Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 62/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2, art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6c ust. 8, art. 66
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.
article: art. 104, art. 154, art. 155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1, art. 13 § 2, art. 199, art. 476, art. 477 § 1, art. 477 § 3
journal: Dz.U. 2014 poz 101
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R.G. na decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skarżącej – R.G. kwotę 200 (dwieście) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

1. Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, działając na podstawie art. 6b ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 i art. 6b ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 – w wersji obowiązującej w dniu wydania tego orzeczenia) zaliczył R.G. na okres do [...] grudnia 2017r. do znacznego stopnia niepełnosprawności, stwierdzając, iż niepełnosprawność istnieje od listopada 2010r., ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] stycznia 2012r. Jako symbol przyczyny niepełnosprawności w orzeczeniu ( pkt II ) wskazano "10-N". W jego uzasadnieniu zaś stwierdzono, że "z symboli 02-P/04-O ustala się stopień niepełnosprawności umiarkowany".

2. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. R.G. zwróciła się do Powiatowego Zespołu o zmianę w trybie art. 155 Kpa orzeczenia o stopniu niepełnosprawności poprzez wpisanie w jego pkt II tego jako symbolu przyczyny niepełnosprawności symboli: 02-P/04-O, obok symbolu 10-N. W uzasadnieniu podała, że problemy ze wzrokiem ( ślepota jednego oka, drugie wymagające okularów, zaćma ) ma też zaćmę co w sposób oczywisty uzasadniają wpisanie symbolu niepełnosprawności ze względu na wzrok co umożliwi jej uzyskanie ulgi otrzymać na przejazd komunikacją publiczną oraz przynależność do Polskiego Związku Niewidomych, co daje m.in. zniżki na rehabilitację stacjonarną i wyjazdy rehabilitacyjne oraz upust na telefon stacjonarny. W swojej argumentacji, iż dopuszczalne jest wskazanie w orzeczeniu o niepełnosprawności, jako jej przyczyny, kilku symboli powołała się na uchwałę 7 Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt I UZP 4/11.

3. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (które m.in. postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] zostało zawieszone do czasu uzyskania wyjaśnień od Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych) decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, działając na podstawie art. 155 i art. 154 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – w wersji obowiązującej na dzień wydania tej decyzji), art. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm. – w wersji obowiązującej na dzień wydania tej decyzji) oraz § 32 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1110) odmówił zmiany wydanego wobec R.G. orzeczenia z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w żądanym przez stronę zakresie.

W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do tego, aby w pkt II orzeczenia o stopniu niepełnosprawności obok symbolu "10-N" wpisać dwa dodatkowe symbole "02-P/04-0" z tytułu zaliczenia strony również do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Wskazał, stosownie do wyg=danego orzeczenia R.G. na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 6b ust. 3 ustawy oraz § 29 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, określającego standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, jak również § 32 ust. 1 pkt 10 dotyczącego chorób neurologicznych, została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności tylko z tego schorzenia – przebytego urazu czaszkowo-mózgowego z zaburzeniami pamięci i osobowości, gdyż właśnie to schorzenie powoduje, iż strona wymaga stałej lub długotrwałej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Inne jednostki chorobowe (choroby psychiczne symbol 02-P i choroby narządu wzroku symbol 04-0) nie kwalifikują jej do znacznego, lecz jedynie umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, gdyż powodują, że wymaga ona częściowej lub czasowej pomocy w pełnieniu ról społecznych. Dlatego też nie mogą być wpisane w punkcie II orzeczenia, który mówi o symbolu przyczyny znacznego stopnia niepełnosprawności. Przepis § 32 ust. 4 rozporządzenia wyraźnie stanowi, iż orzeczenie może zawierać więcej niż jeden symbol przyczyny niepełnosprawności, nie więcej niż trzy symbole schorzeń, które w porównywalnym stopniu wpływają na zaburzenia funkcji organizmu. W przypadku R.G. schorzenia dotyczące symboli "02-P/04-0" nie wpływają w porównywalnym stopniu na zaburzenie funkcji organizmu w przedstawionych na komisji dnia [...] grudnia 2013 r. dokumentach medycznych. Wyraźnie zostało zaznaczone w uzasadnieniu orzeczenia, iż te schorzenia uzasadniają uznanie stopnia niepełnosprawności umiarkowanego, a nie znacznego. Jedynie symbol "10-N" został wpisany w orzeczeniu jako symbol przyczyny niepełnosprawności zgodnie z § 32 ust. 3 rozporządzenia, gdyż odzwierciedla rozpoznane uszkodzenia czy choroby, które niezależnie od przyczyny powstania powodują zaburzenia i funkcji organizmu oraz ograniczenia w wykonywaniu czynności życiowych i aktywności społecznej.

W dalszej kolejności organ dokonał analizy przesłanek z art. 155 Kpa warunkujących możliwość zmiany decyzji ostatecznej ( istnienie decyzji ostatecznej, za której uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych). Wskazał, że weryfikacja, czy za zmianą bądź uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony może być dokonana dopiero po ustaleniu czy ewentualnemu uchyleniu czy zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Organ uznał, iż w rozpatrywanej sprawie zmianie decyzji zgodnie z żądaniem strony sprzeciwia się przepis szczególny, tzn. § 32 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r., w myśl którego symbole niepełnosprawności wymienione w orzeczeniu muszą w porównywalnym stopniu wpływać na zaburzenie funkcji organizmu, zatem nie jest możliwe uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 Kpa, z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki w postaci istnienia przeciwwskazań w przepisach szczególnych.

4. W odwołaniu od decyzji R.G. wniosła o jej zmianę zgodnie z żądaniem s ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji zarzucając naruszenie:

1) art. 6b ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej w związku z § 5 ust. 1 pkt 2, § 13 ust. 2 pkt 13 oraz § 15 i 32 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności poprzez uznanie, iż nie istnieje możliwość umieszczania w jednym orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności różnych symboli niepełnosprawności, w sytuacji w której możliwość taką wprost dopuścił Sąd Najwyższy;

2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezagwarantowanie stronie czynnego udziału w sprawie i nieumożliwienie zaznajomienia się z opinią Biura Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych, o którą wystąpił organ.

W uzasadnieniu odwołania podniosła m.in., iż I instancji w sposób błędny dokonał wykładni prawa materialnego, co obszernie uzasadniła powołując się na treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2011 r., I UZP 4/11 wskazując m.in. iż w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności można wymienić wiele symboli przyczyn niepełnosprawności uzasadniających zakwalifikowanie do różnych stopni niepełnosprawności, jeżeli taka potrzeba wynika ze wskazań ułatwiających funkcjonowanie osoby niepełnosprawnej, którą organ całkowicie pominął.

5. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 155 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy całości zgodził się z argumentacja organ I instancji, że pierwszym i podstawowym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kpa jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu i że dopiero po takim ustaleniu można przystąpić do badania czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes. Uwzględnienie interesu strony nie może stać w sprzeczności z przepisami prawa. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie istnieją przepisy szczególne uniemożliwiające dokonanie zmiany orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2013 r.

Organ II instancji podkreślił, że na mocy orzeczenia z [...] grudnia 2013 r. strona została okresowo zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności przy symbolu przyczyny niepełnosprawności 10-N. Wnioskowane przez nią dodanie obok tego symbolu, dwóch kolejnych, tzn. 02-P i 04-0 oznaczałoby uznanie, iż również choroby psychiczne oraz choroby narządu wzroku powodują u strony niepełnosprawność w stopniu znacznym. Rozstrzygnięcie takie byłoby sprzeczne z § 32 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, zgodnie z którymi orzeczenie może zawierać więcej niż jeden symbol przyczyny niepełnosprawności, nie więcej niż trzy symbole schorzeń, które w porównywalnym stopniu wpływają na zaburzenie funkcji] organizmu. Oznacza to, że sentencja orzeczenia o stopniu niepełnosprawności może wskazywać tylko te symbole przyczyny niepełnosprawności, które powodują niepełnosprawność w ustalonym w sentencji stopniu. Orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2013 r. organ I instancji uznał, że jedynie choroby o symbolu 10-N powodują spełnianie przez stronę przesłanek zaliczenia do znacznego stopnia niepełnosprawności. Natomiast z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, iż schorzenia o symbolach 02-P i 04-0 powodują niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym. Odmienne są również standardy kwalifikowania do znacznego oraz umiarkowanego stopnia niepełnosprawności określone w § 29-30 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. Wobec powyższego, wskazane przepisy szczególne – przede wszystkim § 32 ust. 4 wspomnianego rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003 r. – stoją na przeszkodzie w zmianie w trybie art. 155 Kpa orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2013 r.

Strona została pouczona, że stosownie do § 15 ust. 2 rozporządzenia w sprawie orzekania o niepełnosprawności, w każdej chwili może wystąpić do zespołu powiatowego z wnioskiem o wydanie nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności uwzględniającego zmianę stanu zdrowia od czasu wydania ostatniego orzeczenia co stanowi prawną możliwość ubiegania się o orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, uwzględniające trzy symbole przyczyny niepełnosprawności.

6. Stosownie do zawartego w decyzji organu II instancji pouczenia, o prawie złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. za pośrednictwem organu odwoławczego, który wydał decyzję, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia strona wniosła w terminie wskazany środek prawny.

7. W skardze R.G. zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art. 6b ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w związku z § 5 ust. 1 pkt 2, § 13 ust. 2 pkt 13 oraz § 15 i 32 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności poprzez uznanie, iż nie istnieje możliwość umieszczenia w jednym orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności różnych symboli niepełnosprawności, nawet przy braku tożsamości ich stopnia, w sytuacji w której możliwość taką wprost dopuścił Sąd Najwyższy;

2) § 32 ust. 4 ww. rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż wpływ niepełnosprawności o stopniu umiarkowanym nie może wpływać na zaburzenia funkcjonowania organizmu w stopniu porównywalnym jak niepełnosprawność w stopniu znacznym

3) art. 10 § 1 Kpa poprzez niezagwarantowanie skarżącej czynnego udziału w sprawie i nieumożliwienie zaznajomienia się z opinią Biura Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych, o którą wystąpił organ oraz nie poinformowanie skarżącej o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji w sprawie;

4) art. 8 Kpa w związku z art. 9 i 11 Kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania strony, z zaniechaniem informowania strony oraz przekonywania do słuszności rozstrzygnięć, w wyniku całkowitego pominięcia w uzasadnieniach decyzji odpowiedzi na zapytanie organu I instancji udzielonej przez Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych;

5) art. 12 § 1 Kpa w związku z art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób opieszały, przewlekły między innym poprzez nieuprawnione zawieszenie postępowania, albowiem zwrócenie się o opinię do Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych nie było zagadnieniem wstępnym dla niniejszej sprawy.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podtrzymała argumentację podniesioną we wniosku o zmianę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnosząc nadto, iż organy administracji w sposób błędny interpretują § 32 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003r. przyjmując, iż wymienione w orzeczeniu mogą być tylko symbole niepełnosprawności tego samego stopnia. Rozumienie takie jest błędne, albowiem przepis tego nie wymaga. Konieczne jest wyłącznie ustalenie "porównywalności" wpływu niepełnosprawności na zaburzenia funkcjonowania organizmu. Pojęcie to nie jest przecież tożsame ze stopniem niepełnosprawności. Nie można przyjąć zatem, iż zastosowaniu art. 155 Kpa sprzeciwia się wskazany wyżej przepis rozporządzenia, albowiem w przypadku skarżącej niepełnosprawności zaburzają jej funkcjonowanie w stopniu porównywalnym. Wskazała też strona argumentacje uzasadniającą zarzuty naruszenia prawa procesowego.

8. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz nie dostrzegając podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9. Skarga podlegała odrzuceniu.

Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej dopuszczalności, w tym m.in. czy wojewódzki sąd administracyjny jest właściwy rzeczowo do jej rozpoznania.

W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

10. Nie ulega wątpliwości, iż orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 Kpa w związku z art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm. – w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji). Pogląd ten pozostaje ukształtowany w orzecznictwie sądów administracyjnych ( vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 OPS 11/02, ONSA2003//86; uchwała 7 sędziów NSA z dnia 8 listopada 1999 OPS 12/99 ONSA 2000/2/47 ).

10. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie pozostawała decyzja administracyjna z dnia [...] listopada 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą, zmiany w trybie art. 155 Kpa, ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] grudnia 2014 r. tj. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Zważywszy na tak określony przedmiot zaskarżenia, w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymagała kwestia sądu właściwego rzeczowo do przeprowadzenia sądowej kontroli decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów administracyjnych, a konkretnie w przedmiocie odmowy zmiany orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji). Zgodnie powołanym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

11. W odniesieniu do zaprezentowanej kwestii wskazać należy, że w myśl art. 6c ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 101 ze zm. – w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji, dalej jako: Kpc) sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych należą do zakresu spraw cywilnych podlegających postępowaniu sądowemu według przepisów tego Kodeksu. Wszystko co dla tych spraw szczególne, zostało określone w ramach postępowania odrębnego (część pierwsza, księga pierwsza, tytuł VII) w dziale III. Poza tym zastosowanie znajdują "zwykłe" dla sądu powszechnego reguły postępowania procesowego (por. art. 13 § 2 Kpc).

Z kolei w myśl art. 476 § 2 Kpc przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących: ubezpieczeń społecznych; emerytur i rent; innych świadczeń w sprawach należących do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; świadczeń odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą wojskową albo służbą w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Biurze Ochrony Rządu, Służbie Więziennej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego oraz Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się także sprawy wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie, a także sprawy, w których wniesiono odwołanie od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, sprawy o roszczenia ze stosunków prawnych między członkami otwartych funduszy emerytalnych a tymi funduszami lub ich organami oraz sprawy ze stosunków między emerytami lub osobami uposażonymi w rozumieniu przepisów o emeryturach kapitałowych a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych (art. 476 § 3 Kpc).

11. Jak wynika z art. 4778 § 1 Kpc, do właściwości sądów okręgowych należą sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość sądów rejonowych. Natomiast zgodnie z art. 4778 § 2 Kpc do właściwości sądów rejonowych należą sprawy:

1) o zasiłek chorobowy, wyrównawczy, opiekuńczy, macierzyński oraz pogrzebowy;

2) o świadczenie rehabilitacyjne;

3) o odszkodowanie z tytułu wypadku przy pracy rolniczej, wypadku w drodze do pracy lub z pracy, wypadku przy pracy lub choroby zawodowej, wypadku lub choroby zawodowej pozostającej w związku z czynną służbą wojskową albo służbą w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Służbie Więziennej, Państwowej Straży Pożarnej i Służbie Celnej;

4) o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

Systemowa konstrukcja trybu odwoławczego do sądu powszechnego, który stosuje zasady kontradyktoryjnego procesu, w tym specjalne ułatwienia w statusie strony w tego rodzaju postępowaniach – zapewniają stronie w pełni efektywną ochronę. System ten charakteryzuje się prostotą i skutecznością. Opiera się on po pierwsze, na rozstrzyganiu decyzjami organu rentowego (w tym przypadku wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności) o wszystkim co istotne dla podmiotów stosunków ubezpieczenia społecznego. Decyzje potwierdzają wynikające z prawa obowiązki i uprawnienia w zakresie ubezpieczeń społecznych. Natomiast po drugie, decyzje, które strona uważa za wadliwe z jakiegokolwiek powodu, mogą zostać zaskarżone do sądu przez wniesienie odwołania. Odwołanie to stanowi w istocie rzeczy – na skutek zasad procesu cywilnego – przeniesienie sprawy ubezpieczeniowej, którą organ rozpoznał w decyzji – na drogę postępowania sądowego. Rozpoczyna się zatem etap sądowy sprawy, w której właściwy sąd powszechny wyjaśnia cały zakres okoliczności faktycznych oraz podstaw prawnych rozpoznanego roszczenia (zobowiązania). Sądy ubezpieczeń społecznych przeprowadzają w szczególności postępowanie dowodowe i to nawet z wyłączeniem "zwykłych" w procesie ograniczeń (por. art. 473 § 1 Kpc). Strona odwołująca się uzyskuje przeniesienie sprawy na drogę cywilnego postępowania sądowego, postępowania wyposażonego w środki umożliwiające wyjaśnienie okoliczności faktycznych (stanu faktycznego) i kwestii prawnomaterialnych (wykładni i zastosowania prawa). Tak pełnej i odpowiadającej zasadom stosunku ubezpieczenia społecznego ochrony nie zapewniłaby właściwość sądu administracyjnego, który w zasadzie nie przeprowadza dowodów i działa wyłącznie kasacyjnie ( vide: uchwała 7 Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r., I UZP 3/10, OSNP z 2011 r. Nr 17-18, poz. 233).

12. Przepis art. 6c ust. 8 ustawy o rehabilitacji (...) wyłącza właściwość sądów administracyjnych określoną w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy ustawy o rehabilitacji oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 stycznia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o stopniu niepełnosprawności oraz wydawania opinii nie określają wyraźnie zakresu tego wyłączenia, należy zatem rozstrzygnąć, czy przepis ten odnosi się do wszystkich orzeczeń wydawanych przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności, a w szczególności czy rozciąga się na decyzje wydawane w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego ( stwierdzenie nieważności, wznowienie postępowania, zmiana decyzji ) uregulowanych w rozdziale 12 i 13 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego.

13. Art. 66 ustawy o rehabilitacji (...) przemawia za stanowiskiem, że ostateczne orzeczenia ( decyzje ) w sprawach niepełnosprawności mogą być wzruszane w trybach nadzwyczajnych i postępowania w tego rodzaju sprawach toczą się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nasuwa się natomiast pytanie, czy od ostatecznej decyzji merytorycznej, wydanej w trybie nadzwyczajnym, przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, czy też skarga do sądu administracyjnego. W uchwale 7 Sędziów z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 11/02 (ONSA z 2003 r. Nr 3, poz. 86), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż charakter ostatecznego orzeczenia wydanego w zwykłym trybie administracyjnym musi rzutować na ocenę charakteru decyzji administracyjnej wydanej w trybie nadzwyczajnym (uchwała dotyczyła decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym – w tym przypadku orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Również w innych orzeczeniach sądy administracyjne zaprezentowały stanowisko, iż zasadnicze znaczenie dla ustalenia właściwości rzeczowej sądu ma przedmiot sprawy, a nie tryb, w jakim organ podjął rozstrzygnięcie. Oznacza to, że wydanie przez organ decyzji na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej (tzn. art. 154 i art. 155 Kpa) nie ma wpływu na właściwość rzeczową sądu, którą oceniać należy przez pryzmat przepisu materialnoprawnego, wyznaczającego przedmiotowy zakres sprawy, której dotyczy. Decyzje podejmowane w trybach nadzwyczajnych, służących weryfikacji decyzji ostatecznych z istoty swej muszą odnosić się do przedmiotu sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Brak jest zatem podstaw do różnicowania właściwości sądów w zależności od tego, czy zaskarżona została decyzja wydana w trybie zwykłym, czy też nadzwyczajnym ( podobnie, w odniesieniu do nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji, wypowiedział się WSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 10 listopada 2006 r., III SA/Wa 1890/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Decyzje podejmowane w trybach nadzwyczajnych, służących do weryfikacji decyzji ostatecznych z istoty swej muszą odnosić się do przedmiotu sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Brak jest podstaw do różnicowania właściwości sądów w sprawach dotyczących m.in. ubezpieczeń społecznych w zależności od tego, czy zaskarżona została decyzja wydana w trybie zwykłym, czy też nadzwyczajnym ( vide: postanowienie NSA z 9 września 2010 r., I OSK 1424/10, LEX nr 741537).

14. Zaprezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale 7 Sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., I OPS 1/13 (ONSAiWSA z 2013 r. Nr 5, poz. 75) wydanej w odniesieniu do przepisu art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (w myśl którego decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego). Zdaniem NSA, tak jak we wszystkich sprawach administracyjnych, również w sprawach prowadzonych przez organy rentowe postępowania nadzwyczajne pozostają w ścisłym związku z postępowaniem zwykłym, przy czym w sprawach ubezpieczeń społecznych następstwem postępowania nadzwyczajnego nie jest wyłącznie pozbawienie mocy obowiązującej decyzji ostatecznej, lecz – w razie jej podważenia – dochodzi także do ponownego rozstrzygnięcia o prawach czy obowiązkach ubezpieczonego.

Jak wskazano w doktrynie, przedmiot główny trybów nadzwyczajnych, a więc weryfikacja decyzji administracyjnej, może zostać połączony z merytorycznym rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy. Wówczas "zakres rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym wyznaczony jest zakresem załatwienia sprawy weryfikowaną decyzją, co oznacza związanie materialną podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu głównym" ( vide: B. Adamiak: Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego /w:/ System prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, t. 9: B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas: Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010 s. 234-235). W literaturze przedmiotu zauważono również, że "swoistość konstrukcji wzruszalności decyzji organów rentowych sprawia, iż w obszarze postępowań przedsądowych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych ulegają zatarciu właściwe dla procesu administracyjnego rozgraniczenia odrębnych podstaw wzruszenia i unieważnienia decyzji: ( vide: K. Antonów, Sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, Warszawa 2011, s. 216). Wskazuje się, iż nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego właściwy byłby sąd powszechny bądź sąd administracyjny w zależności od tego, w jakim trybie została wydana decyzja organu rentowego. W szczególności brak jest uzasadnienia dla takiego różnicowania, przy którym w sprawach rozstrzygniętych wskutek ponownego ustalenia praw lub obowiązków (art. 83a ust. 1 u.s.u.s.) stronie przysługiwałoby odwołanie do sądu powszechnego, natomiast w sprawach rozpoznanych w trybie uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji ostatecznej (art. 83a ust. 2 u.s.u.s.) zastosowanie miałyby środki odwoławcze przewidziane w przepisach K.p.a. Niewątpliwie przyjęcie, że ustanowiony w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. sądowy tryb odwoławczy odnosi się do wszystkich decyzji wydawanych przez organy rentowe na podstawie art. 83 ust. 1 oraz art. 83a ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s., pozwala uniknąć systemowej niespójności. Trudno też nie uwzględnić argumentów prezentowanych w doktrynie, a wskazujących na potrzebę unikania rozstrzygania spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych dwutorowo, a więc zarówno przez sądy powszechne, jak i przez sądy administracyjne.

Podobnie w postanowieniu z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 279/07 (orzeczenia.nsa.gov.pl ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie jest uprawniona taka wykładnia przepisu art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.), która prowadziłaby do wniosku, że w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego byłby właściwy sąd powszechny, ale także sąd administracyjny, w zależności od tego, w jakim trybie została wydana decyzja wojskowego organu emerytalnego.

15. Dla określenia zatem zakresu kognicji sądów powszechnych nie może być decydująca okoliczność, że według przyjętych w Kodeksie postępowania cywilnego rozwiązań proceduralnych podstawową kompetencją sądów jest orzekanie merytoryczne, a sąd I instancji nie uchyla zaskarżonych decyzji organów rentowych.

Z kolei w postanowieniach z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1333/11 oraz z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1476/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i Kodeksu postępowania cywilnego wynika, że od każdej decyzji z zakresu ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego.

16. Analogicznie zatem, z treści art. 6c ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w związku z art. 476 § 3 Kpc wynikać będzie, iż od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, w tym również od orzeczenia wydanego w jednym z nadzwyczajnych trybów administracyjnych, uregulowanych w rozdziale 12 i 13 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednym z tych trybów pozostaje tryb służący zamianie ostatecznej decyzji administracyjnej uregulowany w art. 154 i 155 Kpa. Bez wątpienia bowiem charakter ostatecznego orzeczenia, wydanego w zwykłym trybie administracyjnym ( orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności ) musi rzutować na ocenę charakteru decyzji administracyjnej wydanej w trybie nadzwyczajnym, służącym weryfikacji decyzji ostatecznej.

17. W świetle powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, iż wojewódzki sąd administracyjny jest właściwy rzeczowo do rozpoznania niniejszej sprawy, zainicjowanej skargą R.G. na decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w przedmiocie odmowy zmiany orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w trybie art. 155 Kpa. Jak bowiem wynika z przedstawionych rozważań – sprawa ta nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych.

W konsekwencji skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. W myśl tego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

18. Odrzucenie skargi przez sąd administracyjny nie oznacza to jednak, że skarżąca została pozbawiona ochrony prawnej i możliwości poddania zaskarżonej decyzji kontroli sądowej. Niezależnie bowiem od błędnego pouczenia zawartego w decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2015 r., należy wyraźnie zaakcentować, że na akt ten przysługuje stronie skarżącej odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. W związku tym, iż brak jest podstaw prawnych do przekazania sprawy przez niewłaściwy sąd administracyjny sądowi pracy i ubezpieczeń społecznych jako właściwemu rzeczowo, skarżąca powinna niezwłocznie złożyć za pośrednictwem organu, tzn. Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, odwołanie od wspomnianej decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. do Sądu Rejonowego Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Dopiero w takim postępowaniu sądowym podlegać może weryfikacji trafność argumentów skarżącej wywodzona z uchwały Sądu Najwyższego z 12 grudnia 2011 r. w sprawie I UZP 4/11.

19. W zaistniałej sytuacji wskazać też należy, iż nie zachodzi obawa, że sąd powszechny odrzuci odwołanie od decyzji Wojewódzkiego Zespołu, prezentując odmienny pogląd w zakresie właściwości rzeczowej. Stosownie bowiem do przepisu art. na przepis art. 1991 sąd powszechny nie może odrzucić pozwu ( odwołania ) z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe.

20. Wprawdzie odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych wnosi się w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji lub orzeczenia, to sąd ten, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 4779 § 3 Kpc, ocenia czy przekroczenie terminu nie jest nadmierne i nastąpiło z przyczyn niezależnych od odwołującego się. Niewątpliwie zatem weźmie pod uwagę fakt błędnego pouczenia skarżącej przez organ o przysługującym jej środku zaskarżenia jak też dochowanie przez nią terminu do złożenia skargi. Dodatkowo zauważyć należy, że stosownie do treści art. 112 Kpa. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.

21. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 niniejszego postanowienia znajduje oparcie w treści art. 232 § 1 ppsa. W myśl tego przepisu Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.