Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 260/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10 § 1, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 1 pkt 9a, art. 11a
journal: Dz.U. 2007 nr 89 poz 589
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy
article: art. 1 ust. 1, art. 25 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 4 pkt 2, 5 i 6, art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 1 i 2, ust. 6 i 8
journal: Dz.U. 2008 nr 237 poz 1656
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych
article: art. 83 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Inspektora Pracy – Oddział w K. z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr Rej:[...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Okręgowy Inspektor Pracy w P. Oddział w K. decyzją z dnia [...] 2010 r. na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589, ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 3, zał. nr 2 pkt 17 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. Nr 237, poz. 1656, ze zm.) odmówił nakazania umieszczenia R. K. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych.

Okręgowy Inspektor Pracy wskazał, że postępowanie zostało wszczęte w związku ze skargą zainteresowanego dotyczącą nieumieszczenia go w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Skarżący podnosił, że wykonuje czynności elektromontera pomiarów urządzeń elektroenergetycznych, a praca wymaga szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej. Sprawę rozpoznano ponownie na skutek uchylenia decyzji Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] 2010 r. nakazującej pracodawcy umieszczenia skarżącego w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze.

Okręgowy Inspektor Pracy ustalił, że do podstawowych obowiązków elektromontera pomiarów urządzeń elektroenergetycznych należy zapewnienie sprawności aparatury zabezpieczającej i układów automatyki elektroenergetycznej, głównie na GPZ (głównych punktach zasilania) i RS (rozdzielniach sieciowych). Na stanowisku elektromontera pomiarów urządzeń elektroenergetycznych wykonywane są głównie prace eksploatacyjne, natomiast czynności usuwania awarii wykonywane były przede wszystkim interwencyjnie. Zdaniem organu skarżący w okresie od 1 stycznia do 30 listopada 2010 r. przy usuwaniu awarii (w tym w GPZ i RS) przepracował 3 dni w okresie badawczym obejmującym 333 dni. Organ podkreślił też, że usuwanie awarii odbywało się w zespołach wieloosobowych (co najmniej dwuosobowych), na polecenie pisemne, a odpowiedzialność za stan techniczny sieci elektroenergetycznej po usuniętej awarii ponosił bezpośrednio dyspozytor decydujący o załączeniu urządzeń elektroenergetycznych do ruchu. Elektromonterzy pomiarów urządzeń elektroenergetycznych przekazywali jedynie dyspozytorowi informacje o usunięciu niesprawności poszczególnych urządzeń i ich odpowiedzialność w poawaryjnym załączeniu urządzeń do sieci jest stosunkowo ograniczona, w związku z czym brak jest podstaw do uznania, że jest to odpowiedzialność szczególna. Inspektor pracy przyznał co prawda, że praca elektromontera pomiarów urządzeń elektroenergetycznych wymaga dobrej sprawności psychofizycznej, jednakże z uwagi na funkcjonujące systemy zabezpieczeń i sterowania (w większości w układach asekuracyjnych) oraz stosowane metody badań tych układów, ewentualne pogorszenie się sprawności nie generuje zagrożeń publicznych o wielkościach określonych w mającej zastosowanie ustawie o stanie klęski żywiołowej. Zdaniem organu ewentualne zakłócenia w utrzymaniu przez elektromontera pomiarów urządzeń elektroenergetycznych, wynikające z utraty zdolności psychofizycznych spowodowanej procesem starzenia się, mogą powodować przestoje techniczne i eksploatacyjne sieci zasilających oraz straty materialne o ograniczonym rozmiarze. Skutków tych awarii nie sposób uznać za równoważne ze skutkami poważnych awarii przemysłowych. Inspektor wyjaśnił, że odnosząc warunki wykonywania pracy przy czynnościach związanych z usuwaniem awarii na stanowisku elektromontera pomiarów urządzeń elektroenergetycznych, do kryteriów zawartych w załączniku nr 2 pkt 17 do ustawy o emeryturach pomostowych zauważyć należy, że warunkiem podstawowym do zakwalifikowania prac do kategorii prac o szczególnym charakterze jest: praca elektromonterów bezpośrednio przy usuwaniu awarii oraz eksploatacji napowietrznych sieci elektroenergetycznych w warunkach prac pod napięciem. Z tak sformułowanego zapisu wynika, że przy kwalifikowaniu prac uprawniających do emerytury pomostowej uwzględnić należy jedynie prace elektromonterów wykonywane w warunkach pod napięciem, związane z usuwaniem awarii oraz eksploatacji napowietrznych sieci elektroenergetycznych. Organ powołał się na Polską Normę PN-92/E-50601 - "Słownik terminologiczny elektryki. Wytwarzanie przesyłanie i rozdzielanie energii elektrycznej. Pojęcia ogólne" (pkt. 601-03-07) wskazując, że pod pojęciem sieci napowietrznej należy rozumieć sieć złożoną głównie z linii napowietrznych, natomiast linia elektroenergetyczna napowietrzna to linia, której przewody są zawieszone nad ziemią za pomocą izolatorów i odpowiednich konstrukcji wsporczych. Stąd, zdaniem inspektora, obiekty GPZ i RS, na których awarie są usuwane przez elektromontera pomiarów urządzeń elektroenergetycznych nie mieszczą się w pojęciu napowietrznych sieci elektroenergetycznych w rozumieniu określeń zawartych w normie PN-92/E-50601.

W odwołaniu R. K. wskazał jedynie, że powyższa decyzja jest dla niego krzywdząca.

Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 589) oraz art. 3 ust. 3 i załącznika nr 2 pkt 17 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, Okręgowy Inspektor Pracy w P. stwierdził, że rozpatrując kwestię zaliczenia prac wykonywanych przez odwołującego się do prac o szczególnym charakterze zasadnicze znaczenie ma zakres zadań, które wykonuje on zwykle w ramach stosunku pracy i sposób wykonywania przez niego pracy. Do podstawowych czynności elektromontera pomiarów urządzeń elektroenergetycznych należy zapewnienie sprawności aparatury zabezpieczającej i układów automatyki elektroenergetycznej, głównie na głównych punktach zasilania i rozdzielniach sieciowych. Ze zgromadzonego materiału, w tym z wyjaśnień osób nadzorujących oraz wykonujących bezpośrednio czynności na stanowisku elektromontera wynika, iż prace te związane są głównie z czynnościami eksploatacyjnymi sieci elektroenergetycznych, a ewentualne usuwanie awarii wykonywane jest sporadycznie (awarie występują z małą częstotliwością) na urządzeniach znajdujących się w GPZ i RS, z reguły wyłączonych spod napięcia i odpowiednio przygotowanych. Następnie organ odwoławczy przytoczył w znacznej części argumentację uzasadnienia decyzji organu I instancji i zgodził się, że zakres obowiązków, odpowiedzialności i czynności wykonywanych na stanowisku elektromontera pomiarów urządzeń elektroenergetycznych nie spełnia kryteriów wynikających z załącznika nr 2 pkt 17 ustawy o emeryturach pomostowych, a tym samym nie ma podstaw do nakazania umieszczenia odwołującego się w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

W skardze od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. K. zarzucił naruszenie:

– art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych w związku z załącznikiem nr 2 pkt. 17 do ustawy poprzez błędną wykładnię, skoro prace elektromonterów należą do prac o szczególnym charakterze;

– naruszenie art. 84 kpa oraz art. 25 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez brak dowodu z opinii biegłego z zakresu energetyki na okoliczność interpretacji pojęć "prac pod napięciem" oraz "prac przy usuwaniu awarii";

– art. 41 ust. 4 pkt 4 ustawy o emeryturach pomostowych, poprzez przyjęcie, iż umieszczenie stanowiska pracy pracownika w wykazie prac w szczególnych warunkach przez płatnika składek - pracodawcę wymaga świadczenia pracy stale i w pełnym wymiarze;

– art. 77 § 1 kpa skutkujące brakiem wyjaśnienia wszystkich istotnych, występujących w sprawie okoliczności, a w konsekwencji - błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie mającym wpływ na wynik sprawy;

– art. 10 kpa poprzez brak zapewnienia stronie udziału w postępowaniu, na etapie postępowania przed organem II instancji, jak też uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zgłoszonych dowodów i zgłoszonych żądań.

Wskazując na wymienione wyżej zarzuty skarżący wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że ustawa o emeryturach pomostowych nałożyła na płatników składek obowiązek prowadzenia: wykazów stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz ewidencji pracowników wykonujących takie prace, za których opłacana jest składka na Fundusz Emerytur Pomostowych. Wykaz stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze stanowi podstawę do przekazywania do właściwej jednostki organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w comiesięcznej deklaracji rozliczeniowej informacji o liczbie stanowisk pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Wykazy stanowisk pracy w szczególnych warunkach i szczególnym charakterze stanowią załącznik nr 1 i 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. Skarżący zauważył, że zgodnie z punktem 17 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych za prace w szczególnym charakterze należy uznać "Prace elektromonterów bezpośrednio przy usuwaniu awarii oraz eksploatacji napowietrznych sieci elektroenergetycznych w warunkach prac pod napięciem". Jego zdaniem z treści tego przepisu można wywnioskować, że ustawodawca zdecydował o przyznaniu statusu prac w szczególnym charakterze pracy elektromonterów świadczonej zarówno bezpośrednio przy usuwaniu awarii, jak i prac eksploatacyjnych napowietrznych sieci elektroenergetycznych w warunkach prac pod napięciem, z tym, że tylko w przypadku prac eksploatacyjnych napowietrznych sieci elektroenergetycznych został dodany warunek prac pod napięciem. Prace przy usuwaniu awarii są kwalifikowane jako prace w szczególnym charakterze bez dodatkowego wymogu pracy pod napięciem. Takie rozumienie cytowanego zapisu wynika z dokonania jego interpretacji przy zastosowaniu reguł wykładni gramatycznej i logicznej. Z tych przyczyn w ocenie skarżącego stanowisko Okręgowego Inspektora Pracy jest błędne. Skarżący podkreślił, że zdanie "Prace elektromonterów bezpośrednio przy usuwaniu awarii oraz eksploatacji napowietrznych sieci elektroenergetycznych w warunkach prac pod napięciem" składa się z dwóch członów połączonych spójnikiem "oraz", przy czym warunek "prac po napięciem" nie został poprzedzony znakiem przestankowym ",". Oznacza to, że pracami o szczególnym charakterze są: 1. prace elektromonterów bezpośrednio przy usuwaniu awarii, 2. prace przy eksploatacji napowietrznych sieci elektroenergetycznych w warunkach prac pod napięciem. Tymczasem z uzasadnienia decyzji wynika, że Okręgowy Inspektor Pracy, dokonując nieprawidłowej interpretacji art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych w związku z punktem 17 załącznika nr 2 do ustawy przyjął, iż usuwanie awarii jest pracą elektromonterów w szczególnych warunkach, jeżeli wykonywane są one wyłącznie jako prace pod napięciem albo, że prace te powinny być wykonywane pod sieciami złożonymi z linii napowietrznych. Zdaniem skarżącego, przy takiej interpretacji, prace związane z usuwaniem awarii nie mieszczą się w ogóle w kategorii prac w szczególnych warunkach, a wykładnia ta jest sprzeczna z intencją ustawodawcy.

Skarżący wyraził przekonanie, że udzielenie odpowiedzi na pytanie czy praca elektromontera pomiarów urządzeń elektroenergetycznych jest pracą określoną w punkcie 17 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych powinno nastąpić po wyrażeniu opinii przez specjalistę - biegłego z zakresu energetyki, znającego specyfikę pracy elektromonterów. Dodał też, iż dla oceny charakteru prac w szczególnych warunkach nie ma znaczenia czy prace te są wykonywane stale i w pełnym wymiarze czasu. Przesłanka ta jest badana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przy ustalaniu prawa do emerytury pomostowej. Nie uzależnia natomiast zakwalifikowania danego stanowiska jako stanowiska pracy w szczególnych warunkach. Z tego też względu dokonane przez inspektora pracy, a następnie przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia Okręgowego Inspektora Pracy ustalenia dotyczące czasu pracy przeznaczonego przez pracownika na pracę w szczególnych warunkach - usuwanie awarii, oraz ustalenia dotyczące sposobu i trybu świadczenia pracy, nie mogą mieć wpływu na treść wydanej decyzji.

Skarżący wyjaśnił, że wykonywana przez niego praca wymaga szczególnych predyspozycji i doświadczenia. Dotyczy ona głównych punktów zasilania i rozdzielni napięć, które są elementami systemu elektroenergetycznego kraju. Od poprawności oraz niezawodności działania tych urządzeń zależy prawidłowe działanie tego systemu oraz bezpieczeństwo publiczne. Popełnienie pomyłki podczas eksploatacji urządzeń zabezpieczeniowych sieci i urządzenia WN i SN mogą spowodować uszkodzenie nie tytko pojedynczego odcinka sieci, lecz również części systemu elektroenergetycznego od elektrowni do odbiorcy. Mając to na uwadze stwierdził, że wykonywana przez niego praca mieści się w punkcie 17 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, tym bardziej, że w ramach obowiązków służbowych bierze on czynny udział w usuwaniu awarii na urządzeniach energetycznych (transformatory mocy, linie WN, linie SN).

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 kpa skarżący podkreślił, że przepis ten nakłada na organ obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w P. wniósł o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do treści skargi wskazał, że podstawą do oceny czy pracownik wykonuje pracę o szczególnym charakterze jest ocena czy wykonywana przez niego praca należy do prac wymienionych w załączniku nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. Organ zaznaczył, że skarżący był informowany o rozpoczęciu czynności kontrolnych, miał możliwość wglądu do akt sprawy na każdym etapie postępowania. Nie skorzystał jednak z możliwości uczestnictwa w czynnościach kontrolnych, nie brał udziału przy sporządzaniu protokołu z kontroli, nie zgłosił zastrzeżeń, wniosków, ani żądań. Nadto organ wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko dotyczące interpretacji przepisu punktu 17 Załącznika Nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, a także dotyczące oceny czy pogorszenie sprawności pracownika może spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego (punkt 13 i 14 załącznika Nr 2 ustawy o emeryturach pomostowych). Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi organ podniósł, że dotychczas skarżący wykonywał prace związane z usuwaniem awarii jedynie dorywczo - przez 3 dni w okresie badanych 333 dni, co oznacza że usuwanie awarii jest nieznacznym fragmentem prac wykonywanych przez skarżącego w ramach pełnionych obowiązków służbowych. Zdaniem organu, wbrew stanowisku skarżącego, w sprawie nie było też konieczności występowania o opinię biegłego. W uzasadnieniu decyzji wyraźnie wskazano, na jakiej podstawie inspektor zdefiniował pojęcie "napowietrznej sieci elektroenergetycznej". Użyte we wskazanym dokumencie określenia są jasne, że nie ma potrzeby weryfikowania ich treści poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż podnosił skarżący.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że ustawa z dnia 19 grudnia 2009 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656 ze zm., dalej ustawa) stanowi jedną ze szczególnych regulacji całego systemu ubezpieczeń społecznych unormowanego przepisami ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), a także ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Zgodnie z założeniami ustawodawcy osoby wykonujące prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze zamiast uprawnień do wcześniejszego przejścia na emeryturę miały być uprawnione do świadczeń wynikających z ustawy o emeryturach pomostowych.

W treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawa określa:

1) warunki nabywania i utraty prawa do emerytur i rekompensat przez niektórych pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o których mowa w art. 24 ust. 2 i 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych;

2) rodzaje prac w szczególnych warunkach i prac o szczególnym charakterze, których wykonywanie uprawnia do emerytury pomostowej;

3) zasady postępowania w sprawach emerytur pomostowych;

4) organizację i zasady działania Funduszu Emerytur Pomostowych;

5) zasady i tryb opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych oraz zasady finansowania emerytur pomostowych i rekompensat;

6) obowiązki Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz płatników składek w zakresie tworzenia i prowadzenia centralnego rejestru i wykazu stanowisk pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz centralnego rejestru i ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

Już z analizy tego wstępnego przepisu ustawy wynika, że ustawodawca rozróżnił w ustawie trzy grupy regulacji:

a) dotyczące nabywania i utraty prawa do emerytur pomostowych, z czym wiążą się również przepisy szczegółowe określające rodzaje prac o szczególnym charakterze (których wykonywanie uprawnia do emerytury pomostowej) oraz przepisy dotyczące zasad postępowania w sprawie emerytur pomostowych i zasady i tryb opłacania składek oraz zasady finansowania emerytur pomostowych (art. 1 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy);

b) dotyczące sprawozdawczo-ewidencyjnych obowiązków podmiotów publicznych (Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) i płatników składek w zakresie tworzenia i prowadzenia centralnego rejestru i wykazu stanowisk pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz centralnego rejestru i ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze (art. 1 ust. 1 pkt 6 ustawy);

c) dotyczące organizacji i zasad działania Funduszu Emerytur Pomostowych (art. 1 ust. 1 pkt 4 ustawy).

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy, umieszczonym w rozdziale 4 dotyczącym zasad postępowania w sprawach emerytur pomostowych, decyzję w sprawie tej emerytury wydaje i emeryturę wypłaca właściwy organ rentowy. Organem tym jest jednostka organizacyjna Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, właściwa do wydawania decyzji w sprawie świadczeń (art. 2 pkt 1 ustawy). Od decyzji w sprawie emerytury pomostowej przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu cywilnego, więc do sądu powszechnego - sądu pracy (art. 25 ust. 2 ustawy w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).

Z powyższych przepisów wynika, że merytorycznej oceny, czy pracownik pracował w szczególnych warunkach lub w szczególnych charakterze dokona organ rentowy – ZUS w toku postępowania o przyznanie prawa do emerytury pomostowej.

Odrębną grupę regulacji w ustawie o emeryturach pomostowych stanowią natomiast przepisy rozdziału 7, pełniące funkcje ewidencyjno-sprawozdawcze, przy czym obowiązki w tym zakresie nałożone zostały zarówno na podmioty publiczne (Zakład Ubezpieczeń Społecznych), jak i na płatników składek. Zgodnie z intencją ustawodawcy zakres uprawnionych do emerytur pomostowych miał zostać określony w bazie danych podmiotów prowadzonych przez ZUS. W celu założenia tej bazy pracodawcy zobowiązani byli do dostarczania informacji dotyczących pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

W myśl art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prowadzi centralny rejestr stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz centralny rejestr pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, z czym wiąże się obowiązek opłacania składek na specjalnie w tym celu utworzony Fundusz Emerytur Pomostowych. Dane tych rejestrów publicznych pochodzą od płatników składek, którzy z kolei obowiązani są prowadzić wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz (art. 41 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy). Ewidencja pracowników prowadzona jest przez pracodawcę i służy mu w celach realizacji zadań sprawozdawczych wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zob. art. 41 ust. 8 ustawy). Z uwagi na fakt, że w ewidencji tej gromadzi się dane pracowników, ustawodawca przewidział, że płatnik składek jest obowiązany informować pracownika o wpisaniu go do takiej ewidencji. Natomiast pracownik - w przypadku nieumieszczenia go w ewidencji - może wnieść w tym zakresie "skargę" do Państwowej Inspekcji Pracy (art. 41 ust. 6 ustawy).

Z powyższego wynika, że na Państwową Inspekcję Pracy ustawodawca nałożył jedynie obowiązki kontroli ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, nie przyznał natomiast kompetencji do merytorycznego rozstrzygania w kwestii spełniania przesłanek do przyznania emerytury pomostowej, co zostało zastrzeżone dla organu rentowego, jakim jest ZUS, o czym była mowa powyżej. Zgodnie bowiem z przepisem art. 4 pkt 2 ustawy prawo do emerytury pomostowej przysługuje pracownikowi, który spełnia łącznie wskazane w przepisie warunki, w tym w szczególności ma okres pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze i wykonywał pracę w szczególnych warunkach lub prace w szczególnym charakterze (art. 4 pkt 5 i 6 ustawy). Wpis do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest zatem przesłanką do przyznania prawa do emerytury pomostowej.

W zakresie dotyczącym wykonywania kontroli ewidencji pracowników, o której mowa powyżej obowiązuje przepis art. 11 a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589 ze zm.), zgodnie z którym właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Inspektor Pracy nie jest więc uprawniony do badania, czy pracodawca prawidłowo ustalił wykaz stanowisk pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Co więcej, organy inspekcji pracy nie mają podstaw pranych do dokonywania prawnie wiążących ustaleń czy badań w zakresie wykazywania czy określone stanowisko pracy spełnia wymogi przewidziane przez ustawę o emeryturach pomostowych, by być umieszczone przez pracodawcę w rejestrze stanowisk prowadzonym w oparciu o przepisy art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy. Organy inspekcji pracy nie są upoważnione do wydania decyzji ingerujących w treść tego rejestru.

W tym miejscu, na marginesie można wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że czynności ewidencyjne mają charakter czynności materialno-technicznych. Oznacza to, że dokonanie wpisu do opisanego w ustawie rejestru, podobnie jak to ma miejsce w przypadku innych wpisów do rejestrów o niekonstytutywnym charakterze, nie wywołuje skutków takich jak decyzje administracyjne. Istnienie takiego wpisu uznać można, co najwyżej jako przyczynę powstania wzruszalnego za pomocą innych dowodów domniemania zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym, takiego jakie odnosi się do dokumentów urzędowych (por. wyr NSA z 28 września 2010 r., sygn. akt II GSK 798/09, wyr. NSA z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 675/09; publ. https://cbois.nsa.gov.pl/). W rezultacie przyjąć należy, że i z tego powodu wpis do rejestru nie kreuje dla danego pracownika uprawnienia do otrzymania emerytury pomostowej, gdyż uprawnienie to powstaje z mocy samego prawa, po spełnieniu określonych warunków (por. wyr. NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 883/08 publ. https://cbois.nsa.gov.pl/).

W niniejszej sprawie skarżący zaskarżył decyzję Okręgowego Inspektora Pracy, którą utrzymano w mocy decyzję Inspektora Pracy Okręgowej Inspekcji Pracy Oddział w K. odmawiającą nakazania wpisania go do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy.

W ocenie Sądu powyższe decyzje merytoryczne wydane przez organy inspekcji pracy nie znajdują umocowania w świetle przepisów rozdziału 7 ustawy. Jak wskazano wyżej, prowadzenie ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze jest tylko jednym z obowiązków pracodawcy o charakterze wyłącznie ewidencyjno-sprawozdawczym. Z kolei wpisanie do niej konkretnych pracowników, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, stanowi pochodną tego obowiązku. Organy inspekcji pracy są jedynie uprawnione do kontroli prowadzonej przez pracodawców ewidencji (art. 10 ust. 1 pkt 9a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy), natomiast pracownicy podlegający wpisowi do niej mają dodatkowe uprawnienie do zainicjowania postępowania kontrolnego w tym zakresie (w formie skargi z art. 41 ust. 6 ustawy). Szczególne zaakcentowanie uprawnienia pracownika do otrzymywania informacji i składania "skarg" w kwestii wpisu do ewidencji jest podyktowane względami dyscyplinująco-informacyjnymi, tym bardziej, że obowiązek prowadzenia ewidencji jest zadaniem pracodawcy wyłącznie wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na którego realizację w przeciwnym wypadku zainteresowany pracownik nie miałby żadnego wpływu.

Przyznanie pracownikowi uprawnienia do złożenia "skargi" dotyczącej niewpisania go do ewidencji pracowników określonej w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy nie może być natomiast w żadnym przypadku rozumiane jako uprawnienie pracownika do żądania wydania przez właściwe organy inspekcji pracy rozstrzygnięcia, czy dane stanowisko pracy (które zajmuje pracownik) spełnia wymogi ustawy o emeryturach pomostowych. Należy bowiem pamiętać, że to pracodawca określa wykaz stanowisk pracy, na których - w jego zakładzie pracy - wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze (art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych). Prawidłowość zaliczenia faktycznie istniejących stanowisk do wykazu stanowisk nie jest objęta kontrolą Państwowej Inspekcji Pracy (por. art. 10 ust. 1 pkt 9a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w zw. z art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych), jak już wskazano powyżej.

Mając to wszystko na względzie należy stwierdzić, że organy inspekcji pracy - otrzymawszy skargę pracownika złożoną w oparciu o art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych - obowiązane są prowadzić postępowanie kontrolne na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 9a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Postępowanie to może zakończyć się wydaniem nakazu wpisu do ewidencji na podstawie art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, jeżeli dane stanowisko pracy zostało przez samego pracodawcę zaliczone do wykazu stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a pomimo to pracownik - spełniający wszystkie warunki do objęcia go obowiązkiem opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych - nie został wciągnięty do ewidencji. Natomiast w przypadku, gdy stanowisko, na którym zatrudniony jest pracownik, nie zostało zaliczone przez pracodawcę do stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, organ Państwowej Inspekcji Pracy obowiązany jest umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. W postępowaniu kontrolnym zainicjowanym przez pracownika skargą na pracodawcę inspekcja nie może bowiem rozstrzygać o charakterze jego pracy i przesądzać o okolicznościach decydujących o objęciu pracownika obowiązkami wynikającymi z przepisów emerytalnych. Rolą inspekcji jest wyłącznie orzekanie o istnieniu bądź nieistnieniu naruszenia obowiązku ewidencyjno-sprawozdawczego przez pracodawcę. W tym miejscu warto zasygnalizować, że w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1969/10 (publ. http://cbois.nsa.gov.pl/) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż nakazanie wpisania pracownika świadczącego pracę na stanowisku nie zaliczonym do wykazu stanowisk z art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze byłoby w istocie wiążącym ustalaniem, czy określone stanowisko (zajmowane przez danego pracownika) spełnia wymogi przewidziane przez ustawę o emeryturach pomostowych. Tymczasem - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - do dokonywania tego rodzaju ustaleń (jakie stanowiska spełniają warunki ustawy o emeryturach pomostowych) organy inspekcji pracy nie są umocowane.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie nie miały uprawnienia do dokonywania wiążących ustaleń co do charakteru stanowiska zajmowanego przez skarżącego, gdyż jest to orzeczenie wykraczające poza uprawnienia kontrolno-nadzorcze inspekcji pracy wyznaczone przez art. art. 10 ust. 1 pkt 9a i art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Nakaz taki mógłby być wydany jedynie w przypadku, gdyby stanowisko zajmowane przez skarżącego było zaliczone przez samego pracodawcę do wykazu z art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy. W braku podstaw do nałożenia nakazu organy inspekcji pracy nie były władne do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, stąd postępowanie powinno zostać umorzone na postawie art. 105 §1 kpa jako bezprzedmiotowe.

Z wymienionych wyżej powodów, Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi, gdyż te w istocie zmierzały do wykazania, że błędnie nie zaliczono pracy na stanowisku elektromontera pomiarów urządzeń elektroenergetycznych do prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze (załącznik nr 2 pkt 17 ustawy o emeryturach pomostowych). Tymczasem - jak wskazano powyżej - organy inspekcji pracy nie są upoważnione do wydawania decyzji władczo przesądzających o kwalifikacji stanowiska pracy w świetle wymogów ustawy. O zaliczeniu danego stanowiska do stanowisk, na którym są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze decyduje pracodawca. Uznając, że w tej sprawie organy inspekcji pracy wykroczyły poza upoważnienie wynikające z art. 10 ust. 1 pkt 9a i art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, Sąd przyjął, ze należy uchylić zaskarżoną decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Pracy Okręgowej Inspekcji Pracy Oddział w Koninie na podstawie art. 145 §1 pkt 1 a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Nadto wskazać należy, że w toku postępowania administracyjnego organy dopuściły się istotnego naruszenia przepisu postępowania art. 10 §1 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi realizacje konstytucyjnej zasady prawa do procesu, czyli prawa do obrony. To właśnie zasada prawa do procesu otwiera przed jednostką prawo do obrony jej interesu prawnego w toku czynności organu administracji publicznej. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiał dowodowego. Tymczasem w niniejszej sprawie brak w aktach administracyjnych stosownych pouczeń i zawiadomień w tym zakresie. Słusznie, zatem skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 10 §1 kpa. Chodzi bowiem o zapewnienie stronie udziału nie tylko w postępowaniu kontrolnym pracodawcy, jak to argumentował Inspektor Pracy, ale także w toku całego postępowania przed organem inspekcji pracy I jak i II instancji. Uchybienie to stanowi podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji również na podstawie art. 145 §1 pkt 1c) p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy Inspekcji Pracy uwzględnią poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, co w istocie prowadzić powinno do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie w oparciu o przepis art. 105 §1 kpa, z uwagi na bezprzedmiotowość, z zachowaniem wszystkich zasad prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego.

O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.