Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1717/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 104 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1420
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
article: art. 15 ust. 2 pkt 7, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 170
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka Protokolant: inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Gierałtowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 141/22 w sprawie ze skargi Gminy Gierałtowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 1 grudnia 2021 r., nr IFIII.4131.1.58.2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. CVS


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 141/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy Gierałtowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 1 grudnia 2021 r. nr IFIII.4131.58.2021, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 grudnia 2021 r., nr IFIII.4131.1.58.2021, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm. – dalej "u.s.g.") oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm. – dalej: "u.p.z.p.") stwierdził nieważność uchwały Nr XLI/291/2021 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 27 października 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Chudów (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2021 r., poz. 6939 – dalej "m.p.z.p."), w następującej części: 1) § 7 ust. 2 pkt 2; 2) § 27 ust. 2 pkt 2 w zakresie określenia: oznaczoną graficznie na rysunku planu.

W uzasadnieniu organ podał m. in., że ustalenia dotyczące warunków, jakie ma spełnić przedsiębiorca planując eksploatację złoża, mogą być nakładane przez właściwe organy nadzoru górniczego w drodze decyzji, a nie przez radę gminy w drodze uchwały w sprawie planu miejscowego. To etap sporządzania projektu zagospodarowania złoża, a następnie plan ruchu zakładu górniczego, jest tym dokumentem, który decyduje o warunkach eksploatacji złoża. Plan ruchu opiniowany jest przez wójta, według kryterium braku naruszeń przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości, a opinia dołączana jest do wniosku o zatwierdzenie planu ruchu. Tak więc art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. upoważnia radę gminy do wprowadzania szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, co do których gmina posiada informacje o możliwych negatywnych skutkach wynikających z planowanej eksploatacji lecz projektowanie szczegółów sposobu eksploatacji zarezerwowane zostało właściwym organom nadzoru górniczego. Zatem zapisy § 7 ust. 2 pkt 2 lit. a, lit. b, lit. c badanej uchwały, należy uznać za wykraczające poza kompetencje rady gminy, wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p., a tym samym za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Gmina Gierałtowice złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zaskarżając je w części dotyczącej stwierdzenia nieważności postanowień § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały. Wniesiono o uchylenie w tej części zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody Śląskiego kosztami postępowania w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że zakwestionowana regulacja § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały wprowadza zakaz takiej działalności gospodarczej, która przekracza wskazane tam wymogi i parametry, nawet jeśli wykonywana jest na podstawie koncesji.

Kwestionowana regulacja m.p.z.p. prowadzi w istocie do braku możliwości dalszego prowadzenia eksploatacji i naruszenia zasady racjonalnego wykorzystania złóż kopalin.

Sąd uznał, że choć zakwestionowana uchwała nie wprowadza zakazu realizacji przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, polegających na wydobywaniu kopaliny ze złoża (§ 7 ust. 1 pkt 3 uchwały), to zawarte w niej zakazy i ograniczenia prowadzą do faktycznego uniemożliwienia dalszego prowadzenia działalności wydobywczej. Będzie miało to znaczenie w przypadku np. chęci zmiany koncesji w odpowiednim zakresie. Zakwestionowane przez organ nadzoru zapisy uchwały nie stanowią bowiem o sposobie zagospodarowania i zasadach zabudowy, a w istocie odnoszą się do warunków i sposobu eksploatacji złóż.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Gierałtowice. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.):

a. art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2021 r. poz. 1420), dalej: "P.g.g.", poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Chudów - etap I uchwalony uchwałą nr XLI/291/2021 z dnia 27 października 2021 r. Rady Gminy Gierałtowice, dalej: "uchwała", "Plan", nie jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy podstawa prawna działania Gminy, tj. ww. art. 104 ust. 2 ustawy, została ujawniona w pierwszym akapicie uchwały o przyjęciu planu miejscowego będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego - Wojewoda Śląski nie podważył tej podstawy prawnej w rozstrzygnięciu nadzorczym, a zatem nie zakwestionował uchwalenia planu jako planu terenu górniczego;

b. art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." i art. 108 ust. 2 pkt 2 lit. b, f, h P.g.g. oraz § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz. U. z 2012 r. poz. 511) poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że § 7 ust. 2 pkt 2 lit a - c uchwały nr XLI/291/2021 z dnia 27 października 2021 r. Rady Gminy Gierałtowice w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Chudów - etap I należy uznać za wykraczający poza kompetencje rady gminy i ustanawiający wymagania, które mogą być regulowane wyłącznie przez plan ruchu zakładu górniczego, w szczególności zaś poprzez uznanie, że ww. postanowienie uchwały odnosi się w niedopuszczalny sposób do warunków i sposobu eksploatacji złóż, prowadzi w istocie do braku możliwości dalszego prowadzenia eksploatacji i naruszenia zasady racjonalnego wykorzystania złóż kopalin oraz jest niemożliwe do realizacji, podczas gdy ww. postanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mieści się w kompetencjach planistycznych gminy w świetle art. 104 ust. 4 P.g.g., umożliwia dalsze prowadzenie eksploatacji (zostało pozytywnie uzgodnione przez Okręgowy Urząd Górniczy) i jest na tyle ogólne, że nie wzbudza wątpliwości co do możliwości jego realizacji;

c. art. 108 ust. 2 pkt 2 P.g.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że ww. przepis zastrzega wyłączną kompetencję przedsiębiorcy górniczego do regulowania wskazanych w przepisie kwestii, podczas gdy z porównania ww. przepisu z art. 104 ust. 4 P.g.g. wprost wynika, że przepisy te dopuszczają normowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego oraz w planie ruchu zakładu górniczego kwestii zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, ochrony środowiska oraz obiektów budowlanych; kompetencje te nie są wykluczające, ale mają różny stopień ogólności - uchwała swoimi postanowieniami zapewnia spójność/integralność szczegółowych działań przyjmowanych w planach ruchu zakładu górniczego;

d. art. 144 ust. 1 P.g.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że z przepisu tego wynika, iż organ uchwałodawczy nie może "sprzeciwiać się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego", podczas gdy ww. przepis w ogóle nie dotyczy organów planistycznych oraz uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały nie stanowi wyrażenia sprzeciwu wobec ingerencji przedsiębiorcy górniczego w prawo własności, a dozwoloną art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. oraz art. 108 ust. 2 pkt 2 lit. b, f, h P.g.g. regulację w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wszystkich niezbędnych wymagań związanych z ochroną środowiska;

e. art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3, art. 72 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 5, ust. 4, i 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.), dalej: "P.o.ś.", poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie powoduje brak zgodności planu ze Studium, narusza zasadę zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska jako podstawę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uniemożliwia gminie realizację obowiązku uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wszystkich niezbędnych wymagań związanych z ochroną środowiska;

f. art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że władze publiczne zobowiązane są do ochrony środowiska i prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, czego wyrazem w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Chudów jest m.in. § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały, w Konstytucji brak jest natomiast przepisu, który byłby wyrazem zasady racjonalnego wykorzystania złóż kopalin, której Sąd w zaskarżonym wyroku daje prymat;

g. art. 108 ust. 6b P.g.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ww. przepis zapewnia organowi gminy możliwość wpływania na ustalenia zawarte w planie ruchu zakładu górniczego, podczas gdy możliwość ta jest iluzoryczna, bowiem negatywne opinie organu gminy i wskazana w nich argumentacja nie są brane pod uwagę ani przez organ nadzoru górniczego, który zatwierdza plan ruchu zakładu górniczego, co w konsekwencji prowadzi do nieuwzględniania w ww. dokumentach wymagań związanych z ochroną elementów środowiska przed degradacją związaną z eksploatacją złóż, wobec powyższego w ocenie organu stwierdzenie nieważności zapisów § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały wpływać będzie na trwałą niemożność zagospodarowania terenu górniczego, nieodwracalną degradację powierzchni, a także powstanie dotkliwych szkód i znaczące zwiększenie się zagrożenia powodziowego;

2. naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem okoliczności wynikających z akt niniejszej sprawy w szczególności z pominięciem faktu, że:

- opiniowanie przez wójta wydania koncesji przedsiębiorcy górniczemu i zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego ma charakter iluzoryczny, a wskazana w opiniach argumentacja dotycząca potrzeby ochrony konkretnych składników środowiska nie jest brana pod uwagę ani przez organ koncesyjny, ani przez organ nadzoru górniczego,

- zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gierałtowice i opracowania ekofizjograficznego zobowiązywały organ do uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Chudów postanowień § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały,

- naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w niniejszej sprawie kluczowe jest ustalenie zakresu kompetencji planistycznych rady w kontekście konieczności uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska, co znajduje swój wyraz z treści Studium i opracowania ekofizjograficznego, na które to okoliczności każdorazowo w swoich opiniach do organu koncesyjnego i organu nadzoru górniczego zwraca uwagę organ wykonawczy gminy w konsekwencji; brak rzeczywistego rozważenia opisanych powyżej zależności spowodował oddalenie skargi; gdyby WSA w Gliwicach nie pominął wskazanych okoliczności to mógłby dojść do przekonania, że skarga jest zasadna;

Wskazując na powyższe zarzuty Gmina wniosła, w myśl art. 185 § 1 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach; ewentualnie w razie uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona – uchylenie, w myśl art. 188 P.p.s.a., ww. wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia 1 grudnia 2021 r. nr IFIII.4131.1.58.2021 w części dotyczącej postanowień § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały nr XLI/291/2021 z dnia 27 października 2021 r. Rady Gminy Gierałtowice w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Chudów – etap I; zasądzenie od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Gierałtowice zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Stosownie do treści art. 176 § 2 P.p.s.a. wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Stanowisko w niniejszej sprawie nie może być oderwane od tego, że zgodność z prawem rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących ustaleń tożsamych z ustaleniami zawartymi w § 7 ust. 2 pkt 2 lit. a-c Uchwały Nr XLI/291/2021 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 27 października 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Chudów była już przedmiotem rozpoznania sądów administracyjnych.

Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1398/22, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy Gierałtowice od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1520/21, w sprawie ze skargi Gminy Gierałtowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 27 września 2021 r., nr IFIII.4131.1.40.2021, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Przyszowice – Etap I.

Wyrokiem z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1261/22, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy Gierałtowice, od wyroku WSA w Gliwicach, z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 49/22, w sprawie ze skargi Gminy Gierałtowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 12 listopada 2021 r., nr IFIII.4131.1.52.2021, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Paniówki – Etap I, uchylił zaskarżony wyrok i rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego w części dotyczącej nieważności § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr XL/289/2021, Rady Gminy Gierałtowice z dnia 6 października 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Paniówki – Etap I.

Zarówno w uchwale Nr XLI/291/2021 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 27 października 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Chudów, objętego rozstrzygnięciem nadzorczym w niniejszej sprawie, jak i w uchwale Nr XL/289/2021 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 6 października 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Paniówki - Etap I (sprawa II OSK 1261/22), oraz w uchwale Nr XXXIX/281/2021 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 25 sierpnia 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Przyszowice – Etap I, treść przepisu § 7 ust. 2 pkt 2 była taka sama.

§ 7. Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasady kształtowania krajobrazu:

ust. 2 pkt 2. Ustala się zasady ochrony środowiska oraz racjonalnego wykorzystywania powierzchni ziemi na terenach górniczych:

2) planując eksploatację należy:

a) ograniczać zmiany ukształtowania terenu i stosunków wodnych, minimalizując zagrożenia związane z zakłóceniem lub brakiem grawitacyjnego spływu wód oraz aby nie dopuścić do rozszerzania się istniejących i powstawania nowych zalewisk, depresji, terenów podtopionych i powiększania się powierzchni terenów zdewastowanych,

b) dostosować planowane odkształcenia terenu do stanu technicznego obiektów budowlanych lub stosować profilaktyczne zabezpieczenia obiektów; tak aby nie spowodować zagrożeń związanych z ich użytecznością techniczno-funkcjonalną, a w szczególności jej utraty,

c) zapewnić utrzymanie zwierciadła wód gruntowych naturalnie lub sztucznie poniżej poziomu posadowienia budynków.

W odniesieniu do ustaleń zawartych w § 7 ust. 2 pkt 2 w trzech powołanych uchwałach Rady Gminy Gierałtowice, Wojewoda Śląski stwierdził ich nieważność.

W zakresie, w jakim stanowisko, co do takich samych zagadnień prawnych, zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny jest w obu poprzednio wydanych wyrokach tożsame, zachodzi związanie, o którym mowa w art. 170 P.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej i sądy ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. Z uwagi na moc wiążącą orzeczenia, wynikającą z art. 170 P.p.s.a., organy administracyjne i sądy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (patrz m.in. Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2018, pkt 8 do art. 170; Tadeusz Woś [w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod. red. T. Wosia, WK 2016, pkt 3 do art. 170; J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001/4/63; wyrok SN z dnia 12 lipca 2002 r., sygn. akt V CKN 1110/00; wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2164/15).

Naczelny Sąd Administracyjny, akceptując stanowisko Sądu pierwszej instancji, uznał, w obu dotychczas wydanych wyrokach odnoszących się do rozstrzygnięć nadzorczych, że samo powołanie w podstawach prawnych uchwał przepisu art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2021 r. poz. 1420), dalej także: "Prawo geologiczne i górnicze", "P.g.g.", nie legitymizuje § 7 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny w obu sprawach ocenił, że Sąd pierwszej instancji zasadnie zakwalifikował plan jako niemieszczący się w zakresie art. 104 ust. 2 P.g.g.

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego, samo powołanie w podstawie prawnej uchwały przepisu art. 104 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, nie legitymizuje § 7 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego, należy uznać za wiążące w niniejszej sprawie.

O wiążącej ocenie prawnej nie można mówić w odniesieniu do zastosowania art. 104 ust. 2 P.g.g. w niniejszej sprawie. W przywołanych wyrokach sądów administracyjnych przedmiotem były rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące innych uchwał Rady Gminy Gierałtowice, a nie rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały Nr XLI/291/2021 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 27 października 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Chudów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie należy uznać, że uchwała Nr XLI/291/2021 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 27 października 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Chudów trafnie nie została uznana za uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, o którym mowa w art. 104 ust. 2 P.g.g.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo odczytał hipotezę norm zawartych w art. 104 ust. 2 i 3 P.g.g. Zasadnie także, przed wyłożeniem językowej treści norm art. 104 ust. 2 i 3 P.g.g., nawiązał do art. 213 P.g.g., według którego, do czasu uchwalenia planu, o którym mowa w art. 104 ust. 2, pozostają w mocy decyzje o ustanowieniu filarów ochronnych oraz zezwolenia na eksploatację w granicach tych filarów, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów.

Pamiętać trzeba, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1398/22, że w art. 104 ust. 2 P.g.g. odstąpiono od dotychczas obowiązującej zasady obligatoryjności planów miejscowych dla terenów górniczych i przyjęto zasadę fakultatywności tych szczególnych planów. Ich zakres został ograniczony wyłącznie do sytuacji, kiedy w wyniku zamierzonej działalności określonej w koncesji, przewiduje się istotne skutki dla środowiska, dla terenu górniczego bądź jego fragmentu. Tylko w takiej sytuacji zachodzi możliwość sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego, na podstawie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że w art. 104 ust. 2 P.g.g. jest mowa o "zamierzonej działalności określonej w koncesji", a także o sytuacji, kiedy to "przewiduje się istotne skutki dla środowiska". Z kolei, ust. 3 tego przepisu wskazuje na "przewidywane dla środowiska skutki działalności określonej w koncesji".

Warto podkreślić, że elementy szczególnej procedury dotyczącej tego planu określają przepisy art. 104 ust. 3 i ust. 6 P.g.g.

Sąd pierwszej instancji ustalił, a ustalenia tego Gmina nie podważyła, że w niniejszej sprawie działalność taka jest już natomiast wykonywana od wielu lat, a nie dopiero "zamierzona".

Powyższe okoliczności wskazują na to, że objęty zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Plan nie jest planem zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego, o którym mowa w art. 104 ust. 2 P.g.g.

W tym zakresie, z uwagi na zbliżone okoliczności faktyczne i prawne, można odnotować, że stanowisko w niniejszej sprawie jest zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym w sprawach o sygn. akt II OSK 1398/22 oraz II OSK 1261/22, także co do zastosowania art. 104 ust. 2 P.g.g.

W dalszej kolejności należy rozważyć, czy zamieszczenie w Planie, uchwalonym na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów § 7 ust. 2 pkt 2, stanowiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Analizę rozpocząć trzeba od spostrzeżenia, że § 7 Planu zatytułowany jest: "Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasady kształtowania krajobrazu". W § 7 ust. 1 pkt 1-7 ustanowiono szereg zakazów obowiązujących na obszarze objętym planem, m.in. :

1) budowy zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, w szczególności uruchamiania zakładów stwarzających ryzyko wystąpienia poważnych awarii przemysłowych;

2) budowy instalacji określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości;

3) realizacji przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, z wyjątkiem:

a) wydobywania kopalin ze złoża metodą podziemną,

b) inwestycji celu publicznego z zakresu budowy lub rozbudowy dróg i dróg kolejowych,

c) inwestycji celu publicznego z zakresu budowy lub rozbudowy infrastruktury technicznej i komunalnej;

Przepisy § 7 ust. 2 pkt 2 są częścią unormowania o węższym zakresie, wskazanym w § 7 ust. 2 ab initio. Według części wstępnej § 7 ust. 2, ustala się zasady ochrony środowiska oraz racjonalnego wykorzystywania powierzchni ziemi na terenach górniczych. Zasady te zostały zamieszczone w przepisach § 7 ust. 2 pkt 1 i 2, przy czym § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a i b nie zostały przez organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zakwestionowane. Warto odnotować, że zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 1 Planu, eksploatacja nie może powodować takich zmian powierzchni terenu, które uniemożliwią jego wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie, w szczególności które:

a) wykluczą realizację nowej zabudowy i użytkowanie istniejącej,

b) spowodują dewastację gruntów rolnych lub ich degradację w postaci obniżenia klas bonitacyjnych.

W stosunku do całego obszaru objętego Planem ustalono zatem, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu.

Unormowanie odnoszące się do terenu górniczego znajduje swoje umocowanie w art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Dyspozycja art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. upoważnia oraz zobowiązuje planistę gminnego do określenia granic i sposobów zagospodarowania terenów górniczych.

Sposoby zagospodarowania są uwarunkowane przeznaczeniem terenu (por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", pod red. Z Niewiadomskiego, C.H. Beck 2015, s. 40-43). Nie ma to w niniejszej sprawie istotnego znaczenia, ale można skonstatować, że w świetle art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. uprawnione jest takie rozumienie relacji przeznaczenia terenu oraz sposobu zagospodarowania terenu, według którego, sposoby zagospodarowania terenu muszą odpowiadać funkcji przewidzianej w przeznaczeniu terenu.

Istota uprawnienia zawartego w art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., w odniesieniu do terenu górniczego tkwi w tym, że odnosi się ono do terenu, a nie do eksploatacji, jej uwarunkowań i ewentualnych skutków dla terenu, które są unormowane w przepisach odrębnych. Władztwo planistyczne gminy w zakresie określenia sposobów zagospodarowania terenów górniczych nie może wkroczyć w kompetencje innych organów. Przeznaczenie terenu oraz sposób zagospodarowania terenu górniczego mieści się w kompetencjach organów gminy o ile dotyczy terenu, a nadto nie uniemożliwia lub nie ogranicza działalności regulowanej przepisami odrębnymi, tj. przepisami ustawy – Prawo geologiczne i górnicze.

Wymagania, o których mowa w art. 104 ust. 4 i ust. 5 P.g.g., odnoszące się do zamierzonej działalności określonej w koncesji, mogą być zawarte tylko w planie, o którym mowa w art. 104 ust. 2.

Natomiast plan ruchu zakładu górniczego określa szczegółowe przedsięwzięcia niezbędne w celu zapewnienia m.in bezpieczeństwa powszechnego, ochrony elementów środowiska, ochrony obiektów budowlanych, zapobiegania szkodom i ich naprawy (art. 108 ust. 2 pkt 2 lit. b, f, g, h P.g.g.).

Przepisy § 7 ust. 2 pkt 2 lit. a-c Planu stanowią ustalenia dotyczące wprawdzie zagospodarowania terenu górniczego, ale bezpośrednio nawiązują do planowanej eksploatacji. Nie są zatem ustaleniami z zakresu zasad gospodarowania terenem górniczym, które mieszczą się w kompetencji wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.

Oceniając stopień naruszenia wynikającego z zamieszczenia tych norm w Planie odnotować najpierw należy pogląd wyrażony w piśmiennictwie, według którego, przepisy planu miejscowego, co do zagospodarowania terenów, ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeni i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Nie przewiduje się zamieszczenia w planie miejscowym informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni (patrz: "planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck 2015, s. 168-169). Jest oczywiste, że zdanie drugie przywołanej wypowiedzi odnosi się do sposobów zagospodarowania terenu.

Niezależnie jednak od ewentualnych teoretycznych kontrowersji co do charakteru naruszenia polegającego na zamieszczeniu w planie miejscowym norm niewiążących w zakresie zagospodarowania terenu, skonstatować należy, że przepisy § 7 ust. 2 pkt 2 lit. a-c Planu nie są jedynie niewiążącymi sugestiami lub zaleceniami. Sformułowania § 7 ust. 2 pkt 2 lit. a zawierają jednoznaczne dyspozycje w postaci określeń: "ograniczać", "nie dopuścić". Podobnie, § 7 ust.2 pkt 2 lit. b zawiera dyspozycję w postaci określeń: "dostosować", "stosować", "nie spowodować". Tak samo, w § 7 ust. 2 pkt 2 lit. c zawarta jest dyspozycja w postaci określenia: "zapewnić".

Do tych dyspozycji planujący eksploatację musiałby zastosować się. Tymczasem, ograniczenia te mogą być nałożone tylko w trybie i na zasadach określonych w art. 104 ust. 2-5 P.g.g., a także art. 108 ust. 2 pkt 2 lit. b, f, h i ust. 11 P.g.g. oraz § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz. U. z 2012 r. poz. 511) - por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 394/15.

Odnotować warto także, iż zbliżone jest stanowisko orzecznictwa co do braku kompetencji gminy do ustanowienia zakazów lub ograniczeń eksploatacji złoża, w procesie uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nie jest kwestionowany pogląd, według którego, żaden przepis prawa, w tym ani art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ani art. 95 P.g.g. ani też art. 72 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. nie przyznają radzie gminy kompetencji do decydowania o zakazie eksploatacji złoża kopaliny. Taka kompetencja nie wynika także z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., który zawiera cele tejże ustawy, a jednym z nich jest ochrona środowiska, w tym gospodarowanie wodami i ochrona gruntów rolnych i leśnych. Natomiast Kierunki zagospodarowania danego terenu powinny uwzględniać istnienie złoża tak, aby możliwa była jego eksploatacja w przyszłości (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2323/15; wyrok WSA w Warszawie z 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 884/16; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 201 r. sygn. akt IV SA/Po 826/15; wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 394/15; Grzegorz Klimek [w:] "Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz", pod red. B. Rakoczego, LEX 2015, uwagi do art. 95 wraz z powołanym tam orzecznictwem i piśmiennictwem; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 991/21).

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3, art. 72 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 5, ust. 4, i 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie powoduje brak zgodności planu ze Studium, narusza zasadę zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska jako podstawę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uniemożliwia gminie realizację obowiązku uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wszystkich niezbędnych wymagań związanych z ochroną środowiska.

W niniejszej sprawie, podobnie jak w sprawie II OSK 1398/22, stwierdzić należy, że przedmiotem skargi nie była uchwała w przedmiocie planu miejscowego, lecz rozstrzygnięcie nadzorcze, w które trafnie przyjęto, że doszło do przekroczenia kompetencji planistycznej gminy, w sposób wyżej opisany. To zaś, czy zasady ochrony złóż kopalin oraz zasady ochrony środowiska dotyczące przedsięwzięć obejmujących eksploatację złóż kopalin zostały w uchwale zrealizowane wykracza poza granice niniejszej sprawy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że władze publiczne zobowiązane są do ochrony środowiska i prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, czego wyrazem, zdaniem Gminy, w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Chudów jest m.in. § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały, w Konstytucji brak jest natomiast przepisu, który byłby wyrazem zasady racjonalnego wykorzystania złóż kopalin, której Sąd w zaskarżonym wyroku daje prymat.

Powołane w kasacji normy art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie stanowią same w sobie podstawy do wprowadzenia w planie miejscowym podejmowanym na podstawie art. 15 u.p.z.p. ograniczeń możliwych do wprowadzenia w innym trybie i na innych zasadach. Do chwili obecnej nie doszło do podważenia zgodności z Konstytucją przepisów art. 104 i art. 108 P.g.g. Ponadto, brak podstaw do zakwestionowania konstytucyjności tych norm w niniejszej sprawie.

Podobnie, nie ma znaczenia dla oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego to, że w art. 108 ust. 6b P.g.g. przewidziano opinię jako formę współdziałania gminy w postępowaniu o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy sąd wyda wyrok na podstawie okoliczności nieznajdujących potwierdzenia w aktach sprawy. Taka sytuacja procesowa nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji odnotował, że plan ruchu zakładu górniczego podlega opiniowaniu przez wójta (burmistrza, prezydenta) pod względem nienaruszenia przez zamierzoną działalność przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości (art. 108 ust. 6b P.g.g.). Przyjął, że organowi gminy zapewniono możliwość wpływania na ustalenia zawarte w planie ruchu zakładu górniczego. To, że zdaniem Gminy, przepis ten zapewnia tylko iluzoryczny wpływ opinii na zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego jest kwestią materialnoprawną, której nie można skutecznie podnieść zarzucając naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a.

Kwestią materialną jest także podniesiony w omawianym zarzucie obowiązek uwzględnienia w planie miejscowym zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.