Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1423/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 59 , art 61 ust 1 , art 63
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 września 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 marca 2016r. znak: [...] Prezydent Miasta T., po rozpatrzeniu wniosku P. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] S. P. Z. G., ul. [...] o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku handlowego

- odmówił ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku handlowego (położonego na dzikach nr: [...], [...], [...] obręb [...] na terenie obejmującym działki nr [...] i [...] obr. [...] przy w T. - ze ścianą północną projektowanej rozbudowy, sytuowaną w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką numer [...] obręb [...]

- ustalił warunki zabudowy dla rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku handlowego (położonego na działkach nr: [...], [...], [...] obręb [...] na terenie obejmującym działki nr: [...] i [...] obręb [...] przy ulicy [...] w T. - ze ścianą północną projektowanej rozbudowy, sytuowaną w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką nr [...] obręb [...] oraz ścianą wschodnią projektowanej rozbudowy, sytuowana w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią nr [...] obręb [...]

Od decyzji tej odwołanie wniósł współwłaściciel działki sąsiedniej nr [...] K. A..

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 9 maja 2016 r. ([...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpoznania.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy sporządzona został ponownie analiza architektoniczno – urbanistyczna, w oparciu o którą sporządzony został przez uprawnianego architekta (numer wpisu [...]) projekt decyzji, a następnie wydana została przez Prezydenta Miasta T. decyzja numer [...] z dnia 4 lipca 2016 r., którą:

- odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku handlowego, położonego na działkach nr: [...] oraz [...] (powstałej ze scalonych działek nr: [...], [...] i [...] obręb [...] na terenie obejmującym działki nr [...] i [...] obr. [...] przy w T. - ze ścianą północną projektowanej rozbudowy, sytuowaną w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką numer [...] obręb [...] oraz

- ustalono warunki zabudowy dla rozbudowy nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku handlowego, położonego na działkach nr: [...] oraz [...] (powstałej ze scalonych działek nr: [...], [...] i [...] obręb [...] na terenie obejmującym działki nr: [...] i [...] obręb [...] przy ulicy [...] w T. - ze ścianą północną projektowanej rozbudowy, sytuowaną w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką nr [...] obręb [...] oraz ścianą wschodnią projektowanej rozbudowy, sytuowana w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią nr [...] obręb [...].

Również i z tą decyzją tą nie zgodził się współwłaściciel działki sąsiedniej nr [...] K. A. składając odwołanie do SKO w T..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 września 2016 r., znak [...] podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r. poz. 23), art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 778), oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 1659) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003r. Nr 198, poz. 1925) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (teksty jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 778), zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą", konkretyzującą treść konstytucyjnie zagwarantowanego prawa własności, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Dalej przytoczono treść art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588).

W toku przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji załączył w poczet materiału dowodowego sprawy sporządzoną przez uprawnioną architekt (nr uprawnień [...]) analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzoną w obszarze, której granicę wyznaczono w odległości 69 m wokół terenu objętego wnioskiem (działek nr [...], [...] obr. [...]), tj. w prawidłowej odległości, stanowiącej trzykrotną szerokość frontu, wynoszącego 23 m.

Jak wynika z powyższej analizy, zabudowa działek sąsiednich położonych w obszarze analizowanym, dostępnych z tej samej drogi publicznej (ulicy [...]) pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ustalono, iż w terenie analizowanym występują budynki mieszkaniowe jednorodzinne oraz budynki usługowe, w stosunku do których objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy rozbudowa, nadbudowa i przebudowa istniejącego budynku handlowego musi zostać uznana za kontynuację w zakresie zastanego rodzaju zabudowy. Autorka analizy przeprowadziła także analizę cech zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, tj. jej gabarytów i form architektonicznych. W tym celu w analizie zamieściła tabelę z wykazem 15 nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, w której wyszczególniła numer działki, rodzaj zabudowy, powierzchnię działki, powierzchnię zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość kalenicy oraz geometrię dachów. Jak wynika z tego zestawienia, średnia szerokość elewacji frontowej wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi 16 m, a średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy 18%. W analizie znalazły się też szczegółowe wskazania i wyjaśnienia w zakresie ustalonych warunków zabudowy, tj. linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Z ustaleniami zawartymi w analizie Kolegium zgodziło się.

Prawidłowo i zgodnie z zasadami określonymi w § 5 rozporządzenia ustalony został wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Jak wynika z zamieszczonej w aktach sprawy analizy średni wskaźnik powierzchni zabudowy wszystkich działek w obszarze analizowanym wynosi 18%. W zaskarżonej decyzji ustalono wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem (działek nr [...] i [...] obr. [...] w wielkości maksymalnej wynoszącej 15% argumentując, że wskaźnik dla terenu, na którym położony jest podlegający rozbudowie pawilon handlowy (działki nr [...] i [...] wynosi ok. 37,2%. Wskaźnik dla obiektu handlowego położonego na sąsiedniej działce nr [...] wynosi 44,5%. Zamiar inwestora (wg załącznika graficznego dołączonego do wniosku) to wskaźnik zabudowy ok. 15 % pow. działek nr [...] i [...] obr. [...]. Po planowanej rozbudowie wskaźnik dla terenu obejmującego działki [...], [...] i [...] wyniósłby zatem ok. 48%, co jest zbliżoną wielkością do największego wskaźnika na działce sąsiedniej, zabudowanej również budynkiem usługowym. Taki wskaźnik można uznać za dopuszczalny dla wnioskowanej zabudowy, zastosowany wskaźnik nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny, wygląd pawilonu od strony ulicy nie ulegnie większej zmianie. Z tych też powodów dopuszczono inny niż średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy. Taki sposób ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest dopuszczalny wyżej przytoczonym przepisem § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Ustalając szerokość frontowej tj. elewacji od strony ulicy [...] w T., z której odbywa się wjazd i wejście na działkę wyjaśniono, że w terenie analizowanym budynki mają różne szerokości elewacji frontowych od 6 m do 31 m. Średnia szerokość elewacji frontowej dla całego obszaru analizowanego wynosi 16 m. W analizie wyjaśniono natomiast, że podlegający rozbudowie pawilon handlowy jest obiektem o większych gabarytach i większej niż średnia szerokości elewacji frontowej. Również obiekty znajdujące się po drugiej stronie skrzyżowania (już poza terenem analizowanym, lecz w jego pobliżu) również są znacznie większe. Planowana rozbudowa (głównie zlokalizowana za istniejącym pawilonem oraz od strony północnej działki) nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny w tym rejonie, w związku z tym można uznać, iż dopuszczalne jest powiększenie obiektu i wyznaczenie szerokości elewacji frontowej (od strony ul. [...]) - maksymalnie na 34 m (całość obiektu po rozbudowie).

Odnośnie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wskazano, że z przeprowadzonej w sprawie analizy wynika, iż sąsiedni budynek usługowy (zlokalizowany na sąsiedniej działce nr [...]) posiada wysokość ok. 12,6 m (najwyższa część dachu) oraz wysokość do okapu (brak attyk i gzymsu) ok. 9,3m. Z kolei usytuowany od strony południowej budynek mieszkalny (zlokalizowany na działce nr [...]) posiada wysokość ok. 8,1 m oraz wysokość do okapu 3,5m. Istniejący, objęty wnioskiem pawilon handlowy ma wysokość 6,7m (wysokość attyki). W analizie wskazano, że z uwagi na zakres inwestycji jego wysokość należy dostosowywać do istniejącej zabudowy, w konsekwencji czego, dla rozbudowy od strony północnej wysokość attyki maksymalnie winna mieć wysokość jak w istniejącej już części obiektu, natomiast dla rozbudowy i nadbudowy od strony wschodniej wysokość attyki winna odpowiadać wysokości najwyższej części dachu w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na sąsiedniej działce nr [...] obr. [...]) tj. wynosić maksymalnie 8 m do górnej części attyki. Takie ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej uznać należy za dopuszczalne treścią § 7 ust. 4 cyt. rozporządzenia.

W zakresie geometrii dachu, autorka analizy ustaliła, że objęty wnioskiem o rozbudowę obiekt posiada dach wielospadowy o niewielkim nachyleniu - płaski, przysłonięty attyką. Również obiekty po południowej stronie przedmiotowego terenu to niewielkie obiekty usługowe o dachach płaskich. W związku z tym należy kontynuować istniejąca geometrię dachu. W konsekwencji, dla wnioskowanej inwestycji ustalono zatem zasadnie dach płaski (jedno, dwu lub wielospadowy o nachyleniu max. 15°), osłonięty attyką od strony zachodniej, północnej i południowej.

Odnośnie linii zabudowy wyjaśniono w analizie, że objęty wnioskiem teren jest już zabudowany mającym podlegać rozbudowie i nadbudowie pawilonem handlowym zlokalizowanym w linii zabudowy ulicy [...]. Uznano, że w terenie objętym wnioskiem linia zabudowy jest już wyznaczona, w związku z czym linię tą nakazano pozostawić bez zmian.

Odnośnie powierzchni biologicznie czynnej wyjaśniono, że w analizowanej sprawie, z uwagi na istniejące zagospodarowanie terenu inwestycji (obszar działki nr [...] w całości bez terenu biologicznie czynnego, a obszar działki nr [...] przeznaczony pod zabudowę z ewentualnym pozostawianiem niewielkiego paska zieleni wzdłuż dłuższej granicy tej działki może spowodować, iż ten teren będzie nieuporządkowany i zostawiona tam zieleń, na bardzo małym obszarze (cała działka numer [...] to obszar 61 m2), nie wpłynie korzystnie na ład przestrzenny. W związku z tym z uwagi na istniejące i planowane zagospodarowanie terenu inwestycji - nie określono udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do terenu inwestycji. Niewyznaczenie tego parametru, przy jednoczesnym wyjaśnieniu w analizie przyczyn takiego stanu rzeczy, nie powinno być traktowane jako naruszenie prawa, (tak NSA w wyroku z dnia 25 lutego 2016 r, II OSK 1579/14). Wskazano, że rozporządzenie Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), wymieniając w § 2 pkt 3 elementy decyzji ustalającej warunki zabudowy, wyraźnie wskazuje na ustalenie powierzchni biologicznie czynnej. Jednakże treść rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje na sposób i tryb ustalania tego parametru (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 stycznia 2011 r., II SA/Kr 759/10).

Co do kwestii dopuszczalności lokalizacji zabudowy w granicy z działkami sąsiednimi, w analizie wyjaśniono, iż w obszarze analizowanym występują obiekty lokalizowane w granicy lub w zbliżeniu do granicy z działkami sąsiednimi. Są to obiekty na działkach m.in.: nr [...] i [...] obr. [...] obr. [...] obr. [...] obr. [...]. Również sąsiedni obiekt usługowy na działce [...] obr. [...] zlokalizowany jest w granicy z działką nr [...] obr. [...] Równocześnie budynek ten zlokalizowany jest w odległości 4 m od granicy z działką nr [...]. Z kolei objęty wnioskiem o rozbudowę i nadbudowę budynek na działce [...] usytuowany jest w odległości ok. 5,5 m od granicy z działką nr [...]. W takiej sytuacji, w ocenie organu l instancji, możliwa jest rozbudowa tego budynku jednakże nie w zbliżeniu 1,5m do granicy z działką nr [...]. Natomiast z uwagi na istniejące zagospodarowanie działki nr [...] i [...] możliwa jest zabudowa w odległości 1,5m od granicy z tymi działkami. W zaskarżonej decyzji organ zasadnie zatem odmówił zbliżenia planowanej rozbudowy w zbliżeniu 1,5m do granicy z działką nr [...] obr. [...], a dopuścił możliwość zbliżenie na 1,5 m do granicy z działką nr [...] obr. [...] oraz ścianą wschodnią projektowanej rozbudowy w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] obręb [...]

W zakresie dostępu do drogi publicznej ustalono, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...] w T., za pośrednictwem istniejącego zjazdu. Spełniony jest zatem warunek określony w art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy. W zakresie pozostałych warunków określonych w przywołanym wyżej przepisie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzić należy, że istniejące już i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. W aktach znajdują się umowy z [...] Wodociągami Sp. z o.o. w T. o dostarczaniu wody i odprowadzania ścieków sanitarnych z eksploatowanej sieci wodno -kanalizacyjnej, umowa z [...] Sp. z o.o. o dostarczaniu paliwa gazowego oraz umowa z [...] Sp. z o.o. o dostarczaniu energii elektrycznej. Objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działki numer [...] i [...] położone w T., sklasyfikowane jako grunt oznaczony symbolem "Bi" (tereny zabudowane), nie wymagają uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne. Dokonana analiza wykazała ponadto, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu podkreślono, że z treści art. 63 ust 2 ustawy wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, iż samo ustalenie warunków zabudowy w żaden sposób nie oddziałuje na przysługiwanie tych praw innym osobom oraz nie przesądza, czy inwestycja dla której ustalono warunki zabudowy będzie mogła zostać zrealizowana. Po wtóre, jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dowodów, inwestor jest właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym terenu objętego wnioskiem. Niezrozumiałym jest więc zarzut odwołania, iż "inwestor nie jest właścicielem terenu, na którym mają być umiejscowione miejsca parkingowe", podobnie jak niezrozumiałym jest dlaczego ustalona w decyzji ilość miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji (w ilości 2 miejsc na każde 1002 powierzchni użytkowej) nie jest wystarczająca. Również ewentualne ogrodzenie działek objętych wnioskiem nie ma wpływu na ustalenie warunków zabudowy,

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. A., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu l instancji podczas gdy dotknięta ona była istotnymi wadami uniemożliwiającymi utrzymanie jej w obrocie prawnym;

2) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na to, iż organ odwoławczy nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego był zobowiązany na podstawie art. 77 § 1 K.p.a., przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 K.p.a. i nie zawarł w skarżonej decyzji uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 K.p.a.;

3) art. 15 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na poprzestaniu na przyjęciu ustaleń poczynionych przez organ l instancji oraz na ocenie decyzji organu l instancji bez ustalenia istoty sprawy, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o:

1) uchylenie decyzji SKO w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T. w całości oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego wywołanego wniesieniem niniejszej skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że inwestor nie jest właścicielem terenu, na którym mają być usytuowane miejsca parkingowe. Organ w tym zakresie nie poczynił żadnych ustaleń. Do wydanej decyzji dołączono, nieaktualną dokumentację fotograficzną przedmiotowej inwestycji. Organ bezpodstawnie odstąpił od odstąpienia od wyznaczenia powierzchni biologicznie czynnej, gdy sam stwierdza, że nie wpłynie to korzystnie na ład przestrzenny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że wydane decyzje są prawidłowe, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.).- zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o planowaniu. W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.

Zgodnie z § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Mapa, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu, to kopia mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopia mapy katastralnej, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000.

Zgodnie natomiast z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 tej ustawy, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.

Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że opisana wyżej pokrótce procedura administracyjna, której celem jest ustalenie warunków zabudowy w formie decyzji administracyjnej, została przez organy przeprowadzona prawidłowo. Ostateczna treść decyzji znajduje swoje uzasadnienie w prawidłowo sporządzonej analizie architektoniczno – urbanistycznej, która logicznie uzasadnia przyjęte parametry nowej zabudowy.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że decyzja dotyczy rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego już w terenie budynku handlowego i jest kontynuacją istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy usługowej, a nadto obiekt ten rozbudowany zostanie w znacznej mierze nie od frontu, ale od tyłu działki objętej wnioskiem.

Zgodnie z § 5 ust. 1 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ust. 2 tego przepisu dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Z analizy wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 18%, jednakże wskaźnik dla rozbudowywanego obiektu już wynosi 37,2% zaś wskaźniki działek z obszaru analizowanego wahają się pomiędzy 4% a 45 % (budynek usługowy w budowie położony na sąsiedniej działce [...]). Zastosowanie więc wskaźnika nowej zabudowy na poziomie 15 % spowoduje co prawda w połączeniu z istniejącym już wskaźnikiem zabudowy przekroczenie średniej w obszarze, lecz jednocześnie ze względu na fakt, iż rozbudowa głównie dotyczy części za istniejącym pawilonem (w głębi działki) nie wypłynie to negatywnie na ład przestrzenny w okolicy oraz wygląd pawilonu od strony frontowej (od ulicy). Ostatecznie ustalony w decyzji wskaźnik powierzchni zabudowy, choć przekracza średnią z obszaru, uzasadniony jest treścią analizy.

W zakresie ustalenia parametru szerokość elewacji frontowej, wskazać należy, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zgodnie z ust. 2, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Z analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowych w analizowanym obszarze wynosi około 16m. Istniejący budynek również i w zakresie tego parametru przekracza średnią z obszaru analizowanego, jednak w analizie jej autorka wskazała, że obiekty znajdujące się po drugiej stronie skrzyżowania, choć nie objęte obszarem analizowanym, lecz znajdujące się w pobliżu także mają zbliżone do rozpatrywanej inwestycji parametry. Również i w tym przypadku zwiększone parametry w stosunku do średniej nie wpłyną na ład przestrzenny w okolicy i odstępstwo od zasady należy uznać za uzasadnione.

Także parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, ustalony na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia – czyli jako wyjątek od zasady wyznaczania ich jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, względnie jako średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, gdy krawędzie na działkach sąsiednich przebiegają tworząc uskok – znajduje uzasadnienie w analizie. Istniejąca wysokość budynku to 6.7 m (do górnej wysokość attyki). Budynek na działce sąsiedniej (w budowie) ma wysokość około 12, 6 m w najwyższej części dachu i 9,3 metra do okapu. Natomiast budynek mieszkalny na działce [...] posiada wysokość 8,1m, zaś okap na wysokości 3,5 m. Ustalone wysokości dla rozbudowy budynku to: istniejąca wysokość od strony północnej oraz od strony wschodniej max 8 m. do górnej części attyki. Są to wysokości nawiązujące do zabudowy sąsiedniej, o różnej wysokości, zatem zdaniem Sądu jest to wystarczające i logiczne uzasadnienie zaproponowanego odstępstwa.

Prawidłowo również dokonano analizy w zakresie możliwości zbliżenia zabudowy do działek sąsiednich, geometrii dachu oraz (niezmienionej względem istniejącej) linii zabudowy.

Zarzuty skargi natomiast są nieuzasadnione.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut, że działki na których inwestor zaplanował miejsca parkingowe nie stanowią jego własności.

Zgodnie z art. 63 ustawy o planowaniu, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Nadto w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Istotą decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie zagospodarowania terenu jest ustalenie, uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla przedsięwzięcia inwestycyjnego. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa urbanistyczno-architektoniczne ramy w jakich dane przedsięwzięcie może być realizowane. Nadrzędnym celem dla jakich decyzje tego rodzaju w procesie inwestycyjnym są wymagane, jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy (art. 3 ust 1 ustawy) i dążenie do zachowania ładu przestrzennego rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jednym z etapów procesu inwestycyjnego. Sama decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie przesądza o tym czy dana inwestycja będzie w przyszłości realizowana, przy czym hipotetyczny brak realizacji przedsięwzięcia, dla której warunki zabudowy ustalono, może wynikać tak z przyczyn subiektywnych (brak woli inwestora by przedsięwzięcie realizować) jaki i z przyczyn obiektywnych tj. sytuacji kiedy pomimo ustalenia warunków zabudowy podmiot dla którego w decyzji warunki te ustalono, nie ma prawnej możliwości uzyskania pozwolenia na budowę. Niemożność ta może wynikać z różnych przyczyn jak choćby nieposiadania przed adresata decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wnioskodawcą o wydanie decyzji i jej adresatem może być zatem nawet podmiot nie mający żadnego tytułu prawnego do nieruchomości objętej wnioskiem. Jeżeli po wydaniu decyzji prawa tego nie uzyska, nastąpi brak prawnej możliwości realizacji inwestycji objętej ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Jednak badanie tych warunków następuje dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy ustala się jedynie ilość miejsc parkingowych, która dla danej inwestycji musi zostać przewidziana w projekcie budowlanym. Jednak tytuł własności na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie ma i nie może mieć dla organu żadnego znaczenia.

Nie może też odnieść skutku zarzut, że w decyzji nie została ustalona powierzchnia biologicznie czynna. W sporządzonej analizie odnośnie ternu biologicznie czynnego wskazano, że jest to teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2, oraz woda powierzchniowa na tym terenie (definicja zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Obowiązujące przepisy nie określają sposobu ustalania tego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma obowiązku ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jako średniego wskaźnika tej powierzchni w obszarze analizy.

"Z uwagi na istniejące zagospodarowanie terenu inwestycji, obszar działki nr [...] w całości bez terenu biologicznie czynnego, obszar działki nr [...] przeznaczony w części pod zabudowę i ew. pozostawiony niewielki pasek zieleni 1,5m wzdłuż dłuższej granicy tej działki może spowodować to, iż ten teren będzie nieuporządkowany i zostawiona tam zieleń (w bardzo małym obszarze, gdyż cała działka nr [...] to obszar 61 m2) nie wpłynie korzystnie na ład przestrzenny, lecz można oczywiście zostawić ten obszar jako biologicznie czynny. W związku z tym z uwagi na istniejące i planowane zagospodarowanie terenu inwestycji - nie ogranicza się udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do terenu inwestycji."

Podkreślić należy, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), nie donosi się ani do sposobu ani do obowiązku ustalenia powierzchni biologicznie czynnej, zatem parametr ten, nawet jeśli w decyzji zostaje ustalony, nie poddaje się kontroli sądowej albowiem nie ma dla niego ustalonego w przepisach wzorca normatywnego. W niniejszej sprawie autorka analizy wskazała, że ze względu na istniejące już i planowane zagospodarowanie terenu inwestycji, ustalanie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej nie wpłynie korzystnie na ład przestrzenny i ostatecznie wskazano, że nie ogranicza się terenu powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do terenu inwestycji. W tej konkretnej sytuacji przestrzennej i urbanistycznej nie jest to zdaniem Sądu rozstrzygnięcie obarczone takim błędem, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienie pozwala na uchylenie zaskarżonej decyzji.

Nie jest zasadny zarzut że do wydanej decyzji dołączono nieaktualną dokumentację fotograficzną Sporządzanie dokumentacji fotograficznej w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest obligatoryjnym elementem materiału dowodowego i obowiązek ten nie wynika z żadnego przepisu prawa. Zdjęcia mogą jedynie pomocniczo i poglądowo przedstawiać otoczenie planowanej inwestycji i tak należy je traktować w niniejszej sprawie. Nie jest bowiem tak, że na podstawie fotografii ustalono w niniejszej sprawie jakiekolwiek parametry nowej zabudowy.

Nie są też zdaniem sądu uzasadnione zarzuty naruszenia zaskarżoną decyzją art. 7, art. 77 § 1, art. 15 i art. 107 § 3 Kpa. Zarzuty te nie są w skardze sprecyzowane tj. nie wskazano w czym skarżący upatruje tych naruszeń. Badając jednak sprawę Sąd nie dopatrzył się uchybień przywołanym przepisom, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Wobec powyższego skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a