Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1088/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
określono , że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 84, art. 94, art.87
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity
article: art. 15
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art.40, art7 ust. 118
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Krystyna Daniel / spr. / WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Bochni T. G. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Zebrania Wiejskiego Wsi Bratucice Gminy Rzezawa z dnia 27 listopada 2005 r. Nr 1 "a" w sprawie określenia wysokości opłaty za podłączenie poszczególnych gospodarstw domowych do budowanej sieci kanalizacyjnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Wojewoda M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Zebrania Wiejskiego Wsi B. – Gmina R. z [...] listopada 2005 r. w sprawie określenia wysokości opłaty za podłączenie poszczególnych gospodarstw domowych do budowlanej sieci kanalizacyjnej, domagając się stwierdzenia jej nieważności.

Wskazanej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa w tym w szczególności art. 2 i art. 7 oraz art. 84 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skarżący podał, że uchwałą zebrania wiejskiego z [...] listopada 2005 r. mieszkańcy wsi B. Gmina R. zadecydowali o budowie sieci kanalizacyjnej. Jednocześnie przedmiotową uchwałą określili wysokość opłaty za podłączenie poszczególnych gospodarstw domowych do budowanej sieci kanalizacyjnej. W dniu [...] lutego 2013 r. o zbadanie pod względem zgodności z prawem przedmiotowej uchwały zwrócił się jeden z mieszkańców R. - Z. B.

Organ nadzoru zajął stanowisko, stwierdzając, że przepisy prawa nie dają wystarczającej podstawy do nakładania na mieszkańców danej jednostki w drodze uchwały zebrania wiejskiego, obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do kanalizacji gminnej.

Wojewoda M. zasygnalizował rozbieżności w doktrynie i orzecznictwie odnośnie kompetencji nadzorczych w stosunku do jednostek pomocniczych samorządu terytorialnego. Z jednej strony bowiem ustawodawca wyraźnie zastrzega, że kompetencje te przysługują organom gminy. Z drugiej jednak, skoro jednostki pomocnicze gmin nie mają osobowości prawnej, a ich organy wykonują jedynie te zadania, które im zostały przekazane, władze jednostek pomocniczych mogłyby mieścić się w zakresie pojęcia "władze gminy". W konsekwencji można by uznać, że ich działalność podlega nadzorowi wojewody i regionalnej izby obrachunkowej, w szczególności gdy w statucie jednostki pomocniczej nie ma postanowień zapewniających skuteczny nadzór wykonywany przez wójta czy radę.

Sądy także zajmują niejednolite stanowisko w kwestii, czy uchwały organów jednostek pomocniczych gmin mogą być skutecznie zaskarżane.Za dopuszczalnością wnoszenia takich skarg wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 listopada 2000 r. Stwierdził w nim, że skoro utworzenie dzielnic jest związane z przekazaniem im określonych zadań i kompetencji należących do właściwości gmin, do organów dzielnicy ma zastosowanie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (OSA 2/2000).W wyroku z 9 grudnia 2003 r. NSA stwierdził natomiast, że uchwały zebrania wiejskiego nie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (II SA/Kr 2982/03).

W związku z tym, że nadzór nad aktami wydawanymi przez organy jednostek pomocniczych należy do kompetencji organów gminy, organ nadzoru zwrócił się z prośbą o podjęcie działań w celu wyeliminowania wyżej wymienionych nieprawidłowości w niniejszej sprawie. Żadne działania w sprawie nie zostały jednak przez organy gminy podjęte. Wójt Gminy R. nie zakwestionował uchwały. W dniu [...] kwietnia 2014 r. Prokuratura Rejonowa w B. przekazała do Wojewody kolejne pismo Z. B. W związku z tym prokurator zwrócił się do Wójta Gminy R. z wnioskiem o podjęcie stosownych działań. Postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. Wójt Gminy R. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie i nie podjął stosownych działań z urzędu, w ramach sprawowanego nad sołectwem nadzoru. Postanowienie to prokurator zaskarżył do SKO, które nie uwzględniło środka zaskarżenia. SKO wskazało jednocześnie na Wojewodę jako uprawniony organ nadzoru. Ponadto skarżący podkreślił, że zebranie wiejskie podjęło, bez podstawy prawnej, uchwałę mającą charakter aktu prawa miejscowego, tym samym działając na płaszczyźnie zarezerwowanej do wyłącznej kompetencji rady gminy. Nadto w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Tak też orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2011 roku, sygn. II OSK 673/11. Uchwała Zebrania Wiejskiego nie została co prawda zmaterializowana, a ujęta jedynie w protokole, niemniej treść protokołu zebrania wiejskiego potwierdza udział w głosowaniu i przyjęcie uchwały przez organ kolegialny, tym samym istnieje przedmiot zaskarżenia.

Skarżący argumentował, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (np. wyrok NSA z 31 maja 1996 r., I SA/Łd 65/96; z 16 grudnia 19% r. II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z 26 września 1995 r. III AZP 22/95 OSNAPiUS 1996, nr 6, poz. 80, wyrok NSA z 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/2000) w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4) nie mieści się wprowadzenia opłat za podłączenie do nich. Podobne stanowisko zajął WSA w Krakowie w wyroku z 8 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1058/10, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1376/10 oraz WSA w Krakowie w wyroku z 23 stycznia 2012 roku sygn. akt ll SA/Kr 1688/11.Podstawy do wprowadzenia kwestionowanych opłat nie dają także przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3 i pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Podobnie wystarczającej podstawy do wprowadzenia rzeczonych opłat nie stanowi również art. 6 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 w/w ustawy. Przywołane wyżej regulacje prawne ustalają jedynie w sposób ogólny zakres i przedmiot kompetencji rady gminy.

Skarżący nie znalazł również podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały w innych przepisach prawa obowiązujących w chwili podejmowania uchwały, w szczególności podstawy takiej nie dawały przepisy art. 143 i 144 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543, ze zm.)

W związku z powyższym Wojewoda M. wskazał, że zakwestionowana opłata, której obowiązek zapłaty stanowi podstawowy warunek możliwości korzystania z gminnej kanalizacji ma charakter jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej i żaden z przepisów prawnych nie uprawnia do nakładania takich opłat. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że jednostronne nakładania na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Także z przepisu art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Tymczasem zakwestionowane opłaty zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego zebrania wiejskiego i są pobierane w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można ich zatem traktować jako należności cywilnoprawnych, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawartej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Jak już wcześniej powiedziano w orzecznictwie SN i NSA przyjmuje się, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich .Uchwały będące podstawą realizacji zadań inwestycyjnych, podejmowane w sprawie sposobu i zakresu realizowania przedsięwzięć, obejmujących budowę sieci kanalizacyjnych i wodociągowych, nie mogą wprowadzać dla mieszkańców gminy opłat jako formy udziału w kosztach jej budowy.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest jednolite stanowisko, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym także opłat, jest dopuszczalne tylko w przypadku istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego. Podstawą taką nie także ani art. 15, ani art. 21 ustawy z 7 czerwca 2001 r.o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy R. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, iż realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Pojęcie "przyłącza do sieci" ewaluowało w różny sposób w okresie obowiązywania ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Od 2005 r. ugruntowała się, w orzecznictwie i doktrynie, definicja przyłącza kanalizacyjnego - jest to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej /tj. studzienki/ braku - do granicy nieruchomości gruntowej. Innymi słowy, odcinek przewodu łączący nieruchomość (od granicy działki) z siecią kanalizacyjną nie jest przyłączem, a więc nie ma podstaw do obciążania odbiorcy obowiązkiem czy też kosztami jego budowy. Istotna jest tu uchwała Sądu Najwyższego z 13 września 2007 r., sygn. III CZP 79/07, z której wynika, że przyłączem kanalizacyjnym jest tylko odcinek przewodu kanalizacyjnego leżący w granicach nieruchomości odbiorcy usług.

W związku z powyższym organ podniósł, że zarzut zawarty w skardze dotyczący pobierania opłat za przyłączenie do sieci jest całkowicie nieuzasadniony i nie znajduje oparcia w dokumentach związanych z przedmiotową sprawą.

Ponadto wskazał, że z protokołu z Zebrania Wiejskiego mieszkańców wsi B. odbytego w dniu [...] listopada 2005 r., wynika, iż mieszkańcy wsi B. w sposób dobrowolny wyrazili zgodę na pokrycie kosztu projektu kanalizacji wsi oraz określili koszty własne każdego gospodarstwa za wybudowanie przyłącza do budynku, podejmując w tym zakresie stosowną uchwałę na Zebraniu Wiejskim. Rada Gminy R. nie podejmowała w tym przedmiocie żadnej uchwały, która miałaby zobowiązywać mieszkańców do jakichkolwiek wpłat na rzecz Gminy z tytułu realizowanej budowy sieci kanalizacyjnej. Również działań takich w postaci zarządzeń czy też decyzji nie podejmował wówczas ani obecnie Wójt Gminy R. Z treści wspomnianej wyżej uchwały Zebrania Wiejskiego wynika ponadto, że każde gospodarstwo ma ponosić tylko koszty własne przyłączenia do domu, a nie koszty budowy sieci kanalizacyjnej. Jest to działanie zgodne z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zebranie Wiejskie nie jest organem gminy i nie podejmuje uchwał w jej imieniu lecz w imieniu społeczności lokalnej wsi B.

Zarzut zawarty w skardze, dotyczący pobierania opłat za przyłączenie do sieci również nie znajduje oparcia w dokumentach związanych z przedmiotową sprawą. Opłaty takiej nie przewiduje obecnie obowiązująca Uchwała Nr XXI/131/09 Rady Gminy w Rzezawie z 20 lutego 2009 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody oraz odbioru ścieków na terenie Gminy R. Kwestia ta została również wyjaśniona w piśmie skierowanym przez Urząd Gminy w R. do M. Urzędu Wojewódzkiego w K. z [...] lipca 2013 r., znak [...]. Z wyjaśnień tych wynika, iż mieszkańcy wsi B. uchwałą zebrania wiejskiego zadecydowali nie o opłacie za podłączenie do sieci kanalizacyjnej, lecz określili kwotę należności za budowę przyłączy do poszczególnych posesji, w granicach tychże posesji. Takie koszty, w myśl cytowanych na wstępie odpowiedzi na skargę przepisów oraz orzeczeń ponoszą właściciele posesji. Mieszkańcy, którzy nie zadeklarowali udziału w budowie kanalizacji na terenie swojej miejscowości, po jej wybudowaniu i przekazaniu do eksploatacji będą mogli indywidualnie dokonać podłączenia swojej posesji do istniejącej sieci kanalizacyjnej bez jakichkolwiek dodatkowych opłat partycypacyjnych z tego tytułu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga została złożona przez Wojewodę działającego w trybie nadzorczym co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a., jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Wojewody M. spójne ze stanowiskiem tej linii orzecznictwa, zgodnie z którą Wojewoda jest uprawniony do działań nadzorczych także wobec jednostek pomocniczych gmin, w szczególności gdy brak skutecznego nadzoru ze strony wójta i rady gminy, a z taka sytuacja zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie bowiem z § 31 Statutu Sołectwa Bratucice stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały Nr VII/46/03 Rady Gminy Rzezawa z 5 czerwca 2003 r. wójt, jeżeli stwierdzi, że uchwały oraz opinie organów sołectwa wykraczają poza zakres przekazanych kompetencji bądź są sprzeczne z prawem – powinien wstrzymać ich realizacje zawiadamiając Przewodniczącego Rady Gminy (ust. 1) . Przewodniczący Rady Gminy, badając sprawę: 1)uznaje zasadność rozstrzygnięcia podjętego przez organy sołectwa, 2)podtrzymuje decyzje wójta o wstrzymaniu realizacji rozstrzygnięcia , o którym mowa w ust. 1 i wnosi sprawę pod obrady Rady Gminy, której uchwała rozstrzyga ostatecznie sprawę. Mając na uwadze cyt. przepis należy zważyć, iż nie gwarantuje on efektywnej i obligatoryjnej kontroli sprawowanej przez organy gminy.

Również na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (por.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.

Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyroki: NSA z 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, Lex Nr 384291; NSA z 16 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1336/05, Lex nr 194876; WSA w Lublinie z 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567; WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę M. jest uchwała Zebrania Wiejskiego Wsi B. -Gmina R. podjęta w dniu [...] listopada 2005 r., nieopublikowana, oznaczona w "protokole z zebrania wiejskiego mieszkańców wsi B. odbytego [...]11.2005 r." jako uchwała nr 1 "a" , w której zgodnie z treścią protokołu przyjęto, że : "mieszkańcy wyrażają zgodę na przystąpienie do kanalizacji ogólno-spławnej na następujących warunkach:

-każde gospodarstwo ponosi koszt [...], zł jako koszty własne przyłączenia do domu plus koszt projektu kanalizacji wsi.

- w przypadku wycofania się z kanalizacji nie można będzie otrzymać zwrotu kosztów poniesionych za projektowanie

- można otrzymać zwrot pieniędzy przeznaczonych na budowę sieci.

- pieniądze, które pozostałyby na koncie po ostatecznym rozliczeniu będą podarowane na terenie wsi o czym zadecydują mieszkańcy na zebraniu wiejskim."

A zatem zgodnie z literalnym brzmieniem skarżona uchwała nakłada na mieszkańców wsi B. obowiązek dokonania wpłat w jednakowo ustalonej wysokości w związku z realizacją kanalizacji ogólno –spławnej tj. za: przyłączenie do niej oraz wykonanie projektu kanalizacji. Należy przy tym podkreślić, że z treści cytowanej uchwały bynajmniej nie wynika jednoznacznie , że ustalona opłata dotyczy – jak to zostało podniesione w odpowiedzi na skargę - wyłącznie wykonania przyłączy do sieci kanalizacyjnej i wykonania projektów przyłączy. Przeciwnie z treści ww. uchwały można wnioskować, że poszczególni mieszkańcy zostali zobowiązani do partycypowania w kosztach projektowania kanalizacji, a nie tylko przyłączy. Nadto , nie jest jednoznaczne czy koszty obejmują samo przyłączenie do sieci czy także wykonanie przyłączy do poszczególnych gospodarstw. Należy zważyć, że adresatem przedmiotowej uchwały są wszyscy mieszkańcy wsi B. zamierzający przyłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej, a przedmiotowa uchwała nakazuje im określone zachowanie tj.: obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale wpłaty w kwocie 2 500,00 zł. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie (por. wyrok WSA w Krakowie z 22. 02. 2011, sygn.. akt II SA/Kr 1583 ) W szczególności znaczący jest zapis, zgodnie z którym " w przypadku wycofania się z kanalizacji nie można będzie otrzymać zwrotu kosztów poniesionych za projektowanie. W tej sytuacji nie można przyjąć, iż ustalona opłata w kwocie 2500,00 zł ma charakter dobrowolny i będzie pobrana na pokrycie kosztów wykonania przyłączy do poszczególnych gospodarstw domowych, a w sytuacji gdyby nastąpiła zmiana decyzji – możliwe będzie odzyskanie wpłaty poprzez rezygnację z wykonania indywidualnego przyłącza do sieci. Zastrzeżenia budzi także uchwalenie jednolitej kwoty opłaty i wskazany w uchwale niedookreślony sposób "ostatecznego rozliczenia" , które – jak wynika z uchwały skutkować będzie "podarowaniem" ewentualnej nadwyżki. Takie sformułowanie przyjętej uchwały bynajmniej nie wskazuje, iż w uchwale mieszkańcy wyrazili zgodę na pokrycie kosztów realizacji przyłączy do poszczególnych gospodarstw domowych, mając na uwadze, że opłata ta została ustalona jednolicie dla każdego mieszkańca. Nie można uznać, że w takiej sytuacji miała miejsce dowolność dokonywanych wpłat. Sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały, że zaopatrzenie nieruchomości w wodę bądź odprowadzanie ścieków stanowi element "przymusu życiowego" i prawidłowe funkcjonowanie mieszkańca każdej gminy wymaga, aby tego typu "usługi" miały charakter powszechny. Korzystanie przez mieszkańców z takich urządzeń komunalnych jak wodociąg czy ogólnospławna kanalizacja jest oczywistą koniecznością. Z tego też powodu ustalonej w przedmiotowej uchwale opłaty nie można uznać za świadczenie dobrowolne. Kwestionowana wpłata ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią udziału we wspólnej inwestycji. Została ona nałożona na mieszkańców w zamian za realizację konkretnej inwestycji przez zebranie wiejskie, które nie ma w tym zakresie żadnych kompetencji. Podobnie zresztą jak organy uchwałodawcze gminy. Na marginesie wypada wskazać, że gdyby nawet ustalona w uchwale opłata "stanowiąca koszty własne przyłączenia plus koszt projektu kanalizacji" dotyczyła wyłącznie kosztów wykonania przyłączy to i tak trudno byłoby ją traktować jako należność o charakterze cywilnoprawnym gdyż podmioty stosunku cywilnoprawnego są równouprawnione i zawierają umowy na zasadach wolności kontraktowej. Przedmiotowa opłata była natomiast wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego organu pomocniczego Gminy.

W ocenie Sądu nie istniała podstawa prawna do podjęcia przedmiotowej uchwały. Zgodnie z przepisem z art. 84 Konstytucji RP każdy jest zobowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 94 Konstytucji podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co oznacza, że każdorazowo w akcie ustawowym zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy a zatem także organów jej jednostki pomocniczej. W ustalonym orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (por. wyrok WSA w Krakowie z 8.03. 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1058/10, wyrok WSA w Krakowie z 23.01. 2012 r. ,sygn. II SA/Kr 1688).Analiza obowiązujących przepisów rangi ustawowej obowiązujących w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały nie daje podstaw do jej podjęcia. Nie dają takiej podstawy regulacje zawarte w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przepis ten ma charakter organizacyjny (czasami zwany także organizacyjno-ustrojowym). Nie jest zatem przepisem prawa materialnego, a tym bardziej nie zawiera delegacji do stanowienia jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego. Nie daje takiej podstawy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego na obszarze gminy. Takim przepisem nie jest również przepis z art. 18 ust. 2 pkt 8 lub 15 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy wskazanej wyżej ustawy stanowią bowiem normy ustrojowe ,a zarazem organizacyjne, ustalają zakres działania organów gminnych i określają w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonywanie powierzono samorządowi gminnemu i odsyłają do innych ustaw w zakresie podstaw do podejmowania uchwał nakładających jakiekolwiek obowiązki na adresata znajdującego się poza administracją samorządową danego szczebla (wyrok WSA w Krakowie z 8.03. 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1058/10) Powyższe w całej pełni odnosi się do jednostek pomocniczych samorządu gminnego takich jak sołectwo i jego organy. Nadto trzeba wskazać, że żaden z przepisów ustawy z 20 grudnia 1996 r. ustawa o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) nie zawierał i nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za budowę urządzeń wodociągowych. Art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01). Nie jest to bowiem generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo, że mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy.

Należy podkreślić, że ustalona w przedmiotowej uchwale opłata ma charakter przymusowy dla wszystkich "którzy wyrażą zgodę na przyłączenie do kanalizacji ogólnospławnej" i nawet gdyby traktować ją tak jak przedstawił to Wójt Gminy R. w odpowiedzi na skargę - co budzi wątpliwości – to w sytuacji gdy gmina lub jej jednostka pomocnicza w ramach procesu inwestycyjnego zapewnia budowę przyłączy do poszczególnych gospodarstw domowych, to każdy z właścicieli powinien zwrócić sołectwu koszt wykonania konkretnego przyłącza w wysokości odpowiadającej faktycznie poniesionych kosztów wykonania. Wpłaty ryczałtowe związane z budową przyłączy nie mogą być ustalone przy pomocy władztwa publicznego. Nadto należy podkreślić, że w ustalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego konsekwentnie przyjmowało, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznych nie mieści się wprowadzania opłat za korzystanie z nich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 1996 r. sygn. akt I SA/Łd 65/96; z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Kr 1377/96; uchwała Sądu Najwyższego z 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95). Z zaskarżonej uchwały nie wynika , aby podstawą pobrania od każdego gospodarstwa" kwoty 2500,00 zł była jakakolwiek umowa, ani też aby opłata ta była przeznaczona tylko na wykonanie przyłączy a jej ryczałtowe określenie zakładało późniejsze rozliczenie do wysokości faktycznych kosztów budowy poszczególnych przyłączy Tym samym nie są zasadne te argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę, które akcentują, że opłaty ustalone w uchwale z 27.11. 2005 r. stanowią element dobrowolnie zawartej umowy poszczególnych mieszkańców deklarujących przystąpienie do realizacji zadania. Niewyjaśnione pozostaje także z kim taka umowa byłaby zawarta i jakie wynikałyby z niej konkretne obowiązki.

W ocenie Sądu nie ma jednak znaczenia to, że samo pobranie wpłat, gdyby je traktować jako ryczałtową opłatę za wykonanie przyłączy - co jak wyżej wskazano nie wynika jednoznacznie z treści przedmiotowej uchwały - wymagało zawarcia dodatkowej umowy cywilnoprawnej, o której brak jakichkolwiek ustaleń w uchwale. Istotne jest, że o istocie danego świadczenia nie decyduje podstawa jego otrzymania, ale charakter tego świadczenia. Skoro wpłaty te zostały nałożone na mieszkańców w związku z realizacją inwestycji publicznej (budową ogólnospławnej kanalizacji ) to i sam fakt, że nałożenie tej opłaty nie znajduje podstawy prawnej, oznacza, że jej pobranie na podstawie umowy nie przekreśla jej publicznego charakteru (por. wyrok WSA w Krakowie z 22.02. 2012 r, sygn. akt II SA/Kr 1583/11)

Podstawy do wydania zaskarżonej uchwały nie można także upatrywać w przepisach innych ustaw obowiązujących w dacie jej podejmowania. Nie stanowią takiej podstawy przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. ,nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej w skrócie u.g.n. w tym art. 143, 144 u.g.n., w których określone zostały zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jest to jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli w skutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Inną możliwością zgodnego z prawem zobowiązania mieszkańców do ponoszenia opłat byłoby samoopodatkowanie się. Nie zastępuje samoopodatkowania się mieszkańców wyrażanie ich woli na zebraniach wiejskich. Samoopodatkowanie się wymaga przeprowadzenia referendum, którego w okolicznościach tej sprawy nie sposób uznać za przeprowadzone. W ocenie Sądu nie można również przyjąć, iż posłużenie się w skarżonej uchwale sformułowaniem: "mieszkańcy wyrażają zgodę na przystąpienie do kanalizacji ogólno-spławnej na następujących warunkach: każde gospodarstwo ponosi koszt 2500,00 zł jako koszty własne przyłączenia..." przesądza, że jest to opłata o cechach dobrowolności. W przedmiotowej sprawie ocena kwestii braku dobrowolności czyli przymusu w ponoszeniu opłaty wynika z całości okoliczności sprawy jak i przepisów prawa, a dla prawidłowej interpretacji zaskarżonej uchwały nie wystarcza zastosowanie wykładni językowej. W konsekwencji należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje gminy., a tym bardziej zebrania wiejskiego. W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje uprawnień do ogólnego wprowadzenia opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Takiej podstawy nie stanowią także przepisy ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 123, poz. 858 ze zm. W tym art. 15 ust. 2 , w którym ustawodawca wskazał iż realizacje budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierza, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci.

Konkludując, wykazanie braku upoważnienia ustawowego do przyjęcia przez Zebranie Wiejskie Wsi B., Gmina R. uchwały z 27 listopada 2005 r. w sprawie określenia wysokości opłaty za podłączenie poszczególnych gospodarstw domowych do budowlanej sieci kanalizacyjnej pozwala uznać, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza normy z art.. 87 ust. 2, art. 84 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którymi organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a to uzasadnia - w oparciu o przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, o czym orzeczono w punkcie I sentencji.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. w punkcie II sentencji orzeczono o niewykonywaniu skarżonej uchwały.