Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 253/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi E. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E. w K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 25 listopada 2021 r. nr RI.6730.42.2021.AS, Burmistrz Kcyni, po rozpoznaniu wniosku z 19 lipca 2021r., E. sp. z o.o. w K. (dalej powoływanej jako "Skarżąca") odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu sześciu farm fotowoltaicznych [...] o mocy do 1MW każda, o łącznej mocy do 6 MW, wraz z niezbędnym zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną, w tym magazynem energii, na części działki nr [...], obręb [...], gmina K. ze względu na niespełnienie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.– dalej "u.p.z.p."). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że planowaną inwestycję zakwalifikować należy jako zabudowę produkcyjną, a na obszarze analizowanym otaczającym teren inwestycji nie występuje zabudowa umożliwiająca stwierdzenie kontynuacji tej funkcji.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka nie zgodziła się z twierdzeniem, jakoby elektrownia fotowoltaiczna nie stanowiła instalacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a w konsekwencji podniosła, że winien być wobec takiej inwestycji stosowany wyjątek opisany w ww. przepisie i poza analizą pozostawać powinno to, czy inwestycja spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 u.p.z.p.(zasada "dobrego sąsiedztwa" oraz dostęp do drogi publicznej) u.p.z.p.

Decyzją z 10 stycznia 2022 r. nr SKO-4212/273/2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego oraz treści m.in. art. 61 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p., organ odwoławczy stwierdził, że elektrownia fotowoltaiczna o mocy przekraczającej 100 kW nie jest inwestycją objętą hipotezą art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a jej zrealizowanie winno być zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3a u.p.z.p. Na potwierdzenie powyższego SKO przywołało przykłady z orzecznictwa sądowoadministracyjnego kwestionujące, jakoby w przypadku farm fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW zastosowanie miał art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Potwierdziło, że prawidłowo ocenił organ I instancji, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem na obszarze analizowanym występują wyłącznie tereny rolne, brak jest zabudowy produkcyjnej, do której należy zaliczyć zamierzoną inwestycję. Nie jest zatem możliwe stwierdzenie kontynuacji funkcji zabudowy.

SKO uzupełniło swą argumentację o stwierdzenie, że pojęcie "teren" użyte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczy działki ewidencyjnej jako całości. Zważywszy zaś na to, że lokalizacja planowanej inwestycji obejmuje części działek to również z tego powodu nie było podstaw do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem Skarżącej.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy E. sp. z o.o. w K. , reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nieuwzględnieniu okoliczności faktycznych wskazanych przez stronę w toku postępowania – tj. pominięcie, że planowana inwestycja ma być zrealizowana na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy V i VI,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu i instancji,

- art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust.1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy jest możliwe dla terenu obejmującego jedynie całą działkę ewidencyjną lub kilka działek gruntu,

- art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i przyjęcie, że nie ma on zastosowania w sprawie, mimo że organ ustalił poprawnie, że w przedmiotowej sprawy mamy do czynienia z instalacją odnawialnych źródeł energii – co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 61 ust.1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. ,

- art. 19 ustawy z 17 września 2021r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2021r., poz. 1873) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło w sprawie do niewłaściwego zastosowania art. 10 ust. 2a u.p.z.p.,

- art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że realizacja planowanej inwestycji jest możliwa wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na obszarze wyznaczonym dla celów rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko co do braku możliwości stosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wobec elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW, oraz braku możliwości ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, w wyżej określonych granicach kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wykazała, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła odmowna decyzja w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie "kompleksu" 6 farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 6 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie części działki nr [...], obręb K. , gm. K.. Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji było uznanie przez organy obu instancji, że inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w ocenie organu odwoławczego - że planowana inwestycja nie może uzyskać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy albowiem teren objęty inwestycją został ustalony jako część działek ewidencyjnych. Stanowisko organu odwoławczego w całości kwestionuje Skarżąca .

Rozstrzygając zawisły spór odnieść należy się najpierw do kwestii kwalifikacji zamierzonej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii, a to w kontekście treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i jego odmiennej interpretacji przez pozostające w sporze strony.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W art. 61 ust. 1 pkt 1 sformułowano zaś wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jako przesłanka "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje jednak w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z nim przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji: t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 610 – dalej "u.o.z.e."). Instalacją odnawialnego źródła energii - zgodnie z powołanym w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisem art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii - jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego

a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Według zaś art. 2 pkt 22 u.o.z.e. odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Przedmiotowa inwestycja polega na budowie kompleksu 6 elektrowni fotowoltaicznych o mocy 1 MW każda o łącznej mocy do 6 MW (lub 1 elektrowni o mocy do 6MW?) na terenie części działki nr [...] (której powierzchnia wynosi 2,37 ha). W "Rozszerzonej charakterystyce przedsięwzięcia" (k.49-53 akt adm. organu I instancji) wskazano, że: "powierzchnia ogrodzona inwestycji będzie wynosiła maksymalnie do 0,999 ha". Stwierdzić należy, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie określono jednoznacznie rzeczywistej powierzchni terenu całej planowanej inwestycji.

Planowane przedsięwzięcie sprowadza się do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Niewątpliwe więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii w postaci energii słonecznej, a wiec odnawialnego, niekopalnego źródła energii obejmującego energię promieniowania słonecznego. Sąd stoi na stanowisku, że taki charakter inwestycji kwalifikuje ją jako instalację/kilka instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. To zaś oznacza, wbrew stanowisku organów wyrażonym w objętej skargą decyzjach, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w myśl art. 61 ust. 3 .u.p.z.p. nie stosuje się do spornej inwestycji. W tym zakresie Sąd podziela linię orzeczniczą, która ukształtowana została w m.in. w wyrokach: WSA w Olsztynie z 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; IV SA/Po 96/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go1097/21 (dostępnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie było konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzenie jego analizy w celu oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle zasady dobrego sąsiedztwa.

Odnosząc się natomiast do argumentacji SKO dotyczącej ograniczenia zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji o mocy do 100 kW Sąd rozpoznający niniejszą sprawę akceptuje i przyjmuje za swoje stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Bd 1591/21 (dostępny jw.). Wskazać należy, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. uzupełniony został o klauzulę niestosowalności przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 19 lipca 2019 r."). Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 grudnia 2019 r.) instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. dodano więc do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Ani z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ani z treści art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do którego odwołuje się ustawodawca w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wynika ograniczenie instalacji odnawialnego źródła energii do instalacji o mocy do 100 kW. Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zastały więc wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii. Na marginesie należy przy tym zauważyć, że posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć i tym samym zdezaktualizowało zasadność posiłkowania się orzecznictwem sprzed ww. zmiany art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odnoszącym się do kwestii zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej.

Sąd podziela nadto argumentację wyrażoną w ww. wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1097/21 (dostępny jw.), w którym trafnie wskazano, że gdyby przyjąć stanowisko, iż uzasadnieniem dla wyłączenia z możliwości zastosowania przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji o mocy przekraczającej 100 kW jest okoliczność, że zmiana wprowadzona w tym przepisie ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. jest powiązana z potrzebą wspierania rozwoju wytwarzania energii elektrycznej przez prosumentów, czyli podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej – to poza zakresem uregulowań znalazłyby się instalacje o mocy od 50 kW do 100 kW. Mikroinstalacja to bowiem instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW (art. 2 pkt 19 u.o.z.e.). Natomiast przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą instalacji o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW (a w obecnym stanie prawnym - nawet 500 kW – vide znowelizowany od dnia 30 października 2021 r. art. 10 ust. 2a u.p.z.p.). Co więcej, w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r. w części dotyczącej art. 4 wprowadzającego zmiany w art. 15 ust. 4 oraz 61 ust. 3 u.p.z.p. wskazano, że "w art. 4 wprowadzono zmiany do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, modyfikując dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji budynków, umożliwiając lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną". Z powyższego wynika jednoznacznie, że chodzi tu o zmianę art. 15 ust. 4, natomiast brak jest tu uzasadnienia dla zmiany wprowadzanej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Potwierdza to dalsza argumentacja uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, gdzie wskazano, że "w zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi". Ponadto w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z 19 lipca 2019 r. wskazano, jak podkreślono to w ww. wyroku z 17 marca 2022 r., że celem tego projektu jest realizacja dodatkowych działań zmierzających do osiągnięcia celu 15 % udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto do 2020 r. Celem proponowanych rozwiązań jest również zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego, czego skutkiem powinno być w perspektywie długofalowej zapewnienie stałego dostępu do energii dla odbiorców końcowych, przy jednoczesnym utrzymaniu się cen energii na możliwie niskim poziomie. Projekt umożliwia realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Należy też zauważyć, że przytoczona przez organ argumentacja nie uwzględnia charakteru inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej, która nie może powstać w każdym dowolnym miejscu, m.in. z tego względu, że wymaga odpowiedniej wielkości terenu (którego znalezienie w obszarach zabudowanych o funkcji przemysłowej może okazać się nierealne). Ponadto, co równie istotne, wymaga ona odpowiedniego dostępu światła, co uniemożliwia jej lokalizację w miejscach zacienionych, np. przez budynki na terenach o charakterze przemysłowym.

Należy podzielić zatem stanowisko Skarżącej, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie uprawnia do wyłączenia z pojęcia instalacji odnawialnego źródła energii, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. instalacji o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW). Skoro w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. ustawodawca rozróżnia i wyszczególnia mikroinstalację w rozumieniu art. 2 pkt 19 u.o.z.e., to nie ma uzasadnienia dla uznania, że w następnym przepisie, tj. art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. posługując się ogólnym pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. ma na myśli jedynie instalacje o mocy poniżej 100 kW. Tym bardziej, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśnił także, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.", że "w związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii" i że "przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej". W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie ma dotyczyć wszystkich instalacji odnawialnego źródła energii.

Zarzut naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest zasadny, ale z innych powodów niż wskazane skardze. Sąd z urzędu, na podstawie szczegółowej analizy akt administracyjnych sprawy, w tym wniosku o ustalenie warunków zabudowy stwierdza, że przedwczesne było w ogóle merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wniosek skarżącej inicjujący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest bowiem, w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niekompletny i nazbyt ogólnikowy, aby można było ocenić i ewentualnie określać konkretne warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla niedostatecznie zindywidualizowanej inwestycji.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie (por. art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U. z 2021 r. poz. 1986) ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Ustawodawca jednoznacznie określił wymogi takiego wniosku, który powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko

W pierwszej kolejności Sąd za nieprawidłowe uznał stanowisko organu odwoławczego co do tego, że zamierzone przedsięwzięcie nie może uzyskać warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z tego względu, iż wniosek dotyczył jedynie części, a nie całej działki ewidencyjnej, na której przedmiotowa inwestycja ma zostać zrealizowana.

Sąd dostrzega, że w orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest jednolitego stanowiska w sprawie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jedynie co do części działki ewidencyjnej. Zgodnie z pierwszym z prezentowanych poglądów judykatury interpretacja obowiązujących przepisów, w szczególności użytych przez ustawodawcę pojęć "teren" i "działka ewidencyjna", prowadzi do stwierdzenia, iż podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki ewidencyjnej objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Tylko w drodze wyjątku przyjmuje się dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, gdy wynika to ze szczególnych uwarunkowań normatywnych lub faktycznych (vide wyroki NSA: z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14; z 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; z 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; z 14 marca 2019 r. II OSK 1135/17; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z 19 września 2019 r., II OSK 2561/17; z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1955/20; z 2 marca 2021 r., II OSK 270/21; z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21; z 8 września 2021 r., II OSK 1601/21, dostępne jw.).

Drugi z poglądów przyjmuje zaś, że usprawiedliwiona jest również taka interpretacja pojęcia "terenu" na użytek decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów, przede wszystkim o ochronie gruntów rolnych i leśnych (vide wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18; z 5 września 2019 r., II OSK 2447/17; z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19; z 4 lipca r., sygn. II OSK 1322/22; dostępne jw.).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, biorąc pod uwagę jej realia, opowiada się za drugim z wymienionych poglądów. Po pierwsze wskazać należy, że użyte w treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.p.z.p. sformułowanie "teren" nie zostało przez ustawodawcę dookreślone - w przepisie mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, więc z pewnością nie istnieją przeszkody formalne, aby odnieść je do wydzielonych części działek. Przepis ten sam w sobie nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej. Również w wymogach co do wniosku o ustalenie warunków zabudowy stwierdza się (art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odpowiedniej skali. Jest tu zatem mowa o terenie, a nie o działce. Nadto wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca wyraźnie odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka", nie są to pojęcia z zasady tożsame (vide: wyroki NSA z 24 maja 2018 r. sygn. II OSK 1634/16 oraz z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1693/19, dostępne jw.).

Przywołać należy w tym miejscu trafną uwagę WSA w Poznaniu (vide: wyrok z 29 kwietnia 2022 r., sygn. IV SA/Po 126/22 oraz powołane tam orzecznictwo, dostępny jw.), który dostrzegł, że stanowisko sądów administracyjnych odnoszące pojęcie "terenu" do działki ewidencyjnej zostało wypracowane przez orzecznictwo i stało się regułą wyjściową, której celem jest ochrona ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z tego względu, mając na uwadze ratio legis przywołanej regulacji, analizowanie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy najczęściej skłaniało sądy do przyjęcia, że "teren" postrzegać należy jako minimum jedną lub kilka działek ewidencyjnych. Podobnie, już w konkretnym kontekście wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (ustalenie warunków zabudowy, o ile "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (...)") kryterium utożsamienia pojęcia "terenu" z działką ewidencyjną sformułowano w celu przeciwdziałania próbom obejścia prawa poprzez projektowanie zabudowy poza granicami konturów wyższych klas gruntów, podlegających ochronie na mocy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1326, dalej "u.o.g.r.l.") i ukrywanie rzeczywistych zamiarów przekształcenia inwestycyjnego całych działek w mieszkalne czy gospodarcze.

Sąd podkreśla, że stanowisko organu odwoławczego wyrażone w tym zakresie zostało sformułowane kategorycznie ale bardzo ogólnikowo bez odniesienia się do okoliczności faktycznych występujących w rozpoznawanej sprawie. Z naruszeniem art. 7, 11, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. (mającym wpływ na wynik sprawy) organ nie wyjaśnił jakie okoliczności (np. uwarunkowania występujące na terenie objętym wnioskiem) występują w sprawie i z jakich powodów istnieje potrzeba restrykcyjnego stosowania wobec planowanego przedsięwzięcia omówionych wyżej reguł wypracowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ich świetle za dopuszczalne uznać należy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli nie wpłynie to na ukształtowanie przestrzeni w sposób zaburzający zastany ład przestrzenny w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a nadto nie wiąże się wyodrębnieniem z działki ewidencyjnej terenu obejmującego grunty klas rolnych niepodlegające ochronie zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sytuacji, gdy na działce tej występują grunty chronione i wymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Sąd zauważa zatem, że przedsięwzięcie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii może być realizowane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z uwzględnieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Jednakże nie jest wyłączone dla przedmiotowych inwestycji zachowanie pozostałych warunków, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6, w tym zgodności z przepisami odrębnymi, wśród których uwzględnić należy ww. ustawę z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.).

Decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym. W warunkach więc braku planu miejscowego przedsięwzięcie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii może być realizowane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z uwzględnieniem art. 61 ust. 1 pkt 3-6 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., znaczenie winna mieć charakter gruntów oraz klasa użytków rolnych, na których planowana jest instalacja inwestycji o charakterze jednoznacznie produkcyjnym, a nie rolniczym.

Na obecnym etapie postępowania z akt administracyjnych sprawy wynika, że inwestor zaplanował budowę: "kompleksu odrębnych farm fotowoltaicznych [...] do 1,0 MW każda o łącznej mocy do 6 MW, zlokalizowanych w miejscowości [...], gm. K. wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną dla każdej z farm infrastrukturą , w tym z magazynem energii, z możliwością dzielenia na etapy lub budowania w całości, na terenie działki nr [...], [...]".

Ten sam opis powtórzono we wniosku w punkcie 1 "określenie parametrów technicznych inwestycji, charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych. Sąd stwierdza, że we wniosku tym nie określono charakterystyki planowanej zabudowy, ani jej parametrów (np. tego, że wnioskuje o budowę 6 elektrowni fotowoltaicznych), w tym gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, a nawet ich ilości). Jedyne co wpisano to wysokość projektowanego obiektu – 4m. W tej części wniosku nie oznaczono także w jakikolwiek sposób, że inwestycja ta ma być realizowana jedynie na "części" działki nr [...], a tym bardziej jaka konkretnie jest powierzchnia terenu planowanej inwestycji. Wniosek nie zawiera również wskazania załączników, nie dołączono do niego np. żadnego dokumentu potwierdzającego zapewnienie dostarczenia niezbędnej energii elektrycznej, nie określono także wielkości zapotrzebowania w energię elektryczną (wpisano "na warunkach gestora sieci, produkcja własna").

W aktach znajduje się również dokument (niebędący elementem wniosku) zatytułowany "Rozszerzona charakterystyka przedsięwzięcia", która również w opisie nie wskazuje ilości farm w kompleksie odrębnych farm fotowoltaicznych (...) a w treści jeszcze bardziej enigmatycznie i niejednoznacznie opisuje przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne. W pkt 1 wskazano, że przedsięwzięcie polegać będzie na budowie "farmy fotowoltaicznej o mocy sumarycznej do 6 MW (lub 6×1MW) na terenie miejscowości [...] gmina K., będzie realizowane na działce nr ewid.[...] Następnie opisując cele i skalę przedsięwzięcia wskazano: "moc planowanej elektrowni fotowoltaicznej wynosić będzie do 6 MW (6×1MW). Inwestor dopuszcza realizację 1 inwestycji o mocy do 6MW lub 6 instalacji o mocy do 1,0 MW każda. Powierzchnia ogrodzona terenu inwestycji będzie wynosiła maksymalnie do 0,999 ha".

Dalej w punkcie "usytuowanie przedsięwzięcia" wskazano, że zostanie ono zrealizowane na działce o nr ewid.[...] obręb ewidencyjny [...]. Na inwestycję przeznaczone będzie do 0,999 ha. Wskazać zatem należy, że teren inwestycji musi być określony jednoznacznie, co w przypadku wskazania jako ten teren części działki ewidencyjnej, oznacza także jednoznaczne wskazanie wielkości tej części – czyli jej powierzchni. Z pewnością nie spełnia tego wymogu określenie powierzchni terenu inwestycji poprzez zwroty "do 0,999 ha", czy maks. 0,999 ha" , jak uczyniono to w przywoływanym dokumencie.

Podkreślenia wymaga, że w załączniku graficznym do wniosku jak i decyzji organu I instancji teren inwestycji został wykreślony w kształcie zbliżonym do prostokąta, którego 3 boki biegną wzdłuż granicy działki ewidencyjnej jednak bez jednoznacznego określenia współrzędnych geograficznych punktów mających wyodrębnić teren tej konkretnej inwestycji z całej działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 2,37 ha. Nie wskazano także np. długości boków, zatem niemal niemożliwe jest ustalenie powierzchni terenu działki ewidencyjnej wykreślonego jako teren inwestycji. Nadto z akt sprawy wynika, że niezabudowana działka nr [...] stanowi grunty orne klasy IVa i IVb.

Zważyć przyjdzie, że określenie terenu inwestycji jako części działki ewidencyjnej (działek), mimo że jest wyjątkowo dopuszczalne, nie może jednak mieć charakteru dowolnego, niepoddającego się weryfikacji i konkretyzacji. Winien być to teren jednoznacznie określony przez wnioskodawcę, nie tylko poprzez wskazanie jego powierzchni, czy też wyrysowanie kształtu na kopii mapy w skali uniemożliwiającej jednoznaczne sprecyzowanie granic terenu, na dalszych etapach procesu inwestycyjnego.

W sytuacji gdy w okolicznościach danej sprawy inwestor wnioskuje o ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części działki ewidencyjnej, winna być to część dająca się jednoznacznie wyodrębnić poprzez określenie jej powierzchni i granic w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, podobnie jak w sytuacji gdy teren obejmuje np. nie jedną lecz kilka działek ewidencyjnych. Niedopuszczalna jest tu jakakolwiek dowolność, niejednoznaczność, która powodowałaby wątpliwości co do rzeczywistego terenu (np. części działki ewidencyjnej), dla którego inwestor wnosi o ustalenie jego warunków zabudowy i zagospodarowania. Skoro wnioskodawca ogranicza teren jedynie do części działki ewidencyjnej (posiadającej prawnie ustalone granice), do niego należy konkretne określenie tak wydzielonej części działki ewidencyjnej, o ile możliwe jest określenie granic takiej części. W przeciwnym wypadku nie będzie możliwe ustalenie warunków zabudowy, dla terenu obejmującego jedynie niesprecyzowaną konkretnie co do powierzchni i granic w przestrzeni część działki ewidencyjnej. To do organu będzie następnie należała ocena, czy uwzględniając charakter danej inwestycji, określony we wniosku sposób zabudowy i zagospodarowania, gabaryty obiektów, jak również np. charakter i klasę gruntów rolnych dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla określonego przez wnioskodawcę terenu – jako terenu tej inwestycji. Wobec tego nader istotne, w przypadku wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jest sformułowanie tego rozstrzygnięcia w tak jednoznaczny sposób, który uniemożliwi dowolną jego interpretację na dalszych etapach np. przy udzielaniu pozwolenia na budowę. W rozstrzygnięciu (a nie uzasadnieniu) organ winien w takiej sytuacji zatem określić wprost wielkość powierzchni terenu inwestycji, jak również zapewnić jednoznaczne określenie jego położenia (jako konkretnej części działki ewidencyjnej). Rozważyć należałoby przykładowo określenie granic poprzez wskazanie punktów granicznych określonego terenu konkretnymi współrzędnymi geograficznymi. Sąd podkreśla, że jest to konieczne wyłącznie w sytuacji gdy inwestor wnioskuje świadomie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego jedynie cześć działki geodezyjnej, czyli pewnego prawnie wyodrębnionego terenu gruntu. Wówczas nie można odstąpić od jednoznacznego wytyczenia geograficznego takiego terenu, co pozostaje kwestią odrębną od wskazania konkretnego miejsca zabudowy w sytuacji gdy inwestycja obejmuje całą powierzchnię działki ewidencyjnej.

W art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stwierdza się, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w 1:500 lub 1:1000. Zgodnie zaś z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Za pomocą tych linii możliwym winno być wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów.

W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wyodrębnienie części działek na załączniku mapowym w skali 1:1000 (załączniku do poprawionego wniosku), choć wykonane formalnie zgodnie z przywołanymi ww. przepisami (na mapie w odpowiedniej skali), nie pozwalają na jednoznaczne określenie granic terenu objętego wnioskiem. Sąd orzekający w sprawie stoi na stanowisku, że koniecznym jest takie wskazanie każdego z punktów określających granicę terenu objętego wnioskiem, by możliwa była ich weryfikacja w przestrzeni. Pamiętać bowiem należy, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany w następnym etapie inwestycyjnym, tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Przy określeniu granic terenu inwestycji w sposób nieprecyzyjny, decyzja o warunkach zabudowy może stać się niewykonalna, nie będzie bowiem możliwa ocena zgodności z nią projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Linie wyznaczające granice terenu inwestycji winny zostać tak określone, by możliwe było ich niewątpliwe usytuowanie w terenie w sensie geograficznym (np. poprzez precyzyjne wskazanie parametrów geolokalizacyjnych punktów początkowych i końcowych tych linii).

Sąd zauważa, że zarówno mapa dołączona do pierwotnego wniosku oraz także dokumenty złożone w wyniku uzupełnienia wniosku nie odpowiadają wymogowi określonemu w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Dołączono bowiem kopię mapy zasadniczej wskazującej "granice terenu inwestycji" określone literami A-D, lecz nie określono obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Natomiast załącznik "mapowy", mający określać obszar oddziaływania inwestycji nie został sporządzony na kopii mapy zasadniczej. Na legendzie do tej "mapy" pod oznaczeniem linii jako granice terenu inwestycji, - czego żaden z organów nie wyjaśnił ani nie zweryfikował. W ocenie Sądu, uwzględniając wcześniejsze uwagi, niezgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego jest, aby inwestycja w postaci farmy fotowoltaicznej o mocy 6MW (niejednoznaczne) nie oddziaływała poza teren tej inwestycji (określony jako do 0.999 ha), według opisu niemal w całości zabudowanego do 15 000 sztuk paneli oraz inne obiekty i urządzenia techniczne.

Analiza wniosku już w zakresie określenia granic terenu zamierzonej inwestycji i powierzchni tego terenu nie pozwala na stwierdzenie, że wniosek jest w tym zakresie jednoznaczny i kompletny. Nie podano także jednoznacznie ani formy przedsięwzięcia (1 czy 6 tzw. "farm fotowoltaicznych"), co ma znaczenie dla sposobu zagospodarowania terenu inwestycji i określenia rodzaju i ilości odrębnych instalacji , jak również wprost gabarytów paneli i rozstawienia ich w terenie (1 – do 8 metrów). Wniosek wskazany w formie graficznej jak i opisowej nie jest w tym zakresie jednoznaczny. Niemożliwe jest w konsekwencji rzetelne zweryfikowanie czy na wskazanym terenie o powierzchni mniejszej niż 1 ha, możliwe jest w ogóle zrealizowanie inwestycji polegającej na budowie np. kompleksu 6 odrębnych instalacji o mocy do 1 MW czyli łącznie do 6 MW z opisanymi w charakterystyce elementami składowymi i urządzeniami i obiektami koniecznymi do realizacji tego typu instalacji, placem manewrowym ( np. 15 000 paneli).

Marginalnie należy zwrócić uwagę, że chociażby z dostępnych na stronach internetowych informacji wynika, że dla budowy i prawidłowego funkcjonowania elektrowni fotowoltaicznej o mocy ok. 1 MW, konieczny jest teren o powierzchni ok. 2 ha. Konstrukcje montażowe, na których zamocowane są panele fotowoltaiczne, muszą być rozmieszczone w odpowiednich odległościach. Wszystko po to, by ustawione w rzędach panele nie zacieniały się wzajemnie i przez cały okres nasłonecznienia dawały jak najlepszy uzysk mocy. W niniejszej sprawie wniosek dotyczy wszakże budowy kompleksu 6 odrębnych elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy do 6MW (lub 1 elektrowni o mocy do 6 MW?), a wnioskodawca określił teren inwestycji do 0,999 ha.

Mając na uwadze dyrektywy wykładni systemowej i celowościowej nie można pominąć tego, że wyjątek w postaci odstępstwa od zasady zachowania przy ustalaniu warunków zabudowy tzw. dobrego sąsiedztwa nie może być interpretowany rozszerzająco i można go stosować tylko wobec inwestycji spełniających warunki określone w art. 61 ust. 3. Nadto jak już wskazano, posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem "instalacji odnawialnego źródła energii", obok pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej", wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć i tym samym zdezaktualizowało zasadność posiłkowania się orzecznictwem sprzed ww. zmiany art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odnoszącym się do kwestii zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej.

Przy czym, aby ocenić czy planowana inwestycja polega na budowie instalacji odnawialnego źródła energii (bądź kompleksu kilku odrębnych tego rodzaju instalacji) i jakie są wymogi dla tego rodzaju inwestycji niezbędne jest uwzględnienie także stosownych przepisów odrębnych. Konieczne jest zatem przypomnienie, że zgodnie z powołanym w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisem art. 2 pkt 13 lit. a u.o.z.e., instalacja odnawialnego źródła energii – to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej. Istnieje zatem zasadnicza różnica pomiędzy inwestycją polegającą na budowie 1 instalacji odnawialnego źródła energii (farmy fotowoltaicznej), a inwestycją polegającą na budowie kompleksu 6 takich odrębnych instalacji na określonym terenie. Przedmiot planowanej inwestycji winien zatem zostać przez wnioskodawcę doprecyzowany.

W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że konieczność precyzyjnego określenia konkretnej wielkości powierzchni terenu planowanej inwestycji ma w rozpoznawanej sprawie znaczenie także z uwagi na zweryfikowanie przez organ czy planowana inwestycja nie należy do inwestycji wymagającej uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U z 2021 r. poz. 2373 ze zm.).

Zgodnie z art. 59 ww. ustawy, przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

W ocenie składu orzekającego Sądu elektrownia fotowoltaiczna jest urządzeniem przemysłowym. Podstawowym bowiem celem instalacji fotowoltaicznej jest wytwarzanie energii elektrycznej i jej sprzedaż. W obecnym stanie prawnym systemy fotowoltaiczne wprost zostały zaliczone do zabudowy przemysłowej, na co wskazuje aktualne brzmienie przepisu § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.). Stanowi on, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi (...), wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a;

Z analizy przeprowadzonej przez organ I instancji wynika, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek opisany w lit. a, jednak z pewnością rozważenia wymaga spełnienie przesłanki powierzchniowej określonej w lit. b. Jest ro zatem kolejny powód dla precyzyjnego określenia i zweryfikowania przez organ powierzchni zabudowy planowanej inwestycji, to jest czy faktycznie będzie ona mniejsza niż 1 ha, czy też nie. Inwestor bowiem posługuje się niejednoznacznymi określeniami np. do 0.999 ha, czy też teren ogrodzony itd. Konieczne jest jednak określenie wprost powierzchni terenu całej inwestycji obejmującej wszystkie towarzyszące jej elementy opisane w charakterystyce.

W kwestii możliwości zaliczenia systemów fotowoltaicznych do urządzeń przemysłowych – mając świadomość uprzednio rozbieżnych poglądów prezentowanych w judykaturze – Sąd przychyla się do poglądu opartego na przeważającej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, w której przyjęto, że elektrownie fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW) nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej (por. wyroki NSA: z 14 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2758/16, LEX nr 2629084; z 24 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2727/17, LEX nr 2746523). W wyroku z 12 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 794/16 (LEX nr 2464426) NSA zwrócił uwagę, że: "realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji np. upraw rolnych na funkcję przemysłową.".

W judykatach zaliczających systemy fotowoltaiczne do urządzeń przemysłowych zasadniczo rozdziela się kategorię urządzeń infrastruktury technicznej, które zawsze powstają dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych od obiektów, które pełnią funkcję produkcyjną – jak elektrownia fotowoltaiczna. Urządzenie infrastruktury technicznej nie może bowiem służyć celowi produkcyjnemu, jakim jest wytwarzanie energii elektrycznej z zamiarem jej zbycia osobom trzecim, a więc działalności kwalifikowanej jako przemysłowa. Infrastruktura techniczna jedynie wspiera działalność produkcyjną - służy rozwojowi produkcji, lecz sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Działalność produkcyjną prowadzą np. elektrownie wiatrowe, wodne i słoneczne, z kolei infrastrukturą techniczną są urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii. Nie są natomiast infrastrukturą techniczną urządzenia służące do jej wytworzenia (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2022/15, LEX nr 2316288).

Potwierdza to również przywoływana już nowelizacja u.o.z.e. z dnia 19 lipca 2019 r., na mocy której, instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa (po urządzeniach infrastruktury technicznej). Z pewnością zatem w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z urządzeniami infrastruktury technicznej, a zabudową przemysłową. Budowa bowiem kompleksu 6 elektrowni fotowoltaicznych składających się z 2500 paneli fotowoltaicznych każda o łącznej mocy do 6 MW, umieszczonych na konstrukcji osadzonej bezpośrednio na gruncie oraz z zainstalowanych inwerterów, połączonych ze sobą kablami solarnymi i stacją transformatorową, stanowi inwestycję przemysłową. Realizacja takiej inwestycji spowodowuje, że na terenie rolniczym powstanie teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej.

Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonana przez organy obu instancji, miała niewątpliwy wpływ na wynik sprawy. Z jej powodu organ powstrzymał się od oceny prawidłowości samego wniosku, naruszając tym samym art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Nie dokonał także oceny planowanej inwestycji pod kątem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 - 6 u.p.z.p.

Z tych powodów odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi jest przedwczesne.

Ponownie rozpoznając sprawę organ, poza przyjęciem wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu oceny stosowalności w sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., weźmie też pod uwagę powyższe stanowisko dotyczące koniecznych do uzupełnienia elementów samego wniosku Skarżącej. Ponownie, w sposób szczegółowy, przeanalizuje jego poprawność wobec wymogów art. 52 ust. 2 u.p.z.p. oraz dokona oceny dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji pod kątem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p.

O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu (500 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika Skarżącej wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (zarządzeniem z 29 kwietnia 2022 r.). Zapewnione zostało prawo stron do rzetelnego procesu sądowego poprzez poinformowanie o możliwości i warunkach technicznych przeprowadzenia zdalnie posiedzenia jawnego, zawiadomienie o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Strony miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia argumentacji w toku postępowania sądowego.