Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 726/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 130, 153 i 154
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art 12 ust. 5 i 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: § 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 809/20 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok w całości, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 809/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. G. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] lipca 2017 r., zmienioną decyzją z [...] listopada 2017 r., Prezydent Miasta K. zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Rozbudowa ulicy [...] w K. wraz z rozbudową skrzyżowań z ulicą [...] i [...] oraz z ul. [...] i ul. [...]". W decyzjach tych zatwierdzono podział nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki:

- nr [...] na działki: nr [...] o pow. 0,0003 ha i nr [...],

- nr [...] na działki: nr [...] o pow. 0,0121 ha i nr [...].

Natomiast działki: nr [...] o pow. 0,0021 ha i nr [...] o pow. 0,0356 ha zostały objęte ww. decyzją w całości.

Prawo własności ww. nieruchomości organ pierwszej instancji ustalił na podstawie księgi wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K., w której jako właściciel ujawniona była E. G.

Po rozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Prezydent Miasta K. decyzją z [...] stycznia 2018 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz E. G., w wysokości 167 503 zł, za przejęcie z mocy prawa przez Miasto K. na prawach Powiatu prawa własności nieruchomości, przeznaczonej na realizację opisanej na wstępie inwestycji drogowej.

Po rozpatrzeniu odwołania E. G. od powyższej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r. uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego.

Następnie, decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Prezydent Miasta K. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz E. G., w wysokości 168 463 zł, zaś Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r. utrzymał ją w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. G., wyrokiem z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 175/19, uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2018 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w operacie szacunkowym, będącym podstawą ustalenia wysokości odszkodowania, wątpliwość budził m.in. wybór nieruchomości podobnych przyjętych przez biegłą do porównań przy wycenie (metodą porównywania parami) nieruchomości przeznaczonych częściowo pod tereny zabudowy usługowej oraz częściowo pod tereny komunikacyjne, a także wybór transakcji nieruchomości gruntowych nabywanych pod drogi, przyjętych do wyceny w metodzie korygowania ceny średniej. Sąd zwrócił także uwagę na brak rozbudowanego opisu określenia trendu czasowego.

Na etapie postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca złożyła wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego A. D., wykonanego na jej zlecenie. Sąd oddalił jednak wniosek E. G., wyjaśniając, że tego rodzaju dowody można przedkładać na etapie postępowania przed organami administracyjnymi. W związku z czym ww. operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony został przekazany razem z aktami sprawy organowi pierwszej instancji.

Prezydent Miasta K., po uwzględnieniu wskazań zawartych w ww. wyroku, wydał decyzję z [...] lutego 2020 r., znak: [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz E. G., w wysokości 175 300 zł, za przejęcie z mocy prawa przez Miasto K. na prawach powiatu prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 0,0021 ha, nr [...] o pow. 0,0003 ha, nr [...] o pow. 0,0356 ha i nr [...] o pow. 0,0121 ha, przeznaczonej na realizację przedmiotowej inwestycji.

Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], wskazał na mające w sprawie zastosowanie przepisy specustawy drogowej oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej jako "u.g.n."), tj. art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 tej ustawy.

Wojewoda wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przez Miasto K. prawa własności nieruchomości stanowiącej własność E. G., stanowi operat szacunkowy z [...] listopada 2019 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego L. L. na zlecenie Prezydenta Miasta K.

Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. [...] lipca 2017 r., nieruchomość była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...] - Obszar 1", zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2008 r., zgodnie z którym:

- działki nr [...], nr [...] i nr [...] położone były na terenie oznaczonym symbolem 1 .KDD.6 – tereny dróg publicznych klasy dojazdowej,

- działka nr [...] znajdowała się na terenach oznaczonych symbolami: 1. KDD.6 – tereny dróg publicznych klasy dojazdowej – w części północnej na powierzchni 77 m2 oraz 2.U.1 - tereny zabudowy usługowej w części południowej na powierzchni 44 m2.

Biegły wskazał, że cztery działki, wchodzące w skład nieruchomości, przylegały do siebie i stanowiły część zorganizowanej całości gospodarczej. Z uwagi na brak występowania na badanym rynku nieruchomości z porównywalnymi składnikami roślinnymi i budowlanymi, zgodnie z art. 135 u.g.n., wartość przedmiotu wyceny została określona jako wartość odtworzeniowa.

Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Z uwagi na przeznaczenie części działki nr [...] (77 m2) oraz całej powierzchni działek nr [...], nr [...] i nr [...] w planie miejscowym pod drogę publiczną, do porównań przyjął nieruchomości przeznaczone pod komunikację. Natomiast dla pozostałej części działki nr [...] (44 m2) przeznaczonej w planie miejscowym pod zabudowę usługową, biegły, mając na uwadze treść art. 134 ust. 3-4 u.g.n. oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"), dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod komunikację oraz pod zabudowę usługową.

Jako bazę nieruchomości porównawczych przeznaczonych pod drogi rzeczoznawca majątkowy przyjął 15 nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny pod względem położenia, stanu prawnego oraz przeznaczenia, w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. Ceny jednostkowe dla poszczególnych nieruchomości przyjętych do porównań zostały zaktualizowane w sposób liniowy w oparciu o określony na podstawie zebranej bazy transakcji trend czasowy (7,81%). Przedział cenowy dla tych nieruchomości wyniósł od 153,53 zł/m2 gruntu (nieruchomość o cenie minimalnej) do 319,71 zł/m2 gruntu (nieruchomość o cenie maksymalnej), przy średniej cenie sprzedaży 206,34 zł/m2. Biegły wskazał cechy rynkowe, mające wpływ na wartość nieruchomości oraz określił ich wagi: lokalizacja ogólna (waga cechy 35%), lokalizacja szczegółowa (30%) i rodzaj gruntów przyległych (35%). Następnie obliczył wartości współczynników korygujących i określił wartość 1 m2 gruntu wycenianej nieruchomości na kwotę 290,63 zł.

Mając na uwadze możliwość zastosowania tzw. zasady korzyści dla części działki nr [...], biegły przeprowadził analizę rynku nieruchomości o funkcji związanej z zabudową usługową. Analizą objął 12 nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny pod względem położenia, stanu prawnego oraz przeznaczenia, w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. Ceny jednostkowe dla tego rodzaju nieruchomości przyjętych do porównań zostały zaktualizowane o trend czasowy (5,25%). Przedział cenowy dla tych nieruchomości wyniósł od 366,90 zł/m2 gruntu (nieruchomość o cenie minimalnej) do 811,35 zł/m2 gruntu (nieruchomość o cenie maksymalnej), przy średniej cenie sprzedaży 618,42 zł/m2. Biegły wskazał cechy rynkowe, mające wpływ na wartość nieruchomości oraz określił ich wagi: lokalizacja (waga cechy 25%), otoczenie (25%), parametry fizyczne (15%), wyposażenie w infrastrukturę (10%), funkcjonalność (15%) i dojazd (10%). Następnie obliczył współczynniki korygujące i określił wartość 1 m2 gruntu wycenianej nieruchomości na kwotę 633,57 zł.

Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wartość części działki nr [...] o pow. 44 m2 (przeznaczonej w planie miejscowym pod usługi) dla przeznaczenia drogowego znajduje się na znacznie niższym poziomie (12 790 zł) niż dla przeznaczenia usługowego (27 877 zł) i w związku z tym ustalił wartość tej części na podstawie nieruchomości podobnych o funkcji usługowej. Natomiast wartości działek nr [...], nr [...] i nr [...] oraz części działki nr [...] (77 m2) zostały określone zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. na podstawie bazy porównawczej nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Łączna wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę 175 300 zł, w tym: 160 700 zł wartość rynkowa gruntu, 10 800 zł wartość składników budowlanych i 3 800 zł wartość składników roślinnych.

W odpowiedzi na zarzuty podniesione w odwołaniu, biegły wskazał, że doboru transakcji przyjętych do określenia wartości nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne dokonał zgodnie z zapisem § 36 ust. 4 rozporządzenia, w oparciu o trzy czynniki mające wpływ na wartość nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne: lokalizację (wszystkie analizowane nieruchomości położone są na terenie miasta K.), przeznaczenie w planie miejscowym (wszystkie nieruchomości w całości były przeznaczone pod drogi publiczne) oraz stronę nabywającą (Gmina K. reprezentowana przez Miejski Zarząd Dróg). Biegły zaznaczył, że analiza lokalnego rynku wykazała, że na wartość nieruchomości przeznaczonych pod komunikację wpływa lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa oraz rodzaj gruntów przyległych, natomiast "brak jest zależności powierzchniowych na lokalnym rynku". Wyjaśnił, że cecha związana z wielkością działki ma istotny wpływ na wartość nieruchomości przeznaczonych pod przemysł, usługi czy zabudowę mieszkaniową, natomiast nabywanie nieruchomości pod inwestycje drogowe kieruje się odmiennymi uwarunkowaniami, niezwiązanymi z powierzchnią nieruchomości. Biegły wskazał, że w najbliższym sąsiedztwie odnotowano tylko jedną transakcję dotyczącą nieruchomości podobnej, dlatego rynek został rozszerzony na teren całego miasta K., w związku z czym uwzględnił lokalizację w cesze "lokalizacja ogólna", która dla wycenionej nieruchomości została określona na najwyższym poziomie jako korzystna – strefa śródmiejska. Rzeczoznawca majątkowy poinformował, że od stycznia 2019 r. do dnia wyceny nie odnotowano transakcji nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, podobnych do przedmiotu wyceny, natomiast 13-miesięczny przedział czasowy zebranej bazy, daje solidną podstawę do rzetelnej analizy rynku w zakresie doboru cech, a także ich wpływu na wartość nieruchomości. Ponadto rzeczoznawca majątkowy zaznaczył, że omyłki pisarskie występujące w operacie szacunkowym w żaden sposób nie wpłynęły ani na proces szacowania nieruchomości, ani na ostateczny wynik wyceny.

Następnie organ odwoławczy dokonał analizy operatu szacunkowego (dalej jako "kontroperat") sporządzonego [...] czerwca 2019 r. na zlecenie skarżącej przez rzeczoznawcę majątkowego, A. D.

Wojewoda podkreślił, że A. D. w pierwszej kolejności przeanalizowała transakcje nieruchomości o przeznaczeniu usługowo-komunikacyjnym oraz nieruchomości w całości przeznaczonych pod komunikację i stwierdziła, że w przedmiotowym przypadku nie ma miejsca zwiększenie wartości wywłaszczanej części nieruchomości z uwagi na cel wywłaszczenia. Biegła wskazała, że z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji drogowych w analizowanym obszarze i okresie, zawartych w warunkach rynkowych, wartość rynkowa nieruchomości powinna być oszacowana przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych jako usługowo-mieszkaniowe. Do określenia w ten sposób wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, wybierając 16 transakcji porównawczych. Biegła wskazała cechy rynkowe, mające wpływ na wartość nieruchomości oraz określiła ich wagi. Następnie obliczyła współczynniki korygujące i określiła wartość 1 m2 gruntu wycenianej nieruchomości na kwotę 705,12 zł. W konsekwencji wartość przedmiotowej nieruchomości została określona jako rynkowa wartość gruntu na kwotę 294 740 zł.

Odnosząc się do zastrzeżeń wyrażonych w odwołaniu oraz w uwagach do wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego L. L., organ uznał je za niezasadne. W zakresie głównych zarzutów dotyczących przyjęcia do porównań nieruchomości niepodobnych oraz braku określenia wartości rynkowej nieruchomości według przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, Wojewoda przywołał treść art. 4 pkt 16 u.g.n., wprowadzającego definicję nieruchomości podobnej. Podniósł, że porównywalność w rozumieniu tego przepisu nie oznacza identyczności powyższych parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. W kontekście wskazanej powyżej definicji, rozbieżność w wielkości nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że nie stanowią one nieruchomości podobnych, o ile są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. Biegły L. L. słusznie wskazał w operacie, że wielkość nieruchomości nie jest wprost wskazana w tej definicji jako parametr wpływający na podobieństwo nieruchomości drogowych. Wielkość nieruchomości może mieć wpływ na cenę rynkową nieruchomości przeznaczonych np. pod zabudowę mieszkalną, co nie oznacza równocześnie, że będzie miała wpływ na wartość nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Biegły rzeczoznawca wyjaśnił w operacie, że wartość gruntów o takim przeznaczeniu uzależniona jest przede wszystkim od ich położenia, stanu prawnego oraz przeznaczenia. W przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym uznać należy, że wielkość nie stanowi co do zasady cechy wpływającej na jej wartość, lecz inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieszczą się w zakresie pojęcia porównywalności, o jakim mowa w definicji nieruchomości podobnej, w szczególności jej przeznaczenie w planie, które ogranicza atrakcyjność dla potencjalnych nabywców. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie, w konkretnym przypadku zależy od oceny rzeczoznawcy. W związku z czym zarzut strony dotyczący braku podobieństwa nieruchomości przyjmowanych do porównań pod względem położenia i powierzchni nie znajduje uzasadnienia.

Natomiast przy określaniu wartości rynkowej gruntów pod drogi publiczne, zasadą jest przyjęcie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi. Dopiero gdy brak takich cen (ze względu na brak obrotu gruntami na cele drogowe) zastosowanie znajduje zasada, że wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Organ przywołał treść art. 154 ust. 1 u.g.n., podnosząc, że to rzeczoznawca majątkowy, sporządzając operat, dysponuje kompleksową wiedzą na temat rynku, zdobytą w wyniku przeprowadzonych badań i analizy tego rynku, a także posiada specjalistyczną wiedzę na temat obowiązujących przepisów w zakresie wyceny, dysponuje odpowiednim doświadczeniem, pozwalającym na określenie, które dane należy przyjąć w celu sporządzenia operatu szacunkowego. Ponadto działa w oparciu o wiążące go standardy zawodowe i kodeks etyki oraz ma obowiązek wykonywać zawodową działalność kierując się bezstronnością w wycenie nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy L. L. prawidłowo określił wartość rynkową gruntu, w oparciu o transakcje drogowe, zgodnie z przeznaczeniem w planie miejscowym i celem publicznym, na jaki nieruchomość została wywłaszczona oraz z uwzględnieniem funkcji związanej z zabudową usługową.

Rzeczoznawca majątkowy znalazł wystarczającą liczbę transakcji nieruchomości porównawczych, niezbędnych do sporządzenia wyceny, bez konieczności sięgania do transakcji z wcześniejszych okresów. Ponadto biegły zaktualizował ceny jednostkowe dla poszczególnych nieruchomości przyjętych do porównań w oparciu o określony na podstawie zebranej bazy transakcji trend czasowy, który został szczegółowo przedstawiony w wyjaśnieniach rzeczoznawcy z [...] kwietnia 2020 r.

W ocenie organu odwoławczego, opinia biegłego L. L. wraz z wyjaśnieniami jest spójna, logiczna i merytorycznie uzasadniona. Operat wykonano zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem. W sprawie nie ma zatem podstaw do kwestionowania prawidłowości oszacowania wartości wycenianej nieruchomości. Operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego L. L. wraz z wyjaśnieniami zawartymi w pismach z [...] kwietnia 2020 r. i 21 maja 2020 r. spełnia nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, a także jest zgodny z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA z dnia 10 lipca 2019 roku, sygn. akt II SA/Ke 175/19, w tym m.in.: określa wartość rynkową gruntu w oparciu o transakcje drogowe, zgodnie z przeznaczeniem w planie miejscowym i celem publicznym, na jaki nieruchomość została wywłaszczona oraz o funkcji związanej z zabudową usługową, zawiera wyjaśnienia przyjmowanych wyliczeń współczynników korygujących, informacje o stanie prawnym nieruchomości przyjmowanych do porównań, a także szczegółową analizę trendu czasowego.

Analizując kontroperat szacunkowy, sporządzony na zlecenie strony, Wojewoda zauważył, że w wycenie uwzględniony został tylko grunt, bez wyceny składników roślinnych i budowlanych. W związku z tym biegła nie zbadała, czy nieruchomości ze składnikami budowlanymi i roślinnymi występują w obrocie nieruchomościami stosownie do art. 135 ust. 1- 4 u.g.n. Brak prawidłowo opisanego stanu nieruchomości ma wpływ na przedstawienie obliczeń dotyczących wartości nieruchomości oraz na wynik wyceny. Zdaniem organu drugiej instancji, operat przedstawiony przez stronę nie jest wiarygodny również z uwagi na wadliwie określone parametry działki, w tym m.in. przyjęcie do obliczeń nieprawidłowo wyliczonej powierzchni, tj. 418 m2 zamiast 501 m2, a także błędne przyjęcie wartości współczynnika korygującego dla cechy "otoczenie", a tym samym błędne określenie wartości 1 m2 nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe organ uznał, że kontroperat szacunkowy sporządzony przez A. D. jest niespójny, zawiera braki (wycena wyłącznie gruntu) oraz błędy rachunkowe, które uzasadniają jego odrzucenie jako dowodu w sprawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła E. G.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

Jak stwierdził Sąd, spór między skarżącą a organem sprowadza się do odmiennej oceny operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego, L. L., na podstawie którego organ ustalił wysokość odszkodowania. Operat ten opracowany został na zlecenie organu pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy wskutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 175/19, uchylającego – na skutek skargi E. G. – decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2018 r.

Przyczyną uchylenia przez Sąd obu decyzji było naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organy zaakceptowały operat szacunkowy sporządzony wówczas przez rzeczoznawcę majątkowego A. W., podczas gdy ocena tego dowodu, mającego zasadnicze znaczenie dla ustalenia odszkodowania, nosiła cechy dowolności.

Sąd wojewódzki podkreślił, że stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 175/19 ma istotne znaczenie z uwagi na normę zawartą w art. 153 p.p.s.a.

Ponieważ obie decyzje będące przedmiotem oceny sądowej w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 175/19 zostały uchylone z powodu wskazanych przez Sąd konkretnych uchybień w operacie szacunkowym A. W., który był wówczas podstawą ustalenia odszkodowania, nie wszystkie uwagi zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2019 r. mogły mieć odniesienie do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy.

Decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. i zaakceptowana w tym rozstrzygnięciu wysokość odszkodowania, oparta została na innym operacie szacunkowym, sporządzonym przez innego rzeczoznawcę i przy wyborze przez niego innej, aniżeli poprzednio, metody wyceny nieruchomości. Dlatego słusznie, zdaniem Sądu wojewódzkiego, podnosi organ odwoławczy, że stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2019 r. było wiążące jedynie w takim zakresie, w jakim można je odnieść do ogólnych zasad opracowania każdego operatu majątkowego, bez względu na jego konkretną treść i wybrane przez rzeczoznawcę podejście, metodę i technikę szacowania nieruchomości. Mając na uwadze wskazania Sądu, organy dążyły do tego, aby wszystkie wątpliwości, na które zwrócono uwagę w uzasadnieniu wyroku z 10 lipca 2019 r., zostały przez rzeczoznawcę wyjaśnione. W konsekwencji, rzeczoznawca majątkowy L. L. trzykrotnie odnosił się do istotnych kwestii związanych z operatem: w piśmie z [...] stycznia 2020 r. (jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji), a następnie w pismach z [...] kwietnia i [...] maja 2020 r., już po wniesieniu odwołania. W dodatkowych wyjaśnieniach rzeczoznawca przedstawił swoje argumenty w zakresie zastrzeżeń złożonych przez E. G. oraz uzupełnił operat co do wskazania sposobu obliczeń przyjętej procentowej zmiany średniej ceny jednostkowej nieruchomości drogowych (pismo Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r.).

Jak podkreślił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rzeczoznawca L. L. ustalał wartość czterech działek, których przeznaczenie określał obowiązujący dla tego terenu od 2008 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...] - Obszar 1". Wedle postanowień tego planu trzy działki oznaczone numerami: [...],[...] i [...], położone były na terenach dróg publicznych klasy dojazdowej (symbol 1.KDD.6), zaś działka nr [...] znajdowała się w dwóch różnych obszarach. W części północnej na powierzchni 77 m2 przeznaczona była pod drogę publiczną klasy dojazdowej (symbol 1.KDD.6), zaś w części południowej na powierzchni 44 m2 znajdowała się na terenie zabudowy usługowej (symbol w planie miejscowym: 2.U.1).

W wyniku wyceny nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego, dokonuje się określenia jej wartości rynkowej, odtworzeniowej, katastralnej lub określenia innych rodzajów wartości przewidzianych w odrębnych przepisach. Dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu określa się wartość rynkową (art. 150 ust. 1 i 2 u.g.n.), którą stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (art. 151 ust. 1 u.g.n.).

Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Ustawa o gospodarce nieruchomościami określa także rodzaje podejść, jakie należy zastosować przy wycenie nieruchomości oraz wyjaśnia, na czym one polegają (art. 153 ust. 2, 3 i art. 153 u.g.n.).

Sąd wojewódzki wskazał, że wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich i wyjaśnił, na czym one polegają. Sąd dodał, że regulacje kwestii bardziej szczegółowych, jak np. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, ustawodawca pozostawił aktowi rangi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W operacie majątkowym L. L., na podstawie którego organ ustalił w zaskarżonej decyzji wysokość odszkodowania, powołano zarówno przepisy u.g.n., jak i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca dokonał wyboru podejścia i metody określenia wartości szacowanej nieruchomości, wskazując, że właściwą w tym zakresie będzie procedura przy użyciu podejścia kosztowego, metody kosztów odtworzenia (art. 153 ust. 3 u.g.n. w zw. z § 20 i § 21 ww. rozporządzenia).

Analizując treść operatu sporządzonego przez L. L., a także wyjaśnień, jakie przedstawił w toku postępowania przed organami obu instancji, Sąd podzielił opinię organu odwoławczego, który uznał, że dokument ten jest wiarygodny i może stanowić podstawę do przyjęcia wysokości odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 4a specustawy drogowej. W zaskarżonej decyzji operat szacunkowy został poddany gruntownej ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale także co do logiki wypowiedzi rzeczoznawcy oraz jasności zawartej w niej argumentacji i rzetelności danych, na których oparto wycenę. Omyłki dotyczące błędnie podanych repertoriów aktów notarialnych transakcji drogowych, zostały sprostowane w piśmie rzeczoznawcy z [...] stycznia 2020 r. i nie wpływają na prawidłowość wyceny. Błędy nie dotyczyły takich danych, jak data transakcji, ulica, przy której położona jest dana działka, powierzchnia, cena jednostkowa i skorygowana. Do porównań przyjęto ceny transakcyjne nieruchomości podobnych (drogowych i przeznaczonych pod usługi), które odpowiadają definicji ustawowej z art. 4 pkt 16 u.g.n. Rzeczoznawca prawidłowo ustalił wartość nieruchomości, stosując § 36 rozporządzenia przy przyjęciu, że możliwą była wycena działek nr [...] oraz [...] (w części o pow. 77 m2 przeznaczonej pod drogę) przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tym samym, nie było podstaw do ustalenia tej wartości według przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4). Wartość nieruchomości określono zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy, tj. według stanu w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Ustalając przeznaczenie działek, rzeczoznawca uwzględnił postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz prawidłowość operatu szacunkowego, zaakceptowanego przez organy, Sąd nie dopatrzył się z urzędu takich nieprawidłowości, które dyskwalifikowałyby ten dokument, uniemożliwiając przyjęcie go jako podstawy ustalenia odszkodowania. Organy nie naruszyły także art. 153 p.p.s.a. w zakresie wiążącej oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 175/19.

Sąd wojewódzki odniósł się także szczegółowo do zarzutów skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. G., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n., polegające na przyjęciu, że odszkodowanie za wywłaszczenie własności nieruchomości przyznane Skarżącej mocą decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 2020 r., znak: [...], ustalone na podstawie operatu sporządzonego przez biegłego L. L. stanowi słuszne odszkodowanie, oraz że odszkodowanie to odpowiada wartości wywłaszczonego prawa,

2) art. 4 pkt 1, art. 130 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 3, art. 150 ust. 2, art. 151 ust. 1, art. 152 ust. 2, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez brak uwzględnienia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości definicji ustawowej "nieruchomości gruntowej", która pojęcie to odnosi do pewnej całości i w konsekwencji, prawnie niedopuszczalne określenie wartości szacowanej nieruchomości jako sumy wartości poszczególnych działek gruntu na nią się składających,

3) art. 4 pkt. 16, art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia poprzez przyjęcie jako odniesienie, przy ustalaniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości, nieruchomości, których podobieństwo do nieruchomości wycenianej budzi wątpliwości, i które, zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie mogą stanowić adekwatnego odniesienia, co skutkowało zaniżeniem odszkodowania na rzecz skarżącej,

4) art. § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez niezastosowanie wynikającej z tego aktu normy prawnej obligującej do określenia wartości nieruchomości przy przyjęciu przeważającego wśród gruntów przyległych przeznaczenia nieruchomości, w sytuacji gdy określenie wartości nieruchomości w rzeczywistości nie było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, co skutkowało zaniżeniem odszkodowania na rzecz skarżącej kasacyjnie;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 134 § 1, art. 133 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n., § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez niezasadne przyjęcie, że organy wszechstronnie wyjaśniły okoliczności sprawy, a rozstrzygnięcie zostało podjęte w oparciu o prawidłowo i należycie przeprowadzone postępowanie dowodowe, gdy tymczasem zarówno organ drugiej instancji, jak i Wojewódzki Sąd nienależycie rozpatrzyły i błędnie oceniły wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego i przyjęły, że mimo jego niewątpliwych wad, stanowi on opinię zupełną, logiczną i wiarygodną, co miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, albowiem zadecydowało o zaniżeniu odszkodowania na rzecz skarżącej kasacyjnie,

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, mimo że przy jej wydawaniu organ naruszył zasadę równego traktowania oraz zasadę pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej poprzez wydanie dwóch różnych co do rozstrzygnięcia decyzji w tożsamym stanie faktycznym (w zakresie istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy),

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania) poprzez nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, mimo że przy jej wydawaniu organ nie uwzględnił wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 175/19.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej jej przez pełnomocnika z urzędu (opłaty za czynności pełnomocnika nie zostały zapłacone w całości lub w części).

Skarżąca kasacyjnie wniosła też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie z [...] września 2021 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w sprawie i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., jako dalej idący. Zarzut ten okazał się niezasadny.

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 175/19 Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Kielcach po rozpoznaniu skargi E. G. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2018 r. Przyczyną uchylenia przez Sąd obu decyzji było uznanie, że ocena operaty szacunkowego dokonana przez organy nosi cechy dowolności, co skutkuje wydaniem decyzji w pierwszej i drugiej instancji z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd uznał, że sporządzony przez A. W., [...] sierpnia 2018 r., operat szacunkowy nie mógł stanowić miarodajnej podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania za przejęte działki, albowiem zawiera istotne braki i niespójności. Sąd wskazał, że operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ale także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 1963/17, LEX nr 2461046). Sąd wskazał, że prosta analiza operatu zaakceptowanego przez organy w sprawie budzi wątpliwości Sądu co do jego zupełności i spójności.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek, gdyż ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organu administracji publicznej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości (zob. wyrok NSA z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt. I GSK 2395/05, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że na byt sprawy sądowoadministracyjnej składają się każdorazowo elementy przedmiotowe i podmiotowe (B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007/1/s. 8-11; W. Piątek, Powaga rzeczy osądzonej wyroku sądu administracyjnego, C.H. Beck 2015, s. 49-56). Do elementów przedmiotowych zalicza się elementy odnoszące się do stanu faktycznego i prawnego (W. Piątek - op. cit., s. 50, 54). Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą (zob. wyrok NSA z 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2227/11 i wyrok NSA z 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 100/07, CBOSA). Powstanie nowych przesłanek faktycznych czyniących poprzednio wydaną decyzję nieadekwatną do istniejącej rzeczywistości oznacza, że przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa. Jeżeli określona sprawę tworzy każdorazowo splot prawa i faktu, istotna zmiana stanu faktycznego sprawy może skutkować powstaniem zupełnie nowej sprawy sądowoadministracyjnej (zob. wyrok NSA z 28 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1798/20, CBOSA). Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażoną w orzeczeniu sądowym, nie są wiążące w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w drodze skargi kasacyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 240/06, CBOSA).

Organy administracji i Sąd pierwszej instancji nie naruszyły art. 153 p.p.s.a., bowiem rozpoznając ponownie sprawę do ustalenia odszkodowania powołały innego biegłego celem sporządzenia operatu szacunkowego. Nową częścią ustaleń faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy w stosunku do stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 175/19 jest ustalenie odszkodowania w decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] w oparciu o operat szacunkowy z [...] listopada 2019 r., zatem inny operat szacunkowy, sporządzony przez innego rzeczoznawcę i przy wyborze przez niego innej, aniżeli poprzednio, metody wyceny nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie organ nie był więc związany uwagami dotyczącymi operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 175/19. Skoro doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego to mamy do czynienia z nieaktualnością zawartych w wyroku z 10 lipca 2019 r. wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, a co za tym idzie również ustaniem mocy wiążącej wskazań zawartych w tym orzeczeniu.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Naruszenia tego przepisu strona upatruje w nieprawidłowej, jej zdaniem, ocenie przez Sąd pierwszej instancji materiału dowodowego (operatu szacunkowego). Tak skonstruowany zarzut nie mógł być uwzględniony.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...)". Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, CBOSA). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (zob. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11, CBOSA). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 263/19; wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11; wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10, CBOSA). Zatem Sąd pierwszej instancji analizując i oceniając znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy nie mógł naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. w sposób wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zgodzić się bowiem należy z Sądem pierwszej instancji, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja z [...] czerwca 2020 r. dotycząca odszkodowania ustalonego na rzecz E. G. W granicach sprawy wyznaczonej przedmiotem zaskarżonej decyzji, nie mieściła się zatem ocena zasadności i zgodności z prawem decyzji kasacyjnej, jaką wydał Wojewoda [...] w stosunku do innej nieruchomości, objętej decyzją Prezydenta Miasta K. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tego samego zadania pn.: "Rozbudowa ulicy [...] w K. wraz z rozbudową skrzyżowań z ulicą [...] i [...] oraz z ul. [...] i ul. [...]". Słusznie też zauważył, że z treści decyzji z [...] października 2020 r. wynika, że jedna z szacowanych działek, należących uprzednio do P. B., była zabudowana budynkiem mieszkalno-usługowym, co różnicuje obie sprawy w zakresie stanu faktycznego.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 4 pkt 1, art. 130 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 3, art. 150 ust. 2, art. 151 ust. 1, art. 152 ust. 2, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 u.g.n.

Argumenty skargi kasacyjnej powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a dotyczące powyższego zarzutu, sugerują, że przedmiotem wyceny biegłego mogła być tylko i wyłącznie cała nieruchomość zapisana w księdze wieczystej [...], składająca się przed podziałem z pięciu działek, a po podziale z siedmiu działek, nie znajdują uzasadnienia prawnego. Należy przypomnieć, że przedmiotem wywłaszczenia decyzją z [...] lipca 2017 r., zmienioną decyzją z [...] listopada 2017 r. Prezydenta Miasta K. były działki nr [...],[...], działka nr [...] wydzielona z działki nr [...] i działka nr [...] wydzielona z działki nr [...], stanowiące własność skarżącej kasacyjne. Zatem pojęcie "wywłaszczonej nieruchomości" należy odnosić nie do całej nieruchomości przed wywłaszczeniem, ale do jej wydzielonych części objętych wywłaszczeniem z przeznaczeniem na rozbudowę ul. [...] w K. wraz z rozbudową skrzyżowań z ul. [...] i [...] oraz z ul. [...] i ul. [...].

Z tych względów nieuzasadniony jest proponowany w skardze kasacyjnej sposób ustalenia odszkodowania, którym jest wartość rynkowa nieruchomości oznaczonej w decyzji o wywłaszczeniu.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, ale jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Z kolei w myśl art. 7 k.p.a. organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Przedmiotem postępowania w kontrolowanej sprawie było ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 - dalej: "specustawa").

Stosownie do art. 12 ust. 4a specustawy organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 5 specustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy.

Ustalenie wysokości odszkodowania zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawą zaś ustalenia wysokości odszkodowania jest, stosownie do art. 134 ust. 1 u.g.n., wartość rynkowa nieruchomości, przy której określeniu uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.).

Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, spór między skarżącą a organem sprowadza się do odmiennej oceny operatu szacunkowego z [...] listopada 2019 r. sporządzonego w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego, L. L., na podstawie którego organ ustalił wysokość odszkodowania.

Należy wskazać, że opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości, w toku prowadzonego postępowania, powinna być poddana przez organ analizie na dwóch płaszczyznach: formalnej i merytorycznej. Kontrola formalna owego dowodu, obejmująca m.in. zbadanie tego czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, należy do organu administracji i jest dokonywana na podstawie przepisów k.p.a. (zob. wyrok NSA z 10 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2546/13; wyrok NSA z 20 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2329/13; wyrok NSA z 21 października 2014 r. sygn. akt I OSK 345/13; wyrok NSA z 16 października 2014 r., sygn. akt I OSK 611/13, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Jeżeli chodzi o merytoryczną kontrolę operaty szacunkowego to należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (vide: wyrok NSA z 5 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok NSA z 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11; wyrok NSA z 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1612/12; wyrok NSA z 31 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1906/17, CBOSA).

W operacie szacunkowym z [...] listopada 2019 r. biegły wskazał, że istnieje udokumentowany obrót nieruchomościami drogowymi i usługowymi podobnymi do wycenianej nieruchomości i znane są ceny transakcyjne, a także cechy tych nieruchomości wpływające na poziom cen dlatego dla określenia wartości rynkowej wskazanych nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej ( str. 16 i 21-22 operatu).

Stosownie do art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

W myśl natomiast § 4 ust. 4 rozporządzenia przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego, i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji, analizując treść operatu sporządzonego przez L. L., a także wyjaśnień, jakie przedstawił w toku postępowania przed organami obu instancji, podzielił opinię organu odwoławczego, który uznał, że dokument ten jest wiarygodny i może stanowić podstawę do przyjęcia wysokości odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 4a specustawy. Sąd uznał, że w zaskarżonej decyzji operat szacunkowy został poddany gruntownej ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale także co do logiki wypowiedzi rzeczoznawcy oraz jasności zawartej w niej argumentacji i rzetelności danych, na których oparto wycenę. Omyłki dotyczące błędnie podanych repertoriów aktów notarialnych transakcji drogowych zostały sprostowane w piśmie rzeczoznawcy z [...] stycznia 2020 r. i nie wpływają na prawidłowość wyceny. Błędy nie dotyczyły takich danych, jak data transakcji, ulica, przy której położona jest dana działka, powierzchnia, cena jednostkowa i skorygowana. Do porównań przyjęto ceny transakcyjne nieruchomości podobnych (drogowych i przeznaczonych pod usługi), które odpowiadają definicji ustawowej z art. 4 pkt 16 u.g.n.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w tabeli nr [...] na stronie [...] operatu, rzeczoznawca wskazał 15 transakcji, które w okresie od [...] grudnia 2017 r. do [...] stycznia 2019 r. obejmowały działki drogowe podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a następnie stwierdził, że skoro w najbliższym sąsiedztwie odnotowano zaledwie jedną transakcję nieruchomości przeznaczonej pod drogę (przy ul. [...]), to słusznie rzeczoznawca rozszerzył analizę rynku takich nieruchomości na teren całego miasta. Jedna transakcja nie może bowiem odzwierciedlać charakterystycznych parametrów rynku lokalnego, na podstawie których ustala się wartość wycenianej nieruchomości.

Należy wskazać, że w piśmie z [...] kwietnia 2020 r. biegły wyjaśnił, że "w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę odnotowano 15 transakcji o przeznaczeniu drogowym, które uznałem za porównywalne do nieruchomości wycenianej. Faktem jest, że od stycznia 2019 r. do dnia wyceny takich transakcji już nie odnotowano (informacja z MZD w K.). Rozpiętość przedziału czasowego zebranej bazy wynosi więc 13 miesięcy. Zebrane 15 transakcji daje już solidną podstawę do rzetelnej analizy rynku zarówno w zakresie doboru cech, jak też ich wpływu na wartość nieruchomości.". Jednak uwadze organów i Sądu pierwszej instancji uszło, że jednocześnie w tym samym piśmie biegły wskazał, że "odnosząc się do kwestii związanej ze sposobem określenia współczynnika zmian cen w czasie wyjaśnić należy, że dla nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi określiłem go na podstawie 12 reprezentatywnych nieruchomości przyjętych do bazy nieruchomości podobnych (...). Z próbki do przeprowadzenia trendu usunąłem transakcję dotyczącą ulicy [...], ponieważ w sposób istotny mogłaby zniekształcić wynik. Do ustalenia trendu przyjąłem założenie, że w próbce do określenia trendu muszą się znaleźć co najmniej dwie nieruchomości o takich samych poszczególnych cechach. W zebranej bazie znajduje się wyłącznie jedna nieruchomość zlokalizowana przy ul. [...], która posiada korzystną cechę związaną z lokalizacją ogólną. Ponadto aby próbka była reprezentatywna i transakcje z ul. [...] nie stanowiły większości z zebranej próbki usunięto dwie transakcje nieruchomości położone przy ul. [...].".

Wyjaśnienie opinii w tym zakresie przez rzeczoznawcę jest w istocie ogólnikowe i nie zawiera szczegółowych informacji umożliwiających zweryfikowanie opinii. Nie jest zatem jasne, dlaczego biegły w operacie szacunkowym przyjął do porównań 15 podobnych nieruchomości drogowych, a następnie ich liczbę zmniejszył do 12, a w konsekwencji, czy wartość gruntu biegły określił w podejściu porównawczym stosując metodę korygowania ceny średniej, czy też stosując inną metodę. Dlaczego biegły uznał za podobne nieruchomości drogowe położone przy ul. [...] w liczbie 7, a następnie usunął 2 i dlaczego zmniejszenia bazy podobnych nieruchomości drogowych (tabela [...], str. [...] operatu) dokonał m.in. przez usunięcie z bazy nieruchomości położnej przy ul. [...] (nr [...] w tabeli nr [...] w operacie) jedynej położonej dokładnie przy tej samej ulicy, co nieruchomość wyceniana "ponieważ w sposób istotny mogłaby zniekształcić wynik".

Biegły w żaden więc sposób nie wyjaśnił przyczyn odrzucenia powyższych nieruchomości w kontekście § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia, który stanowi, że w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Ponadto, z § 55 rozporządzenia wynika, że operat szacunkowy przedstawia postępowanie, o którym mowa w art. 4 pkt 6 u.g.n., a więc postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym dane, o jakich mowa w punktach 1-9 ust. 1 § 56 rozporządzenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2017/06 LEX nr 863821, brzmienie § 56 nie oznacza jednak, że jest to wyliczenie wyczerpujące – katalog zamknięty. W ust. 3 § 56 rozporządzenia, wskazano, że w operacie szacunkowym zamieszcza się także stosowne klauzule wskazujące na szczególne okoliczności dotyczące wyceny nieruchomości. Dlatego uznać należy, iż operat szacunkowy powinien zawierać także dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Brak dostatecznego wyjaśnienia sposobu dokonania wyceny uniemożliwia dokonanie oceny przydatności dowodowej operatu szacunkowego.

Znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy, z wyżej wskazanych powodów, nie daje podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu administracyjnym wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i właściwie oceniono zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Zatem Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a w rezultacie nieprawidłowo przyjął, że nie narusza przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych powodów zasadnym okazał się również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a.

W tych okolicznościach przedwczesnym, a częściowo niemożliwym, byłoby odniesienie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny dokonać oceny wypełnienia przez rzeczoznawcę majątkowego normatywnych obowiązków obejmujących uzasadnienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny - stosownie do § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia. W tym w doniesieniu do wskazanych wyżej twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 2020 r., na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.