Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1323/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części, w tej części uchylono decyzje I i II instancji, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 1, art. 5, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 23 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1182
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Sądu Apelacyjnego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lutego 2015 roku, sygn. akt II SA/Gd 764/14 w sprawie ze skargi K.G. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 w części, w której uchyla się zaskarżoną decyzję i decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w zakresie odmowy udostępnienia informacji dotyczącej miejscowości zamieszkania sędziów Sądu Okręgowego w Gdańsku, 2) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji o miejscowości zamieszkania sędziów Sądu Okręgowego w Gdańsku, 3) oddala skargę kasacyjną w pozostałej części, 4) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz K.G. w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 764/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi K.G., uchylił decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2014 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że K.G. wystąpił do Prezesa Sądu Okręgowego w Gdańsku z wnioskiem o udostępnienie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm., dalej: u.d.i.p.), informacji dotyczącej: imion i nazwisk, daty urodzenia (dziennej) oraz miejscowości zamieszkania wszystkich sędziów Sądu Okręgowego w Gdańsku.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Prezes Sądu Okręgowego w Gdańsku odmówił udzielania żądanej informacji w części dotyczącej wskazania dziennej daty urodzenia sędziów oraz miejscowości ich zamieszkania, powołując się na konieczność ochrony prywatności osób fizycznych zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem Prezesa Sądu Okręgowego, żądane dane pozwalają ustalić dokładny adres pod jakim zamieszkuje sędzia, co naruszałoby jego prywatność. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawcę, że na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Sądu Okręgowego w Gdańsku znajdują się dane dotyczące imion i nazwisk oraz stanowisk zajmowanych przez sędziów w poszczególnych wydziałach Sądu.

W odwołaniu K.G. podniósł szczególności, że żądane dane są ściśle związane z pełnieniem przez sędziów funkcji publicznej i jako takie stanowią informację podlegająca udostępnieniu, bowiem nie ma tu zastosowania ograniczenie udostępniania takich informacji zawarte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Prezes Sądu Apelacyjnego w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Gdańsku. W ocenie organu odwoławczego, słusznie odmówiono udostępnienia wnioskowanych danych powołując się na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ wyjaśnił, że z powołanego przepisu wynika, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Wprawdzie ograniczenie to nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, jednakże kluczowe znaczenie ma - czy wnioskowane dane, mające podlegać udostępnieniu, mają związek z pełnieniem przez te osoby funkcji publicznych. Zdaniem Prezesa Sądu Apelacyjnego, informacje żądane przez skarżącego, dotyczące sędziów Sądu Okręgowego w Gdańsku tj. data urodzenia oraz miejsce zamieszkania, w żaden sposób nie mają związku z pełnieniem przez sędziów tej funkcji.

W skardze na powyższą decyzję K.G. zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że informacja o datach urodzenia i miejscowościach zamieszkania sędziów sądów powszechnych podlega ograniczeniu ze względu na ich prywatność oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wskutek jego niewłaściwego zastosowania poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Skarżący wyjaśnił, że data urodzenia sędziego - obejmująca dane o dniu, miesiącu i roku tego zdarzenia, wyznacza wiek sędziego, zakreślając cezurę czasową pełnienia funkcji sędziego. Ponadto jest to informacja pozwalająca określić datę osiągnięcia przez daną osobę wieku 29 lat - uprawniającego do powołania na urząd sędziego, jak również wieku 67 lat - uprawniającego do przejścia w stan spoczynku oraz 55 lat lub 60 lat do wcześniejszego przejścia w stan spoczynku. Zaś informacja o miejscu zamieszkania sędziego (tj. miejscowości, a nie adresie) ma związek z pełnieniem funkcji publicznej i nie pozostaje bez wpływu na warunki jej wykonywania. Zdaniem skarżącego, dojazdy z miejsca zamieszkania do siedziby sądu i z powrotem są uciążliwe i czasochłonne, co rzutuje na jakość wykonywanej pracy, dojazdy generują także należności zwiększające wydatki budżetowe sądu. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania ograniczenie prawa do informacji publicznej przewidziane w zdaniu pierwszym art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Apelacyjnego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Gdańsku, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporne było, iż żądane przez skarżącego informacje mają co do zasady walor informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcje. Sąd podkreślił, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej sędziowie, jako funkcjonariusze publiczni, sprawują w nich funkcję publiczną polegającą na orzekaniu w sprawach należących do właściwości tych sądów na zasadach niezawisłości i bezstronności. Bezsporna jest także okoliczność, że Prezes Sądu Okręgowego w Gdańsku, do którego został skierowany wniosek, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyjaśnienia wymagało natomiast, czy Prezes Sądu Okręgowego mógł odmówić udostępnienia żądanej informacji powołując się na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Odnosząc się do poszczególnych żądanych informacji, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że prawo do ochrony prywatności osób ubiegających się lub pełniących funkcje publiczne ulega istotnemu ograniczeniu, przewidzianemu w art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.: "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przepis ten wprowadza zatem ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak przewidziana w nim ochrona prywatności jest wyłączona w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, jeżeli informacja pozostaje w związku z pełnioną przez te osoby funkcją. Wyłączenie ochrony jest więc możliwe, gdy zachodzi wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego osoby, której dotyczą, z jej funkcjonowaniem w instytucji publicznej. Z powyższego wynika, że osoby pełniące funkcje publiczne są, zgodnie z przepisami ustawy, słabiej chronione niż inni obywatele, a ma to związek z pełnioną przez nie funkcją. Sąd ten podzielił stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym opowiedziano się za tym, że informacja o dacie urodzenia (wieku) sędziego, jako osoby pełniącej funkcję publiczną, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. I OSK 2872/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1339625, wyroki WSA w Warszawie: z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. II SAB/Wa 51/12, z dnia 13 września 2012 r., sygn. II SA/Wa 1002/12; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 września 2014 r., sygn. II SAB/Go 72/14, wszystkie orzeczenia WSA dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odwołując się do regulacji dotyczącej m.in. powoływania, odwoływania oraz statusu sędziów sądów powszechnych, w tym sądów okręgowych, tj. ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych, Sąd pierwszej instancji uznał, że wiek sędziego stanowi jedną z kilku przesłanek objęcia stanowiska sędziego sądu rejonowego (art. 61 § 1 pkt 5 ww. ustawy), a co za tym idzie umożliwia późniejszy awans sędziego do sądu okręgowego oraz decyduje o możliwości przejścia w stan spoczynku (art. 69 ww. ustawy). Powyższe oznacza, że dane odnoszące się do wieku sędziego są związane z pełnioną przez niego funkcją publiczną. Co za tym idzie, odmowy udostępnienia informacji o dacie urodzenia sędziego nie można uzasadnić ochroną jego prywatności. Mając na uwadze przywołane powyżej przepisy ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, które zawierają postanowienia uzależniające prawo do objęcia stanowiska sędziego od wieku kandydata oraz zakreślają cenzurę wieku w zakresie sprawowania tej funkcji, Sąd ten stwierdził, że data urodzenia (wiek) sędziego ma znaczenie prawne i pozostaje w związku z warunkami powierzenia i wykonywania funkcji sędziego. Wiek sędziego ma bowiem wpływ na możliwość kandydowania na stanowisko sędziego i na możliwość piastowania tego stanowiska (Sąd powołał się na orzecznictwo: wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. I OSK 2872/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1339625; oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 października 2014 r., sygn. II SAB/Łd 118/14, Baza Orzeczeń LEX nr 1534557 oraz w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Również informacja o nazwach miejscowości, w których zamieszkują sędziowie, jest zdaniem Sądu pierwszej instancji, informacją publiczną związaną z pełnioną przez nich funkcją publiczną. Osoby wykonujące funkcje publiczne muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferę ich prywatności niż inne osoby, które takich funkcji nie pełnią. Zgodnie z art. 95 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych: sędzia powinien mieszkać w miejscowości będącej siedzibą sądu, w którym pełni służbę (§ 1); prezes sądu okręgowego w stosunku do sędziego sądu rejonowego oraz sędziego sądu okręgowego, prezes sądu apelacyjnego w stosunku do sędziego tego sądu, a Minister Sprawiedliwości w stosunku do prezesa sądu okręgowego i prezesa sądu apelacyjnego, w uzasadnionych przypadkach, może wyrazić zgodę na zamieszkanie sędziego w innej miejscowości (§ 2); w razie uzyskania zgody, o której mowa w § 2, sędziemu przysługuje zwrot kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do siedziby sądu, ustalonych na zasadach obowiązujących przy ustalaniu wysokości należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju. Z tej regulacji wynika, że informacja o miejscu zamieszkania sędziego (miejscowości, w której zamieszkuje sędzia) ma związek z pełnieniem funkcji publicznej i nie pozostaje bez wpływu na warunki jej wykonywania. Nie można przy tym pominąć, że dojazdy z miejsca zamieszkania do siedziby sądu i z powrotem mogą być uciążliwe, czy też czasochłonne, a zatem mogą rzutować na jakość wykonywanej przez sędziego pracy. Ponadto dojazdy te mogą także generować dodatkowe koszty zwiększające wydatki budżetowe sądu. Miejsce zamieszkania sędziego ma zatem znaczenie zarówno dla jakości pełnionej przez niego służby, jak i dla funkcjonowania sądu jako organu władzy i jako jednostki budżetowej. Informacja o nazwach tych miejscowości nie wykracza przy tym "poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie", a w swej naturze "nie przekreśla sensu (istoty) ochrony prawa do życia prywatnego". Informacja taka nie wkracza w konstytucyjnie chronione prawo do prywatności sędziów i ich rodzin, nie ujawnia bowiem danych "wrażliwych". Dotyczy wyłącznie nazw miejscowości i nie obejmuje dokładnych danych adresowych. W ocenie Sądu pierwszej instancji przyjęta wykładnia art. 5 ust. 2 zdanie 2. u.d.i.p. nie narusza wskazywanego przez organ art. 47 Konstytucji RP. Potwierdza to treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, w którym Trybunał stwierdził, że: "Art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (...) jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji". W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wyjaśnił, że sfera chronionej prywatności pozostaje niejednokrotnie w związku z informacjami odnoszącymi się do działalności organów publicznych. Wyraźną tendencją charakterystyczną dla orzecznictwa i regulacji europejskich jest w tym względzie dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, ponieważ stanowi on istotną gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie. Uznaje się w konsekwencji, że prywatność osób pełniących funkcje publiczne, pozostając, co do zasady, pod ochroną gwarancji konwencyjnych, może podlegać ograniczeniom, które co do zasady znajdować mogą usprawiedliwienie ze względu na wartość, jaką jest jawność i dostępność informacji o funkcjonowaniu instytucji publicznych w państwie demokratycznym. Wartość ta - związana z transparentnością życia publicznego, nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne. Osoby wykonujące takie funkcje z momentem ich podjęcia muszą jednak zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności niż w wypadku innych osób.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Sądu Apelacyjnego w Gdańsku, zaskarżając go w całości, domagał się jego uchylenia i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 5 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż data urodzenia i miejscowość zamieszkania sędziego stanowi informację publiczną, która pozostaje w związku z pełnieniem przez sędziego funkcji publicznych i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a tym samym wyłączone zostało ograniczenie prawa do dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej. Ponadto zarzucono naruszenie art. 23 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w związku z art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014, poz. 1182 z późn. zm. dalej jako: u.o.d.o.) poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż przetwarzanie danych w postaci miejsca zamieszkania i daty urodzenia sędziego jest dopuszczalne, pomimo iż nie występują przesłanki umożliwiające ich udostępnienie, a tym samym naruszając prawo każdej osoby fizycznej do ochrony, dotyczącej jej danych osobowych, zagwarantowane w art. 1 ust. 1 u.o.d.o.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd Okręgowy, będący administratorem danych osobowych osób w nim zatrudnionych, w tym sędziów, podlega pod przepisy ustawy o ochronie danych osobowych i zobowiązany jest udostępniać dane tylko przy spełnieniu ustawowych warunków określonych w ustawie o ochronie danych osobowych. Podkreślono, że nie istnieją żadne przepisy powszechnie obowiązujące, zgodnie z którymi data urodzenia sędziego miałaby charakter informacji ogólnodostępnej. Informacja o wieku sędziów udostępniana jest podmiotom upoważnionym do obsadzania stanowisk sędziowskich i dotyczy wyłącznie procesu powoływania sędziów. W ocenie autora skargi kasacyjnej ewentualna informacja dotycząca wieku sędziego, powinna zatem ograniczać się do odpowiedzi na pytanie czy na dzień wystąpienia o udzielenie informacji, dana osoba spełnia ustawowe wymogi w zakresie wieku, a nie jaka jest dokładna data urodzenia konkretnego sędziego. Zaznaczono, że wskazanie dziennej daty urodzenia sędziego stanowi zarazem udostępnienie sześciu cyfr numeru indentyfikacyjnego PESEL, co dodatkowo potwierdza konieczność ochrony danych w zakresie wieku sędziów. W skardze kasacyjnej stwierdzono ponadto, że to iż sędzia jest funkcjonariuszem publicznym nie uzasadnia stwierdzenia, że miejscowość jego zamieszkania jest informacją publiczną, która jest związana z wykonywaną przez niego funkcją. Ujawnienie miejsca zamieszkania sędziego, choć ogranicza się do wskazania miejscowości, a nie konkretnego adresu, wkracza w sferę prywatności nie tylko sędziego, ale również osób wspólnie z nim zamieszkujących, np. członków jego rodziny, a tym samym do naruszenia ich dóbr osobistych i stwarzania niebezpieczeństwa dla ich zdrowia a nawet życia. Zaznaczono, że szczególnie udostępnienie informacji o miejscowości zamieszkania sędziego, która jest zarówno z punktu widzenia obszaru, jak liczby ludności, uznawana powszechnie za małą, prowadzi niejednokrotnie do ujawnienia konkretnego adresu zamieszkania, co wprost stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa sędziego jak i wspólnie zamieszkujących z nim osób. Tym bardziej, że sędziowie z uwagi na pełnioną funkcję są szczególnie narażeni na możliwość wywierania nacisków ze strony uczestników postępowań, w których orzekają. Możliwość wpływu na sferę dóbr prawnie chronionych osób piastujących stanowisko sędziego, a tym samym pośredniego wpływu na niezawisłość sędziów, stanowi dodatkową przesłankę przemawiającą za ograniczeniem dostępu do wnioskowanych informacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.G. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, podzielając stanowisko i argumentację Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Kwestie dostępu do informacji publicznej kompleksowo reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, której zapisy służą realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji dotyczącej funkcjonowania organów władzy publicznej wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Reguluje ona zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb, w tym także przypadki, w których dysponent informacji publicznej odmawia jej udostępnienia. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Dla oceny zasadności wniosku o udostępnienie informacji publicznej będącego przedmiotem niniejszej sprawy, należało przede wszystkim ustalić z punktu widzenia przedmiotowego, czy w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej żądane przez skarżącego informacje mają walor informacji publicznej.

W myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcje. Przepis art. 10 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że sądy i trybunały sprawują władzę sądowniczą. Zgodnie zaś z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości w Rzeczpospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Sądy, jako organy władzy sądowniczej wydające wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, wykonują zadania w imieniu państwa, którego funkcje realizują. Są to więc organy państwowe powołane do rozpatrywania i rozstrzygania sporów prawnych w imieniu państwa. Sędziowie zaś, jako funkcjonariusze publiczni sprawują w nich funkcję publiczną polegającą na orzekaniu w sprawach należących do właściwości tych sądów na zasadach niezawisłości i bezstronności.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji wykładnia przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. daje podstawę do stwierdzenia, że żądane a pozostające w dyspozycji organu dane osobowe sędziów pełniących funkcje publiczne, są informacją o sprawach publicznych i jako takie mają walor informacji publicznej. Z tym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji można zgodzić się tylko częściowo.

Wobec skierowania wniosku o informację dotyczącą daty urodzenia sędziów - sądu okręgowego, odwołując się do regulacji dotyczącej m.in. powoływania, odwoływania oraz statusu sędziów sądów powszechnych, tj. ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 427 ze zm.), wskazać należy, że wiek sędziego stanowi jedną z kilku przesłanek objęcia urzędu sędziego sądu rejonowego i późniejszego awansu do sądów wyższej instancji (art. 61 § 1 pkt 5) oraz decyduje o przejściu w stan spoczynku (art. 69). Powyższe oznacza, że dane odnoszące się do wieku sędziego są związane z pełnioną przez niego funkcją publiczną. Zatem informacja o dacie urodzenia (wieku) sędziego jest informacją publiczną. Stanowisko to jest jak to trafnie zauważył Sąd Wojewódzki, przeważającym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co wynika z przytoczonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzecznictwa. Stanowisko to w całości podziela także orzekający w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się natomiast ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że informacją publiczną w przedstawionym wyżej rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest miejscowość zamieszkania sędziego wskazanego z imienia i nazwiska. Zarówno w zakresie uznania tej informacji za publiczną jaki i co do skutków takiego uznania, stanowisko sądu pierwszej instancji nie zasługuje na aprobatę. Co prawda stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje, to jednak nie oznacza, że dotyczy to wszystkich informacji o tych osobach (sędziach). Informacja dotycząca sędziego może zostać zakwalifikowana jako informacja publiczna, jeśli jest sprawą publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wnioskujący o informację publiczną i sąd pierwszej instancji twierdzą, że o zakwalifikowaniu informacji o miejscowości zamieszkania sędziego jako publicznej, zadecydowało uregulowanie zawarte w art. 95 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, dotyczące powinności zamieszkania sędziego w miejscowości będącej siedzibą sądu, w którym pełni służbę, wyrażania zgody na jego zamieszkanie w innej miejscowości i uprawnienie do zwrotu kosztów przejazdu do siedziby sądu (w przypadku wyrażenia zgody na zamieszkanie poza miejscowością będącą siedzibą sądu). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa regulacja nie świadczy o publicznym charakterze informacji o miejscowości zamieszkania konkretnego sędziego a co za tym idzie taka informacja nie jest objęta prawem do uzyskania informacji publicznej. Miejscowość w której zamieszkuje konkretny sędzia nie dotyczy publicznej sfery działalności sędziego a sfery prywatnej (osobistej i rodzinnej) sędziego. Informacja ta nie pozostaje w bezpośrednim związku z wykonywaną funkcją. Dane dotyczące miejscowości zamieszkania konkretnego sędziego w świetle przepisów powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, nie są bezpośrednio związane z powierzeniem lub wykonywaniem funkcji sędziego bądź też z posiadanymi przez niego kompetencjami. Znajomość miejscowości zamieszkania konkretnej osoby pełniącej funkcję sędziego, nie jest też źródłem wiedzy o wydatkowaniu środków publicznych. Nie sposób zatem uznać aby informacja o miejscu zamieszkania konkretnych sędziów miała związek z funkcjonowaniem instytucji publicznej, jaką jest Sąd. Status sędziego określony w art. 178-181 Konstytucji a rozwinięty w art. 65 i nast. u.s.p., nie uzasadnia jawności jego danych osobowych w zakresie miejscowości zamieszkania.

Z przywołanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika natomiast, że jako informację publiczną można zakwalifikować informację o ilości sędziów mieszkających w miejscowości będącej siedzibą danego sądu i ilości sędziów mieszkających poza nią a nawet w jakich miejscowościach mieszkają sędziowie (bez przypisywania tych miejscowości do konkretnych sędziów), oraz ilości sędziów otrzymujących zwrot kosztów dojazdu oraz skali wydatków, jakie ponosi sąd w związku ze zwrotem kosztów dojazdów sędziów do siedzib sądów. Informacje o miejscowościach zamieszkania konkretnych sędziów są zbędne dla uzyskania odpowiedzi na wymienione pytania.

Należy tu wyjaśnić, że prawo dostępu do informacji publicznej jest publicznym prawem podmiotowym. W art. 61 ust. 1 Konstytucji RP postanowiono, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Powszechnemu, obywatelskiemu prawu dostępu do informacji publicznej odpowiada zatem obowiązek np. organów władzy publicznej udzielenia określonych ustawowo informacji. Podkreślić tu jednak trzeba, że prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego. Prawodawca ograniczył dostęp do informacji publicznej respektując konieczność uwzględnienia innych chronionych dóbr, w tym ustawowo określoną ochronę wolności i praw innych osób, co wprost wynika z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości, podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności i praw konstytucyjnych, obywatela przepisy ustaw muszą być interpretowane w ten w sposób, aby przede wszystkim to ograniczenie nie naruszało ich istoty i nie spowodowało zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej, prawo do prywatności), do celu jaki temu przyświeca, który to cel musi być kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności i praw obywatelskich nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zakwalifikowanie informacji o miejscowości zamieszkania sędziów jako informacji publicznej, naruszałoby wskazane proporcje pomiędzy prawem do informacji publicznej przewidziane w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji a konstytucyjnym prawem sędziów do ochrony prawnej życia prywatnego i rodzinnego, uregulowanym w art. 47 Konstytucji, ponieważ cel jaki przyświeca temu pierwszemu prawu, można osiągnąć bez naruszania tego drugiego prawa, poprzez uzyskanie informacji z pominięciem miejscowości zamieszkania konkretnych sędziów. Na taką możliwość zwrócono uwagę już wyżej. Zakwalifikowanie informacji o miejscu zamieszkania konkretnych sędziów jako informacji publicznej, wykraczałoby też poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie.

Na uwagę zasługuje także to, że wymienione zasady konstytucyjne zostały skonkretyzowane w ustawach. Artykuł 2 ust. 1 u.d.i.p. przyznaje każdemu prawo dostępu do informacji publicznej, która została zdefiniowana w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., z zastrzeżeniem ograniczeń przewidzianych w art. 5 u.d.i.p., w tym zwłaszcza prywatności osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). W wyroku z dnia 15 lutego 2008 r., I CSK 358/07 (OSNC 2009, nr 4, poz. 63) Sąd Najwyższy trafnie przyjął, że należy podzielić dominujący w literaturze i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego pogląd, iż prawo do ochrony danych osobowych wywodzi się bezpośrednio z takich dóbr osobistych, jak godność człowieka oraz prawo do prywatności (por. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lutego 2002 r., U 3/01, OTK-A 2002, nr 1, poz. 3, i z dnia 12 listopada 2002 r., SK 40/01, OTK-A 2002, nr 6, poz. 81). Współcześnie, gdy gromadzenie i przetwarzanie danych jest technicznie stosunkowo proste, zachodzi konieczność ochrony człowieka przed niekontrolowanym gromadzeniem i wykorzystywaniem jego danych osobowych, możliwym często bez udziału, a nawet świadomości zainteresowanego. Z tych przyczyn ustawodawca w ustawie o ochronie danych osobowych szczegółowo uregulował kwestie dotyczące gromadzenia, przetwarzania, wykorzystywania i ochrony danych osobowych. Ustawa o ochronie danych osobowych proklamuje w bardzo szerokim zakresie ochronę tych danych, za które uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej (art. 6 u.o.d.o.). Przetwarzanie danych osobowych oznacza m.in. ich udostępnianie (art. 7 pkt 2 u.o.d.o.). Zostało ono uznane za dopuszczalne tylko w sytuacjach szczegółowo określonych w art. 23 u.o.d.o. Szczególną ochroną objęte są tzw. dane wrażliwe (art. 27 u.o.d.o.). Określając granice ochrony danych osobowych (w tym miejscowości zamieszkania) nie można też pominąć dyrektywy 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych (Dz.U. UE.L 95.281.31 ze zm.), w której na wstępie podkreślono, że systemy przetwarzania danych są tworzone po to, aby służyły człowiekowi i muszą one szanować podstawowe prawa i wolności osób fizycznych, a szczególnie prawo do prywatności.

W kontekście żądania informacji o miejscowości zamieszkania sędziów koniecznym jest także odwołanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. K 17/05, którego przedmiotem oceny była regulacja art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, normująca dostęp do informacji publicznej i jednocześnie ograniczająca prawo do ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tych funkcji. Trybunał zaznaczył, "że w odniesieniu do osób publicznych poszerzenie sfery dostępności nie oznacza wyłączenia sfery życia prywatnego". W dalszej części uzasadnienia wyroku Trybunał zaznaczył "muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji, poza tym nie mogą to być informacje – co do swej natury i zakresu – przekreślające istotę ochrony prawa do życia prywatnego". Prywatność osób pełniących funkcje publiczne, pozostaje również pod ochroną gwarancji z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2. Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284).

Istotnym jest także, to że informacja o miejscowości zamieszkania sędziego dotyczy też osób trzecich tj. jego bliskich. Podkreślenia wymaga tu, że Trybunał Konstytucyjny we wskazanym już wyroku z 20 marca 2006 r. o sygnaturze K 17/05 (część 5.3.5) akcentował, że nawet uzasadniona ingerencja w sferę życia prywatnego osoby publicznej, pełniącej funkcję publiczną nie może prowadzić do naruszenia prawa do prywatności osób trzecich, w tym członków jej rodziny. W tej części uzasadnienia Trybunał odwołał się także do innego swojego wyroku z dnia 13 lipca 2004, sygn. akt K 20/03. Przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. w zakresie dostępu do informacji o miejscowości zamieszkania sędziów, wykracza poza granice konstytucyjnego prawa do informacji z art. 61 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji, a tym samym narusza konstytucyjną zasadę ochrony praw innych osób (tu danego sędziego jako osoby fizycznej i jego rodziny) z art. 31 ust. 2 zdanie 1 Konstytucji RP. Powoduje ograniczenie konstytucyjnych praw sędziego i członków rodziny sędziego z nim zamieszkujących do ochrony prywatności, ochrony życia rodzinnego i mieszkania. Niewątpliwie sędzia jako osoba pełniąca funkcję publiczną, narażony jest na głębszą ingerencję w jego sferę prywatności, tym niemniej ingerencja ta nie może mieć charakteru absolutnego i naruszać istoty prawa do prywatności. A z taką oto sytuacją mielibyśmy do czynienia, w przypadku uznania informacji o miejscowości zamieszkania konkretnych sędziów za informację publiczną. Dane osobowe sędziego podlegają udostępnieniu tylko, gdy mają związek z pełnieniem funkcji publicznej. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez danego sędziego oczywiście wymaga ujawnienia jego imienia i nazwiska, stanowiska służbowego i wydziału sądu, w którym orzeka w wydawanych orzeczeniach, na wokandach, w pismach sądowych i wystąpieniach sygnalizacyjnych itp. Jednak żaden przepis ustrojowy sądownictwa powszechnego, w tym Prawo o ustroju sądów powszechnych i Regulamin urzędowania sądów powszechnych, nie wymaga w ramach sprawowania funkcji sędziego podawania miejscowości zamieszkania sędziego.

Następnie wypada podnieść i ten argument, że w sprawowanie funkcji sędziego wpisane jest ryzyko narażenia na zamachy na różnego rodzaju dobra prawem chronione ze strony uczestników postępowań sądowych. Doświadczenie wskazuje liczne przykłady naruszenia czci, godności, nietykalności cielesnej czy zdrowia sędziów w czasie pełnienia obowiązków służbowych i poza nimi. W tym kontekście udostępnienie informacji o miejscowościach zamieszkania konkretnych sędziów, szczególnie tych miejscowości, które zarówno z punktu widzenia obszaru jak i liczby ludności uznawane są powszechnie za małe, stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa tych sędziów i ich rodzin. Doniosłość tego argumentu wzrośnie w sytuacji stworzenia powszechnego dostępu do oświadczeń majątkowych sędziów. Zagrożenie bezpieczeństwa osoby sędziego i członków jego rodziny może bardziej wpływać na komfort pełnienia obowiązków, aniżeli uciążliwości związane z dojazdami do siedziby Sądu, tak akcentowane przez wnioskodawcę i Sąd dla uzasadnienia swojego stanowiska. Zauważyć tu należy, że uciążliwość dojazdu do siedziby sądu i związana z tym kwestia miejscowości zamieszkania nie zawsze są miarodajne. Bywa, że dojazd na odległość kilkudziesięciu kilometrów między miejscem zamieszkania a siedzibą sądu w małych miejscowościach, trwa krócej niż przejazd z przedmieść dużego miasta do położonej w jego centrum siedziby Sądu. Dojazd do siedziby sądu odbywa się kosztem czasu wolnego sędziego. Ponadto czas podróży może być wykorzystany na cele związane z wykonywaniem obowiązków np. z doskonaleniem kwalifikacji sędziego. Jest to już powszechne zachowanie także osób wykonujących inne zawody. Zatem ustawowa zasada zamieszkiwania w miejscowości będącej siedzibą Sądu, mająca w założeniu zlikwidować niedogodności związane z dojazdem i wydatki budżetowe, nie jest wystarczającym ani usprawiedliwionym argumentem do przyjęcia, że art. 95 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, stanowi podstawę do uznania informacji o miejscowości zamieszkania konkretnych sędziów za informację publiczną.

Jak już wskazano wyżej możliwość uzyskania informacji o ilości sędziów mieszkających w miejscowości będącej siedzibą danego sądu i ilości sędziów mieszkających poza nią oraz w jakich miejscowościach mieszkają sędziowie (bez przypisywania tych miejscowości do konkretnych sędziów) a także o skali wydatków, jakie sąd ponosi w związku ze zwrotem kosztów dojazdu sędziów do siedziby sądu, pozwala na realizację zasadniczego celu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jakim jest zapewnienie gwarancji transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie i związanej z tym jawności oraz dostępności informacji o funkcjonowaniu instytucji publicznych. Powyższe uprawnienia umożliwiają także realizację prawa obywateli do uzyskania informacji w celu zapewnienia społecznej kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej i ich funkcjonariuszy.

Podsumowując tą część rozważań należy uznać, że żądana informacja o miejscowości zamieszkania sędziów nie jest informacją publiczną, a jeśli tak to żądanie w tym zakresie nie mogło być rozpoznane w trybie wskazanym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jeśli wniosek strony nie dotyczy informacji publicznej, to jedyną dopuszczalną formą odniesienia się podmiotu, do którego wniosek został złożony, jest zawiadomienie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 180/02, treść [w:] Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska "Dostęp do informacji publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2007, s. 123-124; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02, treść [w:] Monitor Prawniczy 2003/4 s.147; Mariusz Jabłoński "Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym" Wyd. PRESSCOM, Wrocław 2009 r. s. 176-177). W tej sytuacji decyzja Prezesa Sądu Okręgowego w Gdańsku w części dotyczącej żądania informacji o miejscowościach zamieszkania sędziów wydana została bez podstawy prawnej, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w tej części na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro Prezes Sądu Apelacyjnego w Gdańsku nie dostrzegł wadliwości, to także wydaną przez niego decyzję, w tej części należy uznać stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. za nieważną.

Przechodząc do dalszej oceny zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym żądania udostępnienia informacji o dacie urodzenia sędziów, które to informacje jak wykazano już wyżej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował jako informacje publiczne, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko i argumentację Sądu pierwszej instancji, że udostępnienie tej informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność sędziów, wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i przyjmuje je za własne. Nie zachodzi zatem konieczność powtarzania tej argumentacji, ponieważ zawarto ją już we wstępnej części niniejszego uzasadnienia.

Odnosząc się do tej części zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że obie ustawy, o ochronie danych osobowych i o dostępie do informacji publicznej, stanowią równorzędne akty prawne i w każdej sprawie konieczne staje się wyważenie możliwości realizacji prawa do informacji publicznej w sytuacji gdy w tej informacji zawarte są jednocześnie dane osobowe (por. I. Macrepuk, Dostęp do informacji publicznej zawierającej dane osobowe, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2009, nr 2, s. 72–81). Zaznaczyć należy, że z przepisów wymienionych ustaw nie można wyprowadzić generalnego zakazu udostępnienia informacji publicznej, w treści której figurują określone dane osobowe. Jednocześnie brak też takiej regulacji, która byłaby podstawą legalizującą co do zasady uzyskanie dostępu do danych osobowych w ramach realizowanego prawa do informacji publicznej. Niewątpliwie przepisy o ochronie danych osobowych mogą stanowić w konkretnej sprawie podstawę do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Bezwzględny zakaz przetwarzania danych osobowych został ustanowiony przepisem art. 27 ust. 1 w zakresie tzw. "danych wrażliwych". Natomiast zgodnie z art. 23 ust. 1 u.o.d.o. przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne m.in. wtedy, gdy (pkt 2) – jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Wobec powyższego przyjąć należy, że jeżeli organ władzy publicznej ma w świetle przepisów art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 3 u.d.i.p. – obowiązek udostępnienia informacji publicznej, a jednocześnie w konkretnej sprawie nie zachodzą ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to dopuszczalne jest przetwarzanie danych osobowych. W szczególności gdy w grę wchodzi udzielenie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji, ograniczeniu podlega ochrona prawa do prywatności oraz danych osobowych. Nie oznacza to jednak, że w świetle omawianych przepisów można przypisywać prawu do informacji publicznej większą wartość niż prawu do prywatności, statuowanemu w art. 47 Konstytucji oraz prawu do ochrony danych osobowych przewidzianemu w art. 51 Konstytucji.

W piśmiennictwie podkreśla się, że dane osobowe osób pełniących funkcje publiczne z natury swej korzystają z ograniczonej ochrony, a prawo dostępu do nich wyprowadzić można bezpośrednio z art. 61 Konstytucji RP stanowiącego, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (zob. M. Podgłówek, Dostęp do informacji publicznej, w: Europeizacja polskiego prawa administracyjnego, pod red. Z. Janku, Z. Leońskiego, M. Szewczyka, M. Waligórskiego, K. Wojtczak, Kolonia Limidetd, s. 422–437).

Zauważyć również trzeba, że Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach przyznaje podstawowe znaczenie woli osoby, której dotyczą informacje i dane. Stwierdził min., że "istota autonomii informacyjnej każdego człowieka sprowadza się do pozostawienia każdej osobie swobody w określeniu sfery dostępności dla innych wiedzy o sobie. Zasadą powszechnie przyjmowaną wedle takiego ujęcia jest ochrona każdej informacji osobowej i przyznanie podstawowego znaczenia przesłance zgody osoby zainteresowanej na udostępnienie informacji" (wyrok TK z 12 listopada 2002 r., SK 40/02, OTK ZU-A 2002, nr 6, poz. 81). Takie stanowisko pozostaje w zgodzie z poglądami nauki prawa w tym zakresie – jak bowiem podkreślono w literaturze, cała koncepcja nowoczesnego podejścia do sfery autonomii informacyjnej przyjmuje za punkt wyjścia ochronę wszelkich danych osobowych i kryterium zgody jako podstawową przesłankę legalności ich ujawniania (M. Safjan, Refleksje wokół konstytucyjnych uwarunkowań rozwoju ochrony dóbr osobistych, KPP 2002, z. 1, s. 238).

Ustawowe ograniczenia wolności, w tym autonomii informacyjnej, dopuszczalne są w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wyłącznie w razie spełnienia czterech warunków: "Po pierwsze, ustawowe ograniczenie wolności może nastąpić tylko wówczas, gdy dopuszczone jest w sposób wyraźny w innych przepisach konstytucyjnych, bądź gdy konieczne jest zharmonizowanie tej wolności z innymi normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi. Po drugie, ustawowe ograniczenia wolności wprowadzane być mogą tylko w niezbędnym zakresie. Ustawodawca może ingerować w sferę wolności obywatela tylko w razie konieczności i tylko w koniecznym wymiarze. Innymi słowy, konieczne jest zachowanie proporcji między stopniem ograniczenia wolności jednostki, a rangą chronionego interesu publicznego, czyli zakazana jest nadmierna ingerencja Państwa w swobodę działania jednostki. Po trzecie, ustawowe ograniczenia wolności traktowane być muszą w kategoriach wyjątków. Ich istnienie zawsze musi wynikać z wyraźnie sformułowanych przepisów ustawowych i nie może opierać się na domniemaniu. Po czwarte, ani poszczególne ograniczenia, ani ich suma, nie mogą naruszać istoty ograniczanego prawa czy wolności" (por. P. Barta, P. Litwiński, Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 35–37 i przytoczony tam wyrok TK z 21 listopada 1995 r., K 12/95, OTK 1995, nr 3, poz. 15).

W kontekście rozważanej sprawy konieczne jest ponadto ponowne odwołanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., K 17/05, którego przedmiotem oceny była regulacja art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p., normująca dostęp do informacji publicznej i jednocześnie ograniczająca prawo do ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tych funkcji. W uzasadnieniu tego wyroku podniesiono, że "sfera chronionej prywatności pozostaje niejednokrotnie w związku z informacjami odnoszącymi się do działalności organów publicznych. Wyraźną tendencją charakterystyczną dla orzecznictwa i regulacji europejskich jest w tym względzie dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, ponieważ stanowi on istotną gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie. Uznaje się w konsekwencji, że prywatność osób pełniących funkcje publiczne, pozostając pod ochroną gwarancji konwencyjnych (zwłaszcza art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r.), może podlegać ograniczeniom, które co do zasady znajdować mogą usprawiedliwienie ze względu na wartość, jaką jest jawność i dostępność informacji o funkcjonowaniu instytucji publicznych w państwie demokratycznym. Wartość ta związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne. Osoby wykonujące takie funkcje z momentem ich podjęcia muszą jednak zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności niż w wypadku innych osób".

Wskazano również, że w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne ochrona sfery ich życia prywatnego podlega pewnym ograniczeniom, uzasadnionym tak zwanym "usprawiedliwionym zainteresowaniem publicznym". Zastrzeżono jednocześnie, że niewątpliwie istnieją takie informacje (dane), które również w wypadku osób publicznych nie będą się mieściły w ramach zakresu przedmiotowego sfery prawa do informacji. Trybunał stwierdził min., że "orzecznictwo, z pełnym poparciem doktryny, co najmniej od początku lat dziewięćdziesiątych przyjmuje zróżnicowany standard (zakres) ochrony prywatności w zależności od tego, czy zakres udostępnianej informacji dotyczy osoby publicznej czy też innego podmiotu. W pierwszym wypadku – w odniesieniu do osoby publicznej – zakres dopuszczalnej ingerencji w sferę prywatności jest ujmowany znacznie szerzej. Kontratypem bezprawności naruszenia jest w wypadku osób publicznych silnie podkreślany interes ogólny, nakierowany na zapewnienie przejrzystości działań wszystkich osób sprawujących funkcje publiczne".

Trybunał zaznaczył jednocześnie, że "w odniesieniu do osób publicznych poszerzenie sfery dostępności nie oznacza wyłączenia ochrony sfery życia prywatnego. Wkroczenie w sferę prywatności tych osób musi być więc zawsze uzasadnione istotnymi racjami interesu publicznego i pozostawać w związku z wykonywaną działalnością publiczną. W dalszej części uzasadnienia wyroku, Trybunał – określając zakres prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne – zaznaczył, że: Po pierwsze, informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. Po drugie, muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Po trzecie, nie mogą to być informacje – co do swej natury i zakresu – przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego."

W konkluzji Trybunał stwierdził, że: "Dane osobowe należące do sfery życia prywatnego osób wykonujących funkcję publiczną w strukturach władzy publicznej, o ile pozostają w związku z pełnioną funkcją, należą w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji do treści analizowanego prawa konstytucyjnego. Regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji nie narusza też granic koniecznych ograniczeń zawartych w art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji ze względu na chronioną prywatność osób wykonujących funkcję publiczną (art. 47 Konstytucji). Wykładnia i stosowanie tego przepisu musi jednak uwzględniać wyjątkowy charakter tej regulacji".

Stosując przedstawione powyżej uwagi w rozpoznawanej sprawie – należało dojść do wniosku, że Sąd Wojewódzki zasadnie zakwestionował odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie dat urodzenia sędziów. Przede wszystkim Sąd Wojewódzki właściwie przyjął, że informacja o wieku sędziów jest informacją mającą związek z pełnieniem przez nich funkcji publicznej, co w myśl art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. czyniło legalnym udzielenie wnioskowanej informacji publicznej zawierającej dane osobowe sędziów.

W tym miejscu warto zaznaczyć, że w piśmiennictwie wyrażony został pogląd, że informacje o osobach publicznych, mające związek z pełnieniem tych funkcji, mogą być udostępnione na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej z powołaniem się na art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o., który to przepis pełni rolę przepisu zezwalającego na przetwarzanie i udostępnianie danych osobowych (por. P. Barta, P. Litwiński, Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 215).

W okolicznościach niniejszej sprawy uprawnione było uznanie, że obowiązek udostępnienia informacji o dacie urodzenia sędziów, nie narusza nadmiernie gwarancji poszanowania życia prywatnego, w tym danych osobowych sędziów. Realizacja prawa do omawianej informacji publicznej pozostaje w związku z wartością, jaką jest jawność i przejrzystość funkcjonowania osób sprawujących funkcje publiczne. Trudno byłoby w płaszczyźnie aksjologicznej wskazać na takie racje, które miałyby w konkretnym przypadku uzasadniać przyznanie pierwszeństwa prawu do ochrony danych osobowych, przed prawem dostępu do tej informacji publicznej.

W konsekwencji za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia art. 5 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, iż data urodzenia sędziego stanowi informację publiczną, która pozostaje w związku z pełnieniem przez sędziego funkcji publicznych i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a tym samym wyłączone zostało ograniczenie prawa do dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej a także zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji o miejscowości zamieszkania sędziów Sądu Okręgowego w Gdańsku jest zasadna, dlatego na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w tej części i przyjmując, że istota sprawy jest w tej części dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał w tej części skargę. Z wyżej przedstawionych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji w zakresie odmowy udostępnienia informacji o miejscowościach zamieszkania sędziów.

Natomiast przedstawiona wyżej argumentacja powoduje, że skarga kasacyjna w części dotyczącej żądania udostępnienia dat urodzenia sędziów nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego w tej części na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalono.

Z uwagi na częściowe uwzględnienie skargi kasacyjnej, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego w pierwszej instancji.