Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1875/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 § 1, 145 § 1 pkt 2, 141 § 4, 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1291/09 w sprawie ze skargi J. K., Z. K., M. K. – D., J. B. – K., M. K., A. K., A. M. – S., M. S., M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz J. K., Z. K., M. K. – D., J. B. – K., M. K., A. K., A. M. – S., M. S., M. S. solidarnie kwotę 200,00 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1291/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K., Z. K., M. K.-D., J. B. – K., M. K., A. K., A. M.-S., M. S. i M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...]; w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; w punkcie 3.natomiast zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących: J. K., Z. K., M. K. –D., J. B. – K. i M. S. solidarnie kwotę 1.485 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Nieruchomość zlokalizowana przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i w dniu jego wejścia w życie stanowiła współwłasność I. z M. W., W. J. z M. K. i J. M. W następstwie rozpoznania złożonego przez byłych właścicieli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej gruntu ww. nieruchomości, Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1959 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 7 powołanego dekretu odmówiło byłym właścicielom przyznania tego prawa. W orzeczeniu wskazano, że korzystanie z gruntu tej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu, przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego pod społeczne budownictwo mieszkaniowe.

Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] kwietnia 1959 r., nr [...], utrzymało w mocy opisane wyżej orzeczenie, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji.

Obecnie przedmiotowa nieruchomość obejmuje położone w obrębie [...] działki ewidencyjnej nr [...] i [...] będące własnością Skarbu Państwa, a znajdujące się w trwałym Zarządzie Dróg Miejskich w Warszawie oraz działki nr [...] i [...] stanowiące własność komunalną, przy czym działka nr [...] pozostaje we współużytkowaniu wieczystym osób fizycznych będących właścicielami poszczególnych lokali mieszkalnych znajdujących się w posadowionym na tym gruncie budynku – oznaczonym nr [...].

Następcami prawnymi współwłaścicieli dawnej nieruchomości warszawskiej ozn. nr hip. [...] są: J. K., Z. K., M. K.–D., A. M. S. (poprzednio K.), J. B.- K., A. K., M. K., A. M.–S., M. S., M. S., L. K., S.K., B. S., P. P., G. S., T. P., A. D., M. M., J. M., B. M. i R. M.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2002 r. H. K. (poprzednik prawny J. K., Z. K. i M. K.- D.) wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1959 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] lutego 1959 r.

W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1959 r. oraz utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] lutego 1959 r. Wskazał, że w dacie wydania badanych rozstrzygnięć, poza dekretem warszawskim z dnia 26 października 1945 r., organy orzekające związane były również przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70), które powiększyły katalog przesłanek uzasadniających odmowę przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmawiając przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], wskazało, że teren ten został przewidziany w Ogólnym Planie Zabudowy m.st. Warszawy zatwierdzonym przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. pod zabudowę zwartą czterokondygnacyjną. Dodatkowo w piśmie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1959 r. potwierdzono, że na podstawie zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] przedmiotowy teren przeznaczony został pod budownictwo społeczno mieszkaniowe wielokondygnacyjne realizowane przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister dodatkowo podkreślił, że organy dekretowe, rozpatrując kwestię możliwości pogodzenia dalszego korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli z założeniami ówczesnego planu, jako przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego przyznania prawa własności czasowej dawnym właścicielom, miały obowiązek rozstrzygnąć tę kwestię na tle całości obowiązujących w dacie wydania decyzji przepisów prawa, a więc także ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skoro zatem teren nieruchomości przy ul. [...] przewidziany został w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę zwartą czterokondygnacyjną, a dodatkowo - według zaświadczenia lokalizacyjnego będącego uszczegółowieniem planu zabudowy - pod budownictwo społeczne, a więc jeden z celów wyliczonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. uzasadniających odmowę przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej, to w ocenie Ministra ani Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem z dnia [...] lutego 1959 r., ani Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] kwietnia 1959 r. nie naruszyły prawa.

Powyższa decyzja została przez J. K., Z. K., M. K. – D., J. B. – K., M. K., A. K., A. M.-S., M. S. i M. S. zaskarżona skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie prawa, tj.: art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 15, art. 76 § 1, art. 80, art. 107, art. 127, a przede wszystkim naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i wnieśli o stwierdzenie jej nieważności ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Sąd stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem samodzielnym i ma na celu ustalenie, czy poddana kontroli decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie to podlega tym samym zasadom, które regulują zwykłe postępowanie administracyjne. Stronami takiego postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym oraz każdy podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd stronami postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją byli następcy prawni dawnych współwłaścicieli nieruchomości (inicjatorzy postępowania nadzorczego) oraz podmioty obecnie dysponujące tytułami prawnorzeczowymi do nieruchomości, tj. m.in. właściciele lokali mieszkalnych znajdujących się w posadowionym na tym gruncie budynku, dysponujący przypisanym do tych lokali udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Do nich też zostały skierowane wydane w sprawie decyzje Ministra Infrastruktury.

Wśród osób dysponujących tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, a do których skierowano decyzje nadzorcze, byli m.in. A. C. i E. P. – C. będący właścicielami lokalu mieszkalnego nr [...] (objętego księgą wieczystą nr [...]) w posadowionym na przedmiotowym gruncie budynku wraz z przysługującym im udziałem 0,012000 w prawie użytkowania wieczystego gruntu oraz J. S. – właściciel lokalu mieszkalnego nr [...] (objętego księgą wieczystą nr [...]) - współużytkownik wieczysty przynależnego do tego lokalu gruntu w udziale 0,013000.

Jak zauważył Sąd, ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu skróconego aktu zgonu nr [...] wynika, że J. S. zmarł w dniu [...] maja 2009 r., a więc na miesiąc przed wydaniem przez Ministra Infrastruktury zaskarżonej decyzji nadzorczej . Natomiast z nadesłanej do Sądu w dniu [...] kwietnia 2010 r. przez J. A. C. odpisu postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] z dnia [...] października 2004 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku, wynika że A. C. (współwłaściciel lokalu nr [...]) zmarł w dniu [...] kwietnia 2004 r., a więc ponad 4 lata przed wydaniem przez Ministra Infrastruktury po raz pierwszy decyzji nadzorczej. Oznacza to, że postępowanie nadzorcze oraz wydane w jego wyniku decyzje Ministra Infrastruktury kierowane były do osób zmarłych, a więc osób, które nie mogły być po śmierci stronami tegoż postępowania.

Analiza akt sprawy w postaci zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji nadzorczych i zawartych na nich adnotacji, w ocenie Sądu, uzasadnia przyjęcie, że także osobą zmarłą jest E. P.-C. będąca wspólnie z A. C. współwłaścicielką lokalu mieszkalnego nr [...]. Z adnotacji umieszczonej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru skierowanej do niej decyzji, odebranej przez J. C., wynika, że wydano mu ją na podstawie "akt nabycia spadku".

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przepisy o postępowaniu administracyjnym nie zawierają normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej, niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że skutkiem traktowania przez organy publiczne osób zmarłych jako stron postępowania jest uznanie podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa (por. wyroki NSA: z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06 -http://orzeczenia.nsa.gov.pl.- oraz z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33). Ponadto status strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a., przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Zgodnie zaś z art. 30 § 1 K.p.a., zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 8 K.c., zdolność prawną ma każdy człowiek od chwili urodzenia do chwili śmierci.

W tej sytuacji Sąd przyjął, że zmarły A. C. oraz J. S., jako osoby niemające zdolności prawnej, nie mogli być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak, to w stosunku do takich osób nie można było prowadzić postępowania ani skierować do nich podjętych rozstrzygnięć.

Mając zatem na względzie, że w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osób zmarłych, a więc osób niebędących stroną, Sąd uznał, że rozstrzygnięcia te są obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co skutkowało stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Jak zaznaczył Sąd, dla oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej bez znaczenia jest fakt, czy organ w dacie rozstrzygania sprawy o śmierci ww. osób wiedział, czy też nie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Infrastruktury zaskarżając go w całości oraz wskazując na obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 P.p.s.a.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie, że skierowanie decyzji w okolicznościach niniejszej sprawy do osób zmarłych jest rażącym naruszeniem prawa;

Natomiast w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. przez sformułowanie w uzasadnieniu nieuzasadnionych wniosków w sposób wybiórczy traktujący materiał dowodowy, jak również braku odniesienia się do istotnych okoliczności sprawy, wykluczających wykładnię realizowaną przez Sąd;

art. 133 § 1 P.p.s.a. przez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu;

art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżona decyzja jest obarczona wadą nieważności.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu od skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący J. K., Z. K., M. K.–D., J. B.–K., M. K., A. K., A. M.–S., M.S. i M. S. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od organu na ich rzecz.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionych podstaw.

Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi na podstawie art. 174 P.p.s.a. jej podstawami. W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.) - zobligowany jest do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i procesowego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia.

Objęty zarzutem kasacyjnym art. 141 § 4 P.p.s.a. określa zasadnicze elementy składowe uzasadnienia wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. A zatem uzasadnienie wyroku powinno być sporządzone w taki sposób, by wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, wbrew stanowisku skarżącego, stan faktyczny oraz prawny sprawy przedstawiono w sposób właściwy. Odzwierciedlono w nim także w sposób prawidłowy dokonaną sądowoadministracyjną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji, na podstawie akt administracyjnych, przyjął stan faktyczny sprawy istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Odpowiada to zasadzie przewidzianej w art. 133 § 1 P.p.s.a., że sąd orzeka na podstawie akt sprawy o zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc za podstawę swojej oceny stan faktyczny sprawy i przepisy prawne istniejące w chwili wydania aktu. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena prawna odpowiadała więc regułom prawidłowego wyrokowania i nie naruszała przepisów o postępowaniu, które wskazano w skardze kasacyjnej. Pomiędzy uchybieniem procesowym - art. 141 § 4, 153, 133 133 § 1, 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. - a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu ma poza tym zachodzić związek przyczynowy, czego skarżący w skardze kasacyjnej także nie wykazał.

Naruszenia prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni, na które wskazano w skardze kasacyjnej, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanych przepisów. Polegać mogą one na mylnym zrozumieniu bądź poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu, bądź też tylko terminu występującego w jego treści. Powyższa sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem skierowanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej do osób niemających zdolności prawnej stanowi ciężką wadę decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rozstrzyganie o sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania, jest rażącym naruszeniem prawa będącym podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. A przecież niewątpliwie nie da się pogodzić z kryteriami praworządności uchybienia, polegającego na prowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym jednym z adresatów jest osoba, nie mogąca z obiektywnego punktu widzenia być stroną postępowania, a zatem osoba, niemogąca zapoznać się z treścią decyzji i ewentualnie jej zaskarżyć.

Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne ma toczyć się przed określonym organem, mającym kompetencję do prowadzenia tego postępowania oraz toczyć się w stosunku do strony o prawach, której ten organ może w tym postępowaniu orzekać. Jeśli stroną postępowania jest osoba fizyczna, o jej prawach i obowiązkach można orzec, tylko wówczas, gdy ma ona zdolność prawną. Kwestia zdolności prawnej nie znalazła swojego uregulowania w przepisach o postępowaniu administracyjnym, lecz w przepisach kodeksu cywilnego, w rozumieniu, których zdolność prawną osoba fizyczna nabywa wraz z urodzeniem (art. 8). Natomiast z chwilą śmierci zdolność prawna wygasa. Oznacza to, że nie można orzec wobec osoby zmarłej o jej prawach oraz obowiązkach w postępowaniu administracyjnym. Tym samym charakter strony, przysługujący osobie fizycznej wygasa wraz z jej śmiercią, a więc nie tylko nie można wszcząć ani wydać w stosunku do osoby zmarłej decyzji, ale także nie może ona z powodu braku możliwości fizycznego doręczenia takiej decyzji, wywołać odpowiednich skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1429/08 wraz z powołanym tam orzecznictwem; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1071/09 – wszystkie publ. http://orzeczenia.nsa.gov.p).

Mając na względzie przedstawioną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 P.p.s.a.