Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 139/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim, w wyniku złożonego pisma H. i K. P. z dnia 11 sierpnia 2004 r., wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie legalności budowy obiektów budowlanych, posadowionych na części działki nr [...] km [...] w T., na terenie Ośrodka Wypoczynkowego [...].

W ramach wszczętego postępowania, dnia 23 sierpnia 2004 r., na terenie w/w Ośrodka przeprowadzone zostały oględziny, podczas których ustalono, że działka nr [...] zabudowana jest między innymi pawilonem wypoczynkowym. W trakcie oględzin, prezes A Sp. z o.o. w K., B. K. oświadczył, iż ośrodek wybudowany został w 1979 r., na terenie B we W. Następnie Spółka A nabyła obiekty w istniejącym stanie, na podstawie umowy kupna - sprzedaży z dnia 5 lutego 2001 r., od C w S. Prezes podał, iż Spółka nie otrzymała od sprzedającego żadnych dokumentów w oparciu, o które wybudowano obiekty. W trakcie oględzin ustalono, iż B. K. nie posiada pozwolenia na wybudowanie tych obiektów oraz pozwolenia na ich użytkowanie ani aktualnej mapy z naniesionymi obiektami budowlanymi.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i po wydanych rozstrzygnięciach w sprawie przez organ I instancji i organ odwoławczy, kolejną decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim nakazał A Sp. z o.o. w K., reprezentowanej przez Prezesa Zarządu B. J. K., rozebranie pawilonu wypoczynkowego o wym. 30x12m wraz z zadaszeniem wejścia do pawilonu o wym. 3x6m, posadowionego na części działki nr [..] km [...] w T., zajmowanej przez Ośrodek Wypoczynkowy [...]. Decyzja wydana została w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania i powołał okoliczności faktyczne sprawy. Wskazując na ustalenia dokonane w trakcie oględzin przeprowadzonych na terenie w/w Ośrodka w dniu 23 sierpnia 2004 r., w odniesieniu do stwierdzenia prezesa Spółki, iż nabywając obiekty ośrodka Spółka nie otrzymała od sprzedającego żadnych dokumentów w oparciu, o które wybudowano obiekty, organ wskazał, że stosownie do art. 30 § 1 K.p.a. status strony w niniejszej sprawie przysługuje Spółce z uwagi na to, iż jest ona następcą prawnym. Ponadto przepisem § 34 ust. 2 i § 35 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) nałożony został obowiązek na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego przechowywania przez okres istnienia obiektu, planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych oraz dziennika budowy, protokołów i sprawdzeń, kompletów opracowań projektowych i dokumentów technicznych. Wobec faktu, że Spółka nie posiadała dokumentów w oparciu, o które obiekt stanowiący przedmiot postępowania został wybudowany, organ uznał, że wybudowano go bez pozwolenia na budowę. Ponieważ jego budowę zakończono w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. stwierdził, iż do zaistniałej samowoli zastosowanie znajdują obowiązujące wówczas przepisy (art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane). Organ dodał, że w celu stworzenia możliwości zlikwidowania skutków samowoli budowlanej, postanowieniem z dnia 17 września 2004 r. nakazał przedstawienie w terminie do dnia 30 listopada 2004 r. oceny stanu technicznego i zgodności obiektów budowlanych Ośrodka, z obowiązującymi w dacie budowy, przepisami prawa. Odnotował, iż z dostarczonej opinii technicznej, podobnie jak z oświadczenia złożonego przez właściciela obiektów wynika, że sporny pawilon został wybudowany w latach 1979-1980 r. Rzeczoznawca sporządzający opinię wskazał, iż wśród dokumentów otrzymanych przez stronę od poprzedniego właściciela znajduje się decyzja Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w Opolu z dnia 17 lutego 1982, wydana dla C w S., o ustaleniu miejsca i warunków lokalizacji dla inwestycji polegającej na wybudowaniu tymczasowego ośrodka wypoczynkowego w T., zawierająca zastrzeżenie, że likwidacja ośrodka ma nastąpić z końcem 1985 r. z uwagi na to, że na tym terenie miała powstać oczyszczalnia ścieków. Odnosząc się do okoliczności wskazanych w opinii, organ stwierdził, iż fakt wybudowania spornego obiektu w latach 1979 -1980 r. oraz wydania decyzji o ustaleniu miejsca i warunków lokalizacji dla spornej inwestycji w dniu 17 lutego 1982 r., mogą świadczyć o popełnieniu samowoli budowlanej, którą później próbowano zalegalizować. Z powodu nie przedłożenia przez obecnego właściciela pozwolenia na budowę w toku postępowania zwrócono się zatem do Gminy [...] o udzielenie informacji, co do celu na jaki przeznaczony był i jest teren, na którym wybudowano obiekty Ośrodka. W odpowiedzi uzyskano informacje, iż aktualnie dla miejscowości [...] brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże w nieaktualnym planie, uchwalonym w dniu 30 kwietnia 1993 r., wnioskowany teren oznaczony był jako użytki rolne położone w strefie ochrony czaszy zbiornika [...], chronione przed zmianą użytkowania i zagospodarowania. Na podstawie zapisu graficznego planu zagospodarowania przestrzennego z 1971 r. opracowanego na obrzeża jeziora oraz zespołu przyległych wsi organ ustalił, iż w chwili budowy, teren zajęty przez obiekty Ośrodka Wypoczynkowego miał być przeznaczony pod oczyszczalnię ścieków i był oznaczony symbolem 038aNO. Uznając, że sporne obiekty wybudowano bez pozwolenia na budowę, co w ocenie organu potwierdzało pismo C w S. z dnia 24 stycznia 2005 r., organ pierwszej instancji stwierdził brak podstaw prawnych do legalizacji wybudowanego obiektu - pawilonu, z uwagi na to, iż teren na którym wybudowano ten obiekt, nie był wcześniej przewidziany pod dokonanie takiej zabudowy.

W odwołaniu od decyzji Spółka A w K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Powołując się na treść art. 37 ust. 1 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. podniosła, iż nałożenie w postanowieniu z dnia 17 września 2004 r. obowiązku przedłożenia opinii technicznej, uzasadniało przyjęcie założenia, iż wykluczone zostały przesłanki wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2. Z tego też powodu oraz z powodu nieprzeprowadzenia postępowania uzasadniającego nakaz rozbiórki z art. 37 pkt 1 i 2, zaskarżoną decyzję uznać należało, w ocenie odwołującej, za przedwczesną. Ponadto odwołująca wskazała, iż zgodnie z art. 39 organ miał możliwość odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki, z którego to uprawnienia jednak nie skorzystał, nie przedstawiając jednocześnie powodów tego zaniechania.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazując na czynności podejmowane w toku postępowania oraz powołując ustalenia dotyczące zaistniałego stanu faktycznego, organ odwoławczy uznał, iż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Wskazał, iż w toku postępowania bezspornie ustalono, że będąca jego przedmiotem inwestycja została rozpoczęta i zakończona w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), wobec czego rozstrzygnięcie winno być w oparciu o przepisy tej ustawy. Powołując art. 28 wskazanej ustawy, ustanawiający obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz art. 37 ust. 1 i 2 określający przesłanki nakazu rozbiórki, stanowiącej skutek wykonania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę, organ odwoławczy zaznaczył, iż "zgodnie z § 9 i § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) pozwolenia na budowę wymaga wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków". Wskazał, iż w toku postępowania strona nie przedstawiła pozwolenia na budowę spornego obiektu budowlanego. Jednocześnie podejmowane w postępowaniu czynności wyjaśniające nie potwierdziły wydania takiego pozwolenia. Nie stwierdzono bowiem istnienia dokumentacji świadczącej, że takie pozwolenie zostało wydane. Jedynym dokumentem, jaki został przedstawiony w postępowaniu, była decyzja Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w Opolu z dnia 17 lutego 1982 r., dotycząca ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, która obligowała inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę obiektu. Decyzja ta była jednak tymczasowa, gdyż zobowiązywała inwestora do likwidacji obiektu do końca 1985r. Jak ustalono w postępowaniu, zgodnie z załącznikiem graficznym do planu ogólnego obrzeży jeziora oraz zespołu wsi z 21 grudnia 1971, teren na którym znajduje się sporny obiekt, był przeznaczone pod oczyszczalnię ścieków. Wobec dokonanych ustaleń, z uwagi na to, iż sporny pawilon wybudowany został bez pozwolenia na budowę, na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę, dlatego nie jest możliwe jego zalegalizowanie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., przesłanki wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego są odrębnymi przesłankami i nie muszą być spełnione łącznie. Przepis art. 40 znajduje zaś zastosowanie tylko wtedy, gdy nie została spełniona którakolwiek z tych przesłanek określonych w art. 37 tej ustawy. Co do stosowania art. 39 organ wskazał natomiast, iż dotyczy on sytuacji, gdy został już wydany nakaz rozbiórki. Odroczenie wykonania rozbiórki może bowiem nastąpić wyłącznie w drodze odrębnej decyzji, przy czym decyzja ta może zostać wydana na wniosek strony, wtedy gdy wykaże ona istnienie przesłanek określonych w art. 39, zaś organ nie ma obowiązku jego uwzględnienia. W niniejszej sprawie zatem fakt, iż decyzja nakazująca rozbiórkę jest ostateczna, nie zamyka stronie możliwości złożenia wniosku o odroczenie wykonania nakazu rozbiórki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, A Sp. z o.o. w K., wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (z uwagi na bardzo duże prawdopodobieństwo poniesienia dużych strat finansowych w przypadku jej wykonania) oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez błędną jego interpretację. Skarżąca podniosła także, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania w sprawie ustalenia, czy sporny obiekt budowlany lub jego część zostały wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Przeprowadzenie zaś takiego postępowania przez organ drugiej instancji, pozbawia stronę prawa do dwuinstancyjnego postępowania i uniemożliwia ewentualne wniesienie zarzutów do tych ustaleń. Określając jako niezbyt oczywiste ustalenia dotyczące wybudowania obiektu na terenie, który zgodnie przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę", Spółka wskazała, iż z uzasadnienia decyzji wynika, że w niniejszej sprawie rozbiórkę obiektu nakazano ze względu na treść decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z dnia 17 lutego 1982 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla ośrodka wypoczynkowego w T., a nie ze względu na negatywne ustalenia, wykluczające możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej w sposób wskazany w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy zaś, nakaz sporządzenia opinii technicznej był sprzeczny z intencją art. 37 ust. 1, a sama ocena techniczna zupełnie nieprzydatna. Należało bowiem zażądać jej w związku z treścią art. 40 Prawa budowlanego, tzn. w braku wystąpienia okoliczności określonych w art. 37. Domaganie się opinii w niniejszej sprawie spowodowało uzasadnione przekonanie, że organ prowadzi postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 40.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 139/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu.

Odnotować również przyjdzie, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, wydane zostały zgodnie z przepisami prawa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja nakazująca rozbiórkę pawilonu wypoczynkowego wraz z zadaszeniem wejścia do tego pawilonu, który posadowiony jest na części działki nr [...] km [...] w T., zajmowanej przez Ośrodek Wypoczynkowy [...]. Z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym bezsprzecznie wynika, iż pawilon, którego dotyczy nakaz rozbiórki, wybudowany zostały w latach 1979 - 1980. Okoliczność tę potwierdzają: oględziny przeprowadzone w trakcie postępowania administracyjnego w dniu 23 sierpnia 2004 r., w tym oświadczenie Prezesa skarżącej; opinia rzeczoznawcy. Dodać należy, że okres budowy pawilonu nie był kwestionowany przez skarżącą. Stąd, zgodnie z art. 103 ust. 2 obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przyjąć należało, iż do niniejszej sprawy zastosowanie znajdują regulacje ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym wraz z wydanym na jej podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Stosownie bowiem do treści powołanego art. 103 ust. 2, do obiektów, których budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tj. 1 stycznia 1995 r.) w odniesieniu do samowoli budowlanej nie znajduje zastosowania przepis art. 48, lecz stosować należy przepisy dotychczasowe. Tym samym, powtórzyć wypada, że ponieważ pawilon stanowiący przedmiot niniejszego postępowania wzniesiony zostały w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r., w zakresie oceny legalności tej inwestycji stosować należało przepisy obowiązujące w okresie zakończenia spornej budowy. Jako prawidłowe uznać zatem należało zastosowanie w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego przepisów powołanej ustawy z 1974 r. oraz wskazanego powyżej rozporządzenia. Jednocześnie, w ocenie Sądu słusznie organy nakazały przymusową rozbiórkę spornego pawilonu.

Wskazać przede wszystkim trzeba, że przedmiotowy pawilon wypoczynkowy bezsprzecznie uznać należy za obiekt budowlany, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Określenie "obiekt budowlany" ma szeroki zakres. Stosownie do art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego przez pojęcie to rozumieć należy stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Zasygnalizować warto, że z treści powołanego przepisu wynika, iż określony w nim katalog obiektów budowlanych nie ma charakteru zamkniętego. Ponadto, z określonej w art. 2 ust. 1 legalnej definicji "obiektów budowlanych" wynika, iż obiekty budowlane mogą mieć stały bądź tymczasowy charakter. Wprawdzie Prawo budowlane z 1974 r. nie definiuje pojęcia "tymczasowego obiektu budowlanego" jednakże uwzględniając rozumienie tych pojęć na gruncie orzecznictwa przyjąć należy, iż różnica pomiędzy stałym a tymczasowym charakterem obiektów budowlanych sprowadza się do czasu ich użytkowania. Za obiekt tymczasowy uznać należy obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, który przewidziany jest w perspektywie czasu do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Obiektem tymczasowym, mógł być zatem również i pawilon, który powiązany z gruntem w technicznie odpowiedni sposób i posadowiony na tym gruncie mógł funkcjonować do określonego czasu a po jego upływie podlegał rozbiórce, z uwagi na jego realizację na terenie, który nie był przewidziany pod zabudowę tego rodzaju obiektem. Powyższe oznacza, że nawet w przypadku realizacji obiektu budowlanego o tymczasowym charakterze, jego budowa objęta jest regulacją Prawa budowlanego.

Obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, przed przystąpieniem do budowy pawilonu, bez względu na jego charakter, wynikał z art. 28 Prawa budowlanego, stanowiącego w ust. 1, iż roboty budowlane mogą być rozpoczęte jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Powołany przepis ustanowił bowiem ogólną zasadę uzyskania tego pozwolenia przed rozpoczęciem robót budowlanych. W myśl art. 2 ust. 3 przez roboty budowlane rozumieć należy roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 budowa oznacza miedzy innymi wykonanie obiektu budowlanego. Stosownie do powołanych regulacji w odniesieniu do niniejszej sprawy przyjąć zatem należy, iż roboty budowlane polegające na wykonaniu obiektu budowlanego – pawilonu wypoczynkowego, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

W tym miejscu wskazać trzeba, iż ustawodawca przewidział w odniesieniu do niektórych robót budowlanych możliwość odstąpienia od generalnej zasady określonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego zawarte zostało upoważnienie dla właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jego realizację stanowiło wydane w dniu 20 lutego 1975 r. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). W rozporządzeniu tym jednak nie zostały wymienione roboty budowlane przy obiekcie budowlanym (pawilonie), które nie wymagają pozwolenia na budowę. Na marginesie odnotować można, że zakres regulacji rozporządzenia nie podważa jednak w żadnej mierze wskazanego powyżej stanowiska, zgodnie z którym obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonania spornych robót budowlanych przy realizacji pawilonu wynika z art. 28 Prawa budowlanego. Kontynuując powyższe rozważania, przywołać należy wykładnię dokonaną na gruncie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. oraz powołanego rozporządzenia, przez Sąd Najwyższy, który stwierdził, iż wskazane rozporządzenie nie zawiera zupełnego wyliczenia zarówno robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, jak również robót, które mogą być rozpoczęte bez uprzedniego uzyskania tego pozwolenia. Dlatego też, pozytywne wyszczególnienie robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę, należy traktować jako niewyczerpującą egzemplifikację robot budowlanych, o których mowa w art. 28 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego oraz konkretyzację art. 2 ust. 3 Prawa budowlanego, zawierającego ogóle określenie pojęcia robót budowlanych (por. uchwała SN z dnia 26 września 1990 r., sygn. akt III AZP 3/90). Skoro zatem rozporządzenie nie wymienia wykonania tymczasowego lub stałego obiektu budowlanego (budynku – pawilonu) wśród robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w odniesieniu do tego rodzaju robót mają bezpośrednie zastosowanie konsekwencje, wynikające z ogólnej zasady określonej w art. 28 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którą roboty budowlane wymienione w art. 2 ust. 3 Prawa budowlanego można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Odnotować jednak trzeba, że strona skarżąca nie kwestionuje okoliczności, iż na budowę pawilonu, w tym o charakterze tymczasowym niezbędne jest pozwolenie na budowę.

Jednakże w niniejszej sprawie strona skarżąca, będąca właścicielem spornego obiektu budowlanego, nie przedłożyła pozwolenia na budowę, twierdząc, iż nabywając ten obiekty wraz z pozostałymi obiektami na terenie Ośrodka od C w S. nie otrzymała od sprzedającego żadnych dokumentów dotyczących budowy. Zauważyć w związku z tym przyjdzie, iż skarżąca Spółka będąca obecnie właścicielem obiektów, nie była inwestorem w procesie budowlanym, ani też w chwili budowy właścicielem nieruchomości, na której wybudowano obiekty. Nabyła ona istniejące obiekty wraz z nieruchomością, w drodze czynności cywilnoprawnej, na podstawie umowy kupna – sprzedaży, po zakończeniu budowy. W wyniku tej czynności stała się ona jednak następcą prawnym inwestora. Przeniesienie prawa własności spowodowało zatem przeniesie na Spółkę zbywalnych uprawnień i obowiązków administracyjnoprawnych związanych z prawem własności spornych obiektów. Dlatego też uznać trzeba, że jako następca prawny ponosi ona konsekwencje prawne wynikające z naruszenia przepisów regulujących proces inwestycyjny, w tym niewykonania obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do robót budowlanych.

W toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w niniejszej sprawie przed organami nadzoru budowlanego, nie został potwierdzony fakt uzyskania pozwolenia na budowę pawilonu. Pozwolenia takiego nie przedstawił właściciel obiektów. Jednocześnie, pomimo podejmowania przez organy działań zmierzających do ustalenia, czy rzeczone pozwolenie zostało wydane, zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na powzięcie w tym zakresie przypuszczenia, iż co do przedmiotowego obiektu spełniony został obowiązek określony w art. 28 Prawa budowlanego. Fakt wydanie pozwolenia nie został również potwierdzony przez poprzedniego właściciela tj. C w S. Zakłady te, w piśmie z dnia 24 stycznia 2005 r. wprost oznajmiły, iż nie były w posiadaniu pozwolenia na budowę. B także nie wskazał żadnych okoliczności, które mogły by potwierdzić fakt wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy realizacji pawilonu.

Słusznie zatem organ przyjął, że o wydaniu pozwolenia na budowę nie świadczy wydana z wniosku w sprawie "zagospodarowania tymczasowego obiektu na ośrodek wypoczynkowy" decyzja z dnia 17 lutego 1982 r., ustalająca miejsce i warunki realizacji inwestycji "Tymczasowego ośrodka wypoczynkowego w T". Z załącznika nr 2 do tej decyzji wynika, że obejmowała ona pawilon noclegowy, ale mając na uwadze rodzaj i charakter tego aktu administracyjnego, nie świadczy on o legalnym wybudowaniu tego pawilonu. Zważyć bowiem należy, że decyzja ustalająca miejsce i warunki realizacji inwestycji (tymczasowego ośrodka wypoczynkowego) pochodzi z 1982 r., zaś pawilon noclegowy – jak strona sama podaje – został wybudowany w okresie 1979 – 1980 r. Z przywołanej decyzji lokalizacyjnej wynika zamiar inwestora, przy czym nie może ujść uwadze, że organ zawarł w niej również obowiązki dla inwestora, w tym uzyskania pozwolenia na budowę, przesądzając o tymczasowości realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Dodatkowo odnotować trzeba, że na rozprawie w dniu 10 lipca 2007r., Sąd z urzędu ujawnił w celach dowodowych dokumenty przedłożone przez stronę skarżącą do spraw: IISA/Op 140/07, II SA/Op 141/07 i II SA/Op 142/07. Dokumenty te obejmują trzy teczki i zawierają: projekt techniczny instalacji elektrycznej; dokumenty energetyczne; dokumenty dotyczące linii kablowej zasilającej w energię elektryczną. Przywołane dokumenty nie odnoszą się w swojej treści do pozwolenia na budowę spornego obiektu ani też nie nawiązują do takiego pozwolenia. Dokumenty te jedynie wskazują na obiekt budowlany. Samo zaś wskazanie obiektu budowlanego w tych dokumentach nie przesądza, że budynek ten został wzniesiony legalnie, tzn. że posiadał pozwolenie na budowę. Analiza tych dokumentów w żaden sposób nie prowadzi do potwierdzenia, bądź chociażby uprawdopodobnienia faktu wydania pozwolenia na budowę pawilonu, czy też jego rozbudowę lub przebudowę.

Ponieważ właściciel nie przedłożył organom nadzoru budowlanego pozwolenia na budowę pawilonu, a w toku postępowania wyjaśniającego nie zostało potwierdzone, iż pozwolenie takie zostało wydane przed wykonaniem spornego pawilonu, przyjąć w niniejszej sprawie należało, iż pawilon wykonany został bez pozwolenia na budowę, a zatem niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy.

Konsekwencje wykonania robót budowlanych niezgodnie z przepisami prawa zostały przez ustawodawcę zróżnicowane i uzależnione od zaistnienia okoliczności określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 40 przewiduje możliwość legalizacji robót budowlanych w przypadku, gdy nie zaistnieją okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z powyższym przepisem, obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce w przypadku gdy: znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1) lub też powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2). Stosownie do powołanych regulacji zauważyć przyjdzie, iż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidują możliwości legalizacji samowoli budowlanej, w przypadku niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazana okoliczność stanowi wszak przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, której wystąpienie wyłącza możliwość legalizacji budowy i jednocześnie skutkuje nakazem przymusowej rozbiórki. Odnotować przy tym należy, iż przesłanki określone w pkt 1 i w pkt 2 omawianego przepisu art. 37 ust. 1 mają charakter rozłączny. Do wydania nakazu rozbiórki wystarczy zatem zaistnienie jednej z nich. Dlatego też, nakaz rozbiórki winien zostać wydany w każdym przypadku zaistnienia samowoli budowlanej, chociażby jednej z okoliczności określonych w pkt 1 lub pkt 2.

Uwzględniając powyższe, z uwagi na wybudowanie pawilonu z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego, jako prawidłowe w niniejszej sprawie ocenić należy działania organów podejmowane w celu ustalenia zaistnienia przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skoro bowiem stwierdzono w odniesieniu do spornego pawilonu popełnienie samowoli budowlanej, organ obowiązany był do podjęcia działań zmierzających do usunięcia jej skutków. W tym celu obowiązany był ustalić czy zaistniały okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i wydać nakaz rozbiórki w przypadku ich wystąpienia, bądź też dokonać legalizacji budowy w oparciu o przepis art. 40 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, iż okoliczności te nie występują.

Ponieważ w postępowaniu wyjaśniającym ustalono, iż teren, na którym wybudowano pawilon, w planie ogólnym obrzeży jezior oraz zespołu wsi [...] z 1971 r. przeznaczony był pod budowę oczyszczalni ścieków, stąd - jako prawidłowe i zgodne z przepisami prawa uznać należało, stwierdzenie organów nadzoru budowlanego zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skoro sporny pawilon nie stanowił obiektu funkcjonalnie związanego z oczyszczalnią ścieków, a wybudowany został na terenie przeznaczonym w planie na budowę takich właśnie obiektów przyjąć należało, iż pawilon znajduje się na terenie, który przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Dlatego też, jako prawidłowe ocenić należy, dokonanie przez organ ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w oparciu o plan dotyczący zagospodarowania terenu obowiązujący w chwili budowy. Ustaleń co do zgodności z planem samowoli budowlanej dokonywać bowiem należy w dacie jej popełnienia. Bez znaczenia w tym zakresie pozostają natomiast postanowienia planu uchwalonego później (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt IV SA 5058/03, System Informacji Prawnej LEX nr 189051). Sąd zauważa, że organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały ponadto ustaleń w zakresie zmian przeznaczenia spornego terenu w kolejno obowiązujących planach, które również nie objęły tego terenu pod zabudowę obiektami o charakterze rekreacyjno – wypoczynkowymi.

Wobec stanu faktycznego spornej budowy, ustalonego w postępowaniu wyjaśniającym przed organami nadzoru budowlanego, w ocenie Sądu uznać należało, iż prawidłowo w niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją nakazano rozbiórkę pawilonu. Stwierdzenie zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wykluczało dokonanie legalizacji budowy na podstawie art. 40. O ile zatem jako przedwczesne i bezzasadne uznać należało w niniejszej sprawie nałożenie na skarżącego obowiązku przedłożenia oceny technicznej, to stwierdzić trzeba, iż okoliczność ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie. Z uwagi na zaistnienie przesłanki przymusowej rozbiórki, sam fakt przedstawienia takiej oceny nie mógł stanowić podstawy do przyjęcia, iż w sprawie możliwe jest dokonanie legalizacji spornej budowy w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego.

Zarzuty zaś skargi dotyczące naruszenia przez organy w postępowaniu administracyjnym art. 7 i art. 77 K.p.a. należało uznać za bezzasadne. W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dokonanych na jego podstawie ustaleń, dostrzec trzeba, iż postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie było pełne i wystarczające. Organy nie poprzestały na zobowiązaniu właściciela obiektu budowlanego do przedstawienia dokumentacji budowlanej pozwalającej na realizację pawilonu, ale z urzędu podjęły wszelkie czynności w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności i rzetelnie zbadały materiał dowodowy. W szczególności zaś, podjęły działania zmierzające do ustalenia czy na wybudowanie pawilonu wydane zostało pozwolenie na budowę. W tym zakresie wystąpiły z zapytaniem do poprzedniego właściciela nieruchomości oraz zarządcy, na której wybudowano pawilon. Ponadto podjęły działania służące zbadaniu, czy teren na którym zrealizowano budowę pawilonu noclegowego przeznaczony był w planie pod tego rodzaju zabudowę. Zauważyć należy, że organy orzekające w sprawie nie były w stanie dokonać innych ustaleń ponad te, których dokonały w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego. Ponadto zasygnalizować trzeba, że przepisy § 34 ust. 2 i § 35 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), statuowały obowiązek właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego przechowywania przez okres istnienia obiektu m.in.: planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych oraz dziennika budowy i protokołów badań, sprawdzeń wymaganych przez przepisy szczególne, kompletów opracowań projektowych. W niniejszej sprawie nie stwierdzono istnienie takich dokumentów. Jakkolwiek zatem mogłyby one przypuszczalnie stanowić podstawę ustaleń w zakresie zgodności budowy z przepisami Prawa budowlanego, ich nieprzedłożenie przez właściciela i faktyczny ich brak, uniemożliwił organom dokonywanie jakichkolwiek ustaleń na ich podstawie.

Reasumując, skoro obiekt budowlany stanowiący przedmiot niniejszego postępowania wybudowany został niezgodnie z art. 28 Prawa budowlanego na terenie, który był przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju, w ocenie Sądu prawidłowo zaskarżoną decyzją nakazano przymusową ich rozbiórkę, zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Wobec powyższego należało, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalić skargę.