Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2125/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 14 ust 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia del. WSA Bożena Popowska, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 100/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej R. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 100/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej R. w R. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne oraz stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż w § 1 zaskarżonej uchwały Rada ustaliła następujące miesięczne opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Miasta R.:

1) opłatę za pobyt dziecka w przedszkolu ponad czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w wysokości 90 zł miesięcznie za jedno dziecko,

2) opłatę za wyżywienie dziecka równą wysokości kosztów surowca przeznaczonego na wyżywienie jednego dziecka pomnożonej przez ilość dni kalendarzowych w danym miesiącu, w których przedszkole jest otwarte.

§ 2 uchwały brzmiał następująco:

1. W przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu zwrotowi podlega dzienna stawka żywieniowa za każdy dzień nieobecności, z wyłączeniem pierwszego dnia nieobecności dziecka, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. Zwrotowi podlega stawka żywieniowa za pierwszy dzień nieobecności, w przypadku, gdy nieobecność ta zostanie zgłoszona najpóźniej w ostatnim dniu roboczym poprzedzającym nieobecność dziecka.

3. Nieobecność dziecka w przedszkolu nie zwalnia rodzica lub opiekuna dziecka od obowiązku uiszczania opłaty, o której mowa w § 1 pkt 1.

Stosownie do § 4 ww. uchwały dyrektor przedszkola podpisuje z rodzicami lub opiekunami prawnymi dziecka umowę określającą zasady korzystania z przedszkola, a na podstawie § 6 ustalono, że pracownicy przedszkola korzystający z posiłków ponoszą opłaty za te posiłki w wysokości równej kosztom ich przygotowania, ustalonym przez dyrektora przedszkola.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy R. w R. (dalej jako skarżący), zarzucając art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, polegające na braku precyzyjnego wskazania w treści § 1 zaskarżonej uchwały rodzaju świadczeń, za które ustalono odpłatność oraz na ustaleniu w § 1 tejże uchwały odpłatności w formie stałej opłaty miesięcznej w relacji do ilości dni pobytu dziecka w przedszkolu, nie zaś do charakteru, ilości i czasu trwania świadczeń, z których faktycznie dziecko korzysta. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w R.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w R. wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd stwierdził, że brak precyzyjnego wskazania w uchwale rodzaju świadczeń, za którą ustalono odpłatność, brak określenia czasu realizacji zajęć ponadprogramowych, przyjęcie tylko jednej, sztywnej opłaty o charakterze opłaty stałej, jak również brak możliwości rezygnacji przez rodziców lub opiekunów dziecka ze świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego, a w konsekwencji z możliwości ponoszenia opłaty stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, iż narzucona stała opłata nakłada na rodziców bądź opiekunów dziecka obowiązek jej ponoszenia, niezależnie od tego, czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej, jakości tych świadczeń, a przede wszystkim niezależnie od tego czy konkretne dziecko korzysta z dodatkowych świadczeń i w jakim rozmiarze. Kwestionowana uchwała generalizuje zakres ponadprogramowych zajęć, nie dostarcza precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli, prowadzi w istocie do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne i nie spełnia wymogów wynikających z ekwiwalentności świadczeń. To z kolei uniemożliwia uiszczającym opłaty prawidłowe rozeznanie za jaki okres świadczeń ponoszą opłaty.

Art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, stanowiący normę kompetencyjną, upoważniającą radę gminy do podjęcia zakwestionowanej uchwały, miał w chwili jej podjęcia następujące brzmienie: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Zawarte w końcowej części przepisu odesłanie do art. 6 pkt 1 ustawy oznaczało konieczność uwzględnienia przez radę gminy przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie opłat podstawowej cechy wyróżniającej przedszkole publiczne, tj. faktu, że prowadzi ono bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Z zapisów tych wynika jednoznacznie, że opłata wprowadzana przez radę gminy może dotyczyć wyłącznie świadczeń wykraczających poza podstawę programową.

Sąd zwrócił uwagę, że ustalając opłatę w tym zakresie rada gminy nie ma pełnej swobody w jej kształtowaniu. Opłaty za zajęcia prowadzone przez przedszkola publiczne poza obowiązkowym zakresem bezpłatnym muszą być oparte na zasadzie ekwiwalentności, co oznacza, że każda opłata musi dotyczyć konkretnego świadczenia, przekraczającego podstawę programową i być wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia tych usług. Z tego wynika, że obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica (opiekuna prawnego) dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na owo opłacane świadczenie składa. Uchwała zatem powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkola publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Stąd też organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna.

Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Winno tak być z tego mianowicie powodu, że brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców (opiekunów prawnych) dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Takie ogólnikowe ujęcie przedmiotowej opłaty powoduje w istocie przyjęcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców (opiekunów prawnych) dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, tzn. niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole oraz bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z dodatkowych świadczeń, a jeśli tak, to w jakim rozmiarze.

Sąd podkreślił, że uchwalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłata nie może mieć charakteru stałego.

Zaskarżona uchwała powyższych standardów jednak nie spełnia, wprowadza bowiem opłatę stałą w kwocie 90 zł, bez wskazania, jakie świadczenia będą wchodzić w zakres odpłatnej usługi opiekuńczej i bez dostosowania wysokości opłaty do rzeczywistego zakresu korzystania przez dziecko z tych usług. Zatem niezależnie od tego czy dziecko w ogóle korzystać będzie z usług świadczonych ponad podstawę programową, a jeśli tak – w jakim zakresie, rodzice (opiekunowie prawni) i tak będą musieli ponosić jedną, stałą opłatę. Sposób ustalenia opłaty nie spełnia w żadnej mierze kryterium ekwiwalentności świadczenia i nie nawiązuje w żaden sposób do konkretnych kosztów świadczenia tych usług.

Sąd podkreślił również, że nawet w zakresie wykraczającym poza świadczenia realizujące podstawę programową wychowania przedszkolnego, usługi oferowane przez przedszkola publiczne nie mają charakteru komercyjnego i opłaty z tego tytułu nie mogą być kształtowane w sposób dowolny. Ustalenie opłaty winno więc zawsze nastąpić co do charakteru, ilości, czasu trwania świadczeń z których dziecko faktycznie korzysta. Obowiązkiem organu ustalającego opłatę za usługi świadczone przez publiczne przedszkole jest wykazanie, że wysokość odpłatności pozostaje w związku z oferowaną usługą. Nie wystarczy w tym zakresie ogólne stwierdzenie, że usługi świadczone ponad czas przeznaczony na realizację podstawy programowej podlegają stosownej opłacie. W takiej sytuacji ma bowiem miejsce dowolność organu ustalającego opłatę. Fakt zaś, że uchwała nie przewiduje możliwości rezygnacji przez rodziców czy opiekunów prawnych dzieci ze świadczeń oferowanych przez przedszkola ponad czas podstawy programowej skutkuje tym, że przedmiotowa uchwała staje się opłatą obowiązkową.

Zdaniem Sądu w kwestionowanej uchwale taka dowolność ma właśnie miejsce. Co prawda użyte w art.14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty sformułowanie, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznej ustala rada gminy, z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 – z uwagi na brak wytycznych dotyczących treści akt wydanego na tej podstawie – jest bardzo szerokie. W art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie określono bowiem formy ustalania przez radę gminy ww. opłat. Niemniej jednak należy pamiętać o wykonawczym charakterze uchwały w stosunku do ustawy, na podstawie której jest stanowiona, co oznacza, że uchwała nie tylko musi pozostawać w zgodzie z ustawą, ale ma też uszczegóławiać, precyzować ogólne jej sformułowania. Zakres zaś obowiązywania uchwały, ze względu na normatywny jej charakter – jako aktu miejscowego – nie może wynikać z każdorazowej jej wykładni na potrzeby poszczególnych przypadków mających być objętymi skutkami tej uchwały.

Sąd wskazał także, że z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że bezpłatne nauczanie i wychowanie dotyczy zakresu co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Nie wyklucza to zatem bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie przekraczającym te podstawy. Opłata nie mogła zatem dotyczyć świadczeń realizowanych w zakresie podstaw programowych, a mogła być ustanowiona przez radę gminy co najwyżej wobec świadczeń przekraczających ten zakres. Oznacza to, że w uchwale wydawanej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty należało przynajmniej wskazać, za jaki rodzaj zajęć świadczonych w przedszkolu ustala się opłatę. Treść takiej uchwały nie może bowiem pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości, co jest przedmiotem ustalonych w niej opłat, jako świadczenia przekraczające podstawy programowe. Zapis § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały jest zaś na tyle ogólny i nieprecyzyjny, że uniemożliwia rozeznanie za co ta opłata jest ponoszona. W konsekwencji prowadzić to może do objęcia odpłatnością za świadczenia, które z mocy prawa są bezpłatne. To na organie spoczywał zaś obowiązek sprecyzowania zapisów uchwały, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności. Rada winna więc wyraźnie określić, co proponowane jest za uiszczenie opłaty, gdyż trudno żądać opłaty za coś niesprecyzowanego.

Sąd podkreślił, że powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5 powołanej ustawy. Obowiązek prowadzenia w zakresie podstawy programowej bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów prawnych) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w tych ramach. Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania w uchwałach odpłatnych świadczeń przedszkoli, a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych, to wspomniana już wyżej czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów prawnych) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom finansowym. Powyższe pozwala także prawidłowo ustalić warunki umowy cywilnej zawieranej pomiędzy rodzicami (opiekunami prawnymi) a dyrekcją przedszkola. Wskazać przy tym należy, że opłata za świadczenia prowadzone przez przedszkola publiczne ustalana jest uchwałą rady gminy, zaś kalkulacja opłat winna znaleźć miejsce w załącznikach do tej uchwały.

Zaskarżony akt prawny odnosi się także do kwestii opłat za wyżywienie dzieci uczęszczających do przedszkola. W tym zakresie, od dnia 1 stycznia 2008 r., w związku z nowelizacją ustawy o systemie oświaty dokonaną ustawą o systemie oświaty z dnia 7 września 2007 r. (Dz.U. Nr 181, poz. 1292) wprowadzony został nowy przepis art. 67a. Określił on w swoim ustępie 2, iż korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne, a zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat, ustala organ prowadzący szkołę. Zgodnie z art. 3 ustawy o systemie oświaty, ilekroć w jej przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole – należy przez to rozumieć także przedszkole. W związku z powyższym wywieść należy, że organ samorządu terytorialnego chcąc uregulować ww. kwestię powinien powołać obok przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, również jej art. 67a ust. 2.

Sąd wskazał także, że delegacja ustawowa upoważniająca organ jednostki samorządu terytorialnego do wydania aktu prawa miejscowego, nie może być cedowana na inny podmiot ani w całości ani w części. Tym samym wadliwe było zawarte w § 4 uchwały upoważnienie dyrektora przedszkola do podpisania z rodzicami lub opiekunami prawnymi dziecka umowy określającej zasady korzystania z przedszkola, skoro ich określenie należy do wyłącznej właściwości organu prowadzącego przedszkole.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła rada Miejska w R.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1. Naruszenie prawa materialnego a mianowicie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż:

– organ samorządu miał obowiązek ustalenia w uchwale, co wykracza poza zakres podstawy programowej w sytuacji, gdy byłoby to przekroczeniem upoważnienia ustawowego;

– określenie zasad korzystania z przedszkola należy do wyłącznej właściwości organu prowadzącego przedszkole w sytuacji, gdy przepis ten nie nakazuje organowi samorządu terytorialnego ustalenia takich zasad.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 152 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w pkt 2 wyroku, tj. w części stwierdzającej, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku;

– art. 152 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku w sytuacji, gdy utraciła ona moc obowiązującą jeszcze przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż żaden z przepisów poprzednio obowiązującej ustawy o systemie oświaty nie nakładał na radę gminy obowiązku doprecyzowania, jakie zajęcia wykraczają poza podstawę programową i za jakie konkretnie zajęcia należy się opłata. Przepisy nie regulowały również minimalnego czasokresu, w jakim przedszkola mają w ramach podstawy programowej zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę (tak jak to czyni aktualna ustawa o systemie oświaty w punkcie 2 art. 6 ust. 1 – czyli minimum 5 godzin dziennie). W oparciu o powyższe przepisy w ramach kompetencji rady nie mieściło się ustalenie czasu zajęć przeznaczonych na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego czy też wykraczających poza jej podstawę, gdyż przekraczałoby to kompetencję ustawową rady.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w pkt 2 wyroku, tj. w części stwierdzającej, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku Sąd naruszył przepis art. 152 w zw. z art, 141 § 4 p.p.s.a. Również nieuprawnione było uznanie Sądu I Instancji, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku w sytuacji, gdy utraciła ona moc obowiązującą jeszcze przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała nie obowiązuje już od dnia 1 września 2011 r., kiedy to weszła w życie uchwała z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] w sprawie opłat za niektóre świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasta R., która w § 7 wyraźnie stanowi o utracie mocy obowiązującej uchwały Nr [...].

Prokurator wniósł o oddalenie skargi.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zakresie zastosowania art. 152 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zasadny. Sąd I instancji w żaden sposób nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia o zastosowaniu art. 152 ww. ustawy, tj. o stwierdzeniu, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem samo rozstrzygnięcie w tym zakresie odpowiada prawu. Stwierdzić należy, iż fakt, że przedmiotowa uchwała już nie obowiązuje, nie oznacza braku możliwości wywoływania przez nią określonych skutków prawnych. Takim skutkiem może być m.in. konieczność uiszczenia określonych opłat za okres gdy jeszcze obowiązywała. Natomiast rozstrzygnięcie z art. 152 p.p.s.a. stanowi obligatoryjny element każdego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającego skargę, a jego istotą jest zawieszenie mocy obowiązującej wzruszonego aktu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia. Zastosowanie tej instytucji do aktów prawa miejscowego nie sprzeciwia się art. 61 § 2 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, iż nie wstrzymuje się wykonania aktu prawa miejscowego, który wszedł w życie. Jednak przepis ten odnosi się do uprawnień organu, a przede wszystkim czym innym jest wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, a czym innym orzeczenie uwzględniające skargę na dany akt, którego nieważność stwierdza się nieprawomocnym wyrokiem.

Natomiast nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Sąd I instancji dokonał prawidłowej interpretacji tego przepisu, a stanowisko swoje szczegółowo uzasadnił.

Zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty rada gminy posiada uprawnienie do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez nią przedszkoli. Ponieważ stosownie do obowiązującego w dniu podjęcia uchwały przepisu art. 6 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, to opłaty mogą być ustalane i pobierane jedynie za świadczenia, które nie mieszczą się w podstawach wychowawczych. Jeżeli bowiem nauczanie i wychowanie odbywa się w ramach podstawy programowej, to jest ono bezpłatne. Dlatego też jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji niezbędne jest określenie świadczeń, które są odpłatne. Określenie nawet w statucie przedszkola, iż realizacja podstawy programowej realizowana jest przez 5 godzin dziennie nie oznacza, że w pozostałych godzinach czasu pracy przedszkola taki program nie może być realizowany, a wtedy jego realizacja jest bezpłatna. Jeżeli więc zajęcia wychowawcze przekraczają te podstawy, to winny być one określone w uchwale, bowiem tylko za te świadczenia mogą być pobierane opłaty.

Jak słusznie podniósł to Sąd I instancji zaskarżona uchwała wprowadziła faktycznie opłatę stałą niezależnie od rodzaju świadczeń, a także czasu jego realizacji.

Wskazać należy, iż gmina winna wykazać za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest pobierana i co się na opłacane świadczenia składa. Tylko takie określenie w uchwale odpłatnych świadczeń przedszkoli pozwala na jednoznaczne stwierdzenie czy takie świadczenie wykracza poza podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej obowiązek realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie, wynika z przepisu rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola i publicznych szkół (§ 10 ust. 2 pkt 1 załącznik nr 1). Stwierdzić należy, iż powyższe stanowisko co do interpretacji art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2010 r. jest już ugruntowane i jednolite w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dla przykładu odwołać się można do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r. w sprawie I OSK 1189/09; z dnia 7 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1450/08; z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1646/09.

Reasumując stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna pomimo jednego zasadnego zarzutu nie podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.