Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2014/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 6a, art. 48 ust. 4a pkt 3, art. 46 ust. 3, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b, art. 65, art. 66 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Partycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1034/17 w sprawie ze skargi A na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpoznania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Łódzkiego na rzecz A 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 22 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1034/17, po rozpoznaniu skargi [A.] w Ł. na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia protestu wniesionego od negatywnej oceny formalnej projektu stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do rozpatrzenia.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zarząd Województwa Łódzkiego (dalej: Instytucja Zarządzająca) zaskarżoną uchwałą z dnia [...] października 2017 roku pozostawił bez rozpatrzenia protest [A.] w Ł. (dalej: wnioskodawca lub skarżący) od negatywnej oceny formalnej projektu pod nazwą: "Rewitalizacja obszarów zdegradowanych na terenie objętym Gminnym Programem Rewitalizacji Miasta Ł. złożonego w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru nr [...] wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działania VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego, Poddziałania VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020.

Jak wynika z uzasadnienia uchwały, [A.] w dniu [...] lutego 2017 r. złożyło wniosek o dofinansowanie ww. projektu. W toku postępowania wezwano wnioskodawcę do skorygowania wniosku oraz uzupełnienia dokumentacji w zakresie stwierdzonych błędów formalnych. W wyniku oceny skorygowanego wniosku Komisja Oceny Projektów pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. poinformowała wnioskodawcę o negatywnej ocenie formalnej wniosku z uwagi na niespełnienie kryteriów formalnych.

W proteście z dnia [...] września 2017 r. wnioskodawca podniósł, że nie zgadza się z powyższą oceną i wskazał, że złożył wniosek o dofinansowanie wraz z dwoma załącznikami nr 4 (wkład własny) oraz załącznikiem nr 15 (pomoc publiczna) w terminie wyznaczonym w Regulaminie Konkursu, a w związku z tym przysługuje mu prawo uzupełnienia braków formalnych, w tym poprawienia załączników nr 4 i 15. Podał także, że w załączniku nr 3 na stronie 23 popełnił błąd pisarski. Dodatkowo podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem Komisji Oceny Projektów, iż Partner Projektu, tj. [C.] stanowi przedsiębiorstwo powiązane z [B.], przez co posiada status dużego przedsiębiorcy. W ocenie skarżącego, błędne określenie kwoty bazowej należy rozpatrywać w kategoriach oczywistej omyłki.

Rozstrzygając protest wnioskodawcy Zarząd Województwa podjął zaskarżoną uchwałę, w której powołał się na art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa), zgodnie z którym, gdy na jakimkolwiek etapie w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów właściwa instytucja, do której wpłynął protest pozostawia go bez rozpatrzenia. Organ podał, że po zakończeniu oceny projektów Zarząd Województwa uchwałą nr 1198/17 z 5 września 2017 r. w sprawie zatwierdzenia listy projektów w ramach naboru nr [...] wyłonił do dofinansowania ze środków EFRR czternaście projektów na łączną kwotę dofinansowania 155 612 928 75 PLN. Następnie uchwałą nr 1287/17 z 20 września 2017 r. wybrał do dofinansowania dwa dodatkowe projekty z listy rezerwowej na obniżonym poziomie dofinansowania. W związku z pojawieniem się wolnych środków finansowych wynikających z różnic kursowych Instytucja Zarządzająca uchwałą z 9 grudnia 2017 r. nr 1435/17 podniosła poziom dofinansowania dla projektów pierwotnie wyłonionych na obniżonym poziomie i tym samym cała alokacja dla przedmiotowego działania, tj. kwota 178 485 543 EUR została wyczerpana.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [A.] wniosło skargę, zarzucając naruszenie: art. 37 ust. 1 i 2, art. 52 ust. 1, art. 53 i 57 ustawy wdrożeniowej w zakresie dokonanej oceny wniosku, art. 58 ustawy wdrożeniowej przez przyjęcie, że instytucja prawidłowo i w wyznaczonym terminie poinformowała wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu oraz art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej przez bezpodstawne przyjęcie, że w chwili wydawania zaskarżonej uchwały została spełniona przesłanka pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wynikająca z wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. Z tych względów skarżący wniósł o stwierdzenie, na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, ewentualnie o uznanie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i w konsekwencji przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie podnosząc jednocześnie, że skarżący nie złożył kompletnej dokumentacji i dlatego Sąd powinien wezwać go w terminie 7 dni do jej uzupełnienia, zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, a w przypadku jej niezłożenia - pozostawić skargę bez rozpoznania. Organ wniósł też o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: strony 259 załącznika do uchwały Zarządu Województwa Łódzkiego nr 1437/16 z 22 listopada 2016 r. na okoliczność alokacji przeznaczonej przez IZ RPO WŁ na poddziałanie VI.3.2 oraz potwierdzenia odbioru informacji o wyniku rozpatrzenia protestu na okoliczność daty odbioru tego pisma przez skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b/ ustawy wdrożeniowej wskazał, że w jego ocenie z treści art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że kontrola sądowa w przypadku skargi na informację o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia ogranicza się jedynie do kontroli zbadania przesłanek pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Przedmiotem tej kontroli nie jest natomiast prawidłowość oceny projektu. WSA podkreślił, iż ustanowiony w art. 66 ustawy wdrożeniowej model kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny dopuszcza merytoryczną weryfikację oceny projektu przez sąd dopóty, dopóki nie zostały wyczerpane środki przeznaczone na dofinansowanie projektów w ramach działania. Wyjątkiem jest sytuacja, w której protest został merytorycznie oceniony przez właściwą instytucję, zaś dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym środki zostały wyczerpane.

Odnosząc się do istoty sporu, to jest oceny zgodności z prawem pozostawienia przez Zarząd Województwa protestu wnioskodawcy bez rozpatrzenia w oparciu o art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, Sąd uznał, iż przedstawiona przez IZ interpretacja pojęcia "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania" jest nieprawidłowa. Organ utożsamia bowiem spełnienie powyższej przesłanki, nakazującej pozostawienie protestu bez rozpatrzenia, z faktem, że po sporządzeniu listy wybranych do dofinansowania w przedmiotowym konkursie projektów brak jest już dostępnych środków na dofinansowanie innych projektów. Argumentuje to tym, że wyznacznikiem dostępności środków na dofinansowanie kolejnych projektów będzie limit środków na dofinansowanie, jakie można zaangażować w danym miesiącu w danym działaniu, w ramach umów o dofinansowanie zawieranych z beneficjentami, pomniejszony o wartość projektów wybranych do dofinansowania. Tymczasem w ocenie Sądu pojęcia "wyczerpania" kwoty na dofinansowanie nie można wiązać jedynie z przeznaczeniem tych środków na wybrane projekty. Użyte w ustawie pojęcie wskazuje na konieczność faktycznego "wyczerpania" kwoty przeznaczonej na dofinansowanie, nie zaś jedynie przeznaczenia jej do zużycia. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowanie projektu. Rzeczywiste wyczerpanie środków musi zatem nastąpić w formie prawnej przewidzianej w art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a nie jedynie poprzez wykazanie przeznaczenia ich na poszczególne projekty (wnioski). Za takim stanowiskiem przemawia też użycie przez ustawodawcę w innym przepisie ustawy (art. 53 ust. 2 pkt 2) sformułowania: "kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania".

Zdaniem Sądu I instancji, wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania determinuje sposób załatwienia sprawy i zakończenie postępowania, wobec czego musi ono być wykazane przez organ dokumentem urzędowym, z którego wynika rzeczywiste wyczerpanie środków na finansowanie przedmiotowego zadania. WSA wskazał, że zarówno z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jak i z przesłanej przez organ do sądu, za wniesioną skargą, dokumentacji nie wynika, że doszło do zawarcia umów bądź wydania decyzji o dofinansowanie wybranych projektów na kwotę, która uprawniałaby do stwierdzenia rzeczywistego wyczerpania środków na finansowanie przedmiotowego zadania. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, konieczne było stwierdzenie, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazanie sprawy do rozpatrzenia Zarządowi Województwa Łódzkiego.

Skargę kasacyjną wniósł Zarząd Województwa Łódzkiego zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia

2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, w skrócie: p.p.s.a.) w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej, naruszenie prawa materialnego, to jest art. 66 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 8 pkt 1 ppkt b ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "wyczerpanie alokacji" następuje dopiero w chwili rzeczywistego jej wydatkowania rozumianego jako zawarcie umów zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów, a nie tylko rozdysponowania tej kwoty na poszczególne wnioski, podczas gdy wyczerpanie alokacji następuje w chwili podjęcia uchwały przez Zarząd Województwa Łódzkiego z art. 46 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zatwierdzającej listy projektów do dofinansowania.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia w trybie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi wnioskodawcy, a także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że skoro ustawodawca wskazuje, że warunkiem uznania alokacji za wyczerpaną jest wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie, to przeznaczeniem na dofinansowanie może być jedynie zatwierdzenie listy projektów przeznaczonych do dofinansowania, a zatem tych projektów, których mają dotyczyć zawarte w przyszłości umowy o dofinansowanie. Wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie nie oznacza udzielenia dofinansowania i zawarcia tym samym umowy o dofinansowanie. Nie można zatem konieczności faktycznego "wyczerpania" kwoty przeznaczonej na dofinansowanie rozumieć jako konieczności zawarcia umów o dofinansowanie. Faktyczne wyczerpanie alokacji oznaczałoby wydatkowanie tej alokacji z danego działania. Gdyby intencją ustawodawcy było założenie, że alokacja jest wyczerpana w momencie zawarcia umów o dofinansowanie, nie posłużyłby się sformułowaniem "kwoty przeznaczonej do dofinansowania", lecz wskazałby jednoznacznie, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia następuje z uwagi na zawarcie umów o dofinansowanie, których wartość opiewa na kwotę alokacji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej jest błędna także z tego względu, że nie uwzględnia mechanizmu rozdysponowania środków na projekty wybrane do dofinansowania, który wynika nie tylko z uregulowań zawartych w ustawie, lecz także z kontraktu terytorialnego. W przyjętym mechanizmie wyliczania alokacji, do stosowania którego Instytucja Zarządzająca został zobligowana na mocy kontraktu terytorialnego, uwzględnia się m.in. kurs Europejskiego Banku Centralnego z przedostatniego dnia roboczego poprzedzającego miesiąc, w którym kontraktowane są środki. Powyższy mechanizm wskazuje, że kontraktacja środków w ramach poszczególnych działań następuje w cyklach miesięcznych. Jednocześnie podstawą przygotowania umowy o dofinansowanie dla poszczególnych projektów jest uchwała Zarządu Województwa o zatwierdzeniu oceny projektów i wyborze ich do dofinansowania. Tym samym Zarząd Województwa zobowiązany jest podejmować uchwały o wyborze projektów w oparciu o dostępną alokację, wyliczoną zgodnie z przyjętym algorytmem. Z tego też względu przyjąć należy, że to uchwała Zarządu przesądza o przyznaniu dofinansowania, a co za tym idzie przesądza o wyczerpaniu alokacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [A.] domagało się jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono tylko zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyczerpanie alokacji następuje dopiero w chwili rzeczywistego jej wydatkowania rozumianego jako zawarcie umów zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów, a nie samego rozdysponowania tej kwoty na poszczególne wnioski poprzez zatwierdzenie listy projektów do dofinansowania.

Zarzut ten nie jest uzasadniony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, który kontrolując legalność czynności Zarządu Województwa Łódzkiego pozostawienia bez rozpatrzenia protestu od oceny merytorycznej projektu ze względu na wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów z powodu rozdysponowania tej kwoty na poszczególne wnioski poprzez zatwierdzenie listy projektów do dofinansowania uznał, że nie jest ona zgodna z prawem. Trafny jest pogląd Sądu I instancji, że pojęcia "wyczerpania" kwoty na dofinansowanie nie można wiązać jedynie z przeznaczeniem tych środków na wybrane projekty, skoro zgodnie art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o jego dofinansowanie lub decyzja o dofinansowaniu projektu, co znajduje swoje potwierdzenie również w treści art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy. Zasadnie Sąd stanął na stanowisku, że przeznaczenie kwoty na dofinansowanie projektu dokonuje się w formie listy projektów przeznaczonych do dofinansowania, natomiast jej wyczerpanie następuje dopiero w chwili jej rzeczywistego wydatkowania, rozumianego jako zawarcie umów zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych do dofinansowania projektów. Tym samym, skoro z zaskarżonej uchwały ani z dokumentów dołączonych do akt nie wynikało czy doszło do zawarcia umów lub wydania decyzji o dofinansowanie, sam wybór do dofinansowania łącznie 16 projektów, nie mógł być uznany za przesądzający o wyczerpaniu kwoty na dofinansowanie. Nie było zatem podstaw, aby protest strony z dnia [...] września 2017r. pozostawić bez rozpatrzenia, albowiem w dniu podjęcia uchwały w tym przedmiocie tj. w dniu [...] października 2017 r. nie została jeszcze wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działania VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego, Poddziałania VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut zmierzający do podważenia prawidłowości stanowiska Sądu I instancji nie jest usprawiedliwiony.

Z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania". Za uzasadniony uznać należy wymóg ścisłej wykładni przywołanego przepisu, motywowany w szczególności tym, że określając przesłanki pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, przepis ten bezpośrednio odnosi się do środka prawnego w procedurze odwoławczej oceny projektu, co z punktu widzenia konstytucyjnej zasady prawa do odwołania się uwzględniać musi jego efektywność. Konieczne jest również uwzględnianie pełnego kontekstu normatywnego, w jakim przepis ten funkcjonuje, w tym zwłaszcza specyfikę postępowania regulowanego ustawą wdrożeniową, które jest postępowaniem konkursowym z wiodącą w nim rolą szybkości i efektywności instrumentów dystrybucji środków pomocowych adresowanych do podmiotów ubiegających się o dofinansowanie projektowanych przedsięwzięć, a także wskazaną w art. 53 ust. 2 pkt 2 tej ustawy przesłankę zobowiązującą do negatywnej oceny projektu, tj. gdy projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania.

Mając to na uwadze, za uzasadniony należy uznać wniosek, że "wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania", jako przesłanka pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, aktualizuje się w sytuacji braku obiektywnej możliwości rozdysponowania tej kwoty na projekty spełniające kryteria wyboru z tego powodu, że kwota środków pomocowych została już wyczerpana poprzez jej definitywne)rozdysponowanie. To zaś z kolei - jak zasadnie podniósł Sąd I instancji - pozostaje i musi pozostawać w bezpośrednim związku z umową o dofinansowanie projektu albo decyzją o dofinansowaniu projektu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania. To one bowiem stanowią źródło zobowiązania organu i uprawnienia strony do płatności kwot przeznaczonych do dofinansowania projektów, nie zaś lista projektów, o której mowa w art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. W przepisie tym jest mowa tylko o "projektach wybranych do dofinansowania", co nie oznacza jeszcze, iż do dofinansowania tych projektów, a tym samym zaabsorbowania środków przeznaczonych na ich finansowanie dojdzie, skoro jego podstawę stanowi dopiero umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowaniu projektu, które uzależniają szczegółowe warunki przekazywania tak zakontraktowanych środków wsparcia finansowego od prawidłowości realizacji projektu oraz prawidłowości wykonywania umowy (decyzji) przez beneficjenta pomocy.

Powyższe stanowisko znajduje swoje uzasadnienie także w treści art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, który przewiduje, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta (a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta), jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3. Tym samym, na etapie poprzedzającym zawarcie umowy lub wydanie decyzji, właściwa instytucja musi ponownie sprawdzić spełnianie wszystkich kryteriów konkursowych, na podstawie których wydano pozytywną ocenę i dokonano wyboru danego projektu do dofinansowania, notyfikując fakt jego wyboru w sposób określony w art. 46 ust. 3 przywołanej ustawy. Stan faktyczny z daty oceny projektu może bowiem ulec zmianie w stosunku do stanu z daty zawierania umowy. Może się też okazać, że ten stan z daty zawierania umowy nigdy nie korespondował ze stanem z daty oceny projektu oraz kryteriami wyboru, co mogło stanowić również rezultat błędnej oceny spełniania kryteriów wyboru.

Skoro więc definitywne przyznanie dofinansowania następuje w drodze zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu projektu, to zatwierdzonej liście projektów wybranych do dofinansowania (a więc wyborowi projektów) można nadać jedynie walor deklaratoryjny, podobnie jak i samej informacji o pozytywnej ocenie projektu (por. R. Poździk [w:] R. Poździk (red.): Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, Warszawa 2016, s. 296). Lista projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi zatem wiążącego przyrzeczenia, ani też zobowiązania zawarcia umowy, czy wydania decyzji o dofinansowaniu projektu (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 267/18; z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 4259/17; z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3577/17 oraz z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3172/17; publ. CBOSA).

W art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej ustawodawca używa pojęcia "wyczerpania kwoty". Przez "wyczerpanie czegoś" rozumieć należy "brak czegoś". Za uzasadnione należy zatem uznać stanowisko, że "wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie" musi znajdować swoje odzwierciedlenie w rzeczywistości i skutkować obiektywnym brakiem możliwości udzielenia wsparcia finansowego, z powodu rozdysponowania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a w konsekwencji z brakiem możliwości zaspokojenia oczekiwań innych jeszcze wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie zgłoszonych przez nich projektów w ramach konkursu w danym działaniu. To zaś - w świetle powyżej przedstawionych argumentów - następuje wraz z definitywnym i ostatecznym rozdysponowaniem kwoty alokacji poprzez zawarcie umów (lub wydanie decyzji) będących podstawą dofinansowania konkretnych projektów, których finansowanie zabezpieczone jest tak właśnie kontraktowanymi dla nich i absorbowanymi przez nich środkami finansowymi, które znajdują się w puli środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów. Tylko w ten sposób, zważywszy na konsekwencje wynikające z art. 46 ust. 3 oraz 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, może dojść do miarodajnej - bo opartej na poddających się sprawdzeniu faktach - oceny ziszczenia się przesłanki pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, o której mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, a mianowicie "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie".

Uzasadniona aksjologicznie ścisła wykładnia art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, zorientowana na zapewnienie efektywnej ochrony prawnej, prowadząca do powyższego stanowiska, czyni pewną co do jej aktualizacji określoną tym przepisem przesłankę pozostawienia protestu bez rozpoznania. Ma to zasadnicze znaczenie dla oceny efektywności środka prawnego w procedurze odwoławczej oceny projektu, a tym samym efektywności udzielanej we wskazanym trybie ochrony prawnej. Jeżeli pewności zaistnienia wskazanej przesłanki nie daje lista projektów wybranych do dofinansowania, która ma wyłącznie walor deklaratoryjny, gdyż wybór projektów do dofinansowania nie oznacza jeszcze, że doszło do zaabsorbowania i rozdysponowania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, a przez to do jej wyczerpania, to należy ją oprzeć na czynnościach prawnych dających tę pewność, czyli zawarciu umowy lub wydaniu decyzji.

Argumentem uzasadniającym powyższy pogląd jest też treść art. 65 ustawy wdrożeniowej, z którego wynika, że procedura odwoławcza nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania. Skoro wyborowi projektów można nadać jedynie walor deklaratoryjny, a zawarcie umowy lub wydanie decyzji musi być poprzedzone procedurą określoną w art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, której rezultat nie gwarantuje - podobnie jak i sam wybór projektów do dofinansowania - zawarcia umowy (lub wydania decyzji) stanowiącej podstawę dofinansowania projektu, to za uzasadniony należy uznać następujący wniosek wynikający z systematyki wewnętrznej Rozdziału 15 "Procedura odwoławcza" ustawy wdrożeniowej. Jeżeli bowiem przepisy zawarte w wymienionym rozdziale mają obrazować logiczny, zracjonalizowany oraz zdynamizowany ciąg czynności i działań podejmowanych w procedurze odwoławczej oceny projektów, to nie bez powodu treść regulacji zawartej w art. 65 tej ustawy poprzedza art. 66 ust. 2 i opisaną nim przesłankę podejmowania czynności procesowej pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Oznacza to, że zawierane w trakcie trwającej procedury odwoławczej umowy o dofinansowanie projektu, z uwagi na wynikające z nich konsekwencje w postaci absorbowania przez beneficjentów pomocy definitywnie rozdysponowywanych środków finansowych (aż do ich wyczerpania), mają wpływ na ostateczny rezultat postępowania odwoławczego wywołanego protestem, albowiem na każdym z etapów tego postępowania ustanowiony został wymóg dokonania ustalenia, czy nie doszło do ziszczenia się przesłanki pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Obowiązek dokonywania ustalenia "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania" nie bez powodu zatem wprowadzony został do procedury odwoławczej i każdego z jej etapów, a adresatem tego obowiązku jest również sąd kontrolujący zgodność z prawem oceny projektu (art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej). Takie stanowisko uwzględnia też konsekwencje wynikające z art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, wyrażające się w realizowanej na etapie procedury odwoławczej kompetencji do aktualizowania listy, o której mowa w art. 46 ust. 3 ustawy.

Nie jest zatem zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut i argumenty wskazane na jego poparcie. Ma rację skarżący kasacyjnie, że wraz z zawarciem umowy nie następuje wypłata kwoty dofinansowania, lecz sposób jej wypłaty oraz wydatkowania podlega ścisłemu harmonogramowi realizacji projektu oraz kontroli, której rezultat może skutkować zobowiązaniem do zwrotu całości lub części środków lub wypłatą ich w pomniejszonej wysokości. Jest to jednak ściśle związane z wykonywaniem umów o dofinansowanie i w świetle dotychczas przedstawionych argumentów pozostaje bez wpływu na ocenę ziszczenia się przesłanki pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, o której mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, albowiem wymóg dokonywania ustalenia określonego tym przepisem oraz wymóg podejmowanej na podstawie tego ustalenia oceny przesłanki stosowania przywołanego przepisu, jednoznacznie odniesiony został do etapu procedury odwoławczej, a nie do etapów wdrażania programu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1800). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej (por. uchwałę NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12) oraz jego udziału w rozprawie przed NSA.