Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 538/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i  ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2137
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędzia WSA Elżbieta Woźniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi B. Ż. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2011-2012. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej "Organ II instancji") decyzją z dnia 28 maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu D. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w Z. (dalej "Organ I instancji") z dnia 27 lutego 2018 r., nr [...] ustalającą B. Ż. (dalej: "Producentka", "Strona", "Skarżąca") kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 – 2012.

Zasadnicze ustalenia stanu faktycznego przedstawiają się następująco.

W dniu 16 maja 2011 r. wpłynął do Biura Powiatu D. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. wniosek Producentki

o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok w ramach PROW 2007 - 2013 do upraw w pakiecie 2 "rolnictwo ekologiczne" w wariancie: - 2.9 "uprawy sadownicze

i jagodowe z certyfikatem zgodności" na areale [...] ha.

Organ I instancji po przeprowadzeniu weryfikacji wniosku kontynuacyjnego

o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok, decyzją z dnia

4 stycznia 2013 r. nr [...] przyznał Producentce płatność rolnośrodowiskową za 2012 rok do upraw w wariancie 2.9 do zatwierdzonego areału [...] ha.

W dniu 13 maja 2013 r. Producentka złożyła wraz z załącznikami kolejny wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 do upraw

w wariancie 2.9 na areale [...] ha.

Następnie Organ wskazał, że w dniach 16 – 18 lipca 2013 r. w gospodarstwie Producentki została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie Programu Rolnośrodowiskowego, w wyniku której stwierdzono, że na wszystkich działkach rolnych nie została dochowana obsada drzewek owocowych w trakcie trwania zobowiązania rolnośrodowiskowego w roku 2013, gdyż obsada drzewek była mniejsza od wymaganej minimalnej obsady dla jabłoni domowej 125 sztuk drzewek na 1 ha (119 sztuk/ha

z zastosowaniem 5% tolerancji) - kod nieprawidłowości E7. Poza tym część skontrolowanych drzewek nie była zgodna z normami (wysokość min. 0,80 m) - kod nieprawidłowości E2. Stwierdzono również, że plantacja nie była prowadzona zgodnie

z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz że nie była zachowana należyta dbałość o stan fitosanitarny roślin i ochrona gleby — kod nieprawidłowości E6.

W oparciu o uzyskane dane Organ I instancji wydał w dniu 12 grudnia 2013 r. decyzję nr [...] o odmowie przyznania płatności w wariancie 2.9 na rok 2013. Organ zgodnie z załącznikiem nr [...] do rozporządzenia Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej

w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, ze zm.) - zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2009 roku - dla działek rolnych

w wariancie 2.9 zastosował obniżkę płatności o 100% za niespełnienie wymogu utrzymania minimalnej obsady drzewek przez cały rok.

Producentka od powyższej decyzji wniosła odwołanie. Następnie postępowanie odwoławcze zostało zawieszone przez organ na wniosek Producentki. Organ II instancji decyzją z dnia 11 kwietnia 2017 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na fakt, że Strona nie złożyła wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania przed upływem 3 lat od jego zawieszenia, tj. przed dniem 26 marca

2017 r.

W międzyczasie, tj. w dniu 23.01.20114 r. Organ I instancji zawiadomił Producentkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności w Programie Rolnośrodowiskowym za rok 2011 na mocy decyzji nr [...], następnie o wszczęciu z urzędu w dniu 07.02.2014 r. postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności w Programie Rolnośrodowiskowym za rok 2012 na mocy decyzji

nr [...]; ze względu na niedotrzymanie warunków podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Następnie Organ I instancji zawiadomieniem

z dnia 16.01.2018 r. zawiadomił Producentkę o połączeniu ww. spraw w celu rozstrzygnięcia ich jedną decyzją administracyjną, a w dniu 27.02.2018 r. wydał decyzję nr [...], którą ustalił Producentce kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 - 2012 w wysokości [...] zł.

Producentka we wniesionym odwołaniu żądała uchylenia zaskarżonej decyzji

w całości i umorzenia postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania, Organ II instancji decyzją z dnia 28 maja 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Organu I z dnia 27 lutego 2018 r. W uzasadnieniu decyzji Organ II instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie przytoczył treść art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137 – zwanej dalej: "ustawą

o ARiMR"). Organ ten wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania zostało ustalone, że Producentka otrzymała płatność rolnośrodowiskową za rok 2011 na mocy decyzji z dnia 16 stycznia 2012 r. nr [...] w łącznej kwocie [...]zł, która została przekazana w dniu 7 stycznia 2012 r. na rachunek bankowy Strony.

Tym samym Producentka rozpoczęła swoje 5 - letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe

od dnia 15 marca 2011 r. w pakiecie rolnictwo ekologiczne, w wariancie 2.9. Zobowiązanie to kończyło się w dniu 14 marca 2016 r.

Po zacytowaniu § 2 ust. 1, § 3, § 4 ust. 2 i 3, § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a i b rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 roku, art. 39 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r., § 50 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata

2007- 2013 (Dz. U. 2013 r. poz. 361 ze zm. – dalej "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 roku"), Organ II instancji wskazał, że w kolejnych latach Producentka składając wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, potwierdziła, że kontynuuje podjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Jednakże kontrola przeprowadzona w dniach 16 - 18 lipca 2013 r. w gospodarstwie Producentki wykazała, że nie przestrzegała ona wymogów obowiązujących w Programie Rolnośrodowiskowym dla pakietu 2, w wariancie 2.9, gdyż m.in. nie była dochowana wymagana minimalna obsada drzewek owocowych. Z tego powodu Organ I instancji decyzją z dnia 12 grudnia 2013 r. odmówił przyznania Stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w wariancie 2.9. Producentka odwołała się od powyższej decyzji, a następnie złożyła wniosek

o zawieszenie postępowania odwoławczego. Z uwagi na to, że Producentka nie złożyła wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w ciągu 3 lat od jego zawieszenia, Organ II instancji wydał w dniu 11 kwietnia 2017 r. decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Tym samym zaskarżona decyzja z dnia 12 grudnia 2013 r. uprawomocniła się, zaś zawarte w niej ustalenia i rozstrzygnięcia stały się podstawą do przeprowadzenia dalszego postępowania.

Następnie, Organ powołał się na art. 28 ustawy z dnia 7 marca 2007 r.

o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1856 ze zm. – zwanej dalej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz § 28 ust. 1 - 3, § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 roku, dalej organ przytoczył treść art. 18 ust. 1 obowiązującego od roku 2011 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, str. 8 z dnia 28 stycznia 2011 r. ze zm.) - zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (UE) nr 65/2011 i wskazał, że w sytuacji stwierdzenia braku spełnienia odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art, 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

W związku z powyższym w przypadku stwierdzenia w roku 2013 niespełnienia któregokolwiek z wymogów w ramach określonych pakietów i ich wariantów,

na podstawie art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, płatność rolnośrodowiskowa przyznana w latach 2011 - 2012 podlegała odzyskaniu w części, której dotyczyło niespełnienie wymogu. W przypadku wariantu 2.9 w oparciu o art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 na podstawie załącznika nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 roku zwrotowi podlegała płatność przyznana do działek rolnych, na których w roku kolejnym stwierdzono nieprawidłowości jak:

- nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew lub krzewów (granica błędu do 5% wymaganej obsady), tj. 100% przyznanej płatności za lata 2011 - 2012.

Dlatego też na podstawie ww. przepisu oraz mając na uwadze, że Producentka nie dotrzymała wymogu utrzymania minimalnej obsady drzewek owocowych przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, Organ stwierdził, że Producentka zobowiązana jest do zwrotu:

- za rok 2011 w wariancie 2.9, sankcja 100% (zgodnie z załącznikiem

nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 roku za niewypełnienie wymogu E7 w 2013 roku) przyznanej płatności do działek rolnych z uprawą sadu w wysokości [...] zł;

- za rok 2012 w wariancie 2.9, sankcja 100% (zgodnie z załącznikiem nr 7

do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 roku za niewypełnienie wymogu E7

w 2013 roku) przyznanej płatności do działek rolnych z uprawą sadu w wysokości

[...] zł.

Organ stwierdził, że powyższe zostało ustalone również w zaskarżonej decyzji. Tym samym doręczenie Stronie zaskarżonej decyzji skutkuje obowiązkiem zwrotu kwoty wskazanej w tej decyzji w terminie 60 dni od daty jej doręczenia.

W dalszej części decyzji Organ odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Producentkę w odwołaniu, wskazał, że nie zawierało ono żadnych argumentów

i wyjaśnień, które miałyby wpływ na wynik rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Organ odniósł się do kwestii uchybienia przez niego przepisom § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia

15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)

(Dz. Urz. UE L 368 z dnia 23 grudnia 2006, str. 15, ze zm.), uznając zarzuty

za bezzasadne.

Organ odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, wskazał, że wszelkie regulacje tego rozporządzenia mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 35 rozporządzenie to ma zastosowanie od dnia 1 stycznia 2011 r. Dla tych spraw zastosowanie ma uchylone

w pierwszym zdaniu tego samego przepisu rozporządzenie nr 1975/2006.

Z literalnego brzmienia powyższych regulacji wynika, iż sprawy z wniosków złożonych od 1 stycznia 2011 r. winny być rozpatrywane z uwzględnieniem regulacji rozporządzenia nr 65/2011, niezależnie od tego, czy dotyczą zobowiązań nowych,

czy też kontynuacji zobowiązań podjętych podczas obowiązywania przepisów wcześniejszych. Z braku przepisów przejściowych oraz brzmienia ostatniego zdania

art. 35 rozporządzenia nr 65/2011 jednoznacznie wynikało, iż intencją prawodawcy wspólnotowego było zastosowanie tego aktu na terytorium całej Wspólnoty

i w odniesieniu do wszystkich spraw wszczętych od dnia wejścia tego aktu prawnego

w życie.

Organ dodał, że Producentka podjęła swoje zobowiązanie rolnośrodowiskowe

w roku 2011, czyli po wejściu w życie rozporządzenia. Niezależnie od powyższego podkreślił, że regulacja art. 18 ust. 1 ww. aktu prawa unijnego w odniesieniu

do płatności przeszłych ma zastosowanie - w zakresie Programu Rolnośrodowiskowego - wtedy, kiedy zostanie stwierdzone naruszenie wymogów przewidzianych

dla poszczególnych wariantów tego programu. Ustawodawca unijny uznał bowiem,

że naruszenie wymogów powinno skutkować nie tylko zmniejszeniem lub utratą płatności w danym roku, ale również w latach poprzednich. Jest to uzasadnione, gdyż niespełnienie wymaganych wymogów określonych w przepisach krajowych dla upraw

w wariantach Programu Rolnośrodowiskowego z powodu niedbałości rolnika powoduje, że pomoc przyznana do tych upraw w latach wcześniejszych nie spełniła swojej roli. Organ podkreślił, że unormowania polskie i unijne tworzyły kompleksowy system i nie można ich było rozpatrywać w oderwaniu od siebie.

Odnośnie do art. 18 ust. 2 ww. rozporządzenia, Organ stwierdził,

że niezgodności w uprawie drzewek owocowych zostały wykryte podczas kontroli

na miejscu, weryfikacji i kontroli administracyjnej wniosku w trzecim roku Programu Rolnośrodowiskowego. Stwierdzone nieprawidłowości świadczyły, że cele tego programu nie zostały osiągnięte przez Producentkę, zaś wsparcie finansowe wypłacone do uprawy sadu w latach poprzednich nie zostało prawidłowo wykorzystane.

Ujawnione uchybienia miały wpływ na wydanie decyzji ostatecznej z dnia

12 grudnia 2013 r. nr [...], na mocy której odmówiono przyznania Stronie płatności rolnośrodowiskowej do uprawy plantacji owocowej w wariancie

2.9 z uwagi na zastosowaną obniżkę płatności o 100%. Tak więc rozmiar, zasięg

i trwałość stwierdzonej niezgodności, którą tutaj jest niespełnienie wymogu utrzymania minimalnej obsady drzewek owocowych, zostały określone w powyższej decyzji

na poziomie 100%.

Organ za nieuzasadniony uznał również zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz § 39 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie

w zaskarżonej decyzji.

Co do o zarzutu naruszenia art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej zwanej: "K.p.a."). poprzez połączenie spraw administracyjnych, Organ II instancji wskazał,

że jest on również bezzasadny, gdyż przepis ten właśnie upoważnia organ administracji publicznej do połączenia wielu spraw w jedno postępowanie administracyjne,

aby wspólnie je rozpatrzyć i rozstrzygnąć, wydając jedną decyzję administracyjną.

Ponadto, Organ II instancji dodał, że sprawdził, czy ustalona należność nie przedawniła się. W sprawie zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Rady

(WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L 1995.312.1 z dnia 23 grudnia 1995 r. ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 2988/95"). Ponadto wskazał,

że w niniejszej sprawie kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu należności regulują art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 - dla wniosków złożonych w 2011 roku

i w następnych latach.

Dalej Organ II instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie za datę dopuszczenia się nieprawidłowości przez Producentkę uznano datę 13 maja 2013 r. – nieprawidłowo wypełniony wniosek na rok 2013. Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 przedawnienie zostało przerwane poprzez doręczenie

w dniu 24 stycznia 2014 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z dnia 23 stycznia 2014 r. A następnie zostało przerwane w dniu 17 stycznia 2018 r., tj. w dniu doręczenia zawiadomienia

z dnia 16 stycznia 2018 r. o połączeniu spraw administracyjnych.

W przypadku, gdy doszło do przerwania okresu przedawnienia, to przedawnienie biegnie najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, czyli w niniejszym przypadku do dnia 13 maja 2021 r. W ocenie Organu nie doszło do przedawnienia należności, dlatego też Organ I instancji zasadnie wszczął w dniu 23 stycznia 2014 r. postępowanie w celu ustalenia wysokości ww. należności i w dniu 27 lutego 2018 r. wydał decyzję nr [...] ustalającą kwotę wymaganą do zwrotu. Organ dodał, że do powstania obowiązku zwrotu płatności nienależnych lub nadmiernych wystarczające jest doręczenie przed upływem terminu przedawnienia decyzji organu I instancji.

Organ II instancji dodał, że w niniejszej sprawie nie można uznać, że zostały spełnione przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu przez Stronę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 - 2012, określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r.

Nadto, Organ II instancji wskazał, że z uwagi na to, że Producentka nie zgłosiła Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Z. żadnych zdarzeń zaliczanych

do siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, przyjął, że w sprawie nie można było zastosować ww. przepisów § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz

art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE)

nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368

z dnia 23 grudnia 2006 r., str. 15, ze zm.) i zwolnienia Producentki z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2011 - 2012.

Organ II instancji dodał, że Organ I instancji w zaskarżonej decyzji zbadał również czy w niniejszej sprawie była możliwość odstąpienia od ustalenia nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej w oparciu o art. 28a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Z ustaleń Organu wynikało, że równowartość kwoty

[...] euro przeliczonej na złote wynosi dla 2011 roku - [...] zł a dla 2012 roku - [...] zł, a więc obliczone kwoty do zwrotu za lata 2011 - 2012 przekraczały kwoty stanowiące równowartość [...] euro, przeliczone na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w odniesieniu do prowadzenia kont przez agencje płatnicze, deklaracji wydatków i dochodów oraz warunków zwrotu wydatków w ramach EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z dnia 23 czerwca 2006, str. 1, ze zm.). Wobec powyższego Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie Organ I instancji prawidłowo nie odstąpił od ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej za lata 2011 - 2012.

Konkludując, Organ II instancji stwierdził, że kwota płatności rolnośrodowiskowej w wysokości [...] zł była płatnością nienależną w rozumieniu art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, którą Producentka powinna zwrócić powiększoną o odsetki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. z dnia 28.05.2018 r. Skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, a mianowicie:

1) obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. wyrażającą się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy;

2) obrazę prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z przepisem § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego

z 2009 roku przez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w uznaniu, że w przypadku stwierdzenia niedotrzymania minimalnej obsady drzewostanu w jednym, w kolejnym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego powstaje skutek w postaci konieczności stosowania sankcji wstecz (za lata poprzednie) niezależnie od tego, czy nieprawidłowości stwierdzono też w latach ubiegłych, podczas gdy prawidłowa wykładnia zasadzała się na obciążaniu sankcją w postaci odzyskiwania płatności wypłaconych w latach poprzednich w razie istnienia nieprawidłowości o charakterze wieloletnim, istniejących w okresie, za który wypłacono nienależnie pobrane płatności;

3) obrazę prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisu art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w nieuprawnionej rozszerzającej interpretacji przesłanek stosowania sankcji administracyjnej w postaci odzyskiwania pomocy w ten sposób,

że obowiązek zwrotu płatności ma "charakter wsteczny" z samego tylko celu

i kompleksowego charakteru programu rolnośrodowiskowego, podczas gdy niewadliwa wykładnia prowadziła do wniosku o objęciu procedurą zwrotu wypłaconej pomocy wyłącznie za okresy przeszłe w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego, w których to okresach istniała nieprawidłowość;

4) obrazę prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy organ I instancji w istocie nie dokonał oceny rozmiaru, zasięgu

i trwałości stwierdzonej niezgodności i ich znaczenia dla spełnienia przesłanek odzyskiwania pomocy, zaś organ odwoławczy bez szczegółowego odniesienia się do tych okoliczności uznał, że nieprawidłowość oczywiście miała znaczny rozmiar i była trwała.

Mając na uwadze powyższe uchybienia, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania, a także o zasądzenie

na rzecz Skarżącej od Organu II instancji kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł co następuje.

Skarga jest niezasadna, Sąd bowiem orzekający w sprawie nie stwierdził by Organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej "P.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Oznacza to, że nie wystarczy by sąd administracyjny stwierdził samo naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania, lecz nadto, konieczne jest stwierdzenie takiego naruszenia przepisów prawa, które miało lub mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem, muszą wystąpić łącznie dwie przesłanki by doszło do uwzględnienia skargi, po pierwsze – sąd musi stwierdzić, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, po drugie – sąd musi stwierdzić,

że te naruszenia odpowiednio mają lub mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy

(na końcowe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy). Dopiero wówczas, gdy wystąpią te przesłanki łącznie, zachodzi konieczność wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Wystąpienie więc tylko pierwszej przesłanki stwierdzającej naruszenie prawa, bez drugiej przesłanki, skutkuje uznaniem, że orzeczenie odpowiada prawu, bowiem mimo stwierdzonych naruszeń prawa nie budzi wątpliwości, że sentencja zaskarżonego rozstrzygnięcia nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.08.2004 r., FSK 207/04).

Wyjaśnić przy tym nadto należy, że ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć przez naruszenie prawa materialnego "mające wpływ na wynik sprawy". Przyjmuje się jednak, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy nieprawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama. W przypadku zaś naruszenia przepisów postępowania, ustawodawca wymaga by ich naruszenie "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Ustawa nie wymaga więc w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, wystarczy bowiem uznanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

A zatem, nie każde naruszenie przepisów, czy to prawa materialnego czy też procesowego, skutkuje uchyleniem zaskarżonego aktu poddanego kontroli sądowej. Jeżeli strona skarżąca podnosi w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postepowania, w jej interesie więc leży wykazanie wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Jeżeli przed sądem strona nie wykaże zasadności takiego zarzutu, zachodzi podstawa do przyjęcia, że doszło do naruszenia przepisów prawa, które jednak nie miało lub nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Mimo stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania przez wskazanie

w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu § 28 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. (zamiast prawidłowo § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., który jednak Organ odwoławczy w swojej ocenie spornej kwestii zastosował, powołując go w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) oraz

art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 (który ma charakter kompetencyjny), zdaniem Sądu, sentencja zaskarżonego rozstrzygnięcia nie uległaby zmianie, Skarżąca zaś nie przedstawiła argumentacji, że wskazane naruszenie "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Wskazać przy tym należy, że wyżej cytowany przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a., wskazujący, że nie każde naruszenie przepisu ma lub może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, służy m. in. wzmocnieniu zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 K.p.a., która to zasada ma na celu przeciwdziałanie przedłużaniu prowadzonych postępowań administracyjnych przez organy w sytuacji, gdy sprawa nie wymaga już zbierania dowodów, jak w niniejszej sprawie.

W badanej sprawie poza sporem jest, że Skarżąca podjęła się zobowiązania rolnośrodowiskowego w pakiecie 2 Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe z certyfikatem zgodności, na powierzchni 82,11 ha, przy czym 5-letni okres tego zobowiązania Skarżąca rozpoczęła w dniu 15.03.2011 r. i za lata 2011 i 2012 otrzymała wnioskowane płatności na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatu D. ARiMR z siedzibą w Z. z dnia 16.01.2012 r. nr [...] w kwocie [...]zł i decyzji z dnia 04.01.2013 r. nr [...] w kwocie [...]zł.

Treść zarzutów skargi wskazuje, że Skarżąca nie kwestionuje ustaleń organu dokonanych w czasie kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie Skarżącej w okresie od 16-18.07.2013 r. co do niedotrzymania wymogów przewidzianych rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2009 r., tj.: w zakresie minimalnej obsady drzewek jabłoni (125 szt./1 ha – kod nieprawidłowości E7), część drzewek nie spełniała minimum wysokości (min. 0,80 m – kod nieprawidłowości E2), zaś plantacja nie była prowadzona z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz nie była zachowana należyta dbałość o stan fitosanitarny roślin i ochrona gleby – kod nieprawidłowości E6). Skarżąca nie zgadza się natomiast z oceną tych ustaleń co do stwierdzonych nieprawidłowości, gdyż uważa, że obwiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowych w łącznej kwocie [...]zł za lata 2011 i 2012, orzeczony zaskarżoną decyzją jako należności nienależnie pobrane, nie ma "charakteru wstecznego", zaś organ I instancji w istocie nie dokonał oceny rozmiaru, zasięgu i trwałości i ich znaczenia dla przesłanek odzyskiwania pomocy stwierdzonej niezgodności, a organ odwoławczy bez szczegółowego odniesienia się do tych okoliczności uznał, że nieprawidłowość miała znaczny rozmiar i była trwała.

Podkreślić przy tym należy, że powyższe ustalenia w zakresie niedochowania wymogów w ramach podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, poczynione

w czasie kontroli na miejscu w 2013 r., stanowiły podstawę wydania przez Kierownika Biura Powiatu D. ARiMR z siedzibą w Z. decyzji z dnia 12.12.2013 r. nr [...] od odmowie przyznania płatności w wariancie 2.9 na rok 2013, którą doręczono Skarżącej w dniu 17.12.2013 r. Decyzja się uprawomocniła (okoliczność niesporna), po czym pismami z dnia 23.01.2014 r. i z dnia 07.02.2014 r. Kierownik Biura Powiatu D. ARiMR z siedzibą w Z. zawiadomił Skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych na mocy ww. decyzji zaś pismem z dnia 16.01.2018 r. zawiadomił o połączeniu tych spraw administracyjnych (doręczonym w dniu 17.01.2018 r.).

Okoliczności te nie są kwestionowane, ale uzasadniały zastosowanie w badanej sprawie, tj. dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych

za lata 2011 i 2012, przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., stosownie do § 46 pkt 1 tego rozporządzenia (które weszło w życie w dniu

15.03.2013 r.), a w szczególności przepisu § 39.

Skoro w badanej sprawie nie jest sporne, że Skarżąca nie spełniła wymogów wynikających z rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., w tym załącznika nr 7 do tego rozporządzenia, w odniesieniu do pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe z certyfikatem zgodności, Sąd zaś stwierdził,

że Organy odniosły się do nich dokonując ich oceny, z którą to oceną jednak Skarżąca się nie zgadza, uważa bowiem, że nie można obciążać sankcją w postaci odzyskiwania płatności wypłaconych w latach poprzednich, gdyż organ w istocie nie dokonał oceny rozmiaru, zasięgu i trwałości i ich znaczenia dla przesłanek odzyskiwania pomocy stwierdzonej niezgodności, a organ odwoławczy bez szczegółowego odniesienia się do tych okoliczności uznał, że nieprawidłowość miała znaczny rozmiar i była trwała.

Wskazać zatem należy, że kwestionując zasadność oceny Organu Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na wykazanie, że w latach 2011 i 2012 na zakwalifikowanym do płatności rolnośrodowiskowej obszarze (82,11 ha) nie wystąpiły nieprawidłowości stwierdzone w czasie kontroli na miejsce w roku 2013, do czego ją zobowiązuje przepis art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2017 r., poz. 1856 z późn. zm. – dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju"), zgodnie z którym strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Oznacza to, że nie jest wystarczające dla oceny dokonywanej przez organ subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowej ocenie organu, konieczne jest bowiem wykazanie nieprawdziwości twierdzeń organu. A zatem, gołosłowne twierdzenie nie może być podstawą uznania, że stanowisko organów jest dowolne i naruszające prawo.

Sumując, zdaniem Sądu, Organy właściwie zakwalifikowały stwierdzone w czasie kontroli przeprowadzonej w roku 2013 nieprawidłowości (E7, E2 i E6) i dokonały prawidłowej subsumpcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod normę prawną § 39 rozporządzenia z 2013 r., na podstawie której Organ I instancji wydał decyzję ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011

i 2012, którą Organ odwoławczy zasadnie zaakceptował, podkreślając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ustalenia poczynione w kontroli na miejscu w zakresie utrzymania minimalnej wymaganej obsady drzewek owocowych w roku 2013 miały wpływ na decyzję o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 2.9, które to ustalenia stały się także podstawą do przeprowadzenia postępowania w stosunku do Skarżącej w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2011 - 2012.

Wyjaśnić zatem należy, że przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011,

tj. art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1, kierowane są do Państw Członkowskich, określają ogólne zasady dotyczące odzyskiwania wsparcia lub nieprzyznawania go lub określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej nieprawidłowości.

Kwestię odzyskania nienależnych płatności reguluje art. 5 rozporządzenia nr 1698/2005. Wskazuje on na zasadę dotyczącą zwrotu przez beneficjenta (rolnika) nienależnie pobranej płatności wraz z odsetkami. Przy czym kwestia związana z wysokością odsetek powinna być zgodna z prawem krajowym, zaś termin naliczania odsetek nie może przekraczać terminu z art. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. W ust. 3 tego artykułu wskazano na przypadki braku obowiązku zwrotu płatności. Stwierdzić zatem należy, że przepis ten ustanawia ogólną zasadę zwrotu płatności nienależnie pobranych.

Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, przewidzianych w art. 36 lit. a ppkt VI rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi. Jednocześnie akapit drugi ustępu pierwszego art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Przepis ten jest przepisem odnoszącym się jedynie do zobowiązań wieloletnich, z którego jednoznacznie wynika, że w przypadku zobowiązań wieloletnich – a takim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe – zwrot płatności dotyczy całego wsparcia udzielonego z tego tytułu, czyli odzyskiwaniu podlegają także kwoty wypłacone dotychczas rolnikowi.

Wskazane wyżej przepisy rozporządzenia nr 65/2011 mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, czego w Polsce wyrazem są przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju, która

w art. 1 pkt 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z jej art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba

że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt. 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju, właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone

w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.

Z kolei przepis art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji stanowi, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie.

Poza tym, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że warunkiem koniecznym do wydania w omawianym trybie decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków, nie jest przy tym uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA: z 11.04.2013 r., sygn. akt

II GSK 96/12 oraz z 15.11.2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11). Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres – jak to miało miejsce w badanej sprawie. Oznacza to, że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez Skarżącą w latach 2011-2012 nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznających płatności za te lata, a tym samym dopuszczalne jest uznanie

za nienależnie pobrane płatności za ten okres w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostaje ostateczna decyzja odmawiająca przyznania płatności rolnośrodowiskowej

za rok 2013 z uwagi na stwierdzone w czasie kontroli w roku 2013 nieprawidłowości,

o czym wyżej i nie jest sporne.

Z przepisów znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zwrócić uwagę należy na art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, zgodnie z którym szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w jego realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, reguluje rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r. (§ 28), jak i rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r. (§ 39), które – jak wyżej już wyjaśniono – znajduje zastosowanie w badanej sprawie wobec wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie po wejściu w życie tego rozporządzenia z 2013 r. (15.03.2013 r.), stosownie do przepisu art. 46 pkt 1 tego rozporządzenia.

Zauważyć także należy, że wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach wieloletniego programu rolnośrodowiskowego ocenić należy w całym okresie jego trwania, tutaj, 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji tego zobowiązania podjętego w ramach programu rolnośrodowiskowego oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Dla oceny zasadności ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2011 - 2012, decydujące znaczenie ma ustalenie, czy uzyskane płatności są "nienależne". Płatności nienależne to należności, które zostały wypłacone rolnikowi, a powstały w wyniku stwierdzonych nieprawidłowości w jego działaniu lub zaniechaniu. Stwierdzone w wyniku kontroli administracyjnej w czasie kontroli na miejscu przeprowadzonej w okresie od 16-18.07.2013 r. nieprawidłowości w zakresie podjętego przez Skarżącą w roku 2011 zobowiązania, uprawniały organ do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu pobranych nienależnie płatności. Niewątpliwie, naruszenie wymogów co do wymaganej dla jabłoni domowej minimalnej obsady drzewek (125 szt./1 ha), czy też wymaganej wysokości drzewek (min. 0,80 m), jak i stwierdzenie, że plantacja nie była prowadzona z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz nie była zachowana należyta dbałość o stan fitosanitarny roślin i ochrona gleby (E6) świadczą nie tylko, że podjęte zobowiązanie ma charakter wieloletni, ale również o tym, że zobowiązanie to było nienależycie realizowane, co stanowi przejaw naruszenia zasad gospodarki ekologicznej. W takim przypadku należy przyjąć, że rolnik nie realizuje wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na działkach, na których stwierdzono powyższe nieprawidłowości. Dochodzi wówczas do nienależytego pobrania przez rolnika płatności, skoro uprawnione jest przyznanie płatności rolnikowi, który realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe przez cały okres jego trwania.

A skoro stwierdzone nieprawidłowości miały charakter wieloletni, brak jest podstaw do czynienia jeszcze dodatkowych ustaleń związanych z tym, czy stwierdzone w 2013 r. nieprawidłowości występowały wcześniej. W przypadku stwierdzenia w roku 2013 niespełnienia któregokolwiek z wymogów w ramach określonych pakietów i ich wariantów, na podstawie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 65/2011, płatność rolnośrodowiskowa przyznana w roku 2013 podlega odzyskaniu w części, której dotyczy niespełnienie wymogu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych, obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2710/14).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska Skarżącej,

że w postępowaniu w sprawie zwrotu płatności nienależycie pobranych organ zobowiązany jest w każdej sprawie przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy w latach poprzedzających miały miejsce tego rodzaju uchybienia (jak stwierdzone w toku kontroli w 2013 r.), jaki był ich rozmiar, zasięg i trwałość. Stanowisko Skarżącej jest nieuprawione, nie znajduje bowiem oparcia w przepisach prawa, zaś wykładnia wskazanych w skardze przepisów rozszerzająca. Należy ponownie podkreślić, że zobowiązanie rolnika podjęte w ramach Programu rolnośrodowiskowego ma charakter wieloletni, co oznacza, że w ciągu całego okresu trwania tego zobowiązania, tutaj, poczynając od 2011r. a kończąc w 2016 r., rolnik ma obowiązek dochować jego wymogom (tutaj: przewidzianym przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.), pod rygorem ich zwrotu w trybie przewidzianym § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Niezachowanie ich w danym roku nie oznacza, że sankcja w postaci przyznania płatności rolnośrodowiskowej

w pomniejszonej wysokości lub odmowy jej przyznania dotyczy tylko tego roku. Jeżeli stwierdzona nieprawidłowość w realizacji zobowiązania stanowi przesłankę zarówno do zwrotu, jak i zmniejszenia płatności, brak podstaw do wykluczenia zwrotu płatności. Właśnie charakter zobowiązania wieloletniego uzasadnia, że stwierdzenie nieprawidłowości w danym roku ma negatywny wpływ na płatności już otrzymane, nawet za rok, w którym uchybień nie stwierdzono (ale tylko formalnie).

Wskazano już, że obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowych ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się z obowiązku spełniania warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w jednym roku, nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku.

Tylko wywiązywanie się przez rolnika z obowiązków podjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie istnienia całego 5 – letniego okresu zobowiązania. Wymogi nałożone na rolnika w programie rolnośrodowiskowym wiążą tego rolnika przez cały okres trwania zobowiązania. Zaprzestanie realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego.

Powyższe stanowisko w zbliżonym stanie faktycznym sprawy zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 07.03.2017 r., II GSK 3030/17.

Wobec tego zarzuty skargi co do naruszenia prawa materialnego – pomimo błędnego uzasadnienia – o czym wyżej (że Organ odwoławczy wadliwie przywołał

w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji § 28 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., który dotyczy zwrotu płatności, zamiast prawidłowo § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., który jednak znalazł wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ) - Sąd uznał, że w kontekście istoty sporu nie mają wpływu na wynik sprawy, a więc są niezasadne.

Zdaniem Sądu, Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję Organu I instancji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych za lata 2011- 2012 r., wyjaśnił, że zastosowanie sankcji w postaci zwrotu płatności możliwe jest jedynie

w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje we wcześniejszym postępowaniu, które zakończono wydaniem decyzji z dnia 12.12.2013 r. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, w oparciu ustalenia w zakresie nieprawidłowości stwierdzonych w czasie kontroli przeprowadzonej w roku 2013, które to ustalenia następnie stanowiły podstawę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, tj. zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Można zatem stwierdzić, że zastosowanie tej drugiej sankcji implikuje postępowanie w przedmiocie zwrotu przyznanych wcześniej płatności rolnośrodowiskowej. Gdy tylko organ zastosuje tę sankcję z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.

(lub § 28 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.), zobowiązany jest nie tylko wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatność rolnośrodowiskowych, ale w sytuacji kiedy stwierdzona nieprawidłowość stanowi przesłankę zarówno do zwrotu, jak i do zmniejszenia płatności, zobowiązany jest również wymierzyć kolejną sankcję w postaci zwrotu płatności, o ile nie zachodzą szczególne przypadki, o których mowa w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. (także rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. ) wyłączające obowiązek zwrotu.

Końcowo Sąd zwrócił także uwagę, że mimo braku zarzutu w skardze co do przedawnienia zobowiązania, a jednie gołosłownego podniesienia tej okoliczności, bez oparcia jej w racjach faktycznych i prawnych, Organ odwoławczy wyczerpująco wyjaśnił, że dochodzone od Skarżącej płatności za lata 2011 i 2012 stanowią nienależnie wypłacone rolnikowi środki publiczne pochodzące z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, które nie uległy przedawnieniu, co szczegółowo wykazał powołując trafnie przepisy prawa oraz okoliczności faktyczne występujące w badanej sprawie.

W tym stanie sprawy Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.

Wszystkie przytoczone wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń NSA: [...]