Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1019/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 12, art. 16 ust. 1, art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 42 poz 274
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 1,
journal: Dz.U. 2003 nr 188 poz 1840
law: Ustawa z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2010 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Ministra Gospodarki Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego - ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: K.p.a.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy przedstawionej we wniosku z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymano w mocy decyzję Ministra Gospodarki Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., odmawiającą zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej udzielonego przez Zarządzającego Strefą przedsiębiorcy – C. Sp. z o.o., z siedzibą w L., wpisanemu do Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego pod nr KRS [...] (dalej: przedsiębiorca, skarżąca).

W uzasadnieniu przypomniano, że pismem z dnia [...] września 2009 r. przedsiębiorca wystąpił z wnioskiem o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w zakresie przesunięcia terminu obowiązywania zezwolenia z dnia [...] maja 2017 r. na dzień [...] grudnia 2020 r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Zarządzający [...] SSE pozytywnie zaopiniował wniosek przedsiębiorcy w sprawie zmiany zezwolenia.

Po rozpatrzeniu sprawy Minister Gospodarki wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. odmawiającą zmiany, uznając, że przy ocenie praw i obowiązków przedsiębiorcy działającego w strefie uwzględnia się przepisy prawa, w tym obowiązujące go zasady i warunki korzystania z pomocy publicznej obowiązujące w dniu wydania zezwolenia, chyba że późniejszy przepis szczególny dopuszczałby odstępstwo od tej zasady, a art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (dalej: usse) nie może stanowić podstawy zmiany terminu ważności zezwolenia, ponieważ wskazuje on jedynie przesłankę wygaśnięcia zezwolenia. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. przedsiębiorca zwrócił się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o zmianę decyzji i orzeczenie zgodnie ze złożonym wnioskiem. Przedsiębiorca we wniosku zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274 z późn. zm.; dalej: usse). Po ponownym przeanalizowaniu sprawy organ uznał, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji Ministra Gospodarki Nr [...] odmawiającej zmiany zezwolenia Nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera żadnych informacji, które mogłyby wpłynąć na zmianę przyjętego rozstrzygnięcia. Argumenty, które - zdaniem przedsiębiorcy - uzasadniają zmianę zezwolenia, były w toku postępowania administracyjnego w sprawie zmiany zezwolenia dokładnie przeanalizowane i uznane za niewystarczające i niedające podstaw do zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie.

Oceniając prawa i obowiązki przedsiębiorcy działającego w strefie uwzględnia się przepisy prawa, w tym zasady i warunki korzystania z pomocy publicznej, obowiązujące w dniu wydania zezwolenia, chyba że późniejszy przepis szczególny wyraźnie dopuszczałby odstępstwo od tej zasady. Takim przepisem jest m.in. art. 5 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 Nr 188, poz. 1840), który określa prawo do zwolnień podatkowych oraz maksymalną dopuszczalną wielkość pomocy publicznej w stosunku do przedsiębiorców, którzy otrzymali zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r. W kontekście ważności zezwolenia istotne znaczenie ma także, iż przepis art. 16 ust. 9 usse w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Istotnym jest fakt, że okres ważności zezwolenia nie musi być tożsamy z okresem, na jaki ustanowiono strefę. Nowelizacja usse z dnia 16 listopada 2000 r. wprowadziła w tym względzie zmianę i uchyliła obowiązek wpisywania do zezwolenia terminu jego ważności. Niemniej jednak w stosunku do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie przed nowelizacją przepisu, stosuje się przepisy w brzmieniu pierwotnym, gdyż zmieniony przepis rozciąga się na stosunki prawne powstałe po wejściu w życie nowelizacji i nie wypowiada się co do zezwoleń wydanych wcześniej.

Spółka uzyskała zezwolenie w dniu [...] lutego 1998 r., a więc pod rządami ustawy przed w/w nowelizacją. Spółka uzyskała zezwolenie w stanie prawnym, w którym okres funkcjonowania strefy określony był na dzień 28 maja 2017 r. i tylko do tego dnia zezwolenie zachowuje ważność. Zarządzający strefą [...] udzielając Spółce zezwolenia wskazał ten dzień jako termin ważności zezwolenia i termin ten jest dla Spółki wiążący. Zatem Spółka w dniu uzyskania zezwolenia nabyła prawo do pomocy publicznej z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej na terenie strefy do dnia [...] maja 2017 r. i może z niej korzystać w okresie ważności zezwolenia z zastrzeżeniem, że spełnione zostaną warunki określone w zezwoleniu. Oznacza to, że datę tę należy również traktować jako warunek udzielenia pomocy publicznej, który nie może zostać zmieniony. Wydłużenie terminu obowiązywania zezwolenia do dnia [...] grudnia 2020 r., tj. do ostatniego dnia funkcjonowania strefy, nie znajduje prawnego uzasadnienia. W usse nie było i nie ma przepisu, który stanowiłby, że zezwolenie wydaje się na okres, na jaki została ustanowiona strefa. W związku z tym dopuszcza się możliwość wydania zezwolenia na okres inny niż okres, na jaki została ustanowiona strefa. W praktyce zdarzały się przypadki, że okres ważności zezwolenia był krótszy niż okres funkcjonowania strefy. Zatem zezwolenie przestanie obowiązywać z uwagi na upływ okresu, na jaki zostało wydane, a nie upływ okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Minister podkreślił również, że zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r. były przedmiotem negocjacji akcesyjnych i zostały określone w Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej. W przypadku dużych przedsiębiorców w wyniku negocjacji ustalono, że przedsiębiorcy ci mogą kontynuować korzystanie ze zwolnienia podatkowego, ale z uwagi na niezgodność zasad udzielania pomocy tej grupie przedsiębiorców z regułami unijnymi wprowadzono regulacje znacznie ograniczające wielkość dopuszczalnego wsparcia. Czynnikiem limitującym wielkość pomocy jest data ważności zezwolenia (która zgodnie z ówczesnym stanem prawnym nie mogła przekraczać 1 stycznia 2018 r.) oraz wysokość kosztów kwalifikowanych poniesionych od dnia uzyskania zezwolenia do końca 2006 r. Dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie do końca 1999 r. maksymalna pomoc nie może przekroczyć 75% kosztów inwestycji.

Jednocześnie należy wskazać, iż art. 19 ust. 1 usse nie może być potraktowany jako uzasadnienie dla zmiany terminu ważności zezwolenia, albowiem jest on przepisem, który wskazuje wyłącznie przesłankę wygaśnięcia zezwolenia i nie może być traktowany jako podstawa do zmiany zezwolenia.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 19 ust. 4 usse poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zmiana zezwolenia skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej w kontekście decyzji wydanej w I instancji, bowiem w uzasadnieniu decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia nie podniesiono argumentów, które mogłyby stanowić podstawę do takiego twierdzenia strony. Organ zauważył także, że decyzje administracyjne wydawane w oparciu o ten przepis są decyzjami uznaniowymi, a zatem możliwość zmiany zezwolenia ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny. Minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie. Organ działając w granicach uznania administracyjnego w toku postępowania bardzo dokładnie przeanalizował argumenty i uznał, że nie mogą one stanowić podstawy do zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie.

W związku z powyższym, na podstawie powołanych na wstępie przepisów, utrzymano w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Gospodarki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedsiębiorca, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że:

a) w stosunku do skarżącego uwzględniać należy przepisy prawa, w tym dotyczące go zasady i warunki korzystania z pomocy publicznej, obowiązujące w dniu wydania zezwolenia, kiedy to zakres pomocy publicznej w stosunku do wnioskodawcy regulują przepisy wydane już po dniu wydania zezwolenia, tj. art. 5 ust. pkt. 1 ppkt b ustawy z dnia 2 października 2003 r.;

b) skarżący może korzystać z pomocy publicznej do dnia 28 maja 2017 r. i tę datę traktować trzeba jako warunek udzielenia pomocy publicznej, który nie może zostać zmieniony, w sytuacji, kiedy wnioskodawca korzysta z pomocy publicznej, która nie jest ograniczona w czasie, a została ograniczona kwotowo, tj. maksymalnie 75% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r.

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 19 ust. 1 usse przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie może stanowić podstawy do zmiany zezwolenia, w sytuacji, kiedy inne przepisy ustawy, obowiązujące w chwili obecnej, nie dają podstawy do przyjęcia, że zezwolenie może być wydane na czas oznaczony, a jedynym przepisem odnoszącym się do czasu obowiązywania zezwolenia, jest przepis art. 19 ust. 1;

b) art. 19 ust. 4 usse przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zmiana zezwolenia polegająca na zmianie terminu obowiązywania zezwolenia skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej w stosunku do wnioskodawcy, kiedy to treść art. 19 ust. 4 w brzmieniu, które ma zastosowanie do niniejszej sprawy nie odnosi się w ogóle do zagadnień związanych z zakresem pomocy publicznej.

3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 K.p.a. przez niedokonanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie interesu społecznego, a także słusznego interesu obywateli.

Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W opinii skarżącego, uzasadnione jest zwrócenie uwagi na następujące aspekty niniejszej sprawy:

1) Zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, do zezwoleń wydanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a więc również do zezwolenia na podstawie którego działalność prowadzi skarżący, stosuje się przepisy art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w brzmieniu dotychczasowym. Treść tego przepisu, obowiązująca na gruncie niniejszego stanu faktycznego jest zatem następująca: "Minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, z tym że ustalenie dla przedsiębiorcy korzystniejszych niż dotychczasowe warunków prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli niemożność ich dotrzymania jest spowodowana wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami od niego niezależnymi, rozszerzenie zaś przedmiotu działalności określonej w zezwoleniu może nastąpić tylko z zachowaniem warunków określonych w art. 16 ust. 3. Zmiana warunków zezwolenia nie może dotyczyć obniżenia określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt. 1."

Rozpatrując złożony wniosek, w kontekście wyżej powołanych przepisów, należy uznać, że brak było przeszkód do wydania decyzji, na mocy której zmieniony zostanie okres obowiązywania zezwolenia, albowiem wniosek nie stał w sprzeczności z ograniczeniami w zakresie zmiany zezwolenia wskazanymi w art. 19 ust. 4 ww. ustawy.

2) Argument jakoby uwzględnienie wniosku o zmianę daty obowiązywania zezwolenia powodowało zwiększenie pomocy publicznej dla przedsiębiorcy, a tym samym jako argument przemawiający za nieuwzględnieniem wniosku, jest nietrafny z następujących powodów:

a) Art. 19 ust. 4 usse w treści jaka obowiązuje przy rozpoznawaniu wniosku nie wskazuje - w przeciwieństwie do treści art. 19 ust. 4 usse obowiązującego w chwili obecnej - jako przesłanki negatywnej, skutkującej niemożnością uwzględnienia wniosku, faktu, że zmiana zezwolenia w formie decyzji nie może skutkować zwiększeniem pomocy publicznej.

b) Ponadto, wydanie decyzji zmieniającej zezwolenie i przedłużającej czas jego obowiązywania nie będzie powodowało zwiększenia pomocy publicznej dla przedsiębiorcy, ponieważ zakres tej pomocy został określony na podstawie przepisów art. 5 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw. Pomoc publiczna dla przedsiębiorcy określona została ilościowo, a nie czasowo. Przedsiębiorca uprawniony jest do korzystania z pomocy publicznej do wartości 75% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. Dlatego też wielkość pomocy publicznej określona jest wielkością poczynionych nakładów, a nie terminem do którego wydano zezwolenie.

3) Drugą podstawą skutkującą odmową uwzględnienia wniosku była przyjęta wykładnia art. 19 ust. 1 usse, zgodnie z którą przepis ten nie może stanowić podstawy do zmiany terminu obowiązywania zezwolenia, ponieważ określa on jedynie termin wygaśnięcia zezwolenia, a w ustawie brak jest przepisu mówiącego o tym, że zezwolenia wydawane są na okres, na który ustanowiona została strefa. Usse obowiązująca w chwili wydania zezwolenia wnioskodawcy, w treści art. 16 ust. 9 stwierdzała, że zezwolenia wydawane są na czas oznaczony. W chwili obecnej żaden przepis usse nie mówi o tym, że zezwolenia wydawane są na czas oznaczony, jedynie art. 19 ust. 1 stwierdza, że zezwolenie wygasa z upływem okresu na jaki została ustanowiona strefa. Wbrew twierdzeniu Ministra, brak jest podstawy prawnej do wydania zezwolenia na okres krótszy niż okres, na jaki została ustanowiona strefa. Za taką interpretacją przemawia zmiana treści ustawy w zakresie uchylenia przepisu dotyczącego wydawania zezwoleń na czas oznaczony. Zezwolenie wydane na czas inny niż okres na jaki została ustanowiona strefa, będzie zezwoleniem wydanym na czas oznaczony, co nie znajduje podstawy w przepisach ustawy.

4) Nie bez znaczenia dla oceny wniosku pozostaje również okoliczność, że mimo określenia terminu obowiązywania zezwolenia dla wnioskodawcy, zgodnie z treścią art. 16 ust. 9 usse, czas ten został określony na taki sam okres, na jaki została ustanowiona strefa. W treści § 1 ust. 4 rozporządzenia z dnia 15 kwietnia 1997 r. w sprawie ustanowienia [...] specjalnej strefy ekonomicznej, określony został czas na jaki ustanowiona została strefa - czas ten wynosił 20 lat, tj. do dnia 28 maja 2017 r. Skoro w praktyce zezwolenie wydane zostało na czas obowiązywania strefy, przy braku przesłanek negatywnych wskazanych w art. 19 ust. 4 w wersji, która ma zastosowanie dla przedsiębiorcy, w związku z treścią art. 19 ust. 1 i uchyleniem treści art. 16 ust. 9 usse, brak było podstaw do odmowy uwzględnienia złożonego wniosku.

5) Organ administracji wskazał w decyzji na okoliczność, iż możliwość zmiany zezwolenia ma charakter fakultatywny, a zatem zależy od uznania organu. W judykaturze przyjęto, że "granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 K.p.a. Oznacza to, że organ administracyjny podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela. Organ administracji, działając w ramach uznania administracyjnego, powinien wszechstronnie i dokładnie zbadać wszystkie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - art. 77 k.p.a."( wyrok NSA z dnia 21 lipca 1998 r., sygn. II SA 506/98, LEX nr 41383). W tym kontekście należy odwołać się do orzecznictwa NSA, który w jednym ze swoich orzeczeń stwierdził, że "jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy to więc domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie niebudzący wątpliwości interes ogólny." Analogiczne stanowisko NSA zajął także w wyroku z dnia 20 marca 2002 r. Warto nadmienić, że przesunięcie terminu obowiązywania zezwolenia nie naruszy ani obowiązujących przepisów prawnych, a przede wszystkim pozwoli skarżącemu rozwijać dalszą działalność, kontynuować inwestycje, a także zatrudniać nowych pracowników, co z punktu widzenia społeczeństwa jest istotne i pozwoli na redukowanie bezrobocia w regionie. W ten sposób korzyść odniosą nie tylko bezpośrednio zainteresowani, ale również otoczenie.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o oddalenie skargi.

Minister Gospodarki stwierdził, że zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w tym przepisie konstytucyjna zasada praworządności nakłada na organ rozstrzygający w sprawie obowiązek podejmowania wszelkich czynności, w ramach przepisów prawa proceduralnego w oparciu o właściwe przepisy prawa materialnego, zmierzających do wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji. Minister właściwy do spraw gospodarki w sposób całościowy rozpatrzył i ocenił zebrany materiał dowodowy w oparciu o przyjęte zasady oceny materiału dowodowego. Organ uznał, że materiał zebrany w sprawie oraz wyjaśnienia przedstawione przez stronę są wystarczające do ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Stwierdzony w trakcie postępowania stan faktyczny oraz materiał dowodowy pozwolił na uznanie, że niemożliwe było pozytywne rozpatrzenie wniosku. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1744/96, organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela i każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Interes obywatela winien być przy tym "słuszny" w rozumieniu obiektywnym, nie może być natomiast wyprowadzany z własnego tylko jego przekonania opartego na poczuciu krzywdy i nierówności.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 1 usse organ wskazał, że nie może on być potraktowany jako uzasadnienie dla zmiany terminu ważności zezwolenia, albowiem jest przepisem, który wskazuje wyłącznie przesłankę wygaśnięcia zezwolenia i nie może być traktowany jako podstawa do zmiany zezwolenia.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 19 ust. 4 usse poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zmiana zezwolenia skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej w kontekście decyzji wydanych w I i II instancji, bowiem w uzasadnieniu decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia nie podniesiono argumentów, które mogłyby stanowić podstawę do takiego twierdzenia strony. Należy także zauważyć, że decyzje administracyjne wydawane w oparciu o ten przepis są decyzjami uznaniowymi, a zatem możliwość zmiany zezwolenia ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny. Minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie. Organ działając w granicach uznania administracyjnego w toku postępowania bardzo dokładnie przeanalizował argumenty i uznał, że nie mogą one stanowić podstawy do zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie.

Odpierając zarzut błędów w ustaleniach faktycznych organ podkreślił, że oceniając prawa i obowiązki przedsiębiorcy działającego w strefie uwzględnia się przepisy prawa, w tym obowiązujące go zasady i warunki korzystania z pomocy publicznej, obowiązujące w dniu wydania zezwolenia, chyba że późniejszy przepis szczególny wyraźnie dopuszczałby odstępstwo od tej zasady. Takim przepisem jest m.in. art. 5 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw, który określa prawo do zwolnień podatkowych oraz maksymalną dopuszczalną wielkość pomocy publicznej w stosunku do przedsiębiorców, którzy otrzymali zezwolenie przed 1 stycznia 2001 r. W kontekście ważności zezwolenia organ nadmienił także, iż przepis art. 16 ust. 9 usse w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Istotnym jest fakt, że okres ważności zezwolenia nie musi być tożsamy z okresem, na jaki ustanowiono strefę. Nowelizacja usse z dnia 16 listopada 2000 r. wprowadziła w tym względzie zmianę i uchyliła obowiązek wpisywania do zezwolenia terminu jego ważności. Niemniej jednak w stosunku do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie przed nowelizacją przepisu, stosuje się przepisy w brzmieniu pierwotnym, gdyż zmieniony przepis rozciąga się na stosunki prawne powstałe po wejściu w życie nowelizacji i nie wypowiada się co do zezwoleń wydanych wcześniej.

Spółka uzyskała zezwolenie w dniu [...] lutego 1998 r., a więc pod rządami ustawy przed w/w nowelizacją. Spółka uzyskała zezwolenie w stanie prawnym, w którym okres funkcjonowania strefy określony był na dzień [...] maja 2017 r. i tylko do tego dnia zezwolenie zachowuje ważność. Zarządzający strefą łódzką udzielając Spółce zezwolenia wskazał ten dzień jako termin ważności zezwolenia i termin ten jest dla Spółki wiążący. Zatem Spółka w dniu uzyskania zezwolenia nabyła prawo do pomocy publicznej z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej na terenie strefy do dnia [...] maja 2017 r. i może z niej korzystać w okresie ważności zezwolenia z zastrzeżeniem, że spełnione zostaną warunki określone w zezwoleniu. Oznacza to, że datę tę należy również traktować jako warunek udzielenia pomocy publicznej, który nie może zostać zmieniony. Wydłużenie terminu obowiązywania zezwolenia do dnia [...] grudnia 2020 r., tj. do ostatniego dnia funkcjonowania strefy, nie znajduje prawnego uzasadnienia. W usse nie było i nie ma przepisu, który stanowiłby, że zezwolenie wydaje się na okres, na jaki została ustanowiona strefa. W związku z tym dopuszcza się możliwość wydania zezwolenia na okres inny niż okres, na jaki została ustanowiona strefa. W praktyce zdarzały się przypadki, że okres ważności zezwolenia był krótszy niż okres funkcjonowania strefy. Zatem zezwolenie przestanie obowiązywać z uwagi na upływ okresu, na jaki zostało wydane, a nie upływ okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Należy również podkreślić, że zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r. były przedmiotem negocjacji akcesyjnych i zostały określone w Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej. W przypadku dużych przedsiębiorców w wyniku negocjacji ustalono, że przedsiębiorcy ci mogą kontynuować korzystanie ze zwolnienia podatkowego, ale z uwagi na niezgodność zasad udzielania pomocy tej grupie przedsiębiorców z regułami unijnymi wprowadzono regulacje znacznie ograniczające wielkość dopuszczalnego wsparcia. Czynnikiem limitującym wielkość pomocy jest data ważności zezwolenia (która zgodnie z ówczesnym stanem prawnym nie mogła przekraczać 1 stycznia 2018 r.) oraz wysokość kosztów kwalifikowanych poniesionych od dnia uzyskania zezwolenia do końca 2006 r. Dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie do końca 1999 r. maksymalna pomoc nie może przekroczyć 75% kosztów inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] grudnia 2009 r., odmawiającą zmiany zezwolenia z dnia [...] lutego 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej udzielonego przez Zarządzającego Strefą przedsiębiorcy – C. Sp. z o.o., z siedzibą w L.

Skarżący zarzucił powołanej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących zasad, warunków, wysokości i podstaw prawnych korzystania z pomocy publicznej, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 1 oraz ust. 4 usse – poprzez ich błędną wykładnię, a także przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 K.p.a.

Zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., wymagający rozpatrzenia w pierwszej kolejności, sprowadza się, w ocenie skarżącej Spółki, do braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie interesu społecznego, a także słusznego interesu obywateli. Dlatego też, w ocenie Sądu, należy przede wszystkim zacząć od wyjaśnienia tych kwestii.

Należy wpierw zauważyć, że specjalne strefy ekonomiczne w ujęciu ustawy z dnia 20 października 1994 r. stanowią swego rodzaju obszary specjalne, których istota polega na powiązaniu określonej przestrzeni ze swoistą regulacją prawną. Mają one na celu – przynajmniej w rozpatrywanym przypadku – osiągnięcie określonych celów społeczno - gospodarczych, określonych wprost w art. 3 usse. Zgodnie z tym przepisem, strefa może być ustanowiona w celu przyspieszenia rozwoju gospodarczego części terytorium kraju, w szczególności przez:

1) rozwój określonych dziedzin działalności gospodarczej;

2) rozwój nowych rozwiązań technicznych i technologicznych oraz ich wykorzystanie w gospodarce narodowej;

3) rozwój eksportu;

4) zwiększenie konkurencyjności wytwarzanych wyrobów i świadczonych usług;

5) zagospodarowanie istniejącego majątku przemysłowego i infrastruktury gospodarczej;

6) tworzenie nowych miejsc pracy;

7) zagospodarowanie niewykorzystanych zasobów naturalnych z zachowaniem zasad równowagi ekologicznej.

Cele, dla których jest ustanawiana strefa, realizowane są w drodze udzielania pomocy publicznej, która może mieć różną formę, w tym – jak w rozpatrywanej sytuacji – zwolnień od podatku dochodowego od osób prawnych i fizycznych. Zgodnie bowiem z art. 12 ustawy, dochody uzyskane z działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy w ramach zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1, przez osoby prawne lub osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą są zwolnione od podatku dochodowego, odpowiednio na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych lub w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych. Podstawą do korzystania z pomocy publicznej, udzielanej zgodnie z ustawą, jest zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy, uprawniające do korzystania z pomocy publicznej (art. 16 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy – w obecnym brzmieniu – zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Jednocześnie, w myśl art. 16 ust. 4 ustawy, minister właściwy do spraw gospodarki udziela, cofa i zmienia zezwolenie; cofnięcie i zmiana zezwolenia następuje na warunkach określonych w art. 19 ust. 3 -4. Wspomniany ostatnio ust. 4 art. 19 ustawy stanowi wprost, że minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może:

1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %;

2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej;

3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy.

Z powołanego przepisu wynika jasno, jak istotne znaczenie ma m.in. utrzymanie pomocy publicznej w wyznaczonych granicach. Należy przy tym zauważyć, że zmiana nie tylko nie może dotyczyć wymienionych parametrów; w istocie przepis ten dotyczy wszelkich zmian, które mogą prowadzić do zmiany tych parametrów. Inaczej mówiąc, nie można przedłużyć zezwolenia, jeżeli miałoby to skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, np. poprzez wydłużenie okresu, w którym mogą być wykorzystane przyznane ulgi podatkowe, udzielone wszak – jak trafnie wskazuje skarżąca Spółka – w określonej wysokości, która nie może być zwiększona.

Wysokość pomocy publicznej w łódzkiej strefie ekonomicznej została początkowo określona w dziś już nie obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 1997 r. w sprawie ustanowienia łódzkiej specjalnej strefy ekonomicznej (Dz.u. Nr 46, poz. 289, z późn. zm.). Pomoc ta, określona jako pomoc regionalna udzielana przedsiębiorcy w formie zwolnień podatkowych, stanowiła pomoc regionalną z tytułu:

1) kosztów nowej inwestycji, której wielkość jest liczona jako iloczyn maksymalnej intensywności pomocy określonej dla danego obszaru i kosztów inwestycji kwalifikujących się do objęcia pomocą, określonych odpowiednio w § 6, 6a i 6b, lub

2) tworzenia nowych miejsc pracy, której wielkość jest liczona jako iloczyn maksymalnej intensywności pomocy określonej dla danego obszaru i dwuletnich kosztów pracy nowo zatrudnionych pracowników, obejmujących koszty płacy brutto tych pracowników, powiększone o wszystkie obowiązkowe płatności związane z ich zatrudnieniem, ponoszone przez przedsiębiorcę od dnia zatrudnienia tych pracowników (§ 3 ust. 1).

Warunkiem udzielenia pomocy z tytułu nowej inwestycji był udział środków własnych przedsiębiorcy rozumianych jako środki, które nie zostały uzyskane w ramach udzielonej mu pomocy, wynoszących co najmniej 25 % całkowitych kosztów inwestycji (ust. 2).

Powyższe rozporządzenie zostało zastąpione kolejnymi rozporządzeniami Rady Ministrów: - z dnia 7 września 2004 r. (Dz.U. Nr 215, poz. 2183, z późn. zm.), - z dnia 27 października 2006 r. (Dz.U. Nr 200, poz. 1473, z późn. zm.), które utraciło moc z dniem wejścia w życie obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie łódzkiej strefy ekonomicznej (Dz.U. Nr 232, poz. 1554, z późn. zm.), stosownie do brzmienia art. 5 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. Nr 118, poz. 746).

Zmianę w/w ustawy w 2008 r. poprzedzała zmiana dokonana ustawą z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz.u. Nr 188, poz. 1840, z późn. zm.), która zasadniczo weszła w życie z dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkowstwa w Unii Europejskiej.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 przywołanej ustawy z 2003 r., "Z zastrzeżeniem ust. 6, przedsiębiorca, który posiada zezwolenie uzyskane przed dniem 1 stycznia 2001 r., zachowuje prawo do zwolnień podatkowych określonych w art. 12 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r.:

1) w okresie do dnia 31 grudnia 2011 r. - jeżeli był on w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy małym przedsiębiorcą,

2) w okresie do dnia 31 grudnia 2010 r. - jeżeli był on w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy średnim przedsiębiorcą

- w rozumieniu załącznika 1 do rozporządzenia nr 70/2001/WE z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw (Dz. Urz. WE L 10 z 13.01.2001 r.).

2. Dochody uzyskane przez przedsiębiorcę innego niż przedsiębiorca, o którym mowa w ust. 1, z działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy na podstawie zezwolenia wydanego przed dniem 1 stycznia 2001 r., są zwolnione z podatku dochodowego w zakresie ustalonym w art. 12 ustawy, o której mowa w art. 1, z tym że:

1) maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy publicznej wynosi:

a) 30 % kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. - dla przedsiębiorców prowadzących działalność w sektorze motoryzacyjnym,

b) 75 % kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. - dla przedsiębiorców prowadzących działalność inną niż określona w lit. a na podstawie zezwolenia wydanego przed dniem 1 stycznia 2000 r.,

c) 50 % kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. - dla przedsiębiorców prowadzących działalność inną niż określona w lit. a na podstawie zezwolenia wydanego po dniu 31 grudnia 1999 r.,

2) przy ustaleniu dopuszczalnej wielkości pomocy publicznej, o której mowa w pkt 1, uwzględnia się koszty inwestycji poniesione przez przedsiębiorcę w trakcie obowiązywania zezwolenia,

3) przy ustaleniu dopuszczalnej wielkości pomocy publicznej uwzględnia się całkowitą wielkość pomocy publicznej, jaką uzyskał przedsiębiorca od dnia 1 stycznia 2001 r., z wyłączeniem pomocy publicznej wynikającej z deklaracji podatkowej złożonej za rok 2000,

4) do określenia wielkości pomocy publicznej z tytułu zwolnienia z podatku dochodowego przyjmuje się dochód uzyskany z działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy w ramach zezwolenia, pomniejszony o równowartość strat poniesionych na tej działalności przez przedsiębiorcę."(..).

Obecnie w omawianym tu zakresie obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2008 r. w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych (Dz.U. Nr 232, poz. 1548, późn. zm.), które w § 1 określa:

1) przedmioty działalności gospodarczej, na które nie będzie wydawane zezwolenie,

2) maksymalną wielkość pomocy publicznej, którą można udzielić przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą na terenie strefy na podstawie zezwolenia,

3) warunki udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą na terenie strefy na podstawie zezwolenia,

4) warunki uznawania wydatków za wydatki poniesione na inwestycję na terenie strefy, a także minimalną wysokość tych wydatków,

5) koszty inwestycji uwzględniane przy obliczaniu wielkości pomocy publicznej dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie po dniu 31 grudnia 2000 r.,

6) sposób dyskontowania kosztów inwestycji i wielkości pomocy publicznej

- z zachowaniem warunków rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz. Urz. UE L 214 z 09.08.2008, str. 3).

Rozporządzenie weszło w życie z dniem 30 grudnia 2008 r., ale zgodnie z jego § 8 do przedsiębiorcy, który posiada zezwolenie wydane przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się dotychczasowe warunki udzielania pomocy regionalnej.

Skarżąca spółka uzyskała zezwolenie w dniu [...] lutego 1998 r. Oznacza to m.in., że maksymalną wielkość (wysokość) pomocy publicznej, jaką może otrzymać skarżąca spółka wyznaczają przepisy art. 5 wspomnianej ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw. Zgodnie z tym przepisem Spółka, zaliczająca się do przedsiębiorców (nie będących małymi i średnimi przedsiębiorcami), którzy uzyskali zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2000 r., prowadzących działalność gospodarczą w innym sektorze niż motoryzacyjny – może liczyć na maksymalną dopuszczalną wielkość pomocy publicznej w wysokości 75 % kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r.

Forma wspierania rozwoju wyodrębnionych obszarów – specjalnych stref ekonomicznych w drodze pomocy publicznej, w ramach rozwiązań przyjętych w usse, a więc nie mającej, w rozumieniu wspomnianych przepisów unijnych – charakteru pomocy regionalnej), nie pozostaje w głównym nurcie rozwiązań stosowanych w ustawodawstwie Unii Europejskiej. Nie od rzeczy będzie tu przypomnieć, że w pierwszych redakcjach powołanego przepisu ustawy (art. 16 ust. 10) ustalono, że zezwolenie ma stanowić podstawę do korzystania przez podmiot gospodarczy ze zwolnień od podatku lub preferencji podatkowych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 12 ust. 5. Była więc mowa o zwolnieniach od podatków lub preferencjach podatkowych. Pojęcie pomocy publicznej wprowadziła dopiero zmiana ustawy dokonana w 2001 r.; zmiana ta została już utrzymana w kolejnych wersjach tego przepisu (art. 16 ust. 1). W praktyce, jak to wyżej wskazano, owa pomoc publiczna ma nadal w odniesieniu do specjalnych stref ekonomicznych charakter zwolnień podatkowych.

W konsekwencji przyjętej w UE konstrukcji pomocy publicznej zdecydowanie bliższe są rozwiązania przyjęte w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404, z późn. zm.) i związanych z nią przepisach wykonawczych. Związek między tymi przepisami, a rozwiązaniami przyjętymi w UE jest bezsporny. Zresztą sama powołana wyżej ustawa stanowi w art. 1, iż określa zasady postępowania w sprawach dotyczących pomocy państwa spełniającej przesłanki określone w art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, zwanej dalej "pomocą publiczną". Specjalne strefy ekonomiczne raczej trudno pomieścić w tych formach pomocy.

Zasadnie zatem Minister Gospodarki podniósł, że zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r. były przedmiotem negocjacji akcesyjnych i zostały określone w Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej. W przypadku dużych przedsiębiorców w wyniku negocjacji ustalono, że przedsiębiorcy ci mogą kontynuować korzystanie ze zwolnienia podatkowego, ale z uwagi na niezgodność zasad udzielania pomocy tej grupie przedsiębiorców z regułami unijnymi wprowadzono regulacje znacznie ograniczające wielkość dopuszczalnego wsparcia. Czynnikiem limitującym wielkość pomocy jest data ważności zezwolenia (która zgodnie z ówczesnym stanem prawnym nie mogła przekraczać 1 stycznia 2018 r.) oraz wysokość kosztów kwalifikowanych poniesionych od dnia uzyskania zezwolenia do końca 2006 r. Dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie do końca 1999 r. maksymalna pomoc nie może przekroczyć 75% kosztów inwestycji.

Sąd w zasadzie podziela ocenę Ministra Gospodarki, że decyzje administracyjne wydawane w oparciu art. 19 ust. 4 usse są decyzjami uznaniowymi (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1239/07, LEX nr 399253, w myśl którego:" Sprawa zmiany zezwolenia w zakresie warunków prowadzenia działalności gospodarczej na terenie strefy, przewidziana przez art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 42, poz. 274), oparta jest na uznaniu administracyjnym."). Nie jest to jednak równoznaczne – jak twierdzi organ – z uznaniem, że sama możliwość zmiany zezwolenia ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny. Po pierwsze, należy zwrócić uwagę, że powołany przepis (art. 19 ust. 4 usse) zawiera kilka istotnych ograniczeń negatywnych, które w ogóle wykluczają uznanie organu. Minister właściwy do spraw gospodarki nie może zatem zmienić zezwolenia w przypadku, gdy zmiana ta może:

1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %;

2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej;

3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust.

Podejmowane w określonych w usse przypadkach decyzje administracyjne mają wyraźnie charakter związany i nie stwarzają organowi możliwości wydania innej decyzji niż odmawiająca zmiany zezwolenia. Wspomniana w powołanym przepisie "możność" organu oznacza w istocie obowiązek organu

Po drugie, rozważając kwestię zmiany zezwolenia minister właściwy do spraw gospodarki działa w granicach, które wyznaczają nie tylko przepisy usse, lecz również – jak sam organ to trafnie zauważył – w granicach wyznaczonych przez przywołane przepisy unijne, które powinien stosować zgodnie z wykładnią celowościową. A przepisy te nie znają konstrukcji specjalnych stref ekonomicznych, która tylko w szczególnych przypadkach może być uznana za pomoc przeznaczoną na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów – zgodnie z art. 87 ust. 3 lit a) i c) Traktatu UE, przy czym pomoc ta nie może w żadnym przypadku – nawet pośrednio - spowodować zwiększenia pomocy ze środków publicznych. Nadto, wyraźnym celem dyrektyw unijnych jest wygaszanie pomocy w formie ustanawiania specjalnych stref ekonomicznych.

Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.

Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonywującej treści (tak m.in. /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83).

Nie ulega wątpliwości, że Minister Gospodarki związany był w niniejszej sprawie wnioskiem skarżącej spółki z dnia z dnia [...] września 2009 r.

Złożenie przez skarżącego przedsiębiorcę wniosku o zmianę zezwolenia obligowało organ do ustalenia wpierw, zmiany którego z elementów zezwolenia domaga się wnioskujący, a następnie zbadania, z zachowaniem zasad rzetelnej procedury, czy zachodzą ustawowe przesłanki umożliwiające pozytywne rozpoznanie żądania (podobnie: /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II GSK 377/08, nie publik.).

Należy zauważyć, iż analizując prawne możliwości zmiany ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, NSA wskazał w powyższym wyroku na dwa dopuszczalne tryby takiej zmiany, a mianowicie tryb określony w art. 155 k.p.a. oraz tryb wynikający z art. 163 k.p.a. Ten ostatni przepis - jak wskazał NSA - nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Podstawę prawną decyzji wydanej w omawianym trybie stanowić będą przepisy ustaw odrębnych, które - jako przepisy prawa materialnego - winny określać przesłanki, jakie muszą być spełnione dla zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, zaś art. 163 k.p.a. jest wyłącznie normą odsyłającą do tych przepisów. W konsekwencji NSA uznał, podobnie jak sąd pierwszej instancji, że art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych przewiduje ów specjalny tryb wzruszenia decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.

W tej sytuacji - zdaniem Sądu - organ winien w niniejszej sprawie dokładnie rozważyć, czy w świetle ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych dopuszczalna jest zmiana polegająca na zmianie terminu ważności zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w strefie, a ponadto, czy w ogóle dopuszczalne jest w aktualnie obowiązującym systemie prawnym ustalenie terminu obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnych strefach ekonomicznych.

W ocenie Sądu organ spełnił w rozpatrywanej sprawie te wymagania.

Z podanych wyżej przyczyn należy zatem uznać, że zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] grudnia 2009 r., odmawiającą zmiany (przedłużenia) zezwolenia z dnia 10 lutego 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej udzielonego przez Zarządzającego Strefą przedsiębiorcy – C. Sp. z o.o., z siedzibą w L., była w wystarczający sposób uzasadniona i zgodna nie tylko z przepisami usse. lecz również z przywołanymi wyżej przepisami unijnymi.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia wspomnianą decyzją przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 19 ust. 1 i 4 usse, należy zauważyć, co następuje.

Sąd nie podzielił przede wszystkim zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim zarzutu obrazy art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (bo o naruszeniu art. 19 ust. 4 była już mowa wyżej) - poprzez, jak twierdziła skarżąca spółka - błędne przyjęcie, że zezwolenie wygasa w innym, wcześniejszym terminie, aniżeli określony tym przepisem, według którego zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa.

Należy zgodzić się z Ministrem Gospodarki, iż strona skarżąca błędnie przyjęła, że art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych może być potraktowany jako wystarczająca i jedyna podstawa uzasadniająca zmianę terminu ważności zezwolenia na prowadzenie działalności w łódzkiej specjalnej strefie ekonomicznej z uwagi na zmianę terminu wskazanego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 lutego 2007 r.

Według Sądu, organ słusznie uznał, iż w/w przepis wskazuje wyłącznie przesłankę wygaśnięcia zezwolenia i nie może być traktowany jako podstawa do zmiany zezwolenia. Należy również zgodzić się z tezą organu, że w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych brak jest w ogóle przepisu, który wprost stanowi, że zezwolenie wydaje się na okres, na jaki została ustanowiona strefa.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wydając sporne decyzje Minister Gospodarki nie dopuścił się także - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.