Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1152/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1 b, art. 17 ust. 5 pkt 1b, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2018r. nr [...]


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U.2015.1659.t.j.), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2017.1952 t.j., dalej u.ś.r.), po rozpoznaniu odwołania Pana Z. K. (dalej jako strona lub skarżący) od decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...], z dnia [...] marca 2018 r., w przedmiocie odmowy przyznania Panu Z. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad P. M. K. , utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 9 lutego 2018 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M. K.- małżonką.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Starszy Specjalista [...] Centrum Świadczeń, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P. odmówił przyznania Panu Z. K. w związku z opieką nad Panią M. K. świadczenia pielęgnacyjnego, jako powód odmowy wskazując powstanie niepełnosprawności Pani K. później niż w wieku opisanym w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Organ wskazał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że pani M. K. ma obecnie 57 lat. Pierwsze orzeczenie lekarza ZUS uzyskała 24 listopada 1999 r. w wieku 39 lat. Niepełnosprawność pani M. K. powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Brak spełnienia warunków wynikających z art. 17 ust. 1b u.ś.r. powoduje że Prezydent Miasta P. nie ma podstaw prawnych do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego.

W odwołaniu Z. K. zaskarżył decyzję w całości i zarzucił jej naruszenie:

- prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 b u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki,

- art. 7 i 190 ust. 1 Konstytucji

- art. 6 k.p.a.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta P. i przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę postanowiło zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy, jednakże z innych przyczyn niż podane przez organ I instancji.

Przedstawiając motywy takiego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

-jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Warunkiem koniecznym do przyznania świadczenia jest posiadanie przez osobę wymagającą opieki orzeczenia zaliczającego do znacznego stopnia niepełnosprawności. Pani K. na mocy orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 7 listopada 2017 r. jest całkowicie niezdolna do pracy do dnia 30 listopada 2022 r. oraz całkowicie niezdolna do samodzielnej egzystencji do 30 listopada 2022r. Orzeczenie takie odpowiada znacznemu stopniowi niepełnosprawności. Jednocześnie Pan K. spełnia warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż zgodnie z oświadczeniem nie pozostaje w stosunku pracy, nie posiada również ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Powodem odmowy przyznania świadczenia przez organ I instancji był jednak nie brak spełnienia powyższych przesłanek, a data powstania niepełnosprawności Pani K. . Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1b ustawy: świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Z akt sprawy wynika, że Pani K. pierwsze orzeczenie lekarza orzecznika ZUS uzyskała dnia 24 listopada 1999 r., czyli w wieku 39 lat, zatem na mocy tego przepisu nie przysługuje jej opiekunowi świadczenie pielęgnacyjne.

Zdaniem Kolegium argument ten nie może się ostać z uwagi na to, że przepis art. 17 ust. 1 b ustawy był badany przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt 38/13) orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału, przesłanka wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, stanowiąca warunek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powoduje zróżnicowanie sytuacji prawnej w gronie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Takie zróżnicowanie w wersji przyjętej przez ustawodawcę nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Ustawodawca powinien w jednakowy sposób uregulować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych, które nie są dziećmi. Konstytucja nie stwarza bowiem podstaw zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów należących do tej grupy. Takie zróżnicowanie mogłoby być uznane za uzasadnione tylko wtedy, gdyby opierało się na obiektywnych kryteriach odnoszących się do oceny całokształtu sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej. Dodać należy, że Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis - we wskazanym w wyroku zakresie - domniemania konstytucyjności i to od momentu wejścia w życie tego przepisu. Pogląd taki przedstawiają w swoich wyrokach zgodnie sądy administracyjne. Dla przykładu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 22 grudnia 2015 r. II SA/Go 861/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 18 grudnia 2015 r., III SA/Kr 756/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 27 listopada 2015 r., II SA/Po 970/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu z dnia 12 listopada 2015 r., II SA/Op 360/15. Zdaniem sądów, wyrażonym m.in. w powyższych wyrokach, we wskazanym zakresie Trybunał stwierdził niekonstytucyjność omawianego przepisu, a jego dalsze stosowanie wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego - z punktu widzenia zasady równości - ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1 b ustawy odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego.

Powyższe stanowisko sądów administracyjnych jest nadal aktualne, czego dowodem jest m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 czerwca 2018 r. II SA/Go 274/18, który wskazuje: "W stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium." Argument ten nie może ważyć na prawie Pana K. do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które powinno być badane bez uwzględnienia zapisu art. 17 ust. 1 b ustawy.

Zdaniem jednak organu II instancji Pan K. nie ma prawa do wnioskowanego świadczenia z innych przyczyn niż wskazane w zaskarżonej decyzji. Z pisma przewodniego [...] Centrum Świadczeń oraz akt innej sprawy przekazanych do tut. Kolegium wynika, że na mocy decyzji z dnia 23 stycznia 2018 r. nr [...] Pan K. posiada prawo do zasiłku dla opiekuna na okres od dnia 1 grudnia 2017 r. do dnia 30 listopada 2022 r. Akta wskazują również, że Pan K. wniósł o uchylenie tej decyzji, jednakże do chwili orzekania przez organ II instancji nie ma decyzji uchylającej prawo do zasiłku dla opiekuna.

W chwili obecnej istnieje więc w obrocie prawnym decyzja przyznająca skarżącemu zasiłek dla opiekuna. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 5 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli (pkt 1 lit. b) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Również treść artykułu 27 ust. 5 ustawy stoi na przeszkodzie by przyznać Panu K. wnioskowane świadczenie, gdyż przepis ten mówi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: pkt 2 - świadczenia pielęgnacyjnego, pkt 5- zasiłku dla opiekuna - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Zatem tak długo, jak w obrocie prawnym istnieje decyzja przyznająca zasiłek dla opiekuna, Panu K. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Jest to jednak jedyna na tym etapie postępowania przeszkoda do przyznania tego świadczenia.

W skardze do WSA pan K. zaskarżył decyzję SKO w całości i poprzedzającą ją decyzję oraz wniósł o przyznanie prawa pomocy .

Wyznaczony w sprawie pełnomocnik z urzędu uzupełniając skargę podtrzymała wniosek skarżącego o uchylenie decyzji SKO w całości i przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 9 lutego 2018 r. do 30 listopada 2018 r. oraz zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz ustanowionego pełnomocnika z urzędu kosztów udzielonej przez niego pomocy prawnej nieopłaconych nawet w części.

Pełnomocnik podała, że skarżącemu na dzień wydawania decyzji odmownej dot. świadczenia pielęgnacyjnego przysługiwało prawo do zasiłku dla opiekuna na okres do dnia 30 listopada 2022 r. Skarżący jednak wniósł o uchylenie tej decyzji w dniu 9 lutego 2018 r. i przyznanie mu wyłącznie świadczenia pielęgnacyjnego od lutego 2018 r. Skarżący składając wniosek dokonał więc swoistego wyboru świadczenia które chce otrzymywać. Należy zauważyć, ze świadczenie pielęgnacyjne w kwocie [...]zł jest wyższe od zasiłku dla opiekuna w kwocie [...]zł. W związku z tym zrozumiałe było postepowanie skarżącego, który wnosi o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponadto w ocenie strony skarżącej organ I instancji winien był zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy w zakresie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czego nie uczynił.

Skarżącemu dopiero w dniu 23 stycznia 2019 r. decyzją SKO przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie nowego wniosku złożonego w grudniu 2018r. Według organu świadczenie było należne dopiero od grudnia 2018 r. do 30 listopada 2022 r. W związku z tym skarżącemu wnioskowane świadczenie winno być przyznane również za okres od 9 lutego 2018 r. do 30 listopada 2018r., gdyż od grudnia 2018r. owe świadczenie już pobiera. Nie otrzymał żadnego świadczenia w listopadzie 2018r.

Pełnomocnik podała również, że w dniu 28 stycznia 2019 r. wydano orzeczenie stwierdzające stałą niepełnosprawność M. K.. W jej ocenie istotna jest również błędna decyzja Prezydenta Miasta P., który z całkowicie błędnych przyczyn odmówił pierwotnie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, tym samym przedłużając niniejsze postępowanie bezzasadnie.

Do pisma pełnomocnik skarżącego dołączyła:

- decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 27.11.2018r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 17, art. 20, art. 25 ust. 1, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych uchylającą decyzję z dnia 23.01.2018r. nr [...] przyznającą zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad M. K.,

- decyzję SKO w P. z dnia 23 stycznia 2019r. znak: [...], którą uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 10 grudnia 2018r. znak: [...] odmawiającą Z. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad M. K. i przyznano skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad małżonką M. K. od dnia 1 grudnia 2018r. do dnia 31 grudnia 2018r. w wysokości [...] zł miesięcznie i od dnia 1 stycznia 2019r. do dnia 30 listopada 2022r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W decyzji zobowiązano Prezydenta Miasta P. do wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w terminie przyjętym przez organ I instancji z uwzględnieniem ewentualnych zmian wysokości świadczenia w przyszłości. W uzasadnieniu tej decyzji SKO podało, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 27 listopada 2018r. odpadła jedyna, zdaniem SKO, przeszkoda do przyznania świadczenia a mianowicie została uchylona decyzja przyznająca zasiłek dla opiekuna. W kwestii daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego SKO podało, że wniosek wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami wpłynął w grudniu 2018r. , jednocześnie z końcem listopada 2018r. odpadła przeszkoda w postaci zasiłku dla opiekuna. Zatem świadczenie pielęgnacyjne należy przyznać panu K. od 1 grudnia 2018r.,

- orzeczenie o stopniu niepełnosprawności M. K. z dnia 28 stycznia 2019r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Do sprawy przystąpił Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej RPO), pismem z dnia 20.03.2019r. popierając skargę, wniósł o uchylenie w całości decyzji SKO w P. z dnia [...] października 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2018r. RPO decyzji SKO zarzucił naruszenie:

a. prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy:

• art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.) - dalej u.o.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy oraz przyjęciu, że okoliczność pobierania przez Skarżącego zasiłku dla opiekuna stanowi kryterium negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że sam fakt uzyskania i pobierania przez Skarżącego zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 lutego 2018r. do dnia 30 listopada 2018 r.,

• art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.o.ś.r. poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w art. 27 ust. 5 u.o.ś.r., co w konsekwencji:

- skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji Skarżącego nastąpił zbieg

prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna implikujący prawo dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa Skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie zasiłku dla opiekuna,

- doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania zasiłku dla opiekuna pomimo wyraźnego oświadczenia o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem Skarżącego,

b) przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

• art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) - dalej K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, iż sam fakt pobierania przez Skarżącego zasiłku dla opiekuna skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organ rozstrzygający w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Skarżącego,

• art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez niezrealizowanie obowiązku czuwania organu, aby w toku postępowania Skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa, a w szczególności poprzez zignorowanie treści art. 27 ust. 5 u.o.ś.r., co w konsekwencji skutkowało niewypełnieniem obowiązku pouczenia Skarżącego o możliwości dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia.

W obszernym piśmie RPO wskazał, że skarżący otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne do 30 czerwca 2013r. Zostało ono wygaszone na mocy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych, który to przepis następnie został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucja ( wyrok z 5.12.2003r., sygn.. K 27/13). Skarżący otrzymywał zasiłek dla opiekuna, gdyż tylko takie świadczenie mu przysługiwało do czasu aż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21.10.2014r. (sygn.. K [...]) uznał, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane bez względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skarżący we wnioskach z 9 lutego 2018r. dokonał wyboru świadczenia korzystniejszego wnosząc o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz o uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna.

Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 10 kwietnia 2019 r. skarżący podał, że podtrzymuje skargę oraz, że chce pobierać tylko jedno świadczenie- świadczenie pielęgnacyjne. Pełnomocnik skarżącego wnosiła jak w skardze oraz dodała, ze popiera stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 2107) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej: p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną i to za okres od 1 lutego 2018 r. do 30 listopada 2018 r.

Zakreślony czasookres wynikał z faktu, że wniosek o przyznanie tego świadczenia został złożony przez skarżącego 9 lutego 2018r. a w toku postępowania świadczenie pielęgnacyjne zostało mu przyznane od 1 grudnia 2018r.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j.Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 przywoływanej jako u.ś.r.)

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazane w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

W przedmiotowej sprawie skarżący spełnił warunki do przyznania tego świadczenia. Zdaniem organu I instancji warunkiem, którego nie spełnił był jedynie ten określony w wyżej podanym art. 17 ust. 1b ustawy. Jak słusznie zwróciło uwagę Kolegium w zaskarżonej decyzji, nie do zaakceptowania była jednak ocena dokonana w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji na podstawie tego przepisu.

W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko SKO, uwzględniające wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443), którym orzeczono o niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno co do jego skutków, jak i kluczowego znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Z tego powodu, rozpoznając niniejszą sprawę, organy zobowiązane były uwzględnić wskazany wyrok, którym Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Dostrzec trzeba, że wyrok Trybunału wszedł w życie w dniu ogłoszenia, tj. w dniu 23 października 2014 r. nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże wszystkich – w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. Ma on wpływ na sytuację prawną skarżącej i dlatego organy administracji rozstrzygające o prawie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego miały obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Orzecznictwo sądów administracyjnych, aprobujące zaprezentowane stanowisko jest stosunkowo jednolite (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/GL 5/17 i powołane tam orzeczenia; wyroki WSA w Opolu z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 370/16, z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 34/18 i z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Op 138/18; wyroki NSA z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16; wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji, zgodzić się należy z oceną Kolegium, że brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony jeden z warunków określonych w art. 17 ust. 1 b ustawy.

Sąd nie podzielił jednak stanowiska zaprezentowanego w decyzji SKO co do przyczyn odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

Jak wynika z okoliczności sprawy skarżący w dniu 9 lutego 2018 r. wniósł o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz o uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, który wtenczas otrzymywał. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. uchylono decyzję z [...] stycznia 2018 r. o przyznaniu skarżącemu zasiłku dla opiekuna. Uchylenie nastąpiło na podstawie art. 155 k.p.a. co oznacza, ze wywiera skutki ex nunc (na przyszłość). Od dnia 1 grudnia 2018 r. przyznano skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne, uznając, że nastąpiło to na jego wniosek z dnia 6 grudnia 2018 r. Sporne pozostało więc przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lutego do 30 listopada 2018 r. Wydając zaś zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcie jako powód odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazana była okoliczność otrzymywania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna. Pan K. posiadał prawo do zasiłku dla opiekuna na kolejny okres od dnia 1 grudnia 2017 r. do dnia 30 listopada 2022 r. Do chwili orzekania przez organ II instancji ([...] października 2018 r.) nie wydano decyzji uchylającej prawo do zasiłku dla opiekuna.

W ocenie Sądu za nieprawidłowe należało uznać stanowisko Kolegium co do wskazanej w zaskarżonej decyzji materialno-prawnej podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, zaistniałej w związku z posiadaniem przez skarżącego ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna. Ewidentnie składając w dniu 9 lutego 2018 r. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i wnosząc o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna skarżący dokonał wyboru bardziej korzystnego świadczenia. Wprawdzie, na co powołało się Kolegium, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, niemniej jednak przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Niewątpliwie celem tych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, co uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 34/18, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 6/18, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach faktycznych sprawy, na co zwrócono wcześniej uwagę, skarżący takiego wyboru dokonał już we wniosku z 9 lutego 2018 r., a nie dopiero 6 grudnia 2018 r. Zdaniem Sądu fakt, że skarżącemu uniemożliwiono w istocie realizację prawa wyboru świadczenia korzystniejszego nie może uzasadniać jego odmowy. Jak bowiem wynikało z zaskarżonej decyzji SKO przyczyną odmowy było pozostawanie w obrocie decyzji o przyznanie zasiłku dla opiekuna i dopiero jej wyeliminowanie z obrotu uzasadniać mogło przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjmując takie stanowisko organ odpowiedzialność za brak realizacji prawa wyboru świadczenia korzystniejszego nałożył jedynie na wnioskodawcę, pomijając fakt, że poza złożeniem wniosku o wyborze świadczenia korzystniejszego nie on miał wpływ na realizację tego prawa a organy. Trudno oczekiwać od wnioskodawcy, by najpierw wnosił o uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna i po wydaniu takiej decyzji wnioskował o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie wiedząc czy zostanie one przyznane. Zasadne jest więc realizowanie prawa wyboru świadczenia, tak jak to uczynił skarżący przez złożenie jednego wniosku, w którym wnosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna a rolą organów jest rozpoznanie tych wniosków w jednym czasie.

Mając to na uwadze Sąd uznał, że decyzja SKO narusza art. 27 ust. 5 ustawy oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. odmawiając przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie zasiłku dla opiekuna. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie było konieczne stwierdzanie nieważności czy uchylanie decyzji przyznającej zasiłek, a można było dokonać tego w drodze przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z równoczesnym np. wygaszeniem na podstawie art. 162 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 u.ś.r. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. 2017.2092) decyzji przyznającej zasiłek od daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ewentualnie organy mają możliwość po pozytywnym rozpoznaniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uchylić decyzję o przyznaniu zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 10 ust. 1ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów z uwagi na niedopuszczalny zbieg świadczeń tj. wystąpienie nowych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń.

Z uwagi na fakt, że świadczenia te nie mogą być przyznawane w zbiegu a zasiłek dla opiekuna jest niższy niż świadczenie pielęgnacyjne za okres, w którym wypłacony był zasiłek a następnie przyznano świadczenie pielęgnacyjne, organ winien to rozliczyć przez ustalenie należnej wnioskującemu różnicy między kwotą wypłaconą a przyznaną zaliczając na poczet przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego kwotę wypłaconego zasiłku dla opiekuna. Zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. który miał miejsce przy wydaniu decyzji z dnia 27 listopada 2018 r. nie spełniło zamierzonego celu- decyzje wydawane na podstawie art. 155 k.p.a wywołują skutek ex nunc - od dnia ich wydania. Nie obejmują więc stanu sprzed daty ich wydania (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie). Należy zauważyć, że z uwagi na długotrwałość postępowania skarżący został przy zastosowaniu tego trybu pozbawiony możliwości otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 lutego do 30 listopada 2018 r. Sytuacja taka nie miałaby miejsca gdyby wniosek skarżącego o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek (tj. decyzji z [...] r.) nastąpiło niezwłocznie.

Sąd uchylił także decyzję organu I instancji albowiem w sprawie winny być podjęte czynności wykraczające poza zakres niniejszego postępowania m.in. w zakresie wygaszenia decyzji związanej z przyznaniem zasiłku dla opiekuna w okresie od 1 lutego 2018 r. Z uwagi na wydanie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. okres ten powinien być zamknięty do dnia wydania decyzji.

Podkreślić trzeba, że w państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy tak jak w niniejszej sprawie, strona mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne (patrz wyrok WSA w Opolu z dnia 20 września 2018 r. , sygn. akt II SA/Op 302/18, LEX nr 2556341).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. (wyrok NSA z dnia z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. I OSK 235/18, LEX nr 2531523). Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" niejako do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne (zasiłek dla opiekuna), którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwania świadczenia poprzedniego- świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. I OSK 2758/17, LEX nr 2445696).

W konsekwencji uznać też należy, że fakt uzyskiwania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna, w świetle jego oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić w okolicznościach przedmiotowej sprawy przeszkody do przyznania tego korzystniejszego świadczenia. Dostrzec trzeba, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił oświadczenia strony o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego wobec błędnego zastosowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy. Organ drugiej instancji z kolei dostrzegając tę wadliwość nadal nie uwzględnił złożonego oświadczenia. Takie działanie spowodowało, że naruszone zostało prawo skarżącego do dokonania wyboru świadczenia. Nie ma przy tym znaczenia, że organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania przedmiotowego świadczenia z uwagi na brak spełnienia warunku, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy, a nie z uwagi na zaistnienie negatywnej przesłanki z ust. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy. Ocena organu pierwszej instancji w tym zakresie była bowiem nieprawidłowa i została dokonana z naruszeniem art. 17 ust. 1b ustawy w zw. z wyrokiem TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Fakt dokonania nieprawidłowej oceny nie może natomiast stanowić uzasadnienia dla będących jej konsekwencją kolejnych, nieprawidłowych działań organu odwoławczego, naruszających przepisy prawa. Skarżący miał prawo oczekiwać od organów, że te podejmą działania zmierzające do rozważenia przyznania jej drugiego korzystniejszego świadczenia. Z drugiej natomiast strony organy nie mogły wymagać od skarżącego, aby w celu naprawienia wadliwych działań organu zrezygnował z przysługujących mu uprawnień, w tym z pobierania przyznanego zasiłku dla opiekuna, stanowiącego jedno z podstawowych źródeł dochodów.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za pozostały sporny okres od 1 lutego do 30 listopada 2018 r. uwzględniając ww. rozważania i treść wniosku strony z 9 lutego 2018 r. Organ powinien także zwrócić uwagę na treść przepisu art. 24 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji podyktowane było tym, że rozpoznanie niniejszej sprawy zgodnie z przepisami prawa wymaga podjęcia dodatkowych działań, które wykraczają poza granice niniejszej sprawy i zakres postępowania odwoławczego.