Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1563/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 94, art. 93
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, 8, 9
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1998/11 w sprawie ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 r. o sygn. akt I SA/Wa 1998/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości – oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne sprawy i motywach prawnych:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o. o. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], na działki o nr ew. [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podało, że wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r. A. Sp. z o. o. zwróciła się do Prezydenta m. st. Warszawy o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości położonej w Warszawie, przy ul. Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr [...], na podstawie art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z załączonego do wniosku projektu podziału wynikało, iż planowany podział miałby polegać na tym, że:

1) z działki o nr ew. [...] wydzielone zostałyby działki zabudowane o nr ew. [...], wschodnie granice których pokrywałyby się ze wschodnią granicą dotychczasowej działki nr [...], działki zabudowane o nr ew. [...], których granice pokrywałyby się z południową granicą działki nr [...], przy czym działka nr [...] położona byłaby w południowo-wschodnim rogu owej działki, działki zabudowane o nr ew. [...], położone mniej więcej pośrodku działki o nr [...], oraz niezabudowana działka o nr ew. [...], w skład której weszłaby ta część działki nr [...], która nie weszłaby w skład pozostałych 24 planowanych działek;

2) z działki o nr ew. [...] wydzielone zostałyby działki zabudowane o nr ew. [...] oraz działka o nr ew. [...] (określona na projekcie jako "służebność gruntowa", mająca zapewne pełnić funkcję drogi dojazdowej do pozostałych czterech działek).

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił zatwierdzenia przedłożonego projektu podziału przedmiotowej nieruchomości gruntowej, ze względu na to, że "zaproponowany przez wnioskodawcę podział nieruchomości (...) nie może zostać zatwierdzony w trybie art. 95 pkt 7 ustawy (...) o gospodarce nieruchomościami", bowiem "art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami (...) jest przepisem szczególnym, który stanowi wyjątek od zasad podziałów określonych w art. 93 i art. 94 w/w ustawy. Zawarte w art. 95 wspomnianej ustawy wyjątki od ogólnych reguł (tj. dokonywania podziału nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku zgodnego z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub niesprzecznego z przepisami odrębnymi), w tym podział dokonywany w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego (art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Ponadto należy zwrócić uwagę na redakcję art. 95 w/w ustawy - w niektórych punktach tego przepisu ustawodawca posługuje się liczbą mnogą (art. 95 pkt 1 i art. 95 pkt 8) a w innych przypadkach (art. 95 pkt 2i art. 95 pkt 7) ustawodawca dopuścił możliwość podziału nieruchomości w celu »wydzielenia działki budowlanej« (...). Tym samym nie jest możliwe wydzielenie kilku działek budowlanych w trybie art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami".

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że nie budzi wątpliwości, iż – stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm., dalej jako "ustawa"), w pierwszym rzędzie podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. W przypadku zatem obowiązywania dla nieruchomości, która miałaby podlegać podziałowi, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podziału można dokonać tylko w oparciu o jego ustalenia, w przypadku zaś braku takiego planu – zastosowanie znajduje art. 94 ustawy. W myśl ust. 1 tegoż artykułu, w przypadku braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu – podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: (1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo (2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, że przedstawiony w odwołaniu pogląd, iż na podstawie art. 95 pkt 7 ustawy możliwe byłoby w ramach jednego postępowania wydzielenie więcej niż jednej działki budowlanej dzięki połączeniu spraw poszczególnych budynków w jedną sprawę, stosownie do art. 62 kpa, nie zasługuje na akceptację, połączenie takie bowiem zmierzałoby do niedopuszczalnego ominięcia ograniczeń nałożonych przez art. 95 pkt 7 ustawy (jedno postępowanie – jedna wydzielona działka budowlana). Połączenie co najmniej dwóch postępowań podziałowych prowadzonych w trybie art. 95 pkt 7 ustawy uniemożliwiałoby nadto ocenę, czy w każdej z połączonych spraw zaistnieją przesłanki do dokonania wydzielenia z większego obszaru mającej zostać podzielonej nieruchomości jednej działki budowlanej.

Ponadto, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, brzmienie art. 95 pkt 7 ustawy daje podstawy do stwierdzenia, że w jednym czasie możliwe jest prowadzenie postępowania, którego celem jest wydzielenie z nieruchomości gruntowej tylko jednej działki budowlanej. Wydzielenie z takiej nieruchomości kolejnej działki budowlanej możliwe byłoby dopiero po uprawomocnieniu się decyzji o wydzieleniu pierwszej działki.

Organ zwrócił również uwagę na treść innego z wyjątków wymienionych w art. 95 ustawy: pkt 1 tego artykułu dopuszcza dokonanie podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budową, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków. To w tym trybie – zdaniem organu – możliwe byłoby, co do zasady, przeprowadzenie podziału objętych wnioskiem A. Sp. z o. o. działek, są one bowiem w chwili obecnej zabudowane kilkudziesięcioma budynkami, wzniesionymi – jak należy domniemywać zdaniem organu – na podstawie pozwolenia na budowę, o ile, rzecz jasna, celem takiego podziału byłoby wyjście ze współwłasności; w sprawie niniejszej, w sytuacji, gdy, jak wynika z przedłożonych przez organ pierwszej instancji akt, jedynym właścicielem nieruchomości mającej podlegać podziałowi jest wymieniona spółka, przepis ten jednak nie znajdzie zastosowania.

Porównanie treści obu przywołanych wyżej wyjątków (art. 95 pkt 1 i 7 ustawy) dowodziło, w ocenie SKO, że na podstawie pierwszego z nich możliwe byłoby wydzielenie więcej niż jednej działki budowlanej, na podstawie drugiego zaś – tylko jednej takiej działki.

Zdaniem organu podkreślenia wymaga fakt, iż przedłożony projekt podziału przedmiotowej nieruchomości nie daje podstaw do nie budzącego wątpliwości stwierdzenia, że wszystkie wydzielone zgodnie z owym projektem działki posiadałyby dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 93 ust. 3 ustawy, a co za tym idzie - że możliwe byłoby zgodne z prawem korzystanie z nich. Zgodnie z tym przepisem, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. W ocenie SKO, żadna z planowanych do wydzielenia działek nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, dla spełnienia zatem warunku, o którym mowa w przytoczonym przepisie, konieczne byłoby jednoczesne wydzielenie z działek podlegających podziałowi drogi (dróg) wewnętrznych, z jednoczesnym ustanowieniem na tej drodze (drogach) odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu. Jak wynika z przedłożonego projektu podziału, w sprawie niniejszej teoretycznie możliwe byłoby wydzielenie takich dróg (świadczy o tym chociażby schematyczne przedstawienie ich granic linią przerywaną, z jednoczesnym zdefiniowaniem tych obszarów jako "służebność gruntowa"), jednakże wydzielenie ich na podstawie art. 95 pkt 7 nie byłoby możliwe, przepis ten bowiem daje możliwość wydzielenia jedynie działek budowlanych. W sprawie niniejszej nie zachodzi możliwość ustanowienia dla planowanych działek "innych służebności drogowych", gdyż, jak to już wskazano, od strony technicznej możliwe byłoby – co do zasady – wydzielenie drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podniosło, iż – w myśl art. 4 pkt 3a ustawy – przez działkę budowlaną w rozumieniu ustawy, a zatem działkę, która powstałaby również w wyniku zastosowania art. 95 pkt 7 ustawy, rozumieć należy zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Wydzielenie zatem działek budowlanych bez jednoczesnego zapewnienia przewidzianego prawem dostępu do drogi publicznej nie jest możliwe. Zdaniem organu, gdy z jednej strony żadna z planowanych do wydzielenia działek bezpośredniego dostępu do drogi publicznej nie posiada, a co za tym idzie – konieczne stałoby się jednoczesne wydzielenie działek pod drogi wewnętrzne, dokonanie podziału nieruchomości z powołaniem się na art. 95 pkt 7 ustawy, nie przewidujący możliwości wydzielenia działki drogowej, uznać należy za niedopuszczalne.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, dokonanie w jednym postępowaniu wydzielenia więcej niż jednej (w niniejszej sprawie - łącznie dwudziestu ośmiu) działek budowlanych z powołaniem się na art. 95 pkt 7 ustawy, a co za tym idzie – dopuszczenie do podziału nieruchomości gruntowej w sposób niezależny od ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, nie jest możliwe.

Skargę na decyzję Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie, którą wskazany Sąd oddalił wyrokiem wskazanym na wstępie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcie WSA przyjął, że prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że literalna wykładnia art. 95, mająca pierwszeństwo przed innymi rodzajami wykładni, nie budzi wątpliwości. Powołując się na ten przepis możliwe jest dokonanie podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w razie braku owego planu – niezależnie od warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, jedynie w celu wydzielenia jednej działki niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego.

Odwołując się do racjonalności ustawodawcy WSA stwierdził, że jeśli w jednym przepisie prawnym zawartym w art. 95 ustawy ustawodawca wprowadził liczbę pojedynczą i liczbę mnogą rzeczownika "działka" (pkt 7: "wydzielenia działki budowlanej" a w pkt 8: "wydzielenia działek gruntu") to oznacza, że art. 95 pkt 7 tej ustawy zezwala na wydzielenie wyłącznie jednej działki budowlanej. Zdaniem Sądu zastosowanie w tej sytuacji art. 62 kpa prowadziłoby do oczywistej zmiany treści przepisu prawa materialnego przez procedurę administracyjną, co jest niedopuszczalne.

Na tle art. 95 pkt 1 ustawy sąd pierwszej instancji spostrzegł, że właścicielem zabudowanych kilkudziesięcioma budynkami działek nr [...] objętych wnioskiem jest jeden podmiot – skarżąca A. Sp. z o. o., przepis ten zatem również nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania.

Zdaniem WSA słusznie organ zauważył, że porównanie treści obu przywołanych wyżej wyjątków zawartych w art. 95 pkt 1 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami dowodzi, że na podstawie pierwszego z nich możliwe byłoby wydzielenie więcej niż jednej działki budowlanej, na podstawie drugiego zaś – tylko jednej takiej działki, jednakże należało wskazać zdaniem Sądu, że pkt 1 art. 95 dotyczy współwłasności nieruchomości, natomiast pkt 7, wskazany przez A. Sp. z o. o. we wniosku do Prezydenta m. st. Warszawy o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. Ł., dotyczy własności nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji podkreślił także, że dokonanie w jednym postępowaniu wydzielenia więcej niż jednej (w niniejszej sprawie – łącznie dwudziestu ośmiu) działek budowlanych z powołaniem się na art. 95 pkt 7 ustawy, a co za tym idzie – dopuszczenie do podziału nieruchomości gruntowej w sposób niezależny od ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, nie jest możliwe.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niezastosowanie, w ocenie WSA należało zauważyć, że to właśnie wnioskodawca w postępowaniu administracyjnym – A. Sp z o. o. – złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości na podstawie art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro wnioskodawca domagał się przeprowadzenia określonego postępowania administracyjnego w oparciu o wskazane przez siebie przepisy prawa materialnego – obowiązkiem organu było na podstawie wskazanej we wniosku podstawy prawnej sprawę załatwić, co też organ uczynił.

Sąd pierwszej instancji podkreślił także w uzasadnieniu, że skoro wnioskodawca podstawy prawnej swojego żądania w toku postępowania administracyjnego nie zmienił, nie można czynić organowi zarzutu, że rozstrzygnięcia nie oparł na innej podstawie prawnej, wskazanej w zarzutach skargi. Ponadto, gdyby organ drugiej instancji prowadził przedmiotowe postępowanie na innej podstawie prawnej niż organ pierwszej instancji, słuszny byłby zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku wniosła A. Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi Spółka postawiła trojakie zarzuty.

Po pierwsze, naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 63 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo bezpodstawnego przyjęcia w zaskarżonej decyzji, iż organ administracyjny związany jest wskazaną przez wnioskodawcę podstawą prawną wniosku.

Po drugie, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo nierozpoznania przez organ całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem możliwości uwzględnienia wniosku na innej od wskazanej przez wnioskodawcę podstawie prawnej.

Po trzecie, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wobec braku merytorycznego rozpoznania podstaw uwzględnienia wniosku na podstawie art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz nierozstrzygnięci, czy istniały merytoryczne podstawy uwzględnienia wniosku w oparciu o inna od wskazanej przez wnioskodawcę podstawę prawną.

Konsekwencją powyższych naruszeń miało, w ocenie skarżącego, wpływ na wynik postępowania wyrażający w zaakceptowaniu naruszenia przez organy administracji obydwu instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie, pomimo przesłanek uzasadniających dokonanie podziału nieruchomości na tej podstawie.

Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi przytoczył szereg argumentów i orzeczeń sądów, w celu potwierdzenia zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów względem zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawach nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt.1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna zarzucająca naruszenie przepisów postępowania zasługuje na uwzględnienie.

Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego opiera się na przekonaniu, że skoro wnioskodawca domagał się przeprowadzenia określonego postępowania administracyjnego w oparciu o wskazane przez siebie przepisy prawa materialnego, to obowiązkiem organu było załatwienie sprawy w oparciu o wskazaną we wniosku podstawę prawną. Przekonanie to nie jest jednak trafne, albowiem z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wynikają wręcz odmienne zasady. Wnioskodawca może nie orientować się przecież, jaka jest treść prawa, i jakie skutki wynikną w następstwie zastosowania określonej normy prawnej. Natomiast, zgodnie z art. 9 k.p.a., to organ administracji ma obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy mają też czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa – i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jak zauważono w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2013 r. (II OSK 448/13), zasada ignorantia iuris nocet nie obowiązuje w postępowaniu administracyjnym, zaś obowiązek informowania i wyjaśniania stronom okoliczności prawnych i faktycznych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe.

W niniejszej sprawie wnioskodawca występując o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości podał wprawdzie podstawę prawną swego żądania, ale też jasno określił swoją intencję. Organ wydając decyzję odmowną wyraźnie wskazał na charakter przepisu art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz wyjaśnił, że jest to przepis szczególny, niezawierający ogólnych reguł podziału nieruchomości – i zawarte w nim wyjątki nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Wszystkie te okoliczności powinny skłonić organ przed rozpoznaniem sprawy do ustalenia, czy wniosek o podział nieruchomości nie może, a nawet: czy nie powinien – zostać załatwiony w oparciu o przepisy art. 93 lub 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Działanie takie zgodne byłoby z normą zawartą w art. 8 kpa zawierającym zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz art. 7 kpa nakazującym uwzględnianie słusznego interesu obywateli, jeżeli nie jest on sprzeczny z interesem społecznym.

Została w niniejszej sprawie złamana zasada, że organ administracji publicznej nie jest związany podstawą prawną wskazaną przez wnioskodawcę. W razie wątpliwości co do treści wniosku organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego sprecyzowania, natomiast postępowanie administracyjne musi być zgodne z zasadami ogólnymi zawartymi w rozdziale drugim przepisów ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy te gwarantują ochronę praw jednostki wobec władczego działania organu administracji i ich naruszenie w niniejszej sprawie miało istotny wpływ na jej wynik.

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny – oceniając legalność zaskarżonej decyzji – weźmie pod uwagę przedstawione wcześniej rozważania. Trzeba przy tym dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, iż rozpoznanie sprawy przez organ II instancji w oparciu o inną podstawę prawną, niż wskazana przez wnioskodawcę, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Skoro organ nie jest związany wskazaną podstawą prawną, to fakt jej wskazania jest okolicznością niemającą wiążącego wpływu na wynik sprawy.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.