Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 805/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 156 par.1 pkt 2, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi I. B., H. S., A. W., M. W, Z. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku I. B., A. W., M. W., H. S. i Z. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]. Decyzja tą Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1963 r. nr [...] oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Urzędu Spraw Wewnętrznych w W. z dnia [...] grudnia 1961 r. nr [...], w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie [...] m2 z nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w L., oznaczonej w księdze wieczystej "[...]", stanowiącej współwłasność Z. W., I. W., E. W., A. W. i T. B.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1961 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w W. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem, pod przebudowę drogi [...], przedmiotowej nieruchomości położonej w L. Decyzją z dnia [...] marca 1963 r. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu złożonego odwołania, utrzymała w mocy orzeczenie organu I instancji z dnia [...] grudnia 1961 r.

Pismem z dnia 8 stycznia 2009 r. (sprecyzowanym w dniu 5 marca 2009 r.) I. B., A. W., M. W. oraz H. S. wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji wywłaszczeniowych z dnia [...] marca 1963 r. oraz z dnia [...] grudnia 1961 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości o powierzchni [...] m2 położonej w L. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji wywłaszczeniowych we wskazanej części.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem I. B., A. W., M. W., H. S. oraz Z. B. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podnieśli zarzuty wskazane już we wniosku o stwierdzenie nieważności, czyli brak biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej oraz uznanie, że wywłaszczony grunt nie stanowił gruntu leśnego i w związku z tym błędnie została obliczona wysokość przyznanego odszkodowania. Podniesiony został również zarzut nieprzyznania nieruchomości zamiennej w zamian za nieruchomość wywłaszczoną oraz zarzut braku uzasadnienia niezbędności wywłaszczenia.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku organ nadzoru stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyjaśnił cel oraz funkcje i zadania postępowania nadzorczego wynikające z przepisów Kodeks postępowania administracyjnego (w tym pojęcie rażącego naruszenia prawa określone art. 156 § 1 pkt 2 tego Kodeksu). Minister ustalił, że w rozpatrywanej sprawie odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przyznano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Z akt archiwalnych wynika, jak ustalił organ nadzoru, że zawiadomieniem z dnia [...] lipca 1961 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w W. poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości o ogólnej powierzchni [...] ha położonych w gromadach [...], powiat [...] i podało termin oraz miejsce rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, którą wyznaczono na dzień [...] września 1961 r. Dodatkowym zawiadomieniem z dnia [...] lipca 1961 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w W. poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego między innymi w stosunku do nieruchomości położonej w M. o powierzchni [...] m2 i podało termin oraz miejsce rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, którą wyznaczono na dzień [...] września 1961 r. Minister powołał treść art. 8 ust. 1 i art. 21 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i wyjaśnił, że z przepisu tego wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby więc ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianych w art. 156 kpa. W przedmiotowej sprawie w dniu [...] września 1961 r. organ wywłaszczeniowy przeprowadził stosowną rozprawę. Na rozprawie nie było właścicieli przedmiotowej nieruchomości, natomiast obecny na rozprawie użytkownik M. W. wniósł o sporządzenie operatu szacunkowego nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia i ustalenie odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego braku biegłego na rozprawie Minister podkreślił, że nieobecność biegłego na rozprawie nie może być oceniania w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o odszkodowaniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1459/2007 Lex Polonica nr 2025942, wyrok z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/2009 Lex Polonica nr 2113996). Organ nadzoru stwierdził, że w niniejszej sprawie biegły (rzeczoznawca z listy biegłych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W.), mimo że nie uczestniczył w rozprawie, to brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej z dnia [...] września 1961 r. pod przebudowę drogi [...] określającej wartość wywłaszczanej nieruchomości na kwotę [...] zł. Taka też kwota została przyznana orzeczeniem wywłaszczeniowym z 1961 r. Cena sprzedaży nieruchomości ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 5 kwietnia 1958 r. (M.P. Nr 24, poz. 143) w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych i dla gruntu rolnego w klasie [...] wynosiła ona [...] zł za 1 ha. Stosownie do przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 30 czerwca 1951 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania gromad do stref ekonomicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 294) przeznaczona do wywłaszczenia nieruchomość znajdowała się w [...], gdyż znajdowała się w przedziale [...]. Biegły dokonał wyliczenia odszkodowania dokonując przemnożenia powierzchni wywłaszczanej nieruchomości i obowiązującej stawki, tj. [...]. Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1961 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w W. przyznało właścicielom wywłaszczonej nieruchomości odszkodowanie w wysokości [...] zł, zgodnie z oszacowaniem dokonanym przez biegłego. Odnosząc się do zarzutu skarżących błędnego zakwalifikowania gruntu jako rolnego zamiast leśnego Minister wskazał, że zgodnie z przepisem art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za grunt leśny określać należało jak za grunt rolny z doliczeniem wartości użytkowej drzewostanu, a w braku materiałów użytkowych w drzewostanie - z doliczeniem kosztów zalesienia i pielęgnacji poniesionych przez właściciela. Tym samym w ocenie organu nadzoru dla oceny, czy odszkodowanie zostało przyznane w prawidłowej wysokości, nie jest istotne, jak to wskazał Minister Infrastruktury w swej decyzji z dnia [..] stycznia 2011 r., czy grunt był sklasyfikowany jako rolny czy leśny, tylko czy na gruncie tym znajdował się drzewostan. Wnioskodawcy nie przedstawili natomiast żadnego dowodu wskazującego, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła las. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano jedynie na pismo [...] z dnia [...] czerwca 1936 r., które odnosi się do wycięcia drzew znajdujących się w pasie drogowym przylegającym do gruntu stanowiącego własność spadkobierców E. W., co nie oznacza, że wywłaszczona część gruntu stanowiła las. Wprawdzie w rejestrze pomiarowym sporządzonym w 1962 r. na potrzeby wywłaszczenia przedmiotowy grunt sklasyfikowany został jako las, niemniej jednak z opisu terenu zawartego w operacie szacunkowym wynika, że grunt o powierzchni [...] m2 przeznaczony do wywłaszczenia był gruntem rolnym pod lasem, a zatem znajdował się poza obszarem zalesionym. Także w odwołaniu od decyzji wywłaszczeniowej organu I instancji strony nie podnosiły, że grunt jest zalesiony, a jedynie domagały się nieruchomości zamiennej, bowiem trzech spadkobierców E. W. chciało wybudować domy. Minister uznał, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, że odszkodowanie nie zostało przyznane w prawidłowej wysokości.

Jednocześnie odnośnie kwestii niedostarczenia nieruchomości zamiennej za wywłaszczoną nieruchomość organ nadzoru, odwołując się do treści art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zauważył, że za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był na żądanie właściciela dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego w miarę możności nieruchomość zamienną odpowiednią. Jednakże ustawa z dnia 12 marca 1958 r. jako zasadę przyjmowała przyznawanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (art. 7), a dopiero w dalszej kolejności dostarczenie nieruchomości zamiennej (art. 10). Nieruchomość zamienna przyznawana była "w miarę możliwości", co oznacza, że od uznania organu zależało ewentualne przyznanie nieruchomości zamiennej. Zatem w sytuacji, gdy występuje uznaniowe wydawanie decyzji, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt I OSK 15/2009 LexPolonica nr 2101640, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1681/2007 LexPolonica nr 2073365). Ponadto w przypadku, gdy poza wywłaszczeniem pozostawała jeszcze właścicielowi inna działka, która mogła być przeznaczona na cele budowy domu jednorodzinnego albo działka z domem jednorodzinnym, nieruchomość zamienna nie przysługiwała. Z akt sprawy, w szczególności z zaświadczenia Sądu [...] z dnia [...] maja 1962 r. wynika, że nieruchomość, z której wywłaszczono działkę o powierzchni [...] ha, miała powierzchnię [...], tj. [...], a tym samym byli właściciele po wywłaszczeniu posiadali jeszcze grunt o powierzchni około [...] m2. Brak jest zatem podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie nieprzyznanie działki zamiennej stanowiło rażące naruszenie prawa. Równocześnie Minister wyjaśnił, że zarzuty dotyczące celu wywłaszczenia nie mają znaczenia w sprawie, skoro wniosek dotyczy orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu jedynie w części dotyczącej odszkodowania. Niemniej jednak wyjaśnił, że brak jest podstaw do uznania, aby wywłaszczenie pod drogę publiczną nie odpowiadało przesłankom z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Mając powyższe na uwadze, organ nadzoru utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] stycznia 2011 r.

Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli I. B., A. W., M. W., H. S. i Z. B. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

- naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa w ten sposób, że:

1 - organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie ustalił, jaki był charakter wywłaszczonej nieruchomości, a przez to oparł swoją decyzję na błędnie ustalonym stanie faktycznym, przede wszystkim na błędnym ustaleniu przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że wywłaszczona nieruchomość nie stanowiła terenu leśnego, podczas gdy nieruchomość ta stanowiła taki teren,

2 - organ nie dokonał prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego, w szczególności: pisma [...] z dnia [..] czerwca 1936 r., które odnosi się do wycięcia drzew znajdujących się w pasie drogowym przylegającym do gruntu stanowiącego własność spadkobierców E. W. oraz rejestru pomiarowego sporządzonego w 1962 r. na potrzeby wywłaszczenia, w którym przedmiotowy grunt został sklasyfikowany jako grunt leśny, w konsekwencji czego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej błędnie ocenił, że grunt przeznaczony do wywłaszczenia nie stanowił terenu leśnego i jest gruntem rolnym,

3 - organ błędnie uznał, że okoliczność rodzaju wywłaszczonej nieruchomości, a mianowicie to, że nie stanowi ona terenu leśnego, nie została udowodniona, pomimo tego, że pismo [...] z dnia [...] czerwca 1936 r. oraz rejestr pomiarowy z 1962 r. dowodzą tego, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła teren leśny;

- naruszenie art. 8 oraz art. 11 kpa w ten sposób, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie uzasadnił w prawidłowy i wyczerpujący sposób swojego stanowiska zawartego w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., mimo, że skarżący na skutek wywłaszczenia i rażącego zaniżenia odszkodowania ponieśli znaczną szkodę, czym naruszył art. 11 kpa a w konsekwencji również art. 8 kpa, ponieważ wadliwa decyzja nie spełnia wymogu pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

- naruszenie art. 156 § 1 punkt 2 kpa, poprzez przyjęcie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że:

1 - przepis art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości tekst jednolity z dnia 21 lutego 1974 r. nie został naruszony przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych w W. oraz przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w sytuacji, gdy organy administracji wydały decyzję wywłaszczeniową i decyzję utrzymującą w mocy tę decyzję, pomimo nieprzeprowadzenia opinii biegłych na rozprawie i nieuzasadnienia przez biegłych tej opinii w sposób szczegółowo. Naruszenie tego przepisu stanowi w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego rażące naruszenie prawa - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpień 2009 r., sygn. akt I OSK 1144/08;

2 - przepis art. 21 powołanej ustawy nie został przez organy wywłaszczeniowe naruszony w sposób rażący, podczas gdy przepis art. 22 tej ustawy wyraźnie stanowi, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych orzeczenie o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość wyłącznie na podstawie pisemnych opinii sporządzonych przez biegłych oznacza, że organ wywłaszczeniowy nie przeprowadził tego dowodu w sposób prawidłowy, a także naruszył bezwzględnie obowiązujący przepis art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nakazujący wysłuchanie biegłych na rozprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 279/07);

3 - przepis art. 3 ustawy nie został w sposób rażący naruszony przez organy wywłaszczeniowe, pomimo że żadna z przedmiotowych decyzji wywłaszczeniowych nie wskazywała, że wywłaszczenie dokonane w przedmiotowej sprawie zostało sporządzone w celach wynikających z tego przepisu;

4 - decyzje wywłaszczeniowe ustalające wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość prawidłowo zostały wydane w oparciu o art. 8 ust. 1 ustawy, mimo że przepis ten nie może stanowić podstawy przyznania odszkodowania za grunty leśne, czyli zostały one wydane na podstawie regulacji prawnej odnoszącej się do odmiennego stanu faktycznego a zatem bez podstawy prawnej;

5 - ważności decyzji wywłaszczeniowych pomimo niezgodnej z prawem odmowy dostarczenia wnioskodawcom nieruchomości zamiennej za wywłaszczony grunt (naruszenie art. 10 ust. 4 powołanej ustawy);

6 - w niniejszej sprawie nie występują przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 2 kpa, w związku z tym brak było podstaw prawnych do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych.

W szerokim uzasadnieniu złożonej skargi przedstawione zostały argumenty na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Ponieważ stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego też Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w kwestionowanej decyzji poddał ją kontroli pod względem zgodności z prawem.

Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez I. B., A. W., M. W. oraz H. S. (jako spadkobierców byłych współwłaścicieli) wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1963 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w W. z dnia [...] grudnia 1961 r., w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie gruntu o powierzchni [...] m2 z nieruchomości o powierzchni [...], położonej w L.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art.156 § 2 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 §1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepubl., wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNAP 1996/18/258). Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 §1 kpa. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.

Z analizy akt sprawy wynika, że kwestionowane orzeczenia wywłaszczeniowe z dnia [...] grudnia 1961 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w W. oraz z dnia [...] marca 1963 r. Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.). W tej sytuacji, a w szczególności ze względu na określony przez wnioskodawców zakres ich zaskarżenia ograniczający się jedynie do kwestionowania prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, istotnym zagadnieniem, którego ustalenie miało decydujące znaczenie przy ocenie zgodności kwestionowanych decyzji wywłaszczeniowych z przepisami ustawy z 1958 r., było czy wysokość przyznanego odszkodowania ustalona ostała zgodnie z zasadami wynikającymi z przywołanej ustawy oraz czy nieprzyznanie w rozpatrywanej sprawie w zamian za wywłaszczony grunt nieruchomości zamiennej odpowiadało prawu.

Stosownie do art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 przywołanej ustawy z 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o nie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Jak wynika z akt sprawy, co zasadnie podniósł organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości pod poszerzenie drogi publicznej (co potwierdza wniosek o wywłaszczenie z dnia [...] lipca 1961 r. k-1 akt arch., projekt koncepcji budowy drogi [..] oraz zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] maja 1961 r. nr [...] znajdujące się w aktach arch., a także treść odwołania M. W. - w aktach arch., czy też pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] września 1962 r. również znajdujące się w aktach arch. sprawy) zawiera się w katalogu celów określonych w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. a wywłaszczenie nieruchomości było niezbędne dla realizacji tego celu. Nadto z akt sprawy wynika, że przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej prawidłowo przeprowadzono rokowania dotyczące dobrowolnego zbycia nieruchomości a następnie wszczęto i przeprowadzono postępowanie wywłaszczeniowe.

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, odszkodowanie za wywłaszczany grunt było ustalane na postawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, powołanych przez organ do spraw wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Przy czym opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika z akt sprawy zawiadomieniem z dnia [...] lipca 1961 r. (oraz dodatkowym zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 1961 r.) powiadomiono m.in. współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz terminie przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, która w niniejszej sprawie wywłaszczeniowej została przeprowadzona w dniu [...] września 1961 r. Jak wynika z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości o powierzchni [...] m2, pomimo zawiadomienia o jej terminie, nie wzięli w niej udziału. Obecny był natomiast na rozprawie użytkownik nieruchomości M. W., który wniósł o sporządzenie operatu szacunkowego nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia pod drogę i ustalenie odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej. Operat szacunkowy z dnia [...] września 1961 r. wykonany na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w W., sporządził uprawniony geodeta mgr inż. S. F. (k-38 akt adm.). Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie współwłaściciele nieruchomości po ustaleniu odszkodowania nie zgłaszali do jego wysokości żadnych uwag, a w doręczonej im decyzji z dnia [...] grudnia 1961 r. były przedstawione zasady i podstawy ustalenia wysokości odszkodowania w oparciu o sporządzony operat szacunkowy. Nie można zatem uznać, że posłużenie się wyceną sporządzona za zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia rażąco naruszało prawo w sytuacji, gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez współwłaścicieli kwoty przyznanego odszkodowania wynikającej ze sporządzonej opinii. Natomiast sama nieobecność biegłego na rozprawie, w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony właściciela nieruchomości wywłaszczonej co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii tego biegłego, może być co do zasady oceniana jedynie w kategoriach naruszenia przepisów postępowania wywłaszczeniowego, a nie w kategorii rażącego naruszenia prawa. Nie można zatem przyjąć, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie, która się odbyła, bez wykazania, że fakt ten miał jakikolwiek wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenia prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Podkreślić trzeba, że w szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny stał na stanowisku braku podstaw do stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art. 22 (dawniej 21) ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., akcentując ową szczególną sytuację, jaka w danej sprawie zachodziła (wyroki: z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. I OSK 1459/07, z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. I OSK 195/09, czy z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 228/10). Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego w przywołanych w skardze wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Sądu orzekającego nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania (w rozpatrywanej sprawie taka zaś sytuacja nie wystąpiła). Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, że naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08, pub. pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić również należy, że Sąd wziął też pod uwagę specyfikę opinii biegłych wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy gruntowej z 1958 r. przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju gruntu i klasy gleby.

Decyzją z dnia [...] marca 1963 r. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych postanowiła nie uwzględnić wniosku współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości o przydzielenie, tytułem odszkodowania za wywłaszczoną, nieruchomości zamiennej. Wobec zawartych w skardze zarzutów wyjaśnić należy, że nieprzyznanie nieruchomości zamiennej na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Ustawa ta przyjmowała bowiem jako zasadę przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (art. 7), a dopiero w dalszej kolejności dostarczenie nieruchomości zamiennej. Brzmienie ust. 1 art. 10 ustawy odnosiło się nie do obowiązku dostarczenia nieruchomości zamiennej, ale do "możliwości" jej dostarczenia. Art. 10 ust. 1 zmieniony został przez art. 48 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79) i dopiero wtedy wykreślono zastrzeżenie "w miarę możliwości". W związku z tym stwierdzić należy, że w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego organy administracyjne dysponowały uznaniem administracyjnym w tym zakresie. Nie można więc mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji uznaniowego kształtowania treści decyzji (stanowisko takie zajął już Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 1 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1681/07).

Co do zarzutu podnoszonego przez skarżących wskazujących, że wywłaszczony grunt stanowił las, a nie jak to zostało wskazane w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej grunt rolny zauważyć należy, że kwestia charakteru wywłaszczonej nieruchomości i ustalenia zgodnie z istniejącymi wówczas zapisami z ewidencji gruntów, czy stanowiła ona grunt rolny, las, a może grunt rolny zalesiony samosiejkami stanowi element postępowania wyjaśniającego, który co najwyżej mógł być zbadany w zwykłym postępowaniu odwoławczym. Natomiast na obecnym etapie sprawy, czyli w postępowaniu nadzorczym, kwestia ta nie może już być ponownie ustalana i stanowić podstawy do wycofania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej po ponad 50 latach od daty jej wydania, wbrew zasadzie trwałości decyzji administracyjnych wynikającej z art. 16 kpa. To w postępowaniu zwykłym organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wszczętym na wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczeń wydanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad i trybu ustalenia odszkodowania oraz podstawy prawnej orzeczenia, w świetle dających się obiektywnie ujawnić istotnych okoliczności sprawy i z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Ponadto pismo z dnia [...] czerwca 1936 r., na które powołują się skarżący, dotyczące wycięcia drzew z przedmiotowej nieruchomości, samodzielnie wcale nie przesądza jeszcze o charakterze wywłaszczanego gruntu. Samo bowiem istnienie drzew na gruncie nie oznacza, że stanowił on las w tym sensie, że na tym gruncie prowadzona była uprawa leśna, a tym bardziej, że kiedykolwiek nieruchomość ta w ewidencji gruntów zakwalifikowany była, zgodnie z klasyfikacja gleboznawczą, jako las. Również fakt, że w rejestrze pomiarowym sporządzonym w 1962 r. na potrzeby wywłaszczenia przedmiotowy grunt sklasyfikowany został jako las, nie jest wystarczającym dowodem, skoro z opisu terenu zawartego w operacie szacunkowym biegłego wynika, że grunt o powierzchni [...] m2 przeznaczony do wywłaszczenia był gruntem rolnym pod lasem (klasy [...]), a zatem znajdował się poza obszarem leśnym. Także M. W. w piśmie z dnia [...] grudnia 2004 r. oświadczył, że nie pobrał odszkodowania za wywłaszczenie "za nieruchomość rolną". Natomiast w odwołaniu złożonym od decyzji wywłaszczeniowej organu I instancji kwestia ta w ogóle nie była przez odwołujących się podnoszona. W tej sytuacji wyjaśnić jeszcze należy, że zgodnie z treścią art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za grunt leśny określane było jak za grunt rolny z doliczeniem wartości użytkowej drzewostanu, a w braku materiałów użytkowych w drzewostanie - z doliczeniem kosztów zalesienia i pielęgnacji poniesionych przez właściciela. W ocenie Sądu orzekającego brak jest zatem podstaw do uznania za zasadny postawionego w skardze zarzutu naruszenia "art. 8 ust. 1 ustawy, mimo, że przepis ten nie może stanowić podstawy przyznania odszkodowania za te grunty, ponieważ grunty wywłaszczone nie stanowią gruntów rolnych, ale grunty leśne", co oznacza, że została ona wydana na podstawie regulacji prawnej odnoszącej się do odmiennego stanu faktycznego a zatem bez podstawy prawnej. Podstawę prawną przyznanego odszkodowania stanowił bowiem przepis art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach trybie wywłaszczania nieruchomości. Cena sprzedaży nieruchomości ustalana natomiast została w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 5 kwietnia 1958 r. (M.P. Nr 24, poz. 143) w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Zakwalifikowanie wywłaszczanej nieruchomość do strefy ekonomicznej miejskiej, gdyż znajdowała się w przedziale [...], nastąpiło natomiast na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 30 czerwca 1951 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania gromad do stref ekonomicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 294).

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut skarżących, że organ wywłaszczeniowy naruszył rażąco prawo, gdyż w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie został określony cel wywłaszczenia. Rzeczywiście w treści tej decyzji brak jest określenia celu wywłaszczenia. Jednakże z materiału dowodowego sprawy (o którym była już mowa wyżej) jednoznacznie wynika, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod przebudowę drogi [...]. Taki cel niewątpliwie stanowił cel publiczny w rozumieniu art. 3 ustawy z 1958 r.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżących zarzutów Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom nadzoru zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu organy orzekające prawidłowo uznały, że kontrolowane decyzje wywłaszczeniowo-odszkodowawcze nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało natomiast przeprowadzone wnikliwie i zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone jest zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji.