Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 428/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi I. N. i M. N. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w całości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją (z dnia [...] Nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, stosując przepis art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił – zaskarżoną odwołaniem wniesionym przez J. i J. T. oraz K. i B. L. – decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] Nr [...], nakazującą – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) – K. L. i B. L. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...],[...] w obrębie M.

W obszernym uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy opisał szczegółowo przebieg postępowania w sprawie, w tym wszystkie czynności orzecznicze podjęte w niej przez organy nadzoru budowlanego właściwe instancyjnie oraz sądy administracyjne obu instancji, a ponadto przedstawił wyczerpującą argumentację prawną.

Z zamieszczonego w uzasadnieniu decyzji odwoławczej opisu wynika m.in., że czynności organów nadzoru budowlanego dotyczyły zrealizowanej przez K. i B. L. budowy budynku gospodarczego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w M., który usytuowany został bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], stanowiącą własność J. i J. T. i posiada ścianę wspólną z budynkiem gospodarczym posadowionym na tej działce (t.j. działce nr [...]). Organ orzekający podał dodatkowo, że wspólna ściana obu budynków gospodarczych ma parametry ściany oddzielenia przeciwpożarowego, budynki mają jednakową wysokość i długość, ale nie są identyczne.

Ponadto wyjaśnił, że czynności procesowe organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji zostały zainicjowane pismem I. i M. N. – współwłaścicieli działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] w M., którzy zwrócili się o przeprowadzenie czynności kontrolnych na działce numer [...] w M. i sprawdzenie, czy inwestorzy zastosowali się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 105/13), którym uchylone zostały decyzje właściwych instancyjnie organów administracji architektoniczno-budowlanej orzekające o udzieleniu K. i B. L. pozwolenia na budowę, obejmującą inwestycję, w ramach której realizowany był przedmiotowy budynek gospodarczy i zatwierdzające projekt budowlany tj. decyzja Starosty M. z dnia [...] Nr [...] i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody D. z dnia [...] Nr [...]. Wskazanym powyżej wyrokiem Sąd uchylił również postanowienie Starosty M. orzekające o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, wydane na podstawie upoważnienia udzielonego temu organowi przez właściwego ministra.

(Decyzje uchylone przez Sąd wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. były decyzjami ponownie wydanymi w tej sprawie w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego i były procesową konsekwencją decyzji Wojewody D. z dnia [...], orzekającej o uchyleniu decyzji Starosty M. z dnia [...] z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.)

Roboty budowlane realizowane na działce oznaczonej numerem [...] w M. zostały zakończone w czerwcu 2013 r., co stwierdził protokolarnie w toku oględzin dokonanych w dniu 17 czerwca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M.

Natomiast realizacja inwestycji na działce oznaczonej numerem [...] w M. obejmująca również budynek gospodarczy, posiadający wspólną ścianę z przedmiotowym obiektem odbywała się na podstawie decyzji Starosty M. z dnia [...], udzielającej J. i J. T. pozwolenia na budowę z jednoczesnym zatwierdzeniem projektu budowlanego.

Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego w nadzwyczajnym trybie weryfikacyjnym poprzez stwierdzenie jej nieważności rozstrzygnięciem podjętym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...]. Rozstrzygnięcie to skutkowało koniecznością podjęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. postępowania naprawczego, w toku którego decyzją tego organu z dnia [...], utrzymaną w mocy decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] orzeczono o umorzeniu postępowania.

Skarga wniesiona przez I. i M. N. na decyzję odwoławczą została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 217/17), a wniesioną przez nich od tego wyroku skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 2518/17).

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. prowadził odrębne postępowanie naprawcze w odniesieniu do budynku gospodarczego, wybudowanego na działce oznaczonej numerem [...] w M. przez K. i B. L., które zakończone zostało decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] Nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r. wydanym w sprawie o sygnaturze II SA/Wr 702/14 oddalił skargę I. i M. N. na wskazaną powyżej decyzję odwoławczą, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r. (sygn. akt II OSK 1289/15) uchylił wyrok pierwszoinstancyjny i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, nie podzielając poglądu, że w toku postępowania naprawczego lub legalizacyjnego nie powinna podlegać badaniu prawidłowość usytuowania obiektu budowlanego, jeżeli był on zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z projektem zagospodarowania działki, stanowiącym obligatoryjny element zatwierdzonego projektu budowlanego.

Rezultatem uwzględnienia skargi kasacyjnej wniesionej przez I. i M. N., wyżej opisanym wyrokiem był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 216/17) orzekający o uchyleniu decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] ([...]) i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] (Nr [...]) umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr [...], [...] w M. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Motywując wyrok Sąd wówczas orzekający zalecił – stosownie do przepisów art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 716) – ustalenie w warunkach § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690), czy przedmiotowy obiekt został usytuowany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi przy uwzględnieniu, że został posadowiony bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną oraz, że pozwolenie udzielone właścicielom tej sąsiedniej działki, jako inwestorom, na budowę budynku gospodarczego, z którym wspólną ścianę ma budynek przedmiotowy zostało w trybie nadzwyczajnej weryfikacji usunięte z obrotu prawnego.

Ponadto Sąd w uzasadnieniu wyroku zwrócił uwagę, że w wydanym w sprawie dotyczącej przedmiotowej budowy wyroku z dni 24 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 105/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zgodność usytuowania przedmiotowego budynku gospodarczego z decyzją o warunkach zabudowy, ale jednocześnie zauważył, że w dacie orzekania w sprawie o sygnaturze II SA/Wr 105/13 pozostawała w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę udzielonym J. i J. T.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. Sąd zamieścił także sugestię o możliwości stosowania przepisu art. 9 ustawy – Prawo budowlane, umożliwiającego uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, również w postępowaniu naprawczym.

Zanalizował też wskaźniki i parametry przedmiotowego budynku gospodarczego w odniesieniu do ustaleń zawartych w decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i pozostałych elementów infrastruktury technicznej, przewidzianych do realizacji w granicach działki nr [...] w M. i stwierdził zgodność z wytycznymi tej decyzji, przedstawiając szczegółowe wnioski z oceny dokonywanej w tym zakresie.

Konsekwencją procesową wyroku powyżej opisanego (z dnia 13 czerwca 2017 r.) była konieczność podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego, postępowania naprawczego, uregulowanego w przepisach art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane.

Prowadząc czynności w tym trybie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. przeprowadził w dniu 10 października 2018 r. oględziny zainwestowanej nieruchomości, podczas których potwierdzone zostały parametry wielkościowe przedmiotowego obiektu ustalone w toku poprzednio podjętych czynności wyjaśniających, ale organ uznał, że obiekt ten został usytuowany w sposób naruszający przepis § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem żaden z określonych w nim przypadków nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Inwestorzy – zgodnie z sugestią Sądu – wnosili o udzielenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju organowi prowadzącemu postępowanie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, ale nieskutecznie, bowiem z treści pisma z dnia 14 listopada 2018 r. wynika, że zdaniem Ministra organy nadzoru budowlanego nie mogą korzystać z upoważnienia, o którym mowa w art. 9 ustawy – Prawo budowlane, skierowanego wyłącznie do organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. uznał ponadto, że lokalizacja przedmiotowego budynku gospodarczego jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego przez Radę Miejską w M. uchwałą z dnia [...] Nr [...], który – jak wyjaśnił organ – dopuszcza w obszarze, do którego należy zainwestowana działka nr [...], [...], oznaczonym symbolem [...], "zabudowę w odniesieniu do granicy z sąsiednią działką budowlaną, lecz jej lokalizacja winna wynosić 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy, a nie na granicy działki".

W tych okolicznościach powiatowy organ nadzoru budowlanego uznał, że nie można przedmiotowego budynku doprowadzić do stanu zgodnego z prawem w inny sposób niż poprzez zmianę lokalizacji, która wymaga uprzedniej rozbiórki obiektu.

W dalszej części uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego motywując podjęte w postępowaniu odwoławczym orzeczenie wyjaśnił – wskazując na przepis art. 153 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – istotę zasady związania sądu i organu, którego działanie lub zaniechanie było przedmiotem zaskarżenia, oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy.

Następnie organ orzekający zwrócił uwagę, że sprawa dotyczy budowy budynku gospodarczego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] [...] przy ul. [...] w M. przez inwestorów – K. i B. L., na podstawie decyzji Starosty M. z dnia [...] Nr [...] o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 216/17) stosując się do zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 7 lutego 2017 r. (sygn. akt II OSK 1289/15) wskazał, iż sporny budynek gospodarczy zrealizowano na obszarze jednorodzinnej zabudowy o niskiej intensywności. Dla takiej zabudowy Burmistrz Gminy M. w decyzji z dnia [...] określił warunki odnoszące się do budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i pozostałych elementów infrastruktury technicznej przewidzianych do realizacji w granicach działki [...]w M.. W decyzji wyznaczono szerokość frontu, kąt nachylenia dachu, wysokość i liczbę kondygnacji budynku gospodarczego, określono nieprzekraczalną linię zabudowy, a także narzucono wymóg dostosowania formy i gabarytów obiektu do tradycyjnej zabudowy otoczenia. W toku postępowania organ pierwszej instancji w dniu 21 lutego 2014 r. przeprowadził kontrolę, podczas której dokonano pomiarów wybudowanego obiektu, z których wynika, że szerokość frontu budynku gospodarczego wynosi 6 m, natomiast wysokość obiektu do okapu wynosi 3,3 m. Dodatkowo budynek nie przekracza ustalonej linii zabudowy 4 m, powierzchnia zabudowy nie przekracza ustalonej normy 40% (dotychczas wynosi około 16%), zaś co najmniej 30% działki (obecnie wynosi 46,7%) jest terenem biologicznie czynnym. Zatem wybudowany budynek gospodarczy bliźniaczy jest zgodny z wytycznymi decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił przy tym, że z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika typ zabudowy mieszkaniowej, czy gospodarczej. Decyzja nie zakłada zabudowy wolnostojącej, dopuszcza zatem zabudowę bliźniaczą, a nawet szeregową. Tym samym twierdzenie I. i M. N., że decyzje o warunkach zabudowy wydane dla działek o numerach [...] i [...] w M. nie przewidywały możliwości "bliźniaczej" inwestycji, nie mogło zostać uwzględnione. Podobnie nie mógł zostać uwzględniony zarzut niezgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy.

Organ orzekający uznał, że w związku z przytoczoną powyżej oceną prawną, niecelowe było badanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. prawidłowości przedmiotowej inwestycji w kontekście miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu [...] położonego w obrębach M., M., D. w gminie M. - część 1, uchwalonym przez Radę Miejską w M. w dniu [...] (uchwała nr [...]), opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z dnia [...]. poz. [...], natomiast dokonywanie przez organ pierwszej instancji odmiennej od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oceny, w kwestii zgodności rzeczonej inwestycji z decyzją Starosty M. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy, stanowiło naruszenie opisanej powyżej zasady związania organów wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu zapadłym w sprawie tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 216/17.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił również stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. o naruszeniu w niniejszej sprawie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.) z uwagi na istnienie wspólnej ściany szczytowej z budynkiem gospodarczym położonym na sąsiedniej działce budowlanej nr [...] [...] w M., skutkującym koniecznością rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej w toku instancyjnym decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wyjaśnił, iż prowadził dwa odrębne postępowania: w przedmiocie budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w M. oraz w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w M. Przedmiotowe obiekty posiadają wspólną ścianę szczytową i jak wskazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., przedmiotowe postępowania zakończyły się dla inwestorów odmiennie: w odniesieniu do obiektu zrealizowanego na działce o numerze [...].w M., którego inwestorami byli J. i J. T. wydano w dniu [...] decyzję nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne, natomiast w stosunku do budynku zrealizowanego na działce o numerze [...] w M., którego inwestorami byli K. i B. L. wydano zaskarżoną przedmiotowym odwołaniem decyzję nakazującą inwestorom jego rozbiórkę. Zdaniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego taka sytuacja nie może być zaakceptowana, a organ administracji winien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i w tym celu powinien przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą.

Zgodnie zaś z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a ponadto czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę na wynikający z art. 8 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz na zawartą w art. 8 § 2 k.p.a zasadę związania organów administracji publicznej swoją wcześniejszą praktyką rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W ocenie organu odwoławczego pogłębianiu zaufania do organów państwa nie służy podejmowanie działań, które mogą wzbudzić poczucie niesprawiedliwości.

Kontynuując rozważania w tym zakresie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że dla wykazania aktualności powyższych stwierdzeń w warunkach rozpoznawanej sprawie należy przedstawić istotne okoliczności dotyczące postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w odniesieniu do budynku gospodarczego, realizowanego na działce nr [...] w M. przez J. i J. T.

W tym postępowaniu organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] decyzję nr [...] o jego umorzeniu, która po rozpatrzeniu odwołania I. i M. N., została utrzymana w mocy decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 217/17) oddalił skargę I. i M. N. na wyżej wymienione rozstrzygnięcie organu odwoławczego, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2518/17 oddalił skargę kasacyjną I. i M. N. od opisanego powyżej wyroku. W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśniono, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji organu administracji, dopuszczalne było sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli miał on przylegać całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istniała ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem, że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki miała długość i wysokość nie większe niż miał budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej. Jak wynika z ustaleń organów administracji, niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej, budynek gospodarczy, którego dotyczy sprawa, został wybudowany zgodnie z tymi warunkami, z wyjątkiem dwóch okoliczności. Po pierwsze, jego ściana usytuowana bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] nie przylega do ściany budynku znajdującego się na tej działce, tylko oba budynki w tym miejscu posiadają jedną wspólną ścianę. Po drugie, w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę na działce nr [...], na działce nr [...] nie było jeszcze budynku wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę ani nie był na tej działce zaprojektowany budynek, co do którego wydano by już ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Mimo tego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołany przepis może stanowić podstawę uznania, że budynek, którego dotyczy sprawa, spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w stopniu pozwalającym na jego pozostawienie w takim kształcie, w jakim został wybudowany.

Odnosząc się do kwestii istnienia wspólnej ściany, a nie dwóch ścian do siebie przylegających, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro prawo zezwalało na wybudowanie budynków o ścianach przylegających całymi powierzchniami, to dopuszczalne było także wybudowanie budynków o jednej wspólnej ścianie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, było to zgodne z celem § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mianowicie zapewnieniem jednakowego wzajemnego oddziaływania budynków znajdujących się bezpośrednio przy granicy działki budowlanej na sąsiednią działkę budowlaną. Takie oddziaływanie będzie jednakowe zarówno wtedy, gdy znajdujące się bezpośrednio przy granicy budynki będą przylegały do siebie całymi powierzchniami swoich ścian, jak i wtedy, gdy będą miały wspólną ścianę. Istnieniu wspólnej ściany na granicy nieruchomości nie stoją też na przeszkodzie względy własnościowe. W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się bowiem, że zgodne z prawem jest usytuowanie wspólnej ściany na granicy nieruchomości (np. postanowienie SN z 9 stycznia 1985 r., sygn. akt III CRN 328/84, oraz postanowienie SN z 12 listopada 1976 r., sygn. akt III CRN 243/76).

Natomiast analizując to, że w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę na działce nr [...] nie było jeszcze budynku wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę, ani nie był na tej działce zaprojektowany budynek, co do którego wydano by już ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie można interpretować także w ten sposób, że ma on zastosowanie do wspólnej budowy realizowanej przez właścicieli sąsiadujących działek. Przewidziany w powołanym przepisie warunek istnienia budynku na sąsiedniej działce lub co najmniej zaprojektowania na niej budynku i uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ma na celu zapewnienie równego traktowania właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Takie równe traktowanie będzie też zapewnione wówczas, gdy właściciele obu działek będą realizować wspólną inwestycję na swych działkach bezpośrednio przy wspólnej granicy. W związku z tym wskazać należy, że w obu sprawach, to znaczy w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] oraz w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] wnioski o pozwolenie na budowę zostały złożone tego samego dnia, czyli 26 kwietnia 2011 r., a do wniosków dołączone były projekty świadczące o tym, że miała być realizowana wspólna inwestycja, polegająca na równoległej budowie na obu działkach budynku ze wspólną ścianą na wspólnej granicy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że warunek zaprojektowania na sąsiedniej działce budynku, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, mógł w praktyce uniemożliwiać budowanie bezpośrednio przy granicy działki budowlanej nawet wtedy, gdy taki zamiar mieli właściciele obu sąsiadujących działek, gdyż nie można było uzyskać pozwolenia na budowę dla budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy, gdy na sąsiedniej działce nie było tak usytuowanego budynku lub nie był zaprojektowany tak usytuowany budynek, dla którego uzyskano by ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, przy czym dotyczyło to budowy na każdej z dwóch działek. W związku z tym zdaniem Sądu drugiej instancji należało zwrócić uwagę na to, że w obecnie obowiązującym § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) zrezygnowano z takiego warunku, dopuszczając w § 12 ust. 3 powołanego rozporządzenia sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pod warunkiem zachowania przepisów odrębnych oraz § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271 - 273 tego rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest to dodatkowy argument za tym, że sytuacja, która istnieje na działce nr [...], nie wymaga doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

W końcowej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powstaje konflikt pomiędzy takimi wartościami jak praworządność i trwałość decyzji administracyjnych. Zasada praworządności słusznie przemawia za wzruszeniem nawet ostatecznych, ale wadliwych decyzji. Z kolei zasada trwałości decyzji administracyjnej, za którą kryją się takie wartości, jak ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego i praw nabytych, stanowi usprawiedliwioną podstawę do zachowania skutków wadliwych decyzji. Rozstrzygnięcie tego konfliktu w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę po wykonaniu tej decyzji może polegać na tym, że obiekt budowlany mimo wadliwości wynikającej z tego, że został wybudowany na podstawie niezgodnej z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę zostanie zachowany w niezmienionej postaci, zaś podmiot, który poniósł szkodę z powodu wydania i zrealizowania wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę, będzie mógł dochodzić odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej wydaniem niezgodnej z prawem decyzji (art. 417 § 2 k.c.). Przyjęcie tego rodzaju kompromisu jest, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, zasadne w szczególności wówczas, gdy okoliczności sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, iż doszło do rażącego naruszenia praw osób trzecich. W związku z tym zauważyć należy, że wybudowanie budynku gospodarczego, którego dotyczy sprawa, bezpośrednio przy granicy działki nr [...] nie ma istotnego znaczenia dla interesów skarżących, którzy nie są właścicielami działki nr [...], lecz innych nieruchomości, w stosunku do których budynek, którego dotyczy sprawa, jest usytuowany zgodnie z prawem.

Przywołując argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawioną w opisanym wcześniej wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 2518/17), organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że w rozpoznawanej sprawie ocena prawna zawarta w tym wyroku jakkolwiek wydanym w analogicznym stanie prawnym i faktycznym, nie była wiążąca dla organu pierwszej instancji, niemniej waga powołanych w niej argumentów oraz przywołane powyżej zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej oraz związania organów administracji publicznej swoją wcześniejszą praktyką rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, uzasadniały podzielenie wyrażonego w nim stanowiska.

Wyjaśnił ponadto, że w przypadku z którym mamy do czynienia prowadzi się postępowanie naprawcze uregulowane przepisami art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane które znajdują zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 tej ustawy oraz tych wszystkich robót budowlanych, które wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska, albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach prawa, bądź wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia (z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane).

Następnie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił w uzasadnieniu regulacje dotyczące trybu naprawczego (legalizacyjnego) zawarte w przywołanych przepisach art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane i wyjaśnił, że treść przepisu art. 51 powołanej ustawy wskazuje, że postępowanie naprawcze (legalizacyjne) prowadzone przy zastosowaniu tego przepisu może zostać zakończone w trojaki sposób.

Gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1, wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (w stosunku do prac już wykonanych rozwiązanie to w praktyce nie znajdzie zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Natomiast jeżeli możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, co powinno być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. W tej sytuacji organ działając na podstawie art. 81 c ustawy - Prawo budowlane może zażądać od inwestora stosownego dokumentu związanego z prowadzeniem robót, a w szczególności ekspertyzy wskazującej, czy roboty budowlane wykonane zostały w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia lub niezagrażający środowisku, a zatem, czy wykonane zostały zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną. Po złożeniu odpowiedniej ekspertyzy i dokonaniu stosownych ustaleń organ jest uprawniony do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli zachodzi taka konieczność. Decyzja ta nie legalizuje jednak samowoli i nie załatwia sprawy, gdyż kończy zaledwie pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest zaś na podstawie art. 51 ust. 3 powoływanej ustawy, w której organ nadzoru budowlanego orzeka o wykonaniu obowiązku (pkt 1) albo w przypadku jego niewykonania nakazuje zaniechanie dalszych robót (w odniesieniu do prac już wykonanych przewidziane w przepisie rozstrzygnięcie o nakazie zaniechania dalszych robót nie znajduje uzasadnienia) bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, lub też doprowadzenie do stanu poprzedniego (pkt 2).

Ustalenie, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowi podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. Zatem, jeżeli nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie. Decyzja ta legalizuje wykonane roboty (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 461/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 266/11, CBOSA).

Zdaniem organu odwoławczego skoro Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2518/17 stwierdził, iż usytuowanie budynków gospodarczych na granicy działek nr [...] i [...] w M. jest zgodne z prawem, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. o sygn. akt II SA/Wr 216/17 przesądził, iż budynek gospodarczy usytuowany na działce nr [...] w M. jest zgodny z wytycznymi decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia [...] o warunkach zabudowy, brak było podstaw do orzekania wobec skarżących nakazu jego rozbiórki, co uprawniało do uchylenia zaskarżonej w toku instancyjnym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. i uznaniem prowadzonego przez ten organ postępowania w rozpatrywanej sprawie za bezprzedmiotowe ze skutkiem określonym w art. 105 § 1 kpa, wymagającym umorzenia postępowania.

Prawidłowość opisanej powyżej decyzji odwoławczej zakwestionowali I. N. i M. N. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze działający imieniem skarżących pełnomocnik – zaskarżając w całości decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] – wniósł o uchylenie tej decyzji, zarzucając naruszenie art. 153 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do oceny prawnej i wskazań co do postępowania w sprawie, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 216/17.

W doręczonej Sądowi w dniu 26 czerwca 2019 r. odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podając dodatkowo, że po zapoznaniu się ze skargą nie znalazł podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 10 września 2019 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że podtrzymuje stanowisko przedstawione w skardze, a ponadto wnosi o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uczestnik postępowania B. L. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto - zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości lub części (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd uznał, że decyzja ta nie narusza prawa i nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przedmiotem skargi była decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] (Nr [...]) orzekająca o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] Nr [...] nakazującej K. L. i B. L rozbiórkę budynku gospodarczego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w M. i umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji w całości.

Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem powinnością Sądu było przede wszystkim dokonanie oceny, co do legalnego skorzystania przez organ odwoławczy z przyznanej przez ustawodawcę kompetencji kasacyjnej z jednoczesnym uznaniem bezprzedmiotowości postępowania pierwszej instancji i jego umorzeniem w całości.

Zdaniem Sądu - w okolicznościach faktycznych i prawnych, jakie zaistniały w rozpoznawanej sprawie - w ocenie dokonywanej we wskazanym powyżej zakresie uwzględnić należało - niezależnie od przepisów materialnych i procesowych, formułujących zasady ogólne postępowania administracyjnego, powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - również przepis art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powoływanej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Poprzedzając przedstawienie dalszych motywów wyroku Sąd uznał za konieczne wyjaśnić w tym miejscu uzasadnienia, że nie podziela zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 153 powołanej powyżej ustawy procesowej poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 216/17), bowiem zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosowały się do zaleceń Sądu wówczas orzekającego i w sposób wymagany przez Sąd przeprowadziły w sposób staranny czynności wyjaśniające i ocenne dla ustalenia, czy przedmiotowy budynek gospodarczy został usytuowany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przy jednoczesnym uwzględnieniu faktu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, obejmującym inwestycję zrealizowaną na działce oznaczonej numerem [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką przedmiotowego zainwestowania, oznaczoną numerem [...].

Wnioski wyprowadzone z tych czynności przez organy właściwe instancyjnie były odmienne, co znalazło wyraz w rozstrzygnięciu zawartym w zaskarżonej decyzji.

Sąd w składzie obecnie orzekającym uznaje stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie przez organ odwoławczy za prawidłowe. Akceptuje też bezwzględnie argumentację przedstawioną w sposób wyczerpujący i szczególnie staranny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przejmując ją w całości.

Wskazać ponadto należy – rozważając prawidłowość zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, że ustalając kompetencję organu odwoławczego do uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania tego organu w konkretnej sprawie administracyjnej ustawodawca nie określił przesłanek podjęcia takiego orzeczenia.

Istotne jednak jest, że ograniczenie swobody organu odwoławczego w wyborze sposobu zakończenia postępowania odwoławczego wydaniem decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i jednoczesne zwolnienie tego organu z powinności merytorycznego orzeczenia w sprawie, związane jest z naruszeniem przepisów prawa przez organ pierwszej instancji i wynikającą z tego wadliwością decyzji tego organu, wyrażającą się w dokonaniu błędnej oceny i podjęciu nieprawidłowego rozstrzygnięcia oraz z przesłanką umorzenia postępowania, określoną w art. 105 § 1 kpa, z którego wynika obowiązek organu administracji publicznej wydania decyzji o umorzeniu postępowania w całości albo w części, jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i niekwestionowanymi poglądami nauki bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a poprzez to oznacza niemożność skonkretyzowania prawa lub obowiązku określonego podmiotu, która obliguje do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w inny sposób niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (np. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983r.; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1996r., sygn. art. Sa/Ka 2493/95 niepubl.). Oznacza ona brak legalnej możliwości ingerowania właściwego organu w sferę prawną jednostki.

W doktrynie i judykaturze rozróżnia się aspekt podmiotowy bezprzedmiotowości, dotyczący sfery podmiotowej danej sprawy administracyjnej (np. strony, organu) i aspekt przedmiotowy, dotyczący szeroko rozumianego przedmiotu sprawy. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania o charakterze przedmiotowym będzie sytuacja polegająca na tym, że właściwy organ w okolicznościach faktycznych istniejących w konkretnym przypadku nie ma podstaw prawnych do działania w formach władczych w sposób merytoryczny.

Zważyć przy tym należy, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej podporządkowane są ustrojowej zasadzie praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, która w sposób bezwzględny wymaga od nich działania na podstawie przepisów prawa.

Jednym z aspektów zasady praworządności jest stosowanie prawa materialnego i procesowego, które obejmuje rn.in. subsumpcję faktu uznanego za udowodniony pod odpowiednią normą prawną.

Wymaga to uprzedniego stwierdzenia, że dany fakt ustalony przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zawiera się w zakresie uregulowanym stosowaną normą prawną. Inaczej mówiąc sytuacja ustalona przez organ jako zaistniała czyli rzeczywista - odpowiadająca sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej - uzasadnia wykorzystanie dyspozycji zawartej w tej samej normie (por. J. Wróblewski: Stosowanie prawa przez organy administracji, OMT 1972, Nr 12).

W tak określonych warunkach prawnych uznać należy, że bezprzedmiotowość zaistnieje w sytuacjach w których wobec obowiązującego prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, mogącą być przedmiotem postępowania.

Uwzględniając przyjętą w systemie prawa koncepcję bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego należy zwrócić uwagę, że została ona stwierdzona przez organ nadzoru budowlanego drugiej instancji w odniesieniu do postępowania naprawczego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w trybie art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane wobec budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] przy u. [...] w M., posiadającego ścianę wspólną z budynkiem gospodarczym o takich samych wymiarach zrealizowanego na bezpośrednio sąsiadującej działce oznaczonej numerem [...].

Z materiału sprawy, w tym z uzasadnienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 216/17) wynika w sposób jednoznaczny, że dla uznania, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wykonany w sposób zgodny z prawem albo dla ewentualnego zobowiązania inwestorów do wykonania określonych decyzją czynności (robót budowlanych) dla uzyskania stanu zgodności z prawem istotne jest wyjaśnienie w sposób nie budzący wątpliwości, czy wybudowany obiekt jest zgodny z przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi określającymi sposób sytuowania budynków na działce budowlanej oraz z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Akta sprawy wskazują, że inwestorzy przedmiotowej zabudowy – K. i B. L., zamierzając realizować inwestycję uzyskali w dniu [...] decyzję Burmistrza Gminy M. określającą warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i pozostałych elementów infrastruktury technicznej przewidzianych do realizacji w granicach działki [...] w M.

We wskazanym powyżej prawomocnym wyroku Sąd przedstawił szczegółową analizę cech i parametrów przedmiotowego budynku gospodarczego, w odniesieniu do decyzji lokalizacyjnej, przywołaną następnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzając w konkluzji jednoznacznie ich zgodność z postanowieniami decyzji Burmistrza Gminy M. określającymi warunki zabudowy.

Zdaniem Sądu należy również podzielić stanowisko organu odwoławczego, uznające że legalność usytuowania przedmiotowego obiektu wynika z prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 2518/17), który został wydany w odniesieniu do budynku gospodarczego wybudowanego przez J. i J. T. na działce oznaczonej numerem [...] w M., ale identyczność sytuacji faktycznej i prawnej wymaga przyjęcia oceny prawnej przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku w kwestii dopuszczalności sytuowania budynku bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią również w odniesieniu do przedmiotowego budynku gospodarczego, wybudowanego przez K. i B. L. na działce nr [...] w M. i posiadającego ścianę wspólną z budynkiem gospodarczym, którego legalność ocenił Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym powyżej wyroku.

W uzasadnieniu tego wyroku, którego obszerne fragmenty zostały przywołane w argumentacji organu odwoławczego, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił szczegółowe rozważania dotyczące legalnego zrealizowania budynku gospodarczego na działce nr [...] w M. w kontekście przepisów art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane oraz przepisów techniczno-budowlanych ze szczególnym uwzględnieniem przepisu § 12 rozporządzenia wykonawczego, wcześniej powoływanego oraz zasad wykładni historycznej i stwierdził jednoznacznie, że sytuacja która istnieje na działce nr [...] nie wymaga doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (str. 15 uzasadnienia).

Zważyć zatem należy, że w taki sam sposób – w znaczeniu prawnomaterialnym – usytuowany jest budynek gospodarczy wybudowany na działce nr [...].

W ocenie Sądu w tych okolicznościach należy – wobec konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, zawartej w art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej – wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia oznacza, że podmioty wymienione w tym przepisie muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, zatem w kolejnym postępowaniu w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II FSK 2918/16, Lex nr 2582989; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Ol 202/18, Lex nr 2624598; w Poznaniu z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt III SA/Po 445/18, Lex nr 2567038).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym sprawowanym w odniesieniu do powołanego powyżej przepisu art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazywano również, że ratio legis tego przepisu polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Podkreślono też, że podmioty wymienione w powołanym powyżej przepisie procesowym są związane faktem i treścią prawomocnego orzeczenia Sądu, co implikuje w sposób bezwzględny uwzględnienie powyższego w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2225/16, Lex nr 2559675: z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I FSK 1227/18, Lex nr 2578035; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Łd 550/18, Lex nr 2608773).

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę przywołane powyżej poglądy judykatury administracyjnej podziela, uwzględniając je w przyjętym przy orzekaniu stanowisku i ocenie. Dokonując jej Sąd za istotne uznał również przestrzeganie zasady równości wobec prawa w warunkach regulacji zawartej w ustawie – Prawo budowlane przez Trybunał Konstytucyjny, który wskazał m.in., że z zasady wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej można wyinterpretować dyrektywę jednakowego traktowania podmiotów prawa, które charakteryzują się w równym stopniu cechą istotną (relewantną) z punktu widzenia normy prawnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01, OTK 202, Nr 3, poz. 35).

W rozważaniach dotyczących stosowania tej zasady w warunkach ustawy – Prawo budowlane, w tym przepisów odnoszących się do legalizacji samowoli budowlanych, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na sukcesywnie podejmowane działania ustawodawcy mające na celu optymalizację polskiego modelu reglamentacji budowlanej w świetle unormowań innych państw Unii Europejskiej (np. Wyrok z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1950/06).

W okolicznościach przedstawionych powyżej oraz wynikających z konstytucyjnej zasady stanowiącej, że wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, Wojewódzki Sąd Administracyjny - stwierdzając, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podejmując zaskarżoną decyzję prawidłowo zastosował przepisy prawa procesowego - stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.