Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 65/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 9 ust. 5, § 8 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 298/07 w sprawie ze skargi K. Z. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 298/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K. Z. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Komendant Miejski Policji w Chełmie rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. wydanym na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), obniżył K. Z. dodatek służbowy.

W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu 24 lutego 2007 r. Naczelnik Sekcji Dochodzeniowo-Śledczej KMP w Chełmie sporządził dla wyżej wymienionego pierwszą opinię o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, a opinia ta, po rozpatrzeniu złożonego od niej odwołania skarżącego, została w dniu [...] marca 2007 r. utrzymana w mocy przez Komendanta Miejskiego Policji w Chełmie i, jako ostateczna, została włączona do jego akt osobowych.

Z uwagi na dyspozycję § 9 ust. 5 i § 8 ust. 8 pkt 2 wyżej powołanego rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. funkcjonariuszowi obniżono dodatek służbowy o 20% otrzymywanej stawki, tj. o kwotę 92 zł, stanowiącą, jak podkreślił organ, minimalną wysokość, o którą należało obniżyć dodatek służbowy w sytuacji sporządzenia policjantowi pierwszej opinii o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych.

Od powyższego rozkazu personalnego K. Z. wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie, utrzymując, że w jego sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa. W ocenie skarżącego, sporządzona opinia służbowa z dnia 24 lutego 2007 r. była nieobiektywna, a przytoczone w tej opinii okoliczności faktyczne nie miały miejsca, w szczególności, w dniu 23 lipca 2006 r. nie miał on wyznaczonego dyżuru. Wskazał też, że nie stwierdzono żadnych poważnych uchybień w prowadzonych przez niego postępowaniach przygotowawczych. Dlatego uznał, że opinia służbowa zawiera bezpodstawne pomówienia i jest niesprawiedliwa. Według skarżącego przy wydawaniu opinii niewątpliwie doszło do rażącego naruszenie przepisów, które miało wpływ na postępowanie w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. K. Z. nie zgodził się także z zastosowaniem w jego sprawie art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanej dalej k.p.a., i nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności .

Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie po rozpatrzeniu odwołania, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ odwoławczy podkreślił, że ocena wywiązywania się policjanta z powierzonych obowiązków i czynności służbowych dokonywana jest przez bezpośredniego przełożonego, który - biorąc pod uwagę predyspozycje, staż i doświadczenie zawodowe tego policjanta - na co dzień ma możliwość dokonywania obserwacji czynności służbowych wykonywanych przez podwładnych, ich nadzoru i kontroli.

Organ II instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego stwierdził zgodność tego rozkazu z przepisami prawa materialnego.

Wyjaśnił, że treść § 9 ust. 5 cytowanego rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. jednoznacznie wskazuje na obligatoryjny charakter obniżenia dodatku służbowego w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonych w opinii służbowej. Przepisy prawne mają charakter bezwzględnie obowiązujący i wiążą organ administracyjny. Kwota, o jaką obniżono dodatek służbowy odwołującemu, mieści się w graniach określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r.

Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie stwierdził ponadto, że zarzuty odwołania nie mogą być uwzględnione ponieważ odnoszą się przede wszystkim do treści wydanej opinii służbowej. Zgodnie zaś z, zawartą w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, naczelną zasadą postępowania administracyjnego trwałości decyzji ostatecznych, ostateczna opinia służbowa nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego.

Organ drugiej instancji podzielił też pogląd Komendanta Miejskiego Policji w Chełmie, że zaskarżonej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes społeczny wyrażający się koniecznością obligatoryjnego i niezwłocznego obniżenia dodatku służbowego policjantowi niewywiązującemu się z obowiązków służbowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. Z. zarzucił decyzji Komendanta Wojewódzkiego w Lublinie z dnia [...] maja 2007 r. naruszenie przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie treści art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu. W odniesieniu do tego zarzutu skarżący podniósł, że nie powiadomiono go o jego wszczęciu i odstąpiono od zapoznania go z materiałami zgromadzonymi w aktach sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił również naruszenie przepisy art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie właściwej podstawy prawnej oraz uzasadnienia, które, jego zdaniem, nie wskazywało faktów uznanych przez organ za udowodnione oraz art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niezbadanie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący w postępowaniu odwoławczym wskazywanych i podnoszonych przez stronę, a popełnionych przez organ I instancji naruszeń prawa.

Skarżący uznał ponadto, że naruszono prawo materialne przez błędną wykładnię przepisu § 9 ust. 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia, przyjmując, że wystarczającą przesłanką do obniżenia dodatku służbowego jest wydanie opinii o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Komendant Policji w Lublinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując zarzuty skargi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadniając wyrok Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 100 cyt. ustawy o Policji uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Natomiast kwestie dodatków do uposażenia reguluje art. 104 przywołanej ustawy i wydane, na podstawie zawartego w nim upoważnienia, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

Następnie Sąd przytoczył treść art. 104 ust. 3 tej ustawy, w myśl którego policjantowi za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może zostać przyznany dodatek służbowy oraz wskazał, że przyznanie dodatku i jego wysokość jest zależna od oceny wywiązywania się policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Z kolei, jak wyjaśnił Sąd I instancji, oceny wywiązywania się policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych dokonuje bezpośredni przełożony policjanta zgodnie z procedurą określoną w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890).

Powyższe regulacje WSA w Lublinie odniósł do okoliczności faktycznych sprawy.

Sąd podniósł, że w opinii służbowej z dnia 24 lutego 2007 r. bezpośredni przełożony skarżącego - Kierownik Referatu Sekcji Dochodzeniowo-Śledczej KMP w Chełmie, podkomisarz A. J., stwierdził po raz pierwszy, że K. Z. nie wywiązuje się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, a postępowanie odwoławcze mające za przedmiot tę opinię doprowadziło do wydania przez Komendanta Miejskiego Policji w Chełmie decyzji z dnia [...] marca 2007 r. utrzymującej w mocy zaskarżoną opinię służbową.

Jednocześnie Sąd I instancji powołując się na uzasadnienie postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2006 r., sygn. Tw 5/05, OTK-B 2006/6/23, dokonał oceny prawnej opinii służbowej, uznając ją za decyzję administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) podlegającą kontroli sądu administracyjnego.

W tym zakresie Sąd stwierdził, że wobec niezłożenia przez K. Z. skargi do sądu administracyjnego, decyzja z dnia [...] marca 2007 r. stała się ostateczna, a brak pouczenia o możliwości jej zaskarżenia do sądu administracyjnego nie pozbawia jej przymiotu ostateczności w postępowaniu administracyjnym. Dodał także, że każda decyzja ostateczna korzysta z domniemania prawidłowości.

Zdaniem Sądu, konsekwencją zawarcia w opinii służbowej, która jest decyzją ostateczną, oceny, że K. Z. nie wywiązuje się z obowiązków służbowych, było wszczęcie postępowania o obniżenie dodatku służbowego.

Badając legalność wydanych w sprawie orzeczeń Sąd za niezasadny uznał zarzut skargi, zgodnie z którym decyzja wydana na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...) - ma charakter uznaniowy.

Według Sądu I instancji, a wbrew twierdzeniu skargi, decyzja ta ma charakter tzw. decyzji związanej, o czym świadczy użyte w tym przepisie sformułowanie "podlega obniżeniu" i fakt, iż w następnym zdaniu tego przepisu zawarto enumeratywne wyliczenie przypadków, w których obniża się dodatek specjalny.

Natomiast uznaniowość organu w decyzji o obniżeniu dodatku przejawia się wyłącznie w możliwości określenia wysokości obniżenia tego dodatku, ale i tak tylko w granicach oznaczonych przez powyższy przepis, tj. od 20 – 50 %.

Stwierdzając prawidłowość rozkazu Komendanta Miejskiego Policji w Chełmie Sąd zwrócił uwagę, że skoro w opinii służbowej stwierdzono niewywiązywanie się przez skarżącego z obowiązków służbowych, to bezspornym było, że zachowanie K. Z. wyczerpało dyspozycję § 8 ust. 8 przywołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., a to z kolei obligowało organ do obniżenia mu dodatku służbowego (§ 8 ust. 8 w zw. z § 9 ust. 5 tego rozporządzenia).

Sąd nie zgodził się także z postawionym zarzutem naruszenia art. 6, 7, 8, 9 77 k.p.a. i wskazał, że skarżący nie wykazał, aby orzekające w sprawie organy naruszyły zasady prawidłowego wnioskowania i logicznego rozumowania.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art.10 § 1 k.p.a. Sąd odwołał się do tezy orzeczenia NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA z 2006 r., nr 6, poz. 157), że w ramach tego zarzutu skarżący nie wykazał, że brak zawiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków uniemożliwił mu dokonania konkretnych czynności procesowych.

Jako zgodne z prawem Sąd uznał także zastosowanie przez organ art. 108 § 1 k.p.a. i nadanie zaskarżonemu orzeczeniu rygoru natychmiastowej wykonalności. WSA w Lublinie podzielił w całości stanowisko organu II instancji, że o jego zastosowaniu zadecydowało istnienie ważnego interesu społecznego wyrażającego się w konieczności obligatoryjnego i niezwłocznego obniżenia dodatku służbowego policjantowi niewywiązujacemu się z obowiązków służbowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. Z. reprezentowany przez adwokata M. J. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zamieścił wniosek o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz skarżącego.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, pełnomocnik sformułował zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie szczegółowych zasad (...).

Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Uzasadniając postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego pełnomocnik podniósł, że WSA w Lublinie, wbrew przepisom rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej, błędnie przyjął, iż opinia służbowa z dnia 24 lutego 2007 r. dotycząca skarżącego jest opinią ostateczną.

Podkreślił, że podstawą do obniżenie dodatku służbowego, na mocy § 9 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad (...), może być wyłącznie ostateczna opinia służbowa. Według kasatora oznacza to, że zgodnie z § 11 ust. 6 przywołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej, Komendant Miejski Policji w Chełmie obowiązany był wydać decyzję o utrzymaniu opinii z dnia 24 lutego 2007 r. w mocy, a, w oparciu o § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261), powinien uczynić to w formie rozkazu personalnego. Jak podał dalej pełnomocnik, Komendant Miejski w Chełmie nie uczynił zadość tym obowiązkom i pismem z dnia [...] marca 2007 r. jedynie poinformował skarżącego o utrzymaniu w mocy wydanej opinii służbowej i nieuwzględnieniu jego odwołania. Powyższe pismo nie zawierało także pouczenia o możliwości wniesienia skargi do Sądu, a tym samym uniemożliwiało jego zaskarżenie do WSA w Lublinie.

Zdaniem pełnomocnika, nie było zatem podstaw do obniżenia skarżącemu dodatku służbowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik podniósł, że WSA w Lublinie błędnie uznał, że nie miał podstaw do oceny opinii służbowej. Pełnomocnik powołał się przy tym na treść uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt Tw 5/05, w którym Trybunał stwierdził, że "nawet gdyby przyjąć, że opinia służbowa dotycząca policjanta nie jest decyzją administracyjną i samodzielnie nie podlega zaskarżeniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jej treść będzie badana przez sąd w przypadku badania decyzji administracyjnej wydanej na jej podstawie (np. decyzji wydanej w ramach postępowania dyscyplinarnego).

Ponadto kasator zwrócił uwagę, że powyższe stanowisko zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu przywołanego postanowienia z dnia 3 listopada 2006 r., sygn. akt Tw 5/05, i dodatkowo podniósł, że wydana opinia służbowa nie znajduje potwierdzenia w materiałach zawartych w aktach osobowych skarżącego, z których wynika, że w okresie objętym opiniowaniem był on wielokrotnie nagradzany za osiągnięcia w służbie oraz otrzymywał pozytywne oceny okresowe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie, reprezentowany przez radcę prawnego R. D., wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając zajęte stanowisko procesowe wskazał, że nie można uznać zarzutów skargi kasacyjnej za zasadne, ponieważ, wbrew zawartym w niej twierdzeniom, opinia służbowa policjanta nie ma waloru decyzji administracyjnej, a w konsekwencji policjantowi nie przysługuje w tym zakresie skarga do sądu administracyjnego, a pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA. Dalej stwierdził, że nawet gdyby przyjąć, że opinia służbowa policjanta jest decyzją administracyjną, to wydaną wobec skarżącego opinię należałoby najpierw wyprowadzić z obrotu prawnego, bowiem to ona jest podstawą rozkazu personalnego w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. Natomiast w okolicznościach faktycznych sprawy skarżącego obniżenie dodatku i tak było obligatoryjne.

W dniu 23 czerwca 2008 r. pełnomocnik Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie złożył do akt sprawy pismo (pismo z dnia 21 czerwca 2008 r.), w którym, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a., wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W treści pisma podał, że Lubelski Komendant Wojewódzki Policji mając na względzie wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 584/07, mocą którego uchylona została decyzja Komendanta Miejskiego Policji w Chełmie z dnia [...] marca 2007 r. o utrzymaniu w mocy opinii służbowej, uwzględnił w całości żądanie skarżącego zawarte w skardze kasacyjnej o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] maja 2007 r. oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Chełmie z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...].

Wskazał, że w następstwie uwzględnienia skargi kasacyjnej Komendant w dniu [...] maja 2008 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym uchylił powołane powyżej rozkazy i umorzył postępowanie w I instancji. Do pisma pełnomocnik załączył odpis rozkazu nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) podniesiono zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 134 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Kasator upatruje naruszenia powyższego przepisu przez Sąd I instancji w przyjętym, jak podaje, przez ten Sąd stanowisku, iż nie ma on podstaw do badania w sprawie o obniżenie dodatku służbowego opinii stanowiącej podstawę do obniżenia tego dodatku, gdyż opinia ta, zdaniem Sądu, jest decyzją ostateczną.

Z zarzutem tym nie można się zgodzić ze względu na moc wiążącą prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. Należy bowiem mieć na względzie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 584/07 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Chełmie z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy opinii służbowej uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku, WSA w Lublinie, powołując się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2006 r. (sygn. TW 5/05, OTK-B 2006/6/253) stwierdził, że opinia służbowa jest zaskarżalną do sądu administracyjnego decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Takiej samej oceny prawnej opinii służbowej dokonał w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OZ 93/08, którym oddalił zażalenie Komendanta Miejskiego Policji w Chełmie na postanowienie WSA w Lublinie z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 584/07 o przywróceniu terminu do wniesienia skargi na ww. decyzję.

Nie zasługuje również na uwzględnienie podniesiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...), poprzez błędne przyjęcie, że opinia służbowa z dnia 24 lutego 2007 r. jest opinią ostateczną.

Analizując ten zarzut należy wskazać, że opinia służbowa z dnia 24 lutego 2007 r. miała charakter ostateczny. W dniu [...] marca 2007 r. opinia ta, po rozpatrzeniu złożonego od niej odwołania w ramach postępowania określonego w § 11 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej, została utrzymana w mocy przez Komendanta Miejskiego Policji w Chełmie.

Treść pisma z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] wskazuje, że jest ono w istocie rozkazem personalnym wydanym w sprawie osobowej dotyczącej okresowego opiniowania policjanta, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów.

Pismo to pochodzi od organu uprawnionego do rozpatrzenia odwołania, tzn. komendanta miejskiego Policji właściwego do rozpatrzenia odwołania w stosunku do opinii wydanej przez kierownika komórki organizacyjnej bezpośrednio podległej (§10 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej) oraz zawiera rozstrzygnięcie przewidziane dla opinii służbowej w § 11 ust. 5 pkt 1 przywołanego rozporządzenia.

Niezasadne jest również, stanowisko kasatora, że brak pouczenia o możliwości zaskarżenia ww. opinii do sądu powodował, że pismo z dnia [...] marca 2007 r. pozbawione było cech właściwych dla rozkazu personalnego. W ocenie NSA, okoliczność ta stanowiła jedynie podstawę dla skarżącego do ubiegania się o przywrócenie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a z możliwości tej, jak wynika z postanowienia NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OZ 93/08, skarżący skutecznie skorzystał.

Z tych względów za trafne należy uznać stanowisko WSA w Lublinie, który uznał, iż zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego miał, w oparciu o § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...), charakter decyzji administracyjnej związanej.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie o umorzenie postępowania z uwagi na brak przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Uchylenie bowiem przez Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w dniu [...] maja 2008 r. rozkazem personalnym nr [...] rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] oraz rozkazu go poprzedzającego nie stanowiło trwałej przeszkody powodującej, że sprawa sądowoadministracyjna rozstrzygnięta wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 27 września 2007 r. przestała istnieć. Naczelny Sąd Administracyjny był zatem zobowiązany do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu - na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.