Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 358/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 53  ust. 4  pkt 8 w zw. z  art.  64  ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Andrzej Siwek, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi R K na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz R K kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia R. K., na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z dnia 22 lutego 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. Do akt dołączono m.in. opinię Dyrektora [...] Parku Krajobrazowego z dnia 28 grudnia 2020 r., w której negatywnie zaopiniowano lokalizację przedmiotowej inwestycji. W opinii przekazano, iż w strefie IE12 "[...]", w której zlokalizowana jest analizowana działka nie dopuszcza się wyznaczania nowych siedlisk budowlanych oraz, że w jej sąsiedztwie stwierdzono występowanie chronionych gatunków ptaków: derkacza, kani rudej, orlika krzykliwego oraz bielika.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., organ I instancji odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. W ocenie organu, realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r. Nr [...], poz. [...]) stanowiący, iż na ww. obszarze zakazuje się likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Organ I instancji stwierdził, że w tej sprawie nie ma możliwości zastosowania odstępstw od tego zakazu określonych w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia oraz w art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098 z późn. zm., dalej: u.o.p.). RDOŚ przekazał ponadto, iż przedmiotowa inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 [...], co uzasadniono występowaniem w sąsiedztwie analizowanej działki chronionych gatunków ptaków tj. m.in. orlika krzykliwego. Ponadto ze względu na ekonomikę procesową organ I instancji odstąpił od badania wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 [...].

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył inwestor, wskazując, że ze względu na skalę inwestycji, sąsiedztwo terenów zabudowanych oraz drogi wojewódzkiej nr [...] przedmiotowe przedsięwzięcie nie wpłynie negatywnie na obszary chronione. Ponadto - w ocenie skarżącego - organ winien, ze względu na położenie działki w obszarze Natura 2000, przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko i nałożyć ewentualne wytyczne dla planowanego przedsięwzięcia.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej u.p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje z zastrzeżeniem ust. 3 wójt, burmistrz, albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 ww. ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Z ustaleń organu wynika, że inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, planowana jest na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], w granicach: [...] Parku Krajobrazowego oraz obszarów Natura 2000 [...] i Puszcza [...]. W przypadku pokrywania się obszaru Natura 2000 z innymi obszarowymi formami ochrony przyrody, organ uzgadniający powinien uwzględnić w ramach swojej właściwości oraz kompetencji w pierwszej kolejności zakazy zawarte w aktach prawa miejscowego ustanawiających te inne obszary. Następnie, w przypadku braku naruszenia ww. zakazów, organ ten powinien zbadać wpływ danej inwestycji na obszar Natura 2000. Wskazana kolejność postępowania pozwala uniknąć przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w sytuacji, gdy inwestycja na danym terenie - z uwagi na naruszenie zakazów tam obowiązujących - nie może i tak zostać zrealizowana.

Organ wskazał, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji w granicach [...] Parku Krajobrazowego sprawia, że kluczowe w sprawie są przepisy ww. rozporządzenia, a w szczególności zakazy, o których mowa w § 3 ust. 1, z uwzględnieniem odstępstw tam zawartych. W parku krajobrazowym zakazuje się m.in. likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych (§ 3 ust. 1 pkt 3). Organ stwierdził, że z analizy zebranego materiału dowodowego w postaci map znajdujących się na portalu geoportal.gov.pl wynika, że po stronie południowo - zachodniej i północno - wschodniej analizowanej działki znajdują się zadrzewienia, natomiast w przedłożonym projekcie decyzji nie ma zapisu, który gwarantowałby ochronę zadrzewień. Nieprzekraczalna linia zabudowy, zgodnie z dołączoną do projektu decyzji mapą, znajduje się po stronie wschodniej przedmiotowej działki i w związku z tym umożliwia realizację inwestycji na pozostałym terenie, na którym znajdują się zadrzewienia. W związku z powyższym przedmiotowe przedsięwzięcie narusza niniejszy zakaz. Przedmiotowa inwestycja, jak i tereny otaczające stanowią grunty orne - R i pastwiska trwałe - Ps. Zgodnie z art. 5 pkt 27 u.o.p., poprzez "zadrzewienia" rozumie się pojedyncze drzewa albo skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1463 z późn. zm.) lub plantacją, wraz z terenem, na którym wstępują i pozostałymi składankami szaty roślinnej tego terenu. Zadrzewieniami w rozumieniu ww. definicji ustawowej jest zarówno pojedyncze drzewo, krzew rosnący wśród pól, jak i ich skupiska, przy czym nie ma znaczenia czy pochodzą z samosiewu i czy znalazły odzwierciedlenie w ewidencji gruntów (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 213/11). Warto zaznaczyć, że ustawa o ochronie przyrody, nie określa pojęcia zadrzewienia śródpolnego, ale jego rozumienie nie budzi wątpliwość - jest to zadrzewienie w znaczeniu zdefiniowanym w ww. przepisie znajdujące się wśród pól. Generalny Dyrektor przenalizował możliwość zastosowania odstępstw od tego zakazu i uznał, że nie mają one w okolicznościach tej sprawy zastosowania.

Organ wskazał ponadto, że w odniesieniu do obszaru Natura 2000 ustawodawca poprzez art. 33 u.o.p. zakazał w odniesieniu do wszystkich tych obszarów podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. W ocenie organu odwoławczego, realizacja planowanej inwestycji może znacząco negatywnie oddziaływać na Obszar Natura 2000 Puszcza [...], który jest ostoją ptasią o randze europejskiej. Przedmiotami ochrony tego obszaru są liczne gatunki ptaków wymienione przez organ w uzasadnieniu postanowienia. Teren na którym planowana jest realizacja spornego przedsięwzięcia jest niezabudowany, położony wśród pól z pojedynczymi zadrzewieniami śródpolnymi. Od strony wschodniej graniczy on z drogą, za którą znajduje się teren otwarty oraz jezioro [...], od strony zachodniej w odległości ok. 240 m znajduje się las, który obecny jest także w kierunku północnym w odległości ok. 90 m od przedmiotowej działki. Najbliższa zabudowa znajduje się w odległości ok. 200 m. Powyższe sprawia, iż analizowany obszar stanowi dogodne warunki bytowania dla gatunków ptaków związanych z krajobrazem mozaiki pól, lasów i wód.

Organ odwoławczy wskazał, że powyższe znajduje potwierdzenie w decyzjach RDOŚ ustalających dwie strefy ochrony dla orlika krzykliwego w odległości ok. 1,9 km i 2,6 km w kierunku północnym od planowanej inwestycji (decyzje z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] oraz [...] oraz dla kani rudej i czarnej zlokalizowane w odległości ok. 2,6 km na północny - wschód (decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...]), a także w opinii [...] Parku Krajobrazowego z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...]. Zgodnie z tą opinią analizowany obszar znajduje się w strefie "IE", którą wyznaczono dla terenów odgrywających bardzo ważną rolę w równowadze ekologicznej parku, stanowiących ostoję wielu rzadkich gatunków roślin i zwierząt i dla której nie dopuszcza się wyznaczania nowych siedlisk budowlanych. Przekazano ponadto, iż służby [...] Parku Krajobrazowego potwierdziły w sąsiedztwie analizowanego terenu występowanie nie tylko orlika krzykliwego, kani rudej i czarnej, ale także bielika i derkacza.

Organ zwrócił uwagę, że orlik krzykliwy nigdy nie wykorzystuje do gnieżdżenia, czy żerowania terenów zabudowanych. Podstawowym zagrożeniem dla jego populacji w Polsce jest utrata siedlisk (tj. żerowisk, czatowni, miejsc odpoczynku, gniazdowania itd.), która następuje w wyniku zmiany dotychczasowego wykorzystania gruntów rolnych (Gromadzki M. (red.), 2004, Ptaki Poradnik ochrony siedlisk i gatunków Natura 2000 - podręcznik metodyczny, T.7 s. 240, Ministerstwo Środowiska, Warszawa). Działka, na której planowana jest kwestionowana inwestycja położona jest poza zwartą zabudową. Realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia oznaczałaby zatem wprowadzenie zabudowy na niezabudowanych do tej pory gruntach rolnych. Występowanie orlika krzykliwego jest wyraźnie skorelowane z gęstością zaludnienia i charakterem zabudowy. Szczególnie niekorzystnie na stan populacji wpływa zabudowa rozproszona. Areał łowiecki orlika krzykliwego nie jest rozległy. Samice najintensywniej eksplorują powierzchnię do 1 km od gniazda, samce do 3 km. Badania telemetryczne w Niemczech dowodzą, że utrata areału łowieckiego zarówno w buforze jedno-, jak i trzykilometrowym przekłada się na obniżenie zdolności reprodukcyjnych populacji. Inwestycje budowlane projektowane w otwartym krajobrazie rolniczym (w oddaleniu od zwartej zabudowy) powodują całkowite wyeliminowanie z areału łowieckiego terenu w promieniu ok. 300 m od zabudowań co przekłada się na obszar o powierzchni ok. 25-30 ha. W podobny sposób można uzasadnić znaczenie analizowanego obszaru dla występowania pozostałych gatunków. Kania ruda i kania czarna to gatunki występujące w Polsce bardzo nielicznie, bielik i derkacz są zaś gatunkami zagrożonymi wyginięciem na terenie całej Europy. Gatunki te związane są z terenami o urozmaiconym krajobrazie, z dużym udziałem terenów otwartych, wybierając obszary z dużym udziałem łąk i pastwisk, zbiorników wodnych, a także skraje lasów. Przedmiotowa działka stanowi także potencjalne siedlisko dla lerki, świergotka polnego i ortolana, których siedliskiem są tereny otwartego krajobrazu rolniczego.

Mając na względzie, iż realizacja planowanej inwestycji jest niezgodna z rozporządzeniem w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, a także może znacząco negatywnie oddziaływać na Obszar Natura 2000 Puszcza [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, ze względu na ekonomikę procesową, odstąpił od dokonania analizy zgodności planowanej inwestycji z Obszarem Natura 2000 [...].

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, iż ze względu na skalę inwestycji, sąsiedztwo terenów zabudowanych oraz drogi wojewódzkiej nr [...] przedmiotowe przedsięwzięcie nie wpłynie negatywnie na obszary chronione, organ wskazał, że powyższe nie ma znaczenia dla przedmiotowego rozstrzygnięcia. Planowana inwestycja niezgodna jest z rozporządzeniem w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, a także ze względu na położenie w strefie występowania chronionych gatunków, może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 Puszcza [...].

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. K., zarzucając naruszenie:

a) art. 7 k.p.a., gdyż w sprawie nie zostały podjęte wszelkie niezbędne działania konieczne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, zgodnie z zasadą prawdy domniemanej. Zasada ta nakazuje zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób pozwalający na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Względy ekonomiczne organu I instancji nie powinny mieć wpływu na odstąpienie od badania wpływu przedsięwzięcia budowy domu jednorodzinnego o powierzchni 70 m2 i jego wpływu na obszar Natura 2000 [...].

b) art. 37 o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie i udziale człowieka w ochronie środowiska, gdyż organ wydający decyzję nie zbadał dogłębnie całej sytuacji.

Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia w całości i wydanie warunków zabudowy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie ma zamiaru podejmować działań mogących szkodzić środowisku. Jego zdaniem, na działce nr [...] nie występują żadne zadrzewienia śródpolne, brak naturalnych zbiorników wodnych, działka ma bezpośredni dostęp do drogi gminnej znajdującej się na działce nr [...]. Ponadto działka [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], na którą wydano warunki zabudowy. Zadrzewienia znajdują się około 300-500 metrów od działki inwestora na działce nr [...], w której inwestor nie zamierza podejmować żadnych działań. Skarżący podniósł, że od 3 stycznia 2022 r. wchodzą w życie przepisy umożliwiające budowę domów jednorodzinnych do 70 m kw. bez uzyskania pozwolenia na budowę. Budynek mieszkalny nie ograniczy swobodnej migracji zwierząt oraz nie będzie wytwarzał nadmiernego hałasu, który miałby wpływ na jego okolice. W ocenie skarżącego, ptaki, które wymieniono w uzasadnieniu w większości nie występują na jego działce. Strefa ochronna została wskazana na obszarze 1,9-2,6 km dla orła krzykliwego, a w tym obszarze znajduje się bardzo dużo różnych inwestycji (domy/drogi/obory/wysypisko) od wielu lat bądź dziesiątek lat. Można domniemywać, że adoptują się one do otaczających warunków oraz rolników, którzy w mniejszym lub większym stopniu mają wpływ na krajobraz i zwierzęta, które występują na danym obszarze.

W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Organ wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie oznacza, że na przedmiotowej działce nie może powstać budynek mieszkalny jednorodzinny. Organ zwrócił jedynie uwagę na konieczność uwzględnienia w projekcie decyzji o warunkach zabudowy występującego na działce drzewostanu, poprzez wyrysowanie nieprzekraczalnych linii zabudowy w sposób gwarantujący jego zachowanie zgodnie z rozporządzeniem (tak też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 lipca 2021 r., VII SA/Wa 683/21), a także przeprowadzenie stosownej oceny oddziaływania tak, by jednoznacznie ustalić, czy realizacja planowego przedsięwzięcia spowoduje wystąpienie znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony Obszaru Natura 2000 Puszcza [...], czy też nie. Brak szczegółowej analizy jego wpływu na obszar Natura 2000 skutkować mogłoby negatywnym, nieodwracalnym oddziaływaniem na przedmioty ochrony tego obszaru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 (parki narodowe) obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W myśl art. 53 ust. 5 powołanej ustawy uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Zgodnie z art. 106 § 4 k.p.a. organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Z przepisu tego wynika, że na organie współdziałającym ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego objętego współdziałaniem (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). W szczególności organ uzgadniający ma obowiązek zebrać materiał dowodowy, utrwalić go w aktach sprawy, a następnie wszechstronnie go rozpatrzeć (art. 80 k.p.a.). Jak wskazuje się w doktrynie, dyspozycja art. 106 § 4 k.p.a., zgodnie z którym organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, nie może być rozumiana jako zwalniająca organ współdziałający od powyższego zobowiązania lub obejmująca go dyskrecjonalnym uznaniem organu, ponieważ organ współdziałający ma zawsze obowiązek wyjaśnić wszystkie okoliczności konieczne dla wykonania przysługujących mu kompetencji (por. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 755). Odwołanie się przez organ uzgadniający do posiadanej wiedzy specjalnej w danej dziedzinie musi być poparte dowodami, potwierdzającymi stan faktyczny w zakresie dotyczącym przedmiotu uzgodnienia, również w celu wyjaśnienia i potwierdzenia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ uzgadniający, wydając rozstrzygnięcie o odmowie uzgodnienia (art. 11 k.p.a.).

Obowiązek odzwierciedlenia w aktach sprawy wszystkich czynności podjętych przez organ oraz załączenia do akt dowodów, na których organ oparł się, wydając rozstrzygnięcie wynika z zasady pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.). Realizacja tej zasady jest również istotna z punktu widzenia kontroli sprawowanej nad administracją publiczną przez sądy administracyjne. Obowiązek zamieszczenia w postanowieniu uzgadniającym uzasadnienia faktycznego i prawnego został uregulowany w art. 124 § 2 oraz wynika z brzmienia art. 107 § 3 k.p.a., do którego odsyła art. 126 k.p.a. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie powinno swoją treścią ściśle korespondować z materiałem dowodowym zawartym w aktach sprawy.

W tej sprawie organ ustalił, że działka skarżącego nr [...], obręb [...], gmina [...] znajduje się w granicach: [...] Parku Krajobrazowego oraz obszarów Natura 2000 [...] i Puszcza [...]. Organ w pierwszej kolejności odniósł się do zakazów obowiązujących w granicach [...] Parku Krajobrazowego, o których mowa w § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r. Nr [...], poz. [...]). W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy wskazał, że w parku krajobrazowym zakazuje się m.in. likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ ustalił na podstawie map znajdujących się w portalu internetowym geoportal.gov.pl, że po stronie południowo - zachodniej i północno - wschodniej analizowanej działki znajdują się zadrzewienia, natomiast w przedłożonym projekcie decyzji nie ma zapisu, który gwarantowałby ochronę zadrzewień. Nieprzekraczalna linia zabudowy, zgodnie z dołączoną do projektu decyzji mapą, znajduje się po stronie wschodniej przedmiotowej działki i w związku z tym umożliwia realizację inwestycji na pozostałym terenie, na którym znajdują się zadrzewienia. W związku z powyższym – w ocenie organu - przedmiotowe przedsięwzięcie narusza niniejszy zakaz. Skarżący zakwestionował te ustalenia, podnosząc w skardze, że na jego działce nr [...] nie występują żadne zadrzewienia śródpolne, brak naturalnych zbiorników wodnych. Zadrzewienia znajdują się około 300-500 metrów od działki inwestora na działce nr [...], w której inwestor nie zamierza podejmować żadnych działań. W ocenie Sądu, ustalenia organu oparte wyłącznie na wydrukach ortofotomapy z portalu geoportal.gov.pl nie są wystarczające dla przyjęcia wiarygodnych ustaleń faktycznych w tej sprawie w zakresie istnienia na działce inwestora zadrzewień śródpolnych, zwłaszcza, jeśli inwestor kwestionuje te ustalenia. Jak wynika z informacji zamieszczonej na portalu geoportal.gov.pl, prezentowane w tym portalu mapy mają charakter wyłącznie poglądowy i nie mogą być traktowane jako dokumenty oficjalne. Nie mogą być też podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych. Stwierdzenie istnienia na działce nr [...] zadrzewień objętych ochroną wymaga więc przeprowadzenia bardziej szczegółowego postępowania dowodowego, w tym dowodu z oględzin tej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że – zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jeżeli organ uzgadniający odmawia uzgodnienia inwestycji ze względu na interes publiczny wynikający z konieczności ochrony przyrody na danym terenie, powinien konkretnie wykazać inwestorowi, załączając konkretne, wiarygodne dowody, jakie okoliczności są powodem takiego rozstrzygnięcia.

Organ powołał się również w tej sprawie na opinię Dyrektora [...] Parku Krajobrazowego z dnia 28 grudnia 2020 r., w której negatywnie zaopiniowano lokalizację przedmiotowej inwestycji i wskazano, iż w strefie IE12 "[...]", w której zlokalizowana jest analizowana działka, nie dopuszcza się wyznaczania nowych siedlisk budowlanych oraz, że w jej sąsiedztwie stwierdzono występowanie chronionych gatunków ptaków: derkacza, kani rudej, orlika krzykliwego oraz bielika. Organ nie przeprowadził jednak żadnego wywodu prawnego, z którego wynikałoby jak jest podstawa prawna wskazanego zakazu i czy ma ona charakter wiążący w postępowaniu o uzgodnienie warunków zabudowy.

Druga przyczyną odmowy uzgodnienia przedmiotowej inwestycji było stwierdzenie przez organ jej negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 Puszcza [...]. Ze względu na ekonomikę procesową organy obu instancji odstąpiły od badania wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 [...]. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r., poz. 1098 ze zm.) zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Organ odwoławczy stwierdził, że planowane przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 Puszcza [...], zwłaszcza na gatunki chronione takie jak: orlik krzykliwy, kania ruda, kania czarna i inne gatunki ptaków występujące na tym obszarze.

Zauważyć jednak należy, iż twierdzenia organów o negatywnym oddziaływaniu planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 Puszcza [...] nie zostały poparte dowodami, które wykazywałyby istnienie siedlisk wskazanych ptaków w dalszych lub bliższych okolicach działki skarżącego. W aktach sprawy znajdują się 4 wydruki map z zaznaczeniem wskazanych obszarów Natura 2000 Puszcza [...] i [...], lecz nie zostało wyraźnie wskazane jakie jest źródło pochodzenia tych map, mapy te nie są czytelne, gdyż nie została do nich dołączona legenda, brak również wyraźnego zaznaczenia na mapach działki skarżącego. Na podstawie tych dowodów trudno uznać, że wnioski organów o istnieniu zagrożenia ze strony planowanej inwestycji dla wartości przyrodniczych chronionych na tym obszarze Natura 2000 są prawidłowe i przekonujące.

W związku z powyższym, Sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu uzgodnieniowym organy obu instancji nie przeprowadziły prawidłowo postępowania wyjaśniającego, gdyż wskazane przez organy okoliczności faktyczne nie znajdują odzwierciedlenia materiale dowodowym sprawy. Rozważania zamieszczone w obu kontrolowanych postanowieniach oparte są na informacjach, faktach i ocenach, które nie wynikają z włączonej do akt dokumentacji źródłowej. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organy nie wykazały dokumentami czy opracowaniami naukowymi, które znajdowałyby się w aktach sprawy, że planowane przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 Puszcza [...]. Zasadny jest wobec tego zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dostatecznego i przekonującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Zaznaczyć ponadto należy, iż niezrozumiałe jest stwierdzenie zawarte w odpowiedzi organu odwoławczego na skargę, że "zaskarżone rozstrzygnięcie nie oznacza, że na przedmiotowej działce nie może powstać budynek mieszkalny jednorodzinny. Organ zwrócił jedynie uwagę na konieczność uwzględnienia w projekcie decyzji o warunkach zabudowy występującego na działce drzewostanu, poprzez wyrysowanie nieprzekraczalnych linii zabudowy w sposób gwarantujący jego zachowanie zgodnie z rozporządzeniem (tak też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 lipca 2021 r., VII SA/Wa 683/21), a także przeprowadzenia stosownej oceny oddziaływania tak, by jednoznacznie ustalić, czy realizacja planowego przedsięwzięcia spowoduje wystąpienie znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony Obszaru Natura 2000 Puszcza [...], czy też nie". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ z całą stanowczością wywodzi, że planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na Obszar Natura 2000 Puszcza [...], natomiast w odpowiedzi na skargę wskazuje, że jest jednak możliwa jej realizacja pod warunkiem wyznaczenia innej linii zabudowy. Twierdzenia te są ze sobą sprzeczne. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy powinien więc jednoznacznie stwierdzić czy jest możliwa realizacja planowanej inwestycji na działce skarżącego i ewentualnie pod jakimi warunkami, opierając swoje wnioski na ustaleniach faktycznych znajdujących potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Organ powinien się również odnieść w uzasadnieniu postanowienia do zarzutów skarżącego, że działka [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką nr 267, dla której wydano warunki zabudowy.

Nietrafny jest natomiast zarzut skargi naruszenia art. 37 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie i udziale człowieka w ochronie środowiska. Przepis ten stanowi, że organ prowadzący postępowanie: 1) rozpatruje uwagi i wnioski; 2) w uzasadnieniu decyzji, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podaje informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Przepis ten dotyczy procedury udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji i nie miał w tej sprawie zastosowania.

Powyższe względy przesądziły o uchyleniu zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem mających wpływ na wynik sprawy przepisów procesowych – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 i ust. 5 u.p.z.p. Organ odwoławczy uwzględni wskazaną ocenę prawną na etapie ponownego rozpoznania sprawy i przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające w sprawie. Kierując się powyższymi względami, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.