Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 80/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136, art. 107 par. 3, art. 15, art. 7, art. 77 i art. 107, art. 12 par. 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 64 ust. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 64e, art. 64d par. 2, art. 134 par. 1, art. 145, art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019r. sprawy ze sprzeciwu [...] Spółka Jawna w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 14 grudnia 2018r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 14 grudnia 2018r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej: organem II instancji, organem odwoławczym, Kolegium) po rozpoznaniu odwołania S. G. od decyzji Prezydenta Miasta Kielce nr 313/2018 z dnia 18 września 2018r. znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową (w tym usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 700 m2) z garażem podziemnym na działkach nr ewid. [...], obręb 0010, w granicach oznaczonych na załączniku graficznym, literami ABCDE-A, przy ul. [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] Prezydent Miasta Kielce decyzją z dnia 18 września 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji budowlanej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. G. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Uchylając opisane na wstępie rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ Kolegium wskazało, że sprawa ustalenia, na wniosek [...] Sp. jawna, warunków zabudowy dla ww. inwestycji była już przedmiotem analizy, w trybie odwoławczym. Wówczas to Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzją z dnia 24 stycznia 2018r. znak: [...] uchyliło w całości poprzednią decyzję organu I instancji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Powodem zastosowania przez Kolegium powyższego przepisu było przeprowadzenie postępowania pierwszoinstancyjnego z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, poprzez rozpoznanie sprawy wobec niekompletnego wniosku, który nie spełniał ustawowych wymagań oraz wadliwe wyznaczenie niektórych parametrów bez udokumentowania spełnienia warunku zasady kontynuacji funkcji i parametrów nowej zabudowy, w koniecznym zakresie.

Po zwrocie akt z Kolegium, organ I instancji wezwał pełnomocnika inwestora do uzupełnienia wniosku we wskazanym zakresie. Inwestor sporządził nową analizę urbanistyczną i projekt decyzji, który następnie poddał uzgodnieniu z zarządcą drogi, po czym wydał nową decyzję o warunkach zabudowy.

Dalej Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1945 - zwanej dalej ustawą) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tekst jedn. Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji, a ustalenie tych warunków, stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy następuje na wniosek inwestora.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie art. 61 ust. 1 ustawy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (zgodnie z ust. 5 warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

W ocenie Kolegium, w rozpoznawanej sprawie nie wszystkie warunki określone w ww. przepisie zostały spełnione.

Analizując ponownie akta sprawy w trybie odwoławczym Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie uwzględnił w podstawowym zakresie dyspozycji Kolegium, zawartych w poprzedniej decyzji kasacyjnej, ale ponownie wydał decyzję z pominięciem stanowiska Kolegium, zajętego w ww. decyzji, w kluczowych kwestiach.

W poprzedniej decyzji Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w zakresie ustalonych kontynuacji funkcji, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, odnośnie pozostałych parametrów oceniło, że te naruszają przepisy prawa materialnego i nie są do pogodzenia z istniejącym na tym terenie ładem przestrzennym.

Jak wynika z analizy, teren wnioskowanej inwestycji znajduje się na obszarze zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, mieszkalnej wielorodzinnej z usługami, usługowej (w tym m.in. handel, usługi biurowe, zdrowia, bankowe itp.). Zatem kontynuacja funkcji dla planowanego obiektu nie budzi zastrzeżeń Kolegium.

Z analizy wynika, że szerokość frontu terenu inwestycji objętego wnioskiem wynosi 75 m, przy czym za front uznano jego część przylegającą do drogi, z której odbywać się będzie główny wjazd i wejście na działkę - to jest z ulicy [...]. Trzykrotna szerokość frontu to 225 m od granic terenu inwestycji.

Wykonując dyspozycje wynikające z ww. przepisu rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości minimum trzykrotnej szerokości frontu działki, tj. 225 m od granic terenu inwestycji, tj. w kierunku północnym w odległości 265 m, w kierunku zachodnim w odległości 255 m do rzeki Silnicy, w kierunku południowym w odległości 230 m do ul. [...], a w kierunku wschodnim w odległości do 260 m do ul. [...]. Tak wyznaczony obszar, zdaniem organu I instancji, pozwoli na dokonanie charakterystyki urbanistycznej pod kątem kontynuacji funkcji, gabarytów i form architektonicznych zabudowy już istniejącej oraz na jej podstawie dokonania ustaleń wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy.

Zdaniem Kolegium, w rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany obejmuje teren wystarczający do przeprowadzenia analizy, ponieważ wyróżnić w nim można wewnętrznie spójne, wyraźnie różniące się między sobą, odrębne strefy zabudowy, które w różnym stopniu mogą mieć wpływ na kształt wnioskowanej inwestycji, co zostało przedstawione w części graficznej analizy.

Jak wynika z akt sprawy, teren wnioskowanej inwestycji znajduje się w kwartale ograniczonym ulicami [...] Zabudowa tego kwartału jest dla planowanej inwestycji kluczowa.

W obszarze analizowanym, w tym także we wskazanym kwartale, występuje

zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, zabudowa usługowa, (w tym handel, usługi biurowe, zdrowia, bankowe itp.), mieszkalno - usługowa oraz zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Zatem wnioskowana funkcja planowanej inwestycji polegająca na funkcji mieszkalnej wielorodzinnej z usługami określonymi we wniosku spełnia wymóg kontynuacji funkcji.

W ww. obszarze, przy ul. [...] znajduje się niewielki budynek wielorodzinny z usługami (o szerokości elewacji frontowej 13 m i wysokości całkowitej 11,50 m) zlokalizowany jest w odległości 5 m od zewnętrznej krawędzi ulicy [...], który powinien zostać stosownie uwzględniony przy ustalaniu warunków zabudowy dla planowanego budynku, gdy tymczasem organ ocenił go marginalnie.

W opisanym wyżej kwartale występują wskaźniki powierzchni zabudowy od 0,37 do 0,75. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy z obszaru analizowanego wynosi 0,51. Zatem wyznaczenie ww. parametru w przedziale od 0,36 (średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla działek usytuowanych wzdłuż ul. [...]) do 0,51 (średni wskaźnik zabudowy dla wskazanego kwartału) ocenić należy jako prawidłowe. Podobnie wyznaczenie powierzchni biologicznie czynnej, w wysokości min. 25%, nie narusza prawa. Także wyznaczenie geometrii dachu dla nowej zabudowy w postaci płaskiego dachu jest zasadne i znajduje pełne oparcie w analizie. Taką ocenę Kolegium zawarło także w poprzedniej decyzji kasacyjnej.

Kolegium podkreśliło, że ww. parametry wnioskowanej inwestycji ustalono prawidłowo, głównie w oparciu o analizę obszaru zabudowanego przy ul. [...]oraz wyznaczonego ulicami al. [...]. Natomiast jak wynika z analizy, pozostałe parametry wyznaczone zostały z pominięciem stanowiska Kolegium zajętego w decyzji kasacyjnej z dnia 24 stycznia 2018r. Pozostałe parametry organ określił ponownie w oparciu o dużo szerszy obszar wyznaczony wprawdzie zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia, ale bez uwzględnienia okoliczności, iż teren inwestycji znajduje się na obszarze niewielkiego kwartału tworzącego pewną odrębność urbanistyczną o charakterystycznym ładzie urbanistycznym, bez wyczerpującego uzasadnienia, dlaczego organ odstąpił od wyznaczenia parametrów zgodnie z zasadami określonymi w ww. przepisach rozporządzenia, w oparciu o parametry wynikające z istniejącej zabudowy przy ul. [...], we wskazanym kwartale. Organ I instancji w kwestionowanej decyzji wyznaczył:

- szerokość elewacji frontowej budynku - od 26 m do 51 m;

- wysokość górnej krawędzi (gzymsu) elewacji frontowej budynku - od 13,20 m do 21 m, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku z obowiązkiem cofnięcia ścian zewnętrznych ostatniej kondygnacji i stropodachu budynku na jego obwodzie o min. 4 m od lica ścian zewnętrznych budynku;

- geometria dachu budynku - całkowita wysokość budynku do 21 m, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

Kolegium nie zgodziło się z tak ustalonymi parametrami nowej zabudowy. Ustalając ponownie dla planowanej inwestycji szerokość elewacji frontowej od 26 m do 51 m organ oparł się na obszarze analizowanym obejmującym kilka różnych kwartałów, z pominięciem uwzględnienia specyfiki zabudowy ww. kwartału, w którym znajduje się teren inwestycji. W ocenie Kolegium, ta niekonsekwencja spowodowała, że organ w sposób dowolny, ustalił ww. parametry. Organ I instancji przyjął, że w obszarze analizowanym występują budynki o szerokości elewacji frontowej od 5 m do 220 m. Tymczasem w wyżej opisanym kwartale, przy ulicy [...] znajduje się jeden budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami o szerokości frontowej 13 m. Nadto, w poprzednio sporządzonej analizie organ I instancji podał, że szerokość elewacji frontowej budynku Urzędu Wojewódzkiego - dostępna od strony ulicy [...] wynosi 22 m.

W części tekstowej analizy organ wskazał, że elewacja wschodnia budynku Urzędu Wojewódzkiego wynosi 125 m, a w części graficznej analizy zapisano, że szerokość ta wynosi 220 m. Tak duże rozbieżności w ustaleniu rzeczywistego wymiaru tego parametru dla budynku Urzędu Wojewódzkiego, dostępnego z ulicy [...], czynią ustalenia analizy niejednoznacznymi.

Kolegium podkreśliło, że budynek Urzędu Wojewódzkiego w głębi nieruchomości jest szerszy i wyższy, ma szerokość 220 m, wysokość 21 m, ale dostęp do tego budynku, główny wjazd jest od innej strony tj. al. [...]. Organ zauważył, że budynek ten stanowi obiekt użyteczności publicznej. Nie pełni wnioskowanej funkcji. Nadto, wskazany w analizie budynek usługowy przy ul. [...] najbliżej położony terenu inwestycji posiada szerokość elewacji frontowej 21 m.

Tak więc zestawienie obiektów najbliżej położonych granic terenu inwestycji wykazało, że w najbliższym sąsiedztwie nie ma obiektu o wnioskowanej funkcji i o szerokości elewacji frontowej ustalonej dla wnioskowanej inwestycji do 51 m, określonej w badanej decyzji. W ocenie Kolegium, wybudowanie objętego wnioskiem inwestorskim budynku o dozwolonej przez organ tak dużej szerokości elewacji frontowej stanowić będzie zaburzenie lokalnego porządku urbanistycznego. Kolegium dodatkowo zauważyło, że nie ma racji organ I instancji powołując się w analizie na duże szerokości elewacji frontowej budynku przy ul. [...], w sytuacji gdy ten pełni funkcję wyłącznie usługową nadto usytuowany jest w znacznej odległości od krawędzi jezdni ulicy [...](odległość w analizie nieustalona) co zostało w analizie pominięte. Ma to istotne znaczenie dla oceny ładu przestrzennego, w sytuacji planowanego obecnie przedsięwzięcia 7-kondygnacyjnego, dla którego linię zabudowy ustalono w odległości 6 m od krawędzi tej samej ulicy.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji tej kluczowej kwestii nie uwzględnił. W ocenie organu, sam sposób wyznaczenia szerokości elewacji frontowej od 26 m do 51 m jest wadliwy, ponieważ doprowadza do możliwości nadmiernej uznaniowości w przyjęciu do realizacji ww. parametrów. Nie wiadomo, jaki konkretnie budynek powstanie docelowo. Zgodnie z orzecznictwem sądowym ustalenie parametrów powinno nastąpić w sposób konkretny, liczbą. W ocenie Kolegium, ustalenie tego kluczowego parametru w tak dużej rozpiętości, jak to uczynił organ I instancji powoduje zbyt dużą uznaniowość, tak inwestora jak i organu, w zakresie architektonicznym i narusza § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Dalej kolegium wskazało, że organ I instancji ustalił wysokość górnej krawędzi (gzymsu) elewacji frontowej budynku w sposób odmienny od ustalonej wartości w poprzedniej decyzji, a mianowicie od 13,20 m do 21 m mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku z obowiązkiem cofnięcia ścian zewnętrznych ostatniej kondygnacji i stropodachu budynku na jego obwodzie o min. 4 m od lica ścian zewnętrznych budynku. Całkowita wysokość budynku do 21 m, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

Zdaniem Kolegium, okoliczność, iż w ww. obszarze analizowanym znajdują się dużo większe obiekty, ale położone przy innych drogach publicznych niż ta, przy której leży wnioskowany teren inwestycji tj. przy ul. [...] oraz w odrębnych kwartałach zabudowy nie stanowi o automatycznej możliwości podniesienia wielkości parametrów ustalonych dla wnioskowanego przedsięwzięcia w celu uzyskania parametrów zgodnych z wnioskiem inwestora.

Kolegium wskazało, że jak wynika z analizy, przy ulicy [...] w obszarze ww. kwartału ograniczonego ww. ulicach, przy ulicy [...] znajduje się jeden budynek wielorodzinny z usługami o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 8 m i wysokości całkowitej 11,90 m. Część budynku Urzędu Wojewódzkiego znajdująca się przy ulicy [...] ma wysokość 6 m (i znajduje się w znacznej odległości od krawędzi jezdni - nieustalonej liczbowo w analizie). Zdaniem Kolegium, taka zabudowa nie stanowi uzasadnienia dla przyjęcia przez organ I instancji odpowiednio tak dużej rozpiętości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, zbyt dużej wartości maksymalnej ustalonej dla tego parametru oraz całkowitej wysokości, a mianowicie od 13,50 m do 21 m, całkowitej wysokości do 21 m - w odległości 6 m od krawędzi jezdni. Stanowi to naruszenie § 7 ust. 4 i § 8 ww. rozporządzenia.

Kolegium podniosło także, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób przekonujący ani w analizie ani w uzasadnieniu badanej decyzji, dlaczego ustalił ww. parametry w zakresie wysokości budynku w oderwaniu od parametrów najbliższej zabudowy kwartału od ulicy [...] i w tak małej odległości od krawędzi jezdni ul. [...] i nie udokumentował, dlaczego zezwolił na cofnięcie ostatniej kondygnacji od lica budynku i jakimi przesłankami się przy tym kierował. Wskazanie za wzorzec cofnięcia elewacji od zupełnie innej strony ulicy, a mianowicie od strony ulicy Warszawskiej nie może stanowić przesłanki do ustalenia takiego elementu architektonicznego od strony ulicy [...]j. Co do zasady, w § 7 ust. 1 rozporządzenia ustalono, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 3 tej samej jednostki redakcyjnej jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Wreszcie w ust. 4 postanowiono, iż dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to jest analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle przytoczonych powyżej przepisów, w ocenie Kolegium, wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym może być on wyznaczony w innej wysokości, z tym, że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie, wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tego parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Pominięcie parametrów zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć jednak miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki.

Kolegium wskazało, że organ I instancji nie wyjaśnił przekonująco, tak w analizie urbanistycznej, jak i następnie w uzasadnieniu swej decyzji motywów rozstrzygnięcia w zakresie wysokości planowanego budynku. Nadto, w ocenie Kolegium, sam sposób ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku od 13,20 m do 21 m z obowiązkiem cofnięcia ścian zewnętrznych ostatniej kondygnacji i stropodachu na jego obwodzie o min. 4 m od lica ścian zewnętrznych budynku przy jednoczesnym ustaleniu całkowitej wysokości budynku do 21 m jest niespójne, daje możliwość realizacji bryły obiektu o dowolnej wysokości do 21 m.

Mając na uwadze zarzuty odwołania Kolegium wyjaśniło, że w badanej decyzji doprecyzowano, iż w budynku będzie znajdowało się jedno główne wejście do wnioskowanego budynku. Przepisy ww. rozporządzenia nie regulują obowiązku oznaczenia lokalizacji tego miejsca w danym obiekcie. Nakładają jedynie obowiązek ustalenia poszczególnych parametrów w odniesieniu do tego wejścia.

Wszystkie ww. ustalenia wymagały od organu I instancji bardzo wnikliwej analizy parametrów istniejącej zabudowy od ulicy [...], ze szczególnym uwzględnieniem zabudowy ww. kwartału, której w niniejszej sprawie ponownie zabrakło. Tym samym, organ nie uwzględnił stanowiska Kolegium zajętego w poprzedniej decyzji kasatoryjnej.

Zdaniem Kolegium, w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie uzasadnił i nie udokumentował, w wystarczającym zakresie spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, w zakresie wskazanych wyżej parametrów.

Podsumowując, Kolegium podkreśliło, że ustalone w niniejszej sprawie parametry, tj. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz szerokość elewacji frontowej wyznaczone zostały nieprawidłowo. Szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalone zostały w nieproporcjonalnie dużych przedziałach, co powoduje zbyt dużą dowolność w ustaleniu docelowego parametru, niedopuszczalną przepisami ww. rozporządzenia. Nie wiadomo zatem, o jakich parametrach budynek zostanie docelowo zrealizowany, co może zaburzyć ład przestrzenny.

W ocenie Kolegium, parametry nowej zabudowy w niniejszej sprawie zostały określone w sposób niewystarczający dla zachowania ładu przestrzennego. W okolicznościach niniejszej sprawy określenie w badanej decyzji o warunkach zabudowy wysokości całkowitej do 21 m, jest niewystarczające dla zapewnienia zachowania ładu przestrzennego.

Zatem zdaniem Kolegium, w ponownym postępowaniu organ I instancji winien uzupełnić analizę o wszystkie ww. kwestie i dokonać wnikliwej oceny możliwości ustalenia konkretnych parametrów nowej zabudowy ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji.

Badając warunki obsługi komunikacyjnej ustalone dla wnioskowanego przedsięwzięcia Kolegium zauważyło, że organ ustalił obsługę komunikacyjną istniejącym zjazdem z ulicy [...]oraz trzema projektowanymi zjazdami z tej samej ulicy na warunkach określonych przez Miejski Zarząd Dróg w Kielcach. Wprawdzie MZD w Kielcach, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 ww. ustawy, pozytywnie uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego ulicy [...]. W sprawie nie wskazano planowanej organizacji ruchu kołowego. Już teraz ulica ta chwilami nie jest drożna.

W sytuacji zatem, gdy planowana inwestycja, zgodnie z wnioskiem, ma obejmować koło 80 mieszkań oraz powierzchnie przeznaczone pod usługi handlu i inne do 700m2 to winno dokonać się analizy przepustowości ulicy, z której będą urządzone planowane zjazdy. Może się bowiem okazać, że ulica ta nie będzie mogła sprostać swojej funkcji z uwagi na zbyt niską jej przepustowość. Z orzecznictwa sądowego wynika, że w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy przesłanką odmowy ich ustalenia nie może być zbyt niska przepustowość drogi, przy której planuje się dużą inwestycję. Jednak, zdaniem kolegium, ustalenie warunków zabudowy nie może pozostawać w oderwaniu od stanu rzeczywistego terenu inwestycji. Zatem w ponownym postępowaniu organ szczegółowo i dogłębnie winien zbadać tę kwestię w aspekcie wymogów obsługi komunikacyjnej wskazanej inwestycji.

Dodatkowo Kolegium zauważyło, że organ zobowiązał wnioskodawcę do sporządzenia nowej części graficznej wniosku, którą inwestor opracował bardzo dokładnie i szczegółowo. Nie wiadomo jednak, na jakiej podstawie wyznaczył granice obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, które częściowo pokrywają się z terenem inwestycji a częściowo wychodzą znacznie poza jego granice. We wniosku nie podano danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko, stąd też nie wiadomo, na jakiej podstawie inwestor ustalił i przyjął takie, a nie inne granice obszaru oddziaływania wnioskowanego przedsięwzięcia. Okoliczność ta jest istotna (art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ww. ustawy) i wymaga uzupełnienia w ponownym postępowaniu.

W ocenie Kolegium, decyzja organu I instancji została przedwcześnie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego o wszystkie wyżej przedstawione okoliczności sprawy, z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 107 k.p.a.

Kolegium wskazało, że w niniejszym postępowaniu nie ma możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. z uwagi na treść art. 15 k.p.a. oraz istotny zakres sprawy, konieczny do wyjaśnienia i mający wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium wniosła [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...], zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu:

- naruszenie art. 132 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło do zrealizowania przesłanek do wydania orzeczenia o takiej treść tj. wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania wraz ze stwierdzeniem, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie;

- 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieustalenie warunków zabudowy w formie decyzji reformatoryjnej, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał do tego podstawy.

W uzasadnieniu sprzeciwu strona wskazała, iż zaskarżona decyzja Kolegium jest ponownym rozstrzygnięciem tego organu odwoławczego o takim samym charakterze. Decyzją z dnia 24 stycznia 2018r. znak: [...] Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Kielce w sprawie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na występujące naruszenia przepisów prawa administracyjnego, skutkujące rozpoznaniem sprawy wobec niekompletnego wniosku, niespełniającego ustawowych wymagań oraz wadliwym wyznaczeniem niektórych parametrów bez udokumentowania spełnienia warunków zasady kontynuacji funkcji i parametrów nowej zabudowy w koniecznym zakresie. Organ I instancji związany wskazaniami Kolegium w poprzedniej sprawie wezwał pełnomocnika inwestora do uzupełnienia wniosku, sporządził nową analizę urbanistyczną, projekt decyzji i wydał nową decyzję o warunkach zabudowy, która została zaskarżona w niniejszym postępowaniu.

W pierwszej kolejności strona podniosła, iż przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego obowiązku rozpatrywania spraw przez organ II instancji i nie podlega wykładni rozszerzającej. Regułą postępowania administracyjnego, a zarazem obowiązkiem organu II instancji jest dążenie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy - na podstawie art 138 § 1 kp.a - co skutkuje utrzymaniem decyzji w mocy, bądź jej uchyleniem i zmianą. Niedopuszczalnym jest wobec powyższego przyjęcie, iż to postępowanie toczące się w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wyklucza podjęcie przez organ odwoławczy decyzji o charakterze merytorycznym na podstawie wyżej przywołanego przepisu. Organ odwoławczy zobowiązany jest ustalić czy na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego możliwe jest wydanie merytorycznej decyzji. Uchylenie się od tego obowiązku stanowi o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Strona wnosząca sprzeciw wskazała, że w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zdaniem strony, w niniejszej sprawie możliwym (a wręcz koniecznym) było wydanie pozytywnej decyzji reformatoryjnej i ustalenie warunków zabudowy. W świetle zaskarżonej decyzji, jak i wcześniejszej kasacyjnej decyzji Kolegium istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Mając na uwadze powyższe, strona wnosząca sprzeciw wniosła o uchylenie w całości decyzji Kolegium oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonej do sprzeciwu opinii urbanistyczno-architektonicznej autorstwa prof. nzw. dr hab. inż architekta L. K.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Odnosząc się do opinii urbanistyczno-architektonicznej organ II instancji wskazał, że została ona sporządzona na zlecenie inwestora i stanowi jego dokument prywatny. W ocenie Kolegium, w tej opinii jej autor, w sposób bardzo ogólnikowy i to wyłącznie w aspekcie historycznym, odniósł się do kształtowania się przestrzeni, urbanistyki i architektury w obszarze planowanego przedsięwzięcia stwierdzając, że ustalone przez organ I instancji parametry umożliwiają zachowanie ładu przestrzennego.

Postanowieniem z dnia 8 lutego 2019r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.", przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Na rozprawie sądowej w dniu 14 marca 2019 r. pełnomocnik strony wnoszącej sprzeciw cofnął zawarty w sprzeciwie wniosek dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd uznał, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, gdyż Kolegium wydając zaskarżoną decyzję dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd.1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W ten sposób w sposób istotny ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a (por. np. R. Stankiewicz, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Temidium 2017, nr 3, s. 25). Tożsamy wniosek wynika z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji.

Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest zatem dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji.

Podsumowując, Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

Jak już wskazano wyżej, celem ustanowienia instytucji sprzeciwu było zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 1 pkt lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. druk sejmowy nr 1183. http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1183).

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 362/17, wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 531/16). Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt. II OSK 1086/14).

Podkreślić należy, że przyjęty w k.p.a. model dwuinstancyjności postępowania wymaga, by rozpatrując odwołanie organ II instancji ponownie rozpoznawał sprawę administracyjną. Organ ten nie tylko dokonuje kontroli wydanej wcześniej w I instancji decyzji, lecz w pełni i na nowo ustala stan faktyczny oraz dokonuje jego subsumpcji do obowiązujących norm prawnych.

Jak już wskazano na wstępie rozważań, decyzja kasacyjna nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej. W rezultacie Sąd, dokonując kontroli prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a., nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast czy zaistniały przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od wynikającego z art. 15 oraz art. 138 w zw. z art. 136 k.p.a. obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji rola Sądu kontrolującego decyzję kasacyjną sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ II instancji uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. – stanowiącego wyjątek od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

W rozpoznawanej sprawie, Kolegium stwierdziło, że ustalone w niniejszej sprawie parametry, tj. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz szerokość elewacji frontowej wyznaczone zostały nieprawidłowo. Szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalone zostały w nieproporcjonalnie dużych przedziałach, co powoduje zbyt dużą dowolność w ustaleniu docelowego parametru, niedopuszczalną przepisami ww. rozporządzenia. Nie wiadomo zatem, o jakich parametrach budynek zostanie docelowo zrealizowany, co może zaburzyć ład przestrzenny. Dalej Kolegium wskazało, że parametry nowej zabudowy zostały określone w sposób niewystarczający dla zachowania ładu przestrzennego. Określenie w badanej decyzji o warunkach zabudowy wysokości całkowitej do 21 m, jest niewystarczające dla zapewnienia zachowania ładu przestrzennego. Zatem zdaniem Kolegium, w ponownym postępowaniu organ I instancji winien uzupełnić analizę o wszystkie ww. kwestie i dokonać wnikliwej oceny możliwości ustalenia konkretnych parametrów nowej zabudowy ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji.

Badając warunki obsługi komunikacyjnej ustalone dla wnioskowanego przedsięwzięcia Kolegium zauważyło, że wprawdzie MZD w Kielcach, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 ww. ustawy, pozytywnie uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego ulicy [...], ale w sprawie nie wskazano planowanej organizacji ruchu kołowego. Już teraz ulica ta chwilami nie jest drożna. W sytuacji zatem, gdy planowana inwestycja, zgodnie z wnioskiem, ma obejmować koło 80 mieszkań oraz powierzchnie przeznaczone pod usługi handlu i inne do 700 m2 to winno dokonać się analizy przepustowości ulicy, z której będą urządzone planowane zjazdy. Może się bowiem okazać, że ulica ta nie będzie mogła sprostać swojej funkcji z uwagi na zbyt niską jej przepustowość. Kolegium wskazało, że jest mu znane orzecznictwo sądowe, z którego wynika, że w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy przesłanką odmowy ich ustalenia nie może być zbyt niska przepustowość drogi, przy której planuje się dużą inwestycję. Jednak ustalenie warunków zabudowy nie może pozostawać w oderwaniu od stanu rzeczywistego terenu inwestycji. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że organ zobowiązał wnioskodawcę do sporządzenia nowej części graficznej wniosku, którą inwestor opracował bardzo dokładnie i szczegółowo. Nie wiadomo jednak, zdaniem Kolegium, na jakiej podstawie wyznaczył granice obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, które częściowo pokrywają się z terenem inwestycji a częściowo wychodzą znacznie poza jego granice. We wniosku nie podano danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko, stąd też nie wiadomo, na jakiej podstawie inwestor ustalił i przyjął takie, a nie inne granice obszaru oddziaływania wnioskowanego przedsięwzięcia. Okoliczność ta, zdaniem Kolegium, jest istotna (art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ww. ustawy) i wymaga uzupełnienia w ponownym postępowaniu, jakie przeprowadzi organ I instancji w niniejszej sprawie. W ocenie Kolegium, decyzja organu I instancji wydana została przedwcześnie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego o wszystkie wyżej przedstawione okoliczności sprawy, z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 107 k.p.a. W niniejszym postępowaniu nie ma możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. z uwagi na treść art. 15 k.p.a. oraz istotny zakres sprawy, konieczny do wyjaśnienia i mający wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie.

Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium nie odpowiada wskazanym na wstępie rozważań wymogom.

Lektura uzasadnienia zaskarżonego sprzeciwem rozstrzygnięcia daje Sądowi podstawę do stwierdzenia, że w sprawie niniejszej Kolegium w istocie dokonało odmiennej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie i wskazało na konieczność uzupełnienia analizy o kwestie przytoczone powyżej.

W ocenie Sądu, Kolegium wadliwie uznało, że zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. W aktach sprawy został bowiem zgromadzony materiał dowodowy w formie analizy urbanistycznej, który może organowi odwoławczemu służyć za punkt wyjścia jeśli nie bezpośrednio do wydania decyzji, to do przeprowadzenia bądź zlecenia na podstawie art. 136 K.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego.

Zdaniem Sądu, uchybienia wskazane przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mogą zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a.

W tym miejscu warto wskazać na stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17, zgodnie z którym "wprawdzie analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym i istotnym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to jednak zarówno w przepisach k.p.a., jak i w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarówno postępowanie w pierwszej, jak i w drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281)".

Zauważyć również trzeba, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wyjaśnienia odnośnie przyczyn uniemożliwiających wydanie decyzji merytorycznej (braku możliwości wydania orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Samo powołanie się na naruszenie art. 15 k.p.a. jest zdaniem Sądu niewystarczające. W orzecznictwie wskazuje się, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r. II OSK 65/15). Z uzasadnienia decyzji nie wynika przy tym, że braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a. Uniemożliwia to dokonanie oceny, czy Kolegium w uzasadniony sposób skorzystało z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchyliło się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd miał ponadto na względzie, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przez inwestora 12 grudnia 2016r. Pierwsza decyzja organu I instancji wydana została 16 października 2017r., a uprzednie kasacyjne rozstrzygnięcie Kolegium zapadło 24 stycznia 2018r. Z kolei decyzja organu I instancji, wydana po ponownym rozpoznaniu, została wydana 18 września w 2018r. Decyzja ta ponownie została uchylona zaskarżoną w sprawie niniejszej decyzją Kolegium z dnia 24 grudnia 2018r. tzn. ponad dwa lata od zainicjowania postępowania przez inwestora. W ocenie Sądu, pozostawienie w obrocie prawnym decyzji kasacyjnej wydanej przez Kolegium doprowadziłoby do dalszego wydłużenia czasu trwania tego postępowania (art. 12 §1 k.p.a.), w tym niebezpieczeństwa dalszego podejmowania rozstrzygnięć kasacyjnych.

Podsumowując, Kolegium nie wykazało podstaw do zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium będzie związane oceną prawną i wytycznymi wynikającymi z uzasadnienia tego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a.