Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 847/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1103
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi G. O. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany nazw ulic; uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze


UZASADNIENIE

Wojewoda zarządzeniem zastępczym z [...] lipca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018 r. poz. 1103, dalej: u.z.p.k.), nadał ulicy XX-lecia położonej w miejscowości K. (gm. O.) nazwę Natalii Tułasiewicz (§ 1). Zarządzenie to weszło w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (§ 2).

W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z tym, iż u.z.p.k. weszła w życie w dniu 2 września 2016 r., właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego utraciły z dniem 2 września 2017 r. kompetencje do dokonywania zmian nazw w oparciu o przepisy art. 6 ust. 1 u.z.p.k. W niniejszej sprawie nazwa ulicy XX-lecia nie została przez gminę zmieniona w ustawowym terminie. Obowiązek nadania nazwy spoczywał w takim przypadku na wojewodzie.

Wojewoda wyjaśnił, iż pismem z dnia 13 października 2017 r. wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej z wnioskiem o wydanie stosownej opinii. Pismem z dnia 5 czerwca 2018 r. Dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa poinformował, że w ocenie IPN nazwa ulicy "XX-lecia" w K. jest niezgodna z art. 1 ust. 1 u.z.p.k., gdyż upamiętnione we wskazanej nazwie wydarzenie, w postaci utworzenia Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej symbolizuje komunizm. Dalej organ nadzoru wskazał, że z dołączonej do ww. pisma noty historycznej wynika, że: "Powszechną praktyką władz komunistycznych było nadawanie nazw ulic i osiedli, które to nazwy odnosiły się do kolejnych rocznic powstania PRL. Polska Rzeczspolita Ludowa (PRL) to oficjalna nazwa niesuwerennego, zależnego od Związku Sowieckiego państwa komunistycznego, formalnie przyjęta 22 lipca 1952 r. Funkcjonowała oficjalnie do 31 grudnia 1989 r. Zarówno w okresie komunizmu, jak i po odzyskaniu niepodległości przyjęło się nazwą PRL określać także okres wcześniejszy tj. lata 1944-1952, stąd jako punkt odniesienia do świętowania kolejnych rocznic istnienia PRL komuniści przyjmowali fikcyjną datę stworzenia przez Stalina Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego tj. 22 lipca 1944 r. Dlatego też władze komunistyczne bardzo często nadawały ulicom i osiedlom nazwy odnoszące się do rocznic utworzenia PKWN, jednocześnie traktując je jako upamiętnienie rocznic powstania PRL. Nazwę PRL oficjalnie wprowadzono do Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, ogłoszonej 22 lipca 1952 r. po uwzględnieniu wszystkich poprawek naniesionych przez Józefa Stalina. W związku z powyższym, ww. nazwa ulicy wpisuje się w gloryfikację funkcjonującego pod sowiecką ochroną na ziemiach polskich totalitarnego, komunistycznego systemu władzy, budowanego od 1944 r. przez Związek Sowiecki – wbrew suwerennym prawom Rzeczypospolitej Polskiej. Pełna zależność od ZSRS pociągała za sobą realizację przez jej władze w całym okresie istnienia priorytetów polityki sowieckiej, traktowanych jako nadrzędne wobec interesów obywateli polskich. Immanentnymi cechami PRL były likwidacja gospodarki wolnorynkowej, gwałcenie swobód obywatelskich i praw człowieka oraz liczne – w myśl obowiązującego prawa niepodlegającego przedawnieniu – zbrodnie (w tym mordy sądowe) popełniane pod osłoną instytucji państwowych PRL (...). W świetle przytoczonych faktów historycznych nie ulega kwestii, iż nazwa ulicy XX-lecia upamiętnia wydarzenie symbolizujące komunizm. Tym samym nazwę tę należy uznać za niezgodną z art. 1 ust. 1 ustawy."

Organ nadzoru wskazał, że ustalenia jego zespołu eksperckiego znajdują potwierdzenie w powyższej opinii IPN. W ocenie Wojewody potwierdzenie wyrażone w cytowanej opinii ma charakter oświadczenia wiedzy kompetentnej instytucji. Opinia potwierdzająca niezgodność nazwy "XX-lecia" z art. 1 ustawy jest zbieżna ze stanowiskiem Wojewody. Organ nadzoru dodał, że powyższe potwierdza fakt, że wskazana nazwa ulicy została nadana uchwałą Gromadzkiej Rady Narodowej w K. nr [...], w której uzasadnieniu wskazano, że nazwa ta odnosi się do XX-lecia Polski Ludowej. W związku zaś z tym, że nazwa ulicy "XX-lecia" nie została zmieniona przez gminę w ustawowym terminie, a obowiązek jej zmiany został ustalony przez Wojewodę i potwierdzony w opinii IPN, działający Wojewoda postanowił nadać przedmiotowej ulicy nazwę "Natalii Tułasiewicz". Wojewoda stwierdził, że sylwetka Natalii Tułasiewicz – polskiej błogosławionej katoliczki, nauczycielki języka polskiego w poznańskich szkołach, która zginęła w obozie koncentracyjnym w Ravensbrück (wykonanie kary śmierci) zasługuje na wyeksponowanie poprzez nadanie ulicy wspomnianej nazwy.

Powyższe zarządzenie zastępcze zostało [...] lipca 2018 r. doręczone organom G. O. i tego dnia opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa pod pozycją [...].

Reprezentowana przez Burmistrza G. O. złożyła [...] sierpnia 2018r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe zarządzenie zastępcze, wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca zarzuciła organowi nadzoru naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p.k. poprzez przyjęcie, że nazwa ulicy "XX-lecia" położonej w K. upamiętnia wydarzenia symbolizujące komunizm i wiąże się z propagowaniem komunizmu.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowa nazwa ulicy jest przez ogół mieszkańców wspólnoty samorządowej G. O. odbierana jako upamiętniająca okres XX-lecia międzywojennego 1919-1939 i kojarzy się z niepodległością, z Powstaniem Wielkopolskim i przyłączeniem Wielkopolski do Polski. Podkreślono, że nazwa ulicy brzmi "XX-lecia", a nie XX-lecia PRL", co nie pozwala jej wiązać z upamiętnianiem rocznicy powstania PRL. Nadto nazwa ta kojarzy się również z powstaniem w 1989 r. demokratycznej Rzeczpospolitej Polskiej. Wyjaśniono, że Powstanie Wielkopolskie wybuchło 27 grudnia 1918 r., a intensywne walki o K. trwały od 9 stycznia 1919 r. aż do zawarcia pokoju w Trewirze tj. do 16 lutego 1919 r. Wielu mieszkańców G. O. oddało życie za wyzwolenie Wielkopolski. Na mocy postanowień Traktatu Wersalskiego podpisanego 28 czerwca 1919 r. Wielkopolska została przyłączona do Polski. Dla mieszkańców G. O. nazwa ulicy XX-lecia kojarzy się z odzyskaniem przez Polskę niepodległości i ze wszystkimi wydarzeniami dwudziestolecia międzywojennego, które w Wielkopolsce do tego doprowadziły.

Dalej wskazano, że nazwa ta w odczuciu mieszkańców Gminy upamiętnia też powstanie demokratycznej Polski w 1989 r. Dnia 4 sierpnia 1989 r. Sejm powierzył misję sformowania rządu Tadeuszowi Mazowieckiemu, a na posiedzeniu Sejmu 29 grudnia 1989 r. zostały wprowadzone poprawki do Konstytucji i od tej pory nazwa państwa to Rzeczpospolita Polska, demokratyczne państwo prawa, w którym władza zwierzchnia należy do Narodu. Wprowadzono wolne i demokratyczne wybory, swobodę zrzeszania się i działalności partii politycznych, a z Konstytucji zniknął zapis o przewodniej roli PZPR i sojuszu z ZSRR. Wskazano, że żaden z mieszkańców Gminy nie zna motywów jakimi kierowały organem nadającym w K. nazwę XX-lecia. Nazwa ta nie kojarzy się więc z propagowaniem komunizmu, lecz z wydarzeniami związanymi z odzyskaniem niepodległości.

G. O. zarzuciła też Wojewodzie, że ten w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego powielił argumentację zaprezentowaną w opinii przez IPN, co nie wypełnia wymogów art. 91 u.s.g. Podniesiono też, że przepisy u.z.p.k. powinny być wykładane ściśle. Stwierdzono, że symboliczny charakter danej nazwy znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym. Musi się jednoznacznie społeczeństwu kojarzyć z tym systemem. Wyłącznie wtedy, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on symbol danej idei czy systemu. Aby dany przedmiot, osobę lub grupę osób uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że ich symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzy się społeczeństwu z tym systemem.

Odnosząc się do treści art. 6c u.z.p.k. Gmina wskazała, że Rada Miejska w O. nie miała obowiązku zmiany nazwy ulicy XX-lecia, bowiem nazwa ulicy nie propaguje komunizmu, a art. 6 ust. 1 u.z.p.k. dotyczy tylko i wyłącznie ulic, które naruszają art. 1 ust. 1 u.z.p.k.

Gmina zarzuciła też w skardze niezgodność powyższych przepisów u.z.p.k. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który gwarantuje jednostkom samorządu terytorialnego sądową ochronę ich samodzielności, a także z art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, zgodnie z którym społeczności lokalne mają prawo do kwestionowania na drodze sądowej aktów nadzoru w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej w zakresie ograniczenia do zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych do sądów administracyjnych.

W odpowiedzi Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi. Po pierwsze Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 6c u.z.p.k., który wyłącza prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze w sytuacji, gdy gmina miała możliwość wykonania obowiązku dekomunizacji nazwy ulicy XX-lecia w K.. Organ nadzoru stwierdził, że regulacja tego przepisu nie narusza art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, ani art. 11 EKSL, gdyż na gruncie prawa procesowego nie istnieje właściwa prawu materialnemu (podmiotowemu) zasada praw słusznie nabytych. W opozycji do tej zasady formułowana jest właśnie zasada aktualności przepisów prawa formalnego, która dopuszcza m.in. zmianę trybu postępowania w jego toku, łącznie z odbieraniem instancji nawet po wniesieniu środka zaskarżenia. Wskazano, że w wypadku zmiany prawa procesowego o dalszym przebiegu postępowania, o uprawnieniach stron, zakresie środków zaskarżenia, sposobu ich rozpatrywania często decyduje więc element czasu. Zdaniem Wojewody art. 6c u.z.p.k. ma zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż G. O. nie spełniła zawartego w tym przepisie warunku.

Odnosząc się merytorycznie do treści skargi Wojewoda zważył, iż również z tego powodu Gminie nie przysługuje prawo do wniesienia skargi.

Co do zarzutu wadliwego uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewoda stwierdził, że jako organ nadzoru nie ma żadnych podstaw i kompetencji do weryfikowania, czy podważania opinii IPN. Wojewoda uznał, że samodzielnie dokonał oceny i w pełni podzielił stanowisko IPN. Zdaniem organu nadzoru uzależnienie przez art. 6 u.z.p.k. wydania zarządzenia zastępczego od uzyskania stosownej opinii IPN oznacza, że opinia ta dawała Wojewodzie wystarczającą podstawę faktyczną i prawną do przyjęcia, iż nazwa ulicy XX-lecia w K. wypełnia normę art. 1 u.z.p.k. oraz do wydawania zarządzenia zastępczego w oparciu o art. 6 ust. 2 u.z.p.k. W istocie art. 6 u.z.p.k. został tak skonstruowany, że organ nadzoru nie jest legitymowany do przeprowadzenia innych czynności wyjaśniających. Organ nadzoru nie ma też podstaw i kompetencji do weryfikowania, czy podważania opinii IPN. Opinia ta pochodzi bowiem od instytucji, która na mocy ustawowej jest powołana do szerokiej działalności w zakresie obejmującym wiedzę historyczną, dotyczącą okresu od 8 listopada 1917 r. do 31 lipca 1990 r. W tych ramach prowadzi badania naukowe nad porozbiorową i najnowszą historią Polski oraz gromadzi i opracowuje dokumenty pochodzące z tego okresu. Z tego powodu potwierdzenie wyrażone w opinii IPN, mającej umocowanie w art. 2 ust. 1 ustawy, ma charakter oświadczenia wiedzy kompetentnej instytucji i jest wiążące dla organu nadzoru. W tej sytuacji Wojewoda zobowiązał zobowiązany był do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, a nadto wskazując, że zarządzenie zastępcze zostało doręczone skarżącej gminie na elektroniczną skrzynkę nadawczą ePUAP w dniu 18 lipca 2018 r., natomiast skarga G. O. wpłynęła do organu w dniu [...] sierpnia 2018 r.

G. O. w piśmie z dnia 12 października 2018 r. wskazała, że zarządzenie zastępcze zostało dostarczone do Urzędu Gminy w dniu 23 lipca 2018 r., co wynika z załączonego do pisma dokumentu.

Na rozprawie sądowej 13 grudnia 2018 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do nadesłania w terminie 7 dni odpisu pisma organu z 13 października 2017 r. znak [...] wraz z załącznikiem i dowodem nadania pisma.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organek jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszej sprawy była kontrola zgodności z prawem zarządzenia zastępczego Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r. zmieniającego nazwę ulicy " XX-lecia" w miejscowości K. na nazwę " Natalii Tałasiewicz ".

Materialnoprawną podstawę przedmiotowego zarządzenia stanowił art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1103, dalej "u.z.p.k." albo "ustawa o zakazie propagowania komunizmu"). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1. W myśl ust. 1 art. 6 cyt ustawy, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie

Poza sporem pozostaje okoliczność, że ustawa ta weszła w życie 2 września 2016 r. i jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane były do zmiany sprzecznej z ustawą nazwy do dnia 2 września 2017 r. Wojewoda w przypadku niewykonania przez gminę obowiązku miał w terminie 3 miesięcy od dnia upływu tego terminu wydać zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z ust. 1 ustawy (art. 6 ust. 3). Wydanie zarządzenia wymagało wydania opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu. Opinia przedstawiona miała być w terminie 1 miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia żądania wojewody. Oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu do wydania zarządzenia zastępczego (art. 6 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 3 u.z.p.k).

W przedmiotowej sprawie skarżąca gmina nie dokonała zmiany ulicy " XX-lecia" w K., uznając, że nie jest ona sprzeczna z ustawą. Odmiennej oceny dokonał Wojewoda, który po otrzymaniu opinii IPN z dnia 5 czerwca 2018 r., wydał w dniu 18 lipca 2018 r. zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Zarządzenie zastępcze jest kolejnym, oprócz rozstrzygnięcia nadzorczego, środkiem nadzoru nad samorządem terytorialnym. W polskim systemie prawnym stosowany jest z wstrzemięźliwością i stanowi wyjątek od stosowanych środków nadzoru. W przeważającej większości rola organu nadzoru sprowadza się bowiem do stosowania środków o charakterze eliminującym naruszające prawo działania samorządu terytorialnego. Organy nadzoru mają bowiem rozstrzygać kwestie prawne w interesie ochrony porządku prawnego, a nie brać same odpowiedzialność za rozwiązywanie problemów jednostek samorządu terytorialnego. Środek ten musi być więc stosowany ściśle w granicach ustawowego upoważnienia, w sytuacjach, gdy organ samorządu nie wykonana nałożonych nań obowiązków.

Zgodnie z art. 6a w zwiazku z art. 3 ust. 4 u.z.p.k., do zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 994, dalej: "u.s.g."), które przewidują możliwość zaskarżenia takiego zarządzenia do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od ich doręczenia. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W niniejszej sprawie taka uchwała, na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g., została podjęta przez Radę Miejską w O. w dniu 21 sierpnia 2018 r.

Rozpoznając przedmiotową sprawę, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy dopuszczalne było wniesienie przez gminę w dniu 22 sierpnia 2018r skargi na zarządzenie zastępcze wojewody, wobec brzmienia art. 6c tej ustawy, zgodnie z którym skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Przepis ten został wprowadzony na podstawie ustawy zmieniającej z dnia 14 grudnia 2017r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 2495), która weszła w życie w dniu 7 stycznia 2018r., czyli na ponad osiem miesięcy przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie.

Zgodnie z w art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Regulacje te, w odniesieniu do samorządu gminnego, będącego jedną z form samorządu terytorialnego, zostały powtórzone w art. 2 ust. 1 i 3 u.s.g.

Samodzielność gminy wynikająca z powyższych przepisów uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy zarówno prawnopublicznej, jak i prawnoprywatnej sfery jego działalności. Jest też wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w ustawowej formie przez jej organy pochodzące z wyboru lub wolą członków wspólnoty gminnej wyrażoną w formie referendum lokalnego. Samodzielność ta poddana jest nadzorowi organów Państwa z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa. Korelatem nadzoru nad samodzielnością samorządu gminnego jest gwarancja jej ochrony sądowej zawarta w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Art. 6 ust. 1 u.s.g. ustanawia generalną klauzulę właściwości gminy w zakresie wszystkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, a zgodnie z art. 6 ust. 2 u.s.g. rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do właściwości rady gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wśród przykładów spraw zadań własnych gminy, służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty, wymienione zostały sprawy gminnych dróg, ulic, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Niezależnie więc od art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., brzmienie art. 6 i art. 7 ust. 1 tej ustawy potwierdza, że nadawanie i zmiana nazw ulic ogólnie dostępnych, jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym, stanowi wyłączną kompetencję gminy. Realizując swe uprawnienia w tym zakresie gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności.

Art. 165 ust. 2 Konstytucji RP nie przewiduje wyjątków od kreowanej w nim zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nie odsyła także do ustaw szczególnych, które mogłyby ograniczać tę zasadę. Zatem należy w pełni podzielić pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w postanowieniu z dnia 3 września 1998 r., III RN 49/98 (Lex 35586), zgodnie z którym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP może być stosowany przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek przyjęcia takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu.

Tymczasem znaczenie art. 6c u.z.p.k. sprowadza się, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, do ograniczenia jednostce samorządu terytorialnego gwarantowanej jej przez art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrony sądowej w tych przypadkach, których nie ujęto w powołanej regulacji. W szczególności ochrona sądowa byłaby wykluczona w każdym przypadku uznania przez organ samorządu terytorialnego, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania u.z.p.k. względem określonej nazwy ulicy i nie dokonania w wyznaczonym 12 miesięcznym terminie jej zmiany. Bezrefleksyjne i restrykcyjne stosowanie art. 6c u.z.p.k. do każdej sprawy mogłoby prowadzić do naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny co stanowi symbol komunizmu.

Dodatkowo należy wskazać na przepis art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), w myśl którego społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym.

Ratyfikacja Karty nastąpiła przed wejściem w życie Konstytucji RP, lecz art. 91 Konstytucji RP jest do niej stosowany z mocy art. 241 ust. 1 Konstytucji RP. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP stanowi część krajowego systemu źródeł prawa i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie uzależnione jest od wydania ustawy. W myśl art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli jej postanowień nie da się pogodzić z ustawą.

W konsekwencji należy stwierdzić, że oparcie się na literalnym brzmieniu art. 6c u.z.p.k. prowadzi do rezultatów wykładni, których nie można pogodzić z art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. To z kolei stanowiło podstawę do odwołania się do tych ostatnich przepisów przez Sąd w niniejszej sprawie.

Sąd rozważył też zastrzeżenia organu co do zachowania przez G. O. ustawowego terminu do wniesienia skargi. Zdaniem organu, zarządzenie zastępcze zostało doręczone gminie na elektroniczną skrzynkę podawczą ePUAP w dniu 18 lipca 2018 r., natomiast skarga jest datowana na dzień 21 sierpnia 2018 r.

W powyższej kwestii Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w postanowieniach z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 1638/17 oraz z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OZ 425/18 (orzeczenia dostępne w CBOSA, http:// orzeczenia.nsa.gov.pl), w których wskazano, że właściwym dokumentem, który stanowi potwierdzenie doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego gminie jest urzędowe poświadczenie doręczenia, a nie jak twierdzi organ, urzędowe poświadczenie przedłożenia. Urzędowe poświadczenie przedłożenia potwierdza wyłącznie wpłynięcie pisma (dokumentu) na skrzynkę podawczą adresata będącego podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji, przy założeniu, że jest to podmiot, który ma rozstrzygnąć w ramach swoich kompetencji określoną sprawę administracyjną zgodnie z żądaniem nadawcy pisma. Natomiast w niniejszej sprawie organ gminy jest wprawdzie podmiotem publicznym, ale występuje jako strona postępowania nadzorczego i potencjalny skarżący w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stąd też musi dojść do doręczenia dokumentu przesłanego drogą elektroniczną, a nie tylko jego przedłożenia w systemie teleinformatycznym podmiotu publicznego będącego jednocześnie stroną postępowania nadzorczego. Dopiero bowiem po potwierdzeniu odebrania dokumentu elektronicznego przez potwierdzenie poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym (§ 15 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 971, ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 180) dokument ten udostępnia się adresatowi. Oznacza to, że za datę doręczenia dokumentu elektronicznego należy uznać datę opatrzenia poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym, a w przypadku braku takiego poświadczenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 46 § 5 i 6 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie doręczenie zarządzenia zastępczego w formie elektronicznej potwierdzone zostało wygenerowanym przez system poświadczeniem przedłożenia UPP z dnia 18 lipca 2018 r., natomiast z dokumentów przedłożonych przez gminę wynika, że doręczenie nastąpiło w dniu 23 lipca 2018 r. Wskazana na dokumencie UPP data doręczenia jest wyłącznie datą doręczenia tego poświadczenia nadawcy, a więc datą (i godziną), w której Wojewoda otrzymał dokument UPP wygenerowany automatycznie przez system teleinformatyczny skarżącej gminy. Nie jest to natomiast data doręczenia zarządzenia zastępczego. Powyższe rozważania wskazują zatem, że skarga G. O. została wniesiona w terminie.

Odnosząc się do zarządzenia zastępczego Wojewody co do meritum, należy stwierdzić, że było ono rezultatem postępowania przeprowadzonego w sposób niewłaściwy, bez dokonania niezbędnych ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy.

Należy wskazać, że zarządzenie zastępcze nie jest instytucją ujętą w k.p.a. oraz regulowaną przez przepisy tej ustawy. Odesłanie do stosowania k.p.a. przy aktach nadzoru znajduje się w art. 91 ust. 5 u.s.g., jednak przepis ten reguluje wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, których nie można utożsamiać z zarządzeniami zastępczymi. Stanowiący podstawę wydania zaskarżonego aktu art. 6 ust. 3, a także art. 6 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy, nie przewidują w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego stosowania k.p.a., nie odsyła do art. 91 ust. 5 u.s.g. Wydawanie zarządzeń zastępczych stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art. 91 ust. 5 u.s.g. (zob. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. II OSK 2055/10; z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 30/10; z dnia 9 maja 2017r., sygn. II OSK 784/17, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydając zarządzenie zastępcze wojewoda nie stosuje zatem przepisów k.p.a.

Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy, wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z jej art. 1. Wydanie tej opinii nie zwalnia organu nadzoru nie tylko od jej analizy, lecz również od dokonania własnych ustaleń faktycznych. Okoliczność nieobjęcia zarządzeń zastępczych zakresem zastosowania k.p.a nie oznacza, że rola organu nadzoru sprowadza się jedynie do zwrócenia się do IPN o wydanie opinii. Wskazany dokument wydany przez IPN nie może być – jak to uczynił Wojewoda w zaskarżonym zarządzeniu – utożsamiany z zarządzeniem zastępczym tego organu.

Należy podkreślić, że do zastąpienia organu w merytorycznym rozstrzygnięciu dotyczącym zmiany nazwy ulicy na podstawie ustawy, uprawniony był Wojewoda, nie zaś IPN. Wymóg uzyskania wspomnianej opinii należy rozumieć jedynie w ten sposób, że Wojewoda nie może wydać zarządzenia bez tej opinii. Niezależnie od tego organ powinien przeprowadzić wszelkie czynności w celu ustalenia niezbędnych – dla zastosowania odpowiednich norm prawa materialnego – okoliczności stanu faktycznego sprawy.

W rozpoznawanym przypadku organ nadzoru bez jakichkolwiek zastrzeżeń uwzględnił – oraz przyjął za wyłączny dowód – opinię IPN z dnia 5 czerwca 2018 r. o niezgodności z art. 1 ust. 1 ustawy nazwy ulicy XX-lecia w miejscowości K..

Tymczasem jak wynika z akt, Wojewoda w piśmie z dnia 13 października 2018 r., zwracając się o wydanie opinii, przesłał do IPN listę nazw ulic, które jego zdaniem są niezgodne z art. 1 u.z.p.k. Przy nazwie ulicy XX-lecia w K. organ poczynił adnotację "Uchwała nr [...] GRN w K. w uzasadnieniu XX Polski Ludowej". Do pisma nie dołączono przedmiotowej uchwały. Z kolei IPN w opinii z dnia 5 czerwca 2018 r. powołał się jedynie na poczynioną adnotację organu, nie czyniąc żadnych innych ustaleń w tym zakresie, w szczególności nie zapoznając się z treścią uchwały o nadaniu nazwy ulicy.

W rezultacie w żaden sposób organ nie wykazał, czy rzeczywiście w miejscowości K. nadanie nazwy wskazanej ulicy wiązało się z upamiętnianiem wydarzeń symbolizujących lub propagującej komunizm. Przedłożona opinia zawierała jedynie informacje powszechnie znane, związane z konstytuowaniem się Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, nie zawierała żadnych konkretnych i pogłębionych odniesień do analizowanej ulicy w K..

Tymczasem, jak wskazała strona skarżąca, ul. XX-lecia w K. nigdy w swojej nazwie nie miała dodatku "PRL", co nie pozwala jej wiązać z upamiętnieniem rocznicy powstania PRL. Nazwa ta kojarzy się mieszkańcom K. i pozostałym mieszkańcom gminy z odzyskaniem przez Polskę niepodległości, symbolizuje okres dwudziestolecia międzywojennego 1919 – 1939, kojarzy się z Powstaniem W. i przyłączeniem Wielkopolski do Polski, także z powstaniem w 1989 r. demokratycznej Rzeczypospolitej Polskiej. Gmina podkreśliła, że żaden z mieszkańców gminy nie zna motywów jakim kierował się organ nadający nazwę ulicy i nie kojarzy jej nazwy z propagowaniem komunizmu.

Jak wskazano wyżej, Wojewoda nie poczynił żadnych wiarygodnych ustaleń zmierzających do przedstawienia odmiennej wersji stanu faktycznego, aniżeli uprawdopodobniony przez G. O.. Nie ustalił też, czy dla danej społeczności nazwa ta faktycznie jest symbolem – czyli wywołuje powszechne i jednoznaczne skojarzenie z komunizmem.

Ingerencja organu nadzoru w sferę wyłącznych, szczególnie istotnych kompetencji samorządu gminnego może mieć charakter jedynie wyjątkowy, posiadać oparcie w przepisach rangi ustawowej i nie naruszać norm konstytucyjnych. Przepisy ustawy o zakazie propagowania komunizmu winny być wykładane ściśle. Należy wykazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, symboliczny charakter danej nazwy znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym. Musi się jednoznacznie kojarzyć społeczeństwu z danym systemem politycznym. Wyłącznie wtedy, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei czy systemu. Aby dany przedmiot, osobę lub grupę osób uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że ich symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Tylko wtedy, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei, czy systemu. Stwierdzić przy tym należy, że już sam tryb postępowania przewidziany w art. 6 ustawy w stosunku do obowiązujących nazw ulic i innych obiektów, zgodnie z którym organ samorządu ma obowiązek w ciągu 12 miesięcy zmienić stosowną nazwę, bez wskazania mu przez organ nadzoru, których patronów ulic należy uznać za symbole komunizmu, prowadzi do uznania, że może chodzić jedynie o symbole całkowicie rozpoznawalne dla członków wspólnoty gminnej i których znaczenie jest oczywiste. Nie symbolizują komunizmu nazwy, które w odbiorze społecznym nie są kojarzone w ogóle z komunizmem. Stanowisko skarżącej gminy, że nazwa ulicy "XX-lecia" w K. nie kojarzy się mieszkańcom gminy jednoznacznie z komunizmem nie zostało przez organ skutecznie zakwestionowane, a dopóki nazwisko, wydarzenie lub data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez mieszkańców gminy symbolu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Zgodnie z art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, o czym orzeczono w sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 u.z.p.k. w zwiazku z art. 100 u.s.g. postępowanie było wolne od opłat sądowych.