Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1148/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4,  art. 100 par. 1,  art. 110,  art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] Wojewoda [...] uchylił postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] orzekające o zawieszeniu postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ul. [...] w O., oznaczonej obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy sąd powszechny zagadnienia wstępnego tj. przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu notarialnego Rep. nr [..] z dnia [...] czerwca 2007 r., na podstawie którego [...] Sp. z o.o. nabyła prawo własności m.in. działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [..] m2, oraz zobowiązujące wnioskodawcę do wystąpienia do sądu powszechnego w terminie 6 miesięcy od daty otrzymania postanowienia z pozwem w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w aktu notarialnego.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] podał, iż umową z dnia [...] maja 1975 r. (akt notarialny Rep. [...] M. M. sprzedał działkę nr [...] o pow. [...] m2 Skarbowi Państwa – [...]. Sprzedaż nastąpiła w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) Działka nr [...] objęta była decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1969 r.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 lutego 1992 r. przez Przedsiębiorstwo [...] w O. prawa użytkowania wieczystego gruntu niezabudowanego stanowiącego własność Skarbu Państwa o pow. [...] m2, położonego w O., przy ul. [...], oznaczonego jako w działka nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd [...]. Prawo użytkowania wieczystego w/w nieruchomości ujawnione zostało w księdze wieczystej w dniu [...] sierpnia 1998 r.

Umową z dnia [...] września 2000 r. (akt notarialny Rep. [...]) Przedsiębiorstwo [...] przeniosło prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na spółkę [...] S.A.

W dniu [...] lipca 2002 r. [...] S.A. przeniosła prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości na rzecz T. N. (akt notarialny Rep. [...]).

W dniu [...] września 2004 r. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przeniesione zostało na rzecz [...] Sp. z o.o. (akt notarialny Rep. [...]), a następnie umową z dnia [...] czerwca 2007 r. Skarb Państwa działając przez Starostę [...] sprzedał Spółce [...] Sp. z o.o. prawo własności nieruchomości (akt notarialny Rep. [...]).

W dniu 27 maja 2008 r. M. M. złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Starosta [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości uznając konieczność zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Wojewoda [....] powyższą decyzję uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji uznając, iż przepis art. 229 ugn w sprawie niniejszej nie ma zastosowania. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] postanowieniem nr [...] z dnia [....] lipca 2010 r. zawiesił z urzędu niniejsze postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy sąd powszechny zagadnienia wstępnego tj. przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu notarialnego Rep. nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r.. Starosta zobowiązał we wskazanym postanowieniu wnioskodawcę M. M. do wystąpienia do sądu powszechnego w terminie sześciu miesięcy od daty otrzymania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nieważności umowy sporządzonej w dniu [...] czerwca 2007 r. w formie aktu notarialnego.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. M.

Rozpatrując zażalenie Wojewoda [...] podniósł, iż przepis art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakłada kategoryczny zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny niż w decyzji wywłaszczeniowej cel, jeśli nie zostaną spełnione określone przesłanki. Dopuszczalność wykorzystania nieruchomości na inny cel jest uzależniona od wyrażenia zgody przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę, która przejawia się brakiem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże, aby skutecznie podnosić skutki braku wniosku o zwrot, właściwy organ administracji powinien dokonać zawiadomienia o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel (art. 136 ust. 2 ugn). Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie organ naruszył bezwzględnie obowiązujący zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, gdyż Skarb Państwa sprzedał spółce [...] Sp. z o.o. prawo własności przedmiotowej nieruchomości bez uprzedniego zawiadomienia poprzedniego właściciela, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia i możliwy jest jej zwrot.

Wojewoda zauważył, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż okoliczność wyzbycia się nieruchomości nie może pociągać za sobą negatywnych skutków dla osoby występującej z roszczeniem o jej zwrot. Nawet jeśli nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa, a nie zachodzą przeszkody, o których mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, złożenie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie wyłącza powinności organu administracji, do którego wniosek wpłynął do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Jedyną bowiem przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia.

Zdaniem organu II instancji w niniejszej sprawie problem sprowadza się do ustalenia na kim spoczywa obowiązek doprowadzenia nieruchomości do stanu zgodnego z prawem tj. takiego, który umożliwi realizację roszczenia o jej zwrot.

Wojewoda zgodził się z poglądem, iż zawieszając postępowanie i nakładając na stronę obowiązek zwrócenia się do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, organ administracji powinien także kierować się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim zaś organ powinien mieć na uwadze wyrażoną w art. 7 kpa zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, o której mowa w art. 8 kpa. W tej sytuacji organ uznał, iż w niniejszym postępowaniu przerzucanie na stronę wszystkich skutków pozaprawnych działań organu, choć literalnie nie kłóci się z dyspozycją art. 100 kpa, to wykracza znacznie poza zakres uznania administracyjnego i narusza zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 i 8 kpa.

Wojewoda stwierdził, że ustawodawca wyposażył starostę reprezentującego Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami w instrumenty pozwalające na doprowadzenie, z punktu widzenia prawa, nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, do stanu umożliwiającego jej zwrot. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 ugn z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. W art. 11a postanowiono, że przepis art. 11 ust. 1 stosuje się do czynności prawnych lub czynności procesowych podejmowanych na rzecz, lub w interesie Skarbu Państwa, lub jednostek samorządu terytorialnego.

W zaistniałej sytuacji organ II instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie Starosta [...] winien doprowadzić do sytuacji, w której Skarb Państwa będzie ponownie dysponował nieruchomością, a więc w ocenie organu powinien w pierwszej kolejności zmierzać do ugodowego załatwienia sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a w przypadku nie załatwienia sprawy w sposób ugodowy starosta powinien wystąpić do sądu powszechnego przeciwko nabywcy nieruchomości o ustalenie nieważności czynności prawnej na podstawie art. 189 kpc w zw. z art. 58 § 1 kc. W sytuacji zaś, gdy spełnione zostałyby przesłanki wynikające z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, starosta winien wystąpić do Prokuratorii Generalnej o wydanie opinii prawnej w przedmiocie ważności umowy zbycia nieruchomości i możliwości wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego.

Skargę na postanowienie Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. zarzucając mu:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną interpretację art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że właściwy organ nie zawiadomił poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu;

b) naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na rozstrzygniecie, polegające na naruszeniu art. 138 § 2 zd. 2 kpa poprzez przyjęcie, że wskazanie zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] wydanej przez Wojewodę [...] nie wiązało organów orzekających.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zarówno organ I jak i II instancji związany był wskazaniami zawartymi w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r., w uzasadnieniu której Wojewoda uchylając decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. umarzającą postępowanie wskazał, iż organ I instancji winien zobowiązać wnioskodawcę do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności umowy z [...] czerwca 2007 r.

Organ II instancji nie odniósł się do motywacji przemawiającej za zmianą stanowiska.

Zdaniem skarżącego zbycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z literą prawa, gdyż Starosta [...] dopełnił czynności niezbędnych do powiadomienia byłego właściciela o zbyciu wywłaszczonej nieruchomości, poprzez ogłoszenie w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim – [...] – informacji, że w siedzibie Starostwa [...] w O. został wywieszony wykaz nieruchomości z zasobu Skarbu Państwa, przeznaczonych do sprzedaży w drodze bezprzetargowej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną, aczkolwiek nie wszystkie argumenty w niej podniesione Sąd podziela.

Zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo zgodne są co do tego, że powyższa norma dotyczy sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego wyłoni się zagadnienie, do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący to postępowanie, a które jest koniecznym warunkiem merytorycznego zakończenia sprawy. Wskazuje się w szczególności na konieczność istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Brak tego związku uniemożliwia zawieszenie postępowania.

Podkreśla się przy tym, że prejudykat powinien mieć charakter prawny, a nie faktyczny. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (vide: B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 447-450). Z powyższego wynika, że wstrzymanie toku postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa następuje, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie dysponuje "elementem" pozwalającym rozstrzygnąć władczo o prawach i obowiązkach stron tworzonego przezeń stosunku administracyjno-prawnego. Ów "element" stanowi zagadnienie o charakterze prawnym, a jego określenie ("stworzenie") należy do kompetencji innego organu lub sądu (vide: wyrok NSA z 26 stycznia 1993 r. sygn. akt I SA 1678/92, ONSA z 1994 r. nr 2, poz. 55).

Należy wskazać, że przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosuje zasadę zwracania wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne do realizacji celu wywłaszczenia. Zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia stanowi materialnoprawną przesłankę jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Wywłaszczenie jest szczególną instytucją prawa polegającą na przymusowym odjęciu właścicielowi prawa do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli jest ona niezbędna dla określonych celów publicznych, których inaczej nie można zrealizować.

Dlatego też wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana dla innych celów niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Konsekwencją zakazu użycia nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu jest wprowadzony przepisem art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek zawiadomienia właściciela lub jego spadkobiercy przez właściwy organ o zamiarze użycia nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z równoczesną informacją o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może skorzystać z tej możliwości w terminie trzech miesięcy, licząc od dnia zawiadomienia, pod rygorem utraty tego uprawnienia przysługującego mu z mocy art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero bezskuteczny upływ 3 miesięcznego terminu powoduje wygaśnięcie uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wówczas też dopiero ustaje ustawowy zakaz z art. 136 ust. 1 ustawy, użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest normą o charakterze imperatywnym, w konsekwencji czego czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu wynikającego z tego przepisu jest nieważna.

Jeśli więc roszczenie poprzedniego właściciela nie wygasło i nie jest wyłączone z mocy art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ powinien rozpoznać sprawę o zwrot nieruchomości zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Jeżeli w toku postępowania organ stwierdziłby, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i istnieją przesłanki do jej zwrotu, ale przeszkodą jest fakt, iż Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością, to stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa miał obowiązek zawiesić postępowanie (co też organ I instancji w niniejszej sprawie uczynił). Okoliczność bowiem, że Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia jej we władanie wydać decyzji pozytywnej tj. orzekającej o zwrocie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ślad za uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1993 r. o sygn. akt III AZP 24/93 utrwalił się pogląd, że w razie wystąpienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, na organie administracji ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władać będzie nieruchomością podlegającą zwrotowi. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, w którym możliwe będzie zrealizowanie roszczenia byłego właściciela bądź jego spadkobierców, musi wiązać się z odzyskaniem władztwa nad nieruchomością, co z kolei wiąże się z koniecznością podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa utracił władztwo nad nieruchomością. Skoro zatem dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości niezbędne jest doprowadzenie do sytuacji, w której Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości, nie ulega wątpliwości, że kwestia ważności dokonanej czynności prawnej stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Należy przyjąć więc, że w niniejszej sprawie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. zasadnie zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny w przedmiocie stwierdzenia nieważności czynności prawnej przenoszącej własność przedmiotowej nieruchomości ze Skarbu Państwa na rzecz [...] Sp. z o.o. Podkreślenia wymaga fakt, iż umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] czerwca 2007 r. zawarta pomiędzy Skarbem Państwa a skarżącą spółką, została zawarta z naruszeniem art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem organ nie zawiadomił poprzedniego właściciela o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (w niniejszej sprawie w umowie sprzedaży zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) i nie poinformował go o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącego, za zawiadomienie takie nie można uznać umieszczenia ogłoszenia w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim informującego o wywieszeniu w siedzibie starostwa wykazu nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym, przeznaczonych do sprzedaży w trybie bezprzetargowym. Z literalnego bowiem brzmienia art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż zawiadomienie w nim określone winno być skierowane bezpośrednio do właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy i zawierać informację o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W niniejszej sprawie organ II instancji uznał za zasadne zawieszenie postępowania przez organ I instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, uznając jednocześnie, iż to Starosta [...] jako organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami winien wystąpić z powództwem do sądu powszechnego przeciwko nabywcy nieruchomości o ustalenie nieważności czynności prawnej na podstawie art. 189 kpc w zw. z art. 58 § 1 kc.

Uprawnienie takie zdaniem organu II instancji Starosty Warszawskiego wynika z treści art. 11 i 11a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawie gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Przepis art. 11 ust. 1 stosuje się do czynności prawnych lub czynności procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 11a ugn).

W przepisach tych ustanowione zostało przedstawicielstwo ustawowe Skarbu Państwa, co oznacza, że wszystkie czynności związane z zakresem gospodarowania nieruchomościami obejmujące czynności faktyczne, jak i prawne związane z dokonywaniem obrotu i obciążeń wchodzą w zakres umocowania ustawowego. Z przepisów tych wynika, że starosta jest reprezentantem Skarbu Państwa, gdyż za Skarb Państwa wyraża wolę przedstawiciel, w tym wypadku starosta powołany do tego na podstawie przepisu ustawy z tym. że treść art. 11a ugn daje staroście upoważnienie do działania na rzecz i w interesie Skarbu Państwa.

Zgodnie z brzmieniem art. 100 § 1 kpa organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego lub wezwie stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie chyba, że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Użycie w art. 100 § 1 kpa spójnika "albo" oznacza, że organ może sam wystąpić o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego lub wezwać stronę do wystąpienia, przy czym swoboda wyboru organu jest ograniczona obowiązującymi przepisami prawa, które muszą być przez organ uwzględnione.

W przypadku, gdy do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego właściwy jest Sąd, organ administracji publicznej może wystąpić sam na drogę sądową, gdy jest to dopuszczalne w myśl przepisów postępowania sądowego w związku z prawem materialnym cywilnym, ponieważ sama tylko regulacja zawarta w art. 100 § 1 kpa nie uprawnia organu do wystąpienia na drogę sądową. Dopuszczalność takiego wystąpienia wynikać będzie z istnienia po stronie organu legitymacji do wystąpienia do sądu cywilnego z określonym powództwem. Kodeks postępowania cywilnego w art. 189 reguluje kwestię legitymacji procesowej w sprawie o ustalenie istnienia prawa lub stosunku pranego, przyznając tę legitymację temu, kto ma w tym interes prawny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 526/08).

Stwierdzić należy, iż organ administracji publicznej orzekający w niniejszej sprawie nie ma legitymacji do wniesienia powództwa o ustalenie nieważności umowy z dnia [...] czerwca 2007 r., mocą której przeniesiona została na [...] Sp. z o.o. własność działki będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, ponieważ brak po jego stronie interesu prawnego w uznaniu przez sąd takiej czynności prawnej za nieważną.

Ponadto takiej czynności nie można uznać za czynność podejmowaną na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa, a wyłącznie do takich czynności prawnych i procesowych jest uprawniony starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej jako reprezentant Skarbu Państwa – zgodnie z art. 11a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Interes taki w ocenie sądu ma jedynie były właściciel nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2008 r. sygn. I OSK 491/07).

W tej sytuacji należy uznać, że organ I instancji prawidłowo zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zobowiązując jednocześnie poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego.

Organ II instancji natomiast uchylając postanowienie organu I instancji odpowiadające prawu, naruszył art. 138 § 2 kpa, art. 97 § 1 pkt 4 kpa, art. 100 § 1 kpa.

Sąd zauważa, iż organ II instancji nieprawidłowo sformułował sentencję postanowienia, jednakże z jego uzasadnienia wynika, iż przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność podjęcia przez ten organ działań zmierzających do zawarcia ugody i ewentualnego wytoczenia powództwa.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego związania organu II instancji oceną prawną zawartą w decyzji tego organu z dnia [..] listopada 2009 r., wydanej w niniejszej sprawie, Sąd stwierdza, iż jest on chybiony. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 198/10, LEX nr 746865, zgodnie z którym art. 110 kpa nie ustanawia związania oceną prawną w przypadku uchylenia decyzji w wyniku wniesienia odwołania.

Wniesienie odwołania od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie przepisów prawa. Art. 110 kpa reguluje niedopuszczalność zmiany rozstrzygnięcia przez organ, który wydał decyzję po jej doręczeniu lub ogłoszeniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.