Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 802/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 19 października 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 19 października 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 30 sierpnia 2017 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości całkowitej 22,6 m n.p.t. wraz z montażem urządzeń radiokomunikacyjnych telefonii komórkowej A. na dachu budynku Zespołu Szkół [..] (działka nr [..] obr. [...]).

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 19 grudnia 2016 r., Prezydent Miasta, po rozpoznaniu wniosku A., odmówił udzielenia pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji, uzasadniając swoje rozstrzygniecie niezgodnością planowanego zamierzenia z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, albowiem działka objęta inwestycją znajduje się w jednostce planistycznej, w której plan nie dopuszcza lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej.

W trybie odwoławczym Wojewoda decyzją z dnia 27 kwietnia 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że jedyną podstawą prawną do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę stanowi w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Wskazany w zaskarżonej decyzji art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien wezwać inwestora do doprowadzenia projektu do zgodności z zapisami planu miejscowego. Jednocześnie organ wskazał, iż mapa, na której sporządzono plan sytuacyjny przedmiotowej inwestycji jest nieczytelna oraz wskazany w projekcie obszar oddziaływania inwestycji został wyznaczony nieprawidłowo.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 27 lipca 2017 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uczytelnienia planu sytuacyjnego inwestycji oraz prawidłowego określenia obszaru oddziaływania.

Inwestor w piśmie z dnia 16 sierpnia 2017 r. odniósł się do nałożonych obowiązków wyjaśniając, że planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z zapisami obowiązującego planu miejscowego, a obszar oddziaływania inwestycji został określony w sposób prawidłowy. Inwestor przedłożył również mapę w skali 1:1000 przedstawiającą obszar inwestycji oraz terenów sąsiednich.

Prezydent Miasta, po analizie akt sprawy stwierdził, iż złożone wyjaśnienia nie stanowią uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie określonym w postanowieniu z dnia 27 lipca 2017 r. i decyzją z dnia 30 sierpnia 2017 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej antenowej konstrukcji wsporczej.

W odwołaniu Spółka A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Według Spółki planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z zapisami obowiązującego planu, a skarżone rozstrzygnięcie uchybia przepisom zawartym w art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Odnosząc się do uczytelnienia planu sytuacyjnego przedmiotowej inwestycji skarżąca wskazała, iż plan sytuacyjny został wykonany na mapie w skali 1:500 udostępnionej z zasobu geodezyjnego i kartograficznego Urzędu Miasta, aktualnej na dzień 10 lutego 2016 r., a projektant nie ma prawa ingerowania w mapę i w jego opinii plan sytuacyjny w wymaganym zakresie jest czytelny. Jednocześnie podtrzymano stanowisko, iż określony w projekcie obszar oddziaływania jest prawidłowy.

Rozpatrując odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 19 października 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wojewoda wyjaśnił, że stosownie do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nieusunięcie braków dokumentacji projektowej skutkować musiało odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Organ uznał bowiem, że inwestycja przedstawiona w projekcie budowlanym dotyczącym budowy stacji bazowej telefonii komórkowej pozostaje w sprzeczności z zapisami obowiązującego planu miejscowego części dzielnic [..], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Nr XXX/668/09 z dnia 25 marca 2009 r., a zatem nie spełnia wymogów art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a inwestor w toku postępowania nie doprowadził do zgodności z planem. Z akt sprawy wynika, że działka nr [..], obręb [..] w G. znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej w planie symbolem 089 UO o funkcji usług oświaty i wychowania. W ustaleniach ogólnych planu, w § 10 ust. 2 pkt 7 lit. b) dotyczącym zasad obsługi oraz przebudowy, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej w zakresie telekomunikacji zakazano lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej za wyjątkiem terenów 022 MN1, 027 MN2 i 063 U/MW3. Do powyższego zakazu odwołuje się również pkt 9 lit. c) karty terenu 089 UO. W świetle obowiązującego planu, na terenie działki objętej inwestycją jest więc wyraźny zakaz odnoszący się do lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i choć organ zgodził się, że w myśl przepisu art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych plan nie może wprowadzać zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na całym obszarze objętym planem, który uniemożliwiłby realizację takiego celu, to jednak w jego ocenie nie oznacza to, iż plan nie może wprowadzać ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji (czyli dla określonego terenu), czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, na którym będą zlokalizowane. W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a regulacje ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jedynie je ograniczają, a nie zupełnie wykluczają, jeżeli chodzi o decydowanie o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych.

Odnosząc się do kwestii ustalenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji organ odwoławczy uznał, że Prezydent Miasta zasadnie nałożył na inwestora obowiązek prawidłowego określenia obszaru oddziaływania. Wojewoda wskazał, że w przypadku budowy stacji bazowej telefonii komórkowej za istotne przesłanki pozwalające ustalić obszar jej oddziaływania uznaje się natężenie promieniowania i kierunek emisji fal elektromagnetycznych, przy czym zwrócił uwagę, że w § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, wprowadzono ograniczenia w zabudowie sąsiednich nieruchomości. W świetle tej regulacji oraz przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji telefonii komórkowej będzie więc właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która znalazłaby się w strefie, gdzie występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Nie może mieć przy tym decydującego znaczenia, że przekroczenie natężenia pola elektromagnetycznego będzie miało miejsce w przestrzeni kilkunastu czy nawet kilkudziesięciu metrów nad poziomem sąsiedniej zabudowy, a więc niedostępnej dla ludności.

Zdaniem organu drugiej instancji także znajdujący się w projekcie budowlanym plan sytuacyjny nie odpowiada wymogom rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie projektu budowlanego. Mapa, na której został sporządzony, jest nieczytelna, brak jest poświadczenia projektanta o zgodności mapy, na której sporządzono projekt, z oryginałem mapy do celów projektowych, zgodnie zaś z § 10 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego, skala mapy do celów projektowych dostosowana być musi do rodzaju i wielkości obiektu lub zamierzenia budowlanego i zapewniać musi czytelność projektu.

W skardze A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji prezydenta Miasta z dnia 30 sierpnia 2017 r., zarzucając naruszenie:

1. art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z § 10 ust. 2 pkt. 7 lit. b) w zw. z kartą terenu 089 UO uchwały Rady Miasta z dnia 25 marca 2009 r. nr VIII/60/2011 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic [..] poprzez przyjęcie, że zakazy zawarte w miejscowym planie nie stanowią zakazów, które skutecznie uniemożliwiają realizację skarżącej inwestycji i tym samym nie są w sprzeczności z art. 46 ww. ustawy,

2. § 2 ust 1 pkt. 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 122 a pkt 1 w zw. z art. 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów w zw. z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 20, art. 28 ust 2, art. 34 ust. 3 pkt 5 i 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez niezasadne utożsamianie obszaru oddziaływania przedsięwzięcia z mechanizmem, uregulowanym w ww. przepisach aktów wykonawczych, służącym zakwalifikowaniu przedsięwzięcia i sprawdzeniu, czy wymaga tzw. decyzji środowiskowej, co skutkuje, zdaniem organów, nieprawidłowym wskazaniem obszaru oddziaływania i w konsekwencji nałożeniem nieuzasadnionych obowiązków na inwestora. Zdaniem skarżącej wskazany przez nią zakres oddziaływania inwestycji jest prawidłowy.

W uzasadnieniu Spółka podniosła, że w jej ocenie § 10 ust. 2 pkt. 7 lit. b) miejscowego planu skutecznie umożliwia skarżącej zlokalizowanie na gruncie tego planu inwestycji, gdyż obszary, nieobjęte zakazem lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, nie umożliwiają, m.in. ze względu na dostępność, ale też przeznaczenie (np. zabudowa jednorodzinna), wzniesienia efektywnie funkcjonującej stacji bazowej telefonii komórkowej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu. Nie ulega wątpliwości, że przyjęte w planie rozwiązania uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a tym samym uchybiają art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zdaniem skarżącej z uwagi na to, że plan pochodzi z 2009 r., tj. sprzed dnia wydania ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, jego zapisy winny zostać potraktowane jako reguła interpretacyjna. W szczególności organ badając zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien na każdym etapie uwzględniać konstytucyjną ochronę prawa własności, a postanowienia tego aktu wykładać wąsko, tak aby możliwie najpełniej uwzględnić prawo inwestora do zagospodarowania i zabudowy terenu. Wszelkie zaś niedające się usunąć w toku procesu wykładni postanowień planu wątpliwości interpretacyjne organ administracji architektoniczno-budowlanej winien rozstrzygać na korzyść inwestora.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Poddana sądowej kontroli legalności decyzja Wojewody z dnia 19 października 2017 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta, wydane zostały po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, którego ramy określone zostały w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, a zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

W art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego ustawodawca określił zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jako że dokumenty te określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., II OSK 215/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontrolując legalność wydanych decyzji Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej oceny stwierdzając, że zaplanowana przez skarżącą Spółkę inwestycja, polegająca na budowie antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości całkowitej 22,6 m n.p.t. wraz z montażem urządzeń radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej A. na dachu budynku Zespołu Szkół [..], narusza ustalenia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Obszar, na którym położona jest działka nr [..], obr. L., objęty jest ustaleniami uchwały Rady Miasta z dnia 25 marca 2009 r. nr VIII/60/2011 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic [..]. Zgodnie z tym planem działka nr [..] objęta jest kartą terenu o symbolu 089 UO, dla którego ustalono przeznaczenie: usługi oświaty i wychowania. Jednocześnie w § 10 ust. 2 pkt 7 lit. b) ustaleń ogólnych tego planu, w części dotyczącej zasad obsługi oraz przebudowy, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej w zakresie telekomunikacji wskazano, że zakazuje się lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej za wyjątkiem terenów 022 MN1, 027 MN2 i 063 U/M3. Postanowienia karty terenu 089 UO, pkt 9 zatytułowanego "Zasady obsługi infrastrukturą" lit. c) w zakresie pozostałych (a więc innych niż określone w lit. a) i b)) zasad obsługi infrastrukturą odsyłają do § 10 ust. 2 pkt 7 lit. b) ustaleń ogólnych planu.

W świetle tych zapisów niewątpliwie lokalizacja na terenie działki nr [..] zaplanowanej przez skarżącą Spółkę inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej A. nie jest zgodna z przywołanym ustaleniem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Orzekające w sprawie organy oceniając przesłankę z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego były zobowiązane do uwzględniania zapisów i postanowień tego planu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego uchwalanie należy do zadań własnych gminy realizowanych w ramach przysługującego jej tzw. władztwa planistycznego (art. 3 ust. 2 u.p.z.p.). Przepis art. 14 ust. 8 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP tworzy system źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Adresatem planu miejscowego jako prawa miejscowego jest każdy, kto ma prawo do terenu znajdującego się w granicach planu miejscowego, w tym ten, kto korzysta lub zamierza korzystać z terenu objętego tym planem. Jako adresatów planu miejscowego należy traktować również wszelkie organy administracji publicznej, które mają ustawowo określone zadania związane z opiniowaniem, opracowywaniem planu, doradztwem w tym zakresie, a także z wydawaniem indywidualnych rozstrzygnięć, które wiążą się z tym planem, np. organ wydający pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki organy administracji architektoniczno-budowlanej odczytując zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie miały obowiązku uwzględnienia nakazu wynikającego z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1537 ze zm.), zwanej dalej o wspieraniu rozwoju. Co więcej, organ rozpoznając wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, nie może pominąć zapisów planu, choćby były one sprzeczne z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2017 r., II SA/Gl 1009/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie zgodzić należy się z organem drugiej instancji, że przepis art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1). Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Co do zasady przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, także przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (ust. 2).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że zgodnie z powołanym przepisem plan nie może wprowadzać zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na całym obszarze objętym planem uniemożliwiającego realizację takiego celu publicznego. Nie oznacza to jednak, że organy gminy w ogóle nie mogą korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na ich terenie urządzeń telekomunikacyjnych. Nie oznacza to również, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, czy też ograniczeń z uwagi na ochronę innych, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, wartości (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 stycznia 2015 r., II SA/Rz 1429/14; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1484/14; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2016 r., II SA/Kr 1621/15, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 marca 2017 r., II SA/Gd 43/17, i z dnia 7 grudnia 2017 r., II SA/Gd 437/17, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju zostałby zatem naruszony, jeżeli uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozbawiałby przedsiębiorstwo telekomunikacyjne jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem. Uchwała o planie obejmująca działkę nr 1752 w § 10 ust. 2 pkt 7 lit. b) dopuszcza lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowej w ściśle określonych strefach: 022 MN1, 027 MN2 i 063 U/MW3. Nie pozbawia zatem skarżącej Spółki możliwości inwestowania w sektorze telekomunikacyjnym na terenach objętych planem. Okoliczność, że tereny przeznaczone w planie pod tego rodzaju działalność z subiektywnych powodów nie odpowiadają skarżącej nie ma wpływu na ocenę zgodności z planem przewidywanej lokalizacji obiektu telekomunikacyjnego na terenie działki nr [..], gdzie jest to, według planu, niedopuszczalne.

Organy administracji publicznej zobowiązane są uwzględniać art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju jedynie przy wykładni miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które obowiązywały już w dniu wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju, tj. przed dniem 17 lipca 2010 r. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju przepis art. 46 i art. 48 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. Na skutek objęcia przepisu art. 46 ust. 1 ustawy regulacją przejściowego przepisu art. 75 ust. 1 granice jego obowiązywania w czasie zostały przesunięte na moment wejścia w życie ustawy i powiązane z planami obowiązującymi w tej dacie. Użyty w przepisie art. 75 ust. 1 zwrot: przepis art. 46 stosuje się także "do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy" oznacza, że chodzi tu o plany uchwalone przed tą datą. Nie powinno więc budzić wątpliwości, że przepisowi art. 46 ust. 1 nadano moc wsteczną, rozciągając jego obowiązywanie na plany uchwalone przed jego wejściem w życie (zob. A. Krawczyk, glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 10/15, LEX/el). Uznać należy, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone w czasie, kiedy obowiązywała już ustawa o wspieraniu rozwoju, a których nieważność nie została stwierdzona, są zgodne z prawem, w tym z zasadami określonymi w ustawie o wspieraniu rozwoju.

Wprowadzenie zatem w miejscowym planie zakazu lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowych na pewnych obszarach objętych tym planem, niewątpliwie mieści się w granicach kompetencji organów gminy i wbrew zarzutom skargi nie narusza art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju. Z treści powyższej regulacji nie można bowiem wyprowadzać normy pozbawiającej organy gmin prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeniami, o których mowa w tym przepisie. Na jego podstawie nie można oczekiwać, aby obszar objęty miejscowym planem był bezwarunkowo otwarty na inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej danego podmiotu, gdyż przepis ten nie przyznaje przedsiębiorstwom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 27/17, LEX nr 2276509).

Reasumując, skoro inwestor planuje realizację inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie, dla którego obowiązujący miejscowy plan przewiduje zakaz lokalizowania tego typu obiektów, to nieusunięcie, pomimo wystosowanego wezwania, niezgodności przedstawionego do zatwierdzenia projektu budowlanego z takim uregulowaniem planu, obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej do wydania decyzji na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę dla inwestycji objętej wnioskiem Spółki z dnia 21 listopada 2016 r.

W konsekwencji, w ocenie Sądu niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju w związku z § 10 ust. 2 pkt 7 lit. b) w związku z kartą terenu 089 UO uchwały Rady Miasta z dnia 25 marca 2009 r. nr VIII/60/2011.

Rozważając natomiast postawiony w skardze zarzut naruszenia prawa w zakresie określenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji Sąd uznał, że organ odwoławczy rozpatrzył tę kwestię w sposób prawidłowy.

Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stanowiąc, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Stacja bazowa telefonii komórkowej powoduje emisję fal elektromagnetycznych, które z zasady rozprzestrzeniają się poza obszarem, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co może potencjalnie wprowadzać na terenie wyznaczonym w otoczeniu tego obiektu ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy (art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego). Prawidłowe wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu daje gwarancję poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich posiadających nieruchomości w tym obszarze (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego).

Wyznaczenie miejsc dostępnych dla ludności zgodnie z art. 124 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.), zwanej dalej p.o.ś., oznacza jedynie określenie obszarów, na których nie powinny być przekroczone dopuszczalne poziomy pól elektroenergetycznych w środowisku w związku z budową stacji bazowej telefonii komórkowej. Określa je rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r., nr 192, poz. 1883 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych.

Nie oznacza to jednak, że na pozostałym obszarze nie będzie miała miejsca w ogóle emisja fal elektromagnetycznych, co powinno być wystarczającą przesłanką do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., II OSK 596/17, LEX nr 2442914). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej tylko w takim zakresie, w jakim wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podobnie w u.p.z.p. art. 6 stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z drugiej zaś strony każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zasady te mają również zastosowanie do budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć zgodnie z postanowieniami art. 143 k.c.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W myśl § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.

Skoro przepis § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zawiera zakaz inwestowania na nieruchomościach, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, "miejsca dostępne dla ludności", a co za tym obszar oddziaływania, powinny zostać określone z uwzględnieniem nieruchomości, które zgodnie z planem mogą zostać zabudowane w sposób powodujący ziszczenie się przesłanek określonych w § 314 rozporządzenia w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b lub w związku z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć, a nie tylko takich, które aktualnie są już zabudowane.

Przymiot strony w postępowaniu w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, powinny mieć podmioty, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, co nie musi oznaczać, że na obszarze tym stwierdzano przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych.

W ocenie Sądu fakt, że ponadnormatywne promieniowanie może występować jedynie w miejscach niedostępnych dla ludzi (nad poziomem zabudowy sąsiedniej) nie powoduje, iż obszar oddziaływania takiej inwestycji zamyka się w granicach działki, na której inwestycja będzie zrealizowana, a to ze względu na dyspozycję art. 143 k.c. Jeżeli więc inwestor projektuje budowę urządzeń powodujących emisję pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m², a strefy tych pól wykraczać będą – choćby w przestrzeni – ponad działkami sąsiednimi, to właściciele tych działek sąsiednich doznają ograniczenia w zagospodarowaniu należącego do nich terenu, a nieruchomości te należy uznać za znajdujące się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Dla zidentyfikowania tych nieruchomości należało ustalić charakterystyczne parametry zabudowy, w tym wysokość, w obszarze sąsiadującym z inwestycją w promieniu 70 m w osi głównej wiązki promieniowania anten, przy uwzględnieniu różnicy pomiędzy względną wartością "wysokości nad poziomem terenu" a bezwzględną "wysokością nad poziomem morza", czego nie uczyniono.

W konsekwencji za niesłuszne należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć w związku z art. 122a ust. 1 i art. 122 p.o.ś. w związku z rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku w związku z art. 35 ust. 1, art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 34 ust. 3 pkt 5 i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, albowiem organy prawidłowo oczekiwały od inwestora skonkretyzowania obszaru oddziaływania planowanej inwestycji.

Odnosząc się natomiast do prawidłowości przedłożonej na wezwanie organu mapy sytuacyjnej z uzbrojeniem podziemnym terenu w skali 1:1000, jak również do znajdującego się w projekcie budowlanym opisu i planu sytuacyjnego, nie sposób uznać, że wypełniają on wymogi przewidziane dla rysunkowej części projektu zagospodarowania działki lub terenu określone ogólnie w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a uszczegółowione w § 8 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego.

Stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowalnego projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Z przepisu § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego wynika, ze projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta, w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektów lub zamierzenia budowlanego i zapewaniające jego czytelność (§ 10). W § 8 ust. 3 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego wskazano, że część rysunkowa, sporządzona na mapie, z uwzględnieniem § 7, powinna określać:

1) orientację położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata;

2) granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary, a także oznaczenie przebiegu dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z drogą pożarową;

3) ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu.

W ocenie Sądu powyższe wymogi formalne projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki lub terenu w części rysunkowej, służyć mają między innymi precyzyjnemu określeniu sposobu i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Mapa przedłożona na wezwanie organu przez inwestora powyższych wymogów nie spełnia, albowiem nie czyni zadość wymogom czytelności wszystkich elementów mających wpływ na ocenę inwestycji, w tym nie obrazuje ukształtowania terenu ze wskazaniem rzędnych wysokości, co mogłoby mieć wpływ na ocenę zasięgu odziaływania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych, tj. wyższych niż 0,1 W/m2 w kontekście miejsc dostępnych dla ludzi. Z planu wynika bowiem, że wysokość zabudowy liczona jest, zgodnie z definicją zawartą w § 12 pkt 2 planu, od naturalnej rzędnej terenu, co oznacza wysokość nad poziomem terenu. Z dokumentacji dołączonej do projektu budowlanego wynika natomiast, że analiza oddziaływania anten dokonana została przy założeniu jej wysokości również liczonej od poziomu terenu, który to parametr nie jest tożsamy z bezwzględną wysokością nad poziomem morza, co ma wpływ na ocenę zasięgu oddziaływania elektromagnetycznego anten.

Mapa ta nie pozwala również na identyfikację działek oraz nie obrazuje odległości istniejących obiektów od planowanej lokalizacji stacji. Nie jest również poświadczona przez projektanta za zgodność z oryginałem, co uchybia przepisom § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego. Wymogów tych nie respektuje również plan sytuacyjny załączony do projektu budowlanego.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skoro przedłożony przez skarżącą Spółkę projekt budowlany nie spełniał wymogów, jakie przepisy prawa nakładają na ten dokument i braki w tym zakresie nie zostały przez inwestora należycie uzupełnione, nie może budzić wątpliwości, że w tej sytuacji orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały sankcję wynikającą z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. orzekły o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, i oceny tej nie mogą podważyć zarzuty podniesione w skardze.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że decyzja Wojewody z dnia 19 października 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 30 sierpnia 2017 r., są zgodne z prawem i, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.