Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 800/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 38
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia SO Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 stycznia 2010 r., nr [...].


UZASADNIENIE

W zaskarżonej decyzji z dnia 17 sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania W. N. od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. (działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta) z dnia 21 stycznia 2010 r. w sprawie odmowy przyznania zasiłku okresowego, zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że we wniosku z dnia 11 stycznia 2010 r. W. N. zwrócił się do organu I instancji o przyznanie zasiłku okresowego z uwagi na bezrobocie. Organ I instancji, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, w decyzji z dnia 21 stycznia 2010 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W ocenie tegoż organu brak było podstaw do przyznania zasiłku okresowego, gdyż – oprócz przesłanki dochodowej – wnioskodawca nie spełnił pozostałych przesłanek uprawniających go do otrzymania tego zasiłku.

W odwołaniu od tej decyzji strona powołała szereg przepisów ustawy o pomocy społecznej, zarzucając że organ nie może odmówić pomocy społecznej osobie potrzebującej. Ponadto zarzucono, że decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 k.p.a., a rozstrzygnięcie jest niewłaściwie uzasadnione. Rozpatrując przedmiotową sprawę Kolegium wskazało, że przyznanie wnioskowanego świadczenia uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w art. 38 ustawy o pomocy społecznej. I tak, zasiłek przysługuje osobie samotnie gospodarującej, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (...). Jak wskazał organ, decyzja w przedmiocie przyznania tego świadczenia ma charakter związany, a organ nie dysponuje uznaniem w zakresie zasadności wniosku o przyznanie tegoż zasiłku, lecz orzeka o nim, gdy spełnione są ustawowo określone przesłanki. Organ odwoławczy ustalił, że odwołujący spełnia kryterium dochodowe uprawniające go do przyznania świadczenia, jednak nie spełnia on żadnej z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 38 ustawy o pomocy społecznej, tzn. nie jest osobą chorą, niepełnosprawną ani bezrobotną. Z akt wynika bowiem, że strona od 2005 r. nie pracuje. Od listopada 2005 r. strona była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy. Od 2007 r. z przerwami odwołujący wykonywał prace społecznie użyteczne w X Liceum Ogólnokształcącym w G., do których został skierowany za pośrednictwem MOPS. W dniu 16 listopada 2009 r. odwołujący utracił status osoby bezrobotnej na okres 120 dni. Uzyskał go ponownie z datą kolejnej rejestracji w Urzędzie Pracy, tj. w dniu 15 kwietnia 2010 r. i w chwili obecnej posiada ten status bez prawa do zasiłku. Bezsporne jest zatem, zdaniem organu odwoławczego, że od dnia 16 listopada 2009 r. odwołujący utracił status osoby bezrobotnej na 120 dni, a więc od tego dnia przez okres 4 miesięcy, nie będąc osobą bezrobotną, a także niepełnosprawną, bądź długotrwale chorą, nie spełniał przesłanek z art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, uprawniających do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Kolegium wyjaśniło nadto, na marginesie swoich rozważań, że pomoc społeczna nie może stanowić stałego źródła utrzymania, zwłaszcza w odniesieniu do osób, które mają możliwości, by podjąć pracę. Tymczasem odwołujący nie przedstawił żadnego dowodu na to, że nie może wykonywać prac fizycznych, ani też zaświadczenia lekarskiego, które wskazywałoby na stan zdrowia strony, zwłaszcza w kontekście jego zdolności do podjęcia pracy fizycznej. Zdaniem Kolegium, także osoby i rodziny powinny świadczyć pomoc w zakresie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność pokonania w ten sposób trudnych sytuacji może stanowić podstawę do domagania się pomocy od państwa. Zakres pomocy uzależniony jest jednak od posiadanych środków przez organ, a także od wnioskodawcy. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nakładają też na obowiązek współdziałania osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Mając na uwadze powyższe rozważania, Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji jest w pełni zasadna i zgodna z przepisami prawa.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego W. N. wskazał, że decyzja organu odwoławczego, nie spełnia wymogów prawnych, wydana jest bez podstawy prawnej oraz nie rozstrzyga w sposób poprawny o istocie sprawy. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów prawa, w tym art. 7 i 8 k.p.a., a także zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.), zasady wysłuchania stron, a także przepisów dotyczących elementów obligatoryjnych treści uzasadnienia. Zdaniem skarżącego, gmina i powiat, obowiązane przepisami ustawy do wykonywania zadań pomocy społecznej, nie mogą odmówić osobie potrzebującej pomocy. W tej sytuacji, działanie organu I instancji jest niehumanitarne, narusza godność człowieka, jego prawo do samostanowienie, a także, zdaniem strony, stanowi czyn zagrożony karą, noszący znamiona przestępstwa. Następnie w treści skargi szczegółowo przedstawiono poszczególne etapy zmierzające do wydania decyzji w przedmiocie statusu bezrobotnego skarżącemu, a następnie jej zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 19 stycznia 2011 r. W. N. ustosunkował się do odpowiedzi na skargę organu odwoławczego. Podał, że w jego ocenie działanie organów administracji w niniejszej sprawie zmierza do spekulowania faktami. Skarżący opisał dalej kroki, które podejmował w związku z odwołaniem się od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 listopada 2009 r., na mocy której został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej. Wskazał także na szereg nieprawidłowości w zakresie postępowań organów administracji orzekających w jego sprawie dotyczącej statusu osoby bezrobotnej. W piśmie tym skarżący stwierdził, że organy pomocy społecznej niesłusznie zakwestionowały jego status jako osoby bezrobotnej, który mu niewątpliwie przysługiwał w dacie orzekania o zasiłku okresowym przez organ I instancji. Skarżący na poparcie swoich twierdzeń przytoczył szereg przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skarżący także zakwestionował twierdzenie organów pomocy społecznej, że jest osobą w pełni zdrową, tym bardziej, że na okres 120 został pozbawiony środków do życia na biologiczną egzystencję, co w jego ocenie stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia. O tym czy skarżący jest zdrowy i czy może podjąć pracę zadecydować mogą wyłącznie lekarze medycyny pracy, a nie organ. Skarżący zarzucił, że organ nie skierował go w celu ustalenia jego zdolności do pracy, stanu zdrowia, czy stopnia niepełnosprawności, a więc nie może pozytywnie przesądzać o tego rodzaju okolicznościach, skoro ich nie ustalił za pośrednictwem kompetentnych służb. Ponadto, skarżący zarzucił błąd w ustaleniach dotyczących swoich dochodów, a także zakwestionował prawidłowość uzasadnienia decyzji organów orzekających w sprawie. Do powyższego pisma skarżący załączył m. in. pismo Zakładu Polityki Społecznej określające wysokość i strukturę zmodyfikowanego minimum egzystencji w 2009 r. z 30 lipca 2010 r. oraz Informację o wysokości minimum socjalnego w czerwcu 2010 r. (pismo z 29 października 2010 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Skargę uznać należy za uzasadnioną, gdyż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Organy prowadzące postępowanie administracyjne w obu instancjach dopuściły się naruszenia dyspozycji art. 7 i 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., nakazującej dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz wyjaśnienie zasadności podjętej decyzji w treści jej uzasadnienia. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w przedmiocie zasiłku okresowego. Sąd natomiast nie ma kompetencji do tego, by oceniać w niniejszym postępowaniu legalność decyzji o pozbawieniu skarżącego statusu osoby bezrobotnej, bowiem wykracza to poza przedmiot niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego i rozpatrywanej sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją. Z tej przyczyny wszelkie zarzuty podnoszone przez skarżącego dotyczące decyzji o pozbawieniu go statusu osoby bezrobotnej nie mogą być rozpoznawane w niniejszej sprawie, zgodnie z przytoczonym wyżej przepisem art. 134 § 1 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podstawą prawną przyznania zasiłku pielęgnacyjnego jest przepis art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 – tekst jednolity ze zm.), który zawiera przesłanki pozytywne przyznania tego zasiłku.

Zgodnie z treścią tego przepisu zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, w szczególności, osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej określone jest w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej i wynosi obecnie 477 zł.

Zasiłek okresowy jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej, którego otrzymanie uzależnione jest, m. in., od spełnienia kryterium dochodowego. Z akt administracyjnych wynika, że aktualnie na dochody skarżącego składa się kwota pomocy finansowej otrzymywanej od żony na pokrycie kosztów eksploatacji mieszkania w wysokości 200 zł miesięcznie. Bezsporne jest zatem w niniejszym stanie faktycznym, że skarżący spełnia przesłankę dochodową, uprawniającą go do ubiegania się o pomoc w formie zasiłku okresowego, bowiem jego dochód nie przekracza wyżej przytoczonego kryterium dochodowego.

Regulacja art. 38 ustawy o pomocy społecznej wskazuje nadto, że beneficjentem analizowanego świadczenia może być osoba spełniającą również (tzn. oprócz przesłanki dochodowej) dodatkowy wymóg ustawowy, polegający na znajdowaniu się w szczególnych okolicznościach, uzasadniających objęcie wnioskowaną pomocą. Analizowany zasiłek przysługuje bowiem ze względu na szczególne okoliczności, tylko przykładowo wymienione przez ustawę (długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, możliwość nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego). Katalog tych okoliczności, uzasadniających przyznanie zasiłku okresowego jest otwarty. W doktrynie wskazuje się, że każda trudna sytuacja, połączona z niemożliwością jej samodzielnego przezwyciężenia, będzie uprawniała do otrzymania tego świadczenia. Przykładowo zdefiniowane przesłanki – bezrobocie, długotrwała choroba, niepełnosprawność - przyznania zasiłku okresowego dają organowi dużą swobodę decyzyjną oraz powodują, że przyznanie tej formy wsparcia zależy w gruncie rzeczy od spełnienia ogólnych warunków udzielenia pomocy społecznej (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC, 2009, wyd. II, komentarz do art. 38 ustawy, Lex/El).

Jak wskazano zaś powyżej, bezspornym jest, że skarżący spełnia przesłankę dochodową, uprawniającą go do skorzystania z objęcia analizowaną formą pomocy. Zadaniem organów administracji zatem winna być wnikliwa i dogłębna analiza sytuacji życiowej skarżącego, wychodząca poza ramy zamknięte oceną stanu zdrowia skarżącego (przesłanka długotrwałej choroby i niepełnosprawności) oraz jego statusu jako osoby bezrobotnej (przesłanka bezrobocia). W ocenie sądu orzekającego w niniejszym składzie, zasiłek okresowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego, w szczególności w zakresie ustalenia jego wysokości oraz okresu pobierania. Okoliczność ta powoduje, że orzekając o tym świadczeniu, a także ustalając jego wysokość organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 ust. 3 i ust. 4 cytowanej ustawy, to znaczy dostosowuje rodzaj, formę i rozmiar świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Z brzmienia przepisu art. 38 wynika, że zasiłek ten jest przyznawany w szczególności osobom przewlekle chorym, niepełnosprawnym, bezrobotnym, których dochody nie przekraczają ustalonego kryterium. W innych niż wymienione w tym przepisie okolicznościach samo przyznanie takiego świadczenia leży także w ramach tzw. uznania administracyjnego. W tym zatem zakresie nie można podzielić wywodów zawartych w uzasadnieniu skarżonej decyzji, iż decyzja w przedmiocie zasiłku okresowego ma charakter związany. W ocenie Sądu zaś, organy administracji, poprzestając w niniejszym stanie faktycznym na bardzo powierzchownej analizie przesłanek przyznania zasiłku okresowego, zamykających się w ustaleniu, że strona nie jest osobą bezrobotną, przewlekle chorą, ani niepełnosprawną, dopuściły się naruszenia zasad postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do treści art. 7 k.p.a., wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Ustalenie stanu faktycznego sprawy jest zaś niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego i winno korespondować z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania i wynikami jego analizy. Stosownie bowiem do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dodatkowo, analiza art. 7 i 77 k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego i rozwianiu wszelkich wątpliwości pojawiających się w toku jego ustalania. Strona zaś jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawiania dodatkowych dowodów. W tym kontekście, słuszne są twierdzenia skarżącego, który wskazuje, że organ w zasadzie nie ustalił w sposób pozytywny, jaki jest stan jego zdrowia, w szczególności - czy nie jest on osobą niepełnosprawną. Organ poprzestał bowiem na stwierdzeniu, że skoro skarżący nie przedkłada zaświadczeń lekarskich, to jest osobą zdrową. Z akt sprawy nie wynika jednak, by organ podejmował próby ustalenia, jaki jest faktycznie stan zdrowia skarżącego, zobowiązując go np.: do udania się do lekarza i przedłożenia zaświadczenia lekarskiego. Wreszcie zaś, organ nie podjął próby analizy, czy skarżący nie pozostaje w innej niż wymieniona w art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (bezrobocie, długotrwała choroba, niepełnosprawność) trudnej sytuacji życiowej, połączonej z niemożliwością jej samodzielnego przezwyciężenia, która – być może – przemawiałaby za uwzględnieniem wniosku strony i przyznaniem jej świadczenia. W tym miejscu wskazać należy, że nie ulega wątpliwości, wbrew wywodom skarżącego, że w dacie orzekania o zasiłku okresowym skarżący utracił status osoby bezrobotnej z dniem 16 listopada 2009 r. na okres 120 dni. Jak wynika bowiem z akt sprawy, decyzja Prezydenta Miasta z dnia 23 listopada 2009 r. nr [...], dotycząca utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej stała się ostateczna w związku z brakiem skutecznego wniesienia środka zaskarżenia przez skarżącego (zgodnie z ostateczną decyzją Wojewody z dnia 28 stycznia 2010r., poprzedzoną decyzją z dnia 12 stycznia 2010r. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji z dnia 23 listopada 2009r.).

Stawiając z kolei zarzut naruszenia dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., skarżący słusznie wywodził, że uzasadnienie decyzji jest i powinno być swoistym odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m. in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Dla strony bowiem, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne jak samo rozstrzygnięcie.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznając sprawę ponownie, organy administracji dokonają bardziej wnikliwych ustaleń w zakresie sytuacji życiowej skarżącego oraz całokształtu okoliczności, składających się na przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia. W szczególności organ poczyni ustalenia na temat stanu zdrowia strony, a także w zakresie ewentualnych innych okoliczności, wpisujących się w trudną sytuację życiową strony, niemożliwą do jej samodzielnego przezwyciężenia, która – być może – przemawiałaby za uwzględnieniem jego wniosku i przyznaniem analizowanego świadczenia.