Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 66/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu
Powołane przepisy: article: art. 161 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1a, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędzia WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w Ł. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Łódzkiego do rozpoznania wniosku "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w Ł. z dnia 15 grudnia 2021 r. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 15 grudnia 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca; 3. stwierdza, że bezczynność Wojewody Łódzkiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz strony skarżącej – "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w Ł. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [pic]


UZASADNIENIE

Dnia 15 grudnia 2021 r. pełnomocnik reprezentujący A Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w Ł. złożył do Wojewody Łódzkiego za pośrednictwem portalu www.praca.gov.pl wniosek o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej typu A, dla V. K. na stanowisko monter taboru szynowego. Do wniosku załączył elektroniczne skany dokumentów w postaci; potwierdzenia realizacji przelewu opłaty za złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę, oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnia i instytucjach rynku pracy z 14 grudnia 2021 r., oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi o dołączeniu wszystkich zapisanych stron paszportu cudzoziemca z 15 grudnia 2021 r., oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi z 15 grudnia 2021 r., informacji starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi z 3 grudnia 2021 r., wydruku z KRS z Rejestru Przedsiębiorców według stanu na dzień 7 września 2021 r., wypisu z aktu notarialnego z 22 lipca 2019 r. o zawiązaniu spółki komandytowo – akcyjnej oraz pełnomocnictwa upoważaniającego Ł. B. do reprezentowania spółki przed Wojewodą Łódzkim z 1 października 2019 r.

27 grudnia 2021 r. do organu wpłynęło pełnomocnictwo upoważaniającego Ł. B. do reprezentowania spółki przed Wojewodą Łódzkim z 1 października 2019 r. poświadczone za zgodność z oryginałem oraz oryginały oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnia i instytucjach rynku pracy z 14 grudnia 2021 r. i informacji starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi z 3 grudnia 2021 r.

25 lutego 2022 r. pełnomocnik A Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w której zarzucił naruszenie:

1. art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 6 k.p.a. przez:

- niedochowanie podstawowego (maksymalnie miesięcznego) terminu na załatwienie sprawy administracyjnej skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej - zezwolenia na pracę, zgodnie z wnioskiem strony z 15 grudnia 2021 r.,

- brak podjęcia jakiejkolwiek próby dochowania ustawowego terminu na rozstrzygnięcie sprawy o udzielenie zezwolenia na pracę, która nie stanowi sprawy szczególnie skomplikowanej ani wymagającej podjęcia postępowania wyjaśniającego;

2. art. 36 § 1 w zw. art. 9 k.p.a. poprzez:

- niepoinformowanie strony o fakcie niezałatwienia sprawy w terminach podstawowych wynikających z art. 35 k.p.a. liczonych od dnia skutecznego doręczenia żądania do organu oraz nie wskazanie przyczyn zaistniałej zwłoki w przedmiocie rozstrzygnięcia indywidulanej sprawy administracyjnej;

- brak wskazania (wyznaczenia) nowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej;

3. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności w sytuacji, gdy organ administracji publicznej winien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy dysponuje kompletną dokumentacją niezbędną do wydania pozytywnej decyzji administracyjnej, tj. do udzielenia zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na żadnym etapie postępowania administracyjnego organ nie zanegował wniosku pod kątem jego braków formalnych lub merytorycznych i nie wezwał strony do niezwłocznego uzupełnienia akt sprawy o brakującą dokumentację;

4. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do sytuacji, że strona nie wie na jakim etapie znajduje się jej sprawa oraz kiedy w ogóle będzie możliwe uzyskanie zezwolenia na pracę, które jest warunkiem koniecznym dla możliwości rozpoczęcia pracy przez osobę, dla której strona wystąpiła o to zezwolenie;

5. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia efektywnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego (brak koncentracji materiału dowodowego, wszechstronnej oceny materiału dowodowego) oraz do załatwienia sprawy co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności, interesu społecznego i słusznego interesu strony;

6. art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez sprzeniewierzenie się wszystkim wyżej wymienionym przepisom, których niezastosowanie objawiło lekceważące podejście organu wobec strony i doprowadziło do naruszenia fundamentalnej zasady praworządności skutkującej wyłącznie utratą (a nie pozytywnym pogłębieniem) zaufania strony do organu władzy publicznej, który uchylił się od spełnienia obowiązku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w terminie ustawowym.

Jednocześnie wskazał, że na podstawie art. 10a pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w sprawach o udzielenie zezwoleń na pracę nie stosuje się art. 37 k.p.a. w związku z powyższym należy uznać, że skoro stronie nie przysługuje środek zaskarżenia w postaci ponaglenia, to niniejsza skarga złożona jest w sposób prawidłowy, w dopuszczalnej sytuacji fikcji prawnej wyczerpania środków zaskarżenia, o której mowa w art. 52 § 2 w zw. z art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej p.p.s.a. Tym samym, jeżeli skarga na bezczynność dotyczy sprawy, która jest załatwiana w postępowaniu, w którym na mocy szczególnych przepisów nie przysługuje środek zaskarżenia bezczynności w postaci ponaglenia, to art. 53 § 2b p.p.s.a. nie ma zastosowania. Nie oznacza to jednak niedopuszczalności takiej skargi, lecz to, że wówczas skarga na bezczynność może być wniesiona w każdym czasie

W oparciu o postawione zarzuty wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 15 dni kalendarzowych od daty prawomocności wyroku. Przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie 200 zł, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i orzeczenie organowi grzywny w wysokości 500 zł w sytuacji niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podkreślił, że strona niezwłocznie po złożeniu wniosku dostarczyła bezpośrednio do biura podawczego Wojewody Łódzkiego oryginały wymaganych dokumentów. Do dnia złożenia skargi organ nie podjął jednak żadnej czynności ani nie skontaktował się ze stroną.

W ocenie pełnomocnika strony nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji nie dokonuje nawet oceny formalnej wniosku (statusu jego kompletności) czy oceny merytorycznej wniosku wraz z załącznikami w okresie ponad dwóch miesięcy od daty jego wniesienia. Czynności, które winny zostać podjęte przez organ niezwłocznie po złożeniu wniosku stanowią działania o charakterze typowym, powtarzalnym, nie wymagającym znacznego nakładu pracy. Tymczasem organ nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, nie wezwał jej do bezpośredniego stawiennictwa i uzupełnienia braków formalnych wniosku, nie rozpoczął również koncentracji materiału dowodowego i weryfikacji stanu faktycznego sprawy. Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium RP nie należy do postępowań szczególnie skomplikowanych, nie wymaga prowadzenia rozbudowanego postępowania wyjaśniającego, wieloetapowego współdziałania organów, czy też przeprowadzenia szczególnie długiego procesu dowodowego (istotą jest merytoryczna weryfikacja przesłanek pozytywnych i negatywnych do wydania decyzji administracyjnej). Nie ulega także wątpliwości, że sprawę zainicjowaną z żądaniem strony można było prowadzić i rozpoznać merytorycznie na podstawie kompletnej dokumentacji dostarczonej przez stronę, nie było już bowiem konieczności rozszerzania koncentracji materiału dowodowego o dodatkowe pisemne wyjaśnienia czy dokumenty znajdujące się w posiadaniu strony.

Poza naruszeniem ogólnych zasad regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego oraz określających terminy podstawowe rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zdaniem pełnomocnika organ uchybił również obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie podaniu przyczyn tego stanu rzeczy i braku wyznaczenia aktualnego terminu załatwienia sprawy.

Oczywiste naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa skutkuje uznaniem, że bezczynność organu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, a brak obiektywnych powodów do zwłoki w rozpoznaniu sprawy i podjęcia jakichkolwiek czynności przez okres przekraczający dwa miesiące od daty złożenia wniosku, należy traktować jako oczywiste lekceważenie praw strony i zgłoszonego żądania. Zdaniem pełnomocnika nie ma żadnego usprawiedliwienia dla tego typu sytuacji, ponieważ inne urzędy wojewódzkie działają ww. zakresie o wiele sprawniej, umożliwiają (większym podmiotom) obsługę koordynowaną ich spraw czy umawianie się na bezpośrednie wizyty w celu jednorazowego złożenia większej ilości wniosków i otrzymania decyzji w tym samym dniu, a nawet ustanawiają opiekunów do prowadzonych spraw, z którymi można bezpośrednio skontaktować się aby uzyskać konkretną informację, czy szybko uzupełnić brakującą dokumentację. Organ poprzez niewłaściwą organizację funkcjonowania urzędu wojewódzkiego przyczynia się także do naruszania ogólnego interesu społecznego obywateli i uczestników postępowań administracyjnych prowadzonych przed tym organem oraz w rzeczywistości ogranicza stronom nieskrępowaną możliwość realizacji zasady czynnego udziału strony we wszczynanych postępowaniach. W sprawach zezwoleń na pracę organ nie udostępnia bowiem żadnego efektywnego narzędzia, czy źródła do kontaktu, za pośrednictwem którego można by było szybko ustalić status sprawy, czy umówić się na dokonanie wglądu do akt sprawy. W żadnym wypadku nie można uznać za takie narzędzie formularza internetowego prowadzonego pod adresem www.bezkolejki.eu/lodzkiuw, który umożliwia wyłącznie umówienie się na wizytę w celu złożenia wniosków, które spełnia de facto funkcję biura podawczego przyjmującego wnioski, bez merytorycznej możliwości weryfikacji stanu prowadzonej sprawy. Niestety funkcjonowanie tego systemu w żaden sposób nie przyczynia się do szybkości rozpoznawanych spraw, czy wprowadzenia priorytetyzacji rozpoznania wniosków zawierających kompletną dokumentację dowodową.

Pełnomocnik podkreślił, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie określają terminu załatwienia sprawy dotyczącej wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pracę, wobec powyższego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów ogólnych k.p.a., a w szczególności art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1-3 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie od momentu złożenia przez stronę kompletnego wniosku nie podjęto jakichkolwiek działań do wydania pozytywnej decyzji administracyjnej, co stanowi kwalifikowane naruszenie – znaczne i niezaprzeczalne, w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W prostej, bezspornej sytuacji, w której strona czeka długo na pierwszą prostą czynność organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i w sposób ewidentny podważa to zaufanie jednostki do organów administracji publicznej, jednoznacznie wskazując na rażące naruszenie prawa. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, że przez ponad dwa miesiące od momentu złożenia wniosku strona nie ma żadnej wiedzy o tym, czy wniosek został przyjęty, czy przeprowadzono formalną i merytoryczną ocenę wniosku, czy przeprowadzono koncentrację materiału dowodowego, czy też stwierdzono braki uniemożliwiające skuteczne zakończenie wszczętego postępowania.

W uzasadnieniu wniosku o przyznanie sumy pieniężnej pełnomocnik wskazał, że strona nie przyczyniła się do przedłużenia postępowania, a rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy ma dla niej fundamentalne znaczenie z punktu widzenia stabilności pracy personelu na terytorium RP. Zasądzenie sumy pieniężnej w kwocie 200 zł stanowi w istocie jedynie 0.7% kwoty, którą maksymalnie może orzec sąd w ramach wymiaru sumy pieniężnej i należy traktować raczej wyłącznie w kategoriach symbolicznej, zryczałtowanej rekompensaty stronie ewidentnych niedogodności wynikających z wadliwe prowadzonego postępowania administracyjnego.

Niedogodności, które doświadcza strona w związku z bezczynnością organu polegają przede wszystkim na stanie niepewności i braku przewidywalności co do terminu początkowego, od którego będzie możliwe legalne powierzenie pracy cudzoziemcowi, a konsekwencje związane ze stwierdzeniem przez PIP, czy SG nielegalnego powierzania pracy cudzoziemcom bez wymaganych zezwoleń zagrożone są karą i wpływają na wiarygodność biznesową wobec kontrahentów.

Poza wskazanymi powyżej okolicznościami, zdaniem pełnomocnika bez wątpienia naruszono prawo strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki w postępowaniu, które winno być prowadzone wnikliwie, szybko i posługując się możliwie najprostszymi środkami, z poszanowaniem prawa strony do rzetelnej informacji i pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej.

Podsumowując pełnomocnik wskazał, że organ w żaden sposób nie sprostał ciążącym na nim obowiązkom (łącznie, jak i każdemu z osobna), a oceniając ogół zaniechań należy stwierdzić, że noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o umorzenie postępowania sądwoadministracyjnego lub oddalenie skargi wskazując, że 4 marca 2022 r. Wojewoda Łódzki wydał zezwolenie na pracę cudzoziemca na terytorium RP, która została skutecznie doręczona stronie za pośrednictwem portalu praca.gov.pl 7 marca 2022 r.

Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że wniosek złożony 15 grudnia 2021 r. zawierał braki formalne, tj. brakowało oryginału oświadczenia osoby upoważnionej do reprezentowania pracodawcy zgodnie z KRS, składanego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jak wynika z art. 88a ust. 1aa pkt 1 lit. i cyt. ustawy, jako integralny element wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dokument ten nie może zostać złożony w postaci kopii oświadczenia. Ponadto charakter przedmiotowego oświadczenia, jako oświadczenie wiedzy (a nie oświadczenie woli) wymaga osobistego działania podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Celem takiego rozwiązania jest zapewnienie wiarygodności ustaleń w postępowaniu o wydanie zezwolenia na pracę poprzez wymaganie dokumentów, na podstawie których możliwe jest skuteczne pociągnięcie do odpowiedzialności karnej osób składających fałszywe oświadczenia. Nie załączono również oryginału informacji starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z § 7 ust. 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca oraz wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń (Dz. U. z 2017 r. poz. 2345) dołącza się ją do wniosku w oryginale.

Pełnomocnik strony złożył oryginały ww. oświadczenia oraz informacji starosty przed wysłaniem przez organ wezwania do jego uzupełnienia, tj. 27 grudnia 2021 r., co oznacza, że był świadomy istniejących braków formalnych wbrew temu, co wskazał w skardze. Zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przesądzenie w art. 61 § 3 k.p.a. że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, nie oznacza, iż wszczęcie postępowania w każdym przypadku następuje z mocy prawa. Jedynie wniosek spełniający określone przepisami wymogi może wszcząć postępowanie we wnioskowanym zakresie. Przepisu art. 61 § 3 k.p.a. nie można zatem rozumieć tak, że każde podanie (pismo) wszczyna automatycznie postępowanie nawet, jeśli posiada braki formalne. Jeśli postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek strony to termin załatwienia sprawy powinien być liczony od dnia, w którym do organu wpłynął uzupełniony wniosek strony.

Wniosek obarczony zatem brakami formalnymi nie wywołuje procesowego skutku wszczęcia postępowania w sprawie. Oznacza to, że do czasu jego uzupełnienia nie ma zastosowania art. 35 k.p.a. określający terminy rozpatrzenia sprawy. W takim przypadku termin załatwienia sprawy nie upływa. Z kolei z brzmienia art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że jako bezczynność organu należy rozumieć niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Zatem na gruncie cyt. przepisów Wojewoda Łódzki nie dopuścił się bezczynności, a samo przekroczenie terminu do załatwienia przez organ sprawy nie może przesądzać o powstaniu zjawiska rażącego naruszenia prawa

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze organ wskazał, że Oddział Paszportowy Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi, który zajmuje się m.in. wydawaniem zezwoleń na pracę cudzoziemców był i jest otwarty dla wszystkich osób, pomimo wprowadzonego stanu epidemii związanego z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Organ umożliwia każdemu wejście do urzędu w godzinach jego pracy, które są wskazane na oficjalnej stronie internetowej. Powyższe jest też możliwe po wcześniejszym umówieniu się, dzięki czemu obsługa jest zapewniona w konkretnym dniu i o konkretnej godzinie, niezależnie od liczby oczekujących osób. Wbrew stwierdzeniom zawartym w skardze, organ umożliwia umówienie wizyty w jakiejkolwiek sprawie z zakresu zezwoleń na pracę, również w celu wglądu w akta sprawy.

Odnosząc się do żądania przyznania stronie sumy pieniężnej organ wskazał, że wniosek jest bezzasadny, ponieważ nie wskazano, jakie dokładnie strona poniosła straty w związku z brakiem otrzymania zezwolenia na pracę. Wojewoda nadmienił, że cudzoziemiec, którego dotyczył wniosek posiadał prawo do legalnego wykonywania pracy w Polsce, ponieważ strona zarejestrowała na jego rzecz w Powiatowym Urzędzie Pracy w Łodzi oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy na stanowisku montera taboru szynowego. Oświadczenie było ważne do dnia 9 listopada 2021 r. lecz na podstawie art. 15zzq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. w Dz. U. z 2020 r. poz. 568 ze zm.) jego okres ważności został przedłużony, a zatem po upływie jego terminu ważności praca cudzoziemca była legalna. Zatem organ nie działał na szkodę strony, a postępowanie zakończyło się wydaniem zezwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz.270 z późn. zm), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art.3 § 2 pkt.1-4a i 8 - 9 wymienionej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zgodnie z treścią art.149 §1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art.149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z treścią art.149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi spółki A jest bezczynność Wojewody Łódzkiego w rozpoznaniu wniosku spółki o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej typu A dla obywatela Ukrainy V.K..

Skarga nie została poprzedzona wniesieniem ponaglenia, o którym mowa w art.37 K.p.a. jednakże nie stanowiło to przesłanki jej odrzucenia. Zgodnie bowiem z treścią art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. z 2022 r. poz. 690) przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88 m przywołanej ustawy. Regulacja ta dodana została przez art. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie niektórych ustaw związanych ze świadczeniami na rzecz rodziny (Dz. U. z 2021 r. poz. 1162) i weszła w życie z dniem 13 lipca 2021 r., a więc znajdowała zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Skoro zaś zmiana ustawy wyłączyła możliwość składania ponaglenia w sprawach dotyczących m.in. wydania zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca, to w sytuacji, gdy organ dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości postępowania, jedyną możliwością zwalczania przez stronę zwłoki organu jest złożenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w trybie art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.

Przechodząc zatem do oceny, czy w sprawie doszło do bezczynności organu należy zaznaczyć, że w myśl art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. do zadań wojewody należy wydawanie zezwoleń na pracę, o których mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zezwolenie na pracę jest wymagane, jeżeli cudzoziemiec wykonuje pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 88a ust. 1 i 2 przywołanej ustawy zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a w postępowaniu o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Ponadto w art. 88j ust. 1 tej ustawy prawodawca wymienia przypadki wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Powyższe dowodzi, że w sprawach, których przedmiotem jest załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca obowiązują terminy procesowe określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Należy zaznaczyć, ze bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas gdy organ ma obowiązek podjąć działania w formie określonej prawem i w terminie określonym przez prawo lecz tego nie czyni. Dotyczy to zatem sytuacji gdy przepis prawa przewiduje działanie organu zaś organ jest w zwłoce gdyż w wymaganym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadzi postępowanie i nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu lub czynności administracyjnej.

Instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Oceniając powyższe okoliczności sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

W myśl art.35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Zgodnie z treścią art.36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Łódzki pozostawał bezczynny w sprawie załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 15 grudnia 2021r. W tym dniu spółka A złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium R.P. zaś w dniu 27 grudnia 2021r. uzupełniła braki wniosku. Decyzja w przedmiocie wniosku spółki została wydana dopiero w dniu 4 marca 2022r. czyli po upływie przeszło dwóch i pół miesiąca od daty złożenia wniosku. Doszło zatem do przekroczenia miesięcznego terminu do załatwienia sprawy określonego w art.35 § 3 K.p.a.

Podnieść należy, że sprawa załatwienia wniosku z 15 grudnia 2021r. nie była skomplikowana. Nie wymagała ona przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego. Do rozpoznania sprawy wystarczyła analiza dokumentów złożonych przez stronę. Dokumenty te były kompletne i nie było ich dużo. Nie można zatem uznać, że sprawa strony skarżącej była zawiła i skomplikowana, wymagająca dużej ilości czasu na jej załatwienie. W związku z czym sąd uznał, że organ administracji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 15 grudnia 2021r. Wobec tego, że decyzją z dnia 4 marca 2022r. Wojewoda Łódzki rozpoznał wymieniony wniosek sąd umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z 15 grudnia 2021r.

Jednocześnie sąd uznał, że bezczynność Wojewody Łódzkiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności, jak i jej powodów. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA: z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony.

W ocenie sądu bezczynność Wojewody Łódzkiego nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa gdyż sprawę nie rozpoznano w nadmiernie długim czasie. Wniosek spółki A został rozpoznany 2 miesiące i 5 dni od dnia uzupełnienia braków wniosku. Nie jest to nadmiernie długi czas w porównaniu do bezczynności występującej w innych tego typu sprawach rozpoznawanych w tutejszym sądzie. Po stronie organu nie było celowego unikania rozpoznania wniosku. Nie miało także miejsca celowe lekceważenie wniosku ani zła wola organu w rozpoznaniu wniosku. Jest okolicznością niesporną, że do organu administracji wpływa duża ilość wniosków o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca co skutkowało opóźnieniem w załatwieniu wniosku strony skarżącej. Mając na uwadze stosunkowo niewielkie opóźnienie w załatwieniu wniosku strony skarżącej oraz przyczyny przekroczenia terminu do załatwienia sprawy sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie sądu brak było natomiast podstaw do przyznania stronie skarżącej od organu sumy pieniężnej. Zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest możliwością, z której sąd powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Środki te są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych (a zatem jaskrawych i zawinionych) przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a także wtedy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Odnosić je należy do sytuacji, gdy na podstawie całokształtu działań organu uprawnione jest przekonanie, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem sądu, zaistnienie takich sytuacji w niniejszej sprawie należy wykluczyć.

Podkreślić zaznaczyć, że przyznanie sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 124/21, dostępny jw.). Kompensacyjny charakter przyznania sumy pieniężnej nie podważa jednak stanowiska, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność lub przewlekłość - a zatem zdyscyplinowania organu (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1163/16, dostępny jw.).

Zastosowanie środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie jest w rozpoznawane sprawie celowe, gdyż organ wydał żądane zezwolenie, okres jego bezczynności nie był długi, a sąd nie stwierdził po stronie organu rażącego naruszenia prawa. Organowi nie można zarzucić celowego i rażącego przedłużania czasu prowadzonego postępowania ani znaczącego przekroczenia terminu załatwienia wniosku. Skoro w dacie rozpoznania niniejszej skargi udzielono już zezwolenia na pracę to funkcja dyscyplinująca omawianej sankcji finansowej straciła na znaczeniu. W ocenie sądu, przyznanie sumy pieniężnej powinno wiązać się nie tylko ze znacznym uszczerbkiem po stronie skarżącej, dotkniętej bezczynnością organu lub skutkami przewlekłego postępowania, ale przede wszystkim w razie radykalnego naruszenia przez organ ciążących na nim obowiązków związanych z terminowością prowadzonego postępowania. Nadto warto zauważyć, że w niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała wysokości uszczerbku wywołanego zwłoką organu w załatwieniu sprawy. W szczególności autor skargi nie wskazał, w jaki sposób oszacował wysokość straty wywołanej bezczynnością, określając miesięczną kwotę bazową na 200 zł. Z kolei organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że V. K. miał prawo do legalnego wykonywania pracy do dnia 9 listopada 2021r. lecz okres ten został mu przedłużony na podstawie art.15 zzq ust.1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021r. poz.2095 ze zm.). Mając to na uwadze sąd nie uwzględnił wniosków skargi w zakresie przyznania sumy pieniężnej i w tej części oddalił skargę.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest częściowo zasadna. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku spółki A z 15 grudnia 2021r. Z uwagi na to, że w trakcie postępowania sądowego organ administracji decyzją z 4 marca 2022r. rozpoznał wymieniony wniosek, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z 15 grudnia 2021r. (punkt 1 wyroku). Na podstawie art.149 § 1a p.p.s.a. sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 wyroku) Wobec tego, że przyznanie sumy pieniężnej byłoby nieuzasadnione, na podstawie art.151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę w pozostałej części.

Na podstawie art.200 p.p.s.a. sąd zasądził od Wojewody Łódzkiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na ogólną sumę kosztów złożyło się: 480 zł – wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej i 100 zł – wpis sądowy.

Na wniosek skarżącej, na podstawie art.119 punkt 4 p.p.s.a. sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym.

A.L.