Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 826/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1,2,6, art. 30 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nienależnego świadczenia i jego zwrotu 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części nakładającej na J. C. obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń; 2) oddala skargę w pozostałej części; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części objętej punktem pierwszym wyroku do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. C. (dalej "skarżąca") od decyzji Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], którą ustalono, iż zasiłek rodzinny wypłacony za okres od dnia [...] listopada 2005 roku do dnia [...] maja 2011 roku na mocy decyzji MOPS z dnia [...] października 2005 roku, znak: [...], zmienionej dnia [...] września 2006 roku, znak: [...] są świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi, z jednoczesnym wskazaniem kwot należności głównej i odsetek, orzekło o:

– uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji;

– na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.; dalej: "u.ś.r.") stwierdziło, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony dla skarżącej za okres od [...] listopada 2005 r. do [...] maja 2011 r. na mocy decyzji MOPS z dnia [...] października 2005 r. znak: [...], zmienionej decyzją z dnia [...] września 2006 r. znak: [...] w łącznej kwocie [...] zł jest świadczeniem nienależnie pobranym;

– na podstawie art. 30 ust. 1 u.ś.r. nałożyło na skarżącą obowiązek zwrotu ww. nienależnie pobranych świadczeń.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] września 2005 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 roku życia. Jednocześnie została zapoznana

z treścią art. 16 ust. 2 i ust. 6 u.ś.r., podpisała stosowne oświadczenie zawarte w treści wniosku, z którego wynika, że nie jest osobą uprawnioną do dodatku pielęgnacyjnego (część II, tiret 5 wniosku). Zobowiązała się nadto poinformować podmiot wypłacający zasiłek o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżąca załączyła do wniosku kopię decyzji ZUS z [...] maja 2004 r., przyznającej zasiłek pielęgnacyjny na okres od [...] maja 2004 r. do [...] sierpnia 2005 r. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Prezydent R. przyznał skarżącej zasiłek pielęgnacyjny od

[...] września 2005 r., pouczając o konieczności niezwłocznego powiadomienia właściwego organu (MOPS) przez osobę uprawnioną o zmianach mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, w szczególności o nabyciu uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego. Następnie, działając z urzędu organ I instancji ustalił, że skarżąca od [...] listopada 2005 r. pobiera z ZUS dodatek pielęgnacyjny. Powołał się na pismo ZUS

z dnia [...] czerwca 2011 r. Na tej podstawie organ I instancji wydał w dniu [...] czerwca 2011 r. decyzję zmieniającą swoją decyzję z dnia [...] października 2005 r., odmawiając przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...] czerwca 2011 r. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczna.

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. organ I instancji ustalił, iż zasiłki rodzinne wypłacone skarżącej w okresie od [...] listopada 2005 r. do [...] maja 2011 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi i jako takie podlegają zwrotowi wraz

z ustawowymi odsetkami naliczanymi do dnia spłaty (pkt 1). Nienależnie pobrane świadczenia określił na kwotę [...] zł jako należność główną oraz [...] zł tytułem odsetek naliczonych od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń do dnia wydania decyzji (pkt 2). Zobowiązał skarżącą do doliczenia odsetek, zaczynając od dnia następującego po dniu wydania decyzji do dnia spłaty (pkt 3) oraz do niezwłocznej wpłaty do kasy MOPS lub na podany rachunek bankowy tej instytucji sumy kwot z pkt 2 i pkt 3 (pkt 4). Orzekł nadto o możliwych konsekwencjach, jakie mogą wystąpić w przyszłości w przypadku nie uiszczenia wskazanych wyżej kwot (pkt 5).

W odwołaniu skarżąca wskazała, iż organ niesłusznie żąda zwrotu przyznanego jej zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż z powodu zaawansowanego wieku nie była ona świadoma nienależnego pobierania świadczeń i działała w dobrej wierze. Podniosła, że organ przyznający zasiłek pielęgnacyjny winien z urzędu przed przyznaniem świadczenia zbadać wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności sprawdzić, czy spełnia ona warunki do jego przyznania. Zdaniem skarżącej, organ nie dokonał w tym zakresie stosownych ustaleń. Za niedopuszczalne skarżąca uznała zatem obciążenie jej konsekwencjami nieprawidłowych działań organu I instancji.

Kolegium, rozpoznając wniesione odwołanie, decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia wysokości odsetek oraz nałożenia obowiązku zwrotu odsetek ustawowych i orzekło o zwrocie przez skarżącą nienależnie pobranych świadczeń w kwocie [...] zł wraz z należnymi odsetkami ustawowymi naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego od dnia wypłaty świadczeń do dnia spłaty. W pozostałym zakresie decyzję utrzymało w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi skarżącej, wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r. (VIII SA/Wa 1110/11) uchylił zaskarżoną decyzję

z dnia [...] września 2011 r. Stwierdził, że Kolegium w sposób wadliwy zredagowało osnowę swego rozstrzygnięcia, dlatego też obowiązane zostało do precyzyjnego wskazania, w jakim zakresie uchyla wadliwą decyzję organu I instancji. Nadto jeżeli postanowi uchylić tylko w części decyzję organu I instancji, to poza rozstrzygnięciem sprawy co do istoty (reformatoryjnym) w tym zakresie, obowiązane będzie także wyjaśnić, z jakich względów utrzymuje w mocy poszczególne rozstrzygnięcia z punktów 1 – 5 wadliwej decyzji organu I instancji. Sąd zobowiązał Kolegium do uzupełnienia materiału dowodowego w celu precyzyjnego ustalenia daty nabycia przez skarżącą prawa do dodatku pielęgnacyjnego, celem ustalenia, od kiedy skarżąca pobierała nienależnie zasiłek pielęgnacyjny. Jednocześnie Sąd zauważył, iż w aktach sprawy znajdują się dowody (oświadczenie, wniosek, decyzja z dnia [...] października 2005 r.) świadczące o tym, że skarżąca została w sposób prawidłowy pouczona o obowiązku zawiadomienia MOPS o nabyciu prawa do dodatku pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu zarówno skarżąca, jak i osoby działające w jej imieniu na etapie składania wniosku, czy też na etapie niniejszego postępowania, powinny zatem zdawać sobie sprawę z tego, że taki obowiązek istniał. Zmiana okoliczności faktycznych (tj. nabycie prawa do dodatku pielęgnacyjnego), mających istotny wpływ na prawo skarżącej do zasiłku pielęgnacyjnego, nastąpiła zaś zarówno po złożeniu wniosku, jak i po wydaniu korzystnej dla skarżącej decyzji z dnia [...] października 2005 r.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy we wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania. Przywołał treść art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r. Zauważył, iż ostateczną decyzją z dnia

[...] października 2005 r. przyznano skarżącej bezterminowo od dnia [...] września 2005 r. zasiłek pielęgnacyjny i początkowo był on wypłacany prawidłowo. Od dnia [...] listopada 2005 r. skarżąca rozpoczęła pobieranie dodatku pielęgnacyjnego, wypłacanego przy rencie rodzinnej po małżonku (co potwierdza decyzja ZUS z dnia [...] listopada 2005 r. znak: [...]). Zdaniem Kolegium okoliczności te miały istotne znaczenie na możliwość dalszego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego z MOPS, lecz skarżąca nie poinformowała o ich wystąpieniu organu wypłacającego świadczenie rodzinne. Kolegium uznało, że skarżąca w czasie pobierania zasiłku pielęgnacyjnego była świadoma zasad jego przysługiwania, jak i wiedziała o niemożliwości jednoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Dlatego też Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem skarżącej, jakoby nie była ona w sposób właściwy

i zrozumiały poinformowana o spoczywających na niej obowiązkach, co miałoby mieć

w konsekwencji wpływ na zasadność żądania zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. Za nieuzasadnione organ odwoławczy uznał także twierdzenie, jakoby MOPS winien prowadzić samodzielnie postępowanie mające na celu ustalenie uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało, iż zmiana okoliczności, która powstała w trakcie pobierania zasiłku pielęgnacyjnego wpłynęła negatywnie Na możliwość dalszego pobierania tegoż świadczenia.

Konkludując organ odwoławczy stwierdził, iż wypłacone skarżącej za okres od dnia [...] listopada 2005 r. do dnia [...] maja 2011 r. zasiłki pielęgnacyjne na łączną kwotę [...] zł stanowią nienależnie pobrane świadczenie, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., które zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. podlega zwrotowi. Tym samym –

w ocenie Kolegium – zasadnym stało się również nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o których mowa powyżej.

Pismem z dnia [...] września 2012 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Kolegium z dnia

[...] sierpnia 2012 r., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 u.ś.r. poprzez ich błędną wykładnię

i nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że:

– zasiłek pielęgnacyjny przyznany i wypłacany skarżącej miał charakter świadczenia nienależnie pobranego;

– pouczenie skarżącej dokonane przez organ administracji było należyte;

– definicja nienależnie pobranego świadczenia wyklucza konieczność badania przez organ administracji oceny zachowania świadczeniobiorcy, w tym także oceny stanu jego świadomości i wiedzy, co do istnienia przesłanek skutkujących obowiązkiem zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego;

b) art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na jednoczesnym orzeczeniu w zaskarżonej decyzji zarówno o tym, że pobrane przez skarżącą świadczenie było świadczeniem nienależnie pobranym, jak

i o obowiązku zwrotu takiego świadczenia;

2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść decyzji tj.:

a) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych okoliczności sprawy

i błędne ustalenie, że skarżąca była należycie pouczona o skutkach zmiany jej sytuacji, w tym o skutkach przyznania jej dodatku pielęgnacyjnego w ramach renty po zmarłym mężu, a także nie ustalenie, czy skarżąca miała świadomość, że pobierane przez nią świadczenie jest nienależne, a w konsekwencji, czy świadomie i zawinienie wprowadziła organ administracji w błąd;

b) art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez działanie organów administracji w niniejszej sprawie sprzecznie do zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz sprzecznie z zasadą należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności w czujności, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Zarzuty skargi uznał za niezasadne. Kolegium wskazało m.in., iż dopuszczalnym było orzeczenie

w jednej decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu i nałożeniu obowiązku jego zwrotu, albowiem przepisy ustawy o świadczenia rodzinnych nie przewidują przeszkód w takowym załatwieniu sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie

w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

W ocenie Sądu skarga wywiedziona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie w części.

Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), a jej przedmiotem jest nienależne pobranie zasiłku pielęgnacyjnego (nie rodzinnego, jak to błędnie wskazano w decyzji organu I instancji). Zgodnie art. 16 ust.

1 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku

z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat (art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r.). Skarżąca – urodzona [...] sierpnia

1923 r. – w dniu [...] września 2005 r. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z powodu ukończenia 75 lat. Zasiłek pielęgnacyjny został przyznany bezterminowo ostateczną decyzją z dnia [...] października 2005 r. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika ponadto, iż skarżąca od [...] listopada 2005 r. pobiera dodatek pielęgnacyjny przy świadczeniu rentowym, zgodnie z decyzją ZUS

z dnia [...] listopada 2005 r. (k. 8 akt administracyjnych).

Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Dodatek pielęgnacyjny, a zasiłek pielęgnacyjny, świadczenia te – często mylone ze względu na podobieństwo nazw – są rodzajowo odmienne. Dodatek pielęgnacyjny ma charakter ubezpieczeniowy, a zasiłek pielęgnacyjny – charakter pomocniczy. Warunki do uzyskania oraz zasady ustalania

i wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego określa zatem ustawa o świadczeniach rodzinnych. Obecnie nabycie prawa do dodatku pielęgnacyjnego skutkuje z mocy prawa utratą uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego. Ustawodawca zatem nie tylko wykluczył możliwość otrzymywania obu świadczeń jednocześnie przez osobę uprawnioną, ale ponadto wyłączył swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać. W związku z tym organ decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. odmówił przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...] czerwca 2011 r., a zaskarżoną decyzją

z dnia [...] sierpnia 2012 r. ustalił, że pobrana z tego tytułu kwota w okresie od dnia

[...] listopada 2005 r. do [...] maja 2011 r. jest świadczeniem nienależnym.

Sąd zauważa, iż organ odwoławczy w wydanej decyzji reformatoryjnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. orzekł zarówno o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, jak

i jednocześnie nakazał zwrot nienależnie pobranego świadczenia stosownie do art. 30 ust. 1 u.ś.r. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie jest to niedopuszczalne, dlatego też w części dotyczącej orzeczenia o obowiązku zwrotu skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 619/10 (wyrok dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl), nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie mogło być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 stycznia 2012 r. II SA/Bd 1263/11; wyroki WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2013 r. III SA/Kr 650/12 oraz

z dnia 21 marca 2012 r. III SA/Kr 567/11; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 listopada 2012 r. IV SA/GI 136/12. Z art. 30 ust. 3 u.ś.r. wynika, iż należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Z brzmienia tego przepisu, określenia w nim sposobu obliczania biegu okresu przedawnienia wynika jednocześnie, iż nie jest dopuszczalne obejmowanie tą samą decyzją uznania świadczenia za pobrane nienależnie i orzekania o obowiązku jego zwrotu. Dopiero bowiem, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można nakazywać jego zwrot, przy uwzględnieniu czy doszło do przedawnienia żądania zwrotu całości czy też części pobranych świadczeń. Z tego względu zaskarżona decyzja narusza przepis art. 30 ust. 1 u.ś.r., co powoduje, iż obarczona jest istotną wadą, która uniemożliwia jej funkcjonowanie w tym zakresie

w obrocie prawnym.

Z tej przyczyny Sąd w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję

w części nakładającej na skarżącą obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a) p.p.s.a. W punkcie trzecim sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.

W pozostałej części skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja

w pozostałym zakresie jest zgodna z prawem.

Analiza akt niniejszej sprawy wskazuje, że skarżąca została prawidłowo pouczona na etapie składania wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego o niemożności równoczesnego pobierania dodatku pielęgnacyjnego. Powyższe przesądził także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 marca 2012 r., (sygn. VIII SA/Wa 1110/11), który stwierdził, iż w aktach sprawy znajdują się dowody (oświadczenie, wniosek, decyzja z dnia [...] października 2005 r.) świadczące o tym, że skarżąca została w sposób prawidłowy pouczona o obowiązku zawiadomienia MOPS

o nabyciu prawa do dodatku pielęgnacyjnego. W konsekwencji Sąd uznał wówczas, iż zarówno skarżąca, jak i osoby działające w jej imieniu na etapie składania wniosku, czy też na etapie niniejszego postępowania, powinny zatem zdawać sobie sprawę z tego, że taki obowiązek istniał. Powyższą oceną prawną wyrażoną w przytoczonym wyżej orzeczeniu sądu, stosownie do art. 153 p.p.s.a., związany jest Sąd w składzie obecnie orzekającym. Jednocześnie z prawidłowych ustaleń organów wynika, iż skarżąca

w okresie od [...] listopada 2005 roku do [...] maja 2011 roku pobierała zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek pielęgnacyjny mimo nie budzącej wątpliwości treści art. 16 ust. 6 u.ś.r. o braku uprawnień do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku posiadania uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego i jak wskazano wyżej prawidłowego pouczenia, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, jak i o obowiązku zawiadomienia organu wypłacającego zasiłek pielęgnacyjny o nabyciu prawa do dodatku pielęgnacyjnego.

Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności Sąd w punkcie drugim wyroku w pozostałej części skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.