Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 379/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 9,  art. 28, art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skarg M. P., A. P., M. S., D. S. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy rekreacyjnej w miejscowości [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...] w miejscowości [...]; 2. w pozostałym zakresie skargi odrzuca; 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżących M. P., A. P. solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżących M. S., D. S. solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2019 r. Rada Miejska [...] uchwałą nr [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy rekreacyjnej w miejscowości [...] (dalej również jako: Uchwała). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2019 r., poz. [...].

Jednobrzmiące skargi na tę Uchwałę wywiedli M. S. i D. S. (właściciele nieruchomości obejmującej dz. nr [...] o pow. 0,1115 ha oraz dz. nr [...] o pow. 0,0512 ha) oraz M. P. i A. P. (właściciele nieruchomości obejmującej działkę nr [...] o pow. 3026 m˛).

Uzasadniając złożone skargi wskazano, że żądanie skarg obejmuje uchylenie – w całości – zaskarżonego aktu i zasądzenie kosztów postępowania. Uchwale zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018, poz. 1945 – dalej jako: u.p.z.p.) poprzez nieudowodnienie celu publicznego o znaczeniu gminnym i nie wzięcie pod uwagę alternatywnych, lepszych technicznych i środowiskowych i ekonomicznych rozwiązań. Podniesiono też zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. poprzez nieudowodnienie ekonomicznego uzasadnienia przeprowadzenia ścieżki rowerowej i przyszłego wywłaszczenia znacznej części działek nr [...], [...] i [...] - od strony - linii brzegowej jeziora, zbyt szerokiego pasa wyłączenia zabudowy od strony jeziora i nie wzięcie pod uwagę alternatywnych – korzystniejszych lokalizacji ścieżki rowerowej. Wszyscy Skarżący podnieśli, że kupowali działki z dostępem do i widokiem na jezioro. Podniesiono, że nic nie stoi na przeszkodzie ku temu, aby ścieżkę rowerową poprowadzić – konsekwentnie – a więc prosto za działką [...] przy drodze i następnie w lewo po zewnętrznej granicy działki [...] przy działce [...] W dalszej kolejności wskazano, że podejmując Uchwałę, pominięto, że na działce nr [...] faktycznie nie ma terenów zieleni. W dalszej kolejności wskazano, że błędne i nieuzasadnione było zakwalifikowanie działek nr [...], [...] i [...] do jednostki 23Mr opisanej w § 7 ust. 2 Uchwały, zamiast do 11 Mr opisanej w § 7 ust. 1 Uchwały, która dopuszcza większą zabudowę. Skarżący podnieśli też, że przy podejmowaniu Uchwały doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości i faworyzowania właścicieli działek sąsiednich. Wskazano, że Skarżący zostali pozbawieni czynnego udziału w postępowaniu, a w także nie uwzględniono uwag i wniosków właścicieli działek sąsiednich w zakresie bardziej celowego przebiegu ścieżki rowerowej, przy drodze i bardziej celowego przyszłego wywłaszczenia pasa działek [...], [...], [...] oraz [...] i [...] od strony drogi, gdzie grunty są mniej atrakcyjne, tańsze i co pozwoli na zachowanie pierwotnego ekosystemu brzegu jeziora. Skarżący podnieśli też zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargi Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o ich oddalenie. W odpowiedzi na skargi przedstawiono sprawozdanie z przebiegu procedury planistycznej, a ustosunkowując się do zarzutów skarg organ wskazał, że wszelkie opinie i uwagi zostały rozstrzygnięte przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dbałością o interes ogółu społeczności, jak i również środowiska przyrodniczego. Wyjaśniono, że przyjęcie szerokiego pasa wyłączonego z zabudowy w początkowym okresie tworzenia planu spowodowane było dbałością o stan ekologiczny jeziora [...] i w toku dalszych ustaleń, oraz że jest to całkowicie uzasadnione.

Skargę M. P. i A. P. zarejestrowano pod sygn. IV SA/Po 379/19, natomiast skargę M. S. i A. S. zarejestrowano pod sygn. IV SA/Po 380/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. IV SA/Po 379/19 połączył te sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi zasługiwały na uwzględnienie w części.

M. P. i A. P. oraz M. S. i D. S. wnieśli skargi na Uchwałę stanowiącą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego opierając się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2019, poz. 506 – dalej jako: u.s.g.). W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z cytowanego art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem – jak ma to miejsce na gruncie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej jako: k.p.a.) oraz art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 – dalej również jako: p.p.s.a.) – ale jeszcze zaistniałym w dacie wnoszenia skargi "naruszeniem" tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym winny ów interes cechować: bezpośredniość, indywidualność, konkretność i realny charakter. Dodatkowy wymóg zaistnienia "naruszenia" takiego interesu prawnego (uprawnienia) nakłada na skarżącego obowiązek wykazania, że istnieje określony związek pomiędzy jego indywidualną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, skutkujący ograniczeniem lub pozbawieniem danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożeniem konkretnych obowiązków (por. wyrok WSA z 29.06.2009 r., II SA/Kr 560/09, CBOSA, i tam przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych). Samo powołanie się na sprzeczność kwestionowanej uchwały z prawem nie legitymuje jeszcze do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. – gdyż skarga ta nie ma charakteru actio popularis – lecz niezbędne jest jeszcze wykazanie przez skarżącego naruszenia jego prawnie chronionego interesu prawnego lub uprawnienia. Dopiero po wykazaniu tej okoliczności, sąd administracyjny jest władny przystąpić do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

1. Uprzedzając zatem zasadnicze merytoryczne rozważania w sprawie należy odnieść się do kwestii naruszenia interesu prawnego M. P. i A. P. oraz M. S. i D. S. zaskarżoną Uchwałą. W tym zakresie należy wskazać, że M. P. i A. P. są właścicielami działki nr [...] położonej w miejscowości [...], Gm. [...], objętej KW nr [...] (k. 198 akt sąd.). Natomiast M. S. i D. S. są właścicielami działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...], nabytych aktem notarialnym w dniu [...] lipca 2009 r. Rep. A nr [...] (k.194 akt sąd.). Ustalenia te zostały udokumentowane w aktach sprawy. Wskazane nieruchomości są położone na obszarze objętym zaskarżoną Uchwałą, a Skarżący naruszenia ich interesu prawnego upatrują w przekroczeniu przez organ władztwa planistycznego i naruszeniu zasad proporcjonalności i równości.

2. Drugim zasadniczym elementem, który Sąd musiał uwzględnić badając zasadność złożonej przez M. P. i A. P. oraz M. S. i D. S. skarg jest zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Żądaniem skarg objęto stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości. Tymczasem, wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Zasadniczo rozstrzyganie przez sąd dotyczy tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. W judykaturze akcentuje się przy tym, że przewidziany w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek badania przez Sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę. Wobec powyższego należy przyjąć, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Natomiast - kontrola - uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 115/15). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zatem wyjaśnić, że Skarżący posiadali legitymację do tego aby skutecznie dochodzić stwierdzenia nieważności Uchwały - w części - wyznaczonej ich indywidualnym interesem, a więc (upraszczając) dotyczącej tych działek, co do których Skarżący wykazali przysługujący im tytuł prawny. W złożonych skargach M. S. i D. S. powołali się wyłącznie na tytuł prawny do dz. [...] i [...]. Ustalenie to zostało udokumentowane w aktach sprawy. M. P. i A. P. powołali się wyłącznie na tytuł prawny do dz. [...] i to ustalenie również dokumentują akta sprawy. To oznacza, że w tym zakresie Skarżący mogli skutecznie dochodzić stwierdzenia nieważności Uchwały. Ponieważ natomiast Sąd dokonując kontroli nieważności Uchwały z urzędu nie stwierdził istotnych naruszeń trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które obligowałyby Sąd do stwierdzenia jej nieważności w całości, Sąd w pkt. 2 sentencji wyroku odrzucił obydwie skargi w pozostałej (t.j. nieobejmującej dz. nr [...], [...] i [...]) części. Rozstrzygnięcie w pkt. 2 sentencji wyroku oparto na art. 58 §1 pkt 5a p.p.s.a.

3. Przystępując do oceny zasadności złożonych skarg należy wskazać, że oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu - istotne - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego - istotne - naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej również jako: m.p.z.p.) z przepisami prawa - należy wiązać zaś przede wszystkim z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się także – obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. – także ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (zob. szerzej: wyrok WSA z 07.03.2019 r., IV SA/Po 1189/18, CBOSA).

4. Jak wskazano powyżej kontrola Uchwały musiała zostać dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się on z naruszeniem interesu prawnego Skarżących, Sąd mając na uwadze zarzuty skargi skontrolował w niniejszej sprawie tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Procedurę planistyczną określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 17 tej ustawy.

Zgodnie z wymogami art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Burmistrz Miasta i Gminy [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów zabudowy rekreacyjnej w obrębie miejscowości [...] ogłosił w prasie lokalnej ([...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. (k. 268), oraz w drodze obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (k.269), jak też w Biuletynie Informacji Publicznej (k.270). Określono również, zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p., termin składania wniosków do tego planu w terminie do [...] maja 2015 r. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zamieszczono w sposób zwyczajowo przyjęty – na tablicy ogłoszeń Urzędu w terminie od [...] kwietnia 2015 r. do [...] maja 2015 r. (k.269).

Następnie stosownie do art. 17 pkt 2 u.p.z.p. Burmistrz zawiadomił organy i instytucje o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia wniosków i terminu ich wniesienia (k.251). Zawiadomienie to skierowano do: Starostwa Powiatowego w [...] (k. 255), Zakładu Usług Wodnych (k.256), Wojewody [...] (k.257), Marszałka Województwa. [...] (k. 257); Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska (k. 258); Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska (k. 258); Agencji Nieruchomości Rolnych (k. 259), Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] (k. 259), Urzędu Lotnictwa Cywilnego (k. 260), Komendy Głównej Straży Granicznej (k.260), Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (k.260), Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków (k.261), [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych (k. 261), Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] (k.261), Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (k. 262), Radzie Miejskiej w [...] (k. 262), Komendy Powiatowej Straży Pożarnej w [...] (k. 262), Komendy Powiatowej Policji, w [...] (k. 263); Zarządu Dróg Powiatowych(k. 263), [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich (k. 263), Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (k. 264), Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (k. 264), Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (k. 264), ENEA Operator (k. 265), T.P.S.A. (k.265), Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] (k. 265), WSG (k. 266), PGNiG S.A. (k. 266), Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System (k. 266), Burmistrza Miasta i Gminy w [...] (k. 267), Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej (k.267).

W toku postępowania wpłynęły wnioski od Urzędu Marszałkowskiego, Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej, Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, RZGW we [...], Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, PGNiG S.A., Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, RZGW w [...], D. K., ENEA Operator, Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich. Wszystkie wnioski zostały uwzględnione (k.220).

Miejska Komisja Urbanistyczno – Architektoniczna zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a) u.p.z.p. w dniu [...] maja 2018 r. zaopiniowała projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagą, że w pierwszej kolejności projekt planu winien rozwiązać globalnie problem gospodarki wodno-ściekowej nieruchomości objętych projektem planu, przewidzieć nakaz podłączenia wszystkich nieruchomości do kanalizacji sanitarnej oraz przewidzieć lokalizację i budowę oczyszczalni ścieków dla całego terenu objętego planem.

Następnie, w 2018 r. sporządzono Prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego spełniającą wymagania zawarte w § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. o sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). W Prognozie zawarto w szczególności prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy(k. 197).

W styczniu 2018 r. sporządzona została również Prognoza oddziaływania na środowisko (aktualizowana następnie w listopadzie 2018 r.) , spełniająca wymagania art. 51 ust 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej sporządzenia (k.45 akt adm.).

W dalszej kolejności projekt planu skierowano do zaopiniowania i uzgodnienia.

Pismem sporządzonym dnia [...] kwietnia 2018 r. z powołaniem na treść art. 17 pkt 6b u.p.z.p. Burmistrz wystąpił o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do: Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska (k. 159); Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (k. 159), Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska (k. 159); Starostwa Powiatowego w [...] (k. 160), Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej (k. 160), Marszałka Województwa. [...] (k. 160); Komendy Powiatowej Policji w [...] (k. 161).; Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (k. 161), Burmistrza [...] (k. 160).

Uzgodnień projektu dokonali: [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. (k. 121) po pierwotnie negatywnym uzgodnieniu, Związek Międzygminny Wodociągów i Kanalizacji Wiejskich w dniu [...] maja 2018 r. z uwagami, iż na terenie objętym planem nie posiadają sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz, że tereny objęte planem można zaopatrzyć w wodę z ujęcia "[...]" po rozbudowie sieci wodociągowej (k. 123), Zarząd Powiatu [...] (k. 126), Zarząd Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., pod warunkiem, że projekt zostanie pozytywnie zaopiniowany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie uzgodnień mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...] wraz z zadrzewieniami [...] i kompleksem leśnym [...]" (k.132). Bez uwag projekt uzgodnił Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] (k. 133).

Po pierwotnie negatywnym uzgodnieniu przez Ministra Środowiska, (k. [...] maja 2018 r.), pismem z dnia [...] listopada 2018 r. (k. 162) zwrócono się do niego ponownie o uzgodnienie projektu uchwały. Analiza przekazanego dowodu doreczęnia wskazuje, że organ ten w zakreślonym terminie nie zajął ponownie stanowiska, co oznacza, że uzgodnienie nastąpiło w trybie art. 25 ust. 2 u.p.z.p. (k. 163).

Stosownie do art. 17 pkt 9 u.p.z.p. uzgodniony projekt został wyłożony do publicznego wglądu. O wyłożeniu projektu Burmistrz [...] ogłosił w prasie lokalnej ([...] z dnia [...] września 2018 r. – k. 27) oraz w drodze obwieszczenia o wyłożeniu planu miejscowego (k.38), a także w BIP (k.39). Termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami określono na dzień [...] października 2018 r. o godz. 12.00 określając miejsce spotkania w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy [...]. Upływ termin wnoszenia uwag do przedłożonego planu określono na dzień [...] października 2018 r. Określono również termin wyłożenia projektu planu w terminie od [...] września 2018 r. do [...] października 2018 r. Obwieszczenie o wyłożeniu planu miejscowego zamieszczono w sposób zwyczajowo przyjęty – na tablicy ogłoszeń Urzędu w terminie od [...] września 2018 r. do [...] listopada 2018 r. (k.38) . Również [...] września 2018 r. nastąpiło wprowadzenie informacji do BIP.

Do publicznej dyskusji doszło w dniu [...] października 2018 r. w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy [...], a do projektu wniesiono 2 uwagi (k.34).

Dnia [...] listopada 2018 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] rozstrzygnął uwagi wniesione do planu dotyczący przesunięcia linii zabudowy w obrębie dz. nr [...]. Nie uwzględniono jednak uwagi dotyczącej przesunięcia ścieżki rowerowej, ponieważ – jak wskazano – byłoby to niezgodne z początkowym założeniem planu przeprowadzenia jej przy linii brzegowej jeziora. Wskazano, że plan nie zakłada bezpośrednich dostępów do jeziora indywidualnych działek (k.29).

W dniu [...] lutego 2019 r. Rada Miejska [...] po stwierdzeniu braku naruszenia studium, uchwałą nr [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy rekreacyjnej w miejscowości [...].

Mając na uwadze powyższe Sąd nie stwierdził naruszenia trybu sporządzania planu, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości.

5. Przystępując do oceny zasadności złożonych skarg Sąd miał na uwadze, że Rada Gminy posiada kompetencję do ingerowania w interesy prywatne podmiotów indywidualnych, nawet w sposób niekorzystny dla nich. Dopuszczalność ingerencji planów w prawo własności jest niezaprzeczalna i znajduje jednoznaczne umocowanie zarówno w art. 64 ust. 3 Konstytucji jak i w ustawie (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.: "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości"). Zarazem jednak nie może ujść z pola widzenia, że plany miejscowe, choć będące aktami prawa ustanawianymi samodzielnie przez uprawniony organ w ramach przyznanej kompetencji prawotwórczej, są zarazem aktami prawnymi usytuowanymi najniżej w hierarchii aktów prawnych. Oznacza to, że dopuszczalność ingerencji planów miejscowych w prawo własności (umocowanej konstytucyjnie i ustawowo) nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania w procesie planowania szeroko uregulowanych reguł tego procesu zawartych w ustawie. Od organów gminy należy nadto oczekiwać poszanowania dla akceptowanych i stanowiących fundament państwa prawa zasad, takich jak w szczególności zasada proporcjonalności. Władztwo planistyczne gminy nie jest zupełnie dowolne i niczym nieograniczone, ponieważ przy jego wykonywaniu organ uchwałodawczy ma obowiązek uwzględnić wartości wymienione w art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Zastrzec przy tym należy, że żadna z tych wartości nie posiada prymatu względem innej wartości. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że interes publiczny nie ma na gruncie u.p.z.p. prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym na przykład z prawa własności nieruchomości. Wskazuje się także, że poszanowanie prawa własności jest jedynym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Kreowanie poprzez plan miejscowy polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga rozwagi i umotywowania (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., II OSK 165/16, 29 maja 2015 r., II OSK 2661/13, 21 czerwca 2016 r., II OSK 2541/14 i 1 października 2015 r., II OSK 269/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Innymi słowy władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemiej jednak ingerencja taka nie oznacza dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2016 r., OSK 673/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontynuując powyższe rozważania w kontekście badanej sprawy, wyjaśnić należy, że naruszenie prawa polegające na nadużyciu władztwa planistycznego logicznie rzecz ujmując wyraża się w działaniu organu gminy zasadniczo w obszarze przyznanych kompetencji (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), tyle tylko, że z ich przekroczeniem, to jest działaniem nieuzasadnionym okolicznościami.

Zdaniem Sądu uchwalenie zaskarżonego planu wiązało się z nadużyciem władztwa planistycznego polegającego na przyjęciu środków nieadekwatnych i nieproporcjonalnych do osiągnięcia zamierzonych celów.

Rozważając o założeniach i celach przestrzennych zaskarżonego planu nie można pominąć treści ujawnianych w toku procedury planistycznej. Ocena ta co należy zaakcentować szczególnie została przeprowadzona z uwzględnieniem wymogów art. 15 u.p.z.p. Należy, bowiem przypomnieć, że ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1023 ze zm.) ustawodawca wprowadził do u.p.z.p wiele istotnych zmian. W art. 15 ust. 1 u.p.zp. zmiana ta polegała na wprowadzeniu obowiązku sporządzenia do projektu planu miejscowego uzasadnienia zawierającego określone treści. Ustawodawca wskazał przykładowo, że w uzasadnieniu przedstawia się w szczególności: sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2–4; zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2, a także wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy. Wprowadzenie w u.p.z.p. obowiązku sporządzenia, a także publicznego przedłożenia uzasadnienia do projektu planu uznaje się za o tyle istotne, że umożliwia zapoznanie się z przesłankami, jakimi kierował się organ plan przygotowujący, mając na uwadze podstawowe zasady wyrażone w art. 1 u.p.z.p. Zadaniem uzasadnienia jest przede wszystkim pokazanie, że projekt planu jest aktualny, a także że spełnia ustawowe wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego w aspekcie aktualności polityki przestrzennej gminy i stanu jej faktycznego zagospodarowania oraz jej możliwości finansowych. Szczególnie ostatnia z przesłanek jest istotna, bowiem zdarzają się przypadki, że gminy w planach miejscowych przeznaczają określone tereny prywatne pod różnego rodzaju cele publiczne, np. drogi publiczne, parki, których następnie nie są w stanie od właścicieli tych gruntów wykupić (por. A. Plucińska-Filipowicz, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Warszawa 2019, wyd/el).

Mając powyższe na uwadze, nie sposób nie dostrzec, że w badanej sprawie - jedynie formalnie - uzasadniono zaskarżoną Uchwałę. Organ nie przedstawił w zasadzie żadnych konkretnych przyczyn, które uzasadniały przyjęcie rozwiązania zakładającego przebieg ciągu pieszo-rowerowego - od strony linii brzegowej – jeziora na wysokości działek ([...], [...] i [...]), a nie od strony drogi (jak w przypadku sąsiadującej z działkami Skarżących M. S. i D. S. - dz. [...]). Z uzasadnienia Uchwały nie wynikają również żadne dane, które pozwoliłyby ustalić jakie były przyczyny uzasadniające objęcie terenów tych działek [...], [...] i [...]) symbolem 23 Mr, wprowadzającym znaczne ograniczenia w sposobie zagospodarowania tych działek, tj. dopuszczając zabudowę rekreacyjną wyłącznie o małej powierzchni zabudowy (§ 7 ust. 2), parterowych altan – budynków rekreacji indywidualnej z poddaszem użytkowy o pow. zabudowy do 35m˛ (..). Należy, bowiem zauważyć, że ograniczeń takich nie wprowadzono w odniesieniu do działek sąsiadujących z działkami Skarżących, tj. na obszarze oznaczonym w Uchwale symbolem 11Mr, ani położonych po przeciwnej stronie drogi (wobec działek Skarżących) nieruchomości położonych na obszarze oznaczonym w planie symbolem 10Mr.

Odnosząc się do pierwszej z kwestii należy wskazać, że Sąd dostrzega oczywiście, że zaskarżona Uchwała zawiera uzasadnienie, w którym wskazano, że plan miejscowy sporządzany jest na terenach prywatnych (pkt 7 ) oraz że wymagania dotyczące zabezpieczenia interesu publicznego ustalono zaliczając do przestrzeni publicznych tereny oznaczone symbolem KDd (pkt 9). W kwestii zapewnienia rozwiązań przestrzennych ułatwiających przemieszczanie się pieszych oraz rowerzystów wskazano na zapewnienie możliwości budowy ciągu pieszo-rowerowego (s. 3 uzasadnienia Uchwały). Uwagę zwraca jednak fakt, że Skarżący nie kwestionują, ani celowości budowy ciągu pieszo-rowerowego, ani nawet zasadności poprowadzenia go kosztem ich działek. Skarżący jednak kwestionują rozwiązanie przewidujące poprowadzenie ciągu pieszo-rowerowego od strony linii brzegowej właśnie na działkach [...], [...] i [...], podczas gdy na sąsiedniej działce nr [...] (o zbliżonej do dz. [...] i [...] szerokości) zadecydowano o poprowadzeniu ciągu pieszo-rowerowego od strony drogi. Skarżący zasadnie - w świetle dokumentacji akt sprawy - wskazują, że brak uzasadnienia dla różnicowania sytuacji właścicieli dz. [...], [...] i [...] w stosunku do sytuacji właściciela dz. nr [...] stanowi naruszenie zasady równości. Słusznie Skarżący wskazują, że na podstawie dokumentacji planistycznej nie sposób ustalić, czym kierowano się decydując o poprowadzeniu ciągu pieszo-rowerowego po zewnętrznej (graniczącej z drogą) stronie działki nr [...], ani jakie okoliczności wykluczają ewentualnie przyjęcie takiego rozwiązania w odniesieniu do działek [...], [...] i [...]. Z akt sprawy nie wynika aby Gmina dokonała wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego oraz interesu publicznego w tej kwestii. Nie sposób również ustalić aby wyważenie tych interesów dokonane zostało w kontekście proporcjonalności ograniczeń prawa własności. Podkreślić, bowiem należy, że sami Skarżący nie kwestionują - co do zasady - wywłaszczenia części ich nieruchomości na potrzeby realizacji ciągu pieszo-rowerowego. Skarżący kwestionują natomiast proponowany przebieg ciągu pieszo-rowerowego - po ich działkach - z uwagi na nadmierną i nieuzasadnioną, w ich ocenie, względami obiektywnymi uciążliwość przyjętego rozwiązania. Podkreślenia wymaga, że ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Z akt sprawy nie wynika też aby Gmina rozważała lokalizację ścieżki rowerowej tak, aby spowodować jak najmniejszą uciążliwość po stronie Skarżących. Nie sposób również ustalić, co stanęło na przeszkodzie, by w odniesieniu do działek Skarżących przyjąć ten sam przebieg ciągu pieszo-rowerowego, jak w przypadku działki nr [...] (tj. od strony drogi). Wątpliwości Sądu nie budzi fakt, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza potrzeby interesu publicznego, a tworzenie ścieżek rowerowych leży w interesie publicznym. Nie może jednak budzić wątpliwości, ze przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części działki Skarżących pod ciąg pieszo- rowerowy, musi zostać racjonalnie uzasadnione, aby stwierdzić, że nie stanowi ono naruszenia tzw. władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 06 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 750/12, wyrok NSA z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. II OSK 1041/18). Wskazać w tym miejscu trzeba, że na etapie postępowania planistycznego przebieg ciągu pieszo-rowerowego od strony linii brzegowej jeziora został przez organ uzasadniony w następujący sposób "nie zmieniono także przebiegu projektowanej ścieżki rowerowej, ponieważ byłoby to niezgodne z początkowym założeniem przedmiotowego planu prowadzenia jej przy linii brzegowej jeziora, ponadto przedmiotowy plan nie zakłada bezpośrednich dostępów do jeziora z indywidualnych działek" (k. 27/ tom 1). W Prognozie środowiskowej wskazano natomiast, że jest wskazane "zapewnienie ochrony wód przed zanieczyszczeniem m.in. poprzez tworzenie stref buforowych (pasów zieleni i zadrzewień) wzdłuż linii brzegowej jeziora, aby obiekty zlokalizowane w pobliżu nie przyczyniały się do zanieczyszczania wód (s. 10 Prognozy Oddziaływania na Środowisko – k.53v.). Odnosząc się do tych argumentów, nie sposób ustalić, przyjętego przez Gminę kryterium różnicowania sytuacji właścicieli działek nr [...], [...] i [...] w stosunku do właściciela działki nr [...].

Nie jest znane również kryterium, którym posłużyła się Gmina obejmując – wyłącznie – dz. nr [...], [...] i [...], symbolem 23 Mr i tylko na tym terenie wprowadzając opisane powyżej ograniczenia w zabudowie. W ten sposób doszło do zróżnicowania sytuacji właścicieli działek Skarżących (23 Mr), w stosunku do sytuacji właścicieli działek położonych na terenach sąsiednich, tj. 11Mr i 10 Mr. Na terenach sąsiednich, w stosunku do działek Skarżących (10Mr i 11 Mr) również dopuszczono zabudowę rekreacyjną, nie wprowadzono jednak ograniczeń w zabudowie, które zostały sformułowane w odniesieniu do działek Skarżących. To zróżnicowanie sytuacji Skarżących nie zostało w żaden sposób uzasadnione.

Nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że w przypadku wykorzystania przez organ planistyczny możliwości ograniczenia prawa własności podmiotów prywatnych, decyzja o takim ograniczeniu powinna być szczegółowo uzasadniona (w uzasadnieniu do uchwały lub w załączniku do uchwały), ponieważ w innym przypadku pozbawia się właścicieli poczucia bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe (por. wyrok NSA z 9 lutego 2010 r., sygn. II OSK 1959/09, dostępny pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że analiza przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań planistycznych doprowadziła do wniosku, że gmina uchwalając zaskarżony plan w granicach zakreślonych interesem prawnym Skarżących, przekroczyła granice władztwa planistycznego, zasadę równości oraz zasadę proporcjonalności, w takim stopniu, który w ocenie Sądu należało zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej działki Skarżących, tj. dz. nr [...], [...] i [...] położone w m. [...].

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, o czym orzekł w pkt. 1 sentencji wyroku.

Należy wskazać, że nie wszystkie podniesione w skargach zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, że nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a., gdyż wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w procedurze planistycznej, która jest uregulowana w sposób szczególny w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a tryb postępowania w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określony ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej. Dlatego wbrew zarzutom skargi nie mogło dojść do naruszenia przepisów k.p.a., w tym do pozbawienia Skarżących czynnego udziału w postępowaniu - w rozumieniu - k.p.a. Udział ten - jak dokumentują to akta planistyczne - został zapewniony, zgodnie z wymogami określonymi przepisami u.p.z.p.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. w pkt. 3 i 4 sentencji wyroku. Zasądzone od organu na rzecz Skarżących koszty postępowania, stanowią kwoty uiszczonych wpisów od skarg, pobranych i ustalonych na podstawie § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 221, poz. 2193).