Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 214/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 104 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 8 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
Teza: 1. Celem płatności jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty.

2. Bezumowne korzystanie z gruntu a także wykonywanie za zgodą podmiotu mającego tytuł prawny do tego gruntu określonych prac na gruncie, który podmiot ten jednocześnie użytkuje rolniczo, nie powoduje, że grunt ten staje się przedmiotem współposiadania w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, podmiotu uprawnionego i tego, który wykonuje prace o charakterze agrotechnicznym za przyzwoleniem podmiotu uprawnionego.

TEZY

1. Celem płatności jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty.

2. Bezumowne korzystanie z gruntu a także wykonywanie za zgodą podmiotu mającego tytuł prawny do tego gruntu określonych prac na gruncie, który podmiot ten jednocześnie użytkuje rolniczo, nie powoduje, że grunt ten staje się przedmiotem współposiadania w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, podmiotu uprawnionego i tego, który wykonuje prace o charakterze agrotechnicznym za przyzwoleniem podmiotu uprawnionego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako (spr.), Protokolant referent stażysta Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi B. Parku Narodowego na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] października 2019 roku nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz B. Parku Narodowego kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

B. Park Narodowy (dalej: "Park", "strona skarżąca") [...] maja 2018 r. złożył wniosek o przyznanie płatności na 2018 rok, w którym ubiegał się o jednolitą płatność obszarową i płatność za zazielenienie do działek rolnych o łącznej powierzchni 2,94 ha, zaś [...] maja 2018 r. złożył zmianę do wniosku, zgłaszając dodatkowo do płatności działkę ewidencyjną nr [...] (obręb [...]) o powierzchni 68,31 ha.

W związku z wykryciem w trakcie kontroli administracyjnej tzw. "błędu kontroli krzyżowej" do działki ewidencyjnej nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M., po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, [...] października 2019 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której przyznał B. Parkowi Narodowemu jednolitą płatność obszarową i płatność za zazielenienie jedynie do powierzchni 2,94 ha. Odnośnie działki ewidencyjnej nr [...] organ ustalił, że na tej samej jej części Park i okoliczni mieszkańcy - członkowie Stowarzyszenia "B.", które również złożyło wniosek o płatność do tej działki, wykonywały zabiegi agrotechniczne naprzemiennie, pozbawiając się tym samym możliwości swobodnego i wyłącznego korzystania ze spornego gruntu. Organ przyjął, że podmioty te były współposiadaczami spornej części działki. W związku zaś z brakiem stosownej zgody wyrażonej przez współposiadaczy odmówiono Parkowi płatności w zakresie spornej działki o powierzchni 68,31 ha.

B. Park Narodowy złożył odwołanie od powyższej decyzji.

Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...] utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 8 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm., dalej; "ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego") i przyjął, że zadeklarowana przez stronę skarżącą powierzchnia działki nr [...] nie jest powierzchnią kwalifikującą się do przyznania płatności.

W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy organ ustalił, że zarówno B. Park Narodowy jak i druga strona konfliktu kontroli krzyżowej, tj. Stowarzyszenie B. byli w 2018 r. w posiadaniu przedmiotowej działki i każda ze stron konfliktu faktycznie ją użytkowała. Ustalono, że od czerwca 2018 r. do września 2018 r. na przedmiotowej działce wypasane były krowy członków Stowarzyszenia B., we wrześniu 2018 r. przedmiotowa działka została wykoszona przez pracowników B. Parku Narodowego, a plon z przedmiotowej działki został zebrany przez członków Stowarzyszenia B. Organ przyjął, że skoro działka ewidencyjna nr [...] (obręb [...]) była we współposiadaniu B. Parku Narodowego i Stowarzyszenia B., to mając na uwadze art. 18 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy, brak zgody współposiadacza, tj. Stowarzyszenia B., uniemożliwia przyznanie B. Parkowi Narodowemu żądanych płatności do spornej działki ewidencyjnej. Organ odwoławczy przyjął więc, że organ pierwszej instancji zasadnie przyznał Parkowi wnioskowane płatności (jednolitą płatność obszarową, płatność na zazielenienie) tylko do działki o pow. 2,94 ha.

Odnosząc się do zarzutów odwołania i odmawiając ich uwzględnienia organ wskazał m.in., że B. Park Narodowy posiadał wiedzę o prowadzonym przez Stowarzyszenie na spornej działce wypasie a także o zebraniu plonu, gdyż wyraził na to zgodę w piśmie z [...] września 2018 r. Posiadanie przez Park tytułu prawnego do nieruchomości pozostaje zaś bez wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż ustawodawca uwarunkował przyznanie pomocy od posiadania takiego tytułu wyłącznie w odniesieniu do działek wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Park posiada prawo wieczystego użytkowania działki, zatem nieruchomość ta nie wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. pełnomocnik strony skarżącej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na treść rozstrzygnięcia:

a) art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że działka ewidencyjna o numerze [...] o zadeklarowanej powierzchni wynoszącej 68,31 ha, stanowiła przedmiot współposiadania skarżącego oraz stron postępowania, w sytuacji gdy jedynym posiadaczem faktycznie użytkującym rolniczo i podmiotem posiadającym tytuł prawny do ww. nieruchomości jest B. Park Narodowy,

b) art. 7 ust. 1 pkt 2 oraz art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez ich niezastosowanie i odmowę przyznania płatności dla obszaru działki ewidencyjnej o numerze [...] o zadeklarowanej powierzchni wynoszącej 68,31 ha;

a także naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a.") poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, oraz dowolną jego ocenę, przejawiającą się w uznaniu, że strony postępowania, bezpośrednio zainteresowane jego rozstrzygnięciem, w sposób wiarygodny udowodniły, że użytkowały w sposób rolniczy nieruchomość w postaci działki ewidencyjnej o numerze [...] zlokalizowanej w obrębie [...], w gminie T., powiecie m., o zadeklarowanej powierzchni wynoszącej 68,31, a tym samym są jej współposiadaczami w rozumieniu przepisów pomocowych;

b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wiarygodności dowodów w postaci przesłuchania świadków oraz w szczególności do dowodu w postaci wspólnego oświadczenia stron postępowania (R. D., K. M., A. K., J. R.) i określenia ich mocy dowodowej w przedmiotowej decyzji, co doprowadziło w konsekwencji do dowolnej oceny tych dowodów przez organ II instancji oraz uznanie, że działka o numerze [...] o zadeklarowanej powierzchni wynoszącej 68,31 ha, stanowiła przedmiot współposiadania stron postępowania i była użytkowana przez nie w sposób rolniczy.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie "w zaskarżonej części ww. decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] stycznia 2020 r.. Nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] października 2019 r. Nr [...], tj. w zakresie, w jakim na podstawie ww. decyzji, skarżącemu nie przyznano płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla obszaru części działki ewidencyjnej o numerze [...] zlokalizowanej w obrębie [...], w gminie T., powiecie m., o zadeklarowanej powierzchni wynoszącej 68,31 ha", - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej podnosi, że zebrany materiał nie potwierdza, że jakikolwiek innych podmiot niż Park był uprawniony do posiadania i użytkowania części działki nr [...] i że użytkował ją rolniczo. Park nie przeniósł części działki w posiadanie innej osoby; działka jest własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym Parku; obowiązują tu przepisy ustawy o ochronie przyrody, które przewidują, że udostępnienie gruntu może nastąpić jedynie w drodze przetargu nieograniczonego. Pełnomocnik twierdzi, że zbiór plonów miał charakter jednorazowy, wypas miał charakter krótkotrwały (zgoda na wypas od 21 września do 31 grudnia 2018 r.). Zdaniem pełnomocnika po stronie Stowarzyszenia brak jest elementu trwałości władztwa faktycznego.

Pełnomocnik stwierdza, że konstrukcja, iż ktokolwiek użytkujący w sposób rolniczy działkę położoną na obszarze o szczególnych właściwościach i objętych zasobami chronionymi, wchodzącymi w skład Parku Narodowego, nawet wbrew ogólnie obowiązującym przepisom szczególnym dotyczącym działalności parków narodowych oraz bez tytułu prawnego (a więc nielegalnie, bez zgody podmiotu legitymującego się prawem do nieruchomości), staje się jej współposiadaczem w rozumieniu przepisów pomocowych, jest nie do przyjęcia w szczególnych okolicznościach tej sprawy, tj w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład zasobów Parku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.").

Spór w sprawie dotyczy tego, czy B. Parkowi Narodowemu przysługują płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do spornej części działki nr [...] (obręb [...]) na 2018 rok.

Rozstrzygając w granicach sprawy Sąd stwierdził jednak w pierwszej kolejności wadliwość rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji, co następnie zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy. Wadliwość ta polegała na tym, że decyzja organu pierwszej instancji nie rozstrzygała sprawy co do istoty w całości, gdyż nie rozstrzygała co do całości wniosku.

Odnosząc się do tego podnieść należy, że ustawa o płatnościach tylko w pewnym zakresie reguluje zagadnienie wydawania decyzji. Z treści art. 24 ustawy o płatnościach wynika m.in., że płatności bezpośrednie są przyznawane w drodze decyzji (ust. 1). W decyzji w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich 1) określa się zmniejszenia tych płatności, wykluczenia z tych płatności oraz pozostałe kary administracyjne, jeżeli wynikają z przepisów, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz 2) ustala się kwotę podlegającą odliczeniu na podstawie przepisów, o których mowa w art. 1 pkt 1, jeżeli zachodzą przesłanki ustalenia tej kwoty określone w tych przepisach (ust. 2). Jeżeli decyzja, o której mowa w ust. 1, uwzględnia w całości żądanie rolnika i nie określa zmniejszeń, wykluczeń lub pozostałych kar administracyjnych oraz nie ustala kwot podlegających odliczeniu, o których mowa w ust. 2, decyzję tę doręcza się jedynie na żądanie strony (ust. 9).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W związku z tą regulacją i brakiem odmiennych uregulowań w omawianej ustawie, nie budzi wątpliwości zastosowanie w sprawach o przyznanie płatności art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zgodnie z którym decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Zasadą jest rozstrzyganie sprawy co do jej istoty w całości. W sytuacji, gdy postępowanie toczy się z wniosku, decyzja administracyjna. rozstrzyga sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez strony. Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, tak aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a o pozostałej części w uzasadnieniu (A. Wróbel, [w:} M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2020, LEX, art. 107, poz. 10). Podobnie NSA w wyroku z 10 stycznia 2017 r., II OSK 910/15, LEX nr 2248150 stwierdził, że rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych, immanentnych składników decyzji (postanowienia) i nie jest możliwe zastąpienie go uzasadnieniem decyzji.

Z kolei wydanie decyzji odnoszącej się do części sprawy może mieć miejsce tylko wtedy, gdy ustawodawca czyni ją sprawą złożoną, czyli zakłada, że w jednym postępowaniu administracyjnym ma dojść do rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach, zwykle współzależnych, ale mogących tworzyć samodzielne sprawy administracyjne (np. relacja wywłaszczenie – odszkodowanie za wywłaszczenie) – M. Romańska w: H. Knysiak – Sudyka (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 104, wyd. LeX, 2019, pkt 20). W wyroku z 28 stycznia 2015 r., I OSK 1976/13 NSA stwierdził, że wydanie decyzji częściowej na podstawie art. 104 § 2 jest dopuszczalne, gdy przedmiot postępowania może być podzielony w tym znaczeniu, że możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek.

Uzasadnienia kontrolowanych decyzji wskazują, że nie było zamiarem organu dzielenie przedmiotu postępowania i rozstrzyganie etapowe. Wręcz przeciwnie – z uzasadnień tych wynika, że przedmiotem postępowania były płatności do wszystkich wnioskowanych działek, co nie znalazło jednak odzwierciedlenia w sentencji decyzji. Organ pierwszej instancji wprawdzie rozstrzygnął wniosek Parku "pozytywnie", przyznając mu płatność, treść rozstrzygnięcia i uzasadnienie wskazuje jednak, że rozstrzygnięcie to odnosiło się tylko do części wnioskowanych działek rolnych. Co do pozostałej części organ nie przyznał płatności, nie znalazło to jednak odzwierciedlenia w rozstrzygnięciu decyzji. W wydanym rozstrzygnięciu organ nie odmówił Parkowi przyznania płatności w zakresie odnoszącym się do działki nr [...], poprzestając jedynie na wyjaśnieniu tej kwestii w uzasadnieniu decyzji. W zakresie wnioskowanej płatności do działki o nr [...] ani decyzja organu I instancji, ani decyzja organu odwoławczego, nie zawierają rozstrzygnięcia w zakresie tej działki, zatem przyjąć należy, że wniosek w tej części pozostaje niezałatwiony. Wprawdzie z uzasadnień decyzji wynika, z jakich przyczyn w zakresie spornej powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] stronie skarżącej nie przyznano płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jednak nie jest to wystarczające dla przyjęcia, że sprawa została rozstrzygnięta w tym zakresie.

Zdaniem Sądu, gdy decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o całości wniosku strony, a brak jest podstaw do stwierdzenia, że jest to decyzja częściowa przewidująca wydanie odrębnej decyzji dla decyzji nierozstrzygniętej, to należy stwierdzić, że została ona wydana z istotnym naruszeniem przepisu art. 104 k.p.a. Już z tego względu decyzje organów obydwu instancji w kontrolowanej sprawie podlegały uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.).

Należy zwrócić uwagę, że istotną konsekwencją takiego działania organu (nierozstrzygnięcia o całości żądania strony) jest brak substratu zaskarżenia (w odwołaniu od decyzji spółka zaskarża decyzję organu pierwszej instancji "w części, w jakiej odmawia ona przyznania płatności", w skardze zaś pełnomocnik skarży decyzję organu odwoławczego "w zakresie, w jakim na podstawie ww. decyzji skarżącemu nie przyznano płatności [...] dla obszaru części działki ewidencyjnej o numerze [...]"). Faktycznie decyzją z [...] października 2019 r. , Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. nie odmówił Parkowi przyznania płatności, zaś organ odwoławczy to wadliwe (bo niepełne) rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Dalsze konsekwencje błędnego działania organów są negatywne dla strony postępowania, gdyż Sąd nie akceptując stanowiska organu co do oceny sytuacji dotyczącej działki nr [...] może jedynie uchylić zaskarżoną decyzję w całości, tym samym eliminując ją z obrotu również w zakresie przyznającym skarżącemu Parkowi płatność w odniesieniu do działek rolnych o łącznej powierzchni 2,94 ha objętych wnioskiem z 10 maja 2018 r., mimo że Sąd nie kwestionuje zasadności rozstrzygnięcia organu w tym zakresie.

Zasadniczo dopiero rozstrzygnięcie o istocie sprawy otwiera drogę do weryfikacji tego rozstrzygnięcia. Pomimo braku takiego rozstrzygnięcia w sprawie Sąd rozpoznał główny zarzut skargi kwestionujący przyjętą przez organ tezę, że objęta wnioskiem strony skarżącej część działki [...] stanowiła w 2018 r. przedmiot współposiadania w rozumieniu art. 18 ust. 2 i 3 ustawy w płatnościach – skarżącego Parku i Stowarzyszenia B. Nieustosunkowanie się przez Sąd do tej kwestii mogłoby skutkować wydaniem przez organy ponownie błędnego merytorycznie rozstrzygnięcia, co z kolei skutkowałoby niepożądanym w sprawie przedłużeniem postępowania w sprawie płatności.

Wnioskiem z [...] maja 2018 r. będącym zmianą do wniosku z [...] maja 2018 r. B. Park Narodowy wskazał do płatności działkę ewidencyjną nr [...] (obręb [...]), zwiększając żądanie przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) o 68,31 ha. Ustalono, że właścicielem tej działki jest Skarb Państwa, zaś B. Park Narodowy jest jej użytkownikiem wieczystym (fakt bezsporny). Nie przyznając Parkowi tej płatności organ stanął na stanowisku, że sporna działka w 2018 roku była we współposiadaniu Parku oraz Stowarzyszenia B. Pełnomocnik B. Parku Narodowego kwestionuje to twierdzenie wskazując, że wyłącznie Park był uprawniony do posiadania i użytkowania części działki nr [...] i użytkował ją rolniczo.

Rozstrzygnięcie spornej kwestii wymaga wykładni i oceny prawidłowości zastosowania w sprawie art. 18 ust. 2 pkt 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W myśl tego przepisu w przypadku, gdy działka rolna jest przedmiotem współposiadania w dniu [...] maja danego roku – płatności bezpośrednie przysługują temu współposiadaczowi, na którego pozostali współposiadacze wyrazili zgodę. Zgoda nie jest wymagana, jeżeli miałaby pochodzić od współposiadacza będącego małżonkiem wnioskodawcy. Natomiast z ust. 3 art. 18 ww. ustawy wynika, że zgodę, o której mowa w ust. 2, dołącza się do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich.

Tytułem uprawniającym do uzyskania płatności bezpośrednich (płatności obszarowych) jest – co do zasady – posiadanie przez rolnika gruntów objętych obszarem zatwierdzonym w dniu [...] maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności (art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Ustawa o płatnościach bezpośrednich nie zawiera definicji posiadania. Zagadnienie posiadania w rozumieniu ustawy o płatnościach było jednak wielokrotnie poddawane analizie w sądownictwie administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 września 2020 r., sygn. akt I GSK 2516/18 podkreślił, że regulacje krajowe z zakresu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego funkcjonują skutkiem transpozycji prawa wspólnotowego. Zatem przy wykładni pojęcia "posiadanie" użytego przez prawodawcę krajowego należy uwzględniać podstawowe warunki przyznawania tego rodzaju płatności określone przez prawo wspólnotowe. Zgodnie z art. 36 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz. UE L 2013.347.608; dalej: rozporządzenie nr 1307/2013) – kwalifikujące się hektary muszą pozostawać w posiadaniu rolnika w dniu ustalonym przez państwa członkowskie (tj. 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o płatności). Występujące w prawie krajowym pojęcie posiadania gruntów przez rolnika musi być rozumiane w zgodzie z prawem wspólnotowym, to jest przy przyjęciu, że płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi posiadającemu grunty. Przy uwzględnieniu definicji pojęć: "rolnik", "gospodarstwo rolne" oraz "działalność rolnicza" zawartych w art. 4 ust. 1 lit. a/, b/ i c/ rozporządzenia nr 1307/2013 należy przyjąć, że płatności bezpośrednie są przyznawane posiadaczowi gruntów, a więc są przeznaczone dla osób, które faktycznie prowadzą na tych gruntach działalność rolniczą.

NSA zwrócił przy tym uwagę, że rozwiązania prawa wspólnotowego często wychodzą poza normy cywilistyki. Jest to szczególnie widoczne w regulacjach wspólnotowych dotyczących przyznawania różnego rodzaju płatności w rolnictwie. Tego rodzaju forma pomocy związana jest przede wszystkim z faktem bycia rolnikiem, nie zaś z prawem do gospodarstwa rolnego. Dlatego też prawodawca wspólnotowy, jako tytuł uprawniający do uzyskania płatności wskazuje posiadanie przez rolnika gruntów, które musi być rozumiane jako faktyczne prowadzenie na określonych gruntach działalności rolniczej. Odpowiednikami słowa: "prowadzić" są słowa: "zarządzać czymś, zajmować się, kierować czymś, sprawować nad czymś nadzór, trudnić się czymś" (por. Słownik Języka Polskiego, pod red. M. Szymczaka, wyd. PWN, Warszawa 1982, t. II, s. 945).

Stanowisko to znajduje pełną aprobatę składu orzekającego w niniejszej sprawie. Sąd w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie poglądy, że pojęcie posiadania gruntów rolnych na tle regulacji pomocowych należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych a pojęcie posiadania należy interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych (vide: wyrok NSA z 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 734/11; wyrok NSA z 16 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 537/11; wyrok NSA z 7 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 87/11; wyrok NSA z 18 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 932/11, wyrok NSA z 29 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1177/10, wyrok WSA w Gdańsku z 22 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 335/10, wyrok WSA w Gdańsku z 17 lipca 2007 r. I SA/Gd 335/10- dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Za takim rozumieniem pojęcia posiadania gruntów rolnych przemawia to, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Zatem, aby zostać beneficjentem pomocy nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je również rolniczo użytkować. Dla przyznania płatności istotne jest, czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem. Przyjmuje się też, że posiadanie przez producenta rolnego tytułu prawnego do gruntu rolnego zgłoszonego we wniosku nie przesądza jeszcze o przyznaniu płatności obszarowych z tego tytułu, podobnie niedysponowanie stosownym tytułem prawnym do nieruchomości nie może automatycznie wyłączać rolnika z systemu pomocy (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2007 r., sygn. II GSK 258/06 dostępny w CBOSA). Zatem aby zostać beneficjentem wsparcia nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je również rolniczo użytkować. Przez posiadanie gruntów w znaczeniu ich rolniczego użytkowania należy rozumieć m.in. wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej, w tym także nawożenie, zbieranie plonów, czy decydowanie o innym ich przeznaczeniu. Pomoc udzielana jest rolnikom, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonywaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów czy ich przeznaczeniu.

Zastosowanie art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach wymaga ustalenia, że sporna działka rolna stanowiła w dniu [...] maja 2018 r. przedmiot współposiadania. Ustawa nie definiuje, czym jest współposiadanie. W słowniku słowo "wspólny" definiowane jest jako należący do dwu lub więcej osób; taki, w którym biorą udział dwie osoby lub więcej osób, wykonywany razem z kimś (A. Markowski (red.), Wielki słownik poprawnej polszczyzny, Warszawa 2020, s. 1330). Wspólne jest to, co odnosi się do kilku osób, a zwłaszcza należy do kilku osób jednocześnie. Odnośnie przedrostka "współ" podaje się, że tworzy on wyrazy wskazujące na to, że ktoś wspólnie z kimś innym występuje w jakimś charakterze lub wspólnie z kimś wykonuje jakąś czynność (M.Bańko (red.), Inny słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 2020 r., s. 1057).

W kodeksie cywilnym termin współposiadanie występuje w kontekście współwłasności. Art. 206 kc stanowi, że każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Należy zauważyć, że współposiadanie odnosi się do całej rzeczy, Istotnymi elementami tego pojęcia jest wspólnie, razem, zgodnie.

W cyt. wyroku z 21 września 2020 r., sygn. akt I GSK 2516/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozumienie pojęcia "posiadanie" należy też odnieść do rozumienia pojęcia "współposiadanie" użytego w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Zdaniem NSA o współposiadaniu działek rolnych, będących przedmiotem ubiegania się o przyznanie płatności w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, można mówić jedynie w sytuacji, gdy na działkach tych w dniu 31 maja roku, w którym złożono wniosek o płatności, faktycznie była prowadzona działalność rolnicza przez więcej niż jedną osobę. Wówczas osoba, która złożyła wniosek o przyznanie płatności do tych gruntów rolnych zobligowana jest dołączyć do wniosku zgodę pozostałych osób prowadzących wspólnie działalność rolniczą na tych gruntach.

Zdaniem sądu, w świetle przytoczonych poglądów i definicji, użyty w art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach termin "współposiadanie" należy rozumieć nie tylko jako posiadanie przez więcej niż jedną osobę, ale koniecznym jest wystąpienie elementu wspólności posiadania. W kontekście płatności obszarowych należy tu poszukiwać elementu wspólności (wspólnie, razem) w rolniczym użytkowaniu całej działki rolnej. Zdaniem Sądu wspólność posiadania może wynikać czy to ze wspólnego tytułu prawnego (własność, umowa najmu, dzierżawy itp.), czy nawet z bezumownego korzystania, które ma wspólne źródło i pozwala na wspólne prowadzenie działalności rolniczej (korzystanie, zarządzanie, wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej, w tym także nawożenie, zbieranie plonów, czy decydowanie o innym ich przeznaczeniu). Nie można natomiast mówić o współposiadaniu działki rolnej w przypadku podmiotów, z których jeden, posiadając tytułu prawny do tej działki, wykonuje działalność rolniczą poprzez zarządzanie nią, wykonywanie odpowiednich do statusu danej działki zabiegów pielęgnacyjnych, decydowanie w przedmiocie zbierania plonów, wyrażanie zgody na korzystanie z działki przez inne osoby, drugi zaś jedynie korzysta z tej działki za wyraźną lub dorozumianą zgodą takiego podmiotu. Sam fakt wykonywania na gruncie pojedynczych działań o charakterze rolniczym nie czyni współposiadaczem działki rolnej podmiotu, który korzysta jedynie ze zgody czy przyzwolenia na takie działania drugiego podmiotu który również prowadzi na niej działalność rolniczą, legitymując się jednocześnie tytułem prawnym.

Podsumowując należy stwierdzić, że bezumowne korzystanie z gruntu a także wykonywanie za zgodą podmiotu mającego tytuł prawny do tego gruntu określonych prac na gruncie, który podmiot ten jednocześnie użytkuje rolniczo, nie powoduje, że grunt ten staje się przedmiotem współposiadania podmiotu uprawnionego i tego, który wykonuje prace o charakterze agrotechnicznym za przyzwoleniem podmiotu uprawnionego (będącego jednocześnie posiadaczem w rozumieniu ustawy o płatnościach).

W ocenie Sądu przedstawione działania wykonywane przez podmioty inne niż Park, niezależnie od tego czy odbywało się to za zgodą Parku, czy jedynie za jego przyzwoleniem, czy też wbrew jego woli, nie skutkowało tym, że osoby/podmioty wypasające krowy (czy to za przyzwoleniem Parku czy wbrew jego woli) czy też zbierające za zgodą Parku biomasę, stały się współposiadaczami gruntu. W stanie faktycznym sprawy nie występuje element wspólnego rolniczego użytkowania rozumianego jako wspólne zarządzanie, decydowanie o przeznaczeniu, podejmowanie decyzji co do sposobu użytkowania, wykonywania zabiegów agrarnych.

Na marginesie Sąd zauważa, że inaczej przedstawiałaby się sytuacja, gdyby Stowarzyszenie B. zawarłaby umowę dzierżawy gruntu z Parkiem. Z akt sprawy wynika, że Stowarzyszenie oraz p. K. M. i A. K. brali udział w ustnym przetargu przeprowadzonym [...] maja 2018 r. w siedzibie B. Parku Narodowego, którego przedmiotem był sporny obszar położony na działce nr [...]. Przetarg wygrał p. K. M., który następnie złożył skargę, co opóźniło proces wyłonienia dzierżawcy. Ostatecznie nie doszło też do podpisania umowy z p. K. M., gdyż odmówił on podpisania takiej umowy.

Dodatkowo jedynie należy zauważyć, że organ nie ustalił, aby Stowarzyszenie posiadało sporną działkę w dacie [...] maja 2018 r. Wręcz przeciwnie – z uzasadnienia decyzji wynika, że wypas bydła dokonywany przez członków Stowarzyszenia miał miejsce od czerwca do września 2018 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił zarzuty skargi dotyczące naruszenia – błędnej wykładni art. 18 ust 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez przyjęcie, że sporna część działki o nr [...] stanowiła przedmiot współposiadania B. Parku Narodowego i Stowarzyszenia B.

Z przedstawionych powyżej powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję jak też ją poprzedzającą decyzję organu pierwszej instancji (art. 135 ustawy procesowej).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Rozpoznając sprawę ponownie organ winien wydać decyzję, w której w rozstrzygnięciu wypowie się co do całości żądania strony a ponadto w treści rozstrzygnięcia uwzględni wykładnię przepisów zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku.