Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 175/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie WSA Iwona Niżnik- Dobosz WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia 9 grudnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru remontu skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 1 sierpnia 2014 r. B. J. dokonał zgłoszenia inwestycji pod nazwą: przeprowadzenie remontu obiektu budowlanego – stodoły na działce budowlanej nr [...] przy ul. A. w miejscowości R. i Gminie [...].

Jako zakres robót budowlanych wymieniono "uzupełnienie murów stodoły i zrobienie dachu".

Decyzją z dnia 28 sierpnia 2014 r. wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a., Starosta [...] wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego 1 sierpnia 2014 r. przez B. J., zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przeprowadzeniu remontu obiektu budowlanego - stodoły w miejscowości R. przy ul. A. na działce nr [...].

W ocenie organu I instancji zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej. Organ I instancji rozpatrując wniosek w sprawie ww. zgłoszenia oraz weryfikując przedłożone materiały stwierdził, iż zakres wykonywanych robót budowlanych wymienionych w zgłoszeniu, polegających na uzupełnieniu murów stodoły oraz zrobieniu nowego dachu nie jest enumeratywnie wymieniony w art. 29 Prawa budowlanego, jako prace budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę. Ponadto organ wnoszący sprzeciw zauważył, że przedmiotowy budynek nie znajduje się w ewidencji budynków i nie jest wrysowany na mapy.

W związku z powyższym organ I instancji wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

W dniu 25 września 2014 r. inwestor wniósł odwołanie od powyższej decyzji sprzeciwu z 28 sierpnia 2014 r. z zachowaniem terminu. Zdaniem inwestora zaskarżona decyzja nie jest zasadna. W pierwszym rzędzie wnioskujący zarzucił, że decyzja o sprzeciwie została doręczona po upływie 30 dni od daty zgłoszenia w Starostwie Powiatowym zamiaru wykonywania robót budowlanych. Wniosek ten został złożony w dniu 1 sierpnia 2014 r. a decyzja organu I instancji została doręczona w dniu 11 września 2014 r. Zdaniem inwestora 30-dniowy termin do doręczenia decyzji zawierającej sprzeciw od zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych upłynął w dniu 31 sierpnia 2014 r. i po upływie tego terminu, zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, wnioskujący miał prawo przystąpić do wykonywania zgłoszonych robót budowlanych. W ramach uzasadnienia kwestii terminu dostarczenia decyzji, inwestor powołał się na następujące wyroki sądowe: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2011 r. sygn. akt OSK 1612/10; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1296/11; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1366/11; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 207/11; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1866/10; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 467/10; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2011r. sygn. akt II SA/Łd 1169/10; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 42/11.

Zdaniem odwołującego się zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzenie, że zakres robót budowlanych wymienionych w zgłoszeniu nie jest enumeratywnie wymieniony w art. 29 Prawa budowlanego jako prace budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę, a przedmiotowy budynek nie znajduje się w ewidencji budynków i nie jest wrysowany na mapie są bezpodstawne, bowiem art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków, a przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przewiduje dla wykonania tego typu robót obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi, zaś przedmiotowy budynek jest uwidoczniony na dołączonych do zgłoszenia dokumentach i oznaczony na działce nr [...] literą "g" tj. na wyrysie z mapy zasadniczej z dnia 2 grudnia 1996 r. i na szkicu sytuacyjnym nr 4 z dnia 23 lipca 2014 r.

Na okoliczność, że ten budynek stodoły figuruje w dokumentach urzędowych wnioskujący dołączył kserokopie aktu własności ziemi z dnia 2 listopada 1975 r. Nr [...] i opisu mapy sporządzonego przez mgr inż. A. G. z dnia 26 marca 2003 r., których oryginały (według inwestora) znajdują się w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w O. nr [...], oraz oryginał aktualizacji mapy zasadniczej z dnia 2006 r. sporządzony przez geodetę uprawnionego inż. A. Z..

W opinii inwestora jeśli istotnie przedmiotowy budynek nie znajduje się obecnie w ewidencji budynków, to okoliczność ta nie może stanowić podstawy do zgłoszenia sprzeciwu. Wnioskujący powołując się na art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, przytacza prawną definicję remontu. Zdaniem jego wskazane w zgłoszeniu prace budowlane stanowią remont, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 9 grudnia 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a. oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 28 sierpnia 2014 r. znak: [...], wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia przez B. J., zamiaru remontu stodoły w miejscowości R. przy ul. A., na działce nr [...] i jednocześnie nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewoda stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wniesiony przez organ I instancji sprzeciw jest słuszny i odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutu inwestora zawartego w odwołaniu, (iż decyzja sprzeciwu organu I instancji została dostarczona po obowiązującym w przepisach terminie), wskazano, iż dla oceny terminowości podejmowanych czynności należy przyjąć w odniesieniu do każdej ze stron postępowania te same zasady i wymagania. Dlatego w niniejszej sprawie przepis art. 30 Prawa budowlanego przewidujący trzydziestodniowy termin do wniesienia sprzeciwu, należy poddać ocenie zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 30 ust. 1 Konstytucji RP to jest zasadę równości podmiotu (osób fizycznych i prawnych) przez takie samo traktowanie adresatów norm prawnych, w których wskazuje się na konieczność "wniesienia" określonego aktu w terminie wskazanym w danej normie prawnej. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (przytaczanym przez wnioskującego w odwołaniu) przyjmowano w zasadzie, że termin określony w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego jest terminem do załatwienia sprawy, a nie sporządzenia decyzji, co interpretowano tak, że decyzja została wydana, a sprzeciw zgłoszony dopiero z dniem doręczenia decyzji stronie. To stanowisko jednak nie może być zaakceptowane.

Przede wszystkim nie sposób nie zauważyć, iż ustawodawca połączył sprzeciw z taką czynnością jaką jest "wniesienie", natomiast zgłoszenie połączono w art. 30 Prawa budowlanego z taką czynnością jak "doręczenie". Już tylko ta okoliczność wskazuje na to, że ustawodawca przyjął, iż określona czynność przypisana każdemu z podmiotów ją realizujących ma być dopełniona w określony sposób. Tak jak dla zgłoszenia nie będzie wystarczające jego "wniesienie", ale musi nastąpić to poprzez doręczenie organowi tegoż zgłoszenia, tak nie można oczekiwać, iż "wniesienie" sprzeciwu przez organ nastąpi z datą doręczenia decyzji stronie, takiego wymogu bowiem omawiany przepis na organ nie nakłada. Gdyby przyjąć, że termin upływa z chwilą doręczenia stronie decyzji, w której zgłoszono sprzeciw, mogłoby dojść do sytuacji, że organ miałby zaledwie kilka dni do wydania takiej decyzji np. w przypadku doręczenia zastępczego, czy też w przypadku konieczności awizowania przesyłki. Nie można mówić też o uchybieniu normie art. 110 K.p.a., bowiem ustawodawca nie uzależnił skuteczności sprzeciwu od jego doręczenia lub zgłoszenia, ale od jego wniesienia. A nie są to pojęcia tożsame. Jednocześnie też stwierdzono, iż użyte w omawianym przepisie sformułowanie "wniesie" sprzeciw wskazuje na to, iż ustawodawca przyjął, iż nie jest wystarczające tylko wydanie decyzji, ale koniecznym jest podjęcie przez organ dalszych czynności.

W praktyce zazwyczaj występują rozbieżności między datą wydania decyzji i datą jej doręczenia. Jednocześnie, ani data wydania decyzji, ani data jej doręczenia nie może być przyjęta za tożsamą z użytym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego terminem "wniesienia sprzeciwu". Definiując pojęcie "wniesienie sprzeciwu" przez organ koniecznym jest sięgnięcie do przytoczonej na wstępie zasady równości zawartej w Konstytucji RP, a w efekcie odwołanie się do tych przepisów, które stanowią podstawę do określenia, czy nastąpiło zachowanie terminu w dokonywanych czynnościach przez inny podmiot postępowania, aniżeli organ administracji. Nie sposób nie zauważyć, iż pojęcie "wniesienie" jest jednoznacznie interpretowane w przypadku, gdy to na przykład od osoby fizycznej, jako strony oczekuje się, aby "wnosząc" odwołanie, zażalenie, skargę, czy skargę kasacyjną "wniosła" ten środek w określonym terminie. Przyjmuje się, że termin ten strona zachowuje, gdy w określonym ustawą czasie nada przesyłkę w urzędzie pocztowym. Dlatego też z przyczyn wyżej przedstawionych dla określenia daty z jaką termin uważa się za zachowany należałoby sięgnąć do zasad określonych w art. 57 § 5 K.p.a. W myśl art. 57 § 5 K.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo, a tym w sprawie będzie decyzja wnosząca sprzeciw, zostało np. nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego.

Nawiązanie do treści art. 57 § 5 K.p.a. przy ocenie, czy organ zachował termin 30-dniowy do "wniesienia sprzeciwu" z jednej strony zobliguje organ do terminowego podejmowania czynności, z drugiej zaś będzie niezależne od strony, która może podejmować starania, aby na przykład nie odbierać korespondencji, czy też czynić to ze zwłoką która będzie z kolei skutkowała uchybieniem tegoż terminu przez organ. Jednocześnie taki sposób obliczania terminu 30-dniowego pozwoli na zachowanie dla organu stosownego czasu dla podjęcia określonej decyzji, a inwestorowi nie przedłuży to ponad dopuszczalną miarę okresu oczekiwania dla ewentualnego wniesienia sprzeciwu przez organ, a tym samym nie wpłynie na przedłużenie procesu inwestycyjnego, co jest zresztą podstawowym celem, dla którego wprowadzano w ogóle możliwość dokonywania zgłoszenia w sytuacjach ustawą przewidzianych.

Konkludując stwierdzono, iż termin 30-dniowy, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest przez organ wnoszący sprzeciw do zgłoszenia budowy zachowany, o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodne z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 K.p.a.

Ze względu na powyższe uwagi i analizując przedmiotową sprawę należy stwierdzić, iż 30-dniowy termin rozpoczął swój bieg z dniem wpływu zgłoszenia, czyli 1 sierpnia 2014 r., natomiast koniec biegu terminu 30-dniowego nastąpił w dniu 29 września 2014 r., bowiem 30 dzień jakim był 31 sierpnia 2014 r. przypadał w niedzielę. Urząd (organ I instancji) nie pracuje w sobotę i w niedzielę, zatem skoro sprzeciw ma być wniesiony przed upływem 30 dni, to ostatnim dniem jego wniesienia był piątek. Dlatego termin przedmiotowej decyzja sprzeciwu, którą organ I instancji wydał i wysłał 28 sierpnia 2014 r. został zachowany zgodnie z ww. przepisami prawa.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów inwestora zawartych w odwołaniu, organ II instancji nie miał możliwości przyjęcia stanowiska, wyłącznie poprzez dostarczone przez organ I instancji materiały dowodowe. Dlatego z uwagi na to, że inwestor zgłosił przeprowadzenie remontu obiektu budowlanego (stodoły) na działce budowlanej nr [...] gm. [...], poprzez uzupełnienie murów stodoły i zrobienia dachu, a organ I instancji ustalił, iż przedmiotowy budynek nie znajduje się w ewidencji budynków i nie jest wrysowany na mapy, oraz z uwagi, że inwestor poinformował w odwołaniu o rozpoczęciu robót pomimo prawidłowo dostarczonego sprzeciwu, Wydział Infrastruktury Urzędu Wojewódzkiego zwrócił się pismem z 21 października 2014 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. z prośbą o kontrolę ww. działki [...] w zakresie, czy przedmiotowa stodoła rzeczywiście istnieje i czy rozpoczęto roboty budowlane. Jednocześnie przesłane zostały kopie wybranych dokumentów z akt sprawy.

W odpowiedzi na powyższe pismo 27 listopada 2014 r. organ II instancji otrzymał wyniki ww. kontroli przeprowadzonej w dniu 19 października 2014 r. W czasie kontroli stwierdzono, że budynek stodoły istnieje i jest przebudowywany. W załączeniu przesłane zostały kserokopię protokołu, szkicu wykonanego w czasie kontroli, a także 21 sztuk zdjęć obiektu.

Z treści protokołu wynika, iż stan obecny (podczas kontroli) prezentował się następująco: wzmocniono ściany zewnętrzne, obecnie wykonane są z kamienia i cegły. Wykonano nowe nadproża z cegły, wykonano dach jednospadowy o spadku w kierunku północnym, kryty papą. Wewnątrz trwała budowa ściany wewnętrznej z pustaków na fundamencie kamiennym. Budynek przed przebudową posiadał inne wymiary (był szerszy i był dłuższy). Mają temu dowodzić widoczne pozostałości po kamiennych fundamentach. Gdy inwestor dokonywał zgłoszenia "remontu" budynek nie posiadał dachu. Pod częścią budynku widoczne były pozostałości po piwnicy.

Zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego "ilekroć w ustawie jest mowa o: remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". Ze wzglądu na powyższą definicję, w świetle informacji uzyskanych poprzez ww. kontrolę, błędnym byłoby uznanie przedmiotowego zgłoszenia za remont, ponieważ przy zmianie gabarytów budynku, jakimi są niewątpliwie jego szerokość i długość, nie można mówić o odtworzeniu stanu pierwotnego.

Zważywszy na to, planowane roboty budowlane nie są tymi wymienionymi w art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, który zwalniałby (w przypadku zgłoszenia remontu) z uzyskania pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej, nie są również wymienione w żadnym innym przepisie art. 29-31 Prawa budowlanego, dlatego zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

Ponadto inwestor nie miał prawa przystąpić do wykonania zgłoszonych robót budowlanych, gdyż (jak uznano wyżej) decyzja sprzeciwu, była wniesiona w terminie.

W uzupełnieniu wskazano, iż podstawa prawna decyzji organu I instancji (wniesienie sprzeciwu) nie odpowiada jej orzeczeniu (wniesienie sprzeciwu i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę), co uznać należy za uchybienie. Mając jednak na uwadze że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada jej podstawie prawnej, uchybienie to nie ma znaczenia dla końcowego efektu sprawy, tj. wniesienia sprzeciwu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w ustawowym terminie wniósł B. J.. Rozstrzygnięcie uznał za sprzeczne z prawem. Zarzucił w skardze naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego tj. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP pkt 1 oraz art. 3 pkt 8, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 5 i 6 Prawa budowlanego;

2) przepisów postępowanie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 9, 10 § 1 K.p.a., art. 57 § 5 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a., art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia 28 sierpnia 2014 r. [...], oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie widząc podstaw do jej zmiany z powodu zarzutów podnoszonych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo.

Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzje uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawnie nie zachodzi, a sama skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z akt sprawy wynika, że zgłoszenia robót budowlanych obejmujących według zgłaszającego – cyt. "remont będzie polegał na uzupełnieniu murów stodoły i zrobieniu dachu" dokonano w dniu 1 sierpnia 2014 r. Sprzeciw od tego zgłoszenia został wydany w dniu 28 sierpnia 2014 r. i pierwsza próba doręczenia miała miejsce w dniu 29 sierpnia 2014 r., kiedy to nie zastano wnioskodawcy pod adresem zamieszkania i pozostawiono zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki (tzw. I awizo). Powtórna próba doręczenia miała miejsce w dniu 8 września 2014 r. i nie była skuteczna, o czym pozostawiono ponowne zawiadomienie o miejscu odbioru przesyłki (tzw. II awizo). Przesyłkę zawierającą sprzeciw odebrała żona wnioskodawcy w dniu 11 września 2014 r. (akta administracyjne, karta nr 9).

Tych okoliczności ani żadna ze stron nie zakwestionowała, ani też Sąd oceniając prawidłowość ustaleń - nie stwierdza w tym zakresie żadnych uchybień.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny zachowania przez organ I instancji terminu do wniesienia sprzeciwu.

Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Nie ulega wątpliwości i okoliczność ta nie jest kwestionowana w orzecznictwie, że termin o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem materialnym i stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Skoro tak, to upływ tego terminu powoduje definitywne przyznanie prawa lub nałożenie obowiązku i jako termin prawa materialnego nie może on być przedłużany ani skracany, nie może być zawieszane postępowanie, które przerwałoby bieg tego terminu. Po upływie tego terminu stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, a skoro nie ma przedmiotu postępowania administracyjnego, to postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe.

Niewątpliwie w kwestii rozumienia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w doktrynie i w orzecznictwie istnieje rozbieżność poglądów. Zgodnie z jednym z nich do zachowania terminu, o którym mowa w powyższym przepisie wystarczy, że organ wyda decyzję o sprzeciwie i przesyłkę z tą decyzją nada w polskiej placówce pocztowej przed upływem 30-dniowego okresu, co stanowiłoby potwierdzenie daty wniesienia sprzeciwu. Odmienny w tym zakresie pogląd przyjmuje, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ powinien nie tylko wydać decyzję o sprzeciwie, ale i ją doręczyć podmiotowi, który dokonał zgłoszenia. Ten ostatni pogląd przyjął jako trafny sam skarżący, dodatkowo posiłkując się uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, która została podjęta w stosunku do art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2014 r., poz. 635 z późn. zm.).

Pomimo pewnych podobieństw pomiędzy instytucją sprzeciwu występującą w art. 30 ust. 5 Prawie budowlanym a art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze, ta uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma w tej sprawie przesądzającego znaczenia.

Instytucja sprzeciwu objęta regulacją art. 30 Prawa budowlanego jest specyficznym środkiem prawnym wykonywanym w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy K.p.a. regulują procedurę podejmowania decyzji administracyjnych, ale nie regulują instytucji sprzeciwu organu na dokonane zgłoszenie. Dla prawidłowego zrozumienia tej instytucji, należy dokonując wykładni art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego opierać się na brzmieniu tego przepisu z zachowaniem pojęć i zwrotów tam użytych.

Termin trzydziestodniowy na wniesienie sprzeciwu został zawarty w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W tym przepisie ustawodawca nie użył zwrotu o "doręczeniu" sprzeciwu stronie, jak w przypadku zgłoszenia, ale o "wniesieniu" sprzeciwu.

Wywodzenie, jak podano to w skardze, o obowiązku doręczenia sprzeciwu stronie w terminie 30 dni zgodnie z art. 109 i 110 K.p.a. tylko z tego powodu, że sprzeciw wnosi się w drodze decyzji administracyjnej, musiałoby prowadzić od uznania, że skutecznie wniesiony sprzeciw to sprzeciw, który został doręczony stronie w terminie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia. Takie rozumienie "wniesienia" sprzeciwu niweczy sens instytucji zgłoszenia i sprzeciwu organu, gdyż dochowanie tego terminu przez organ byłoby w praktyce niezmiernie utrudnione i niezależne od samego organu, a przede wszystkim w znacznej mierze zależne od współdziałania pomiędzy organem a samym zgłaszającym. Prowadziłoby to – co oczywiste - do nadużywania prawa przez stronę czyniąc organ bezsilnym w realizacji swoich kompetencji. Organ np. wydając w 20-tym dniu od daty dokonania zgłoszenia sprzeciw nie miałby żadnej pewności, że taki sprzeciw doręczono by stronie, skoro strona mogłaby skorzystać z art. 44 K.p.a. i celowo odebrać przesyłkę np. w 13-tym dniu od daty pozostawienia pierwszego zawiadomienia o możliwości jej odbioru.

Nie można dla wyjaśniania rozumienia pojęć prawa materialnego – terminu prawa materialnego wynikającego z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, posługiwać się regulacja dotyczącą terminów procesowych i wynikających z przepisów K.p.a. Nie ma wątpliwości, że tak instytucja zgłoszenia jak i sprzeciwu nie są znane przepisom K.p.a., a więc nie można wprost stosować do nich przepisów tej ustawy.

Tym samym należy odróżnić wniesienie sprzeciwu przez organ od doręczenia decyzji o sprzeciwie stronie, ponieważ pojęcia te nie są tożsame. Są to pojęcia występujące w dwu różnych płaszczyznach prawnych. Dla skutecznego wniesienia sprzeciwu w terminie wystarczające jest, jeżeli organ w terminie, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wyda decyzję o sprzeciwie i podejmie czynności, o których mowa w art. 57 § 5 k.p.a., co będzie stanowiło potwierdzenie daty wniesienia sprzeciwu (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., Zeszyty Naukowe Sądów Administracyjnych 2011, nr 4, s. 23-24; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 299/13, opub. w LEX nr 1519355).

Doręczenie decyzji stronie zależne jest także od woli tej strony, do której decyzja jest adresowana (art. 44 § 1 i § 4 K.p.a.). Organ wnoszący sprzeciw nie ma możliwości skutecznego doręczenia decyzji o sprzeciwie stronie w ustawowym terminie, jeżeli strona będąca adresatem nie wyrazi na to zgody. Tym samym nie można dochowania terminu do wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego uzależniać od instytucji publicznego operatora pocztowego wysyłając ego i doręczającego przesyłki pocztowe lub od dobrej woli adresata decyzji, który nie zawsze jest zainteresowany szybkim odbiorem decyzji (szybkim jej otrzymaniem).

Nie należy także daty wniesienia sprzeciwu w rozumieniu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego utożsamiać z datą dokonania doręczenia decyzji o sprzeciwie stronie, gdyż to są dwie różne sprawy. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wnoszący sprzeciw w terminie 30 dni od doręczenia mu zgłoszenia, nie może być odpowiedzialny za to, kiedy strona zdecyduje się odebrać w urzędzie pocztowym decyzję o sprzeciwie, doręczaną w trybie art. 44 K.p.a. Data faktycznego doręczenia decyzji w tym trybie ma znaczenie przy wnoszeniu odwołania (art. 129 § 2 K.p.a.) i liczeniu terminu procesowego do skutecznego wniesienia odwołania, ale nie przy liczeniu terminu prawa materialnego ("wniesienia" sprzeciwu).

Powyższe rozważania wskazują na trafność podstawowej argumentacji zajętej w tej sprawie przez organ II instancji i Sąd nie podziela stanowiska organu II instancji tylko w zakresie dotyczącym możliwości stosowania do terminu wynikającego z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego regulacji z art. 57 K.p.a. To jednak nie ma znaczenia dla oceny samej prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji.

Tym samym Sąd nie podziela i takich poglądów orzecznictwa sądowego, które utożsamiają wniesienie sprzeciwu z datą doręczenia sprzeciwu stronie.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi, należy wskazać, że są one tylko częściowo zasadne, a zakres i stopień naruszenia przez organy przepisów postępowania nie jest istotny.

Zlecone przez organ II instancji Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego oględziny, które miały miejsce w dniu 19 listopada 2014 r. w obecności samego skarżącego potwierdziły ustalenia co do odmiennych wymiarów poprzednio istniejącego budynku i budynku powstałego na skutek robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Skarżący w skardze zarzuca, że ten protokół nie został mu udostępniony. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący domagał się go udostępnienia. Nie wynika, aby utrudniano lub uniemożliwiano skarżącemu np. przeglądanie akt sprawy. Dopiero na rozprawie skarżący działając poprzez swojego pełnomocnika przedłożył kopie wniosku o doręczenie protokołu z oględzin, datowanego na 19 listopada 2014 r. (oględziny miały miejsce w dniu 19 listopada 2014 r.), ale z tego wniosku nie wynika, aby kiedykolwiek był on składany do organu administracji. W szczególności nie ma na nim żadnej prezentaty lub pieczęci potwierdzającej przyjęcie wniosku w danym urzędzie (akta sądowe, karty nr 26-27). Tym samym należy stwierdzić, że zarzut braku wydania kopii protokołu oględzin nie został jednak potwierdzony jakimkolwiek dowodem lub okolicznością. Takim dowodem nie jest pismo z daty 19 listopada 2014 r. z treści którego nie wynika, aby było ono składane jakiemukolwiek organowi.

Rację ma skarżący zarzucając organowi II instancji braku poprzedzenia wydania zaskarżonej decyzji zastosowaniem art. 10 § 1 K.p.a. Ten jednak zarzut nie może odnieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ nie miało to istotnego znaczenia w sprawie. Skarżący znał, a przynajmniej powinien znać treść ustaleń zawartych w protokole z oględzin z dnia 19 listopada 2014 r. i nie było przeszkód przed możliwością wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

Istotnym jest i to, że już z chwilą dokonania zgłoszenia, zakres robót budowlanych objęty tym głoszeniem nie odpowiadał tym robotom, które mogły być legalnie wykonywane tylko na podstawie zgłoszenia. W szczególności zakres robót budowlanych obejmujący "zrobienie dachu" nie obejmuje żadnych robót budowlanych wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego. Także zakres robót polegający tylko na "uzupełnieniu murów stodoły" nie może polegać na budowie nowych murów i innym miejscu niż objęty zgłoszeniem. Sąd dodatkowo uznał za wiarygodne ustalenia, że zgłoszone roboty budowlanego polegały na wykonaniu budynku o innych wymiarach niż istniejącego pierwotnie, co z kolei nie może być uznane za remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, zgodnie z którym remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się jedynie stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użytych przy pierwotnym wznoszeniu danego obiektu.

Sąd nie znajduje podstaw do uznania za naruszone przez organy administracji normy prawne zawarte w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP statuującym zasadę równości traktowania obywateli przez organy administracji. Zasady tej nie niweczy nawet przedłożona na rozprawie kopia decyzji Wojewody [...] z dnia 3 października 2012 r., z treści której wynika, że na skutek dokonania zgłoszenia organ I instancji wydał sprzeciw już po upływie 30 dni od daty dokonania zgłoszenia.

Sąd nie uznał, że w tej sprawie naruszono art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię pojęcia remontu. Definicja remontu została przytoczona i została ona prawidłowo przez organ odwoławczy zinterpretowana. Sąd nie uznał, aby w tej sprawie zostały także naruszone art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 5 oraz 6 Prawa budowlanego.

Także zarzuty naruszenia przepisów postepowania są wprawdzie częściowo zasadne (art. 10 § 1 K.p.a.), ale ich naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd nie potwierdza zarzutu skargi o naruszeniu art. 7 i 8 K.p.a., ani też o naruszeniu art. 57 § 5 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a., art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.