Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2253/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi L.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego L. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej "Ministrem") decyzją z [...] września 2020r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec L. K. (zwany dalej "Skarżącym") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020r., poz. 723 ze zm., zwana dalej: "u.z.e.f."). W podstawie prawnej powołał art. 8a u.z.e.f.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że Skarżący wnioskiem z [...] sierpnia 2017r. wystąpił do Ministra o zastosowanie art. 8a u.z.e.f. We wniosku przedstawił przebieg służby i wskazał, że zawsze postępował w zgodzie ze złożonym ślubowaniem oraz własnym sumieniem, a także realizował zadania z narażeniem życia i zdrowia. Poinformował ponadto, że za poprawnie wykonywane obowiązki otrzymywał awanse w stopniu służbowym i na stanowisku służbowym oraz był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi. Jego służba w Służbie Bezpieczeństwa trwała 4 miesiące i 2 dni, a wykonując obowiązki w Policji w Wydziale [...] realizował zadania jako utajniony funkcjonariusz. Właściwa komisja lekarska orzekła o jego niezdolności do służby i stwierdziła [...] grupę inwalidzką. Schorzenia decydujące o orzeczeniu miały bezpośredni związek ze służbą.

Minister ustalił, że Skarżącego zwolniono ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] [...] kwietnia 2008r. i nabył prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a u.z.e.f. Wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej "IPN") uznał za służbę Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., okres od [...] września 1989r. do [...] stycznia 1990r., czyli 4 miesiące i 2 dni.

Minister ustalił, że całkowity okres służby Skarżącego wynosi 18 lat, 8 miesięcy i dzień (od [...] września 1989r. do [...] kwietnia 2008r.), do wysługi emerytalnej zaliczono okres zasadniczej służby wojskowej od [...] października 1976r. do [...] października 1978r. (rok, 11 miesięcy i 21 dni).

Z kopii kompletnych akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby Skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989r. Z dokumentów przekazanych przez Komendanta Głównego Policji (zwany dalej: "KGP") wynika, że Skarżący po 12 września 1989r. miał podwyższone uposażenie zasadnicze, był awansowany na stanowisku i w stopniu służbowym. Otrzymywał także zwiększenia dodatku służbowego i nagrody motywacyjne oraz pozytywne opinie służbowe. W materiale wskazano, że wobec Skarżącego w 1994r. orzeczono karę dyscyplinarną - naganę, w związku z naruszeniem dyscypliny służbowej (zagubieniem dokumentów służbowych stanowiących tajemnicę służbową), wstrzymując Skarżącemu wypłatę dodatku służbowego. Skarżącego nie wyróżniono orderem, odznaczeniem państwowym, odznaką lub medalem, ale nie prowadzono wobec Niego postępowań karnych i karno-skarbowych. Brak dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia Skarżącego. Z pisma Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z [...] lipca 2018r. wynika, że Skarżący pełnił służbę niejednokrotnie w trudnych warunkach.

Minister, odwołując się do art. 8a u.z.e.f., wskazał, że w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. i 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przesłanki wskazane w ww. przepisie muszą być spełnione łącznie. Art. 8a u.z.e.f. zawiera w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go wobec konkretnej osoby, ale organ ma obowiązek weryfikacji, czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych: art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. Minister wskazał na potrzebę językowej wykładni zwrotów, którymi posługuje się art. 8a u.z.e.f. i wyjaśnił, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, ale przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz w aspekcie proporcjonalnym – w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, ale biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Minister podniósł też, że druga z przesłanek - rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia -ma charakter nieostry i powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Pojęcie rzetelności w ujęciu językowym określa postawę i jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym (podejmowanie i nienaganna realizacja zadań obligatoryjnych, wykazywanie inicjatywy i realizowanie obowiązków dodatkowych). Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Minister, odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, podał, że spełnienie tego warunku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w u.z.e.f. obok dwóch pozostałych przesłanek, więc krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a u.z.e.f. jest zasadne.

Minister, przechodząc do analizy sprawy, wskazał, że całkowity okres służby Skarżącego wynosi 18 lat, 8 miesięcy i 1 dzień, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa była pełniona przez 4 miesiące i 2 dni, co stanowi niespełna 1,8% ogółu służby. Okres służby na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby może uznać za krótkotrwały. Minister stwierdził więc, że Skarżący spełnia przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f.

Minister, odnosząc się do przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., nie zakwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Skarżącego w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989r., mimo orzeczenia wobec niego kary dyscyplinarnej. Zauważył jednak, że świadczenie emerytalne wypłacane Skarżącemu nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno - Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005r. Nr 86, poz. 734, ze zm.). Minister uznał więc za spełnioną również przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f.

Zdaniem Ministra sprawa nie stanowiła jednak szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a u.z.e.f., skutkujących wyłączeniem stosowania względem Skarżącego ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. Z informacji dotyczącej przebiegu służby, przekazanej przez KGP wynika, że Skarżącemu w toku służby nie nadano orderów/odznaczeń państwowych, odznak/medali resortowych. Wskazuje to w sposób nie budzący wątpliwości, że służba Skarżącego nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi Go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Wnikliwa analiza materiału dowodowego pozwala na domniemanie, że Skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec Skarżącego ww. przepisu. Skarżący rozpoczął służbę w Służbie Bezpieczeństwa świadomie, nie było to efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz wynikało z chęci podjęcia jej. Skarżący we wniosku o przyjęcie do służby z [...] maja 1989r. powoływał się na: "(...) szczególny charakter tej pracy, który mnie interesuje", w efekcie zakwalifikowano Go do służby w SB, co potwierdza adnotacja na ww. piśmie. Z rozkazu personalnego Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] września 1989r. nr [...] wynika, że Skarżącego przyjęto do służby w organach MO na okres służby przygotowawczej i mianowano na stanowisko [...] na wolnym etacie [...] Wydziału [...] w [...] . Świadomość Skarżącego, co do pozostawania w strukturze SB potwierdza też protokół z [...] listopada 1989r. Komisji powołanej do rozpatrzenia spraw kadrowych funkcjonariuszy reorganizowanych Wydziałów i stanowisk etatowych SB WUSW w [...] i RUSW, w którym awansowano Skarżącego na stanowisko starszego inspektora Wydziału [...]. Skarżący złożył podpis na tym protokole i oświadczył, że zgadza się na proponowane stanowisko etatowe. Skarżący złożył też ślubowanie funkcjonariusza SB i Milicji.

W dokumentacji IPN znajduje się informacja, że Skarżący był członkiem ZSMP, w którym sprawował funkcję [...] w [...], a następnie wstąpił do PZPR (ankieta osobowa z [...] maja 1989r.). ZSMP powstała w 1976r. i zrzeszała ludzi w wieku od 15 do 35 lat. Narodziła się z połączenia Związku Młodzieży Socjalistycznej, Związku Socjalistycznej Młodzieży Wiejskiej i Socjalistycznego Związku Młodzieży Wojskowej. Jej głównym zadaniem była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w PZPR. ZSMP był masową, ideowo-wychowawczą organizacją młodzieży, działał do 1990r., pod ideowym kierownictwem PZPR. Głównymi celami i zadaniami ZSMP, wynikającymi ze statutu, było: mobilizowanie młodzieży do pracy na rzecz kraju, upowszechnianie ideologii marksizmu-leninizmu i krzewienie oświaty i kultury. ZSMP, opierając się na własnej bazie i kadrze, a także współpracując z wyspecjalizowanymi instytucjami i organizacjami, realizował zadania ideowo-wychowawcze przez działalność kulturalną, turystyczną, sportową i rekreacyjną. W całokształcie działalności ZSMP ważne miejsce zajmowała praca ideologiczna, młodzież zapoznawano z podstawami marksizmu-leninizmu oraz programami PZPR. Natomiast PZPR, była masową partią, kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego. W Encyklopedii PWN, dotyczącym PZPR wskazano, że była ona masową partią, kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego. W ramach międzynarodowego ruchu komunistycznego i państw tzw. demokracji ludowej była podporządkowana sowieckiej partii komunistycznej (...). PZPR dążyła do przekształcenia ustroju politycznego, gospodarki i instytucji społecznych Polski, wg rozwiązań wprowadzonych w ZSRR przez: stosowanie terroru jako podstawowej metody rządzenia (Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego), likwidację własności prywatnej w gospodarce (kolektywizacja rolnictwa, przejęcie przez administrację państwową wszystkich przedsiębiorstw prywatnych), rozbudowę systemu biurokratycznych instytucji państwowych i organizacji społeczno-politycznych ściśle podporządkowanych partii komunistycznej (zasada tzw. transmisji polityki partii do wszystkich środowisk), połączonej z likwidacją organizacji niezależnych, samorządu terytorialnego i zawodowych, szybką rozbudową przemysłu, głównie ciężkiego, nastawionego w znacznej mierze na produkcję zbrojeniową, indoktrynację ideologiczną społeczeństwa, przede wszystkim młodzieży, wprowadzenie doktryny realizmu socjalistycznego w kulturze, podporządkowanie państwu Kościołów i innych związków wyznaniowych (...)".

Minister na tej podstawie stwierdził, że by członkostwo w PZPR było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro Skarżący przystąpił do PZPR, niewątpliwie nawiązał on ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

Minister, mając na względzie analizę materiału dowodowego, stwierdził, że realizowane przez Skarżącego zadania w formacji po 12 września 1989r. należy uznać za poprawne, ale biorąc pod uwagę całokształt służby, a w szczególności jej charakter przed 31 lipca 1990r., typowy dla ustroju państwa totalitarnego, to sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a u.z.e.f., skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

2. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji Ministra i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, z uwagi na naruszenie:

a) art. 8a ust. 1 u.z.e.f. - przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie i przyjęcie, że jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania art. 8a u.z.e.f. jest "szczególnie uzasadniony przypadek", gdy ustawodawca wymaga spełnienia łącznie wymogów: krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990r. i rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem życia", a nawet gdyby przyjąć, że istnieje konieczność spełnienia dodatkowej przesłanki jaką jest "szczególnie uzasadniony przypadek" - organ nie sprecyzował tego sformułowania i nie określił, jakie okoliczności, czy zdarzenia spełniają ten warunek, więc nie zastosował go, choć Skarżący spełniał łącznie wymagane przesłanki z art. 8a ust. 1 u.z.e.f.;

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 w z zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f. - przez nieprzeprowadzenie w sposób wszechstronny, rzetelny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji -pominięcie, przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy istotnych okoliczności, w tym nagród , odznaczeń i wyróżnień, pozytywnych opinii i awansów w służbie - mających istotne znaczenie przy ocenie, zakładając taką konieczność, spełnienia warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku, że doprowadziło to do wadliwego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji błędnej subsumpcji przepisów prawa materialnego, co miało istotne znaczenie w sprawie,

c) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 a ust. 1 pkt. 1 u.z.e.f. - przez sporządzenie uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a. - bez jednoznacznego wskazania, na jakiej podstawie organ przyjął, że w przypadku Skarżącego nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pomijając dokonania Skarżącego wyróżniające go na tle innych funkcjonariuszy, w szczególności przyznane nagrody, wyróżnienia i pozostawania inwalidztwa w związku ze służbą, co jest istotne w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku".

W uzasadnieniu Skarżący rozwinął powyższe zarzuty i wskazał, że przesłanki wymienione w art. 8a u.z.e.f. powinny być spełnione łącznie, o czym przesądza zastosowania przez ustawodawcę spójnika "oraz". Decyzja wydana na mocy art. 8a u.z.e.f. ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Niedopuszczalna jest dokonana przez Ministra interpretacja art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f., zmierzająca do wyróżnienia kolejnej przesłanki warunkującej wyłączenie stosowania art. 15c, 22a, 24 u.z.e.f. - "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zamieszczenie w art. 8a u.z.e.f. sformułowania "szczególnie uzasadniony przypadek" wskazuje jedynie na wyjątkowy charakter tej regulacji i wymienione dwie przesłanki, które nie zostaną spełnione przez wielu byłych funkcjonariuszy. Powinien być więc rozpatrywany jako element uznania administracyjnego, a nie dodatkowa przesłanka, którą muszą spełnić wnioskodawcy. W tym zakresie Skarżący odwołał się do odpowiedzi udzielonej przez Sekretarza Stanu J. na interpelację nr [...], z której wynika, że organ zobligowany jest do badania dwóch przesłanek, wynikających z art. 8a u.z.e.f.: "krótkotrwałości służby" i "rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności z narażeniem życia" i w tym kierunku będzie gromadził materiał dowodowy. J. Z., przedstawiającego propozycję wprowadzenia art. 8a u.z.e.f. powiedział "funkcjonariusze, którzy zostali dopuszczeni do pracy w wolnej Polsce w różnych służbach i którzy w sposób rzetelny pełnili swoje obowiązki, którzy mają swoje zasługi po roku 1990, byli nawet odznaczani, nagradzani, ofiarnie, że tak powiem, wykonywali swoje obowiązki niezależnie od tego, że wcześniej pełnili służbę w organach bezpieczeństwa totalitarnego państwa, powinni być potraktowani inaczej niż reszta. Po rozważeniu tych argumentów proponujemy taki przepis, który został państwu przedłożony w poprawce nr 1. To byłoby wprowadzenie art. 8a" (Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm V[...] Kadencji, s. 8). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 grudnia 2019r. I OSK 2114/19 powołał się na ww. wypowiedź i wskazał, że z niej "wynika, że proponowane rozwiązanie powinno zatem uchronić przed zmniejszeniem uprawnień emerytalno-rentowych tych funkcjonariuszy, których służba po 1989r. nie budziła wątpliwości co do lojalności wobec demokratycznego państwa, a przepisy powinny mieć, jak najszerszą interpretację".

Skarżący powołał się też na pogląd zawarty w wyroku NSA z 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 622/08 i wskazał, że z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Skarżący stwierdził, że interpretacja art. 8a ust. 1 pkt. 1 i 2 u.z.e.f. nie powinna opierać się na "definicjach słownikowych", lecz na "luzie interpretacyjnym", który ustawodawca pozostawił organowi. Powyższe stanowisko zdaje się potwierdzać odpowiedź ww. Sekretarza Stanu w MSWiA "Treść klauzul generalnych zawartych w art. 8a ustawy odsyła organ do jego własnych ocen i miary w rozumieniu użytych w nim pojęć i terminów nieostrych w kontekście stanu faktycznego danej rozpatrywanej sprawy. Tym samym, w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w analizowanym art. 8a ustawy emerytalnej, a wskazanie wyraźnych i jednolitych kryteriów warunkujących zastosowanie w.w. regulacji wobec osób (funkcjonariuszy) (...) byłoby sprzeczne z istota klauzul generalnych (...)".

Zdaniem Skarżącego Minister w zaskarżonej decyzji w sposób wadliwy dokonał interpretacji pojęcia nieostrego "szczególnie uzasadniony przypadek", odnosząc go niewłaściwie do stanu faktycznego sprawy. Minister nie dokonał prawidłowej, rzetelnej, bezstronnej i wnikliwej analizy materiału dowodowego, w tym przede wszystkim zasług Skarżącego po 1990r. i zakresu obowiązków służbowych, wykonywanych z narażeniem zdrowia i życia, zakładając hipotetycznie konieczność spełnienia tego warunku. Skarżący służył w Wydziale [...], zatem był funkcjonariuszem niejawnym, co stwarzało zwiększone zagrożenie, z uwagi na charakter pracy i zlecone zadania (przestępstwa kryminalne, tj. porwania, wymuszenia haraczy, przestępczość zorganizowana, gangi samochodowe, handel narkotykami). Wbrew temu co twierdzi organ, do spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" (o ile w ogóle ta przesłanka ma być spełniona) nie jest wymagane otrzymanie odznaczeń i orderów państwowych, co potwierdził NSA np. w wyroku z 12 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 2114/19, stwierdzając, że: "dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków." Organ przy ocenie przesłanki "rzetelnego pełnienia służby, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", a także "szczególnie uzasadnionego przypadku" (o ile ta przesłanka ma występować) nie wziął pod uwagę, że Skarżący jako ratownik wodny WOPR uratował życie trzem tonącym osobom (w tym jedną osobę w czasie wolnym, a dwie jako ratownik). Organ nie wziął także pod uwagę, że Skarżący brał udział w bardzo poważnym wypadku samochodowym w trakcie służby, jako poszkodowany, podczas wykonywania obowiązków służbowych, a komisja lekarska MSWiA na tej podstawie orzekła [...] grupę inwalidzką Skarżącego, która pozostaje w związku ze służbą. Niemożliwe było więc przyjęcie, że Skarżący nie wyróżniał się na tle innych funkcjonariuszy i że nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Skarżący stwierdził ponadto, że Minister, rozpoznając sprawę, wyszedł poza ocenę przesłanek z art. 8a ust. 1 u.z.e.f., gdyż ocenił przesłankę nieokreśloną w tym przepisie, stwierdzając, że: "skoro wnioskodawca przystąpił do PZPR to niewątpliwie nawiązał on ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego." Minister, bez podstawy prawnej z art. 8a u.z.e.f. ocenił przynależność Skarżącego do ZSMP i PZPR, jako przesłankę pejoratywną, mimo że ta przynależność nie jest wymieniona w analizowanym przepisie. Większość funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej i pracowników MSW przed 1989r. była zmuszana do wstąpienia do PZPR.

Minister, dochodząc bezpodstawnie do ww. wniosków, nie wskazując na żadne dowody na rzekomą "pełną świadomość" zaszeregowania do formacji SB, dokonał oceny nieistniejących w art. 8a u.z.e.f. przesłanek i nie zindywidualizował oceny służby Skarżącego przed 1990r., gdyż ocenił jedynie przynależność organizacyjną Skarżącego do ZSMP i PZPR, a nie ocenił zakresu obowiązków Skarżącego przed 1990r., do których należała m.in. ochrona placówek handlowych przed kradzieżami. Minister nie wziął pod uwagę obowiązków indywidualnie przypisanych do Skarżącego, co doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, że Skarżący wstąpił do SB z pełną świadomością, do jakiej służby wstępuje. Minister nie wziął pod uwagę, że Skarżący, pełniąc służbę w RUSW w [...] był w służbie przygotowawczej i był zatrudniony na stanowisku referenta (niedecyzyjnym, niemertorycznym), a nie - jak twierdził organ - starszego inspektora. Skarżący dokonywał wyłącznie czynności technicznych i dochodzeniowo-śledczych, mające na celu zwalczanie przestępczości kryminalnej i gospodarczej. Minister nie wziął też pod uwagę aspektu historycznego służby Skarżącego, która przypadała już po obradach okrągłego stołu i po pierwszych wolnych wyborach do parlamentu, a zatem zgodnie z tym, co wskazał w swoim wniosku Skarżący już w trakcie "oczekiwania na reorganizację Służby Bezpieczeństwa". Skoro Minister nie przedstawił dowodów na zwalczanie opozycji demokratycznej przez Skarżącego, nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego i naruszył ww. przepisy procedury, co miało wpływ na wynik sprawy.

Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, że wymaganym kryterium do zastosowania art. 8a u.z.e.f. jest wystąpienie dodatkowej przesłanki tj. "szczególnego przypadku", a jeśli okazałoby się to zasadne, na jakiej podstawie faktycznej uznał, że Skarżący nie spełnia tej przesłanki. Minister nie sprecyzował tego pojęcia - przez omówienie, jakie zdarzenia, okoliczności warunkowałyby spełnienie tego warunku. Dodatkowo nie uwzględnił zasług Skarżącego w służbie, wyróżniających go na tle innych funkcjonariuszy w postaci bardzo dobrych opinii służbowych, awansów w stanowiskach i stopniach, po 1990r., na stanowisko asystenta, detektywa i specjalisty; w 1999r. mianowanie na starszego aspiranta, w 2001r. na stopień aspiranta sztabowego.

Skarżący na poparcie, że w sprawie zachodzą wszelkie okoliczności do wyłączenia art. 8a ust. 1 u.z.e.f. powołał się na wyrok NSA z 12 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 2114/19, w którym wskazano "(...), że łączne spełnienie przez skarżącego przesłanek: "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" - oznacza, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy. Wskazuje na to poprzedzające pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 wyrażenie "ze względu", które wprost nakazuje uznanie, iż łączne wystąpienie obu wymienionych w przepisie warunków stanowi podstawę do zastosowania wobec wnioskodawcy dobrodziejstwa z art. 8a ust. 1 ustawy." Skarżący podniósł, że użyty w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. zwrot "ze względu na" ukierunkowuje na pewne istotne okoliczności, mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi są krótkotrwała służba przed 31 lipca 1990r. i rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W istocie ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek, lecz jedną "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990r. i rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Skoro Minister uznał, że Skarżący spełnił przesłankę "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań", powinien zastosować art. 8a ust. 1 u.z.e.f.

3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga ma usprawiedliwione podstawy.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), gdyż Minister w piśmie procesowym z [...] grudnia 2020r., a Skarżący w piśmie procesowym z [...] stycznia 2021r. wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm., zwana dalej "P.u.s.a.") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest przez Sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie decyzję administracyjną, którą zaskarżył Skarżący, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.

3. Sąd, oceniając zaskarżoną decyzję Ministra w świetle wskazanych wyżej kryteriów, stwierdził, że brak w niej dostatecznego rozważenia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a u.z.e.f. w kontekście krótkotrwałości służby Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, jak również rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, a była to jedyna przesłanka, na podstawie której organ przyjął, że w sprawie należało odmówić zastosowania ww. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

Sąd wyjaśnia, że u.z.e.f., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed 2 stycznia 1999r. i którzy w okresie od 22 lipca 1944r. do 31 lipca 1990r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 u.z.e.f., w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999r., emerytura wynosi: 1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; 2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Stosownie do art. 15c ust. 2 u.z.e.f. przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 u.z.e.f. stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się, zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 u.z.e.f., jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f.

Na mocy art. 15c ust. 3 u.z.e.f. wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zgodnie z art. 15c ust. 4 u.z.e.f. w celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 u.z.e.f.

Na mocy art. 15c ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 u.z.e.f. w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

Przepis art. 22a ust. 2 u.z.e.f. stanowi, że w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej.

Zgodnie z art. 22a ust. 3 u.z.e.f. wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Art. 22a ust. 4 u.z.e.f. stanowi, że w celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 u.z.e.f. Przepisy art. 13a u.z.e.f. stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 22a ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed 1990r., bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Stosownie do art. 8a ust. 1 u.z.e.f. minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Zgodnie z art. 8a ust. 2 u.z.e.f. do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 u.z.e.f.

Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a u.z.e.f. ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Jakkolwiek sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, tym niemniej w jej toku należy zastanowić się czy organ administracji – Minister – ustalił i rozważył istotne w sprawie okoliczności faktyczne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który powinien być w sprawie zastosowany, jak również czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej normy prawnej, oraz czy dokonał wyboru prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa i czy dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

W doktrynie podnosi się, że obowiązkiem Sądu przy takim zakresie kontroli jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

Sąd w sprawach uznania administracyjnego bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Warto powołać także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 622/08 (dostępny na www.nsa.gov.pl), który Sąd orzekający w sprawie Skarżącego, w pełni podziela, że użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. W sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest więc zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania. Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego.

W sprawie rozpatrywanej takim przepisem był art. 8a ust. 1 u.z.e.f., który zawiera wymienione wyżej przesłanki, oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Tym samym obligatoryjne było dokonanie przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacji pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w treści art. 8a ust. 1 u.z.e.f., a następnie odniesienie się do tych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

4. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę uznał, że skarga, oceniana na mocy ww. kryteriów, wynikających z P.p.s.a. i P.u.s.a., zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Minister przy wydawaniu ww. decyzji przekroczył granice uznania administracyjnego, a wadliwości proceduralne, których się dopuścił i na które w sposób prawidłowy wskazano w skardze i w jej uzasadnieniu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowa wyłączenia stosowania ww. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. była więc przedwczesna, a wydanej w sprawie decyzji nie uzasadniono w sposób dostateczny, zgodnie z wymogami przewidzianymi w szczególności w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a.

Jakkolwiek Sąd podziela poglądy prezentowane w powołanych przez Ministra w zaskarżonej decyzji w ww. wyrokach Naczelnego Sąd Administracyjnego i `Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zapadłych w konkretnych stanach faktycznych, zauważa też, że w orzecznictwie Sądów administracyjnych obu instancji, w okolicznościach faktycznych analogicznych do rozpoznawanej sprawy wyrażano stanowisko wskazujące na potrzebę dokonania wykładni art. 8a ust. 1 u.z.e.f. zgodnie z jednoznacznie wyrażoną wolą prawodawcy, przez odkodowanie w treści tego przepisu trzech kumulatywnych przesłanek do zastosowania wyjątku (por. m.in. wyroki WSA w Warszawie z 17 września 2019r. sygn. akt II SA/Wa 670/19; 18 listopada 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1087/19, 3 grudnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1221/19, 11 marca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2062/19, 15 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 38/20 - dostępne na www.nsa.gov.pl).

Sąd wskazuje ponadto, że ustawodawca w art. 13b ust. 1 u.z.e.f. zdefiniował służbę na rzecz totalitarnego państwa według kryterium miejsca pełnienia służby - instytucji czy formacji i jednostki organizacyjnej, w której służba jest pełniona, nie zaś według stanowiska albo treści obowiązków i czynności tam wykonywanych. Wynika z tego, że w świetle art. 13b ust. 1 u.z.e.f. dla uznania, że mamy do czynienia ze służbą na rzecz totalitarnego państwa, nie ma żadnego znaczenia (jest obojętne), na czym polegała służba w jednostkach i formacjach tam wymienionych. Niemniej jednak te okoliczności powinny podlegać ocenie organu administracyjnego w kontekście zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Zdaniem Sądu, o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe, czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f. Nie tylko zatem wybitne osiągnięcia w służbie, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą, czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego (por. np. prawomocne wyroki WSA w Warszawie z: 10 kwietnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 2344/18; 17 czerwca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2547/19).

Zdaniem Sądu, Minister, ustalając stan faktyczny sprawy w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" – stanowiącej jedyną przyczynę decyzji odmownej - nie wziął pod uwagę okoliczności podnoszonych przez Skarżącego we wniosku o wyłączenie stosowania ww. przepisów ogólnych u.z.e.f., a w szczególności, że Skarżący w ww. okresie 4 miesięcy i dwóch dni pełnił służbę przygotowawczą oraz wskazywał, że podejmowane wówczas czynności – kilka pieszych nocnych patroli, w celu zabezpieczenia placówek handlowych przed grabieżą, niczym nie różniły się od zwykłych patroli realizowanych przez Służbę Prewencji i były wykonywane razem z tymi funkcjonariuszami. Z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłych w analogicznych sprawach wynika natomiast, że organ, wydając decyzję w trybie art. 8a u.z.e.f., powinien badać czy konkretna służba charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych (por. np. wyrok NSA z 21 maja 2020r. sygn. akt I OSK 1669/19 - dostępny na www.nsa.gov.pl).

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela powyższe stanowisko i stwierdza, że brak odniesienia się przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do ww. kwestii podnoszonych przez Skarżącego w ww. wniosku, wszczynającym postępowania w sprawie, oprócz naruszenia powołanych na wstępie przepisów: art. 107 § 1 i 3, art. 8 i art. 11 k.p.a., wskazuje również na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Skoro Minister uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się w sposób należyty do ww. kwestii, należało uznać, że wadliwość ta mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Minister powinien uwzględnić okoliczności służby przygotowawczej i wykonywanych w jej toku czynności w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a u.z.e.f.

Sąd stwierdza dodatkowo, że Minister, bez ustalenia i odwołania się do konkretnych okoliczności faktycznych, dotyczących konkretnych czynności podejmowanych przez Skarżącego w ramach niezwykle krótkiego, ww. okresu służby na rzecz tzw. totalitarnego państwa – czyli w okresie wskazanym w ww. zaświadczeniu IPN (od [...] września 1989r. do [...] stycznia 1990r.) - przyjął domniemanie, że Skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, tylko z tego powodu, że, jak większość funkcjonariuszy i obywateli, którzy zdecydowali się pracować w instytucjach państwowych była wielokrotnie przymuszana do wstąpienia do PZPR. Zdaniem Sądu były to oceny dowolne, naruszające art. 80 k.p.a. i nie mogły mieć przesądzającego znaczenia przy ocenie wyrażonej przez Ministra, że Skarżący nie spełnił przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Tym bardziej, że Minister w ogóle nie ocenił doznanego przez Skarżącego wypadku w związku z wykonywaniem zadań służbowych, a także pominął okoliczności wynikające z pisma Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z [...] lipca 2018r., że Skarżący pełnił służbę niejednokrotnie w trudnych warunkach, jak również z akt administracyjnych, wskazujących, że Skarżący pełniąc służbę w wolnej Polsce, po 12 września 1989r., był funkcjonariuszem niejawnym, co stwarzało zwiększone zagrożenie, z uwagi na charakter pracy i zlecane zadania (przestępstwa kryminalne: porwania, wymuszenia haraczy, przestępczość zorganizowana, gangi samochodowe, handel narkotykami).

Zdaniem Sądu Minister nie może w uzasadnieniu decyzji, wydawanej w ramach uznania administracyjnego jedynie domniemywać, że Skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, bez powołania się na konkretne dowody dotyczące konkretnego okresu, o którym mowa w art. 13b u.z.e.f. Stanowi to bowiem naruszenie zarówno norm prawa procesowego wskazanych w skardze (art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.), jak również naruszenie art. 8a u.z.e.f., jak też przepisów powołanych przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 622/08, na który słusznie zwrócił uwagę Skarżący w uzasadnieniu skargi, wynika bowiem, że użycie w tekście przepisu pojęcia nieokreślonego, zobowiązuje organ administracji publicznej do doprecyzowania (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje (dostępny na www.nsa.gov.pl). Tym samym, jeśli w sprawie występują nieokreślone przesłanki, które warunkują podjęcie decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ, stosujący prawo, danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące oraz odnoszące się do konkretnych dowodów i okoliczności istotnych w sprawie, a nie jedynie domniemane. Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumowania danego pojęcia i przedstawienie argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania.

Sąd stwierdza ponadto, że organ w żadnej mierze nie ustalił, kiedy Skarżący był członkiem ZSMP i czy miało to miejsce w trakcie pełnionej przez Skarżącego służby na rzecz tzw. totalitarnego państwa oraz czy wpływało na wykonywane wówczas przez Skarżącego czynności. Zdaniem Sądu poczynienie powyższych ustaleń i dokonanie ocen z tego zakresu mogłoby wpłynąć odmiennie na ocenę przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", niż wynikająca z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Tym bardziej, że Minister przyjął prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Skarżący wypełnił przesłanki "krótkotrwałej służby" i "rzetelnego wykonywania zadań", o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 uz.e.f.

5. Minister przy ponownym rozpoznaniu sprawy weźmie pod rozwagę stanowisko Sądu przedstawione w niniejszym uzasadnieniu i dokona zindywidualizowanych ocen stanu faktycznego z uwzględnieniem wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i obowiązujących przepisów prawa, tak aby możliwe było wydanie prawidłowej decyzji uznaniowej.

Minister weźmie również pod uwagę stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 2114/19, że łączne spełnienie przez Skarżącego przesłanek "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" oznacza, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. Wskazuje na to wyrażenie "ze względu", które poprzedza pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 u.z.e.f. i które, zdaniem NSA, wprost nakazuje uznanie, że łączne wystąpienie obu wymienionych w przepisie warunków stanowi podstawę do zastosowania wobec wnioskodawcy dobrodziejstwa z art. 8a ust. 1 u.z.e.f.

6. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. i art. 132 P.p.s.a. wydał rozstrzygnięcie zawarte w sentencji wyroku, o uchyleniu zaskarżonej decyzji.