Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 91/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2006-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 83 ust. 1 i 2, art. 82, art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz,, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (spr.), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Starosty w przedmiocie wykonania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 28 października 2005 r. (data wpływu) J. P. wystąpił do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie ze skargą na bezczynność Starosty Powiatu Ziemskiego .

W swojej skardze formułował on zarzut bezczynności organu administracji publicznej w związku ze skargą, z którą wystąpił w dniu 8 sierpnia 2005 r. do Rady Powiatu na niewykonanie decyzji Urzędu Rejonowego z dnia 28 października 1996 r. nakazującej rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia, bez jego zgody na działce stanowiącej jego własność. Skarżący J. P. podnosił, iż termin wykonania rozbiórki upłynął z dniem 30 listopada 1996 r. W związku z tym, wnosił on o zobowiązanie Starosty Powiatu Ziemskiego do wydania w ciągu 14 dni od otrzymania wyroku decyzji egzekucyjnej o natychmiastowej rozbiórce przedmiotowego obiektu.

W uzasadnieniu skargi opisując szczegółowo, z zachowaniem chronologii, działania podejmowane w celu realizacji nakazu rozbiórki orzeczonego decyzją z dnia 28 października 1996 r. w sprawie znak: NB.V.[...] skarżący podnosił, iż między innymi w dniu 10 września 2002 r. skierował on swoje wystąpienie do Urzędu Wojewódzkiego ze skargą na nienależyte wykonanie decyzji Urzędu Rejonowego [...] z dnia 28 października 1996 r. przez Starostwo Powiatu Ziemskiego. Jak podnosił skarżący, pismem z dnia 12 grudnia 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiadomił go, iż w sprawie doszło do wystawienia tytułu wykonawczego oraz nałożenia grzywny w celu przymuszenia jak również, że sprawa będzie przekazana organowi egzekucyjnemu. W uzasadnieniu skargi, skarżący podnosił ponadto, iż w związku z powyższym wystąpił również w dniu 5 grudnia 2002 r. ze skargą do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wykonania decyzji z dnia 28 października 1996 r. W związku z jego wystąpieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł jednak podstaw do podjęcia interwencji w trybie przepisu art. 37 § 2 kpa.

W uzasadnieniu skargi J. P. podnosił także, iż w trybie przepisu art. 221 i art. 229 pkt 4 kpa wystąpił w dniu 8 sierpnia 2005 r. do Rady Powiatu, ze skargą na bezczynność Starosty Powiatu Ziemskiego , a to również w związku z niewykonaniem decyzji z dnia 28 października 1996 r. W tym kontekście wskazywał, iż jego wystąpienie przekazane zostało według właściwości do rozpatrzenia Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego .

W odpowiedzi na skargę Starosta wnosił o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Starosta podnosił, iż pismem z dnia 8 sierpnia 2005 r. skarżący wystąpił do Rady Powiatu ze skargą na bezczynność Starosty w sprawie wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 28 października 1996 r. znak: NB.V.[...] nakazującej H. i J. małżonkom S. rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego położonego w W.Z., zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak podniesiono w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, z treści wystąpienia skarżącego wynikało, iż odnosiła się ona do zadań i kompetencji należących do właściwości organu nadzoru budowlanego I instancji, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W tym kontekście wskazano, iż jakkolwiek inspektoraty powiatowe wchodzą w skład powiatowej administracji zespolonej, działając pod zwierzchnictwem starosty, to jednak w sferze administracji rządowej wykonują one na obszarze województwa określone ustawami zadania z zakresu tej administracji. W odpowiedzi na skargę, wskazano, iż w związku z tym, Rada Powiatu uznała się za niewłaściwą do rozpoznawania sprawy i przekazała skargę według właściwości do organu nadzoru budowlanego II instancji, tj. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę podniesiono również, iż odnośnie zarzutu dotyczącego niewykonania decyzji o nakazie rozbiórki z dnia 28 października 1996 r., znak: NB.V.[...], zadania z zakresu postępowania egzekucyjnego administracji, dotyczące decyzji o nakazie rozbiórki nie należą do zadań i kompetencji starosty. Zgodnie bowiem z przepisem art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organem właściwym w sprawach nakazu rozbiórki obiektów budowlanych są organy nadzoru budowlanego, a zgodnie z przepisem art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z wydanych w zakresie swej właściwości decyzji jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. W tym kontekście wskazano również, iż przed tym właśnie organem toczy się przedmiotowe postępowanie w sprawie egzekucji decyzji o nakazie rozbiórki z dnia 28 października 1996 r. znak: NB.V.[...].

W związku z tym i odwołując się również do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w odpowiedzi na skargę podniesiono, iż w sprawie niniejszej Starosta nie był organem zobowiązanym do wydania decyzji administracyjnej, czy postanowienia w postępowaniu administracyjnym, czy też postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, jak również do dokonania innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej.

Sąd zważył, co następuje:

W przekonaniu Sądu, skarga J. P. na bezczynność organu administracji publicznej – Starosty – nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując kontroli działalności administracji publicznej, a w przedmiotowej sprawy kontroli działania Starosty , w kontekście zarzutu skargi, zasadnie należy odwołać się do treści przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie kontroli opartej na kryterium zgodności z prawem działań lub zaniechań administracji i to niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze. Oznacza to, więc, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego danego stosunku administracyjno prawnego, którego sprawa dotyczy. Skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności (bezczynności), a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych. Jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi. W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna.

Według Sądu, analiza i lektura akt sprawy nie dają żadnych podstaw ku temu, iżby uczynić zadość żądaniu skarżącego i zobowiązać Starostę do, jak oczekuje tego J. P., wydania "decyzji egzekucyjnej o natychmiastowej rozbiórce przybudówki".

W sprawie niniejszej poza sporem jest, iż ostateczną decyzją właściwego organu administracji publicznej, wobec H. i J. małżonków S., orzeczony został nakaz rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zlokalizowanego na działce położonej w miejscowości W. Z. 15. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa decyzja z dnia 28 października 1996 r. znak: NB.V.[...] wydana z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego na podstawie przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazująca rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego została utrzymana w mocy w całości decyzją z dnia 21 grudnia 1996 r. znak: [...]. Poza sporem jest również, iż w sprawie realizacji nakazu orzeczonego wobec adresatów decyzji, w dniu 4 maja 1999 r. doręczone im zostało stosowne upomnienie wydane w trybie przepisu art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a następnie w dniu 14 października 1999 r. doręczony im został tytuł wykonawczy z dnia 11 października 1999 r. nr PINB-[...] wystawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego . Postanowieniem z dnia 11 października 1999 r. na zobowiązanych nałożona została grzywna pieniężna w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, a wobec jej nieziszczenia, wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy należności pieniężnej kierując wniosek o egzekucję należności do Naczelnika Urzędu Skarbowego. Jakkolwiek grzywna została następnie uiszczona to, wobec dalszego uchylania się zobowiązanych od wykonania nałożonego obowiązku, wierzyciel działając na podstawie przepisu art. 128 § 1 pkt 2, § 2, art. 5 § 1 pkt 1, art. 7 § 1 i 2 oraz art. 64a § 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postanowieniem z dnia 20 września 2005 r. znak: [...] zastosował środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego przez inną osobę, na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych, zobowiązując ich jednocześnie do wpłacenia stosownej zaliczki na poczet kosztów zastępczego wykonania obowiązku. Postanowienie to, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowieniem z dnia 5 października 2005 r. w związku ze zmianą stosunków własnościowych przedmiotowej nieruchomości, która to okoliczność nie była wcześniej znana organowi administracji.

W przekonaniu Sądu, przywołane okoliczności faktyczne nie są sporne. Gdy skonfrontować je z zarzutem skargi – bezczynność Starosty Powiatu Ziemskiego w sprawie dotyczącej decyzji z dnia 28 października 1996 r. znak: NB.V.[...] – jak również z przepisami obowiązującego prawa, w zakresie, w jakim określają one właściwość organów administracji do załatwienia sprawy, zakres ich zadań i kompetencji, brak jest jakichkolwiek podstaw ku temu, iżby zasadnie można było formułować zarzut o pozostawaniu Starosty Powiatu Ziemskiego w bezczynności. W tym względzie, odwołując się do przepisów obowiązującego prawa – zwłaszcza zaś przepisów ustrojowych i proceduralnych (kompetencyjnych), w zakresie, w jakim określają i wskazują one organy właściwe do załatwiania konkretnych spraw, we wskazanym nimi trybie - zasadnie należy przyjąć, iż o zasadności wyżej przywołanego stanowiska wnioskować należy już na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zwłaszcza zaś na przepisów jej Rozdziału 8 "Organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego". Gdy w tym zakresie zważyć, że w rozumieniu ustawy organem architektoniczno - budowlanym jest między innymi starosta (art. 80 ust. 1 ustawy), jak również, że do właściwości organów administracji architektoniczno - budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów (art. 82 ustawy), to gdy skonfrontować przywołane przepisy z przepisem art. 83 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, ponad wszelką wątpliwość stwierdzić należy, iż organem właściwym do orzekania w przedmiocie nakazu rozbiórki jest organ nadzoru budowlanego, którym jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (por. również art. 80 ust. 2 ustawy), a organem wyższego stopnia w stosunku do niego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego.

W tej mierze, równie zasadnie odwołać się należy do właściwych przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 1 tej ustawy określając zakres przedmiotowy tej regulacji stanowi, iż ustawa określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2, a także prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2. W tej mierze, gdy zważyć na wyżej wskazany zakres normowania i cel ustawy, jak również i na to, że: 1) egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one między innymi z decyzji właściwych organów (art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji); 2) egzekucji administracyjnej podlegają między innymi obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 ustawy); 3) organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest między innymi kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień (art. 20 § 1 pkt 4 ustawy), 4) wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, a w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego jest nim właściwy do orzekania organ I instancji (art. 1a pkt 13 w związku z art. 5 § 1 pkt 1 ustawy), to nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, iż Starosta Powiatu Ziemskiego , w sprawie będącej przedmiotem orzekania Sądu, nie był organem, który w świetle przywołanych wyżej przepisów byłby zobligowany do podjęcia działań w celu realizacji obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki. W świetle wyżej przywołanych, korespondujących ze sobą przepisów ustawy Prawo budowlane i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poza sporem jest, iż organem właściwym w sprawie, tym samym zobowiązanym do podjęcia działania zmierzającego do wykonania nałożonego obowiązku, w tym przypadku rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia, w trybie i w zakresie determinowanym przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Przed tym też organem, jako właściwym, w rozumieniu wyżej przywołanych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak wynika z akt sprawy, toczy się postępowanie egzekucyjne.

W świetle powyższego, w przekonaniu Sądu, brak jest więc podstaw, dla których zasadnie można byłoby więc zarzucać Staroście Powiatu Ziemskiego bezczynność. W analizowanym kontekście, nie może budzić też żadnych wątpliwości, iż gdy zważyć na przepisy art. 35 i art. 36 kpa, czy też przepis art. 3 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "bezczynność" jest pojęciem normatywnym, posiadającym konkretną treść. Gdy w tym względzie odwołać się do wyżej już przywoływanych przepisów ustawy Prawo budowlane i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i skonfrontować je z normatywnym pojęciem "bezczynności", zasadnie należy przyjąć, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy, zgodnie ze standardem determinowanym przepisem art. 35 kpa, zwłaszcza zaś niezałatwienia jej w terminie określonym tym przepisem, czy też niedopełnienia czynności określonych w art. 36 kpa lub też nie podjęcia innych działań, do których jest zobowiązany, a zmierzających do usunięcia przeszkody w wydaniu decyzji. W tym kontekście, gdy zważyć, że Starosta Powiatu Ziemskiego nie był organem zobowiązanym do wydania decyzji administracyjnej, czy postanowienia w postępowaniu administracyjnym, czy też zwłaszcza postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, jak również do dokonania innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, nie sposób zasadnie wywodzić, iż pozostawał w bezczynności.

Według Sądu, wyżej przywołane okoliczności, ich analiza i wnioski z niej wypływające przekonują o braku zasadności żądania skarżącego.

Uwzględniając fakt, iż skarżący J. P. wystąpił w dniu 8 sierpnia 2005 r. do Rady Powiatu , ze skargą na bezczynność Starosty Powiatu Ziemskiego , a Rada Powiatu uznając się za niewłaściwą do rozpoznawania sprawy przekazała jego wystąpienie, według właściwości do organu nadzoru budowlanego II instancji, tj. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego , Sąd uznał, iż skarżący uczynił w ten sposób zadość przepisowi art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę J. P., jako niezasadną należało więc oddalić. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.

p.