Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2338/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 art. 106 art. 134 art. 135 art. 141 § 4 art. 145 § 1 pkt 2 art. 151 art. 182 § 2 i 3 art. 183 art, 184 art. 189 art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 art. 15 art. 28 art. 30 art. 109 art. 138 art. 145 § 1 pkt 4 art. 149 § 2 art. 151 art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 861/19 w sprawie ze skargi B.B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. B. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019r., sygn. akt VII SA/Wa 861/19, oddalił skargę B. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2019r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Zaskarżoną decyzją, wydaną w toku postępowania wznowieniowego wszczętego wnioskiem B. B., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] września 2018r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w zabytkowym zespole urbanistycznym Starego Miasta i Śródmieścia [...], polegających na budowie budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego na podstawie projektu budowlanego autorstwa dr inż. B. S. z maja 2012 r. - orzekł o uchyleniu decyzji z [...] września 2018 r. w całości i odmówił uchylenia decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lipca 2013r., znak: [...] o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych w zabytkowym zespole urbanistycznym Starego Miasta i Śródmieścia [...] (nr rejestru zabytków [...]), polegających na budowie budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego.

Uzasadniając oddalenie skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że kontrolowana decyzja Ministra nie narusza prawa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd zwrócił uwagę, że postanowieniem z [...] marca 2015 r., znak: [...], Miejski Konserwator Zabytków w [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z [...] lipca 2013 r., znak: [...], którą udzielił pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w zabytkowym zespole urbanistycznym Starego Miasta i Śródmieścia [...] (nr rejestru zabytków [...]), polegających na budowie budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...]. Wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie nastąpiło na wniosek B. B., współwłaścicielki kamienicy przy ul. [...] w [...], sąsiadującej z nieruchomością objętą ww. pozwoleniem konserwatorskim. Podstawę wznowienia postępowania stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem skarżąca, podobnie jak inni współwłaściciele budynku przy ul. [...], nie brali udziału w tym postępowaniu bez własnej winy. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania w sprawie, Miejski Konserwator Zbytków w [...] decyzją z [...] września 2018 r., znak: [...], ponownie "udzielił pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w zabytkowym zespole urbanistycznym Starego Miasta i Śródmieścia [...] (nr rejestru zabytków [...]) polegających na budowie budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego na podstawie projektu budowlanego autorstwa dr inż. B. S., maj 2012 (tom, I: Projekt zagospodarowania terenu, tom. II: Architektura)". Zdaniem Sądu trafnie stwierdził zatem Minister Kultury w zaskarżonej decyzji, że osnowa rozstrzygnięcia wydanego w sprawie przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] nie odpowiadała dyspozycji przepisu art. 151 § 1 k.p.a. Celem procedury wznowieniowej jest zbadanie, czy wskutek zaistnienia którejś z kwalifikowanych wad postępowania, wskazanych w przepisach art. 145, art. 145a lub art. 145b k.p.a., w obrocie prawnym powinna pozostać wydana w tym postępowaniu decyzja, czy też konieczne jest jej wzruszenie. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania może więc okazać się, że pomimo wadliwego prowadzenia postępowania, wydana decyzja jest zgodna z prawem. Wyjawienie rzeczonych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż w sprawie może zapaść wyłącznie decyzja o tożsamym brzmieniu. W takim wypadku, stosownie do treści art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ wykazuje, że pomimo naruszenia przepisów postępowania, naruszenie to nie miało istotnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Z tych względów rozstrzygnięcie Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] września 2018 r. było wadliwe w swej treści. Niemniej jednak, nieuzasadniony jest zarzut, że orzeczenie to nie stanowi decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2013 r. W osnowie decyzji z dnia [...] września 2018 r. organ I instancji wyraźnie wskazał, iż jego orzeczenie wydawane jest po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku ze wznowieniem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy ul. [...], co też nastąpiło postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. O tym, jaki był rzeczywisty przedmiot sprawy rozpoznawanej przez organ I instancji przesądza również treść i konkluzje uzasadnienia decyzji z [...] września 2018 r., w tym m.in. końcowe stwierdzenie, że "W tym stanie sprawy, w przekonaniu miejskiego konserwatora zabytków brak udziału współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nie miał wpływu na rozstrzygnięcie". W ocenie Sądu, nie można wobec tego zarzucić Ministrowi Kultury, że orzekając merytorycznie w sprawie w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylając decyzję organu I instancji i odmawiając uchylenia decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., naruszył przepisy postępowania, w tym – jak podnosi skarżąca – zasadę dwuinstancyjności, wynikającą z art. 15 k.p.a. Po pierwsze nie jest tak dlatego, że organ odwoławczy wydając reformatoryjne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie naprawił w istocie rzeczy formalny błąd orzeczenia organu niższego stopnia. Po wtóre, Minister Kultury działając jako organ wyższego stopnia w postępowaniu wznowieniowym, mógł orzec o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji konserwatora zabytków z [...] lipca 2013r., w sytuacji, gdy jego rozstrzygnięcie nadal dotyczy tożsamego przedmiotu sprawy, które było zagadnieniem rozpoznawanym przez organ I instancji. W postępowaniu prowadzonym w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, wyłącznie w przypadku, gdy organ I instancji wyda decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, organ wyższego stopnia nie może wadliwego rozstrzygnięcia z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. zastąpić rozstrzygnięciem z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Będzie mógł wówczas jedynie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy albo uchylić ją w całości i przekazać do ponownego rozpoznania bądź wyjątkowo uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie. Tylko zatem postępując odmiennie, tj. uchylając decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej tego organu i samemu orzekając o uchyleniu tegoż ostatecznego rozstrzygnięcia, organ wyższego stopnia narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Nie ulega też zdaniem Sądu wątpliwości, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 2013r. o pozwoleniu na prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych, prowadzone było bez niezawinionego udziału współwłaścicieli kamienicy sąsiedniej przy ul. [...] w [...]. Wadliwość ta została naprawiona wskutek wznowienia postępowania w sprawie przez organ konserwatorski, które prowadzone było z udziałem tych osób. Ponadto w ocenie Sądu Minister Kultury nie przekroczył granic uznania administracyjnego wytyczonych w postępowaniu w sprawie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku (art. [...] ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Organ ten, pomimo konieczności uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji z przyczyn wcześniej wskazanych, podzielił zapatrywanie konserwatora zabytków, że brak udziału współwłaścicieli kamienicy przy ul. [...] nie miał wpływu na prawidłowość decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2013 r. o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych w zabytkowym zespole urbanistycznym Starego Miasta i Śródmieścia [...]. Organ II instancji za trafne uznał wnioski konserwatorskie, że szczegółowa analiza dokumentacji projektowej dołączonej do wniosku o udzielenie pozwolenia w zakresie wpływu inwestycji na obiekty sąsiednie położone w obszarze zabytkowym, w tym wpisany do rejestru zabytków budynek przy ul. [...], potwierdza, iż wszelkie prace budowlane prowadzone będą bez ingerencji w działki sąsiednie, zaś przyjęta technologia pozwala na realizację przedsięwzięcia bez konieczności ingerencji w zabytkową substancję sąsiednich nieruchomości. Bez wpływu na treść rozstrzygnięcia Ministra nie mogła pozostać przy tym okoliczność, że dla inwestycji objętej pozwoleniem z dnia [...] lipca 2013 r. uprzednio wydana została ostateczna decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]o ustaleniu warunków zabudowy, uzgodniona przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzją z [...] stycznia 2006 r. znak: [...]. Decyzja [...] WKZ została utrzymana w mocy decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...]. W treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określono m.in. warunki i wymagania ładu przestrzennego. Zdaniem Sądu, skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że wadliwość postępowania, która stanowiła przyczynę jego wznowienia, przejawiająca się w braku zapewnienia stronie czynnego udziału w tym postępowaniu, miała wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie. Skarżąca nie przedstawiła twierdzeń lub dowodów, mogących wskazywać na nieprawidłowość orzeczenia konserwatora zabytków o udzieleniu pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych w zabytkowym zespole urbanistycznym Starego Miasta i Śródmieścia [...], na działce przy ul. [...]. Także inne strony postępowania nie wykazały, ażeby pozwolenie konserwatorskie naruszało konkretne przepisy prawa materialnego, co mogłoby też świadczyć o naruszeniu interesu prawnego osób trzecich wskutek wydania przedmiotowej decyzji.

Skargą kasacyjną B. B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), art. 151 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 30 § 1 i § 4 k.p.a. i art. 109 § 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i jednocześnie nie wykroczenie przez Sąd poza zarzuty sformułowane w skardze na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lutego 2019 r. znak [...] po przeprowadzeniu z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego zmierzającego do zweryfikowania faktu śmierci dwóch stron w toku sprawy, a to M. G. i E. W., współwłaścicieli nieruchomości położonej [...] przy ul. [...], do czego Sąd pierwszej instancji był uprawniony, a z uwagi na okoliczności sprawy zobowiązany, a w konsekwencji oddalenie skargi co spowodowane zostało niedostrzeżeniem istotnych wad procesowych postępowania administracyjnego, a to naruszenia art. 10, art., 28 k.p.a. i art. 30 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i skierowanie decyzji jaka w sprawie niniejszej zapadła do osób nieżyjących, co stanowiło okoliczność wskazującą na rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zapadłych decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

2) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd, po powzięciu wiedzy o śmierci dwóch stron postępowania M. G. i E. W., czynności dowodowych z urzędu zmierzających do zweryfikowania powyższej okoliczności wskazanej przez stronę w piśmie z dnia 21 maja 2019 r. (data pisma) celem zweryfikowania prawidłowości procedowania w sprawie przez organ I jak i II instancji, a co doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi w sytuacji, gdy była ona oczywiście zasadną acz z innej przyczyny niż wskazana w jej treści;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu II instancji z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...]jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...], Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2018 r. znak [...], pomimo, iż obie z nich zapadły w okolicznościach rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w okolicznościach kiedy dwie strony postępowania administracyjnego, a to M. G. i E. W., w jego toku zmarł, a pomimo powyższego z ich udziałem toczyło się postępowanie, nadto skierowane do nich zostały ww. decyzje administracyjne, co Sąd winien dostrzec i uwzględnić poza granicami skargi;

4) art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 149 § 2 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu na skutek niepełnego rozważenia zarzutów ujętych w skardze na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2019 r., zasadzających się na obrazie art. 149 § 2 k.p.a. w kontekście weryfikacji treści zapadłego postanowienia Prezydenta Miasta [...] Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] o wznowieniu postępowania, w treści którego to organ przed przeprowadzeniem stosownego postępowania co do podstaw wznowienia wypowiedział się merytorycznie odnośnie braku przymiotu strony u B. B., do czego na tym etapie nie był uprawniony, na co strona wskazała w uzasadnieniu skargi, a co rzeczone postanowienie czyniło wadliwym w stopniu istotnym, nadto oddalenie skargi pomimo ewidentnie rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji, który to wydał decyzję nie mieszczącą się w katalogu objętym dyspozycją art. 151 § 1 k.p.a., a co spotkało się z akceptacją organu II instancji, który to formułując własną decyzję konwalidował rażące naruszenie prawa jakie stało się udziałem organu I instancji, co z kolei zaakceptował Sąd oddalając skargę pomimo podstaw do jej uwzględnienia i co najmniej uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie od Ministra Kultury na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wedle norm przepisanych, ponadto o stwierdzenie nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2019 r. jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...], Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2018r. i zasądzenie od Ministra Kultury na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych, ewentualnie w sytuacji uznania, iż w sprawie nie zachodzi podstawa nieważności - uchylenie decyzji Ministra Kultury z dnia [...] lutego 2019 r. jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...], Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2018 r. i zasądzenie od Ministra na rzecz B. skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wedle norm prawem przepisanych. Ponadto na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego do niniejszej skargi wydruku z Rejestru spadkowego potwierdzającego podniesiony fakt śmierci strony E. W. oraz o zwrócenie się do właściwego Urzędu Stanu Cywilnego o nadesłanie skróconego odpisu aktu zgonu wskazanej współwłaścicielki i zwrócenie się do Urzędu Stanu Cywilnego w [...] na adres [...][...], ul. [...]o nadesłanie skróconego odpisu aktu zgonu M. G. zmarłej w dniu [...] marca 2005r. w [...] - celem wykazania zasadności podniesionych zarzutów, i po nadejściu żądanych dokumentów rozpoznanie skargi w trybie art. 179a p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia powyższego żądania skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz - na zasadzie art. 200 p.p.s.a. - o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto Minister oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Nie zasługiwał na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 151 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 10, art. 28, art. 30 § 1 i 4 k.p.a. i art. 109 k.p.a., a także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., w których zarzucono Sądowi pierwszej instancji niewykroczenie poza zarzuty skargi i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do zweryfikowania faktu śmierci M. G. i E. W.

Jak wynika bowiem z akt sądowych przedmiotowej sprawy, Sąd pierwszej instancji dysponował wystawionymi przez Urząd Stanu Cywilnego w [...] odpisami skróconymi aktami zgonu zarówno M. M. G. (k. 20 akt sądowych), jak i E. .W. (k. 21 akt sądowych). Ponadto Sąd ten, po powzięciu informacji o śmierci tych osób oraz datach ich zgonu, zarządzeniem z dnia 22 lipca 2019 r., postanowił pominąć je w dalszym postępowaniu z uwagi na fakt, że nie brały one udziału w postępowaniu administracyjnym.

Nie można zatem w tych okolicznościach skutecznie zarzucać Sądowi pierwszej instancji braku podjęcia czynności celem zweryfikowania okoliczności zgonu M. M.G. i E. H.W..

Nie doszło także do naruszenia powyższych przepisów (w tym także podniesionych odrębnie w pkt 3 skargi kasacyjnej art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a.) poprzez pominięcie okoliczności śmierci M.G. i E. W. przy ocenie prawidłowości wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, które z tej przyczyny - w ocenie skarżącej - zapadły w okolicznościach rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie toczyło się z udziałem zmarłych stron i skierowane zostały do nich decyzje administracyjne.

Przechodząc do oceny powyższych zarzutów, w pierwszej kolejności należy zgodzić się z wyrażonym w skardze kasacyjnej stanowiskiem, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i skierowanie do takiej osoby decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wiąże się z okolicznością ustania zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą jej śmierci (por. wyroki NSA: z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt I OSK 29/14; z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 238/17; z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 729/18 – publik. CBOSA). W stosunku do osoby zmarłej nie można zatem wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego ani wydać decyzji. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Jednocześnie jednak podkreślić należy, iż skierowania decyzji do określonego podmiotu nie można utożsamiać z doręczeniem decyzji. Przepisy k.p.a. rozróżniają pojęcie "skierowanie decyzji" (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) od pojęcia doręczenia decyzji (art. 109 § 1 i § 2 k.p.a.), w tym pod względem znaczenia i skutków prawnych, jakie wywołują. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć wskazanie adresata rozstrzygnięcia, a więc określenie w drodze decyzji praw i obowiązków konkretnego podmiotu. Natomiast doręczenie decyzji, a więc wprowadzenie jej do obrotu prawnego ma charakter wyłącznie procesowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1324/09, z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10, z dnia [...] marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2079/11 – publik. CBOSA).

Przesłankę nieważności stanowi skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, tj. nieprawidłowe określenie adresata rozstrzygnięcia, a więc ustalenie w decyzji administracyjnej praw lub obowiązków podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Rażącym naruszeniem prawa jest nałożenie decyzją administracyjną obowiązków lub przyznanie uprawnień osobie zmarłej. Natomiast doręczenie decyzji osobie zmarłej, która nie jest adresatem tej decyzji, nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa.

Przypomnieć należy, iż oznaczenie stron postępowania, o którym mowa w art. 107 § 1 k.p.a., dotyczy adresata decyzji, czyli tej strony postępowania, której sytuacja prawna została regulowana decyzją administracyjną. Organ nie ma obowiązku oznaczenia w decyzji wszystkich podmiotów, które brały udział w konkretnym postępowaniu. Wydawane w toku postępowania orzeczenia są tym podmiotom doręczane (art. 109 § 1 k.p.a.), aby mogły skorzystać z przysługujących im uprawnień procesowych.

Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie rozróżniać pojęcia "skierowanie decyzji" od doręczenia decyzji. Decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2019 r. i poprzedzająca ją decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] września 2018 r. nie zostały skierowane do zmarłych M. G. i E. W. Osoby te nie były adresatami powyższych decyzji. Adresatem tych decyzji jest występująca z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. B. B.. Wbrew zatem stanowisku skarżącej, prowadzenie przez organy postępowania administracyjnego w udziałem zmarłych M. G. i E. W., a także próba doręczenia decyzji osobom nieżyjącym, nie stanowiły określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki do stwierdzenia nieważności tych decyzji, skutkującej stwierdzeniem nieważności tych decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. Z mocy tego przepisu Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, a taka sytuacja – jak już wyżej wskazano – nie miała miejsce w niniejszej sprawie.

Wskazana powyżej wada postępowania toczącego się przed organami może stanowić wyłącznie określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, której Sąd nie bierze pod uwagę z urzędu, a jedynie na wniosek następców prawnych zmarłych osób (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 stycznia 2015r., sygn. akt II OSK 1452/13 – publik. CBOSA; z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08, OSP 2011, z. 2, s. 141 i n., z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 911/05, LEX nr 266267; J. Borkowski - aprobująca glosa do wyroku NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08 - OSP 2011, z. 2, s. 146 i n.).

Podkreślenia też wymaga, że tryby nadzwyczajne - a do takich należą tryb nieważnościowy i wznowieniowy - nie są konkurencyjne. Poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. J.Borkowski [w:] B. Adamiak, J.Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, B. Adamiak, tamże, s. 612- 613, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 1990 r., sygn. akt IV SA [...]3/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego – OSP 1992/5/120, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1988 r., sygn. akt I SA 6[...]/87, ONSA 1988/1/45, E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa - Zielona Góra 1994, s. 23- 24). To zaś oznacza, iż kwalifikowane wadliwości procesowe wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej tak jak przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy trybu wznowieniowego. Okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą zatem jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych. A zatem, okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego i nie może jednocześnie stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2341/19; z dnia 25 listopada 2008r., sygn. akt I OSK 1828/07 – publik. CBOSA).

Brak było zatem w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieważności wydanych w sprawie decyzji z uwagi na prowadzenie przez organy postępowania z udziałem osób zmarłych (przy braku udziału w postępowaniu ich następców prawnych) oraz próba doręczenia im wydanych w sprawie decyzji. Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej w tym zakresie kontroli wydanych w niniejszej sprawie decyzji.

Chybiony jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 149 § 2 k.p.a. Naruszenia tych przepisów skarżąca upatruje w niepełnym rozważeniu zarzutów ujętych w skardze, a także w oddaleniu skargi, pomimo rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji, który wydał decyzję niemieszczącą się w katalogu objętym dyspozycją art. 151 § 1 k.p.a.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji nie ma natomiast obowiązku odnoszenia się do wszystkich kwestii podniesionych w skardze, a tylko do tych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - na treść wyroku. Temu wymogowi czyni zadość zaskarżony wyrok.

Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się do kwestii weryfikacji treści zapadłego postanowienia Prezydenta Miasta [...] Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2015 r. o wznowieniu postępowania, w treści którego organ przed przeprowadzeniem stosownego postępowania co do podstaw wznowienia wypowiedział się merytorycznie odnośnie braku przymiotu strony u B. B., do czego na tym etapie nie był uprawniony.

Dokonując oceny podniesionego zarzutu stwierdzić należy, że kwestia przymiotu strony skarżącej w przedmiotowym postępowaniu wznowieniowym, na etapie rozpoznawania skargi przez Sąd pierwszej instancji nie była już sporna. W decyzji z dnia 25 maja 2018r. nr [...], uchylającej decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] czerwca 2017r. znak: [...]i przekazującej w całości sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, dokonując obszernego wywodu w tym przedmiocie, uznał, że B. B. ma przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Organ odwoławczy w powyższej decyzji skorygował tym samym błędne stanowisko organu I instancji. Ta ostateczna i niezaskarżona do sądu administracyjnego decyzja bezpośrednio poprzedzała wydanie decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie do Sądu pierwszej instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Z tych względów przedstawiony na wstępie tych rozważań zarzut, w zakresie pominięcia przez Sąd pierwszej instancji istotnych zdaniem skarżącej okoliczności przywołanych w skardze, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Powyższy zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku także w zakresie, w jakim podważa prawidłowość uchylenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...]decyzji organu I instancji w całości i odmówienia uchylenia decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 2013r. znak [...]. O ile bowiem należy się zgodzić ze skarżącą, że organ I instancji w decyzji z dnia [...] września 2018 r. naruszył art. 151 k.p.a. formułując rozstrzygnięcie nieprzewidziane w dyspozycji tego przepisu, to jednak nie można się zgodzić, że nie była ona wydana w trybie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., a w konsekwencji, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego orzekając merytorycznie w trybie odwoławczym, błędu organu I instancji w postaci wadliwego sformułowania rozstrzygnięcia, nie mógł konwalidować.

W osnowie decyzji z dnia [...] września 2018 r. organ I instancji wskazał bowiem wprost, że orzeka w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych "po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w związku ze wznowieniem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy ul. [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. (...)". Ponadto także z uzasadnienia tej decyzji wynika, że decyzja ta została podjęta po wznowieniu postępowania administracyjnego (zakończonego decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 2013r., znak: [...] o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych w zabytkowym zespole urbanistycznym Starego Miasta i Śródmieścia [...] - nr rejestru zabytków [...], polegających na budowie budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego). Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika również jednoznaczne stanowisko organu I instancji i argumenty, dlaczego uznał, że decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. odpowiada prawu. Organ I instancji wskazał, że argumenty merytoryczne przytoczone w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., dotyczące ochrony wpisanego do rejestru zabytków zespołu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia [...], w kontekście realizacji przedmiotowego budynku nie uległy zmianie i pozostają aktualne, a także stwierdził, że w przekonaniu tegoż organu brak udziału współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nie miał wpływu na rozstrzygnięcie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w postępowaniu odwoławczym zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nie orzekał więc w innej niż organ I instancji sprawie, a przyznane mu w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uprawnienie dopuszczało możliwość uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Przypomnieć należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji.

Jeżeli organ rozpoznając sprawę na skutek wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji działa w sposób prawidłowy, to należy uznać, że rozpoznając sprawę "naprawia" błędy, jakie wystąpiły w toku postępowania zakończonego decyzją, od której strona złożyła odwołanie. Takie działanie organu nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą postępowanie odwoławcze winno mieć charakter merytoryczny, a nie tylko kontrolny.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.