Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 217/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28, art. 33 ust.2, art. 35 ust. 3 i ust. 4,
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 3 pkt 9, par. 12 ust. 1 , ust. 4 - 5 i ust. 10
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant Inspektor sądowy Magdalena Figurniak-Cis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 1 czerwca 2022 r., nr IN.I.7721.11.3.2022.AS w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez D. G., reprezentowaną przez pełnomocnika radcę prawnego K. B., zwaną dalej skarżącą, jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 1 czerwca 2022 r., nr IN.I.7721.11.3.2022.AS, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia 1 lutego 2022 r., nr 28/2022, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. i T. S. pozwolenia na budowę obejmującego nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi w [...] przy ul..[...], na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr a, obręb [...].

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 7 stycznia 2021 r. A. i T. S. (dalej również jako: inwestorzy) wystąpili do Starosty Strzeleckiego o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dwa lokale mieszkalne w [...] przy ulicy [...], na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr a. Do powyższego wniosku załączyli: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz trzy egzemplarze projektu budowlanego.

Następnie, po uzupełnieniu przez inwestorów wniosku w zakresie wskazanym przez organ pierwszej instancji w wezwaniu z dnia 27 stycznia 2021 r., postanowieniem z dnia 9 lutego 2021 r., Starosta Strzelecki na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestorów obowiązek uzupełniania projektu budowlanego. Inwestorzy uzupełniony i poprawiony projekt budowlany złożyli do organu pierwszej instancji w dniu 26 lutego 2021 r.

W związku z powyższym pismem z dnia 8 marca 2021 r. Starosta Strzelecki zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Następnie decyzją z dnia 30 marca 2021 r., nr 124/2021, zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozowania na budowę w zakresie wskazanym we wniosku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a przedłożony projekt budowlany jest zgodny z obowiązującymi przepisami, natomiast obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane ogranicza się do działki inwestora oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr a.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się D. G., jak również R. G., R. i G. S., którzy dodatkowo podnieśli, że nie zostali uznani za strony postępowania przez organ pierwszej instancji.

Wojewoda, rozpatrując odwołania R. G., R. i G. S., decyzją z dnia 27 maja 2021 r. umorzył postępowanie odwoławcze, w uzasadnieniu podkreślając, że osoby te nie są stronami postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Z kolei rozpatrując odwołanie D. G. Wojewoda Opolski decyzją z dnia 21 maj 2021 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał na elementy projektu budowlanego, które, w jego ocenie, stoją w sprzeczności z treścią art. 34 ust. 3c ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego projekt zagospodarowania działki w części opisowej całkowicie pomija kwestię rozbudowy istniejącego budynku, a rozbudowa jest jedynie uwidoczniona na części rysunkowej. Dalej podkreślił Wojewoda, że projektant nie opisał w żaden sposób funkcji pomieszczenia, o które obiekt zostanie rozbudowany i nie wskazał jednocześnie sposobu przebudowy istniejącego tarasu, który uwidoczniony jest w rzucie I piętra. Jednocześnie zwrócił uwagę, że na dwóch rysunkach projektu przedstawiających rzut pierwszego piętra i rzut poddasza (brak oznaczeń numerowych stron) poprawki zostały naniesione odręcznie z użyciem korektora, które przedstawiają zmiany w konstrukcji budynku. Zaznaczył też, że brak jest informacji przez kogo zostały naniesione te poprawki oraz czy osoba ta miała stosowne uprawnienia. Zdaniem Wojewody, wyjaśnienia wymagała również kwestia zaprojektowania na nadbudowywanej kondygnacji dwóch pomieszczeń kuchennych. Zgodnie z wnioskiem i metryką projektu, planowana nadbudowa i rozbudowa budynku prowadzić ma do wydzielenia dwóch lokali mieszkalnych w miejsce jednego istniejącego w chwili obecnej. Kolejnym stwierdzonym uchybieniem było zatwierdzenie projektu budowlanego sporządzonego przez projektanta nieposiadającego aktualnego zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, co stanowiło naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.

Ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszoinstancyjny, postanowieniem z dnia 29 czerwca 2021 r., działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy. Powyższy obowiązek A. S. wypełniła przy piśmie z dnia 19 lipca 2021 r.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2021 r. stanowisko w sprawie przedstawiła D.G., domagając się dopuszczenia w charakterze dowodu pisma z dnia 15 maja 2021 r., którym ww. oraz R. G., R. i G. S. zwrócili się do PINB w Strzelcach Opolskich z wnioskiem o wszczęcie postępowania kontrolnego z uwagi na wydzielenie przez inwestorów w przedmiotowym budynku trzech odrębnych lokali.

Następnie decyzją z dnia 23 sierpnia 2021 r., nr 399/9021, Starosta Strzelecki ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na nadbudowę oraz rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że projekt budowlany został uzupełniony o braki wskazane w decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 21 maja 2021 r. poprzez ujęcie w części opisowej funkcji pomieszczenia (str. 4), o które budynek zostanie rozbudowany (część rozbudowana przeznaczona będzie w przyszłości na pomieszczenie siłowni dla właściciela) oraz informację o sposobie przebudowy istniejącego tarasu. Projekt został ponumerowany, a poprawki opatrzone podpisami projektanta. Projektant wyjaśnił również, że druga kuchnia zaprojektowana na kondygnacji poddasza zostanie połączona z pokojem dziennym (pomieszczenie nr 25) i jest przestrzenią dla spotkań oraz stanowi pomieszczenie reprezentacyjne. Z kolei kuchnia oznaczona numerem 2 jest kuchnią właściwą. Ponadto projektant dołączył zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz inwentaryzację rzutu parteru. Wobec uzupełnionych braków organ pierwszej instancji podkreślił, że był zobligowany do wydania pozwolenia na budowę.

Rozpoznając odwołanie wywiedzione od powyższej decyzji przez skarżącą, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 19 listopada 2021 r., nr IN.I.7721.11.8.2021.MO, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W swoim rozstrzygnięciu organ odwoławczy wskazał na brak inwentaryzacji I piętra przedmiotowego budynku oraz konieczność wyjaśnienia ile lokali mieszkalnych znajduje się w budynku przy ul. [...] Ponadto Wojewoda stwierdził, iż niezwykle istotny jest fakt wszczęcia przez PINB w Strzelcach Opolskich postępowania administracyjnego mającego na celu zweryfikowanie czy w przedmiotowym budynku doszło do wyodrębnienia 3 niezależnych lokali mieszkalnych.

W wyniku rozpatrzenia sprzeciwu wywiedzionego od powyższej decyzji przez D. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 7 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Op 597/21, oddalił sprzeciw.

Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie organ pierwszej instancji pismem z dnia 29 listopada 2021 r. wystąpił do PINB w powiecie strzeleckim o udzielenie informacji czy prowadzone jest postępowanie w sprawie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], na działce nr a, dotyczące użytkowania budynku niezgodnie z jego przeznaczeniem. Odrębnym pismem z tej samej daty organ wezwał inwestorów do dostarczenia drugiego egzemplarza projektu budowlanego. Obowiązek ten wypełniono w dniu 2 grudnia 2021 r. Następnie, postanowieniem z dnia 6 grudnia 2021 r. Starosta Strzelecki nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego poprzez dołączenie aktualnej inwentaryzacji I piętra przedmiotowego budynku oraz załączenie aktualnych, na dzień sporządzenia korekt w projekcie budowlanym, zaświadczeń o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Uzupełnienia w tym zakresie inwestorzy dokonali w dniu 10 grudnia 2021 r. Do akt sprawy organ pierwszej instancji włączył również decyzję PINB w powiecie strzeleckim z dnia 13 grudnia 2021 r., nr 86/2021, mocą której organ ten umorzył w całości postępowanie w sprawie wyodrębnienia 3 lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ulicy [...] w [...] ze względu na jego bezprzedmiotowość. Organ stwierdził, że roboty budowlane w przedmiotowym budynku zostały wykonane legalnie i nie nastąpiło wyodrębnienie 3 lokali mieszkalnych służących na wynajem osobom trzecim, a tym samym nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku.

Decyzją z dnia 1 lutego 2022 r., nr 28/2022, Starosta Strzelecki, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej ustawą Prawo budowlane, kolejny raz zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i T. S. pozwolenia na budowę obejmującego nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi w [...] przy ul. [...], na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr a. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że roboty budowlane w przedmiotowym budynku zostały wykonane legalnie albowiem nie nastąpiło wyodrębnienie 3 lokali mieszkalnych, a tym samym nie doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego budynku. Dodał też, że jedynymi stronami w tym postępowaniu uznano A. i T. S., którzy zrzekli się prawa do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Podał też, że przedmiotowe zamierzenie jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Strzelce Opolskie w rejonie [...], uchwalonego przez Radę Miejską w Strzelcach Opolskich uchwałą z dnia [...] 2007 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Op. z dnia [...] 2007 r. Nr [...], poz. [...]), zwanej dalej planem miejscowym. W dalszej kolejności wskazał, że projekt budowlany został uzupełniony o braki wskazane w decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 21 maja 2021 r. poprzez ujęcie w części opisowej funkcji pomieszczenia, o które budynek zostanie rozbudowany (część rozbudowana przeznaczona będzie w przyszłości na pom. siłowni dla właściciela) oraz informację o sposobie przebudowy istniejącego tarasu. Projekt został ponumerowany, a poprawki opatrzone podpisami projektanta. W części opisowej projektu projektant zawarł również uzasadnienie zaprojektowania drugiej kuchni na kondygnacji poddasza. Projekt budowlany uzupełniono również o inwentaryzację parteru i piętra oraz właściwe zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane przez budynek mieszkalny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej plus grupowej służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej powierzchni całkowitej budynku. Dodał też, że w definicji tej nie zawarto ilości pomieszczeń kuchennych czy też toalet lub łazienek, która przesądzałaby o tym czy budynek jest budynkiem mieszkalnym, jednorodzinnym, czy też nie. Dlatego biorąc powyższe pod uwagę stwierdzono, iż budynek po rozbudowie i nadbudowie będzie stanowił budynek mieszkalny jednorodzinny z wydzielonymi dwoma lokalami mieszkalnymi usytuowanymi na I piętrze (jeden lokal) oraz na II piętrze (drugi lokal), a także pomieszczeniami gospodarczymi usytuowanymi w poziomie parteru. W dalszej kolejności, odnosząc się do zarzutów strony, organ wyjaśnił, że projektant w projekcie budowlanym określił obszar oddziaływania obiektu obejmujący działkę nr a, obręb ewid. [...] . W wyniku przeprowadzonej analizy załączonego projektu organ stwierdził, że przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości 3,22 m ścianą z otworami okiennymi od granicy działki sąsiedniej nr b i 3,00 m ścianą z otworami okiennymi od granicy z działką sąsiednią nr c. Zgodnie z §12 ust. 4 pkt 2 oraz ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 r. poz. 1065), zwane dalej rozporządzeniem, usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2-4, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w sprawach z zakresu prawa budowlanego są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z powyższym stronami w przedmiotowym postępowaniu są właściciele działek nr a, b i c znajdujących się w wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu. W dalszej kolejności organ wskazał, że od strony północnej działka inwestora graniczy z drogą gminną ulicą [...] , a zgodnie z § 12 ust. 10 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1-9 nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. Natomiast nieruchomości przy ul. [...], oznaczone w ewidencji gruntów numerami d i e, usytuowane są od strony północnej i nie graniczą bezpośrednio z działką nr a. Organ nadmienił też, że PINB w powiecie strzeleckim w decyzji z dnia 13 grudnia 2021 r. umorzył postępowanie administracyjne, stwierdzając, iż postępowanie, które prowadził jest bezprzedmiotowe, gdyż w budynku przy ul. [...] w [...] nie wykonano nielegalnych robót budowlanych doprowadzających do wyodrębnienia 3 samodzielnych lokali mieszkalnych oraz zmiany sposobu użytkowania budynku na budynek mieszkalny wielorodzinny.

Z rozstrzygnięciem tym ponownie nie zgodziła się skarżąca, zarzucając wydanej decyzji naruszenie:

- art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. przez niedochowanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak ustalenia ile lokali obecnie znajduje się w budynku, a ile będzie ich po dokonaniu jego rozbudowy, brak dokonania oceny merytorycznej rzutów inwetaryzacyjnych oraz decyzji PINB w powiecie strzeleckim z dnia 13 grudnia 2021 r., a także brak ustosunkowania się do jej wniosków zawartych w piśmie z dnia 11 stycznia 2022 r.;

- naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z uwagi na niezgodność projektu z § 10 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającym obszar MN-11 jako tereny zabudowy jednorodzinnej;

- naruszenie art. 7, art. 77, art. 85 K.p.a. poprzez zaniechanie wyznaczenia oględzin nieruchomości z udziałem jej pełnomocnika;

- naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej możliwości działania na każdym etapie postępowania administracyjnego. Stosownie do powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez odmówienie zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę lub ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Ponadto na podstawie art. 136 § 3 K.p.a. wniosła o przeprowadzenie oględzin nieruchomości przy ul. [...] w [...]. z udziałem jej pełnomocnika, a także o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, na podstawie art. 89 § 1 lub 2 K.p.a.

Pismem z dnia 8 marca 2022 r. pełnomocnik skarżącej zawnioskował o wstrzymanie się przez Wojewodę Opolskiego z wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, iż PINB w powiecie strzeleckim, na wniosek skarżącej, postanowieniem z dnia 24 lutego 2022 r., na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 13 grudnia 2021 r., nr 86/2021.

W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 1 czerwca 2022 r., Wojewoda Opolski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod katem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, niezależnie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wojewoda przypomniał, że prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organ pierwszej instancji zobowiązany został do wyjaśnienia kwestii ilości lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku mieszkalnym przy ulicy [...]. Analiza akt organu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, iż w budynku mieszkalnym nie nastąpiło wyodrębnienie 3 lokali mieszkalnych służących na wynajem osobom trzecim, a tym samym nie doszło do zmiany sposobu użytkowania niniejszego budynku. Decyzja organu nadzoru budowlanego, na której oparł się Starosta Strzelecki jest ostateczna. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego zaniechania przeprowadzenia oględzin budynku przy ulicy [...] przy udziale skarżącej - jako strony postępowania - Wojewoda wyjaśnił, że PINB w powiecie strzeleckim przeprowadził postępowanie z urzędu, zainicjowane pismem skarżącej, w celu ustalenia, czy w przedmiotowym budynku wydzielone zostały 3 lokale mieszkalne. Nastąpienie decyzją z dnia 13 grudnia 2021 r., nr 86/2021, organ ten umorzył postępowanie z uwagi na niepotwierdzenie się ww. okoliczności. Wojewoda zauważył jednocześnie, że w aktach sprawy organu pierwszej instancji znajduje się kopia protokołu z kontroli przedmiotowego budynku przeprowadzonej w dniu 16 czerwca 2021 r. przez PINB w powiecie strzeleckim. Dlatego ustalenia powyższej kontroli oraz analiza uzupełnionego projektu budowlanego pozwala na sformułowanie wniosków w tej kwestii i nie ma potrzeby przeprowadzenia oględzin wnioskowanych przez skarżącą. Wojewoda wskazał, że z treści protokołu kontroli wynika, iż w chwili oględzin budynek posiadał dwie kondygnacje parter i piętro. Podał, że w oparciu o załączone do protokołu rzuty ww. kondygnacji oraz dokumentację fotograficzną ustalił, iż na parterze znajduje się garaż, kotłowania, 5 pomieszczeń gospodarczych oraz jedna komórka. Z analizy fotografii pomieszczeń gospodarczych wynika, że nie stanowią one wydzielonego zespołu, który spełniałby kryteria pomieszczeń lokalu mieszkalnego w rozumieniu § 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z ww. protokołu wynika również, że z holu zlokalizowanego na parterze, na pierwsze piętro prowadzą schody. Na piętrzę tym znajdują się wydzielone dwa lokale mieszkalne. Pierwszy (lewe drzwi wejściowe) złożony z przedpokoju, łazienki, pokoju oraz pokoju z aneksem kuchennym. Drugi lokal mieszkalny (prawe drzwi wejściowe) złożony z pokoju dziennego z wyjściem na taras, łazienki, pokoju z aneksem kuchennym oraz dwóch innych pokoi. Powyższe ustalenia są zgodne z inwentaryzacją obiektu budowlanego znajdującą się w uzupełnionym projekcie budowlanym. W tym stanie rzeczy organ uznał, że podnoszona przez skarżącą kwestia wydzielenia, przed rozpoczęciem robót budowlanych, trzech lokali mieszkalnych nie znajduje potwierdzenia. W dalszej kolejności organ wskazał, że w kontekście ustaleń PINB w powiecie strzeleckim przeprowadził własną analizę przedłożonego projektu budowlanego i ustalił, że na parterze projektowanego budynku zlokalizowany będzie garaż bez połączenia funkcjonalnego z resztą budynku. Nadto istniejące dotychczas 5 pomieszczeń gospodarczych i komórka zachowują swoje dotychczasowe przeznaczenie. Dodał, że rozbudowa budynku polega na zaprojektowaniu dodatkowego pomieszczenia gospodarczego w południowo zachodniej części połączonej drzwiami wejściowymi z pomieszczeniem gospodarczym nr 7. Zauważył, że w projektowanym pomieszczeniu gospodarczym zlokalizowane są dwa okna, przy czym okno wychodzące w kierunku zachodnim w stronę działki sąsiedniej nr b oddalone jest od granicy o 4 m. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że warunek określony w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia został spełniony. Dalej Wojewoda podał, że na I piętrze budynku zaprojektowano 1 lokal mieszkalny złożony z salonu, kuchni, dwóch łazienek, 4 pokoi, a z pokoju nr 15 zaprojektowano wyjście na taras wybudowany na dachu projektowanego pomieszczenia gospodarczego na parterze. Z kolei na II piętrze budynku, powstałego w następstwie nadbudowy istniejącego obiektu o poddasze, zaprojektowano salon z aneksem kuchennym, 4 odrębne pokoje, 2 łazienki oraz drugą kuchnię. Z wyjaśnień projektanta wynika, że kuchnia wchodząca w skład salonu ma pełnić rolę kuchni reprezentacyjnej, natomiast druga kuchnia (nr 21) będzie pełniła funkcję kuchni właściwej. Organ zaznaczył, że przepisy prawa budowlanego nie określają ilości pomieszczeń danej funkcji. Skoro zatem inwestor zaprojektował więcej niż jedną kuchnię lub łazienkę, to nie można wprost formułować zarzutu, iż jego zamiarem jest wydzielenie większej ilości lokali. Uwzględniając powyższe Wojewoda stwierdził, że projektowany budynek powstały wskutek nadbudowy i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości oznaczonej nr a, w wyniku czego zostaną wyodrębnione dwa lokale mieszkalne zlokalizowane na I piętrze oraz poddaszu budynku, jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym spełniającym definicję określoną w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Odwołując się do treści art. 35 ust. 1 i ust. 3 i ust. 4 ww. ustawy, Wojewoda podkreślił, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie jest decyzją uznaniową, gdyż spełnienie przez, inwestora wymagań określonych przepisami prawa obliguje organ do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skoro zatem inwestor złożył kompletny wniosek o pozwolenie na budowę, projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające do tego stosowne uprawnienia, jest kompletny oraz zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, to Starosta Strzelecki nie miał podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Nie godząc się z treścią powyższej decyzji D. G., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do tut. Sądu zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego, tj.:

1) art. 7, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, [obecnie Dz.U. z 2022 r. poz. 2000]), zwanej dalej K.p.a., z uwagi na niedochowanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez:

a) błędne ustalenie ilości lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. [...] w [...] , w tym błędne ustalenie, że na parterze nie mieści się lokal mieszkalny lecz pomieszczenia gospodarcze,

b) błędne oparcie swoich ustaleń faktycznych na protokole sporządzonym przez PINB w Strzelcach Opolskich z dnia 16 czerwca 2021 r., który nie wskazywał czy w budynku doszło do wyodrębnienia lokali mieszkalnych oraz w jakiej ilości,

c) błędne ustalenie, że projektowany budynek wskutek nadbudowy i rozbudowy będzie nadal budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w rozumieniu art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane,

d) błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie ilości wyodrębnionych lokali,

e) błędną ocenę merytoryczną rzutów inwentaryzacyjnych przedłożonych przez inwestora,

f) brak dokonania oceny merytorycznej decyzji PINB w Strzelcach Opolskich z dnia 13 grudnia 2021 r.,

g) błąd w ustaleniach faktycznych, co do zachowania odległości 4 m pomiędzy elewacją zachodnią budynku a granicą działki nr b, gdy tymczasem z pomiarów w Geoportalu wynika, że odległość ta wynosi maksymalnie 3,65 m,

2) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 85 K.p.a. poprzez zaniechanie wyznaczenia oględzin nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] z udziałem pełnomocnika skarżącej oraz brak merytorycznego rozpoznania wniosku strony o przeprowadzenie oględzin;

3) brak rozpoznania zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. w zakresie niezapewnienia skarżącej możliwości działania na każdym etapie postępowania;

4) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a.) ustawy Prawo budowlane albowiem projekt jest niezgodny z § 10 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwalonego przez Radę Miejską w Strzelcach Opolskich uchwałą Nr [...], określającym obszar MN -11 jako tereny zabudowy jednorodzinnej;

5) pominięcie przez Wojewodę Opolskiego naruszenia przez Starostę Strzeleckiego art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a) Prawa budowlanego w zw. z § 10 ust. 3 i § 5 pkt 3 lit a) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczającego dla terenu MN -11 strefę ochrony konserwatorskiej, dla której obowiązuje uzgadnianie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków formy elewacji budynków poddanych przebudowie i w rezultacie wydanie decyzji pomimo braku takiego uzgodnienia;

6) naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie albowiem projektowane pomieszczenie, w którym zlokalizowane są dwa okna zwrócone w kierunku działki nr b, nie spełnia nałożonego w przepisie wymogu usytuowania w odległości co najmniej 4 m od granicy działki.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W skardze skarżąca zawarła również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd, w przypadku braku wstrzymania wykonania decyzji przez organ odwoławczy. Uzasadniając stawiane zarzuty skarżąca ponowiła argumentację przedstawioną w odwołaniu zarzucając, że w budynku zostały wyodrębnione 3 lokale mieszkalne, co jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniosła, że organ odwoławczy nie rozpoznał jej zarzutów, nie udzielił również zasadniczej odpowiedzi, czy w lokalu zostały wyodrębnione lokale oraz zaniechał dokonania oceny merytorycznej rzutów inwentaryzacyjnych, z których jednoznacznie wynika, że wyodrębniono trzy samodzielne lokale, dwa na piętrze i jeden na parterze. Organ nie dokonał również oceny merytorycznej decyzji PINB w powiecie strzeleckim z dnia 13 grudnia 2021 r. Akcentowała, że zasadnicze znaczenie dla ustalenia czy doszło do wyodrębnienia samodzielnych lokali ma podział funkcjonalny pomieszczeń oraz spełnienie przesłanek ustawowych samodzielnego lokalu, czego w sprawie zabrakło. Zgodziła się z organem, że lokal może posiadać tyle łazienek i pomieszczeń na ile potrzebują mieszkańcy, jednakże - w jej przekonaniu - sposób aranżacji przestrzeni nie może pozostawać bez oceny. Odwołując się do pojęcia "samodzielnego lokalu mieszkalnego" (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali) stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie zarówno rozkład funkcjonalny, jak i funkcjonalność pomieszczeń na obu kondygnacjach jednoznacznie odpowiadają definicji samodzielnego lokalu. Natomiast nazewnictwo podane w trakcie kontroli oraz ujęte w inwentaryzacji świadczy, że mamy do czynienia z lokalami mieszkalnymi. ZauważyłA też, że organ dochodząc do wniosku, iż w sprawie nie doszło do samowolnego wydzielenia trzech lokali oparł się na ustaleniu, że inwestor nie wynajmuje części budynku ponieważ nie prowadzi działalności gospodarczej w tym zakresie ani też dodatkowe osoby nie zostały zameldowane, czy zgłoszone do opłaty za wywóz śmieci. Jednocześnie organ ten pominął, że inwestor odmówił odpowiedzi na pytanie czy wynajmuje budynek lub część budynku. Ponadto, z informacji uzyskanej z Urzędu Miejskiego w Strzelcach Opolskich wynika, że do opłaty za wywóz śmieć zgłoszonych jest 5 osób, a nie 4 jak zeznał inwestor. Powyższa nieścisłość powinna skłaniać zatem organ do dalszych ustaleń, w tym min. do przesłuchania w charakterze strony czy świadka mieszkańców nieruchomości sąsiadujących, czego nie poczyniono w sprawie. Brak ustaleń w powyższym zakresie stanowi o naruszeniu przez organ art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Końcowo dodała skarżąca, że organ zaniechał wyznaczenia oględzin przy ul. [...] w [...] oraz nie rozpoznał podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. Dodała też, że dane pozyskane z Geoportalu wskazują, że odległość elewacji projektowanego pomieszczenia od granicy działki b wynosi maksymalnie 3,65 m, co stanowi o naruszeniu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Op 217/22, WSA w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 6 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie dowodu z decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2022 r., nr 13/2022, odmawiającej uchylenia decyzji PINB w Strzelcach Opolskich z dnia 13 grudnia 2021 r., nr 86/2021, dla wykazania faktu odmowy przyznania skarżącej przez PINB statusu strony w postępowaniu, w którym sporządzono protokół oględzin nieruchomości położnej przy ulicy [...] w [...]

Na rozprawie sądowej w dniu 6 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze oraz podtrzymał wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. Zwrócił uwagę, że skarżąca została pozbawiona przymiotu strony w postępowaniach prowadzonych przed organami nadzoru budowlanego, a sporny obiekt jest budynkiem jednorodzinnym, w którym w wyniku wykonanych robót budowlanych, wyodrębnione zostały trzy lokale, z których dwa wykorzystywane są do najmu. Dodał, iż podtrzymuje wniosek dowodowy, gdyż w jego ocenie, starosta powinien dopuścić skarżącą do oględzin spornego obiektu przed wydaniem decyzji. Uczestniczka postępowania wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi oraz wypowiedzi pełnomocnika skarżącej akcentowała, że w decyzji nadzoru budowlanego w sposób jednoznaczny wykazano, iż skarżąca nie udowodniła istnienia po jej stronie interesu prawnego bycia stroną postępowania. Podała, że okno, o którym mowa w treści skargi nie zostało wykonane i nie jest to związane z jakimkolwiek błędem projektowym, ale wynika z komfortu zamieszkiwania. Odnośnie zarzutu wydzielania trzech lokali podkreśliła, że obiekt ma wspólne instalacje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że wydane akty nie są obarczone wadami uzasadniającymi ich uchylenie.

W przedmiotowej sprawie organy ustaliły, że w sprawie nie doszło do wyodrębnienia trzech lokali mieszkalnych, a tym samym nie doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego budynku. Odmienne stanowisko prezentowała skarżąca, podnosząc, że w budynku znajdują się trzy lokale mieszkalne, co doprowadziło do zmiany sposobu użytkowania tego budynku, a w konsekwencji do niezgodności planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego na tym terenie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia [...] 2007 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Op. z dnia [...] 2007 r. Nr [...], poz. [...]), zwanej nadal planem miejscowym.

Materialnoprawną podstawę decyzji kontrolowanych w niniejszym postępowaniu stanowią przepisy cyt. powyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne, zwanej nadal ustawą Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem przypadków wymienionych w art. 29-31. W myśl art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, do wniosku o pozwolenie na budowę należy załączyć m.in.: 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany w postaci papierowej - w 3 egzemplarzach albo elektronicznej - wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów; 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(...).

Właściwy organ stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek sprawdzić:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Według art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, organ nakłada w drodze postanowienia obowiązek usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W przypadku spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z art. 35 ust. 4 tej ustawy, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przywołanych przepisów wynika zatem, że decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nie ma charakteru uznaniowego, lecz związany. Oznacza to, że jej wydanie w żadnej mierze nie jest uzależnione od woli organu, a od spełnienia warunków ściśle określonych przepisami prawa. Rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zaś sprawdzenie przedłożonej przez inwestora dokumentacji przez pryzmat zgodności z brzmieniem przywołanych wyżej przepisów Prawa budowlanego, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki czy też przepisów obowiązującego dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca w art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane expressis verbis wskazał, że organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli spełnione są wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ww. ustawy.

Przenosząc poczynione uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy wyjaśnić trzeba, że poddana ocenie tutejszego Sądu decyzja Wojewody Opolskiego jest już kolejną podjętą w tej sprawie. Poprzednią decyzją z dnia 19 listopada 2019 r. organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z uwagi na stwierdzenie nieprawidłowości w dokumentacji projektowej przedłożonej przez inwestora, tj. brak złożenia aktualnej inwentaryzacji I pietra budynku mieszkalnego oraz brak ustalenia ilości lokali mieszkalnych znajdujących się tym budynku. Następstwem tego jest - jak zaznaczył - wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów art. 77 § 1, art. 80, art. 8, art. 11, art. 7 i art. 75 K.p.a.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowo zresztą zweryfikowanego przez organy obu instancji, wynika, że w toku kontrolowanego obecnie postępowania uzupełniono akta w zakresie wskazanym przez Wojewodę, poprzez ujęcie w części opisowej funkcji pomieszczeń, o które budynek zostanie rozbudowany, a także o informację o sposobie przebudowy istniejącego tarasu. Projekt budowlany został uzupełniony również o inwentaryzację obiektu budowlanego, a projektant dołączył zaświadczenia w wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Do akt sprawy włączono również decyzję PINB w powiecie strzeleckim z dnia 13 grudnia 2021 r., mocą której organ ten umorzył w całości postępowanie w sprawie wyodrębnienia trzech lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ulicy [...] w [...].

Oceniając zatem przedłożoną dokumentację budowlaną organy orzekające, wbrew zarzutom skargi, rzetelnie rozważyły jej zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia [...] 2007 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Strzelce Opolskie w rejonie [...] oraz przepisami prawa budowlanego, a także przepisami techniczno-budowlanymi. W konsekwencji doszły do prawidłowych wniosków, że w sprawie nie doszło do wyodrębnienia trzech lokali mieszkalnych, a tym samym nie doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego budynku mieszkalnego.

Z akt sprawy wynika bezspornie, że inwestor planował rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi w [...] przy ul. [...], na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem a, obręb [...]. W wyniku interwencji zgłoszonej przez min. przez skarżącą, PINB w powiecie strzeleckim wszczął postępowanie w sprawie wyodrębnienia trzech lokali mieszkalnych w ww. budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Następnie decyzją z dnia 13 grudnia 2021 r., nr 86/2021, PINB w powiecie strzeleckim umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie ze względu na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku zagrodzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdzono, że roboty budowlane w przedmiotowym budynku zostały wykonane legalnie, nie stwierdzono natomiast wyodrębnienia trzech samodzielnych lokali służących na wynajem osobom trzecim, a tym samym nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny. Dodać w związku z tym trzeba, że kwestia prawidłowości umorzenia postępowania wszczętego w sprawie wyodrębnienia lokali mieszkalnych, względnie zgodności z prawem ww. decyzji pozostawała poza zakresem rozważań i oceny organów obu instancji oraz tutejszego Sądu, który na gruncie rozpatrywanej sprawy zobligowany był ocenić wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Dopóki zatem w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja administracyjna z dnia 13 grudnia 2021 r., nr 86/2021, umarzająca postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie wyodrębnienia trzech lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ulicy [...] w [...] , dopóty wiąże ona zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd. Z załączonej do sprawy dokumentacji nie wynika natomiast, by decyzja ta została usunięta z obrotu prawnego w prawem przewidzianym trybie. Dodać jedynie można, że w wyniku wznowienia postępowania, decyzją z dnia 23 maja 2022 r., nr 14/2022, PINB w powiecie strzeleckim odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 13 grudnia 2021 r., z kolei OWINB w Opolu decyzją nr 153/2022 utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Analiza załączonej do sprawy dokumentacji pozwala zgodzić się również z organami orzekającymi, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego z dwoma lokalami mieszkalnymi na budynek mieszkalny wielorodzinny. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2); podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 3). Aby zatem doszło do zmiany sposobu użytkowania musiałyby zaistnieć przesłanki określone w ww. przepisie, tj. w obiekcie lub jego części musiałoby nastąpić podjęcie bądź zaniechanie działalności zmienianej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z ustaleń dokonanych przez organy wynika bezspornie, że na parterze projektowanego budynku zlokalizowany będzie garaż bez połączenia funkcjonalnego z resztą budynku. Nadto istniejące dotychczas 5 pomieszczeń gospodarczych i komórka zachowają swoje dotychczasowe przeznaczenie. Na I piętrze budynku zaprojektowano 1 lokal mieszkalny złożony z salonu, kuchni, dwóch łazienek, 4 pokoi, przy czym z pokoju nr 15 zaprojektowano wyjście na taras wybudowany na dachu projektowanego pomieszczenia gospodarczego na parterze. Z kolei na II piętrze budynku, powstałego w następstwie nadbudowy istniejącego obiektu o poddasze, zaprojektowano salon z aneksem kuchennym, 4 odrębne pokoje, 2 łazienki oraz drugą kuchnię. Z wyjaśnień projektanta wynika, że kuchnia wchodząca w skład salonu ma pełnić rolę kuchni reprezentacyjnej, natomiast druga kuchnia będzie pełniła funkcję kuchni właściwej. W związku z powyższym zgodzić należało się z organami, że skoro przepisy prawa budowlanego nie określają ilości pomieszczeń danej funkcji, to zaprojektowanie przez inwestora więcej niż jednej kuchni lub łazienki nie może stanowić podstawy do sformułowania zarzutu, iż jego zamiarem jest wydzielenie większej ilości lokali, a w konsekwencji, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku. Co istotne, w sprawie ustalono również, że inwestor nie prowadzi działalności gospodarczej związanej z wynajmem lokali mieszkalnych, czy też świadczenia usług hotelarskich, nie posiada też zawartych z osobami trzecimi umów na wynajem mieszkań. Dla przedmiotowego budynku nie wydano również zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych, a do opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgłoszono pięć osób. W tych okolicznościach, aranżacja przestrzeni i układ pomieszczeń budynku mieszkalnego, w tym ilość łazienek i kuchni nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że doszło do wydzielenia trzech samodzielnych lokali mieszkalnych oraz zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.

Rację ma również organ odwoławczy twierdząc, że przedmiotowy budynek na skutek wykonanych w nim robót budowlanych nie stracił charakteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane pod pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z kolei zgodnie z § 3 pkt 9 cyt. powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - zwanego nadal rozporządzeniem, pod pojęciem lokalu mieszkalnego (mieszkania) należy rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. W świetle powyższego przepisu budynek mieszkalny, pomimo wydzielenia dwóch lokali mieszkalnych nadal jest budynkiem mieszkalnym, w którym funkcja ta realizowana jest w sposób właściwy dla budynków zamieszkania jednorodzinnego, o których jest mowa w § 3 pkt 9 cyt. rozporządzenia.

Niezasadny w świetle obowiązujących przepisów prawa i zebranego w sprawie materiału dowodowego jest wreszcie zarzut dotyczący, niezgodności projektowanej inwestycji z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie odległości budynku na działce budowlanej od granicy tej działki. Zgodnie z ww. przepisem, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Wyjątek od zasady ogólnej lokalizacji inwestycji przewiduje ust. 2 przywołanego § 12 warunków technicznych, w myśl którego sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Ustawodawca dopuścił również sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 3 rozporządzenia).

Zgodnie natomiast § 12 ust. 4 rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się:

1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej;

2) nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi;

3) budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi.

Stosownie do § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia, usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2-4, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Uwzględniając treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ prawidłowo zatem ustalił, że stronami w przedmiotowym postępowaniu są właściciele działek nr a, b i c znajdujących się w wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu. Z akt sprawy wynika, że od strony północnej działka inwestora (nr a) graniczy z drogą gminną ulicą [...], zgodnie zatem z § 12 ust. 10 rozporządzenia, zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1-9 nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. W odniesieniu do nieruchomości położonych przy ul. [...] [...] i [...], oznaczonych w ewidencji gruntów numerami d i e, stwierdzić należy, że działki te usytuowane są od strony północnej i nie graniczą bezpośrednio z działką nr a, gdyż dzieli je droga gminna (ulica [...] ). Z załączonej dokumentacji wynika również, że zaprojektowane od strony zachodniej w pomieszczeniu gospodarczym okno oddalone jest od granicy działki nr b o 4 m, w związku z powyższym zarzut naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia nie zasługiwał na uwzględnienie.

Projekt budowany jest również zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika, że działka nr a oznaczona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Strzelce Opolskie w rejonie [...], symbolem MN -11, jako teren zabudowy jednorodzinnej o przeznaczeniu podstawowym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zgodnie z § 10 ust. 1 ww. planu na terenie oznaczonym symbolem MN-11 ustalono ograniczenia wynikające z ochrony zabytków nieruchomych, o których mowa w § 5 pkt 1 planu miejscowego oraz ograniczenia wynikające z ustanowień w planie strefy ochrony konserwatorskiej. Jak wynika z rysunku planu, przedmiotowy budynek nie stanowi zabytku nieruchomego, stąd - jak prawidłowo uznał organ pierwszej instancji - w odniesieniu do tego budynku zapisy § 5 pkt 1 planu nie miały zastosowania. Prawidłowo również organ pierwszej instancji skontestował, że skoro strefa ochrony konserwatorskiej nie została wpisana do rejestru zabytków, to inwestor nie był zobligowany - pomimo, iż działka nr a znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej - stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dołączyć do wniosku pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że dokumentacja zawarta w aktach administracyjnych jest podstawowym, ale i wiarygodnym oraz jednoznacznym dowodem w niniejszej sprawie, w oparciu o który również organy nadzoru budowanego dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych istotnych w niniejszej sprawie dla jej rozstrzygnięcia. W tym stanie, bez znaczenia są argumenty podnoszone przez skarżącą odnoszące się do wynajmu lokali osobom trzecim. W zestawieniu z ustaleniami kontroli budynku oraz zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym osobiste przeświadczenie skarżącej nie może przesądzać o rzeczywistym zachowaniu charakteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego. Nie można zatem czynić zarzutu organom, że nie przeprowadziły dowodu z zeznań świadków - sąsiadów - na okoliczność użytkowania budynku niezgodnie z projektem budowanym. Przeprowadzenie tego dowodu nie mogło bowiem przyczynić się do wyjaśnienia sprawy w celu jej prawidłowego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, również pozostałe zarzuty skargi nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku. Organ podjął wszelkie niezbędne środki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Organ nie miał podstaw do przeprowadzenia dowodów zgłoszonych w sprawie przez skarżącą, albowiem dowody te z przyczyn prawnych nie były w stanie zastąpić dokumentów, zgromadzonych w toku postępowania, w szczególności projektu budowlanego wraz z aktualną inwentaryzacją, czy też decyzją umarzającą postępowanie w sprawie wyodrębnienia trzech lokali mieszkalnych i protokołów kontroli przedmiotowego obiektu. Organ nadzoru budowlanego przeprowadził stosowne oględziny w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami i na ich podstawie stwierdził, że inwestor nie dokonał wyodrębnienia trzech lokali mieszkalnych. Stwierdzenie to skutkowało umorzeniem postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego posiada charakter wiążący dla organu administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Należy jednak podkreślić, że jakkolwiek ustalenia organu nadzoru budowlanego mają znaczenie faktyczne i prawne dla sprawy pozwolenia na budowę, to z uwagi na odrębność przedmiotową nie pozostają w granicach materialnych rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej i w konsekwencji nie mogą zostać objęte kognicją tutejszego Sądu. Podobnie kwestia ewentualnego pominięcia strony skarżącej w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego nie może stanowić przedmiotu rozpoznania przez Sąd w niniejszej sprawie i na obecnym etapie postępowania nie ma wpływu na ocenę prawidłowości postępowania organów administracji architektoniczno-budowlanej i wydanych przez nie decyzji.

Podsumowując, skoro projektowany budynek składał się będzie z dwóch lokali mieszkalnych zlokalizowanych na I i II piętrze budynku mieszkalnego, natomiast na parterze budynku zlokalizowane będą pomieszczenia gospodarcze i garaż to uznać należy, że projektowany budynek powstały wskutek nadbudowy i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dwa lokale mieszkalne na nieruchomości oznaczonej nr a jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, spełniającym definicję określoną w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane.

Na zakończenie należy wyjaśnić, że Sąd nie miał podstaw do przeprowadzenia żądanego przez skarżącą dowodu. Możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny uzupełniającego dowodu z dokumentu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie służy bowiem zastępowaniu organu w obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz ocenie, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego.

Reasumując Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a., a także art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., zaś zaskarżona decyzja została wydana na podstawie kompletnego i poprawnie ocenionego materiału dowodowego. W motywach decyzji, sporządzonych z poszanowaniem reguł art. 107 K.p.a., organ rzeczowo przedstawił przesłanki, które zdecydowały o jej podjęciu oraz ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wobec spełniania wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 32 ust. 4 tej ustawy organ miał obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę, co też prawidłowo uczynił w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę stosownie do art. 151 P.p.s.a.