Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 327/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 216 ust. 1, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 229
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skarg J. D. i W. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości; oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. W. D. działając w imieniu własnym oraz J. D. wystąpił do Prezydenta Miasta P. o zwrot dawnej działki nr [...] o powierzchni 5203 m2, mapa [...], zapisanej w księdze wieczystej C. tom [...] wykaz [...].

Prezydent Miasta P. w oparciu o ewidencję gruntów ustalił, że dawnej działce nr [...] odpowiadają: działka nr [...] zapisana w księdze wieczystej KW nr [...], działka nr [...] zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] - obie jako własność Miasta P., działka nr [...] oraz części działek [...] zapisane w księdze wieczystej KW nr [...] - jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...] oraz część działki nr [...] zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] - jako własność Spółdzielnia Mieszkaniowa i osób fizycznych.

Wojewoda postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb C., arkusz mapy 06 działki: nr [...], [...], 81 oraz części działek nr [...] i [...] obręb C., arkusz mapy 06) Starostę P. .

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...] Starosta P. orzekł o odmowie zwrotu J. D. i W. D. części nieruchomości stanowiącej własność Miasta P., położonej w P., dla której Sąd Rejonowy P. -[...] M. w P. prowadzi odpowiednio księgi wieczyste kw nr: [...],[...], [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: nr [...], [...], 81, oraz części działek nr [...] i [...] obręb C., arkusz mapy 06 (działka nr [...] oraz części działek nr [...] i [...] w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I Instancji wskazał, że aktem notarialnym nr rep, [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. A. D. sprzedał Skarbowi Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr [...], [...]. 94) położoną w P. działkę nr [...] o powierzchni 0,52.03 ha, stanowiącą część nieruchomości, dla której prowadzona była w Państwowym Biurze Notarialnym w P. księga wieczysta Kw nr [...] tom II wykaz 38. Cena została ustalona na kwotę [...]zł.

Dalej organ wskazał, że postanowieniem Sądu Rejonowego P. G. i J. w P., Wydział I Cywilny spadek po A. D. na podstawie ustawy nabyli: żona J. D. i syn W. D., każdy z nich w [...] części, co uczyniło ich uprawnionymi do ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Przedstawiając przebieg przeprowadzonego postępowania Starosta P. wskazał, że decyzją Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady N. miasta P. z dnia [...] lipca 1972 r., nr [...] zatwierdził plan realizacyjny inwestycji G. T. R. w P., a przedmiotowa działka nr [...] objęta była tym planem.

Dalej powołując się na pismo Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z dnia [...] czerwca 2014 r. w uzasadnieniu decyzji wskazano, że latach 1976-1986 obowiązywał w P. ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1975 r., zatwierdzony przez Wojewodę [...] w dniu [...] sierpnia 1975 r., stanowiący integralną część planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] WRN w P. w dniu [...] października 1977 r. (Dz. U. WRN nr 14 z [...] grudnia 1977 r., [...].110). W planie tym przedmiotowe działki (to jest działki nr [...],[...],81 i części działek nr [...]) należały do rejonu strukturalnego D, jednostki strukturalnej D1, dla której podstawową funkcją było mieszkalnictwo natomiast funkcją uzupełniającą nauka. Zgodnie z rysunkiem planu działka nr [...], wskazana część działki nr [...] i północna część działki wskazanego fragmentu działki nr [...] położone były na terenie oznaczonym symbolem MW- mieszkalnictwo wysokiej intensywności, [...] część działki nr [...] oraz działki nr [...] i [...] i wskazana część działki nr [...] położone były na terenie przeznaczonym pod zieleń.

W oparciu o pismo Wydziały Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta w P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. organ I instancji ustalił, iż działka nr [...] znajduje się w trwałym zarządzie Gimnazjum nr [...] im. A. F. oraz Zespołu Szkół mistrzostwa Sportowego, działka nr [...] znajduje się w trwałym zarządzie Przedszkola nr [...] [...] natomiast działki nr [...] znajdują się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...].

Zgodnie z przekazaną przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] (dalej Spółdzielnię) poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. M. P. przekazało Spółdzielni w użytkowanie wieczyste m.in. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy 06 obrębu [...]. Powyższe grunty po przeprowadzeniu dalszych podziałów i scaleń odpowiadają dzisiejszym działkom nr [...] i [...].

Dalej Starosta P. wskazał, iż inwestycje na przedmiotowych gruntach w tym budowa szkoły podstawowej na O. [...] w P. - obiekt nr [...] realizowane były w ramach jednostki A2, zgodnie z planem realizacyjnym O. [...] na G. T. R. w P., na podstawie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego [...] z dnia [...] maja 1976 r. Budynek szkoły został wybudowany na podstawie decyzji - pozwolenie na budowę [...] z dnia [...] marca 1982 r., a przejęcie do eksploatacji inwestycji nastąpiło protokołem z dnia [...] grudnia 1986 r. Parking znajdujący się na części działki nr [...] został urządzony przez Spółdzielnię w latach 80 tych ubiegłego wieku równocześnie z budową osiedla, ogrodzenie zostało wykonane przez mieszkańców, którzy użytkują ten teren. Dojazd do szkoły stanowiący obecną działkę nr [...] i części działek nr [...] i 80 z arkusza mapy 06, obręb C. został wykonany w ramach zadania inwestycyjnego nr [...], na zlecenie Spółdzielni nr [...] z dnia 15 sierpnia1985 r. Zagospodarowanie części działki nr [...] jak i pozostałych działek Spółdzielni będących przedmiotem postępowania: zielenią, ciągami komunikacyjnymi i innymi urządzeniami stanowiącymi integralną część osiedla mieszkaniowego, zostało wykonane przez Spółdzielnię zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym równocześnie z budową osiedla w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...] maja 1976 o zatwierdzeniu planu realizacyjnego O. [...], odcinek planu realizacyjnego O. [...] obejmującą grunt stanowiący przedmiot postępowania.

Starosta P. w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał nadto, że dnia [...] sierpnia 2014 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, podczas których stwierdzono, iż działka nr [...] stanowi fragment utwardzonego asfaltem dojazdu (plac do zawracania przed szkołą). Działka nr [...] stanowi fragment ogrodzonego płotem z siatki placu zabaw - teren przedszkola. Płot metalowy przebiega wzdłuż granicy zachodniej. Po jego wewnętrznej stronie żywopłot. Teren wewnątrz porośnięty trawnikiem. Na obszarze działki znajduje się drewniane urządzenie zabawowe. Działka nr [...] część zajęta w części środkowej pod fragment (ok. 80%) ogrodzonego płotem metalowym z siatki parkingu o nawierzchni żużlowej. Teren wewnątrz ogrodzeń wzdłuż płotów porośnięty spontanicznie zielenią. Na pozostałym obszarze działki fragmenty utwardzonych asfaltem ciągów pieszych a także w części zachodniej placu postojowego. Przestrzeń wzdłuż alejek porośnięta trawą, w rejonie działki nr [...] drzewo. Na działce znajdują się pojedyncze lampy oświetleniowe. Według oznaczenia na płocie parking społeczny mieszkańców. Działka nr [...] stanowi fragment utwardzonej asfaltem drogi dojazdu do szkoły. Działka nr [...] w części zachodniej zajęta pod fragment trwale związanego z gruntem jednokondygnacyjnego budynku oświatowego. Przestrzeń w najbliższym sąsiedztwie ogrodzona płotem metalowym. Na terenie szkoły fragment placu postojowego oraz trawnik. W części wschodniej na działce znajduje się fragment utwardzonej asfaltem drogi wewnętrznej. W części południowo-zachodniej na terenie szkoły znajdują się drzewa. Działka nr [...] stanowi teren niezabudowany, opadającym w kierunku południowym, fragment parku osiedlowego. Teren porośnięty trawnikiem, a także pojedynczymi drzewami wieloletnimi. W części północnej i południowej przez działkę przebiegają fragmenty ciągów pieszych, utwardzonych asfaltem, w części południowo-zachodniej płytami betonowymi.

W oparciu o tak ustalony stan faktyczny sprawy Starosta P. stwierdził, że nieruchomość stanowiąca dawną działkę nr [...] znajdowała się na terenie z przeznaczeniem pod: budownictwo mieszkaniowe o dużej intensywności, pod przedszkole, pod żłobek, bowiem decyzją Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady N. m. P. z dnia [...] lipca 1972 r., nr [...] zatwierdził plan realizacyjny inwestycji G. T. R. w P., a przedmiotowa działka objęta była tym planem.

Dalej organ I instancji przytoczył treść art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz wskazał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można jednoznacznie stwierdzić, iż cel wywłaszczenia polegający na budowie inwestycji G. T. R. (określony w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenu G. T. R. zatwierdzonym uchwałą nr [...]/71 Prezydium Rady N. Miasta P. z dnia [...] marca 1971 r.), z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe o dużej intensywności - działki nr [...], [...] oraz część działki nr [...]), pod przedszkole (dla 120 dzieci - część działki nr [...]) oraz pod żłobek (dla 80 dzieci - część działki nr [...]) pod został zrealizowany, co oznacza, że nie został spełniona przesłanka zbędności na cel wywłaszczenia

Organ odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że budowa osiedla mieszkaniowego wiąże się nie tylko z budową domów mieszkalnych, ale także z budową obiektów towarzyszących, niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania samego osiedla, celu wywłaszczenia nieruchomości na budowlę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, przy czym za niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców infrastrukturę uważa się: pawilony handlowe, usługowe, szkoły boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze (chodniki), a także infrastrukturę techniczną. Organ wskazał nadto, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 1417/13 wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności.

Niezależnie od powyższych rozważań dotyczących zrealizowania celu wywłaszczenia Starosta P. podniósł, iż działki nr [...] i [...] znajdują się od [...] marca 2001 r., na 99 lat to jest do dnia [...] marca 2100 r. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...], a zawarta po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami umowa ustanawiająca użytkowanie wieczyste wywołała nieodwracalne skutki prawne w postaci ujawnienia tego prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] i tym samym pozbawienia Miasta P. władztwa nad nieruchomością.

Stąd też w ocenie Starosty zwrot nieruchomości nie jest możliwy niezależnie od tego czy cel wywłaszczenia został na niej zrealizowany czy nie. Nie jest bowiem dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego. Decyzja taka bez uprzedniego rozwiązania umów użytkowania wieczystego bądź użytkowania wieczystego naruszałaby porządek prawny, gdyż kolidowałaby z istniejącym na gruncie stanem prawnym, a nadto byłaby niewykonalna, skoro Skarb Państwa jak i gmina nie mogłyby zwrócić nieruchomości nad którymi utraciły władania w momencie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Starosta powołał się w tym zakresie na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, zgodnie z którą jeśli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce, podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. Niezrealizowanie celu wywłaszczenia na części wywłaszczonej nieruchomości nie może oznaczać braku ochrony własności obecnego właściciela. Takiej oceny nie może zmienić niepowiadomienie byłego właściciela o zamiarze zbycia nieruchomości nie na cel wywłaszczenia. Obecnego właściciela chroni bowiem rękojmia wiary ksiąg wieczystych, a rozwiązanie kolizji pomiędzy prawem własności obecnego i byłego właściciela należy do sądu cywilnego.

Z decyzją powyższą nie zgodził się W. D., który w terminie prawem przewidzianym wywiódł od niej odwołanie.

Reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika skarżący decyzji organu I instancji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7 k.p.a. w zw. z art 77 k.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i zaniechaniu wyjaśnienia okoliczności istotnych dla niniejszej sprawy, dotyczących sposobu i czasu zagospodarowania działek o numerach [...] i [...], na których znajdują się obecnie: parking, zieleń osiedlowa, ciągi piesze oraz utwardzona droga asfaltowa,

2. naruszenie przepisów materialnego w postaci art. 136 oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie.

Podnosząc powyższe zarzuty odwołujący się wniósł o:

1. uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w uzasadnieniu niniejszego odwołania (art. 136 k.p.a.),

2. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie zwrotu na rzecz W. D. i J. D. w udziałach po [...] części nieruchomości stanowiącej własność Miasta P., położonej w P., dla której Sąd Rejonowy P. - S. M. w P. prowadzi odpowiednio księgi wieczyste KW nr: [...], [...], [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o numerach: [...], [...], [...] oraz części działek o numerach: [...] i [...] obręb C., arkusz mapy 06 (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, że A. D. umową sprzedaży zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, dnia 10 czerwca 1976 r., przed notariuszem B. Z. zbył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, położoną na działce o numerze 24 o powierzchni 0,5203 ha, dla której prowadzona była wówczas w Państwowym Biurze Notarialnym w P. księga wieczysta [...], tom II, wykaz [...], za cenę sprzedaży [...] złotych. Przy sporządzaniu aktu przedstawiciel Skarbu Państwa przedłożył decyzję Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady N. w P. z dnia [...] lipca 1972 r. o numerze [...] zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji G. T. R. i zapewnił, że działka będąca przedmiotem umowy jest objęta tym planem. P. tą informacją w umowie w żaden inny sposób nie określono celu wywłaszczenia, ani tego, na jakie konkretne przeznaczenie w ramach inwestycji G. T. R. wywłaszczona nieruchomość miałaby zostać wykorzystana.

Dalej w odwołaniu wskazano, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu udało się bezspornie ustalić, iż po dacie wywłaszczenia na obszarze nieruchomości wzniesiono budynek szkoły oraz przedszkola, przy czym brak w aktach szczegółowej informacji na temat terminu rozpoczęcia .budowy przedszkola, wiadomo jednak, że protokołem z 31 sierpnia 1985 r. dokonano odbioru i przekazania nowego budynku przedszkola do użytku. Protokołem z dnia 9 grudnia 1986 r. przekazano natomiast i przyjęto do eksploatacji szkołę.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania w odwołaniu wskazano, że organ I instancji nie zebrał dowodów umożliwiających ustalenie kiedy został założony parking znajdujący się na działce nr [...] i jaką część działki on obecnie zajmuje. Organ nie ustalił także kiedy dokładnie zainstalowane zostało ogrodzenie się na nim znajdujące. W aktach sprawy brak jest dowodów pozwalających na ustalenie kiedy dokładnie do zagospodarowania tego terenu doszło. Dalej wskazano, że stwierdzenie organu, że parking został zagospodarowany z inicjatywy mieszkańców w latach osiemdziesiątych, nie pozwala na ustalenie, czy prace związane z jego powstaniem rozpoczęły się do 10 czerwca 1983 r. i czy zostały zakończone do 10 czerwca 1986 r.

W związku z powyższymi wątpliwościami w odwołaniu podniesiono, że stwierdzenie, że parking został urządzony w latach osiemdziesiątych może oznaczać, że został on założony pod koniec tej dekady, co oznaczałoby, że tę część wywłaszczonej nieruchomości, choćby tylko na tej podstawie, uznać należy za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Analogiczne wątpliwości odnośnie braku wskazania w decyzji dat rozpoczęcia prac związanych z zagospodarowaniem działek i dat ich zakończenia podniesiono w stosunku do działek nr [...] wskazując, że w tej sytuacji nie jest możliwe jest stwierdzenie, czy nie zostały ziszczone przesłanki zawarte w art. 137 w ust. 1 u.g.n., ze względu na przekroczenie wskazanych w tym przepisie terminów, co uzasadniałoby uznanie tych działkę za zbędne na cel wywłaszczenia.

Odnośnie działki nr [...] w odwołaniu podniesiono natomiast, że z samego uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż do dnia dzisiejszego nie doszło do jej zagospodarowania, stanowi ona bowiem teren niezabudowany porośnięty trawą i pojedynczymi drzewami wieloletnimi ("spontaniczna zieleń" wedle nomenklatury organu I instancji). Oznacza to, że z całą pewnością ze względu na treść art. 137 ust. 1 u.g.n. konieczne jest uznanie tej części wywłaszczonej nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem autora odwołaniania nie zmienia tego fakt, iż - jak twierdzi organ - teren ten wchodzi obecnie w skład parku osiedlowego. Sposób zagospodarowania tego terenu wskazuje bowiem na spontaniczne jego zajęcie przez roślinność, a nie założenie na nim w sposób zorganizowany parku osiedlowego.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano, że wobec takiego sformułowania aktu notarialnego cel wywłaszczenia ustalać można tylko przez domniemanie i w oparciu o szczątkowe informacje, jakie w sprawie udało się zgromadzić.

Dalej wskazano, że zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy miejscowym planem szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu G. T. R. z dnia 9 grudnia 1970 r. podstawową funkcją dla terenu objętego opracowaniem było mieszkalnictwo o dużej intensywności, całość zaś terenu podzielono na 9 jednostek funkcjonalnych oznaczonych literami A-l. W piśmie z dnia [...] września 2014 r Zarząd Spółdzielnia Mieszkaniowa poinformował, iż inwestycje na nieruchomości, co do której toczy się postępowanie zwrotowe realizowane były w ramach jednostki oznaczonej w planie, o którym mowa powyżej jako A2. Zgodnie zaś z treścią planu w punkcie 2.3. zatytułowanym "Ustalenia dla poszczególnych terenów jednostki "A", w tabeli na poziomie litery A2 w rubryce "przeznaczenia w planie" wpisano: "teren netto bud. mieszk. o dużej intensywności szkoła podstawowa dla 640 dzieci".

Z powyższego autor odwołania wyprowadził wniosek, iż jeśli już jakikolwiek cel wywłaszczenia określono, to celem tym było budownictwo mieszkaniowe i ewentualnie budowa szkoły podstawowej, nie zaś budowa parkingu, parku osiedlowego, czy też przedszkola.

Dalej odwołujący się wskazał, że żaden ze znajdujących się w obrębie wywłaszczonej nieruchomości obiektów, zarówno w przeszłości, jak i dziś nie realizował celu budownictwa mieszkaniowego. Nie można bowiem zakwalifikować dla potrzeb realizacji takiego celu ani budynku szkoły, ani budynku przedszkola, ani wreszcie przypadkowego parku osiedlowego czy też parkingu, stworzonego na obszarze jednej z działek przez okolicznych mieszkańców.

Skoro zaś celem wywłaszczenia było budownictwo mieszkaniowe, to identyczność sposobu dalszego korzystania z wywłaszczonej nieruchomości z tym celem powinna przejawiać się posadowieniem na terenie takiej nieruchomości zabudowy mieszkaniowej. Taki stan rzeczy nie miał jednak miejsca gdyż na wywłaszczonej nieruchomości posadowiono obiekty nijak mające się do budownictwa mieszkaniowego, co oznacza, że cel wywłaszczenia nie został nigdy zrealizowany, jako że na obszarze działek, co do których toczy się postępowanie zwrotowe, nie wzniesiono zabudowy mieszkaniowej.

Dalej w uzasadnieniu wskazano, że nawet, jeśli przyjąć, iż oprócz celu mieszkaniowego, celem wywłaszczenia było też posadowienie na wywłaszczonym terenie szkoły podstawowej, co w toku postępowania - w ocenie wnioskodawcy - nie zostało należycie udowodnione, to nie ma prawnych przeszkód ku temu, ażeby orzec w ramach prowadzonego postępowania o zwrocie tej części wywłaszczonej nieruchomości, która nie została zajęta dla realizacji tego celu.

Odnosząc się do poglądu, iż realizacja celu budownictwa mieszkaniowego nie obejmuje samej tylko zabudowy mieszkaniowej, ale też infrastrukturę takiej zabudowie towarzyszącą odwołujący się wskazał, że w każdym wypadku należy szczegółowo odnieść aktualny sposób zagospodarowania poszczególnych działek do sposobu zagospodarowania wskazanego przy wywłaszczeniu. Nie jest bowiem tak, iż za realizację celu wywłaszczeniowego polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, można uznać dowolny sposób zagospodarowania działki, poprzez jej przeznaczenie na infrastrukturę osiedla lub tereny zielone. Warunkiem uznania, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany jest, bowiem ścisły związek sposobu użytkowania działki z funkcją mieszkaniową osiedla. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest przede wszystkim to, czy urządzenia te były planowane

choćby ogólnie - przy wywłaszczeniu, a przede wszystkim powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem. Ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń np. boiska szkolnego, czy zieleni miejskiej. Za zieleń miejską nie można bowiem uznać luźno rosnących drzew i krzewów, czy też boiska szkolnego urządzonego w sposób przypadkowy. Również infrastruktura (takich przypadkowych, nie celowych urządzeń) nie może być ich uzupełnieniem. Infrastruktura musi być również zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji".

Zdaniem strony z akt przedmiotowego postępowania nie wynika, ażeby inwestycje, które zrealizowano na terenie wywłaszczonej nieruchomości wykazywały związek funkcjonalny z osiedlem posadowionym na działkach sąsiadujących. W żadnym miejscu nie wykazano

ażeby przedszkole bądź szkoła wzniesione w obrębie wywłaszczonych działek były z góry przewidziane przy dokonywaniu wywłaszczenia i aby stanowiły celową, nierozerwalnie związaną z osiedlem infrastrukturę, a wręcz przeciwnie, należy mniemać, że zostały one wzniesione na tym konkretnie obszarze przypadkowo, bez wcześniejszego ich zaplanowania przy dokonywaniu wywłaszczenia pod skonkretyzowany cel, jakim jest budownictwo mieszkaniowe.

Tym bardziej za zgodne z domniemanym (a nigdzie w postępowaniu nieudowodnionym) celem wywłaszczenia nie sposób uznać parking oraz osiedlowy park, które nie wykazują żadnego stopnia zorganizowania, a sprawiają wrażenie formy swobodnego zagospodarowania niewykorzystanej przestrzeni przez mieszkańców okolicznych zabudowań. Ich funkcjonowanie nie zostało uregulowane żadnym dokumentem (a przynajmniej brak takiego w aktach postępowania), a ich posadowienie w tym obszarze nie koreluje w najmniejszym stopniu z domniemanym celem wywłaszczenia, nie mówiąc o ich planowaniu w chwili dokonywanego wywłaszczenia.

Dalej odwołujący się wskazał, że fakt, iż w ciągu 10 lat od terminu wywłaszczenia nie zrealizowano celu wywłaszczenia (a nieruchomość wywłaszczona została przed 27 maja 1990 r., ale celu nie zrealizowano do dnia 22 września 2004 r., co też - mając na względzie treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. - nie stoi na przeszkodzie stosowaniu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. do nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem), pozwala, w powołaniu na treść przepisu art. 137 ust. 2 stwierdzić, iż nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Nawet zaś jeśli przyjąć, iż celem wywłaszczenia była także budowa szkoły podstawowej, co wnioskodawca kwestionuje, to i tak nie wpływa to na fakt zbędności wywłaszczonej nieruchomości w pozostałej części, to jest takiej, w jakiej nie realizuje ona tegoż celu. Skoro więc gmach szkoły zajmuje jedynie obszar działki nr [...], a droga do tejże szkoły obszar działki nr [...], to całkowicie zbędnymi dla celu budowy szkoły pozostają działki nr [...], [...].

Zdaniem strony skarżącej art. 137 ust. 1 u.g.n. musi być interpretowany łącznie z art. 136 ust. 1-3 tej ustawy, zaś z przepisów tych wynika, po pierwsze, że wywłaszczona nieruchomość może być wykorzystana jedynie na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, co powinno nastąpić w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. pod rygorem uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a po drugie, nieruchomość może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, zanim stanie się zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1, czyli przed upływem wskazanych w tym przepisie terminów, jedynie wtedy, gdy poinformowany przez właściwy organ o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o jej zwrot. Zaznaczyć zaś należy, że w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przywołanych powyżej dwóch okoliczności, które wykluczałyby możliwość zwrotu nieruchomości.

Odnosząc się do argumentów organu I instancji, że ze względu na ustanowienia na nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie, użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...], nie jest możliwe orzeczenie jej zwrotu, w odwołaniu podniesiono, że użytkowanie wieczyste zostało ustanowione po wejściu w życie u.g.n., to jest w 2001 r. Powoduje to, że negatywna przesłanka odmowy zwrotu nieruchomości (por. 229 u.g.n.), nie znajduje w takiej sytuacji zastosowania, nadto prawo użytkowania wieczystego dotyczy tylko nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], nie zaś pozostałych działek.

W uzupełniającym odwołanie pismem procesowym z dnia [...] października 2015 r. strona wskazała nadto, iż organ I instancji próbując wyinterpretować cel dokonanego wywłaszczenia oraz badając okoliczność jego realizacji, błędnie posługuje się ustaleniami decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1976 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego O. [...], wydanej na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. zatwierdzonego w dniu [...] sierpnia 1975 r.

Wadliwość powyższa polega na tym, iż decyzja ta nie została wskazana jako podstawa dla wywłaszczenia. W § 3 umowy z dnia [...] czerwca 1976 roku (zawartej w formie aktu notarialnego - [...] [...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku - o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości), stanowiącej podstawę wywłaszczenia wyraźnie bowiem wskazano, że "przedstawicielka Skarbu Państwa przedłożyła decyzję Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady N. m. P. z dnia [...] lutego 1972 r. numer [...] zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji G. T. R. w P. i zapewniła, że działka będąca przedmiotem niniejszej umowy objęta jest tym planem.

Dokonując ustalenia celu wywłaszczenia należało więc poddać analizie ustalenia planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu G. T. R. zatwierdzonego uchwałą nr [...]/71 Prezydium Rady N. Miasta P. z dnia [...] marca 1971 r., albowiem to na jego podstawie został sporządzony plan realizacyjny z 1972 r. Dla określenia celu wywłaszczenia okolicznością irrelewantną były zaś postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonego w dniu [...] sierpnia 1975 r. oraz sporządzonego na jego podstawie planu realizacyjnego O. [...], zatwierdzonego decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. z dnia [...] maja 1976 r. (wydaną w sprawie o sygn. akt: [...]).

Dalej w piśmie tym wskazano, że bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest to, że dla nieruchomości objętej wywłaszczeniem uchwalono w późniejszym okresie inny plan realizacyjny, skoro w umowie wywłaszczeniowej przedstawiciel Skarbu Państwa wyraźnie stwierdził, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji założeń planu realizacyjnego z 1972 r. Skoro przedstawiciel Skarbu Państwa wskazał, że nieruchomość jest potrzebna na cel wskazany w planie realizacyjnym z 1972 r., to brak podstaw, aby cel ten określać na podstawie planu realizacyjnego z 1976 r., chociażby obejmował on tą samą nieruchomość. Zgodnie zaś z informacją Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2015 r., w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenu G. T. R. z 1971 r., obecna działka nr [...] położona była w większości na terenie oznaczonym A8U01 - przeznaczonym pod przedszkole. Plan ten przewidywał (zgodnie z załącznikiem graficznym) nadto zupełnie inne rozmieszczenie budynków, niż plan realizacyjny z 1976 r. Obejmował on m.in. usunięcie asfaltowej ulicy na południe od nieruchomości. Od wschodu do przedszkola miał przylegać żłobek (A7UZ1), a do żłobka parking (A6KS1). Plan ten nie przewidywał budowy obiektu, który został ostatecznie wzniesiony na terenie wywłaszczonej nieruchomości (ale już nie na terenie działki nr [...]) - szkoły podstawowej. Celem wywłaszczenia na znacznej części nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] była zatem budowa przedszkola, która nigdy nie została zrealizowana.

Na działce nr [...] nie powstało ani przedszkole, ani żłobek. Obiekt przedszkola powstał ostatecznie około 200 metrów na północny- wschód od części nieruchomości stanowiącej aktualnie działkę nr [...].

Dalej w piśmie procesowym z dnia [...] października 2015 r. podniesiono – powołując się na poglądy przedstawiane w piśmiennictwie, że przez zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu należy rozumieć nierozpoczęcie w ogóle lub niezrealizowanie przez podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie (nabycie) nieruchomości, celu, dla którego realizacji nieruchomość została wywłaszczona (nabyta), spowodowane zarówno brakiem obiektywnych możliwości jego realizacji, jak i leżącymi po stronie tego podmiotu subiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi osiągnięcie przez niego zamierzonego poprzednio celu. Do pierwszych zaliczyć można przykładowo zmianę przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie strony w niniejszej sprawie zaszła pierwsza okoliczność, bowiem budynek przedszkola i żłobka został przewidziany w planie realizacyjnym z 1976 r. w innym miejscu. Już sama tylko zmiana przeznaczenia w miejscowym planie może przesądzać, że południowa część wywłaszczonej nieruchomości stała się zbędna dla celu wywłaszczenia. Skoro miejscowy plan nie zakładał już powstania przedszkola, to nie sposób uznać, że cel ten mógł zostać zrealizowany.

Nadto w piśmie tym podniesiono, że zgodnie z planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonym przez Wojewodę [...] dnia [...] sierpnia 1975 r., teren wywłaszczonej nieruchomości w ogóle nie znajdował się na terenie przeznaczonym pod zabudowę osiedla mieszkaniowego, a więc tym bardziej, niezasadnym było jego wywłaszczenie. Bezsprzecznie więc zaistniały przesłanki zwrotu nieruchomości.

W piśmie z dnia [...] października 2015 r. powtórzono nadto wcześniejsze zarzuty, iż odnośnie działki nr [...] brak jest jakichkolwiek dowodów na celowe i planowe urządzenie zieleni na wywłaszczonej nieruchomości. Wskazano także, iż zagospodarowanie nieruchomości wywłaszczonej niezgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje wygaśnięcia roszczenia zwrotowego, i to nawet wówczas, gdyby to inne zagospodarowanie również uzasadniało dokonanie wywłaszczenia. Tak więc, z okoliczności, że obecnie na części wywłaszczonej nieruchomości posadowiona jest zieleń, nie może w żaden sposób wynikać zakaz jej zwrotu. Również uznanie przez organ I instancji, czemu odwołujący wyraźnie się sprzeciwia, że teren zieleni powstał jako zieleń urządzona, nie mogło stanowić odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie taki był bowiem wynikający z przedłożonych do umowy wywłaszczeniowej dokumentów cel wywłaszczenia. Wymaga również podkreślenia, że brak jest w zgromadzonym materiale dowodowym jakiegokolwiek dowodu wskazującego niezbicie na okoliczność urządzenia zieleni na nieruchomości. Organ I instancji błędnie przyjął za dowód w tym zakresie twierdzenia uczestnika postępowania, które w ocenie strony, są nielogiczne. Podkreślono także, iż ważnym jest, aby infrastruktura towarzyszącą (w tym zieleń miejska) była powiązana z obiektami stanowiącymi cel wywłaszczenia, a nadto, by stopień jej zorganizowania wskazywał, że jej powstanie było zamierzone i zgodne z celem wywłaszczenia (a nie powstała jedynie "przy okazji"). W niniejszej sprawie niewątpliwie nie było tak, że zieleń była powiązana z obiektami stanowiącymi cel wywłaszczenia, albowiem obiekty te (przedszkole i żłobek) nie powstały. Zieleń ta nie była też zamierzona - na terenie nią objętym miały powstać zupełnie inne obiekty - wymienione wyżej przedszkole i żłobek. Zieleń ta powstała więc "przy okazji" niezrealizowania celu wywłaszczenia określonego dla przedmiotowej nieruchomości, a więc nie świadczy o realizacji celu wywłaszczenia, a wręcz przeciwnie - o jego niezrealizowaniu.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2015 r. strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77, i art. 80 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia relewantnego dla ustalenia celu wywłaszczenia materiału dowodowego, to jest:

1) całkowicie bezzasadne pominięcie zawiadomienia Zarządu Gospodarki Terenami m. P. z dnia [...] maja 1975 r. o wszczęciu postępowania mającego na celu nabycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] (działka nr [...], KW [...] t.2 k.38 cz.) (znak: [...]), doręczonego stronie w dniu [...] czerwca 1975 r., pomimo, że w zawiadomieniu tym wyraźnie wskazano, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wynika z zapisów obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego (zawiadomienie to znajduje się w aktach postępowania wywłaszczeniowego);

2) całkowicie bezzasadne pominięcie ustaleń planu realizacyjnego inwestycji G. T. R. w P. zatwierdzonego decyzją Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady N. m. P. z dnia [...] lutego 1972 r. (numer [...]), pomimo, że decyzja ta została przedłożona do aktu notarialnego w celu uzasadnienia dokonanego wywłaszczenia (a więc, ustalenie celu wywłaszczenia winno odbywać się w odniesieniu do jej ustaleń.

W uzasadnieniu powyższego pisma strona wskazała, że organ błędnie wskazuje na postanowienia planu realizacyjnego z 1976 roku. Postanowienia te są bez znaczenia przy ustalaniu celu wywłaszczenia. W zawiadomieniu Zarządu Gospodarki Terenami m. P. z dnia [...] maja 1975 r. (Ldz. [...]) - o wszczęciu postępowania mającego na celu nabycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] (działka nr [...], KW [...] t. 2 k.38 cz.) (znak: [...]), doręczonym stronie w dniu [...] czerwca 1975 r. - organ w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna dla realizacji celu wynikającego z obowiązujących wówczas planów zagospodarowania przestrzennego miasta - w sposób ogólny wskazano, że chodzi o spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe - G. T. R..

Tak więc, wywłaszczenie zostało dokonane w celu realizacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla wywłaszczanego terenu w chwili wszczęcia postępowania, to jest planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu G. T. R., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Prezydium Rady N. m. P. z dnia [...] marca 1971 r.

Potwierdzeniem tego może być przywołanie w akcie notarialnym z dnia [...] czerwca 1976 r. jako uzasadnienie wywłaszczenia, postanowień planu realizacyjnego inwestycji G. T. R. w P. zatwierdzonego decyzją Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady N. m. P. z dnia [...] lutego 1972 r. (numer [...]). Plan realizacyjny z 1972 r. został wszak opracowany w oparciu o plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenu G. T. R., zatwierdzony uchwałą Nr [...]/71 Prezydium Rady N. m. P. z dnia [...] marca 1971 r.

Plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenu G. T. R. z dnia [...] marca 1971 roku przewidywał na terenie działki nr [...] przedszkole oraz żłobek. Cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego P. z 1975 r. (na podstawie którego opracowany został plan realizacyjny dla os. [...] w P., zatwierdzony w dniu [...] maja 1976 r.), tereny objęte wnioskiem nie były już przewidziane jako tereny budownictwa mieszkaniowego wysokiej intensywności, a jako tereny zieleni umiarkowanego i okresowego użytkowania (niewchodzące jednak w skład osiedla mieszkaniowego - zieleń miejska, a nie zieleń osiedlowa). Uchwalenie miejscowego planu, który zamiast mieszkaniowego budownictwa spółdzielczego w ramach G. T. R., przewidywał pozostawienie na wywłaszczonej nieruchomości terenu zielonego spowodował, że na południowej części nieruchomości (obejmującej działkę nr [...]) nie wykonano żadnych prac - teren [...] w żaden sposób niezagospodarowany, zarósł samoczynnie zielenią nieurządzoną. Stad, pierwotny cel wywłaszczenia (spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe - G. T. R.) nie mógł i nie został na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowany.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2016 r. strona odwołująca się wskazała, że nawet gdyby próbować ustalać cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie na podstawie planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] maja 1976 r. to i tak należałoby dojść do wniosku, że cel wynikający z planu realizacyjnego z 1976 r. nie został zrealizowany. Plan realizacyjny z roku 1976 przewidywał w południowej części wywłaszczonej nieruchomości powstanie pawilonów handlowych, parkingu, urządzonych placów, dróg dojazdowych do parkingów, logicznie wytyczonych i utwardzonych ścieżek (ogólnie rzecz ujmując, przewidywał powstanie obiektów wchodzących w skład osiedla mieszkaniowego). Na marginesie wskazać należy, że plan ten przewidywał, że nie tylko cała wywłaszczona nieruchomość będzie zorganizowanym i urządzonym elementem osiedla, ale że i działki położone na południe od obecnej działki nr [...] będą zagospodarowane w ramach mającego powstać osiedla (np. poprzez wybudowanie obiektów sportowych (kortów tenisowych), utwardzonych ścieżek, zrealizowanie osobliwego obiektu w kształcie serca). Natomiast, jak to już wielokrotnie wskazywano, nie tylko na terenie wywłaszczonej działki nr [...], ale i w pobliskiej okolicy, wyżej wzmiankowane obiekty nie powstały. Teren ten zarósł samoczynnie zielenią nieurządzoną (tak dalece nieurządzoną, że zamieszkały tam będące pod ochrona płazy (traszki, żaby, ropuchy), a na okolicznych działkach zdecydowano się utworzyć użytek ekologiczny "Traszki Ratajskie").

W ocenie strony nie można mieć zatem wątpliwości, że nie zrobiono kompletnie nic, aby zrealizować cel wywłaszczenia. Teren ten, na skutek braku urządzenia go w jakikolwiek sposób, zarósł nieurządzoną zielenią i został zamieszkany przez dzikie gatunki zwierząt. Nie stanowi to też o ewentualnej zmianie jakościowej celu wywłaszczenia. Stanowi to o zbędności wywłaszczonej części nieruchomości (w granicach obecnej działki nr [...]) na cele budownictwa mieszkaniowego.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak [...], po rozpoznaniu odwołania W. D. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim była ona skierowana do Gimnazjum nr [...] im. A. F. w P. i orzekł w tym zakresie o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w stosunku do rzeczonego Gimnazjum nr [...] im. A. F. w P., zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. wprowadza normatywny zakaz używania wywłaszczonych nieruchomości na cele inne niż te, na które nastąpiło ich wywłaszczenie. Wykorzystanie nieruchomości na inny cel lub niewykorzystanie na cel stanowiący podstawę wywłaszczenia w określonym czasie, implikuje ustawowy obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do treści art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W świetle powołanego przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. zbędność wywłaszczonej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę jej zwrotu. W związku z czym organ orzekający w przedmiocie zwrotu nieruchomości musi, przy zastosowaniu reguł wynikających z przepisów art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel, dla którego została przejęta przez beneficjenta.

W myśl dyspozycji przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia. w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, przy czym jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia zrealizowano tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała jej część (art. 137 ust. 2).

Na podstawie art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79).

Organ II instancji ustalił, że zebrana w sprawie dokumentacja geodezyjna i kartograficzna przesądza, że nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], zapisanej w dawnej księdze wieczystej [...] tom II wykaz 38, odpowiadają aktualnie działki nr [...], [...], [...] oraz części działek nr [...], obręb C., arkusz mapy 06, przy czym sprawa zwrotu działki nr [...] została rozstrzygnięta odmowną decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego GEOPOZ z [...] kwietnia 2015 r., znak [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z [...] sierpnia 2015 r. znak [...]

Dalej organ wskazał, że kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest odtworzenie celu nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z [...] czerwca 1976 r.

W ocenie Wojewody organ I instancji prawidłowo ustalił, że Skarb Państwa nabył od A. W. D. na podstawie umowy sprzedaży (akt notarialny repertorium A.II nr [...]) zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nieruchomość położoną w P., obręb C., stanowiącą działkę nr [...] o pow. 0,5203 ha, zapisaną ówcześnie w księdze wieczystej [...] tom II wykaz 38, z przeznaczeniem pod realizację G. T. R., co zostało potwierdzone w § 3 aktu notarialnego, przy którym przedstawicielka Skarbu Państwa oświadczyła, że teren spornej nieruchomości objęty był ustaleniami planu realizacyjnego inwestycji G. T. R., zatwierdzonego decyzją Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady N. m. P. z dnia [...] lipca 1972 r., znak [...]

Organ odwoławczy zauważył, iż przywołanie wyżej wskazanej decyzji w akcie notarialnym było błędne, bowiem decyzja z dnia [...] lipca 1972 r. znak [...] oraz zatwierdzony tą decyzją plan realizacyjny dotyczyły inwestycji budowy jednostek D1 i D2, które stanowią dzisiejszy obszar os. L. , natomiast inwestycje na gruntach objętych przedmiotowym postępowaniem realizowane były w ramach jednostki A2 zgodnie z planem realizacyjnym os. [...] na G. T. R. w P., na podstawie decyzji z [...] maja 1976 r., znak [...] zatwierdzającej plan realizacyjny.

W ocenie organu II instancji istotna dla sprawy jest okoliczność, że realizacja inwestycji budowy G. T. R. w tej części os. [...], na której zlokalizowane są działki gruntu objęte niniejszym postępowaniem, odbywała się w oparciu o decyzję z [...] maja 1976 r. znak [...] zatwierdzającą plan realizacyjny, a nie powołaną w akcie notarialnym decyzję z dnia [...] lipca 1972 r., znak [...] Przeprowadzona przez organ nadzoru analiza porównawcza załącznika graficznego decyzji [...] z mapą stanu prawnego (karta nr [...] tom I akt Starosty [...]) oraz z aktualnymi podkładami geodezyjno-przestrzennymi uzasadniała w ocenie Wojewody przyjęcie, że wyłącznie centralna oraz południowa część wywłaszczonej działki nr [...], której odpowiadają obecnie działki nr [...] i [...], zainwestowana miała być fragmentem budynku składającego się na kompleks oznaczony na załączniku graficznym do planu realizacyjnego nr [...] oraz terenem przylegającym do kompleksu nr [...] Pozostałej części nieruchomości nie przypisano żadnego szczególnego przeznaczenia, a na planie znaleźć można wyłącznie pojedyncze połacie gruntu z naniesionymi szpalerami drzew i krzewów.

Wojewoda powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że dokonując oceny czy zrealizowano cel wywłaszczenia należy mieć na uwadze, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej (akcie nabycia nieruchomości) winny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Co innymi słowy oznacza, że w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty, a nawet mógł on wynikać z kontekstu sprawy oraz całokształtu jej okoliczności Stąd też w ocenie Wojewody nie sposób zgodzić się z tezami odwołania, jakoby nie udało się w toku postępowania organu pierwszej instancji zgromadzić dowodów pozwalających na bezsporne ustalenie celu wywłaszczenia, choć sama umowa sprzedaży pozwala jedynie na ogólne stwierdzenie, że nabycie nieruchomości związane było z realizacją inwestycji G. T. R..

Dalej organ II instancji wskazał, że za podstawę do rekonstrukcji celu nabycia spornej nieruchomości przyjął plan realizacyjny zatwierdzony decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i O. Wiejskich - Biuro Planowania Przestrzennego z dnia [...] maja 1976 r., znak [...], który konkretyzował ustalenia planistyczne zdeterminowane postanowieniami szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu G. T. R., zatwierdzonego uchwałą nr [...]/71 Prezydium Rady N. Miasta P. z [...] marca 1971 r.

Organ podkreślił, że w sytuacji, gdy w decyzji wywłaszczeniowej (akcie nabycia) cel wywłaszczenia określony jest w sposób ogólnikowy, ustalenie tego celu dokonywane jest przez organ prowadzący postępowanie o zwrot na podstawie analizy całości dostępnej dokumentacji, zgromadzonej dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego. Przy czym dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia - w ramach regulacji z art. 137 u.g.n. - nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały one wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna

Stąd też Wojewoda przyjął, że skoro decyzja [...] została wydana dnia [...] maja 1976 r., a umowa sprzedaży datowana jest na [...] czerwca 1976 r., to tym samym plan realizacyjny zatwierdzony tą decyzją - jako najbardziej precyzyjny dokument określający cel wywłaszczania - musi być uwzględniony przez organy orzekające w sprawie. Wobec powyższego należy przyjąć, że nieruchomość stanowiąca dawną działkę nr [...] w części odpowiadającej obecnie obszarowi działki nr [...], stanowiła teren przeznaczony pod realizację budynku szkoły podstawowej (kompleks nr [...]), w części odpowiadającej obszarowi działki nr [...] teren przeznaczony pod realizację infrastruktury przedszkola (kompleks nr [...]), pozostała zaś część - przy braku jednoznacznych ustaleń (poza szpalerami drzew oraz krzewów) w planie realizacyjnym - musi być traktowana jako teren mieszkalnictwa rodzinnego - zabudowa osiedlowa.

Wojewoda wskazał dalej, iż podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa oraz ciągi piesze.

Podsumowując swoje rozważania organ odwoławczy stwierdził, że całość zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego oraz odtworzony na jego podstawie stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, prowadzą do nie budzącego wątpliwości ustalenia, że cel wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości został zrealizowany w zakresie działek nr: [...], [...], [...].

Powyższe potwierdzają przeprowadzone 12 sierpnia 2014 r. oględziny, które wykazały, że działka nr [...] stanowi fragment utwardzonego asfaltem dojazdu - plac do zawracania przed szkołą. Działka nr [...] stanowi fragment ogrodzonego płotem z siatki placu zabaw - teren przedszkola. Płot metalowy przebiega wzdłuż granicy zachodniej, zaś po jego wewnętrznej stronie rośnie żywopłot. Teren wewnątrz porośnięty jest trawnikiem. Na obszarze tej działki znajdują się również drewniane urządzenia zabawowe. Działka nr [...] w części środkowej zajęta jest pod fragment (ok. 80%) ogrodzonego płotem metalowym z siatki parkingu o nawierzchni żużlowej, a w części południowej znajduje się również fragment ogrodzonego płotem metalowym parkingu o nawierzchni żużlowej. Teren wewnątrz ogrodzeń wzdłuż płotów porośnięty jest spontanicznie zielenią. Na pozostałym obszarze działki znajdują się fragmenty utwardzonych asfaltem ciągów pieszych, a w części zachodniej fragment placu postojowego. Przestrzeń wzdłuż alejek porośnięta jest trawą, zaś w rejonie działki nr [...] posadowione jest drzewo. Na działce ponadto znajdują się pojedyncze lampy oświetleniowe. Stan działki zgodny z mapą zasadniczą. Według oznaczenia na płocie - parking społeczny mieszkańców. Działka nr [...] stanowi fragment utwardzonej asfaltem drogi - dojazdu do szkoły. Działka nr [...] w części zachodniej zajęta jest pod fragment trwale związanego z gruntem jednokondygnacyjnego w tym miejscu budynku oświatowego. Przestrzeń w jej najbliższym sąsiedztwie ogrodzona płotem metalowym. Na terenie szkoły zlokalizowany jest fragment placu postojowego oraz trawnik. W części wschodniej na tej działce znajduje się fragment utwardzonej asfaltem drogi, zaś w części południowo-zachodniej na terenie szkoły rosną drzewa.

Zdaniem Wojewody wszystkie wskazane wyżej elementy infrastruktury i krajobrazu mieszczą się w pojęciu przestrzeni osiedlowej, którą zorganizowano ostatecznie w ramach inwestycji przeprowadzonej przez Spółdzielnia Mieszkaniowa, a które to definiuje orzecznictwo sądowoadministracyjne. Budynek szkoły wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 1982 r., znak [...], a przekazanie tej inwestycji do eksploatacji nastąpiło protokołem z [...] grudnia 1986 r. Protokołem z [...] sierpnia 1985 r. do użytku oddano budynek przedszkola. Parking znajdujący się na części działki nr [...] został natomiast urządzony przez Spółdzielnię w latach 80-tych równocześnie z budową osiedla, a ogrodzenie zostało wykonane już przez mieszkańców użytkujących ten teren. Spółdzielnia Mieszkaniowa poinformowała nadto przy piśmie z dnia [...] września 2014 r., że zagospodarowanie części działki nr [...], jak również pozostałych działek będących przedmiotem niniejszego postępowania - zielenią, ciągami komunikacyjnymi oraz innymi urządzeniami stanowiącymi integralną część osiedla mieszkaniowego, zostało wykonane przez Spółdzielnię zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym równocześnie z budową osiedla.

Wojewoda wskazał dalej (powołując się na orzecznictwo tut. Sądu), że zawarty w art. 216 ust. 1 u.g.n. nakaz stosowania przepisów art. 136-art. 142 u.g.n. "odpowiednio" implikuje wniosek, że w przypadku nieruchomości wywłaszczonych (nabytych lub przejętych w rozumieniu art. 216 ust. 1 u.g.n.) na rzecz Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie ustawy, na których przed tym dniem został zrealizowany cel wywłaszczenia, przy ocenie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, nie stosuje się terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. W konsekwencji zrealizowanie celu wywłaszczenia z przekroczeniem terminów określonych w rzeczonym przepisie, aczkolwiek przed dniem wejścia w życie u.g.n. nie uprawnia poprzedniego właściciela do skutecznego dochodzenia zwrotu takiej nieruchomości.

Odnośnie działki nr [...] organ odwoławczy stwierdził natomiast, że brak jest dowodów, które ponad wszelką wątpliwość wyjaśniałyby, że zieleń znajdująca się we wschodniej części działki nr [...] stanowi efekt zamierzonych inwestycji Spółdzielni Mieszkaniowej [...], a nie powstała w wyniku niekontrolowanej i samoczynnej ekspansji samosiewów poszczególnych gatunków traw, drzew oraz krzewów. Nie może być bowiem traktowane jako wystarczający i wiążący dowód na okoliczność urządzenia zieleni osiedlowej li tylko pisemne stanowisko wywiedzione przez podmiot mający interes w wydaniu decyzji negatywnej w przedmiocie zwrotu nieruchomości, zwłaszcza w obliczu dowodów przedłożonych przez wnioskodawcę. W toku uzupełniającego postępowania przed organem drugiej instancji W. D. wniósł bowiem o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków (który to wniosek organ II instancji postanowieniem z [...] lutego 2016 r., znak [...] oddalił) oraz przedłożył do akt sprawy pisemne oświadczenie Z. G., w którym wskazała ona, że okresie od 1981 do 1993 zamieszkiwałam w P. w bloku naprzeciwko Oś. [...] i w czasie gdy chodziła na spacery z wnuczką widziałam w okolice wywłaszczonej działki widziała, że na tej działce w części schodzącej do ulicy [...] samoczynnie zarastała zieleń, były tam dzikie krzaki i drzewa, a zieleni tej nikt nie pielęgnował .

W ocenie Wojewody powyższe ustalenia podważają w stopniu znacznym zapatrywania Starosty [...] na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia w zakresie tej części nabytej nieruchomości, której obecnie odpowiada obszar działki nr [...]. Jednoznaczne oraz niebudzące wątpliwości stwierdzenie zbędności na cel wywłaszczenia, wymagałoby jednakże przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, choć przedłożony przez stronę dowód uprawdopodabnia słuszność twierdzeń wnioskodawcy.

Dokonywanie powyższych ustaleń faktycznych było je3dnakze w ocenie Wojewody zbędne, albowiem nawet gdyby uznać, że zaistniała zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia w tej części, to rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji musi być uznane za prawidłowe wobec faktu, że nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej [...] i nie znajduje się aktualnie we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, co czyni przeszkodę do ewentualnego orzeczenia ojej zwrocie. Utrata przez Skarb Państwa lub gminę prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, ze względu na ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego skutkuje bowiem tym, że przestaje istnieć nieruchomość, w stosunku do której można - co do zasady - orzec o jej zwrocie. Tym samym, oddanie nieruchomości, której część stanowi działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], w użytkowanie wieczyste Spółdzielnia Mieszkaniowa, stanowi negatywną przesłankę dla orzeczenia jej ewentualnego zwrotu.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji w części organ II instancji wskazał, że Starosta P. swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. skierował do wnioskodawców, pełnomocnika wnioskodawcy, użytkownika wieczystego - SM [...], Miasta P., Przedszkola nr [...] [...]", Zespołu Szkół Mistrzostwa Sportowego oraz Gimnazjum nr [...] im. A. F., które - co umknęło uwadze organu pierwszej instancji - w dacie orzekania już nie istniało, bowiem uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z [...] maja 2014 r. przesądzono o jego likwidacji z dniem [...] sierpnia 2014 r. Tym samym postępowanie w zakresie, w jakim prowadzone było wobec Gimnazjum nr [...] im. A. F., stało się bezprzedmiotowe i jako takie winno być umorzone. Podmiot ten niewątpliwie był stroną niniejszego postępowania zarówno w ujęciu materialnym (jako trwały zarządca nieruchomości), jak i procesowym, jako że Starosta P. skierował doń zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz [...] pisma procesowe, w tym zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2015 r. Z tych zatem względów Wojewoda zastosował odpowiednio art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i uchylił zaskarżoną decyzję tylko w taki zakresie, w jakim została skierowana do podmiotu niebędącego już stroną w sprawie oraz orzekł zakresowo o umorzeniu postępowania.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się wnioskodawcy J. D. i W. D., którzy w terminie prawem przewidzianym wywiedli na nią skargi. Pierwsza ze skarg (zarejestrowana w tut. Sądzie pod sygn. II SA/Po 327/16) sporządzona został osobiście przez W. D. działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. D., zaś druga (zarejestrowana w tut. Sądzie pod sygn. II SA/Po 328/16) przez będącego profesjonalnym pełnomocnikiem obojga skarżących adw R. S..

Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd administracyjny w Poznaniu postanowił połączyć sprawę o sygn. II SA/Po 328/16 ze sprawą o sygn. akt II SA/Po 327/16 w celu ich łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i prowadzić dalej pod sygn. II SA/Po 327/16.

W sporządzonym osobiście przez W. D. środku zaskarżenia skarżący zarzucili:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia i wszechstronnego, wnikliwego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, co skutkowało:

- brakiem precyzyjnego, ścisłego określenia celu wywłaszczenia, co implikowało bezzasadne ustalenie, że cel wywłaszczenia został spełniony,

- zaniechaniem kategorycznego, jednoznacznego ustalenia, czy działki (w szczególności nr [...]) stały się zbędne na cel wywłaszczenia,

- brakiem ustalenia kiedy nastąpiło ustanowienie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] prawa użytkowania wieczystego obejmującego działki nr [...] i czy skarżący zostali powiadomieni w trybie art. 136 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 § 1 w zw. z art. 137 ust 1 i 2 u.g.n. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że fakt ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] oznacza, że organ jest automatycznie zwolniony z obowiązku zbadania przesłanek materialnych zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skarżący wnieśli nadto o przeprowadzenie dowodu ze zdjęć działek numer [...] i [...] na okoliczność ich obecnego wyglądu z uwagi na sprzeczność rzeczywistego stanu nieruchomości z ustaleniami dokonanymi przez organ II instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że choć organ II instancji dostrzegł, że decyzja z dnia [...] lipca 1972 r.; znak [...] oraz zatwierdzony tą decyzją plan realizacyjny, przywołane w akcie notarialnym jako podstawa wywłaszczenia, nie dotyczą tego osiedla, które powstało później na części wywłaszczonego terenu (działki [...] i [...]], lecz obszaru obecnego Osiedla L. , tom jednak fakt ten [...] jednak [...] jakimikolwiek rozważaniami organów administracji. Zdaniem skarżących z powyższego wynika, iż skoro cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej, to zgodnie z umową wywłaszczeniową celem wywłaszczenia była budowa Osiedla L. . Taki wniosek należy wyciągnąć również z zasady zaufania do wiarygodności dokumentu jakim jest akt notarialny, w sytuacji gdy nie doszło do jego zmiany czy sprostowania. Oczywiste jest zaś, że na terenie wywłaszczonym nie powstało Osiedle L. .

Dalej podniesiono w skardze, iż organ odwoławczy naruszył zasadę nieorzekania na niekorzyść strony odwołującej się, albowiem rozpatrując odwołanie zmienił podstawę dla dokonywania ustaleń dotyczących celu wywłaszczenia, przyjmując za taką decyzję z dnia [...] maja 1976 r. znak [...] zatwierdzającą plan realizacyjny, co było dla skarżących mniej korzystne niż ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ I instancji, który w tym zakresie odwołał się do planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu G. T. R. z [...] marca 1971 r., który przewidywał na terenie obecnej działki [...] budowę żłobka i przedszkola, a na pozostałej wywłaszczonej części - budownictwo mieszkaniowe o dużej intensywności.

Niezależnie od powyższego zdaniem skarżących plan realizacyjny z [...] maja 1976 r. nie powinien być podstawą ustalenia celu wywłaszczenia skoro umowę wywłaszczeniową zawarto [...] czerwca 1976 r., a postępowanie wywłaszczeniowe trwało od 1971 roku. Potwierdzeniem tego wniosku jest również fakt, iż w akcie notarialnym przywołując decyzję dotyczącą, co prawda, budowy innego osiedla, nie wskazano na analogiczny plan realizacyjny z 1976 roku, lecz plan realizacyjny z [...] lipca 1972 r. Nieuprawnione było zatem ustalenie celu na podstawie planu realizacyjnego z [...] maja 1976 r.

W skardze wskazano także, iż niezależnie od tego, który plan realizacyjny byłby podstawą ustalenia celu wywłaszczenia, obecny wygląd terenu wywłaszczonego najlepiej świadczy o tym, że celu nie zrealizowano. Na całej działce nr [...], częściowo pokrytej trawą, rośnie kilka drzew, przy czym tylko na krańcach tej działki i to w niewielkim zakresie przebiegają dwie dróżki (jedna na krańcu północnym, druga w części południowo-zachodniej) nie będące ciągami pieszymi służącymi dotarciu do budynków. Na około 95 % powierzchni działki nie ma alejek, oświetlenia, uporządkowanej zieleni, a na części tej działki nie ma nawet trawy, lecz goła ziemia. Działka ta nie stanowi zieleni osiedlowej i nie jest integralnie związana z obsługą osiedla. Teren ten nie jest funkcjonalnie wykorzystany na potrzeby osiedla. Nie jest to działka usytuowana pomiędzy blokami, lecz leży w znacznej odległości od nich.

Zdaniem skarżących również na działce nr [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Istniejący prowizoryczny parking, który według wiedzy skarżących został wykonany z inicjatywy samych mieszkańców, stanowiłby realizację celu wywłaszczenia, jedynie w sytuacji, gdyby tereny te zagospodarowane zostały wskutek celowych działań stosownych służb i na podstawie planów realizacji takich przestrzeni. Zorganizowany społecznie parking, świadczy o braku realizacji celu wywłaszczenia, w tym tak ogólnie określonego jak budowa osiedla mieszkaniowego, na tym obszarze.

Odnosząc się do stanowiska organu II instancji, iż nawet gdyby uznać, że zaistniała zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, to rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji musi być uznane za prawidłowe wobec faktu, że nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej [...] i nie znajduje się we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, co czyni przeszkodę do ewentualnego orzeczenia o jej zwrocie, skarżący wskazali, że jest to pogląd błędne.

Uzasadniając swoje stanowisko wskazali, że organ nie podał daty nabycia przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] prawa użytkowania wieczystego, co jest istotne, gdyż w przypadku braku możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (brak władania nieruchomością przez podmiot publicznoprawny - Skarb Państwa, jednostkę samorządu terytorialnego) może powstać po stronie skarżących roszczenie odszkodowawcze.

W skardze wskazano powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że nawet w przypadku uznania, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest niemożliwy w przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego, może to nastąpić wyłącznie po stwierdzeniu (po przeprowadzeniu postępowania dowodowego) przesłanek materialnych zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Nnadto podniesiono, iż dla skarżących jest istotne, aby organ zajął jednoznaczne stanowisko w przedmiocie przesłanek merytorycznych zwrotu nieruchomości (jej zbędności), gdyż ewentualna odmowa zwrotu nieruchomości z uwagi na fakt ustanowienia użytkowania wieczystego, stwarza możliwość wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym (delikt) na podstawie przepisów kodeksu cywilnego o czynach niedozwolonych. Uzasadniając powyższe stanowisko przytoczono fragment uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I CSK 573/10, zgodnie z którym jeżeli na skutek utraty przez gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawniony jest sąd (powszechny). W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą.

W skardze powołano się także na wyrażany w doktrynie pogląd, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości do czasu ewentualnego odzyskania przed podmiot publicznoprawny władztwa prawnego nad wywłaszczoną w przeszłości nieruchomością. Sprawa zwrotu może być bowiem rozstrzygnięta jednak tylko negatywnie. W takiej decyzji organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności dokonać oceny zaistnienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i po stwierdzeniu ich spełnienia stwierdzić, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, ale odmawia zwrotu nieruchomości ze względu na przyczynę stanowiącą przeszkodę do takiego zwrotu. Na tej podstawie były właściciel lub jego spadkobiercy mogliby ubiegać się o odszkodowanie za zbycie nieruchomości z pominięciem obowiązku zwrotu w trybie określonym w art. 136 ust. 1,2 i 5 ustawy z ewentualnym dochodzeniem roszczenia przed sąd cywilny. Decyzja organu stanowiłaby prejudykat dla sprawy cywilnej w ocenie spełnienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i zarazem zaistnienia przeszkody w jej zwrocie polegającej na zbyciu nieruchomości z pominięciem procedury określonej w art. 136 ust. 1, 2 i 5 u.g.n.

Reasumując wskazano, iż stanowisko organu de facto uchylającego się od wyraźnego (jednoznacznego) stwierdzenia, czy zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości, wyłącznie z uwagi na fakt ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej jest bezzasadne i narusza prawa podmiotowe skarżących. W ocenie skarżących organ administracji jest wyłącznie kompetentny do ustalenia merytorycznych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie skarżących możliwość zaniechania zbadania przesłanek uzasadniających zwrot wywłaszczonej nieruchomości aktualizuje się jedynie w przypadku stanu faktycznego uregulowanego przez art. 229 u.g.n. Z materiału dowodowego wynika natomiast, że M. P. przekazało spółdzielni w użytkowanie wieczyste działki nr [...] i [...] aktem notarialnym z dnia [...] marca 2001 r., a więc po dniu wskazanym w art. 229 u.g.n. Skoro jednoznaczna wykładnia tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca wskazał granicę czasową, to wszelkie wyzbycie się nieruchomości po tej dacie (1 stycznia 1998 r. - wejście w życie u.g.n.) nie może skutkować zastosowaniem regulacji art. 229 u.g.n.

Skarżący wskazali, że odnoszą wrażenie, że działki nr [...] wobec niezrealizowania celu wywłaszczenia zostały oddane w użytkowanie wieczyste i to z pominięciem obowiązku powiadomienia właściciela wywłaszczonej nieruchomości o takim zamiarze, tylko i wyłącznie po to aby uniemożliwić zwrot nieruchomości. Charakterystyczne jest bowiem, że działki [...] i [...], na których doszło do choćby częściowej zabudowy infrastrukturą osiedlową nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste.

W skardze sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika skarżących adw R. S. zarzucono zaskarżonej decyzji, iż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W szczególności zarzucono naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, obarczonej wadami opisanymi w poniższych zarzutach,

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art 77 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu i niezebraniu wyczerpującego materiału dowodowego oraz niewyjaśnieniu okoliczności istotnych dla niniejszej sprawy, dotyczących:

- celu wywłaszczenia oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki o numerach: [...], [...], [...] oraz części działek o numerach: [...] i [...] obręb C., arkusz mapy 06, poprzez uznanie za podstawę do rekonstrukcji celu nabycia nieruchomości planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i O. Wiejskich - Biuro Planowania Przestrzennego z dnia [...] maja 1976 r. znak [...], który konkretyzował ustalenia planistyczne zdeterminowane postanowieniami szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu G. T. R., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady N. Miasta P. z dnia [...] marca 1971 r. pomimo iż akty te nie mogą zostać w żaden sposób uznane za uszczegółowienie decyzji wskazanej w indywidualnym akcie nabycia nieruchomości, tj. decyzji Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady N. m. P. z dnia [...] lipca 1972 r., znak [...] powołanej w § 3 aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1976 r. (repertorium A.ll nr [...]),

- sposobu i czasu zagospodarowania działek o numerach [...] i [...], na których znajdują się obecnie: parking, zieleń osiedlowa, ciągi piesze oraz utwardzone drogi asfaltowe,

- istnienia przesłanek do rozwiązania umów o użytkowanie wieczyste dotyczących nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...] na podstawie art. 240 ustawy z dnia [...] kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (dalej również jako: "k.c."),

3. art. 78 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i odmowie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków na okoliczność, iż zieleń znajdująca się we wschodniej części działki nr [...] nie stanowi efektu zamierzonych działań Spółdzielni Mieszkaniowej [...] lecz powstała w wyniku niekontrolowanej ekspansji samosiewów,

- art. 136 u.g.n., w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n., poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości, pomimo iż przesłanki jej zwrotu istnieją, ponieważ została ona użyta na cel inny niż wskazany w decyzji z dnia [...] lipca 1972 r., znak [...] powołanej w § 3 aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1976 r. (repertorium A.II nr [...]),

- art. 137 pkt. 1 u.g.n. w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n., poprzez ich niezastosowanie i mylne uznanie, iż przekroczenie terminów wskazanych w art. 137 pkt. 1 u.g.n. nie pozwala na stwierdzenie zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia, a tym samym nie zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości,

- art. 240 k.c. poprzez jego niezastosowanie i niezbadanie, czy w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do rozwiązania umów o użytkowanie wieczyste dotyczących nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...]

Uzasadniając powyższe zarzuty w skardze wskazano, że organ II instancji naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania w sposób nieuprawniony uznając za podstawę do rekonstrukcji celu nabycia nieruchomości plan realizacyjny zatwierdzony decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich - Biuro Planowania Przestrzennego z dnia [...] maja 1976 r., znak [...], który konkretyzował ustalenia planistyczne zdeterminowane postanowieniami szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu G. T. R., zatwierdzonego uchwałą nr [...]/71 Prezydium Rady N. Miasta P. z [...] marca 1971 r.

W ocenie autora skargi przywołane powyżej akty nie mogą zostać w żaden sposób uznane za uszczegółowienie decyzji wskazanej w indywidualnym akcie nabycia nieruchomości tj. decyzji z dnia [...] lipca 1972 r. Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady N. m. P. znak [...] powołanej w § 3 aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1976 r., ponieważ dotyczą one innego obszaru.

Organ II instancji nieprawidłowo przyjął zaś, że dla ustalenia celu wywłaszczenia możliwe jest uwzględnienie innych niż przywołany w akcie notarialnym orzeczeń organów administracji - jedynym warunkiem zaś umożliwiającym ich uwzględnienie jest wydanie ich przed datą wywłaszczenia.

Zdaniem skarżącego powołana w § 3 aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1976 r. decyzja Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady N. m. P. z dnia [...] lipca 1972 r.. znak [...] pozwala na wystarczająco precyzyjne odtworzenie celu wywłaszczenia. Jednocześnie jednak tak odtworzony cel przesądza o zbędności wywłaszczonej nieruchomości na jego realizację, albowiem powołana powyżej decyzja – jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy – nie obejmuje swym zasięgiem nieruchomości. Nie można przy tym pozwolić na naprawianie po upływie kilkudziesięciu lat niewątpliwego błędu przedstawiciela Skarbu Państwa popełnionego w trakcie spisywania aktu notarialnego będącego podstawą nabycia nieruchomości poprzez wskazywanie przez Wojewodę rzekomo prawidłowych decyzji, które w akcie tym winny być przywołane, w toku postępowania o zwrot nieruchomości. Z całą pewnością działania takiego nie sposób uznać za uszczegóławianie celu wywłaszczenia.

Ponadto organy zarówno I jak II instancji nie dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie sposobu i czasu zagospodarowania działek o numerach [...] i [...]. Obecnie na wzmiankowanych działkach znajdują się parking żużlowy otoczony płotem, nieuporządkowana zieleń osiedlowa, ciągi piesze oraz utwardzone drogi asfaltowe.

W ocenie autora skargi z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika aby zieleń osiedlowa została zagospodarowana na wywłaszczonej nieruchomości w sposób celowy, a jej charakter oraz znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie Z. G. wskazują, iż ekspansja roślinności na tym terenie odbywała się w sposób samoczynny i nieuporządkowany. Organ II instancji naruszył przy tym art. 78 k.p.a. odmawiając przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków na okoliczność, iż zieleń znajdująca się we wschodniej części działki nr [...] powstała w wyniku niekontrolowanej ekspansji samosiewów.

Dalej w uzasadnieniu skargi wskazano, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalić, kiedy został zagospodarowany parking żużlowy znajdujący się na działce nr [...], a twierdzenie "Spółdzielni Mieszkaniowej" [...], że został on urządzony w latach osiemdziesiątych nie może zostać uznane za wiarygodne, nie znajduje bowiem oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym i jest bardzo ogólne.

Ponadto ustalenie, że parking powstał w latach osiemdziesiątych - nawet w przypadku, gdyby ustalenie to było prawidłowe, jest zbyt mało szczegółowe bowiem nie pozwala na stwierdzenie, czyjego organizacja odbyła się w terminach wskazanych w art. 137 u,g.n. Sformułowanie przez ustawodawcę definicji pojęcia "zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej" nakłada bowiem na organy administracji obowiązek jej ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137, co prowadzi do wniosku, że w przypadku zaistnienia okoliczności określonych w przywołanym przepisie, tj. rozpoczęcia prac po upływie siedmiu lat lub zrealizowania celu wywłaszczenia po upływie dziesięciu lat, istnieje upoważnienie do żądania zwrotu nieruchomości. W ocenie autora skargi dotyczy to także nieruchomości, do których normy zawarte w rozdziale 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio na podstawie art. 216 u.g.n.

Powołując się na orzecznictwo sądowe w skardze wskazano, że wywłaszczona nieruchomość może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, jeśli wprawdzie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jednak prace związane z realizacją tego celu zostały rozpoczęte po upływie 7 lat i zakończone po upływie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Tylko bowiem ustalenie, że realizacja celu wywłaszczenia została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia, uzasadnia odmowę zwrotu nieruchomości. W przepisie art. 137 u.g.n. nie zostały bowiem określone żadne okoliczności, przy zaistnieniu których dopuszczalne byłoby uznanie, że pomimo naruszenia terminów można byłoby uznać, że nieruchomość ciągle jest niezbędna na cel wywłaszczenia. Nie ma zatem znaczenia prawnego, z jakiej przyczyny nie doszło do zachowania terminów określonych w komentowanym artykule.

Strona zakwestionowała także, iż organu obu instancji poprzestały na ustaleniu, że część wywłaszczonej nieruchomości znajduje się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...], nie badając przy tym, czy nie istnieją przesłanki do rozwiązania umów o użytkowanie wieczyste na podstawie art. 240 k.c., przy czym działania w tym zakresie organy obu instancji winny podjąć z urzędu.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ II instancji w sposób nieprawidłowy ustalił skutki ustanowienia na części wywłaszczonej nieruchomości użytkowania wieczystego poprzez zawarcie umów ujawnionych w księdze wieczystej [...]

W pierwszym rzędzie autor skargi wskazał, że do umów tych nie znajduje zastosowania art. 229 u.g.n. gdyż zostały one zawarte już po wejściu w życie tej ustawy. Dalej podniesiono, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak prawa własności po stronie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zbycie nieruchomości nastąpiło po dniu [...] stycznia 1998 r., nie stanowi przesłanki negatywnej do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt. I OSK 2485/11). W takiej sytuacji to na organie administracji spoczywa obowiązek przywrócenia stanu prawnego nieruchomości zapewniającego możliwość dysponowania tą nieruchomością w postępowaniu o jej zwrot prowadzonym na podstawie art. 136 u.g.n. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2049/11 a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1052/10).

W ocenie strony skarżącej podkreślenia wymaga, że Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego wart. 136 ust. 1 u.g.n. utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości. Przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Do czasu zakończenia takich działań, postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ma bowiem charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Nie może być zatem ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji publicznej stosujące prawo.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14 (CBOSA) sformułował tezę, według której, jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. Możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością, nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w aktualnym stanie prawnym nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) i z tego powodu nie może być zwrócona. To, czy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca podejmie działania w celu podważenia czynności prawnych, które spowodowały przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, z tego powodu, że zostały naruszone jego prawa, zależy od jego woli. W sytuacji gdy postępowanie w tym przedmiocie się toczy, jego wynik może stanowić zagadnienie wstępne w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i organ prowadzący postępowanie w takiej sprawie powinien rozważyć zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Podzielając powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda wskazał, że nie jest rzeczą organu orzekającego w sprawie w przedmiocie zwrotu nieruchomości podważanie czynności prawnej, w której wyniku Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły tytuł prawny do nieruchomości, co do której zgłoszono roszczenie o zwrot, czego w ramach konstruowanych zarzutów domagają się skarżący. Skoro zaś w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie toczyło się postępowanie cywilne w przedmiocie podważenia wpisu prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej, należy przyjąć, że decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości nie naruszała art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Wojewoda stwierdził, iż odtworzył cel nabycia nieruchomości w oparciu o miarodajny materiał dowodowy, zweryfikował w niezbędnym zakresie zachodzenie przesłanek warunkujących jej zwrot oraz ustaliwszy, że wobec działek gruntu nieoddanych w użytkowanie wieczyste cel wywłaszczenia został zrealizowany, zaś w pozostałym zakresie nie ma możliwości orzeczenia zwrotu nawet przy jednoczesnym ustaleniu zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, za prawidłowe uznał orzeczenie o odmowie zwrotu wydane przez organ pierwszej instancji.

Występujący na rozprawie pełnomocnik skarżących wnosił i wywodził jak w skargach a nadto podniósł, że ustanowienie użytkowania wieczystego na czterech działkach objętych niniejszym postępowaniem nie stanowi jakiejkolwiek przeszkody w orzeczeniu zwrotu, albowiem prawo własności jest prawem silniejszym niż prawo użytkowania wieczystego, a orzeczenie zwrotu działek skutkować będzie jedynie wpisem prawa własności do ksiąg wieczystych i koniecznością wystąpienia przez skarżących z powództwem z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie trzeba zauważyć, że przedmiotem kontrolowanego postępowania jest roszczenie skarżących o zwrot nieruchomości obejmujących działki nr [...] zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], nr [...] zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] - obie jako własność Miasta P. oraz działki nr [...] oraz części działek [...], [...] zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...] - jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...].

Powyższe działki gruntu powstały z dawnej działki nr [...] o powierzchni 5203 m2, mapa 6, zapisanej w księdze wieczystej [...] tom 2 wykaz [...] nabytej przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94 z późn. zm.), tj. na podstawie umowy zawartej w dniu [...] czerwca 1976 r. w formie aktu notarialnego nr rep. [...]

Okoliczność tą należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania.

Nadto w sprawie okolicznościami nie kwestionowanymi przez strony i co za tym idzie bezspornymi są:

- sposób i termin zagospodarowania działek nr [...] i [...],

- termin ustanowienia na działkach odpowiadających obecnie działkom nr [...] i [...] prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] oraz,

- fakt, iż przy sporządzaniu aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1976 r., nr rep. [...] przedstawiciel Skarbu Państwa przedłożył decyzję Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej w P. z dnia [...] lipca 1972 r. o numerze [...] zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji G. T. R. i zapewnił, że działka będąca przedmiotem umowy jest objęta tym planem, które to oświadczenie nie opierało się na prawdzie, albowiem wskazana wyżej decyzja z dnia [...] lipca 1972 r. oraz zatwierdzony tą decyzją plan realizacyjny dotyczyły inwestycji budowy jednostek D1 i D2, które stanowią dzisiejszy obszar os. Lecha, natomiast inwestycje na gruntach objętych przedmiotowym postępowaniem realizowane były w ramach jednostki A2 zgodnie z planem realizacyjnym os. [...] na G. T. R. w P., na podstawie decyzji z [...] maja 1976 r., znak [...] zatwierdzającej plan realizacyjny.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III powołanej ustawy, regulującego zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie art. 6 cytowanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Jednocześnie w art. 229 u.g.n. prawodawca ustalił, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Jak wynika z kolei z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosowanie do art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosowanie do art. 140 u.g.n.

Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 137 ust. 1 u.g.n., że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (1) mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (2) mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, Trybunał Konstytucyjny stwierdził przy tym, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. jest niezgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Odnosząc się do najdalej idącego, a podnoszonego przez skarżących zarzutu sprowadzającego się do wskazania, iż cel wywłaszczenia winien być ustalany wyłącznie w oparciu o treść powołanej w akcie notarialnym z dnia [...] czerwca 1976 r. decyzji Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] lipca 1972 r., znak [...], co wobec prawidłowego ustalenia organu, iż nie obejmowała ona swoim zasięgiem nieruchomości wywłaszczanej, to jest dawnej działki nr [...], skutkuje tym, iż nieruchomość ta od początku zbędna była na cel wywłaszczenia, wskazać należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie.

Argumentacja strony skarżącej obarczona jest bowiem w tym zakresie błędem logicznym sprowadzającym się do utożsamienia uchybień zaistniałych przy sporządzaniu aktu, którym odjęto własność poprzednikowi prawnemu skarżących z zaistnieniem przesłanki dla zwrotu własności nieruchomości jaką jest stanie się przez tą nieruchomość zbędną na cel wywłaszczenia.

Z samego sposobu sformułowania przez ustawodawcę art. 136 ust. 3 u.g.n. i użycia sformułowania, iż nieruchomość ta "stała się zbędna" wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż regulacja ta dotyczy wyłącznie sytuacji gdy doszło do zgodnego z prawem aktu wywłaszczenia (odjęcia) własności, a następnie ta zgodnie z prawem wywłaszczona nieruchomość stała się w następstwie zdarzeń (a ściślej rzecz ujmując - jak wynika z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. - zaniechań beneficjentów wywłaszczenia) zaistniałych już po odjęciu własności, zbędna na cel, który to przymusowe pozbawienie prawa własności pierwotnie uzasadniał.

Z powyższego wprost wynika, że ewentualnych uchybień organów w procesie odejmowania własności nie można następnie weryfikować i eliminować w postępowaniu zwrotowym prowadzonym na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., jak zdają się to sugerować skarżący.

Powyższe niewątpliwe uchybienie przedstawiciela Skarbu Państwa i notariusza zaistniałe przy sporządzaniu aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1976 r., nr rep. [...] nie przesądzało zatem w żadnym razie o zbędności ówczesnej działki nr [...] na cel wywłaszczenia, lecz jedynie rodziło po stronie orzekających w sprawie organów obowiązek przeprowadzenia pogłębionego, wnikliwego postępowania dowodowego na okoliczność jaki faktycznie był cel wywłaszczenia.

Przypomnieć przy tym trzeba, iż jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 136 ust. 3 u.g.n., że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych – fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 1417/13, z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 1186/15 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Wobec konieczności odrzucenia w procesie ustalania celu wywłaszczenia jako środka dowodowego powołanej w akcie notarialnym decyzji z dnia z dnia [...] lipca 1972 r., znak AB. [...], jako dotyczącej obszaru nie obejmującego wywłaszczanej nieruchomości koniecznym było zatem ustalenie tego celu w inny sposób, w tym w oparciu o historyczny kontekst sprawy wywłaszczeniowej i całokształt jej okoliczności.

Wymogom tym Wojewoda w ocenie orzekającego w sprawie Sądu sprostał, albowiem poczynił w tym zakresie ustalenia faktyczne oparte na wszechstronnie zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowym pozwalającym na jednoznaczne ustalenie jaki był cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Z samego aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1976 r. wynika bowiem, iż szeroko rozumianym celem wywłaszczenia była realizacja inwestycji w postaci tzw. G. T. R., zaś uszczegółowienia tego ogólnego celu Wojewoda trafnie poszukiwał w aktach planistycznych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, a obowiązujących w dacie jej przymusowej sprzedaży przez W. D..

Nie jest przy tym trafne, jak czyni to strona skarżąca, w szczególności w pismach uzupełniających odwołanie, powoływanie się na akty planistyczne z daty zainicjowania procedury wywłaszczeniowej, albowiem wobec jej długotrwałości (w niniejszej sprawie jak wskazuje sama strona trwałą ona kilka lat) oczywistym jawi się, iż pierwotne zamierzenia inwestycyjne mogły ulegać na przestrzeni tak znacznego czasu zmianom, zaś jako faktyczny cel wywłaszczenia winien być przyjmowany sposób zagospodarowania przedmiotowych terenów planowany w dacie wywłaszczenia, a nie kilka lat wcześniej.

Co za tym idzie orzekający w sprawie Sąd w pełni aprobuje ustalenia co do celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości poczynione przez Wojewodę i przyjmuje je za własne.

W oparciu o tak poczynione ustalenia bezspornym w ocenie Sądu [...], iż dla działek nr [...] i [...] cel wywłaszczenia niewątpliwie został zrealizowany i co za tym idzie zgodną z prawem była decyzja odmawiająca ich zwrotu.

Pierwsza z wskazanych wyżej działek stanowi fragment ogrodzonego płotem terenu przedszkola i znajduje się na niej fragment urządzonego przedszkolnego placu zabaw. Druga ze wskazanych wyżej działek jest w części zachodniej zajęta pod fragment trwale związanego z gruntem jednokondygnacyjnego budynku oświatowego oraz pozostaje ogrodzona płotem metalowym i stanowi fragment wydzielonego z przestrzeni terenu szkoły.

Skoro zaś niewątpliwym celem wywłaszczenia była realizacja zabudowy wielorodzinnej w ramach tzw. G. T. R., to oczywistym jest, iż cel ten zrealizowano poprzez wybudowanie należących do niezbędnej infrastruktury osiedla mieszkaniowego przedszkola i szkoły wraz z przylegającymi do tych obiektów i stanowiącymi z nimi funkcjonalną całość ogrodzonymi terenami przedszkolnego placu zabaw i szkoły.

Do powyższego zagospodarowania tych działek doszło przy tym niewątpliwie przed [...] września 2004 r., która to data, a nie jak podniesiono w skardze upływ terminów o jakich mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 jest kluczowa dla ustalania skutkującej stwierdzeniem zbędności na cel wywłaszczenia daty realizacji tegoż celu.

Powyższe wynika wprost z zupełnie pominiętego przez stronę skarżącą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, gdzie wskazano, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Powyższy wyrok jako wyrok zakresowy należy uwzględniać w procesie wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n., co oznacza, iż oczywiście błędnym jest przedstawiony w skardze pogląd jakoby tylko ustalenie, że realizacja celu wywłaszczenia została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia, uzasadniało odmowę zwrotu nieruchomości, albowiem w przepisie art. 137 u.g.n. nie zostały określone żadne okoliczności, przy zaistnieniu których dopuszczalne byłoby uznanie, że pomimo naruszenia terminów można byłoby uznać, że nieruchomość ciągle jest niezbędna na cel wywłaszczenia.

Odnośnie pozostałych objętych kontrolowanym postępowaniem działek, to jest działki nr [...] oraz części działek nr [...] i [...] zasadniczą okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy było niekwestionowane przez stronę skarżącą ustalenie, iż od [...] marca 2001 r. znajdują się one w użytkowaniu wieczystym Spółdzielnia Mieszkaniowa.

Już tylko powyższa okoliczność przesądzała bowiem o tym, iż brak było prawnych możliwości orzeczenia o zwrocie tych nieruchomości na rzecz skarżących i to niezależnie od tego czy i kiedy cel wywłaszczenia został na nich zrealizowany.

Zauważyć bowiem trzeba, iż choć w sprawie niewątpliwie nie znajdował zastosowania art. 216 u.g.n., na który to przepis wbrew sugestiom strony skarżącej nie powołały się także orzekające w sprawie organy, to jednak ze względu na brak po stronie Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego prawa do władania wskazanymi wyżej działkami brak było możliwości o orzeczenia o ich zwrocie na rzecz skarżących.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 233 Kodeksu cywilnego w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać.

Powyższe oznacza, że użytkownikowi wieczystemu przysługują - podobnie jak właścicielowi - dwa podstawowe uprawnienia: uprawnienie do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób oraz do rozporządzania swoim prawem. Wspólne dla przepisów art. 233 K.c. i art. 140 K.c. jest również to, że granice treści prawa własności i użytkowania wieczystego wyznaczają ustawy i zasady współżycia społecznego, ale między tymi prawami zachodzi ta istotna różnica, że granice prawa użytkowania wieczystego określa również umowa o oddaniu terenu w użytkowanie wieczyste. Umowa taka - z uwagi na bardzo szerokie, choć ograniczone w czasie uprawnienia użytkowania wieczystego - prowadzi do daleko idącego ograniczenia prawa właściciela nieruchomości, który na czas trwania umowy rezygnuje z atrybutów swego prawa własności.

Co za tym idzie ustanowienie użytkowania wieczystego na danej nieruchomości uznać należy za faktyczne pozbawienie Skarbu Państwa, względnie jednostki samorządu terytorialnego prawa władania tą nieruchomością, jak również prawa rozporządzania nią. Skoro bowiem prawo użytkowania wieczystego może być ustanowione jedynie na gruntach należących do Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, to a contrario oznacza to niedopuszczalność zbywania na rzecz innych podmiotów prawa cywilnego gruntów na których to ograniczone prawo rzeczowe zostało ustanowione.

Dalej zauważyć należy, iż wprawdzie prawo własności podlega konstytucyjnej ochronie na podstawie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, to jednak ochrona ta, jak w przypadku wszelkich praw i wartości konstytucyjnie chronionych nie ma charakteru absolutnego i bezwzględnego.

Realizacja konstytucyjnej zasady ochrony własności znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Zauważyć jednakże należy, iż roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Dalej wskazać należy, że roszczenie to ma cywilnoprawny charakter, a jedynie realizacja tego roszczenia - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej.

Tym samym uznać należy, że brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako przesłanki zwrotu nieruchomości stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) nieograniczonym w swoich uprawnieniach właścicielem nieruchomości.

Inaczej rzecz ujmując na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości jedynie w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny aktualny w chwili orzekania nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa (lub jednostka samorządu terytorialnego) jest właścicielem nieruchomości (por. uchwała Sądu Najwyższego z 18 kwietnia 1996 r., III CZP 29/96, OSNC 1996, nr 7-8, poz. 102).

Podkreślić w tym miejscu należy, iż ze względu na opisany juz powyżej charakter użytkowania wieczystego jako ograniczonego prawa rzeczowego maksymalnie zbliżonego do prawa własności jego ustanowienie przez wywłaszczyciela na rzecz osób trzecich oceniać należy na gruncie art. 136 ust. 3 u.g.n. jako tożsame pod względem skutków prawnych z definitywnym wyzbyciem się własności wywłaszczonej nieruchomości.

Na taką ocenę ustanowienia tego ograniczonego prawa rzeczowego wskazuje także ustawodawca w nieznajdującym wprawdzie bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie art. 229 u.g.n., gdzie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i ujawnienie go w księdze wieczystej zostało wskazane na równi ze sprzedażą nieruchomości jako negatywna przesłanka wystąpienia z roszczeniem o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n.

Dalej zauważyć należy, iż roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tylko tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w powołanym zresztą w skardze wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. I CSK 573/10, jeżeli na skutek utraty przez gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawniony jest sąd (powszechny). W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Potwierdza to teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z 29 maja 2014 r., sygn. V CSK 384/13, gdzie wskazano, iż przekazanie działki na cele niezgodne ze wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej jest czynem niedozwolonym. Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie. Bieg terminu jego przedawnienia rozpoczyna się z dniem wydania ostatecznej decyzji gminy odmawiającej zwrotu nieruchomości.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć trzeba, iż wobec ustanowienia w roku 2001 (a wiec na kilkanaście lat przed złożeniem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości) na nieruchomościach obejmujących działki nr [...] i [...] prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielnia Mieszkaniowa i ujawnienia tego prawa w księgach wieczystych, nie mogło dojść do orzeczenia ich zwrotu na rzecz wnioskodawców i to niezależnie od tego czy cel wywłaszczenia został, czy też nie został na nich zrealizowany.

Co za tym idzie brak jest przesłanek do badania przez organy administracji czy w sprawie wystąpiły pozostałe przesłanki zwrotowe skoro w żadnym razie do zwrotu nieruchomości dojść nie może. Jeżeli bowiem zarówno wówczas, gdy nieruchomość byłaby wykorzystania na cel wywłaszczenia, jak i wówczas gdy byłaby zbędna, nie mogłaby zostać zwrócona, to badanie tej kwestii przez organ jest pozbawione sensu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 1799/14, z dnia 29 października 2015 r., sygn. I OSK 402/14, z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 336/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. IV SA/Po 490/15 – wszystkie dostępne w CBOSA).

Uznać zatem należy, iż Wojewoda w wystarczającym stopniu wyjaśnił istotę sprawy co umożliwiało mu merytoryczne orzeczenie w sprawie.

Odnosząc się wprost do argumentacji podniesionej w skargach zauważyć należy, iż nie sposób wyprowadzić wymogu wszechstronnego badania przez organy administracji zaistnienia pozostałych przesłanek zwrotowych pomimo stwierdzenia, iż zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest niemożliwy z powodu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz innych osób, z treści sentencji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS 3/14.

W pierwszym rzędzie w tym zakresie wskazać należy, iż literalne brzmienie tezy uchwały (w zakresie spełnienia przesłanek zwrotu) jest tylko wynikiem treści zadanego pytania, zaś analiza jej uzasadnienia w żadnym razie nie pozwala na przyjęcie poglądu, iż stawia ona organom wymogi przypisywane jej przez skarżących.

W uzasadnieniu uchwały podkreśla się bowiem znaczenie zasady nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet i wskazuje, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako przesłanki zwrotu nieruchomości stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości oraz aprobująco przywołuje się orzecznictwo Sądu Najwyższego w myśl którego do badania przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej związanej z bezprawnym wyzbyciem się władania nieruchomością przez wywłaszczyciela właściwym jest sąd powszechny.

Okoliczność ta stanowi przy tym dodatkowy argument przemawiający przeciwko badaniu przez organ administracji w ramach postępowania zwrotowego dotyczącego nieruchomości, nad którą władztwa Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego uprzednio się wyzbyły, przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Nałożenie na organy takowego obowiązku skutkowałoby bowiem wkroczeniem przez nie oraz przez sprawujące nad nimi kontrolę sądową sądy administracyjne w zakres kognicji sądów powszechnych.

Również z punktu widzenia racjonalności nie sposób stawiać przed organami administracji obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego i czynienia ustaleń faktycznych odnośnie okoliczności pozbawionych znaczenia dla ich rozstrzygnięcia, które nie stanowią jednocześnie prejudykatu dla rozstrzygnięć podejmowanych przez sądy powszechne w postępowaniu odszkodowawczym. Zauważyć bowiem należy, iż jakikolwiek przepis nie przewiduje związania sądu powszechnego orzekającego w przedmiocie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem wyzbycia się władztwa nad nieruchomością wywłaszczoną treścią ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organy administracji publicznej.

Oczywiście bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 240 K.c., albowiem organy przepisu tego nie tylko nie stosowały, jak również nie były uprawnione do jego zastosowania.

Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego z jakiejkolwiek przyczyny, względnie stwierdzenie jej nieważności nie należy bowiem do kognicji organów administracji publicznej, lecz tylko i wyłącznie sądów powszechnych.

Po stronie organu orzekającego w przedmiocie zwrotu nieruchomości (nie będącemu przecież w kontrolowanej sprawie jej właścicielem) brak przy tym zdolności sądowej do zainicjowania postępowania w tym zakresie, albowiem żaden przepis nie przyznaje mu uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie która dotyczy strony prowadzonego postępowania administracyjnego, to jest w niniejszej sprawie Miasta P.. Przywołać w tym zakresie należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2049/11, gdzie wskazano, że prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 136 § 3 u.g.n. o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przyznaje organowi prowadzącemu to postępowanie zdolności sądowej do wystąpienia do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego oraz wydany wprawdzie na gruncie dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., lecz dotyczący analogicznego zagadnienia prawnego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2015 r., sygn. I OSK 2315/13, gdzie wskazano, iż tak jak w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, podobnie w sprawie dotyczącej wniosku "dekretowego" organ musi uwzględnić stan prawny nieruchomości aktualny w chwili orzekania, przy czym w ramach postępowania administracyjnego organ administracji publicznej nie dysponuje środkami prawnymi pozwalającymi na usunięcie kolizji jaka zachodzi pomiędzy prawem jakie przysługuje aktualnemu użytkownikowi wieczystemu a uprawnieniami dawnego właściciela (następców prawnych), dochodzącego w trybie art. 7 dekretu ustanawia na jego rzecz prawa do nieruchomości gruntowej.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż również w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS 3/14, wskazano, że prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym postępowanie o zwrot nieruchomości w takiej sytuacji powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organy zaś powinny podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich, jest zbyt daleko idący. Zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest nieuzasadnione m.in. dlatego, że art. 100 § 1 K.p.a. nie tworzy dla organu administracji publicznej materialnoprawnej podstawy do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz stanowi jedynie podstawę procesową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ administracji byłby zobowiązany do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, wynikająca z przepisów prawa materialnego.

Dalej w uzasadnieniu uchwały tej wskazano, iż możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w aktualnym stanie prawnym nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) i z tego powodu nie może być zwrócona. To, czy poprzedni właściciel (jego spadkobierca) podejmie działania w celu podważenia czynności prawnych, które spowodowały przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, z tego powodu, że zostały naruszone jego prawa, zależy od jego woli. W sytuacji gdy postępowanie w tym przedmiocie się toczy, jego wynik może stanowić zagadnienie wstępne w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i organ prowadzący postępowanie w takiej sprawie powinien rozważyć zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż z akt sprawy przedstawionych sądowi, jak i licznych pism procesowych strony skarżącej nie wynika by toczyło się postępowanie cywilne w przedmiocie podważenia wpisu prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej, co wskazuje, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Odnosząc się do podniesionej na rozprawie tezy, iż ustanowienie użytkowania wieczystego na czterech działkach objętych niniejszym postępowaniem nie stanowi jakiejkolwiek przeszkody w orzeczeniu zwrotu, albowiem prawo własności jest prawem silniejszym niż prawo użytkowania wieczystego, a orzeczenie zwrotu działek skutkować będzie jedynie wpisem prawa własności do ksiąg wieczystych i koniecznością wystąpienia przez skarżących z powództwem z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece zauważyć należy, iż nie tylko stoi ona w sprzeczności z całością przedstawionej w niniejszym wyroku argumentacji i poglądami prawnymi wyrażonymi chociażby w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS 3/14, lecz nadto obarczona jest błędem logicznym polegającym na utożsamieniu istnienia roszczenia o zwrot własności nieruchomości wywłaszczonej ustanawiającego jedynie ekspektatywę uzyskania prawa własności z prawem własności nieruchomości i co za tym idzie postawieniem tezy o rzekomej konieczności zapewnienia ochrony tegoż roszczenia kosztem praw osoby trzeciej - Spółdzielni Mieszkaniowej [...] – na rzecz której skutecznie ustanowiono prawo użytkowania wieczystego.

Stanowisko strony skarżącej jest w ocenie Sądu orzekającego w sprawie w tym zakresie nieuprawnione także z uwagi na zasadę ochrony praw osób trzecich działających w obrocie prawnym w dobrej wierze oraz zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Przypomnieć bowiem należy, iż jeśli nowy właściciel nabył swoje prawo w dobrej wierze, korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W uchwale 7 sędziów z dnia 15 lutego 2011 r. Sąd Najwyższy wyraził – podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie - pogląd "rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela". Eksponowanie w obecnym obrocie prawnym zasady ochrony praw osób trzecich działających w dobrej wierze i zasady bezpieczeństwa tego obrotu sprzyjają intensyfikacji ochrony prawnej osób działających w zaufaniu do treści ksiąg wieczystych (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 października 2015 r.. I OSK 402/14, dostępny w CBOSA).

W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi.

co za tym idzie skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).