Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1141/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i ust. 1 a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 775/11 w sprawie ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 775/11 oddalił skargę R. R.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołania R. R., dalej: skarżąca, od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Wrocławia przez Starszego Administratora ds. świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad Z. R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: ustawa, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazało, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. skarżąca wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ciotką – Z. R.

Powołaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 17 ust. 1 ustawy. W ocenie organu przepis ten adresowany jest do osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Organ ustalił, że skarżąca jest daleką krewną (córką kuzyna) osoby wymagającej opieki w związku z czym, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec niej. Zdaniem organu pierwszej instancji brak było w tej sytuacji podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia, skoro nie zostały spełnione wszystkie ustawowe warunki uprawniające do jego pobierania.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przyznała, że rzeczywiście nie jest spokrewniona w "linii prostej" z Z. R. Podniosła jednak, że "rodzina bliższa czy dalsza jest w jakiś moralny sposób zobowiązana do pomocy". Podała, że Z. R. jest ciężko chora i nie może sama mieszkać w związku z czym skarżąca zamieszkała w jej mieszkaniu już w 1988 r. i sprawuje nad nią stałą opiekę w każdej dziedzinie życia. Podkreśliła, że świadczenie pielęgnacyjne, o które wystąpiła, choć w pewnym stopniu zrekompensowałoby jej lata poświęcone chorej.

Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy zważył, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych - w tym świadczenia pielęgnacyjnego - oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń reguluje ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny,

3) opiekunowi faktycznemu dziecka

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z art. 17 ust. 1 ustawy wynika zatem, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności. Z kolei, zgodnie z art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepis art. 129 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi.

Odnosząc powyższe przepisy do stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy stwierdził, że na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem jej dalekiej krewnej – Z.R., w związku z czym odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Nie zostały bowiem spełnione przesłanki uprawniające do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium, nie można art. 17 ust. 1 ustawy interpretować w taki sposób, jak to uczyniła skarżąca w odwołaniu. Na uznanie, zgodnie z intencją skarżącej, że osoba rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania opieki ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do wszystkich osób w rodzinie (nawet dalekiej krewnej) wymagających opieki, i to bez względu na ciążący na tej osobie obowiązek alimentacyjny, nie pozwala niebudzące wątpliwości intrepretacyjnych brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Z tego wynika, iż przepisy ustawy wykluczają możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na Z. R. Organy uprawnione do udzielania tego świadczenia pieniężnego są związane przepisami ustawy i nie mają swobody w wyborze podejmowanego rozstrzygnięcia.

W tej sytuacji, skoro skarżącej nie przysługuje, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ciotką, należało odmówić przyznania tego świadczenia.

W skardze na powyższą decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 138 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie nie istnieją przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji;

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 i 1a ustawy, tj. przez przyjęcie, że sformułowanie tego przepisu jednoznacznie wyłącza możliwość rozszerzenia przez organ orzekający kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby nie obciążone obowiązkiem alimentacyjnym względem osoby, którą się opiekują.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji podniósł, że istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad niepełnosprawną ciotką, która – jak wynika z akt sprawy administracyjnej - jest siostrą stryjeczną ojca skarżącej. Z dołączonych do akt sprawy administracyjnej odpisów skróconych aktów stany cywilnego wynika, że dziadek wnioskodawczyni i ojciec Z. R., nad którą opiekę sprawuje skarżąca, byli rodzonymi braćmi.

Sąd pierwszej instancji podał, że zasady ustalania, przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych reguluje wymieniona wyżej ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. nr 9, poz. 59 z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny,

3) opiekunowi faktycznemu dziecka

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z brzmienia art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy jednoznacznie wynika zatem, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności.

Zgodnie z art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepis art. 129 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. W myśl art. 617 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. (§ 1). Stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo. (§ 2).

Obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzony został do tego aktu mocą art. 1 ust. 8a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 223, poz. 1456), a następnie mocą art. 13 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. nr 219, poz. 1706) doprecyzowany. Ustawa wprost odwołuje się do kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w szczególności do jego art. 128. Treść owego przepisu wskazuje, że obowiązek alimentacyjny wynika z więzi rodzinnych. Ma on na celu zapewnienie koniecznych środków utrzymania i wychowania członkom rodziny, która w ten sposób utrwala i umacnia wzajemne stosunki. Obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, a w linii bocznej - tylko rodzeństwo. Jeśli chodzi o powinowatych, obowiązek alimentacyjny obciąża jedynie ojczyma i macochę z jednej strony i pasierbów z drugiej strony na zasadzie wzajemności. Obowiązek alimentacyjny obciąża również wzajemnie małżonków, niebędących wszakże osobami spokrewnionymi. Jeśli chodzi o krewnych w linii prostej, nie ma znaczenia stopień pokrewieństwa, obciążone są zarówno dzieci, jak i wnuki, prawnuki, z drugiej strony natomiast rodzice, dziadkowie, pradziadkowie etc. Ograniczeniu podlega natomiast pokrewieństwo boczne, z którego obowiązkiem alimentacyjnym obciążone jest jedynie rodzeństwo. Powinowactwo, w odróżnieniu od pokrewieństwa jest wyłącznie więzią prawną.

Odnosząc powyższe przepisy do stanu faktycznego sprawy trafnie, zdaniem Sądu, organ odwoławczy stwierdził, że na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem jej dalekiej krewnej – Z. R., w związku z czym nie można uznać, by w świetle treści wyżej powołanych przepisów prawa przysługiwało jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad jej podopieczną, która jest siostrą stryjeczną ojca skarżącej. Nie zostały bowiem spełnione określone ar. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki uprawniające do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego

Sąd pierwszej instancji zauważył, że przepis będący podstawą prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy budził wątpliwości interpretacyjne i był niejednokrotnie przedmiotem interpretacji w sprawach toczących się przed sądami administracyjnymi. Był też przedmiotem zagadnień przedstawianych Trybunałowi Konstytucyjnemu.

Wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt P 27/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Interpretacja ta jednak wyraźnie stanowi o osobach obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym.

Podobnie w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne musi wywodzić się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ar. 128 k.r.o.

Także w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. w sprawie sygn. akt P 41/07 (OTK-A 2008/6/109) Trybunał Konstytucyjny odwołał się do obowiązku alimentacyjnego. Zgodnie z owym wyrokiem: "Art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630, z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720, Nr 109, poz. 747, Nr 192, poz. 1378 i Nr 200, poz. 1446 oraz z 2008 r. Nr 70, poz. 416) w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla którego stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (...)".

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w świetle powyższych wyroków, mimo uznania niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie zawężenia kręgu osób, jakim może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne, przesłanką obligatoryjną przyznania owego świadczenia jest istnienie obowiązku alimentacyjnego. Rozciąganie obowiązku alimentacyjnego na obowiązek bratanicy stryjecznej względem siostry stryjecznej jej ojca, jest w ocenie Sądu interpretacją zbyt daleko idącą, nawet w przypadku założenia, że wykładnia literalna art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinna mieć w niniejszej sprawie prymatu.

Także art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodany przez art. 13 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz.U.2009.219.1706) z dniem 1 stycznia 2010 r., przyznający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1, odnosi się do osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. R., zaskarżając go w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, że sformułowanie tego przepisu jednoznacznie wyłącza możliwość rozszerzenia przez organ orzekający kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby nie obciążone obowiązkiem alimentacyjnym względem osoby, którą się opiekuje dana osoba.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że celem ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jest m.in. rekompensata dla-osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez państwo osób opiekujących się członkami rodziny. Tą rekompensatą jest świadczenie pielęgnacyjne regulowane art. 17 ustawy. Przepis ten, a przede wszystkim jego ust. 1 był oceniony co do zgodności z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny. Wyroki Trybunału (18 lipca 2008 r. R 27/2007, 22 lipiec 2008 r. R 41/2007) wskazywały, że ograniczenie podmiotowe co do możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego są niezgodne z Konstytucją. Trybunał podkreślał naruszenie konstytucyjnej zasady równości wynikające z tego, że podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji nie są traktowane jednakowo, ale ich prawa są zróżnicowane. Trybunał Konstytucyjny wyrokami z 18 lipca 2008 r. R 27/2007, 22 lipiec 2008 r. P. 41/2007) wskazywał, że ograniczenie podmiotowe co do możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest niezgodne z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał wskazanymi orzeczeniami podkreślił naruszenie konstytucyjnej zasady równości wynikające z tego, że podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji nie są traktowane jednakowo, ale ich prawa są różnicowane. Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W ocenie skarżącej art. 17 ust. 1 i 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie spełnia wskazanych przesłanek, jego literalna wykładnia stanowi istotne naruszenie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ograniczenie podmiotowe co do możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego są niezgodne z Konstytucją. Trybunał podkreślał naruszenie konstytucyjnej zasady równości wynikające z tego, że podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji nie są traktowane jednakowo, ale ich prawa są różnicowane. Wskazany przepis ustawy dyskryminuje osoby nie posiadające najbliższej rodziny, które ze względu na stan zdrowia nie są w stanie samodzielnie egzystować. Istotnym jest fakt, że Z. R. spełniała swój obowiązek, m.in. podatkowy, wobec Państwa przez prawie cały okres swojego życia, w chwili obecnej gdy wymaga wsparcia i pomocy, Państwo deprecjonuje tragiczną sytuację, w której się znajduje.

Podkreślono również, iż Z. R., nad którą opiekę sprawuje skarżąca nie posiada najbliższej rodziny, która spełniałaby przesłanki art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z. R. jest osobą bezdzietną i niezamężną, a co za tym idzie dyskryminowaną przez przywołaną ustawę. Bez wątpienia wskazany przepis powinien podlegać wykładni celowościowej, systemowe oraz prokonstytucyjne. Wykładnia literalna stanowi naruszenie równości wobec prawa wszystkich obywateli. Ustawa w art. 3 pkt 16 definiuje pojęcie "rodziny" na swój użytek, wymieniając bardzo wąski krąg osób, nawet znacznie węższy aniżeli art. 128 Kodeksu rodzinnego, do którego odwołuje się art. 17 ust. 1.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach wniesionego środka prawnego, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez jej autora naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Stosownie do art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Tak więc sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone, jednocześnie uzasadniając swoje stanowisko.

W niniejszej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną jedynie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, czyli art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) poprzez uznanie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, podczas gdy opierając się na prokonstytucyjnej i systemowej wykładni tego przepisu oraz zasadach współżycia społecznego uznać należy, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego będzie przysługiwało również osobie niepodejmującej lub rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko pełnoletnim członkiem rodziny, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stanowisko organów obu instancji w zakresie wykładni i zastosowania przepisu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, na gruncie którego rozpatrywany był wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Kluczowym zagadnieniem w sprawie stała się wykładnia zaprezentowana przez organy obu instancji i zaakceptowana przez Sąd Wojewódzki, zgodnie z którą przepis art. 17 ust. 1 i 1a cyt. ustawy jednoznacznie stanowi, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie określone w nim przesłanki.

Zgodnie zaś z treścią tej regulacji prawnej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki o której mowa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oceniając rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji w świetle treści art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie przyjął, że przy wydaniu tej decyzji nie doszło do naruszenia prawa. Skarżąca nie jest bowiem żadnym z podmiotów wymienionych w tym przepisie. W szczególności nie jest osobą, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny wobec Z. R. Treść powołanego przepisu wyklucza natomiast możliwość rozszerzenia przez organ administracji publicznej kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i 1a w drodze wykładni prokonstytucyjnej, celowościowej czy systemowej, jak to wskazano w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie zaakceptował stanowisko organów orzekających w sprawie, zgodnie z którym skarżąca jako podmiot nieobjęty dyspozycja powołanego przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, niezobowiązana do świadczenia alimentacyjnego na rzecz Z. R., nie należy do kręgu osób, które w trybie powołanej regulacji prawnej mogą uzyskać świadczenie pielęgnacyjne.

Niewątpliwie zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że wykładni przepisów prawa należy dokonywać w zgodzie z Konstytucją. W konsekwencji przepisy powinny być stosowane w sposób nienaruszający zasad konstytucyjnych, lecz w sposób, który umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm i wartości konstytucyjnych. Wobec tego w procesie prokonstytucyjnym wykładni przepisów prawa nie można pomijać dorobku Trybunału Konstytucyjnego zawartego w jego wyrokach. Zwrócić zatem należy uwagę, że przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. (sygn. akt P 41/07).

Rozstrzygnięcie to wydano w sprawie na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacjami dokonanymi ustawą z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1456) oraz przez art. 13 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz.U. Nr 219, poz. 1706), przy czym Trybunał wyraźnie powiązał możliwość uzyskania świadczenia z istnieniem obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę nad osobą niepełnosprawną a samą osobą niepełnosprawną, stwierdzając m.in., że "Nie ulega kwestii, że na tym tle ustawowa regulacja musi być uznana za niesprawiedliwą i krzywdzącą. Skoro członek najbliższej rodziny (brat/siostra, dziadek/babka czy też syn/córka – to ostatnie, choć trudniejsze do wyobrażenia, nie jest wszak niemożliwe) wywiązuje się ze swych obowiązków – moralnych i prawnych – wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Wybranie z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji (a więc tych, na które państwo nakłada obowiązek opieki nad potrzebującą pomocy osobą najbliższą) jedynie rodziców (naturalnych, przysposabiających, zastępczych) i przyznanie wyłącznie im prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji), godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Podobnie, jak w wypadku oceny konstytucyjnej art. 27 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, będącym przedmiotem zaskarżenia, mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym – w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji – krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżony art. 17 ust. 1 ustawy pomija bowiem możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym".

Wobec powyższego istotną okolicznością w ramach rozważanego zagadnienia jest to, że ustawodawca dokonał zmiany cyt. ustawy, dostosowując regulację w niej zawartą do wymogów wynikających z przytoczonego wyroku Trybunału.

Nie jest zatem możliwe w świetle aktualnie obowiązującego unormowania dalsze rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miało to, że o świadczenie pielęgnacyjne ubiegała się osoba nie należąca do kręgu osób wprost wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, a więc tych na których ciąży obowiązek alimentacyjny, zgodnie z przepisami ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma to, że o świadczenie pielęgnacyjne ubiegała się osoba nie należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, wyznaczonego przez przepis art. 128 K.r.o. W podobnej sprawie w wyroku z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1710/10, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że "W takim stanie rzeczy zawarte w uzasadnieniu wyroku z 18 lipca 2008 r. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w kwestii jednakowego traktowania osób charakteryzujących się tymi samymi cechami wspólnymi i wyprowadzone na tle tych spraw rozstrzygnięcie w przedmiocie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 nie mogą mieć zastosowania do przypadku, którego dotyczy zaskarżony wyrok. Brak istotnej cechy relewantnej (obciążenia obowiązkiem alimentacyjnym) nie uzasadnia traktowania skarżącej na równi z osobami, które sprawują opiekę nad osobą niepełnosprawną z kręgu osób bliskich, wobec których obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym, w myśl art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Z tego też powodu nie ma podstaw do uznania, że zastosowanie art. 17 ust. 1 (...) ma cechy dyskryminacji skarżącej".

Skład orzekający podziela powyższy pogląd. Dodatkowo należy zaakcentować, że w sytuacji gdy z woli ustawodawcy krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został wyznaczony w sposób precyzyjny, to sąd administracyjny nie ma kompetencji do zastępowania ustawodawcy i tworzenia w drodze wykładni nowej normy prawnej, ani do orzekania o zgodności z Konstytucją omawianego rozwiązania ustawodawczego, polegającego na nieobjęciu zapisami aktu normatywnego innych osób, tym bardziej jeżeli obowiązek wydania konkretnego aktu normatywnego nie wynikał z norm konstytucyjnych.

Należy zatem stwierdzić, iż podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przepisów prawa materialnego okazał się nieusprawiedliwiony. Oznacza to, że niniejsza sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w przedmiocie odmowy przyznania R. R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodjęcia lub rezygnacji z pracy z powodu sprawowanej opieki nad Z. R. w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.