Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 273/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. K. – G. i E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia 22 czerwca 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących G. K. – G. i E. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga G. K. G. i E.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lutego 2017 r. nr [..] wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 11 kwietnia 2016 r. do Urzędu Miasta Z. L. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce [..] położonej przy ul. P. w K. We wniosku tym wskazano m.in., że komunikacja odbywać się będzie przez działkę nr [..].

Burmistrz Miasta, pismem z dnia 26 kwietnia 2016 r., zawiadomił o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie strony tego postępowania, za które uznał wszystkich właścicieli działek sąsiadujących bezpośrednio z działką nr [..].

W dniu 13 maja 2016 r. do Urzędu Gminy w K. wpłynęło pismo A., w którym wskazano, że w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem zlokalizowana jest linia kolejowa i w związku z powyższym występują ograniczenia dotyczące sytuowania budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywania robót ziemnych wynikające z zapisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1297 z późn. zm.).

Burmistrz Miasta, decyzją z dnia 22 czerwca 2016 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art 61, art 63 ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778), ustalił warunki zabudowy dla budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce nr [..] obręb [..] miasta K., rejon ul. P., wskazując, że projektowana inwestycja jest do pogodzenia z wymogami zrównoważonego rozwoju oraz ładu przestrzennego, wymaganiami urbanistyki i architektury, walorami architektonicznymi i krajobrazowymi oraz innymi wymienionymi w art. 1 i art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, planowana inwestycja spełnia wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Określając warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, Burmistrz ustalił: 1) nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym; 2) powierzchnia zabudowy: a) w stosunku do powierzchni działki maksymalnie 0,15, b) dla jednego budynku mieszkalnego maksymalnie 160 m2, przy czym dopuszcza się maksymalnie trzy nowe budynki; 3) wysokość posadowienia parteru w stosunku do średniej rzędnej terenu wokół budynku maksymalnie: 0,6 m; 4) wysokość zabudowy mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do maksymalnego punktu głównej kalenicy: 9,0 m; 5) maksymalna ilość kondygnacji - 2 kondygnacje nadziemne, w tym kondygnacja poddasza; 6) kolorystyka elewacji: wyklucza się rażące i jaskrawe kolory; 7) szerokość elewacji frontowej: maksymalnie 15 m; 8) parametry geometrii dachu: a) główne połacie dachu dwuspadowe lub wielospadowe o kącie nachylenia w granicach 30 - 45 stopni; b) główna kalenica równoległa do drogi stanowiącej dojazd do budynku; 9) powierzchnia biologicznie czynna: obowiązuje zachowanie minimum 50% powierzchni działki.

Określając warunki w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, Burmistrz ustalił z kolei: 1) dojazd do nieruchomości z ul. P. poprzez dojazd na działce nr [..], stanowiącej drogę publiczną gminną nr [..]; 2) zaleca się powiązanie dojazdu z ulicą S., przy czym wyklucza się organizację dojazdów wzdłuż granicy z działkami nr [..]-[..] oraz działa nr [..].

Jako załącznik nr 2 do wydanej decyzji dołączono "Analizę stanu faktycznego i prawnego oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu objętego wnioskiem i jego zabudowy wraz z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu objętego wnioskiem" sporządzoną dla przedmiotowej inwestycji. W dokumencie tym wskazano w szczególności, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczony został obszar analizowany. Za front działki przyjęto jej część od strony dojazdu zlokalizowanego na działce nr [...]. Zrezygnowano z wyznaczenia obszaru analizowanego o szerokości trzykrotnej frontu działki ze względu na bardzo duży obszar, który musiałby być analizowany, nie mający jednocześnie żadnego odniesienia dla rejonu planowanej inwestycji. W tej sytuacji analiza objęła zasięgiem obszar o szerokości nie mniejszej niż 140 m wokół terenu działki nr [..] obręb [..]. Granice obszaru zostały określone na załączniku graficznym i obejmują teren zabudowy w południowo wschodniej części miasta K.

W analizie przedstawiono następujące charakterystyczne parametry otoczenia: 1) działki zabudowane o zróżnicowanej powierzchni od ok. 970 m2 (działka nr [..]) do kilku hektarów (działka nr [..] ok. 3 ha); 2) zabudowa mieszkaniowa: a) położona wzdłuż dojazdów i dróg dojazdowych, usytuowana od frontu, zabudowa jednorodzinna w odległości najczęściej w granicach 6 – 15 m, a zabudowa zagrodowa na dużych działkach rolnych w oddaleniu od drogi nawet ponad 40 m, b) głównie występują budynki w zabudowie zagrodowej z budynkiem mieszkalnym i zabudowaniami gospodarczymi lub budynki jednorodzinne wolnostojące, c) powierzchnia zabudowy budynków mieszkalnych zarówno w zabudowie zagrodowej, jak i jednorodzinnej od ok. 90 m2 do ok. 200 m2, d) szerokość elewacji frontowych zabudowy mieszkaniowej mieści się w granicach 9 – 20 m ale najczęściej jednak nie przekracza 15 m, e) wysokość do ok. 9 m, w tym 2 kondygnacje nadziemne, f) dachy głównie dwuspadowe o kątach nachylenia połaci w granicach 30 - 45 stopni, wyjątkowo wielospadowe i płaskie. Analizując dostęp do drogi publicznej, wskazano zaś, że teren objęty wnioskiem stanowiący działkę nr [..] obręb [..], na której planowana jest inwestycja, nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej gminnej ul. P. Działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej gminnej, ul. P. poprzez działkę [..] (ulica S. stanowiąca drogę prywatną) oraz działkę nr [..]. Działki sąsiednie posiadają dostęp do ul. P. i ul. O. Z kolei, ustalając parametry zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy w oparciu o sąsiedztwo terenu objętego wnioskiem, w analizie określono m.in. wielkość powierzchni zabudowy wskazując, że powierzchnia zabudowy budynków w sąsiedztwie wynosi maksymalnie ok. 160 m2. Powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla zabudowy jednorodzinnej stanowi maksymalnie ok. 16% w obszarze analizowanym. Minimalna stanowi ułamek procenta, ale dotyczy to zabudowy zagrodowej. Jako że rozpiętość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek jest bardzo duża, zrezygnowano z wyznaczania średniej. Przy takim założeniu dla przedmiotowej działki zabudowa nie powinna stanowić więcej niż 16%. Dodatkowo należy wprowadzić ograniczenie powierzchni zabudowy dla jednego budynku do 160 m2, co odpowiada większości wielkości zabudowy jednorodzinnej występującej w sąsiedztwie. Natomiast, określając szerokość elewacji frontowej, wskazano, że szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym najczęściej mieści się w granicach od 9 do 15 m, występują też szersze budynki, ale nie można ich traktować jako typową zabudowę. Dla planowanej zabudowy proponuje się przyjąć jako wartość maksymalną 15 m.

Od decyzji Burmistrza Miasta odwołanie wnieśli skarżący, domagając się jej uchylenia i podnosząc, że wydana została ona z naruszeniem zasad postępowania określonych m.in. w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., a także z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący uznali bowiem za błędne wskazanie w decyzji jako warunku w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, zalecenie powiązania dojazdu z ulicą S., z wykluczeniem organizacji dojazdów wzdłuż granicy z działkami nr [..]-[..] oraz działki nr [..]. Ponadto, błędne było wpisanie w sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizie, że działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej gminnej ul. P. poprzez działkę [..] (ulica S. stanowiąca drogę prywatną), która jest własnością. Skarżący oświadczyli, że pomiędzy właścicielem działki nr [..] a nimi nie było żadnych uzgodnień w tym zakresie, a poza tym nie wyrażają oni zgody na korzystnie z należącej do nich nieruchomości.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 16 lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 22 czerwca 2016 r.

Kolegium oceniło bowiem, jak wynika z uzasadnienia wydanej decyzji, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, wydana została po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną analizę urbanistyczną. Kolegium wskazało, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji już istniejącej w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej w niniejszej sprawie wynika bowiem, że obszar analizowany wyznaczono w odległości 140 m od granic działki objętej wnioskiem a za front działki przyjęto jej część od strony dojazdu zlokalizowanego na działce nr [..]. W obszarze analizowanym występuje nieliczna zabudowa zagrodowa, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Istniejąca zabudowa nie stanowi zwartej struktury, lecz jest to luźno rozproszona zabudowa zagrodowa na dużych działkach oraz zabudowa jednorodzinna powstała na niewielkich działkach wydzielanych z dużych obszarów rolniczych. Kolegium oceniło również, że ustalone w decyzji organu I instancji warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zostały określone zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz.U. nr 164, poz. 1588), gdyż: obowiązującą linię zabudowy ustalono stosownie do występujących w obszarze analizowanym oraz z uwzględnieniem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki; wskaźnik powierzchni nowej zabudowy ustalono, mając na uwadze, że w obszarze analizowanym powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki mieści się w granicach 0,007 (działka [..]) i dotyczy to zabudowy zagrodowej oraz do ok. 0,16 (działka [..]) i dotyczy to zabudowy jednorodzinnej, a także, że przedmiotem decyzji jest ustalenie warunków zabudowy dla budynków w zabudowie jednorodzinnej; szerokość elewacji frontowej ustalono w oparciu o wielkość tego parametru występującą w obszarze analizowanym; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono, mając na uwadze, że wysokość zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizowanym nie przekracza 9 m.

Kolegium oceniło ponadto, że nieruchomość objęta wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej gminnej - ul. P. poprzez działkę nr [..] (ul. S. stanowiąca drogę prywatną) oraz poprzez działkę nr [..], a powyższe zapisy punktu 2.2. analizy urbanistycznej dotyczą stwierdzenia faktu, że działka objęta wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 2 pkt. 14 ustawy, gdy mowa o dostępie do drogi publicznej należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak wskazało Kolegium w analizie wskazano, że dostęp do drogi publicznej jest pośredni przez działkę nr [..] (tj. ul. S. stanowiącą drogę prywatną skarżących) lub poprzez działkę nr [..]. W analizie nie przesądzono w jaki sposób będzie odbywał się faktycznie dostęp do działki.

Kolegium uznało także za niezasadne zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. i wskazało również, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi pierwszy etap ewentualnej inwestycji, ma dać odpowiedź na pytanie czy w ogóle zamierzona inwestycja może powstać na danym terenie i na jakich warunkach a o ustalenie warunków zabudowy może ubiegać się każdy i dla tego samego terenu możliwe jest wydanie wielu warunków zabudowy. Dopiero na etapie dalszym, ubiegania się o pozwolenie na budowę, inwestor musi przedłożyć wymagane zgody, legitymować się prawem do gruntu itd. Ustalenie warunków zabudowy nie zależy od zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że w przypadku złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla określonej inwestycji i spełnienia określonych powołanymi przepisami przesłanek ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, organ administracji publicznej jest zobowiązany do ustalenia warunków zabudowy.

Jednocześnie, Kolegium oceniło jako zasadny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., wyjaśniając przy tym, że nie ma dowodu zawiadomienia stron o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jednakże skarżący nie byli pozbawieni możliwości udziału w postępowaniu, a zarzuty podniesione przez nich w odwołaniu zostały rozpatrzone przez Kolegium.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący podtrzymali stanowisko wyrażone w odwołaniu. Skarżący zakwestionowali ponownie decyzję o warunkach zabudowy oraz analizę w części dotyczącej dostępu inwestowanej działki nr [..] do drogi publicznej przez stanowiąca ich własność ulicę S. - działkę nr [..], na które to rozwiązanie nie wyrazili kategorycznie zgody. Podkreślili, że inwestor posiada teren o powierzchni 3,1504 ha i ma możliwość wydzielenia drogi wewnętrznej poprzez swoją działkę nr [..] do drogi publicznej stanowiącej działkę nr [..].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lutego 2017 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta z dnia 22 czerwca 2016 r., nie są zgodne z prawem.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778).

Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi zaś, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przy czym, wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, LEX nr 322451) a niespełnienie choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu, sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w nieprawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym.

W § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy czym, przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 tego rozporządzenia należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Podkreślić należy, że określenia, z której części działki będzie odbywał się główny wjazd lub wejście na działkę, dokonuje inwestor w złożonym wniosku o wydanie warunków zabudowy, a organ rozpoznający wniosek jest tym określeniem związany. Wnioskodawca, będąc dysponentem inwestycji, powinien zdecydować gdzie znajduje się wjazd lub wejście główne, zwłaszcza gdy teren przylega do więcej niż jednej drogi dając tym samym możliwość dokonania wyboru miejsca głównego wjazdu lub wejścia na teren inwestycji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 528/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). To od woli inwestora zależy bowiem w istocie, gdzie ma on zamiar zlokalizować główny wjazd lub wejście na działkę (zob.: A. Plucińska - Filipowicz (w:) Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, Opublikowano: LEX/el. 2011). Z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 300/07, LEX nr 337783).

W złożonym w niniejszej sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor wskazał jako dostęp do drogi publicznej dla działki nr [..], na której planuje zrealizowanie inwestycji - działkę nr [..]. W sporządzonej dla potrzeb sprawy "Analizie stanu faktycznego i prawnego oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu objętego wnioskiem i jego zabudowy wraz z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu objętego wnioskiem" przyjęto wszak za front działki jej część od strony dojazdu zlokalizowanego na działce nr [..], przy czym, jak wskazano, zrezygnowano z wyznaczenia obszaru analizowanego o szerokości trzykrotnej frontu działki ze względu na bardzo duży obszar, który musiałby być analizowany, nie mający jednocześnie żadnego odniesienia dla rejonu planowanej inwestycji. W tej sytuacji analiza objęła zasięgiem obszar o szerokości nie mniejszej niż 140 m wokół terenu działki nr [..] obręb [..].

Wobec jednoznacznej treści § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest jednakże możliwe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2105/15; wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 558/12 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i tylko granicę maksymalną organ może wyznaczyć według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy aspekt ładu przestrzennego. Logiczna bowiem interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nakazuje uznać, że określone w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa ("działki sąsiedniej") jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 637/09, Lex nr 559708).

Nieprawidłowo wyznaczony obszar analizowany nie może stanowić podłoża do przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu a następnie do wyznaczenia parametrów architektonicznych i urbanistycznych planowanej inwestycji. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2011 r., sygn. II SA/Kr 495/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 160/17 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że kontrolowane decyzje wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji.

Jedynie więc dodatkowo, Sąd wskazuje na błędne określenie w decyzji Burmistrza Miasta powierzchni nowej zabudowy poprzez wskazanie: "dla jednego budynku mieszkalnego maksymalnie 160 m2 , przy czym dopuszcza się maksymalnie trzy nowe budynki" oraz szerokości elewacji nowej zabudowy poprzez określenie "maksymalnie 15 m". Z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika bowiem, że parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych, konkretnych wartości. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma bowiem służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz (zob. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. IV SA/Wa 1485/05, LEX nr 214359). Dlatego wskaźniki nowej zabudowy, określane w decyzjach o warunkach zabudowy, muszą mieć konkretną wielkość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 585/11, LEX nr 965372) a organy administracji publicznej nie mają zatem swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, w tym poprzez podanie ich w wartościach liczbowych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, Lex Omega nr 214349). Z przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika również możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości, niedookreślonego pojęcia "około" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 957/09, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, w ocenie Sądu, niezrozumiałe jest i nie znajduje uzasadnienia ani też podstawy prawnej zawarcie w punkcie VI. 2 decyzji Burmistrza, jako warunku w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, zalecenia powiązania dojazdu z ulicą S., z wykluczeniem organizacji dojazdów wzdłuż granicy z działkami nr [..]-[..]oraz dz. nr [..]. Jednocześnie bowiem, w tychże warunkach w punkcie VI. 1, wskazano dojazd do nieruchomości z ul. P. poprzez dojazd na działce nr [..], stanowiącej drogę publiczną gminną nr [..].

Przyjęty w punkcie VI. 2 warunek nie jest zgodny ze złożonym w niniejszej sprawie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w którym inwestor wskazał, że działka nr [..], na której planuje zrealizowanie inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej działki nr [..] i jednocześnie nie jest spójny z warunkiem z punktu VI. 1.

Kwestia ta, podniesiona przez skarżących w odwołaniu, nie została wyjaśniona przez Kolegium, które ograniczyło się do stwierdzenia że w analizie wykazano jedynie, że dostęp do drogi publicznej jest pośredni przez działkę nr [..] (tj. ul. S. stanowiącą drogę prywatną skarżących) lub poprzez działkę nr [..], nie przesądzając, w jaki sposób będzie odbywał się faktycznie dostęp do działki.

Istotnie, w analizie stwierdzono, że działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej gminnej - ul. P. poprzez działkę [..] (ulicę S. stanowiącą drogę prywatną) oraz działkę nr [..]. Jednakże, jak już zaś zostało to wyjaśnione, to wskazany przez inwestora sposób skomunikowania inwestowanego terenu wiąże organ właściwy do orzekania w sprawie warunków zabudowy. Tym samym organ ten nie jest uprawniony do rozważania alternatywnych rozwiązań komunikacyjnych. Jest to o tyle istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 dokonywana jest przy uwzględnieniu zagospodarowania działki bądź działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 97/17, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co więcej, jak trafnie zarzucają skarżący, nie jest możliwe uznanie, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, której właściciele nie wyrazili zgody na przejazd (tak też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 24/14, dostępnym na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z treścią art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej a stosownie do treści art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Dlatego też, warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Przy czym dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej, lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (czyli drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Przy czym, dostęp do drogi publicznej, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, oznacza prawnie i faktycznie zagwarantowaną możliwość komunikacji pomiędzy terenem inwestycji a drogą publiczną. Wynika z tego, że nie jest wystarczający faktyczny dostęp do drogi publicznej a możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 9/10, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku dróg wewnętrznych niestanowiących wyłącznej własności gminy, lecz innych osób, korzystanie z nich jest możliwe jedynie w oparciu o czynność prawną, jaką jest ustanowienie służebności (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 września 2016 r., II SA/Gd 733/15 dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lutego 2017 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 22 czerwca 2016 r.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 500 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpatrywana, a orzekające w sprawie organy obowiązane są uwzględnić, że zgodnie treścią art. 153 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.