Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3145/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust 2 pkt 2, art. 53 ust 3 pkt 1 i 2, 53 ust 4 pkt 9, 54, 55, 59 ust 1, 60 ust 1,2i 4, 61 ust 1 pkt 1-5, 64 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 378/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 378/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę [...] i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zasądził ponadto od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz [...] zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Burmistrz Miasta [...] na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 54, art. 55, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2016 r., poz. 778 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a.") odmówił [...] ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na terenie działki nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że dla przedmiotowej działki nie obowiązuje plan miejscowy, wobec czego zastosowanie znalazł art. 60 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W celu rozpatrzenia wniosku inwestora wyznaczono obszar analizowany w odległości przewidzianej przez § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w odległości obejmującej trzykrotną szerokość frontu działki i nie mniejszej niż 50 m. Wyznaczenie większego obszaru analizowanego organ I instancji uznał za bezzasadne. Szerokość frontu działki inwestora wynosi 61 m, a zatem obszar analizowany wyznaczono w odległości 183 m od granic działki objętej wnioskiem. Analiza tego obszaru wykazała brak działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, które byłyby zabudowane budynkami, pozwalającymi ustalić warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla budynku gospodarczego. Nie spełniono zatem wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zrealizowano natomiast wymagania przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., lecz nie zmienia to faktu, że decyzja pozytywna dla inwestora nie mogła być wydana.

Od powyższej decyzji odwołali się [...], wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że granice obszaru analizowanego zostały bezpodstawnie wyznaczone w minimalnej odległości 183 m od granicy działki inwestorów. Za takim wnioskiem przemawia fakt, że w bliskim sąsiedztwie działki nr [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z zabudowaniami garażowo-gospodarczymi. Tereny wokół działki nr [...] nie są jednak dostępne z drogi krajowej nr [...], lecz skomunikowane są z tzw. starą drogą przez [...]. W konsekwencji, w promieniu 183 m od działki nr [...] nie znajduje się jakakolwiek działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej. Tymczasem działka inwestorów wraz z działkami do niej przyległymi stanowią jednorodną pod względem urbanistycznym całość, a planowana zabudowa na działce nr [...] nie zaburzy ładu przestrzennego. Jednocześnie inwestorzy wskazywali w toku postępowania na potrzebę poszerzenia granic obszaru analizowanego, podnosząc, że najbliższa działka sąsiednia skomunikowana z drogą krajową [...] (działka [...]) znajduje się w odległości ok. 235 m od działki objętej wnioskiem. Odległość ta mieści się w czterokrotności szerokości frontu działki nr [...]. Objęcie analizą działki nr [...] nie stanowiłoby nadmiernego poszerzenia granic obszaru analizowanego. Treść zaskarżonej decyzji prowadzi do pytania, co stanowiło przedmiot analizy organu I instancji, skoro w przyjętym minimum nie ma żadnych działek skomunikowanych z drogą [...]. Na wadliwości decyzji wskazuje również zaniechanie wyznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej, stanowiącej integralną część decyzji i poprzestanie jedynie na wskazaniu konturów działki. Zaniechanie to uniemożliwia weryfikację poprawności wydanego rozstrzygnięcia, uchybiając zarazem § 3 powołanego rozporządzenia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia. Szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 61 metrów, granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości 183 metrów od granic tej działki, a więc w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki. Brak przy tym podstaw do rozszerzenia obszaru analizowanego. Wbrew zarzutom odwołania obszar wyznaczony przez organ I instancji obejmuje nie tylko działki graniczące z działką inwestorów. Tak zakreślony teren w kształcie okręgu o średnicy ponad 400 m był wystarczający do ustalenia, czy zasada dobrego sąsiedztwa została spełniona. Tymczasem wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnej odległości przewidzianej w § 3 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi prawidłowość, której zastosowanie okaże się zawsze zgodne z przepisami i nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Przepis ten wyklucza zakreślenie obszaru analizowanego w mniejszej odległości niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Rozszerzenie obszaru analizowanego wymaga natomiast szczegółowego uzasadnienia celowości tego zabiegu przez organ administracji publicznej. Za przyjęcie większej odległości niż odległość wskazana w § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia przemawia w szczególności istnienie zabudowy skierowanej tylko w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy lub duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w minimalnej odległości przewidzianej przez prawo. Stanowisko to powinno być jednak szerzej uzasadnione w ocenie organu odwoławczego; zwłaszcza, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że skarżący wskazywali w toku postępowania na konieczność rozszerzenia granic omawianego obszaru. Niemniej powyższe uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania, gdyż nie wystąpiły okoliczności uzasadniające odstąpienie od minimalnej odległości wymienionej w § 3 ust. 2 rozważanego aktu wykonawczego. W szczególności w analizowanym obszarze nie występuje zabudowa skierowana tylko w jednym kierunku od granicy działki, brak jest różnorodności zabudowy, a nieruchomości sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są niezabudowane. Niedopuszczalne jest przy tym wyznaczanie granic obszaru analizowanego, które zmierza jedynie do poszukiwania obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uwzględnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku. Ponadto nietrafny okazał się zarzut braku załącznika wskazującego granice obszaru analizowanego. Granice te wyznaczone na kopii mapy zasadniczej są częścią analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która z kolei stanowi element materiału dowodowego. Kopia wymienionej mapy nie stanowi natomiast integralnej części decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wobec tego rozstrzygnięcie organu I instancji okazało się prawidłowe.

Skargę na powyższą decyzję złożyli [...], zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 10 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 powołanego rozporządzenia. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że stanowisko przyjęte w zaskarżonych decyzjach jest niekonsekwentne. Organy administracji publicznej przyjmują bowiem, że nieruchomości sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są niezabudowane przy jednoczesnym założeniu, że w obszarze analizowanym brak jest działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, co wyklucza ustalenie warunków zabudowy. Skarżący podkreślili także, że zabudowa w otoczeniu ich działki ma charakter rozproszony, co uzasadniało rozszerzenie granic obszaru analizowanego. W pozostałym zakresie [...] powtórzyli argumenty podniesione w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r.

W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że organy administracji publicznej nie wywiązały się z obowiązku należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego, naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy nie rozważył ponadto wszystkich faktów i dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i nie wyjaśnił okoliczności spornych, uchybiając tym samym art. 107 § 3 k.p.a. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie miała kwestia spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie sądu I instancji zebrany materiał dowodowy nie pozwalał organom administracji publicznej na kategoryczną odmowę ustalenia warunków zabudowy. Pojęcie działki sąsiedniej, użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie ogranicza się do działki przyległej do działki inwestora, lecz dotyczy pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą na ocenę możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji organy administracji publicznej powinny ponownie rozważyć, czy wyznaczenie granic obszaru analizowanego w minimalnym dopuszczalnym rozmiarze było uzasadnione. W niniejszej sprawie wyznaczono obszar analizowany w minimalnej odległości wynikającej z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Przyjęto jednocześnie, że w wyznaczonym obszarze brak jest działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, które byłyby zabudowane budynkami pozwalającymi ustalić warunki zabudowy. Ponadto stwierdzono, że wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. zostały spełnione. Organ I instancji nie wyjaśnił jednak, dlaczego przyjął minimalny obszar analizowany, mimo że obszar ten został wyznaczony formalnie prawidłowo. Obowiązkiem organu I instancji było określenie sąsiedztwa działki przeznaczonej pod projektowaną inwestycję przy uwzględnieniu specyfiki danego terenu. Mimo wniosków zawartych w odwołaniu i przedstawionej w nim argumentacji wskazującej na konieczność poszerzenia granic obszaru analizowanego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono zasadności stanowiska przyjmującego jedynie minimalny obszar analizowany. Brak zatem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważań i oceny charakterystyki terenu otaczającego działkę inwestora, co pozwoliłoby organom administracji publicznej na porównanie planowanej przez stronę skarżącą budowy budynku gospodarczego z zabudową istniejącą na większym obszarze (w tym z działką nr 115/1) i w konsekwencji również ocenę, czy planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z istniejącym w okolicy ładem przestrzennym.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, zarzucając sądowi I instancji naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niezasadne uchylenie decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. w związku z przyjęciem, że organy administracji publicznej nie rozważyły wszystkich faktów i dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i nie wyjaśniły okoliczności spornych w rozpatrywanej sprawie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez niezasadne przyjęcie, że organom administracji publicznej prowadzącym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy można postawić zarzut niewłaściwego określenia obszaru analizowanego, mimo że granice tego obszaru zostały formalnie wyznaczone prawidłowo (jak przyznał sąd I instancji) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że organy administracji publicznej powinny szczegółowo wyjaśnić odstąpienie od poszerzenia granic obszaru analizowanego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji bądź też o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Skarżący kasacyjnie wystąpił również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że sąd I instancji nie określił faktów lub dowodów, które miały być pominięte przez organy administracji publicznej. Tymczasem organ odwoławczy szczegółowo opisał sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, wyjaśniając powody, ze względu na które bezzasadne było zakreślanie granic tego obszaru ponad minimalną odległość wynikająca z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Obszar analizowany został wyznaczony w odległości 183 m od granicy działki inwestorów, co należy uznać za wystarczające. Teren wzięty pod uwagę w toku analizy obejmuje także działki niesąsiadujące bezpośrednio z działką nr [...]. Stanowisko sądu I instancji kwestionujące granice obszaru analizowanego, mimo poprawnego ich wyznaczenia, należy uznać za błędne. Nietrafny jest także pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zgodnie z którym organy administracji publicznej mają obowiązek szczegółowego uzasadnienia przyczyn odstąpienia od poszerzenia obszaru analizowanego. W pozostałym zakresie skarżący kasacyjnie powtórzył wywody zawarte w decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. i odpowiedzi na skargę.

W piśmie z dnia 24 października 2017 r. [...] wnieśli o jej oddalenie, popierając stanowisko sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty podniesione w granicach skargi kasacyjnej.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że [...] wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego parterowego o wymiarach 10 m x 6 m na działce nr [...], przy czym dla wymienionej nieruchomości nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zastosowanie znalazł zatem art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Wydanie powyższej decyzji wymaga łącznego spełnienia wymogów wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tym tle dotyczą spełnienie przesłanki dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak wynika z powołanego przepisu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Szczegółowy tryb ustalania powyższych parametrów został określony w powołanym rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego aktu wykonawczego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Prawodawca dodaje w § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego i poddanie go wnikliwej ocenie ma kluczowe znaczenia dla ustalenia, czy dana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa.

Sąd I instancji uznał, że organ administracji publicznej nie wyjaśniły dostatecznie przyczyn wyznaczenia obszaru analizowanego w minimalnej odległości przewidzianej w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Ze stanowiskiem tym nie zgodziło się natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, formułując w tej mierze zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do powyższych wywodów, Naczelny Sąd Administracyjny częściowo podziela zarzut skarżącego kasacyjnie. Należy bowiem zgodzić się z poglądem, że sąd I instancji nie określił precyzyjnie, na czym polegały nieprawidłowości uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. Niemniej uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik kontroli sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem wątpliwości sądu I instancji co do trafności wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Wniosek ten opiera się jednak na częściowo odmiennym uzasadnieniu niż uzasadnienie zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.

Należy mianowicie zauważyć, że organy administracji publicznej błędnie uznały, że w obszarze analizowanym nie znajduje się zabudowa mogąca stanowić podstawę do wyznaczenia parametrów dla planowanej inwestycji. Z mapy załączonej do akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że w obszarze analizowanym występuje budynek gospodarczy zlokalizowany na działce nr [...].. Zarówno Burmistrz [...], jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie oparli się w tej mierze na nieprawidłowych wnioskach analizy urbanistycznej. W dokumencie tym stwierdzono mianowicie, że w badanym obszarze nie występuje żadna zabudowa. Konkluzja ta pozostaje jednak w sprzeczności z częścią graficzną tego opracowania. Jak można przypuszczać, kwestionowany wniosek zawarty w części tekstowej analizy urbanistycznej wynika z błędnego przyjęcia, że zabudowa stanowiąca podstawę do wyznaczenia parametrów dla planowanej inwestycji powinna znajdować się wzdłuż drogi oznaczonej jako działka nr 201. Taka interpretacja jest jednak nieprawidłowa.

Wykładnia zwrotu "sąsiednia działka, dostępna z tej samej drogi publicznej", użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie może prowadzić do uznania, że przy ustalaniu warunków zabudowy badaniu podlega jedynie zabudowa zlokalizowana przy drodze publicznej, przy której bezpośrednio położona jest działka inwestora. W takim ujęciu niemożliwe byłoby bowiem ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia, które nie sąsiaduje blisko z innymi zabudowanymi terenami. Co więcej, wyznaczanie obszaru analizowanego byłoby wtedy zbędne, skoro decydujące znaczenie miałaby lokalizacja obiektów budowlanych wzdłuż drogi publicznej. Interpretacja ta naruszałaby więc § 3 powołanego rozporządzenia. Wywody te w pełni podzielił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt K 17/08 (Dz. U. z 2010 r., Nr 137, poz. 926). W orzeczeniu tym wskazano bowiem, że "za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 [powołanego] rozporządzenia [...], co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.". Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje to stanowisko.

W konsekwencji organy administracji publicznej błędnie uznały, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mogąca stanowić podstawę do ustalenia parametrów dla rozważanej inwestycji. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik postępowania, co z kolei uzasadniało uchylenie kontrolowanych aktów administracyjnych. Ponadto należy zaznaczyć, że w niewielkim oddaleniu od granic obszaru analizowanego położone są działki, na których zlokalizowana jest zabudowa gospodarcza (działki nr [...]). Rozważenia zatem wymaga, czy nieruchomości te powinny być włączone do obszaru analizowanego. Przesądzenie tej kwestii jest obecnie przedwczesne. Organy administracji publicznej powinny rozważyć powyższe zagadnienie i należycie uzasadnić swoje stanowisko. Wada ta dodatkowo przemawiała za wyeliminowaniem wspomnianych decyzji z obrotu prawnego. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. okazał się zatem bezzasadny.

Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie nie można zgodzić się z poglądem, że wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnej odległości przewidzianej przez ustawodawcę zawsze czyni zadość wymogom ustalania spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa. Stanowisko to nie uwzględnia bowiem zróżnicowania ładu przestrzennego występującego w danym terenie. Kwestię tę dostrzega natomiast prawodawca, wyposażając organy administracji publicznej w możliwość dopasowania granic wspomnianego obszaru do specyfiki danego układu architektoniczno-urbanistycznego. Konsekwentnie zatem obszar analizowany powinien być w każdej sprawie indywidualnie dopasowany do cech charakterystycznych określonego ładu przestrzennego. Organy administracji publicznej powinny przy tym uzasadnić, dlaczego wyznaczyły obszar analizowany w danej odległości. Za bezzasadny należy wobec tego uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.