Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 198/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 2 pkt 2 ust. 4 ust. 5
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 134
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2007 r. sprawy ze skargi M. S. i J. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu nabycia przez Skarb Państwa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 73 ust. 2 pkt 2 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), art. 129 ust. 1 i ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a i ust. 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), Starosta K. i przyznał J. S. i M. S. i odszkodowanie w wysokości [...] za zajęty pod drogę publiczną z mocy prawa grunt, położony w na terenie gminy L. K., oznaczony geodezyjnie jako działka nr [...] ([...]) obręb J. o pow. 0,0078 ha.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż Wojewoda D. decyzją z dnia [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] przez Skarb Państwa prawa własności w/w gruntu, stanowiącego własność J. S. i M. S. – po połowie.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, właścicielowi nieruchomości przejętej z mocy prawa pod drogę publiczną przysługuje odszkodowanie. Odszkodowanie w przypadku drogi krajowej wypłaca Skarb Państwa. W myśl zaś art. 73 ust. 4 odszkodowanie powinno zostać ustalone i wypłacone wg zasad i trybu przewidzianego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, tj. w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.

Art. 73 ust. 5 powołanej ustawy, wskazał organ, stanowi, że podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania jest wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, tj. 29 października 1998 r., przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.

Zgodnie zaś z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego, określająca wartość nieruchomości.

Starosta K. stwierdził, iż zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego z dnia [...] wartość gruntu została ustalona na kwotę [...]. Określenie wartości gruntu nastąpiło metodą porównania parami, polegającą na porównaniu nieruchomości wycenianej kolejno z nieruchomościami, które były przedmiotem obrotu rynkowego, których ceny uzyskane w obrocie jak i cechy są znane. W operacie tym rzeczoznawca majątkowy przyjął jako nieruchomości porównawcze - nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne. Tymczasem zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 października 2005 r. cyt.: "Przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne". Oznacza to, zdaniem organu, że konieczne okazało się zlecenie rzeczoznawcy majątkowemu wykonania kolejnego operatu szacunkowego, w którym jako nieruchomości porównawcze przyjęte zostaną nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. W operacie szacunkowym z dnia [...] wartość przedmiotowej nieruchomości gruntowej określona została na kwotę [...].

Organ wskazał nadto, iż zarówno w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu [...] jak i w dniu [...] strony postępowania oświadczyły, że wartość gruntu ustalona zarówno w operacie z dnia [...] jak i operacie z dnia [...] jest zdecydowanie zaniżona, jednakże nie przedłożyły żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Zaś w piśmie z dnia [...] zarzuciły, że wycena nie uwzględnia kosztów związanych z bliskością jezdni w stosunku do budynku mieszkalnego i niezbędnymi pracami dotyczącymi odnawiania tegoż budynku, oraz wartości gruntu, na którym obecnie położona jest jezdnia, a na którym to gruncie znajdowały się poprzednio dwa ogrody z kwiatami, rosły tam warzywa i krzewy ozdobne. Odnośnie powyższych zarzutów organ stwierdził, że postępowanie niniejsze ma na celu ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Wysokość należnego odszkodowania ustala starosta na podstawie operatu szacunkowego, wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego, zaś sposób ustalenia przez niego wartości gruntu celem ustalenia wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę jest ściśle określony przez przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz cyt. rozporządzenia Rady Ministrów. Przepisy te nie przewidują, aby rzeczoznawca majątkowy dokonując ustalenia wysokości gruntu zajętego pod drogę publiczną brał pod uwagę takie czynniki jak np. odszkodowanie za tzw. "bezumowne korzystanie z rzeczy", czy też jakiekolwiek inne zniszczenie związane z budową oraz aktualnym przebiegiem drogi. Wszelkich tych roszczeń należy dochodzić w odrębnym postępowaniu na podstawie przepisów prawa cywilnego. Z tych względów Starosta nie uwzględnił zarzutów strony postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. S. i J. S., podnosząc, iż cena jaką się im proponuje jest rażąco niska. Nie zgodziły się z twierdzeniem, że w trakcie rozprawy w dniu [...] zapoznali się z całością materiałów zebranych w sprawie oraz oświadczyli, że nie zgłaszają dalszych żądań, co umożliwiło organowi I instancji wydanie decyzji. Odwołujący się zarzucili, iż jest to nieprawda, gdyż nie zgadzali się na taką cenę za grunty przez 37 lat użytkowania, za które nie otrzymali żadnej zapłaty, jak i odszkodowania.

Ponadto podkreślili, iż przez ich działkę przebiega jezdnia dwupasmowa w odległości około 2,5 m od ściany budynku, co powoduje znaczne przyspieszenie niszczenia budynku i konieczność częstego odnawiania, co z kolei naraża ich na dodatkowe koszty. Dlatego cena za przedmiotowe grunty jest przez stronę nie do przyjęcia.

W dniu [...] Wojewoda D. wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję Nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdzono m.in., iż w niniejszej sprawie wydana została przez Wojewodę D. decyzja [...] z dnia [...], którą stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem [...] przez Skarb Państwa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną, położonego w obrębie J., gmina L. K., oznaczonego jako działka nr [...], [...], o pow. 0,0078 ha, o urządzonej księdze wieczystej nr [...].

Organ podkreślił, iż art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi, że odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.; po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art. 73 ust. 4). Podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (art. 73 ust. 5).

Ustalenie odszkodowania następować powinno zatem na podstawie przepisów Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) z uwzględnieniem zmian wynikających z art. 73 ust. 5 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z przepisami tam zawartymi, odszkodowanie ustala starosta w drodze decyzji administracyjnej (art. 129 ust. 1). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2). Zgodnie zaś z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak podniósł organ odwoławczy, podstawę ustalenia odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy uwzględnianiu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Stosownie do przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Zgodnie z ust. 5 przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem.

W niniejszej sprawie wniosek o wypłatę odszkodowania J. i M. S. wnieśli do Starosty K. w dniu [...], a więc - w ustawowym terminie. W toku postępowania organ pierwszej instancji pozyskał opinię rzeczoznawcy majątkowego, co do wartości przedmiotowej nieruchomości, umożliwiając stronom zapoznanie się z ich treścią i wniesienie uwag w toku rozprawy, zorganizowanej i przeprowadzonej stosownie do wymogu w art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem organu, powołane przepisy w sposób ścisły wskazują według jakich reguł i metod następuje określenie wartości zajętych po drogę publiczną nieruchomości. Organy ustalające odszkodowanie na podstawie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, obowiązane są orzekać w ich ścisłych ramach, na podstawie operatu szacunkowego przygotowanego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy przygotowany w niniejszej sprawie, określający wartość działki nr [...] na kwotę [...], odpowiada wymogom sprecyzowanym zarówno w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak i w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem organu II instancji, wycena nie budzi zastrzeżeń co do prawidłowości rozumowania biegłego oraz wynikających stąd wniosków. Przy czym przez rzeczoznawcę nie mogły zostać wzięte pod uwagę argumenty przytaczane w toku postępowania przez odwołujących się, tj. że odszkodowanie nie uwzględnia faktu pozbawienia możliwości z korzystania z gruntu przez 37 lat, nie otrzymując za to żadnej zapłaty oraz strat ponoszonych z powodu przebiegu drogi w bliskiej odległości od ich budynku mieszkalnego, jak i utraty wartości gruntu, na którym znajduje się obecnie droga, a znajdowały się ogrody z nasadzeniami.

Odnosząc się do tych zarzutów, organ wskazał, że w wyroku z dnia 8 lipca 2004 r. Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie wyłącza prawa właściciela nieruchomości do żądania, na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, wynagrodzenia za wcześniejsze korzystanie z niej przez gminę bez tytułu prawnego (IV CK 520/03, publ. w OSNC 2005/7-8/130). Natomiast w uchwale z dnia 26 maja 2006 r. podjętej w składzie 7 sędziów Sąd uznał, że art. 73 powołanej ustawy, przewidujący odszkodowanie dla właściciela nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie wyłącza roszczenia tych osób o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1999 r. (III CZP 19/05, publ. w LEX nr 180639). Wynagrodzenia takiego nie można jednak domagać się w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez starostę w trybie w/w art. 73, lecz jedynie w postępowaniu odrębnym, cywilnym, wszczętym przed sądem powszechnym. Podobnie w postępowaniu przez starostą nie można domagać się odszkodowania z tytułu strat, jakie powoduje lokalizacja drogi dla nieruchomości sąsiedniej, nie zajętej pod drogę publiczną. I w tym przypadku organ wskazał drogę przed cywilnym sądem powszechnym jako jedynie właściwą.

Ponadto organ stwierdził, iż co do utraty wartości gruntu, na którym zlokalizowane były dawniej ogrody z nasadzeniami, kwestię tę przesądził ustawodawca – będącą podstawą ustalenia odszkodowania wartość nieruchomości nakazał wyceniać według jej stanu na dzień wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, tj. na dzień 29 października 1998 r. bez względu na to, czy stan ten uległ w stosunku do okresu wcześniejszego ulepszeniu czy też pogorszeniu.

W tym kontekście organ zauważył, że zgodność art. 73 tej ustawy z Konstytucją RP oceniał Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. Trybunał stwierdził, że z treści art. 73 ust. 4 i 5 powołanej ustawy wynika, że tworzy on unormowania, w świetle których odszkodowanie jest tylko rekompensatą za wywłaszczenie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, przy czym nie jest ono świadczeniem ekwiwalentnym, tj. odszkodowaniem pełnym. Ograniczenie to wynika z odsunięcia w czasie możliwości założenia wniosku o wypłatę odszkodowania, ograniczenia okresu dochodzenia roszczenia, braku określenia terminu zapłaty odszkodowania oraz wyłączenia z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia wysokości odszkodowania. Trybunał nie uznał jednak przyjętych rozwiązań prawnych za niezgodne z Konstytucją.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli J. S. i M. S., podnosząc, iż cena jaką się im proponuje jest rażąco niska. W latach 1967-68 przez działkę skarżących, która była pięknym ogrodem, zbudowano jezdnię dwupasmową. Przez 37 lat walczą o godziwą zapłatę za grunty oraz odszkodowanie za korzystanie z ich gruntów do dnia dzisiejszego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej odrzucenie, wskazując, iż zarówno M. S., jak i J. S. zaskarżona decyzja została doręczona w dniu [...], zaś skargę wniesiono bezpośrednio do Sądu pismem błędnie datowanym na dzień [...] – na kopercie widnieje pieczęć urzędu pocztowego z datą nadania [...], a na egzemplarzu skargi data wpływu do Sądu [...]. Skarga wpłynęła w dalszej kolejności do Wojewody D. w dniu [...]. Zgodnie zaś z art. 53 § 1 w związku z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W niniejszej sprawie, pomimo prawidłowego pouczenia zawartego w decyzji z dnia [...] o tym, że skargę należy wnieść za pośrednictwem Wojewody, skarżący skierowali skargę drogą pocztową bezpośrednio na adres Sądu. Konsekwencją niezastosowania się do pouczenia jest fakt, że skarga wpłynęła do właściwego organu z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. Jak bowiem trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postanowieniu z dnia 20 października 2004 r. dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi nie można przyjąć daty nadania (złożenia) skargi do organu niewłaściwego w rozumieniu art. 54 § 1 w/w ustawy, przy czym na tym etapie postępowania niedopuszczalne jest zastosowanie trybu przewidzianego w art. 65 k.p.a.

Prawidłowość przyjętej interpretacji potwierdza, zdaniem Wojewody D., dodatkowo treść art. 98 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).

Powołując się na powyższe, organ stwierdził, że skarga M. S. i J. S. została wniesiona z uchybieniem trzydziestodniowego terminu, wynikającego z art. 53 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powoduje, że winna być odrzucona – zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 powołanej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań Sąd odnosząc się do wniosku Wojewody D. o odrzucenie rozpatrywanej skargi pragnie wskazać, iż podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w sytuacji, gdy skarga została wniesiona bezpośrednio do sądu administracyjnego, sąd ten powinien ją przekazać właściwemu organowi administracji publicznej, zaś o zachowaniu terminu do wniesienia skargi, decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd pod adresem właściwego organu administracji publicznej /por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 131/06, nie publ./.

Nadto podkreślić należy, że w uchwale z dnia 11 grudnia 1984 r. /sygn. akt III AZP 7/84/ Sąd Najwyższy stwierdził, powołując się na przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu wówczas obowiązującym, iż jeżeli skargę do sądu administracyjnego wniesiono za pośrednictwem organu innego niż organ administracji państwowej, który wydał zaskarżoną decyzję w ostatniej instancji, albo wprost do sądu administracyjnego /art. 200 § 1 k.p.a./, to dla zachowania terminu przewidzianego w art. 199 § 1 k.p.a. miarodajna jest data nadania skargi przez organ niewłaściwy lub przez sąd administracyjny w urzędzie pocztowo-telekomunikacyjnym do organu właściwego /art. 57 § 3 k.p.a./, chociażby następnie wpłynęła ona do niego po upływie terminu zaskarżenia.

Analiza akt sprawy jednoznacznie wskazuje, że zaskarżona decyzja została doręczona skarżącym w dniu [...]. Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upływał zatem w dniu [...].

Skarga M. S. i J. S. – adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - została nadana przez skarżących w placówce urzędu pocztowego w dniu [...].

Przesyłkę zawierającą powyższą skargę, a skierowaną do Wojewody D., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nadał w urzędzie pocztowym dnia [...], co wynika m. innymi z pieczęci tegoż urzędu zamieszczonej na kopercie tejże przesyłki, a znajdującej się w aktach administracyjnych.

Uwzględniając powyższe, należało uznać - wbrew twierdzeniu organu - iż skarga w niniejszej sprawie została wniesiona z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stąd też niniejszą sprawę należało rozstrzygnąć merytorycznie. Przy tym należy podkreślić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm./ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty K. z dnia [...] Nr [...] naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./, co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego.

Naruszenie prawa w niniejszej sprawie polega przede wszystkim na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy /art. 7 k.p.a./, spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego /art. 77 § 1, 78 § 1 i art. 80 k.p.a./.

Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy organ pierwszej instancji miał dostateczną podstawę do ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania w kwocie [...] wydając decyzję z dnia [...] Nr [...] z powołaniem się na przepis art. 73 ust. 2 pkt 2 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm./, art. 129 ust. 1 i ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a i ust. 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r. Nr 46, poz. 543 ze zm./ oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego /Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm./ i opierając się wyłącznie na wyliczonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia [...] wartości przedmiotowej działki.

Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że decyzją z dnia [...] Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S. i M. S., Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...], podjętą podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, którą stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną, położonego w gminie L., o urządzonej księdze wieczystej [...], oznaczonego w operacie ewidencji gruntów obrębu 6-J., jako działka nr [...] [...] o pow. 0,0078 ha. Decyzja ta stała się ostateczna.

Pismem z dnia [...] skarżący złożyli w Starostwie Powiatowym w K. wniosek o odszkodowanie za zajęcie pod drogę publiczną opisanego wyżej gruntu.

Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do przepisu ust. 4 art. 73 w/w ustawy z 13 października 1998 r., odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.

Po myśli art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm./ ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Zgodnie zaś z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami /ust. 2/. Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości /ust. 3/. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia /ust. 4/.

Wskazać przy tym również należy, że Rada Ministrów wykonując delegację ustawową zawartą w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podjęła w dniu 21 września 2004 r. rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego /Dz. U. Nr 207, poz. 2109/, którym określono rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego.

I tak zgodnie z przepisem § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia /w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania decyzji/ przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Po myśli ust. 2 w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %;

2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %.

Istotny jest przy tym przepis § 36 ust. 5 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym, przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 2 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm./, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem.

Niesporne jest, że w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania zostały sporządzone w niniejszej sprawie dwa operaty szacunkowe przy czym każdy z nich określa inną wartość przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.

W pierwszym z nich, datowanym na dzień 15 września 2005 r., rzeczoznawca majątkowy wyliczył wartość tej nieruchomości na kwotę [...], zaś w drugim z dnia [...] – na kwotę [...].

Zauważyć przy tym należy, że w operacie szacunkowym z dnia 15 [...] stwierdzono na stronie 5, iż "Po przeprowadzeniu analizy rynku w zakresie występowania transakcji gruntami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne zgodnie z § 36 u. 1 rozporządzenia do określenia wartości szacowanej nieruchomości przyjęto podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele.".

W operacie zaś z [...], a którego wyliczenie wartości nieruchomości przyjęto do ustalenia spornego odszkodowania, stwierdzono zaś, iż "Po przeprowadzeniu analizy rynku w zakresie występowania transakcji gruntami zajętymi pod drogi publiczne zgodnie z § 36 u. 1 rozporządzenia do określenia wartości szacowanej nieruchomości przyjęto podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele." /str. 5/.

Wskazać należy, że na dzień sporządzenia pierwszego operatu w/w przepis § 36 ust. 1 omawianego rozporządzenia brzmiał: "Przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele.".

Natomiast na dzień [...] /data sporządzenia drugiego operatu/, brzmienie tegoż przepisu było następujące: "Przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.".

W ocenie rzeczoznawcy zmiana tegoż przepisu z dniem 7 października 2005 r. miała wpływ na określenie wartości nieruchomości, co spowodowało, iż w pierwszym operacie rzeczoznawca majątkowy określił wartość 1 m2 przedmiotowej nieruchomości na kwotę 32,30 zł /str. 11/, zaś w drugim na kwotę 13,91 zł /str. 10/.

Nadto podkreślić należy, że w punkcie 4.1.1. "Rodzaj rynku" – zapisano: "Dla wycenianej nieruchomości rozpatruje się rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi publiczne." /operat I/.

W tym samym punkcie w operacie II - "Dla wycenianej nieruchomości rozpatruje się rynek nieruchomości niezabudowanych, zajętych pod drogi publiczne".

Wskazać w tym miejscu należy, iż wprawdzie przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, uległ zmianie w okresie pomiędzy sporządzeniem obu operatów, jako, że został zmieniony przez § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego /Dz. U. Nr 196, poz. 1628/, jednakże organy orzekające w niniejszej sprawie winny były wyjaśnić dlaczego pominięto ustalenia operatu z [...] i zlecono sporządzenie kolejnego operatu ponownej opinii, a w konsekwencji - dlaczego przyjęły mniej korzystną dla skarżących wysokość wartości nieruchomości, skoro postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżących z dnia [...].

Wyjaśnienie powyższych okoliczności było istotne również z uwagi na to, że ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę majątkowego w obu operatach nie uległy zmianie. Wynika z nich bowiem, że według obowiązującego na dzień 29 października 1998 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. K., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy L. K. Nr [...] z dnia [...], szacowana nieruchomość znajdowała się w obszarze drogi krajowej.

W chwili zaś wydawania obu operatów brak było aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze, niemniej jednak, zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. K., uchwalonym uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rady Gminy L. K., obszar na którym znajduje się szacowana nieruchomość przeznaczony jest pod drogę krajową i sąsiaduje z terenem oznaczonym symbolem MP – tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej.

Uchybienie to jest o tyle istotne, że tak w operacie z [...] rzeczoznawca przyjmuje ceny transakcyjne od 2003 r. do sierpnia 2004 r., a w operacie z [...] ceny transakcyjne od 2003 r. do listopada 2005 r., gdy zaś z cyt. wyżej przepisu art.134 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, że określając wartość nieruchomości uwzględnia się aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Organy okoliczność tę całkowicie pominęły, jak i pominęły zapis przepisu § 36 ust. 5 omawianego rozporządzenia , w myśl którego dla ustalenia odszkodowania o którym mowa w art. 73 ust. 4 w/w ustawy z 13 października 1998r., przyjmuje się ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania .

Zważyć należy, że w doktrynie przyjęte zostało, iż opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej, ale musi on rozstrzygnąć tę kwestie sam, we własnym imieniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego /por. B. Adamiak, J. Borkowski- Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 8 wydanie C.H. BECK Warszawa 2006 r., str. 423/.

Podobnie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie administracyjnym , gdzie w wyroku z dnia 25 sierpnia 1998r., sygn.akt IVSA 1656/96 /LEX nr 43813/, Sąd przyjął, iż dowód z opinii biegłego, jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 77 ust. 1, art. 80 kpa). Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę.

Również w wyroku z dnia 8 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 833/00 /LEX nr 81735/, Sąd stwierdził, iż: "Opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego; jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego.

Pominięcie powyższych kwestii przez organ I instancji, jak i pominięcie przez ten organ rozważenia, czy w okolicznościach niniejszej sprawy nie należałoby zastosować postanowień przepisu § 36 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, jak i art. 107 § 3 k.p.a., co już dawało podstawę do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej.

Pokreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, to nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe /por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 1984 r., sygn. akt I SA 508/84, ONSA 2/84, poz. 100/.

Organ odwoławczy ani powyższych uchybień, jakimi dotknięte było postępowanie organu I instancji, nie dostrzegł, ani nie wypowiedział się co do w/w kwestii, czym dopuścił się naruszenia prawa.

Słusznym jest zatem wniosek, iż organy orzekające nie przeprowadziły w niniejszej sprawie postępowania dowodowego zgodnie z w/w przepisami k.p.a. Tym samym nie można przyjąć, że orzekające w sprawie organy zasadnie ustaliły na rzecz skarżących wysokość odszkodowania za zajętą po drogę nieruchomość.

Ponadto zarówno rzeczoznawca majątkowy, ale przede wszystkim organy orzekające nie odniosły się w ogóle do podnoszonych w trakcie postępowania zarzutów skarżących zawartych w piśmie z dnia [...]. Skarżący odnosząc się do operatu szacunkowego z dnia [...] zarzucali, iż cena jaką się proponuje jest rażąco niska, wskazując przy tym, iż działka znajdująca się kilometr dalej została wyceniona na ponad 70 zł za 1 m2.

Takie działanie organów, a właściwie zaniechanie, narusza niewątpliwie przepis art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji .

Stosownie do przepisu art. 152 tej ustawy orzeczono jak w punkcie II sentencji.

Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.