Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 84/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 84/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Starosta [...] na podstawie art. 151 § 1 K.p.a. odmówił M. Sz. uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] znak: [...] z dnia [...]r. udzielającej [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wieżą antenową kratową o wysokości 52 m i przyłączem elektroenergetycznym na terenie działki nr 64 w miejscowości[...].

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż M. Sz. jest właścicielem działki położonej w pobliżu lokalizacji przedmiotowej inwestycji i pozostaje w przekonaniu, że wybudowany obiekt będzie oddziaływał na jego nieruchomość, a w swoich pismach do organu jednocześnie podnosi, że nie brał bez własnej winy udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją i dlatego zażądał wznowienia postępowania.

Organ administracji architektoniczno - budowlanej postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie w sprawie, celem ustalenia racji wnioskodawcy.

W wyniku analizy projektu zagospodarowania terenu na etapie prowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, organ administracji architektoniczno - budowlanej ustalił brak oddziaływania obiektu na działki sąsiednie. W toku postępowania nie znaleziono przepisu prawa, który wskazywałby na możliwość wprowadzenia ograniczenia w zagospodarowaniu działki, której właścicielem jest M. Sz. w związku z czym nie uzyskał on statusu strony.

Na etapie wznowionego postępowania w przedmiotowej sprawie, organ powtórnie przeanalizował powyższą kwestię i nie znalazł przesłanki, która pozwoliłaby uczynić M. Sz. stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Nie znaleziono też podstaw, by w tym postępowaniu odnosić się do przepisów Kodeksu cywilnego w zakresie ustaleń dotyczących prawa własności, podkreślając przy tym, że wnioskodawca w swoim wystąpieniu nie wykazał żadnego konkretnego przepisu prawa, który uzasadniałby jego roszczenie, a ponadto nie wykazał także naruszenia "uzasadnionych interesów osób trzecich" (art. 5 ust. 9 ustawy - Prawo budowlane).

Reasumując organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca nie brał również udziału w postępowaniu ustalającym środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, prowadzonym przez Wójta Gminy[...], zakończonym decyzją z dnia[...], natomiast zgodnie z analizą przedmiotowej decyzji, rozkład pól elektromagnetycznych - obszar przekroczeń dopuszczalnego poziomu elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego o gęstości mocy przekraczającej wartość graniczną 0,1 w/m2 występować będzie w wolnej przestrzeni, w miejscach niedostępnych dla ludzi. W związku z powyższym Wójta Gminy [...] stwierdził brak konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

Ponadto stwierdzono, że analiza przedłożonego wniosku wykazała, że planowana budowa nie wpłynie negatywnie na stan środowiska, a jej eksploatacja nie będzie powodować przekroczenia wymaganych standardów jakości środowiska w aspekcie ochrony powietrza, gospodarki odpadami, ochrony przed hałasem, ochrony wód powierzchniowych, podziemnych oraz ochrony zasobów przyrodniczych.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. Sz. zarzucił jej wydanie z naruszeniem:

1) art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, w związku z art. 140, 143, 144 Kodeksu cywilnego, w związku z art. 21 Konstytucji RP, w związku z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. poprzez pominięcie powyższych przepisów,

2) art. 153 oraz 170 p.p.s.a. z uwagi na pominięcie oceny prawnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II OSK 1708/08 z dnia 24.09.2009 r., w którym przesądzono, że planowana inwestycja oddziałuje bezpośrednio na działkę skarżącego, a więc ma on interes prawny w zaskarżeniu rozstrzygnięć, które oddziaływają na jego sferę praw lub obowiązków,

3) art. 151 § 1 pkt 1 Kpa poprzez stwierdzenie, że wnioskodawca w niniejszym postępowaniu nie posiada przymiotu strony.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów odwołujący się przytoczył fragmenty uzasadnień orzeczeń sądów administracyjnych: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II OSK 1708/08 z dnia 24.09.2009 r., wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1581/08 oraz wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005 r., sygn. akt III CK 129/04 i innych.

Zdaniem skarżącego organ nie dokonał pełnej analizy materiału dowodowego stwierdzając, iż nie ma potrzeby ustalania obszaru ograniczonego użytkowania w sytuacji, w której inwestycja powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Ponadto lakoniczne stanowisko organu nie pozwala w ocenie strony na podjęcie dalszej polemiki z organem w zakresie posiadania przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzając przy tym, że jak wynika z powyższych wyroków, to właśnie przepisy kodeksu cywilnego przesądzają o przymiocie strony.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z dołączonego do projektu budowlanego projektu zagospodarowania terenu wynika brak oddziaływania obiektu na działki sąsiednie i nie istnieje także żaden przepis prawa wprowadzający, w związku z realizacją ww. przedsięwzięcia, ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, a tym samym obszar oddziaływania zamyka się na terenie nieruchomości objętej inwestycją. Z pkt 2 załącznika nr 3 do decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zdaniem Wojewody wynika, iż teren, na którym ma być zrealizowana inwestycja, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie wydano żadnych decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano, że teren przeznaczony jest na cele rolnicze, a zgodnie z raportem o oddziaływaniu na środowisko dla przedmiotowej stacji bazowej, promieniowanie pól elektromagnetycznych występuje na wysokości od 32 m do 54,8 m nad terenem, a zatem w miejscach niedostępnych dla ludności.

Wobec powyższego w ocenie organu nie ma zastosowania rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883), ponieważ § 1 pkt 1 rozporządzenia określa dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, zróżnicowane dla:

- terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową,

- miejsc dostępnych dla ludności

i nie dotyczy terenów przeznaczonych na cele rolnicze, a takim jest działka skarżącego. Tym samym zdaniem organu odwoławczego stacja bazowa telefonii komórkowej nie wprowadza związanych z tym obiektem ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nieruchomości sąsiednich, a zatem działki przyległe do terenu inwestycji nie znajdują się w obszarze oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i jednocześnie właściciele terenów sąsiednich nie są stronami postępowania o pozwolenie na budowę w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zarzut naruszenia przez organ administracji architektoniczno - budowlanej art. 153 oraz 170 p.p.s.a., poprzez pominięcie oceny prawnej wyroku NSA II OSK 1708/08 z dnia 24.09.2009 r., również zdaniem Wojewody nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ dotyczy postępowania prowadzonego przed innym organem i dotyczy posiadania przez M. Sz. przymiotu strony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a zatem jest bezprzedmiotowa dla postępowania wznowieniowego.

Również podnoszony zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z przepisami art. 140, 143, 144 K.c. jest w ocenie organu nietrafny, ponieważ art. 140 K.c. stanowi lex specialis w stosunku do ww. zapisów Kodeksu cywilnego i wyłącza ich stosowanie.

Wobec tego, że odwołujący się nie może wywodzić przymiotu strony z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ nie jest żadnym z podmiotów określonych w tym przepisie oraz z uwagi na brak przepisu prawa materialnego w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który by w związku z przedmiotową inwestycją wprowadzał ograniczenia w zagospodarowaniu jego działki, zdaniem organu odwoławczego należy stwierdzić, że organ administracji architektoniczno - budowlanej I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie.

W skardze do sądu M. Sz. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie;

1) art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 Kpa poprzez:

2) niedokonanie subsumcji polegającej na wskazaniu konkretnej jednostki prawnej z jednoczesnym wskazaniem, jak ustalono do niej stan faktyczny, z uwagi na strony oraz wykluczeniu przepisów art. 140, 143, 144K.C., które jako odrębne ze wskazanymi powyżej przepisami prawa budowlanego, decydują między innymi o przymiocie strony;

3) przyjęcie stanu faktycznego oraz prawnego w kwestii ustalenia obszaru oddziaływania obiektu dokonanego lakonicznie przez autora raportu,

4) nie podania parametrów technicznych objętych analizą,

5) nie podania, jakie przepisy odrębne zostały objęte analizą.

Skarżący podniósł, uzasadniając zarzuty skargi, że zamierzenie wprowadza uciążliwości na sąsiednich działkach, albowiem realizacja przez inwestora planowanego przedsięwzięcia spowoduje wprowadzenie (emisję) do przestrzeni ponadnormatywnego PEM. Z kolei emisja ponadnormatywnego REM zmieni istniejące dopuszczalne poziomy substancji i energii, a zatem spowoduje zmianę jakości standardu środowiska i poza sporem pozostaje fakt, iż planowana stacja bazowa telefonii komórkowej spowoduje ponadnormatywne promieniowanie, które -co wynika z dokumentacji - będzie występowało także na terenie działek sąsiednich, co do których inwestor nie posiada tytułu prawnego (patrz: wyrok NSA z dnia 26.07.2011 r., sygn. akt II OSK 1219/10).

W niniejszej sprawie, w ocenie skarżącego obie decyzje naruszają obowiązujące prawo, a ich uzasadnienie wyklucza możliwość skontrolowania ich poprawności, albowiem nie dokonano subsumcji, gdyż lakoniczne stwierdzenie, iż promieniowanie będzie znajdować się na wysokości od 32 do 54 m nad terenem, którego autorem w istocie jest autor raportu, jest błędne, ponieważ nie uwzględniono błędu metody obliczeniowej oraz zjawiska odbić (tu m.in.: w pobliżu planowanej inwestycji znajdują się obiekty budowlane. Bardziej precyzyjne uzasadnienie tego wątku nie może mieć miejsca albowiem brak typów anten, azymutów, mocy, a co najważniejsze ich ilości, wyklucza zdaniem skarżącego tą możliwość.

Ponadto niedopuszczalne jest przywoływanie przez organ tylko i wyłącznie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane jak określających, kto może mieć przymiot strony, albowiem w art. 3 pkt. 20 wskazano, że przez obszar oddziaływania obiektu - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jednakże przepisów odrębnych, jakie analizowano, zdaniem skarżącego nie wskazano w decyzji, co uniemożliwia WSA dokonania kontroli takiego stanowiska. Wskazał przy tym, iż takimi przepisami między innymi jest art. 140, 143, 144 K.c. w związku z art. 21 oraz 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. oraz art. 144 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

W świetle powyższego, nie znając przedmiotu sporu, przepisów odrębnych badanych i stosowanych przez organy oraz w sytuacji, w której organ samodzielnie nie ustalił obszaru oddziaływania obiektu, skarżący wskazał, iż polemika z decyzją jest znacznie ograniczona. Ponadto w ocenie strony skarżącej WSA również nie ma możliwości weryfikacji tak lakonicznej decyzji, albowiem musiałby zastąpić organy w ustalaniu stanu faktycznego, która to czynność zajęła organowi I instancji prawie 4 lata, a odwoławczemu pół roku.

Ponadto zdaniem skarżącego posiada on przymiot strony zarówno w postępowaniu środowiskowym jak i lokalizacyjnym, co jest tożsame z istnieniem interesu prawnego w niniejszej sprawie potwierdzonym zarówno przez WSA jak i NSA.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres oddziaływania pól elektromagnetycznych był ustalany w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji środowiskowej. W tych okolicznościach, skarżący podjął też próbę wzruszenia decyzji środowiskowej z [...]r., w oparciu o którą organ oceniał zasięg oddziaływania inwestycji we wznowionym postępowaniu. Skarżący wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] o środowiskowych uwarunkowaniach.

Niezależnie od tego strona skarżąca zakwestionowała prawidłowość ustaleń zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczących - ilości i typów przewidzianych do instalacji anten, zakresu natężenia pola, mocy emisji sygnału i oceny kumulacji pól elektromagnetycznych, a także ewentualnego marginesu błędu i ewentualnych odbić.

Wskazane przez stronę okoliczności w kontekście oddziaływania pól elektromagnetycznych na nieruchomości sąsiednie odbywa się ramach oceny prowadzonej w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji środowiskowej i o ile decyzje te były wadliwe, środkiem do ich usunięcia są instrumenty służące wznowieniu postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Oczekiwanie, by organ architektoniczno - budowlany dokonał ustaleń w tym przedmiocie w zakresie przedstawionym przez skarżącego nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody[...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z [...] o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej z wieżą antenową kratową o wysokości 52 m i przyłączem energetycznym na terenie działki nr 64 w miejscowości[...], wydana w wyniku wznowienia postępowania (art. 151 § 1 pkt 1 kpa).

Wznowienie postępowania nastąpiło w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. z uwagi na twierdzenie skarżącego, że powinien on być stroną toczącego się postępowania o pozwolenie na budowę i jako strona bez własnej winny nie brał w nim udziału. Organ uznał, że nie ma podstaw do potraktowania M. Sz. jako strony postępowania. Powołując się na analizy sporządzone na użytek decyzji środowiskowej z [...] organ stwierdził, że rozkład pól elektromagnetycznych, w którym występuje obszar przekroczeń dopuszczalnego poziomu elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego o gęstej mocy przekraczające wartość graniczną 0,1 w/m² występować będzie w wolnej przestrzeni, w miejscach niedostępnych dla ludzi. Według raportu oddziaływania na środowisko, promieniowanie elektromagnetyczne występuje na wysokości od 32 - 54 m nad terenem. Organ więc uznał, że nieruchomość wnioskodawcy nie znajdzie się w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Pr. bud.

Z tym poglądem nie zgodził się skarżący, twierdząc że niedopuszczalny poziom oddziaływania pól elektromagnetycznych będzie oddziaływał na jego nieruchomość.

Organ słusznie wskazał, że status strony uwarunkowany jest zakresem oddziaływania inwestycji. Zakres oddziaływania inwestycji w zakresie pól elektromagnetycznych wynika z decyzji środowiskowej. Na podstawie decyzji środowiskowej z [...] dokonywano ustaleń przy wydaniu pozwolenia na budowę. Wynika to wprost z pkt 2 uzasadnienia decyzji o pozwoleniu na budowę z[...]. W tych okolicznościach zasadnicze znaczenie mają losy postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej i ustalenie oddziaływania inwestycji, które było badane w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej. Jak wskazano powyżej decyzja środowiskowa z [...] r. była przedmiotem oceny we wznowionym postępowaniu.

Po wydaniu decyzji o odmowie uchylenia decyzji z [...]r., organ odwoławczy uchylił decyzję Wójta Gminy[...]. W dniu [...]r. ponowie Wójt wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji środowiskowej z [...]r. i ponownie ją uchylono. W dniu [...]r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję stwierdzającą, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] r. w sprawie budowy stacji bazowej telefonii cyfrowej została wydana z naruszeniem prawa. W wyniku odwołania M. Sz., SKO w T., decyzją z [...] orzekło o uchyleniu decyzji Wójta Gminy [...] z [...] w sprawie środowiskowych uwarunkowań oraz uchyliło decyzję Wójta Gminy z [...] r. i umorzyło postępowanie. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 24 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 750/09 uchylono decyzję SKO z [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z[...]. Skarga kasacyjna od wyroku WSA z 24 marca 2010 r. o sygn. akt II SA/Bd 750/09 została oddalona wyrokiem NSA sygn. akt II OSK 1485/10 z 25 października 2011 r.

Jak zwrócił uwagę NSA w sprawie II OSK 1485/10, którego uwagi w tym względzie są aktualne na gruncie niniejszej sprawy, zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W granicach określonych przez społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią - art. 143 zdanie 1 k.c. Dla ustalenia miary przestrzennego zasięgu własności gruntu - we wnętrzu ziemi i w przestrzeni powietrznej, tj. pionowego zasięgu własności nieruchomości gruntowej - zastosowano funkcjonalne kryterium społeczno - gospodarczego przeznaczenia gruntu. O przestrzennych granicach konkretnego gruntu przesądzają uzasadnione potrzeby jej właściciela, zależne od rodzaju przeznaczenia jego nieruchomości. Społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005 r., III CK 129/04, Prok. i Pr. 2005, nr 7-8, s. 52). Aktywne wykorzystanie przez właściciela gruntu przestrzeni powietrznej następuje najczęściej w toku inwestycyjnej działalności budowlanej i późniejszej eksploatacji obiektów budowlanych. Skoro według wskazań art. 143 k.c. własność gruntu rozciąga się również na przestrzeń nad powierzchnią gruntu, to wyłącznie właściciel nieruchomości gruntowej jest uprawniony do korzystania z przestrzeni powietrznej nad jego gruntem. Wobec wyłączności uprawnień właściciela należy wykluczyć ingerencję sąsiadów oraz innych osób trzecich, jak chodzi o korzystanie z przestrzeni powietrznej nad cudzym gruntem. W stosunkach sąsiedzkich chodzi głównie o unikanie niedozwolonych immisji (art. 144 k.c.) (por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze, 2001 r.- komentarz do art. 140 -144).

W ocenie Sądu negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego wstępującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać prawa do zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 3 pkt 2a ustawy prawa budowlanego a więc istotne są możliwości zabudowy tej nieruchomości głównie jeśli chodzi o jej wysokość

- (gospodarcze przeznaczenie nieruchomości wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą korzystać z przysługującej mu własności gruntu rozciągającej się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią). Inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Ponadto ustawowy nakaz ochrony osób trzecich w rozumieniu przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego wymaga, by korzystanie z gruntu, w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa, w tym porządku prawnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów dotyczących ochrony środowiska było zagwarantowane.

Sąd w cytowanym wyroku zawarł stwierdzenie, że niewystarczające jest twierdzenie organu, że skoro według raportu stacja będzie wysyłała sygnał na wysokości od 32 m do 54,8 m n.p.t., to wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania nie występują miejsca dostępne dla ludności, bo w określonej odległości od stacji nie ma budynków o takiej wysokości (taki też pogląd prezentował organ w niniejszym postępowaniu). Kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej. Należy ocenić, czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym przypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. W tym zaś celu niezbędne jest odniesienie się do możliwej zabudowy na terenach sąsiednich, w tym zabudowy planowanej oraz technicznych możliwości regulacji położenia zamontowanych anten.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wójt Gminy [...] wydał [...] r. decyzję o uchyleniu decyzji z [...] o środowiskowych uwarunkowaniach i umorzył postępowanie. Postępowanie wznowieniowe w sprawie wydania decyzji środowiskowych nie pozwoliło zatem na oparcie się na ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż została ona wyeliminowana z obrotu.

Elementem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach był natomiast raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Według § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko zwanego dalej rozporządzeniem, wydanym na podstawie art. 51 ust. 8 Prawo ochrony środowiska w brzmieniu pierwotnym, sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 100 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7.

Z raportu wynika, iż stacja bazowa będąca przedmiotem inwestycji miała być wyposażona w urządzenia promieniujące pola elektromagnetyczne, których maksymalna izotropowa moc promieniowania wyniesie ponad 7230 W. Parametry te przesądzają o tym, iż w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia obowiązywało rozporządzenie w wersji przed nowelizacją (tj. w wersji sprzed 31 sierpnia 2007 r.), dlatego inwestycja należała do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu było obligatoryjne (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia).

W dniu 31 sierpnia 2007 r. rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r. zostało znowelizowane (Dz. U. Nr 158, poz. 1105). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w brzmieniu znowelizowanym, sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi:

1. nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

2. nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

3. nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

4. nie mniej niż 20.000 W.

Sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia mogą wymagać instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 Mhz, w których równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi:

a) nie mniej niż 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) nie mniej niż 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) nie mniej niż 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) nie mniej niż 1.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny;

W takiej sytuacji kryteria, według których kwalifikuje się daną inwestycję jako wymagającą sporządzenia raportu obligatoryjnie, czy też fakultatywnie uległy zmianom. Kryterium tym jest odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Rozstrzygająca jest zatem lokalizacja wokół terenu inwestycji miejsc dostępnych dla ludności przy uwzględnieniu mocy nadajników. Nowelizacja rozporządzenia weszła w życie w dniu 31 sierpnia 2007 r., a więc po wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skoro negatywne oddziaływanie uzależnione jest od odległości położenia inwestycji od miejsc dostępnych dla ludzi, istotne jest ustalenie, czy istnieje techniczna możliwość pochylenia anteny (tzw. TILT) a przez to zmiany pola oddziaływania inwestycji na działkę skarżącego w toku eksploatacji obiektu. Czy w przypadku pochylenia wiązki będzie ona oddziaływać na działkę skarżącego. Należy także uzyskać od inwestora informacje czy z eksploatacyjnego punktu widzenia zmiana pochylenia jest możliwa i uzasadniona.

Rozpatrując sprawę pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu, istotne jest ustalenie wpływu inwestycji na możliwość zagospodarowania działki a także ochrona osób trzecich określona w art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud.

Z punktu widzenia ochrony osób trzecich istotna jest bowiem strefa oddziaływania w kontekście dostępności ludności do tej strefy.

Ocena ta musi dotyczyć oddziaływania na działkę sąsiednią. Należy też mieć na uwadze ewentualną wysokość możliwej zabudowy działek (gdyby wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to do jakiej wysokości mogłyby sięgać budynki.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar dotyczy oddziaływania projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, z punktu widzenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Oznacza to, że status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę determinowany jest zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego, lecz w zakresie wprowadzającym związane z tym obiektem ograniczenia.

Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. O ile więc istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

W wyroku NSA z 19 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 647/11 sąd wskazał, że właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy wynikające z przepisów odrębnych ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową określonej działki zostaną zachowane, jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami ustawowymi oraz aktów wykonawczych.

Z tych względów organ administracji analizując obszar oddziaływania oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania obiektu, które stanowi naruszenie określonych norm.

To czy wykonanie określonych robót naruszy interes właściciela sąsiedniej nieruchomości jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, albowiem planowane roboty budowlane nie naruszają przepisów odrębnych. Oznacza to, że interesu prawnego, który wyznacza legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony nie można uzależniać od wyniku postępowania i oceny, czy interes ten został naruszony. Nie jest więc zasadne uznanie, że określona osoba nie jest stroną postępowania w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty podnoszone przez tę osobę, wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby wynikający z przepisów prawa nie został naruszony (wyrok II OSK 647/11 z 19 lipca 2012 r.).

Wprawdzie cytowany wyrok zapadł w sprawie odmowy wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie w trybie wznowienia, to jednak zachowuje aktualność dla oceny komu przysługuje status strony co do zasady. Ocena w tym zakresie może być dokonana tylko w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy, przez organ pierwszej instancji lub drugiej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1090/05, z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06, z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 644/10, z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt OSK 1764/10), a więc we wznowionym postępowaniu, w którym ocenia się czy i jaki wpływ na rozstrzygnięcie miało pominięcie danego podmiotu w postępowaniu.

Organy administracji w rozpoznawanej sprawie doszły do wniosku, że obszar występowania pól elektromagnetycznych o wartości wyższej od dopuszczalnego poziomu promieniowania wystąpi na wysokości niedostępnej dla ludzi, a co za tym idzie nie będzie oddziaływał na nieruchomość skarżącego i w żaden sposób nie wpłynie na sposób i zakres jej zagospodarowania. Takie ustalenie wydaje się przedwczesne, choć nie oznacza to, że organ ma dokonywać własnych ustaleń co do negatywnego oddziaływania pól elektromagnetycznych na środowisko lub spekulować nad możliwością skutków zmiany mocy anten lub dokonywania badań do których jako organ architektoniczno -budowlany nie jest upoważniony.

Organy w niniejszym postępowaniu dokonały oceny interesu skarżącego w oparciu o art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, jednak bez ustalenia, czy przy przewidywanym montażu anten istnieje ryzyko zmiany ich położenia i tym samym skierowania pola poniżej wartości poziomów podanych w raporcie.

Organ musi mieć na uwadze, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud., obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

W rozpoznawanej sprawie nie bez znaczenia była okoliczność, że przedmiotowa inwestycja zaliczona została do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W tych okolicznościach organ administracji zobowiązany będzie do badania i uwzględniania ewentualnej wysokościowej zabudowy działek leżących w pobliżu projektowanej stacji bazowej, z punktu widzenia istnienia miejsc dostępnych dla ludności (istotna jest bowiem okoliczność do jakiej wysokości na terenie będącym w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej mogą sięgać budynki, w tym czy wydano decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które określałyby parametry tej zabudowy), a także czy z punktu widzenia techniczno- budowlanego możliwa jest modyfikacja oddziaływania pochylenia anten, które może spowodować zmianę określonego w raporcie pola oddziaływania inwestycji).

Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) określa dopuszczalne poziomy pół elektromagnetycznych w środowisku, zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową (§ 1 pkt 1 a) i miejsc dostępnych dla ludności (§ 1 pkt 1 b). Z dniem 15 listopada 2008 r. do art. 124 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150), dodany został - przez art. 144 pkt 20 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) - ustęp 2 stanowiący, iż przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.

W świetle uregulowań kpa to na organie spoczywa obowiązek przestrzegania zasady dochodzenia prawdy obiektywnej - art. 7 kpa poprzez podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego - art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa oraz obowiązek uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa.

Mając na uwadze powyższe rozważania przyjąć należy, iż przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie pól elektromagnetycznych zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1581/08; z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 719/09 - opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Kluczową sprawą dla rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi na decyzję Wojewody [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Starosty [...] z [...]r. wydanej w wyniku wznowienia postępowania odmawiającej skarżącemu M. Sz. uchylenia decyzji starosty [...] z [...] udzielającej pozwolenia na budowę sytuacji telefonii komórkowej jest ustalenie czy skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności podkreślić, że organ architektoniczno - budowlany nie zajmuje się oceną poziomu oddziaływania inwestycji w zakresie emisji ponadnormatywnego promieniowania PEM. Wydając decyzję o pozwoleniu na budowę organ ocenia wniosek i projekt budowlany na podstawie przepisów prawa budowlanego. W pozwoleniu na budowę wskazuje jedynie na konieczność respektowania innych norm wynikających z przepisów i aktów i decyzji oraz wymienia jednocześnie, że decyzję wydano, tak jak w niniejszej sprawie w oparciu o prawomocną decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz prawomocną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody a także raport oddziaływania na środowisko. Każdy bowiem z organów odrębnie w oparciu o inne przepisy prawa i zakres kompetencji rozstrzyga sprawę. Organ architektoniczno - budowlany nie może czynić własnych ustaleń właściwych kompetencyjnie dla innego organu. W konsekwencji organ architektoniczno - budowlany nie ustala zakresu oddziaływania niekorzystnego dla środowiska promieniowania ponadnormatywnego. Nie jest też zobowiązany do ustalenia tożsamego kręgu podmiotów, którym przysługuje status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę według kręgu stron postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Organ architektoniczny musi natomiast uwzględniać ustalenia wynikające z decyzji innych organów w zakresie koniecznym dla prowadzonego przez siebie postępowania. W tym znaczeniu ustalenia i rozstrzygnięcia w zakresie m.in. ochrony środowiska wiążą organ architektoniczno - budowlany. Natomiast krąg podmiotów występujących w danym postępowaniu organ ustala w oparciu o przepisy do stosowania których jest upoważniony. W przypadku postępowania o ustalenie pozwolenia na budowę są to art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane. Wobec powyższego twierdzenie, że skoro w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody danemu podmiotowi przysługuje status strony, to również w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę taki status także przysługuje, nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając natomiast właściwy krąg podmiotów na podstawie art. 28 ust. 2 w z art. 4 pkt 20 pr. bud. niewątpliwie należy mieć na uwadze fakt oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

Ze względu jednak na podane wcześniej okoliczności sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 ppsa orzeczono jak w punkcie 2 sentencji, a o kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ppsa.