Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 249/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

IV SA/Po 249/19

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].12.2018r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] 2012 z dnia [...].10.2018 r., którą udzielono pozwolenia na wprowadzanie zanieczyszczeń gazowych i pyłowych do powietrza atmosferycznego dla instalacji [...] sp. z o.o. w [...] (dalej skarżąca).

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że do SKO wpłynął wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej [...]WIOŚ) z dnia [...] lipca 2016 r. o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Starosty [...] z powodu naruszenia przez Starostę art. 224 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2008.25.150, t.j. z póżn. zm., dalej u.p.o.ś.) poprzez nieprawidłowo określoną dopuszczalną wielkość emisji w kg/h zamiast w mg/m3 i nieprawidłowo określając dopuszczalna emisję nieobjętego standardami tlenku węgla.

W dniu [...] stycznia 2018 r. została wydana przez Starostę [...] decyzja nr [...] udzielająca skarżącej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do obróbki i przetwórstwa mleka o zdolności przyjmowania obliczonej jako średnia w stosunku do produkcji rocznej, ponad [...] ton mleka na dobę zlokalizowanej na terenie oddziału w [...] przy ul. [...] na warunkach określonych w decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 16a ustawy o inspekcji ochrony środowiska (Dz. U.2018.1471 z póz zm.) w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania przez organy ochrony środowiska decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska organ Inspekcji Ochrony Środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji (ust. 1). Organom Inspekcji Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym (ust. 2). Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio do orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych (ust. 3).

Mając na uwadze powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] był uprawniony do złożenia w niniejszej sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Przepis art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) reguluje przesłanki, które stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to instytucja o charakterze nadzwyczajnym, służąca do weryfikacji i wycofania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami. Wskazano, że co do zasady decyzjom ostatecznym służy domniemanie legalności, jednakże w takim przypadku, z powodu ciężaru gatunkowego wad należy orzec, iż były one nieważne od chwili wydania.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z powodu wydania decyzji z naruszeniem art. 224 ust. 2 i ust. 4 u.p.o.ś., tj. na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie bowiem z art. 378 ust. 1 u.p.o.ś. organem ochrony środowiska, właściwym w sprawie o której mowa, w art. 183 jest starosta. Zgodnie z art. 180 eksploatacja instalacji powodująca: 1)wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. Według art. 183 ust. 1 pozwolenie wydaje w drodze decyzji organ ochrony środowiska. Wobec powyższego Starosta [...] był właściwym organem do wydania przedmiotowej decyzji.

W niniejszej sprawie doszło zdaniem Kolegium do spełnienia przesłanki art.156 § 1 pkt 2 k.p.a,, tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się doktrynie (Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex) Podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma materialna prawa, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza zatem, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. W niniejszej sprawie podstawą prawną wydania decyzji był art. 224 u.p.o.ś. Zgodnie z nim:

1. Pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, oprócz wymagań, o których mowa w art. 188, powinno określać: 1) charakterystykę miejsc wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza; 2) usytuowanie stanowisk do pomiaru wielkości emisji w zakresie gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza.

2. Określając w pozwoleniu warunki, o których mowa w art. 188 ust. 2 pkt 2, ustala się rodzaje i ilość gazów lub pyłów dopuszczonych do wprowadzania do powietrza, wyrażone: 1)w mg/m3 gazów odlotowych w stanie suchym w temperaturze 273 K i ciśnieniu 101,3 kPa, albo w kg/h, albo w kg na jednostkę wykorzystywanego surowca, materiału, paliwa lub powstającego produktu - dla każdego źródła powstawania i miejsca wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza; w przypadku gdy dla instalacji albo procesu technologicznego lub operacji technicznej, prowadzonych w instalacji, są ustalone standardy emisyjne, wielkość dopuszczalnej emisji wyraża się w pozwoleniu w jednostkach, w jakich wyrażone są te standardy; 2) w Mg/rok - dla całej instalacji.

3. W pozwoleniu nie określa się wielkości emisji dla tych rodzajów gazów lub pyłów, które wprowadzone do powietrza ze wszystkich wymagających pozwolenia instalacji położonych na terenie jednego zakładu nie powodują przekroczenia 10 % dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu albo 10 % wartości odniesienia, uśrednionych dla godziny; w takim przypadku w pozwoleniu wskazuje się rodzaje gazów i pyłów, których wielkości emisji nie określono.

3a. Przepisu ust. 3 nie stosuje się do instalacji albo procesu technologicznego lub operacji technicznej prowadzonych w instalacji, do których stosuje się przepisy w sprawie standardów emisyjnych w zakresie wprowadzania gazów i pyłów do powietrza.

4. Jeżeli dla instalacji albo procesu technologicznego lub operacji technicznej, prowadzonych w instalacji, są ustalone standardy emisyjne, to w pozwoleniu na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza nie określa się dla tej instalacji, procesu lub operacji innych rodzajów gazów lub pyłów niż objęte standardami; w pozwoleniu wskazuje się na odstąpienie od określania warunków emisji dla pozostałych gazów lub pyłów.

Wobec powyższego według Kolegium kwestionowana decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej.

W orzecznictwie wskazuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (np. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 roku, w sprawie o sygn. akt OSK 1134/04;). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (zob. wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., w sprawie o sygn. akt V SA 1970/98). Rażącego naruszenia prawa nie można utożsamiać z każdym naruszeniem prawa, nawet istotnym. Nie każde naruszenie musi polegać na naruszeniu rażącym (zob. np. wyrok WSA w Olsztynie 2012 roku, w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 185/12; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 roku, w sprawie o sygn. akt II OSK 1280/11). Samo naruszenie przepisów (postępowania lub prawa materialnego), nawet mające istotny wpływ na wynik nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji postępowaniu nadzwyczajnym - jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Nie jest dopuszczalne kwalifikowanie wypadków zwykłego naruszenia prawa jako naruszenie rażące.)

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazano, iż przytoczony powyżej art. 224 ust. 2 u.p.o.ś. stanowił, iż określając w pozwoleniu warunki, o których mowa w art. 188 ust. 2 pkt 2, ustala się rodzaje i ilość gazów lub pyłów dopuszczonych do wprowadzania do powietrza, wyrażone:

1) w mg/m3 gazów odlotowych w stanie suchym w temperaturze 273 K i ciśnieniu 101,3 kPa,

albo w kg/h,

albo w kg na jednostkę wykorzystywanego surowca, materiału, paliwa lub powstającego produktu - dla każdego źródła powstawania i miejsca wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza;

w przypadku gdy dla instalacji albo procesu technologicznego lub operacji technicznej, prowadzonych w instalacji, są ustalone standardy emisyjne, wielkość dopuszczalnej emisji wyraża się w pozwoleniu w jednostkach, w jakich wyrażone są te standardy;

2) w Mg/rok - dla całej instalacji.

Natomiast wydane na podstawie ustawy prawo ochrony Środowiska Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 kwietnia 2011 r. w sprawie standardów emisyjnych, wskazywało, iż standardy emisyjne dwutlenku siarki ze spalania węgla kamiennego, standardy emisyjne tlenków azotu ze spalania węgla kamiennego oraz standardy emisyjne pyłu ze spalania tegoż węgla przyjmuje się w jednostce "mg/m3".

Wobec powyższego Kolegium uznało, iż podane w decyzji z dnia [...].10.2012 r. dopuszczalne emisje zanieczyszczeń dla każdego emitora w jednostce kg/h zamiast mg/m3 było sprzeczne z art. 224 ust. 2 u.p.o.ś. w zw. z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 22 kwietnia 2011 r. w sprawie standardów emisyjnych.

Nadto podanie w przedmiotowej decyzji zanieczyszczenia w postaci CO, w sytuacji kiedy nie przewidują go standardy należało uznać za sprzeczne z art. 224 ust. 4 u.p.o.ś.

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W ocenie Kolegium niniejsze sprzeczności są oczywiste. Dlatego w sprawie doszło do wydania z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 224 ust. 2 i 4 u.p.o.ś.

W ocenie Kolegium w tej sprawie nie zaistniały pozostałe przesłanki określone w art.156 § 1 pkt 3 – 7 k.p.a. Nie zaszły też przesłanki negatywne do wydania decyzji stwierdzającej nieważność. Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1,3,4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Według Kolegium w sprawie nie występuje przesłanka uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności z uwagi na upływ czasu. Nadto wydana decyzja nie wywołania nieodwracalnych skutków prawnych.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła [...] sp. z o.o. wnosząc o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr SKO - [...] lub zmianę tej decyzji poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].10.2012 r.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wadliwie została oznaczona decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...].10.2018 r., gdyż decyzja Starosty [...] udzielająca pozwolenia na wprowadzenie zanieczyszczeń gazowych i pyłowych do powietrza atmosferycznego dla instalacji skarżącej nosi datę "[...].10.2012 r.", a nie datę "[...].10.2018 r.".

W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie proste zestawienie treści decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].10.2012 r. - z treścią przepisu art. 224 ust. 2 u.p.o.ś. nie pozwala na stwierdzenie, że pozostają one w jawnej sprzeczności, a tylko taki stan pozwalałby uznać, że występuje rażące naruszenie prawa. W niniejszym przypadku, aby stwierdzić stan naruszenia prawa, konieczna była pogłębiona analiza przepisów, w tym powiązania pomiędzy przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska i wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego Ministra Środowiska z dnia 22 kwietnia 2011 r. w sprawie standardów emisyjnych. Stan taki zdaniem skarżącej nie pozwala na uznanie, iż w sprawie wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka negatywna do wydania decyzji stwierdzającej nieważność określona w art. 156 §2 k.p.a., gdyż decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...].10.2012 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Na podstawie tej decyzji Spółka wprowadzała zanieczyszczenia gazowe i pyłowe do powietrza atmosferycznego zgodnie z jej treścią w okresie jej obowiązywania i stan ten nie jest już odwracalny w żadnym zakresie. Od stycznia 2018 r. Spółka posiada bowiem pozwolenie zintegrowane na prowadzenie instalacji do obróbki i przetwórstwa mleka, a to na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z [...].01.2018 r.

W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, iż mogą zachodzić przypadki, w których podstawa normatywna i faktyczna skutku prawnego może ulec tak dalekim przekształceniom, że samo pozbawienie decyzji mocy obowiązującej ze skutkiem wstecznym może okazać się bezprzedmiotowe. Dotyczy to sytuacji, gdy (1) przestał istnieć lub uległ zmianie podmiot praw lub obowiązków, (2) gdy przestał istnieć przedmiot stosunku, a więc zindywidualizowane prawa i obowiązki stron, (3) gdy podstawa normatywna skonkretyzowanego stosunku prawnego uległa zmianie, a także (4) przestała istnieć lub uległa dalekim przeobrażeniom podstawa faktyczna, tak że została naruszona tożsamość stosunku. Jeśli zatem skutki prawne unieważnialnej decyzji ustaną w wyniku określonych zmian w zakresie podstawy faktycznej czy normatywnej skonkretyzowanego w decyzji stosunku, powodując jego dekompletację, to ich cofnięcie za pośrednictwem decyz stwierdzającej nieważność będzie prawnie niemożliwe i niedopuszczalne (tak: M. Kamiński, Problem definiowania pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych unieważnialnej decyzji administracyjnej a koncepcja skutku prawnego, ZNSA 2013/4, s. 68-72).

Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych odnosi się do takich skutków prawnych oraz faktycznych mających miejsce w rzeczywistości społecznej, które powodują niemożność powrotu do stanu poprzedniego (tak w wyroku WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2010 r. I SA/Wa 164/10 oraz wyroku WSA w Krakowie z 6 kwietnia 2009 r., II SA/Kr 1213/08). Taki też stan występuje w przypadku przedmiotowej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].10.2012 r. Powrót do stanu poprzedniego jest niemożliwy, nie istnieje możliwość odmiennego uregulowania sytuacji prawnej Spółki w okresie obowiązywania w/w decyzji z dnia [...].10.2012 r. od tej, która została ukształtowana tą decyzją, a zatem wydanie decyzji stwierdzającej jej nieważność jest bezprzedmiotowe i niedopuszczalne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].01.2019r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu wskazano, że negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji są, zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., takie jej skutki prawne, które mają znamię nieodwracalnych. W przepisie tym nie wprowadza się kryteriów pozwalających na odróżnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji od innych przez nią powodowanych. Wprowadzenie takiego przepisu do KPA wskazuje przede wszystkim, że decyzja dotknięta nieważnością nie jest aktem pozornym i bezskutecznym, lecz że - pozostając w obrocie prawnym - może wywoływać skutki prawne i niektóre z nich należy zachować, właśnie z racji ich nieodwracalności, chociażby nawet były dotknięte ułomnościami.

Kluczowym w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie iż nieodwracalny skutek prawny ma mieć swoją wykładnię w przepisach prawa, a nie zdarzeniach faktycznych. Wskazanie w przepisie skutków prawnych oznacza, że nie chodzi o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji (dobrowolnym lub przymusowym), jak również obojętne będzie przy stosowaniu tego przepisu, czy istnieją faktyczne (materialne, techniczne) możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję, a w szczególności przywrócenie stanu poprzedniego. Wobec tego w analizie treści przepisu nie należy kierować się faktami, lecz trzeba uwzględniać wyłącznie przepisy prawa obowiązującego, i to pod odpowiednim kątem. Organ administracji publicznej może działać w formach prawnych władczych i jednostronnych - w postaci aktów administracyjnych indywidualnych, tylko na mocy przepisów ustawowych lub wydanych z upoważnienia ustawowego. Tę zasadę państwa prawnego trzeba odnieść do wykładni pojęcia nieodwracalnego skutku prawnego.

W orzecznictwie najpierw pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego zostało powiązane z sytuacją, w której nie jest możliwe przywrócenie stanu prawnego poprzedniego ze względu na to, że przestał istnieć przedmiot, którego dotyczyło prawo lub podmiot utracił zdolność do zachowania tego prawa lub też "wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa" (wyrok NSA z 23.11.1987 r., I SA 1406/86, ONSA 1987, Nr 2, poz. 81). Sąd Najwyższy (7) w uchwale z 28.5.1992 r,, m AZP 4/92 (OSNCP 1992, Nr 12, poz. 211) w uzasadnieniu przedstawił obszerniejszy wywód dotyczący rozumienia pojęcia nieodwracalnego skutku prawnego, który znalazł aprobatę w glosie (B. Adamiak, OSP 1993, Nr 5, poz. 104). Pogląd ten przyjęty został również w wyroku NSA z 12.4.1994 r., IV SA 674/93 (niepubl.). Zwrócono uwagę na uchwałę NSA (5) z 9.11.1998 r., OPK 4-7/98 (ONSA 1999, Nr 1, poz. 13) dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji wywołującej skutki w sferze prawa cywilnego albo bezpośrednio, albo pośrednio. Decyzja, która takie skutki powoduje bezpośrednio, powinna być usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności, natomiast decyzja drugiego rodzaju z uwagi na nieodwracalny skutek prawny (oceniany stosownie do właściwości i kompetencji organu administracyjnego) kwalifikuje się tylko do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa (uchwała oraz s. 162-163 uzasadnienia).

Kolegium wskazało, że w konstrukcji przesłanki negatywnej przyjętej w art. 156 § 2 k.p.a. chodzi nie o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o nieodwracalność skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności,

Odnosząc się do kwestii nieodwracalnych skutków, jakie miała - zdaniem skarżącej - decyzja o pozwoleniu na emisję gazów wskazano, iż wynikiem wydania wadliwej decyzji nie jest emisja gazów i pyłów do powietrza, ale zgodność z prawem tego rodzaju emisji, która jest przedmiotem decyzji wydanej przez organ właściwy rzeczowo do rozpoznania wniosku. Decyzja ta nadal obowiązuje i nie można stwierdzić, ze została w całości "skonsumowana" oraz, że nie powoduje, że w obiegu prawnym funkcjonuje akt dotknięty wadą nieważności. (NSA w wyroku I OSK 433/16 z dnia 8 grudnia 2017 r.)

Kolegium orzekające jako organ II instancji podzieliło pogląd wyrażony w decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2018 r., iż dopuszczalne emisje zanieczyszczeń dla każdego emitora w jednostce kg/h zamiast mg/m3 było sprzeczne z art. 224 ust, 2 u.p.o.ś. w z zw. z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 22 kwietnia 2011 r. w sprawie standardów emisyjnych. Wobec tego doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wprowadzanie zanieczyszczeń zaś stanowi nieodwracalny skutek, lecz w sferze faktów, a nie prawa.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] sp. z o.o. w [...] wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w zaskarżonej decyzji :

1. art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ organ nie wyjaśnił całkowicie stanu faktycznego - poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego,

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ma charakter wyjątkowy, a przy tym jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (wyrok NSA z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10, wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91; wyrok NSA z 21 października 2010 r., I OSK 28/10, wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., II OSK 2668/16).

Rażące naruszenie prawa, będące ciężką wadliwością decyzji, która obarcza decyzję od dnia jej wydania, stwierdzone być może jedynie wówczas, gdy w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wykazane zostanie, że jest ona obarczona wadą o szczególnym ciężarze gatunkowym, a w wyniku stwierdzonego naruszenia prawa powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności (wyrok NSA z 21 października 2010 r., I OSK 28/10).

Skarżąca zarzuciła, iż zestawienie treści ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].10.2012 r., której nieważność stwierdzono - z treścią przepisu art. 224 ust. 2 u.p.o.ś. nie pozwala na stwierdzenie, że pozostają one w jawnej sprzeczności, a tylko taki stan pozwalałby wstępnie uznać, że występuje rażące naruszenie prawa.

W niniejszym przypadku, aby stwierdzić stan naruszenia prawa, konieczna była pogłębiona analiza przepisów, w tym powiązania pomiędzy przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska i wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego Ministra Środowiska z dnia 22 kwietnia 2011 r. w sprawie standardów emisyjnych. Stan taki zdaniem skarżącej nie pozwala na uznanie, iż w sprawie wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można bowiem nawet mówić o oczywistości naruszenia prawa, co jest wstępnym warunkiem uznania, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto wskazano, iż organ wdając zaskarżoną decyzją oraz decyzję ją poprzedzającą, nie ocenił charakteru przepisu, który został naruszony oraz nie zgromadził materiału pozwalającego na ocenę skutków, które wywołała decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...].10.2012 r. oraz nie dokonał ich oceny z punktu widzenia możliwości lub braku możliwości ich zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że dopiero zgromadzenie wszystkich dowodów niezbędnych do ustalenia rzeczywistego obrazu stanu faktycznego i ujęcie ich w aktach sprawy, pozwala na skontrolowanie sądowi nie tylko ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, lecz także poprawności dokonanej subsumcji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2009 r., II OSK 1394/08, LEX nr 597247, i z dnia 17 października 2006 r. II FSK 1279/05, LEX nr 280425).

W pozostałym zakresie powtórzono argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności z którą sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].01.2019r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z [...].12.2018r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].10.2018 r.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Kolegium art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i nie wyjaśnienia całkowicie stanu faktycznego poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego. Skarżąca zarzut ten sformułowała ogólnikowo i nie wskazała konkretnych uchybień organu w tym zakresie. Sąd z urzędu takich istotnych uchybień w tym zakresie nie dostrzega. Wprawdzie organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał oceny decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].10.2012 r. z punktu widzenia możliwości lub braku możliwości ich zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, jednakże jest to uchybienie nieistotne, gdyż Sąd mógł dokonać takiej oceny na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego.

Należy podkreślić, że przedmiotem kontroli jest w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja zapadła w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, czyli sprawa rozpoznawana w tzw. trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym), odrębnym od "zwykłego" postępowania administracyjnego. Tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem samodzielnym, podlegającym takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienny jest przedmiot obu postępowań. Omawiany tryb nadzwyczajny (dalej: "postępowanie nieważnościowe") stwarza bowiem prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji (także ostatecznych) dotkniętych wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (dDz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej jako: k.p.a.). W konsekwencji postępowanie nieważnościowe, z uwagi na jego nadzwyczajny charakter, może obejmować tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest, czy też nie, wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym. Taki zakres omawianego postępowania ma związek z art. 16 § 1 k.p.a., wyrażającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z tego względu w doktrynie podkreśla się, że przesłanki wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinny być interpretowane dosłownie (a wręcz nawet ścieśniająco), natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Wady decyzji muszą tkwić w samej decyzji i godzić w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Ich źródłem może być przede wszystkim naruszenie prawa materialnego, ale także naruszenia szczególnie istotnych przepisów procesowych, takich jak dotyczących toku instancji administracyjnych, stosunku wzajemnego środków weryfikacji decyzji w trybie zwykłym, a w trybach nadzwyczajnych – dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez strony postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Nb 28 i 6–7).

Podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].10.2018 r. stanowił art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., a konkretnie przesłanka "rażącego naruszenia prawa" co do której zauważa się w doktrynie, że jest nieostra (zob. M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, uw. III.A.1 do art. 156).

Przesłanka "rażącego naruszenia prawa" nie została bowiem przez ustawodawcę zdefiniowana ani bliżej określona. Zagadnienie tej postaci kwalifikowanej wadliwości aktu administracyjnego było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktryny. Ostatecznie upowszechnił się pogląd, w myśl którego o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje dany akt. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany "w bezpośrednim rozumieniu", to znaczy taki, który nie wymaga stosowania (skomplikowanych metod) wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. (por. m.in.: wyroki NSA: z 09.02.2005 r., OSK 1134/04; z 13.07.2017 r., I OSK 2721/15; z 24.01.2018 r., II OSK 1931/17 – dostępne CBOSA; W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2013, s. 190; E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 200). Konieczne jest przy tym, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę, aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a.

Rażące naruszenie może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów ustrojowych (kompetencyjnych), a nawet procesowych, o ile takie naruszenie procedury pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 13.09.2007 r., II OSK 1212/06, CBOSA; por. też M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, uw. III.C.2 do art. 156), czyli przekłada się bezpośrednio na treść decyzji (zob. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, s. 231).

Przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi zatem o każde wadliwie zastosowanie prawa lub błędną jego wykładnię, ale o naruszenie prawa w stopniu najwyższym, którego ciężar gatunkowy jest tak duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w obrocie prawnym. Bezspornym jest też, że prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym, organ ogranicza się jedynie do poszukiwania kwalifikowanych uchybień lub wadliwości, opierając się zasadniczo na dowodach zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie weryfikowanej decyzji, zaś przy orzekaniu uwzględnia stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania tej decyzji.

Przechodząc do wyłożenia zasadniczych powodów, dla których Sąd orzekający podzielił stanowisko skarżonego organu, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a., tj. ustalić, czy decyzja nie jest dotknięta którąś z wad wymienionych w tym przepisie. Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem ograniczony właśnie do tej kwestii, a właściwy organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w "wadliwej" decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny na nowo rozstrzygać o meritum sprawy, tj. o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2008 r. sygn. II OSK 236/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmowa wzruszania decyzji ostatecznych (art. 151 § 2, art. 156 § 2 k.p.a.) jest też zawsze kompromisem pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji ostatecznych i w tych przypadkach ustawodawca daje pierwszeństwo tej drugiej zasadzie (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 503/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, wady decyzji, o których mówi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze swojej istoty nie są wadami o charakterze procesowym, lecz mają charakter materialnoprawny. Wobec tego podważenie zasadności rozstrzygnięcia organu administracyjnego orzekającego w trybie stwierdzania nieważności decyzji, może nastąpić w zasadzie tylko w sytuacji stwierdzenia po stronie organu zarzutu naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 920/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Usunięcie kwalifikowanych nieprawidłowości, które mogły wystąpić w trakcie trwania procesu administracyjnego, stanowi nadrzędny cel postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i usprawiedliwia podważenie ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). W ocenie ustawodawcy rozwiązanie powyższe ma służyć zapewnieniu prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia oraz umożliwia realizację zasady sprawiedliwości proceduralnej, jak również podnosi zaufanie obywateli do organów administracji.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14).

Sąd orzekający podzielił pogląd wyrażony w decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2018 r. i w zaskarżonej decyzji, iż określenie dopuszczalnych emisji zanieczyszczeń dla każdego emitora w jednostce kg/h zamiast mg/m3, było oczywiście sprzeczne z art. 224 ust, 2 u.p.o.ś. w z zw. z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 22 kwietnia 2011 r. w sprawie standardów emisyjnych. Wbrew stanowisku skarżącej nie wymagało pogłębionej analizy przepisów i skomplikowanej ich wykładni dojście do wniosku, że dopuszczalne emisje zanieczyszczeń dla każdego emitora powinny być wyrażone w jednostce mg/m3, a nie jak to przyjęto w kg/h. Do takiego wniosku prowadzi bowiem literalna treść art.224 ust.2 pkt 1 u.p.o.ś. oraz załącznika nr 1 do wydanego na podstawie ustawy Prawo ochrony Środowiska rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 kwietnia 2011 r. w sprawie standardów emisyjnych, który wprost wskazuje, iż standardy emisyjne dwutlenku siarki ze spalania węgla kamiennego, standardy emisyjne tlenków azotu ze spalania węgla kamiennego oraz standardy emisyjne pyłu ze spalania tegoż węgla przyjmuje się w jednostce "mg/m3". Przy czym bezsporne jest, że kwestionowana decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...].10.2018 r. udzieliła skarżącej pozwolenia na wprowadzanie zanieczyszczeń gazowych i pyłowych do powietrza atmosferycznego powstałych wskutek spalania węgla kamiennego.

Sąd orzekający miał na uwadze, że powyższą wykładnię przeprowadzał organ administracji publicznej w którego zakresie kompetencji znajduje się wydawanie m.in. tego rodzaju decyzji. Jest to więc organ profesjonalnie przygotowany do wykładni przepisów, które stosuje. Dlatego też nie można przyjąć, że proste i wymagające jedynie wykładni literalnej zestawienie treści art.224 ust.2 pkt 1 u.p.o.ś. oraz załącznika nr 1 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy wymagało pogłębionej analizy i wykładni przepisów prawa ze strony podmiotu profesjonalnie do tego przygotowanego.

Zgodzić się trzeba także z organem, że wprowadzanie zanieczyszczeń stanowi nieodwracalny skutek w sferze faktów, a nie prawa. Wskazanie w art. 156 § 2 k.p.a. na skutki prawne oznacza, że nie chodzi o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji. Obojętne jest też przy stosowaniu tego przepisu, czy istnieją faktyczne możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję, a w szczególności przywrócenie stanu poprzedniego. W analizie treści tego przepisu nie należy kierować się faktami, lecz trzeba uwzględniać przepisy prawa obowiązującego. (tak B. Adamiak i J. Borkowski w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wyd. C.H. BECK,W-wa 2011r., s.619-620) Podobne stanowisko zasługujące na aprobatę wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10.07.2019r. o sygn. II OSK 2220/17 (publ. CBOSA) wskazując, że przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. odnosi się do skutków prawnych, a nie faktów. Nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji. Z nieodwracalnością skutków prawnych w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzje organ administracji w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Tym samym nieistotne jest to (jak to zarzuca skarżąca), że nie można już odwrócić faktu wprowadzenia do atmosfery określonej ilości określonych zanieczyszczeń. Istotne są możliwe skutki prawne w tym zakresie, które są odwracalne. Dlatego zarzut skarżącej w tym zakresie okazał się niezasadny.

Sąd orzekający stanął także na stanowisku, że kwestionowana decyzja Starosty wywołuje skutki, które rażąco naruszającą prawo i są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Skutki społeczne i środowiskowe tego naruszenia powodują, że nie jest możliwe zaakceptowanie tej decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W rezultacie bowiem wydania wadliwej decyzji skarżąca wprowadziła do atmosfery niewłaściwą (niezgodną z prawem) ilość zanieczyszczeń, co jest istotne przy aktualnej wysokiej skali zanieczyszczenia środowiska (w tym i powietrza) w Polsce i nie powinno być aprobowane. Oczywistym jest bowiem, że w aktualnym złym stanie środowiska jego ochrona jest niezbędna. A minimalnym przejawem tej ochrony jest ścisłe i restrykcyjne przestrzeganie norm prawnych służących ochronie środowiska.

Spełnione zostały więc wymagane przesłanki rażącego naruszenia prawa : oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne, gospodarcze lub społeczne, czyli skutki, jakie wywołuje dany akt. Przy czym w ocenie Sądu stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę, aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a.

W świetle powyższego zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 2 k.p.a., gdyż doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Jeśli chodzi o naruszenie art. 224 ust. 4 u.p.o.ś., poprzez wskazanie w decyzji dopuszczalnej emisji CO, w sytuacji, gdy nie przewidują tego standardy, to jest to naruszenie prawa bez rażącego charakteru. Nie sposób uznać za rażące naruszenie prawa nałożenie na podmiot emitujący zanieczyszczenia dodatkowych ograniczeń emisyjnych. Skutki takiego ograniczenia mogą być jedynie pozytywne dla środowiska (poprzez nałożenie ograniczenia, które nie musiało/nie powinno znaleźć się w pozwoleniu). Można byłoby przyjąć rażące naruszenie prawa, jeśli wskazana dopuszczalna emisja CO rażąco przekraczałaby dopuszczalne standardy. Jednak tego organ zupełnie nie ocenił.

W tym stanie rzeczy z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej należało oddalić skargę na podstawie art.151 p.p.s.a.