Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1001/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 127
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] grudnia 2018 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz R. O. kwotę [...]zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] kwietnia 2018 r. R. O. (dalej też jako "Wnioskodawca lub "Skarżący") zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. o wszczęcie postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr ew. [...] w [...] (gm. P.), należącej do K. i M. S..

W dniu [...] kwietnia 2018 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w ww. sprawie (znak: [...]).

Decyzją z [...] lipca 2018 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej też jako "PINB") umorzył w całości, wydzielone z ww. sprawy, postępowanie administracyjne dotyczące realizacji przebudowy budynku inwentarskiego oraz wiaty, zlokalizowanych na wyżej opisanej nieruchomości.

Na skutek odwołania wniesionego przez R. O., Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "WWINB") – decyzją z [...] września 2018 r. (nr [...]) – umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji tylko stronie służy prawo do odwołania, a ustalenie stron każdego postępowania administracyjnego stanowi obowiązek organu administracji publicznej. Zdaniem WWINB ocena legitymacji do bycia stroną postępowania przez Skarżącego powinna opierać się o art. 28 k.p.a., nawiązując do posiadania przez niego interesu prawnego, znajdującego potwierdzenie w przepisach prawa materialnego. Przy ustalaniu kręgu stron postępowania dotyczącego samowoli budowlanej znaczenie mają skutki samowoli wobec osób trzecich, czyli oddziaływanie obiektu na nieruchomości sąsiednie.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja PINB z [...] lipca 2015 r. dotyczy realizacji przebudowy budynku inwentarskiego oraz wiaty zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w [...], właścicielem których jest K. S. i M. S.. Decyzja o pozwoleniu na budowę wskazanych obiektów nr [...] (zwana też dalej "Decyzją PnB") została wydana przez Starostę Gostyńskiego [...] maja 2013 r. Decyzją z [...] czerwca 2018 r. (nr [...]) Wojewoda W. (dalej też jako "Wojewoda") umorzył w całości postępowanie wszczęte na wniosek R. O. w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji PnB, podnosząc, iż z dokumentacji projektowej załączonej do wniosku wynika, że należąca do R. O. działka nr ew. [...] nie znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji, gdyż odległość pomiędzy działkami wynosi 17 m. Wojewoda wskazał również, że położenie tej działki względem działki nr ew. [...] wyklucza uznanie, iż inwestycja ta niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki nr ew. [...], wobec tego działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Do rozstrzygnięcia Wojewody przychylił się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "GINB"), który decyzją z [...] lipca 2018 r. ([...]) utrzymał je w mocy, stwierdzając, iż nieruchomość Skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji oraz że nie posiada on statusu strony, zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "pr.bud."). W ocenie GINB położenie inwestycji na działce nr ew. [...] oraz jej wysokość wykluczają uznanie, że wprowadza ona ograniczenia w możliwości zagospodarowania i korzystania z nieruchomości należącej do Skarżącego, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Działka nr ew. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2015 r. poz. 1422), jak również w oparciu o regulacje prawne zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] października 1997 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U z 2014 r. poz. 81).

Ponadto WWINB wskazał, że z protokołu kontroli nr [...] z [...] maja 2018 r. ([...]) oraz z pozostałych akt sprawy nie wynika, aby realizowana przebudowa oddziaływała na nieruchomość Skarżącego w stopniu większym niż wynikający z zatwierdzonego projektu. Skarżący jest współwłaścicielem działki nr ew. [...] zlokalizowanej w miejscowości P., która znajduje się w odległości ok. 17 m od działki nr ew. [...]. Pomimo wezwania Skarżący nie wykazał swojego indywidualnego interesu prawnego. Organ odwoławczy – jak stwierdził – za potwierdzenie legitymacji procesowej Skarżącego nie może przyjąć zawiadomienia PINB z [...] sierpnia 2018 r. ([...]), gdyż, po pierwsze, wskazane zawiadomienie nie jest pismem dotyczącym przedmiotowej sprawy, zaś po drugie – o statusie strony nie przesądza uwzględnienie danego podmiotu wśród adresatów pisma, lecz przepisy prawa materialnego. Zatem – zdaniem WWINB – niemożliwe jest merytoryczne rozpatrzenie odwołania osoby nie będącej stroną w sprawie, a w konsekwencji prowadzone postępowanie odwoławcze należało umorzyć.

Skargę na opisaną decyzję WWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. O. – przedstawiający się jako współwłaściciel działki nr [...] (powstałej po podziale działki nr [...]) w miejscowości Ł. 12 (gm. P.) – reprezentowany przez r. W., który wniósł o:

- uwzględnienie skargi przez WWINB w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.) przez uchylenie zaskarżanej, własnej decyzji i wydanie nowej decyzji,

- uchylenie zaskarżonej decyzji WWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] lipca 2018 r. (art. 135 p.p.s.a.) przez WSA w Poznaniu w przypadku nieuwzględnienia skargi przez WWINB w trybie autokontroli,

- zasądzenie od WWINB na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w kwocie [...]zł [wynagrodzenia pełnomocnika – [...] zł (1 x stawka minimalna), kosztów sądowych –wpisu [...] zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa – opłaty skarbowej [...] zł].

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że stwierdzenie WWINB, iż Skarżący, pomimo wezwania, nie wykazał swojego interesu prawnego jest całkowicie gołosłowne i rażąco narusza art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., gdyż Skarżący pismem z [...] sierpnia 2018 r. udzielił bardzo obszernej odpowiedzi (na siedmiu stronach) wykazując w sposób ewidentny, na czym polega jego interes prawny i z czego ów interes wywodzi, zaś organ nie przedstawił żadnej argumentacji na rzecz swego stanowiska. WWINB nie wskazał np. dlaczego przywołane w odpowiedzi na wezwanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie są przepisami decydującymi (potwierdzającymi) o przyznaniu Skarżącemu legitymacji procesowej strony. Zdaniem autora skargi o żadnym subiektywnym odczuciu w tej sytuacji nie może być mowy. Organ nie rozumie tego, że aby posiadać legitymację procesową strony inwestycja nie musi oddziaływać; wystarcza sama możliwość oddziaływania. Ponadto – jak dalej wywodziła strona skarżąca – WWINB, uzasadniając swoją decyzję, oparł się na postępowaniu w przedmiocie ważności Decyzji PnB. Przywołał na tę okoliczność decyzję GINB z [...] lipca 2018 r., ale zataił fakt braku prawomocności tej decyzji wobec jej zaskarżenia [...] sierpnia 2018 r. do WSA w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa [...]).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2018 r. pełnomocnik uczestnika postępowania M. S., ad K., wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, iż Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, ponieważ jego nieruchomość położona jest poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. Pełnomocnik złożył do akt pismo z [...] grudnia 2018 r., w którym wywodził, iż decyzja WWINB jest poprawna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w rozpoznawanej sprawie decyzja organu odwoławczego oparta na przepisie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Kontrola legalności takiej decyzji wymaga zatem ustalenia, czy rozstrzygnięcie organu odwoławczego – które ma charakter procesowy – odpowiada wymogom przepisu przywołanego w jego podstawie prawnej. Art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 25.10.1988 r., SA/Po 495/88, teza dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Skoro art. 105 § 1 k.p.a. przewiduje umorzenie postępowania (w całości lub w części), gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe, to będzie to miało miejsce m.in. wówczas, gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie, wbrew jego twierdzeniom, nie ma interesu prawnego, a więc nie jest stroną postępowania w sprawie (por. np.: uchwała NSA z 05.07.1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; wyrok NSA z 13.05.2016 r., I OSK 1905/14, CBOSA). A tym samym, jako nie-strona, nie jest też legitymowany do wniesienia odwołania – co wynika z art. 127 § 1 k.p.a.

Godzi się w tym miejscu zauważyć, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym nie jest zagadnieniem uregulowanym jednolicie.

Zgodnie z ogólną regułą wysłowioną w art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Użyte w tym przepisie pojęcie "interesu prawnego" zakłada istnienie pewnych uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż interesem prawnym jest tylko interes chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podkreśla się, że pojęcie "strony", jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być w zasadzie wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok NSA z 19.01.1995 r., I SA 1326/93, "Glosa" 1996, nr 1, poz. 5). Wskazany w tym przepisie interes prawny wyraża się bowiem w możliwości zastosowania normy prawa materialnego – zwykle administracyjnego, choć dopuszcza się także normy zaliczane do innych gałęzi prawa, zwłaszcza prawa cywilnego – w konkretnej sytuacji, konkretnego podmiotu prawa (por. wyrok NSA z 02.06.1998 r., IV SA 2164/97, LEX nr 43262). Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, indywidualny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny oraz znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 02.06.2000 r., I SA 1019/99, LEX nr 78926; z 17.04.2007 r., I OSK 755/06, CBOSA). Ujmując rzecz w pewnym uproszczeniu, stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia przepisu prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (zob. np. wyroki NSA: z 05.10.1998 r., II SA 1104/98, LEX nr 41301; z 27.09.1999 r., IV SA 1285/98, LEX nr 47898; z 29.03.2000 r., SA/Sz 69/99, CBOSA; z 12.07.2007 r., I OSK 1559/06, LEX nr 385385; z 07.07.2011 r., I OSK 1278/10, CBOSA). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który znamionuje sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie, z określonych względów, zainteresowany w takim, a nie innym, rozstrzygnięciu sprawy, jednakże nie może owego "zainteresowania" poprzeć przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Dla stwierdzenia, iż dany podmiot winien być stroną postępowania, konieczne jest wskazanie normy prawnej, z jakiej wywodzi on ochronę swojego interesu w konkretnej sprawie.

To ogólne pojęcie "strony postępowania" zostało znacząco ograniczone w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.; w skrócie "pr.bud.") stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 3 pkt 20 pr.bud. stanowi zaś, że ilekroć w ustawie jest mowa o "obszarze oddziaływania obiektu", należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Zatem dla przyznania statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, art. 28 ust. 2 pr.bud. wyznaczył szczególne kryterium oceny interesu prawnego, wymagające ustalenia, czy nieruchomość, której dysponentem jest podmiot domagający się udziału w postępowaniu lub wnoszący środki zaskarżenia, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu rozumianym w sposób zdefiniowany w art. 3 pkt 20 pr.bud. Jak z powyższego wynika, odziaływania, o jakim mowa w ww. przepisach Prawa budowlanego, nie można utożsamiać z jakimkolwiek oddziaływaniem (wpływem) projektowanej inwestycji na nieruchomość danego podmiotu.

Wprowadzenie owego szczególnego kryterium oceny interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę niewątpliwie zawęża w tym postępowaniu granice interesu prawnego w stosunku do granic interesu "ogólnego", o którym stanowi art. 28 k.p.a. W tym znaczeniu art. 28 ust. 2 pr.bud. stanowi regulację szczególną (lex specialis) wobec unormowania art. 28 k.p.a. I jako regulacja szczególna (wyjątkowa), nie może być ona interpretowana rozszerzająco ("exceptiones non sunt extendendea"), jeśli idzie o zakres jej normowania i zastosowania.

W kontrolowanej sprawie, WWINB na wstępie swych rozważań stwierdził, że ocena legitymacji do bycia stroną postępowania przez Skarżącego powinna opierać się o art. 28 k.p.a., nawiązując do posiadania przezeń interesu prawnego, znajdującego potwierdzenie w przepisach prawa materialnego.

Z tym stanowiskiem należy się zgodzić.

Trzeba bowiem zauważyć, że ograniczenie kręgu stron postępowania, jakie wprowadza przepis art. 28 ust. 2 pr.bud. – który, jak to już wyżej wskazano, nie powinien być wykładany rozszerzająco – nie dotyczy każdego postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej albo nadzoru budowalnego na podstawie przepisów Prawa budowlanego, a jedynie "postępowań w sprawie pozwolenia na budowę", tj. postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę, ewentualnie także tzw. postępowań nadzwyczajnych dotyczących decyzji ostatecznych o udzieleniu pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: z 02.02.2017 r. II OSK 1241/15; z 08.11.2017 r., II OSK 392/16 – dostępne w CBOSA). Z tych względów Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym zastosowania szczególnego przepisu art. 28 ust. 2 pr.bud. nie można rozszerzać na inne postępowania prowadzone w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, w tym dotyczące samowoli budowlanej (por. wyroki NSA: z 20.12.2012 r., II OSK 1578/11; z 21.05.2014 r., II OSK 3003/12; z 20.09.2015 r., II OSK 140/14; z 13.12.2016 r. II OSK 1431/15; z 06.12.2017 r., II OSK 594/16 – dostępne w CBOSA).

Tymczasem w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy – pomimo prawidłowego zadeklarowania na wstępie, że interes prawny Skarżącego należy badać przez pryzmat art. 28 k.p.a. – swe dalsze rozważania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w istocie ograniczył do badania przymiotu strony z punktu widzenia art. 28 ust. 2 pr.bud. i specyficznie (wąsko – zgodnie z definicją legalną z art. 3 pkt 20 pr.bud.) rozumianego na tle tego przepisu "oddziaływania" projektowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Dowodzi tego zwłaszcza stosunkowo obszerne – bo wyczerpujące niemal całość rozważań merytorycznych zawartych w zaskarżonej decyzji – przywołanie lub przedstawienie przezeń jako własnych, ustaleń i ocen zawartych w decyzjach organów obu instancji (tj. Wojewody oraz GINB) zapadłych wcześniej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji PnB (tj. w decyzjach ww. organów, odpowiednio, z [...] czerwca 2018 r. oraz z [...] lipca 2018 r.).

Powyższe prowadzi do wniosku, że WWINB co najmniej przedwcześnie wydał zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, ponieważ ograniczył się do badania przymiotu strony z punktu widzenia art. 28 ust. 2 pr.bud., a nie art. 28 k.p.a.

Z tych względów zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.

Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż organ odwoławczy poza – wspomnianym już wyżej – przytoczeniem stanowiska Wojewody wyrażonego w postępowaniu nieważnościowym, zaakceptowanego następnie przez GINB, de facto nie poczynił żadnych własnych ustaleń w kwestii interesu prawnego Skarżącego. Takie działanie można by wyjątkowo usprawiedliwić w sytuacji, gdyby krąg stron w obu postępowaniach (tj. w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji PnB oraz w kontrolowanej sprawie samowoli budowlanej) był ustalany na tej samej podstawie – co w tym przypadku nie miało miejsca, a co najwyraźniej uszło uwagi WWINB.

Jak to już bowiem wyżej wskazano, zarówno w "zwykłym" postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu "nadzwyczajnym" (tu: nieważnościowym) dotyczącym takiego pozwolenia, krąg stron ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 pr.bud. I to ten właśnie przepis stanowił podstawę ustaleń i ocen co do (braku) legitymacji Skarżącego, zawartych w przywołanych decyzjach Wojewody i GINB w przedmiocie nieważności Decyzji PnB. Tymczasem przedmiotem kontrolowanego postępowania (w I instancji) nie było pozwolenie na budowę, lecz kwestia legalności przebudowy budynku inwentarskiego oraz wiaty. W takim zaś postępowaniu podstawę badania przymiotu strony postępowania powinien stanowić art. 28 k.p.a.

Zatem oparcie się przez organ odwoławczy na stanowisku zawartym w ww. decyzjach Wojewody oraz GINB należy uznać za nietrafne, a co najmniej za niewystarczające. Organ ten winien bowiem, z poszanowaniem ogólnych zasad postępowania, poczynić ustalenia, czy Skarżącemu przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponadto, mając na uwadze zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., winien w uzasadnieniu wyjaśnić, dlaczego argumentacja strony, zmierzająca do wykazania jej interesu prawnego, jest niezasadna. Nie ulega wątpliwości, że to na podmiocie, który powołuje się na swój interes prawny, mający legitymować go do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym, spoczywa obowiązek wykazania tego interesu (por. wyroki NSA: z 09.11.2016 r., II OSK 919/16; z 09.12.2014 r., II OSK 1226/13; z 17.04.2014 r., IIOSK 86/13; z 11.06.2013 r., II OSK 324/12; z 03.02.2012 r., II OSK 2208/10; z 26.01.2012 r., II OSK 2146/10; z 03.02.2011 r., II OSK 206/10; z 03.12.2008 r., II OSK 1505/07; z 29.01.2008 r., II OSK 1959/06; z 28.09.2006 r., II OSK 726/06 – dostępne w CBOSA). Nie zwalnia to jednak całkowicie organu z czynienia własnych ustaleń w tym zakresie, a już na pewno nie z obowiązku ustosunkowania się do argumentów przedstawionych przez aspirujący podmiot. Należy pamiętać, iż uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Strona ma bowiem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowania decyzji, gdyż w przeciwnym razie nie ma możliwości obrony swoich interesów. Uzasadnienie faktyczne musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub zasadność wydania danej decyzji, uwzględniając przy tym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji jest istotne także z uwagi na przywołaną wyżej zasadę perswazji (art. 11 k.p.a.). To w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy; zatem to właśnie uzasadnienie jest elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA z 24.10.2018 r., IV SA/Po 758/18, CBOSA).

Zatem obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę, w ramach motywowania podjętej decyzji, jest przeanalizowanie i ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń czy zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania, dotyczących istotnych okoliczności sprawy – jaką w kontrolowanej sprawie była niewątpliwie kwestia posiadania (bądź nie) przez Skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji PINB z [...] lipca 2018 r. Wobec tego nie można uznać za wystarczające, stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż Skarżący, pomimo wezwania, nie wykazał swojego indywidualnego interesu prawnego. Tym bardziej, że organ nie odniósł się w należyty sposób do pisma Skarżącego z [...] sierpnia 2018 r. ("Odpowiedzi na wezwanie") i argumentacji w nim zawartej. Wprawdzie w piśmie tym, pomimo jego, wyeksponowanej także w skardze, obszerności (siedem stron), znaczna część (około pięciu stron) poświęcona została zreferowaniu zarzutów i argumentów przedstawianych przez Skarżącego w innych postępowaniach (wiążących się ściślej lub luźniej z przedmiotową inwestycją), w odniesieniu do innych decyzji, wydawanych przez inne organy – i już z tego powodu pozbawionych relewancji w niniejszym postępowaniu – to jednak w ww. piśmie znalazły się również twierdzenia wprost adresowane do organu prowadzącego kontrolowane postepowanie odwoławcze. Chodzi przede wszystkim o okoliczność podniesioną przez pełnomocnika Skarżącego w pkt 3 (s. 1–2) tego pisma, związaną z możliwym oddziaływaniem realizowanej inwestycji na środowisko, a przez to i na nieruchomość Skarżącego, zwłaszcza w kontekście – przywołanego następnie także w skardze – rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 71). WWINB w ogóle nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co też trafnie wytknięto w skardze. W szczególności organ nie wyjaśnił, czy przedmiotowa inwestycja (przebudowa budynku inwentarskiego oraz wiaty) należy do przedsięwzięć, o jakich mowa w tym rozporządzeniu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie należne jej pełnomocnikowi ustalone w oparciu o stawki minimalne, zgodnie z § 15 ust. 1 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie [...] zł.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie był uprawniony do badania legalności (a w efekcie do zawnioskowanego w skardze: uchylenia) decyzji PINB z [...] lipca 2018 r., skoro przedmiotem kontroli w tym postępowaniu było stricte procesowe orzeczenie organu odwoławczego, odmawiające Skarżącemu przymiotu strony postępowania. W rezultacie wnioskowana, merytoryczna ocena prawidłowości decyzji PINB wykraczałaby poza granice sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) zakreślone przez orzeczenie umarzające postępowanie odwoławcze.

Rozpoznając ponownie sprawę po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, WWINB winien zbadać, czy Skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania w świetle art. 28 k.p.a. (a nie tylko art. 28 ust. 2 pr.bud.), i swym ustaleniom dać wyraz nie tylko w treści rozstrzygnięcia, ale także w należycie sporządzonym jego uzasadnieniu (art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.), zawierającym m.in. odniesienie się do stanowiska strony.