Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 358/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędziowie WSA Andrzej Cisek, NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Protokolant Szymon Krzyszczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2007r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we W. w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu wniosku Spółki A z siedzibą w W., na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) w związku z art. 17 pkt 1 i art. 157 § 1 kpa oraz art. 5, art. 11 ust. 1 i ust. 4, art. 12 ust. 1, ust. 6, ust. 7, ust. 8, ust. 13 i ust. 14, art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78) stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we W. z dnia [...] (nr [...]) w części wskazującej Spółkę A jako podmiot, który - względem gruntów położonych w granicach działek nr 95/1 i nr 95/2, AM-1, obręb B.W., Gmina K., o łącznej powierzchni 1,61 ha - "przejmuje płatności z tytułu wyłączenia przedmiotowych gruntów, tj. stałych opłat rocznych przez okres 10-ciu lat na wyżej podane konto ".

W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało, że powołaną decyzją Kierownik Urzędu Rejonowego orzekł, na wniosek P.D., w sposób następujący o warunkach wyłączenia z produkcji gruntów rolnych należących do wnioskodawcy:

– ustalono dla P.D. należność jednorazową, wynoszącą dla gruntu rolnego w klasie R-llla gleby typu mineralnego - 167.536,60 zł, a następnie pomniejszono ją o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w chwili wyłączenia - 927.360,00 zł;

– zwolniono wyłączającego z obowiązku uiszczenia wyliczonej należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, wobec tego, że wartość gruntu przekracza równowartość należności jednorazowej;

– nałożono na wyżej wymienionego inwestora obowiązek uiszczania stałej opłaty rocznej wynoszącej 10 % należności jednorazowej, wyrażonej w tonach żyta, tj. 88,55 ton, płatnej w gotówce przez okres 10 lat, w terminie do 30 czerwca każdego roku począwszy od 1996 r.;

– w decyzji zawarto również rozstrzygnięcie o treści: "Na mocy załączonego do wniosku "Porozumienia" zaakceptowanego przez Zarząd Gminy K. zawartego w dniu 1 lutego 1995 r. w K. pomiędzy Panem P.D. (...) a Spółką A z siedzibą w W. (...), w związku z § 1 oraz § 2 pkt 16 tegoż Porozumienia w/w Spółka A przejmuje płatności z tyt. wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji, tj. stałych opłat rocznych przez okres 10-ciu lat na wyżej podane konto";

– powołując się na uzgodnienie z Wójtem Gminy K., zobowiązano inwestora do zdjęcia wierzchniej próchniczej warstwy gleby (humusu) z powierzchni zajętej pod zainwestowanie i pozostawiono inwestorowi do wykorzystania we własnym zakresie.

W dalszej części uzasadnienia decyzji z dnia [...] Kolegium opisało treść uzasadnienia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we W. z dnia [...]. Następnie przytoczono treść wniosku Spółki A o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji (we wskazanej części) oraz opisano przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśniono, że Kolegium przekazało wniosek Spółki w dniu 11 kwietnia 2000 r. według właściwości Wojewodzie D., uzasadniając przyczyny uznania się za organ niewłaściwy. Dalej opisano przebieg postępowania prowadzonego przez Wojewodę i Ministra Rolnictwa oraz wskazano, że wyrokiem z dnia 29 października 2004 r. sygn. akt 6 II SA 3608/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił m.in. decyzję Wojewody D. z dnia [...], w której uwzględniono wniosek Spółki i stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] w części dotyczącej obciążenia Spółki obowiązkiem uiszczenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej przedmiotowych gruntów. Przytoczono ponadto istotne dla merytorycznej oceny sprawy fragmenty uzasadnienia wyroku Sądu, w szczególności w zakresie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji w części. Podkreślono, że Sąd nie podzielił zarzutów P.D., iż organ administracji nie uwzględnił wskazań zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 1997 r. sygn. akt II SA 1411/96 i II SA 1726/96, bowiem powołane orzeczenia dotyczyły skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, utrzymującą w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...]. Zdaniem Sądu, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Sąd wskazał, iż "nie można twierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny ocenił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego we W. z dnia [...] pod względem merytorycznym jako ewentualnie obciążoną wadą z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Badał ją bowiem tylko jako funkcjonującą bez obciążenia istnienia innej decyzji ostatecznej rozstrzygającej przedmiotową sprawę. Zatem nietrafny jest argument skarżącej strony, że organ nie uwzględnił poglądu prawnego NSA wyrażonego w przywołanych orzeczeniach i ponownie stwierdził nieważność decyzji, która była przedmiotem oceny Sądu. Ocena ta dokonała się w ograniczonym zakresie i wynika wprost z uzasadnień przywołanych orzeczeń".

Kolegium wskazało następnie, że postanowieniem z dnia [...] Wojewoda D. przekazał wniosek Spółki do załatwienia według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.. Dalej Kolegium opisało przebieg postępowania przed tym organem.

Ustosunkowując się do wątpliwości zgłaszanych przez skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło rozważania w kwestii swej właściwości do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Wskazało, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 579), wprowadzonej ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 99, poz. 631) i na tle znowelizowanego ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126 z późn. zm.) art. 17 pkt 1 kpa, doszło do licznych sporów kompetencyjnych między wojewodami a samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz polemiki w piśmiennictwie i poważnych rozbieżności w orzecznictwie sądowym. Ustawą z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz o zmianie ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 22, poz. 268), która weszła w życie z dniem 15 kwietnia 2000 r., zostało nadane w art. 2 nowe brzmienie pkt 4 w art. 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 91, poz. 577 z późn. zm.), zgodnie z którym wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. W ustawie tej zawarto również przepis art. 3 ust. 1, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnych wydanych pomiędzy 1 stycznia 1999 r. a 15 kwietnia 2000 r. z tej przyczyny, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości wojewody lub samorządowego kolegium odwoławczego. Ustalając, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów niewymienionych w art. 17 kpa, a więc według jakich reguł należy obecnie określić właściwość organu wyższego stopnia w stosunku do nieistniejącego już organu, którego decyzja jest obecnie kwestionowana, Kolegium Odwoławcze przywołało uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2000 r. (OPS 7/00, ONSA 2000/4/139). Zgodnie z tą uchwałą, jest to niewątpliwie zagadnienie intertemporalne, które nie zostało uregulowane wprost w żadnym przepisie. Nie dają podstaw do rozwiązania problemu przepisy określające właściwość organu wyższego stopnia obowiązujące w czasie wydania kwestionowanej decyzji, gdyż aktualnej właściwości organu nie można opierać na przepisach, które już nie obowiązują. Decydujące znaczenie – w opinii Sądu – ma charakter sprawy będącej przedmiotem orzekania. Rozważając dalej omawianą kwestię Kolegium podniosło, że dla określenia, jaki organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji podstawowe znaczenie ma przepis art. 157 § 1 kpa. Powołując się następnie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz unormowania zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także fakt, iż nie ma ustawy "która przez wskazanie innego organu właściwego do załatwienia sprawy wyłącza samorządowe kolegia odwoławcze jako organ wyższego stopnia w sprawie realizowanej przez organy samorządu terytorialnego", Kolegium wywiodło, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Wskazując, że – stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – organ administracyjny jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu oraz powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2004 r. sygn. akt 6 II SA 3608/03, Kolegium uznało za dopuszczalną możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w części.

Podnosząc, iż jedną z podstaw wniosku Spółki stanowił art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że podstawę prawną decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we W. z dnia [...] stanowiła ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Analizując jej art. 5, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, 6, 8, 13 i 14 oraz art. 35 ust. 1, Kolegium stwierdziło, że żaden z nich, ani żaden inny przepis tej ustawy, nie przewiduje możliwości przeniesienia obowiązku uiszczania opłat rocznych za wyłączenie gruntów na inny podmiot, niż osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, w szczególności w drodze jakiegokolwiek porozumienia. Wskazano również, że w drodze umów cywilnoprawnych nie można kształtować treści stosunków administracyjnoprawnych. Przytaczając treść art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Kolegium podkreśliło, że należność i opłaty roczne jest obowiązana uiścić osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji.

Wskazując na powyższe Kolegium wywiodło, że zamieszczenie w decyzji przedmiotowego zapisu o przejęciu płatności przez Spółkę musi zostać uznane za rażąco naruszające prawo, a więc wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Kolegium stwierdziło ponadto, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego we W. była także obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, gdyż została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Ponieważ jednak, zgodnie z art. 156 § 2 kpa, nie stwierdza się nieważności decyzji między innymi z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, jeśli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, oraz z uwagi na fakt, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa stanowi wystarczającą podstawę rozstrzygnięcia Kolegium, odnoszenie się do tego zarzutu uznano za zbędne.

P.D. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy, wskazując, że Sąd uchylając decyzję organów administracji rządowej w tej sprawie nie kwestionował właściwości Wojewody. Ponadto skarżący podniósł zarzut niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w części.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] nr [...].

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że normą, na podstawie której rozpatrzony został wniosek Spółki A o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we W. z dnia [...] (nr [...]), w części wskazującej Spółkę A jako podmiot, który względem gruntów położonych w granicach działek nr 95/1 i nr 95/2, AM-1, obręb B.W., Gmina K., o łącznej powierzchni 1,61 ha - "przejmuje płatności z tytułu wyłączenia przedmiotowych gruntów, tj. stałych opłat rocznych przez okres 10-ciu lat", jest przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stanowi on, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W przedmiotowej sprawie - orzekając w pierwszej instancji - Kolegium stwierdziło, że rażąco naruszony został przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia 30 czerwca 1995 r. stanowił, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należności i opłaty roczne. Powołany przepis, ani żaden inny ówcześnie obowiązujący, nie upoważniał - zdaniem Kolegium - organu orzekającego w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej do obciążenia opłatami z tego tytułu innego podmiotu niż występujący o wyłączenie gruntów. Powołana ustawa ani także inne akty prawa administracyjnego nie uprawniały też, w ocenie organu administracyjnego, do przenoszenia obowiązku poniesienia daniny publicznej na inny podmiot niż wnioskodawca, w szczególności w drodze umowy cywilnoprawnej. Skoro wnioskodawcą był P.D., to on winien być obciążony obowiązkiem uiszczenia opłaty, a organ administracji publicznej nie powinien w swojej decyzji zamieszczać niedopuszczalnych w sferze prawa administracyjnego uzgodnień, nadając im tym niejako sankcję prawną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że okoliczność, iż decyzja jest dotknięta tą wadą, nie stanowi przedmiotu sporu w sprawie i pogląd ten akceptuje także P.D., który w tym zakresie wskazuje jedynie na winę Wójta Gminy K. jako inspiratora tego postępowania.

Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pełni podzieliło stanowisko zajęte w decyzji z dnia [...] przez skład orzekający w pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium zarzuty zawarte we wniosku nie zasługują na uwzględnienie.

Organ administracji publicznej w pełni podzielił stanowisko składu orzekającego w pierwszej instancji w zakresie właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego do procedowania w sprawie, a w szczególności ustalenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku uchylającym decyzję Wojewody D. nie przesądził, który organ jest właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. Orzekając w pierwszej instancji Kolegium obszernie odniosło się do kwestii organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ, który na mocy reformy ustrojowej z dniem 1 stycznia 1999 r. uległ likwidacji. Zagadnienie to, jak wskazał skład orzekający w pierwszej instancji, nie było w dniu 1 marca 2000 r. uregulowane. Sytuacja uległa zmianie z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz o zmianie ustawy o administracji rządowej w województwie, a więc 15 kwietnia 2000 r. W ustawie tej zawarto regulację, zgodnie z którą nie stwierdza się nieważności decyzji wydanych pomiędzy 1 stycznia 1999 r. a 15 kwietnia 2000 r. z tej przyczyny, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości wojewody albo samorządowego kolegium odwoławczego (art. 3 ust. 1). W chwili obecnej, na mocy przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, sprawy z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych należą do właściwości starosty. Organem wyższego stopnia względem starosty jest na mocy przepisu art. 17 pkt 1 kpa samorządowe kolegium odwoławcze. Brak jest przepisu szczególnego przyznającego kompetencje do orzekania w sprawie wojewodzie. W tym stanie prawnym stwierdzono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. jest właściwe do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji. Zdaniem Kolegium stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, przytoczonym przez skład orzekający w pierwszej instancji, zgodnie z którym decydujące znaczenie dla ustalenia właściwości organu administracyjnego ma stan prawny obowiązujący w dacie orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności.

W ocenie organu administracyjnego, nie zasługuje również na uwzględnienie drugi zarzut strony dotyczący niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji w części. W tym zakresie stanowisko w sprawie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 października 2004 r. Sąd w uzasadnieniu wyroku (na stronie 13) wyraźnie stwierdził, że wydanie takiej decyzji jest dopuszczalne, a dopuszczalność takiej praktyki wyraźnie potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kolegium podkreśliło, że na mocy przepisu art. 153 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ administracyjny jest związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. W tym stanie prawnym polemizowanie z ustaleniem zawartym w prawomocnym wyroku Sądu nie mogło zostać przez Kolegium zaaprobowane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiotowym rozstrzygnięciu podtrzymało stanowisko, że jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w części. Takie postępowanie znajduje uzasadnienie w przedmiotowej sprawie, albowiem pozostałe władcze ustalenia zawarte w opisanej na wstępie decyzji nie naruszają przepisów prawa. Podkreślono, że decyzja o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji, z uwagi na rozwiązania zawarte w przepisach prawa materialnego, przy uwzględnieniu zasady określonej w przepisie art. 12 § 1 kpa, czyli zasady szybkości i prostoty postępowania, zawiera w swojej osnowie szereg rozstrzygnięć, które zostały skumulowane w jednym akcie administracyjnym, celem kompleksowego załatwienia sprawy. Ta wielowątkowość rozstrzygnięcia w tym zakresie może spowodować sytuację taką jak w przedmiotowej sprawie, a więc że jedno z podjętych rozstrzygnięć może być wadliwe.

P.D. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem prawa, a to:

– przepisów o właściwości, gdyż właściwym do rozpoznania sprawy był Wojewoda D., nie zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.;

– art. 156 § 1 kpa poprzez stwierdzenie nieważności jedynie części decyzji, podczas gdy w niniejszym przypadku stwierdzenie nieważności tejże decyzji w części, która to część była istotą sprawy i najważniejszym elementem rozstrzygnięcia z punktu widzenia interesów P.D., jest z mocy prawa niedopuszczalne i prowadzi do naruszenia interesów skarżącego;

– art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego we W. z dnia [...] w części, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności, rażąco narusza prawo w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu;

– art. 156 § 2 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w części, podczas gdy decyzja ta – również w przedmiotowej części – wywołała nieodwracalne skutki prawne;

– art. 7 kpa poprzez całkowite pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia słusznego interesu skarżącego;

– decyzja wydana została z naruszeniem zasady "res iudicata", gdyż stwierdzenie częściowej nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we W. z dnia [...] nastąpiło pomimo, iż sprawa o stwierdzenie nieważności tejże decyzji w przedmiotowej części była prowadzona od roku 1995 z urzędu przez Wojewodę W. i na skutek wyroków NSA z dnia 11 lipca 1997 r. sygn. akt II SA 1411/96 i II SA 1726/96 została już ostatecznie przesądzona.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we W. z dnia [...] r., podjętej w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, w części wskazującej Spółkę A jako podmiot przejmujący płatności za wyłączenie z produkcji rolnej działek nr 95/1 i nr 95/2 oraz stwierdzającej, że stałe opłaty roczne będą dokonywane przez Spółkę A.

Zdaniem organu, wspomniana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego we W. w wyżej wymienionej części rażąco narusza prawo, to jest art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78).

Zgodnie z tym przepisem, osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.

Przytoczony wyżej przepis w sposób jednoznaczny stanowi, kto jest zobowiązany do uiszczania stosownych opłat i należności związanych z wyłączaniem gruntów z produkcji rolnej. Jednocześnie przepis ten nie przewiduje możliwości przekazania wynikających z niego obowiązków na inny podmiot. Nie daje zatem uprawnienia do umieszczenia w decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej zapisu o przekazaniu obowiązku uiszczania stosownych opłat i należności związanych z wyłączaniem gruntów z produkcji rolnej na podmiot inny niż osoba wyłączająca grunty z produkcji. Także żaden inny przepis prawa materialnego administracyjnego nie daje takiego uprawnienia.

Mając na uwadze treść omawianego przepisu i regulację w nim zawartą, podzielić należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., iż umieszczenie w decyzji podjętej w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej zapisu o przejęciu płatności za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej i dokonywaniu opłat rocznych przez inny podmiot niż osoba wyłączająca grunty z produkcji, stanowi rażące naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Powyższego nie zmienia fakt zawarcia w dniu 1 lutego 1995 r. przez P.D. oraz Spółkę A porozumienia, zaakceptowanego przez Zarząd Gminy K., na mocy którego Spółka A zobowiązała się do ponoszenia opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Porozumienie to stanowiło umowę cywilnoprawną, wywołującą skutki w sferze cywilnoprawnej, jednak nie stanowiło ono podstawy do zamieszczania spornego zapisu w decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.

Niemożność zawarcia w treści decyzji podjętej w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej wynikającego z wyżej wymienionego porozumienia zapisu o przejęciu płatności za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej i dokonywaniu opłat rocznych przez inny podmiot niż osoba wyłączająca grunty z produkcji nie wykluczała oczywiście możliwości domagania się przez skarżącego od Spółki A ponoszenia przez tę Spółkę wspomnianych opłat, ale to uprawnienie skarżącego wynikało z umowy cywilnej, a nie z decyzji administracyjnej. Do rozstrzygania zaś ewentualnych sporów na tym tle właściwy jest sąd powszechny, a nie organ administracyjny lub sąd administracyjny.

Zgadzając się co do zasady ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., że nie było podstaw prawnych do zamieszczenia w treści decyzji podjętej w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej wynikającego z umowy cywilnoprawnej zapisu o przejęciu płatności za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej i dokonywaniu opłat rocznych przez inny podmiot niż osoba wyłączająca grunty z produkcji, rozważyć trzeba, czy podnoszone w skardze zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do pierwszego z podnoszonych zarzutów, to jest naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. przepisów o właściwości, gdyż – zdaniem skarżącego – właściwym do rozpoznania sprawy był Wojewoda D., nie zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., w pełni podzielić trzeba stanowisko Kolegium, że w aktualnym stanie prawnym organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy było Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., a nie Wojewoda D..

Jak trafnie podniosło Kolegium, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 579), wprowadzonej ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 99, poz. 631) i na tle znowelizowanego ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126 z późn. zm.) art. 17 pkt 1 kpa, doszło do licznych sporów kompetencyjnych między wojewodami a samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz polemiki w piśmiennictwie i poważnych rozbieżności w orzecznictwie sądowym. Ustawą z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz o zmianie ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 22, poz. 268), która weszła w życie z dniem 15 kwietnia 2000 r., zostało nadane w art. 2 nowe brzmienie pkt 4 w art. 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 91, poz. 577 z późn. zm.), zgodnie z którym wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. W ustawie tej zawarto również przepis art. 3 ust. 1, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnych wydanych pomiędzy 1 stycznia 1999 r. a 15 kwietnia 2000 r. z tej przyczyny, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości wojewody lub samorządowego kolegium odwoławczego. Ustalając, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów niewymienionych w art. 17 kpa, a więc według jakich reguł należy obecnie określić właściwość organu wyższego stopnia w stosunku do nieistniejącego już organu, którego decyzja jest teraz kwestionowana, Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie przywołało uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2000 r. (OPS 7/00, ONSA 2000/4/139), zgodnie z którą jest to zagadnienie intertemporalne, nieuregulowane wprost w żadnym przepisie. Nie dają podstaw do rozwiązania tego problemu przepisy określające właściwość organu wyższego stopnia obowiązujące w czasie wydania kwestionowanej decyzji, gdyż aktualnej właściwości organu nie można opierać na przepisach, które już nie obowiązują. Decydujące znaczenie ma charakter sprawy będącej przedmiotem orzekania. Tak więc, jak trafnie Kolegium podniosło, dla określenia, jaki organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji podstawowe znaczenie ma przepis art. 157 § 1 kpa. Powołując się następnie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz unormowania zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także fakt, iż nie ma ustawy "która przez wskazanie innego organu właściwego do załatwienia sprawy wyłącza samorządowe kolegia odwoławcze jako organ wyższego stopnia w sprawie realizowanej przez organy samorządu terytorialnego", Kolegium słusznie wywiodło, że obecnie organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Zauważyć przy tym wypada, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt 6 II SA 3608/03 zapadł w dniu 29 października 2004 r., a więc w czasie obowiązywania przywołanego wyżej art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz o zmianie ustawy o administracji rządowej w województwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 października 2004 r. nie miał zatem powodów do kwestionowania faktu wydania przez Wojewodę kontrolowanej przez Sąd decyzji. Niemniej jednak, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego rozstrzygnięcia Wojewody D., organ ten miał prawo przekazać przedmiotową sprawę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we W., jeżeli stwierdził, że zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, to jest ze znowelizowanym art. 17 pkt 1 kpa, właściwe do rozpoznania tej sprawy było Kolegium.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. przepisu art. 156 § 1 kpa, poprzez stwierdzenie nieważności jedynie części decyzji, podczas gdy "w niniejszym przypadku stwierdzenie nieważności tejże decyzji w części, która to część była istotą sprawy i najważniejszym elementem rozstrzygnięcia z punktu widzenia interesów P.D., jest z mocy prawa niedopuszczalne i prowadzi do naruszenia interesu P.D.".

Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, możliwość stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej występuje w szczególności wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji. Stwierdzenie nieważności części decyzji jest możliwe, gdy pozostałe rozstrzygnięcia decyzji mogą mieć - w świetle norm prawa materialnego - samodzielny byt prawny, a ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym. Ponadto wolny od wad fragment decyzji powinien stanowić rozstrzygnięcie, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1960/05 - LEX nr 203861; wyroki NSA z dnia 21 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2311/97; z dnia 29 stycznia 1998 r. sygn. akt IV SA 583/96; z dnia 19 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 270/96; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97 - ONSA 1998, z. 2, poz. 40).

Stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej może nastąpić, gdy tylko ta część zawiera wady z art. 156 § 1 kpa, które jednak nie wywierają wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2003 r. sygn. akt III RN 3/02 – OSNP 2004/4/56).

W rozpatrywanej sprawie taka właśnie sytuacja zachodzi, bowiem decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego we W. z dnia [...] bez części wskazującej Spółkę A jako podmiot przejmujący płatności za wyłączenie z produkcji rolnej wymienionych w decyzji działek i stwierdzającej, że stałe opłaty roczne będą dokonywane przez Spółkę A, może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Nie może przy tym zostać uwzględnione stanowisko skarżącego, iż w niniejszym przypadku stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji w części, która to część była istotą sprawy i najważniejszym elementem rozstrzygnięcia z punktu widzenia interesów P.D., jest z mocy prawa niedopuszczalne i prowadzi do naruszenia interesów skarżącego. Jak już wyżej wskazano, w zakwestionowanej części przedmiotowa decyzja w sposób rażący naruszała prawo, to jest unormowanie zawarte w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zatem w tej części powyższa decyzja nie tylko nie mogła pozostawać w obrocie prawnym, ale też nigdy nie powinna była w takiej postaci do obrotu prawnego wejść. Organ ją podejmujący nie miał bowiem podstaw prawnych do wydania decyzji w tej części wbrew unormowaniu zawartemu w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odrębną kwestią jest natomiast to, że skarżący – gdyby nie porozumienie zawarte ze Spółką A – nie byłby zainteresowany w wydaniu przez właściwy organ administracyjny decyzji w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Niezależnie bowiem od tego, że nie było podstaw do umieszczenia w przedmiotowej decyzji rażąco sprzecznego z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zapisu wynikającego ze wspomnianego porozumienia, przed wydaniem decyzji w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej porozumienie takie zostało zawarte, a zatem obowiązywało ono strony tego porozumienia. W tej sytuacji trudno mówić, że skarżący składając wniosek o zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej był pod wpływem błędu, gdyż porozumienie, od którego uzależniał swój zamiar złożenia takiego wniosku, było zawarte i obowiązywało strony tego porozumienia. Tak więc przesłanka, z powodu której P.D. ubiegał się o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, była spełniona i faktu tego nie zmienia niemożność zapisania jej w treści decyzji. Skarżący bowiem, o ile druga strona porozumienia nie wywiązywałaby się z przyjętych zobowiązań, swych roszczeń wynikających ze wspomnianego porozumienia, może dochodzić przed sądem powszechnym na drodze cywilnoprawnej.

Z omówionym zarzutem wiąże się twierdzenie skarżącego, iż zaskarżoną decyzję podjęto z naruszeniem art. 7 kpa, poprzez całkowite pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia słusznego interesu P.D..

Jak już wyżej wskazano, niemożność zawarcia w treści decyzji podjętej w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej wynikającego z porozumienia, stanowiącego umowę cywilnoprawną, zapisu o przejęciu płatności za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej i dokonywaniu opłat rocznych przez inny podmiot niż osoba wyłączająca grunty z produkcji, nie wyklucza możliwości domagania się przez skarżącego od Spółki A ponoszenia przez tę Spółkę wspomnianych opłat. To uprawnienie skarżącego wynika jednak z umowy cywilnej, a nie z decyzji administracyjnej. Nie można więc mówić o naruszeniu czy pominięciu słusznego interesu P.D., bowiem interes ten w okolicznościach niniejszej sprawy jest chroniony przez prawo cywilne, a brak spornego zapisu w decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nie pozbawia skarżącego tej ochrony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w części, podczas gdy decyzja ta – również w przedmiotowej części – wywołała nieodwracalne skutki prawne, stwierdzić trzeba, że nie jest on również uzasadniony. Jak już bowiem wyżej zaznaczono, to nie z decyzji administracyjnej, lecz z umowy cywilnoprawnej skarżący uzyskał pożądany przez siebie skutek, to jest zobowiązanie Spółki A do ponoszenia przedmiotowych opłat.

W odniesieniu do ostatniego zarzutu podniesionego w skardze, że decyzja wydana została z naruszeniem zasady "res iudicata", gdyż stwierdzenie częściowej nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we W. z dnia [...] nastąpiło pomimo, iż sprawa o stwierdzenie nieważności tejże decyzji w przedmiotowej części była prowadzona od roku 1995 z urzędu przez Wojewodę W. i na skutek wyroków NSA z dnia 11 lipca 1997 r. została już ostatecznie przesądzona, zauważyć należy, że wniosek inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie został złożony w marcu 2000 r. Nie mógł zatem zostać rozpoznany przed jego wniesieniem. Ponadto, jak zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 października 2004 r. sygn. akt 6 II SA 3608/03, orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 1997 r. sygn. akt II SA 1411/96 i II SA 1726/96 dotyczyły skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, utrzymującą w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r. Przedstawiwszy okoliczności tych spraw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywiódł, iż "nie można twierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny ocenił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego we W. z [...] r. pod względem merytorycznym jako ewentualnie obciążoną wadą z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Badał ją bowiem tylko jako funkcjonującą bez obciążenia istnienia innej decyzji ostatecznej rozstrzygającej przedmiotową sprawę. Zatem nietrafny jest argument skarżącej strony, że organ nie uwzględnił poglądu prawnego NSA wyrażonego w przywołanych orzeczeniach i ponownie stwierdził nieważność decyzji, która była już przedmiotem oceny Sądu. Ocena ta dokonała się w ograniczonym zakresie i wynika wprost z uzasadnień przywołanych orzeczeń". Powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było wiążące dla organu administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie wykazała, by decyzje te naruszały prawo w stopniu wymagającym usunięcia ich z obrotu prawnego.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.