Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 936/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 88,  art. 92 ust. 1,  art. 95  ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. (dalej jako organ, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w W. (dalej jako organ I instancji) z [...] r. w przedmiocie odmowy przyznania M. B. (dalej jako strona, skarżący, funkcjonariusz) prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantowi.

Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2, art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity; Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej jako kpa), art. 92 ust. 1 i 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 360 – dalej jako ustawa o Policji), § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz.946 – dalej jako rozporządzenie o równoważniku pieniężnym).

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Funkcjonariusz oświadczeniem mieszkaniowym z [...] r. wystąpił o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] r. tj. od dnia mianowania do służby stałej. Wskazał, że zamieszkuje wraz z rodzicami i bratem w miejscowości L., przy ul. [...], w budynku mieszkalnym, stanowiącym własność jego rodziców. Przedmiotowy dom składa się z dziewięciu pokoi o łącznej powierzchni mieszkalnej [...]m2, z których to strona zajmuje jeden pokój o powierzchni [...] m2.

Organ I instancji odmówił przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantowi, stwierdzając, iż strona jako posiadacz zależny włada nieruchomością jako właściciel, tym samym ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe.

W wyniku rozpatrzenia odwołania organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego regulują przepisy rozdziału 8 - "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" ustawy o Policji. Wychodząc od interpretacji przepisów tej ustawy wywiódł, że w myśl art. 88 ust. 1 ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie o Policji formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności przydział lokalu mieszkalnego (art. 90), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust.1) prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust.1). Jeżeli zaś funkcjonariusz lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Szczegółowe kwestie związane z nabywaniem i utratą równoważnika reguluje rozporządzenie o równoważniku pieniężnym. Stosownie do § 1 ust 1 rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają lokalu mieszkalnego na podstawie tytułów wyszczególnionych w punktach 1-6.

Organ odwoławczy przyjął w ślad za organem I instancji, że strona zamieszkuje w domu jednorodzinnym stanowiącym własność jej rodziców. Z tego względu poddał ocenie, czy zajmowany przez policjanta lokal lub jego część w postaci samych pokoi mieszkalnych zaspakaja potrzeby mieszkaniowe policjanta. Ów dom, w którym strona zamieszkuje ma powierzchnię [...] m2, przy czym [...] m2 stanowi powierzchnia mieszkalna. Znajdujące się w jego wnętrzu pokoje liczą odpowiednio I – [...]m2, II – [...]m2, III-[...]m2, IV – [...]m2, V – [...]m2, VI – [...]m2, VII – [...]m2, VIII – [...]m2, IX – [...]m2. Funkcjonariusz wykazał, iż zajmuje najmniejszy pokój o powierzchni [...]m2, w części pierwszej oświadczenia podany wymiar pokoju to [...]m2. W w/w budynku zamieszkuje funkcjonariusz, jego rodzice i brat.

Oceniając sytuację mieszkaniową strony, organ wskazał, powołując się na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego III OSK 150/21, że przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wiąże uprawnienia do przedmiotowego równoważnika z tym, że policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Z zestawienia treści powyższego przepisu z treścią art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że omawiany równoważnik jest zastępczą, tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego. Funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Przesłanki wykluczające możliwość uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określone zostały w art. 95 ust 1 ustawy o Policji. Jedną z takich negatywnych przesłanej jest między innymi posiadanie przez policjanta w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej. Oznacza to, że ustawa o Policji ukształtowała uprawnienie do omawianego równoważnika nie jako prawo podmiotowe z tytułu samego pełnienia służby w charakterze policjanta, lecz jako surogat zasadniczego uprawnienia, jakim jest prawo do przydziału lokalu w naturze. Jeżeli więc policjant zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie i posiada we wskazanych miejscowościach lokal (dom) mieszkalny, to równoważnik z tytułu braku lokalu mieszkalnego już mu nie przysługuje.

Organ wskazał również i na tą okoliczność, że ustawa o Policji ani przepisy rozporządzenia o równoważniku pieniężnym nie definiują pojęcia posiadania, choć nim się posługują. Organ przyjął szerokie rozumienie tego pojęcia określone przez przepisy art. 336 i nast. Kodeksu cywilnego, a więc faktyczne władanie samoistne (właściciel) lub zależne (użytkownik, najemca) lub z tytułu innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą. Posiadaczem jest także współposiadacz, który wykonuje (niekoniecznie zgodne z prawem własności) faktyczne władztwo nad rzeczą wspólnie z innymi osobami i jest uprawniony do korzystania z rzeczy wspólnej, niezależnie od prawa własności.

Odnosząc się do norm zaludnienia organ wywiódł, że wysokość norm zaludnienia przysługujących policjantowi została określona w rozporządzeniu MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. (Dz.U. z 2020r. poz. 947) w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów i wynosi od [...] do [...] m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym (§3). Dla policjanta samotnego przyznaje się dwie normy zaludnienia (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Przynależna stronie powierzchnia mieszkalna wynosi dwie normy mieszkaniowe, czyli powierzchnia mieszkalna ewentualnie przydzielonego lokalu powinna wynosić od [...] do [...] m2. W konsekwencji wskazany przez funkcjonariusza pokój ([...]m2), nie spełnia wymagań związanych z normami zaludnienia przysługującymi stronie.

Niemniej jednak mając na uwadze powierzchnię mieszkalną budynku organ nie uznał za wiarygodne twierdzeń, że strona zajmuje jeden najmniejszy pokój i jednocześnie nie ma możliwości korzystania z pozostałej części budynku, w tym korytarza, łazienki, kuchni, salonu. Dzieląc powierzchnię mieszkalną na cztery zamieszkujące w nim osoby, powierzchnia przypadająca na stronę wynosi ok [...] m2. Organ zwrócił uwagę, że strona w trakcie toczącego się postępowania nie wykazała, iż nie może korzystać z pozostałych pokoi znajdujących się w budynku mieszkalnym. W konsekwencji posiada władztwo nad lokalem mieszkalnym spełniającym przysługujące dwie normy zaludnienia.

Odnosząc się do zarzutu odwołania o braku możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami organ wskazał, że pismem z [...] r. strona została pouczona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzeniu się co do zebranych dowodów w sprawie oraz zgłoszenia żądań pozostających w związku z przedmiotem postępowania. Pismo doręczono stronie [...] r. Z kolei organ odwoławczy pismem z [...] r. zawiadomił pełnomocnika strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Na wniosek pełnomocnika o umożliwienie zapoznania z aktami w terminie późniejszym z uwagi na kwarantannę pracownika, organ postanowieniem przedłużył postępowanie administracyjne do [...] r. i ponownie powiadomił pełnomocnika o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Pełnomocnik skorzystał z tego uprawnienia [...] r.

Odnosząc się do zarzutu dot. powołania się przez organ I instancji na stronę internetową Google Maps, organ wyjaśnił, że ustalając powierzchnię mieszkalną budynku, w którym zamieszkuje funkcjonariusz jako dowód przyjął oświadczenie dotyczące aktualnej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej złożone przez stronę. W związku z intensyfikacją rozwoju epidemii, przeprowadzenie oględzin budynku mieszkalnego zajmowanego przez stronę, mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w nich uczestniczących.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, kierując się doświadczeniem życiowym organ uznał, że strona ma zapewniony lokal mieszkalny, który zaspakaja jej potrzeby mieszkaniowe i który dodatkowo usytuowany jest w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby. Czas przejazdu pomiędzy miejscem zamieszkania policjanta – L., a miejscem pełnienia przez niego służby W. nie przekracza dwóch godzin w obydwie strony, dlatego należy uznać, że L. to miejscowość pobliska w stosunku do W. Powyższe stwierdzenie wynika wprost z definicji miejscowości pobliskiej, jest to miejscowość z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby.

W skardze do tutejszego Sądu skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. rażące naruszenie przez organ odwoławczy formalnego prawa administracyjnego w tym przepisów art. 136 § 1 kpa i art. 140 kpa w związku z przepisami art. 75 § 1 i § 2 kpa, art. 76 § 1, § 2, § 3 kpa art. 77 § 1, § 2, § 4 kpa, art. 80 kpa, art. 81a kpa art. 85 kpa oraz prawa strony do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy zgodnie z przepisami art. 78 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakazu urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej, zasady uzasadnionych oczekiwań, zakazu niedyskryminacji i zakazu nierównego traktowania, nader rygorystycznego potraktowania więzów rodzinnych policjanta i uczynienia z miłości rodziców do dzieci narzędzia dyskryminacji promując nieznane w środowisku [...] żądanie opuszczenia domu rodzinnego przez dzieci z chwilą podjęcia pracy.

2. rażące naruszenie prawa materialnego, w tym przepisów art. 88, art. 89, art. 92 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Policji i § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego poprzez ich niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, w szczególności poprzez błędne odtworzenie członków rodziny w rozumieniu przepisów art. 89 ustawy o Policji.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, zobowiązanie organu do prowadzenia postępowania zgodnie z podstawowymi zasadami obowiązującego w Polsce i Unii Europejskiej systemu prawa, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Uzasadniając zarzuty skargi skarżący podniósł, że na terminie [...] rodziny zamieszkują na terenie swych nieruchomości od kilkudziesięciu pokoleń, rodzice świadomie i z poszanowaniem prawa dziecka do bezpieczeństwa mieszkaniowego, od najmłodszych lat "przydzielają" dziecku pokój do samodzielnego zamieszkania, umeblowują go uwzględniając potrzeby i zainteresowania dziecka, uczą utrzymania porządku, dbałości o mienie, ale zawsze do czasu sukcesji nieruchomość pozostaje we władaniu właścicieli ujawnionych w księgach wieczystych. Dzieci wchodząc w dorosłość, wybierając ścieżkę rozwoju zawodowego z rodzicami uwzględniają, kto zostanie sukcesorem nieruchomości rodzinnej, kto podejmie budowę własnego nowego domu mieszkalnego (najczęściej na części nieruchomości stanowiącej nieruchomość rodziców), kto opuszcza dom rodzinny i środowisko wychowania. Taki stan mamy również w niniejszej sprawie. Organ zatem winien przesłuchać rodziców funkcjonariusza w celu pozyskania pełni wiedzy na temat nieruchomości, w której ten obecnie zamieszkuje.

Skarżący zaś w piśmie z [...] roku przedstawił stan prawny jak i stan faktyczny związany z przedmiotem sprawy, wskazał, iż nie posiada żadnego własnego lokalu mieszkalnego, żadnego domu mieszkalnego, żadnego lokalu w spółdzielni mieszkaniowej, że nie zbył lokalu mieszkalnego czy domu jednorodzinnego, że nie otrzymał pomocy mieszkaniowej, jest samotny, nie ma członków rodziny w rozumieniu przesłanek do przyznania lokalu mieszkalnego a więc spełnia przesłanki do przyznania mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

W ocenie skarżącego organ wadliwie nie dostrzegł, iż policjant nie ma lokalu mieszkalnego. Organ umieścił prawa skarżącego - samotnego, kawalera, bez żony i dzieci - w kręgu osób, nie stanowiących rodziny policjanta w rozumieniu przepisów art. 89 ustawy o Policji by następnie te wyimaginowane przesłanki użyć przeciwko prawu podmiotowemu policjanta. Tymczasem przepis ten określa uprawnienie funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Policji i to winne realizować organy Policji na każdym szczeblu. Pojęcia lokal mieszkalny nie wyczerpuje pokój w domu rodzinnym. W świetle obowiązujących przepisów, nawet gdy policjant posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej, niż określona w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale.

Z tym unormowaniem koresponduje treść art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, z którego wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej.

A contrario, gdy lokal mieszkalny nie odpowiada normom powierzchni przysługującej policjantowi, to wówczas nie ma przeszkód, aby przydzielić lokal. Niewątpliwe jest, że wśród uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy ustawa o Policji przewiduje również prawo do równoważnika pieniężnego za lokal mieszkalny. Świadczenie to - obok innych - ma charakter kompensacyjny (służy wyrównaniu braku realizacji ustawowego prawa do lokalu mieszalnego) i pełni funkcję surogatu zasadniczego prawa do uzyskania lokalu mieszkalnego w naturze.

Dalej skarżący wywiódł, że należy rozstrzygnąć, czy policjantowi w służbie stałej, któremu nie przydzielono lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, nie przyznano pomocy mieszkaniowej, nie posiadającemu małżonka, dzieci własnych i członków rodziny w rozumieniu przepisów art. 89 ustawy o Policji, a który mieszka zajmując niemal od urodzenia jeden pokój w domu jednorodzinnym swoich rodziców, nie będącymi jego członkami rodziny w rozumieniu przepisów art. 89 ustawy o Policji, przysługuje równoważnik za brak mieszkania. Podkreślił, że ranga potrzeb mieszkaniowych policjanta to prawo podmiotowe tak samo ważne jak przydział broni służbowej i munduru.

Zajmowane przez funkcjonariusza mieszkanie nie pochodzi z zasobów mieszkaniowych Policji. Oznacza to, że prawo do lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji nie zostało w istocie zrealizowane. W sytuacji zatem, gdy zajmowany lokal ma powierzchnię mniejszą od przysługującej policjantowi służy równoważnik za brak lokalu. Ustalona w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przesłanka nieposiadania lokalu mieszkalnego, warunkująca przyznanie równoważnika pieniężnego, winna być odnoszona, zgodnie z regułami wykładni systemowej i celowościowej przepisu, do pojęcia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 i 89 ustawy o Policji, czyli lokalu spełniającego wymogi określone w przepisach, a dotyczące norm zaludnienia, a brak jest przepisów odnoszących te przesłanki do mieszkania rodziców.

Wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy rodzice i brat policjanta nie są członkami jego rodziny, wbrew temu, co stwierdził organ.

Podniósł również, iż decyzje administracyjna przyznająca (lub odmawiająca) policjantowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego na charakter deklaratoryjny a nie charakter konstytutywny. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3175/18 podniósł, że decyzja deklaratoryjna sama z siebie nie powoduje zmiany prawa, a jedynie potwierdza stan prawny, jaki zaistniał - w określonej dacie - z mocy samego prawa. Zatem ta ostatnia decyzja jedynie stwierdza istnienie, powstałych wcześniej, określonych praw. Uprawnienie funkcjonariusza do przedmiotowego świadczenia należy zatem oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji, a prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (nie mającego członków rodziny w rozumieniu przepisów art. 89 ustawy o Policji) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek.

Skarżący przywołał również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 listopada 1997 r., sygn. U 11/97 oraz wyrok z 9 października 2001 r., sygn. SK 8/00, z których wynika, że ochronie konstytucyjnej podlega nie tylko zaufanie obywateli do litery prawa, ale przede wszystkim do sposobu jego interpretacji przyjmowanej w praktyce stosowania prawa przez organy państwa. Skoro prawo podmiotowe policjanta do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma być uzależnione od sposobu rozumienia praw przez organ bez uwzględnienia, że jest podstawowym prawem strony i stanowi o statusie strony to organ administracji publicznej jest zobowiązany do dokonywania tych podstawowych czynności stanowiących o stosowaniu prawa w toku wydawania decyzji administracyjnych przez organ administracji publicznej a nie wskazywać swawoli i stanowić o niesprawności systemu, mającego istotne znaczenie w każdej sprawie, co jako przesłankę odpowiedzialności wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 maja 2016 roku w sprawie o sygn. akt II GSK 53/15. Komendant Wojewódzki Policji jest organem państwa, który ma obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa w myśl przepisów (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 k.p.a. i dbać o zaufanie stron do tego organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako ppsa), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak stwierdzenia przynajmniej jednego z powyższych uchybień powoduje oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż odpowiada ona prawu, a zatem skarga podlega oddaleniu.

Skarżący oparł skargę zarówno na podstawie naruszenia przepisów postępowania, wskazując na wady postępowania dowodowego, jak również na podstawie uchybienia przepisom prawa materialnego, poprzez ich wadliwą wykładnię. Jakkolwiek zakres ustaleń faktycznych jest determinowany normą prawa materialnego, bowiem ona wyznacza zakres okoliczności, które należy ustalić, to jednak w pierwszej kolejności Sąd odniesie się do zarzutów uchybienia przepisom postępowania, w tym zasad gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny.

Skarżący bowiem stanął na stanowisku, że organ winien przesłuchać rodziców strony po to, by ustalić przyczyny wspólnego ich zamieszkiwania oraz warunki lokalowe, jakimi dysponuje strona w domu, w którym mieszka.

Sąd oceniając prawidłowość postępowania dowodowego doszedł do przekonania, że poczynione ustalenia faktyczne są prawidłowe. Organ bowiem ustalił, że skarżący zamieszkuje w domu swoich rodziców wspólnie z nimi i swoim bratem. Powierzchnia mieszkalna domu wynosi [...] m2, funkcjonariusz zajmuje jeden pokój o powierzchni [...] m2, zlokalizowany na poddaszu, a pozostała część domu stanowi [...] pokoi, kuchnia, [..] łazienki i [...] przedpokoje. Pozostała część to inne pomieszczenia. Skarżący partycypuje w opłatach za media płacąc [...] zł miesięcznie z tego tytułu. Właścicielami domu są rodzice skarżącego.

Powyższe okoliczności organ ustalił w oparciu o oświadczenie strony dotyczące aktualnej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej oraz zdjęcia z portalu Google Maps. Zgodnie z art. 75 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W związku z tym poczynienie ustaleń w oparciu o oświadczenie strony nie narusza powołanego wyżej przepisu. Kwestionowane na etapie odwołania zdjęcia z portalu Google Maps posłużyły wyłącznie do ustalenia, że budynek, w którym zamieszkuje strona liczy trzy kondygnacje, przy czym ustalenie to ma dla sprawy znaczenie drugorzędne.

Odstąpienie od oględzin domu z uwagi na panujący stan epidemii, nie wpłynęło na poczynione ustalenia faktyczne. Strona bowiem nie podała żadnych okoliczności, które nakazywałyby weryfikowanie danych wskazanych przez nią w złożonym oświadczeniu dotyczącym aktualnej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej. Przepis art. 85 kpa powołany w skardze stanowi, że organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Organ słusznie uznał, że w sprawie potrzeba taka nie zachodziła. Nie budziła bowiem wątpliwości powierzchnia domu, fakt zajmowania przez stronę jednego pokoju ani to, z jakich pomieszczeń składa się dom rodziców strony.

W ocenie Sądu nie zachodziła konieczność przesłuchania rodziców strony, na co wskazywał skarżący w złożonej skardze. Relacje między rodzicami i dziećmi w [...] rodzinach, przyczyny, dla których dzieci pozostają w domu rodzinnym, czy wznoszą swoje domy na nieruchomościach rodziców nie mają znaczenia dla sprawy. Istotnym bowiem z punktu widzenia norm prawa materialnego, które zostaną omówione w dalszej części uzasadnienia, są warunki, w jakich mieszka funkcjonariusz, a nie przyczyny takiego stanu rzeczy. Organ nie oceniał ani tego, że skarżący nie opuścił domu rodzinnego, ani też nie dyskryminował go z tej przyczyny, nie kwestionował pobudek, jakimi kierował się funkcjonariusz pozostając w domu rodzinnym. W zaskarżonej decyzji brak jest stwierdzeń sugerujących, że syn winien opuścić dom rodzinny. Trudno zatem dociec przyczyny, dla której organ winien uzupełniać ustalenia faktyczne o te okoliczności. Pozostają one bowiem nieistotne z punktu widzenia przesłanek, od spełnienia których zależy przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Skarżący nadto nie wskazywał, jakoby mieszkając w domu rodzinnym nie mógł korzystać z pozostałej części budynku. Jakkolwiek wskazywał na zajmowany pokój na poddaszu i jego powierzchnię, to jednak znikąd nie wynika, by nie mógł korzystać z przedpokoju, kuchni czy łazienki. W konsekwencji przesłuchanie rodziców strony nie doprowadziłoby do odmiennych ustaleń faktycznych w niniejszym postępowaniu w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu zatem organ nie naruszył przepisów art. 75 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 77 kpa. Postępowanie dowodowe jest kompletne, a powołane w skardze przepisy nie obligują organu do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie nieistotnym dla sprawy.

Sąd nie uznał zasadności zarzutu naruszenia art. 76 kpa, albowiem przepis ten dotyczy dowodu z dokumentu urzędowego i prowadzenia postępowania przeciwko treści tego dokumentu. W sprawie bowiem dowodu z dokumentu nie przeprowadzano.

Wreszcie zdaniem Sądu organ nie uchybił wynikającej z art. 80 kpa zasadzie swobodnej oceny dowodów. Wnioski przyjęte za udowodnione wynikają z zebranych dowodów, a strona nie wskazała na te okoliczności, które nie zostały wyjaśnione w sprawie w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia, nie podała, które uznane za udowodnione okoliczności faktyczne nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym, nie wskazała również na wewnętrzną niespójność poczynionych ustaleń, która mogłaby wywrzeć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia.

W stanie faktycznym sprawy nie zaistniały również wątpliwości co do faktów, które wymagałyby ich rozstrzygnięcia na korzyść strony postępowania, zatem zarzut naruszenia art. 81a § 1 kpa pozostaje niezasadny. Celem art. 81a § 1 kpa jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organ wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. Skoro w sprawie z taką sytuacją organ nie miał do czynienia, nie był zobowiązany do zastosowania powołanego przepisu.

W konsekwencji nie doszło również do naruszenia art. 136 § 1 kpa i art. 140 kpa regulujące kwestie przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postepowania organowi I instancji.

Rozpoznając zarzut naruszenia prawa materialnego wskazać należy, co następuje:

Stanowisko skarżącego co do wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego zasadza się na stwierdzeniu, że funkcjonariusz nie posiada żadnego własnego lokalu mieszkalnego, żadnego domu mieszkalnego, żadnego lokalu w spółdzielni mieszkaniowej, nie otrzymał pomocy mieszkaniowej, jest samotny, nie ma członków rodziny w rozumieniu przesłanek do przyznania lokalu mieszkalnego. W myśl art. 88 ustawy o Policji prawo podmiotowe do lokalu mieszkalnego powstaje z chwilą mianowania w służbie stałej. Pojęcia lokal mieszkalny nie wyczerpuje pokój w domu rodzinnym. Nadto, jeśli funkcjonariusz nawet posiada lokal, który jednak nie odpowiada należnej mu powierzchni mieszkaniowej, to i tak przysługuje mu prawo do lokalu mieszkalnego. W konsekwencji przysługuje mu prawo do równoważnika za brak tego lokalu, a decyzja w tym przedmiocie ma charakter deklaratoryjny.

Organ zaś stanął na stanowisku, że skoro skarżący mieszka w domu rodzinnym na zasadzie umowy użyczenia, może korzystać z pozostałych pomieszczeń domu i jednocześnie spełniona pozostaje norma zaludnienia, to nie przysługuje mu prawo do lokalu mieszkalnego ani równoważnik za jego brak.

W sporze tym rację należy przyznać organowi.

W myśl art. 88 ust. 1 ustawy o Policji Policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.

Zgodnie z kolei z art. 95 pkt 2 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy.

Na podstawie zaś art. 92 ust 1 ustawy o Policji Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że równoważnik pieniężny ma charakter zastępczy. Oznacza to, że wskazane w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkaniowego realizowane jest w pierwszej kolejności przez przydział lokalu. Dopiero gdy policjantowi nie przydzielono lokalu mimo spełnienia warunków do jego otrzymania, może się on ubiegać o inne formy realizacji prawa do lokalu, w tym i przedmiotowego równoważnika. Warunkiem przyznania tych innych form realizacji prawa do lokalu jest jednak spełnienie warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego. Funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 53/12, dostępny CBOSA). Tymczasem zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się między innymi wówczas, gdy policjant posiada lokal odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej.

Rozważyć należy co oznacza termin posiada lokal, którym ustawodawca posłużył się w powołanym wyżej art. 95 ust. 1 pkt 2.

Wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem zależnym jest ten kto włada rzeczą faktycznie nie jak właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie (por.: wyrok Sądu Najwyższego z 20 listopada 1968 r., sygn. akt II CR 412/68, zbiór LEX nr 6418; wyrok NSA z 14 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2180/02, zbiór LEX nr 158811). Zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest więc posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 cyt. ustawy), a w następstwie tego - również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika.

Stanowisko takie jest prezentowane nie tylko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała NSA z 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77), ale zajęte zostało również przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 maja 2001 r. sygn. akt TK 1/00 (OTK z 2001 r. Nr 4, poz. 84). Trybunał podkreślił też, iż pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego.

W podobnym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1298/13 uznając, że pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo podmiotowe z tytułu samego pełnienia służby w charakterze policjanta, ale jako jedna z form pomocy w uzyskaniu mieszkania w miejscu pełnienia służby.

Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 stycznia 2013 r. (sygn. akt II PZP 6/12) stwierdził, że posiadanie lokalu mieszkalnego wyłączające prawo do równoważnika może wynikać nie tylko z tytułów prawnych mających swe źródło w prawie rzeczowym (własność, użytkowanie wieczyste, służebność mieszkania itp.) ale też ze stosunków zobowiązaniowych (tzn. umów cywilnoprawnych - takich jak np. najem, użyczenie). Zatem posiadaczem jest także współposiadacz, który wykonuje (niekoniecznie zgodnie z prawem własności) faktyczne władztwo nad rzeczą wspólnie z innymi osobami i jest uprawniony do korzystania z rzeczy wspólnej, niezależnie od prawa własności. Nie ma bowiem żadnych przesłanek aby ograniczać pojęcie "posiadania" użyte w art. 92 ust 1 ustawy o Policji jedynie do posiadania uzyskanego od osób trzecich, niebędących w relacji rodzinnej z funkcjonariuszem.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić przyjdzie, że skarżący jako posiadacz zależny, na podstawie umowy użyczenia ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Nie jest zatem uprawniony do uzyskania mieszkania w trybie przydziału, a w konsekwencji nie jest uprawniony do równoważnika za brak tego mieszkania. Nie ma racji skarżący twierdząc, że dla uzyskania równoważnika wystarczającym jest podjęcie służby przez funkcjonariusza. Owszem policjantom przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, jednakże jedynie wówczas, gdy funkcjonariusz nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Jeśli jednak potrzeby mieszkaniowe pozostają zaspokojone, to nie przysługuje prawo do lokalu ani do równoważnika pieniężnego.

Słusznie przyjął organ, że strona ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe będąc posiadaczem zależnym domu swoich rodziców. W tym zakresie organ przeprowadził prawidłową analizę potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza, który nie założył rodziny. Właściwe pozostaje stwierdzenie, że skarżący jako posiadacz zależny domu swoich rodziców jest uprawniony wyłącznie do zajmowania jednego pokoju, a w pozostałym zakresie dom rodzinny pozostaje dla niego niedostępny. Strona takich okoliczności nie podała, zatem słusznie przyjął organ, że jest uprawniona do korzystania również z pozostałych pomieszczeń, tj. przynajmniej przedpokoju, kuchni i łazienki.

Nie ma również racji skarżący twierdząc, że o wadliwości decyzji świadczy niewłaściwa interpretacja pojęcia członków rodziny skarżącego w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji w związku z § 1 rozporządzenia o równoważniku pieniężnym. Przepis ustawy bowiem stanowi, że członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym małżonek, dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia, rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające.

W myśl z kolei § 1 rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi (...) jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają m.in. domu jednorodzinnego. Jak już wyżej wskazano, skarżący posiada dom jednorodzinny, w którym stale zamieszkuje, partycypując w ponoszeniu opłat za media. A skoro tak, to z przyczyn już wyżej omówionych, nie należy mu się równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.