Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2654/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant straszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 119/17 w sprawie ze skargi W. B. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o wszczęcie postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2017 r., którym po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez W. B. uchylono zarówno postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie zwrotu wniosku o wszczęcie postepowania mającego na celu ustalenie odszkodowania na skutek zwłoki w zapłacie odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości przeznaczonej pod inwestycje drogową, jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie zwrotu wniosku o wszczęcie tegoż postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Nieruchomość położona w gminie P., w obrębie P., oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca własność W. B. decyzją Wojewody [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. została przeznaczona pod budowę północnej obwodnicy miejscowości P. Następnie decyzją z [...] grudnia 2012 r. Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł, w tym w kwocie [...] zł na rzecz G. K. za wygaszenie ograniczonego prawa rzeczowego oraz w kwocie [...] zł na rzecz W. B. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w/w nieruchomości i zobowiązał Zarząd Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej złożył W. B. Decyzją z [...] stycznia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. B. Prawomocnym wyrokiem z 16 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1165/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju w części dotyczącej działki nr [...] i oddalił skargę w pozostałej części. Sąd w uzasadnieniu powyższego wyroku stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji nie została zaskarżona w części ustalającej odszkodowanie za działkę nr [...], w związku z czym decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2012 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za tę działkę stała się ostateczna z dniem [...] stycznia 2013 r.

Pismem z [...] października 2015 r. W. B. wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania mającego na celu ustalenie odszkodowania za szkodę majątkową powstałą wskutek zwłoki w zapłacie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia pod inwestycję drogową działki o nr ewid. [...].

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] listopada 2015 r. zwrócił wnioskodawcy wniosek z dnia [...] października 2015 r. Wojewoda uznał, że żądanie wnioskodawcy winno być rozpoznane przez sąd powszechny (art. 66 § 3 k.p.a.) Na powyższe postanowienie zażalenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożył W. B. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego postanowienia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stanął na stanowisku, że odsetki za opóźnienie oraz odszkodowanie za zwłokę w zapłacie odszkodowania winny być dochodzone na drodze administracyjnej jako roszczenia akcesoryjne wobec obowiązku zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustalanego decyzją administracyjną.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku W. B. z [...] października 2015 r. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] marca 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za szkodę majątkową, powstałą wskutek zwłoki w zapłacie odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej uprzednio własność wnioskodawcy, podtrzymując w uzasadnieniu postanowienia swoje wcześniejsze stanowisko co do drogi sądowej jako właściwej do rozpoznania żądania wnioskodawcy.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył W. B. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podnosząc iż organ pierwszej instancji zignorował stanowisko przedstawione w uprzednio wydanym postanowieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2016 r.

Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. odmawiające wszczęcia postępowania i orzekł o zwrocie W. B. wniosku z [...] października 2015 r. o wszczęcie postępowania mającego na celu ustalenie odszkodowania za szkodę majątkową powstałą wskutek zwłoki w zapłacie odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie P., w obrębie P., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, przeznaczonej pod inwestycję drogową polegającą na budowie północnej obwodnicy w miejscowości P. W uzasadnieniu postanowienia Minister na wstępie przytoczył m. in. treść art. 66 § 3 k.p.a. oraz art. 132 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz 2147 ze zm., określana dalej jako u.g.n.). Wskazał, że w niniejszym postępowaniu W. B. wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania mającego na celu ustalenie wysokości szkody powstałej wskutek zwłoki w zapłacie odszkodowania z tytułu przejętej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], położonej w gminie P., w obrębie P., podnosząc, że w związku z opóźnieniem w wypłacie odszkodowania za ww. działkę, nie mógł uregulować swoich zobowiązań względem wierzycieli, co spowodowało wszczęcie przeciwko niemu egzekucji komorniczej, ponadto nie mógł spłacić kredytu, co z kolei skutkowało nałożeniem odsetek oraz wypowiedzeniem kredytu przez bank. Do pisma załączono dokumenty potwierdzające toczące się względem wnioskodawcy postępowania egzekucyjne. Następnie przytoczył treść art. 471, art. 476, art. 477 § 1 oraz art. 481 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (tj. Dz.U.2016 r., poz. 380 ze zm.) określające skutki niewykonania zobowiązań i odpowiedzialność z tego tytułu dłużnika. Z powyższych przepisów wynika zdaniem organu, iż w wypadku opóźnienia w wywiązaniu się ze zobowiązania po stronie dłużnika, oprócz obowiązku wykonania zobowiązania, powstaje jednocześnie po stronie dłużnika obowiązek zapłaty odsetek, co nie wyłącza jednocześnie domagania się przez wierzyciela odszkodowania z tego tytułu na zasadach ogólnych. Osoba żądająca odszkodowania musi przy tym wykazać, że rzeczywiście poniosła z tego tytułu szkodę, która obejmuje nie tylko poniesione przez wierzyciela straty wynikłe ze zwłoki dłużnika, lecz także utracone korzyści będące następstwem nieuzyskania przez wierzyciela świadczenia w terminie. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Ministra żądanie W. B. z dnia [...] października 2015 r. należy uznać za typowe żądanie o charakterze cywilnym, które powinno zostać rozpatrzone przez sąd powszechny. Trudno sobie bowiem zdaniem organu wyobrazić, aby to organ administracji publicznej miał określać wysokość szkody powstałej wskutek toczących się względem wnioskodawcy postępowań egzekucyjnych czy wskutek wypowiedzenia umowy kredytowej przez bank. Za takim podejściem przemawia również brzmienie art. 132 ust. 2 u.g.n. Jako przykład takiego stanowiska organ wskazał na wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1841/05. Jednocześnie Minister stwierdził, że rozważania prowadzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na etapie rozpatrywania zażalenia od postanowienia Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r., a także wnioski do jakich doszedł na ich podstawie ten organ, zmaterializowane następnie w swoim postanowieniu z dnia [...] stycznia 2016 r., były nieprawidłowe. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji analizował bowiem kwestię odsetek należnych z tytułu zwłoki w wypłacie odszkodowania, a nie szkody, jaką skarżącemu wyrządziła nieterminowa wypłata odszkodowania. Dlatego też zarzut W. B. dotyczący niewykonania przez Wojewodę [...] zaleceń Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji należy uznać za chybiony. Wojewoda [...] nie mógł bowiem wykonać wadliwych wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W związku natomiast z faktem, iż Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., zamiast orzec o zwrocie wniosku na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., organ odwoławczy zobowiązany był uchylić postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. i orzec o zwrocie W. B. wniosku z [...] października 2015 r. Nadmienił również, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie powinien był w przedmiotowej sprawie wydawać rozstrzygnięcia, bowiem organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. - jako organ administracji publicznej wyższego stopnia - był Minister Infrastruktury i Budownictwa. Powyższe uchybienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji uzasadniałoby stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2016 r., przy jednoczesnym zawieszeniu niniejszego postępowania, jednakże przez wzgląd na zasadę szybkości i prostoty postępowania, bardziej uzasadnionym było wydanie rozstrzygnięcia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Ekonomika procesowa jest jedną z głównych myśli przewodnich Kodeksu postępowania administracyjnego i została podniesiona do rangi zasady ogólnej, przenikającej niektóre dalsze szczegółowe przepisy k.p.a.

Z powyższym postanowieniem nie zgodził się W. B., który w złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wnioskodawca w uzasadnieniu skargi wskazał, że zaskarżone postanowienie i pogląd Ministra Infrastruktury i Budownictwa uważa za błędne. Skarżący podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko i konsekwentnie dalej uważa, iż szkoda majątkowa powstała w skutek zwłoki w wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie powinna być ustalona w postępowaniu administracyjnym i na podstawie decyzji administracyjnej, jako, że stanowi żądanie akcesoryjne wobec samego odszkodowania.

Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 119/17 uchylił zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 roku.

Na wstępie uzasadnienia wyroku Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do dokonania wykładni art. 132 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. i udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy roszczenia związane z opóźnieniem lub zwłoką w zapłacie odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości podlegają rozpoznaniu na drodze cywilnej (jak twierdzi Minister), czy też na drodze administracyjnej (jak uważa skarżący). Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, rzeczone roszczenia winny być rozpoznane na drodze administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 132 ust. 2 u.g.n., do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Zdaniem Sądu roszczenia wynikające ze zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania mają charakter akcesoryjny wobec roszczenia głównego w postaci obowiązku zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i powinny być rozpatrywane w tym samym trybie co roszczenie główne, czyli w drodze administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, przytaczając jednocześnie na poparcie takiego stanowiska wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 marca 2006 r., I OSK 525/05, 29 lutego 2012 r., I OSK 232/12, 15 maja 2014 r., I OSK 2440/12, 9 marca 2017 r., I OSK 1404/15 i podzielając podaną tam argumentację. W piśmiennictwie przeważa, zdaniem Sądu również wykładnia art. 132 ust. 2 u.g.n. zgodna z powołanymi wyżej orzeczeniami NSA. Sąd podzielił stanowisko doktryny, zgodnie z którym odesłanie w art. 132 ust. 2 u.g.n. nie zawiera odesłania do stosowania procedury cywilnej określonej przepisami kodeksu postępowania cywilnego co uzasadniałoby przyjęcie drogi sądowej do dochodzenia odsetek i odszkodowania. Odesłanie zawarte w art. 132 ust. 2 u.g.n. ma bowiem charakter materialonoprawny, a nie procesowy. Administracyjnoprawny charakter postępowania w dochodzeniu odsetek i odszkodowania wynika zatem z samego brzmienia art. 132 ust. 2 u.g.n. Wykładania art. 132 ust. 2 u.g.n. przyjęta przez Ministra w zaskarżonym postanowieniu prowadziłaby do konkluzji, że przepis art. 132 ust. 2 u.g.n. byłby w istocie zbędny. Jeżeli bowiem przyjąć, że w sprawie otwarta byłaby droga cywilna, wówczas zbędne byłoby odsyłanie w u.g.n. do przepisów kodeksu cywilnego. Wystarczyłyby ogólne przepisy k.c. o skutkach niewykonania zobowiązań, w tym powołane w zaskarżonym postanowieniu art. 471, 476 oraz 481 k.c. stosowane w powiązaniu z przepisami u.g.n. lub ustaw szczególnych regulujących termin zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Tymczasem powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, że wykładnia prawa nie powinna prowadzić do uznania danego przepisu za pozbawiony znaczenia. Ponadto, za przyjęciem drogi administracyjnej do rozpatrywania roszczeń związanych z opóźnieniem lub zwłoką w zapłacie odszkodowania za nieruchomość przemawia również, zdaniem Sądu potrzeba ochrony interesu strony, którą uprzednio przymusowo pozbawiono własności w drodze decyzji administracyjnej. Droga administracyjna związana jest m. in. z takimi ułatwieniami jak mniej sformalizowana procedura oraz brak obowiązku uiszczenia opłaty od pozwu. Pełne wyrównanie szkody jaką strona poniosła z tytułu zwłoki w zapłacie odszkodowania zapewnia natomiast odesłanie zawarte w art. 132 ust. 2 u.g.n.

Powyższe rozważania dorowadziły Sąd w konsekwencji do stwierdzenia, że Wojewoda będzie zobowiązany rozpoznać sprawę z wniosku skarżącego co do istoty i wydać decyzję administracyjną. Uzasadnia to uchylenie również postanowienia Wojewody z 10 marca 2016 r. (art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Infrastruktury i Budownictwa wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasadzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 132 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niesłusznym uznaniu, że z przepisu tego wynika obowiązek ustalenia wysokości rekompensaty za skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, podczas gdy powyższy przepis odsyła jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu Cywilnego i nie obliguje organu administracji do wydania w tym zakresie władczego aktu administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że bezsprzecznym jest, że przepis art. 132 ust. 2 u.g.n. konstytuuje zasadę zastosowania przepisów Kodeksu cywilnego do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, lecz wbrew twierdzeniom Sądu, nie inkorporuje on jednak obowiązku ustalania wysokości rekompensaty za ww. skutki do postępowania administracyjnego. Nie sposób uznać, by art. 132 ust 2 u.g.n. nakładał na organy administracji publicznej obowiązek ustalenia wysokości rekompensaty za szkodę powstałą wskutek zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania. Za taką interpretacją przepisu przemawia analiza całego art. 132 u.g.n. Wskazując bowiem na obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, ustawodawca nie wskazał wprost, jak np. w art. 132 ust. 3 u.g.n. (wskazanie, że waloryzacji wysokości odszkodowania dokonuje organ), kto jest zobowiązany do ustalenia wysokości odsetek za zwłokę. Nadto ustawa o gospodarce nieruchomościami nie reguluje formy, w jakiej powinno nastąpić naliczenie rekompensaty za szkody wywołane zwłoką w wypłacie odszkodowania, w przeciwieństwie np. do spraw związanych z wywłaszczeniem, odszkodowaniem za wywłaszczenie czy też zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, w którym to zakresie właściwy organ administracyjny orzeka w formie decyzji. W ocenie tut. organu nałożenie na organ administracyjny obowiązku rozstrzygnięcia sprawy w drodze wydania decyzji administracyjnej winno bezsprzecznie wynikać z przepisu prawa (art. 6 Kpa), który nakłada na organ taki obowiązek wprost. Tymczasem ani przepis art. 132 ust. 2 u.g.n., ani żaden inny przepis tej ustawy nie daje podstawy do rozstrzygnięcia takiej sprawy w formie decyzji administracyjnej. Powyższe oznacza, że działania organów administracji publicznej mogą być uruchomione jedynie na podstawie jednoznacznej dyspozycji przepisów prawa. Niemożliwe jest domniemywanie uprawnień administracji publicznej do prowadzenia postępowania administracyjnego, czy też dokonywania wykładni celowościowej przepisów w celu wyinterpretowania uprawnień i obowiązków organów. Organy administracji publicznej z natury prawa administracyjnego działają jedynie w granicach i na podstawie przepisów prawa i zobligowane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 Kpa). Skoro zatem ustawodawca nie wskazał wprost w art. 132 ust. 2 u.g.n. obowiązku organu ustalenia wysokości odszkodowania za skutki zwłoki lub opóźnienia, a jedynie wskazał na odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego, to brak podstaw by taki obowiązek z niniejszego przepisu wywieść. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie istnieją również przeszkody do dochodzenia spornego roszczenia na drodze cywilnoprawnej, za czym przemawia wyrok Trybunału konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., w którym stwierdzono m.in., że art. 1 k.p.c. rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą mieścić się roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał w uzasadnieniu tego wyroku argumentował, że sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c. są nie tylko sprawy ze stosunków cywilnoprawnych w rozumieniu art. 1 k.c. Działaniem lub zaniechaniem, którego skutki mogą być rozpoznawane na drodze sądowej są nie tylko zdarzenia cywilnoprawne regulowane w kodeksie cywilnym, takie jak czynność prawna czy też czyn niedozwolony, ale także akty administracyjne wywołujące skutki w zakresie prawa cywilnego. Powyższe rozważania prowadzą zdaniem skarżącego kasacyjnie do konkluzji, iż żądanie zapłaty rekompensaty za szkodę wywołaną zwłoką w zapłacie odszkodowania stanowi roszczenie cywilnoprawne i ewentualny spór w tym przedmiocie winien zostać rozstrzygnięty przed właściwym miejscowo i rzeczowo sądem powszechnym. Dalej podniesiono w skardze, że wbrew twierdzeniom Sądu, możliwość stosowania ogólnych przepisów Kodeksu cywilnego o skutkach niewykonania zobowiązań nie czyni zbędnym regulacji zawartej w art. 132 ust. 2 u.g.n. w zakresie odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego. Przepis ten pełni bowiem rolę szczególnego uregulowania dającego podstawę do traktowania kwestii ustalenia rekompensaty za szkodę wynikłą z nieterminowej wypłaty odszkodowania za sprawę cywilną. Bez takiego odesłania trudno by bowiem mówić o możliwości dochodzenia takiej rekompensaty w ogóle, jako że źródłem tego roszczenia nie jest stosunek z zakresu prawa cywilnego. Skarżący zakwestionował również pogląd, że sporne odszkodowanie ma charakter akcesoryjny w stosunku do ustalonej podstawowej kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, albowiem może być dochodzone od roszczenia głównego tj. odszkodowania za wywłaszczenie. Skarżący nie podzielił również stanowiska Sądu jakoby roszczenie o naprawienie szkody powstałej wskutek opóźnienia w wypłacie odszkodowania miało, podobnie jak roszczenie o odsetki, charakter akcesoryjny w stosunku do ustalenia podstawowej kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W tym zakresie ustalenie tego rodzaju szkody i odpowiadającej jej odszkodowania różni się istotnie od kwestii ustalenia odsetek za opóźnienie, które ogranicza się do matematycznego ustalenia kwoty należnej z tytułu opóźnienia liczonej od chwili wymagalności świadczenia, którym jest jednoznacznie ustalona kwota odszkodowania wynikająca z decyzji administracyjnej. Podniesiono również, że wyłączenie trybu administracyjnego w niniejszej sprawie nie pozbawia strony ochrony jej interesów, gdyż podmiot pokrzywdzony nieterminową realizacją zobowiązania wynikającego z decyzji odszkodowawczej może w dalszym ciągu dochodzić swoich praw na drodze procedury cywilnoprawnej. Odmienne stanowisko w tej kwestii nie może być uzasadnione mniejszym stopniem sformalizowania procedury administracyjnej w stosunku do trybu cywilnoprawnego czy też koniecznością uiszczenia opłaty od pozwu ( k.p.c. przewidują możliwość zwolnienia od kosztów sądowych w stosunku do strony).

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną W. B. wnosił o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., określanej dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Tego rodzaju okoliczności w tym wypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie do zbadania zasadności zarzutów w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Ocenę zasadności skargi kasacyjnej należy rozpocząć stwierdzeniem, że skoro kasacja powołuje się wyłącznie na podstawę naruszenia prawa materialnego, to tym samym nie kwestionuje ustalonego stanu faktycznego, który jest przesądzony i stanowi podstawę rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako Sądu orzekającego w II instancji.

Przechodząc do meritum godzi się podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym sprawa, której przedmiotem jest żądanie odszkodowania za zwłokę w zapłacie odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest sprawą administracyjną. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami reguluje zarówno problematykę cywilną, jak i administracyjną. W art. 132 powołanej ustawy uregulowano wyczerpująco kwestię wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej oraz skutki zwłoki lub opóźnienia w jego wypłacie, wskazując, że w tym zakresie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Jak zasadnie podniesiono, zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i złożonej skardze kasacyjnej, zgodnie z art. 132 ust. 2 u.g.n. do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. W tym miejscu podkreślić należy, że Kodeks cywilny przewiduje różne reżimy odpowiedzialności, jednak istotą w niniejszej sprawie jest odpowiedzialność za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania jaka obejmuje między innymi naprawienie szkody (art. 471), naprawienie szkody wynikłej ze zwłoki dłużnika ( art. 477 § 1 i 2), zapłatę odsetek w razie opóźnienia w spełnieniu świadczenia (art. 481 § 1), które wszak nie wyklucza odszkodowania na zasadach ogólnych (art. 481 § 3), przy czym roszczenia z tego tytułu mieszczą się w ramach odpowiedzialności kontraktowej odmiennej od odpowiedzialności z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia (art. 405 i nast.) oraz odpowiedzialności deliktowej (art. 415 i nast.). Odesłanie w art. 132 ust. 2 u.g.n. dotyczy odpowiedzialności kontraktowej jaką jest odpowiedzialność dłużnika za zwłokę lub opóźnienie w zapłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Odesłanie to ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy. Przepisy Kodeksu cywilnego, na gruncie omawianego przepisu, mają jedynie odpowiednie zastosowanie do oceny skutków zapłaty odszkodowania ze zwłoką lub z opóźnieniem. To, że przepis ten odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego nie oznacza, że roszczenie o zapłatę odsetek lub odszkodowanie za zwłokę w wypłacie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia może być dochodzone, nie w postępowaniu administracyjnym, lecz przed sądami powszechnymi. W odesłaniu do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu cywilnego nie mieści się konieczność stosowania cywilnoprawnego trybu oceny skutków i dochodzenia w jego wyniku stosownych odsetek lub odszkodowania, zwłaszcza, że roszczenia o odsetki i odszkodowanie z tytułu zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania mają charakter akcesoryjny wobec samego odszkodowania podlegającego wypłacie za wywłaszczenie. Skoro roszczenia te są pochodne od roszczenia o wypłatę odszkodowania i skoro samo odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest ustalane poprzez wydanie decyzji administracyjnej, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, także obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania, jak i odszkodowania z tytułu zwłoki w jego płatności zachowują administracyjny charakter i roszczenia z nimi związane winny być dochodzone przez uprawniony podmiot w trybie administracyjnym, a organ administracji rozpoznając wniosek o ich wypłatę winien go ocenić poprzez odpowiednie zastosowanie przepisów kodeksu cywilnego dotyczących odpowiedzialności kontraktowej. W obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do przyjęcia, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia jest ustalane w trybie administracyjnym, a ewentualne odsetki lub odszkodowanie z tytułu zwłoki w jego płatności w trybie cywilnym przed sądami powszechnymi. Z aktualnej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika jednoznacznie, że odsetki z tytułu opóźnienia lub zwłoki w płatności odszkodowania z tytułu wywłaszczenia podlegają dochodzeniu w trybie administracyjnym. Z uwagi na to, że przepis art. 132 ust. 2 u.g.n. dotyczy nie tylko należnych odsetek z tytułu wypłaty odszkodowania z przekroczeniem jego terminu płatności, ale także ewentualnego odszkodowania należnego uprawnionemu z tytułu zwłoki w jego wypłacie, brak podstaw do przyjęcia, że te ostatnie roszczenia winny być dochodzone w innym niż odsetki trybie tj. przed sądem powszechnym. Brzmienie art. 132 ust. 2 u.g.n. nie daje podstaw do przyjęcia takiego rozróżnienia dochodzenia tych roszczeń przez uprawniony podmiot. Wskazać w tym miejscu należy na powołaną w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji powszechnie akceptowaną w orzecznictwie regułę wykładni, że jeżeli ustawa nie zawiera rozróżnienia, nie jest zasadne jego czynienie (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2017r., sygn. akt II GSK 2092/14). Tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie wolno ich wprowadzać interpretatorowi. Odwołanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego odnośnie skutków opóźnienia lub zwłoki ma takie znaczenie, że według określonych w Kodeksie cywilnym zasad ustalane są odsetki oraz odszkodowanie za zwłokę. Odesłanie to usuwa ewentualne wątpliwości dotyczące możliwości zastosowania przepisów Kodeksu cywilnego w zakresie skutków niewykonania w terminie zobowiązania do zapłaty odszkodowania. Sformułowanie zawarte w w/w przepisie nie ma zatem wpływu na zastosowanie administracyjnego trybu postępowania jaki w ogóle wynika z treści art. 132 u.g.n. W szczególności ust. 2 tego artykułu wbrew twierdzeniom podnoszonym w skardze kasacyjnej nie wprowadza w tym zakresie żadnych odstępstw. W tak określonym odesłaniu nie mieści się konieczność stosowania cywilnoprawnego trybu dochodzenia stosownych odsetek lub odszkodowania, o których w nim mowa. Do odmiennego stanowiska nie może prowadzić wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, regulacja zawarta w art. 132 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którą waloryzacji odszkodowania z tytułu wywłaszczenia dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do jego zapłaty. Trudno bowiem przyjąć, aby ustawodawca z jednej strony do roszczeń o charakterze cywilnoprawnych, jakim są odsetki i odszkodowanie, o którym mowa w ust. 2, nakazałby dochodzenie ich w innym trybie niż roszczenie o waloryzację o takim samym charakterze, chociaż ustawa o gospodarce nieruchomościami określa w art. 5 zasady dokonania waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie, a która to czynność nie jest wyłącznie czynnością obrachunkową. Podzielić nadto należy stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w przypadku przyjęcia, że odsetki, jak i odszkodowanie o którym mowa w art. 132 ust. 2 u.g.n., winny być dochodzone przed sądem powszechnym, czyniłoby powyższą regulację zbędną. Wystarczyłyby ogólne przepisy kodeksu cywilnego o skutkach niewykonania zobowiązań, w tym wyżej powołane art. 471, art. 476 oraz art. 481, stosowane w powiązaniu z przepisami u.g.n. lub ustaw szczególnych. W orzecznictwie, jak i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że wykładania prawa nie powinna prowadzić do uznania danego przepisu za pozbawiony znaczenia normatywnego. Wynika to z jednej z podstawowych zasad wykładni per non est ( wyroki NSA z dnia 18 listopada 2015r., sygn. akt II FSK 2846/14, z dnia 10 grudnia 2015r., I OSK 2356/16, J. Wróblewski "Rozumienie prawa i jego wykładania" Wrocław 1990, str. 79-80, Lech Morawski Zasady wykładni prawa wydanie 2 str. 122).

Podzielając stanowisko skarżącego kasacyjnego, że ocena wniosku o wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 132 ust. 2 u.g.n., może się wiązać niejednokrotnie z koniecznością przeprowadzenia uprzednio skomplikowanego postępowania dowodowego, stwierdzić należy, iż powyższa okoliczność nie może przemawiać za tym, iż tego rodzaju roszczenia winny być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Organy administracji publicznej dysponują środkami dowodowymi wskazanymi w kodeksie postępowania administracyjnego pozwalającymi na przeprowadzenie niezbędnego w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, które to środki są tożsame z środkami dowodowymi określonymi w kodeksie postępowania cywilnego regulującego zasady postępowania dowodowego w sprawach cywilnych toczącymi się przed sądami powszechnymi. W postępowaniu administracyjnym strony mają również zapewnione prawo do sądu według zasad określonych przez ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym zagwarantowana jest kontrola sądowa wydawanych w tych sprawach decyzji administracyjnych. Ewentualny skomplikowany charakter sprawy sam w sobie nie może przemawiać za przyjęciem określonego trybu dochodzenia określonych praw, a w szczególności w oderwaniu od przyjętych przez ustawodawcę w tym zakresie regulacji prawnych, a tym bardziej wbrew tym regulacjom.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.