Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1328/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Marta Laskowska,, Asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2006 r. sprawy ze skargi "P." Sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zagospodarowania wód opadowych 1.uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata I. M. z kancelarii adwokackiej ul. [...] W. kwotę 240 złotych ( dwieście czterdzieści) oraz kwotę 52,80( pięćdziesiąt dwa, 80/100) złote stanowiące 22% podatku VAT, tytułem zwrotu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchyliło postanowienie Starosty P. z dnia [...] lutego 2005 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie rozwiązania sposobu zagospodarowania wód opadowych pochodzących z zakładu należącego do Spółki "P." Sp. z o.o. zlokalizowanego przy ul. [...] we wsi O. gm. M. Jednocześnie Kolegium orzekło o umorzeniu postępowania w zakresie zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium wskazało, iż zażalenie na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania zostało wniesione przez p. W. S. Organ ocenił, iż przetoczona przez organ I. instancji argumentacja nie mogła stanowić podstawy do zawieszenia postępowania, nie wyczerpane zostały bowiem przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., który został przywołany, jako podstawa zawieszenia. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznawanej sprawie przyczyną zawieszenia postępowania nie mogło być nie rozstrzygniecie sprawy administracyjnej dotyczącej samowolnej realizacji budynków zakładu Spółki "P." oraz kwestii ustanowienia drogi koniecznej na rzecz Spółki. Kwestie te nie stanowią zagadnienia wstępnego w sprawie.

W skardze na postanowienie Spółka "P." podniosła, iż Kolegium nie trafnie uznało, jakoby postępowanie przed sądem powszechnym o ustanowienie drogi koniecznej nie miało związku z postępowaniem w przedmiocie zagospodarowania wód opadowych. Bowiem w postępowaniu sądowym będzie przesądzona kwestia przebiegu granic działek. Dopiero ustalenie granic działek pozwoli na zaplanowanie systemu odprowadzania wód. W celu uzyskania pozowania wodnoprawnego na odprowadzanie wód, należy w operacie opisać stan prawny nieruchomości w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Sporządzenie operatu jest wymagane przy ubieganiu się o pozwolenie wodnoprawne, którego uzyskanie jest konieczne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, iż nie toczy się żadne postępowanie sądowe, którego przedmiotem jest rozgraniczenie nieruchomości pomiędzy skarżąca Spółka i p. S.

W trakcie rozprawy pełnomocnik Kolegium stwierdził, iż status p. S., jak strony postępowania administracyjnego, wynika z faktu bycia traktowanym w tym charakterze przez organ I instancji. Dodatkowo przyczyną zawieszenia postępowania był spór toczący się pomiędzy Spółka a p. S.

Pełnomocnik p. S. wskazał, iż status strony jego mandanta wynika z faktu graniczenia działek i zalewania działek p. S. z terenów zakładu Spółki. Poinformował, iż postępowanie przed sądem powszechnym zostało zakończone. Wyrok nie dotyczył kwestii granic nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w wyniku wykorzystania przez p. W. S. środków odwoławczych w postaci zażalenia od postanowienia Starosty P. W świetle art. 127 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a. zażalenie może wnieść jedynie strona postępowania, w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Przed rozpatrzeniem merytorycznym sformułowanych w skardze zarzutów należy przede wszystkim wyjaśnić, czy prawidłowo organ odwoławczy przyjął, iż p. S. ma w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie przymiot strony. Sąd doszedł do konkluzji, iż kwestia ta nie został wyjaśniona w stopniu pozwalającym uznać p. S. stroną w sprawie, co przesądza czy mógł on skutecznie wykorzystać środki odwoławcze.

Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez Starostę P. w związku z wystąpieniem innego organu administracji, jakim jest wojewódzki inspektor ochrony środowiska (z dn. 9 lipca 2004 r.). Ponieważ inspektor nie działał w rozpatrywanym przypadku w zakresie uprawnień wynikających z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2002 r. Nr 112 poz. 982 ze zm.), postępowanie nie było wszczęte na wniosek strony (ewentualnie pomiotu występującego na prawach strony) lecz z urzędu w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a. Konstatację taką potwierdza treść art. 375 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Przepis ten znajdzie w sprawie zastosowanie z uwagi na fakt, iż, jak wynika z pisma Starosty P. z dnia [...] lipca 2004 r., postępowanie zostało wszczęte w trybie art. 362 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie zostało skierowane do p. S., co świadczy, iż na tym etapie organ administracji nie traktował go jako stronę w sprawie. Dopiero na dalszym etapie postępowania organy obu instancji zaczęły traktować p. S., jako jego stronę doręczając mu rozstrzygnięcia w sprawie (patrz decyzje z dnia [...] października 2004 r. i [...] listopada 2004 oraz zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I. instancji). Jednak sam fakt traktowania określonego podmiotu, jako strony postępowania administracyjnego, generalnie nie rodzi skutków prawnych w postaci nabycia statusu strony tego postępowania (patrz tak samo np. wyrok NSA z dnia 27 września 2000 sygn. akt II SA 2109/00 opubl. OSP 2001/6/86). Nie można więc podzielić poglądu prezentowanego na rozprawie przez pełnomocnika Kolegium, jakoby p. S. był stroną postępowania administracyjnego z uwagi na traktowanie go w takim charakterze przez organ I. instancji. Warunkiem bycia stroną postępowania jest spełnianie przesłanek określonych w art. 28 K.p.a., nie zaś traktowanie podmiotu, jako spełniającego warunki posiadania statusu strony.

Ponieważ postępowanie nie zostało wszczęte na wniosek p. S. (byłoby to wręcz niedopuszczalne z uwagi na normatywną treść art. 375 ustawy – Prawo ochrony środowiska) nie jest on podmiotem na którego wniosek toczy się postępowanie, w rozumieniu art. 28 K.p.a. in fine. Pomimo iż, jak ustalono w trakcie postępowania, jednym ze skutków negatywnego oddziaływania zakładu Spółki na środowisko jest zalewanie gruntów p. S., nie wykazano aby postępowanie to dotyczyło także jego praw i obowiązków. Bowiem decyzja w sprawie, w świetle treści art. 362 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska generalnie będzie dotyczyć jedynie praw i obowiązków podmiotu, który negatywnie oddziaływuje na środowisko lub innego obowiązanego do podjęcia określonych działań (art. 362 ust. 7 ustawy). Nie można co prawda wykluczyć, iż podjecie takich działań w szczególnych przypadkach może wymagać ingerencji w prawa i obowiązki osób trzecich (np. w prawo własności) w związku z realizacją określonych przedsięwzięć ochronnych. Jednak w rozpatrywanej sprawie kwestia ta nie była wyjaśniana na etapie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia. Samo istnienie sporu cywilnego dotyczącego ustanowienia drogi koniecznej nie przesądza, wbrew temu co dowodził na rozprawie pełnomocnik Kolegium, iż jego uczestnik może być stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym podjęcia działań zaradczych. Kwestie te mogą mieć znaczenie, o ile realizacja określonych działań zaradczych dotyczyłaby praw podmiotowych właściciela sąsiedniej nieruchomości.

Pozostaje więc jeszcze do rozważenia trzeci element wyliczenia zawartego w art. 28 K.p.a., spośród alternatywnych przesłanek uznania podmiotu za stronę a więc kwestia, czy p. S. ma interes prawny w toczącym się postępowaniu w rozumieniu art. 28 K.p.a. Przepis ten, w tym zakresie jest przedmiotem bogatego orzecznictwa sądowego. Generalnie przyjęte poglądy w tym zakresie wydają się oddawać najpełniej następujące tezy wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98 (opubl. LEX nr 47898): Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Tego rodzaju działania mogą być podejmowane w ramach instytucji skarg i wniosków (dział VIII kpa).

Powyższe tezy zostały sformułowane z uwzględnieniem wcześniejszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie (patrz analogicznie wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83). Trafność prezentowanych poglądów potwierdza także szereg późniejszych orzeczeń dotyczących tego zagadnienia (patrz np. wyrok NSA z dnia 27 września 2001 r. sygn. akt I SA 2326/00 - opubl. LEX nr 54528). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni trafność przytoczonych stwierdzeń zawartych w powyższym orzeczeniu.

Odnosząc sformułowany pogląd do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że osoby trzecie, inne niż podmiot na który maja być nałożone obowiązki, o których mowa w art. 362 ustawy – Prawo ochrony środowiska, nie mają generalnie, w obecnym ustawodawstwie polskim, przymiotu strony. Wprost z ustawy wynika bowiem, iż podmioty prawa (osoby fizyczne, prawne lub inne jednostki organizacyjne), które czują się poszkodowane w związku z domniemanym prowadzeniem działalności z naruszeniem ochrony środowiska (ograniczone w związku z tym w prawach podmiotowych np. wykonywania praw własności lub inaczej narażone) nie mają uprawnienia do żądania przed organami administracji wszczęcia określonego postępowania administracyjnego w celu ochrony ich interesu indywidualnego. Wynika to z faktu, iż w świetle regulacji przyjętych od 1 października 2001 roku postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązków w trybie art. 362 ust. 1 i 7 ustawy - Prawo ochrony środowiska wszczynane jest wyłącznie z urzędu (art. 375 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Przesądza to wprost, iż indywidualne prawa podmiotowe z zakresu ochrony środowiska nie mogą być chronione poprzez wszczynanie konkretnych postępowań administracyjnych służących zapewnieniu ich ochrony. Ustawodawca wyłączył możliwość ich prowadzenia w celu ochrony interesu indywidualnego podmiotów, wskazując jednocześnie sposób ochrony takiego interesu w drodze roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Potwierdza to fakt systematyzacji w ustawie - Prawo ochrony środowiska zagadnień związanych ze środkami odpowiedzialności cywilnej i administracyjnej. Z jednej strony przyznano w art. 323 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska realizowane na drodze cywilnej roszczenie o zaniechanie naruszeń i podjęcie środków zapobiegawczych w przypadku wystąpienia szkody lub zagrożenia jej powstaniem w wyniku bezprawnego oddziaływania na środowisko oraz np. w art. 327 ustawy - Prawo ochrony środowiska wprowadzono ułatwienia procesowe w postępowaniu dowodowym w tym przypadku (tytuł VI ustawy - Odpowiedzialność w ochronie środowiska, dział I – Odpowiedzialność cywilna). Z drugiej uregulowano zagadnienia związane z prowadzonymi z urzędu postępowaniami w interesie publicznym (tytuł VI ustawy - Odpowiedzialność w ochronie środowiska, dział III – Odpowiedzialność administracyjna). Zagadnienia odpowiedzialności w obu reżimach zostały wyraźnie wyodrębnione. W tym przypadku także wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, iż środki te nie mogą być stosowane łącznie w celu ochrony tego samego interesu prawnego określonego podmiotu.

Uznając za trafne stanowisko o braku przymiotu strony przez osoby trzecie w postępowaniu dotyczącym nałożenia określonych środków dyscyplinujących na podmiot oddziaływujący na środowisko Sąd orzekając w niniejszej sprawie zważył, iż we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych dominował pogląd przeciwny. Stanowisko, co do możliwości posiadania przymiotu strony w takich postępowaniach przez osoby lub inne podmioty narażone na potencjalne uciążliwości dla środowiska, prezentowane było m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 2264/96 (opubl. LEX nr 48174) a także w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 11 października 1999 r. sygn. akt. OPS 11/99 (opubl. ONSA 2000/1 poz. 6). W ocenie Sądu wskazane orzecznictwo znajdywało uzasadnienie jedynie w stanie prawnym do dnia 1 października 2001 roku, a więc wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska. Podstawą przyznania statusu strony podmiotom narażonym na określone uciążliwości mogła być wówczas ogólna norma procesowa art. 61 § 1 K.p.a., w świetle której postępowanie administracyjne może być wszczęte generalnie na wniosek strony lub z urzędu. Z uwagi na brak uregulowań normatywnych wyłączających możliwość wszczynania na wniosek postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązków z uwagi na negatywne oddziaływanie na środowiska, w przypadku wskazania konkretnego uprawnienia podmiotowego, które mogło by być chronione w ramach postępowania w przedmiocie wstrzymania działalności (np. uprawnień wynikających z własności nieruchomości wyznaczonych art. 140 i 144 K.c. ) trudne do zakwestionowania byłoby uznanie zainteresowanego za stronę (patrz ww. wyrok NSA sygn. I SA 2326/00). Skoro przepisy wprost nie wyłączały możliwości występowania przez zainteresowanego do organu administracji z określonym żądaniem, choćby sama ta możliwość przesądzała o jego statusie strony (patrz art. 28 K.p.a. in fine). Możliwość wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu narażonego na określoną uciążliwość, powodowała, iż statusu strony nie można było odmówić także podmiotowi, który wystąpił z określonym żądaniem na etapie toczącego się już postępowania w tym przedmiocie. Sytuacja formalnoprawna zmieniła się zasadniczo w związku z wejściem w życie nowych regulacji tj. art. 375 Ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz w związku z przyjętą tą ustawą, opisanej powyżej, jednoznaczną formułą rozdziału środków administracyjnych i cywilnych w zakresie nieprawidłowości dotyczących korzystania ze środowiska.

Analizując w rozpoznawanej sprawie kwestie przymiotu strony właściciela sąsiedniej nieruchomości, z uwagę na specyfikę formy negatywnego oddziaływania zakładu Spółki, którego skutkiem jest m.in. zalewanie gruntów sąsiednich, nie sposób nie dostrzec różnic pomiędzy regulacjami, w trybie których toczy się postępowanie a analogicznymi przepisami dotyczącymi wyłącznie regulacji stosunków wodnych. W świetle art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), właściciel nie może poprzez m.in. odprowadzanie wód na grunty sąsiednie powodować szkód na tych gruntach. Orzekanie w sprawach spornych następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (art. 29 ust,. 3 ustawy – Prawo wodne), przy czym ustawa nie zawiera przepisu ograniczającego możliwość wszczynania postępowania na wniosek stron, ani szczególnych regulacji wskazujących alternatywną drogę dochodzenia roszczeń cywilnych. W takiej sytuacji, o ile przedmiotem roszczenia określonej osoby są szkody związane z naruszeniem stosunków wodnych, zamknięta jest, w tego rodzaju sprawach, droga ich dochodzenia przed sądami powszechnymi, z uwagi na treść art. 2 § 3 K.p.c. Prowadzi to do konstatacji, iż przedmiotem postępowania w trybie przepisów ustawy - Prawo wodne jest przeciwdziałanie powstawania szkody w majątku określonej osoby w sensie cywilistycznym. Z kolei celem postępowania administracyjnego prowadzonego na zasadzie art. 362 ust. 1 lub 7 ustawy – Prawo ochrony środowiska jest wyegzekwowanie spełniania wymagań ochrony środowiska w przypadku negatywnego oddziaływania na nie, jako na dobro wspólne, przy czym, ochrona interesu indywidualnego w przypadku naruszenia wymagań ochrony środowiska, jest realizowana poprzez roszczenie o charakterze cywilnoprawnym dochodzone przed sądem powszechnym (art. 323 ustawy – Prawo ochrony środowiska) albo dochodzenie roszczeń w trybie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne.

Powyższe uwarunkowania przesądzają, iż nie można podzielić poglądu pełnomocnika p. S., iż przymiot strony, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 362 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, dla właściciela sąsiedniej nieruchomości może wynikać z samego faktu jej zalewania, w związku z działalnością podmiotu, w stosunku do którego wszczęto postępowanie. Przymiot taki mógłby przysługiwać właścicielowi sąsiedniej nieruchomości, o ile postępowanie byłoby prowadzone w innym trybie (art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne), przy czym właściwym do prowadzenia takiego postępowania jest inny organ (organ gminy).

Formułując tezę o niedopuszczalności, w obecnym stanie prawnym, szerokiej wykładni pojęcia strony w sprawach dotyczących dyscyplinowania środkami administracyjnymi podmiotów negatywnie oddziaływujących na środowisko, Sąd uwzględnił także, iż prowadząc postępowanie organy administracji powinny uwzględnić równowagę ochrony interesu poszczególnych podmiotów. Nie można pominąć w tym kontekście, iż nieuprawnione traktowanie jako strony podmiotów trzecich oddziaływuje bezpośrednio na sferę praw i obowiązków podmiotów, których przymiot strony w postępowaniu jest niekwestionowany tj. podmiotów, które mogą być obowiązane do podjęcia określonych działań. Postępowanie administracyjne musi być często poprzedzone zebraniem szerokich materiałów dowodowych wkraczających często swym zakresem w sferę objętą tajemnica przedsiębiorstwa (kwestie związane z parametrami instalacji, rodzajami stosowanych urządzeń, wielkością produkcji, zapotrzebowaniem surowcowym itd.). W tym kontekście należy zwrócić uwagę, iż przepisy nie przewidują żadnej możliwości ograniczenia dostępu faktycznych stron postępowania do zebranej dokumentacji. W świetle art. 74 § 1 K.p.a. ograniczenie dostępu do akt może nastąpić tylko w sprawach objętych tajemnica państwową lub gdy ich wyłączenie jest uzasadnione interesem państwa. Warto zwrócić uwagę, iż pomimo przyjęcia przez ustawodawcę szerokiej formuły dostępu osób trzecich do informacji posiadanych przez organy administracji (informacji publicznej), generalnie w stosunku do osób nie będących stronami postępowania administracyjnego dostęp ten może podlegać określonym ograniczeniom. Przykładowo przepisy z zakresu dostępu do informacji o środowisku i jego ochrony przewidują procedurę wyłączania z udostępniania m.in. informacji o wartości handlowej (patrz art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Przepisy dotyczące dostępu do informacji publicznej ograniczają natomiast dostęp do informacji z uwagi na prywatność osób oraz tajemnice przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - Dz.U. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm.). Trzeba też zważyć, iż błędne zakwalifikowanie osoby trzeciej jako strony może prowadzić także do naruszenia zasady ochrony danych osobowych które mogą być zawarte w aktach administracyjnych, Przepisy K.p.a. (art. 73 i 74) nie zawierają bowiem regulacji umożliwiających ograniczenie stronom dostępu do tych danych o ile zawarte są one w aktach administracyjnych. Sąd orzekając w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż przy poszukiwaniu właściwej wykładni przepisów konieczne jest uwzględnienie wyważenia interesów podmiotów, które mogą ponosić skutki prawne przyjętych rozstrzygnięć.

Warto w końcu zwrócić uwagę na inną wadliwość przyjęcia koncepcji pojemnej wykładni pojęcia strony, w sprawach które dotyczą generalnie postępowań z zakresu ochrony środowiska. Uznanie, iż stronami postępowania mogą być także podmioty, których interes faktyczny został naruszany działalnością podmiotu negatywnie oddziaływującego na środowisko, w ten sposób, iż ograniczone są ich prawa podmiotowe np. w zakresie wykonywania prawa własności, oznaczałoby, iż w szeregu przypadków postępowanie takie nie mogłoby być przeprowadzone w sposób nie wadliwy. Rozpoznawana sprawa ma akurat stosunkowo mało skomplikowany charakter, gdyż w zasięgu emisji (polegającej w rozpatrywanej sprawie na wprowadzaniu wód) znajduje się prawdopodobnie nieruchomość należąca tylko do jednej osoby. Kwestia ustalenia zakresu oddziaływania jest jednak z reguły bardziej złożona, gdy źródłem uciążliwości są emisje polegające na emitowaniu hałasu, pól elektromagnetycznych czy wprowadzaniu do powietrza gazów i pyłów. Jednocześnie organ administracji ma obowiązek w momencie wszczęcia postępowania określić krąg jego stron, zawiadomić je o wszczęciu postępowania oraz doręczać im związane z nim rozstrzygnięcia. W przypadku wielu instalacji przemysłowych krąg podmiotów, które mogą być potencjalne zainteresowane wynikiem postępowania z uwagi na gwarantowane im np. prawo własności, może być bardzo szeroki. Z uwagi na obszar potencjalnej uciążliwości może on obejmować od kilku podmiotów do ich dziesiątków tysięcy. Istotna jest uwaga, iż przykładowo wymienione prawo własności nie wyczerpuje katalogu praw podmiotowych, których ochrona gwarantowana jest ustawowo. Trzeba podnieść w tym kontekście, iż naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu może prowadzić do potrzeby wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jest to konieczne zawsze w przypadku wniesienia odnośnego wniosku przez podmiot mający przymiot strony w postępowaniu (art. 147 zd. 2 K.p.a.). Można więc zauważyć, iż zbędnie rozszerzające traktowanie pojęcia strony w postępowaniu narusza interes jego faktycznej strony zarówno w kontekście ww. naruszenia prawa do ochrony informacji prawnie chronionej jak i w kontekście zasady stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.).

Wśród argumentów o charakterze pragmatycznym, potwierdzających prawidłowość przyjętej przez Sąd, jako podstawa orzeczenia, wykładani pojęcia strony, w przypadku postępowań dotyczących nałożenia na podmiot określonych obowiązków z uwagi na potrzebę ochrony środowiska, zwraca też uwagę problem o charakterze proceduralnym. W świetle ugruntowanego orzecznictwa nie jest dopuszczalne umorzenie postępowania administracyjnego, gdy istnieją strony tego postępowania zainteresowane merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy (art. 105 § 2 K.p.a.). W tej sytuacji nie byłoby dopuszczalne umorzenie przez organ postepwoania tczoacego się na zasadzie art. 362 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska gdy ostatecznie nie zgromadzi przekonywujących dowodów potwierdzających negatywne oddziaływanie określonego podmiotu na środowisko, o ile strona, będącą osobą trzecią nie wyrazi na to zgody. Byłoby to z kolei nie do pogodzenia z zasadą, w świetle której postępowanie w tym przedmiocie prowadzone jest z urzędu (art. 375 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Dodatkowo przyjęcie założenia, iż osoba faktycznie zainteresowana nałożeniem określonych obowiązków na podmiot, w związku z negatywnym oddziaływaniem na środowisko, ma przymiot strony takiego postępowania, oznaczałoby dopuszczalność jego zakończenia jedynie w przypadku wykazania w ramach postępowania dowodowego, iż takie negatywne oddziaływanie nie następuje w momencie wydania decyzji a także istnienia okoliczności obiektywnych, które przemawiają przeciw nałożeniu obowiązków, gdy oddziaływanie takie stwierdzono (decyzja ma charakter fakultatywny). W szeregu przypadkach postępowanie dowodowe, co do stwierdzenia negatywnego oddziaływania jest stosunkowo trudne. W tej sytuacji ewentualne udowodnienie, iż oddziaływanie takie (równocześnie w każdym zakresie i w każdym czasie) nie występuje może się okazać się z reguły niemożliwe, natomiast z perspektywy zainteresowanego nałożeniem określonych obowiązków, jako strony postępowania, jedynie takie ustalenie może być satysfakcjonujące. Także to uwarunkowanie faktyczne prowadzi do wniosku, iż szeroka formuła pojęcia strony w takich postępowaniach nie wydawałaby się zasadna.

Wobec wskazanych wyżej uwarunkowań formalnoprawnych, jedynie dla porządku warto wskazać, iż przyjęta w orzeczeniu wykładnia jest w istocie zbieżna z możliwą do odczytania wolą ustawodawcy. W stenogramie z 79 posiedzenia Sejmu z dnia 24 maja 2000 r. obejmującego prezentację uzasadnienia do rządowego projektu ustawy o ochronie środowiska (przyjętej potem przez Parlament pod nazwą ustawa - Prawo ochrony środowiska) przedstawiający ustawę reprezentant rządu omawiając tytuł ustawy poświęcony odpowiedzialności w ochronie środowiska stwierdził m.in. "Przyjęto założenie, iż postępowanie służące zabezpieczeniu interesu prawnego będą realizowane na drodze roszczeń cywilnych, natomiast wszystkie postępowania służące dyscyplinowaniu podmiotów środkami administracyjnymi jako prowadzone w interesie publicznym będą wszczynane z urzędu." (str. 106 stenogramu).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, iż na gruncie obowiązujących przepisów materialnoprawnych, w przypadku wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia na podmiot określonych obowiązków, w związku z negatywnym oddziaływaniem na środowisko (art. 362 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska), generalnie stroną tego postępowania jest wyłącznie podmiot, którego prawa lub obowiązki mogą być określone w wyniku wydania decyzji poprzez konieczność podjęcia pewnych działań. Osoby trzecie, narażone na uciążliwe oddziaływanie podmiotu zobowiązywanego, z uwagi na brak uprawnień procesowych do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie (brak uprawnienia do ochrony ich praw podmiotowych w tym trybie), nie mogą być strona takiego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wyjątek stanowi przypadek, gdy wykonanie obowiązków wynikających z wydanej decyzji powoduje ingerencje w prawa lub obowiązki osób trzecich (np. prawo własności).

Sformułowany pogląd nie narusza w ocenie Sądu zasady możliwości szerokiego udziału społeczeństwa przy realizacji zadań organów administracji w zakresie ochrony środowiska. Uprawnienia te mogą być realizowane poprzez zagwarantowany przepisami szczególnymi szeroki (choć ograniczony) dostęp do informacji o środowisku oraz innych informacji publicznych oraz możliwość składania skarg i wniosków w trybie działu VIII K.p.a. Regulacje w tym zakresie gwarantują zarówno możliwość faktycznego oddziaływania na praktykę działania administracji oraz reagowania na ewentualne nieprawidłowości a jednocześnie gwarantują ochronę praw podmiotów korzystających ze środowiska w zakresie ochrony np. tajemnicy handlowej oraz ochronę praw innych osób uczestniczących w postępowaniach administracyjnych w zakresie np. ich danych osobowych. W polskim systemie prawnym wskazane regulacje stosownie równoważą interesy podmiotów i realizują obywatelskie uprawnienia z zakresu ochrony środowiska. Interes indywidualny w zakresie ochrony przed uciążliwościami w kontekscie możliwości wykonywania określonych ustawowo chronionych praw podmiotowych (np. ;prawa włsnosci) może być skutecznie zabezpieczony na drodze właściwej do egzekwowania roszczeń cywilnych tj. przed sądami powszechnymi w oparciu o przepisy tytułu VI działu I ustawy - Prawo ochrony środowiska lub właściwe regulacje K.c.

Stwierdzenie przez Sąd, iż w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia nie ustalono czy i z jakiego tytułu p. W. S. miał przymiot strony postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązków, na zasadzie art. 362 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, co powinno było znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia, musiało prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Bowiem naruszenie wymagań art. 7, 77 i 124 §. 2 K.p.a w zakresie właściwego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci rozpatrzenia środka odwoławczego wniesionego przez podmiot nie będący stroną w sprawie.

Stwierdzenie przez Sąd, iż nie wyjaśniono czy środek odwoławczy mógł być skutecznie wniesiony przesądza o braku możliwości merytorycznego badania zarzutów skargi w zakresie zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego.

W toku postępowania sądowego Sąd traktował p. W. S., jako stronę tego postępowania, w rozumieniu art. 33 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bowiem wynik tego postępowania dotyczył jego interesu prawnego z tej racji, iż przedmiotem zaskarżenia było orzeczenie wydane w wyniku złożenia przez niego zażalenia uwzględnionego przez organ odwoławczy.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozważy, czy wnoszący zażalenie p. W. S. jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na zasadzie art. 362 ustawy – Prawo ochrony środowiska uwzględniając wskazówki, co do dalszego prowadzenia postępowania zawarte w niniejszym wyroku.