Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 546/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 57 ust. 7,  art. 54,  art. 55,  art. 59f ust. 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 68 par. 1,  art. 21 par. 1 pkt 2,  art. 22 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. uznając, iż K.T. przystąpiła do użytkowania budynku usługowego (kwiaciarni), na działce

nr [...] w S., przy ul. [...], z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane, wybudowanego na podstawie decyzji nr [...] z dnia

[...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany

i udzielającej pozwolenia na budowę dla K.T., budynku usługowego (kwiaciarni) na działce nr [...] obręb [...] miasta [...] , przy ul. [...] w [...], wydanej przez Starostę S., postanowieniem z dnia [...], znak: [...], stwierdził przystąpienie do użytkowania budynku usługowego - kwiaciarni, na działce nr [...] w [...] przy ul. [...], z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane i wymierzył K.T., na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1, 2 i 3 oraz art. 59g ustawy Prawo budowlane, inwestorowi budynku usługowego (kwiaciarni) karę w wysokości [...] zł ([...]złotych) z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła K.T., wnosząc

o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zażalenia podniosła, iż organ powiatowy nakładając na skarżącą karę z tytułu nielegalnego użytkowania naruszył przepisy ordynacji podatkowej w zakresie przedawnienia kary wskazując, że "gdy inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego przedawnia się z upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego". Zdaniem skarżącej, organ powiatowy nie ustalił dokładnie daty przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, a użytkuje ona przedmiotowy ten obiekt od 2009 r., co potwierdzają, jej zdaniem, załączone do zażalenia dowody (druki ZUS P ZUA, faktury VAT, zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...], dowód wpłaty KP, umowa o dzieło z dnia [...], zestawienie danych do rozliczenia ryczałtu za rok 2009, ewidencja sprzedaży za okres [...]). Skarżąca zarzuciła organowi powiatowemu, że nie zgromadził "wszechstronnie materiału dowodowego, a co za tym idzie postępowanie zostało również przeprowadzone z naruszeniem art. 77 Kpa", podnosząc, iż dane dotyczące "rozpoczęcia działalności podmiotów i lokalu w jakim tą działalność rozpoczynają są dostępne każdemu obywatelowi również urzędnikom. Z tych danych wynika zaś, że ja rozpoczęłam działalność w dniu [...]".

Skarżąca załączyła również zawiadomienie o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa z dnia [...] skierowane do Prokuratury Rejonowej

w S., wskazujące, na nieprawidłowości w dokumentacji dotyczącej budowy przedmiotowego obiektu budowlanego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 126 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, 2, 3, art. 59g ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia K.T. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., w związku ze złożonym w dniu [...] przez inwestora K.T., wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku usługowego (kwiaciarni) na działce nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w [...], wraz z załączonymi dokumentami, w dniu [...] przeprowadził kontrolę obowiązkową ww. obiektu budowlanego. W trakcie kontroli stwierdził, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz wydanym pozwoleniem na budowę nr [...], z dnia [...]. W punkcie 10 protokołu kontroli obowiązkowej odnotowano: "obiekt spełnia wymogi niezbędne do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Obiekt w czasie kontroli był użytkowany. W Załączeniu paragon fiskalny z dnia [...]" Załącznik do protokołu stanowi dokumentacja fotograficzna, wskazująca na umieszczeniu wewnątrz obiektu asortymentu związanego ze sprzedażą, w tym kwiatów i zniczy wraz z ceną sprzedaży.

Decyzją z dnia [...], znak: [...], organ

I instancji udzielił K.T. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku usługowego (kwiaciarni).

Równocześnie organ powiatowy wszczął postępowanie administracyjne

w sprawie nielegalnego użytkowania ww. budynku usługowego, a następnie nałożył na K.T. - inwestora, karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. W sentencji postanowienia organ wskazał, że zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane budynek zaliczony jest do kategorii XVII - budynki handlu, gastronomii i usług. Wskazał także sposób wyliczenia wysokości kary oraz numer rachunku bankowego na który należy uiścić ww. karę z tytułu nielegalnego użytkowania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

w S. stwierdził, że zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane,

w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu

o zakończeniu budowy, jeżeli ten organ, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Na podstawie art. 55 ww. ustawy, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1/ na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa

w załączniku do ustawy,

2/ zachodzą okoliczności o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4,

3/ przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Wymierzenie takiej kary, zgodnie z powyższym, jest możliwe tylko wówczas, gdy inwestor zobowiązany został odpowiednio do zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane lub do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowane w trybie art. 55 ustawy Prawo budowlane, a mimo takiego obowiązku tego nie czyni i samowolnie bez zgody organu przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu.

Przez przystąpienie do użytkowania, w myśl art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie.

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartym

w wyroku z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 981/09, art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zawiera normę prawną skierowaną do organu nadzoru budowlanego, nakazującą temu organowi wymierzenie inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy organ ten stwierdzi "przystąpienie" przez inwestora do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy, a więc w sytuacji, gdy rozpoczyna on użytkowanie obiektu bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 Prawa budowlanego), bądź bez zawiadomienia lub przed terminem do wniesienia sprzeciwu organu (a także wbrew sprzeciwowi - art. 54 Prawa budowlanego). Z brzmienia art. 57 ust. 7 wynika zatem jednoznacznie, że sankcjonuje on konkretny czyn jakim jest nielegalne "przystąpienie" (rozpoczęcie) użytkowania obiektów."

Na podstawie art. 59g ustawy Prawo budowlane, karę o której mowa w art. 59f ust. 1, właściwy organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Zgodnie z art. 59f ust. 1 ww. ustawy w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stała stawka opłaty (s) ustalona została w art. 59f ust. 2 i wynosi 500 zł, natomiast kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., przy uwzględnieniu poszczególnych wartości będących składnikiem kary z tytułu nielegalnego użytkowania, tj.: s- stała stawka opłaty wynosząca 500 zł, współczynnik kategorii obiektu (k) wynoszący 15 (dla kategorii obiektu XVII), współczynnik wielkości obiektu (w) wynoszący 1,0 oraz fakt, iż stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu, kara stanowiąca iloczyn ww. stawek została prawidłowo wyliczona przez organ powiatowy.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją Nr [...], z dnia [...], Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę K.T. budynku usługowego (kwiaciarni) na działce nr [...] obręb [...] miasta [...]., przy ul. [...] w [...]. W pkt 3 ww. decyzji zawarto zapis: "inwestor jest zobowiązany przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu".

W dniu [...] K.T. złożyła w siedzibie organu powiatowego wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego do wniosku załączając wymagane prawem dokumenty, w tym oświadczenie kierownika budowy "o zdatności obiektu budowlanego do użytkowania" datowane na dzień [...].

Z dokumentacji załączonej do akt sprawy, tj. zawiadomienia inwestora

o rozpoczęciu robót budowlanych z dnia [...] wynika, że roboty budowlane związane z budową przedmiotowego obiektu zostaną rozpoczęte w dniu [...]. Ponadto w dniu [...] M.B. podpisał oświadczenie o podjęciu obowiązków kierownika budowy lub robót, na działce nr [...] w [...] przy ul. [...]. Z załącznika do zawiadomienia o rozpoczęciu robót budowlanych, zawierającego informacje zawierające dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia wynika, że "Przewidywany termin rozpoczęcia wykonywanych robót budowlanych - [...], termin zakończenia wykonywanych robót budowlanych [...]", zaś z powykonawczego opisu technicznego obiektu budowlanego: budynek usługowy (kwiaciarnia), podpisanego przez mgr inż. M.B., wynika, że termin rozpoczęcia budowy nastąpił w dniu [...].

W dniu [...] K.T. złożyła oświadczenie załączone do akt sprawy, że w dniu [...] zawiadomiła Państwową Powiatową Straż Pożarną oraz Państwową Powiatową Inspekcję Sanitarną odnośnie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

Powyższe daty ww. dokumentacji dowodzą, że twierdzenie skarżącej,

iż przystąpiła do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego w 2009 r., a zatem nastąpiło przedawnienie kary z tytułu nielegalnego użytkowania, nie może być prawdziwe, gdyż nie można przystąpić do użytkowania obiektu, który nie został fizycznie wybudowany, a zgodnie z dokumentacją jego budowa rozpoczęła się w dniu [...].

Zdaniem organu, przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące przedawnienia, na które powołuje się skarżąca, mają odpowiedne zastosowanie do kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego na mocy art. 59g

ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa zobowiązanie podatkowe (...) nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Zgodnie z § 2 jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe o którym mowa w § 1 nie powstaje, pod warunkiem, że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowo - administracyjnym, w odniesieniu do ustawy Prawo budowlane, trzyletni okres przedawnienia będzie miał miejsce

w sytuacji, w której inwestor złoży wniosek o pozwolenie na użytkowanie (bądź zawiadomienie o zakończeniu budowy, jeżeli pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagalne), natomiast okres pięcioletni przedawnienia dotyczy sytuacji, gdy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, nie informując organu nadzoru budowlanego o zakończeniu robót.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia

2010 r. sygn. akt: II OSK 1853/09, złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy

(art. 54) lub wniosku o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55) informuje organ

o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy uznać za decydujące do ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 prawa budowlanego, chyba, że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej ostatniej sytuacji termin do wymierzenia kary będzie bowiem biegł od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennej wykładni omawianych przepisów, (...) prowadziłoby niejednokrotnie do iluzoryczności przepisów o karach z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż organ dowiadywałby się o rozpoczęciu użytkowania obiektu już po upływie terminu, w którym mógł wymierzyć karę. Powiązanie początku biegu terminu przedawnienia ze zgłoszeniem lub wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie (art. 54 i 55 Prawa budowlanego) albo wcześniejszym uzyskaniem informacji o nielegalnym rozpoczęciu użytkowania powoduje, że termin przedawnienia do wymierzenia kary biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do wymiaru kary".

Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, iż budowa przedmiotowego obiektu budowlanego rozpoczęta została we [...] oraz, że inwestor w dniu

[...] złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. stwierdził, że nie miało miejsce przedawnienie karalności. Odnosząc się do załączonych przez skarżącą dokumentów dotyczących prowadzonej od 2009 r. działalności gospodarczej organ stwierdził, że załączone dokumenty nie potwierdzają faktu przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego na działce

nr [...] w [...] przy ul. [...] zwłaszcza, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że termin rozpoczęcia budowy nastąpił w dniu [...]. Natomiast argumenty skarżącej dotyczące sfałszowania dokumentów budowy i złożenie przez skarżącą w dniu [...] zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa w tym zakresie do Prokuratury Rejonowej w S., w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nie mają wpływu na rozstrzygnięcie.

Na powyższe postanowienie K.T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a., a także naruszenie art. 68 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 59 g ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego, dowolną ocenę materiału dowodowego, w szczególności nie uwzględnienie materiału dowodowego załączonego przez nią do zażalenia, kiedy prawidłowa, wszechstronna analiza materiału dowodowego oparta na zasadach swobodnej oceny dowodów winna prowadzić do ustalenia, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przedawnienie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

W oparciu o powyższy zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 7 K.p.a.

w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności

i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy – art. 77 K.p.a. Zgodnie zaś z art. 80 K.p.a. - Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W ocenie skarżącej, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wybiórczo potraktował materiał dowodowy. Zasada prawdy obiektywnej obliguje zaś organ do dążenia do tej prawdy i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie. Jeżeli organ nie uznaje jakiś dowodów za wiarygodne winien opisać na podstawie, jakich przesłanek tak czyni. Z uzasadnienia organu (mimo, iż jest obszerne) nie wynika dlaczego uznał za niewiarygodne dowody złożone przez nią, a dlaczego uznał za wiarygodne m.in. wpisy budowlane. Organ wskazał, że twierdzenia skarżącej są nieprawdziwe, ale nie podjął się oceny dowodów przez nią złożonych. Są to dowody poświadczające prowadzenie działalności gospodarczej właśnie w miejscu, gdzie zdaniem organu, nie było budynku. Zwróciła uwagę, że nie można dokonać wpisu miejsca prowadzenia działalności, jeżeli budynek nie istnieje, nie można opłacać składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, prowadzić rachunkowości, czy też otrzymywać faktur bez budynku, w którym istniała firma. Mało tego z materiałów sprawy wynika, że otrzymała dotację, która musiała zostać wykorzystana na prowadzoną działalność gospodarczą w budynku, który faktycznie istniał. Nie ma, zatem możliwości, że nie było budynku, w którym mogła prowadzić działalność gospodarczą. Nielogiczne jest wręcz rozumowanie, że mogła sprzedawać kwiaty, wiązanki, znicze bez budynku. Budynek zaś jest w miejscu widocznym albowiem sąsiaduje z cmentarzem i mnóstwo ludzi od 2009 r. przewinęło się w nim robiąc zakupy, chociażby w dniu 1 listopada. Jeżeli zaś organ miał wątpliwości, które z dowodów mają być podstawą ustaleń faktycznych lub przedstawione dowody były niewystarczające, winien prowadzić dalsze postępowanie dowodowe, w tym chociażby uzyskać informacje czy były dostarczane media bądź korespondencja, czy był płacony podatek od nieruchomości. Uzyskane

w ten sposób informacje z pewnością pozwoliłyby ocenić, od kiedy była użytkowana kwiaciarnia przy ul. [...] w [...]. Organ takich kroków nie podjął i w tym zakresie dowolnie potraktował materiał dowodowy.

Tak naprawdę organ wybrał sobie materiał, który jego zdaniem winien być podstawą czynienia ustaleń a materiał dowodowy pozostały uznał za niewiarygodny

z niejasnych przesłanek.

Skarżąca załączyła kolejne dokumenty i zdjęcia mające świadczyć, że już w roku 2009 rozpoczęła użytkowanie budynku, choć nie została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, wnosząc jednocześnie, aby sąd dopuścił te dowody, albowiem mają one istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazała, że dla czynienia ustaleń w przedmiotowej sprawie niezmiernie istotne jest, że kwestionuje prawdziwość wpisów w dzienniku budowy, a także części dokumentów dotyczących procesu budowlanego (w tym zgłoszenia o rozpoczęciu budowy) będących podstawą czynionych ustaleń w przedmiotowej sprawie, co jest przedmiotem badania organów ścigania.

Podniosła także, że zgodnie z komentarzem do art. 57 ustawy Prawo budowlane M. Wincenciak Lex (i również w wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2009 r. II OSK 1110/09) "Gdy inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego przedawnia się z upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego". Jeżeli zatem przyjąć, że wniosek o użytkowanie został złożony przez nią (jak robi to organ w przedmiotowej sprawie) to od [...], tj. roku, w którym przystąpiłam do użytkowania kwiaciarni, do [...], tj. roku, w którym organ zakłada, że złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie, z pewnością minęły 3 lata. Jeżeli przyjąć zaś, że nie złożyła wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie to rozważany będzie termin pięcioletni. Ustalenie zaś w przedmiotowej sprawie, że zarzut przedawnienia będzie słuszny spowoduje umorzenie postępowania.

Wobec powyższego postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego

w S., ale również postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. winny zostać uchylone.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie procesowym z dnia [...] skarżąca podniosła, że w toku postępowania przed sądem ujawniła się przesłanka do wznowienia postępowania, a mianowicie dowody na podstawie, których ustalono istotne dla sprawy okoliczności przed organami nadzoru budowlanego okazały się fałszywe.

W aktach organów nadzoru budowlanego (Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.) znajduje się, bowiem zawiadomienie o rozpoczęciu robót budowlanych z dnia [...]. Podpis pod tym dokumentem został poddany badaniom w toku postępowania przygotowawczego sygn. akt [...] i stwierdzono, że podpis pod tym dokumentem nie jest jej podpisem. Ponieważ zawiadomienie to, a w szczególności daty w nim zawarte były istotne dla sprawy, zachodzi konieczność wznowienia postępowania. Do niniejszego pisma skarżąca załączyła ekspertyzę kryminalistyczną przeprowadzoną w sprawie [...], która zakończyła się umorzeniem postępowania z uwagi na niewykrycie sprawcy przestępstwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Stosownie do art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Skarżąca podnosi fakt niepełnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w tym, że nie zostało prawidłowo wyjaśnione, czy i kiedy przystąpiono do użytkowania obiektu, a więc nie można ustalić czy karę nałożono po upływie terminu przedawnienia oraz błędną ocenę dowodów.

Na wstępie należy wyjaśnić, że późniejsze uzyskanie wymaganego pozwolenia na użytkowanie, po uprzednim akcie "przystąpienia do użytkowania", nie usuwa skutku bezprawności takiego użytkowania i nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w przedmiocie nałożenia kary z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 10 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Gl 1227/12, Lex Omega nr 1320765). Istotne jest zatem nie to, czy w dacie orzekania inwestor nadal użytkuje obiekt, ale czy do takiego użytkowania samowolnie przystąpił przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jeśli użytkowanie rozpoczęte zostało przed uzyskaniem takiej decyzji, to jej wydanie nie stoi na przeszkodzie wymierzeniu kary administracyjnej. Stwierdzając stan faktyczny objęty hipotezą art. 57 ust. 7 ww. ustawy organ administracyjny nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia kary.

Podkreślić także należy, że ustaleniom w postępowaniu administracyjnym nie podlegają wszelkie okoliczności wiążące się ze sprawą, lecz jedynie te, które mają

w sprawie znaczenie istotne, tj. takie, od których zależy prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd korzysta z możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego, w oparciu o art.106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tylko wtedy gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie.

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego po otrzymaniu w dniu

[...] wniosku z dnia [...] o pozwolenie na użytkowanie (podpisany przez skarżącą K.T.) ustaliły, że budynek był użytkowany w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...], co zobrazowano wykonując fotografie. Materiał ten rzeczywiście przedstawia stan użytkowania budynku, nie zaś etap realizacji inwestycji.

Przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U.

z 2015r., poz. 613,) dotyczące przedawnienia mają odpowiednie zastosowanie do kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego na mocy art. 59g ust. 5 P.b. Zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej - zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 2 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej stanowi, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Zdaniem sądu, odpowiednie zastosowanie tych przepisów na gruncie przepisów Prawa budowlanego będzie polegało na ich modyfikacji.

Zobowiązanie podatkowe z art. 22 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej nie powstaje, gdy decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (art. 68 § 1 ordynacji). W rozpoznawanej sprawie zaistniał więc problem jak "odpowiednio" stosować ten przepis do kar wymierzonych z tytułu nielegalnego rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego. Ponieważ przepisy ustawy – Prawo budowlane nakładanie kar wiążą z rozpoczęciem użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, to początek terminu biegu przedawnienia orzekania kar należy również powiązać z brzmieniem tych przepisów.

Artykuł 54 ww. ustawy pozwala przystąpić do użytkowania obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, gdy organ ten w ciągu 21 dni nie wniesie sprzeciwu. Natomiast zgodnie z art. 55 tej ustawy, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego wymienionego w tym przepisie należy uzyskać pozwolenie na budowę. Dopiero złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub wniosku

o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55) informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy też uznać za decydujące do ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 ustawy Prawo budowlane, chyba że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej ostatniej sytuacji termin do wymierzenia kary będzie bowiem biegł od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa.

Z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wynika, że obowiązkiem organu po stwierdzeniu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części

z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, jest wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przez przystąpienie do użytkowania, w myśl art. 57 ust 7 ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części.

Rozróżnienie trzyletniego i pięcioletniego okresu przedawnienia, wskazanych

w § 1 i § 2 art. 68 Ordynacji podatkowej należy odpowiednio stosować do omawianych kar w ten sposób, że okres trzyletni odnosi się do sytuacji, w której inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie (bądź zawiadomienie o zakończeniu budowy, jeśli pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane), natomiast okres pięcioletni - gdy przystąpił do użytkowania obiektu w żaden sposób nie informując organu nadzoru budowlanego o zakończeniu robót (wyrok NSA sygn. akt II OSK 3054/12 dostępny w Internecie).

W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1853/09 (Lex Omega nr 746829) Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził szczegółową analizę zagadnienia dotyczącego biegu przedawnienia. W tym zakresie wskazał, że "Złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub wniosku o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55) informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy też uznać za decydujące do ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 prawa budowlanego, chyba że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej ostatniej sytuacji termin do wymierzenia kary będzie bowiem biegł od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa".

Stanowisko to skład sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy należy wskazać,

że jak wynika z akt sprawy, inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu w dniu [...]. Zastosowanie znajdzie zatem trzyletni okres przedawnienia. W chwili wydania zaskarżonego postanowienia

o nałożeniu kary ([...]) okres ten jeszcze nie upłynął.

Dodać należy, że jak wynika z akt sprawy przed złożeniem wniosku o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu powiatowy organ nadzoru budowlanego nie posiadał wiedzy o przystąpieniu do użytkowania przedmiotowego obiektu, stąd zastosowanie trzyletniego okresu przedawnienia od momentu zgłoszenia jest prawidłowe.

Skarżąca podnosi, że rozpoczęła użytkowanie obiektu budowlanego jeszcze

w [...]. Nawet jeżeli przyjąć ten fakt za udowodniony, obliczanie pięcioletniego okresu przedawnienia związanego z faktycznym przystąpieniem do użytkowania, rozpoczęłoby bieg od końca roku [...], stąd upływ przedawnienia nastąpiłby dopiero z końcem roku [...]r. Z uwagi jednak na złożenie przez skarżącą w dniu [...] wniosku o pozwolenie na użytkowanie, tj. przed upływem pięcioletniego okresu przedawnienia, rozpoczął bieg trzyletni okres przedawnienia liczony od momentu rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa.

W tej sytuacji, w ocenie sądu, niezasadny jest zarzut skargi dotyczący błędnego ustalenia stanu faktycznego i pominięcia kwestii przedawnienia kary. Jakkolwiek bowiem uzasadnienie postanowienia organu I instancji nie odnosi się do kwestii przedawnienia, organ odwoławczy kwestię tę uwzględnił, choć przywołał na potwierdzenie swojego stanowiska także inne okoliczności niż wzięte pod uwagę przez sąd.

W ocenie sądu, nie było koniecznym przeprowadzanie innych dowodów na okoliczność rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego w [...]r. Nie ma znaczenia dla sprawy również podnoszony przez stronę fakt przedłożenia organom dokumentów z [...]r., na których został podrobiony podpis skarżącej. Wyjaśnić bowiem należy, że naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tylko wtedy może stanowić podstawę uchylenia postanowienia przez sąd gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S.,

na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.