Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 705/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 194  ust. 1 pkt 4 i  ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ") po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także "skarżącej (spółki)" od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także "WIOŚ") nr [...], z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], wymierzającej skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, w związku z przyjęciem i wykorzystaniem na działce ewidencyjnej nr [...] w P., odpadów niedopuszczonych do odzysku w posiadanej decyzji, utrzymał decyzję WIOŚ z dnia [...] marca 2014 r. w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez GIOŚ zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., przedstawia się następująco:

1. W dniach od 30 września 2013 r. do 25 października 2013 r. WIOŚ przeprowadził kontrolę działalności spółki na terenie hałdy w P. przy ul. [...]. Kontrolę przeprowadzono w związku z interwencja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2013 r., znak: [...].

W trakcie kontroli ustalono, że kontrolowany prowadzi działalność w zakresie gospodarowania odpadami, tj. wytwarzania odpadów, czyli wydobywania odpadów ze zwałowiska, po działalności byłych [...] w [...] oraz przetwarzania odpadów pozyskiwanych ze zwałowiska, polegającym na wytwarzaniu kruszywa oraz odzysku odpadów poza instalacjami w celu rekultywacji terenów zdegradowanych działalnością przemysłową na terenie hałdy w P. przy ul. [...].

Kontrolowany w ramach prowadzonej działalności wytwarza odpady o kodach: 01 03 81 - odpady z flotacyjnego wzbogacania rud metali nieżelaznych inne niż wymienione w 01 03 80, 10 05 80 - żużle granulowane z pieców szybowych oraz żużle z pieców obrotowych, co jest związane z procesem rozbiórki hałdy odpadów poprodukcyjnych zlokalizowanej na terenie działki o nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha położonej w P. przy ul. [...].

W trakcie kontroli stwierdzono, że działalność związana z odzyskiem odpadów poza instalacjami i urządzeniami prowadzona jest na terenie działki o nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha położonej w P. przy ul. [...]. Do realizacji robót polegających na wypełnieniu wyrobisk po wybranych odpadach pohutniczych w celu podniesienia rzędnych powierzchni terenu do poziomu otaczającego, wykorzystywane są odpady: z grupy 0,1 10, 16 i 17 - do utwardzania powierzchni terenu oraz z grupy 01, 10 , 16, 17 i odpady o kodzie 19 12 09 i 20 02 02 - do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych.

Kontrolowany posiada decyzję Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] udzielającej [...] Sp. z o.o. zgody na wydobywanie odpadów z hałdy pohutniczej żużla oraz decyzję Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] zezwolenie na przetwarzanie odpadów na terenie działki o nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha zlokalizowanej w miejscowości P. przy ul. [...]. Ponadto ustalono, że w okresie lipiec - sierpnień 2013 r. kontrolowany poddał odzyskowi poza instalacjami: 7784,86 Mg odpadów o kodzie 19 12 09, 315,76 Mg odpadów okodzie 17 01 01, 750,70 Mg odpadów o kodzie 17 01 07, 98,20 Mg odpadów o kodzie 17 05 04.

W dniu 30 września 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził oględziny terenu działki o nr ewid. [...] przy ul. [...] w P. W trakcie oględzin stwierdzono, że we wschodniej części działki prowadzonej były prace w zakresie odzysku odpadów poza instalacjami, tj. wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych odpadami oraz utwardzanie powierzchni terenu. Podczas oględzin stwierdzono, że 5w jednej z rozplantowanych warstw znajdowały się odpady, których wygląd wskazywał, iż zostały one wytworzone w wyniku przetwarzania odpadów komunalnych, gdyż w strumieniu odpadów stwierdzono obecność skrawków tworzyw sztucznych i papieru, szkła, etykiety, nakrętki od butelek, piasek z przesiewania. Stwierdzono również, że odpady te wydzielały charakterystyczny zapach dla rozkładających się odpadów komunalnych. Ustalenia powyższe zostały udokumentowane fotograficznie. Następnie w trakcie kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu 15 października 2013 r. przez przedstawicieli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z udziałem przedstawiciela Urzędu Miasta P., stwierdzono, że w okolicach podnóża hałdy znajdowały się pryzmy usypanego materiału po przetworzeniu wydobytych odpadów. W południowej części obszaru prowadzonych prac stwierdzono wykopane zagłębienie (rów o głębokości około 4-5 m i długości około 30-40 m). W wykopanym rowie stwierdzono obecność typowych odpadów o charakterze pozostałości z sortowania odpadów komunalnych (charakterystyczny nieprzyjemny intensywny zapach). W związku z powyższym stwierdzono, iż kontrolowany naruszył warunki decyzji Marszałka Województwa [...] udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Ponadto stwierdzono, że w pobliżu zagłębienia pracowała koparka oraz spychacz, który przysypywał ww. odpady materiałem pozyskanym z hałdy. Nieprzyjemny zapach pochodzący z tego miejsca był wyczuwalny w rejonie kontenerów biurowych kontrolowanego (znajdujących się na podwyższeniu terenu przy drodze dojazdowej od ulicy [...]). Zarówno w części centralnej, jak i północno- wschodniej widoczne były ślady odpadów posortowniczych, wbudowanych w podłoże. Powyższe zostało udokumentowane fotograficznie. W trakcie obydwu przeprowadzonych oględzin terenu widoczne na powierzchni odpady klasyfikowane w dokumentach ewidencyjnych pod kodem 19 12 09 - minerały były zanieczyszczone w znacznym stopniu odpadami organicznymi, szkłem, tworzywami sztucznymi, papierem o drobnych rozmiarach i dużą zawartością odpadów biodegradowalnych. Na rekultywowanym terenie wyczuwalny był zapach charakteiystyczny dla rozkładających się odpadów komunalnych. W związku z powyższym kontrolujący stwierdził, że odpady te powinny być zaklasyfikowane pod kodem 19 12 12 - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione wl9 12 11.W posiadanej przez [...] Sp. z o.o. decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie działki o nr ewid. [...] odpad o kodzie 19 12 12 nie został dopuszczony do odzysku, natomiast dopuszczalne jest prowadzenie przetwarzania przy zastosowaniu odpadu o kodzie 19 12 09. Ponadto w przedmiotowej decyzji Marszałka Województwa [...] w pkt 3 wskazano, że "odpady o kodzie 19 12 09 winny być odpadami tylko mineralnymi, które nie zawierają w swoim składzie substancji organicznych". Powyższe oznacza, że kontrolowany prowadził działalność z naruszeniem warunków posiadanego zezwolenia.

Powyższe zostało udokumentowane w protokole kontroli nr [...], sygn.. [...], podpisanym przez kontrolującego i kontrolowanego bez zastrzeżeń w dniu 25 października 2013 r., a także w protokołach z oględzin przeprowadzonych w dniach 30 września 2013 r. i 15 października 2013 r.

2. W związku z ustaleniami kontroli WIOŚ, pismem z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 61 § 4 kpa, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej zagospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, w trybie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Jednocześnie w przedmiotowym piśmie pouczono stronę o terminie rozprawy administracyjnej i wezwano Prezesa spółki do złożenia wyjaśnień, dokumentów lub innych dowodów w sprawie i do stawienia się na rozprawie w charakterze strony.

3. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. WIOŚ wymierzył spółce, na podstawie przepisów art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1987, z późn. zm.), administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, w związku z przyjęciem i wykorzystaniem na działce ewidencyjnej nr [...] w P., odpadów niedopuszczonych do odzysku w posiadanej decyzji.

4. Pismem z dnia 31 marca 2014 r. skarżąca spółka odwołała się od decyzji WIOŚ z dnia [...] marca 2014 r., podnosząc iż wykonane przez WIOŚ badania organoleptyczne, potwierdzające wyczuwalny zapach odpadów biodegradowalnych, mogą stanowił wyłącznie analizę pomocniczą i nie mają znaczenia w chemii analitycznej. Strona podniosła również, że podczas kontroli nie pobrano próbek, które wskazywałyby na obecność substancji organicznych oraz wyjaśniła, że w celu uniknięcia sytuacji konfliktowej z [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska, strona wybrała i wywiozła sporny materiał odpadowy na inne składowisko. Strona poinformował, że zaprzestała przyjmowania odpadów oraz wyjaśniła, że równolegle do kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, na składowisku przeprowadzane zostały kontrole przez Marszałka Województwa [...] oraz Państwowy Powiatowy Inspektora Sanitarnego w B., które nie wykazały naruszeń przepisów. Strona stwierdziła, że została ukarana za przyjęcie odpadów w dniu 19 grudnia 2012 r., co nie miało nigdy miejsca i wskazała na krzywdzący i niesprawiedliwy charakter nałożonej kary pieniężnej.

III. Uzasadniając w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymanie w mocy decyzji WIOŚ z dnia [...] marca 2014 r., GIOŚ wskazał w szczególności, co następuje:

W rozpatrywanej sprawie wystąpiły przesłanki do nałożenia na skarżącą spółkę kary administracyjnej, o której mowa w art.194 ust.1 pkt 4 ustawy o odpadach, a to z uwagi na udowodnione gospodarowanie przez stronę odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, w związku z przyjęciem i wykorzystaniem na działce ewidencyjnej nr [...] w P., odpadów niedopuszczonych do odzysku w posiadanej decyzji.

Naruszenie, którego dopuściła się spółka, zostało stwierdzone i udokumentowane w protokołach z kontroli nr [...], sygn. [...], podpisanych przez skarżącą bez zastrzeżeń. Zgodnie z art. 76 § 1 kpa "dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone", a protokół z kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji, a także protokoły z oględzin przeprowadzonych w ramach kontroli, należy uznać za dowód stwierdzonych naruszeń, których strona nie zakwestionowała. Rangę protokołów z kontroli jako materiału dowodowego w sprawie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Protokół kontroli korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzany jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia o odpadach przez przetwarzanie rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie". Natomiast w myśl definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach odzysk odpadów stanowi jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce". Natomiast obowiązek uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie odzysku odpadów wynika wprost z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach.

O ile nie można zakwestionować faktu posiadania przez skarżącą zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów, o tyle wyniki kontroli przeprowadzonej na przełomie września i października 2013 r., obejmującej oględziny terenu, dwukrotnie potwierdziły, że strona w sposób nieprawidłowy realizowała obowiązki wynikające z decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...], udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie działki o nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha zlokalizowanej w miejscowości P. przy ul. [...], poprzez wadliwe założenie, że odpad przez nią przyjmowany celem rekultywacji wyrobiska, mimo opisu na kartach przekazania odpadu, stanowił odpad o kodzie 19 12 09 - minerały, podczas gdy w rzeczywistości właściwe było nadanie mu kodu 19 12 12 - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11, ze względu na zawartość w jej masie odpadów o charakterze komunalnym, tj. tworzyw sztucznych, opakowań, szkła, substancji organicznej, papieru i frakcji biodegradowalnej.

W pkt 3 decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] określono warunki prowadzenia procesu przetwarzania odpadów, tj. sposób gospodarowania odpadami nie będzie powodować zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska, odzysk odpadów prowadzony będzie zgodnie z zatwierdzonymi procesami i metodami odzysku, do niwelacji i utwardzania stosowane będą wyłącznie materiały spełniające dopuszczalne standardy jakości gleby i ziemi, odpady o kodzie 19 12 09 winny być odpadami tylko mineralnymi, które nie zawierają w swoim składzie substancji organicznych. Natomiast zgodnie z ustaleniami z kontroli udokumentowanej w sposób niebudzący wątpliwości, w miejscu prowadzonej działalności wyczuwalny był charakterystyczny dla odpadów komunalnych zawierających frakcję biodegradowalną zapach, zaś odpady zdeponowane w wyrobisku z pewnością nie stanowiły minerałów w czystej postaci. Wobec powyższego należy stwierdzić, że strona dopuściła się do naruszenia warunków posiadanego zezwolenia w poważnym organu stopniu.

Przepis art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach stanowi, że administracyjna kara pieniężna za naruszenia, o których mowa w ust. 1, tj. m.in. za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy, wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Zgodnie z art. 199 ustawy, przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej, wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności z treści protokołu kontroli [...], który został podpisany przez stronę oraz załączonej do omawianego protokołu kontroli dokumentacji fotograficznej oraz protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 15 października 2013 r., wynika bezsprzecznie, że na terenie hałdy w P., przy ul. [...] (działka o numerze ewidencyjnym [...]), skarżąca przetwarzała odpady o kodzie 19 12 12, tj. inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11 (zgodnie z załącznikiem do obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014r., poz. 1923), jak również zgodnie z obowiązującym wdacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów).

Odpady widoczne w dokumentacji zdjęciowej stanowiącej załącznik do ww. protokołu kontroli, mają ewidentnie charakter odpadów komunalnych i nie stanowią, zgodnie z twierdzeniem strony, odpadów o kodzie 19 12 09, tj. minerały (np. piasek, kamienie). W ww. dokumentach zdjęciowej widoczne sm m.in. od; ad w postaci różnego rodzaju tworzyw sztuczn ch (worki foliowe, butelki plastikowe, plastikowe nakrętki), szkła, papieru (gazety, etykiety) oraz odpady biodegradowalne (pozostałości artykułów żywnościowych).

Co więcej, również w protokole z oględzin przeprowadzonych przez inspektorów [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w dniu 15 października 2013 r., zawarta została informacja o obecności na ww. terenie typowych odpadów o charakterze pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, które wydzielały charakterystyczny, intensywny, nieprzyjemny zapach. Należy w tym miejscu podkreślić, że ów nieprzyjemny zapach został również stwierdzony podczas kontroli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B., przeprowadzonej w dniu 23.10.2013r., gdzie w protokole z omawianej kontroli została umieszczona następująca informacja - stwierdzono wyczuwalny nieprzyjemny zapach pochodzący prawdopodobnie z rozbieranej hałdy. Co więcej, jak wyjaśniono powyżej, kontrola strony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, została przeprowadzona w związku z pismem Prezydenta Miasta P., dotyczącym uciążliwości zapachowych wynikających z działalności firmy [...] Sp. z o.o. na terenie hałdy w P., przy ul. [...] Z uwagi na powyższe, w ocenie organu II instancji, ocena organoleptyczna uciążliwości zapachowej zgromadzonych na ww. terenie odpadów, ma w niniejszej sprawie znaczenie, skoro charakterystyczny, nieprzyjemny zapach "rozkładających się" odpadów komunalnych, został stwierdzony nie tylko przez inspektorów [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, ale również przez szereg innych osób. Tym niemniej, już sama zgromadzona w niniejszej sprawie dokumentacja fotograficzna świadczy bez żadnych wątpliwości o tym, że Skarżąca Spółka przetwarzała odpady o kodzie 19 12 12, które nie zostały wymienione w uzyskanej przez [...] Sp. z o.o. decyzji Marszałka Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. udzielającej zezwolenia na przetwarzanie (odzysk) odpadów na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w P. przy ul. [...] Zgodnie z treścią omawianej decyzją, do odzysku na ww. terenie nie zostały dopuszczone odpady o kodzie 19 12 12, zaś w pkt. 3 ww. decyzji został umieszczony następujący zapis - odpady o kodzie 19 12 09 winny być odpadami tylko mineralnymi, które nie zawierając w swoim składzie substancji organicznych. Należy zatem stwierdzić, że zarzut strony odnośnie braku poboru próbek, wskazujących na "wartość substancji organicznych", pozostaje bezzasadny, ponieważ zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do określenia charakteru odpadów zgromadzonych na ww. terenie w okresie kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i sklasyfikowania ich pod kodem 19 12 12, tj. inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11.

Podkreślenia przy tym wymaga fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 496/16 w sprawie analogicznej do rozpatrywanej, która dotyczyła również deponowania w rekultywowanym wyrobisku odpadów klasyfikowanych kodem 19 12 09, a który z uwagi na swój skład morfologiczny faktycznie stanowił odpad o kodzie 19 12 12, nie podważył wiarygodności zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego opierającego się głównie na protokołach z oględzin i dokumentacji fotograficznej, z której jednoznacznie wynikało jakiego rodzaju odpady faktycznie skarżący poddawał odzyskowi. Sąd stwierdził, że "w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ, że posiadacz odpadów lub transportujący odpady dopuścił się naruszenia polegającego na zbieraniu, transporcie, odzysku lub unieszkodliwianiu odpadów w warunkach braku zezwolenia na dany rodzaj działalności, lecz zezwolenie to nie obejmowało danego rodzaju odpadu, albo dokonania jednego z tych działań niezgodnie z warunkami udzielonego zezwolenia, to nakłada karę pieniężną w wysokości określonej w tym przepisie przez ustawodawcę".

Należy zatem stwierdzić, że z uwagi na udowodnione gospodarowanie przez stronę odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, w związku z przyjęciem i wykorzystaniem na działce ewidencyjnej nr [...] w P., odpadów niedopuszczonych do odzysku w posiadanej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska słusznie nałożył zaskarżoną decyzją karę pieniężną w wysokości [...] zł, wynikającą z art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Analiza zaskarżonej decyzji wykazała, że przy ustalaniu wymiaru przedmiotowej kary pieniężnej organ I instancji kierował się wskazanymi powyżej przesłankami i w pełni uzasadnił jej wysokość, zaś z uwagi na przedział wysokość kar pieniężnych, wskazany w art. 194 ust. 3 ww. ustawy, należy stwierdzić, że kara pieniężna w wysokości [...] zł, nie jest dla strony krzywdząca.

Ponadto istotny jest fakt, iż odpady zdeponowane w wyrobisku zostały wytworzone w wyniku przetwarzana zmieszanych odpadów komunalnych (o czym świadczy ich skład morfologiczny stwierdzony w trakcie oględzin) i nie zostały ustabilizowane biologicznie - o czym świadczy zarówno skład odpadów, jak i ich intensywny zapach, charakterystyczny dla strumienia odpadów komunalnych. Istotne jest zatem, że w nieustabilizowanych odpadach tzw. frakcji podsitowej (odpad o kodzie 19 12 12) mogą w dalszym ciągu zachodzić procesy i przemiany biologiczne, fizyczne i chemiczne, powodujące nie tylko zmianę postaci fizycznej odpadów, ale przede wszystkim powstawanie szeregu związków i substancji stałych, ciekłych i gazowych, które dostając się do otoczenia, stanowią zagrożenie dla wód podziemnych czy gruntu, a w konsekwencji również dla zdrowia ludzi.

Należy również podnieść, że z protokołu z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 18 grudnia 2013 r. wynika, że sam pełnomocnik strony oświadczył, iż obecność odpadów pochodzących z sortowni odpadów komunalnych, była incydentalna, odpady te zostały przyjęte bez wiedzy zarządu spółki, zaś pracownik odpowiedzialny za przyjęcie tych odpadów, został zwolniony. Następnie, w piśmie z dnia 2 grudnia 2013 r. pełnomocnik strony poinformował, że skarżąca nie przyjmowała odpadów o kodach nieistniejących w posiadanej decyzji oraz wyjaśnił, że jednorazowy incydent, który miał miejsce w dniu 15 października 2013 r., został wyjaśniony na rozprawie, zaś firma uruchomiła czynności związane z oczyszczaniem terenu z odpadów zakwestionowanych w dniu 15 października 2013 r. Tym samym, pełnomocnik skarżącej spółki dwukrotnie potwierdził, że skarżąca przyjęła do przetworzenia odpady komunalne, czemu następnie zaprzeczył w treści rozpatrywanego odwołania.

W związku z powyższym organ odwoławczy, nie dając wiary niespójnym wyjaśnieniom strony, a także biorąc pod uwagę fakt przyjmowania znacznych ilości odpadów o kodzie 19 12 09 na przestrzeni wielu miesięcy (co wynika z ewidencji odpadów), stwierdził, że brak jest podstaw do obniżenia kwoty kary nałożonej na stronę zaskarżoną decyzją.

Na marginesie należy również dodać, że w wyniku odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, w wyniku ustaleń z kolejnej kontroli przeprowadzonej na przełomie 2013 r. i 2014 r. u strony, wymierzona została stronie kolejna administracyjna kara pieniężna za to samo naruszenie warunków decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...], udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Oznacza to, iż nie sposób uznać za wiarygodne twierdzenie strony, jakoby naruszenie warunków decyzji stanowiło incydentalny przypadek.

IV. Pismem z dnia 2 lutego 2017 r. skarżąca spółka wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję GIOŚ z dnia [...] grudnia 2016 r., zarzucając orzeczeniu odwoławczemu naruszenie prawa materialnego w postaci art. 199 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, polegające na braku oceny ustawowych przesłanek ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej (uznania administracyjnego) i poprzestanie w tym zakresie na odwołaniu się do treści powołanego przepisu, które doprowadziło do orzeczenia nadmiernie wygórowanej kary pieniężnej.

Uzasadniając zarzuty skargi, spółka wskazała w szczególności, co następuje:

Stosownie do art. 194 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, administracyjna kara pieniężna za naruszenie wymagań określonych w art. 194 ust. 1 pkt 4) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 z póżn. zm.) wynosi nie mniej niż 1.000 zł. i nie może przekroczyć 1.000.000 zł. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska nie posiada jednak dowolności przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej. Zgodnie bowiem z art. 199 powołanej ustawy wojewódzki inspektor ochrony środowiska przy ustaleniu wysokości ad mini stracyjnej kary pieniężnej ma obowiązek uwzględniać rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia.

Analiza treści art. 199 prowadzi do wniosku, że ustawodawca ujął tu trzy zasadnicze przesłanki ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej, a każda z nich ma charakter złożony: 1) rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, 2) okres trwania naruszenia i rozmiar prowadzonej działalności, 3) skutki naruszeń i wielkość zagrożenia.

W sprawie Główny Inspektor Ochrony Środowiska w [...] podobnie jak [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] wprawdzie powołał się na ustawowe przesłanki określenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej, o których jest mowa w powołanym w art. 199 ustawy o odpadach, które miały uzasadniać wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł. - ale przesłanek tych nie zastosował i nie omówił w uzasadnieniu decyzji. Takie działanie doprowadziły do orzeczenia nadmiernie wygórowanej kary pieniężnej.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 8 marca 2017 r., GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza GIOŚ z dnia [...] grudnia 2016 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 w związku z art.15 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie wskazane wyżej decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji GIOŚ prowadzi do następujących wniosków:

Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.194 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r., było wymierzenie skarżącej spółce administracyjnej kary pieniężnej z racji gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej spółki od decyzji organu I instancji, GIOŚ podtrzymał stanowisko tego organu, iż:

(-) przy gospodarowaniu odpadami spółka nie dochowała obowiązków, wynikających z decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...], udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie działki o nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha zlokalizowanej w miejscowości P. przy ul. [...], w ten sposób, że do rekultywacji wyrobiska odpadów hutniczych stosowała odpady inne niż dopuszczone pozwoleniem, tj. odpady mające cechy odpadów o kodzie 19 12 12 - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11 w miejsce dopuszczonych odpadów o kodzie 19 12 09,

(-) z tego tytułu na spółkę należy nałożyć administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł.

O ile nie budzi zastrzeżeń Sądu ocena GIOŚ co do dopuszczenia się przez spółkę szczegółowo opisanego przez oba organy naruszenia decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., które to naruszenie wypełnia hipotezę art.194 ust.1 pkt 4 ustawy, o tyle rację ma skarżąca, iż GIOŚ nie zanalizował w sposób wyczerpujący wszystkich przesłanek z art.199 ustawy, określających kryteria wg których ustala się wysokość wymierzanej kary. Tym samym przychylić należy się do oceny skargi, iż wysokość wymierzonej w sprawie kary ([...] zł) nie została w sposób dostateczny uzasadniona. Mając na uwadze znaczny wymiar wymierzonej kary, przyjąć należy, iż w/w uchybienie organu ma charakter istotny, wywołujący konieczność powtórzenia postępowania odwoławczego.

Przepisy ustawy o odpadach, mające zastosowanie w sprawie, przedstawiają się następująco:

W myśl art.194 ust.1 pkt 4 ustawy administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41.

W myśl art.194 ust.3 ustawy administracyjna kara pieniężna za naruszenia, o których mowa w ust. 1, wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł.

W myśl art.199 ustawy przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia.

Jak już wskazano wcześniej, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności wyniki kontroli, przeprowadzonej przez WIOŚ w pełni upoważniał organy do przyjęcia, iż delikt administracyjny, o którym mowa w art.194 ust.1 pkt 4 ustawy, został przez spółkę popełniony, albowiem wbrew uzyskanemu zezwoleniu spółka rekultywowała wyrobisko odpadów pohutniczych odpadami komunalnymi w miejsce odpadów mineralnych. Bezspornie zatem spółka winna ponieść z tego tytułu odpowiedzialność, to jest uiścić karę pieniężną.

Nie można zaprzeczyć, iż orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji WIOŚ – GIOŚ wskazał przesłanki, uzasadniające w jego ocenie wymierzenie kary w wysokości [...] zł. GIOŚ wskazał w tym kontekście na potencjalne zagrożenie dla gleby i wód podziemnych, jako następstw wypełniania wyrobisk odpadami organicznymi, podlegającymi procesowi rozkładu. GIOŚ podkreślił zatem, iż "odpady zdeponowane w wyrobisku zostały wytworzone w wyniku przetwarzana zmieszanych odpadów komunalnych (o czym świadczy ich skład morfologiczny stwierdzony w trakcie oględzin) i nie zostały ustabilizowane biologicznie - o czym świadczy zarówno skład odpadów, jak i ich intensywny zapach, charakterystyczny dla strumienia odpadów komunalnych. Istotne jest zatem, że w nieustabilizowanych odpadach tzw. frakcji podsitowej (odpad o kodzie 19 12 12) mogą w dalszym ciągu zachodzić procesy i przemiany biologiczne, fizyczne i chemiczne, powodujące nie tylko zmianę postaci fizycznej odpadów, ale przede wszystkim powstawanie szeregu związków i substancji stałych, ciekłych i gazowych, które dostając się do otoczenia, stanowią zagrożenie dla wód podziemnych czy gruntu, a w konsekwencji również dla zdrowia ludzi.". Organ wskazał również, iż: "nie dając wiary niespójnym wyjaśnieniom strony, a także biorąc pod uwagę fakt przyjmowania znacznych ilości odpadów o kodzie 19 12 09 na przestrzeni wielu miesięcy (co wynika z ewidencji odpadów), stwierdził, że brak jest podstaw do obniżenia kwoty kary nałożonej na stronę zaskarżoną decyzją.".

Trafnie co do zasady podnosi skarga, iż przepis art.199 ustawy obliguje organ do uwzględniania przy wymierzania karu szeregu aspektów, tj.: rodzaju naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okresu trwania naruszenia i rozmiaru prowadzonej działalności oraz skutków tych naruszeń i wielkości zagrożenia. Nie może ulegać wątpliwości, iż co do zasady przedstawiony przez GIOŚ charakter stwierdzonych naruszeń w oczywisty sposób stwarza zagrożenie dla gleby i wód gruntowych, stanowiąc potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi. Okoliczność ta skłania do przyjęcia, iż za wymierzeniem kary przemawiają wymienione w przepisie: rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko oraz skutki tych naruszeń. Pełny obraz stopnia szkodliwości w/w działań spółki, który winien następnie znaleźć bezpośrednie przełożenie na konkretny wymiar kary, wymaga jednakże w ocenie Sądu (oprócz wskazania okresu naruszenia) oszacowania przybliżonego ilościowego wymiaru naruszeń (tj. przybliżonej ilości odpadów przetworzonych niezgodnie z zezwoleniem), zwłaszcza w sytuacji, w której skarżąca powołuje się na ich incydentalność. Aspekt ten został tymczasem całkowicie pominięty w uzasadnieniu decyzji GIOŚ (poza niesprecyzowaną uwagą o przyjmowaniu przez spółkę "znacznych ilości odpadów o kodzie 19 12 09 na przestrzeni wielu miesięcy (co wynika z ewidencji odpadów)". Dopiero doprecyzowanie ustaleń w zakresie okresu trwania naruszenia oraz ilości wadliwie przetwarzanych odpadów będzie stanowiło miarodajną podstawę do oceny wymienionej w przepisie wielkości zagrożenia. Ostatnie ze wskazanych w przepisie kryteriów ustalania wysokości należnej kary, tj. rozmiar prowadzonej działalności należy traktować jako postulat oszacowania łącznej ilości odpadów przetworzonych, umożliwiający ewentualne odniesienie ilości odpadów przetworzonych niezgodnie z przepisami do łącznej ilości odpadów przetworzonych.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku GIOŚ ponownie rozpatrzy odwołanie spółki od decyzji WIOŚ, stosując się do ocen sformułowanych powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.