Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 282/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 145 ust. 1, art. 148 ust. 1 - 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 25 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 roku sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. B., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. dnia [...] roku, nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] listopada 2018 roku ustalił dla właściciela nieruchomości – P. B. opłatę adiacencką w wysokości 2.130 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. A 7, oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr 186/4, obręb [...], o powierzchni 0,1092 ha, na skutek wybudowania kanalizacji sanitarnej w ulicy A. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 145 ust. 1 i art. 148 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2204, dalej jako: "u.g.n").

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przytoczył treść przepisów prawnych regulujących zasady ustalania opłat adiacenckich i szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, iż zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P.(zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta P. Nr [...] z dnia 29 marca 2006 roku oraz zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. zatwierdzoną uchwałą Rady Miasta P. Nr [...] z dnia 30 listopada 2011 roku – aktualizacja "Zmiany studium 2011" opracowana w Załączniku Nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 26 października 2016 roku) wyceniana nieruchomość leży w terenach oznaczonych symbolem RM - zabudowa zagrodowa z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami oraz R - grunty rolne, użytki rolne, pastwiska. W obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] czerwca 2015 roku, znak: [...] ustalająca dla nieruchomości warunki zabudowy polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zjazdem z ul. A.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, tj.

- decyzję Prezydenta Miasta P. pełniącego funkcję Starosty z dnia [...] listopada 2011 roku, nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenia dla Miasta P. na budowę odcinka sieci sanitarnej ul. A,

- decyzję Prezydenta Miasta P. pełniącego funkcję Starosty z dnia [...] kwietnia 2012 roku, nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenia dla Miasta P. budowę odcinka kanału sanitarnego z przyłączami kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym ul. A,

- inwentaryzację geodezyjną powykonawczą,

- pisma Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia 10 sierpnia 2015 roku i z dnia 18 września 2015 roku,

organ stwierdził, że nieruchomość została ulepszona pod względem technicznym przez budowę kanalizacji sanitarnej w ul. A.

Miasto P., stosownie do art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2017 roku, poz. 1332 ze zm.) w dniu 28 lipca 2015 roku złożyło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego zawiadomienie o zakończeniu inwestycji budowy kanalizacji sanitarnej w ul. A. Pismami z dnia 10 sierpnia 2015 roku organ nadzoru budowlanego poinformował Miasto o nie wnoszeniu sprzeciwu od zakończonej inwestycji. Wydanie przez organ nadzoru budowlanego zaświadczenia o przyjęciu złożonego przez gminę zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, z jednoczesnym stwierdzeniem, że organ ten nie zgłasza sprzeciwu co do zamiaru przystąpienia do użytkowania inwestycji – zdaniem organu – stanowi spełnienie warunków do zgodnego z prawem korzystania z wybudowanego urządzenia. Za datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej organ uznał dzień 10 sierpnia 2015 roku.

W toku postępowania organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu E. B. przygotowanie operatu szacunkowego. W operacie z dnia 15 maja 2018 roku jego autorka określiła wartość rynkową prawa własności nieruchomości, przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej na kwotę 77.500 zł oraz wartość nieruchomości po jej wybudowaniu na kwotę 84.600 zł. Wartość rynkową prawa własności nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej określono w podejściu porównawczym, metodą porównania parami.

Jak wskazał organ, wydanie decyzji administracyjnej ustalającej obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzenia infrastruktury technicznej, uwarunkowane jest: podjęciem uchwały przez Radę Miasta w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Nr [...] z dnia 25 kwietnia 2001 roku), wybudowaniem kanalizacji sanitarnej ze środków własnych miasta, przy współfinansowaniu przez Unię Europejską ze środków Funduszu Spójności w ramach Programu Infrastruktura i Środowisko, stworzeniem warunków do podłączenia do kanalizacji sanitarnej przez wybudowanie przykanalika do granic nieruchomości oraz wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzenia infrastruktury technicznej. Zdaniem organu, w sprawie zostały spełnione warunki do ustalenia opłaty adiacenckiej, w szczególności na skutek budowy wartość nieruchomości wzrosła. Oceniając operat pod względem formalnym, organ stwierdził, iż zawiera on wszystkie wymagane elementy wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie"), przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Sam operat sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż wybudowanie kanalizacji sanitarnej w ulicy spowodowało oczywisty wzrost wartości nieruchomości. Operat szacunkowy złożony w sprawie, odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. u.g.n.

Kwestionując ww. decyzję odwołanie wniósł P. B. zarzucając, iż:

- działka nr 186/4 jest działką rolną S/RIII, nigdy nie zmieniono jej przeznaczenia i jako rolna nie może być objęta opłatą adiacencką,

- ul. A nie jest zakwalifikowana do dróg publicznych i stanowi drogę dojazdową do pól,

- działka nr 186/4 nie wypełnia definicji działki budowlanej, określonej w prawie budowlanym, gdyż nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, jest wąska (około 13 m) i długa,

- budowa kanalizacji sanitarnej z przyłączami na odcinkach A 4-6 i A 5-7 i wydanie w tej sprawie decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej, ponieważ teren ten nie jest objęty żadnym planem zagospodarowania przestrzennego i jest przeznaczony na rolnictwo,

- rzeczoznawca w operacie majątkowym popełniła podstawowe błędy i zawyżyła wartość działki rolnej nr 186/4,

- w operacie błędnie przyjęto, że w drodze przy działce znajduje się linia eNN, co jest nieprawdą, a zgodnie z informacją zakładu energetycznego konieczne jest wybudowanie linii kablowej długości około 150 m,

- rzeczoznawca nie dokonała właściwej analizy rynku i przyjęła do porównań niewłaściwe nieruchomości - zabudowane, o optymalnych kształtach, położone w urządzonych, zagospodarowanych obszarach budownictwa przy ulicach z pełną infrastrukturą. Przyjmując większe działki o regularnych kształtach, pozwalających na dowolną zabudowę wolnostojącą rzeczoznawca wpłynęła na podniesienie wartości gruntu,

- rzeczoznawca popełniła podstawowe błędy, gdyż nie zastosowała metody wyceny wymaganej przepisami (metody porównywania parami).

Zdaniem odwołującego, rzeczoznawca do porównań powinna znaleźć wąskie działki, położone przy nieutwardzonych drogach polnych, które nie są drogami publicznymi, a ani jedna transakcja przyjęta do porównań nie odpowiada tym cechom, co dyskwalifikuje wycenę. Przesłankami przemawiającymi za obniżeniem wartości gruntu powinna być obniżająca się liczba mieszkańców miasta, fakt że miasto się nie rozwija, duża liczna wyburzeń, co zwiększa podaż wolnych działek budowlanych o lepszej lokalizacji. W ocenie strony, błędnie opłatą została objęta powierzchnia całej działki, ponieważ zgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy, wskaźnik zabudowy do powierzchni nieruchomości został określony w przedziale od 11,52 % do 20,12% przy zachowaniu minimum 50% działki, jako powierzchni aktywnej przyrodniczo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawił treść regulacji prawnych (art. 92 ust. 2, art. 143 ust. 1 u.g.n.) wskazując następnie, iż dla terenu, na którym jest położona działka nr 186/4 nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 92 ust. 2 u.g.n. za nieruchomości rolne i leśne nie uznaje się nieruchomości, dla których ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 roku Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną ze zjazdem. Decyzja o warunkach zabudowy określa potencjalną możliwość korzystania z nieruchomości, jeżeli na danym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie istotne jest więc, że dla spornej działki ustalone zostały warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, co spowodowało, iż działka ta nie stanowi już nieruchomości rolnej w rozumieniu przepisów u.g.n.

Następnie Kolegium sięgając do treści art. 143 ust. 2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2 oraz art. 148b ust. 1 u.g.n. wyjaśniło, iż za datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo do korzystania z wybudowanej drogi należy uznać datę wynikającą z możliwości przystąpienia do użytkowania tych urządzeń lub drogi, ustaloną według przepisów prawa budowlanego.

Budowę sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy A zrealizowano na podstawie pozwoleń na budowę (z dnia 17 listopada 2011 roku i z dnia 2 kwietnia 2012 roku). W dniu 28 lipca 2015 roku złożone zostało do organu nadzoru budowlanego zawiadomienie o zakończeniu inwestycji. W myśl art. 54 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji. W sprawie organ nadzoru budowlanego pismami z dnia 10 sierpnia 2015 roku zawiadomił inwestora, że nie wnosi sprzeciwu. Za dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej Kolegium przyjęło zatem dzień 10 sierpnia 2015 roku. Od następnego dnia zaczął biec trzyletni termin do wszczęcia przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Prezydent Miasta P. wszczął z urzędu postępowanie wysyłając zawiadomienie z dnia 22 lutego 2018 roku o wszczęciu postępowania do właściciela nieruchomości – P.a B.a na adres zamieszkania figurujący w dokumentach urzędu (tj. P., C 6 m. [...]). Przesyłka listowa nie została odebrana przez adresata, a na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma widnieje adnotacja listonosza: "adresat nie przebywa w Polsce – informacje od sąsiada". Nie powiodły się również próby doręczenia P. B. zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 1 marca 2018 roku (na ten sam adres) oraz zawiadomienia z dnia 23 maja 2018 roku o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym (na adres: W., ul. D 24 m. [...]). Kodeks postępowania administracyjnego nie wskazuje żadnej formy, w jakiej ma nastąpić wszczęcie postępowania i nie określa również daty wszczęcia postępowania z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęto, że jest to data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, przy czym czynność ta powinna spełniać odpowiednie (ogólne) wymagania. W dniu 25 czerwca 2018 roku podczas wizyty w organie o prowadzeniu postępowania w sprawie dowiedziała się E. K.-B., będąca pełnomocnikiem P. B.. W świetle powyższego, został zachowany trzyletni termin do wszczęcia postępowania.

Następnie Kolegium cytując treść art. 146 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. wskazał, iż w sporządzonym w dniu 15 maja 2018 roku operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy do wyceny zastosowała podejście porównawcze metodę porównywania nieruchomości parami. Sięgając do art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. Kolegium zaakcentowało, iż rzeczoznawca majątkowy mając na uwadze, że dla całej działki wydana została decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, prawidło przyjęła w dalszej wycenie funkcję mieszkaniową jednorodzinną wycenianej nieruchomości, uwzględniając całą jej powierzchnię (a nie tylko część określoną w decyzji o warunkach zabudowy, jako "wskaźnik powierzchni zabudowy", co sugerował autor odwołania). Postąpiła też zgodnie z dyspozycją art. 146 ust. 3 u.g.n. określając wartości nieruchomości według stanu przed wybudowaniem i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej według cen z dnia stworzenia warunków do korzystania z tego urządzenia, tj. z dnia 10 sierpnia 2015 roku.

Wyceniając nieruchomość rzeczoznawca uwzględniła, że nieruchomość jest położona w strefie pośredniej miasta, w otoczeniu rozwijającej się zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz terenów użytkowanych rolniczo. Działka (na dzień oględzin, tj. 22 marca 2018 roku) była ogrodzona, niezbudowana, z nasadzeniami (drzewka owocowe). Dojazd do nieruchomości od strony miasta drogami asfaltowymi, następnie drogą gruntową - ul. D. Uzbrojenie terenu przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej - wodociąg gminny i linia eNN. Wycena nieruchomości została poprzedzona analizą lokalnego rynku kupna - sprzedaży prawa własności nieruchomości niezabudowanych obejmującego teren miasta P. funkcji budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, w latach 2013-2015. Rzeczoznawca nie stwierdziła zmian cen nieruchomości na skutek upływu czasu w badanym okresie i przyjęła do wyceny ceny nieruchomości bez korekty.

Do określenia wartości rynkowej nieruchomości przed wybudowaniem i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej rzeczoznawca wykorzystała transakcje dotyczące niezabudowanych nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z dostępem do kanalizacji sanitarnej i bez tego dostępu. Do szczegółowej analizy cenowo-porównawczej nieruchomości według stanu przed stworzeniem warunków do korzystania z sieci kanalizacji sanitarnej rzeczoznawca przyjęła 3 transakcje sprzedaży nieruchomości położonych: przy ul. E, ul. F i ul. G. Zgodnie z ich opisem zamieszczonym w tabeli na stronie 12 operatu, wszystkie nieruchomości porównawcze położone są w terenach mieszkaniowych (na podstawie decyzji o warunkach zabudowy), w pośrednich strefach miasta, przy drogach wewnętrznych o nawierzchni gruntowej, z dostępem do sieci wodociągowej i eNN, bez ograniczeń w zagospodarowaniu. Do analizy cenowo-porównawczej nieruchomości według stanu po stworzeniu warunków do korzystania z sieci kanalizacji sanitarnej autorka operatu przyjęła 3 transakcje sprzedaży nieruchomości położonych: przy ul. H (2 nieruchomości) i przy ul. I. Zgodnie z opisem w tabeli na stronie 14 operatu, wszystkie nieruchomości porównawcze położone są w terenach mieszkaniowych (decyzje o warunkach zabudowy i studium), w pośrednich strefach miasta, dwie przy drogach wewnętrznych o nawierzchni gruntowej, jedna przy drodze asfaltowej, z dostępem do sieci wodociągowej, eNN i kanalizacyjnej, bez ograniczeń w zagospodarowaniu. Uzyskane w przyjętych do analizy transakcjach ceny rzeczoznawca skorygowała z uwagi na cechy różniące nieruchomości porównawcze od nieruchomości porównywanej. Według rzeczoznawcy cechami mającymi wpływ na ceny gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne na analizowanym rynku są: lokalizacja (dobra, średnia, słaba) - waga 35%; możliwość zagospodarowania (dobra, słaba) - waga 20%; dojazd do nieruchomości (dobry, średni) - waga 25%; powierzchnia działki (preferowana, dobra, średnia) - waga 20%. Rzeczoznawca przyjęła, że działka objęta wyceną posiada lokalizację średnią, możliwość zagospodarowania dobrą, dojazd do nieruchomości średni oraz powierzchnię działki preferowaną (wg przyjętych ocen dla poszczególnych cech nieruchomości).

Mając na uwadze cel wyceny, rzeczoznawca nie przyjęła stopnia wyposażenia w urządzenia i infrastrukturę techniczną jako cechy mającej wpływ na cenę, ponieważ do porównań przyjęła nieruchomości wyposażone w takie same media jak wyceniana nieruchomość (według stanu przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej).

Zawarte w odwołaniu zarzuty strona stawiała już w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i wnosiła uwagi do operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Uwagi te zostały przekazane autorce operatu szacunkowego, która ustosunkowała się do nich w piśmie z dnia 30 czerwca 2018 roku uznając je za bezzasadne.

Analizując operat również Kolegium nie stwierdziło jego wad wskazanych przez stronę ani takich, które powodowałyby niezgodność z przepisami prawnymi dotyczącymi zasad i trybu wyceniania nieruchomości. Operat zawiera wszystkie wymagane elementy, wynikające z przepisu § 56 rozporządzenia, jest spójny, logiczny i może stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem kanalizacji sanitarnej. Sam operat sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Przedstawia jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia ich zrozumienie. Z art. 154 u.g.n. wynika, że rzeczoznawca ma swobodę w wyborze podejścia, metody i techniki szacowania. Dobór nieruchomości porównawczych w procesie szacowania wartości nieruchomości należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego, posiadającego specjalistyczną wiedzę w tym zakresie. Przyjęte do porównań nieruchomości opisane zostały w takim zakresie, w jakim wynika to z przepisów prawa i w sposób wystarczający do ich wykorzystania na potrzeby wyceny. W treści operatu szacunkowego zawarto wszystkie cechy i atrybuty nieruchomości porównawczych, które są wystarczające do przyjęcia, iż znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Obowiązkiem rzeczoznawcy jest spełnienie warunku podobieństwa, a nie identyczności w doborze nieruchomości. Istotne jest więc, by różnice pomiędzy nieruchomościami zostały we właściwy sposób skorygowane i ocenione, co też miało miejsce w sprawie.

Organ nie zgodził się ze stroną, że nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej, energii elektrycznej i nie może być w pełni wykorzystana na cele budownictwa mieszkaniowego. Dostęp do drogi publicznej nie oznacza bezpośredniego dostępu do takiej drogi, lecz wystarczy, że jest możliwość skomunikowania z taką drogą za pośrednictwem innych dróg, np. wewnętrznych, bądź nawet przez ustanowienie służebności przez nieruchomość sąsiednią. Ulica A wprawdzie nie jest jeszcze wybudowana i jest drogą gruntową (tak jak drogi, przy których położone są nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę do porównań), jednak zapewnia dostęp do drogi publicznej - ul. B. Budowa przyłącza energetycznego należy do właściciela nieruchomości, a jego koszt zależy od mocy przyłączeniowej (zgodnie z zapotrzebowaniem właściciela), a nie jego długości. Dodatkowe koszty należy ponieść dopiero, gdy długość przyłącza przekracza 200 m. W ocenie rzeczoznawcy majątkowego i Kolegium nie ma również ograniczeń w zagospodarowaniu całej działki na cele budownictwa mieszkaniowego z uwzględnieniem sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy określonych w decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla tej działki oraz przepisów w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Celem wyceny nieruchomości było wskazanie, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku ze stworzeniem warunków do jej podłączenia do wybudowanej kanalizacji sanitarnej i to było podstawowym kryterium określenia wartości nieruchomości. Wynikające z wyceny wartości nieruchomości Kolegium uznało za dające podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Na skutek wybudowania kanalizacji sanitarnej wartość nieruchomości wzrosła o 7.100 zł, co stanowi podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 2.130 zł.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze P. B. wskazał, iż planowana inwestycja (a dokładnie jej odcinek na ul. A 4-6) został wybudowany poza granicami obszaru objętego zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona skierowała do organu nadzoru budowlanego wniosek o uchylenie wszelkich pozwoleń i decyzji dotyczących budowy odcinka kanalizacji sanitarnej. Nie ma podstaw do zaprojektowania, wybudowania i zatwierdzenia kanalizacji sanitarnej na odcinku ul. A 4-6 poza planem zagospodarowania przestrzennego w drodze polnej.

Zdaniem autora skargi, rzeczoznawca w sporządzonym operacie nie wzięła pod uwagę wszystkich aspektów wpływających na wartość wycenianej nieruchomości, pominęła przesłanki obniżające wartość gruntu. Rzeczoznawca przyjmując położenie ulicy na terenie objętym zapisami planu miejscowego popełniła podstawowy błąd, który wpłynął na przyjęcie przez nią do porównania nieruchomości zabudowanych. Rzeczoznawca przyjęła, że nieruchomość położona jest w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy otoczona jest terenami rolnymi.

Odnosząc się natomiast do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący napisał, iż błędnie powołało się ono na zapisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem ten akt znajdzie zastosowanie dopiero na etapie pozwolenia na budowę, a nie na etapie ustalania warunków zabudowy. Działka jest wąska i ma bardzo ograniczoną możliwość zabudowy, dlatego – zdaniem strony – rzeczoznawca powinien przyjąć jedynie najniższy lub średni wskaźnik zabudowy z decyzji o warunkach zabudowy, a nie wskaźnik 100% powierzchni działki. Opłata adiacencka powinna być określona na datę odbioru urządzeń (10 sierpnia 2015 roku), ale wartość nieruchomości przed wybudowaniem należy określić według cen z daty odbioru urządzeń infrastruktury, a wartość po wybudowaniu – według cen z dnia decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca powinien przyjąć tylko nieruchomości z okresu ostatnich 2 lat, a nie z lat 2013-2015, bowiem to dyskwalifikuje operat szacunkowy. Dostęp do drogi publicznej – zdaniem strony – ma charakter bardzo istotny, bowiem jest to warunek niezbędny i konieczny do realizacji inwestycji budowlanych, jest także przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji budowlanych. Charakter dostępu nieruchomości do drogi publicznej wpływa na wartość nieruchomości i koryguje wartość nieruchomości w operacie szacunkowym. Wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy w drodze przy nieruchomości jest jedynie gazociąg, nie ma linii eNN. Rzeczoznawca pisząc, że działka jest położona na terenie "rozwijającej się zabudowy mieszkaniowej" błędnie przyjęła transakcje sprzedaży nieruchomości z terenów zabudowanych, nie wprowadziła korekty z uwagi na brak linii eNN, której faktycznie nie ma (jest jedynie możliwość jej budowy). Wyceniana działka posiada ogrodzenie z lat 70 ubiegłego wieku, które nie zwiększa jej wartości. Działka jest niezabudowana, użytkowana rolniczo, nie posiada żadnego uzbrojenia, dlatego na podstawie § 40 rozporządzenia rzeczoznawca powinna przyjąć do wyceny nieruchomości niezabudowane.

Zdaniem autora skargi, sporządzony w sprawie operat jest przygotowany nierzetelnie, a sama opłata jest zawyżona. Rzeczoznawca nie dokonała właściwej analizy rynku pomijając to, że liczba mieszkańców miasta spada, popyt na działki maleje. Większym zainteresowaniem cieszy się część zachodnia miasta, gdzie są osiedla mieszkaniowe, centra logistyczne i zakłady produkcyjne. Wszystkie nieruchomości uwzględnione przy wycenie znajdują się po stronie zachodniej miasta. Rzeczoznawca powinna wyjaśnić dlaczego do porównania uwzględniła nieruchomości tylko z zachodniej części miasta, tym bardziej że wyceniała wartość gruntu bez części składowych. Autorka operatu nie wskazała ile transakcji skrajnych odrzuciła, czy opisała wybrane do porównania nieruchomości, czy wybrane nieruchomości są podobne. Z powodu licznych niejasności i wad operatu, strona skarżąca wystąpiła do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych ze skargą.

W toku postępowania administracyjnego strona wskazywała na nieprawidłowości w sporządzonym operacie.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zwrot wszelkich kosztów związanych z postępowaniem sądowym, a także kosztów korespondencji, wykonania kopii i ekspertyz itp.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

W piśmie z dnia 25 września 2019 roku pełnomocnik skarżącego oświadczyła, iż cofa zawarty w skardze zarzut, iż rzeczoznawca przyjęła błędnie termin określenia wartości nieruchomości na dzień oddania do użytku inwestycji. W ocenie skarżącej, wartość działek niezabudowanych w roku 2015 wyniosła 43,72 zł/m2. Zdaniem autorki pisma, uwzględnienie w wycenie nieruchomości po zachodniej stronie miasta jest błędne, bowiem w tamtej części jest zupełnie inny rynek nieruchomości, w pobliżu jest autostrada, zakłady produkcyjne, centra logistyczne, osiedla jedno i wielorodzinne.

Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 25 września 2019 roku pełnomocnik skarżącego oświadczyła, iż popiera skargę oraz okazała pismo Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 11 lutego 2018 roku stanowiące jej odpowiedź na skargę na działanie rzeczoznawcy majątkowego. Zdaniem pełnomocnika, opłata adiacencka powinna być ustalona, procentowo stosownie do wskaźnika zabudowy dla tej konkretnej działki czyli od 11,52% do 20,12% i w tym zakresie pełnomocnik skarżącego przyjęłaby przedstawione wartości operatu rzeczoznawcy majątkowego jako podstawę wyceny wzrostu wartości działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, organy prowadzące postępowanie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji.

W stanie faktycznym sprawy, organ pierwszej instancji nałożył na skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (kanalizacja sanitarna w ulicy). Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy powołanej uprzednio ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 145 ust. 1 u.g.n., wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Stosownie natomiast do treści art. 143 i 144 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Stosownie zatem do wskazanych przepisów w przypadku, gdy urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, np. gminy, właściciele nieruchomości obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy tych urządzeń przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, zgodnie z art. 143 ust. 1 w zw. z art. 144 u.g.n. Opłatę adiacencką ustala w drodze decyzji wójt (burmistrza albo prezydenta miasta) każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie opłaty adiacenckiej (obecnie wszczęcie postępowania) może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia takich warunków, jeżeli w dniu ich stworzenia obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej tej opłaty (art. 145 ust. 2 u.g.n.), przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 50% (art. 146 ust. 2 u.g.n.). Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, co następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości, o czy stanowi art. 146 ust. 1 i 1a u.g.n.

Z przytoczonych regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu budowy infrastruktury technicznej może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) została wybudowana infrastruktura techniczna, z udziałem środków publicznych;

2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej;

3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania infrastruktury technicznej, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego;

4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Winno być poza sporem, że w rozpoznawanej sprawie ziściła się przesłanka wymieniona wyżej w punkcie 4, gdyż nie budzi wątpliwości, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej obowiązywała uchwała nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 25 kwietnia 2001 roku w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu uczestnictwa właścicieli nieruchomości i użytkowników wieczystych, których na podstawie odrębnych przepisów nie mają obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste lub wnieśli za zgodą właściwego organu jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, w kosztach budowy sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych, telekomunikacyjnych oraz urządzenia lub modernizacji dróg. Wspomniana uchwała ustaliła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na 30%. Wskazana uchwała jest aktem prawa miejscowego, funkcjonuje w obrocie prawnym.

Ponadto, jak słusznie ustaliły organy obu instancji na podstawie materiału zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy, doszło do stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości strony do urządzenia infrastruktury technicznej – sieci kanalizacyjnej na ulicy A, czego wymaga art. 145 § 1 in fine u.g.n.

W świetle art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie, czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje na podstawie odrębnych przepisów. Przy czym wspomnianymi "odrębnymi przepisami" są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych. Ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje terminów: "budowa urządzenia infrastruktury technicznej", to dla ustalenia prawidłowego znaczenia należy posiłkowo sięgnąć do ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta P. pełniący funkcję Starosty decyzją z dnia [...] listopada 2011 roku, nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie dla Miasta P. na budowę odcinka sieci sanitarnej ul. A. Następnie Prezydent Miasta P. pełniący funkcję Starosty decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 roku, nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie dla Miasta P. na budowę odcinka kanału sanitarnego z przyłączami kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym ul. A. Następnie inwestor, czyli Miasto P., stosownie do art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2017 roku, poz. 1332 ze zm.), w dniu 28 lipca 2015 roku złożyło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego zawiadomienie o zakończeniu inwestycji budowy kanalizacji sanitarnej w ul. A. Pismami z dnia 10 sierpnia i z dnia 18 września 2015 roku organ nadzoru budowlanego poinformował o nie wnoszeniu sprzeciwu od zakończonej inwestycji. Wydanie przez organ nadzoru budowlanego zaświadczenia o przyjęciu złożonego przez gminę zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, z jednoczesnym stwierdzeniem, że organ ten nie zgłasza sprzeciwu co do zamiaru przystąpienia do użytkowania inwestycji, stanowi zatem spełnienie warunków do zgodnego z prawem korzystania z wybudowanego urządzenia. Za datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej organ uznał dzień 10 sierpnia 2015 roku.

Niewątpliwie wskazane rozstrzygnięcia determinują stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości skarżącego do urządzenia infrastruktury technicznej jaką stała się wybudowana sieć kanalizacyjna. Nie budzi też wątpliwości zaangażowanie środków publicznych dla wybudowania opisanej infrastruktury. Organ wskazał, że kanalizacja sanitarna w ul. A wybudowana została ze środków własnych Miasta P. przy współfinansowaniu przez Unię Europejską.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie spełniona została zatem pierwsza oraz druga z ww. przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, w postaci dochowania, wskazanego w art. 145 ust. 2 u.g.n., terminu 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej. W myśl przywołanego przepisu termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej. Należy zauważyć, że użyte w art. 145 ust. 2 u.g.n. sformułowanie "od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury" nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretowane jednolicie. Jednakże Sąd w niniejszym składzie przychyla się do poglądu, zgodnie z którym momentem, w jakim dochodzi do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (a szerzej, tak jak w niniejszej sprawie, z wybudowanej infrastruktury technicznej), nie jest data podpisania protokołu ostatecznego odbioru i przekazania do użytkowania obiektu, lecz dopiero data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania infrastruktury, ustalona z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego (podobnie m.in. w wyrokach NSA: z dnia 18 stycznia 2011 roku, sygn. I OSK 398/10; z dnia 3 listopada 2011 roku, sygn. I OSK 1921/10; z dnia 18 listopada 2014 roku, sygn. I OSK 691/13; a także wyrokach WSA: z dnia 28 października 2009 roku, sygn. II SA/Go 664/09; z dnia 20 września 2012 roku, sygn. IV SA/Po 543/12; z dnia 11 października 2012 roku, sygn. IV SA/Po 568/12; z dnia 10 kwietnia 2013 roku, sygn. II SA/Sz 1333/12; z dnia 14 stycznia 2015 roku, sygn. II SA/Kr 1573/14; z dnia 26 marca 2015 roku, sygn. I SA/Wa 1893/14; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów pozwala na stwierdzenie, że organy prawidłowo wskazały jako datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej sieci kanalizacyjnej, dzień 10 sierpnia 2015 roku.

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie ziściła się także trzecia z ww. przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, w postaci wykazania wzrostu wartości nieruchomości wskutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Sąd podzielił ocenę operatu, którego ustalenia stanowiły w tej sprawie podstawę wymiaru opłaty adiacenckiej, wyrażoną przez organy obu instancji – jako prawidłowego dowodu w sprawie – uznając, że zarzuty skarżącego skierowane pod adresem tego opracowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W tym miejscu godzi się podkreślić, że operat ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), toteż podlega ocenie, jak każdy inny środek dowodowy, wszak poza zagadnieniami należącymi do sfery wiadomości specjalnych, gdyż tej materii organ nie bada. Zatem tylko wówczas, gdyby istotne okoliczności mające wpływ na wysokość szacunku zostały przedstawione w opinii w sposób uniemożliwiający dokonanie oceny operatu, czy w sposób odbiegający od wymogów prawnych, jawnie sprzeczne z faktami, były nielogiczne czy niezgodne z zasadami doświadczenia, można byłoby jego wnioski podważyć (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 roku, sygn. I OSK 2531/13). Natomiast w sytuacji gdy strona kwestionuje moc dowodową i zasadność operatu szacunkowego opracowanego na potrzeby danej sprawy przez uprawnioną osobę, winna przedstawić inny szacunek sporządzony również przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, czego skarżący nie uczynił.

W niniejszym operacie wad ani organy obu instancji, ani kontrolujący je Sąd w niniejszym składzie, nie dopatrzyli się.

Zauważyć należy, że organ odwoławczy obszernie i szczegółowo omówił przepisy regulujące sposób dokonania wyceny, nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów podnoszonych przez skarżącego i z argumentacją organu należy się zgodzić. Analiza dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem pisemnej opinii rzeczoznawcy pozwala na przyjęcie wniosków zaprezentowanych przez Kolegium w motywach kwestionowanej decyzji. Podkreślić należy, że w myśl art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości. Zdaniem Sądu, zgodzić się należy z organem, że wykonany dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy został sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, elementy wymagane dla tego dokumentu. Ponadto przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania przyjętej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami.

Zastrzeżenia jakie podniesiono w skardze odnośnie operatu szacunkowego, jak już wskazano, nie zyskały uznania składu orzekającego. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje kwestia zasadności budowy sieci kanalizacyjnej na spornym terenie, czy legalności pozwolenia na budowę. Nie ma wpływu na zasadność ustalenia opłaty adiacenckiej okoliczność, że inwestor zaprojektował i wybudował, a organ nadzoru budowlanego dopuścił do użytkowania sieć na terenie poza obszarem objętym zapisami planu miejscowego i w drodze polnej. Rzeczoznawca majątkowa w operacie napisała, że do porównania uwzględniła nieruchomości przeznaczone w planie miejscowym, decyzji o warunkach zabudowy lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W sprawie bowiem nie może być kwestionowana okoliczność, iż dla nieruchomości skarżącego została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zjazdem. Z załączonych do ww. decyzji wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że nieruchomość skarżącego znajduje wśród zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi. Sam skarżący zaś uzyskał nawet na nią decyzję o warunkach zabudowy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wraz z niezbędną infrastrukturą i zjazdem z ulicy A w dacie 29 czerwca 2015 roku.

Rzeczoznawca w operacie (str. 33 operatu) napisała, iż nieruchomość położona jest w otoczeniu istniejącej i rozwijającej się zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz terenów użytkowanych rolniczo. Stąd nie zyskało uznania składu orzekającego twierdzenie skarżącego, że jego działka otoczona jest terenami rolnymi.

Wszelkie okoliczności związane z cechami nieruchomości skarżącego (czyli np. kształt, zaopatrzenie w infrastrukturę techniczną, czy dostęp do drogi) niewątpliwie wpływają na możliwość jej zagospodarowania, zatem znajdują także swoje odzwierciedlenie w cenie nieruchomości. Także wskazane okoliczności znalazły swoje odzwierciedlenie w opinii rzeczoznawcy, gdzie tenże uznał, że wyceniana nieruchomość ma średnią lokalizację (str. 33 operatu) definiowaną jako tereny pośrednie, z dobrym dostępem do komunikacji miejskiej, obiektów handlowo-usługowych, obiektów oświatowych lub strefa blisko centrum ze słabą ekspozycją (str. 13 operatu). Uwzględniając definicję cechy lokalizacja w ocenie dobra, średnia i słaba, wątpliwości składu orzekającego nie budzi kwalifikacja przyjęta przez rzeczoznawcę. Podobnie w zakresie cechy możliwość zagospodarowania ocenionej jako dobra (str. 33 operatu), czyli teren płaski, stabilny bez ograniczeń w wykorzystaniu całej powierzchni nieruchomości (str. 13 operatu). Uwzględniając definicję cechy możliwość zagospodarowania w ocenie słaba, wątpliwości składu orzekającego nie budzi kwalifikacja przyjęta przez rzeczoznawcę. Również cecha dojazd do nieruchomości została oceniona jako średnia (str. 33 operatu), co nie budzi zastrzeżeń składu orzekającego. Dojazd do nieruchomości oceniony jako średni to dojazd z drogi asfaltowej, następnie z drogi gruntowej i/lub przez nieruchomości przylegle (str. 13 operatu). W zakresie cechy dojazd do nieruchomości ocena średnia jest najniższą z możliwych. Następnie, rzeczoznawca prawidłowo przyjęła, że nieruchomość jest zaopatrzona w gazociąg i prąd. Kwestia doprowadzenia prądu do nieruchomości, podczas gdy linia energetyczna znajduje się w ulicy, przy której zlokalizowana jest nieruchomość nie może być traktowana jako działka bez dostępu do energii elektrycznej. Ogrodzenie – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie podlegało wycenie, zatem nie mogło zwiększyć jej wartości.

Dalej skarżący zakwestionował uwzględnienie do wyceny nieruchomości znajdujących się po zachodniej stronie miasta, gdzie – jak wskazał – jest lepsza infrastruktura, bowiem tam znajdują się osiedla mieszkaniowe, centra logistycznej i zakłady produkcyjne. Sięgając do treści operatu należy podkreślić, że rzeczoznawca wartość rynkową nieruchomości określiła w podejściu porównawczym, metodą porównania parami. Podejście porównawcze – zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. – polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Przy czym nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Porównywalność w rozumieniu tego przepisu nie oznacza jednak identyczności powyższych parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości (por. np. wyroki NSA: z dnia 22 utego 2018 roku, sygn. I OSK 762/16; z dnia 22 września 2017 roku, sygn. I OSK 377/17 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 września 2019 roku, sygn. II SA/Gl 274/19). Innymi słowy, przepisy nie wymagają do uznania, że określona nieruchomość jest podobna tej samej lokalizacji w znaczeniu osiedla lub dzielnicy w mieście. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości. Dobór nieruchomości do analizy porównawczej jest zabiegiem wymagającym posiadania wiadomości specjalnych. Rolą organu, dla którego sporządzana jest opinia, ale i Sądu, jest natomiast ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej.

Nie znajduje także uzasadnienia wniosek strony, iż opłata adiacencka powinna być ustalona procentowo, stosownie do wskaźnika zabudowy dla nieruchomości. W przepisach ustawy, jak i rozporządzenia mowa jest o wycenie nieruchomości, a nie wycenie części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę lub jakikolwiek inny cel.

Zawarte w piśmie z dnia 25 września 2019 roku twierdzenie strony, iż wartość działek niezabudowanych w roku 2015 wyniosła 43,72 zł/m2, jako niepoparte żadnym dowodem (w szczególności opinią rzeczoznawcy sporządzoną na zlecenie skarżącego) nie może kontestować ustaleń biegłego przedstawionych w operacie szacunkowym.

Niezależnie od argumentacji przytoczonej wyżej, dla zobrazowania wzrostu wartości ceny jednego metra kwadratowego nieruchomości należy podzielić kwotę 7100 zł – wzrost wartości przez powierzchnię działki 1092 mkw co daje kwotę 6,5 zł/mkw. Z czego skarżącego obciąża 30 % czyli 1,95 zł/mkw co daje wyliczoną opłatę adiacencką na kwotę 2130 zł. Prowadzi to jednak do konkluzji, że nieruchomość uzbrojona w kolejne z mediów jakim jest kanalizacja zyskuje jednak na wartości wskazanej w operacie.

Końcowo podkreślić należy, iż mimo że skarżąca nie podnosiła argumentów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych Sąd, który nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), zobligowany był także rozważyć ewentualne naruszenia w tym zakresie. Sąd jednak nie dopatrzył się uchybień na tej płaszczyźnie, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.

Konkludując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.

dc