Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 139/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 218 i art. 219
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. T. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem znak: [...] wydanym dnia [...] listopada 2013 r. na podstawie art. 89 ust. 1, art. 93 § 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 § 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pk1 w zw. z art. 144 i art. 219 Kpa utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy podniósł, że jak wynika z akt sprawy, J. T., pismem z dnia 27 września 2012 r., zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, iż "grunty i nieruchomości w [...] dotyczy dz.nr [...]), wpisane do rejestru zabytków, były w latach 2010-2011 jak i również są w 2012 r. utrzymywane zgodnie z przepisami o ochronie zabytków"

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...]postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt, że zespół zabudowy dworskiej: pałac, oficyna, brama pałacowa, park w S., powiat [...] położony na działce nr ewid. [...], wpisany do rejestru zabytków pod nr [...], jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W uzasadnieniu organ konserwatorski pierwszej instancji powołał się na ustalenia dokonane w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 22 października 2012 r., w czasie których stwierdzono, iż stan zachowania pałacu od czasu kontroli stanu zachowania przeprowadzonej w dniu 4 lutego 2010 r. pogorszył się. Pojawiło się zawilgocenie ścian wewnętrznych, powodujące intensywne łuszczenie się warstw malarskich, zasolenie, czarne i szare naloty. Wybrzuszeniu i spękaniu uległ parkiet. Ponadto stwierdzono ubytki tynku w elewacjach pałacu, zwłaszcza w miejscach, gdzie wcześniej brakowało rynien i rur spustowych, zawilgocenie i zazielenienie elewacji, drobne ubytki dachówek. Ponadto organ konserwatorski pierwszej instancji stwierdził, że w oficynie pałacu rozpoczęto i przerwano roboty budowlane, przy czym prace te, obejmujące zdjęcie pokrycia dachowego i rozebranie więźby dachowej, przeprowadzone zostały niezgodnie z decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], pozwalającą na remont dachu i stropu oficyny, która to decyzja w przypadku więźby dachowej przewidywała "jedynie odtworzenie jej brakujących elementów" . Stwierdzono również brak zabezpieczenia wnętrza budynku, przez co było ono narażone na bezpośrednie działanie opadów atmosferycznych, częściowo zarwane stropy, widoczne spękania murów i ubytku tynku.

Stan techniczny bramy wjazdowej, ze względu na spękania i ubytki tynku, uszkodzenie detali architektonicznych oraz samosiejki porastające zwieńczenie, oceniono jako zły.

Zdaniem organu pierwszej instancji "również stan parku wskazuje na wieloletnie zaniedbania: w obrębie zadrzewienia w poszyciu występuje liczny samosiew drzew i krzewów w wieku 5-10 lat, brak widocznych śladów cięć pielęgnacyjnych starodrzewu". Skutkiem powyższego jest degradacja parku ze względów przyrodniczych oraz naturalną sukcesję środowiska.

Ponadto [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków powołał się na ustalenia z oględzin przeprowadzonych w dniu 17 grudnia 2012 r. W ich trakcie stwierdzono, że prowadzone są prace związane z remontem dachu jednakże w dalszym ciągu nie wykonano stropu, a obiekt nadal pozbawiony jest dachu. Ustalono ponadto, że w trakcie prac na II kondygnacji rozebrano 2/3 wysokości ściany wewnętrzne, zdemontowano stolarkę drzwiową, przemurowano nadproże okienne. Działania te nie były objęte pozwoleniem konserwatorskim. Ponadto pomimo naprawy rynien i rur spustowych w pałacu widoczne jest w wielu miejscach ich przeciekanie.

W związku z wniesieniem przez J. T. zażalenia na ww. postanowienie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r., l.dz. [...], stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie zostało wprowadzone do obrotu prawnego albowiem zostało doręczone stronie z pominięciem ustanowionego przez nią pełnomocnika.

Mając na uwadze powyższe, organ konserwatorski pierwszej instancji doręczył swoje postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. H. P.- pełnomocnikowi J. T., w dniu 30 sierpnia 2013 r.

Pismem z dnia 6 września 2013 r. H. P., działając w imieniu J. T., wniosła, w ustawowym terminie, zażalenie na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...].

Po przeanalizowaniu akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż:

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych zwalnia się od podatku nieruchomości będące gruntami i budynkami wpisanymi indywidualnie do rejestru zabytków, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej.

Na podstawie orzeczenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] z dnia [...] kwietnia 1957 r., znak: [...] do rejestru zabytków został wpisany pod nr [...] pałac w [...] wraz z oficynami i parkiem. Natomiast decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] czerwca 1963 r., znak: [...], do rejestru zabytków pod nr [...], został wpisany zespół zabudowy dworskiej: pałac, oficyna, brama pałacowa, park w [...].

Na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 219 Kpa odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia na które służy zażalenie.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że zaświadczenie jest czynnością materialno- techniczną, przyjmującą postać dokumentu urzędowego. Jest to czynność faktyczna, akt wiedzy organu, a nie jego woli. Organ stwierdza bowiem przy pomocy zaświadczenia to, co jest mu wiadome i nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie więc nie może w sposób władczy ustalać istnienia uprawnień (obowiązków), a jedynie je potwierdzać, o ile wynikają one z prowadzonych rejestrów, dokumentów lub innych danych znajdujących się w posiadaniu tego organu. Zaświadczenie potwierdza jedynie ustalony fakt, a nie wynik prowadzonego rozpoznania i i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i jest wydawane w postępowaniu uregulowanym w sposób szczególny w przepisach działu VII Kpa. Jest to postępowanie uproszczone i odformalizowane, w którym postępowanie wyjaśniające przeprowadza się w ograniczonym zakresie, spełnia bowiem inną rolę niż w postępowaniu zwykłym. Nie zmierza ono do wyjaśnienia i ustalenia wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a pełni pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, gdyż główną rolę pełnią tu dane z ewidencji rejestrów i zbioru dokumentów lub danych. Organ administracji publicznej ma podstawy do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treść najczęściej w sytuacji, gdy w toku uproszczonego postępowania wyjaśniającego nie było możliwe potwierdzenie istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia domagał się wnioskodawca z uwagi na brak takich danych.

Jak wskazano powyżej przesłanką zwolnienia nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków od podatku od nieruchomości jest fakt jej utrzymania i konserwacji zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zgodnie z art. 5 pkt 2 tej ustawy, na właścicielu lub posiadaczu zabytku spoczywa obowiązek zapewnienia warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich robót budowlanych przy zabytku. Zaś przepis art. 3 definiuje prace konserwatorskie jako działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku , zahamowanie procesów jego destrukcji oraz udokumentowanie tych działań (pkt6), prace restauratorskie- jako działania mające na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku, w tym, jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części oraz dokumentowanie tych działań (pkt7) natomiast robotami budowlanymi, w rozumieniu art. 3 pkt 8 są roboty budowalne w rozumieniu przepisów prawa budowlanego podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku. Zapewnienie warunków prowadzenia tych działań ma na celu realizację innego obowiązku, określonego w art. 5 pkt 3 tj. zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Organ odwoławczy podkreśli, iż wprawdzie właściciel w niniejszej sprawie podejmuje prace remontowe przy zabytku jednakże stwierdzonego podczas, przeprowadzanych w dniach 22.10.2012 r. i 17.12.2012 r., oględzin i opisanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, stanu zespołu zabudowy dworskiej w S. nie można określić mianem "jak najlepszego". W szczególności świadczy o tym fakt przeprowadzenia prac remontowych pałacu w sposób sprzeczny z warunkami określonymi w decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...]. W świetle zgromadzonych dokumentów budynek pozostaje niezabezpieczony przed negatywnym działaniem warunków atmosferycznych, co skutkuje degradacją jego poszczególnych elementów.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w sposób właściwy szczegółowo przedstawił stan zachowania poszczególnych elementów wpisanego do rejestru zabytków zespołu zabudowy dworskiej w [...] składającego się z pałacu, oficyny, bramy pałacowej i parku i podjął zgodnie z prawem rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wniósł J. T..

Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji tj. postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków skarżący zarzucił organom naruszenie:

1. art. 7 i 77 Kpa, poprzez:

-przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wybiórczy i niepełny, w szczególności zaś ustalenie na podstawie oględzin z dnia 22 października 2012 r. oraz 17 grudnia 2012 r., że obiekty są utrzymywane i konserwowane zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Mimo, że organy rozpatrujące niniejszą sprawę w postanowieniu i protokołach zebranych w sprawie wskazują, że stan pałacu jest zadowalający, skarżący naprawił rynny i rury spustowe a właściciel podejmuje prace remontowe przy zabytku oraz inne czynności związane z zapewnieniem ochrony zabytkom.

- uznanie, iż prace remontowe związane z dachem oficyny będącej zabytkiem prowadzone są niezgodnie z decyzją, gdy w rzeczywistości [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków sam wydał pozwolenie na remont dachu w oparciu o złożony przez skarżącego projekt i wg tego projektu prace są prowadzone.

2. 217 § 1 i 2 Kpa poprzez niewydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt, że zespół zabudowy dworskiej: pałac, oficyna, brama pałacowa, park w [...] położony na działce nr ewid. [...] wpisany do rejestru zabytków pod nr [...], jest utrzymany i konserwowany zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, mimo, że ze zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego, wynika, iż zespół zabudowy dworskiej, o którym mowa powyżej jest utrzymany i konserwowany zgodnie z przepisami tejże ustawy, co powinno skutkować wydaniem żądanego zaświadczenia,

3. naruszenie prawa materialnego, a to art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – poprzez uznanie, że działania podjęte przez właściciela obiektu w [...] nie są wystarczające dla uznania, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 5, o czym świadczy zły stan zachowania zabytkowego zespołu, a w rzeczywistości, pomimo wieku zabudowy, a także postępującej degradacji budynku, właściciel obiektu poczynił działania konserwatorskie i wstrzymujące degradację zgodnie z zaleceniami konserwatora.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, jak również powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Oznacza to, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżone rozstrzygnięcie wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może go wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.)

Podstawą wniosku złożonego przez skarżącego był przepis art. 217 § 2 pkt 2 Kpa. Przewiduje on, że organ wydaje zaświadczenie na wniosek osoby, która ma interes prawny w poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeżeli określone fakty lub stan prawny wynikają z prowadzonych przez organ ewidencji, jest on zobowiązany wydać zaświadczenie. Wydanie zaświadczenia może być przy tym poprzedzone koniecznym postępowaniem wyjaśniającym, w jego wyniku organ może wystawić zaświadczenie, nie dysponując żadnymi ewidencjami czy rejestrami. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń ma charakter uproszczony, zatem postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 Kpa nie może służyć regulowaniu stanu prawnego czy rozstrzyganiu wątpliwości co do zakresu praw i obowiązków określonych podmiotów.

Poświadczenie faktów dotyczy potwierdzenia przez organ istnienia jakiejś okoliczności faktycznej, może nią być np. figurowanie wnioskodawcy w jakimś rejestrze, spełnienie jakiegoś obowiązku. Stan prawny to natomiast określona sytuacja wynikająca z regulacji prawnej, czyli stan poddany prawnej reglamentacji, skutkujący istnieniem, praw i obowiązków.

Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegająca się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 Kpa).

Skarżący J. T. w swoim wniosku złożonym do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu 27 września 2012 r. wnosił o wydanie zaświadczenia, iż grunty i nieruchomości w [...] (działka nr [...]) wpisane do rejestru zabytków, były w latach 2010-2011, a także 2012 r. utrzymywane były zgodnie z przepisami o ochronie zabytków.

Ponieważ zespół zabudowy dworskiej tj. pałac, oficyna, brama pałacowa i park w [...] został wpisany do rejestru zabytków- zgodnie z art. 5 pkt 3, ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, właściciel lub posiadacz zabytku ma obowiązek zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Biorąc pod uwagę powyższe po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uwzględniającego posiadane dokumenty oraz wyniki przeprowadzonych oględzin organ odmówił wydania żądanego zaświadczenia, podnosząc, że stan zespołu zabudowy dworskiej w [...] nie można określić mianem "jak najlepszego"- szczegółowo uzasadniając wydane rozstrzygnięcie.

W tej sytuacji nie można uznać, aby w toku postępowania o wydanie żądanego zaświadczenia, organy orzekające w sprawie naruszyły zasady postępowania administracyjnego określone w art. 6-8 Kpa i art. 107 Kpa.

W tym miejscu zauważyć także należy, że skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że ustalenia organów oparte na zebranych w sprawie dowodach były niezasadne.

W tej sytuacji uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 202 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w wyroku.