Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1858/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.3 pkt 1b i pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.D. i S.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 286/06 w sprawie ze skargi H.D. i S.D. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz H.D. i S.D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 2 lutego 2007r. sygn. akt. II SA/Ke 286/06 oddalił skargę S.D. i H. D. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2006r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2006r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpatrzeniu odwołania S. i H. małż. D., utrzymał w mocy zaskarżoną przez nich decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2005r., nakazującą S. i H. D. dokonanie rozbiórki wiaty o wymiarach 4,70 x 5,50m, zrealizowanej na działce nr [...] w miejscowości D., przy ul. [...] 80 z zastrzeżeniem, że rozbiórka pokrycia dachowego winna być wykonana przez wykonawcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności, w wyniku której powstają odpady niebezpieczne i w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004r., w sprawie sposobu i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest ( Dz. U. Nr 71, poz.649) natomiast jak zaznaczono obowiązek rozbiórki nie dotyczy części północnej ściany wiaty poniżej wysokości 2,2m., która stanowi murowane ogrodzenie boczne działki oraz wylewki betonowej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż organ pierwszej instancji dnia 27 października 2005r. przeprowadził kontrolę w wyniku której ustalono, że na przedmiotowej działce znajduje się wiata o wymiarach jak wyżej, zlokalizowana pomiędzy budynkiem mieszkalnym i budynkiem stodoły. Jej konstrukcję stanowi - od strony granicy działki - ściana murowana o długości 5,60 m i wysokości 3,5,m, natomiast od strony podwórka słup stalowy, zabetonowany w ziemi, z opartą na nim belką stalową zamocowaną w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego i stodoły. Belka ta podpiera jednospadową konstrukcję drewnianą dachu pokrytą eternitem. Konstrukcja ta wraz z pokryciem wystaje poza lico ściany usytuowanej od strony granicy działki. Podczas kontroli S. i H. D. oświadczyli, że wiatę wybudowali w 2005r. na miejscu starej szopy drewnianej, która została całkowicie rozebrana. Ponadto w piśmie z dnia 20 listopada 2005r. S. i H. D. oświadczyli, że po uprzednim dokonaniu zgłoszenia przystąpili do remontu budynku gospodarczego - stodoły. W zgłoszeniu tym na mapie sytuacyjno-wysokościowej zaznaczony był także budynek szopy, przylegający do stodoły, który także podlegał remontowi. Stwierdzili również, że ściana wiaty od strony granicy działki powstała w wyniku nadbudowy muru ogrodzeniowego od wysokości 2,2m do wysokości 3,5m.

Wobec powyższego organ pierwszej instancji ustalił, iż jest to obiekt związany

z produkcją rolną, uzupełniający zabudowę zagrodową, zatem rozpoczęcie budowy wymagało uprzednio zgłoszenia tego zamiaru właściwemu organowi. Inwestorzy natomiast wykonali obiekt samowolnie.

Organ drugiej instancji podkreślił, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż zgłoszenie remontu, o którym wspominają skarżący obejmowało wymianę pokrycia dachowego, obróbki blacharskie oraz ocieplenie ścian budynku gospodarczego.

W rezultacie, jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej na miejscu budowy, S. i H. D. wymienili drewniane ściany stodoły na murowane oraz wykonali dach i pokrycie. Ponadto, pomiędzy tym budynkiem, budynkiem mieszkalnym, a murowanym ogrodzeniem wykonali wiatę w sposób opisany wyżej. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wykonania tego obiektu nie można zakwalifikować jako remontu, lecz jako budowę nowego obiektu od podstaw, bez wymaganego zgłoszenia. Fakt konieczności zgłoszenia zamiaru wykonania robót wynika wprost z treści art. 29 i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, który to przepis wymienia w enumeratywny sposób roboty budowlane, których realizacja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W analizowanym przypadku ma zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej tj. parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80m. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, budynek taki można realizować na podstawie zgłoszenia.

Stosownie do art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego - właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast ust. 2 w/w artykułu stanowi, że jeżeli, budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. W analizowanej sprawie organ pierwszej instancji nie wydał postanowienia o wstrzymaniu robót, gdyż Gmina D. nie posiada aktualnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia uzyskanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem, a tym samym jej zalegalizowanie. Inwestor nie posiada także ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. i H. małżonkowie D. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że decyzja jest dla nich krzywdząca, ponieważ roboty budowlane wykonali z dostępnych na działce materiałów budowlanych, w ciągu jednego dnia, z uwagi na warunki pogodowe, celem zabezpieczenia przed niszczeniem materiałów i sprzętu. Docelowo w tym miejscu zaplanowali wykonanie budynku gospodarczego. Obecnie nie mogą oni zalegalizować części wykonanych robót, dotyczących muru ogrodzeniowego, gdyż w przyszłości będzie on wykorzystany jako ściana projektowanego budynku gospodarczego. Z uwagi na wydaną decyzję o rozbiórce nie mogą natomiast zgłosić do Starostwa budowy budynku gospodarczego.

Ponadto skarżący podnieśli w skardze, iż "niezrozumiałym jest fakt interpretowania i uzależniania zalegalizowania części wykonanych robót od planu miejscowego zagospodarowania gminy, którego opracowanie przez Urząd Gminy w D. trwa już 3 lata, czy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tak małego obiektu, którego budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę".

Zdaniem skarżących ustawowe przepisy, na podstawie których wydana została decyzja, odnoszą się "prawdopodobnie" do dużych inwestycji i ich interpretacja w odniesieniu do małego zadaszenia i "uzależnianie legalizacji od planu gminy i decyzji o warunkach zabudowy nie było w zamyśle ustawodawcy". Lokalizacja wiaty powinna być rozpatrywana w oparciu o przepisy techniczno - budowlane, a nie o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, czy decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, "która nie poprzedza zgłoszenia robót budowlanych do Starostwa".

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał , że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sąd uznał, iż stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że mamy w sprawie do czynienia z obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1b i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), który skarżący zlokalizowali na własnej działce bez wcześniejszego zgłoszenia wymaganego przepisem art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1a tego Prawa - a więc samowolnie.

Do oceny skutków prawnych samowoli jak zaznaczono będzie zatem miał zastosowanie przepis art. 49b, którego brzmienie w zakresie ust.1-3 jest następujące:

1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni:

1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;

2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;

3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

3. W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1.

Redakcja cytowanego wyżej przepisu w aktualnie obowiązującym brzmieniu świadczy - w ocenie Sądu pierwszej instancji - o tym, że wolą ustawodawcy było umożliwienie legalizacji samowoli budowlanej jedynie w dwóch przypadkach:

- na obszarach, na których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że wzniesiony samowolnie obiekt jest z ustaleniami tego planu zgodny lub

- w przypadku braku planu tylko wówczas, gdy inwestor dysponuje ostateczną w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego decyzją o warunkach zabudowy, przy czym realizowana budowa jest z tą decyzją zgodna.

Przy braku spełnienia powyższych warunków, dla oceny skutków samowoli budowlanej nie ma żadnego znaczenia podnoszona w skardze okoliczność dotycząca rozmiarów inwestycji. W każdym takim przypadku - bez względu na to, czy mamy do czynienia z wiatą, czy też z dużym przedsięwzięciem budowlanym - chodzi przecież o to, że dany obiekt zrealizowany został wbrew obowiązującemu prawu, które nakazuje wznosić obiekty budowlane po uzyskaniu zgody właściwego organu. Sąd przypomniał, że stosownie do treści art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P., akty prawa miejscowego - na obszarze działania organów, które je ustanowiły - są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na równi z ustawą zasadniczą, ustawami zwykłymi, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi oraz rozporządzeniami. Ponieważ postępowanie prowadzone w trybie art. 49b Prawa budowlanego ma za zadanie doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, wszędzie tam, gdzie efektu takiego nie można osiągnąć - legalizacja nie jest możliwa. Doprowadzenie do stanu zgodności z prawem oznacza zaś między innymi sytuację, w której wzniesiony samowolnie obiekt budowlany odpowiada obowiązującym aktualnie przepisom, w tym także prawu miejscowemu - jeżeli zostało ono uchwalone. Jeżeli prawo takie na danym terenie nie obowiązuje ( chodzi konkretnie o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), stan powstały wskutek samowoli budowlanej można tylko wówczas uznać za zgodny prawem, jeżeli odpowiada ustaleniom ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Warunki legalizacyjne określone w art. 49b Prawa budowlanego odpowiadają w tym zakresie wymogom, o jakich mowa w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 zm.). Zgodnie z nimi, każda zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca między innymi na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Dotyczy to również takiej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę (z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku), a więc może np. wymagać dokonania zgłoszenia do właściwego organu, tak jak w niniejszej sprawie. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, w przypadku braku planu, jest z kolei jednym z niezbędnym warunków dokonania prawidłowego zgłoszenia, a co za tym idzie niewniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany ( art. 30 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawa budowlanego). Skoro zatem na terenie, na którym wzniesiony został samowolnie obiekt budowlany nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie dysponuje ostateczną, w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego, decyzją o warunkach zabudowy, to - w świetle przepisu art. 49b Prawa budowlanego - nie ma możliwości doprowadzenia takiego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a jego rozbiórka staje się koniecznością.

Wprawdzie art. 49b ust. 2 ustawy daje organom możliwość oceny zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - co mogłoby sugerować oderwanie się do ustaleń samego planu - jednak dalsze brzmienie tego przepisu wyraźnie świadczy o tym, że nawet jeśli organ skorzysta z tej możliwości na pierwszym etapie postępowania legalizacyjnego, pozostaje ona beż żadnego znaczenia prawnego w dalszej jego fazie. W sytuacji bowiem, gdy inwestor buduje na terenie, dla którego brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie dysponuje ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy, to nie spełni nałożonych w trybie ustępu 3 obowiązków, a tym samym orzeczenie rozbiórki stanie się konieczne.

Wychodząc z takiego właśnie założenia, organ pierwszej instancji nie nałożył na inwestorów obowiązków o jakich mowa w art. 49b ust. 1, skoro nie było możliwe ich wykonanie. Bezspornym jest bowiem, że na obszarze na którym zlokalizowana jest przedmiotowa wiata nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, skarżący nie posiadają też decyzji o warunkach zabudowy, ostatecznej w dacie wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Orzeczenie rozbiórki należy w tej sytuacji uznać za zgodne z prawem.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił wniesioną skargę .

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli S. i H. D. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucili błędną ocenę stanu faktycznego w szczególności niewłaściwe ustalenie rodzaju obiektu w oparciu o art. 3 pkt.1b i pkt.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane a w ślad za tym rozstrzygniecie w sposób sprzeczny ze stanem fatycznym i prawnym. Ponadto zarzucono naruszenie art.7 k.p.a. poprzez nie zbadanie stanu faktycznego i nie dokonanie oceny materiału dowodowego , co skutkuje błędnym uznaniem stanu faktycznego ustalonego przez organy obu instancji za prawidłowy.

Skarżący dodatkowo wskazali na błędne zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 29 ust.1 pkt. 1a ustawy Prawo budowlane.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenia kosztów postępowania za obie instancje.

Zdaniem skarżących w tej sprawie nie mamy do czynienia ani z budynkiem jak też budowlą w rozumieniu przepisów art. 3 pkt.1b i art. 3 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż jest to dach wsparty na istniejących uprzednio ogrodzeniu i podporach wystających z istniejącego budynku mieszkalnego i gospodarczego. Taki element konstrukcyjny nie wymaga zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Wyjaśniono, że Sąd uznał ten obiekt za budowę parterowego budynku gospodarczego, zaś ten przedmiot sporu nie posiada jednak wydzielenia z przestrzeni za pomocą przegród , nie ma bowiem ściany frontowej przez co nie jest budynkiem .

Postanowieniem z dnia 8 lipca 2008r. sygn. akt II OSK 283/07 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w tej sprawie z uwagi na skierowane do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o zbadanie zgodności z Konstytucją a to jej art. 2 i art. 32 ust.1 zastosowanego w sprawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane ( sygn. P 46/08 ).

Następnie po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009r. w którym uznano, iż art. 49b ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006r. poz. 1118 ze zm.) w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania " jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – postanowieniem z dnia 19 listopada 2009r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej w dalszej części tego uzasadnienia p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 powołanej ustawy.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na ostateczną decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego S. i H. D. uczynił to przy zastosowaniu przepisu art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten zaś już po wydaniu kwestionowanego kasacją rozstrzygnięcia wyrokiem z dnia 21 września 2009r. sygn. P 46/08 ( Dz. U. Nr 160 z 2009r. , poz. 12760 ) w części uznany został przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 31 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia w/w normy prawa materialnego.

W tej sytuacji zauważyć należy, iż jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów dnia 7 grudnia 2009r. sygn. akt I OPS 9/09 - "W sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału nie będąc związanym treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W motywach tej uchwały stwierdzono, iż - przy wąskim rozumieniu przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zgodnie z którym nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw - ustawodawca zwykły nie przewidział rozwiązań proceduralnych, odnoszących się do sytuacji, w której już po wniesieniu skargi kasacyjnej Trybunał Konstytucyjny orzeka o niekonstytucyjności przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, będącej przedmiotem postępowania kasacyjnego, nie wskazanych wszakże w podstawach skargi kasacyjnej. W konsekwencji stwierdzono, że wobec deficytu materii ustawowej co do takiej sytuacji procesowej, mamy do czynienia w zakresie analizowanego zagadnienia z luką prawną.

Jednakże przyjęto, iż przepis art. 190 ust. 1 w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji R.P. zawiera normę prawną nadającą się do bezpośredniego stosowania, bez rozwinięcia ustawowego, z którą nie pozostają w sprzeczności przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wręcz ją uzupełniają w zakresie w jakim powstała luka co do sposobu postępowania sądu kasacyjnego w sytuacji wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej nie zawierającej w podstawach jako zaskarżone w sprawie przepisów, co do których Trybunał usunął domniemanie ich konstytucyjności. Norma ta stanowi, że w toku postępowania sądy (w tym sądy administracyjne) związane są powszechną mocą obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które są elementem kształtującym stan prawny oceniany przez sąd i określa kolejną, niewymienioną w ustawowych przepisach postępowania podstawę badania sprawy przez sąd drugiej instancji (kasacyjny).

Przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale stanowisko znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Stąd też wskazać należy, że w literaturze przedmiotu podkreśla się, iż niezależnie od tego, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.), ma ona tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Ten przepis nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład, który nie aprobuje wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. B. Gruszczyński w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 441.).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd zawarty w powoływanej uchwale i nie znajduje podstaw do odstąpienia od stanowiska w niej wyrażonego.

Przede wszystkim analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji , który przyjmuje w pełni pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji podkreślić należy, że w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki oddalenie skargi nastąpiło wobec nie spełnienia przez skarżących wymogów z art. 49b w tym ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - zawierających warunki pozwalające na legalizację obiektu zrealizowanego bez wymaganego zgłoszenia. W motywach zakwestionowanego wyroku jednoznacznie przyjęto, że teren na którym został samowolnie wzniesiony obiekt budowlany nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a inwestor nie dysponuje ostateczną, w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego decyzją o warunkach zabudowy to w świetle art. 49b ustawy Prawo budowlane – nie jest możliwe doprowadzenie takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem, a jego rozbiórka staje się konieczna (str. 7 uzasadnienia).

Natomiast przepis art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego pozwalający na legalizację w brzmieniu przyjętym przez Sąd pierwszej instancji został uznany w części za niezgodny z Konstytucja R.P. co już wyżej wykazano. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 września 2009r. przyjął bowiem, że przepis art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P. Tym samym skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego mając na uwadze uzasadnienie zaskarżonego wyroku i wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego uwzględnił wniesioną skargę gdyż przepis art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, winien zostać zastosowany przez Sąd pierwszej instancji w brzmieniu uwzględniającym powołane wyżej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Przepis ten w takim brzmieniu pozwala na wdrożenie procesu legalizującego samowolę budowlaną osobie nie posiadającej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. Brak ten może być również uzupełniony już po wszczęciu postępowania legalizującego.

Natomiast podnieść w tym miejscu należy, iż poza zakresem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawała kwestia zgodności zrealizowanej inwestycji przez małżonków D. z przepisami techniczno-budowlanymi, gdyż kwestia ta całkowicie została pominięta przez Sąd pierwszej instancji. Zatem przy ponownym rozpoznawaniu sprawy niezbędne będzie przesądzenie tej przesłanki dla właściwego zastosowania cytowanego wyżej art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane uwzględniającego już powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

Jednocześnie wskazać należy, iż nie można uznać za usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa zgłoszone w skardze kasacyjnej.

Przede wszystkim w sprawie tej ustalono, iż skarżący na własnej działce w Daleszycach w miejscu starej drewnianej szopy o wymiarach 3,0 x 4,50 m, którą rozebrali- samowolnie zrealizowali budowlę określaną jako wiata o wymiarach 4,70 x 5,60m usytuowaną pomiędzy budynkiem mieszkalnym a stodołą. Konstrukcję tego, obiektu, stanowią : od strony granicy działki - ściana murowana długości 5,60m i wysokości 3,5m ( powstała w wyniku nadbudowy muru ogrodzeniowego ponad wysokość 2,2m.), natomiast od strony podwórka słup stalowy zabetonowany w ziemię z opartą na nim belką stalową zamocowaną w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego i stodoły - belka ta podpiera jednospadową konstrukcję drewnianą dachu- pokrytego eternitem. Obiekt ten został zrealizowany w 2005r.

W tym stanie faktycznym zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jak i materialnego odnoszą się co do prawidłowe zakwalifikowanie rodzaju obiekt zrealizowanego przez skarżących. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, iż w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt. 1b i pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Przedmiotowa wiata zlokalizowana między budynkiem mieszkalnym a stodołą jest budowlą. Wyjaśnić bowiem w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 3 pkt. 3 omawianej ustawy budowlą jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi lub obiektem małej architektury jak: lotnisko, drogi, linie kolejowe (...). Przypomnieć także należy, iż katalog obiektów określonych w tej normie jest jedynie przykładowy bowiem dla łatwiejszego ich zidentyfikowania ustawodawca wymienił tylko typowe przykłady.

Sporna wiata nie jest budynkiem wraz z instalacjami urządzeniami technicznymi, nie jest również obiektem małej architektury a więc jest budowlą bowiem z art. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego wypływa domniemanie, że jeżeli nie możemy zaliczyć określonego obiektu budowlanego do kategorii budynków lub obiektów małej architektury to stanowią one budowlę. Poza tym sporna wiata zrealizowana samowolnie przez skarżących stanowi wyodrębnioną samodzielnie całość, natomiast urządzenia będące budowlą w rozumieniu art. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego stanowią właśnie wyodrębnioną całość. Stąd też trafnie uznał w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, że przedmiotowa wiata jest obiektem budowlanym o jakim mowa w art. 3 pkt. 1b i pkt.3 Prawa budowlanego. Poza tym niespornym jest również to , że wykonanie tego obiekt polegało również na budowie ( art. 3 pkt. 6 ustawy Prawo budowlane) .

Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska było również prawidłowe uznanie, że budowa takiego obiektu wymagała wcześniejszego zgłoszenia przewidzianego przepisem art. 30 ust.1 pkt. 1 w związku z art. 29 ust.1 pkt.1a ustawy Prawo budowlane - jako obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną i uzupełniającego zabudowę tj. budowli stanowiącej całość techniczno - użytkową z budynkiem stodoły co pozwala w warunkach niniejszej sprawy uznać sporny obiekt za funkcjonalnie odpowiadający budynkowi gospodarczemu o powierzchni zabudowy do 35m². Nie można bowiem przyjąć, w przeciwieństwie do tego na co wskazują skarżący w kasacji, iż tak zrealizowana budowla pozostaje całkowicie poza reglamentacją prawa budowlanego i może być realizowana w każdym czasie i dowolnie w każdym miejscu bowiem nie wymaga ani pozwolenia na budowę jak też dokonania zgłoszenia. Budowa takiego obiekt może być zrealizowana wyłącznie po uprzednim dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu.

Dlatego też mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż skarga kasacyjna w opisanym wyżej zakresie zasługiwała na uwzględnienie.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.