Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1206/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-01-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151 a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu R. K. od decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce (PINB) decyzją z dnia 11 kwietnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) nakazał inwestorowi R. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego oczka wodnego na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości S., gmina Wieliczka.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na przedmiotowej nieruchomości, obok budynku inwentarskiego i budynku gospodarczego, znajduje się również m.in. przyczepa (tzw. domek holenderski) wraz z instalacjami. Na wzmiankowanej posesji zinwentaryzowano nadto dwie studnie, które miały zaopatrywać przyczepę w wodę, zbiornik na nieczystości ciekłe oraz oczko wodne. W dniu 14 grudnia 2017 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę z udziałem współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości R. K., który oświadczył do protokołu, że był inwestorem m.in. oczka wodnego. W oparciu o dokonane ustalenia organ nadzoru budowlanego uznał, że sporne oczko wodne stanowi samowolę budowlaną. Jednocześnie organ zdecydował o wyłączeniu do odrębnego rozpoznania i orzekania sprawę oceny legalności innych obiektów budowlanych (w tym wzmiankowanego "domku holenderskiego").

Z uwagi na fakt, że przedmiotowy obiekt posadowiony został na terenie do tego nieprzeznaczonym w myśl obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 7 kwietnia 2016 r. nr XVII/232/2016 , organ I instancji stwierdził, że legalizacja przedmiotowej samowoli pozostaje niemożliwa. W związku z powyższym organ orzekł o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Odwołanie od ww. decyzji złożył R. K.. Zarzucił rażące naruszenie prawa poprzez zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i uznanie, że przedmiotowy obiekt podlegał zgłoszeniu o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a lub obowiązkowi uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, pomimo, że oczywistym jest, iż obiekt ten takiemu obowiązkowi nie podlegał. Odwołujący zarzucił, że organ wydał nakaz rozbiórki bez podstawy prawnej tj. wyłączenie o źle zinterpretowany przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz błędną wykładnię § 44 uchwały Rady Miejskiej w Wieliczce nr XVII/232/21016 z dnia 7 kwietnia 2016 r. Zarzucił także, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone wadliwie skutkiem czego było przyjęcie, że przedmiotowy obiekt mieści się na działce nr [...] obręb S., podczas gdy na działce tej nie znajduje się żadne oczko wodne. Odwołujący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. na skutek czego doszło do nieprawdziwych ustaleń w sprawie.

Decyzją z dnia 28 sierpnia 2019 r. nr [...] znak: [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ocena legalności budowy zbiornika wodnego określanego przez organ I instancji mianem oczka wodnego. Organ odwoławczy wskazał, że o ile ustalone wymiary obiektu nie budziły wątpliwości samych stron, to kwestią sporną pozostawało rzeczywiste miejsce położenia zbiornika na konkretnej działce. Po analizie uzupełniających pomiarów przeprowadzonych w toku oględzin, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że PINB w zaskarżonej decyzji nieprecyzyjnie zidentyfikował położenie spornego obiektu na gruncie. Jak wynika bowiem z treści protokołu oględzin z dnia 28 marca 2019 r., a zwłaszcza ze szkicu sytuacyjnego wykonanego na podkładzie z mapy zasadniczej, sporny zbiornik wodny nie jest zlokalizowany - jak pierwotnie przyjął to organ I instancji i następnie zawarł w osnowie zaskarżonego rozstrzygnięcia - na dwóch działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] w S. , ale w całości na działce ewidencyjnej nr [...].

Dalej organ odwoławczy podniósł, że PINB oparł swoje rozstrzygnięcie w przedmiocie rozbiórki spornego obiektu na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z powołanym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego obu instancji: "organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Nie jest w sprawie kwestionowane, że inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych, polegających na wykonaniu zbiornika wodnego, nie legitymował się zgodą właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na ich przeprowadzenie, czy to w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też skutecznego zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych. Przytoczone okoliczności pozostają bezsporne, zostały przez inwestora w istocie przyznane w toku dotychczasowych czynności procesowych.

Istota sporu sprowadza się natomiast do zakwestionowania dokonanej przez organ I instancji kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych, a także dokonanego przez PINB doboru właściwego reżimu prawnego wedle którego miała nastąpić likwidacja skutków ewentualnie stwierdzonej samowoli budowlanej, a wreszcie stanowiska o konieczności wydania nakazu rozbiórki spornej budowli z uwagi na brak podstaw do wdrożenia procedury legalizacyjnej w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji.

I tak, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że kwalifikacja dokonana na gruncie stanu faktycznego sprawy, przy uwzględnieniu celu regulacji prawnej odnoszącej się do obiektów małej architektury oraz funkcji analizowanego obecnie obiektu prowadzi do wniosku, że nie może być on uznany za obiekt małej architektury, jak przyjął organ pierwszej instancji. Świadczą o tym m.in. ustalone w trakcie oględzin z dnia 28 marca 2019 r. znaczne wymiary: całego zbiornika wodnego (8,20 m x 8,70 m), lustra wody (4,65 m x 4,90 m), powierzchnia całkowita (po obrysie brzegu - ok. 56 m2), a także sposób urządzenia (wyłożony kamieniami brzeg). Znajdujące się w aktach zdjęcia potwierdzają to, że w potocznym rozumieniu jest to obiekt najbliższy określeniu budowli. Żadną miarą nie można go natomiast zakwalifikować do rzędu obiektów małej architektury. Podkreślono, że o możliwości zaliczenia do obiektów małej architektury przesądza nie tylko rozmiar danego obiektu ale też jego charakter i funkcja użytkowa określona w tym przepisie (architektura ogrodowa, rekreacja codzienna i utrzymanie porządku). W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, że w realiach analizowanej sprawy nie sposób do tego rodzaju funkcji przyporządkować wyłożonego kamieniami stawu o znacznych rozmiarach, zlokalizowanego na terenie gospodarstwa rolnego.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane obejmujące budowę obiektu budowlanego można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały wyliczone w sposób wyczerpujący w art. 29 - art. 31 ustawy Prawo budowlane. W stanie prawnym obowiązującym w ustalonej przez organ I instancji dacie realizacji obiektu tj. w okresie przypadającym po dniu 1 stycznia 2017 r., pozwolenia na budowę nie wymagała jedynie budowa przydomowych basenów i oczek wodnych o powierzchni do 50 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 15 ustawy). W omawianym przypadku, choć ustalona powierzchnia lustra wody analizowanego zbiornika wody spełnia wymogi normatywne wynikające z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 15 ustawy, to nie sposób przyjąć, aby zrealizowany zbiornik wodny miał jednocześnie charakter "przydomowy" w rozumieniu tego przepisu. Charakter budowli określony przez ustawodawcę jako "przydomowy" wskazuje, że odnosi się on do obiektów znajdujących się w pobliżu indywidualnego domu (miejsca) przeznaczonego do zamieszkiwania osób. Tymczasem przedmiotowy zbiornik znajduje się na terenie gospodarstwa rolnego i miał służyć - wedle twierdzeń strony zawartych w odwołaniu - gromadzeniu wody opadowej, pojeniu koni i podlewaniu terenu gospodarstwa. Co więcej, brak w otoczeniu spornego zbiornika wodnego jakichkolwiek zabudowań mieszkalnych. Zdaniem organu odwoławczego w realiach przedmiotowej sprawy brak jest w ogóle dostatecznych podstaw do przyjęcia, że budowa przedmiotowego zbiornika mogła być w ogóle rozważana jako podpadająca pod dyspozycję art. 29 ust. 1 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. Skoro bowiem zachodzą istotne wątpliwości co do tego, czy rzeczony obiekt stanowi w ogóle oczko wodne w przywołanym wyżej rozumieniu, to kwestia "przydomowego" charakteru tego zbiornika stanowi w istocie tylko dodatkową okoliczność w argumentowaniu, że budowa rzeczonego obiektu nie była zwolniona z obowiązku pozyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W przedmiotowej sprawie winien mieć zatem zastosowanie tryb likwidacji skutków samowoli budowlanej przewidziany w art. 48 - 49 ustawy Prawo budowlane. Spełnienie wskazanych przesłanek art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane powoduje, że organ nadzoru budowlanego powinien, w drodze postanowienia skierowanego do inwestora, rozpocząć procedurę legalizacyjną. Nakaz rozbiórki obiektu może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji.

Jeśli chodzi o ocenę ziszczenia się przesłanek dopuszczalności legalizacji spornej samowoli, organ odwoławczy wskazał, że stanowisko PINB w zakresie odnoszącym się do braku możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej z uwagi na niezgodność samowolnej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w rozumieniu (art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane) pozostaje co do zasady nietrafne. Zabudowana spornym obiektem działka nr [...], położona w S. została objęta regulacjami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka obszar "B" przyjętego uchwałą nr XVII/232/2016 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 7 kwietnia 2016 r. Analiza planu (w tym jego części graficznej), potwierdzona informacjami przekazanymi przez właściwy organ planistyczny prowadzi do wniosku, że sporna działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem R25 - o przeznaczeniu rolniczym. Ustalenia planu w zakresie odnoszącym się do zasad zagospodarowania przedmiotowego terenu są współkształtowane przez zapisy zwłaszcza § 44 miejscowego planu. Organ odwoławczy nie podzielił kategorycznego poglądu organu I instancji, jakoby lokalizacja spornego zbiornika wodnego była od podstaw niezgodna z rolniczym przeznaczeniem terenu, na którym się ta budowla znajduje.

Analiza uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej prowadzi do wniosku, że organ I instancji w istocie uchylił się od dokonania samodzielnej oceny zgodności samowolnie zrealizowanej inwestycji z porządkiem planistycznym, powołując się na stanowisko wyrażone przez Urząd Miasta i Gminy Wieliczka w piśmie z dnia [...] 2018 r., z którego wynikało, że budowa przedmiotowego zbiornika jest niezgodna z ustaleniami § 44 miejscowego planu. Tymczasem organ I instancji zobowiązany był do dokonania starannej weryfikacji prawidłowości stanowiska organu planistycznego, czego bezpodstawnie zaniechał. Co więcej, z treści pisma z dnia 5 marca 2018 r., do którego odwołuje się organ I instancji wynika, że organ planistyczny wadliwie zakwalifikował przedmiotowy zbiornik wodny jako obiekt małej architektury i na tak dokonanym błędnym założeniu wyraził pogląd o niezgodności spornej inwestycji z rolniczym przeznaczeniem terenu. Sporny zbiornik wodny należy przyporządkować do kategorii normatywnej budowli, a nie obiektów małej architektury, co już tylko z tej przyczyny wskazuje na błędną i powierzchowną ocenę analizowanego zagadnienia zgodności inwestycji z porządkiem planistycznym. Stanowisko organu I instancji o niezgodności rzeczonego zbiornika wodnego z rolniczym przeznaczeniem terenu również jest niekonsekwentne. Skoro bowiem organ I instancji uznał, że rzeczony zbiornik wodny nie ma charakteru przydomowego oczka wodnego, to winien był ustalić rzeczywiste przeznaczenie tej budowli, czego w gruncie rzeczy nie uczynił. W tym stanie rzeczy nie sposób odeprzeć zarzutu odwołującego, że pogląd o niezgodności rzeczonej budowli z rolniczym przeznaczeniem terenu nie został w żaden sposób uzasadniony na łamach skarżonej decyzji.

W świetle omówionych wyżej okoliczności, a więc w sytuacji w której zachodziły wątpliwości co do zgodności zrealizowanego zbiornika z ustaleniami miejscowego planu, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego było rozpoczęcie procedury legalizacyjnej poprzez wydanie postanowienia z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Reasumując, w ocenie organu odwoławczego, decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie. Organ bezpodstawnie odstępił od wdrożenia procedury zmierzającej do umożliwienia inwestorowi wykazania przewidzianych prawem przesłanek legalizacji spornej samowoli, opierając się na błędnym poglądzie o wystąpieniu bezwzględnej przesłanki nakazania rozbiórki spornego obiektu budowlanego.

Sprzeciw od powyższej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 sierpnia 2019 r. wniósł R. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa:

- art. 136 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie od przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego przez organ drugiej instancji i jednoczesne niewyjaśnienie w uzasadnieniu skarżonej decyzji na czym miałyby polegać trudności dla przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, a jednocześnie prowadzenie przez organ czynności za pośrednictwem pracowników organu l stopnia których dotyczył uzasadniony wniosek o wyłączenie od udziału w postępowaniu;

art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie nadawała się do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego lecz raczej do wydania decyzji reformatoryjnej;

art. 138 § 2 i 2a k.p.a. poprzez błędne pouczenie organu l instancji co do zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż przedmiotowy obiekt podlegał obowiązkowi uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, pomimo że oczywistym jest, iż obiekt ten takiemu obowiązkowi nie podlega i niezrozumiałym zakwalifikowaniu obiektu jako budowli – urządzenia typu "zbiornik";

art. 138 § 2 i 2a k.p.a. błędne pouczenie organu l stopnia wskazujące na pominięcie procedury, o której mowa w art. 49b ustawy Prawo budowlane, co do prowadzi do uniemożliwienia wszczęcie postępowania legalizacyjnego dla przedmiotowego obiektu w tejże procedurze nie zaś w procedurze o której mowa w art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane;

art. 138 § 2 i 2a k.p.a. poprzez brak wskazań dla organu l stopnia w zakresie błędnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego skutkującego przyjęciem, że przedmiotowy obiekt mieści się na działce o nr ewid. [...] obręb S., podczas gdy w rzeczywistości na działce tej nie znajduje się żadne oczko wodne, a wyłącznie staw istniejący tam od kiedy skarżący nabył przedmiotową nieruchomość;

- art. 138 § 2 i 2a k.p.a. poprzez brak wskazań dla organu l stopnia jak i aprobowanie posługiwania się przez organ niedopuszczalnymi gdyż niezweryfikowanymi danymi w postaci wydruków lub wyciągów z portalu Geoportal;

- art. 138 § 2 i 2a k.p.a. poprzez narzucenie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 pkt 15 ustawy Prawo budowlane;

- naruszenie art. 138 § 2 i 2a k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i 24 § 3 k.p.a. w stosunku w jakim organ nie uwzględnia zasadnego wniosku strony o wyłączenie od udziału w postępowaniu starszego inspektora M. S. i starszej inspektor B. A., którzy zgodnie z przewidywaniem skarżącego są osobami do niego uprzedzonymi czemu dali m.in. wyraz poprzez złożenie mijających się z prawdą zeznań w sprawie karnej toczącej się przed Sądem Rejonowym w W. (sygn. akt II K 989/18), w których to oskarżeniach obciążają skarżącego dokonaniem przestępstwa w postaci pobicia w toku czynności jakie miały miejsce podczas pomiarów dokonanych na przedmiotowej nieruchomości.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postepowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie organom wyeliminowanie wskazanych przez skarżącego błędów w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma znacznie uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl), "o decyzji kasacyjnej zwykło się mówić, że ma charakter li tylko procesowy, formalny, nie zawiera treści materialnej – toteż, jak można by mniemać, taki sam charakter powinna mieć jej ocena; powinna bazować na kryteriach procesowych, formalnych i abstrahować od tego, co materialne. Jednak nie jest tak do końca. Wszak aby wypowiedzieć się o takim czy innym zakresie sprawy, a tym bardziej rozstrzygnąć o jego istotnym znaczeniu – trzeba wpierw "sprawę" zidentyfikować i zrekonstruować. A to jest operacja w całości zrelatywizowana do prawa materialnego, bo właśnie w nim zakodowane są wszystkie elementy każdej sprawy administracyjnej. Do tych elementów należą przede wszystkim dwie normy: norma uprawniająca do konkretyzacji prawa (norma kompetencyjna) i norma konkretyzowana (norma merytoryczna). Pierwsza norma przesądza o samym istnieniu sprawy, a druga – w fazie decyzyjnej o treści rozstrzygnięcia, a wcześniej o tym, jakie fakty są prawnie doniosłe i wymagają wyjaśnienia. I to właśnie jest "zakres sprawy", o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a."

Normy określające zakres rozpoznania sprawy ze sprzeciwu ograniczają możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. W szczególności niedopuszczalna jest ocena w zakresie wykładni norm prawa materialnego, jeżeli została taka dokonana w zaskarżonej decyzji, która mogłaby determinować treść przyszłej decyzji administracyjnej. Ograniczenia te związane są ściśle z nieobecnością wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć (art. 64b § 3 p.p.s.a.) i brakiem pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie sprzeciw okazał się nieuzasadniony.

Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego oczka wodnego na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości S., gmina Wieliczka. Postępowanie administracyjne toczyło się na podstawie przepisów art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019 r., poz. 1186: dalej: p.b.).

W przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości, że zbiornik (określany również oczkiem wodnym) został wykonany przez R. K., czemu on nie przeczy. Nie budzi również wątpliwości Sądu ustalenie wielkości zbiornika i miejsca jego położenia. Ustalenia w tym zakresie zostały doprecyzowane na etapie postępowania odwoławczego w oparciu o przekonujący materiał dowodowy (k. 128-144 akt PINB). Twierdzenia skarżącego, który kwestionuje ustalenia organów, są w tym zakresie gołosłowne i nie odwołują się do faktów. Podkreślenia wymaga, że w postepowaniu administracyjnym, dla realizacji zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) organ może dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 §1 k.p.a.). Dowodem mogą być zatem wydruki z systemów informacji przestrzennej, zwłaszcza jeśli można je – tak jak w niniejszej sprawie – skonfrontować z mapą przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Osią sporu w niniejszej sprawie była kwalifikacja prawna wykonanego obiektu, tj. ustalenie, czy wybudowany obiekt jest "oczkiem wodnym" w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 15 p.b., obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 oraz art. 29 ust. 1 pkt 22 p.b., czy zbiornikiem wodnym stanowiącym budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. Oceny tej kwalifikacji Sąd, rozpatrujący sprawę ze sprzeciwu, nie mógł uniknąć, albowiem determinuje ona bezpośrednio prawidłowość zastosowania art. 138 §2 k.p.a. oraz prawidłowość (bądź wadliwość) przyjętego przez organy nadzoru budowlanego trybu postępowania określonego w przepisach Prawa budowlanego, tj. postępowania w sprawie samowoli budowlanej w trybie art. 48-49 p.b.

Zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b. przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym obiekty hydrotechniczne i zbiorniki. Zgodnie z art. 3 pkt 4 p.b. przez obiekty małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Oczko wodne nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym. Zgodnie z art. 29 ust. 1 budowa przydomowych basenów i oczek wodnych o powierzchni do 50 m2 (pkt 15) oraz obiektów małej architektury (pkt 22) nie wymaga pozwolenia na budowę. W świetle art. 30 ust. 1 pkt 4 p.b. spośród obiektów tych dwóch kategorii jedynie budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych wymaga zgłoszenia. W przypadku ustalenia, że sporny obiekt stanowi obiekt małej architektury lub oczko wodne, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 15 p.b. należałoby więc przyjąć, że doprowadzenie do zgodności z prawem obiektu mogłoby nastąpić w trybie art. 50-51 p.b. W przypadku ustalenia, że obiekt nie stanowi żadnego z powyższych obiektów, konieczne byłoby zastosowanie trybu z art. 48-49 p.b.

W ocenie Sądu dokonana w zaskarżonej decyzji kwalifikacja spornego obiektu jest prawidłowa. Uznanie konkretnego obiektu za obiekt małej architektury ma charakter w dużej mierze ocenny, jako że definicja określona w art. 3 pkt 4 p.b. zawiera tylko przykładowe wskazanie obiektów o charakterze małej architektury. Cechy takie mają jednak przede wszystkim obiekty służące przeznaczeniu ogrodowemu, rekreacyjnemu, utrzymaniu porządku. Tymczasem przedmiotowy obiekt, został zrealizowany na terenie gospodarstwa rolnego, służąc celom tego gospodarstwa. W oparciu o zgromadzony przez organy nadzoru budowlanego materiał dowodowy (w tym dokumentację fotograficzną, rysunki, szkice) można przyjąć, że wielkość tego obiektu, sposób jego wykonania, jak też przeznaczenie wskazują, że nie stanowi on obiektu małej architektury.

Prawidłowo również nie zakwalifikowano przedmiotowego zbiornika jako oczka wodnego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 15 p.b. Oczko wodne, o którym mowa w tym przepisie, ma bowiem mieć charakter "przydomowy". W nawiązaniu do potocznego znaczenia tego pojęcia należy przyjąć, że taki charakter ma naturalny lub sztuczny zbiornik wodny pełniący w ogrodach funkcję ozdobną (tak: w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r. (sygn. akt II OSK 1896/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem funkcja spornego obiektu wykracza poza rolę obiektu ozdobnego. O braku "przydomowego" charakteru świadczy również sposób zagospodarowania działek nr [...] i [...], jak też ich przeznaczenie rolne, wykluczające budowę budynków mieszkalnych.

W konsekwencji powyższego prawidłowe było ustalenie organów, że budowa przedmiotowego zbiornika wymagała uprzedniego pozwolenia na budowę, którego – co bezsporne – skarżący nie posiadał. Prawidłowe było również przyjęcie jako podstawy działania przepisów określonych w art. 48-49 p.b. Przepisy te określają przesłanki zastosowania sankcji nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 1 p.b.), ale również obligatoryjny tryb postępowania legalizacyjnego, jeśli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

W związku z treścią powyższych przepisów organ odwoławczy zakwestionował dokonaną przez organ I instancji wykładnię przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka obszar "B" przyjętego uchwałą nr XVII/232/2016 z dnia 7 kwietnia 2016 r. Rady Miejskiej w Wieliczce, a w szczególności §44 tego planu. Sąd podziela tę ocenę, uznając, że przedwczesny był nakaz rozbiórki, wydany przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Sąd podkreśla, że wykładnia norm prawa administracyjnego, a w tym i norm zawartych w aktach prawa miejscowego, do których niewątpliwie należy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może zamykać się w wykładni literalnej. Nie przesądzając właściwej wykładni adekwatnych norm miejscowego planu należy zwrócić uwagę organom na konieczność posłużenia się, obok wykładni literalnej, również wykładnią funkcjonalną, nawiązującą do celu ustanowionej regulacji, w tym celu regulacji planu, dopuszczającej realizację określonego rodzaju obiektów na terenach rolnych. Podkreślenia wymaga również, że oceniając zgodność obiektu z przepisami miejscowego planu organ nadzoru budowlanego nie jest związany zaświadczeniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b.

Niezasadne okazały się więc zarzuty skarżącego dotyczące braku podstaw do wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. Niezasadne okazały się również zarzuty dotyczące braku uwzględnienia wniosku o wyłączenie od udziału w postępowaniu inspektora M. S. i starszej inspektor B. A.. Należy zauważyć, że wniosek o wyłączenie tych osób ze względu na okoliczności podane w sprzeciwie został złożony w dniu 27 września 2019 r., tj. po wydaniu decyzji zakwestionowanej sprzeciwem (k. 61-62 akt WINB). Kontrola sądowoadministracyjna w sprawie ze sprzeciwu obejmuje badanie prawidłowości działań organu do momentu wydania zakwestionowanej decyzji kasatoryjnej. Nie może zatem obejmować działań późniejszych. Sąd wskazuje natomiast, że zgłoszone wcześniej przez skarżącego wnioski o wyłączenie pracowników organu i samego organu zostały właściwie rozpatrzone. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie nieprawidłowości mogących wpływać na legalność decyzji z dnia 28 sierpnia 2019 r.

Mając zatem na względzie uwarunkowania i granice postępowania zainicjowanego sprzeciwem, stosując nakreślone wyżej kryteria oceny, Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania na obecnym etapie stanowiska Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Tym samym Sąd uznał, że zasadnie uchylono decyzję organu I instancji, w konsekwencji naruszenia przez niego przepisów art. 7, 77 §1, 80, 107 §3 k.p.a., i zobowiązano organ I instancji do przeprowadzenia postępowania mającego na celu zbadanie dopuszczalności zalegalizowania zrealizowanego zbiornika wodnego. Postępowanie to musi być poprzedzone ponowną oceną zgodności wybudowanego obiektu z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie stwierdzając naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., oddalił sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.