Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1440/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 145 § 1 pkt 1c, art. 200, art. 205 § 1 i 2, art. 209
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 16b oraz art. 2 pkt 16c
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi "L." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej "L." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 7 417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Syn. akt VI SA/Wa 1440/17

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., Nr [...] Prezydent orzekł o wymierzeniu L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kary pieniężnej w wysokości 164.395,00 zł. za zajęcie pasów drogowych ulic miasta P.: [...] (droga kategorii krajowej), [...] (droga kategorii powiatowej), [...] (droga kategorii powiatowej), [...] (droga kategorii krajowej), [...] (drogakategorii gminnej), [...] (droga kategorii powiatowej), [...] (droga kategorii gminnej), [...] (droga kategorii powiatowej), [...] (droga kategorii krajowej), bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie jednostronnych reklam o powierzchni każdej sztuki 0,06 m2 (format A-4: 0,208 m x 0,294m), o niżej wymienionej treści:

- reklamy o treści: "[...], oraz reklamy

o treści: "[...]"

W decyzji określono ilość reklam i czas zajęcia dla poszczególnych ulic.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji chronologicznie opisał przebieg toczącego się w sprawie postępowania oraz wykazał podejmowane w jego ramach czynności i dokonane ustalenia. Wskazał, że kontrola pasów drogowych ulic: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w P., przeprowadzona w dniu 03 października 2016 r. wykazała, że w pasach drogowych w/w ulic znajdują się reklamy umieszczone na słupach oświetlenia ulicznego, znakach SIM, sygnalizatorach świetlnych, słupach energetycznych o wymiarach każdej sztuki 0,208 m x 0,294m, co stanowi 0,06 m² o treści wskazanej powyżej.

Pismem z dnia [...] października 2016 r. organ zawiadomił L. SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ ul. [...],[...] W., że zostało wszczęte postępowanie z urzędu w sprawie zajęcia pasów drogowych ulic miasta P.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] poprzez umieszczenie reklam o treści zawierającej ofertę pracy, bez zezwolenia zarządcy drogi.

Zawiadomiono stronę, że w dniu 24.10.2016 r. zostanie przeprowadzony dowód z oględzin przedmiotowych reklam na okoliczność potwierdzenia ich obecności w pasach drogowych w/w ulic miasta P. oraz o możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Strona nie uczestniczyła w oględzinach.

Następnie wskazano, że kolejna kontrola pasów drogowych ulic: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] w P., przeprowadzona w dniu 07 października 2016 r. wykazała, że w pasach drogowych w/w ulic znajdują się reklamy umieszczone na słupach oświetlenia ulicznego, znakach SIM, sygnalizatorach świetlnych, słupach energetycznych o wymiarach każdej sztuki

Wskazano, że pismem z dnia [...].01.2017 r. zawiadomiono stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i z tego prawa strona nie skorzystała.

W dalszej części uzasadnienia organ przywołał treść mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz treść uchwały Rady Miasta P. Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie stawek opłaty za zajęcie lm2 pasa drogowego na terenie miasta P., zmienionych późniejszymi uchwałami.

Organ podał, że przedmiotowe reklamy zostały umieszczone na słupach oświetlenia ulicznego, znakach SIM, sygnalizatorach świetlnych, słupach energetycznych, zlokalizowanych bezsprzecznie (co wynika z załączonych map zasadniczych) w pasach drogowych dróg publicznych i bez wątpienia znajdowały się w pasach drogowych w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Mapy zasadnicze załączone do akt sprawy odzwierciedlają przebieg pasów drogowych ulic [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], gdzie w granicach tych pasów umieszczone były reklamy na ww. słupach, co w powiązaniu z dokumentacja zdjęciową dołączoną do akt sprawy, obrazuje miejsca usytuowania w stosunku do granicy pasów drogowych przedmiotowych reklam.

Organ wskazał, że strona nie uzyskała stosownego zezwolenia zarządcy drogi, na zajęcie pasa drogowego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Tym samym spełnione zostały przesłanki określone w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, przewidujące wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi.

Fakt umieszczenia przedmiotowych reklam w pasach drogowych ulic miasta P.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...] w P. potwierdzają kontrole przeprowadzone przez organ w dniach: 03, 04, 07, 10, 13, 18 i 27 października 2016 r., 07, 15 i 30 listopada 2016 r. oraz 09 i 20 grudnia 2016 r. (notatki służbowe) oraz oględziny przeprowadzone w dniu 24 października 2016 r. (protokół oględzin i ekspertyz), jak również wykonana na tę okoliczność dokumentacja fotograficzna. Usunięcie ostatnich sztuk reklam z pasa drogowego potwierdziła kontrola przeprowadzona w dniu 04 stycznia 2017 r. (notatka służbowa).

Organ podniósł, że w trakcie prowadzonego postępowania strona nie zakwestionowała faktu bycia stroną, ani że jest właścicielem przedmiotowych reklam, nie negowała też ustaleń organu. Strona nie podała daty umieszczenia przedmiotowych reklam w pasach drogowych ulic miasta P., jak również daty ich usunięcia, nie potwierdziła też wymiaru przedmiotowych reklam.

Uzasadnienie decyzji zawiera również matematyczne wyjaśnienie sposobu i podstaw ustalenia wysokości wymierzonej kary pieniężnej.

Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowo zachowanym terminie, wniosła L. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając zaskarżonej decyzji:

I. Naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez;

- bezpodstawne i sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym w sprawie uznanie, że L. Sp. z o.o. nie zakwestionowała okoliczności bycia stroną postępowania, podczas gdy Spółka zaprzecza aby była podmiotem który powinien brać udział w sprawie oraz, że umieściła, bądź zleciła umieszczenie ogłoszeń

w kwestionowanych miejscach;

- bezpodstawne i sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym w sprawie uznanie, że Spółka nie zakwestionowała, iż jest właścicielem reklam, podczas gdy ze złożonych w sprawie pism z dnia [...].10.2016r., [...].11.2016 r. i [...].12.2016 r. wynika, że Spółka zakwestionowała nie tylko to, że jest właścicielem ogłoszeń ale również to, że umieszczała lub zleciła ich umieszczenie we wskazanych w decyzji miejscach,

- nie ustalenie kto jest właścicielem opisywanych w sprawie reklam oraz czy reklamy te rzeczywiście znajdowały się w obrębię pasa drogowego;

- przyjęcie, że ogłoszenia o treści wskazanej w decyzji, w tym zawarte w nich określenia "[...]" wskazują, iż właścicielem oraz podmiotem umieszczającym kwestionowane ogłoszenia była L. Sp. z o.o., podczas gdy nie są to tożsame podmioty, a w skład L. wchodzi blisko dziesięć spółek;

- bezpodstawne i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym uznanie, że z treści kwestionowanych ogłoszeń wynika, że L. Sp. z o.o. powinno być stroną postępowania z uwagi na występowanie w ich treści jej nazwy, logo, adresu strony internetowej, co w sprawie nie miało miejsca;

- bezpodstawne przyjęcie, iż numer telefonu oraz adres e-mail podany w ogłoszeniu należy do L. Sp. z o.o., podczas gdy wniosków tych nie da się wywieść

z przeprowadzonego w sprawie materiału dowodowego;

- bezpodstawne przyjęcie, że Spółce przysługuje przymiot strony w postępowaniu podczas gdy przepis zezwalający na nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego może być zastosowany wyłącznie w stosunku do strony, którą powinien być podmiot dokonujący faktycznego zajęcia pasa drogowego, którym nie jest Spółka;

2) art. 28 k.p.a. oraz art. 105 k.p.a. poprzez uznanie odwołującej się za stronę postępowania, pomimo, że nigdy nie była ona właścicielem reklamy, nie dokonała jej umieszczenia w kwestionowanych przez organ miejscach, a w konsekwencji nie umorzenie postępowania administracyjnego;

3) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu, który nie powinien być stroną, gdyż L. Sp. z o.o. nie umiaszczał kwestionowanych ogłoszeń w miejscach i czasie wskazanych w decyzji;

4) art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nie powiadomienie odwołującego się o terminach oględzin, podczas gdy naruszone przez organ przepisy wymagają zawiadomienia strony o przeprowadzeniu oględzin przynajmniej na siedem dni przed ich terminem, a strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, przy czym określenie "oględzin pasów drogowych" jako "kontroli pasów drogowych" nie wyłączało zastosowanie tych przepisów w sprawie;

5) art. 76 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 76a § 1, 2 i 2a k.p.a. poprzez uznanie, że wydruk ze strony internetowej, na której znajduje się rejestr podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia może być potraktowany jako dowód w sprawie (wskazujący na L. Sp. z o.o. jako stronę postępowania), podczas gdy postępowanie to prowadzi do obejścia przepisu o dowodzie z dokumentów urzędowych, jakim w tym wypadku powinno być stosowne zaświadczenie z rejestru.

6) art. 67§ 2 k.p.a. poprzez brak sporządzenia obligatoryjnych w świetle przepisów protokołów z oględzin pasów drogowych, mylnie nazwanych przez organ "kontrolą" podczas gdy czynności te spełniały wszelkie kryteria aby zostać uznanymi za oględziny oraz z których należało sporządzić stosowne protokoły,

7) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nie umorzenie postępowania w sytuacji gdy istniały ku temu przyczyny tj. przedmiot postępowania objęty niniejszą decyzją jest w dużej części tożsamy z przedmiotem postępowania objętego decyzją z dnia [...].01.2017 r. o nr [...] w zakresie wymierzenia kary za ogłoszenia umieszczone na ulicach: [...], [...],[...] i [...] w dniu 24.10.2016 r., 27.10.2016 r. i 07.11.2016 r. oraz ul. [...] w dniu 30.11.2056 r. i 09.12.2016 r. co powoduje, że decyzja wydana w przedmiotowej sprawie, zgodnie z brzmieniem art. 156§ 1 pkt 3 będzie dotknięta nieważnością.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię

i uznanie, że kartka papieru z nadrukowanym na niej ogłoszeniem jest reklamą

w świetle tego przepisu, podczas, gdy pod pojęciem reklamy należy rozumieć "nośnik informacji wizualnej wraz z elementami konstrukcyjnymi", a zatem za reklamę

w rozumieniu ww. ustawy nie może zostać uznana sama "informacja wizualna"

w postaci plakatu reklamowego bowiem, sama kartka papieru nie posiada żadnych elementów konstrukcyjnych i mocujących;

2) art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię

i uznanie, że kartka papieru z nadrukowanym na niej ogłoszeniem jest reklamą

w świetle tego przepisu, podczas, gdy reklama w rozumieniu ustawy o drogach publicznych to bryła, na którą składają się: zmaterializowany nośnik informacji wizualnej, elementy konstrukcyjne i zamocowania - co jasno wskazuje, iż

w przedmiotowym przypadku nie mamy do czynienia z reklamą, gdyż kartka papieru nie może być uznana za "bryłę", 3) art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że działanie polegające na umieszczeniu kwestionowanego ogłoszenia na slupie oświetleniowym jest zajęciem pasa drogowego w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w P. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1659) i art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016r., poz. 1440 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2017 r., Nr [...] znak: [...] w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem

i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. W świetle art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenie to dotyczy również zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy .

Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że ogłoszenia reklamowe formatu A-4 (0,208m x 0,294m), których treść została przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji były reklamami w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. albowiem stanowiły nośniki informacji wizualnej, umieszczone w polu widzenia użytkowników dróg publicznych i gminnych miasta P. i nie były znakami informującymi o obiektach użyteczności publicznej.

Jednocześnie zdaniem SKO wbrew zarzutom spółki organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stronę postępowania, poprzez wygenerowanie jej danych

z Rejestru Podmiotów Prowadzących Agencje Zatrudnienia. Treść wygenerowanych danych, w szczególności numer ewidencyjny Rejestru Agencji Zatrudnienia: 636 i treść informacji podanych w reklamach w sposób jednoznaczny wskazują, że reklamy pochodziły od odwołującej się. Tak więc, odwołująca się Spółka jako właściciel reklam obowiązana była uzyskać zezwolenie, jak wymaga tego art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. Jeśli bowiem reklama jest przymocowana do słupa energetycznego (słupa oświetlenia ulicznego) - wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego (por.m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 82/08). Kolegium nie widzi podstaw do uznania, że odwołująca się Spółka nie jest właścicielem przedmiotowych ogłoszeń

o pracę. Kto bowiem, jeśli nie sam zainteresowany podmiot, promowałby czyjeś usługi (drukował plakaty reklamowe wymagające wkładu finansowego, poświęcał czas na kolportaż poprzez umieszczanie ich w różnych częściach miasta). Zawarte zaś na ogłoszeniach logo firmy, nr telefonu, e-mail i nr rejestru Agencji Zatrudnienia świadczy bezspornie, że L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest właściwie ustalonym przez organ I instancji podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego.

Organ wskazał, że sankcje za naruszenie obowiązku wynikającego z treści art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. określa przepis art. 40 ust. 12 stanowiąc, iż za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10- krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (przy wydaniu zezwolenia).

W świetle art. 40 ust. 6 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (czyli za zajęcie pasa drogowego m.in. w celu umieszczenia reklamy), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego. Przy czym zgodnie z ust. 10 - zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1m² lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1m² jest traktowany jak zajęcie 1m² pasa drogowego.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło, że w niniejszej sprawie zaistniał stan faktyczny,

o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 (zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi) powodujący obowiązek wymierzenia kary pieniężnej.

W niniejszej sprawie mapy zasadnicze załączone do akt odzwierciedlają przebieg pasów drogowych ulic miasta P., gdzie w granicach tych pasów umieszczone były reklamy (na słupach oświetlenia ulicznego, znakach SIM, sygnalizatorach świetlnych, słupach energetycznych), co w powiązaniu z dokumentację zdjęciową wykonaną przez pracowników organu pierwszej instancji, obrazuje miejsca usytuowania przedmiotowych reklam w stosunku do granicy pasów drogowych. Przedmiotowe reklamy, umieszczone ww. słupach, zlokalizowanych bezsprzecznie (co wynika z załączonych map) w pasach drogowych dróg publicznych.

Za niezasadny organ uznał zarzut strony odwołującej się, że nie została ona poinformowana o terminach oględzin, której jej zdaniem miały miejsce w dniach 03 października 2016r., 04 października 2016r., 07 października 2016r.,

10 października 2016r., 13 października 2016r., 18 października 2016.,

27 października 2016 r., 7 listopada 2016 r., 15 listopada 2016 r., 30 listopada 2016r, 09 grudnia 2016 r., 20 grudnia 2016 r. i 04 stycznia 2017 r.

Z akt sprawy wynika, że w tych dniach pracownicy organu pierwszej instancji przeprowadzili kontrole pasów drogowych. Zarządcy dróg nie mają zaś obowiązku informowania o prowadzonych kontrolach. Dowody z kontroli podlegają ocenie jak każdy dowód na podstawie art. 80 k.p.a.. Nie jest to dowód z oględzin dla którego przeprowadzenia wymagane jest zawiadomienie strony. Organ przeprowadził w sprawie oględziny w dniu 24 listopada 2016 r. o czym powiadomił stronę (zawiadomienie strona odebrała 13 października 2016 r.), która jednak nie stawiła się w wyznaczonym terminie. Ponadto przepisy ustawy o drogach publicznych w zakresie obejmującym nakładanie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi nie nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązku przeprowadzania ściśle określonych środków dowodowych (np. oględzin). Oznacza to, iż organ korzysta ze środków dowodowych przewidzianych przez k.p.a., określonych w jego art. 75 § 1.

Za chybiony organ uznał zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a poprzez nie umorzenia postępowania w sytuacji gdy istniały ku temu przesłanki z uwagi na tożsamy przedmiot postępowania zakończonego decyzją z dnia [...].01.2017r.

nr [...]. W ocenie Kolegium w sprawie nie występuje tożsamość sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji jest bowiem zajęcie pasów drogowych ulic miasta P.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie jednostronnych reklam. Natomiast przedmiotem postępowania organu I instancji zakończonego wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...].01.2017 r. było zajęcie pasów drogowych ulic miasta P.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie jednostronnych reklam o powierzchni każdej sztuki 0,125 m2 (format A-3: 0,297 m x 0,420 m). Skoro zatem ogłoszenia reklamowe zawierające w swej treści oferty pracy umieszczone w poszczególnych pasach drogowych ulic miasta P. były innego formatu (A-3 i A-4) i zawierały inne treści reklamowe (oferty pracy na różne stanowiska, inne miejsca pracy i inne wymagania) nie można mówić o tożsamości sprawy.

Pismem z dnia 6 czerwca 2017r. L. Spółka z o. o. z siedzibą

w W., reprezentowana przez r. pr. P. T. wniosła skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję, zarzucając:

I. Naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

- bezpodstawne i sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym w sprawie uznanie, że L. Sp. z o.o. nie zakwestionowała okoliczności bycia stroną

w postępowania, podczas gdy Spółka zaprzeczyła aby była podmiotem, który powinien brać udział w sprawie oraz, że umieściła, bądź zleciła umieszczenie ogłoszeń w kwestionowanych miejscach,

- nie ustalenie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości kto jest właścicielem opisywanej w sprawie reklamy,

- nie ustalenie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości czy kwestionowane reklamy ta rzeczywiście znajdowały się w obrębie pasa drogowego,

- przyjęcie, że ogłoszenia o treści wskazanej w decyzji w tym zawarte w nich określenia "[...]" wskazują, iż właścicielem oraz podmiotem umieszczającym kwestionowane ogłoszenia była L. Sp. z o.o. podczas gdy nie są to tożsame podmioty, a w skład [...] wchodzi blisko dziesięć spółek,

- bezpodstawne i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym uznanie, że z treści kwestionowanych ogłoszeń wynika, że L. Sp. z o.o. powinno być stroną postępowania z uwagi na występowanie w ich treści jej nazwy, logo, adresy strony internetowej co w sprawie nie miało miejsca,

- bezpodstawne przyjęcie, iż numer telefonu oraz adres e-mail podany w ogłoszeniu należy do L. Sp. z o.o., podczas gdy wniosków tych nie da się wywieść z przeprowadzonego w sprawie materiału dowodowego,

- bezpodstawne przyjęcie, że Spółce przysługuje przymiot strony w postępowaniu podczas gdy przepis zezwalający na nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego może zostać zastosowany wyłącznie w stosunku do strony, którą powinien być podmiot dokonujący faktycznego zajęcia pasa drogowego, którym nie jest Spółka,

2. art. 28 k.p.a. oraz art. 105 k.p.a. poprzez uznanie Skarżącego za stronę postępowania, pomimo że nigdy nie była ona właścicielem reklamy, nie dokonała jej umieszczenia w kwestionowanych przez organ miejscach, i w konsekwencji nie umorzenie postępowania administracyjnego,

3. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu, który nie powinien być stroną, gdyż L. Sp. z o.o. nie umieszczał kwestionowanych ogłoszeń w miejscach i czasie wskazanych w decyzji,

4. art. 7 i 8 k.p.a. w z. w z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 79. § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie za zgodne z prawem brak powiadomienia Skarżącego o terminach oględzin jakie odbyły się w dniach: 03 października 2016 r., 04 października 2016 r., 07 października 2016 r., 10 października 2016 r., 13 października 2016 r., 18 października 2016 r., 27 października 2016 r., 07 listopada 2016 r., 15 listopada 2016 r., 30 listopada 2016 r., 09 grudnia 2016 r., 20 grudnia 2016 r., 04 stycznia 2017 r., podczas gdy naruszone przez organy przepisy wymagają zawiadomienia strony o przeprowadzaniu oględzin przynajmniej na siedem dni przed ich terminem, a strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, przy czym określenie "oględzin pasów drogowych" jako "kontroli pasów drogowych" nie wyłączało zastosowania tych przepisów w sprawie, co w konsekwencji pozbawiło Skarżącego możliwości czynnego uczestnictwa w prowadzonych czynnościach dowodowych,

5. Art. 76 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 76a § 1, 2 i 2a k.p.a. poprzez uznanie, że wydruk ze strony internetowej, na której znajduje się rejestr podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia może być potraktowany jako dowód w sprawie (wskazujący na L. Sp. z o.o. jako stronę postępowania), podczas gdy postępowanie to prowadzi do obejścia przepisu o dowodzie z dokumentów urzędowych, jakim w tym wypadku powinno być stosowne zaświadczenie z rejestru,

6. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nie umorzenie postępowania w sytuacji gdy istniały ku temu przyczyny, tj. przedmiot postępowania objęty niniejszą decyzją jest w dużej części tożsamy z przedmiotem postępowania objętego decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. o nr. [...] (nr sprawy: [...]).

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię

i uznanie, że kartka papieru z nadrukowanym na niej ogłoszeniem jest reklamą

w świetle tego przepisu, podczas gdy, pod pojęciem reklamy należy rozumieć "nośnik informacji wizualnej wraz z elementami konstrukcyjnymi", a zatem

za reklamę w rozumieniu ww. ustawy nie może zostać uznana sama "informacja wizualna" w postaci plakatu reklamowego bowiem, sama kartka papieru nie posiada żadnych elementów konstrukcyjnych i mocujących,

2. art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię

i uznanie, że kartka papieru z nadrukowanym na niej ogłoszeniem jest reklamą

w świetle tego przepisu, podczas gdy reklama w rozumieniu ustawy o drogach publicznych to bryła, na którą składają się: zmaterializowany nośnik informacji wizualnej, elementy konstrukcyjne i zamocowania - co jasno wskazuje,

że w przedmiotowym przypadku nie mamy do czynienia z reklamą, gdyż kartka papieru nie może być uznana za "bryłę",

3. art. 40 ust. 12 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że działanie polegające na umieszczeniu kwestionowanego ogłoszenia na słupie oświetleniowym jest zajęciem pasa drogowego w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Mając na uwadze powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2017 r., Nr [...] i o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka rozwinęła podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej "p.p.s.a." - Dz. U. z 2017 poz. 2188, ze zm.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona zasadna.

Zgodnie z regułą przyjętą w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2017 poz.2222 ze zm.), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten nakłada zatem obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, przed jego rzeczywistym zajęciem.

Oznacza to, że zajęcie pasa drogowego może nastąpić tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwy w tym względzie organ, które może wywierać skutki jedynie na przyszłość. Zezwolenia takiego wymaga m.in zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 wskazanej ustawy).

Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem

i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 cyt. ustawy o drogach publicznych). Reklamę zaś stanowi nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi

i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi (art. 4 pkt 23 cyt. ustawy).

Zgodnie z art. 40 ust. 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, którym mowa w ust. 2 pkt 3 (m.in. umieszczenia w pasie drogowym reklam) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego (ust. 6).

Z powyższego wynika zatem, że przesłankami do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie, że w pasie drogowym została umieszczona reklama i nastąpiło to bez zezwolenia zarządcy drogi.

Z treści powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że w razie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 40 ust. 12 ustawy, zarządca drogi jest zobowiązany do wszczęcia postępowania i wymierzenia kary. Podstawą ustalenia tej ostatniej jest dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł".

W rozpatrywanej sprawie podstawą ustalenia opłat za zajecie pasa drogowego jest uchwała Rady Miasta P. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego na terenie miasta P..

Jak wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego strona nie dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego.

Zanim Sąd przejdzie do omówienia podstaw uchylenia wydanych w sprawie decyzji, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut dotyczący niewłaściwego ustalenia strony postępowania. Zdaniem Sądu

w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego istniały podstawy do przyjęcie, że właścicielem reklam umieszczonych w pasie drogowym jest skarżąca spółka. Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stronę postępowania, poprzez wygenerowanie jej danych z Rejestru Podmiotów Prowadzących Agencje Zatrudnienia. Treść wygenerowanych danych, w szczególności numer ewidencyjny Rejestru Agencji Zatrudnienia: 636 i treść informacji podanych w reklamach w sposób jednoznaczny wskazują, że reklamy pochodziły od skarżącej spółki. Spółka na etapie postępowania administracyjnego nie podejmowała się jakichkolwiek działań polegających na celu wykazanie, że właścicielem reklam jest inny podmiot. Samo kwestionowanie ustaleń organu wobec treści reklama wskazujących wprost na stronę skarżącą uznać należy za niewystarczające i zmierza do uchylenia się od odpowiedzialności.

Niezależnie od powyższego zasady doświadczenia życiowego nie pozwalają na przyjęcie koncepcji, że inny podmiot promowałby czyjeś usługi (drukował plakaty reklamowe wymagające wkładu finansowego, poświęcał czas na kolportaż poprzez umieszczanie ich w różnych częściach miasta).

Pomimo, że w skardze skarżąca podniosła, iż w skład [...] wchodzi blisko dziesięć spółek, co nie pozwala na jednoznacznie ustalenie, że to właśnie skarżąca jest właścicielem reklamy, Sąd zauważa że zawarte na ogłoszeniach logo firmy, nr telefonu, e-mail i nr rejestru Agencji Zatrudnienia świadczy bezspornie, że to właśnie L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest właściwie ustalonym przez organy podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego.

Za uwzględnienie zdaniem sądu nie zasługują również zarzuty dotyczące naruszenia art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że kartka papieru z nadrukowanym ogłoszeniem bez elementów konstrukcyjnych stanowi reklamę. Reklama w świetle art. 4 pkt 23 u.d.p. oznacza umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, 904 i 961), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, 1688 i 1936 oraz z 2016 r. poz. 422).

W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego każde zajęcie pasa drogowego przez reklamę - niezależnie od tego w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, a więc czy znajduje się ona na budynkach, czy jest przymocowana do słupa energetycznego (słupa oświetlenia ulicznego), czy znajduje się na specjalnej dla reklam konstrukcji w postaci słupa z tablicą reklamową, czy jest na powierzchni wiaty przystankowej, kiosku ruchu, na wiadukcie czy jakimkolwiek innym obiekcie budowlanym znajdującym się w pasie drogowym - wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 740/08, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 82/08).

Orzekające w sprawie organy zasadnie zatem przyjęły, że ogłoszenia reklamowe formatu A-4 (0,208m x 0,294m), których treść została przytoczona

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji były reklamami w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. albowiem stanowiły nośniki informacji wizualnej, umieszczone w polu widzenia użytkowników dróg publicznych i gminnych miasta P. i nie były znakami informującymi o obiektach użyteczności publicznej.

Za niezasadny również należy uznać zarzut strony, że nie została ona poinformowana o terminach oględzin, której jej zdaniem miały miejsce w dniach 03 października 2016r., 04 października 2016r., 07 października 2016r., 10 października 2016r., 13 października 2016r., 18 października 2016., 27 października 2016 r., 7 listopada 2016 r., 15 listopada 2016 r., 30 listopada 2016r, 09 grudnia 2016 r., 20 grudnia 2016 r. i 04 stycznia 2017 r. Jak słusznie zauważył organ w tych dniach pracownicy organu pierwszej instancji przeprowadzili kontrole pasów drogowych, jest to prawo zarządcy drogi o której nie ma obowiązku informowania. Nie jest to dowód

z oględzin dla którego przeprowadzenia wymagane jest zawiadomienie strony. Organ przeprowadził w sprawie oględziny w dniu 24 listopada 2016 r. o czym powiadomił stronę (zawiadomienie strona odebrała 13 października 2016 r.), która jednak nie stawiła się w wyznaczonym terminie.

Do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a organ ustosunkował się uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniając, że nie można mówić o tożsamości spraw.

Powodem dla którego Sąd jednak uchylił wydane w sprawie decyzje są uzasadnione wątpliwości co prawidłowości ustaleń organu w zakresie ilości reklam zajmujących pasy drogowego omówionych w decyzji ulic. Orzekające w sprawie organy przyjęły, że ogłoszenia reklamowe były formatu A-4 (0,208m x 0,294m),

o treści przytoczonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z załączonej jednak do akt dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wynika, że część reklam była zniszczona, wręcz porwana. Na niektórych zdjęciach widać, że jedyną informacją jaka pozostała z reklam jest napis "dobra praca" i te w ocenie Sądu nie mogły zostać uwzględnione jako podstawa obliczenia wysokości kary. Podstawę nałożenia na stronę kary pieniężnej mogą stanowić wyłącznie reklamy na podstawie których można zidentyfikować jego właściciela oraz ustalić powierzchnię zajęcia. Ustalenia w tym zakresie przekładają się zatem bezpośrednio na wysokość nałożonej na stronę kary pieniężnej.

Mając na uwadze, że zachodzi konieczność ponownego określenia wysokości nałożonej na stronę kary pieniężnej Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c orzekł jak w wyroku. W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a., Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 7417 zł, w tym kwotę 2000 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, i kwotę 5400 zł, poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.