Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 179/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 3 , art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 2 a ust. 2 w zw. z art. 1 oraz art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 590/15 w sprawie ze skargi K. M., H. Ch.i M. M. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 września 2004 r. nr XXXVII/846/2004 w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o nr ew. A/6 z obrębu [...] oraz B/7 z obrębu [...], dla których Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa w Warszawie prowadzi księgę wieczystą o nr KW [...], stanowiących część ul. L. w Warszawie, wymienionej w załączniku nr 13 zaskarżonej uchwały pod poz. 170, 3 zasądza od Rady Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz K. M. kwotę 707 (siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 590/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. M., H. Ch. i M. M. na uchwałę Rady m.st. Warszawy, z dnia [...] września 2004 r., nr [...], w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

M. M., K. M. i H. Ch., pismem z dnia 12 stycznia 2015 r., wezwali Radę miasta stołecznego Warszawy do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Nr XXXVII/846/2004 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 16 września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w m. st. Warszawie do kategorii dróg gminnych, polegającego na zaliczeniu ul. L. w Warszawie (Dzielnica Wawer) do kategorii dróg gminnych. Podnieśli, że uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności:

1. art. 2a ust. 2 w zw. z art. 7 ust. i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.);

2. art. 22 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.).

Pismem z dnia 12 lutego 2015 r. M. M., K. M. i H. Ch. złożyli skargę na uchwałę Nr XXXVII/846/2004 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 16 września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w m. st. Warszawie do kategorii dróg gminnych. Wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w której zaliczyła ona do kategorii dróg gminnych ul. Lawinową w Warszawie przebiegającej przez działki o nr. ew. 105/6 z obrębu 3-12-52 oraz 1/7 z obrębu 3-12-60, dla których Sąd Rejonowy dla Warszawy- Mokotowa w Warszawie XV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr KW WA6M/00495031/1.

Powyższej uchwale zarzucili:

1. błędne ustalenia polegające na uznaniu, iż działki o nr ew. 105/6 z obrębu 3-12-52 oraz 1/7 z obrębu 3-12-60 stanowiące część ul. L. w Warszawie (dzielnica Wawer) stanowią własność gminy, w sytuacji kiedy zgodnie z treścią księgi wieczystej nr KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy- Mokotowa w Warszawie XV Wydział Ksiąg Wieczystych właścicielami przedmiotowej nieruchomości są odpowiednio w 1/3 skarżący - M. M., K. M. oraz H. Ch.;

2. naruszenie art. 7 ust. 2 w związku z art. 2a ust. 2 u.d.p. poprzez zaliczenie ul. L. w Warszawie (Dzielnica Wawer) do kategorii dróg gminnych w sytuacji, kiedy działki o nr ew. 105/6 z obrębu 3-12-52 oraz 1/7 z obrębu 3-12-60 stanowiące część ul. L. zgodnie z treścią księgi wieczystej nr KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy- Mokotowa w Warszawie XV Wydział Ksiąg Wieczystych nie stanowią własności Gminy.

W odpowiedzi na skargę, Rada m.st. Warszawy wniosła o oddalenie skargi w całości. Zdaniem Rady, skarga jest bezzasadna z uwagi na to, że ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nie wywoła oczekiwanego przez skarżących skutku w postaci "odebrania" - stwierdzenia nieistnienia kategorii drogi publicznej ulicy L., ponieważ nadanie kategorii drogi publicznej ulicy L. nastąpiło wcześniejszym aktem Rady Narodowej m. st. Warszawy, a w późniejszym czasie nadanie to zostało potwierdzone ustawowo. Rada m. st. Warszawy przedstawiła chronologię istotnych wydarzeń prawnych, dotyczących nadania kategorii drogi publicznej ulicy L.: ul. L. została zaliczona do kategorii dróg publicznych na podstawie uchwały Nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa stołecznego Warszawskiego Nr 17, poz. 186). Następnie, z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z dnia 29 października 1998 r. dalej p.w.u.r.a.p.) wszystkie drogi lokalne miejskie oraz gminne stały się drogami gminnymi (art. 103 ust 2 ustawy: "dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi".). W dniu 16 września 2004 r. Rada m. st. Warszawy podjęła uchwałę Nr XXXVII/846/2004 w przedmiocie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych, która obejmowała m.in. ulicę Lawinową, a także stwierdziła o utracie mocy uchwały Nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd wskazał, że działki o nr ew. 105/6 z obrębu 3-12-52 oraz 1/7 z obrębu 3-12-60 stanowiące część ul. L. w Warszawie (dzielnica Wawer) zgodnie z treścią księgi wieczystej nr KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy - Mokotowa w Warszawie XV Wydział Ksiąg Wieczystych stanowią własność skarżących odpowiednio w 1/3 skarżący - M. M., K. M. oraz H. Ch. Z danych ewidencyjnych (wypisu i wyrysu z rejestru gruntu) wynika również, że w/w osoby są współwłaścicielami działki 105/6 zajętej pod drogę gminną. Sąd zaznaczył, że znane jest orzecznictwo sądów administracyjnych dot. innej drogi publicznej a wskazanej uchwałą Rady m. st. Warszawy nr XXXVII/846/2004 z dnia 16 września 2004 r., z którego wynika, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż zgodnie z art. 140 K.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2013 r. oraz wyrok NSA z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 708/14). Sąd zauważył jednak, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2 dodany do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Również art. 103 ust. 2 p.w.u.r.a.p. stanowi, że "dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi" zakłada, że drogi należące do kategorii dróg publicznych lokalnych miejskich i gminnych, w dniu wejścia w życie tej ustawy, stają się drogami gminnymi bez względu na to, czy grunty, na których zlokalizowane są te drogi były przed wejściem w życie tej ustawy własnością samorządu gminnego, czy innych osób. Ustawa ta więc wychodzi z założenia, że przed wejściem jej w życie mogły występować sytuacje, w których drogi publiczne były ulokowane na gruntach nienależących do samorządu gminnego. To założenie wynika z tego, że jednym z celów tej ustawy było doprowadzenie stanu właścicielskiego gruntów pod drogami publicznymi do wymogów stawianych przez art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Ustawodawca założył, że mogą istnieć sytuacje, w których dane drogi będą posiadały prawno- administracyjny przymiot drogi publicznej, pomimo nieprawidłowego stanu prawno- cywilnego gruntów, na których te drogi są zlokalizowane, czyli braku prawa własności do tych gruntów przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego. Powyższy przepis w żaden sposób nie uzależnia istnienia kategorii drogi gminnej od tego, czy np. postępowanie o stwierdzenie nabycia własności gruntu na podstawie art. 73 ust. 1-3 p.w.u.r.a.p. zakończy się powodzeniem, ani też nie zawiesza kategorii tej drogi do czasu zakończenia tego postępowania. Również treść art. 73 ust. 1 potwierdza, że przed wejściem w życie ustawy występowały drogi publiczne zlokalizowane na gruntach nienależących do właściwej jednostki samorządu terytorialnego, cyt.: "nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem".

Z powyższych regulacji nie wynika, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych i że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Potwierdza to przepis art. 73 ust 1 – 3 p.w.u.r.a.p. z dnia 13 października 1998 r. Przepisy tej ustawy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowią, że przed wejściem w życie ustawy występowały drogi publiczne zlokalizowane na gruntach nienależących do właściwej jednostki samorządu terytorialnego, cyt.: "nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem". To, czy wydanie decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 73 ust. 1-3 p.w.u.r.a.p. zakończy się powodzeniem, nie zawiesza kategorii tej drogi do czasu zakończenia tego postępowania. Z samego faktu, iż określone nieruchomości ze względu na swoje funkcje zostały zaliczone do jednej z kategorii dróg publicznych nie można wywodzić pozbawienia prawa własności ich dotychczasowego właściciela. Zważyć, zdaniem Sądu, trzeba, że art. 2a u.d.p. obowiązujący od dnia 1 stycznia 1999 r. wskazuje, iż nieruchomości zajęte pod drogi są wyłączone z obrotu powszechnego i mogą być tylko własnością podmiotów publicznoprawnych. W zależności od kategorii drogi może to być Skarb Państwa, samorządy województwa, powiatu lub gminy. Z treści art. 2a u.d.p. nie wynika, aby samo zaliczenie do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych miało skutkować nabyciem prawa własności nieruchomości obejmującej tę drogę (postanowienie SN z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt IV CSK 314/14)

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że artykuł 2a u.d.p. określa zatem strukturę własnościową dróg publicznych, w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała w Polsce wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące droga publiczną, od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Nie mogą być też przekazywane w użytkowanie wieczyste, a tym samym nie podlegają one zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców.

W ocenie Sądu zaliczenie drogi wraz z częścią stanowiącą własność osób fizycznych w dniu 31 do drogi gminnej oraz ustalenie stanu prawnego tej drogi w dniu 31 grudnia 1998 r. umożliwiało nie tylko gminie ujawnienia w księdze wieczystej na mocy ostatecznej decyzji wojewody przejścia na jej własność nieruchomości pozostającej w dniu 31 grudnia 1998 r. w jej władaniu ale również umożliwiało wypłacenie odszkodowania przez gmin dotychczasowemu właścicielowi. Zdaniem Sądu, zaskarżona część uchwały nie tylko nie narusza rażąco prawa skoro prawa dotychczasowych właścicieli (skarżących) zostały ograniczone mocą ustawy. Nadmienić należy, ze uchwała ta, zaliczając ulicę Lawinową do dróg gminnych, jedynie porządkowała kategoryzację dróg publicznych istniejących już przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Co więcej, przepisy tej ustawy pozwalały zarządcy drogi na prawidłowe użytkowanie, eksploatowanie i bieżącą konserwację istniejącej w dniu 31 grudnia 1998 r. drogi publicznej a przede wszystkim na uporządkowanie stanu prawnego pasa drogowego i rozliczenie się z dotychczasowym właścicielem.

Skargę kasacyjną wniósł K. M. Wyrok zaskarżył w całości, zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a poprzez niezawieszenie postępowania w sytuacji śmierci wnioskodawcy – M. M. i niepodjęcie postępowania z udziałem następców prawnych zmarłej, w konsekwencji czego wydanie orzeczenia w stosunku do osoby zmarłej, co zgodnie z przepisem art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. skutkuje nieważnością postępowania;

2. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 P.p.s.a.: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.

1) art. 2a ust. 2 w związku z art. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 dalej "u.d.p. ") poprzez błędne uznanie że droga publiczna może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, a w konsekwencji bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga powinna zostać uwzględniona;

2) art. 7 ust. 2 w związku z art. 1., art. 2 ust. 1 oraz art. 2a ust. 2 u.d.p. poprzez błędne uznanie, że podjęcie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych nie wymaga uprzedniego legitymowania się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega, a w konsekwencji bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga powinna zostać uwzględniona;

3) art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 dalej "p.w.u.t.a.p. ") poprzez błędne uznanie, iż przedmiotowy przepis reguluje kwestie dotyczące własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, podczas gdy przepis ten ma jedynie charakter dostosowawczy i porządkujący na datę jego wejścia w życie;

3. na podstawie przepisu art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w zakresie podstawy prawnej, które potwierdza i jednocześnie neguje prawidłowość rozstrzygnięcia sądu, tj. w sposób który w praktyce utrudnia kontrolę instancyjną orzeczenia,

2) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w ustalonym przez sąd stanie faktycznym istniały przesłanki do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności uchwały w skarżonej części.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Wbrew zarzutowi kasacji, zaskarżony wyrok nie został skierowany do osoby zmarłej. Po śmierci skarżącej M. M., która nastąpiła w trakcie postępowania sądowego, Sąd pierwszej instancji ustalił następcę prawnego, tj. I. M. i dalsze postępowanie aż do wydania wyroku toczyło się z udziałem następcy prawnego M. M. Wskazanie w komparycji wyroku, że wnosząca skargę była osoba, która po wniesieniu skargi zmarła, nie oznacza, że osoba ta był traktowana w chwili orzekania jako strona. Jest to potwierdzenie dokonania przez tę osobę czynności procesowej wniesienia skargi.

Niewydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w sytuacji, gdy po śmierci strony, w toku postępowania, przed wydaniem wyroku, zgłosili się następcy prawni zmarłego, nie stanowi przesłanki nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Nie jest to także naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Celem zawieszenia postępowania jest przecież ustalenie następców prawnych zmarłego i ich udział w postępowaniu. Wynika to pośrednio z art. 128 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skoro cel ten został osiągnięty bez zawieszenia postępowania, a jednocześnie pozwoliło to na realizację jednego z postulatów sformułowanych w art. 7 P.p.s.a., tj. podejmowania czynności zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy, to zarzut naruszenia art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie jest uzasadniony.

Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie ma charakteru samodzielnego. Jego trafność zależy od tego, czy potwierdza się inne zarzuty merytoryczne podniesione w skardze kasacyjnej, odnoszące się do zagadnień materialnoprawnych lub procesowych.

Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu, w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej, wewnętrznie sprzecznych stanowisk, nie prowadzi do uwzględnienia skargi. Odnotować można, że Sąd pierwszej instancji, na kanwie art. 73 ust. 1-3, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), a także rozważając wprowadzenie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) wyraził pogląd, według którego, z przepisów tych nie wynika, że droga publiczna nie musi być własnością osób fizycznych. Przywołując, w dalszej części uzasadnienia treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przytoczył także wywody zawarte w uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt IV CSK 314/14 oraz w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1873/13. Odwoływanie się do argumentacji zawartej w tych orzeczeniach mogłoby wskazywać na brak jednoznacznego stanowiska Sądu pierwszej instancji w omawianej kwestii. Trzeba jednak zauważyć, że nawet w tej drugiej części rozważań Sąd zamieścił zwrot o tym, że z treści art. 2 ustawy o drogach publicznych nie wynika, aby samo zaliczenie do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych miało skutkować nabyciem prawa własności nieruchomości obejmującej drogę. Ponadto, odczytanie wyjaśnienia podstawy prawnej nie może abstrahować od rozstrzygnięcia wyroku i jego istoty. Mimo zatem wywodów, które mogłyby wskazywać na brak stanowiska Sądu w omawianej kwestii, ostatecznie Sąd przyjął przecież, że zaliczenie nieruchomości stanowiącej własność osób fizycznych do dróg gminnych, w sytuacji, gdy nieruchomości te były zaliczone, w poprzednim stanie prawnym do dróg lokalnych, jest możliwe.

Skuteczne są natomiast zarzuty materialnoprawne.

Z art. 2a ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 oraz art. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że drogi gminne stanowią własność gminy (patrz: m.in. wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 148/09; wyrok NSA z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 708/14; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 796/15, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Trafny jest zatem zarzut błędnej wykładni art. 2a ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 oraz art. 1 ustawy o drogach publicznych.

W konsekwencji podzielić należy zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 2 w związku z art. 1., art. 2 ust. 1 oraz art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne uznanie, że podjęcie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych nie wymaga uprzedniego legitymowania się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny. Droga, która nie jest własnością gminy nie może być zaliczona do dróg gminnych. Uchwała, którą zalicza się drogę do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w istotny sposób art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych (por. powołane wyżej wyroki NSA: z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 148/09; z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 708/14 i z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 796/15).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie opowiada się za utrwalonym w orzecznictwie poglądem, według którego, przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowiący, że "Dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi", w odniesieniu do dróg, o których w nim mowa, ma charakter deklaratoryjny, dostosowawczy i porządkujący (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 21 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 393/06; z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 519/06; z dnia 15 lutego 2005 r., sygn. akt I OSK 1155/04 i z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 796/15, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przepis art. 103 ust. 2 został zawarty w odrębnym akcie prawnym i służył innym celom niż kategoryzacja dróg w obecnym ujęciu normatywnym. Przepis art. 103 ust. 2 w związku z art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dotyczy kwestii odszkodowawczych w sytuacji uwłaszczenia, do którego dochodzi na podstawie art. 73 ust. 3, i temu celowi służył pierwszy z nich. Natomiast przesłanki z ustawy o drogach publicznych dotyczące zaliczenia do kategorii tych dróg dotyczą innej kwestii materialnoprawnej. W konsekwencji, przepis art. 103 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną nie stanowi materialnoprawnej podstawy "uwłaszczenia" gminy gruntem stanowiącym drogę gminną (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 708/14). Przepis ten nie prowadzi do nabycia własności, ani nie skutkuje zaliczeniem do obecnej kategorii dróg publicznych (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1908/14, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nabycie własności takiej nieruchomości następuje przecież ze skutkiem na dzień 1 stycznia 1999r., dopiero w razie wydania przez wojewodę ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną.

Na zakończenie konieczna jest jeszcze uwaga natury procesowej. Zaskarżona uchwała była już przedmiotem zaskarżenia. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1006/14, stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o nr ew. 105/9, położonej w Warszawie Wawer, w obrębie 3-12-5, stanowiącej część ulicy L., wymienionej w załączniku nr 13 pod poz. 170. Skargę kasacyjną Rady m.st. Warszawy od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił powoływanym już wyżej wyrokiem z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 796/15. Nie oznacza to, w stosunku do niniejszej sprawy, powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 P.p.s.a. Jednak pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 796/15, akceptujący stanowisko zajęte przez WSA w Warszawie, w wyroku z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1006/14, z mocy art. 170 P.p.s.a. wiąże także w niniejszej sprawie. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2013, teza 4 i 5 do art. 170; J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001/4/63; wyrok SN z dnia 12 lipca 2002 r., sygn. akt V CKN 1110/00, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 74492). Skoro zatem w odniesieniu do tej samej uchwały, a nawet w odniesieniu do tej samej ulicy L., sądy administracyjne wyraziły pogląd, według którego, droga, która nie jest własnością gminy nie może być zaliczona do dróg gminnych, to jest to pogląd wiążący. W rezultacie, również w tym aspekcie należało przyjąć, że uchwała, którą zalicza się drogę do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w istotny sposób art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych.

Skoro istota sprawy została wyjaśniona, to możliwe stało się zastosowanie art. 188 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 147 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części. Koszty postępowania sądowego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 2 oraz art. 200 P.p.s.a.