Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 830/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skarg I. B. oraz Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2009 r. nr LXXXII/1076/09 w przedmiocie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 40 ust. 1 pkt 2 części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sudół Dominikański" oraz rysunku planu w zakresie przebiegu drogi publicznej określonej symbolem KDZ skargi oddala


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa w dniu 7 października 2009 r. podjęła uchwałę Nr LXXXII/1076/09 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sudół Dominikański". Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 27 października 2009 r., Nr 661, poz. 4978.

I. B. zaskarżyła przedmiotową uchwałę w zakresie przebiegu trasy drogi klasy zbiorczej KDZ po działkach "1", "2", "3", obręb [...] który – jej zdaniem - jest niezgodny z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. obowiązującym na tym obszarze. W studium droga ta zaplanowana była bowiem w innym miejscu, a w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego przebieg tej drogi jest inny i przechodzi przez działki skarżącej.

Powyższą uchwałę zaskarżył również Wojewoda [...]. Skarga Wojewody [...] dotyczyła niezgodności z prawem części graficznej planu w zakresie terenu oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem KDZ – teren drogi publicznej klasy zbiorczej oraz części graficznej planu odnośnie do południowej części działek o nr "4", "5’, "6’, "7’ w zakresie, w jakim działki te położone są według obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. w obszarze terenów przeznaczonych do zabudowy i zainwestowania oznaczonych na rysunku studium symbolem MW (terenu o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności).

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 144/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg I. B. oraz Wojewody [...] na uchwałę nr LXXXII/1076/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sudół Dominikański", stwierdził nieważność § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 40 ust. 1 pkt 2 części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w zakresie przebiegu drogi publicznej oznaczonej symbolem KDZ oraz oddalił w pozostałej części skargę Wojewody [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz właściwości organów w tym zakresie.

Sąd stwierdził, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sudół Dominikański" w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem KDZ – teren drogi publicznej klasy zbiorczej są sprzeczne z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., przyjętego uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. Zdaniem Sądu, potwierdza to analiza wyrysu ze Studium - planszy K1 "Struktura przestrzenna, kierunki i zasady rozwoju", z której wynika, iż korytarz podstawowego układu drogowo-ulicznego był przewidywany w Studium na południe od obszarów MN i ZF (droga zatem powinna przebiegać wzdłuż południowej granicy terenów oznaczonego w zaskarżonym planie symbolami ZPf.1, ZPp.2, ZPp.3 i ZPr.15). Potwierdza to analiza planszy K 3 "System transportu – kierunki zasady rozwoju", gdzie oznaczono tę drogę jako KT/Z - drogę zbiorczą. W studium przewidziano więc przebieg drogi zbiorczej i jest on odmienny od tego, który przewiduje zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego. Obszary, na których w uchwalonym planie przewidziano przebieg drogi zbiorczej KDZ, zgodnie z postanowieniami studium nie przewidują możliwości lokalizacji tam takiej drogi, a jedynie na obszarze MN dopuszcza się wytyczanie lokalnych (a więc nie zbiorczych) układów komunikacyjnych.

Sąd uznał w związku z tym, że ustalenia zawarte w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 40 ust. 1 pkt 2 części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz na rysunku planu w zakresie przebiegu drogi publicznej oznaczonej symbolem KDZ są sprzeczne z postanowieniami studium. Sąd wskazał, że wprawdzie obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. uchwalane było pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiał być tylko spójny (a nie zgodny) ze studium, lecz do czasu zmiany studium jego ustalenia powinny być uwzględniane przy tworzeniu planów zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, naruszone więc zostały te przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 9 ust. 4), które stanowią wprost o obowiązku zachowania zgodności obydwu dokumentów planistycznych - studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie Sąd podzielił zarzuty skarg I. B. i Wojewody [...].

Sąd uznał za niezasadny drugi zarzut Wojewody [...] dotyczący niezgodności pomiędzy ustaleniami obowiązującego Studium a zaskarżonym planem odnośnie do południowej części działek o nr "4", nr "5’, "6" i "7’ w zakresie, w jakim działki te położone są według obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. na terenach przeznaczonych do zabudowy i zainwestowania oznaczonych na rysunku studium symbolem MW (terenu o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności), a w zaskarżonym planie objęte zostały obszarem o symbolu ZPr.5 – zieleń urządzona ogólnodostępna w sąsiedztwie potoku Sudoł Dominikański (Rozrywka), w tym jego obudowa biologiczna. Zdaniem Sądu, przebieg granicy planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sudół Dominikański" pokrywa się w zasadzie we wskazanym wyżej obszarze z wyznaczoną w Studium granicą oddzielającą tereny do zainwestowania od terenów zieleni publicznej (co wynika z analizy wyrysu ze Studium planszy K1 "Struktura przestrzenna, kierunki i zasady rozwoju"). Występujące w zaskarżonym planie ewentualne niewielkie odstępstwa w przebiegu tej granicy w stosunku do przebiegu granicy pomiędzy obszarami o różnym przeznaczeniu wyznaczonym w studium nie mają istotnego znaczenia dla stwierdzenia niezgodności zaskarżonego planu ze studium. Ewentualne odstępstwa w tym zakresie (w zasadzie niezauważalne przy porównaniu granic planu i granic wyznaczonych w studium) wynikać mogą z różnicy skali, w jakiej sporządzone zostały mapy do studium (1:25000) w stosunku do skali, w jakiej sporządzono rysunek planu (1:2000). Sąd uznał, że te niewielkie odstępstwa mieszczą się w granicach dopuszczalnych wg studium korekt, wskazując poszczególne zapisy studium potwierdzające możliwość korygowania w planach miejscowych granic zagospodarowania terenów.

Sąd wskazał ponadto, że działki nr "4", "5’, "6’, "7" obr. [...] są położone w studium w strefie miejskiej, w której głównym kierunkiem zmian w zagospodarowaniu jest intensyfikacja zainwestowania przy równoczesnym zachowaniu i ochronie istniejących zespołów zieleni publicznej oraz wykorzystanie zachowanych terenów otwartych, szczególnie tych położonych wzdłuż rzek i potoków, dla kształtowania publicznie dostępnych parków miejskich oraz w strefie kształtowania systemu przyrodniczego, z czym wiąże się konieczność zapewnienia ochrony cennych elementów środowiska i różnorodność biologiczną, w tym obszarów usytuowanych wzdłuż rzek i cieków wodnych. Przedmiotowe działki w przeważającej części leżą w korycie potoku poniżej skarpy doliny potoku Sudół Dominikański (Rozrywka). Wyznaczenie terenu zabudowy wielorodzinnej w tym obszarze kolidowałoby z racjonalnymi zasadami ochrony bezpośredniego otoczenia potoku. Również warunki fizjograficzne nie sprzyjają wykorzystaniu wskazanego terenu pod zainwestowanie. Jest to teren przestrzennie należący do doliny potoku. Nadto, jak wskazano wyżej tylko bardzo znikoma południowa część działek (nr "4’, "5", "6’, "7") miałaby wg studium leżeć w obszarze określonym jako tereny przeznaczone do zainwestowania. W tym przypadku ewentualna korekta granic określonych w studium nastąpiła na korzyść terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej. Wynika to jednoznacznie z treści opracowania ekofizjograficznego sporządzonego dla potrzeb zaskarżonego planu, gdzie stwierdzono, że "za niedopuszczalne należy uznać lokalizowanie na obszarze opracowania dalszych obiektów wielokondygnacyjnych zabudowy wielorodzinnej lub zabudowy o szeregach usytuowanych poprzecznie do osi doliny (...)." W ocenie Sądu, znikoma korekta granic w planie zagospodarowania przestrzennego w stosunku do granic między obszarami wyznaczonymi w studium jest w pełni dopuszczalna.

Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt: II OSK 39/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 144/10 w punkcie 1 i 3 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Sąd odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m. in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Podkreślono, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium pełni przez to też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobny pogląd wyrażany był już w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., II OSK 350/10, LEX nr 597554, wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., II OSK 751/07, LEX nr 470918). Powołując się na wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., II OSK 751/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że intencją ustawodawcy jest różnicowanie treści aktów planistycznych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to dość jednoznacznie z brzmienia art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 5 przywołanej ustawy.

Wskazano w uzasadnieniu sądu odwoławczego, że katalog elementów, które powinno zawierać studium w części dotyczącej kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawiera art. 10 ust. 2 ustawy. Przepis art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy stanowi, iż w studium określa się w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 188, poz. 1233) ustalenia dotyczące kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów oraz koordynacji lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych. Natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy). Zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1587) ustalenia planu dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Z zestawienia wskazanych przepisów wynika, że studium powinno określać jedynie kierunki rozwoju systemu komunikacji w gminie, czyli kierunki przebiegu głównych dróg i ich powiązania z zewnętrznym układem komunikacyjnym, natomiast szczegółowe ustalenie przebiegu poszczególnych dróg, a zwłaszcza lokalnych powinno następować w planie miejscowym.

Sąd II instancji podzielił argumentację składającej skargę kasacyjną Rady Miasta Krakowa, że na rysunku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. nr K3 "Systemy transportu – kierunki i zasady rozwoju" wyznaczono jedynie kierunki przebiegu głównych korytarzy drogowo – ulicznych (KT), w tym niektórych dróg zbiorczych (KT/Z). Natomiast szczegółowy przebieg tych dróg powinien zostać wyznaczony w planach miejscowych z uwzględnieniem aktualnego stanu zagospodarowania poszczególnych terenów. Rysunek Studium (K3) powinien być odczytywany zgodnie z treścią art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który do zakresu przedmiotowego studium zalicza wyłącznie wyznaczenie kierunków rozwoju systemów komunikacji. Dokładne wyznaczenie przebiegu poszczególnych dróg zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy). Wyznaczony w zaskarżonym planie miejscowym kierunek przebiegu spornej drogi zbiorczej KDZ jest zgodny z kierunkiem przebiegu drogi zbiorczej (KT/Z) na rysunku Studium K3 (północny wschód – południowy zachód). Droga wyznaczona w planie przebiega równolegle do odpowiadającej jej drogi wyznaczonej w Studium, lecz jest przesunięta nieco na północ, bliżej torów kolejowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyznaczenie takiego przebiegu drogi zbiorczej KDZ jak na rysunku planu, nie jest niezgodne ze Studium, gdyż zachowany został kierunek przebiegu tej drogi określony w Studium. W ocenie NSA Sąd I instancji błędnie więc uznał, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej wyznaczenia drogi zbiorczej KDZ została podjęta z naruszeniem art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na koniec wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien ponownie rozpoznać skargi Wojewody [...] i I. B. w uchylonym zakresie, tj. w zakresie określonym w punkcie 1 wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 144/10, dokonując oceny czy zaskarżona uchwała w części dotyczącej wyznaczenia drogi zbiorczej KDZ nie narusza innych niż art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisów prawa, w tym art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje uwzględniać w planowaniu przestrzennym wymagania ładu przestrzennego. NSA wskazał, że sąd pierwszej instancji powinien w szczególności rozważyć czy naruszenie interesu prawnego I. B. nie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, albowiem w zaskarżonym wyroku sąd nie dokonał takiej oceny, co uniemożliwiało zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.).

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia, a tym samym przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie, w tym również ze względu na wskazania NSA zawarte w wyroku z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt: II OSK 39/11. Sąd ponownie rozpoznający sprawę stoi na stanowisku, że ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

W sytuacji, gdy WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 144/10 po rozpoznaniu skarg I. B. oraz Wojewody [...] na uchwałę nr LXXXII/1076/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sudół Dominikański", stwierdził nieważność § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 40 ust. 1 pkt 2 części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w zakresie przebiegu drogi publicznej oznaczonej symbolem KDZ (punkt 1 wyroku), a w pozostałej części oddalił skargę Wojewody [...] (punkt 2 wyroku) podając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że przedmiotem zaskarżenia była uchwała nr LXXXII/1076/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2009 r., należy przyjąć, że wobec zaskarżenia skargą kasacyjną jedynie punktu 1 powyższego wyroku oraz w związku z wyrokiem NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt: II OSK 39/11, uchylającym zaskarżony wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 144/10 w punkcie 1 i 3 i jedynie w tym zakresie przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, przedmiotem zaskarżenia jest obecnie wyłącznie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 40 ust. 1 pkt 2 części tekstowej uchwały nr LXXXII/1076/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sudół Dominikański" oraz rysunku planu w zakresie przebiegu drogi publicznej oznaczonej symbolem KDZ. W pozostałej części powyższa uchwała jest objęta powagą rzeczy osądzonej w związku z uprawomocnieniem się wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 144/10 w zakresie objętym punktem 2 tego wyroku, zwłaszcza, że w punkcie drugim oddalono skargę organu nadzoru, co oznacza, że uchwała była kontrolowana kompleksowo a nie w zakresie interesu prawnego skarżącego, gdyż legitymacja organu nadzoru nie jest i nie może być związana z kategorią interesu prawnego, tak jak ma to miejsce w przypadku adresatów działań administracji składających skargę w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy tym, jak stanowi art. 190 cytowanej ustawy Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie podkreśla się, że "pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego" (wyrok NSA z dnia 4 września 2004 r., I FSK 1130/06, LEX nr 384165).

Na gruncie przedmiotowej sprawy należy zatem stwierdzić, że wskazanie przez NSA, że "wyznaczony w zaskarżonym planie miejscowym kierunek przebiegu spornej drogi zbiorczej KDZ jest zgodny z kierunkiem przebiegu drogi zbiorczej (KT/Z) na rysunku Studium K3 (północny wschód – południowy zachód)" oraz zobowiązanie przez NSA sądu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania skargi Wojewody [...] i I. B. w uchylonym zakresie, tj. w zakresie określonym w punkcie 1 wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 144/10, z dokonaniem oceny czy zaskarżona uchwała w części dotyczącej wyznaczenia drogi zbiorczej KDZ nie narusza innych niż art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisów prawa, w tym art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje uwzględniać w planowaniu przestrzennym wymagania ładu przestrzennego, w szczególności przy rozważeniu czy naruszenie interesu prawnego I. B. nie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa stanowi wyraz dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt: II OSK 39/11 i wiążącej w niniejszej sprawie wykładni art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. NSA przesądził tym samym kwestię zgodności wyznaczonego w planie miejscowym obszaru "Sudół Dominikański" kierunku przebiegu spornej drogi zbiorczej KDZ z kierunkiem przebiegu drogi zbiorczej (KT/Z) na rysunku Studium K3 (północny wschód – południowy zachód)".

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Okoliczność, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z ustaleniami studium nie musi oznaczać jednak automatycznie, że zaskarżona uchwała w zakresie obecnie podlegającym kontroli jest zgodna z prawem. Oddziaływanie norm kierunkowych zawartych w akacie planowania (akcie wewnętrznym) na procesy decyzyjne w postępowaniu planistycznym poprzedzającym uchwalenie planu miejscowego ma charakter pośredni i jest jedynie pewną wytyczną dla organu kompetentnego do podjęcia rozstrzygnięcia bezpośrednio wiążącego i mającego charakter normy prawa powszechnie obowiązującego. W odniesieniu do procesu planistycznego to właśnie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy uzyskuje kompetencje do prawotwórczej działalności w ramach władztwa planistycznego, w ramach którego jest uprawniona do kreowania – w granicach upoważnienia ustawowego – norm prawnych bezpośrednio oddziałujących na prawo własności. Zasady (kierunki, cele, programy) wskazane w studium gminnym muszą być rozważane łącznie z zasadami ustawowymi, a przede wszystkim konstytucyjnymi. Istota władztwa planistycznego polega m.in. na wyważeniu tych zasad w odniesieniu do konkretnej sytuacji faktycznej i przyznaniu jednym z nich pierwszeństwa, a ograniczeniu bądź w ogóle nie zastosowaniu innych.

W tym stanie rzeczy konieczne stało się zbadanie, czy organ planistyczny uchwalając zaskarżony plan miejscowy prawidłowo zrealizował służące mu władztwo planistyczne, a zwłaszcza czy nie przekroczył jego granic.

Podnieść należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Stwierdzenie przez Sąd przekroczenia granic władztwa planistycznego oznaczałoby, iż doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych – niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż – tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym m.in. kontekście należy rozpatrywać dopuszczalność ingerowania w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w prawo własności.

Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 15 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ustawy. Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym mają być określane np.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy), co przy uwzględnieniu treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie wykluczało dopuszczalności ingerencji organu planistycznego w prawo własności.

W rozpatrywanej sprawie – uwzględniając stanowisko NSA - rozważenia wymagało to, czy Rada Miasta K. nie naruszyła innych niż art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisów prawa, w tym art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje uwzględniać w planowaniu przestrzennym wymagania ładu przestrzennego, a zwłaszcza okoliczność, czy naruszenie interesu prawnego I. B. nie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, co przede wszystkim wiąże się z odpowiedzią na pytanie, czy organ planistyczny dopuścił się naruszeń przepisów chroniących prawo własności przeznaczając działki należące do skarżącej pod budowę drogi KDZ.

Zaznaczyć należy, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należących do skarżącej, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa. Ze względu na charakter prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

Działka nr "1" położona jest w terenach oznaczonym na rysunku planu symbolami MN.5, ZPi.1, KDZ i ZPb.4, działka nr "2" w terenach MN.5, KDZ, ZPb.4, ZPi.1, działka nr "3’ w terenach KDZ i ZPi.1. Tereny MN.5 to zgodnie z § 30 uchwały tereny zabudowy mieszkaniowej przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną niskiej intensywności, tereny ZPi.1 to tereny zieleni przeznaczone pod zieleń urządzoną izolacyjną, w tym m.in. pod obiekty małej architektury zapewniające niezbędną obsługę i użytkowanie terenów ZPi.1 (§ 24 uchwały), tereny ZPb.4 to tereny zieleni przeznaczone pod zieleń urządzoną towarzyszącą obiektom budowlanym (§ 23 uchwały), tereny KDZ to tereny komunikacji przeznaczone pod drogę publiczną klasy zbiorczej (§ 40 ust. 1 pkt 2 uchwały).

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącej należy zatem stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącą ustalenia nie przekreślają możliwości skarżącej korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności. Skarżąca może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, w tym w stosunku do znacznego obszaru terenów działek zabudowywać je zabudową mieszkaniową jednorodzinną, a w części jedynie dopuszczalne jest w myśl ustaleń planu użytkowanie terenów pod zieleń i drogę publiczną klasy zbiorczej, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności poprzez wskazywane przez skarżącą ustalenia zaskarżonej uchwały dotyczące terenów KDZ. Z pewnością jednak doszło do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa własności.

W związku z powyższym należy w dalszej kolejności rozważyć właśnie kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należących m.in. do skarżącej oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego.

Z tego punktu widzenia zasadne jest odniesienie się do zasad, jakie ustawodawca nakazuje uwzględniać w procesach planistycznych, tj. do zasady zrównoważonego rozwoju i szczególnie podkreślanej przez NSA na gruncie niniejszej sprawy zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego. Zasada zrównoważonego rozwoju jest zasadą, która de facto generuje powinność posiadania przez organy władzy publicznej wyspecjalizowanej wiedzy fachowej, albo możliwość wspierania się przez te organy, m. in. w ramach współdziałania, opiniami, uzgodnieniami, stanowiskami innych podmiotów, które są fachowcami w dziedzinach związanych bezpośrednio z pojęciem zrównoważonego rozwoju (zobacz: I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz: "Pojęcie zrównoważonego rozwoju w systemie prawa i nauce prawa administracyjnego" w: J. Filipek (red.) "Jednostka w demokratycznym państwie prawa" Bielsko-Biała 2003 str. 626-627). Z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717) wynika, że zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy zdeterminowane zostały przez ustawodawcę obowiązkiem przyjmowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju jako podstawy tych działań. Przez zrównoważony rozwój – zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ustawodawca nakazuje rozumieć rozwój, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627), tj. taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Przez "równowagę przyrodniczą" rozumie się z kolei - w myśl art. 3 pkt 32 ustawy Prawo ochrony środowiska - stan, w którym na określonym obszarze istnieje równowaga we wzajemnym oddziaływaniu: człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych przez składniki przyrody nieożywionej. Określenie powyższe koresponduje z prezentowaną w literaturze definicją, zgodnie z którą nakaz uwzględniania zasady zrównoważonego rozwoju zakłada konieczność zachowania równowagi pomiędzy wszystkimi elementami składającymi się na środowisko, w którym bytuje człowiek, aby przy racjonalnym wykorzystaniu potencjału przyrodniczego możliwe było zaspokajanie potrzeb obecnych i przyszłych pokoleń (zob.: J. Sommer w: W. Radecki, J. Sommer, W. Szostek: "Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wybrane przepisy wykonawcze. Komentarz" Wrocław 1995 str. 12). Mając na uwadze powyższe regulacje, zwłaszcza w kontekście art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, należy zgodzić się ze stanowiskiem, że zasada zrównoważonego rozwoju może być rozumiana jako pewien model rozwoju, jaki ustawodawca nakazuje zakładać, poprzez wskazanie elementów środowiska, jakie wymagają uwzględnienia w planowaniu zagospodarowania przestrzennego obszarów oraz jako proces projektowania rozwoju, poprzez obligowanie gmin oraz innych podmiotów władzy publicznej do respektowania ustawowych założeń w dokumentach planistycznych (zob.: M. Szewczyk w: Z. Leoński, M. Szewczyk: "Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego", Bydgoszcz-Poznań 2002, str. 44).

Jednym z czynników, jakie należy uwzględniać przy analizie zasady zrównoważonego rozwoju w konkretnym stanie faktycznym jest ład przestrzenny, traktowany przez ustawodawcę w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako szczególna zasada planowania przestrzennego. Należy podkreślić, że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie definicji legalnej ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jest to definicja z obszaru doktryny urbanistycznej, a z prawnego punktu widzenia ład przestrzenny pozostaje pojęciem niedookreślonym na gruncie obecnej ustawy. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy, pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Źródłem wymagań ładu przestrzennego są przede wszystkim przepisy Prawa budowlanego. Prawo budowlane zajmuje się bowiem również sprawami zagospodarowania, choć odnoszącymi się tylko do działek budowlanych lub terenów realizowanych inwestycji. Odnosi się to zwłaszcza do wymagań art. 5 i 6 Prawa budowlanego oraz do rozwijających je przepisów wykonawczych określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Ponadto, ustawodawca zaznaczył, że uwzględniając wymagania ładu przestrzennego, uwzględnia się m.in. wymagania urbanistyki i architektury. Do wymagań architektury zaliczyć należy normy techniczno-budowlane przewidziane w art. 5 Prawa budowlanego i znajdujące się w wydanych na podstawie art. 7 rozporządzeniach wykonawczych. Wymagania te niejednokrotnie zaliczyć należy również do wymagań urbanistyki - przykładowo art. 6 Prawa budowlanego, przewidujący m.in. wymóg odpowiedniego zagospodarowania działki budowlanej. Normy dotyczące usytuowania budynków, stanowiące część powołanych wyżej norm techniczno-budowlanych, zaliczyć można również do wymagań urbanistyki w zakresie ochrony ładu przestrzennego. Odwołanie się przez ustawodawcę do wymagań urbanistyki i architektury stanowi również konieczność odniesienia się do zasad i ocen o pozaprawnym pochodzeniu. Zatem przepis nakazujący uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, rodzi również w tym zakresie obowiązek przestrzegania także norm technicznych i na przykład estetycznych. Ponieważ w pojęciu ładu przestrzennego mieszczą się również pojęcia urbanistyka i architektura, należy przyjąć, że obok tego, iż głównym źródłem wymagań w tym zakresie są przepisy Prawa budowlanego, to uwzględnianie szczegółowych wymagań urbanistyki i architektury dotyczy fachowych opracowań autorskich i wiedzy zawodowej.

Autorzy opracowań planistycznych, korzystając z zasad wiedzy technicznej lub innej zawodowej przydatnej w zagospodarowaniu przestrzennym, powinni kształtować i zapewniać na podstawie wyżej wskazanych przepisów wymagany ład przestrzenny, wdrażając tworzące ten ład wymagania urbanistyki i architektury. Obowiązki tych osób w omawianym zakresie zostały określone ustawowo, zwłaszcza w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. z 2001 r., nr 5, poz. 42). Osoby te podlegają odpowiedzialności zawodowej i dyscyplinarnej za naruszenie obowiązku przestrzegania przy wykonywaniu czynności zawodowych obowiązujących przepisów, a także zasad wiedzy technicznej i zawodowej oraz odpowiedzialności zawodowej (art. 95 Prawa budowlanego). W sytuacji, kiedy brak jest przepisów szczególnych, art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tworzy wprost podstawy do ograniczeń zasady swobodnego korzystania z rzeczy, określonej w art. 140 kc. Nie oznacza to oczywiście, że organ administracji może interpretować wymienione pojęcia nieostre dowolnie. Tak zwane wyrażenia nieostre podlegają kontroli sądu administracyjnego, jako że użycie w normie prawnej wyrażenia nieostrego nadaje mu znaczenie prawne, a nie tylko faktyczne. Sąd ocenia zatem, czy interpretacja organu administracji publicznej nie nosi cech dowolności oraz czy nie przekroczyła granicy swobody interpretacji pojęć nieostrych na tle konkretnego stanu faktycznego.

W istocie zatem przy dokonywanej przez Sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego – również w kontekście zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego - podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej a nie innej ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić bądź w uzasadnieniu uchwały – o ile jest ono sporządzane, a na pewno w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia lub w odpowiedzi na skargę, a także można je dekodować z dokumentacji planistycznej, a także z odpowiedzi na skargę.

Lektura akt sprawy wykazuje, że organ skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interes prawny skarżącej i interes publiczny i w wyniku tego procesu doszedł do prawidłowych wniosków o zasadności – również z punktu widzenia wymogu zachowania ładu przestrzennego – przeprowadzenia drogi KDZ w miejscu określonym w części graficznej przedmiotowego planu, tj. m.in. na obszarze działek należących do skarżącej. Niewątpliwie przyjęte w zaskarżonym planie, a kwestionowane przez strony skarżące ustalenia dotyczące umiejscowienia drogi KDZ nie są dowolne. Zarówno Prezydent Miasta K. odpowiadając na uwagę złożoną do projektu planu przez I. B. (pkt 20 załącznika nr 3 przedmiotowej uchwały), jak i Rada Miasta K. w odpowiedzi na skargi podali, że przyjęty w planie przebieg trasy ulicy zbiorczej KDZ nie tylko jest uszczegółowieniem kierunków wyznaczonych w studium (a pogląd ten podzielił również NSA na gruncie przedmiotowej sprawy), które powstało w wyniku analizy uwarunkowań oraz projektowania rozwiązań szczegółowych, lecz jest również zdeterminowane ustaleniami prawa miejscowego w terenach sąsiednich. W istocie ze znajdującej się w aktach sprawy kopii części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Cmentarz – Prądnik Czerwony, część od strony północnej przy ul. [...]" przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr V/55/07 z dnia 31 stycznia 2007 r. wynika – wbrew stanowisku I. B. wyrażonym w piśmie z dnia 29 sierpnia 2011 r. - że przyjęta w planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sudół Dominikański" lokalizacja drogi zbiorczej KDZ jest kontynuacją przebiegu tej drogi na terenie sąsiednim objętym ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Cmentarz – Prądnik Czerwony, część od strony północnej przy ul. [...]". Nie można w tym stanie rzeczy postawić organowi planistycznemu zarzutu naruszenia wymogu zachowania ładu przestrzennego. Przekonujące jest stanowisko organu, zgodnie z którym lokalne przełożenie odcinka drogi w ciągu ul. [...] poza obszar realizowanych poszerzeń cmentarza Prądnik Czerwony (na północ i na wschód) stało się koniecznością, a warunki terenowe i konserwatorskie (dla otoczenia Fortu Sudół) ograniczyły wybór nowej trasy do przebiegu, wskazanego w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sudół Dominikański". Ponadto ustalenia, nawiązujące do tego wyboru, mają miejsce nie tylko w uchwale nr V/55/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Cmentarz – Prądnik Czerwony, część od strony północnej przy ul. [...]", ale również w uchwale Nr LXVI/845/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Poszerzenie Cmentarza Prądnik Czerwony". W istocie analiza znajdującej się w aktach sprawy kopii części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Poszerzenie Cmentarza Prądnik Czerwony" wykazuje spójność rozwiązań komunikacyjnych przyjętych w trzech wyżej wskazanych planach miejscowych, gdzie ciąg ul. [...] przeznaczono pod tereny dróg publicznych klasy dojazdowej przenosząc drogę zbiorczą z ulicy Powstańców w stronę północną na tereny określone w planach dla obszaru "Cmentarz – Prądnik Czerwony, część od strony północnej przy ul. [...]" i obszaru "Sudół Dominikański". W ocenie Sądu organ planistyczny zasadnie podjął decyzję o "przebiegu północnym" drogi zbiorczej, gdy uwzględni się okoliczność, że w planach miejscowych obszaru "Cmentarz – Prądnik Czerwony, część od strony północnej przy ul. [...]" i obszaru "Poszerzenie Cmentarza Prądnik Czerwony" odcinek ul. [...] od ul. [...] do Fortu Sudół przebiega pomiędzy terenami po obu stronach ulicy przeznaczonymi pod cmentarz. Prawidłowe i uwzględniające wymogi zachowania ładu przestrzennego jest stanowisko organu, według którego wprowadzenie pomiędzy dwa cmentarze ulicy o parametrach technicznych drogi zbiorczej nie było zasadne zarówno ze względów przestrzennych, jak i ze względów technicznych i ze względów bezpieczeństwa (np. przechodzenie przez ulicę w trakcie pogrzebu).

Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącej w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, na jaki powołuje się organ planistyczny, jest uzasadniona, a tym samym niewątpliwe naruszenie interesu prawnego I. B. nie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, w tym nie doszło do naruszenia przez organy władztwa planistycznego. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, W-wa 2002, s. 86 in.), mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje wprawdzie prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, chociaż oczywiście przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia. Organ wykazał istnienie interesu publicznego uzasadniającego wprowadzenie ograniczeń w prawie własności skarżącej I. B.. Analiza ustaleń zaskarżonego planu w kontekście istniejącego stanu faktycznego (tereny cmentarza) oraz ustaleń przyjętych w obowiązujących aktach prawa miejscowego, tj. w uchwale nr V/55/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Cmentarz – Prądnik Czerwony, część od strony północnej przy ul. [...]" oraz w uchwale Nr LXVI/845/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Poszerzenie Cmentarza Prądnik Czerwony", wykazuje, że ingerencja w prawo własności skarżącej poprzez przeznaczenie części jej działek pod tereny drogi zbiorczej KDZ była uzasadniona interesem publicznym, a przyjęte w planie rozwiązania są wynikiem uwzględnienia zasad planowania, zwłaszcza zasady zachowania ładu przestrzennego oraz stanowią rezultat wyważenia przez organ w ramach jego władztwa zarówno interesu właścicieli nieruchomości objętych planem, jak i interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej.

Z powyższych powodów skargi kwestionujące prawidłowość ustalenia i przebiegu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sudół Dominikański" drogi zbiorczej KDZ, jako nieuzasadnione, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.