Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 546/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2022 roku sprawy ze skargi M. J. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki wieży widokowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy") z 12 maja 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB", "organ I instancji") z 16 lutego 2022, którą organ I instancji nakazał M. J. (dalej jako: "skarżący", "inwestor") rozbiórkę wieży widokowej o wysokości 22,53 m w miejscowości G. ul. P., na działce nr [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Decyzją z 30 października 2013 r., nr 461.2013, Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę wieży widokowej

o wysokości 22,53 m w miejscowości G. ul. P., na działce nr [...].

Postanowieniem z 13 lipca 2015 r. Starosta wznowił postępowanie zakończone ww. pozwoleniem na budowę, na wniosek podmiotów domagających się uznania za strony postępowania.

Decyzją z 19 września 2016 r. Starosta uznał spełnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i uchylił własną decyzję z 30 października 2013 r. oraz ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej wieży widokowej.

Decyzją reformatoryjną z 3 lutego 2017 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty z 19 września 2016 r. i stwierdził, że decyzja Starosty z 30 października 2013 r. została wydana z naruszeniem prawa polegającym na pominięciu stron postępowania administracyjnego oraz odmówił jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej.

Wyrokiem z 23 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 215/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargi na powyższą decyzję Wojewody.

Wyrokiem z 28 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 2759/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji, decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z 19 września 2016 r. NSA rozstrzygnął, że inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co miało wpływ na wynik postępowania wznowieniowego.

Decyzją z 27 września 2019 r. Starosta ponownie rozpatrzył wniosek inwestora z 2 października 2013 r. i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę wieży sportowo-rekreacyjnej o wysokości 22,53 m na działce nr [...] w G.

Decyzją z 12 października 2020 r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Starosty z 27 września 2019 r. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że inwestor zmienił jedynie nazwę wieży. Natomiast nie zmienił się charakter budowli ani jej parametry. Podkreślił, że ponowne pozwolenie wydane zostało wbrew wyrokowi NSA i jest ewidentnie sprzeczne z planem miejscowym. Dodatkowo Wojewoda zauważył, że decyzja Starosty dotknięta jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją z 30 października 2013 r.

Zawiadomieniem z 29 czerwca 2021 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowej wieży widokowej, tj. prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych

w przepisach. Następnie pismem z 5 sierpnia 2021 r. PINB zwrócił się do Starosty z zapytaniem czy pozwolenie na budowę spornej wieży z 30 października 2013 r. zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

Pismem z 23 września 2021 r. Starosta udzielił odpowiedzi twierdzącej. Powołał się na ww. wyrok NSA i decyzję Wojewody z 12 października 2020 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty z 27 września 2019 r.

Decyzją z 16 lutego 2022 r. PINB nakazał inwestorowi rozbiórkę przedmiotowej wieży widokowej. W uzasadnieniu wskazał, że wyrokiem NSA z 28 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 2759/17, uchylona została decyzja Starosty z 30 października 2013 r. udzielająca pozwolenia na budowę wieży widokowej. PINB przytoczył dokonaną przez NSA wykładnię przepisów obowiązującego planu miejscowego i uznał, że wieża, czy to "widokowa", czy "sportowo-rekreacyjna", czy jakakolwiek inna, nie będzie zgodna planem zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie, brak jest możliwości doprowadzenia wieży do stanu zgodnego z przepisami.

Utrzymując w mocy nakaz rozbiórki, wskazaną na wstępie decyzją z 12 maja 2022 r., WINB zaznaczył, że Starosta potwierdził wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenie na budowę wieży. Podkreślił, że okoliczność zrealizowania inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie w trybie nadzwyczajnym zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, nie wyłącza zasadności prowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351). Zrealizowanie inwestycji w czasie gdy pozwolenie na budowę było jeszcze w obiegu prawnym ma ten skutek, że postępowanie naprawcze w odniesieniu do takiego obiektu toczy się w trybie 50-51 Prawa budowlanego, a nie art. 48, czy też art. 49b ust. 1 (obecnie 49f ust. 1) ustawy Prawo budowlane, gdyż w tej sytuacji wykonanie robót budowlanych nie może być uznane za samowolę budowlaną. Następnie WINB wskazał, że na zasadzie art. 153 ustawy o Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi jest związany wykładnią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonaną przez NSA w wyroku z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2759/17. Podniósł, że zgodnie z oceną NSA przedmiotowa wieża nie może być kwalifikowana jako obiekt sportu i wypoczynku. W takiej sytuacji jedyną formą doprowadzenia inwestycji do zgodności z przepisami (m.p.z.p.) jest rozbiórka przedmiotowej wieży widokowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący przekonywał, że większość mieszkańców popiera funkcjonowanie wieży. Na dowód przedłożył liczne podpisy i oświadczenia. Wywiódł, że wieżę wybudował zgodnie

z prawomocnym pozwoleniem, co skutkowało obowiązkiem wszczęcia postępowania naprawczego prowadzącego do zmiany charakteru budowli na wieżę sportowo-rekreacyjną. W ocenie skarżącego taka zmiana byłaby zgodna z m.p.z.p. Wniósł

o umorzenie postępowania naprawczego w związku z brakiem zawinienia inwestora. Ewentualnie wniósł o przekazanie sprawy organom nadzoru budowlanego do ponownego rozpatrzenia w celu wydania decyzji uwzględniającej możliwość zmiany charakteru obiektu budowlanego z wieży widokowej na wieżę sportowo-rekreacyjną.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że pozwolenie na budowę wieży zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. W ocenie skarżącego, postępowanie powinno się toczyć na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując

w całości stanowisko i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji.

Pismem z 27 lipca 2022 r. WINB wniósł o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa

w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Prawidłowo organy nadzoru budowlanego uznały, że warunkiem do prowadzenia postępowania naprawczego w odniesieniu do inwestycji naruszającej przepisy prawa, ale zrealizowanej na podstawie i zgodnie z ostatecznym i prawomocnym pozwoleniem na budowę, jest wcześniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego tego pozwolenia. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie. Wskazać można na uchwałę Naczelnego Sąd Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"), w uzasadnieniu której wyjaśniono, że przepis art. 51 Prawa budowlanego poprzez nawiązanie do art. 50, wyraźnie wyodrębnia te działania inwestora, które nie stanowią zjawiska samowoli budowlanej objętego art. 48 i 49b, a więc realizacji inwestycji budowlanej bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Obejmuje jednak swoim zakresem również takie sytuacje, kiedy to inwestor realizował budowę na podstawie akceptacji właściwego organu administracji publicznej (pozwolenia na budowę), jednakże w różnym trybie (np. nieważnościowym, wznowieniowym) akt administracyjnej akceptacji został usunięty z obrotu prawnego. W piśmiennictwie wyjaśnia się, że wyeliminowanie pozwolenia na budowę z obrotu prawnego na podstawie decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym stanowi okoliczność, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, tj. oznacza prowadzenie robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreśla się, że wejście do obrotu prawnego decyzji eliminującej pozwolenie na budowę stwarza pustkę prawną w stosunku do zrealizowanej inwestycji, co wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego z art. 51 ustawy Prawo budowlane, którego celem jest usunięcie stanu niezgodności z prawem (por. komentarz do art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, autorstwa Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Filipowicz Tomasz, Wincenciak Mirosław, publ. baza LEX). Eliminacja z obrotu prawnego pozwolenia na budowę jest zatem warunkiem wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 62/18, publ. w CBOSA). Należy mieć bowiem na uwadze obowiązywanie fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego - zasady trwałości decyzji ostatecznych, która ma na celu ochronę istniejącego porządku prawnego. Wynika ona z treści art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym unormowaniem uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Pewność obrotu prawnego wymaga, by decyzje ostateczne były co do zasady trwałe. Wszelkie decyzje ostateczne organów administracyjnych, zgodnie z zasadą ich trwałości, mogą być weryfikowane wyjątkowo i tylko w określonych prawem trybach nadzwyczajnych. Dopóki decyzja ostateczna pozostaje w obrocie prawnym, dopóty jest ona wiążąca i należy przyjmować, że jest zgodna z prawem. Nie jest więc możliwe nakazanie rozbiórki inwestycji, która została zrealizowana zgodnie z pozostającym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę. Oznaczałoby to funkcjonowanie dwóch sprzecznych decyzji.

Powyższe rozważania są istotne w realiach niniejszej sprawy, gdyż akta administracyjne sprawy ani dokumenty przedkładane w toku postępowania sądowego nie dają podstaw do przyjęcia, że pozwolenie na budowę spornej wieży widokowej z 30 października 2013 r. zostało rzeczywiście wyeliminowane z obrotu prawnego, jak to przyjęły organy nadzoru budowlanego.

Organ I instancji stwierdził, że pozwolenie na budowę z 2013 r. zostało uchylone wyrokiem NSA z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2759/17. Stanowisko to jest błędne. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyraźnie jedynie decyzje wydane w trybie wznowieniowym z 2016 r. i 2017 r. Okoliczność ta obligowała Starostę do ponownego orzekania w trybie wznowieniowym w sprawie kwestionowanego pozwolenia na budowę z 2013 r., z uwzględnieniem oceny prawnej przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonanej przez NSA. Z akt sprawy nie wynika, aby wszczęte postępowanie wznowieniowe zostało dotychczas zakończone. Starosta wprawdzie wydał w dniu 27 września 2019 r. decyzję, którą ponownie udzieli inwestorowi pozwolenie na budowę wieży, tym razem sportowo-rekreacyjnej, jednak nowe pozwolenie w żaden sposób nie wzruszało pozwolenia na budowę z 2013 r. Zasadnie Wojewoda wskazał w decyzji z 12 października 2020 r., stwierdzającej nieważność decyzji Starosty z 27 września 2019 r., że wydane ponownie pozwolenie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją z 30 października 2013 r. Z treści uzasadnienia decyzji Wojewody wyraźnie wynikało, że pozostaje w obrocie prawnym pozwolenie na budowę z 2013 r. wydane dla tej samej inwestycji. Dlatego budzi poważne wątpliwości twierdzenie Starosty, że pozwolenie na budowę przedmiotowej wieży widokowej z 2013 r. zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Decyzja Wojewody, na którą powoływał się Starosta dla wykazania eliminacji pozwolenia, dotyczy stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z 27 września 2019 r., a nie z 30 października 2013 r.

Nie można w związku z tym na obecnym etapie przesądzić, że została spełniona przesłanka do prowadzenia postępowania naprawczego, polegająca na wykonaniu robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Dopiero ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że decyzja Starosty z 30 października 2013 r. została ostatecznie wyeliminowana z obiegu prawnego, będzie dawało podstawy do prowadzenia postępowania naprawczego. Dlatego organ I instancji musi bezwzględnie ustalić, czy zakończyło się ostatecznie postępowanie wznowieniowe dotyczące pozwolenia na budowę z 30 października 2013 r. i z jakim skutkiem. W aktach powinna się znaleźć decyzja w tym przedmiocie, jeżeli została wydana.

Z podanych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią

w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

w związku z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Stan sprawy nie został bowiem należycie wyjaśniony. Zgromadzony materiał dowodowy nie jest kompletny i nie daje podstaw do omówionych ustaleń, przez co należy uznać je za dowolne.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a.

Skarga rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na wniosek organu i wobec barku żądania przeprowadzenia rozprawy przez pozostałe strony.