Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1025/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art.185 ust.2 a
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
journal: Dz.U.UE.L 2008 nr 334 poz 7 art.24 i 25
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1234/2008 z dnia 24 listopada 2008 r. dotyczące badania zmian w warunkach pozwoleń na dopuszczenie do  obrotu dla produktów leczniczych stosowanych u ludzi i weterynaryjnych produktów leczniczych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. nakazuje ściągnąć od Ministra Środowiska kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Środowiska (dalej: "Minister") z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] , (dalej: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Minister odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Fundacji [...] w [...] (dalej: "skarżąca" lub "Fundacja") o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] .

II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych poczynionych przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej.

II.1. Wnioskiem z dnia 15 lutego 2018 r. Fundacja [...] wniosła do Ministra o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] . Decyzją tą zmieniono pozwolenie zintegrowane dla instalacji spalania paliw w Elektrowni [...] , udzielone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. zn. [...] , zmienioną następnie wielokrotnie decyzjami Marszałka Województwa [...] .

II.2. Minister wydając zaskarżone postanowienie uznał, że wniosek jest bezzasadny. Zdaniem Ministra, wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego nie można traktować w kategoriach wspierania, promowania i propagowania ochrony środowiska. Analogicznie jest w przypadku celu, jakim jest wspieranie szerokiego uczestnictwa społeczeństwa w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska. To wspieranie, czyli ułatwianie, pomaganie, doradzanie społeczeństwu w kwestiach możliwości uczestniczenia w postępowaniach administracyjnych z zakresu ochrony środowiska, nie może mieć formy wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji, nawet jeżeli kwestionuje się decyzję ze względu na naruszenie przez organ przepisów w zakresie udziału społeczeństwa w postępowaniu. Minister wskazał, że pierwszy z celów wskazanych we wniosku (ochrona przyrody, krajobrazu oraz środowiska naturalnego) może świadczyć o statusie organizacji ekologicznej przysługującym Fundacji, co mogłoby uzasadniać jej udział w niektórych postępowaniach w sprawie ochrony środowiska. Analizując jednak żądanie w kontekście postępowania nieważnościowego, należy uznać, że ten cel działania sformułowany w statucie Fundacji [...] w sposób bardzo ogólny nie jest wystarczający, aby dopuścić możliwość wszczynania postępowań nadzorczych. Organ podkreślił, że działanie w trybie nadzoru wymaga innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym. Organ administracji staje wobec kwestii czysto prawnych, które powinny być rozpatrzone pod kątem rażącego naruszenia prawa i rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji. W postępowaniu nadzwyczajnym badaniu podlega decyzja administracyjna wyłącznie pod kątem zaistnienia przesłanek skutkujących jej nieważnością. Rozstrzygnięciu natomiast nie podlegają kwestie merytoryczne, które rozstrzyga pozwolenie zintegrowane. Wobec tego trzeba uznać, że między ww. celami statutowymi a przedmiotem niniejszej sprawy administracyjnej, nie zachodzi merytoryczne powiązanie prawne. Cele statutowe powinny być określone precyzyjnie, aby można było określić w sposób niebudzący wątpliwości, że działalność organizacji społecznej pozostaje w związku z przedmiotem sprawy administracyjnej, którym w omawianym przypadku jest stwierdzenie nieważności decyzji. Zasadą jest, iż w postępowaniu administracyjnym mogą uczestniczyć wyłącznie podmioty mające w nim interes prawny. W przeciwnym razie Fundacja miałaby prawo żądać unieważnienia niemal wszystkich decyzji wydanych w indywidualnych sprawach dotyczących ochrony środowiska. Taka wykładnia podważałaby pewność obrotu prawnego i przyznawałaby prymat interesowi społecznemu nad interesem strony postępowania. Minister wskazał również, że Fundacja nie skonkretyzowała interesu społecznego mogącego uzasadnić jej żądanie. Skoro udział organizacji społecznej w postępowaniu nie jest obojętny dla strony, trzeba uznać, iż nie jest wystarczające powoływanie się na ogólne wartości, takie jak działanie w interesie ogółu społeczeństwa, czy wskazywanie na wiedzę merytoryczną i doświadczenie w podobnych postępowaniach. Należy podkreślić, że zarzuty, dotyczące potencjalnych niezgodności z prawem wydania decyzji zmieniającej pozwolenie zintegrowane Spółce [...] , nie stanowią interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 k.p.a. Rozpatrzenie zarzutów może mieć miejsce dopiero po wszczęciu postępowania, tym niemniej ze wstępnej analizy zarzutów wynika, że ich waga nie uzasadnia interesu społecznego we wszczęciu postępowania nadzorczego. Nie dotyczą bowiem wadliwości samej decyzji, ale zakwalifikowania zmiany w instalacji (istotna czy nie), której dotyczy zmiana pozwolenia, oraz związanej z tym wymagalności udziału społeczeństwa w postępowaniu, a w jego ramach udziału organizacji społecznych. Organ administracji wszczyna z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności tylko wtedy, gdy żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione. Organ nie jest zobowiązany każdorazowo do wszczęcia postępowania nadzorczego z inicjatywy takiej organizacji. Jeżeli jest przekonany o wystąpieniu przesłanki stanowiącej podstawę stwierdzenia nieważności, powinien wówczas dążyć do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji ostatecznej.

III.1.1. Skargę na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2018 r. wniosła Fundacja [...] reprezentowana przez radcę prawnego. W skardze zarzucono naruszenie:

art. 157 § 2 w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego nie było uzasadnione celami statutowymi skarżącego i nie przemawiał za nim interes społeczny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy żądanie Skarżącego spełniało obie te przesłanki łącznie;

art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe wyjaśnienie całego stanu faktycznego oraz niepełne i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Fundacja jest organizacją społeczną, której głównym celem są działania podejmowane na rzecz ochrony środowiska. Wskazuje na to § 7 ust. 3 Statutu, w którym wskazane zostały cele, które wypełniają wizje i misje Fundacji. Są to m.in. wspieranie szerokiego uczestnictwa społeczeństwa w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska naturalnego. Zdaniem skarżącej, cel statutowe Fundacji są określone w sposób precyzyjny, aczkolwiek pozbawiony niepotrzebnej kazuistyki i sztuczności, którą jego zdaniem charakteryzowałby się cel, który zdaniem organu uzasadniałby legitymację. Tak sformułowany cel uzasadnia zdaniem skarżącej związek z decyzją będącą przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności. Skarżąca powołała się na Konwencję sporządzoną w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (dalej: Konwencja z Aarhus). Skarżąca stwierdziła, że organ niezasadnie i bezpodstawnie przyjął, że wystąpienie o stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na naruszenie przepisów w zakresie udziału społeczeństwa w postępowaniu nie spełnia przesłanek wspierania szerokiego uczestnictwa społeczeństwa w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska. Fundacja wskazała, że mimo odrębności jakimi charakteryzuje się postępowanie w trybie nadzorczym, jego wszczęcie z inicjatywy organizacji społecznych jest dopuszczalne na gruncie art. 31 k.p.a., a w niniejszej sprawie było jedynym możliwym środkiem wzruszenia decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W przeciwnym wypadku rolę organizacji ekologicznych należałoby uznać za iluzoryczną. Fundacja podkreśliła, że złożyła wniosek o udostępnienie informacji o środowisku dnia 30 listopada 2017 roku, w odpowiedzi na który organ w dniu 29 grudnia 2017 roku, poinformował skarżącej o fakcie wydania decyzji nr [...] . W ten sposób skarżąca powzięła wiadomość o fakcie wydania decyzji w przedmiotowym postępowaniu. Dalej Fundacja wskazała, że przedmiotowe postępowanie nie jest pierwszym postępowaniem dotyczącym zmiany pozwolenia zintegrowanego dla Elektrowni w [...] . Wnioskiem z 4 lipca 2016 r. Spółka [...] S.A. Oddział w [...] zainicjowała postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego Elektrowni [...] S.A. Powyższe postępowanie dotyczyło w istocie wniosku identycznego jak w niniejszej sprawie, gdyż jego przedmiotem były zmiany technologiczne w instalacji spalania paliw związane z uruchomieniem instalacji mokrego odsiarczania spalin metodą mokrą wapienną (IMOS II) i instalacji selektywnego niekatalitycznego odazotowania spalin (SNCR). Pomimo twierdzenia Spółki, że wnioskowana zmiana miała charakter nieistotny, Marszałek Województwa [...] uznał, że wnioskowana zmiana miała w rzeczywistości charakter zmiany istotnej. W rezultacie, organ i instancji wydał postanowienie nr [...] z [...] stycznia 2017 r. dopuszczające Fundację do udziału w postępowaniu zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 16 stycznia 2017 roku opartym na art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) w zw. z art. 185 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm., dalej: "p.o.ś"). W konsekwencji, Fundacja działała w postępowaniu na prawach strony. Organ I instancji [...] marca 2017 r. wydał decyzję nr [...] zmieniającą pozwolenie zintegrowane zgodnie z wnioskiem inwestora. W dniu 11 kwietnia 2017 r. Fundacja złożyła odwołanie do Ministra Środowiska, w rezultacie którego Minister decyzją z [...] lipca 2017 r., sygn. akt [...] ., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W decyzji uchylającej Minister w znacznym zakresie podzielił zarzuty podniesione przez Fundację w odwołaniu z 11 kwietnia 2017 roku. W wyniku cofnięcia wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego pismem z dnia 1 września 2017 r., organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2017 roku, nr [...] umorzył postępowanie. Zdaniem Fundacji, usunięcie z obrotu prawnego decyzji obarczonej rażącym naruszeniem prawa jest jak najbardziej powiązane prawnie i merytorycznie z gwarancją udziału społeczeństwa w postępowaniach dotyczących środowiska, w szczególności, że naruszenie to dotyczy właśnie tej gwarancji. W rezultacie należy uznać, że cele statutowe w precyzyjny sposób uzasadniają wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] dnia [...] listopada 2017 roku, nr [...] , a zatem Minister Środowiska powinien, zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a., z urzędu wszcząć postępowanie w tym zakresie. Odnosząc się do drugiej przesłanki dopuszczalności wniosku, tj. interesu społecznego, skarżąca podkreśliła, że ocena wystąpienia interesu społecznego nie została pozostawiona uznaniu organu administracji. Pojęcie interesu społecznego jest klasycznym zwrotem niedookreślonym stanowiącym jedynie przedmiot wykładni. W żadnym wypadku nie stanowi on jednak o występowaniu uznania administracyjnego. Dlatego też ewentualne stwierdzenie przez organ administracji, że brak interesu społecznego w udziale organizacji ekologicznej w konkretnym postępowaniu będzie podlegał pełnej kontroli instancyjnej. Pojęcie interesu społecznego wymaga każdorazowo indywidulnej oceny jako pojęcie niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Skarżący podkreślił, że ochrona środowiska naturalnego jest jedną z najistotniejszych wartości zarówno na gruncie społecznym, jak i prawnym, co znajduje odzwierciedlenie w przyznaniu jej rangi konstytucyjnej (art. 5, art. 68 ust. 4, art. 74 i art. 86 Konstytucji RP). Wskazała również, że ochrona środowiska naturalnego jest ściśle związana z ochroną zdrowia publicznego. Eksploatacja dużego bloku energetycznego opalanego węglem wiąże się z emisją znacznych ilości substancji, które są powszechnie uznawane za szkodliwe dla zdrowia i życia, m. in. pyłów zawieszonych, tlenków siarki i tlenków azotu, metali ciężkich. Niepodważalnie dbałość o zdrowie publiczne leży w interesie społecznym. W przedmiotowej sprawie celem postępowania, o którego wszczęcie wnosiła skarżąca, byłaby ocena legalności postanowienia umożliwiającego realizację inwestycji, która w sposób znaczący oddziaływać będzie na środowisko naturalne, jak i na zdrowie ludzi. W związku z powyższym, działanie skarżącej stanowi działanie w interesie społecznym, a zatem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej rażącym naruszeniem prawa, jest dopuszczalny na podstawie art. 31 k.p.a. Minister Środowiska, po przeprowadzeniu wstępnej analizy zarzutów, uznał, że ich waga nie uzasadnia interesu społecznego we wszczęciu postępowania nadzorczego. Zdaniem Fundacji, w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji będącej przedmiotem wniosku miało miejsce zaniechanie obowiązków informacyjnych spoczywających na organach administracyjnych wynikających z art. 33 u.u.i.ś., jak i błędna kwalifikacja wnioskowanych zmian pozwolenia zintegrowanego w świetle art. 185 ust. 2a w zw. z art. 218 p.o.ś. w zw. z art. 44 u.u.i.ś. W związku z tym organ pozbawił faktycznie organizacje ekologiczne (dopuszczone w poprzednim postępowaniu dotyczącym identycznych zmian) możliwości podjęcia działań realizujących ustawowo zagwarantowane prawo udziału społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym istotnej zmiany pozwolenia zintegrowanego np. poprzez przedstawienie swoich uwag lub zarzutów, czym naruszył powyższą gwarancję. Skarżąca podniosła, że w przeciwnym wypadku dość poważne naruszenie, tj. nieprzeprowadzenie całego postępowania z udziałem społeczeństwa nie mogłoby w żaden sposób zostać zakwestionowane. Uwzględnić bowiem należy również stany faktyczne w jakich dochodzi do wspominanych naruszeń. Otóż w większości wypadków stroną postępowania o zmianę pozwolenia zintegrowanego jest wyłącznie wnioskodawca - inwestor, w którego interesie jest przeprowadzenie postępowania jak najszybciej i sprawniej, bez, w jego ocenie, zbędnego postępowania z udziałem społeczeństwa, zaś innych stron w postępowaniu nie ma. Podmiotem obecnym w postępowaniu jest również organ administracyjny. W związku z tym w sytuacji gdy organ administracyjny, jak w przedmiotowej sprawie, podejmie błędną decyzją lub błędnie zakwalifikuje toczące się postępowanie jako postępowanie niedotyczące istotnej zmiany, de facto w postępowaniu nie uczestniczy żaden podmiot, który mógłby domagać się przeprowadzenia postępowania zgodnie z prawem - takim podmiotem z oczywistych względów nie będzie wnioskodawca-inwestor. W związku z tym w zwykłym trybie, jeżeli organ nie zawiadomił w BIP o toczących się postępowaniach, organizacja społeczna nie miała możliwości zakwestionowania podjętej przez organ decyzji. Zatem należy przyjąć, że organizacja społeczna może skorzystać z prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, aby w ten sposób bronić przysługującego jej prawa do wzięcia udziału w postępowaniu z udziałem społeczeństwa, zagwarantowanego jej przez ustawodawcę zgodnie z art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. i art. 185 ust. 2a w zw. z art. 218 pkt 2 p.o.ś.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

III.3. W toku postępowania uczestnik - [...] S.A. wniósł o oddalenie skargi. Zarzucono, że Fundacja nie skonkretyzowała jaki cel statutowy uzasadnia jej żądanie, poprzestała jedynie na literalnym wymienieniu kilku z celów jej działalności określonych w Statucie. Dodatkowo wskazano, że skarżąca nie wykazała przesłanki interesu społecznego.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem m. in. art. 31 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 6, art. 7 i 8 § 1, 11 i art. 107 § 3 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.).

IV.2. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy Minister nie naruszył prawa odmawiając wszczęcia postępowania nadzwyczajnego na wniosek Fundacji. Zdaniem Ministra, wszczęcie wspominanego postępowania nie jest uzasadnione ani celami statutowymi Fundacji, jak również nie przemawia za tym interes społeczny. Sąd nie podziela tej oceny prawnej Ministra.

IV.3. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl zaś art. 31 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Należy dodać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być wszczęte z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.), a zatem organizacja społeczna może żądać wszczęcia również tego nadzwyczajnego postępowania (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2028/15, CBOSA).

IV.4. Zdaniem Sądu, żądanie przez Fundację wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2006 r. w sprawie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji spalania paliw (tj. elektrowni) zlokalizowanej w [...] jest uzasadnione celami statutowymi Fundacji, takimi jak m. in. ochrona środowiska naturalnego (wskazanego jako główny cel Fundacji), w tym wspieranie szerokiego uczestnictwa społeczeństwa w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska naturalnego (§ 7 ust. 3 pkt 1 i 4 statutu Fundacji). Warto w tym aspekcie dodać, że jako jeden ze sposobów realizacji wspomnianych celów skarżącej wskazano uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych i innych, w których mogą być naruszone interesy ochrony środowiska naturalnego (§ 8 ust. 4 statutu Fundacji). Oczywiste jest, że postępowanie dotyczące wydania lub zmiany pozwolenia zintegrowanego dla instalacji w postaci elektrowni węglowej jest postępowaniem z zakresu ochrony środowiska (zob. art. 201 i n. w zw. z art. 3 pkt 13 p.o.ś.). To samo dotyczy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego rodzaju decyzji. We wspomnianym postępowaniu nadzwyczajnym przedmiotem jest co prawda ostateczna decyzja administracyjna, a nie sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym, ale dla oceny zasadności zarzutów formułowanych w tym nadzwyczajnym trybie konieczne jest dokonanie m. in. oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i proceduralnego z zakresu ochrony środowiska w postępowaniu zwyczajnym. Reasumując, w niniejszej sprawie w sposób oczywisty spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących wszczęcie postepowania administracyjnego na skutek podania wniesionego przez organizację społeczną, tj. żądanie to jest uzasadnione celami statutowymi Fundacji. Uzupełniająco trzeba wskazać, że przyjęcie jako główny celu statutowego Fundacji działania na rzecz ochrony środowiska naturalnego wykracza ponad minimalne wymogi wypracowane w orzecznictwie TSUE w aspekcie udziału organizacji społecznych w podejmowaniu decyzji w sprawach dotyczących środowiska naturalnego (zob. np. pkt 45-46 wyroku ETS z 5 października 2009 r. C 263/08, Djurgården).

IV.5. Zdaniem Sądu, w sprawie spełniona została również druga z przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania na żądnie organizacji społecznej, a mianowicie przemawia za tym interes społeczny. Przed przejściem do szczegółowych rozważań w tej kwestii należy stwierdzić, że w demokratycznym państwie prawnym udział organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych nie może być postrzegany jako szczególny przywilej lub sytuacja wyjątkowa. Otóż prawo to jest ściśle związane z realizacją konstytucyjnego prawa do zrzeszania się (art. 12 Konstytucji RP). Prawo to ma fundamentalne znaczenie dla budowy społeczeństwa obywatelskiego oraz realizacji konstytucyjnej zasady pomocniczości (por. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 12 grudnia 2005 r., II OPS 4/05, ONSAiWSA 2006 2 poz. 37). Pozostając przy aspektach konstytucyjnych należy jeszcze podnieść, że udział organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych, wyłączając przypadki nadużycia prawa (w realiach niniejszej sprawy taki zarzut nie był wobec Fundacji podnoszony), służy zapewnieniu kontroli społecznej tego postępowania. W tym znaczeniu udział ten wzmacnia zasadę zaufania obywateli do działań państwa (art. 2 Konstytucji oraz art. 8 k.p.a.), a także przyczynia się do realizacji zasady legalizmu oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a.). Następnie trzeba podkreślić, że wbrew twierdzeniom Ministra, okoliczność, iż wniosek Fundacji dotyczył wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, nie oznacza, że należy stosować surowsze kryteria oceny spełnienia przesłanki realizacji interesu społecznego. Owe surowsze kryteria oceny, będące wynikiem zasady stabilności stosunków prawnych (art. 16 k.p.a.), odnoszą się przede wszystkim do oceny zasadności zarzutów, które zdaniem wnioskodawcy winny skutkować stwierdzeniem nieważności aktu administracyjnego. Samo natomiast wszczęcie postępowania nadzwyczajnego nie obala jednak ani mocy wiążącej kwestionowanego orzeczenia, ani nie powoduje wstrzymania jego wykonania (zob. art. 159 k.p.a). Można postawić tezę, że udział organizacji społecznej w postępowaniu nadzwyczajnym wiąże się z mniejszymi zagrożeniami niż te, które niekiedy identyfikuje się w postępowaniach zwyczajnych. W szczególności w przypadku postępowania nieważnościowego udział organizacji społecznej nie może przyczynić się do przedłużenia postępowania mającego na celu realizację uprawnień strony (m. in. inwestora) mających oparcie w prawie materialnym. Uprawnienia te zostały już bowiem ostateczną decyzją administracyjną. W takim przypadku decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji zamyka co do zasady drogę do ponownego badania przesłanki nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Z kolei w razie wydania decyzji w warunkach nieważności, przyznanie organizacji społecznej prawa do inicjowania postepowania nadzwyczajnego koresponduje z podstawowym celem tego trybu, którym jest ochrona praworządności. Reasumując, nie ma konfliktu między zasadami i funkcjami rządzącymi postępowaniem nieważnościowym, a celami, dla których ustawodawca przewidział możliwość inicjowania postępowań administracyjnych przez organizację społeczne. Przechodząc do uwag szczegółowych trzeba po pierwsze wskazać, że ustawodawca nie zdefiniował "interesu społecznego", o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Aktualność zachowuje tu pogląd doktryny, że nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie (por. M. Wyżykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 209). Z poglądu tego należy wyprowadzić wniosek, że dla oceny wystąpienia interesu społecznego, w aspekcie pozytywnym, istotne znaczenie mają wartości, które aktualnie można odkodować na podstawie całokształtu systemu prawnego, przy czym zgodnie z hierarchią źródeł prawa, pierwszoplanowe znaczenie mają tu przepisy Konstytucji RP oraz przepisy prawa unijnego. Z kolei w aspekcie negatywnym, za interes społeczny nie może być uznany interes, który w istocie jest interesem indywidulanym czy partykularnym danej organizacji. W tym kontekście NSA w uzasadnieniu do postanowienia składu 7 sędziów NSA z 28 września 2009 r. (II GZ 55/09, CBOSA) stwierdził, że istotne dla oceny wystąpienia interesu społecznego jest to, aby celem udziału organizacji społecznej było zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. W realiach niniejszej sprawy nie można tracić z pola widzenia, że ochrona środowiska jest nie tylko wartością wskazaną wprost w Konstytucji RP, ale jest to wartość o szczególnej pozycji ustrojowej, o czym świadczy jej ujęcie zarówno w rozdziale I "Rzeczpospolita" (art. 5), następnie w przepisie dotyczącym ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3), a w końcu w przepisach dotyczących obowiązków władzy publicznej (art. 74) oraz obowiązków obywateli (art. 86). Co szczególnie istotne w realiach niniejszej sprawy, jest zasadą wprost wyrażoną w Konstytucji RP, że "Władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska" (art. 74 ust. 4 Konstytucji RP). Przepis ten należy przy tym odczytywać w powiązaniu z powołanym wyżej art. 12 Konstytucji RP. Zatem realizacja uprawnień przewidzianych w art. 74 ust.4 Konstytucji RP może następować m. in. za pośrednictwem organizacji społecznych. Podobne wnioski co do wagi i znaczenia ochrony środowiska we współczesnym społeczeństwie wynikają z prawa unijnego. W świetle art. 191 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, polityka Unii w dziedzinie środowiska przyczynia się do osiągania m. in. celu w postaci zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska. Z kolei w ust. 2 tej normy traktatowej wskazano w szczególności, że polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony. Stąd też, jak podkreślił to NSA w wyroku z 14 marca 2018 r., II OSK 1281/16 (CBOSA), w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE większe znaczenie przykłada się do ochrony interesów publicznych takich jak ochrona środowiska i zdrowia publicznego niż do ochrony podstawowych wolności oraz praw zasadniczych. Reasumując ten wątek, ochrona środowiska jest ponad wszelką wątpliwość ważnym interesem publicznym, którego ochrona jest podstawowym obowiązkiem władz publicznych, w tym zwłaszcza Ministra Środowiska. Po drugie, ustalenie, że sprawa administracyjna dotyczy ochrony środowiska jest ważnym argumentem na rzecz zastosowania art. 31 § 1 k.p.a., ale nie jest to argument wystarczający dla przyjęcia, że za udziałem w postępowaniu danej organizacji - statutowo powołanej do ochrony środowiska – przemawia interes społeczny. Konieczne jest zawsze dokonanie oceny w realiach konkretnej sprawy. Zdaniem Sądu, istotne są tutaj w szczególności takie kwestie, jak rodzaj inwestycji lub instalacji, której dotyczy dana decyzja administracyjna, a także zakres dokonywanej zmiany decyzji ostatecznej. Oczywiste jest, że im większa inwestycja lub instalacja emitującą znaczne ilości zanieczyszczeń, tym większe negatywne odziaływanie na życie i zdrowie większej ilości osób. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zmianą pozwolenia zintegrowanego wydanego dla inwestycji w postaci elektrowni węglowej, przy czym jak podkreśla uczestnik na swojej stronie internetowej: "Elektrownia w [...] ([...] Oddział w [...] ) jest największą elektrownią na [...] " - [...]). Oczywiste jest, że instalacja ta jest istotnym emitentem szkodliwych dla środowiska pyłów i gazów, w tym dwutlenku siarki, dwutlenku azotu oraz dwutlenku węgla (zob. np. s. 26 sentencji decyzji Marszałka z [...] listopada 2017 r.). Warto podkreślić, że zgodnie z danymi zawartymi na s. 2 decyzji objętej wnioskiem Fundacji (punkt 2.1.), przedmiotowa instalacja składa się z 8 kotłów pyłowych opalanych węglem kamiennym, zaś całkowita moc cieplna wynosi 4712 MW. Tymczasem już instalacja o nominalnej mocy 50 MW jest uznawana za mogącą powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (zob. punkt 1.1. załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1169). Porównanie to oddaje skalę przedsięwzięcia, którego dotyczy zmieniane pozwolenie zintegrowane, a tym samym skalę zanieczyszczeń, jakie emitowane są przez tę instalację. Już ta kwestia winna przesądzać, że w interesie społecznym jest umożliwienie kontroli w trybie nadzoru, czy przy wydawaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do kwalifikowanych naruszeń prawa. Konkluzja ta wydaje się tym bardziej uzasadniona, jeżeli zważy się, że miasto [...] należy do jednego z najbardziej zanieczyszczonych miast w Polsce (zob. np. dane zawarte w raporcie Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] "Stan Środowiska w Województwie [...] w 2017 r. - [...]). W sposób oczywisty społeczność nie tylko [...] jest zainteresowana wynikiem postępowań mających określić warunki emisji zanieczyszczeń emitowanych przez elektrownię w [...] . Ponadto, za przyjęciem, że w interesie społecznym leży wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2017 r., przemawia również obszerność dokonanej zmiany. Sąd w niniejszym postępowaniu nie może formułować ocen prawnych, czy zmiana ta była istotna w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.o.ś. (kwestia ta może być bowiem dopiero przedmiotem ocen w postępowaniu o stwierdzenie nieważności), ale trzeba zwrócić uwagę, że sama sentencja decyzji z [...] listopada 2017 r. liczy 44 strony. Są to przy tym zmiany co do istoty (w tym dotyczące dopuszczalnej wielkości emisji – zob. np. s. 22-27 sentencji decyzji), a nie zmiany o charakterze formalnym, związane np. ze zmianą firmy lub formy prawnej beneficjenta pozwolenia zintegrowanego. W interesie społecznym jest sprawdzenie w trybie nadzoru, czy przy wprowadzeniu takich obszernych zmian do pozwolenia zintegrowanego nie doszło do naruszeń prawa skutkujących nieważnością postępowania. Kolejnym argumentem na rzecz tezy, że interes społeczny przemawia za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka zmieniającej decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2006 r. w sprawie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji spalania paliw (tj. elektrowni) zlokalizowanej w [...] jest okoliczność, że Fundacja (oraz dwie inne organizacje społeczne – [...] Alarm Smogowy oraz Towarzystwo [...] ) brały udział w poprzednim postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji z [...] czerwca 2006 r. W ramach tego postępowania Minister Środowiska uwzględnił odwołanie m. in. Fundacji i uchylił korzystną dla uprawnionego decyzję, wskazując w uzasadnieniu m. in. na naruszenia polegające na wprowadzeniu zawyżonego poziomu emisji rocznej pyłu i dwutlenku siarki (s. 3 decyzji Ministra Środowiska z [...] lipca 2017 r. – k. 155 akt sądowych). Inwestor przy ponownym rozpoznaniu sprawy wycofał wniosek i wniósł o umorzenie postępowania. Okoliczności te były podnoszone przez Fundację już we wniosku wszczynającym postępowanie, a następnie w skardze, ale zostały zupełnie pominięte przez Ministra w zaskarżonym postanowieniu, co samo w sobie oznacza naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. W takich realiach sprawy w interesie społecznym leży zweryfikowanie w postępowaniu nadzwyczajnym wątpliwości Fundacji, czy wycofanie wniosku i złożenie nowego podania mającego nie dotyczyć już istotnej zmiany instalacji nie było próbą obejścia przez inwestora prawa w celu ograniczenia uprawnienia i do udziału społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia zintegrowanego dla elektorowi węglowej w [...] . Należy przy tym pamiętać, że z uwagi na skalę szkodliwości inwestycji objętych pozwoleniem zintegrowanym, w procedurze udzielenia tego zezwolenia udział społeczeństwa jest realizowany w trybie art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 185 ust.2a p.o.ś.). Wyłączenie tego uprawnienia w odniesieniu do nieistotnej zmiany instalacji jest zatem wyjątkiem od zasady. Organizacja społeczna (scil. obywatele za jej pośrednictwem) musi mieć skuteczne prawo zweryfikowania w postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowym, czy organ właściwie zakwalifikował daną zmianę jako nieistotną (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Pamiętać przy tym należy, że zasada udziału organizacji społecznych w postępowaniach dotyczących pozwolenia zintegrowanego (na etapie administracyjnym i sądowym), czyli w postępowaniach dotyczących instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie środowiska, jest nie tylko regułą ustawową (art. 185 ust. 2a p.o.ś.), ale przede wszystkim wynika z prawa unijnego. Wskazać tu należy m. in. na art. 24 i 25 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (Dz.U.UE.L.2010.334.17) oraz art. 3 ust. 2, art. 6 i 9 w zw. z punktem 1 złącznika nr 1 Konwencji sporządzonej w Aarhus 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (stroną tej konwencji jest również Unia Europejska i tym samym akt ten stanowi element prawa unijnego – art. 216 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Trybunał Sprawiedliwości UE wielokrotnie zwracał uwagę na istotność tego uprawnienia organizacji społecznych w sprawach dotyczących ochrony środowiska, w tym na wzmocniony status procesowy tych organizacji względem uprawnień poszczególnych jednostek (zob. np. wyrok TSUE z 15 października 2015 r., C-137/14, Komisja Europejska v. Republika Federalna Niemiec, pkt 90 – 91 i cyt. tam wyrok w sprawie C-115/09; przegląd orzecznictwa TSUE w tej kwestii przedstawiony jest m. in. w komunikacie Komisji z 28 kwietnia 2017 r. w sprawie dostępu do wymiaru sprawiedliwości w dziedzinie ochrony środowiska http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/3/2017/PL/C-2017-2616-F1-PL-MAIN-PART-1.PDF). Reasumując, zgodnie z orzecznictwem TSUE, przepisy krajowe muszą gwarantować szeroki dostęp organizacji społecznych do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska (zob. np. wyrok ETS z 5 października 2009 r. C 263/08, pkt 45). Minister zupełnie pominął ten aspekt sprawy, nie dostrzegając, że przepisy krajowe (w tym art. 31 § 1 i 2 k.p.a.) nie mogą być interpretowane i stosowane w oderwaniu do standardów wynikających z unijnego prawa ochrony środowiska. Obowiązkiem każdego krajowego organu administracji publicznej jest przestrzeganie prawa unijnego, w tym dążenie do zapewnienia skuteczności realizacji tego prawa (w związku z zasadą lojalnej współpracy – art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej). Skoro na gruncie tego prawa zasadą jest udział organizacji społecznych w postępowaniach dotyczących pozwoleń zintegrowanych, to przypadki wątpliwe winny być rozstrzygane na rzecz tej zasady, a nie na rzecz wyjątku. Tymczasem Minister w niniejszej sprawie odwrócił tę zasadę, traktując udział Fundacji w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego jako sytuację zupełnie wyjątkową. Z punktu widzenia wspominanych standardów unijnych istotne jest również, że wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności jest w realiach niniejszej sprawy w istocie jedynym dostępnym dla Fundacji środkiem prawnym, w którym może ona domagać się weryfikacji zarzutu przeprowadzenia postępowania zakończonego decyzją Marszałka z [...] listopada 2017 r. bez udziału społeczeństwa, czyli zarzutu naruszenia m. in. powołanych wyżej norm prawa unijnego. W szczególności, z punktu widzenia przedmiotowych standardów unijnych (w tym gwarantowanego art. 47 Karty Praw Podstawowych prawa do sądu), organizacja społeczna działająca na polu ochrony środowiska musi mieć skuteczny środek prawny pozwalający na dokonanie oceny przez niezależny i bezstronny sąd, czy zakwalifikowanie danej zmiany instalacji jako nieistotnej przez inwestora i organ nie było dowolne.

IV.6. Rozpoznając sprawę ponownie Minister będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne (art. 153 p.p.s.a.). Z ocen tych wynika, że wniosek Fundacji o wszczęcie przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego zasługiwał na uwzględnienie. Raz jeszcze wypada podkreślić, że kontrolując legalność odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego Sąd nie jest uprawniony do formułowania ocen prawnych co do zasadności zarzutów formułowanych przez Fundację wobec decyzji Marszałka z [...] listopada 2017 r.

IV.7. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). O pobraniu od Ministra wpisu od skargi (200 zł) orzeczono na podstawie art. 223 § 2 p.p.s.a.

IV.8. Z powyższych powodów orzeczono, jak w sentencji.