Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 516/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. W. i W. S. na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

H.W. i W.S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 kwietnia 2018 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy K. w G., rejon ulic [...] oraz [...], domagając się uchylenia tego aktu w całości. Integralną częścią wniesionej skargi, z woli skarżących, jest dokument pod nazwą "Opinia prawna w sprawie uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 25 kwietnia 2018 r. uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy K. w G., rejon ulic [...] oraz [...]", sporządzony przez r.pr. dr K.D.

Zarówno w skardze, jak i w opinii zarzucono, że przedmiotowy plan miejscowy został uchwalony nie w interesie publicznym, lecz indywidualnym – inwestora nieruchomości przy ul. [...], poprzez umożliwienie mu legalizacji dokonanej zabudowy. Wskazano, że inwestycja na tym terenie została wprawdzie w 95% wykonana legalnie na podstawie pozwolenia na budowę, lecz następnie decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego i prowadzone jest obecnie postępowanie naprawcze w odniesieniu do części wybudowanej nielegalnie. Przyjęte w planie rozwiązania służą zatem w rzeczywistości dostosowaniu ładu przestrzennego do nielegalnej zabudowy i stanowią ingerencję w działania nadzoru budowlanego. Oznacza to, według skarżących, że akt ten ustala przeznaczenie terenów oraz sposób ich zagospodarowania wstecz, a nie - jak winno być – na przyszłość, albowiem dostosowuje zapisy tego planu do istniejącej zabudowy przy ul. [...]. Zarówno w ocenie skarżących, jak i osoby sporządzającej opinię, takie działanie organu uchwałodawczego stanowi przekroczenie przyznanego mu władztwa planistycznego, a wprowadzone w planie przeznaczenie analizowanego terenu narusza prawa właścicielskie skarżących.

W szczególności prawa te zostały naruszone przez tzw. "klauzulę adaptacyjną" dopuszczającą zabudowę wielorodzinną. Klauzula ta dostosowuje plan do zabudowy inwestora i powoduje zdaniem skarżących, że uzyskuje on korzystniejsze warunki zagospodarowania niż inne podmioty, których nieruchomości są objęte tym planem. Dodatkowo w ocenie osoby sporządzającej opinię ww. klauzula stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 35 u.p.z.p. oraz narusza zapisy obowiązującego Studium. Studium określa bowiem przedmiotowy teren symbolem M1 – zabudowa jednorodzinna i małe domy mieszkalne, natomiast plan wprowadza zabudowę wielorodzinną. Dalej, odnosząc się do kwestii ustalonego przeznaczenia terenów opiniujący stwierdził, że zapisy planu w tym zakresie nie zawierają elementów normotwórczych. Przewidują one bowiem, że linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania ustalone planem, stanowią linie podziału nieruchomości (§ 2 ust. 6 planu), a jednocześnie cały obszar planu jest objęty jedną kartą terenu o jednolitym przeznaczeniu – MN2, MW1. Skoro zatem nie ma terenów o różnym przeznaczeniu, to nie ma w planie linii rozgraniczających, ani podziału nieruchomości. W opinii zwrócono też uwagę na nieostrość definicji funkcji usługowej przewidzianej w planie.

Odnosząc się dalej do konkretnych postanowień planu, w skardze oraz w opinii zarzucono niezgodność części opisowej z częścią graficzną planu w zakresie linii zabudowy – w odniesieniu do nieruchomości przy ul. [...] i [...] takiej linii bowiem nie ustalono co oznacza, że skarżący, jako właściciele nieruchomości przy ul. [...], są traktowani gorzej, gdyż na ich działce wadliwie wyrysowano strefę ochronną klifu, zabierając sporą część nieruchomości. Zauważyli także, że rysunek planu nie określa, gdzie jest górna granica klifu, co w konsekwencji powoduje złe wyznaczenie linii strefy ochronnej klifu. Z uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska z dnia 26 lipca 2017 r. i Dyrektorem Urzędu Morskiego z dnia 27 września 2016 r. wynika bowiem, że linia ta miała mieć trzykrotność wysokości klifu, zaś - jak wskazali skarżący - klif ma wysokość około 30 metrów. W konsekwencji strefa ochronna mająca 20 metrów jest niezgodna z dokonanymi ww. ustaleniami. Zdaniem skarżących ustalenia planu w zakresie strefy ochronnej klifu, które przesuwają także granicę zabudowy bliżej granicy strefy ochronnej, niż miało to miejsce w planie z 2005 r., zagrażają uaktywnieniem osuwiska zagrażając także nieruchomościom sąsiednim – na co zwracał już uwagę Urząd Miasta w uzgodnieniach – a także naruszają ustalenia Studium z 2015 r. Akt ten w II części rodz. XX pkt 2.2 wyklucza bowiem zabudowę nie tylko na terenach osuwisk aktywnych i okresowo aktywnych, lecz także w ich bezpośrednim sąsiedztwie.

Skarżący wskazali także na inne różnice, jakie wynikają z analizy kwestionowanego planu i planu z 2005 roku. Przede wszystkim podkreślili, że w zaskarżonym planie nie określono wymagań parkingowych dla lokali usługowych, natomiast dopuszczono odprowadzanie wód opadowych do ziemi i zagospodarowanie ich w granicach działek, co zdaniem skarżących jest niebezpieczne. Wprowadzona definicja dopuszczalnej wysokości zabudowy pozwala zaś na ukrycie przez inwestora jednej istniejącej kondygnacji poprzez podniesienie rzędnych terenu i uczynienie z niej kondygnacji podziemnej, co w powiązaniu z definicją nieprzekraczalnej linii zabudowy wyłączającej podziemne części budynku i części znajdujące się poniżej otaczającego terenu, przybliża obiekt do granicy klifu i wpływa na warunki gruntowe. Z kolei wyłączenie części podziemnych z nowej definicji powierzchni zabudowy pozwala uniknąć stwierdzenia, że obiekt inwestora jest za duży, a także rzutuje na kwestie minimalnego wskaźnika zabudowy, który został w planie pominięty. Zgodnie z u.p.z.p. minimalny wskaźnik intensywności zabudowy to wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, natomiast w planie wliczono tylko to, co wyznacza zewnętrzny obrys przegród wewnętrznych – pomijając tym samym pokaźny taras i schody na tyłach budynku inwestora.

Dalej wnoszący skargę podnieśli, że definicja wskaźnika złożoności bryły budynku została zmieniona w ten sposób, iż nie wlicza się części wystających przed mur o mniej niż 50 cm, przy czym nie należy brać pod uwagę innych załamań niż ujęte w fasadzie budynku. W konsekwencji w ten sposób wszystkie budynki na obszarze ujętym układem urbanistycznym K.mają się dostosowywać się do tego, jak inwestor zaprojektował swoją fasadę. Zaznaczono w tym miejscu także, że ww. układ urbanistyczny został wpisany do rejestru zabytków, a plan decyzję tę narusza. Wprowadzenie funkcji bliźniaczej na analizowanym terenie jest zaś w ocenie skarżących nierealne, gdyż nie ma takich działek, na których pomieszczono by taką zabudowę, i dobitnie świadczy o tym, że plan nie jest robiony po to, by uregulować sytuacje na przyszłość. Ponadto, zarówno w skardze, jak i opinii, zwrócono uwagę na usunięcie w planie dotychczasowych wymiarów elewacji bocznej oraz zmianę stawki opłaty planistycznej, którą ustalono w wysokości 30%.

Zarówno skarga, jak i opinia kwestionują również procedurę uchwalania planu wskazując, że Rada Miasta nie głosowała indywidualnie nad wniesionymi uwagami do wyłożonego projektu planu – głosowanie miało się bowiem odbyć nad "listą uwag". Oznacza to, że organ uchwałodawczy w rzeczywistości nie zajął samodzielnego stanowiska, powielając rozpatrzenie uwag przez Prezydenta Miasta. Ponadto, w opinii wskazano, że nieprawidłowo ustalono liczbę rozpatrywanych uwag wskazując, że do planu zgłoszono jedynie 9 uwag. Tymczasem uwag tych było kilkadziesiąt, gdyż każda z 9 zgłaszających uwagi osób, wniosła po kilka osobnych uwag.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, obszernie odnosząc się do jej zarzutów i szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko.

W pierwszej kolejności organ wyjaśnił przyczyny uchwalenia kwestionowanego planu. Wskazał, że decyzją z dnia 1 października 2002 r.,

nr [...], Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...]. Następnie decyzją z dnia 8 lipca 2005 r., nr [...], organ ten zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Budowa została rozpoczęta i zrealizowana prawie w całości (ok. 95%) na podstawie ww. pozwolenia na budowę i była prowadzona do czasu wstrzymania wykonania tej decyzji przez WSA w Gdańsku (wyrok z dnia 30 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 413/06). Wydane dla przedmiotowej inwestycji decyzje były poddawane ocenie WSA w Gdańsku i NSA i ostatecznie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Następnie, prowadzone było postępowanie naprawcze zmierzające do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy czym jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 marca 2014 r. (sygn. akt II SA/Gd 748/13) inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie wyeliminowana została z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej.

Dalej organ wskazał, że po wydaniu pozwolenia na budowę wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego K. w G. przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2005 r. Plan ten nie uwzględnił ustaleń decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwoleniu na budowę, na podstawie których inwestor zabudowy przy ul. [...] zrealizował prawie całkowicie inwestycję. W świetle postanowień planu z 2005 r. wybudowany budynek przekracza swoją długością ustaloną w planie tylną nieprzekraczalną linię zabudowy. Jednakże, w przypadku, gdyby decyzja o pozwoleniu na budowę nie okazała się być obarczona wadą prawną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, zgodnie z art. 65 ust. 2 u.p.z.p., budowa mogłaby zostać zrealizowana mimo wejścia w życie ww. planu miejscowego.

Mając powyższe na uwadze, gmina uwzględniła wniosek właściciela nieruchomości przy ul. [...] o zmianę planu, a uchwalony plan uwzględnia ww. decyzje poprzez m.in. przesunięcie tylnej linii zabudowy, co umożliwi inwestorowi zakończenie prac budowlanych bez dokonywania rozbiórki budynku.

W ocenie organu, w okolicznościach sprawy i jej stanu faktycznego nie sposób uznać, że budynek przy ul. [...] został wybudowany niezgodnie z przepisami prawa. Zauważył też, że oceniając uchwałę Wojewoda zaakceptował przyjęte w niej ustalenia oraz odstąpił od wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, kierując plan do publikacji.

Analizując zgodność z planem decyzji o warunkach zabudowy dla działki przy ul. [...] Rada Miasta wskazała, że inwestycja ta została pozytywnie uzgodniona z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Także wskaźnik intensywności zabudowy został zachowany, gdyż zgodnie z decyzją nie mógł on przekroczyć 0,5 a w planie ustalono ten parametr do 1,0, w tym dla kondygnacji nadziemnych, mierzonych po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych do 0,55. Przy czym, wskaźnik wskazany w decyzji odnosił się do całej nieruchomości inwestora o pow. 1366 m2, a w planie jedynie do tej części, która jest przeznaczona pod zabudowę o pow. 970 m2. Ponadto, organ zwrócił uwagę, że większość budynków na tym terenie przekracza ustalony w planie z 2005 r. wskaźnik intensywności zabudowy 0,5. Odnosząc się do kwestii wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej organ podał, że w planie wynosi on minimum 50%,

a w decyzji minimum 70%, lecz wartość ta odnosiła się do całej nieruchomości. Dlatego od tej wartości należało odjąć klif w całości stanowiący powierzchnię biologicznie czynną, nie objętą granicami planu o powierzchni około 387 m2. Decyzja o warunkach zabudowy przewidywała także wysokość 3 kondygnacji, określając jednocześnie inwestycję jako budynek jednorodzinny 3 - kondygnacyjny, łącznie z ewentualnym poddaszem, podpiwniczony. Plan z 2005 r. zakładał wysokość zabudowy od 2 do 3 kondygnacji i do 12 m. W rzeczywistości natomiast większość z budynków z tego obszaru ma 3 kondygnacje od strony ul. [...] i wysokość około 11-12 m, zaś od strony stoku 4 kondygnacje i wysokość 14-15 m. Z uwagi na to, że teren opada w kierunku wschodnim (w kierunku morza), najniższa kondygnacja (często podpiwniczona) jest częściowo zagłębiona w ziemi. W konsekwencji organ uznał, że zasadne było dopuszczenie w planie, w przypadku lokalizacji budynku na stoku, wprowadzenie 4 kondygnacji częściowo zagłębionej w ziemi i podwyższenie wysokości zabudowy.

Rada wskazała, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnień skarżących. Ograniczenie możliwości rozbudowy należącego do nich budynku wynika bowiem z faktu, że już w chwili obecnej jego gabaryty zbliżone są do maksymalnych dopuszczonych w planie. Zapisy planu są natomiast takie same dla całej karty terenu, na której położona jest działka skarżących. Organ zauważył też, że w warunkach zabudowy dla działki przy ul. [...] nakazano, aby zabudowa gabarytami nawiązywała do zabudowy sąsiedniej i wymóg ten został spełniony. W tym zakresie wskazał też, że w sąsiedztwie ww. inwestycji znajdują się budynki większe od niego, jak np. budynek sąsiadujący z nieruchomością skarżących przy ul. [...] o pow. 900 m2, zaś budynek skarżących jest o około 1 m wyższy niż sporny budynek. Dalej organ zwrócił uwagę, że w zaskarżonym planie skorygowano tylną linię zabudowy w stosunku do linii z planu 2005 r. o około 5 m w kierunku wschodnim. Przesunięcie tej linii nie ma pływu na klif, ani osuwisko, gdyż została ona wyznaczona zgodnie z zachowaniem granicy strefy ochrony klifu. Ponadto, plan uzyskał wszystkie uzgodnienia i opinie, w tym z Dyrektorem Urzędu Morskiego, Geologiem Wojewódzkim, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i Wydziałem Środowiska – Geologiem Powiatowym. Wyjaśniając przesunięcie granicy strefy ochronnej i tylnej linii zabudowy organ wskazał, że na działce skarżących klif znajduje się w mniejszej odległości od budynku, niż na działce inwestora, co wynika z ukształtowania terenu, w związku z czym uniemożliwia to realizacje identycznych budynków na działkach przy ul. [...] i [...]. Organ zaznaczył też, że wyznaczenie tylnej linii zabudowy nie ma na celu ochrony klifu, gdyż w tym celu wyznaczona została granica strefy jego ochrony, której przebieg jest tożsamy z zapisami planu z 2005 r. Zarówno tylna, jak i przednia linia zabudowy została natomiast wyznaczona w celu ujednolicenia zespołu zabudowy.

Rada nie podzieliła zarzutu w zakresie nieuwzględnienia ustaleń Studium w kwestii osuwisk, albowiem w ustalonej strefie ochrony klifu zakazano wznoszenia budynków i budowli oraz realizacji podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej. Dodatkowo plan przewiduje, że na innych terenach zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych zakazuje się odprowadzania wód opadowych do ziemi – dopuszcza się zagospodarowanie wód opadowych w granicach własnych działek, np. stosując bezodpływowe, opróżniane okresowo zbiorniki na deszczówkę. Przy czym ww. zapisy planu z 2018 r. nawiązują do ustaleń poprzedniego planu z roku 2005 . Plan w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych został ponadto pozytywnie zaopiniowany i uzgodniony przez uprawnione organy, zaś zapisy Studium w zakresie granic obszarów zagrożonych mają jedynie charakter orientacyjny i podlegają uściśleniu w planie miejscowym, co też uczyniono ustalając, że strefa ochrony klifu stanowić ma pas terenu o szerokości około 20 m od górnej krawędzi klifu.

Rada podkreśliła, że uaktywnione w 2017 r. osuwisko znajdowało się poza granicami zaskarżonego planu i nie miało ono związku z jego ustaleniami. W konsekwencji tych rozważań organ stwierdził, że nie sposób uznać, iż przesuniecie linii zabudowy oraz zapisy dotyczące stery ochrony klifu naruszają interes prawny skarżących.

Także wskazane różnice pomiędzy zapisami planu z 2005 r. i z 2018 r. nie ingerują w prawa własności skarżących i innych właścicieli. W szczególności odnosi się do funkcji adaptowanej. Jak zauważył bowiem organ, również poprzedni plan adaptował istniejącą zabudowę jednorodzinną oraz zabudowę usługową. Natomiast zapis o adaptacji istniejącej zabudowy wielorodzinnej przewidziany w kwestionowanej uchwale umożliwia działania inwestycyjne polegające na przebudowie lub rozbudowie m.in. budynku przy ul. [...], który ma 8 mieszkań, a plan dopuszcza do 4 mieszkań oraz budynku o funkcji usługowej przy ul. [...]. W związku zaś z tym, że na większości działek nie ma możliwości zapewnienia dodatkowych miejsc parkingowych dla usług, w planie odstąpiono od ustalenia wskaźnika w tym zakresie, przy czym dotyczy to wszystkich nieruchomości objętych planem. Rada zauważyła ponadto, że nowy plan nie zmienia w stosunku do ustaleń planu z 2005 r. przeznaczenia nieruchomości skarżących, zatem w odniesieniu do skarżących nie znajdzie zastosowania ustalona stawka 30% opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uchwale, wbrew twierdzeniom skargi, nie zmieniono też wskaźnika powierzchni zabudowy, ani definicji wskaźnika bryły budynku. W planie nie pominięto też określenia minimalnej intensywności zabudowy, bowiem skoro została ona ustalona "do 1,0", to 1 jest wartością maksymalną, a 0 - minimalną. W odniesieniu do usunięcia wymiarów elewacji bocznej organ wskazał, że budynki historyczne objęte ochroną konserwatorską przekraczają szerokości dopuszczone w planie z 2005 r., tj. do 12 m, zaś szerokość ta jest ograniczona przez nieprzekraczalne linie zabudowy. W tym miejscu Rada zaznaczyła, że ww. nieprzekraczalne linie określone są na rysunku planu, gdzie ich przebieg został precyzyjnie zwymiarowany. Dlatego też nie sposób podzielić zarzutu, że w planie nie wskazano linii zabudowy dla nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...]. Pierwsze z dwóch budynków są objęte bowiem ochroną konserwatorską, dla której organy konserwatorskie nie zezwalają na rozbudowę, szczególnie w kierunku ulicy, zatem wyznaczenie linii zabudowy w odniesieniu do tych obiektów nie ma uzasadnienia. Natomiast nieobjęty ochroną konserwatorską budynek przy ul. [...] ma ustaloną linię zabudowy. Podobnie budynki przy ul. [...] i [...], których tylna linia zabudowy została wyznaczona poza strefą ochrony klifu zakazującą m.in. wznoszenia budynków i budowli.

W kwestii nienależytego rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego planu Rada wskazała, że – nie negując celowości indywidualnego głosowania nad każdą nieuwzględnioną uwagą - ich rozpatrzenie może nastąpić w jednym głosowaniu. W niniejszej zaś sprawie wszystkie wniesione uwagi zostały rozpatrzone przez Prezydenta, który następnie przedstawił Radzie listę uwag nieuwzględnionych. Uwagi te zostały szczegółowo przedstawione na sesji Rady Miasta oraz na poprzedzających sesję posiedzeniach Komisji Gospodarki Komunalnej oraz Komisji Polityki Gospodarczej. Wszyscy radni otrzymali projekt rozstrzygnięcia dotyczącego sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały. Potwierdzenie prawidłowego i szczegółowego omówienia wniesionych uwag stanowi protokół z sesji Rady Miasta oraz przedstawiona na sesji prezentacja oraz protokoły z posiedzenia ww. Komisji (załączniki nr 10, 11 i 12). W związku zaś z wielokrotnie powtarzającymi się w poszczególnych uwagach zarzutami, uwagi zostały omówione według poruszanych w nich problemów.

Zdaniem organu, uchwalając kwestionowany plan Rada nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Wskazano, że w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego planu, granice tego planu objęły całą kartę terenu oznaczoną w planie z 2005 r. symbolem 24 MN1, MW1. Zatem podziału terenu na poszczególne karty dokonano w planie z roku 2005, co nie zmienia faktu, że prawidłowo wydzielono kartę terenu o funkcji mieszkalnej. W tym zakresie Rada zwróciła uwagę, iż przepisy u.p.z.p. nie dają podstaw do przyjęcia, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. W zaskarżonym planie, dla budynku przy ul. [...] ustalono funkcję MN2,MW1 – zabudowa jednorodzinna wolnostojąca lub bliźniacza, zabudowa wielorodzinna zawierająca do 4 mieszkań. W ocenie Rady przeznaczenie takie nie jest ze sobą sprzeczne, lecz daje możliwość realizacji wybranej inwestycji. Dalej Rada zakwestionowała stanowisko, jakoby klauzula adaptacyjna miała służyć doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem samowoli budowlanych. Zapis o adaptacji dotyczy wyłącznie budynków istniejących w sensie prawnym, tzn. zrealizowanych zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, nie ma zaś zastosowania do postępowań legalizacyjnych, które muszą uwzględniać zapisy obowiązującego planu.

Reasumując, Rada uznała, że uchwalając przedmiotowy plan nie przekroczyła granic przyznanego jej władztwa planistycznego, a zapisy planu nie są sprzeczne z ustaleniami obowiązującego Studium.

W piśmie procesowym z dnia 30 października 2018 r. skarżący ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę Rady Miasta podtrzymali dotychczas sformułowane zarzuty pod adresem planu podkreślając przede wszystkim, że plan stał się narzędziem umożliwiającym legalizację niezgodnie z prawem zrealizowanej zabudowy na nieruchomości przy ul. [...].

W toku postępowania na wezwanie Sądu, pełnomocnik organu przedłożyła ujednolicony tekst obowiązującego Studium wraz z rysunkami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100).

Przedmiotem zaskarżenia objęto uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia 25 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy K. w G., rejon ulic [...] oraz [...]. Skarżący zakwestionowali całą uchwałę wnioskując o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Sąd uznał, że wymogi formalne skargi zostały zachowane, zwłaszcza w sytuacji, w której skarżący nie musieli wyczerpać instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skarżąc uchwałę z dnia 25 kwietnia 2018 r., do której wymóg ten nie znajdował obligatoryjnego zastosowania.

Przystępując do oceny, czy wnoszący skargę mają interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem, wyjaśnić należy, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby. Nadto, podjęty akt przez swą wadliwość narusza prawnie chronione interesy lub uprawnienia podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., I OSK 677/11, LEX nr 1082796; wyrok WSA w Olsztynie z 15 lutego 2018 r., II SA/Ol 35/2018, LEX nr 2452700; wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1546/17, LEX nr 2447595).

Interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. musi być indywidualny, bezpośredni i realny, wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony aktem prawa miejscowego. Istotne jest, by był wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Reasumując należy podkreślić, że prawo do wniesienia, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego.

Z obszernej treści skargi wynika, że skarżący jako właściciele działek o nr [...] i [...] zlokalizowanych przy ul. [...] w G. K., na których usytuowany jest budynek mieszkaniowy jednorodzinny, bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością przy ul. [...], mają interes prawny uzasadniający ich legitymację do kwestionowania postanowień planu miejscowego.

Obie wskazane nieruchomości objęte zostały w całości postanowieniami zaskarżonego planu, kartą terenu o numerze [...]. W jednostce tej ustalono przeznaczenie terenu oznaczone symbolem MN2, MW1 – zabudowa jednorodzinna wolnostojąca lub bliźniacza, zabudowa wielorodzinna w budynkach zawierających do 4 mieszkań. Jako funkcje adaptowane przyjęto istniejącą zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i istniejącą zabudowę usługową. W zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu przewidziano następujące ustalenia: intensywność zabudowy – do 1,0, w tym dla kondygnacji nadziemnych, mierzonych po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych do 0,55, wysokość zabudowy – do 12 m, od 2 do 3 kondygnacji nadziemnych, w przypadku lokalizacji budynku na stoku (na terenie pochyłym) dopuszcza się wprowadzenie 4 kondygnacji częściowo zagłębionej w ziemi i wysokość budynku do 15 m od strony niżej położonego terenu pod warunkiem, że wysokość nie przekroczy 12 m i 3 kondygnacji nadziemnych od strony terenu wyżej położonego, szerokość elewacji frontowej – do 15 m, dach płaski z dopuszczeniem adaptacji istniejących dachów stromych, nieprzekraczalne linie zabudowy – zgodnie z rysunkiem planu, powierzchnia zabudowy – 0,25 powierzchni działki budowlanej, powierzchnia biologicznie czynna – min. 50% powierzchni działki budowlanej. Nie dopuszczono realizacji więcej niż jednego domu jednorodzinnego lub jednego budynku wielorodzinnego na jednej działce budowlanej. Na działkach istniejących, na których w momencie wejścia w życie planu przekroczone zostały powyższe parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, dopuszczono adaptację istniejącej zabudowy z zakazem jej rozbudowy lub nadbudowy, powodujących dalsze przekroczenie dopuszczalnych wskaźników i parametrów (§ 14 pkt 5 lit. g planu).

Według skarżących plan ten został celowo sporządzony i przyjęty, ażeby umożliwić właścicielowi działki przy ul. [...] (działki nr [...] i [...]) zalegalizowanie samowoli budowlanej, której dopuścił się na tej działce jeszcze w 2005 r. Według skarżących, bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy na działce przy ul. [...] powoduje ingerencję w konstrukcję budynku znajdującego się na ich działkach, ograniczenia w sposobie i komforcie korzystania z niego oraz zmniejszenie wartości ich nieruchomości. Według nich budynek na działce przy ul. [...] jest większy, wyższy i wykracza ponad 6 metrów poza dopuszczalną, przed uchwaleniem zaskarżonego planu, linię zabudowy od strony wschodniej. Część budynku na działce przy ul. [...] wystająca poza ich budynek jest całkowicie przeszklona, co z jednej strony wpływa na zmniejszenie komfortu korzystania z ich własności, a z drugiej ogranicza skarżących w możliwościach inwestycyjnych. Nie będą mogli rozbudować swojego budynku w taki sposób, jaki ma to miejsce na działce przy ul. [...], albowiem na przeszkodzie temu będą stały wymogi techniczne. Wskazali również na zagrożenie pożarowe dla ich mienia wywodzone z faktu, że budynek przy ul. [...] nie spełnia norm w tym zakresie.

Z powyższego wynika, że skarżone postanowienia planu określając chociażby zasady kształtowania i zabudowy terenu poprzez ustalenie ich szczegółowych parametrów kształtują sposób, w jaki skarżący będąc właścicielami nieruchomości objętych planem, mogą wykonywać swoje uprawnienia. Z pewnością wpływają one na sposób wykonywania prawa własności wprowadzając ograniczenia związane z możliwościami wykorzystywania uprawnień przez właścicieli działek sąsiednich.

Rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd administracyjny stosuje przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb sporządzania planu miejscowego to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu odnoszą się do jego merytorycznej zawartości (przyjętych w nim ustaleń). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (por.m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2017 r., II SA/Łd 323/17, LEX nr 2394001).

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Powyższe oznacza, że dopiero stwierdzenie zgodności postanowień procedowanego planu z obowiązującym studium otwiera drogę do uchwalenia planu. W związku z tym zarzuty skargi odnoszące się do sprzeczności postanowień planu ze studium winny być rozpoznane w pierwszej kolejności.

Studium jest aktem polityki przestrzennej gminy (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Takie nadanie studium charakteru aktu polityki przestrzennej gminy wyznacza sposób ustalenia jego treści, jako aktu zawierającego ogólne postanowienia tej polityki, co podlega uszczegółowieniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powoduje to, że ogólne wyznaczenie tej polityki nie przesądza o szczegółowych rozwiązaniach, co nie przekreśla wiążącego charakteru ustaleń studium przy sporządzaniu planów miejscowych. Przestrzeganie tego związania podlega badaniu przez sąd administracyjny.

Wyjaśniając powyższą kwestię wskazać należy, że obszar objęty kwestionowanym planem podlega ustaleniom Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 27 lutego 2008 r., zmienionego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 15 stycznia 2014 r. i uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 26 sierpnia 2015 r. Z postanowień Studium wynika, że obszar objęty zaskarżonym planem położony jest w strefie miejskiej, oznaczonej symbolem M1, w którym przewidziano tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i małych domów mieszkalnych. Bezpośrednio sąsiaduje od wschodu z terenami zieleni krajobrazowo – ekologicznej. Według Studium wszystkie brzegi klifowe, w tym martwy klif K. uznane zostały za tereny narażone na osuwanie się mas ziemnych. W pkt 2.2. Studium w odniesieniu do powyższych terenów określono zalecenia, jakimi należy kierować się przy realizacji inwestycji, w tym obowiązek przeprowadzenia badań geologiczno - inżynierskich. Wskazano, że zgodnie z wytycznymi Urzędu Morskiego strefę wzdłuż klifu morskiego o szerokości odpowiadającej trzem jego wysokościom, licząc od dolnej podstawy (dolnej krawędzi klifu), poza wyznaczonymi terenami zagrożonymi ruchami masowymi ziemi należy uznać co najmniej za teren potencjalnie narażony na niebezpieczeństwo osuwania się mas ziemnych i jako strefę ochrony klifu objąć zakazem wznoszenia budynków i budowli oraz realizacji podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej, z wyjątkiem niezbędnych, odpowiednio zorganizowanych przejść pieszych, obiektów służących zapewnieniu stateczności klifu lub innych niezbędnych inwestycji celu publicznego. Zaznaczono przy tym, że wskazane w Studium granice obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, zagrożonych ruchami masowymi ziemi, osuwisk lub tylko obszarów potencjalnie narażonych na niebezpieczeństwo osuwania się mas ziemnych mają charakter orientacyjny. Wskazano, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego należy uściślić granice takich obszarów oraz określić zasady ich zagospodarowania.

Konfrontując ustalenia Studium z zapisami planu stwierdzić należało, że przyjęte w planie przeznaczenie podstawowe pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę wielorodzinną w budynkach zawierających do 4 mieszkań w pełni odpowiada przewidzianej w Studium funkcji terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i małych domów mieszkalnych. Pojęcie "małych domów mieszkalnych" w obecnym stanie prawnym nie ma definicji ustawowej. Pochodzi z nieobowiązujących już przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów Prawa lokalowego, którego § 2 ust. 1 stanowił, że mały dom mieszkalny może obejmować 2 do 4 samodzielnych lokali mieszkalnych. Właściwą drogą do ustalenia pojęcia "małego domu mieszkalnego" jest analiza postanowień części opisowej oraz graficznej planu. Chodzi tu w szczególności o to, jakiego rodzaju parametry powinna mieć zabudowa na danym terenie. Kluczowe znaczenie powinna więc mieć nie tyle liczba lokali, co m.in. dopuszczona w planie intensywność zabudowy, ilość kondygnacji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 marca 2006 r., II SA/Gd 741/5, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec tego dopuszczenie w planie zabudowy wielorodzinnej w budynkach zawierających do 4 mieszkań oraz zaakceptowanie jako funkcji adaptowanej istniejącej zabudowy wielorodzinnej w postaci obiektów objętych ochroną konserwatorską, której parametry i wskaźniki zabudowy są zbieżne z zabudową w budynkach wielorodzinnych do 4 mieszkań, można było uznać za niesprzeczne z ustaleniami Studium. Przy tym wprowadzenie klauzuli adaptacyjnej w odniesieniu do zabudowy wielorodzinnej nie stanowiło, w ocenie Sądu, niedopuszczalnej modyfikacji przepisu art. 35 u.p.z.p., który stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Dopuszczenie funkcji wielorodzinnej było bowiem wynikiem wdrożenia koncepcji zmierzającej do zaakceptowania dotychczasowego sposobu użytkowania terenów, a nie wprowadzenia całkowicie nowej funkcji.

Natomiast wszystkie wskazówki i wytyczne ujęte w Studium w odniesieniu do obszarów zagrożonych i wymagających zabezpieczeń, w tym klifów, zostały w planie zaadaptowane, po odpowiednich uzgodnieniach z właściwymi organami, w tym Dyrektorem Urzędu Morskiego. W § 8 pkt 2 i 3 planu wskazano, że klif K. stanowi teren zagrożony osuwaniem się mas ziemnych, gdzie występują skomplikowane warunki gruntowe, co odzwierciedlono informacyjnie na rysunku planu. Na terenie tym zabroniono prowadzenia działań, które mogą doprowadzić do uaktywnienia ruchów masowych. Wyznaczono również strefę ochronną klifu będącą pasmem terenu od podnóża klifu do około 20 – metrowej ekwidystandy od górnej krawędzi klifu w kierunku lądu, oznaczonej na rysunku planu. W strefie ochrony klifu zakazano wznoszenia budynków i budowli oraz realizacji podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej, za wyjątkiem niezbędnych, odpowiednio zorganizowanych przejść pieszych i ewentualnych tarasów widokowych oraz obiektów służących zapewnieniu stateczności klifu. Dopuszczono adaptację istniejących budynków i urządzeń bez prawa ich rozbudowy.

Analiza treści wyżej przywołanych postanowień planu oraz odpowiadających im rysunkom planu prowadzi do wniosku, że wytyczne Studium zostały w całości uwzględnione w planie, co czyni zadość celom ochronnym terenów zagrożonych oraz bezpieczeństwu ludzi, mienia i środowiska. Sąd nie doszukał się sprzeczności ze Studium w zakresie szerokości przyjętej w planie strefy ochronnej klifu, albowiem wytyczne Studium co do tego parametru miały wyłącznie charakter orientacyjny, podlegających uszczegółowieniu przez uchwałodawcę gminnego. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że przyjęta w planie strefa ochronna klifu – pas o szerokości 20 m od górnej krawędzi klifu - uwzględnia fakt, że klif K. nie podlega bezpośrednio działaniu fal morskich (jest umocniony opaską brzegową i falochronem) oraz uwzględnia usytuowanie istniejącej zabudowy. Takie rozwiązanie zostało uzgodnione bez uwag przez Dyrektora Urzędu Morskiego postanowieniem z dnia 4 lipca 2017 r. podkreślając, że w projekcie przedłożonym do uzgodnienia zawarto zapisy związane z wymogami obowiązującymi w obszarze pasa ochronnego brzegu morskiego oraz określono zasady zagospodarowania obowiązujące w ustalonej w planie strefie ochrony klifu.

W ocenie Sądu, powyższe przyjęte w planie rozwiązania związane z obszarami wymagającymi szczególnej ochrony nie naruszają ustaleń Studium i w tym zakresie zarzuty skarżących okazały się nieuzasadnione. Zwrócić należy przy tym uwagę, że szerokość strefy ochronnej klifu w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą nr [...]Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2005 r., do których odwołują się skarżący, była taka sama (§ 8 pkt 2 planu).

Również zarzuty skarżących odnośnie wadliwego rozpatrzenia przez Radę Miasta uwag wniesionych do wyłożonego publicznie projektu planu Sąd uznał za nieuzasadne. Z treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że rada gminy uchwala plan miejscowy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w odniesieniu do kwestii sposobu rozstrzygania uwag wniesionych do projektu planu wypracowano jednolite stanowisko, według którego możliwe jest jednoczesne uchwalenie planu i rozstrzygnięcie o sposobie rozpoznania uwag, które znalazły się w załączniku do uchwały dotyczącej planu. Taki sposób podjęcia rozstrzygnięcia o zgłoszonych uwagach przez radę miasta nie powoduje naruszenia trybu sporządzania planu (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2018 r., II OSK 1546/16, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie z załącznika nr 2 do uchwały o planie wynika wprost, że Rada Miasta nie uwzględniła żadnej z uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta, zawierając też w odniesieniu do każdej z nich informacje i wyjaśnienia dotyczące ich rozpatrzenia. Dokumentacja planistyczna, w tym protokół z sesji Rady Miasta, potwierdza natomiast, że wniesione do planu uwagi zostały przedstawione radnym, którzy mieli rzeczywistą możliwość zapoznania się z nimi przed głosowaniem.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że argumenty skargi w tym zakresie nie zdołały podważyć prawidłowości trybu podejmowania zaskarżonej uchwały.

Skarżący sformułowali również liczne zarzuty dotyczące naruszenia w sposób rażący obowiązujących przepisów prawa, co ich zdaniem wpływa na całość postanowień skarżącego planu i czyni je niedopuszczalnymi w państwie prawa. Intencją skarżących było, ażeby Sąd zbadał sprawę z ich skargi "w szerszej perspektywie niż tylko z punktu widzenia ich nieruchomości". Skarżący oczekiwali, że Sąd w sytuacji, w której dostrzeże naruszenia skutkujące wadliwością planu, pomimo związania granicami skargi indywidualnej, uwzględni ich wpływ.

Tymczasem granice zaskarżenia, wyznaczone w art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszeniem interesu prawnego wskazują, iż Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącym interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący posiadają w sprawie interes prawny, wynikający z przysługującego im prawa własności do wspomnianych działek, to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały, które oddziaływać mają na zakres ich uprawnień właścicielskich (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 884/11, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, zasadniczo do tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidulanym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości.

Przechodząc do rozpoznania skargi we wskazanym zakresie w pierwszej kolejności przywołać należy przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne".

Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia, w myśl dyspozycji art. 6 ust. 1 u.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji jest ono ograniczone przepisami prawa, w tym normą z art. 6 u.p.z.p. oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. W wyroku z dnia 29 listopada 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 976/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że regulacja art. 6 u.p.z.p. wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (LEX nr 2424178). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. (II OSK 1959/09) wskazał, że gmina to wspólnota mieszkańców, a jej zadaniem podstawowym jest zaspokajanie potrzeb tej wspólnoty (art. 166 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to, że prowadząc konkretną politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistyczną, gmina obowiązana jest zwracać uwagę na potrzeby wszystkich mieszkańców. Każdy bowiem mieszkaniec gminy, członek wspólnoty samorządowej, ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

W ujęciu konstytucyjnym ochrona prawa własności doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń dopuszczonych na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji. Oddziaływanie planu miejscowego na chronione konstytucyjnie prawo własności (art. 64) wymaga, by granice władztwa planistycznego gminy oceniać przez pryzmat art. 31 ust. 3 Konstytucji. W świetle przyjętych w tym przepisie standardów konstytucyjnych, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ocena odnosząca się do kwestii potencjalnego nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się zatem do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, a także wolność i prawa innych osób.

Za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1132/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena zarzutu nadużycia władztwa planistycznego wymaga rozważenia, czy doszło do należytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Dla procesu ważenia interesów indywidualnych i zbiorowych istotne znaczenie mają w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które wskazują na wartości, które podczas wykonywania władztwa planistycznego powinny być uwzględniane. Realizacja tego założenia następuje w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności właścicieli nieruchomości objętych planem.

W ocenie Sądu, z materiałów planistycznych, w tym z uzasadnienia uchwały o planie oraz z argumentacji przytoczonej w odpowiedzi na skargę wynika, że gmina ustalając przeznaczenie terenu oraz określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu w zaskarżonym planie, prawidłowo wyważyła interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w procesie planowania uwzględniła wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego. Uzasadnienie uchwały odpowiedź na skargę zawierają argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, a uwzględniając wnioski właściciela nieruchomości przy ul. [...], w sposób prawidłowy uwzględniła interes indywidualny jednego z członków wspólnoty gminnej, nie dopuszczając się jednocześnie nieproporcjonalnej ingerencji w chronione dobra pozostałych jej członków. Nie można za nielegalne uznać przychylenia się przez gminę do wniosków właściciela nieruchomości przy ul. [...], który zgodnie z informacjami uzyskanymi w toku procedury planistycznej, prawie cały budynek w kształcie istniejącym obecnie wybudował na podstawie ważnego wówczas pozwolenia na budowę, które z powodu braku uzgodnienia ze służbami konserwatorskimi, zostało wyeliminowane z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia nieważności. Sytuacja, w której inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, a po wykonaniu robót budowlanych doszło do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, podlega procedurze naprawczej określonej w art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202). Po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę wzorzec legalności robót budowlanych w postaci pozwolenia na budowę został wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Nie można jednak zapomnieć, że decyzja uprawniała do robót budowlanych zgodnych z pozwoleniem na budowę oraz projektem budowlanym, które w przeważającej części przed stwierdzeniem nieważności doprowadziły do powstania obiektu obecnie istniejącego. Podkreślić należy, że Sąd w niniejszej sprawie nie jest powołany ani zobligowany do oceny legalności decyzji będących podstawą działań inwestycyjnych na działkach przy ul. [...], a tym bardziej okoliczności towarzyszących ich realizacji. To pozostaje poza kognicją Sądu w tej sprawie. Ocenie Sądu podlega wyłącznie zgodność z prawem działań planistycznych gminy, która uwzględniając, między innymi, interes indywidulanego obywatela, dokonała ukształtowania wskaźników i parametrów zabudowy, które urealnią ukończenie procedury naprawczej bez ingerencji w istniejącą substancję budynku wykonanego legalnie.

W tych okolicznościach rozpoznając skargę w granicach interesu prawnego skarżących wynikającego z przysługującego im prawa własności działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością przy ul. [...] Sąd doszedł do wniosku, że organ gminy określając w planie przeznaczenie nieruchomości, przyjmując funkcję adaptowaną zabudowy wielorodzinnej i usługowej uzupełniającej, określając wskaźniki i parametry zabudowy, w tym wyznaczając nieprzekraczalną linię zabudowy, dopuszczając adaptację istniejącej zabudowy niezgodnej z wymaganiami planistycznymi oraz określając szerokość i przebieg granicy strefy ochronnej klifu nie naruszyły zasady proporcjonalności, co świadczy o tym, że nie można w sposób uprawniony zarzucić gminie nadużycia władztwa planistycznego. Ocena ta wynika z faktu, że organ gminy, dokonując powyższych zmian planistycznych uwzględnił faktyczny stan zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną w zakresie terenu oznaczonego symbolem 01 MN2, MW1. Co niezwykle istotne z punktu widzenia oceny proporcjonalności wprowadzonych zmian, skutkiem uchwalenia zaskarżonego planu nie doszło do takiej zmiany planu miejscowego, która dawałaby właścicielowi nieruchomości przy ul. [...] w stosunku do właścicieli nieruchomości przy ul. [...] możliwości szerszego wykonywania ich prawa własności. Zasada proporcjonalności ingerencji w prawa właścicielskie nie doznała tym samym uszczerbku.

Zdaniem Sądu, wszystkie szczegółowe uregulowania w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, kwestionowane przez skarżących, nie naruszają istoty przysługującego im prawem własności. Treść prawa własności określa art. 140 k.c. stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zalicza się następujące uprawnienia: do posiadania (ius possidendi), do używania rzeczy (ius utendi), do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy (ius fruendi) i do dyspozycji faktycznych (ius abutendi).

Kwestionowane przez skarżących ustalenia planu nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym im prawem własności. Mogą jedynie wpływać na sposób jego wykonywania poprzez konieczność znoszenie skutków możliwości inwestycyjnych oraz ukształtowanego sposobu korzystania z nieruchomości objętych planem.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołany przepis trzeba zestawić z art. 140 k.c. oraz 144 k.c., które stanowią, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p stanowi wyraźną wskazówkę, że właściciel nieruchomości może bronić swego interesu prawnego związanego z własnością tej nieruchomości przy zagospodarowaniu innej nieruchomości innego właściciela. Jeżeli dochodzi do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej (znajdującej się w sferze oddziaływania) w stosunku do nieruchomości skarżących, możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżących, gdyż tym samym muszą oni więcej znosić (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013 r., II OSK 2479/12, LEX nr 1358506).

W przypadku zaskarżonego planu nie doszło do przyznania właścicielom działki sąsiedniej szerszych prawnych możliwości wykonywania ich prawa niż skarżącym. Zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planie zostały określone w sposób tożsamy w odniesieniu do wszystkich nieruchomości nim objętych, a możliwość adaptacji istniejącej zabudowy niespełniającej wymogów poprzedniego planu z 2005 r., oddziałuje na interes skarżących tylko w ten sposób, że przy ewentualnych, przyszłych działaniach inwestycyjnych będą musieli uwzględniać bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy na działce przy ul. [...]. W tym zakresie sytuacja skarżących nie uległa żadnej zmianie w stosunku do uwarunkowań poprzedniego planu z 2005 r., albowiem faktyczne usytuowanie budynku na działce sąsiedniej od momentu jego legalnego wzniesienia wyznacza skarżącym nieustannie takie same ograniczenia w korzystaniu z ich nieruchomości. Z informacji uzyskanych od organu nadzoru budowlanego oraz z treści pozwolenia na budowę budynku na działce przy ul. [...] z dnia 8 lipca 2005 r. wynika, że inwestor tej zabudowy nie był przy jej realizacji ograniczony tylną linią zabudowy. Natomiast plan zagospodarowania z 2005 r. nie uwzględnił wskazanego pozwolenia na budowę i taką linię zabudowy wyznaczył, powodując, że część budynku wybudowanego przy ul. [...] przekroczyła swoją długością ustaloną nieprzekraczalną tylną linię zabudowy. Późniejsze wyeliminowanie pozwolenia na budowę z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jego nieważności zmusiło inwestora do poddania się procedurze naprawczej, w trakcie której organy nadzoru zobligowane są doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z obowiązującym prawem, w tym z planem miejscowym. Oznacza to, że inwestor, którego działań nie można uznać za samowolę budowlaną, musiałby dostosować zabudowę do postanowień planu z 2005 r. nieuwzględniającego wówczas jego uprawnień wynikających z pozwolenia na budowę, unicestwiając tą część budynku, którą wybudował legalnie, co potwierdzają dokumenty przedłożone w sprawie.

Według Sądu, w tych okolicznościach adaptacja istniejącej zabudowy niespełniającej wymagań planu oraz przesunięcie tylnej linii zabudowy około 5 m w kierunku granicy strefy ochronnej klifu, nie były działaniami nieporządnymi z punktu widzenia interesów wspólnoty gminnej, czyli interesu publicznego. Nie bez wpływu bowiem na motywację gminy w tym zakresie pozostawać musiały przewidywane skutki finansowe dla gminy wynikające z roszczeń finansowych ze strony inwestora. Ta okoliczność, obok innych wynikających wprost z przepisów prawa, zostały prawidłowo uwzględnione przez gminę w toku procedowania nad zaskarżonym planem. Gmina, ustawowo powołana do zaspokajania potrzeb wspólnoty, nie mogła zignorować wniosków jednego z jej członków, zwłaszcza w sytuacji, gdy ich zaspokojenie nie pociągało za sobą niedopuszczalnego pokrzywdzenia pozostałych właścicieli i naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Ograniczenie przysługującego skarżącym prawa własności w związku ze zwiększeniem możliwości inwestycyjnych na działkach sąsiednich nie daje jednak podstaw do automatycznego uwzględnienia skargi, do którego dojść może dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia skarżących jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo naruszenia prawem chronionego interesu skarżącego, w szczególności interesu wynikającego z uprawnień właścicielskich, skarga nie podlega uwzględnienia. Do uznania zasadności skargi nie jest więc wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Rada Miasta ma prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa. Musi przy tym kierować się interesem ogółu mieszkańców gminy, względami celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w u.p.z.p.

W związku z powyższym należało rozważyć kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należących do skarżących oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego. Z tego punktu widzenia należało odnieść się do zasady, jaką ustawodawca nakazuje uwzględniać w procesach planistycznych, tj. do zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W istocie zatem przy dokonywanej przez Sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego, również w kontekście zasady zachowania ładu przestrzennego, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej a nie innej ingerencji w prawo własności oraz dokumentacja planistyczna.

Analiza akt sprawy wykazuje, że w procesie planistycznym organ uchwałodawczy skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interesy indywidulane i interes publiczny i w wyniku tego procesu prawidłowo ukształtował postanowienia planu, co przesądza o niezasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego poprzez takie ukształtowanie zasad zabudowy i zagospodarowania, które umożliwiło usankcjonowanie zabudowy na działce przy ul. [...].

W pierwszej kolejności analizując przewidzianą w planie funkcję objętych nim terenów wskazać należy, że ustalenia zaskarżonego planu w tym zakresie nie różnią się od postanowień planu z 2005 r., który również przewidywał jako podstawową zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (wolno stojącą, bliźniaczą) i wielorodzinną w domach zawierających do 4 mieszkań oraz wielorodzinną niską – do 4 kondygnacji. Dla karty terenu nr [...], której obszar w całości objęto nowymi postanowieniami zaskarżonego planu, dopuszczono adaptację istniejącej zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej i usługowej, rozumianej zgodnie z planem jako uzupełniająca zabudowę mieszkaniową. Oznacza to, że dla skarżących w zakresie funkcji nie nastąpiła żadna zmiana, a adaptacja istniejącej zabudowy wielorodzinnej, która w tym przypadku odnosiła się konkretnie do objętych ochroną konserwatorską obiektów wielorodzinnych zawierających więcej niż 4 mieszkania przy ul. [...] (pensjonat "A.") i ul. [...] (dom "B."), nie miała jakiegokolwiek wpływu na zakres ich uprawnień właścicielskich.

Podobnie rzecz ma się z przesunięciem nieprzekraczalnej tylnej linii zabudowy, której przebieg uwidoczniony w części rysunkowej planu, wbrew twierdzeniom skargi, nie budzi żadnych zastrzeżeń Sądu. Przesunięcie tej linii, korzystne dla właściciela nieruchomości przy ul. [...], nie wpływa negatywnie na uprawnienia skarżących, a wręcz przeciwnie zwiększa, w stosunku do sytuacji istniejącej pod rządami planu z 2005 r., możliwości wykorzystania terenu działki skarżących, czemu na przeszkodzie nie stoi przebieg tej linii częściowo stykający się z granicą strefy ochronnej klifu morskiego, zdeterminowany istniejącym ukształtowaniem powierzchni. Nadto, za takim przebiegiem tylnej linii zabudowy przemawiały względy ładu przestrzennego, które szczegółowo gmina uzasadniła. Według gminy zarówno tylna, jak i przednia linia zabudowy została wyznaczona w celu ujednolicenia zespołu zabudowy, a umożliwienie rozbudowy istniejących budynków oraz realizacji nowej zabudowy ograniczone tak wyznaczonymi liniami zabudowy przyczyni się do uporządkowania zabudowy i będzie miało pozytywny wpływ na ład przestrzenny w tym rejonie. Działań gminy w tym zakresie Sąd nie uznał za dowolne, lecz mieszczące się w pełni w zakresie przysługującego jej władztwa planistycznego realizowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nadto, w odniesieniu do zarzutu braku wyznaczenia tylnej linii zabudowy dla nieruchomości przy ul. [...] – willa "C.", przy ul. [...] – willa "D." oraz przy ul. [...] – dom "B."", organ prawidłowo uzasadnił odstąpienie od jej określenia w planie powołując się na stanowisko konserwatorskie, z którego wynika w odniesieniu do wskazanych obiektów objętych ochroną, zakaz ich rozbudowy i konieczność zachowania istniejącej bryły. To uzasadniało całkowicie brak potrzeby wyznaczania na nieruchomościach, na których położone są wskazane budynki, nieprzekraczalnej linii zabudowy, skoro nie ma możliwości jakichkolwiek zmian co do nich. Takie ustalenia planu nie noszą znamion naruszenia zasady równości, a tym samym interes prawny skarżących nie został naruszony również i tymi postanowieniami planu.

Również zdefiniowanie pojęcia "nieprzekraczalnej linii zabudowy", w zakres której nie wchodzą podziemne części budynku, a także budowle podziemne spełniające funkcje użytkowe budynku znajdujące się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu oraz takie elementy, jak schody, pochylnie zewnętrzne, okapy, gzymsy, balkony, wykusze i elementy fasad o określonych parametrach, nie miało wpływu ani na interes prawny skarżących, ani nie zmodyfikowało wymogów ochronnych brzegu morskiego, albowiem w ramach strefy ochronnej, obowiązuje, nieznający wyjątków, zakaz zabudowy, którego każdy z właścicieli musi przestrzegać.

Przy tak określonych parametrach obowiązkowych, mających zasadniczy wpływ na kształt zabudowy powstającej na każdej działce, rezygnacja z określenia szerokości elewacji bocznej budynków, która nie jest parametrem niezbędnym w rozumieniu art. 15 ust. 2 u.p.z.p., nie zagraża istniejącemu ładowi przestrzennemu na tym terenie. Z wyjaśnień organu wynika, że zabieg ten służyć miał zaakceptowaniu istniejących szerokości elewacji bocznych budynków historycznych, objętych ochroną konserwatorską, które przekraczają szerokość elewacji bocznej wynikającą z planu z 2005 r., tj. 12 m. Z ustaleń organu wynikało również, że szerokość elewacji bocznych pozostałych budynków, poza jednym przy ul. [...], zlokalizowanych na terenie objętym planem waha się pomiędzy 13 m a 33 m, co niezasadnym czyniło wprowadzanie ograniczeń w tym zakresie, które i tak wynikają z samej istoty ustalonych nieprzekraczalnych linii zabudowy.

Zmodyfikowanie w zaskarżonym planie definicji powierzchni zabudowy, przy zachowaniu tego parametru na dotychczasowym poziomie 25% powierzchni działki budowlanej, nie narusza obowiązujących przepisów, w tym Polskiej Normy Nr: PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych, którą stosuje się z mocy § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1935). W pkt 5.1.2 wskazanej Polskiej Normy przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się:

- powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu;

- powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego;

- powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy).

W zakresie dopuszczonej w planie wysokości zabudowy, zmodyfikowanej w stosunku do postanowień planu z 2005 r. wprowadzeniem możliwości czwartej kondygnacji częściowo zagłębionej w ziemi i wysokości do 15 m od strony najniżej położonego terenu pod warunkiem, że wysokość nie przekroczy 12 m i 3 kondygnacji nadziemnych od strony terenu wyżej położonego, wskazać należy, że gmina uzasadniła wprowadzenie tego rodzaju postanowień. Z wyjaśnień tych wynika, że są one rezultatem uwzględnienia uwarunkowań związanych z ukształtowaniem terenu, który opada w kierunku wschodnim (w kierunku morza), co powoduje, że najniższa kondygnacja (często piwniczna) jest częściowo zagłębiona w ziemi, oraz istniejącej na obszarze objętym planem zabudowy, wśród której budynki położone na stoku charakteryzują się czterem kondygnacjami, w tym jedną częściowo zagłębioną w ziemi, nie przekraczając 12 m wysokości. W konsekwencji, wprowadzona modyfikacja wysokości zabudowy nie burzy zastanego ładu przestrzennego, ale dostosowuje możliwości inwestycyjne nieruchomości położonych na terenach nachylonych ku morzu do istniejącej już zabudowy. Podkreślenia wymaga również, że plan z 2005 r., którego cała jednostka objęta kartą nr [...] uległa zmianie w zaskarżonym planie, dopuszczał zabudowę wielorodzinną niską do 4 kondygnacji, a nawet do 5 kondygnacji, pod warunkiem, że pomieszczenia ostatniej kondygnacji są częścią mieszkań dwupoziomowych.

Wprowadzenie w § 14 pkt 5 lit. g) planu tzw. klauzuli adaptacyjnej, dopuszczającej adaptację istniejącej zabudowy na działkach, na których w momencie wejścia w życie planu przekroczone zostały "powyższe", czyli w ocenie Sądu – ustalone przez plan, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, bez prawa do rozbudowy lub nadbudowy, jest powszechnie przyjętym zabiegiem planistycznym, który zastosowano również w planie z 2005 r. (karta terenu [...] pkt 6 lit. f). Analiza wskaźników i parametrów zabudowy istniejącej w dacie procedowania i uchwalenia zaskarżonego planu na obszarze nim objętym prowadzi do wniosku, że wdrożenie klauzuli adaptacyjnej nie doprowadzi do naruszenia istniejącego ładu przestrzennego, czyli wprowadzenia zabudowy niedającej się całkowicie pogodzić z zastanym rysem urbanistyczno – architektonicznym K. Zarzuty skarżących w tym zakresie w odniesieniu do zabudowy przy ul. [...] są całkowicie niezasadne, albowiem budynek tam istniejący wpisuje się w charakter i wymogi urbanistyczne otoczenia, co potwierdził Wojewódzki Konserwator Zabytków w swoim uzgodnieniu. Jest przy tym niższy od zabudowy istniejącej na nieruchomości skarżących, a w zakresie wielkość powierzchni zabudowy odpowiada wielkości tego parametru na działach skarżących i na działce bezpośrednio sąsiadującej z nim po przeciwnej stronie przy ul. [...], natomiast w porównaniu z zabudowaniami w dalszym sąsiedztwie prezentuje znacznie mniejszą powierzchnię zabudowy. Powoływanie się w tym zakresie na analogie do sytuacji faktycznej i prawnej istniejącej w sprawie dotyczącej działki przy ul. [...] w G., która była przedmiotem rozstrzygnięcia przez tutejszy Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 127/12, a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 3006/12, nie znajduje żadnego uzasadnienia, albowiem we wskazanej sprawie poprzez postanowienia planu zmierzano do wprowadzenia zabudowy wielorodzinnej w obszar o ustabilizowanej zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, czego sądy nie zaakceptowały. Analogii do sytuacji występującej w niniejszej sprawie brak.

Sąd nie dostrzegł również uchybień organu w zakresie uregulowania kwestii wymaganych miejsc postojowych. Otóż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. W § 10 planu określono zasady zapewnienia miejsc postojowych odnosząc je do budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych. Ponieważ w budynkach tych, zgodnie z ustaleniami § 2 pkt 1 lit. a) i b) planu, dopuszczono realizację usług nieuciążliwych stanowiących uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej, wymogi w zakresie niezbędnej ilości miejsc postojowych przewidziane dla budynków mieszkaniowych odnoszą się również do związanej z nimi funkcji usługowej. Takie rozwiązanie planistyczne nie narusza powołanych przepisów u.p.z.p.

Natomiast określenie 30% stawki opłaty planistycznej nastąpiło w zgodzie z przepisami art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i dotyczyło wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem. Zwrócić należy uwagę, że wobec ciążącego na organie obowiązku ustalenia stawki opłaty należnej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu i objęcia zaskarżonym planem tylko jednej jednostki planistycznej nie było możliwości wyłączenia poszczególnych nieruchomości z ustalonej stawki i na przykład objęcia niektórych z nich stawką 0%, nawet przy dużym prawdopodobieństwie braku wzrostu wartości w związku z uchwaleniem planu. Czyniłoby to bezprzedmiotowym zapis ustawy mówiący o obowiązku decyzyjnego ustalenia tej opłaty w razie powstania sytuacji opisanej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i oznaczałoby niedopuszczalne odgórne "zwolnienie" pewnej grupy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości z ustawowego obowiązku uiszczenia renty planistycznej w razie zaistnienia przesłanek ustawowych. Wskazanymi postanowieniami planu organ wypełnił jedynie swój ustawowy obowiązek nie naruszając przy tym interesu prawnego skarżących, który w tym wypadku ma charakter czysto hipotetyczny.

W odniesieniu do zarzutów związanych z uregulowaniem w planie zasad odprowadzania wód opadowych do ziemi i zagospodarowania ich w granicach działek oraz zdefiniowania wskaźnika złożoności bryły budynku wyjaśnić należy, że w porównaniu z regulacjami poprzedniego planu z 2005 r. nie nastąpiła we wskazanym zakresie żadna zmiana. Kwestie te zostały uregulowane tożsamo i zaakceptowane przez organy uzgadniające, w tym Konserwatora Zabytków. W zaskarżonym planie nie uległy również zmianie, w porównaniu z planem z 2005 r., takie parametry, jak powierzchnia biologicznie czynna – 50% powierzchni działki budowlanej oraz powierzchnia zabudowy – 25% powierzchni działki budowlanej, co powoduje, że zarzuty w odniesieniu do wprowadzenia w planie intensywności zabudowy – do 1,0, w tym dla kondygnacji nadziemnych, mierzonych po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych do 0,55, są niezasadne. Gmina, kierując się parametrami zwartymi w pozwoleniu na budowę, na podstawie którego powstała zabudowa na działce przy ul. [...] oraz analizą urbanistyczną nieruchomości sąsiednich objętych planem, z której wynikało, że większość budynków przekracza ustalony w planie z 2005 r. maksymalny wskaźnik 0,5 (budynek nr [...] – około 0,67, nr [...] – około 1,0, nr [...] – około 0,89), podwyższyła ten wskaźnik odnosząc go do jedynie do części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę (tj. do 970 m2 z całej nieruchomości przy ul. [...] wynoszącej 1366 m2).

Z opisu stanu zabudowy i zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze skarżonego planu, zawartego w odpowiedzi na skargę wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących dominuje tożsama z występującą na ich działkach funkcja mieszkaniowa jednorodzinna w formie zabudowy wolno stojącej lub bliźniaczej. Charakterystyczne parametry i wskaźniki zabudowy, określone zgodnie z przepisami u.p.z.p., nie odbiegają również od standardów urbanistycznych otoczenia. Przedstawiona argumentacja organu uchwałodawczego gminy, znajdująca odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej, w ocenie Sądu potwierdza, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę przyjął optymalne rozwiązania urbanistyczne, które zmierzały do uzupełnienia istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wdrożoną już całościową koncepcją przestrzenną terenów sąsiednich. Modyfikacja poszczególnych parametrów zabudowy nastąpiła natomiast w celu adaptacji istniejącej zabudowy, która pomimo tego, że wpisuje się w istniejący ład przestrzenny okolicy, przekraczała parametry wymagane poprzednim planem. Postanowienia planu są wyrazem uwzględniania w procesie planowania przestrzennego prawidłowo wyważonego interesu indywidulanego, który również zasługuje na ochronę, z wymogami interesu publicznego. W planie zadbano m.in. o to, ażeby inwestor, który legalnie wybudował budynek na nieruchomości przy ul. [...], mógł korzystać z przysługujących mu uprawnień właścicielskich do nieruchomości zabudowanej w sposób, który był w dacie realizacji budynku zgodny z wydaną decyzją o warunkach zabudowy oraz pozwoleniem na budowę.

W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżących naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP). Fakt, że wprowadzone w zaskarżonym planie częściowe zmiany parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu objęły również nieruchomość skarżących nie wynikał z arbitralnej decyzji gminy, lecz z istniejących okoliczności, uwarunkowań istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, tworzących przemyślaną koncepcję urbanistyczną tej części miasta, w którą w sposób spójny, wpisały się zmiany kwestionowane przez skarżących. Wprowadzone zmiany pozostają również zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta (uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 26 sierpnia 2015 r.). Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w projekcie planu doszło do naruszenia interesów skarżących w sposób nieuzasadniony.

Reasumując, Sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Miasta w prawo własności skarżących w zakresie nieruchomości położonej przy ul. [...] nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.