Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 768/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 78 ust. 2 i art. 88b ust. 1 w zw. z art. 78 ust. 2 i art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2348/06 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2348/06 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z dnia [...] znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformowała [...] Spółkę z o.o. , iż w oparciu o art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 207 z 2003 r. poz. 2016 ze zm. ) podjął decyzję o zleceniu na koszt tejże Spółki wykonanie ekspertyz niezbędnych do ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej zaistniałej w dniu [...] na terenie [...] w K .

W dniu [...] do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo Spółki z o.o. [...] o stwierdzenie w części nieważności pisma z dnia [...] znak [...] uznanego za decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego .

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...].

W uzasadnieniu tej decyzji wskazując na treść przedmiotowego pisma adresowanego do wnioskodawcy podkreślono ,iż w piśmie z [...] pomimo , iż w swej treści zawiera sformułowanie cyt: " Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego informuje , że w trybie art. 78 ust. 2 ustawy Prawo budowlane podjął decyzję o zleceniu " nie stanowi to jednak decyzji administracyjnej. Bowiem jak wyjaśniono decyzją administracyjną jest akt administracyjny stanowiący objaw woli organu administracji publicznej o charakterze władczym , który kształtuje prawo i obowiązki jednostki w konkretnej sytuacji na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Przywołując treść art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego , wskazano ,że ustawodawca nie uznał za zasadne i konieczne wydanie aktu administracyjnego w formie decyzji , gdyby tak było to w sposób jednoznaczny i wyraźny postanowiłby o tym stosownym przepisem Prawa budowlanego jak to uczynił w innych przepisach tej ustawy ( choćby art. 28 ust. 1 , art. 48 ust. 1 art. 51 ust.1 i 4 i inne). Zlecenie ekspertyzy na koszt inwestora , właściciela lub zarządcy , o której mowa w art. 78 ust. 2 ustawy Prawo budowlane , uzależnione jest jedynie od niezbędności jej wykonania w celu ustalenia przyczyn katastrofy co miało miejsce w tej sprawie .

Podkreślono , iż w trybie art. 157 § 3 kpa organ orzeka co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na tej podstawie jest wynikiem oceny zdolności do działań w sprawie osoby wnoszącej żądanie , legitymacji strony , jak również wykazania tego , że nie istnieje decyzja , której ważność należy poddać. W tej sprawie organ uznał , że postępowanie nieważnościowe może się toczyć tylko w stosunku do decyzji lub postanowienia od którego przysługuje zażalenie (art. 126 kpa) , stąd też uznano , że nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wobec pisma Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] ze względów przedmiotowych.

Na skutek wniosku [...] Spółki z o.o. w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...], którą odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż pismem z dnia [...] poinformował zarządcę obiektu – [...] Sp. z o.o., iż zlecił na jej koszt wykonanie ekspertyz niezbędnych do ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej, zaistniałej w dniu [...] r. na terenie [...] w K. Pismo to, wbrew stanowisku skarżącej Spółki, nie jest decyzją rozstrzygająca o istocie sprawy. Dopiero sporządzenie stosownych ekspertyz pozwoli na wydanie decyzji określającej zakres i termin wykonania niezbędnych robót mających na celu uporządkowanie i zabezpieczenie terenu katastrofy zgodnie z art. 78 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.

Żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pisma z dnia [...] jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, gdyż nie jest to decyzja ani postanowienie, od którego przysługuje zażalenie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyły [...] Spółka z o.o. zarzucając decyzji naruszenie:

- art. 78 ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji, w której właściwym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ pierwszej instancji;

- rażące naruszenie art. 107 § 1 oraz § 3 kpa poprzez niezawarcie w decyzji następujących elementów: powołania podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia, w jakim trybie służy odwołanie;

- rażące naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez wyłączenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

* rażące naruszenie art. 7 kpa poprzez niepodejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

* rażące naruszenie art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób wyłączający pogłębienie zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli;

- rażące naruszenie art. 9 kpa poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

Nadto zarzucono naruszenie art. 86 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54 poz. 535 ze zm.) poprzez wyłączenie prawa Spółki do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego oraz naruszenie art. 84 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nałożenie na Spółkę ciężarów w sposób oraz w wysokości sprzecznej z zasadami demokratycznego państwa prawnego.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...], ewentualnie jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W ocenie Sądu pierwszej instancji sankcja nieważności dotyczyć może decyzji, postanowień, od których służy zażalenie, a z mocy przepisów odrębnych także określonych czynności materialno-technicznych.

Podniesiono , że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od lat ugruntowany jest pogląd, iż decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli kompetentnego organu administracji, podjęte w wyniku zastosowania normy prawa materialnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego, (decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty w całości lub części), bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji. Także pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzje; elementy te to :oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt; wskazanie adresata aktu; rozstrzygnięcie o istocie sprawy; podpis osoby reprezentującej organ administracji.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż pismo tegoż organu z dnia [...] nie stanowi decyzji w rozumieniu przepisów kpa.

Wyjaśniono także , iż zgodnie z art. 78 § 2 Prawa budowlanego, właściwy organ nadzoru budowlanego może zlecić na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu sporządzenie ekspertyzy, jeżeli jest to niezbędne do wydania decyzji lub do ustalenia przyczyn katastrofy. Pismem z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował skarżącego o zleceniu sporządzenia ekspertyzy, której celem miało być ustalenie przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej zaistniałej w dniu [...] na terenie [...].

Uznano ,iż wbrew twierdzeniom skargi pismo to nie rozstrzyga o istocie sprawy i brak tego podstawowego elementu przesądza o tym, że nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa.

Dodano , że z literalnego brzmienia art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego nie wynika nawet obowiązek powiadomienia inwestora (właściciela, zarządcy obiektu) o zleceniu sporządzenia na jego koszt ekspertyzy.

Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z dnia [...] w ocenie Sądu organ prawidłowo wskazał, iż prowadzenie takiego postępiania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, bowiem w obrocie prawnym nie ma aktu administracyjnego w formie decyzji.

Odnosząc się do oceny zasadności podniesionego w skardze zarzutu niewłaściwości organu orzekającego podkreślono, iż z uwagi na charakter zdarzenia stanowiącego katastrofę budowlaną ustawodawca w art. 77 Prawa budowlanego, dopuścił możliwość przejęcia prowadzenia postępowania wyjaśniającego przyczyny i okoliczności katastrofy budowlanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia w prowadzonym postępowaniu art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa skoro organ w ogóle nie wszczął postępowania nieważnościowego. Wszczęcie i prowadzenie takiego postępowania z wniosku strony zależy bowiem zawsze od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność.

Także zarzuty naruszenia przepisów ustawy o podatku od towarów i usług oraz art. 84 Konstytucji RP nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdy nie stanowiły one podstawy orzekania w niniejszej sprawie.

Zauważono dodatkowo, że skarga zawiera w istocie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania przy wydawaniu pisma z dnia [...], które skarżący uznaje za decyzję. Świadczy o tym wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności pisma z dnia [...].

[...] Spółka z o.o. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając go w całości zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 78 ust 2 Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) poprzez jego błędną interpretację prowadzącą do uznania, iż zlecenie na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenia ekspertyzy, jeżeli jest to niezbędne do wydania decyzji lub do ustalenia przyczyn katastrofy, nie następuje w formie decyzji;

2) art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż organ prowadzący postępowanie, zlecający na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy, jeżeli jest to niezbędne do wydania decyzji lub do ustalenia przyczyn katastrofy, nie jest obowiązany do powiadomienia inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego o zleceniu na jego koszt przeprowadzenia ekspertyzy;

3) art. 78 ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uprawniony jest do wydania decyzji w sprawie, w której właściwym jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jako organ pierwszej instancji

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez co w uzasadnieniu wyroku nie zawarto w koniecznym zakresie zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jego wyjaśnienia;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wskazanej ustawy procesowej przez jego błędne zastosowanie prowadzące do nieuwzględnienia skargi, mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a następnie stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], [...] oraz o zasądzenie kosztów.

W motywach skargi kasacyjnej podkreślono , iż w świetle normy art. 78 § 2 Prawa budowlanego w określonym stanie faktycznym, związanym z zaistnieniem katastrofy budowlanej, właściwemu powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego przysługują uprawnienia w zakresie zlecenia na koszt strony przeprowadzenia określonych działań. Zatem za bezsporne uznano , iż przepis ten wprost reguluje uprawnienia organu łączące się z ingerencją w prawa i obowiązki jednostki. Podkreślono, iż zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. istnieje domniemanie rozstrzygania spraw w formie decyzji administracyjnej, zwłaszcza jeśli rozstrzygnięcie organu administracji w jakikolwiek sposób kształtuje obowiązki lub prawa strony. W ocenie skarżącego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie potwierdzają, iż również na gruncie Prawa budowlanego, nawet gdy przepis nie wskazuje jednoznacznie na decyzję jako wymaganą formę rozstrzygnięcia, decyzja jest aktem właściwym, ze względu na treść art. 104 § 1 k.p.a.

Za błędne uznano twierdzenie Sądu , jakoby "Pismem z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował skarżącego o zleceniu sporządzenia ekspertyzy (...)". Powyższe twierdzenie jak wyjaśniono celowo pomija bowiem dwa elementy "zawarte w tym piśmie, tj. fakt podjęcia przez organ decyzji w tym zakresie oraz o zleceniu przygotowania ekspertyzy na koszt skarżącej. W swym piśmie organ jednoznacznie wskazuje, iż "podjął decyzję o zleceniu na Państwa koszt wykonania ekspertyz". Na skutek pominięcia przez Sąd faktu, iż została podjęta decyzja o zleceniu wykonania ekspertyz na koszt Spółki, uprawnionym stało się twierdzenie, iż pismo organu z dnia [...] nie jest decyzji, gdyż nie nakłada żadnych obowiązków na Spółkę i w żaden sposób nie ingeruje w jej interesy. Twierdzenie to staje się w ocenie skarżącego jednak bezpodstawne, jeśli przyjmiemy, iż pismo Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego mówi o podjęciu decyzji nakładającej pewne bliżej nieokreślone koszty na Spółkę. Wobec powyższego nieuprawnionym jest twierdzenie Sądu, iż decyzja organu z dnia [...] nie jest decyzją administracyjną.

Ponadto skarżący zakwestionował także stwierdzenia Sądu , iż "z literalnego brzmienia art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego nie wynika nawet obowiązek powiadomienia inwestora (właściciela, zarządcy obiektu) o poleceniu sporządzenia na jego koszt ekspertyzy" jak i twierdzenie , iż przepis nie nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązku informowania strony o wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego bowiem nie mieści się to w ramach polskiego porządku prawnego. Stosownie do art. 28 k.p.a. skarżąca niewątpliwie była stroną prowadzonego postępowania, a normy art. 9 i art. 10 k.p.a. generalnie gwarantują prawo skarżącej do udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia przyczyn zaistniałej katastrofy, w tym również zlecenia na koszt strony przeprowadzenia jakichkolwiek czynności.

Ponadto wskazano , że stosownie do art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego organ właściwy może zlecić na koszt właściciela sporządzenie ekspertyzy, jeżeli jest to niezbędne do wydania decyzji lub do ustalenia przyczyn katastrofy. Zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego zadania i kompetencje, o których mowa w art. 78 Prawa budowlanego należą do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był uprawnione do zlecenia, w trybie art. 78 Prawa budowlanego sporządzenia ekspertyzy mającej na celu ustalenie przyczyn zaistniałej katastrofy budowlanej.

Wskazując na stanowisko Sądu dopuszczające możliwość przejęcia prowadzenia postępowania wyjaśniającego przyczyny i okoliczności katastrofy budowlanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podniesiono , że organem właściwym w przypadku katastrofy budowlanej, zgodnie z art. 83 ust 1 Prawa budowlanego, jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, co również podkreśla treść art. 74 Prawa budowlanego w zw. z art. 83 ust 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego czy też Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w świetle literalnego brzmienia przepisów nie są "organem właściwym" a jedynie organem, który może przejąć postępowanie.

Podniesiono również, iż art. 77 Prawa budowlanego nie przyznaje Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego prawa do podejmowania czynności w zakresie objętym art. 78 ust. 2., bowiem kompetencje te Prawo budowlane wprost przyznaje powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego. Dlatego też, w związku z naruszeniem przepisów o właściwości, koniecznym jest w ocenie skarżącej Spółki stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w celu jej definitywnego wyeliminowania z porządku prawnego.

Odnosząc się do naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyjaśniono , że w przedmiotowej sprawie w uzasadnieniu wyroku Sąd w ogóle nie odniósł się do kwestii naruszenia art. 86 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54 poz. 535 ze zm.) oraz art. 84 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Brak jest bowiem podstaw do uznania, iż za odniesienie to uznane być może twierdzenie Sądu, iż "zarzuty(...) nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdy nie stanowiły one podstawy orzekania w niniejszej sprawie" . Również sposób i zakres rozpatrzenia zarzutów skarżącej w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., jest nie do pogodzenia z obowiązkiem odniesienia się do całości zarzutów skarżącej i nie może ograniczać się do zawarcia ogólnikowych twierdzeń nie odnoszących się do stanu sprawy.

Ponadto w ocenie skarżącej Spółki w tej sprawie nie można mówić o rzetelnym przedstawieniu stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył się bowiem wyłącznie do przytoczenia ogólnikowych informacji odnoszących się do stanu faktycznego, w całkowitym oderwaniu od całości sprawy, w szczególności zaś okoliczności związanych z wydaniem zaskarżonej decyzji, co podnosiła Spółka. Ponadto w opisie stanu faktycznego Sąd celowo pomijał istotne dla sprawy elementy, tak aby móc dokonać obranej przez Sąd, a zarazem błędnej interpretacji prawnej. W szczególności jak zauważono w opisie pisma z dnia [...] pomija się jednoznaczne twierdzenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż podjęta została decyzja o zleceniu na koszt skarżącej, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, iż ekspertyza została zlecona. Mając na uwadze okoliczność, iż istotą prowadzonego obecnie postępowania są zastrzeżenia skarżącej w kwestii ingerencji w jej prawa i nakładania obowiązków z całkowitym wyłączeniem jej udziału w prowadzonym postępowaniu, pomijając najistotniejszy z elementów Sąd mógł przyjąć korzystną dla organu i naruszającą interesy skarżącej spółki, interpretację przepisów. Opisując stan faktyczny zdaniem skarżącego Sąd pomija również wskazanie na podstawie jakiej decyzji lub też postanowienia GINB przejął prowadzenie postępowania zgodnie z art. 77 Prawa budowlanego, co stanowi istotną okoliczność dla przyjętego przez Sąd rozstrzygnięcia.

Zauważono , że skarżąca Spółka podnosiła i wykazała naruszenie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne szeregu norm postępowania, w szczególności zaś art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 2 i 84 Konstytucji RP. Ciężar podniesionych zarzutów oraz zdaniem skarżącego ich oczywista zasadność nakazywała uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lecz Sąd pierwszej instancji nie uchylił bezprawnie wydanej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy procesowej .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie podnieść należy , iż postępowanie wyjaśniające w sprawie przyczyn i okoliczności powstania katastrofy budowlanej może przejąć do prowadzenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( art. 77 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ) , który musi być wcześniej o tej katastrofie powiadomiony przez organ właściwy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w takiej sprawie ( art. 74 w związku z art. 76 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego).

Z dyspozycji art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego wynika , że organ , który przejął prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie przyczyn i okoliczności powstania katastrofy budowlanej , jeżeli jest to niezbędne do ustalenia przyczyn katastrofy może zlecić wykonanie ekspertyzy w tym przedmiocie.

Przejęcie postępowania w sprawie ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej przez organ wyższego stopnia tak jak w tej sprawie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skutkuje przede wszystkim powołaniem nowej komisji do spraw ustalenia przyczyn katastrofy. Przejęcie postępowania w sprawie wyjaśnienia przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej nie wiąże się jednak z przejęciem postępowania administracyjnego w sprawie. Postępowanie administracyjne będzie zawsze prowadzone przez właściwy organ miejscowo i rzeczowo do orzekania w sprawie.

Tym samym nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego mając legitymacje do wyjaśnienia przyczyn katastrofy budowlanej powiadomił stronę skarżącą pismem z dnia [...] o zleceniu na jej koszt ekspertyzy ustalającej przyczyny katastrofy budowlanej z dnia [...] a następnie pismem z dnia [...] o kosztach związanych ze sporządzeniem ekspertyzy.

Strona skarżąca w rozpoznawanej sprawie wniosła o stwierdzenie nieważności pisma z dnia [...] wywodząc , że jest to decyzja administracyjna i konsekwentnie podtrzymuje to stanowisko w skardze kasacyjnej.

Zatem kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest przedstawienie rozważań co do charakteru tego pisma. Niewątpliwie celem postępowania przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego jest wyjaśnienie przyczyn oraz okoliczności katastrofy budowlanej i samo to postępowanie w tak określonym zakresie nie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Jest to niewątpliwie postępowanie szczególne, które nie musi przecież kończyć się jakąkolwiek decyzją , natomiast może być w szczególności podstawą do skierowania wniosków do prokuratury lub ewentualnego wystąpienia z roszczeniem cywilnym. Tym samym mając na uwadze charakter postępowania w sprawie wyjaśnienia przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej nie można także uznać , że powyższe pismo z dnia [...] jest postanowieniem dowodowym , na które przysługuje zażalenie jak w przypadku wystąpienia wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych a także stanu technicznego obiektu budowlanego i nałożenia na koszt osoby zobowiązanej kosztów przedstawienia ocen i ekspertyz ( art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego ).

Jak już wyżej zauważono zgodnie z art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego organ , który ustala przyczyny i okoliczności katastrofy budowlanej może zlecić na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego sprzędzenie ekspertyzy jeżeli jest to niezbędne do ustalenia przyczyn katastrofy. Zatem nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy , iż pismo z dnia [...] znak [...], którym powiadomiono stronę o zleceniu przeprowadzenia ekspertyzy na jej koszt jest wyłącznie pismem informacyjnym . Poglądu tego nie zmienia nawet zamieszczenie w treści tego pisma sformułowania , cytat " GINB w trybie art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego podjął decyzję o zleceniu na Państwa koszt wykonania ekspertyzy ", skoro w tym zakresie brak jest podstaw do podejmowania czynności w trybie art. 104 kpa , gdyż decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub części a z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Tym samym nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię , że zlecenie na koszt zarządcy obiektu budowlanego sporządzenia ekspertyzy jeżeli jest to niezbędne do wydania decyzji lub ustalenia przyczyn katastrofy nie następuje w formie decyzji . To , iż Sąd pierwszej instancji dodatkowo wskazał na marginesie czynionych rozważań, że organ nie miał obowiązku informowania strony o zleceniu na jego koszt przeprowadzenia ekspertyzy , z czym oczywiście nie można się zgodzić , nie wpływa na wadliwą wykładnie w/w przepisy Prawa budowlanego. Podobnie zarzut naruszenia prawa materialnego art. 78 ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego również nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w okolicznościach przedmiotowej sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydawał decyzji administracyjnej.

Skoro przedmiotowe pismo z dnia [...] jest wyłącznie pismem informacyjnym to zasadnie na skutek wniosku strony skarżącej o stwierdzenie jego nieważności podjęto rozstrzygniecie w trybie art. 157 § 3 kpa . Stosownie do dyspozycji tego przepisu odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje w drodze decyzji. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana w tym przedmiocie jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie , legitymacji strony , wykazania tego , że nie istnieje decyzja , której ważność należy poddać ocenie .

W tej sprawie właśnie brak przesłanki przedmiotowej pozwolił organowi podjąć decyzje w trybie art. 157 § 3 kpa. Natomiast przypomnieć w tym miejscu należy ,że zakresem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności objęte są wszystkie decyzje administracyjne, postanowienia ,na które służy zażalenie (art. 126kpa) , postanowienia wydane na skutek zażalenia czy też zatwierdzone ugody .

Natomiast wniosek skarżącej Spółki dotyczący stwierdzenia nieważności odnosił się do pisma informacyjnego z dnia [...]. Niewątpliwie przesłanką odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności jest także skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania ,do której nie odnosi się instytucja nieważności a z takim przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie. Zatem z powodu niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów przedmiotowych zasadnie podjęto zaskarżoną decyzję.

Dlatego też nie można uznać , iż z naruszeniem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 141 § 4 ustawy procesowej wydano zaskarżony wyrok .

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy procesowej Sąd przyjmując tę podstawę uwzględnienia skargi stwierdza inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tego przepisu obowiązków organu lub uniemożliwienia stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie , że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie naruszenie jednakże nie zaistniało w rozpoznawanej sprawie stąd też prawidłowo oddalono skargę skarżącej Spółki na podstawie art. 151 ustawy procesowej .

Nieusprawiedliwiony pozostaje również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ustawy procesowej , który określa , że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy , zarzutów podniesionych w skardze , stanowiska pozostałych stron , podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji , uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania .

Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia , dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter , sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia , że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i , że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa . Przepis ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może stanowić podstawę także podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji .

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie . Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny , czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu . Podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionych do sądu spraw .

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji poddał prawidłowej ocenie niezbędne aspekty sprawy , w których są wątpliwości.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika , że sąd przeanalizował zarzuty zamieszczone w skardze , konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Uzasadnienie to wbrew zarzutom skargi kasacyjnej odpowiada wymogom art. 141 § 4 ustawy procesowej i nie budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , że zaskarżone orzeczenie zostało podjęte po prawidłowej analizie akt sprawy oraz , że wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione . To , że Sąd pierwszej instancji nie wskazał w części opisowej na pełną treść pisma informacyjnego z dnia [...], czy też nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji jak też lakonicznie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ ustawy o podatku od towarów i usług w okolicznościach tej sprawy nie może wpłynąć na wyżej wyrażony pogląd , skoro okoliczności te w żaden sposób nie mogły wpłynąć na prawidłowość wydanego wyroku. Zarzut naruszenia przepisów postępowania jest bowiem wówczas uzasadniony gdy wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Natomiast uchybienia wyżej wskazane nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy .

Niezależnie od powyższego podnieść należy , że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze jeżeli argumentacja Sądu przesądza łącznie o ich bezzasadności ( porównaj wyrok NSA z dnia 13 III 2007 r. sygn. akt II GSK 326/06 niepublikowany ).

Dlatego też mając powyższe na uwadze uznać należy , iż skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów .

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku .