Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 516/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2012 r. M. i P. S. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. M. w W.

Zarząd [...] W. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] uchyliło decyzję Zarządu [...] W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Organ II instancji stwierdził, że postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] marca 2013 r. w dniu wydania decyzji było nieostateczne, a co za tym idzie wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy było przedwczesne.

W dniu [...] grudnia 2014 r. Zarząd [...] W. wydał decyzję odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. M. dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych z garażem w bryle budynku wraz z infrastruktura techniczną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wywodząc, że została ona wydana na inną inwestycję niż określona we wniosku.

Decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Zarząd [...] W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla terenu działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. M. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego z garażem w bryle budynku.

W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji stwierdził, że działka w poprzednio obowiązującym Miejscowym Planie Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego W. zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta W. Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. znajdowała się w obszarze MUL-39 o funkcji mieszkaniowo – usługowej z zielenią leśną. W planie tym dla tej działki brak było zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne.

Z uwagi więc na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu odwołania M. i T. S. utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że art. 61 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia określonych w nim warunków. Brak spełnienia choćby jednej przesłanki w nim wymienionej uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji w tym zakresie. Zdaniem Kolegium planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku z art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p., z którego wynika, że teren wymaga uzyskania zgody na zmian przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1.

Organ wywodził, że zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane na gruncie leśnym objętym ochroną ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nieruchomość ta wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne.

Kolegium wskazało, że teren objęty wnioskiem stanowi użytek leśny o pow. [...] m2 i częściowo oznaczony jest w ewidencji gruntów jako BP teren budowalny o pow. [...] m2 . Ustalenie warunków zabudowy odnosi się jednak do działki jako całości. Teren ten nie był objęty zgodą na przeznaczenie na cele nieleśne w Panie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego W. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta W. NR [...] z dnia [...] września 1992r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. i T. S. zarzucili powyższej decyzji naruszenie:

- art.. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż pomimo w obrocie prawnym występują uzgodnienia dotyczące projektu decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej nieruchomości, uzgodnione ostateczną decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych to nie wywołują one skutków prawnych w sprawie,

- art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż wymagana jest zgoda organu na przeznaczenie gruntu leśnego na nieleśny, który w palnie zagospodarowania przestrzennego uchylonego art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 był gruntem nieleśnym,

- art. 110 k.p.a. poprzez naruszenie zasady związania organu decyzja wydaną w sprawie,

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż w stosunku do całości działki istnieją negatywne przesłanki do wydania pozytywnej decyzji w sytuacji, gdy część działki o pow. [...] m2 jest działką budowlaną,

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedoniesienie się przez organ do zarzutów odwołania oraz niedokonanie własnych ustaleń pomimo rozbieżności w istniejącym materiale dowodowym.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji oraz zasadzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wywodzono, że w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., prawidłowe dokonanie uzgodnień, o których mowa w ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. oraz przesądziło, że w rozpoznawanej sprawie uzgodnienia te są niezbędne i celowe do wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Rozstrzygając ponownie sprawę na zasadzie art.110 k.p.a. organ związany był swoimi wcześniejszymi ustaleniami, tym bardziej, że od czasu ich wydania stan faktyczny ani prawny nie uległ zmianie.

Skarżący wskazali, że Generalny Dyrektor Lasów Państwowych postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. uchylił postanowienie Dyrektora Rejonowego Lasów Państwowych w całości i umorzył postępowanie organu I instancji, wskazując, iż stanowisko organu uzgadniającego wydane zostało po przewidzianym prawem terminie, co oznacza, że uzgodnienia te zostały wydane pozytywnie dla inwestora.

Ponadto wywodzono, że stanowisko, iż brak było zgody na przeznaczenie terenu na cele nieleśne w Panie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego W. jest chybione, bowiem w chwili sporządzania i uchwalania tego planu teren będący przedmiotem tego postepowania był w całości działką budowlaną. Zmiana charakteru działki na użytek leśny nastąpiła w ewidencji gruntów dopiero w 2000 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Decyzja o warunkach zabudowy – stosownie do art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 – dalej w skrócie: u.p.z.p.) - określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Aby było możliwe wydanie decyzji pozytywnej ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem spełnione muszą zostać kumulatywnie wszystkie przesłanki, o których mowa w powołanym przepisie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą skarżącym ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, albowiem stwierdziło brak spełnienia warunku z pkt 4 art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji odpowiada prawu.

Podkreślić należy, że ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów wynika, że teren planowanej przez skarżących inwestycji (działka nr [...]) w części o powierzchni [...] ha jest użytkiem leśnym oznaczonym symbolem "Ls" klasy V. Mając taki status bez wątpienia jest gruntem objętym ochroną ustaloną przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909, ze zm. – dalej w skrócie: u.o.g.r.l.), co oznacza, że wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia z gruntu leśnego na cele nieleśne (art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.). W sprawie nie kwestionowanym jest, ze zgoda taka nie została wyrażona.

Przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. daje także możliwość wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów leśnych o ile objęte one są zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W związku z powyższym zauważyć trzeba, że teren planowanej inwestycji objęty był Miejscowym Planem Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego W. zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta W. Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1992 r., Nr [...], poz. [...]) – zwanym dalej "Planem [...]". W przedmiotowym planie działka nr [...] znajdowała się w obszarze MUL-39 o funkcji mieszkaniowo – usługowej z zielenią leśną, ale brak było zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Dopiero Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2003 r. wyraził zgodę na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu, w skład którego wchodzi działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na cel nieleśny. Tymczasem zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2010 r. (sygn. akt II OPS 1/10, publ. Lex nr 621577) "warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [...] nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych [...]". Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy jest "skuteczna", o ile na jej podstawie w ustaleniach planu rada gminy postanowi o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i tylko w takim zakresie, w jakim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym dany teren dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Wobec niezaistnienia żadnej z przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie było możliwe. Istotny dla sprawy był bowiem fakt, że na dzień jej rozstrzygania przez Kolegium działka nr [...] była w części działką leśną, co oznacza, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy musiała spełniać powyższy warunek. Ustaleń organu nie może więc poważyć podnoszone przez skarżących bycie w chwili uchwalania Planu [...] działki nr [...] w całości działką budowlaną (terenem nieleśnym).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bezzasadne jest stanowisko skarżących, ze w oparciu o art. 110 k.p.a. organ odwoławczy związany był swoim stanowiskiem zawartym w decyzji z dnia [...] maja 2013 r., a co za tym idzie wiązało go uzgodnienie dokonane w Dyrektorem Regionalnym Lasów Państwowych. Zauważyć należy, że powyższe milczące uzgodnienie nie może zastąpić uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne. Nie można więc przyjąć, że rozstrzygnięcie to miało charakter wiążący dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy i, że dawało skarżącym – wbrew uregulowaniom wynikającymi z obowiązujących przepisów, w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - uprawnienie do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art.110 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ administracji publicznej, który wydał decyzje, jest nią związany od chwili jej ogłoszenia lub doręczenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W kontekście treści skargi trzeba pokreślić, że art. 110 k.p.a. nie ustanawia związania oceną prawną w przypadku uchylenia decyzji w wyniku wniesienia odwołania. Wniesienie odwołania od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie przepisów prawa. Art. 110 k.p.a. reguluje niedopuszczalność zmiany rozstrzygnięcia przez organ, który wydał decyzję po jej doręczeniu lub ogłoszeniu (wyrok NSA z 7.12.2010 r., sygn. akt II OSK 198/10, publ. Lex nr 746865).

Powyższe przemawia za stwierdzeniem, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, w tym przepisów dotyczących wadliwie ustalonego stanu faktycznego, to jest art. 7 i 77 k.p.a

Także zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., z tego powodu, że część działki o powierzchni [...] m2 jest działką budowlaną nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć należy, ze skarżący swoim wnioskiem objęli całą działkę o nr [...]. Część tej działki o powierzchni [...] m2 ma charakter budowalny, a część o powierzchni [...] m2 . W takim przypadku organ zobowiązany był odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja nie narusza także przepisów prawa materialnego, to jest art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Mając za podstawę stan sprawy, przytoczone regulacje prawnej i poczynione wywody, Sąd stwierdził zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.