Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 322/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-07-30 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 lipca 2019 r. w sprawie ze skargi R.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia (...) marca 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem (Nr [..] z dnia [..] r.), wydanym po rozpatrzeniu wniosku R. G., reprezentowanego przez pełnomocnika, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [..] r. Nr [..], orzekającym o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [..] z dnia [..] r. nr [..] (znak: [..]), zmieniającej decyzję Burmistrza [..] z dnia [..] r. (znak: [..]) w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przez [..]Sp. z o.o. z siedzibą we [..] przedsięwzięcia pod nazwą "[..]", planowanego do realizacji na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [..], obręb [..], gmina [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2017 r. , poz. 1257 z późn. zm.), utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [..] r. Nr [..].

W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium w szczegółowy sposób przedstawiło treść wniosku R. G. z dnia [..] r. o ponowne rozpatrzenie opisanej we wstępie sprawy, w tym sformułowane w nim przez pełnomocnika wnioskodawcy zarzuty oraz zastosowaną argumentację.

Kolegium wskazało, że pełnomocnik R. G. zarzucił kwestionowanemu tym wnioskiem postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61a § 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [..] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [..] r. (znak: [..]) wraz z integralnymi decyzjami zmieniającymi, tj.: decyzją z dnia [..] r. ([..]) oraz decyzją z dnia [..] r. ([..]).

Kolegium wyjaśniło też w uzasadnieniu, że zdaniem pełnomocnika wnioskodawcy wskazane powyżej decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, natomiast wnioskodawca posiada interes prawny w stwierdzeniu ich nieważności, wyprowadzony z konieczności obrony prawa własności nieruchomości tj. działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [..] w [..], która została pominięta przy ustalaniu przez Burmistrza [..] obszaru oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia Spółki [..], co w konsekwencji spowodowało wydanie kwestionowanych decyzji z rażącym naruszeniem art. 59 i art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także § 4 ust. 2 i § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium – zwracając uwagę na obszerność argumentacji zawartej we wniosku – wskazało również, że w ocenie pełnomocnika R. G. kwestionowana decyzja i decyzja ją zmieniająca wydane zostały bez przeprowadzenia obligatoryjnej procedury środowiskowej, co obarcza je kwalifikowaną wadą materialnoprawną i pozostawienie ich w obrocie prawnym wiąże się z negatywnymi konsekwencjami dla środowiska i dla społeczeństwa w okolicach przedmiotowego zakładu (przedsięwzięcia), w tym dla wnioskodawcy.

Kolegium wyjaśniło też, że pełnomocnik R. G. zwrócił się we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o uzupełnienie – w trybie art. 136 kpa – materiału dowodowego sprawy o oświadczenie mieszkańców [..], [..] oraz [..] z dnia [..] r. na okoliczność istniejących na terenach działek położonych w tych miejscowościach, w tym działki wnioskodawcy, uciążliwości bezpośrednio wynikających z oddziaływania przedsięwzięcia pn. "[..] na działce nr [..], obręb [..], gmina [..]" i negatywnych skutków jego funkcjonowania, w tym:

- niekontrolowany wypływ wód na grunty położone w sąsiedztwie i w pobliżu nieruchomości [..] w [..] gm. [..], co powoduje brak możliwości normalnego użytkowania rolniczego gruntów sąsiednich, ponieważ maszyny i pojazdy rolnicze nie są w stanie poruszać się po grzęzawiskach (zalewanie pochodzi z zakrytych folią denną źródeł wody oraz wody technologicznej używanej na wysypisku),

- odór migrujący z wysypiska na obszar [..] i wioski sąsiednie, szczególnie położone na wschód od wysypiska; siarkowodory i inne związki powstające w procesach gnilnych na wysypisku przemieszczane przez wiatr powodują nie tylko wielki dyskomfort dla życia mieszkańców, ale są także przyczyną rozmaitych alergii oraz chorób skóry i dróg oddechowych,

- plagę gryzoni, a w szczególności szczurów - mimo stałego wykładania preparatów trujących i zbierania padłych sztuk ilość szczurów nie zmienia się i jest wielokrotnie wyższa niż występowała w czasie przed uruchomieniem wysypiska,

- plagę komarów - wysypisko stanowi dla nich wylęgarnię, a populacja komarów jest wielokrotnie wyższa, niż przed uruchomieniem wysypiska,

- ogromną populację mew, wcześniej nie znanych i nie występujących na tym terenie, roznoszących nieczystości i żerujących na polach i w pobliskich gospodarstwach rolnych,

- wzmożony ruch transportu ciężarowego powodujący pęknięcia budynków położonych wzdłuż dróg, tworzenie się kolein w nawierzchni dróg, będący przyczyną powstawania hałasu uniemożliwiającego odpoczynek mieszkańcom,

- roznoszone po okolicy przez wiatr torby plastikowe.

Zdaniem wnioskodawcy powyższe okoliczności przyczyniły się do spadku wartości nieruchomości, a w wielu przypadkach uniemożliwiły ich sprzedaż.

Ponadto pełnomocnik wnioskodawcy wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko instalacja do biosuszenia, biostabilizacji oraz kompostowania odpadów jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co do której sporządzenie oceny oddziaływania na środowisko oraz raportu oddziaływania na środowisko ma charakter fakultatywny, ale w przedmiotowej sprawie - działając zgodnie z przepisami ustawy - należy traktować Zakład [..] w [..] jako jedno przedsięwzięcie oraz jedną instalację. W przedmiotowej sprawie [..] Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że dla linii do komponowania paliw alternatywnych sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko było obligatoryjne, ponieważ przedsięwzięcie realizowano na terenie zakładu zaliczonego do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Nadto, instalacja do biosuszenia, biostabilizacji oraz kompostowania była jedyną, dla której nie przeprowadzono oceny oddziaływania na środowisko ani też nie wykonano raportu oddziaływania na środowisko, a brak obligatoryjnej procedury administracyjnego (środowiskowej) stanowi rażące naruszenie prawa.

Pełnomocnik R. G. wyjaśnił również, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza postępowanie uregulowane w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z przepisem art. 87 tej ustawy, w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy stosować odpowiednio Dział V Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000 oraz Dział VI Postępowanie w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, przy odpowiednim zastosowaniu art. 155 k.p.a. Tymczasem decyzje z dnia [..] r. oraz z [..] r., zmieniające decyzję z dnia [..] r. o środowiskowych uwarunkowaniach, zostały wydane z pominięciem przepisów ustawy środowiskowej.

Kolegium podało w uzasadnieniu, że pełnomocnik wnioskodawcy wskazał, iż przedmiotem decyzji z [..] r., było zwiększenie wydajności biostabilizacji odpadów do 55 000 Mg/rok oraz dopuszczenie możliwości kompostowania odpadów w procesie 1-etapowym, odbywającym się wyłącznie na placu dojrzewania, a tak daleko idących zmian w procesie utylizacji odpadów nie można określić, bez przeprowadzenia procedury środowiskowej jako niezwiększające oddziaływania inwestycji na środowisko. Pełnomocnik podkreślił, że pierwotna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach warunkowała zwiększenie wydajności biostabilizacji od realizacji II etapu inwestycji, tj. wzniesienia następnych zabudowań o parametrach zbliżonych do obiektów z I etapu inwestycji, a ponadto, że dopuszczenie możliwości kompostowania odpadów w procesie 1-etapowym, odbywającym się wyłączenie na placu dojrzewania, należy traktować za niedopuszczalne. Szczególnie, że dopuszczenie 1-etapowego kompostowania stoi w sprzeczności z prawem, bowiem obowiązujące w chwili wydania decyzji z dnia [..] r. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w § 4 ust. 1 pkt 2) stanowiło, że proces przetwarzania odpadów przez co najmniej pierwsze 2 tygodnie odbywa się w zamkniętym reaktorze lub w hali, z aktywnym napowietrzaniem, a następnie poprzez przerzucanie odpadów przez okres od 8 do 12 tygodni łącznie. Tymczasem wnioski dotyczące oddziaływania na środowisko - po zwiększeniu wydajności procesu biostabilizacji oraz dopuszczeniu do kompostowania 1-etapowego - organ I instancji oparł tylko i wyłącznie na dokumentacji dostarczonej przez [..] oraz jego argumentacji.

W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. – motywując podjęte w sprawie orzeczenie – powołało się na ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych, które – jeżeli pozostają w obrocie prawnym, objęte są domniemaniem legalności, a ich weryfikacja może nastąpić w nadzwyczajnych trybach weryfikacyjnych i tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego albo w przepisach szczególnych. Jednocześnie Kolegium wskazało, że wniesienie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje wszczęcia takiego postępowania, a jedynie obliguje właściwy organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które dotyczy dopuszczalności wniosku, w tym ustalenie, czy wniosek skierowany został przez podmiot uprawniony, dysponujący przymiotem strony.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 61a kpa stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przepis ten zawiera zatem dwie niezależne i samodzielne przesłanki uprawniające organ do podjęcia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Ponadto Kolegium wskazało w uzasadnieniu, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek ma strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa, albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Osoba domagająca się uznania jej przez organ administracji publicznej za stronę, jeżeli decyzja nie dotyczy jej bezpośrednio, powinna wykazać, iż uzyskanie przez inną osobę żądanego rozstrzygnięcia powoduje równocześnie ograniczenie lub zniesienie prawa jej przysługującego. Innymi słowy, stroną może być tylko taka osoba, której interes opiera się na przepisach prawa materialnego. Zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania powinna ona ten interes prawny wykazać (vide: wyrok NSA z dnia 15 września 1998 r., sygn. V SA 1669/98 - LEX nr 61284). Okoliczność dopuszczenia przez organ administracji publicznej określonego podmiotu do udziału w postępowaniu nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie podmiotu, bądź dopuszczenie go przez organ do udziału w tym postępowaniu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".

Kolegium podkreśliło, że stroną postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej jest każdy podmiot, którego nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Oprócz wnioskodawcy stronami postępowania są zatem właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

W przedmiotowej sprawie R.G. nie był stroną postępowania zakończonego kwestionowanymi decyzjami, natomiast - w ocenie składu orzekającego Kolegium - we wniosku o stwierdzenie ich nieważności nie wykazał interesu prawnego. Przede wszystkim, jak ustalono, do wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "[..]", planowanego do realizacji na terenie działki oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr [..], obręb [..], gmina [..], [..] Sp. z o.o. z siedzibą we [..] załączyła kopię mapy z zakreślonym obszarem oddziaływania przedsięwzięcia. W obszarze tym znalazły się działki o numerach: [..], jednak nie została objęta ww. oddziaływaniem należąca do R. G. działka nr [..] która nie graniczy z działką nr [..].

Argumentując zaś interes prawny pełnomocnik wnioskodawcy wskazał na uciążliwości bezpośrednio wynikające z odziaływania przedsięwzięcia, tj. niekontrolowane wypływy wód na grunt działki nr [..] w [..] oraz grunty położone w sąsiedztwie, zalewanie gruntów (w tym działki nr [..] w [..]) wodą pochodzącą z zakrytych folią denną źródeł wody oraz wody technologicznej, odór migrujący z wysypiska [..] na obszar działki nr [..] w [..] i wioski sąsiednie, emisję na teren działki nr [..] w [..] i działek w [..] oraz [..] siarkowodorów i innych związków chemicznych powstających w procesach gnilnych na wysypisku [..], plagę gryzoni (w szczególności szczurów), komarów i mew występujących na działce nr [..] w [..] oraz na działkach w [..] oraz [..], wzmożony ruch transportu ciężarowego powodujący uszkodzenia dróg i sąsiadujących budynków, roznoszone po okolicy przez wiatr torby plastikowe. Zauważyć jednak należy, że ww. okoliczności zostały potwierdzone jedynie podpisami 39 osób (w tym wnioskodawcy), z czego 31 osób to mieszkańcy [..] - miejscowości oddalonej od inwestycji [..] o ponad 3 km. Poza słowną argumentacją zawartą we wniosku nie wykazano, czy wymienione uciążliwości związane są z inwestycją zlokalizowaną na działce nr [..]. Nie wykazano też ewentualnych szkód spowodowanych przez [..] na działce R. G., czy też ograniczeń w użytkowaniu tej nieruchomości. Stąd wnioskować należy, że podnoszone przez wnioskodawcę uciążliwości należą do dopuszczalnych immisji pośrednich. Natomiast podmiot powołujący się na status strony ma obowiązek wykazania, że posiada interes prawny, który jednocześnie powinien być interesem własnym, konkretnym i realnym. Interes prawny wyprowadzany z prawa własności do nieruchomości wymaga w postępowaniu środowiskowym wykazania negatywnego wpływu przedsięwzięcia na sposób wykonywania konkretnego prawa własności. W wyroku z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 832/11 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny w stwierdził, że art. 28 kpa wymaga wykazania interesu prawnego (nie faktycznego), przy czym interes prawny podmiotu ubiegającego się o status strony musi być zindywidualizowany, oparty o normę prawa materialnego. Normą taką nie mogą być ogólne przepisy Konstytucji RP, czy przepisy ustawy o udostępnianiu informacji (...) , które zapewniają możliwość składania uwag i wniosków w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa. Nie oznacza to, że osoba składająca uwagi lub wnioski, staje się automatycznie stroną postępowania prowadzonego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Występowanie podmiotu w obronie interesu ogólnospołecznego (społeczności lokalnej) nie daje przymiotu strony w świetle art. 28 kpa.

W zakończeniu uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że w zależności od stanu faktycznego sprawy, w przypadku braku przymiotu strony u wnoszącego pismo, postępowanie nie zawsze musi się zakończyć wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. Rozstrzygnięcie zależy od tego, czy zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej w zakresie badania legitymacji procesowej wnioskodawcy. W przypadku oczywistości braku tego przymiotu (jak w niniejszej sprawie) zasadnym jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Dopiero przy konieczności badania tej przesłanki i ewentualnym stwierdzeniu braku przymiotu strony, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania.

Prawidłowość opisanego powyżej postanowienia zakwestionował R. G. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu:

naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 61 a § 1 kpa - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowych, podczas, gdy:

1) ze względu na konieczność obrony prawa własności nieruchomości wskutek nieprawidłowego ustalenia przez Burmistrza [..] obszaru oddziaływania przedsięwzięcia [..] (tj. oddziaływania na środowisko z pominięciem stanowiącej własność R. G. działki nr [..] w [..], wnioskodawca posiada interes prawny (oparty na art. 140 kodeksu cywilnego) w wydaniu decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowych, co oznacza, że posiada status strony w ww. postępowaniu, bowiem niniejsze postępowanie będzie miało wpływ na sposób wykonywania przez skarżącego prawa własności wskazanej nieruchomości;

2) nawet w przypadku, gdyby ostatecznie organ odwoławczy uznał, że wnioskodawca nie posiada w niniejszym postępowaniu statusu strony, w świetle ww. regulacji art. 61a § 1 kpa, żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie, tj. nie wywodzi własnego interesu prawnego; w każdym bowiem innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je, a w jego trakcie ustalić status prawny wnioskodawcy.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty R. G. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [..]r. (Nr [..]).

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została obszerna, szczegółowa argumentacja odnosząca się do poszczególnych zarzutów.

W jej treści skarżący m.in. powołując się na liczne wyroki sądów administracyjnych wskazał, że w ramach spraw dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji kontynuowany jest kierunek orzeczniczy ukształtowany na tle art. 157 § 3 kpa, według którego odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego wadliwe jest takie procedowanie, kiedy na etapie wstępnego badania wniosku organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Organ na etapie wstępnym nie ma bowiem uprawnienia do weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie miał zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie miał możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego.

W ocenie skarżącego, materialnoprawną podstawą interesu prawnego w postępowaniu środowiskowym mogą być m.in. przepisy Kodeksu cywilnego, regulujące sposób wykonywania prawa własności nieruchomości oraz ich niezakłóconego korzystania. Właściciel może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Na tej podstawie należy przyjąć, że interesem prawnym mogą wykazać się podmioty mające prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Kontynuując uzasadnienie skarżący podkreślił, że rzeczywisty zasięg oddziaływania przedsięwzięcia objętego kwestionowaną decyzją środowiskową jest większy niż ustalono w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania ww. decyzji, jednak nie dysponuje danymi pozwalającymi na sporządzenie opinii w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast w toku postępowania dostarczył oświadczenie mieszkańców [..], [..] i [..] (z dnia [..] r.), potwierdzające występowanie opisanych we wniosku o stwierdzenie nieważności i dalszych pismach uciążliwości wskazujących na oddziaływanie przedsięwzięcia na działkę nr [..] w [..].

W tych okolicznościach R. G. twierdzi, iż ma interes prawny w wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji środowiskowej, a w konsekwencji, że jest stroną postępowania nieważnościowego.

W doręczonej Sądowi w dniu [..] r. odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi, uznając jej zarzuty za nieusprawiedliwione. Kolegium podtrzymało stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie uznające, że R. G. nie wykazał interesu prawnego, warunkującego uznanie go za stronę przedmiotowego postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium zwróciło też uwagę, że obszerna argumentacja skargi dotyczy w znacznej części wad postępowania prowadzonego przez Burmistrza [..] i stanowi powtórzenie zarzutów przedstawionych we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, natomiast Kolegium nie oceniało prawidłowości decyzji zmieniającej "decyzję środowiskową", a jedynie z przyczyn podmiotowych odmówiło R. G. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza [..].

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone zostały między innymi w przepisach art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), z których wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Zgodnie z tak wyrażoną zasadą wojewódzki sąd administracyjny w toku czynności rozpoznawczych dokonuje oceny, co do zgodności zaskarżonego aktu (lub czynności) z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jego wydania (lub tryb podjęcia czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia) oraz co do prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie. W ocenie uwzględnia się przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu (podjęcie zaskarżonej czynności). Ponadto w myśl art. 134 § 1 powołanej powyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa procesowego lub materialnego, które obligowałoby Sąd do uwzględnienia skargi.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [..] z dnia [..] r. nr [..] (znak: [..]), zmieniającą decyzję Burmistrza[..] z dnia [..] r., znak: [..]w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przez [..] Sp. z o.o. przedsięwzięcia pod nazwą "[..]", planowanego do realizacji na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [..], obręb [..], gmina [..].

W rozpoznawanej sprawie należy przede wszystkim wskazać, że stosownie do treści art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, umożliwiające – poprzez odstąpienie od zasady trwałości decyzji ostatecznych - jej weryfikację w trybie nadzwyczajnym, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z treści tego przepisu wynika, że skutek procesowy w postaci wszczęcia postępowania, jeżeli nie następuje on na zasadzie oficjalności, czyli z urzędu, wywołać może wyłącznie czynność (żądanie) podmiotu, spełniającego warunki określone w przepisie art. 28 kpa, bowiem przepisy regulujące zasady postępowania nieważnościowego nie formułują odrębnej – mającej zastosowanie w tym postępowaniu nadzwyczajnym – definicji strony postępowania, innej niż zawarta w przepisie art. 28 kpa.

Nadzwyczajne postępowanie weryfikacyjne w sprawie stwierdzenia nieważności składa się – co do zasady – z dwóch etapów.

Pierwszy dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku o wszczęcie postępowania, w tym jego prawidłowości podmiotowej i nie może obejmować badania, czy przyczyny nieważności faktycznie zaistniały. Dopiero, gdy etap wstępny będzie zakończony wynikiem pozytywnym, czyli stwierdzeniem dopuszczalności wniosku, właściwy organ – już po wszczęciu postępowania – przystępuje do drugiego etapu i prowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2229/13; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 980/14). W sytuacji, gdy warunki dopuszczalności wszczęcia postępowania nie są spełnione czynności etapu wstępnego właściwy w sprawie organ kończy wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 kpa). Takie rozstrzygnięcie podejmowane jest m.in. wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie, czyli podmiot, który nie ma w sprawie interesu prawnego i może ewentualnie wykazać się posiadaniem interesu faktycznego.

W uzupełnieniu należy też wyjaśnić, że zgodnie z poglądem utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku, gdy postępowanie nieważnościowe zostanie wszczęte, a w jego toku właściwy organ ustali, że wniosek o wszczęcie skierował podmiot, któremu status strony nie przysługuje, takie postępowanie podlega umorzeniu (np. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz akutalizowany, 2014; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05).

W warunkach rozpoznawanej sprawy istotne też jest – na co wskazywano już wcześniej w uzasadnieniu, że krąg stron nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego wyznaczony jest przy zastosowaniu art. 28 kpa, a przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od posiadania interesu prawnego, wynikającego z normy prawa materialnego, przy czym aby tak rozumiany interes jednostki stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania ze wszystkimi gwarancjami procesowymi, musi on pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w konkretnej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną określonego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej.

Kwestionowana przedmiotowym wnioskiem weryfikacyjnym decyzja Burmistrza [..] wydana została na podstawie przepisów ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wcześniej powoływanych i dotyczyła zmiany decyzji orzekającej o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przez [..] Sp. z o.o. przedsięwzięcia pod nazwą "[..]" na terenie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [..], obręb [..], gmina [..]. Tak oznaczone przedsięwzięcie zaliczone zostało przez prawodawcę do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ta kwalifikacja, wynikające z katalogu zawartego w powoływanym akcie wykonawczym w sposób pośredni kreuje krąg stron postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań.

Wyznacza go bowiem zasięg oddziaływania przedsięwzięcia określony przez potencjalnego inwestora na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren na którym realizowane będzie przedsięwzięcie oraz obejmującej obszar przewidywanego oddziaływania. Status strony postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań zgody uzyskują – oprócz potencjalnego inwestora – właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Oddziaływanie to oceniane jest przy zastosowaniu określonych w przepisach materialnego prawa administracyjnego dopuszczalnych norm substancji, hałasu, energii.

W konsekwencji te same kryteria wyprowadzone z tych samych norm prawnych są wykorzystywane przy dokonywaniu oceny interesu prawnego poszczególnych podmiotów, warunkującego ich materialnoprawne uczestnictwo w postępowaniu środowiskowym.

Przyznanie legitymacji procesowej w postępowaniu o takim przedmiocie, tak jak w każdym indywidualnym postępowaniu administracyjnym, poddanym regułom kodeksu postępowania administracyjnego, wymaga wykazania, że załatwienie sprawy będzie miało bezpośredni wpływ na sferę prawną danego podmiotu.

Podmiot powołujący się na status strony w danym postępowaniu ma obowiązek wykazania, że posiada interes prawny – własny, konkretny i realny. Interes prawny uzasadniany dysponowaniem prawem własności danej nieruchomości wymaga w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań, wykazania negatywnego wpływu przedsięwzięcia na sposób wykonywania konkretnego prawa własności. Tylko podmiot mający interes prawny umożliwiający udział w postępowaniu z wykorzystaniem wszystkich uprawnień procesowych, może się domagać od organu administracji określonych działań.

W rozpoznawanej sprawie okolicznością nie budzącą wątpliwości jest nieuwzględnienie działki nr [..] w [..], stanowiącej własność R. G. w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, a poprzez to nieuznanie go za stronę postępowania zakończonego kwestionowaną przedmiotowym wnioskiem nieważnościowym decyzją Burmistrza [..] z dnia [..] r. dotyczącą środowiskowych uwarunkowań dla realizacji opisywanego wcześniej przedsięwzięcia. Brak legitymacji procesowej w postępowaniu orzekającym wymagał od organu właściwego do przeprowadzenia postępowania nieważnościowego dokonania oceny dopuszczalności wszczęcia takiego postępowania na wniosek R. G. , twierdzącego, że jest stroną określonego we wniosku nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, czyli posiada interes prawny, rozumiany w sposób wcześniej wskazywany w uzasadnieniu i stanowiący kryterium przyznawania takiego statusu procesowego. Należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie R. G. nie wykazał skutków w postaci ingerencji w jego nieruchomość w związku ze zmianami wprowadzonymi decyzją z dnia [..] r. nr [..].

W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zasadnie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisywanej wcześniej decyzji uznając, że R. G. nie wykazał interesu prawnego, zatem nie spełnił warunku koniecznego dla uzyskania przymiotu strony, a poprzez to uprawnienia do skutecznego inicjowania postępowania administracyjnego.

Nie można go bowiem wyprowadzić z żadnej z okoliczności powołanych w treści wniosku, w którym opisane zostały uciążliwości powodowane sąsiedztwem przedmiotowego przedsięwzięcia, w tym niekontrolowane wypływy wód na grunty położone w pobliżu nieruchomości [..], zalewanie ich wodą pochodzącą z zakrytych folią denną źródeł wody oraz wody technologicznej wzmożony ruch transportu ciężarowego, emisje związków chemicznych powstających w procesach gnilnych oraz migrujące odory i plagi gryzoni (szczurów), komarów i mew, nie objęte żadnymi dopuszczalnymi normami.

Sąd podziela też stanowisko Kolegium, wskazujące na brak wiarygodnego potwierdzenia opisanych we wniosku okoliczności (za takie nie można uznać dokumentu zawierającego podpisy 39 osób, w tym wnioskodawcy) oraz na to, że żadna z tych okoliczności, których istotę stanowi uciążliwość, nie powoduje ograniczenia ani zniesienia przysługującego wnioskodawcy prawa własności.

Istotne też jest, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w judykaturze administracyjnej, które Sąd orzekający w sprawie bezwzględnie akceptuje, organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności, będący adresatem wniosku o wszczęcie postępowania w tym przedmiocie dokonując oceny przesłanek wskazanych w art. 28 kpa nie przeprowadza postępowania dowodowego, a dokonuje jedynie oceny argumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę w kontekście tych przesłanek. Ciężar dowodu związany z wykazaniem interesu prawnego uprawniającego do uczestniczenia w postępowaniu w konkretnej sprawie jako strona postępowania spoczywa w całości na wnioskodawcy. Organ administracji zobowiązany jest wyłącznie do dokonania oceny istnienia interesu prawnego w kontekście argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę oraz przedmiotu postępowania (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 86/13; 24 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1897/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2280/14).

Z tych względów – w ocenie Sądu – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podejmując zaskarżone postanowienie w sposób prawidłowy skorzystało z przepisu art. 61a § 1 kpa uznając, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie opisywanej poprzednio zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.

W okolicznościach powyżej przedstawionych Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Dodatkowo Sąd w składzie orzekającym w sprawie uznał za wskazane wyjaśnić, że znane jest Sądowi stanowisko prezentowane w orzecznictwie powoływanym przez skarżącego, jednak zdaniem Sądu orzekającego, zgodnie z przyjętym i obowiązującym modelem systemu nadzwyczajnej weryfikacji orzeczeń administracyjnych, ewentualna korekta kręgu stron ustalonego w zwyczajnym postępowaniu jurysdykcyjnym może być dokonana w trybie wznowienia postępowania prowadzonego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

To ten tryb – zgodnie z koncepcją ustawodawcy zapewnia możliwość przeprowadzenia ponownie postępowania w konkretnej sprawie administracyjnej w sposób kompleksowy i wszechstronny, a w konsekwencji zapewnia obiektywną ocenę pozycji materialno i procesowoprawnej jednostki w określonym postępowaniu.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności skonstruowane jako sformalizowany tryb nadzwyczajny, stanowiący odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych ma umożliwić eliminowanie kwalifikowanej wadliwości określonej w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa i powinno być ograniczone wyłącznie do czynności ocennych, co do zaistnienia – w warunkach faktycznych i prawnych danej sprawy, aktualnych w dacie orzekania w postępowaniu zakończonym decyzją, której dotyczy postępowanie nadzwyczajne – kwalifikowanej wady, zawierającej się w katalogu ustawowym, wskazanym powyżej.

W konsekwencji podmiot, który nie korzystał z legitymacji procesowej strony w zwyczajnym postępowaniu orzekającym może w sposób skuteczny żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu jurysdykcyjnym, jeżeli status strony został mu przyznany poprzez tryb wznowienia postępowania prowadzonego w warunkach art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Podmioty, które nie brały udziału jako strony w postępowaniu zwyczajnym, a których mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności mogą w charakterze strony uczestniczyć w takim nadzwyczajnym postępowaniu, co jednoznacznie stwierdzono w judykaturze i doktrynie, ale jako podmioty wstępujące do toczącego się już postępowania, wszczętego czynnością uprawnionego podmiotu.