Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 233/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2020r. Nr [...], znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 roku ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2020 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych jedno i dwu lokalowych w zabudowie szeregowej, bliźniaczej oraz wolnostojącej wraz z garażami na terenie położonym w K. oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...] (obręb [...]). W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293, z późn. zm.).

Powyższe decyzje zostały podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...].07.2019r. S. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą S. z siedzibą w Z. C. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych jedno i dwu lokalowych w zabudowie szeregowej, bliźniaczej oraz wolnostojącej wraz z garażami w K. na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...].

Obszar objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, organ przywołał treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazał, że jedynie spełnienie wszystkich (łącznie) warunków zapisanych w treści ww. przepisu daje możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji.

W wyniku przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji stwierdził, że projektowana inwestycja nie kontynuuje parametrów występującej zabudowy w obszarze analizowanym, w szczególności w zakresie kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu, na którym zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa, kontynuacji cech zabudowy i formy architektonicznej istniejącej zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizowanym, kontynuacji wskaźnika intensywności zabudowy, kontynuacji szerokości elewacji frontowej, kontynuacji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu w zakresie wysokości budynku.

Spełnione są natomiast warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. teren ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...], istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji, teren nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ponadto wnioskowana inwestycja narusza przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności przepisy art. 4 ust. 2 stwierdzającego, że ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy publiczne działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków.

Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] lipca 2020r. odwołanie, w ustawowym terminie, wniósł S. S.. W ocenie odwołującego organ I instancji błędnie przeprowadził analizę urbanistyczną. W związku z powyższym odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] grudnia 2020r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia w części dotyczącej ustalonego w sprawie stanu faktycznego Kolegium wskazało, że jak wynika z akt sprawy, do Urzędu Miejskiego w K. w dniu [...] lipca 2019 r. wpłynął wniosek odwołującego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego (hodowla drobiu), przebudowie budynków, zmianie sposobu użytkowania budynków inwentarskich na budynki magazynowe lub techniczne, budowie zbiornika na ścieki technologiczne i budowie dwóch silosów paszowych, na terenie położonym w miejscowości [...], gm. G. n. P. , oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb P. ). W świetle tak ustalonego stanu faktycznego Kolegium wskazało, że analizując zaskarżoną decyzję organ I instancji właściwie ocenił istniejący stan faktyczny i prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy.

Następnie, Kolegium wskazało podstawę materialnoprawną w sprawie, którą stanowią przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 zd. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej Kolegium przywołało przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którymi ustawodawca sprecyzował sposób weryfikacji, czy spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium przyjęło, że w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany wokół działki nr [...] został wyznaczony w sposób prawidłowy. Szerokość frontu działki nr [...] wynosi [...] m, a zatem jej trzykrotność wynosi [...] m. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości minimalnej, zgodnie z treścią § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia.

Z ustaleń analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej), zabudowa usługowa, przemysłowa oraz G. na Z. z Parkiem Kulturowym - obiekt dziedzictwa narodowego. Z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zrealizowana w formie zespołu 35 budynków mieszkalnych, w czterech bryłach budynków.

W kontekście powyższego Kolegium uznało, że planowana inwestycja nie spełnia wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów. Kolegium przyjęło, że planowana inwestycja wprawdzie spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy, albowiem na terenie analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to jednak słusznie przyjął organ I instancji, że w granicach obszaru analizowanego brak jest jakiegokolwiek zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zrealizowanego w formie osiedla budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej. Tymczasem z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że planowana inwestycja, oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już. istniejącej. Wnioskowana inwestycja nie spełnia więc warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Następnie odwołując się do ustaleń organu I instancji Kolegium uznało, że planowana inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy. Istniejące budynki mieszkalne zlokalizowane po tej samej stronie drogi publicznej znajdują się w odległości od ok. 8,0 m do ok. 12,0 m od granicy drogi, z wyjątkiem dwóch budynków znajdujących się w głębi działki. Organ I instancji przy ustaleniu linii zabudowy dla planowanej inwestycji wziął pod uwagę najbliższe budynki dostępne z ul. [...] oddalone od drogi o ok. 20,0 m. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wyznaczył obowiązującą linię w odległości [...] m od linii rozgraniczającej drogi publicznej. Organ I instancji uwzględnił nieregularny kształt drogi przy granicy z działką nr [...]. Z wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że planowane budynki mają znajdować się w odległości ok. [...] m od drogi publicznej. Kolegium przyjęło zatem za organem I instancji, że planowana inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy.

Następnie organ I instancji ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni poszczególnych działek w obszarze objętym analizą. Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia, organ I instancji ustalił ten parametr dla wszystkich nieruchomości wchodzących w skład obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie ustalono, że średnia intensywność zabudowy wynosi [...] natomiast po zrealizowaniu planowanej inwestycji wyniesie [...], co znacznie przewyższa średnią wartość. Organ I instancji nie znalazł uzasadnienia dla ustalenia tego parametru w innej wysokości. Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do [...] %. W przedmiotowej sprawie zabudowa ma bardzo zróżnicowaną szerokość elewacji frontowej. Średnia wartość wynosi [...] m. Uwzględniając [...] % tolerancji, szerokość elewacji frontowej planowanych budynków winna mieścić się w przedziale [...] m. W ocenie organu I instancji, z uwagi na to, że planowane budynki będą tworzyć jedną bryłę, to szerokość elewacji frontowej będzie wynosić do [...] m i nie mieści się w ustalonym przedziale. Nadto szerokość elewacji frontowej pojedynczego segmentu wynosi do [...] m, co również nie mieści się w ustalonym przedziale i nie kontynuuje parametru szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 7 ust. 1 w/wym. rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z § 7 ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Na działkach sąsiednich, położonych przy u. [...] i ul. [...] zlokalizowane są budynki o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odpowiednio [...] m, a zatem budynki tworzą uskok. W związku z tym organ I instancji obliczył ten parametr dla każdej działki znajdującej się w obszarze analizowanym. Średnia wartość tego wskaźnika wynosi [...] m. Wnioskowana wysokość ma mieć do [...] m, a więc niemal dwukrotnie przekracza średnią, co oznacza, że nie kontynuuje parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Organ I instancji nie znalazł podstaw do ustalenia innej wielkości tego parametru. W obszarze analizowanym występują budynki z każdym rodzajem dachu o kącie nachylenia połaci dachowych do [...]° i równoległym lub prostopadłym kierunku głównej kalenicy do frontu działki. Wysokość budynków do głównej kalenicy wynosi do [...] m. Organ I instancji uznał, że proponowana geometria dachu kontynuuje ten wskaźnik, zaś wnioskowana wysokość budynków do głównej kalenicy do [...] m nie spełnia tego warunku. Nadto planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej z ul. [...]. Istniejące uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w media jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Na podstawie art. 10 a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy stwierdzić, że przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. nie stosuje się na terenie miasta K..

Organ pierwszej instancji zweryfikował wniosek także pod kątem zgodności planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami. Wnioskowana inwestycja ma zostać usytuowana w obrębie obszaru K. objętego ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru Zabytków w P. z dnia [...] grudnia 1957 r. W ramach tego obszaru występuje obiekt dziedzictwa narodowego - G. z Parkiem Kulturowym. Z uwagi na to W. Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. uznał, że budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych jest niedopuszczalna, bowiem inwestycja narusza przepisy art. 4 pkt. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W związku z tym nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p.

W ocenie tut. Kolegium pojedyncze budynki mieszkaniowe jednorodzinne nie uzasadniają realizacji "zespołu budynków mieszkaniowych jednorodzinnych na terenie me zabudowanym".

Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył S. S. wnosząc o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił błędne przeprowadzenie analizy urbanistycznej, na podstawie której odmówiono ustalenia warunków zabudowy. W jego ocenie Kolegium naruszyło przepisy prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również błędną wykładnię art. 7 i art. 77 K.p.a.

W odpowiedzi na skargą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z [...] lipca 2021r. skarżący S. S. złożył obszerne uzupełnienie skargi, w którym podtrzymał wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący podkreślał, że budownictwo jednorodzinne wolnostojące oraz bliźniacze różni się od budynków jednorodzinnych szeregowych, jednak równica ta nie może mieć decydującego znaczenia z punktu widzenia zasady "dobrego sąsiedztwa". Nie może bowiem prowadzić do sytuowanie w sąsiedztwie tylko budynków identycznych, a nie tylko podobnych w formie architektonicznej.

Odnośnie linii zabudowy skarżący zarzucił, że nie musi być obowiązująca, może być również linia nieprzekraczalną co pozwoli na właściwą lokalizację planowanych budynków. Forma i układ istniejącej zabudowy nie nasuwa obowiązku ustalania obowiązującej linii zabudowy, nie jest to zabudowa tzw. pierzejowa, a zróżnicowana lokalizacja, istniejących budynków na działkach sąsiednich, w stosunku do granicy frontowej jak również mieszkalne na działkach zlokalizowanych głębiej od ulicy [...] (nieruchomości nr [...] i Ile przy ul. [...]) wydają się to potwierdzać.

Skarżący na tą okoliczność przedłożył kserokopie decyzji o warunkach zabudowy wydanych, w których jego zdaniem określono nieprzekraczalne linie zabudowy, więc niezrozumiała wydaje się próba forsowania obowiązującej linii zabudowy w przedmiotowej sprawie, co staje się jedną z przesłanek do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu braku kontynuacji wskaźnika intensywności zabudowy Skarżący wskazał, że według analizy, którą załączono do niniejszego pisma, na stronach od 3 do 5 podano wskaźniki zabudowy dla terenów objętych analizą, gdzie wykazano co najmniej [...] działek, na których wskaźnik zabudowy jest wyższy jak wnioskowana wartość [...]. Zgodnie z §5 ust. 2 rozporządzenia dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika, jeśli wynika to z analizy. Skarżący zaznaczył, że projektowana wartość wskaźnika nie wykracza poza przedział wskaźnika jaki można zaobserwować na terenach sąsiednich, nie narusza interesów osób trzecich, nie wpłynie negatywnie na środowiska oraz inne uwarunkowania, w związku z czym istniejąca zabudowa oraz pozostałe uwarunkowania pozwalają na ustalenie wartości wskaźnika zabudowy na poziomie [...] stosując §5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy.

W analizie błędnie przyjęto, że szerokość elewacji frontowej zabudowy szeregowej to suma szerokości elewacji frontowych poszczególnych segmentów. Dla wnioskowanej zabudowy przyjęto, na podstawie załącznika graficznego do wniosku, że projektowana szerokość elewacji frontowej wynosić będzie do [...] m, co stało się jedną z przesłanek do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ponadto stwierdzono, że wnioskowana szerokość elewacji pojedynczego segmentu również nie mieści się w widełkach określonych w analizie.

Ustalenie szerokości elewacji frontowej do [...], nie wykracza poza przedział szerokości elewacji frontowych budynków istniejących w terenie analizowanym. Na stronach od 6 do 8 zaznaczono szerokości powyżej [...] przyjmując że [...] pozwala na ustalenie szerokości do [...] Ustalenie wnioskowanej szerokości nie naruszy interesu osób trzecich oraz nie wpłynie negatywnie na środowisko lub inne uwarunkowania. Możliwość ustalania szerokości elewacji frontowej jako wartość inna jak wynikająca z §6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, tzn. poprzez zastosowanie § 6 ust. 2, jest znana organowi I instancji, co znajduje odzwierciedlenie w decyzjach i analizach w sprawach, których dotyczą wymienione przez Skarżącego pozytywne decyzje o warunkach zabudowy.

Następną przesłanką do odmowy wydania warunków, był fakt, że projektowana inwestycja nie spełnia warunku w zakresie kontynuacji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. We wniosku określono, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanych budynków wynosić będzie do [...]

W uzasadnieniu decyzji przyjęto, że budynki sąsiednie, najbliższe mają elewacje frontowe o wysokości [...] Jedną z wartości dotyczącą nieruchomości przy ul. [...], gdzie przyjęto, że elewacja budynku ma wysokość [...] określono błędnie. Budynek na przedmiotowej nieruchomości, jest dwukondygnacyjny oraz posiada dach dwuspadowy i skierowany jest szczytem w kierunku drogi. Wysokość elewacji frontowej tego budynku, co jest również jego wysokością wynosi ponad [...]. W analizie błędnie również określono wysokość elewacji frontowej budynku przy ul. C. gdzie przyjęto wysokość równą [...] m a faktycznie jest pond [...] m. Budynek przy ul. C. to trzykondygnacyjny obiekt służby zdrowia. W analizie popełniono również inne błędy (strony 9 i 10). Mając powyższe na względzie i stosując regulacje §7 ust. 4 rozporządzenia zdaniem Skarżącego dopuszczalne jest ustalenie maksymalnej wysokości elewacji frontowej na poziomie [...] m.

Analogicznie do powyższego ma się kolejna przesłanka, nie spełniająca kontynuacji parametrów dotycząca wysokości projektowanych budynków w stosunku do zabudowy istniejącej.

W analizie ustalono, że budynki w obszarze analizowanym są o wysokości do [...] m, co jest niezgodne ze stanem faktycznym. Na stronach 9 do 11 załączonej kopii analizy wykazano budynki wyższe jak przyjęto w opracowaniu. Dodatkowo na stronach od 185 do 191 pokazano zdjęcia budynków, których wysokości zostały zaniżone. Na zdjęciach pokazano budynek przy ul. C. , który jest obiektem służby zdrowia (prywatny szpital), budynek o trzech kondygnacjach z dachem płaskim, którego wysokość fizyczna wynosi co najmniej [...] m (3 kondygnacje po ok [...] m w świetle plus konstrukcja stropów) a w analizie przyjęta wysokość do [...] m (a wysokość elewacji frontowej [...] m - strona 9 załącznika).

Nadto Skarżący zarzucił, że Prezydent Miasta K. w toku prowadzonego postępowania dokonał "wstępnego uzgodnienia" planowanej inwestycji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w P. Delegatura w K., podczas gdy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje dokonywania "wstępnych uzgodnień". Konserwator Zabytków pomimo niezgodnej procedury zajął stanowisko i negatywnie zaopiniował planowaną inwestycję, przez wzgląd na sąsiedztwo Rezerwatu Archeologicznego na Z. . Forma uzgodnienia jako tzw. "wstępne" spowodowało, że Konserwator Zabytków zajął stanowisko w formie pisma, a nie postanowienia, czym nie ustalono żadnej drogi odwoławczej. W przypadku gdyby uzgodnienia dokonano zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Konserwator dokonałby uzgodnienia w drodze postanowienia, na które przysługiwałoby prawo wniesienia zażalenia. Skarżący odniósł się także do argumentów Konserwatora zawartych w piśmie z [...] sierpnia 2019r.

Skarżący sprecyzował także zarzuty przeciwko decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując, że naruszono przepisy:

• art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym łącznie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu. W sprawie źle określono parametry zabudowy sąsiedniej (niezgodne z stanem faktycznym) oraz nie dopuszczono ustalenia innych parametrów poza średnimi matematycznymi, co jest dopuszczalne przepisami i w innych sprawach wykorzystywane przez Prezydenta.

• art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie dokonano właściwych uzdolnień wynikających z ustawy o planowaniu. W przedmiotowej sprawie w sytuacji decyzji odmownej nie uzgadnia się projektu decyzji, a tutaj dokonano uzgodnienia zamiaru inwestycji, gdzie uzgodnienie z Konserwatorem Zabytków stało się jedną z przesłanek do odmowy ustalenia warunków.

• art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. Decyzja i całe postępowanie Prezydenta Miasta K., od samego początku było prowadzone w kierunku odmowy ustalenia warunków zabudowy, co pokazuje też przewlekłość postępowania, będące pobocznym problemem w niniejszej sprawie. Prezydent Miasta K. wybiórczo stosuje przepisy prawa - w innych sprawach dopuszczalne w przedmiotowej sprawie nie jest stosowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazał się zasadna chociaż głównie z innych powodów niż podniesione w skardze i jej uzupełnieniu.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej także jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przy czym Sąd podkreśla, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie całokształtu akt sprawy - zarówno administracyjnych, jak i sądowych, w tym pism wraz z załącznikami złożonych w toku postępowania przed Sądem.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej także jako "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej także jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury").

Z treści wniosku oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja polega na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych jedno i dwu lokalowych w zabudowie szeregowej, bliźniaczej oraz wolnostojącej wraz z garażami na terenie położonym w K., oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...] (obręb [...]).

Natomiast, z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu II instancji w części dotyczącej ustalonego stanu faktycznego przedmiotowej sprawy Kolegium wskazało i opisało zupełnie inną inwestycję dotyczącą budowy budynku inwentarskiego na potrzeby hodowli drobiu, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynków inwentarskich oraz budowie innych obiektów na działce położonej w zupełnie innej miejscowości. Dalej w oparciu o tak ustalony stan faktyczny sprawy Kolegium poczyniło dalsze ustalenia faktyczne w zakresie funkcji, cech i parametrów zabudowy dotyczącej zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych jedno i dwu lokalowych w zabudowie szeregowej, bliźniaczej oraz wolnostojącej wraz z garażami odnoszące się do inwestycji objętej wnioskiem w niniejszej sprawie oraz zastosowało konkretne przepisy prawa materialnego. W ocenie Sądu takie rozpoznanie sprawy odzwierciedlone w uzasadnieniu decyzji Kolegium godzi w treść przepisów postępowania art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkującym wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego opisana w art. 15 K.p.a. nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co wskazuje, że organ odwoławczy ustala stan faktyczny w sprawie, stosuje przepisy postępowania oraz prawa materialnego i wydaje decyzję co do meritum sprawy. Uchybienie Kolegium w zakresie wskazanego stanu faktycznego sprawy, którą Kolegium rozstrzygało co do istoty, Sąd ocenił także w kategoriach omyłki pisarskiej i stwierdził, że uchybienie to nie odnosiło się jedynie do błędnego wskazania nazwy inwestycji, czy położenia działki inwestycyjnej, numeru działki, czy numeru decyzji. W części decyzji dotyczącej ustalonego przez Kolegium stanu faktycznego wskazało ono i opisało uzupełnia inną inwestycję. Uchybienie to naruszyło przepis art. 7 § 1 K.p.a. zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interesy społeczny i słuszny interes obywateli.

Uchybieniem, skutkującym wyeliminowaniem z obrotu prawnego, obarczona jest także decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] lipca 2020r., których to uchybień nie dostrzegło Kolegium. Ze zgromadzonych bowiem akt administracyjnych sprawy wynika, że znajduje się w ich decyzja nr [...] Prezydenta Miasta K. z [...] lipca 2020r., do której załączony jest tylko Załącznik nr [...] w postaci wyników analizy w części tekstowej (k. 304 akt adm. I inst.).

Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost zacytowany § 9 ust. 2 rozporządzenia, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, wyznaczonymi na mapie w odpowiedniej skali o czym stanowi art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (zob. też wyrok WSA z dnia 23.11.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, lex nr 424613, wyrok NSA z dnia 19.01.2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, lex nr 327707).

W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna, ponieważ nie zawiera wszystkich elementów składowych wymaganych powołanymi przepisami, a dokładniej wyników analizy sporządzonych w części graficznej oraz załącznika graficznego do decyzji w postaci mapy w odpowiedniej skali z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i § 9 ust. 2 rozporządzenia). Nadto część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego dotyczy wniosek i obszaru na który będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000 (§ 9 ust. 3 rozporządzenia i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Oznacza to, że prawidłowa część graficzna winna zawierać oznaczenie właściwej skali oraz odpowiednie klauzule zgodności, a takich do decyzji nie załączono. Załączniki takie, prawidłowo sporządzone i dołączone do decyzji są jej integralną częścią skutkują kompletnością decyzji o warunkach zabudowy.

W aktach sprawy wprawdzie znajduje się część graficzna analizy (k. 108 akt adm. I instancji), ale brak jest na niej potwierdzenia przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego dotyczy wniosek i obszaru, na który będzie oddziaływać. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do zasady nie można wykluczyć sytuacji, w której wyjątkowo na jednym dokumencie graficznym zostaną przedstawione wymagane wskazywanymi przepisami dane i dokument ten będzie stanowił zarówno załącznik do decyzji o warunkach zabudowy jak i część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunkiem dopuszczalności takiego rozwiązania byłoby jednakże wyraźne wskazanie w treści obu dokumentów opisowych, iż część graficzna stanowi zarówno załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, jak również część graficzną analizy wraz z motywami takiego rozwiązania (por. wyr. NSA z 23 października 2012 r. II OSK 1141/11, dostępne www.cebois.nsa.gov.pl). Takiego elementu w niniejszej sprawie zabrakło, a jak wskazano powyżej część graficzna analizy nie zawiera potwierdzenia przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji winien sporządzić część graficzną analizy na kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego dotyczy wniosek i obszaru na który będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000. W oparciu o analizę w części tekstowej i prawidłowej części graficznej sporządzić należy wyniki analizy w części tekstowej i graficznej i dołączyć do decyzji wraz kopią mapy w odpowiedniej skali z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia.

Przechodząc do zarzutów skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu.

Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., który stanowi, że:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i ta zawierająca część tekstową i graficzną. W tym miejscu Sąd wskazuje, że wyniki analizy w części tekstowej dołączone do decyzji organu I instancji nie zawierają żadnych konkretnych parametrów wynikających z analizy konkretnych parametrów zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym, a jedynie ogólne stwierdzenie, że projektowana inwestycja nie spełnia kryteriów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu takie sformułowanie wyników analizy jest zbyt ogólnikowe i nie zawiera konkretnych cech i parametrów istniejącej zabudowy, które można by odnieść do cech i parametrów wskazanych we wniosku o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ w wynikach przedstawi konkretne parametry istniejącej zabudowy uzasadniające wnioski z analizy, że projektowana zabudowa nie spełnia kryteriów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (jak wskazano powyżej włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, posiadającej stosowną klauzulę, w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (wyrok WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, publ. CBOSA). Przepis § 3 w/w rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144). Zabieg taki wymaga jednak dodatkowego szczegółowego uzasadnienia podyktowanego określonymi potrzebami wynikającymi z konieczności zachowania ładu przestrzennego.

Z dotychczas zebranego materiału dowodowego nie wynika konieczność poszerzenia obszaru analizowanego ponad minimalną odległość [...] m wokół działki inwestycyjnej. Przy czym podkreślić należy, że tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję. Z treści mapy, na której dokonano analizy funkcji, cech i parametrów zabudowy nie wynika, że odzwierciedla ona aktualny stan zagospodarowania obszaru objętego analizą.

Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Zatem w ramach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego na właściwej kopii mapy organ winien przeprowadzić analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego.

Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, publ. CBOSA). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Zgodzić się należy zatem z organami obu instancji, że projektowana zabudowa polegająca na wybudowaniu zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, bliźniaczej i wolnostojącej kontynuuje funkcje zabudowy i zagospodarowania zastanego terenu, które organ określił jako mieszkaniową jednorodzinną, usługową i przemysłową. Wyznacznikiem funkcji jest bowiem zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w którą to funkcję bez wątpienia wpisuje się projektowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie szeregowej, bliźniaczej i wolnostojącej. Zabudowa szeregowa, bliźniacza i wolnostojąca nie jest bowiem wyznacznikiem funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. Spełnieniem przesłanki zachowania funkcji zastanej w obszarze analizowanym jest zaprojektowanie funkcji mieszkalnej jednorodzinnej.

Spór w sprawie dotyczy spełnienia pozostałych aspektów wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, której celem zdaniem organów jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów. Chodzi bowiem o to, że oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, projektowana zabudowa musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. W tym zakresie Sąd podziela powyższe stanowisko organów i wskazuje, że zasady dobrego sąsiedztwa nie należy rozumieć, jako dopuszczenie jedynie takiej zabudowy jaka istnieje na terenie analizowanym, czyli zabudowy identycznej, wiernie odwzorowującej cechy i parametry istniejącej zabudowy. Chodzi o dopuszczenie takiej projektowanej zabudowy, która pod względem formy i gabarytów nie jest sprzeczna (nie koliduje) z zabudową już istniejącą na analizowanym obszarze, taką która mimo swoich odrębności i odstępstw od cech zabudowy istniejącej na terenie analizowanym nadal wpisuje się w całość urbanistyczną i w ład przestrzenny zastany w obszarze analizowanym.

Zgodnie z tezami orzecznictwa sądowego, które Sąd podziela "1. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. 2. Brak jest podstaw do przyznania prymatu zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, gdyż należy odwołać się do całości obszaru objętego analizą. 3. Pojęcie "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią, lecz przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki inwestycyjnej, tworzącym urbanistyczną całość W tym przypadku chodzi zatem o sąsiedztwo urbanistyczne, którego nie sposób utożsamiać ze wspólną granicą" (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1221/16).

Organ - dokonując ponownej oceny stanu zagospodarowania analizowanego terenu, jego cech i parametrów w oparciu o prawidłową kopię aktualnej mapy katastralnej - uwzględni powyższe wskazania w zakresie zachowania istniejącego już ładu przestrzennego w zakresie właśnie gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych istniejących na analizowanym obszarze.

W tym celu organ zweryfikuje wszystkie wymagane cechy i parametry zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze o jakich mowa w § 4 do § 8 rozporządzenia.

Odnośnie wyznaczenia linii zabudowy wskazać należy, z przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia odnoszą się do obowiązującej linii zabudowy, którą wyznacza się od strony drogi, od której przewidziano komunikację, na tej części terenu inwestycyjnego, która przylega w sposób bezpośredni do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, tj. od frontu działki (§ 2 pkt 5 rozporządzenia), w niniejszej sprawie od ul. [...]. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania sposobu wyznaczenia linii zabudowy w odległości [...] m od strony ul. [...], skoro organ wyznaczył ją zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Niezasadne jest natomiast określenie linii zabudowy na tyłach działki w odległości [...] m od frontowej granicy działki. W tym aspekcie należy nadmienić, to Sąd podziela stanowisko odwołujące się do poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w wyroku z dnia 5 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 967/07) oraz z dnia 13 marca 2011 r. (sygn. akt II OSK 496/10) wskazujących na możliwość zabudowy "na tyłach" bez wyznaczania linii zabudowy, jeżeli jest to możliwe do skorelowania z istniejącą zabudową. Przyjęcie poglądu odmiennego w sposób nazbyt rygorystyczny ograniczałoby bowiem uprawnienia dysponenta nieruchomości do jej zabudowania W sposób szczegółowy, wnikliwy i staranny organ oceni, czy planowana inwestycja także w głębi działki nie narusza ładu przestrzennego, czy tworzy harmonijną całość i wpisuje się w uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne istniejącej zabudowy, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Odnosząc się do zarzutu w zakresie braku kontynuacji wskaźnika powierzchni zabudowy, wynikającego z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zdaniem skarżącego nie odpowiada prawu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, gdyż oparte one zostały na średnim wskaźniku wielkości powierzchni istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Zdaniem skarżącego, w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione jest zastosowanie tzw. odstępstwa uregulowanego w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Wskazać należy, że stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury zasadą jest, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie natomiast z ust 2 wskazanego powyżej paragrafu rozporządzenia Ministra Infrastruktury dopuszcza się na zasadzie odstępstwa wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia.

W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w treści decyzji o warunkach zabudowy lub w treści dołączonej do niej analizy winny być ustalane prawidłowości urbanistyczne czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny w zakresie tego wskaźnika (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 764/19). Wskazuje się także na to, że prawodawca przewidział, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu należy wyznaczyć na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego (wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1228/18, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Od tego obowiązku ustawodawca przewidział wyjątek zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdzie dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wskazać jednak należy, że odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1228/18, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, analizujący winien wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 764/19, dostępny www.orzeczenia.msa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozumienie § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że po ponownym zweryfikowaniu wszystkich zabudowanych działek w związku z opracowaniem analizy w oparciu o aktualną mapę obszaru analizowanego i ustaleniu współczynników powierzchni zabudowy na poszczególnych zabudowanych działkach znajdujących w terenie analizowanym, zasadą jest wyznaczenie współczynnika powierzchni nowej zabudowy według średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy ustalonej na obszarze analizowanym, jak to uczynił organ I instancji w przedmiotowej sprawie. W związku z zastrzeżeniami skarżącego co do odstąpienia od zastosowania § 5 ust.1 rozporządzenia, po ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustosunkuje się do tych zarzutów i wyjaśni przyczyni nie zastosowania przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia. Organ nie jest bowiem zobowiązany do stosowania w pierwszej kolejności § 5 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli ustali, że w terenie analizowanym znajdują się działki o wskaźniku powierzchni zabudowy większym niż średni. Powtórzyć należy, że odstępstwo wynikające z § 5 ust. 2 rozporządzenie organ może zastosować na zasadzie wyjątku, jeżeli wynika to z analizy i przemawia za tym zasada zachowania ładu przestrzennego, co zobowiązuje do szczegółowego uzasadnienia przesłanek do zastosowania normy wynikającej z tego przepisu. Przy czym, wskazać należy, że organ jedynie wzmiankował, iż w świetle lokalizacji planowanej zabudowy w sąsiedztwie G. na Z. Parku Kulturowego objętego ochroną konserwatorska niezasadne jest wprowadzenie odstępstwa od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla projektowanej zabudowy.

Dodać przy tym należy, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że z rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego (por. wyr. NSA z 13 grudnia 2019r., sygn. akt II OSK 336/18, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wskazać należy, że zarzuty te okazały się zasadne w tym sensie, że organ opracował cechy i parametry zabudowy w oparciu o mapę, która nie posiada klauzuli włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz aktualności odzwierciedlenia rzeczywistego stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym, a skarżący zakwestionował przyjęte przez organ parametry, w szczególności wysokości budynków istniejących w terenie analizowanym (k. 83 do 84 akt sąd.), a także braku zastosowania odstępstwa od zasady średniej szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Organ ponownie rozpatrując sprawę zweryfikuje przyjęte w analizie parametry wysokości i szerokości elewacji frontowej i odniesie się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w tym zakresie.

Odnosząc się do odstępstwa w zakresie średniej szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 2 rozporządzenia) organ uwzględni tą część uzasadnienia wyroku i wskazań Sądu dotyczących zasady średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, o czym było powyżej w odniesieniu do § 5 ust. 2 rozporządzenia.

W tym miejscu wskazać należy skarżącemu, że argumentem za ustaleniem warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zgodnie z wnioskiem nie mogą być ustalenia jakie zostały przyjęte przez organ I instancji w innych sprawach, gdzie wydano pozytywne warunki zabudowy w oparciu o odmienny stan faktyczny odnoszący się do odmiennych cech i parametrów istniejącej zabudowy na terenach nieobjętych analizą w niniejszej sprawie. Każdy wniosek o wydanie warunków zabudowy jest bowiem sprawą indywidualną i jego zasadność oceniana jest oddzielnie w związku z cechami i parametrami zabudowy istniejącej na terenie analizowanych wyznaczonym wokół konkretnej działki inwestycyjnej, zatem okoliczności sprawy przemawiające za konkretnym rozstrzygnięciem wynikają za każdym razem z innych cech i parametrów, gabarytów, formy architektonicznej, ładu przestrzennego istniejącego na danym terenie. Nie mogą znajdować automatycznego przełożenia na warunki przedmiotowej sprawy. Nieskuteczne były zatem zarzuty skarżącego, że we wskazanych decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy organ zastosował korzystne dla skarżącego rozwiązania i ustalił warunki w tamtych sprawach, a w przedmiotowej sprawie odmówił ich zastosowania zgodnie z wola i intencją inwestora.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wprawdzie organy przedwcześnie wypowiedziały się o niezgodności projektowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, nie uzyskały bowiem negatywnej opinii Konserwatora Zabytków w formie postanowienia, wydanego w trybie art. 106 § 1-6 K.p.a., na które przysługuje zażalenie, jak to zasadnie wskazał Skarżący, jednak odmowa ustalenia warunków zabudowy nastąpiła w związku z brakiem kontynuacji cech i parametrów projektowanej zabudowy, a nie negatywną opinią wydaną przez Konserwatora Zabytków pismem z 19 sierpnia 2019r. Warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest uzyskanie uzgodnień od organów upoważnionych do uzgadniania decyzji, jeżeli takie są wymagane. Pozą sporem bomem jest, że organ upoważniony do wydania tej decyzji nie może jej wydać bez uzyskania uzgodnień na jej wydanie ze strony organów upoważnionych w tym zakresie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowane zostało trafne stanowisko, zgodnie z którym projekt negatywnej decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego czy negatywnej decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga uzgadniania. Stanowisko jest zasługuje na aprobatę w odniesieniu do sytuacji, gdy organ po przeprowadzeniu analiz, o których mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., względnie po przeprowadzeniu analiz, o których mowa w przepisach rozporządzenia MI nabierze przekonania, że nie ma warunków do wydania rozstrzygnięcia lokalizacyjnego (ustalenia warunków zabudowy). W tego rodzaju sytuacjach stanowisko organu uzgadniającego nie jest w stanie niczego zmienić, zatem nie ma żadnego sensu występowanie o uzgodnienia, które będą niezasadnie przedłużać postępowanie godząc w zasadę szybkości postępowania wynikającą z art. 12 K.p.a. Może się jednak zdarzyć, że organ lokalizacyjny po przeprowadzeniu powyższych analiz nie dopatrzy się przeciwwskazań w zakresie ewentualnego wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, a zastrzeżenia zgłosi któryś z organów uzgadniających. Wówczas o odmowie ustalenia lokalizacji zdecyduje samo stanowisko organu uzgadniającego (M. Szewczyk Uzgodnienie lokalizacji inwestycji celu publicznego [w:] M. Szewczyk, M. Kruś, Z. Leoński, Prawo zagospodarowania przestrzeni, M. Kruś, Z. Leoński, Warszawa 2019).

W związku z powyższym należy wskazać, że kontrolowane decyzje wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 4-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a także z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. Mając na uwadze powyższe uchybienie organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe naruszenie przepisów Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu w wysokości [...] zł.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. W szczególności organ I instancji ponownie przeprowadzi analizę cech i parametrów zabudowy na aktualnej mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i w oparciu o jej wyniki wyda właściwe rozstrzygnięcie, należycie uzasadnione z poszanowaniem art. 107 § 3 k.p.a.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 03 marca 2021 r., na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (k. 20 akt sąd.). Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie.