Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 313/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z 3 grudnia 2021 r. znak: DLI-II.7621.42.2020.ML.23 Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego

nr 24/2020 z 19 czerwca 2020 r., znak: WI-XI.7820.1.55.2019 zmieniającą decyzję

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. Decyzją z 27 lipca 2012 r. nr 4/12 (dalej: ZRID), Wojewoda Małopolski zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa obwodnicy Dąbrowy Tarnowskiej

w ciągu drogi krajowej nr 73 Wiśniówka – Kielce – Tarnów – Jasło km 108+090 – 115+008", zlokalizowanej w województwie małopolskim, powiecie dąbrowskim, gminie Dąbrowa Tarnowska w miejscowościach: Dąbrowa Tarnowska, Gruszów Mały, Żelazówka oraz w gminie Olesno w miejscowościach: Swarzów i Oleśnica.

2.2. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA, inwestor)

18 września 2019 r. złożył do Wojewody Małopolskiego wniosek o zmianę ww. decyzji

z 27 lipca 2012 r. w zakresie zmiany lokalizacji i parametrów ekranów akustycznych oraz zmiany nasadzeń zieleni pnącej przy ekranach akustycznych.

2.3. Decyzją nr 24/2020 z 19 czerwca 2020 r. Wojewoda Małopolski zmienił swoją decyzję z 27 lipca 2012 r. nr 4/12 w ten sposób, że:

1) uchylił zapis znajdujący się w części: "Charakterystyka i zakres rzeczowy inwestycji", na stronie 7 decyzji w wierszu 4, licząc od dołu strony, o brzmieniu: "budowie ekranów akustycznych wg planu sytuacyjnego" oraz uchylił zapis znajdujący się w rozdziale II: "Zatwierdzam projekt budowlany", na stronie 35 decyzji, w wierszu 9, licząc od góry strony, o brzmieniu: "budowę ekranów akustycznych wg planu sytuacyjnego" i orzekł w tym zakresie poprzez dodanie tabeli i ustalenie, w miejscu uchylonych zapisów nowego zapisu, na stronie 7 treści decyzji w części: "Charakterystyka i zakres rzeczowy inwestycji", w wierszu 4, licząc od dołu strony oraz zapisu znajdującego się na stronie 35 treści decyzji w rozdziale II: "Zatwierdzam projekt budowlany", w wierszu 9, licząc od góry strony, lokalizacji ekranów akustycznych o parametrach i lokalizacji zgodnej z tabelą zawartą

w sentencji decyzji,

2) uchylił zapis znajdujący się w rozdziale II pkt 1, pn.: "Określam szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych",

po uwzględnieniu zapisów postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 15 czerwca 2012 r. znak: OO.4242.2.4.2012.JS, znajdujący się na stronie 40 decyzji, w wierszach od 9 do 12, licząc od góry strony, o brzmieniu: "należy dokonać nasadzeń, zgodnie z projektem budowlanym, około 1327 szt. drzew liściastych, około 92 szt. drzew iglastych oraz około 11240 szt. krzewów liściastych, około 231 szt. krzewów iglastych i około 4586 szt. pnączy przy ekranach akustycznych" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejscu uchylenia, zapisu o treści: "należy dokonać nasadzeń zgodnie z projektem budowlanym, około 1327 szt. drzew liściastych, około 92 szt. drzew iglastych oraz około 11240 szt. krzewów liściastych i 231 szt. krzewów iglastych, a także 1520 szt. pnączy przy ekranach akustycznych".

3) uchylił zapis znajdujący się na stronie 40 treści decyzji, w wierszach od 16 do 17 wraz z tabelą, licząc od góry strony, o brzmieniu: "w ramach analizy porealizacyjnej pomiary hałasu należy wykonywać w szczególności w następujących punktach: [tabela] Ewentualne dodatkowe punkty pomiarowe należy ustalić na podstawie skarg i miejsc sygnalizowanych przez mieszkańców" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejscu uchylonego, nowego zapisu o treści: "w ramach analizy porealizacyjnej pomiary hałasu należy wykonywać w szczególności

w następujących punktach:

– Działka nr [...] ul. [...]

– Działka nr [...] ul. [...]

– Działka nr [...] ul. [...]

– Działka nr [...] ul. [...]

– Działka nr [...] budynek bez numeru

– Działka nr [...] ul. [...]

– Działka nr [...] ul. [...]

– Działka nr [...] ul. [...]

– Działka nr [...] ul. [...]

– Działka nr [...] ul. [...]

– Działka nr [...] obręb [...]

– Działka nr [...] [...]

– Działka nr [...] obręb [...]

– Działka nr [...]

– Działka nr [...] ulica [...]

– Działki nr [...] ul. [...]

– Działka nr [...] ul. [...]

Ewentualne miejsca dodatkowych punktów pomiarowych należy ustalić

na podstawie skarg i miejsc sygnalizowanych przez mieszkańców"

Ponadto Wojewoda Mazowiecki zmienił niżej wymienione załączniki, stanowiące integralną część decyzji Wojewody Małopolskiego nr 4/12 z 27 lipca 2012 r., w ten sposób, że:

4) uchylił w Załączniku Nr 1 do ww. decyzji – zawierającym mapy z proponowanym przebiegiem drogi w skali 1:1000 z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu – rozwiązania projektowe, dotyczące lokalizacji i parametrów ekranów akustycznych oraz nasadzeń pnączy, znajdujące się na mapach z proponowanym przebiegiem drogi opisanych kolejno jako załącznik nr: 1A, 1B, 1C i orzekł w tym zakresie poprzez przyjęcie załącznika

Nr 1/z, składającego się z map z proponowanym przebiegiem drogi, opracowanych w skali 1:1000, zawierających zamienne rozwiązania projektowe dotyczące lokalizacji i parametrów ekranów akustycznych oraz nasadzeń pnączy – ponumerowanych kolejno 1/z.1, 1/z.2, 1/Z.3

5) uchylił w Załączniku Nr 2 – zawierającym projekt budowlany, rozwiązania projektowe dotyczące lokalizacji i parametrów ekranów akustycznych oraz nasadzeń pnączy wszędzie tam gdzie jest o nich mowa w części rysunkowej

i opisowej projektu budowlanego składającego się z niżej wymienionych tomów:

– Nr 2/1/1 Tom 1.1.- Projekt zagospodarowania terenu - część opisowo-rysunkowa,

– Nr 2/1/2 Tom I.2. - Projekt zagospodarowania terenu - decyzje, opinie, warunki, pozwolenia i uzgodnienia,

– Nr 2/2/1 Tom II.1.- Projekt architektoniczno-budowlany obejmujący branżę drogową,

– Nr 2/2/2/1 Tom 11.2.1.- Projekt architektoniczno-budowlany obejmujący branżę mostową: PZ-01 przepust w ciągu obwodnicy Dąbrowy Tarnowskiej w km 109+266.56,

– Nr 2/2/2/2 Tom 11.2.2.- Projekt architektoniczno-budowlany obejmujący branżę mostową: WD-02 wiadukt drogowy nad ulicą Nową i mostem nad rzeką Breń

w km 110+838.51,

– Nr 2/2/2/3 Tom II.2.3.- Projekt architektoniczno-budowlany obejmujący branżę mostową: PZ-03 przepust w ciągu obwodnicy Dąbrowy Tarnowskiej w km 111+128.25,

– Nr 2/2/2/4 Tom H.2.4.- Projekt architektoniczno-budowlany obejmujący branżę mostową: WD-04 wiadukt drogowy w ciągu obwodnicy Dąbrowy Tarnowskiej

w km 112+137.31,

– Nr 2/2/2/5 Tom II.2.5.- Projekt architektoniczno-budowlany obejmujący branżę mostową: WD-05 wiadukt drogowy w ciągu obwodnicy Dąbrowy Tarnowskiej nad linią PKP w km 112+335.10,

– Nr 2/2/2/6 Tom II.2.6.- Projekt architektoniczno-budowlany obejmujący branżę mostową: WD-06 wiadukt drogowy w ciągu obwodnicy Dąbrowy Tarnowskiej

w km 112+617.23,

– Nr 2/2/2/7 Tom II.2.7.- Projekt architektoniczno-budowlany obejmujący branżę mostową: WD-07 wiadukt drogowy w ciągu obwodnicy Dąbrowy Tarnowskiej nad linią PKP w km 113+784.60,

– Nr 2/2/2/8 Tom II.2,8.- Projekt architektoniczno-budowlany obejmujący branżę mostową: MD-08 most w ciągu obwodnicy Dąbrowy Tarnowskiej nad potokiem Bagienica w km 114+976.53,

– Nr 2/2/3/1 Tom 11.3.1.1. - Projekt architektoniczno-budowlany obejmujący branżę elektryczną: przebudowa linii wysokiego napięcia,

– Nr 2/2/3/2 Tom 11.3.1.2. - Projekt architektoniczno-budowlany obejmujący branżę elektryczną: przebudowa linii średniego napięcia,

– Nr 2/2/3/3 Tom 11.3.1.3. - Projekt architektoniczno-budowlany obejmujący branżę elektryczną: przebudowa linii niskiego napięcia

– Nr 2/2/3/4 Tom 11.3.1.4. - Projekt architektoniczno-budowlany obejmujący branżę elektryczną: budowa oświetlenia drogowego,

– Nr 2/2/4/1 Tom 11.3.2.1. - Projekt architektoniczno-budowlany obejmujący branżę teletechniczną: przebudowa linii teletechnicznej własność T. S.A.,

– Nr 2/2/4/2 Tom II.3.2.2. - Projekt architektoniczno-budowlany obejmujący branżę teletechniczną: przebudowa linii teletechnicznej własność E. S.A.,

– Nr 2/2/5/1 Tom 11.3.3.1. - Projekt architektoniczno-budowlany obejmujący branżę sanitarną: przebudowa sieci gazowej wysokoprężnej,

– Nr 2/2/5/2 Tom II.3.3.2. - Projekt architektoniczno-budowlany obejmujący branżę sanitarną: przebudowa sieci gazowej średnioprężnej i niskoprężnej,

– Nr 2/2/5/3 Tom II.3.3.3. - Projekt architektoniczno-budowlany obejmujący branżę sanitarną: przebudowa sieci kanalizacyjnej,

– Nr 2/2/5/4 Tom II.3.3.4. - Projekt architektoniczno-budowlany obejmujący branżę sanitarną: przebudowa sieci wodociągowej,

– Nr 2/2/5/5 Tom 11.3.3.5. - Projekt architektoniczno-budowlany obejmujący branżę sanitarną: przebudowa sieci drenarskiej,

– Nr 2/2/5/6 Tom 11.3.3.6. - Projekt architektoniczno-budowlany obejmujący branżę sanitarną: przebudowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej dia budynku nr [...],

– Nr 2/2/6/1 Tom II.3.4.1. - Projekt architektoniczno-budowlany obejmujący branżę odwodnieniową: kanalizacja deszczowa i urządzenia oczyszczające,

– Nr 2/2/6/2 Tom il.3.4.2. - Projekt architektoniczno-budowlany obejmujący branżę odwodnieniową: przebudowa rowów i cieków,

– Nr 2/2/7/1 Tom 11.4.1. - Projekt architektoniczno-budowlany obejmujący branżę urządzenia ochrony środowiska: inwentaryzacja zieleni i gospodarka zielenią,

– Nr 2/2/7/2 Tom II.4.2. - Projekt architektoniczno-budowlany obejmujący branżę urządzenia ochrony środowiska: projekt zieleni,

– Nr 2/2/7/3 Tom II.4.3. - Projekt architektoniczno-budowlany obejmujący branżę urządzenia ochrony środowiska: ekrany akustyczne,

– Nr 2/2/8 Tom II.5. - Projekt architektoniczno-budowlany obejmujący projekt rozbiórek obiektów budowlanych,

– Nr 2/3 Tom III. - Geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych,

– Nr 2/4 Tom IV - Dokumentacja geologiczno-inżynierska,

– Nr 2/5 Tom V - Plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (BIOZ),

i orzekł w tym zakresie poprzez przyjęcie w to miejsce Załącznika Nr 2/z, zawierającego projekt budowlany zamienny, w których przedstawiono zamienne rozwiązania projektowe dotyczące lokalizacji i parametrów ekranów akustycznych oraz nasadzeń pnączy, składający się z 3 tomów tj.: 2/z - tom I Projekt zagospodarowania terenu (PZT), 2/z - tom II Projekt architektoniczno-budowlany (PAB): projekt zieleni, 2/z - tom III Projekt architektoniczno-budowlany (PAB): ekrany akustyczne.

6) W decyzji określono, że w pozostałym zakresie projekt budowlany stanowiący załącznik nr 2 do decyzji Wojewody Małopolskiego nr 4/12 - pozostaje bez zmian.

7) Jednocześnie decyzją tą Wojewoda Małopolski zatwierdził ww. projekt budowlany zamienny, stanowiący Załącznik Nr 2 do niniejszej decyzji, opracowany w czerwcu 2019 r. i skorygowany w grudniu 2019 r., zawierający rozwiązania zamienne dotyczące lokalizacji i parametrów ekranów akustycznych i nasadzeń pnączy.

8) Ponadto Wojewoda Małopolski wskazał, że integralną część tej decyzji stanowią załączniki:

– Załącznik Nr 1/z - zawierający mapy z proponowanym przebiegiem drogi ponumerowane odpowiednio jako 1/z.1, 1/z.2, 1/z.3 zawierające zamienne rozwiązania projektowe dotyczące lokalizacji i parametrów ekranów akustycznych oraz nasadzeń pnączy.

– Załącznik Nr 2/z - zawierający projekt budowlany - zamienny, składający się

z 3 tomów, w którym przedstawiono zamienne rozwiązania projektowe dotyczące lokalizacji i parametrów ekranów akustycznych oraz nasadzeń pnączy.

– Załącznik Nr 3/z - wykaz właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o zmianę decyzji Wojewody Małopolskiego Nr 4/12, znak: WI¬N/III.7820.33.2011 z 27 lipca 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pn.: "Budowa obwodnicy Dąbrowy Tarnowskiej w ciągu drogi krajowej nr 73 Wiśniówka - Kielce - Tarnów-Jasio km 108+090-115+008", zlokalizowanej w województwie małopolskim, powiecie dąbrowskim, gminie Dąbrowa Tarnowska w miejscowościach: Dąbrowa Tarnowska, Gruszów Mały, Żelazówka oraz

w gminie Olesno w miejscowościach: Swarzów i Oleśnica - w zakresie zmiany lokalizacji i parametrów ekranów akustycznych oraz zmiany nasadzeń zieleni pnącej przy ekranach akustycznych (dane według uproszczonych wypisów

z rejestru gruntów Starosty Dąbrowskiego).

9) Organ orzekł, że pozostałe zapisy decyzji Wojewody Małopolskiego nr 4/12 pozostają bez zmian.

2.3.1. W podstawie prawnej decyzji, Wojewoda Małopolski powołał art. 11a ust. 1,

art. 11f ust. 1, art. 11i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm.), art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej: p.b.) oraz art. 104, art. 107 § 1-3 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.).

2.4. Odwołanie od tej decyzji wniosła S.W. (dalej: skarżąca) – właścicielka działki o nr ewid. [...] w D., jak również Ł.W., A.G., P.G. i E.G., D.K. i K.K.. Skarżąca wskazała w odwołaniu, że decyzja Wojewody Małopolskiego jest dla niej krzywdząca i jest z niej niezadowolona. Skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji

w zakresie konieczności montażu ekranu akustycznego o nazwie EL11, który zostanie usytuowany w bezpośrednim sąsiedztwie jej działki ([...]) i obejmie swoim zasięgiem część tej działki oraz dwóch działek sąsiednich, z których jedna stanowi dojazd do pól rolnych, a druga jest działką niezabudowaną rolniczą (opis sytuacyjny, zdjęcia, mapy załączono do odwołania). Skarżąca poinformowała, że wspólnie z sąsiadami, którzy również nie zgadzają się na montaż ekranów wzdłuż ich nieruchomości, złożyła w tej sprawie wniosek o interpelację poselską. We wniosku tym zawarto obszerne wyjaśnienie jej stanowiska i dlatego skarżąca załączyła kopię wniosku jako integralną część odwołania.

2.5. Zaskarżoną decyzją z 3 grudnia 2021 r. Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z 19 czerwca 2020 r.

2.5.1. W uzasadnieniu tej decyzji, Minister wskazał, że w pełni uzasadnione jest,

w przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dokonanie jego zmiany, na podstawie art. 36a p.b., poprzez zmianę decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ odwoławczy wskazał, że wniosek o zmianę ZRID obejmuje zmianę liczby

i parametrów ekranów akustycznych i związanej z tym zmiany nasadzeń zieleni pnącej oraz zmianie lokalizacji punktów pomiarowych hałasu w ramach analizy porealizacyjnej. Zmiana jest uzasadniona nowelizacją rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia

14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. nr 120, poz. 826). Wyjaśniono, że do wniosku z 18 września 2019 r. inwestor przedłożył raport ponownej oceny o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W ocenie organu drugiej instancji Wojewoda Małopolski prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne w I instancji, uzyskując postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie (dalej: RDOŚ) z 29 maja 2020 r. znak: ST-1.4222.1.2020.JT, uzgadniające warunki realizacji ww. przedsięwzięcia i określające warunki jego realizacji.

2.5.2. Odnosząc się do wniesionych odwołań, Minister uznał za niezasadne zarzuty odwołujących się dotyczące zasadność realizacji ekranów akustycznych EL-10, EL-11

i EL-12 w ciągu ul. [...]. Wyjaśnił, że ani on ani organ I instancji nie decyduje

w sposób dowolny o lokalizacji ekranów akustycznych – obowiązek ich uwzględnienia

w procesie inwestycyjnym wynika z wydanych dla inwestycji uzgodnień środowiskowych. Ochronie akustycznej podlegają określone rodzaje terenów, dla których obowiązują określone dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku. Minister podał, że kwestia lokalizacji oraz parametrów technicznych ekranów akustycznych była przedmiotem analizy RDOŚ w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko,

w którym to postępowaniu brali udział również właściciele nieruchomości, których dotyczy sprawa. RDOŚ wykazał, że konieczność budowy ekranów akustycznych EL-10, EL-11 i EL-12 wynika z przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach objętych ochroną akustyczną. W raporcie oddziaływania na środowisko przeprowadzono analizę wielokryterialną w zakresie ustalenia optymalnych metod oraz środków ochrony przed hałasem. Z przedstawionej analizy wynika,

że najkorzystniejszym rozwiązaniem na analizowanym odcinku drogi są ekrany akustyczne. Organ odwoławczy podkreślił, że konieczność realizacji sporych ekranów akustycznych wynika również z opinii sanitarnej z 8 maja 2020 r., której autorem jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Dąbrowie Tarnowskiej. Organ odniósł się do zastrzeżeń odwołujących zgłaszanych pod adresem postanowienia uzgadniającego

i wskazał, że nie może wpływać na metody, jakie stosuje wykwalifikowany podmiot

do pomiarów hałasu, albo co więcej stawiać pod wątpliwość wyników takich badań. Po dokonaniu analizy projektu budowlanego, Minister stwierdził, iż projekt budowlany jest zgodny z postanowieniem uzgadniającym. Zdaniem Ministra, postanowienie uzgadniające jest pozbawione błędów powodujących, że wydana w oparciu o nie decyzja organu I instancji byłaby sprzeczna z prawem. Minister po zapoznaniu się

z stanowiskiem RDOŚ zajętym w postanowieniu uzgadniającym w kwestii zabezpieczeń akustycznych, stwierdził, że jest ono oparte na rzeczowych argumentach i nie nosi cech dowolności. Według organu odwoławczego z treści postanowienia uzgadniającego wynika, że właściwie i w przekonujący sposób omówiono w nim kwestie dotyczące poszczególnych ekranów akustycznych. RDOŚ w ramach dokonanych analiz wziął pod uwagę wszystkie okoliczności mogące mieć realny wpływ na zapewnienie właściwego stanu ochrony akustycznej trenów i budynków tego wymagających. Organ odwoławczu podkreślił, że odwołujący się nie przedstawili kompleksowej analizy uwarunkowań, sporządzonej przez specjalistów posiadających wiedzę w danej dziedzinie (tzw. kontrraportu), której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych

w raporcie przedłożonym przez inwestora.

2.5.3. Minister wskazał, że konieczność budowy zabezpieczeń akustycznych

w spornych lokalizacjach wynika ze zmiany terminu oddania do użytkowania – przy wydawaniu ZRID brano pod ywagę termin o ok. 10 lat wcześniejszy niż aktualnie (2030 r.), przyjmując wówczas, że że średniodobowe natężenia ruchu na nowoprojektowanym odcinku ul. [...] wynosić będą nieco poniżej 3000 pojazdów na dobę, podczas gdy w skali roku w okresie dodatkowych 10 lat zwiększa natężenia ruchu

na przedmiotowym odcinku do ponad 5000 pojazdów na dobę, co znajduje potwierdzenie w obowiązującej prognozie ruchu dla obwodnicy Dąbrowy Tarnowskiej. Organ podkreślił, że także po oddaniu do użytku obwodnicy Dąbrowy Tarnowskiej sporny odcinek ul. [...] będzie bardzo istotnym elementem komunikacyjnym miasta, stanowiąc pierwszy od strony południowej łącznik między układem dróg miasta, a ciągiem komunikacyjnym nowej drogi krajowej nr 73 (obwodnicy Dąbrowy Tarnowskiej) w relacji Tarnów-Kielce. Drugim, istotnym czynnikiem wpływającym

na wynik przeprowadzonej analizy akustycznej jest zastosowanie skorygowanego współczynnika redukcji hałasu wynikającego z zastosowania nawierzchni SMA8.

W aktualnie przeprowadzonej analizie przyjęty do obliczeń współczynnik redukcji wynosi -2 dB, podczas gdy w analizach akustycznych przeprowadzanych na etapie wydawania decyzji ZRID przyjęto współczynnik -3 dB. Zmniejszenie wartości współczynnika skutkuje zmianą wyniku analizy wykazując wyższe poziomy hałasu. Organ odwoławczy wskazał za inwestorem, że stosowanie nawierzchni zmniejszających poziom hałasu (jak np. SMA8) w połączeniu z analizą ich skuteczności nie było przed laty powszechnie praktykowane w Polsce i na świecie. Dopiero szereg pomiarów, badań i analiz przeprowadzonych w ostatnich latach na zrealizowanych

i oddanych do użytku odcinkach dróg w Polsce i na świecie pozwolił wykazać,

że w praktyce, długoterminowa skuteczność nawierzchni jest nieco mniejsza niż pierwotnie zakładano, co automatycznie determinuje konieczność obniżenia parametrów redukujących poziom hałasu na etapie modelowania i analiz poziomu hałasu. Inwestor zwrócił także uwagę na fakt, że dojazd z ul. [...] do ronda odbywać się będzie z prędkości poniżej 50 km/h, co będzie skutkowało minimalizacją redukcji emisji hałasu wynikającej z zastosowania nawierzchni SMA8 (przyjmuje się,

że do prędkości 50 km/h głównym źródłem hałasu jest silnik pojazdu). Zatem

na przedmiotowym odcinku nie nastąpi redukcja hałasu rzędu -2dB wynikająca

z zastosowania nawierzchni SMA8. Minister zaznaczył, że podstawowym celem przeprowadzenia aktualizacji analizy akustycznej, a w konsekwencji uzyskania postanowienia uzgadnianego i zmiany ZRID, było uzyskanie redukcji ilości ekranów akustycznych na podstawie obecnie obowiązującego przepisów regulujących dopuszczalne poziomy hałasu. Wyjątkowo, w przypadku omawianego odcinka

ul. [...] przedstawiona powyżej argumentacja (tj. wzrost natężeń ruchu oraz zmiana współczynników redukcji poziomów hałasu), w połączeniu z lokalizacją budynków względem ul. [...] wykazała konieczność budowy dodatkowych ekranów w celu obniżenia występujących poziomów hałasu.

2.5.4. Organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut odwołujących się sprowadzający się do stwierdzenia dotyczącego preferowania interesu inwestora kosztem słusznego interesu właściciela nieruchomości. Podkreślono, że organ nie może bowiem uwzględniać protestów obywateli, wyrażających ich osobiste zapatrywania, czy też ich odmiennego stanowiska, które pozostają poza ochroną prawną i nie wynikają z norm prawa. Oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonego przebiegu inwestycji – nie mające prawnego osadzenia – są bezskuteczne. Nieuwzględnienie ich nie może zatem stanowić podstawy kwestionowania legalności wydanej decyzji administracyjnej. Dodano, że organ nie jest także kompetentny do oceny przesłanek ekonomicznych, oraz społecznych powstającej inwestycji, w jej kształcie określonym przez inwestora. Do organu administracji należy jedynie ocena wydanej decyzji pod względem jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Co więcej, w postępowaniu

w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na relację inwestycji drogowej, czy też jej zmiany, zarówno wojewoda, jak i Minister, badają zgodność z prawem takiej decyzji, nie zaś zagadnień dotyczących ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych tą decyzją. Organ odwoławczy przyznał, że jeżeli skarżący uważają, iż w wyniku przyjętych rozwiązań projektowych odnośnie lokalizacji ekranów akustycznych doznali szkody, to mogą skorzystać ze stosownego powództwa cywilnego i przedstawić dowody na okoliczność powstałej szkody i jej wielkości. Zaznaczono przy tym, że to projektant odpowiada za opracowanie projektu inwestycji w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania, a nie organ administracji architektoniczno- budowlanej. Projektant jest osobą, na której spoczywa odpowiedzialność za konstrukcję drogi i użycie takich rozwiązań, aby te nie zagrażały zdrowiu i życiu ludzkiemu.

2.5.5. Minister wskazał, że w niniejszym postępowaniu nie bada zagadnienia wydatkowania środków publicznych na budowę ekranów akustycznych, ani też wpływu spornych ekranów na walory krajobrazowe środowiska. To drugie zagadnienie,

tj. wszelkie kwestie dotyczące oddziaływania inwestycji na środowisko i ludzi zostały przeanalizowane w postępowaniu zakończonym wydaniem przez RDOŚ postanowienia uzgadniającego. Minister wskazał, że na działce skarżącej S.W.

nr [...] ochronie akustycznej podlega budynek mieszkalny i w odniesieniu do budynku zostały wykonane analizy poziomów hałasu oraz dobrano stosowne zabezpieczenia akustyczne, które pozwolą obniżyć poziom występującego hałasu. Największe zbliżenie przedmiotowego budynku do projektowanego ekranu akustycznego (elewacja wschodnia) wynosi min. 2,5 m - 3,0 m. Budynek posiada zlokalizowane przynajmniej

na trzech elewacjach (południowa, północna i wschodnia) okna oraz wejście od strony zachodniej. Mając na uwadze różnorodność kierunków wiatru przewietrzanie budynku jest zachowane. Wpływ projektowanych ekranów akustycznych na środowisku i ludzi został już oceniony przez RDOŚ. Organ dodał, że odpowiedzialność za utrzymanie

i ewentualną naprawę ekranów ponosi zarządca drogi, a nie właściciel nieruchomości. Ponadto w ocenie organu, budowa ekranu akustycznego nie pozbawi działki nr [...] dostępu do drogi publicznej, albowiem nieruchomość skarżącej ma urządzony bezpośredni zjazd z ul. [...], przewidziany do obsługi przedmiotowej działki, który znajduje się w odległości ok. 25 m na północ (w kierunku Dąbrowy Tarnowskiej) od wspomnianego przez skarżącą zjazdu na działkę nr [...] (po zatwierdzonym podziale decyzją ZRID – działka nr [...]). Nawet jeśli skarżąca użytkuje z działki nr [...] boczną bramę wjazdową, to Minister podniósł, że skarżąca nie jest właścicielką tej działki a zatem nie ma interesu prawnego do podnoszenia zarzutów dotyczących ww. działki nr [...] (skarżąca nie przedłożyła dokumentów potwierdzających jej własność ww. działki). Minister dodał, że skarżąca odrzuciła propozycję inwestora dotyczącą zmiany zakresu ekranu o strony południowej eliminując równocześnie konieczność budowy bramy w ekranie na wysokości ww. działki [...]. Minister odniósł się również do zarzutów zgłaszanych przez pozostałych odwołujących się.

3. Pismem z 17 stycznia 2022 r. S. W. skierowała

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra Rozwoju i Technologii. Skarżąca wniosła o uchylenie tej decyzji oraz

o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła w szczególności naruszenie przepisów postępowania oraz błąd w ustaleniach faktycznych, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz błędne zastosowanie norm prawa materialnego:

1) art. 7, 77 i 107 k.p.a. przez:

a) brak rzeczywistej weryfikacji ustaleń faktycznych organu I instancji, a jedynie powielenie in extenso "wyjaśnień" inwestora zawartych w piśmie z 22.09.2020 r., w szczególności dotyczących natężenia ruchu w perspektywie czasowej

(do 2030 r.) oraz wpływu zastosowania nawierzchni typu SMA8 na zmniejszenie poziomu hałasu;

b) brak rzeczywistej weryfikacji, czy dokument na którym faktycznie oparł się Organ: "Raport ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko"

z grudnia 2019 r. jest miarodajny dla rozstrzygnięcia (zwłaszcza w kontekście treści uzupełnienia Raportu – pisma z dnia 27.02.2020 r. – gdzie wskazywano na zaniechanie budowy ekranów EL10, EL11 i EL12) – poprzez powołanie z urzędu dowodu z opinii biegłego celem zweryfikowania prawidłowości sporządzonej analizy (w świetle zarzutów do niej zgłoszonych);

c) zupełny brak weryfikacji postanowienia uzgadniającego RDOŚ w Krakowie

z 29.05.2020 r. - i wyłączne na nim oparcie treści zaskarżonej decyzji, podczas, gdy sam Organ wskazał, iż postanowienie to, jako niezaskarżalne, winno podlegać jego ocenie i kontroli w toku kontroli instancyjnej;

d) bezzasadne przyjęcie, iż Inwestor jest zarazem "podmiotem wyspecjalizowanym

i posiadającym odpowiednią wiedzę fachową", a w efekcie przyjęcie bez jakiejkolwiek weryfikacji przez organ II instancji założeń Inwestora co do ew. wzrostu ruchu samochodowego na obszarze ul. [...] w Dąbrowie Tarnowskiej w perspektywie czasowej, które to założenia są li tylko stanowiskiem jednej ze stron procesu inwestycyjnego, sprzecznym z twierdzeniami Skarżącej w tej mierze;

e) bezzasadne przyjęcie – w ślad za stanowiskiem jednej ze stron postępowania (inwestor), iż zmiana klasyfikacji drogi na gminną nie spowoduje spadku natężenia ruchu;

f) bezzasadne, nie poprzedzone ani opinią biegłego ani żadnym innym dowodem, poza twierdzeniem strony (Inwestora) iż zastosowanie nawierzchni drogi zmniejszającej hałas będzie bezskuteczne, a tym samym niezastosowanie współczynnika redukcji hałasu, jak też bezzasadne przyjęcie, iż dla prędkości poniżej 50 km/h głównym źródłem hałasu jest silnik – w sytuacji, gdy celem UE jest zakaz sprzedaży pojazdów z silnikami spalinowymi (w tym zupełny zakaz od 2035 r.) – a zatem silnik taki przestanie być źródłem hałasu – pomimo, iż w/w kwestie wymagają wiedzy specjalnej (a przez to naruszenie także art. 84 k.p.a.);

g) bezzasadne przyjęcie, że organ nie sprawuje żadnej kontroli nad projektem inwestycji, podczas, gdy rolą organu jest weryfikacja pod kątem właściwych norm – czy przedłożony projekt jest prawidłowy i może być podstawą prowadzenia prac

2) art. 92 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 142 k.p.a. - poprzez faktyczne zaniechanie weryfikacji treści postanowienia uzgodnieniowego

z dnia 29.05.2020 r. oraz wytycznych tamże zawartych a nadto uznanie się niewłaściwym do merytorycznej analizy tego orzeczenia – a przez to faktyczne pozbawianie strony prawa do obrony oraz kwestionowania postanowienia kluczowego dla wydania przedmiotowej decyzji i to w sytuacji, gdy z uzupełnienia "Raportu z ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko"

z grudnia 2019 r. (pismo z 27,02.2020 r.) wynika wprost wniosek o zaniechanie budowy ekranów EL 10, EL11 i EL12, jak też bez analizy, czy przyjęty w w/w postanowieniu sposób redukcji hałasu (ekrany akustyczne) jest właściwy

o adekwatny;

3) at. 84 k.p.a. – poprzez jego niezastosowanie pomimo zarzutów stron (w tym skarżącej) co do prawidłowości "Raportu z ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" z grudnia 2019 r. jak też niejednoznaczności samej jego treści - z pisma Projektanta z 27.02.2020 r. (będącego uzupełnieniem w/w raportu) jasno wynika postulat wyłączenia ekranów EL10, ELU i EL12 z zakresu inwestycji oraz pomimo konieczności posiadania wiadomości specjalnych z zakresu drogownictwa (dźwiękochłonność nawierzchni drogowej typu SMA8 bądź podobnej) – a tym samym zaniechanie poczynienia pełnych ustaleń faktycznych w sprawie, skutkujące naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a.;

4) art. 6, 7 i 8 k.p.a. – poprzez ich błędną wykładnię i częściowe pominięcie polegające na niewzięciu pod uwagę słusznego interesu obywateli (tu: Skarżącej) i jej woli wyrażającej się w sprzeciwie co do zabudowy ekranów EL10, ELU i EL12 - pomimo tego, iż uwzględnienie interesów Skarżącej i jej woli w żaden sposób nie będzie wpływać na interes społecznych czy interes innych podmiotów (działka Skarżącej jest jedyną zamieszkałą, której dotyczą w/w ekrany);

5) § 178 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie najbardziej inwazyjnego środka ochrony przed hałasem (ekrany akustyczne), podczas, bez rozważenia zastosowania innego środka (np. nasadzenia zieleni) – w sytuacji, gdy projektowane przekroczenie norm, jak ustalił Organ, ma być znikome (nawet poniżej 1 dB).

4. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę wyrokowania Sąd przyjął stan faktyczny prawidłowo ustalony w zaskarżonej decyzji.

6. Zaskarżona decyzja została wydana w reżimie prawnym wynikającym z ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm., dalej: specustawa drogowa).

6.1. Na wstępie wskazać należy, iż w przypadku inwestycji liniowych – takich jak przedsięwzięcie, którego dotyczy zaskarżona decyzja – zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej,

w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Powyższe powoduje, że o tym, czy dany podmiot jest stroną danego postępowania i jakie w tym zakresie uzyskuje uprawnienia procesowe, decyduje przysługujący mu interes prawny. Jego realność i konkretność powoduje, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wydana

w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej może podlegać badaniu na żądanie strony tylko w tej części, w której odnosi się ona do jej interesu prawnego (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2006 r., II OSK 364/05; wyrok NSA z 29 listopada 2013 r., II OSK 1539/12, wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1396/20, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

6.1. Interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010; wyrok WSA w Gdańsku z 15 lipca 2020 r.,

II SA/Gd 4/20). W takim przypadku Sąd uprawniony jest do rozpatrywania skargi

w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny skarżących, niezależnie od zakresu zaskarżenia, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 powołanej specustawy, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinak drogi, nieruchomości, działki. W związku z tym Sąd rozpoznał skargę w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżącej, tj. w zakresie dotyczącym działki nr [...].

6.2. Rozpoznając niniejszą sprawę wzięto również pod uwagę to, że przedmiotem kontrolowanego rozstrzygnięcia była zmiana ostatecznej decyzji o zezwoleniu

na realizację inwestycji drogowej. Jak wynika z art. 11f ust. 8 specustawy drogowej,

do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego,

z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Przytoczony art. 155 k.p.a. reguluje kwestię zmiany decyzji na skutek wskazanych w nim okoliczności. Przedmiotem postępowania wszczętego

w oparciu o ten przepis jest zatem zmiana decyzji ostatecznej. Jak wskazuje

się w orzecznictwie zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", zatem postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest kolejną instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Służy ono bowiem weryfikacji wydanej decyzji ostatecznej tylko przez pryzmat okoliczności, czy za jej uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony

na zmianę decyzji (por. wyroki NSA: z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 833/18 oraz z 7 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1345/17). Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 593/17). Należy również pamiętać, że postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. zmierza do zmiany ostatecznej decyzji, nie zaś kontroli jej legalności (por. wyrok NSA z 18 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2271/17, LEX nr 2720326). Konstrukcja art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Istotą tego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym dotąd stanie faktycznym

i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1943/17, LEX nr 2700707). Zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie polega więc na ocenie prawidłowości zmienianej decyzji (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 254/17, LEX nr 2611773; wyrok NSA z 16 września 2021 r., II OSK 1239/21, LEX nr 3332133.).

7. W pierwszej kolejności, Sąd zaakceptował ocenę organów obu instancji

co do istnienia podstaw do wydania decyzji zmieniającej decyzję Wojewody Małopolskiego z 27 lipca 2012 r. nr 4/12.

7.1. Minister prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej,

w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Co za tym idzie, w pełni uzasadnione jest,

w przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dokonanie jego zmiany, na podstawie art. 36a ustawy – Prawo budowlane, poprzez zmianę decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że przepis ten ma na celu przede wszystkim możliwość wprowadzenia do projektu budowlanego niezbędnych

z punktu widzenia inwestora "korekt". Potrzeba zmiany rozwiązań projektowych może się bowiem ujawnić już po zatwierdzeniu projektu budowlanego.

7.2. Należało również wziąć pod uwagę, że w kontrolowanym postępowaniu zmiana ZRID polegała na zmianie liczby i parametrów ekranów akustycznych i związanej z tym zmianie nasadzeń zieleni pnącej oraz zmianie lokalizacji punktów pomiarowych hałasu w ramach analizy porealizacyjnej. Powyższe korekty wyniknęły z nowelizacji rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. nr 120, poz. 826), dokonaną z dniem 23 października 2012 r. na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r.(Dz. U. z 2012 r. poz. 1109). Zmiana normatywna w tym zakresie skutkowała zmianą zakresu oddziaływania przedsięwzięcia w zakresie uciążliwości akustycznych na tereny przyległe. W efekcie zakres koniecznych działań inwestycyjnych, które należy przedsięwziąć celem ograniczenia negatywnych oddziaływań ulega zmianie. Okoliczności te stanowiły zatem wystarczające uzasadnienie do merytorycznego rozpoznania podania inwestora

o zmianę ZRID w zakresie objętym zamiennym projektem budowlanym, który inwestor przedłożył do wniosku o zmianę ZRID.

8. Sąd zweryfikował również przebieg kontrolowanego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo poinfomowały strony o wszczętym postępowaniu, pouczając o prawie do składania wniosków, uwag

i zastrzeżeń, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. W szczególności organ

I instancji w drodze zawiadomienia oraz obwieszczenia poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany ZRID. W obwieszczeniu i zawiadomieniu organ wojewódzki poinformował o miejscu, gdzie strony mogą zapoznać się z dokumentacją sprawy oraz o możliwości składania uwag i wniosków. Wojewoda Małopolski zwrócił się również do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia drogowego, stosownie do art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, ze. zm.; dalej: ustawa ocenowa). W toku postępowania uwzględniono również żądanie organu środowiskowego dotyczące zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w sprawie przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia drogowego, o którym mowa w w art. 90 ust. 2 pkt 2 ustawy ocenowej. Po przeprowadzeniu ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie postanowieniem z 29 maja 2020 r. uzgodnił warunki realizacji ww. przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji. Organ I instancji po zebraniu materiału dowodowego wydał decyzję, doręczył ją inwestorowi oraz zawiadomił pozostałe strony i jej wydaniu (zawiadomieniem

i obwieszczeniem). O skuteczności tych trybów świadczyło wniesienie odwołań przez skarżącą S.W., jak również przez Ł.W., A.G., P. G., E.G., D. K. i K. K.. Organ odwoławczy rozpoznał sprawę w granicach swoich kompetencji i wydał zaskarżoną decyzję, którą następnie prawidłowo wprowadził do obrotu prawnego.

9. Z wniesionych odwołań, jak również ze skargi S. W. wynika, że zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była zasadność realizacji ekranów akustycznych EL-10, EL-11 i EL-12 w ciągu ul. [...] – w szczególności EL-11, zlokalizowanego w pobliżu działki skarżącej.

9.1. W ocenie Sądu, Minister prawidłowo wyjaśnił, że organy architektoniczno-budowlanej, nie mogą decydować w sposób dowolny o lokalizacji ekranów akustycznych i innych urządzeń służących ochronie środowiska, jeśli taki obowiązek nie wynika z wydanych dla inwestycji uzgodnień środowiskowych. Ochronie akustycznej podlegają określone rodzaje terenów, dla których obowiązują określone dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku. Słusznie organ odwoławczy podniósł, że aby dokonać wyboru optymalnych rozwiązań chroniących przed negatywnym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia koniecznym było powtórzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i ocena przedsięwzięcia na podstawie aktualnych, rzeczywistych okoliczności. Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 1 ustawy ocenowej, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej).

9.2. Sąd zgodził się z twierdzeniem organu odwoławczego, że kwestia lokalizacji oraz parametrów technicznych ekranów akustycznych była przedmiotem analizy RDOŚ

w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko. W ramach przeprowadzonego postępowania RDOŚ przeanalizował oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko w zakresie emisji hałasu. Obliczenia wykazały, w których lokalizacjach istnieje konieczność zastosowania środków ochrony akustycznej w celu dotrzymania wymaganych przepisami prawa dopuszczalnych poziomów hałasu. Z postanowienia uzgadniającego wynika również, że przeprowadzona analiza akustyczna i rozkład poziomów hałasu zostały sporządzone zgodnie z obowiązującymi metodykami obliczeń, wobec czego Minister nie miał podstaw do kwestionowania uzyskanych wyników.

W postanowieniu uzgadniającym, RDOŚ nałożył na inwestora obowiązek wykonania ekranów akustycznych w celu zminimalizowania oddziaływania hałasu na terenach chronionych akustycznie, wskazując jednocześnie lokalizację i parametry techniczne ekranów. Zaproponowane rozwiązania akustyczne, zapewnią dotrzymanie wartości dopuszczalnych poziomów hałasu na najbliższych terenach chronionych pod względem akustycznym w rejonie analizowanego układu drogowego. Z postanowienia RDOŚ wynikało, że konieczność budowy ekranów akustycznych EL-10, EL-11 i EL-12 wynika z przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach objętych ochroną akustyczną. W raporcie przeprowadzono analizę wielokryterialną w zakresie ustalenia optymalnych metod oraz środków ochrony przed hałasem. Z analizy wynika,

że najkorzystniejszym rozwiązaniem na analizowanym odcinku drogi są ekrany akustyczne. Z zawartej w raporcie Tabeli 7 pn.: "Wyniki obliczeń równoważnego poziomu dźwięku w receptorach dla 2020 i 2030 r.", w punktach immisji hałasu znajdujących się przy budynkach zlokalizowanych w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, które mają być chronione ekranami akustycznymi EL-10 (punkty 80 i 81), EL-11 (punkty 82, 83 i 84) oraz EL-12 (punkty 85 i 86) przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu bez zastosowania ekranów wyniosą pkt 80 - od 0,3 do 1,4 dB; pkt 81 - 0,5 dB; pkt 82 - od 0,5 do 1,6 dB; pkt 83 - od 4,0 do 6,1 dB; pkt 84 - od 0,3 do 0,5 dB; pkt 85 - od 0,1 do 0,8 dB; pkt 86 - od 0,2 do 2,3 dB. Przewidywane oddziaływania akustyczne wymagają zastosowania działań minimalizujących w celu zapewnienia dochowania na terenach chronionych akustycznie odpowiednich standardów jakości środowiska. Skuteczność zastosowanych rozwiązań zostanie przeanalizowana w ramach analizy porealizacyjnej, której obowiązek wykonania (m.in. w miejscu posadowienia ekranów akustycznych EL-10, EL-11 i EL-12) został nałożony w pkt I.3 postanowienia uzgadniającego. Trafnie Minister podkreślił, że również w opinii sanitarnej z 8 maja 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Dąbrowie Tarnowskiej wskazał na konieczność realizacji sporych ekranów akustycznych, podnosząc, że "z punktu widzenia warunków higieniczno-sanitarnych i ochrony zdrowia ludzkiego tereny zabudowy mieszkaniowej, zlokalizowane w sąsiedztwie trasy drogowej są newralgiczne i powinny podlegać szczególnej ocenie i ochronie. Kluczowe znaczenie ma kwestia optymalnego zabezpieczenia ww. terenów przed negatywnymi oddziaływaniami w zakresie hałasu zarówno w fazie realizacji jak i eksploatacji przedsięwzięcia".

9.3. Sąd miał również na uwadze, że podczas postępowania w sprawie ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, każdy zainteresowany właściciel nieruchomości mógł zgłosić swoje zastrzeżenia, podlegające rozpatrzeniu przez RDOŚ w Krakowie. Skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w toku tej procedury, jednak RDOŚ nie zgodziła się z uwagami skarżącej, albowiem bowiem potrzeba zamontowania ekranów akustycznych wynikła z przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu

na terenach objętych ochroną akustyczną.

9.4. W ocenie Sądu, Minister prawidłowo przyjął, że postanowienie uzgadniające wydane przed RDOŚ wiąże Wojewodę orzekającego w sprawie zmiany ZRID, co wynika wprost z art. 92 ustawy ocenowej. W literaturze podnosi się, że organ wydający ZRID "nie może przyjmować innych ustaleń niż poczynione w postanowieniu" uzgadniającym (B. Rakoczy [w:] Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, Warszawa 2010, art. 92). Z zarzutów skarżącej wynika,

że Minister miał nie dokonać weryfikacji merytorycznej postanowienia RDOŚ w sprawie uzgodnienia inwestycji.

9.4.1. Należy zatem przypomnieć, że postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jest niezaskarżalne z mocy art. 90 ust. 8 ustawy z 2008 r. ocenowej, a co wynika z wyłączenia stosowania art. 106 § 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że nie może to jednak oznaczać, że postanowienie

to będzie w ogóle wyłączone z kontroli instancyjnej. Możliwość kwestionowania tego postanowienia będzie dostępna dla stron tego postępowania dopiero w odwołaniu

od decyzji organu I instancji (art. 142 k.p.a.). W konsekwencji zakres rozstrzygania sprawy o wydanie pozwolenia na budowę w postępowaniu odwoławczym będzie faktycznie rozszerzony w stosunku do postępowania pierwszoinstancyjnego (zob. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2544/11, LEX nr 1138181). Ma to mianowicie związek z koniecznością uwzględnienia obowiązków, które na każde państwo członkowskie UE w zakresie zagwarantowania udziału społeczeństwa nakładają postanowienia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r.

w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne

i prywatne na środowisko (Dz.Urz.UE.L 26 z 28 stycznia 2012 r., Nr 26, str. 1). Art. 11 ust. 1 ww. dyrektywy stanowi, że państwa członkowskie są zobowiązane zapewnić, by zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym, członkowie zainteresowanej społeczności: a) mający wystarczający interes lub ewentualnie; b) podnoszący naruszenie prawa, gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego, mieli dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą, by zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, działań lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa. Jednocześnie, państwa członkowskie ustalają, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, działania lub zaniechania (art. 11 ust. 2 dyrektywy).

Nie powinno budzić wątpliwości, że powyższe uprawnienie należy odnosić do "procedur podejmowania decyzji dotyczących środowiska, o których mowa w art. 2 ust. 2"

(art. 6 ust. 2 dyrektywy). Oznacza to, że dotyczy ono zarówno oceny oddziaływania na środowisko, jak i procedury krajowej, z którą została ona zintegrowana (udzielanie zezwolenia na inwestycję). Postanowienia przywołanej dyrektywy 2011/92UE tworzą zatem prawo do zakwestionowania decyzji, działań lub zaniechań stanowiących część oceny oddziaływania na środowisko i procedury krajowej, która została zintegrowana

z oceną oddziaływania na środowisko. Z orzecznictwa TSUE jednocześnie wynika, że

o ile nie wyklucza się, by członkowie zainteresowanej społeczności mogli w toku postępowania prowadzonego przed organami administracji wnieść formułowane przez siebie zarzuty, to istotą wymagania określonego w art. 11 dyrektywy 2011/92/UE jest nie tyle zapewnienie kontroli tychże zarzutów w toku postępowania administracyjnego, ile przyznanie ww. podmiotom prawa do podważenia przed sądem zgodności rozstrzygnięcia z prawem pod względem materialnym lub formalnym, w szczególności w takim jego aspekcie, który wiąże się z oceną skutków wywieranych na środowisko przez przedsięwzięcie mogące mieć istotny wpływ na to środowisko (por. wyrok TSUE

z 15 października 2015 r., C-137/14, Komisja p. Niemcom, ECLI:EU:C:2015:683). O ile zatem, nakazane jest objęcie postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska kontrolą przez organ odwoławczy, o tyle zakresu tejże kontroli nie powinno się utożsamiać z zakresem merytorycznego postępowania, jakie w odniesieniu do tego rozstrzygnięcia mogłoby być prowadzone, gdyby postępowanie uzgodnieniowe wskutek złożenia zażalenia było przeprowadzane przez organ wyższego stopnia względem regionalnego dyrektora ochrony środowiska (ponowne rozpoznanie sprawy). Zasadnicze znaczenie dla analizowanej kwestii ma możliwość postawienia przez stronę decyzji o zezwoleniu na realizację przedsięwzięcia zarzutu, że ocena skutków wywieranych na środowisko została przeprowadzona nieprawidłowo oraz uprawnienie do objęcia tejże decyzji z tego względu kontrolą sądu administracyjnego, która

w sytuacji wniesienia skargi na decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zostaje wdrożona na warunkach przewidzianych w art. 134 § 1

i art. 135 p.p.s.a. W przypadku, gdy zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uprawnienia przewidziane w dyrektywie 2011/92/UE w toku postępowania administracyjnego realizują się poprzez możliwość zgłaszania uwag i zastrzeżeń w postępowaniu prowadzonym przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz możliwości formułowania zarzutów w stosunku do postanowienia tego organu. Okoliczność, że kontrola instancyjna decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej obejmuje wskazane postanowienie, nie sprzeciwia się jednakże temu, by kompetencja kontrolna organu odwoławczego była węższa aniżeli kompetencja przysługująca organowi badającemu oddziaływanie inwestycji na środowisko i określającemu warunki realizacji przedsięwzięcia (zob. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., II OSK 3308/17, LEX nr 2462892).

9.4.2. W odwołaniu wniesionym przez skarżącą wskazano, że przyczyną niezadowolenia z decyzji jest konieczność montażu ekranu akustycznego EL11, który ma zostać usytuowany w bezpośrednim sąsiedztwie mojej jej ([...]) i obejmie swoim zasięgiem część mojej działki oraz dwóch działek sąsiednich, z których jedna stanowi dojazd do pól rolnych, a druga jest działką niezabudowaną rolniczą. Można zatem stwierdzić, że odwołanie w swej istocie dotyczyło treści postanowienia RDOŚ.

9.4.3. Wbrew zarzutom skargi, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister przeprowadził kontrolę legalności spornego postanowienia RDOŚ. Organ odwoławczy wskazał najpierw, że kontrola ta jest ograniczona do stwierdzenia ewidentnych błędów powodujących, że wydana w oparciu o uzgodnienie środowiskowe decyzja byłaby sprzeczna z prawem. Podobnie jak raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia

na środowisko, tak i postanowieniu uzgadniającemu wydawanemu w trybie art. 90 ust. 1 ustawy ocenowej, przysługuje bowiem szczególna wartość dowodowa, która wynika

z kompleksowego charakteru analizy przedstawionego do zatwierdzenia przedsięwzięcia. Prawidłowo zatem Minister przyjął, że tylko po stwierdzeniu błędów

w postępowaniu przed organem badającym oddziaływanie inwestycji na środowisko, mających wpływ na wynik sprawy, mógłby wstrzymać się z wydaniem decyzji

w przedmiocie ZRID, nie może natomiast zastępować merytorycznie takiego organu

i modyfikować postanowienia uzgadniającego warunki środowiskowe (zob. wyrok NSA z 28 lipca 2021 r., II OSK 974/21). RDOŚ jest wyspecjalizowanym organem ochrony środowiska oraz przyrody przez co polemika z ustalonymi przez niego warunkami realizacji inwestycji nie może sprowadzać się do ogólnego zakwestionowania zajętego przez niego stanowiska (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r., II OSK 2343/17). W tym kontekście normatywnym organ odwoławczy wskazał wprost, że przeprowadził stosowną do sprawowanej funkcji kontrolę postanowienia uzgadniającego. W jej efekcie doszedł do wniosku, iż rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska Ministra, który nie dopatrzył się błędów

w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem postanowienia uzgadniającego. Słusznie Minister zaznaczył, że w ramach postępowania odwoławczego nie jest uprawniony do oceny postanowienia uzgadniającego pod kątem szczegółowych uregulowań merytorycznych w nim zawartych – jak już bowiem wyżej wyjaśniono, jego kognicja do weryfikacji postanowienia uzgadniającego jest ograniczona do ewidentnych, istotnych błędów, nie ma zaś polegać na ponownym rozpoznaniu sprawy. Dlatego też Sąd nie miał podstaw aby dyskwalifikować stanowisko Ministra, który stwierdził,

że stanowisko RDOŚ jest oparte na rzeczowych argumentach i nie nosi cech dowolności, a z treści postanowienia uzgadniającego wynika, że właściwie

i w przekonujący sposób omówiono w nim kwestie dotyczące poszczególnych ekranów akustycznych, przy wzięciu pod uwagę wszystkich okoliczności mogących mieć realny wpływ na zapewnienie właściwego stanu ochrony akustycznej trenów i budynków tego wymagających.

9.4.4. Dodatkowo zasadnie organ wskazał, iż jedynie kontrraportem można byłoby podważyć ustalenia raportu przedłożonego przez inwestora, jak również Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, przez przedstawienie równie kompleksowej analizy uwarunkowań przyrodniczych, sporządzonej przez specjalistów posiadających wiedzę w danej dziedzinie, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora (por. wyroki NSA z 25 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1642/13 i z 20 marca 2014 r., sygn. akt

II OSK 2564/12,). W niniejszej sprawie skarżąca "kontrraportu", (tj. opracowania

o cechach raportu) nie przedłożyła.

9.4.5. Uznając, że wydana przez Wojewodę zmiana ZRID poprzedzona została prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na etapie ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, Minister przeprowadził zatem kontrolę postanowienia uzgadniającego, wydanego przez RDOŚ.

9.5. Odnosząc się do szczegółowych zagadnień dotyczących lokalizacji spornych ekranów akustycznych, Minister trafnie zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem RDOŚ, konieczność budowy ekranów ww. akustycznych wynika z przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach objętych ochroną akustyczną. Opierając się na zebranym w sprawie materiale dowodowym, organ odwoławczy wskazał na dwa argumenty,

w wyniku których analizy akustyczne przeprowadzone na etapie postępowania

w sprawie zmiany ZRID, wykazały występowanie przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu, a tym samym konieczność budowy zabezpieczeń akustycznych.

9.5.1. Po pierwsze, termin oddania obwodnicy Dąbrowy Tarnowskiej do użytkowania uległ znaczącemu przesunięciu w czasie, tym samym zmianie uległy horyzonty czasowe, dla których wykonywane są analizy akustyczne. Na etapie opracowania pierwotnej dokumentacji, stanowiącej podstawę wydania ZRID, przyjęto horyzont czasowy o ok. 10 lat wcześniejszy niż obecnie (2030 r.), w wyniku którego oszacowano, że średniodobowe natężenia ruchu na nowoprojektowanym odcinku ul. [...] wynosić będą nieco poniżej 3.000 pojazdów na dobę. Bazując jedynie na wynikach

z GPR (Generalny Pomiar Ruchu), bez wnikliwych analiz ruchu, zauważyć można,

że odnotowany przyrost natężeń ruchu na poziomie ok. 5% w skali roku w okresie dodatkowych 10 lat zwiększa natężenia ruchu na przedmiotowym odcinku do ponad 5.000 pojazdów na dobę, co znajduje potwierdzenie w obowiązującej prognozie ruchu dla obwodnicy Dąbrowy Tarnowskiej. Nawet po oddaniu do użytku obwodnicy Dąbrowy Tarnowskiej, nie należy bagatelizować funkcji przedmiotowego odcinka ul. Piłsudskiego i koniecznym jest wzięcie pod uwagę faktu, że nowy przebieg ul. Piłsudskiego,

ze względu na swoją lokalizację, pełnić będzie bardzo istotny element komunikacyjny miasta, stanowiąc pierwszy od strony południowej łącznik pomiędzy układem dróg miasta, a ciągiem komunikacyjnym nowej drogi krajowej nr 73 (obwodnicy Dąbrowy Tarnowskiej) w relacji Tarnów-Kielce. Budowa obwodnicy miasta odciąży miasto

z ruchu tranzytowego, jednakże nie oznacza to, iż ruch z/do miasta nie będzie odbywał się wcale lub będzie śladowy na co wskazują nie tylko prognozy ruchu, ale przeprowadzane pomiary ruchu drogowego, w tym m.in. prowadzony regularnie co pięć lat Generalny Pomiar Ruchu. Przyjęto, że w 2030 r. średniodobowe natężenie ruchu

w początkowej, południowej części obwodnicy wyniesie ok. 16.850 pojazdów na dobę,

z czego ok. 5.300 pojazdów stanowić będą pojazdy poruszające się w relacji: centrum Dąbrowy Tarnowskiej-Tarnów (z wykorzystaniem łącznika w postaci ul. [...]). Tym samym nieruchomość skarżącej nadal będzie sąsiadowała z głównym wjazdem

do miasta. Ponadto zmiana klasyfikacji ul. [...] z drogi krajowej na gminną,

nie może być bezpośrednio utożsamiana ze spadkiem natężeń ruchu na przedmiotowym odcinku drogi będącym w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości.

9.5.2. Po drugie, zastosowano skorygowany współczynnik redukcji hałasu wynikającego z zastosowania nawierzchni SMA8. W aktualnie przeprowadzonej analizie przyjęty do obliczeń współczynnik redukcji wynosi -2 dB, podczas gdy

w analizach akustycznych przeprowadzanych na etapie wydawania ZRID przyjęto współczynnik -3 dB. Zmniejszenie wartości współczynnika z -3 dB na -2 dB w praktyce skutkuje zmianą wyniku analizy wykazując wyższe poziomy hałasu. Dodatkowo podano, że stosowanie nawierzchni zmniejszających poziom hałasu (jak np. SMA8)

w połączeniu z analizą ich skuteczności nie było przed laty powszechnie praktykowane w Polsce i na świecie. Dopiero szereg pomiarów, badań i analiz przeprowadzonych

w ostatnich latach na zrealizowanych i oddanych do użytku odcinkach dróg w Polsce i na świecie pozwolił wykazać, iż w praktyce długoterminowa skuteczność nawierzchni jest nieco mniejsza niż pierwotnie zakładano, co automatycznie determinuje konieczność obniżenia parametrów redukujących poziom hałasu na etapie modelowania i analiz poziomu hałasu. Wskazano ponadto, że dojazd z ul. [...] do ronda odbywać się będzie z prędkości poniżej 50 km/h, co będzie skutkowało minimalizacją redukcji emisji hałasu wynikającej z zastosowania nawierzchni SMA8 (przyjmuje się, że do prędkości 50 km/h głównym źródłem hałasu jest silnik pojazdu).

W związku z powyższym na spornym odcinku inwestycji nie nastąpi redukcja hałasu rzędu - 2dB wynikająca z zastosowania nawierzchni SMA8. Dodano, że wyniki analizy akustycznej mogą być obarczone pewnym błędem, dlatego też mając na uwadze zasadę przezorności, konieczne będzie sporządzenie analizy porealizacyjnej, która ma na celu weryfikację dokładności prognoz akustycznych i prognoz natężenia ruchu, określić rzeczywistą wartość równoważnego poziomu dźwięku w środowisku,

czy pozwolić na wyznaczenie rzeczywistej skuteczności podjętych działań ochronnych

i wskaże ewentualną konieczność podjęcia dodatkowych działań. Wyniki tych pomiarów posłużą do kalibracji modelu akustycznego na podstawie, którego wykonane zostaną ponowne obliczenia rozprzestrzeniania się hałasu.

9.5.3. Skarżąca celnie wskazała, że przedstawiona w poprzedzających akapitach argumentacja odpowiada stanowisku inwestora wnioskującego o zmianę ZRID. Minister wyjaśnił przy tym, że to inwestor jest kreatorem spornej inwestycji drogowej, jak również, że jest nim podmiot wyspecjalizowany i posiadający odpowiedną wiedzę fachową. W ocenie Sądu, takie działanie organu – wbrew zarzutom skargi – nie stanowiło naruszenia art. 7, art. 77 ani art. 107 k.p.a. Przede wszystkim, istotna część powyższych rozważań dotyczyła okoliczności związanych z pierwotnym projektem zatwierdzonym ZRID z 2012 r. Wobec tego, dopóki nie wykaże się, że stanowisko inwestora byłoby sprzeczne z materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu poprzedzającym wydanie tamtego ZRID, to prawidłowo organy dały wiarę stanowisku inwestora. Odnosząc się do pozostałej argumentacji, a zatem zwłaszcza prognoz ruchu i skutków zastosowania wybranej nawierzchni, należy natomiast przypomnieć, że organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku

w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się

w granicach wyznaczonych przez prawo (zob. wyrok NSA z 3 września 2014 r., II OSK 1730/14, LEX nr 1664490). Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz

z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku

o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku (por. wyrok WSA w Warszawie

z 27 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 866/19, LEX nr 3079662). Posiłkując się wyjaśnieniami inwestora, organ zrealizował zatem funkcję uzasadnienia decyzji administracyjnej, jaką jest wyjaśnienie stronom całokształtu okoliczności sprawy. W ocenie Sądu,

w warunkach postępowania w sprawie zmiany ZRID takie działanie nie budzi wątpliwości co do jego zgodności z prawem.

9.5.4. Ocenę tę wzmacnia dodatkowo tożsamość inwestora, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – centralny organ administracji rządowej, niewątpliwie fachowy i wyspecjalizowany podmiot, do którego ustawowych zadań należy m.in. wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych, realizacja budżetu państwa w zakresie dróg krajowych, współudział w realizacji polityki transportowej w zakresie dróg, gromadzenie danych i sporządzanie informacji o sieci dróg publicznych, zarządzanie ruchem na drogach kraj ustawy owych czy też przygotowanie dróg krajowych na potrzeby obrony państwa (zob. art. 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376, ze zm.). W związku z tym inwestor nie realizuje w sprawie własnego "prywatnego" interesu, ale działa w interesie publicznym.

9.5.5. W skardze wskazano również, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia celu Unii Europejskiej, którym – w ocenie skarżącej - jest zakaz sprzedaży pojazdów z silnikami spalinowymi (w tym zupełny zakaz od 2035 r.). W ocenie skarżącej oznacza to, że silnik taki przestanie być źródłem hałasu. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy wskazać, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywała żadna nadająca się do bezpośredniego stosowania norma prawna zakazująca uwzględnienia dźwiękowego wpływu silników spalinowych na środowisko w kontekście inwestycji infrastrukturalnych. Dopóki prawodawca unijny albo krajowy nie wprowadzi takiej normy do porządku prawnego, to wszelkie cele, polityki czy zamierzenia organów władzy publicznej, w tym organów Unii Europejskiej nie odnoszą bezpośredniego skutku

w procedurze stosowania prawa. W toku kontrolowanego postępowania należało ocenić, czy projekt zmienny nie narusza prawa, nie zaś czy jest zgodny

z dalekosiężnymi zamierzeniami władzy publicznej. Należy również zauważyć,

że (potencjalny) zakaz sprzedaży nowych pojazdów napędzanych silnikiem spalinowym nie oznacza, że pojazdy tego rodzaju sprzedane przed wejściem w życie tego zakazu zostaną zlikwidowane. Logicznie należy zatem dopuścić możliwość ich ruchu po drogach publicznych. Dodatkowo Sąd podkreśla, że proces inwestycyjny obejmujący sporne ekrany akustyczne ma objąć analizę porealizacyjną, która zweryfikuje słuszność

9.6. Zatem prawidłowo stwierdzono w toku kontrolowanego postępowania,

że postanowienie uzgadniające w sposób jednoznaczny wskazuje na zobowiązanie inwestora do budowy ekranów akustycznych w wskazanych lokalizacjach. Zadaniem projektanta, jak również zarządcy drogi jest zaprojektowanie drogi oraz zabezpieczeń akustycznych, które pozwolą dotrzymać poziom dopuszczalny hałasu na terenach podlegających ochronie akustycznej. Zarządca drogi zgodnie z przepisami prawa nie powinien dopuszczać do przekroczeń poziomów dopuszczalnych hałasu poza pas drogowy, jeśli występują miejsca podlegające takiej ochronie. Analiza akustyczna obejmowała cały odcinek obwodnicy wraz z wszystkimi przebudowywanymi odcinkami dróg w zakresie inwestycji, w tym również odcinek ul. [...]. Minister prawidłowo stwierdził, że nie ma podstaw, aby poddawać pod wątpliwości wyniki dokonanych analiz, badań i prognoz.

9.7. Rację miał Minister również wtedy, gdy zaprzeczył twierdzeniom odwołujących się, że ich zastrzeżenia odnośnie planowanych ekranów akustycznych, zgłoszone

w trakcie ponownej oceny oddziaływania na środowisko, zostały zignorowane. Uwagi

i wnioski skarżącej oraz innego odwołującego się zostały rozpoznane zgodnie

z procedurą dotyczącą ponownej oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. RDOŚ w uzasadnieniu postanowienia uzgadniającego przedstawił jasne stanowisko dotyczące konieczności realizacji spornych ekranów akustycznych. Według Ministra, uzasadnienie postanowienia uzgadniającego pozwala na poznanie motywów, które przesądziły o konieczności realizacji kwestionowanych ekranów akustycznych

i odrzuceniu argumentacji stron. Samo niezadowolenie stron z rozstrzygnięcia organu nie jest dostatecznym powodem uwzględnienia odwołań, jeżeli zarzuty odwołań nie mają prawnego uzasadnienia.

9.8. Sąd podzielił ponadto pogląd Ministra co do zarzutu preferowania interesu inwestora kosztem słusznego interesu właściciela nieruchomości. Trafnie zauważono, że interes faktyczny skarżących, który można racjonalnie uzasadnić, nie stanowi podstawy skutecznego żądania stosownych czynności od organu administracji. Skarżący są wprawdzie bezpośrednio zainteresowana zaniechaniem budowy ekranów akustycznych na wysokości ich nieruchomości, nie mogą jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W tym miejscu zasadne wydaje się przypomnienie, że to projektant odpowiada za opracowanie projektu inwestycji w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania, a nie organ administracji architektoniczno-budowlanej. Projektant jest osobą, na której spoczywa odpowiedzialność za konstrukcję drogi i użycie takich rozwiązań, aby te nie zagrażały zdrowiu i życiu ludzkiemu.

10. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji prawidłowo oceniono interes prawny skarżącej S.W.

10.1. Minister wskazał, że na działce skarżącej ochronie akustycznej podlega budynek mieszkalny i w odniesieniu do budynku zostały wykonane analizy poziomów hałasu oraz dobrano stosowne zabezpieczenia akustyczne, które pozwolą obniżyć poziom występującego hałasu. Największe zbliżenie przedmiotowego budynku

do projektowanego ekranu akustycznego (elewacja wschodnia) wynosi min. 2,5 m - 3,0 m. Budynek posiada zlokalizowane przynajmniej na trzech elewacjach (południowa, północna i wschodnia) okna oraz wejście od strony zachodniej. Mając na uwadze różnorodność kierunków wiatru przewietrzanie budynku będzie zachowana. Minister odniósł się również do zarzutu poczucia zamknięcia, odizolowania oraz zasłonięcia domu i zwiększenia ryzyka włamania lub niepowołanego korzystania przez osoby trzecie, jak również zaciemnienia części działki. Organ odwoławczy wskazał ponownie, że to projektant odpowiada za opracowanie projektu inwestycji w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania, a nie organ administracji architektoniczno-budowlanej,

a po drugie, że w toku ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko analizowano wpływ inwestycji (planowanych ekranów akustycznych) na środowisko

i ludzi. Organ dodał, iż projektowany ekran jest ekranem transparentnym, dodatkowo zlokalizowanym wzdłuż wschodniej granicy działki. Minister wyjaśnił również,

że odpowiedzialność za utrzymanie i ewentualną naprawę ekranów ponosi zarządca drogi, a nie właściciel nieruchomości. Organ prawidłowo ocenił również, że należąca

do skarżącej działka [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Wyczerpująco organ odniósł się także do zgłaszanej przez skarżącą alternatywy dla ekranu akustycznego (tj. wymiany stolarki okiennej), wskazując, że nie jest to środek reedukacji hałasu w środowisku. Minister słusznie przypomniał, że inwestor proponował skarżącej zmianę rozwiązań w układzie ekranu akustycznego zmniejszając zakres ekranu

o strony południowej eliminując równocześnie konieczność budowy bramy w ekranie na wysokości ww. działki [...], co mogło zostać zakwalifikowane jako nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego, jednak skarżąca nie wyraziła zgody na to rozwiązanie. Minister odniósł się ponadto do problemów dotyczących odwodnienia, podziału działki oraz uszkodzenia ogrodzenia, prawidłowo podnosząc, że zagadnienia te nie mają wpływu na wynik sprawy, albowiem odnoszą się do prawomocnej decyzji ZRID, nie zaś do wydanej w tym postępowaniu zmiany ZRID.

10.2. W ocenie Sądu, przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło również

do naruszenia art. 84 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Zgodnie z tym przepisem, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W odpowiedzi na skargę Minister trafnie wskazał, że nie było podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego

w zakresie akustyki. Przeprowadzenie tego dowodu nie dotyczy okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia, skoro zmiana ZRID w zakresie ochrony akustycznej nastąpiła zgodnie

z postanowieniem uzgadniającym RDOŚ. W ocenie Sądu, RDOŚ posiada szczególne uprawnienie w zakresie badania wpływu inwestycji infrastrukturalnych na środowisko,

w tym na człowieka. W sytuacji, gdy stan faktyczny nie wymaga ekspertyzy, ale jedynie oceny w świetle posiadanej wiedzy w zakresie właściwości organu, zbędne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2022 r., II OSK 945/19, LEX nr 3335790).

10.3. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia § 178 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U.

z 2016 r. poz. 124). Należy przypomnieć, że z tego przepisu wynika przede wszystkim to, że jeżeli prognozowane poziomy hałasu i wibracji przekraczają wartości dopuszczalne określone w przepisach odrębnych, przy projektowaniu drogi powinno się zaplanować zastosowanie odpowiednich środków ochrony. Raz jeszcze należy przypomnieć, że obowiązek zastosowania środków ochrony w postaci ekranu akustycznego przy działce skarżącej wynika z postanowienia uzgadniającego RDOŚ

z 29 maja 2020 r. Minister trafnie przypomniał, że skoro przeprowadzona analiza oddziaływania akustycznego wykazała, że na omawianym terenie prognozowane poziomy hałasu przekraczają dopuszczalne wartości określone w przepisach odrębnych, to nie można było uznać, że budowa takiego ekranu lub rezygnacja z jego budowy, zależy wyłącznie od woli inwestora. Skoro ekrany akustyczne są urządzeniami ochrony obiektów i obszarów przed hałasem to ich usytuowanie nie wynika z woli inwestora, lecz z przeprowadzonej w postępowaniu środowiskowym analizy oddziaływania projektowanej inwestycji drogowej pod kątem emitowanego hałasu. Na istnienie tej zależności wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 września 2012 r. (II OSK 1975/12, LEX nr 1361620).

11. Zarzuty skargi okazały się zatem niezasadne. Sąd nie stwierdził również aby przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło do innych uchybień, które uzasadniałyby uchylenie tego postanowienia lub stwierdzenie jego nieważności. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w sentencji.