Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 921/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1 pkt3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 693/15 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 693/15 oddalił skargę A.W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 17 listopada 2014 r. E.W., M.O., K.K. oraz J.L. wystąpiły do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pszczynie z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie legalności budowy bramy posadowionej w poprzek ul. K. w P.

Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dokonał oględzin przedmiotowego terenu, zgromadził niezbędne dokumenty w tym wypisy z planu miejscowego, dokumentację zdjęciową, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]działając na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) nakazał inwestorowi A.W. rozbiórkę wykonanego bez wymaganego zgłoszenia wygrodzenia umiejscowionego w poprzek drogi gminnej (ul. K.) na terenie działek o numerach [...], [...] i we fragmencie na działce nr [..] w P. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych ustalono, że inwestor A.W. na terenie wymienionych powyżej działek wykonała na betonowym fundamencie wygrodzenie wraz z furtką o długości 5,05 m i wysokości 1,48 m. Wygrodzenie to wykonano w listopadzie 2014 r. bez uprzedniego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Wygrodzenie rozpoczyna się bezpośrednio przy ścianie budynku inwestora. Ustalono, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zajęte pod wygrodzenie działki (nr [...], [...], [...]) znajdują są na terenie oznaczonym symbolem 9 MNI i 15 MNI - tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz KD - tereny komunikacji - drogi dojazdowe. Wykazano, że ul. K. w P. została zaliczona do dróg publicznych uchwałą nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. W piśmie z dnia 2 lutego 2015 r. Burmistrz Pszczyny wyjaśnił, że w stosunku do działki nr [...] nie może zająć stanowiska, czy stanowi ona całość techniczno- użytkową z pozostałymi działkami gminnymi zajętymi pod drogę - ulicę K., ponieważ jej sąsiednie działki o nr [...], [...] oraz [...] nie są własnością gminy Pszczyna, natomiast działka nr [...] stanowi własność A.W. Gmina Pszczyna podjęła czynności w przedmiocie nabycia własności części działki nr [...] trwale zajętej pod drogę gminną, jednakże decyzją Wojewody Śląskiego odmówiono uwłaszczenia tej działki na rzecz gminy Pszczyna. Wobec bezspornie zrealizowanego przedmiotowego wygrodzenia bez wymaganego zgłoszenia, tj. wykonania kwestionowanej inwestycji z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgodnie z którym budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia i wobec braku możliwości legalizacji tej inwestycji, należało orzec jak w sentencji decyzji. Organ powołał się w tym zakresie na ustalenia, że ul. K. została zaliczona do dróg publicznych. Warunkiem koniecznym do legalizacji jest zgodność wykonanego bez zgłoszenia obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z obowiązującym planem miejscowym. Wobec braku takiej zgodności w analizowanej sprawie nakaz rozbiórki jest w pełni uzasadniony.

W odwołaniu od powyższej decyzji A.W. zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji oraz naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia. Pojęcie "miejsce publiczne" nie zostało zdefiniowane w słowniczku wyrażeń ustawowych (art. 3) ww. ustawy, zatem organ odwołał się do Małego Słownika Języka Polskiego w którym "miejsce publiczne" zdefiniowane zostało jako "miejsce dostępne dla wszystkich", zaś samo "publiczny" objaśnia się w szczególności następująco: dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, dostępny dla wszystkich, ogólny, nieprywatny. Według Słownika Języka Polskiego Wyd. PWN str. 157 – "miejsce publiczne" to "pomieszczenie lub teren przeznaczone dla publiczności, dla ogółu np. teatr, restauracja, park, ulica". Organ zwrócił uwagę, że także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pojęcie "miejsce publiczne" musi uwzględniać powszechną, ogólną dostępność danego miejsca oraz podkreśla się, że tereny należące do jednostek samorządu terytorialnego przeznaczone pod infrastrukturę miejską "z natury swej są miejscem publicznym". Organ przywołał w tym zakresie wyrok NSA z dnia 18 października 2005 r. sygn. akt II OSK 196/05 i wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 821/10. W art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego chodzi o drogę w rozumieniu miejsca publicznego (powszechnie dostępnego), a nie wyłącznie o drogę w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, w tym droga wewnętrzna może stanowić inne miejsce publiczne w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego pod warunkiem, że ma do niej dostęp nieograniczona ilość osób korzystających z niej (tak np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 340/13).

Działka nr [...] położona jest przy ul. K. [...]oraz na terenie drogi nr [...] i jest oznaczona zgodnie z wypisem z rejestru gruntów rodzajem użytku B - tereny mieszkaniowe oraz dr - drogi. Działka nr [...] oznaczona jest zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, rodzajem użytku dr - drogi, natomiast działka nr [...] położona jest przy ul. K.[...] i oznaczona jest, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, rodzajem użytku B - tereny mieszkaniowe. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tereny wymienionych działek, w części na której umiejscowione zostało przedmiotowe wygrodzenie, oznaczone są symbolem KD - tereny komunikacji - drogi dojazdowe. Z zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Pszczynie nr 586/01 z dnia 26 kwietnia 2001 r., zmienionego uchwałami Rady Miejskiej w Pszczynie nr VI/35/03 z dnia 12 marca 2003 r., nr VIII/84/07 z dnia 26 kwietnia 2007 r., nr LIII/604/10 z dnia 28 października 2010 r., nr XXXIII/415/13 z dnia 23 maja 2013 i nr XXXIV/428/13 z dnia 20 czerwca 2013 r. wynika, że urządzeniami towarzyszącymi użytkowaniu podstawowemu w obrębie linii rozgraniczających terenów oznaczonych jako KD mogą być (pod warunkiem dostosowania do wymogów użytkowania podstawowego i uzyskania zgody zarządcy terenu): ciągi piesze i rowerowe, ciągi infrastruktury technicznej oraz obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej o charakterze lokalnym, zatoki autobusowe i urządzenia ochrony dla pieszych przed warunkami atmosferycznymi, zieleń o charakterze izolacyjnym, obiekty i urządzenia służące ograniczeniu uciążliwości komunikacyjnej, elementy małej architektury (§ 32 ust. 4 akapit piąty wymienionej uchwały). Zgodnie z powyższymi zapisami planu dla wskazanego terenu nie przewiduje się możliwości lokalizowania na tym terenie ogrodzeń. W § 32 powyżej powołanej uchwały określono układ uzupełniający, który tworzą ciągi ulic i dróg dojazdowych. Dla ulic dojazdowych KD przewidziano rezerwy terenu szerokości w liniach rozgraniczających 8,0 -10,0 m (jezdnie szerokości 4,5 - 5,0 m z chodnikami obustronnymi bądź chodnikiem jednostronnym). Części działek nr [...], [...] [...] w Pszczynie w miejscu usytuowania wspomnianego wygrodzenia, znajdują się na terenie oznaczonym symbolem KD tereny komunikacji - drogi dojazdowe. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji słusznie wskazał, że nie ma znaczenia fakt, że w stanie obecnym właścicielem działki nr [...] jest inwestor (zrealizowanego samowolnie wygrodzenia) oraz, że teren oznaczony w miejscowym planie symbolem KD nie posiada jezdni. Ul. K. na całej długości jest drogą dla której została sporządzona metryka drogi z dnia 15 września 1988 r. i która została zaliczona do dróg publicznych uchwałą nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich.

Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych droga to budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym, natomiast zgodnie z art. 4 pkt 1 powyżej powołanej ustawy pas drogowy do grunt wydzielony liniami granicznymi, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu.

Przepisy Prawa budowlanego zobowiązują organy nadzoru budowlanego do badania, czy przedmiot samowoli budowlanej zrealizowany bez wymaganego prawem zgłoszenia, może zostać zalegalizowany. W przypadku zgodności przedmiotu samowoli z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innymi przepisami w szczególności techniczno-budowlanymi, organy nadzoru budowlanego są zobligowane do wydania postanowienia o którym mowa w art. 49b ust. 2 wymienionej ustawy umożliwiającego przedłożenie odpowiednich dokumentów i zalegalizowanie przedmiotu samowoli budowlanej.

Przedmiotowe wygrodzenie nie stanowi urządzenia towarzyszącego użytkowaniu w obrębie linii rozgraniczających, a co więcej w oczywisty sposób jest sprzeczne z funkcją tego terenu. Zgodnie z wyrysem z miejscowego planu linia rozgraniczająca przedmiotowej drogi przebiega po licu szczytowej ściany budynku A.W., w związku z czym pomiędzy terenem oznaczonym w miejscowym planie jako pas drogowy ul. K., a linią rozgraniczającą drogi mogą być wykonywane tylko urządzenia towarzyszące użytkowaniu podstawowemu drogi. Stąd legalizacja przedmiotowego wygrodzenia nie jest możliwa, gdyż narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie bezspornym jest, że sprawcą samowoli budowlanej jest A.W.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.W. zarzuciła zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji oraz naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 7, art.8, art. 11 oraz art. 107 § 2 i § 3 K.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że działki nr [...], [...] oraz [...] zostały oznaczone symbolem KD tereny komunikacji – drogi dojazdowe dopiero w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pszczyna wyłożonego do wglądu.

Skarżąca sprzeciwia się wyrażonemu w zaskarżonej decyzji poglądowi, że ul. K. stanowi drogę. Legalna definicja drogi została określona w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a najistotniejszym wyróżnikiem tej definicji jest przyjęcie, że to droga stanowi budowlę a nie grunt. Pojęcie drogi obejmuje nie tylko budowlę ale również wszelkie obiekty inżynierskie, urządzenia i instalacje, które stanowią całość techniczno-użytkową, tymczasem na działkach należących do skarżącej brak jest tego typu obiektów. Kolejnymi wyznacznikami drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych jest charakter jej przeznaczenia – wyłącznie do prowadzenia ruchu drogowego i lokalizacja w pasie drogowym. Skarżąca przytoczyła definicję drogi zawartą w art. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym zgodnie z którą droga to wydzielony pas terenu, który składa się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów. Skarżąca wskazała, że przyjmuje się, że droga powinna mieć w szczególności jezdnię - jeżeli jest przeznaczona do ruchu pojazdów oraz pobocze lub chodnik – jeżeli jest przeznaczona do ruchu pieszych. Nie sposób uznać, by nieruchomości na których zostało wzniesione przedmiotowe ogrodzenie stanowiły drogę. Jak ustalono podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 13 stycznia 2015 r. teren ten nie posiada jezdni ani innej budowli czy też obiektów inżynierskich, urządzeń lub instalacji, a w konsekwencji nie jest przeznaczony do ruchu drogowego, a do wyłącznego użytku prywatnego jego właścicieli. Wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji nie ma do niego dostępu nieograniczona ilość osób, w związku z czym nie stanowi on także miejsca publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Stan faktyczny sprawy wskazuje, że umiejscowienie drogi po wskazanym szlaku nie jest możliwe ze względu na brak odpowiedniej szerokości terenu dla urządzenia drogi, albowiem przebiegałaby ona w granicach istniejących budynków, tuż pod ich oknami, co pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami.

Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów dotyczących błędnej oceny okoliczności związanych z toczącą się w przeszłości sprawą o zasiedzenie. Organ pierwszej instancji niezasadnie utożsamia cywilnoprawne pojęcie szlaku drogowego z drogą w rozumieniu prawa administracyjnego. Skarżąca zaznaczyła, że postępowanie cywilne w przedmiocie zasiedzenia służebności drogi było prowadzone przez Sąd Rejonowy w Pszczynie sygn. akt I Ns 955/08 oraz Sąd Okręgowy w Katowicach sygn. akt III Ca 253/11 i częściowo dotyczyło także nieruchomości należących do skarżącej. W uzasadnieniu orzeczenia wydanego przez Sąd Okręgowy wskazano, że objęta niniejszym postępowaniem droga nigdy nie była utwardzana przez osoby trzecie ani przez Urząd Miasta w Pszczynie. Ponadto nie wykonano na niej oświetlenia ani też nie była ona odśnieżana, zatem nie ma ona charakteru publicznego i tym samym nie sposób uznać, aby w sprawie zachodziły przesłanki z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani też organy administracji nie uchybiły regułom postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem postępowania jest brama dwuskrzydłowa wraz z furtką (wygrodzenie) zlokalizowana w poprzek ul. K.na terenie działek o nr [...], [...] i [...]. Wymienione działki stanowią własność skarżącej A.W. (działka nr [...]), Gminy Pszczyna (działka nr [...]) oraz L.K., L.K., L.K. i I.S. (działka nr [...]). W toku postępowania dowodowego ustalono, że inwestor - A.W. wykonała przedmiotowe wygrodzenie w listopadzie 2014 r. bez wymaganego zgłoszenia. W świetle art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń co do zasady została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W ograniczonym zakresie budowa ogrodzeń została poddana reżimowi prawa budowlanego na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Zgodnie z obecnym brzmieniem tego przepisu zamiar budowy ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Treść tego przepisu ulegała jednak zmianie dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie przepisów ustawy Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) z mocą obowiązującą od dnia 28 czerwca 2015 r. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 8 maja 2015 r. przepis ten obowiązywał w starym brzemieniu czyli przewidywał obowiązek dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m.

Obiekt objęty decyzją rozbiórkową znajduje się w Pszczynie na terenie działek o nr [...], [...] i we fragmencie na działce nr [...]. Ze wskazanych działek tylko działka nr [...] stanowi własność skarżącej A.W.. Obiekt ten został zrealizowany bez uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru jego budowy, pomimo obowiązywania takiego wymogu - art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

WSA wskazał, że główny zarzut skarżącej i większość wywodów zawartych w odwołaniu i skardze opierała się na twierdzeniu, że przedmiotowy obiekt nie został usytuowany na drodze publicznej, a zatem nie było obowiązku zgłaszania zamiaru jego budowy. Wskazane nieruchomości nie zostały oświetlone ani utwardzone (nie posiadają jezdni). Nie stanowią drogi publicznej w rozumieniu przywoływanego przez skarżącą art. 4 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Wbrew jednak stanowisku skarżącej obowiązek zgłoszenia nie ogranicza się wyłącznie do ogrodzeń wybudowanych od strony dróg publicznych. Treść art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi, że obowiązkowi zgłoszenia podlega budowa ogrodzenia nie tylko od strony drogi czy ulicy, lecz również od strony placów, torów kolejowych i co najbardziej istotne w przedmiotowej sprawie od strony "innych miejsc publicznych".

Przedmiotowe wygrodzenie zostało zrealizowane od strony "miejsca publicznego". Prawo budowlane jak i przepisy wykonawcze wydane w oparciu o zawarte w niej upoważnienie nie zawierają ustawowej definicji "miejsca publicznego". Poszukując znaczenia tego pojęcia należało zatem sięgnąć m.in. do Słownika Języka Polskiego oraz wykładni dokonywanej w orzecznictwie sądów administracyjnych. W języku polskim pojęcie "publiczny" oznacza "dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich, ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny" (por. Słownik Języka Polskiego PWN on line). W orzecznictwie przyjmuje się, że miejscem publicznym jest takie miejsce, z którego korzysta nieokreślona liczba niezidentyfikowanych osób (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 23 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1002/05, dostępny na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia, czy droga wewnętrzna może stanowić miejsce publiczne była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 4 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 2386/99. Sąd ten stwierdził, że droga niezaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych stanowi "inne miejsce publiczne", o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 (obecnie pkt 3) Prawa budowlanego. Podobnie orzekł NSA w wyrokach: z dnia 2 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 454/04; z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 643/06 czy z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1593/06, a także z dnia 3 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2929/13. Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się także, że o tym, czy droga wewnętrzna będzie miała charakter miejsca publicznego, decyduje to, czy będzie miała do niej dostęp nieograniczona ilość osób. Ogólna dostępność musi być rozumiana jako obiektywna możliwość, to jest sytuacja, w której każdy, bez konieczności ustanawiania np. stosownych służebności może z takiej nieruchomości (miejsca) korzystać.

Sporny obiekt znajduje się na nieruchomościach stanowiących naturalne przedłużenie ul. K. Jest to droga wewnętrzna, nieutwardzona, która stanowi naturalne, najbliższe i najdogodniejsze połączenie z drogą asfaltową dla mieszkańców, których działki przylegają do tej nieruchomości. Jest to droga dojazdowa do stanowiących ich własność posesji.

W ocenie Sądu nawet przy braku jednoznacznych ustaleń co do tego, czy nieruchomości, na których usytuowano sporną bramę mają status drogi publicznej, to nie budzi wątpliwości, że należy je zakwalifikować jako inne miejsce publiczne w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i w związku z tym budowa przedmiotowego obiektu powinna być poprzedzona dokonaniem wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi.

Przedmiotowy obiekt został wybudowany przez skarżącą bez wymaganego zgłoszenia i na terenie nieruchomości, dla których obecnie obowiązujący plan miejscowy nie przewiduje możliwości realizacji takich obiektów. Sporna brama tylko częściowo znajduje się na nieruchomości skarżącej, w części bowiem usytuowana jest na terenie nieruchomości innych osób i to przy wyraźnym sprzeciwie właścicieli tych nieruchomości.

W świetle powyższych uwag za zasadne należało uznać stanowisko organów orzekających, że wobec stwierdzonej niezgodności budowy objętego postępowaniem obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także wobec braku dysponowania w całości nieruchomością na cele budowlane (brak prawa do działek [...] i fragmentu działki nr [...]) niedopuszczalna była jego legalizacja jako samowoli budowlanej. Stąd też w tych okolicznościach zasadnie orzekły organy obu instancji o nakazie rozbiórki tego obiektu.

Analizując postępowanie dowodowe prowadzone przez organy w niniejszej sprawie, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.), w szczególności w zakresie ustalenia stanu prawnego nieruchomości oraz w zakresie rzeczywistego wykorzystania przedmiotowej nieruchomości. Wydane w sprawie decyzje zostały w sposób prawidłowy i obszerny uzasadnione zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 K.p.a., w sposób wyczerpujący i całościowy przedstawiono zarówno podstawę prawną, jak i poczynione w toku postępowania okoliczności faktyczne oraz wynikające z tego skutki prawne.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła A.W. zarzucając zakwestionowanemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w Katowicach oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Budowlanego w Pszczynie zostały wydane z naruszeniem tych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy na skutek błędnego przyjęcia, że nieruchomości skarżącej oznaczone w wyłożonym do wglądu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KD tereny komunikacji - drogi dojazdowe, są dostępne dla nieograniczonej liczby osób, pomimo, że zarówno organy obu instancji jak i Wojewódzki Sad Administracyjny nie poczyniły w tym zakresie odpowiednich i wyczerpujących wyjaśnień, np. poprzez przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, a nadto poprzez całkowite pominięcie przez Sąd pierwszej instancji dowodu zgłaszanego przez pełnomocnika skarżącej w piśmie z dnia 20 listopada 2016 r., tj. akt sprawy o wykroczenie toczącej się przeciwko skarżącej Sądu Rejonowego w Pszczynie sygn. akt II W 350/15;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie i uznanie, że skarżąca winna dokonać zgłoszenia budowy ogrodzenia postawionego na należących do niej nieruchomościach, w sytuacji gdy nieruchomości ta nie są drogą publiczną, ani innym miejscem publicznym.

Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych prawem oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szereg argumentów, które zdaniem autora skargi kasacyjnej przemawiają za zasadnością jej uwzględnienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Pszczyna wniosła o jej oddalenie w uzasadnieniu polemizując z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu prawa materialnego, tj. art. art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w tej sprawie.

Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgodnie z którym w brzmieniu obowiązującym w tej sprawie zgłoszenia właściwemu organowi wymagała budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Takie brzmienie przepis ten miał do dnia 28 czerwca 2015 r., kiedy został zmieniony przez art. 1 pkt 8 lit. a tiret szóste ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443). Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że miejsce wykonania ogrodzenia przez skarżącą stanowi "inne miejsce publiczne".

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie z którym art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wymagał zgłoszenia budowy ogrodzeń nie tylko od strony dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a ponadto od strony dróg wewnętrznych będących ulicami lub placami o powszechnej dostępności oraz od innych miejsc publicznych niebędących drogami. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w tej sprawie ulica K. w P. wprawdzie nie jest drogą publiczną, to jednak jest innym niż droga publiczna miejscem publicznym. Nie budzi także wątpliwości i to stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym ul. K. stanowi drogę wewnętrzną, do której ma dostęp nieograniczona ilość osób korzystających z tej drogi. Potwierdza to prawidłowość przyjęcia przez Sąd wojewódzki, że droga ta stanowi miejsce publiczne. Miejscem publicznym jest bowiem każde miejsce, z którego może korzystać nieograniczony krąg osób. Ustawodawca w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie ograniczył obowiązku uprzedniego zgłaszania budowy ogrodzeń tylko do przypadku, gdy budowa ta obejmowała ogrodzenie od strony drogi publicznej. Ustawodawcy w tym przepisie chodziło o drogę jako miejsce publiczne, tj. miejsce powszechnie dostępne (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2623/15; wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1467/07; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 643/06). Tym samym nie ulega wątpliwości, że działki nr [...], [...] i [...] w takim zakresie, w jakim na nich zostało wykonane ogrodzenie, tak w dacie wykonania przedmiotowego ogrodzenia (przegrodzenia) jak i w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego stanowiły "inne miejsce publiczne" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie można pominąć i tego, że ul. K. została już uchwałą z 31 marca 1987 r. Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Jest to z kolei istotny argument przemawiający za dostępnością tej ulicy dla innych osób.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej skarżąca wykonała ogrodzenie (stanowiące w istocie przegrodzenie drogi wewnętrznej) na kilku działkach, w tym także na tych działkach, do których nie miała prawa do korzystania z nich na cele budowlane.

W tym stanie rzeczy niezasadny ten zarzut skargi kasacyjnej, w którym skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomości skarżącej są dostępne dla nieograniczonej liczby osób pomimo braku przeprowadzania na tą okoliczność wyczerpującego postępowania dowodowego, w tym pominięcia dowodu z przesłuchania świadków oraz z akt sprawy o wykroczenie o sygn. II W 350/15.

Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w tym z informacji o obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 kwietnia 2001 r. (uchwała Rady Miejskiej w Pszczynie nr 586/01) działki nr [...], [...] i [...] w części objętej tą sprawą znajdowały się o obszarze KD – tereny komunikacji, drogi dojazdowe. Tym samym ul. K. wg. zapisów planu miejscowego spełnia funkcję miejsca dostępnego dla innych użytkowników tej drogi. Także z akt sprawy wynika, że to właśnie mieszkańcy ul. K. w P. zawiadomili właściwe organy o dokonanym przegrodzeniu ul. K. i uniemożliwieniu im przejazdu i przejścia tą ulicą. W tych okolicznościach sprawy przesłuchiwanie świadków na okoliczność dostępu do ul. K. w P. nie byłoby celowe, skoro okoliczność powszechnej dostępności do ul. K. oraz korzystania z niej jako szlaku komunikacyjnego organy ustaliły na podstawie innych dowodów w sposób nie budzący wątpliwości. Ustalenia poczynione w sprawie o wykroczenie z art. 90 Kodeksu wykroczeń (sygn. akt II W 350/15) nie mogły stanowić istotnej okoliczności w tym postępowaniu. Wprawdzie skarżąca kasacyjnie podnosi, że w sprawie o sygn. akt II W 350/15 Sąd uznał, że ulica K. nie jest drogą publiczną, tym niemniej ta sprawa nie dotyczyła kwalifikowania ulicy K. do kategorii dróg publicznych (gminnych dróg publicznych). Istotną okolicznością ustaloną prawidłowo w tej sprawie było wykazanie przez organy administracyjne (i następnie zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji), że ul. K. w P. stanowi miejsce powszechnie dostępne i to nawet będąc drogą (ulicą) wewnętrzną.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że organy nie naruszyły art. 7 K.p.a. gromadząc w sprawie wystarczający materiał dowodowy i ustalając wszystkie istotne okoliczności, tj. fakt wykonania ogrodzenia na terenie, do którego skarżąca nie miała tytułu prawnego, wykonania tego ogrodzenia w miejscu publicznie dostępnym i bez wcześniejszego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organy ustaliły również, że treść obowiązującego planu miejscowego nie dopuszcza do przegrodzenia (grodzenia) ul. K. w P.

Także zarzuty braku dostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. nie są zasadne. W istocie sama skarżąca w skardze kasacyjnej nie wykazała, na czym miałoby polegać naruszenie owych przepisów i w jaki sposób ich naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Tak jedynie zasygnalizowane naruszenie przepisów bez jakiegokolwiek uzasadnienia, na czym owo naruszenie polegało, uniemożliwia dokonanie kontroli tego naruszenia przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie są zasadne i te zarzuty skargi kasacyjnej, w których skarżąca wskazuje na brak dostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy administracyjne art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Naruszenia tych przepisów niezasadnie upatruje skarżąca kasacyjnie w braku przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków na okoliczność dostępności ul. K. dla nieograniczonej liczby osób. Skoro ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób nie budzący najmniejszej wątpliwości, że ul. Karłowicza ma status obszaru powszechnie dostępnego i każda osoba, która znalazła się na tej ulicy mogła tą ulicą przemieszczać się, to nie było podstaw do przeprowadzania kolejnych dowodów co do okoliczności już udowodnionych w sprawie. Jak przy tym wynika ze znajdujących się w aktach wyroków sądów powszechnych (wyroku Sądu Rejonowego w Pszczynie z dnia 30 kwietnia 2008 r. sygn. akt I C 295/07, wyroku Sądu Okręgowego w Katowicach z dnia 30 września 2008 r. sygn. akt III Ca 416/08) już wcześniej podejmowane były próby grodzenia ul. K. w P. co skutkowało ograniczaniem poruszania się tą ulicą, ale ww. wyrokami nakazywano usuwanie bramy i pryzmy ziemi ograniczającej przejazd.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, a ponadto nie wystąpiła jakakolwiek przesłanka nieważności postępowania, to Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji i skargę kasacyjną oddalił.