Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 981/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: § 6, § 7, § 8
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy
article: art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1,2,2a, art. 12 ust. 1, art. 27, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2013 r. nr XXXIV/266/13 w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

1. Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę nr XXXIV/266/13 Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2013r. w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Organ nadzoru zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. – dalej "upzp") i na tej podstawie wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

1.1. W uzasadnieniu organ wskazał, że w § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały rada gminy wskazała, że zmiany studium zostały przedstawione w załączniku tekstowym (ujednolicony tekst i ujednolicona część graficzna w skali 1:25 000). Organowi nadzoru przekazane zostały dwa załączniki graficzne (nr 1 i nr 1a) zatytułowane

w ten sam sposób, niemniej jednak znacząco różniące się od siebie, co powoduje, że trudno jednoznacznie stwierdzić, który z tych rysunków stanowi ujednolicony, uchwalony rysunek studium. Żaden z tych rysunków nie został opatrzony podpisem przewodniczącego rady gminy, co również skutkuje brakiem potwierdzenia, który

z tych rysunków stanowi załącznik do inkryminowanej uchwały.

1.2. Następnie organ wskazał, że w dniu 21 lutego 2008 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XX/101/2008 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W § 2 ustalono, iż zmianę studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. W związku z ustaleniem, iż zmiana studium sporządzana będzie dla obszaru w granicach administracyjnych gminy do uchwały nie dołączono załącznika graficznego. Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium w sposób jednoznaczny określa i przesądza o granicach terenu, do którego mają odnosić się ustalenia zmiany studium.

Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2004 r., Nr 118, poz. 1233) projekt zmiany studium dotyczy obszaru objętego zmianą (w tym przypadku granice zmiany studium pokrywają się z granicami administracyjnymi gminy). Ustalenie granic obszaru objętego zmianą studium jest wiążące w dalszej części procedury uchwalania zmiany studium. Określony obszar wiąże organ wykonawczy gminy przy dokonywanej zmianie.

Tymczasem jak wynika z zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany studium

(z rysunku studium i § 2 uchwały), zmianą studium objęte zostały jedynie wybrane obszary gminy. Z przepisu art. 9 ust. 1 upzp, ale również art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy

o samorządzie gminnym, wynika, że inicjatywa w zakresie uchwalenia studium należy do rady gminy, która podejmuje uchwałę realizowaną w kolejnych etapach przez organ wykonawczy gminy. Uchwała, w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium, jest aktem prawnym o charakterze wewnętrznym, wszczyna procedurę uchwalenia zmiany studium i jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy, jednak organ wykonawczy nie może w sposób dowolny decydować o obszarach zmiany studium.

1.3. Zdaniem organu skarżącego, jeżeli rada gminy chce dokonać zmian studium dla mniejszego obszaru (odmiennego niż w granicach administracyjnych), to winna podjąć stosowną uchwałę delimitującą granice dokonywanej zmiany. Granice obszaru objętego projektem zmiany studium, wyznaczone w uchwale o przystąpieniu do jego sporządzenia wiążą bowiem organy gminy w procedurze sporządzania

i uchwalenia zmiany studium. Zmian w ustaleniach dotyczących obszaru i granic obszaru objętego przystąpieniem do sporządzenia zmiany studium może dokonać wyłącznie rada gminy, w drodze uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub poprzez uchylenie tej uchwały. Działań tych nie może podjąć organ sporządzający projekt studium, gdyż stanowiłoby to naruszenie właściwości organów, o której mowa w art. 28 upzp.

W trakcie prowadzonej procedury planistycznej nie dokonano korekty granic obszaru objętego zmianą studium. Pomimo wyznaczenia w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium granic objętych zmianą studium tożsamych

z granicami administracyjnymi gminy uchwalono zmianę studium obejmującą jedynie wybrane fragmenty gminy. Naruszenie właściwości organów powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 upzp). Dodatkowo wskazać należy, iż przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zmiana planu (jak wskazano

w tytule uchwały), nie zaś nowe studium, a zatem podstawą prawną podjęcia przedmiotowej uchwały powinien być art. 27, nie zaś art. 12 ust. 1 upzp.

1.4. Organ podniósł, że zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy projekt zmiany studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Ujednolicona forma projektu studium stanowi załącznik do uchwały w sprawie zmiany studium (§ 8 ust. 3 rozporządzenia). W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym ugruntował się pogląd, w myśl którego przez sporządzenie "ujednoliconej formy studium" należy rozumieć sporządzenie takiego projektu studium, w którym dotychczasowe ustalenia studium — uchylane, zostają przekreślone w pierwotnym tekście studium, natomiast nowe ustalenia zostają dopisane do pierwotnego tekstu i wyróżnione (np. podkreśleniem, zastosowaniem innej czcionki itp.). Ujednolicona forma rysunku studium to projektu rysunku studium z wyróżnieniem projektowanych zmian.

W przypadku późniejszej zmiany studium zarówno tekst jak i rysunek powinny być ujednolicone i zawierać uchwalone wcześniejsze zmiany.

W ocenie organu nadzoru ujednolicony rysunek zmiany studium powinien stanowić rysunek studium - uchwalony uchwałą Nr XXVII/180/2005 Rady Gminy z dnia 17 marca 2005r. w sprawie przyjęcia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy" - z wyróżnieniem projektowanych zmian. Rysunek studium (załączniki 1 i 1a) załączony do zaskarżonej uchwały znacznie odbiega od rysunku studium przyjętego uchwałą z dnia 17 marca 2005 r. Na rysunku tym wskazane zostały "obszary zmiany studium", niemniej jednak podkład na który zostały one naniesione nie stanowi rysunku studium z 2005 r. W konsekwencji rysunek studium (załącznik 1 i 1a) do uchwały Nr XXXIV/266/13 Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2013r. w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy" nie stanowi ujednoliconej formy studium. Powyższe stanowi, w ocenie organu skarżącego, o naruszeniu § 8 ust. 3 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

1.5. Dalej organ nadzoru wskazał, że projekt studium powinien zawierać część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 upzp, przedstawioną

w formie tekstowej i graficznej (§4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy). Zarówno w części tekstowej jak i graficznej trudno rozróżnić co jest uwarunkowaniem, a co kierunkiem zagospodarowania. Rysunek studium zawiera jedynie: "1,Kierunki gminy".

W myśl § 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy rysunek studium powinien zawierać:

a) granice obszaru objętego studium lub jego zmianą - na załączonych rysunkach nie zostały wyznaczone granice obszaru objętego zmianą studium, na załączniku 1a wskazane zostały jedynie obszary objęte zmianą studium (czarne kratkowanie), ponadto niektóre obszary objęte zostały czarnym kratkowaniem niemniej jednak jest to inne kratkowanie (być może rozjaśnione lub przykryte inna warstwą tematyczną (okolice [...]), wskutek czego nie można jednoznacznie stwierdzić czy te obszary również zostały objęte zmianą studium;

b) granice terenów zamkniętych - na załącznikach w legendzie wyróżniono tereny zamknięte (bez ich granic), niemniej jednak ich jednoznaczny przebieg

i zlokalizowanie już na samym rysunku jest niemożliwe;

c) określenie granic i oznaczenia obiektów i obszarów chronionych na podstawie

przepisów odrębnych, w tym: terenów górniczych, narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, a także symbole literowe

i numery wyróżniające je spośród innych obszarów - w ocenie organu nadzoru

w tekście studium wskazano obiekty i tereny chronione na podstawie przepisów odrębnych (m.in. rezerwaty przyrody, obszary chronionego krajobrazu, obszary natura 2000), których lokalizacji nie można odnaleźć na rysunku studium. Zgodnie

z legendą drogi projektowane zostały oznaczone w ten sam sposób co obszary chronionego krajobrazu (zielona przerywana linia). Na rysunku studium takie oznaczenie w ogóle nie występuje. Najprawdopodobniej na rysunku planu zastąpione ono zostało oznaczeniem - zieloną linią przerywaną z dodatkowym kropkowaniem. Niemniej jednak nie można ustalić co jest granicą obszaru chronionego krajobrazu, a co projektowaną drogą. W ramach zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej w części tekstowej studium zawarto m.in. wykaz stanowisk archeologicznych, zabytków

z gminnej ewidencji zabytków, stref ochrony konserwatorskiej. Rysunek studium

w żaden sposób nie odnosi się do ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Nie ma również w przedłożonych dokumentach żadnego załącznika graficznego prezentującego stan dziedzictwa kulturowego i zabytków gminy. Obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią, które wymienione zostały w legendzie na rysunku studium również są nieczytelne. Nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia granic przebiegu tych obszarów. Powyższe jest efektem nałożenia wielu warstw tematycznych na podkład mapowy;

d) określenie granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 upzp, a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów - żaden

z obszarów nie ma wyznaczonej granicy, obszary rozróżnione zostały kolorem

i zazwyczaj opatrzone symbolem literowym – jednakże w ocenie organu nadzoru rozróżnienie obszarów jedynie kolorami spowodowało, iż nie ma możliwości przyporządkowania niektórych obszarów do poszczególnych terenów, na rysunku studium pojawiają się obszary "białych plam" pomiędzy terenami: MN i RP w okolicy miejscowości Górki, RP, MN i TK w okolicach [...], MU i U,P w okolicach Płomykowa. Nie wszystkie tereny opatrzone zostały symbolem literowym, co w przypadku przyporządkowania różnym terenom tych samych barwnych oznaczeń skutkuje brakiem możliwości ustalenia jakiego rodzaju jest to teren. Miejscowości, kolonie, tereny upraw polowych, tereny lokalizacji odnawialnych źródeł energii, tereny zabudowy mieszkaniowej oraz zagrodowej, tereny ogródków działkowych- wszystkie te tereny oznaczone zostały na rysunku studium jednym kolorem - żółtym, dodatkowo zauważyć należy, iż pomimo zaznaczenia obszaru żółtym kolorem opatrzono go symbolem literowym nie odpowiadającym tym w legendzie, np. "żółty" obszar nad [...] zawiera oznaczenie Z1, zgodnie z legendą tereny lasu;

e) objaśnienia wszystkich użytych na rysunku projektu studium oznaczeń i symboli - w ocenie organu nadzoru nie wszystkie oznaczenia użyte na rysunku studium zostały wyjaśnione w legendzie i nie wszystkie wskazane w legendzie zastosowane zostały na rysunku, np. hierarchia sieci osadniczej pokazana w legendzie nie znajduje przełożenia na rysunek, tereny oznaczone w legendzie, m.in. Tk - linie kolejowe nie znajdują się na rysunku studium, na rysunku studium zostały również zastosowane oznaczenia, które nie zostały wyjaśnione w legendzie, np. czerwona przerywana linia, przebieg najprawdopodobniej w dwóch wariantach (przebieg nad [...] do [...] i dalej nad [...]).

Na rysunku studium czerwone ciągłe linie (linie elektroenergetyczne) nie zawierają wskazania jakiego rodzaju to linia - wysokie czy średnie napięcie pomimo, iż w legendzie oznaczenia te zostały zawarte. Poza tym linie te zakończone zostały na rysunku oznaczeniem (dwa czerwone kółka), które nie jest wyjaśnione

w legendzie. Dodatkowo, linie te nie łączą się ze sobą. Przebieg gazociągów na rysunku studium również nie jest do odczytania. Teren pod lokalizację obwodnicy miejscowości [...] (północno zachodnia część gminy), powinien w ocenie organu skarżącego, stanowić teren komunikacyjny, a nie teren lasów. Żółta ciągła linia (przebiegająca przez centrum [...]) także nie została opisana w legendzie. Tereny oznaczone symbolem MN,U okolice [...] znacznie różnią się barwnym oznaczeniem. Niektóre obszary całkowicie zakrywają podkład mapowy, np. teren MN pomiędzy [...] a [...]).

1.6. Zarzucając kolejne naruszenie prawa organ nadzoru wskazał, że zgodnie z § 7 pkt 5 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oznaczenia graficzne na rysunku studium należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający jego czytelność, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony. Analizując rysunek/rysunki studium będące załącznikami do zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, iż jest on nieczytelny i nie spełnia on wymogów dotyczących stosowania oznaczeń, nazewnictwa i standardów obowiązujących przy sporządzaniu rysunku studium.

Z kolei zgodnie z art. 10 ust. 2a upzp jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie.

Zdaniem organu nadzoru trudno jednoznacznie stwierdzić czy wyznaczony teren (czarne kratkowanie nad [...] oznaczone symbolem OZE) stanowi właśnie taki obszar. OZE, zgodnie z legendą to obszar lokalizacji odnawialnych źródeł energii wraz ze strefą oddziaływania, a nie obszar, na którym rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii. Ten sam obszar, na rysunku studium, oznaczony został żółtym kropkowaniem, co w legendzie oznacza: obszar i lokalizacji elektrowni wiatrowych, instalacji fotowoltaicznych,

z wykluczeniem zabudowy obiektów niezwiązanych z funkcją obszaru (żółte kropkowanie).

Obszar lokalizacji działalności inwestycyjnej z dopuszczeniem biogazowni, nieuciążliwej działalności produkcyjnej, rolniczej działalności produkcyjnej (różowe kropkowanie) nie jest już obszarem OZE. Wszystkie te nieścisłości i niejasności powodują, iż studium to nie może stanowić dokumentu kreującego politykę przestrzenną gminy.

1.7. Organ wskazał, że również tekst studium również nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zapisy ustaleń części tekstowej studium nie zawierają ustaleń dotyczących kierunków

i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów - minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju (§6 pkt 2 ww. rozporządzenia).

Wziąwszy pod uwagę powyższe niezbędne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

2. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady przedłożona w dniu 7 stycznia 2014 r. Wojewodzie uchwała Rady Gminy wraz z załącznikami i dokumentacją planistyczną w sposób czytelny wskazywały ujednolicony i uchwalony rysunek studium. Załącznik graficzny nr 1 stanowi planszę podstawową dla całego obszaru gminy, natomiast załącznik nr 1a stanowi załącznik pomocniczy obrazujący obszary, które zostały funkcjonalnie zmienione. Z oczywistych względów załączniki te różnią się od siebie, albowiem obrazują z jednej strony jednolity plan dla całej gminy (załącznik 1), a z drugiej strony obrazuje zmiany funkcjonalne w studium względem poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego ( załącznik 1a).

2.1. Odnosząc się do zarzutu braku części określającej uwarunkowania

o których mowa w art. 10 ust. 1 upzp Rada wskazała, iż również jest to zarzut chybiony. W projekcie studium prawidłowo zostały określone granice obszaru objętego studium, granice obszarów zamkniętych:

a) zgodnie uchwałą Rady Gminy nr XX/101/2008 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium, analizą co do określenia rozwoju gminy objęty był cały obszar gminy. Plansza oznaczona jako załącznik nr 1a jest podsumowaniem tych analiz i obrazuje obszary i kierunki rozwoju faktycznie zmienione w stosunku do studium z 2005 r.;

b) w legendzie na załączniku graficznym określono, że terenami zamkniętymi są tereny kolejowe, a przebieg trasy kolejowej został zaznaczony na rysunku.

W przyjętym rysunku skala opracowania na bazie mapy topograficznej wynosi 1:25.000, a komunikacja drogowa przebiega w styczności i równolegle do linii kolejowej, stąd biegnące wzdłuż siebie i w styczności ze sobą tereny kolejowe

i komunikacyjne zachodzą w taki sposób, że brak jest możliwości rozgraniczenia ich na rysunku, dlatego w legendzie (w nawiasie) określono, że przez tereny zamknięte należy rozumieć w całości jako tereny będące we władaniu kolei.

c) określenie granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, a także symbole literowe numery wyróżniające je spośród innych obiektów, to oznaczenia obiektów i obszarów chronionych, w tym terenów górniczych, narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz osuwanie się mas ziemnych, które na podstawie przepisów odrębnych winny mieć odrębne symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów: wzdłuż południowej granicy gminy linią zieloną przerywaną opisano typy terenu chronionego tj. obszar chronionego krajobrazu.

Na załączniku graficznym wymieniona została też nazwa obszarów Natura 2000. Tereny narażone na niebezpieczeństwo powodzi oznaczono szarym odcieniem. Zarówno tereny chronione przyrodniczo, jak i tereny zalewowe zostały uzgodnione z odpowiednimi jednostkami również w zakresie ich czytelności na załączniku graficznym. Każda z miejscowości Gminy ma określone uwarunkowania pod względem stref ochrony konserwatorskiej, komunikacji i obszarów prawnie chronionych przyrodniczo. Tę zasadę zastosowano również w podobnych opracowaniach w innych samorządach, w tym również w dokumentach gmin ościennych. Stanowiska archeologiczne zostały wskazane na odrębnym załączniku - pliku na płycie CD dołączonej do studium i wymienionego kolorem czerwonym w treści studium w pkt. V.l.l. (str. 43).

Linie oznaczające trasy przebiegu linii energetycznych nie są przerwane, lecz zanikają w miejscach gdzie krzyżują się linie oznaczające inne funkcje. Teren obwodnicy [...] jest drogą biegnącą po obszarze granicy lasu stąd oznaczono go inną kreską, jednolitą jak w studium gminy, gdyż we wniosku gminy sąsiedniej zawarta była informacja, że przebieg ten nie jest do końca ostatecznie ustalony, ale prawdopodobnie będzie przebiegał w korytarzu istniejących dróg leśnych.

Zwyczajowo oznaczenia na załącznikach graficznych studium określane są literą bez dodatkowych oznaczeń liczbowych przy symbolach. Tę zasadę zastosowano również w podobnych opracowaniach w innych samorządach, w tym również w dokumentach gmin ościennych.

Zapisy dotyczące wskaźników i ustaleń kierunków zagospodarowania gminy zawarte treści studium w pkt.III.4 (str.9-11,12,13) w pkt.VI.2 (str.81-88) w pkt. VII

( str.89-90).

2.2. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwej formy studium Rada wskazała, że w pierwotnej uchwale z 2005 r. grafika na załączniku nr 1 obejmuje cały obszar gminy. Technika wykonania przedmiotowego załącznika graficznego polegała na

i ręcznym naniesieniu kolorów na podkład mapowy. Obecną formą wykonania załącznika graficznego jest forma elektroniczna, na co zgodnie z uchwałą Rady Gminy nr XX/101/2008 o przystąpieniu do zmiany studium uzyskano zgodę.

Ze względu na zmianę techniki wykonania załącznika graficznego rysunek

w zakresie odcieni poszczególnych obszarów różni się kolorystycznie od planszy graficznej z 2005 r. na całym obszarze studium. Sugestia Wojewody, aby podjąć stosowną uchwałę obejmującą wybrane obszary, wykluczyłaby możliwość wprowadzenia zmian w zakresie wyżej wymienionym. Z tych względów sugerowanej uchwały nie podjęto. Dodatkowo na załączniku nr 1a ( załączniku pomocniczym) zgodnie z ówczesną sugestią Wojewody wyszczególniono obszary, które zostały zmienione pod względem funkcjonalnym.

Z uwagi na znaczną ilość informacji w zakresie kierunków rozwojowych gminy dodatkowo w tabelach, umieszczonych z lewej strony załącznika graficznego, każda z miejscowości gminy ma określone uwarunkowania i kierunki rozwoju pod względem funkcji, stref ochrony konserwatorskiej, komunikacji, uzbrojenia, obszarów prawnie chronionych przyrodniczo i szlaków turystycznych. W treści studium, na stronie tytułowej, określono, że czcionka oznaczona kolorem czerwonym zawiera

w treści dokumentu proponowane zmiany zapisów co do kierunków rozwoju gminy, parametrów urbanistycznych, uzupełnień informacji aktualnych w stosunku do treści w dokumencie podstawowym. W przedłożonym do zaopiniowania dokumencie zmienione zapisy zostały skreślone, a nowe ustalenia zostały zapisane czerwoną czcionką. Końcowy dokument stanowi tekst ujednolicony, zawierający zapisy utrzymane w mocy, zapisy zmienione i wyróżnione czcionką czerwoną.

2.3. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego wskazania w studium rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii wskazała, iż na załączniku graficznym oznaczono symbolem OZE lokalizację odnawialnych źródeł energii wraz ze strefą oddziaływania. Obszar lokalizacji elektrowni wiatrowych i instalacji fotowoitaicznych oznaczony jest żółtym kropkowaniem, w celu eliminacji tego typu instalacji na terenie obszaru leśnego. Zapis OZE oznacza, że w żółtym kropkowanym obszarze należy również zachować strefę oddziaływania. Na terenach leśnych dopuszczono wyłącznie możliwość wyznaczania strefy oddziaływania tylko tego typu instalacji, stąd to oznaczenie. Dodatkowo zapisy w tekście studium określają parametry i wskaźniki dotyczące sposobu zagospodarowania dla tego rodzaju urządzeń (str. 84 i 85), co czyni zarzut skarżącego bezpodstawnym.

2.4. Rada wskazała, że uchwalone studium uzyskało wszystkie wymagane opinie przez właściwe organy w tym zakresie. Zdaniem Rady zachowane zostały wszelkie procedury dotyczące sporządzania i uchwalania studium, co czyni zarzuty skarżącego w tym zakresie bezpodstawnymi. Procedowanie było przeprowadzone zgodnie z art. 11 upzp, a jedynie podejmując uchwałę w sprawie uchwalenia studium można dokonać naruszeń przepisu art. 28 ust. 1 upzp. Projekt studium został wykonany w formie ujednoliconej, zawarte w tekście studium wyróżnienia w formie kolorowej czcionki obrazują wprowadzone zmiany, załącznik graficzny nr la obrazuje obszary, które zostały funkcjonalnie zmienione, natomiast załącznik nr 1 jest planszą podstawową dla obszaru całej gminy, z uwagi na zmianę grafiki na tym obszarze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 cytowanej już wyżej ustawy – p.p.s.a.).

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

4. W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na uwadze należało mieć także, że zgodnie

z przepisem art. 91 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego

i z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

W niniejszej sprawie istotna jest także regulacja szczególna zawarta w art. 28 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy czym zasady sporządzania studium, zmiany studium lub planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby to naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

5. Zaskarżona uchwała Rady Gminy została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego, że uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej właściwości rady gminy, oraz na podstawie art. 10 ust. 1, 2, i 2a, art. 12 ust. 1 i art. 27 upzp.

5.1. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z:

1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu;

2) stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony;

3) stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody

i krajobrazu kulturowego;

4) stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia;

6) zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia;

7) potrzeb i możliwości rozwoju gminy;

8) stanu prawnego gruntów;

9) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych;

10) występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych;

11) występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla;

12) występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych;

13) stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami;

14) zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych;

15) wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej.

5.2. Stosownie do ust. 2 art. 10 upzp w studium określa się w szczególności:

1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów;

2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów,

w tym tereny wyłączone spod zabudowy;

3) obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk;

4) obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

6) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym;

7) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1;

8) obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m² oraz obszary przestrzeni publicznej;

9) obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

10) kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej;

11) obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych;

12) obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny;

13) obszary pomników zagłady i ich stref ochronnych oraz obowiązujące na nich ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z przepisami ustawy

o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady;

14) obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji lub rekultywacji;

15) granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych;

16) obszary funkcjonalne o znaczeniu lokalnym, w zależności od uwarunkowań

i potrzeb zagospodarowania występujących w gminie.

5.3. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 2a upzp, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie.

W art. 12 ust. 1 upzp wskazano, że studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. W art. 27 upzp przewidziano natomiast, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie,

w jakim są one uchwalane.

5.4. Aktem prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie jest ponadto powołane na wstępie uzasadnienia rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r.w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dalej cytowane jako "rozporządzenie". Określa ono wymagany zakres projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w części tekstowej i graficznej,

a w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa i standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych.

6. Analiza powołanych przepisów prawa i treści przedstawionych Sądowi dokumentów prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia zasad sporządzania zmiany studium zawarty w skardze jest zasadny, jakkolwiek nie wszystkie postawione

w skardze zarzuty zasługują na uwzględnienie.

6.1. Jeśli chodzi o zarzut dotyczący braku ujednoliconego załącznika graficznego to zgodnie z zgodnie § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przepisy niniejszego rozporządzenia stosuje się również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy

w zakresie objętym zmianą. Stosownie do ust. 2 tego paragrafu projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Ujednolicona forma projektu studium, o której mowa w ust. 2, stanowi załącznik do uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1 upzp (8 ust. 3 rozporządzenia).

Należy też podkreślić, że zasady sporządzania aktu planistycznego stanowią merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące między innymi zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem jego zawartości (część tekstowa, część graficzna i inne załączniki), wynikających z niego ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość studium (część tekstową i graficzną) określa przepis art. 9 ust. 2 upzp, jego przedmiot (wynikające z niego ustalenia) przepis art. 10 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej określone zostały w rozporządzeniu. Tryb sporządzania studium odnosi się natomiast do sekwencji czynności jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia studium. Etapy te określone zostały w art. 9 ust. 1, art. 11 oraz art. 12 ust. 1 upzp.

6.2. Rozpatrując skargę należy zwrócić uwagę na różnice proceduralne

w uchwalaniu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a uchwaleniem nowego studium. Skutkiem dokonania zmiany jest nie tylko wejście do obrotu prawnego nowego unormowania, ale jednocześnie pozostawienie w obrocie prawnym części dotychczasowego unormowania. Jeżeli wskutek uchwalenia nowego aktu dotychczasowy akt zostaje całkowicie usunięty

z obrotu prawnego - nie mamy do czynienia ze "zmianą".

Istotne jest zatem rozróżnienie i zachowanie odpowiedniej procedury, to jest albo procedury uchwalania nowego studium, co wymaga wyłożenia projektu studium (art. 11 pkt 10 upzp), albo procedury uchwalania zmiany studium, co wymaga wyłożenia ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany (art. 27 w zw. z art. 11 pkt 10 upzp i § 8 ust. 2 rozporządzenia). Brak zachowania odpowiedniej - ze względu na istotę procedowanego aktu - procedury jest naruszeniem przepisów właściwych dla tego aktu, tj. np. art. 11 pkt 10 upzp.

Potrzeba rozróżnienia tych procedur wynika z odmienności istoty przygotowywanych regulacji (nowego studium lub zmiany studium), nie ma zatem znaczenia, jaki jest zakres przewidzianych zmian w ramach zmiany studium, tj. czy są to pojedyncze ustalenia obejmujące część terenu gminy, czy też zmiana obejmuje cały teren gminy. Istotne jest, czy skutkiem wprowadzonej regulacji będzie pozostawienie w obrocie części dotychczasowej regulacji (zmiana studium), czy też jej całkowita derogacja (wprowadzana regulacja jest w istocie nowym studium).

6.3. Zgodnie z art. 12 ust. 1 upzp załącznikami do uchwały o uchwaleniu studium są tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Z kolei według § 4 ust. 1 rozporządzenia projekt studium powinien zawierać:

1) część określającą uwarunkowania o których mowa w art. 10 ust. 1 upzp przedstawioną w formie tekstowej i graficznej,

2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2,

3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2,

4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium.

Przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia nakazuje stosować przepisy tego aktu również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie objętym zmianą. Według ust. 2 tego paragrafu, projekt zmiany studium polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia

o których mowa w art. 10 ust. 2 upzp, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Ujednolicona forma projektu studium stanowi załącznik do uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy (odpowiednio uchwały w sprawie zmiany studium). Zmiana studium winna zatem obejmować obligatoryjnie załączniki obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunku studium, ujednoliconą formę tekstu studium oraz ujednoliconą formę tekstu studium.

6.4. Zgodnie z art. 27 upzp zmiana studium następuje w takim trybie w jakim jest ono uchwalane. Oznacza to konieczność stosowania regulacji dotyczących trybu sporządzania studium (art. 9-13 ustawy). Zmiana studium ma charakter nowelizacji

a nie derogacji aktu planistycznego i zastąpienia go całkiem nowym (rada gminy modyfikuje jedynie część postanowień w nowelizowanym akcie prawnym, pozostawiając pozostałe bez zmian). W konsekwencji zmiana studium nie musi oznaczać nowelizacji wszystkich merytorycznych zapisów studium oznaczonych

w art. 10 ust. 1 i 2 upzp. Zmiany te mogą przybierać różny charakter dotykając również obszaru mniejszego od granic administracyjnych gminy. Na tak określonym obszarze rada może zmienić wszystkie uwarunkowania i ustalenia studium lub też pojedyncze ustalenia lub uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 2 upzp.

W ramach procedury zmiany studium dokonuje się wyłożenia do publicznego wglądu formy ujednoliconej tego aktu, tj. takiej, która pozwoliłaby na proste zorientowanie się przede wszystkim przez zainteresowanych mieszkańców gminy w jakim kierunku zmierzają planowane zmiany i czy oraz w jakim zakresie mogą wpływać na ich prawa lub obowiązki. Wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże jego zapisy wywierają zasadniczy wpływ na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które są aktami prawa miejscowego, a więc źródłami powszechnie obowiązującego prawa na danym terenie.

6.5. Szczególna uwaga musi więc zostać poświęcona właściwej prezentacji planowanych zmian, jakie gmina chce wprowadzić do studium. Istotne jest, aby zainteresowana osoba o przeciętnych umiejętnościach analitycznych potrafiła bez większych trudności zorientować się jak dotychczas brzmiały konkretne zapisy studium i jak mają zostać zmienione. Stąd też ratio legis regulacji § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury sprowadza się do zapewnienia czytelności studium dla jego adresatów. Najpełniej tę zasadę zrealizuje zatem przygotowanie klarownego tekstu jednolitego, obejmującego przedstawienie dotychczasowego brzmienia studium (przed zmianą) i nanoszonych modyfikacji, przy czym technik takiego wyodrębnienia kształtu zapisów studium przed i po zmianie technicznie możliwych jest kilka. Nie spełnia tego wymogu przedstawienie tekstu studium uwzględniającego jedynie modyfikacje wprowadzone uchwałą zmieniającą, bowiem może to utrudnić odczytanie kierunku projektowanych zmian dla osób tym zainteresowanych.

Tym samym wskazać należy, że zmiana studium powinna obejmować załączniki obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunku studium oraz ujednoliconą formę tekstu studium. Szczególna staranność winna być przy tym dołożona dla klarownego przedstawienia projektowanych zmian (jakie zapisy podlegają zmianie i w jakim zakresie). Przy tym przyjmuje się, że nie jest właściwe przedstawianie projektowanych zmian poprzez sieć odesłań do wcześniejszych regulacji. Takie naruszenia judykatura uznaje za istotną wadę postępowania uchwałodawczego (por. wyroki NSA z z dnia 14 marca 2013 r., II OSK 2727/12;

z dnia 9 września 2014 r., II OSK 664/14, z dnia 25 czerwca 2014 r., II OSK 169/13.

7. Odnosząc się w świetle tych wymogów i stanowisk do zarzutu Wojewody stwierdzić należy, że z dokumentów dołączonych do akt spraw wynika, że jedna

z map zawiera obraz sprzed zmiany druga zapisy uwzględniające zmiany. Zmiany

w części tekstowej w większości polegały na dodaniu, w dwóch przypadkach na wykreśleniu zapisów. Jest kilka zmian, których nie zaznaczono, a wersje przed zmianą i po zmianie istotnie się różnią. Zmieniono trochę systematykę, zwłaszcza na końcu opracowania. W dwóch lub trzech miejscach zmiana treści zaznaczona została przez wykreślenie starej i dopisanie na czerwono nowej, w pozostałych przypadkach po prostu wpisano na czerwono nowy zapis. Są to jednak zmiany drobne rozszerzające regulację, bądź ją doprecyzowujące, bądź też zmieniające nazewnictwo. Zaznaczyć przy tym należy, że w sprawie wprowadzone zmiany dotyczą także zmian poszczególnych kierunków zagospodarowania wskazanych

w art. 10 ust. 2 upzp polegające na dopisaniu nowej treści.

Planowane zmiany (oceniane ogólnie), w ocenie Sądu, są dostatecznie czytelne i wyróżnione. Załącznik nr 1 obrazuje stan ogólny gminy, a załącznik nr 1a obszary funkcjonalnie zmienione. Co do zasady nie można zatem stwierdzić, że doszło – w zakresie ujednolicenia projektu zmiany studium - do naruszenia procedury planistycznej w sposób istotny, gdyż podmioty zainteresowane mogą odróżnić zakres planowanych zmian w stosunku do stanu "wyjściowego". Nie oznacza to jednak braku wadliwości projektu studium w zakresie jego właściwego uszczegółowienia

i realizacji wymogów prawa, w szczególności wynikających z rozporządzenia wykonawczego.

8. Odnosząc się do kolejnego zarzutu to jest rozbieżności pomiędzy zakresem faktycznie wprowadzonych zmian za uchwałą o przystąpieniu do zmiany studium

i w tym przypadku, zdaniem sądu, naruszenie zasad sporządzania studium nie jest istotne. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 27 upzp zmiana studium podejmowana jest w trybie właściwym dla uchwalenia studium, co oznacza, ze jego uchwalenie poprzedzone musi być podjęciem uchwały intencyjnej, o przystąpieniu do zmiany studium.

8.1. Podejmując uchwałę o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, rada gminy może w sytuacji, gdy wynika to z przedmiotu podejmowanej nowelizacji, wyznaczyć obszar zmiany studium węższy od granic administracyjnych gminy. W tej sytuacji art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, nie będzie miał zastosowania, gdyż nie reguluje on trybu sporządzania studium (bądź zmiany studium), lecz określa jeden z aspektów przedmiotu studium (jest jedną z zasad sporządzania studium), to jest określenie granic opracowania, który w przypadku zmiany studium może mieć węższy zakres.

W drugim natomiast przypadku zmiana studium może polegać na zmianie pojedynczych ustaleń na obszarze całej gminy. Uchwała rady gminy o przystąpieniu do zmiany studium może również uściślić zakres przedmiotowy zmiany studium. Zwrócić w tym miejscu wypada uwagę na regulację art. 33 upzp "jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian", dotyczący sytuacji, w których konieczność zmiany studium następuje w wyniku zmiany ustaw, wprowadza on jednak zasadę, że czynności przewidziane w art. 11 przeprowadza się jedynie w "zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian", a więc w zakresie ograniczonym w stosunku do pełnego zakresu przedmiotowego studium.

8.2. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium, jako bezwzględnie poprzedzająca wszelkie prace planistyczne związane już konkretnie

z trybem postępowania w sprawie studium, powinna ściśle określać obszar gminy, który tym planem będzie z woli rady gminy, jako jej organu stanowiącego, objęty. Jednakże z orzecznictwa wynika zasadniczo, że z istotnym naruszeniu prawa będziemy mieli do czynienia w sytuacji, gdy uchwalona zmiana wykroczy poza granice ustalone uprzednio w uchwale intencyjnej, nie odwrotnie, co w sprawie nie miało miejsca.

8.3. Wskazać również należy, że zgodnie z uchwałą z dnia 21 lutego 2008 r. nr XX/101/2008 o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zmianę sporządzono dla całego obszaru w granicach administracyjnych gminy (§ 2), przyjmując, ze przedmiotem ustaleń zmiany studium będzie określenie polityki przestrzennej gminy, uwzględniające zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania województwa oraz strategii rozwoju gminy.

Jak wynika z tak określonych granic administracyjnych i przedmiotowych projektowanych zmian, zostały one ujęte szeroko i znajduje to swoje odzwierciedlenie w przyjętych zmianach, bowiem objęły ono wyrywkowo wskazany obszar całej gminy, w tym do znacznego jej obszaru, odnosi się także do przebiegu obiektów liniowych, w konsekwencji uchwała o zmianie studium nie pozostaje

w sprzeczności z uchwałą inicjującą i nie wykracza poza określone nią granice prac planistycznych.

9. Natomiast zasadne są zarzuty Wojewody odnoszące się do kwestii właściwego określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania.

W tej mierze należy wskazać, że zgodnie z powołanym wyżej art. 10 ust. 1 upzp (pkt 5.1. uzasadnienia) w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające

w szczególności z elementów skazanych w punktach od 1 do 15 tego artykułu.

Przez uwarunkowania rozumie się zatem ogół warunków społecznych, gospodarczych, architektonicznych, kulturowych i stanu środowiska jakie istnieją na danym obszarze, które zostały w niniejszej sprawie w studium ujęte, bowiem organ uwzględnił stan istniejący, w zakresie jaki wynika z art. 10 ust. 1 upzp.

Z kolei powołany w pkt 5.2. niniejszego uzasadnienia art. 10 ust. 2 upzp określa poszczególne kierunki.

9.1. Stosownie zaś do § 7 rozporządzenia ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania oznaczeń, nazewnictwa i standardów przy sporządzaniu rysunku projektu studium:

1) rysunek projektu studium powinien zawierać:

a) granice obszaru objętego studium lub jego zmianą,

b) granice terenów zamkniętych,

c) określenie granic i oznaczenia obiektów i obszarów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, w tym: terenów górniczych, narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, a także symbole literowe

i numery wyróżniające je spośród innych obszarów,

d) określenie granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów,

e) objaśnienia wszystkich użytych na rysunku projektu studium oznaczeń i symboli;

2) granice obszarów, o których mowa w pkt 1, określa się na rysunku projektu studium w sposób dostosowany do skali mapy, na której jest sporządzony;

3) przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium;

4) barwne oznaczenia graficzne i literowe, a także symbole i nazewnictwo na rysunku projektu studium należy stosować w sposób umożliwiający porównanie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy

z projektami planów miejscowych, sporządzanych z ustaleniami studium;

5) oznaczenia graficzne na rysunku projektu studium należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający jego czytelność, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony.

9.3. Właśnie w tym bardzo szczegółowym, ale istotnym dla treści późniejszego planu zagospodarowania przestrzennego zakresie, występują wady, które powodują, że studium nie odpowiada wymogom określonym w art. 10 ust. 2 pkt 3, 4, 11, 12, 15 upzp oraz § 7 pkt 1 lit. a-d, pkt 2-5. Są one następujące:

- w projekcie przedłożonym studium brak jest wyraźnego i czytelnego oznaczenia granic obszaru objętego studium (§ 7 pkt 1 lit. a rozporządzenia);

- nieczytelnie oznaczono obszary terenów zamkniętych (§ 7 pkt 1 lit. b rozporządzenia);

- zastosowane na rysunku określenie granic i oznaczenia obiektów i obszarów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, w tym: terenów górniczych, narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, a także symbole literowe i numery nie zostały oznaczone w sposób czytelny i wyróżniający je spośród innych obszarów (§ 7 pkt 1 lit. c rozporządzenia);

- niektóre kolory i oznaczenia nakładają się zniekształcając przyjęte w legendzie barwy (§ 7 pkt 4 i 5 rozporządzenia);

- niektóre tereny o określonych oznaczeniach literowych mają odmienny od przyjętego w legendzie oznaczenia kolorystycznego (§ 7 pkt 4 i 5 rozporządzenia);

- brak jest oznaczeń stanowisk archeologicznych (jak wskazuje Rada oznaczono je odrębnie, co nie wynika z treści studium i nie zostało oznaczone właściwie jako załącznik do uchwały) (§ 7 pkt 1 lit. c rozporządzenia);

- rysunek nie zawiera odniesienia do ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków (§ 7 pkt 1 lit. c rozporządzenia);.

- drogi i obszary chronionego krajobrazu oznaczono identycznym kolorem (§ 7 pkt 4

i 5 rozporządzenia);

- nie wszystkie obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią są oznaczone

w sposób czytelny i odpowiednio wyróżniony (§ 7 pkt 1 lit. c oraz pkt 4 i 5 rozporządzenia);

- granice obszarów, wskazanych w art. 10 ust. 2 upzp, oznaczono jedynie za pomocą kolorów, co nie jest precyzyjne, także wobec nakładania się barw, zastosowanie podobnych kolorów (żółty w kilku odcieniach). Nie do każdego terenu zastosowano oznaczenia literowe, co utrudnia ich identyfikację. W niektórych przypadkach oznaczenie literowe nie odpowiada kolorystycznemu (§ 7 pkt 4 i 5 rozporządzenia);

- nie wszystkie oznaczenia użyte na mapie zostały wyjaśnione w legendzie (§ 7 pkt 1 lit e rozporządzenia);

- nie wyjaśniono oznaczenia TK – linie kolejowe (§ 7 pkt 1 lit. d rozporządzenia).

Oznacza to, że całość rysunku (w tym także przyjęta skala, stosowane kolory

i oznaczenia, brak wyjaśnienia wszystkich stosowanych oznaczeń uchybiają § 7 pkt 5 rozporządzenia.

W klasyfikacji przepisów ustawowych (ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym) należy wskazać na:

- nieczytelne oznaczenie obszarów chronionych (art. 10 ust. 2 pkt 3-4);

- przebieg dróg na mapie nie jest zaznaczony w sposób wyraźny, ze względu na użycie tego samego sposobu (zielonej linii) dla oznaczania obszarów chronionych (art. 10 ust. 2 pkt 5);

- oznaczenie obszarów zagrożenia powodzią nie są czytelne i nie wyróżniają się (art. 10 ust. 2 pkt 11);

- rozmieszczenie kopalin i surowców naturalnych wymaga oznaczenia ich w sposób uwzględniający istnienie filaru ochronnego, z odpowiednio ukształtowanym zakazem zabudowy – w studium nie zawarto żadnych zapisów w tym zakresie, nie ma określeń warunków urbanistycznych dla tego obszaru, sposób jego oznaczenia na mapie nie jest czytelny (art. 10 ust. 1 pkt 12).

9.4. Dalej wskazać należy, że zgodnie z § 6 rozporządzenia ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium:

1) ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz

w przeznaczeniu terenów powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, zwanych dalej "planami miejscowymi";

2) ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych;

3) ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk powinny zawierać w szczególności wytyczne ich określania w planach miejscowych, wynikające z potrzeb ochrony środowiska;

4) ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania tych zasad w planach miejscowych, wynikające z potrzeb ochrony zabytków i parków kulturowych;

5) ustalenia dotyczące kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów oraz koordynacji lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych;

6) ustalenia dotyczące kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej powinny określać w szczególności obszary, w których planuje się zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W tym zakresie wskazać należy, że studium nie zawiera zapisów odpowiadających § 6 pkt 2 rozporządzenia to jest ustaleń dotyczących kierunków

i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, które powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki

i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych.

Wprawdzie pkt III.4. Studium zawiera jednostkę redakcyjną, która powinna odnosić się do tych elementów, jednakże jej zapisy są bardzo ogólne, pozbawione oznaczeń minimalnych i maksymalnych dopuszczalnych wskaźników urbanistycznych podlegających doprecyzowaniu w m.p.z.p. Posługuje się takimi określeniami jak "uwzględnienie specyfiki uwarunkowań lokalnych", "minimalne standardy jak dla budownictwa mieszkaniowego" (bez doprecyzowania wartości, lecz ze wskazaniem, że chodzi o wymienione wcześniej choć takich jest brak lub są zbyt ogólne).

W studium nie ma wskazania minimalnych i maksymalnych parametrów urbanistycznych. Precyzyjniej natomiast opisano wymagania farm wiatrowych (których z kolei nie oznaczono na mapie).

Również wyznaczenie obszarów wyłączonych spod zabudowy, które w części tekstowej powiązano z terenami zalewowymi i bezpośredniego zagrożenia powodzią czy też obszarami chronionymi nie jest precyzyjne i nasuwa wątpliwości.

Kolejną istotną wadliwością studium jest brak powiązania części tekstowej

z graficzną, z uwzględnieniem parametrów, o których mowa w § 6 pkt 2 rozporządzenia, dla poszczególnych obszarów, z odniesieniem do przyjętych oznaczeń literowych naniesionych na mapie.

10. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy choć nie jest aktem o charakterze powszechnym, adresowanym do podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną gminy odgrywa istotną rolę w procesie sprawowania władztwa planistycznego. Studium stanowi bowiem instrument mający na celu koordynację ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że czytelność i jednoznaczność jego ustaleń jest istotna z punktu widzenia późniejszego stanowienia aktów prawa miejscowego, mocą których dokonuje się ingerencji w sferę prawa własności.

Z tych też względów istotne uchybienia w jego treści tekstowej lub graficznej (opisane w punkcie 9 niniejszego uzasadnienia) mogą prowadzić do nieprawidłowości w realizacji dalszej procedury planistycznej. Mając na względzie wymogi i warunki opisane na wstępie rozważań (pkt 5 i 6 uzasadnienia) wskazać należy, że elementy te wyznaczają zakres samoograniczenia rady gminy, istotnego w działaniach planistycznych, prowadzących do opracowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec ustawowo zastrzeżonego

w przepisie art. 9 ust. 4 upzp wiążącego dla organów gminy charakteru ustaleń studium przy sporządzaniu planów miejscowych.

Z tych też względów uznając, że stwierdzone w uchwale nieprawidłowości stanowią naruszenie zasad sporządzenia zmian studium w całym jego zakresie Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.