Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1626/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31zq ust 3, 7, 8
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 83 ust1
journal: Dz.U. 2021 poz 423
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r., nr 340000/71/325819/2020, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ II instancji,) utrzymał w mocy decyzję z dnia 11 sierpnia 2020 r., nr [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. (dalej: organ I instancji, ZUS) odmawiającą skarżącej, J. J. (dalej; skarżąca), zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ II instancji powołał art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 31 zq ust 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) dalej powoływana jako ustawa o COVID-19.

Organ II instancji ustalił, że wnioskiem z 9 kwietnia 2020 r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek na obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od marca do maja 2020 r. Organ I instancji odmówił skarżącej żądanego zwolnienia, powołując się w uzasadnieniu na fakt, iż na dzień 30 czerwca 2020 roku nie odnotował w swoich zasobach wymaganych dokumentów rozliczeniowych. Organ I instancji wskazał, że skarżąca nie złożyła dokumentacji rozliczeniowej za luty 2020 tj. ZUS DRA cz. II i ZUS DRA w wymaganym terminie.

Decyzja ta, doręczona skarżącej dnia 14 sierpnia 2020, została przez nią zakwestionowana poprzez złożenie do Prezesa ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu swojej decyzji, organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID-19, jednym z podstawowych warunków zwolnienia z opłacania składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. jest przesłanie przez płatnika deklaracji rozliczeniowej wraz z imiennymi raportami miesięcznymi za wnioskowane okresy nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Organ II instancji stwierdził, że jednym z warunków udzielenia tego zwolnienia zgodnie z art. 31 zo ust. 1 ustawy o COVID-19, było złożenie dokumentacji rozliczeniowej w terminie do 30 czerwca 2020 roku. Warunku tego, zdaniem organu II instancji, skarżąca nie dotrzymała.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezes ZUS wydał 18 stycznia 2020 r. decyzję nr 340000/71/325819/2020, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że wniosek o zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek zgodnie z art. 31zq ust 3 ustawy o COVID-19, wymagał m.in. złożenia deklaracji rozliczeniowych za okres marzec 2020r - maj 2020 r. do dnia 30 czerwca 2020 r. czego skarżąca nie uczyniła, a do czego była zobowiązana zgodnie z art. 31zq ust 8 ustawy o COVID-19.

Na tę decyzję skarżąca złożyła za pośrednictwem organu II instancji skargę (nazwaną odwołaniem) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając, że wbrew ustaleniom organów obu instancji, wysłała deklaracje rozliczeniowe ZUS DRA za miesiąc luty 2020 roku w ustawowym terminie, przy czym na skutek omyłki przesłała je listem zwykłym w dniu 9 marca 2020 r. Nie sprawdziła, czy deklaracje dotarły do adresata. Nie otrzymała również pisma ZUS zawiadamiającego ją o prawie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do materiałów sprawy przed jej rozstrzygnięciem. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji .

Organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, podkreślając, że zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za okres marzec 2020 r. - maj 2020 r. uwarunkowane było złożeniem deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r. Skarżąca warunku tego nie spełniła, nie będąc zwolniona z obowiązku złożenia deklaracji. Zdaniem organu, skarżąca mogła i powinna była sprawdzić, czy "utworzone zostały prawidłowe dokumenty na jej (tj. skarżącej) koncie w KSI ZUS, bowiem każdy płatnik ma pełny dostęp do danych zaewidencjonowanych na koncie w ZUS za pośrednictwem portalu ZUS PUE". Organ podniósł, że skarżąca opłaca tak zwany "mały ZUS", co jego zdaniem wiąże się z dodatkowymi obowiązkami w zakresie składania deklaracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.), lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.),.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19, płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres maj 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony za ten okres jako płatnik składek:

1) przed dniem 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r.,

2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r., i na dzień 31 marca 2020 r

3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r., i na dzień 30 kwietnia 2020 r.

- zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.

Stosownie do art.31 zq ust 3 ustawy o COVID-19, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

Na gruncie tych przepisów organ stanął na stanowisku, że to obowiązkiem strony wnioskującej o zwolnienie z opłacania składek jest przedłożenie stosownych dokumentów rozliczeniowych w terminie wynikającym z ustawy, a ich brak powoduje negatywne rozpoznanie wniosku.

Powstaje jednak pytanie, czy w sytuacji nieprzedłożenia dokumentów organ jest zobowiązany podjąć działania zmierzające do usunięcia tego braku i rozpoznanie wniosku, czy też winien biernie oczekiwać na upływ terminu wydając później decyzję negatywnie rozpoznającą wniosek strony. Odpowiedź na tak postawione pytania wynika z treści przepisów , które winny regulować postępowanie organu w przedmiocie wniosku strony. Nie ulegało wątpliwości Sądu, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek winien być rozpatrywany w oparciu o przepisy k.p.a. ponieważ zgodnie z art. 31zq ust. 8 ustawy COVID, od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na podstawie przepisu art. 31zt ustawy o COVID-19, obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Kwestie umorzenia składek uregulowane zostały w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423, z późn. zm.), dalej: ustawa o sus.

Na mocy art. 123 ustawy o sus w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jakkolwiek art 31 ustawy o sus odsyła w pewnym zakresie do przepisów Ordynacji podatkowej, niemniej jednak odesłanie to nie dotyczy kwestii procedowania w przedmiocie rozpoznania wniosku strony. Co więcej ustawa o COVID-19 nie wyłącza zastosowania przepisów k.p.a., a wręcz przez odesłanie zawarte w powołanym przepisie art 31 zt do tych przepisów odsyła.

Również na gruncie art. 180 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne.

Sąd stanął zatem na stanowisku, że w postępowaniu w przedmiocie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek toczy się według przepisów k.p.a.

Oznacza to tym samym, że w toku prowadzonego postępowania będą miały zastosowanie przepisy k.p.a., a zwłaszcza jego zasady ogólne. Na uwagę zasługuje regulacja art. 7 k.p.a. zobowiązująca organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmowania wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myśl art 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Oceniając procedowanie organu rozpoznającego dwukrotnie wniosek strony dojść należy do wniosku, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie można bowiem tracić z pola widzenia przede wszystkim celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy o COVID-19 możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek . Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dla dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego należytego i informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Realizacja tego obowiązku sprowadza się do poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (wyrok NSA z 6 września 2001 r., V SA 44/01, LEX nr 50158; wyrok WSA w Krakowie z 18 listopada 2021 r., I SA/Kr 1024/21, LEX nr 3258847). Powyższa zasada udzielania informacji nakazuje także organowi administracji udzielanie stronie informacji o konsekwencjach jej działań lub zaniechań w celu ustalenia jej rzeczywistej woli (por. teza druga wyroku NSA z 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2262/98, LEX nr 48718). Wobec tego obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (wyrok NSA z 25 czerwca 1997 r., SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816).

Przenosząc te powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku strony doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody.

W tym celu, jak tego wymaga art 9 k.p.a., organ powinien był mieć na uwadze, że jeżeli do wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności składkowych strona nie dołączyła deklaracji rozliczeniowej, winien był poinformować ją o takiej konieczności. Taka informacja wyczerpywałaby obowiązek udzielenia skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków. Organ w sposób zupełnie dowolny pominął milczeniem twierdzenie skarżącej, w myśl którego przesłała ona organowi I instancji deklaracje rozliczeniowe w ustawowym terminie, korzystając jednakże z przesyłki zwykłym listem. Twierdzenie to powinno być w toku postępowania zweryfikowane przez przeprowadzenie z urzędu stosownych dowodów. Organ winien był nie tylko należycie zbadać zawartość własnego dziennika korespondencyjnego, lecz również zwrócić się do Poczty Polskiej z zapytaniem, czy istnieje ślad nadania omawianej przesyłki. W tym bowiem przypadku nie można byłoby podważać twierdzeń strony, ani tym bardziej pomijać ich milczeniem. Samo niedochowanie formy przesyłki listem poleconym (względnie elektronicznie) nie jest tożsame z niezłożeniem oświadczenia, które jest wymagane dla nabycia prawa do zwolnienia od opłacania składek w okresie największego nasilenia skutków pandemii. Organ powinien był zatem udzielić stronie odpowiednich pouczeń. Ten obowiązek organu można wywieść z treści przepisu art. 9 in fine k.p.a.; przeciwnie, za sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania należy uznać uznanie strony za zobowiązaną do przeglądania prowadzonych przez organ portali internetowych w celu odnalezienia w nich danych o złożonych dokumentach; nie istnieją bowiem przepisy prawa, zobowiązujące obywateli (również przedsiębiorców) do posiadania dostępu do sieci internetowej. Działając na gruncie obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do Państwa (art. 8 § k.p.a.), organ winien był raczej pouczyć skarżącą o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu dokonania czynności, jaką jest złożenie odpowiedniej deklaracji. Gdyby skarżąca posiadała wiedzę w danym przedmiocie, złożyłaby ponownie wniosek wraz ze stosowną deklaracją rozliczeniową, i rozstrzygnięcie sprawy mogłoby z gruntu odmienne.

Wynika stąd, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art 6, art 7, art 9 k.p.a.) co po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uzasadnia jej uchylenie.

Zwrócić końcowo należy uwagę na nowelizację ustawy o COVID-19, dokonaną ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2255). Na mocy ustawy nowelizującej do ustawy o COVID-19, dodany został przepis art. 15zzzzzn2 , którego ust 1 pkt 2 i 5 oraz ust 2 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz terminów zawitych z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki prawne dla strony, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu o którym mowa w ust 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Wskazana wyżej ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu przejściowego, który wyłączyłby zastosowanie do niniejszej sprawy cytowanego art. 15zzzzzn2.

Rozpatrując sprawę ponownie, w zakresie zwolnienia skarżącej z obowiązku opłacenia składek, Organ uwzględni przedstawione tu uwagi co do procesowych uwarunkowań decyzji. Zwróci też uwagę na przepis art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19, który pozwala stronie, która w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 uchybiła przewidzianym przepisami prawa administracyjnego terminom, od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, terminom do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki na złożenie wniosku o przywrócenie tych terminów.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ wymogom zawartym we wskazanych wyżej przepisach nie sprostał. Zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu, zwłaszcza uwzględni przedstawione tu uwagi co do procesowych uwarunkowań decyzji.

Sąd nie przesądza czy skarżąca ma, czy też nie ma prawa do zwolnienia z opłacania składek. Stwierdza wyłącznie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a organ ma obowiązek rzetelnego rozpoznania wniosku.

Mając powyższe na uwadze, Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

8