Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2496/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29  ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013r. sprawy ze skargi A. J. i J. J. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu skargę oddala


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku J. i A. J. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...][...] - [...] do działki nr [...] położonej w [...], km 9+486 strona lewa, planowanej do zabudowy budynkiem mieszkalnym, nie zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego.

Organ zauważył w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu wymaga zgody zarządcy drogi, natomiast ust. 4 stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę. Zauważył także, że zarządzenie nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 grudnia 2009 r. zalicza drogę krajową nr [...][...] - [...] do klasy [...] - droga główna ruchu przyspieszonego.

Następnie organ wskazał, że obowiązujące rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.), zwane dalej "rozporządzeniem", w § 9 ust. 1 pkt 3 określa dostępność do tej klasy drogi w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu. Ponieważ każdy zjazd z drogi stanowi dodatkowy punkt kolizji, tj. stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu panującego na drodze, nakazuje się ograniczanie ilości i częstotliwości zjazdów.

Na drodze klasy [...] stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy [...] lub [...] do obsługi przyległych nieruchomości. Zjazdy mogą być wykonane w sytuacjach szczególnych, gdy nie ma innej możliwości wykonania dojazdu.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł, że droga krajowa na wnioskowanym odcinku przenosi natężenie ruchu 13999 pojazdów na dobę wg generalnego pomiaru ruchu w 2010 r. Przy takim ruchu i klasie drogi należy dążyć do ograniczenia ilości i częstotliwości zjazdów.

Następnie organ zauważył, że z przedłożonych do wniosku dokumentów wynika, że strona nabyła działki oznaczone nr ewid. [...],[...],[...] położone w [...] (akt notarialny Repertorium [...] Numer [...]). Działki o nr ewid. [...] i [...] powstały na skutek podziału działek podstawowych nr [...] i [...]. Podział działek został zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta [...], znak: [...]. Na etapie podziału ww. działek i do czasu sprzedaży działek nr ewid. [...],[...],[...] właścicielem wszystkich działek był jeden właściciel. Jedna z działek powstałych na skutek podziału działki nr ewid. [...], tj. działka nr ewid. [...] jest częściowo zabudowana budynkiem mieszkalnym nr [...] i zabudowaniami gospodarczymi z istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr [...]. Wobec powyższego na etapie dokonywanego podziału działek należało zapewnić układ komunikacyjny do nowo wydzielonych działek oraz działki nr ewid. [...] (należącej do tego samego właściciela w czasie dokonywanego podziału) przy uwzględnieniu dotychczasowego zjazdu z drogi krajowej. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że działka nr ewid. [...] fragmentem przylega do drogi krajowej nr [...].

Biorąc pod uwagę klasę drogi, zdaniem organu nie jest możliwe wydanie zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Zadośćuczynienie żądaniom strony oznaczałoby, że każdy właściciel nieruchomości przyległej do drogi krajowej powinien mieć do niej bezpośredni dostęp. W takiej sytuacji droga krajowa nr [...] straciłaby swój charakter i stałaby się drogą, na której odbywałby się ruch lokalny.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł, że w przedmiotowej sprawie można rozważyć możliwość wykonania wspólnego dojazdu do ww. działek usytuowanego w granicy działek nr ewid. [...] i [...] (tj. osiowo po 3,0 m na każdą stronę tych działek) poprzez zmianę lokalizacji dotychczasowego dojazdu do działki nr [...]. Z takim wnioskiem winni wystąpić właściciele działek nr ewid. [...] i [...], legitymujący się aktualnym tytułem prawnym do tych nieruchomości.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A. i J. małż. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...].

Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że droga krajowa nr [...] zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych została zaliczona na całej swej długości do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy [...]). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy [...] zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy [...] lub [...] do obsługi przyległych nieruchomości.

Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg krajowych klasy [...], przepisy szczególne stawiają bardzo surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dodał, że nawet w przypadku wystąpienia takiej wyjątkowej sytuacji, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, nie oznacza, że zarządca drogi ma obowiązek udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, gdyż działa w ramach uznania administracyjnego, a zatem organ może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd.

Organ zaznaczył, że z materiału dowodowego wynika, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi wskazana w przepisie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wyjątkowa sytuacja, za którą - jak przeciwnie podnoszą strony - przemawiałaby celowość udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu indywidualnego (km 9+486, strona lewa drogi krajowej nr [...]), bowiem działka nr [...] może mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną za pośrednictwem zjazdu indywidualnego do działki nr [...] (która to bezpośrednio graniczy z działką nr [...] stanowiącą również własność strony), po ustanowieniu potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna) w uzgodnieniu z właścicielem działki nr [...] (tryb umowny), bądź w przypadku braku porozumienia - poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 K.c.). Kodeks cywilny wyraźnie wskazuje, że wystarczającą przesłanką do wystąpienia z roszczeniem jest brak odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Nie jest konieczny zupełny brak dostępu. Wystarczy, że dostęp ten jest znacznie utrudniony. Zastosowanie takiego rozwiązania komunikacyjnego, nie zwiększy liczby zjazdów na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...], czyniąc w ten sposób zadość dyspozycji powołanego przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, a niepodważalnym jest, że każdy zjazd z drogi, stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania.

Organ wskazał, że definicji pojęcia "dostępu do drogi publicznej" brak wprawdzie w ustawie drogach publicznych oraz w ww. rozporządzeniu, ale jest możliwe zastosowanie posiłkowe definicji tego pojęcia, zawartej w innych aktach normatywnych. Zgodnie zatem z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647), przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Organ dodał, że lokalizacja w niewielkiej odległości od siebie dwóch odrębnych zjazdów do nieruchomości wprost naruszałaby § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, którym organ zobowiązany jest do ograniczania ich liczby, a nie zwiększania. Po drugie wyżej opisana sytuacja stwarzałaby na omawianym odcinku drogi krajowej wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ograniczenie jego płynności.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wyważając wnikliwie słuszny interes w sprawie (art. 7 K.p.a.), przyznał ostatecznie prymat równie ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym, zwłaszcza że:

- działka nr [...] może mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną za pośrednictwem istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki sąsiedniej nr [...] po ustanowieniu odpowiedniej służebności drogowej,

- zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych - ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu,

- występujące na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] natężenie ruchu drogowego, tj. 13999 pojazdów na dobę - dane z generalnego pomiaru ruchu przeprowadzonego w 2010 r. (dla porównania w 2005 r. wynosiło ono 11052 pojazdów na dobę) jest duże, a niepodważalnym jest, że im większe natężenie ruchu na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe.

Organ zaznaczył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd w myśl, którego naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, w tym także niewątpliwie z przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Ponadto decyzja wydana w trybie przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w granicach określonych w art. 7 K.p.a., ma charakter uznaniowy, a zatem organ może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd.

W związku z powyższym, w ocenie organu przytoczone okoliczności definitywnie eliminują możliwość lokalizacji wnioskowanego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na teren działki nr [...].

Odnosząc się do zarzutów strony zawartych we wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz w piśmie uzupełniającym z dnia [...] lipca 2012 r. dotyczących naruszenia przepisu art. 7 K.p.a. i przepisu art. 77 K.p.a., organ stwierdził, że zarzuty te są nietrafne. W przedmiotowej sprawie organ wyczerpująco i dogłębnie zebrał oraz rozpatrzył cały materiał dowodowy, tak by w pełni wyjaśnić istniejący stan faktyczny i prawny.

Zdaniem organu rozpatrującego sprawę w niniejszym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy niekonsekwentnie przyjęto w rozstrzygnięciu z dnia [...] maja 2012 r., że poprzedni właściciel działki nr [...], jak i działki nr [...] (podzielnej na działki nr [...] i nr [...]) oraz działki nr [...] (podzielonej na działki nr [...], nr [...] i nr [...]), winien zapewnić odpowiedni dojazd do wszystkich wydzielonych działek, w tym do działki nr [...]. Orzecznictwo wskazuje bowiem jedynie na konieczność zapewnienia dostępu do drogi nowo wydzielonym nieruchomościom, a działka nr [...] do takiej kategorii zaliczona być nie może. Jak bowiem przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1118/01 (niepubl.), "Podział działki pierwotnej, do której był zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej, bez rozwiązywania problemu dojazdu do nowo wydzielonych działek, może stwarzać dla właścicieli tych działek istotne problemy, ale nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej, wbrew przepisom prawa powszechnie obowiązującego".

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał za uzasadnione stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] maja 2012 r., że dostęp do drogi publicznej zarówno dla działki nr [...], jak i dla sąsiedniej działki nr [...] (stanowiącej własność strony) winien być zapewniony za pośrednictwem zjazdu indywidualnego do działki nr [...] po ustanowieniu odpowiedniej służebności. Przy takim rozwiązaniu nie jest zasadny argument strony w zakresie niekorzystnego ukształtowania terenu, bowiem jest to rozwiązanie bezpieczniejsze niż wykonanie kolejnego zjazdu indywidualnego do działki nr [...], które tym bardziej napotykałoby znacznie trudności z uwagi na istnienie znacznego nachylenia terenu. Organ ponadto podkreślił, iż wyznaczenie drogi koniecznej nie musi nastąpić wzdłuż skarpy, a powinno przede wszystkim uwzględniać ukształtowanie terenu, tak by zapewnić dogodny przejazd do nieruchomości władnącej.

W odniesieniu do zarzutu strony w zakresie "błędnego przyjęcia" przez organ w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2012 r. możliwości zmiany lokalizacji zjazdu indywidualnego do działki nr [...], poprzez przeniesienie go na granicę z działką nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że przedstawione rozwiązanie należy traktować jedynie jak "propozycję" organu co do możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...]. Niemniej jednak strona trafnie podnosi, że ustanowiona na działce nr [...] służebność przejazdu, przechodu i przegonu na rzecz działki nr [...] uniemożliwia zmianę lokalizacji zjazdu z uwagi na wytyczoną drogę konieczną. Nie zmienia to jednakże faktu, iż istnieje tym samym realna możliwości ustanowienia dodatkowej służebności na rzecz właściciela działki nr [...] i nr [...], tj. na nieruchomościach o zbliżonym ukształtowaniu terenu, co jednoznacznie burzyłoby koncepcję stron o niemożności wykorzystywania zjazdu do działki nr [...]. Również w odpowiedzi na zarzuty stron, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł, że to wydanie zezwolenia (a nie odmowa - jak wskazują strony) na lokalizację zjazdu indywidualnego w niniejszej sprawie jednoznacznie naruszałoby obowiązujące przepisy prawa, a przede wszystkim przepis art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku przepisem § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, który określa, że na drogach klasy [...] ilość zjazdów winna być ograniczana do tzw. "niezbędnego minimum". Działka nr [...] nie jest realnie pozbawiona możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej, dlatego też wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu w niniejszej sprawie w świetle obowiązujących przepisów prawa nie znajduje podstawy. Ponadto organ dodał, że niezależnie od prędkości, warunków panujących na drodze, każdy dodatkowy zjazd, z uwagi na pełnione funkcje, stanowi dodatkowe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego w przedmiotowej sprawie stanowiłoby działanie sprzeczne z prawem, co nie może znaleźć uznania po stronie organu administracji publicznej. Droga krajowa jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną" zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców. Nie wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy takiej drodze mogą się legitymować prawem bezpośredniego dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem zjazdu, bowiem inaczej droga ta utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych.

Następnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podkreślił, że celem działania administracji publicznej, jest działanie na podstawie i w granicach prawa, ukierunkowane na realizację interesu publicznego oraz słusznego interesu obywateli. O ile samo podejmowanie czynności w ramach realizacji określonego celu publicznego, zawsze wiąże się z zaspokajaniem interesu publicznego, o tyle działanie w interesie publicznym nie zawsze musi zmierzać do zaspokojenia roszczeń poszczególnych jednostek. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia interesu społecznego i interesu obywateli, nie określając również hierarchii powyższych wartości oraz nie wytyczając reguł rozstrzygania konfliktów zachodzących między nimi. Tym samym organowi na mocy uznania, przyznano pewien zakres samodzielności, jednakże jedynie w ramach zakreślonych przepisami prawa (w tym przypadku m.in. art. 29 ww. ustawy o drogach publicznych). W rezultacie organ samodzielnie ustala kryteria, którymi się kieruje, a które to jednocześnie wypełniają normę prawną zgodnie z zasadą praworządności, a następnie kierując się tymi kryteriami, ustala treść rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne jest formą wykonywania przepisów prawa, która pozwala na uwzględnienie indywidualnych warunków każdego przypadku, tak by wydana została decyzja zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Przy tym, relacja zachodząca między interesem społecznym a słusznym interesem obywatela wymaga wskazania, w jakim znaczeniu używane jest to ostatnie sformułowanie. W orzecznictwie wyrażono pogląd, iż w odniesieniu do decyzji uznaniowych wskazówkę interpretacyjną stanowi art. 7 K.p.a., w myśl którego organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela, zaś każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Interes obywatela winien być przy tym słuszny w rozumieniu obiektywnym, nie może być oparty jedynie na własnym przekonaniu subiektywnego poczucia nierównego, krzywdzącego czy niesprawiedliwego traktowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2012 r. złożyli A. i J. J., wnosząc o jej uchylenie w całości, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2012 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 § 1, art. 107 § 1 i 3 K.p.a., polegające na przeprowadzeniu postępowania i wydanie rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wydana w niniejszym postępowaniu zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Należy mieć na względzie, że postępowanie administracyjne z wniosku J. J. i A. J. toczyło się w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z ustępem 4 ww. artykułu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Charakter tego przepisu wskazuje na to, że ewentualne wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 428/05, publ. LexPolonica nr 1878062; oraz z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2235/06, publ. LEX nr 329687). Z przepisu tego wynika również, że organ administracyjny, wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wobec treści zarzutów skargi, w tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (por. wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1148/06, publ. LEX nr 382712; oraz z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1243/09, publ. LEX nr 594986).

Z ustaleń organu administracyjnego wynika, że droga krajowa nr [...], z której planowany jest zjazd publiczny na działkę nr [...], na podstawie zarządzenia nr [...] z dnia 24 grudnia 2009 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zaliczona została do klasy techniczno-użytkowej [...], jako droga "[...] " (por. § 4 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia). Droga tej klasy zgodnie z przepisami prawa musi mieć zapewniony określony poziom bezpieczeństwa. Cel ten jest realizowany w sposób wskazany w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia (poprzez ograniczenie ilości zjazdów), a tylko w drodze wyjątku, tj. gdy nie ma innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy [...] lub [...] do obsługi przyległych nieruchomości, właściwy organ może wyrazić zgodę na naruszenie zasady bezpieczeństwa, poprzez zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego.

Z powyższego wynika, że ustanowienie zjazdu w przypadku drogi klasy [...] jest stosowane warunkowo w zależności od tego, czy nie ma innej możliwości zapewnienia działce dostępu do drogi publicznej, oraz czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi. W takiej sytuacji organ administracji publicznej, korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zasada ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 395/07, publ. LEX nr 344919).

W tym miejscu wskazania skarżącym wymaga, że postanowienia uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], co do obowiązywania powyższych zasad w stosunku do działek nr [...],[...] i [...], należących do skarżących, nie pozostawiają żadnych wątpliwości. Otóż zgodnie z § 9 ust. 2 ww. planu, obsługa nowo powstającej zabudowy położonej w bezpośrednim sąsiedztwie dróg oznaczonych w planie symbolami: "[...]", "[...]", "[...]", powinna odbywać się za pośrednictwem wyznaczonych w planie dróg publicznych niższych klas lub dróg wewnętrznych; jedynie w przypadkach braku takich dróg dopuszcza się obsługę bezpośrednio z dróg klasy [...]na warunkach określonych stosownie do przepisów odrębnych przez zarządcę drogi. Przy czym zgodnie z § 38 ust. 2 pkt 2 ww. planu symbol "[...]" to droga główna ruchu przyśpieszonego (w przebiegu istniejącym), docelowo drogę (ulicę) zbiorczą; dotyczy m.in. drogi nr [...]na terenie [...], która po realizacji docelowych odcinków drogi nr [...]będzie pełniła funkcję drogi (ulicy) klasy [...] [[...]]. Jak wynika z ustaleń ww. planu nie ulega żadnych wątpliwości, że działki należące do skarżących winny mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej jaką jest droga krajowa nr [...]obecnie przebiegająca przez teren [...]. Ustalenia planu nie przewidują bowiem dla działek należących do skarżących dróg publicznych niższych klas, za pomocą których mogłaby odbywać się komunikacja do tych działek. Jednak zapisy planu jednoznacznie przesądzają, że w takiej sytuacji możliwa jest obsługa takich terenów bezpośrednio z dróg klasy [...]na warunkach określonych stosownie do przepisów odrębnych przez zarządcę drogi. Zapis ten oznacza, że w niniejszej sprawie możliwe jest wybudowanie zjazdu z drogi krajowej nr [...]na teren działki nr [...]ale tylko na określonych w przepisach prawa warunkach, o czym decyduje zarządca drogi - w niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W związku z postanowieniami ww. planu miejscowego, w niniejszej sprawie jest to uzależnione od spełnienia wymogów bezpieczeństwa lub "braku innej możliwości dojazdu".

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja zapadła z uwzględnieniem względów bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz rozważenia kwestii, tzw. "braku innej możliwości dojazdu".

Sąd podziela pogląd organu administracyjnego, zgodnie z którym projektowany przez J. J. i A. J. zjazd zmniejsza bezpieczeństwo w ruchu drogowym na drodze nr [...], a co za tym idzie, stan taki stwarza podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 316/08, publ. LexPolonica nr 1991043 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to z tego, że planowany zjazd został zaplanowany pomiędzy dwoma istniejącymi zjazdami istniejącymi, co niewątpliwie doprowadziłoby do zagęszczenia zjazdów z drogi krajowej nr [...], a więc pogorszenia na tej drodze warunków bezpieczeństwa. Za takim stanowiskiem przemawiają też przytoczone przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wyniki generalnego pomiaru ruchu drogowego, a także bliskość projektowanego zjazdu od istniejących zjazdów na działach nr [...] i [...], co niewątpliwie ma wpływ na zmniejszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. mapa "droga nr [...]Zadanie [...] Arkusz nr [...]").

Ponadto w niniejszej sprawie stosownie do treści § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia nie występują żadne nadzwyczajne okoliczności, które mogłyby przemawiać za uwzględnieniem wniosku J. J. i A. J.. Odnosząc się do treści skargi wskazania wymaga, że podnoszone zarzuty wcale nie świadczą o tym, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nadzwyczajnymi okolicznościami, które miałyby przemawiać za lokalizacją wnioskowanego zjazdu. Po pierwsze to skarżący winni przed nabyciem działek nr [...],[...] i [...] ustalić, czy działki te mają zapewniony prawny dostęp do drogi publicznej i ewentualnie podjąć kroki celem zapewnienia im takiego dostępu, tym bardziej, że z treści aktu notarialnego z dnia [...]stycznia 2012 r., Repertorium[...]Nr [...], wynika, że skarżącym został przestawiony stan prawny ww. działek w zakresie skomunikowania z drogą krajową nr [...], wskazując, że "działki ewid. nr [...],[...],[...] nie są zabudowane, nie posiadają uzbrojenia (...), przy czym nie ma uzgodnionego zjazdu na tę drogę publiczną (...)". Brak podjęcia takich działań obciąża nabywców, którzy chcąc zrealizować konkretny cel nie przewidzieli faktycznych i prawnych przeszkód w dostępie do drogi publicznej. Po drugie, z uwagi na rygorystyczny zapis § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia wskazania wymaga, że wnioskodawcy nie podjęli innych prawnych działań celem zapewnienia dostępu do ich nieruchomości z drogi publicznej. Z tego też względu nie może być w ogóle mowy o zaistnieniu "braku innej możliwości dojazdu", która to przesłanka ma bezpośredni wpływ na dopuszczenie lokalizacji zjazdu z drogi o klasie [...]w drodze wyjątku.

Strona skarżąca winna mieć na względzie, że dopóki droga krajowa nr [...]na tym odcinku będzie posiadała klasę [...], dopóty lokalizacja nowych zjazdów z tej drogi będzie możliwa po spełnieniu rygorystycznych warunków z § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. Z tego też względu w pierwszej kolejności skarżący winni podjąć prawne kroki celem zapewnienia swoim nieruchomościom dostępu do drogi publicznej poprzez istniejące zjazdy, tym bardziej, że w bliskiej odległości zlokalizowany jest zjazd z drogi nr [...]na sąsiednią działkę nr [...] lub istniejący dalszy zjazd na działkę nr [...]. Dopiero w wyniku negatywnego wyniku postępowania w tym względzie możliwe będzie powołanie się na "brak innej możliwości dojazdu", o którym mowa ww. przepisie rozporządzenia. Należy mieć na względzie, że w przypadku gdy działka nie posiada zjazdu z drogi publicznej to w pierwszej kolejności wnioskodawca winien rozważyć możliwość ustanowienia drogi koniecznej. Dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może w ostateczności wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 376/07, publ. LEX nr 341377). Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika by skarżący, celem zapewnienia swojej nieruchomości dostępu do drogi publicznej, wnioskowali o ustanowienie drogi koniecznej. Nie wystarczy w tym zakresie samo stwierdzenie przez skarżących, że ustanowienie takiej służebności nie jest możliwe, ponieważ to zależy w pierwszej kolejności od woli stron, a w przypadku sporu w tym zakresie od orzeczenia właściwego sądu powszechnego. W okolicznościach prawnych niniejszej sprawy skarżący też winni rozważyć czas w jakim ma powstać dla obecnego przebiegu drogi krajowej nr [...]jej nowa alternatywa, a więc potencjalny czas w jakim nastąpi zmiana klasy na przedmiotowym odcinku istniejącej drogi nr [...], tj. z klasy [...]na drogę Z (zbiorczą). W takiej bowiem sytuacji skarżący będą mogli uzyskać bezpośredni dostęp z działki nr [...]do istniejącej drogi publicznej, co wynika z zapisów ww. planu miejscowego. Należy więc podkreślić, że organ administracyjny, biorąc pod uwagę zasady określone w art. 7 i 77 § 1 K.p.a., wyjaśnił wszystkie okoliczności, mając na względzie z jednej strony interes społeczny (względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym) oraz słuszny interes obywateli (wskazanie alternatywnych rozwiązań mogących zapewnić działce nr [...]dostęp do drogi publicznej). W tym miejscu wskazania wymaga, że zarządca drogi nie jest uprawniony do oceny, czy możliwe jest ustanowienie na sąsiednich działkach, względem działek należących do skarżących, służebności drogi koniecznej. Bezzasadnie strona skarżąca stoi więc na stanowisku, że organ administracyjny w tym zakresie naruszył art. 85 § 1 K.p.a., ponieważ winien przeprowadzić oględziny. Skarżący winni mieć na względzie, że kwestia ustalenia przebiegu drogi koniecznej nie należy do właściwości organu administracyjnego jako zarządcy drogi krajowej. Ponadto nie można też stwierdzić, że organ administracyjny w niniejszej sprawie, przyjmując konkretne stanowisko, przerzucił na skarżących ciężar udowodnienia, że nie jest możliwe zagwarantowanie dostępu z drogi krajowej nr [...]do działek należących do skarżących poprzez istniejące zjazdy. Jak już wyżej wskazano strona skarżąca nawet nie próbowała takiego prawa uzyskać, co jednoznacznie wpływa na ocenę tego, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły, żadne nadzwyczajne okoliczności, które mogłyby przemawiać za wnioskowaną lokalizacją zjazdu na działkę nr [...]. Nie może też być mowy o naruszeniu art. 80 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy, organ administracyjny w zaskarżonej decyzji dokonał oceny całości zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego a swoją ocenę zawarł w uzasadnieniu decyzji zgodnie z regułami zawartymi w art. 107 § 3 K.p.a., szczegółowo uzasadniając kwestie bezpieczeństwa oraz braku zaistnienia wyjątkowej sytuacji, która przemawiałaby za lokalizacją planowanego zjazdu.

Z akt sprawy nie wynika by skarżący zostali pozbawieni przez organ czynnego udziału w postępowaniu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, rozpoznając ponownie wniosek skarżących, zawiadomieniem z dnia [...]lipca 2012 r., znak: [...], poinformował skarżących o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego zawiadomienia. To zawiadomienie zostało doręczone skarżącym w 31 lipca 2012 r. Ponadto skarżący skorzystali z przysługującego im prawa wniesienia środka zaskarżenia, jak również w trakcie trwającego postępowania składali pisma, przedstawiając w nich swoje stanowisko. Jak już wyżej o tym była mowa, organ szczegółowo odniósł się do zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, w tym do prezentowanych w ww. pismach stanowiska strony skarżącej.

Mając na względzie powyższe wywody, zaskarżona decyzja zapadła zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a zatem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]maja 2012 r., znak: [...], o nie zezwoleniu na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...][...]-[...]do działki nr [...]położonej w [...], km 9+486 strona lewa, planowanej do zabudowy budynkiem mieszkalnym.

Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).