Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 192/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust.1, art.13 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Adam Lipiński (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. Ł. na bezczynność Dyrektora Instytutu Transportu Samochodowego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Instytutu Transportu Samochodowego w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. Ł. z dnia [...] listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w części tego wniosku dotyczącym żądania wydania kopii wszystkich kompletów zadań egzaminacyjnych na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym w postaci pytań egzaminacyjnych (testów) i zadań problemowych, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Dyrektora Instytutu Transportu Samochodowego w [...] na rzecz skarżącego M. Ł. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. L. wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. wystąpił do Kierownika Centrum Zarządzania i Telematyki Transportu o udzielenie informacji publicznej w postaci wydania kopii wszystkich kompletów zadań egzaminacyjnych na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym w postaci pytań egzaminacyjnych (testów) i zadań problemowych, włącznie z zadaniami egzaminacyjnymi przewidzianymi dla zdającego egzamin pod numerem wniosku [...].

W odpowiedzi na wniosek, Kierownik Instytutu Transportu Samochodowego w [...] pismem z dnia 16 grudnia 2013 r. wyjaśnił zainteresowanemu, iż zgodnie z Zarządzeniem Nr 26 Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 28 sierpnia 2013 r. - w sprawie zatwierdzenia Regulaminu określającego warunki i tryb przeprowadzania egzaminu na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym (Dz. Urz. MTBiGM z 2013 r., poz. 50), właściwym aktem regulującym kwestię przeprowadzania egzaminu na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym jest ww. Regulamin, który w § 11 stanowi, iż instytut tworzy i wykorzystuje do egzaminowania jednolitą, poufną, komputerową bazę pytań testowych i zadań egzaminacyjnych, z której są losowane indywidualne zestawy egzaminacyjne dla każdego Kandydata. Baza pytań jest wykorzystywana wyłącznie do przeprowadzania egzaminu.

W dniu 10 lutego 2014 r. M. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Kierownika Instytutu Transportu Samochodowego w [...], w której zarzucił naruszenie:

1) art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 3 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez bezpodstawne uchylenie się organu - Kierownika Instytutu Transportu Samochodowego od udzielenia skarżącemu żądanej informacji publicznej w przedmiocie wydania kompletów zadań egzaminacyjnych na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym w postaci pytań egzaminacyjnych (testów) i zadań problemowych:

2) art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez bezpodstawne uchylenie się Kierownika Instytutu Transportu Samochodowego od udzielenia skarżącemu żądanej informacji publicznej - testów i zadań egzaminacyjnych, które chociaż w oparciu o sam "Regulamin określający warunki i tryb przeprowadzania egzaminu na certyfikat kompetencji w transporcie drogowym" stanowią element poufnej komputerowej bazy pytań, to bynajmniej ich ujawnienie nie podlega ograniczeniu z uwagi na przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, albowiem wspomniana ww. Regulaminie poufność zadań i pytań egzaminacyjnych nie stanowi informacji objętej klauzulą "poufne" w rozumieniu ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, w tym w rozumieniu art. 5 ust. 3 tejże ustawy, ani też żądane informacje nie stanowią tzw. tajemnicy przedsiębiorcy, gdyż Instytut Transportu Samochodowego nie jest przedsiębiorcą, lecz jednostką budżetową;

3) art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nie wydanie przez Kierownika Instytutu Transportu Samochodowego decyzji administracyjnej, co uniemożliwiło skarżącemu złożenie odwołania oraz ponowną kontrolę instancyjną odnośnie prawidłowości działań Kierownika Instytutu Transportu Samochodowego, która jest przewidziana normalnym tokiem postępowania administracyjnego w sytuacji gdy organ stwierdził, iż żądana przez skarżącego informacja nie może być wydana z uwagi na jej "poufność".

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie Kierownika Instytutu Transportu Samochodowego do rozpatrzenia wniosku M. L. z dnia [...] listopada 2013 roku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności;

2) stwierdzenie, że bezczynność organu - Kierownika Instytutu Transportu Samochodowego nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;

3) zasądzenie od organu - Kierownika Instytutu Transportu Samochodowego na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Dyrektor Instytutu Transportu Samochodowego w obszernej odpowiedzi na skargę wniósł o jej:

1) odrzucenie (art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) wobec faktu, iż żądane przez skarżącego informacje nie istnieją, ani nie mogą uchodzić za informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej - wobec czego Kierownik Instytutu Transportu Samochodowego w Warszawie nie pozostawał w bezczynności;

ewentualnie o:

2) oddalenie skargi (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) wobec braku podstaw do jej uwzględnienia;

a na wypadek nieuwzględnienia powyższych żądań, wniósł o:

3) zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie - na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wobec faktu, iż wnioskiem z dnia 4 listopada 2013 r. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego RP wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego RP o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP przepisów mogących mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, przy jednoczesnym uznaniu, że żądane przez stronę skarżącą informacje istnieją i mogą uchodzić za informacje publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. - o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Dyrektor Instytutu Transportu Samochodowego wskazał, iż jedynie on mógł być adresatem wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2013 r. i dlatego też skarżącemu została udzielona odpowiedź pismem z dnia 16 grudnia 2013 r.

Następnie wyjaśnił, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.) uzyskanie certyfikatu kompetencji zawodowych wymaga od zainteresowanego wykazania się wiedzą niezbędną do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, oraz złożenia, z wynikiem pozytywnym, egzaminu pisemnego przed komisją egzaminacyjną działającą przy jednostce określonej w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Egzamin składa się z dwóch części: 1) pisemnego testu zawierającego zbiór pytań i odpowiedzi wielokrotnego wyboru; 2) pisemnego zadania egzaminacyjnego. W myśl art. 38 ust. 2 ustawy, minister właściwy do spraw transportu wyznacza jednostki, przy których działają komisje egzaminacyjne. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 39 ust. 1 pkt 1 wydane zostało rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lipca 2013 roku - w sprawie przeprowadzenia procesu certyfikacji kompetencji zawodowych w transporcie drogowym oraz zabezpieczenia certyfikatu kompetencji zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 837), które w § 2 stanowi, że jednostką, przy której działają komisje egzaminacyjne, jest Instytut Transportu Samochodowego w Warszawie. Zgodnie z art. 37 ust. 4 warunki i tryb przeprowadzenia egzaminu na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym, określa regulamin opracowany przez jednostkę określoną w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 i zatwierdzony przez ministra właściwego do spraw transportu. Zarządzeniem Nr 26 z dnia 28 sierpnia 2013 roku (Dz. Urz. MTBiGM z 2013 r., poz. 50), Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zatwierdził Regulamin określający warunki i tryb przeprowadzania egzaminu na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym (zwany dalej "Regulaminem"). § 11 Regulaminu stanowi, że: "Instytut Transportu Samochodowego tworzy i wykorzystuje do egzaminowania jednolitą, poufną, komputerową bazę pytań testowych i zadań egzaminacyjnych, z której są losowane indywidualne zestawy egzaminacyjne dla każdego Kandydata. Baza pytań jest wykorzystywana wyłącznie do przeprowadzania egzaminu".

W ocenie Dyrektora Instytutu Transportu Samochodowego w niniejszej sprawienie nie jest spełniony zakres przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ żądane komplety zadań egzaminacyjnych na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym w postaci pytań egzaminacyjnych (testów) i zadań problemowych fizycznie nie istnieją, zaś same pytania testowe i zadania egzaminacyjne wchodzące do bazy pytań, o której mowa w § 11 Regulaminu - nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym miejscu, na marginesie należy wskazać, iż M. L. w dniu [...] listopada 2013 r., wystąpił do Instytutu Transportu Samochodowego z wnioskiem o udostępnienie do wglądu prac egzaminacyjnych z egzaminu, który skarżący zdawał w dniu [...] października 2013 r. Powyższe prace egzaminacyjne zostały skarżącemu udostępnione zgodnie z wnioskiem.

Z przywołanego § 11 Regulaminu wynika jednoznacznie, że Instytut Transportu Samochodowego tworzy i wykorzystuje bazę pytań testowych i zadań egzaminacyjnych, która: jest poufna, jest bazą komputerową, stanowi podstawę do stworzenia, w wyniku losowania, indywidualnych zestawów egzaminacyjnych dla każdego Kandydata, jest wykorzystywana wyłącznie do przeprowadzania egzaminu.

Z treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2013 r. wynika, że skarżący wystąpił o wydanie kopii wszystkich kompletów zadań egzaminacyjnych, podczas gdy Instytut Transportu Samochodowego nie dysponuje gotowymi kompletami, tylko poufną komputerową bazą pytań testowych i zadań egzaminacyjnych, z której są losowane indywidualne zestawy egzaminacyjne dla każdego zdającego. Komputerowa baza pytań stworzona przez Instytut Transportu Samochodowego zawiera kilkaset pytań, które zostały podzielone na 8 modułów tematycznych. Każda osoba przystępująca do egzaminu na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym otrzymuje do rozwiązania test egzaminacyjny z losowo wybranymi z bazy pytaniami. Pytania do każdego modułu tematycznego losowane są za pomocą specjalnego algorytmu. W związku z powyższym, każdy test zawiera inny zestaw pytań dla każdej z osób przystępujących do egzaminu. Każdy test opatrzony jest również niepowtarzalnym indywidualnym numerem. W analogiczny sposób losowane są zestawy zadań egzaminacyjnych dla każdej z egzaminowanych osób. Każdy zestaw zadań egzaminacyjnych zawiera inne zadania dla każdej z osób przystępujących do egzaminu i każdy opatrzony jest niepowtarzalnym numerem.

Zrealizowanie żądania skarżącego, w przedmiocie wydania kopii wszystkich kompletów zadań egzaminacyjnych w postaci testów i zadań problemowych, nigdy nie było i nie jest możliwe, ponieważ takie gotowe komplety nie istnieją. Dopiero na potrzeby każdego z przeprowadzanych egzaminów losowane są indywidualne zestawy pytań testowych i zadań egzaminacyjnych dla każdego zdającego. Innymi słowy, baza pytań i zadań, o której mowa w §11 Regulaminu, tworzy materiał abstrakcyjny, jakim jest szereg pytań testowych i zadań egzaminacyjnych, z których dopiero układane są na potrzeby danego egzaminu zestawy, mające sprawdzić poziom wiedzy osób ubiegających się o uzyskanie certyfikatu kompetencji zawodowych.

Z tych względów żądana informacja w postaci kompletów pytań egzaminacyjnych nie istnieje. Informacja publiczna może odnosić się jedynie do informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu, a nie informacji przyszłej lub dotyczącej sytuacji hipotetycznych.

W ocenie Instytutu Transportu Samochodowego, przepisy ustawy o transporcie drogowym oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze nie nakładają na Instytut Transportu Samochodowego jakichkolwiek zadań władzy publicznej. Przepisy te, określają jedynie warunki jakie muszą zostać spełnione, aby możliwym było uzyskanie certyfikatu kompetencji zawodowych oraz upoważniają Instytut Transportu Samochodowego do wykonywania określonych czynności związanych z wydawaniem tych certyfikatów. Czynności Instytutu Transportu Samochodowego w ramach działalności certyfikacyjnej, podejmowanej zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o instytutach badawczych, nie są czynnościami administracyjnymi o charakterze władczym. Ponadto, w powyższym zakresie, Instytut Transportu Samochodowego nie gospodaruje mieniem komunalnym, czy majątkiem Skarbu Państwa. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż pytania testowe i zadania egzaminacyjne wchodzące do bazy pytań, o której mowa w § 11 Regulaminu, jak również tworzone na ich podstawie zestawy egzaminacyjne, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dyrektor Instytutu Transportu Samochodowego podkreślił, iż każdy zestaw egzaminacyjny zawiera inne pytania testowe i inne zadania egzaminacyjne. Instytut Transportu Samochodowego rozpoczął proces certyfikacji przewoźników drogowych od lutego 2002 r. Certyfikacja ta obejmowała przewoźników wykonujących zarówno transport drogowy osób jak i transport drogowy rzeczy. Od początku certyfikacji przewoźników drogowych, do przedmiotowego egzaminu przystąpiło około 174 300 osób, co oznacza, że taka sama jest ilość indywidualnych zestawów pytań testowych i zadań egzaminacyjnych dla każdego zdającego. Trudno jest wyobrazić sobie zatem sytuację, w której miałyby zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wszystkie indywidualne zestawy pytań testowych i zadań egzaminacyjnych jakie zostały losowo wygenerowane podczas egzaminów.

Dodatkowo należy wskazać, że wydanie wszystkich indywidualnych i losowo wygenerowanych zestawów egzaminacyjnych nie jest możliwe z uwagi na fakt, iż na każdym zestawie egzaminacyjnym są wpisywane podczas egzaminu imię, nazwisko oraz numer PESEL zdającego. Taki dokument zawiera zatem dane osobowe osób przystępujących do egzaminu na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym. Przyjmując, że zestawy te (komplety) losowo wygenerowane podczas egzaminów od 2002 roku stanowią informację publiczną - czemu Instytut Transportu Samochodowego zaprzecza - należy wskazać, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W sytuacji gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Ustawa z 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.) stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, przesądzając, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych. Tym samym Instytut Transportu Samochodowego nie mógłby zgodnie z prawem udostępnić indywidualnych i losowo wygenerowanych zestawów egzaminacyjnych zawierających dane, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może naruszać przepisów innych ustaw odrębnie regulujących zasady ich udostępniania. Taką szczególną regulacją jest ww. ustawa o ochronie danych osobowych, która jako akt prawny zawierający regulacje szczególne, winna znaleźć pierwszeństwo w zastosowaniu.

Poufność bazy pytań testowych i zadań egzaminacyjnych jest gwarantem należytego sprawdzenia przez komisje egzaminacyjne, czy osoba przystępująca do egzaminu na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym posiada wiedzę niezbędną do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, co stanowi określoną w art. 37 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przesłankę uzyskania ww. certyfikatu. Potwierdzeniem powyższego, jest treść § 11 Regulaminu in fine, który stanowi, iż baza pytań jest wykorzystywana wyłącznie do przeprowadzania egzaminu.

Mając na uwadze, że baza pytań testowych i zadań egzaminacyjnych jest bazą poufną, oraz że może być ona wykorzystywana wyłącznie do przeprowadzania egzaminu, jak również uwzględniając okoliczności przywołane powyżej, pismem z dnia 16 grudnia 2013 r. Instytut Transportu Samochodowego poinformował M. Ł., że żądania zawarte w jego wniosku nie mogą zostać zrealizowane.

Tym samym w konkluzji Dyrektora ITS brak jest podstaw do uwzględnienia skargi zarzucającej bezczynność w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje w znacznej części na uwzględnienie.

W tym miejscu należy zaznaczyć, iż wniosek M. L. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2013 r. był błędnie adresowany.

Kierownik Centrum Zarządzania i Telematyki Transportu nie jest organem reprezentującym Instytut Transportu Samochodowego, a tym samym nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 roku - o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Instytut Transportu Samochodowego z siedzibą w Warszawie jest instytutem badawczym w rozumieniu art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 roku o instytutach badawczych (Dz. U. z 2010 r., Nr 96, poz. 618 ze zm.) i Instytut ten nabył osobowość prawną z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego.

Natomiast organem uprawnionym do reprezentacji instytutu badawczego jest dyrektor (art. 24 ust. 1 pkt 4 ustawy o instytutach badawczych). Jednakże do czasu wyboru osoby na stanowisko dyrektora instytutu badawczego w drodze konkursu, minister nadzorujący instytut wyznacza osobę pełniącą funkcję kierownika instytutu. Od dnia 1 października 2013 r. funkcję Kierownika ITS pełnił dr hab. inż. M. S. W dniu 11 marca 2014 r. dr hab. inż. M. S. otrzymał od ministra nadzorującego powołanie na stanowisko Dyrektora Instytutu Transportu Samochodowego z siedzibą w Warszawie.

Powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił w oparciu o wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę, wyżej wskazane przepisy prawa oraz aktualny wypis z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczący Instytutu Transportu Samochodowego z siedzibą w Warszawie.

Wskazać w tym aspekcie sprawy należy, iż Kierownik Instytutu Transportu Samochodowego z siedzibą w [...] prawidłowo uznał się właściwym do udzielenia odpowiedzi skarżącemu na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co uczynił pismem z dnia 16 grudnia 2013 r. Jednakże w chwili rozpoznawania przedmiotowej skargi na bezczynność, Instytut Transportu Samochodowego był już kierowany przez Dyrektora, a zatem Dyrektor ITS jest stroną niniejszego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie

Przechodząc do materii bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej przez podmiot zobowiązany, wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych.

Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów i materiałów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Udostępnienie informacji publicznej, poprzez faktyczne jej udostępnienie jest czynnością materialno-techniczną. Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej może nastąpić jedynie decyzją i to w przypadkach przewidzianych w ustawie. Zaznaczyć tu należy, iż wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej stanowi także wykonywanie omawianej ustawy, a zatem z rozumieniu zarzutu bezczynności, wydanie takiej decyzji w ustawowym terminie nie jest poczytywane jako bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Tak więc organ administracji publicznej lub inny podmiot zobowiązany, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej może: udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy); albo powiadomić skarżącego w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2); udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy); odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy); powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego; powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na braku podjęcia powyższych czynności, albo podjęcia czynności oczywiście niewłaściwych z punktu widzenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, iż jej istota sprowadzała się do oceny, w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, następujących zagadnień: czy Kierownik (obecnie Dyrektor) Instytutu Transportu Samochodowego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji; czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej; czy pismo z dnia 16 grudnia 2013 r. Kierownika Instytutu Transportu Samochodowego, skierowane do skarżącego było właściwym sposobem załatwienia jego wniosku z dnia [...] listopada 2013 r.

Instytut Transportu Samochodowego jest instytutem badawczym w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 roku - o instytutach badawczych i jako taki nie jest organem władzy ani organem administracji. Nie jest zatem organem władzy publicznej, organem samorządów gospodarczych i zawodowych, podmiotem reprezentującym zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmiotem reprezentującym państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmiotem reprezentującym inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

Jednakże na zasadzie przepisów art. 38 ust. 2, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz przepisów wykonawczych - rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lipca 2013 r. w sprawie przeprowadzenia procesu certyfikacji kompetencji zawodowych w transporcie drogowym oraz zabezpieczenia certyfikatu kompetencji zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 837) i zarządzenia Nr 26 Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 28 sierpnia 2013 r. (Dz. Urz. MTBiGM z 2013 r., poz. 50) oraz wprowadzonego tym zarządzeniem Regulaminu określającego warunki i tryb przeprowadzania egzaminu na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym - Instytut ten stał się podmiotem zobowiązanym do stworzenia bazy pytań egzaminacyjnych do przeprowadzania egzaminu na uzyskanie certyfikatu potwierdzającego kompetencje zawodowe w transporcie drogowym i przeprowadzenia tego egzaminu. Z uwagi na powyższe zobowiązanie, jego wykonanie i wykonywanie, Instytut Transportu Samochodowego stał się podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, którymi bez wątpienia są wyżej wskazane zadania związane z egzaminem. Zatem Instytut Transportu Samochodowego w zakresie wykonywania wyżej wskazanych zadań jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w takim jedynie zakresie w jakim ma on wpływ na wykonywanie zleconego mu zadania publicznego – organizowania rzeczonych egzaminów.

Z tych przyczyn nie można podzielić zasadności twierdzenia zawartego w odpowiedzi na skargę, iż Instytut Transportu Samochodowego nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej zawartej we wniosku M. L. z dnia [...] listopada 2013 r.

Drugim istotnym dla prawidłowego rozpoznania sprawy elementem jest ustalenie czy informacja, której udostępnienia skarżący zażądał wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r., mieści się w pojęciu informacji publicznej.

Na to pytanie należy odpowiedzieć twierdząco.

Skarżący żąda udostępnienia mu kopii wszystkich kompletów zadań egzaminacyjnych na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym, w postaci pytań egzaminacyjnych (testów) i zadań problemowych, włącznie z zadaniami egzaminacyjnymi przewidzianymi dla zdającego egzamin pod numerem wniosku [...]. Zatem przedmiotem pytania są wszystkie dotychczas wykorzystane zestawy egzaminacyjne, czyli te zestawy (komplety), które zostały użyte w trakcie przeprowadzania kolejnych egzaminów, czyli inaczej mówiąc przedmiotem wniosku są informacje dotyczące pytań użytych w celu wykonywania zadania publicznego, jakim niewątpliwie jest przeprowadzanie rzeczonego egzaminu.

W tym miejscu wtrącić należy, że M. L. już wcześniej, w dniu [...] listopada 2013 r. wystąpił z wnioskiem o udostępnienie mu do wglądu swoich prac egzaminacyjnych z egzaminu, który skarżący zdawał w dniu [...] października 2013 r. Powyższe prace egzaminacyjne zostały skarżącemu udostępnione, co zostało podkreślone w odpowiedzi na skargę i czemu nie zaprzeczyła strona skarżąca. Zatem w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2013 r. skarżący występował między innymi o udostępnienie mu w tym trybie pytań egzaminacyjnych i zadań problemowych zawartych w dotyczącym jego osoby zestawie (komplecie) egzaminacyjnym - zdającego egzamin pod numerem wniosku [...]. W tym wąskim aspekcie sprawy, wniosek z dnia [...] listopada 2013 r. był pozbawiony cech informacji publicznej, gdyż dotyczył indywidualnej sprawy skarżącego, jednakże wobec uznania, iż wcześniejsze, bo sprzed daty złożenia przedmiotowego wniosku, udostępnienie skarżącemu owego kompletu egzaminacyjnego czyni bezprzedmiotowość żądania skargi w powyższym zakresie, i dlatego w pkt 3 wyroku, zgodnie z treścią art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowanie umorzył.

Powracając do nurtu głównego uzasadnienia wyroku, wskazać należy, iż skoro przedmiotem wniosku są użyte dotychczas podczas egzaminów na certyfikat zestawy (komplety) pytań, to w taki sposób sformułowane we wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. żądanie dotyczy informacji publicznej. Zestawy pytań stały się bowiem dokumentami urzędowymi w sprawie publicznej, którą jest przeprowadzenie egzaminów i z tych też przyczyn stały się także informacją publiczną. Dotyczą bowiem udokumentowanej informacji o działaniu Instytutu w celu wykonywania zadania publicznego i w tym pojęciu mieszczą się w kategorii art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przypomnieć tu należy, iż katalog pojęć zawarty w art. 6 tej ustawy jest otwarty a użyte w nim pojęcia należy traktować rozszerzająco i przykładowo.

Na tym etapie wyjaśniania sprawy należy wyraźnie wskazać na jej niewłaściwe załatwienie przez Kierownika Instytut Transportu Samochodowego w taki sposób jak to uczyniono w piśmie z dnia 16 grudnia 2013 r.

W odpowiedzi na skargę, broniąc poprawności powyższego pisma Dyrektor ITS wskazuje na kilka aspektów sprawy, nierzadko sprzecznych, to jest: brak żądanej informacji; konieczność zbadania dokumentów egzaminacyjnych aż od lutego 2002 r. gdy rozpoczęły się przedmiotowe egzaminy, co czyni konieczność przebadania dokumentów egzaminacyjnych około 174300 osób uczestniczących od tego czasu w egzaminach; związaną z powyższą czynnością potrzeba anonimizacji danych osobowych osób przystępujących do egzaminów; naruszenie w wyniku udostępnienia treści tych wszystkich zestawów egzaminacyjnych zasad poufności bazy zawierającej pytania egzaminacyjne.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego większość tych problemów wymagała odpowiedniego działania Kierownika ITS w chwili wpływu przedmiotowego wniosku i odpowiedniego zastosowania niżej wskazanych instytucji prawnych, przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznych. Skoro instytucji tych nie zastosowano, to skarga jest zasadna, czemu dał wyraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1 wyroku, zgodnie z art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nakazując rozpatrzenie wniosku we wskazanym aspekcie sprawy.

Po pierwsze nie jest zasadne twierdzenie, iż żądanej informacji brak, skoro jednocześnie Dyrektor ITS w odpowiedzi na skargę wskazuje na konieczność przebadania dokumentów egzaminacyjnych około 174300 osób uczestniczących od lutego 2002 r. w egzaminach w celu przyznania kompetencji zawodowych w zakresie przewoźników drogowych. Przypomnieć tu należy, iż dla każdego uczestnika egzaminu na podstawie bazy pytań jest indywidualnie generowany zestaw egzaminacyjny (zwany przez skarżącego kompletem egzaminacyjnym). Zatem za pośrednictwem zbiorów archiwalnych istnieje możliwość odtworzenia tych wszystkich ponad 174 tysięcy zestawów egzaminacyjnych.

Po drugie, powstaje do rozważanie przez Dyrektora ITS zagadnienie czy obarczony takimi czynnościami proces udostępnienia żądanej informacji nie stanowi o tym, iż dotyczy ona informacji przetworzonej. W tym zakresie Kierownik ITS nie podjął żadnych czynności przewidzianych w art. 3 ust. 1 pkt 1) omawianej ustawy.

Po trzecie, sama anonimizacja dokumentu zawierającego informację publiczną nie może stanowić o przesłance niemożności jego udostępnienia.

Po czwarte, zagadnienie ewentualnej poufności dotyczy jedynie bazy zawierającej wszystkie pytania egzaminacyjne i poufność ta wynika z aktu wydanego dopiero w 20013 r. i do tego aktu rangi wykonawczej - to jest z Regulaminu określającego warunki i tryb przeprowadzania egzaminu na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym, który został wprowadzony w życie zarządzeniem Nr 26 Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 28 sierpnia 2013 r. (Dz. Urz. MTBiGM z 2013 r., poz. 50). Zatem gdyby ta okoliczność (poufność) miała być przeszkodą do udostępnienia informacji, to musiała by zostać wyartykułowana w formie decyzji przewidzianej w art. 16 omawianej ustawy a nie stanowić przedmiotu zwykłego pisma informacyjnego.

Powyższe ustalenia wskazują na pozostawanie podmiotu zobowiązanego w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku.

Zgodnie z treścią art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był także zobowiązany do oceny stanu tej bezczynności.

W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się aby stwierdzona bezczynność mała postać rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku). Głównym powodem takiej oceny bezczynności była przede wszystkim szybka odpowiedź Kierownika Instytut Transportu Samochodowego na wniosek z dnia [...] listopada 2013 r., jakkolwiek w nieodpowiedniej formie prawnej.

W odpowiedzi na skargę zawarto ewentualne żądanie zawieszenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 2013 r. w zakresie sprzeczności art. 1 ust. 1 z art. 5 ust. 2 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z art. 61 Konstytucji RP.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zagadnienie to mogłoby mieć ewentualne znaczenie podczas rozpatrywania sprawy w zakresie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, nie zaś w sprawie bezczynności co do procedowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zwłaszcza, iż Kierownik ITS, co wykazano wyżej, uchybił podstawowym zasadom rozpatrzenia sprawy, zaś na dotychczasowym etapie rozpatrzenia sprawy przez podmiot zobowiązany nie jest przesądzone, to czy zostanie zastosowane rozstrzygniecie przewidziane w art. 16 w zw. art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych też przyczyn wniosek o zawieszenie postępowania jest przedwczesny.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.