Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 343/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66,  art. 75,  art. 82
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek, Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2014 r. sprawy ze skarg S. oraz S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia .. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą "B. oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 lipca 2013 r. Prezydent W. na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 i art. 85 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 obecnie Dz.U. z 2013 r., poz. 1235) oraz § 3 ust. 1 pkt 60, 7, 34, 61, 68, 79 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) ustalił na rzecz inwestora – Gminy W.środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "B". W pkt. I rozstrzygnięcia określono rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia: Planowana inwestycja polegająca na budowie drogi o długości ok. 3,5 km wraz z przekroczeniem rzeki O. i O.położona jest we wschodniej części W.. Droga połączy osiedla B. i S. z południowymi obszarami miasta z pominięciem zatłoczonego centrum i ruchliwych ciągów ulicznych. Trasa nawiązuje do układu jezdni i wiaduktów istniejącego węzła ul. K. i al. A.Trasa przecina w jednym poziomie ul. K. O. oraz ul. E. D.. Dalej jadąc w kierunku północnym, aż do skrzyżowania z ul. A. M., trasa usytuowana jest wzdłuż istniejącej ul. .... Zakres inwestycji obejmuje m.in. przebudowę węzła na ul. K. i A.oraz budowę skrzyżowań z ul. K., M., K. O., E. D. i A. M.. Wskazano parametry techniczne inwestycji: długość trasy głównej ok. 3,5 km klasa ulicy Z (1x2) – projektowana trasa zbiorcza, prędkość projektowa 50 km/h, szerokość pasów ruchu (trasa zbiorcza) 3,5 m, chodników 1,5-2,5 m, ścieżek rowerowych 2,0-3,5m. Przewidziano budowę wiaduktu nad ul. W., mostu nad rzeką O., mostu wraz z estakadą nad rzeką O. przechodzącego w wiadukt nad ul. M., wiaduktu nad ul. B. B., przejść tunelowych pieszo-rowerowych i murów oporowych. Wskazano, że trasa w przeważającej części znajduje się na obszarze miasta objętym planami miejscowymi. W pkt. II ustalono warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. W szczególności przewidziano wymóg współdziałania ze specjalistami – ornitologiem, chiropterologiem i entomologiem oraz zwrócono uwagę na wymóg uzyskania zezwolenia, o którym mowa, w art. 56 ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627). Przewidziano wprowadzenie na całym odcinku projektowanej trasy zakazu ruchu ciężkiego. W pkt. III ustalono wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji z art. 72 ust. 1 ustawy (sposób wykonania mostów, wykonanie ekranów przyrodniczych ochronnych według szczegółowych parametrów i określonej lokalizacji, wykonanie systemu przejść dla płazów i ogrodzeń ochronno-naprowadzających, budowa ekranów akustycznych lub przegród antywibracyjnych, opracowanie dokumentacji hydrologicznej itp.). W pkt. IV ustalono warunki wykonania kompensacji przyrodniczej w szczegółowo określonym zakresie, we współdziałaniu ze specjalistami dendrologiem, zoologiem, fitosocjologiem, botanikiem i z zakresu biologii nietoperzy, a także herpetologiem. W pkt. V przewidziano monitoring dot. nietoperzy i płazów oraz kontrolne pomiary hałasu w środowisku. W pkt. VI nakazano sporządzić analizę porealizacyjną w zakresie ochrony akustycznej (przed hałasem i drganiami). W załączniku nr 1 wskazano działki objęte inwestycją, zaś w załączniku nr 2 charakterystykę planowanego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu decyzji organ ten przede wszystkim uzasadnił ustalenie i ocenę, że planowane przedsięwzięcie zalicza się do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co uzasadniło jego właściwość rzeczową (s. 11 i 42 – 43 uzasadnienia). Jak wskazano, inwestycja będzie realizowana zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. (obecnie Dz.U. z 2013 r., poz. 687) i chociaż jest zgodna z ustaleniami planów miejscowych, to w stadium realizacji przedsięwzięcia nie będzie to istotne (s. 12 i 63). Do udziału w postępowaniu zostały dopuszczone organizacje ekologiczne – ..... Zapewniony został udział społeczeństwa w postępowaniu. Po uzyskaniu stosownych opinii przystąpiono do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Złożony przez inwestora "Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia. B." z listopada 2012 r. podlegał licznym uzupełnieniom. W ocenie organu Raport stanowi spójną i logiczną całość oraz został wykonany zgodnie z ustawą. Jak wskazano (s. 43) cele planowanej inwestycji opisane w Raporcie są zgodne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., czyli połączenie węzła Obwodnicy Ś. na ul. K. z ul. A M. oraz doprowadzenie ruchu z kierunku południowego do zespołów urbanistycznych usytuowanych na W.jako alternatywy dla jedynego w chwili obecnej dojazdu od strony mostu G.. Dokonano analizy Raportu w zakresie proponowanych wariantów, oddziaływania na obiekty i obszary zabytkowe, a przede wszystkim na środowisko, w tym odnośnie natężeń i perspektywicznego przyrostu ruchu, poziomów emisji spalin i hałasu (st. 45 – 55). W decyzji uwzględniono znaczenie zlokalizowania inwestycji w granicach S.(s.58) i w pobliżu strefy buforowej dla obiektu H.(s. 19) oraz omówiono wpływ na zabytkowy P.i inne obiekty lub obszary wpisane na listę Światowego Dziedzictwa UNESCO (s. 43-44). Jak wskazano, Raport odnosi się do wszystkich elementów wskazanych w postanowieniu Prezydenta W. z dnia 16.04.2012 r. Warunki określone w decyzji zostały sformułowane ponadto w oparciu o stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. (odpowiednio postanowienie uzgadniające z dnia 8 marca 2013 r. i postanowienie opiniujące z dnia 21 marca 2013 r.). W postanowieniu uzgadniającym podkreślono, że projektowane połączenie daje możliwość dodatkowej przeprawy przez O. i O. łącząc tereny położone na południu miasta z obszarem B. i S. z pominięciem zatłoczonego centrum i ruchliwych ciągów K. – T. - Pl. W. - Most G. - Plac G. - ul. M.C. S.. Przyczyni się do wyeliminowania istniejącej bariery komunikacyjnej, jaką tworzą rzeki oraz tereny zalewowe. Umożliwi lepszą obsługę komunikacyjną klina położonego w rejonie rzek od wschodniej strony miasta. Poprawi skomunikowanie dwóch dużych dzielnic Wrocławia z południową stroną miasta i odciążenia zatłoczonych mostów w kierunku do Centrum. Połączenie umożliwi prowadzenie potoków objazdowych w trakcie remontów istniejących mostów. Jak wynika z Raportu, do realizacji wybrano wariant nr 1 (czerwony) jako najkorzystniejszy dla środowiska i jednocześnie najkrótszy. W zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji znajdują się tereny chronione akustycznie. Wyniki modelowania propagacji hałasu drogowego nie wykazały przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu. Należy jednak wykonać analizę prealizacją. Zgodnie z dołączoną dokumentacją oraz według materiałów posiadanych przez organ uzgadniający planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko przyrodnicze, w tym na przedmioty ochrony obszarów Natura 2000 (obszar G. w Dolinie O. położony w odległości ok. 2,1 km i obszar G.w odległości 4,1 km). Tym niemniej nałożono obowiązek wprowadzenia działań minimalizujących i kompensacyjnych oraz ograniczenia pośrednich oddziaływań. Zajęcie nowych terenów w granicach S. Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego będzie miało nieznaczny wpływ na przyrodę i krajobraz Zespołu. Inwestycja została zaplanowania na terenach wcześniej wydzielonych i przeznaczonych pod drogi, zaś poza okolicami grobli S.nie wkracza w zabudowę i tereny wymagające ochrony. Organ uzgadniający szeroko omówił i uzasadnił potrzebę wprowadzenia szeregu szczegółowo określonych warunków realizacji inwestycji. Podobnie szczegółowe warunki (zastrzeżenia) sformułował organ opiniujący, następnie przeniesione do decyzji pierwszej instancji.

W treści Raportu (wersja zaktualizowana) i aneksów do Raportu zawarto opis elementów przyrodniczych i kulturowych w rejonie przedsięwzięcia, warunki realizacji inwestycji, analizę wielokryterialną możliwych wariantów przedsięwzięcia (rozważono pięć różnych wariantów oraz wariant zerowy), opis przedsięwzięcia w odniesieniu do wybranego wariantu, opis przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, oddziaływanie na środowisko wybranego wariantu na etapie eksploatacji, opis przewidywanych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, stałe i chwilowe oddziaływanie oraz zalecenia szczegółowe. Przedstawiono wykorzystane materiały. W załącznikach zawarto szczegółowe wyniki badań i oceny oraz dołączono dokumentację obszarów przyrodniczych, siedzisk przyrodniczych, obiektów zabytkowych (w tym H.– pomnik historii i lista Unesco) i archeologicznych, prognozę ruchu BRW, streszczenie w języku niespecjalistycznym, artykuły prasowe i komentarze internautów oraz pisma różnych organów i instytucji (WKZ, Zieleń Miejska, MPWiK). W szczególności przedstawiono wyjaśnienie na temat przebiegu drogi oraz granic Parku S. według Zarządu Zieleni Miejskiej, wpisu w rejestrze zabytków i planu miejscowego (s. 3-4 Aneksu).

Przeważająca część uzasadnienia decyzji pierwszej instancji poświęcona jest omówieniu uwag i wniosków społeczeństwa oraz przede wszystkim licznych zarzutów i wniosków obu skarżących (s. 14 i nast. uzasadnienia). W szczególności nie zostały uwzględnione wnioski dowodowe skarżących oraz wniosek o przeprowadzenie rozprawy. Nie został uwzględniony zarzut skarżących, że w rzeczywistości planowana inwestycja stanowi budowę kolejnego odcinka Obwodnicy Ś. W., stanowiącego przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, na którego realizację inwestor uprzednio nie uzyskał zgody (str. 42 i nast. uzasadnienia). Podkreślono, że w dokumentacji przedłożonej przez inwestora uwzględniono uwagi i wnioski społeczeństwa oraz S.(s. 49).

Od decyzji powyższej odwołania złożyły skarżące Stowarzyszenia, w których zarzuciły 1. naruszenie art. 75 ust. 1 pkt 1 a w związku z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z 2008 r. i § 2 ust. 1 pkt 32 rozporządzenia wykonawczego RM poprzez błędne zakwalifikowanie przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, 2. wydanie decyzji w oparciu o wadliwy Raport (wady raportu opisano w 14 punktach), 3. naruszenie art. 104 § 2 w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez określenie obowiązków inwestora w sposób niejasny i nieprecyzyjny, 4. naruszenie art. 106 § 1 k.p.a. przez pominięcie warunku uzgodnienia zawartego w pkt. 1.9 postanowienia, 5. art. 7, art. 77, art. 75, art. 78 § 1 i 2, art. 80 k.p.a., 6. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. i art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy w związku z oceną Raportu, 7. art. 89 § 2 k.p.a., 8. art. 10 w związku z art. 49 k.p.a. i art. 74 ust. 3 ustawy.

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W obszernym uzasadnieniu (liczącym 169 stronic) organ omówił przebieg dotychczasowego postępowania i treść zarzutów zawartych w odwołaniach oraz liczne wnioski dowodowe skarżących, w tym dołączone opinie oceniające Raport.

Odnosząc się do tego materiału organ na wstępie wyjaśnił sens procedury oddziaływania na środowisko i wskazał, że zadaniem organu jest głównie zbadanie, czy planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na środowisko w stopniu nieprzekraczającym dopuszczalnych norm. Organ wskazał dalej na podstawowe znaczenie dowodu z Raportu, którego kwestionowanie przez stronę wymaga przedstawienia odpowiedniej ekspertyzy (wyroki II OSK 2271/11, 75/11, 363/06). Skarżący nie przedłożyli i nie zawnioskowali takich kontrdowodów, bowiem opinie sporządzone zostały przez członków Rady Naukowej związanych z tymi organizacjami społecznymi. Opinie te zostały ocenione przez organ według zasady swobodnej oceny dowodów.

Odnosząc się do szczegółowych zarzutów organ wyodrębnił zagadnienia wymagające omówienia, a to 1. kwalifikacja przedsięwzięcia (s.22 uzasadnienia), 2. wariantowanie przedsięwzięcia (s.38), 3. analiza rozkładu i natężenia ruchu oraz potoków ruchu samochodowego (s.53), 4. oddziaływanie akustyczne (s.65), 5. oddziaływanie na powietrze (s.76), 6. oddziaływanie związane z tym, że H. jest obiektem wpisanym na Listę Dziedzictwa Światowego UNESCO (s.91), 7. oddziaływanie na środowisko przyrodnicze (s. 106), 8. oddziaływanie na środowisko wodne (s.132) i 9. pozostałe zarzuty (s.143).

W pierwszej kwestii organ omówił przepisy zaliczające inwestycję do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia kwalifikacyjnego). Według skarżących inwestor po nieuzyskaniu zgody na przedsięwzięcie pn. Budowa Mostu W. we W. dokonał jedynie zmiany klasy drogi i sposobu podziału zachowanej szerokości drogi, co nie oznacza zmiany istotnej i nadal będzie możliwy powrót do niedozwolonej koncepcji, czyli budowy przedłużenia Obwodnicy. Realizowane ma być "tymczasowe domknięcie obwodnicy" i w przyszłości może być przekształcone (przebudowane) na dalszy ciąg obwodnicy. Według organu z samej treści zarzutu wynika, że w ocenie samych skarżących oceniane przedsięwzięcie nie posiada parametrów obwodnicy. Organ dokonał szczegółowego porównania obu przedsięwzięć. Twierdzone przez skarżących parametry planowanego przedsięwzięcia będą istotne na etapie pozwolenia na realizację inwestycji, nie mają zaś znaczenia obecnie. Porównanie wykazało znaczące ograniczenie rozmiaru inwestycji (rezygnacja z dwóch pasów ruchu i budowy mostu itp.). Twierdzenia o przyszłych zamiarach inwestora nie mogły być brane pod uwagę. Fakt, że planowana droga ma swój początek na istniejącym węźle ul. K. i ul. A.nie oznacza, że może być traktowana jako kontynuacja Obwodnicy Ś. W.. Organ szczegółowo omówił ustalenia Studium dotyczące układu tras promienistych i obwodnic. Obwodnica Ś. biegnie od ul. K. alejami A., W., gen. J. H.. Studium tworzy rezerwę perspektywistyczną dla nowej przeprawy mostowej, nie będącą częścią układu obwodowego W.. Nie może być mowy o "powiązaniu technologicznym" Obwodnicy i Alei W.. Jest to jedynie normalne w mieście powiązanie komunikacyjne. Nie nastąpiło sztuczne dzielenie przedsięwzięć (tzw. salami slicing). Kwalifikacja przedsięwzięcia uzależniona jest od charakterystyki przedsięwzięcia, ocenianej przez organ m.in. według § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 rozporządzenia, ale nie według kryteriów pozaprawnych i domniemań wynikających z artykułów prasowych.

W części uzasadnienia "Wariantowanie" organ omówił znaczenie art. 66 ust. 1 pkt 4, 5, 6 i 7 ustawy oraz wskazał na zawarte w Przepisie warianty lokalizacyjne. Według skarżących powinien zostać wybrany wariant nr 5 omijający W.. Tymczasem trasa tego wariantu przebiega przez obszary Natura 2000, teren korytarzy ekologicznych i tereny zielone. Najmniej ingerujący w środowisko przyrodnicze jest wariant nr 1 (proponowany przez inwestora). Organ nie znalazł podstaw do podważenia prawidłowości tego elementu Raportu. Racjonalnym wariantem alternatywnym jest jedynie wariant nr 3. Zmodyfikowany w postępowaniu odwoławczym wariant nr 5 (tzw. Trasa O.) nadal przebiega przez obszar Natura 2000. Nadal też omija W.lub nie zakłada jej skomunikowania z południową częścią miasta, co stanowi istotę przedsięwzięcia. Ocenie podlega wniosek inwestora, nie zaś warianty proponowane przez inne strony. Nie było podstaw do stosowania art. 81 ust. 1 ustawy. Wbrew zarzutom Raport zawiera również opis tzw. wariantu 0.

Analizując natężenie ruchu samochodowego organ przytoczył zawarte w Raporcie ustalenia wskazujące na przejęcie przez analizowaną drogę znacznego udziału z aktualnych dróg dojazdowych. Skarżący bezpodstawnie kwestionowali zawarte w Raporcie prognozy ruchu, co uzasadnił organ szerokim omówieniem dowodów stanowiących podstawę ustaleń oraz dowodów i zarzutów skarżących. Zarzuty te opierają się na mylnym założeniu, jakoby projektowana aleja miała przejąć funkcję obwodnicy oraz zostały sformułowane w oparciu o opinie przestarzałe lub nie odnoszące się do planowanego przedsięwzięcia. Opinie te zostały ponadto wykorzystane w sposób nierzetelny.

Odnośnie ochrony przed hałasem Raport dowodzi możliwości dotrzymania standardów akustycznych środowiska przy zastosowaniu odpowiednich rozwiązań (ograniczenie ruchu ciężkiego, zastosowanie warstw modyfikowanych gumą, ew. ekrany akustyczne), które przewidziano w decyzji środowiskowej. Organ omówił szczegółowo treść Raportu w tym zakresie i nie znalazł podstaw do jego zakwestionowania. Niezależnie od tego w decyzji przewidziano obowiązek pomiarów porealizacyjnych (por. art. 135 ust. 5 POŚ Dz.U. z 2013 r., poz. 1232). Dotyczące tej kwestii zarzuty skarżących organ, po ich szczegółowym rozważeniu, uznał za bezzasadne.

Kolejno organ równie szczegółowo odniósł się do kwestii oddziaływania przedsięwzięcia na powietrze atmosferyczne i również nie znalazł podstaw do podważenia mocy dowodowej Raportu oraz uwzględnienia zarzutów odwołań. W konkluzji rozważań organ przytoczył opinię PIS (postanowienie opiniujące z dnia 21 marca 2013 r.), że "podczas eksploatacji obiektu nie będzie przekroczenia norm emisji substancji zanieczyszczających wprowadzanych do powietrza".

Odnosząc się do oddziaływania związanego z istnieniem pomnika historii "W." (rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 13 kwietnia 2005 r. Dz.U. nr 64, poz. 570), stanowiącego zabytek wpisany na listę zabytków oraz obiekt wpisany na Listę Dziedzictwa Światowego UNESCO (por. Konwencja z dnia 16 listopada 1972 r. Dz.U. z 1976 r. Nr 32, poz. 190 i 191) organ najpierw omówił ustalenia wynikające z Raportu, uznając je za prawidłowe. Projektowana trasa przebiega przy granicy strefy buforowej H.. Organ przytoczył stanowisko Narodowego Instytutu Dziedzictwa, że z punktu widzenia ochrony obiektu został wybrany najkorzystniejszy wariant nr 1. Bezpodstawne były zarzuty skarżących, jakoby przedsięwzięcie prowadziło do naruszenia chronionego obszaru. Ocena organu została wyrażona po rozważeniu szeregu dokumentów, w tym anglojęzycznych. Organ uzasadnił ponadto brak potrzeby oczekiwania na stanowisko Komitetu UNESCO w tej kwestii. Organ podkreślił, że podobnie jak w przypadku zarzutów dotyczących innych szczegółowych kwestii, także i tutaj skarżący przyjmują niezgodne z rzeczywistością założenie, jakoby przedsięwzięcie nie polega na budowie dwupasmowej drogi o charakterze międzydzielnicowym, lecz stanowi element Obwodnicy Ś. W., która następnie zostanie przedłużona przez al. P. (po tzw. rezerwie perspektywicznej) do kolejnej przeprawy mostowej. Tymczasem planowane przedsięwzięcie nie obejmuje skrzyżowania al. P. z al. R., ani samej al. R.. Kończy się jedynie skrzyżowaniem z al. M., która w części stanowi granicę strefy buforowej obiektu UNESCO.

W zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze organ najpierw omówił część Raportu (liczącą 125 stron) dotyczącą ochrony obszarów Natura 2000 i innych objętych ochroną przyrody. Szczególne znaczenie posiada tutaj ochrona nietoperzy. W decyzji środowiskowej uwzględniono wszystkie przewidziane w Raporcie propozycje minimalizujące wpływ przedsięwzięcia na te obszary i obiekty. Zarzuty skarżących związane z treścią dołączonych przy odwołaniach opinii również i w tym zakresie nie podważyły mocy dowodowej Raportu. Raportu nie można utożsamiać z prowadzeniem monitoringu (art. 112 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody Dz.U. z 2013 r., poz. 627). Nie było podstaw do oceny oddziaływania na obszary Natura 2000 (por. wyrok II GSK 1122/11). Istotne w omawianym zakresie było ponadto stanowisko RDOŚ w postanowieniu uzgadniającym. Organ podkreślił, że w ramach zasady zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 50 POŚ) mieści się nie tylko ochrona przyrody, ale i troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny, związany z koniecznością budowania stosownej infrastruktury (wyroki II OSK 1820/11 i K 23/05 w OTK/A 2006/6/62).

Odnośnie oddziaływania na środowisko wodne organ omówił problematykę prawną na tle art. 38 b ustawy – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145) oraz art. 114 tej ustawy w nawiązaniu do art. 81 ust. 3 ustawy środowiskowej z 2008 r. Organ uwzględnił ustalenia planu gospodarki wodami, nie mógł zaś oceniać naruszenia przepisów Ramowej Dyrektywy Wodnej bądź orzekać na jej podstawie (przytoczono stosowne orzecznictwo ETS i NSA). Raport opracowano w oparciu m.in. o Plan gospodarowania wodami dorzecza O. (M.P. z 2011 r. Nr 40, poz. 451). Organ omówił szczegółowo wchodzące tutaj w rachubę unormowania unijne i krajowe. Podkreślił ocenę zawartą w Raporcie, że inwestycja nie pogorszy aktualnego stanu jednolitych części wód powierzchniowych i podziemnych ani nie stwarza ryzyka nieosiągnięcia określonych dla nich celów środowiskowych. Zarzuty odwołań po obszernej analizie uznane zostały za nieuzasadnione. Zwrócono uwagę na odpowiednie obowiązki środowiskowe zawarte w decyzji.

W ramach pozostałych kwestii organ omówił fragmenty materiału sprawy i zarzuty dotyczące przebudowy urządzeń melioracyjnych i sieci drenażowej, omawiając problematykę art. 70 ust. 1 prawa wodnego i § 3 ust. 1 pkt 88 a-d rozporządzenia kwalifikacyjnego jako nie mającą związku z planowanym przedsięwzięciem. Wbrew zarzutom odwołań Raport zawiera opis sieci hydrograficznej. Zarzuty dotyczące konsekwencji przedsięwzięcia dla Parku S. były nieumotywowane, podczas gdy kwestie te wyjaśnia Raport w sposób wyczerpujący i nie budzący zastrzeżeń. Zarzut dotyczący wad Raportu w zakresie opisu działań skumulowanych, długoterminowych i pośrednich (art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy) był również bezzasadny. Organ omówił fragment Raportu dotyczący tego wymogu. Organ omówił ponadto liczne zarzuty bazujące na przekonaniu skarżących, że wnioskowane planowane przedsięwzięcie nie powinno mieć znaczenia, zaś oceniane być powinno przedsięwzięcie domniemane przez skarżących jako rzeczywiste, tj. realizacja obwodnicy. Organ po raz kolejny wskazał, że jego zadaniem jest ocena zamiaru inwestora opisanego w materiale sprawy, nie zaś przypuszczeń skarżących, że jest to zamiar nieprawdziwy. Nie było więc podstaw do stosowania art. 66 ust. 1 pkt 10 ustawy. Stosowany był natomiast art. 62 ust. 1, art. 82 ust. 1 pkt 1 b, art. 66 ust. 1 pkt 3 i 7 d ustawy. Jednak decyzja środowiskowa nie jest formą ochrony zabytków (por. art. 7 i 11 d ust. 1 pkt 8 spec ustawy drogowej Dz.U. z 2013 r., poz. 687 oraz art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków Dz.U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568). Raport i decyzja regulowały zagadnienie wibracji.

Nie było podstawy aby domagać się od inwestora oceny oddziaływania wariantów na krajobraz (por. art. 72 ust. 1 pkt 5 POŚ).

Budowę ekranów akustycznych przewidziano jako ewentualną.

Bezpodstawny był postulat rozszerzenia ochrony przysługującej H.na cały obszar Wyspy.

Organ omówił fragmenty Raportu odnoszące się do ochrony krajobrazu. Bezzasadne były zarzuty odwołań opierające się na opracowaniach dotyczących doliny R.. Drogi i mosty nie stanowią elementu obcego na terenie miasta. Następnie organ omówił zagadnienie ochrony obszaru S. Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego, analizując art. 43 i art. 45 ustawy o ochronie przyrody (por. wyrok II OSK 471/11). W postanowieniu uzgadniającym podkreślono, że inwestycja będzie miała nieznaczny wpływ na przyrodę i krajobraz Zespołu.

Nie było podstawy do domagania się od inwestora analizy skutków przedsięwzięcia nieistotnych dla środowiska, jak np. wartość nieruchomości. Raport zawiera odpowiednią ocenę oddziaływania na budynki oraz inne obiekty ważne historycznie i kulturowo. Wystarczające było wskazanie w Raporcie oddziaływania wybranego przez wnioskodawcę wariantu na krajobraz i dobra materialne.

Pominięcie w Raporcie kwestii ruchów masowych ziemi nie było uchybieniem w świetle art. 66 ust. 1 pkt 7 b ustawy (por. art. 3 pkt 25 i 32 a oraz art. 101 POŚ) w związku z rozporządzeniem z dnia 20 czerwca 2007 r. (Dz.U. Nr 121, poz. 840). Na terenie W.nie występują miejsca predysponowane do wystąpienia ruchów masowych ziemi.

Zastrzeżenia dot. zastosowanych środków minimalizujących i kompensujących były również bezzasadne. Organ szczegółowo omówił to zagadnienie w nawiązaniu do treści Raportu i decyzji.

Bezpodstawny był ponadto zarzut braku precyzyjnego sformułowania obowiązków inwestora w decyzji.

Zarzut pominięcia warunku pkt. I.9 postanowienia uzgadniającego (zabezpieczenie przed pyleniem podczas realizacji inwestycji) był bezzasadny wobec brzmienia pkt. II. A.15 decyzji oraz art. 61 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137).

Organ pierwszej instancji nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie uwzględniając wniosków dowodowych skarżących z przesłuchania świadków i artykułów prasowych na temat powiązań technologicznych planowanego przedsięwzięcia i Obwodnicy. Dowody te nie mogły podważyć treści wniosku inwestora. Wszelkie dowody dołączone przez skarżących, również te pominięte w pierwszej instancji zostały rozważone przez organ, co jednak nie uzasadniało podważenia decyzji. Zakres koniecznych ustaleń faktycznych wyznaczają normy prawa materialnego (wyrok II GSK 335/2008), nie zaś przeświadczenia stron na ten temat.

Nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie stanowiło uchybienia wobec niewystąpienia ustawowych celów rozprawy i braku zainteresowania rzeczywistych stron.

Pominięcie umieszczenia powiadomienia z art. 10 k.p.a. na tablicy ogłoszeń Rady Osiedla P.nie miało znaczenia dla skarżących. Sam organ wielokrotnie powiadamiał strony o uprawnieniach procesowych, z czego nie skorzystała żadna ze stron.

W podsumowaniu organ stwierdził, że nie znalazł podstaw do podważenia mocy dowodowej Raportu lub zakwestionowania poprawności czynności procesowych pierwszej instancji, zaś zarzuty zawarte w odwołaniach okazały się nieuzasadnione. Organ podkreślił, że z uwagi na obszerność materiałów dostarczonych przez odwołujące się Stowarzyszenie, zmuszony został do odpowiednio obszernego rozważenia materiału. W wyniku tych rozważań okazało się, że planowane przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać na środowisko w sposób niedozwolony.

W skargach do sądu administracyjnego na powyższą decyzję skarżący zamieścili, podobnie jak w odwołaniach identyczne zarzuty (jedynie stowarzyszenie "P." dodało zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.), a mianowicie naruszenia 1. art. 75 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z 2008 r. w związku z § 2 ust. 1 pkt 32 rozporządzenia kwalifikacyjnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397) przez nieuwzględnienie powiązań planowanego przedsięwzięcia z przedsięwzięciem "Obwodnica Ś." i w konsekwencji błędne zakwalifikowanie przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz błędne ustalenie właściwości organu, 2. art. 7 i art 77 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 ustawy przez wydanie decyzji w oparciu o raport niekompletny, wadliwy jakościowo oraz dotknięty istotnymi brakami (tutaj skarżący wymienili szereg wad Raportu w sposób analogiczny do zgłoszonych w odwołaniach). 3. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów wskutek pominięcia niektórych opinii ekspertów oraz niezgodną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę pisma T. i M. R., błędną ocenę w zakresie ingerencji w strefę buforową obiektu UNESCO oraz pominięcie pisma WIOŚ, 4. art. 104 § 2 w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez nałożenie obowiązków w sposób nieprecyzyjny, 5. art. 106 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy przez pominięcie uwarunkowań z pkt. I.9 postanowienia uzgadniającego, 6. art. 107 § 3 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów, 7. art. 7 i 77 w związku z 75 § 1 i 78 § 1 i 2 w związku z art. 80 k.p.a. przez niedopuszczenie wnioskowanych dowodów, 8. art. 7, 77 i 80 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 8 a ustawy przez wadliwą weryfikację raportu, 9. art. 89 § 2 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie rozprawy, 10. art. 10 w związku z art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy przez niezapewnienie stronom możliwości wypowiedzenia się w sprawie i 11. art. 107 § 3 przez brak wskazania dlaczego organ uznał Raport za wiarygodny pomimo nieprawidłowości wykazanych przez skarżących.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację, podkreślając ograniczoną możliwość oceny przez sąd administracyjny raportu (wyroki II OSK 383/08 i 639/13). Decyzja środowiskowa zawiera kilkadziesiąt środowiskowych uwarunkowań, zapewniających nienaruszenie normatywnych standardów. Tymczasem skarżący traktują dzielnicę miasta jak ścisły rezerwat przyrody oraz zupełnie pomijają szczegółową i obszerną argumentację organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak już wskazano, zarzuty skarżących stanowią powtórzenie zarzutów omówionych szczegółowo przez organ na blisko 170 stronicach zaskarżonej decyzji. Zarzuty te zostały w sposób drobiazgowy przedstawione przez organ wraz z wszechstronnym rozważeniem materiału przedstawionego przez skarżących dla ich poparcia oraz powołaniem materiału normatywnego. Następnie organ w obszernej argumentacji wykazał bezpodstawność tych wszystkich zarzutów oraz szerzej, prawidłowość decyzji pierwszej instancji. Dlatego skoro już jest mowa o pominięciach części zebranego materiału to należy stwierdzić, że to skarżący w skargach pominęli całkowicie argumentację organu. Skargi nie tyle zatem skierowane są przeciwko zaskarżonej decyzji, ile raczej ponownie objaśniają stanowisko własne skarżących. W skargach operuje się więc stanem faktycznym i prawnym tworzonym przez samych skarżących w oderwaniu od materiału procesowego sprawy.

Sąd po dokonaniu kontroli poprawności ustaleń i ocen organu uznał przedstawioną w decyzji argumentację za w pełni prawidłową oraz poczynił identyczne oceny prawne na tle niewadliwych ustaleń organu, poczynionych w postępowaniu nie zawierającym uchybień procesowych organu. Przyjmując argumentację organu za własną i nie dostrzegając potrzeby jej powtórzenia czy przeniesienia do uzasadnienia wyroku Sąd przypomni jedynie skrótowo, że postępowanie w nin. sprawie obejmowało (art. 3 pkt 8 słowniczka ustawowego) weryfikację raportu, uzyskanie opinii i uzgodnień oraz zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa. Zadania te zostały przez organy w pełni i prawidłowo zrealizowane. Jak trafnie wskazał organ, istnieją ograniczone procesowo możliwości kwestionowania przez strony treści raportu w postępowaniu administracyjnym oraz dokonania jego oceny w postępowaniu sądowym (patrz tezy 1, 2 i 3 w komentarzu K. Gruszeckiego do art. 66 ustawy oraz wyroki NSA II OSK 1862/11, 85/12 i 639/13). Pomijając przy zaskarżaniu treść zaskarżonej decyzji skarżący nie wykorzystali zawartych w niej pouczeń na ten temat i nie wykorzystali tych możliwości. Skoro opracowany Raport spełnia wszelkie wymagania ustawowe (wynikające w szczególności z art. 66 ustawy i unormowań powiązanych z tym przepisem), to nie podlegał merytorycznej ocenie Sądu, zaś zarzuty skarżących z tym związane należało uznać za bezzasadne (por. wyrok II OSK 2105/11).

Zarzuty skarżących dotyczące kwalifikacji przedsięwzięcia wynikają zdaje się z założenia, że ulice miejskie nie powinny mieć styczności z obwodnicą miasta, gdyż wówczas będą stanowiły jej składnik. Być może dla skarżących budowa ulic i mostów w mieście oznacza zjawisko niepożądane i niepokojące. W każdym razie, gdyby przyjąć założenie, że inwestor uzyskał decyzję środowiskową dla innej inwestycji od zamierzonej przez siebie, to już przegrał, a skarżący wygrali, bowiem nie uzyska możliwości zrealizowania rzeczywiście planowanej inwestycji. Inwestor byłby zatem oszukał wówczas sam siebie, a nie społeczeństwo. Dla skarżących zapewne łatwiej jest zwalczać decyzję środowiskową przy pominięciu rzeczywistych cech przedsięwzięcia, lecz z wykorzystaniem wymyślonych przez siebie zagrożeń środowiskowych. Wymaga podkreślenia, że cała argumentacja skarżących zmierza do wykazania, że decyzja dotyczy czego innego, niż według tej decyzji dotyczy oraz polega w związku z tym wykazaniu, że ta inna decyzja (chociaż formalnie określana przez skarżących jako ta istniejąca) jest wadliwa. Wszelkie zarzuty skarżących można więc ocenić jako bezzasadne z jednego, podstawowego powodu – nie dotyczą konkretnej sprawy administracyjnej, w której zostały wydane decyzje. Bezsensowne byłoby więc szczegółowe odnoszenie się do zarzutów nie skierowanych przeciwko rzeczywiście wydanym decyzjom, lecz innym decyzjom, jakie zdaniem skarżących zostały wydane. Można zasygnalizować, że podobne przypadki występują niekiedy w orzecznictwie (por. wyrok II SA/Ol 176/11). W podsumowaniu tego wątku rozważań Sąd wskazuje, że dokonywał kontroli legalności decyzji wydanych w nin. sprawie, sprawie ukształtowanej przez treść wniosku inwestora i pozostały materiał procesowy, nie zaś w innej sprawie opisanej przez skarżących. Kontrola ta nie wykazała, aby decyzje środowiskowe w nin. sprawie naruszały prawo.

W nawiązaniu do wstępnego spostrzeżenia na temat treści oceny oddziaływania na środowisko (patrz ponadto art. 62 ust. 1 ustawy) należy ponadto przypomnieć, że – co oczywiste – treść decyzji środowiskowej kształtowania jest przede wszystkim w oparciu o warunki zawarte w postanowieniach uzgadniającym i opiniującym. Odnośnie zarzucanej niezgodności powołać należy ponownie wywody organu na s.165 uzasadnienia zaskarżonej decyzji o braku niezgodności pomiędzy postanowieniem uzgadniającym a decyzją środowiskową. Od razu w tym miejscu podkreślić należy ponownie, że decyzja ta zawiera wszelkie wymagane ustawowo elementy prawidłowo skonkretyzowane w nawiązaniu do materiału sprawy.

W ostatnim elemencie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czyli w zakresie przestrzegania procedury, również nie znalazł Sąd podstaw do wytknięcia jakichkolwiek naruszeń mających istotny wpływ na wynik sprawy. Wymaga podkreślenia, że organ rozważył dodatkowo dowody pominięte w pierwszej instancji oraz trafnie ocenił jako uzasadnione nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżących na okoliczności nieistotne w sprawie. Nie prowadzi się dowodów na okoliczności, których nie ma, bo być nie może, przykładowo na okoliczność, że wniosek inwestora i wydane decyzje zawierają inną treść niż treść zawarta w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. Można powtórzyć w ślad za organem, że dołączone przez skarżących opinie nie miały charakteru dowodowego ekspertyz, o ile nawet tak były nazwane, zaś wynikające z nich zarzuty zostały przez organ wszechstronnie rozważone. Brak uznania mocy dowodowych opinii i nieprzyjęcie ich za podstawę ustaleń, nie oznacza pominięcia opinii, o ile ocena organu została należycie uzasadniona, co miało miejsce w zaskarżonej decyzji.

Rację miał organ, że wobec braku możliwości pogodzenia interesów stron, przy uwzględnieniu braku zainteresowania sprawą rzeczywistych stron oraz po nieuwzględnieniu wniosków o przesłuchanie świadków i stwierdzeniu braku potrzeby dopuszczenia biegłych, nie wystąpiły ustawowe przesłanki do przeprowadzenia rozprawy (art. 89 § 2 k.p.a.).

Kwestia zapewnienia skarżącym gwarancji procesowych obrony została wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Drobne pominięcie jednej z licznych form informowania społeczeństwa w jednym przypadku, nie stanowiło istotnego naruszenia ustawy.

Sąd administracyjny nie prowadzi jak wiadomo dowodów na okoliczności istotne w sprawie administracyjnej w ogóle (art. 54 § 2, art. 106 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a.), zaś dla ewentualnego wyjaśnienia wątpliwości co do okoliczności mogących wywołać uwzględnienie skargi może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Skarżący nie zaoferowali takich dowodów (patrz s.149 skargi stowarzyszenia ..., k. 283 i 311 akt sądowych oraz s. 75-77 skargi stowarzyszenia P.).

Streszczając dotychczasowe rozważania należy powtórzyć, że skargi zawierały jedynie pozornie odniesienia do treści zaskarżonej decyzji, gdyż w rzeczywistości ponownie referowały treść tzw. opinii oraz dokumentacji innej sprawy, czy to wcześniej zakończonej (sprawa budowy obwodnicy), czy to wymyślonej przez skarżących. Zarzuty formułowane zaś były poprzez krytykę ustaleń lub ocen organu tym jedynie uzasadnioną, że były sprzeczne z twierdzeniami skarżących. Tym bardziej w tej sytuacji uwzględniając wymóg dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji poza zarzutami skargi, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skarg wobec braku podstaw wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Wymaga jeszcze zasygnalizowania, że w sprawie zastosowano art. 111 p.p.s.a.

H.B.21.10.2014 r.