Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 292/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 7a, art. 77, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 138, art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 365 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 § 1 i 2 , art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2, art. 151, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zss4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Monika Nowicka del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 680/18 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. prostuje z urzędu sentencję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 680/18 w ten sposób, że po słowach: "na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia" w miejsce słów: "[...] sierpnia 2017 r. nr [...]" wpisuje słowa: "[...] grudnia 2017 r., nr [...]", 2. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lipca 2018 r. oddalił skargę J.M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, tj. przez alternatywne wskazanie różnych przesłanek rozstrzygniecia, a mianowicie:

a) przesłanki wynikającej z wiążących ustaleń innych wyroków sądów administracyjnych i (albo)

b) częściowo merytoryczne rozważania i ocenianie przesłanek wyrokowania – poza związaniem wynikającym z innych orzeczeń, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną – brak rozważań Sądu w zakresie przesłanek art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 77, art. 7 i art. 7a, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 138 i art. 156 kpa przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo rażącego naruszenia wskazanych przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy przejawiające się w tym, że Sąd nie zakwestionował takiego sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, w którym nie zbadano w zasadzie istoty sprawy, a mianowicie nie przeprowadzono wystarczającego postępowania dowodowego na okoliczność, czy działka, której dotyczy skarga, została oddana skutecznie i ważnie w użytkowanie wieczyste spółdzielni co było podstawą skargi;

3) art. 3 § 1 i § 2 ppsa oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej: pusa, przez dokonanie błędnej kontroli zaskarżonej decyzji;

4) art. 151 ppsa przez uznanie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając poszczególne zarzuty skargi kasacyjnej, należy wskazać, że zgodnie z art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Kontrola pod tym kątem zaskarżonego wyroku wskazuje, że jego uzasadnienie nie zawiera wad pozwalających na stwierdzenie naruszenia przywołanego przepisu. Uzasadnienie rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera bowiem wszystkie elementy wymagane przez zacytowany przepis, a zawarty w nim wywód jest logiczny i obrazuje okoliczności, na których Sąd pierwszej instancji oparł się, oddalając skargę. Sąd wyjaśnił bowiem wpływ wydanych wcześniej prawomocnych wyroków w sprawie spornej działki na możliwość rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2006 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty P. z [...] maja 2006 r. Wskazał bowiem, że wydanie przez wojewódzki sąd administracyjny prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie określonej decyzji powoduje stan prawomocności materialnej sprawy. Wskazał, że stan taki wynika z faktu braku związania wojewódzkiego sądu administracyjnego zakresem złożonej doń skargi i obowiązkiem całościowego rozpoznania sprawy, w tym również co do przesłanek stwierdzenia nieważności tej decyzji. Niestwierdzenie wystąpienia takich przesłanek w toku kontroli sądowej powoduje, że niemożliwe jest późniejsze rozpatrzenie sprawy nieważności takiej decyzji, gdyż aspekt ten był już badany prawomocnie przez sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie swoje stanowisko poparł stosownym orzecznictwem, w tym uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, która na mocy art. 269 § 1 ppsa wiąże również skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie zawsze wydanie prawomocnego wyroku zamyka drogę do stwierdzenia nieważności kontrolowanej wcześniej decyzji, ale wymaga to wykazania okoliczności, które nie były objęte wcześniejszym wyrokiem sądu. Postępując zgodnie z tą dyrektywą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał kontroli wpływu zarzutu uchybienia prawidłowego odnotowania w księdze wieczystej ustanowienia na działce objętej wnioskiem o zwrot użytkowania wieczystego, badając tę okoliczność pod kątem możliwości rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pomimo dokonania jej wcześniejszej kontroli sądowej. Tym samym nie sposób uznać rozpoznania tego zarzutu skargi za alternatywne sformułowanie uzasadnienia.

W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa okazał się niezasadny.

Podkreślić przy tym należy, że walor prawomocności materialnej sprawy, wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej, nie jest tożsamy z powagą rzeczy osądzonej i nie skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 ppsa. Prawomocność materialna sprawy zapobiega ponownemu badaniu sprawy w sposób nieprzewidziany przepisami o zaskarżaniu i kontroli decyzji administracyjnych w sytuacji, gdy w sprawie nie występuje tożsamość przedmiotowa lub podmiotowa, a przesłanki kontroli prawidłowości wydania decyzji sprowadzałyby się do ponownej oceny tych samych okoliczności, które były przedmiotem prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. W tym ujęciu powaga rzeczy osądzonej jest przeszkodą formalną rozpoznania sprawy skutkująca odrzuceniem skargi, podczas gdy prawomocność materialna stoi na przeszkodzie ponownego zbadania sprawy i orzekania co do jej meritum.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 7a, art. 77, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 138 i art. 156 kpa, należy ponownie wskazać, że rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zwrotowych dotyczących działki nr [...] położonej w G. przy ul. [...], było niemożliwe ze względu na poddanie uprzednio tych decyzji kontroli sądu administracyjnego, która nie wykazała wystąpienia przesłanek stwierdzenia ich nieważności i uchylenia tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Jak prawidłowo zaznaczył to Sąd pierwszej instancji rozpatrzenie takiego wniosku i dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia zapadłego w wyniku jego rozpatrzenia było niemożliwe ze względu na stan prawomocności materialnej sprawy. Dopuszczalność rozpatrzenia takiego wniosku uwarunkowana była wykazaniem przez stronę postępowania wystąpienia okoliczności, które nie były przedmiotem rozpoznania przez sąd wydający prawomocny wyrok. W rozpoznawanej sprawie okolicznością tego typu mogło być nieprawidłowe ujawnienia w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego wykluczające możliwość dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Należy jednak wskazać, że w rozpoznawanej sprawie pierwotni właściciele spornej działki zbyli ją w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczaniu nieruchomości na cele budownictwa spółdzielczego. Następnie, decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., nieruchomość ta została oddana w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w G., a prawo użytkowania wieczystego zostało uwidocznione w księdze wieczystej nieruchomości, co stanowiło przeszkodę prawną do dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący, żądając stwierdzenia nieważności decyzji odmawiających zwrotu tej nieruchomości, wskazuje na niezgodność wpisu w księdze wieczystej z dokumentami, które miały stanowić jego podstawę. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Jest to – jak słusznie wskazał autor skargi kasacyjnej – domniemanie, które może zostać obalone, ale nie oznacza to, że obalenia tego domniemania możne dokonać każdy podmiot i w każdych okolicznościach. Zauważyć bowiem należy, że w postępowaniu wieczystoksięgowym wpis w księdze wieczystej jest orzeczeniem, które na mocy art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1805, z późn. zm.) wiąże wszystkie sądy i organy. Z tej przyczyny organ administracyjny, a także sąd administracyjny, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, które wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym również z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Wyklucza to jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym treści wpisów własności w tychże księgach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2338/98, czy z 24 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1025/20). Tym samym zarówno organy administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę, nie mogły dokonać samodzielnych ustaleń dotyczących prawidłowości wpisów w księdze wieczystej i podważyć domniemania prawdziwości wpisu. Możliwość ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji zwrotowych uzależniona jest zatem od wcześniejszego wzruszenia w odpowiednim postępowaniu prawidłowości wpisu dokonanego w księdze wieczystej dotyczącej spornej nieruchomości. W konsekwencji powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 7a, art. 77, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 138 i art. 156 kpa.

Na marginesie należy wskazać, że powyższy zarzut został sformułowany nieprawidłowo w części dotyczącej naruszenia art. 138 kpa. Przepis ten składa się bowiem z oddzielnych jednostek redakcyjnych przewidujących obowiązek podjęcia różnych, wzajemnie wykluczających się działań organu w zależności od okoliczności ustalonych w toku postępowania odwoławczego. Brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, której naruszenia miał się dopuścić Sąd pierwszej instancji, powoduje, że tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie może zostać rozpoznany. Naczelny Sąd Administracyjny jak zostało to wskazane powyżej, jest bowiem związany treścią zarzutów skargi kasacyjnej i nie może ich zmieniać i uzupełniać wyręczając w tym profesjonalnego pełnomocnika procesowego.

Odnosząc się na koniec do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i 2 ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 pusa, a także zarzutu naruszenia art. 151 ppsa, wskazać należy, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej i zarzuty ich naruszenia powinny być konstrukcyjnie powiązane z zarzutami naruszenia przepisów stanowiących podstawę wyrokowania. Tym samym tak sformułowane przez autora skargi kasacyjnej zarzuty wykazują wady skutkujące niemożliwością ich rozpoznania. Mając jednakże na uwadze całokształt zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, wydaje się wskazane powiązanie tych zarzutów z zarzutem naruszenia art. 7, art. 7a, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 138 i art. 156 kpa. Skoro jak wskazano to powyżej, zarzut ten okazał się niezasadny, to w konsekwencji powyższego brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i 2 ppsa i art. 1 § 1 i 2 pusa oraz zarzutu naruszenia art. 151 ppsa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w pkt 2 sentencji.

Orzeczenie o sprostowaniu z urzędu wyroku Sądu I instancji (pkt 1 sentencji) wydane zostało na podstawie art. 156 § 1 i 3 ppsa. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. i w wyniku tego wniosku Minister Infrastruktury i Budownictwa wydał decyzję w dniu [...] grudnia 2017 r.