Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 969/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 9
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 48 ust 2 i 3, art 50 a pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 483/08 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia [...] listopada 2004 r. 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz J. B. kwotę 400 zł (słownie: czterysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II OSK 969/09

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie II SA/Bk 483/08 oddalił skargę J. B. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2004r. w przedmiocie rozbiórki budynku.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sokółce na podstawie art.50a ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. nakazał J. B. rozbiórkę budynku murowanego o wymiarach 10,00x 7,0 m budowanego bez pozwolenia na budowę na działce o nr. ew.[...] przy ul.[...] w Sokółce. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że po przeprowadzeniu kontroli nieruchomości J. B. stwierdzono, iż realizowany jest tam bez pozwolenia na budowę przedmiotowy budynek. Postanowieniem z dnia [...] września 2004r. wstrzymano dalsze wykonywanie robót budowlanych przy tym budynku oraz zobowiązano inwestora do opracowania i przedłożenia wymaganych dokumentów do dnia 24 listopada 2004r. w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami. Jednocześnie wyznaczony został termin ponownych oględzin.

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 21 października 2004r. stwierdzono, że mimo wstrzymania robót budowlanych – są one kontynuowane, ponieważ dokonano montażu dwóch krokwi więźby dachowej, ołacono część więźby dachowej oraz wykonano pokrycie dachu blachą trapezową. Z tych względów orzeczono rozbiórkę budynku. W odwołaniu od tej decyzji J. B. podnosił, że budowa jest realizowana na jego działce, ale nie on jest jej inwestorem.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowy budynek został wzniesiony bez pozwolenia na budowę. Zarówno właścicielem działki o nr geod. [...] jak i inwestorem przedmiotowego obiektu jest J. B.. Organ pierwszej instancji w oparciu o art. 48 ust 2 i 3 ustawy Prawo budowlane prawidłowo wstrzymał prowadzone samowolnie roboty budowlane, zobowiązując jednocześnie skarżącego do przedłożenia określonej dokumentacji. Tymczasem inwestor nie wstrzymał prowadzonych robót budowlanych, wobec czego, zgodnie z art. 50a ust 1 ustawy Prawo budowlane, wydana została decyzja o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu. w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie administracyjne.

Na powyższą decyzję J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. B.. Wskazał, że w wyniku postępowania administracyjnego ustalono, że na przedmiotowej działce, stanowiącej własność J. B. realizowana była budowa budynku o wym. 10,0 X 7,0 m. Powierzchnia zabudowy przekracza 35 m, zatem wznoszonego budynku nie obejmuje dyspozycja przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Brak wymaganego pozwolenia na budowę spowodował wstrzymanie prowadzonych prac budowlanych i zobowiązanie inwestora do opracowania i przedłożenia stosownych dokumentów i opracowań wraz z projektem budowlanym w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Niespełnienie przez inwestora obowiązków przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie powoduje obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Sąd I instancji wskazał, że obiekt wybudowany na gruncie stanowiącym odrębny przedmiot własności staje się integralną częścią tego gruntu, zgodnie z zasadą superficies solo cedit, dlatego fakt, że J. B. jest właścicielem nieruchomości, na której realizowano budowę, determinował działania organów nadzoru budowlanego, w tym kierowanie do niego decyzji, jako do inwestora. Ponadto w tym przypadku wykonywanie robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, dało podstawę organowi do wydania decyzji na podstawie art. 50a ust. 1 Prawa budowlanego, stąd decyzja o rozbiórce musi dotyczyć całego obiektu budowlanego jako samowoli budowlanej.

Podnoszone naruszenie art. 30 § 2 k.p.a. polegające na tym, że organy wiedząc o chorobie umysłowej skarżącego nie ustanowiły mu w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika, Sąd I instancji uznał za nieuzasadnione. Zgodnie z tym przepisem tylko osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli. Ponieważ skarżący będący stroną postępowania administracyjnego nie jest osobą ubezwłasnowolnioną częściowo, nie ustanowiono dla niego doradcy tymczasowego ani też nie jest osobą ubezwłasnowolnioną całkowicie, posiada pełną zdolność do czynności prawnych (tj. zdolność do tego, by przez czynności prawne swym własnym działaniem nabywać lub tracić prawa albo obowiązki, albo w ogóle wywoływać skutki prawne) i nie działa przez przedstawicieli ustawowych nie istniał prawny wymóg, aby brał udział w toczącym się postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika.

Zgodnie z art. 11 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny związany jest jedynie ustaleniami prawomocnego wyroku jaki zapadł w postępowaniu karnym. Wydane przez Prokuraturę Rejonową w Sokółce postanowienie z dnia [...] lutego 2005r.

o umorzeniu śledztwa z uwagi na to, że zachowanie podejrzanego z uwagi na zniesioną poczytalność w zakresie rozpoznawania jego znaczenia w czasie popełniania zarzucanego mu czynu, nie może być oceniane jako przestępstwo, nie ma wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie. Również za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt i § 3 k.p.a., art. 6, 7, 77, 138 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 130 § 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku przez J. B. zarzucono naruszenie:

1. art. 48 k.c. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż przepis ten upoważniał Sąd i organy administracyjne do zawężenia grona osób, które z mocy art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego mogły być sprawcami samowoli budowlanej do osoby właściciela nieruchomości, a przez to do uznania, iż decyzja o rozbiórce skierowana do właściciela nieruchomości, który przeczy sprawstwu samowoli budowlanej, nie będzie dotknięta wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz przez zastosowanie tego przepisu do budynku będącego w budowie,

2. art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego w zw. z zakwalifikowaniem rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego (pow. rozbudowy 32 m-) jako nowego budynku gospodarczego o pow. 70 m,

3. art. 27 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., i art. 30

k.p.a. poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że opinia sądowo-psychiatryczna stwierdzająca brak zdolności do udziału w postępowaniu nie stanowi podstawy do działania strony przez pełnomocnika, co pozostaje w sprzeczności z treścią art. 183 § 1 k.r. i o. i stanowi podstawę do podniesienia zarzutu nieważności postępowania sądowego art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.,

4. art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 9 k.p.a. w efekcie uznania, że strona mogła zostać obciążona skutkami zaniedbania przez organy nadzoru budowlanego obowiązku ustalenia niezbędnych zabezpieczeń budowy i udzielenia jej w tym względzie pouczeń,

5. art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego wobec uznania, że ma on zastosowanie do robót budowlanych przeprowadzonych przed datą doręczenia inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu budowy,

6. art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przez uznanie, że nie miał on zastosowania,

7. art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez obciążenie skarżącego odpowiedzialnością administracyjną za skutki naruszenia prawa pod wpływem całkowicie zniesionej zdolności rozumienia i pokierowania swoim zachowaniem, chociaż naruszenie prawa można usunąć bez wyciągania restrykcji względem chorego psychicznie.

Dodatkowo podniesiono zarzut niezgodności art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego z art. 13 i 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, z uwagi na uniemożliwienie osobom kwestionującym prawidłowość nałożonych obowiązków na sprawcę samowoli budowlanej podważania zasadności uznania administracyjnego środkiem odwoławczym i w postępowaniu sądowym.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 620/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż w przedmiotowej sprawie istniały podstawy uzasadniające wątpliwości, co do posiadania zdolności procesowej przez skarżącego. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, nie powinien oprzeć swego stanowiska wyłącznie na tej podstawie, że skarżący posiada pełną zdolność do czynności prawnych (art. 11), bowiem nie przedstawił orzeczenia, z którego by wynikało, że został ubezwłasnowolniony całkowicie lub częściowo. Przedstawiona przez skarżącego obszerna opinia o jego stanie zdrowia psychicznego (k. 63-67), sporządzona przez trzech biegłych sądowych z zakresu psychiatrii, nie powinna budzić wątpliwości, że J. B. jest osobą, która wskutek choroby psychicznej albo innego rodzaju zaburzeń psychicznych, nie jest w stanie kierować swoim postępowaniem (art. 31 § 1 k.k.), co może stanowić podstawę do ubezwłasnowolnienia (art. 13, 16 k.c). Poza tym w omawianej opinii stwierdzono wprost, "że ze względu na istnienie zaburzeń o charakterze psychozy, J. B. nie jest zdolny do uczestniczenia w postępowaniu". Błędem więc było nieuwzględnienie przez Sąd powyższej opinii i nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zawiadomienie prokuratora o wszczętym postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku, tym bardziej, że w tym czasie skarżący również przebywał na obserwacji psychiatrycznej, co było powodem odroczenia rozprawy w dniu 7 marca 2006 r.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał iż, Sąd I instancji mógł również wystąpić do właściwego sądu opiekuńczego o ustanowienie dla skarżącego kuratora na podstawie art. 183 § 1 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy lub art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. Nr 111, poz. 535 ze zm.). Powyżej wskazane działania, nawet gdyby nie odniosły oczekiwanego skutku w postaci wystąpienia prokuratora do sądu z wnioskiem o wszczęcie postępowania o ubezwłasnowolnienie skarżącego lub ustanowienie kuratora przez sąd opiekuńczy, świadczyłyby o tym, że Sąd I instancji podjął wszelkie możliwe kroki w celu zapewnienia J. B. właściwej reprezentacji przed Sądem. Podkreślił przy tym, iż ograniczenia wynikające z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. nie mogą dotyczyć wyjaśnienia wątpliwości dotyczących tego, czy strona ma zdolność sądową i procesową. Brak formalnego stwierdzenia braku zdolności do czynności prawnych strony będącej osobą fizyczną nie musi zawsze oznaczać, że osoba ta może samodzielnie występować przed sądem.

W świetle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), ma usprawiedliwione podstawy, a zaskarżone orzeczenie podlega uchyleniu. W tym stanie rzeczy nie rozpoznano dalszych zarzutów skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku ponownie rozpoznając sprawę powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 lutego 2009r. oddalił skargę J. B.. Wskazał, że mając na uwadze treść art. 190 p.p.s.a realizując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd zawiadomił Prokuratora Rejonowego w Sokółce o toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku postępowaniu w sprawie ze skargi J. B. Prokuratura Okręgowa w Białymstoku w odpowiedzi na pismo Sądu I instancji wskazała, iż prokurator nie wystąpi z wnioskiem o ubezwłasnowolnienie J. B., albowiem nie zachodzą przesłanki warunkujące wszczęcie takiego postępowania. J. B. radzi bowiem sobie w życiu codziennym, samodzielnie prowadzi gospodarstwo rolne oraz nie wymaga pomocy przy załatwianiu spraw urzędowych (k.242). Również Rzecznik Praw Obywatelskich powiadomiony o toczącym się przed tut. Sądem postępowaniu w sprawie ze skargi J. B., nie zgłosił swojego udziału w sprawie, choć stosownie do treści art. 8 p.p.s.a., mógł wstąpić do postępowania, jeżeli według jego oceny wymagałaby tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Z takiego prawa Rzecznik jednak nie skorzystał. Sąd I instancji przeanalizował również, stosownie do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu w/w orzeczenia, możliwość ustanowienia dla skarżącego kuratora procesowego i stwierdził, że takiej możliwości nie ma. W ocenie Sądu I instancji brak jest podstaw do ustanowienia dla skarżącego kuratora dla reprezentowania jego interesów w postępowaniu przed sądem. Obowiązująca ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje umocowania do powołania takiego przedstawiciela (poza regulacją z art.30 p.p.s.a w sytuacjach wymagających podjęcia czynności nie cierpiących zwłoki) ani też podstawy do wystąpienia z tego typu wnioskiem do sądu opiekuńczego. Kuratora, o którym mowa w art. 183 § 1 k.r.o, ustanawia się bowiem wyłącznie na wniosek osoby niepełnosprawnej, natomiast kuratora dla pacjenta szpitala psychiatrycznego (art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego) - także z urzędu przez sąd opiekuńczy, jednakże jedynie na czas pobytu w szpitalu psychiatrycznym.

Niezależnie od powyższego, Sąd instancji rozważał również kwestię, czy organy administracji publicznej nie były zobligowane do wyznaczenia w toku postępowania administracyjnego przedstawiciela ustawowego dla J. B.. Taki obowiązek płynie bowiem z art. 34 § 1 k.p.a. i jest realizacją gwarantowanej w art. 10 § 1 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Stosownie do treści przywołanego przepisu organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony. W świetle powyższej regulacji Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wyznaczenia przedstawiciela ustawowego także na etapie postępowania administracyjnego ponieważ przepis ten odnosi ów obowiązek do osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. W rozumieniu tego przepisu osobą niezdolną do czynności prawnych będzie małoletni poniżej trzynastego roku życia, ubezwłasnowolniony całkowicie (art. 14 § 1 k.c.) oraz osoba o ograniczonej zdolności do czynności prawnych, tymczasem żadna z tych sytuacji nie miała w rozpoznawanej sprawie miejsca. Ponadto podkreślić należy, iż J. B. nie zgłaszał na etapie postępowania administracyjnego jakichkolwiek wniosków ukierunkowanych na wyznaczenie mu przedstawiciela ustawowego, wręcz przeciwnie uczestniczył on aktywnie w postępowaniu, składał w jego toku poprawnie sformułowane wnioski i pisma procesowe, w tym także środki odwoławcze, innymi słowy jego postawa w żadnym wypadku nie uzasadniała przekonania, iż nie potrafi on samodzielnie poradzić sobie w sprawie zawisłej przed organami administracji publicznej. Okoliczność, iż w przedmiotowym okresie nie było podstaw do wyznaczania dla skarżącego przedstawiciela ustawowego potwierdza również wynik postępowania w sprawie V RNs 291/06, w której to Sąd Rejonowy w Białymstoku V Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2006 r. oddalił wniosek J. B. o ustanowienie mu kuratora w trybie art.44 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. W motywach rozstrzygnięcia wskazano m.in., iż J. B. nie potrzebuje pomocy do prowadzenia swoich spraw urzędowych albowiem choroba psychiczna, na którą cierpi, w jego przypadku, nie jest żadną przeszkodą ani ograniczeniem możliwości działania, o czym świadczy choćby ilość postępowań z jego udziałem zawisłych przed sądami okręgu białostockiego (k.313-318). Sąd dodał, że skarżący przebywał na obserwacji psychiatrycznej w Samodzielnym Publicznym Psychiatrycznym ZOZ w C. w okresie od lutego do września 2006 r. (k. 128,134), obecnie nie leczy się systematycznie i jedynie sporadycznie poddaje się terapii w Poradni Zdrowia Psychicznego w Sokółce (k. 267). W takiej sytuacji w ocenie Sądu trudno przyjąć, iż w przeciągu tych 3 lat stan jego zdrowia pogorszył się, i to o tyle, że uniemożliwia mu samodzielne uczestniczenie w niniejszym postępowaniu. J. B. pouczony w rozpoznawanej sprawie o możliwości złożenia wniosku o przyznanie mu pełnomocnika z urzędu w ramach prawa pomocy, odmówił skorzystania z tej instytucji (k.258). W jego ocenie winien mu zostać wyznaczony adwokat z urzędu, co jest uzasadnione jego stanem zdrowia.

Sąd I instancji wskazał, że taka argumentacja skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jedynym sposobem wyznaczenia dla uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego przez sąd administracyjny profesjonalnego pełnomocnika, jest ustanowienie adwokata lub radcy prawnego w ramach instytucji prawa pomocy regulowanej art. 243 i n. p.p.s.a, co jednak wymaga inicjatywy strony w postaci złożenia wniosku, co jak już wskazano wyżej, w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Skarżący wielokrotnie korzystał z pomocy profesjonalnych pełnomocników ustanowionych w ramach pomocy prawnej na jego wniosek w postępowaniach zakończonych lub też toczących się przed tut. Sądem (np. w sprawie II SA/Bk 13/04 i II SA/Bk 240/04). Ponadto nie ma racji skarżący twierdząc, iż skoro prawomocnym postanowieniem Prokuratora Rejonowego w Sokółce ustalono, że nie może on odpowiadać za skutki swego czynu, to wykonanie nakazu rozbiórki spoczywać będzie na kuratorze - adwokacie wyznaczonym przez sąd z urzędu (k.308-309). Nie ulega wątpliwości, że czym innym jest niepoczytalność wyłączająca zawinienie na gruncie prawa karnego, a która odnosi się do chwili w której czyn zabroniony został popełniony, a czym innym niemożność kierowania swoim postępowaniem, o której mowa w przepisach prawa cywilnego w kontekście przesłanek instytucji ubezwłasnowolnienia. Fakt, iż Skarżący dopuścił się czynu samowoli budowlanej w stanie niepoczytalności w rozumieniu art. 31 § 1 k.k., nie oznacza iż skutki takiej samowoli ulegają sanowaniu, wręcz przeciwnie na gruncie prawa administracyjnego brak jest przeszkód, aby inwestor - bez względu na to czy ponosi konsekwencje prawnokarne - był adresatem decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Następnie Sąd I instancji odniósł się do odwołania J. B. od zarządzenia Przewodniczącego z dnia 13 lutego 2009 r. odrzucającego wniosek Skarżącego o sprostowanie protokołu rozprawy z dnia 18 września 2008 r. wskazując m.in. że odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie albowiem wniosek skarżącego bezspornie złożony został z uchybieniem ustawowego terminu do jego złożenia, o którym mowa w art. 103 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutów skargi J. B., Sąd I instancji uznał je za bezzasadne. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko i argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w orzeczeniu z dnia z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Bk120/05. Wyjaśnił, że nie ulega wątpliwości, iż J. B. dopuścił się w przedmiotowej sprawie samowoli budowlanej. Prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie administracyjne dotyczyło nowobudowanego budynku o wymiarach 10,00 X 7,00 m (protokół dokonanej kontroli z dnia 24 września 2004 r.). Biorąc pod uwagę, iż powierzchnia zabudowy przekracza 35 m-, to budowanego budynku nie obejmuje dyspozycja przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a/ Prawa budowlanego. Brak wymaganego pozwolenia na budowę spowodował w konsekwencji wstrzymanie prowadzonych prac budowlanych i zobowiązanie inwestora do opracowania i przedłożenia stosownych dokumentów i opracowań wraz z projektem budowlanym w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Niespełnienie przez inwestora - tak jak w rozpoznawanej sprawie - obowiązków przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie powoduje obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Dodać przy tym należy, iż obiekt wybudowany na gruncie stanowiącym odrębny przedmiot własności staje się integralną częścią tego gruntu, zgodnie z zasadą superficies solo cedit, dlatego fakt, że J. B. jest właścicielem nieruchomości, na której realizowano budowę, determinował działania organów nadzoru budowlanego, w tym kierowanie do niego decyzji, jako do inwestora. Ponadto w tym przypadku wykonywanie robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, dało podstawę organowi do wydania decyzji na podstawie art. 50a ust. 1 Prawa budowlanego. Stąd decyzja o rozbiórce musi dotyczyć całego obiektu budowlanego jako samowoli budowlanej. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. B. zarzucając naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania :

1. art.48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię, niezgodną z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] grudnia 2007r. syg.P 37/06 (Dz.U. Nr 247, poz.1844).

2. art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art.134 § 1 p.p.s.a i art.193 Konstytucji RP przez błędne uznanie, że w świetle art. 31 ust. 2 i 3 oraz art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do wydawania decyzji legalizujących samowole budowlane.

3. art. 134 §1 p.p.s.a w zw. z art.45 ust. 1Konstytucji RP, ponieważ Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy i wobec stwierdzenia nieważności poprzedniego postępowania, nie rozpatrzył wszystkich zarzutów skargi podtrzymując merytoryczne stanowisko z poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

4. art. 31 § 1 w zw. z art. 190 p.p.s.a wskutek tego, że Sąd związany wykładnią NSA z wyroku kasacyjnego nie usunął przesłanki nieważności postępowania przez zwrócenie się do sądu opiekuńczego o ustanowienia skarżącemu kuratora, przez co ponownie dopuścił się nieważności postępowania w sposób określony w art.183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

5. art.151 p.p.s.a wobec niezasadnego oddalenia skargi, gdy w istniejącej na datę wyrokowania sytuacji faktyczno-prawnej, należało:

- uchylić zaskarżoną decyzję w trybie art.145 §1 pkt 1 b p.p.s.a w zw. z art. 145a §1 k.p.a. i wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.12.2007r. sygn. akt P 37/06;

- stwierdzić nieważność decyzji i postanowienia o wstrzymaniu robót pierwszej i drugiej instancji w związku z wydaniem ich z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- odrzucić skargę w trybie art.58 § 1 pkt 5 i art.58 § 2 w zw. z art.31 § 3 p.p.s.a i wobec faktu niemożności usunięcia braków w zdolności procesowej skarżącego w sposób skuteczny.

6) art. 103 p.p.s.a poprzez ponowne rozpoznania odwołania od zarządzenia Przewodniczącego Składu w przedmiocie sprostowania protokołu, co tworzy nieważność postępowania w tym zakresie w świetle art.183 § 2 pkt 3 p.p.s.a.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów : art.48 k.c art.29 ust 1 pkt 1 Iit.a w zw. z art.3 pkt 6 Prawa budowlanego, art.48 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art.9 k.p.a.,art.49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, art.50a pkt 1 Prawa budowlanego oraz art.2 i 32 ust.1 Konstytucji RP powołując się na treść i uzasadnienie tych zarzutów jak w poprzedniej skardze kasacyjnej wniesionej w tej sprawie w dniu 09.02.2007r.

Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wstrzymując postanowieniem z dnia 28 września 2004r. wykonywanie robót budowlanych jednocześnie zobowiązano skarżącego do przedłożenia m.in. zaświadczenia Burmistrza Sokółki o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ w dacie wszczęcia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie obowiązywał już plan przestrzenny dla obszaru objętego postępowaniem, a nowy został uchwalony dopiero w 2006r., J. B. został faktycznie zobowiązany do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji. J. B. nie posiadał takiego dokumentu w trakcie kontroli i okoliczności tej nie zmienia fakt, że w spornym postanowieniu nie wskazano, że decyzja ta ma być ostateczna na datę wszczęcia postępowania, ponieważ prawo budowlane w dacie podjęcia tego postanowienia wymagało decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania. W ocenie skarżącego w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] grudnia 2007r. sygn. akt P 37/06, który orzekł, o niekonstytucyjności przepisu Prawa budowlanego w częściach obejmujących wyrażenie: "w dniu wszczęcia postępowania", a odnoszące się do daty ostateczności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji powoduje, że oddalenie skargi jest oparte na niekonstytucyjnej interpretacji art.48 ust.2 i 3 Prawa budowlanego.

Ponadto zdaniem skarżącego organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do legalizacji robót budowlanych, ponieważ to do sprawcy samowoli należy wybór środka prawnego niezbędnego do osiągnięcia celu, a wszelkie sprawy sporne co do prawidłowości wyboru tego środka powinny być rozstrzygane na drodze prawnej. W niniejszej sprawie pomiędzy skarżącym, a organem nadzoru budowlanego istniał spór, który został jednostronnie i autorytarnie rozstrzygnięty przez organ nadzoru budowlanego wydaniem niezaskarżalnego postanowienia o nałożeniu obowiązku przedłożenia dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej, jako wymagającej pozwolenia na budowę, a nie wymagającej zgłoszenia - jak uważał skarżący. Skarżący został tym samym niezgodnie z art.31 ust.2 Konstytucji RP zmuszony do czynienia tego co ustawa nie nakazuje. Skarżący nie zgadza się z tym, aby przewidziane przez art.81 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego uprawnienie oceny dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej i wydanie w tej mierze decyzji zgodnie z Konstytucją RP należały do organu nadzoru budowlanego, a nie do organów architektoniczno-budowlanych. W przypadku podzielenia tego poglądu skarżącego przez NSA koniecznym będzie wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego na zasadzie art.193 Konstytucji.

Uzasadniając zarzut naruszenia art.134 §1 p.p.s.a. skarżący podniósł, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Białymstoku podzielił stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu poprzedniego wyroku, nie dokonując jego weryfikacji i aktualizacji tym samym naruszył konstytucyjne prawo skarżącego do sądu obejmujące prawo do rozpoznania wszystkich istotnych zarzutów i wniosków skargi.

Powołując się na treść art.190 p.p.s.a skarżący wskazał, że sąd rozpoznający ponownie sprawę został zobowiązany do podjęcia wszelkich możliwych kroków w celu zapewnienia skarżącemu właściwej reprezentacji przed sądem. W ramach tych działań WSA w Białymstoku zwrócił się przed rozprawą jedynie do prokuratora, a w trakcie rozprawy wystąpił do Rzecznika Praw Obywatelskich. Prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich odmówili czynnego przyłączenia się do procesu, a przedstawione przez Sąd powody odmowy wystąpienia do sądu opiekuńczego o ustanowienie kuratora nie są przekonujące i zgodne z obowiązującym prawem.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący podnosił, że szczególny obowiązek ochrony przez skutkami nieznajomości prawa ciąży na organach władzy publicznej wobec osób niepełnosprawnych umysłowo. Powołując się na wyroki TK wskazał, że rozróżnić należy obowiązek pomocy w ochronie praw i wolności dla osoby niepełnosprawnej umysłowo od konieczności uzyskania formalnego ubezwłasnowolnienia. W tym kontekście prawidłowe jest stanowisko Prokuratora Okręgowego w Białymstoku, który poinformował, iż mimo przesłanek medycznych nie będzie występował o ubezwłasnowolnienie; ale nieprawidłowa jest postawa Prokuratora, który jako organ stojący z mocy ustawy na straży praworządności odmówił przyłączenia się do postępowania sądowego i administracyjnego, mimo iż w postępowaniu karnym miał obowiązek zapewnienia J. B. pomocy obrońcy, pod rygorem nieważności postępowania. Skarżący wskazał, że od samego początku zabiegał o udzielenie mu opieki kuratorskiej. Obowiązek ustanowienia kuratora wynikał też z prawidłowo rozumianego odpowiednio art.30 p.p.s.a W ocenie skarżącego przedmiotowe postępowanie w całości potwierdziło zarzut braku odpowiedniej reprezentacji przed sądem a on sam leczy się psychiatrycznie w warunkach wolnościowych.

Nadto zdaniem skarżącego powiatowy inspektor nadzoru nie pouczył go o skutkach prawnych zaniedbania wykonania obowiązków nałożonych niezaskarżalnym postanowieniem z dnia 28 września 2004r., wprowadził w błąd co do prawnego znaczenia żądania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji, zaniedbał obowiązek zgodnego z prawem wskazania zabezpieczenia wstrzymanych robót budowlanych, a później potraktował roboty zabezpieczające jako kontynuację samowoli budowlanej i wyciągnął skutki prawne w postaci nakazu rozbiórki, uznał, że skarżący jest właścicielem działki na której wzniesiono samowolnie budowany, jednocześnie nakazał udokumentowanie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez jej właściciela. Wydano wyrok oparty na niekonstytucyjnych przepisach, zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny. Powyższe naruszenia zdaniem skarżącego przesądzają ponownie o przesłance nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. natomiast zarzut obrazy art.151 p.p.s.a przez wydanie błędnego orzeczenia jest podsumowaniem dotychczasowych wywodów. Podniesiono także, że wadliwie Sąd przy wyrokowaniu zajmował się kwestią sprostowania protokołu, ponieważ wcześniej prawomocnym postanowieniem całego składu orzekającego utrzymano w mocy odrzucenie wniosku o sprostowanie protokołu posiedzenia. Z tą chwilą w tym przedmiocie zaistniała powaga rzeczy osądzonej i ponowne zajmowanie się tą kwestią przy wyrokowaniu jest rażącym naruszeniem art.103 p.p.s.a. skutkującym unieważnieniem wyroku w tym zakresie na zasadzie art.183 § 2 pkt 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, choć większość jej zarzutów okazała się nieuzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 27 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Zdaniem skarżącego, mimo uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny z powodu nieważności postępowania na skutek braku właściwej reprezentacji skarżącego przed sądem (art.183 § 2 pkt. 2 p.p.s.a) poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2006r. jaki zapadł w tej sprawie, Sąd I instancji ponownie rozpoznając skargę nie usunął przesłanki nieważności postępowania sądowego, ponieważ nie zwrócił się do sądu opiekuńczego o ustanowienie dla skarżącego kuratora.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do powyższego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając w/w wyrok Sądu I instancji, w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 14 maja 2008r (sygn. akt II OSK 620/07), stwierdził, iż w sprawie istniały podstawy uzasadniające wątpliwości, co do posiadania przez skarżącego zdolności procesowej i w tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powinien z urzędu zawiadomić prokuratora o toczącym się postępowaniu, który mógłby wystąpić do właściwego sądu z wnioskiem o ubezwłasnowolnienie. Poza tym, Sąd I instancji mógł również wystąpić do sądu opiekuńczego o ustanowienie dla skarżącego kuratora na podstawie art. 183 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964r Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ( Dz.U z 1964r. nr 9, poz.59 ze zm., dalej jako k.r.i.o) lub art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. Nr 111, poz. 535 ze zm.). Takie działania, nawet gdyby nie odniosły oczekiwanego skutku świadczyłyby o tym, że Sąd I instancji podjął wszelkie możliwe kroki w celu zapewnienia J.B. właściwej reprezentacji przed sądem.

Jak wynika z akt sprawy, ponownie rozpoznając sprawę ze skargi J.B., WSA w Białymstoku uzyskał od Prokuratora Okręgowego w Białymstoku informację, iż nie wystąpi on z wnioskiem o ubezwłasnowolnienie J. B., z uwagi na brak przesłanek do ubezwłasnowolnienia, ponieważ skarżący radzi sobie w życiu codziennym, samodzielnie prowadzi gospodarstwo rolne oraz nie wymaga pomocy przy załatwianiu spraw urzędowych. Również Rzecznik Praw Obywatelskich powiadomiony o toczącym się postępowaniu nie zgłosił w trybie art.8 p.p.s.a swojego udziału w sprawie. Z akt sprawy wynika także, że skarżący w toku postępowania sądowego oświadczył, iż nie złoży wniosku o przyznanie prawa pomocy w postaci ustanowienia przez sąd adwokata lub radcy prawnego, ponieważ domaga się ustanowienia kuratora, na którego w jego ocenie organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem( k.308 verte). Ponadto wyjaśnił, że udzielił pełnomocnictwa adwokatowi, ale tylko do składania pism sądowych w ramach przymusu adwokackiego (k.258).

Sąd I instancji przeanalizował możliwość ustanowienia dla skarżącego kuratora procesowego zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie nie ma ku temu podstaw, ponieważ kuratora w trybie art. 183 par.1 k.r.o ustanawia się wyłączne na wniosek osoby niepełnosprawnej, natomiast kuratora dla pacjenta szpitala psychiatrycznego na podstawie art. 44 ust.2 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego – także z urzędu przez sąd opiekuńczy, ale na czas pobytu w szpitalu psychiatrycznym. Powyższe stanowisko Sądu I instancji uznać należy za prawidłowe. Przepisy ustawy z dnia 27 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują możliwość ustanowienia kuratora przez sąd orzekający tj. wojewódzki sąd administracyjny, w dwóch przypadkach : w trybie art. 30 tej ustawy - na wniosek strony przeciwnej jeżeli strona ta podejmuje przeciwko drugiej stronie niemającej zdolności procesowej i przedstawiciela ustawowego (jak również dla strony niemającej organu powołanego do jej reprezentowania) czynność niecierpiącą zwłoki oraz na podstawie art. 79, w przypadku, gdy wnioskodawca uprawdopodobni, że miejsce pobytu strony nie jest znane. W rozpoznawanej sprawie, co nie ulega wątpliwości, nie zachodziły okoliczności uzasadniające ustanowienie kuratora na podstawie w/w przepisów. Ustanowienie kuratora dla skarżącego J.B. było i jest możliwe na podstawie art. 183 § 1 k.r.i.o, który stanowi, że dla osoby niepełnosprawnej ustanawia się kuratora, jeżeli osoba ta potrzebuje pomocy do prowadzenia wszelkich spraw albo spraw określonego rodzaju lub do załatwienia poszczególnej sprawy. Jednak ustanowienie kuratora na podstawie art. 183 § 1 k.r.i.o., następuje wyłącznie na wniosek osoby potrzebującej pomocy. Zgodnie bowiem z treścią art. 600 § 1 ustawy z 17 listopada 1964r. kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964, nr 43, poz. 296 ze zm dalej jako kp.c.) kuratora dla osoby niepełnosprawnej sąd opiekuńczy ustanawia na wniosek tej osoby, a za zgodą osoby niepełnosprawnej - także na wniosek organizacji społecznej, wymienionej w art. 546 § 3 k.p.c. Skarżący J. B., jak wynika z treści składanych przez niego pism procesowych i podejmowanych czynności w toku postępowania sądowego, ma pełną możliwość do złożenia wniosku w trybie art.600 k.p.c. do właściwego sądu opiekuńczego. Zauważyć przy tym należy, że osoba niepełnosprawna nadal zachowuje pełną zdolność do czynności prawnych, jeśli natomiast niepełnosprawność wynika z zaburzeń psychicznych i prowadzi do ograniczenia lub pozbawienia osoby zdolności do podejmowania lub wyrażania swojej woli, to zastosowanie mają przepisy o ubezwłasnowolnieniu.

Z kolei zgodnie z treścią art.31 § p.p.s.a wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek z urzędu wystąpić do sądu opiekuńczego w sytuacjach, gdy strona niemająca zdolności procesowej będąca osobą fizyczną nie ma przedstawiciela ustawowego, jego ustanowienie zaś powinno nastąpić z urzędu (art. 145 § 2 i art. 178 k.r.i.o.). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje.

Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że Sąd I instancji będąc z mocy art.190 p.p.s.a związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił wątpliwości związane z reprezentacją skarżącego w postępowaniu sądowym .

Z akt sprawy wynika, że skarżący J. B. nie jest osobą ubezwłasnowolnioną, ma pełną zdolność do czynności prawnych, dlatego brak jest podstaw do uznania, iż postępowanie sądowe dotknięte jest wadą nieważności o jakiej mowa w art. 183 §.2 pkt .2 p.p.s.a. ani też innymi wadami skutkującymi nieważnością postępowania wskazanymi w art.183 § 2 p.p.s.a.

Za niezasadne w związku z powyższymi rozważaniami uznać należy także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 31 § 1p.p.s.a w zw. z art. 190 p.p.s.a, art. 58 § 1 pkt. 5 i § 2 w zw. z art. 31 § 3 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca miała pełną zdolność procesową mimo swej niepełnosprawności.

Ma rację skarżący kasacyjnej, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do odnoszenia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do odwołania skarżącego od zarządzenia przewodniczącego o odrzuceniu wniosku o sprostowanie protokołu. Z akt sprawy wynika bowiem, że zarządzeniem z dnia 13 lutego 2009r. przewodniczący odrzucił wniosek skarżącego o sprostowanie protokołu rozprawy z dnia 18 września 2008r. z uwagi na uchybienie terminu do jego złożenia, a następnie postanowieniem z dnia 26 lutego 2009r. sąd nie uwzględnił odwołania J. B. od w/w zarządzenia. Wniosek o sprostowanie protokołu rozprawy został wobec tego już wcześniej rozpoznany. Ponowne wyrażenie stanowiska przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do w/w odwołania od zarządzenia , wbrew stanowisku skargi kasacyjnej nie jest jednak uchybieniem art.103 p.p.s.a mającym wpływ na wynik sprawy, dlatego i ten zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Nie można także Sądowi I instancji postawić skutecznie zarzutu naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a i art. 45 Konstytucji RP. Wynikająca z art. 134 § 1 p.p.s.a. zasada niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami, wnioskami i powołaną podstawę prawną umożliwia sądowi pełną weryfikację legalności działalności organów administracji publicznej. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej przeprowadził taką kontrolę i stwierdził, że wydane przez organ rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Prawdą jest, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, iż podziela stanowisko i argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wyrażone w poprzednim orzeczeniu jakie wydano w tej sprawie tj w wyroku z dnia 19 grudnia 2006r., ale następnie swoją argumentację prawną przedstawił uzasadniając powody oddalenia skargi J.B.. Inną natomiast kwestią jest czy dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności zaskarżonej decyzji jest prawidłowa.

Za nieuzasadniony należy także uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., nr 156, poz.1118 ze zm.,dalej jako Prawo budowlane) poprzez błędną jego wykładnię, niezgodną z treścią wyroku TK z dnia [...] grudnia 2007r. w sprawie syg.P 37/06.

W postanowieniu z dnia 28 września 2004r. wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych, wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobowiązał J. B. m.in. do złożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w terminie do dnia 24 listopada 2004r. W związku z tym nie można domniemywać, jak chce tego skarżący kasacyjnie, że w istocie był on zobowiązany mocą tego postanowienia do złożenia ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro z treści nałożonego obowiązku wyraźnie wynika, że chodzi o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bez odniesienia jej ostateczności do momentu wszczęcia postępowania legalizacyjnego.

Za nieuzasadniony należy także uznać podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art.134 § 1 p.p.s.a i art.193 Konstytucji RP przez błędne uznanie, że w świetle art. 31 ust. 2 i 3 oraz art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do wydawania decyzji legalizujących samowole budowlane. Kompetencje i właściwość organów nadzoru budowlanego zostały uregulowane w ustawie Prawo budowlane. Z art. 83 ust.1 tego aktu wynika , że do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art.(....), art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, (...). Przepis tego artykułu ustala właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego. Właściwość rzeczowa powiatowego organu nadzoru powiatowego określona została w tym przepisie jako lista zamknięta i wynika z niej, że zadania organów nadzoru budowlanego związane są z działalnością inspekcyjno-kontrolną przebiegu procesu budowlanego oraz utrzymania obiektów budowlanych. Do kompetencji tych należą również sprawy likwidacji lub legalizacji samowoli budowlanej uregulowane w art.48-51 Prawa budowlanego. Z tych względów wskazany wyżej zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Podobnie nie ma racji skarżący uważając, że na realizację przedmiotowego obiektu budowlanego nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że na wybudowanie tego obiektu niezbędne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na to, że powierzchnia tego budynku przekracza 35 m.kw. nie jest on objęty dyspozycją art. 29 ust.1pkt.1lit.a. Prawa budowlanego.

Mimo nieskuteczności omówionych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej, wyrok Sądu I instancji oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić.

Za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 9 k.p.a, a w konsekwencji art. 48 ust. 3 i art. 50 a pkt.1 ustawy Prawo budowlane, który był podstawą nałożenia nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku.

Zgodnie z treścią art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2008r. stwierdził, że zakres obowiązywania zasad ogólnych postępowania, w tym art. 9 k.p.a., należy oceniać wedle specyfiki rozpoznawanej sprawy, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów prawa materialnego, ograniczających tryb rozpoznania danej sprawy do jednego postępowania administracyjnego, albo wprowadzających tryb jej załatwienia polegający na ciągu następujących po sobie postępowań. Jeżeli rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy wymaga ciągu następujących po sobie postępowań, to już w pierwszym z nich organ ma obowiązek czuwać, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, jeżeli ma to wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków( sygn. akt II OSK 1470/07, LEX nr 512177). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie w pełni ten pogląd podziela i w związku z tym stwierdza, że w niniejszej sprawie wbrew treści art. 9 k.p.a. organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie legalizacyjne nie poinformowały strony o skutkach niewykonania obowiązków wynikających z postanowienia wydanego na podstawie art.48 ust.3 Prawa budowlanego oraz o konsekwencjach prowadzenia robót budowlanych mimo ich wstrzymania tj. obligatoryjnym orzeczeniu rozbiórki obiektu budowlanego. Oczywiście skorzystanie z instytucji legalizacji samowoli budowlanej jest prawem a nie obowiązkiem inwestora, jedynak, aby proces legalizacyjny przebiegał zgodnie z prawem, strona powinna znać skutki rezygnacji z przysługującego jej uprawnienia zalegalizowania samowoli budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2009r. podkreślił, że nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. (II OSK 1879/07 LEX nr 478287).

Będący podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przepis art.50a ust.1 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.

Przedmiotowy zakres obowiązywania tego przepisu obejmuje procedurę legalizacyjną podjętą na podstawie art. 48 ust. 2 oraz 49 ust.2. Dla właściwej wykładni przepisu art. 50a ust.1 Prawa budowlanego, konieczne jest wobec tego odniesienie się do przepisów art. 48 ust. 2 tej ustawy określającego przesłanki legalizacji samowoli budowlanej. Stosownie do brzmienia tych przepisów nie można pozbawić inwestora - sprawcy samowoli budowlanej, możliwości legalizacji obiektu, a organ administracji właściwy w sprawie po wszczęciu postępowania winien ocenić, czy budowa, o której mowa, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Organy nadzoru budowlanego uznając w niniejszej sprawie, że możliwa jest legalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego, postanowieniem z dnia 28 września 2004r. wstrzymały prowadzenie robót budowlanych i nałożyły na skarżącego zgodnie z treścią art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów w terminie do 24 listopada 2004r.

Jak wynika z akt sprawy, w uzasadnieniu postanowienia opisano szczegółowo stan zaawansowania robót budowlanych przy realizowanym budynku i wskazano, że wznoszony on jest bez pozwolenia na budowę. Umieszczono także wyjaśnienie, że postanowienie to jest ostateczne i nie przysługuje na nie zażalenie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia brakuje jednak istotnych - w realiach niniejszej sprawy – informacji dla sprawcy samowoli budowlanej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nadzoru budowlanego w stanie faktycznym tej sprawy, prowadząc postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego powinien poinformować skarżącego o konsekwencjach niedostosowania się do treści postanowienia wydanego na podstawie w/w przepisu w postaci wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie uzyskał w tym zakresie żadnych wyjaśnień organu nadzoru budowlanego.

Jak wyżej to wskazano, zgodnie z art. 9 k.p.a organ administracji publicznej ma obowiązek udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych , które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obowiązek ten powinien być rozumiany szeroko i powinien obejmować cały tok postępowania – od wszczęcia postępowania do jego zakończenia. W niniejszej sprawie naruszenie tego obowiązku doprowadziło do podjęcia przez stronę niekorzystnych dla niej działań, co w konsekwencji spowodowało wydanie przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

Podsumowując stwierdzić należy, że aczkolwiek za zasadny uznano zarzut naruszenia przez organy administracji publicznej przepisu art. 9 k.p.a., to w jego konsekwencji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu argumentacji tych zarzutów, należy dojść do wniosku, że w istocie dotyczą one wyłącznie naruszenia prawa materialnego, wynikającego z podstawy skargi kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Mając na uwadze stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r., sygn. akt OSK 81/2004 (OSP 2004/11, poz. 135), zgodnie z którym oddalenie skargi na decyzję administracyjną w sytuacji, gdy na podstawie stanu faktycznego, przyjętego w zaskarżonym wyroku, skarga powinna być uwzględniona, jest naruszeniem przepisów innym, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w niniejszej sprawie istnieją podstawy do orzekania w trybie art. 188 p.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na mocy art. 188 p.p.s.a. i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając z tych samych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 i art. 193 p.p.s.a., decyzje organów obu instancji.

Rozpoznając ponownie od początku sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego uwzględni poczynione wyżej uwagi odnośnie art. 48 ust. 2 i 3 art.50a ust.1 Prawa budowlanego.

Orzeczenie o kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym oparto na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.