Wyrok NSA, sygn. akt OSK 410/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6332 Należności  przedemerytalne
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Skarżony organ: Wojewoda
Powołane przepisy: article: art. 37j ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 58 poz 514
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.), Sędziowie NSA Edward Janeczko, Izabella Kulig-Maciszewska, Protokolant Mariola Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody P. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 27 listopada 2003 r. sygn. akt SA/Rz 1134/01 w sprawie ze skargi Zdzisława N. na decyzję Wojewody P. z dnia 19 kwietnia 2001 r. (...) w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 % kwoty zasiłku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

OSK 410/04

U Z A S A D N I E N I E

Wojewoda P., na podstawie art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ wniósł skargę kasacyjną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 27 listopada 2003 r., którym to wyrokiem Sąd stwierdził nieważność decyzji Wojewody P. z dnia 19 kwietnia 2001 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty R. z dnia 2 marca 2001 r. w przedmiocie odmowy przyznania Zdzisławowi N. zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% zasiłku podstawowego.

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją ostateczną z dnia 20 grudnia 2000 r. został przyznany Zdzisławowi N. zasiłek przedemerytalny w wysokości 120% kwoty zasiłku podstawowego od dnia 21 grudnia 2000 r.

W piśmie z dnia 9 lutego 2001 r. Zdzisław N. wniósł o podwyższenie zasiłku podstawowego, ponieważ był w grupie 126 pracowników zwolnionych w okresie trzech miesięcy, od listopada 2000 r. do stycznia 2001 r.

Decyzją z dnia 2 marca 2001 r. Starosta R. odmówił przyznania Zdzisławowi N. zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% kwoty zasiłku podstawowego, ponieważ zdaniem organu w dniu 20 grudnia 2000 r., kiedy to Zdzisław N. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy i wydano decyzję o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120% kwoty zasiłku podstawowego, nie był spełniony warunek określony w art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Według tego przepisu w brzmieniu obowiązującym do dnia 3l grudnia 2000 r. zasiłek przedemerytalny w wysokości 160% kwoty zasiłku podstawowego przysługiwał, jeżeli z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące zwolnionych zostało co najmniej 100 pracowników wykonujących pracę na terenie jednego powiatowego urzędu pracy. Z zakładu pracy, w którym pracował Z. N. w listopadzie i grudniu 2000 r. zwolniono 26 pracowników, a w styczniu 2001 r. ponad 100 pracowników.

Po rozpatrzeniu odwołania Zdzisława N. Wojewoda P. decyzją z dnia 19 kwietnia 2001 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podzielając stanowisko organu pierwszej instancji Wojewoda podniósł dodatkowo, że z dniem 1 stycznia 2001 r., a więc przed złożeniem przez Zdzisława N. wniosku o podwyższenie zasiłku przedemerytalnego, nastąpiła zmiana przepisów określających podstawy przyznania zasiłku przedemerytalnego. Od tej daty zasiłek przedemerytalny podwyższony przysługiwał wyłącznie osobom zamieszkałym w powiecie /gminie/ uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym. Złożenie przez Zdzisława N. wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego w podwyższonej wysokości po dniu 1 stycznia 2001 roku oznaczało, zdaniem organu odwoławczego, konieczność rozpoznania tego wniosku w nowym stanie prawnym, a więc w odrębnym postępowaniu w stosunku do sprawy zakończonej decyzją ostateczną z dnia 20 grudnia 2000 r.

Uwzględniając skargę Zdzisława N. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji Wojewody P. z dnia 19 kwietnia 2001 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty R. z dnia 2 marca 2001 r. W ocenie Sądu decyzje te zostały wydane w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a więc są dotknięte wadą nieważności z przyczyn, o których mowa w art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa. Skoro bowiem skarżący posiadał lub spełniał ustawowe warunki do uzyskania zasiłku przedemerytalnego w dniu rejestracji, to o przyznaniu tego zasiłku rozstrzygają przepisy obowiązujące w dacie rejestracji. Wysokość zasiłku przedemerytalnego jest integralną częścią decyzji przyznającej taki zasiłek. Ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie wprowadza instytucji podwyższania zasiłku przedemerytalnego. W tym przypadku wysokość zasiłku przedemerytalnego wynika ze stanu faktycznego i prawnego na dzień rejestracji. Wystąpienie skarżącego o podwyższenie zasiłku przedemerytalnego, po ustaleniu jego wysokości decyzją ostateczną z dnia 20 grudnia 2000 r., powinno być potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania, jeżeli taka była intencja skarżącego albo należało umorzyć postępowanie.

W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa oraz art. 37l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56/. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z powołaniem się na poglądy doktryny i orzecznictwa sądowego wyrażono stanowisko, że sprawa z wniosku skarżącego o podwyższenie zasiłku przedemerytalnego jest inną sprawą administracyjną od tej, która została zakończona decyzją ostateczną o przyznaniu skarżącemu zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120% kwoty zasiłku podstawowego. Inny jest bowiem stan faktyczny i prawny tych spraw, Skoro bowiem skarżący składając wniosek w dniu 12 lutego 2001 r. powoływał się na nowe okoliczności faktyczne, a mianowicie, że zakład pracy w okresie do stycznia 2001 r. zwolnił ponad 100 pracowników, a ponadto od 1 stycznia 2001 r. weszły w życie zmienione przepisy określające podstawy przyznawania zasiłków, to nie zachodzi tożsamość tej sprawy ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną z dnia 20 grudnia 2000 r. Nie było więc, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, żadnych podstaw do przyjęcia, że decyzje objęte zaskarżonym wyrokiem zostały wydane w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Na poparcie tego stanowiska wskazano szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, którymi Sąd oddalił skargi na decyzje w podobnych sprawach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W toku rozpoznawania spraw administracyjnych, których przedmiotem był zasiłek przedemerytalny występowały kontrowersje, prowadzące do rozbieżności w orzecznictwie administracyjnym i sądowym, dotyczące zagadnień proceduralnych, których źródłem były przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /ostatni tekst jednolity Dz.U. 2003 nr 58 poz. 514/ określające relacje między zasiłkiem dla bezrobotnych a zasiłkiem przedemerytalnym lub świadczeniem przedemerytalnym. Kontrowersje te pogłębiły częste nowelizacje tej ustawy oraz powstające w związku z tym trudne do rozwiązania w drodze wykładni zagadnienia o charakterze intertemporalnym. Problem szczególnie skomplikowany, pod względem procesowym, powstawał w takich przypadkach, jaki miał miejsce w sprawie rozpoznanej zaskarżonym wyrokiem, kiedy po wydaniu decyzji o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego, która stała się ostateczna, zmieniły się przepisy dotyczące zasiłków przedemerytalnych, a osoba uprawniona występowała z żądaniem twierdząc, że należy się jej zasiłek przedemerytalny w podwyższonej wysokości 160% kwoty zasiłku dla bezrobotnych. Podobny problem powstawał wówczas, gdy osobie uprawnionej nie przyznano prawa do zasiłku przedemerytalnego, ponieważ nie była w stanie udokumentować okresów zatrudnienia, od których uzależnione było prawo do zasiłku przedemerytalnego, a dopiero później osoba ta uzyskiwała dowody niezbędne do wykazania wymaganych okresów zatrudnienia. Próbę wyjaśnienia nasuwających się w takich sytuacjach zagadnień procesowych podjęto w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 marca 2002 r., OPS 14/01 /ONSA 2002 Nr 4 poz. 133/. Z uzasadnienia tej uchwały wynika stanowisko, które jest w pełni przekonujące, że w przypadku rozstrzygnięcia sprawy o zasiłek przedemerytalny decyzją ostateczną, jeżeli osoba uprawniona powołuje się na nowe okoliczności i dowody oraz twierdzi, że należy się jej zasiłek przedemerytalny, którego jej nie przyznano, właściwym trybem do rozpoznania jej żądania jest wznowienie postępowania w sprawie o zasiłek przedemerytalny zakończonego decyzją ostateczną. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia stanowiska, że jest inaczej w przypadku, gdy osoba uprawniona powołując się na nowe okoliczności i dowody twierdzi, że powinien być jej przyznany zasiłek przedemerytalny w wysokości 160% a nie 120% kwoty zasiłku podstawowego. Sprawa o przyznanie zasiłku przedemerytalnego jest bowiem jedną sprawą, niezależnie od zmiany przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

W zaskarżonym wyroku Sąd słusznie zwrócił uwagę, że ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, bez względu na kolejne nowelizacje tej ustawy, nie kreowała odrębnej sprawy administracyjnej o wysokość zasiłku przedemerytalnego, czy też o podwyższenie tego zasiłku ze 120% do 160% kwoty zasiłku podstawowego. Nie można też twierdzić, jak to przyjęły organy zatrudnienia orzekające w tej sprawie, że są dwie sprawy o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, jedna na wniosek skarżącego złożony w grudniu 2000 r., i druga z wniosku skarżącego złożonego w lutym 2001 r. Podzielenie takiego stanowiska prowadziłoby do tego, że odnośnie zasiłku przedemerytalnego dla określonej osoby, mogłyby istnieć dwie decyzje przyznające zasiłek. Nie można przecież z góry wykluczyć, że w takim przypadku, decyzja wydana później mogłaby być korzystna dla strony.

Odnosząc się do okoliczności rozpoznawanej sprawy, należy podnieść, że stanowisko skarżącego, wyrażone w jego piśmie z dnia 9 lutego 2001 r., które wpłynęło do organu 12 lutego 2001 r., sprowadza się w istocie rzeczy do twierdzenia, że decyzja ostateczna z dnia 20 grudnia 2000 r. o przyznaniu mu zasiłku przedemerytalnego powinna być zweryfikowana, ponieważ został zwolniony w grupie ponad 100 pracowników wykonujących pracę na terenie jednego powiatowego urzędu pracy, przy czym zwolnienie to nastąpiło w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące, od listopada 2000 r. do stycznia 2001 r. Na tę okoliczność przedłożył pismo syndyka masy upadłości "F." Sp. z o.o. w D. z dnia 3l stycznia 2001 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd trafnie podniósł, że w takim przypadku, jeżeli taka była intencja skarżącego, sprawa powinna być rozpoznana w trybie wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku przedemerytalnego zakończonej decyzją ostateczną z dnia 20 grudnia 2000 r. Chodziło bowiem przede wszystkim o wyjaśnienie i rozstrzygnięcie, tak jak to stanowił przepis art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, czy w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy skarżący posiadał warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% kwoty zasiłku podstawowego. W związku z tym podstawowy problem, który wymagał rozstrzygnięcia dotyczył tego, jak należy rozumieć obowiązujący w dacie rejestracji skarżącego przepis art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który stanowił, że zasiłek przedemerytalny, w wysokości 160% kwoty zasiłku dla bezrobotnego, przysługuje również osobie nie zamieszkałej w powiecie /gminie/ uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy lub stosunek służbowy rozwiązany został z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące z co najmniej 100 pracownikami wykonującymi pracę na terenie jednego powiatowego urzędu pracy. Skarżący zdaje się prezentować, nie bez pewnych racji, pogląd, że skoro w okresie 3 miesięcy, od listopada 2000 r. do stycznia 2001 r., zakład pracy zwolnił 126 pracowników wykonujących pracę na terenie jednego powiatowego urzędu pracy, a on był w tej grupie pracowników, to mimo że został zwolniony w grudniu 2000 r., spełnia warunek, o którym mowa w art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w czasie, gdy skarżący zarejestrował się w urzędzie pracy. Takie stanowisko skarżącego wymagało rozważenia, czy okres 3 miesięcy, o którym mowa w tym przepisie obejmuje okres do dnia rozwiązania stosunku pracy ze skarżącym /ewentualnie do dnia zarejestrowania się skarżącego w urzędzie pracy/, czy też okres ten obejmuje także miesiące po rozwiązaniu stosunku pracy ze skarżącym. Kwestia ta ma istotne znaczenie i wymagała rozpatrzenia, ponieważ ustawa z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela, ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o oznaczaniu wyrobów znakami skarbowymi akcyzy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej /Dz.U. nr 122 poz. 1323/, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. i nadała nowe brzmienie przepisowi art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu przeciwdziałaniu bezrobociu, nie zmieniła zasady wynikającej z art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, że warunki nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, w tym także jego wysokość ocenia się według stanu na dzień rejestracji osoby uprawnionej w urzędzie pracy.

Organy zatrudnienia uchyliły się od dokonania ustaleń w tym zakresie i oceny, przyjmując błędne założenie, że skarżący złożył nowy wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego w podwyższonej wysokości, w nowym stanie prawnym oraz powołał się na zwolnienia pracowników w styczniu 2001 r., a więc po wydaniu decyzji z dnia 20 grudnia 2000 r.

Przytoczone wyżej względy prowadzą do wniosku, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe, a zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mają uzasadnionych podstaw. Nie zmienia tego w niczym to, że z wyroków wydanych w innych sprawach, na które powołuje się wnoszący skargę kasacyjną, wynika odmienne stanowisko. Z analizy uzasadnienia tych wyroków istotnie wynika, że zdaniem Sądu wydanie decyzji odmawiającej przyznania zasiłku przedemerytalnego w podwyższonej kwocie, nie stanowi orzekania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Pogląd ten, w ocenie składu orzekającego w tej sprawie, nie jest trafny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.