Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1455/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 1 i 3, art. 78 ust. 1 i 2, art. 79 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 362/10 w sprawie ze skargi Gminy O. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce – umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz Gminy O. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 362/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy O. uchylił orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia

[...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Orzekł jednocześnie, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od Kolegium na rzecz strony skarżącej kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy:

Pismem z dnia [...] września 2008 r. Prezydent Miasta O., działając na podstawie art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust.1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej zwanej ugn, wypowiedział A. i M. O. dotychczasową wysokość opłaty rocznej (w kwocie 0 zł) za 1/60 część z udziału 2612/10000 (związanego z miejscem postojowym) w prawie użytkowania wieczystego gruntu, oznaczonego jako działka nr 118-5/90, położonego w O. przy ul. [...], ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2008 r. Jednocześnie zaproponował od dnia 1 stycznia 2009 r. wysokość opłaty rocznej w kwocie 356,32 zł, równej 5% wartości gruntu. W piśmie tym wskazano, że wskutek zmiany wartości gruntu zaktualizowana wartość 1m², w oparciu o wycenę szacunkową nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego, wynosi 367,29 zł.

Wnosząc o ustalenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., że przedmiotowa aktualizacja opłaty jest uzasadniona w mniejszej wysokości, A. i M. O. zakwestionowali prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia proponowanej opłaty rocznej, a także wysokość stawki procentowej tej opłaty określonej przez właściciela gruntu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zwróciło uwagę, że regulacja zawarta w art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 i 2 ugn znajduje zastosowanie tylko w przypadku, gdy uprzednio była ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. Nie można bowiem dokonać aktualizacji opłaty, której wysokości jeszcze nie ustalono. Tymczasem, zgodnie z art. 73 ust. 5 ugn, wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty ustala się w drodze umowy. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje natomiast trybu postępowania, w odniesieniu do sytuacji, w której właściciel zamierza ustalić pierwszą opłatę za użytkowanie wieczyste w przypadku, gdy przy oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub przeniesieniu tego prawa nie została ona ustalona.

W ocenie Kolegium zastosowanie winna wówczas znaleźć regulacja zawarta w przepisach prawa cywilnego w zakresie instytucji użytkowania wieczystego. Właściciel nieruchomości powinien zatem złożyć użytkownikowi wieczystemu propozycję wysokości opłaty ze wskazaniem odpowiedniej stawki, co stanowić będzie zaproszenie do rokowań. W przypadku wyrażenia zgody przez użytkownika wieczystego na zaproponowaną wysokość opłaty, zawarta zostanie umowa cywilnoprawna ustalająca wysokość przedmiotowej opłaty. W sytuacji zaś braku zgody na zaproponowaną opłatę, właściciel gruntu uprawniony będzie do wytoczenia powództwa przed sądem powszechnym o ustalenie wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste w oparciu o art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego. Dopiero tak ustaloną opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu można aktualizować.

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie doszło do wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż przed dniem 18 września 2008 r. opłata ta nie obowiązywała. Wobec tego pismo Prezydenta Miasta O.

z dnia [...] września 2008 r. nie stanowiło wypowiedzenia dotychczasowej opłaty, gdyż w istocie było ono ustaleniem wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. Powyższa okoliczność, w ocenie Kolegium, skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w tej sprawie i daje podstawę do jego umorzenia na mocy art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej Kpa.

Skargę na powyższe orzeczenie Kolegium złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. Gmina O., reprezentowana przez Prezydenta Miasta. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości Prezydent wskazał, że propozycja opłaty rocznej stanowiła jedynie ofertę ustalenia tej opłaty. Zwrócił przy tym uwagę na zawierane dotychczas przed Kolegium ugody między Gminą O. a użytkownikami wieczystymi w tym zakresie. Podniósł również, że w sytuacji w której użytkownik wieczysty zbył przysługujące mu prawo na rzecz osób fizycznych, a w aktach notarialnych dotyczących tego zbycia nie ustalono wysokości stawek procentowych oraz opłat z tytułu użytkowania wieczystego, to ich ustalenie następuje w trybie przewidzianym dla aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego (pismo Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 18 września

2000 r.)

Zdaniem Prezydenta Miasta O., zgodnie z art. 79 ust. 3 ugn, Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Natomiast w sytuacji jej niezawarcia, Kolegium obowiązane było wydać orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty, gdyż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości wydania innego orzeczenia. Rozstrzygnięcie Kolegium narusza więc art. 79 ust. 3 ugn oraz art. 105 § 1 Kpa, co pozbawiło stronę możliwości skorzystania ze swoich praw.

Udzielając odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wnosząc o jej oddalenie podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Nadto wskazało, że Gmina O. wniosła w niniejszej sprawie również sprzeciw do Sądu Rejonowego w O..

W ocenie Kolegium art. 77 - 81 ugn stanowią podstawę do aktualizacji dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu, w sytuacji gdy wartość gruntu uległa zmianie. Przedmiotem aktualizacji jest zatem opłata roczna już wcześniej ustalona. Wskazane przepisy mogą być ponadto stosowane do opłat rocznych za użytkowanie wieczyste w ściśle określonych sytuacjach, tj.: zmiany wysokości stawki procentowej opłaty, pozbawienia udzielonej bonifikaty w opłacie i określenia wysokości stawki procentowej opłaty, jeżeli nie została ona określona przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Według Kolegium zaistniała w rozpatrywanej sprawie sytuacja zbliżona jest natomiast do unormowanej

w art. 221 ust. 2 ugn. Zgodnie z tym przepisem jeżeli przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie została określona wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ określa wysokość tej stawki, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 212 i art. 217 ust. 1 ugn, stosując tryb postępowania określony w art. 78-81 ugn.

Kolegium zwróciło uwagę, że stawki procentowe opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych wprowadziła ustawa z dnia

29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a nowe zasady ustalania opłat weszły w życie 1 stycznia 1986 r. Wcześniej, pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, wysokość opłaty rocznej za teren oddany w użytkowanie wieczyste określał cennik ustalony przez prezydium powiatowej rady narodowej, według wytycznych wydanych przez Radę Ministrów. W ocenie Kolegium określenie opłat rocznych według nowych zasad wymagało zatem wielu lat i prawdopodobnie proces ten nie został zakończony do dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji regulacja przejściowa art. 221 ust. 2 ugn zmierza do dostosowania "starej" opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste do obecnie obowiązujących zasad, nie zaś do ustalenia opłaty, która w ogóle nie była ustalona. Tymczasem opłata roczna za nieruchomość gruntową oddaną w użytkowanie wieczyste powinna być ustalona w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa. Dopiero później może być do niej stosowany tryb określony w art. 78 - 81 ugn. W przypadku braku ustalenia opłaty rocznej jej ustalenie może nastąpić wyłącznie w trybie cywilnoprawnym.

Na rozprawie strona skarżąca oświadczyła, że nie posiada wiedzy odnośnie rozstrzygnięcia wydanego w sprawie zainicjowanej sprzeciwem Gminy O. przed Sądem Rejonowym w O., jednakże w innych tego typu sprawach sąd powszechny odrzucał sprzeciw Gminy z powodu swojej niewłaściwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pisemnych motywach wyroku uwzględniającego skargę w pierwszej kolejności uzasadniając swoją kognicję w rozpatrywanej sprawie zwrócił uwagę na ukształtowaną praktykę orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą w przypadku, gdy orzeczenie Kolegium wydane w trybie określonym w przepisach art. 77 – 81 ugn nie rozstrzyga sprawy co do istoty (orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty), podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt 876/07, Lex nr 413615 oraz z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1141/06, Lex nr 299413). Zgodnie bowiem z

art. 79 ust. 7 ugn, w postępowaniu przed Kolegium zastosowanie znajdują odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem rozstrzyganie kwestii procesowych następuje w trybie tych przepisów.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że w niniejszej sprawie jednocześnie z wniesieniem skargi Gmina O. wniosła sprzeciw od orzeczenia Kolegium do Sądu Rejonowego w O. i nie został on jeszcze rozpoznany, lecz z informacji uzyskanych na rozprawie od pełnomocnika Gminy oraz z informacji podanych przez uczestników postępowania w sprawach o sygn. akt II SA/Ol 226/10 oraz

II SA/Ol 243/10 wynika, iż w podobnych sprawach rozpoznanych przez Sąd Rejonowy w O. w dniu [...] kwietnia 2010 r. sprzeciwy zostały odrzucone z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. W świetle tych okoliczności Sąd uznał, że odrzucenie skargi przez sąd administracyjny prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu, które – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny

w orzeczeniach z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94 (OTK z 1995 r. Nr 1, poz. 19) oraz z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 (OTK z 2000 r. Nr 5, poz. 143) - oznacza materialną, rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle.

Przechodząc do dalszych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny przytaczając treść przepisów art. 71, art. 77 ust 1, art. 78 ust .1 oraz art. 80 ust. 1 i 2 ugn zwrócił uwagę, że opłata za użytkowanie wieczyste jest ściśle związana z prawem użytkowania wieczystego, a zatem wszystkie kwestie związane z ustaleniem i aktualizacją tej opłaty mają charakter cywilnoprawny. Jednakże tryb postępowania w sprawie aktualizacji został ukształtowany dwuetapowo, przy czym najpierw postępowanie toczy się przed samorządowym kolegium odwoławczym, a dopiero w dalszej kolejności przed sądem powszechnym. Postępowanie przed kolegium ma zatem de facto charakter postępowania przedsądowego, gdyż w przypadku braku zawarcia ugody lub w przypadku, gdy strona nie zgadza się z zapadłym orzeczeniem, właściwym do merytorycznego rozpoznania sprawy i ustalenia zasadności dokonanej aktualizacji jest sąd powszechny. Sąd zaznaczył, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami kompleksowo uregulowane zostało postępowanie w sprawie opłaty za użytkowanie wieczyste, poprzez odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w konkretnych przypadkach. Zatem przepis art. 79 ust. 7 ugn, nakazujący stosowanie w tym postępowaniu określonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, należy interpretować mając na względzie wskazaną wyżej specyfikę tego rodzaju postępowania, mającego charakter jedynie quasi-administracyjny. Nadto, przedmiotowe postępowanie wszczyna dopiero wniosek użytkownika wieczystego, kwestionujący dokonane wypowiedzenie. Zatem umorzenie postępowania przed kolegium nie eliminuje z obrotu prawnego dokonanego wypowiedzenia. Zgodnie bowiem z art. 74 ust. 5 ugn jedynie orzeczenie kolegium o ustaleniu opłaty lub ugoda zawarta przed kolegium mają ten skutek, że od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty, obowiązuje wysokość opłaty ustalona w orzeczeniu lub w wyniku zawarcia ugody, a nie wysokość opłaty zaproponowana w wypowiedzeniu. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Nadto, bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 Kpa wiąże się z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość ta rozumiana jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako brak przedmiotu postępowania - konkretnej sprawy, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2225/01, niepublikowany). Natomiast jeżeli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 789/09, niepublikowany). Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Kolegium uznając bowiem brak podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z uwagi na fakt, iż opłata taka nie została w ogóle ustalona, nie było uprawnione do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości nowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, lecz do merytorycznego rozpoznania wniosku użytkownika wieczystego. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty nie przysługuje środek odwoławczy w trybie administracyjnym, natomiast strona może od tego orzeczenia wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno rodzajowo ze swojej istoty umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny, jako że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 889/08, niepublikowany; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 472/06, niepublikowany).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Kolegium winno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a w przypadku gdy do takiej ugody nie dojdzie wydać orzeczenie ustalające nową wysokość opłaty lub oddalające wniosek. Innego rodzaju orzeczenia w takiej sytuacji ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje (art. 79 ust. 3). Ten sposób rozstrzygnięcia sprawy umożliwia stronom zakończenie, w istocie cywilnoprawnego sporu, na etapie postępowania przed organem administracyjnym i wniesienie w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, sprzeciwu do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie orzeczenie zamyka skarżącej Gminie jako właścicielowi nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste możliwość skutecznego wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa nie została ostatecznie rozstrzygnięta. Tylko bowiem sąd powszechny jest uprawniony do ostatecznego rozstrzygnięcia, czy w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania trybu aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Ponadto tylko orzeczenie sądu cywilnego pozwoli na usunięcie stanu niepewności co do opłat za użytkowanie wieczyste zarówno po stronie użytkownika wieczystego, jak i właściciela gruntu. Jednocześnie Sąd zaakcentował brak po jego stronie uprawnień do rozstrzygnięcia zaistniałego w sprawie sporu merytorycznie, z uwagi na jego cywilnoprawny charakter.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zaskarżyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., zastępowane przez radcę prawnego. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty naruszenia:

- art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej Ppsa, poprzez uznanie, że sprawy z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów podlegają kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego wydane w tym przedmiocie nie mogą być zaliczane do aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie, co winno skutkować odrzuceniem skargi;

- art. 77 ust. 1, art. 78 ust .1 i art. 79 ust. 3 ugn przez błędne uznanie, że przepisy te miały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, wobec czego zastosowania nie znajdował art. 105 § 1 Kpa;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy winna ona być odrzucona lub oddalona.

Podnosząc pierwszy z powyższych zarzutów występujący ze skargą kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi. W razie nieuwzględnienia tego zarzutu w oparciu o pozostałe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że w dniu orzekania przez Sąd pierwszej instancji nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 Ppsa uniemożliwiający odrzucenie skargi, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uzna się za niewłaściwy. Podkreślił, że w sprawie nie doszło do powstania negatywnego sporu o właściwość, albowiem sąd powszechny nie odrzucił prawomocnie pozwu w dniu wydania zaskarżonego wyroku. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd winien w takiej sytuacji zawiesić postępowanie sądowe do czasu rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny. Sąd uznał zatem swoją właściwość w oparciu o art. 3 § 2 Ppsa. Tymczasem regulacja tego przepisu nie obejmuje swym zakresem orzeczeń wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze rozstrzygających spory o zasadność aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów. Orzeczenia te rozstrzygają kontradyktoryjny spór o charakterze cywilnoprawnym, zainicjowany oświadczeniem woli w postaci wypowiedzenia, tj. typowej dla stosunków cywilnych czynności prawnej. Mimo, że do postępowania przez kolegium stosuje się odpowiednio niektóre przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak nie oznacza to, iż są to sprawy z zakresu administracji publicznej.

Przechodząc do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że w stanie faktycznym ustalonym w rozpatrywanej sprawie tryb aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste określony przepisami art. 78-80 ugn w ogóle nie miał zastosowania. Opłata roczna za użytkowanie wieczyste nie została bowiem ustalona, użytkownik nie uiszczał żadnej opłaty, wobec tego właściciel nieruchomości winien ustalić tę opłatę poprzez zawarcie z użytkownikiem wieczystym odpowiedniej umowy cywilnoprawnej, a w razie odmowy jej zawarcia, wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie tej opłaty. W takim przypadku właściwa jest wyłącznie droga cywilnoprawna, a nie droga obowiązująca przy aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości z powodu zmiany ich wartości. Termin "aktualizacja opłaty rocznej" i termin "ustalenie opłaty rocznej" oznaczają dwie zupełnie różne czynności prawne.

Autor skargi kasacyjnej przyjął, że Kolegium obowiązane było zatem umorzyć postępowanie w przedmiotowej sprawie, bowiem istnienie pewnego stanu faktycznego odpowiadającego generalnie hipotezie określonej w przepisie zawierającym normę kompetencyjną jest jednym z niezbędnych warunków uznania, że występuje przedmiot postępowania. Nadto wskazał, że w sytuacji, w której art.77-79 ugn nie miały zastosowania w niniejszej sprawie to zarówno ugoda co do wysokości opłaty rocznej, jak też każde orzeczenie merytoryczne przewidziane w art. 79 ust. 3 ugn, byłyby obciążone wadą rażącego naruszenia prawa.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną wydane przez Kolegium orzeczenie umarzające postępowanie w rozpatrywanej sprawie nie zamyka stronom drogi do sądu powszechnego. Brak jest bowiem uzasadnionych powodów, dla których sąd powszechny nie mógłby rozpatrzyć pozwu w tego rodzaju przypadku. Jak wynika bowiem z art. 80 ust. 1 ugn sprzeciw może zostać wniesiony od orzeczenia kolegium, nie precyzowano natomiast rodzaju tego orzeczenia. Jeżeli zatem ustawodawca w art. 79 ust. 7 ugn dopuścił stosowanie przed kolegium przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego m.in. o postępowaniu to znaczy, że istnieje możliwość wydania orzeczeń o umorzeniu tego postępowania i nie zostały one wyłączone spod sprzeciwu. Nie zgadzając się z twierdzeniem, że art. 80 ust. 1 ugn dotyczy tylko orzeczeń merytorycznych, o których mowa w art. 79 ust. 3 ugn, autor skargi kasacyjnej wskazał, iż na skutek sprzeciwu sąd powszechny nie dokonuje weryfikacji orzeczenia kolegium, zatem jego treść nie powinna mieć dla tego sądu żadnego znaczenia. Nadto, użytkownik wieczysty kwestionujący dokonane w sprawie wypowiedzenie w wypadku odrzucenia pozwu ma możliwość bezpośredniego wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem opartym na przepisach Kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina O., zastępowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W jej uzasadnieniu ponownie powołała się na wyjaśnienia zawarte w piśmie Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 18 września 2000 r., wskazała również, że Kolegium wydając orzeczenie kończące postępowanie przed organem administracji publicznej powinno rodzajowo umożliwić stronie przeniesienie sporu co do zapłaty przedmiotowej opłaty przed sąd powszechny z uwagi na cywilnoprawny charakter sprawy. Zwróciła także uwagę na enumeratywny katalog orzeczeń wskazanych w art. 79 ust. 3 ugn, zaś wydane orzeczenie o umorzeniu postępowania w formie postanowienia dało, zdaniem Gminy, podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał więc swoją właściwość w sprawie przyjmując, że odrzucenie skargi prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu. Nadto Gmina wskazała, że w przedmiotowej sprawie sąd powszechny odrzucił sprzeciw uznając się za niewłaściwy, co powoduje, iż orzeczenie Kolegium nie utraciło mocy. Jednocześnie zwróciła uwagę, że we wcześniejszych sprawach tego samego rodzaju Kolegium podjęło rozstrzygnięcia merytoryczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), który to przepis określa, w jakich sprawach sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Zasadność tak postawionego zarzutu wnoszący skargę kasacyjną upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uznał swoją właściwość do rozpoznania sprawy pomimo tego, że na dzień orzekania nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 Ppsa. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem sąd nie może odrzucić skargi z tego powodu, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zbliżoną regulację zawiera art. 1991 Kodeksu postępowania cywilnego, który stanowi z kolei, że sąd powszechny nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. Powyższe unormowanie prawne zapobiega więc możliwości powstania negatywnego sporu o właściwość między sądem administracyjnym i sądem powszechnym w konkretnej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Gmina O. – oprócz skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – złożyła również sprzeciw do Sądu Rejonowego w O.. Tymczasem na dzień wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji ( 8 czerwca 2010 r.) postępowanie przed sądem powszechnym nie było jeszcze zakończone, gdyż Sąd Rejonowy w O. dopiero postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., sygn. akt I C 409/10, w wyniku złożonego sprzeciwu, odrzucił pozew A. i M. O., a postanowienie to wydane na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 Kpc uprawomocniło się. Wynika to z treści orzeczenia tego Sądu przedłożonego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w toku postępowania kasacyjnego. Niewątpliwie więc, co trafnie wyeksponował wnoszący skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny przedwcześnie uznał, że jest związany normą wynikającą z art. 58 § 4 Ppsa i stąd nie odrzucił skargi na orzeczenie Kolegium umarzające postępowanie w tej sprawie. Jednakże dokonując oceny stopnia naruszenia tego proceduralnego przepisu nie może ujść z pola widzenia, że przed prawomocnym zakończeniem postępowania przed sądem administracyjnym uprawomocniło się postanowienie sądu powszechnego o odrzuceniu pozwu i tym samym doszło do zakończenia postępowania sądowego w tej sprawie. Dlatego też, uwzględniając konstytucyjne prawo strony do sądu, którego realizacji służy unormowanie zawarte w art. 58 § 4 Ppsa, nie można uznać, by Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 3 § 2 Ppsa w stopniu pozwalającym przyjąć, że uchybienie to mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 2 ugn przez ich zastosowanie i w konsekwencji wyrażenie poglądu, że brak było podstaw do wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania na mocy art. 105

§ 1 Kpa, należy stwierdzić, że użytkowanie wieczyste, jako prawo pośrednie między własnością a prawami rzeczowymi ograniczonymi, jest instytucją prawa cywilnego. Według ustalonego już orzecznictwa opłata z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości ma charakter cywilnoprawny ( por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 1994 r., sygn. akt III CZP 188/93 - niepublikowany i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1996 r., sygn. akt OPK 10/96 - ONSA 1997 r. nr 1, poz. 8). Oznacza to, że również spór między stronami powstały na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste jest typowym sporem cywilnoprawnym ( por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt III CZP 23/97 – Lex nr 236557, wyroki NSA z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05 i z dnia 16 marca 2011r., sygn. akt I OSK 708/10 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie zaś z art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych. Brak jest natomiast przepisu szczególnego, który by rozstrzyganie sporów o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przekazywał do właściwości innych organów, a tym samym wyłączał od rozpoznawania w postępowaniu przed właściwym sądem powszechnym ( art. 3 § 3 Kpc). Poglądu tego nie zmienia fakt, że poza Kodeksem cywilnym instytucja użytkowania wieczystego uregulowana jest również w przepisach art. 71 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawierającej unormowania o charakterze administracyjnoprawnym. Przepis art. 79 ust. 7 ugn stanowi, że do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tyle tylko, że nie wszystkie lecz wyłącznie wymienione w tym przepisie (o wyłączeniu pracownika i organu, o załatwieniu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu z wyjątkiem dotyczących odwołań i zażaleń). Odpowiednie stosowanie takich przepisów w postępowaniu przed kolegium nie oznacza, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. Jak już stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1221/10 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl bez względu na to, czy spór dotyczy ustalenia opłaty, czy też jej podwyższenia cały czas mamy do czynienia ze sprawą cywilną, której źródło stanowi spór co do wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste. Nie można więc uznać, by spór między stronami stał się bezprzedmiotowy tylko z tego powodu, że w sprawie chodzi o ustalenie opłaty za użytkowanie wieczyste po raz pierwszy, nie zaś o uaktualnienie tej opłaty.

Mając powyższe na uwadze za słuszny należy uznać pogląd Sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu szczególnym przed kolegium na skutek wniosku użytkownika wieczystego, o ile nie doszło do ugody, kolegium może wydać albo orzeczenie o oddaleniu wniosku, albo orzeczenie o ustaleniu nowej wysokości opłaty ( art. 79 ust. 3 ugn). Okoliczność, że w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, spór nie dotyczy podwyższenia opłaty lecz jej ustalenia, nie upoważniało to do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa w związku z art. 79 ust. 3 ugn. Zasadności wywodzonych twierdzeń autor skargi kasacyjnej nie może zaś upatrywać w tym, że powołany przepis art. 79 ust. 7 ugn uprawnia kolegium do stosowania w postępowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o załatwianiu spraw. Wskazać więc trzeba, że przepisy te stosuje się w sposób odpowiedni, a poza tym art. 79 ust. 3 ugn, który przywołany został w podstawie prawnej orzeczenia SKO, enumeratywnie wymienia orzeczenia, które może podjąć kolegium, jeśli nie dojdzie do ugody między stronami.

Przedstawione rozważania skłaniają do konkluzji, że nie jest usprawiedliwiony ostatni zarzut wnoszącego skargę kasacyjną naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, skoro istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonego orzeczenia Kolegium z powołaniem się na ten przepis.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie odstąpił od zasądzenia na rzecz Gminy O. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że występuje przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 207 § 2 Ppsa.