Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1005/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 65 § 2, art. 471, art. 472, art. 483 § 1, art. 484 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 3 § 1 i art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1 i 107
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt. 7
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 169/16 w sprawie ze skargi Miasta Z. na decyzję Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Z. na rzecz Zarządu Województwa Ł. 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 6 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 169/16 oddalił skargę Miasta Z. na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2015 roku nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2015 r. Zarząd Województwa Łódzkiego, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Miasta Z., w związku z decyzją wydaną przez Zarząd Województwa Łódzkiego w dniu [...] października 2015 r., określającą kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 162.772,82 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, utrzymał w mocy swoją pierwotną decyzję.

Zarząd Województwa na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu z [...] października 2011 r. wraz z późniejszymi aneksami w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego przyznał Beneficjentowi - Miastu Z. dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 2.118.797,95 zł, na realizację projektu pn. "Poprawa dostępności komunikacyjnej do terenów Gminy Z. oraz terenów rozwojowych Miasta Z., poprzez przebudowę ulicy [...]". Beneficjent - Miasto Z., realizując wskazany powyżej projekt, [...] maja 2014 r. złożyło do Instytucji Zarządzającej RPO WŁ (dalej: IZ) wniosek o płatność za okres do 22 maja 2014 r., rozliczający otrzymaną 25 kwietnia 2014 r. transzę dofinansowania w wysokości 507.640,67 zł.

W wyniku weryfikacji przedmiotowego wniosku o płatność, wątpliwości organu wzbudził m.in. fakt niedotrzymania przez Wykonawcę – [...]" terminu zakończenia budowy, wynikającego z umowy z [...] kwietnia 2012 r., zmienionej aneksami z 30 października 2012 r., z 22 marca 2013 r. oraz 19 lipca 2013 r., a także niepełnego naliczenia wykonawcy kar umownych przez Beneficjenta - Miasto Z., na podstawie umowy z [...] kwietnia 2012 r., zmienionej ww. aneksami. Wykonawca w ramach przedmiotowej umowy zobowiązał się, bowiem do wykonania robót budowlanych zmierzających do realizacji zadania inwestycyjnego pod nazwą "Poprawa dostępności komunikacyjnej do terenów Gminy Z. oraz terenów rozwojowych Miasta Z. poprzez przebudowę ulicy [...]" w terminie do 30 września 2013 r. oraz do zapłacenia na rzecz zamawiającego kar umownych, w przypadku wystąpienia okoliczności wskazanych w § 9 ust. 1 ww. umowy.

Z uwagi na powyższe organ pismem z [...] czerwca 2014 r. zobowiązał Beneficjenta - Miasto Z. do udzielenia wyjaśnień oraz uzupełnienia dokumentacji odnośnie do terminu zakończenia realizacji umowy.

W odpowiedzi na pismo Beneficjent - Miasto Z. wyjaśnił, iż nie zawierał z T. żadnych dodatkowych aneksów przedłużających termin realizacji inwestycji.

Po bezskutecznym upływie wskazanego wyżej terminu, Zamawiający - Miasto Z., w wyniku przeprowadzenia przetargu nieograniczonego, powierzył, w drodze umowy z [...] marca 2014 r., wykonanie robót budowlanych w części objętej wadami, wykonawcy zastępczemu – D. Sp. z o.o., na koszt i niebezpieczeństwo T. Wykonawca zastępczy zrealizował powierzone mu zadanie inwestycyjne pn. "Wymiana warstwy ścieralnej nawierzchni asfaltowej na ul. [...]" w terminie wynikającym z przedmiotowej umowy i odbiór końcowy inwestycji został zakończony 30 kwietnia 2014 r.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Beneficjenta, nie zachodziły przesłanki do naliczenia kary umownej w wysokości 20% wynagrodzenia brutto, wskazanej w § 9 ust. 1 lit. c) umowy. Przedmiotowa inwestycja została, bowiem wykonana w całości, z tym, że w części umowa zrealizowana została za Wykonawcę przez podmiot trzeci, jednak na koszt i ryzyko Wykonawcy.

Odstąpienie przez Beneficjenta od wyegzekwowania należnej mu z tytułu opóźnień w realizacji projektu kary umownej za 148 dni, przypadające w okresie od 4 listopada 2013 r. do 31 marca 2014 r., nie zwalnia organu z obowiązku wyegzekwowania od Miasta Z. kwoty odpowiadającej równowartości nienaliczonej kary. W związku z tym Beneficjent został zobowiązany do zwrotu kwoty 162.772,82 zł (ilość dni opóźnienia, tj. 148 x 1.466.421,78 zł, tj. wartość brutto umowy z wykonawcą x 0,1%, tj. wartość procentowa kary za dzień opóźnienia x 75%, tj. poziom dofinansowania projektu) wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu należności głównej. Z uwagi na niedokonanie przez Beneficjenta zwrotu środków, do których został zobowiązany wezwano Miasto Z. do zwrotu kwoty dofinansowania w wysokości 162.772,82 zł.

W wyniku przeanalizowania całości dokumentacji Zarząd Województwa Łódzkiego [...] października 2015 r. wydał decyzję określającą kwotę do zwrotu w wysokości 162.772,75 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę strony wskazał, że

w rozpatrywanej sprawie problem sprowadzał się do ustalenia czy zachodziła podstawa do zwrotu przez stronę skarżącą części dofinansowania i czy prawidłowo ustalona została kwota przypadająca do zwrotu.

Sąd I instancji podkreślił, że zarówno wykrycie naruszenia prawa Unii Europejskiej, jak też naruszenia prawa krajowego takiego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i skutkuje powstaniem obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, w tym nałożenia korekty finansowej (art. 98) itd. Dlatego też wszelkie nieprawidłowości, które potencjalnie mogą skutkować wypłatą środków, a które nie powinny być wypłacone w myśl warunków umowy lub przepisów prawa, są traktowane jako nieprawidłowość.

Zdaniem Sądu istotą problemu w przedmiotowej sprawie sprowadzała się do uznania przez Instytucję Zarządzającą, wbrew stanowisku Beneficjenta, kary umownej jaką obciążony został Wykonawca za karę umowną za opóźnienie w realizacji umowy, a co za tym idzie nieuzasadnione odstąpienie przez Beneficjenta od naliczenia Wykonawcy tejże kary za 148 dni przypadające w okresie jesienno-zimowym, tj. od 4 listopada 2013 r. do 31 marca 2014 r.

Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, zawarta [...] października 2011 r. między Województwem Łódzkim a Miastem Z. umowa o dofinansowanie projektu "poprawa dostępności komunikacyjnej do terenów Gminy Z. oraz terenów rozwojowych M., poprzez przebudowę ulicy [...]" przewidywała w § 1 pkt 8, iż aby wydatek mógł zostać uznany za kwalifikowalny musi być zgodny m.in. Zasadami kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPO WŁ na lata 2007-2013 (dalej: Zasady kwalifikowalności wydatków) lub innymi dokumentami regulującymi kwalifikowalność wydatków.

Sąd wskazał, że podstawą do wydania decyzji dotyczącej obowiązku zwrotu przez Beneficjenta kwoty 162.772,82 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu należności, stanowił przepis art. 207 ust. 9 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) oraz art. 98 w zw. z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25). Przepis § 4 ust. 10 rozporządzenia Ministra Finansów, jak i powołane przez Instytucję Zarządzającą postanowienie pkt 10 Zasad kwalifikowalności wydatków stanowiło dodatkowy argument, iż dochody z tytułu kar umownych powstałe w związku z realizacją projektu współfinansowanego ze środków europejskich należy albo zwrócić na rachunek instytucji, z którą Beneficjent zawarł umowę o dofinansowanie (w przypadku, gdy wypłacono całość dofinansowania), albo o kwotę tejże kary dokonać pomniejszenia wydatków kwalifikowalnych (przy rozliczaniu kolejnego wniosku o płatność). Zgodzić się należało z rozstrzygnięciami Instytucji Zarządzającej, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zastrzeżeniem kary umownej za opóźnienie w realizacji umowy. Instytucja Zarządzająca ustaliła, iż kara umowna zastrzeżona przez Miasto Z. w § 9 ust. 2 lit. a) i lit. b) umowy była karą umowną za tzw. opóźnienie proste natomiast karą umowną za zwłokę była jedynie kara zastrzeżona w § 9 ust. 2 lit. c tejże umowy. Skoro zatem Zamawiający zdecydował się na obciążenie Wykonawcy karą umowną w oparciu o postanowienie § 9 ust. 2 lit. a) umowy, nie powinien odstąpić od obciążenia go tą karą za okres od 4 listopada 2013 r. do 31 marca 2014 r. uznając warunki atmosferyczne za okoliczności egzoneracyjne.

Wykonawca, podejmując się wykonania przebudowy ulicy [...] i podpisując umowę z Miastem Z., przyjął na siebie pełną odpowiedzialność za nienależyte wykonanie zobowiązania (§ 9 ust. 2 lit. a) i lit. b) oraz ograniczoną odpowiedzialność za niewykonanie zobowiązania w całości lub części (§ 9 ust. 2 lit. c). Tym samym, skoro Zamawiający uznał, że w dniu zgłoszenia przez Wykonawcę gotowości do odbioru końcowego, tj. 15 października 2013 r. doszło do nienależytego wykonania zobowiązania poprzez uchybienie terminowi zakończenia inwestycji, konsekwencją tego była konieczność nałożenia na Wykonawcę kary umownej za opóźnienie w oparciu o § 9 ust. 2 lit. a umowy za każdy dzień opóźnienia.

Miasto Z. złożyło skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

I) naruszenie prawa materialnego:

1) art. 98 w zw. z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż spełniona została w niniejszej sprawie przesłanka wystąpienia nieprawidłowości tj. możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej,

2) art. 2 pkt. 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 polegające na przyjęciu, że organ w stanie faktycznym niniejszej sprawy był uprawniony do nakazania zwrotu części dofinansowania,

3) art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż skarżący wykorzystał środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem art. 184 ww. ustawy oraz że skarżący w sposób nieprawidłowy ustalił wysokość przypadających mu należności z tytułu kary umownej,

4) art. 42 ust. 5 u.f.p., poprzez uznanie, że skarżący zaniechał prawidłowego ustalenia przypadających mu należności w stosunku do Wykonawcy robót budowlanych i zaniechał czynności zmierzających do wykonania zobowiązania,

5) § 4 ust. 10 Rozporządzenia Ministra Finansów z 15 stycznia 2014 r. w sprawie szczegółowego sposobu wykonywania budżetu państwa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż przepis ten stanowi podstawę zobowiązania Beneficjenta do przekazania na rachunek instytucji, z którą Beneficjent zawarł umowę o dofinansowanie środków stanowiących równowartość nienaliczonej kary,

6) art. 65 § 2, art. 471, art. 472, art. 483 § 1, art. 484 § 1 i § 2 kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu, iż zastrzeżona zgodnie z § 9 ust. 1 lit. a) umowy z [...] kwietnia 2012 r. kara umowna była karą umowną za opóźnienie, a nie za zwłokę (zawinione działalnie wykonawcy), nie uwzględnieniu, iż wykonawca nie ponosi odpowiedzialności za okres niewykonywania robót budowlanych wynikający z niekorzystnych warunków atmosferycznych, pominięciu, iż kara umowna naliczona za cały okres od 1 października 2013 r. do 25 kwietnia 2014 r. byłaby karą rażąco wygórowaną, pominięciu zakazu dochodzenia odszkodowania przewyższającego wysokość zastrzeżonych kar umownych oraz dokonaniu interpretacji umowy w sposób sprzeczny z zamiarem stron i celem umowy a nawet z dosłownym jej brzmieniem,

II naruszenie prawa procesowego:

1) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zasady zaufania do organów administracji publicznej, przez uznanie że w niniejszej sprawie zachodziła podstawa do obciążenia Miasta Z. obowiązkiem częściowego zwrotu dofinansowania w związku z nieobciążaniem wykonawcy robót budowlanych karą umowną a okres od 4 listopada 2013 r. do 31 marca 2014 r. i przyjęcie że w umowie na wykonanie robót budowlanych pomiędzy wykonawcą, a skarżącym z dnia [...] kwietnia 2012 r., strony przyjęły odpowiedzialność wykonawcy z tytułu kar umownych za opóźnienie a nie za zwłokę, ponadto przyjęcie jako podstawę naliczania wykonawcy kar umownych § 9 ust. 2 umowy z dnia [...] kwietnia 2012 r. a nie § 9 ust. 1 tej umowy,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak odniesienia się do zarzutów Skarżącego dotyczących zakazu dochodzenia odszkodowania przewyższającego wysokość zastrzeżonych kar umownych, okoliczności, iż jedyną szkodą zaistniałą po jego stronie były koszty związane z wykonawstwem zastępczym, okoliczności, iż poprzez powierzenie prac wykonawcy zastępczemu jak również brak odbioru w terminie zgłoszenia przez wykonawcę (15 października 2013r.), przyczyniło się do powstania opóźnienia w zakończeniu prac, okoliczności dotyczących miarkowania kary oraz wpływu (oceny) tych okoliczności na powstanie szkody w budżecie Unii Europejskiej, pominięcie również ustosunkowania się do interpretacji umowy zgodnej z celem i zamiarem stron, ponadto przyjęcie jako podstawę naliczania wykonawcy kar umownych § 9 ust. 2 umowy z dnia [...] kwietnia 2012 r. a nie § 9 ust. 1 tej umowy

3) art. 151 p.p.s.a., poprzez zastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako zasadna na mocy art. 145 § 1 ww. ustawy winna być uwzględniona.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 6 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 169/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Zarząd Województwa Łódzkiego. Zarząd Województwa na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu z [...] października 2011 r. wraz z późniejszymi aneksami w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego przyznał Beneficjentowi - Miastu Z.dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 2.118.797,95 zł, na realizację projektu pn. "Poprawa dostępności komunikacyjnej do terenów Gminy Z. oraz terenów rozwojowych Miasta Z., poprzez przebudowę ulicy [...]". W trakcie realizacji projektu instytucja zarządzająca ustaliła, że wykonawca nie dotrzymał terminu wykonania budowy oraz, że beneficjent odstąpił od wyegzekwowania należnej mu z tytułu opóźnień w realizacji projektu kary umownej za 148 dni, przypadające w okresie od 4 listopada 2013 r. do 31 marca 2014 r., przewidzianej w § 9 ust. 1 lit. c) umowy z [...] kwietnia 2012 r. Wobec takich ustaleń, beneficjent został zobowiązany do zwrotu kwoty 162.772,82 zł (ilość dni opóźnienia, tj. 148 x 1.466.421,78 zł, tj. wartość brutto umowy z wykonawcą x 0,1%, tj. wartość procentowa kary za dzień opóźnienia x 75%, tj. poziom dofinansowania projektu) wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu należności głównej.

Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie w pełni spełnia te wymogi, ponieważ skarżące Miasto zarzucając Sądowi I instancji w pkt I pkt 1 do pkt 6 naruszenie prawa materialnego posługując się zwrotami "polegające na przyjęciu"; "poprzez uznanie"; "polegające na pominięciu" w istocie kwestionuje ustalenia faktyczne dokonane przez Zarząd Województwa Łódzkiego, zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Ponadto w pkt I pkt 6 petitum skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów ustawy Kodeks cywilny, które w sprawie administracyjnej zastosowania nie miały. Jednak mimo dostrzeżonych błędów, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny tych zarzutów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do pogląd Sądu I instancji o zgodności z prawem skontrolowanej przez ten Sąd decyzji ostatecznej.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04).

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt II pkt 2 petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

W ramach omawianej podstawy kasacyjnej w pkt II pkt 1 petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów ustrojowych, jakimi są art. 3 § 1 p.p.s.a. (Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie) oraz art. 1 p.u.s.a., który składa się z dwóch paragrafów (Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów.

Ponadto w pkt II pkt 1 petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 k.p.a. Tak postawiony zarzut, aby mógł być skuteczny winien zostać powiązany z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normującego postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, określającego kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Zgodnie z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto artykuł 107 k.p.a. składa się z wielu jednostek redakcyjnych, strona nie wskazała która jednostka została naruszona i na czym to naruszenie polegało. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano na czym polegało naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.

Ponadto Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Przepisy te określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, jako podstawę prawną oddalenia skargi wskazał art. 30c ust. 3 pkt 2) ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który to przepis nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ sąd nie rozpoznawał skargi, o której mowa w art. 30c ust. 1 wskazanej ustawy, lecz skargę na decyzję ostateczną wydaną na podstawie przepisów u.f.p. z zastosowaniem przepisów kpa. Pomimo nie powołania w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a., podstawa oddalenia skargi została prawidłowo wyjaśniona (art. 141 § 4 p.p.s.a.).

Należy podkreślić, że zasadniczym ustaleniem dokonanym przez Zarząd Województwa Łódzkiego niepodważonym przez autora skargi kasacyjnej było to, że beneficjent odstąpił od wyegzekwowania należnej mu z tytułu opóźnień w realizacji projektu kary umownej za 148 dni, przypadające w okresie od 4 listopada 2013 r. do 31 marca 2014 r., przewidzianej w § 9 ust. 1 lit. c) umowy z [...] kwietnia 2012 r. Tym samym organ administracji publicznej ustalił, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p .

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Strona zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Sądowi I instancji nie zarzucono naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2) u.f.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Natomiast według art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Dokonując niepodważonych przez stronę ustaleń faktycznych w sprawie Zarząd Województwa Łódzkiego przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia, czy środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, a w konsekwencji ustalenia kwoty zwrotu. Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego przede wszystkim dokonała oceny zapisów umowy z [...] kwietnia 2012 r. zawartej pomiędzy beneficjentem i wykonawcą, sposobu jej wykonania, a następnie dokonując wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego unijnego i krajowego, działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów ustalił, że zwrotowi podlega kwota 162.772,82 zł. Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej pozostają w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego tj. wyliczeniem kwoty podlegającej zwrotowi. Skoro autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie tego ustalenia w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, podlegającą oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).