Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 609/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 3, 4, i 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legły następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia 22 lipca 2021r. T. S. (dalej powoływany jako "Inwestor") zwrócił się do Burmistrza Z. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego w zabudowie jednorodzinnej, wraz z infrastrukturą techniczną, na działce o nr ewid. [...] w obrębie S., gmina Z.

Burmistrz Z., po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z [...]grudnia 2021r. nr [...] odmówił ustalenia warunków dla ww. inwestycji, wskazując, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie określonych warunków dotyczących ładu przestrzennego.

Na skutek odwołania Inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lutego 2022r. nr [...[uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozpatrując ponownie sprawę Burmistrz Z. decyzją z dnia [...] maja 2022 r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Inwestor wyrażając niezadowolenie z braku uwzględnienia wnioskowanych parametrów: w postaci wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalonej na 15%, a nie na 20 % oraz linii zabudowy ustalonej na 18 m od linii rozgraniczającej drogi powiatowej nr [...] (działka nr [...]), pomimo wniosku o jej wyznaczenie na 8 m. W ocenie Skarżącego wyznaczone w zaskarżonej decyzji - parametry faktycznie uniemożliwią realizację zaplanowanej przez niego inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...]utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, że wprawdzie od dnia 3 stycznia 2022 r. nastąpiła istotna zmiana ustawy z dnia 27 marca 20003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz.503) i rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399), to w niniejszej sprawie zastosowanie mają nadal przepisy rozporządzenia w dotychczasowym ich brzmieniu.

Dalej, powołując się na § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone wokół wnioskowanego terenu prawidłowo w promieniu ok. 120,00 m, tj. w odległości min. trzykrotnej szerokości frontu wnioskowanego, lecz nie mniej niż 50 m, na kopii mapy zasadniczej w skali 1: 1000 - stanowiącej część graficzną niniejszej analizy i oznaczono linią przerywaną koloru czerwonego. Zdaniem SKO organ I instancji prawidło ocenił też możliwość określenia wyższego niż średnia wielkość wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przeznaczonego pod zabudowę i określił go prawidłowo w wielkości do 15%. Z przeprowadzonej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji - analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wynika wprawdzie, że wielkość istniejącej zabudowy w granicach analizowanego terenu do powierzchni działek wynosi około 8% (działka nr[...]) i około 10% (działka o nr [...]), co daje średnią w granicach ok. 9%. Tym niemniej organ I instancji, uwzględniając pismo Inwestora z dnia 22 marca 2022 r. uznał, iż w oparciu o rodzaj i formę istniejącej zabudowy na terenie analizowanym należy wyznaczyć większą niż występująca na tym terenie średnią ww. parametru w wysokości 15%. W ocenie Kolegium takie działanie jest wprawdzie odstępstwem od zasady określonej treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia, jednakże jest to działanie na korzyść Skarżącego, które znajduje oparcie w granicach prawa.

Nawiązując do nieprzekraczalnej linii zabudowy dla działki nr ew. gr. [....] ustalonej w odległości 18,0 m od linii rozgraniczającej drogi powiatowej Nr [...], organ uznał, iż wyznaczenie linii zabudowy, jako kontynuacji po budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (w tym przypadku 20,0 m od linii rozgraniczającej drogi jak w budynku na działce nr ew. gr.[...]) mogłoby w znacznym stopniu ograniczyć możliwość racjonalnego zagospodarowania działki. Przyjęto zatem, że najmniejszą nieprzekraczalną linią zabudowy w tym przypadku może być linia oddalona o 18,0 m od linii rozgraniczającej drogi powiatowej. Ponadto, na co zwrócił uwagę organ, decyzją o warunkach zabudowy z dnia 2 lipca 2010 r. ustalono warunki zabudowy dla działki nr ew. gr. [...] dla ośmiu budynków mieszkalnych, w której została wyznaczona linia zabudowy w odległości 18,0 m od linii rozgraniczającej z drogą powiatową. Na podstawie tej decyzji została wydana decyzja podziałowa, w wyniku, której powstała m.in. działka nr ew. gr. [...] będąca przedmiotem niniejszej decyzji. Ustalenie, zatem na działce inwestycyjnej linii zabudowy w odległości 18 m, choć może stanowić w pewien sposób niedogodności związane z zagospodarowaniem przez Skarżącego działki inwestycyjnej, jest jednak działaniem podjętym w graniach obowiązującego w tym zakresie prawa.

W ocenie Kolegium treść sporządzonej na potrzeby przedmiotowej sprawy – analizy i określone na nim parametry zabudowy dla innych sąsiadujących na nim nieruchomości nie dawały podstawy do wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o inne kryteria, niżeli ujęte treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia. Odnosząc się zaś do informacji zawartej w treści uzgodnienia z Powiatowym Zarządem Dróg w B. z dnia [...] kwietnia 2021 r. stanowiącej, że usytuowanie budynku w odległości 8,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej Nr [...] jest zgodne z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2021.1376), SKO stwierdziło, że należy ją interpretować w ten sposób, iż wyznaczenie takiej linii mogłoby być możliwe, jeśli nie sprzeciwiałyby się temu inne przepisy, w tym przepisy u.p.z.p. i w/w rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Przedmiotowe uzgodnienie dokonywane jest bowiem w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przepisami ustawy o drogach publicznych, jednakże musi ono być zgodne z ww. regulacjami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczona linia zabudowy w odległości 8,0 m od krawędzi jezdni, zlokalizowana byłaby w odległości ok. 3,0 m do 5,0 m od linii rozgraniczającej drogi powiatowej (ze względu na nieregularny przebieg zewnętrznej krawędzi jedni drogi powiatowej). Takie wyznaczenie linii zabudowy, w ocenie Kolegium, nie ma zaś odzwierciedlenia w przeprowadzonej analizie urbanistycznej, stąd też nie ma podstaw do jej takiego określenia. W obszarze analizowanym brak jest zabudowań, które mogłyby być podstawą do wyznaczenia mniejszej linii zabudowy niż w odległości 18,0 m od linii rozgraniczającej drogi powiatowej.

Konkludując Kolegium uznało, że ustalone zaskarżoną decyzją wskaźniki w postaci wielkości powierzchni nowej zabudowy (15%) i linii zabudowy w odległości 18 m są prawidłowe i nie było podstaw do ich zakwestionowania. Oceniając natomiast pozostałe, niekwestionowane przez Skarżących parametry nowej zabudowy, SKO uznało, iż organ I instancji w sposób prawidłowy określił: szerokość elewacji frontowej o wartości wnioskowanej, tj. do 16,00 m (+/- 20%), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki w wartości do 9,0 m, geometrię dachu (kąt nachylenia, układ połaci dachowych).

Odnosząc się natomiast do innych wątpliwości ujętych w treści odwołania, dotyczących niedogodności w zakresie realizacji skonkretyzowanej przez Skarżącego - inwestycji, organ II instancji wyjaśnił, iż ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 u.p.z.p, na etapie warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, które na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) obowiązany jest uwzględnić organ architektoniczno-budowlany. Wobec tego nie może być ona tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł Inwestor, zarzucając jej naruszenie:

1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, aft. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Z. bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny oraz bez uwzględnienia słusznego interesu właściciela nieruchomości oraz rzeczywistego ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu wsi S.i okolic;

2) naruszenie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię warunku dobrego sąsiedztwa, która została w sposób nieuzasadniony zawężona, a także niewłaściwe wyznaczenie minimalnego obszaru analizowanego, co doprowadziło do wydania decyzji w odniesieniu wyłącznie do dwóch bezpośrednio sąsiadujących działek [...], które nie oddają w pełni ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu wsi S., podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające powiększenie obszaru analizowanego (w szczególności fakt, iż w tej części wsi S. występuje rozproszona zabudowa o niejednolitej funkcji, a zagospodarowanie nieruchomości jest zróżnicowane), do co najmniej 250-270 m, jako miarodajnego dla ustalenia wskaźników i parametrów nowej zabudowy pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym;

3) naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ograniczenie Skarżącemu prawa do zagospodarowania należącego do niego terenu w konsekwencji ustalenia wielkości powierzchni zabudowy i wyznaczenia linii zabudowy, które wykluczają racjonalne zagospodarowanie działki [...] i realizację inwestycji budowy domu jednorodzinnego, a tym samym korzystanie w sposób nieograniczony z prawa własności;

4) naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez potraktowanie Skarżącego mniej korzystnie w stosunku do właścicieli innych działek dostępnych z tej samej drogi publicznej (m.in. ]...]oraz [...], a w szczególności 180/19), którzy będąc w analogicznej lub zbliżonej sytuacji otrzymali decyzję o warunkach zabudowy, którym ustalono wielkość powierzchni zabudowy do 20% oraz wyznaczono linię zabudowy w odległości 8 m od drogi powiatowej Nr [...] a zatem na warunkach, o które wnioskował Skarżący, co poddaje w wątpliwość czy decyzja została wydana po wnikliwym zapoznaniu się organu ze sprawą, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji w zakresie ustalenia wielkości powierzchni zabudowy i linii zabudowy oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania w zakresie ustalenia wielkości powierzchni zabudowy i linii zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie jednorodzinnej wraz z infrastrukturą techniczną na działce o nr ew. gr. [...] w obrębie S. , gm. Z.

W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że w przedmiotowej sprawie, granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości minimalnej, jaką dopuszcza § 3 ust. 2 rozporządzenia MI w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem wyznaczenie obszaru analizowanego w wymiarze większym niż minimalny nie stanowi jego naruszenia. Ponadto żaden przepis tego rozporządzenia nie wskazuje, że obszar analizowany ma mieć kształt koła. Jak podkreślił skarżący w przedmiotowej sprawie zachodzą wyjątkowe okoliczności przemawiające za powiększeniem obszaru analizowanego jako miarodajnego dla ustalenia wskaźników i parametrów nowej zabudowy. Powiększenie obszaru analizowanego wynikało z faktu, iż w tej części wsi S. występuje luźna, rozproszona zabudowa o rożnej niejednolitej funkcji, a zagospodarowanie nieruchomości jest zróżnicowane. W związku z tym zaistniała potrzeba powiększenia obszaru analizowanego do co najmniej 250-270 m. co pozwoli na zdobycie bardziej miarodajnej perspektywy obszaru pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym. Odległość ta z jednej strony stanowi ponad 6-krotność szerokości działki Skarżącego, ale jednocześnie jedynie nieco ponad 2-krotność przyjętego przez organ obszaru analizy architektoniczno-urbanistycznej. Odnosząc się zaś do nowopowstającej zabudowy w tej okolicy, Skarżący zaznaczył, iż zgodnie z decyzją Burmistrza Z. o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2021r. dla inwestycji na działce nr [...] polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie jednorodzinnej wraz z infrastrukturą techniczną (jak w przypadku Skarżącego) ustalono wielkość powierzchni zabudowy do 20% oraz wyznaczono linie zabudowy w odległości 8 m od tej samej drogi powiatowej Nr[...]. a zatem na takich samych warunkach, o które wnioskował Skarżący.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja ustalająca warunki zabudowy dla opisanej na wstępie uzasadnienia inwestycji, nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność wyeliminowania jej z porządku prawnego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny sądu jest decyzja SKO w B. z [...] czerwca 2022r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Z. z dnia [...] maja 2022r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego w zabudowie jednorodzinnej, wraz z infrastrukturą techniczną, na działce o nr ewid. [...] w obrębie S., gmina Z.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie MI"). Co do zasady, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak ma to miejsce w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: (a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy, (b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, (c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Przywołana regulacja statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Dlatego też wydanie decyzji poprzedza postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek zawartych w w/w przepisie, przy zachowaniu warunków określonych w cytowanym wyżej rozporządzeniu MI z 26 sierpnia 2003r.

Zapis § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, uchylonego z dniem 3 stycznia 2022 r. przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399), stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób opisany w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Przepis art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1886) dodał do art. 61 u.p.z.p. ust. 5a w brzmieniu: w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Powyższa zmiana weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r., tym niemniej jak wynika z art. 4 ww. ustawy zmieniającej z dnia 17 września 2021 r., i co trafnie zaakcentowało Kolegium w zaskarżonej decyzji, do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. W kontrolowanej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji został złożony przez Skarżącego w dniu 22 lipca 2021r., a zatem organy prawidłowo zastosowały w okolicznościach niniejszej sprawie przepisy dotychczasowe, tj. §3 rozporządzenia MI z 2003r. w brzmieniu obowiązującym do 3 stycznia 2022r.

W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie, w kontekście podniesionych w skardze – zarzutów, ma treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który reguluje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Zasada ta, zdaniem skarżącego, została w sposób nieuzasadniony zawężona, a wyznaczenie minimalnego obszaru analizowanego doprowadziło do wydania decyzji w odniesieniu wyłącznie do dwóch bezpośrednio sąsiadujących działek[...] , które nie oddają w pełni ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu wsi S., podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodziły okoliczności uzasadniające powiększenie obszaru analizowanego.

Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza, że aby ustalić warunki zabudowy powinna istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, przy tym zabudowa tej działki musi być tego rodzaju, że pozwoli na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów pod względem funkcji zagospodarowania i konkretnych urbanistycznych, przestrzennych i architektonicznych wskaźników. Wydawanie warunków zabudowy służy bowiem zagwarantowaniu ładu przestrzennego, którym jest ukształtowanie przestrzeni tworzące harmonijną całość oraz uwzględniające w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Dla organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy oznacza to obowiązek sporządzenia charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim dla działki inwestycyjnej, przy czym charakterystyki tej dokonać powinien w granicach tzw. obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z §3 rozporządzenia MI z 2003r. W pierwszej kolejności organ powinien zatem ustalić, czy zachodzi kontynuacja funkcji nowej zabudowy w stosunku do zabudowy istniejącej (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Nowa zabudowa musi się bowiem mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z funkcją zabudowy już istniejącej. Sporządzenie ww. analizy ma kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, że dokument ten w znacznej mierze przesądza o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji.

Jak stanowi zaś § 3 ww. rozporządzenia MI w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1); granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). W ocenie sądu, a wbrew twierdzeniom skarżącego, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, jak i przyjęte w decyzji na jej podstawie ustalenia w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalone w oparciu o wyniki tej analizy parametry planowanej zabudowy nie naruszają wskazanych w skardze - przepisów prawa.

W kontrolowanej sprawie, jak już wcześniej wskazano, granice obszaru analizowanego terenu zostały określone w sposób prawidłowy, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, zgodnej z wymogami określonymi w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ustalony bowiem promień obszaru analizowanego 120 m od granic wnioskowanej do zabudowy działki o nr[...], odpowiada trzykrotności szerokości frontu tej działki, wynoszącego ok. 38 m. Przy czym stosownie do § 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia za front działki skarżącego przyjęto część jego nieruchomości przylegającą do drogi powiatowej nr [...], z której jak wynika ze złożonego wniosku planowany jest główny wjazd na działkę. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy brak było uzasadnienia do powiększenia obszaru analizowanego ponad trzykrotną szerokość frontu działki inwestorów, gdyż jak wskazano w sporządzonej analizie urbanistycznej istniejąca w podstawowych granicach obszaru analizowanego zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, na działkach o nr [...] pozwala na rozpatrzenie zasadności wniosku.

Jak podkreśla się zaś w orzecznictwie sądów administracyjnych, określona w przepisie § 3 ust. 2 rozporządzenia trzykrotność szerokości frontu działki objętej postępowaniem stanowi pewną prawidłowość, której zastosowanie będzie zawsze zgodne z przepisami i nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Natomiast wyznaczenie promienia obszaru analizowanego większego niż trzykrotność szerokości frontu działki powinno być wyczerpująco uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Jak wynika z powyższego obszar analizowany nie może być pojmowany zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość. Ponadto, choć ustawodawca nie wykluczył możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, to jednak z części tekstowej, jak i graficznej analizy powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w takiej wielkości. Oznacza to, że obszar analizowany może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów, a powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego w większym rozmiarze niż trzykrotność frontu, ale nie mniej niż 50 m, nie może być zaś poszukiwanie działki o określonej zabudowie tylko w celu odszukania zabudowy uzasadniającej zamierzenie inwestora (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2020r., sygn. II OSK 450/20, WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 10 listopada 2009 r., II SA/Ol 869/09, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być zatem jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1389/19, CBOSA).

W ocenie sądu organy orzekające w przedmiotowej sprawie wykazały, iż przeprowadzona analiza w sposób bezsporny wskazuje na charakter i funkcję dominującą na obszarze analizowanym, tj. budynki mieszkalne w zabudowie jednorodzinnej oraz budynek mieszkalny i gospodarczy w zabudowie zagrodowej, której kontynuacją i uzupełnieniem będzie planowana przez skarżącego inwestycja mieszkaniowa. W tych okolicznościach nie sposób zarzucić organom naruszenia regulacji § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez nieuwzględnienie zabudowy istniejącej na terenie całej wsi S.. Jak wyżej wskazano, zasady wyznaczania obszaru analizowanego wiążą organ i nieuprawniona jest w tym zakresie dowolność. Istnienie w innej części miejscowości lub w znacznej odległości od działki inwestycyjnej zabudowy odpowiadającej parametrom zabudowy zamierzonej przez inwestora nie jest wystarczającym argumentem na poszerzanie promienia obszaru analizowanego ponad przewidzianą prawem wielkość. Tak, jak zostało to już zaakcentowane, jeśli obszar analizowany wyznaczony zgodnie z podstawową zasadą wystarcza do odkodowania relacji przestrzennych i architektonicznych, a także wystarcza do ustalenia jaki rodzaj nowej zabudowy będzie stanowił kontynuację funkcji – poszerzanie tego obszaru nie jest uzasadnione. W konsekwencji skoro istniejąca zabudowa zlokalizowana w granicach obszaru analizowanego pozwalała organowi na określenie uwarunkowań i wymagań dla planowanej przez skarżącego - inwestycji, to zaistniała przesłanka kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem podniesiony w tej mierze zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się natomiast do ustalonych w zaskarżonych decyzji, a kwestionowanych w skardze parametrów planowanej inwestycji przypomnieć należy, że, jak stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia MI wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym ustawodawca w myśl ust. 2 § 5 dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z danych zawartych w analizie urbanistycznej odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu wynika, że na obszarze analizowanym występują działki, na których kształtuje się on w wartościach w przedziale od 8 % (działka o nr [...]) do 10% (działka o nr[...]), zatem średnio 9 %.

Sąd podziela stanowisko organów, iż przeprowadzonej analizy wynika, że przyjęcie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na poziomie 15 % wobec średniego poziomu 9 % jest uzasadnione. Takie działanie "na korzyść skarżącego", pomimo, że jest odstępstwem od zasady określonej treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia, to znajduje oparcie w granicach prawa. Z treści analizy wprost wynika, iż "tak wyznaczony wskaźnik nowej zabudowy umożliwia realizację budynku o parametrach zbliżonych do występujących w sąsiedztwie, nieodbiegającego znacznie od budynków zlokalizowanych w obszarze analizy, nie wprowadzając jednocześnie ograniczenia, co do wielkości zabudowy podyktowanej średnim lub maksymalnym wskaźnikiem zabudowy w obszarze analizowanym". Jak wynika z powyższego orzekające w sprawie organy, wbrew przeświadczeniu pełnomocnika skarżącego, uwzględniły wielkość planowanej przez skarżącego inwestycji, powiększając wskaźnik powierzchni zabudowy proporcjonalnie tak by docelowa inwestycja mogła być zrealizowana. Wprawdzie wskaźnik ten został ograniczony, z wnioskowanych 20 % do 15 %, tym niemniej, jak trafnie wykazały organy, wnioskowanego wskaźnika nie dało się tego pogodzić z ładem przestrzennym w obszarze analizowanym.

Za nieuzasadniony sąd uznał też zarzut skargi, co do nieprawidłowego wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla nowoprojektowanego budynku mieszkalnego. W tym zakresie przypomnieć należy, iż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Natomiast jak wynika z ust. 3 analizowanego przepisu, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Ponadto stosownie do treści § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jak wynika z przedstawionych regulacji co do zasady linie zabudowy wyznacza się zgodnie z ust. 1, jako kontynuację linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji, z uwzględnieniem treści ust. 2-3 przywołanego przepisu. Odmienne wyznaczenie linii zabudowy, w oparciu o odstępstwo wynikające z § 4 ust. 4 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy wynika to z treści sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej i jednocześnie brak jest obiektywnych możliwości wyznaczenia tej linii na podstawie § 4 ust. 1-3 rozporządzenia.

W niniejszej sprawie, wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej wskazują, że nieprzekraczalna linia zabudowy dla działki skarżącego w odległości 18,0 od linii rozgraniczającej drogi powiatowej Nr [...] została wyznaczona jako kontynuacja linii zabudowy na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, tj. na działce o nr. Wyznaczając linię zabudowy w tej odległość organ uznał jednocześnie, iż wyznaczenie jej jako kontynuacji od budynku zlokalizowanego na działce o nr[...], tj. w odległości 20 m od linii rozgraniczającej drogi powiatowej mogłoby w znacznym stopniu ograniczyć możliwość racjonalnego zagospodarowania działki. Stąd też podzielić należy konkluzję organów, że najbardziej korzystną z perspektywy skarżącego mogła być linia oddalona o 18,0 m od linii rozgraniczającej drogi powiatowej. Wprawdzie skarżący wnioskował o wyznaczenie tej linii w odległości 8 m od drogi powiatowej, tym niemniej uwzględnienie powyższego wniosku okazało się być niemożliwie nie tyko z powodu wyników przeprowadzonej analizy ale z uwagi na fakt, iż decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] ustalono warunki zabudowy dla działki o nr [...] dla ośmiu budynków mieszkalnych, w której została wyznaczona linia zabudowy w odległości 18,0 m od linii rozgraniczającej z drogą powiatową. Na podstawie zaś tejże decyzji została wydana decyzja podziałowa, w wyniku, której powstała działka nr ew. gr. [...] będąca przedmiotem niniejszej decyzji. Skoro zatem warunkiem podziału działki, z której została wydzielona działka skarżącego o nr[...], było zachowanie wyznaczonej ww. decyzją linii zabudowy, to zmiana tegoż parametru po podziale bez uzasadnionego umocowania w przeprowadzonej analizie terenu, jest niedopuszczalna. Ustalenie, zatem na działce inwestycyjnej linii zabudowy w odległości 18 m, choć może stanowić w pewien sposób niedogodności związane z zagospodarowaniem przez Skarżącego działki inwestycyjnej, to jest to jednak działanie podjęte w graniach obowiązującego w tym zakresie prawa.

Powyższej oceny nie zmienia również informacja zawarta w treści uzgodnienia z Powiatowym Zarządem Dróg w B. znak [...[ z dnia [...] kwietnia 2021 r. stanowiąca, że usytuowanie budynku w odległości 8,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej Nr [...] jest zgodne z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2021.1376). Jak trafnie wywiodło bowiem Kolegium, wyznaczenie takiej linii mogłoby być możliwe, jeżeli nie sprzeciwiałyby się temu inne przepisy, w tym przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowanie przestrzennym oraz rozporządzenia MI z 2003 roku. Tymczasem wyznaczenie linii zabudowy w odległości 8,0 m od krawędzi jezdni, co oznaczałoby jej zlokalizowanie w odległości ok. 3,0 m do 5,0 m od linii rozgraniczającej drogi powiatowej (ze względu na nieregularny przebieg zewnętrznej krawędzi jedni drogi powiatowej), stanowiłoby ewidentne naruszenie wyników analizy terenu przeprowadzonej w ramach kontrolowanego postepowania. Jak wynika z akt sprawy w obszarze analizowanym brak jest zabudowań, które mogłyby być podstawą do wyznaczenia mniejszej linii zabudowy niż w odległości 18,0 m od linii rozgraniczającej drogi powiatowej. Mimo zatem zrozumienia dla częściowego niezadowolenia skarżącego, że ustalone warunki zabudowy w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz wyznaczonej linii zabudowy ograniczają możliwość zrealizowania planowanej inwestycji, tym niemniej przeprowadzona w ramach kontrolowanego postępowania - pełna analiza terenu nie dała podstaw do ustalenia innych parametrów ww. wskaźników.

Konkludując sąd doszedł do wniosku, że organy obu instancji poprawnie ustaliły też stan faktyczny sprawy i zastosowały do niego prawidłowe normy prawa materialnego. Zebrany materiał dowodowy jest niewątpliwie kompletny i został poddany kompleksowej oraz rzetelnej ocenie ze strony organów administracyjnych dokonanej z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Wyniki tychże ustaleń przedstawiono w motywach decyzji sporządzonych z uwzględnieniem zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329).