Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1494/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2a, art. 11 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 53 ust. 4, art. 59, art. 60, art. 61, art. 63 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 67
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R., K. J., K. J., J. S., A. S., T. S., P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 5/21 w sprawie ze skargi J. R., K. J., K. J., J. S., A. S., T. S., P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2021r. sygn. akt IV SA/Wa 5/21, oddalił skargę J. R., K. J., K. J., J. S., A. S., T. S., P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia z produkcji rolnej gruntu rolnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 7 września 2020 r. J. Ł. R., K. M. J., K. J., J. S., A. S., T. S. i P. M. S. wystąpili do Starosty P. z wnioskiem o wyrażenie zgody na wyłączenie z produkcji użytków rolnych stanowiących część działki nr ew. [...] pod drogę dojazdową do działki inwestycyjnej nr [...] w obrębie [...] w gminie P.

Starosta P. w dniu [...] października 2020 r. wydał decyzję nr [...], w której odmówił wyłączenia z produkcji użytków rolnych objętych wnioskiem.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że do przedmiotowego wniosku wnioskodawcy przedłożyli m.in. decyzję nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2009 r., wydaną przez Burmistrza Miasta P. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie części działki oznaczonej nr ew. [...] położonej we wsi P., gm. P. Równocześnie, organ I instancji wskazał, że Burmistrz Miasta P. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] zatwierdził podział działki nr [...] położonej we wsi P., gmina P., na działki o nr: [...], przy czym działka nr [...] jest objęta tymi warunkami zabudowy. Organ wyjaśnił, że zgodnie ze stanem ujawnionym w prowadzonej ewidencji gruntów i budynków, działka o nr ew. [...] położona w obrębie P., gmina P. sklasyfikowana jest jako grunty orne RIIIb, S-RIIIb oraz B. Ponadto Starosta podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana w 2009 r., tj. przed zmianami wprowadzonymi ustawą z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 503) oraz przed ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1338). Organ podał także, iż decyzja o warunkach zabudowy nie spełnia łącznie warunków zawartych w art. 7 ust. 2a tej ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji wprost wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] wydana przez Burmistrza nie spełnia obecnie obowiązujących warunków zabudowy. Według organu odwoławczego, przedmiotowa informacja w kontekście zebranej dokumentacji stanowiącej podstawę decyzji wydanej przez Starostę, wskazuje na prawidłowe postępowanie tego organu. Funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy, na którą powołują się skarżący (samo jej posiadanie), nie zmienia w żaden sposób obowiązku ustawowego istniejącego od 26 maja 2013 r., tj. konieczności wyczerpania najpierw procedury przeznaczenia, a dopiero po jej pozytywnym zakończeniu, możliwości uruchomienia procedury wyłączenia z produkcji rolniczej. SKO zaznaczyło, że postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej jest odrębnym postępowaniem toczącym się uprzednio do czynności w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę.

Na powyższą decyzję skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 5/21 oddalił skargę, podzielając stanowisko organów administracji.

Zdaniem Sądu organy prawidłowo dopełniły obowiązków wynikających z treści: art.6, 7, 15, 77 i 80 K.p.a., przeprowadzając czynności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy rozpoznały ją w pełnym w zakresie, który należał do ich kompetencji. Przeprowadziły bowiem czynności zmierzające do ustalenia, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji o odmowie wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji użytku rolnego oznaczonego w ewidencji gruntów jako S-Rlllb i RIIIb, położonego w obrębie P., gm. P., stanowiącego część działki o numerze ewidencyjnym [...] pod dojazd.

Wobec tego Sąd stwierdził, że nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania tego przepisu. Zdaniem Sądu z uwagi na to, że w niniejszej sprawie materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, nie było podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy temu organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Sąd I instancji wskazał że pomimo, iż za zasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 10 K.p.a., to naruszenie to jednak pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. , poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). W niniejszej sprawie, skarżący w żadnej mierze nie wykazali, aby zarzucane uchybienie uniemożliwiło im dokonanie konkretnych czynności procesowych, które by miały wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu I instancji nie jest zasadny też zarzut dotyczący naruszenia art. 89 § 2 k.p.a., który nie nakłada bezwzględnego obowiązku przeprowadzenia rozprawy w sytuacji spornych interesów stron, a tylko daje możliwość organom jej zarządzenia, gdy zajdzie taka potrzeba. Ponadto organ powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Podkreślono, że przesłanką do przeprowadzenia rozprawy nie jest ustalenie, że ocena materiału dowodowego przez organ administracji istotnie różni się od oceny materiału dowodowego dokonywanej przez stronę. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie wystąpiły przesłanki do przeprowadzenia rozprawy.

Sąd I instancji uznał, że nie zasługiwały na uwzględnienie także zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Sąd wskazał, że procedura zmiany przeznaczenia gruntów rolnych odbywa się na etapie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub wydawania decyzji o warunkach zabudowy i jest uzależniona od klasy użytku rolnego. W przypadku gruntów klasy IV–VI rada gminy uchwalając plan miejscowy, może swobodnie zmieniać przeznaczenie tych gruntów na cele inne niż rolne. Odmiennie sytuacja przedstawia się co do gruntów klas I–III, w stosunku do których, zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Zgodnie z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wprowadzonym w 2015 r., nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Analogicznie przedstawia się procedura zmiany przeznaczenia w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Procedura wyłączania z produkcji rolniczej ma również charakter dwuetapowy. Najpierw jest wydawana decyzja o wyłączeniu z produkcji, w której określone są warunki wyłączenia. W oparciu o tę decyzję inwestor uzyskuje decyzję o pozwoleniu na budowę. Ustawą z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 503) wprowadzono obowiązek uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na odrolnienie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I–III niezależnie od powierzchni gruntów. Do momentu wejścia w życie tej ustawy, zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klas I–III, o zwartej powierzchni do 0,5 ha, nie wymagała ministerialnej zgody.

W stanie prawnym sprzed wejścia w życie nowelizacji, nie było zatem konieczności występowania o ministerialną zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów o takiej powierzchni (lub mniejszej) w toku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli na danym obszarze nie obowiązywał plan miejscowy, inwestor mógł wystąpić o decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji, której zwarty obszar projektowany nie przekraczał 0,5 ha.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego Sąd wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2009 r., która została wydana przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie może być wykorzystywana do prowadzonego obecnie postępowania zezwalającego na wyłączenie gruntów klasy S-Rlllb i RIIIb z produkcji rolniczej. W decyzji wydanej przez organ I instancji wprost bowiem wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2009 r. wydana przez Burmistrza Miasta P. nie spełnia obecnie obowiązujących warunków pozwalających na zabudowę. Sąd zaznaczył, że wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy przywołanej ustawy.

W ocenie Sądu I instancji powoływanie się przez skarżących na decyzję o warunkach zabudowy, która została wydana na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów prawa, w żadnym zakresie nie przyczyniło się do zmiany przeznaczenia gruntu. Funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy, na którą powołują się skarżący, w żaden sposób nie usunęła bowiem ustawowego obowiązku istniejącego od 26 maja 2013 r., tj. konieczności wyczerpania najpierw procedury przeznaczenia, a dopiero po jej pozytywnym zakończeniu, możliwości uruchomienia procedury wyłączenia z produkcji rolnej.

Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2009 r. została wydana przed wejściem w życie ustawy z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503) oraz przed wejściem w życie ustawy z 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1338). Skoro decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2009 r., została wydana przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to nie spełnia warunków zawartych w art. 7 ust. 2a ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161, ze zm.).

Sąd podał, że w powołanej ustawie z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawarto przepisów przejściowych. Okoliczność ta ma, w ocenie Sądu, kluczowe znaczenie dla oceny prawnej intertemporalnych skutków dokonanej nowelizacji.

Sąd I instancji wskazał, że zasadę bezpośredniego działania przepisów ustawy z 8 marca 2013 r. potwierdzono w uchwale 7 sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., sygn. II OPS 1/13.

W ocenie Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie brakuje przesłanek do zastosowania dotychczasowej regulacji prawnej, jako względniejszej dla skarżących. Zmieniony następnie stan prawny w zakresie przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, oddziaływał również na skutki rozstrzygnięcia dotyczące m.in. warunków zabudowy w razie braku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Sąd podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy, na którą powołują się skarżący została wydana przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Określała zatem warunki zabudowy i inne elementy objęte jej treścią, dla stanu prawnego zaistniałego przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Związanie zaś organu decyzją ostateczną odnosi się nie tylko do faktu jej wydania, ale również do jej treści, a te okoliczności nie pozwalają, w ocenie Sądu, na uznanie, że na mocy tej decyzji powstał stan faktyczny i prawny pozwalający na pozytywne dla skarżących rozstrzygnięcie w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa podmiotowego skarżących Sąd I instancji wskazał, że na mocy decyzji o warunkach zabudowy skarżący nie nabyli prawa podmiotowego, które mogłoby stanowić określoną gwarancję konstytucyjną. W pkt 5 lit. b, decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. o warunkach zabudowy podano bowiem: "Warunki wynikające z przepisów szczególnych: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.)".

Wobec tego Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie brakuje przesłanek do zastosowania dotychczasowej regulacji prawnej jako względniejszej dla skarżących. Zmieniony stan prawny w zakresie przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, oddziaływał bowiem także na skutki rozstrzygnięcia dotyczące m.in. warunków zabudowy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli skarżący, reprezentowani przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzeczono się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 7 i 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegającą na niekorzystnej dla skarżących interpretacji przepisów prawa, w szczególności poprzez przyjęcie stosowania w niniejszej sprawie przepisów obowiązujących po dniu 26 maja 2013 r. (które zostały zmienione ustawą z dnia 8 marca 2013r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013r., poz.503) w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy (uzgodniona już ze wszystkimi organami, a następnie będąca przedmiotem obrotu w postaci przeniesienia), uzyskała przymiot ostateczności przed wejściem w życie przepisów nowelizujących, a co w konsekwencji winno prowadzić do stosowania przepisów uprzednio obowiązujących, jako względniejszych dla skarżących, co jest zgodne z zasadą poszanowania praw nabytych i stosowania przepisów względniejszych dla skarżących,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu wyrażające się nierozstrzygnięciem w oparciu o przepisy w brzmieniu do 26 maja 2013 r. w sytuacji, gdy mimo dołączonej do wniosku wiążącej, ostatecznej i uzgodnionej z organami decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwiła wyłączenie gruntów objętych wnioskiem z produkcji rolniczej, organ rozpoznający sprawę odmówił wydania decyzji zgodnej z treścią żądania, przy przyjęciu brzmienia przepisów po 26 maja 2013 r., a Sąd wykładnię i zastosowanie takie podzielił,

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez zaakceptowanie przez Sąd naruszeń w toku postępowania administracyjnego przepisów prawa i postępowania art. 6, 8, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez podzielenie przez Sąd stanowiska organów, a w rezultacie oparcie rozstrzygnięcia z przekroczeniem zasady obiektywnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób prawidłowy, wnikliwy i wyczerpujący (z pominięciem jakichkolwiek ustaleń, czy teren objęty wnioskiem był objęty uprzednio miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który następnie utracił moc), a także wydania decyzji w sposób sprzeczny z interesem skarżących, w sposób podważający zaufanie obywateli do prawa, a nadto z pogwałceniem praw nabytych przez skarżących, a zatem również z naruszeniem art. 2 Konstytucji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że niedopuszczalnym jest kwestionowanie przez organy administracyjne wiążącej je w niniejszym postępowaniu ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy – uzgodnionej z wszystkimi ważnymi organami i to przed wejściem w życie nowelizacji przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podkreślono, że nie istniał wymóg uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klasy III na inne cele, a co więcej okoliczności tej nie podważał również organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego toczącego się w przedmiocie zatwierdzenia podziału działki nr [...] (decyzja Burmistrza Miasta P. z dnia [...] listopada 2010 r., [...], a mocą której działka [...] wydzielona została jako droga dojazdowa). Podkreślono przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy stała się również przedmiotem obrotu, bowiem została przeniesiona.

Wskazano, że w ustawie z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawarto przepisów przejściowych. Podkreślono, że podstawową zasadą (od której są wyjątki), jest zasada nie działania prawa wstecz (lex retro non agit), którą to zasadę można wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa. Podano także, że przyjmuje się, iż w razie kolizji, czy w sprawie ma zastosowanie przepis dotychczasowy, czy nowy, przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Zdaniem skarżących kasacyjnie, w rozpoznawanej sprawie istnieją przesłanki do zastosowania dotychczasowej regulacji prawnej jako względniejszej dla skarżących, co pominął Sąd I instancji.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, o których mowa w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazano na naruszenie przepisów: 1) art. 7 i 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, 2) art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odnośnie pierwszego z podstawionych zarzutów zauważyć trzeba, że przepis art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji dzielił się na 8 ustępów, w tym ustępy 2 i 2a – każdy z nich na 3 punkty, o różnej treści normatywnej. Przepis art. 11 tej ustawy dzielił się na 9 ustępów, z których ustęp 5 na 4 punkty, o różnej treści normatywnej. Natomiast autor skargi kasacyjnej ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, nie wskazał jako wzorca kontroli żadnego ustępu art. 7, zaś w przypadku art. 11 wyłącznie jego ustęp 1 (ale w punkcie 2 skargi kasacyjnej). Należy zatem przypomnieć, że obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty. Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej ( art.183 §1 p.p.s.a.) – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować, czy też uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 p.p.s.a). Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów zarzut naruszenia "art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych" oraz art. "11" w zakresie niewskazanych ustępów: 1a, 1b, 2, 3, 5 i 6 artykułu 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie nadawał się do rozpoznania.

Odnośnie zaś drugiego z podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów - art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to zgodnie z jego brzmieniem wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Natomiast w myśl art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I – III, wymagało uprzedniego wydania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Takiego skutku nie wywołała decyzja z [...] listopada 2009 r. nr [...] Burmistrza Miasta P. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie części działki oznaczonej nr ew. [...] położonej we wsi P., gm. P. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 59, 60, 61 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.). W decyzji tej wskazano na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; dokonanie uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. – ze Starostą P. – w zakresie ochrony gruntów rolnych. Burmistrz wskazał: "5. Warunki wynikające z przepisów szczególnych:... b) Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121 poz. 1266 z późn. zm.)...".

Sąd kasacyjny w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2022 r., sygn. I OSK 1092/21 i przytoczoną w jego uzasadnieniu argumentację prawną. Nie można przyjąć, że wydanie decyzji, o których mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, które winno nastąpić przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, którego wydania wymaga art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, mogło zostać zastąpione decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] o warunkach zabudowy, wydaną w innym stanie prawnym, ponad 10 lat przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Przepis art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może być bowiem interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Należy zauważyć, że takie brzmienie punktu 4 ustępu 1 art. 61 u.p.z.p. obowiązywało także w dniu wydania decyzji z dnia [...] listopada 2009r. (a także w dniu 19 listopada 2020 r. - Dz.U. z 2020 r. poz. 1378 ze zm.). Podkreślić przy tym należy, iż komentatorzy wskazują, że ważnym i nowym elementem jest ustawowe "przedłużenie ważności" starych zgód rolnych. Możliwe jest wydanie decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy dla obszaru wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, jeżeli jest on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych obowiązujących przed 1 stycznia 1995 r. Zgoda wydana przez właściwy organ, zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest aktem niesamoistnym stanowiącym konieczną podstawę do umieszczenia odpowiednich ustaleń w planie. Z woli ustawodawcy skuteczność tych aktów została przedłużona na czas, gdy sam plan miejscowy utracił moc. Nie znaczy to, że można rozważać status obszaru objętego zgodą właściwego organu od celu, na który zmiana przeznaczenia nastąpiła. Należy uznać, że obszar nie wymaga nowej zgody pod warunkiem przeznaczenia go zgodnie z celem, wskazanym w starym miejscowym planie. Zamiarem ustawodawcy jest bowiem złagodzenie skutków utraty mocy przez te plany, nie zaś odstąpienie od ochrony gruntów rolnych i leśnych i wprowadzenie automatycznej dowolności zmiany ich przeznaczenia.

W decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Burmistrz nie wskazał na położenie przedmiotowej działki na terenie objętym zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 ze zm.), mimo że podniósł, iż "4. Inne ustalenia: (...) - projektowana inwestycja nie jest położona: (...) na terenie przeznaczonym pod inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym lub krajowym w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 z późn. zm.)". Dla określenia przesłanek z art. 11 ust. 1 i 4 o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organy nie miały obowiązku badać, czy teren którego dotyczy wniosek był objęty uprzednio miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który następnie utracił moc. Natomiast autorzy skargi kasacyjnej nie wskazali żadnego konkretnego dowodu, który pominęły organy obu instancji, który to dowód prowadziłby do ustalenia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 in fine u.p.z.p., a którego pominięcie stanowiłoby inne naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Za nieusprawiedliwione należy zatem uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Naruszenie przez Sąd powołanych przepisów może bowiem mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sąd zasadnie podzielił stanowisko organów i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane.

Nieusprawiedliwiony okazał się też zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W sytuacji, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" powinny wypełnić w drodze odpowiedniej wykładni organy stosujące prawo" (cz. III pkt 4.1 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13.3.2014 r. P 38/11).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady lex retro non agit. Wynika to z istoty decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.). Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji (ust. 2). Jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 3). Nieretroaktywność prawa nie jest zasadą absolutną, ustawodawca może wprost ustanowić wyjątek od tej zasady. Charakter decyzji o warunkach zabudowy i wzgląd na konieczność ochrony rzadkich gruntów rolnych wysokich klas (I-III; grunty kl. III stanowią jedynie 22,66% ogólnej powierzchni użytków rolnych w skali kraju wg stanu na rok 2000), wskazuje na możliwość wprowadzenia w tym zakresie regulacji, które miały zapobiec przypadkom obchodzenia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu poprzedzającym wejście w życie ustawy z 8 marca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 503; J. Kaczor, Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III na podstawie art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, NZS 2017/3/37 s. 31-33).

Wobec tego, w sytuacji, gdy stary fakt prawny (spełnianie warunków w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych pod rządem przepisów w brzmieniu z dnia [...] listopada 2009 r.) jest oceniany wedle nowego brzmienia aktu prawnego (w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 maja 2013 r.) w postępowaniu wszczętym na podstawie wniosku z 7 września 2020 r., wówczas jest to retrospektywność, stąd zastosowanie w kontrolowanej sprawie art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w niniejszej sprawie nie naruszyło zasady lex retro non agit. Należy wskazać, że zarówno decyzja o warunkach zabudowy, jak i decyzja o pozwoleniu na budowę, dotyczą sfery inwestycyjnego korzystania z nieruchomości. Należy wziąć pod uwagę, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Choć ustawodawca nie określił, po upływie jakiego czasu wygasa decyzja o warunkach zabudowy, to nie ulega wątpliwości, że upływ ponad 10 lat od wydania decyzji z [...] listopada 2009 r. do dnia złożenia wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej (in casu 7 września 2020 r.), nie przemawia za uznaniem, że skutki prawne obu nowelizacji (ustawą z 2013 r. i z 2015 r.) mogą być postrzegane jako naruszające zasadę ochrony praw słusznie nabytych przez skarżącego.

Wobec powyższego należy uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.