Postanowienie WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 56/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. Z. i R. Z. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie: zezwolenia na dokończenie budowy p o s t a n a w i a odrzucić skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], wydanym na podstawie art. 49 b ust. 6 w związku z ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 20016 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. zezwolił Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. A w C. na dokończenie budowy ogrodzenia usytuowanego w przejeździe wielomieszkaniowego budynku tej Wspólnoty. Od wymienionego postanowienia zażalenie wniosło dziewięcioro mieszkańców ulicy A domagając się jego uchylenia. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie uwzględnił jednak zażaleń i postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W wyniku skargi wniesionej przez K. Z. i R. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 582/06, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. z tej przyczyny, że wydane zostało bez podstawy prawnej. Postanowienie organu nadzoru budowlanego o zezwoleniu na dokończenie budowy nie podlega bowiem zaskarżeniu w drodze zażalenia, stąd – zdaniem Sądu – wobec wniesienia zażalenia należało podjąć postanowienie o stwierdzeniu jego niedopuszczalności, nie zaś merytorycznie go rozpatrzyć.

K. Z. i R. Z. w dniu [...]r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...]r. domagając się stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Jednocześnie złożyli wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wskazując, że zostali błędnie pouczeni przez organ o środku odwoławczym, zamiast o prawie bezpośredniego zaskarżenia postanowienia jako rozstrzygającego merytorycznie sprawę, pouczono ich błędnie o zażaleniu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. wniósł o odrzucenie skargi, gdyż skarżący nie posiadają "delegacji" do jej wniesienia zgodnie z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa).

Rozważyć przyjdzie, czy będące przedmiotem skargi postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. należy do wymienionej kategorii postanowień. W punkcie wyjścia stwierdzić przyjdzie, że niewątpliwie wymienione postanowienie jest aktem administracyjnym indywidualnym wydanym w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 49 b ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156. poz. 1118 ze zm.) do wydania postanowienia o zezwoleniu na dokończenie budowy uprawniony jest organ nadzoru budowlanego, w toku postępowania legalizacyjnego, po stwierdzeniu, że inwestor uiścił opłatę legalizacyjną, a budowa nie została zakończona. Jednakże na postanowienie to nie służy zażalenie, na co wskazał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 582/06. Zauważyć przyjdzie, że ustawa Prawo budowlane wyraźnie określa sytuacje, w których na wydane postanowienie służy zażalenie, np. przy ustaleniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1, art. 49 b ust. 4), w razie wstrzymania robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 (art. 50 ust. 5), czy też w razie nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz (art. 81 c ust. 3). Z kolei od szeregu postanowień wydawanych w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane nie służy zażalenie, np. przy wstrzymaniu robót budowlanych (art. 48 ust. 2, art. 49 b ust. 2), w razie żądania przez organ uzupełnienia zgłoszenia (art. 30 ust. 2, art. 71 ust. 3), albo uzgodnienia, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 4, co wyraźnie ustawodawca zastrzegł w art. 33 ust. 2a. Nie może więc być kwestionowane, że na postanowienie organu nadzoru budowlanego o zezwoleniu na dokończenie budowy, po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, nie przysługuje zażalenie.

Wydane w trybie art. 49 b ust. 6 ustawy Prawo budowlane postanowienie o zezwoleniu na dokończenie budowy nie jest również, zdaniem sądu, postanowieniem kończącym postanowienie legalizacyjne z tej przyczyny, że roboty budowlane przy budowie obiektu objętego zgłoszeniem nie zostały zakończone. Postanowienie to upoważnia jedynie inwestora do dalszego prowadzenia robót. Nie jest to przy tym postanowienie kończące postanowienie w znaczeniu procesowym. Za takie powszechnie przyjmuje się postanowienie organu odwoławczego o uchybieniu terminu do wniesienia środka odwoławczego, niedopuszczalności takiego środka (art. 134 kpa), o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2 kpa).

Rozważyć wreszcie trzeba, czy postanowienie o zezwoleniu na dokończenie budowy jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 in fine Ppsa. Zgodnie z tym co już powiedziano, postanowienie takie organ nadzoru budowlanego władny jest podjąć wówczas, gdy budowa obiektu objętego zgłoszeniem nie została zakończona, a inwestor uiścił opłatę legalizacyjną, o której mowa w art. 49 b ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Należy mieć na względzie, że ustalenie opłaty legalizacyjnej może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zatem wówczas, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku braku planu, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Innymi słowy ustalenie opłaty legalizacyjnej następuje wówczas, gdy brak podstaw na tym etapie postępowania do wydania decyzji o rozbiórce obiektu (art. 49 b ust. 1). Analizując omawiane zagadnienie nie sposób nie dostrzec, że w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie i na zasadach określonych w art. 48 w razie braku podstaw do orzeczenia rozbiórki obiektu i po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję (nie zaś postanowienie) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót albo o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa nie została zakończona, nakładając w decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 49 ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane). Również w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 jednym z możliwych rozstrzygnięć jest wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego, w obu wypadkach nakładając na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Wymienione decyzje podlegają zaś zaskarżeniu do sądu administracyjnego po uprzednim wyczerpaniu środka odwoławczego.

W odniesieniu do robót budowlanych polegających na budowie obiektu bez wymaganego zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ ustawodawca w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 49 b ustawy Prawo budowlane podjęcie rozstrzygnięcia, w drodze decyzji, przewidział w sytuacji, gdy nie zachodzą okoliczności umożliwiające legalizację obiektu, o których mowa w ust. 2 (art. 49 b ust. 1) albo gdy zachodzą takie okoliczności, a inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków (art. 49 b ust. 3) lub nie uiścił w terminie opłaty legalizacyjnej (art. 49 b ust. 7). Zdaniem Sądu ustawodawca w sposób racjonalny odstąpił od formy decyzji w przypadku udzielenia inwestorowi zezwolenia na dokończenie budowy na podstawie art. 49 b ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Należy bowiem mieć na uwadze, że postępowanie prowadzone jest w stosunku do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, nie zaś objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Instytucja prawna zgłoszenia robót budowlanych (art. 30 ustawy Prawo budowlane) stanowi wyraz dążenia ustawodawcy do uproszczenia i odformalizowania procesu inwestycyjnego. Zgłoszeniem objęte są co do zasady inwestycje o mniejszym ciężarze gatunkowym, nie wymagające załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Zgłoszenie jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże specyfika tego postępowania powoduje, że nie mają do niej zastosowania wszystkie regulacje kodeksowe. Wskazać przede wszystkim trzeba, że w postępowaniu w sprawie zgłoszenia w ogóle nie musi być wydane rozstrzygnięcie indywidualne w rozumieniu art. 104 kpa. Wszak upływ 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Jedynie w przypadkach wymienionych w art. 30 ust. 6 i 7 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw, może również decyzyjnie nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia.

O ile więc inwestor rozpocznie roboty budowlane przy budowie obiektu objętego zgłoszeniem z naruszeniem art. 49 b ustawy Prawo budowlane (bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu), w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie cytowanego przepisu winny zostać wyjaśnione okoliczności, o których mowa w art. 49 b ust. 2. Stwierdzenie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz wykonanie nałożonych na inwestora obowiązków oznacza, że nie zachodzą już przyczyny uniemożliwiające dokończenie budowy realizowanej na podstawie zgłoszenia. Wszystkie te kwestie winny zostać rozstrzygnięte na etapie postępowania, który kończy się wydaniem postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, na które przysługuje zażalenie (art. 49 b ust. 4). Postanowienie o zezwoleniu na dokończenie budowy, po stwierdzeniu uiszczenia opłaty legalizacyjnej, nie rozstrzyga więc sprawy co do istoty, nie jest rozstrzygnięciem indywidualnym, o którym mowa w art. 104 kpa. Tak samo jak w postępowaniu zgłoszeniowym nie jest wymagane wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, tak samo w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w stosunku do obiektu objętego obowiązkiem zgłoszenia nie jest wymagane wydanie pozwolenia na wznowienie robót. Postanowienie o zezwoleniu na dokończenie budowy ma zatem zupełnie inny charakter, aniżeli decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót, stwierdza bowiem jedynie to, że pomimo rozpoczęcia robót z naruszeniem przepisów, po wykonaniu nałożonych na inwestora obowiązków, istnieją warunki do dokończenia budowy, która może być wykonywana na podstawie zgłoszenia.

Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy inwestor wykona roboty budowlane zgodnie z przepisami i ustaleniami zgłoszenia. W razie naruszeń w tym zakresie może i powinno zostać wszczęte odrębne postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, podobnie zresztą jak w przypadku, gdy budowa rozpoczęta została w oparciu o zgłoszenie. Na etapie postępowania zezwalającego na dokończenie budowy nie sposób przesądzać, czy inwestor wykona roboty zgodnie z ustaleniami zgłoszenia i przepisami.

Z tych wszystkich powodów Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. nie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa, zatem nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Stwierdzenie niedopuszczalności skargi powoduje konieczność jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa.