Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 950/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 149 par 1a par 2, 154 par 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 397/18 w sprawie ze skargi B. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu wniosku z dnia 17 maja 2018 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz B. T. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 397/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. T. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 17 maja 2017 r.: 1. zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 17 maja 2017 r. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał skarżącemu od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1 000 zł; 4. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Pismem z 17 maja 2017 r. B. T. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708, dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270). Wniósł o ustalenie, że art. 15 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym podlega w stosunku do niego wyłączeniu.

W piśmie z 5 czerwca 2017 r. Minister poinformował skarżącego, że z uwagi na konieczność "dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania (...) sprawy", nie zostanie ona załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") i wyznaczył nowy termin.

W dniu 10 lipca 2017 r. Minister zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o udzielenie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury. W odpowiedzi z 28 lipca 2017 r. Dyrektor przekazał Ministrowi wydaną na podstawie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z 31 maja 2017 r. oraz otrzymaną informację z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z 6 kwietnia 2017 r. o pełnieniu przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b wskazanej ustawy.

Pismem z 7 sierpnia 2017 r. organ zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 24 listopada 2017 r. i poinformował o podjętych czynnościach. Tego samego dnia organ zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji i Prezesa IPN o przekazanie informacji dotyczących wnioskodawcy.

Pismem z 24 listopada 2017 r. organ zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 8 czerwca 2018 r.

Pismem z 22 grudnia 2017 r. B. T. skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym prowadzeniu sprawy i nierozpatrzeniu wniosku w wyznaczonym terminie w sprawie o zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i wezwał do niezwłocznego załatwienia sprawy.

Pismami z 4 stycznia 2018 r. i 13 czerwca 2018 r. Minister poinformował wnioskodawcę, że sprawa zostanie rozstrzygnięta bezzwłocznie po zebraniu dokumentacji niezbędnej do merytorycznego rozstrzygnięcia i wskazał kolejny termin zakończenia postępowania do 25 listopada 2018 r.

Pismem z 5 stycznia 2018 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przekazał Ministrowi informacje dotyczące służby skarżącego.

Pismem z 8 czerwca 2018 r. B. T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 17 maja 2017 r., wnosząc o: stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania; stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania decyzji; przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 12 000 zł oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że pomimo przedłożenia wszelkich dokumentów poświadczających spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, organ do dnia złożenia skargi nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie skarżącego działania organu są pozorne i przedłużają postępowanie.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł

o jej oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego ze względu na wystąpienie obiektywnie weryfikowanych czynników, które wpłynęły na terminy rozstrzygnięcia sprawy. Poinformował, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę wpłynęła znaczna ilość spraw (około 4457) w trybie art. 8a ustawy

o zaopatrzeniu emerytalnym. Stwierdził, że nie unikał celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zbierał materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jest ona zasadna. W pierwszej kolejności stwierdził, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w zakresie wniosku o wyłączenie na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Wskazał, że przed wniesieniem skargi B. T. wystąpił do Ministra z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (będącego w istocie ponagleniem) w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej "k.p.a."), co czyni skargę dopuszczalną również w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a.

Sąd ten przytoczył art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a., a także art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy. Nadto, Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 12 k.p.a. i przepisy art. 35-38 tej ustawy. Wskazał, że chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to rozpatrzenie wniosku skarżącego z 17 maja 2017 r. nie zostało zakończone do daty złożenia skargi na przewlekłość postępowania, tj. 8 czerwca 2018 r., ani też do 30 listopada 2018 r., tj. daty jej rozpoznania. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie budzi zatem wątpliwości. Do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd upłynęło ponad 18 miesięcy, a wniosek nadal nie został rozpoznany.

W ocenie tego Sądu, analizując przebieg postępowania, nie można przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. Wprawdzie organ kilkakrotnie pismami z 5 czerwca 2017 r., 7 sierpnia 2017 r., 24 listopada 2017 r. i 13 czerwca 2018 r. kierował do skarżącego informacje o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, ale żadnego z nich nie dotrzymał. Organ nie monitorował właściwie przebiegu postępowania, na co wskazuje fakt, że na brak odpowiedzi ze strony Komendanta Głównego Policji na wezwanie z 7 sierpnia 2017 r. zareagował dopiero 13 czerwca 2018 r., wysyłając monit w tej sprawie. Przy czym Prezes IPN i Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego odpowiedzieli na wezwanie organu z 7 sierpnia 2017 r. odpowiednio już 21 października 2017 r. i 5 stycznia 2018 r.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

Zdaniem tego Sądu bezspornym w sprawie jest, że organ pozostawał w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku B. T., a ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednak z tego powodu nie można usprawiedliwić kilkumiesięcznych opóźnień w podejmowaniu czynności zmierzających do zebrania całego materiału dowodowego.

W ocenie tego Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego o wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i brak zintensyfikowanych działań ze strony organu zmierzających do jak najszybszego zebrania w sprawie pełnej dokumentacji i zakończenia postępowania powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Przewlekłość ta trwa nadal, bowiem do dnia wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji organ nie rozpoznał wniosku z 17 maja 2017 r. i nie zakończył postępowania wydaniem decyzji. Konieczne zatem było zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku.

Sąd ten orzekł o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł uznając, że stanowi ona odpowiednią rekompensatę za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy skarżącego w rozsądnym terminie zważywszy, że przewlekłe prowadzenie przedmiotowej sprawy w sposób rażący naruszyło zasadę pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, w pkt 2 orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., zaś w pkt 3 - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W sprawie kosztów orzekł w pkt 4 na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji reprezentowany przed radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Minister podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z 17 maja 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno–Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby

i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego, konieczne było wystąpienie do IPN - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto, niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z 17 maja 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego (31 maja 2017 r.) oraz przed uzyskaniem wiedzy o dacie zwolnienia ze służby, o wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN (31 lipca 2017 r.). Ponadto, informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał 27 października 2017 r., a informację o przebiegu służby z Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego 8 stycznia 2018 r. (pismo zawierające informację o dalszym prowadzeniu kwerendy archiwalnej w przedmiotowej sprawie, co skutecznie uniemożliwiało wydanie decyzji) oraz 13 września 2018 r. (dokumenty, które wpłynęły do organu po dniu wniesienia skargi na przewlekłość postępowania);

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumy pieniężnej w wysokości 1 000 zł, w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podał, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu wskazał m.in., że [...] grudnia 2018 r. organ wydał decyzję w stosunku do skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z 8 lipca 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842) skierował sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe, o czym zawiadomił strony postępowania i pouczył o prawie złożenia w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zarządzenia pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Strony nie złożyły w zakreślonym terminie pisma procesowego zawierającego dodatkowe argumenty na poparcie swojego stanowiska w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Natomiast treść art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do jednoczesnej oceny, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Należy przypomnieć, że w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje, co do zasady, tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie to trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie prawniczym dotyczącym omawianej regulacji pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (zob.: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011).

W wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość Sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób prawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to bez względu na to czy sprawa została zakończona wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, czy nie. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa, to zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zastosowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na wstępie zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, a więc także w zakresie pkt 1, w którym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązano Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego z 17 maja 2017 r. w określonym terminie oraz w zakresie pkt 4, w którym zawarto rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. W skardze kasacyjnej podniesiono natomiast jedynie zarzuty dotyczące pkt 3 i pkt 4 zaskarżonego wyroku.

W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. podjęto próbę podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyjaśnić należy, iż skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu, w sytuacji, gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia w kwestii przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisy k.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo przyjął, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji na gruncie powołanego w uzasadnieniu wyroku przepisu art. 35 k.p.a. ocenił przewlekłość w prowadzeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania, jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14,12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018r. , sygn. akt I OSK 1649/17; wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA").

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14, CBOSA).

Niezasadny okazał się również drugi zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ naruszenia tych przepisów upatruje w przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 p.p.s.a. do art. 154 § 6 p.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. można przyznać sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca w zakresie orzeczenia o wysokości sumy pieniężnej wprowadził zatem pewną swobodę, określając jedynie jej górną granicę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji – któremu w niniejszej sprawie nie zarzucono skutecznie błędnej oceny przewlekłości prowadzonego postępowania – znajdując podstawy do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej ustalił jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach (1000 zł), zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. jest niezasadny.

Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w określonej wysokości może być kwestionowane w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (przepis ten został wskazany w powiązaniu z art. 149 § 2 i art. 154 § 7 w zw. z § 6 p.p.s.a.), z którego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nietrafny. Autor skargi kasacyjnej w ramach tego zarzutu wskazał na fakultatywność przyznania skarżącemu sumy pieniężnej oraz konieczność jej uzasadnienia. Niewątpliwie indywidualizowanie wysokości przyznanej sumy pieniężnej jest konieczne. Argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nawiązująca do dokonanych w sprawie ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania przyznanej sumy pieniężnej, której wysokość znalazła w ustalonym – i niezakwestionowanym skutecznie toku postępowania – usprawiedliwienie, a podstawa jej przyznania wynikała z oceny przewlekłości postępowania jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa. Przyznanie od organu sumy pieniężnej ma rekompensować stronie nieuzasadnione oczekiwanie na zakończenie postępowania, a więc ma charakter quasi odszkodowawczy.

W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego z 17 maja 2017 r. wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 18 maja 2017 r. W piśmie z 5 czerwca 2017 r. Minister poinformował skarżącego o terminach załatwienia sprawy, podając w pismach: z 5 czerwca 2017 r. - termin 6 października 2017 r.; z 7 sierpnia 2017 r. – termin 24 listopada 2017 r.; z 24 listopada 2017 r. – termin 8 czerwca 2018 r.; z 13 czerwca 2018 r. – termin 25 listopada 2018 r. Pismem z 8 czerwca 2018 r. B. T. złożył do sądu za pośrednictwem organu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w niniejszej sprawie, a skarga ta wpłynęła do organu 19 czerwca 2018 r. W odpowiedzi na skargę Minister podał, że z charakteru i z okoliczności sprawy wynika, że organ był zmuszony podejmować wiele czynności procesowych w celu "wszechstronnego" i "wnikliwego" zbadania sprawy. Następnie w dniu 30 listopada 2018 r. Sąd pierwszej instancji wydał w niniejszej sprawie wyrok zobowiązujący organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 17 maja 2017 r. w określonym terminie. Minister rozpatrzył wniosek skarżącego decyzją z [...] grudnia 2018 r.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że niewątpliwie czas i okoliczności prowadzenia postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z 17 maja 2017 r., które zostało zakończone po wyroku Sądu pierwszej instancji decyzją z [...] grudnia 2018 r., odstępy w czasie pomiędzy złożeniem wniosku przez skarżącego a podjęciem czynności przez organ oraz brak należytego monitorowania terminowości przekazania dokumentów do instytucji, do których organ się zwracał, uzasadniały przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw w związku z czym na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił (pkt 1).

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz.1800 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).