Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1983/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 1 pkt. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. M. D. Spółka jawna z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu utrudniania przeprowadzenia kontroli sanitarnej skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Sanitarny decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 1 pkt 7 oraz art. 104 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r., Nr 136, poz. 914, z późn. zm.), po rozpoznaiu odwołania A. D., współwłaściciela firmy pn. "M. M., D. Sp. j." [...] C., M. [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] wymierzającą karę pieniężną w wysokości 10 000 zł, w związku z utrudnianiem lub uniemożliwieniem przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności w dniach 30 grudnia 2011 r. i 13 stycznia 2012 r. w ww. zakładzie.

Wydając powyższą decyzję organ ustalił następujący stan faktyczny i prawny.

W dniu 12 grudnia 2011 r. w kancelarii Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w M. złożona została skarga dot. mycia przed młynem na placu manewrowym samochodów dostawczych i prywatnych. Na dowód powstałego zagrożenia, J. W. załączyła do skargi na nośniku CD dokumentację fotograficzną na której uwidoczniono zastoiny dużej ilości wody, ścieków, jak również czynności mycia różnych środków transportu za pomocą urządzenia wysokociśnieniowego typu kartcher.

W związku z powyższym, w dniu 30 grudnia 2011 r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. zamierzali przeprowadzić interwencyjną kontrolę sanitarną w "M. M., D. Sp. j." [...] C., M. [...] w celu sprawdzenia zasadności skargi.

Jednak w tym dniu pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w M. nie zostali wpuszczeni na teren zakładu, zlokalizowanego w M. [...],[...] C.. Do bramy podeszła pracownica młyna Z. S. - przedstawiciel handlowy, która stwierdziła, że nie jest upoważniona przez właścicieli zakładu do udzielania informacji, jak również do reprezentowania zakładu podczas kontroli i w związku z tym nie wpuściła kontrolujących na teren zakładu. Z. S. oświadczyła również, że w dniu 30 grudnia 2011 r. właściciele zakładu są nieobecni i nie może nawiązać z nimi kontaktu telefonicznego, ponadto zakomunikowała, iż w tym dniu zakład nie prowadzi działalności tj. przemiału zbóż, a pracownicy przebywają na urlopach. W zaistniałej sytuacji przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. pouczyli ją o konsekwencjach karnych wynikających z uniemożliwienia przeprowadzenia czynności kontrolnych. Pod koniec rozmowy kontrolujący zauważyli, jak z bazy transportowej - serwisu wychodzi czterech mężczyzn, którzy skierowali się do zakładu głównego - młyna. Z uwagi na nie wpuszczenie upoważnionych przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. na teren zakładu interwencyjna kontrola sanitarna nie została przeprowadzona.

W dniu 13 stycznia 2012 r. ponownie organ podjął czynności kontrolne. Po raz drugi upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. nie zostali wpuszczeni na teren młyna M.. Na powyższą okoliczność kontrolujący sporządzili notatkę służbową. Z adnotacji tej wynika, że w chwili, gdy samochód służbowy inspekcji sanitarnej podjechał pod bramę zakładu, która była do połowy otwarta, została ona natychmiast zamknięta. Do bramy podszedł dozorca, C. G., któremu, zgodnie z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej przedstawiono cel wizyty, jak również okazano do wglądu legitymacje służbowe. Z adnotacji tej wynika ponadto, że dozorca po konsultacji telefonicznej z jednym z współwłaścicieli zakładu oświadczył, iż nie pozwolono nikogo wpuszczać na teren młyna. Pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w M. pouczyli o konsekwencjach karnych wynikających z uniemożliwienia przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz zobligowali go do przekazania niniejszej informacji współwłaścicielom. Podczas trwania rozmowy, widać było jak drugą bramą towarową wjeżdża samochód firmowy oznakowany logiem "M. M.".

W związku z uniemożliwieniem przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności zakładzie pn "M. M., D." Sp. j., [...] C., M. [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. pismem z dnia 27 stycznia

2012 r. znak: [...] zwrócił się do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o wymierzenie kary pieniężnej na "M. M., D." Sp. j., [...] C., M. [...].

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...], zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, przewidzianej w art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz wezwał stronę do stawienia się w dniu

2 marca 2012 r. w siedzibie Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej

w R., w celu przedłożenia aktualnego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego oraz złożenia wyjaśnień i ewentualnych dowodów w sprawie. Poinformował także, że ww. dowody można złożyć również za pośrednictwem Poczty Polskiej z zachowaniem wskazanego terminu oraz, że w tym samym terminie strona może zapoznać się z całością akt sprawy i wypowiedzieć się, co do zgromadzonego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na powyższe do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w dniu 5 marca 2012 r. wpłynęły pisemne wyjaśnienia strony w których podnosi, iż cyt. "firma M. M." Sp. j. pracuje tylko w porze nocnej w godzinach od 19.00 do 6.00. Takie godziny pracy podyktowane są względami ekonomicznymi, ponieważ w tych godzinach zakład ma energię elektryczną o połowę tańszą niż w godzinach dziennych i dlatego też w godzinach od 6.00 do 19.00 na terenie firmy nie ma pełnej obsady pracowników, jak również rzadko bywają przedstawiciele firmy. W tym czasie na terenie obiektu znajduje się dozorca, ktoś z robotników i osoba dyżurująca w biurze. W związku z notorycznymi przypadkami kradzieży przetworów zbożowo - mącznych przez pracowników będących na pierwszej zmianie, a następnie ich sprzedaży postronnym osobom i nie ewidencjonowaniu tej sprzedaży do kasy firmy, tylko przywłaszczeniu pieniędzy sobie, właściciele firmy zobowiązali dozorców do nie wpuszczania nikogo na teren firmy podczas nieobecności właścicieli". A. D. podnosi w piśmie także, że cyt. "chcemy też ustosunkować się do wnoszących skargę na naszą firmę, że przed M. na placu manewrowym myte są samochody, jest to kłamstwem, ponieważ samochody myte są na działce, na której znajduje się warsztat naprawy samochodów pod numerem [...], a działka ta oddalona jest od młyna 100-110 mb i ma numer [...], A ponadto działki te przedziela biegnąca droga krajowa o numerze [...] M. - T. W dniu 30 grudnia

2011 r. wszyscy pracownicy (dzień przed sylwestrem) byli na urlopach, jedynie na dyżurze była pracownica Z. S., na terenie firmy nie było również właścicieli. Na warsztacie pracowali tylko mechanicy naprawiający samochody, a do zakładu głównego kierowali się celem odbicia czytników, które rejestrują ich czas pracy. W dniu 13 stycznia 2012 r. na terenie firmy również nie było właścicieli, młyn nie pracował, a dozorca C. G., który złożył pisemne oświadczenie, że powiedział kontrolującym iż właścicieli firmy nie ma na terenie obiektu i w tej sytuacji nie może nikogo na teren firmy wpuszczać. Chcemy podkreślić, iż nigdy nie unikaliśmy celowo kontroli jak również nie utrudnialiśmy jej przeprowadzenia, gdy była takowa. Również i w tej sytuacji nie unikaliśmy kontroli i w każdej chwili jesteśmy do dyspozycji kontrolujących, gdy tylko jesteśmy obecni w firmie. Gdybyśmy zostali powiadomieni telefonicznie o mającej odbyć się kontroli z całą pewnością ktoś z właścicieli przyjechałby na teren zakładu, aby udostępnić kontrolującym obiekt do kontroli. Prosimy też i o zrozumienie nas i naszego zakazu wpuszczania osób obcych na teren firmy podczas naszej nieobecności, ponieważ jesteśmy zmuszeni w ten sposób do wyeliminowania szerzących się kradzieży przez pracowników młyna".

Dla zapewnienia stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny pismem z dnia 2 marca 2012 r. ponownie wezwał stronę na dzień 26 marca 2012 r. do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, wskazując jednocześnie, że stawiennictwo ma charakter formalny i nie jest obowiązkowe.

Organ wskazał, że strona skorzystała z przysługującego jej prawa i wypowiedziała się w przedmiotowej sprawie poprzez stawiennictwo w siedzibie Wojewódzkiej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w R. w dniu [...] marca

2012 r., składając następujące wyjaśnienia cyt:.

• "M. M., D." Sp. j., [...] C., M. [...] funkcjonuje od 100 lat, z tym, że pod nazwą "M. M., D." Sp. j., od maja 2008 r.; zakład prowadzi przemiał zboża, a ramach spółki jawnej funkcjonuje również piekarnia zlokalizowana w B. [...],[...] B. oraz świadczenie usług transportowych;

• spółka łącznie zatrudnia 70 pracowników, w młynie zatrudnionych jest 5 osób;

• posiadamy stronę internetową o adresie http://www.mlynmalinie.pl, na której zamieściliśmy zdjęcia zarówno młyna jak i warsztatu wykorzystywanego do własnych potrzeb, mianowicie obsługę ok. 20 samochodów ciężarowych. Jednoznacznie z nich wynika, że młyn znajduje się po przeciwnej stronie owych warsztatów, które to budynki oddziela droga krajowa M. - T. Jest to odległość od. 150 m od tych zabudowań. Nie ma więc możliwości by ścieki, czy pozostałości środków czystościowych używanych do mycia samochodów spływały do młyna;

• W dniu 30 grudnia 2011 r. wszyscy pracownicy młyna byli na urlopach, z wyłączeniem pracowników warsztatu. Właściciele byli nieobecni, w tym dniu na terenie zakładu była obecna Z. S., która wyszła do kontrolujących i powiadomiła, że właścicieli nie ma w obiekcie i nie jest upoważniona by podejmować kontrolujących;

• w dniu 13 stycznia 2012 r. również właścicieli nie było na terenie młyna, kontrolujący rozmawiali z dozorcą zakładu C. G.. Dozorca po kontakcie telefonicznym z A. D. oświadczył kontrolującym, iż właściciel jest w drodze i w chwili obecnej nie ma możliwości stawić się w firmie, gdyż był pod W.;

• oświadczamy, iż młyn funkcjonuje w godzinach nocnych tj. od 19-6. Podyktowane jest to względami ekonomicznymi, ponieważ w tym czasie mamy o połowę tańszą energie elektryczną;

• na terenie młyna nie ma tablicy z informacją o godzinach pracy młyna;

• nie było naszym zamiarem unikanie kontroli, zakład funkcjonuje już od wielu lat i nigdy nie było sytuacji utrudnienia kontroli;

• na obecną chwilę nie jestem w stanie oszacować obrotu spółki odnośnie młyna. Strata spółki wniosła ok. 1,5 min zł za 2011 r. Zobowiązuję się przedłożyć dokumentację księgową za pośrednictwem Poczty Polskiej odnośnie sytuacji finansowej firm do dnia 20 marca 2012 r."

Pismem z dnia 7 marca 2012 r. znak: [...][...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił się z prośbą do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. o pilne przeprowadzenie kontroli sanitarnej w "M. M., D." Sp. j., [...] C., M. [...] w godzinach jego pracy tj. od 19.00 do 6.00, oraz o poinformowanie o podjętych działaniach kontrolnych do dnia 16.03.2012 r.

W związku z powyższym, w dniu 12 marca 2012 r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. (z Sekcji Higieny Żywności, Żywienia i Przedmiotów Użytku, Sekcji Higieny Pracy i Sekcji Higieny Komunalnej) przeprowadzili interwencyjną kontrolę sanitarną w przedmiotowym zakładzie w godzinach 20.00-21.00. W trakcie kontroli ustalono, że właściciele są nieobecni w zakładzie. Podczas rozmowy telefonicznej z A. D., pracownik Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w M. uzyskał zgodę na oględziny zakładu i jego otoczenia, jednakże właściciel nie upoważnił personalnie żadnego pracownika do reprezentowania zakładu podczas kontroli oraz do podpisania protokołu. Jak wynika z protokołu kontroli sanitarnej Nr [...] dopiero po ok. 30 minutach oczekiwania przed bramą, upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. zostali wpuszczeni i dokonali czynności kontrolnych w obecności dozorcy S. T., który nie podpisał protokołu kontroli w miejscu wskazanym dla świadka.

Ponadto podczas kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości:

– w wiatrołapie przed halą produkcyjną stwierdzono popielnice z dużą ilości niedopałków;

– w szatni dla pracowników porozrzucane zbędne przedmioty, pomieszczenie brudno utrzymane;

– w magazynie mąki stwierdzono dużą ilość worków z mąką, składowanych bezpośrednio na podłodze, obok niewykorzystanych, pustych podestów;

– w pomieszczeniu produkcyjnym, na parterze porozrzucane zbędne przedmioty;

– w hali produkcyjnej na I piętrze budynku, liczne ubytki w podłodze, poodbijane deski;

– w pomieszczeniu produkcyjnym usytuowanym w piwnicy, porozrzucane zbędne przedmioty tj. worki, kable;

– w łazience dla pracowników brak zapewnienia środków do higienicznego mycia i osuszania rąk, pomieszczenie brudno utrzymane, porozrzucane zbędne przedmioty (butelki, wiadro, worki), na ścianie zawieszona apteczka pierwszej pomocy całkowicie pusta.

W załączeniu przedstawiono dokumentację fotograficzną potwierdzającą ww. nieprawidłowości w zakresie stanu sanitarno - higienicznego kontrolowanego zakładu. Podczas czynności kontrolnych w części produkcyjnej zakładu było dwóch pracowników i dozorca. Żadna z osób pracujących w zakładzie nie udzieliła jakichkolwiek informacji, jak również w związku z nieobecnością współwłaścicieli młyna nie okazano żadnych dokumentów firmy. W dniu kontroli nie dokonano oględzin części zakładu znajdującego się po drugiej stronie ulicy, gdzie mieści się baza transportowa i serwis samochodowy, gdyż w godzinach przeprowadzania kontroli sanitarnej serwis był nieczynny. Na drzwiach szatni dla pracowników umieszczono informację o godzinach przerwy śniadaniowej dla pracowników tj. od 10.00 do 10.30, co sprzeczne jest z godzinami pracy zakładu, deklarowanymi przez właściciela obiektu. Dozorca S. T. został zobowiązany do przekazania informacji A. D. o konieczności jego stawienia się w siedzibie Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w M. celem zapoznania się z dokumentacją oraz możliwością wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie. Wobec faktu nieobecności przedsiębiorcy A. D. w dniu kontroli, nie wystawiono grzywny w drodze mandatu karnego, jednakże pismem z dnia 13 marca 2012 r. znak: [...], zgodnie z art. 50 § 1 K.p.a. wezwano stronę do stawiennictwa w siedzibie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. w dniu 19.03.2012 r.

W wyznaczonym terminie A. D. oraz S. D. stawili się w Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w M. celem omówienia wyników kontroli sanitarnej z dnia 12 marca 2012 r. Podczas spotkania sporządzono adnotację, w której zamieszczona została informacja o podpisaniu przedmiotowego protokołu z kontroli oraz przyjęcia mandatu karnego przez S. D. w wysokości 500 zł.

Pismem z dnia 14 marca 2012 r. znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M., powiadomił [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o wynikach kontroli przeprowadzonej w dniu 12 marca 2012 r.

W dniu [...] kwietnia 2012 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wydał decyzję znak: [...] wymierzającą karę pieniężną w wysokości 10 000 zł, w związku z utrudnianiem lub uniemożliwieniem przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności w dniach 30 grudnia 2011 r. i 13 stycznia 2012 r. w "M. M., D." Sp. j., [...] C., M. [...].

Od powyższej decyzji spółka jawna M. M. D. złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie oraz o umorzenie postepowanoa w pierwszej instancji. W odowłaniu podniesiono, że z uwagi na treśc art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, z którego wynika, że inspektorzy winni wczesniej powiadomić o zamiarze wszczęcia kontroli, a sama kontrola powinna odbyc się nie wcześniej niż po upływie 7 dni, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Ponadto powoływane Rozporządzenie Parlamentu i Rady Wspólnot Europejskich nie stanowi bezpośredniej podstawy kontroli oraz rozporzadzenie w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i zywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia i dobrostanu zwierząt, nie może stanowić podstawy kontrli mąki przeznaczonej do obrotu gospodarczego. Wnioskodawca wskazał również, że w skład spólki nie prowadzi sprzedaży mąki dla konsumentów, a jedynie na rzecz innych podmiotów gospodarczych.

Ponadto skarżaca zauważa, że wbrew twierdzeniom organu I instancji, niemożnośc przeprowadzenia inspekcji nie wynikała z uporczywego i celowego działania skarżacej, a jej zamiarem nie było z pewnością utrudnienie czy też uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli. Działanie to podyktowane było dbałością o zabezpieczenie interesu prawadzonej działalności przez spółkę.

Głowny Inspektor sanitarny decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. po rozpatrzeniu odwołania spółki jawnej M. M. D. utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2012 .w przedmiocie wymierzenia kary pieniężną w wysokości 10 000 zł, w związku z utrudnianiem lub uniemożliwieniem przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności w dniach 30 grudnia 2011 r. i 13 stycznia 2012 r.

Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, że bezzasadny jest argument strony, jakoby przedstawiciele organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej byli zobowiązani zawiadomić go wcześniej o zamiarze wszczęcia kontroli.

Organ podkreślił, że ze względu na potrzebę zapewnienia ochrony zdrowia i życia konsumentów żywności, Państwowa Inspekcja Sanitarna jako służba urzędowej kontroli żywności korzysta z szerokich kompetencji kontrolnych, wynikających z prawa krajowego oraz prawa Unii Europejskiej. W szczególności, jak wynika z art. 76 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, organom urzędowej kontroli żywności w związku z przeprowadzaniem urzędowych kontroli, przysługuje m.in. prawo wstępu do pomieszczeń zakładu o każdej porze oraz podejmowania innych czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, zgodnie z zakresem uprawnień w ramach urzędowych kontroli żywności. Z kolei art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie urzędowych kontroli przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, stanowi że kontrole urzędowe pasz i żywności obejmują wszelkie czynności niezbędne do zapewnienia realizacji celów tego rozporządzenia. Kompetencjom kontrolnym organów urzędowej kontroli żywności odpowiadają obowiązki podmiotów kontrolowanych, które powinny umożliwić przeprowadzenie kontroli w zakresie niezbędnym do realizacji jej celu, w tym we wszystkich pomieszczeniach, które mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności na rynku spożywczym.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 ww. rozporządzenia (WE) nr 882/2004: "Kontrole urzędowe przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem takich przypadków jak audyt, w których jest konieczne uprzednie zawiadomienie podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe. Kontrole urzędowe mogą być również przeprowadzane ad hoc." Przepis ten gwarantuje, zgodnie z zasadami pierwszeństwa i bezpośredniego stosowania prawa Unii Europejskiej, że do urzędowych kontroli żywności nie ma zastosowania obowiązek uprzedzenia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, przewidziany co do zasady w prawie krajowym. Należy zresztą zauważyć, że zgodnie z wyraźną dyspozycją art. 79 ust. 2 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej: "Zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku, gdy kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego". Przepis art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 jest właśnie jednym z takich bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego, wyłączających obowiązek uprzedzania o kontroli.

Organ odwoławczy odnosząc się do ww. zarzutu strony, iż kontrola była niezapowiedziana wyjaśnił, że wskazany powyżej przepis rozporządzenia nr 882/2004 wyraźnie nakazuje przeprowadzanie kontroli niezapowiedzianych. Fakt braku uprzedzenia o kontroli nie może być zarzutem, ale przeciwnie, brak zapowiedzi kontroli jest prawidłowy i zgodny z tym, czego wymaga prawo Unii Europejskiej.

Po drugie, bezzasadny zdaniem organu, jest argument strony, jakoby rozporządzenie (WE) nr 882/2004 nie miało zastosowania do zakładu prowadzonego przez stronę, tj. do młyna dokonującego sprzedaży mąki na rzecz innych podmiotów gospodarczych (tzn. nie na rzecz konsumentów). Główny Inspektor Sanitarny wyjaśnia, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, ustanawiające Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury ws. bezpieczeństwa żywnościowego (DZ. Urz. UE - Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6 , str. 463 ze zm.) "przedsiębiorstwo spożywcze" oznacza przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non- profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności. Przedsiębiorstwa spożywcze podlegają urzędowym kontrolom żywności na każdym etapie, nie zaś wyłącznie na etapie obrotu detalicznego.

Ponadto w świetle art. 2 ww. rozporządzenia żywność (środek spożywczy) oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Mąka jest niewątpliwie środkiem spożywczym, nawet jeśli sprzedawana jest innym podmiotom gospodarczym, a nie bezpośrednio konsumentowi finalnemu. Zakład prowadzony przez stronę jest więc niewątpliwie zakładem spożywczym, uczestniczącym w produkcji, przetwarzaniu i dystrybucji żywności, i jako taki niewątpliwie podlega urzędowym kontrolom żywności na zasadach określonych w rozporządzeniu (WE) nr 882/2004.

Ponadto organ stwierdził, że bezzasadny jest argument strony powołujący się na fakt prowadzenia działalności zakładu wyłącznie w porze nocnej. Nawet jeżeli zakład prowadzi bowiem przemiał mąki wyłącznie w porze nocnej, z akt sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że zakład jest czynny również z ciągu dnia. Potwierdzeniem tego jest fakt - niekwestionowany przez stronę - że nieudane próby przeprowadzenia urzędowych kontroli w dniach 30 grudnia 2011 r. i 13 stycznia 2012 r. zostały poprzedzone rozmowami z pracownikami zakładu, którzy byli obecni w zakładzie, lecz odmówili dopuszczenia kontroli ze względu na brak stosownego upoważnienia od właścicieli zakładu. Jak stwierdzono w odwołaniu, pracownicy spółki "nie posiadali niezbędnych informacji ani nie byli upoważnieni do ich przekazywania". Z dalszych informacji zawartych w odwołaniu zdaje się wynikać, że właściciele zakładu nie mają wystarczającego zaufania do pracowników, w stopniu umożliwiającym udzielenie tym pracownikom niezbędnych upoważnień. W tym kontekście Główny Inspektor Sanitarny zauważa, że (pomijając fakt, że urzędowe kontrole żywności nie wiążą się z koniecznością udostępnienia tajemnic handlowych przedsiębiorstwa, o jakich wspomina się w odwołaniu), zgodnie z art. 80 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej kontrolowany jest obowiązany do pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli w czasie jego nieobecności. Przedsiębiorca nie może uchylić się od tego obowiązku powołując się na brak wystarczającego zaufania do pracowników, którym mógłby takiego upoważnienia udzielić. Ponadto art. 80 ust. 5 ww. ustawy stanowi, iż w razie nieobecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej albo niewykonania przez kontrolowanego obowiązku, o którym mowa w ust. 3, czynności kontrolne mogą być wykonywane w obecności innego pracownika kontrolowanego, który może być uznany na osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę.

Upoważnienie to winno obejmować reprezentowanie prowadzącego zakład w trakcie kontroli. Za prawidłowe spełnienie tego obowiązku właściciel ponosi odpowiedzialność. Ponosi on również odpowiedzialność za wszelkie konsekwencje, jakie wynikają z tego zaniedbania.

W związku z powyższym nie zasługują na uwzględnienie argumenty strony, powołujące się na nieobecność kadry zarządzającej zakładem.

W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego, interwencyjne kontrole sanitarne w przedsiębiorstwie pn. M. M., D.' Sp. j. W C., nie odbyły się z przyczyn leżących wyłącznie po stronie współwłaścicieli.

Organ odwoławczy uznał, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej była prawidłowa i znajdowała podstawę w przepisie art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, że wysokość kary wymierzonej przez organ pierwszej instancji jest niska, jak na wagę popełnionego naruszenia. Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, utrudnienie lub uniemożliwienie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności jest poważnym uchybieniem przedsiębiorcy. Przy tego rodzaju naruszeniu, kara pieniężna może być wymierzona do wysokości trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Tymczasem organ pierwszej instancji wymierzył karę w wysokości 10 000 zł. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego stopień szkodliwości i zawinienia popełnionego naruszenia jest znaczny, bowiem dwukrotnie uniemożliwiono przeprowadzenie kontroli sanitarnych, a kontrola przeprowadzona w dniu 12.03.2012 r. ujawniła liczne nieprawidłowości w zakresie warunków higieniczno - sanitarnych w zakładzie.

Zgodnie z oświadczeniem A. D. "M. M., D." Sp. j., [...] C., M. [...], funkcjonuje od 100 lat, z tym, że pod nazwą obecną od 2008 r. W ramach spółki funkcjonuje również piekarnia zlokalizowana w B. [...],[...] B. oraz świadczenie usług transportowych. Z informacji uzyskanych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wynika, że Spółka łącznie zatrudnia 70 pracowników, a w samym młynie 5 osób. A. D. przedłożył tzw. rachunek zysków i strat przedsiębiorstwa na dzień 31.12.2011 r. z którego jednoznacznie wynika, iż wysokość przychodów netto za sprzedaży wynosi 7 874 178,48 zł, natomiast strata wynosi 1 238 040,79 zł. Rozmiar działalności strony na rynku spożywczym jest więc znaczny.

Dlatego, też ustalając wysokość kary, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, uwzględnił wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, takie jak: stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia oraz dotychczasową działalność podmiotu na rynku spożywczym. Mając na uwadze przede wszystkim bezpieczeństwo konsumentów, w ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego wysokość nałożonej kary świadczy, że organ zastosował prawidłowo zasadę miarkowania kary. Wymierzenie kary w niższej kwocie nie zapewniłoby realizacji celów takiej kary, w tym zwłaszcza celów zapobiegawczych.

Główny Inspektor Sanitarny podkreślił ponadto, że kara pieniężna za naruszenie wymagań prawa żywnościowego powinna być skuteczna, proporcjonalna i odstraszająca, co znajduje odzwierciedlenie w art. 17 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności,który stanowi, że cyt. "Państwa Członkowskie ustanawiają również zasady dotyczące środków i kar mających zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego i paszowego. Ustanowione środki i kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające."

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2012 r. wniosła spólka jawna M. M. D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją pprzedzajacej oraz o wstrzymanie wykonalności obud decyzji. Zaksarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procedury:

- art. 79 ust. 1, 4 i 6 ustawy o swobodzie działaności gospodarczej poprzez ich niezastosowanie i pominięcie procedury wskazanej w tych przepisach przed dokonaniem kontrolu u skarżacej;

- art. 79 ust. 2 pkt 1 ustawy o swobodzie działalnosci gospodarczej poprzez jego błedne zastosowanie i podanie tego przepisu jako podstawy prawnej wyłączającej obowiązek organu kontrolującego pisemnego powiadomienia o zamiarze wszczęcia postępowania kontrolnego;

- art. 103 ust. 7 w zw. z art. 104 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez błedne przyjęcie, że zachodzą podstawy do ukarania skarżacej w drodze nałożenia na nią kary administracyjnej;

- art. 7, 8 kpa w zw. z art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie kompleksowego wyjaśnienia motywów swojego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustalenia dokonane przez organ są prawidłowe i podzielane przez Sąd. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż w dniach 30 grudnia 2011 r. oraz 13 stycznia 2012 r. "M. M. D." Spółka Jawna w sposób bezpodstawny odmówiła wpuszczenia przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. na teren zakładu uniemożliwiając w ten sposób przeprowadzenie kontroli sanitarnej. Sporządzone na tę okoliczność notatki służbowe potwierdzają w sposób jasny i wyraźny, iż we wskazanych terminach na terenie zakładu pracy byli obecni pracownicy. Twierdzenie właścicieli młyna o tym, że w ciągu dnia zakład nie pracuje, nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym (przeczy temu obecność pracowników w datach próby przeprowadzenia kontroli, półotwarta brama prowadząca na teren zakładu, wywieszki na terenie zakładu o przerwie śniadaniowej wyznaczonej w godzinach porannych). Potwierdzają to wypowiedzi pracowników Z. S. i C. G. złożone przedstawicielom Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. w datach próby przeprowadzenia kontroli. Wymienieni pracownicy powoływali się wówczas na brak zgody właścicieli młyna na dokonanie tych czynności, a nie na istnienie innych przeszkód uniemożliwiających tę czynność. Nie zmienia tego faktu okoliczność, iż C. G. w póżniejszym pisemnym oświadczeniu z dnia 13 stycznia 2012r. zaprzeczył aby wcześniej wypowiadał się o braku zgody właścicieli na czynności kontrolne. Takie oświadczenie musi być ostrożnie oceniane zważywszy na pracowniczą zależność od pracodawcy oraz na fakt składania tego oświadczenia na żądanie pracodawcy. Tę ostatnią okoliczność dowodzi fakt, iż oświadczenie to zostało przedłożone organowi przez Spółkę. Ponadto okoliczność zakazu wpuszczania kogokolwiek na teren zakładu potwierdził jeden ze wspólników w piśmie z dnia 25 lutego 2012r. W tych warunkach Sąd uznał, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, a wszelkie twierdzenia Spółki o tym, że młyn nie pracuje w ciągu dnia należało uznać za podnoszone na użytek tej sprawy.

Skarżąca Spółka jest podmiotem gospodarczym działającym na rynku spożywczym. Produkuje żywność mieląc ziarna na mąkę. Potwierdza to wpis dotyczący przedmiotu jej działalności dokonany w Krajowym Rejestrze Przedsiębiorców - KRS nr [...].

Zatem jako podmiot działający na tym rynku podlega urzędowym kontrolom żywności i bez znaczenia dla sprawy jest to kto jest bezpośrednim odbiorcą tej żywności. Słusznie organ uznał, że przedsiębiorstwa spożywcze podlegają urzędowym kontrolom żywności na każdym etapie, nie tylko na etapie obrotu detalicznego. Wynika to z definicji przedsiębiorstwa spożywczego i żywności ( środka spożywczego ) określonej w art. 3 pkt. 2 i art. 2 rozporządzeniem (WE) nr. 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, ustanawiającego Europejski Urząd d/s Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L nr 31 str. 1 z 1 lutego 2002 r.).

Co do zasady kontrole takie przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia (istnieją pewne wyjątki nie obejmujące przypadku wynikającego z niniejszej sprawy), a ich podstawę prawną stanowi bezpośrednio stosowany przepis art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie urzędowych kontroli przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. WE L nr. 191 str. 1 z dnia 20.04.2004 r.). Zakres tych kontroli jest bardzo szeroki. Wynika z faktu ochrony zdrowia i życia konsumentów żywności. Kontrole urzędowe pasz i żywności obejmują wszelkie niezbędne czynności do zapewnienia realizacji takich celów. Wskazuje na to przepis art. 10 ust. 2 w/w rozporządzenia ( WE ) nr 882/2004 r. oraz przepis art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 25.08.2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. nr 136 poz. 914) udzielający organom urzędowej kontroli żywności prawa wstępu do pomieszczeń zakładu o każdej porze i podejmowania czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Kontrole te mogą być też ad hoc.

Uprawnieniom organów urzędowej kontroli żywności odpowiadają obowiązki przedsiębiorstwa spożywczego, do jakiego zalicza się młyn. Ogólne zasady kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, zawarte w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej , przepisach art. 77-84 d (Dz. U. z 2010 r. nr 220 poz. 1447 ze zm.) zostały ograniczone w odniesieniu do przedsiębiorstw spożywczych. Pierwszeństwo mają tu przepisy prawa unijnego. Potwierdza to również art. 77 § 1 w/w ustawy o swobodnej działalności gospodarczej , przez co nie działa tu zasada z art. 79 tej ustawy o zawiadomieniu przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli.

Przedsiębiorca jest zobowiązany do wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli, w szczególności w czasie jego nieobecności (art. 80 ust. 3), a w przypadku nie wykonania tego obowiązku i braku osoby upoważnionej, czynności kontrolne mogą być przeprowadzone w obecności innego pracownika kontrolowanego zakładu lub np. przywołanego na świadka funkcjonariusza publicznego (art. 80 ust. 5 w/w ustawy). Oznacza to, że brak wyznaczenia przez wspólników skarżącej Spółki, osoby upoważnionej do reprezentowania Spółki w czasie kontroli, nie byłby obiektywną przeszkodą do wykonania czynności kontrolnych przez przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego . Wszelkie tłumaczenia Spółki w tym względzie nie mają uzasadnienia w świetle wskazanych wyżej przepisów.

Reasumując ustalenia faktyczne poczynione przez organ są prawidłowe i odpowiadają przesłankom przepisów prawa materialnego zastosowanego w sprawie. Nie uznawanie przez skarżącą Spółkę unijnych regulacji prawnych nie oznacza braków obowiązywania tych przepisów. Przedstawiciele Powiatowego Inspektora Sanitarnego w świetle wyżej omówionych przepisów nie mieli żadnego obowiązku uprzedzenia Spółki o zamiarze przeprowadzenia kontroli, bowiem powoływane przez skarżącą przepisy art. 79 ust. 1, art.4 i art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej były wyłączone od stosowania treścią przywołanych wyżej przepisów unijnych i treścią art. 79 ust.2 kpkt. 1wymienionej ustawy.

Dwukrotne próby przeprowadzenia kontroli w przedsiębiorstwie skarżącej Spółki były bezskuteczne z winy skarżącej. Zatem [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor sanitarny był władny na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wymierzyć skarżącej karę pieniężną za uniemożliwienie urzędowej kontroli żywności.

Zastosowanie w/w przepisu było prawidłowe. Wysokość kary uwzględnia zarówno stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia jak i dotychczasowa działalność skarżącej na rynku spożywczym w myśl art. 104 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym wskazywanych przez skarżącą z art. 7,8,11 i 107 § 3 kpa, w sposób mogący istotnie wpływać na wynik sprawy , jak tez nie doszło do naruszenia prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy.

Z tych względów Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).