Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1656/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 5 ust. 1 i ust. 3, par. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 46 poz 309
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością  uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności
article: art. 40, art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1,
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art. 7 ust.2 pkt2, art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1,
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 4
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi P.N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz P.N. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2008 r. P.N., złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. P.wniosek o przyznanie płatności na rok 2008.

W decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P.przyznał wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 w łącznej wysokości 11.039,52 zł, w tym: 5.785,24 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej, 2.908,66 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz 2.345,62 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych.

W dniu [...] kwietnia 2010 r. Dyrektor L.Oddziału Regionalnego ARiMR w E. wydał decyzję nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P.nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P.na mocy decyzji [...] z dnia [...] listopada 2006 r., odmówił P.N.przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. Natomiast po rozpatrzeniu wniosku złożonego na rok 2008, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B.P., w decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. przyznał ww. uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, pomimo że z treści rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 265, z póżn. zm.) wynika, iż Uzupełniająca Płatność Obszarowa do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych i traw na gruntach ornych, do której przyznana została płatność w 2006 r.

Rozpatrując sprawę ponownie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P.w dniu [...] czerwca 2010 r. wydał decyzję [...], w której przyznał P.N.płatności do gruntów rolnych na rok 2008 w łącznej wysokości 8.693,90 zł, w tym: 5.785,24 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz 2.908,66 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych.

Następnie, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych przez P.N.płatności do gruntów rolnych w łącznej wysokości 2.345,62 zł.

W dniu [...] kwietnia 2011 r. zainteresowany złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] maja 2011 r., nr [...] Prezes ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Organ wskazał, że płatności do gruntów rolnych na rok 2008, przyznane wnioskodawcy decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P.nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w łącznej wysokości 11.039,52 zł, zostały w dniu [...] grudnia 2008 r. przekazane na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Jednakże w wyniku wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. o przyznaniu P.N.płatności do gruntów rolnych na rok 2008, Dyrektor L.Oddziału Regionalnego ARiMR w E. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., w której stwierdził nieważność ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B.P.. Następnie, w dniu [...] czerwca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P.wydał decyzję nr [...] o przyznaniu ww. płatności do gruntów rolnych na rok 2008 w łącznej wysokości 8.693,90 zł. W związku z powyższym kwota stanowiąca różnicę pomiędzy sumą płatności przekazaną na rachunek strony w dniu [...] grudnia 2008 r. na mocy pierwotnej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P.nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., a sumą tych płatności przyznanych w ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., stanowi płatności pobrane nienależnie i wynosi 2.345,62 zł (z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych).

Jednocześnie organ zaznaczył, iż okoliczności niniejszej sprawy uniemożliwiają odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na podstawie art. 40 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217, z późn. zm.), czy też uznanie nienależnie pobranej płatności za przedawnioną, w myśl art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Zdaniem organu nie zostały również spełnione przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 ww. rozporządzenia. Prezes ARiMR zaznaczył, że przesłanki te winny być spełnione łącznie natomiast w niniejszej sprawie choć rzeczywiście płatność została dokonana w związku z pomyłką organu, to błąd ten mógł zostać wykryty przez rolnika.

P.N. nie zgodził się z decyzją Prezesa ARiMR i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zwrócił się o uchylenie decyzji z [...] maja 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia z [...] kwietnia 2011 r.

Skarżący wyjaśnił, iż nie ma obowiązku zwrotu omyłkowo wypłaconej mu płatności, ponieważ w sprawie znajduje zastosowanie art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Zaznaczył, iż nie wiedział, że działanie organu było nieprawidłowe, a na fakt ten wskazał we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże organ zaniechał zbadania tej okoliczności i wobec nieustalenia stanu faktycznego sprawy, wydał nieprawidłową decyzję.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARIMR zwrócił się o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną w myśl art. 134 p.p.s.a.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Organ ustalając kwotę nienależnie pobranej płatności powołał się na ustalenia dokonane decyzją Dyrektora L.Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P.nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. przyznającej skarżącemu płatności do gruntów rolnych na rok 2008, w tym m.in. uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęcą).

Organ wyjaśnił, iż w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18), skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez stronę skarżącą nienależnie pobranych płatności.

Wymieniony przepis art. 73 stanowi o zwrocie nienależnych płatności, okresach przedawnienia, czyli możliwości dochodzenia zwrotu nienależnej płatności, jak też o okolicznościach braku zastosowaniu obowiązku zwrotu takiej kwoty. Zgodnie zaś z art. 73 ust 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeżeli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, powyższy akapit stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

W ocenie organu, wypłata przedmiotowych płatności nastąpiła wprawdzie na skutek omyłki organu, bowiem wydając decyzję w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2008 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P.nie uwzględnił rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy przyznania wnioskodawcy płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 i nieprawidłowo przyznał płatność z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Jednakże błąd ten mógł zostać wykryty przez rolnika, który złożył we wniosku oświadczenie, że zna zasady przyznawania płatności do gruntów rolnych oraz zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR między innymi o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależne przyznanie płatności. Z powyższego, w ocenie Prezesa ARiMR, wynika, że skarżący wiedział jakie są zasady przyznawania płatności, w tym uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych

Takie twierdzenie organu jest nieuprawnione. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że organ powołując w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2008 r. w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2008 art. 107 § 4 k.p.a. odstąpił od uzasadnienia decyzji przyznającej wnioskodawcy sporną płatność. Oznacza to, że rolnik nie mógł zapoznać się z motywami rozstrzygnięcia. Nie jest ponadto kwestionowane, że z treści art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217, z późn. zm.) wynika wprost, że rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności obszarowe uzupełniające do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności obszarowej.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P.z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2008, wydanej w następstwie decyzji Dyrektora L.Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P.z dnia [...] listopada 2008 r. przyznającej skarżącemu płatności do gruntów rolnych na rok 2008, odpowiedź na pytanie czy skarżący spełniał warunki przyznania płatności zwierzęcej wymagała analizy całokształtu regulacji w zakresie płatności zwierzęcej zawartych nie tylko zawartych w przepisach ww. ustawy ale także w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Nie można więc przyjąć, by przez prostą lekturę jasnego przepisu rolnik mógł wykryć błąd organu w interpretacji prawa. Tymczasem – zdaniem składu orzekającego – gdy możliwość wykrycia błędu wiąże się z koniecznością prawidłowego odczytania treści przepisów istotne jest czy przepisy te są zrozumiałe i jasne, czy też wymagają szeregu zabiegów interpretacyjnych. O braku jasności przepisów regulujących omawianą kwestię świadczy zaś orzecznictwo sądów administracyjnych. W szczególności w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 730/09 (wyrok dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl) sąd wskazał na wątpliwości interpretacyjne przy dokonywaniu wykładni literalnej przepisów § 4 ust. 1 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r., tożsamych w brzmieniu z przepisami § 5 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r.

Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r.: "Płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli:

1) rolnik w okresie od dnia 1 kwietnia 2005r. do dnia 31 marca 2006r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt;

2) na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych."

Natomiast jak stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2007r.: "W przypadku gdy rolnik nie występował uprzednio z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, z późn. zm.) oraz art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, płatność zwierzęca przysługuje mu, jeżeli w okresie od dnia 15 września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych do dnia 14 marca roku złożenia tego wniosku był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt."

NSA wskazał, iż z porównania zapisów § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2007 r. wynika, że przepisy te dotyczą dwóch grup wnioskodawców. Pierwsza z nich, to ci rolnicy, którzy w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. byli posiadaczami określonych zwierząt, które były już wpisane lub zostały przez tego posiadacza zgłoszone do stosownego rejestru oraz którym na podstawie wniosku zgłoszonego w 2006r. przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych. Druga grupa to ci rolnicy-wnioskodawcy, którzy uprzednio nie występowali z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych (bez określenia charakteru płatności) oraz którzy w okresie od dnia 15 września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych do dnia 14 marca roku złożenia tego wniosku byli posiadaczami określonych zwierząt, które były już wpisane lub zostały przez tego posiadacza zgłoszone do stosownego rejestru.

W ocenie NSA, wykładnia językowa § 4 ust. 1 oraz § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007r. musi nasuwać istotne wątpliwości.

Z § 4 ust. 1 można wysnuć wniosek, że w każdym "danym roku" rolnikowi będzie przysługiwać płatność zwierzęca jeżeli w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem określonych zwierząt, które były już wpisane lub zostały przez tego posiadacza zgłoszone do stosownego rejestru oraz jeżeli na podstawie wniosku zgłoszonego w 2006 r. przyznano mu płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych. Podstawą samego uprawnienia do przyznania płatności w dalszych latach jest zatem stan, jaki miał miejsce w 2006 r., natomiast wysokość tej opłaty zależy od stanu aktualnego w danym roku.

Z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2007 r. można wysnuć wniosek, że innym rolnikom niż wymienieni w § 4 ust. 1 płatności zwierzęce będą przyznawane, jeżeli "uprzednio", czyli kiedykolwiek – tak jak to wskazuje skarżący – występowali już z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Z kolei w ust. 3 tego przepisu mówi się o "kolejnych wnioskach", co może sugerować, że musi być zachowana ciągłość (kolejność) składania wniosków. W przypadku przerwy w ciągłości (kolejności) składania wniosków – w szczególności przy takim rozumieniu słowa "uprzednio" jak wskazano wyżej – wnioskujący rolnik może zostać potraktowany jako ten, który już uprzednio występował z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych.

Jak więc z powyższego wynika, powstaje wątpliwość czy przedmiotowe rozporządzenie w ogóle reguluje sytuacje tych rolników, którzy przed 2006 r. występowali z wnioskami o przyznanie płatności do gruntów rolnych, jak również tych, którzy w 2006 r. co prawda z wnioskami takimi wystąpili, lecz wnioski te nie zostały uwzględnione, choćby tylko w części dotyczącej przyznania płatności do powierzchni trwałych użytków zielonych.

W tym stanie rzeczy, wobec niejednoznaczności i niespójności rozwiązań przyjętych w rozporządzeniu z 13 marca 2007 r., w ocenie NSA, konieczne jest odwołanie się do wykładni systemowej i celowościowej. Sąd wyjaśnił, iż nie można przyjąć, że rozporządzenie z dnia 13 marca 2007 r. kompleksowo reguluje wszystkie kwestie związane z wnioskami o płatności uzupełniające (zwierzęce). Tym samym, jeżeli jakaś kwestia nie jest uregulowana w przedmiotowym rozporządzeniu, to nie można z tego faktu wywodzić, że wniosku dotyczącego tej kwestii nie można uwzględnić, lecz należy zastosować bezpośrednio przepisy ustawy lub innych aktów, jeżeli daną kwestię regulują. Przemilczenie w akcie wykonawczym danej kwestii tylko wtedy może być uznane jako sposób jej regulacji, gdy akt ten ma stanowić regulacje kompleksową i wyczerpującą. Taka sytuacja nie zachodzi w przypadku rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności, poza jego § 1 ust. 1. Wynika to zarówno z treści delegacji ustawowej zawartej w art. 23 ustawy o płatnościach, jak i z zapisów samego rozporządzenia, które nie stanowi, że płatności uzupełniających można udzielić wyłącznie na jego podstawie. Nie ma w tym akcie żadnego zapisu, iż ma on regulować wszystkie płatności uzupełniające i wszystkie możliwe przypadki ich przyznawania.

W ocenie NSA, wyłączenie z możliwości uzyskania płatności zwierzęcej tych rolników, którzy występowali z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych przed 2006 r. lub złożony przez nich w 2006r. wniosek nie został uwzględniony w całości lub części dotyczącej płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych w sposób wyraźny narusza konstytucyjną zasadę równości. W tej bowiem sytuacji rolnicy ci nie byliby przez władze publiczne traktowani na równi z rolnikami określonymi w § 4 ust. 1 i w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2007 r., co jest sprzeczne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, byliby też dyskryminowani w życiu gospodarczym – art. 32 ust.2 Konstytucji RP. Przepisy Konstytucji RP, zgodnie z jej art. 8 ust. 2, mają bezpośrednie zastosowanie i stanowią prawo najwyższe – art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym w warunkach demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) niedopuszczalnym jest aby akty prawa stanowionego (w tym przypadku akty wykonawcze) były sprzeczne z przepisami Konstytucji lub sprzecznie z nią wykładane (rozumiane).

Natomiast jeśli § 4 ust.1 i § 5 ust.1 rozporządzenia z 13 marca 2007r. rozumieć w ten sposób, że płatności zwierzęce przysługują tylko tym rolnikom, którym na podstawie wniosku z 2006 r. przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub którzy uprzednio (czyli kiedykolwiek) nie występowali z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych, to tym samym dochodzi do zawężenia samego kręgu osób uprawnionych do otrzymania płatności. Zawężenie to następuje bez względu na sposób, w jaki jest wykorzystywany grunt rolny i charakter prowadzonej działalności rolniczej w dacie składania wniosku, ale przede wszystkim ze względu na to jakie wcześniej osobiste działania podejmował rolnik, tj. czy wcześniej składał stosowny wniosek oraz czy złożony w 2006 r. spowodował przyznanie płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych. W ten sposób doszłoby do przekroczenia upoważnienia ustawowego i zmiany charakteru świadczenia z przedmiotowego na podmiotowy. Tym samym tego rodzaju stanowisko należy uznać za wprost sprzeczne z art. 92 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest jakiegokolwiek związku przyczynowego lub reguły logicznego rozumowania, aby przyjąć, iż jeśli ktoś przed 2006 r. składał wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych lub na skutek wniosku złożonego w 2006 r. nie przyznano mu płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych, to tym samym nieuzasadnione będzie przyznanie mu w następnych latach płatności zwierzęcej. Czyli – inaczej rzecz ujmując – że z tego tylko powodu należy z góry założyć, iż charakter wykorzystywanego przez niego gruntu rolnego i charakter prowadzonej działalności rolniczej nie odpowiada wymogom przyznania mu płatności uzupełniającej.

W tych warunkach brak zastosowania art. 73 ust 4 wymienionego rozporządzenia Komisji (WE) oraz twierdzenie organu, iż błąd organu mógł zostać wykryty przez rolnika jest naruszeniem prawa.

W przypadku art. 73 ust 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 jest to naruszenie prawa materialnego przez brak jego zastosowania. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższe wskazania Sądu.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy.