Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1306/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego M.T. kwotę 740,00 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 6 listopada 2006 r. "[....] " Spółka z o.o. z siedzibą w K. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "zespół mieszkaniowy wielorodzinny z usługami w parterze części frontowej z garażem podziemnym, dojazdem i infrastrukturą techniczną na działce nr [....] obr. [....] położonej w K. przy ul. [....]oraz dodatkowo na działce nr [....] obr. [....] w zakresie infrastruktury technicznej, dojść i dojazdów".

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 10 lutego 2011 r., nr [....] orzekł na wniosek spółki "[....]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. , o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budowa zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z usługami w parterze części frontowej z garażem podziemnym, dojazdem i infrastrukturą techniczną na działce nr [....] obr. [....] położonej w K. przy ul. [....] oraz dodatkowo na działce nr [....] obr. [....] w zakresie infrastruktury technicznej, dojść i dojazdów".

W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek z dnia 6 listopada 2006 r., a teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji podkreślił ponadto, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiając w uzasadnieniu argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. W toku postępowania uzyskano niezbędne uzgodnienia i opinie.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył M.T. , reprezentowany przez pełnomocnika adwokata W.N. , wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3, § 5 i § 6 rozporządzenia wykonawczego. W uzasadnieniu umotywowano przedstawione wyżej zarzuty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt: [....] działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w niniejszej sprawie istniały, wobec nieobowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i że postępowanie to prowadzone było przez organ właściwy - zgodnie ze wskazaniem z art. 60 ust. 1 powołanej ustawy.

Podniesiono, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z nich jest występowanie, na obszarze analizowanym, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z uwagi na użycie przez Ustawodawcę słowa "łącznie" w komentowanym przepisie, stwierdzono, że przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu.

Wskazano, że w niniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Kolegium, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Przedmiotowa analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Zakres wyznaczenia obszaru analizowanego nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, obejmuje obszar wokół działki objętej inwestycją ustalony jako trzykrotna szerokość elewacji frontowej. Zarzuty odwołującego się w tym zakresie są zupełnie bezzasadne. Przeprowadzona analiza architektoniczno - urbanistyczna dotyczy ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. Wskazane przez odwołującego się błędne sformułowanie w załączniku nr 3 do decyzji dotyczące zabudowy na działce nr [....] obr. [....] należy zinterpretować jako oczywistą omyłkę, bowiem z kolejnego akapitu tego samego załącznika w sposób jednoznaczny wynika, że teren inwestycji w stosunku, do którego prowadzone było postępowanie wyjaśniające obejmuje działkę nr [....] obr. [....] .

W ocenie Kolegium parametry urbanistyczne w niniejszej sprawie zostały określone w sposób zgodny z wymogami rozporządzenia wykonawczego, uwzględniają one wymóg ładu przestrzennego, a ustalono je w sposób wyważony.

W obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności przylegające bezpośrednio do terenu inwestycji działki nr [....] obr. [....] jednostka ewidencyjna [....] .

W rozpatrywanej sprawie obowiązującą linię zabudowy ustalono zgodnie z zasadami ogólnymi na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, jako kontynuację linii zabudowy budynków na dz. nr [....] . Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono do 63% w oparciu o średni wskaźnik w obszarze analizowanym, a zatem na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia. Niezależnie od podniesionych przez Stronę odwołującą zarzutów w przedmiocie wskaźnika na działce nr [....] , nie budzi wątpliwości zestawienie tabelaryczne działek znajdujących się w obszarze analizowanym zawierające wskaźniki urbanistyczne, w tym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy. Wyliczony przez urbanistę wskaźnik średni wynoszący 63 % wynika ze średniej, a Kolegium uznało za prawidłowy taki sposób określenia powyższego parametru.

Szerokość elewacji frontowej określono jako przedłużenie pierzei przy ul. [....] do 58m na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. W wynikach analizy organ I instancji podniósł, że wskazane jest wykorzystanie całej szerokości wnioskowanej działki, dla zabudowy plombowej z wykorzystaniem istniejącej głębokości zabudowy wraz z utrzymaniem wewnętrznej przestrzeni zielonej, łączącej się z otwartą podobną przestrzenią działek. Kolegium Odwoławcze nie zakwestionowało sposobu ustalenia przedmiotowego wskaźnika, został on uzasadniony przez organ I instancji i znajduje podstawę w świetle regulacji rozporządzenia wykonawczego.

Z kolei wskaźnik wysokości elewacji frontowej określono w pierzei ul. [....] do wysokości elewacji frontowej bezpośrednio przylegającego budynku przy ul. [....] na dz. nr [....] obr. [....] , lecz nie wyżej niż 18m. W głębi działki nr [....] , tj. w północnej części tej działki nawiązano do zabudowy na działce nr [....] (ul..,...), lecz nie wyżej niż 18m. Maksymalna wysokość zabudowy wynosi do 22 m, a więc nie przekracza parametrów występujących w obszarze analizowanym.

Podkreślono również, że zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno obejmujący część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej oraz załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. W rozpatrywanej sprawie ze wskazanego wyżej załącznika obejmującego tzw. wyniki analizy architektoniczno - urbanistyczne wynika w sposób nie budzący wątpliwości uzasadnienie przyjęcia rozwiązań w zakresie konkretnych parametrów architektoniczno - urbanistycznych. Załącznik ten jest integralną częścią decyzji, a zatem nieuzasadniony jest zarzut Strony odwołującej w ocenie Kolegium, że organ nie umotywował w wydanej decyzji powyższych parametrów.

Kolegium wskazało, iż nie budzą również wątpliwości uzyskane w toku postępowania uzgodnienia. W szczególności [....] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. postanowieniem z dnia 16 września 2010 r. nr [....] uzgodnił w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji (Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 27 stycznia 2011 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia). Postanowienie [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. zostało również skierowane do strony odwołującej się.

Zauważono, iż konstrukcja prawna regulacji z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego nie pozwala orzekającemu w sprawie organowi administracji publicznej na odmowę ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Po stronie potencjalnego inwestora istnieje prawo podmiotowe do domagania się wydania takiej decyzji, jeżeli planowane zamierzenie spełnia wymogi prawne. Sporządzona ponownie w toku postępowania przed organem I instancji analiza architektoniczno - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Na zakończenie nawiązano do orzeczeń sądów administracyjnych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w których stwierdza się, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2006 r., IV SA/Wa 1323/06, opubl. LEX 283553). Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na danym terenie.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych procedur K.p.a., w tym zasad ogólnych procedury administracyjnej. Kolegium nie podzieliło zatem w tym zakresie zarzutów strony odwołującej się w przedmiocie naruszenia zasady prawdy obiektywnej, zasady przekonywania stron oraz zasady pogłębiania zaufania.

Podniesiono, że decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona, a z ustaleń organu I instancji wynika, że zamierzenie realizuje przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na koniec wskazano, iż dopiero właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej (Prezydent Miasta K.) w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę zweryfikuje, czy zamierzenie inwestycyjne uwzględnia regulację przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności rozporządzenia wykonawczego do powołanej ustawy.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt: [....] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.T. , który, reprezentowany przez pełnomocnika adwokata W.N. , zakwestionowanej decyzji zarzucił:

1) rażące naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 61 ust 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2007 r., § 3, 5, 6, 7, 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, jak i o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, rozpatrzył sprawę jedynie w granicach odwołania. Nie wynika z uzasadnienia, by organ odwoławczy rozpatrzył ponownie całą sprawę merytorycznie. Jest to zdaniem skarżącego istotne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) jak i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygniecie sprawy.

Skarżący, przywołując pokrótce argumentację przedstawioną w odwołaniu, wskazał na uchybienie przepisowi § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez:

a) powołanie się na tabelę załączoną do opracowania, a zawierającą szczegółowe zestawienie zabudowanych działek obszaru analizowanego, której faktycznie nie ma;

b) stwierdzenie, iż powyższy wskaźnik w obszarze analizowanym jest zróżnicowany i wynosi od ok. 158% (dz. nr ew. ...obr. ....do 92% ) dz. nr ew. ...+ ....obr.....) dla zabudowy mieszkaniowej i wielorodzinnej jak i usługowej, gdy wartość wskaźnika w wysokości 158% jest oczywiście błędna - niemożliwy jest wskaźnik przekraczający 100%, a działka nr ew. [....] obr. [....] , która rzekomo się takowym charakteryzuje, nie zawiera się w obszarze analizowanym;

c) brak wskazania konkretnej wartości wskaźnika w poczet określenia "około",

d) wysokość określono jako "do 22m",

e) kąt nachylenia połaci dachowych "od 15% do 30%".

Skarżący podniósł, iż Kolegium, pomimo wskazanych powyżej niewątpliwych uchybień przedmiotowej decyzji skutkujących niemożnością weryfikacji i nieczytelnością ustaleń, stwierdziło, że "niezależnie od podniesionych przez Stronę odwołującą zarzutów w przedmiocie wskaźnika na działce nr [....] , nie budzi wątpliwości zestawienie tabelaryczne działek znajdujących się w obszarze analizowanym zawierające wskaźniki urbanistyczne, w tym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy". Skarżący zaznaczył, iż rzeczonego zestawienia tabelarycznego nie załączono do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 10 lutego 2011 r.

Nawiązując do zarzutu podnoszonego w odwołaniu, a to braku wskazania konkretnej wartości wskaźnika, skarżący przytoczył kilka orzeczeń sądów administracyjnych, w których stwierdzono, iż parametry i wskaźniki winny być określone w decyzji o warunkach zabudowy ściśle, w sposób jednoznaczny i niezależny od mogących się zmieniać warunków otoczenia, co winno nastąpić przy użyciu stosownych jednostek miar.

Ponadto, skarżący podtrzymał zarzut odwołania braku wskazania kryteriów w uzasadnieniu decyzji, dla wyznaczenia "takich" granic obszaru analizowanego.

Dalej skarżący wskazał, iż bezsprzecznie organ I instancji dołączył wymagane załączniki. Niestety, wbrew stanowisku organu, uzasadnienie dla przyjęcia w takiej formie parametrów budzi wątpliwości, gdyż jak wywiódł skarżący powyżej, parametry są oznaczone błędnie oraz nieprecyzyjnie, toteż mówiąc o nie budzącym wątpliwości uzasadnieniu winno ono dostatecznie argumentować wyznaczenie parametrów w takiej właśnie formie ("do", "min.", "nie wyżej niż"). Konkludując, skarżący stwierdził, że uzasadnienie jest wadliwe, gdyż nie tłumaczy dlaczego wyznaczono parametry w sposób inny, niż wskazuje judykatura, a samo dołączenie wymaganych załączników, nie jest równoznaczne z dostatecznym uargumentowaniem przyjętych rozwiązań.

Skarżący wskazał, iż zarzuty zaprezentowane w odwołaniu nie wskazują na to, ażeby "wymagał" od organu uregulowania kwestii wykraczających poza zakres decyzji o ustaleniu warunków zabudowy a sięgających pozwolenia na budowę. Wskazano, iż wywody Kolegium w tej kwestii, słuszne i poparte orzecznictwem, pochodzą z uzasadnienia innej decyzji. Skarżący zaznaczył, że w odwołaniu nie powoływał się na obrazę przepisów prawa budowlanego, a zarzuty które podniósł, znajdują poparcie we właściwych przepisach dotyczących wymagań postępowania i samej decyzji wydanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Kolegium podało, iż zarzuty, że organ odwoławczy rozpatrzył środek zaskarżenia jedynie w granicach odwołania nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakwie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt: II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

W pierwszej kolejności należy zatem stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jak bowiem wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych wypisów z rejestru gruntów (k. 213, k. 655 akt administracyjnych) współwłaścicielami działki nr [....] (bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji) byli m.in. J.K. , L.L. i W.L. Osoby te zmarły, a organ nie ustalił następców prawnych tych osób, poprzestając na zawiadomieniu L.M. , będącego ustanowionym przez sąd zarządcą nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym położonym przy ul. [....] składającej się z działki nr [....] obr. [....] (postanowienie z dnia 22 lipca 1998 r. – k. 582 akt administracyjnych). Tymczasem zarząd ustanowiony w trybie art. 203 k.c. nie obejmuje nieruchomości lecz wyłącznie znajdujące się na niej mienie, którym zarządca włada za innych współwłaścicieli, a nie w ich imieniu. Zarządca jest uprawniony do samodzielnego dokonywania czynności zachowawczych, co jednak nie oznacza to odjęcia tych uprawnień współwłaścicielom. Nadto, w postępowaniu administracyjnym nie wziął udziału M.W. , będący współwłaścicielem działki nr [....] , co wynika z wypisu z rejestru gruntów (k. 207 akt administracyjnych). Wskazać też trzeba, że pełnomocnikiem inwestora był radca prawny S.K. , któremu nie doręczono wydanych w sprawie decyzji, pomimo że w aktach sprawy brakuje jakiejkolwiek dokumentacji wskazującej na odwołanie tego pełnomocnictwa, a treść notatki służbowej z dnia [....] lutego 2010 r. (k. 541 akt administracyjnych) jest sprzeczna z treścią pełnomocnictwa udzielonego przez inwestora w dniu 29 lutego 2008 r. (k. 243 akt administracyjnych).

W konsekwencji należy stwierdzić, że wskazane wyżej strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, jakie w niniejszej sprawie toczyło się przed organami administracji. Art. 10 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W doktrynie zasadnie podkreśla się w związku z tym, że dla stwierdzenia wystąpienia przesłanki, o jakiej stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. stwierdzenia że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wystarczy stwierdzenie braku uczestnictwa strony w jednej z faz postępowania (zob. M. Jaśkowska: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 787). Oznacza to, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albowiem pozbawiono niektóre ze stron czynnego udziału w postępowaniu.

Zaskarżona decyzja wydana została również z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717), który - w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy - określa wymogi formalne wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z nim wniosek powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Wniosek złożony w dniu 6 listopada 2006 r. nie spełniał tych wymogów. Wskazano w nim bowiem, że planuje się budowę zespołu mieszkaniowo-usługowego, w tym część frontową jako budynek biurowy z usługami na parterze, a pozostałe budynki jako mieszkalne. W części opisowej wniosku nie wskazano ilości budynków wchodzących w skład zespołu. Nie określono również precyzyjnie gabarytów budynków położonych w głębi działki, podając jedynie, że ich wysokość będzie wynosić od 15 m do 26,5 m. Wskazano, że planuje się 255 mieszkań.

Podkreślić należy, że stosownie do treści § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Z przepisu tego wynika zatem konieczność dokonania ustaleń również co do pozostałych gabarytów projektowanej inwestycji, a nie tylko jej wysokości i szerokości elewacji frontowej. Nadto, gabaryty te podać należy dla wszystkich planowanych obiektów. Brak określenia we wniosku wszystkich niezbędnych gabarytów projektowanych obiektów budowlanych spowodował, że również w decyzji, sprzecznie z cytowanym wyżej przepisem, nie określono wszystkich gabarytów projektowanej zabudowy, w tym w również długości ścian obiektów położonych w granicach z innymi działkami.

Tymczasem w analizie urbanistyczno-architektonicznej wskazano, że charakterystyczną formą zabudowy ul. [....] , decydująca o ładzie przestrzennym jest usytuowanie budynków o podobnych gabarytach. Dlatego też projektowana budowa powinna współgrać z gabarytami, rytmami i formą starej architektury, tak aby nie tworzyć obiektów skłóconych z historycznym otoczeniem.

Wskazać również należy, że stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Jedną z nich jest ta, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższe oznacza, że zmiana w zagospodarowaniu terenu uzależniona jest od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, str. 500).

Z kolei w myśl art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 5 ustawy warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Zauważyć w związku z tym należy, że zapewnienie dostawy prądu dotyczy 135 mieszkań (k. 10 akt administracyjnych), przy planowanych - 255. Informacja techniczna MPWiK w K. z dnia 18 października 2006 r. (k.12) dotyczy 2 budynków wielorodzinnych, projektowanych w miejscu istniejącej zabudowy na działce nr [....] i utraciła ona ważność po upływie 2 lat od jej wydania. Informacja odnośnie do możliwości przyłączenia do sieci ciepłowniczej wydana została w dniu 4 czerwca 2009 r. (k. 674) i zachowała ważność przez 1 rok, co oznacza, że w dniu wydawania zaskarżonej decyzji nie była aktualna. Wcześniejsza informacja z dnia 5 października 2006 r. zachowała ważność przez okres 2 lat, co oznacza że również nie była aktualna w dniu wydawania zaskarżonej decyzji.

Wskazać również należy, że uzupełnieniem regulacji zawartej w art. 61 ustawy są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy,

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu,

3) szerokości elewacji frontowej,

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to, o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów.

Organ powinien precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji organu tak pierwszej, jak i drugiej instancji, kwestia ta nie została omówiona. Również w samej analizie, oprócz przytoczenia treści przepisu, urbanista nie wskazał przyczyn określenia takiego a nie innego wyznaczenia obszaru analizowanego.

Wyniki sporządzonej analizy stanowią załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Określenie w decyzji wskaźników zabudowy takich jak linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) musi znaleźć oparcie w przeprowadzonej analizie. Jeśli tak nie jest, to decyzja obarczona jest wadą skutkującą jej uchyleniem. Skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 16.04.2009 r. LEX nr 550308).

Dodać również należy, iż analizę sporządza osoba do tego uprawniona, architekt-urbanista. Zatem organ wydając decyzję opiera się przy ustaleniu wymienionych cech zabudowy na wynikach analizy, jednakże jego kontroli podlega to, czy analiza sporządzona została w sposób prawidłowy oraz czy jej wnioski są logiczne i wynikają z przeprowadzonych ustaleń. W ocenie Sądu zasadne i ugruntowane jest już w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Również decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., IV SA/Wa 1601/06, LEX nr 424613, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2005 r., IV SA/Wa 1485/05).

Podkreślenia również wymaga, że analiza urbanistyczno-architektoniczna, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. To organ bowiem musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt: II OSK 657/06).

Zwrócić jednakże należy uwagę, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy mowa jest o działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Nadto, analiza przepisów rozporządzenia wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych istotne są parametry obliczone dla działek najbliższych.

I tak, stosownie do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia, co do zasady, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (wszystkich działek). Zgodnie z § 6 ust.1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym (wszystkich działek). Z kolei, w myśl § 4 ust.1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie linii i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W sytuacji, gdy obszar analizowany obejmuje duży teren, znajduje się w nim kilka ulic przebiegających w różnych kierunkach, logicznym jest wyznaczenie linii zabudowy i wysokości projektowanych obiektów w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działkach najbliższych, dostępnych z tej samej drogi publicznej. Nie da się bowiem wyznaczyć linii nowej zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego obiektu jako przedłużenia linii zabudowy i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach położonych w obszarze analizowanym dalej, w szczególności przy innych ulicach, z pominięciem zabudowy najbliższej.

Tak jak wskazano już wcześniej, zasadą wynikającą z § 4 ust. 1 rozporządzenia jest wyznaczanie obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli zaś linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Wyjątek od tych zasad określony został w ustępie 4 tego przepisu stanowiącym, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Zauważyć w związku z tym należy, że w analizie urbanista nie wskazał w jaki sposób wyznaczyć obowiązującą linię nowej zabudowy. Uczynił to dopiero organ w załączniku nr 1 do decyzji.

Z § 5 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W analizie średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki został policzony nieprawidłowo. Przyjęte do porównań działki nr [....] oraz [....] położone są poza obszarem analizowanym. Błędy występują również w części tekstowej analizy. Podano w niej, że dla działki nr [....] obr. [....] wskaźnik ten wynosi 158%. Nie wiadomo również, czy wskaźnik powierzchni zabudowy określony w części tekstowej analizy jako 63 % stanowi średnią z tabeli znajdującej się na k. 337 akt administracyjnych. Wskazano tam bowiem, że dla działki nr [....] wynosi on 115%, dla działki [....] – 265%, dla działki [....] – 112 %. Nie wiadomo też na jakiej podstawie w decyzji określono udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie "min. 25%". Określenie powierzchni biologicznie czynnej na poziomie min. 25% nie znajduje uzasadnienia nie tylko w treści decyzji, ale także w analizie stanowiącej element zgromadzonego materiału dowodowego, gdzie w oparciu o stwierdzenie, że "powierzchnia biologicznie czynna obszaru analizowanego jest zróżnicowana i związana z charakterem inwestycji" przyjęto, że powierzchnia biologicznie czynna przedmiotowej działki wynosi 95%.

Treść § 6 rozporządzenia wskazuje, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (od strony, z której odbywa się główny wjazd na działkę), wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W analizie urbanista podał szerokości elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wymieniając jedynie 4 działki, nie wskazując jaką szerokość winna mieć elewacja budynku frontowego. Określił jedynie, że szerokość frontu przedmiotowej działki wynosi ok. 50 m. Obszerniejsze dane zawarte zostały dopiero w wynikach analizy, stanowiących załącznik nr 3 do decyzji. W punkcie 2c tego załącznika niektóre numery działek podano błędnie. Urbanista nie wypowiedział się co do szerokości elewacji frontowych pozostałych projektowanych budynków.

Ponadto jak podkreśla się w orzecznictwie "ustalenie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku powinno być wyznaczone w sposób konkretny" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 września 2007 r., II SA/Kr 20/06, Lex nr 372493). W przedmiotowej sprawie wskaźnik powyższy ustalono poprzez wskazanie: "do 58 m" mimo że z analizy wynika, że szerokość frontu działki wynosi ok. 50m (w wynikach analizy wskazano już jednak, że szerokość ta wynosi 58m), a zróżnicowanie na działkach sąsiednich w tym zakresie jest znaczne: od 10m do 70m. Należy przyznać rację skarżącemu, że takie określenie wskaźnika jest niezgodne z przepisami prawa. Po pierwsze, organy nie odniosły się w żaden sposób do zasad ogólnych wyznaczenia tego wskaźnika, nie wskazały jaka jest średnia dla obszaru (z tolerancją do 20 %) i dlaczego ewentualnie od tej średniej odstępują. Z treści analizy urbanistyczno-architektonicznej nie wynika ani sposób ustalenia tego wskaźnika, ani jego wartość. Po drugie, w ocenie Sądu sposób określenia tego wskaźnika "do 58 m" wprowadza element niepewności w rozstrzygnięciu tego parametru. Jak wynika z powyższego ustalenia organu l instancji w zakresie szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy zostały poczynione z naruszeniem § 6 powołanego na wstępie rozporządzenia Ministra infrastruktury.

Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

W analizie przyjęto do porównań działkę nr [....] i nr [....] , położone w północnej pierzei ul. [....] , wskazując, że wysokość znajdujących się na nich budynków wynosi 10 m i 18 m. W analizie nie została określona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla wnioskowanej inwestycji. Dopiero w załączniku nr 3 do decyzji - "Wyniki analizy" urbanista wskazał, że najwłaściwsze jest kontynuowanie istniejących parametrów na działkach sąsiednich (w ulicy i....). Parametr ten wyznaczono dopiero w decyzji (zał. nr 1) i to w sposób wadliwy.

Należy podkreślić, że wysokość górnej krawędzi elewacji przyszłej inwestycji budowlanej, podobnie jak szerokość elewacji frontowej - jest jednym z parametrów nowej zabudowy, które określane w decyzjach o warunkach zabudowy, powinny mieć konkretną wielkość. Można uwzględnić pogląd, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie tego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1290/10, Lex nr 753488) ze wskazaniem przekonującej argumentacji. W niniejszej sprawie jako podstawę ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wskazano § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i określono ten parametr jako maksymalnie 22m, co oznacza, że dopuszczono – wbrew regulacjom i ratio legis rozporządzenia – wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od 0 do 22m, co jest w ocenie Sądu – ze względu na rozpiętość tego przedziału - niedopuszczalne.

Zauważyć również należy, że w analizie urbanista nie podał wysokości budynku znajdującego się na działce nr [....] , przylegającej do terenu inwestycji. W świetle cytowanych wyżej regulacji rozporządzenia urbanista nie wyjaśnił, dlaczego najwłaściwsze jest kontynuowanie istniejących parametrów na działkach w ulicy [....].

Powyższe przesądza o wadliwości sporządzonej analizy i samej decyzji, powielającej wyżej wskazane uchybienia. Powyższe wady dyskwalifikują, przyjętą bez zastrzeżeń przez organy obydwu instancji, analizę urbanistyczno-architektoniczną. Stanowi to o naruszeniu art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Zauważyć również należy, że załącznik nr 1 do decyzji zawiera wewnętrzną sprzeczność. W jego punkcie II.1.c podano, że ustala się szerokość dla zabudowy zwartej jako przedłużenie pierzei przy ul. [....] do 58 m. Jednocześnie w punkcie II.1.f wskazano, że decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia odnoszącego się do lokalizacji obiektu przy granicy działek sąsiednich lub w zbliżeniu do tych granic ze względu na brak podstawy prawnej do orzekania w tym zakresie na etapie decyzji WZ, zalecając przy tym przysunięcie zabudowy do ścian budynków na działkach sąsiednich. Przysunięcie zabudowy do ścian budynków na działkach sąsiednich oraz dopuszczenie zabudowy do szerokości 58m oznacza w istocie dopuszczenie zabudowy w granicy działki.

Zauważyć w związku z tym należy, że w stanie prawnym aktualnym na datę wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji kwestia możliwości zlokalizowania obiektów budowlanych w granicy działek rozstrzygana jest na etapie ustalania warunków zabudowy, a nie wyłącznie w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, toczącego się przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z obecnym brzmieniem § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. - dalej w skrócie rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) sytuowanie budynku, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy w dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie brzmienie przepisu zostało ustalone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 56, poz. 461) i weszło w życie z dniem 8 lipca 2009 r. Oznacza to, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej były umocowane do rozstrzygania o dopuszczalności wykonania obiektu budowlanego w granicy z działką sąsiednią.

Zdaniem Sądu powołany przepis daje możliwość określenia położenia projektowanego budynku przy granicy działki, ale przy jednoczesnym spełnieniu warunków, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi on, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Niewątpliwie usytuowanie obiektu w granicy z działkami sąsiednimi jest cechą kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, o jakiej mowa w cytowanym przepisie.

Dlatego też wskazać należy, że ustalenie przez organ usytuowania obiektu w granicy działki nie może być dokonane dowolnie, w szczególności bez rozważenia wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, gospodarczo-społecznych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych w obszarze analizowanym. O ile warunki techniczne projektowanego obiektu budowlanego winny być badane na etapie wydawania pozwolenia na budowę, o tyle w przypadku dopuszczenia budowy obiektu w granicy działki kwestie istotne z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego, przy braku miejscowego planu zagospodarowani a przestrzennego, brane są pod uwagę właśnie przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organy administracji architektoniczno-budowlanej będą zaś związane dopuszczeniem lokalizacji obiektu w granicy działki zawartym w decyzji o warunkach zabudowy. Wynika to z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do którego decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Na mocy art. 64 ust. 1 tej ustawy przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Rozważając kwestię dopuszczalności zabudowy w granicy należy przy tym mieć na uwadze, że już systematyka § 12 rozporządzenia o warunkach technicznych wskazuje, że pierwszeństwo powinny znaleźć rozwiązania przewidujące sytuowanie obiektów budowlanych w pewnej odległości od granicy działki. Zgodnie z § 12 ust. 1, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, a 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Również forma, jakiej ustawodawca użył przy redagowaniu obu przepisów sugeruje, że rozwiązanie przewidziane w § 12 ust. 1 ("należy sytuować ... w odległości od granicy...") winno być zasadą, zaś możliwość stwarzana przez § 12 ust. 2 ("... dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy...") wyjątkiem od tejże zasady.

Również obecnie, kiedy w tym zakresie w sposób wiążący rozstrzygać ma organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, dopuszczenie takiego sytuowania obiektu budowlanego musi posiadać uzasadnienie, mimo że ustawodawca nie przewidział tu szczegółowych przesłanek, od których spełnienia zależałoby takie lokalizowanie obiektu. Nadal bowiem sytuowanie obiektu budowlanego w granicy działki, a nie w pewnej od niej odległości trzeba traktować jako rozwiązanie szczególne, a nie będące zasadą stosowaną w każdym przypadku. Skoro ciężar rozstrzygnięcia o dopuszczalności sytuowania obiektu spoczywa obecnie na organie wydającym decyzję o warunkach zabudowy winien on wskazać, jakimi przesłankami się kierował, dopuszczając takie rozwiązanie.

W szczególności przyjęcie tej możliwości winno wynikać z zebranego materiału dowodowego, a zwłaszcza prawidłowo przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej. W analizie urbanista wskazał jedynie, że wskazane jest wykorzystanie całej szerokości wnioskowanej działki dla zabudowy plombowej z wykorzystaniem istniejącej głębokości zabudowy. Tego ostatniego warunku organ nie ustalił.

Omówione uchybienia przepisom prawa materialnego przełożyły się również bezpośrednio na błędy natury procesowej. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie organy obu instancji zaniechały wyjaśniania wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, czym naruszyły powyższe przepisy.

Dotychczasowe rozważania stanowią jednocześnie odpowiedź na większość zarzutów skargi, która jest zasadna. Należy jednak stwierdzić, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala przyjąć, jak czyni to skarżący, że decyzja ta została wydania z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Kolegium analizując stan faktyczny i prawny sprawy i podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie w nawiązaniu do zarzutów odwołania rozstrzygnęło – wprawdzie wadliwie -merytorycznie sprawę administracyjną. Stanowisko skarżącego, że organ odwoławczy skoncentrował się wyłącznie na odpowiedzi na podnoszone zarzuty nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organy obydwu instancji naruszyły wskazane wyżej przepisy określające sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym w sposób arbitralny, a przez to wadliwy ustaliły m.in. parametry w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz powierzchni biologicznie czynnej. Uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaistniała zatem podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji – obok powyżej wskazanej wyżej podstawy z art. 145 § 1 pkt 1b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wymieniona również w art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiących, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchylenie decyzji obydwu instancji przez sąd administracyjny jest niezbędne do końcowego załatwienia niniejszej sprawy, gdyż konieczność uzupełnienia analizy architektoniczno-budowlanej nie może być konwalidowana przez organ odwoławczy, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Z powyższych rozważań wynikają wskazania dla organów administracji publicznej, które będą obowiązane ponownie rozpatrzyć sprawę ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Winny one ustalić wszystkie okoliczności faktyczne, istotne dla sprawy, a także zebrać i wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy.

Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).