Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 765/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 3 i 5 pkt 1-2, 5 i 7, art. 13, art. 7, art. 6 ust. 1 i 3 pkt 2-3, art. 15 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 328
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 87 ust. 2, art. 94, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 118
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie na uchwałę Rady Gminy Iwaniska z dnia 12 października 2018 r., nr LXXII/331/2018 w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 765/20

Uzasadnienie

Uchwałą z dnia 12 października 2018 r., nr LXXII/331/2018, w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Iwaniska, Rada Gminy Iwaniska, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2017 r., poz. 328 z późn.zm.) przyjęła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prokurator Rejonowy w Opatowie, zaskarżając ją w całości i zarzucając istotne naruszenie prawa, a to:

1. art. 7 i art. 94 konstytucji RP oraz art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ("uzzw") poprzez zaniechanie określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków i poprzestanie w pozostałym zakresie na odesłaniu do innych aktów prawnych;

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 3 pkt 3 uzzw poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uregulowanie w § 4 Regulaminu szeregu uprawnień kontrolnych przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego względem odbiorcy, podczas gdy uprawnienia te zostały określone wyczerpująco w art. 7 uzzw, a stosownie do art. 6 ust. 3 pkt 3 uzzw prawa i obowiązki stron winny być uregulowane w umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków;

3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 15 ust. 3, art. 6 ust. 3 pkt 3 uzzw poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na odbiorcę w § 5 Regulaminu szeregu obowiązków, w tym obowiązku utrzymania wodomierza głównego, podczas, gdy zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 3 uzzw prawa i obowiązki stron winny być uregulowane w umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, zaś stosownie do art. 15 ust. 3 uzzw koszty utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne;

4. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 uzzw poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uregulowanie w § 7 ust. 1 Regulaminu, że "świadczenie usług zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków odbywa się w oparciu o pisemną umowę zawartą między Gminą Iwaniska a odbiorcą usług", podczas gdy zgodnie z art. 6 ust. 1 uzzw umowa winna być zawarta między przedsiębiorcą wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług;

5. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 3 pkt 3 uzzw poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uregulowanie w § 9 ust. 3 i 6 Regulaminu uprawnienia Gminy do określenia skutków niedotrzymania terminów zapłaty oraz ustalenie, że długość okresu rozrachunkowego nie może być krótsza niż 1 miesiąc, podczas gdy zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 3 uzzw określenie szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, w tym skutków niewykonania lub nienależytego wykonania umowy należy do materii kształtowanej w umowie;

6. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 5 pkt 4 uzzw poprzez zaniechanie określenia w treści Regulaminu technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych i poprzestanie w tym zakresie na odesłaniu do wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych;

7. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 19 uzzw poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uregulowanie w § 14 ust. 4 Regulaminu przesłanek ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług, podczas gdy art. 19 uzzw nie przyznaje organowi stanowiącemu gminy kompetencji do ustanawiania tego rodzaju uregulowań;

8. art. 7, art. 87 ust. 1 i 2, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 19 uzzw poprzez ustanowienie w § 19 Regulaminu zasady pierwszeństwa stosowania jego przepisów względem uzzw oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, czym wykroczono poza zakres upoważnienia ustawowego oraz naruszono hierarchiczny system źródeł prawa określony w art. 87 Konstytucji RP.

Na tej podstawie skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu, w odniesieniu do zarzutu z pkt. 1 podniesiono, że w § 3 Regulaminu poprzestano jedynie na przywołaniu innych aktów prawych, tj. przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pb"), przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 13 uzzw.

Uzasadniając zarzut z pkt. 2 Prokurator wskazał, że uprawnienia kontrolne przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego względem odbiorcy zostały określone wyczerpująco w art. 7 uzzw, przywołanie w § 4 ust.1 Regulaminu tych przepisów stanowi zbędne powtórzenie, a Rada Gminy także dokonała nieuprawnionej modyfikacji tych przepisów (ustawa wymienia precyzyjnie "osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia", regulamin zaś mówi ogólnikowo o "przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym"). Nadto, ustawodawca nie upoważnił organu stanowiącego rady gminy do regulowania w akcie prawa miejscowego szczegółowych obowiązków stron umowy.

Z tego samego powodu Prokurator uznał za wadliwe przepisy § 5 oraz § 9 ust. 3 i 6 Regulaminu (pkt 3 i 5 skargi). W odniesieniu do zarzutu z pkt. 4 podniósł, że wskazanie z nazwy konkretnego podmiotu, z którym należy zawrzeć umowę nie może być uznane za normę generalną i abstrakcyjną. W odniesieniu do zarzutu z pkt. 6 wskazał zaś, że ustawodawca w art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 uzzw różnicuje "warunki przyłączenia do sieci" i "warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych". W pierwszym przypadku chodzi o warunki prawne, w drugim przede wszystkim o uwarunkowania techniczne. Regulamin nie zawiera zaś żadnych tego rodzaju norm. Odwołanie się do wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie dość, że ceduje uprawnienie do określania technicznych warunków przyłączenia do sieci na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, to jeszcze odsyła do dokumentu, który nie stanowi aktu prawnego.

Uzasadniając zarzut z pkt. 7 Prokurator wskazał, że zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 19 ust. 5 pkt 7 uzzw, przedmiotem Regulaminu nie może być uregulowanie okoliczności uprawniających przedsiębiorstwo do wprowadzania przesłanek ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Okoliczności te wymienia art. 8 ust. 1 uzzw. Uzasadnienie zarzutu z pkt. 8 stanowi w zasadzie jego powtórzenie.

Podsumowując, Prokurator stwierdził, że Rada Gminy nie wyczerpała w całości upoważnienia ustawowego, brak jest obligatoryjnych elementów wymienionych w art. 19 ust. 5 pkt 1 i 5 uzzw, co samo w sobie skutkuje niekompletnością uchwały. Eliminacja wadliwych przepisów spowodowałaby nadto, że uchwała nie stanowiłaby spójnej całości, lecz w istocie zbiór przypadkowych przepisów.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Iwaniska wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, że zarzuty skargi nie mają takiej miary ciężkości, która powodowałaby nieważność uchwały w całości. Właściwy organ nadzoru nie dopatrzył się zapisów powodujących jej uchylenie, żaden mieszkaniec Gminy Iwaniska nie zakwestionował sposobu regulacji dostarczania wody, a Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Region w Krakowie pozytywnie zaopiniowało Regulamin.

Zdaniem organu prawidłowa jest praktyka formułowania aktów prawa miejscowego szeroko i szczegółowo, tak aby obywatele mieli w nich pełną informację dotycząca omawianych zagadnień. Z drugiej strony odesłanie do przepisów innych aktów prawnych nie może być oceniane jako wada istotna. Zawarcie w regulaminie definicji i powtórzeń mieści się w delegacji ustawowej, ułatwia rozumienie regulowanych pojęć. Na koniec wskazano, że w Gminie Iwaniska nie ma odrębnego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, stąd Rada Gminy nie mogła wejść w kompetencje takiego przedsiębiorstwa.

W związku z odwołaniem rozpraw w tut. Sądzie na podstawie § 1 pkt 1 i 2 w zw. z § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r., niniejszą sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Jak stanowi art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna, odnośnie rady gminy, jako organu jednostki samorządu terytorialnego, znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej "usg"), zgodnie z którym radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. W przypadku spraw dotyczących dostarczania wody i odprowadzania ścieków, upoważnienie takie zawiera ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej "uzzw").

Z mocy art. 19 ust. 3 tej ustawy, rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Regulamin ten, stosownie do art. 19 ust. 5 uzzw, określa katalog zagadnień podlegających uregulowaniu, stanowiąc, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Rada gminy zobowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych.

W świetle powyższego, za niezgodne ze wskazanymi przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i z wynikającymi z przepisów konstytucyjnych warunkami legalności aktu wykonawczego) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc – w realiach niniejszej sprawy - od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 19 ust. 5 ustawy, a przekazanych do unormowania regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych. Powyższy wniosek wynika zarówno z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.

Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Porządek prawny narusza również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu bez wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. II GSK 2114/11).

Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu. Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 "Zasad techniki prawodawczej", stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 991/07).

W orzecznictwie wskazuje się, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, to wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zarazem tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 usg wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z dnia 25 września 2018 r., sygn. I GSK 1822/18).

Przechodząc do merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały, należy wskazać co następuje:

Prokurator trafnie zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 1 uzzw poprzez brak określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W § 3 Regulaminu (załącznika do zaskarżonej uchwały) określono, że gmina w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma obowiązek:

1) zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do:

a) realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem, zgodnym w szczególności z przepisami wydanymi na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane,

b) dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny,

2) zapewnić należytą jakość dostarczanej wody odpowiadającą wymaganiom określonym w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 13 ustawy,

3) dostarczać odbiorcy usług wodę z sieci wodociągowej na podstawie pisemnej umowy, o treści ustalonej według zasad określonych przepisami obowiązującego prawa, w szczególności ustawą i niniejszym regulaminem,

4) odbierać od odbiorcy usług ścieki na podstawie pisemnej umowy o treści ustalonej według zasad określonych przepisami obowiązującego prawa, w szczególności ustawą i niniejszym regulaminem,

5) wydawać warunki techniczne niezbędne do podłączenia do sieci oraz uzgadniać przedłożoną przez inwestora dokumentację techniczną,

6) instalować i utrzymywać u odbiorcy usług wodomierz główny,

7) prowadzić regularną wewnętrzną kontrolę jakości dostarczanej wody,

8) prowadzić regularną kontrolę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych posiadanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne,

9) zapewniać należyte warunki odbioru ścieków oraz zapewnić jakość oczyszczonych i odprowadzanych ścieków, w szczególności poprzez regularne prowadzenie kontroli ilości i jakości odprowadzanych ścieków oraz przestrzegania warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych,

10) dokonywać napraw urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz przyłączy będących w jego posiadaniu,

11) zapewniać budowę oraz modernizację urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w zakresie wynikającym z wieloletniego planu rozwoj i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu i posiadanych środków finansowych,

12) informować o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi w formie i trybie określonym przepisami ustawy,

13) na pisemny wniosek odbiorcy usług zlecić wykonanie ekspertyzy wodomierza głównego przez Okręgowy Urząd Miar w celu sprawdzenia prawidłowości wskazań i w przypadku stwierdzenia przez ten Urząd jego wadliwego działania, ponieść koszty ekspertyzy i wymiany.

W art. 19 ust. 5 pkt 1 uzzw ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W orzecznictwie wskazuje się, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość. Odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zatem zobowiązywać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 30 maja 2018 r., sygn. II SA/Sz 257/18 i z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Sz 300/18; w Opolu z 6 listopada 2019 r., sygn.. I SA/Op 323/19). Nie ma znaczenia, że np. wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem, wydawanym na podstawie art. 13 uzzw., albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 uzzw). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyroki NSA: z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. II OSK 2033/06; z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. II OSK 536/20).

W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywało wydane na podstawie art. 13 uzzw rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. poz. 2294). Przepisy tego aktu wyznaczają minimalny poziom świadczonych usług, co jednak nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a w konsekwencji nie zwalnia rady gminy z uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów wskazanego rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Czym innym jest natomiast wskazanie, w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. W niektórych przypadkach woda może charakteryzować się szczególnymi walorami, czystością, smakiem, zawartością cennych pierwiastków. Zatem wszystkie parametry odnoszące się do jej jakości gwarantowanej przez przedsiębiorstwo powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w regulaminie, podobnie jak określenie ilości i ciśnienia dostarczanej wody, co z kolei wynika z art. 5 ust. 1 uzzw (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 października 2019 r., sygn. VIII SA/Wa 480/19).

W rozpoznawanej sprawie w żadnym przepisie Regulaminu nie wskazano szczegółowych parametrów jakościowych, ciśnienia, ani minimalnej ilości dostarczanej wody. Oczywiste przy tym jest, że przedsiębiorstwo dostarczające odbiorcom wodę musi prowadzić bieżącą kontrolę jej przydatności do spożycia przez ludzi, a zatem spełnienia przez nią wymogów z rozporządzeń ministra właściwego do spraw zdrowia wydanych na podstawie art. 13 uzzw. Brak bowiem spełnienia tych minimalnych norm prowadziłby do ewentualnych ograniczeń w możliwości dostarczania takiej wody odbiorcom, skoro nie spełniałaby ona określonych w rozporządzeniu norm do spożycia przez ludzi. W niniejszej sprawie poprzestano jedynie na przywołaniu innych aktów prawnych, tj. wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 13 uzzw. Takie zapisy nie realizują delegacji ustawowej. Ponadto, w sytuacji gdy w samej uchwale nie ustanowiono konkretnych parametrów jakościowych dostarczanej wody, jej ciśnienia i ilości, przewidziane w § 16 ust. 1 Regulaminu prawo jej odbiorcy do zgłaszania reklamacji dotyczących ilości i jakości świadczonych usług czyni realizację tego uprawnienia utrudnioną, o ile nie iluzoryczną.

Prokurator trafnie zarzuca organowi przekroczenie delegacji ustawowej w § 4 Regulaminu, w którym przewidziano, że w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo:

1) wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego odbiorcy usług w celach określonych w art. 7 ustawy,

2) przeprowadzania kontroli prawidłowości realizacji robót zgodnie z warunkami przyłączania do sieci,

3) przeprowadzania kontroli technicznego stanu przyłącza w czasie jego użytkowania,

4) wymagać przed ostatecznym uruchomieniem przyłącza przedstawienia przez inwestora dokumentów stwierdzających wykonanie nowego obiektu zgodnie z przepisami prawa budowlanego i sanitarnego.

Tymczasem, zgodnie z art. 7 uzzw osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do osób, o których mowa w art. 6 ust. 2 i 4-7, w celu:

1) zainstalowania lub demontażu wodomierza głównego;

2) przeprowadzenia kontroli urządzenia pomiarowego, wodomierza głównego lub wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych i dokonania odczytu ich wskazań oraz dokonania badań i pomiarów;

3) przeprowadzenia przeglądów i napraw urządzeń posiadanych przez to przedsiębiorstwo;

4) sprawdzenia ilości i jakości ścieków wprowadzanych do sieci;

5) odcięcia przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego lub założenia plomb na zamkniętych zaworach odcinających dostarczanie wody do lokalu;

6) usunięcia awarii przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego, jeżeli umowa, o której mowa w art. 6 ust. 1, tak stanowi.

Z porównania przepisów regulaminu i ustawy wprost wynika, że Rada Gminy dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisów ustawowych. Mianowicie upoważniła "przedsiębiorstwo" do wstępu na teren nieruchomości odbiorcy usług bez żadnych ograniczeń, podczas gdy ustawa nakłada obowiązek okazania legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, co powoduje sprzeczność z ustawą w tym zakresie. Poza tym, uprawnienia kontrolne dotyczą celów enumeratywnie wyliczonych w art. 7 pkt 1-6 uzzw (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 726/19). Nałożenie w § 4 pkt 4 regulaminu na inwestora wymogu przedstawienia dokumentów stwierdzających wykonanie nowego obiektu zgodnie z przepisami prawa budowlanego i sanitarnego stanowi zaś naruszenie art. 6 ust. 3 pkt 3 uzzw, zgodnie z którym prawa i obowiązki stron umowy powinny być uregulowane w umowie.

Do przekroczenia delegacji ustawowej doszło również w § 5 Regulaminu, w którym wskazano, że odbiorca usług ma obowiązek:

1) korzystać z instalacji wodociągowej w sposób uniemożliwiający występowanie zakłóceń w funkcjonowaniu sieci, a w szczególności eliminować możliwości wystąpienia skażenia wody w sieci, w tym wskutek cofnięcia się wody z instalacji wodociągowej lub powrotu ciepłej wody z instalacji centralnego ogrzewania, jak również utrzymywać urządzenia będące w jego posiadaniu w należytym stanie,

2) korzystać z instalacji kanalizacyjnej w sposób uniemożliwiający występowanie zakłóceń w funkcjonowaniu sieci oraz nie wprowadzać do urządzeń kanalizacyjnych odpadów i substancji wskazanych w art. 9 ust. 2 ustawy,

3) umożliwiać realizację uprawnień Gminie Iwaniska, o których mowa w art. 7 ustawy,

4) prawidłowo utrzymywać i zabezpieczać wodomierz główny (łącznie z pomieszczeniem przewidzianym do lokalizacji wodomierza głównego), pozostałe wodomierze oraz urządzenie pomiarowe, a także zapewnić łatwy dostęp do tych przyrządów,

5) niezwłocznie zawiadamiać Gminę Iwaniska o uszkodzeniu i zaborze wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego, w tym o uszkodzeniu i zaborze plomb,

6) zawiadamiać Gminę Iwaniska o planowanych zmianach technicznych w instalacji wewnętrznej, które mogą mieć wpływ na działanie sieci oraz ilość pobieranej wody i odprowadzanych ścieków, a także przeznaczenie wody,

7) powstrzymywać się od dokonywania jakichkolwiek czynności mogących mieć wpływ na zmianę stanu technicznego urządzeń i przyłączy wodociągowych lub kanalizacyjnych będących w posiadaniu Gminy Iwaniska, bez uzgodnienia tego z tym przedsiębiorstwem, w tym nasadzeń drzew i krzewów oraz zabudowy w pasie terenu, w którym zlokalizowana jest sieć wodociągowa lub kanalizacyjna,

8) zawiadamiać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o posiadanych własnych ujęciach wody w celu umożliwienia prawidłowego obliczenia należności z tytułu odprowadzania ścieków.

Jak już wskazano wyżej, stosownie do art. 6 ust. 3 pkt 3 uzzw, prawa i obowiązki stron umowy powinny być uregulowane w umowie. Powyższe postanowienia regulaminu stanowią ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego Rada Gminy nie jest upoważniona, gdyż zamiarem ustawodawcy było pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 uzzw dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, a w myśl art. 6 ust. 3 uzzw umowa musi określać m.in. prawa i obowiązki jej stron (pkt 3).

Wymienione kwestie powinny być zatem uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony, nawet jeśli przedsiębiorstwem jest gmina. Upoważnienia rady gminy do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług nie można utożsamić z upoważnieniem do kształtowania treści zawieranych umów. Ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad określonych w ustawie.

W świetle powyższego, wskazane warunki stanowią ingerencję w treść umowy, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony i co stanowi naruszenie normy kompetencyjnej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 uzzw. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Ol 161/19).

Dodatkowo, zgodnie z art. 15 ust. 3 uzzw koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług. W odniesieniu do obowiązku utrzymania i zabezpieczenia (de facto utrzymania) wodomierza głównego przepis § 5 Regulaminu jest więc jednoznacznie sprzeczny z ustawą.

Prokurator trafnie zarzuca sprzeczność z prawem § 9 ust. 3 i 6 Regulaminu. Prawodawca gminny ustanowił, że Gmina określa cykl rozliczeń obowiązujących odbiorców usług w zależności od lokalnych warunków technicznych i ekonomicznych świadczenia usług, a także postanowień określonych w odrębnych przepisach prawnych oraz skutki niedotrzymania terminu zapłaty (ust. 3), długość okresu rozrachunkowego określa umowa, przy czym jest to okres nie krótszy niż jeden miesiąc (ust. 6). Powyższe postanowienia regulaminu stanowią ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego Rada Gminy nie jest upoważniona. W myśl art. 6 ust. 3 uzzw umowa musi określać m.in. sposób i terminy wzajemnych rozliczeń (pkt 2), wskazywać okres obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia (pkt 6). Również tu nie może budzić wątpliwości, że wskazane powyżej warunki stanowią ingerencję w treść umowy, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony i co stanowi naruszenie normy kompetencyjnej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 uzzw.

Treść zaskarżonej uchwały nie wypełnia również delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 5 uzzw. Regulamin jako akt prawa miejscowego musi zawierać normy generalne. Charakteru takiego nie mają odwołania do wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, jako wypowiedzi programowych i prognostycznych (§ 3 pkt 11, § 12 ust. 2). Odesłania do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie mieszczą się więc w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych", a ponadto są nieprecyzyjne. Problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 uzzw, a art. 19 nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. II OSK 536/20). Regulamin w ogóle nie zawiera stosownych uregulowań dotyczących określenia w drodze aktu prawa miejscowego technicznych warunków dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,, co świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. II OSK 761/20).

Brak było delegacji ustawowej do określenia w § 14 ust. 4 Regulaminu przesłanek ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług. W przepisie tym prawodawca gminny określił, że Gmina ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. Nie zwalnia to Gminy z obowiązku zastosowania wszelkich dostępnych jej sposobów dla złagodzenia tych uciążliwości dla odbiorców. Tymczasem, jak wynika z art. 19 ust. 5 pkt 7 uzzw przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, o której mowa w przepisie, tj. gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, nie zaś wskazanie, jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym, określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Wskazanie na określone sytuacje w przypadku, których zaistnienia przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług nie stanowi określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, do czego upoważniał art. 19 ust. 5 pkt 7 uzzw (por. wyroki NSA: z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. II OSK 994/16; z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. II OSK 536/20).

Zasadny jest zarzut ustanowienia w § 19 Regulaminu niedopuszczalnej zasady, że kontrolowany akt prawa miejscowego jest podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu. Prawodawca gminny ustalił bowiem, że w sprawach nieobjętych regulaminem obowiązują przepisy ustawy, wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. W sposób oczywisty naruszył więc hierarchię źródeł prawa ustanowioną w art. 87 Konstytucji RP, zgodnie z którym źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 2), a źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). Stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy jest w sposób jednoznaczny sprzeczne z Konstytucją RP.

Nieskuteczny natomiast okazał się zarzut z pkt. 4 skargi. Skład orzekający w niniejszej sprawie dostrzega, że istotnie przepis art. 6 ust. 1 uzzw przewiduje zawieranie umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, z kolei w § 7 Regulaminu wskazano, że umowy takie będą zawierane między Gminą a odbiorcą usług. Przyjętego sposobu regulacji nie można jednak traktować jako istotnego w rozumieniu art. 91 ust 1 i 4 usg. Z wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę wynika bowiem, że w Gminie Iwaniska nie powołano odrębnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W konsekwencji umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków muszą być zawierane z Gminą, niezależnie od tego, czy w regulaminie byłaby mowa o Gminie, czy o przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym. W razie utworzenia takiego przedsiębiorstwa, powstanie konieczność wprowadzenia stosownej zmiany w Regulaminie. Okoliczność ta nie stanowi jednak o istotnym naruszenia prawa, skoro na datę uchwalenia Regulaminu wskazanie, że stronami przedmiotowej umowy są Gmina i odbiorca usług odpowiada realiom istniejącym w Gminie.

Zasadność tego zarzutu nie wpływa na ocenę legalności zaskarżonej uchwały, która podlega stwierdzeniu nieważności w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 usg. O wyeliminowaniu zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego w całości zadecydowała ilość istotnych naruszeń prawa, w szczególności brak określenia w Regulaminie: minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków innego niż zapewnienie minimalnego ciśnienia wody oraz pominięcie stosownych uregulowań dotyczących technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, co świadczy o niewyczerpaniu obligatoryjnego zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 uzzw.