Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 66/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Henryk Ożóg, Protokolant Robert Hubacz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. sprawy ze skargi A. K. reprezentowanego przez opiekuna prawnego J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu opieki społecznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. D. - opiekuna prawnego A. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Z. S. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. S. z dnia [...] Nr [...] w sprawie odmowy skierowania A. K. do domu pomocy społecznej, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 54 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zmianami), uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 54 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zmianami), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ I instancji odmówił skierowania A. K. do domu pomocy społecznej dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że po ponownym przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że A. K. jest osobą upośledzoną umysłowo w stopniu znacznym, zamieszkuje w domu jednorodzinnym przy ul. L. w Z. S., którego jest współwłaścicielem. Zamieszkuje razem z siostrą J. D., jej mężem J. oraz ich córką K. Dom jest własnościowy, dobrze i bogato wyposażony, odbywają się w nim również kolejne prace remontowe. Do niedawna zamieszkiwała z tą rodziną matka, M. K., która obecnie przebywa u drugiej córki w Ż. Według ustaleń organu I instancji A. K. posiada własny pokój oraz dostęp do wszystkich pomieszczeń w domu w tym kuchni i łazienki. Jest osobą, która rozumie kierowane do niego słowa oraz potrafi odpowiadać na zadawane pytania, czy wyrażać swoje odczucia, jest osobą sprawną ruchowo, wszystkie czynności wykonuje samodzielnie. Jak podano dalej, A. K. nie stwarza zagrożenia dla siebie oraz otoczenia zarówno bliższego, jak i dalszego. Podczas przeprowadzonych wywiadów dało się zauważyć, że jest osobą wyciszoną, ale jednocześnie zżytą z pozostałymi członkami rodziny oraz nie stwarza mu problemów otoczenie pozadomowe.

Jak wskazano dalej, J. D. - opiekun prawny A. K. -poinformowała, że pracuje zawodowo w firmie syna wykonując na miejscu, w domu, czynności pracownika obsługi biurowej w prowadzonej w P. przez niego firmie. Nie godziła się na przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego i utrzymywała, że jej mąż wyjechał za granicę i nie jest z nim utrzymywany kontakt ani nie łoży na rodzinę. Mimo wielokrotnych prób pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. S., zmierzających do przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, nie udało się go przeprowadzić, gdyż woli takiej nie wyrażał opiekun prawny A. K. – J. D.

Organ I instancji ustalił również, że w miejscowości Ż. zamieszkuje matka A. K., M. K., oraz jego siostra T. F. z mężem, a osoby, ze względu na trudną sytuację finansową i zdrowotną rodziny, nie wyrażają zgody na alimentowanie A. K. (w myśl art. 61 ust. 2 i 2a), w przypadku umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej.

W dniu 15.05.2008 r. J. D. zwróciła się do OPS-u o przyznanie usług opiekuńczych dla swojego podopiecznego w związku z pogorszeniem się jej stanu zdrowia. W dniu 19.05.2008 r. pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy celem ustalenia rozmiaru i zakresu usług opiekuńczych, a J. D. wyraziła zgodę na odpłatność za te usługi z renty podopiecznego A. K. oraz dostarczyła swoje zaświadczenie o dochodzie i zaświadczenie o przebytym zabiegu operacyjnym. Mąż, J. D. dostarczył również zaświadczenie o dochodzie oraz podał, że nie będzie opiekował się szwagrem. Także córka K. D. dostarczyła swoje zaświadczenie o dochodzie, jednakże oświadczyła, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. W trakcie wywiadu ustalono, że zakres świadczonych usług opiekuńczych będzie obejmował m. in. pomoc w utrzymaniu higieny osobistej podopiecznego, utrzymanie czystości w jego pokoju, przygotowanie posiłku, realizację recept, podawanie leków. Od dnia 23.05.2008 r. OPS przyznał usługi opiekuńcze w wymiarze 1,5 godziny dziennie. Ponieważ od decyzji przyznającej usługi opiekuńcze z dnia 02.06.2008 r. opiekun prawny nie odwołał się, OPS uważa, iż przyznana pomoc jest wystarczająca. Jak wskazał organ I instancji, w związku z pogorszeniem stanu zdrowia opiekuna prawnego OPS podjął czynności mające na celu umieszczenie A. K. w Zakładzie Opiekuńczo - Leczniczym w S. Ś. na czas rehabilitacji J. D. po przebytym zabiegu operacyjnym tarczycy w dniu 09.05.2008 r.

Organ I instancji wyjaśnił również, że w dniu 02.06.2008 r. pracownik socjalny przeprowadził rozmowę z opiekunką świadczącą usługi u A. K., która stwierdziła, że podopieczny jest sprawny ruchowo, samodzielnie się porusza po całym domu, spożywa posiłki, jest zdolny do samoobsługi, rozumie kierowane do niego polecenia, przy bardziej złożonych czynnościach wymaga nadzoru bądź pomocy (np. przy kąpieli). Jak wskazano, podczas wykonywania pomocy usługowej opiekunka nie zauważyła zachowań agresywnych wobec członków rodziny ani sama nie była na nią narażona. A. K. potrafi również zagospodarować sobie czas wolny oglądając telewizję. Zdaniem organu I instancji, rozpatrując sprawę z punktu widzenia opiekuna prawnego A. K., tj. jego siostry J. D., jedynym argumentem za umieszczeniem brata w domu pomocy społecznej jest jej stan zdrowia po przebytym zabiegu.

W ocenie organu I instancji z przedłożonych dokumentów, opinii lekarskich i spostrzeżeń pracowników socjalnych w trakcie przeprowadzonych wywiadów środowiskowych w dniach: 17.05.2007 r., 12.02.2008 r, 19.05.2008 r. nie wynika, że A. K. wymaga konieczności umieszczenia w ośrodku zamkniętym. OPS, wyjaśniając zgłoszony w odwołaniu od decyzji 28.02.2008 r. zarzut dotyczący sprzeczności pomiędzy treścią podpisanej przez stronę części kwestionariusza wywiadu środowiskowego z dnia 12.02.2008 r., a dokonaną przez pracownika socjalnego oceną sytuacji osoby/rodziny i jego wnioskami zawartymi w części IV kwestionariusza wywiadu środowiskowego, że w punkcie 10 części I kwestionariusza wywiadu pracownik socjalny twierdzi, iż A. K. "wymaga pomocy we wszystkich czynnościach pielęgnacyjnych i samoobsługowych, nie jest w stanie samodzielnie egzystować", natomiast w części IV kwestionariusza pracownik socjalny podał, że A, K. "samodzielnie porusza się po domu, jest zdolny do samoobsługi - wymaga nadzoru przy wykonywaniu określonych czynności", w dalszym ciągu informuje, że A. K. wymaga pomocy w czynnościach pielęgnacyjnych i samoobsługowych z racji swojego upośledzenia (niedorozwój umysłowy w stopniu znacznym), np. przy przygotowaniu posiłków - przygotowany posiłek samodzielnie spożywa; samodzielnie porusza się po całym domu, pomocy wymaga przy utrzymaniu higieny osobistej i w jego pokoju, zagospodarowuje sobie wolny czas poprzez oglądanie telewizji i przeglądanie gazet. Jak wskazano, OPS bezspornie twierdzi, że A. K. wymaga całodobowej opieki z uwagi na swoją niepełnosprawność, co potwierdzają zaświadczenia lekarskie zawarte w dokumentacji, jednakże ośrodek w dalszym ciągu podtrzymuje, że opieka nad A. K. w kręgu rodzinnym w miejscu zamieszkania jest bardziej efektywna i lepiej mu służy, a umieszczenie go w domu pomocy społecznej będzie ostatecznością wynikającą z braku możliwości udzielenia mu pomocy przez rodzinę i Ośrodek Pomocy Społecznej.

Organ I instancji przywołał przepis art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Stosownie natomiast do art. 3 ust. 4 ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Jak wyjaśnił organ I instancji, z ustaleń Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. S. wynika, że A. K. ma zapewnioną całodobową opiekę w stopniu właściwym do potrzeb, ma zagwarantowane możliwości lokalowe (jak wynika z udzielonej informacji przez opiekuna prawnego, jest współwłaścicielem domu), dostęp do opieki zdrowotnej, jak i inne potrzeby materialno-bytowe. A. K. korzysta ze specjalistycznych usług opiekuńczych wyspecjalizowanej w tym zakresie pielęgniarki, zatrudnionej do opieki nad niepełnosprawnymi umysłowo przez Gminę. W ocenie organu, opieka ta, przy współpracy i dobrej woli ze strony rodziny zabezpiecza podstawowe potrzeby A. K. Zdaniem organu I instancji umieszczenie w domu pomocy społecznej jest niewskazane, przede wszystkim ze względu na dobro samego A. K., który jest zżyty z rodziną i środowiskiem i czuje się w nim dobrze. A. K., pomimo swojego upośledzenia jest w stanie funkcjonować w swoim środowisku pod nadzorem i opieką ze strony rodziny, która tę opiekę jest w stanie mu zapewnić w stopniu wystarczającym.

Organ I instancji wyjaśnił także, że zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej przy załatwianiu spraw mają mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaś w demokratycznym państwie prawa nie określa się, który z nich jest ważniejszy, a jedynie w przypadku wątpliwości wskazane jest orzekanie na korzyść interesu obywatela-jednostki. W przypadku orzekania na korzyść obywatela musi wystąpić element "słusznego" interesu. Z dokonanych w trakcie postępowania administracyjnego ustaleń wynika, że umieszczenie A. K. w domu pomocy społecznej jest obecnie niepożądane, albowiem jest on zżyty z rodziną i otoczeniem, nie stanowi dla nikogo zagrożenia, jest przez otoczenie znany i akceptowany.

W konsekwencji organ I instancji uznał, że dobro osoby niepełnosprawnej nie jest najważniejszym celem wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Ponadto, jak stwierdził organ I instancji, wydatkowanie w tym konkretnym przypadku, środków publicznych przewyższających wysokość kwoty rocznych zasiłków celowych dla wszystkich podopiecznych Ośrodka Pomocy Społecznej w Gminie Z. S. narusza zasadę współżycia społecznego i ideę pomocy społecznej.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. D. (opiekun prawny A. K.), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy w tym zakresie. W uzasadnieniu odwołująca się wskazała na wielokrotne wydawanie decyzji odmownych w przedmiotowej sprawie i ignorowanie przez organ I instancji konkretnych wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W ocenie J. D. całość materiału dowodowego bezspornie wskazuje, iż A. K. jest osobą, która ze względu na swój stan zdrowia nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i w związku z tym wymaga całodobowej opieki, co potwierdzają liczne zaświadczenia lekarskie. Zdaniem wnoszącej odwołanie, usługi opiekuńcze, które zlecił OPS (pięć razy w tygodniu przez 1,5 godziny) nie są w żadnym razie wystarczające i adekwatne dla osoby będącej w takim stanie zdrowia, w jakim jest A. K., co jednoznacznie potwierdza stosowne zaświadczenie lekarskie, które załącza do sprawy. Jak wskazuje J. D., nawet i te usługi opiekuńcze nie są w żadnym wypadku realizowane przez OPS w Z. S., a przez ostatni kwartał bieżącego roku (lipiec-wrzesień) wykwalifikowana pielęgniarka sprawowała je osobiście przez 32 dni (na 66 dni roboczych), natomiast przez pozostały okres przebywała ona na urlopie lub zwolnieniu lekarskim.

Rozpatrując sprawę organ odwoławczy stwierdził, że podstawę materialną rozstrzygnięcia w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej stanowi art. 54 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Zgodnie z przepisem art. 54 ust. 1 powołanej ustawy osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

Skierowanie do domu pomocy społecznej wymaga oceny stanu zdrowia oraz możliwości korzystania przez daną osobę z pomocy środowiskowej w szczególności zaś zbadania możliwości zorganizowania usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania lub w ośrodku wsparcia. Niemożność ich zapewnienia w miejscu zamieszkania oznaczać będzie niemożność przyznania ich w zakresie niezbędnym do zaspokojenia codziennych potrzeb bytowych. W przypadku ustalenia, że udzielenie pomocy jest możliwe, ale w rozmiarze niewystarczającym, należy przyjąć zaistnienie przesłanki uprawniającej do umieszczenia w placówce.

Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej).

Zgodnie z przepisem art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten statuuje zasadę ogólną prawdy obiektywnej, zaś realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. W szczególności art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ustalenia dokonane przez organ administracji publicznej winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w całości poprzednią decyzję organu I instancji z dnia [...] Nr [...] oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując na braki w postępowaniu dowodowym, skutkujące naruszeniem przez ten organ przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (dotyczące stanu zdrowia A. K. w kontekście wymiaru przyznanych mu usług opiekuńczych).

Z akt przedmiotowej sprawy, przedłożonych Kolegium wraz z odwołaniem, wynika jednak, że pomimo powyższego rozstrzygnięcia Kolegium, organ I instancji - rozpatrując ponownie sprawę - w rzeczywistości nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy (zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego), ograniczając się wyłącznie do wydania kolejnej decyzji negatywnej dla strony. Dodać wypada, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy pominięty został nawet środek dowodowy tak podstawowy, jak rodzinny wywiad środowiskowy, którego przeprowadzenie jest wymagane w postępowaniu o skierowanie do domu pomocy społecznej stosownie do § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837). W tej sytuacji zaskarżona decyzja organu I instancji stanowi nic innego, jak li tylko polemikę z uprzednim rozstrzygnięciem kasacyjnym Kolegium.

Ponieważ w dalszym ciągu nie doszło do przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w wymaganym zakresie (wskazanym w kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]), również zaskarżoną decyzję z dnia [...] należy uznać za wydaną z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co po raz kolejny skutkuje koniecznością jej uchylenia w całości oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy nie ma możliwości orzeczenia co do istoty sprawy, albowiem organ I instancji w istocie nie dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy, a jedynie ponownego wydania decyzji na podstawie swoich dotychczasowych ustaleń.

Należy w tym miejscu dodać, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien zapewnić stronie czynny udział w tym postępowaniu, stosownie do wymogu określonego w art. 10 § 1 k.p.a., a w szczególności umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów. Organ I instancji winien również, stosownie do art. 7, 8 i 9 k.p.a., wyjaśnić stronie zasady korzystania z prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej wynikające z art. 54 ustawy o pomocy społecznej, jak też przedstawić jej katalog takich domów o najdogodniejszym usytuowaniu w stosunku do miejsca zamieszkania zainteresowanego oraz o najdogodniejszym usytuowaniu w stosunku do miejsca zamieszkania zainteresowanego oraz o najlepiej dostosowanej infrastrukturze i zaopatrzeniu. Takie pouczenie pozwoliłoby stronie skonkretyzować swoje żądanie co do konkretnego domu pomocy społecznej, do którego chce skierować swojego podopiecznego A. K.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe rozstrzygnięcie J. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podniosła, że mimo iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. kilkakrotnie uchylało decyzje pierwszoinstancyjne pod zarzutem niepełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to organ I instancji – nie respektując wskazań zawartych w decyzjach odwoławczych – stale wydaje decyzje odmawiające skierowania A. K. do domu pomocy społecznej. Powoduje to, że wszczęte dwa lata temu postępowanie administracyjnego w sprawie nie może zakończyć się. Stwierdziła, że w postępowaniu zebrano już taki materiał dowodowy, że organ odwoławczy bez trudu może samodzielnie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, nie uciekając się do uchylenia decyzji i przekazywania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Podniosła, że A. K. spełnia wszelkie przesłanki umieszczenia do w domu pomocy społecznej, tym bardziej, że jest osobą, która – ze względu na stan zdrowia – nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości wcześniejszą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa - który ma zastosowanie w sprawie - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozstrzygania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, w tym gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego.

Skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, nie rozstrzyga natomiast o meritum sprawy i nie przeprowadza też merytorycznej oceny decyzji przez organ I instancji W związku z powyższym organ odwoławczy nie powinien również wypowiadać się o ewentualnym naruszeniu prawa przez organ I instancji oraz dokonywać innych ustaleń i ocen. Zaznaczyć ponadto należy, że art. 138 § 2 zdanie 2 kpa pozostawia uznaniu organu odwoławczego wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika, że organ I instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ani też że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielenia wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy, uchylając na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję organu I instancji stwierdził, że organ ten – rozpatrując ponownie sprawę – w rzeczywistości nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy, ograniczając się wyłącznie do wydania kolejnej negatywnej decyzji dla strony. Chodziło przede wszystkim o ustalenie stanu zdrowia A. K. w kontekście wymiaru przyznanych mu usług opiekuńczych, a zwłaszcza odpowiedniości ich rozmiaru do sytuacji zdrowotnej strony. Podniesiono, że pominięto nawet tak podstawowy środek dowodowy, jak rodzinny wywiad środowiskowy, którego przeprowadzenie jest wymagane w postępowaniu o skierowanie do domu pomocy społecznej, stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. nr 217, poz. 1837).

Analiza materiałów administracyjnych sprawy potwierdza stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zaleconym zakresie, opierając swoje rozstrzygnięcie jedynie na fakcie wydania wcześniejszej decyzji w sprawie. Należy przy tym zauważyć, że organ pierwszej instancji jest związany obowiązkiem wyjaśnienia okoliczności wskazanych w zaleceniach organu odwoławczego, o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a (por. wyrok NSA z 22.III.2007r., II OSK 502/06, Lex nr 339485).

Wskazana uwaga odnosi się przede wszystkim do podnoszonych przez organ odwoławczy zastrzeżeń odnośnie do ustalenia przez organ pierwszoinstancyjny stanu zdrowia strony (w kontekście wymiaru przyznanych jej usług opiekuńczych) co ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Skierowanie do domu pomocy społecznej stanowi bowiem funkcję należytej oceny stanu zdrowia oraz możliwości korzystania przez daną osobę z pomocy środowiskowej, w szczególności zbadania, czy przyznano stronie usługi opiekuńcze w zakresie niezbędnym do zaspokojenia codziennych potrzeb życiowych. Ustalenie, że przyznano usługi opiekuńcze bądź nie w rozmiarze adekwatnym do stanu zdrowia strony stanowi przesłankę uprawniającą lub eliminującą prawo do umieszczenia w placówce.

Nie można zatem postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istnienia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej i warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie określić mianem "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" w rozumieniu art. 136 k.p.a. Przyjęcie odmiennego stanowiska naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Nie jest to możliwe z samego założenia, jeżeli w postępowaniu pierwszoinstnacyjnym stan faktyczny sprawy nie został ustalony przynajmniej w zasadniczej części. W rezultacie podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne.

Tym samym, zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania, którego przebieg zapewniałby dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego. Już to dawało podstawę do uchylenia na mocy art. 138 § 2 k.p.a. decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi i twierdzenia, że organ odwoławczy winien był orzec w sprawie merytorycznie, albowiem A. K. jest osobą, która ze względu na stan zdrowia nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i wobec tego wymaga całodobowej opieki, a przyznane stronie usługi opiekuńcze są nieadekwatne do stanu jej zdrowia, Sąd stwierdza, że nie może się z tym zarzutem zgodzić. W sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna organu drugiej instancji, w praktyce w takiej sytuacji można postawić jako skuteczny wyłącznie zarzut co do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca nie wykazała, by przepis ten został naruszony przez organ odwoławczy. Nie można natomiast skutecznie stawiać zarzutów naruszenia prawa odnosząc się do meritum sprawy w sytuacji, gdy organ odwoławczy, właśnie dlatego, że do naruszeń, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., doszło, decyzję pierwszej instancji uchylił.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu, a w szczególności umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów. W związku z tym należy podkreślić, że naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2002r. V SA 1227/01; z dnia 8 sierpnia 2001 r., II SA/Gd 894/99, niepubl.; z dnia 21 lipca 1999r., IV SA 1047/96 niepubl.; z dnia 13 lipca 1999 r., IV SA 1283/97, niepubl.). Z treści art. 81 k.p.a. wynika bowiem zasada, że jeżeli strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (poza okolicznościami, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.), okoliczności faktyczne ustalane na tej podstawie nie mogą być uznane za udowodnione.

W ocenie sądu stanowisko organu odwoławczego w kwestii wadliwości postępowania prowadzonego przez organ I instancji jest prawidłowe. Organ odwoławczy wyraźnie wskazał wady postępowania popełniane przez organ I instancji i uzasadnił potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez ten organ i ustalił zakres tego postępowania. O treści rozstrzygnięcia decydować jednak będzie organ I instancji. Wyrażone w tym zakresie wątpliwości skarżącej są nieuzasadnione.

Biorąc powyższe pod uwagę, sąd na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368) orzekł jak w sentencji.

H.B. 31.07.2009r.