Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 455/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 2 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 704/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 704/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 1992 r., nr [...], działając na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Przedsiębiorstwo [...] w K. prawa użytkowania wieczystego udziału [...] części gruntu Skarbu Państwa o powierzchni ogólnej [...] ha, położonej w K. obręb [...], ark. [...], ujawnionej w księgach wieczystych KW nr [...], KW nr [...], KW nr [...], Ks. hip. nr [...], Ks. Hip. nr [...], oznaczonej na mapie sytuacyjnej K. obr. [...] ark. [...], nr ewid. [...] jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynku i urządzeń położonych na tym gruncie, w ten sposób, że dotyczy to [...] m2 powierzchni użytkowej budynku administracyjnego oraz udziału [...] części powierzchni przeznaczonej do wspólnego użytkowania.

Pismem z 2 grudnia 1992 r. Prezydent Miasta K. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1992 r. wskazując, że w dacie uwłaszczenia przedsiębiorstwo nie posiadało spornej nieruchomości w zarządzie w rozumieniu art. 2 ustawy z 29 września 1990 r.

Postanowieniem z [...] listopada 1995 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa zawiesił postępowanie nieważnościowe do czasu rozstrzygnięcia sprawy komunalizacji spornej nieruchomości.

Decyzją z [...] maja 2005 r., utrzymaną w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] grudnia 2008 r. nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie własności mienia państwowego należącego do Przedsiębiorstwa [...] w K., w skład którego wchodzi udział [...] części nieruchomości zabudowanej o pow. [...] ha, oznaczonej w ewidencji gruntów m. K. obręb [...] ark. [...] numerami działek: [...] (dawny [...]), [...] (dawny [...]), [...] (dawny [...]), [...] (dawny [...]), [...] (dawny [...]) oraz stwierdził, że Gmina K. nie nabyła z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa własności udziału w wysokości [...] części do ww. nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa i należącego do Państwowej [...] w K.

Postanowieniem z [...] marca 2009 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] czerwca 2010 r., Minister Infrastruktury podjął zawieszone postępowanie.

Decyzją z [...] września 2013 r. nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1992 r. nr [...].

[...] w K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją.

Decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżoną z [...] września 2013 r.

Organ wskazał, że podstawę spornej decyzji z [...] sierpnia 1992 r. stanowi art. 2 ust. 1-3 ustawy z 29 września 1990 r., zgodnie z którym z dniem 5 grudnia 1990 r. uwłaszczono państwowe i komunalne osoby prawne, jeżeli posiadały w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. W decyzji tej ustalono, że prawo zarządu gruntu państwowego wynikało z decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 1983 r. o przekazaniu w nieodpłatne użytkowanie na rzecz Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w K. terenu położonego w K. przy ul. [...], decyzji Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] czerwca 1988 r. o naliczeniu opłaty rocznej z tytułu zarządu oraz porozumienia z [...] września 1990 r. pomiędzy: Przedsiębiorstwem [...] w K., [...] Przedsiębiorstwem [...] w K., Okręgowym Inspektoratem Inspekcji Handlowej w K. oraz [...] Spółdzielnią Produkcji i Usług Ogrodniczych w K., zawartego za zgodą Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...] lipca 1992 r., wraz z protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] lipca 1992 r.

W ocenie organu decyzja z [...] sierpnia 1992 r. stwierdzająca uwłaszczenie [...] Przedsiębiorstwa [...] w K. udziałem [...] części gruntu oznaczonego jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], własnością [...] m2 powierzchni użytkowej budynku administracyjnego oraz udziałem [...] części powierzchni przeznaczonej dla wspólnego użytkowania została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Użytkowanie wieczyste nie może być bowiem ustanowione na ułamkowej części prawa własności nieruchomości. Zdaniem Ministra, taki sposób władania nie odpowiada ani pojęciu współwłasności ani użytkowania wieczystego. Prawo rzeczowe może obciążać jedynie całą rzecz.

Dalej organ, powołując się na treść art. 232 Kodeksu cywilnego, podniósł, że w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, stwierdzono, że przedmiotem zarządu jako formy władztwa nad gruntami była i mogła być wyłącznie tylko rzecz, a nie udział wyrażający się miernikiem określającym ilościowy zakres uprawnień tego właściciela w odniesieniu do uprawnień przysługujących pozostałym właścicielom. Z tego powodu, w ocenie organu, przekształcenie zarządu, z mocy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 r., mającego za przedmiot fizycznie oznaczoną część powierzchni ziemskiej w prawo wieczystego użytkowania może odnosić się tylko do nieruchomości w rozumieniu części wyodrębnionej z powierzchni ziemskiej, którą prawo uznaje za samodzielny przedmiot własności. Zgodnie również z ukształtowanym i jednolitym, jeszcze przed wejściem w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poglądem piśmiennictwa, użytkowanie wieczyste nie może być ustanowione na ułamkowej części prawa własności nieruchomości, ponieważ taki sposób władania nie odpowiada ani pojęciu współwłasności ani użytkowania wieczystego.

Końcowo organ nadzoru powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 570/07 oraz z 2 sierpnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1903/04, stwierdził, że w świetle obowiązującej w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości prawo zarządu dotyczyło konkretnego wydzielonego gruntu, a nie udziału w gruncie (art. 38 ust. 1 ustawy). Skoro więc prawo zarządu nie powinno obciążać udziału w prawie własności nieruchomości, to tym samym brak jest podstaw do potwierdzenia przekształcenia tego prawa w stosunku do udziału w prawie użytkowania wieczystego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła [...] w K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej zwana "skarżącą") zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1-3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2, art. 107 § 3, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że decyzja z [...] sierpnia 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Mocą tej decyzji przekształcono bowiem udział w prawie zarządu gruntem w udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu, co w świetle art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. oraz art. 232 Kodeksu cywilnego nie było możliwe.

Jak wskazał Sąd I instancji podstawę materialnoprawną ww. decyzji z 1992 r. stanowił art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464) - zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z powołanym przepisem, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa będące w dniu wejścia w życie ustawy o zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to prawa osób trzecich.

Zarząd, o którym mowa w art. 2 ustawy, stanowił jedną z licznych instytucji prawnych ustanowionych w zakresie gospodarowania zasobami gruntów państwowych od dnia 1 sierpnia 1985 r. W myśl art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Zgodnie natomiast z art. 33 i nast. ww. ustawy, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy mogą być oddawane odpłatnie w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym na zasadach i w trybie określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz. U. Nr 47, poz. 240).

W zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym oddawane były grunty państwowe niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych lub statutowych tych jednostek. Wobec powyższego, decyzja ostateczna o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była zawierać, m.in. takie elementy jak położenie i powierzchnia nieruchomości (z dołączeniem mapy sytuacyjnej), udokumentowaną zgodność zamierzonego sposobu korzystania z nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, cel, na jaki nieruchomość została oddana w zarząd oraz sposób korzystania z nieruchomości. Podobne wymagania zawierały również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 311).

W ocenie Sądu I instancji powołane regulacje prawne potwierdzają, że przedmiotem zarządu jako formy władztwa nad gruntami była i mogła być wyłącznie rzecz, a nie udział Skarbu Państwa wyrażający się miernikiem określającym ilościowy zakres uprawnień tego właściciela w odniesieniu do uprawnień przysługujących pozostałym właścicielom. U podstaw tych regulacji legły potrzeby obrotu gospodarczego i postępującej urbanizacji wymagającej terenów (gruntów) dla zlokalizowania przemysłu. Z tej przyczyny przekształcenie zarządu z mocy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 r. mającego za przedmiot fizycznie oznaczoną część powierzchni ziemskiej w prawo wieczystego użytkowania, może odnosić się tylko do nieruchomości w rozumieniu części wyodrębnionej z powierzchni ziemskiej, którą prawo uznaje za samodzielny przedmiot własności. Powyższy pogląd, na co trafnie wskazał organ nadzoru, znajduje potwierdzenie w ukształtowanym i jednolitym, jeszcze przed wejściem w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poglądzie piśmiennictwa, że użytkowanie wieczyste nie może być ustanowione na ułamkowej części prawa własności nieruchomości, ponieważ taki sposób władania nie odpowiada ani pojęciu współwłasności, ani użytkowania wieczystego. W świetle obowiązujących przepisów prawo rzeczowe może obciążać jedynie całą rzecz.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] grudnia 1983 r. Prezydent Miasta K., działając na podstawie przepisów ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, wydał decyzję o przekazaniu spornej nieruchomości nieodpłatnie w użytkowanie na rzecz Przedsiębiorstwa [...] w K. Następnie [...] września 1990 r. Przedsiębiorstwo [...] w K., [...] Przedsiębiorstwo [...] w K., Okręgowy Inspektorat Inspekcji Handlowej w K. oraz [...] Spółdzielnia Produkcji i Usług Ogrodniczych w K. zawarły umowę w sprawie uregulowania, na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., wzajemnych praw i obowiązków związanych z zarządem nieruchomością wspólnie użytkowaną. Na mocy § 4 tej umowy Przedsiębiorstwo [...] w K. przekazało przysługujące mu prawo zarządu na rzecz [...] Przedsiębiorstwa [...] w K., Okręgowego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w K. oraz [...] Spółdzielni Produkcji i Usług Ogrodniczych w K. w częściach proporcjonalnych do poniesionych kosztów budowy wynikających stąd użytkowanych powierzchni budynku. Z akt sprawy wynika również, że w dniu [...] lipca 1992 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. wyraził zgodę na zawarcie umowy przekazania przez Przedsiębiorstwo [...] w K. proporcjonalnej części zarządu nad ww. nieruchomością na rzecz [...] Przedsiębiorstwa [...] w K., Okręgowego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w K. oraz [...] Spółdzielni Produkcji i Usług Ogrodniczych w K. na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Z powyższego w sposób niewątpliwy wynika, że poprzednikowi prawnemu skarżącej przysługiwał udział w prawie zarządu gruntem, który mocą decyzji z [...] sierpnia 1992 r. przekształcono w udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Rację ma organ nadzoru, że w świetle art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. przekształcenie udziału w prawie zarządu gruntem w udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu nie było możliwe, co oznacza, że przy wydaniu decyzji z [...] sierpnia 1992 r. doszło do rażącego naruszenia powołanego przepisu. Kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja rażąco naruszyła również art. 232 Kodeksu cywilnego poprzez stwierdzenie nabycia w drodze tej decyzji użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu będącego własnością Skarbu Państwa na rzecz [...] Przedsiębiorstwa [...] w K. Nie było bowiem możliwości potwierdzenia przekształcenia prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego na udziale w prawie własności gruntu, ponieważ taki sposób władania nie odpowiada ani pojęciu współwłasności ani użytkowania wieczystego, na co trafnie wskazały organy orzekające.

Wobec powyższego, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, że kontrolowana decyzja z [...] sierpnia 1992 r. rażąco naruszała prawo stwierdzając nabycie prawa rzeczowego, w sytuacji gdy nie było podstaw prawnych do takiego orzeczenia.

Wbrew podniesionym w skardze zarzutom orzecznictwo Sądu Najwyższego w zakresie braku możliwości potwierdzenia przekształcenia prawa zarządu na ułamkowej (niewydzielonej) części nieruchomości w prawo użytkowania wieczystego jest jednolite. Powołana zaś przez skarżącą uchwała SN z 18 maja 1995 r., sygn. akt III CZP 61/95, nie dotyczyła możliwości uwłaszczenia (a więc przekształcenia z mocy samego prawa dotychczasowego zarządu w prawo użytkowania wieczystego) przedsiębiorstwa państwowego, lecz możliwości oddania gruntu stanowiącego własność gminy w użytkowanie wieczyste (także w ułamkowej części) spółdzielni mieszkaniowej, na podstawie czynności cywilnoprawnej (umowy). Wobec powyższego, zaprezentowany w tej uchwale pogląd nie mógł znaleźć zastosowania na gruncie niniejszej sprawy.

Jednolite i utrwalone w omawianym zakresie jest również orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym słusznie przyjmuje się, że użytkowanie wieczyste jest prawem obciążającym nieruchomość gruntową jako fizycznie wyodrębnioną część powierzchni ziemskiej. Wobec wyraźnego stwierdzenia w art. 232 Kodeksu cywilnego oraz w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, że przedmiotem użytkowania wieczystego są grunty (nieruchomości gruntowe) a nie prawo, nie można ustanowić użytkowania wieczystego na udziale we współwłasności (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 113/07).

Wobec powyższego, Sąd nie podzielił podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez organ nadzoru art. 2 ust. 1-3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Za chybiony Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 107 § 3, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Analiza akt sprawy potwierdza, że w toku postępowania administracyjnego organy podjęły działania niezbędne do należytego wyjaśnienia sprawy i zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, a dokonana przez nie ocena nie nosi cech dowolności. Zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 3 K.p.a.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się [...] w K. sp. z o.o. z siedzibą w K. i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu naruszenie:

I. zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przepisów prawa materialnego tj.:

– art. 2 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 74, poz. 464 ze zm.) w zw. z art. 232, art. 233 i 234 Kodeksu cywilnego oraz art. 32, art. 21, art. 64 i art. 20 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

II. zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1a i 1c poprzez oddalenie skargi mimo istnienia istotnych naruszeń procedury administracyjnej przez organ tj. art. 156 § 1 pkt 2, art. 107 § 3, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a.,

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia kwestii naruszeń procedury, o których mowa w pkt II 1) niniejszej skargi kasacyjnej oraz pełnego wyjaśnienia podstaw prawnych wskazanych w pkt I niniejszej skargi kasacyjnej.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o:

– uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

– rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

– zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty akcentując, że wykładnia celowościowa art. 2 ust. 1 ustawy wskazuje, że ustawodawca nie odróżnił sytuacji zarządzających częścią nieruchomości oraz całością, a mimo to organy rozstrzygnęły, że podmioty zarządzające częścią nieruchomości nie mogą zostać uwłaszczone. Prowadzi to również do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej tych podmiotów, co godzi w zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP) i jest sprzeczne z regułami przyjętymi w art. 20 Konstytucji RP i prowadzi do ich naruszenia w sposób dyskryminacyjny tj. do wyłączenia możliwości nabycia silnego prawa do nieruchomości przez niektórych tylko zarządzających nieruchomościami Skarbu Państwa. Nie ma przy tym relewantnych okoliczności pozwalających różnicować sytuację podmiotów zarządzających częścią i całością nieruchomości. Funkcja art. 2 ust. 1 ustawy pozostaje niezmienna wobec jednych i drugich tj. dąży do nadania im szczególnych praw do nieruchomości o charakterze rzeczowym, zastępując w ten sposób słabszą konstrukcję zarządu. Sam brak rozróżnienia w stosowanej regulacji sytuacji zarządu częścią i całością nieruchomości wskazuje na to, że ustawodawca chciał nią objąć wszystkich zarządców. Okoliczność, że majątek na którym zarządcy mieli się uwłaszczyć, przeszedł w wyniku prywatyzacji w ręce jednostek prywatnych tym bardziej nakazuje chronić ich prawa, jako mieszczące się w konstytucyjnych gwarancjach własności, rozumianej szeroko, jako ogół praw majątkowych (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP). W tym zakresie ochronie podlega nie tylko ustanowione prawo użytkowania wieczystego, ale także szczególne uprawnienia do nabycia tego prawa wynikające z art. 2 ust. 1 ustawy, jako prawa podmiotowe wynikające z regulacji prawa publicznego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Minister nie przeprowadził wystarczającej analizy kwestii czy było możliwe ustanowienie zarządu na nieruchomości podzielonej na "udziały", odniesione jednak do fizycznie wskazanych części budynku, którymi zarządzały różne podmioty. Minister pominął fakt fizycznego podziału opierając się wyłącznie na wskazaniu w umowie ułamków wyrażających udział w zarządzenie nieruchomości. Umowa w tym zakresie nie była kwestionowana. Powyższe braki uzasadniają zarzut naruszenia procedury administracyjnej przez Ministra, w szczególności art. 107 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Kwestionowana decyzja nie zawiera kompletnego uzasadnienia prawnego i faktycznego odnoszącego się do istotnych okoliczności sprawy, co jest wynikiem braków w zakresie zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego i w efekcie błędnej oceny przedstawionych okoliczności. W szczególności, organ pomija argumentację przedstawioną przez skarżącą w piśmie uzupełniającym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i nie odnosi się do orzecznictwa w nim przedstawionego, natomiast WSA akceptuję tę sytuację, odnosząc się ogólnie do zarzutów podniesionych w tym zakresie w skardze przez stwierdzenie, że są one chybione.

W piśmie z 4 października 2021 r. Prezydent Miasta K. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i stwierdził, że Sąd I instancji trafie podzielił stanowisko zgodnie z którym, w świetle art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. przekształcenie udziału w prawie zarządu gruntem w udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu nie było możliwe. W konsekwencji nie było możliwości potwierdzenia przekształcenia prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego na udziale w prawie własności gruntu. Słusznie również Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotem zarządu jako formy władztwa na gruntami była i mogła być wyłącznie rzecz, a nie udział Skarbu Państwa wyrażający się miernikiem określającym ilościowy zakres uprawnień tego właściciela w odniesieniu do uprawnień przysługujących pozostałym właścicielom.

W piśmie z 20 października 2021 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uzasadnione zatem było wydanie zarządzenia w dniu 29 października 2021 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie powyższego przepisu. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej zwanej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności, przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy przypomnieć, że kontrola Sądu dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art. 156-158 K.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a. Tym samym Minister Inwestycji i Rozwoju prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1992 r., nr [...] nie rozstrzygał ponownie w sprawie będącej przedmiotem tej decyzji, a tylko badał, czy decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przesłanek stanowiących podstawę stwierdzenia jej nieważności.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone zostały enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Stąd też formułując zarzuty skargi kasacyjnej niezwykle istotne jest, w jakim trybie zapadła decyzja administracyjna, która była przedmiotem kontroli Sądu I instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych, które zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Z kolei druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. obejmująca naruszenie przepisów postępowania wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy, co wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów formalnych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że poprawnie ustalono stan faktyczny i brak jest istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny zarzutów materialnoprawnych. Skarga kasacyjna w tych ramach jako naruszone wskazała przepisy wynikowe (art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a.), które mogą zostać naruszone wówczas, gdy zastosowano niewłaściwą formę rozstrzygnięcia, lub oddalono skargę mimo nielegalności zaskarżonego aktu, albo ją uwzględniono mimo jego zgodności z prawem. Wymaga więc przede wszystkim powiązania zarzutu ich naruszenia z odpowiednimi przepisami, gdyż z reguły nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W tej sprawie powiązano je z przepisami procesowymi, jak i mającymi charakter materialnoprawny (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), dowodząc konieczności zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Naruszeń procesowych skarżąca kasacyjnie upatruje głównie w niewyjaśnieniu sprawy w aspekcie nie przeprowadzenia wystarczającej analizy kwestii oceny możliwości ustanowienia zarządu na nieruchomości podzielonej na "udziały" odniesionej jednak do fizycznie wskazanych części budynku, co miało motywować konkluzję o błędnym zakwalifikowaniu naruszenia prawa jako rażące. Konstrukcyjnie ten zabieg jest nie do końca poprawny, gdyż niewyjaśnienie sprawy nie pozwala zwykle na ocenę wad nieważnościowych. Poza tym dowodząc uchybień procesowych, skarga kasacyjna wskazuje na wady subsumpcji, czyli wnioskowania, i to na gruncie materialnoprawnym. Są to niewątpliwe wady kasacji, nieskutkujące jednak usunięciem jej spod oceny instancyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej oraz wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji i słusznie uznał, że organ administracji dokonał trafnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym. Z tego względu dokonanej przez organ ocenie wiarygodności dowodów słusznie Sąd I instancji nie wytknął dowolności, gdyż nie przekroczył on ram wskazanych w art. 80 K.p.a. Taki zarzut można postawić skutecznie tylko wówczas, gdy ocena nie uwzględnia całokształtu okoliczności sprawy, a więc pomija niektóre ze środków dowodowych, jest sprzeczna z zasadami logiki, doświadczenia życiowego czy zawodowego. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie ocena ta nie była niepełna, objęła wszystkie zgromadzone dowody, organ poddał je wszechstronnej analizie we wszystkich aspektach, a skoro materiał był wyczerpujący, zarzut w tej materii jest chybiony. Postępowanie przeprowadzone przez organ administracji orzekający w niniejszej sprawie odpowiadało też standardom rzetelnej procedury administracyjnej.

Ponadto zauważenia wymaga, że zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. błędnie został zakwalifikowany przez autora skargi kasacyjnej jako przepis postępowania, w sytuacji gdy jest to przepis prawa materialnego. Przy czym przepis ten został przywołany w petitum skargi kasacyjnej jako dopełnienie zarzutu naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., które są tzw. przepisami wynikowymi, regulującymi sposób rozstrzygnięcia. Taka konstrukcja zarzutu nie daje podstaw do rozważenia kwestii rażącego naruszenia prawa w toku postępowania kasacyjnego, co czyni go niezasadnym. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ma bowiem charakter blankietowy. Z tego względu obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wskazanie konkretnego przepisu materialnego lub procesowego, który miał zastosowanie w sprawie i został naruszony w sposób rażący. Z kolei w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten został rozwinięty poprzez wskazanie, że nieprawidłowe zastosowanie w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegało na przyjęciu, że weryfikowana przez organ decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 2 ust. 1-3 ustawy, w sytuacji gdy decyzja ta nie była obarczona wadami tego rodzaju. Oceniając tak sformułowany zarzut kasacyjny wskazać należy, że odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie od prezentowanego przez Sąd I instancji nie może stanowić o zasadności podniesionego zarzutu. Wywody skargi kasacyjnej stanowią bowiem jedynie polemikę z prawidłowym stanowiskiem organu oraz Sądu I instancji i nie są wystarczające do uznania, iż doszło do naruszenia wskazanych przepisów.

Za nietrafny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Wskazać należy, że zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie przyjmuje się, że z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1896/17). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Analiza sprawy poczyniona przez Sąd pierwszej instancji była wystarczająca dla poddania zaskarżonego wyroku kontroli przez Sąd drugiej instancji. Zaskarżony wyrok zwiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. zatem nie można w tym przypadku skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że wydany przez niego wyrok istotnie narusza ww. przepis prawa. Wskazać przy tym należy, że w uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny nie musi odnosić się do wszystkich treści i zarzutów zawartych w skardze, a jedynie do treści i zarzutów mających wpływ na treść orzeczenia. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich zarzutów mających istotny wpływ na wynik sprawy, a sporządzone przez ten Sąd uzasadnienie, nie czyni niemożliwym przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w granicach zakreślonych zarzutami wniesionej skargi kasacyjnej. Podnosząc ten zarzut skarżąca kasacyjnie w istocie zmierza do podważenia przyjętej przez Sąd I instancji oceny stanu faktycznego sprawy oraz merytorycznego rozstrzygnięcia. Świadczy o tym powołanie się w tej podstawie na brak wyjaśnienia kwestii naruszeń procedury obejmującej przepisy art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz podstaw prawnych, które w jej ocenie zostały naruszone. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można kwestionować poprawności rozstrzygnięcia, ani podważać ustaleń faktycznych i zastosowania prawa materialnego. To, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, nie czyni słusznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z tych przyczyn podstawa uchybień procesowych okazała się niezasadna.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) w zw. z art. 232 i art. 234 Kodeksu cywilnego oraz art. 32, art. 21, art. 64 i art. 20 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie.

Stosownie do art. 2 ust. 1 powyższej ustawy, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu wejścia w życie ustawy o zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to prawa osób trzecich. Przepis ten dotyczy gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, a także związku międzygminnego, z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi. Ponadto obejmuje grunty, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były w zarządzie państwowych osób prawnych. Unormowanie przewidziane w art. 2 ust. 2 ustawy odnoszące się do budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu wejścia w życie ustawy w zarządzie osób prawnych, pozostaje w związku z regulacją zawartą w art. 2 ust. 1 ustawy.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia czy w prawo użytkowania wieczystego nieruchomości mógł być przekształcony wyłącznie zarząd jednostki uwłaszczonej, czy również mógł być przekształcony współzarząd jednostki uwłaszczonej i innego podmiotu, w sytuacji gdy nieruchomość w dacie 5 grudnia 1990 r. pozostawała we współwłasności Skarbu Państwa i gminy.

Wskazać należy, że prawną możliwością nabycia ułamkowej części prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej współwłasność Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego zajmował się Sąd Najwyższy w uchwale z 18 października 2007 r., sygn. III CZP 82/07. Wprawdzie uchwała ta dotyczy podstawy dokonania wpisu w księdze wieczystej, jednak zawarte w jej uzasadnieniu rozważania wyjaśniają istotę prawa użytkowania wieczystego, która uniemożliwia zaakceptowanie takiej konstrukcji prawnej, jaka powstałaby w efekcie uwzględnienia stanowiska skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie.

Uprawnienie użytkownika wieczystego do wyłącznego korzystania z gruntu przewiduje art. 233 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym, w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. W uzasadnieniu ww. uchwały Sąd Najwyższy podniósł, że pełne osiągnięcie takiego stanu nie jest możliwe już w razie niepodzielnego przysługiwania prawa więcej niż jednej osobie, jednak zdecydowanie większe trudności w pogodzeniu różnych praw i interesów powstałyby w razie zbiegu niejednorodnych praw, tzn. współwłasności gruntu i użytkowania wieczystego. Mogłoby się okazać, że wpisane w księdze wieczystej prawo nie może być efektywnie wykonywane. Z tych względów Sąd Najwyższy w uchwale z 23 września 1993 r., III CZP 81/93 wyraził pogląd, że decyzja stwierdzająca nabycie prawa wieczystego użytkowania gruntów oraz własności budynków nie może być podstawą wpisu w księdze wieczystej w sytuacji, w której grunty te w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiły współwłasność Skarbu Państwa (gminy) i innych osób. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że przedmiotem zarządu, jako formy władztwa nad gruntami, była i mogła być wyłącznie tylko rzecz, a nie udział Skarbu Państwa wyrażający się miernikiem określającym ilościowy zakres uprawnień tego właściciela w odniesieniu do uprawnień przysługujących pozostałym właścicielom. Z tego powodu również przekształcenie własności na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 r., mającego za przedmiot fizycznie oznaczoną część powierzchni ziemskiej, w prawo wieczystego użytkowania, może odnosić się tylko do nieruchomości w rozumieniu części wyodrębnionej z powierzchni ziemskiej, którą prawo uznaje za samodzielny przedmiot własności.

Na tę ostatnią uchwałę powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednak podkreślenia wymaga, że zawarta w niej teza nie odnosi się wprost do stanu faktycznego, z jakim mamy do czynienia w sprawie, gdyż dotyczy sytuacji, w której następuje zbieg prawa własności Skarbu Państwa i osób fizycznych. Nabycie prawa użytkowania wieczystego przy takim ukształtowaniu prawa własności danej nieruchomości nie jest możliwe chociażby z uwagi na fakt, że prawo użytkowania wieczystego może zostać ustanowione wyłącznie na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a co za tym idzie nie może obciążać własności jakiejkolwiek innej osoby fizycznej bądź prawnej (por. także wyrok SN z 18 lipca 2014 r., sygn. akt IV CSK 670/13).

Natomiast w uzasadnieniu omawianej uchwały z 18 października 2007 r. III CZP 82/07 stwierdzono, że "w sprawie, w której przedstawiono zagadnienie prawne, istota wątpliwości ma źródło w zbiegu uprawnień współwłaściciela nieruchomości, tj. województwa, powiatu i gminy jako jednostek samorządu terytorialnego oraz użytkownika wieczystego, którego prawo obciąża tylko udział Skarbu Państwa. Nabycie użytkowania wieczystego w ułamku określającym część ułamka wyrażającego udział Skarbu Państwa we współwłasności nieruchomości (...) nie pozwala ustalić zakresu uprawnień skarżącego do gruntu przy zastosowaniu kryterium wskazanego w art. 233 k.c., ze względu na brak podstawy do określenia zakresu korzystania z gruntu tylko na podstawie zasad współżycia społecznego, w razie zbiegu uprawnień wynikających z różnych praw rzeczowych. Cechą takich praw jest ich bezwzględna skuteczność, tymczasem nawet umowne określenie zakresu uprawnień do władania gruntem przez skarżącego, nie tylko ze Skarbem Państwa, ale i z pozostałymi współwłaścicielami, miałoby skuteczność ograniczoną do stron umowy. Oznaczałoby to przyznawanie przez ustawodawcę prawa rzeczowego o nieznanej z góry treści (...)". Reasumując SN uznał, że stwierdzenie w drodze decyzji (...) nabycia w części ułamkowej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w trwałym współzarządzie nie stanowi podstawy wpisu w księdze wieczystej użytkowania wieczystego, jeżeli nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że niemożność nabycia prawa użytkowania wieczystego w części ułamkowej obciążającej prawo współwłasności nieruchomości należącej do Skarbu Państwa i Gminy K., w trybie przepisów art. 2 ust. 1 i 2 ustawy, wynika z konstrukcji użytkowania wieczystego jako prawa jednolitego, niepodlegającego wewnętrznym podziałom. Pogląd o braku możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego w razie panowania na nieruchomości stosunków własnościowych w układzie, jaki ma miejsce w niniejszej sprawie, uzasadniony jest przede wszystkim charakterem tego prawa, mogącego obejmować jedynie nieruchomości należące wyłącznie do Skarbu Państwa lub wyłącznie do jednostki samorządu terytorialnego, rozumiane jako fizyczne wyodrębniona całość, nie zaś wyłącznie udział w prawie jej własności.

Wobec tego nie można stwierdzić nabycia w części ułamkowej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w trwałym współzarządzie, jeżeli nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, jak chce tego skarżąca kasacyjnie. Co prawda Sąd I instancji nie wskazał bezpośrednio na taką argumentację, to jednak słusznie uznał, że wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia 1992 r. określającej nabycie prawa użytkowania wieczystego w częściach ułamkowych było sprzeczne z dyspozycją art. 2 ust 1 ustawy, ponieważ nie było możliwe przekształcenie udziału w prawie zarządu gruntem w udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu, który pozostawał we współwłasności Skarbu Państwa i Gminy.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego na okoliczność zawarcia w dniu [...] września 1990 r. umowy pomiędzy Przedsiębiorstwem [...] w K., a Przedsiębiorstwem [...] w K., Inspekcją Handlową Okręgowym Inspektoratem w K. i Spółdzielnią Ogrodniczo-Pszczelarską w K. w sprawie uregulowania wzajemnych praw i obowiązków związanych z zarządem nieruchomością położoną w K. przy ul. [...], należy wskazać, że skutki prawne tej umowy pozostają bez znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż nabycie użytkowania wieczystego w trybie art. 2 ust. 1 ustawy nie było możliwe co do samej zasady, a to w związku z faktem, że nieruchomość ta pozostawała w dniu 5 grudnia 1990 r. we współwłasności Skarbu Państwa i Gminy K.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.