Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 293/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 a pkt. 2, 12, 15, 16, 18, art. 17 par. 2, art. 23 par. 1, 4,6, art. 54 par. 1 i 6
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 61 a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Sylwester Golec, Sędziowie sędzia WSA Aneta Trochim-Tuchorska (sprawozdawca), sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] listopada 2016r. Minister Rozwoju i Finansów, po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez Skarżącego P.K., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z [...] czerwca 2015r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku z 8 kwietnia 2015r. o wstrzymanie czynności egzekucyjnej.

Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Organ egzekucyjny - Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. (Naczelnik US w G.) prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku Skarżącego (jako zobowiązanego) na podstawie tytułów wykonawczych z 20 maja 2011r. o numerach [...], obejmujących należności z tytułu podatku od towarów i usług za II, III i IV kwartał 2007r.

W oparciu o ww. tytuły wykonawcze Naczelnik US w G., działając na podstawie art. 79 § 1 - 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014r., poz. 1619 ze zm.; dalej: "u.p.e.a."), zawiadomieniem z dnia 21 października 2013r. dokonał zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego.

Skarżący pismem z 8 kwietnia 2015r. wystąpił do Dyrektora Izby Skarbowej w G. z wnioskiem o wstrzymanie czynności egzekucyjnej polegającej na zajęciu świadczenia z ubezpieczenia społecznego wypłacanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych nr: [...]. Uzasadniając ten wniosek wskazał, iż w dniu 3 kwietnia 2015r., podobnie jak w poprzednich miesiącach bezzasadnie otrzymał świadczenie z ZUS w wysokości niższej od należnej - prawdopodobnie na skutek nowego zajęcia w postępowaniu egzekucyjnym. Ponadto podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokami z 10 października 2012r. o sygn. akt I SA/Gd 587/12, I SA/Gd 588/12 oraz I SA/Gd 589/12, uchylił postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w G. w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie ww. tytułów wykonawczych. Od ww. wyroków skargi kasacyjne wniósł Dyrektor Izby Skarbowej w G.

Zdaniem Skarżącego wstrzymanie czynności egzekucyjnej powinno nastąpić ze względu na:

- pozbawienie zobowiązanego środków niezbędnych do utrzymania,

- zawieszenie z urzędu postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 35 § 1 u.p.e.a.,

- brak zawiadomienia o zajęciu świadczenia,

- zaskarżenie wszystkich poprzednich zajęć i potrąceń,

- nierozpatrzenie przez Ministra Finansów złożonych zażaleń np. w sprawach nr: [...],

- wady tytułów wykonawczych, na podstawie których prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, w ramach którego dokonano zajęcia ww. świadczenia,

- nierozpatrzenie przez organ egzekucyjny zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych z 20 maja 2011r.,

- przedawnienie egzekwowanych zobowiązań podatkowych z tytułu podatku od towarów i usług.

Dyrektor Izby Skarbowej w G. postanowieniem z [...] czerwca 2015r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku z [...] kwietnia 2015r. o wstrzymanie czynności egzekucyjnej.

Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie:

- art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 18 i art. 23 § 6 u.p.e.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie wszczęcia postępowania z wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, gdyż nie istnieje odrębna sprawa z wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, do rozstrzygnięcia której, w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a., stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczącej wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.);

- art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uzasadnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy wniosek powinien być rozpatrzony merytorycznie – uwzględniony bądź oddalony, gdyż nie istnieje odrębna sprawa z wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych do rozstrzygnięcia której, w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a., stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.);

- art. 79 § 1-4 w zw. z art. 35 § 1 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na stosowaniu środka egzekucyjnego w okresie zawieszenia z urzędu postępowania egzekucyjnego ze względu na brak w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia w sprawie zarzutów zgłoszonych w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie ww. tytułów wykonawczych,

- art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 23 § 6 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uzasadnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynności egzekucyjne.

W uzasadnieniu zażalenia Skarżący wskazał, że Dyrektor IS w G. błędnie ustalił, iż zawiadomienie o zajęciu zostało doręczone w dniu 6 listopada 2013r. w trybie art. 44 k.p.a., podczas gdy Skarżący nie otrzymał żadnego awizo. Ponadto w jego ocenie zawiadomienie to powinno być doręczone jego pełnomocnikowi. Zdaniem Skarżącego odmowa wszczęcia postępowania świadczy o tym, że nie przeprowadzono postępowania w przedmiocie doręczenia zawiadomienia o zajęciu. Dodatkowo Skarżący wystąpił o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] listopada 2016r., Minister Rozwoju i Finansów utrzymał w mocy powyższe postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie rozstrzygnięcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Powołany przepis, pozwala na rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W powołanej regulacji ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ponieważ przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn". Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Organ II instancji podkreśli, że przyjmuje się, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Z kolei zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2015r.), organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Z powołanego przepisu wynika, że uprawnienie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego przysługuje organowi sprawującemu nadzór nad organem egzekucyjnym. Wskazany przepis nie daje natomiast uprawnień zobowiązanemu do występowania z żądaniem wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Stanowisko powyższe zgodne jest z orzecznictwem sądowym, m.in. z wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 1999r. sygn. akt III SA 778/98 oraz z 8 kwietnia 2009r. sygn. akt II FSK 1925/07.

Kontynuując, organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie należało skorzystać z art. 61a § 1 k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnej w postaci zajęcia świadczenia z ubezpieczenia społecznego.

Na powyższe postanowienie Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.,

- art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z 18 i art. 23 § 6 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnej, gdyż nie istnieje odrębna sprawa z wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, do rozstrzygnięcia której, w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a., stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.),

- art. 124 § 1 i § 2 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uzasadnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych powinien być rozpatrzony merytorycznie - uwzględniony bądź oddalony, gdyż nie istnieje odrębna sprawa z wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnej do rozstrzygnięcia której, w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a., stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.),

- art. 79 § 1 - § 4 w zw. z art. 35 § 1 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na stosowaniu środka egzekucyjnego w okresie zawieszenia z urzędu postępowania egzekucyjnego ze względu na brak w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia w sprawie zarzutów zgłoszonych w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie ww. tytułów wykonawczych.

Minister Rozwoju i Finansów w odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje stanowisko, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w art. 247 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Wyjaśnić również należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Sąd, rozpoznając sprawę we wskazanym wyżej zakresie, stwierdza, że żadna z przesłanek wskazanych w ww. przepisach nie zaszła w sprawie, a podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa nie uzasadniały uwzględnienia skargi.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącego o wstrzymanie czynności egzekucyjnej.

Z wnioskiem o wstrzymanie czynności egzekucyjnej Skarżący wystąpił, w związku z potrąceniem świadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dokonanym w dniu 3 kwietnia 2015r.), stanowiącym realizację uprzednio dokonanego zawiadomieniem z 21 października 2013r. zajęcia egzekucyjnego świadczenia z ubezpieczenia społecznego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G.

Zgodnie z art. 1a pkt 15 u.p.e.a. wstrzymanie czynności egzekucyjnych oznacza wstrzymanie wykonania wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powodują uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych. Przez wstrzymanie postępowania egzekucyjnego rozumie się natomiast wstrzymanie wykonania zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, oraz niepodejmowanie nowych środków egzekucyjnych (art. 1a pkt 16 u.p.e.a.).

Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oraz wstrzymanie czynności egzekucyjnych mają charakter tymczasowy – trwają nie dłużej niż do ustania przyczyny wstrzymania. Podkreślenia wymaga, że wstrzymanie czynności egzekucyjnych nie wyklucza dokonywania nowych czynności egzekucyjnych. Natomiast skutkiem wstrzymania postępowania egzekucyjnego jest zarówno niedopuszczalność dokonywania nowych czynności w ramach wykonywania już zastosowanego środka egzekucyjnego, jak i niedopuszczalność stosowania nowych środków egzekucyjnych.

Czynności egzekucyjne to wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 2 u.p.e.a.). Jednym ze środków egzekucyjnych jest egzekucja ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego, a także z renty socjalnej (art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a.). Natomiast zajęcie egzekucyjne to czynność organu egzekucyjnego, w wyniku której organ egzekucyjny nabywa prawo rozporządzania składnikiem majątkowym zobowiązanego w zakresie niezbędnym do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 1a pkt 18 u.p.e.a.).

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o przepis art. 61a k.p.a. w zw. z art. 23 § 6 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2015r. Przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. należało uwzględnić w tym brzmieniu z uwagi na treść art. 68 ustawy z dnia 10 lipca 2015r. o administracji podatkowej (Dz. U. z 2015r., poz. 1269 ze zm.). Zważyć bowiem należy, że Skarżący z wnioskiem o wstrzymanie czynności egzekucyjnej wystąpił pismem z 8 kwietnia 2015r., a Dyrektor Izby Skarbowej w G. sprawujący nadzór nad egzekucją prowadzoną przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. rozstrzygnięcie w tym przedmiocie wydał w dniu [...] czerwca 2015r.

W myśl art. 23 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2015r.) nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji.

W ramach tych kompetencji organ nadzoru jest: 1) organem odwoławczym od postanowień organu egzekucyjnego, 2) organem sprawującym kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne (art. 23 § 4 u.p.e.a.). W tym ostatnim przypadku oznacza to przeprowadzanie z urzędu czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym oraz możliwość ingerowania w działalność jednostki nadzorowanej. W ramach prowadzonych czynności kontrolnych organ w wyjątkowych sytuacjach może wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne w oparciu o przesłanki, o których mowa w art. 23 § 6 u.p.e.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną, tj. organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji, mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ.

Celem tego przepisu jest możliwość uwzględnienia, w toku postępowania egzekucyjnego, zaistniałych indywidualnych okoliczności, uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji, stanowiące odstępstwo od zasady możliwie najszybszego wykonania zobowiązania, co uzasadnione jest chociażby z uwagi na koszty postępowania egzekucyjnego.

Uprawnienie przysługujące organowi nadzoru do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ egzekucyjny może być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, tj. kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego, w wypadkach szczególnie uzasadnionych.

Tryb przewidziany w art. 23 § 6 u.p.e.a. nie przysługuje natomiast zobowiązanemu. Zobowiązanemu kwestionującemu działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w u.p.e.a., tj. m.in. skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania (art. 54 § 1 u.p.e.a.). Natomiast z całą pewnością nie służy temu tryb przewidziany w art. 23 § 6 u.p.e.a. Nie można też uznać, że podanie Skarżącego w tym zakresie rodziło po stronie organu nadzoru obowiązek zainicjowania stosownego postępowania z urzędu.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 kwietnia 2000r., sygn. akt III SA 1419/99 z istoty tego przepisu wynika, że wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków. Pamiętać przy tym należy, że u.p.e.a. nie zna instytucji "wstrzymania" tego postępowania na wniosek dłużnika (zobowiązanego). Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 października 1999r., sygn. akt III SA 7798/98, w którym stwierdził, że uprawnienia "wstrzymania czynności egzekucyjnych" wynikające z art. 23 u.p.e.a. przysługują organowi sprawującemu nadzór nad organem egzekucyjnym. Mogą być one wykorzystywane wyłącznie w ramach tego nadzoru – kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego – w wypadkach szczególnie uzasadnionych.

W wyroku z 19 maja 2011r., sygn. akt II FSK 2172/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "(...) przysługujące organowi nadzoru uprawnienia do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego mogą być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, to jest kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego. Podkreślić należy, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania tego postępowania na wniosek dłużnika. Cytowany przepis nie daje więc dłużnikowi poddanemu egzekucji żadnych bezpośrednich uprawnień do występowania na jego podstawie o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Wniosek dłużnika mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie, które mogłyby ewentualnie skutkować, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymaniem w ramach nadzoru czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego." (por. też wyroki NSA: z dnia 22 kwietnia 2010r., II FSK 472/10, LEX 596470; z 8 kwietnia 2009r. II FSK 1925/07, LEX 532583; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje zatem żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. W konsekwencji wniosek zobowiązanego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może jedynie stanowić impuls do podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu.

Zauważyć jednocześnie należy, że instytucja wstrzymania postępowania egzekucyjnego przewidziana jest również w przepisie art. 17 § 2 u.p.e.a. Stosownie do tego przepisu wniesienie zażalenia nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny lub organ odwoławczy może jednak w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia. Instytucję wstrzymania postępowania egzekucyjnego przewiduje też art. 54 § 6 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem wniesienie skargi na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego, nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny lub organ nadzoru może jednak, w drodze postanowienia, wstrzymać w uzasadnionych przypadkach prowadzenie postępowania egzekucyjnego.

Zatem w świetle powołanych przepisów uprawnienie organu nadzoru do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ egzekucyjny powstaje w przypadku rozpatrywania zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego, jak też w przypadkach przeprowadzania czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym (art. 17 § 2, art. 23 § 6 i art. 54 § 6 u.p.e.a.). Z kolei organ egzekucyjny jest uprawniony do wstrzymania postępowania egzekucyjnego w przypadku wniesienia zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego oraz w przypadku wniesienia przez zobowiązanego skargi na czynność egzekucyjną (art. 17 § 2; art. 54 § 6 u.p.e.a.).

Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna natomiast instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego ani wstrzymania czynności egzekucyjnych na wniosek zobowiązanego.

Wskazane przepisy nie dają więc dłużnikowi poddanemu egzekucji żadnych bezpośrednich uprawnień do występowania na ich podstawie o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Jak już wskazano wniosek zobowiązanego o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego może jedynie stanowić impuls do podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu (zob. wyrok WSA w Warszawie z 6 listopada 2014r., III SA/Wa 107/14, CBOSA). Do organu administracyjnego należy więc ocena czy na podstawie okoliczności wskazanych przez zobowiązanego oraz tych, które miały miejsce w toku postępowania egzekucyjnego – zachodzą albo "uzasadnione przypadki", o których mowa w art. 17 § 2 i art. 54 § 6 u.p.e.a., albo "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 23 § 6 u.p.e.a.

W związku z tym, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego ani wstrzymania czynności egzekucyjnych na wniosek zobowiązanego, to wniosek Skarżącego nie mógł podlegać merytorycznej ocenie, a tym samym za niezasadny należało uznać podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 23 § 6 u.p.e.a.

Skoro wstrzymanie czynności egzekucyjnych, jak też postępowania egzekucyjnego, nie może nastąpić na wniosek zobowiązanego, to organ nadzoru w sytuacji wniesienia takiego wniosku jest obowiązany na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Zauważyć bowiem należy, że od 1 kwietnia 2011r. na mocy art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18) wszedł w życie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 1 k.p.a.). Art. 61 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

"Inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a k.p.a. nie zostały skonkretyzowane przez ustawodawcę, jednakże w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż są to sytuacje, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Jak stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z 6 marca 2013r. III SA/Wa 2282/12 (CBOSA), jeśli brak jest czynności podlegającej zaskarżeniu, należy stwierdzić bezprzedmiotowość postępowania i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie, zgodnie z art. 61a k.p.a. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w świetle przepisów k.p.a., gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe podlega ono umorzeniu (por. art. 105 k.p.a.). Natomiast w sytuacji, gdy strona wnosi o wszczęcie postępowania, które już na tym wstępnym etapie jest bezprzedmiotowe to organ obowiązany jest odmówić wszczęcia takiego postępowania (art. 61a k.p.a.).

Z kolei art. 18 u.p.e.a. stanowi, że jeżeli przepisy u.p.e.a nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Tak więc w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, stosownie do treści art. 18 u.p.e.a., tylko niektóre przepisy k.p.a. mają pełne zastosowanie, inne mogą być stosowane z odpowiednimi modyfikacjami lub też w ogóle nie mogą być stosowane, ze względu na unormowanie u.p.e.a. Określenie "odpowiednie zastosowanie przepisów" oznacza, że zakres ich stosowania uzależniony jest od konkretnej kwestii powstałej w toku postępowania egzekucyjnego i w sytuacji, która nie jest wprost, bądź odmiennie uregulowana w ustawie egzekucyjnej.

Zdaniem Sądu, w przypadku składania w toku postępowania egzekucyjnego przez zobowiązanego wniosków bezprzedmiotowych, organ nadzoru nie powinien rozstrzygać o ich zasadności bądź niezasadności, ale winien odmówić wszczęcia postępowania w żądanym zakresie. Natomiast okoliczność, że art. 61a k.p.a. stosuje się w postępowaniach administracyjnych jedynie do postępowania głównego oraz trybów nadzwyczajnych, gdyż przepis ten stosuje się wówczas wprost, nie oznacza, że nie można go zastosować odpowiednio na mocy art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym. Zwrócić bowiem należy uwagę na treść art. 17 § 1 zdanie pierwsze u.p.e.a., zgodnie z którą o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. W przepisie tym ustawodawca przewidział wydawanie rozstrzygnięć w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego, a zgodnie z art. 61 k.p.a., stosowanym na mocy art. 18 u.p.e.a. odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym, sprawa może być wszczęta z urzędu lub na żądanie zobowiązanego (zob. wyrok NSA z 4 marca 2016r., II FSK 137/14; CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji przepis art. 61a k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie w sytuacji, gdy dochodzi do wniesienia przez zobowiązanego wniosku nieprzewidzianego przepisami prawa i przepisy u.p.e.a. nie zawierają regulacji w tym zakresie, a oczywistym jest już na etapie jego wnoszenia, że wniosek ten jest bezprzedmiotowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2017r., II FSK 1504/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 22 marca 2016r., I SA/Wr 1915/15; wyroki WSA w Warszawie z 29 listopada 2016r., III SA/Wa 2741/15 i III SA/Wa 2742/15 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 12 stycznia 2017r., I SA/Rz 907/16, CBOSA). Tak więc za przyczynę - uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania - uznać należy sytuację wniesienia przez stronę żądania zainicjowania postępowania, w przypadku, gdy przepis prawa nie przewiduje wszczęcia takiego postępowania na wniosek strony, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Tym samym uznać należy, że w niniejszej sprawie zachodziła przeszkoda do rozpatrywania wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnej i możliwe było zastosowanie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Z uwagi na powyższe, uwzględniając treść odesłania zawartego w art. 18 u.p.e.a., organy obu instancji postąpiły prawidłowo odmawiając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie.

Mając powyższe na względzie za niezasadne należało uznać zarzuty podniesione w skardze.

W związku z argumentacją skargi wskazać ponadto należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2015r. II OSK 999/14, CBOSA). Stąd też wszelkie inne kwestie nie mogą być rozważane przez Sąd w niniejszej sprawie. Sąd badając legalność podjętego przez organ rozstrzygnięcia ocenia jedynie czy zaistniała przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie.

W konsekwencji, podnoszone przez Skarżącego zarzuty dotyczące nieprawidłowości przy doręczeniu zawiadomienia o zajęciu wierzytelności nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dla jej rozstrzygnięcia nie mają również znaczenia przywołane przez Skarżącego wyroki wydane w sprawach sądowoadministracyjnych będących następstwem skarg złożonych przez niego na inne rozstrzygnięcia zapadłe w toku postępowania egzekucyjnego.

Odnosząc się do przywołanych przez Skarżącego w skardze orzeczeń sądów administracyjnych wskazać należy, że dotyczą one innych stanów faktycznych. Część z nich dotyczy m.in. wadliwego przyjęcia przez organy, że możliwe jest zastosowanie art. 61a k.p.a. do wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, w której cała należność została już wyegzekwowana. Orzeczenia te dotyczyły zatem sytuacji, w których przepisy prawa przewidywały możliwość wydania przez organ rozstrzygnięcia na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W niniejszej sprawie natomiast brak jest przepisu prawa dającego organowi administracji uprawnienie do wydania indywidualnego rozstrzygnięcia o wstrzymaniu czynności egzekucyjnej na wniosek zobowiązanego.

Sąd wskazuje końcowo, że przywołany przez Skarżącego wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 9 października 2013 r., I SA/Go 354/13 uchylony został wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2016r. II FSK 137/14. Sąd kasacyjny wyjaśnił, że art. 61a k.p.a. może i powinien być stosowany w toku postępowania egzekucyjnego w sytuacjach, w których postępowanie nie powinno być wszczęte. Taka zaś sytuacja zaistniała w ocenie Sądu w niniejszej sprawie wobec wniesienia żądania, które na drodze administracyjnej nie może być rozpoznane.

Dodać jedynie można, że jak wynika z akt sprawy organ egzekucyjny w 2015r. nie dokonywał czynności egzekucyjnej w postaci zajęcia świadczenia z ubezpieczenia społecznego Skarżącego. Zajęcia takiego organ egzekucyjny dokonał zawiadomieniem z 21 października 2013r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jedynie realizuje to zajęcie, dokonując co miesiąc potrąceń ze świadczenia przysługującego Skarżącemu.

Z uwagi na powyższe, uznając zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.