Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2340/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156, art. 158
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 113 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W., L. W., A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 848/16 w sprawie ze skargi A. W., L. W., A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. solidarnie na rzecz A. W., L. W., A. W. kwotę 1537 (tysiąc pięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt IV SA/Po 848/16) oddalił skargę A. W., A. W., L. W., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], z dnia [...] lipca 2016 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości składającej się z działek nr [...] o pow. [...] ha (na działki o nr [...]-[...]), nr [...] o pow. [...] ha (na działki [...]),[...] o pow. [...] ha (na działki o nr [...]-[...]),[...] o pow. [...] ha (na działki o nr [...]), zapisanych w księdze wieczystej nr [...], położonych w M., stanowiących własność A. i A. W.

Wniosek o stwierdzenie nieważność powyższej decyzji złożyli M. M. i P. M.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] umorzyło postępowanie uznając, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego, zaś decyzją z dnia [...] września 2015 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt II SA/Po 1073/15) uchylił ww. decyzję z dnia [...] września 2015 r. przesądzając, że wnioskodawcy posiadają interes prawny, tym samym legitymację procesową do udziału w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym z uwagi na przysługujące im ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej drogi, prawo przechodu i przejazdu przez działki objęte decyzją podziałową (działki nr [...] oraz [...]).

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] na podstawie art. 93 ust. 1, ust. 2, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 – zwanej dalej u.g.n.), § 13 ust. 5 pkt 3a uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy letniskowej we wsi M. (Dz. Urz. Woj. [...] – zwanej dalej Miejscowym Planem) oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, § 2, art. 158 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2013 r. Zdaniem Kolegium badana decyzja z dnia [...] maja 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 93 ust. 1 u.g.n. w związku z § 13 ust. 5 pkt 3a Miejscowego Planu.

Skargę na powyższą decyzję złożyli A.W., A.W. oraz L.W., zarzucając jej naruszenie art. 93 ust. 1 u.g.n. w związku z § 13 ust. 5 pkt 3a Miejscowego Planu, § 3 ust. 5 oraz § 13 ust. 5 pkt 3 a Miejscowego Planu w związku z art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uczestnicy postępowania M. M. i P. M. wnieśli o oddalenie skargi.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie jest zasadna. Jak podkreślił Sąd, rozstrzygając sprawę dotyczącą zatwierdzenia podziału nieruchomości, organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu, natomiast podział ewidencyjny nieruchomości pełni funkcję służebną wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opiniując zatem zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Powierzchnia i konfiguracja przestrzenna nowo wydzielonych działek stanowią bowiem parametry, które przekładają się na ich przyszłe zagospodarowanie. Sąd wskazał na art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.

Następnie Sąd pierwszej instancji przytoczył regulację z § 13 ust. 5 pkt 3 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którą minimalna powierzchnia działki przeznaczonej pod zabudowę obiektami kubaturowymi, powstająca z wtórnego podziału terenu, nie może być mniejsza niż [...] m2 – dla terenu 1MNL oraz - [...] m2 – dla tereny 2MNL oraz wskazał na definicję "działki" z § 3 ust. 5 przedmiotowego miejscowego planu, wnioskując, że nowo wydzielone działki musiały spełniać wymogi § 13 ust. 5 pkt 3 lit. a. Skoro natomiast nowo wydzielone działki o nr [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...][...] ha nie spełniają warunku minimalnej powierzchni działki powstającej z podziału terenu określonej w ww. przepisie § 13 ust. 5 pkt 3 lit. a, to Kolegium prawidłowo oceniło, że decyzja Wójta w sposób oczywisty narusza przepis art. 93 ust. 1 u.g.n. w związku z § 13 ust. 5 pkt 3 lit. a Miejscowego Planu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący prawidłowo zauważają, iż pojęcie działki ewidencyjnej i działki budowlanej nie są ze sobą tożsame, jednak argumentacja ta nie ma znaczenia dla sprawy. Chociaż w wyniku podziału nieruchomości doszło do powstania nowych działek ewidencyjnych, to jednak o tym czy nowo powstałe działki stanowią działki budowlane decydować w głównej mierze będą ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ten natomiast przeznacza tereny oznaczone symbolem 2MLN jako tereny zabudowy letniskowej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. W., A. W. i L. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) lub błędną wykładnię, tj.:

1. "naruszenie art. 155 § 1 i art. 888 § 1 oraz art. 908 § 1 K.c. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegające na braku zastosowania i w konsekwencji brak ustalenia, że w niniejszej sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne przez działania w sferze cywilnoprawnej skarżących, tj. ustanowienia prawa dożywocia na rzecz A. i A. W. oraz przyznaniu na własność L. W. w ramach umowy darowizny, działek powstałych w wyniku podziału";

2. naruszenie art. 93 ust. 1 u.g.n. w zw. § 3 ust. 5 i § 13 ust. 5 pkt 3a uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem podział geodezyjny działek spowodował powstanie wyłącznie działek gruntu (ewidencyjnych), a jego celem było zagospodarowanie dzielonej nieruchomości gruntowej w sposób umożliwiający dopiero powstanie działek budowlanych zgodzie z postanowieniami ww. uchwały, a nie jak błędnie przyjęto, jako wydzielenie od razu działek budowlanych,

- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez pominięcie okoliczności wskazujących na wywołanie przez umowę dożywocia (Rep [...]) z dnia [...] kwietnia 2015 r. wraz z Aneksem do tej umowy z dnia [...].02.2016 r. (Rep. [...]) oraz umowę darowizny (Rep. [...]) z dnia [...] listopada 2015 nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwiających wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia Wójta Gminy [...] i stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu za prawidłowe okoliczności faktyczne przedstawione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], co skutkowało oddaleniem skargi skarżących i w konsekwencji uznanie za prawidłowe stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2013 r. o zatwierdzeniu projektu nieruchomości składającej się z działek nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha zapisanych w księdze wieczystej nr [...] położonych w M., w sytuacji powołania, w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu przez skarżących okoliczności wskazujących na wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych przez ww. umowy w sferze majątkowej A. i A. W. oraz L. W. (ustanowienie prawa własności na nowo powstałych działkach wynikłych z podziału na rzecz L. W., zgodnie z ww. umową darowizny-[...] oraz umową dożywocia);

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy i wydanie wyroku w sytuacji gdy nie zostały w ogóle wyjaśnione kwestie dotyczące wątpliwości wskazanych w pkt 1, co do nieodwracalnych skutków prawnych spowodowanych czynnościami w sferze cywilnoprawnej przez skarżących, a mające istotny wpływ na sferę administracyjną, w sytuacji braku związania Sądu I instancji treścią złożonej skargi; sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, w którym brak jest stanowiska Sądu I instancji co do zarzutów skarżących, tj. art. 93 ust. 1 u.g.n. w zw. § 3 ust. 5 i § 13 ust. 5 pkt 3a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mając na uwadze ograniczenie się przez Sąd I instancji na str. 8 uzasadnienia, wyłącznie do stwierdzenia, iż prawidłowe jest rozróżnienie przez skarżących, iż pojęcie działki ewidencyjnej i działki budowlanej nie jest tożsame, przy czym, nie został ten problem prawnie zgłębiony przez Sąd orzekający oraz pominięcie przez Sąd pierwszej instancji okoliczności w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych, jakie wywołały umowa dożywocia oraz umowa darowizny.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, jeśli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że zachodzą ku temu przesłanki na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie skarżący zrzekli się prawa do przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie powinno nastąpić ze względu na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych oraz potrzebę zapewnienia w ten sposób ochrony prawnej osobie trzeciej. Nadto przeprowadzony podział ewidencyjny spowodował wyłącznie powstanie działek ewidencyjnych gruntu, a nie działek budowlanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli M. i P. M., wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna częściowo zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Art. 156 K.p.a. zawiera enumeratywne wyliczenie przesłanek obligujących organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2013 r. W ocenie SKO decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Należy w tym miejscu podkreślić, że dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Warunkiem orzeczenia o nieważności decyzji oprócz ustalenia, że zaistniała jedna z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., jest stwierdzenie, iż decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Zgodnie bowiem z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W podstawie prawnej decyzji SKO oraz z rozważań organu, jak i Sądu I instancji wynika, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej była przesłanka rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne jest twierdzenie skarżących kasacyjnie zarzucające pominięcie okoliczności wskazujących na wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych. Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z dnia [...] maja 2013 r. Wójta Gminy [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, tj. umowy darowizny i dożywocia. Z kolei organ administracji odniósł się do powyższej kwestii jednym zdaniem, co nie może zostać uznane za wyjaśnienie sprawy.

Jak juz wskazano niezależnie od rodzaju przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie można stwierdzić nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne. Pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego odnosi się do takich skutków prawnych oraz skutków faktycznych mających miejsce w rzeczywistości społecznej, które powodują niemożność powrotu do stanu poprzedniego. W płaszczyźnie prawa administracyjnego przesłankę "nieodwracalnego skutku prawnego" należy rozpatrywać przez uwzględnienie możliwości prawnej odmiennego uregulowania sytuacji prawnej jednostki od tej, która została ukształtowana decyzją dotkniętą wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 (B. Adamiak, Glosa do uchwały SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSP 1993, nr 5, poz. 104). Przyjmuje się, że decyzja wywoła nieodwracalny skutek prawny wówczas, gdy organ administracji nie będzie uprawniony ani przez przepisy prawa materialnego, ani przez przepisy proceduralne do odwrócenia, cofnięcia lub zniesienia tego skutku przez wydanie decyzji. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, o którym mowa w art. 156 § 2, należy rozpatrywać w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji (wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r., II GSK 1884/12, LEX nr 1450707).

U podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje odpowiednimi instrumentami, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się podstawą dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego. Nie budzi wątpliwości to, że w przypadku skutków cywilnoprawnych są one możliwe do cofnięcia wówczas, gdy wadliwa decyzja administracyjna wywołała je w sposób bezpośredni, a nie doszło do nich w sposób pośredni, np. przez zawarcie umowy sprzedaży. Stąd nieodwracalność skutków prawnych odnosić się może do decyzji wywołujących skutki pośrednie w sferze prawa cywilnego (Małgorzata Jaśkowska, Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX).

Reasumując nieodwracalność skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., polega na tym, że organ administracji nie ma możliwości w ramach swoich kompetencji zmienić skutku, który nastąpił po wydaniu decyzji. Nieodwracalny skutek prawny to taki zatem, którego organ administracji nie może wyeliminować dostępnymi sobie środkami w procesie administracyjnym (wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r. sygn. I OSK 2454/12 LEX nr 1574638, wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. I OSK 2639/14 LEX nr 1769265).

Jak już zostało wspomniane Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do kwestii wystąpienia w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, tymczasem ustalenia poczynione w tym względzie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przesłanki negatywnej (art. 156 § 2 k.p.a.) wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności dotychczasowej decyzji pomimo wystąpienia wady kwalifikowanej w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 302/12 LEX nr 1264766). W każdym przypadku organ administracji przed stwierdzeniem nieważności decyzji musi badać, czy wywarła ona jakieś skutki prawne i jakiego rodzaju. Po ujawnieniu skutków nieodwracalnych należy odstąpić od stwierdzenia nieważności decyzji, podejmując decyzję określoną w art. 158 § 2 k.p.a. Takie rozstrzygnięcie jest wyrazem kompromisu pomiędzy interesami prawnymi podmiotów domagających się wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego z uwagi na jej wadliwość uzasadniającą stwierdzenie nieważności, a uzasadnioną interesem publicznym i indywidualnym, potrzebą utrzymania obowiązywania takiej decyzji. Ustawodawca ważąc te interesy zdecydował się na kompromis, polegający na tym, że w określonych sytuacjach, wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a., mimo ciężkich wad decyzji, nie będzie się stwierdzało jej nieważności, lecz wydanie decyzji z naruszeniem prawa (wyrok NSA z 17 marca 2015 r. sygn. I SA/Wa 2915/14, LEX nr 1729363).

Jak wynika z uzasadnienia decyzji SKO z dnia [...] lipca 2016 r., organ ten miał wiedzę o akcie darowizny części wydzielonych działek, dokonanym przez A. i A. W. na rzecz L. W. (strona 4 uzasadnia decyzji). Z akt sądowych wynika, że umowa darowizny została sporządzona w dniu [...] listopada 2015 r., zatem ponad pół roku przed wydaniem ww. decyzji przez Kolegium w postępowaniu odwoławczym.

Z akt administracyjnych nie wynika by prowadząc postępowanie w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wstrzymało wykonanie decyzji podziałowej na podstawie art. 159 § 1 K.p.a. Niezależnie od tego, że w sprawie nie wydano orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji podziałowej, faktem jest zawarcie przez Państwa W. z L. W. umowy darowizny i umowy o dożywocie.

W postępowaniu nieważnościowym SKO powinno ocenić konsekwencje zawarcia umów: o dożywocie i darowizny po wydaniu kwestionowanej decyzji podziałowej. Ocenie powinien podlegać przede wszystkim przedmiot tych umów, to jest czy w aktach notarialnych posłużono się oznaczeniem działek wynikającym z kwestionowanej decyzji i ocena tych okoliczności w kontekście wywołania nieodwracalnych skutków prawnych przez wspomnianą decyzję podziałową

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 93 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 3 ust. 5 i § 13 ust. 5 pkt. 3a uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Przepis art. 93 ust. 1 u.g.n. stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Jak przyjmuje się w doktrynie, podział ewidencyjny nieruchomości pełni funkcje służebną wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Służebna rola ewidencyjnego podziału nieruchomości względem ustaleń planu miejscowego polega więc na tym, że konfigurację wydzielanych w ramach podziału nieruchomości działek gruntu należy dostosować do możliwości ich zabudowy (lub wykorzystania w inny sposób) określonych w planie miejscowym. Nie można natomiast dostosowywać zapisów planu miejscowego do wydzielanych w wyniku podziału nieruchomości, gdyż niweczyłoby to sens istnienia planu miejscowego jako instrumentu mającego zapewnić ład przestrzenny (Ewa Bończak-Kucharczyk - Komentarz do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, System Informacji Prawnej LEX).

Sąd I instancji słusznie wskazał, że rozstrzygając sprawę dotyczącą zatwierdzenia podziału nieruchomości, organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu, natomiast podział ewidencyjny nieruchomości pełni funkcje służebną wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, w niniejszej sprawie, zgodnie z § 13 ust. 5 pkt 3 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego minimalna powierzchnia działki przeznaczonej pod zabudowę obiektami kubaturowymi, powstająca z wtórnego podziału terenu, nie może być mniejsza niż [...] m2 – dla terenu 1MNL oraz - [...] m2 – dla tereny 2MNL oraz wskazał na definicję "działki" z § 3 ust. 5 przedmiotowego planu, wnioskując, że nowo wydzielone działki musiały spełniać wymogi § 13 ust. 5 pkt 3 lit. a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja WSA w tej kwestii jest poprawna. Nie ulega wątpliwości, że powierzchnia działek dzielonych musi być zgodna z postanowieniami planu. W nawiązaniu do powyższego należy wskazać, że w doktrynie aprobowany jest pogląd zgodnie z którym orzeczenie o podziale nieruchomości dokonane w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego trzeba uznać za dokonane z rażącym naruszeniem prawa.

Za częściowo zasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przepis art. 145 § 1 P.p.s.a. wskazuje, kiedy sąd administracyjny uwzględnia skargę z uwagi na wymienione w nim naruszenia. Przepis ten ma charakter wynikowy, gdyż jego zastosowanie jest konsekwencją dostrzeżonych przez sąd administracyjny naruszeń prawa. Natomiast art. 113 § 1 P.p.s.a. reguluje jedno z uprawnień i obowiązków przewodniczącego składu orzekającego, które składa się na treść pełnionej przez niego funkcji związanej z przeprowadzeniem rozprawy. Naruszenie tej normy prawnej może mieć miejsce wówczas, gdy przewodniczący nie zamknie rozprawy, bądź zamknie ją, mimo iż strony nie zostały prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy, bądź też złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie z uwagi na przeszkody niemożliwe do usunięcia i znane sądowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II FSK 625/07). Użyte w art. 113 § 1 P.p.s.a. określenie "dostatecznego wyjaśnienia sprawy" odnosi się do możliwości wydania wyroku z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych związanych z tokiem sprawy sądowoadministracyjnej (stan zdolności sprawy do wydania przez sąd wyroku) i nie zależy od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy obiektywnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt II OSK 135/08 i z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 943/09). W niniejszej sprawie przewodniczący prawidłowo zamknął rozprawę, gdy sąd uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną.

Co do art. 133 § 1 P.p.s.a. należy wskazać, że obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych decyzji. Podany przepis mógłby zostać naruszony w przypadku, gdyby przykładowo sąd przesłuchał świadków lub oparł rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach.

Z kolei przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. jest zasadny w tym zakresie w jakim Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii wywołania nieodwracalnych skutków prawnych przez decyzję podziałową. Okoliczność, że w skardze do Sądu I instancji zarzut wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych nie był wprost artykułowany nie zwalniała Sądu I instancji z dokonania oceny w tej mierze z urzędu.

Z tych względów na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...].

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a.