Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 16/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 pkt 1,art. 18b, art. 20,art. 20a, art. 22, art. 22a, art. 24
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 15n
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Janina Guść, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowej z siedzibą w Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 3 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 1 sierpnia 2020 r., nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowej z siedzibą w Ż. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 3 listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty P. z dnia 11 sierpnia 2020 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 14 maja 2020 r. A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą w Ż. (dalej zwana także "skarżącą", "stroną", "spółką", "wnioskodawcą", "przewoźnikiem") wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej J. – H. przez W. Wnioskodawca zaznaczył, że ubiega się o wydanie zezwolenia z datą ważności do "31 grudnia 2020 r. lub możliwie najdłuższą z datą końcową 31 grudnia".

W związku z otrzymanym wnioskiem Starosta P. w dniu 28 maja 2020 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjne w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów oraz przesłał do Polskiej Izby Gospodarczej Transportu Samochodowego i Spedycji Działu Obsługi Klienta (dalej w skrócie: PIGTSiS) pismo w sprawie sporządzenia analizy sytuacji rynkowej w powyższej sprawie.

W dniu 12 czerwca 2020 r. do Starostwa P. wpłynęła z PIGTSiS analiza wniosku i sytuacji rynkowej.

Starosta P. pismem z dnia 12 czerwca 2020 r. powiadomił spółkę o możliwości dokonania modyfikacji proponowanego projektu rozkładu jazdy na linię komunikacyjną J. – H. przez W.

W odpowiedzi spółka przesłała w dniu 16 czerwca 2020 r. uzupełnienie wniosku na podstawie wskazanych uwag tj. poprawiono wskazane różnice w odległościach międzyprzystankowych, sumaryczną liczbę kilometrów dla każdego z kursów, czytelność zastosowanego kilometrażu dla odcinka "W., C. – W., S." oraz skorygowano wskazane jako kolizyjne godziny odjazdów na kursach zaplanowanych do realizacji w kierunku H. W załączeniu przesyłano poprawiony rozkład jazdy. Starosta P. przesłał poprawiony projekt rozkładu jazdy do PIGTSiS celem dokonania jego analizy.

PIGTSiS nawiązując do przesłanej w dniu 9 czerwca 2020 r. analizy sytuacji rynkowej przeprowadzonej w sprawie wniosku przewoźnika o wydanie zezwolenia na linii J. – H. przez W., w związku z przesłanym przez przewoźnika poprawionym rozkładem jazdy, przesłała do organu przeprowadzoną w dniu 24 czerwca 2020 r. analizę tego rozkładu jazdy i uzupełnienie do analizy.

W sprawie Starosta P. dopuścił także B. SA w charakterze strony do udziału w niniejszym postępowaniu uznając, że B. SA wykazała swój interes prawny oparty o normę prawną zawartą w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ ustawy z dnia 1 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 2140 ze zm. - dalej jako "u.t.d.").

Decyzją z dnia 11 sierpnia 2020 r. (nr [...]) Starosta P. - działając na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej jako "k.p.a.") - odmówił udzielenia wnioskodawcy zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej na trasie J.– H. przez W.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wyjaśnił, że – biorąc pod uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego wynika, że w postępowaniu dotyczącym udzielenia/zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób interes prawny strony może opierać się o normę prawną zawartą w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. oraz fakt, że B. SA wykonuje na linii komunikacyjnej D. – H. przez K., W., J. - 13 par kursów, na podstawie ważnego zezwolenia nr [...] wydanego przez Starostę P. i jako jedyny przewoźnik obsługuje 11 linii komunikacyjnych na obszarze powiatu, które są nierentowne, co wynika z wiedzy posiadanej przez organ oraz z informacji o zawieszeniu wykonywania części kursów na tych liniach – stwierdzić należało, że B. SA, składając wniosek o zgłoszenie się przedsiębiorcy w charakterze strony w związku z prowadzonym m.in. niniejszym postępowaniem o udzielenie zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego osób, wykazała swój interes prawny oparty o normę prawną zawartą w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d.

Organ - w odniesieniu do zarzutów przewoźnika w sprawie analizy godzin kursowania na przedmiotowej linii, a w szczególności dotyczących zachowania 15-minutowych odstępów od komunikacji innych przewoźników – stwierdził, że podziela stanowisko PIGTSiS zawarte w przesłanej analizie sytuacji rynkowej, iż projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie finansowe, jak i zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Ze stanowiska tego wynika, że aktualna liczba połączeń realizowana w okresie ferii letnich w relacji J. – H. przez W. w zupełności pokrywa występujące na tym obszarze potrzeby przewozowe (nawet w okresie, w którym występują ograniczenia w ilości przewożonych pasażerów), co wynika bezpośrednio z faktu, że w relacji J. – H. oraz odcinkowo J. – W. oraz W. – H. liczba połączeń jest po prostu bardzo duża. Pozytywna opinia jaka została wydana przez PIGTSiS, po przeprowadzonej analizie sytuacji rynkowej (pod pewnymi warunkami), wynikała z faktu, że przedsiębiorca uruchamia stosunkowo niewielką liczbę nowych połączeń i w odniesieniu wyłącznie do kursów docelowych (bez komunikacji odcinkowej); powinien jednak przed rozpoczęciem przewozów dokonać korekty rozkładu jazdy tak, aby usunąć kolizje z liniami innych przewoźników. Dodatkowo wskazano, że w przypadku brania pod uwagę całej komunikacji, w tym kursów odcinkowych na ww. relacjach, to wydanie pozytywnej opinii nie byłoby możliwe z uwagi na olbrzymie zagęszczenie kursów.

Wskazano, że przestrzeganie minimalnych odstępów (przyjęto 15 minut) pomiędzy kursami różnych przewoźników wynika, po pierwsze z art. 22a, ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. (który stanowi, że przewoźnikowi można odmówić wydania zezwolenia jeśli zostanie udowodnione, iż wykonywana przez niego komunikacja stanowić będzie zagrożenie dla rentowności linii innych przewoźników), bowiem uruchamianie nowych połączeń w relacji, w której występuje duże zagęszczenie kursów zawsze będzie prowadzić do utraty rentowności połączeń już istniejących, z uwagi na rozproszenie potoków pasażerskich i przejęcie pasażerów z linii już istniejących. Przyjęcie 15-minutowych odstępów daje innym przewoźnikom chociażby minimalne gwarancje utrzymania zapełnienia w kursach przez nich wykonywanych. Ponadto wypełnienie przesłanek art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. wymaga zastosowania pewnego kryterium, którym w tym przypadku jest częstotliwość kursowania. Nie da się bowiem wypełnić przesłanki ustawowej stwierdzając bez stosowania jakiego kryterium czy dana linia stanowi zagrożenie dla innych linii czy nie stanowi. Miernikiem jest częstotliwość kursowania oraz odległość czasowa kursów istniejących od nowo uruchamianych. Wiadomym jest, że jeśli przed odjazdem autobusu w komunikacji istniejącej powstanie nowo uruchamiany kurs innego przewoźnika, np. na 5 minut przed nim, to nastąpi przejęcie pasażerów i kurs od tej pory dochodowy stanie się kursem o niskiej rentowności. Na tej podstawie samorządy przyjęły, że aby chronić komunikację istniejącą przed nieuczciwą konkurencją innych przewoźników należy wprowadzić minimalne odstępy między kursami. Aby móc spełnić przesłanki zapisane w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. trzeba wprowadzić kryterium, aby ustalić czy zagrożenie istnieje czy nie istnieje.

Po drugie zaś, stosowanie 15-minutowych odstępów pomiędzy kursami wynika także z faktu, że w przedmiotowej relacji, która w okresie letnim jest bardzo obciążona kursami autobusowymi w przewozach regularnych, mogło by dojść do niebezpiecznych zdarzeń z punktu widzenia zapewnienia bezpieczeństwa na drodze. Zbyt duża liczba połączeń w jednakowym czasie skutkować może tym, że dojdzie do przeciążenia zatok autobusowych, co w tej akurat relacji, w której występuje ponadto bardzo duży ruch samochodów osobowych w okresie letnim może powodować zagrożenie dla innych uczestników ruchu. Sytuację taką potęguje ponadto fakt znany organowi z urzędu, że przewoźnicy bardzo często celowo nie przestrzegają rozkładu jazdy i dodatkowo zbliżają się do kursów innych przewoźników tak, aby podebrać pasażerów oczekujących na kursy realizowane przez przewoźników konkurencyjnych.

Organ w tabeli przedstawił częstotliwość istniejących kursów wykonywanych w godz. od 8.00 do 11.00 w relacji J. – H. oraz odcinkowo J. – W. oraz W. – H. przez przewoźników: B., C. Sp. z o.o., L. S., L. B., A., P., J. J. - na podstawie zezwoleń uzyskanych przez Marszałka Województwa, Starostę P., Burmistrza Miasta W. oraz kursów nowoprojektowanych przez A. Sp. z o.o. sp.k., stwierdzając że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie finansowe innych regularnych linii autobusowych (pod względem rentowności), jak i zagrożenie organizacyjne (z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu).

Organ stwierdził, że zarzut wnioskodawcy dotyczący fikcyjnego zatwierdzenia godzin odjazdów wyłącznie celem niedopuszczenia do faktycznego świadczenia usług przewozowych na tej trasie innego przewoźnika, jest całkowicie bezpodstawny albowiem część rozkładów jazdy obowiązuje od ubiegłego roku, zaś w roku bieżącym wnioski o zmiany zezwolenia złożyli: przedsiębiorca B. na linię D. – H. przez W. w dniu 16.04.2020 r.; przedsiębiorca S. L. w dniu 14.02.2020 r. na linię K. – H. przez W. oraz na linię J. – H. przez W.

Odnosząc się do twierdzeń wnioskodawcy, że niektóre przewozy nie są wykonywane przez innych przewoźników organ wskazał, że na podstawie art. 15n ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) zostały wprowadzone ograniczenia obowiązku spełniania warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie drogowych przewozów regularnych i regularnych specjalnych tj. warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, nie stosuje się w przypadku: 1) konieczności podjęcia czynności związanych z przeciwdziałaniem COVID-19; 2) braku rentowności wykonywanych przewozów, będącego skutkiem niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, związanych z przeciwdziałaniem COVID-19; w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, przedsiębiorca jest obowiązany niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od dnia odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu przekazać organowi, który udzielił zezwolenia informacje o zastosowanych odstępstwach, a także podać je do publicznej wiadomości, przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach (ust. 2).

W uzasadnieniu projektu ustawy ustawodawca stwierdził, że: "branża transportowa jest jedną z pierwszych, która odczuła skutki wywołane zagrożeniem rozprzestrzeniania się COVID-19. W ostatnim czasie przedsiębiorstwa transportowe, zwłaszcza zajmujące się transportem osób, notują drastyczny spadek zamówień na świadczone przez nich usługi transportowe. Odwołanie imprez masowych, malejący ruch turystyczny (odwołane wycieczki, wycieczki szkolne, pielgrzymki), a także zmniejszająca się liczba osób podróżujących zarówno w kraju, jak i za granicę, powodują znaczne straty finansowe wśród przewoźników drogowych wykonujących przewozy regularne, tj. publiczne przewozy osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami oraz przewozy regularne specjalne, tj. niepubliczne przewozy regularne określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Duża część wykonywanych przewozów regularnych stała się nierentowna bądź też niemożliwe jest ich wykonywanie zgodnie z rozkładem jazdy i na warunkach określonych w uzyskanym zezwoleniu na wykonywanie tego rodzaju przewozu. Dlatego też powstała konieczność wprowadzenia szczególnych rozwiązań minimalizujących negatywne skutki ekonomiczne dla tego sektora gospodarki. Mając na uwadze, że wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu stanowi naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego i zagrożone jest karą pieniężną, zgodnie z art. 92a ust. 1 i załącznikiem nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, zasadnym jest wprowadzenie przepisu konstytuującego instytucję odstępstwa od wykonywania przedmiotowych przewozów zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, na czas występowania zagrożenia rozprzestrzeniania się zakażeń COVID-19. W związku z czym przewoźnicy drogowi będą mogli zaprzestać wykonywania przewozów na określonych liniach bądź wykonywać je niezgodnie z rozkładem jazdy, jeżeli będzie to uzasadnione przedstawionymi powyżej przesłankami, bez obawy, że nałożona zostanie na nich z tego tytułu kara pieniężna. W takich przypadkach nieprzestrzeganie warunków określonych w zezwoleniu, nie będzie stanowiło także podstawy do odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych lub przewozów regularnych specjalnych, ich zmiany bądź cofnięcia".

Organ stwierdził, że sytuacja przedsiębiorstw transportowych wykonujących przewóz osób na liniach komunikacyjnych, spowodowana wprowadzonym stanem pandemii, powodująca znaczną utratę dochodów jest mu znana, jak również jest znana stronie, ponieważ sam przewoźnik zawiesił wykonywanie niektórych linii komunikacyjnych ze względu nierentowność kursów w okresie pandemii, a w pewnym momencie – co wiadome z lokalnych mediów - groził nawet likwidacją wszystkich swoich linii.

W konsekwencji organ, powołując się na art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. odmówił wnioskodawcy udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej J. – H. przez W.

A. Sp. z o.o. sp.k. w Ż. wniosła odwołanie od decyzji o odmowie wydania zezwolenia, podnosząc zarzuty naruszenia: 1/ art. 28 k.p.a. poprzez uznanie B. SA za stronę postępowania, podczas gdy wskazany przewoźnik nie wykazał interesu prawnego do udziału w postępowaniu w charakterze strony; 2/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie, że linię komunikacyjną J. – H. przez W. obsługuje aktualnie trzech przewoźników, a w relacji odcinkowej W. – H. czterech przewoźników, w sytuacji, gdy w rzeczywistości szereg kursów, chociaż zostały ujawnione w rozkładzie jazdy, nie jest wykonywanych; 3/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie, że liczba połączeń realizowana w okresie ferii letnich w zupełności pokrywa występujące na tym obszarze potrzeby przewozowe, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego nie wynika, aby organ przeprowadził pełną analizę sytuacji rynkowej z uwzględnieniem interesu społecznego, a nadto jest to sprzeczne z analizą sporządzoną przez PIGTSiS; 4/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego i dowolne, w miejsce swobodnych, ustalenia, jakoby wnioskowana do uruchomienia przez spółkę linia J. – H. przez W., obejmująca realizację czterech par nowych połączeń w relacji docelowej w dni od poniedziałku do piątku w okresie ferii letnich, mogła wpłynąć na rentowność linii prowadzonych przez innych przewoźników z uwagi na zbliżone godziny kursowania komunikacji nowo uruchamianej z komunikacją istniejącą, w sytuacji gdy analiza sporządzona przez PIGTSiS wykazała, iż możliwe i bez wpływu na zagrożenie dla istniejących linii regularnych będzie wydanie zezwolenia wnioskodawcy zgodnie z wnioskiem z dnia 14 maja 2020 r.; 5/ art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez organ, że kursy kolizyjne to kursy, które odbywają się w odstępach do 15 minut, szczególnie w sytuacji, gdy aktualnie kursy odbywają się w odstępach krótszych niż 15 minut; 6/ art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. z uwagi na ustalenie przez organ, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, podczas gdy organ nie wykazał, że projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, a nadto twierdzenie organu jest sprzeczne z analizą sporządzoną przez PIGTSiS; 7/ art. 38 k.p.a. (niezachowanie terminów) - złożono ponaglenie w drodze odrębnego postępowania. Ponadto strona wniosła w odwołaniu o przeprowadzenie dowodów z: 1/ zestawienia tabelarycznego, na okoliczność rzeczywiście wykonywanych kursów na projektowanej linii; 2/ zeznań świadka R. K., na okoliczność rzeczywiście wykonywanych kursów na projektowanej linii oraz rentowności linii oraz 3/ zeznań świadka I. Ł., na okoliczność rzeczywiście wykonywanych kursów na projektowanej linii.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że organ odnośnie kwestii ekonomicznych, oparł się zasadniczo na wiedzy posiadanej przez organ oraz na informacjach o zawieszeniu wykonywania części kursów, z tym zastrzeżeniem, że ewentualna "wiedza" organu jest nieweryfikowalna z punktu widzenia strony, a w każdym razie nie została udowodniona, zaś organ nie wykazał, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.d.t.

Po rozpoznaniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 listopada 2020 r. (nr [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał treść art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. wskazując, że konstrukcja tego przepisu oparta jest na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że organ administracji publicznej rozpoznając wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych może wydać decyzję pozytywną dla strony bądź decyzję odmowną. Objęte normą cytowanego przepisu okoliczności mogą stanowić podstawę wydania negatywnej decyzji pod warunkiem, że organ wykaże ich istnienie.

Stosownie do art. 22a ust. 3 u.t.d. podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób.

Analizę - stosownie do wymogów art. 22a ust. 5 u.t.d. - przeprowadza organ właściwy do spraw zezwoleń co najmniej raz w roku, z uwzględnieniem: 1) istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych; 2) dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf; 3) przewidywanych zmian w natężeniu przewozu podróżnych; 4) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy lub planu zagospodarowania przestrzennego województwa.

Zgodnie z art. 22a ust. 7 u.t.d. organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 (m.in. starosta), mogą realizować zadania, o których mowa w ust. 3, przez własne jednostki lub inne wyspecjalizowane podmioty.

Organ odwoławczy zaznaczył, że - jak wynika z przytoczonych przepisów - ustalenia faktyczne konieczne do rozstrzygnięcia wniosku o zmianę istniejącego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, muszą być oparte na szczególnym, sformalizowanym dowodzie przeprowadzanym przez organ załatwiający wniosek lub inny wyspecjalizowany podmiot, nazwanym analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób.

W opinii Kolegium wykonana na potrzeby niniejszej sprawy analiza sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób w transporcie publicznym na linii komunikacyjnej J. – H. jest wyczerpująca, wszechstronna i odpowiada wymogom art. 22a ust. 5 u.t.d.

Z analizy tej wynika jednoznacznie, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie finansowe (pod względem rentowności), jak i zagrożenie organizacyjne (z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu), dlatego Kolegium w całości podzieliło stanowisko Starosty P.

Lektura analizy oraz tabel zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje, że w relacji J.- H. oraz odcinkowo J.- W. oraz W. – H. istnieje bardzo duża liczba połączeń autobusowych. Stąd zasadny jest wniosek Starosty, że aktualna liczba połączeń realizowana w okresie ferii letnich w relacji J.- H. przez W. w zupełności pokrywa występujące na tym obszarze potrzeby przewozowe (nawet w okresie, w którym występują ograniczenia w ilości przewożonych pasażerów).

Kolegium stwierdziło, że spółka zarzuciła bezpodstawne przyjęcie, iż kursy kolizyjne to kursy, które odbywają się w odstępach do 15 minut, szczególnie w sytuacji, gdy aktualnie kursy odbywają się w odstępach krótszych niż 15 minut.

Organ wskazał, że obowiązujące przepisy, w tym rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 10 kwietnia 2012 r. w sprawie rozkładów jazdy (Dz. U. z 2018 r. poz. 202) nie wymagają, aby odstępy między godzinami odjazdów pojazdów na tej samej linii wynosiły określoną (minimalną) ilość czasu, jednak kilkuminutowy odstęp przed godzinami odjazdów już funkcjonującej na podstawie zezwolenia linii, niewątpliwie może mieć znaczenia dla ustalenia istnienia przesłanek z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. Uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie organ odwoławczy w pełni podzielił i przytoczył stanowisko organu I instancji, zaczerpnięte z pisma PIGTSiS z dnia 24 czerwca 2020 r., stanowiącego uzupełnienie analizy wniosku i sytuacji rynkowej przesłanej przy piśmie z dnia 9 czerwca 2020 r.

Organ odwoławczy podzielił też argumentację organu I instancji odnośnie twierdzeń spółki, że niektóre przewozy nie są wykonywane przez innych przewoźników odwołując się w tym zakresie do uregulowań art. 15n ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w którym to zostały wprowadzone ograniczenia obowiązku spełniania warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie drogowych przewozów regularnych i regularnych specjalnych. Kolegium podkreśliło, że słusznie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że sytuacja przedsiębiorstw transportowych wykonujących przewóz osób na liniach komunikacyjnych, spowodowana wprowadzonym stanem pandemii, powodująca znaczną utratę dochodów była znana organowi I instancji i również stronie, ponieważ sam przewoźnik zawiesił wykonywanie niektórych linii komunikacyjnych ze względu nierentowność kursów w okresie pandemii, a w pewnym momencie groził nawet likwidacją wszystkich swoich linii, co szerokim echem odbiło się w lokalnych mediach. Dlatego też organ stwierdził, że wnioski zawarte w odwołaniu o przeprowadzenie dowodów nie mogły zostać uwzględnione - pandemia trwa w dalszym ciągu i przewoźnicy w dalszym ciągu zawieszają wykonywanie przewozów drogowych.

W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo przeprowadził i ocenił dowód z analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób i wszechstronnie rozważył zebrany materiał dowodowy. Projektowana przez wnioskodawcę linia stanowić bowiem będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, co jednoznacznie wynika z analiz sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób z dnia 9 czerwca 2020 r. i dnia 24 czerwca 2020 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie B. SA za stronę w przedmiotowym postępowaniu Kolegium stwierdziło, że zarzut ten jest całkowicie niezasadny. B. SA wykazała interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony, bowiem niewątpliwie przewoźnik wykonujący przewozy na terenie całego powiatu, a więc wykonujący przewozy rentowne (linia J. – H.) oraz nierentowne, ma interes prawny, gdyż udzielenie zezwolenia kolejnemu przewoźnikowi wpłynie niewątpliwie na jego sytuację prawną oraz finansową, dlatego nie można było nie dostrzec, że w interesie społecznym zasadny jest udział B. SA w tym postępowaniu.

A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą w Ż. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy "zgodnie z wnioskiem spółki z dnia 14 maja 2020 roku tj. o wydanie decyzji administracyjnej skutkującej udzieleniem zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób na trasie J. – H.".

W skardze podtrzymano podniesione uprzednio w odwołaniu zarzuty naruszenia art. 28, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d., poszerzając je o argumentację odnoszącą się także do nietrafnych w ocenie strony skarżącej wniosków i sformułowań zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Strona skarżąca zarzuciła tym samym naruszenie prawa obejmujące:

art. 28 k.p.a. poprzez uznanie B. SA za stronę w przedmiotowym postępowaniu, podczas gdy B. SA nie wykazała interesu prawnego do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony, w sytuacji, gdy ustalenia w tym zakresie miały zostać dokonane przez Starostę P., na podstawie "wiedzy" Starosty P. (która to "wiedza" nie została w ocenie strony skarżącej w najmniejszym stopniu udowodniona), natomiast organ abstrahując całkowicie od "wiedzy" Starosty P. - interes prawny (i interes społeczny) B. SA wywodzi tylko i wyłącznie z faktu, że B. SA prowadzi działalność gospodarczą w zakresie takim, jak strona skarżąca i wykonuje "przewozy rentowne (...) oraz nierentowne";

art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie, że z analizy (...) wynika jednoznacznie, że projektowania linia regularna stanowić będzie zagrożenie finansowe (pod względem rentowności), jak i zagrożenie organizacyjne (z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu), podczas gdy w ocenie strony skarżącej z analizy sporządzonej przez Polską Izbę Gospodarczą Transportu Samochodowego i Spedycji wynika, iż możliwe i bez wpływu na zagrożenie dla istniejących linii regularnych będzie wydanie zezwolenia zgodnie z wnioskiem z dnia 14 maja 2020 r.;

art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania przez organ jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie tego, ilu przewoźników rzeczywiście obsługuje linię komunikacyjną J.- H. przez W. i oparcie się w tym zakresie na analizie oraz tabelach zaprezentowanych w uzasadnieniu decyzji Starosty P. z dnia 11 sierpnia 2020 r.;

art. 75, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków R. K. i I. Ł., oraz pominięcie dokumentu - zestawienia tabelarycznego, w wyniku czego organ doszedł do przekonania, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie finansowe i zagrożenie organizacyjne (niewykonywanie kursów przez innych przewoźników, zwłaszcza kursów wskazywanych przez Powiat P. jako "kursy kolizyjne") skutkujące odmową wydania uzgodnienia; jak i na fakt niezgłoszenia zaprzestania świadczenia usług (zawieszenia tych kursów) przez tych przewoźników do organu wydającego zezwolenie;

art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez bezpodstawne i całkowicie dowolne przyjęcie przez organ, że jako minimalny odstęp pomiędzy kursami różnych przewoźników należy przyjąć 15 minut (kilkuminutowy odstęp przed godzinami odjazdów), podczas gdy obowiązujące przepisy, w tym rozporządzenie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 10 kwietnia 2012 r. w sprawie rozkładów jazdy, nie wymagają, aby odstępy między godzinami odjazdów pojazdów na tej samej linii wynosiły określoną (minimalną) ilość czasu;

art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.d.t. z uwagi na ustalenie przez organ, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, podczas gdy organ nie wykazał, że projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, a nadto twierdzenie organu jest wprost sprzeczne z analizą sporządzoną przez Polską Izbę Gospodarczą Transportu Samochodowego i Spedycji.

Strona skarżąca zawarła ponadto w skardze wnioski dowodowe tożsame z wnioskiem zgłoszonymi w postępowaniu administracyjnym, tj. o przeprowadzenie dowodu z zestawienia tabelarycznego na okoliczność rzeczywiście wykonywanych kursów na projektowanej linii; dowodu z zeznań świadka R. K. na okoliczność rzeczywiście wykonywanych kursów na projektowanej linii oraz rentowności linii oraz z zeznań świadka I. Ł. na okoliczność rzeczywiście wykonywanych kursów na projektowanej linii.

W ocenie skarżącej postępowanie w sprawie przeprowadzono nieprawidłowo, wydając w efekcie błędną decyzję o odmowie wydania zezwolenia pomimo braku dowodów rzeczywiście świadczących, że projektowania linia mogłaby stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Strona skarżąca zaznaczyła, że B. SA prowadzi działalność gospodarczą na takich samych zasadach, jak A. Sp. z o.o. sp.k. i musi akceptować ryzyko gospodarcze i ekonomiczne związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. To, że B. SA wykonuje również przewozy nierentowne, nie ma żadnego wpływu na fakt wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów na określonych liniach na wniosek strony skarżącej.

Dalej, o ile strona skarżąca - przy założeniu, że projektowania linia stanowić będzie zagrożenie ekonomiczne (finansowe) dla istniejących już linii - dostrzegałaby wpływ na sytuację finansową B. SA, to nie dostrzega już związku pomiędzy sytuacją prawną B. SA a udzieleniem zezwolenia na wykonywanie przewozów stronie skarżącej. Z przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.d.t. nie wynika, że okoliczności wpływające na niską rentowność istniejących już przewoźników tkwiące po ich stronie, a nie mające źródła w wejściu na rynek nowego przewoźnika powinny być brane pod uwagę (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 1030/09). Tym samym B. SA mogłaby być stroną przedmiotowego postępowania tylko i wyłącznie w przypadku, gdyby udowodniła, że nowa linia miałaby bezpośredni wpływ na już istniejące linie. Jednocześnie, ewentualne dopuszczenie innego przewoźnika do udziału w postępowaniu administracyjnym, mającym na celu wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów powoduje, iż przewoźnik ten - przynajmniej potencjalnie - ma możliwość zmiany rozkładu jazdy w taki sposób, aby wnioskodawca nie miał możliwości wykonywania przewozów.

Uzasadniając dalsze zarzuty skarżąca podkreśliła, że wbrew ustaleniom Starosty P. i Kolegium, Polska Izba Gospodarcza Transportu Samochodowego i Spedycji wniosła o wydanie stronie skarżącej zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Oznacza to, że skarżąca spełniała wszystkie przewidziane prawem przesłanki oraz, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w opinii wskazanego podmiotu, nie zachodziła przesłanka negatywna określona w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.d.t. Tym samym, biorąc pod uwagę argumentację Kolegium, w przypadku prawidłowej oceny przez organ dowodów zgromadzonych w okolicznościach przedmiotowej sprawy, organ powinien był orzec zgodnie z wnioskiem strony skarżącej. Tymczasem organ oceniając zgromadzony materiał dowodowy stwierdził, że "z analizy (...) wynika jednoznacznie, że projektowania linia regularna stanowić będzie zagrożenie finansowe (pod względem rentowności), jak i zagrożenie organizacyjne (z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu)". W przekonaniu strony skarżącej takie twierdzenie jest sprzeczne z dokumentem sporządzonym przez Polską Izbę Gospodarczą Transportu Samochodowego.

Ponadto organ nie przeprowadził żadnego z dowodów zaoferowanych przez skarżącą, na okoliczność tego, że większość z kursów wynikających z już zatwierdzonych rozkładów jazdy dla innych przewoźników nie jest w ogóle wykonywana, a co za tym idzie - pomiędzy poszczególnymi kursami nie istniałyby kolizje - nawet przy uwzględnieniu odstępu 15 minut. Organ - w zakresie ilości kursów - oparł się na analizie oraz tabelach zaprezentowanych w uzasadnieniu decyzji Starosty P. Odnosząc się zaś do zarzutu odnośnie tego, iż kursy nie są wykonywane, odwołał się do przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19. W tym zakresie skarżąca zaakcentowała, że o ile ustawodawca dopuścił możliwość odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu w przypadku braku rentowności wykonywanych przewozów, to jednak, fakt ten - zgodnie z art. 15n ust. 2 powołanej powyżej ustawy - należy notyfikować niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od dnia odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu, organowi oraz podać go do publicznej wiadomości, przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach. W ocenie skarżącej wskazane przesłanki i warunki nie zostały jednak spełnione.

Jednocześnie skarżącą zaznaczyła, że nie ma oczywiście pełnej wiedzy, czy i w jaki sposób przewoźnicy dokonali stosownego zgłoszenia Staroście P., jednak – jak zwróciła uwagę - na przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy oraz na dworcach nie było żadnej informacji odnośnie odwołania kursów. Kursy nie były zatem wykonywane wbrew treści zezwolenia, co powoduje, że wydane innym przewoźnikom zezwolenia powinny być w ocenie skarżącej cofnięte w oparciu o art. 24 u.t.d. Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.t.d. zezwolenie cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu lub niewykonywania przez przedsiębiorcę, na skutek okoliczności zależnych od niego, przewozów regularnych co najmniej przez 3 miesiące. Artykuł 15n ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, jest przepisem szczególnym względem art. 24 ust. 4 u.t.d. Tym samym organ, dokonując powtórnej analizy rynku powinien był zbadać, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy rzeczywiście doszło do sytuacji, w której przewozy nie były wykonywane z uwagi na sytuację epidemiczną, czy też zaszły przesłanki do cofnięcia zezwolenia, wobec przewoźników, którzy nie wykonywali przewozów, a co ma bezpośredni wpływ na rzetelność analizy dokonanej przez organ i wydaną decyzję.

Skarżąca podniosła końcowo, że za całkowicie bezpodstawne należy uznać przyjęcie przez organ, że minimalny – kilkuminutowy - odstęp pomiędzy kursami różnych przewoźników wynosi aż 15 minut. Organ wskazał, że żaden z aktualnie obowiązujących przepisów nie wymaga tego, aby odstępy między godzinami odjazdów pojazdów na tej samej linii wynosiły określoną (minimalną) ilość czasu. Ponadto organ wydał w 2020 r oraz wcześniej decyzje administracyjne dla innych wnioskodawców, które nie potwierdzają przyjęcia tej zasady za konieczną. Biorąc pod uwagę, iż minimalna ilość czasu, jaki powinien upłynąć między godzinami odjazdów pojazdów na tej samej linii nie wynika z przepisów prawa, przyjęcie że minimalny odstęp powinien wynosić 15 minut, stanowi naruszenie art. 6 k.p.a.

Reasumując, w ocenie skarżącej organ nie wykazał, że projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, a ponadto ustalenia organu są wprost sprzeczne z wnioskami płynącymi z analizy sporządzonej przez Polską Izbę Gospodarczą Transportu Samochodowego i Spedycji, a stanowiącymi podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednak nie ze wszystkich powodów w niej wskazanych.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 listopada 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z dnia 11 sierpnia 2020 r. o odmowie udzielenia skarżącej (przedsiębiorcy A. Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Ż.) zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej J.– H. przez W.

Podstawę prawną wydania decyzji stanowił art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 919 ze zm. – dalej jako "u.t.d."), zgodnie z którym organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 (m.in. starosta), mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie przez zagrożenie dla już istniejących linii regularnych należy rozumieć zarówno zagrożenie finansowe - pod względem rentowności, jak i zagrożenie organizacyjne - z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 486/15). W pojęciu "zagrożenia już istniejących linii regularnych" przez projektowaną (nową) linię regularną chodzi o sytuację, w której nowo projektowana linia, gdy chodzi np. o częstotliwość wykonywanych na niej przewozów osób, ilość przystanków, czas odjazdu z nich, czy też pojemność operujących na niej pojazdów, w relacji do tego samego rodzaju parametrów linii już istniejącej, w oczywisty sposób zakłócałaby funkcjonowanie tej ostatniej linii, i to w stopniu zagrażającym w szczególności jej ekonomicznemu istnieniu, co w ostateczności w ogóle podważać mogłoby również sens jej utrzymywania przez danego przewoźnika (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 2057/12).

Przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. statuujący we wskazanym zakresie ograniczenie swobody działalności gospodarczej, musi być jednak interpretowany ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy prawidłowo zostaną poczynione i udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych, przy czym – co należy podkreślić - samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 343/11). Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie w pełni podziela powyżej przestawioną wykładnię art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d., z której wynika, że tylko niszcząca konkurencja stanowi zagrożenie dla istniejących już linii.

Wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie zainicjował wniosek skarżącej spółki z dnia 14 maja 2020 r., z którego treści wynikało, że ubiega się ona o wydanie zezwolenia, planując realizację regularnych połączeń autobusowych pomiędzy miejscowościami leżącymi w powiecie, tj. na trasie J. – H. przez W. w dni od poniedziałku do piątku już w okresie ferii letnich 2020 r. Do wniosku dołączono rozkład jazdy obejmujący 4 pary kursów, tj. 4 połączenia z J. do H. w godzinach przedpołudniowych i 4 połączenia powrotne w godzinach popołudniowych.

W ocenie Sądu okoliczności przedmiotowej sprawy uzasadniają szersze odniesienie się na wstępie do ogólnych warunków uzyskiwania zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych określonych przepisami ustawy o transporcie drogowym.

Wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze powiatu wymaga uzyskania zezwolenia właściwego starosty podejmowanego w uzgodnieniu z wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e/ u.t.d.). Przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według rozkładu jazdy, który strona w pierwszej kolejności - jako rozkład proponowany - dołącza w formie załącznika do wniosku o wydanie zezwolenia (art. 22 ust. 1 pkt 1 u.t.d.), określając proponowane przystanki, godziny odjazdów długość linii w kilometrach, odległości miedzy przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędną do wykonywania codziennych przewozów zgodnie z rozkładem jazdy. Rozkład jazdy w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku przewoźnika staje się następnie załącznikiem do wydanego mu zezwolenia (art. 20 ust. 1a u.t.d.). W oparciu o rozkład jazdy określa się bowiem w zezwoleniu warunki wykonywania przewozów oraz przebieg trasy w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, a przy przewozach regularnych dodatkowo wszystkie miejscowości, w których znajdują się przystanki (art. 20 ust. 1 u.t.d.). Przewoźnik, który uzyskał zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym ma obowiązek wykonywania ich według zasad określonych w art. 18b ust. 1 u.t.d., z którego wynika, że przewozy muszą być wykonywane zgodnie z zatwierdzonym rozkładałem jazdy, który jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach, a wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przestankach określonych w rozkładzie jazdy (art. 18b ust. 1 pkt 2 i 3 u.t.d.). Tym samym ustawodawca w art. 18b ust. 2 u.t.d. zabronił podczas wykonywania przewozów regularnych korzystania z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy lub niezgodnie z podanymi w tej informacji godzinami odjazdów, jak również zabronił zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy oraz naruszania jakichkolwiek innych warunków przewozu określonych w zezwoleniu. Zezwolenie może być na wniosek przewoźnika zmienione w razie zmiany przebiegu linii, rozkładu jazdy, zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania lub zmian godzin odjazdów z poszczególnych przystanków, co wymaga jednak wydania stosownej decyzji administracyjnej (art. 24 u.t.d.). Bez zmiany zezwolenia odstępstwo od warunków przewozu w nim określonych może mieć miejsce w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określnym w zezwoleniu przebiegiem, w szczególności z powodu awarii sieci, robót drogowym lub blokad drogowych (art. 20a ust. 1 u.t.d.). W przypadku jednak, gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, o których mowa w art. 20a ust. 1 u.t.d. trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w spawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu na okres nie dłuższy niż okres ważności zezwolenia (art. 20a ust. 2 i 3 u.t.d.). Mając na uwadze to, że przewoźnik wystąpił o udzielenie zezwolenia w trakcie trwania na obszarze RP stanu epidemii, to w przedmiotowej sprawie - jak zasadnie wskazuje strona skarżąca - istotne znaczenia miała także dodatkowa możliwość dokonania przez przewoźników odstępstw od warunków przewozu przewidziana w art. 15n ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm. – dalej jako "ustawa o COVID" ), zgodnie z którym warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie stosuje się w przypadku: 1) konieczności podjęcia czynności związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 lub 2) przy braku rentowności wykonywanych przewozów, będącego skutkiem niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, związanych z przeciwdziałaniem COVID–19. Jednocześnie ustawodawca zaznaczył jednak, że w przypadku, o którym mowa w art. 15n ust. 1 pkt 2 ustawy o COVID przedsiębiorca jest obowiązany niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od dnia odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu przekazać organowi, który udzielił zezwolenia informacje o zastosowanych odstępstwach, a także podać je do publicznej wiadomości, przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach.

Powyższe uwagi poczynione zostały przez Sąd dla podkreślania wagi, jaką dla uzyskania i późniejszego realizowania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych ma zaplanowany przez przewoźnika rozkład jazdy, który - po zatwierdzeniu poprzez zezwolenie - ma charakter stały i możliwy do zmiany tylko w ściśle określonych procedurach i pod określonymi warunkami, w którym wprowadzone zmiany i odstępstwa muszą zostać nie tylko zgłoszone organom, ale również być jawne i obiektywnie możliwe do zweryfikowania przez każdego, tj. zarówno przez innych przewoźników, jak i wszystkich potencjalnych pasażerów.

Zgłoszony do wniosku o wydanie zezwolenia planowany rozkład jazdy stanowi tym samym punkt wyjścia dla dokonywanej przed wydaniem decyzji w przedmiocie zezwolenia analizy, o której mowa w art. 22a ust. 3 i 5 u.d.t., dotyczącej sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób, którą przeprowadza się z uwzględnieniem istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów oraz ich dostosowania do potrzeb społecznych (art. 22a ust. 5 pkt 1 u.t.d.), dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf (art. 22a ust. 5 pkt 2 u.t.d.), przewidywanych zmian w natężeniu przewozu podróżnych (art. 22a ust. 5 pkt 3 u.t.d.) oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 22a ust. 5 pkt 4 u.t.d.). Organ właściwy w sprawie udzielenia lub zmiany zezwolenia przeprowadza analizę samodzielnie lub może zlecić jej wykonanie innej specjalistycznej jednostce. Stosownie do art. 22a ust. 3 u.t.d. tego rodzaju analiza obowiązkowo musi być przeprowadzona w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne od długości do 100 km, w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków.

Przeprowadzenie analizy służy pozyskaniu dowodów pozwalających na ustalenie stanu faktycznego sprawy. W toku postępowania o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, organ wydający zezwolenie ma bowiem za zadanie przeanalizować materiał dowodowy pod kątem tego, czy w sprawie nie zachodzą obligatoryjne lub fakultatywne przesłanki odmowy wydania zezwolenia określone w art. 22a u.d.t.

W przedmiotowej sprawie przeprowadzenie analizy sytuacji rynkowej w zakresie krajowego regularnego przewozu osób, o której mowa w art. 22a ust. 3 u.t.d. dla wniosku zgłoszonego przez skarżącą spółkę Starosta P. powierzył Polskiej Izbie Gospodarczej Transportu Samochodowego i Spedycji Dział Obsługi Klienta. Biorąc pod uwagę wykonaną przez PIGTSiS analizę i jej uzupełnienie zarówno Starosta P., jak i następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszyły do przekonania, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek opisany w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d., czyli że zostało wykazane, iż projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Na tej podstawie prawnej wydano decyzje negatywne dla wnioskodawcy wskazując, że zgodnie z powołanym przepisem art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. organ może odmówić udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym jeżeli zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych.

Dokonując jednak wykładni art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. dostrzec należy, że określa on – co należy podkreślić - fakultatywną przesłankę odmowy wydania zezwolenia. Stwierdzenie wystąpienia przesłanki określonej w tym przepisie automatycznie nie obliguje zatem organu do wydania decyzji odmownej, lecz jedynie stwarza taką możliwość, przy czym odmowa zawsze musi być wyczerpująco uzasadniona i znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie jest bowiem możliwe wydanie decyzji o odmowie wydania zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w istocie nie wynika, aby projektowana linia regularna rzeczywiście stanowiła zagrożenie dla już istniejących linii regularnych.

Wydawana na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.d.t. decyzja ma zatem charakter uznaniowy, co oznacza, że kontrola legalności takiej decyzji koncentruje się na zbadaniu przez Sąd, czy organy przeprowadziły postępowanie dowodowe z zachowaniem zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., tj. czy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Wymienione w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. okoliczności mogą być podstawą negatywnej decyzji tylko pod warunkiem, że zostaną wykazane. Dla zastosowania tego przepisu organ musi zatem wykazać dowodami, że okoliczności, na które się powołuje, rzeczywiście zaistniały.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organy nie sprostały tym wymaganiom, a wydanie wobec skarżącej decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia należy - zdaniem Sądu - ocenić jako co najmniej przedwczesne. Wbrew stanowisku organów z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie nie wynika, aby projektowana linia stanowiła zagrożenie dla linii już istniejących. W szczególności nie wyklucza powyższego zlecona przez organ analiza. Należy zwrócić uwagę, że rozważania organów co do istnienia zagrożenia dla już istniejących linii mają w części charakter nazbyt hipotetyczny, podczas gdy powinny uwzględniać konkretną sytuację rynkową, tj. istniejącą w realiach określonego miejsca i czasu, odnoszącą się do konkretnych przewoźników i organizowanych przez nich przewozów na tożsamej z projektowaną lub częściowo pokrywających się z nią liniach. Zdaniem Sądu ustalenia organu powinny zatem zostać poczynione także w zakresie tego, w jakim rozmiarze inne linie faktycznie funkcjonują, a więc – w okolicznościach niniejszej sprawy – ze uwzględnieniem istniejących odstępstw, o których mowa w art. 15n ustawy o COVID, gdy określone kursy zostały rzeczywiście zawieszone. Taka analiza sytuacji faktycznej w omawianym zakresie nie została dokonana, co stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu dokonana przez organy ocena materiału dowodowego narusza ponadto wynikającą z art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów również z uwagi na zastosowanie kryteriów porównawczych wystąpienia zagrożenia, o którym mowa w art. art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. z naruszeniem zasady równości, tj. odmiennie wobec A. Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Ż. i pozostałych przewoźników, już realizujących przewozy na linii zbieżnej z linia projektowaną przez skarżącą.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy opierając się na wypracowanym w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnym jednolitym stanowisku, prawidłowo przyjęły, że poprzez użyte w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. pojęcie "zagrożenia istniejących linii regularnych", jako przesłankę uzasadniającą odmowę udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, rozumieć należy zarówno zagrożenie finansowe - pod względem rentowności, jak i zagrożenie organizacyjne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu. Organy nie wykazały jednak, aby tego rodzaju zagrożenia rzeczywiście wiązały się z uruchomieniem linii projektowanej przez stronę skarżącą. W szczególności zaś postawiły wskazaną tezę pomimo tego, że analiza wykonana przez PIGTSiS z dnia 9 czerwca 2020 r. była co do zasady pozytywna i w istocie jednoznacznie nie wskazała na wystąpienie przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia dla wnioskodawcy. W analizie tej wskazano wyłącznie to, że z uwagi na fakt, iż wnioskowaną linię obsługuje aktualnie trzech innych przewoźników, mogą zaistnieć przesłanki do odmowy zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na linii J. – H. przez W. Wskazano także, że realizacja 4 par nowych połączeń w relacji docelowej w dni powszednie od poniedziałku do piątku w okresie ferii letnich może wpłynąć na rentowność linii prowadzonych przez innych przewoźników z uwagi na zbliżone godziny kursowania komunikacji nowo uruchamianej z komunikacją istniejącą. Jako kolizyjne przyjęto planowane do uruchomienia kursy zbliżone do kursów aktualnie wykonywanych w odległości do 15 minut. Wskazana kwestia zagrożenia rentowności innych linii i zaistnienia z tego względu przesłanek odmowy wydania zezwolenia nie została jednoznacznie rozważona i wyartykułowana w przedmiotowej analizie. Jedocześnie w analizie z dnia 9 czerwca 2020 r. wskazano, że planowana linia obejmująca realizację 4 par nowych połączeń w relacji docelowej w dni powszednie od poniedziałku do piątku w okresie ferii letnich wydaje się być uzasadnioną z punktu widzenia dopasowania do potrzeb społecznych, ponieważ rozszerzy ofertę przewozową w tej relacji. Uruchamianie nowych połączeń jest bowiem korzystne dla potencjalnych pasażerów i mieszkańców z uwagi na zwiększenie oferty przewozowej. W analizie wskazano na konieczne do dokonania korekty rozkładu jazdy, w tym przesunięcie godzin połączeń. Na tym etapie Starosta P. nie wydał jeszcze decyzji o odmowie wydania zezwolenia lecz zwrócił się do wnioskodawcy o modyfikację proponowanego rozkładu jazdy. Wnioskodawca dokonał modyfikacji rozkładu jazdy, w związku z czym PIGTSiS dokonała w dniu 24 czerwca 2020 r. uzupełniania dotychczasowej analizy, wskazując że skorygowanie godzin odjazdów, które pierwotnie wskazano jako kolizyjne (z 4 istniejącymi kursami), spowodowało jednak powstanie nowych kolizji z kursami wykonywanymi przez przewoźników na tej linii komunikacyjnej - znów z uwzględnieniem kryterium odstępu 15 minut pomiędzy kursami (tym razem z 3 istniejącymi kursami). PIGTSiS wskazała, że pozytywna opinia jaka została wydana po przeprowadzonej analizie wynika z faktu, że przedsiębiorca uruchamia stosunkowo niewielką liczbę nowych połączeń i powinien przed rozpoczęciem przewozów dokonać korekty rozkładu jazdy, tak aby usunąć kolizje z liniami innych przewoźników. Wskazano również, że aktualna liczba połączeń realizowana w okresie ferii letnich w relacji J. – H. w zupełności pokrywa występujące na tym obszarze potrzeby przewozowe - nawet w okresie, w którym występują ograniczenia w ilości przewożonych pasażerów, liczba połączeń na tej linii jest porostu bardzo duża. Pomimo, że pozyskana w toku postępowania opinia i jej uzupełnienie nie była jednoznacznie negatywna organy uznały, że stanowi ona wystarczający dowód dla wykazania istnienia zagrożenia dla już istniejących linii przez linię nowoprojektowaną. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji odmowa wydania zezwolenia wynikała przede wszystkim z oparcia się przez organ (w rzeczywistości tak II, jak i I instancji) na stwierdzonym w analizie fakcie kolizji niektórych nowych połączeń z już istniejącymi, w której to jako konieczny odstęp czasowy między połączeniami przyjęto 15 minut.

Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie kwestionuje, że zbyt mały odstęp pomiędzy godzinami odjazdów już funkcjonującej na podstawie zezwolenia linii a linii nowoprojektowanej może mieć znaczenie dla ustalenia istnienia przesłanek z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d., niemniej jednak przedstawione w tym zakresie rozważania organów okazały się - w ocenie Sądu - zbyt ogólnikowe i tym samym przedwczesne, a ponadto przeprowadzone o miernik czasu, który jako niewynikający wprost z przepisów prawa powinien być w większym stopniu dostosowany do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, tj. do uwzględnienia już istniejącej specyfiki tej trasy i rzeczywiście funkcjonujących na niej przewoźników oraz potrzeb zapewnienia wystarczającej komunikacji na popularnym w sezonie letnim odcinku, pomimo istniejącej sytuacji epidemicznej.

Zdaniem Sądu samo ustalenie, że projektowane połączenie odbywa się w dość zbliżonym przedziale czasowym do danego połącznia już istniejącego nie jest wystarczające dla przyjęcia "wykazania istnienia zagrożenia dla istniejących linii". Szczególnie, że w przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono, które ze wskazanych jako kolizyjne połączeń rzeczywiście funkcjonowały w czasie rozpoznania wniosku, a jednocześnie nie zweryfikowano informacji przedstawianych przez skarżącą i nie wykluczono tego, że duża część z nich mogła być z powodów epidemicznych zawieszona. Jak wskazano wyżej z uwagi na brzmienie art. 15n ustawy o COVID, to ile linii jest zawieszonych na danej trasie jest wartością policzalną i sprawdzalną w związku z obowiązującą w tym zakresie procedurą, bowiem obowiązkiem takiego przewoźnika jest zgłoszenie odstępstwa od warunków wykonywania zezwolenia odpowiednim organom administracyjnym. Wskazywanie przez organ, że epidemia trwa i może powodować kolejne zawieszenia kursów (linii komunikacyjnych), nie usprawiedliwia niewyjaśnienia wskazanej kwestii na dzień rozpoznania wniosku. Nie jest zatem wykluczone, że w sezonie letnim 2020 r. ilość połączeń na trasie J. – H. przez W. wcale nie była zatem duża i wystarczająca dla potrzeb obsługi tej linii, a tym samym nie była odpowiadająca potrzebom społecznym. Sygnalizowała to nawet skarżąca w odwołaniu wskazując, że w okresie ferii letnich z uwagi na niewłaściwe zapewnienie przez Starostwo Powiatowe w P. komunikacji i wyegzekwowanie wykonywania zatwierdzonego decyzjami administracyjnymi rozkładu jazdy istniejących przewoźników na trasie W. – H. konieczne było awaryjne uzupełnienie komunikacji autobusowej na tej linii przez Marszałka Województwa, który uruchomił we własnym zakresie na tej trasie "kolejową komunikację autobusową uzupełniającą", która była realizowana przez spółkę D. SA. Wobec powyższego przyjąć należy, że omawianej kwestii faktycznej organy należycie nie wyjaśniły, co stanowi istotne uchybienie zasadom postepowania dowodowego wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przede wszystkim dostrzec jednak także należy, że pomiędzy już istniejącymi połączeniami na linii projektowanej, jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy zestawień, istnieją mniejsze odległości czasowe pomiędzy odjazdami aniżeli 15 minut. Zastosowanie (i to niejako "na sztywno") tego rodzaju kryterium tylko i wyłącznie wobec strony skarżącej i uzależnienie od jego spełnienia wydania zezwolenia, w sytuacji, gdy ten sam miernik nie obowiązuje i nie jest respektowany w stosunku do pozostałych już funkcjonujących przewoźników narusza, w ocenie Sądu, zasadę równego traktowania podmiotów (przedsiębiorców) i to w sposób mający istotne znacznie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

W ocenie Sądu organy nie wykazały w istocie, że planowane połączenia mają charakter nieuczciwej i niszczącej konkurencji, wyeliminowaniu to której ma właśnie służyć ustanowiony przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. Celem bowiem przewidzianej w art. 22a ust. 1 pkt 1 lit. a/ u.t.d. reglamentacji działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego, ma być przeciwdziałanie niekontrolowanej, a zatem niszczącej konkurencji, nie zaś nadmierne jej ograniczanie. Nie do przyjęcia jest zatem teza, że jakakolwiek konkurencja jest równoznaczna z takim zagrożeniem (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 69/08). Zagrożenie dla istniejących linii przewozowych stanowić może potencjalnie bowiem każda nowoutworzona linia obsługująca tę samą trasę. Zależy to jednak od szeregu czynników, podlegających wyjaśnieniu w toku postępowania administracyjnego. Funkcjonowanie dwóch lub więcej linii na tej samej trasie, obsługiwanych przez różnych przedsiębiorców jest przejawem zjawiska konkurencji, przy czym konkurencja ta nie musi mieć charakteru niszczącego. Zdaniem Sądu organy nie zgromadziły w sprawie dowodów, na podstawie których mogłyby wykazać, że projektowana linia będzie stanowić zagrożenie ekonomiczne dla linii już istniejących, ani też, że będzie ona powodować zagrożenie organizacyjne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu. W tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że "zbyt duża liczba połączeń skutkować może tym, że dojdzie do przeciążenia zatok autobusowych, co akurat w tej relacji, w której występuje ponadto bardzo duży ruch samochodów osobowych w okresie letnim może powodować zagrożenie dla innych uczestników ruchu". Wskazane zagrożenie zostało wykazane bardzo ogólnikowo, a także hipotetycznie. Jak wskazano wyżej w sprawie nie wyjaśniono bowiem ile połączeń na trasie będzie rzeczywiście realizowanych w sezonie letnim, a tym samym jakie są rzeczywiste odległości czasowe pomiędzy nimi, czy powodują one konieczność pomieszczenia w zatokach autobusowych w tym samym czasie większej ilości autobusów, czy też stwierdzony odstęp czasowy umożliwi pojedyncze korzystanie z zatok przez pojazdy transportowe. Sąd wskazuje przy tym, że decyzja organu I instancji został wydana już w trakcie trwania sezonu letniego (w dniu 11 sierpnia 2020 r.), w którym strona skarżąca chciała rozpocząć i realizować połączenia na trasie J. – H. przez W., pomimo tego, że – jak wynika z akt sprawy – materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania tej decyzji został zgromadzony do dnia 17 lipca 2020 r. W ocenie Sądu, zważywszy na charakter żądania organ winien mieć na uwadze art. 12 k.p.a. i zasadę szybkości postępowania.

Odnosząc się natomiast do podniesionego zarzutu art. 28 k.p.a. poprzez dopuszczenie przez organ do udziału w postępowaniu B. SA, Sąd pragnie stwierdzić, że jest on nieuzasadniony. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Prawna kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do dziedziny prawa materialnego. W przepisach tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, winna istnieć norma lub normy prawne, przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (lub niekiedy postanowienia). Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza w istocie rzeczy występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Związek ten musi być bezpośredni tzn. że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy bezpośrednio sfery prawnej danego podmiotu (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 6/96). Interes prawny przewoźnika, wykonującego regularne przewozy pasażerskie, uzasadniający jego udział w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na tej samej trasie wywodzi się z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. W świetle treści art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. przymiot strony postępowania nie ogranicza się tylko do podmiotu, wobec którego doszło do "zagrożenia istnienia linii", ale przysługuje wszystkim przewoźnikom narażonym na takie zagrożenie, z uwagi na to, że operują oni w tym samym czasie na tej samej linii. Tylko w ramach takiego postępowania mogą oni wykazywać faktyczne istnienie takiego zagrożenia. Przewoźnik uprawniony na podstawie właściwego zezwolenia do prowadzenia działalności w zakresie regularnego przewozu osób w warunkach konkurencji nie mającej charakteru niszczącego korzysta zatem z przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o wydanie zezwolenia na regularny przewóz osób zainicjowanym przez inny podmiot zamierzający prowadzić taką działalność na tej samej trasie i w tym samym czasie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1127/20).

Podzielając powyższy pogląd, w ocenie Sądu, B. SA, która wystąpiła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze strony wykazała zatem stosowny interes prawny. Pomimo bowiem tego, że część kursów wykonywanych przez B. SA na trasie J. – H. mogła zostać zawieszona, wskazany przewoźnik niewątpliwie posiadał zezwolenie na wykonywanie przewozów na linii uznawanej za zbieżną z linią projektowaną.

Pozostałe wskazane przez skarżącą uchybienia zasadom postępowania (naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) miały - jak przedstawiono w powyższych rozważaniach - istotny wpływ na prawidłowe zastosowanie w sprawie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. Sąd jednocześnie w tym miejscu – w odniesieniu do żądań zawartych w skardze – pragnie wyjaśnić, że nie jest uprawniony do orzekania co do istoty sprawy administracyjnej, a także do podejmowania kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zastępstwie organów administracji, dlatego tym samym nie był uprawniony do przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę skarżącą dowodu z "zestawienia tabelarycznego" na okoliczność rzeczywiście wykonywanych kursów na projektowanej linii. Wyjaśnić także należy, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w ogóle nie przewiduje możliwości przeprowadzenia w toku tego postępowania sądowego prowadzenia dowodów z przesłuchania świadków (por. art. 106 § 3 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że organy w kontrolowanej sprawie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co z kolei spowodowało przedwczesne zastosowanie w sprawie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d., dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. – orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Starosty P., o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2. sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy od skargi.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a., niemniej jednak – z uwagi na znaczny upływ czasu - przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy w pierwszej kolejności organ winien ustalić, czy skarżąca nadal podtrzymuje wniosek wniesiony w dniu 14 maja 2020 r. o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej J. – H. przez W., a w przypadku odpowiedzi twierdzącej przeprowadzić postępowanie administracyjne w sprawie zgodnie z przedstawionym wskazaniami Sądu, w szczególności uwzględniając zarówno aktualną sytuację prawna, jak również okoliczności stanu faktycznego, istotne z punktu widzenia udzielenia na wnioskowany przez stronę skarżącą okres przedmiotowego zezwolenia.

Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia przyjęcie, iż przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Nie można było nadto przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).