Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1273/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 151, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 209 ust. 1, art. 202a, art. 209w ust. 1, art. 209w ust. 5, art. 202a ust. 3, art. 209u ust. 2, art. 200a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1580
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r.- Prawo lotnicze t.j.
article: art. 138 par. 1 pkt 1, art. 105 par. 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 165b par. 1, art. 165b par. 1, art. 2 par. 1pkt 1, art. 247 par. 1 pkt 3, art. 165 par. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1540
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 261 poz 24 art. 3 ust. 1 i 2
law: Dyrektywa Rady 2004/82/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania danych pasażerów

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi R. (dawniej Ltd.) z siedzibą w D. (Irlandia) na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie nieprawidłowej informacji API oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Organ", "Prezes ULC") nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695, 1298, 2320, z 2021 r. poz. 54, 187, dalej: "k.p.a."), oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2020 r. poz. 1970, dalej: "u.p.l."), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 23 lipca 2020 r., złożonego przez przewoźnika lotniczego R. (dalej: "Skarżący", "Strona", "przewoźnik") utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] nakładającą na Stronę karę pieniężną w wysokości 18 000 złotych (słownie: osiemnaście tysięcy złotych) w związku z przekazaniem przez przewoźnika nieprawdziwej informacji API dotyczącej lotu z dnia 11 marca 2017 r., nr [...] z E. do K.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 21 marca 2017 r. pismem znak [...], uzupełnionym wnioskiem nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., Komendant Placówki Straży Granicznej w K.-B. wystąpił z wnioskiem do Prezesa ULC o wymierzenie kary pieniężnej przewoźnikowi w związku z przekazaniem nieprawdziwej informacji API za lot nr [...] z E. w dniu 11 marca 2017 r. Następnie, pismem znak [...] z dnia 14 kwietnia 2017 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w K.-B. sprostował zawartą we wniosku informację dotyczącą szczegółowych danych lotu [...] z E. z 11 marca 2017 r. W uzasadnieniu wniosku o wymierzenie kary przewoźnikowi wyjaśniono, że w dniu 11 marca 2017 r. Skarżący przekazał niepełną i nieprawdziwą informację API dotyczącą lotu [...] z E., dotyczącą danych dokumentów paszportowych dwóch pasażerów: informacja niepełna – J. A. - o treści [...], a powinno być [...] oraz informacja nieprawdziwa – D. G. - o treści [...], a powinno być [...]. Do wniosku o wymierzenie kary załączono kserokopię wniosku o przekazanie informacji API, wydruk części oryginalnej listy API, kserokopię potwierdzenia odbioru wniosku o przekazanie informacji API przez przewoźnika, notatkę urzędową wraz z załącznikami dotyczącymi przekazania niepełnej oraz nieprawdziwej informacji API.

We wniosku Komendant Placówki Straży Granicznej wyjaśnił, że wystąpienie z wnioskiem o przekazywanie informacji API było konieczne w celu usprawnienia kontroli granicznej, tj. wszystkich działań podejmowanych na granicy w odpowiedzi na zamiar przekroczenia tej granicy lub na akt jej przekroczenia. Podkreślił, że bazy danych, z których korzysta Straż Graniczna (dalej: "SG") podczas odprawy granicznej opierają swoje sprawdzenia ściśle o dane przekazane przez przewoźnika lotniczego, dlatego też jeśli zostały przekazane informacje nieprawdziwe lub niepełne - niewątpliwie - mają one wpływ na właściwą realizację wpisów w krajowych i europejskich bazach danych poszukiwawczych. Zdaniem Komendanta Placówki SG nie ulega wątpliwości, iż nierzetelne dane pozbawiają SG możliwości identyfikacji potencjalnych zagrożeń ze strony osób przekraczających granicę zewnętrzną oraz uniemożliwiają zapewnienie bezpieczeństwa nie tylko w Polsce, ale również w całej strefie Schengen. Przekazanie informacji nieprawdziwej w tym przypadku wiązało się również z koniecznością dokonania dodatkowych sprawdzeń związanych z brakiem możliwości identyfikacji dokumentu, co wpłynęło na wydłużenie czasu kontroli.

Rozpatrując sprawę, Prezes ULC decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. uwzględnił wyjaśnienia złożone we wniosku SG, w związku z czym stwierdził, że Strona przekazała nieprawdziwą informację API i nałożył na przewoźnika karę w wysokości 18 000 złotych.

Pismem z dnia 23 lipca 2020 r. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości. We wniosku przewoźnik podniósł, iż zgodnie z art. 209w ust. 5 u.p.l. (w brzmieniu sprzed 1 kwietnia 2019 r.), do nakładania kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. 2021 poz. 1540, dalej "o.p.") Z kolei, zgodnie z art. 165b § 1 o.p., w przypadku ujawnienia przez kontrolę podatkową nieprawidłowości co do wywiązania się przez kontrolowanego z obowiązków, organ podatkowy wszczyna postępowanie podatkowe w sprawie, nie później niż w terminie 6 miesięcy od zakończenia kontroli. Przewoźnik wskazał, że lot, którego dotyczyła zaskarżona decyzja miał miejsce 11 marca 2017 r., wniosek o wymierzenie kary pieniężnej złożony został w dniu 14 kwietnia 2017 r., a przewoźnik został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w dniu 31 stycznia 2020 r. W związku z tym, w ocenie Strony, przedmiotowa sprawa nie może być merytorycznie rozstrzygnięta co do swej istoty, z uwagi na upływ 6-mięsiecznego terminu do wszczęcia postępowania. Ponadto przewoźnik wskazał, że nie ma on możliwości sprawdzenia informacji dotyczących dokumentów paszportowych pasażerów przedmiotowego lotu, gdyż upłynął okres przechowywania danych pasażerów.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2021 r. Prezes ULC zaznaczył, iż materiał dowodowy zebrany w toku postępowania w I instancji, wskazuje, że w związku z lotem z dnia 11 marca 2017 r., nr [...] z E. do K., przewoźnik przekazał niepełną i nieprawdziwą informację dotyczącą numerów paszportowych pasażerów: J. A. o treści [...], podczas gdy faktyczny numer to [...]- tego względu zachodziły przesłanki do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej za przekazanie niepełnej informacji APIm oraz D. G. o treści [...], podczas gdy faktyczny numer to [...]. Z tego względu zachodziły przesłanki do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej za przekazanie nieprawdziwej informacji API.W przypadku pierwszego z pasażerów przekazana informacja była niepełna, natomiast w przypadku drugiego nieprawdziwa. Jak wskazuje Organ, zgodnie z art. 209u ust. 1 u.p.l. kara jest nakładana za każdy lot, nie za każdego pasażera. Zakres znaczenia terminu "informacja nieprawdziwa" jest szerszy od terminu "informacja niepełna", gdyż obejmuje wszystkie przypadki, gdy przekazane w ramach informacji API dane nie odpowiadały danym rzeczywistym. Na tej podstawie Prezes ULC stwierdził, że przewoźnik wbrew obowiązkowi określonemu w art. 202a u.p.l., przekazał nieprawdziwą informację API za lot z dnia 11 marca 2017 r., nr [...] z E.

Odnośnie argumentów przewoźnika, podnoszącego upływ terminu do wszczęcia postępowania określonego w art. 165b § 1 ustawy o.p., zdaniem Prezesa ULC należy wskazać, że zgodnie z art. 209w ust. 1 u.p.l., kary pieniężne Prezes Urzędu nakłada w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że w zakresie przepisów procedury należy stosować przepisy k.p.a.. Natomiast norma art. 209w ust. 5 u.p.l. stanowiąca, że do nakładania kar pieniężnych stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej oznacza, że taka kara ma charakter niepodatkowej należności budżetu państwa.

Jak podkreśla Organ, do 31 grudnia 2015 roku należało zatem stosować przepisy rozdziału III o.p., zgodnie z treścią art. 2 § 1 pkt 1 tej ustawy w ówczesnym brzmieniu. Natomiast po nowelizacji o.p. na mocy ustawy z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1649) od dnia 1 stycznia 2016r. przepisy rozdziału III o.p. zastosowania mieć nie mogą ze względu na wykreślenie z art. 2 §1 pkt 1 odwołania do niepodatkowych należności budżetu państwa. Organ wyjaśnił, że wobec zmiany brzmienia art. 2§1 pkt 1 o.p., przepis art. 209w ust. 5 u.p.l. stał się normą pustą - odsyła bowiem do normy, której nie można zastosować. Specyfika przepisów o.p. powoduje, że niektóre przepisy rozdziału IV nie mogłyby być stosowane w ogóle (np.: 147a), a inne jedynie z odpowiednią modyfikacją (np.: art. 154b). Stosowanie o.p. do nakładania kar przez Prezesa ULC mogłoby się zatem odbywać odpowiednio, ale jedynie w sytuacji, gdyby art. 209w ust. 1 nie określał formy rozstrzygnięcia jako decyzji administracyjnej, która to wymaga stosowania przepisów procedury k.p.a.

Organ stanął na stanowisku, iż zebrany materiał dowodowy nie budzi żadnych wątpliwości, nie ma więc potrzeby jego ewentualnego uzupełnienia o dokumentację przewoźnika, która została zniszczona w związku z upływem okresu jej przechowywania. W ocenie Prezesa ULC nie zachodzą również określone w art. 189f k.p.a. przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Mając na względzie wpływ, jaki ma przesłanie wadliwej informacji API na zwalczanie nielegalnej migracji i organizację kontroli granicznej, na co wskazują wyjaśnienia Komendanta Placówki Straży Granicznej K.-B., nie można stwierdzić, że waga naruszenia przepisów jest znikoma. Za to samo zachowanie przewoźnik nie został również ukarany karą pieniężną przez inny uprawniony organ administracji publicznej, ani przewoźnik została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, nie był również prawomocnie skazany za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. Jak zaznacza Organ, aby spełniać swą rolę, informacja API musi być przekazana przed dotarciem lotu do celu, tak aby pozwolić SG na odpowiednią organizację kontroli granicznej. Z tego względu ani usunięcie naruszenia prawa post factum, ani powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, o których mowa w art. 189f ust. 2, nie pozwoli to na spełnienie celów, dla których została nałożona administracyjna kara pieniężna.

Skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem. Pismem z dnia 9 kwietnia 2021 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzucił:

- stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") - naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 209w u.p.l., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r., pomimo że decyzja ta wydana została na skutek wszczęcia i prowadzenia przeciwko Skarżącemu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej po upływie terminu 6 miesięcy od dnia wykonania przez Skarżącego lotu będącego przedmiotem tego postępowania, tj. po upływie terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia, które to uchybienie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 o.p.,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o.p. oraz art. 105 § 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji Organu nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. oraz nieumorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, pomimo że było ono bezprzedmiotowe, z uwagi na jego wszczęcie i prowadzenie pomimo upływu terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia.

Jednocześnie Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości decyzji Prezesa ULC nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Prezesa ULC nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r., ewentualnie o uchylenie w całości decyzji Prezesa ULC nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Prezesa ULC nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r., umorzenie postępowania administracyjnego w całości, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2019 r., poz. 2325, "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Skarga nie jest zasadna.

Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowaniu do jego oceny przepisów prawa materialnego. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Podejmując to rozstrzygnięcie, Prezes ULC uczynił zadość regułom postępowania administracyjnego przewidzianym w art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 Kpa. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organ, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. Prezes ULC utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2020 r. o nałożeniu kary pieniężnej na przewoźnika w wysokości 18 000 zł , w związku przekazaniem przez przewoźnika R. nieprawdziwej informacji API, dotyczącej lotu z dnia 11 marca 2017 r.nr [...] z E. do K. na wniosek z 21 marca 2017 r. Komendanta Placówki Straży Granicznej w K.-B. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 209u ust. 1 i 2 oraz art. 209w Prawa lotniczego. I tak zgodnie z treścią art. 209u ust. 1 Prawa lotniczego przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wykonywania przewozu lotniczego, który wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 202a:

1) nie przekazał informacji - podlega karze pieniężnej w wysokości 22 500 zł,

2) przekazał informację nieprawdziwą - podlega karze pieniężnej w wysokości 18 000 zł,

3) przekazał informację niepełną - podlega karze pieniężnej w wysokości 13 500 zł

- za każdy lot, w którym odpowiednio nie przekazał informacji, przekazał informację nieprawdziwą lub przekazał informację niepełną. Przepis art. 209u Prawa lotniczego różnicuje kary nakładane na przewoźnika w zależności od tego, czy przewoźnik: 1) nie przekazał informacji, 2) przekazał informację nieprawdziwą, 3) przekazał informację niepełną. "Z uwagi na osobne uregulowanie informacji nieprawdziwej i niepełnej należy uznać, że pkt 1 dotyczy nieprzekazywania jakiejkolwiek informacji" (tak Walulik Jan w: Komentarz do Prawa lotniczego WK 2016, red. Żylicz Marek). Zdaniem komentatorów "powyższa informacja ma dotyczyć wszystkich pasażerów, każda informacja niepełna będzie szczególnym przypadkiem informacji nieprawdziwej. Z uwagi na założenie racjonalności ustawodawcy należy przyjąć, że informacja, o której mowa w pkt 3, powinna oznaczać taką informację, gdzie ujawnione dane, o których mowa w art. 202a ust. 3 Prawa lotniczego są zgodne z rzeczywistością ale niekompletne (tj. nie zostały ujawnione wszystkie dane, o których mowa w art. 202a ust. 3 Prawa lotniczego lub pominięto niektórych pasażerów). Natomiast pkt 2 będzie dotyczył informacji nieprawdziwej innej niż informacja określona w pkt 3. Będzie to informacja, gdzie którekolwiek z danych, o których mowa w art. 202a ust. 3 Prawa lotniczego została podana niezgodnie z rzeczywistością, niezależnie od tego czy pozostałe dane są kompletne."

Stosownie do treści art. 209u ust. 2 Prawa lotniczego kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, Prezes ULC wymierza na uzasadniony wniosek Komendanta placówki Straży Granicznej właściwego ze względu na miejsce przekroczenia granicy państwowej przez pasażerów statku powietrznego. Do wniosku tego komendant dołącza akta sprawy wraz z niezbędnymi dowodami. Z kolei art. 209w ust. 1 Prawa lotniczego wskazuje, że nałożenie kary następuje w drodze decyzji administracyjnej. Obowiązki przewoźnika, których niedopełnienie skutkuje wymierzeniem kary na podstawie art. 209u Prawa lotniczego, wymienia art. 202a tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 202a Prawa lotniczego, przewoźnik lotniczy, który wykonuje loty międzynarodowe pasażerskie do lub z Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązany do przekazywania informacji dotyczącej pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego, który będzie lądował na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanej dalej "informacją" (ust. 1). Obowiązku, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do lotów pasażerskich między Rzecząpospolitą Polską a innym państwem członkowskim Unii Europejskiej oraz między Rzecząpospolitą Polską a państwem trzecim traktowanym na równi z państwami Unii Europejskiej na podstawie umowy w sprawie włączenia tego państwa we wdrożenie, stosowanie i rozwój dorobku z Schengen (ust. 2).

Zgodnie z art. 202a ust. 3 Prawa lotniczego, informacja obejmuje następujące dane:

1) imię lub imiona oraz nazwisko w pełnym brzmieniu;

2) datę urodzenia;

3) numer i rodzaj dokumentu podróży;

4) obywatelstwo;

5) nazwę przejścia granicznego, w którym nastąpi przekroczenie granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej;

6) numer lotu;

7) datę i czas startu i lądowania statku powietrznego;

8) liczbę pasażerów statku powietrznego;

9) lotnisko wejścia pasażera na pokład statku powietrznego w celu odbycia lotu.

Przewoźnik lotniczy przekazuje informację na wniosek komendanta placówki Straży Granicznej właściwego ze względu na miejsce przekroczenia granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej przez pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego. Komendant placówki Straży Granicznej występuje z wnioskiem, w przypadku gdy jest to konieczne do zwalczania nielegalnej migracji lub usprawnienia kontroli granicznej (ust. 4). Wniosek o przekazanie informacji komendant placówki Straży Granicznej sporządza w formie pisemnej lub elektronicznej i przesyła przewoźnikowi lotniczemu co najmniej na jeden dzień przed planowanym przylotem statku powietrznego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnionych przypadkach wniosek może być przekazany później, jednak nie później niż do rozpoczęcia odprawy biletowo - bagażowej przed odlotem (ust. 5).

Należy w tym miejscu dodać, że przewidziany w Prawie lotniczym obowiązek przewoźników w zakresie przekazywania danych pasażerów, został ustanowiony na podstawie dyrektywy Rady 2004/82/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania danych pasażerów (Dz. Urz. UE L 261 z 6.08.2004, s. 24; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 7, s. 74). Zakres danych, o których mowa w Prawie lotniczym, objętych obowiązkiem informacyjnym, pokrywa się z informacjami wskazanymi w dyrektywie 2004/82. Nieprzekazanie chociażby jednego z elementów informacji, skutkuje sankcjami finansowymi nakładanymi na przewoźników lotniczych. Wynika to z motywu 1 Dyrektywy 2004/82/WE, w którym wskazano, że w celu skutecznego zwalczania nielegalnej imigracji i polepszenia kontroli granicznej niezbędne jest wprowadzenie przez wszystkie Państwa Członkowskie przepisów ustanawiających zobowiązania przewoźników przywożących pasażerów na terytorium Państw Członkowskich drogą powietrzną. Ponadto, aby zapewnić niniejszemu celowi większą skuteczność, kary finansowe przewidywane obecnie przez Państwa Członkowskie dla przewoźników zaniedbujących wywiązywanie się ze swych zobowiązań, powinny być w możliwym zakresie zharmonizowane, biorąc pod uwagę różnice w systemach i praktykach prawnych między Państwami Członkowskimi. W myśl art. 3 ust. 1 Dyrektywy 2004/82/WE, Państwa Członkowskie podejmują niezbędne kroki do ustanowienia zobowiązania dla przewoźników do przesyłania na wniosek organów odpowiedzialnych za przeprowadzanie kontroli osób na granicach zewnętrznych, przed końcem kontroli, informacji dotyczących pasażerów, których będą wprowadzać przez autoryzowane przejścia graniczne, przez które te osoby wchodzą na terytorium Państwa Członkowskiego. Z kolei art. 3 ust. 2 Dyrektywy stanowi, że informacje określone powyżej zawierają: – numer i rodzaj wykorzystanego dokumentu podróży, – obywatelstwo, – pełne imię i nazwisko, – datę urodzenia, – przejście graniczne wejścia na terytorium Państw Członkowskich, – kod transportu, – czas wylotu i przylotu tego transportu, – całkowitą liczbę pasażerów tego transportu, – punkt początkowy załadowania. Art. 4 ust. 1 Dyrektywy stanowi, że Państwa Członkowskie podejmują niezbędne środki, aby nałożyć sankcje na przewoźników, którzy w wyniku błędu nie przesłali danych lub przesłali dane niepełne lub fałszywe. Państwa Członkowskie podejmują niezbędne środki, aby zapewnić, że sankcje są odstraszające, skuteczne i proporcjonalne.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że zarówno wystąpienie do Przewoźnika z wnioskiem o przekazanie informacji API przez Komendanta, jak też nałożenie przez Prezesa ULC kary na Przewoźnika, nie naruszało prawa.

W ocenie Sądu, stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie budzi bowiem wątpliwości. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 12 grudnia 2016 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w K.– B. wystąpił do Skarżącego o przekazanie informacji API o pasażerach lotów spoza państw UE/EOG/CH realizowanych w terminie od 1 stycznia 2017 roku do 21 marca 2017 roku. Tym samym, z art. 202a ust. 1 Prawa lotniczego oraz art. 3 ust. 1 Dyrektywy 2004/82/WE wynikał po stronie Przewoźnika obowiązek przekazania tych informacji. Treść art. 202a ust. 3 pkt 3 Prawa lotniczego oraz art. 3 ust. 2 Dyrektywy 2004/82/WE wskazuje, że informacja ta obejmuje również numer i rodzaj dokumentu podróży. W aktach sprawy znajduje się kopia przekazanej przez Przewoźnika informacji. Wynika z niej ewidentnie, że Skarżący odnośnie lotu z dnia 11 marca 2017 r.nr [...] z E. do K. , przekazał nieprawdziwą informację API za lot z dnia 11 marca 2017 r.nr [...] z E. do K., dotyczącą danych dokumentów paszportowych pasażera- J. A. ponieważ informacja API zawierała nieprawidłowy numer paszportu - prawidłowy numer paszportu to [...], natomiast przekazano nieprawidłowy numer wskazując [...] oraz pasażera – D. G. - informacja API również zawierała błędny numer paszportu o treści [...], a powinno być [...].

Z kolei prawidłowe numery dokumentów podróży wynikają ze znajdującej się w aktach sprawy kopii paszportów wymienionych wyżej pasażerów. Porównanie informacji z danymi ujętymi w dokumentach podróży bezsprzecznie wskazuje, że podano dane nieprawdziwe. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 209u ust. 2 Prawa lotniczego, Komendant Placówki Straży Granicznej w K. – B. wystąpił do Prezesa ULC o wymierzenie kary pieniężnej Skarżącemu w związku ze stwierdzonym naruszeniem. Wymierzenie Stronie kary w wysokości 18000 zł nastąpiło zaś na podstawie art. 209u ust. 1 pkt 2 Prawa lotniczego, który to przepis przewiduje taką sankcję za podanie nieprawdziwej informacji. W ocenie Sądu, podnoszona w skardze kwestia niemożności aktualnie zweryfikowania przez Skarżącą prawdziwości powyższych ustaleń organu, z uwagi na usunięcie przez nią dokumentacji dotyczących operacji lotniczych wykonywanych w tamtym okresie czasu, nie rzutuje na ich prawidłowość. Okoliczności stanowiące podstawę faktyczną nałożenia na kary, wynikają bowiem wprost z danych zawartych w dokumentach przekazanych organowi przez placówkę Straży Granicznej.

Zdaniem Sądu niezasadny jest zarzut Strony naruszenia przez organ art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej. Przy czym taki stan rzeczy Sąd odnajduje w odmiennej argumentacji prawnej niż ta, którą przyjął Prezes ULC w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę. Stosownie do postanowienia art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie a zatem sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r., tj. sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 235 ), dalej ,,ustawa zmieniająca" - "do nakładania kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa". Wbrew jednak stanowisku organu odesłanie do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej nie służyło dookreśleniu charakteru prawnego kary pieniężnej nakładanej na podstawie Prawa lotniczego, ale odnosiło się do reguł postępowania, jakie przy ich nakładaniu powinny zostać zachowane. Stąd też także, wbrew temu, co twierdzi organ, zmiany w postanowieniu art. 2 Ordynacji podatkowej w zakresie odwołania do niepodatkowych należności budżetu państwa pozostają bez znaczenia dla możliwości zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 209w ust. 1 i ust. 5 w związku z art. 200a Prawa lotniczego. Brak podstaw do uzasadnionego założenia, że na skutek zmiany tego artykułu Ordynacji podatkowej postanowienie art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego stało się "normą pustą". Takie wnioskowanie przeczyłoby zasadzie prawidłowej legislacji, która nie zakłada istnienia w porządku prawnym przepisów zbędnych. Z tego też względu dopóty przepis art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego nie został znowelizowany (tj. do 1 kwietnia 2019 r.), brak było podstaw do wnioskowania, że przepisy Ordynacji podatkowej nie miały zastosowania przy nakładaniu kar pieniężnych za nieprzekazanie, przekazanie nieprawdziwej lub niepełnej informacji dotyczącej pasażerów, tj. za czyn, o którym mowa w art. 200a ust. 1 Prawa lotniczego (art. 209w ust. 1 Prawa lotniczego). Ponadto trzeba podkreślić, że odesłanie do stosowania Ordynacji podatkowej nie było ograniczone jedynie do jej Działu III czy tylko niektórych jej postanowień.

Sąd nie podziela również stanowiska organu zawartego w skarżonej decyzji, zgodnie z którym stosowanie Ordynacji podatkowej do nakładania kar przez Prezesa Urzędu mogłoby się odbywać odpowiednio jedynie w sytuacji, gdyby art. 209w ust. 1 ustawy Prawo lotnicze nie określał formy rozstrzygnięcia jako decyzji administracyjnej, która to wymaga stosowania przepisów procedury k.p.a. Do dnia wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej, do nakładania kar pieniężnych przez Prezesa Urzędu, stosowało się niewątpliwie przepisy Działu IV Ordynacji podatkowej i bynajmniej nie ma tu znaczenia podnoszona przez organ forma rozstrzygnięcia, czyli konieczność wydania decyzji, skoro zgodnie z art. 207 § 1 o.p. organ podatkowy orzeka w sprawie w drodze decyzji, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. W samym uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej zaznaczono, że: "w systemie prawnym przepisy dotyczące nakładania kar administracyjnych oraz przepisy w zakresie m.in. rozkładania na raty płatności, umorzenia kary pieniężnej zostały uregulowane w przepisach działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Usunięcie regulacji, zgodnie z którą do nakładania kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, ma zatem na celu zastosowanie do kar nakładanych przez Prezesa Urzędu ogólnych zasad postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem dyrektyw nakładania niepodatkowych należności budżetu państwa, oraz wyeliminowanie w tym zakresie szczególnej regulacji w ustawie - Prawo lotnicze". To zatem dopiero z dniem wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej usunięto regulację, zgodnie z którą, do nakładania kar pieniężnych przez Prezesa Urzędu stosuje się przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa a do tego czasu nie ulegało wątpliwości, że przepisy Działu IV o.p., co do zasady, winny znaleźć zastosowanie w tego typu postępowaniach. Jak zauważył w swym Komentarzu do ustawy - Prawo lotnicze, Marek Żylicz (opublikowano: WK 2016): "Przepis art. 209w ust. 5 pr. lot. stanowi, że do nakładania kar pieniężnych stosuje się przepisy ordynacji podatkowej. Ponieważ odesłanie to dotyczy wyłącznie nakładania kar, głębszego wyjaśnienia wymagają zakres tego odesłania i jego konsekwencje. Niewątpliwie odesłanie odnosi się do działu IV o.p. "Postępowanie podatkowe", w tym do zasad ogólnych tego postępowania, a także do odpowiednich przepisów ogólnych działu I o.p. (w szczególności pewnych definicji z art. 3 oraz do art. 12). Przy czym niektóre ze wskazanych przepisów ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie jedynie mutatis mutandis (np. art. 154b czy 221), a niektóre z nich będą w ogóle bezprzedmiotowe (np. art. 131-132, 147a, 156-158, 165a, 166a, 170, 204a czy 248)".(por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 9 lipca 2021 r.VI SA/Wa 717/21 oraz z dnia 27 pażdziernika 2021 r.VI SA/Wa 1391/21)

Odpowiedzi zatem wymaga, czy mógł mieć w sprawie zastosowanie art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej.

Stosownie do postanowienia art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej "W przypadku ujawnienia przez kontrolę podatkową nieprawidłowości co do wywiązywania się przez kontrolowanego z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego oraz niezłożenia przez podatnika deklaracji lub niedokonania przez niego korekty deklaracji w całości uwzględniającej ujawnione nieprawidłowości, organ podatkowy wszczyna postępowanie podatkowe w sprawie, która była przedmiotem kontroli podatkowej, nie później niż w terminie 6 miesięcy od zakończenia kontroli".

Wymóg zatem wszczęcia postępowania przed upływem wspomnianego terminu ma zastosowanie do tych sytuacji, gdy postępowanie w sprawie wszczynane jest po uprzednio zakończonej kontroli i - co oczywiste - w wyniku ujawnionych w jej toku nieprawidłowości. To bowiem od daty jej zakończenia biegnie termin na wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania. Wszczęcie zaś tego postępowania następuje w dniu doręczenia stronie tego postanowienia (zob. art. 165 § 4 Ordynacji podatkowej).

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją było zdaniem Sądu postępowaniem wszczętym z urzędu, a nie z wniosku Komendanta. Jest to bowiem postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Stronę, zaś inny organ – Komendant nie ma w nim statusu strony postępowania, gdyż wynik tego postępowania w żaden sposób nie dotyczy jego interesu prawnego. Przepisy Prawa lotniczego w tym zakresie formułują jedynie zakres obowiązków dla Komendanta, nie ustanawiając go jednakże stroną postępowania. Zdaniem Sądu, Komendant pełni w niniejszym postępowaniu rolę "organu-informatora" dla Prezesa ULC – analogicznie jak ZUS dla Prezesa NFZ w postępowaniu o stwierdzeniu podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu prowadzonemu na podstawie art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1510 ze zm.) – por. analogiczne orzeczenia NSA dotyczące braku statusu ZUS jako strony tego postępowania przed Prezesem NFZ, mimo że postępowanie dotyczy się "na wniosek ZUS", np. wyrok NSA z 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3264/15 oraz postanowienia NSA z 20 września 2019 r. sygn. II GSK 784/19 i II GSK 762/19.

Podsumowując, zdaniem Sądu, nałożonych na organ (tu: Komendanta) zadań z zakresu administracji (w tym wynikających z Prawa lotniczego) nie można utożsamiać z posiadaniem przez ten organ interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, a tym samym statusu strony postępowania. Postępowanie niniejsze nie toczyło się zatem na wniosek strony, ale z urzędu.

Sąd podnosi jednak, że przedmiotowe postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej nie było jednak poprzedzone kontrolą. Przypomnieć bowiem należy, że w sprawie bowiem tego rodzaju wszczęcie postępowania następuje na uzasadniony wniosek komendanta placówki Straży Granicznej, po stwierdzeniu przez niego, że nie doszło do przekazania informacji bądź też przekazana informacja jest nieprawidłowa lub niepełna (art. 209u ust. 2 Prawa lotniczego). To stwierdzenie nie nastąpiło w wyniku przeprowadzenia kontroli, ale czynności sprawdzających wykonywanych przez Komendanta.

Przypomnieć należy, że kontrola podatkowa jest sformalizowaną procedurą, w której wyraźnie można wyodrębnić dzień jej zakończenia, którym jest dzień doręczenia protokołu kontroli (art. 291 § 4 Ordynacji podatkowej). To od tego dnia biegnie termin, o którym mowa w art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej. Wobec faktu, że w niniejszej sprawie nie było postępowania kontrolnego poprzedzającego wydanie decyzji, nie spisany został także protokół kontroli, a zatem nie ma daty, od której można liczyć termin przewidziany w art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej. Trzeba zaś jednocześnie wspomnieć, że na gruncie przepisów Prawa lotniczego została przewidziana kompetencja Prezesa ULC do przeprowadzania kontroli w określonych przypadkach (por. Dział II Rozdział 3 "Kontrola i postępowanie pokontrolne" – przepisy art.27-30 ). Uwzględniając powyższe, zasadnym staje się wnioskowanie, że przed 1 kwietnia 2019 r., na mocy art. 209w ust. 5 Prawo lotniczego, przepis art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej mógł mieć zastosowanie tylko do tych spraw, które były poprzedzone przeprowadzeniem kontroli przez Prezesa ULC. W sytuacji jednak gdy – tak jak w niniejszej sprawie - postępowanie nie jest taką kontrolą poprzedzane – przepis art. 165b § 1 Ordynacji nie miał zastosowania. Stąd też ostatecznie Sąd podziela stanowisko organu co do tego, że w sprawie nie doszło do przedawnienia wszczęcia postępowania, choć czyni to przy odmiennym uzasadnieniu niż przedstawione przez Prezesa ULC w zaskarżonej decyzji.

Niezasadne zatem są zarzuty skargi oparte na twierdzeniu, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło przy zaistnieniu stanu przedawnienia prawa do wszczęcia postępowania w sprawie.

Zaskarżoną decyzję należy uznać za prawidłową. Sąd nie stwierdził przy tym takich naruszeń prawa procesowego i materialnego, które mogłyby mieć istotny wpływ lub też miały wpływ na wynik sprawy. Wbrew wywodom skargi Strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania z urzędu przez Prezesa ULC pismem z dnia 27 stycznia 2020 r.nr [...]. Okoliczność, że pismo to nie zostało zatytułowane postanowienie, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a datę jego doręczenia Skarżącemu należy uznać za datę wszczęcia postępowania w sprawie. Zapewniono też Stronie możliwość zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym pismem z dnia 28 maja 2020 r. nr [...].

Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.