Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1061/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 36 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. R. i A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. R. i A. R. kwotę 3300,00 zł (trzy tysiące trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia 21 grudnia 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 104 K.p.a., uchwały nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w S. z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. ustalił jednorazową opłatę dla zbywcy prawa własności nieruchomości położonej w S. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] dla M. R. i A. R. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowaną zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wysokość tej opłaty ustalono na poziomie [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S. zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej MiG S. z dnia 16.05.1989 r. oraz uchwałą z dnia 30.11.1994 r. Rady Miejskiej S., obowiązującym do dnia 31.12.2003 r., działka wymieniona powyżej leżała w terenie oznaczonym symbolem R - tereny rolne bez prawa zabudowy. Od dnia 1 stycznia 2004 r. Miasto S. nie posiadało planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w dniu 15.05.2006 r. Rada Miejska w S. zatwierdziła plan zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie 10.08.2006 r., a według zapisów którego, przedmiotowa działka objęta została następującym przeznaczeniem: teren oznaczony symbolem ZR - tereny zieleni nie urządzonej. Następnie podano, że na mocy wyroków WSA w Krakowie z dnia 04.02.2013 r. oraz NSA z dnia 11 lutego 2014 r. stwierdzono nieważność uchwały wprowadzającej w 2006 r. wskazany wyżej plan. Okoliczność stwierdzenia nieważności Uchwały RM w S. spowodowała, iż okres w którym żaden plan nie obowiązywał należy liczyć od dnia 31.12.2003 r. W dniu 12.12.2213r, zatwierdzony został nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym przedmiotowa działka ujęta została w obszarze o symbolu A15 MNU - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, fragmentarycznie w obszarze o symbolu - ZR -tereny zieleni nie urządzonej, oraz fragmentarycznie w obszarze o symbolu KDZ - tereny dróg publicznych, droga zbiorcza. Stosownie do § 52 wspomnianej Uchwały RM zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stawka procentowa służąca naliczaniu opłaty planistycznej wynosi 30 %. Celem zbadania, czy istotnie nastąpił wzrost przedmiotowej nieruchomości zbytej przez M. R. i A. R., organ I Instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu dokonanie wyceny przedmiotowej nieruchomości. Podano, na podstawie jakich przepisów dokonywana jest wycenia nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, jak też i to, że w ocenie organu, wycena nieruchomości stanowiąca podstawę naliczenia w niniejszej sprawie jednorazowej opłaty, została sporządzona prawidłowo. Rzeczoznawca zastosował do wyceny podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Podkreślono, że porównania dokonuje się na podstawie cech rynkowych. Wartość określa się poprzez korygowanie cen transakcyjnych ze względu na różnicę ocen pomiędzy nieruchomością wycenianą i nieruchomościami podobnymi. Rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości według cen obowiązujących w dniu jej sprzedaży, i to w trzech stanach - zgodnie z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1.01.1995 r., a wygasłym z dniem 31.12.2003 r., zgodnie z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania l , przestrzennego, czyli uchwalonym 12.12.2013 r., oraz według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, czyli wtedy, gdy na tym terenie nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z brzmieniem art., 87 ust. 3a dokonano porównania przeznaczenia nieruchomości w starym i nowym planie i stwierdzono, że nie są one tożsame. W każdym z tych trzech okresów przedmiotowa nieruchomość posiadała inną wartość. Najwyższą wartość otrzymała przedmiotowa nieruchomości po wejściu w życie obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wykazało wiec, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości po uchwaleniu obecnego planu. W tej sytuacji organ I instancji stwierdził, iż operat szacunkowy wykonany na potrzeby prowadzonej sprawy wykonany został rzetelnie i może stanowić podstawę naliczenia opłaty planistycznej. W związku z tym wykazano, jakie wartości przedmiotowej nieruchomości zostały ustalone przez rzeczoznawcę w trzech stanach, tj. jaką miała wartość pod rządami poprzedniego, wygasłego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, w czasie gdy żaden plan nie obowiązywał, jak też jaka jest wartość obecnie, czyli w chwili gdy obowiązuje mpzp z 2013 r. Jak następnie stwierdzono, największą wartość przedmiotowa nieruchomość prezentuje obecnie, tj. w sytuacji gdy jej przeznaczenie jest określone przez plan uchwalony w 2013 r. Najniższą zaś wartość grunt ten posiadał pod rządami wygasłego 31.12.2003 r. planu. W wyniku szczegółowych obliczeń wartość rynkową 1 m2 nieruchomości wyliczono na 149,13 zł. - pozwoliło to określić wartość nieruchomości na kwotę [...]zł. W efekcie obliczeń wartość rynkową nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,3997 ha położonej w S. wyliczono na: wartość rynkowa prawa własności przedmiotowej nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego wynosi (uwzględniając faktyczny sposób wykorzystania ) - [...] zł; wartość rynkowa prawa własności przedmiotowej nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego wynosi ( uwzględniając plan uchwalony przed l stycznia 1995 r. ) - [...] zł; wartość rynkowa prawa własności przedmiotowej nieruchomości po wejściu w życie planu miejscowego wynosi - [...] zł. Powyższe obliczenia wskazują na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S.. Różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dzień jej zbycia, a wartością według stanu sprzed uchwalenia planu (przy uwzględnieniu -faktycznego sposobu jej wykorzystania) określoną na dzień jej zbycia z jednoczesnym uwzględnieniem ustalonej w planie stawki procentowej stanowi kwotę: [...] zł. Kwotę tę przyjęto jako kwotę należnej opłaty planistycznej.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. R. i A. R. zarzucając wadliwość w zakresie oceny stanu faktycznego przed wejściem planu. Podali, że działka [...] jeszcze przed wejściem planu była na tyle atrakcyjną nieruchomością, że w związku z uchwaleniem planu, jej wartość rynkowa nie zmieniła się. Ponadto zarzucili wadliwość zaskarżonej decyzji w zakresie prawidłowej oceny wartości dowodu w sprawie w jakim jest przedłożony operat szacunkowy i przyjęciu wprost kwoty z operatu do decyzji ustalającej wartość opłaty planistycznej. Zdaniem odwołujących się w przedłożonym operacie szacunkowym błędnie określono wagę poszczególnych atrybutów dla działki wycenianej. Wycenę przeprowadzono metodą porównawczą, do której przyjęto 5 nieruchomości jako podobnych choć nie spełniały tego warunku. Z tych względów uważają, że zaskarżona decyzja jest oparta na operacie posiadającym wady, a więc nie może stanowić dowodu w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 czerwca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że bezspornym jest, iż nieruchomość ozn. jako działka nr [...] o pow. 0,3997 ha S. objęta księgą wieczystą nr [...] została zbyta w okresie 5- ciu lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - akt notarialny sprzedaż Rep. A [...] z dnia 10 kwietnia 2014 r. Miarodajne w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej przepisy art. 37 ust. 1 oraz art. 87 ust.3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie, oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z kolei przepis art. 87 ust. 3 a ustawy stanowi, że jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zgodnie z podaną regulacją, oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 P.58/2008 w sytuacji zaistnienia luki planistycznej na terenie położenia nieruchomości wycenianej, przy stwierdzeniu, iż jej przeznaczenie w obydwu porównywanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (planie sprzed stycznia 1995 r., który utracił moc w związku z upływem terminu, o którym mowa w art.87 ust.3 upzp oraz aktualnie obowiązującym) nie jest tożsame to wówczas oszacowanie ewentualnego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości związanego z nowym planem powinno wynikać z: porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej wartości w wygasłym planie, oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości albo: porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania w okresie luki planistycznej , oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości. W zależności od stwierdzenia, która z wartości szacowanych jest większa dokonuje się porównania tej wartości z wartością oszacowaną wedle aktualnego miejscowego planu. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską w S. w dniu 12 grudnia 2013 r. uchwałą nr XIIN/456/13 przedmiotowa działka znalazła się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług o symbolu planu A 15 MNU, fragmentarycznie w terenach zieleni nieurządzonej o Symbolu Planu - ZR oraz fragmentarycznie w terenach dróg publicznych - droga (ulica) zbiorcza o Symbolu Planu - KDZ. Uchwała została ogłoszona w dniu 14 stycznia 2014 r. w Dzienniku Urzędowym Woj. Małopolskiego nr 266 z 2014 r., a weszła w życie 16 lutego 2014 r. Wcześniej sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości jako tereny rolne bez prawa zabudowy - symbol R określały : uchwała nr 31/89 Rady Narodowej MiG S. z dnia 16 maja 1989 r. oraz uchwała nr VI/41/94 Rady Miejskiej w S. z dnia 30 listopada 1994 r. Obydwie uchwały obowiązywały zgodnie z art. 87 ust.3 a ustawy do 31 grudnia 2003 r., uchwała nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w S. z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S., która została ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 389 z 2016 r. i weszła w życie 11 sierpnia 2006 r., co do wymienionej uchwały, wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2013r sygn. akt SA/Kr 1599/12 została stwierdzona jej nieważność, zaś wyrokiem NSA z dnia 11 lutego 2014 r. II OSK 1208/13 oddalona skarga kasacyjna Gminy S.. W toku ponownie prowadzonego postępowania zlecono uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego. Został on datowany na dzień 20 października 2017 r. Autor operatu szacunkowego zgodnie z uprawnieniem przysługującym wedle postanowień art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawcy majątkowemu dokonał wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości podejście porównawcze, metodę porównania parami. Przy stosowaniu podejścia porównawczego, które zastosował rzeczoznawca majątkowy konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Zastosowanie metody porównywania parami polega na porównywaniu wycenianej nieruchomości kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcyjne, oraz cechy tych nieruchomości. Wartość rynkowa analizowanej nieruchomości dla faktycznego sposobu wykorzystywania została wyliczona na [...] zł. Wartość rynkowa analizowanej nieruchomości z uwzględnieniem planu uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r. został wyliczona na [...] zł. Wartość rynkowa analizowanej nieruchomości po uchwaleniu aktualnie obowiązującego planu została wyliczona na [...] zł. Kryterium doboru i oceny nieruchomości podobnych był także stan prawny - możliwości wykorzystywania inwestycyjnego terenu. Wbrew twierdzeniom odwołania dokonany wybór z poszczególnych segmentów rynku nieruchomości i ich cechy rynkowe zostały opisane, uzasadnione na tyle szczegółowo, iż pozwalają na ich kontrolę. Wybór nieruchomości porównywanych, z terenu tego samego miasta S., przedstawiający właściwości lokalizacji, dostępność komunikacyjna, możliwości inwestycyjne wycenianej nieruchomości są istotnymi przesłankami oceny podobieństwa nieruchomości zapisane w ustawowej definicji art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie bez znaczenia jest także ustalenie braku zmian cen nieruchomości ze względu na upływ czasu. W rezultacie analizy porównawczej stwierdzono, iż nastąpił wzrost wartości co do wycenianej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu z dnia 12 grudnia 2013 r. i stanowi on różnicę pomiędzy wartością przedmiotowej nieruchomości określoną przy uwzględnieniu jej przeznaczenia po uchwaleniu aktualnego miejscowego planu, a jej wartością przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania. Różnica wartości wynosi [...] zł co przy 30% stawce procentowej obowiązującej zgodnie z uchwałą daje kwotę [...]zł należnej opłaty planistycznej. Kolegium podzieliło stanowisko, iż skutek prawny stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 15 maja 2006 r. powoduje stan prawny taki, jakby ten akt nigdy nie został uchwalony (ex tunc). Tym niemniej ustawodawca regulując przepisem art. 37 ust. 1 zd.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sposób ustalania wzrostu wartości nieruchomości w rezultacie dokonanej przez gminę zmiany planistycznej wyraźnie stanowi o znaczeniu możliwości zagospodarowania /atrakcyjności/ nieruchomości jakie otrzymuje właściciel nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego i jakie posiadał przed uchwaleniem. Powołane w podstawie prawnej decyzji przepisy zobowiązują organy administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w kierunku ustalenia wzrostu wartości nieruchomości objętej takim planem i wydania rozstrzygnięcia w przypadku ustalenia takiego wzrostu przez powołaną do takiego ustalenia osobę rzeczoznawcy majątkowego. Przeprowadzając analizę czasową stanu prawnego - stanów planistycznych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, w dacie uchwalenia uchwały nr XIIN/456/13 z dnia 12 grudnia 2013 r. obowiązywał plan z 15 maja 2006 r. określający przeznaczenie działki w terenie zieleni nieurządzonej o symbolu planu - ZR. Prawomocne stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy S. z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie planu nastąpiło w dniu 11 lutego 2014 r. Obecnie stan prawny jest taki, iż obowiązuje uchwała nr XIIN/456/13 z dnia 12 grudnia 2013 r. Rady Miejskiej w S., która dla analizowanej działki przyjmuje inne, poszerzone w stosunku do poprzedniego planu przeznaczenie - w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług o symbolu planu A 15 MNU, fragmentarycznie w terenach zieleni nieurządzonej o Symbolu Planu - ZR oraz fragmentarycznie w terenach dróg publicznych - droga (ulica) zbiorcza o Symbolu Planu - KDZ. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdza, iż bezzasadnym wydaje się być zarzut, iż rzeczoznawca wyceniając wartość działki przed wprowadzeniem planu miejscowego "zaniżył" jej wartość. Wskazać bowiem trzeba, że przed wprowadzeniem planu działka była wykorzystywana jako rolna R (zieleń). Niemniej rzeczoznawca majątkowy uznał, że po wyeliminowaniu z obrotu prawnego "uchwały z 2006 r. działka ta "teoretycznie" mogła uzyskać decyzje o ustaleniu warunków zabudowy faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości został określony, symbolem - R(B). Powyższe spowodowało uzyskanie wyższej wartości nieruchomości aniżeli w okresie obowiązywania planu uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r., gdzie wartość przedmiotowej nieruchomości został wyliczona na kwotę [...]zł. Przeprowadzona prawidłowo wycena wartości nieruchomości wedle tego przeznaczenia wykazała wzrost tej wartości, co uzasadniło ustalenie opłaty planistycznej. Wyjaśnić należy, że przesłanki niezbędne dla ustalenia renty planistycznej, tj. określenie w planie miejscowym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej oraz zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela albo użytkownika wieczystego przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego, wystąpiły już w momencie wszczęcia postępowania, natomiast ustalenie, czy wystąpiła trzecia przesłanka, tj. wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego wymagało uzyskania -w toku postępowania - dowodu w postaci opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu ustalono - jak już wyżej była o tym mowa - na podstawie dowodu w postaci opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego, który w sposób prawidłowy wykazuje wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego. W przedmiotowej sprawie zaistniały zatem wszystkie trzy przesłanki niezbędne dla ustalenia renty planistycznej.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M. R. i A. R. zarzucając naruszenie:

1/ art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. w związku z art. 149, art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 150 ust. 2 i 5, art. 151 ust. 1, art. 152, art. 153 ust. 1, art. 154, art. 155, art. 156, art. 174 ust. 1 – 3 i art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędna wykładnię skutkującą uznaniem, ze organ administracji nie może dokonywać analizy operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie i w konsekwencji brakiem faktycznego odniesienia się do sporządzonego operatu szacunkowego;

2/ art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędna ocenę materiału dowodowego skutkująca uznaniem, że w sprawie zostały spełnione przesłanki niezbędne do ustalenia opłaty planistycznej;

3/ art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu skarżący rozwinęli powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzające ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, o ustaleniu opłaty za wzrost wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu, operat szacunkowy, w oparciu o który ustalono fakt wzrostu wartości nieruchomości i kwotę tego wzrostu jest wiarygodny, aczkolwiek organ nie uznał się uprawnionym do oceny zarzutów zawartych w odwołaniu, w zakresie w jakim dotyczą tego, że 3 z 5 nieruchomości w oparciu o które rzeczoznawca majątkowy obliczył wartość nieruchomości, nie spełniają warunku "nieruchomości podobnej". Nie wynika to wprost z uzasadnienia decyzji, ale zarzutu tego organ nie rozpoznał, wzmiankując natomiast, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Stanowiska tego nie podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm. (dalej; ustawa), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy przesądza natomiast, iż wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z przytoczonych unormowań wynika, że dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest wykazanie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości określonej nieruchomości, która następnie została zbyta w okresie 5 lat od dnia uchwalenia planu miejscowego, czyli, że istnieje związek przyczynowy między uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości objętej tym planem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 919/06 i z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1244/06, Baza Orzeczeń Lex nr 360221).

Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 149-159) Podstawowym dowodem, w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest operat szacunkowy ustalający wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Operat szacunkowy jest orzecznictwie traktowany jako dowód podlegający ocenie organu administracji na podstawie art. 80 K.p.a. (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i prawidłowym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). Ustalenia te zaś podlegają kontroli organu administracji, gdyż przesądzają o wartości dowodowej operatu. Dowód ten bowiem ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – stanowi źródło ustaleń kluczowych okoliczności, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej opłaty planistycznej. Organ nie może poprzestać jedynie na formalnej ocenie operatu – co często sprowadza się do opisu czynności dokonanych przez rzeczoznawcę. Czynność ta musi mieć wymiar merytoryczny - zawierać ocenę kwestii, które stanowią o prawidłowości dobranej metody oraz dokonanego szacowania wartości nieruchomości. Nie budzi wątpliwości sądu, iż ocenie organu podlega to, czy nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę do szacowania wzrostu wartości nieruchomości wycenianej spełniają wymóg podobieństwa do niej, zwłaszcza jeżeli rzeczoznawca obliczając wzrost wartości nieruchomości posłużył się metodą porównania parami.

Wskazać tu należy, iż w podejściu porównawczym stosuje się trzy metody szacowania wartości nieruchomości - metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Z tych trzech metod metoda porównywania partami jest metodą najprostszą, przy zastosowaniu której rzeczoznawca musi dysponować bazą jedynie kilku nieruchomości które były przedmiotem obrotu rynkowego a które porównuje z nieruchomością wycenianą. Przy metodzie metodę korygowania ceny średniej lub metodzie analizy statystycznej rynku, baza nieruchomości na podstawie której dokonywana jest wycenia, musi być znacznie większa. Metoda porównywania parami takiego wymogu nie wprowadza, jednakże prawodawca zastrzegł ją jedynie do sytuacji, kiedy rzeczoznawca dysponuje danymi o obrocie nieruchomościami podobnymi. Rozporządzenie pojęcia tego nie definiuje, jednakże definicja nieruchomości podobnej zamieszczona jest w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W art. 4 pkt 16 wskazano, iż ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy. Wprawdzie podobieństwo nie oznacza wymogu identyczności nieruchomości przyjętych do porównania z nieruchomością wycenianą, ale niewątpliwie podobieństwo, korygowane następnie wagą poszczególnych atrybutów, co do podstawowych cech tych nieruchomości musi zachodzić. Obowiązkiem zaś organu (zwłaszcza, jeżeli strona wprost zarzuca wadliwość operatu w uwagi na dobór nieruchomości przyjętych do wyceny tj., że nie spełniają one wymogu podobieństwa do nieruchomości wycenianej), jest okoliczność tą zweryfikować i szczegółowo w decyzji opisać. Ocena prawidłowości doboru nieruchomości nie dotyczy specjalistycznej wiedzy rzeczoznawcy – umiejętności oszacowania wartości nieruchomości, ale podstawowego kryterium, od którego uzależnione jest wartość dowodowa operatu. Jak mowa wyżej, prawidłowy dobór nieruchomości – zwłaszcza przy metodzie porównywania parami, jest podstawowym warunkiem sporządzenia rzetelnego operatu, który obliczy, czy wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił i jaka jest wysokość tego wzrostu. Jak zasadnie przyjęto w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2018 r. II SA/Bk 236/18 podobieństwo nieruchomości przyjętych do wyceny, zdefiniowane w art. 4 pkt 16 u.g.n., powinno wynikać z zawartego w operacie opisu nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównywanych. Ocena wystąpienia bądź niewystąpienia podobieństwa opiera się na weryfikacji cech, którą organ może przeprowadzić także we własnym zakresie (oceniając ustalenia biegłego) nie narażając się na zarzut wkraczania w wiedzę specjalistyczną zastrzeżoną dla biegłego. Przytoczyć należy także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r. II OSK 481/09 w którym NSA orzekł, iż: 1. Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 u.g.n. 2. W operacie szacunkowym należałoby wskazać znane cechy decydujące o podobieństwie. Są to, jak wynika z art. 4 pkt 16 u.g.n., położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jeżeli strona kwestionuje dobór nieruchomości do porównania, to rzeczoznawca winien wyjaśnić dlaczego przyjął do porównania te a nie inne nieruchomości, wskazując na ich cechy podobne, a nie zbywać zarzuty stwierdzeniem, że to on decyduje o doborze nieruchomości do porównania. 3. Podobieństwo nieruchomości określa się według kryteriów ustalonych w art. 4 pkt 16 u.g.n.

Wskazać w tym miejscu należy, iż obowiązkiem organu odwoławczego jest poza rozpoznaniem istoty sprawy, także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym tj. wskazanie odwołującej się stronie, dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ ze szczególnym uwzględnieniem wymogu ustosunkowania się do zarzutów zgłaszanych przez stronę w odwołaniu. Do reguły tej nie zastosował się organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę na skutek odwołania złożonego przez skarżących.

W odwołaniu zarzucono między innymi wadliwość operatu w tym zakresie, że przyjęto do wyceny nieruchomości (działki) które nie spełniają kryterium działek podobnych. Jak mowa wyżej organ zarzutów tych nie rozpoznał, co jest tym bardziej rażące, iż kontroli podobieństwa działek przyjętych do dokonania wyceny do działki wycenianej powinien dokonać (ewentualnie po uzyskaniu dodatkowego stanowiska rzeczoznawcy) także bez wprost sformułowanych zarzutów w tym zakresie, jako merytoryczną część oceny postępowania dowodowego warunkującego uznanie prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ I instancji. Ustalenia te jak mowa wyżej nie wkraczają w zakres wiedzy specjalnej jaką dysponuje rzeczoznawca majątkowy.

Skarżona decyzja poza opisem czynności wykonanych przez rzeczoznawcę dotyczących wyliczenia wartości dla faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości oraz wartości tej nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zasadzie nie zawiera oceny tego operatu a operat ten budzi zasadnicze wątpliwości co do jego poprawności, nie tylko w zakresie doboru nieruchomości podobnych. Podnieść należy, iż opis tych nieruchomości (str. 20 operatu) pozwala przyjąć, iż w zasadzie żadna z nich nie jest podobna do nieruchomości wycenianej. Nie są też one podobne do siebie. W operacie rzeczoznawca, jako działki podobne do działki wycenianej przyjął do porównania nieruchomość wyłączoną z możliwości zabudowy, o słabej lokalizacji, złej dostępności komunikacyjnej, niekorzystnym otoczeniu i braku możliwości inwestycyjnych (nieruchomość nr. 1) oraz nieruchomość o przeznaczeniu budowlanym, dobrej lokalizacji, korzystnym otoczeniu i bardzo dobrych możliwościach inwestycyjnych. Pytanie; która z tych działek o skrajnie odmiennych cechach jest podobna do działki wycenianej. Jawna, wręcz skrajna sprzeczność cech (atrybutów) tych nieruchomości wykluczać musi co najmniej jedną z nich z możliwości uznania jej za działkę podobną do wycenianej.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi, wskazać należy, iż rację ma strona skarżąca wskazując, iż nie wszystkim atrybutom, jakie według rzeczoznawcy wpływają na wartość nieruchomości rzeczoznawca przypisał wagi, które dany atrybut różnicują. Dotyczy to wielkości działek. Rzeczoznawca wskazuję tą cechę nieruchomości, jako jeden z atrybutów warunkujących wartość nieruchomości, nie wskazuje jednak żadnych miar które ten atrybut różnicują (str. 16 operatu) w przeciwieństwie pozostałych atrybutów tj. lokalizacji, otoczenia, dostępności i możliwości inwestycyjnych w stosunku do których rzeczoznawca wagi cech wskazał.

Nie można natomiast podzielić zarzutów skargi w zakresie w jakim podnoszą, iż rzeczoznawca uznał zabytkowy obszar otoczenia nieruchomości wycenianej jako cechę wpływającą na jej wartość. Wprawdzie na str. 7 operatu (opis nieruchomości wycenianej) jako ograniczenie wskazano strefę pośredniej ochrony konserwatorskiej, to jednak z treści operatu nie sposób wywieść, że okoliczność ta wpłynęła na zaniżenie wartości nieruchomości wycenianej. Nie można się też zgodzić ze stroną skarżącą, że przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 12 grudnia 2013 r. i wejściem w życie tego planu w dniu 16 lutego 2014 r. nieruchomość wyceniana miała nieograniczone możliwości inwestycyjne (str. 10 skargi). Jak wynika to z uzasadnienia skargi, stanowisko to było wynikiem przyjęcia, że przedmiotowa działka, jako znajdująca się na obszarze miasta nie wymagała odrolnienia, nie podlegała też ochronie konserwatorskiej a plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którego zapisami leżała w obszarze zieleni nieurządzonej został wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

W tym zakresie należy przeanalizować jakie skutki prawne ma orzeczenia przez sąd, nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w aspekcie dotychczasowego przeznaczenia gruntów, jakie objęte były tym planem. Prawdą jest, że skutkiem stwierdzenia nieważności przez sąd danego aktu jest to, że przyjmuje iż orzeczenie ma moc wsteczną. Jest to fikcja prawna, która jednakże po pierwsze obowiązuje od daty nawet nie wydania, ale uprawomocnienia się orzeczenia, które nieważność tę stwierdziło – w tym znaczeniu do daty uprawomocnienia się orzeczenia fikcja nie obowiązuje a akt, który następnie "unieważniono" wywołuje pełne skutki prawne. Po drugie, fikcja ta nie jest bezwzględna. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do którego orzeczono nieważność, pośrednio w obrocie prawnym istnienie zachowuje. Zachowują bowiem moc prawną decyzję o pozwoleniu na budowę, które zostały wydane w oparciu o akt "nieistniejący". Nie istnieje też podstawa prawna, która pozwoliła by na eliminacje z obrotu prawnego decyzji wydanych w oparciu o ten "nieistniejący" akt. Z kolei organ nadzoru budowlanego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, wszczętym i niezakończonym przed prawomocnym stwierdzeniem nieważności uchwały wprowadzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, bada prawidłowość tej decyzji także w aspekcie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w oparciu o fikcję prawną nie istnieje (art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane).

Fikcja działania orzeczenia ex tunc jest efektem przyjętego powszechnie w orzecznictwie poglądu doktryny, co do skutku prawnego tego typu orzeczenia, aczkolwiek warto zauważyć, że przepisy tak K.p.a. jak i ustawy o planowaniu z zagospodarowaniu przestrzennym (także innych ustaw) kwestii tej nie regulują. Jak wskazuje

Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2018 "koncepcja bezwzględnej nieważności bierze swe źródło z prawa cywilnego, gdzie wśród wadliwych czynności prawnych pojawia się kategoria czynności nieważnych, a więc takich, które nie wywołują skutków odpowiadających treści oświadczenia woli. Z czynności takich nie powstają skutki prawne, a na nieważność czynności może się powołać każdy (S. Grzybowski, System Prawa Cywilnego, t. 1, Część ogólna, red. W. Czachórski, Ossolineum 1974, s. 594–595). Koncepcja ta została odniesiona do kategorii aktów administracyjnych. Stąd w orzecznictwie sądów pojawiało się pojęcie decyzji bezwzględnie nieważnych, tj. takich, które nie wiążą w ogóle od momentu ich wydania i którym nie przysługuje domniemanie ważności. (...) Omawiana koncepcja znalazła swój wyraz w orzecznictwie sądowym w 1924 r. i niektórych późniejszych orzeczeniach Sądu Najwyższego. Por. orzeczenie SN z 29.06.1958 r., II CR 499/57, OSNCK 1959/3, poz. 88, zgodnie z którym przed sądem można powoływać się na nieważność aktu administracyjnego tylko wówczas, gdy zachodzi tzw. nieważność bezwzględna, tj. gdy akt lub orzeczenie administracyjne wydane zostały przez władzę całkowicie nie powołaną do wydawania aktów lub orzeczeń tego rodzaju, albo gdy wydane one zostały z całkowitym pominięciem jakiejkolwiek procedury".

Jak mowa wyżej, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie reguluje prawnego skutku stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez sąd, to jednak przyjmując w drodze fikcji prawnej skutek ex tunc orzeczenia nieważność tą stwierdzającą stwierdzić należy, iż fikcji tej nie można prosto przekładać na fikcję co do możliwości zagospodarowania terenów objętych zapisami planu, który obowiązywał w okresie od wejścia w życie do prawomocnej eliminacji z obrotu prawnego i wywierał pełne, prawne oddziaływanie na możliwość zagospodarowania terenów nim objętych, w tym działki skarżących które zgodnie z § 21 miały przeznaczenie terenów zieleni nieurządzonej z możliwością utrzymania, przebudowy i rozbudowy zabudowy istniejącej (§ 21 ust 1 pkt 19) oraz zakazem zabudowy wynikającemu z § 21 i § 35 ust 7. Praktycznie możliwość uzyskania statusu działki budowlanej w oparciu o decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, teren ten miał od 11 lutego 2014r. do 16 lutego 2014r. a więc przez okres pięciu dni tj. od daty uzyskania prawomocności wyroku stwierdzającego nieważność planu zagospodarowania z 2006 r. (11 lutego 2014r.) do wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego z 2013 r. (16 kwietnia 2014 r. ) co w praktyce (zbyt krótki okres czasu) oznaczało brak możliwości uzyskania takiej decyzji. W tym zakresie stanowisko skarżących nie zasługiwało na uwzględnienie. Z uwagi na fakt stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2006 r. prawidłowym jest stanowisko, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego z 2013 r. powinien być uwzględniamy przy ustalaniu opłaty planistycznej, przy czym nieograniczone możliwości inwestycyjne w ocenie sądu nie cechowały tej nieruchomości.

Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali wysokość opłaty planistycznej za przedmiotową nieruchomość po uzyskaniu nowego operatu szacunkowego, sporządzonego z uwzględnieniem uwag. o których mowa wyżej.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1"a" i "c" oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.