Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Ka 2406/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2004-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 603  Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, p
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant apl.radc. Piotr Sokal po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2004 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie ustalenia rozkładu jazdy 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Spółka A w dniu [...] wystąpiła do Urzędu Miasta w J. o skoordynowanie rozkładów jazdy na trasach J.-Ł., S., K.

W odpowiedzi na wskazany wniosek, Wiceprezydent Miasta J., pismem z dnia [...] skierowanym do strony poinformował Spółkę A, iż na podstawie § 3 ust.1 pkt 2 i ust.2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych, przesłane do Urzędu Miasta w J. projekty rozkładów jazdy nie zostały uzgodnione i skoordynowane i oczekiwane są inne propozycje ze strony Spółki A.

Kolejnym pismem, z dnia [...], Wiceprezydent Miasta J. wezwał stronę do złożenia projektów nowych tras i rozkładów jazdy, nawiązując do wskazanego wyżej pisma z dnia [...], a także powołując się w treści na pismo z dnia [...].

W odpowiedzi na wyżej wskazane pismo z dnia [...], w dniu [...] Spółka A przekazała do Urzędu Miasta w J. pismo przewodnie, z którego treści wynikało, iż w załączeniu zostały złożone żądane projekty rozkładów jazdy uwzględniające propozycje Prezydenta Miasta J.

[...] do Spółki A skierowane zostało pismo podpisane przez pełnomocnika Zarządu Miasta J., w którym to piśmie zawarta została informacja o negatywnym zaopiniowaniu przedłożonych przez stronę projektów rozkładu jazdy.

W dniu [...] Dyrektor Wydziału Komunikacji i Transportu Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ś. w K. poinformował Związek B i Urząd Miejski Wydział Inżynierii Miejskiej w J., iż w Urzędzie Marszałkowskim został złożony celem skoordynowania rozkład jazdy Spółki A i stosownie do treści art.2 ust.3-5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz.U. Nr 50, poz.601) Urząd ten zwrócił się jednocześnie z prośbą o uzgodnienie załączonego rozkładu jazdy na trasie J.-K.

Pełnomocnik Zarządu Miasta J., pismem z dnia [...], skierowanym do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ś. Wydział Komunikacji i Transportu w K., w nawiązaniu do wskazanego wyżej zawiadomienia Urzędu Marszałkowskiego z dnia [...] przekazał informację, iż działając zgodnie z § 3 ust.1 i ust.2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 roku w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, projekt rozkładu jazdy na trasie J.-K. nie został uzgodniony ze względu na zabezpieczone w pełni potrzeby przewozowe na trasach objętych projektami rozkładów jazdy.

W dniu [...] Urząd Miasta w J. poinformował Spółkę A o konieczności przedłożenia określonych dokumentów celem zawarcia umowy na korzystanie z przystanków komunikacji miejskiej na terenie J.

Odpowiadając na to wezwanie, Spółka A w piśmie z dnia [...] ustosunkowała się do wskazanych w nim obowiązków uzupełnienia dokumentacji i ponowiła prośbę o akceptację przebiegu komunikacji na linii "[...]" J.-K. na podstawie wcześniej skoordynowanych rozkładów jazdy.

Kolejnym pismem z dnia [...] skierowanym do Spółki A, Pełnomocnik Zarządu Miasta J. poinformował stronę, iż przedłożone przez nią projekty rozkładów jazdy nie zostały skoordynowane, a następnie, pismem z dnia [...] poinformował Spółkę A, iż stanowisko w sprawie skoordynowania projektów rozkładu jazdy zostało przedstawione w pismach Urzędu Miasta z dnia [...] i [...].

W pkt 5 w/w pisma zawarta została informacja dotycząca wniosku strony co do przebiegu linii komunikacyjnej "[...]". Z informacji tej wynikało, iż Urząd Miasta w J. zaprezentował w zakresie tej linii komunikacyjnej swoje stanowisko w piśmie z dnia [...].

Kolejnym pismem z dnia [...] skierowanym do Prezydenta Miasta J. Spółka A zwróciła się o odpowiedź na temat funkcjonowania przewozu linia "[...]" na trasie J.-K.

W odpowiedzi na powyższe pismo Wiceprezydent Miasta J., w dniu [...], kierując bezpośrednio do strony swoje stanowisko, ustosunkował się do zagadnienia przebiegu linii "[...]" powołując przepisy ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku Prawo przewozowe i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób.

Z uzasadnienia stanowiska zawartego w przywołanym piśmie wynikało, iż przewoźnicy obsługujący linię "[...]" nie spełnili warunków koniecznych do uzyskania zezwolenia na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób, gdyż nie uzyskali zgody na korzystanie z przystanków komunikacji miejskiej na terenie K. i pomimo skoordynowania w dniu [...] rozkładu jazdy nie uzyskali zezwolenia do dnia dzisiejszego. W dalszej części uzasadnienia podniesione zostało, iż rozkład jazdy linii "[...]" był analizowany w [...] i ze względu na dużą częstotliwość kursów do K. przedłożono przewoźnikom propozycje zmiany tras.

W dniu [...] Spółka A skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odwołanie wskazując jako jego przedmiot "nieformalną" decyzję z dnia [...] podpisaną przez Wiceprezydenta Miasta J.

W odwołaniu tym podniesione zostało, iż odwołująca zwracała się wielokrotnie do Zarządu Miasta J. o "spełnienie zagadnień wstępnych" do uzyskania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na liniach komunikacyjnych na terenie Gminy J. i liniach międzygminnych K.-J., a wobec braku załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art.37 k.p.a. skierowała zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.

Zgodnie z treścią uzasadnienia odwołania, zażalenie to zostać miało uznane za nieuzasadnione, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na poparcie swego stanowiska wskazać miało, iż w sprawie wydana została decyzja administracyjna, od której termin do odwołania nie zaczął biec ze względu na brak w niej pouczenia o środkach odwoławczych przysługujących stronie.

Zdaniem odwołującej się spółki, odwołanie, które kieruje obecnie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skierowane zostało przeciwko tej właśnie "nieformalnej" decyzji. Strona wskazała nadto, iż w okresie od wniesienia zażalenia wielokrotnie zwracała się do Zarządu Miasta J. o uregulowanie jej sprawy jednakże nie uzyskała wiążących odpowiedzi.

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na mocy art.1, art.2, art.17 i art.18 ustawy o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych z dnia 12 października 1994 roku (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz.856 z późn. zm.) oraz art.134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania Spółki A. Na uzasadnienie swego stanowiska Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, iż wskazane w odwołaniu pismo Wiceprezydenta Miasta J. z dnia [...] nie nosi cech decyzji administracyjnej bowiem nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia, natomiast we wcześniejszym, zainicjowanym przez stronę zażaleniem postępowaniu, o którym mowa w uzasadnieniu jej odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za decyzję administracyjną inne pismo, sporządzone w sprawie, którego data jest wcześniejsza, a które zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego posiada przymioty decyzji administracyjnej. Nadto w postanowieniu organu II instancji wskazane zostało, iż Spółka A nie złożyła od tej decyzji odwołania, a wobec faktu, iż nie nastąpiły żadne istotne zmiany w okresie pomiędzy wydaniem decyzji tj. [...], a sporządzeniem przez Wiceprezydenta Miasta J. pisma z daty [...] uznanie za decyzję administracyjną również i tego ostatniego pisma byłoby naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych.

Spółka A złożyła od niniejszego postanowienia skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W skardze wywiedzione zostało, iż pismo z daty [...] nie było adresowane do skarżącej, gdyż adresatem pisma był Urząd Marszałkowski, co wyklucza prawo skarżącej do wniesienia odwołania od skierowanej nie do niej korespondencji. Nadto skarżąca wskazała, że pismo z dnia [...] było adresowane do niej, a w związku z tym faktem uznała, iż można pismo to potraktować jako decyzję i wnieść od niego odwołanie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi zarzucając brak podstaw do jej uwzględnienia, podnosząc tożsamą, co w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentację, a dodatkowo podkreślając, iż zarzut skarżącej, jakoby nie była adresatem pisma z dnia [...] sporządzonego przez Pełnomocnika Zarządu Miasta J. jest niesłuszny, gdyż według rozdzielnika pisma, pod jego pozycją [...], figuruje adres skarżącej.

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, skarżąca, w piśmie z dnia [...] skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała, iż argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnosząca się do kwestii adresatów pisma z dnia [...] potraktowanego przez organ II instancji jako decyzja administracyjna jest niesłuszna, gdyż skarżąca nie otrzymała go przed datą [...], a zatem zgodnie z datami doręczenia pism, wcześniejszym było dla skarżącej pismo z dnia [...]. Pismo z daty [...] otrzymała w dniu [...] jako załącznik do pisma Zarządu Województwa Ś. o numerze [...], a zatem wcześniejszym jest dla niej pismo, od którego wniosła odwołanie. Podniosła nadto, iż właściwym organem w zakresie koordynacji rozkładów jazdy na trasach międzygminnych zgodnie z obowiązującymi przepisami tj. art.2 ust.3 ustawy Prawo przewozowe z 15 listopada 1984 r. (Dz.U. z 2000 r. z późn. zm.) jest Zarząd Województwa.

Ponad powyższe, w aktach sprawy przekazanej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, znajduje się korespondencja prowadzona przez skarżącego z różnymi adresatami, mająca na celu interwencje w sprawie braku rozstrzygnięcia w przedmiocie przebiegu linii komunikacyjnej "[...]", a także pismo z dnia [...] Marszałka Województwa Ś. skierowane do Urzędu Miejskiego w J. informujące, iż firmie Spółka A odmówiono decyzją ostateczną udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych, zarobkowych przewozów osób, a decyzja ta została zaskarżona przez stronę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne, przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (art.3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269). Stosownie do brzmienia art.97 § 1 Przepisów wprowadzających ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz.652) sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

W drugim rzędzie należy podnieść, że wedle treści art.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a., sądy te sprawując kontrolę zgodności z prawem działalności administracyjnej, w świetle brzmienia jej art.145 § 1, badają czy kwestionowane rozstrzygnięcia nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art.134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była zatem zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kierując się wyżej wskazanymi normami prawa, Sąd uznał konieczność wyeliminowania postanowienia organu administracji publicznej II instancji stanowiącego przedmiot skargi, wobec wadliwości skutkującej jego nieważność.

Zaskarżone orzeczenie wydane zostało w formie postanowienia, które po myśli art.124 § 2 k.p.a. winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia, stanowiącego integralną część postanowienia, wynikać musi ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia, a w konsekwencji, ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podlega nie tylko sama osnowa postanowienia ale rozstrzygnięcie jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem. Kluczowym zatem zagadnieniem w sprawie stała się ocena stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zawartego w uzasadnieniu, co do uznania kolejnych pism organów administracji publicznej jako decyzje administracyjne lub co do odmowy przyznania tym pismom przymiotów takich decyzji.

Jako punkt wyjścia swoich rozważań przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny analizę treści art.104 i 107 k.p.a.

Zgodnie z poglądem ukształtowanym od lat w judykaturze decyzja administracyjna jest prawidłowa i obowiązuje tylko wtedy, jeżeli została podjęta i wydana przez właściwy organ administracji publicznej, we właściwym trybie i na podstawie właściwych przepisów prawa. Stosownie do art.104 kpa decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji.

W doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji. W ujęciu materialnym pod pojęciem decyzji rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych organów państwa, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nazwa czy forma, a użycie tej czy innej nazwy bądź też nieużycie nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty indywidualnej sprawy należącej do właściwości organów administracji państwowej lub w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli o charakterze zewnętrznym, zatem musi ona ujawniać wolę organu administracyjnego w sposób dostateczny i to na zewnątrz organu.

Procesowe pojęcie decyzji wywodzić trzeba z art.104 kpa łącznie z art.105 i 107, a także art.1 pkt 1 tego kodeksu. Zgodnie z art.104 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Wydanie zatem decyzji jest formą załatwienia sprawy. Załatwienie sprawy administracyjnej w formie decyzji, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego, może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Sprawa administracyjna nie jest załatwiona, gdy organ administracyjny nie spełnia wymogów formalnych przewidzianych w art.107 § 1 kpa, a w dodatku nie doręcza decyzji stronie. Dopiero spełnienie przez organ administracyjny wymogów formalnych decyzji oznacza, że decyzja została sporządzona, a skierowanie decyzji do adresata i doręczenie jej adresatowi powoduje możliwość uznania, że decyzja ta została wydana. Za tym stwierdzeniem przemawia także argumentacja wynikająca z art.109 i 110 kpa. Zgodnie z art.109 kpa decyzję doręcza się stronom na piśmie, a art.110 kpa stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Decyzja procesowa, jako akt zewnętrzny, musi być zatem zakomunikowana stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem nie wywierającym żadnych skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia odwołania). Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził zatem, wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż pismo z dnia [...] podpisane przez pełnomocnika Zarządu Miasta J. nie zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania jej jako decyzji, w szczególności nie wskazuje skarżącego jako strony postępowania, w którym sprawa miałaby być rozstrzygana na jego wniosek co do jej istoty. Brak jest również jakichkolwiek możliwości uznania, że skarżący otrzymał pismo, nie kierowane zresztą do niego. Na marginesie należy zauważyć, iż w obfitej korespondencji toczącej się pomiędzy skarżącym, a organami administracji publicznej na przestrzeni od [...] do dnia wniesienia skargi, żaden z organów administracji nie wskazał, iż rozstrzygnięcie w sprawie nastąpiło w dniu [...], a jedynie informowano skarżącego, iż w piśmie z dnia [...] organ administracji przedstawił swój pogląd w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny prezentuje natomiast odmienny pogląd niż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zakresie oceny prawnej pisma z dnia [...], jak zresztą, co wskazano wyżej, w zakresie również pisma z dnia [...].

Na wstępie należy zauważyć, stosownie do art.8 kpa, iż organy administracji państwowej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

Z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art.8 kpa) wynika, iż obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza taką procedurą i w formach jej nie znanych, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa obywateli do ochrony swych uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądami.

Wielokrotnie w swych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny podkreślali, że nie może być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania organów państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu, a z zasad demokratycznego państwa prawnego wynika, że strona ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy na podstawie aktu prawnego.

Słusznym zatem było oczekiwanie skarżącego na załatwienie jego sprawy we właściwej, przewidzianej prawem formie.

Skarżący był adresatem pisma z dnia [...], w którego treści zawarte było stanowisko organu administracji odnoszące się do jego indywidualnej sprawy, a w konsekwencji, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, temu właśnie pismu należy nadać przymioty aktu rozstrzygającego co do istoty indywidualnej sprawy skarżącego. Jest bezsporne, iż było to rozstrzygnięcie obarczone ułomnością co do formy, ze względu na brak istotnych elementów takich jak pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych czy oznaczeniu stron postępowania. Jednakże bezsporne jest i to, iż treść pisma z [...] zawierała kończące sprawę stanowisko organu, ujawnione na zewnątrz poprzez doręczenie skarżącemu pisma, a zatem stworzenie mu możliwości zapoznania się z wolą tego organu. Jeżeli nadto obejmowało ono dalsze niezbędne elementy, a to oznaczenie organu wydającego, podpis osoby działającej w jego imieniu, należało uznać je za decyzję administracyjną.

Wobec faktu, iż rozstrzygnięcie sprawy następuje przez wydanie decyzji tylko w sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy przewidziane jest w tej formie prawnej, może budzić wątpliwości, czy istotnie rozstrzygnięcie to miało przybrać formę prawną decyzji administracyjnej. Organ administracji winien był zatem rozważyć co w istocie było głównym przedmiotem rozstrzygania sprawy, jakie znaczenie formalno-prawne należało nadać zagadnieniom związanym z uzgodnieniem i koordynacją rozkładów jazdy, czy zachodziła zatem konieczność rozstrzygnięcia w zakresie przedmiotowego zagadnienia w formie decyzji administracyjnej, a nadto jaki organ administracji publicznej był właściwy w powyższym zakresie. Na obecnym etapie postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł wypowiadać się co do zgodności z prawem materialnym merytorycznego rozstrzygnięcia organu, a w tym również co do jego właściwej formy prawnej, było by to bowiem wyjście poza granice wyznaczone zaskarżonym rozstrzygnięciem.

Uprawnienia sądów administracyjnych ograniczone są do kontroli legalności rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny również nie mógł wypowiadać się co do przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnoszącego się do złożonego przez skarżącego zażalenia na bezczynność organu.

Oceniając więc wyłącznie całokształt prawnych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził Sąd, iż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem nakazów ustanowionych w cytowanych przepisach, a przede wszystkim w art.7, 77 § 1 i 124 § 2 kpa.

Organ administracji publicznej II instancji stosując się do zasad wskazanych w powyższych normach prawnych, przy wnikliwym wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy nie mógł przyjąć, iż w sprawie nie doszło do rozstrzygnięcia w postaci orzeczenia administracyjnego, a wobec tego należało stwierdzić, że rozstrzygnięciem takim, co prawda bezspornie ułomnym, było stanowisko organu administracji publicznej zawarte w piśmie z dnia [...]. Zajęcia takiego stanowiska w niniejszej sprawie wymaga obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa.

Również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony. Należy podnieść, iż organ administracji publicznej II instancji, mimo, iż odwołanie skarżącego nie było jasno sprecyzowane, z pominięciem podstawowego obowiązku wyjaśnienia w sposób należyty stanu faktycznego w celu ochrony słusznego interesu obywatela nie zwrócił się do strony o sprecyzowanie jej żądania w zakresie wskazania, co jest przedmiotem odwołania. Jest bezsporne, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego obejmuje również ustalenie przez organy administracji treści rzeczywistego żądania strony, co z naruszeniem art.7 kpa nie zostało wykonane.

Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania stanowi w tym stanie rzeczy rażące naruszenie prawa po myśli art.156 § 1 pkt 2 kpa.

W konsekwencji wystąpienie tego rodzaju "kwalifikowanego" naruszenia prawa nakazywało Sądowi na mocy art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.