Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1221/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: w zw. z art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Miasteczku Śląskim z dnia 5 lutego 2013 r. nr XXVI/221/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 5 lutego 2013 r. Nr XXVI/221/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Miasteczko Śląskie obejmującego [...], Rada Miejska w Miasteczku Śląskim uchwaliła dla tego terenu plan zagospodarowania przestrzennego. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) oraz art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1 i art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., zwanej też dalej ustawą).

Pismem z dnia [...] r., które doręczono tego samego dnia J. G. wezwał Radę Miejską w Miasteczku Śląskim do usunięcia naruszenia prawa w/w uchwałą z dnia 5 lutego 2013 r. Wezwanie to jak wskazano w jego treści dotyczyło planu poprowadzenia drogi wewnętrznej ([...] ) oraz terenu ciągu pieszo-jezdnego ([...] ) przez działkę nr 1.

Pismem z dnia 7 listopada 2016 r. J. G. wniósł do sądu administracyjnego skargę, która zgodnie z jego wyjaśnieniem zawartym w piśmie z dnia 31 grudnia 2016 r. (karta 11 akt sąd.) została potraktowana jako skarga na w/w uchwałę RM w Miasteczku Śląskim z dnia 5 lutego 2013 r.

Na wezwanie Sądu w piśmie z dnia 16 lutego 2017 r. pełnomocnik J. G. wykazując, że zaskarżoną uchwałą doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego podał, że działka nr 1 stanowi własność skarżącego i prawo to zostało naruszone w sposób sprzeczny z treścią art. 64 Konstytucji RP przez wprowadzenie "absurdalnych" utrudnień, wobec istniejących już dwóch dróg dojazdowych do sąsiednich działek ([...] oraz [...]). Podniósł, że przeznaczenia części działki nr 1 pod drogę oraz ciąg pieszo-jezdny nie skonsultowano z jej właścicielem. Nie dochowano też należytej staranności w procedurze uchwalania planu, czym naruszono treść art. 7 pkt 1 i art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według informacji udzielonej mu przez pracowników w Urzędzie Gminy informacja o wyłożeniu projektu planu nie była ogłoszona "w prasie miejscowej" a jedynie wywieszona na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy. Miała być też podana przez miejscowego proboszcza w czasie mszy w kościele. Nie pouczono zatem zainteresowanych osób o możliwości składania wniosków i uwag do planu, czym ograniczono prawo własności skarżącego bez jakiejkolwiek rekompensaty.

Nadto podniósł, że nie udzielono skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę reprezentowana przez radcę prawnego Rada Miejska w Miasteczku Śląskim wniosła o jej oddalenie.

W pierwszej kolejności podniesiono, że pismem z dnia 7 listopada 2016 r. skarżący nie wniósł skargi na uchwałę RM z dnia 5 lutego 2013 r. a "na opieszałość i brak odpowiedzi na wniosek" z dnia [...] r.

Z ostrożności procesowej, przy przyjęciu, że była to jednak skarga w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zarzucono iż skarżący nie wykazał aby zakwestionowaną uchwałą doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia.

Zdaniem odpowiadającego na skargę co do przebiegu drogi wewnętrznej [...] oraz ciągu pieszo-jezdnego [...] przez działkę nr 1 wskazano, że skarga jest w całości bezzasadna gdyż kwestionowane przez skarżącego rozwiązanie projektowe wynikające z zaskarżonej uchwały w sposób optymalny, racjonalny i zarazem kompleksowy rozwiązuje obsługę komunikacyjną działek skarżącego oraz działek do nich przyległych – przeznaczonych pod zabudowę.

Podczas sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego w części objętej skarżoną uchwałą, w tym wyznaczenia drogi wewnętrznej [...] oraz ciągu pieszo-jezdnego [...] zespół projektowy oraz organ wzięły pod uwagę wszelkie istotne czynniki, mające wpływ na podjęcie ostatecznej decyzji planistycznej. Poruszając się w obrębie regulacji prawnych objętych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczono powyższe elementy układu komunikacyjnego uwzględniając:

1. układ i geometrię działek wraz ze strukturą własności i władania;

2. istniejący układ komunikacyjny;

3. faktyczny sposób zagospodarowania;

4. konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej planowanych działek – przeznaczonych pod zabudowę w wyniku wprowadzenia do obrotu prawnego planu miejscowego;

5. konieczność wyznaczenia terenów do realizacji infrastruktury technicznej przewidzianej do obsługi planowanych działek – przeznaczonych pod zabudowę w wyniku wprowadzenia do obrotu prawnego planu miejscowego;

6. konieczność zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników ruchu pieszego

i samochodowego;

7. zachowanie powiązania funkcjonalno-przestrzennego z układem zewnętrznym.

Odnośnie zasadności przyjętego przez organ rozwiązania, należy zdaniem organu wziąć pod uwagę cały zespół funkcjonalno-przestrzenny, w skład którego wchodzą tereny: [...] , [...] , [...], [...], [...], [...] oraz [...] . Charakteryzują się one regularnym kształtem, ograniczonym z każdej strony drogami publicznymi, w południowej i zachodniej stronie w znacznym stopniu zainwestowany. Planowane drogi ([...] i [...] ) w sposób proporcjonalny dzielą go, dając zarazem możliwość wydzielenia działek o gabarytach i proporcjach dających szansę na ich zabudowę zgodną z zasadą ładu przestrzennego, przy zachowaniu istniejącej zabudowy wraz z otoczeniem.

Ponadto podniesiono, że skarżący nie wniósł do projektu planu wniosku, co zostało uznane przez organ sporządzający projekt planu za danie swoistej "wolnej ręki" w rozwiązaniu projektowym. Dodatkowo skarżący nie wniósł też do projektu planu uwag, mimo jego dwukrotnego wyłożenia do publicznego wglądu, co zostało uznane za akceptację przyjętego rozwiązania projektowego. Organ sporządzający projekt planu w celu zwiększenia udziału społeczeństwa w procedurze planistycznej, w tym dostępu do projektowanego dokumentu w trakcie wyłożenia i składania uwag, udostępnił projekt planu w interaktywnej przeglądarce na stronie www, dający możliwość jego intuicyjnego przeglądania.

Stwierdzono też, że udział działek w omawianym zespole funkcjonalno-przestrzennym charakteryzuje się umiarkowanym rozdrobnieniem o orientacji północ-południe. W celu zaprojektowania kompleksowej obsługi komunikacyjnej zespół autorski uznał za zasadne zaprojektowanie pętli w postaci drogi [...] – powiązanej z drogą publiczną [...] i dodatkowo sięgacza [...] , również powiązanego z [...] – kierując się zasadą proporcjonalności. Przyjęte rozwiązanie ograniczy w przyszłości wydzielanie długich i niefunkcjonalnych sięgaczy wzdłuż działek w oderwaniu od kontekstu, uwzględniając wyłącznie partykularny interes właścicieli poszczególnych działek. W celu umożliwienia skutecznej zabudowy zespołu jako całości niezbędne zatem będą w części przypadków inicjatywy sąsiedzkie w zakresie np.: wykonania procedury scalania i podziału, zmiany poszczególnych działek lub ich fragmentów, albo zbycia ich w całości lub w części. Uznać to należy za swoiste pokłosie stanu zastanego oraz możliwości i ograniczeń jakie dają obowiązujące przepisy prawa.

Na rozprawie sądowej w dniu 5 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że oznaczona w kwestionowanym planie symbolem [...] droga jest w terenie drogą polną, porośniętą trawą oraz, iż do północnej części działki nr 1 skarżący może dojechać po tej działce poczynając od ulicy [...] .

Pełnomocnik Rady oświadczył zaś, że zwyczajowo przyjęte w Miasteczku Śląskim jest dokonywanie zgłoszeń w trakcie mszy w kościołach parafialnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu lecz nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że została ona wniesiona w terminie liczonym zgodnie z powołaną w odpowiedzi na skargę uchwałą 7 sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07. W świetle treści wyjaśnienia zawartego w piśmie skarżącego z dnia 31 grudnia 2016 r. należało przyjąć, że skarga sformułowana w piśmie z dnia [...] r. i w tym dniu złożona w Urzędzie Miejskim Miasteczko Śląskie stanowi skargę wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Została ona przy tym wniesiona przed upływem 60 dni od wezwania pismem z dnia [...] (i w tym dniu złożonym) organu do usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji gdy na to wezwanie skarżący nie otrzymał odpowiedzi.

Merytorycznie skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż brak jest podstaw do przyjęcia, że do naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu skarżącego doszło jednocześnie z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania lub z naruszeniem właściwości organów w tym zakresie – w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewątpliwie przez podjęcie zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego skoro zgodnie z jej treścią ograniczono sposób korzystania z jego działki poprzez przeznaczenie pewnych jej obszarów pod drogę wewnętrzną (symbol planu [...] ) oraz pod ciąg pieszo-jezdny (symbol planu [...] ), wyłączonych spod zabudowy. Wbrew stanowisku skarżącego do naruszenia tego doszło jednak zdaniem Sądu w ramach prawidłowo realizowanego władztwa planistycznego gminy, wynikającego z treści art. 4 ustawy, a realizowanego m.in. zgodnie z jej art. 3 ust. 1 przez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1). Z władztwa tego wynika w sposób oczywisty ustawowe uprawnienie organu uchwałodawczego gminy do ingerencji w prawo własności, poprzez uchwalanie planów miejscowych. Prawo to wynika nadto wprost z treści art. 36 omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pozbawienie gmin tego prawa, władztwo planistyczne tych jednostek samorządu terytorialnego czyniłoby czysto iluzoryczne, bo uzależnione od woli i zgody właścicieli nieruchomości, czego praktycznie domaga się skarżący.

Oczywiście władztwo to nie jest nieograniczone. Powszechnie przyjmuje się bowiem w doktrynie i orzecznictwie, że powinno ono uwzględniać m.in. zasadę proporcjonalności w ważeniu interesu prywatnego i publicznego oraz zasadę jednakowego traktowania interesu uczestników procesu planistycznego. Prawnym wyrazem zasady proporcjonalności jest przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji. Podobne ograniczenie wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji, w myśl którego własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zasady te uznać też należy za zasady sporządzania planów miejscowych, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, których naruszenie stanowi jednocześnie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego do naruszenia tych zasad w niniejszej sprawie nie doszło. Podzielić bowiem trzeba stanowisko organu uchwałodawczego, że do przeznaczenia części działki skarżącego pod układ komunikacyjny doszło w z uwzględnieniem powołanych w odpowiedzi na skargę czynników. Tak wyznaczony układ komunikacyjny pozwala na prawidłową obsługę danego terenu przeznaczonego w planie pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową. Należy przyznać też rację organowi, że planowane m.in. na działce skarżącego nr 2 drogi ([...] i [...] ) dają możliwość wydzielenia działek o gabarytach i proporcjach dających szansę na ich zabudowę zgodną z zasadą ładu przestrzennego, przy zachowaniu istniejącej zabudowy wraz z otoczeniem. Stwierdzenia tego skarżący w żaden sposób nie zakwestionował. Twierdzenia, że plan ogranicza sposób zabudowy jego działki, skarżący w żaden sposób nie uzasadnił. Nie podał na czym to ograniczenie jego zdaniem polega.

Zdaniem Sądu jest wprost przeciwnie, w sytuacji gdy na działce skarżącego o długości ponad 200 m plan przewiduje prawie w połowie jej długości drogę wewnętrzną (symbol planu [...] ), przecinającą dłuższy bok tej działki. W ten sposób powstaje możliwość stworzenia dostępu do drogi publicznej z obu stron tak podzielonej działki skarżącego, co niewątpliwie ułatwi jej należycie zagospodarowanie pod zabudowę. Konstatację tę należy też odnieść do przewidzianego w planie ciągu pieszo-jezdnego (symbol planu [...] ), a to biorąc pod uwagę wymiary tych części działki skarżącego do których ciąg ten ma przylegać, odległych około 140 m od ul. [...] , na którą to drogę jako dostęp do drogi publicznej wskazał pełnomocnik skarżącego na rozprawie sądowej. Przedmiotowe drogi wewnętrzne zostały przy tym wyznaczone nie tylko z wykorzystaniem działki skarżącego ale także z wykorzystaniem działek innych podmiotów. Nadto należy zauważyć, że są to tereny przeznaczone pod drogi wewnętrzne, a więc takie ich wykorzystanie (urządzenie) będzie zależeć wyłącznie od woli właścicieli przewidzianych pod nie nieruchomości.

Wobec powyższego należało przyjąć, że w kwestionowanym przez skarżącego zakresie skarżona uchwała nie narusza ani zasady proporcjonalności ani nie narusza zasady jednakowego traktowania uczestników procesu planistycznego. Oznacza to, że do naruszenia interesu prawnego skarżącego doszło bez naruszenia obowiązującego w tym względzie prawa.

Nie doszło też do naruszenia trybu sporządzenia skarżonego planu, gdy chodzi o ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu i ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu.

Jak wynika bowiem z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych w tym zakresie działania Burmistrza Miasta Miasteczko Śląskie były zgodne z treścią art. 17 pkt 1, pkt 9 i pkt 11 ustawy. Zgodnie z tymi przepisami dokonano bowiem w przewidzianych terminach stosownych ogłoszeń zarówno o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu oraz terminie i miejscu składania wniosków do planu (na tablicy ogłoszeń Urzędu oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Gmina Miasteczko Śląskie w dniu 19 kwietnia 2011 r., i w "Gwarku" dnia 19 kwietnia 2011 r.) jak i ogłoszeń o wyłożeniu projektu planu w pierwotnej wersji oraz po zmianie tej wersji, z wyznaczeniem terminu do składania uwag do tych projektów (informacja na tablicy ogłoszeń Urzędu w dniach 14 lutego 2010 r. do 10 kwietnia 2012 r. oraz od 24 lipca do 21 września 2012 r., w "Gwarku" w dniu 14 lutego 2012 i w dniu 24 lipca 2012 r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej dnia 14 lutego 2012 r.).

Nadto dokonano ogłoszeń przez przekazanie informacji w tym względzie podczas mszy w kościołach parafialnych, co zgodnie z wypowiedzią pełnomocnika organu na rozprawie sądowej, której pełnomocnik skarżącego nie zakwestionował, stanowi sposób zwyczajowo na terenie Miasta Miasteczko Śląskie przyjęty.

Nadto Sąd stwierdził, że ustalenia kwestionowanego planu zagospodarowania nie naruszyły w odniesieniu do działki skarżącego ustaleń obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasteczko Śląskie (zgodnie z uchwałą Nr XXXV/294/09 RM w Miasteczku Śląskim z dnia 28 sierpnia 2009 r.). Zgodnie z tym Studium działka skarżącego była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługowo-mieszkaniową.

Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).

ec