Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1439/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 i 2, art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
article: art. 55 ust. 3 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 150/20 w sprawie ze skargi Spółki A na uchwałę Rady Miejskiej Łomży z dnia 30 października 2019 r. nr 169/XVI19 w przedmiocie trybu udzielenia i rozliczenia dotacji dla szkół i placówek oświatowych publicznych i niepublicznych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 1 lipca 2020 r. – po rozpoznaniu skargi Spółki A w sprawie uchwały Rady Miasta Łomża z 30 października 2019 r. nr 169/XVI/19 odnośnie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych publicznych i niepublicznych prowadzonych na terenie Łomży przez inne niż jednostka samorządu terytorialnego organy, trybu prowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu rozliczania ich wykorzystania – orzekł o:

a) stwierdzeniu nieważności § 6 ust. 10 pkt 4 uchwały,

b) oddaleniu skargi w pozostałym zakresie,

c) kosztach postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i 2, art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zaskarżając wyrok w zakresie punktu b) – wniosła strona, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. Art. 36 ust. 1 i 2 oraz 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 17 ze zm.; dalej: u.f.z.o.) i art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2019 r. poz. 1148) w związku § 6 ust. 6 oraz § 6 ust. 10 pkt 1 i 7 uchwały Rady Miasta Łomża z 30 października 2019 r. nr 169/XVI/19 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych publicznych i niepublicznych prowadzonych na terenie Miasta Łomża przez inne niż jednostka samorządu terytorialnego organy, trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu rozliczania ich wykorzystania poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nw. uprawnienia nadane kontrolującym w zaskarżonej uchwale nie stanowią przekroczenia zakresu delegacji ustawowej i nie naruszają one zasad przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, a także nie stoją w sprzeczności z uprawnieniami osób sprawujących nadzór pedagogiczny:

a) zezwolenie kontrolującym na przeprowadzanie kontroli w miejscach i czasie realizacji przez podmiot kontrolowany podstawy programowej lub innych zadań statutowych;

b) zezwolenie kontrolującym na swobodne poruszanie się na terenie jednostki kontrolowanej, w tym do swobodnego wstępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli;

c) zezwolenie kontrolującym na przeprowadzanie oględzin obiektów i składników majątkowych kontrolowanego podmiotu.

2. Art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 36 § 1 i 2 u.f.z.o. w zw. z § 6 ust. 10 pkt 6 uchwały Rady Miasta Łomża z 30 października 2019 r. nr 169/XVI/19 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych publicznych i niepublicznych prowadzonych na terenie Miasta Łomża przez inne niż jednostka samorządu terytorialnego organy, trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu rozliczania ich wykorzystania poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nałożenie na kontrolowanego obowiązku sporządzania niezbędnych w zakresie prawidłowości kontroli zestawień i obliczeń opartych na dokumentach nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego i nie narusza zasad przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji.

Wobec powyższego wniósł o:

a) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 1 lipca 2020 r. w części, tj. co do punktu b i uwzględnienie skargi w pozostałym zakresie poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały także w zakresie § 6 ust. 6, § 6 ust. 10 pkt 1, 6 i 7;

b) zasądzenie od Rady Miejskiej Łomży na rzecz strony kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Rada Miasta Łomży w piśmie procesowym wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej albowiem nie naruszono – podejmując przedmiotową uchwałę – regulacji ustawowych zawartych w art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o., a także art. 55 ust. 3 pkt 5 powołanej ustawy Prawo oświatowe w związku z treścią § 6 ust. 6 oraz § 6 ust. 10 pkt 1 i 7 tejże uchwały. Nie ulega bowiem wątpliwości, że – zgodnie z treścią art. 55 ust. 3 Prawa oświatowego – do sprawowania nadzoru pedagogicznego są uprawnieni jedynie nauczyciele, o których mowa w art. 60 ust. 8 tej ustawy i posiadają oni – zgodnie z art. 55 ust. 3 pkt 5 – prawo wstępu w charakterze obserwatora na zajęcia organizowane przez szkołę lub placówkę (tzw. nadzór pedagogiczny sensu stricte). Poza nim istnieje cała sfera nadzoru, która nie mieści się w tym zakresie, a mianowicie dotycząca tego np. czy w danym dniu odbywają się planowane zajęcia, czy rozpoczynają się i kończą w określonych ramach czasowych, czy sporządzona dokumentacja odzwierciedla rzeczywisty udział uczestników w procesie kształcenia itp.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane wyżej – jedynie przykładowo – sfery kontroli nie mieszczą się w zakresie nadzoru pedagogicznego określonego art. 55 ust. 1 i 2 Prawa oświatowego; tak więc w tym obszarze znajdują zastosowanie przepisy art. 36 ust. 1 i 2, a zwłaszcza art. 38 ust. 1 u.f.z.o., w zakresie prawotwórczej działalności jednostek samorządu terytorialnego, które poprzez uchwałodawczą działalność "uszczelniają" system kontroli w zakresie pobierania dotacji nie naruszając zasad sprawowanego nadzoru pedagogicznego.

W tym celu właśnie – zgodnie z § 6 ust. 6 uchwały – nie wkraczając w kompetencje nadzoru pedagogicznego mogą być prowadzone kontrole prawidłowości pobrania dotacji w miejscach i w czasie realizacji przez podmiot kontrolowany podstawy programowej lub innych zadań statutowych. Zrozumiałe jest, że w tym celu kontrolujący winien mieć prawo (patrz § 6 ust. 10 pkt 1 i 7 uchwały) do:

– swobodnego poruszania się na terenie kontrolowanej jednostki, w tym do wstępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli;

– przeprowadzenia kontroli obiektów i składników majątkowych,

co pozwoli kompleksowo ocenić, czy pobrana dotacja została wykorzystana prawidłowo.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej w zakresie zarzuconej obrazy przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 § 1 i 2 u.f.z.o. w zw. z § 6 ust. 10 pkt 6 przedmiotowej uchwały Rady Miasta Łomża.

Rację ma Sąd I instancji wskazując, że skarżący otrzymuje środki publiczne w formie dotacji na dofinansowanie wydatków ponoszonych na kształcenie. Jawność i przejrzystość finansów publicznych, jak też dyscyplina finansowa wymaga ścisłego i skrupulatnego rozliczenia tychże środków pod kątem, że zostały wydatkowane właściwie. Zważyć bowiem należy, iż uprawnieniu dotowanego do otrzymania dotacji odpowiadają także obowiązki związane z rozliczeniem się z pobranych środków pieniężnych określone, tak w u.f.z.o., jak też akcie prawa miejscowego, m.in. w sferze poddania się kontroli. W tym kontekście Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż w żadnym wypadku zapis § 6 ust. 10 pkt 6 uchwały Rady Miejskiej Łomży nie przekracza granic delegacji ustawowej. Na potrzeby dotującego dotowany ma obowiązek sporządzenia – i tu należy podkreślić wyłącznie – niezbędnych w zakresie prawidłowości kontroli zestawień i obliczeń opartych na dokumentach, które służą celom kontroli i pokazują obraz sytuacji u kontrolowanego.

Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że sporządzenie tej dokumentacji winno zostać uzgodnione z kontrolowanym. Bez wątpienia będzie to wymagać zaangażowania pracowników dotowanego, to jednak – co istotne – nie ma obowiązku pobierania dotacji, w tym także przez spółkę. Zaniechanie pobierania form wsparcia, o których mowa w przedmiotowej uchwale Rady Miasta Łomża uwolni trwale skarżącą Spółkę od stosowania wobec niej tych przepisów, które określają tryb udzielenia i rozliczania dotacji.

Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.