Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 287/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2005 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego C. S. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym 240 złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi C. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzje Wójta Gminy [...] z dnia [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem i infrastruktura techniczną we wsi N. na działce geodezyjnej nr A.

Wydanie tych orzeczeń poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu i ustaleniach:

Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2004 roku C. S. właściciel nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym i zabudowaniami mieszkalnymi położonej w N. przy ulicy [...], działka nr A wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji stanowiącej dom mieszkalny jednorodzinny z garażem. Do wniosku został załączony wypis z rejestru gruntów wraz z mapą, a także tzw. warunki przyłączenia do sieci energetycznej wydane przez Zakład Energetyczny w O. i zapewnienie dostawy wody do budynku mieszkalnego wydane przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K.

W dniu 29 stycznia 2004 roku Wójt Gminy [...] w trybie art. 61 § 4 kpa zawiadomił zainteresowanych o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w związku z planowana budową. Zawiadomienie zostało doręczone m.in. Parafii Rzymsko-Katolickiej pod wezwaniem św. [...] w D. a to w związku z lokalizacją cmentarza parafialnego na działce przyległej do działki geodezyjnej nr A.

W dniu [...] Wójt Gminy [...] działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (DZ. U. 1959 nr 52 poz. 315) oraz na podstawie art. 104 kpa wydał decyzje nr [...], którą odmówił ustalenia warunków zabudowy C. S. w związku z planowaną budową na działce nr B położonej w N. gmina [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i infrastrukturą techniczną.

W motywach decyzji organ pierwszej instancji powołał się na treść art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na treść sporządzonej dnia 14 lutego 2004 roku przez uprawnionego członka Izby Zawodowej Urbanistów analizy architektoniczno-urbanistycznej. W tej ostatniej zawarto stwierdzenie, że działka mająca być przedmiotem zabudowy od strony drogi znajduje się w strefie wyłączonej spod zabudowy, a to w związku z treści cyt. wyżej Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku. W szczególności wyłączenia spod zabudowy zdaniem organu wynika z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia.

Końcowo organ zauważył, że uwzględniając "przedmiot wniosku, stan faktyczny wynikający z analizy oraz wymóg spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe".

Rozstrzygnięcie to zaskarżył C. S. wnosząc odwołanie i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zwracał uwagę, że właściciel cmentarza nie sprzeciwia się budowie budynku mieszkalnego na działce siedliskowej strony. Podniósł też odwołujący się, że na jego działce znajdują się już zabudowania mieszkalno-gospodarcze, a dotychczasowy budynek mieszkalny położony jest tylko 3 m od granicy cmentarza i przez wybudowanie nowego domu poprawione zostaną nie tylko warunki bytowe rodziny ale i warunki sanitarne zabudowy, gdyż nowy dom będzie odległy o 20 m od cmentarza.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie podzieliło argumentów odwołania i decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy podkreślił, że z akt sprawy administracyjnej wynika jednoznacznie, iż wnioskowana pod zabudowę działka nr A położona w N. przylega bezpośrednio od strony zachodniej do czynnego cmentarza Parafii Rzymsko-katolickiej pod wezwaniem św. [...] w D. Na działce tej inwestor przewidział budowę budynku mieszkalnego w miejsce przewidzianych do rozbiórki części zabudowań gospodarczych, przy czym odległość nowej zabudowy mieszkalnej od granicy działki wynosiłaby 21,5 m. Dalej organ odwoławczy powołał treść § 3 ust 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku normującego zagadnienie lokalizacji cmentarzy i wprowadzającego normy odległościowe związane ze szkodliwym wpływem cmentarza na otoczenie. Podkreślono, że przy ulicy [...] w N. znajduje się czynna sieć wodociągowa, do której podłączone są wszystkie istniejące zabudowania pobierające wodę. To oznacza zdaniem Kolegium, że odległość nowo wznoszonych zabudowań mieszkalnych winna wynosić 50 m od istniejącego i czynnego cmentarza. Skoro lokalizacja planowanego budynku mieszkalnego projektowanego 21,5 m od cmentarza nie spełnia tego wymogu, to słusznie organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji.

Końcowo organ odwoławczy powołał się na treść art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreślając, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Jednym z nich jest zgodność decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy). Do przepisów odrębnych organ zaliczył cyt. wyżej Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r.

W przewidzianym prawem terminie C. S. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia tego aktu. Skarżący ponowił argumenty zawarte wcześniej w odwołaniu i dodatkowo zwrócił uwagę na treść opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. wrażonej w piśmie z dnia 31 marca 2004 roku, w której akcentowano, iż szczególne okoliczności sprawy tj. istniejąca 3 m od cmentarza dotychczasowa zabudowa i możliwość poprawy warunków bytowych osób zamieszkujących na spornej nieruchomości uprawniają do wystąpienia o odstępstwo "w zakresie możliwości budowy, o które należy wystąpić do właściwego Ministra".

Podniósł także skarżący, że odmowa ustalenia warunków zabudowy oparta została błędnie na rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej, gdyż akt ten dotyczy zakładania cmentarzy a "nie lokalizacji obiektu mieszkalnego względem cmentarza". Wreszcie skarżący podkreślał społeczny aspekt sprawy i brak możliwości budowy nowego domu na innej działce budowlanej z uwagi na brak środków na jej nabycie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami).

Organ odwoławczy powołał się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji podkreślając, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości odstępstwa od wymogu zachowania odległości minimalnych między cmentarzem a zabudowaniami mieszkalnymi.

Na rozprawie strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska a strona skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów na wypadek uwzględnienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1).

Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Trzeba także dodać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i (Dz. U. nr 153 poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego ostatniego przepisu wynika ta przede wszystkim konsekwencja, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności.

Po tak zakreślonym zakresie kognicji sądu administracyjnego należy wskazać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć także z innych przyczyn niż w niej wskazano.

Materialno prawną podstawą rozstrzygnięć wydanych przez organy obu instancji był art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz ustawa z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz. U. 2000 r., Nr 23, poz. 295 ze zm.), która w art. 5 ust. 3 zawiera delegację dla właściwego ministra do między innymi określenia pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych. Na podstawie tej delegacji w dniu 25 sierpnia 1959 r. Minister Gospodarki Komunalnej wydał rozporządzenie w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym, są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. 1959 r., Nr 52, poz. 315).

Powołany przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdza, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Pozostaje zatem poza sporem, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana jeśli kumulatywnie nie zostaną spełnione wyżej wymienione warunki.

Wydanie decyzji przez organ I instancji poprzedziła opinia osoby posiadającej tzw. uprawnienia urbanistyczne wpisanej na listę samorządu zawodowego urbanistów w rozumieniu art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynika z niej, że na analizowanym terenie występuje zabudowa zagrodowa z budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, tereny wód otwartych, tereny rolne, droga oraz czynny cmentarz parafialny. Dalej wskazano w analizie, że działka A i C zabudowane są budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi. Do działki nr A na której planowana jest inwestycja przylega bezpośrednio czynny cmentarz parafialny. Wskazując na rozporządzenie z 25 sierpnia 1959 r. sporządzający analizę podniósł, że budynek mieszkalny (otwory okienne i drzwiowe) winien być usytuowany od czynnego cmentarza w odległości nie mniejszej niż 50 m. Analiza kończy się wnioskiem, że "przedmiotowa działka od strony drogi znajduje się w strefie wyłączonej spod zabudowy, dlatego ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe". Ta analiza była podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy w decyzjach organów obu instancji.

Akcentowano w nich, że § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. określający szerokość pasa izolującego teren cmentarny od innych terenów wyłącza ustalenie warunków zabudowy.

Wykładania zacytowanych przepisów nie jest prawidłowa. Przede wszystkim trzeba wskazać, że powołana wyżej ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych dotyczy zakładania i rozszerzania cmentarzy w ogólności, w tym cmentarzy komunalnych i wyznaniowych (art. 1 ustawy). Poszczególne artykuły tej ustawy regulują warunki jakim powinny odpowiadać cmentarze, w tym pod względem sanitarnym. To ze względami sanitarnymi związane jest określenie szerokości pasów izolujących, odległości od źródeł ujęć wody i wymagań co do wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze.

Rozwinięcie na podstawie art. 5 ustawy zawiera także określenie odległości od zabudowań mieszkalnych unormowane w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej cytowanego wyżej. Bezsporne są odległości tak co do zabudowy mieszkalnej (minimum 50 m.) oraz od ujęć wody (minimum 500 m.) określone tym przepisem. Wymaga jednak podkreślenia, że przepisy rozporządzenia mają zastosowanie do nowozakładanych cmentarzy (nowourządzanych). Wyraża to wprost § 7 rozporządzenia stanowiąc, że "przepisów niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza".

Poza treścią § 7 dowodem na to, iż rozporządzenie dotyczy nowozakładanych cmentarzy jest nie tylko tytuł rozporządzenia ("w sprawie określenia jakie tereny są odpowiednie na cmentarze") ale także inne zapisy rozporządzenia np. zawarte w §1 ("cmentarz powinien być lokalizowany", "na cmentarze należy przeznaczać tereny").

W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostawało to, że zarówno cmentarz parafialny w N. jest cmentarzem już istniejącym, jak i zabudowa działki A pochodzi sprzed 1945 r. i nie spełnia norm odległości wprowadzonych zapisem § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r.

Dlatego zdaniem składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wraz z wydanym na podstawie art. 5 ust 3 aktem wykonawczym nie są przepisami odrębnymi, z którymi zgodność jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji o warunkach zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczy w tym wypadku wznoszenia budynku mieszkalnego, a nie zakładania cmentarza.

Nadmienić także trzeba, że skoro ustawodawca zdecydował się na rozdzielenie w postępowaniu administracyjnym dwóch faz procesu inwestycyjnego (postępowania o ustalenie warunków zabudowy i postępowania o wydanie pozwolenia na budowę) to w obu fazach badane są różne okoliczności.

Istota postępowania opartego na ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wszczętego na wniosek C. S. sprowadza się w zasadzie do badania zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w braku planu wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Odesłanie strony w ślad za pismem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z 31 marca 2004 r. do właściwego ministra o uzyskanie odstępstwa w zakresie możliwości budowy nie dotyczy pierwszej z wymienionych wyżej faz procesu inwestycyjnego, lecz postępowania o pozwolenie na budowę. Z wnioskiem o odstępstwo występuje w myśl art. 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwolenie na budowę.

Zwrócić także trzeba uwagę na przepis art. 140 kodeksu cywilnego zawarty w Księdze Drugiej – Własność i inne prawa rzeczowe. W myśl tego przepisu w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społecznym – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Korzystanie z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem obejmuje bez wątpienia prawo zabudowy nieruchomości. Przepis ten stanowi rozwinięcie art. 64 Konstytucji, który przyznając prawo do własności każdemu (ust. 1) określa, że własność tak jak inne prawa majątkowe podlegają równiej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2). Wreszcie w ust. 3 art. 64 Konstytucji zawarta jest regulacja, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Ograniczenie wykonywania prawa własności przez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla lokalizacji nowych budynków mieszkalnych przy istniejącym cmentarzu, która opiera się na braku zachowania odległości wynikających z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r., pozostaje w sprzeczności z zapisem art. 64 ust. 3 Konstytucji.

W tych okolicznościach skoro do wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej doszło z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone akty.

Rozstrzygnięcia zawarte w pkt 2 i pkt 3 wyroku uzasadniają przepisy art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.