Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 922/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1913
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję PGE Polskiej Grupy Energetycznej S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od PGE Polskiej Grupy Energetycznej S.A. z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

PGE Polska Grupa Energetyczna S.A. z siedzibą w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176) – zwanej dalej u.d.i.p., odmówiła udostępnienia Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w [...] informacji publicznej, ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa oraz prywatności osób fizycznych.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do PGE Polskiej Grupy Energetycznej S.A. na podstawie art. 61 Konstytucji RP o udostępnienie, na podany adres mailowy, następujących informacji publicznych:

1) informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w Spółce w latach 2017 i 2018;

2) informacji o nagrodach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody;

3) informacji o łącznie wypłaconych premiach w Spółce w latach 2017 i 2018;

4) informacji o premiach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

W odpowiedzi na wniosek Spółka pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. poinformowała Stowarzyszenie, że informacje wskazane w punkcie 2 i 4 wniosku są informacjami ad personam i nie stanowią informacji publicznej. Spółka wyjaśniła poza tym, że informacje dotyczące wynagrodzeń za 2017 r. znajdują się w sprawozdaniu finansowym dostępnym pod wskazanym linkiem, a informacje dotyczące wynagrodzeń, premii i nagród wypłaconych w 2018 r. zostaną opublikowane we właściwym czasie zgodnie z przepisami ustawy o rachunkowości.

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Stowarzyszenie wezwało Spółkę do realizacji wniosku z [...] grudnia 2018 r. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Stowarzyszenie doprecyzowało, że ww. wezwanie nie było motywowane brakiem odpowiedzi na wniosek, a uzyskaniem odpowiedzi polegającej na stwierdzeniu, że wnioskowane informacje nie są informacją publiczną.

W piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. Spółka poinformowała stronę skarżącą, że informacje dotyczące wynagrodzeń za 2017 r. oraz 2018 r. są dostępne pod wskazanym linkiem. Ponadto ponownie Spółka wskazała, że premie i nagrody wypłacane określonym z imienia i nazwiska pracownikom Spółki nie są informacjami publicznymi.

Pismem z dnia [...] września 2019 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PGE Polskiej Grupy Energetycznej S.A. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Uwzględniając ww. skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2020 r. o sygn. akt II SAB/Wa 696/19 zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia stwierdzając, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, ze PGE Polska Grupa Energetyczna S.A. jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., tj. podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), a wnioskowana przez Stowarzyszenie informacja posiada walor informacji publicznej.

Sąd wyjaśnił jednocześnie, że informacja o wydatkach podmiotu, który wykonuje zadania publiczne i w którym Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, na nagrody i premie dla pracowników, jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przy czym, żądanie udostępnienia może dotyczyć nie tylko informacji o łącznej kwocie przeznaczonej na nagrody i premie dla pracowników Spółki w poszczególnych latach, ale także o nagrodach i premiach przyznanych poszczególnym pracownikom.

Podkreślił przy tym, że bez znaczenia dla uznania ww. informacji za informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest to, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym z obsługą urzędu (usługowym), czy osoby pełniącej funkcję publiczną i czy ta informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Kwestie te mają bowiem znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zatem dopiero na etapie oceny zakresu tej ochrony podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek ustalić, czy informacje publiczne objęte wnioskiem informacyjnym mogą być udostępnione zgodnie z prawem, czy też ich udostępnienie podlega ograniczeniu choćby z uwagi na prawo do prywatności.

Pismem z dnia [...] marca 2020 r. pełnomocnik Spółki wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która postanowieniem z dnia 3 lipca 2020 r. została odrzucona. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt I OZ 919/20 oddalił zażalenie Spółki na powyższe postanowienie z dnia 3 lipca 2020 r.

Rozpoznając ponownie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, PGE Polska Grupa Energetyczna S.A. decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], odmówiła udostępnienia Stowarzyszeniu żądanej informacji publicznej, ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa oraz prywatności osób fizycznych.

W uzasadnieniu decyzji Spółka stwierdziła, że informacje w zakresie pkt 2 i 4 wniosku nie mogą zostać ujawnione z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych zatrudnionych w Spółce. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Spółka wyjaśniła, że z faktu zatrudnienia w spółce, której większościowym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, nie można wyprowadzać wniosku prowadzącego do konkluzji, by pracownicy takiej spółki byli osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Definicji "osoby publicznej" nie można bowiem interpretować rozszerzająco. Tym samym żądanie ujawnienia wysokości nagród i premii wypłaconych każdemu pracownikowi, wydaj się być bezzasadne i pozbawione podstaw prawnych. Klasyfikowanie wszystkich pracowników Spółki jako osób pełniących funkcje publiczne nie znajduje uzasadnienia, stąd też decyzja w tym zakresie musi być odmowna.

Odmowę udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 3 wniosku Spółka uzasadniła natomiast koniecznością ochrony tajemny przedsiębiorstwa wyjaśniając, że żądane informacje stanowią dla niej wartość gospodarczą. Wskazano przy tym, że Spółka jest spółką publiczną, której akcje zostały dopuszczone do publicznego obrotu na rynku regulowanym (tj. Giełdzie Papierów Wartościowych w [...] S.A.), zatem ujawnienie żądanych informacji mogłoby w sposób niepożądany wpłynąć na kurs akcji lub zaufanie inwestorów do Spółki.

Spółka zaznaczyła, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przeważa pogląd, że wysokość wynagrodzeń pracowników stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. W ocenie Spółki bez znaczenia pozostaje to, że Stowarzyszenie żąda ujawnienia informacji o łącznie wypłaconych premiach i nagrodach w Spółce w latach 2017 i 2018, gdyż te jako składniki wynagrodzeń pracowniczych w dalszym ciągu stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Tymczasem na Spółce jako pracodawcy spoczywa obowiązek należytego zabezpieczenia informacji o wysokości zarobków.

Spółka wyjaśniła nadto, że zawarte w definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa (art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Dz. U. z 2020 r. poz. 1913) sformułowanie "informacje techniczne, technologiczne, handlowe lub organizacyjne przedsiębiorstwa" należy interpretować szeroko. Zdaniem Spółki do ww. zakresu należeć mogą zarówno wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu, czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników.

W związku z powyższym, w ocenie Spółki, bezspornym pozostaje fakt, iż zarobki pracowników (w tym nagrody i premie jako składniki wynagrodzenia za pracę) pozostają tajemnicą przedsiębiorstwa.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...]wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję PGE Polskiej Grupy Energetycznej S.A. z dnia [...] stycznia 2021 r., zarzucając naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepisy te stanowią podstawę do ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez dokonanie w sprawie ograniczenia tego prawa, podczas gdy nie wykazano zasadności ochrony wartości prawnie chronionych, wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, a dokonane w sprawie ograniczenie nie spełnia warunków proporcjonalności i konieczności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskutek niewłaściwego zastosowania tego przepisu poprzez:

a) niezbadanie czy informacje wskazane w pkt 2 i 4 wniosku dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, osób mających związek z pełnieniem tych funkcji, a także czy osoby fizyczne zrezygnowały z przysługującego im prawa,

b) zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, tj. w zakresie informacji dotyczących osób pełniących funkcje publiczne, osób mających związek z pełnieniem tych funkcji, co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy dostępu do informacji publicznej;

3. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, wskutek niewłaściwego zastosowania tego przepisu poprzez:

a) brak wskazania przyczyn, dla których dane informacje wskazane w pkt 1 i 3 wniosku Stowarzyszenia zostały uznane za tajemnicę przedsiębiorcy,

b) zastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż ujawnienie tych informacji nie wpłynie negatywnie na sytuację przedsiębiorcy, co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy dostępu do informacji publicznej;

4. art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób sprzeczny z tymi przepisami oraz zasadą zaufania do obywateli, w szczególności poprzez brak poczynienia szeregu ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także niedostateczne wyjaśnienie motywów podjętej decyzji.

Wobec tak postawionych zarzutów Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że uregulowane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie ma charakteru bezwzględnego, ponieważ zgodnie z dalszym brzmieniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie dostępu do informacji publicznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, a także przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnuje z przysługującego prawa. W związku z tym podmiot zobowiązany w przypadku uznania zawnioskowanych informacji za informacje publiczne, powinien przejść do zbadania, czy i w jakim zakresie informacje publiczne podlegają ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wobec tego podmiot zobowiązany powinien rozważyć, które informacje dotyczą osób sprawujących funkcje publiczne oraz osób mających związek z pełnieniem tych funkcji i w tym zakresie powinien udostępnić informacje publiczne. W pozostałym zaś zakresie podmiot zobowiązany powinien ustalić i wyjaśnić, czy osoby fizyczne rezygnują z przysługującego im prawa. Dopiero po dokonaniu obu tych czynności Spółka mogłaby odmówić dostępu do informacji publicznej w zakresie, w jakim informacje te nie dotyczą osób pełniących funkcje publiczne i osób mających związek z pełnieniem tych funkcji oraz osób fizycznych, które nie zrezygnowały z przysługującego im prawa.

Stowarzyszenie zarzuciło, że Spółka ww. ustaleń nie dokonała, ale automatycznie stwierdziła, że skoro nie wszyscy pracownicy pełnią funkcję publiczną, to należy odmówić udostępnienia informacji publicznych wobec wszystkich zatrudnionych osób, nie wgłębiając się w to, jaka część tych pracowników pełni funkcje publiczne. Stowarzyszenie zaznaczyło przy tym, że przynajmniej część osób pracujących dla Spółki, jak np. członkowie Zarządu Spółki, pełnią funkcję publiczną i tym samym w tym zakresie informacja publiczna powinna być udostępniona.

Stowarzyszenie nie zgodziło się także ze stanowiskiem, że zasadna jest odmowa udostępnienia informacji publicznych w zakresie pkt 1 i 3 wniosku ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki, podnosząc, że powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa może mieć tylko miejsce, gdy zostaną spełnione przesłanki określone w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Pierwsza przesłanka ma charakter formalny i polega na podjęciu przez przedsiębiorcę działań w celu zachowania poufności tych informacji. Drugą przesłanką jest zaś przesłanka materialna, zgodnie z którą informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa, informacje posiadające choćby minimalną wartość gospodarczą) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika z przepisów prawa.

W ocenie strony skarżącej Spółka nie wykazała, aby została spełniona druga z ww. przesłanek, ponieważ nie uzasadniła wystarczająco, dlaczego i w jaki sposób suma wypłaconych premii oraz nagród miałaby wpłynąć na kursy akcji oraz zaufanie inwestorów.

Stowarzyszenie zakwestionowało nadto twierdzenie Spółki, by z uwagi na charakter zawnioskowanych informacji, stanowiły one szczególną wartość gospodarczą dla Spółki. Stowarzyszenie podkreśliło, że zawnioskowane informacje dotyczą lat 2017-2018 i trudno zgodzić się ze stanowiskiem Spółki, by informacje o łącznej wysokości premii i nagród pracowników miałyby wpływać na ceny akcji po 3 latach od ich wypłacenia. Ponadto, informacje te stanowią wartości zsumowane, bez wskazania konkretnych osób i ich wysokości, zatem uznanie żądanych informacji za istotne gospodarczo jest nieracjonalne.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 8 i art. 11 K.p.a., poprzez ogólne uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji publicznej Stowarzyszenie wyjaśniło, że argumentacja organu w zakresie powodów uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorcy powinna mieć oparcie w kompleksowo i wszechstronnie zebranym oraz ocenionym materiale dowodowym. Brak wszechstronnej analizy okoliczności sprawy oraz arbitralne przyjęcie, że zaistniały przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej narusza ponadto zasadę zaufania obywateli wskazaną w art. 8 K.p.a.

Stowarzyszenie podkreśliło też, że ujawnienie informacji o nagrodach i premiach przyznawanych pracownikom spółki o strategicznym dla gospodarki państwa znaczeniu, jaką jest PGE Polska Grupa Energetyczna S.A. zapewnia, że Spółka taka będzie się w swoich działaniach kierować powszechnie podzielanymi wartościami takimi jak sprawiedliwość i równość. Umożliwia sprawowanie społecznej kontroli, co stanowi istotny element budowania powszechnego zaufania oraz pozwala na szybsze stwierdzenie wszelkich nieprawidłowości i ogranicza występowanie tendencji dyskryminacyjnych. Dostęp do żądanych informacji zapewnia kontrolę gospodarności działań Spółki, a pracownikom umożliwia wgląd w system nagradzania, co ułatwia im ewaluację pracy na tle innych.

Pełnomocnik PGE Polskiej Grupy Energetycznej S.A., w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz o zwrot kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając powyższe stanowisko wskazał, że dla zasady jawności życia publicznego oraz przejrzystości działania władzy publicznej najistotniejszym przepisem jest art. 61 Konstytucji RP, a zwłaszcza jego ust. 1, ustanawiający prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności: organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Z kolei konstytucyjną podstawą zasady ochrony życia prywatnego (prywatności) jest przede wszystkim art. 47, ustanawiający prawo każdego do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Za zasadę służącą urzeczywistnieniu prywatności należy również uznać m.in. zasadę autonomii informacyjnej jednostki (art. 51). Trzeba też pamiętać, że ochrona prywatności, życia rodzinnego, czci i dobrego imienia jest blisko związana z ochroną godności jednostki (art. 30), rozumianej jako norma prawna (najczęściej jako reguła, a nie zasada).

Pełnomocnik organu wyjaśnił nadto różnice pomiędzy normami prawnymi, a regułami prawnymi, wskazując również na sposób rozstrzygnięcia kolizji zasad z konfliktem reguł oraz wysnuwając na zakończenie rozważań tezę, że to dostęp do informacji publicznej stanowi wyjątek od ochrony prywatności, a nie odwrotnie.

W kwestii odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych będących pracownikami Spółki pełnomocnik wyjaśnił, że Spółka odniosła się wprost do zakresu żądania Stowarzyszenia, określonego we wniosku, które dotyczyło informacji o premiach i nagrodach wypłaconych pracownikom. Odnosząc się zatem do zarzutu do braku informacji o premiach i nagrodach członków Zarządu Spółki jako osób pełniących funkcje publiczne pełnomocnik podniósł, iż zgodnie z ustawą z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1907) członkowie Zarządu mają kontrakty menadżerskie i nie są pracownikami Spółki, a zapytanie Stowarzyszenia dotyczyło pracowników.

Z kolei odnosząc się do zarzutów, że wnioskowana informacja nie narusza tajemnicy przedsiębiorcy pełnomocnik Spółki podniósł, że wszyscy przedsiębiorcy konkurujący z PGE S.A. chronią dane i informacje, z obszaru tych, o których udostępnienie wnioskowała strona skarżąca. Pełnomocnik Spółki podkreślił, że informacje o wysokości przyznawanych premii i nagród, w szczególności jeszcze ze wskazaniem danych osobowych pracowników, kwot i uzasadnienia ich przyznania, z całą pewnością nie są przedmiotem ogólnodostępnych zestawień czy też opisów, zarówno w prasie i wydawnictwach branżowych, jak i poza nimi. Tego typu informacje nie funkcjonują w przestrzeni publicznej ani na rynku branżowym.

Pełnomocnik Spółki powołał się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1486/14, w którym Sąd wyjaśnił kwestię podmiotowości spółki, w której 100% akcjonariuszem jest Skarb Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja PGE Polskiej Grupy Energetycznej S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. o odmowie udostępnienia Stowarzyszeniu [...] informacji publicznej, ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa oraz prywatności osób fizycznych.

Decyzja ta została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r. o sygn. akt II SAB/Wa 696/19.

W wyroku tym Sąd zobowiązał PGE Polską Grupę Energetyczną S.A. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., stwierdzając, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd przesądził, że PGE Polska Grupa Energetyczna S.A. jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., tj. podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), a wnioskowana przez Stowarzyszenia informacja posiada walor informacji publicznej.

Sąd wyjaśnił jednocześnie, że informacja o wydatkach podmiotu, który wykonuje zadania publiczne i w którym Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, na nagrody i premie dla pracowników, jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przy czym żądanie udostępnienia może dotyczyć nie tylko informacji o łącznej kwocie przeznaczonej na nagrody i premie dla pracowników Spółki w poszczególnych latach, ale także o nagrodach i premiach przyznanych poszczególnym pracownikom.

Podkreślił przy tym, że bez znaczenia dla uznania ww. informacji za informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest to, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym z obsługą urzędu (usługowym), czy osoby pełniącej funkcję publiczną i czy ta informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Kwestie te mają bowiem znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zatem dopiero na etapie oceny zakresu tej ochrony podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek ustalić, czy informacje publiczne objęte wnioskiem informacyjnym mogą być udostępnione zgodnie z prawem, czy też ich udostępnienie podlega ograniczeniu choćby z uwagi na prawo do prywatności.

PGE Polska Grupa Energetyczna S.A. rozpoznając ponownie sprawę związana była treścią art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], PGE Polska Grupa Energetyczna S.A. odmówiła udostępnienia Stowarzyszeniu żądanej informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 3 ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, a w zakresie pkt 2 i 4 ze względu na prywatność osób fizycznych zatrudnionych w Spółce.

Według art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Odmawiając udostępnienia informacji w zakresie pkt 2 i 4 o nagrodach i premiach wypłaconych w 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody PGE Polska Grupa Energetyczna S.A. wyjaśniła, że z faktu zatrudnienia w spółce, której większościowym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, nie można wyprowadzać wniosku prowadzącego do konkluzji, by pracownicy takiej spółki byli osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Definicji "osoby publicznej" nie można bowiem interpretować rozszerzająco. Tym samym żądanie ujawnienia wysokości nagród i premii wypłaconych każdemu pracownikowi, wydaj się być bezzasadne i pozbawione podstaw prawnych. Klasyfikowanie wszystkich pracowników Spółki jako osób pełniących funkcje publiczne nie znajduje uzasadnienia, stąd też decyzja w tym zakresie musi być odmowna.

Argumentacja Spółki w powyższym zakresie przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie została jednak poparta analizą okoliczności faktycznych sprawy i nie spełnia waloru przekonywania strony, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p.

W celu bowiem zrealizowania wniosku Stowarzyszenia w powyższym zakresie należało przeanalizować strukturę organizacyjną Spółki i ustalić osoby zajmujące w tej strukturze stanowiska związane w realizacją zadań publicznych oraz formę prawną zatrudnienia tych osób. Dopiero ocena tego, czy pracownik zatrudniony na danym stanowisku podejmuje decyzje w sprawach wydatkowania środków publicznych, czy też jest odpowiedzialny za kierunek realizacji zadań Spółki pozwoli odpowiedzieć na pytanie czy jest osobą sprawującą funkcję publiczną, czy też związaną z pełnieniem takiej funkcji. Przedmiotowej analizy w niniejsze sprawie Spółka nie dokonała, czym jako podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznej naraża się na zarzut podjęcia rozstrzygnięcia arbitralnego, nierealizującego zobowiązania zawartego w wyroku z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 696/19.

Jak zaznaczył Sąd w powołanym wyżej wyroku z dnia 9 stycznia 2020 r., kwestie związane z konfliktem między prawem do informacji publicznej, a ochroną prawa do prywatności były przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30) przyjął, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał w wyroku tym dokonał interpretacji pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne. TK stwierdził m.in, że pojęcie to jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Takim osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska, na których podejmuje się działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub która łączy się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów.

Zdaniem Trybunału, nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Jednocześnie spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Analogiczne stanowisko w tej kwestii zajmowały sądy administracyjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 663/14; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1044/13; wyrok NSA z dnia 23 marca 2017r., sygn. akt I OSK 3074/15; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2130/15; publ. CBOSA) podkreślając, że za pełniące funkcje publiczne uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.

W świetle powyższego, za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników, który w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym. Nie należą do nich, co oczywiste, pracownicy na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, nie posiadający żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujący szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. osoby zajmujące się obsługą biurową, informatyczną, utrzymaniem czystości). Jednak dla prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. koniecznym jest każdorazowe badanie zakresu uprawnień (obowiązków) osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W niniejszej sprawie Spółka nie poczyniła w powyższym zakresie żadnych ustaleń, ogólnikowo stwierdzając, że wszystkie objęte punktem 2 i 4 wniosku informacje podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na prywatność osób fizycznych. Spółka nie wzięła pod uwagę tego, że żądanie dotyczy informacji o wszystkich pracownikach Spółki, a więc również o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w stosunku do których ograniczenie dostępu do informacji ze względu na prawo do prywatności nie znajduje zastosowania.

Skoro Spółka stosowej oceny w tym względzie nie dokonała, to jej odmowa udostępnienia informacji o nagrodach i premiach przyznanych wszystkim pracownikom wymienionym z imienia i nazwiska z uwagi na prawo do prywatności jawi się jako co najmniej przedwczesna. Jak już bowiem wskazano wcześniej, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może powołać się na prawo do prywatności tylko w odniesieniu do informacji o osobach niepełniących funkcji publicznych, niemających związku z pełnieniem tych funkcji, które nie zrezygnowały z przysługującego im prawa. Spółka nie poczyniła jednak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie i "objęła" zaskarżoną decyzją o odmowie udostępnienia informacji wszystkich zatrudnionych w niej pracowników.

Odnosząc się natomiast do wyjaśnień przedstawionych w odpowiedzi na skargę, iż zgodnie z ustawą z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1907) członkowie Zarządu Spółki mają kontrakty menadżerskie i nie są pracownikami Spółki, a tym samym wniosek Stowarzyszenia ich nie dotyczył, należy podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była zaskarżona decyzja, a nie odpowiedź na skargę. Odpowiedź na skargę nie jest bowiem formą uzupełniania i konwalidowania uchybień zaskarżonej decyzji, lecz stanowi sformalizowaną procesową formę odniesienia się do zarzutów skargi.

Rozpoznając ponownie wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] grudnia 2018 r. w zakresie pkt 2 i 4 Spółka weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu, dokona stosownego przeglądu stanowisk osób pełniących lub związanych z pełnieniem funkcji publicznej, ustali formę prawną ich zatrudnienia i dopiero wówczas udostępni wnioskowaną informację publiczną lub wyda decyzję przekonywująco uzasadniającą przyczynę odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych. Przy czym należy zaznaczyć, że w odniesieniu do pracowników nie pełniących lub nie związanych z pełnieniem funkcji publicznych Spółka nie ma obowiązku zwracania się do nich z zapytaniem, czy rezygnują z przysługującego im prawa do ochrony prywatności w myśl art. 5 ust. 2 in fine u.d.i.p., gdyż przepisy prawa nie wymagają zwracania się przez podmiot zobowiązany z zapytaniem o to, czy osoby których dotyczy żądana informacja publiczna, rezygnują z prawa do ochrony ich prywatności (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14 publ. CBOSA).

Odmowę udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 3 wniosku Spółka uzasadniła natomiast koniecznością ochrony tajemny przedsiębiorstwa wyjaśniając, że żądane informacje stanowią dla niej wartość gospodarczą. Wskazano przy tym, że Spółka jest spółką publiczną, której akcje zostały dopuszczone do publicznego obrotu na rynku regulowanym (tj. Giełdzie Papierów Wartościowych w [...] S.A.), zatem ujawnienie żądanych informacji mogłoby w sposób niepożądany wpłynąć na kurs akcji lub zaufanie inwestorów do Spółki.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", niemniej jak słusznie zaznaczono w zaskarżonej decyzji przy analizie zastosowania ww. przepisu można posiłkować się odwołaniem do art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W myśl tego przepisu przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, aby była skuteczna i legalna, musi wystąpić po spełnieniu dwóch przesłanek: formalnej i materialnej. W zakresie przesłanki formalnej przedsiębiorca musi wyrazić w sposób zewnętrzny wolę zachowania określonej informacji w poufności. W zakresie zaś przesłanki materialnej, informacja objęta manifestacją przedsiębiorcy musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności (por. wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I 2347/15; z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3260/14; publ. CBOSA).

Zaznaczyć przy tym należy, że "tajemnica przedsiębiorcy" jest pojęciem użytym przez ustawodawcę wyłącznie w unormowaniach ustawy o dostępie do informacji publicznej jako jedna z przesłanek ograniczenia prawa do informacji. Tego rodzaju zabieg legislacyjny determinuje - zawężającą w stosunku do prawa dostępu do informacji publicznej - wykładnię ustawowego zwrotu "tajemnica przedsiębiorcy" oraz obliguje podmiot odmawiający udostępnienia informacji ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy" do szczegółowego przedstawienia motywów odmowy w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Odmowa oparta na ww. podstawie wymaga więc skonkretyzowanego, zindywidualizowanego względem określonej informacji wykazania, że ma ona charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Ocena tego rodzaju informacji powinna być dokonana w uzasadnieniu decyzji w sposób umożliwiający kontrolę stanowiska organu przez sąd administracyjny.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie było kwestionowane przez skarżące Stowarzyszenie, że przesłanka formalna tajemnicy przedsiębiorcy została spełniona. Brak jest natomiast podstaw do uznania, że w sprawie spełniona została przesłanka materialna tajemnicy przedsiębiorcy. Zaskarżona decyzja nie zawiera bowiem w tym względzie rzeczowej i przekonującej argumentacji.

Stanowisko Spółki sprowadza się w znacznej mierze do ogólnych rozważań na temat materialnej przesłanki "tajemnicy przedsiębiorcy" poczynionych w oparciu o poglądy orzecznictwa i piśmiennictwa, jednak nie wskazuje z jakich konkretnie powodów Spółka przyjęła, że w odniesieniu do żądanej informacji, tj. informacji o łącznie wypłaconych nagrodach i premiach w Spółce w latach 2017 i 2018 - przesłanka ta została spełniona. Spółka nie wykazała, że wnioskowana informacja posiada dla PGE Polskiej Grupy Energetycznej S.A. obiektywną wartość gospodarczą w przedstawionym wyżej rozumieniu tego pojęcia, a zasadność jej ochrony przeważa nad prawem dostępu do informacji.

Nieprzekonująca w tym zakresie jest argumentacja Spółki, iż ujawnienie żądanych informacji mogłoby w sposób niepożądany wpłynąć na kurs akcji lub zaufanie inwestorów do Spółki. Spółka zaznaczyła też, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przeważa pogląd, że wysokość wynagrodzeń pracowników stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. W ocenie Spółki bez znaczenia pozostaje przy tym to, że Stowarzyszenie żąda ujawnienia informacji o łącznie wypłaconych premiach i nagrodach w Spółce w latach 2017 i 2018, gdyż te jako składniki wynagrodzeń pracowniczych w dalszym ciągu stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

Uwzględniając powyższą argumentację stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie wyjaśnia z jakich konkretnie powodów wnioskowana informacja przedstawia dla PGE Polskiej Grupy Energetycznej S.A. realną wartość gospodarczą, której zasadność ochrony przeważa nad prawem dostępu do informacji publicznej. Jak słusznie zauważyło skarżące Stowarzyszenie, wnioskowane informacje dotyczą lat 2017-2018, a zatem trudno zgodzić się ze stanowiskiem Spółki, by informacje o łącznej wysokości premii i nagród pracowników miałyby wpływać na ceny akcji po 3 latach od ich wypłacenia. Ponadto, informacje te dotyczą wartości zsumowanych nagród i premii bez wskazania konkretnych osób i ich wysokości, zatem nie sposób uznać żądane informacje za dotyczące wysokości wynagrodzeń pracowników Spółki.

Należy jednocześnie podkreślić, że tajemnica przedsiębiorstwa nie wyłącza jawności gospodarowania środkami publicznymi, zatem w każdym indywidualnym przypadku konieczne jest rozważenie, czy odmowa udostępnienia informacji - formalnie zastrzeżonej jako tajemnica przedsiębiorcy - nie ograniczy w sposób nieuprawniony prawa obywatela do uzyskania informacji publicznej na temat wydatkowania środków publicznych, a poprzez to prawa do sprawowania kontroli społecznej nad gospodarowaniem majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.).

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni powyższą ocenę prawną oraz zważy, że odmowa udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 3 wniosku ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy jest zasadna tylko w sytuacji spełnienia nie tylko formalnej, ale i materialnej jej przesłanki.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zastała wydana z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie oraz z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd zasądził od PGE Polskiej Grupy Energetycznej S.A. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się wpis sądowy.