Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 658/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Starogardzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 657/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Starogardzie Gdańskim na uchwałę Rady Powiatu Starogardzkiego z dnia 15 grudnia 2017 r. nr XXXVI/299/17 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2) oddala wniosek Rady Powiatu Starogardzkiego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 657/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Starogardzie Gdańskim, stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Starogardzkiego z dnia 15 grudnia 2017 r. nr XXXVI/299/17 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 15 grudnia 2017 r. Rada Powiatu Starogardzkiego podjęła uchwałę nr XXXVI/299/2017 w sprawie wysokości opłat i kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu na obszarze powiatu starogardzkiego, o których mowa w art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 z późn. zm.), zwanej dalej "p.r.d.".

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c p.r.d. obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772) Minister Rozwoju i Finansów ogłosił obowiązujące w roku 2018 maksymalne stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. W związku z tym uzasadniona jest zmiana uchwały nr XXV/192/2016 Rady Powiatu Starogardzkiego z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie wysokości opłat i kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu na obszarze powiatu starogardzkiego, o których mowa w art. 130a p.r.d. Stawki zaproponowane w uchwale są niższe od stawek z obwieszczenia z uwagi na obecną sytuację rynkową podmiotów świadczących usługi holownicze na terenie powiatu starogardzkiego.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Starogardzie Gdańskim, zarzucając naruszenie art. 12 pkt 7 i art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868) oraz art. 130a ust. 6 p.r.d.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały wskazał, że Rada Powiatu przyjęła w każdym przypadku za usunięcie pojazdu z drogi stawkę na poziomie bardzo zbliżonym do stawek maksymalnych wskazanych w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r.

Podkreślono przy tym, że z treści art. 130a ust. 6 p.r.d. wynika, że przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść przedmiotowej uchwały są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest obowiązkiem wzięcia pod uwagę przez organ uchwałodawczy powiatu powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 p.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Wykracza zaś poza wskazane przesłanki materialne wynikające z art. 130a ust. 6 p.r.d. wzięcie pod uwagę warunku zapewnienia wpływu dochodu do budżetu powiatu.

W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu powinna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy, weekendy, święta itp. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Należy więc uwzględnić rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty świadczące tego typu usługi na terenie powiatu.

W tym kontekście Sąd wskazał, że w dniu 28 grudnia 2017 r. Powiat Starogardzki zawarł umowy z firmami zewnętrznymi dotyczące usuwania pojazdów z dróg), umieszczania ich na parkingu strzeżonym i prowadzenia parkingu strzeżonego, w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., oraz określającą wynagrodzenie z tytułu wykonywania tych czynności. Zestawienie wielkości stawek w zawartych umowach i zaskarżonej uchwale wykazuje określone różnice. Uchwała koszt usunięcia roweru i motoroweru określa na kwotę 100 zł, a umowa przewiduje 98,40 zł, w przypadku motocykli są to odpowiednio kwoty 200 zł i 86,10 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t odpowiednio kwoty 460 zł i 147,60 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t odpowiednio kwoty 590 zł i 500 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t odpowiednio kwoty 840 zł i 700 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t odpowiednio kwoty 1.200 zł i 1.100 zł, pojazdów przewożących materiały niebezpieczne odpowiednio kwoty 1.500 zł i 1.100 zł.

Zdaniem Sądu, w świetle przytoczonych danych, nie ulega wątpliwości, że dysproporcje pomiędzy kwotami określonymi w uchwale, a kosztami przewidzianymi w zawartych i funkcjonujących umowach są znaczne.

Wskazano, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie oraz wysokości kosztów, o których mowa w art. 130 ust. 2a p.r.d., będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie wskazanymi kryteriami materialnoprawnymi, to jest koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a - 6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" - jak nakazano w ustawie - wyłącznie powyższych przesłanek. Oznacza to, że z jednej strony prawodawca lokalny zobligowany jest uwzględnić przedmiotowe kryteria, a z drugiej strony nie może kierować się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, niż te dwa kryteria wymienione przez ustawodawcę w art. 130a ust. 6 p.r.d.

Ponadto, mając na uwadze, że w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, właściwy organ winien wskazać ustawowe argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań w uchwale, w tym przypadku wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i ich parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast należytego umotywowania uchwalenia wskazanych opłat (kosztów) na poziomie zbliżonym do stawek maksymalnych, a jednocześnie znacznie odbiegającym od rzeczywistych kosztów z tego tytułu ustalonych w umowach z dnia 28 grudnia 2017 r. zawartych przez Powiat Starogardzki z podmiotami zewnętrznymi, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Usprawiedliwieniem dla przyjmowanych rozwiązań legislacyjnych nie może być wskazywana przez organ konieczność liczenia się adresata takiej uchwały z tym, że skoro organ niejako wyręcza go w jego obowiązkach, to dany podmiot musi ponosić koszty w większej wysokości niż gdyby zlecił taką usługę w realiach rynkowych ponieważ w związku z każdą dokonywaną czynnością ponoszone są przez powiat koszty. Usprawiedliwieniem takim nie mogą być także sygnalizowane problemy z realizacją wskazanych zadań jak i to, że dochody powiatu uzyskiwane z opłat są realnie niższe niż koszty ponoszone w związku z realizacją ustawowo nałożonych zadań.

W kontekście powyższej argumentacji zawartej w odpowiedzi na wniesioną skargę Sąd zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że w wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c p.r.d. obwieszczeniu właściwy minister ogłosił obowiązujące w roku 2018 maksymalne stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. W związku z tym uzasadniona jest zmiana uchwały nr XXV/192/2016 Rady Powiatu Starogardzkiego z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie wysokości opłat i kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu na obszarze powiatu starogardzkiego, o których mowa w art. 130a p.r.d. Stawki zaproponowane w uchwale są niższe od stawek z obwieszczenia Ministra Finansów z uwagi na obecną sytuację rynkową podmiotów świadczących usługi holownicze na terenie powiatu starogardzkiego.

Odnosząc się do tej argumentacji, podkreślono, że ograniczenie górnej wysokości stawek nie oznacza, że Rada Powiatu Starogardzkiego ma dowolność w ich ustaleniu, o ile nie przekroczą one maksymalnego poziomu. Każdorazowo bowiem, oceniając prawidłowość wykonania przez radę powiatu upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. należy badać, czy uchwalone stawki, bez względu na ich wysokość, uwzględniają wskazane wyżej, co warte podkreślenia - wyłączne - kryteria: wymogu sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, które to, wobec w istocie zdawkowego i lakonicznego uzasadnienia uchwały, pozwala na zdekodowanie motywów i przesłanek, którymi kierował się organ, podejmując zaskarżoną uchwałę, Sąd zauważył, że wynika z niego, że Rada Powiatu Starogardzkiego miała na względzie wyłącznie okoliczności, które można wiązać z wymogiem sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi. Przytoczone kryterium nie jest jednakże jedynym kryterium wynikającym z art. 130a ust. 6 p.r.d. Przy ustalaniu wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu, organ winien uwzględnić nadto rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, które w przedmiotowej sprawie obrazują umowy z dnia 28 grudnia 2017 r. Brak jest zatem podstaw do kształtowania treści przedmiotowej uchwały wyłącznie w oparciu o wysokość wszelkich kosztów związanych z realizacją zadań powiatu wynikających z treści art. 130a p.r.d.

W tym stanie rzeczy stwierdzono, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu Starogardzkiego w istocie pominęła przesłankę "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" na rzecz przesłanki "konieczności sprawnej realizacji zadań". Treść zaskarżonej uchwały, lakoniczność jej uzasadnienia i okoliczności podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę, wskazują na arbitralność ustalonych przez Radę Powiatu opłat i kosztów oraz na brak dokonania rzetelnej analizy kryteriów ustawowych przed podjęciem uchwały. Sąd podkreślił, że organ nie uzasadnił należycie swojego stanowiska zwłaszcza w kontekście kosztów usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu. Tymczasem rzeczywiste koszy z tego tytułu określone w umowach z dnia 28 grudnia 2017 r. zawartych przez Powiat z firmami zewnętrznymi kształtują się na poziomie w znacznym stopniu niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek oraz niemalże w maksymalnej wysokości określonej we wskazanym obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. Powołanie się w gruncie rzeczy na całokształt kosztów ponoszonych przez powiat w ramach realizacji zadania własnego wskazuje w ocenie Sądu, że organ w sposób nieprawidłowy skorzystał z upoważnienia ustawowego pomijając obligatoryjne kryteria pozaustawowe w ramach ustalania określonych w zaskarżonej uchwale opłat i kosztów.

Istotną w sprawie jest także okoliczność, że zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 15 grudnia 2017 r., natomiast umowy Powiatu Starogardzkiego z firmami zewnętrznymi dotyczące usuwania pojazdów z dróg oraz umieszczania ich na parkingu strzeżonym oraz określające wynagrodzenie z tego tytułu, zawarte zostały dopiero w dniu 28 grudnia 2017 r. Budzi tym samym wątpliwość czy organ dokonał przed podjęciem zakwestionowanej uchwały rzetelnej analizy kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu, zwłaszcza że w aktach sprawy nie ma innych dokumentów świadczących o przeprowadzeniu takiej analizy.

Sąd ponadto zwrócił uwagę, że w § 4 uchwały zapisano, że uchwała wchodzi w życie po 14 dniach od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2018 r. W § 5 uchwały zapisano z kolei, że z dniem 31 grudnia 2017 r. traci moc uchwała nr XXV/192/2016 Rady Powiatu Starogardzkiego z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie wysokości opłat i kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu na obszarze powiatu starogardzkiego, o których mowa w art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Przedmiotowe zapisy dają asumpt do uznania, że w dniu 31 grudnia 2017 r. nie obowiązywał na terenie Powiatu Starogardzkiego akt prawa miejscowego wymagany przez art. 130 ust. 6 p.r.d.

W ocenie Sądu z uwagi na treść zaskarżonej uchwały, której istotę stanowi określenie stawek opłat za usunięcie pojazdu i przechowywanie go na parkingu strzeżonym, koniecznym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Pozostawienie w obrocie prawnym wyłącznie zapisów dotyczących wysokości stawek kwotowych opłat za przechowywanie czyniłoby uchwałę aktem o charakterze kadłubowym a zatem aktem niepełnym i niekompletnym. Zauważono ponadto, że określona w § 2 pkt 1 – 7 uchwały wysokość kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów została zdeterminowana regulacją odnoszącą się do wysokości stawek opłat za usunięcie pojazdu, które były, w ocenie Sądu, regulacjami wadliwymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Powiatu Starogardzkiego, zarzucając:

I) naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 130a ust. 6 p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazany powyżej przepis nie upoważnia rady powiatu do dowolnego kształtowania wysokości kosztów i opłat związanych w usunięciem i przechowywaniem pojazdów w granicach określonych przepisami prawa. Jak również poprzez zbyt wąskie ujęcie pojęcia "kosztów" w rozumieniu art. 130a ust. 6 p.r.d., które w ocenie Sądu I instancji uwzględnia jedynie wydatki bezpośrednio związane z usunięciem i przechowywaniem pojazdów;

2) art. 130a ust. 6 p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w dniu 31 grudnia 2017 r. nie obowiązywał na terenie Powiatu Starogardzkiego akt prawa miejscowego określony w art. 130a ust. 6 p.r.d.;

II) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji, w której nie zachodziły ku temu przesłanki.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto w piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2019 r. Rada Powiatu Starogardzkiego wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), zwanej dalej "uCOVID-19", Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej w dniu 2 listopada 2021 r. sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Wcześniejszymi pismami z dnia 20 września 2021 r. zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w terminie siedmiu dni, a w przypadku braku możliwości technicznych stron uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który to przepis stanowi, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Nie ulega wątpliwości, że uchwała rady powiatu podejmowana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP, który stanowi: "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Uchwała rady powiatu jest wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego, a granice upoważnienia wynikające z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazują, że poprawnie skonstruowana uchwała tego organu powinna zawierać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane poza struktury administracji publicznej, czyli określać wielkość stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi na parkingu strzeżonym oraz kosztów związanych z zamiarem usunięcia pojazdu w razie odstąpienia od tej czynności.

Przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a ustawy są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Tym samym sposób realizowania upoważnienia ustawowego z art. 130a ust. 6 ustawy określony jest obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych dwóch przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 ustawy wskazuje z jednej strony, że inne przesłanki nie mogą określać sposobu zrealizowania upoważnienia, a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały.

W doktrynie prawa wskazuje się bowiem, że jednostki samorządu terytorialnego mają większą swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego niż organy upoważnione w Konstytucji do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy (P. Radziewicz, (w:) P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz System Informacji Prawnej LEX). Wniosek taki wypływa z porównania upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego z upoważnieniem do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy (art. 92 i art. 94 Konstytucji). W przypadku upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do ustawy Konstytucja wymaga zawarcia wytycznych, natomiast w przypadku upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego takiego wymogu Konstytucja nie określa. Ponadto ocena zgodności aktu prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym nie może abstrahować od tego, jakiej materii dotyczy dany akt. W sprawach objętych zadaniami własnymi samorządu terytorialnego czy władztwem podatkowym, samorządowi przysługuje więcej swobody prawodawczej (por. M. Wiącek, Upoważnienie do wydania samorządowego aktu prawa miejscowego w świetle Konstytucji RP, ZNSA 2013/3/104-114). Wskazuje się, że zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która wyraża się między innymi w powierzeniu samorządowi zadań publicznych, wykonywanych przez ten samorząd, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej samodzielności kształtowania prawa miejscowego. (I. Chojnacka, Przesłanki legalności aktu prawa miejscowego w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2012/4/40-57).

Według art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym: "Usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie podmiotom zewnętrznym stosownie do przepisów o zamówieniach publicznych".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczącej błędnej wykładni art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że Sąd I instancji wadliwie zinterpretował powołany przepis uznając, że przy ustalaniu wysokości opłat organ zobligowany był do wzięcia pod uwagę tylko rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów ponoszone przez powiat, a takimi rzeczywistymi kosztami są koszty ponoszone z tego tytułu w związku z umową zawartą z podmiotem zewnętrznym. Mając na względzie to, że usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych jest zadaniem własnym powiatu zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia art.130a ust. 6 ustawy nie jest do końca zasadna. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu I instancji przy ustalaniu wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu organ winien uwzględniać "rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, które w przedmiotowej sprawie obrazują umowy z dnia 28 grudnia 2017 r. Brak jest zatem podstaw do kształtowania treści przedmiotowej uchwały wyłącznie w oparciu o wysokość wszelkich kosztów związanych z realizacją zadań powiatu wynikających z treści art. 130a ustawy" (s. 10 uzasadnienia wyroku). Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić z dwóch powodów. Po pierwsze z treści sformułowanej przesłanki ustawowej dotyczącej "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" nie można wyprowadzić kategorycznego wniosku, że ustalone w uchwale opłaty za usuniecie i parkowanie pojazdu oraz koszty odstąpienia od usunięcia pojazdu mają odpowiadać dokładnie kwotom jakie zostały ustalone w umowach zawartych przez powiat z podmiotami zewnętrznymi realizującymi te zadania, w tym przypadku w umowach z dnia 28 grudnia 2017 r. Podkreślić należy, że treść umów z podmiotami zewnętrznymi i ustalone w nich opłaty i koszty są istotnym elementem, który powinien być brany pod uwagę przy ustalaniu opłat i kosztów w uchwale, nie oznacza to jednak, że rada powiatu podejmując uchwałę jest bezwzględnie związana wysokością opłat i kosztów ustalonych w umowie zawartej przez zarząd powiatu reprezentowany przez starostę z podmiotem zewnętrznym. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że o treści uchwały, która jest aktem prawa miejscowego decydowałby treść umowy cywiloprawnej, a w konsekwencji organ samorządu wykonujący zadanie własne zostałby zupełnie pozbawiony jakiejkolwiek swobody prawodawczej. Po drugie, przeciwko stanowisku Sądu I instancji przemawia również następująca argumentacja. Mianowicie jak podnoszono już wcześniej z art. 130a ust. 6 ustawy wynika, że upoważnienie do wydania uchwały zostało oparte o dwie przesłanki materialnoprawne, tj.: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Ustawodawca obie przesłanki traktuje w sposób równorzędny, stąd też rada powiatu podejmując uchwałę zobligowana jest do wzięcia pod uwagę obu przesłanek. Tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że przy ustalaniu wysokości opłat i kosztów rada powiatu zobligowana jest uwzględnić rzeczywiste koszty wynikające z umowy zawartej z podmiotem zewnętrznym, w takim bowiem przypadku pominięta zostaje pierwsza z wymienionych przesłanek materialnoprawnych, tj. konieczność sprawnej realizacji zadań wskazanych w ust. 1-2 art. 130a ustawy. Zaznaczyć przy tym należy, że z zawartego w art.130a ust. 6 ustawy upoważnienia dla rady powiatu wynika wyłącznie podjęcie uchwały w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów związanych z usuwaniem pojazdów, upoważnienie to nie obejmuje innych zagadnień związanych z realizacją wskazanych zadań, stąd też przesłanka sprawnej realizacji zadań może być uwzględniona tylko przy ustalaniu wysokości opłat i kosztów. Dokonując wykładani art. 130a ust. 6 ustawy nie można bowiem doprowadzić do takiego rezultatu, że część normy prawnej wynikającej z tego przepisu nie byłaby stosowana, byłaby pominięta. Tym samym, ustalenie przedmiotowych opłat i kosztów w wysokości odpowiadającej jedynie opłatom i kosztom usług odholowania i parkowania pojazdów świadczonych przez podmioty zewnętrzne na terenie powiatu, bez uwzględnienia pierwszej z przesłanek mogłoby uniemożliwić powiatowi sprawną realizację zadań wynikających z ust. 1-2 art. 130a ustawy. Ta przesłanka sprawności podejmowanych działań przez powiat powiązana została z wysokością ustalanych opłat i kosztów.

Dlatego też dokonując wykładni art. 130a ust. 6 ustawy należy brać pod uwagę oba kryteria wskazane w tym przepisie, a sam fakt, że ustalone w uchwale rady powiatu stawki opłat i kosztów nie są tożsame ze stawkami wynikającymi z zawartych przez powiat z podmiotami zewnętrznymi umów nie oznacza, że taka uchwała jest sprzeczna z prawem. Zatem jednym z warunków prawidłowego procesu legislacyjnego jest rozważanie przez radę powiatu obu kryteriów. Oznacza to, że z materiałów procesu legislacyjnego dotyczących podjęcia uchwały na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo drogowe powinno wynikać, że organ stanowiący powiatu brał pod uwagę oba te kryteria w procesie stanowienia prawa. Takie stanowisko zostało między innymi wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1585/18, z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3740/21 oraz z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1797/19.

Kolejne zagadnie związane z rozpoznawaniem skargi na uchwałę dotyczy problematyki uzasadniania uchwały. Obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo), wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy zasad "dobrej legislacji" (por. M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego", 2006 r., nr 6, s. 45). W procesie interpretacji kompetencji organu władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06, czy cyt. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3740/21). Można się również odwołać do Zasad techniki prawodawczej, które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Istotną regułą legislacyjną jest statuowany w § 131 ust. 1 w związku z § 143 ww. rozporządzenia, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów tego rozporządzenia, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 945/08 oraz z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1666/18).

Równocześnie podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, że brak uzasadnienia uchwały, tym bardziej więc jego niedostatki, organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści. Obszernie wskazane i wyjaśnione okoliczności, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały, wyartykułowane w odpowiedzi na skargę, pozwalają bowiem sądowi na ustalenie przesłanek podjęcia uchwały, zatem i kryteriów ustalenia stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r. sygn. I OSK 1658/19).

W niniejszej sprawie formalnie uzasadnienie do zaskarżonej uchwały zostało sporządzone, należy jednak w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż uzasadnienie to nie zawiera – w kontekście przesłanek z art. 130a ustawy – prawidłowego wyjaśnienia dotyczącego wysokości uchwalonych opłat i kosztów. W uzasadnieniu uchwały odwołano się tylko do obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 3 sierpnia 2017 r., w którym ogłoszone zostały obowiązujące w 2018 r. maksymalne stawki opłat za usuniecie pojazdu z drogi i jego przechowywanie, oraz wskazano, że stawki zaproponowane w uchwale są niższe od stawek z obwieszczenia. W takiej sytuacji zasadnie Sąd I instancji odniósł się do uzasadnienia zawartego w odpowiedzi na skargę. Jednak kontrolując zaskarżoną uchwałę, Sąd I instancji dokonał jej zgodnie z przyjętą wykładnią art. 130a ust. 6 ustawy tzn., że przy ustalaniu wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu organ winien uwzględnić rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, które w przedmiotowej sprawie obrazują umowy z dnia 28 grudnia 2017 r. Mając na uwadze, że wysokość opłat ustalona w uchwale, była wyższa niż w umowach, Sąd I instancji stwierdził, że pominięta została przesłanka kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu na rzecz przesłanki konieczności sprawnej realizacji zadań.

Jak wyjaśniono wcześniej ze stanowiskiem Sądu I instancji dotyczącym wykładni art. 130a ust. 6 ustawy nie zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, mając zaś na uwadze, że kontrola zaskarżonej uchwały przeprowadzona została z naruszeniem art. 130a ust. 6 ustawy, koniecznym stało się ponowne przeprowadzenie kontroli zaskarżonej uchwały.

Zasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 130a ust. 6 ustawy poprzez stwierdzenie przez Sąd I instancji, że w dniu 31 grudnia 2017 r. nie obowiązywał na terenie powiatu Starogardzkiego akt prawa miejscowego wymagany przez ten przepis. Stanowisko to Sąd I instancji wywiódł z § 5 zaskarżonej uchwały zgodnie z którym z dniem 31 grudnia 2017 r. traci moc uchwała Nr XXV/192/2016 Rady Powiatu Starogardzkiego z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie wysokości opłat i kosztów Z powyższego przepisu wynika, że dzień 31 grudnia 2017 r. jest ostatnim dniem obowiązywania uchwały z dnia 16 grudnia 2016 r. i wraz z upływem tego dnia uchwała traci moc.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Pomimo uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w niej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 3 lipca 2017 r. sygn. akt I OPS 1/17, prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.