Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3227/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.217 i 218
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 487/14 w sprawie ze skargi M.M. na postanowienie Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 20 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.M. na rzecz Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 487/14 oddalił skargę M.M. na postanowienie Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 20 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M.M. w dniu 4 kwietnia 2014 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o wydanie zaświadczenia o powierzeniu mu podczas pełnienia służby w Policji obowiązków zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w [...] w okresach od dnia 1 lipca 2007 r. do dnia 30 października 2007 r., od dnia 1 maja 2008 r. do dnia 15 czerwca 2008 r. oraz od dnia 16 października 2008 r. – podania podstawy faktycznej i prawnej zajmowania danego stanowiska.

Komendant Powiatowy Policji w [...] postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2014 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Na skutek wniesienia przez M.M. od powyższego postanowienia zażalenia sprawę rozpoznawał Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach, który postanowieniem z dnia 20 maja 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że organ pierwszej instancji zasadnie odmówił odwołującemu wydania zaświadczenia o żądanej treści. W aktach osobowych M.M. nie ma bowiem rozkazów personalnych o powierzeniu mu w w/w okresach obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w [...]. Jednocześnie wskazał, iż w sprawie jest niesporne, że M.M. realizował czynności służbowe na stanowisku zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w [...] na podstawie ustnych poleceń przełożonego w okresach od dnia 2 lipca 2007 r. do dnia 11 lipca 2007r., od dnia 26 lipca 2007 r. do dnia 20 września 2007r., od dnia 11 października 2007 r. do dnia 31 października 2007 r. oraz od dnia 6 czerwca 2008 r. do dnia 15 czerwca 2008 r.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi M.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, w której wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i zobowiązanie organu do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem prawdy obiektywnej, wymaganej prawdy dowodowej oraz właściwego postępowania dowodowego w postępowaniu wyjaśniającym, w którym organ winien ujawnić miejsce przechowywania wymagalnych z mocy prawa materiałów dowodowych w postaci rozkazów personalnych w zakresie powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym, względnie w przypadku stwierdzenia ich zagubienia lub zniszczenia – odtworzenia ich dla potrzeb sprawy.

Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1) naruszenie zasady dwukrotnego rozpoznania sprawy poprzez skontrolowanie wyłącznie czynności przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji i pominięcie w toku postępowania wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę, w szczególności niewyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych stwierdzonych "wykonywań" czynności służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w [...], dla których prawo wymagało wydania stosownych aktów nominacyjnych co najmniej w trybie art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), których skarżącemu nie doręczono do chwili obecnej i nie włączono w jego akta osobowe, skutkiem czego dane, rejestry i ewidencje organów Policji w zakresie faktycznego przebiegu jego służby wymagają uzupełnienia, czy też takiego przetworzenia, aby były zgodne ze stanem faktycznym, gdzie posiadana przez organy Policji dokumentacja wprost wskazuje, że nominacje takie nastąpiły, wywołując skutki określone w art. 106 ustawy o Policji, wobec całkowitej zmiany stosunku służbowego, nałożenia nowych i dodatkowych obowiązków, zmiany warunków służby, podległości służbowej, a w szczególności nabycie prawa do wyższych składników uposażeniowych przypisanych z mocy prawa do stanowiska faktycznie zajmowanego,

2) naruszenie zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), poprzez zaniechanie ustalenia, na jakiej podstawie prawnej i faktycznej skarżący wykonywał obowiązki służbowe na stanowisku zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w [...],

3) oparcie się w toku postępowania wyłącznie o zakres braku w aktach osobowych skarżącego aktów nominacyjnych na stanowisko zastępcy dyżurnego, z pominięciem stanu faktycznego wskazującego, iż stanowisko to zajmował faktycznie i nieprzerwanie od dnia 1 stycznia 2007 r., miało być ono jego stanowiskiem docelowym, a w sprawie jego zajmowania były wydawane decyzje administracyjne skutecznie mu doręczane wyłącznie za pewne okresy, a za żądane dla zaświadczenia okresy rozkazy personalne nie zostały skarżącemu skutecznie doręczone,

4) wadliwe przyjęcie, że fakt wykonywania obowiązków służbowych wyłącznie we wskazanych przez organ okresach na stanowisku zastępcy dyżurnego daje podstawę odmowy wydania żądanego zaświadczenia, gdy tymczasem z dokumentacji dowodowej, w szczególności z grafików służb, wynika, iż w sposób ciągły od dnia 1 stycznia 2007 r. planowany był wyłącznie do służby na stanowisku zastępcy dyżurnego i z tego to stanowiska korzystał ze zwolnień od wykonywania obowiązków służbowych w postaci urlopów, zwolnień lekarskich, itp. Zdaniem skarżącego grafiki te w sposób jednoznaczny wskazują na zatwierdzone planowania służb, gdzie w ogniwie patrolowo-interwencyjnym w sposób nieprzerwany miał zaznaczone stanowisko w zespole dyżurnych Komendy Powiatowej Policji, a zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia zakończenia służby czynnej zajmował jakiekolwiek inne stanowisko służbowe. W ocenie skarżącego, w postępowaniu wyjaśniającym organ pierwszej instancji winien był dane, rejestry, czy ewidencje tak przetworzyć, aby były one zgodne ze stanem faktycznym.

Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Ponadto M.M. w piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2014 r. podał, że w związku z planowanym mianowaniem go na stanowisko służbowe zostało wszczęte właściwe postępowanie administracyjne, w toku którego na okres próby przed mianowaniem wydano rozkaz personalny z dnia 29 grudnia 2006 r. nr [...]. Było to jedyne postępowanie administracyjne w sprawie stanowiska zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w [...], o którym został właściwie powiadomiony w trybie art. 61 K.p.a. Następnie organ doręczał mu kolejne rozkazy personalne w tej sprawie będące pierwszymi czynnościami w zakresie art. 61 K.p.a., a zatem mogącymi stanowić wyłącznie zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, w tym również rozkaz nr [...] o planowanym przeniesieniu go do ogniwa ochronnego. Wskazał, że w tym zakresie postępowanie w przedmiocie mianowania go na stanowisko zastępcy dyżurnego nie zostało zakończone. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie organy opierały się na wadliwych danych, gdyż rozkazowi personalnemu z dnia 29 maja 2008 r. nr [...] nie można przypisać mocy prawomocnej i wykonalnej, czy też wykonanej decyzji administracyjnej – brak było wymagalnego wszczęcia postępowania, a więc rozkaz o zwolnieniu go ze służby również jest wadliwy, podobnie jak i wydane wraz z nim świadectwo służby, które oparto na nieistniejących decyzjach administracyjnych.

Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach w piśmie procesowym z dnia 24 lipca 2014 r. przyznał, że skarżący faktycznie w lipcu, sierpniu, wrześniu i październiku 2007 r. oraz w maju i czerwcu 2008 r. wykonywał obowiązki zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w [...] na podstawie ustnego polecenia ówczesnego przełożonego. Analiza grafików dyżurnych tej Komendy daje podstawy do stwierdzenia, że skarżący był planowany do pełnienia służby na w/w stanowisku w okresach od dnia 1 lipca 2007 r. do dnia 31 października 2007 r. i od dnia 1 maja 2008 r. do dnia 15 czerwca 2008 r. Organ podał dni w których M.M. pełnił służbę oraz wskazał, że w okresie od dnia 15 maja 2007 r. do dnia 1 lipca 2007 r. przebywał na leczeniu szpitalnym w Szpitalu MSWiA w [...], zaś w okresie od dnia 16 lipca 2007 r. do dnia 23 lipca 2007 r. przebywał na urlopie wypoczynkowym. Ponadto podał, że skarżący w okresach od dnia 22 września 2007 r. do dnia 9 października 2007 r., od dnia 16 maja 2008 r. do dnia 4 czerwca 2008 r. i od dnia 15 października 2008 r. do dnia 16 stycznia 2009 r. przebywał na zwolnieniach lekarskich. Z dniem 12 stycznia 2009 r. został zwolniony od zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby w związku z otrzymanym orzeczeniem komisji lekarskiej o całkowitej niezdolności do służby. Z dniem 20 lutego 2009 r. skarżący został ze służby w Policji zwolniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, iż brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, tj. zaświadczenia, które urzędowo potwierdzałoby fakt, że we wskazanych przez niego okresach pełnił nieprzerwanie obowiązki na stanowisku zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w [...]. Powołując treść art. 217 § 2, art. 218 § 1 i 2 K.p.a. wyjaśnił, że wydanie przez organ administracji publicznej zaświadczenia może być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres zależy nie tylko od żądania podmiotu zainteresowanego uzyskaniem zaświadczenia, ale także od możliwości spełnienia tego żądania przez organ (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 661/10). Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., w ustaleniu treści zaświadczenia, spełnia rolę pomocniczą, gdyż przepis ten główną rolę przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, będących w posiadaniu organu. W konsekwencji oznacza to, że postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie tego przepisu musi odnosić się do okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych. W tym postępowaniu organ rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia, nie może tworzyć nowych dokumentów i na nowo ustalać fakty, które winny wynikać z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie zauważył, iż użyty w art. 218 § 2 K.p.a. zwrot "w koniecznym zakresie" wskazuje na ograniczenie postępowania dowodowego w stosunku do ram określonych w art. 75 – 86 K.p.a. Postępowanie wyjaśniające może zatem polegać na ustaleniu faktów wynikających z dostępnych organowi dokumentów.

Sąd pierwszej instancji podzielił argumentację organów Policji, że posiadany przez nie materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Z akt administracyjnych wynika, że skarżącemu w latach 2007 – 2008 pisemnie powierzano pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego Zespołu [...] Komendy Powiatowej Policji w [...]:

1) rozkazem personalnym z dnia 29 grudnia 2006 r. nr [...] powierzono mu pełnienie obowiązków na w/w stanowisku w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 marca 2007 r.,

2) rozkazem personalnym z dnia 30 marca 2007 r. nr [...] powierzono mu pełnienie obowiązków na w/w stanowisku w okresie od dnia 1 kwietnia 2007 r. do dnia 30 czerwca 2007 r.,

3) rozkazem personalnym z dnia 30 października 2007 r. nr [...] powierzono mu pełnienie obowiązków na w/w stanowisku w okresie od dnia 1 listopada 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2008 r.,

4) rozkazem personalnym z dnia 29 maja 2008 r. nr [...] powierzono mu pełnienie obowiązków na w/w stanowisku w okresie od dnia 16 czerwca 2008 r. do dnia 15 października 2008 r.

W sprawie jest niesporne, że wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia dotyczy okresów, dla których nie zostały wydane pisemne rozkazy personalne powierzające mu pełnienie obowiązków na stanowisku zastępcy dyżurnego Zespołu [...] Komendy Powiatowej Policji w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżący w okresach objętych wnioskiem faktycznie pełnił służbę na w/w stanowisku na podstawie ustnych poleceń przełożonego – Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Fakt pełnienia przez M.M. służby na stanowisku zastępcy dyżurnego Zespołu [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] w miesiącach: lipcu, sierpniu, wrześniu i październiku 2007 r. oraz w maju i czerwcu 2008 r., tj. poza okresami, gdy obowiązki były mu powierzane pisemnymi rozkazami personalnymi, potwierdzają znajdujące się w aktach grafiki służby sporządzane przez Naczelnika [...]. Z akt sprawy (a zwłaszcza ze sprawozdania z czynności wyjaśniających przeprowadzonych w oparciu o przepisy art. 134i ust. 4 ustawy o Policji, zmierzających do ustalenia, czy [...] jako Komendant Powiatowy Policji w [...], nie dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej przy powierzaniu M.M. obowiązków na innym stanowisku służbowym) wynika, że ustne powierzanie skarżącemu obowiązków na stanowisku zastępcy dyżurnego następowało jedynie w okresach, gdy było wiadomym, że nie planuje on zwolnienia lekarskiego bądź urlopu wypoczynkowego. W okresach objętych wnioskiem M.M. przebywał na urlopie wypoczynkowym od dnia 16 do dnia 23 lipca 2007 r. oraz na zwolnieniach lekarskich: od dnia 22 września 2007r. do dnia 9 października 2007 r., od dnia 16 maja 2008 r. do dnia 4 czerwca 2008 r. i od dnia 15 października 2008 r. do dnia 16 stycznia 2009r. Z dniem 12 stycznia 2009r. skarżący został zwolniony od zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby w związku z otrzymanym orzeczeniem komisji lekarskiej o całkowitej niezdolności do służby. Na mocy rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 5 lutego 2009 r. nr [...], utrzymanego następnie w mocy rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 17 marca 2009 r. nr [...], skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 20 lutego 2009 r.

Powyższe oznacza, że M.M. w tych okresach nie pełnił służby na stanowisku zastępcy dyżurnego, zaś akta sprawy nie zawierają dowodów na to, że ustne powierzanie mu obowiązków na tym stanowisku obejmowało również okresy gdy przebywał na zwolnieniach lekarskich, bądź na urlopie wypoczynkowym. Skoro skarżący w złożonym wniosku żądał potwierdzenia, że w okresach od dnia 1 lipca 2007 r., do dnia 30 października 2007 r., od dnia 1 maja 2008 r. do dnia 15 czerwca 2008 r. oraz od dnia 16 października 2008 r. do dnia 20 lutego 2009 r. nieprzerwanie pełnił obowiązki zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w [...], a okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji organu, to brak było podstaw do wydania mu zaświadczenia o żądanej treści.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wbrew podniesionym w skardze zarzutom organ nie naruszył wskazanych przez skarżącego przepisów postępowania, albowiem przeprowadził postępowanie wyjaśniające w stosownym zakresie, który był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie w sprawie o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym (Dział VII K.p.a.). Organ nie prowadzi pełnego postępowania dowodowego określonego w Dziale II K.p.a. Skoro żądanie skarżącego nie znajduje potwierdzenia w posiadanej przez organ ewidencji, rejestrach, bądź innych danych, to prawidłowo odmówiono mu wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zauważył, iż analiza skargi i pism procesowych złożonych przez skarżącego w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że jego żądanie sprowadza się do przymuszenia organu Policji do wydania rozkazów personalnych powierzających mu obowiązki zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w [...] we wskazanych we wniosku okresach, które – w jego ocenie – organ winien był wówczas wydać, lecz tego nie uczynił. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że tego typu żądanie nie może być skutecznie realizowane w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, w którym organ rozstrzyga o zasadności wniosku w oparciu o posiadaną dokumentację, a nie tworzy dokumentacji na potrzeby uwzględnienia wniosku.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.M., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) naruszenie art. 37, art. 45 pkt 3 i art. 106 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U z 2013r. poz. 644) i pominięcie w tym zakresie wcześniej obowiązujących przepisów wykonawczych w identycznym wręcz brzmieniu, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji niesłuszne stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie mają te przepisy zastosowania i nie stanowią podstawy do stwierdzenia konstytutywności decyzji o mianowaniu na wyższe stanowisko służbowe, w związku z wyczerpaniem dyspozycji powierzenia obowiązków na okres próby, czy też w związku z przekroczeniem okresu jednego roku powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym, oraz przyznania i wypłaty składników uposażenia ze stanowiska faktycznie zajmowanego, zgodnie z postanowieniami art. 106 ustawy o Policji, gdy tymczasem zasadny jest wniosek przeciwny, przy zastosowaniu wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 818/09, do której to wykładni Sąd pierwszej instancji w żadnym zakresie się nie odniósł;

2) naruszenie art. 124 § 1 K.p.a., poprzez niewłaściwą wykładnię skutkującą tym, że Sąd pierwszej instancji utrzymał w mocy prawnej orzeczenie skarżonego organu, gdy tymczasem jego uzasadnienie faktyczne i prawne odbiega od zakresu sprawy wniesionej do organu i nie wyjaśnia prawdziwych przyczyn odmowy wydania zaświadczenia, a przyczyn tych również nie wyjaśnia zaskarżony wyrok;

3) naruszenie art. 104 w zw. z art. 109 i art. 14 K.p.a., poprzez bezzasadne przyjęcie, iż w okresach powierzeń, co do których ogłoszono je ustnie, nie było obowiązku dopełniania zasady pisemności, co w związku z ogólnymi zasadami postępowania wyjaśniającego prowadzi do wniosku, iż organ prowadzący dokumentację z przebiegu służby czynnej nie prowadził jej właściwie, a obecnie nie miał obowiązku jej doprowadzenia do właściwej formy, odzwierciedlającej prawdę obiektywną, popartą dokumentacją dowodową znajdującą się w jego dyspozycji, a Sąd pierwszej instancji okoliczności te pominął, co miało wpływ na wynik sprawy.

Ponadto skarżący na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1, art. 106 § 3 i 5 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przeprowadzenie postępowania dowodowego, a przez to wadliwe przyjęcie, iż skarżący zajmował stanowisko zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w [...] sporadycznie, wyłącznie w datach wykonywania faktycznie obowiązków służbowych policjanta, a w pozostałych okresach korzystał z planowanych zwolnień lekarskich i urlopów wypoczynkowych, gdzie ocena dokumentów dowodowych i stwierdzenie Sądu pierwszej instancji oparto na wadliwej ocenie i bez wyjaśnienia prawdy obiektywnej, jak i bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do tych okoliczności ocenianych przez Sąd z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach pominął również zeznania świadków przedłożone przez skarżącego, wyjaśniające okoliczność wszczęcia postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie mianowania na stanowisko zastępcy dyżurnego, fakt oparcia się przez organ na okolicznościach zagubienia akt tego postępowania, jak i pominięcia art. 32 Konstytucji RP, w związku z postępowaniem wyjaśniającym, przeprowadzonym w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Łodzi, a wskazującym, iż w identycznych jak skarżący okolicznościach faktycznych i prawnych organy Policji dokonują z mocy prawa mianowania na stanowisko, w przypadku przekroczenia określonego w art. 37 ustawy o Policji roku powierzenia obowiązków służbowych;

2) art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż skarżący nie zajmował stanowiska zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w [...] w sposób nieprzerwany i ciągły od dnia 1 stycznia 2007 r., w okresach braków pisemnych rozkazów personalnych, brak jest dokumentów potwierdzających tę ciągłość, jak i wadliwe przyjęcie, że organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji, nie były zobowiązane do żadnych czynności administracyjnoprawnych, mających na celu w toku postępowania wyjaśniającego takie przetworzenie wiedzy, danych, czy rejestrów, aby były one zgodne z faktami i stanem już zaistniałym, a wyłącznie wbrew obowiązkowi prawnemu nieorzeczonym decyzją konstytutywną;

3) art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a., poprzez niezbadanie wydanych w sprawie rozkazów personalnych o powierzeniu obowiązków służbowych, będących w pełni decyzjami administracyjnymi i uznanie ich związania w sprawie, mimo, że decyzje te wydano z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zarówno w zakresie uznania administracyjnego, jak i dopuszczalności prawnej ich wydania, skutkiem czego skarżący pozbawiony został należytej ochrony prawnej w zakresie praw nabytych, co miało miejsce wyłącznie z winy organów.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego – art. 37, art. 45 pkt 3 i art. 106 ustawy o Policji oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, stwierdzić należy, iż są one chybione. Powołane przepisy ustawy o Policji przewidują możliwość powierzenia policjantowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy, określają przełożonego właściwego do podjęcia decyzji w tym przedmiocie oraz wskazują kiedy następuje zmiana uposażenia. Z kolei podany przepis rozporządzenia określa czego dotyczą sprawy osobowe. Uszło uwadze skarżącego, że w rozpoznawanej sprawie, której przedmiotem było wydanie zaświadczenia o żądanej treści, przepisy te nie były interpretowane i stosowane zarówno przez organ, jak i przez Sąd pierwszej instancji. Nie mogły one zatem zostać w tej sprawie naruszone.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść także zarzuty naruszenia art. 124 § 1 K.p.a. i art. 104 w zw. z art. 109 K.p.a.

Po pierwsze, przypomnieć należy, iż adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko Sąd pierwszej instancji. Wymienienie przepisów naruszonych przez organ administracji publicznej – art. 124 § 1 K.p.a. i art. 104 w zw. z art. 109 K.p.a. nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych. W postępowaniu kasacyjnym przedmiotem kontroli jest wyrok sądu, a nie decyzja administracyjna. W przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to sam naruszył przepisy zobowiązujące go do kontroli legalności działalności administracji publicznej. Przepisy te należy wskazać jako podstawę kasacyjną, w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego, których naruszenia nie dostrzegł Sąd. Tymczasem w niniejszej sprawie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty zostały ograniczone wyłącznie do wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bez powiązania z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Po drugie, podane jako naruszone przepisy art. 104 w zw. z art. 109 K.p.a. dotyczą decyzji, w tym sposobu zawiadomienia strony o jej treści i nie były w niniejszej sprawie stosowane.

Po trzecie, wbrew twierdzeniu skarżącego, zaskarżone postanowienie spełnia wymogi określone w art. 124 § 1 K.p.a. Stosownie do § 2 art. 124 K.p.a., przedmiotowe postanowienie zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne i wyjaśnia powody odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej przez niego treści.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia podanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który zaaprobował stanowisko organu odmawiające M.M. wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści, z uwagi na to, że wniosek skarżącego nie znajduje potwierdzenia w posiadanej przez organ dokumentacji.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że wniosek skarżącego o wydanie w/w zaświadczenia dotyczy okresów, dla których nie zostały wydane pisemne rozkazy personalne w trybie art. 37 ustawy o Policji, powierzające mu pełnienie obowiązków na stanowisku zastępcy dyżurnego Zespołu [...] Komendy Powiatowej Policji w [...].

Spór koncentruje się na ustaleniu organu, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, że M.M. w okresach od dnia 1 lipca 2007 r. do dnia 30 października 2007 r., od dnia 1 maja 2008 r. do dnia 15 czerwca 2008 r. oraz od dnia 16 października 2008 r. do dnia zwolnienia ze służby w Policji, tj. do dnia 20 lutego 2009 r., miał powierzone nieprzerwanie pełnienie obowiązków na w/w stanowisku. Skutkowało to odmową wydania przez organ zaświadczenia o żądanej przez niego treści.

Ze znajdującego się w aktach sprawy sprawozdania z czynności wyjaśniających przeprowadzonych w oparciu o przepisy art. 134i ust. 4 ustawy o Policji, zmierzających do ustalenia, czy [...], jako Komendant Powiatowy Policji w [...], nie dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej przy powierzaniu M.M. obowiązków na innym stanowisku służbowym, wynika, że [...] – Komendant Powiatowy Policji w [...] wydał polecenie utworzenia rezerwy kadrowej na stanowisko zastępcy dyżurnego, z której korzystali Naczelnicy [...]. Akceptował decyzje podejmowane przez Naczelników [...] w zakresie doraźnego obsadzania stanowiska zastępcy dyżurnego w sytuacji braków kadrowych. Z uwagi na to, że M.M. był planowany docelowo na stanowisko zastępcy dyżurnego, był przez naczelnika kierowany do pełnienia służb na tym stanowisku częściej niż pozostali i był planowany w grafikach służb. Służby te miały jednak charakter doraźny, a nie trwały. Były wyznaczane podczas występujących absencji etatowych policjantów, w przypadkach, gdy było wiadomo, że wyżej wymieniony nie planuje ani zwolnienia lekarskiego, ani urlopu. Na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów ustalono, że skarżący w miesiącu lipcu 2007 r. pełnił 10 służb w dniach: 2, 3, 6, 7, 10, 11, 26, 27, 29, 30, w miesiącu sierpniu 2007 r. pełnił 13 służb w dniach: 1, 2, 5, 9, 10, 14, 18, 19, 22, 23, 26, 27, 28, w miesiącu wrześniu 2007 r. pełnił 11 służb w dniach: 2, 3, 6, 7, 8, 10, 11, 14, 18, 19, 20, w miesiącu październiku 2007 r. pełnił 10 służb w dniach: 11, 12, 16, 17, 20, 21, 25, 26, 30, 31. W miesiącu maju 2008 r. skarżący pełnił 5 służb w dniach: 1, 2, 3, 13, 14, w miesiącu czerwcu 2008 r. pełnił 7 służb w dniach: 6, 7, 9, 10, 13, 14, 15. W okresie od dnia 15 maja 2007 r. do dnia 1 lipca 2007 r. przebywał on na leczeniu szpitalnym w Szpitalu MSWiA w [...], od dnia 16 lipca 2007 r. do dnia 23 lipca 2007 r. na urlopie wypoczynkowym, a w okresach od dnia 22 września 2007 r. do dnia 9 października 2007 r., od dnia 16 maja 2008 r. do dnia 4 czerwca 2008 r. oraz od dnia 15 października 2008 r. do dnia 16 stycznia 2009 r. na zwolnieniach lekarskich. W związku z otrzymaniem orzeczenia komisji lekarskiej o całkowitej niezdolności M.M. do służby w Policji, z dniem 12 stycznia 2009 r. został on zwolniony od zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby. Z dniem 20 lutego 2009 r. skarżący został zwolniony ze służby na mocy rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 5 lutego 2009 r. nr [...], utrzymanego następnie w mocy rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 17 marca 2009 r. nr [...].

Wskazać należy, iż zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na prawie (por. Z. Kmieciak, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. nr 10, str. 58). Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może się zakończyć w trojaki sposób, a mianowicie: 1) poprzez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana; 2) poprzez odmowę wydania zaświadczenia w ogóle; 3) poprzez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie.

Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające może dotyczyć zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia się domaga. Jest ono zatem ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie, jak wyżej podano, powodem odmowy wydania M.M. zaświadczenia o żądanej treści było niepotwierdzenie się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego, którego potwierdzenia się domagał.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, organ w postępowaniu w przedmiocie wydania skarżącemu zaświadczenia nie miał możliwości rozważania, czy powierzenie mu pełnienia obowiązków na stanowisku zastępcy dyżurnego w Komendzie Powiatowej Policji w [...] w formie ustnego polecenia było w świetle art. 37 ustawy o Policji prawnie dopuszczalne i winno skutkować wytworzeniem nowych dokumentów. Ocenie podlegała jedynie znajdująca się w posiadaniu organu dokumentacja, w oparciu o którą poczyniono przedstawione wyżej ustalenia. Przyjęto, że brak jest podstaw do uznania, że okoliczność, iż skarżący był planowany do pełnienia służby na stanowisku zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w [...] w okresach od dnia 1 lipca 2007 r. do dnia 31 października 2007 r. i od dnia 1 maja 2008 r. do dnia 15 czerwca 2008 r. oznacza, że pełnił on w tych okresach służbę na tym stanowisku nieprzerwanie. Przedstawione wpisy faktu tego bowiem nie potwierdzają.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zasługują na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w przedmiocie wydania zaświadczenia i prawidłowo zastosował środek określony w art. 151 P.p.s.a. To, że nie zastosował środka wymienionego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie oznacza, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 P.p.s.a. Z kolei przepis art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. nie mógł zostać naruszony poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przepisu tego nie stosował.

Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a., stwierdzić należy, iż jest on chybiony. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że art. 135 P.p.s.a. ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. Ponadto, naruszenie tego przepisu nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ uprawnia on sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1199/12). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że organy nie dopuściły się naruszenia prawa i oddalił skargę, co powoduje, że zarzut naruszenia powołanego przepisu nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).