Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1221/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 10, art. 40 par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala


UZASADNIENIE

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia (...) kwietnia 2015r. Nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 242, poz.1623 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania (...) – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) kwietnia 2014 Nr (...) nakazującą (...) rozbiórkę budynku garażowo - gospodarczego w kształcie litery "L", od strony północno - wschodniej (przy granicy z działką nr ew. (...)) ściana dł. 11,30 m z wcięciem dł. 6,90 m x szer. 3,20 m, ściana o dł. 21,50 m po stronie południowo - wschodniej (przy granicy z działką nr ew. (...)), ściana dł. 3,20 m po stronie południowo - zachodniej, ściana po stronie północno - zachodniej o dł. 12,60 m, ściana od strony południowo - zachodniej o dł. 15,80 m i ściana po stronie północno - zachodniej dł. 5,70 m, o łącznej powierzchni zabudowy 180,22 m2, na działce nr ew. (...), przy ul. (...).

Organ wskazał, że sprawa ww. budynku była już przedmiotem postępowania (...)WINB. Postanowieniem z dnia (...) listopada 2009 r. PINB w (...) wstrzymał roboty budowlane dot. przebudowy i rozbudowy budynku istotnie odbiegające od warunków pozwolenia i nakazał złożenie inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną wykonanych robót w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.

(...)WINB postanowieniem z dnia (...) stycznia 2010 r. umorzył postępowanie zażaleniowe, ponieważ organ powiatowy nie wydał decyzji w trybie art. 51 w terminie.

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2010 r. organ umorzył postępowanie w sprawie zgodności realizacji przebudowy i rozbudowy budynku garażowo-gospodarczego z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami. (...)WINB decyzją z dnia (...) października 2010 r. utrzymał w mocy w/w decyzję. Starosta (...) decyzją z dnia (...) marca 2010 r. po wznowieniu postępowania w sprawie uchylił decyzję ostateczną decyzją z dnia (...) sierpnia 2006 r. zatwierdzającą projekt budowlany i pozwalającą na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowę i rozbudowę budynku garażowo-gospodarczego w części dotyczącej przebudowy i rozbudowy budynku garażowo-gospodarczego i w tym zakresie umorzył postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2379/10 oddalił skargę na decyzję z (...) października 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2500/11 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Postanowieniem z dnia (...) maja 2013 r. PINB w Powiecie (...) wstrzymał roboty budowlane przy budowie ww. budynku i nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

W dniu (...) sierpnia 2013 r. (...) złożył: zaświadczenie o zgodności ww. budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością oraz decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków .

Następnie dwukrotnie występował z wnioskami o przedłużenie terminu dostarczenia dokumentacji do których organ się przychylił.

Postanowieniem z dnia (...) listopada 2013 r. organ wezwał inwestorów do uzupełnienia w terminie 14 dni projektu budowlanego w zakresie wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133).

Dnia (...) grudnia 2013 r. (...) wystąpił z wnioskiem o przedłużenie ww. terminu do 31 stycznia 2014 r. Organ odmówił zmiany terminu.

W dniu (...) stycznia 2014 r. (...) za pośrednictwem poczty elektronicznej wystąpił o przesłanie ostatniej decyzji PINB w Powiecie (...). Organ wysłał pełnomocnikowi (...) potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię postanowienia z (...) listopada 2013 r. i z (...) stycznia 2014 r.

Pismem z (...) marca 2014 r. Starostwo Powiatowe w (...). poinformowało, że w rejestrach nie ma wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych dotyczących ww. budynku.

W konsekwencji PINB w Powiecie (...) wydał ww. decyzję z dnia (...) kwietnia 2014 r. nakazującą rozbiórkę.

Organ podkreślił, że przyczyną uchylenia decyzji z (...) sierpnia 2006 r. w części dot. budynku garażowo – gospodarczego było dokonanie rozbiórki budynku z pozostawieniem jedynie ściany w granicy z działką skarżącego i wykonanie nowego budynku garażowo - gospodarczego z wykorzystaniem ww. ściany. Jak wskazał również WSA w worku z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2379/10 oddalając skargę na decyzję (...)WINB Nr (...) z dnia (...) października 2010 r. W sytuacji wykonania nowego obiektu budowlanego bez ostatecznego pozwolenia na budowę lub wymaganego prawem zgłoszenia, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie na podstawie art. 48 lub art. 49 b Prawa budowlanego. Powyższe uwagi podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 25 września 2012 r.

Organ powołując się na treść art. 153 ppsa stwierdził, że wobec stwierdzonej samowoli budowlanej zasadne było zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że wszczęto procedurę legalizacyjną. Niemniej pomimo złożenia stosownej dokumentacji projekt budowlany nie spełnia wymagań w/w rozporządzenia w szczególności: brak informacji o rozwiązaniach konstrukcyjnych budynku, brak zwymiarowania części zadaszonej na projekcie zagospodarowania, występuje niezgodność powierzchni zabudowy, tj. obliczona powierzchnia wynosi ok. 246 m2, natomiast w projekcie podano 184 m2, nie naniesiono rozwiązań zasadniczych elementów wyposażenia budowlano - instalacyjnego w zakresie wentylacji w garażu. Pouczono inwestora o treści art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

WINB przytoczył art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego i podkreślił, że usytuowanie budynku narusza ust. 2 § 12 zgodnie z sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Plan natomiast nie przewiduje sytuowania obiektów w granicach działki. Również ze względu na szerokość działki nie jest możliwe zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 1 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m".

Inwestorzy nie wywiązali się w terminie z nałożonych obowiązków i nie przedłożyli uzupełnionej dokumentacji.

Za chybiony organ uznał zarzut naruszenia art. 9 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w z w. art. 7 kpa poprzez ich niezastosowanie wskazując, że wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2 właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaznaczył, że celem art. 9 Prawa budowlanego było umożliwienie legalnego wybudowania obiektu budowlanego mimo niespełnienia warunków techniczno-budowlanych, jednak przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopuszczenie tej instytucji w trakcie legalizacji kłóciłoby się z wykładnią literalną jak i funkcjonalną art. 9 i art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 2 Prawa budowlanego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie (wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2037/11, z 15 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2135/10, z 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1946/11, z dnia 5 lipca 2012 r" sygn. akt II OSK 683/11).

Organ wskazał, że wprawdzie skarżący powołali wyrok NSA z 22 grudnia 2009 r. II OSK 1951/08, w którym wyrażono stanowisko przeciwne, jednak organy nadzoru związane są aktualnym orzecznictwem.

W konsekwencji organ nie zgodził się z zarzutem dotyczącym obowiązku zawieszenia postępowania w związku z wnioskiem inwestorów o udzielenie zgody na odstępstwo. od przepisów techniczno – budowlanych. Wyjaśnił również, że ww. okoliczność nie stanowi zagadnienia wstępnego z art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

(...)WINB nie podzielił też zarzutu naruszenia przez PINB art. 40 § 2 w zw. z art. 124 § 1 kpa poprzez doręczenie pełnomocnikowi skarżących poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii postanowień (bez wskazania imienia i nazwiska osoby poświadczającej zgodność kopii z oryginałem) zamiast oryginału lub odpisu postanowienia. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zawiadomieniu z dnia (...) marca 2014 r. że "działanie organu nadzoru budowlanego I instancji przejawiające się w niedoręczaniu ustanowionemu w dniu 8 listopada 2013 r. pełnomocnikowi postanowienia z dnia (...) listopada 2013 r. oraz z dnia (...) stycznia 2014 r. może budzić uzasadnione obawy co do dotrzymywania przez organy zasady szybkości postępowania i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wymienionych w Kpa. Dlatego też (...) WINB zobowiązał organ powiatowy do podjęcia kroków zapobiegających występowaniu podobnych przypadków w przyszłości. Jednocześnie jednak w w/w zawiadomieniu zaznaczono, że "pomimo uchybienia art. 40 § 2 Kpa PINB przy piśmie z 22 stycznia 2014 r. przesłał pełnomocnikowi (...) potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie w/w postanowień, co wypełnia przesłanki z art. 124 kpa.

Za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 10 Kpa, bowiem dla stwierdzenia naruszenia art. 10 kpa, uzasadniającego uchylenie rozstrzygnięcia nie wystarcza samo tylko stwierdzenie jego naruszenia. Strona musi bowiem wykazać, że naruszenie miało miejsce oraz że uniemożliwiło ono podjęcie konkretnej czynności procesowej - co miało istotny wpływ - na rozstrzygnięcie sprawy.

Organ przypomniał, że termin na złożenie dokumentacji żądanej postanowieniem z dnia (...) listopada 2013 r. został wyznaczony na 14 dni od dnia otrzymania postanowienia. Przyjmując zatem, że PINB przy piśmie z dnia (...) stycznia 2014 r. przesłał pełnomocnikowi potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię w/w postanowienia (odebraną (...) stycznia 2014 r.) zobowiązani powinni złożyć dokumentację do 7 lutego.

Skargę na powyższą decyzję złożyła (...) zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie:

a) art. 48 ust. 1 2, 3 i 4 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

b) art. 9 ust. 2 i 3 PB w zw. z art. 7 kpa poprzez ich niezastosowanie,

c) art. 40 § 2 w zw. z art. 124 § 1 i 238 § 1kpa poprzez doręczenie pełnomocnikowi skarżących poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii postanowień (bez wskazania imienia i nazwiska osoby poświadczającej zgodność kopii z oryginałem), zawiadomień bez podpisu osoby sporządzającej zawiadomienie, zamiast oryginału lub odpisu postanowienia albo zawiadomienia i przyjęcie, iż doręczenie to jest zgodne z procedurą KPA, pomimo iż żaden przepis prawa nie upoważnia organu do sporządzania i poświadczania kopii dokumentów z oryginałem.

d) art. 97 § 1 pkt 4 i niezawieszenie postępowania w przypadku, gdy wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ - tj. wydania lub niewydania zgody przez właściwego ministra na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych,

e) art. 65 § 1 KPA poprzez wskazanie Skarżącej organu właściwego do rozpoznania wniosku i nie przesłanie tego wniosku do właściwego organu,

2) art. 10 § 1 KPA poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i niepoinformowaniu stron przed wydaniem zaskarżonej decyzji o możliwości zapoznania się z materiałem, a przez to nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów materiałów oraz zgłaszanych żądań.

Skarżący podtrzymali zarzut dopuszczenia się przez PINB szeregu zaniedbań, których (...)WINB nie potwierdził, w tym nienależyte wykonywanie zadań oraz naruszenie praworządności i interesów skarżących, a także przewlekłe, biurokratyczne i niezgodne z procedurą prowadzenie spraw, w sposób wyraźnie wskazujący na dążenie do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę zamiast wykorzystania wszelkich możliwości faktycznych i prawnych, które umożliwiłyby legalizację.

Ponadto, zarzucili organom złamanie podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady legalności działania, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej oraz zasady informowania stron wyrażonych w art. 6, 7, 8 i 9 KPA.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji.

Po szczegółowym przestawieniu stanu faktycznego sprawy, wskazali m.in. na przewlekłe prowadzenie postępowanie oraz niedopuszczalne – w świetle zasad postępowania administracyjnego - stanowisko, że obowiązkiem organu jest jedynie poinformowanie stron o jego wszczęciu, a nie określenie na tym etapie kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. Podali, że złożyli zażalenie na niezałatwienie sprawy. PINB dopiero 23 maja 2013 r. wydał postanowienie, którym wstrzymał roboty budowlane oraz zobowiązał do przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. (...)WINB co prawda uznał zażalenie za niezasadne, ale stwierdził, że "przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy jest niedopuszczalne". Jednocześnie (...)WINB nie stwierdził, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czym nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 37 § 2 kpa.

W dniu (...) listopada 2013 r. Pełnomocnik osobiście (prezentata na kopii składanych dokumentów] złożył do PINB wymagane dokumenty oraz pełnomocnictwo. Postanowieniem z (...) listopada 2013 r. PINB wezwał do uzupełnienia dokumentacji technicznej, które doręczył stronom zamiast zgodnie z art. 40 § 1 i 2 kpa pełnomocnikowi. Pełnomocnik pomimo tego wniósł o przedłużenie zakreślonego terminu. PINB postanowienie odmawiające przedłużenia terminu znów doręczył stronom, dlatego termin nie zaczął biec. Świadczy to o skrajnie złej woli PINB i o nagminnym łamaniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Powołując się na art. 40 1 i 2 kpa skarżąca wskazała, że pisma doręczać należy pełnomocnikowi, tj. oryginały, a nie kserokopie. Pismo, postanowienie, zawiadomienie, musi zawierać m.in. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania (art. 124 kpa, art. 238 kpa). Kserokopia podpisu nie jest podpisem, w związku z tym takie doręczenie i postanowienie nie wywołuje skutków prawnych. Nie spełnia tego warunku również oryginalny podpis z podaniem imienia i nazwiska innej osoby niż wydająca postanowienie/decyzję. Tak więc kopie pism doręczone z dużym opóźnieniem pełnomocnikowi nie wywołują skutków prawnych i naruszają przepisy postępowania

Według skarżącej żaden przepis PB lub KPA nie przewiduje doręczenia postanowienia, decyzji lub zawiadomienia w kopii. Jedynie art. 73 KPA i art. 76a KPA stanowi o kopiach i odpisach dokumentów, jednak art. 73 stanowi o uzyskiwaniu odpisów przez stronę lecz wyłącznie na jej żądanie, zaś drugi z przywołanych przepisów stanowi o możliwości składania do organu odpowiednio sporządzonych i poświadczonych kopii dokumentów. Organ ma obowiązek dostarczenia pisma z urzędu ustanowionemu pełnomocnikowi. Skarżąca jest zatem w terminie do złożenia uzupełnionej dokumentacji. PINB nie mógł wydać decyzji. (...)WINB nie uchylając decyzji PINB naruszył art. 138 § 2 kpa i złamał jednocześnie zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Dalej wskazano, że pełnomocnik 5 maja 2014 r. zapoznał się z treścią wymienionych w skardze pism, jednak po wydaniu decyzji, co oznacza, że zostały naruszone prawa Stron do zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją, a z uwagi na brak formalnego ich doręczenia, pozbawione jest mocy prawnej i procesowej i nie wywołuje skutków prawnych. Niemniej skarga wraz z wnioskami została złożona do obu organów, a wniosek o odstępstwo rozpatrzył jedynie (...)WINB. (...)WINB w ramach postępowania odwoławczego nie rozpatrzył wniosku, powołując się na wcześniejsze stanowisko w tej kwestii (że to nie organ legalizacyjny może wszcząć procedurę, lecz organ architektoniczno-budowlany, odsyłając do starosty) i stanowiska tego nie zmienił nawet w momencie otrzymania stanowiska starosty, iż PINB powinien rozpatrzyć wniosek.

Skarżąca nie zgodziła się z opinią, iż w trakcie postępowania legalizacyjnego jedynie strona może wystąpić o zastosowanie art. 9 KPA. Wskazała, iż na podstawie art. 7 KPA i art. 9 PB, PINB może i powinien wystąpić z urzędu, a w szczególności, gdy wnosi o to strona (por. wyrok NSA z 22 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1951/08). Organ dokonując kontroli następczej ocenia, czy gdyby inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę, to mógłby uzyskać pozwolenie na taką inwestycję, jaką zrealizował, czy też nie. Nadto, postępowanie niniejsze jest postępowaniem legalizacyjnym, a nie o wydanie pozwolenia na budowę dlatego poprzez wykładnię funkcjonalną art. 9 PB, to PINB jest organem pierwszego stopnia uprawnionym do wystąpienia do ministra z wnioskiem.

Skarżąca stwierdziła, że nie zna przepisu, który stanowiłby, że organy związane są wyłącznie aktualnym orzecznictwem sądowo - administracyjnym, (...)WINB nie wskazał w decyzji takiego przepisu. Zarówno orzeczenie przywoływane przez Skarżącą jak i organ są aktualne, należy je więc traktować na równi. (...)WINB obowiązany był uzasadnić ocenę stanowiska wyrażonego w odwołaniu. Nie wypełnia tego wymagania przywołanie przepisów oraz orzecznictwa przeciwnego.

Ponadto Strona zgodnie z informacjami organów złożyła 3 listopada 2014 r. do organu architektoniczno-budowlanego wniosek o udzielenie zgody na odstępstwo. Starosta (...) również stwierdził swoją niewłaściwość, wskazując, iż takim wnioskiem powinien wystąpić PINB i przesłał wniosek do PINB, który przesłał wniosek do (...)WINB. Wniosek nie został rozpatrzony. Złamaniem zasady budowania zaufania do organów oraz informowania stron o ich prawach jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mówiący o braku możliwości zastosowania art. 9 PB, co stoi w oczywistej sprzeczności z wcześniejszymi pismami wskazującymi Starostę jako podmiot właściwy na tym etapie do rozpoznania wniosku.

Skarżąca stwierdziła, że złożyła wymaganą dokumentację, jedynie bez zgody na odstępstwo. Do uzyskania zgody niezbędne jest współdziałanie organu, który ograniczył się do błędnego odesłania, łamiąc art. 65 § 1 kpa. Wymaganie złożenia dokumentacji niemożliwej z powodu braku legitymacji do wstąpienia skarżącej z wnioskiem do właściwego ministra – jest istotnym naruszeniem zasad postępowania. Trudności z ustaleniem organu nie zwalniały organów do rzetelnego załatwienia sprawy. Doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącej organy naruszyły art. 10 § 1 kpa. Przed wydaniem decyzji nie zawiadomiły pełnomocnika ani stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się co do niego. Jeśli naruszenie nie miałoby miejsca, strona przed wydaniem decyzji złożyłaby odpowiednie wnioski, aby przeciwdziałać decyzji powodującej daleko idące negatywne skutki i wysokie koszty.

Skarżąca przypomniała, że budynek postanowiono w miejscu i na fundamentach innego budynku, który stał od 30 lat. Budynek nie powoduje zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, jedynym odstępstwem jest tu niezachowanie odległości od granicy z działką sąsiednią. Istnieją więc przesłanki do wystąpienia z wnioskiem do właściwego ministra o wydanie zgody na odstępstwo.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 pkt lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa.

Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w tej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi, a co za tym idzie uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Poddaną badaniu Sądu decyzją (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie (...) nakazującą (...) rozbiórkę budynku garażowo - gospodarczego na działce nr ew(...).

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 48 Prawa budowlanego, który przewiduje, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Zgodnie zaś z ust. 4 omawianego przepisu w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się ust. 1.

Okolicznością niekwestionowaną w sprawie jest fakt, iż mimo wyznaczonego i przedłużanego terminu, inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego, w wyniku rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach, zasadnie nałożyły na inwestorów obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku. Podkreślić należy - wbrew zarzutom skarżącej - iż na organy nie został nałożony obowiązek tak długiego prowadzenie postępowania, aż inwestor wejdzie w posiadanie dokumentów, których przedłożenie nakazał organ.

Sąd podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, że w art. 9 Prawa budowlanego przewidziana została wyjątkowa w procesie budowlanym instytucja pozwalająca na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Zgodnie z powyższym przepisem wniosek do ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, które podziela Sąd orzekający w rozpatrywanej sprawie, zgodnie z którym postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wydawane jest wyłącznie w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie jest zatem dopuszczalne wyrażenie takiej zgody po wykonaniu robót budowlanych, czy to wskutek wykonania decyzji pozwalającej na budowę, czy też zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej. W takim bowiem wypadku udzielenie zgody na odstępstwo prowadziłoby do legalizacji robót budowlanych wykonanych niezgodnie z przepisami prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 787/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 221/09; oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 875/05, z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 590/07, z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 303/08, z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 352/09, z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 9/11wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; tak również komentarz do art. 9 ustawy - Prawo budowlane w: "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, 2009 r., wyd. 3, oraz komentarz do art. 9 ustawy - Prawo budowlane w: "Prawo budowlane. Komentarz" R. Dziwiński, P. Ziemski, Dom Wydawniczy ABC, 2006 r., wyd. II, System Informacji Prawnej LEX). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - w wyroku z dnia 20 maja 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 616/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, wykładnia funkcjonalna art. 9 ustawy - Prawo budowlane, przewidująca możliwość zastosowania instytucji odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych w celu umożliwienia legalizacji samowoli budowlanej, nie jest prawidłowa również z tego względu, że ustawodawca nie przyznał organom nadzoru budowlanego kompetencji do wystąpienia z wnioskiem do ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo, a kompetencji organu nie można domniemywać, jak i stosować w tym celu analogii. Za takim rozumieniem przepisu przemawia bezpośrednie brzmienie jego ust. 3, w myśl którego wniosek do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca przesądził zatem wprost o braku możliwości rozszerzenia art. 9 Prawa budowlanego na postępowania innego rodzaju, a więc i postępowanie legalizacyjne. Wykładnia omawianego przepisu musi być zgodna z jego celem, który dopuszczając odstąpienie od przepisów techniczno-budowlanych ustanowił wyjątek od ogólnej zasady zgodności procesu inwestycyjno-budowlanego z przepisami, o których mowa w art. 7 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2012 r., II OSK 2135/10, Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Wyd. Lexis Nexis, s. 88-90 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

W ocenie Sądu, odstąpienie od przepisów ww. rozporządzenia w istocie prowadziłoby do kolejnego nieprzestrzegania prawa przez podmioty, które i tak już naruszyły obowiązujący porządek prawny wznosząc obiekt w warunkach samowoli budowlanej.

W świetle przedstawionej argumentacji bez wpływu na prawidłowość wydanych rozstrzygnięć pozostawały zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez niezawieszenie z urzędu postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim – zdaniem skarżącej – było postanowienie o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych.

Podobnie na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 10 kpa. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie – pomimo jego oczywistości w tej sprawie - zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07).

Skarżąca natomiast - poza tylko ogólnym stwierdzeniem, że złożyłaby odpowiednie wnioski, aby przeciwdziałać decyzji powodującej daleko idące negatywne skutki i wysokie koszty - nie wykazała, jaki podniesione uchybienia procesowe organów miały wpływ na wynik postępowania i nie wyjaśniła też jakie czynności podjęłaby gdyby była prawidłowo zawiadomiona.

Z akt sprawy wynika, że pomimo naruszenia art. 40 § 2 kpa poprzez nie doręczanie pism procesowych – tj. postanowień o przedłużeniu bądź odmowie przedłużenia terminu złożenia wymaganej dokumentacji - ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi PINB przy piśmie z (...) stycznia 2014 r. przesłał pełnomocnikowi (...) potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie ww. postanowień. Pełnomocnik podejmował stosowne czynności, wnosząc o przedłużenie zakreślonych przez organ terminów. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że wprawdzie przepisy procedury administracyjnej nie przewidują doręczania pism w kserokopii czy w odpisie, bowiem doręcza się je zawsze w oryginale z własnoręcznym podpisem osoby reprezentującej organ, niemniej uchybienie to miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby od wydanych postanowień przysługiwały środki zaskarżenia. W doręczeniu pisma, zawierającego decyzję, czy postanowienie doniosły prawnie jest bowiem fakt doręczenia jej w formie przewidzianej w art. 39-48 k.p.a., jeżeli są z nim związane określone skutki prawne materialne i procesowe. Tym samym tylko w przypadku zachowania tych reguł doręczenia decyzji bądź postanowienia będzie skuteczne (vide: B. Adamiak i J. Borkowski - Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. st. 442 i 443). W tej sprawie postanowienia (z dnia (...) listopada 2013r. oraz z dnia (...) stycznia 2014r.), których sposób doręczenia kwestionuje skarżąca dotyczyły wyłącznie przedłużenia bądź odmowy przedłużenia terminu do złożenia wymienionej w postanowieniu z dnia (...) maja 2013r. dokumentacji. Pełnomocnik został ustanowiony w dniu (...) listopada 2013r. Zarzut ten pozostaje bez istotnego wpływu na rozstrzygnięcie również z tego względu, że ponownie - na etapie postępowania odwoławczego - pełnomocnik skarżących został pismami z dnia (...) maja 2014r. i 16 czerwca 2014r. wezwany do dostarczenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zwróconych przy postanowieniu z dnia (...) listopada 2013r. oraz pismem z dnia 15 lipca 2014r. wezwany do złożenia wyjaśnień w zakresie usunięcia nieprawidłowości. W dniu 30 października inwestorzy przesłali wprawdzie projekt budowlany, jednak nadal nie spełniał on wymagań w zakresie usytuowania obiektu.

W opisanych okolicznościach trudno zatem zgodzić się z zarzutem skargi odnośnie "skrajnie złej woli" organu powiatowego.

W konsekwencji Sąd nie stwierdził również naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe rozważania i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skargę oddalił