Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1369/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Asesor WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Maria Jagielska Protokolant M. S. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1369/07

Uzasadnienie

C. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. złożyła dnia [...] listopada 2006 r. (data wpływu do organu) wniosek o zezwolenie na dalsze zajęcie odcinka pasa drogowego ul. Batorego w rejonie ul. Wiśniowej na okres od 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. pod nośnik reklamy o powierzchni 18 m2. Co do warunków zajęcia pasa drogowego wnioskowano o określenie ich w tym samym zakresie, jak ustalonych w załączniku do decyzji [...], gdzie podano między innymi, że chodzi o reklamę jednostronną.

Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta [...] W. z dnia 6 grudnia 2006 r., decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. zezwolił C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. Batorego w rej. ul. Wiśniowej o powierzchni 10,50 m² w celu umieszczenia reklamy jednostronnej o łącznej powierzchni reklamowej 18 m² na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 7 lutego 2007 r. oraz odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 8 lutego 2007 r., nadając w tym punkcie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji podano, że uprzednie zezwolenie na lokalizację reklamy wygasło z dniem 31 grudnia 2006 r. Rozpatrując więc wniosek spółki na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), cytowanej dalej jako ustawa o drogach publicznych, organ administracji uznał, że stan faktyczny w sprawie uległ istotnej zmianie z uwagi na przyrost natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. na poziomie 6-7%, na co wskazują wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju Warszawy. Kierując się Krajowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, przyjętym przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. stwierdzającym, że stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce winien ulec poprawie, organ wskazał na obowiązek, który nałożono na niego ww. Programem, podjęcia działań w celu ograniczenia liczby wypadków drogowych. Zasięgnął więc opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W. Mając na uwadze szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku uznał, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. Batorego pełni ważną rolę w układzie dróg [...] W.

Zarząd Dróg Miejskich, powołując się na statystyki wypadków samochodowych argumentował, że reklamy stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem powodują dekoncentrację, szczególnie niebezpieczną w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu. W trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h przejeżdża bez kontroli od 2,8 do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m, to jest łącznie drogę od 33,7 m do 51,7 m. Organ zaznaczał, iż wnioskowana reklama znajduje się od krawędzi jezdni w odległości 2 m, tj. w odległości mniejszej od wymaganej odległości minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W miejscu posadowienia reklamy natężenie ruchu drogowego jest szczególnie duże, tak w szczycie porannym jak wieczornym, zatem lokalizacji reklamy nie można uznać za przypadek szczególnie uzasadniony, który pozwalałby na jej usytuowanie we wnioskowanym miejscu

Mając na uwadze wskazane okoliczności organ administracji stwierdził, że dalsze funkcjonowanie reklamy we wnioskowanej lokalizacji nie jest możliwe, dlatego udzielił zezwolenia na okres podany w decyzji w celu likwidacji elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamy.

Od decyzji C. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucono naruszenie art. 6 przez sporządzenie decyzji przez osobę nie posiadającą umocowania, naruszenie zasady konstytucyjnej wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP poprzez dyskryminację skarżącej, ponieważ nośniki reklam innych podmiotów nie były kwestionowane, art. 108 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne nałożenie rygoru natychmiastowej wykonalności, art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. polegające na dokonaniu ustaleń dowolnych.

Zdaniem skarżącej upoważnienie do wydania decyzji wygasło z powodu nie złożenia przez mocodawcę w wymaganym terminie oświadczenia majątkowego.

Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie miało podstaw w świetle art. 108 §1 k.p.a., albowiem nie występowało realne zagrożenie o jakim mowa w tym przepisie. Za niezrozumiałe skarżąca uznała stanowisko organu, iż zagrożenie takie nastąpi dopiero po 7 lutego 2007 r. i jakie to okoliczności zaistnieją w dniu 7 lub 8 lutego 2007 r. powodujące powstanie tego zagrożenia. Zdaniem spółki nośnik reklamowy nie powodował powstania zagrożenia wcześniej, zatem nie będzie go powodował również w okresie objętym wnioskiem.

W uzasadnieniu decyzji nie podano konkretnych dowodów na stwierdzenie zagrożenia dla kierowców reklamą skarżącej. W treści uzasadnienia decyzji nie wskazano również jaka konkretna liczba wypadków zdarzyła się już w okolicach tej reklamy. Natomiast dla skarżącej dane i wnioski zawarte w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego są niewiarygodne. Opinię podpisała osoba nieupoważniona do jej wydania w imieniu Instytutu i do reprezentacji tej jednostki. Opinia nie ma nadto waloru dokumentu naukowego, gdyż powołuje się na bliżej nieokreślone badania naukowe określane ogólnikowo jako "badania laboratoryjne", "testy poligonowe" czy "prace stadialne". Tymczasem z treści opinii nie wynika by przeprowadzono badania dotyczące nośnika reklamowego skarżącej. Według spółki duże natężenie ruchu drogowego w pobliżu przedmiotowego nośnika reklamowego samo w sobie nie przesądza, że będzie on powodem zwiększenia zagrożenia w ruchu drogowym, a w tym zakresie nie przeprowadzono ustaleń.

Spółka wywodziła nierówne jej traktowanie w relacji do innych użytkowników pasa drogowego stwierdzając, iż organ administracji nie nakazał zdjęcie reklam innym inwestorom, co narusza zasadę konstytucyjną określoną w art. 32 Konstytucji RP. Zarządca drogi wydaje konkurencyjnym inwestorom zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na ul. Pileckiego w rejonie ul. Ciszewskiego, jak i na innych ruchliwych ulicach W.. W tym miejscu skarżąca wskazała na zezwolenia dla "konkurencyjnych wobec C." przedsiębiorców na umieszczenie reklam w pasie drogowym, tak na ul. Batorego w rejonie ul. Wiśniowej, jak i na innych ruchliwych ulicach W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 maja 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu pierwszego w zakresie określenia końcowego terminu zajęcia pasa drogowego, punktu drugiego, trzeciego oraz punktu piątego w zakresie wysokości opłat, orzekając o końcowym terminie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do dnia 4 czerwca 2007 r. Punktowi drugiemu nadano brzmienie "Odmówić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 5 czerwca 2007 r." Punktowi trzeciemu nadano brzmienie "uchylony" oraz ustalono opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 6.138 zł. W pozostałej części, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy.

Przytaczając treść przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych organ stwierdził, iż umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest wyjątkiem od zasady nie lokalizowania takich obiektów. W związku z tym to wnioskujący o instalację jest obowiązany wykazać, iż występuje szczególnie uzasadniony przypadek umieszczenia w pasie drogowym nośnika reklamowego. Umieszczenie bowiem reklamy w ruchliwym punkcie miasta stwarza zagrożenie dekoncentracji kierowców i pieszych. Przyjmując tę okoliczność jako fakt organ stwierdził, iż w wielkim mieście, gdzie istnieje bardzo wiele tego rodzaju reklam, nie ma podstaw by w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy, należało korzystać ze środków dowodowych postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów itp. Zatem argument spółki o konieczności wykazania negatywnego wpływu przedmiotowej reklamy na bezpieczeństwo w ruchu drogowym nie uwzględniono. Jak podano bowiem, skład orzekający "z autopsji" zna reklamy wysoce rozkojarzające wszystkich uczestników ruchu drogowego. Rozproszenie uwagi kierowcy jest częstym powodem wypadków drogowych, na co wskazuje opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z grudnia 2006 r., a więc stanowisko Prezydenta, zawarte w decyzji organu I instancji, nie nosi znamion dowolności.

Organ uznał za nietrafny zarzut braku umocowania osoby wydającej decyzję stwierdzając równocześnie, że odniesienie się do tego zarzutu leży poza kognicją organu.

Przedłużono termin zajęcia pasa drogowego aby dać niezbędny czas spółce na usunięcie reklamy i w związku z tym uchylono rygor natychmiastowej wykonalności. Nową opłatę ustalono jako iloczyn pow. reklamy (18 m²), okresu zajęcia pasa drogowego do dnia wydania decyzji (155 dni) i stawki opłaty (2,20 zł).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP organ poinformował, iż decyzje o nieudzielaniu dalszych zezwoleń otrzymały także inne podmioty.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] W.

Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania poprzez nie rozpatrzenie zarzutu dotyczącego opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, braku postępowania dowodowego stwierdzającego spowodowanie zagrożenia reklamą oraz naruszenia art. 32 Konstytucji RP.

Spółka ponownie podkreślała, iż organ nie wykazał wystąpienia faktycznego zagrożenia reklamą dla ruchu drogowego. Zgodnie z jej wywodami, jeżeli organ takiego zagrożenia nie widział wydając decyzję o przedłużeniu instalacji do dnia wydania decyzji, to jego argumenty o wystąpieniu zagrożenia po tej dacie nie uzasadniały odmowy uwzględnienia wniosku, gdyż po dniu wydania zaskarżonej decyzji nie wystąpiły nowe okoliczności faktyczne.

W ocenie skarżącej opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, na której m. in. organ oparł rozstrzygnięcie nie mogła mieć waloru dowodu, jaki mu nadano. Opinię podpisała osoba nie posiadająca uprawnienia do wydawania opinii w imieniu Instytutu i do reprezentacji tej jednostki. Nadto opinia nie posiada charakteru opracowania naukowego, bowiem powołuje się na bliżej nieokreślone badania naukowe określając je ogólnikowo jako "badania laboratoryjne", "testy poligonowe" i "prace stadialne". Natomiast z jej analizy nie wynika by przeprowadzono jakiekolwiek badania przedmiotowej reklamy i jej wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W tym zakresie skarżąca oceniła rozstrzygnięcie organu jako dokonane z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a.

Ponownie też skarżąca podniosła, iż nie rozumie dlaczego organ uznał, że do 4 czerwca 2007 r. reklama nie stwarza zagrożenia, a po tej dacie ma być inaczej, nie wskazując jakie to okoliczności będą przyczyną tego zagrożenia.

Wskazując na nierówne traktowanie skarżącej w stosunku do innych podmiotów otrzymujących zezwolenia powołano się ponownie na zezwolenia spółki CLEAR CHANNEL dodając, iż inna spółka – STROER – również otrzymała zezwolenia na nowe obiekty reklamowe.

Natomiast nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności uznano za bezpodstawne i dalece krzywdzące spółkę. Z uwagi na kontrakty, które ją wiążą, takie rozstrzygnięcie powoduje dla niej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i trudne do odwrócenia skutki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna.

Stosownie do art. 39 ust. 1, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w ww. przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Oczywistym jest, iż zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mająca charakter uznaniowy, co nie oznacza, że wydanie decyzji uznaniowej jest wydaniem decyzji dowolnej. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 251/06).

Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym reklamy może być zatem uzasadnione wyłącznie względami wyjątkowymi. Zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać, że reklama ulokowana w pasie drogowym w ruchliwym punkcie miasta stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, gdyż jest to oczywiste. W związku z tym konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oznacza, w warunkach konkretnej sprawy, przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia. To bowiem strona powinna przekonać zarządcę drogi, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu, nie będzie spełniać przesłanek z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Gdyż to zarządca drogi publicznej jest odpowiedzialny za ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy, a więc w rezultacie do niego należy ocena, czy racje strony wnioskującej o instalację reklamy nie będą kolidowały z wymaganiami art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz mogą zostać uznane jako szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 tej ustawy. Reklama jest bowiem szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny (ofensywny), by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co ma istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

W tym miejscu należy także podkreślić, iż zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Po ulicach poruszają się pojazdy kierowane przez kierowców zawodowych lecz także przez kierowców starszych i takich, którzy dopiero niedawno nabyli uprawnienia. Można więc przyjęć jako pewnik stwierdzenie, że reakcja kierowców na obiekty umieszczane w pasach drogowych, a nie związane z organizacją ruchu, są dodatkowymi elementami przyciągającymi wzrok kierowców. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty (w tym reklamy) nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami nie służącymi do obsługi ruchu drogowego.

Jak wynika z akt sprawy, reklama miała funkcjonować do dnia 31 grudnia 2007 r. na ul. Batorego w rejonie ulicy Wiśniowej. Mając na uwadze fakt, iż wzrost natężenia ruchu w W., a więc na wszystkich ulicach miasta, jest postępujący na poziomie 6-7%, zarządca drogi przyjął pewne kryteria uzasadniające dalsze funkcjonowanie instalacji reklamowych, w tym będącej przedmiotem rozpoznania Sądu. Kierował się więc Krajowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, przyjętym przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. stwierdzającym, że stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce winien ulec poprawie oraz opinią Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W. mając również na względzie wzrost natężenia ruchu i zmianę jego organizacji przez podwyższenie dozwolonej maksymalnej prędkości pojazdów.

Pierwszego dokumentu skarżąca nie kontestowała, nie zgadzając się z wiarygodnością drugiego z nich. Zauważyć więc w tym miejscu należy, iż opinia Instytutu, czy osoby będącej jego pracownikiem, jest jednym z elementów materiału dowodowego w sprawie, który podlegał ocenie organu. K.p.a. nie wymaga od biegłego szczególnych kwalifikacji akademickich, przesłanką pozytywną od spełnienia której jest uzależniona zdolność do wystąpienia w charakterze biegłego jest posiadanie wiadomości specjalistycznych. W rozpatrywanym przypadku chodzi o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter – jak podnosiła strona – przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. – tyle że wykraczającej poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmujących całą dziedzinę takich spraw. Organ administracji, mając na uwadze także inne ustalenia, jak natężenie ruchu drogowego, jego stały wzrost i zmianę organizacji przez zwiększenie prędkości pojazdów, był uprawniony uznać, czy reklama spółki nie będzie naruszała wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zarządca drogi jest bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Zarządca drogi nie ma obowiązku oczekiwania na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjne, w celu eliminacji potencjalnych skutków. Jego obowiązkiem jest zapanować nad zjawiskiem nadmiernego gromadzenia reklam w pasach drogowych, albowiem co do ich negatywnego wpływu także na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, w szczególności w dużym mieście o dużym natężeniu tego ruchu, jest ono niewątpliwe. Z tych względów, w warunkach rozpoznawanej sprawy, Sąd orzekający uznał, że organ administracji nie dokonał dowolnej oceny materiału i dowodów zgromadzonych w sprawie.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę nie doszło do naruszenia art. 32 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie skarżącej w relacji do innych użytkowników reklam. Spółka nie wykazała by organ administracji wydał zezwolenie na umieszczenie analogicznej reklamy, jak reklama skarżącej, innemu podmiotowi w pobliżu miejsca, z którego nakazano usunąć jej reklamę. Natomiast to, że w W., w innych miejscach, nadal funkcjonują podobne reklamy, nie może być argumentem na dyskryminowanie skarżącej, chociażby dlatego, iż reklamy te działają w okresie udzielonego zezwolenia lub w ocenie zarządcy drogi, w miejscach ich instalacji, nie naruszają wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Granice dyskryminacji wyznaczają zasady konstytucyjne, z których zasada równości wobec prawa nie jest rozumiana jako wartość bezwzględna, gdyż należy mieć na uwadze również przepisy szczególne. Naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa ma miejsce, kiedy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki (patrz wyrok NSA z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie sygn. akt I OSK 67/06).

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu spółki o udzielaniu innym podmiotom zezwoleń na instalowanie reklam, Sąd orzekający w sprawie stwierdza, iż z urzędu jest mu znany fakt dużej ilości decyzji zarządcy drogi o odmowach wydawania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego w celu umieszczania reklam.

Należy podkreślić, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w niej wskazanegom zezwolenie wygasa co oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. W związku z tym fakt otrzymania zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia. Organ odwoławczy, udzielając zezwolenia na okres wskazany w zaskarżonej decyzji, miał jedynie na uwadze skutki, jakie miałoby dla spółki rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji, co nie przekreślało całej argumentacji wywodzonej na podstawie przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że ustanowiony w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zakaz umieszczania reklam w pasach drogowych dróg publicznych stanowi zasadę. Natomiast art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych dopuszcza jedynie wyjątki, które nie mogą być przecież interpretowane rozszerzająco.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd orzekający nie stwierdził naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.