Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SAB/Sz 1/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: stwierdzono przewlekłość postępowania
Powołane przepisy: article: art. 149 , art. 200, art. 205 par 2, art. 154
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35, art. 10, art. 65 par 1, art. 12, art. 7, 6
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 par 1 i par 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta S. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. stwierdza, że Prezydent Miasta S. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Prezydentowi Miasta S. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych, IV. zasądza od Prezydenta Miasta S. na rzecz skarżącego A. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. K., reprezentowany przez adwokat E. Ś., pismem

z dnia [...]r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w S. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezydenta Miasta S. w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższa skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] r. A. K., reprezentowany przez pełnomocnika R. M., zwrócił się do Prezydenta Miasta S.

o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie usług gastronomii [...] ) przy ul. [...] w S.

Pismem z dnia [...] r. organ zawiadomił wnioskodawcę, że w dniu

[...] r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Pismami z dnia [...] r. organ zwrócił się odpowiednio do Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w S. z prośbą o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji oraz do Biura Planowania Przestrzennego Miasta z prośbą o udzielenie informacji w zakresie przewidywanego terminu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem, zgodności przedmiotowej inwestycji z projektem planu miejscowego oraz ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. , ewentualnego istnienia dla terenu objętego wnioskiem obowiązku sporządzenia planu miejscowego.

Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego w S. pismem z dnia [...] r. pozytywnie zaopiniował wnioskowaną inwestycję.

Pismem z dnia [...] r. Biuro Planowania Przestrzennego Miasta S. poinformowało organ, że teren przy ul. [...] zlokalizowany jest

w granicach przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] ". Uchwalenie niniejszego planu przewidywane jest na koniec roku [...] .

Prezydent Miasta S. postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie wszczęte z wniosku A. K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie usług gastronomii ([...] ) przy ul. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniem terenu, do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, nie dłużej niż do dnia [...] r.

Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. podjął

z urzędu postępowanie zawieszone postanowieniem tego organu z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, że plan miejscowy nie został uchwalony jednak z uwagi na upływ terminu zawieszenia postępowania, zachodzi konieczność jego podjęcia.

Pismem z dnia [...] r. organ zwrócił się do Biura Planowania Przestrzennego Miasta z prośbą o udzielenie informacji czy od czasu wydania opinii

z dnia [...] r. zaszły nowe okoliczności w sprawie, w szczególności czy zostały sprecyzowane ustalenia przyszłego planu miejscowego dla przedmiotowego terenu.

W odpowiedzi na powyższe, Biuro Planowania Przestrzennego Miasta poinformowało organ o wstępnych ustaleniach projektu planu miejscowego "[...] " wskazując, że projekt ten nie został jeszcze przekazany organom opiniującym i uzgadniającym, w związku z czym przekazane ustalenia mogą ulec zmianie.

Pismem z dnia [...] r. organ zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków z prośbą o udzielenie informacji czy murowane ogrodzenie pomiędzy działką nr [...] obręb [...] (teren inwestycyjny), a działką nr [...] obręb [...] ([...] ) znajduje się pod ochroną konserwatorską.

Miejski Konserwator Zabytków pismem z dnia [...] r. przekazał wniosek Prezydenta Miasta S. z dnia [..] r. do rozpoznania według właściwości Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków.

Pismem z dnia [...] r. Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował Prezydenta Miasta S., że murowane ogrodzenie pomiędzy działką nr [...] obręb[...] , a działką nr [...] obręb [...] nie jest objęte ochroną konserwatorską na podstawie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Pismem z dnia [...] r. organ zawiadomił A. K.

o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań, zgodnie z art. 10 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. odmówił A. K. ustalenia warunków zabudowy dla terenu położonego w S. przy ul. [...] dla inwestycji budowa budynku usług gastronomii ([..] ) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniem terenu.

Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. sprostował oczywiste omyłki w decyzji z dnia [...] r.

Pismem z dnia [...] r. A. K. wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia r. Powyższe odwołanie wraz z aktami sprawy organ I instancji przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wraz z pismem przewodnim z dnia [...] r.

Pismem z dnia [...] r. A. K. wniósł zażalenie na postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. o sprostowaniu oczywistych omyłek w decyzji z dnia [...] r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia

[...] r. uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r.

Pismem z dnia [...] r. A. K., reprezentowany przez adwokat E. Ś., złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wraz zażaleniem na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta S..

Do powyższego pisma A. K. załączył pełnomocnictwo z dnia [...]r. do reprezentowania jego osoby w przedmiotowym postępowaniu przez adwokat E. Ś..

Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało zażalenie A. K. na przewlekłość postępowania za nieuzasadnione.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w S., po rozpoznaniu odwołania A. K., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Pismem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji zawiadomił R. M. jako pełnomocnika inwestora o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań, zgodnie z art. 10 K.p.a.

Pismem z dnia [...] r. A. K., reprezentowany przez adwokat E. Ś., poinformował Prezydenta Miasta S. o powzięciu informacji o przesłaniu zawiadomienia organu z dnia [...] r. osobie, która nie jest już pełnomocnikiem inwestora i wniósł o prawidłowe doręczenie tego zawiadomienia. Do pisma załączono pełnomocnictwo A. K. dla adwokat E. Ś. z dnia [...] r. oraz wypowiedzenie pełnomocnictwa R. M. przez A. K. z dnia [...] r.

Pismem z dnia [...] r. A. K. złożył do organu I instancji wniosek o uzupełnienie analizy wnioskowanej inwestycji.

Pismem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji zawiadomił A. K., reprezentowanego przez adwokat E. Ś., o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań, zgodnie z art. 10 K.p.a.

Pismem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji powiadomił inwestora o uwzględnieniu jego wniosku o uzupełnienie analizy i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów w sprawie, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma. Opisane zawiadomienie doręczono pełnomocnikowi inwestora [...] r.

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. ustalił warunki zabudowy na rzecz A. K. dla terenu położonego przy ul. [...] w S.

Pismem z dnia [...] r. (data nadania [...] r.) pełnomocnik A. K. zgłosił organowi I instancji uwagi do analizy w związku z zapoznaniem się z aktami sprawy w dniu [...] r.

Organ I instancji pismem z dnia [...] r. poinformował pełnomocnika inwestora o tym, że jego pismo z dnia [...] r. zawierające uwagi do analizy, wpłynęło do organu po upływie 7 dniowego terminu, od daty otrzymania zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. W związku z powyższym pismo to nie mogło zostać rozpatrzone.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezydenta Miasta S. w sprawie ustalenia warunków zabudowy A. K., reprezentowany przez adwokat E. Ś., wniósł o: 1) zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie usług gastronomii przy ul. [...] , 2) stwierdzenie, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.,

4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organowi I instancji, że w znacznej większości jego działania były niepotrzebne, pozornie tylko zmierzające do wyjaśnienia okoliczności w sprawie. Działania te nie zmierzały do zakończenia postępowania, a jedynie do jego znacznego wydłużenia, tak aby inwestycja sąsiadująca (także kawiarnia) ukończona została znacznie szybciej. Skarżący wskazał, iż w zbliżonym czasie do dnia złożenia jego wniosku do Prezydenta Miasta S. wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla podobnej inwestycji ([...] ). Postępowanie w tej drugiej ze spraw, w przeciwieństwie do przedmiotowej, zakończone zostało w dużo krótszym niż w przedmiotowej sprawie terminie.

W odpowiedzi na skargę, Prezydent Miasta S. przedstawił chronologicznie przebieg postępowania w sprawie wniosku A. K. o ustalenie warunków zabudowy stwierdzając, że czynności podjęte przez tutejszy organ nie były ani czynnościami pozornymi ani nieistotnymi dla merytorycznego załatwienia sprawy. Zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy było zasadne z punktu widzenia ładu przestrzennego ze względu na przewidywany bliski termin uchwalenia planu miejscowego. Kształtowanie przestrzeni poprzez plan pozwala na obejście zasady dobrego sąsiedztwa i promowanie innej zabudowy niż dotychczasowa, co w tym przypadku było istotne ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo ważnej przestrzeni publicznej miasta. Zbadanie, na której z działek znajduje się murowane ogrodzenie pomiędzy terenem inwestycyjnym a [..] i czy jest ono objęte ochroną konserwatorską, było niezbędne zarówno do uwzględnienia w treści decyzji jak i do, rozstrzygnięcia, czy projekt decyzji będzie podlegał uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Istotne z punktu widzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy informacje były uzyskiwane od jednostek Miasta (Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego w S. , Biuro Planowania Przestrzennego Miasta, Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków, Miejski Ośrodek Geodezji i Kartografii w S. ) oraz od organu zewnętrznego (Wojewódzki Konserwator Zabytków). Tempo pracy wydziału merytorycznego zależało w dużej mierze od pozyskiwanych informacji zwrotnych. Jak wynika z dat korespondencji o powyższe informacje występowano bez zbędnej zwłoki.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. A. K. wskazał,

iż wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r.

W ocenie skarżącego, organ I instancji po uprzednim uchyleniu wadliwej decyzji przez SKO w S. , po raz kolejny wydał decyzję obarczoną licznymi błędami. Nadto skarżący załączył decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. dla inwestycji przy ul. [...] w S. , która położona jest w bardzo bliskim sąsiedztwie. Decyzja ta została wydana na krótko przed zawieszeniem postępowania w niniejszej sprawie. Organ nie może dowolnie zawieszać jednego postępowania, w sytuacji, w której w innym postępowaniu wydaje decyzję i nie dostrzega potrzeby jego zawieszenia. W ocenie skarżącego niezasadne było zawieszenie postępowania w sprawie z uwagi na przewidywany bliski termin uchwalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, skoro plan taki nie powstał do dnia dzisiejszego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w przedmiocie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W odniesieniu do skarg na bezczynność czy przewlekłość sąd uwzględnia stan sprawy administracyjnej istniejący w dacie orzekania.

Sądowa kontrola legalności działań administracji publicznej, uruchamiana wniesieniem skargi, poprzedzona być musi oceną dopuszczalności złożenia tego środka prawnego. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jak też skargi na bezczynność, wniesienie skargi należy poprzedzić zażaleniem do organu administracji publicznej wyższego stopnia, zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a., przy czym skargę taką można wnieść w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż strona skarżąca pismem z dnia

[...]r. skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w S. zażalenie na przewlekle prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta S. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie usług gastronomii (kawiarnia) przy ul. [...] 2

w S. . Okoliczność ta stanowi o dopuszczalności skargi. Przy tym bez znaczenia pozostaje fakt, iż Kolegium postanowieniem z dnia 3 listopada 2015 r. uznało zażalenie za nieuzasadnione. Wobec wyczerpania przysługujących stronie środków zaskarżenia, dopuszczalne zatem stało się wniesienie do sądu administracyjnego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta S. . Już bowiem samo złożenie zażalenia otworzyło skarżącemu możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi w tym zakresie. Na marginesie zauważyć jedynie należy, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania ocenia stan sprawy i nie dokonuje w żadnym zakresie kontroli aktu wydanego przez organ wyższego stopnia na skutek zażalenia o jakim mowa w art. 37 K.p.a. Przedmiotem oceny pozostaje wyłącznie działalność organu prowadzącego postępowanie.

Zważywszy na przedmiot skargi wskazać należy, że brak jest legalnej definicji pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania". W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że ze stanem przewlekłości postępowania mamy do czynienia w sytuacji opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania organu, podczas gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również wtedy, gdy dochodzi do nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy. Stan ten obejmuje również sytuacje, gdy organ wykonuje czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, wyrok z 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłość

w prowadzeniu postępowania wystąpi zatem w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, w świetle ustanowionej w art. 12 K.p.a. zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ będzie możliwe wtedy, gdy będzie mu można skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić mu zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak w wyroku NSA

z 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zadaniem sądu administracyjnego jest skontrolowanie prowadzonego przez organ postępowania pod kątem jego sprawności i efektywności, czyli zbadanie, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to działania pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. granice sprawy podlegającej kontroli sądu administracyjnego są wyznaczone etapem postępowania, w jakim skarga została wniesiona, a kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia (por. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1680/14, dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga specyfika postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy.

Sąd wziął również pod uwagę, że postępowanie w sprawie wydania decyzji zostało zawieszone (na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym na skutek przystąpienia przez Radę Miasta S. do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " w S. –uchwała nr XXVII/ 558 /04 z dnia 25 października 2004 r. zmieniona uchwałą nr XXXII/794/09 z dnia 23 lutego 2009 r., którego uchwalenie zostało przewidziane na IV kwartał 2014 r.) i następnie w dniu

21 listopada 2014 r. podjęte na skutek upływu terminu, o którym mowa w art. 62 ust. 1 powołanej ustawy.

Rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania nie można tracić z pola widzenia zasad ogólnych obowiązujących w postępowaniu administracyjnym,

w szczególności zaś wyrażonej w art. 12 K.p.a. zasady szybkości postępowania.

W § 1 tego przepisu ustanowiono obowiązek organów administracji publicznej działania w sprawie wnikliwie i szybko, przy zastosowaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że szybkość działania nie jest przesłanką bezwzględną i dominującą, bowiem występuje w koniunkcji z wnikliwością działania organu, co oznacza, że organ ma prowadzić postępowanie przestrzegając obu dyrektyw (tj. szybkości i wnikliwości) w równej mierze, co nie pozwala, by dominujące znaczenie przypisać szybkości postępowania. Niedopuszczalne jest bowiem, by stało się to kosztem wnikliwego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy. W rozważanej kwestii nie można również tracić z pola widzenia tego, że zasada wyrażona w art. 12 K.p.a. jest jedną z kilku dyrektyw prowadzenia postępowania, nie mającą przy tym nadrzędnego charakteru nad innymi zasadami ogólnymi. Podkreślić wręcz należy, że organy nie mogą, w imię zasady szybkości postępowania, zrezygnować z obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), czy z realizacji zasady prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.). W konsekwencji uprawniony pozostaje pogląd, że czas trwania postępowania nie jest wiodącą przesłanką, prowadzącą wprost do uznania jego przewlekłości.

Dokonując oceny zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy, nie można pomijać takich czynników, jak charakter sprawy i jej stopień skomplikowania, co już wyżej sąd podkreślił. Okres prowadzenia postępowania powinien być postrzegany

i oceniany w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy, z uwzględnieniem takich

np. przesłanek, jak złożoność sprawy, postępowanie samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. Skomplikowany stan faktyczny sprawy implikuje zazwyczaj konieczność przeprowadzania postępowania dowodowego i organ, kierując się zasadą szybkości postępowania, powinien należycie i sprawnie zorganizować kolejne czynności procesowe, racjonalnie koncentrując materiał dowodowy. Jeżeli dodatkowo jeszcze jego pozyskanie, czy analiza okażą się czasochłonne, nie można od organu wymagać, aby dla niego naczelną dyrektywą było jak najszybsze załatwienie sprawy. Jeżeli rozstrzygnięcie miałoby być podjęte na podstawie niepełnego materiału dowodowego, to organ, będąc w zgodzie tylko z zasadą szybkości postępowania, dopuściłby się naruszenia w istotnym stopniu zasad, wypływających z powołanych powyżej przepisów art. 6 i 7 K.p.a.

Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca,

a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z kolei zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Wskazać przy tym trzeba, że w powołanym przepisie art. 36 K.p.a. nie zostały określone kryteria, jakimi powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu załatwienia sprawy. Nowy termin musi być określony obiektywnie w takim znaczeniu, że jego upływ może być kontrolowany przez stronę i organ. Nie ma przy tym przeszkód prawnych do wielokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Za każdym razem nowy termin musi być jednak konkretnie określony poprzez wskazanie okresu, do którego nastąpi załatwienie sprawy (vide: wyrok NSA

z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 1090/11, dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przeprowadzona analiza stanu sprawy od momentu wpływu wniosku A. K. w dniu [...] r. wskazuje, iż w sprawie postępowanie prowadzone było przewlekle.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji, nie załatwił sprawy

w terminach określonych w art. 35 K.p.a. i ani razu nie zawiadomił strony (jego pełnomocnika) o niezałatwieniu sprawy w terminie, jak też nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, co w ocenie sądu nie pozostało bez wpływu na przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ nie wskazując nowego terminu załatwienia sprawy nie czuł się zobowiązany do bezzwłocznego przeprowadzania kolejnych czynności w postępowaniu administracyjnym, co powodowało niczym nieuzasadnione przestoje w prowadzeniu sprawy. I tak po podjęciu postępowania w dniu [...] r. dopiero w dniu [...] r. wystąpił do Biura Planowania Przestrzennego Miasta o udzielenie informacji potrzebnych w toczącym się postępowaniu. Niemalże trzytygodniowa zwłoka jest w tym przypadku niczym nieuzasadniona zważywszy, że odpowiedź organ uzyskał dopiero w dniu [...] r. Podobnie niepotrzebnie postępowanie przedłużyło wystąpienie do Miejskiego Konserwatora Zabytków ( pismo z dnia [...] r.), dotyczące objęcia ochroną konserwatorską ogrodzenia przy ul. [...] 2, przekazane następnie na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, który udzielił odpowiedzi w oczywistej sprawie w dniu 6 lutego 2015 r. Zauważyć należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 25 lipca 2013 r. skierowane do Urzędu Miasta S. , dotyczące planowanej przez skarżącego inwestycji i w piśmie tym Konserwator nie wskazuje na przeszkodę w połączeniu nieruchomości skarżącego z [...] w postaci zabytkowego ogrodzenia lecz na konieczność ochrony [...] jako obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Już z treści tego pisma należało wyprowadzić wniosek o bezprzedmiotowości występowania z pismem do Konserwatora, co znalazło potwierdzenie w stanowisku wyrażonym przez ten organ w dniu [...] r.

Po wydaniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu

[...] r., (decyzja tego organu wpłynęła do Urzędu Miasta S. w dniu [....] r.), z której wynikał fakt ustanowienia przez skarżącego nowego pełnomocnika, zawiadomienie z dnia [...] r. na podstawie art. 10 K.p.a. zostało skierowane do pełnomocnika, którego pełnomocnictwo wygasło we [...] r. Pomimo tego, że nowy pełnomocnik zawiadomił organ o tym fakcie w dniu [...] r., kolejne zawiadomienie do adw. E. Ś. zostało skierowane dopiero w dniu [...] r. Skutkiem tak nieefektywnego działania organu pierwszej instancji stało się doręczenie pełnomocnikowi tego zawiadomienia w dniu [...] r. co praktycznie uniemożliwiło skorzystanie stronie skarżącej z uprawnień określonych w art. 10 K.p.a. przed wydaniem decyzji w dniu [...] r. tym bardziej, że w zawiadomieniu wskazano określone dni tygodnia, w których pełnomocnik może zapoznać się z aktami sprawy.

Organ przed wydaniem decyzji w dniu [...] r. również nie zawiadomił skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a.

Sprawa sądowoadministracyjna dotycząca przewlekłości postępowania przez fakt wydania decyzji w I instancji nie stała się bezprzedmiotowa, bowiem na sądzie spoczywał obowiązek zbadania, czy w sprawie administracyjnej doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania.

O przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie świadczy to, że na wskazanych wyżej etapach działania organu cechował ewidentny brak efektywności co nie pozostało bez wpływu na niepotrzebne wydłużenie postępowania.

Należy również zwrócić uwagę na kwestię zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy ze względu na toczącą się procedurę planistyczną na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten nie ma charakteru bezwzględnego, natomiast termin 9.miesieczny jest terminem maksymalnym. Procedura planistyczna jest sformalizowana i organ ma możliwość jej monitorowania oraz dokonywania oceny, czy zasadne jest zawieszanie postępowania na pełny okres wynikający z art. 62 ust.1 i czy może on ulec skróceniu ze względu na niskie prawdopodobieństwo uchwalenia planu nawet w maksymalnym terminie lub terminie podawanym przez Biuro Planowania Przestrzennego Miasta.

Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by powyższa kwestia była przedmiotem rozważania organu. W niniejszej sprawie jest to o tyle istotne, że nawet zawieszenie postępowania na maksymalny okres nie doprowadziło do uchwalenia planu. Organ tym bardziej winien był się pochylić nad zasadnością przerwania postępowania na pełne 9 miesięcy, że z pisma Biura Planowania Przestrzennego Miasta z dnia 12 grudnia 2014 r. jednoznacznie wynika, iż nawet nie zostały przeprowadzone wszystkie niezbędne uzgodnienia.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych

w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa

(§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2).

Orzeczenie w zakresie przewlekłości postępowania ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający fakt przewlekłego postępowania. Środki stosowane przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 P.p.s.a. nie mają służyć wyłącznie dyscyplinowaniu organów administracji, ale mają w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz powodować usuwanie negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kształtuje się pogląd,

że skarga na przewlekłość postępowania ma za zadanie stwierdzenie, iż postępowanie jest lub było prowadzone w sposób przewlekły, bez względu na to, czy sprawa została załatwiona wydaniem orzeczenia przed wniesieniem skargi na przewlekłość, czy też nie (por.wyrok NSA z 6 grudnia 2013 r., II OSK 2166/13 dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jakkolwiek sąd stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] r., to jednak przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Działania organu, chociaż w wielu miejscach postępowania było nacechowane brakiem efektywności, czy bezrefleksyjności, to chociaż zbyt wolno, zmierzały do końcowego załatwienia sprawy. Naruszenie uprawnień skarżącego w zakresie niepowiadamiania o niezałatwieniu sprawy w terminie, nagminne w niniejszej sprawie, w istocie nie spowodowało ujemnych dla skarżącego skutków procesowych.

Sąd uwzględnił żądanie skarżącego o wymierzenie grzywny a jej wysokość ma charakter wyłącznie prewencyjny bowiem ma zmobilizować organ do efektywniejszego prowadzenia postępowania, co przy obecnym poziomie wiedzy i techniki oraz zatrudnieniu odpowiednio wykwalifikowanych pracowników nie jest niemożliwe.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., mając przy tym na względzie wysokość uiszczonego przez skarżącego wpisu (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem, ustalone zgodnie z § 14 ust.2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu

(Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).