Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1418/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ustawy Prawo budowlane
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji stwierdzającej brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w T. z dnia [...] lipca 2021r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz J. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021r. nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z [...] lipca 2021r. wydaną w trybie wznowienia postępowania w przedmiocie nałożenia na [...] spółkę z o.o. w T. ("Inwestora") obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w budynku usług oświaty usytuowanym na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w T..

Powyższa decyzja wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją ostateczną z [...] maja 2019r. nr PINB.451.12.201.EF Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. (PINB), na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w T. i objętych dokumentacją zatytułowaną "Inwentaryzacja ogólnobudowlana oraz ocena techniczna", opracowaną w kwietniu 2019r., do stanu zgodnego z prawem.

Pismem z dnia [...] października 2019r., J. M. ("Skarżący") wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją. Wniosek ten został uzupełniony pismem z [...] lutego 2020r. poprzez wskazanie jako podstawy wznowienia art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 k.p.a.

Postanowieniem z [...] marca 2020r. PINB wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a postanowieniem z [...] lipca 2020r. – na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. - stwierdzając zachowanie przez Skarżącego miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania (art. 148 § 1 i 2 k.p.a.).

Następnie decyzją z [...] lipca 2021r. nr PINB.451.23.2020.EF PINB, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4,5 i 6 k.p.a. uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2019r., którą stwierdzono brak podstaw do nałożenia na Inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał Inwestorowi (właścicielowi budynku usług oświaty przy ul. [...] w T. – działka nr [...]) zamurować otwór okienny o wymiarach 147 cm x 100cm, wykonany na I piętrze ww. obiekcie w ścianie zwróconej w kierunku działka nr [...] w obrębie [...], za pomocą materiału budowlanego nieprzepuszczającego światła o odporności ogniowej EI 30 w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie PINB uznał, że J. M. posiada interes prawny w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. [...] w T. albowiem ściana tego budynku znajduje się w odległości mniejszej niż 4m od granicy z działką [...] (stanowiącą własność Skarżącego), powodując zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu na działkę sąsiednią poprzez wpływ na ewentualną przyszłą zabudowę.

W dalszej kolejności organ wskazał na poczynione ustalenia w toku wznowionego postępowania. Wskazał, że:

- budynek przy ul. [...] pobudowany został na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z [...] lipca 2004r. jako budynek handlowo-usługowo-biurowy,

- [...] marca 2008r. wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie tego budynku o tej funkcji, stwierdzając jego wybudowanie zgodnie z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę,

- [...] kwietnia 2010r. wydana została decyzja pozwolenie na dobudowę do ww. budynku zejścia zewnętrznego do piwnicy,

- [...] kwietnia 2019r. z urzędu PINB przeprowadził kontrolę robót budowlanych ww. budynku, w toku której stwierdzono: wykonanie latem 2012r. i w 2018r. dodatkowej klatki schodowej, dodatkowego otworu okiennego na I piętrze na elewacji od strony północnej, dodatkowych pomieszczeń poprzez posadowienie ścian działowych.

Wykonanie tych robót PINB zakwalifikował jako przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a Praw budowlanego (zmianę parametrów użytkowych obiektu) wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę – co uzasadniało wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowanego. PINB wyjaśnił następnie, że w toku postępowania legalizacyjnego Inwestor przedstawił dokumentację techniczną, w której zinwentaryzowano samowolnie przeprowadzone roboty budowlane i dokonano oceny prawidłowości ich wykonania pod kątem konstrukcyjnym. Organ I instancji, w oparciu o ww. dokumentację ("Inwentaryzację ogólnobudowlaną orz ocenę techniczną" sporządzoną [...] kwietnia 2019r.) uznał, że jedynie wykonany podczas przebudowy otwór okienny na I piętrze narusza § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. Dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem organ uznał zaś za wystraczające wypełnienie wykonanego otworu okiennego materiałem budowlanym w taki sposób, aby spełniać warunki bezpieczeństwa pożarowego dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Pozostałe roboty budowlane związane z przebudową budynku, w ocenie PINB, wykonane zostały prawidłowo w zgodzie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił także powody nieuwzględnienia wszystkich wniosków dowodowych składanych przez Skarżącego w toku postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: Inwestor oraz J. M..

Inwestor zarzucił naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i błędne uznanie, że J. M. posiada interes prawny do wznowienia postępowania,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy zastosowania § 232 ust. 6 r.w.t. i uznania ściany budynku, w którym wykonano otwór okienny za ścianę oddzielenia przeciwpożarowego.

J. M. zaskarżył decyzję w części tj. w jedynie w zakresie nakazującym Inwestorowi wyłącznie zamurowanie otworu okiennego w sytuacji, gdy decyzja winna obejmować również obowiązek przywrócenia stanu zgodnego z prawem poprzez dodatkowo nakazanie odsunięcia budynku od granicy działki Skarżącego, na której wcześniej zorganizowano miejsca postojowe.

Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 104 § 2 k.p.a. poprzez nie rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w całości,

- art. 107 § 1 k.p.a poprzez wydanie decyzji bez uzasadnienia prawnego zastosowanych przepisów,

- art. 106 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a poprzez zaniechanie zasięgnięcia opinii biegłego geodety w celu ustalenia przebiegu granicy działki i odległości budynku Inwestora od granicy z działką Skarżącego i ograniczenie się przez organ do odebrania jedynie wyjaśnień od geodety,

- art. 83 § 1, 2 i 3 k.p.a poprzez nieprawidłowości w przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania Skarżącego w charakterze świadka (brak stosownych pouczeń),

- art. 77 § 1-3 k.p.a. poprzez pominięcie wniosków dowodowych zgłaszanych przez Skarżącego,

- przepisów prawa polegającye na pominięciu, że uchwalony MPZP uchwałą Rady M. T. nr [...] dla terenów położonych przy ul. [...] i [...] wskazuje, że oznaczona nieruchomość znajduje się na planie oznaczonym 93.11-U2, dla którego przeznaczeniem są usługi, magazyny, drogi wewnętrzne, parkingi – a nie budynki oświaty.

Skarżący zarzucił także błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia - w tym: błąd co do ustalenia przebiegu granicy między działkami, błąd w ustaleniu, że w spornym okresie w budynku nie prowadzono szkoły, nierozważenie, czy budynek przekształcony w szkołę może ograniczać korzystanie z nieruchomości przez Skarżącego.

W wyniku rozpoznania obu odwołań WINB wydał decyzję opisaną na wstępie, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a oraz art. 83 ust. 2 i art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jako podstawę rozstrzygnięcia.

WINB wskazał na poczynione przez organ I instancji ustalenia dokonane w wyniku czynności kontrolnych oraz konieczność wykonania prac opisanych w przedłożonej przez Inwestora ekspertyzy technicznej i stanowiących obowiązek nałożony przez PINB. WINB stwierdził, że organ powiatowy prawidłowo zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. WINB nie dopatrzył się też wad postępowania wznowieniowego, uznając że w sprawie ziściły się przesłanki zastosowania art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 k.p.a. (interes prawny J. M., pozyskanie przez organ I instancji nowego dowodu pozwalającego na poczynienie ustaleń co do usytuowania kontrolowanego budynku względem działki należącej do Skarżącego) – uzasadniające uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2019r.

W odniesieniu do zarzutów formułowanych przez Skarżącego WINB zwrócił uwagę, że Inwestor uzyskał zaświadczenie Prezydenta M. T. z [...] lipca 2019r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku-handlowo-usługowo-biurowego na budynek oświaty i w tej sytuacji postępowaniem naprawczym w trybie wznowienia prawidłowo objęto jedynie roboty budowlane przeprowadzone w legalnie wybudowanym budynku. Legalność pobudowania budynku, w ocenie WINB, wyklucza także dopuszczalność nakazania obecnie Inwestorowi odsunięcie budynku szkoły od granic działki – zgodnie z oczekiwaniem Skarżącego.

W skardze na powyższą decyzję WINB J. M., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, zarzucił naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 71 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niestwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z [...] lipca 2021r.,

- art. 104 § 2 k.p.a. polegające na niesłusznym uznaniu, że organ I instancji wydał decyzję odpowiadającą prawu, poprzez rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty w całości, mimo iż nie ustalono, czy budynek przy [...] odpowiada warunkom technicznym dla budynku oświaty (drogi ewakuacyjne, wymagania sanitarne, system wentylacji, odpowiednia klasa odporności ogniowej),

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie braku przedstawienia przez organ I instancji uzasadnienia prawnego wydanego rozstrzygnięcia,

- art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, 7 i 9 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i i nie ustalenie odległości szkoły od granic działki Skarżącego,

- art. 83 § 1-3 k.p.a. poprzez zaakceptowanie nieprawidłowego przeprowadzenia dowodu z przesłuchania Skarżącego w charakterze świadka,

- art. 77 § 1-3 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną aprobatę stanowiska organu I instancji co do słuszności oddalenia wniosków dowodowych zgłaszanych przez Skarżącego oraz zaniechanie przeprowadzenia dowodów z opinii biegłego geodety oraz tych zmierzających do wykazania niezgodności funkcjonowania szkoły z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 6 k.p.a. poprzez nie wykonanie zaleceń zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 1 kwietnia 2021r. sygn.. akt VII SA/Wa 2053/20.

Formułując powyższe zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie tych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono argumentację na rzecz postawionych zarzutów, akcentując pominięcie przez organy okoliczności, że w kontrolowanym budynku od września 2013r. funkcjonuje szkoła. Tym samym, w ocenie Skarżącego, organy nie zbadały wpływu zmiany sposobu użytkowania budynku na jego działkę.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Inwestor w piśmie procesowym z [...] grudnia 2021r. wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że zarzuty skargi wykraczają poza przedmiot postępowania administracyjnego i dotyczą okoliczności rozpatrywanych w innych sprawach. Pismo zostało zwrócone na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a. (postanowienie z [...] stycznia 2022r.)

Dodatkowo, w uzupełnieniu okoliczności faktycznych sprawy, Sąd wskazuje, że przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia objęto wniosek J. M. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] maja 2019r. nr PINB.451.12.201.EF. Postanowieniem z [...] lipca 2020r. nr WINB-WOP.771.1.2020.BL WINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] maja 2019r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] września 2020r. Na skutek skargi wywiedzionej przez J. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z [...] kwietnia 2021r. w sprawie VI SA/Wa 2053/20 uchylił powyższe postanowienia organów obu instancji.

Organy nadzoru budowalnego odrębnym przedmiotem postępowania uczyniły kwestię samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku przy [...] i decyzją z [...] maja 2021 r., nr PINB.452.18.2020.EF. PINB umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w tej sprawie jako bezprzedmiotowe. WINB utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 grudnia 2021r. w sprawie II SA/Bd 1144/21 uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzając wadliwość umorzenia postępowania administracyjnego w sytuacji, w której Inwestor dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowo-biurowego na budynek usług oświaty w 2019r., faktycznie użytkując budynek jako szkołę już od 2013r. Sąd uznał bowiem zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego przed dokonaniem wymaganego zgłoszenia jako samowolę budowlaną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż ‘prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 15 listopada 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie ww. zarządzeniu o możliwości przeprowadzenia rozprawie zdalnej, jednakże rozprawy tej nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strony postępowania nie złożyły oświadczeń o możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie - co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione i pouczone o możliwości pisemnego zaprezentowania stanowiska w sprawie.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co powoduje, że musi ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że kontrolą sądową w analizowanej sprawie, objęte zostały decyzje wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w trybie wznowienia postepowania.

Wznowienie postępowania, dopuszczalne jest jedynie w sprawie, w której wydana została decyzja ostateczna kończąca postępowanie w sprawie. W rozpatrywanej sprawie, decyzją taką jest decyzja PINB z dnia [...] maja 2019 r. którą odstąpiono od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020r., poz. 1333 ze zm. – dalej powoływanego jako "p.b.") Postępowanie wznowieniowe stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Jego istotą jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera bowiem postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyna wznowienia nie wpłynęła na treść decyzji.

Organy administracji obu instancji zbadały w rozpoznawanej sprawie przesłanki wskazane przez Skarżącego, a warunkującą prowadzenie postępowania i uznały zasadność wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] maja 2019r. Stwierdziły bowiem zaistnienie pozytywnej przesłanki do wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 - 6 k.p.a., uznając, że Skarżący, jako właściciel nieruchomości sąsiedniej względem działki inwestycyjnej, był stroną w postępowaniu zmierzającym do wydania zaskarżonej decyzji, która bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Ocenę tę Sąd w pełni podziela. W konsekwencji wydano decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy zatem powtórzyć, że wydanie decyzji na ww. podstawie dopuszczalne jest wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania nie tylko co do podstaw wznowienia lecz także po ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej materialnej w jej całokształcie, a więc po przeprowadzeniu w całości typowego postępowania jurysdykcyjnego.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy organy administracji obu instancji zasadniczo ograniczyły się do uzupełniającego postępowania dowodowego (pozyskania mapy do celów projektowych z 2018r., które pozwoliły na ustalenie odległości ściany kontrolowanego budynku posadowionej od strony północnej od granic z działką ewidencyjną nr [...]) - co w tym przypadku zdaniem Sądu nie jest wystarczające – o czym będzie mowa poniżej.

Rozpoznanie sprawy obecnie przez Sąd należy bowiem rozpocząć uwagą natury ogólnej, a mianowicie stwierdzeniem, że w aktach przedstawionych przez organy brak jest dokumentów zgromadzonych w postępowaniu zakończonym wydaniem przez PINB decyzji z [...] maja 2019r. Takie uchybienie organu należy kwalifikować jako naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. tj. brak wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Brak ten jednak ostatecznie nie uniemożliwił Sądowi dokonania kontroli legalności zaskarżonych decyzji.

Przechodząc zatem do przedstawienia motywów, z powodu których doszło jednak do uwzględnienia skargi, należy wskazać, że Skarżący powołał podstawy prawne dotyczące dwóch nadzwyczajnych trybów kontroli decyzji ostatecznych. Wnioskował zarówno o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2019r. oraz o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem tej decyzji. Pierwszy z tych wniosków został rozpoznany negatywnie przez organy nadzoru budowlanego wydaniem decyzji odmawiającymi wszczęcie postępowania. Organy obu instancji pominęły jednak okoliczność, że na dzień orzekania w postępowaniu wznowieniowym postanowienie WINB z [...] lipca 2020r. (nr WINB-WOP.771.1.2020.) oraz rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2020r. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 kwietnia 2021r. w sprawie VI SA/Wa 2053/20 – co oznacza, że w chwili wydania zaskarżonych decyzji równolegle prowadzone było postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2019r. Sąd oczywiście zauważa, że postępowań tych nie można ze sobą łączyć, pomimo tego, że w niektórych przypadkach może dojść do zbiegu podstaw stosowania obu tych instytucji, kiedy decyzje zawierają zarówno wady skutkujące nieważnością, jak i wady skutkujące wznowieniem postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje ani zbiegu weryfikacji decyzji dotkniętej wadami kwalifikowanymi, ani zbiegu środków prawnych przysługujących wobec decyzji wadliwych.

Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie wyłącza zatem możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Strona może równocześnie żądać wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania i postępowania w sprawie nieważności decyzji (jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie). Wobec jednak tego, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia powoduje w zasadzie konieczność zawieszenia wznawianego postępowania (vide: wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r., II OSK 406/05 - dostępny w na stronie internetowej www. orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA). Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Stwierdzenie nieważności oznacza bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego. Dlatego w ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego powinny w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji z [...] maja 2019r. z uwzględnieniem wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 1 kwietnia 2021r. i dopiero w przypadku odmowy stwierdzenia nieważności dalej prowadzić postępowanie w sprawie wznowienia. Tym samym organ I instancji nie stosując art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dopuścił się naruszenia przepisów postępowaniu w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, którego nie dostrzegł organ odwoławczy. Już ta wadliwość postępowania, w ocenie Sądu uzasadniała konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji.

Przeprowadzone postępowanie wznowieniowe, zdaniem Sądu, również z innych przyczyn należało uznać za wadliwe. W tym miejscu należy powrócić do istotnej kwestii proceduralnej, która zaważyła o rozstrzygnięciu sprawy. Jak już wspomniano wcześniej organy pierwszej i drugiej instancji nie dokonały jednoznacznych i pełnych ustaleń dotyczących istotnych elementów stanu faktycznego, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania. W niniejszej sprawie nie zostały jednoznacznie ustalona dwie kwestie, a mianowicie kiedy wykonane zostały roboty budowlane ( pozwalające na ustalenie przez organy, że obecny stan faktyczny przedmiotowego budynku różni się od stanu zaprojektowanego i zatwierdzonego pozwoleniami na budowę wydanymi [...] lipca 2004r. i [...] kwietnia 2010r.), a także – co ważniejsze, czy wykonane roboty związane były ze zmianą sposobu użytkowania budynku.

Jak ustaliły organy nadzoru budowlanego, a których to ustaleń strony nie kwestionowały, roboty budowalne (będące przedmiotem postępowania wznowieniowego) spowodowały zmianę parametrów użytkowych całego budynku (zmiana układu pomieszczeń, wykonanie dodatkowej klatki schodowej). Tego rodzaju roboty budowlane, jak zasadnie przyjęły organy, odpowiadają definicji legalnej przebudowy przyjętej w art. 3 pkt 7a p.b. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (vide: uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, Nr 6, poz. 89, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, dostępny w bazie jw.).

Wyjaśnienia zatem w sprawie wymagało, kiedy wykonane zostały powyższe roboty budowalne i czy dokonana przebudowa obiektu (który zgodnie z pozwoleniem na budowę miał być budynkiem handlowo-usługowo-biurowy) ma związek ze zmianą sposobu użytkowania tego obiektu, to jest prowadzeniem w nim działalności oświatowej i czy zmierzała właśnie do dostosowania obiektu do warunków odpowiadających prowadzeniu tam tego rodzaju działalności - bo jeżeli tak, to nie można prowadzić do zalegalizowania jedynie przebudowy, w oderwaniu od zmiany sposobu użytkowania budynku.

Należy zauważyć, że zgodnie z § 44 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 oraz z 2020 r. poz. 1608 i 2351) budynek, jego układ funkcjonalny i przestrzenny, ustrój konstrukcyjny oraz rozwiązania techniczne i materiałowe elementów budowlanych powinny być zaprojektowane i wykonane w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z także z jego przeznaczenia. Przepis ten stanowi punkt wyjścia do oceny zgodności budynku z regulacjami prawnymi – a zatem ocena legalności wykonanych robót budowlanych powinna uwzględnić również faktyczne przeznaczenie (funkcję) budynku.

Organy nadzoru budowalnego tymczasem rozdzieliły kwestie oceny ewentualnej samowoli budowlanej i samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 71 ust. 6 pkt 1 p.b. jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei art. 71a ust. 4 p.b. swoim zakresem obejmuje jedynie konsekwencje zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dokonane bez wymaganego zgłoszenia tj. zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 p.b. (zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej). Jeżeli zatem zmiana sposobu użytkowania nie wymaga zgłoszenia, bo kwestia ta winna była być rozstrzygnięta w pozwoleniu na budowę, to brak jest podstaw do stosowania regulacji z art. 71a p.b. Ustawodawca, wprowadzając bowiem odmienną regulację w stosunku do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która to zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, nie wprowadza odrębnej regulacji dotyczącej zwalczania skutków niezastosowania się przez inwestora do ciążącego obowiązku - obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W takim przypadku, zdaniem Sądu, stosować należy tryb naprawczy, o którym mowa w art. 50-51 p.b. Sąd w tym zakresie w pełni podziela pogląd jaki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 maja 2016r. sygn. akt II OSK 2577/15 (dostępny jw.) wskazując, iż zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanym w art. 71 p.b. wyłącznie wtedy, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku zmiana sposobu użytkowania odbywa się w trybie wydania decyzji pozwalającej na budowę. W konsekwencji powyższego trzeba również przyjąć, że w sytuacji, gdy Inwestor dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 p.b. – obejmującego także próbę zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Organy nadzoru budowalnego w realiach rozpoznawanej sprawy winny prowadzić jedno postępowanie w zakresie legalności robót budowlanych, wykonanych w obiekcie budowlanym po 2004r. i 2010r. oraz w zakresie zmiany sposobu korzystania z obiektu budowlanego. Rzeczą organów było najpierw porównanie pierwotnego stanu budynku, a następnie dokonanie analizy stanu budynku wraz z instalacjami i innymi urządzeniami – jego parametrów użytkowych, technicznych, przyjętych w projekcie budowlanym (sprzed rozpoczętych samowolnie robót budowlanych), ze stanem zastanym w terenie. W ocenie Sądu organy błędnie pomijają znaczenie zmian dotyczących przeznaczenia spornego budynku przed rozpoczęciem robót budowlanych (które dokonane zostały od września 2013r. – jak to wynika z twierdzeń strony Skarżącej), dokonując ustaleń w oparciu o ocenę techniczną sporządzoną w kwietniu 2019r., a odnosząca się do "budynku handlowo-usługowo-biurowego" (strona 8 "Inwentaryzacji ogólnobudowlanej oraz oceny technicznej" dołączonej do akt adm.).

Ustalenie zaś, czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części w rozumieniu art. 71 p.b. wymagało ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpłynęło na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania – tj. wymagań bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, bądź co do wielkości lub układu obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.). Inne są bowiem wymogi określane przez przepisy techniczno-budowlane dotyczące budynku usługowo-handlowo-biurowego, inne wymogi musi natomiast spełnić budynek szkoły. Podmiot, który legalnie przygotowuje obiekt, lub jego część na potrzeby prowadzenia działalności oświatowej musi spełnić o wiele surowsze wymagania związane z bezpiecznym jego użytkowaniem, niż właściciel budynku, czy lokalu w którym tego rodzaju działalność nie jest prowadzona. Przykładowo jedynie wskazać w tym miejscu można na § 60 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wskazujący, iż pomieszczenia szkoły powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 7.00-17.00 (ust. 1) - co wyraźnie wskazuje na zmianę warunków higieniczno-sanitarnych w następstwie przekształcenia budynku usługowo-handlowo-biurowego w budynek szkoły.

Brak dokonania powyższych ustaleń sprawił, że wydana decyzja w trybie wznowieniowym w oparciu o art. 51 p.b. jest co najmniej przedwczesna. Niewyjaśnienie istotnych dla treści podejmowanych przez organy kroków prawnych okoliczności stanowiło więc naruszenie nie tylko ww. przepisów Prawa budowlanego, ale również naruszało zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) i prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), gdyż trudno mówić o działaniu zgodnym z prawem, jeżeli organ nie ustala stanu rzeczy, od którego zależy zastosowanie konkretnego przepisu. W ocenie Sądu zaniechanie przez organy administracji wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego naruszyło też zaufanie Skarżącego do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Organy nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji naruszyły art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bo nie zebrały wszystkich dowodów na okoliczności związane z podnoszonymi przez Skarżącego okolicznościami, wpływającymi na ocenę zrealizowanych robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu pierwszej instancji.

Sąd zaznacza przy tym, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu swego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Sąd ma obowiązek odnieść się w motywach wyroku jedynie do tych aspektów sprawy, które są istotne dla przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt był zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi (vide: wyrok NSA z 25 maja 2009 r., sygn. I OSK 23/09 – dostępny jw). Dlatego też Sąd nie odniósł się do zarzutów związanych np. z kwestią odległości budynku od granic działki należącej do Skarżącego, która to kwestia powinna być wyjaśniona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zgodnie ze wskazaniami WSA w Warszawie zawartymi w wyroku z 1 kwietnia 2021r.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a zasądzając od organu na rzec Skarżącego kwotę 697 zł obejmującą kwotę wniesionego wpisu od skargi oraz poniesionych kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni powyższą ocenę prawną i w pierwszej kolejności rozważy celowość zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2019r. i w zależności od wyników tego postępowania podejmie dalsze czynności. W sytuacji orzeczenia o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji organ będzie zobligowany do uzupełnia postępowania dowodowego we wskazanym powyżej zakresie oraz dokona oceny czy w tej sprawie obiektywnie istnieje techniczno-prawna możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, także w kontekście zmiany sposobu użytkowania budynku.