Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1109/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 7 , art 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2022 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców [...] w W. Okręg [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na nieruchomości * l. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza na rzecz skarżącego Polskiego Związku Działkowców [...] w W. Okręg [...] w K. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 1547 (tysiąc pięćset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 29 kwietnia 2021 r. znak: [...], działając na podstawie art. 104 K.p.a. w związku z art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z 2 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych odmówił Polskiemu Związkowi Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W., wpisanemu do Rejestru Stowarzyszeń, Innych Organizacji Społecznych i Zawodowych, Fundacji oraz Samodzielnych Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Krajowym Rejestrze Sądowym pod nr [...] - wypłaty odszkodowania, według kosztów odtworzenia, za składniki majątkowe niepodlegające odtworzeniu stanowiące własność stowarzyszenia ogrodowego, pozostawione na nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność osoby fizycznej, położonej przy ul. [...] w K., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. - Ś. o powierzchni 0,0903 ha, objętej księgą wieczystą nr [...]

W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z dnia 31 grudnia 2015 r. [...] Związek Działkowców Okręg [...] w K., zwrócił się o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych i wypłatę odszkodowań osobom fizycznym oraz [...] Związkowi Działkowców za nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce nr [...] obr[...] jedn. ewid. K. - Ś. na której częściowo zlokalizowany był Rodzinny Ogród Działkowy [...]" w K. oraz za zmniejszenie wartości prawa przysługującego Związkowi. Pismem z dnia 22 lutego 2018 r. wnioskodawca doprecyzował, iż wnosi o wypłatę odszkodowania w wysokości [...] złotych zgodnie z ugodą sądową zawartą w dniu 23 września 2015 r. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych w przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku z realizacją roszczenia osoby trzeciej, nie stosuje się przepisu art 21, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego występowały jako właściciel nieruchomości w dniu nabycia do tej nieruchomości tytułu prawnego przez stowarzyszenie ogrodowe lub w dniu, w którym ROD stał się ogrodem stałym w rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Stosownie natomiast do treści art. 25 ust. 2 tej ustawy, w przypadku likwidacji ROD, o której mowa w ust. 1, przepis art. 22 ust. 1 stosuje się odpowiednio. Obowiązanym do wypłaty odszkodowań jest podmiot, który występował jako właściciel nieruchomości w dniu, o którym mowa w ust.1. Ustalenie odszkodowań następuje w drodze decyzji. Podmiotem upoważnionym do wydania decyzji jest starosta, jeżeli zobowiązanym do zapłaty odszkodowania będzie Skarb Państwa, lub organ wykonawczy właściwej jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli do zapłaty odszkodowania będzie zobowiązana jednostka samorządu terytorialnego (art. 25 ust. 3). Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy, podmiot likwidujący obowiązany jest wypłacić: 1/ działkowcom - odszkodowanie za składniki majątkowe znajdujące się na działkach, a stanowiące ich własność oraz za prawa do działki w ROD, pomniejszone o wartość prawa do działki przyznanego w nowo powstałym ROD; 2/ stowarzyszeniu ogrodowemu - odszkodowanie, według kosztów odtworzenia, za składniki majątkowe stanowiące jego własność, a niepodlegające odtworzeniu. Powołane wyżej przepisy stanowiące podstawę zgłoszonego roszczenia odszkodowawczego odnoszą się do likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego ze względu na roszczenia osób trzecich.

Organ ustalił, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] obr. [...]. ewid. K. – Ś., o powierzchni 0,0903 ha objęta jest księgą wieczystą nr [...] Stosownie do treści działu II przedmiotowej księgi działka nr [...] obr. [...]. ewid. K. - Ś. stanowi własność osoby fizycznej na podstawie umowy darowizny z dnia 2 sierpnia 1954 r. oraz decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 31 sierpnia 2000 r. Przedmiotowa działka powstała z podziału b. parceli katastralnej I. kat. [...] gmina katastralna O.. Planem podziału z dnia 9 maja 1940 r. parcela katastralna I. kat. [...] gmina katastralna O. zmieniła konfigurację i powierzchnię otrzymując powierzchnię 1693 m2. Planem podziału [...] parcela katastralna I. kat. [...] gmina katastralna [...] o powierzchni 1963 m2 uległa podziałowi na parcelę katastralną I. kat. [...] o powierzchni 790 m2 i parcelę katastralną I. kat. [...] o powierzchni 903 m2. Parcela katastralna I. kat. [...] gmina katastralna O. weszła w skład działki nr [...] obr. [...]. ewid. K. - Ś.. Działka nr [...] obr[...]. ewid. K. - Ś. zmieniła konfigurację, powierzchnię i oznaczenie na działkę nr [...] obr[...]. ewid. K. - Ś., z której wyodrębniono objętą niniejszą decyzją nieruchomość oznaczoną jako działkę nr [...] obr. [...]. ewid. K. - Ś. o powierzchni 903 m2. Orzeczeniem z dnia 15 października 1954 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., działając na podstawie art. 1, 10 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa na cele Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Oświaty w K. nieruchomości stanowiącej parcelę katastralną l. kat. [...] gmina katastralna K. [...]. Decyzją z dnia 14 września 2000 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miejską K. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości stanowiącej b. działkę nr [...] obr. [...]. ewid. K. - Ś. na podstawie przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2000 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 15 października 1954 r. w części dotyczącej parceli katastralnej l. kat. [...] b. gmina katastralna [...]. Decyzją z dnia 30 listopada 2001 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta K. odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 31 sierpnia 2000 r. W następstwie rozpoznania wniosku Prezydenta Miasta K. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 22 marca 2002 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 30 listopada 2001 r. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2003 r. sygn. akt I SA 1010/02 oddalono skargę Prezydenta Miasta K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 22 marca 2002 r. Podniesiono, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 31 sierpnia 2000 r. wystąpił również Polski Związek Działkowców. Decyzją z dnia 22 grudnia 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 31 sierpnia 2001 r., wskazując, iż powołana decyzja była już przedmiotem postępowania nadzorczego, zakończonego decyzją z dnia 22 marca 2002 r.. Decyzją z dnia 28 kwietnia 2004 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 22 grudnia 2003 r. Po rozpatrzeniu skargi Polskiego Związku Działkowców Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 858/04 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 22 grudnia 2003 r. W konsekwencji uchylenia powyższych orzeczeń Minister Budownictwa decyzją z dnia 7 września 2007 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie z wniosku [...] Związku Działkowców w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 31 sierpnia 2000 r., wskazując, iż z uwagi na uprzednią ocenę legalności dokonaną w drodze ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 22 marca 2002 r. ponowne procedowanie w tej sprawie jest niedopuszczalne. Pomimo wniosku [...] Związku Działkowców o ponowne rozpatrzenie sprawy powołana wyżej decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 12 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1158/08 oddalił skargę [...] Związku Działkowców na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 12 czerwca 2008 r. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 645/09 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...] Związku Działkowców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1158/08.

Mając na uwadze powyższe wskazano, że objęta decyzją nieruchomość, w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych tj. w dniu 19 stycznia 2014 r. stanowiła własność osoby fizycznej, a tym samym nie pozostawała w zasobie Skarbu Państwa ani Gminy Miejskiej K.. Podkreślono, że na mocy ugody sądowej stanowiącej załącznik do protokołu rozprawy z dnia 23 września 2015 r. prowadzonej w sprawie z powództwa właściciela nieruchomości przeciwko [...] Związkowi Działkowców o zapłatę wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr[...]. ewid. K. -Ś. sygn. [...] - Stowarzyszenie ogrodowe uiściło właścicielowi łączną kwotę wynagrodzenia w wysokości [...] zł. Zwrócono uwagę, że prowadzony przez Stowarzyszenie ogrodowe [...] Związek Działkowców Rodzinny Ogród Działkowy [...]" w K. powstał jako Pracowniczy Ogród Działkowy na mocy przepisów ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Podstawę prawną założenia przedmiotowego ogrodu stanowiła decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr [...] Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 23 sierpnia 1961 r. Decyzja ta szczegółowo wskazuje obszar ogrodów działkowych, podlegający celowemu zagospodarowaniu i obejmuje wyłącznie parcelę katastralną I. kat. [...] b. gmina katastralna [...], która nie weszła w skład objętej niniejszą decyzją działki nr [...] obr. [...]. ewid. K. - Ś.. Wnioskowana nieruchomość stanowiła natomiast część parceli katastralnej I. kat. [...] gmina katastralna O., co do której w dniu zakładania pracowniczego ogrodu działkowego obowiązywało orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 15 października 1954 r. o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Państwa wyłącznie na cele oświaty. Poszerzenie przez poprzednika prawnego Stowarzyszenia Ogrodowego przyznanego decyzją lokalizacyjną terenu Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...]" w K. o działkę nr [...] obr. [...]. ewid. K. - Ś. przeznaczoną na cele oświaty nastąpiło samowolnie z naruszeniem przepisów prawa i bez zgody ówczesnych organów.

Organ podniósł, że wbrew twierdzeniom wniosku Gmina Miejska K. nie jest podmiotem odpowiedzialnym za powstanie szkody wynikłej z zagospodarowania przez Stowarzyszenie ogrodowe działki nr [...] obr. [...]. ewid. K. - Ś., a także nie ponosi odpowiedzialności za oparte na art. 229 i 230 kodeksu cywilnego działania właściciela. Stanowisko w tej kwestii potwierdzone zostało w wyroku Sądu Rejonowego dla K. - Ś. w K. I Wydział Cywilny z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt I C [...] oddalającym powództwo [...] Związku Działkowców przeciwko Gminie Miejskiej K. o zapłatę kwoty [...]zł ustalonej ugodą sądową z dnia 23 września 2015 r. oraz w wyroku Sądu Okręgowego w K. II Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II Ca 1481/17 oddalającym apelację strony powodowej. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania, będący podstawą roszczenia Stowarzyszenia Ogrodowego przepis art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Zgodnie z powyższym uregulowaniem odpowiedzialność podmiotu quasi likwidującego zobowiązanego do ustalenia i wypłaty odszkodowania w przypadku likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części w związku z realizacją roszczenia osoby trzeciej uwarunkowana jest dniem nabycia do tej nieruchomości tytułu prawnego przez stowarzyszenie ogrodowe lub dniem w którym ROD stał się ogrodem stałym w rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Powołana nieruchomość nie uzyskała statusu ogrodu stałego rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Zajęta bez podstawy prawnej działka nr [...] obr[...]. ewid. K. Ś. nie podlegała regulacjom ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, a co za tym idzie nie mogła posiadać statusu czasowego ogrodu działkowego, co do którego możliwe byłoby ewentualne wydanie decyzji o jego likwidacji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w [...] w K. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez nieprawidłowe przyjęcie iż: w dniu nabycia tytułu prawnego przez stowarzyszenie ogrodowe do nieruchomości Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie występowały jako właściciel nieruchomości, podczas gdy w chwili powstania Pracowniczego Ogrodu Działkowego [...]" w K., tj. w 1965 roku, właścicielem terenu był Skarb Państwa, a na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia 14 września 2000 roku własność nieruchomości nr [...] obr[...]. ewid. K. - Ś. (z której podziału powstała działka nr [...]) przeszła na rzecz Gminy Miejskiej K.; ROD "[...] w K. nie stał się ogrodem stałym w rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych, podczas gdyby nawet przyjąć iż ogród ten nie mając ustalonej lokalizacji na obecnej działce ewidencyjnej nr [...], to istniał od przeszło 10 lat, a zatem w rozumieniu art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym; art. 25 ust. 2 ustawy poprzez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu iż przepis art. 22 ust. 1 ustawy znajduje zastosowanie wprost, a nie odpowiednio, co doprowadziło do błędnego uznania iż odwołującemu nie należy się odszkodowanie w związku z likwidacją ROD wobec realizacji roszczenia osoby trzeciej; art. 6 K.p.a. poprzez nieprawidłowe: zastosowanie art. 25 ust. 1 i 2 ustawy, co doprowadziło do błędnego wydania decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania w związku z koniecznością likwidacji ROD spowodowaną roszczeniem osoby trzeciej, wykładnię art. 33 ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych skutkującą przyjęciem, iż zajęcie działki nr [...] nastąpiło bez podstawy prawnej, a co za tym idzie nie mogło prowadzić do powstania statusu czasowego ogrodu działkowego, co do którego możliwe byłoby ewentualne wydanie decyzji o jego likwidacji; pominięcie treści art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych; art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ l instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w szczególności zaniechanie przeprowadzenia dowodów na okoliczność ustalenia składników majątkowych za które przysługuje odszkodowanie, podczas gdy nawet z samych zeznań właściciela terenu wynika, że w terenie pozostało ogrodzenie zewnętrzne ROD stanowiące majątek PZD; art. 9 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż podstawa prawna wskazana we wniosku jest zobowiązująca dla organu administracji publicznej i wyklucza wszczęcie postępowania w trybie przewidzianym w innym przepisie prawa materialnego; art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie i niepowiadomienie o wizji z dnia 30 stycznia 2019 roku; art. 11 K.p.a. poprzez nieuzasadnienie dlaczego przyjęto, iż w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do odmowy przyznania odszkodowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 sierpnia 2021 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 31 grudnia 2015 r. [...] Związek Działkowców – Okręg [...] w K. zwrócił się o wszczęcie postępowania w trybie art. 25 ust. 2 ustawy i wypłatę odszkodowań osobom fizycznym oraz Polskiemu Związkowi Działkowców za nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce nr [...] obr. [...]. ewid. K. – Ś. na której częściowo zlokalizowany był Rodzinny Ogród Działkowy [...]" w K. oraz za zmniejszenie wartości prawa przysługującego Związkowi. Pismem z dnia 22 lutego 2018 r. wnioskodawca doprecyzował, iż wnosi o wypłatę odszkodowania w wysokości [...] zł, zgodnie z ugodą sądową zawartą w dniu 23 września 2015 r. w sprawie prowadzonej przed Sądem Rejonowym dla K. - Ś. w K. Wydział VI Cywilny z powództwa właściciela działki o zapłatę wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości.

Kolegium wskazało, że przedmiotowa działka powstała z podziału b. parceli katastralnej I. kat. [...] gmina katastralna O. o powierzchni 1963 m2, która uległa podziałowi na parcelę katastralną I. kat. [...] o powierzchni 790 m2 i parcelę katastralną I. kat. [...] o powierzchni 903 m2. Parcela katastralna I. kat. [...] gmina katastralna O. weszła w skład działki nr [...] obr[...]. ewid. K. - Ś.. Działka nr [...] obr. [...]. ewid. K. - Ś. zmieniła konfigurację, powierzchnię i oznaczenie na działkę nr [...] obr. 6 jedn. ewid. K. -Ś., z której wyodrębniono objętą niniejszą decyzją nieruchomość oznaczoną jako działkę nr [...] obr. [...]. ewid. K. - Ś. o powierzchni 903 m2. Kolegium podzieliło pogląd, że mając na uwadze wydane rozstrzygnięcia organów administracji publicznej oraz wyroki Sądów Administracyjnych, działka stanowiąca przedmiot postępowania stanowi własność osoby fizycznej, a tym samym nie pozostawała w zasobie Skarbu Państwa ani Gminy Miejskiej K.. Orzeczeniem z dnia 15 października 1954 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. działając na podstawie art. 1, 10 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa na cele Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Oświaty w K. nieruchomości stanowiącej parcelę katastralną I. kat. [...] gmina katastralna K. Dz. [...]. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2000 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 15 października 1954 r. w części dotyczącej parceli katastralnej I. kat. [...] b. gmina katastralna O.. Decyzja z dnia 31 sierpnia 2000 r. stanowiła przedmiot weryfikacji w trybie nadzwyczajnym, jednak pozostała w obrocie prawnym, co zostało usankcjonowane wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2003 r. sygn. akt I SA 1010/02, a następnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 645/09.

Z kolei podstawę prawną założenia Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...]" w K. stanowiła decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr [...] Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 23 sierpnia 1961 r. Decyzja ta szczegółowo wskazuje obszar ogrodów działkowych, podlegający celowemu zagospodarowaniu i obejmuje wyłącznie parcelę katastralną I. kat. [...] b. gmina katastralna O., która nie weszła w skład objętej niniejszą decyzją działki nr [...] obr[...]. ewid. K. - Ś.. Wnioskowana nieruchomość stanowiła natomiast część parceli katastralnej I. kat. [...] gmina katastralna O., co do której w dniu zakładania pracowniczego ogrodu działkowego obowiązywało orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 15 października 1954 r. o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Państwa wyłącznie na cele oświaty. Kolegium podzieliło zatem pogląd organu I instancji, że z powyższego wynika, iż zgodnie z przeznaczeniem parceli odnotowanym w orzeczeniu z dnia 15 października 1954 r. działka nr [...] nie podlegała ona zagospodarowaniu pod ogrody działkowe, a poszerzenie przez poprzednika prawnego Stowarzyszenia Ogrodowego obszaru przyznanego decyzją lokalizacyjną terenu Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...]" w K. o działkę nr [...] przeznaczoną na cele oświaty nastąpiło samowolnie. Kolegium uznało, że należy w związku z tym podzielić pogląd organu I instancji, że Gmina Miejska K. nie jest podmiotem odpowiedzialnym za powstanie szkody wynikłej z zagospodarowania przez Stowarzyszenie Ogrodowe działki nr [...] obr. [...]. ewid. K. - Ś., a także nie ponosi odpowiedzialności za oparte na katalogu uprawnień, wynikających w szczególności z art. 229 i 230 kodeksu cywilnego działania właściciela, skutkujące zaspokojeniem roszczeń z tytułu naruszenia praw właścicielskich do nieruchomości zajmowanej bez tytułu prawnego przez [...] Związek Działkowców. Należy mieć na uwadze, że stanowisko w tej kwestii potwierdzone zostało w wyroku Sądu Rejonowego dla [...] w K. I Wydział Cywilny z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt I C [...] oddalającym powództwo [...] Związku Działkowców przeciwko Gminie Miejskiej K. o zapłatę kwoty [...]zł ustalonej ugodą sądową z dnia 23 września 2015 r. oraz w wyroku Sądu Okręgowego w K. II Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 25 października 2017 r. sygn. [...] oddalającym apelację strony powodowej. Sąd Rejonowy [...] w K. wyjaśnił w uzasadnieniu, że gdyby działka nr [...] obr. [...]. ewid. K. - Ś. również została przekazana na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych możliwym byłoby przypisanie Gminie niezgodnego z prawem zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej, polegającego na nieuregulowaniu podstaw do korzystania z nieruchomości przez [...] Związek Działkowców, co skutkowało poniesieniem szkody po stronie Stowarzyszenia Ogrodowego. Sąd podkreślił, że zgodnie ze zgromadzonym w sprawie sądowej materiałem, brak jest dowodu, iż nieruchomość obejmująca działkę nr [...] obr. [...]. ewid. K. - Ś., wcześniej oznaczoną jako parcela katastralna I. kat. [...] została przekazana Pracowniczemu Ogrodowi Działkowemu "[...]

Ponadto Sąd Okręgowy w K. II Wydział Cywilny Odwoławczy w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt [...] podzielił pogląd Sądu I instancji, dochodząc do wniosku, że strona powodowa bez podstawy prawnej zajęła obszar działki nr [...] obr. [...]. ewid. K. - Ś., należącej do osoby prywatnej, podczas gdy na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 23 sierpnia 1961 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury ustaliło lokalizację szczegółową dla Pracowniczych Ogrodów Działkowych "[...]" na terenie położonym w K. na działce I. kat. [...]. Sąd wskazał, iż teren działki nr [...] obr[...] jedn. ewid. K. - Ś. nie podlegał zagospodarowaniu pod ogrody działkowe, a poszerzenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego o tę nieruchomość jest jedynie konsekwencją stanu faktycznego zaistniałego podczas urządzania ogrodów. Kolegium podzieliło zatem stanowisko, że analiza dokonanych oraz opisanych wyżej ustaleń prowadzi do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania, będący podstawą roszczenia Stowarzyszenia Ogrodowego przepis art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Jak już podniesiono na wstępie, zgodnie z powyższym uregulowaniem prawnym odpowiedzialność podmiotu likwidującego zobowiązanego do ustalenia i wypłaty odszkodowania w przypadku likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części w związku z realizacją roszczenia osoby trzeciej uwarunkowana jest dniem nabycia do tej nieruchomości tytułu prawnego przez stowarzyszenie ogrodowe lub dniem, w którym ROD stał się ogrodem stałym w rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż Stowarzyszenie Ogrodowe Polski Związek Działkowców jak również jego poprzednicy prawni nie nabyli tytułu prawnego do działki nr [...] obr. [...]. ewid. K. - Ś., stanowiącej obecnie własność osoby prywatnej. Powołana nieruchomość nie uzyskała również statusu ogrodu stałego w rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Działka nr [...] obr[...]. ewid. K. - Ś. zajęta bowiem została bez podstawy prawnej i w związku z tym nie podlegała regulacjom ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, a co za tym idzie nie mogła posiadać statusu czasowego ogrodu działkowego, co do którego możliwe byłoby ewentualne wydanie decyzji o jego likwidacji. Trafnie wywodzi zatem organ I instancji, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła zatem pracowniczego ogrodu działkowego w myśl ustawy, zatem okres korzystania z niej przez [...] Związek Działkowców i jego poprzednika prawnego nie warunkuje uznania zajmowanego trenu za ogród stały. Niezależnie od powyższego, opisany w art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy katalog składników majątkowych nie przewiduje odszkodowania za koszty poniesione w związku z zapłatą wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości oraz za oświadczenia woli zawarte w formie ugody sądowej, złożone przez stowarzyszenie ogrodowe w celu niewdawania się w spór sądowy. Ewentualna wypłata odszkodowania w trybie wnioskowanym przez [...] Związek Działkowców, tj. zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy dotyczy wyłącznie składników majątkowych, według kosztów odtworzenia, stanowiących własność stowarzyszenia ogrodowego i niepodlegających odtworzeniu. Ponadto zgodnie z uzasadnieniem wniosku na działce nr [...] obr. [...]. ewid. K. - Ś. nie zlokalizowano terenu ogólnego ogrodu.

Podsumowując, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Brak jest podstaw do zarzucenia organowi I instancji naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3, a także art. 9, art. 10 i art. 11 K.p.a., ponieważ wszelkie istotne okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, a uzasadnienie decyzji spełnia wymogi przepisów procedury administracyjnej, stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł [...] Związek Działkowców – stowarzyszenie ogrodowe w W. Okręg [...] w K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez nieprawidłowe przyjęcie iż: w dniu nabycia tytułu prawnego przez stowarzyszenie ogrodowe do nieruchomości Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie występowały jako właściciel nieruchomości, podczas gdy w chwili powstania Pracowniczego Ogrodu Działkowego [...]" w K., tj. w 1965 roku, właścicielem terenu był Skarb Państwa, a na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia 14 września 2000 roku własność nieruchomości nr [...] obr. [...]. ewid. K. - Ś. (z której podziału powstała działka nr [...]) przeszła na rzecz Gminy Miejskiej K.; Rodzinny Ogród Działkowy [...]" w K. nie stał się ogrodem stałym w rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych, podczas gdyby nawet przyjąć iż ogród ten nie mając ustalonej lokalizacji na obecnej działce ewidencyjnej nr [...], to istniał od przeszło 10 lat, a zatem w rozumieniu art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym;

2/ art. 25 ust. 2 ustawy o rod poprzez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu iż przepis art. 22 ust. 1 ustawy znajduje zastosowanie wprost, a nie odpowiednio, co doprowadziło do błędnego uznania iż skarżącemu nie należy się odszkodowanie w związku z likwidacją Rodzinnego Ogrodu Działkowego wobec realizacji roszczenia osoby trzeciej;

3/ art. 6 kpa poprzez nieprawidłowe: zastosowanie art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o rod, co doprowadziło do błędnego utrzymania w mocy decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania w związku z koniecznością likwidacji ROD spowodowaną roszczeniem osoby trzeciej, wykładnię art. 33 ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych skutkującą przyjęciem iż zajęcie działki nr [...] nastąpiło bez podstawy prawnej, a co za tym idzie nie mogło prowadzić do powstania statusu czasowego ogrodu działkowego, co do którego możliwe byłoby ewentualne wydanie decyzji o jego likwidacji; - pominięcie treści art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych;

4/ art. 7 kpa poprzez zaakceptowanie przez organ II instancji niepodjęcia przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w szczególności zaniechania przeprowadzenia dowodów na okoliczność ustalenia składników majątkowych, za które przysługuje odszkodowanie, podczas gdy nawet z samych zeznań właściciela terenu wynika, że w terenie pozostało ogrodzenie zewnętrzne ROD stanowiące majątek PZD;

5/ art. 10 § 1 kpa poprzez niedostrzeżenie przez organ II instancji, że organ I instancji uniemożliwił stronie czynny udział w sprawie i nie powiadomił o wizji z dnia 30 stycznia 2019 roku;

6/ art. 11 kpa poprzez nieuzasadnienie dlaczego przyjęto, iż w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do odmowy przyznania odszkodowania;

7/ art. 77 § 1 kpa niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, zaniechanie wnikliwego zbadania iż ROD "[...]" w K. stał się ogrodem stałym w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych, wobec spełnienia przesłanek z art. 33 tej ustawy, a także art. 32 ust. 1 tej ustawy, pominięcie dowodów na okoliczność ustalenia wartości odszkodowania przysługującego odwołującemu zarówno za składniki majątkowe, prawo do gruntu, jak i poniesioną szkodę;

8/ art. 80 kpa poprzez nieprawidłowe ocenienie zebranego przez organ I instancji w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez przyjęcie, że w sprawie występuje stan faktyczny uzasadniający odmowę przyznania odszkodowania, podczas gdy spełnione zostały przesłanki o jakich mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o rod, a odmowa uwzględnienia wniosku wynikać ma między innymi z wiedzy o wydaniu decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej od 2003 roku;

9/ art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez pominięcie prawidłowego uzasadnienia decyzji;

10/ art 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29 kwietnia 2021 roku w sytuacji, gdy zachodziła podstawa do jej uchylenia,

11/ art 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia orzekania przez Sąd stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W wyniku rozpatrzenia sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Podstawę wszczętego postępowania administracyjnego stanowił wniosek [...] Związku Działkowców Okręgu [...] w K. z dnia 31 grudnia 2015 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. 2021 r., poz. 1073; dalej: u.r.o.d.) o wypłatę odszkodowań osobom fizycznym oraz [...] Związkowi Działkowców za nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce nr [...] obr. [...]. ewid. K. - Ś. na której częściowo zlokalizowany był Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w K. oraz za zmniejszenie wartości prawa przysługującego Związkowi.

Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.r.o.d., w przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku z realizacją roszczenia osoby trzeciej, nie stosuje się przepisu art. 21, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego występowały jako właściciel nieruchomości w dniu nabycia do tej nieruchomości tytułu prawnego przez stowarzyszenie ogrodowe lub w dniu, w którym ROD stał się ogrodem stałym w rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1996 r. poz. 390, ze zm.). Jak przy tym wynika z art. 25 ust. 2 u.r.o.d., w przypadku likwidacji ROD, o której mowa w ust. 1, przepis art. 22 ust. 1 stosuje się odpowiednio. Obowiązanym do wypłaty odszkodowań jest podmiot, który występował jako właściciel nieruchomości w dniu, o którym mowa w ust. 1. Ustalenie odszkodowań następuje w drodze decyzji. Z art. 22 ust. 1 pkt 1 u.r.o.d. wynika zaś, że podmiot likwidujący obowiązany jest wypłacić działkowcom odszkodowanie za składniki majątkowe znajdujące się na działkach, a stanowiące ich własność oraz za prawa do działki w ROD, pomniejszone o wartość prawa do działki przyznanego w nowo powstałym ROD.

Z przywołanych przypisów wynika prawo działkowców oraz stowarzyszenia ogrodowego do otrzymania odszkodowania za stanowiące ich własność składniki majątkowe znajdujące się na działce oraz za prawa do działki znajdującej się w likwidowanej części ROD, w związku z realizacją roszczenia osoby trzeciej.

W nawiązaniu do przywołanej wyżej podstawy materialnoprawnej należało dostrzec, że organ II instancji nie ustalił ponad wszelką wątpliwość, czy powołana nieruchomość, której dotyczyło żądanie skarżącej, nie uzyskała statusu ogrodu stałego w rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, pomimo nieobjęcia jej decyzją lokalizacyjną. Organ odwoławczy nie odniósł się wystarczająco do wyraźnie wyartykułowanego w odwołaniu zarzutu jakoby ogród w dacie wejścia w życie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych istniał już ponad 10 lat, a zatem stał się on wówczas ogrodem stałym w rozumieniu ustawy. Organ odwoławczy nie ustosunkował się również do tego, że pomimo wygaśnięcia, na skutek decyzji stwierdzających nieważność wywłaszczenia, praw Skarbu Państwa do nieruchomości i w konsekwencji uprawnienia przysługującego PZD, a opierającego się na prawie własności Skarbu Państwa, a kolejno Gminy Miejskiej K., organy państwowe zaniechały przeprowadzenia likwidacji ówczesnego POD [...] w K. zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą. Nie nastąpiło to również w okresie późniejszym. Podkreślenia również wymaga, że zarówno organ I jak i II instancji nie wykazały czy faktycznie na przedmiotowej działce ewidencyjnej istniał Pracowniczy Ogród Działkowy [...]" w K. od co najmniej 1965 r. czyli od dnia wydania decyzji lokalizacyjnej dla pozostałej części ogrodu.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego, pomijając okoliczności istotne dla sprawy, a organ II instancji zaakceptował powyższe uchybienia. Pełnomocnik strony skarżącej zasadnie podniósł zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Należy stwierdzić, że Kolegium rozpoznając odwołanie poprzestało na ustaleniach organu I instancji, opisaniu stanu faktycznego sprawy na podstawie zebranych dokumentów, nie czyniąc przy tym własnych ustaleń i nie dokonując oceny zebranego materiału dowodowego. Organy obu instancji, rozpoznając niniejszą sprawę nie poczyniły koniecznych ustaleń, jak również nie rozważyły, właściwie motywując swoje stanowisko, z jakich względów należało odmówić wypłaty odszkodowania według kosztów odtworzenia, za składniki majątkowe niepodlegające odtworzeniu stanowiące własność skarżącego stowarzyszenia.

Sąd zwraca przy tym uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławczego, przywołało na potwierdzenie przyjętego stanowiska wyrok Sądu Rejonowego dla K. – Ś. w K. I Wydział Cywilny z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt IC [...] oddalającego powództwo [...] Związku Działkowców przeciwko Gminie Miejskiej K. oraz wyrok Sądu Okręgowego w K. II Wydziału Cywilnego Odwoławczego z dnia 25 października 2017 r., [...], oddalający apelację od ww. wyroku. Nie wyjaśniło jednak, w jaki sposób przywołane wyroki sądów powszechnych dotyczące roszczenia cywilnoprawnego o zapłatę wiążą się z materialnoprawną podstawą ustalenia odpowiedzialności administracyjnej na podstawie przepisów art. 25 u.r.o.d. Nie sposób również pominąć odmiennego, w przypadku odpowiedzialności ustalanej w drodze decyzji administracyjnej, rozkładu ciężaru dowodów, spoczywającego w tym przypadku, po myśli art. 7 k.p.a., w zasadniczym zakresie, na organie administracyjnym, nie zaś na podmiocie inicjującym postępowanie.

Tym samym doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 107 § 3, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji nie odniósł się wyczerpująco do kwestii podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, pomimo tego, że strona skarżąca w odwołaniu oraz w pismach procesowych jednoznacznie wskazywała na określone fakty, do których nie odniesiono się w uzasadnieniu orzeczenia.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz obowiązane są do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Wskazane zasady postępowania administracyjnego, w tym i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., organ realizuje m.in. poprzez prawidłowe, a więc zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie (faktyczne i prawne) decyzji administracyjnej, załatwiającej daną sprawę. Uzasadnienie decyzji, stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Sporządzenie go więc w sposób istotnie wadliwy, uniemożliwia zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia, a w konsekwencji czyni niemożliwym dokonanie przez Sąd kontroli decyzji administracyjnej. Z treści art. 11 k.p.a. wprost wynika, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia i zarzuty strony oraz nie odniesie się i nie wyjaśni okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania oraz wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy (art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a.). Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej w tym zakresie decyzji administracyjnej. Jedynie przeprowadzenie postępowanie w sposób odpowiadający wymogom określonym w powyższych przepisach, a zwłaszcza prawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji, w ramach którego organ odniesie się do zarzutów strony skarżącej i wyjaśni przesłanki określonego sposobu ich rozpatrzenia, stanowi o możliwości kwalifikacji działania organu w postępowaniu administracyjnym jako opartego na przepisach prawa, praworządnego i budzącego zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej.

Zauważyć należy wreszcie, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2021 r., I GSK 355/21). Natomiast przepis art. 127 § 2 k.p.a. stanowi, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Przepis ten rozstrzyga o właściwości organu; a jednocześnie stanowczo nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia odwołania. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy; ale z przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że organ ten nie może pominąć treści (zarzutów) odwołania. Systemowe odczytanie tego przepisu - w kontekście art. 11 k.p.a. - wskazuje, że ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy winno obejmować również ocenę zarzutów odwołania. Dopiero odniesienie się do tych zarzutów pozwala na wyjaśnienie stronie dlaczego organ był obowiązany (uprawniony) do wydania określonego rozstrzygnięcia. Trzeba też podkreślić, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej, a nie poprzez rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych w zastępstwie organów administracji publicznej, czy odnoszenie się zamiast organu do zarzutów strony zgłaszanych w odwołaniu. Sąd administracyjny nie posiada bowiem kompetencji w tym zakresie. Rolą sądu nie jest zatem czynienie w sprawie ustaleń faktycznych za organ rozpatrujący sprawę, nawet jeżeli w aktach sprawy znajdują się dokumenty mające dla sprawy istotne znaczenie.

Rolą sądu jest wyłącznie poddanie kontroli legalności tych ustaleń, wyprowadzonych z nich wniosków i zastosowanych przepisów prawa. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych i ich szczegółowego omówienia w uzasadnieniu decyzji, ze wskazaniem podstaw tych ustaleń w zgromadzonym materiale dowodowym oraz przedstawieniem przyczyn, dla których pozostałym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także omówienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Organ rozpoznając ponownie niniejszą sprawę zobowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi Sądu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.