Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 442/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 53 par. 1 i 2 , art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.4 ust.1, art. 6 ust. 7
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi B.H. i innych , na uchwałę Rady Gminy Gorlice z dnia 18 czerwca 1998 r. Nr XXXIX/230/98 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice skargę oddala. [pic]


UZASADNIENIE

B.H. , C.H. , G.H. oraz M.A. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Gorlice nr XXXIX/230/98 z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice. Podnieśli, że uchwała ta narusza prawo oraz interes prawny skarżących, ponieważ tereny rolne stanowiące ich własność, a obejmujące działki nr nr [....] bezprawnie, z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego zostały określone jako tereny o szczególnych wartościach krajobrazowych. Zdaniem skarżących żadnych szczególnych walorów krajobrazowych "nie ma i nie było, jest to stwierdzenie fikcyjne", jednak ustalenie to w praktyce pozbawia ich możliwości odrolnienia i przeznaczenia tych działek pod zabudowę jednorodzinną, pomimo że teren ten znajduje się w centrum wsi, jest uzbrojony (kanalizacja, prąd, woda, gaz) i wkoło zabudowany.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na działce nr [....] stanowiącej własności B.H. i C.H. od ponad 200 lat znajdują się zabudowania mieszkalno-gospodarcze. Działka ta przylega do działki [....] stanowiącej własność tych samych osób. Działka [....] stanowi własność G.H. , do 1974 r. w części stanowiła działkę budowlaną niezabudowaną, na której do tego roku znajdowały się stare, nie istniejące obecnie zabudowania mieszkalno-gospodarcze. Działka [....] stanowiąca własność M.A. zawsze miała charakter rolny (łąka -pastwisko).

Wymienione działki przylegają do siebie, znajdują się w ścisłym centrum wsi K. , są uzbrojone i znajdują się w drugiej linii zabudowy od drogi głównej [....] . Uznanie przedmiotowych działek za mające szczególne wartości krajobrazowe zdaniem skarżących należy uznać za skandal. Skarżący wskazali, że z opinii Agencji Usługowej "[....] " nie wynika, aby działki te miały takie walory, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, wskazania przyczyn uznania tego terenu za wyjątkowy. Nie istniały logiczne powody traktowania tych działek, położonych w centrum wsi, na terenie nizinnym - gdzie są niewidoczne bowiem są zasłonięte przez otaczające budynki - jako teren o jakichkolwiek walorach. Było to typowe, złośliwe działanie urzędników, którzy nie odpowiadają moralnie, prawnie i dyscyplinie za swoją niewiedzę lub złośliwe działania. Skarżący podnieśli, że opinia Agencji Usługowej "[....] " nosi znamiona potwierdzenia nieprawdy, a działania Rady Gminy mają charakter bezprawny.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Gorlice wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że skarga do sądu administracyjnego została poprzedzona wezwaniem z dnia 30 grudnia 2013 r. skierowanym przez B.H. i C.H. , G.H. oraz M.A. do Rady Gminy Gorlice w sprawie uchylenia uchwały Nr XXXIX/230/98 Rady Gminy Gorlice z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice, w którym skarżący podnieśli, iż zarówno uchwała, jak i załączniki nie określają jakich działek dotyczy uchwała oraz brak jest logicznego uzasadnienia opracowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania wsi [....] . Ponadto we wniosku Skarżący postawili pytania:

1) czy radni wiedzieli nad czym debatują,

2) jakie względy zdecydowały o zmianie przeznaczenia niektórych działek, między innymi o nr ew. nr nr [....] , stanowiących własność Skarżących,

3) z czyjej inicjatywy i w jakim celu podjęta została przedmiotowa uchwała, jakie rodzi skutki prawne oraz czy mieszkańcy gminy Gorlice mieli możliwość ocenić i skontrolować przyjęty dokument.

Rada Gminy Gorlice w dniu 31 stycznia 2014 r. podjęła uchwałę nr XXVIII/277/14 w sprawie wezwania Rady Gminy Gorlice do usunięcia naruszenia prawa, którą odmówiła wnoszącym uwzględnienia ich wezwania. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przy sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89 poz. 415).

Art. 67 tej ustawy określał, iż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym tracą moc po upływie 5 lat od dnia wejścia w życie (nie traciły mocy obowiązującej zmiany tychże planów dokonane w trybie powołanej ustawy). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Gorlice wprowadzony był w życie uchwałą Nr XVII/84/87 Gminnej Rady Narodowej z dnia 26 marca 1987 r. i nowelizowany w 1992 r. Plan gminy opracowany w latach 1985 -1987 nie uwzględniał - z powodów oczywistych - przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., jak też nowelizowanych ustaw i przepisów szczególnych, zatem z mocy prawa tracił swoją moc z dniem 31 grudnia 1999 r. - tj. po upływie 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy.

Przed utratą mocy planów obowiązujących, Rada Gminy zobowiązana była do uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Obowiązek ten wynikał bezpośrednio z przepisu zawartego w art. 67 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wprowadzenie przez ustawodawcę obowiązku opracowania studium miało na celu racjonalizację planowania gospodarczego i przestrzennego rozwoju gmin. Zadaniem studium było określenie polityki przestrzennej z gminy. Pod pojęciem "polityki przestrzennej" należy rozumieć działalność mającą na celu wypracowanie warunków określonej strategii rozwoju. Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy organ gminy sporządzający studium został zobowiązany do uwzględnienia w tym dokumencie uwarunkowań, celów i kierunków polityki przestrzennej państwa na obszarze danego województwa, w związku z czym studium sporządzone musiało zostać w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy, m.in.: o ochronie i kształtowaniu środowiska, o ochronie przyrody, prawa geologicznego i górniczego oraz inne przepisy szczególne. Uwzględnienie tych elementów miało na celu osiągnięcie zgodności studium przygotowywanego przez Zarząd Gminy Gorlice ze studium polityki przestrzennej województwa nowosądeckiego.

Zgodnie z procedurą zawartą w art. 6 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym studium zostało przedłożone do zaopiniowania: Wojewodzie Nowosądeckiemu, właściwym terytorialnie organom bezpieczeństwa państwa oraz innym wskazanym w ustawie organom. Podjęta przez Radę Gminy w dniu 18 czerwca 1998 r. uchwała Nr XXXIX/230/98 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przekazana została Wojewodzie do oceny pod względem jej zgodności z prawem w terminie wyznaczonym przepisami obowiązującej wówczas ustawy o samorządzie terytorialnym.

W procedurze określonej przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie istniał obowiązek przedkładania studium do uzgodnienia z mieszkańcami gminy.

Przyjęte studium, zgodnie z założeniem określonym ustawą, nie ustaliło przeznaczenia poszczególnych działek, sporządzone zostało dla całego terenu gminy i w sposób ogólny wskazało obszary polityki przestrzennej.

Zgodnie z art. 6 ust. 4 powołanej ustawy w dokumencie uwzględniono uwarunkowania wynikające m.in. z występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów szczególnych, w tym dotyczących ochrony środowiska. W związku z tym przyjęto strefę chronionego krajobrazu dla obszaru ciągnącego się od południa na północ miejscowości K. , wzdłuż cieków wodnych i ich dopływów określając strefę ochrony krajobrazu dolin rzecznych. Nieruchomości skarżących znajdują się w kompleksach gleb najwyższych klas bonitacyjnych preferowanych dla intensywnego rolnictwa i w związku z tym grunty te chronione są przed zainwestowaniem (ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Wymienione przez wnioskodawców działki położone w K. znajdują się zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice -wieś K. , zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Gorlice Nr XXXII/252/2001 z dnia 21 grudnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego w dniu 6 marca 2002 r. Nr 36, poz. 554), w częściach w obszarach oznaczonych:

I. Działki o nr ew. [....] i [....]

• 1.5.RP/k - tereny rolne o szczególnych wartościach krajobrazowych, obejmujące grunty rolne przeznaczone pod uprawy rolne, sadownicze i ogrodnicze, podlegające ochronie przed zmianą użytkowania na cele nierolnicze, położone w wyznaczonej strefie ochrony krajobrazu dolin rzecznych,

• LIW - tereny wód otwartych ze strefą ekologiczną, obejmujące wody powierzchniowe z przyległą strefą obudowy biologicznej.

II. Działka o nr ew. [....] • 1.5.RP/k - tereny rolne o szczególnych wartościach krajobrazowych, obejmujące grunty rolne przeznaczone pod uprawy rolne, sadownicze i ogrodnicze, podlegające ochronie przed zmianą użytkowania na cele nierolnicze, położone w wyznaczonej strefie ochrony krajobrazu dolin rzecznych,

• 1.1 W - tereny wód otwartych ze strefą ekologiczną, obejmujące wody powierzchniowe z przyległą strefą obudowy biologicznej,

• 2.2.MN - tereny różnych form mieszkalnictwa usług i rzemiosła.

(Uwaga: powierzchnia tego terenu nie spełnia wymogu działki budowlanej, gdyż jego powierzchnia nie wynosi minimum 600 m2 - zgodnie z § 7 ust. 10 ustaleń ogólnych planu, zawartych w wymienionej uchwale Nr XXXII/252/2001. Przyjęto linię rozgraniczającą teren budowlany od istniejącej drogi gminnej w odległości od 45 m do 50 m w głąb działek).

III. Działka o nr ew. [....]

• 1.5.RP/k - tereny rolne o szczególnych wartościach krajobrazowych, obejmujące grunty rolne przeznaczone pod uprawy rolne, sadownicze i ogrodnicze, podlegające ochronie przed zmianą użytkowania na cele nierolnicze, położone w wyznaczonej strefie ochrony krajobrazu dolin rzecznych,

• LIW - tereny wód otwartych ze strefą ekologiczną, obejmujące wody powierzchniowe z przyległą strefą obudowy biologicznej,

• 2.2.MN - tereny różnych form mieszkalnictwa usług i rzemiosła

(Uwaga: powierzchnia tego terenu nie spełnia wymogu działki budowlanej, gdyż jego powierzchnia nie wynosi minimum 600 m — zgodnie z § 7 ust. 10 ustaleń ogólnych planu, zawartych w wymienionej uchwale Nr XXXII/252/200L Przyjęto linię rozgraniczającą teren budowlany od istniejącej drogi gminnej w odległości od 45 m do 50 m w głąb działek).

W poprzednio obowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice zatwierdzonym uchwałą Nr XVII/84/87 Gminnej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 26 marca 1987 r. (ogł. w Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego w dniu 28 marca 1987 r. Nr 4, poz. 34) i zmianą tego planu określoną w uchwale Nr VIII/34/92 Rady Gminy Gorlice z dnia 22 stycznia 1992 r. (ogł. w Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego w dniu 16 marca 1992 r. Nr 9 poz. 58) przedmiotowe działki położone w K. znajdowały się w częściach w obszarach oznaczonych:

I. Działki o nr ew. [....] i [....]

• D61RP - tereny upraw rolnych,

• D62RZ - tereny użytkowania rolniczego i upraw zielonych.

II. Działka o nr ew. [....] • D61 RP - tereny upraw rolnych,

• D62RZ - tereny użytkowania rolniczego i upraw zielonych,

• D23MR/MNJ - tereny zabudowy mieszanej (zagrodowej, jednorodzinnej).

III. Działka o nr ew. [....]

• D61RP - tereny upraw rolnych,

• D62RZ - tereny użytkowania rolniczego i upraw zielonych.

Wymienione działki według ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (przyjętego uchwałą Nr XXXIX/230/98 Rady Gminy Gorlice z dnia 18 czerwca 1998 r.) - zał. 1 i 2 znajdują się w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej o zróżnicowanych warunkach dla rozwoju rolnictwa, uszczegółowionym o zasady i kierunki określone w studium, jak niżej:

I. Zasady użytkowania i zagospodarowania obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej:

• kompleksy gleb najwyższych klas bonitacyjnych preferowane dla intensywnego rolnictwa.

Nadmienić należy, iż grunty będące własnością skarżących sklasyfikowane są jako użytki rolne o następujących klasach:

- działka [....] - LIII, W-ŁIII

- działka [....] - LIII, Psin, W-ŁIII,

- działka [....] - LIII, W-ŁIII, RIVa,

- działka [....] - LIII, PsIII, W-ŁIII, RIVa, za wyjątkiem terenów mieszkaniowych o symbolu B.

II. Kierunki rozwoju obszarów zainwestowanych i wskazanych do zainwestowania:

• Zasady rozwoju terenów zainwestowanych;

• Tereny zabudowane i wskazane pod zabudowę w obowiązującym planie miejscowym - do ograniczenia rozwoju:

- z uwagi na położenie w strefie chronionej przed zabudową dolin rzek i potoków.

III. Kierunki ochrony wartości i zasobów środowiska przyrodniczego:

• Grunty chronione przed zainwestowaniem (na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz. U. Nr 16 poz. 78).

Pomimo zmian zachodzących na przestrzeni lat, związanych z opracowaniem studium oraz planów zagospodarowania przestrzennego gminy, nie uległo zmianie przeznaczenie wyżej wymienionych nieruchomości jako gospodarstw rolnych (z zabudowaniami) oraz nie narzucono innego sposobu ich użytkowania. Budynki wybudowane w poprzednim okresie powstały na terenach rolnych.

Uznać zatem należy iż uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice w żaden sposób nie wpłynęło na pogorszenie sytuacji prawnej wymienionych właścicieli nieruchomości i stanowiło kontynuację dotychczasowego przeznaczenia wskazanych działek.

Uchwała Nr XXVIII/277/14 Rady Gminy Gorlice z dnia 31 stycznia 2014 r. została przesłana skarżącym w dniu 3 lutego 2014 r.

Odpowiadając na skargę wniesioną przez B.H. , C.H. , G.H. oraz M.A. na uchwałę Nr XXXIX/230/98 Rady Gminy Gorlice z dnia 18 czerwca 1998 r. strona przeciwna podtrzymała argumenty wskazane w uzasadnieniu uchwały Rady Gminy Gorlice Nr XXVIII/277/14 z dnia 31 stycznia 2014 r.

Równocześnie stwierdzono, iż bezzasadny jest zarzut podniesiony przez skarżących, iż uchwała Nr XXXIX/230/98 Rady Gminy Gorlice z dnia 18 czerwca 1998 r. narusza ich interes prawny, gdyż jak twierdzą tereny działek: [....] , [....] , [....] , [....] , z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego znalazły się w obszarze o szczególnych wartościach krajobrazowych. Studium bowiem określiło jedynie strefę chronionego krajobrazu dla obszaru wzdłuż cieków wodnych i ich dopływów dla obszaru ciągnącego się od południa na północ miejscowości Kobylanka, tj. dla terenów obejmujących m.in. działki skarżących. Szczegółowe opisy danych obszarów, jak w tym przypadku: "tereny o szczególnych wartościach krajobrazowych" zostały określone dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice - wieś K. , zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Gorlice Nr XXXII/252/2001 z dnia 21 grudnia 2001 r. Powyższy zarzut podniesiony został przez G.H. w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Gorlice z dnia 21 grudnia 2001 r. Nr XXXII/252/2001 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice - wieś K. W wyroku z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1161/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, iż zakwalifikowanie działki [....] , w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, do obszarów o szczególnych wartościach krajobrazowych ogranicza wprawdzie sposób wykorzystania działki, jednakże jest dopuszczalne, o ile nie narusza ono przepisów prawa. W tym przypadku Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów. Wymieniony wyrok został zaskarżony przez G.H. skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zarzut bezprawnego zaliczenia działek [....] i [....] do terenów o szczególnych wartościach krajobrazowych był również przytoczony przez Państwa B. i C.H. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Gorlice z dnia 21 grudnia 2001 r. Nr XXXII/252/2001 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice - wieś K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 290/13 skargę odrzucił. Wyrok ten jest prawomocny.

W przedmiotowej sprawie strony nie wykazały naruszenia interesu prawnego, gdyż nie wskazały bezpośredniego wpływu podjętej uchwały na indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuację prawną skarżących w dniu jej uchwalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), dalej zwana w skrócie p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. W niniejszym przypadku, ze względu na datę podjęcia zaskarżonego aktu, jest to ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), zwana w dalszej części uzasadnienia ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska orzecznictwa i doktryny, że uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Zaznaczyć należy także, że skarżący dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Gminy Gorlice pismem z dnia 30 grudnia 2013r. Rada Gminy Gorlice podjęła w dniu 31 stycznia 2014r. uchwałę nr XXVIII/277/14 w sprawie wezwania Rady Gminy Gorlice do usunięcia naruszenia prawa, w której odmówiła uwzględnienia wezwania. Uchwała została doręczona skarżącym w dniu 6 lutego 2014r. Skarga została wniesiona za pośrednictwem poczty w dniu 28 lutego 2014r. Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 sygn. akt: II OPS 2/2007 wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie.

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym reguluje także kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwalę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Niesporne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest obecnie i nie było pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz.U. z 2012 poz.647 ze zm.), oraz z art. 6 ust. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ("Studium nie jest przepisem gminnym i nie stanowi podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu"). Nie można jednak nie dostrzegać, że z mocy art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, iż już studium może doprowadzić do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. Nie można jednak generalnie przyjmować, że w każdym przypadku studium taki skutek może spowodować. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest bowiem aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczając skargę z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2013r. sygn. IISA/Po 900/12).

Uwzględniając zatem znaczenie studium przy sporządzaniu planów miejscowych i dominującą aktualnie linię orzecznictwa sądów administracyjnych, Sąd aprobuje stanowisko, zgodnie z którym dopuszcza się potencjalną możliwość naruszenia przez ten akt interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości nim objętej.

Dalej wskazać należy, że skarżący posiadali interes prawny we wniesieniu skargi, a wynikał on zdaniem Sądu z przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości położonych w obszarze objętym zakwestionowaną uchwałą tj. działek nr [....] , [....] , [....] , [....] , położonych we wsi K. Źródłem interesu prawnego są bowiem prawa rzeczowe, takie jak własność czy użytkowanie wieczyste, służące do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym zaskarżonym aktem samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., II OSK 522/10, Lex nr 597664).

Dla uznania, że skarżący posiadają zdolność skargową pozostawało zatem ustalenie, czy przez wskazaną uchwałę interes prawny skarżących został naruszony. Odpowiedź na tak postawione pytanie jest zdaniem Sądu negatywna, zatem w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie rozpoznał sprawy merytorycznie, bowiem uznał, że skarżący nie wykazali, aby doszło do naruszenia ich interesów prawnych lub uprawnień.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę prezentuje pogląd, zgodnie z którym dla możliwości stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w sprawie studium w jakikolwiek sposób ingerowała w treść prawa własności, skarżący musieliby wykazać, że doszło do zasadniczej zmiany przeznaczenia nieruchomości stanowiących ich własność, która to zmiana wiązałaby się z ograniczeniem możliwości wykonywania prawa własności. Odpowiedź na pytanie, czy zaskarżone studium dopuszcza dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności pozwolić może na stwierdzenie, czy wskutek uchwalenia studium nastąpiła zmiana, która może być kwalifikowana w kategoriach pogorszenia sytuacji prawnej właściciela nieruchomości objętej studium. Wobec powyższego, ustalając zdolność skargową skarżących Sąd zbadał, czy kwestionowaną uchwałą ograniczono w jakikolwiek sposób istniejące uprzednio uprawnienia właścicielskie skarżących.

Ustalenia oparto na uchwale Gminnej Rady Narodowej w Gorlicach nr XVII/84/87 z 26 marca 1987r. w sprawie planu zagospodarowania Gminy Gorlice; uchwale nr VIII/34/92 RGG z 22 stycznia 1992r. w sprawie zatwierdzenia zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Gorlice wraz z wyrysami z ww. planów – wszystkie dokumenty doręczone na żądanie Sądu przez organ, za pismem z dnia 30 czerwca 2014r. (k. 59 akt sądowych).

Z powołanej wyżej części tekstowej uchwały z 1987r. oraz wyrysu z rysunku studium dla nieruchomości skarżących, obejmującego "jednostkę bilansową D K. ", z załącznika tabelarycznego i mapy wynika, że działki skarżących leżą w terenach "użytkowania rolniczego i leśnego", oznaczonych symbolem D43 RZ (mapa w sakli 1:10 000), pomiędzy terenami oznaczonych symbolem D11 MR/MN oraz symbolem D9MN/MR. Z kolei z uchwały z 1992r. "jednostkę bilansową D K. " wynika, że nieruchomości te nie zmieniły wówczas swojego przeznaczenia, położone są nadal w terenach upraw rolnych, w dalszym ciągu znajdują się pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy (pomiędzy terenem D23MR/MNj oraz terenem D26 MR/MNj). Według natomiast zaskarżonej uchwały w sprawie studium, nieruchomości te położone są w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej o zróżnicowanych warunkach dla rozwoju rolnictwa. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika zatem, aby jej zapisy kształtowały w sposób odmienny od dotychczasowego przeznaczenie terenów, na których położone są działki skarżących, przewidziane dotąd jako użytki rolne. Przeznaczenie działek skarżących w kwestionowanym Studium stanowi kontynuację polityki planistycznej w odniesieniu do tego obszaru. Ponadto, istnienie związku między zaskarżoną uchwałą a sytuacją prawną skarżącego musi też powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia właściciela konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Ograniczeń takich Sąd nie dopatrzył się.

Z treści skargi i pism składanych w niniejszej sprawie przez Skarżących wynika, że naruszenia interesu prawnego skarżący upatrują raczej w tym, że postanowienia studium nie przeznaczają nieruchomości stanowiących ich własność na cele budowlane, ale pozostawiają je w użytkowaniu rolniczym. Tymczasem samo sprzeciwianie się rozwiązaniom przyjętym w studium, które nie są zgodne z oczekiwaniami właściciela nieruchomości, nie wystarczy do uznania, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego skarżących. Niesporny w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że kontrola sądu administracyjnego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w aktach planistycznych rozstrzygnięć. Nadto żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań urbanistycznych (czy to studialnych czy planistycznych), skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por.: wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10 i z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 834/10 oraz prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 180/08). Sąd nie może zastępować organu administracji w działaniach należących do jego kompetencji. Skoro zaś ustalanie kierunków zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) wykluczyć należy z zakresu kontroli sądu ocenę celowości poszczególnych ustaleń przyjętych w Studium. Tym samym Sąd nie jest uprawniony do badania czy pozostawienie działek skarżących jako działek wyłączonych z zabudowy, w użytkowaniu rolniczym, pomimo ich położenia blisko centrum wsi – jest zasadne czy też nie. Istotne jest to, że ustalenie to nie nastąpiło z pokrzywdzeniem dotychczasowych uprawnień właścicielskich skarżących.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że zarzut dotyczący niezgodnego z prawem ustalenia dla działek skarżących, że położone są w "terenach o szczególnych wartościach krajobrazowych" jest bezpodstawny, gdyż w istocie postanowienia tej treści znajdują się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice - wieś K. , zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Gorlice Nr XXXII/252/2001 z dnia 21 grudnia 2001 r. Na marginesie wskazać tylko można, że w powoływanym w odpowiedzi na skargę wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 października 2012 r. sygn. II SA/Kr 1161/12 w sprawie ze skargi G.H. , właściciela działki nr [....] , na powołany wyżej plan miejscowy, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów w tym zakresie, co więcej stwierdził, że: "Porównanie przeznaczenia działki nr [....] w planie miejscowym obowiązującym w latach 1987-2001 z przeznaczeniem objętym zaskarżoną uchwałą prowadzi do wniosku, że sposób zagospodarowania tej działki nie zmienił się w obu tych planach." Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. II OSK 249/13, oddalił skargę kasacyjną.

Rację ma organ, że Studium określiło jedynie strefę chronionego krajobrazu dla obszaru wzdłuż cieków wodnych i ich dopływów dla obszaru ciągnącego się od południa na północ miejscowości K. , tj. dla terenów obejmujących m.in. działki skarżących.

Należy też dodać, że według art. 6 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Wartością, którą rada gminy obowiązana jest uwzględnić w studium jest zatem dotychczasowe przeznaczenie terenu. Jak wskazuje się w literaturze, "uwarunkowania" to okoliczności faktyczne już istniejące w chwili sporządzania studium oraz wymagania prawne dla polityki przestrzennej, niezależne od woli gminy w chwili sporządzania stadium (por. Z. Niewiadomski (w:) Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, Wyd. C. H. Beck, s. 99, 103 i 104). "Uwarunkowania" gmina uwzględnia w studium, natomiast z oczywistych względów ich nie "ustala".

Jednocześnie podkreślić należy, iż obowiązek uwzględnienia skargi na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wtedy, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącej, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy kształtuje i prowadzi politykę przestrzenną na obszarze gminy.

Wskazać na końcu należy, że zarzuty związane z działalnością Agencji Usługowej "[....] " w niniejszej sprawie nie mają żadnych podstaw, gdyż firma ta -jak wynika z akt postępowania- prowadziła na zlecenie gminy procedurę związaną ze sporządzeniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc zupełnie innego aktu od zaskarżonego studium.

Wobec tego, że zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżących lub ich uprawnienia należało uznać, że nie mają legitymacji procesowej do jej zaskarżenia. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.