Uchwała NSA, sygn. akt II GPS 2/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 5, pkt 15 i pkt 15a, art. 29 ust. 1 i art. 30 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 206 i art. 207
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 15 § 1 pkt 3 i art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Izby Gospodarczej NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA: Dariusz Dudra (sprawozdawca) Andrzej Kuba (współsprawozdawca) Cezary Pryca Anna Robotowska Czesława Socha Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant: Mateusz Rogala w sprawie ze skargi kasacyjnej Zarządu Województwa W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Ol 193/13 w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Zarządu Województwa W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej po rozpoznaniu w dniu 27 października 2014 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Renaty Jabłońskiej na posiedzeniu jawnym w Izbie Gospodarczej zagadnienia prawnego przekazanego przez skład orzekający Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 1705/13, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Czy ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) wymaga wydania decyzji administracyjnej?" podjął następującą uchwałę: "Ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), nie wymaga wydania decyzji administracyjnej."


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 1705/13, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Zarządu Województwa W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z 23 maja 2013 r., sygn. akt I SA/OL 193/13 w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Zarządu Województwa W. z [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej postanowił na podstawie art. 187 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej zwanej: p.p.s.a., przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA następujące zagadnienie prawne: "Czy ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) wymaga wydania decyzji administracyjnej?".

W uzasadnieniu postanowienia o przedstawieniu zagadnienia prawnego skład orzekający NSA przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

W dniu 28 grudnia 2009 r. Zarząd Województwa W. działający jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym W. na lata 2007 – 2013 (powoływana dalej jako: IZ) zawarł z Gminą G. umowę o dofinansowanie ze środków europejskich projektu pn. "Budowa pijalni wód mineralnych w uzdrowisku G. wraz z wykonaniem podziemnego ujęcia wód leczniczych". W wyniku czynności kontrolnych, dotyczących realizacji umowy IZ stwierdziła nieprawidłowości w zakresie stosowania przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759 ze zm.; powoływanej dalej jako: P.z.p.), w toku przeprowadzonego przez Gminę G. postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na wyłonienie wykonawcy funkcji nadzoru inwestorskiego. W konsekwencji tych ustaleń kontrolnych Zarząd Województwa dokonał korekty finansowej na kwotę 2.125 zł. Decyzją z [...] grudnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U Nr 157, poz. 1240 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.f.p.) i art. 26 ust. 1 pkt 1 i 15 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej powoływana jako: u.z.p.p.r.) w związku z art. 104 i art. 107 k.p.a. IZ zobowiązała Gminę G. do zwrotu części środków przeznaczonych na realizację projektu finansowanego z udziałem środków europejskich w kwocie 129,33 zł i określiła termin, od którego nalicza się odsetki, a decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., IZ, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymała w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu wskazała, że podstawę naliczenia korekt finansowych stanowiły ustalenia, w świetle których środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem art. 22 ust. 4 P.z.p.

W wyniku wniesionej przez Gminę G. skargi na tę decyzję WSA w O. wyrokiem z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 154/12 uchylił obie decyzje administracyjne. Sąd I instancji stwierdził, że IZ nie dokonała gruntownej analizy wszystkich aspektów związanych z wynikiem przeprowadzonej kontroli działania Beneficjenta. Nie rozważyła wzajemnych relacji między przepisami u.z.p.p.r., a przepisami u.f.p. Zdaniem Sądu, w tej sprawie należało ocenić, jaki podmiot i w jakim trybie był zobowiązany do ustalenia, czy doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25), zwanego dalej: rozporządzeniem nr 1083/2006 oraz do orzeczenia o skutkach tych nieprawidłowości.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej złożonej przez IZ, NSA wyrokiem z 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1776/12, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, iż zwrot środków i korekta finansowa, jakkolwiek w sensie ekonomicznym sprowadzają się do pomniejszenia środków, jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent, stanowią odrębne od siebie instytucje. Wynika to z porównania treści art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. z art. 26 ust. 1 pkt 15a tej ustawy. Użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. zwrotu "ustalanie" i "nakładanie" wskazuje na kompetencje instytucji zarządzającej o charakterze władczym. Podstawę zaś materialnoprawną do ustalania i nakładania korekt finansowych stanowi art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006, do którego wprost odsyła art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. NSA stwierdził, że skoro IZ na podstawie art. 26 ust. 2 pkt 15a u.z.p.p.r. była uprawniona do ustalenia korekty finansowej, to tak określona wysokość korekty może stanowić element decyzji podjętej w oparciu o art. 26 ust. 2 pkt 15a omawianej ustawy.

Wyrokiem z 23 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Ol 193/13 WSA w O., po ponownym rozpoznaniu sprawy, uchylił obie decyzje administracyjne. Sąd I instancji powołując się na art. 190 p.p.s.a., stwierdził, że jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA i uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane przedwcześnie i z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Sąd zalecił, by IZ przeprowadziła postępowanie administracyjne w zakresie określenia stronie kwoty do zwrotu w oparciu o uprzednio wydaną ostateczną decyzję administracyjną o ustaleniu i nałożeniu korekty oraz wyjaśniła rozbieżności w wysokości określonej korekty oraz wysokości środków, do których zwrotu Gmina została wezwana.

W skardze kasacyjnej IZ zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 190 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji w przedmiocie zwrotu organ powinien wydać decyzję odnośnie ustalenia i nałożenia korekty finansowej oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, gdyż Sąd I instancji jedynie podzielił stanowisko NSA, a we wskazaniach, co do dalszego postępowania ograniczył się do określenia podstawy decyzji, tj. art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 2 pkt 15a z.p.p.r., nie wyjaśniając organowi, jak dalej postępować. IZ zwróciła się też o rozważenie, czy z uwagi na zagadnienie prawne dotyczące określenia sposobu ustalania i nakładania korekty finansowej występują przesłanki z art. 187 p.p.s.a. Stwierdziła, że dotychczas nie kwestionowano ustalania i nakładania korekt bez odrębnej decyzji administracyjnej i wskazała na postanowienie Sądu Najwyższego z 21 marca 2013 r., sygn. akt III CZP 9/13, z którego wynika, iż beneficjentowi z umowy o dofinansowanie przysługuje ochrona prawna również przed sądami powszechnymi.

NSA uznał, że przy rozpoznaniu powyższej skargi kasacyjnej wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, a odpowiedź na nie jest niezbędna dla wydania orzeczenia w tej sprawie, bowiem zarzuty kasacyjne odnoszą się do sytuacji prawnej, jaka powstałaby po wydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie korekty, a jednocześnie w ocenie prawnej zawartej w wyroku NSA kwestia ta nie została wyjaśniona w sposób pełny i nie jest jasne, czy istotnie NSA uznał za konieczne wydanie odrębnej decyzji administracyjnej w przedmiocie korekty, poprzedzającej wydanie drugiej decyzji o zwrocie środków.

NSA zauważył, że w wyroku z 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1776/12, Sąd ten wyraził sugestię, że korekta finansowa jest decyzją wydaną na podstawie z art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006, do którego odsyła art. 26 ust.1 p.15a u.z.p.p.r. Sąd nie wskazał jednak wyraźnie podstawy prawnej do nałożenia korekty w formie decyzji, ani też nie rozważył jej powiązania z decyzją o zwrocie środków wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. W uzasadnieniu postanowienia z 21 marca 2013r. III CZP 9/13 Sąd Najwyższy wskazał natomiast na cywilnoprawny stosunek między stronami umowy o dofinansowanie i podkreślił, że tryb administracyjny dochodzenia zwrotu dofinansowania otwiera się dopiero po bezskutecznym upływie terminu zakreślonego w wezwaniu do zwrotu. Z kolei w wyrokach z 8 maja 2014 r. II GSK 249/13 oraz z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 2080/13 i II GSK 2290/13 NSA stanął na stanowisku, że nakładanie korekty finansowej jest elementem stanu faktycznego sprawy o zwrot dofinansowania, zatem korekta podlega kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach badania legalności tej decyzji. Brak jest natomiast podstawy prawnej do nakładania korekt w formie decyzji administracyjnej.

NSA przedstawiając składowi siedmiu sędziów do rozstrzygnięcia to zagadnienie prawne opowiedział się za powyższym poglądem. Powziął także wątpliwość, czy w ogóle korekta finansowa nakładana w trybie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w zw. z art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 jest tą samą korektą finansową, którą nakłada instytucja działająca jako strona umowy przed wezwaniem do zwrotu środków na podstawie art. 207 ust. 8 u.f.p. i przed późniejszym wydaniem decyzji o zwrocie środków w trybie art. 207 ust. 9 u.f.p. i na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. Stwierdził, że korekta i wezwanie są działaniami kontrahenta umowy podjętymi w trakcie jej wykonywania, które mają doprowadzić do zgodności z prawem poczynionych wydatków. Działania te nie mają charakteru decyzyjnego, a jedynie ustalają nieprawidłowości pociągające za sobą konieczność korekty wydatków kwalifikowanych. Korekty dokonane przez stronę umowy przełożą się następnie na korekty dokonane przez państwo polegające na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w program operacyjny. Dokonywanie korekt ani jako działanie państwa, w trybie art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006, ani jako działanie strony w trybie umownym, nie ma charakteru decyzji administracyjnej, zaś żaden przepis ustawy nie przewiduje jej wydania. Ustalenie zasadności i wysokości korekty jest elementem decyzji o zwrocie środków, a nie przedmiotem odrębnej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. Przeciwko uznaniu, że korekta dofinansowania nakładana jest drodze odrębnej decyzji administracyjnej przemawia ponadto okoliczność, że działanie władcze w roli organu administracji publicznej musi mieć wyraźną podstawę w przepisach prawnych rangi ustawowej (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Instytucja zarządzająca, (a tym bardziej instytucja pośrednicząca i wdrażająca), po zawarciu umowy z beneficjentem, nie są organami administracji publicznej. Uznanie, iż ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez stronę umowy następuje na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w drodze decyzji administracyjnej czyniłoby zbędnym stosowanie art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. i art. 207 ust. 8 i 9 u.f.p. w sprawach, w których podstawą żądania zwrotu środków są ustalenia poczynione w drodze korekty. Ponadto, byłaby to druga decyzja podjęta w tej samej sprawie, związana treścią decyzji o nałożeniu korekty. Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na problemach prawnych, które powstają w przypadku przyjęcia, iż konieczne jest wydanie dwóch odrębnych decyzji w przedmiocie korekty i w przedmiocie zwrotu środków oraz na braku w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wskazówek, co do ich rozwiązania, konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez skład 7 sędziów NSA, czy korekta dokonywana jest w odrębnej decyzji. Rozstrzygnięcie tej kwestii będzie determinować ocenę zasadności zarzutów kasacyjnych.

Pismem z 17 października 2014 r. Prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o podjęcie w tej sprawie uchwały, zgodnie z którą: "ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), nie wymaga wydania decyzji administracyjnej". W uzasadnieniu zaprezentował stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje.

Odnosząc się do przedstawionego w postanowieniu pytania, należy przede wszystkim stwierdzić, że jest ono w pełni uzasadnione. Wskazany w powołanym orzeczeniu przepis art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. wywołuje poważne wątpliwości, spowodował też rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, o czym świadczy jego odmienna wykładnia w prawomocnych wyrokach i postanowieniach reprezentujących każdy z ukształtowanych dwóch nurtów orzeczniczych. Wątpliwości dotyczą możliwości ustalenia i nałożenia korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., na podstawie decyzji administracyjnej. Za wykładnią, w ramach której o korekcie finansowej rozstrzyga się decyzją administracyjną Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się w następujących orzeczeniach: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1776/12, wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1777/12, postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1820/13, postanowienie NSA z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 1097/14, opubl. www.nsa.gov.pl. Natomiast stanowisko przeciwne – korekta finansowa bez rozstrzygnięcia decyzyjnego – Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyrokach: wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1792/12, wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 79/13, wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 249/13, wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 2290/13, wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 2080/13, opubl. www.nsa.gov.pl.

Rozbieżności te mają charakter trwały, ponieważ wyrokowano niejednolicie, mimo wcześniejszego przedstawienia w orzecznictwie argumentacji na rzecz każdego z konkurencyjnych stanowisk. Wypada w tym miejscu wskazać na postanowienie NSA z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 1097/14. Te rozbieżności jednocześnie mają istotny charakter, związane są bowiem z kwestią fundamentalną dla dofinansowania unijnego, a mianowicie ze sposobem rozstrzygania o korekcie finansowej dofinansowania przyznanego z budżetu Unii Europejskiej, a w konsekwencji, także z drogą zaskarżenia skorygowanej wielkości.

Tym samym została spełniona określona w art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przesłanka wyjaśnienia w drodze uchwały podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przepisów, których stosowanie wywołało poważne wątpliwości w niniejszej sprawie.

W stanie faktycznym sprawy wstępnego rozważenia wymaga jeszcze kwestia dopuszczalności podjęcia uchwały przez skład siedmiu sędziów NSA w kontekście związania wykładnią prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., wyrażoną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1776/12.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się jednolita linia orzecznicza dotycząca możliwości odstąpienia przez NSA od związania, o którym stanowi art. 190 p.p.s.a., w przypadku podjęcia uchwały przez poszerzony skład NSA w zakresie wcześniej ocenionego przez skład zwykły zagadnienia prawnego. Wykładnia prawa, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu. W tego typu sprawach rozważenie zasadności podstaw, na których oparto skargę kasacyjną w pierwszej kolejności, wymaga zatem zbadania, czy nie uchybiają one zakazowi przewidzianemu w art. 190 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 558/10, LEX nr 1083303). Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu ponownej skargi kasacyjnej obowiązany jest - w związku z art. 269 § 1 p.p.s.a. - odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a. z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1853/09, LEX nr 1071006, a także wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I FSK 1370/12, LEX nr 1405144, wyrok NSA z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1023/11, LEX nr 1234032, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1459/10, LEX nr 1121050, wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 558/10, LEX nr 1083303, wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II GSK 808/09, LEX nr 746244).

Korzystając z rozumowania argumentum a maiori ad minus (z większego na mniejsze), które co do zasady znajduje zastosowanie w zakresie wnioskowania prawniczego "z przepisów o przepisach", w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za uprawnione należy uznać twierdzenie: skoro wykładnia prawa, o której mowa jest w art. 190 p.p.s.a. nie wiąże składu orzekającego przy ponownym rozpoznaniu sprawy, z uwagi na podjęcie uchwały w innej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, to również nie ma ona charakteru wiążącego w sprawie, w której postawiono pytanie. Inaczej mówiąc, jeśli uchwała składu siedmiu sędziów zapadła w konkretnej sprawie posiada większą moc prawną, niż wykładnia prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., dokonana przez skład zwykły w innej sprawie, to tym bardziej przełamuje związanie z art. 190 p.p.s.a., w sprawie, na tle której zapadła. Z powyższego też powodu należy uznać za uprawnione postawienie w niniejszej sprawie pytania składowi siedmiu sędziów, mimo związania wykładnią prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a.

Ustalanie i nakładanie korekt finansowych przewidziano w rozporządzeniu nr 1083/2006. W myśl art. 98 ust. 2 rozporządzenia państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie uwzględnia charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. W art. 2 pkt 7 rozporządzenia zdefiniowano również pojęcie "nieprawidłowości" uznając, że jest to jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Na podstawie tych przepisów można stwierdzić, że korekta finansowa dotyczy zarówno systemowych nieprawidłowości stwierdzonych w programach operacyjnych, jak i nieprawidłowości indywidualnego beneficjenta, zaistniałych podczas realizacji projektu objętego umową o dofinansowanie zawartą w ramach określonego programu operacyjnego. Przepisy prawa unijnego nie określają jednak sposobów ustalania i egzekwowania tych korekt, pozostawiając to prawodawcy krajowemu. W zakresie dotyczącym korekt czynionych w odniesieniu do indywidualnych beneficjentów – stron umowy o dofinansowanie konkretnego projektu kwestia ta została uregulowana w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. Przepis ten przewiduje jedynie nakładanie takich korekt, pomijając formę działania podmiotu ustalającego i nakładającego korektę.

Zastosowanie instytucji korekty finansowej w praktyce dofinansowania indywidualnych projektów przewidziano jedynie w § 14 ust. 10 aneksu z dnia 3 marca 2010 r. do wzorcowej umowy o dofinansowanie projektu, z tytułu naruszenia procedur zamówień publicznych. Postanowiono tam, że "W przypadku stwierdzenia naruszenia przez Beneficjenta procedur udzielania zamówień publicznych (wspólnotowych lub/i przepisów Ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo Zamówień Publicznych (Dz. U. t.j. z 2007 r., Nr 223, poz. 1655 z późn. zm.), Instytucja Zarządzająca RPO W. ma prawo wymierzyć Beneficjentowi odpowiednią korektę finansową zgodnie z zaleceniami określonymi przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego w dokumencie pt. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" - (tzw. Taryfikator) wraz z załącznikiem "Wskaźniki procentowe do obliczania wartości korekty finansowej za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych, współfinansowanych ze środków funduszy UE", dostępnym na stronie internetowej www.rpo.w.pl. Jednocześnie Beneficjent podpisując Umowę wyraża zgodę na zastosowanie przez Instytucję Zarządzającą w/w dokumentów". W postanowieniach tej umowy również nie określono sposobu "egzekwowania" od beneficjenta kwoty określonej korektą.

W świetle tych regulacji korektę finansową można określić jako wyliczenie kwoty pomniejszenia przyznanego umownie dofinansowania, stanowiącego konsekwencję dopuszczenia się przez beneficjenta nieprawidłowości w związku z realizacją projektu objętego umową o dofinansowanie.

Porównanie przesłanek korekty, określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i szczegółowo we wspomnianej umowie wzorcowej (naruszenia prawa zamówień publicznych) z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu, wskazanymi w art. 207 ust. 1 u.f.p. ( m.in. wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur), pozwala stwierdzić, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego – tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Inaczej mówiąc – korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów.

Nie oznacza to jednak, że ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, a więc można mu przypisać formę decyzji administracyjnej. Użycie w pkt 15a określenia "ustalanie i nakładanie" korekty nie jest, z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, wystarczającą podstawą do stwierdzenia, że owo ustalenie i nałożenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego.

Przede wszystkim należy podkreślić, że w świetle ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju prawną podstawę dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej stanowi umowa zawierana pomiędzy instytucją zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą a beneficjentem pomocy. Przekonują do takiego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości regulacje omawianej ustawy, w szczególności: art. 26 ust. 1 pkt 5 oraz art. 30 ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. W myśl bowiem art. 26 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r. podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą albo decyzja, o której mowa w art. 28 ust. 2. Z kolei ust. 2 art. 30 u.z.p.p.r. przewiduje, że umowa albo decyzja, o których mowa w ust. 1, określają warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane.

Z art. 29 ust. 1 u.z.p.p.r. wynika, że instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, w celu wyłonienia projektów do dofinansowania w trybie, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3 u.z.p.p.r., ogłasza konkurs na swojej stronie internetowej. Ogłoszenie, o którym mowa w ust. 1, zawiera informacje obejmujące wzór umowy o dofinansowanie projektu (ust. 2 pkt 10). Do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie projektu z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrzenia środków odwoławczych przewidzianych w ustawie, instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków (ust. 4).

Treść omawianej umowy determinuje art. 206 u.f.p., z którego to ust. 1 wynika, że szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo w art. 9 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego. W myśl ust. 2 umowa, o której mowa w ust. 1, powinna określać w szczególności:

1) opis projektu lub zadania, w tym cel, na jaki przyznano środki, i termin jego realizacji;

2) harmonogram dokonywania wydatków, obejmujący okres co najmniej jednego kwartału;

3) wysokość przyznanych środków;

4) zobowiązanie do poddania się kontroli i tryb kontroli realizacji projektu lub zadania;

5) termin i sposób rozliczenia projektu oraz ewentualnych zaliczek;

6) formy zabezpieczeń należytego wykonania zobowiązań wynikających z umowy;

7) warunki rozwiązania umowy ze względu na nieprawidłowości występujące w trakcie realizacji projektu;

8) warunki i terminy zwrotu środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny.

Dodać do powyższego jeszcze należy treść art. 207 ust. 8 u.f.p., z którego wynika, że instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem ma kompetencje do wezwania beneficjenta do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności.

Analiza treści obowiązkowych postanowień umowy o dofinansowanie wskazuje jednoznacznie, że wszystkie istotne elementy relacji jaka zachodzi pomiędzy instytucją przyznającą dofinansowanie a beneficjentem w zakresie dofinansowania zawarte są w umowie łączącej obie strony. Niewątpliwie zatem podpisanie takiej umowy tworzy zobowiązanie cywilnoprawne. Nie przeszkadza temu fakt, że pewne uprawnienia i obowiązki wynikające z tej umowy mają podłoże administracyjnoprawne, np. zobowiązanie do poddania się kontroli i tryb kontroli realizacji projektu lub zadania (art. 206 ust. 2 pkt 4 u.f.p.).

Z powołanych regulacji wynika, że obowiązki beneficjanta określone w ramach wykonywania projektu w postaci poddania się kontroli w zakresie realizacji projektu, ustalania i nakładania korekt finansowych, a także zwrotu nienależnie pobranych środków, są obowiązkami strony wobec kontrahenta umowy. Źródłem tych zobowiązań są normy ustawowe, a także umowa o dofinansowanie. W § 9 ust. 1 zawartej w tej sprawie umowy postanowiono bowiem, że "jeżeli zostanie stwierdzone, że Beneficjent wykorzystał całość lub część dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, bez zachowania obowiązujących procedur, lub pobrał całość lub część dofinansowania w sposób nienależny albo w nadmiernej wysokości, nie rozliczył się z przekazanej kwoty zaliczki w terminie 30 dni Beneficjent zobowiązuje się do zwrotu tych środków odpowiednio w całości lub w części, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie i na rachunek bankowy wskazany przez Instytucję Zarządzającą RPO W. w trybie ustępu 2". W myśl zaś § 14 ust. 1 umowy "Beneficjent zobowiązuje się poddać kontroli na miejscu, w zakresie prawidłowości realizacji projektu, dokonywanej przez Instytucje Zarządzającą RPO W. oraz inne podmioty uprawnione do jej przeprowadzenia na podstawie odrębnych przepisów". Powiedziano już, że w § 14 ust. 10 aneksu do umowy o dofinansowanie projektu postanowiono, że "W przypadku stwierdzenia naruszenia przez Beneficjenta procedur udzielania zamówień publicznych (wspólnotowych lub/i przepisów Ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo Zamówień Publicznych. (Dz. U. t.j. z 2007 r., Nr 223, poz. 1655 z późn. zm.), Instytucja Zarządzająca RPO W. ma prawo wymierzyć Beneficjentowi odpowiednią korektę finansową".

Po analizie regulacji ustawowych i umownych dotyczących powstałego stosunku dofinansowania trzeba stwierdzić, że nie wszystkie elementy tej relacji mają charakter cywilnoprawny. Ustawodawca wprowadził do tych stosunków prawnych, łączących strony umowy o dofinansowanie, elementy publicznoprawne, stanowiące dodatkowe gwarancje, zapewniające prawidłową realizację umowy. Wyposażył instytucję zarządzającą w atrybut władzy administracyjnej w postaci orzekania o zwrocie dofinansowania w drodze decyzji administracyjnej. Postanowił o tym wprost w art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. Według tego przepisu do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. Przepis ten koresponduje z art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 11 u.f.p. stanowiącym, że po upływie terminu do dobrowolnego zwrotu środków organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej (pośredniczącej lub wdrażającej) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.

W przyjętym ustawowo modelu dofinansowania projektów dopuszczenie możliwości władczego działania jednej ze stron tej umowy ma niewątpliwie charakter wyjątkowy. W związku z tym nadanie omawianej korekcie formy decyzji administracyjnej stanowiłoby poszerzenie tego wyjątku i wymagałoby wskazania wyraźnej podstawy prawnej. Wspomniano już, że nie stanowi takiej podstawy prawnej art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. zwłaszcza, jeżeli analizuje się go porównując z pkt 15 ust. 1 tego artykułu.

W piśmiennictwie i w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości teza, że działania władcze organu administracji publicznej muszą mieć wyraźną podstawę w przepisach prawnych rangi ustawowej (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Nie wystarczy więc, że mamy do czynienia z działaniem organu administracyjnego w sensie ustrojowym, ponieważ samo ustrojowe usytuowanie podmiotu nie daje ogólnej kompetencji do wydawania decyzji w każdej sprawie objętej zakresem jego zadań.

Ta zasada stanowi gwarancję ochrony obywatela przed nieuprawnioną ingerencją władzy publicznej w sferę jego praw i obowiązków. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06 (ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 95) Sąd powołując się na wypowiedzi doktryny prawniczej podkreślił, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko "kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjno-prawnego, w tym określająca kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego".

Ustawodawca nie zawsze wprost określa władczą czynność organu administracji publicznej jako decyzję administracyjną. Nie ulega wątpliwości, że norma kompetencyjna, upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego, może to rozstrzygnięcie określać w inny sposób, np. za pomocą zwrotów: "przyznaje", "zezwala", "udziela". Aby jednak czynnościom kryjącym się pod tymi określeniami przypisać znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych, muszą istnieć niekwestionowane podstawy prawne, pozwalające na zrekonstruowanie pozostałych elementów stosunku administracyjno-prawnego, uzasadniające stwierdzenie, że to "przyznanie", czy "udzielenie" jest aktem władzy publicznej. Nie wystarczy więc samo określenie treści działania określonego podmiotu, jeżeli nie ma dostatecznych podstaw prawnych do przyjęcia, że jest to władcze działanie organu administracji publicznej.

W piśmiennictwie prawniczym podnosi się, że w przypadku nieokreślenia wprost w normach materialnego prawa administracyjnego formy konkretyzacji praw i obowiązków jednostki może mieć zastosowanie domniemanie formy decyzji administracyjnej. Konkluzja co do formy czynności organu administracji publicznej wymaga przeprowadzenia procesu wykładni prawa uwzględniającej szereg wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (B. Adamiak: Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej, [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80-tych urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15). Domniemanie formy decyzji administracyjnej jest dopuszczalne, jeżeli istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej. Domniemanie formy decyzji administracyjnej bowiem nie obejmuje domniemania podstaw działania organu administracji publicznej (jw., s. 17).

Działania instytucji zarządzającej w razie zaistnienia jednej z określonych w art. 207 ust. 1 u.f.p. przesłanek zwrotu środków przeznaczonych na realizację programu podzielić można na dwa etapy. Przepis art. 207 ust. 8 u.f.p. przyznaje odpowiedniej instytucji (np. zarządzającej) uprawnienie do żądania zwrotu środków lub do wyrażenia zgody przez beneficjenta na pomniejszenie kolejnych płatności, wyznaczając mu 14 – dniowy termin liczony od dnia doręczenia wezwania. W razie niezwrócenia dofinansowania, zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. i skorelowanym z nim art. 207 ust. 9 u.f.p., do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi stosuje się tryb administracyjnoprawny zwieńczony wydaniem indywidualnego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna.

Za oczywiste należy uznać twierdzenie, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej oraz zobowiązanie do zwrotu środków to dwie odrębne od siebie instytucje, choć ściśle ze sobą powiązane, bowiem korekta przekłada się na zwrot środków finansowych, o którym mowa w art. 207 u.f.p. Wynika to z podstawy faktycznej korekty, która także stanowi okoliczności faktyczne zwrotu. Jeżeli się zważy, że zwrot, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. i art. 207 ust. 1 u.f.p. dotyczy tych samych środków uznanych za nienależne z powodu tych samych naruszeń, które stwierdzono dokonując korekty, to nie byłyby do pogodzenia dwie kolejne decyzje, dotyczące tego samego przedmiotu (decyzja o nałożeniu korekty i decyzja o zwrocie). Nałożenie korekty w formie decyzji administracyjnej czyniłoby zbędnym wydanie decyzji o zwrocie tych środków, ponieważ tak rozumiana korekta w istocie zawierałaby w sobie rozstrzygnięcie o zwrocie a więc zastępowałaby decyzję, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. Decyzja administracyjna jest jednostronnym rozstrzygnięciem kształtującym prawa lub obowiązki indywidualnego podmiotu. Ustalenie i nałożenie korekty decyzją, określającą kwotę środków, które podlegają zwrotowi, oznaczałoby nałożenie na beneficjenta obowiązku zwrotu tej kwoty, podlegającego wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej (art. 3 w zw. z art. 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz. U. Nr 24, poz. 151 ze zm.). W tej sytuacji bezprzedmiotowe byłoby zarówno wezwanie beneficjenta przez instytucję, która zawarła umowę o dofinansowanie, do dobrowolnego zwrotu kwoty ustalonej w decyzji o korekcie (art. 207 ust. 8 u.f.p.), jak i wydanie na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. decyzji zobowiązującej do zwrotu.

Za przypisaniem ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej formy decyzji administracyjnej nie przemawiają względy aksjologiczne i celowościowe. Takie rozwiązanie nie przyczyni się bowiem do sprawniejszego wykonywania zadań administracji publicznej, wręcz przeciwnie funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczących korekty i zwrotu spowodowałoby komplikacje procesowe związane ze współistnieniem dwóch decyzji dotyczących w zasadzie tego samego przedmiotu. Nie jest to też niezbędne ze względu na ochronę praw beneficjenta. Ochronę tę beneficjent znajduje bowiem na drodze kwestionowania decyzji o zwrocie, której elementem stanu faktycznego jest dokonana korekta finansowa.

Postawiona teza o niedecyzyjnym ustalaniu i nakładaniu korekty finansowej uwzględnia regułę wykładni przepisów prawa prezentowaną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowiącą, że nie jest dopuszczalne interpretowanie przepisu w taki sposób, który pozbawiałby część tego przepisu znaczenia prawnego, zgodnie z łacińską sentencją per non est (nie wolno jest interpretować przepisów prawnych tak, by pewne ich fragmenty okazały się zbędne). Przykładem takiego orzecznictwa jest uchwała Trybunału Konstytucyjnego, w której Trybunał uznał za niezgodną z założeniem o racjonalności prawodawcy, leżącym u podstaw poprawnej wykładni przepisów prawa takiej wykładni, która prowadziłaby do wniosku, że pewien fragment przepisu [...] należałoby uznać za całkowicie zbędny (por. uchwałę TK z dnia 14 czerwca 1995 r., sygn. akt W 19/94, OTK 1995/1/23). Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 czerwca 1999 r. sygn. akt I KZP 19/99, skonstatował natomiast, iż fundamentalne reguły wykładni przepisów prawnych za punkt wyjścia przyjmują założenie – rzecz jasna idealizujące – o racjonalnym prawodawcy, a więc takim ustawodawcy, który tworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny i celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie samo znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań (por. także Z. Ziembiński, Teoria prawa, PWN 1978, s. 106 – 123 oraz uchwałę SN z dnia 16 marca 2000 r. sygn. akt I KZP 53/99). Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego godną zauważenia jest teza, że konstrukcje prawne są tworzone za pomocą słów w ten sposób, iż stanowią określoną całość. W konsekwencji nie można ich interpretować nie uwzględniając owej całości, co może również przemawiać za stosowaniem wykładni systemowej (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97, uzasadnienie uchwały z dnia 14 grudnia 1998 r. sygn. akt FPS 19/98, a także uchwały z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt FPS 14/99, opubl. w: ONSA 2000/3/92).

Wobec powyższego podkreślić należy, że za poglądem o braku podstaw prawnych do wydania decyzji o korekcie finansowej przemawia brak argumentów o charakterze aksjologicznym, np. sprawnego działania administracji publicznej czy ochrony beneficjenta, jak i skutki w postaci pozbawienia treści normatywnej art. 207 ust. 8 i 9 u.f.p., tj. regulacji dotyczącej wezwania do dobrowolnego zwrotu dofinansowania, a także unormowania stanowiącego podstawę prawną do wydania decyzji o zwrocie płatności.

W konkluzji tych rozważań należałoby przyjąć, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji korekta podlega również kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie.

Na zakończenie można dodać, że stosownie do tego na jakim etapie realizacji umowy stwierdzono nieprawidłowości, zwrot środków przeznaczonych na dofinansowanie uregulowany w art. 207 ust. 1, 2, 8 i 9 u.f.p. może mieć dwie formy: zwrotu określonej, wypłaconej już kwoty dofinansowania i pomniejszenia kolejnej płatności na rzecz beneficjenta o kwotę podlegającą zwrotowi (art. 207 ust. 2 u.f.p.). Odpowiednio do tego poprzedzające wydanie decyzji o zwrocie wezwanie, o którym mowa w art. 207 ust. 8 tej ustawy może również polegać na wezwaniu do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności. Tak rozumiany zwrot obejmuje zarówno zobowiązanie beneficjenta do "oddania" środków już pobranych, jak i pozbawienie go prawa do środków jeszcze niewypłaconych, określonych w umowie o dofinansowanie. Pozwala to stwierdzić, że przepisy art. 207 u.f.p. mogą znaleźć zastosowanie we wszystkich przypadkach, w których dokonuje się korekt przewidzianych w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. niezależnie od tego, na jakim etapie dofinansowania projektu tej korekty dokonano.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. podjął uchwałę jak w sentencji.