Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3107/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 185 ust. 2a
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 44
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych A. S.A. z siedzibą w W. oraz Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1025/19 w sprawie ze skargi B. w K. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Fundacji B. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca) uchylił postanowienie Ministra Środowiska z [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 15 lutego 2018 r. skarżąca wniosła do Ministra Środowiska o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z [...] listopada 2017 r. Decyzją tą zmieniono pozwolenie zintegrowane dla instalacji spalania paliw w Elektrowni [...], udzielone decyzją Wojewody Śląskiego z [...] czerwca 2006 r., zmienioną następnie wielokrotnie decyzjami Marszałka Województwa Śląskiego.

Postanowieniem z [...] marca 2018 r. Minister Środowiska odmówił wszczęcia postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z [...] listopada 2017 r.

Minister Środowiska stwierdził, że wniosek jest bezzasadny. Zdaniem Ministra Środowiska, wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego nie można traktować w kategoriach wspierania, promowania i propagowania ochrony środowiska. Analogicznie jest w przypadku celu, jakim jest wspieranie szerokiego uczestnictwa społeczeństwa w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska. To wspieranie, czyli ułatwianie, pomaganie, doradzanie społeczeństwu w kwestiach możliwości uczestniczenia w postępowaniach administracyjnych z zakresu ochrony środowiska, nie może mieć formy wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji, nawet jeżeli kwestionuje się decyzję ze względu na naruszenie przez organ przepisów w zakresie udziału społeczeństwa w postępowaniu. Pierwszy z celów wskazanych we wniosku (ochrona przyrody, krajobrazu oraz środowiska) może świadczyć o statusie organizacji ekologicznej przysługującym skarżącej, co mogłoby uzasadniać jej udział w niektórych postępowaniach w sprawie ochrony środowiska. Analizując jednak żądanie w kontekście postępowania nieważnościowego, organ uznał, że ten cel działania sformułowany w statucie skarżącej Fundacji w sposób bardzo ogólny, nie jest wystarczający, żeby dopuścić możliwość wszczynania postępowań nadzorczych. Organ podkreślił, że działanie w trybie nadzoru wymaga innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym badaniu podlega decyzja administracyjna wyłącznie pod kątem zaistnienia przesłanek skutkujących jej nieważnością. Cele statutowe powinny być określone precyzyjnie, żeby można było określić w sposób niebudzący wątpliwości, że działalność organizacji społecznej pozostaje w związku z przedmiotem sprawy administracyjnej, którym w omawianym przypadku jest stwierdzenie nieważności decyzji. Zasadą jest, że w postępowaniu administracyjnym mogą uczestniczyć wyłącznie podmioty mające w nim interes prawny. W przeciwnym razie skarżąca miałaby prawo żądać unieważnienia niemal wszystkich decyzji wydanych w indywidualnych sprawach dotyczących ochrony środowiska. Taka wykładnia podważałaby pewność obrotu prawnego i przyznawałaby prymat interesowi społecznemu nad interesem strony postępowania. Ponadto organ wskazał, że skarżąca nie skonkretyzowała interesu społecznego mogącego uzasadnić jej żądanie. Ze wstępnej analizy zarzutów wynika, że ich waga nie uzasadnia interesu społecznego we wszczęciu postępowania nadzorczego. Nie dotyczą bowiem wadliwości samej decyzji, ale zakwalifikowania zmiany w instalacji, której dotyczy zmiana pozwolenia, oraz związanego z tym udziału społeczeństwa w postępowaniu, a w jego ramach udziału organizacji społecznych.

Skargę na postanowienie Ministra Środowiska z [...] marca 2018 r. wniosła skarżąca.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że żądanie przez skarżącą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z [...] listopada 2017 r. jest uzasadnione celami statutowymi, takimi jak m. in. ochrona środowiska (wskazanego jako główny cel działania skarżącej), w tym wspieranie szerokiego uczestnictwa społeczeństwa w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska (§ 7 ust. 3 pkt 1 i 4 statutu). Jako jeden ze sposobów realizacji tego celu wskazano uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych i innych, w których mogą być naruszone interesy ochrony środowiska (§ 8 ust. 4 statutu). Postępowanie dotyczące wydania lub zmiany pozwolenia zintegrowanego dla instalacji w postaci elektrowni węglowej jest postępowaniem z zakresu ochrony środowiska. To samo dotyczy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego rodzaju decyzji. W postępowaniu nadzwyczajnym przedmiotem jest ostateczna decyzja administracyjna, a nie sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym, ale dla oceny zasadności zarzutów formułowanych w tym trybie nadzwyczajnym konieczne jest dokonanie m. in. oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i proceduralnego z zakresu ochrony środowiska w postępowaniu zwyczajnym.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, w sprawie spełniona została również druga z przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania na żądnie organizacji społecznej, ponieważ przemawia za tym interes społeczny. Okoliczność, że wniosek skarżącej dotyczył wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, nie oznacza, że należy stosować surowsze kryteria oceny spełnienia przesłanki realizacji interesu społecznego. Samo wszczęcie postępowania nadzwyczajnego nie podważa mocy prawnej kwestionowanego orzeczenia ani nie powoduje wstrzymania jego wykonania.

Sąd I instancji podkreślił, że ochrona środowiska jest nie tylko wartością wskazaną wprost w Konstytucji RP, ale jest to wartość o szczególnej pozycji ustrojowej. Realizacja uprawnień przewidzianych w art. 74 ust.4 Konstytucji RP może następować m. in. za pośrednictwem organizacji społecznych. Wynika to także z prawa unijnego. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że ustalenie, czy sprawa administracyjna dotyczy ochrony środowiska jest ważnym argumentem na rzecz zastosowania art. 31 § 1 k.p.a., ale nie jest to argument wystarczający dla przyjęcia, że za udziałem w postępowaniu danej organizacji - statutowo powołanej do ochrony środowiska – przemawia interes społeczny. Konieczne jest zawsze dokonanie oceny konkretnej sprawy. Zdaniem Sądu I Instancji, istotne są tutaj w szczególności takie kwestie jak rodzaj inwestycji lub instalacji, której dotyczy dana decyzja administracyjna, a także zakres dokonywanej zmiany decyzji ostatecznej. W tej sprawie mamy do czynienia ze zmianą pozwolenia zintegrowanego wydanego dla inwestycji w postaci elektrowni węglowej, przy czym jak podkreśla inwestor "Elektrownia w [...] ([...] Oddział w [...]) jest największą elektrownią na Górnym Śląsku. Instalacja ta jest istotnym emitentem szkodliwych dla środowiska pyłów i gazów, w tym dwutlenku siarki, dwutlenku azotu oraz dwutlenku węgla (s. 26 sentencji decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z 22 listopada 2017 r.). Zgodnie z danymi zawartymi na s. 2 decyzji objętej wnioskiem skarżącej (punkt 2.1.), instalacja składa się z 8 kotłów pyłowych opalanych węglem kamiennym, a całkowita moc cieplna wynosi 4712 MW. Instalacja o nominalnej mocy 50 MW jest już uznawana za mogącą powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości – pkt 1.1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1169). Zdaniem Sądu I instancji, powinno to przesądzać, że w interesie społecznym jest umożliwienie kontroli w trybie nadzoru, czy przy wydawaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do kwalifikowanych naruszeń prawa, szczególnie, że [...] należy do jednego z najbardziej zanieczyszczonych miast w Polsce. Ponadto, za przyjęciem, że w interesie społecznym leży wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z [...] listopada 2017 r., przemawia również obszerność dokonanej zmiany. Sama sentencja decyzji z [...] listopada 2017 r. liczy 44 strony. Są to przy tym zmiany co do istoty (w tym dotyczące dopuszczalnej wielkości emisji, a nie zmiany o charakterze formalnym, związane np. ze zmianą firmy lub formy prawnej beneficjenta pozwolenia zintegrowanego. Ponadto skarżąca (oraz dwie inne organizacje społeczne) brały udział w poprzednim postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji z [...] czerwca 2006 r.

Sąd I instancji podkreślił, że z uwagi na skalę szkodliwości przedsięwzięć objętych pozwoleniem zintegrowanym, w procedurze udzielenia tego zezwolenia udział społeczeństwa jest gwarantowany przez art. 44 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) w związku z art. 185 ust. 2a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm., dalej: p.o.ś.). Wyłączenie tego uprawnienia w odniesieniu do nieistotnej zmiany instalacji jest zatem wyjątkiem od zasady. Organizacja społeczna musi mieć skuteczne prawo zweryfikowania w postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowym, czy organ właściwie zakwalifikował daną zmianę jako nieistotną. Zasada udziału organizacji społecznych w postępowaniach dotyczących pozwolenia zintegrowanego (na etapie administracyjnym i sądowym), czyli w postępowaniach dotyczących instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie środowiska, jest nie tylko regułą ustawową (art. 185 ust. 2a p.o.ś.), ale przede wszystkim wynika z prawa unijnego - art. 24 i 25 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (Dz.U.UE.L.2010.334.17) oraz art. 3 ust. 2, art. 6 i 9 w związku punktem 1 złącznika nr 1 Konwencji sporządzonej w Aarhus 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor - spółka A. S.A. z siedzibą w W.

Inwestor zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 31 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: k.p.a.) oraz w związku z art. 157 § 2 k.p.a. Polegało to na uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego przyjęcia, że żądanie przez skarżącą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uzasadnione jest celami statutowymi oraz przemawia za tym interes społeczny.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez bezzasadne uwzględnienie skargi w wyniku błędnego przyjęcia, że pominięte w zaskarżanym postanowieniu okoliczności w postaci udziału skarżącej oraz innych organizacji społecznych w poprzednim postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia zintegrowanego, miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Po trzecie, art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu w wyroku o kwestiach dotyczących ewentualnej zasadności żądania skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji

Po czwarte, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 12 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie. Polegało to na braku przedstawienia w zaskarżonym wyroku stanowiska inwestora zaprezentowanego w piśmie z 21 maja 2019 r.

Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł także organ.

W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm. – dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 28, art. 61 § 1 w związku z art. 61a k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 16 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 185 ust. 2a, art. 218 pkt 2 oraz art. 3 pkt 7 p.o.ś., a także art. 44 § 1 ustawy środowiskowej. Polegało to na niezgodnej z prawem kontroli zaskarżonego postanowienia, w wyniku której Sąd I instancji błędnie przyjął, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z [...] listopada 2017 r. jest uzasadnione celami statutowymi oraz przemawia za tym interes społeczny.

Ponadto organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 185 ust. 2a, art. 218 pkt 2 oraz art. 3 pkt 7 p.o.ś. oraz art. 44 § 1 ustawy środowiskowej. Polegał to na przyjęciu, że samo naruszenie wskazanych przepisów postępowania regulujących udział społeczeństwa w postępowaniu może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W konsekwencji organ zarzucił także naruszenie art. 199, art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 223 § 2 p.p.s.a. przez wydanie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia o kosztach na skutek uwzględnienia skargi.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Organ wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty skarg kasacyjnych zasługują na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma prawidłowa wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. Norma z art. 31 § 1 k.p.a. przewiduje dwie przesłanki, od spełnienia których zależy uwzględnienie żądania organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu: po pierwsze - jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i po drugie - przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Nie spełnienie chociażby jednego z tych warunków powoduje, że organ administracji powinien odmówić organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 562/17, LEX nr 2441375). Wbrew ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie za udziałem Fundacji nie przemawia interes społeczny. Z tego powodu, ocena, czy udział Fundacji w sprawie uzasadniają cele statutowe pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, organ dokonał prawidłowej oceny okoliczności sprawy w zakresie braku istnienia interesu społecznego, który uzasadniałby zainicjowanie i udział w postępowaniu nieważnościowym skarżącej kasacyjnie Fundacji. Zaznaczenia przy tym wymaga, że to na organizacji społecznej wnoszącej o wszczęcie postępowania w danej sprawie ciąży obowiązek przedstawienia w sposób precyzyjny interesu społecznego i okoliczności z których go wywodzi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2970/15, LEX nr 2379341). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można bowiem podzielić stanowiska Sądu I instancji, że interes społeczny w tej sprawie wynika ze skali przedsięwzięcia objętego zmianą pozwolenia zintegrowanego, szczególnie, że na potrzeby tej tezy Sąd I instancji dokonał przedwczesnej analizy zakresu decyzji zmieniającej to pozwolenie zintegrowane. Na obecnym etapie postępowania, przedmiotem sprawy była wyłącznie legitymacja procesowa Fundacji, a nie okoliczności związane z ewentualnymi wadami kwalifikowanymi uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej. Wystąpienia w danej sprawie interesu społecznego, który uprawniałby do wszczęcia postępowania w związku z wnioskiem organizacji społecznej, nie można sprowadzać do oceny kwalifikowanych wad prawnych kwestionowanej decyzji. Argumentacja, że stwierdzenie nieważności decyzji rażąco naruszającego prawo leży w interesie społecznym prowadzi do wniosku, że w każdej sprawie mającej związek ze statutową działalnością organizacji społecznej, organizacja ta mogłaby żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wyłącznie na podstawie zarzutu, że decyzja, która miałaby być skontrolowana w tym postępowaniu rażąco narusza prawo. Tak szerokie rozumienie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. godziłoby w zasadę trwałości ostatecznych aktów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2017/16, LEX nr 2330027 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 672/15). Okolicznością pozwalającą na stwierdzenie, że żądanie Fundacji w tej sprawie opierało się na interesie społecznym, nie jest także stwierdzenie, że organizacja społeczna powinna mieć możliwość zweryfikowania decyzji wydanej w postępowaniu z udziałem społeczeństwa. Prowadzi to bowiem do niedopuszczalnego założenia, zgodnie z którym organizacja społeczna może domagać się wszczęcia postępowania nieważnościowego w każdej sprawie, w której, w jej ocenie, wymagany jest udział społeczeństwa, tylko w celu weryfikacji, czy udział ten został zapewniony.

Z powyższych względów na uwzględnienie zasługiwał zarzut inwestora podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 i 2 k.p.a. oraz w związku z art. 157 § 2 k.p.a., a także w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji nieprawidłowo uwzględnił skargę, ponieważ Minister Środowiska nie naruszył powołanych przepisów prawa procesowego, dokonując trafnej oceny wniosku w zakresie interesu społecznego. Organ prawidłowo uznał, że nie jest wystarczające powoływanie się na ogólne wartości, takie jak działanie w interesie ogółu społeczeństwa lub wskazywanie na wiedzę merytoryczną i doświadczenie w podobnych postępowaniach. Zarzuty dotyczące potencjalnych niezgodności z prawem nie stanowią o działaniu w interesie społecznym z art. 31 k.p.a. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut inwestora podnoszący naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ w tej sprawie Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy dokonując na obecnym etapie postępowania oceny zakresu zmiany pozwolenia zintegrowanego w kontekście konieczności zapewnienia udziału społeczeństwa, a więc dokonał oceny przesłanek wykraczających poza przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Zasadne są zatem również zarzuty skargi kasacyjnej organu, podnoszące naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 28, art. 61 § 1 w związku z art. 61a k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 16 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 1 i § 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2 k.p.a. Kontrola Sądu I instancji w zakresie zastosowania powyższych przepisów nie była trafna.

Po drugie, pozostałe zarzuty kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Dotyczy to zarzutu inwestora w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 12 p.p.s.a. Brak wyraźnego odniesienia się do stanowiska inwestora (będącego uczestnikiem postępowania) nie może być oceniany w kategorii naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ stanowisko to odnosiło się do zasadności dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu, a Sąd I instancji wyraził jednoznaczną ocenę w tym zakresie, chociaż była to ocena nieprawidłowa. Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do kwestionowania wyrażonej przez Sąd I instancji oceny w zakresie stosowania w danej sprawie konkretnych przepisów prawa procesowego i materialnego. Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty kasacyjne organu dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, ponieważ z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika ocena, że naruszenie art. 185 ust. 2a, art. 218 pkt 2 oraz art. 3 pkt 7 p.o.ś. oraz art. 44 § 1 ustawy środowiskowej może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Również zarzut dotyczący naruszenia art. 2 Konstytucji RP jest zbyt daleko idący. Nie jest także trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 199, art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 223 § 2 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania jest nierozerwalnie związane z rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku uwzględniającego skargę oznacza również, że uchylone zostało zawarte w tym wyroku postanowienie rozstrzygające o kosztach, które nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Natomiast nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia powołanych wyżej przepisów art. 199, art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 223 § 2 p.p.s.a., które Sąd I instancji zastosował uchylając zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z [...] marca 2018 r., ponieważ wadliwość zawartego w wyroku postanowienia o kosztach jest wynikiem wadliwości zaskarżonego wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istota tej sprawy została dostatecznie wyjaśniona, ponieważ stanowisko organu w zakresie braku interesu społecznego było prawidłowe. Nie można było bowiem uznać, że w tej sprawie Fundacja skuteczne wykazała, że za wszczęciem postępowania nieważnościowego na jej wniosek przemawiał interes społeczny, co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ustawy p.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.