Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 1021/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 ust. 1  pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 15 oraz art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Jarosław Szaro /spr./, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2019 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego J.S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

J. S. (dalej: wnioskodawca/beneficjent/skarżący) poddał kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z [...] listopada 2021 r. nr [...] (znak [...]) w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019. Utrzymano nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z [...] lipca 2021 r. nr [...], którą przyznano wnioskodawcy:

1.jednolitą płatność obszarową w wysokości 11.336,23 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o 4.142,99 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, a także zastosowanie współczynnika korygującego,

2.płatność za zazielenienie w wysokości 10.288,58 zł, wynikającą z pomniejszenia o 100,26 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

3.płatność redystrybucyjną w wysokości 4.946,26 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o 48,20 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

a ponadto kwotę 249,90 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej, stosownie do art. 26 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że wniosek o: 1) płatności bezpośrednie (jednolitą płatność obszarową, płatność za zazielenienie i płatności dodatkowe; 2) płatności ONW; 3) płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne, zgłoszono 15 maja 2019 r., łącznie do powierzchni 38,59 ha. Zmiany wniosku dokonano 13 czerwca 2019 r., deklarując do płatności powierzchnię 38,94 ha. Do wniosków dołączone były materiały graficzne.

W dniach 19 marca - 14 kwietnia 2020 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzono metodą inspekcji terenowej kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Wyniki z kontroli udokumentowano w raporcie nr [...], który doręczono wnioskodawcy i do którego zgłosił zastrzeżenia.

W sprawie na wcześniejszym etapie procedowania dwukrotnie wydano decyzje w pierwszej instancji (25 czerwca 2020 r. i 21 grudnia 2020 r.), które były uchylane, a sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia (decyzje organu odwoławczego z 15 września 2020 r. i 12 marca 2021 r.).

W uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2021 r. podano, że w ramach kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni inspektorzy terenowi stwierdzili nieprawidłowości, szczegółowo przedstawione w decyzji w formie tabelarycznej. Powierzchnia uprawniona do płatności (32,82 ha) okazała się mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2019 (38,94 ha). Nieprawidłowości stwierdzono odnośnie do działek rolnych: A, AA, AC, AE, AG, AO, AP, AU, AV, AX, AY, B, BD, BH, F, G, J, M, O, T, V, W, Y, Z, objęte kodami DR4, DR13+, DR18, DR29, DR33, DR37, DR50, DR51, DR52, DR53. Łącznie wykluczenia wyniosły 5,70 ha. Stwierdzono też, że do działek nr ewid. [.] (działka rolna BC o pow. 0,06 ha) i [.] (działka rolna W o pow. 0,36 ha), o łącznej pow. 0,42 ha, które wchodziły w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, wnioskodawca nie posiadał na 31 maja 2019 r. tytułu prawnego, przez co wykluczono je z płatności na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1341). Do nabycia działki [.] doszło dopiero 10 marca 2020 r. Do płatności zadeklarowano również działki o pow. mniejszej niż 0,1 ha, do których, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, j.p.o. się nie przyznaje. Po wykluczeniach do j.p.o. zakwalifikowano obszar 32,72 ha. Ponieważ różnica miedzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekroczyła 3% lub 2 ha (było to 17,37 %), pomoc pomniejszono o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy, do pow. 24,27 ha (32,82 ha – 8,55 ha, przy czym 8,55 ha wynikało z pomnożenia 5,70 ha przez współczynnik 1,5, o którym mowa w art. 19a ust. 1 ustawy), według stawki 471,64 zł. Kwota tej płatności została także pomniejszona o współczynnik korygujący, ponieważ była wyższa niż 2.000 EUR (łączna kwota wszystkich płatności bezpośrednich wyniosła 26.830 zł). Dla j.p.o. zmniejszenie to wyniosło 110,47 zł. Płatność za zazielenienie (płatność z tytułu z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska) także przyznano do pow. 32,82 ha, według stawki 316,54 zł; pomniejszono ją także o wskaźnik korygujący w kwocie 100,26 zł. Płatność dodatkową (redystrybucyjną) przyznano, po ograniczeniu określonym w art. 14 ust. 1 ustawy, do 27 ha, według stawki 184,98 zł; pomniejszono ją o wskaźnik korygujący w kwocie 48,20 zł.

Wnioskodawca wniósł odwołanie od części decyzji wykluczającej z płatności działki A, AA, AC, AE, AG, AO, AP, AU, AV, AX, B, BD, BH, F, G, J, M, O, V, Y, Z.

Zarzucił pominięcie w rozstrzygnięciu kompensaty działki T do pow. 0,17 ha, a także zgromadzenie niepełnego materiału dowodowego i jego wadliwą ocenę, pominięcie wniosków dowodowych strony oraz dowodów przedkładanych na wcześniejszym etapie postępowania, a także zarzutów do raportu z kontroli z 2020 r. oraz pozbawienie go prawa do wypowiedzenia się na temat zgromadzonych dowodów.

Wskazał, że wadliwie ustalono, że nie był w posiadaniu działki [.] i [.].

W jego ocenie istotne ustalenia należało poczynić odnośnie do kwalifikujących się hektarów w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013 r. Do obszarów tych można zaliczyć m.in. rowy do 2 m szerokości, nieutwardzone drogi dojazdowe wydzielone z obrębie działki rolnej i pasy zadrzewione oraz inne, o których mowa w art. 9 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014. Wnioskodawca podkreślił, że ww. przepisy działkę rolną zawierającą rozrzucone drzewa także uznają za kwalifikujący się obszar.

Zdaniem wnioskodawcy obszary wykluczone kwalifikują się do płatności. Spełniały kryteria przez cały rok kalendarzowy 2019. Kontrola była zaś prowadzona w marcu i kwietniu 2020 r, a zatem nie w okresie, w którym rolnik był obowiązany utrzymywać zgłoszone obszary w dobrej kulturze rolnej.

W ocenie beneficjenta ustalenia z kontroli nie mogły zatem mieć odniesienia do płatności na rok 2019, a nie uwzględniono raportu z kontroli, jaka była prowadzona na działkach [...] i [...] we wrześniu 2019 r.

Opisaną na wstępie decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, podzielając w całości ustalenia faktyczne i ich ocenę wyrażoną w uzasadnieniu.

Organ odwoławczy podniósł, że celem kontroli jest stwierdzenie powierzchni uprawnionej do płatności i porównanie jej z deklaracją rolnika na dany rok. Zgromadzone dowody (raport i dokumentacja fotograficzna), w ocenie organu, potwierdzają przedeklarowanie powierzchni przez wnioskodawcę. Organ podkreślił, że wnioskodawca przede wszystkim nie posiadał na dzień 31 maja 2019 r. tytułu prawnego do działek [...] i [...] o łącznej pow. 0,42 ha. Natomiast w raporcie z kontroli wskazano, które działki zostały przedeklarowane i z jakiego powodu.

Zdaniem organu II instancji zarzuty odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie. W raporcie z kontroli zawarto informacje pozwalające określić zakres i sposób użytkowania zadeklarowanych przez producenta rolnego działek ewidencyjnych, a potwierdza je materiał fotograficzny oraz szkice, które pozwalają porównać je z treścią załącznika graficznego do wniosku. Kontrolerzy zastali na gruncie warunki wynikające z zabiegów agrotechnicznych podjętych w roku 2019.

Organ wskazał, że w myśl zaś § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu, grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich. Czynności takie nie zostały w przepisanym terminie zrealizowane. Raport z czynności kontrolnych jest dokumentem urzędowym potwierdzającym stwierdzone nieprawidłowości i jako taki stał się podstawą rozstrzygnięcia w sprawie. Przedłożone z kolei zdjęcia przez stronę nie zostały opisane, ani oznaczona datą wykonania. Zaznaczył przy tym organ, że ciężar dowodu ciąży z mocy przepisów art. 3 ustawy na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W skardze, domagając się uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2021 r. jak i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I Instancji z dnia [...] lipca 2021 r oraz orzeczenia o kosztach postępowania, zarzucono naruszenie:

- art. 78 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. ), dalej: k.p.a., poprzez brak należytego rozstrzygnięcia wnioskowanych środków dowodowych,

- art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności związanych z prawem do wykluczenia z płatności części działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 0,32 ha, nr [...] o pow. 0,29 ha, nr [...] o pow. 0,79 ha, nr [...] o pow. 0,18 ha, nr [...] o pow. 0,08 ha, nr [...] o pow. 0,20 ha, nr [...] o pow. 0,21 ha, nr [...] o pow. 1,24 ha, nr [...] o pow. 0,22 ha, nr [...] o pow. 0,24 ha, nr [...] o pow. 0,52 ha, nr [...] o pow. 0,34 ha, nr [...] o pow. 0,19 ha, nr [...] o pow. 0,12 ha, nr [...] o pow. 0,10 ha, nr [...] o pow. 0,07 ha, nr [...] o pow. 0.05 ha, nr [...] o pow. 0,11 ha, nr [...] o pow. 0,27 ha, nr [...] o pow. 0,13 ha, nr [...] o pow. 0,13 ha, nr [...] o pow. 0,07 ha oraz okolicznością związane z kompensatą działki [...] o pow. +0,17 ha,

- art. 75 § 1 w zw. z art. 134 i 129 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie wszelkich dowodów mających istotne znaczenie do ustalenia prawdy materialnej i nieprzeprowadzenie w żadnym zakresie weryfikacji materiału dowodowego,

- art. 7, art. 77, art. 234, art. 129 § 2, art. 238 § 1 w zw. z art. 227 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem wniosku z 15 maja 2019 r. ze stanem faktycznym,

- art. 26 ust. 1 i 2 pkt. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt. 12 u.w.r.o.w. poprzez niewłaściwą interpretację,

- art. 8 ust. 1 pkt. 2 i 3 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez pominięcie i nierozstrzygnięcie zarzutów do kontroli z 2020 r. i dokumentów złożonych jako dowody z odwołaniami na wcześniejszych etapach postępowania, czym naruszono także rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2015 r. poprzez dowolne ustalenie terminów utrzymania użytków rolnych w dobrej kulturze rolnej i przyjęcie jako rozstrzygające w sprawie raport z kontroli z kwietnia 2020 r. do płatności z 2019 r.,

- art. 26 ust. 1 i 2 pkt. 2 oraz art. 29 ust. 2 pkt. oraz art. 32 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 12 ustawy o wsparciu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020, poprzez niewłaściwą interpretację,

- błędną interpretację art. 28 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 w zw. z art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu,

- błędną interpretację rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatność dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020",

- § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW PROW 2014-2020 przez przyjęcie, że rolnik nie był w posiadaniu części gruntów rolnych zgłoszonych do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.

W uzasadnieniu skargi wnioskodawca podniósł że od 2015 r. deklarował do płatności identyczne zobowiązania. Kontrola w marcu 2020 r. została przeprowadzona bez jego udziału, a miała ona dotyczyć stanu działek z roku 2019.

Skarżący podniósł, że zgłosił szereg zastrzeżeń do wyników kontroli, ale przedłożone przez niego dowody i wyjaśnienia nie zostały uwzględnione. Kontrolę przeprowadzono nierzetelnie, bez jego udziału. Nie może też zweryfikować, czy kontrolerzy posiadali stosowną wiedzę, ponieważ nie potwierdzono tego żadnymi dokumentami, a nie rozumie, dlaczego dezawuuje się jego wiedzę i doświadczenie poparte określonymi dokumentami. Nie odzwierciedla ona w jego przekonaniu stanu faktycznego w terenie i została sfałszowana, co podnosił na wcześniejszych etapach postępowania. Dlatego w grudniu 2020 r. wykonał zdjęcia z ważnych miejsc, z których miały być wykonywane zdjęcia przez kontrolujących w dniu 2 kwietnia 2020 r. W jego ocenie wykluczenie działek o pow. 5,7 ha było całkowicie niezasadne, a uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań określonych w k.p.a. Kluczowe znaczenie w sprawie miało pojęcie kwalifikujących się hektarów w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Zdaniem skarżącego, miał prawo do obszaru tego wliczyć rowy do 2 metrów szerokości, nieutwardzone drogi dojazdowe wydzielone w obrębię działki rolnej, pasy zadrzewione, żywopłoty, ściany tarasów, mury, które tradycyjnie stanowiące element dobrej kultury rolnej, których szerokość nie przekracza 2 metrów i które nie stanowią odrębnej działki ewidencyjnej, strefy buforowej. Powierzchnie zajmowane przez elementy krajobrazu podlegające zachowaniu kwalifikują się do przyznania płatności. Takie elementy krajobrazu zostały wymienione w art. 9 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014. Obszary takie uznaje się za kwalifikujące się hektary, jeżeli są zgodne z definicją kwalifikującego się hektara przez cały rok kalendarzowy, z wyjątkiem działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych.

Opisując kwestie świadczące o nierzetelności kontroli skarżący podniósł, że kontrola taka na działce "W" w ogóle nie została przeprowadzona. Nie jest też w stanie stwierdzić, czy wchodząca w jej skład działka nr [...] została z płatności wykluczona, czy nie. Działka "Y" została zgłoszona jako kompleks działek nr [...] o pow. 0,15 ha, nr [...] o pow. 0,15 ha, nr [...] o pow. 0,14 ha, łącznie 0,44 ha, podczas gdy w raporcie podano pow. 0,45 ha, natomiast z kompleksu tego wykluczono pow. 0,13 ha. Z kolei działka "Z" została zgłoszona jako kompleks działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 0,04 ha, nr [...] o pow. 0,04 ha, nr [...] o pow. 0,08 ha, łącznie 0,17 ha, z której wykluczono pow. 0,07 ha, a działki te zostały w lutym i marcu 2020 r. przejęte pod budowę obwodnicy D.. Zgłaszając działkę "Y", składającą się z działek nr [...] o pow. 0,15 ha, 922 o pow. 0,15 ha, 939 o pow. 0,14 ha, łącznie 0,4524 ha, zadeklarował mniejszą pow. wynoszącą 0,4400 ha, zachowując margines błędu, a pomimo tego przypisano mu nieprawidłowości oznaczone kodami "DR52" "DR53", "DR13+". Zdjęcia tej działki wykonano tak, aby ukazać stan zagospodarowania działek sąsiednich. Działka ta jest natomiast utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Działka "A" została wykluczona jako nieposiadająca minimalnej pow. 0,10 ha, podczas gdy jej łączna pow. wynosiła 0,32 ha. Wprawdzie żadna z tworzących ją działek ewidencyjnych nie ma pow. większej niż 0,10 ha, ale łącznie stanowią one kompleks działek połączonych o powierzchni 0,32 ha. Również niezasadnie z działki "AG" wykluczono pow. 0,08 ha, jako powierzchnię przedeklarowaną, podczas gdy składa się ona z dwóch działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 0,2550 ha i nr [...] o pow. 0,4512 ha. Ponadto część działki nr [...], na której znajdowała się "kupka" gruzu (a nie, jak przyjął organ, utwardzona droga, podczas gdy była to trawa na gruncie ornym) została wykluczona z płatności przez niego samego, co oznaczono na mapie nr 8/59 stanowiącej załącznik do wniosku. Na działce nr [...] żadnej drogi nie było. Tożsame uwagi sformułował wcześniej odnośnie do działki "AC", z której do płatności zgłosił pow. 1,52 ha. Składała się ona z działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 0,9176 ha i nr [...] o pow. 0,936 ha (łącznie 1,8536 ha). Zdjęcia podczas kontroli wykonano tak, aby stwarzały wrażenie że część działek jest zadrzewiona, podczas gdy składowano na niej pnie drzew wycięte z działek sąsiednich i z części niezgłoszonej do płatności. Z działki "J" niezasadnie wykluczono z płatności oczko wodne o powierzchni mniejszej niż 100 m2, rowy o szerokości mniejszej niż 2 metry i tereny porośnięte trawami - gatunki naturalne. Z działki "AP" wykluczono pow. 0,21 ha, ponieważ miała być wykorzystana przez innego rolnika, ale przeczą temu zdjęcia z kontroli. Działka "B1T" była w jego posiadaniu 31 maja 2019 r. i zgłosił ją do płatności jako trawy na gruntach ornych o pow. 0,27 ha; część, na której znajduje się altanka została z płatności wyłączona. Nie ma na nie drogi kamienistej, natomiast drobne kamienie uwidaczniają się na gruncie po kilku przejazdach po działce, ponieważ jest to teren nad rzeką. Wskazano przy tym, że kwestia wykluczenia działki [...], w stosunku do części o pow. 0,21 ha, została przedstawiona w skardze na decyzję nr [...] (sprawa I SA/Rz 1023/21). Odnośnie do działki "G" wskazał, że nie jest dla niego zrozumiałe zakwestionowanie powierzchni działki ewid. nr [...] o pow. 0,35 ha, która była zgłaszana do płatności wcześniej i w roku 2018 była kontrolowana. Kontrola przeprowadzona w roku 2020 zakończyła się odmiennymi ustaleniami, wyłączając z jej powierzchni obszar 0,07 ha po przyjęciu, że pozostawała ona w posiadaniu innego użytkownika. Jest to jednak część działki nr [...], a nie działki [...]. Nie jest również zrozumiałe, dlaczego z działki "F" wykluczono obszar 0,10 ha. Na kompleks ten składają się działki nr [...],[...] i [...] i do płatności zadeklarowano obszar 2,24 ha. W kampanii na rok 2016 maksymalna powierzchnia kwalifikowana działki [...] miała pow. 3,34 ha, a działki [...] pow. 1,33 ha. Podobna sytuacja dotyczy działki "M" na działce ewid. Nr [...], która na wiosnę 2020 r. była już przygotowana do sadzenia ziemniaków i dla ochrony przed dzikami odgrodzona siatką. Brak było jednak podstaw do uznania, że ta część działki (około 10-11 ar) była użytkowana przez inny podmiot i z tego powodu została wykluczona z płatności. Nie ma również uzasadnienia wykluczenia pow. 0,22 ha z działki [...], składającej się na działkę "AV" wraz z działką nr [...]. Nie było na niej zadrzewień i zakrzaczeń, tylko odrosty trawy i kilka małych samosiejek olszy. Działka "V" (nr ewid. [...]) porośnięta była uprawą trawy i znajdowały się na niej drzewo owocowe (jabłoń) oraz w jednym rzędzie przy drodze kilka drzewek iglastych (sosna), ale na tej podstawie nie można przyjąć, że jest ona zadrzewiona lub zakrzaczona, albo że jest użytkowana przez inny podmiot. Podobnie działka "AO" (nr ewid. [...], po podziale [...] i [...]), z której wykluczono pow. 0,20 ha z uwagi na przyjęcie, że jest to teren rekreacyjny, jest na nim rów powyżej 2 metry i że są zadrzewienia, co nie jest prawdą. Powierzchnia zgłoszona do dopłat nie jest bowiem zadrzewiona, rów jest w strefie wyłączonej z dopłat wraz z budynkiem, a działka, jako siedliskowa, nie jest terenem rekreacyjnym. Pojedyncze drzewa rosną na działce sąsiedniej. Na działce znajduje się tylko budynek mieszkalny oraz drewutnie na drzewo i narzędzia. Rów natomiast jest porośnięty trawą. Niezrozumiałą dla niego jest też kompensata 0,17 ha na działce "T", ponieważ do dopłat od lat zgłasza tylko 1,37 ha. Działka "AE" (nr ewid. [...]) została zgłoszono do dopłat tylko w części o pow. 0,85 ha, ponieważ pozostała część jest zadrzewiona sosną i brzozą. Położona jest ona w sąsiedztwie lasów, przez co często odrastają na niej samosiejki, które sukcesywnie usuwa. Na działce "AU" na całej powierzchni gruntów była trawa. W styczniu 2020 r. została ona zaorana i przygotowana pod zasiewy, a część działki o powierzchni około 2 ha została wyłączona z użytkowania rolniczego i na podstawie koncesji na eksploatacje złoża kruszywa - rozpoczęto prace przy zbieraniu warstwy humusu ziemi i odkrywaniu złoża kruszywa. Działki "Z" oraz "AY" cały rok 2019 użytkowane były rolniczo. W sierpniu 2019 r. otrzymał od Wojewody zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajęcie części działki po drogę publiczną – obwodnicę D. Wykonawca do prac przystąpił dopiero w styczniu 2020 r. Nie daje to jednak podstaw do wyłączenia ich z dopłat za rok 2019. Działka "AA" o pow. 0,29 ha została w 2019 r. odchwaszczona w bardzo wczesnej fazie letniej, a następnie pozostawiono ją jako działkę śródleśną do samoczynnego zalesienia. Wykonane zdjęcia obrazują samosiejki sosny, które stanowiły odrosty wiosenne i mogły wykluczyć ją z dopłat dopiero w roku 2020. Na działce "B", składającej się z działek ewid. nr [...] i nr [...], które przylegają do terenów zalesionych, po wiosennym odchwaszczeniu w 2019 r. pozostawiono rosnące drzewa owocowe i leśne do zalesienia działek. Na działce "BD" znajdują się pojedyncze drzewa (wierzby), ale po wykoszeniu traw wokół nich nie ma podstaw do wykluczenia działki z płatności. Działka "AX" jest działką przyleśną, w części porośniętą pojedynczymi brzozami i sosnami, ale była wczesnym latem odchwaszczana. Działka "O" nie jest porośnięta żadnymi drzewami; latem 2019 r. skoszono na niej trawę, która do końca tamtego roku odrosła, co zobrazowano na zdjęciach. Odrost traw nie mógł wykluczyć działki z płatności. Działka "B" jest porośnięta pojedynczymi drzewami, ale trawa na niej w 2019 r. była wykoszona i spełniała ona warunki do płatności. Powołał się ponadto na pisma składane w dotychczasowym toku postępowania, w tym na dokument odwołania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.

Podkreślił, że kontrolerzy opisali w raporcie każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Raport pozwala określić zakres i sposób użytkowania poszczególnych działek ewidencyjnych. Ustalenia z kontroli udokumentowane zostały obszerną dokumentacją fotograficzną i szkicami. Wszystkie kody nieprawidłowości zostały dokładnie opisane. Nie ma natomiast dowodów, które mogłyby wyniki kontroli podważyć, a ciężar wykazanie okoliczności, na które powołuje się strona, należy do niej, co wynika z przepisów art. 3 ust. 1-3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Wskazał ponadto organ, że zarzut kompensaty działki "T" jest bezzasadny, ponieważ pow. 0,17 ha został uwzględniona podczas obliczania wykluczeń, poprzez zmniejszenie powierzchni 5,87 ha o 0,17 ha. Kompensata została zatem uwzględniona. Podkreślono też, że termin utrzymania użytków rolnych w dobrej kulturze rolnej nie jest dowolny, lecz określony przepisami. Z przepisów § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu oraz art. 34 ust. 1-3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika, że grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli sądowej zaskarżonej decyzji w przedstawionych wyżej granicach Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona, albowiem przy jej wydawaniu organ uchybił przepisom prawa procesowego, w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przypomnieć należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

Trzeba w tym miejscu podkreślić, że organ zobowiązany jest do dokonania wnikliwej analizy, oceny dowodów, także przeciwstawnych i swoją swobodną ocenę winien odzwierciedlić w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z powszechnie przyjętymi poglądami w orzecznictwie i doktrynie, na gruncie art. 80 k.p.a., organ orzekający w świetle obowiązującej go zasady swobodnej oceny dowodów ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie posiadanej wiedzy, wewnętrznego przekonania i zasad doświadczenia życiowego, przy czym o jej prawidłowości decyduje to, czy wyprowadzone przez organ wnioski mają logiczne uzasadnienie. Ocena wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności sprawy, wyjaśnienie dlaczego organ dał wiarę jednym dowodom a innym nie, winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, jak stanowi norma art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ustaleń stanu faktycznego organ dokonuje bezpośrednio w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a także na podstawie domniemań faktycznych i prawnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa, 2003, s. 208). Ogólnie ujmując, ocena ta polega na przedstawieniu sposobu myślenia, argumentowaniu przy ocenie dowodów i jednym z jej elementów winno być ustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów strony podnoszonych w trakcie toczącego się postępowania, a w szczególności do wszystkich dowodów. Pominięcie ich milczeniem przez organ nie przystaje do reguł poprawności procesowej, stanowiąc o naruszeniu norm prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ II instancji nie odniósł się do obszernych zastrzeżeń skarżącego zawartych w złożonym przez niego odwołaniu oraz we wcześniejszym piśmie procesowym z dnia 22 grudnia 2020 r. a także obszernej dokumentacji zdjęciowej. Poza tym ogólnikowym stwierdzeniem odnośnie nieprawidłowości w ustaleniu powierzchni uprawniającej do przyznania płatności organ w żaden sposób nie odniósł się do wskazywanych przez skarżącego okoliczności dotyczących poczynionych w sprawie ustaleń a przede wszystkim do obszernej dokumentacji fotograficznej skarżącego, wykonanej w dniu 30 grudnia 2020 r.

Zdaniem Sądu, powyższe potwierdza, że organ odwoławczy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. podjął zaskarżoną decyzję nie rozstrzygając ponownie sprawy w jej całokształcie jako instancja merytoryczna.

Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania, realizowana jest poprzez odwołanie, które skutecznie wniesione gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ I instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Treść art. 138 K.p.a. wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi, jak i merytorycznymi. Istotne przy tym jest, że wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności powinnością organu odwoławczego jest rozpatrzenie "na nowo" sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie, co wymaga wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do nich. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem weryfikacja rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu I instancji.

Z zasady dwuinstancyjności wynikają również określone wymagania co do treści uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. W orzecznictwie podkreślono, że brak odniesienia się do zarzutów odwołania świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86; glosa T. Wosia i J. Zimmermanna do uchwały, PiP z 1989 r., z. 8).

Odnosząc powyższe do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie uznać należało, że organ II instancji podejmując zaskarżoną decyzję naruszył prawo we wskazanym wyżej zakresie i uchybił ustawowym obowiązkom. Organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania weryfikując obszar uprawniający do przyznania płatności nie odniósł się do sformułowanych przez skarżącego zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz zbagatelizował jego wnioski dowodowe.

W tym miejscu trzeba bowiem wskazać, że Rolnik w odwołaniu z dnia 6 sierpnia 2021 r. przedstawiając zarzuty i wnioski tego pisma wskazał, że w całości podtrzymuje zarzuty złożone przez Niego w piśmie z dnia 22 grudnia 2020, gdzie przedstawił także dokumentację fotograficzną sporządzoną przez organ i zawarł co do niej konkretne zarzuty. Tylko tytułem przykładu ( gdyż pismo to znajduje się w aktach administracyjnych ) można wskazać, że J.S. zawarł w nim zdjęcia sporządzone przez organ i przedstawił swoja własna interpretacje ujawnionego stanu jego działek. I tak co do zdjęcia 695 zawarł wniosek, że dowodzi ono tego, iż działka [...] jest użytkowana rolniczo. Odnośnie zdjęcia 700 wskazał, że widoczne na nim zakrzaczenia znajdują się na drodze gminnej, nie zaś na jego działce. Odnośnie zdjęcia 698 oświadczył, że widać na nim iż działka jest użytkowana rolniczo, zaś widoczne drzewa znajdują się poza jej granicami. Podobnie przedstawił szereg własnych ocen i wniosków co do innych " wklejonych" do odwołania zdjęć.

Aktualnie w skardze przedstawił analogiczne zdjęcia i podtrzymał swoją interpretacje przedstawionych na nich działek. Organ w decyzji nie odniósł się do wskazanych przez skarżącego okoliczności i pominął je ogólnym stwierdzeniem, że zostały one wyjaśnione skarżącemu w piśmie organu I instancji. Takie stwierdzenie nie czyni jednak zadość powyżej przedstawionym wymogom prowadzenia postepowania odwoławczego. Argumentacja organu I instancji zawarta w piśmie skierowanym do strony nie może bowiem zastępować wyczerpującego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, tym bardziej, że organ ten nie wskazał, iż tę argumentację w całości akceptuje. Brak rozważań w tym zakresie uniemożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie merytoryczne sprawy bowiem nie zna on w tej części argumentacji organu co do oceny tych dowodów. Ocena dowodów musi być zawarta w uzasadnieniu decyzji będącej przedmiotem skargi i sąd nie może jej dokonywać w zastępstwie organu. Dlatego też przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odniesie się do wszelkich zastrzeżeń poczynionych w tym zakresie ( odnośnie zdjęć wykonanych przez organ ) i przedstawi w tym zakresie swoje stanowisko. Dopiero wtedy sprawa będzie mogła być rozpoznana merytorycznie przez sąd, który będzie mógł je ocenić pod względem zgodności z prawem.

Dalej należy wskazać, że J. S. w złożonym odwołaniu powołał się na " uzasadnienie i wnioski dowodowe z odwołania z dnia 31 grudnia 2020 r. ". W piśmie tym również zawarł zdjęcia organu z własnym komentarzem ( tak jak w piśmie wskazanym powyżej ), ale także przedstawił wykonane przez siebie zdjęcia działek co do których zastrzeżenia zgłosił organ. Wskazał co do większości kiedy zostały one wykonane, przy czym późny termin ich wykonania znajduje swoją przyczynę w czasie, kiedy organ I instancji przesłał mu zdjęcia wykonane przez inspektorów. Z tego względu, zdjęć tych nie można odrzucić apriorycznie tylko z tego powodu. Organ musi odnieść się do nich merytorycznie, a jeżeli ma wątpliwości co do czasu ich wykonania to nie budzi wątpliwości możliwość jego weryfikacji poprzez zapoznanie się z plikami graficznymi, które posiadają przecież zapisaną datę ich wykonania.

Zdjęcia te zawierają przy tym informacje istotne dla rozpatrzenia sprawy. Można tutaj powołać chociażby zdjęcie z k.17 tego odwołania, gdzie skarżący dowodzi, że na widocznej na nim działce nie znajduje się droga, czy też zdjęcia z k.31 i 32 , gdzie rolnik wskazuje, że drzewa widoczne na nich nie mogą wpływać na przyznanie mu dopłaty do widocznej na zdjęciach działki. Również za pomocą następnych zdjęć ( brak jest potrzeby ich wyliczania ) rolnik próbuje wykazać błędność ustaleń inspektorów, a tym samym sprzeczność z prawem decyzji. Również w tym zakresie brak odniesienia się do tych zarzutów, nie przedstawionych bezpośrednio w odwołaniu ale przecież z nie budzącym wątpliwości powołaniem się na nie uniemożliwia sądowi merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia, gdyż musiał by on zastępować organ w ocenie dowodów.

Powyżej opisane uchybienia musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż dotyczą postepowania organu II instancji, zaś mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy rozpoznaniu sprawy organ winien ocenić i odnieść się do powyższych okoliczności. Tymczasem zaskarżona decyzja - poza wspomnianym wyżej ogólnikowym stwierdzeniem - została wydana z pominięciem tego typu analizy.

Podkreślenia wymaga, że w szczególności decyzje odmowne lub nakładające sankcje względem wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno, wyrażoną w art 11 k.p.a. zasadę przekonywania, której stosowanie nie wyłącza art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji, a zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Organ Agencji nadal zobowiązany jest zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. wskazać adresatowi decyzji fakty, które uznał za udowodnione i dowody na których się oparł, co oczywiście zawiera także obowiązek przedstawienia tych dowodów stronie, a także sądowi administracyjnemu, na wypadek uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej przez stronę.

Powyższych konieczności nie uchyla stwierdzenie organu, że J. S. po złożeniu zastrzeżeń do protokołu kontroli i uzyskaniu stanowiska organu, nie podnosił dalej tych zastrzeżeń. Rolnik ma bowiem prawo do złożenia wniosków dowodowych i swojego stanowiska przed zakończeniem postępowania i takie wnioski złożył, zaś obowiązkiem organu było ich wnikliwe rozpatrzenie. ( por. wytyczne z decyzji Dyrektora POR ARiMR z decyzji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]).

Reasumując należy więc stwierdzić, że organ odwoławczy nie dokonał oceny materiału dowodowego w powiązaniu z okolicznościami oraz twierdzeniami skarżącego, dopuścił się w prowadzonym postępowaniu naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego, które uzasadniało uchylenie skarżonej decyzji.

W związku z powyższym, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy, wszechstronnie rozpatrzy zgromadzony materiał dowodowy, także przez pryzmat twierdzeń skarżącego, czemu da wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.