Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 774/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 628
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

SENTENCJA

Dnia 21 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2011 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania A. W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...], znak: [...] w sprawie cofnięcia decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...], znak: [...], zmienionej decyzją z dnia [...], znak: [...] zezwalającej A. W. na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne w P. przy ul. A, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz w związku z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 628 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przypomniało dotychczasowy przebieg postępowania, ustalony stan faktyczny sprawy, z którego wynika, iż na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] A. W. uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne, takich jak: szkło, tworzywa sztuczne, miedź, brąz, mosiądz, aluminium, ołów, cynk, żelazo i stal, mieszaniny metali. Zgodnie z pkt II decyzji na A. W. został nałożony obowiązek wypełniania i przechowywania przez okres 5 lat formularzy przyjęcia odpadów metali zawierających informacje określone w art. 43a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Ostateczna decyzja Starosty [...] z dnia [...] rozszerzyła zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne, t.j.: papier i tekturę.

W związku ze skargą M. K., sąsiada zamieszkującego bezpośrednio obok miejsca prowadzenia działalności, dotyczącą uciążliwości dla otoczenia prowadzonej działalności, Starosta [...] przeprowadził w dniu 16 listopada 2006r. kontrolę w zakresie prawidłowości w wykonywaniu tej działalności. W jej wyniku stwierdzono wadliwe prowadzenie ewidencji odpadów (brak kodów obok nazw odpadów) oraz przyjmowanie zużytego sprzętu elektrycznego (pralek i lodówek), mimo braku stosownego zezwolenia. Organ nakazał A. W. zaniechanie stwierdzonych naruszeń oraz wyznaczył termin do 31 grudnia 2006r. na wykonanie wiaty magazynowej nad terenem zbiórki odpadów. Po dniu 31 grudnia 2006 r. nie została przeprowadzona przez organ kolejna kontrola.

Na skutek nowej skargi M. K., w dniu 27 lipca 2007r. została przeprowadzona kontrola, podczas której stwierdzono, iż nadal skupowany jest sprzęt elektryczny (lodówki, pralki, monitory od komputerów). Pismem z dnia [...] sierpnia 2008r. organ wezwał A. W. m.in. do utrzymywania porządku na terenie działki, ustawiania kontenerów na odpady w odległości co najmniej 10 m od okien i drzwi budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką, a także do zaniechania przyjmowania i przetrzymywania w miejscu prowadzonej działalności odpadów nie wskazanych w zezwoleniu. W dniu 7 września 2009r. organ przeprowadził kontrolę i stwierdził, że teren działki został uprzątnięty, kontenery zostały przestawione na drugą stronę, odpady są ewidencjonowane na podstawie formularza przyjęcia odpadów, w miejscu skupu brak zużytych urządzeń elektrycznych. Niezależnie od powyższej kontroli, w dniu 18 października 2007r. została przeprowadzona przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Ł. Delegatura w S. kontrola, która wykazała szereg naruszeń. Ustalono m.in., iż bez wymaganego zezwolenia prowadzona jest zbiórka zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, nie prowadzone są karty ewidencji odpadów, karty przekazania odpadów aluminium oraz papieru i makulatury, a także nie przedstawiono Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia informacji o rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów w latach 2005 - 2006 oraz o sposobach gospodarowania nimi. Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] A. W. została wezwana do natychmiastowego zaniechania naruszeń w zakresie zaprzestania zbierania odpadów, na które nie posiadała stosownego zezwolenia, natomiast w odniesieniu do pozostałych naruszeń, organ wyznaczył jej terminy: odpowiednio do dnia 26 października 2007r. oraz do dnia 2 listopada 2007r.

W dniu 16 stycznia 2008r. Starosta [...] przeprowadził kolejną kontrolę, w protokole pokontrolnym ił, iż na terenie skupu nie ma sprzętu elektrycznego. Okazane zostały kontrolującym formularze przyjęcia odpadów. Jak również w dniu 25 lutego 2008r., podczas której Starosta [...] ustalił, iż na terenie skupu prowadzona jest rozbiórka samochodu marki Żuk, a elementy samochodu znajdują się w pojemniku na złom. Późniejsza kontrola, z dnia 15 kwietnia 2008r. wykazała, że na terenie prowadzonej działalności nie znajdują się odpady z urządzeń elektrycznych, ani części złomowanych samochodów. Organ zwrócił uwagę, iż nie zostało wykonane utwardzenie terenu w miejscu ustawiania kontenerów na odpady. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008r. A. W. została zobowiązana przez organ kontrolny m.in. do przyjmowania jedynie odpadów wymienionych w stosownym zezwoleniu oraz wykonania utwardzenia terenu pod kontenerami na odpady w terminie do 31 maja 2008r. Organ podkreślił, iż bezwzględnie zakazuje przyjmowania odpadów - urządzeń elektrycznych i elektronicznych oraz zużytych pojazdów. Pismo zawierało pouczenie, iż w przypadku nie zastosowania się do nakazów organ cofnie zezwolenie na prowadzenie przedmiotowej działalności, na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o odpadach.

Kontrola przeprowadzona w dniu 20 czerwca 2008r. wykazała, iż prowadzone są dopiero prace polegające na utwardzeniu terenu. Nie wykazała natomiast obecności sprzętu elektrycznego. Pismem pokontrolnym z dnia [...] Starosta zobowiązał stronę m.in. do składowania zebranych odpadów tylko i wyłącznie w pojemnikach metalowych lub plastikowych, ewentualnie w boksach z posadzką betonową (z zachowaniem należytego porządku na terenie skupu), po raz kolejny - do utwardzenia terenu pod wszystkimi pojemnikami na odpady, a także do ustawiania kontenerów na odpady w odległości co najmniej 10 m od okien i drzwi budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Organ wskazał termin wykonania zaleceń: do 31 lipca 2008r. Pismo zawierało pouczenie, iż w przypadku nie zastosowania się do nakazów organ cofnie zezwolenie na prowadzenie przedmiotowej działalności.

W dniu 13 sierpnia 2008r. została przeprowadzone przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Ł. Delegatura w S. kolejna kontrola, w wyniku której stwierdzono określone nieprawidłowości. Organ nakazał natychmiastowe wywiązanie się przez A. W. z obowiązków nałożonych zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] oraz nakazał jej wystąpić do właściwego organu o rozszerzenie zezwolenia na zbieranie odpadów z papieru i tektury w terminie do 1 września 2008r. Jednocześnie Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] sierpnia 2008r. skierowanym do Starosty [...] poinformował organ o wynikach powyższej kontroli ze wskazaniem, iż A. W. nie wykonała zobowiązań nałożonych na nią pismem Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008r. Wobec powyższego organ przeprowadził w dniu 14 października 2008 r. kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że kontenery nadal nie znajdują się na powierzchni utwardzonej. Po raz kolejny został wyznaczony A. W. termin na wykonanie obowiązku utwardzenia terenu pod kontenery - do 15 listopada 2008r. Z powyższego pisma wynika również, że postępowanie w sprawie rozszerzenia zezwolenia A. W. na zbieranie odpadów z papieru i tektury jest w toku. Kolejna kontrola została przeprowadzona przez organ w dniu 17 listopada 2008r. i stwierdzono, że miejsce pod kontenerami zostało utwardzone. Protokół kontroli wskazuje, że niedotrzymanie przez właścicielkę wcześniej nałożonego terminu wynikało z sytuacji na rynku budowlanym.

Wskutek pisma M. K. z dnia [...] czerwca 2009r., złożonego do Starostwa, została przeprowadzona kolejna kontrola, w protokole z dnia [...] stwierdza się, iż na terenie prowadzonej działalności panuje porządek, odpady znajdują się w pojemnikach i kontenerach ustawionych na terenie utwardzonym.

W związku z ponownymi skargami M. K., w sprawie interweniował Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdzając na podstawie przedstawionego w sprawie materiału uporczywość naruszeń w prowadzeniu działalności.

W dniu [...] Prokurator Rejonowy w P. skierował do Starosty [...] wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia, bez odszkodowania, decyzji z dnia [...] zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne.

Wskutek powyższego wniosku zostało wszczęte przez organ postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia przedmiotowego zezwolenia i w dniu 14 października 2010r. przeprowadzono kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że odpady - żelazo i stal są gromadzone w dwóch kontenerach usadowionych na utwardzonym gruncie, a pozostałe - pod wiatą w workach oraz małych pojemnikach. Teren działalności jest uporządkowany. W kontenerach stwierdzono obecność obudowy silnika spalinowego. W miejscu prowadzonej działalności znajdował się przeznaczony do likwidacji samochód marki Mercedes należący do małżonka właścicielki, a także kosiarki spalinowe przeznaczone do sprzedaży. Prowadzona była ewidencja jakościowa i ilościowa odpadów.

W związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie cofnięcia zezwolenia, na wniosek Starosty [...], zostały również przeprowadzone w dniach: 22 i 29 października 2010r. oraz 15 listopada 2010r. kontrole przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska i ustalono, m.in. że: odpady gromadzone są na terenie strony, prowadzona jest ewidencja jakościowa i ilościowa odpadów - karty ewidencji oraz karty przekazania odpadów, zbierane są odpady, złom stalowy gromadzony jest w dwóch kontenerach ustawionych na utwardzonym gruncie, puszki aluminiowe gromadzone są w workach z tworzywa sztucznego pod zadaszoną wiatą, ustawioną na podłożu utwardzonym, złom metali kolorowych magazynowany jest w pojemnikach plastikowych ustawionych również pod wiatą, odpady komunalne gromadzone są w jednym pojemniku znajdującym się przy budynku biurowym, wiata i kontenery zlokalizowane są w zachodniej części działki. Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] organ kontrolny wezwał stronę do wypełniania formularzy przyjęcia metali w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami w terminie natychmiastowym, do przedstawienia w Delegaturze w S. stosownych zezwoleń dla firm odbierających odpady w terminie do 30 listopada 2010r., a także do wystąpienia do Starosty z wnioskiem o rozszerzenie decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności. Jednocześnie Wojewódzki Inspektorat wyznaczył termin do przesłania informacji dotyczących działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 10 grudnia 2010r.

Decyzją z dnia [...], znak: [...] Starosta [...] orzekł o cofnięciu decyzji własnej z dnia [...], znak: [...], zmienionej decyzją z dnia [...], znak: [...], mocą której A. W. uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne.

W uzasadnieniu decyzji organ l instancji przytoczył w sposób szczegółowy stan faktyczny sprawy, podkreślając przy tym wielokrotność przeprowadzanych kontroli w zakresie działalności prowadzonej przez A. W. Począwszy od 2005 roku do chwili wydania przedmiotowej decyzji zostało przeprowadzonych przez Starostę [...] 11 kontroli, dodatkowo 6 kontroli przeprowadzonych przez WIOŚ Ł. Delegaturę w S. Wyjaśnił, iż kontrole były w głównej mierze wynikiem skarg M. K. W sprawie interweniował również Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Prokuratura Rejonowa w P. W dniu 14 października 2010r. Starosta [...] przeprowadził kontrolę działalności A. W., stwierdzając określone nieprawidłowości. Organ pierwszej instancji podkreślił, iż w związku z ponowną analizą całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle stwierdzonych nieprawidłowości zasadne jest cofniecie zezwolenia na prowadzenie działalności. Organ wymienił uchybienia jakie były stwierdzane przez organy kontroli w związku z wielokrotnymi kontrolami działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą, począwszy od pierwszych kontroli w 2006 roku. Powołując się na treść art. 30 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy o odpadach oraz na fakt, iż kontrole przeprowadzane zarówno przez Starostwo, jak i WIOŚ potwierdzają bezskuteczność wezwań skarżącej do zaniechania naruszeń, organ l instancji wskazał na zasadność cofnięcia przedmiotowego zezwolenia. Podkreślił, iż orzekł w niniejszej sprawie uwzględniając słuszny interes obywateli oraz generalną zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

W dniu [...] kwietnia 2011 r. A. W. wniosła odwołanie się od decyzji Starosty [...] z dnia [...]. Strona zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 8 w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez niewyczerpujące zebranie, rozpatrzenie i ocenę materiału dowodowego w sprawie oraz wydanie decyzji naruszającej słuszny interes obywateli,

- naruszenie przepisu art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, iż skarżąca nie stosowała się do wezwań pokontrolnych oraz nie wypełniała nałożonych na nią obowiązków.

Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o możliwości prowadzenia przez nią działalności zbierania odpadów zgodnie z uzyskanym zezwoleniem, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniosła, iż od uzyskania przez nią zezwolenia na zbieranie i transport odpadów, tzn. od dnia 1 września 2005r. przeprowadzane były liczne kontrole jej działalności. W przypadku stwierdzenia naruszeń i wezwania do ich usunięcia, zawsze były one usuwane. Jednocześnie wymieniła poszczególne wytknięcia organu oraz sposób ich usunięcia. Podkreśliła, iż w związku z ostatnią kontrolą przeprowadzoną przez WIOŚ, wszystkie nieprawidłowości zostały usunięte. W piśmie z dnia [...] listopada 2010r. poinformowała organ kontrolny o wypełnieniu obowiązków nałożonych na nią zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...]. Podkreśliła, że kontrole przeprowadzone w dniach 14, 22 i 29 października 2010 r. oraz 15 listopada 2010r. nie wykazały żadnych naruszeń.

W toku kontroli zostało ustalone, iż teren miejsca prowadzonej działalności jest uporządkowany, kontenery znajdują się na utwardzonym podłożu, nie są gromadzone odpady z zawartością substancji niebezpiecznych, prowadzona jest ewidencja odpadów i są naliczane opłaty za korzystanie ze środowiska. W związku z powyższym skarżąca podniosła, iż przedmiotowa decyzja wydana została bez rzetelnego rozpatrzenia i oceny stanu faktycznego, z całkowitym pominięciem okoliczności przemawiających na korzyść strony.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż odwołanie strony zasługuje na uwzględnienie i uchyliło zaskarżoną decyzję, jednocześnie rozstrzygając o umorzeniu postępowania w sprawie.

Kolegium wyjaśniło, iż podstawę prawną cofnięcia zezwolenia wydanego w przedmiocie działalności zbierania i transportu odpadów stanowi przepis art. 30 ustawy o odpadach. Zgodnie z ust. 1 ww. regulacji, podmiot posiadający zezwolenie w zakresie gospodarowania odpadami zobowiązany jest do przestrzegania zarówno przepisów wskazanej ustawy, jak i postanowień zawartych w zezwoleniu. Natomiast w związku z ust. 2 cyt. przepisu, jeżeli posiadacz odpadów legitymujący się posiadanym zezwoleniem, pomimo wezwania do zaniechania naruszeń, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie w drodze decyzji bez odszkodowania. Podkreśla się przy tym, iż przepisy powyższe mają charakter gwarancyjny. Wprowadzają sankcję o charakterze administracyjnym niezależną od uznania organu, bowiem właściwy organ ma obowiązek cofnięcia zezwolenia w przypadku stwierdzenia uporczywości naruszeń. Ustawa nie wprowadza żadnych wymogów w zakresie rodzaju, ani też stopnia naruszenia przepisów ustawy lub warunków zezwolenia. Każde naruszenie ustawy lub warunków zezwolenia stanowić więc może podstawę cofnięcia zezwolenia.

Na podstawie art. 30 cytowanej ustawy, warunkiem cofnięcia zezwolenia jest uprzednie wezwanie posiadacza odpadów do zaniechania naruszeń oraz zignorowanie go przez dalsze naruszanie przepisów ustawy lub działanie niezgodnie z wydanym zezwoleniem. Ze względu na to, iż celem wezwania jest umożliwienie posiadaczowi odpadów zaniechania dalszego popełniania naruszeń, to skutek w postaci cofnięcia zezwolenia może nastąpić tylko w sytuacji nieusunięcia tych naruszeń, do których usunięcia posiadacz odpadów został wezwany. Przy odmiennej wykładni cel wskazanego unormowania nie mógłby być osiągnięty, gdyż posiadacz odpadów mimo ścisłego i niezwłocznego zastosowania się do wezwania mógłby nie uniknąć cofnięcia zezwolenia w razie stwierdzenia, że narusza inne warunki zezwolenia lub przepisy ustawy, do których zaniechania w ogóle nie został wezwany. Przyjmując powyższe a contrario - stwierdzenie innych działań niezgodnych z wydanym zezwoleniem lub stwierdzenie naruszenia innych przepisów ustawy o odpadach, nie może stanowić podstawy do cofnięcia przedmiotowego zezwolenia. Istotność oparcia art. 30 w/w ustawy na wykładni wypływającej z art. 9 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego jest o tyle ważna w sprawach tego rodzaju, iż brak należytego "wytknięcia" przez organ konkretnego uchybienia i zdyscyplinowania strony do jego usunięcia, nie może skutkować daleko idącą sankcją w postaci cofnięcia zezwolenia.

W niniejszym stanie faktycznym uchybienia na jakie powołuje się organ l instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jako przyczynę cofnięcia zezwolenia skarżącej, stanowią nieprawidłowości stwierdzane w wyniku poszczególnych kontroli jej działalności przeprowadzanych od 2006 roku, do których usunięcia strona była wzywana. Po pierwszej kontroli, z dnia 16 listopada 2006r., organ l instancji nakazał skarżącej m.in. prowadzenie ewidencji odpadów, zaprzestanie rozbiórki odpadów elektrycznych, przykrycie wiatą terenu zbiórki. W dniu 7 września 2007r. przeprowadzona została kontrola skuteczności wezwania, w trakcie której stwierdzono realizację nałożonych obowiązków. Kolejne kontrole działalności skarżącej przeprowadzone przez WIOŚ - w dniu 18 października 2007r. oraz Starostę [...] - w dniach: 16 stycznia, 25 lutego oraz 15 kwietnia 2008 roku, także skutkowały określonymi zobowiązaniami. Skuteczność wezwań została stwierdzona w trakcie kontroli z dnia 20 czerwca 2008r., nadto strona uzyskała rozszerzenie zakresu działalności. Kolejna kontrola z dnia 14 października 2008r. wykazała wprawdzie, iż plac nie został jeszcze utwardzony, jednocześnie został wyznaczony przez Starostę [...] ostateczny termin wykonania obowiązku na dzień 15 listopada 2008 r. Skuteczność powyższego obowiązku została stwierdzona w dniu 17 listopada 2008r. Konsekwentna kontrola przeprowadzona przez Starostę w dniu 8 lipca 2009r. nie wykazała żadnych nieprawidłowością. Kolegium podkreśliło, przywołując przepis art. 30 ustawy o odpadach, iż podstawą faktyczną wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia powinno być stwierdzenie przez organ, po przeprowadzonej kontroli, określonych uchybień przepisom tej ustawy lub warunkom zezwolenia. Natomiast ostatnia kontrola przeprowadzona przez wszczęciem postępowania, tzn. w dniu 8 lipca 2009r., nie wykazała żadnych nieprawidłowości w prowadzonej przez skarżącą działalności. Bezspornym jest, iż w toku wcześniejszych kontroli stwierdzane były naruszenia, również takie które nie były przez stronę natychmiast usuwane, bądź nawet - w wyznaczonym terminie. Jednakże w chwili wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia organ l instancji miał wiedzę o tym, iż zostały one w rezultacie przez stronę usunięte a więc wszczęcie postępowania w zakresie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności zbierania i transportu odpadów na ten moment było bezprzedmiotowe, nie wypełniało dyspozycji art. 30 ustawy o opadach. Zdaniem Kolegium, wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia z związku z uchybieniami strony stwierdzonymi w latach ubiegłych (m.in. w 2008 r. i wcześniej), które dawno już straciły na aktualności poprzez ich usunięcie przez stronę jest niedopuszczalne, brak jest ku temu podstawy prawnej. Organ podkreślił, że eksponowane przez organ l instancji naruszenia w prowadzonej działalności ustalone w wyniku poszczególnych kontroli z lat ubiegłych, w stosunku do których organ kontroli stwierdzał brak ich usunięcia przez skarżącą, nie skutkowały wówczas nałożeniem sankcji administracyjnej. Po kilku latach prowadzonej działalności podmiot nie może ponosić konsekwencji zaniechania nałożenia sankcji - cofnięcia zezwolenia przez organ, które na chwilę wszczęcia postępowania o cofnięciu zezwolenia nie znajdują oparcia w aktualnym stanie faktycznym.

Organ odwoławczy powtórzył, iż w związku z kolejnymi kontrolami mającymi miejsce w dniach 14, 22, 29 października oraz 15 listopada 2010 roku ustalono, iż na terenie działalności utrzymywany jest porządek, odpady są gromadzone w kontenerach i pojemnikach ustawionych na terenie utwardzonym. Jednocześnie stwierdzono nieprawidłowe prowadzenie przez skarżącą formularzy przyjęcia odpadów, stanowiące uchybienie regulacji zawartej w art. 43a ustawy o odpadach. Na terenie działalności zauważono obecność obudowy silnika (bez płynów eksploatacyjnych i paliw), co stanowiło zdaniem organu l instancji naruszenie warunków zezwolenia, z uwagi na brak objęcia zezwoleniem odpadów grupy 1601. Powyżej wskazana kompleksowa kontrola nie wykazała naruszenia tych warunków zezwolenia, do których zaniechania przedsiębiorca był wcześniej wzywany. Natomiast ujawnione naruszenia stanowią podstawę do wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne, zainicjowanego wezwaniem właściwego organu - Starosty [...], do zaniechania konkretnie wskazanych naruszeń. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, iż przesłanki z art. 30 ust. 2 cytowanej ustawy nie zostały w stanie faktycznym niniejszej sprawy spełnione, brak jest podstaw do cofnięcia zezwolenia udzielonego na mocy decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...], zmienionej decyzją z dnia [...] zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył Prokurator Rejonowy w P. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 30 ustawy o odpadach poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten pozwala na wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia mimo nie zastosowania się przez stronę do wezwania usunięcia uchybień ujawnionych podczas kontroli, jeżeli sytuacje takie zaistniały w latach ubiegłych i zostały usunięte przed wszczęciem postępowania.

Uzasadniając Prokurator wskazał, iż zastosowana rozszerzająca wykładnia art. 30 ustawy o odpadach jest nieuprawniona, ani ten przepis, ani żaden inny tej ustawy, jak również orzecznictwo, nie zakreślają organowi wydającemu zezwolenie terminu do jego cofnięcia, jeżeli tylko strona nie zastosuje się do zaleceń pokontrolnych, o których została poinformowana i do usunięcia których została wezwana. Reasumując Prokurator podkreślił, iż niewątpliwie nieprawidłowa wykładnia przywołanej normy prawnej miała istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji dał stronie możliwość kontynuowania działalności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w art. 30 ust. 2 tej ustawy. Stosownie stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia

27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 628 ze zm.), w szczególności przepis art. 30 tej ustawy. Stosownie do którego jeżeli posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1, mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie w drodze decyzji bez odszkodowania. Przy czym w ust. 1 czytamy, iż jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania odpadów, lub prowadzący transport odpadów, narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń.

Z przywołanej normy prawnej wywieść należy, iż cofnięcie zezwolenia w drodze decyzji jest możliwe wyłącznie po wcześniejszym wezwaniu strony prowadzącej taką działalność do niezwłocznego zaniechania naruszeń. Naruszeń stwierdzonych w toku kontroli prowadzonej we wszczętym postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, iż materiały zgromadzone po wszczęciu postępowania i fakty stwierdzone w jego ramach stanowią podstawę faktyczną późniejszego rozstrzygnięcia organu. Obliguje to organy prowadzący takie postępowanie do należytego przeprowadzenia wszelkich działań i odzwierciedlenia każdej podjętej kontroli. W tym zakresie organ związany jest podstawowymi zasadami rządzącymi postępowaniem administracyjnym, określonymi w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. A skoro tak to nie budzi wątpliwości, iż postępowanie wyjaśniające i czynności w jego ramach są podejmowane w zakresie, w granicach, w jakich postępowanie zostało wszczęte. Nie jest dopuszczalne rozszerzanie granic postępowania w zależności od potrzeb organu. Co za tym skoro, jak to jest w niniejszej sprawie, cofnięcie zezwolenia jest następstwem niewywiązania się z wezwania do usunięcia konkretnych naruszeń, wyraźnie określonych uchybień w ramach udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności. To konsekwentnie jedynie stwierdzenie niewywiązania się z tych uchybień może prowadzić do cofnięcia zezwolenia. Wezwanie do niezwłocznego usunięcia nieprawidłowości musi poprzedzać cofnięcie. Konieczne są zatem zarówno kontrole, dla ustalenia czy naruszenia zaistniały, a następczo kontrole celem stwierdzenia czy zobowiązany podmiot zastosował się do wskazań organu. Nie jest dopuszczalne nakładanie na stronę określonych konsekwencji, niewątpliwie daleko idących, jak ma to miejsce w przypadku cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności, jako sankcję za niewywiązanie się z wezwania organu, którego nie było lub było jednakże w zakresie innym, niż zakres udzielonego zezwolenia. Nie jest również możliwe nakładanie na podmiot określonych sankcji w oparciu o ustalenia faktyczne sprzed kilku lat. Organ prowadząc postępowanie obowiązany jest do podjęcia wszelkich niezbędnych kroków celem wnikliwego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i w jego oparciu ustalenia stanu faktycznego. Jednakże nie dowolnego stanu faktycznego, stwierdzonego w bliżej nieokreślonym przedziale czasu. Istotne są ustalenia czynione po wszczęciu postępowania w konkretnie zakreślonych granicach.

Z przywołanych względów, w ocenie Sądu prawidłowo wywiódł organ, iż skoro w dacie wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia organ l instancji miał wiedzę o tym, iż określone nieprawidłowości zostały przez stronę usunięte to wszczęcie postępowania w zakresie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności zbierania i transportu odpadów na ten moment było bezprzedmiotowe. Kolejna kontrola przeprowadzona przez Starostę w dniu 8 lipca 2009r. nie wykazała żadnych nieprawidłowością, data ta jest o tyle istotna, iż zamyka pewien okres postępowania w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości. Niewątpliwie taki stan faktyczny nie wypełniał przesłanek wynikających z art. 30 ustawy o opadach. Właściwe, w świetle przepisów procesowych, jest twierdzenie organu, iż wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia z związku z uchybieniami strony stwierdzonymi w latach ubiegłych nie jest dopuszczalne. Ustalenia czynione wówczas straciły już na aktualności, a jednocześnie z materiału sprawy nie wynika aby wówczas, w latach poprzednich, istniały jakieś przeszkody do orzeczenia o cofnięciu zezwolenia. Jednakże skoro wówczas organ nie podjął żadnych kroków w tym kierunku, to tym bardziej nie jest dopuszczalne podjecie ich obecnie. Strona nie może obecnie ponosić konsekwencji zaniechania nałożenia sankcji. Tym bardziej, iż ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że w wykonaniu zobowiązań organu wszelkie nieprawidłowości zostały usunięte. Aktualny stan faktyczny sprawy, odzwierciedlony w obszernej dokumentacji nie daje podstaw do cofnięcia zezwolenia i z całą pewnością nie może to nastąpić bez wezwania organu do bezzwłocznego zaniechania naruszeń.

Nie sposób również nie zauważyć, iż skoro postępowanie jest wszczynane w konkretnych granicach, w jego ramach są podejmowane określone czynności wyjaśniające a strona jest wzywana do niezwłocznego usunięcia pewnych naruszeń, nieprawidłowości, to każde z takich naruszeń winno być dookreślone w sposób niebudzący wątpliwości. Jest to o tyle istotne, że zezwolenie na prowadzenie działalności skarżącej, decyzja Starosty [...] z dnia [...], zmieniona decyzją z dnia [...], z uwagi na swój charakter jest rozstrzygnięciem bardzo szczegółowym. Wymienia bowiem z nazwy i kodu konkretne odpady, na których zbieranie strona uzyskała zezwolenie. A skoro tak to wszelkie wezwania do usunięcia naruszeń muszą być na tyle skonkretyzowane by nie budziły jakichkolwiek wątpliwości. W tej sytuacji nie było zasadne cofnięcie zezwolenia z uwagi na ustalenie, iż na terenie prowadzonej działalności zauważono obecność obudowy silnika (bez płynów eksploatacyjnych i paliw), co stanowiło zdaniem organu l instancji naruszenie warunków zezwolenia, z uwagi na brak objęcia zezwoleniem odpadów grupy 1601. W tym zakresie strona nie był wzywana do niezwłocznego usunięcia tych naruszeń. Natomiast przepis art. 30 ustawy o odpadach nie zezwala organowi na odstąpienia od wezwania. Możliwe było wyłącznie ustosunkowanie się do tych naruszeń, co do których wystosowane było wcześniejsze wezwanie. Jednak jak wynika z ostatnich kontroli, przeprowadzonych w dniach 14, 22, 29 października oraz 15 listopada 2010 roku ustalono iż, na terenie utrzymywany jest porządek, odpady są gromadzone w kontenerach i pojemnikach ustawionych na terenie utwardzonym. Kompleksowa kontrola nie wykazała naruszenia tych warunków zezwolenia, do których zaniechania przedsiębiorca był wcześniej wzywany. Jak zasadnie wywiódł organ odwoławczy ujawnione naruszenia co do grupy odpadów o kodzie 1601, stanowią podstawę do wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne, zainicjowanego wezwaniem właściwego organu, do zaniechania konkretnie wskazanych naruszeń.

W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym organ odwoławczy prawidłowo skorzystał z przepisu art. 138 §1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Upoważnia on organ odwoławczy do wydania decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie. Kompetencje organu odwoławczego obejmują bowiem zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych (wyrok WSA z dnia 7 lipca 2007r., VI SA/Wa 771/10, dostępny w Systemie informacji Prawnej LEX, Lex nr 675960). Konsekwencją zaś ustalenia braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy czyni postępowanie bezprzedmiotowym i obliguje organ do umorzenia takiego postępowania. Wprawdzie organ lakonicznie rozstrzygnął, iż umarza postępowanie w sprawie a powinien był dookreślić, że umarza postępowanie pierwszej instancji, dookreślając czy w całości, czy w części. To jednak z uzasadnienia tej decyzji wyraźnie wynika, że w ocenie organu odwoławczego bezpodstawne jest postępowanie organu I instancji.

Reasumując, w ocenie Sądu, w tym stanie faktycznym i prawnym sprawy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa a przedstawiona przez organ argumentacja i wykładnia zastosowanych przepisów w pełni zasługują na uwzględnienie. Podnoszone w skardze zastrzeżenia strony nie stanowią naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny orzekł jak w sentencji.

m.m.