Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1074/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 7, art. art. 149 § 2 i 151 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2019 r. o nr. [...]; 2. uchyla decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2018 r. o nr. [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego R. B. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1074/20

Uzasadnienie

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej też jako "GITD") zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku R. B. (dalej także jako "wnioskodawca", "skarżący") utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2019 r. o nr. [...]odmawiającą uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2018 r. nr. [...]oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2017 r. nr [...].

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 7, art. art. 149 § 2 i 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.").

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach:

W dniu 10 października 2017 r. w W. na drodze krajowej nr [...](Al. K. [...]) zatrzymano do kontroli 2-osiowy samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował G. G., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem dodatków do paszy, umieszczonych w workach o łącznej masie 10410 kg (ładunek podzielny), na trasie [...]. Przedmiotowy przewóz drogowy wykonywany był na rzecz skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą od firmą: Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo - Usługowe "[...]". Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z [...] października 2017 r.

W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego stwierdzono nacisk na pojedynczej osi napędowej 13,6 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) i naruszenie dopuszczalnej normatywności pojazdu o 1,8 t (przekroczenie o 10%).

[...]Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego [...] grudnia 2017 r. wydał decyzję nr [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 15000 (słownie: piętnaście tysiące złotych) za naruszenie przepisów ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w postaci wykonywania przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie. Organ odwoławczy decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2018 r. nr [...]. Wskazał na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie i po jego przeprowadzeniu, decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...]odmówił uchylenia decyzji ostateczne Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z [...] maja 2018 r.

Pismem z 2 grudnia 2019 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją.

Rozpatrując ponownie sprawę, Główny Inspektor Transportu Drogowego powołał przepisy Rozdziału 12 "wznowienie postępowania" w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz poglądy doktryny prawniczej podkreślił, że powołana przez stronę okoliczność - wyrok Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-127/17 z 21 marca 2019 r. - nie istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej. Tymczasem wyrażenie "wyjdą na jaw", użyte w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, że istotny jest moment ujawnienia danego dowodu lub okoliczności, czyli udostępnienia ich organowi, a nie moment faktycznego zapoznania się z nimi przez pracownika organu. Wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, lecz także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, aby tylko rzecz dotyczyła faktów, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia.

Według organu, podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., wiąże się z instytucją rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie. W razie gdy w postępowaniu administracyjnym pojawi się zagadnienie wstępne, organ administracji obowiązany jest zawiesić postępowanie (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) i stosownie do obowiązujących przepisów prawa, albo wystąpić do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie i wydanie decyzji na podstawie przyjętej oceny tego zagadnienia nie wyklucza jego późniejszego rozstrzygnięcia przez właściwy organ lub sąd. Artykuł 145 § 1 pkt 7 k.p.a., ma na celu usunięcie kolizji rozstrzygnięć, która jest skutkiem dopuszczenia przez przepisy prawa możliwości odstąpienia od normalnego układu kompetencji organów państwowych (zob. J. Borkowski, Zmiana i uchylanie, s. 79). Kolizja ta, usuwana jest poprzez przyznanie pierwszeństwa orzeczeniu organu (lub sądu), który jest właściwy do rozstrzygnięcia prawnomaterialnego zagadnienia w ramach zwykłego układu kompetencji.

Zdaniem GITD, w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd w sposób odmienny od rozstrzygnięcia tego zagadnienia we własnym zakresie, nie uzasadniało to wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, bowiem w postępowaniu administracyjnym nie pojawiło się zagadnienie wstępne, które skutkowałoby obowiązkiem zawieszenia postępowania i stosownie do obowiązujących przepisów prawa, wystąpieniem do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie.

W ocenie organu, trzecia przesłanka wznowienia postępowania na podstawie art. 145b k.p.a. wymaga ustalenia, że naruszenie zasady równego traktowania miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Konstrukcja tej przesłanki odwołuje się do materialnego aspektu zasady równości w postępowaniu administracyjnym poprzez wymóg wykazania związku między nierównym traktowaniem stron, a treścią decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że rozstrzygniecie w decyzji ostatecznej, zostało podjęte z naruszeniem zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. z 2016 r. poz. 1219). Ocenił, że organ administracji, wydając decyzję nie kierował się czynnikiem różnicującym wskazanym w treści ww. ustawy. Ustawa ta bowiem określa obszary i sposoby przeciwdziałania naruszeniom zasady równego traktowania ze względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne, narodowość, religię, wyznanie, światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną oraz organy właściwe w tym zakresie.

Zdaniem organu, przesłanka w postaci wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, nie stanowi samoistnej podstawy prawnej w oparciu o którą organ mógłby wyeliminować z obrotu prawnego ostateczną decyzję administracyjną. Przepisy art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a., art. 145b k.p.a., nie zawierają samoistnej przesłanki do wznowienia postępowania, a następnie do uchylenia decyzji, takiej jak wymieniona w art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, gdzie ustawodawca w sposób jednoznaczny uregulował tą kwestię, wskazując, że "orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ma wpływ na treść wydanej decyzji".

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2020 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo ziszczenia się przesłanek do uchylenia decyzji dotychczasowej tj. decyzji z [...] maja 2018 r. nr [...]co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 5 oraz pkt 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ, iż nie wypełniła się żadna z przesłanek tego przepisu mimo, iż taka przesłanka istniała w postaci wyroku TSUE z 21 marca 2019 r. stwierdzającego, że Polska, nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń naruszyła art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE w tym w szczególności przesłanka określona w punkcie 5 co miało istotny wpływ w na wynik sprawy;

3. art. 91 pkt 3 konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie mimo świadomości organu administracji, iż przepisy będące podstawą pierwotnej decyzji były niezgodne z ustawodawstwem unijnym a co za tym idzie nie powinny być stosowane na mocy art. 91 pkt 3 konstytucji RP;

4. art. 8. k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji, która opierała się na przepisach niezgodnych z ustawodawstwem unijnym a co za tym idzie działanie organu administracji było wbrew zasadzie pogłębiana zaufania obywatela do organów Państwa co miało wpływ na wynik postępowania.

Podnosząc wydanie decyzji niezgodnej z obowiązującymi przepisami postępowania administracyjnego oraz wskazując na treść wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej – dalej "TSUE" z 21 marca 2019 r., sygn. akt C-127/17, Dz.U.UE.C.2019/187/7, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2167 t.j.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle art. 1 § 2, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2019r., poz. 2325 t.j.- dalej jako "p.p.s.a.").

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2020 r. nr [...] narusza bowiem przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wobec naruszenia art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jedną z przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania stanowi art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Wskazuje, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2 k.p.a.).

Wznowienie na tej podstawie wymaga, po pierwsze, ustalenia - jaki był wpływ rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego na treść decyzji, po drugie – porównania treści rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przyjętego przy rozstrzygnięciu sprawy z rozstrzygnięciem tego zagadnienia przez właściwy organ.

Pojęcie zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. obejmuje także kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. (v. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2020 r. VI SA/Wa 2337/19 LEX nr 2976958, z dnia 21 stycznia 2020 r. VI SA/Wa 2144/19 LEX nr 3019822, z dnia 6 marca 2020 r. VI SA/Wa 2580/19 LEX nr 2957043).

Organy w przedmiotowej sprawie uznały, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2018 r. o nr. [...]oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] nie pojawiło się zagadnienie wstępne, które skutkowałoby obowiązkiem zawieszenia postępowania i stosownie do obowiązujących przepisów prawa, wystąpieniem do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie. Warto w tym miejscu zauważyć, że kwestia zagadnienia wstępnego poruszona została w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wyraźnie wskazuje się, że przepis ten może mieć zastosowanie w sytuacji, gdy załatwienie sprawy administracyjnej uzależnione jest od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, jeżeli istnieje związek pomiędzy obydwoma sprawami, pozwalający uznać, że istnieje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo, że wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego miało miejsce w ramach odrębnego postępowania. Uznaje się bowiem, ze wynik takiego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowi zagadnienie wstępne na gruncie k.p.a. (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r. I OSK 1753/11). Nie jest więc konieczne dla zaistnienia przesłanki statuowanej w art. 97 pkt 4 k.p.a., aby organ w konkretnej sprawie, zawieszając postępowanie, zobowiązany był do zainicjowania postępowania przed właściwym sądem lub organem. Wystarczy, że wynik takiego postępowania, które już się toczy, będzie miał wpływ na treść decyzji.

Tymczasem już w dniu 10 marca 2017 r. Komisja Europejska (dalej też jako "Komisja") wniosła do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, skargę na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, o stwierdzenie, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń, by móc poruszać się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U. 1996, L 235, s. 59), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. (Dz.U. 2015, L 115, s. 1) (zwanej dalej 'dyrektywą 96/53'), w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53.

Komisja w swej skardze zauważyła, że przewidziane w polskiej ustawie ograniczenie w ruchu międzynarodowym dostępu pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53 wartościom maksymalnego nacisku pojedynczej osi nienapędowej lub osi napędowej tylko do dróg należących do transeuropejskiej sieci transportowej i niektórych innych dróg krajowych jest sprzeczne z art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53, który określa zasady swobodnego ruchu tych pojazdów. Podniosła, że choć w art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dopuszczony został ruch pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym 11,5 t na wszystkich drogach publicznych, to jednak w art. 41 ust. 2 i 3 tej ustawy wprowadzono odstępstwa, które pozbawiają ten art. 41 ust. 1 treści. Na mocy odstępstw zawartych w tym art. 41 ust. 2 i 3 ruch na drogach krajowych i wojewódzkich znajdujących się na wykazie sporządzanym przez ministra właściwego ds. transportu jest bowiem ograniczony do pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t lub 8 t, zaś ruch na innych drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych jest ograniczony do pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Komisja podkreśliła, że odstępstwa te zaś sprowadzają się do zamknięcia prawie 97% sieci drogowej Polski dla ruchu pojazdów odpowiadających maksymalnym wartościom nacisku osi, które zostały określone w dyrektywie 96/53, i wynoszą 10 t w przypadku osi nienapędowej oraz 11,5 t w przypadku osi napędowej.

Wszczęte przez WITD w dniu 10 października 2017 roku postępowanie dotyczyło między innymi kwestii oceny dopuszczenia się przez skarżącego przekroczenia dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś napędową, przewidzianego właśnie dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 ton a więc w zakresie kwestionowanym przez Komisję Europejską w skardze wniesionej do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Oznacza to, że skierowanie sprawy przez Komisję do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, uzasadniało zawieszenie przez WITD postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w myśl którego to przepisu organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyrok Trybunału byłby wiążący dla państwa członkowskiego, a tym samym dla organów administracji funkcjonujących w tym państwie. Państwo członkowskie ma bowiem obowiązek wykonania wyroku Trybunału (tak też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1644/06).

W konsekwencji, jak na wstępie stwierdzono, pojęcie zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. obejmuje także kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W ten sposób wskazany przepis bywa rozumiany w nauce prawa (M. P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości – w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n., P. Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4–5, s. 52, M. Górski, Glosa do wyroku TS z 6.10.2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2).

Kwestię wstępną, rozumieć w tym przypadku należy w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TSUE, bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego sprzeczność, która na etapie post administracyjnego bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego. Późniejsza odmienna ocena TSUE stanowi w tym przypadku wypowiedź "innego organu lub sądu", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

Obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność państwa członkowskiego służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej. Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku. Takim mechanizmem proceduralnym jest w ocenie Sądu instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w cytowanym na stępie wyroku z dnia 21 stycznia 2020 roku, sygn. akt VI SA/Wa 2144/19, TSUE już w wyroku z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt C-453/00 w sprawie Kühne & Heitz NV vs. Productschap voor Pluimvee en Eieren (ECR 2004/1B/I-837), wywiódł z unormowanej w art. 10 WE (obecnie art. 4 ust. 3 TSUE) zasady lojalnej współpracy obowiązek organów administracji ponownego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej w celu uwzględnienia wykładni przepisu istotnego dla sprawy dokonanej w międzyczasie przez Trybunał. Powinność tę TSUE obarczył czterema warunkami: 1. organ ten posiada zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją; 2. rozpatrywana decyzja administracyjna stała się ostateczna na skutek wyroku sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji; 3. wyrok taki, w świetle późniejszego orzeczenia Trybunału, został oparty na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego przyjętej w okolicznościach innych niż w związku z zapytaniem prejudycjalnym skierowanym do Trybunału w trybie, o którym mowa w art. 234 akapit trzeci WE oraz 4. zainteresowana osoba zwróciła się do organu administracyjnego niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wspomnianym wyżej orzeczeniu Trybunału.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że powyższy wyrok, którego tezy powtórzone zostały w późniejszym orzecznictwie TSUE (choćby w wyroku z 16 marca 2006 r., sygn. akt C-234/04 w sprawie Rosmarie Kapferer vs. Schlank & Schick GmbH (ECR 2006/3A/I-2585) wytyczył rozumienie relacji pomiędzy wyrokiem TSUE a ostateczną decyzją administracyjną, która dodatkowo – posługując się rodzimą terminologią – na skutek oddalenia skargi zyskała przymiot prawomocności. Wprawdzie, użyte przez TSUE sformułowanie ponownego zbadania sprawy, może być rozumiane rozmaicie, a to ze względu na właściwości konkretnego systemu prawnego, nie ulega jednak wątpliwości, że stronie postępowania powinna być zapewniona możność otwarcia procesu na nowo (zob. M. Taborowski, Wznowienie postępowania cywilnego ze względu na sprzeczność prawomocnego wyroku sądu krajowego z prawem wspólnotowym. Glosa do wyroku TS z dnia 16 marca 2006 r., C-234/04, EPS 2007/3/44-59, K. Lenearts, I. Maselis, K. Gutman [w:] J. T. Nowak (red.), EU Procedural Law, Oxford 2014, s. 146 – 147).

Jeszcze bardziej kategoryczne stanowisko zaprezentował TSUE w wyroku z 4 października 2012 r., sygn. akt C-249/11, w sprawie Christo Bjankow vs. Gławen sekretar na Ministerstwo na wytresznite raboti (ZOTSiS 2012/10/I-608). W orzeczeniu tym TSUE sprzeciwił się takiemu unormowaniu instytucji wznowienia postępowania w stosunku do aktu sprzecznego z prawem unijnym, które obarczone jest nadmiernymi ograniczeniami. W tezie nr 2 tego wyroku stwierdzono, że "Prawo Unii stoi na przeszkodzie normie państwa członkowskiego, zgodnie z którą postępowanie administracyjne, które doprowadziło do wydania prawomocnego aktu, który nie był przedmiotem skargi sądowej, może zostać wznowione, w przypadku gdy wspomniany akt jest sprzeczny z prawem Unii wyłącznie w terminie jednego miesiąca, licząc od wydania tego aktu, i z wyłącznej inicjatywy organu, który wydał akt, prokuratora lub rzecznika, czyniąc w ten sposób nadmiernie utrudnionym lub praktycznie niemożliwym wykonywanie uprawnień wynikających z prawa Unii." (zob. A. Kaczorowska-Ireland, European Union Law, London and New York 2016, s. 290).

Z kolei w wyroku z 19 września 2006 r. wydanym w połączonych sprawach o sygn. akt C-392/04 i 422/04 i-21 Germany GmbH (C-392/04), Arcor AG & Co. KG (C-422/04), dawniej ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG (ECR 2006/8-9B/I-8559) TSUE zaakcentował obowiązek respektowania zasady równoważności, ograniczającej ewidentnie zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich. Wyraża się ona w sferze procesowej w możności korzystania przez stronę z funkcjonujących w prawie krajowym środków podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej w celu dostosowania decyzji administracyjnej do prawa wspólnotowego, zgodnie z warunkami określonymi w ww. wyroku Kühne & Heitz, i zasadą lojalnej współpracy. Wskazano wówczas, że "zasada równoważności wymaga, by całość uregulowań dotyczących środka prawnego (...) znajdowała zastosowanie jednakowo do środków prawnych opartych na naruszeniu prawa wspólnotowego oraz tych opartych na naruszeniu prawa wewnętrznego. Wynika z tego, że jeśli przepisy krajowe, dotyczące środka prawnego przewidują obowiązek uchylenia aktu administracyjnego sprzecznego z prawem wewnętrznym, nawet jeśli stał się on ostateczny, w sytuacji gdy utrzymywanie go w mocy jest 'zwyczajnie nie do zaakceptowania', ten sam obowiązek uchylenia powinien istnieć w takich samych okolicznościach w odniesieniu do aktu administracyjnego niezgodnego z prawem wspólnotowym. W ten sposób, jeśli zgodnie z prawem krajowym organ administracji ma obowiązek uchylić ostateczną decyzję administracyjną, która jest oczywiście niezgodna z prawem krajowym, taki sam obowiązek powinien dotyczyć sytuacji, gdy decyzja ta jest oczywiście niezgodna z prawem wspólnotowym.".

W punktach 79-81 sporządzonej do tego wyroku opinii rzecznika generalnego odwołano się do pojęcia "zgodności z prawem nadrzędnym" ('supralegality'), kojarzonej z fundamentalnymi dla unijnego porządku prawnego, wspólnymi dla państw członkowskich wartościami, której naruszenie przez decyzję administracyjną zmusza do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stać temu nie może na przeszkodzie odwoływanie się do zasady bezpieczeństwa prawnego; ta bowiem ustąpić musi przed obowiązkiem zachowania strukturalnych zasad wspólnotowego porządku prawnego, skuteczności i realizacji celów traktatowych. Jedynym ograniczeniem jest potrzeba ochrony uzasadnionych uprawnień osób trzecich.

Kierując się wynikającym z art. 4 ust. 3 TFUE obowiązkiem lojalnej współpracy, ustanowioną w art. 260 ust. 1 TFUE powinnością wykonania wyroku TSUE oraz powyższymi poglądami orzecznictwa TSUE przyjąć należy po pierwsze, że wykonanie wyroku TSUE może polegać m. in. na uruchomieniu w stosunku do decyzji ostatecznej dostępnych w postępowaniu administracyjnym trybów nadzwyczajnych, nawet jeżeli pierwotny akt stosowania prawa poddany był już sądowej kontroli i sąd administracyjny nie dopatrzył się żadnych w nim uchybień. Po drugie – skoro w orzecznictwie TSUE mowa jest o "ponownym zbadaniu decyzji administracyjnej" adekwatnym w systemie rodzimym trybem postępowania jest jego wznowienie. Dochodzi wówczas do ponownego załatwienia sprawy, bez stosowania podważonej przez Trybunał normy prawnej, co samo w sobie przecież nie oznacza, że określony stosunek prawny nie może zostać skonkretyzowany w odmienny sposób, czy też na innej podstawie. Posługując się narzędziami wykładni dynamicznej, uchwalonych już blisko 60 lat temu przepisów, a więc uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego powiedzieć należy, że pojęciem zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. rozumieć także należy kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W ten sposób wskazany przepis bywa rozumiany w nauce prawa (M. P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości – w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n., P. Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4–5, s. 52, M. Górski, Glosa do wyroku TS z 6.10.2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2).

Oznacza to, że nie można się zgodzić, że został w tym przypadku naruszony bezwzględny zakaz rozszerzającej wykładni wyjątków o zasady trwałości decyzji ostatecznej. Jak już bowiem zaznaczono, obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność państwa członkowskiego służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej. Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku. Takim mechanizmem proceduralnym jest w ocenie Sądu instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

W świetle powyższego wywodu, za nieadekwatną w tego rodzaju przypadku uznać należy polską instytucję stwierdzenia nieważności decyzji. Po pierwsze – jak już wyjaśniono, ustawodawca konstytucyjny w 1997 r. opowiedział się za korzystaniem, w przypadku będących wynikiem ingerencji Trybunału Konstytucyjnego, zmian w systemie prawnym instytucji wznowienia postępowania. Zrezygnował zatem z przyjmowanej wcześniej konstrukcji nieważności postępowania. Po drugie – w trybie wznowienia postępowania dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy bez stosowania zakwestionowanej normy prawnej, co samo w sobie nie oznacza, że decyzja powinna nosić inną treść. Tryb stwierdzenia nieważności natomiast zakłada wyeliminowanie aktu stosowania prawa z obrotu automatycznie, ex tunc, bez różnicowania ani stopnia naruszenia ani jego wpływu na wynik sprawy. Wreszcie, skoro ustawodawca w postępowaniach podatkowym i przed sądem administracyjnym wprowadził – po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej – do systemu dodatkową przesłankę wznowienia postępowania, dążenie do zachowania spójności systemowej skłania do korzystania z niej także w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów kodeksu. Za taką potrzebą opowiedziała się zresztą doktryna, czego dowodem jest wspomniany projekt przygotowany przez Zespół ekspercki.

Wreszcie, w orzecznictwie NSA, w związku z analizowanym wyrokiem TSUE z 21 marca 2019 r., wydawano orzeczenia o uchyleniu decyzji zapadłych na podstawie zakwestionowanego przez TSUE uregulowania (zob. np. wyroki NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 673/19 i z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 3543/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, w orzecznictwie NSA opowiedziano się za tym, że decyzje te dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, nie zaś rażącym naruszeniem prawa. To przecież skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji. Podobnie rozstrzygane są sprawy w trybie wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 14 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1283/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Gdyby opowiedzieć się za instytucją stwierdzenia nieważności, doszłoby do niczym nieuzasadnianego zróżnicowania jednostek, które pierwotnych decyzji do sądu nie zaskarżyły i tych, które to uczyniły. Podobne zróżnicowanie przebiegałoby pomiędzy tymi podmiotami, które doprowadziły do wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym i tych, które ubiegają się o udzielenie ochrony tylko w postępowaniu administracyjnym. Sąd ocenił zatem, że za przyjętym rozwiązaniem przemawiają nie tylko względy wykładni systemowej, ale i potrzeba zachowania spójności porządku prawnego i pewności obrotu.

Na marginesie należy dodać, że skarżący zaskarżył decyzją ostateczną nie tylko poprzez wniosek o wznowienie postępowania, ale równocześnie w trybie nieważnościom, na skutek czego tut. Sąd oddalił jego skargę wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2020r. w sprawie VI SA/Wa 781/20 oraz w trybie zmiany decyzji, na skutek czego tut. Sąd także oddalił skargę wyrokiem z 22 października 2020r. sygn. akt VI SA/Wa 1075/20.

Inna sytuacja jest w niniejszej sprawie, do której należy przenieść powyżej poczynione rozważania.

Z tego względu uznać należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

W konsekwencji oznacza to, że ignorująca istnienie skutecznej podstawy do wznowienia postępowania zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2019 r. o nr. [...]odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2018r. narusza przepisy postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 147 § 1 pkt 7 k.p.a.

Uchybienie to w sposób oczywisty wpłynęło na wynik sprawy, bowiem gdyby organ dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu, decyzja ostateczna Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2018 r. o nr. [...]oraz utrzymaną nią w mocy decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] zostałaby uchylona. Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje.

Z uwagi na fakt, że w granicach tej sprawy mieści się również sądowa kontrola wydanych pierwotnie decyzji ostatecznych Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2018 r. o nr. [...]oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] nakładających karę pieniężną 15 000 zł za poruszanie się pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia po drodze publicznej o dopuszczalnym nacisku osi 10 t – Sąd dokonał kontroli legalności także tych aktów i uznał, że naruszają one prawo w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie.

Zastosowane wówczas przez organy przepisy krajowe, to jest art. 64 ust. 1 i ust. 2 p.r.d. oraz art. 140aa ust. 1 i ust. 3 pkt 1, 4 oraz art. 140 ab ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 p.r.d. w świetle wyroku TSUE z 21 marca 2019 r. pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze dyrektywy nr 96/53/WE w związku z punktem 3.4.1 załącznika nr I do tego aktu. Wskazanym przepisom dyrektywy przypisać należy cechy prawa samowykonalnego, bowiem ich stosowanie nie wymaga transpozycji do porządku krajowego: są precyzyjne, bezwarunkowe i jednoznacznie określają prawa i obowiązki uczestników ruchu drogowego na terenie Unii Europejskiej. Spełniają zatem kryteria dawno już ustanowione przez TSUE w wyroku z 5 lutego 1963 r. o sygn. akt 26/62 (www.curia.europa.eu).

Powołane przepisy dyrektywy dopuszczają, by w transporcie międzynarodowym, pojazdy dwuosiowe i naczepy trzy-osiowe poruszały się z obciążeniem do 11,5 ton na jedną oś. W wyjątkowych przypadkach, w myśl art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE, na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych mogą być wprowadzane ograniczenia ciężaru bądź wymiaru pojazdów. Nie mogą mieć one jednak charakteru masowego, jak to uczyniono w systemie krajowym. Wbrew wskazanym postanowieniom dyrektywy, na niektórych drogach krajowych ograniczono wartość obciążenia na jedną oś do 8 ton.

Zastosowane bowiem przez organy przepisy krajowe, to jest art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.r.d. oraz art. 140ab ust. 1 pkt 1 p.r.d., w świetle wyroku TSUE z 21 marca 2019 r. pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze dyrektywy nr 96/53/WE w związku z punktem 3.4.1 załącznika nr I do tego aktu. Wskazanym przepisom dyrektywy przypisać należy cechy prawa samowykonalnego, bowiem ich stosowanie nie wymaga transpozycji do porządku krajowego: są precyzyjne, bezwarunkowe i jednoznacznie określają prawa i obowiązki uczestników ruchu drogowego na terenie Unii Europejskiej. Spełniają zatem kryteria dawno już ustanowione przez TSUE w wyroku z 5 lutego 1963 r. o sygn. akt 26/62 (www.curia.europa.eu).

Skoro sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze oraz punktem 3.4.1 załącznika nr I dyrektywy nr 96/53/WE było obniżenie dopuszczalnych wartości nacisków na osie pojazdów poniżej 11,5 t, to przepis krajowy ustanawiający w tym zakresie limit na poziomie 10 t na drodze publicznej (w tym przypadku krajowej) nie mógł stanowić prawnej podstawy nałożenia na skarżącego sankcji administracyjnej do dopuszczalnej wartości 11,5 t. Warto przy tym zaznaczyć, że bezpośrednio stosowane przepisy dyrektywy nr 96/53/WE wyprzedzały czasowo przepisy krajowe wprowadzające i sanujące ograniczenia.

W konsekwencji nie może być uznane za zgodne z prawem unijnym nakładanie - tak jak w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy - kary pieniężnej w wysokości 15 000 złotych za przekroczenie o 36% dopuszczalnego nacisku osi napędowej na drodze krajowej, dla której ustanowiony w prawie krajowym dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosił 10 t. W świetle wyroku TSUE C-127/17 nie było bowiem podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu.

Z uwagi na to organy administracji powinny odnieść stwierdzone w trakcie kontroli przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej kontrolowanego pojazdu 13,6 t do limitu 11,5 t, co wynika z pkt 3.4.1. w zw. z pkt 2.2.1. załącznika I do dyrektywy 96/53/WE, nie zaś – jak to uczyniły, do limitu 10 ton, co ma niewątpliwy wpływ na wysokość nałożonej kary. Oznacza to, że % przekroczenia dopuszczalnego nacisku będzie wynosił mniej niż 20% (a nie 36%, jak dotychczas ustalono).

Z powyższego względu, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku, tj. uchylił zarówno decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2018 r. o nr. [...]oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...].

Organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uwzględniając powołany wyrok TSUE, ustali % przekroczenia nacisku pojedynczej osi napędowej kontrolowanego pojazdu, tj. 13,6 t względem dopuszczalnego limitu 11,5 t, dokonując obliczenia kary zgodnie z art. 140ab ust. 1 pkt 3 prd, w konsekwencji czego nałożona kara będzie adekwatna do przekroczenia nacisku o 2,1 tony, czyli będzie niższa niż dotychczas.

Z tego względu, że skarżący przekroczył dopuszczalny nacisk 11,5 t, to w realiach niniejszej sprawy nie zaszła przesłanka do zastosowania art. 145 § 3 p.p.s.a., tj. umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego wobec niego. W sprawie stwierdzono bowiem – oprócz wskazanego powyżej przekroczenia nacisku na pojedynczej osi napędowej - wynosiło 13,6 t, przy dopuszczalnych 11,5 t., także przekroczenie masy całkowitej pojazdu o 1,8 tony (10 %).

Te okoliczności organ uwzględni przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Innymi słowy, ustali kwestie przekroczenia przez skarżącego w dacie kontroli pojazdu 10 października 2017r. dopuszczalnych norm, tj. nacisku na pojedynczej osi napędowej skontrolowanego pojazdu w odniesieniu do uregulowanego w przepisach dyrektywy Rady 96/53/WE dopuszczalnego obciążenia pojedynczej osi napędowej wynoszącego 11,5 t oraz dopuszczalnej i stwierdzonej w czasie kontroli masy całkowitej pojazdu. Następnie, w oparciu o ww. ustalenia zdecyduje, czy i w jakiej wysokości powinna zostać na skarżącego nałożona kara pieniężna.

O kosztach postępowania w kwocie 697 złotych rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 2018 roku, poz. 265) i na tę kwotę złożyły się: 200 złotych tytułem wpisu sądowego, 480 złotych tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym oraz 17 zł tytułem kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.