Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 6/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 419 par. 2, art. 417 par. 4
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Tarnowskie Góry na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 31 października 2012r. nr NPII.4131.1.480.2012 w przedmiocie podziału Gminy Tarnowskie Góry na okręgi wyborcze oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XXX/352/2012 z dnia 26 września 2012 r. w sprawie podziału Gminy Tarnowskie Góry na okręgi wyborcze, Rada Miejska w Tarnowskich Górach, działając m. in. na podstawie przepisów art. 419 § 2 oraz § 4 ustawy z dnia 05 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 ustawy z dnia 05 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks Wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21 poz. 113 ze zm.) dokonała podziału Gminy Tarnowskie Góry na okręgi wyborcze tworząc 23 jednomandatowe okręgi wyborcze. W załączniku do niniejszej uchwały Rada ustaliła granice tych okręgów, ich numery oraz liczbę radnych wybieranych w poszczególnych okręgach wyborczych.

W dniu 24 października 2012 r. Wojewoda Śląski wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały jako niezgodnej z art. 419 § 2 w związku z art. 417 § 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) poprzez niezachowanie jednolitej normy przedstawicielstwa oraz nieuwzględnienie przy tworzeniu okręgów wyborczych utworzonych jednostek pomocniczych.

Postanowieniem z dnia 29 października 2012 r., nr DKT-712-4/12 Komisarz Wyborczy w Katowicach działając w oparciu o regulację art. 17 § 2 i 167 § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks Wyborczy, po stwierdzeniu iż Rada Miejska w Tarnowskich Górach podjęła w dniu 26 września 2012 r., uchwałę nr XXX/352/2012 w sprawie podziału Gminy na okręgi wyborcze, oraz ustalenia ich granic i numerów i liczby radnych wybieranych w każdym okręgu, niezgodnie z dyspozycją art. 417 § 3 pkt 1 i § 4 Kodeksu wyborczego:

1. wezwał Radę Miejską w tarnowskich Górach do podjęcia uchwały w sprawie podziału miny na okręgi wyborcze, oraz ustalenia ich granic i numerów i liczby radnych wybieranych w każdym okręgu, poprzez dokonanie podziału gminy na okręgi wyborcze zgodnie z dyspozycją art. 417 § 3 pkt 1 i § 4 Kodeksu wyborczego.

2. Wyznaczył termin do podjęcia stosownej uchwały – do dnia 16 listopada 2012 r.

3. Przekazał odpis postanowienia Przewodniczącemu Rady Miejskiej w tarnowskich Górach oraz Wojewodzie Śląskiemu

4. Ustalił, że postanowienie wchodzi w życie w dniu podjęcia.

W dalszej kolejności Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym Nr NPII.4131.1.480.2012 z dnia 31 października 2012 r. działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach Nr XXX/352/2012 z dnia 26 września 2012 r. w sprawie podziału Gminy Tarnowskie Góry na okręgi wyborcze, jako niezgodnej z art. 419 w związku z art. 417 § 3 i § 4 ustawy z dnia 05 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.).

W uzasadnieniu organ przywołał przepisy stanowiące podstawę prawna uchwały. Wskazał, że przepis art. 419 § 2 ustawy Kodeks wyborczy stanowi, że "podział gminy na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala, na wniosek wójta, rada gminy według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnieniem art. 417 (...)" tej ustawy. Zgodnie natomiast z przepisem art. 417 § 4 cyt. ustawy "w miastach przy tworzeniu okręgów wyborczych uwzględnia się utworzone jednostki pomocnicze." Jednostkę pomocniczą gminy dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych również wtedy, gdy w gminie niebędącej miastem na prawach powiatu liczba radnych wybieranych wdanej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 1, o czym stanowi przepis art. 417 § 3 pkt 1 ustawy.

Podniesiono, że Miasto Tarnowskie Góry, zgodnie z informacją okresową przekazaną Komisarzowi Wyborczemu w Katowicach, w związku z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie rejestru wyborców oraz trybu przekazywania przez Rzeczypospolitą Polską innym państwom członkowskim Unii Europejskiej danych zawartych w tym rejestrze (Dz. U. Nr 158, poz. 941), na koniec II kwartału 2012 r. liczyło 58974 mieszkańców. Stąd też biorąc pod uwagę przepis art. 418 § 1 ustawy Kodeks wyborczy oraz art. 17 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, Miasto powinno zostać podzielone na 23 jednomandatowe okręgi wyborcze.

Podniesiono, że zasady podziału gminy na okręgi wyborcze wskazuje art. 419 Kodeksu wyborczego. Podział na okręgi wyborcze, ich numery i granice ustala, na wniosek wójta, rada gminy według jednolitej normy przedstawicielstwa. Jednolita norma przedstawicielstwa w Mieście Tarnowskie Góry, obliczona zgodnie z art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego wynosi 2564.08 mieszkańców. Minimalna liczba mieszkańców w okręgu wyborczym może zatem wynosić 1283, zaś maksymalna 3846 osób. Zaznaczono, iż z wyliczeń tych wynika, iż jedynie w dwóch jednostkach pomocniczych Miasta tj: Opatowicach oraz Pniowcu zamieszkuje mniej mieszkańców ujętych w stałym rejestrze wyborców niż wynosi minimalna liczba mieszkańców wymagana dla utworzenia okręgu wyborczego, czyli - 1283 mieszkańców. Liczba mieszkańców pozostałych dziewięciu jednostek pomocniczych umożliwia utworzenie na obszarze każdej z nich od 1 do 7 okręgów wyborczych, bez konieczności łączenia w ramach jednego okręgu wyborczego obszaru różnych jednostek pomocniczych.

Natomiast, uchwałą Nr XXX/352/2012 z dnia 26 września 2012 r., Rada Miejska w Tarnowskich Górach utworzyła 23 okręgi wyborcze dzieląc jednostkę pomocniczą Sowice, spełniającą warunek dla utworzenia samodzielnego okręgu wyborczego, pomiędzy okręgi wyborcze nr 11 i nr 12, a jednostkę pomocniczą Strzybnica, spełniającą warunek dla utworzenia samodzielnie dwóch okręgów wyborczych, podzielono, wraz z jednostką pomocniczą Pniowiec oraz częścią jednostki pomocniczej Sowice pomiędzy okręgi wyborcze nr 1, 2 i 3. Do jednostki pomocniczej Lasowice, spełniającej warunek dla utworzenia samodzielnie dwóch okręgów wyborczych, dodano pozostałą część jednostki pomocniczej Sowice, tworząc okręgi wyborcze nr 5 i 6. Z kolei do jednostki pomocniczej Bobrowniki - Piekary Rudne, spełniającej warunek dla utworzenia samodzielnie dwóch okręgów wyborczych, dodano część jednostki pomocniczej Śródmieście, tworząc okręgi wyborcze nr 9 i 10. W opinii Wojewody wyżej opisany podział na okręgi wyborcze jest niezgodny z przepisem art. 417 § 4 ustawy, gdyż nie uwzględnia utworzonych jednostek pomocniczych. W kontekście powyższego Wojewoda wskazał, że przy dokonanym podziale jednostek pomocniczych Sowice oraz Opatowice, Rada naruszyła przepis art. 417 § 3 pkt 1 ustawy Kodeks wyborczy. Ponadto, do jednostek pomocniczych Bobrowniki Śląskie, Śródmieście, Strzybnica, Lasowice i Stare Tarnowice, po dokonaniu, zgodnie z wyliczoną normą przedstawicielstwa, podziału tych jednostek na dwa lub więcej okręgi wyborcze, dodano do części tak utworzonych okręgów wyborczych, fragmenty, a nie całość innych jednostek pomocniczych, co również stanowi naruszenie przepisów art. 417 § 3 pkt 1 oraz § 4 ustawy.

Wojewoda podniósł, że wyliczenia norm przedstawicielstwa dla Miasta Tarnowskie Góry oraz poszczególnych jednostek pomocniczych, a także uwarunkowania przestrzenne miasta, pozwalają na dokonanie podziału Tarnowskie Góry na 23 okręgi wyborcze, w których poszczególne jednostki pomocnicze będą stanowiły osobne okręgi wyborcze lub w przypadku, gdy liczba mieszkańców jednostki pomocniczej przekroczy maksymalną liczbę przyjętą do ustalenia normy przedstawicielstwa, jednostki te zostaną podzielone na dwa i więcej okręgów wyborczych. Zdaniem organu, jednostki pomocnicze niespełniające warunku utworzenia samodzielnego okręgu wyborczego (Opatowice, Pniowiec), winny być w całości włączone w skład okręgu wyborczego wraz z całą, inną jednostka pomocniczą lub jej częścią.

Reasumując Wojewoda wskazał, że zaprezentowane przez niego stanowisko jest tożsame ze stanowiskiem Komisarza Wyborczego w Katowicach wyrażonym w postanowieniu znak DKT-712-4/12 z dnia 29 października 2012 r..

Powyżej opisana uchwałę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina Tarnowskie Góry. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu skarżąca zarzuciła niezgodność z prawem stanowiącą naruszenie art. 419 § 2 w zw. z art. 417 § 3 i § 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku Kodeks wyborczy, poprzez ich niewłaściwą interpretację polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, iż dokonany przez Radę Miejską w Tarnowskich Górach podział Gminy na okręgi wyborcze, nie uwzględnia utworzonych jednostek pomocniczych z uwagi na fakt, iż podzielono jednostki pomocnicze mogące stanowić samodzielne okręgi wyborcze (Sowice oraz Strzybnicę) oraz dodano do jednostek pomocniczych mogących samodzielnie utworzyć okręgi wyborcze (Lasowice, Bobrowniki Śląskie-Piekary Rudne) części innych jednostek pomocniczych, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 419 § 2 w zw. z art. 417 § 3 i § 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku Kodeks wyborczy wskazuje na to, iż dokonany przedmiotową uchwałą Rady Miejskiej podział Gminy na okręgi wyborcze uwzględnia utworzone jednostki pomocnicze oraz został dokonany w sposób zapewniający najpełniejszą realizację materialnej zasady równości wyborów (zachowano jednolitą normę przedstawicielstwa) a zatem Rada Miejska dokonała prawidłowego i zgodnego z ustawą podziału Gminy na okręgi wyborcze. Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia z dnia 31 października 2012 roku Nr NPII.4131.1.480.2012.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z dyspozycją art. 418 § 1 ustawy Kodeks wyborczy oraz art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Gmina Tarnowskie Góry winna być podzielona na 23 jednomandatowe okręgi wyborcze (w wyborach do rady gminy wybiera się 23 radnych). Jednolita norma przedstawicielstwa w Gminie Tarnowskie Góry, obliczona według zasady zawartej w art. 419 § 2 ustawy Kodeks wyborczy, wynosiła w dniu podejmowania uchwały (tj. 26 września 2012 r.) 2564,08 mieszkańców (przy ogólnej liczbie mieszkańców gminy wynoszącej na koniec II kwartału 2012 r.: 58974 mieszkańców). W związku z powyższym, minimalna liczba mieszkańców w okręgu wyborczym mogła wynosić 1283, a maksymalna 3846. Rada Miejska w Tarnowskich Górach ustaliła formalne granice jedenastu jednostek pomocniczych w mieście (uchwała Nr XV/138/91 z dnia 11 lutego 1991 roku w sprawie utworzenia dzielnic i sołectw w mieście Tarnowskie Góry, zmieniona uchwałami nr IV39/94 z dnia 28 września 1994 roku oraz nr VII/75/94 z dnia 07 grudnia 1994 roku), a następnie uchwałami od nr N/ll/75/2011 do nr VII/85/2011 z dnia 16 marca 2011 roku Rada Miejska ustanowiła statuty 11 dzielnic miasta Tarnowskie Góry. Granice jednostek pomocniczych w poszczególnych uchwałach oraz statutach zostały określone opisowo, nie zaś literalnie, poprzez określenie ulic wchodzących w ich skład.

Podniesiono, że liczba mieszkańców ujętych w stałym rejestrze wyborców na dzień 30 czerwca 2012 r. dla jednostki pomocniczej wynosi: Bobrowniki Śląskie - Piekary Rudne - 4099, Lasowice - 4761, Opatowice - 905, Osada Jana-4976, Pniowiec-1212, Repty Śląskie-2188, Rybna -2353, Sowice-1657, Stare Tarnowice -12 168, Strzybnica - 5448, Śródmieście Centrum -19 207.

Jednostki te - zgodnie z dyspozycją art. 417 § 4 Kodeksu wyborczego - powinny być uwzględnione przy tworzeniu okręgów wyborczych.

Wskazano, że w myśl regulacji art. 161 § 1 ustawy Kodeks wyborczy Państwowa Komisja Wyborcza wydaje wytyczne wiążące komisarzy wyborczych i komisje wyborcze niższego stopnia oraz wyjaśnienia dla organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, a także podległych im jednostek organizacyjnych wykonujących zadania związane z przeprowadzeniem wyborów, jak i dla komitetów wyborczych oraz nadawców radiowych i telewizyjnych. Z powołaniem na tę normę Państwowa Komisja Wyborcza podjęła uchwałę z dnia 07 maja 2012 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze. W treści przedmiotowej uchwały Państwowa Komisja Wyborcza wyjaśniła m.in, że: "co do zasady nie powinno się tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy, niegraniczących ze sobą jednostek pomocniczych, jednostki pomocniczej gminy i części miasta, jednakże jeżeli układ przestrzenny gminy, w powiązaniu z liczbą mieszkańców poszczególnych jednostek pomocniczych i miast leżących na obszarze gminy, jest tego rodzaju, że nie pozwala na utworzenie okręgów składających się z graniczących ze sobą jednostek pomocniczych, wówczas możliwe jest odstąpienie od tych zasad; podobne odstępstwa od zasad tworzenia okręgów wyborczych dopuszczalne są również w przypadku miast podzielonych na jednostki pomocnicze.''

Podkreślono, że przyjmując przedmiotową regulację zasad podziału gminy na okręgi wyborcze w rozdziale 10 "Przepisy szczególne dotyczące wyborów do rad gmin" ustawy Kodeks wyborczy, ustawodawca zdecydował, że równość materialną wyborów do rad gmin będzie realizował za pomocą instytucji jednolitej normy przedstawicielstwa. Zgodnie z metodą jednolitej normy przedstawicielstwa liczba mandatów jest stała, zmienia się natomiast norma przedstawicielstwa. Ustala się ją przed wyborami jednolicie poprzez podzielenie liczby mieszkańców przez ogólną liczbę mandatów, co daje normę przedstawicielstwa: 1 mandat na określoną liczbę mieszkańców (w niniejszej sprawie wartość jednolitej normy przedstawicielstwa wyniosła 2564,08). Następnie mandaty dzieli się pomiędzy okręgi wyborcze tak, by w każdym z okręgów zachować wyżej określona normę. Zaakcentowano przy tym, że oczywistym, iż należy mieć przy tym na względzie to, że osiągnięcie równości w znaczeniu materialnym jest możliwe jedynie w przybliżeniu.

Nadmieniono, że w uchylonej przez Wojewodę uchwale najniższa liczba mieszkańców na jednego radnego wynosiła 2167, odpowiednio najwyższa liczba mieszkańców na jednego radnego wynosiła 2761, przy normie przedstawicielskiej 2564,08. Natomiast przy uwzględnieniu uwag organu nadzoru i podziale Gminy na okręgi wyborcze zgodnie z założeniami rozstrzygnięcia nadzorczego, wartości normy przedstawicielskiej uległyby znacznej dysproporcji z uwagi na to, iż powstałby okręg nr 3 gdzie na jednego radnego przypada 1664 mieszkańców a z drugiej strony byłyby okręgi (np. nr 2) gdzie na jednego radnego przypada 3332 mieszkańców, przy normie przedstawicielskiej 2561,78. Nie ulega zatem wątpliwości, iż dokonany przez Radę Miejską w zaskarżonej uchwale, podział Gminy na okręgi wyborcze, w sposób optymalny realizuje zasadę równości wyborów pod względem materialnym. Jednocześnie podkreślono, iż przy podziale Gminy na okręgi wyborcze Rada Miejska kierowała się podziałem na jednostki pomocnicze (a więc w tym aspekcie - wbrew stanowisku organu nadzoru - nie nastąpiło naruszenie art. 417 § 4 Kodeksu wyborczego), jednakże w stwierdzonych przez Wojewodę zakresie odstąpiono od zasady tworzenia okręgów wyborczych zgodnie z granicami jednostek pomocniczych, celem pełnej realizacji zasady równości wyborów pod względem materialnym, objawiającej się w zapewnieniu jak najbardziej zbliżonej liczby mieszkańców na jeden mandat (zapewnieniu równej siły - wagi każdego głosu). Ponadto miano na względzie, tam, gdzie było to możliwe, historyczny układ przestrzennym dotychczasowych miejscowości, które weszły w skład miasta (Repeckie, Puferki, Sowice, Czarna Huta) jak również więzy społeczne mieszkańców. Dokonany podział Gminy na okręgi wyborcze uwzględnił również uwarunkowania historyczne, gdzie, oprócz podziału miasta na dzielnice, funkcjonuje historycznie przyjęty podział na miejscowości, których nazwy funkcjonują w urzędowym wykazie nazw miejscowości i obiektów fizjograficznych, ustalonych zarządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 10 lipca 1980 r. w sprawie ustalenia wykazu miejscowości w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.Urz.MAGTiOŚ Nr 4, poz.9) oraz widnieją w projekcie rozporządzenia w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji.

Zaakcentowano, że dokonany w zaskarżonej uchwale podział Gminy na okręgi wyborcze w żaden sposób nie narusza regulacji ustawowych. W zakresie kwestionowanym przez organ nadzoru bowiem:

połączono jednostki pomocnicze gminy w celu utworzenia okręgu wyborczego (dzielnicę Pniowiec oraz część dzielnicy Strzybnica) - zgodnie z art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego,

podzielono jednostki pomocnicze gminy na dwa lub więcej okręgów wyborczych, gdyż wynikało to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa rozumianej jako gwarancja zachowania materialnej równości wyborów, a także z woli zachowania więzów społecznych determinowanych historycznym układem dotychczasowych miejscowości (połączenie dzielnicy Lasowice z częścią dzielnicy Sowice oraz dzielnicy Bobrowniki Śląskie-Piekary Rudne z częścią dzielnicy Śródmieście-Centrum) - zgodnie z art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego,

uwzględniono utworzone w mieście jednostki pomocnicze - art. 417 § 4 Kodeksu wyborczego.

Skarżąca Gmina podniosła nadto, że nie sposób także zgodzić z twierdzeniem organu nadzoru, iż poprzez podzielenie dzielnic: Sowice oraz Opatowice doszło do naruszenia art. 417 § 3 Kodeksu wyborczego. Przepis ten dotyczy bowiem sytuacji podzielenia jednostki pomocniczej na dwa lub więcej okręgów wyborczych, gdy liczba radnych wybieranych w danej jednostce byłaby większa niż 1. Tymczasem sytuacja ta nie dotyczy powyższych dzielnic: w Sowicach byłby wybierany 1 radny, a Opatowice nie mogą samodzielnie stanowić okręgu wyborczego (podział tych dzielnic nastąpił natomiast zgodnie z dyspozycją art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego - celem zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa). Wskazano, że podobnie chybionym pozostaje zarzut naruszenia art. 417 § 3 Kodeksu wyborczego poprzez włączenie do dzielnic: Bobrowniki Śląskie-Piekary Rudne, Śródmieście-Centrum, Strzybnica, Lasowice, Stare Tarnowice (podzielonych na dwa lub więcej okręgi wyborcze) części, a nie całości innych jednostek pomocniczych. Sam podział bowiem jednostki pomocniczej na dwa lub więcej okręgów wyborczych, w sytuacji, gdy byłby w niej wybierany więcej niż 1 radny - co miało miejsce w przypadku powyższych dzielnic, został przeprowadzony prawidłowo. Żaden natomiast przepis ustawy nie zakazuje łączenia okręgu wyborczego z częścią jednostki pomocniczej. Zakazu takiego nie można również wyinterpretowywać z obowiązku uwzględnienia, w toku tworzenia okręgów wyborczych, jednostek pomocniczych.

Nadmieniono, iż literalna analiza przepisu art. 417 Kodeksu wyborczego wskazuje na to, że ustawodawca wprowadza rozróżnienie w zakresie tworzenia okręgów wyborczych miedzy jednostkami pomocniczymi funkcjonującymi w gminach na terenach wiejskich oraz w miastach. Otóż w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy (art.417 § 2) natomiast w miastach przy tworzeniu okręgów wyborczych uwzględnia się utworzone jednostki pomocnicze (art.417 § 4). Stąd też można wywieść, że w przypadku gmin wiejskich ustawodawca nakazał bezwzględnie tworzenie okręgów na bazie jednostek pomocniczych, z kolei w przypadku miast ustawodawca poprzez sformułowanie "uwzględnia się" dopuścił możliwość włączenia jednostek pomocniczych w skład okręgu wyborczego.

Stąd też - zdaniem strony skarżącej - uwzględnienie utworzonych w mieście jednostek pomocniczych, polegać może również na ich podziale, zgodnie z tożsamością lokalną mieszkańców, względami społecznymi i historycznymi, jak to miało miejsce w uchylonej przez organ nadzoru uchwale Rady Miejskiej. Sposób podziału miasta na okręgi wyborcze w zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwale uwzględnia nie tylko więzy społeczne i formalny podział miasta na jednostki pomocnicze ale również charakter i ciągłość zabudowy.

Podkreślono nadto, iż odstępstwa od zasady tworzenia okręgów wyborczych w ramach jednostek pomocniczych, zostały dopuszczone, w cytowanych wytycznych i wyjaśnień Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 07 maja 2012 roku. Ponadto należy mieć na względzie, iż również organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, dopuścił możliwość włączenia jednostek pomocniczych niespełniających warunków utworzenia samodzielnego okręgu (w tym przypadku: dzielnicy Pniowiec i Opatowice) w skład okręgu wyborczego wraz z całą inną jednostką pomocniczą, lub jej częścią (stawiając przy tym jednocześnie zarzut połączenia owej dzielnicy Pniowiec z częścią dzielnicy Strzybnica oraz częścią dzielnicy Sowice, które to dzielnice mogą utworzyć samodzielnie okręg wyborczy).

Reasumując strona skarżąca stwierdziła, że podczas podziału miasta na okręgi wyborcze, Rada Miejska w żaden sposób nie naruszyła przepisów ustawy Kodeks wyborczy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

W dniu 13 marca 2013 r. do tutejszego Sądu wpłynęły kolejne dokumenty związane ze sprawą, a przesłane z Krajowego Biura Wyborczego Delegatury w Katowicach, wśród których znalazło się postanowienie Komisarza Wyborczego w Katowicach z dnia 5 grudnia 2012 r., nr DKT-712-21/12 w sprawie podziału miasta Tarnowskie Góry na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu. Postanowienie to zostało wydane w oparciu o regulację art. 17 § 2 i art. 167 § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r., Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), po bezskutecznym upływie terminu, wyznaczonego przez Komisarza Wyborczego w Katowicach Radzie Miejskiej w Tarnowskich Górach, na podjęcie uchwały w sprawie podziału Gminy Tarnowskie Góry na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic numerów. Postanowieniem tym Komisarz Wyborczy dokonał podziału Gminy Tarnowskie Góry na 23 okręgi wyborcze, określając numery, granice oraz liczbę radnych wybieranych w poszczególnych okręgach wyborczych w załączniku do postanowienia. Dodatkowo w pkt 5 postanowienia zawarto rozstrzygnięcie zgodnie z którym omawiane postanowienie wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, podaniu do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty oraz zamieszczeniu w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Tarnowskie Góry.

Do akt sprawy wpłynęła również uchwała Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 17 grudnia 2012 r., nr ZPOW-730-120/12 w sprawie odwołania złożonego przez Burmistrza Miasta Tarnowskie Góry od postanowienia Komisarza Wyborczego w Katowicach z dnia 5 grudnia 2012 r., nr DKT-712-21/12 w sprawie podziału Gminy Tarnowskie Góry na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu. Mocą przywołanej uchwały Państwowa Komisja wyborcza pozostawiła odwołanie bez rozpoznania z przyczyn formalnych , wskazując jednocześnie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia , iż nie znajduje podstaw prawnych do kwestionowania, w trybie nadzoru, zaskarżonego postanowienia Komisarza Wyborczego w Katowicach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia natomiast art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd ocenia te akty z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru wówczas, gdy uwzględnia on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt (art. 148 P.p.s.a.).

Przechodząc do merytorycznego badania sprawy w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa nie określił rodzaju tego naruszenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Przykładowo - w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał. Chodzi więc o istotne naruszenia prawa aby móc zastosować ten radykalny środek nadzoru. W sprawie musi zostać więc ustalone w sposób niebudzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanej uchwały z przepisami prawa.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 26 września 2012 r. w sprawie podziału Gminy Tarnowskie Góry na okręgi wyborcze. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 419 § 2 i 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks Wyborczy oraz art. 13 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks Wyborczy. Na podstawie ostatniego z przywołanych przepisów rady gmin zobowiązane zostały do dokonania podziału gmin na okręgi wyborcze w wyborach do rady gminy w terminie 15 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Dodatkowo stosownie do regulacji ust. 2 omawianej normy przy ustalaniu podziału gminy na okręgi wyborcze uwzględnia się liczbę mieszkańców ujętych w stałym rejestrze wyborców danej gminy na koniec kwartału poprzedzającego kwartał, w którym rada gminy dokonuje podziału gminy na okręgi wyborcze.

Zatem stwierdzić należy, że Rada Gminy zobligowana była do podjęcia uchwały w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze. Skoro uchwała ta została podjęta we wrześniu 2012 r. więc prawidłowo Rada dokonując omawianego podziału wzięła pod uwagę liczbę mieszkańców ujętych w stałym rejestrze wyborców na dzień 30 czerwca 2012 r., która wynosiła 58 974 osób. Zgodnie natomiast z regulacją art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) rada gminy winna składać się z dwudziestu trzech radnych w gminach do 100.000 mieszkańców. Dlatego właśnie to 23 okręgi wyborcze musiały zostać utworzone. Jednocześnie w Gminie Tarnowskie Góry utworzono 11 jednostek pomocniczych mocą uchwał Rady Gminy w Tarnowskich Górach ustalających formalnie granice jednostek pomocniczych (uchwała Nr XV/138/91 z dnia 11 lutego 1991 r. w sprawie utworzenia dzielnic i sołectw w mieście Tarnowskie Góry, zmieniona uchwałami nr IV/39/94 z dnia 28 września 1994 r. oraz nr VII/75/94 z dnia 7 grudnia 1994 r.). Ponadto na mocy uchwał nr od VII/75/2011 do VII/85/2011 z dnia 16 marca 2011 r. Rada Miejska ustanowiła statuty 11 dzielnic miasta Tarnowskie Góry. Przy czym granice jednostek pomocniczych w uchwałach oraz statutach zostały określone opisowo poprzez określenie ulic wchodzących w ich skład. Liczba mieszkańców ujętych w stałym rejestrze wyborców na dzień 30 czerwca 2012 r. dla jednostek pomocniczych wynosiła odpowiednio: Bobrowniki Śląskie - Piekary Rudne – 4 099, Lasowice – 4 761, Opatowice - 905, Osada Jana – 4 976, Pniowiec – 1 212, Repty Śląskie – 2 188, Rybna – 2 353, Sowice – 1 657, Stare Tarnowice -12 168, Strzybnica – 5 448, Śródmieście Centrum -19 207.

Stosownie do regulacji art. 419 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) podziału na okręgi wyborcze dokonuje rada gminy na wniosek wójta według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnieniem art. 417 i następujących zasad:

1) ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od 1/2, jakie wynikają z zastosowania normy przedstawicielstwa, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej;

2) jeżeli w wyniku postępowania, o którym mowa w pkt 1, liczba radnych wybieranych w okręgach przewyższa liczby wynikające z art. 373 i art. 418 § 2, mandaty nadwyżkowe odejmuje się w tych okręgach wyborczych, w których norma przedstawicielstwa jest najmniejsza; w przypadku gdy liczba mandatów jest mniejsza od wynikającej z art. 373 i art. 418 § 2, dodatkowe mandaty przydziela się tym okręgom wyborczym, w których norma przedstawicielstwa jest największa.

Mając na uwadze powyższe uregulowania należy wskazać, że Gmina Tarnowskie Góry winna zostać podzielona na 23 okręgi wyborcze i bez wątpienia w tym celu należało zastosować jednolitą normę przedstawicielstwa, w związku z koniecznością realizacji podstawowej zasady prawa wyborczego, jaką jest równość wyborów w znaczeniu materialnym, a więc odnoszącym się niejako do "siły głosu każdego mieszkańca gminy". Dodatkowo jednak nie można tracić z pola widzenia, w zakresie tworzenia okręgów wyborczych odesłania do treści art. 417 kodeksu wyborczego zgodnie z którym - § 1 okręg wyborczy obejmuje część obszaru gminy, § 2 w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. § 3 Jednostkę pomocniczą gminy dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych również wtedy, gdy:

1) w gminie niebędącej miastem na prawach powiatu liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 1;

2) w mieście na prawach powiatu liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 10.

§ 4. W miastach przy tworzeniu okręgów wyborczych uwzględnia się utworzone jednostki pomocnicze.

Skoro ustawodawca wprowadził jednomandatowe okręgi wyborcze zatem zobligowany był również zmodyfikować zasady dokonywania podziału gmin na okręgi wyborcze i tak też się stało. Zwrócić bowiem należy uwagę na treść wyżej przywołanego art. 417 § 2, § 3 i § 4 Kodeksu wyborczego. Przepis ten w § 2 odnoszącym się do gmin leżących na terenach wiejskich ustanawia zasadę, że jednostka pomocnicza gminy stanowi okręg wyborczy. I już w tej normie prawnej ustawodawca dopuścił wyraźnie możliwość łączenia, jak i dzielenia takich jednostek pomocniczych wówczas, gdy wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Jednocześnie w treści § 3 art. 417 zawarte zostały dodatkowe przesłanki, które uzasadniają dokonanie podziału jednostki pomocniczej gminy. Przy czym regulacja § 4 art. 417 odnoszącego się do miast nakazuje uwzględnienie przy tworzeniu okręgów wyborczych utworzonych jednostek pomocniczych. W ocenie Sądu przepisy te należy interpretować w ten sposób, że w pierwszej kolejności ustalając okręgi wyborcze należy zbadać, która z jednostek pomocniczych może samodzielnie stanowić okręg wyborczy, mając oczywiście na uwadze jednolitą normę przedstawicielstwa. Jeżeli z ustaleń tak poczynionych wynika, że możliwy jest podział na okręgi wyborcze bez konieczności dzielenia jednostek pomocniczych przy oczywiście zachowaniu jednolitej normy przedstawicielstwa to właśnie w taki sposób należy dokonać podziału gminy. Zatem przyjąć należy, że zasadą powinno być tworzenie okręgów wyborczych przy uwzględnieniu istniejących jednostek pomocniczych gminy, jednakże dopuszczalne jest zarówno łączenie, jak i ich podział wówczas, gdy jest to uzasadnione koniecznością zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że jednolita norma przedstawicielstwa w Mieście Tarnowskie Góry wynosi 2 564,08 mieszkańców, a więc minimalna liczba mieszkańców w okręgu wyborczym może wynosić 1 283 natomiast maksymalna 3 846 mieszkańców. Zatem należało rozważyć, czy mieszcząc się w tak zakreślonych granicach można było dokonać podziału Gminy mając na uwadze granice poszczególnych jednostek pomocniczych.

W rozpoznawanej sprawie liczba mieszkańców ujętych w stałym rejestrze wyborców na dzień 30 czerwca 2012 r. dla jednostek pomocniczych Gminy wynosiła odpowiednio:

- Bobrowniki Śląskie - Piekary Rudne – 4 099; co równa się 1,60 mandatu, zatem 2 mandaty;

- Lasowice – 4 761, co równa się 1,86 mandatu, po zaokrągleniu 2 mandaty;

- Opatowice – 905, co równa się 0 mandatów;

- Osada Jana – 4 976, co równa się 1,94 mandatu, po zaokrągleniu 2 mandaty;

- Pniowiec – 1 212, co równa się 0,47 mandatu, zatem 0 mandatu;

-Repty Śląskie – 2 188, co równa się 0,85 mandatu, po zaokrągleniu 1 mandat;

- Rybna – 2 353, co równa się 0,92 mandatu, po zaokrągleniu 1 mandat;

- Sowice – 1 657, co równa się 0,65 mandatu, po przeliczeniu 1 mandat;

- Stare Tarnowice – 12 168, co równa się 4,75 mandatu, po zaokrągleniu 5 mandatów;

- Strzybnica – 5 448, co równa się 2,12 mandatu, po zaokrągleniu 2 mandaty;

- Śródmieście Centrum – 19 207, co równa się 7,49 mandatu, po przeliczeniu 7 mandatów.

Dlatego rację ma organ nadzoru wskazując, że jedynie w jednostkach pomocniczych Opatowice oraz Pniowiec zamieszkuje liczba mieszkańców mniejsza, od uprawniającej do utworzenia okręgu wyborczego. Zatem Rada Miejska podejmując uchwałę w sprawie podziału Gminy na okręgi wyborcze naruszyła art. 419 w związku z art. 417 § 3 i § 4 Kodeksu wyborczego, dokonując podziału gminy na okręgi wyborcze przy uwzględnieniu jednolitej normy przedstawicielstwa, jednakże bez odniesienia się do granic okręgów wyborczych. Tym bardziej, że jak wskazuje się w skardze Rada dokonując podziału gminy brała pod uwagę, tam gdzie było to możliwe historyczne uwarunkowania, co z kolei nie znajduje oparcia w żadnym z przepisów Kodeksu wyborczego. Jednocześnie dokonując podziału Rada przyłączyła niejako fragmenty poszczególnych jednostek pomocniczych do innych okręgów wyborczych, co również nie znajduje oparcia w obowiązujących w tym zakresie przepisach.

Konkludując przyjęcie przez Radę Miejską uchwały niezgodnej z granicami wyznaczonymi przez przepisy ustawy stanowi istotne naruszenie prawa dlatego skarga Gminy nie mogła odnieść skutku. Jak już bowiem wyżej wskazano, rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały to między innymi brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, czy też niewłaściwe zastosowanie przepisu będącego podstawą podjętej uchwały. Dlatego słusznie organ nadzoru uznał, iż podjęto ją z istotnym naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.

Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, że Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2012 r., nr DKT-712-21/12 Komisarz Wyborczy w Katowicach, działając na podstawie art. 17 § 2 i art. 167 § 3 Kodeksu wyborczego dokonał podziału Miasta Tarnowskie Góry na 23 jednomandatowe okręgi oznaczając ich numery i granice. Postanowienie to zgodnie z regulacją art. 17 § 2 Kodeks wyborczy zastąpiło uchwałę Rady Miejskiej, której nieważność została stwierdzona skarżonym w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięciem nadzorczym. Postanowienie Komisarza Wyborczego nie uchyliło jednak samej uchwały Rady i choć uchwała ta nie weszła w życie, nie została bowiem opublikowana w Dzienniku Urzędowym, to istniała w obrocie prawnym. Istnieje więc dwoistość postępowania w zakresie kontroli uchwał w przedmiocie podziału gmin na okręgi wyborcze. Z jednej bowiem strony Kodeks wyborczy przewiduje nadzór w tym zakresie, który pełnią komisarze wyborczy przyznając im w tym zakresie znaczne kompetencje oraz ustawa o samorządzie gminy, która nie wyłączyła, w tym zakresie, nadzoru Wojewody. Istnienie z kolei takiej dwoistości może prowadzić w niektórych sytuacjach do współistnienia w obrocie prawnym zupełnie rozbieżnych rozstrzygnięć.