Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1401/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, , sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister Kultury") postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" lub "spółka"), utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...] WKZ") nr [...] z [...] sierpnia

2020 r., znak: [...], w którym organ wojewódzki nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia wykonania decyzji

nr [...] z [...] czerwca 2017 r.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

1. Kierownik Delegatury w [...] działający z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Zabytków we [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2017 r. nałożył na skarżącą obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego zabytku, jakim jest kamienica o nr [...] zlokalizowana przy rynku w [...], na działce nr ewid. [...] (wpisana do rejestru zabytków decyzją nr [...] z [...] maja 1966 r.). Wykonanie obowiązku miało polegać na usunięciu z elewacji frontowej elementów reklamowych, czyli podświetlanego kasetonu z napisem "[...]" oraz podświetlanego semafora o tej samej treści. Termin wykonania tej decyzji upłynął z dniem [...] grudnia 2017 r.

Skarżąca spółka nie wykonała obowiązku nałożonego ww. decyzją

z [...] czerwca 2017 r.

2. W konsekwencji [...] WKZ postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania decyzji nr [...] z [...] czerwca 2017 r. Organ wskazał, że ww. grzywnę należy uiścić w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz tytułu wykonawczego nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. Organ wojewódzki zobowiązał skarżącą również do wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł.

Ponadto, [...] WKZ wezwał skarżącą do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia oraz pouczył, że w przypadku niewykonania obowiązku organ upoważniony jest do nakładania dalszych grzywien. Dodatkowo, organ uprawniony jest do przeprowadzenia wykonania zastępczego, tj. wykonania nałożonego obowiązku niepieniężnego na koszt zobowiązanego na podstawie art. 127 ustawy

z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 288 ze zm.; dalej: "u.p.e.a.") lub zastosowania innego środka egzekucyjnego.

Organ pierwszej instancji wydał ww. postanowienie na podstawie art. 20 § 1 pkt 3, art. 119 § 1, art. 124 oraz art. 64 a § 1 pkt 1 i § 2 u.p.e.a.

Organ egzekucyjny podkreślił, że skarżąca nie podjęła jednak żadnych działań, aby nałożony obowiązek wykonać. W ocenie organu konieczne i zasadne stało się więc zastosowanie środków egzekucyjnych w celu przymusowego egzekwowania ww. decyzji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił też, że w decyzji nr [...] z [...] czerwca 2017 r. zostało zawarte również pouczenie, że w przypadku niezastosowania się do nakazanych obowiązków, zastosowanie znajdą przepisy karne przewidziane

w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. 2020 r., poz. 282 ze zm.; dalej: "ustawa o ochronie zabytków") oraz przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji.

3. Skarżąca spółka pismem z [...] sierpnia 2020 r. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie [...] WKZ, wnosząc o uchylenie tego postanowienia

w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozstrzygnięcia.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 122 § 2 pkt 1 u.p.e.a. oraz art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez brak wskazania w zaskarżanym postanowieniu wszystkich obligatoryjnych elementów takiego postanowienia, tj. pominięcie pouczenia o skutkach nieuiszczenia nałożonej grzywny w terminie i możliwości nałożenia na skarżącą dalszych grzywien

w przypadku niewykonania przez nią egzekwowanego obowiązku;

1. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez podjęcie działań zaprzeczających zasadom konstytucyjnym państwa prawa

i rażące naruszanie zaufania obywateli do organów państwa, co polegało na posłużeniu się niewłaściwym formularzem tytułu wykonawczego.

2. art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte poinformowanie skarżącej o prawidłowej procedurze zgłoszenia zarzutów.

4. Po rozpatrzeniu zażalenia, Minister Kultury postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie [...] WKZ nr [...].

Organ odwoławczy wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz na podstawie art. 17 § 1, art. 18 oraz art. 34 § 5 u.p.e.a., a także art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wyjaśnił okoliczności nałożenia grzywny. Otóż podczas kontroli przeprowadzonej [...] sierpnia 2018 r. ustalono, że nakaz z [...] czerwca 2017 r. nie został zrealizowany, a elementy reklamowe w postaci kasetonu i semafora nadal były zamontowane na elewacji frontowej.

Pismem z [...] grudnia 2019 r. organ wystosował do skarżącej upomnienie, wzywając do wykonania obowiązku określonego w nakazie z [...] czerwca 2017 r.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. [...] WKZ wydał tytuł wykonawczy nr [...], w którym wskazał ciążący na skarżącej obowiązek przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego.

Pismem z [...] sierpnia 2020 r. spółka wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. [...] WKZ po ich rozpatrzeniu postanowieniem nr [...] z [...] września 2020 r. oddalił zgłoszony zarzut. Z kolei, Minister Kultury po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej postanowieniem z [...] marca 2021 r. utrzymał

w mocy ww. postanowienie.

W ocenie Ministra Kultury wysokość nałożonej grzywny jest w pełni uzasadniona i nie narusza przywołanych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zobowiązana spółka pomimo upływu terminu wyznaczonego w nakazie z 29 czerwca 2017 r., od którego minęły trzy lata, nie wykonała robót polegających na demontażu elementów reklamowych z elewacji frontowej zabytkowego budynku. Elementy te zostały zamontowane bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego i negatywnie wpływają na wygląd

i wartości zabytkowego obiektu.

Wbrew twierdzeniu skarżącej postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny zawiera wskazane w art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu,

tj. 3 miesięcy od dnia jego doręczenia, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny. Co do braku określenia wysokości dalszych grzywien, to ww. art. 122 nie nakłada na organ takiego obowiązku. Natomiast brak wskazania, że dalsze grzywny mogą być nakładane w tej samej lub wyższej kwocie, w ocenie organu zażaleniowego pozostaje bez wpływu na legalność zaskarżonego postanowienia z [...] sierpnia 2020 r. Wysokość grzywny

w celu przymuszenia, czy to nakładana po raz pierwszy, czy też po raz kolejny nie może bowiem przekroczyć wysokości określonych w art. 121 u.p.e.a.

Mając na uwadze powyższe Minister Kultury utrzymał w mocy postanowienie [...] WKZ nr [...] z [...] sierpnia 2020 r.

5. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca pismem z [...] czerwca 2021 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury w całości, jak również poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Dodatkowo, skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 122 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że pominięcie w zaskarżanym postanowieniu organu pierwszej instancji pouczenia o skutkach nieuiszczenia nałożonej grzywny w terminie, nie było konieczne, mimo że jest to obligatoryjny element takiego postanowienia wprost wynikający z przywołanego przepisu,

a w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji wydał prawidłowe postanowienie o nałożeniu grzywny;

1. art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez błędne uznanie, że poinformowanie przez organ pierwszej instancji jedynie o upoważnieniu (możliwości) nałożenia dalszych grzywien stanowi wypełnienie wskazanego w tym przepisie obowiązku pouczenia

o zagrożeniu nałożeniem dalszych grzywien;

2. art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 121 § 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że pominięcie w zaskarżonym postanowieniu organu pierwszej instancji informacji

o wysokości dalszych grzywien, jakie grożą skarżącej w razie niewykonania obowiązku, nie było konieczne, mimo że jest to obligatoryjny element takiego postanowienia wprost określony w przywołanym przepisie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż organ wojewódzki wydał prawidłowe postanowienie o nałożeniu grzywny;

3. art. 6 i art. 8 k.p.a. przez ich niezastosowanie i niepoddanie analizie wszystkich regulacji prawnych mających wpływ na ocenę przedmiotowej kwestii, a tym samym prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu władzy publicznej;

4. art. 11 k.p.a. przez jego niezastosowanie i niedostateczne uzasadnienie prawne wydanego postanowienia i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącej,

a tym samym naruszenie zasady przekonywania;

5. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. art. 107 § 3 i art 126 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a. poprzez poczynienie dowolnych ustaleń i pominięcie przez organ drugiej instancji części podniesionych przez skarżącą zarzutów i ograniczenie się jedynie do rozpoznania niektórych z nich, co stanowi naruszenie przez organ odwoławczy obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych

w zażaleniu.

6. Odpowiadając w dniu [...] lipca 2021 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą spółkę pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

7. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

8. Sąd oddalił skargę złożoną przez skarżącą spółkę, gdyż po rozpatrzeniu zgromadzonych w sprawie dowodów oraz zarzutów skarżącej i stanowisk organów obu instancji uznał, że rację w sprawie należało przyznać organom administracji prowadzącym postępowanie egzekucyjne, a nie skarżącej spółce (zobowiązanej).

Przede wszystkim Sąd zbadał czy wszystkie czynności podjęte w sprawie znajdowały oparcie w obowiązujących przepisach prawnych, w szczególności przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.). I tak, niewątpliwym jest, że zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami

w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna

w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a.). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch pierwszych wymienionych środków egzekucyjnych.

Dokonując wyboru środka egzekucyjnego właściwego w okolicznościach danej sprawy, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy egzekucyjne zasadnie sięgnęły po art. 119 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym

(§ 2).

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stwierdził, że organ pierwszej instancji dokonał właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. W ocenie Sądu prawidłowo została też określona wysokość nałożonej grzywny, a przy jej ustalaniu nie przekroczono zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego w administracji, ani też granic uznania administracyjnego.

Z drugiej strony, zastosowanie grzywny wobec utrzymującego się naruszenia prawa przez skarżącą było – zdaniem Sądu – w pełni uzasadnione. Środek egzekucyjny w postaci grzywny ma charakter przymuszający, gdyż stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do wykonania nałożonego obowiązku. Co więcej, grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania po bardziej dolegliwy środek egzekucyjny, jakim jest wykonanie zastępcze (patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 25 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 243/20, sygn. akt LEX

nr 3072310, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

z 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 813/17). Taka też sytuacja wystąpiła

w niniejszej sprawie.

9. W rozpatrywanej sprawie prawidłowo zastosowano także podstawowe przepisy postępowania. W dniu [...] sierpnia 2020 r. [...] WKZ (Delegatura

w [...]) przesłał skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym nr [...]. Wcześnie, tj. w dniu [...] grudnia 2019 r. organ działając zgodnie z art. 15 u.p.e.a. przesłał skarżącej upomnienie wraz z wezwaniem do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] czerwca 2017 r., a więc dwa i pół roku wcześniej.

Ostatnia z wymienionych czynności ma istotne znaczenie, gdyż postępowanie egzekucyjne nie może być wszczęte bez wcześniejszego doręczenia upomnienia, zatem należy je uznać za obligatoryjny element postępowania egzekucyjnego, bez którego egzekucja skutecznie nie może być wszczęta i prowadzona (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Bd 689/19).

Wskazane czynności uzasadniają opinię, że już przed wydaniem przez [...] WKZ postanowienia o nałożeniu grzywny, skarżąca jako podmiot prowadzący profesjonalną działalność gospodarczą nie mogła więc mieć wątpliwości jaki charakter mają czynności podejmowane przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Nie bez znaczenia jest również, że 10 dni po wydaniu postanowienia o nałożenia grzywny w celu przymuszenia skarżąca udzieliła pełnomocnictwa profesjonalnym pełnomocnikom do reprezentowania jej w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym.

Odnosząc się do treści dokumentów skierowanych do skarżącej należy podkreślić, że organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Tytuł ten powinien zawierać m.in. pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (obecnie art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). Takie pouczenie jest zamieszczone w treści tytułu wykonawczego. Na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie (art. 34 § 5 u.p.e.a.).

10. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów wymienionych w skardze należy podkreślić następujące okoliczności i faktyczne.

Zgodnie z art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie

z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.

Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie z zastrzeżeniem § 4, który nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł,

a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.).

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że zobowiązany nie wykonał obowiązku określonego w nakazie z [...] czerwca 2017 r. i w tytule wykonawczym z [...] sierpnia 2019 r. Analiza zebranego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że nałożenie grzywny zostało dokonane zgodnie z prawem.

Skarżąca spółka zarzuciła jednak organom egzekucyjnym przede wszystkim naruszenie art. 122 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że w zaskarżanym postanowieniu organu pierwszej instancji dopuszczalne było pominięcie pełnego pouczenia o skutkach nieuiszczenia nałożonej grzywny w terminie.

Wskazany zarzut jest w opinii Sądu nietrafny. W zaskarżonym postanowieniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] z [...] sierpnia 2020 r. zawarte jest bowiem wezwanie zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia (strona 1, wers 6-8 od dołu strony). Wyraźnie wskazuje się też, że w przypadku niewykonania wyżej wymienionego obowiązku, organ jest upoważniony do nakładania dalszych grzywien. Nie jest natomiast przytoczona następująca fraza zawarta w powołanym art. 122 § 2 pkt 1 u.p.e.a., a mianowicie, że grzywna "zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych". W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę pominięcie zacytowanego fragmentu przepisu nie może być uznane za takie naruszenie prawa, które w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. "mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Wskazany fragment nie zapowiada bowiem niczego innego, jak tylko to, że postępowanie egzekucyjne w administracji – z istoty swojej – nie kończy się z chwilą faktycznego niewykonania egzekwowanego obowiązku, ani co nie miało jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie, bezpośredniej odmowy wykonania obowiązku.

W przypadku postępowania egzekucyjnego w administracji do grzywien nakładanych na zobowiązanego w celu przymuszenia (art. 119 § 1 i nast. u.p.e.a.) nie przewiduje się przedawnienia, automatycznego wygaśnięcia lub umorzenia postępowania bądź podobnego rozwiązania desuetudo.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie istnieje norma prawna przewidująca skutek w postaci przedawnienia grzywny w celu przymuszenia. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa wyłącznie umorzenie przedmiotowej grzywny, które następuje jedynie w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (art. 125 § 1 u.p.e.a.), co w sprawie, jak już wskazano, nie nastąpiło. Ponadto art. 126 u.p.e.a. stanowi, że na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub

w części. Grzywna w celu przymuszenia jest więc środkiem egzekucyjnym, a nie zobowiązaniem pieniężnym. Nie ulega więc przedawnieniu, może natomiast ulec wygaśnięciu, podlegać umorzeniu lub zwrotowi na skutek wystąpienia przesłanek określonych w przepisach u.p.e.a. (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 424/16, LEX nr 2256075).

W niniejszej sprawie nie wystąpiła także przesłanka wymieniona w art. 59 § 1 u.p.e.a. dotycząca umorzenia postępowania egzekucyjnego na skutek niewymagalności obowiązków, ich umorzenia lub wygaśnięcia z innego powodu albo nie istnienia obowiązku, w szczególności przedawnienia.

Przeciwnie, zgodnie z art. 124 § 1 u.p.e.a. nałożone grzywny w celu przymuszenia nieziszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, określonym w niniejszej ustawie, co jest zgodne z art. 2 § 1 pkt 2 u.p.e.a. stosownie do którego, egzekucji administracyjnej podlegają grzywny i kary pieniężne wymierzane przez organy administracji publicznej. Co więcej, należy mieć w pamięci, że art. 6 § 1 u.p.e.a. jednoznacznie nakłada na wierzyciela,

w naszym przypadku właściwego konserwatora zabytków, obowiązek podejmowania czynności zmierzających do skutecznego zastosowania środków egzekucyjnych.

W sytuacji zatem, w której skarżąca spółka nie wykonała nałożonego na nią obowiązku usunięcia określonych reklam z fasady zabytkowego budynku, a organ nałożył na nią grzywnę w celu przymuszenia, nie można oczekiwać innego rozwiązania niż to, że grzywna zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Przewiduje to zarówno powołany przez skarżącą art. 122 § 2 pkt 1 u.p.e.a., jak i powołany w petitum postanowienia organu pierwszej instancji art. 124 § 1 u.p.e.a.

Oceniając zarzut podniesiony w skardze Sąd uznał, że wskazany przez skarżącą brak wyjaśnienia przewidzianego w art. 122 § 2 pkt 1 u.p.e.a. nie może być uznany za naruszenie prawa, które uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia lub również postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżąca nie miała najmniejszych podstaw uzasadniających przypuszczenie, że należność publicznoprawna w postaci grzywny w celu przymuszenia nie będzie egzekwowana. Przeciwnie, zapowiedziane w postanowieniu organu pierwszej instancji kompetencje organu do nakładania dalszych grzywien (o czym niżej) oraz o możliwości przeprowadzenia wykonania zastępczego bądź zastosowania innego środka egzekucyjnego, nie mogły budzić żadnych wątpliwości ani oczekiwań co do niekontynuowania postępowania egzekucyjnego. Natomiast sam tryb postępowania egzekucyjnego przewidziany w art. 122 § 2 pkt 1 u.p.e.a. (egzekucja należności pieniężnych) jest już taką okolicznością, która nie zmienia istotnie sytuacji prawnej zobowiązanej spółki.

Z podobnych względów Sąd uznał, że nietrafny jest zarzut naruszenia przez organy egzekucyjne właściwe w sprawie art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez błędne uznanie, że organ pierwszej instancji nie miał obowiązku poinformowania skarżącej

o nakładaniu dalszych grzywien. W postanowieniu [...] WKZ jest bowiem wyraźne pouczenie, że "w przypadku niewykonania ww. organ jest upoważniony do nakładania dalszych grzywien". Jak można się domyślać, skarżąca zarzuca organowi pierwszej instancji, że nie pouczył jej o tym, że kompetencja organu egzekucyjnego ma charakter obligatoryjny, a nie fakultatywny, to znaczy, że "będą nakładane dalsze grzywny", a nie tylko mogą być nakładane dalsze grzywny.

Wskazany zarzut należy uznać za nieprzekonujący logicznie. Z punktu widzenia podmiotu, na który nałożono grzywnę w celu przymuszenia nie powinno mieć istotnego znaczenia, czy dalsze grzywny z pewnością będą nakładane, czy też istnieje duże prawdopodobieństwo, że takie grzywny będą nakładane, jeśli egzekwowany obowiązek pozostanie niewykonany. Stan prawny jest jasny: podmiot, na który nałożono grzywnę w celu przymuszenia jest zobowiązany ją uiścić, a nie spekulować ile dalszych grzywien może na niego być jeszcze nałożonych. Nieprecyzyjne wyjaśnienie charakteru kompetencji organu egzekucyjnego (obligatoryjna czy fakultatywna) nie może być uznane za naruszenie prawa, które ma lub może mieć wpływ na wynik sprawy.

Również trzeci zarzut podniesiony w skardze nie może być uznany za zasługujący na uwzględnienie. Skarżąca twierdzi bowiem, że przy wydaniu postanowienia [...] WKZ doszło do naruszenia art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 121 § 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że pominięcie w zaskarżonym postanowieniu organu pierwszej instancji informacji o wysokości dalszych grzywien, jakie grożą skarżącej w razie niewykonania obowiązku. Rzeczywiście organ pierwszej instancji nie użył frazy występującej w powołanym przepisie, że dalsze grzywny mogą być nakładane "w tej samej lub wyższej kwocie". Wobec wskazanego zarzutu stanowisko Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę jest analogiczne jak w przypadku poprzedniego zarzutu, czyli braku precyzyjnego powiadomienia

o charakterze kompetencji organu egzekucyjnego. Zdaniem Sądu trzeci z zarzutów ma w gruncie rzeczy charakter retoryczny i jako argument, który mógłby osłabić lub unicestwić obowiązek uiszczenia grzywny w celu przymuszenia. Wysokość ewentualnych dalszych grzywien może być ustalana przez organ egzekucyjny, ale

w tym zakresie organ jest związany granicami ustalonymi w art. 121 § 2 i § 3 u.p.e.a. Brak zacytowanej frazy w pouczeniach zawartych w punkcie 3 postanowienia

z [...] sierpnia 2020 r. nie podważa wszakże ani nie zmienia nałożonego na skarżącą obowiązku uiszczenia grzywny w celu przymuszenia (z zastrzeżeniem art. 125

i 126 u.p.e.a.), ani tym bardziej obowiązku usunięcia z elewacji frontowej zabytkowej kamienicy elementów reklamowych. Przewiduje to zarówno decyzja nr [...] (nakaz konserwatorski) z [...] czerwca 2017 r., jak również upomnienie z [...] grudnia 2019 r.

Analiza okoliczności sprawy, w tym zastosowania przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a także zarzutów naruszenia art. 122

§ 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. (o czym wyżej), Sąd uznał że pozostałe zarzuty odnoszące się do innych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zasługują na uwzględnienie. Należy powtórzyć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie jeśli miało wpływ na wynik sprawy lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zdecydowanie podziela stanowisko organu odwoławczego, że brak absolutnej zgodności treści postanowienia [...] WKZ z literą prawa, tj. dosłownym brzmieniem art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. nie uzasadnia wniosku, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia zasady praworządności i zasady przekonywania art. 6 i art. 11 k.p.a. Organy egzekucyjne miały bowiem podstawy do nałożenia grzywny

w celu przymuszenia, a jednocześnie nie można wykazać, że pomijając określone sformułowania zawarte w powołanych przepisach zamierzały coś ukryć, bądź wprowadzić skarżącą w błąd co do przyczyn grzywny, jej wysokości, warunku wykonania oraz możliwych środków zaskarżenia.

Sąd nie znajduje również podstaw, aby uznać uproszczenia wyjaśnień za postać naruszenia zaufania obywatela do władz publicznych zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. Zaufanie, o którym mowa we wskazanym przypisie nie jest synonimem bezgranicznej wiary w idealne działanie organów administracji, ani nadziei na taki stan rzeczy. Zaufanie jest relacją między dwoma podmiotami. Głównymi wytycznymi ochrony obywatelskiego zaufania do władz publicznych są zasady proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P., bezstronności organu i równego traktowania adresatów prawa. Skarżąca nie wykazała jednak, ani nawet nie zasugerowała, że któryś z wymienionych standardów został przez organy egzekucyjne naruszony. Co więcej, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że stosowania zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. nie można utożsamiać z profesjonalnym poradnictwem prawnym, do którego organy administracji publicznej nie są zobowiązane. To inwestor powinien w pierwszej kolejności mieć świadomość obowiązujących przepisów prawa (patrz np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt

VII SA/Wa 253/20, LEX nr 3085271).

Nieprzekonująco brzmi więc zarzut ograniczenia jego prawa do ochrony zaufania, jeśli zarzut taki podnosi podmiot, który przez prawie trzy lata ignoruje obowiązki nałożone na niego przez organ odpowiedzialny za ochronę zabytków,

a po nałożeniu nań grzywny w celu przymuszenia nie podporządkowuje się nowemu obowiązkowi, a tylko liczy słowa pominięte przez organ w wyjaśnieniach i dotyczące przyszłych grzywien grożących mu w przypadku kontynuowania niewykonywania prawa. Taka postawa nie zasługuje zdaniem Sądu na bezwzględną ochronę prawną

i stąd zarzuty skarżącej spółki w niniejszej sprawie nie zasługiwały na uwzględnienie.

11. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako bezzasadną.