Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5421/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
article: art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 1297
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 468/20 w sprawie ze skargi G.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 5 maja 2020 r., nr SKO.4177.3.2020 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: SKO w Łodzi) z 5 maja 2020 r. nr SKO.4177.3.2020 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów 1. oddalił skargę; 2. przyznał i nakazał wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu K. J., kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w decyzji z 28 lutego 2020 r. Prezydent Miasta Pabianic (dalej: organ I instancji) nakazał G. G. usunięcie odpadów o kodach wymienionych w tabeli z terenu nieruchomości o nr ewidencyjnym [...], obręb geodezyjny [...], położonej w miejscowości P., przy ul. [...], jako miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania w terminie 60 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna. Wykonanie decyzji ma nastąpić przez przekazanie odpadów podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami oraz zawiadomienie o wykonaniu nałożonego obowiązku i przedstawienie dowodów potwierdzających wykonanie nakazu.

W odwołaniu strona wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości, jako posiadającej istotne wady prawne oraz nakazanie zakończenia i "zamknięcia" postępowania w sprawie zgromadzonych odpadów, wobec stwierdzenia ich wywiezienia i niewystępowania.

W decyzji z 5 maja 2020 r. SKO w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Według organu odwoławczego, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że na terenie działki o nr ewidencyjnym [...], w obrębie geodezyjnym [...]; położonej w P. przy ul. [...] znajdują się odpady. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo ustalił rodzaj odpadów. Załączone do akt sprawy fotografie jednoznacznie potwierdzają istnienie odpadów. Dokumentacja fotograficzna ma potwierdzać istnienie odpadów i pomóc w określeniu ich rodzaju. W trakcie oględzin, co oczywiste potwierdzono istnienie odpadów, ale przede wszystkim ich położenie. Bezsprzeczne odpady znajdują się w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania (teren nie jest składowiskiem, brak jest obiektu budowlanego przeznaczonego do składowania odpadów - art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy o odpadach). Wykluczyć należy również możliwość magazynowania odpadów. W ocenie Kolegium, zgodnie z art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach organ pierwszej instancji określił: termin usunięcia odpadów, który dawał realną szansę wykonania decyzji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi G. G. podniósł że sprawie nadano bardzo szybki bieg, bez zbędnej zwłoki. Natomiast SKO w Łodzi, swoją decyzję wydało po niepotrzebnej zwłoce w dacie 5 maja 2020 r., po ok. 50 dniach, co jest sprzeczne z dostępną skarżącemu wykładnia prawną w takich sprawach procedowanych przez Samorządowe Kolegia Odwoławcze, gdzie wskazuje się na termin 30 dniowy. Według skarżącego, to pokazuje na pewne uchybienia prawne. SKO w Łodzi orzekając w przedmiotowej sprawie, miało świadomość stanu epidemiologicznego w Polsce i związanych z tym decyzji administracyjnych wstrzymujących działanie znacznej części gospodarki kraju, w tym wielu firm i przedsiębiorstw, także z branży obrotu odpadami, celem ochrony obywateli przed zarażaniem się koronawirusem. Jednak SKO w Łodzi nie wzięło pod uwagę braku możliwości ewentualnego podjęcia przeze mnie działań w kierunku wywiezienia "podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami". W oceny skarżącego, brak przedłużenia terminu na usunięcie przedmiotowych odpadów, w wypadku uznania przez SKO w Łodzi ich występowania na terenie należącym do skarżącego, co nie ma miejsca, do czasu ustabilizowania się stanu epidemiologicznego, odmrożenia gospodarki do stanu działania przedmiotowych firm gospodarowania odpadami i dopiero wtedy uprawomocnienia się decyzji z terminem jej realizacji na 60 dni. W tym zakresie skarżący uważa za chybione postępowanie SKO w Łodzi. Według skarżącego, mylnie uznano za aktualne zdjęcia wykonane w dniu 23 października 2019 r. i odpowiadające stanowi na dzień wydania przez Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Pabianicach decyzji z 28 lutego 2020 r. w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów. Od ww. daty skarżący dokonał wywozu odpadów do podmiotu zajmującego się skupem surowców wtórnych, wszystkich pokazanych na zdjęciach odpadów, co wykazał w pismach i załącznikach w postaci formularza przyjęcia odpadów, także podczas kontroli w dniu 28 lutego 2020 r. Nie ma już sterty złomu stalowego wykazanego na zdjęciach z 23 października 2020/11:00, ani dużej ilości toreb plastykowych z zawartością butelek szklanych. Zdaniem skarżącego, wskazuje to na brak staranności w ocenie zgromadzonego przez Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Pabianicach materiału dowodowego, co wpłynęło bezpośrednio na wydanie decyzji SKO w Łodzi w tej sprawie. Stawia to skarżącego w niemożliwej do realizacji sytuacji udowodnienia dokumentami usunięcia z jego terenu do przedsiębiorstwa prowadzącego odbiór surowców wtórnych, odpadów, których nie ma. Skarżący twierdzi, że w trakcie kontroli w dniu 28 lutego 2020 r. przez Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Pabianicach, nie wykazano znacznych ilości odpadów, a jedynie kilka opon i dwa zderzaki, oraz po jednej lodówce, pralce i kuchni gazowej, do czego odniósł się szczegółowo w treści odwołania z 15 marca 2020 r. Skarżący uważa, że nie może się zgodzić ze stanowiskiem SKO w Łodzi, w zakresie oceny ilości odpadów na terenie należącym do strony.

W odpowiedzi na skargę SKO w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji oddalając skargę G. G. na decyzję SKO w Łodzi z 5 maja 2020 r. nr SKO.4177.3.2020 w uzasadnieniu wyroku z 17 marca 2021 r. wskazał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostały na podstawie art. 26 ustawy.

Zgodnie z jego treścią posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji wydawanej z urzędu nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie Ust. 6 cyt. art. 26 ustawy określa zaś warunki formalne decyzji, stanowiąc, iż powinna określać ona w szczególności - termin usunięcia odpadów, ich rodzaj oraz sposób usunięcia. Według Sądu I instancji, powszechnie przyjmuje się, że cytowana regulacja prawna określa zatem następujące warunki wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów - po pierwsze ich istnienie, po drugie ich posiadanie w miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania oraz po trzecie ustalenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów. Sąd I instancji uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy wszystkie te elementy zostały prawidłowo ustalone i udokumentowane przez organy administracyjne obu instancji. Stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia nie budzi zdaniem sądu wątpliwości.

Według Sądu I instancji, materiał zgromadzony w toku postępowania, w szczególności dokumentacja fotograficzna wskazuje w sposób jednoznaczny, że skarżący prowadzi "nieformalną działalność gospodarczą" polegającą na zbieraniu odpadów, które składowane są na terenie nieruchomości o nr ewidencyjnym [...], obręb geodezyjny [...], położonej w miejscowości P., przy ul. [...]. Skarżący czerpie z tego rodzaju działalności dochody, co zostało przyznane w skardze. Fakt zalegania odpadów również nie jest w sprawie sporny między stronami. Nie jest także sporne, iż odpady te zalegają w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Nie budzi również wątpliwości fakt, że skarżący jest posiadaczem odpadów w rozumieniu ustawowym. Organ wskazał na sposób i termin, w jakim usunięcie odpadów ma nastąpić. Skarżący sugeruje jednakże, że z uwagi na pandemię może mieć problem z ich przekazaniem odpowiednim uprawnionym podmiotom. Kwestią sporną jest również i przede wszystkim brak określenia ilości zalegających odpadów na dzień wydania decyzji organu odwoławczego w sytuacji, gdy skarżący podnosi, że część odpadów została wywieziona. Bez znaczenia pozostaje fakt, że organ II instancji "nie zaktualizował" stanu zalegania odpadów na nieruchomości skarżącego, skoro wywiezienie części odpadów nie czyni w jakimkolwiek zakresie bezprzedmiotowym postępowania administracyjnego. Na skarżącego został nałożony obowiązek wywiezienia całości oznaczonych w decyzji odpadów i kontroli organu odwoławczego podlegała zasadność nałożenia obowiązku w zakresie istniejącym na dzień wydania decyzji przez organ I instancji. Sąd w składzie orzekającym podziela w całej rozciągłości stanowisko organu uwzględniające ukształtowaną już linię orzeczniczą, że brak jest podstaw prawnych i racjonalnych do stawiania wymogu, że decyzja winna określać ewentualną ilość odpadów, które mają zostać usunięte lub wskazywać sposób obliczenia tej ilości, skoro ilość odpadów może ulegać nieustannie zmianie. Wyliczenie zamieszczone w art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach ma charakter otwarty, jednak nie budzi wątpliwości, że żaden przepis ustawy o odpadach nie nakazuje precyzowania w decyzji ilości odpadów podlegających usunięciu.

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem zasad określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, zwłaszcza podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Materiał dowodowy został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony w całości (art. 77 § 1 k.p.a.). Następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego organy oceniły, że zostały spełnione przesłanki do wydania kwestionowanej decyzji (art. 80 k.p.a.), co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zapadłych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 k.p.a.).

W skardze kasacyjnej G. G. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu r. pr. K. J. na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zaskarżył w części wyrok Sądu I instancji tj. w zakresie pkt I.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U., z 2019r. poz. 701 ze zm.) przez jego zastosowanie podczas gdy, na nieruchomości skarżącego nie znajdowały się odpady w postaci opon samochodowych - są to opony zamienne do znajdujących się na posesji samochodów, odpadów o kodzie 15 01 01 (opakowania z papieru), o kodzie 17 04 05 (żelazo i metal) - odpady te podczas kontroli nie istniały na posesji skarżącego albowiem po przeprowadzeniu pierwszej kontroli, skarżący dokonał ich sprzedaży, na dowód czego załączył do akt sprawy formularze przyjęcia ww. odpadów,

b) art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że z dokumentacji zdjęciowej wykonanej podczas drugiej kontroli na nieruchomości skarżącego w dniu 18 lutego 2020 roku, można zidentyfikować określone materiały stanowiące "odpady" w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach w sytuacji, gdy na zdjęciach nie widać dokładnie jakie znajdują się odpady i czy w ogóle są to odpady oraz nie przyjęcie, że znajdujące się na posesji samochody, opony zamienne do tych samochodów i sprzęt elektroniczny - ich gromadzenie nie miało charakteru pozbycia się ich, a przy tym nie mogły być uznane za odpady;

– naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niedopatrzeniu się przez Sąd I instancji naruszenia przez organy administracji orzekające w sprawie naruszenia wskazanych w niniejszym zarzucie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny przez:

– bezzasadne przyjęcie, że w toku postępowania nie doszło do usunięcia odpadów istniejących podczas pierwszej kontroli z 30 września 2019 r. na nieruchomości skażonego podczas gdy skarżący po przeprowadzeniu pierwszej kontroli dokonał usunięcia odpadów o kodzie 15 01 01 (opakowania z papieru), o kodzie 17 04 05 ( żelazo i metal) dołączając na potwierdzenie usunięcia tych odpadów i nie istnienia ich na nieruchomości tj. formularze przyjęcia ww. odpadów, bezzasadne przyjęcie, te odpady te nadal znajdują się na nieruchomości skarżącego, chociaż z dokumentacji zdjęciowej wykonanej podczas drugiej kontroli w dniu 18 lutego 2020 r. nie wynika, iż skarżący nadal jest w posiadaniu odpadów w postaci opakowań z papieru i żelaza i metalu.

– przejawiające się w tym, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, który przy uzupełnieniu materiału dowodowego i uwzględnieniu formularzy przyjęcia odpadów, jak również zdjęć wykonanych podczas drugiej kontroli (na których brak ww. odpadów, opakowań szklanych mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego, gdy tym czasem Sąd przyjął uzasadnienie organu II instancji oparte głównie o materiał dowodowy zgromadzony podczas pierwszej kontroli na nieruchomości skarżącego, świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał zdjęciowy z drugiej kontroli z 18 lutego 2020 r. w porównaniu do dokumentacji zdjęciowej z pierwszej kontroli 30 września 2019 r., znacznie się od siebie różni, nie przedstawia odpadów, na które zwraca uwagę organ II instancji jak i Sąd, a które rzekomo znajdują się na nieruchomości skarżącego.

W skardze kasacyjnej wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt. I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż nie została ona opłacona w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że słusznie zauważył Sąd I instancji, że dokumentacja fotograficzna miała potwierdzić istnienie odpadów, jednakże z dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas drugiej kontroli na nieruchomości skarżącego nie wynika jakie odpady znajdują się na nieruchomości. Z dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas oględzin w dniu 18 lutego 2020 r., wynika jedynie, że na nieruchomości skarżącego znajduje się m.in.: konstrukcja wykonana z drzwi, przykryta wykładzinami i dywanem, samochody osobowe, zapakowane torbami foliowymi z których nie widać co znajduje się w środku, poukładane i zabezpieczone opony samochodowe w ilości 15 egzemplarzy, które to opony są oponami zapasowymi do samochodów zaparkowanych na posesji skarżącego, a będące jego własnością, plastikowe beczki w ilości 6 sztuk - do gromadzenia wody opadowej. Podczas przeprowadzenia oględzin, żaden z pracowników Wydziału Ochrony Środowiska nie sprawdził co dokładnie znajdowało się pod dywanami i wykładzinami, nie rozsunięto nawet nie podniesiono wykładzin, dywanu w zakresie pozwalającym na ustalenie rzeczywistego składu pod nimi się znajdującego, co czyni wszelkie stwierdzenia, dotyczące istnienia odpadów znajdujących się pod wykładzinami bezpodstawnymi. Znajdujące sią na posesji zaparkowane i załadowane trzy samochody nie stanowią naruszenia prawa. Nie tylko na posesji skarżącego można zaobserwować zaparkowanie więcej niż jednego czy dwóch samochodów. Brak dokładnego sprawdzenia co dokładnie znajduje się pod wykładzinami i we wnętrzu samochodów nie może być podstawą wydania decyzji o usunięcie odpadów, bowiem nie ustalono jednoznacznie ich istnienia. Organ ustalił na podstawie tak powierzchownie przeprowadzonych oględzin w dniu 18 lutego 2020 r. jakie odpady o jakich kodach znajdowały się wówczas na działce nie czyniąc w tym zakresie żadnych własnych ustaleń faktycznych, przyjmując jednocześnie wnioski stojące w całkowitej sprzeczności z wyjaśnieniami właściciela działki oraz jednoznaczną treścią kart przekazania odpadów, co świadczy o zaniechaniu wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, a co skutkowało dokonaniem całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych. Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Pabianic w dniu drugiej kontroli przyjął domniemanie, istnienia tych samych odpadów w tym samym miejscu, które to odpady znajdowały się podczas przeprowadzenia pierwszej kontroli tj. surowce wtórne: butelki szklane w torbach foliowych, złom stalowy i makulatura. Założono, iż istnienie bez dokładnego sprawdzenia i zbadania "konstrukcji z drzwi drewnianych i dywanów" jak i zawartości znajdujących się w zaparkowanych samochodach.

Według skarżącego kasacyjnie, w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji w przeważającej większości zacytował pismo skarżącego z 10 maja 2020 r. tj. z odwołania od decyzji SKO nr SKO,4177.3.2020 z 5 maja 2020 r., Sąd ogólnie odniósł się do dokumentacji zdjęciowej nie wskazując na jakiej dokumentacji zdjęciowej oparł swe rozstrzygnięcie - czy na dokumentacji zdjęciowej wykonanej podczas pierwszej kontroli w dniu 22 października 2019 r. na której rzeczywiście widać odpady, czy też na dokumentacji wykonanej podczas drugiej kontroli w dniu 18 lutego 2020 r., na której nie widać odpadów, o których mówił organ II instancji m.in. opakowania szklane, żelazo, stal, opakowania z metali, papier tektura. Podkreślenia wymaga fakt usunięcia przez skarżącego odpadów po przeprowadzeniu pierwszej kontroli w dniu 22 października 2019 r. czego potwierdzeniem są załączone do akt sprawy formularze przyjęcia odpadów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należało to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, z którymi w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego związane są określone skutki prawne.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 2 skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który zasadnie na str. 10-11 uzasadnienia wyroku stwierdził, że w niniejszej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem zasad określonymi w k.p.a., zwłaszcza podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny

słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Materiał dowodowy został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony w całości (art. 77 § 1 k.p.a.). Następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego organy oceniły, że zostały spełnione przesłanki do wydania kwestionowanej decyzji (art. 80 k.p.a.), co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zapadłych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 k.p.a.).

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1 skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego. Wykładnia art. 26 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 797 ze zm., dalej: u.o.) przedstawiona przez skarżącego kasacyjnie jest sprzeczna z literalnym brzemieniem tego przepisu. W myśl art. 26 ust. 2 u.o., z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Adresatem obowiązku i nakazu uregulowanego w art. 26 ust. 2 u.o. jest aktualny posiadacz odpadów. Podczas kontroli, która odbyła się w dniu 18 lutego 2020 r. na terenie przedmiotowej nieruchomości stwierdzono występowanie odpadów w postaci: opon samochodowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, toreb z butelkami szklanymi, złomu zderzaków samochodowych, beczek. Na przedmiotowej nieruchomości kontrolujący zastali również samochody osobowe wypełnione różnego rodzaju odpadami. Dla potwierdzenia kontrolujący wykonali dokumentację fotograficzną, która znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Pracownicy organu I instancji zastali na terenie przedmiotowej nieruchomości w miejscu gdzie wcześniej znajdowały się znaczne ilości makulatury oraz różnego rodzaju złom, "konstrukcję" wykonaną z drzwi i przykrytą dywanami oraz wykładzinami, w sposób uniemożliwiający odsłonięcie tego, co znajduje się pod spodem. Na pytanie kontrolującego, co znajduje się pod dywanami/wykładzinami, strona odpowiedziała, że są to "skarby". Powyższe świadczy o świadomym utrudnianiu czynności kontrolnych oraz o lekceważącym stosunku do organu kontrolującego. Podczas przedmiotowej kontroli, skarżący przekazał kolejny formularz przyjęcia odpadów o kodzie 17 04 05 (żelazo i stal) o łącznej masie 234,00 kg. Organ I instancji ocenił, że pod dywanami/wykładzinami nadal znajdują się odpady, które były tam składowane podczas kontroli w dniu 23 października 2019 r. Organ I instancji ustalił, że odpady dalej znajdowały w pojazdach samochodowych na posesji oraz poukładane były w rożnych miejscach. Należy podkreślić, że sposób wykładni przedstawiony przez skarżącego zaprzecza celowi wprowadzenia do u.o. art. 26. Zasadniczym celem tego przepisu jest skuteczne i szybkie usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odpady zalegające w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania stanowią zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi. Z tego powodu ustawodawca przewidział obowiązek prawny posiadacza odpadów do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Treść obowiązku wynikającego z tego przepisu jest konsekwencją obowiązywania domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. Przepis ten wprowadza zatem domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot. Ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. spoczywa przy tym na władającym powierzchnią ziemi, którym w niniejszej sprawie jest skarżący kasacyjnie. Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada, lub władał, faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. W piśmiennictwie wskazano, że "Domniemanie to należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku gdy faktyczny posiadacz odpadów jest nieznany, obowiązki tegoż posiadacza obciążają władającego powierzchnią ziemi - zgodnie z przepisami Prawa ochrony środowiska, które mają tu zastosowanie, takim władającym jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający powierzchnią ziemi (art. 3 pkt 44 p.o.ś.). W kontekście analizowanego przepisu art. 26 ust. 1 u.o.2012 oznacza to, że w przypadku, w którym właściciel nieruchomości (inny władający) odpadów na danej nieruchomości nie zgromadził i nie potrafi wskazać rzeczywistego ich posiadacza, to jednak odpowiada za te odpady tak, jak posiadacz. W szczególności więc obciąża go obowiązek wynikający z art. 26 ust. 1". (zob. M. Górski, Usuwanie odpadów, wydaw. Wolters Kluwer, Warszawa 2021, s. 133-134). Zdaniem M. Górskiego "Wykonanie tego obowiązku powinno polegać na faktycznym usunięciu odpadów z nieruchomości, na swój koszt i niebezpieczeństwo, uwzględniając wymagania wynikające z art. 27 u.o.2012, czyli dbając o to, aby odpady trafiły do tzw. posiadacza legalnego, czyli z formalnego punktu widzenia zapewniającego, że dalsze postępowanie z tymi odpadami będzie prowadzone w zgodzie z prawem. Jeżeli jednak obowiązek ustalony w art. 26 ust. 1 nie zostanie zrealizowany, właściwy organ powinien wyegzekwować jego wykonanie, przez wydanie odpowiedniej decyzji zobowiązującej na podstawie art. 26 ust. 2. Tenże przepis zastrzega jednak, że nie dotyczy to sytuacji, do których odnoszą się przepisy art. 26a, wprowadzone nowelizacją obowiązująca od września 2019 r., konstruujące nowy tryb postępowania związanego z usuwaniem odpadów (tryb, który można byłoby określić jako nadzwyczajny (...)". (zob. M. Górski, Usuwanie odpadów, wydaw. Wolters Kluwer, Warszawa 2021, s. 134-135).

Obowiązek prawny sprowadza się więc najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla posiadacza i wytwórcy odpadów nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo gospodarki odpadami. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Oznacza to, że może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny.

Obowiązki w prawie gospodarki odpadami są pochodną ogólnego obowiązku ochrony środowiska określonego w art., 74 i 86 Konstytucji. Na gruncie prawa konstytucyjnego charakterystykę instytucji prawnej obowiązku przeprowadza F. Siemieński. Wyodrębniając części składowe pojęcia obowiązku, wskazuje na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli", (zob. F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124-125). Wprowadzone od września 2019 r. do przepisów art. 26u.o.2012 zmiany w dość rewolucyjny sposób poszerzyły krąg podmiotów zobowiązanych do usunięcia odpadów zgodnie z wymaganiami ustalonymi w art. 26 ust. 2. Podmiotem zobowiązanym do usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania co do zasady jest w pierwszym rzędzie posiadacz odpadów (art. 26 ust. 1, co było wskazane wyżej) i tu zmiany nie ma. Jednakże nowe przepisy zawarte w art. 26 ust. 3a-3c zakładają, po pierwsze, że adresatem decyzji z art. 26 ust. 1 ma być nie tylko ostatni posiadacz odpadów, czyli ten, który je zgromadził (złożył) w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, ale także wszyscy poprzedni posiadacze tych odpadów, a więc również wytwórca, jako tzw. posiadacz pierwotny. Po drugie, wszyscy adresaci decyzji za jej realizację mają odpowiadać w sposób solidarny, co oznacza, że organ może wszcząć postępowanie egzekucyjne w przypadku niewykonania decyzji wobec każdego z adresatów, czyli niejako wybrać adresata decyzji uznanego przez organ za odpowiedzialnego za wykonanie obowiązku usunięcia. Stwierdzenie powyższe wyprowadzone zostało z koncepcji odpowiedzialności solidarnej w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego (art. 366 w zw. z art. 369), przepisy ustawy o odpadach nie precyzują bowiem zasad odpowiedzialności solidarnej w rozumieniu używanym w tej ustawie.

Tak więc obowiązek usunięcia odpadów ciąży na skarżącym kasacyjnie jako posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 816/18, LEX nr 2651027, wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3123/18, LEX nr 2761479). Ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie wytwórcy odpadów, lecz konieczne jest wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na jej nieruchomości nielegalnie (zob. wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2936/14, LEX nr 2142409). W piśmiennictwie wskazuje się, że "domniemania prawne ułatwiają dowód w tych przypadkach, w których ustawodawca uważał to za pożądane (...), przerzucając na stronę przeciwną ewentualny ciężar obalenia domniemania". (Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 1997, s. 222). Z powodów przedstawionych wyżej nie jest zasadny również zarzut dotyczący naruszenia art. 26 ust. 2 u.o. w zw. z art. 3 pkt 6 u.o. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej z dokumentacji zdjęciowej wykonanej podczas drugiej kontroli na nieruchomości skarżącego w dniu 18 lutego 2020 r., która znajduje się w aktach administracyjnych można zidentyfikować określone materiały stanowiące "odpady" w rozumieniu przepisów u.o. Usunięcie odpadów orzeczone wobec skarżącego w decyzji organu I instancji z 28 lutego 2020 r. oznaczało dla skarżącego kasacyjnie - zabranie ich z miejsca, w którym w danym momencie były one gromadzone. W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie, chodzi o usunięcie odpadów stwierdzonych podczas kontroli w dniu 18 lutego 2020 r. Dokumentacja zdjęciowa oraz protokół kontroli w terenie spisany w dniu 18 lutego 2020 r. znajdujące się w aktach sprawy potwierdzają, że podczas kontroli w dniu 18 lutego 2020 r. wskazano przedmiotu, które stanowiły odpad zgodnie z definicją ustawową, która znajduje się w art. 3 pkt 6 u.o. W myśl tego przepisu, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Jak podkreśla J. Sibiga, stopień uciążliwości odpadów jest bardzo zróżnicowany i zależy zarówno od ich cech jakościowych, ilości, jak i zdolności środowiska do samooczyszczania. Jego zdaniem, uciążliwość ta jest związana z: 1) zanieczyszczeniem wód i gleby przez substancje rozpuszczalne; 2) zanieczyszczeniem powietrza przez substancje pylące i emitujące gazy; 3) dewastacją gleby na skutek zmian strukturalnych; 4) dewastacją powierzchni ziemi przez zmianę jej ukształtowania i ubytek wartości użytkowych; 5) zagrożeniem sanitarnym przez ogniska skażenia bakteriologicznego i helmintologicznego, a także w wyniku powstawania żerowisk dla nosicieli chorób, takich jak gryzonie, ptaki i owady; 6) toksycznymi i promieniotwórczymi właściwościami niektórych substancji odpadowych i ich oddziaływaniem na człowieka i zwierzęta (J. Sibiga, Problemy prawne gospodarki odpadami przemysłowymi w systemie ochrony środowiska, [w:] H. Piotrowska (red.), Odpady przemysłowe a ochrona środowiska, Warszawa 1976, s. 330). Elementem definicji ustawowej pojęcia "odpady" jest termin "pozbycie się", gdyż przedmiot staje się odpadem właśnie z chwilą "pozbycia się" go przez dotychczasowego posiadacza.

Z definicji ustawowej, która znajduje śię w art. 3 pkt 6 u.o. wynika dwoista natura odpadu. Odpadem zatem pod pewnymi warunkami może być substancja lub przedmiot. Ta szczególna natura odpadu jest związana z określonymi zachowaniami posiadacza odpadów. Polegają one na: pozbywaniu się odpadów, zamiarze pozbycia się odpadów lub obowiązku pozbycia się odpadów. Czynność polegającą na pozbyciu się odpadu możemy odnosić do pojęcia subiektywnej lub obiektywnej wartości substancji lub przedmiotu, którą ona przedstawia dla posiadacza odpadów. Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować w świetle celu ogólnego przepisów u.o., którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez odpady oraz w świetle celów szczegółowych wynikających zasad gospodarki odpadami. Termin "pozbywać się", który określa zakres stosowania pojęcia odpadu, nie może zatem być interpretowany wąsko. Kompleksowe zarządzanie gospodarką odpadami musi być uwzględnione w interpretacji pojęcia "pozbywać się". Pozbywanie się odpadu należy analizować w całym cyklu życiowym substancji lub przedmiotu od zaprojektowania do ich produkcji, dystrybucji, zużycia, a także obróbki powstałych przy tym odpadów. Ważnym elementem charakterystyki czynności polegającej na pozbyciu się odpadu powinna być informacja na temat cyklu życiowego substancji lub przedmiotu. Istotne zatem dla oceny czynności polegającej na pozbyciu się odpadu są dane o technologii produkcji, a w szczególności zasady dotyczące odzyskiwania surowców, materiałów

oraz metod ostatecznego usuwania odpadu. Przy interpretacji pojęcia "pozbywać się" należy także brać pod uwagę obowiązujące normy prawne dotyczące procesów ponownego użycia, przetwarzania, recyklingu oraz odzysku poszczególnych rodzajów odpadów. Istotne znaczenie mają także standardy dotyczące bezpieczeństwa używania substancji lub przedmiotów. W świetle tego co zostało stwierdzone powyżej, orzekające w sprawie organy oraz Sąd I instancji prawidłowo ustaliły, że znajdujące się na zdjęciach przedmioty stwierdzone podczas kontroli, która odbyła się w dniu 18 lutego 2020 r. stanowiły odpady zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 u.o.

Należy podkreślić, że ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Oznacza to, że skarżący kasacyjnie jako władający powierzchnią ziemi powinien przedstawić w miejscu kontroli co znajduje się pod "konstrukcją" wykonaną z drzwi i przykrytą dywanami oraz wykładzinami, ponieważ tylko w ten sposób skarżący kasacyjnie mógł podjąć próbę obalenia domniemania wynikającego z treści art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., przez posiadacza odpadów - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Z tych względów i na podstawie art. 184p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.