Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1902/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 6, par. 7, par. 9 ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 54 pkt 3, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 162/15 w sprawie ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej w K. oraz E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 30 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 162/15, po rozpoznaniu skarg Spółdzielni Mieszkaniowej i E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO) z [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, oddalił skargi.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 4 grudnia 2012 r. I. K. (dalej jako wnioskodawca) wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch zespołów mieszkaniowych (budynki mieszkaniowe wielorodzinne 3-kondygnacyjne) z parkingiem podziemnym, na działce nr [...] obręb [...] w K. Wniosek był uzupełniany w toku postępowania.

Decyzją (znak [...]) z [...] lipca 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta K., wskazując na art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz budowie garażu podziemnego, na terenie położonym w K. przy ul. L., oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb [...]).

Jako funkcję zabudowy wskazał dwa budynki mieszkalne wielorodzinne, garaż podziemny, lokalizację terenów zieleni, śmietnika, miejsc postojowych, dojścia i dojazdy, lokalizację zjazdu na działkę z drogi publicznej. Obowiązujące i nieprzekraczalne linie zabudowy dla projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego literą A oraz nieprzekraczalne linie zabudowy dla projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego literą B - zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji - maksymalnie 0,36. Udział powierzchni biologicznie czynnej - minimum 25% powierzchni terenu inwestycji. Powierzchnia zabudowy projektowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych - maksymalnie 548 m2. Maksymalna szerokość elewacji frontowej każdego z projektowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych - 13 m. Maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku oznaczonego literą A - 9 m, budynku oznaczonego literą B - 13 m. Budynek oznaczony literą A - maksymalnie o dwóch kondygnacjach nadziemnych, budynek oznaczony literą B – maksymalnie o trzech kondygnacjach nadziemnych. Kąt nachylenia połaci dachowych - ca 5°, dach płaski, ze spadkami technologicznymi. Kierunek głównej kalenicy dachu - nie dotyczy. Wysokość budynku A - w dostosowaniu do otaczającej zabudowy usytuowanej wzdłuż ul. L. (dalej jako Ulica), liczona od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu - maksymalnie 9 m, budynku B - liczona od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu - maksymalnie 13 m. Organ I instancji nakazał dostosować formę architektoniczną projektowanych budynków do istniejących w sąsiedztwie budynków mieszkalnych jednorodzinnych ujętych w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków, stanowiących modernistyczne wille z ogrodami wznoszone w latach 20. i 30, XX w. i określił, że z uwagi na eksponowane położenie terenu inwestycji projektowane budynki i sposób zagospodarowania terenu projektowanej inwestycji winny posiadać wysokie walory estetyczne i architektoniczne, a elewacje budynku widoczne od strony Ulicy należy zaprojektować jako reprezentacyjne. Dalej określił, że należy zastosować materiały cechujące się wysoką trwałością i estetyką ze szczególnym uwzględnieniem materiałów naturalnych. Szczegółowo opisał warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarowania wodami opadowymi i roztopowymi oraz ściekami. Obsługa komunikacyjna terenu inwestycji z Ulicy, poprzez istniejący zjazd, który należy przebudować do parametrów zjazdu publicznego. Nakazał zabezpieczenie na terenie nieruchomości wystarczającej ilości miejsc postojowych, w ilości min. 20 stanowisk.

Uzasadniając decyzję organ I instancji napisał, że obszar objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji warunki zabudowy, stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustala się w trybie postępowania administracyjnego, które zmierza do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów; które utraciły moc na podstawie art, 61 ustawy, o której mowa w art. 88 ust, 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ I instancji podkreślił, że jedynie spełnienie wszystkich (łącznie) warunków zapisanych w treści ww. przepisu daje możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku.

W celu dokonania oceny stanu zainwestowania nieruchomości położonych w sąsiedztwie terenu, na którym projektowana jest wyżej opisana inwestycja wyznaczono wokół działki budowlanej wskazanej we wniosku, obszar analizowany, przedstawiony na załączniku graficznym do sporządzonej analizy. Obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej jako Rozporządzenie).

Szerokość frontu działki stanowiącej teren inwestycji wynosi około 22m, przyjmując front działki od strony Ulicy, bowiem od tej strony zlokalizowany będzie główny wjazd na nieruchomość. Trzykrotna szerokość frontu wynosi zatem 66m. Organ I instancji podkreślił, że w omawianej sytuacji - zgodnie z przytoczonymi przepisami, granice obszaru analizowanego winny być wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki budowlanej objętej wnioskiem. Organ wskazał, że granica obszaru analizowanego została wyznaczona w większej odległości, głównie zgodnie z przebiegiem istniejących dróg publicznych, tworzących poszczególne kwartały zabudowy oraz po przebiegu geodezyjnych granic nieruchomości, wchodzących w skład obszaru poddanego analizie, tj. w odległości od około 80m do około 200m wokół działki wskazanej we wniosku, obejmując zwarty obszar zabudowany, zainwestowany w sposób pozwalający na dokonanie stosownej analizy. Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Analizowany obszar to teren o zróżnicowanych funkcjach i sposobie użytkowania poszczególnych obiektów, Jest to zabudowa charakterystyczna dla zurbanizowanych śródmiejskich dzielnic K. (dalej jako Miasto). W obszarze analizowanym występuje różnorodna zabudowa zarówno co do gabarytów poszczególnych budynków, jak i ich funkcji, Występuje tutaj zarówno zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (budynki mieszkalne wielorodzinne) i mieszkaniowo-usługowa (budynki mieszkalne jedno- i wielorodzinne z lokalami handlowo-usługowymi wbudowanymi w partery i w wyższe kondygnacje tych budynków), zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (budynki mieszkalne jednorodzinne zrealizowane na wyodrębnionych działkach z towarzyszącymi im budynkami gospodarczymi i garażowymi) oraz zabudowa usługowa (budynki handlowe, w tym stacja paliw, budynki usługowe typu gabinety lekarskie, biblioteka, galeria artystyczna, bank, siedziba partii politycznej, obiekty spółki telekomunikacyjnej). Występują również kompleksy garażowe, jak i obiekty infrastruktury technicznej (budynek stacji transformatorowej).

Z uwagi na położenie terenu inwestycji przy Ulicy - na obrzeżach ścisłego centrum Miasta - dominuje w bezpośrednim otoczeniu projektowanego przedsięwzięcia, tj. w kwartale zamkniętym ulicami: P., M., A. i L., zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, wielokondygnacyjna (w sumie sześć dużych, kilkudziesięciorodzinnych budynków mieszkalnych). Zauważalna jest również koncentracja obiektów usługowych wzdłuż ul. G. (na całym jej odcinku), jak również przy Ulicy, szczególnie w rejonie skrzyżowania z ul. G.

Organ I instancji napisał, że budynki te zostały pokazane na załączniku graficznym do sporządzonej analizy poszczególnymi kolorami, zgodnie z dołączoną legendą zastosowanych oznaczeń na rzeczonym załączniku graficznym. Jak wynika z załącznika graficznego do sporządzonej analizy budynki położone na obszarze analizowanym tworzą następujące rodzaje zabudowy: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, usługową oraz obiekty infrastruktury technicznej.

Organ I instancji podkreślił, że również architektura i gabaryty istniejącej zabudowy są zróżnicowane, co jest uwarunkowane sposobem użytkowania istniejących budynków oraz okresem, w którym zostały one zrealizowane. Inną architekturę posiadają budynki mieszkalne wielorodzinne zrealizowane w okresie przedwojennym, w latach 70-tych i 80-tych XX wieku, jeszcze inną zaś budynki mieszkalne jednorodzinne, realizowane na wyodrębnionych działkach budowlanych.

Występowanie na obszarze analizowanym budynków mieszkalnych wielorodzinnych - pokazanych graficznie na mapie stanowiącej załącznik do przeprowadzonej analizy kolorem ciemnobrązowym - bezsprzecznie stanowi podstawę do uznania, iż dla projektowanych dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych spełniony jest warunek kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Projektowane obiekty kontynuują tendencję lokowania funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej w ww. kwartale ulic. Taki sposób wykorzystania budynków dominuje w tej strefie. Istniejące zatem zagospodarowanie terenu, występujące w obszarze analizowanym, w pełni uzasadnia i potwierdza spełnienie omawianego warunku. Zdaniem organu I instancji analiza stanu zainwestowania obszaru położonego w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, wykazała, że spełniony jest wymóg kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym.

Przeprowadzona analiza wykazała także, iż możliwe jest wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy dla projektowanych budynków mieszkalnych od strony Ulicy. Zgodnie z zasadą wyrażoną w § 4 ust. 1 Rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przy wyznaczaniu linii zabudowy dla projektowanych budynków uwzględniono linię zabudowy wytworzoną przez budynki położone wzdłuż Ulicy, oddalone od granicy pasa drogowego na odległość ca 9m, tj. budynki położone przy Ulicy, nr 44, 46, 48, 52, 54, 58, 60. Przywołane budynki wytworzyły, co zobrazowane zostało na załączniku graficznym do sporządzonej analizy, wyraźnie ukształtowaną linię zabudowy. Zasadne zatem jest kontynuowanie tak wytworzonej linii zabudowy również na działce objętej wnioskiem.

Uzasadniając przyjęty wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu organ I instancji napisał, że zarówno dobór nieruchomości poddanych analizie, jak i wartość wskaźnika na poszczególnych działkach zabudowanych, omówiono szczegółowo w sporządzonej analizie. Jak wynika z przeprowadzonej analizy średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu ustalony na podstawie mapy zasadniczej kształtuje się w obszarze analizowanym na poziomie 0,3616, co w sporządzonej analizie zaokrąglone zostało w górę do 0,37. Najniższy zaś wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi ok. 0,09 (na działkach o nr [...] i [...] - obręb [...]), najwyższy natomiast 0,84 (na działkach o nr [...],[...],[...], [...],[...] i [...] - obręb [...]). Intensywność zabudowy, niezbędna do zrealizowania wnioskowanej inwestycji, wynosi maksymalnie 0,36. Projektowana zabudowa mieści się zatem w granicach wyznaczonych przez średni wskaźnik intensywności zabudowy ustalony dla obszaru analizowanego. Organ I instancji podkreślił, że wyznaczenie powyższej wartości wskaźnika intensywności zabudowy zasadne jest również z uwagi na fakt, iż projektowana wartość tego wskaźnika po zrealizowaniu inwestycji nie będzie w sposób istotny odbiegać od obecnego poziomu zainwestowania nieruchomości położonych w granicach obszaru poddanego analizie, które zostały w sposób docelowy zagospodarowane - tak jak to występuje w śródmiejskich dzielnicach Miasta. Wartość ta możliwa jest do zaakceptowania, wobec istnienia na obszarze analizowanym innych nieruchomości zainwestowanych w sposób bardziej intensywny.

Uzasadniając przyjętą w decyzji szerokość elewacji frontowej organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 6 ust. 1 Rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Wartość tego parametru dla poszczególnych budynków położonych w obszarze analizowanym przedstawiono szczegółowo w analizie. Jak wynika z przeprowadzonej analizy średnia wartość szerokości elewacji frontowej budynków położonych w obszarze analizowanym ustalona na podstawie mapy zasadniczej kształtuje się na poziomie 16,8m, przy czym budynki posiadają bardzo różnorodne szerokości elewacji frontowej. Wynoszą one od ca 3m (na wielu działkach położonych w obszarze analizowanym np. na działkach o nr [...],[...],[...],[...] - obręb [...]) do ca 76m (na działkach położonych w obszarze analizowanym o nr [...],[...],[...] i [...] - obręb [...]). Różnorodność ta wynika przede wszystkim z rozmiarów i kształtu działki budowlanej, na której usytuowany jest dany obiekt budowlany. Biorąc pod uwagę rozmiary działki na której ma być lokowana wnioskowana inwestycja (szerokość od strony Ulicy - ca 22m), jak również wyznaczone na załączniku graficznym linie zabudowy dla nowoprojektowanych budynków od strony drogi publicznej - możliwe jest ustalenie dla tych budynków szerokości elewacji frontowej na poziomie max 13 m, tj. zgodnie ze złożonym i skorygowanym następnie wnioskiem. Organ I instancji wskazał, że tak ustalona wartość nie odbiega znacznie od szerokości elewacji frontowych innych tego typu obiektów położonych w obszarze analizowanym. Nadto zauważył, że niektóre z obiektów położonych na obszarze analizowanym znacznie przewyższają - w zakresie szerokości elewacji frontowej - ustaloną dopuszczalną wartość omawianego parametru zabudowy, co zobrazowane zostało w tabeli zamieszczonej w sporządzonej analizie.

Uzasadniając przyjętą w decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 7 ust. 1 Rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nieruchomości tych jest kilka. Ze względu na fakt, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich, tworzy uskok konieczne jest wyliczenie średniej wartości tego wskaźnika w obszarze analizowanym bądź też ustalenie innej wartości tego wskaźnika jeżeli będzie to uzasadnione i będzie wynikało z przeprowadzonej analizy. Na działkach sąsiednich o numerach [...] i [...] (obręb [...]) zlokalizowane są dwukondygnacyjne budynki mieszkalne jednorodzinne, których wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi ok. 9m. Po południowej stronie terenu inwestycji usytuowane są natomiast pięciokondygnacyjne budynki mieszkalne wielorodzinne, których wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi ok, 15m. Organ I instancji wskazał na konieczność przyjęcia pewnych zasad, które pozwolą na właściwe ustalenie parametru, bowiem w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji występują dwie różne formy zabudowy: mieszkaniowa jednorodzinna oraz mieszkaniowa wielorodzinna. Zgodnie z § 7 ust. 4 Rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy obszaru analizowanego. Organ I instancji wskazał, że w kwartale zabudowy, w którym położona jest działka, dominuje zabudowa wysoka, posiadająca w większości pięć kondygnacji. Niemniej jednak od strony Ulicy funkcjonuje również zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącej ca 9m. Biorąc pod uwagę fakt, iż projektowany budynek lokalizowany ma być na terenie o dwóch różnych formach zabudowy, zasadnym jest - nawiązując do cech zabudowy śródmiejskiej - z jednej strony kontynuowanie zabudowy o parametrach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z drugiej zaś pozwolenie na stworzenie - w tylnej części omawianej nieruchomości zabudowy o parametrach nieco wyższych, nawiązujących do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Z uwagi na odmienne gabaryty charakterystyczne dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych w obszarze analizowanym organ I instancji uznał za zasadne ustalenie dla projektowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych gabarytów o parametrach zawartych w skorygowanym wniosku. Podkreślił przy tym, że parametry te zostały narzucone i uzgodnione przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - organ uzgadniający w toku postępowania. Organ I instancji zaznaczył, że projektowane budynki zostałyby usytuowane pomiędzy dwiema różnymi formami zabudowy - winny zatem posiadać odpowiednią wysokość, w tym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej.

Uzasadniając przyjętą w decyzji geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) organ wskazał, że zgodnie z § 8 Rozporządzenia geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z uwagi na fakt, że obszar poddany analizie obejmuje obszar o powierzchni około 7 ha z typową śródmiejską zabudową, naturalną rzeczą jest, iż przy tak intensywnej zabudowie występować będą każde rodzaje dachów. Organ podkreślił, że wokół terenu inwestycji dominują dachy płaskie, głównie stosowane na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, ale również na jednorodzinnych, zrealizowanych w latach 50. i 60. ubiegłego wieku. Występują także dachy dwu- lub wielospadowe, o kącie nachylenia połaci dachowych nieprzekraczającym 45°. Głównie są to realizacje w zakresie budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego, aczkolwiek występują również tego typu dachy na budynkach usługowych. Wysokość budynków położonych w granicach obszaru poddanego analizie liczona od poziomu terenu do głównej kalenicy lub najwyższego punktu dachu waha się od około 3m do ca 15m. Na tej podstawie organ stwierdził, że może ustalić geometrię dachu zgodnie z wnioskiem, skoro te parametry znajdują pełne potwierdzenie w zabudowie zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie.

Organ I instancji wskazał, że spełnione są także warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., tj, teren ma dostęp do drogi publicznej – Ulicy, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji, teren nie wymaga przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Postanowieniem z 12 września 2014 r. organ I instancji odmówił uzupełnienia decyzji. Uzasadniając napisał, że E. G. (dalej jako Skarżąca) wystąpiła z wnioskiem o uzupełnienie decyzji "w zakresie rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej tj. określenie przez organ parametrów zabudowy wielorodzinnej do występującej zabudowy jednorodzinnej na obszarze analizowanym". Organ stwierdził, że wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy zawiera wszystkie elementy wynikające z obowiązujących przepisów prawa i zaznaczył, że Skarżąca nie wyjaśniła rodzaju parametru.

Odwołania od opisanej decyzji wnieśli Skarżąca oraz Z. A., pismami o praktycznie takiej samej treści, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucili:

1. naruszenie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 107 § 1 i 2 K.p.a. polegające na braku zamieszczenia w zaskarżonej decyzji adnotacji, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, w konsekwencji czego zaskarżona decyzja jawi się jako nie spełniająca wymagań określonych przez przepisy prawa i z tej przyczyny winna zostać uchylona;

2. naruszenie art. 107 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także w związku z § 3 ust. 1 i § 9 ust. 3 Rozporządzenia polegające na braku sporządzenia mapy - załącznika do decyzji oraz załącznika graficznego do analizy urbanistycznej, które odpowiadałaby wymaganiom stawianym przez przepisy prawa, w konsekwencji czego zaskarżona decyzja jawi się jako niekompletna i nie spełniająca wymagań określonych przez przepisy prawa i z tej przyczyny winna zostać uchylona; zdaniem Odwołujących się załączniki nie stanowią kopii aktualnej mapy zasadniczej załączonej do wniosku, są nieczytelne i nie zawierają skali;

3. naruszenie art. 107 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 54 ust. 2 pkt a) i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także w związku z § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 Rozporządzenia, polegające na braku precyzyjnego i konkretnego określenia parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego - określono jedynie wielkość maksymalną, w konsekwencji inwestor na etapie realizacji zadania posiada możliwość zmiany parametru, co pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa;

4. naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 60 ust. 1, art. 54 ust. 2 pkt a), art. 64 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niejasny i wywołujący poważne wątpliwości co do trafności przeprowadzonej analizy urbanistycznej, wobec zamiennego stosowania pojęcia "wskaźnik intensywności zabudowy" z określeniem "wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki", w sytuacji gdy oba pojęcia określają całkowicie odmienne ustalenia jak chodzi o procedurę ustalania warunków zabudowy;

5. naruszenie art. 107 § 1-3 K.p.a. w zw. z art. § 7 ust. 4 Rozporządzenia polegające na określeniu przez organ I instancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku oznaczonego literą B z odstąpieniem od zasady aby nastąpiło ono jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, w sytuacji gdy w rozpoznawanej sprawie brak było ku temu podstaw, a organ I instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji w sposób wystarczający przyczyny, które w analizowanym przypadku uzasadniały takie odstąpienie.

Odwołanie od opisanej decyzji wnieśli także K. P., W. L. oraz J. S. Ocenili, że ustaleniami dotyczącymi wysokości budynku, odległości planowanej inwestycji od bloku nr 61, kształtowania ładu przestrzennego, niszczenia przyrody (wycinki drzew) i brakiem komfortu mieszkańców ww. bloku zostały naruszone interesy osób trzecich. Ocenili, że działka powinna być zagospodarowania na wzór działki przy posesji nr 52.

Decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...] SKO, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO opisało ustalenia organu I instancji i stwierdziło, że Prezydent Miasta, określając wysokość poszczególnych budynków jednocześnie ustalił ilość kondygnacji i tym samym uniemożliwił Inwestorowi dowolność kształtowania zabudowy. Według zapisów decyzji będą to budynki wielorodzinne o określonej ilości kondygnacji i wysokości nie większej niż określona decyzją. Zdaniem SKO planowana inwestycja wpisuje się w zastaną funkcję terenu, istniejąca zabudowa pozwala na określenie poszczególnych parametrów dla wnioskowanych budynków, teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, z uwagi na usytuowanie terenu w granicach administracyjnych Miasta nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, istniejąca infrastruktura jest wystarczająca dla planowanego zamierzenia, zaś zamierzenie to jest zgodne z przepisami odrębnymi. Skoro spełnione są wszystkie warunki zakreślone art.61 ust. 1 u.p.z.p. to organ I instancji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy. Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę - dokument ten znajduje się w aktach sprawy. Nie ma wymogu wprowadzania do decyzji informacji o osobie opracowującej projekt decyzji. Kwestie związane z ewentualnym zacieniem sąsiedniej nieruchomości - zabudowanej budynkiem wielomieszkaniowym Spółdzielni Mieszkaniowej, będą badane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę, a zaskarżona decyzja zawiera zapis zobowiązujący inwestora do przestrzegania przepisów wykonawczych do prawa budowlanego, regulujących kwestie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu, dodatkowo zarzucając obrazę art. 94 § 2 w związku z art. 92 k.p.a. polegającą na braku odroczenia rozprawy administracyjnej wyznaczonej na dzień 27 listopada 2014 r. i wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, pomimo braku prawidłowego zawiadomienia Skarżącej o terminie rozprawy, które uniemożliwiły skarżącej stawienie się na rozprawie i podjęcia obrony swoich praw w jej trakcie. Nadto zarzuciła obrazę art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 3 K.p.a. polegającą na braku uwzględnienia wniosku Skarżącej o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 27 listopada 2014 r. z uwagi na fakt, iż nie został on podpisany, a w dalszej kolejności przeprowadzenie rozprawy i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, pomimo braku wezwania Skarżącej do uzupełnienia podpisu. Skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 166/15.

Na opisaną decyzję skargę do WSA w Poznaniu wnieśli także Spółdzielnia Mieszkaniowa oraz K. P. i J. S., domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W jednobrzmiących pismach zarzucili, że w sprawie nie brali udziału właściciele odrębnych nieruchomości lokalowych w budynkach położonych na gruncie należącym do Spółdzielni. Nadto zarzucili powierzchowne sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ocenili, że przy tak dużej intensywności zabudowy obszar analizowany powinien zostać zawężony do obszaru położonego najbliżej planowanej zabudowy. Zdaniem tych Skarżących działka mogłaby zostać zabudowana jedynie budynkiem jednorodzinnym. Skargi zostały zarejestrowane pod sygn. akt II SA/Po 162/15, II SA/Po 164/15 oraz II SA/Po 165/15.

W odpowiedzi na skargi organ administracji wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 12 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 162/15 Sąd postanowił o połączeniu spraw zarejestrowanych pod sygn. akt II SA/Po 162/15, II SA/Po 164/15, II SA/Po 165/15 oraz II SA/Po 166/15 i prowadzeniu dalej pod sygn. akt II SA/Po 162/15.

Prawomocnym postanowieniem z 2 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 162/15 Sąd odrzucił skargi J. S. i K. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uzasadniając wyrok wskazał, że

podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.p.z.p. Wskazana ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. W ocenie Sądu warunki zabudowy i zagospodarowania terenu - działki objętej wnioskiem zostały ustalone z poszanowaniem ww. podstaw. Jest oczywiste, że wszyscy Skarżący w tej sprawie chronią zakres prawa własności swoich nieruchomości, bowiem ewentualna realizacja planowanej inwestycji przekształci niezabudowaną działkę w teren zabudowy zabudową wielorodzinną. Zgodnie z art. 59 i nast. u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu zostaną ustalone szczegóły techniczne planowanej inwestycji i zostanie dokonana ocena, czy w świetle przepisów prawa budowlanego jest możliwe udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Wniosek potencjalnego inwestora uruchamia postępowanie, którego celem jest określenie warunków zabudowy dla inwestycji wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Sąd zaznaczył, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. Sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Należy podkreślić, że analizy nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i pozostałego materiału dowodowego organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Sąd stwierdził, że w organ I instancji nader wyczerpująco i dokładnie opisał obszar analizowany. Przede wszystkim Sąd ocenił, że nie można postawić organowi I instancji zarzutu dowolności, przy powiększeniu granic obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W niniejszej sprawie front działki wynosi 22 metrów, podczas gdy analizie poddano działki leżące w odległości od około 80 metrów do około 200 metrów wokół działki objętej wnioskiem. W efekcie obszar analizowany objął powierzchnię aż 7 hektarów, i to zabudowanego zabudową śródmiejską. Organ I instancji uzasadnił swój wybór przebiegiem istniejących dróg publicznych tworzących poszczególne kwartały zabudowy i objęciem analizą zwartego obszaru zabudowy, zainwestowanego. Sąd zaznaczył, że wniosek od początku dotyczył budynków mieszkaniowych wielorodzinnych i stwierdza, że z trzech stron działki objętej wnioskiem znajdują się - także - bloki mieszkalne. Co więcej, działka objęta wnioskiem graniczy z działką zabudowaną blokiem (niskim). W ocenie Sądu w decyzji zostało wykazane w sposób przekonujący, że wobec różnorodnej zabudowy w okolicy, zarówno co do funkcji, gabarytów i architektury, niezbędne było przeanalizowanie zwartego kwartału zabudowy. Sąd podkreśla, że działka objęta wnioskiem znajduje się w śródmiejskiej dzielnicy Miasta i graniczy z tak różną zabudową jak zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (nieruchomość Skarżącej) i blok mieszkalny. Po drugiej stronie ulicy, naprzeciwko działki objętej wnioskiem, znajduje się piętrowy budynek, usługowo – handlowy. Sąd stwierdza, że nie można postawić organowi I instancji zarzutu nieuzasadnionego poszerzania granic obszaru analizowanego, przykładowo w celu objęcia analizą także zabudowy o parametrach korzystnych dla intencji organu. O wysokim stopniu zurbanizowania tej części Miasta świadczy informacja zawarta w postanowieniu Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2013 r., że działka objęta wnioskiem to jedyna niezabudowana posesja po południowo-wschodniej stronie Ulicy, na odcinku od ul. P. do ul. G. (k. 99).

Sąd ocenił, że wywody dotyczące spełnienia kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym są wyczerpujące i w pełni podziela argumentację organu I instancji w tym zakresie. Jest poza sporem, że obszarze analizowanym, występują budynki mieszkalne wielorodzinne, także w granicy z działką objętą wnioskiem. Sąd podziela konkluzję, że powyższe stanowi podstawę do uznania, iż dla projektowanych dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych spełniony jest warunek kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym (s. 6 analizy); nie sposób zarzucić organowi I instancji dowolności.

Dalej Sąd stwierdził, że linia zabudowy została wyznaczona jako przedłużenie "wyraźnie ukształtowanej" linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a więc zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia. Ustalony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wprawdzie wynosi tyle co średni wskaźnik w obszarze analizowanym, ale pominięto, że działka graniczna, zamieszkała przez Skarżącą, ma jeden z najniższych wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w obszarze. Trzeba jednak mieć na względzie i to, że działki położone po drugiej stronie Ulicy, naprzeciwko działki objętej wnioskiem, są zabudowane najbardziej w obszarze analizowanym. Także w związku z tym Sąd z aprobatą ocenił powiększenie granic obszaru analizowanego. Nie można podważyć konkluzji, że projektowana zabudowa mieści się w granicach wyznaczonych przez średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, ustalony dla obszaru analizowanego. Zgodnie z przepisem § 5 ust. 1 Rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Sąd podkreślił bardzo dużą rozpiętość między najniższym (ok. 0,09) a najwyższym (0,84) wskaźnikiem intensywności zabudowy. Z lektury tabeli z informacjami o tym wskaźniku dla poszczególnych działek (s. 7 analizy) wynika niezbicie, że w obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane w sposób bardziej intensywny. W tym stanie zagospodarowania obszaru analizowanego organ I instancji postąpił prawidłowo akceptując średni wskaźnik dla wszystkich nieruchomości. Marginalnie Sąd zauważa, że w dzielnicy śródmiejskiej średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na poziomie 0,37 nie jest wskaźnikiem nadmiernie wysokim.

Podobne uwagi, dotyczą rozpiętości parametru szerokości elewacji frontowej budynków, w obszarze analizowanym. Jest oczywiste, że różnorodność ta wynika z rozmiarów i kształtu działki budowlanej oraz funkcji zabudowy. Średnia wartość tego parametru wynosi 16,8 m w obszarze analizowanym, od ca 3 m do ca 76 m; projektowana zabudowa o szerokości elewacji frontowej maksymalnie 13 m mieści się w granicach wyznaczonych przez średnią wartość w obszarze analizowanym.

Zgodnie z § 7 ust. 1-2 Rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym jeżeli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszczono wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy (ust. 3 § 7). Odnosząc się do ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków oraz ilości kondygnacji Sąd stwierdził, że usytuowanie projektowanych budynków między dwiema różnymi formami zabudowy sugeruje pośrednie wyznaczenie obu tych parametrów. Organ I instancji ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 9 m dla budynku na froncie działki i 13 m dla budynku z tyłu działki oraz 2 kondygnacje nadziemne dla budynku od strony ulicy i 3 kondygnacje nadziemne dla budynku w głębi działki. Analizowane parametry zostały więc ustalone niejako "po środku", biorąc pod uwagę istniejącą zabudowę jednorodzinną dwukondygnacyjną o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej około 9 metrów jak i pięciokondygnacyjne bloki o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej około 15 m. Sąd ocenił tak ustalony warunek zabudowy jako prawidłowy i zaznaczył, że odniesie się do tego zagadnienia także w dalszej części uzasadnienia.

Sąd podkreślił uzgodnienie realizacji inwestycji przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w postanowieniu z dnia [...] lutego 2013 r. (k. 100), właśnie z tak określonymi ww. parametrami.

Zgodnie z § 8 Rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Skoro przy intensywnej zabudowie śródmiejskiej w obszarze analizowanym występują wszystkie rodzaje dachów, to organ I instancji postąpił prawidłowo, koncentrując się na zabudowie wokół terenu inwestycji. Jeżeli wokół działki objętej wnioskiem dominują dachy płaskie, zarówno na budynkach jednorodzinnych jak i wielorodzinnych, organ I instancji postąpił prawidłowo, ustalając dla planowanej inwestycji takie właśnie dachy, płaskie.

Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. bowiem teren ma dostęp do drogi publicznej (k. 187), istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji (s. 17 analizy), teren nie wymaga przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, i stwierdzono, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Osobno Sąd ocenił, że organ I instancji wydał prawidłowe postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji (postanowienie z 12 września 2014 r.), bowiem decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem parametry projektowanych budynków.

Odnosząc się do argumentów skarg Sąd ocenił, że są to zarzuty bezzasadne lub nie mające wpływu na prawidłowość decyzji. Skarżąca zarzuciła SKO obrazę przepisów postępowania polegającą na braku odroczenia rozprawy i wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd stwierdził jednak, że Skarżąca wymieniła zarzuty i obszernie opisała swoje argumenty tak w odwołaniu jak i w skardze (przy czym argumentacja odwołania została generalnie powtórzona w skardze). Innymi słowy, Skarżąca nie wykazała istnienia związku przyczynowego pomiędzy brakiem możliwości przekonania organu odwoławczego o trafności swoich racji opisanych w odwołaniu, a wynikiem sprawy. Sąd nie stwierdził, aby pozostawienie wniosku Skarżącej o odroczenie rozprawy, bez wezwania Skarżącej o podpisanie tego wniosku, miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu braku zamieszczenia na decyzji adnotacji, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, Sąd stwierdził, że żaden przepis prawa takiego obowiązku na organ administracji nie nakłada. Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się między innymi osobie, która nabyła uprawnienia urbanistyczne. Fakt sporządzenia projektu decyzji przez osobę posiadającą takie właśnie kwalifikacje został udokumentowany w aktach (k. 160). Także projekt decyzji został podpisany przez autora, u dołu pierwszej i ostatniej strony decyzji, nadto została parafowana każda karta projektu decyzji. Co do zarzutu braku sporządzenia mapy – załącznika do decyzji Sąd stwierdził, że część graficzną decyzji sporządzono na kopii mapy zasadniczej (informacja o tym znajduje się w lewym dolnym rogu mapy – załącznika do decyzji, k. 191). Obszar analizowany został drobiazgowo unaoczniony na załączniku graficznym do analizy obszaru analizowanego, z zaznaczeniem granic obszaru analizy i wyodrębnieniem kolorystycznym poszczególnych rodzajów zabudowy (k. 101). Sąd podkreśla z aprobatą obszerną rzeczową i wyczerpującą analizę przeprowadzoną dla potrzeb sprawy, liczącą aż 21 stron tekstu i tabel.

Sąd nie podzielił wątpliwości Skarżącej co do określenia jedynie maksymalnych parametrów technicznych, zamiast precyzyjnego i konkretnego określenia parametrów. Ustalone w decyzji parametry zabudowy zostaną precyzyjnie określone w projekcie architektoniczno-budowlanym (art. 34 ust. 3 pkt 2 p.b.) – o ile zostanie on kiedykolwiek wykonany. Nie ulega wątpliwości, że parametry zawarte w decyzji, o charakterze maksymalnym, nie mogą zostać zwiększone, bez wcześniejszej zmiany decyzji, w stosownym trybie. Z kolei określenie kąta nachylenia dachu jako "ca" czyli około, oznacza pozostawienie niewielkiej swobody projektantowi. Swobody podlegającej ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Bezzasadny – zdaniem Sądu - jest zarzut dotyczący zamiennego stosowania pojęcia "wskaźnik intensywności zabudowy" z określeniem "wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki". W art. 61 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. ustawodawca nakazał określenie, w rozporządzeniu, między innymi wymagań dotyczących wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Wykonując tą delegację ustawową Minister Infrastruktury w § 5 Rozporządzenia określił zasady wyznaczania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Organ I instancji zastosował ww. terminologię wprost w punkcie II, ppkt 1 lit. "c" decyzji. Zatytułowanie tego elementu decyzji jako "intensywność zabudowy" nie ma jakiegokolwiek przełożenia na zgodność decyzji z prawem. Nadto w decyzji wskazano maksymalną powierzchnię zabudowy projektowanych budynków – punkt II, ppkt 1 lit. "e" decyzji, wiążąco określając, że projektowanym budynkami nie można zabudować większej powierzchni działki niż 548 m2.

Odnosząc się do zarzutu określenia przez organ I instancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku oznaczonego literą B z odstąpieniem od zasady aby nastąpiło ono jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, Sąd ocenił, że organ I instancji należycie wyjaśnił w swojej decyzji, że po południowej stronie terenu inwestycji usytuowane są pięciokondygnacyjne budynki mieszkalne wielorodzinne i zgodne z ładem przestrzennym będzie wybudowanie w tyle działki budynku wyższego niż budynek od frontu działki, skoro w sąsiednie działki, nr [...] i [...] są zabudowane od frontu budynkami jednorodzinnymi dwukondygnacyjnymi.

Odnosząc się do zarzutów Spółdzielni (oraz identycznych zarzutów zawartych w odrzuconych skargach) Sąd ocenił, że także i te zarzuty są bezzasadne. Interesy właścicieli poszczególnych lokali reprezentowała Spółdzielnia, która zgodnie z art. 11 § 1 ustawy prawo spółdzielcze z 1982r. w zw. z art. 1 ust. 5 ustawy z 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych ma osobowość prawną. Co do ilości miejsc parkingowych to organ I instancji nie tyle określił minimalną ilość miejsc parkingowych, co nakazał zabezpieczenie wystarczającej ilości miejsc postojowych na obszarze nieruchomości. Skoro nie wiadomo ile lokali mieszkalnych powstałoby w razie zrealizowania inwestycji, to nie można wiążąco określać ilości miejsc parkingowych. Sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza jest w ocenie Sądu wyjątkowo obszerna, rzeczowa i wyczerpująca; zarzuty lakoniczności i powierzchowności nie zostały poparte jakimkolwiek argumentem i są wręcz niezrozumiałe. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.) i z woli ustawodawcy nie ma charakteru wiążącego przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej E. G., która zaskarżyła wyrok w części oddalającej jej skargę. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. i art. 176 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także w zw. z § 3 ust. 1 i § 9 ust. 3 Rozporządzenia, polegającego na braku uchylenia kwestionowanej przez stronę decyzji organu odwoławczego pomimo tego, że utrzymywała ona w mocy wadliwą decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, a to wobec wadliwego charakteru załącznika graficznego do decyzji w postaci mapy, a także załącznika graficznego do wyników analizy urbanistycznej załącznika graficznego decyzji – w konsekwencji czego decyzja organu I instancji była niekompletna, co nakazywało konieczność jej uchylenia przez organ odwoławczy, a czego nie dostrzegł Sąd I instancji,

- art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 54 ust. 2 pkt a u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także w zw. z § 4-8 Roporządzenia, polegającego na braku uchylenia kwestionowanej decyzji pomimo tego, że utrzymywała ona w mocy wadliwą decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, a to wobec ustalenia tych warunków pomimo braku konkretnego określenia w niej parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego – określono je wyłącznie na poziomie maksymalnym bez określenia wartości minimalnej – w konsekwencji czego decyzja organu I instancji nie określała warunków zabudowy w sposób gwarantujący zachowanie ładu przestrzennego na obszarze analizowanym, co nakazywało konieczność jej uchylenia przez organ odwoławczy, a czego nie dostrzegł Sąd I instancji.

Na podstawie art. 176 P.p.s.a. i art. 185 § 1 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że załącznikami do decyzji organu I instancji są załącznik nr 1 określający linie rozgraniczające teren inwestycji, załącznik nr 2 – wyniki analizy i wyniki analizy załącznik graficzny. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że załącznik nr 1 oraz wyniki analizy urbanistycznej mają taka sama postać. Dalej skarżąca kasacyjnie wskazała, że analizując załącznik nr 1 trudno się dopatrzeć, że stanowi on kopię mapy zasadniczej. Co więcej mapa stanowiąca załącznik do decyzji nie zawiera skali i tylko z decyzji można wywieść, że skala mapy to 1:500. Nie wynika to jednak z samej mapy. Skarżąca kasacyjnie wskazała także, że w decyzji określono wysokość elewacji frontowej budynku A na poziomie max 9m a budynku B na poziomie 13 m. Również szerokość elewacji frontowej każdego z projektowanych budynków określono na max 13m. Zdaniem skarżącej kasacyjnie takie nieprecyzyjne określenie może spowodować zaburzenie ładu przestrzennego w wyniku wzniesienia budynku zbyt niskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna E. G. jest pozbawiona podstaw i podlega oddaleniu.

Z przepisu § 9 ust. 2 Rozporządzenia wynika, iż wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Na części graficznej powinny być zobrazowane granice obszaru analizowanego. Tymczasem, do decyzji organu I instancji nie dołączono wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie graficznej, a mapa załączona do decyzji zawiera tylko oznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji oraz nieprzekraczalną i obowiązującą linię zabudowy – tak samo jak załącznik nr 1 do decyzji. Brak w tym zakresie stanowi niewątpliwie naruszenie § 9 ust. 2 Rozporządzenia. Uchybienie to nie miało jednak jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Ze znajdującego się bowiem w aktach sprawy załącznika graficznego do analizy urbanistycznej wynika, iż obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy i autor tej analizy prawidłowo przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Jeżeli chodzi natomiast o załącznik nr 1 do decyzji, to na załączniku tym prawidłowo, tj. zgodnie z art. 54 pkt 3 u.p.z.p. wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. Nadto – jak słusznie wskazał Sąd I instancji – część graficzną decyzji sporządzono na kopii mapy zasadniczej (w skali 1:500), o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 9 ust. 3 Rozporządzenia. Informacja o tym znajduje się w lewym dolnym rogu mapy. To natomiast, to że skala mapy wynika z decyzji a nie zostało to wskazane na samej mapie, stanowi tylko uchybienie natury formalnej, które także nie miało wpływu na wynik sprawy.

Nieuzasadnione okazały się zatem zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także w zw. z § 3 ust. 1 i § 9 ust. 3 Rozporządzenia.

Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że w tej sprawie organ I instancji w swojej decyzji wysokość objętego wnioskiem budynku A określił podając maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – max 9 m, zaś budynku B – max 13m. Natomiast szerokość elewacji frontowej każdego z projektowanych budynków mieszkalnych określono na max. 13m. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego posłużenie się przez organ ww. sformułowaniami, nie stanowi naruszenia § 6 i 7 rozporządzenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się bowiem, że na etapie ustalania warunków zabudowy dopuszcza się określenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: maksymalnie; do; od-do; około (por. wyrok NSA z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 320/13 i powołane w nim orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie podziela powyższy pogląd. Zgodzić należy się przy tym, że użycie takich sformułowań, z uwagi na istniejącą zabudowę, może być niewystarczające dla zachowania ładu przestrzennego, bowiem zaburzenie ładu przestrzennego może nastąpić także poprzez wzniesienie budynku znacząco niższego czy węższego od budynków już usytuowanych. W okolicznościach niniejszej sprawy takiego zagrożenia jednak nie było, bowiem decyzja organu I instancji ustalała warunki zabudowy dla budynków o dwóch i trzech kondygnacjach nadziemnych. Ustalenie ilości kondygnacji, z uwagi na wymogi wysokościowe kondygnacji unormowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, można uznać za tożsame z ustaleniem minimalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenicy. Minimalna wysokość przedmiotowych budynków limitowana jest przepisami dotyczącymi warunków technicznych w budownictwie.

Nieuzasadnione okazały się zatem także zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 54 ust. 2 pkt a u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także w zw. z § 4-8 Roporządzenia.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 P.p.s.a.