Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 309/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 7 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 489
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 4 lipca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 504/17 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczeń z funduszu alimentacyjnego i zobowiązania do ich zwrotu 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia od M.M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 504/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczeń z funduszu alimentacyjnego i zobowiązania do ich zwrotu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy [...] decyzją dnia [...] października 2014 r. nr [...] przyznał M.M. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osoby uprawnione, do ukończenia 18 roku życia, tj. na M.M. w wysokości 400,00 zł miesięcznie i na M.M. w wysokości 220,00 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 października 2014 r. do dnia 30 września 2015 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z urzędu decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. Następnie po rozpoznaniu wniosku M.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2015 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że uzyskanie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest determinowane spełnieniem przez osobę ubiegającą się kryterium dochodowego, określonego w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 859, dalej w skrócie "u.p.o.u.a."). Zgodnie z treścią w/w przepisu, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725,00 zł. Kwota ta stanowi bezwzględną granicę dochodu rodziny w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), do których odsyła art. 2 pkt 4 i 5 u.p.o.u.a. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie dotyczącej ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na M.M. i M.M. w okresie świadczeniowym 2014/2015 jednoznacznie wynika, że przeciętny miesięczny dochód członka rodziny M.M. w 2013 r., stanowiący podstawę ustalenia prawa do świadczeń, wyniósł 1.086,07 zł. Organ do wyliczeń błędnie przyjął dochód wnioskodawczyni uzyskany w 2013 r. w kwocie 3.910,16 zł, zamiast 39.098,46 zł wynikający z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia 20 sierpnia 2014 r. nr [...]. Wójt Gminy [...] opierając się na błędnym ustaleniu dochodu uznał, że M.M. spełnia kryterium dochodowe i przysługuje jej prawo do wnioskowanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, co znalazło swoje odzwierciedlenie w decyzji z dnia [...] października 2014 r.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zaistniałe okoliczności świadczą o wydaniu w/w decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 9 ust. 2 u.p.o.u.a. wskazującym, że kryterium dochodowe stanowi kwotę 725,00 zł. W 2013 r. dochód rodziny M.M. w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekraczał kwotę ustaloną przez ustawodawcę w powołanym przepisie i nie miała ona prawa otrzymać przedmiotowych świadczeń. Treść decyzji pozostaje zatem w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią w/w przepisu prawa, co zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 18 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 58/16 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] października 2015 r.

Na skutek wniesionej od powyższego wyroku przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skargi kasacyjnej sprawę rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1613/16 uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podał, że wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, poddana kontroli nadzorczej decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 22 października 2014 r. ustalająca M.M. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na M.M. i M.M. w okresie od dnia 1 października 2014 r. do dnia 30 września 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 9 ust. 2 u.p.o.u.a. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że przeciętny miesięczny dochód członka 3-osobowej rodziny wnioskodawczyni osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy wyniósł 1.089,07 zł i znacznie przekroczył próg dochodowy warunkujący przyznanie prawa do świadczenia. Przekroczenie kryterium dochodowego oznacza odmowę przyznania świadczenia, w takich okolicznościach jego przyznanie musi być kwalifikowane jako rażące naruszenie wskazanej normy prawnej.

W następstwie powyższego wyroku, Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] uznał za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone M.M. w okresie od dnia 1 października 2014 r. do dnia 31 lipca 2015 r. w kwocie 6.200,00 zł (pkt 1) oraz przypisał do zwrotu w/w świadczenia wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie (pkt 2). Ponadto stwierdził, że odsetki naliczane są od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty. Zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, należy dokonać w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji na podany nr rachunku bankowego.

W uzasadnieniu decyzji podał, że podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, że wnioskodawczyni niesłusznie przyznano świadczenia z funduszu alimentacyjnego, przekroczone zostało kryterium dochodowe uprawniające do tych świadczeń, co stało się podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 22 października 2014 r. przyznającej M.M. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na M.M. i M.M.

Na skutek wniesienia przez M.M. odwołania od powyższej decyzji sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. oraz art. 2 pkt 7 lit. c i art. 23 u.p.o.u.a., 1) uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 2 i zobowiązało M.M. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od dnia 1 października 2014 r. do dnia 31 lipca 2015 r. w łącznej wysokości 6.200,00 zł; 2) uchyliło zaskarżoną decyzję w części określenia terminu zwrotu nienależnie pobranych świadczeń i wskazania konta bankowego oraz umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie; 3) w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że w świetle art. 2 pkt 7 lit. c u.p.o.u.a. – za nienależnie pobrane świadczenia – uważa się świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Następnie, odwołując się do art. 23 ust. 1, ust. 1a i ust. 4 u.p.o.u.a. podało zasady zwrotu nienależnie pobranych świadczeń.

Kolegium stwierdziło, że co do zasady rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Okoliczności zaistniałe w sprawie świadczą o wydaniu decyzji o przyznaniu w/w świadczeń z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 9 ust. 2 u.p.o.u.a. określającym kryterium dochodowe na kwotę 725,00 zł. Skoro przeciętny miesięczny dochód członka rodziny M.M. w 2013 r. wyniósł 1.086,07 zł, to bezspornie przekraczał on ustaloną przez ustawodawcę kwotę i nie miała ona prawa otrzymać świadczenia.

Organ odwoławczy przyjął, że w przypadku, gdy w sprawie została spełniona przesłanka określona w art. 2 pkt 7 lit. c u.p.o.u.a., to Wójt Gminy [...] prawidłowo uznał świadczenia pobrane we wskazanym wyżej okresie w łącznej wysokości 6.200,00 zł za nienależnie pobrane i zobowiązał M.M. do ich zwrotu. Wskazał, że wbrew zarzutom odwołania, świadczenie nienależnie pobrane, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. c u.p.o.u.a., nie jest uzależnione od winy osoby, która pobrała świadczenie. Brak prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego ma charakter obiektywny i nie jest uzależnione od winy strony. W sytuacji, gdy w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznie uchylono decyzję przyznającą świadczenia, środki finansowe otrzymane z funduszu stają się świadczeniami nienależnie pobranymi, co obliguje organ do podjęcia decyzji uznającej takie świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązującej do ich zwrotu. Przepis art. 2 pkt 7 lit. c u.p.o.u.a. jest jednoznaczny i przewiduje oczywisty skutek w razie wystąpienia opisanej w nim przesłanki, a decyzja zapadła w okolicznościach w nim przedstawionych ma charakter związany. Oznacza to, że każde świadczenie wypłacone w takiej sytuacji należy traktować jako świadczenie pobrane nienależnie. W przypadku tej regulacji nie można zatem brać pod uwagę na przykład ewentualnego wprowadzenia w błąd, czy świadomości podania nieprawdy.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że organ pierwszej instancji mocą zaskarżonej decyzji wadliwie zobowiązał M.M. do zwrotu należności głównej wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, gdyż zgodnie z art. 23 ust. 1a u.p.o.u.a., ustawodawca nie przewidział możliwości obciążenia strony odsetkami ustawowymi za opóźnienie od kwot nienależnie pobranego świadczenia, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. c u.p.o.u.a. Brak jest również podstawy prawnej do zobowiązania strony do dokonania wpłaty w wyznaczonym przez organ terminie. Decyzja podlega wykonaniu z dniem, w którym staje się ostateczna. Zauważyło także, iż wskazanie rachunku bankowego, na który strona zobowiązana winna dokonać stosowanej wpłaty, nie ma charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie mieści się w przedmiocie orzeczenia, stanowi ono jedynie czynność techniczno-informacyjną, która nie dotyczy istoty sprawy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących konieczności rozdzielenia na dwa odrębne postępowania sprawy świadczeń nienależnie pobranych i przypisania ich do zwrotu wyjaśniło, że takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia w obecnie obowiązujących przepisach prawa. Z dniem 18 września 2015 r. weszły w życie nowe regulacje prawne wprowadzone ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1302), które zmieniły ustawę m.in. w zakresie art. 23, regulującego kwestie świadczeń nienależnie pobranych. Zgodnie z obowiązującym brzmieniem przepisów, w przypadku świadczeń nienależnie pobranych wydawana jest jedna decyzja administracyjna dotycząca uznania za nienależnie pobrane świadczenia oraz ich zwrotu. Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że zmiany miały na celu ujednolicenie terminologii w tym zakresie. Doprecyzowano przepisy art. 23 ust. 2 i 4 ustawy w taki sposób, aby wyraźnie z nich wynikało, że w przypadku nienależnie pobranych świadczeń jest wydawana jedna decyzja, w której rozstrzyga się zarówno o wysokości nienależnie pobranych świadczeń, jak i o ich zwrocie. Powołane przez stronę orzeczenia sądów administracyjnych zapadły pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów ustawy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że stan faktyczny sprawy jest niesporny. Skarżąca w okresie rozliczeniowym 2014-2015 pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego na podstawie decyzji, której nieważność stwierdzono decyzją ostateczną po upływie okresu świadczeniowego. Do przyznania M.M. przedmiotowych świadczeń doszło w wyniku niezawinionego przez świadczeniobiorcę błędu pracownika organu (błędnego wyliczenia dochodu rodziny) i ta okoliczność stała się przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 22 października 2014 r.

Spór prawny między stronami dotyczy oceny, czy wypłacone skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego są świadczeniami nienależnie pobranymi i czy organ był uprawniony do żądania ich zwrotu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w art. 23 nakłada na osobę, która pobrała nienależnie świadczenia obowiązek ich zwrotu. Legalną definicję nienależnie pobranego świadczenia zawiera art. 2 pkt 7 u.p.o.u.a., który stanowi m.in., iż jest nim świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia (lit. c).

W orzecznictwie na kanwie przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zwraca się uwagę na konieczność rozróżnienia pomiędzy świadczeniem nienależnie pobranym a świadczeniem nienależnym. "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym – to stan, gdy świadczenie nie przysługuje, bez względu na przyczynę. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Dla podjęcia rozstrzygnięcia o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia nie jest wystarczające samo stwierdzenie, że pobrane świadczenie jest nienależne. Konieczne jest ustalenie, czy osoba, która pobrała to nienależne świadczenie była świadoma, że świadczenie jej nie przysługuje, a więc, że można ją uznać za "osobę, która pobrała nienależnie świadczenia", jak to określił ustawodawca w art. 23 ust. 1 u.p.o.u.a. Skoro obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń obciąża osobę, która przyjmowała świadczenia ze świadomością, że jej się one nie należały, to obowiązek ten jest determinowany uprzednim ustaleniem istnienia takiego stanu świadomości ( por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 68/17, wyroki WSA w Szczecinie z dnia: 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 226/17 i z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 418/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Po 867/11, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II Sa/Bd 71/16). Powołane wyroki zapadały na gruncie różnorodnych stanów faktycznych, dotyczących różnych przypadków świadczenia nienależnie pobranego, wymienionych w art. 2 pkt 7 u.p.o.u.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podał, że pogląd o konieczności rozróżnienia między świadczeniem nienależnym a nienależnie pobranym ukształtował się na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ustawodawca obowiązek zwrotu przypisał w obydwu aktach prawnych świadczeniom nienależnie pobranym, zawierając również definicje legalne tego pojęcia, podobnie jak w u.p.o.u.a.

W ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie ma pojęcia świadczenia nienależnego. W art. 23 i w definicji legalnej z art. 2 pkt 7 u.p.o.u.a. jest mowa o świadczeniu nienależnie pobranym. Do tego pojęcia należy zatem odnieść wykładnię wypracowaną na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie ma bowiem racjonalnych przesłanek, aby zakres tych samych pojęć interpretować odmiennie na gruncie różnych ustaw, ale z tej samej dziedziny szeroko pojętej pomocy społecznej. Skoro przepis art. 2 pkt 7 u.p.o.u.a. zawiera definicję nienależnie pobranego świadczenia, to należy przyjąć, że takim świadczeniem jest każde z enumeratywnie wymienionych w tym przepisie, o ile spełnione zostają ogólne przesłanki nienależności świadczenia. Te ogólne przesłanki są dwie – obiektywna i subiektywna. Przesłanką obiektywną jest brak uprawnień do świadczenia, przesłanką subiektywną świadomość nieprzysługiwania świadczenia, którą można przypisać beneficjentowi już w dacie otrzymania świadczenia. Dopiero zaistnienie obu przesłanek pozwala na przyjęcie , że świadczenie zostało nienależnie pobrane. Innymi słowy świadczenie będzie nienależnie pobrane wtedy, gdy beneficjent pobiera świadczenie, choć wie, że nie powinien tego robić.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że w rozpoznawanej sprawie oznacza to, iż dla przypisania skarżącej, że pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego w sposób nienależny nie jest wystarczające powołanie się na okoliczność, iż organ wyższego stopnia stwierdził nieważność decyzji przyznającej świadczenie. Stwierdzenie nieważności decyzji było spowodowane błędnym wyliczeniem dochodów przez pracownika organu. Niewątpliwe wypłacone świadczenie jest świadczeniem nienależnym. Osoba uprawniona nie powinna jednak ponosić żadnych negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie działań organu. To jednak dla uznania, że świadczenia zostały przez skarżącą nienależnie pobrane równie istotne byłoby wykazanie przez organ, iż miała ona świadomość, że się jej one nie należą ( por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 31 maja 2017r., sygn. akt II SA/Sz 418/17 odnoszący się do uchylenia decyzji przyznającej świadczenie w wyniku wznowienia postępowania). Zarówno uchylenie decyzji po wznowieniu postępowania, jak i stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej świadczenie, są wymienione w art. 2 pkt 7 lit c u.p.o.u.a. Przy czym literalne brzmienie tego przepisu mogłoby sugerować, że chodzi o każdy przypadek stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej świadczenie, czy każde uchylenie decyzji po wznowieniu postępowania. To jednak systemowa i celowościowa wykładnia tego przepisu i art. 23 u.p.o.u.a. przemawiają za wyżej zaprezentowaną wykładnią, na co wskazują też przeważające poglądy judykatury. Literalne odczytanie normy art. 2 pkt 7 lit. c u.p.o.u.a. oznaczałoby obowiązek zwrotu świadczenia w sytuacji, gdy decyzję przyznającą świadczenie uchylono po wznowieniu postępowania bądź stwierdzono jej nieważność z przyczyn obiektywnych, niezawinionych przez osobę uprawnioną, niespowodowanych jej świadomym zachowaniem. Prowadziłoby do zatarcia różnicy pomiędzy świadczeniem nienależnym a nienależnie pobranym. Ustawodawca – jak już wyżej podano – nakazuje zwrot świadczenia nienależnie pobranego, a nie świadczenia nienależnego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, powyższe przemawia za uznaniem, że organy, stosując błędną wykładnię art. 2 pkt 7 lit. c u.p.o.u.a., niezasadnie uznały wypłacone skarżącej świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązały ją do ich zwrotu.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciło:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 7 lit. c ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 489 ze zm., dalej w skrócie "u.p.o.u.a."), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że do uznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane nie jest wystarczające stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której wypłacono świadczenie, jako rażąco naruszającej prawo, lecz niezbędne jest wykazanie, że osoba, która pobrała świadczenie, miała świadomość, że jej się ono nie należy.

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 7 lit. c u.p.o.u.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, na skutek błędnego uznania, że organy administracji dokonały nieprawidłowej wykładni wskazanego wyżej przepisu u.p.o.u.a. i w konsekwencji w sposób wadliwy uznały wypłacone świadczenia alimentacyjne za nienależnie pobrane.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Wskazało, że pojęcie świadczenia "nienależnego" nie występuje ani w przepisach u.p.o.u.a., ani w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2002r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r."). W powołanych ustawach zdefiniowano wyłącznie pojęcie świadczeń "nienależnie pobranych", natomiast pojęcie świadczenia "nienależnego" na gruncie normatywnym nie istnieje i zostało "wprowadzone" w orzecznictwie sądowym w sprawach dotyczących zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, w tym m.in. świadczeń rodzinnych i świadczeń alimentacyjnych. Zaznaczyło, że nawet uznając, iż w pojęciu świadczenia nienależnie pobranego oprócz elementu obiektywnego (brak uprawnień do pobierania świadczenia) występuje również element subiektywny (świadomość świadczeniobiorcy co do braku uprawnień do pobierania świadczenia), nie da się elementu subiektywnego rozciągnąć, jak czyni to Sąd pierwszej instancji, na wszystkie przesłanki nienależnie pobranych świadczeń wymienione w art. 2 pkt 7 u.p.o.u.a. Powołując treść tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Kolegium) stwierdziło, że o ile w przypadkach wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a, b, d i f u.p.o.u.a. świadomość nieprzysługiwania świadczenia z funduszu alimentacyjnego osoby pobierającej to świadczenie jest wymagana do uznania świadczenia za nienależnie pobrane i należy do istoty przesłanki definiującej świadczenie jako nienależnie pobrane, to w przypadku wymienionym w art. 2 pkt 7 lit. c element subiektywny jest całkowicie wyłączony. Jedyną przesłanką nienależności świadczeń jest w nim stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., względnie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania i następnie odmowa przyznania prawa do świadczenia. W związku z tym nie ma znaczenia, czy osoba która pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego na podstawie decyzji wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa, miała świadomość podczas pobierania świadczeń, że decyzja ta narusza prawo.

Skarżące kasacyjnie Kolegium podzieliło pogląd Sądu pierwszej instancji, że regulacje dotyczące świadczeń nienależnie pobranych na gruncie u.p.o.u.a. i u.ś.r. są do siebie zbliżone, a co za tym nie ma racjonalnych przesłanek, aby zakres tych samych pojęć występujących w przedmiotowych ustawach interpretować odmiennie. Uregulowania zawarte w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. są praktycznie tożsame z uregulowaniami zawartymi w art. 2 pkt 7 lit c u.p.o.u.a., a zatem uprawnionym jest odwołanie się w niniejszej sprawie do orzecznictwa sądowoadministracyjnego ukształtowanego na gruncie art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r W orzecznictwie tym przyjmuje się, że treść przepisu art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. jest jednoznaczna, gdyż przewiduje oczywisty skutek w razie wystąpienia opisanej w nim przesłanki, a decyzja zapadła w okolicznościach w nim opisanych ma charakter związany. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że każde świadczenie wypłacone w warunkach w nim opisanych należy traktować jako świadczenie pobrane nienależnie (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1773/12, publ. LEX nr 1336323; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 59/15, publ. LEX nr 1805576; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt IV SA/GI 351/17. publ. LEX nr 2391707). Ponadto akcentuje się, że organ, a w konsekwencji i sąd administracyjny, jest związany ostateczną decyzją administracyjną wydaną w wyniku wznowienia postępowania, mocą której uchylono decyzję przyznającą świadczenie i następnie odmówiono jego przyznania (analogicznie – decyzją stwierdzającą nieważność decyzji przyznającej świadczenie). W takiej sytuacji okoliczności sprawy, przeświadczenie świadczeniobiorcy o stanie faktycznym, czy też jego świadomość (nieświadomość) co do przyczyn wznowienia (przyczyn nieważności), a także kwestie ewentualnego wprowadzenia organów w błąd – nie mają znaczenia przy rozstrzyganiu tego rodzaju sprawy. Organ administracji nie ocenia bowiem, jak np. w przypadku z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., czy świadczeniobiorca miał świadomość co do okoliczności wymienionych w tym przepisie. Dla zaistnienia podstawy prawnej przewidzianej w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. decydujące znaczenia ma zatem wyłącznie ustalenie, czy w sprawie wydano – w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność decyzji przyznającej świadczenie. Regulacja ta, jako stanowiąca samodzielną podstawę do wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawie, nie wymaga ani ponownej oceny przesłanek przyznania świadczenia, ani istnienia po stronie świadczeniobiorcy określonego stanu świadomości o tym, czy uprawnienie do otrzymywania świadczenia przysługuje (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 357/17, publ. LEX nr 2305374; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1506/13, publ. LEX nr 1488301).

W niniejszej sprawie decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] o przyznaniu M.M. prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na córkę – M.M. w wysokości 400,00 zł miesięcznie i na syna – M.M. w wysokości 220,00 zł miesięczne, w okresie świadczeniowym od dnia 1 października 2014 r. do dnia 30 września 2015 r., została prawomocnie unieważniona, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zatem zaistniała przesłanka uznania świadczeń wypłaconych na jej podstawie jako świadczeń nienależnie pobranych, wymieniona w art. 2 pkt 7 lit. c u.p.o.u.a. Okoliczności, na które zwraca uwagę Sąd pierwszej instancji, a zatem nieświadomość braku uprawnień do pobierania świadczeń oraz fakt, że do wydania decyzji naruszającej prawo w sposób rażący doszło z winy organu administracji, są prawnie irrelewantne na tle art. 2 pkt 7 lit. c u.p.o.u.a., jednak mogą być uwzględnione, o ile skarżąca wystąpi o zastosowanie ulg przewidzianych w art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. (umorzenie nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tym przypadku na wstępie należało rozważyć zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 7 lit. c u.p.o.u.a., w kontekście dokonanej przez organy i zakwestionowanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni tego przepisu. Zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi bowiem procesową konsekwencję zakwestionowanej wykładni wskazanego przepisu prawa materialnego, a więc procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie istota zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do zakwestionowania poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi , który w ocenie autora skargi kasacyjnej dokonał błędnej wykładni art. 2 pkt 7 lit. c ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, gdyż nieprawidłowo przyjął, że do uznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane nie jest wystarczające stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której wypłacono świadczenie, jako rażąco naruszającej prawo, lecz niezbędne jest jeszcze wykazanie, że osoba, która pobrała świadczenie, miała świadomość, że jej się ono nie należy.

Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, iż w przepisach u.p.o.u.a. pojęcie "nienależnie pobranego świadczenia" występuje w art. 2 pkt 7 oraz w art. 23. Prawidłowo podał, że tożsama z uregulowaniem zawartym w art. 2 pkt 7 lit c u.p.o.u.a. jest regulacja zawarta w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2002 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r."). W związku z powyższym przyjął, że w niniejszej sprawie uprawnione jest odwołanie się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r., w którym ukształtował się pogląd o konieczności rozróżnienia "świadczenia nienależnie pobranego" od "świadczenia nienależnego" wskazujący na konieczność ustalenia w przypadku "świadczenia nienależnie pobranego", czy osoba która pobrała nienależne świadczenie była świadoma, że przedmiotowe świadczenie jej nie przysługuje. Jednocześnie uznał, że w świetle art. 2 pkt 7 lit a-e u.p.o.u.a., nienależnie pobranym świadczeniem jest każdy z rodzajów wymienionych w tym przepisie pod warunkiem, że zostaną w każdym przypadku spełnione dwie przesłanki. Obiektywna – brak uprawnienia do świadczenia, subiektywna – świadomość nieprzysługiwania świadczenia.

W tej sprawie spór prawny między stronami wymagał rozważenia, czy obowiązek wykazania przesłanki subiektywnej dotyczy także przypadku, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. c u.p.o.u.a. W tym celu niezbędne stało się przytoczenie całego art. 2 pkt 7 u.p.o.u.a., w tym lit. c, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Kolegium. Przepis ten stanowi, że ilekroć w u.p.o.u.a. mowa jest o nienależnie pobranym świadczeniu – oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego:

a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części,

b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia,

c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia,

d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów,

e) (uchylona)

f) wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że w przypadkach wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a, b, d, f u.p.o.u.a., dotyczących konkretnych okoliczności faktycznych, przesłanka subiektywna w postaci świadomości świadczeniobiorcy jest relewantna z uwagi na ich istotę i konstrukcję. Odnosząc się do przypadku określonego przez ustawodawcę w art. 2 pkt 7 lit. c u.p.o.u.a., wskazać należy, iż istotny jest tam jedynie czynnik obiektywny w postaci zaistnienia faktu wypłacenia świadczenia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli następnie stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Chodzi tu zatem – tak jak w niniejszej sprawie – o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Ma ono na celu wyłącznie obowiązek ustalenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej – sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną, wraca do stanu, w którym znajdowała się przed jej wydaniem. Z uwagi na nadzwyczajny charakter omawianego postępowania, uznać należy, iż w tym konkretnym przypadku nie jest w ogóle istotny fakt, czy osoba która pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego na podstawie decyzji wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa, podczas pobierania świadczeń była świadoma bądź nieświadoma, że przedmiotowa decyzja narusza prawo. Bez znaczenia jest także przyczyna, z powodu której stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Istotny jest tu bowiem wyłącznie skutek w postaci stwierdzenia nieważności, a więc wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na mocy której wypłacono świadczenie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że ustawodawca w przypadku, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. c u.p.o.u.a., w odróżnieniu do pozostałych przypadków wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a, b, d, f tej ustawy, wyeliminował czynnik subiektywny przy ustalaniu świadczenia nienależnie pobranego. Wykładnia językowa art. 2 pkt 7 lit. c u.p.o.u.a. nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie, wbrew stwierdzeniu Sądu pierwszej instancji nie zachodziła zatem potrzeba stosowania wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu. W procesie interpretacji przepisów prawa pierwszeństwo ma bowiem wykładnia językowa. W przypadku, gdy jej zastosowanie pozwala na zrozumienie przepisu, należy się do niej ograniczyć bez konieczności sięgania do wykładni systemowej czy celowościowej. Posłużenie się tymi sposobami wykładni jest konieczne wówczas, gdy wykładnia gramatyczna prowadziłaby do wniosków absurdalnych, niedających się zaakceptować, czy też w rezultacie powodowałaby naruszenie prawa. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za trafnością przedstawionego wyżej stanowiska dotyczącego wykładni art. 2 pkt 7 lit c u.p.o.u.a. przemawia także orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące regulacji zawartej w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która jest tożsama. Przyjmuje się w nim, że przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. jest w treści jednoznaczny i przewiduje oczywisty skutek w razie wystąpienia opisanej w nim przesłanki, a decyzja zapadła w takich okolicznościach ma charakter związany. Oznacza to, że każde świadczenie wypłacone w w/w warunkach należy traktować jako świadczenie pobrane nienależnie. Organ nie podejmuje decyzji o świadczeniu nienależnie pobranym według swojego uznania bądź oceny stanu świadomości strony. Ta regulacja jest odmienną regulacją od pozostałych (zamieszczonych w art. 30 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.ś.r.), a więc w jej przypadku nie można brać pod uwagę świadomości strony co do spełnienia przesłanek ustawowych, ewentualnego wprowadzenia w błąd, świadomości podania nieprawdy, ani oceniać skutków braku pouczenia o prawie do określonego świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1773/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 357/17, publ. CBOSA).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał błędnej wykładni art. 2 pkt 7 lit. c u.p.o.u.a. Zasadność zarzutu naruszenia powołanego przepisu prawa materialnego skutkowała przyjęciem skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 7 lit c u.p.o.u.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę, poprzez jej oddalenie (art. 151 P.p.s.a.).

Przyjął, że skoro w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze świadczeniem nienależnie pobranym przez M.M., o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. c u.p.o.u.a., to zobowiązanie jej na podstawie art. 23 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.u.a. do jego zwrotu prawa nie narusza. Dla nałożenia przedmiotowego obowiązku bez znaczenia była kwestia świadomości osoby zobowiązanej, czy też okoliczność, że do wydania decyzji rażąco naruszającej prawo doszło z winy pracownika organu. Okoliczności te będą mogły być oceniane w przypadku złożenia przez nią wniosku o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenia na raty (art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a.).

W oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od M.M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W rozpoznawanej sprawie powodem wniesienia skargi kasacyjnej przez organ, uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, było nieprawidłowy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Brak było zatem podstaw do obciążenia strony, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.