Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 664/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art.  4 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 23 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 26 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta [...] stwierdza nieważność § 2 pkt 10b, § 12 i § 15 ust. 2 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 26 września 2008 r. Rada Miasta S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu Gminy Miasta S.. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 nr 31, poz. 266 ze zm.).

W uchwale przyjęto, że najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta S., następuje na rzecz osób posiadających centrum życiowe na terenie Gminy Miasta S. (§ 4). Definicję centrum życiowego zawarto w § 2 pkt 10 uchwały, zgodnie z którym Gminę Miasto S. uznaje się za centrum życiowe w przypadku udokumentowania przez wnioskodawcę oraz osoby objęte wnioskiem łącznie następujących przesłanek:

a/ faktycznego zamieszkiwania na terenie gminy. Za udokumentowanie faktycznego zamieszkiwania uznaje się posiadanie na terenie gminy zameldowania na pobyt stały. Faktyczne zamieszkiwanie na terenie gminy można udowodnić również w inny sposób; b/ posiadania stałego źródła dochodu na terenie gminy lub w okolicznych miejscowościach; c/ w przypadku posiadania dzieci w wieku szkolnym, pobierania przez nie nauki na terenie gminy lub w miejscowości pobliskiej; d/ w przypadku objęcia danej rodziny kontraktem socjalnym lub indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności - realizowanie postanowień kontraktu lub programu.

Jednocześnie postanowiono, że o zawarcie umowy najmu na lokal z zasobów Gminy nie mogą ubiegać się osoby, które posiadają lub posiadały tytuł prawny do lokalu mieszkalnego (§12). Z kolei osoba, której przysługuje lokal socjalny zostanie usunięta z listy osób oczekujących, w przypadku dwukrotnej odmowy przyjęcia proponowanych lokali (§15 ust. 2).

Rzecznik Praw Obywatelskich działając na podstawie art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz art. 1 ust. 3 i art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2001 r. nr 14, poz. 147 ze zm.) zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej § 2 pkt 10b, § 12 oraz § 15 ust. 2.

W ocenie Rzecznika, przyjęte w uchwale we wskazanych paragrafach rozwiązania w istotny sposób naruszają art. 4 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 7 i art. 32 Konstytucji RP. W odniesieniu do § 12 uchwały Rzecznik podniósł dodatkowy zarzut obejmujący naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów.

W skardze podkreślono, że określając krąg osób uprawnionych do uzyskania lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, rada gminy musi pamiętać, aby nie wprowadzać do uchwał zapisów o charakterze dyskryminującym pewne grupy mieszkańców, wykraczającym poza zakres dopuszczony w ustawie o ochronie praw lokatorów.

Zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu, przysługującego osobom spełniającym wskazane w uchwale kryteria.

Jednocześnie z upoważnienia ustawowego do stanowienia przepisów gminnych, zawartego w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, zdaniem Rzecznika, nie sposób wywieść delegacji do wyłączenia pewnych kategorii mieszkańców gminy, z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego.

Tymczasem Rada Miasta S. w uchwale z dnia 26 września 2008 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, dokonała nieuprawnionego wykluczenia z grona osób mających niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód wszystkich tych, którzy nie osiągają stałego dochodu, jak również, którzy aktualnie bądź nawet w przeszłości, posiadali tytuł prawny do lokalu mieszkalnego. Wykluczenie to objęło także osoby już zakwalifikowane do uzyskania pomocy mieszkaniowej - lokalu socjalnego, jeśli dwukrotnie odmówią przyjęci a proponowanych lokali. Wówczas zostają z tej listy skreślone.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie.

Podkreślono, że wyliczenie przywołane w przepisie art. 21 ust. 3 ustawy jest katalogiem otwartym i rada gminy może w uchwale zamieścić inne dodatkowe regulacje związane z najmem. Dlatego w uchwale znalazły się zapisy konkretyzujące pojęcie centrum życiowe. Posiadanie stałego źródła dochodu umożliwia gminie rozpatrzenie wniosku o przydział lokalu i daje gwarancje uiszczania na bieżąco opłat czynszowych związanych z najmem. Nagannym byłoby natomiast posiadanie przez jedną osobę prawa do dwóch mieszkań - lokalu komunalnego i lokalu własnego. W przypadku zaś, gdy dana osoba posiada tytuł prawny do innego lokalu mieszkalnego jest oczywistym, że ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, tym samym nie naruszono zasady równouprawnienia. Należy też domniemywać, że posiadając tytuł prawny do lokalu mieszkalnego po jego utracie, osoba taka mogła zaspokoić potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie. Cedowanie tego obowiązku na gminę jest dalece krzywdzące w stosunku do osób faktycznie potrzebujących. Postanowienie § 15 ust. 1 uchwały jest jedynie zapisem porządkowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Zgodnie zaś z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta S. z dnia 26 września 2008 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu Gminy Miasta S. [...].

Skarga na powyższą uchwałę Rady Miasta S. zasługiwała na uwzględnienie.

Jako podstawa prawna uchwały z 26 września 2008 r. wskazane zostały: art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm.).

Stosownie do pierwszego z powołanych wyżej przepisów - do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Z kolei zgodnie z przywołanym z art. 21 ust. 1 pkt 2 - rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Odwołanie się w zaskarżonej uchwale do art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, potwierdza, że jest ona aktem wykonawczym prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy.

Z przedstawionego punktu widzenia przyjąć należy, że zaskarżona uchwała spełnia wymagania prawne postawione w Konstytucji RP dla tej kategorii źródeł prawa. Została bowiem wydana na podstawie ustawy i w oparciu o upoważnienie ustawowe. Jako akt prawa miejscowego może być zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który ją uchwalił (art. 87 i 94 Konstytucji RP).

Uprawnienie do zaskarżenia aktu prawa miejscowego do sądu administracyjnego ustawodawca przyznał m.in. Rzecznikowi Praw Obywatelskich (art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legitymacja do wniesienia przedmiotowej skargi przez Rzecznika nie budziła wątpliwości i nie była kwestionowana.

Odnośnie zgodności z prawem uchwały rady gminy należy wskazać, że stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Pamiętać przy tym należy, że prawem, którego ewentualne naruszenie powinno być przedmiotem badania, są nie tylko przepisy ustawy zawierającej delegację do podjęcia uchwały, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w związku z regulowaną materią.

We wniesionej skardze Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował postanowienia § 2 pkt 10b, § 12 i § 15 ust. 2 uchwały.

Przepisami, które w ocenie Rzecznika zostały naruszone ww. postanowieniami uchwały są: art. 4 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (zwana dalej jako "ustawa" lub "ustawa o ochronie praw lokatorów") oraz art. 7 i art. 32 Konstytucji RP. Przy czym w odniesieniu do § 12 uchwały zarzucił naruszenie również art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach.

Gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób (art. 4 ust. 3).

Z przywołanych zapisów ustawy wynika, że ustawodawca nałożył na gminę obowiązek zapewnienia lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także obowiązek zaspakajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach. Przepis ten jednocześnie określa granice obowiązku gminy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Jest oczywistym, że ustanawiane przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, nie mogą zawężać granic tego obowiązku. Zakres tego obowiązku obejmuje zarówno płaszczyznę przedmiotową, jak i podmiotową.

Z treści ww. przepisu wynika, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Jednocześnie więc przepis ten określa cel ustawy - jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej poprzez zapewnienie lokali (socjalnych i zamiennych

) i zaspakajanie potrzeb gospodarstw domowych o niskich dochodach.

W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy - art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Przepis art. 21 ust. 3 ustawy stanowi, co powinny określać uchwalone przez gminę zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 20 ust. 1), a mianowicie powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Zarówno Rzecznik Praw Obywatelskich, jak i Rada Miasta są zgodni, że katalog spraw, które rada gminy może uregulować w uchwale określającej zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie ma charakteru zamkniętego. Także w ocenie Sądu ta okoliczność nie może budzić wątpliwości. W przywołanym przepisie ustawodawca użył bowiem słowa "w szczególności". Tym samym Rada gminy została uprawniona do zawarcia w uchwale dodatkowych regulacji.

Jednak, co jest istotne i co należy podkreślić, nie są to i nie mogą być unormowania dowolne.

Przede wszystkim muszą być one zgodne z Konstytucją RP oraz przepisami powszechnie obowiązującymi rangi ustawowej, w tym zwłaszcza przepisami ustawy zawierającej delegację do podjęcia uchwały.

Ponadto zasady wynajmowania lokali powinny być stanowione w taki sposób, aby mieszkańcy gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, tj. wysokość dochodu i warunki zamieszkiwania, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse w staraniach o uzyskanie lokalu. Zatem przy określaniu kręgu osób uprawnionych do uzyskania lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, rada gminy nie może wprowadzać zapisów o charakterze wyłączającym pewne kategorie mieszkańców gminy z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu.

Stosownie do regulacji zawartej w § 3 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały mieszkaniowy zasób Gminy Miasta S. tworzą lokale określone w art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy, zaś w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta S. wchodzą następujące rodzaje lokali: mieszalne zamienne i socjalne określone w art. 2 ust.1 pkt 4, 5 i 6 ustawy.

Przepis § 4 uchwały stanowi, że najem lokali wymienionych w § 3 ust. 2 następuje na rzecz osób posiadających centrum życiowe na terenie Gminy Miasta S..

Definicję centrum życiowego zawiera § 2 pkt 10 uchwały, zgodnie z którym Gminę Miasto S. uznaje się za centrum życiowe w przypadku udokumentowania przez wnioskodawcę oraz osoby objęte wnioskiem łącznie następujących przesłanek:

a/ faktycznego zamieszkiwania na terenie gminy. Za udokumentowanie faktycznego zamieszkiwania uznaje się posiadanie na terenie gminy zameldowania na pobyt stały. Faktyczne zamieszkiwanie na terenie gminy można udowodnić również w inny sposób; b/ posiadania stałego źródła dochodu na terenie gminy lub w okolicznych miejscowościach;

c/ w przypadku posiadania dzieci w wieku szkolnym, pobierania przez nie nauki na terenie gminy lub w miejscowości pobliskiej;

d/ w przypadku objęcia danej rodziny kontraktem socjalnym lub indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności - realizowanie postanowień kontraktu lub programu.

Treść § 2 pkt 10 uchwały określa przesłanki, które muszą być spełnione przez podmiot wnioskujący, aby Gminę Miasto S. można było uznać za jego centrum życiowe. Najem lokali następuje zgodnie z § 4 uchwały na rzecz osób posiadających centrum życiowe na trenie Gminy Miasta S. i w przypadku nie spełnienia określonych w uchwale wymogów nie można uznać, że podmiot wnioskujący posiada centrum życiowe na terenie Gminy Miasta S..

Taką przesłanką wymienioną w § 2 pkt 10b jest posiadanie stałego źródła dochodu na terenie gminy lub w okolicznych miejscowościach.

Jeżeli więc podmiot wnioskujący nie posiada stałego źródła dochodu, to bez względu na sytuację mieszkaniową i majątkową, z tego powodu zostaje wyłączony z możliwości uzyskania gminnej pomocy mieszkaniowej. Również sporadyczne osiąganie przez wnioskodawcę dochodów, nie jest w takiej sytuacji wystarczające do objęcia takiej osoby pomocą w postaci wynajęcia mieszkania. W konsekwencji brak dochodu lub osiąganie nieregularne dochodów powoduje, że Gmina Miasto S. nie może być uznana za centrum życiowe wnioskodawcy. Możliwość wykazania przez wnioskodawcę faktycznego zamieszkiwania na terenie gminy w inny sposób pozostaje obojętna dla oceny normatywnych skutków tego postanowienia uchwały.

Jak wskazano słusznie w skardze wyłączenie to jest zwłaszcza niezrozumiałe w stosunku do osób, które kwalifikowałyby się do wynajęcia mieszkania socjalnego. Stosownie bowiem do § 15 ust. 1 pkt d uchwały, lokale socjalne wynajmuje się wyłącznie osobom bezdomnym, mającym ostatnie zameldowanie i centrum życiowe na terenie S.. Wykładnia tego przepisu uchwały w związku z § 2 pkt 10b uchwały prowadzi do wniosku, że osoba bezdomna, która nie posiada stałego źródła dochodu na terenie gminy lub w okolicznych miejscowościach, nie wypełnia przesłanek do uzyskania ze strony Gminy Miasta S. pomocy mieszkaniowej. Ponadto, to przede wszystkim osoby bezdomne nie posiadają stałego dochodu, a ich źródłem utrzymania są świadczenia z pomocy społecznej, które zasadniczo nie mają charakteru stałego.

W odpowiedzi na skargę podniesiono, że posiadanie stałego dochodu umożliwia gminie rozpatrzenie wniosku o przydział lokalu socjalnego i daje gwarancję uiszczania na bieżąco opłat czynszowych związanych z najmem lokalu. Innymi słowy, przyjęta przez Radę Miasta regulacja opiera się na założeniu, że wnioskodawca musi uzyskiwać stały dochód, który ma gwarantować gminie systematyczne uiszczanie czynszu i innych opłat.

Takie jednak założenie jest sprzeczne z określonym w art. 20 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy - celem przepisów w przedmiocie mieszkaniowego zasobu gminy, którym jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przyjęte kryterium ekonomiczne w postaci stałego dochodu godzi również w konstytucyjną zasadę równości obywateli względem prawa bowiem eliminuje z kręgu potencjalnych wnioskodawców osoby i rodziny, które takiego dochodu nie posiadają lub uzyskują go sporadycznie. Z reguły będą to podmioty najuboższe.

Gmina nie może wykluczyć z grona osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową tych wnioskodawców, którzy bądź to nie osiągają żadnego dochodu, bądź też osiągają go nieregularnie. Podjęta uchwała, wbrew ciążącemu na gminie obowiązkowi, nie może zmierzać do ochrony ekonomicznych interesów gminy poprzez oddanie w najem lokali mieszkalnych i socjalnych osobom dającym swoimi dochodami gwarancję regularnej zapłaty czynszu.

Przyjęta w tym zakresie regulacja jest także sprzeczna z treścią art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. W ramach zasad wynajmowania lokali, rada gminy powinna określić tylko wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu. Wymóg stałości (regularności) uzyskiwania dochodu nie został w tym przepisie przewidziany. W rozumieniu tego przepisu ustawy kryterium dochodowe obejmuje określenie - tylko wysokości dochodu.

Jeżeli więc wnioskodawca występujący o wynajęcie mieszkania z zasobu komunalnego, wykaże się dochodem, który nie przekracza określonej w danej gminie wysokości, to spełnia kryterium dochodowe bez względu na okoliczność, czy dochód ten uzyskuje regularnie, czy też sporadycznie lub nie uzyskuje żadnego dochodu. Rozstrzygająca jest bowiem w świetle przywołanego przepisu ustawy - wysokość dochodu.

W konsekwencji wprowadzenie przez Radę Miasta S. do definicji centrum życiowego, przesłanki posiadania stałego źródła dochodu na terenie gminy lub w okolicznych miejscowościach - § 2 pkt 10b uchwały, jest wprowadzeniem kryterium pozaprawnego. Jest sprzeczne z omówionymi powyżej przepisami ustawy, a mianowicie art. 4 ust.1 i 2, art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 3 pkt 1.

W podsumowaniu tej części rozważań trzeba przywołać zasadne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym przepis art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy upoważnia radę gminy do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, ale nie oznacza to, że w grę wchodzi także określenie dochodu minimalnego, bez którego uzyskiwania zawarcie umowy najmu byłoby niedopuszczalne. Z art. 20 ust. 1 ustawy wynika w sposób jednoznaczny, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu realizacji zadań wynikających z art. 4 ustawy, czyli m.in. w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przyjęte przez stronę skarżącą kryteria oraz wprowadzenie nowej kategorii prawnej w postaci - najogólniej rzecz ujmując - zdolności czynszowej osób ubiegających się o najem powoduje, że z prawa uzyskania najmu lokali gminnych będą mogły skorzystać osoby nie najuboższe, kosztem osób o najniższym dochodzie w rodzinie, z natury rzeczy nieposiadających zdolności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Rozwiązanie takie musi budzić zastrzeżenia z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa (zasady wynajmowania lokali mają rangę przepisu prawa miejscowego) i nie może być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym, zakładającym konieczność zapewnienia przez wspólnotę gminną określonych potrzeb o charakterze socjalnym. Założenie strony skarżącej, że osoby o niskich dochodach nie będą w stanie płacić czynszu nawet w minimalnej wysokości, pozostaje przy tym w sprzeczności z rozwiązaniami przyjmowanymi w innych ustawach, regulujących zasady i tryb udzielania pomocy społecznej osobom o najniższych dochodach oraz regulujących zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych (zob. wyrok z dnia 6 marca 2003 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego Oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 288/02, orzeczenie dostępne w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia. nas.gov.pl).

Przechodząc dalej do zakwestionowanych przez Rzecznika regulacji, to zgodnie z § 12 uchwały o zawarcie umowy najmu na lokal z zasobów Gminy nie mogą ubiegać się osoby, które posiadają lub posiadały tytuł prawny do lokalu mieszkalnego.

Z literalnego brzmienia tego zapisu uchwały wynika jednoznacznie, że osoby które posiadają centrum życiowe na terenie gminy, zostały wyłączone z możliwości ubiegania się o wynajęcie mieszkania z zasobu komunalnego, jeśli posiadają lub posiadały tytuł prawny do lokalu mieszkalnego.

Stosownie do art. 23 ust. 2 ustawy umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art.14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. Zatem stosownie do tego unormowania osoba, która legitymuje się tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego, nie może wynająć lokalu socjalnego. Jednakże ustawa nie uzależnia wynajęcia lokalu socjalnego, od nielegitymowania się w przeszłości tytułem prawnym do lokalu. Tym samym pozbawienie możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego przez podmioty, które posiadały tytuł prawny do lokalu mieszkalnego wynikające z § 12 uchwały jest sprzeczne z art. 23 ust. 2 ustawy.

Przyjęte w kwestionowanym postanowieniu uchwały rozwiązanie nie dotyczy tylko osób wnioskujących o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego, gdyż § 12 uchwały odnosi się do wszystkich osób starających się o zawarcie umowy najmu z zasobów Gminy. Przepis ten obejmuje osoby ubiegające się o zawarcie umowy najmu na lokal z zasobów Gminy, a więc zarówno lokalu socjalnego, jak i komunalnego.

Jak już wskazano ustawa o ochronie praw lokatorów nie wymaga, aby osoba ubiegająca się o gminną pomoc mieszkaniową nie posiadała tytułu do lokalu mieszkalnego, za wyjątkiem ubiegania się o lokal socjalny. Nie wymaga również, aby osoba ubiegająca się o gminną pomoc mieszkaniową nie posiadała w przeszłości tytułu do lokalu mieszkalnego. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1318/09, lex 595070 - "nie wynika z przepisów omawianej ustawy, aby zaspokajanie przez gminę potrzeb mieszkaniowych w każdej formie, mogło być uzależniane także od nieprzysługiwania danej osobie tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego. Kryterium nieprzysługiwania tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego ustawodawca przypisał jedynie przypadkowi zawierania przez gminę umowy najmu lokalu socjalnego (art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego). Wyraźne wskazanie przez ustawodawcę na stosowanie takiego kryterium tylko w przypadku zawierania umowy najmu lokalu socjalnego wyklucza zatem jego rozszerzanie także na inne formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych określonych w ustawie".

W świetle treści ustawy o ochronie praw lokatorów zasadniczym i dopuszczalnym kryterium, które decyduje o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest - istnienie niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Chodzi tu, jak wskazuje się w judykaturze, o potrzeby zobiektywizowane warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące je do poprawy według zgodnych z ustawą kryteriów przyjętych przez radę gminy. Posiadanie tytułu prawnego do lokalu nie może przesądzać o tym, że po stronie członka wspólnoty samorządowej nie istnieje przesłanka niezaspokojonej potrzeby mieszkaniowej. Przewidziany w zaskarżonej uchwale wymóg braku tytułu do lokalu nie znajduje podstaw w prawie i winien być oceniany jako działanie pozaprawne. Jest to dodatkowy warunek, który niewątpliwie nie wynika z przepisów ustawy.

Tym samym wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej, którzy posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i którzy spełniają jednocześnie kryterium dochodowe, są uprawnieni do ubiegania się o pomoc mieszkaniową gminy. Dlatego ograniczenie możliwości wynajmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy poprzez wymóg nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu, jak też brak takiego tytułu w przeszłości przewidziany w § 12 uchwały należy uznać za kryteria pozaprawne. Argumentacja podniesiona w zakresie tego unormowana zawarta w odpowiedzi na skargę nie może tym samym odnieść skutku.

Konstatując, postanowienie § 12 uchwały powodujące wyłączenie członków wspólnoty samorządowej, z możliwości uzyskania mieszkania komunalnego, w sytuacji gdy te osoby wchodzące w skład tej wspólnoty mają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i posiadają niskie dochody jest sprzeczne z art. 4 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 23 ust 2.

Kontynuując dalsze rozważania, to przepis art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, stanowi że przez lokal socjalny należy rozumieć lokal nadający się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny, którego powierzchnia pokoi przypadająca na członka gospodarstwa domowego najemcy nie może być mniejsza niż 5 m2, a w wypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego 10 m, przy czym lokal ten może być o obniżonym standardzie. Ustawodawca w tym przepisie określił warunki jakie powinien spełniać lokal socjalny. Tylko lokal zgodny z powyższą definicją ustawową może być uznany za lokal spełniający wymogi lokalu socjalnego.

W postanowieniu § 15 ust. 1 uchwały, zostały określone osoby, którym lokal socjalny, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, może być przyznany. Zgodnie z tym postanowieniem uchwały, lokale socjalne wynajmuje się wyłącznie osobom: a) niemającym zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i znajdującym się w niedostatku; b) wykwaterowywanym z lokalu na podstawie prawomocnego wyroku sądowego, przyznającego prawo do takiego lokalu; c) opuszczającym dom dziecka w wyniku osiągnięcia pełnoletniości - można przyznać lokal, jeżeli przed przyjęciem do domu dziecka posiadały stały pobyt w S.; d) bezdomnym - mającym ostatnie zameldowanie i centrum życiowe na terenie S.; e) o których mowa w § 25 niniejszej uchwały.

Jednak ust. 2 tego postanowienia przewiduje automatyczne wykluczenie osoby, której przysługuje uprawnienie do przyznania lokalu socjalnego i która znajduje się na liście osób oczekujących. Zgodnie bowiem z § 15 ust. 2 uchwały osoba, której przysługuje lokal socjalny zostaje usunięta z listy osób oczekujących, w przypadku dwukrotnej odmowy przyjęcia proponowanych lokali.

Z treści tego zapisu jednoznacznie wynika, że każda osoba, będąca już na liście oczekujących, jeśli dwukrotnie nie skorzysta z przedstawionej jej przez gminę propozycji wynajęcia lokalu socjalnego, zostanie z tej listy usunięta. Sama li tylko odmowa stanowi samoistną podstawę usunięcia z listy i to niezależnie od przyczyn tej odmowy.

Trzeba zaznaczyć, że odmowa przyjęcia proponowanych lokali socjalnych, prowadzi do skreślenia z listy osób oczekujących, nawet w sytuacji gdy odmowa ta była uzasadniona, np. gdy proponowane lokale socjalne, nie spełniały warunków ustawowych (art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy) lub nie mogły zostać przyjęte z uwagi np. na niepełnoprawność.

Przepis ten niewątpliwie wprowadza sankcję w postaci usunięcia z listy i to niezależną od tego czy odmowa przyjęcia lokalu była uzasadniona czy też bezzasadna. Nie można w takiej sytuacji podzielić stanowiska Rady Miasta, że przepis ten ma jedynie charakter porządkowy ("zapis porządkowy"). Mamy tu bowiem do czynienia z postanowieniem o charakterze sankcjonującym. Nie ma też znaczenia dla jego oceny, podnoszona okoliczność, że dotychczas nie korzystano z tej możliwości skreślenia z listy.

Niewątpliwie przyjęta regulacja prowadzi do nieuprawnionego pozbawienia pewnej grupy mieszkańców Gminy Miasta S., pomocy mieszkaniowej w postaci wynajęcia lokalu socjalnego. Jednak przede wszystkim regulacja ta pozostaje w sprzeczności z celem ustawy oraz z obowiązkiem gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty spełniających kryteria do ubiegania się o lokal z zasobu mieszkaniowego przewidzianymi w art. 4 ustawy o ochronie lokatorów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że postanowienie uchwały przewidujące skreślenie z listy osób oczekujących w związku z dwukrotną odmową zawarcia umowy najmu jest sprzeczne z celem ustawy i obowiązkiem gminy oraz oznacza stworzenie przepisu materialnoprawnego wykraczającego poza delegację ustawową (zob. wyrok z dnia 20 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie sygn. akt III SA/Lu 412/11, lex 1129551 czy wyrok z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie sygn. akt II SA/Go 269/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, lex 844621). W ostatnim wyroku trafnie wskazano, że zapis taki umożliwia stworzenie nieprawidłowej sytuacji gminie, w której faktycznie wymusi się na uprawnionym przyjęcie drugiego spośród zaproponowanych lokali. Takiego władztwa nad obywatelem nie przyznaje gminie żaden z obowiązujących przepisów, w szczególności ustawy o ochronie praw lokatorów.

W konsekwencji też należy uznać, że przewidziana w § 15 ust. 2 uchwały sankcja dla osoby, której przysługuje lokal socjalny, w postaci usunięcia z listy osób oczekujących w przypadku dwukrotnej odmowy przyjęcia proponowanych lokali, jest uregulowaniem sprzecznym z celem ustawy i obowiązkiem gminy określonymi w art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy. Stanowi także stworzenie negatywnej przesłanki materialnoprawnej, wykraczającej poza delegację ustawową.

Podstawą do stwierdzenia przez Sąd nieważności omówionych wyżej postanowień zaskarżonej uchwały Rady Miasta S. była przede wszystkim ich sprzeczność z powołanymi powyżej przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów. Sprzeczność ta polegała bądź na niezgodności z literalnym brzmieniem ustawy bądź na rozminięciu się tej regulacji z funkcjonalną wykładnią przepisu ustawy.

Pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego. Taki też znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 ustawy. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie gminy. Prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody (art. 4 ust. 2 i 3 ustawy). Uprawnieni do pomocy mieszkaniowej są zatem wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej, którzy mają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i spełniają kryterium dochodowe.

Uprawnieniu temu odpowiada obowiązek gminy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i jak już zaznaczono na wstępie rozważań obowiązek ten nie może być zawężany.

Dlatego jest prawnie niedopuszczalnym tworzenie w uchwale odmiennych kryteriów od kryteriów przewidzianych w ustawie o ochronie praw lokatorów. Wprowadzenie do uchwały dodatkowych warunków powoduje, że mieszkańcy wspólnoty spełniający powyżej wskazane przesłanki ustawowe do ubiegania się o pomoc mieszkaniową zostają pozbawieni możliwości jej uzyskania. W zaskarżonych postanowieniach doszło do bezprawnego pozbawienia określonej grupy mieszkańców wspólnoty samorządowej jaką jest Gmina Miasta S. uprawnienia do ubiegania się o lokal z mieszkaniowego zasobu gminy.

W tej sytuacji należy przyjąć, że określone w wyroku przepisy uchwały, naruszają art. 2 i 32 Konstytucji RP, które stanowią, że nasze Państwo urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej oraz równości. Stanowią również naruszenie zasady legalizmu - art. 7 Konstytucji RP.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Skutkiem niniejszego orzeczenia będzie obowiązek przyjęcia przez Radę Miasta S. uregulowań zgodnych z prawem.

Ponieważ przedmiotem zaskarżenia były postanowienia obowiązującego już aktu prawa miejscowego, Sąd nie orzekł w niniejszej sprawie o wstrzymaniu wykonalności tego aktu na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd reprezentuje stanowisko, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego będących źródłami prawa i to powszechnie obowiązującego, nie ma zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu. Akta prawa miejscowego jako akta stanowienia, a nie stosowania prawa, nie podlegają bowiem wykonaniu lecz obowiązują. Potwierdza to ustawodawca w przepisie art. 61 § 3 tej ustawy, wskazując, że instytucji wstrzymania aktu nie stosuje się do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. Taki pogląd przyjął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 17 sierpnia 2011 r., II SA/Gd 471/11 (publ.: cbois.nsa.gov.pl/doc/469A6181BA6), a przywołaną w nim argumentację należy w pełni podzielić.