Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3263/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 2 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...] " w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1181/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...] " w [...] na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] w [...] na rzecz Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1181/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia "[...] " w Warszawie na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia 24 października 2017 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej "w zakresie skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, ze względu na fakt, że prowadziłoby to do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorcy", w pkt II. w pozostałym zakresie skargę oddalił, oraz w pkt III. zasądził od Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 24 sierpnia 2017 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Warszawie zwróciło się drogą mailową do Nadleśnictwa [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

– informacji o liczbie pozyskanego drewna w kolejnych latach, od roku 2015 do dnia złożenia wniosku,

– informacji komu zostało przekazane drewno w kolejnych latach, od roku 2015 do dnia złożenia wniosku,

– skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drzewem w zakresie w jakim odbiorcom drewna nie były osoby fizyczne.

Żądane informacje zostały częściowo udostępnione. Natomiast decyzją z dnia 24 października 2017 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa [...], działający w imieniu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe (PGL LP) odmówił udostępnienia żądanej informacji w zakresie:

– udostępnienia danych nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci) ze względu na prywatność osób fizycznych oraz ochronę danych osobowych tych osób,

– udostępnienia informacji publicznej w zakresie skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem ze względu na fakt, że prowadziłoby to do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorcy.

W uzasadnieniu tej decyzji dotyczącego pierwszego zakresu odmowy organ wskazał, że ochronie prawnej podlega tożsamość i dane osobowe osób nieprowadzących działalności gospodarczej (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, ze zm., dalej u.d.i.p.)). Konsumenci zakupujący drewno nie pełnili też funkcji publicznych.

Jeśli chodzi o drugi zakres odmowy organ wskazał natomiast, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa PGL LP oraz nabywców drewna mających status przedsiębiorców a nabywcom drewna mającym status przedsiębiorców przysługuje prawo do ochrony ich tajemnicy przedsiębiorcy.

Organ wywodził, że warunki sprzedaży, formy zabezpieczenia umów, harmonogramy realizacji umów, czy poziom cen wypełniają materialny aspekt (element) definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1132), a zatem mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorcy. W ocenie organu znaczenie dla sprawy ma również treść zarządzenia z dnia 6 października 2010 r., nr 48 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, zawierającego wykaz informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w PGL LP.

Zdaniem organu mając na uwadze zakres tajemnicy przedsiębiorstwa wynikający z powyższego zarządzenia oraz treść umów zawieranych pomiędzy PGL LP a przedsiębiorcami, w sposób dostateczny i jednoznaczny ujawniona została wola przedsiębiorców (PGL LP oraz jego kontrahentów - stron umów sprzedaży) co do zachowania w tajemnicy informacji, o które ubiega się Stowarzyszenie. W związku z tym, że przedsiębiorcy ci również nie zrezygnowali z przysługującego im prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, to PGL LP nie jest uprawnione do udostępnienia informacji z uwagi na obowiązek ochrony tajemnicy swoich kontrahentów wynikający wprost z treści zawartych umów. Również PGL LP nie rezygnuje z przysługującej mu ochrony jako przedsiębiorcy.

W skardze z dnia 22 listopada 2017 r., wniesionej za pośrednictwem organu do Sądu skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Sąd I instancji uznał, iż skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że nadleśnictwa są jedną z wewnętrznych jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych z mocy art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o lasach. Zgodnie zaś z art. 35 ustawy o lasach, nadleśniczy kieruje nadleśnictwem oraz reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie swojego działania. Zatem na nadleśniczym ciążył obowiązek udostępnienia informacji publicznej, której treść bezpośrednio wiązała się z funkcjonowaniem kierowanego przez niego nadleśnictwa a która to informacja znajdowała się w posiadaniu nadleśnictwa.

Zdaniem Sądu, co potwierdza orzecznictwo i nie jest w sprawie przez strony kwestionowane wiedza o kontrahentach umów zawieranych przez nadleśnictwa, dotyczących gospodarowania drewnem uzyskanym z wycinki lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, wchodzi w zakres informacji publicznej. Informacją publiczną jest bowiem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest również stanowisko, że umowy cywilnoprawne, dotyczące dysponowania (gospodarowania) majątkiem publicznym, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej (tak NSA między innymi w wyrokach z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 1741/13 lub 11 września 2012 r., I OSK 916/12, CBOSA).

Dalej Sąd wskazał, że tajemnicę przedsiębiorcy jako przesłankę ograniczająca dostęp do informacji publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy intepretować w świetle przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z jego treścią przez "tajemnicę przedsiębiorstwa" rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. By konkretna informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa musi ona dotyczyć technicznych, technologicznych i organizacyjnych aspektów działalności przedsiębiorcy i przy tym spełniać warunki: poufności, braku ujawnienia i zabezpieczenia informacji. Jeśli przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności.

Skuteczne zastrzeżenie danych informacji jako objętych tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga zatem spełnienia dwóch warunków;

– przedsiębiorca podejmuje działania mające na celu zachowanie określonych danych w poufności;

– działania te są systematyczne i dowodzą chęci zachowania w poufności określonych informacji i działania te nie mogą być wyłączną reakcją na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz powinny mieć charakter stały.

Odmowa udzielenia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga konkretyzacji, czyli odniesienia do żądanej informacji. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega jedynie ograniczeniu w ściśle określonym zakresie ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis nie mówi bowiem o całkowitym wyłączeniu prawa do informacji publicznej, ale o jego ograniczeniu w takim tylko zakresie, w jakim wymaga tego ochrona prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Nie ma zatem przeszkód prawnych do udostępnienia żądanej informacji publicznej z wyłączeniem części informacji podlegających ochronie poprzez utajnienie w procesie anonimizacji wyłącznie tych danych, które są poufne i których ujawnienie zagrażałoby lub naruszałoby interes przedsiębiorcy. O zastosowaniu klauzuli poufności nie decyduje wyłącznie wola przedsiębiorcy, nadającego ją całemu zakresowi informacji. Istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi w każdym przypadku być rzeczywiste i niewątpliwe. Ta przesłanka ograniczająca zasadę jawności informacji publicznej musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy więc, by żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. by odnosiła się do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej i by była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie.

Zdaniem Sądu, kontrolowana decyzja nie zawiera natomiast rozważań organu w powyższym zakresie. Organ nie dokonał analizy i nie wyjaśnił z czego wywodzi tę tajemnicę i jakich postanowień umowy to utajnienie dotyczy. Kontrolowana decyzja w ogóle nie zawiera rozważań w odniesieniu do poufności poszczególnych elementów umów żądanych przez Stowarzyszenie. Organ nie wyjaśnił także, które z elementów umów obejmują kwestie, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorców. Być może w sprawie możliwe było udostępnienie informacji publicznej z wyłączeniem szczególnie istotnych informacji podlegających ochronie, np. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez ich utajnienie w procesie anonimizacji określonych danych.

Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym Stowarzyszeniem, że organ nie wykazał w sposób dostateczny, iż zaistniała w sprawie przesłanka, która uprawniałaby go do odmowy udostępnienia wnioskowanych przez Stowarzyszenie skanów umów z powołaniem się na określoną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tajemnicę przedsiębiorcy. Decyzja w powyższej kwestii nie została należycie i przekonująco uzasadniona, co także stanowi o naruszeniu wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazuje również na przeprowadzenie przez organ oceny proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji, z której wynikałoby, że utajnione umowy cywilnoprawne zawarte przez nadleśnictwo zawierają informacje tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorcy, a konieczność jej ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za ich udostępnieniem. Zatem w sprawie naruszono również wymogi wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności.

W odniesieniu do nadleśnictwa, stanowiącego jednostkę organizacyjną wyodrębnioną ze struktury Lasów Państwowych, nie można również pomijać tego, że zadaniem Lasów Państwowych jest działalność w interesie publicznym i wykonywanie gospodarki leśnej nie w celu przynoszenia zysku, tak jak działają przedsiębiorcy, ale dla pokrycia kosztów działalności z własnych przychodów (art. 50 ustawy o lasach). Działalność przy tym Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych, w którym nadleśnictwa, będące wewnętrznymi jednostkami organizacyjnymi Lasów Państwowych, zarządzają majątkiem państwowym, powinna być jawna, jak każda działalność związana z gospodarką środkami publicznymi (por. wyroki WSA w Białymstoku z 6 marca 2018 r., II SA/Bk 899/17 i 19 kwietnia 2018 r., II SA/Bk 135/18). Sąd dodał również, że zarządzenie, na które powołuje się organ nie ma charakteru prawa powszechnie obowiązującego i nie może być blankietową podstawą prawną odmowy udostępnienia informacji.

W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że w tym zakresie zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z uwagi na pominięcie analizy przesłanki z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i oparcie rozstrzygnięcia na wnioskach ogólnie sformułowanych i nieuzasadnionych, co naruszyło wymogi określone art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Jeśli chodzi o pozostały zakres odmowy, to jest odmowę udzielania informacji w zakresie danych o kontrahentach – osobach fizycznych niebędących przedsiębiorcami lub osobami pełniącymi funkcje publiczne, to zdaniem Sądu była ona zasadna. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Dalej Sąd podkreślił, że kwestia przysługiwania w sprawie prawa do ochrony danych kontrahentów "osób prywatnych" nie budzi wątpliwości. Nie jest również kwestionowana, gdyż skarga, co wynika z jej uzasadnienia, odnosi się wyłącznie do drugiego zakresu odmowy, czyli odmowy udostępnienia skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem ze względu na tajemnice przedsiębiorcy. Jako, że skarga formalnie została skierowana przeciwko całej decyzji (por. wnioski i żądanie skargi) biorąc również pod uwagę fakt, że decyzja zawiera dwa odrębne rozstrzygnięcia, skargę w pozostałym zakresie, to jest w zakresie dotyczącym "odmowy udostępnienia danych nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci) ze względu na prywatność osób fizycznych oraz ochronę danych osobowych", Sąd I instancji oddalił (pkt II wyroku, art. 151 P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie, zaskarżając go w całości, zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa do informacji, które nadto nie spełnia wymogu konieczności;

2) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż ochronie podlegają informacje zawarte w umowach na sprzedaż drewna, których nabywcami są osoby fizyczne.

Ponadto skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.

1) art. 141 § 4 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie w jakim uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnienia dla oceny, dlaczego Sąd I instancji oddalił skargę w zakresie wniosku o udostepnienie umów zawieranych z osobami prywatnymi, do czego na gruncie Konstytucji RP był zobowiązany.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i zobowiązanie Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] do wykonania wniosku Stowarzyszenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania. W tej sytuacji niezbędne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów materialnoprawnych.

Z przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w ramach realizacji prawa do informacji publicznej możliwe jest ujawnienie informacji o kontrahentach umów, na podstawie których osoby fizyczne nabyły od nadleśnictwa drewno.

Należy zauważyć, że kwestie te były już przedmiotem rozważań w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2019 r., I OSK 613/19 oraz z dnia 9 stycznia 2020 r., I OSK 3187/18. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w przywołanych orzeczeniach, a także argumentację przedstawioną w ich uzasadnieniu.

W rozpoznawanej sprawie Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] powoływał się na ochronę prywatności osób fizycznych, czyli ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z powołanego przepisu wynika, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przy czym ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. nie zmieniają istoty informacji i nie skutkują tym, że traci ona walor informacji publicznej. Informacja, która nie może być udostępniona ze względu na przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej lub prawo do prywatności nie przestaje być informacją publiczną. Pozostaje nią nadal, choć nie może zostać ujawniona, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w takiej sytuacji powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1898/15).

Z cytowanego przepisu wynika, że dostęp do informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym. Może bowiem podlegać ograniczeniom m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Jeżeli natomiast informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z pełnieniem tych funkcji lub gdy osoba fizyczna zrezygnuje z przysługujących jej praw, dostęp do informacji publicznej nie może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności. Wolą ustawodawcy było więc zapewnienie dostępności do informacji dotyczących osób decydujących się na udział w życiu publicznym.

Powyższe oznacza, że jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej będzie dotyczył imienia i nazwiska osoby fizycznej, wówczas podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie czy żądane dane osobowe dotyczą osoby pełniącej funkcje publiczne i mają związek z pełnieniem tych funkcji. Musi bowiem istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Jeżeli organ ustali taki związek, to obowiązany jest udostępnić żądane informacje, w przeciwnym wypadku - obowiązany jest do odmowy ujawnienia danych osobowych w postaci imion i nazwisk osób fizycznych.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowym wypracowano stanowisko, iż osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym bądź majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne.

Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z osobami pełniącymi funkcje publiczne. Za takie nie można bowiem uznać konsumentów - osób fizycznych, które nabyły od organu na podstawie umowy sprzedaży drewno bez związku z ich działalnością gospodarczą jak i zawodową. Sam fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej (sprzedaży) z podmiotem publicznym nie skutkuje tym, że osoba fizyczna (konsument) staje się automatycznie osobą pełniącą funkcję publiczną. Przeciwne rozumienie prowadziłoby do uznania, iż każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną narażałby go na ograniczenie prawa do prywatności przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie chodzi tu bowiem o jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, ale o realizację zadań publicznych. Konsument nie realizuje natomiast żadnych zadań publicznych. Tym samym konsument korzysta z prawa do prywatności polegającego na nieujawnianiu jego imienia i nazwiska oraz innych danych, które pozwolą na jego identyfikację.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze skarżącym kasacyjnie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, oparty na stanowisku wyrażonym przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, zgodnie z którym ujawnienie przez jednostkę samorządu terytorialnego imienia i nazwiska osoby, która zawarła z nią umowę cywilnoprawną, nie narusza prawa do prywatności tej osoby. Osoba taka musi się bowiem liczyć z podaniem do wiadomości publicznej swej tożsamości. Jednocześnie jednak Sąd Najwyższy podkreślił, że kwestia jawności danych osobowych strony umowy cywilnoprawnej zawartej z podmiotem publicznym powinna być rozstrzygana na tle konkretnych okoliczności danej sprawy. W orzeczeniu tym nie przesądzono, że każda umowa cywilnoprawna podlega ujawnieniu, lecz tylko taka umowa, która ze względu na swój charakter powinna zostać ujawniona. Chodzi tu o takie umowy cywilnoprawne, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym lub będą realizować zadania publiczne. Z tego rodzaju sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Osoba fizyczna nie prowadząca działalności gospodarczej lub zawodowej, nabywająca mienie od podmiotu dysponującego majątkiem publicznym, po pierwsze, nie realizuje zadań publicznych (nabywa to mienie dla użytku własnego). Po drugie, nie otrzymuje na jego zakup wynagrodzenia ze środków publicznych, jak również nie wydatkuje na jego zakup środków publicznych lecz prywatne. Po trzecie nie czerpie korzyści z jego dysponowania. Ponadto osoba taka nie świadczy usług na rzecz podmiotu publicznego, lecz nabywa na własność określone składniki majątku publicznego.

Uwzględniając powyższe, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należy uznać zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zwrócić należy uwagę, że zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II GSK 784/10 i przywołane w nim: wyrok SN z 21 marca 2007 r., I CSK 459/06; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508). Ten warunek w przedmiotowej skardze kasacyjnej nie został dopełniony. Rację należy natomiast przyznać skarżącemu kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszając przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wyjaśnił szczegółowo, dlaczego uznał, że zaskarżona decyzja w zakresie odmowy udostepnienia informacji publicznej w kwestii danych o kontrahentach umów o sprzedaż drewna, jest zgodna z prawem. Sąd I instancji ograniczył się bowiem do przywołania treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i stwierdził lakonicznie, że kwestia przysługiwania w sprawie prawa do ochrony danych kontrahentów "osób prywatnych" nie budzi wątpliwości. Jak już wskazano powyżej, usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). W niniejszej sprawie, uzasadnienie części prawnej wyroku, choć nie zawiera pogłębionego wywodu, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Z treści uzasadnienia wynika, że Sąd I instancji w pełni zaaprobował, nie kwestionowaną też w skardze do Sądu I instancji przez skarżące Stowarzyszenie, argumentację organu, że dane osobowe osób fizycznych, które nabyły drewno nie podlegają udostępnieniu, z uwagi na ochronę prywatności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.