Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1395/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1; art. 92 ust. 1 pkt 6; art. 92a ust. 4;
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 10; art. 81;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 8 art. 13;
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 1
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego
article: art. 249 ust. 2;
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską
article: art.2;
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat podpisany w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej,
article: art. 91 ust. 1-3;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi G. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] października 2005 r. w przedsiębiorstwie G. L., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą F. (dalej skarżąca) rozpoczęto kontrolę, z przebiegu której sporządzono protokół.

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektor Transportu Drogowego (dalej WITD) z [...] grudnia 2005 r. na skarżącą nałożono ograniczoną do 30.000 złotych karę pieniężną za naruszenia stwierdzone podczas ww. kontroli, a mianowicie za:

1. nieokazanie wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu – 50.100 złotych;

2. wykresówki niezawierające przepisowych wpisów – imienia lub nazwiska kierowcy – 4.350 złotych;

3. wykresówki niezawierające przepisowych wpisów – miejsca i daty końcowej używania wykresówki – 11.700 złotych;

4. nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego – przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo – 1.000 złotych;

5. wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia – 2.000 złotych.

Od tej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, w wyniku rozpatrzenia którego Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako GITD) decyzją z [...] czerwca 2006 r.:

1. uchylił ww. decyzję WITD z [...] grudnia 2005 r. w części dotyczącej nałożenia na skarżącą kary w kwocie 51.100 złotych - tj. 50.100 złotych za nieokazanie wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu oraz 1.000 złotych za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego – przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo i w tym zakresie przekazała sprawę do ponownego rozpoznania przez WITD;

2. w pozostałej części decyzję tą utrzymał w mocy.

Na powyższą decyzję GITD skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w wyniku rozpoznania której zaskarżona decyzja została uchylona wyrokiem z 28 lutego 2007 r. sygn. akt VISA/Wa 1575/06.

GITD ponownie rozpatrując odwołanie skarżącej od decyzji WITD z [...] grudnia 2005 r. wydała [...] sierpnia 2007 r. decyzję, którą uchylił w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazała sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, zwłaszcza przeanalizowania dokumentacji związanej z czasem pracy kierowców skarżącej oraz w zakresie jednoznacznego stwierdzenia czy selektor nie był używany w ogóle czy też był używany, ale w sposób nieprawidłowy. Podał, że WITD winien przeprowadzić dowody z przesłuchania skarżącej oraz jej kierowców. Nadto GITD uznał, że niedopuszczalnym jest stwierdzenie nieokazania wykresówek tylko w oparciu o zapisy stanu licznika kilometrów w danym pojeździe, bowiem wykresówka zawsze przypisana jest do konkretnego kierowcy, nie zaś do pojazdu. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że decyzja WITD nie zawierała dostatecznego uzasadnienia faktycznego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy skarżąca pismem z [...] września 2007 r. poinformowała WITD, że nie może skorzystać z czynnego udziału w postępowaniu z uwagi na zły stan zdrowia. Wobec tego organ wezwał ją do ustanowienia pełnomocnika. Skarżąca nie wskazała żadnej osoby, która mogłaby ją reprezentować, dlatego też organ oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale dotychczas zgromadzonym w sprawie wskazując, że jest on znany skarżącej.

Przy piśmie z [...] stycznia 2008 r. skarżąca nadesłała decyzję o wykreśleniu jej przedsiębiorstwa z ewidencji działalności gospodarczej podając, że nastąpiło to w związku z całkowitą utrata przez nią zdolności do pracy.

W piśmie z [...] września 2008 r. skarżąca wniosła o umorzenie niniejszego postępowania administracyjnego ze względów społecznych, zdrowotnych i materialnych, jak również znikomości uchybień.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy WITD decyzją z [...] października 2008 r.:

I. nałożył na skarżącą karę pieniężną w łącznej kwocie 19.100 złotych:

1. za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia - 2.000 złotych;

2. za okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek trzech kierowców: A. M., S. K. i R. B., które nie zawierały przepisowych wpisów: imienia lub nazwiska kierowcy – 4.150 złotych;

3. za okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek trzech kierowców: R. B., R. P., M. D., które nie zawierały przepisowych wpisów: miejsca i daty końcowej używania wykresówki – 11.950 złotych;

4. za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego – przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo – za każdą wykresówkę kierowcy R. P. - 1.000 złotych.

II. umorzył wobec skarżącej postępowania w zakresie:

5. nieprawidłowego działania przyrządu kontrolnego – przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo – za każdą wykresówkę kierowcy R. B.;

6. nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu.

W uzasadnieniu swojej decyzji WITD wskazał, że rozpoznając niniejszą sprawę oparł się na przepisach ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. nr 204 poz. 2088 ze zm.) dalej jako u.t.d., w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym ww. kontrolą przedsiębiorstwa skarżącej, czyniąc to zgodnie z art. 5 ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1497). Odnosząc się do kary cząstkowej 2.000 złotych – za nieposiadanie wymaganego zaświadczenia podniósł, że w toku postępowania skarżąca nie negowała faktu jego nieposiadania, a jedynie tłumaczyła, że taki stan rzeczy był spowodowany trudnościami w uzyskaniu przez nią tego zaświadczenia. W związku z tym w oparciu o lp. 1.1.7. załącznika do ustawy o transporcie drogowym zasadnym było wymierzenie tej kary. W zakresie drugiego i trzeciego naruszenia – okazania wykresówek niezawierających: imienia lub nazwiska kierowcy; miejsca i daty końcowej ich używania WITD wskazał na art. 15 ust. 5 lit a i lit b rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. (Dz. Urz. WEL 370 z 31 grudnia 1985), dalej jako rozporządzenie nr 3821/85 oraz lp. 1.11.11 ust. 4 lit a i lit c załącznika do ustawy o transporcie drogowym podając, że niektóre z okazanych wykresówek nie zawierały żadnych zapisów na odwrocie, wobec czego należało wymierzyć odpowiednio 4.150 złotych i 11.950 złotych, za naruszenia z tych kategorii. Odnosząc się do ostatniej kary cząstkowej 1.000 złotych – za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego kierowcy R. P., organ pierwszej instancji wskazał za podstawę jej wymierzenia art. 13 i art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 3821/85 oraz lp. 1.11.9 ust. 3 lit. c załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Powołał się przy tym na wyniki analizy wykresówek tego kierowcy i na jego zeznania z [...] lipca 2006 r., w których przyznał się do nieznajomości użytkowania tachografu i oświadczył, że nie był przeszkolony przez skarżącą z czasu pracy kierowców i z obsługi tachografu. Informacje z tej dziedziny posiadał jedynie od kolegów kierowców oraz z lektury czasopism specjalistycznych. W zakresie umorzenia postępowania odnośnie nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego kierowcy R. B. WITD wskazał, że czyni to z uwagi na upływ czasu, bowiem to uniemożliwia dokonanie oględzin tego tachografu i kontroli jego stanu technicznego, a w konsekwencji nie można jednoznacznie stwierdzić czy powyższe naruszenie zostało spowodowane usterka techniczną urządzenia rejestrującego, czy też działaniem kierowcy. Nadto organ przywołał zeznania tego kierowcy, w których stwierdził on, że żaden z tachografów nie działał prawidłowo – dużo w ogóle nie rysowało i nie udawało się przełączać selektora na odpowiedni rodzaj aktywności kierowcy. Uzasadniając umorzenie postępowania w zakresie nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu organ pierwszej instancji podał, że nie był w stanie udokumentować tego naruszenia. WITD odmawiając umorzenia całości postępowania podał, że w niniejszej sprawie brak było przesłanek wskazanych w art. 105 § 1 k.p.a., a warunkujących umorzenie. Obowiązujące przepisy nie przewidują umorzenia postępowania z uwagi na "względy społeczne, ciężką sytuację zdrowotną, znikome nieistotne uchybienia". Podał, że podczas ww. kontroli w przedsiębiorstwie skarżącej stwierdzono szereg naruszeń, co powoduje, że organ obowiązany był wymierzyć za nie odpowiednie kary pieniężne. Jednocześnie organ wskazał, że decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie ustawy o transporcie drogowym mają charakter decyzji związanych, co oznacza, że organ zobligowany jest je wymierzyć i to w wysokości przewidzianej w przepisach, bez możliwości ważenia ich wysokości.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i o umorzenie niniejszego postępowania administracyjnego ze względów społecznych, zdrowotnych i materialnych, jak również z uwagi na znikomości uchybień. Zwróciła się o zmniejszenie nałożonej kary pieniężnej z 19.100 złotych do 300 złotych, bowiem jej zdaniem w myśl przepisów prawa taka kara winna być na nią nałożona. Jej zdaniem naruszenie polegające na tym, że wykresówki ww. kierowców nie zawierały odpowiednich wpisów było naruszeniem znikomym, o praktycznie żadnej społeczno-gospodarczej szkodliwości, dlatego też organ winien wymierzyć jej za to najniższą karę – po 50 złotych za wykresówkę każdego z kierowców, co daje 300 złotych. Zarzuciła wobec tego błędną i niewłaściwą interpretację przepisów prawa – zwłaszcza l.p. 1.11.11 ust. 4 lit. a i lit. c załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Wniosła o prawidłowe wymierzenie kary pieniężnej w kwocie 300 złotych. Podała także, że odpowiedzialność za nieposiadanie przez nią wymaganego zaświadczenia ponosi organ, który odmówił jej jego wydania, wobec czego niezasadnym było nałożenia na nią kary 1.000 złotych.

GITD zaskarżoną decyzją z [...] maja 2009 r. utrzymał ww. decyzję WITD w całości w mocy. W uzasadnieniu podał, że w myśl art. 92 ust. 2 u.t.d. suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie nie może przekroczyć kwoty 30.000 złotych, a w niniejszej sprawie była to kara w kwocie 19.100 złotych. Odnosząc się do poszczególnych naruszeń i wymierzonych za nie kar GITD uznał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie można było stwierdzić ich zaistnienie, i że za nie zostały nałożone na skarżącą właściwe kary pieniężne zgodne z prawem. Odpowiadając na zarzuty odwołania wskazał, że nie mogły one stanowić podstawy do zmiany decyzji WITD w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy, a nadto nie było podstaw do umorzenia niniejszego postępowania. Podał, że zarówno stan zdrowia skarżącej, jak i jej sytuacja finansowa w żadnym razie nie mogły mieć wpływu na wysokość wymierzonej kary pieniężnej. Kary w transporcie drogowym ustalone są bowiem w sposób sztywny i nie mają charakteru uznaniowego. Nakładane są w przypadku stwierdzenia naruszenia, w wysokości ściśle oznaczonej w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Decyzje z tego zakresu są decyzjami związanymi, co oznacza, że w przypadku złej sytuacji finansowej strony, na którą została nałożona kara pieniężna strona ta może jedynie wystąpić z wnioskiem, w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Rady Ministrów z 29 czerwca 2006 r. (Dz. U. Nr 117, poz. 791). Organ odwoławczy wyjaśnił, że zarówno lp. 1.11.11 ust. 4 lit a, jak i lp. 1.11.11 ust. 4 lit c załącznika do ustawy o transporcie drogowym odnoszą się do jednej wykresówki, ale w przypadku stwierdzenia naruszenia na kilku czy kilkudziesięciu wykresówkach odpowiednich braków, podlegających sankcjonowaniu (brak imienia lub nazwiska kierowcy, czy też miejsca i daty końcowej używania wykresówki) kara pieniężna podlega zsumowaniu, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Za uzasadnione GITD uznał także wymierzenie skarżącej przez WITD kary na brak wymaganego zaświadczenia, na co bez wpływu pozostawał fakt odmowy jego wydania przez stosowny organ.

Na powyższą decyzję skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnosząc o jej uchylenie w całości, zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez:

a. przyjęcie na podstawie zeznań kierowcy R. P., że nieprawidłowości w zapisach wykresówek wynikały z nieprawidłowego używania przez kierowcę przełącznika grup czasowych, przy jednoczesnym uznaniu - na podstawie zeznań drugiego kierowcy R. B., że niemożliwym było ustalenie czy nieprawidłowa praca urządzenia rejestrującego była wynikiem działań kierowcy, czy też wynikiem wady technicznej tego urządzenia,

b. pominięcie faktu nie wydania przez stosowny organ wymaganego zaświadczenia, do czego zobowiązywał go art. 33 ust. 8 u.t.d.;

2. art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez wydanie w sprawie decyzji w sytuacji, gdy skarżąca nie miała możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego;

3. art. 92 ust. 1 pkt 6 u.t.d. poprzez wymaganie od skarżącej przestrzegania przepisów wspólnotowych tj. przepisów rozporządzenia nr 3821/85 w sytuacji, gdy możliwość nałożenia kar pieniężnych na podstawie ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu sprzed nowelizacji uwarunkowana była naruszeniem obowiązków wynikających z umów międzynarodowych, a nie z pochodnego prawa wspólnotowego;

4. art. 92a ust 4 u.t.d. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności przemawiające za wszczęciem wobec niej postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała zarzuty odwołania odnośnie błędnej interpretacji załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Podkreśliła, że przepisy te nie uprawniają organów do wymierzania określonych w nich sankcji za każdą wykresówkę błędnie zapisywaną. Zarzuciła GITD, że nie podjął żadnych kroków celem jednoznacznego wyjaśnienia, czy nieprawidłowości w zapisywaniu wykresówek wynikały z wad technicznych urządzenia rejestrującego – tachografu, czy też z nieprawidłowego korzystanie z niego przez ww. kierowców. W odniesieniu do ww. kierowców organ przyjął różne powody zaistnienia naruszeń, co do wykresówek jednego z kierowców uznał, że naruszenie było wynikiem błędu kierowcy i wymierzył za to skarżącej karę, a co do wykresówek drugiego umorzył postępowanie wskazując, że nie można było jednoznacznie stwierdzić powodów zaistnienia naruszeń z uwagi na upływ czasu. GITD nie wyjaśnił także powodów, które legły u podstaw braku wymaganego zaświadczenia. Zdaniem skarżącej nie może ona ponosić negatywnych skutków wynikających z zaniechania organu, który obowiązany był jej wydać zaświadczenie, a nie zrobił tego bowiem uznał się niewłaściwym miejscowo w tym zakresie. Nadto w ocenie wnoszącej skargę GITD winieni przedłużyć termin rozpoznania jej odwołania w sytuacji, gdy nie była ona zdolna do czynnego udziału w postępowaniu. Organ odwoławczy winieni zwrócić się o opinię biegłego lekarza, który orzekłby o stanie jej zdrowia. Dowodząc rażącego naruszenia art. 92 ust. 1 pkt 6 u.t.d. podała, że przepis ten nie dawał organom podstaw do wymierzenie jej kary pieniężnej za nieprzestrzeganie prawa wspólnotowego, bowiem dopiero pkt 8 tego przepisu - wprowadzony nowelą do ustawy o transporcie drogowym, takie prawo daje, ale nie obowiązywał on w dacie kontroli. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 92a ust. 4 u.t.d. skarżąca uznała, że organ winien zbadać w niniejszej sprawie – a tego nie uczynił, czy w sprawie nie powinien mieć zastosowania ten przepis. Jak podkreśliła nie miała ona wpływu na zaistniałe naruszenia i wobec tego organy winny odstąpić od wszczynania wobec niej postępowania administracyjnego.

GITD wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Uznał, że argumentacja skargi nie dawała podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie postępowania administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, w zgodzie z postanowieniami Kodeksu postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy był bezsporny i dawał podstawę do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za ww. naruszenia. Nadto organ wskazał, że w toku postępowania odwoławczego nie gromadził żadnych dokumentów, wobec czego zarzut braku możliwości wypowiedzenia się skarżącej, co do materiału dowodowego jest bezzasadny. Także bezzasadny, w ocenie GITD, zarzut braku konsekwencji odnośnie wykresówek ww. kierowców i powodów zaistniałych w nich naruszeń GITD odparł podając, że ww. kierowcy realizowali przewozy różnymi pojazdami. Zarzut skargi w tym zakresie byłby zasadny tylko gdyby ww. kierowcy wykonywali pracę tym samym pojazdem, w którym zainstalowane byłoby to samo urządzenie rejestrujące. Nadto organ odwołał się do zeznań kierowców, z których wynikało, że jeden z nich miał problemy z tachografem, a drugi nie. To w ocenie GITD dowodziło, że w stosunku do jednego z urządzeń rejestrujących można by było przyjąć, że było wadliwe, ale upływ czasu spowodował niemożność sprawdzenia tego bezsprzecznie. Nadto organ wskazał, że kwestia właściwości miejscowej organu do wydania skarżącej stosownego zaświadczenia i jej ocena była poza jego kompetencjami. Odnosząc się do kwestii niezastosowania art. 92a ust. 4 u.t.d. organ podał, że w dniu kontroli przepis ten nieobowiązywał, a ponadto skarżąca nie wykazała żadnych okoliczności mogących mieć wpływ na ograniczenie jej odpowiedzialności za zaistnienie ww. naruszeń.

W piśmie z [...] października 2009 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty skargi i dodatkowo wskazał, że GITD błędnie interpretuje zapisy lp. 1.11.11 ust. 4 lit. a i lit. c załącznika do ustawy o transporcie drogowym, bowiem przepisy te nie uprawniają do wymierzenia określonych w nich sankcji za każda wykresówkę z niewpisanym nazwiskiem kierowcy czy też miejscem i datą końcowego używania wykresówki, bowiem w każdym przypadku, gdy zamiarem ustawodawcy było sankcjonowanie naruszenia w odniesieniu do każdej wykresówki wyraźnie to stwierdzał w poszczególnych przepisach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, lecz także z przepisami postępowania, regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej.

Istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. W tym celu sąd administracyjny dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Następnie ocenia prawidłowość zastosowania odpowiednio rozumianego przepisu prawnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji w tym drugim aspekcie, Sąd musi więc odnieść się do ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym. W tym sensie Sąd zajmuje się zatem kwestią ustaleń faktycznych sprawy i weryfikuje ich prawidłowość. Tylko bowiem gdy stan faktyczny w sprawie jest wyczerpująco i prawidłowo ustalony, możliwe jest stwierdzenie czy prawo materialne zostało właściwie zastosowane.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez G. L. skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, mając na względzie podane kryteria kontroli decyzji administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma uzasadnionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie organ ustalił prawidłowy stan faktyczny, a następnie dokonał jego subsumcji pod stosowną normę prawną.

Ustalenia dotyczące używania przez kierowców tachografów zostały dokonane w oparciu o zeznania tychże kierowców. Ocena dowodów z zeznań świadków – R. P. i R. B. dokonana przez organ była, zdaniem Sądu, oceną swobodną lecz nie dowolną. Wnioski wyprowadzone przez organ z tych zeznań są zgodne z prawidłami logiki. Przesłuchiwani kierowcy realizowali przewozy różnymi pojazdami, a zatem uwagi R. B., dotyczące trudności z przełączaniem selektora na odpowiedni rodzaj aktywności, odnosiły się jedynie to tachografu zamontowanego w pojeździe przez niego wykorzystanym. Nie mogły się one natomiast odnosić do pracy tachografu w pojeździe, którym przewozy realizował R. P., zważywszy zwłaszcza, że kierowca ten nie wskazywał, podczas przesłuchania, na jakiekolwiek problemy związane z obsługą tachografu zamontowanego w pojeździe o numerze rej. [...]. Zeznał natomiast, że stwierdzone nieprawidłowości mogły być spowodowane jego nieznajomością użytkowania tachografu oraz, że obsługi tachografu uczyli go koledzy, a z czasu pracy kierowców nie był szkolony. Wobec jednoznacznych zeznań R. P. i zapisów na wykresówkach tego kierowcy organ zasadnie uznał, że doszło do nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych i nałożył karę pieniężną w wysokości 1000 zł. Zgodnie bowiem z art. 13 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3829/85 pracodawca i kierowcy są odpowiedzialni za czuwanie nad prawidłowym funkcjonowaniem i odpowiednim użytkowaniem urządzeń rejestrujących.

Prawidłowe były również ustalenia organu odnoszące się do nieposiadania przez skarżącą zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.t.d. przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane dopiero po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Treść powołanego przepisu jest jednoznaczna, co oznacza, że organ nie był obowiązany do wyjaśniania przyczyn nieposiadania przez skarżącą stosownego zaświadczenia. Nie dysponując wymaganym prawem dokumentem skarżąca nie była uprawniona do prowadzenia przewozów drogowych na potrzeby własne. Natomiast w staraniach o jego uzyskanie powinna wykorzystać przysługujące jej środki prawne, a nie wykonywać przewozy drogowe z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zauważyć przy tym należy, że starania skarżącej miały miejsce około roku przed kontrolą i w tym czasie skarżąca nie podjęła innych działań aby uregulować swoją sytuacje prawną jako przedsiębiorca wykonujący przewozy na potrzeby własne. Wobec stwierdzonych uchybień i przewidzianej za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia kary pieniężnej, organ obowiązany był do jej nałożenia na skarżącą w wysokości przewidzianej ustawą.

Rozstrzygając w przedmiotowej sprawie organ nie naruszył – w ocenie Sądu – przepisu art. 10 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko w takich okolicznościach możliwe byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Na podkreślenie w związku z tym zasługuje, że w skardze skarżąca nie wskazała jakich czynności procesowych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie mogła podjąć. Zwrócić przy tym należy uwagę, że postępowanie w sprawie niniejszej rozpoczęło się [...] października 2005 r. i wszystkie czynności procesowe zmierzające do ustalenia stanu faktycznego zostały przeprowadzone do czasu, gdy skarżąca brała czynny udział w postępowaniu. Pierwsze pismo skarżącej, w którym poinformowała organ o cofnięciu pełnomocnictwa P. K. datowane jest na [...] września 2007 r. W piśmie tym zawarty został także wniosek o przedłużenie postępowania administracyjnego o 3 miesiące. W tej sytuacji organ przez ponad rok prowadził ze skarżącą korespondencję dotyczącą jej udziału w postępowaniu, które było co kilka miesięcy przedłużane. W tym czasie organ nie gromadził żadnego materiału dowodowego. Ostatecznie decyzją z [...] października 2008 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 19100 zł. Uzasadnienie decyzji jednoznacznie wskazuje, że ustalenia faktyczne były czynione przed [...] sierpnia 2007 r., kiedy to skarżąca została zawiadomiona o kontynuowaniu postępowania wyjaśniającego w sprawie.

Oznacza to, że w okresie gdy skarżąca nie brała czynnego udziału w postępowaniu organ nie przeprowadzał żadnych czynności procesowych, nie gromadził dowodów w oparciu o które czynił ustalenia faktyczne. Wszystkie dowody istotne z punktu widzenia ustalenia stanu faktycznego były skarżącej znane, miała więc możliwość wypowiedzenia się co do nich. Dlatego też nie można uznać, aby w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Po ustaleniu w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy organ zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, w tym przepisy prawa wspólnotowego. Aktualnie w orzecznictwie NSA ugruntowany jest już pogląd, zgodnie z którym, od 1 maja 2004 r. istniała podstawa prawna do nakładania sankcji za naruszenie przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie reguluje wprost mocy obowiązującej prawa europejskiego. Zgodnie z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej "Dla wykonywania swoich zadań i zgodnie z postanowieniami niniejszego Traktatu Parlament Europejski i Rada wspólnie, Rada i Komisja wydają rozporządzenie, dyrektywy i decyzje, wydają zalecenia lub zajmują stanowisko. Rozporządzenie ma zastosowanie ogólne. Jest ono we wszystkich swoich częściach wiążące i obowiązuje bezpośrednio w każdym Państwie Członkowskim". Zasada bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego wynikająca expressis verbis z art. 249 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, wyprowadzona jest też w drodze wykładni art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z art. 91 ust. 3 Konstytucji wyprowadza się nie tylko zasadę bezpośredniego stosowania rozporządzeń wspólnotowych, ale też zasadę pierwszeństwa tych rozporządzeń w wypadku kolizji z ustawami. Wyprowadza się regułę, że w przypadku rozbieżności pomiędzy przepisami prawa krajowego, a prawem wspólnotowym, jeżeli tej rozbieżności nie da się usunąć w drodze wykładni, to zastosowanie ma zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego i to niezależnie od rangi porównywanych norm. W doktrynie podkreśla się, że "jeżeli po stronie prawa EU mamy do czynienia z normą prawa pochodnego, to kolizją z normami prawa krajowego rządzić będzie art. 91 ust. 3, ustanawiający pierwszeństwo wobec prawa stanowionego przez organizację międzynarodową w zakresie, w jakim to wynika z umowy konstytuującej tą organizację, więc w tym wypadku z traktatów założycielskich" (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2005, s. 460).

Dla wyprowadzenia dopuszczalności stosowania sankcji administracyjnej - kary pieniężnej, znaczenie prawne ma również art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli tej ustawy nie da się pogodzić z umową (art. 91 ust. 2 Konstytucji). Umową tą jest Traktat podpisany w Atenach 16 kwietnia 2003 r. między Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej, a Rzeczypospolitą Polską, dotyczący przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 894). Zgodnie z art. 2 Aktu Akcesyjnego, który stanowi integralną część Traktatu Akcesyjnego, od dnia przystąpienia nowe państwa członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości przyjmuje się, że zgodnie z tym przepisem, prawo wspólnotowe (zarówno pierwotne, jak i wtórne) obowiązuje w stosunku do nowego państwa członkowskiego od momentu akcesji, jeżeli przepisy szczególne Traktatu Akcesyjnego nie przewidują odmiennych rozwiązań.

Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 i Nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. pochodzą sprzed daty akcesji, a więc na mocy art. 2 Aktu Akcesyjnego przyjęte zostały do polskiego porządku prawnego. Daje to podstawę do wykładni, że powołane rozporządzenia stanowią część umowy międzynarodowej jaką jest Traktat Akcesyjny, a w konsekwencji do zastosowania art. 92 ust. 1 pkt 6 t.d. odnoszącego się do naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z wiążących Rzeczypospolitą Polską umów międzynarodowych (por. wyrok NSA z 27 lutego 2007 r., I OSK 570/06).

Mając na względzie powyższe stanowisko, w całości akceptowane przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, należy uznać stanowisko organu, o możliwości sankcjonowania naruszeń prawa wspólnotowego przed wejściem w życie znowelizowanej ustawy o transporcie drogowym z 29 lipca 2005 r. na podstawie przepisu art. 92 ust. 1 pkt 6 t.d. za zasadne.

Także nakładając kary za brak przepisowych wpisów w wykresówkach organ prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawne i nałożył wynikającą z nich karę pieniężną. Zgodnie z lp. 1.11.11.4a załącznika do ustawy o transporcie drogowym, jeżeli wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów – imienia i nazwiska, kara wynosi 50 zł. Taka sama kara przewidziana jest za brak przepisowych wpisów dotyczących miejsca i daty końcowej używania wykresówki (lp. 1.11.11.4c załącznika do ustawy o transporcie drogowym).

W polskim systemie prawa obowiązuje prymat wykładni językowej, która nakazuje ustalić znaczenie normy prawnej ze względu na język prawny, w którym jest ona formułowana. Wykładnia językowa powinna zostać zastosowana w pierwszej kolejności i jeżeli uzyskany na jej gruncie rezultat interpretacyjny nie budzi wątpliwości, to nie ma potrzeby odwoływania się do reguł wykładni celowościowej czy systemowej. Taka właśnie sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie.

Norma sankcjonująca lp. 1.11.11.4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym odnosi się do jednej wykresówki (wykresówka nie zawiera) i do poszczególnych danych, które winny się na niej znajdować. Brak określonych informacji na jednej wykresówce jest sankcjonowany podaną w załączniku do ustawy karą odrębnie dla każdego wymaganego wpisu.

Oznacza to, że braki przepisowych wpisów na jednej wykresówce mogą skutkować nałożeniem kary w wysokości 350 zł.

Skoro w omawianej normie ustawodawca odniósł się do pojedynczej wykresówki nie było potrzeby określania, że kara jest za każdą wykresówkę. Użyta forma stylistyczna zwalniała ustawodawcę od zastosowanego w innych normach sankcjonujących zabiegu – precyzowania, że wskazana kara pieniężna jest przewidziana za każdą wykresówkę. W razie stwierdzenia naruszenia na wielu wykresówkach kara pieniężna podlega sumowaniu, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanym przypadku.

Kara jest konsekwencją dopuszczenia się określonych naruszeń. Nie do przyjęcia jest taka sytuacja, która powstałaby gdyby zastosować interpretację omawianego przepisu zaproponowanego przez skarżącą, że taka sama kara tj. np. w przypadku stwierdzenia braku jednego wpisu 50 zł, zostanie nałożona w toku kontroli drogowej, gdy sprawdza się kilkanaście wykresówek, i podczas kontroli w przedsiębiorstwie, gdy kontroluje się czasem setki wykresówek. Wówczas kara nie spełniałaby swojego celu tj. mobilizowania podmiotów do prawidłowego wykonywania nałożonych na nich ustawami o transporcie drogowym i o czasie pracy kierowców obowiązków.

W ocenie Sądu niezasadne są zarzuty skargi odnoszące się do powinności organu rozważenia zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 92a ust. 4 u.t.d. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przepis art. 92a u.t.d. odnosi się do naruszeń stwierdzonych podczas kontroli drogowej i tylko wówczas organ może rozważać możliwość odstąpienia od wszczynania postępowania administracyjnego, przewidzianą w ust. 4 tego przepisu. Już tylko z tego powodu omawiany przepis nie może mieć zastosowania w sprawie niniejszej odnoszącej się do naruszeń ujawnionych w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie. Nadto istotną okolicznością w sprawie jest również i to, że wymieniony przepis został dodany ustawą z 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Oznacza to, że nie obowiązywał on w dacie kontroli, natomiast wskazana ustawa nie zawierała przepisów przejściowych.

W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej, po wejściu w życie nowej ustawy. Przyjęcie stanowiska, że w sprawie mają zastosowanie przepisy nowej ustawy, które weszły w życie od 20 czerwca 2007 r., prowadziłoby do naruszenia zasady lex retro non agit.

Zdarzenie, które miało miejsce w czasie obowiązywania określonego stanu prawnego musi być oceniane wedle niego. Strona mogła bowiem dostosować swe działania w okresie objętym kontrolą tylko do obowiązującego wówczas stanu prawnego. W wypadku stwierdzenia naruszenia obowiązku lub warunków wykonywania przewozu drogowego tylko te przepisy mogą stanowić podstawę prawną przyjęcia, że doszło do naruszenia. Natomiast nie można uznać, że w sytuacji, gdy postępowanie strony przy wykonywaniu przewozu drogowego było niezgodnie z przepisami ustawy wówczas obowiązującymi, to zmiana stanu prawnego, która weszła w życie później, mogłaby stanowić podstawę odstąpienia od nałożenia kary i to bez wyraźnej w tej mierze regulacji (por. wyrok NSA z 14 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 491/08).

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i odniósł go do prawidłowo zinterpretowanych norm prawnych mających w sprawie zastosowanie, co czyni wszystkie zarzuty skargi niezasadnymi. Dlatego też Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji orzeczenia.