Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1291/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 2 pkt 4, art. 23 ust. 2, 4, 8
journal: Dz.U. 2021 poz 877
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - t.j.
article: art. 21 ust. 1 pkt 8, 97
journal: Dz.U. 2021 poz 1128
law: Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych -t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi W. P. (skarżąca), reprezentowanej przez M. P., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (organ I instancji) z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] organ I instancji uznał za nienależnie pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 marca 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r. przyznane i wypłacone skarżącej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] w wysokości 2.700 zł, na podstawie decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] października 2019 r. oraz nakazał jej zwrot na rachunek bankowy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], podając, że odsetki naliczane są od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym osoba przestała być uprawniona do świadczeń do dnia ich uregulowania.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] odmówił umorzenia nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie oraz rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami. Decyzja ta została następnie uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...].

Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 1 ust. 1 i 2, art. 1a ust. 1 pkt 1, ust. 2, art. 2 pkt 11, pkt 12 i pkt 17, art. 9 ust. 1, 2 i 7, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1 i 2, art. 23, art. 23a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (u.p.o.u.a.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach w sprawach o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego – odmówił umorzenia nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami za okres od 1 marca 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r. przyznanego i wypłaconego w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] oraz umorzył postępowanie w sprawie rozłożenia na raty kwoty nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a., organ właściwy wierzyciela, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Organ I instancji podał, że w dniu 6 października 2020 r. skarżąca wystąpiła z pismem o umorzenie w całości lub w części nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami bądź rozłożenie na raty. W toku postępowania skarżąca oświadczyła, że wnosi o umorzenie postępowania w części dotyczącej rozłożenia na raty kwoty nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W związku z powyższym organ umorzył postępowanie w sprawie rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Organ podał, że rodzina skarżącej składa się z 3 osób: M. P. (matka skarżącej), małoletniego M. P. (brat skarżącej), oraz W. P. M. P. jest osobą rozwiedzioną. M. P. ur. [...] stycznia 1978 r. posiada wykształcenie średnie, technik prac biurowych oraz technik technolog ciastkarz-cukiernik. Od 5 września 2007 r. do 6 października 2007 r. pozostawała w zatrudnieniu na podstawie umowy o pracę na stanowisku handlowca, w okresie od 1 listopada 2007 r. do 31 lipca 2008 r. pozostawała w zatrudnieniu na podstawie umowy o pracę na stanowisku sprzedawca - fakturzystka, w okresie od 24 marca 2009 r. do 11 czerwca 2010 r. pozostawała w zatrudnieniu na podstawie umowy o pracę na stanowisku pracownik biurowy, w okresie od 1 lutego 2016 r. do 30 czerwca 2019 r. pozostawała w zatrudnieniu na podstawie umowy o pracę na stanowisku sprzedawca - kasjer. W okresie od 1 lipca 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. M. P. pobierała zasiłek chorobowy oraz świadczenie rehabilitacyjne z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Od 1 grudnia 2020 r. pozostaje w zatrudnieniu na stanowisku pracownik administracyjno- biurowy. Skarżąca jest studentką Szkoły Policealnej [...] na kierunku opieka medyczna. Małoletni M. P. uczęszcza do Przedszkola w [...]. M. P. leczy się na zwyrodnienie kręgosłupa, skarżąca leczy się na schorzenia neurologiczne, natomiast małoletni M. P. leczony jest w poradni pulmonologicznej, dermatologicznej, kardiologicznej i jednocześnie jest objęty opieką psychologiczną. Skarżąca i jej brat nie legitymują się orzeczeniami o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności. M. P. legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2021 r. ważnym do dnia 28 lutego 2021 r. i zawierającym wskazania dotyczące odpowiedniego zatrudnienia - otwarty rynek pracy, szkolenia, w tym specjalistycznego - według potrzeb. Źródłem utrzymania M. P. są alimenty w wysokości 600 zł miesięcznie na syna, świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości 450 zł miesięcznie na córkę (skarżącą), dochody z zatrudnienia w wysokości 94,53 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 137,67 zł. Źródłem utrzymania skarżącej są dochody z zatrudnienia w wysokości 221,67 zł. M. P. wraz z dziećmi najmuje mieszkanie z prawem do wykupu. Jest właścicielką samochodu z 2000 r. o wartości szacunkowej 1.400 zł. Dalej organ podał, że M. P. otrzymuje świadczenie wychowawcze na syna w wysokości 500 zł miesięcznie, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami w wysokości 299 zł miesięcznie, świadczenie z funduszu alimentacyjnego na córkę w wysokości 450 zł miesięcznie, alimenty na syna w wysokości 600 zł miesięcznie, dodatek mieszkaniowy w wysokości 137,67 zł miesięcznie. M. P. korzysta również z pomocy MOPS w postaci: zasiłku celowego i w naturze – specjalnego zasiłku celowego w wysokości 400 zł w grudniu 2020 r., zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości 400 zł w miesiącu grudniu 2020 r., zasiłku okresowego z powodu niepełnosprawności w wysokości 127,50 zł, w styczniu 2021 r., wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu - świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności" w wysokości 279 zł w styczniu 2021 r., w wysokości 252 zł w lutym 2021 r., w wysokości 279 zł w marcu 2021 r., w wysokości 270 zł w kwietniu 2021 r. Organ podał, że M. P. często korzysta z zbiegów, masaży oraz wizyt prywatnych. Miesięczne wydatki rodziny wynoszą łącznie 2.446,36 zł, w tym: najem mieszkania 1.850 zł, energia elektryczna 124,77 zł, gaz 144,17 zł, opłata za przedszkole 197 zł, wydatki na leczenie 130,42 zł. Organ I instancji stwierdził, że sytuacja rodzinna, materialna i zdrowotna skarżącej jest obecnie trudna, ale to nie może zostać uznane za wystarczającą przesłankę uzasadniającą umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Jak wynika z posiadanej przez organ dokumentacji, M. P. jest obiektywnie zdolna do podjęcia odpowiedniego dla swoich możliwości zatrudnienia. Miesięczny dochód M. P. wynosi łącznie 2.584,87 zł. Zdaniem organu M. P. może korzystać z zabiegów, masaży i leczenia w ramach refundacji NFZ, co wpłynęłoby na obniżenie kosztów wydatków. Koszty ponoszone na wynajem garażu, kupno zabawek czy abonament za telefon, również zdaniem organu można ograniczyć. Organ I instancji wyjaśnił, że ustalenie wystąpienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny" w każdym przypadku wymaga od organu odniesienia się do ocen pozaprawnych. Przesłanka ta powinna być więc badana pod kątem oceny indywidualnej, przy uwzględnieniu wszystkich tych okoliczności, które w konkretnej sprawie kształtują sytuację wnioskodawcy i jego rodziny, jako szczególną z punktu widzenia słuszności i zasadności umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Nie ulega więc wątpliwości, że rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organ administracji zobligowany jest zbadać sytuację życiową wnioskodawcy oraz rodziny, którą tworzy - w tym sytuację materialną, stan rodziny, stan zdrowotny, okoliczność uzyskiwania dochodu czy zdolność zarobkowania. Przepis art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. może być zastosowany tylko wtedy, gdy sytuacja rodziny wynikająca ze szczególnie uzasadnionych okoliczności uniemożliwia spłatę nienależnie pobranego świadczenia nie tylko w chwili wnioskowania o jej umorzenie, ale także w przyszłości. Omawiany przepis nie może być stosowany tylko dlatego, iż sytuacja rodziny jest trudna. Trudności te muszą być wyjątkowe, wykluczające ewentualność spłaty należności także w przyszłości. Organ nie może pochopnie umarzać należności, gdyż sytuacja materialna osoby zobowiązanej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń może w przyszłości ulec zmianie w wyniku podjęcia przez nią pracy, bądź zaistnienia innych zdarzeń powodujących przysporzenie majątku. Ponadto nienależnie pobrane świadczenia rodzinne są środkiem budżetowym. Odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń naruszałoby w sposób rażący nie tylko interes fiskalny państwa ale i wartości wspólne dla całego społeczeństwa. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. Organ I instancji stwierdził, że sytuacja rodzinna skarżącej nie kwalifikuje się jako "szczególnie uzasadniona". M. P. z pewnością nie funkcjonuje w ramach komfortu finansowego, jednakże posiada stabilne źródło dochodów - świadczenia wychowawcze, świadczenia z funduszu alimentacyjnego i z pomocy społecznej - stałe miejsce zamieszkania oraz pomoc w utrzymaniu. W perspektywie nie ma podstaw zakładać, że skarżąca nie będzie posiadać możliwości spłaty zadłużenia. Sytuacja rodziny, choć niełatwa, nie jest szczególna. Zwrot nienależnie pobranych świadczeń, w perspektywie uzyskania przez nią zatrudnienia jest możliwy i uzasadniony. Organ I instancji podkreślił, że jakkolwiek obecna sytuacja skarżącej jest trudna, to jednak w jej rodzinie istnieje stałe źródło dochodów. Sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" na tle rodzin uprawnionych do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a nie względem wszystkich rodzin. Spłata nienależnie pobranych świadczeń związana jest z koniecznością wyrzeczeń i rezygnacji z pewnych wydatków, jednakże zasadą jest obowiązek spłaty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ I instancji wyjaśnił również, że niskie dochody rodziny wnioskodawcy nie mogą przesądzać o zastosowaniu ulg przewidzianych w art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. Zważywszy na powyższe okoliczności organ I instancji nie znalazł podstawy do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą prawną decyzji jest art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że decyzja w zakresie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego. Umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia, jako wyjątek od zasady zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Ustawa nie precyzuje kryteriów umorzenia nienależnie pobranych świadczeń odnosząc się jedynie do nieostrego kryterium "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". Użycie przez ustawodawcę wyrażenia "szczególnie uzasadnione okoliczności" oznacza, że zastosowanie instytucji określonych w art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a., w tym umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, jest wyjątkiem od reguły i nakłada na organ właściwy obowiązek zbadania, czy przedmiotowy wniosek rzeczywiście dotyczy przypadku szczególnie uzasadnionego. Na tle orzecznictwa wyjaśniającego istotę uznania administracyjnego NSA wyjaśnił, że organ wydając decyzję o charakterze uznaniowym jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. W przypadku nieostrych pojęć typu "szczególnie uzasadniony przypadek", organ stosujący prawo dokonuje wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy sytuacja określona w przepisie występuje. Za szczególnie uzasadnione okoliczności należy uznać sytuacje zupełnie wyjątkowe, o których nie decyduje dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organ administracji publicznej zobligowany jest dokonać zbadania sytuacji życiowej wnioskodawcy oraz rodziny, jaką tworzy. Na sytuację życiową składają się zaś nie tylko wysokość (brak) osiąganych dochodów, ale również takie elementy jak stan rodzinny, zdrowotny, wiek oraz zdolność do podjęcia zatrudnienia. Następnie organ administracji powinien ocenić, czy w którejś z powyższych sfer wystąpiły zdarzenia, którym można by przypisać cechy "szczególnie uzasadnionych okoliczności". Występowanie bowiem samej tylko trudnej sytuacji majątkowej nie stanowi wystarczającej przesłanki umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób wyczerpujący przedstawił argumenty przemawiające za odmową umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego i nie przekroczył w tym zakresie granic uznania administracyjnego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z treści odwołania wynika, że wiodącym motywem jego złożenia jest w ocenie skarżącej trudna sytuacja finansowa rodziny. Organ przyznał, że niewątpliwie sytuacja finansowa rodziny skarżącej jest trudna, jednakże nie jest to okoliczność wyjątkowa, szczególna, która uzasadniałaby umorzenie przedmiotowej zaległości. Niskie dochody nie przesądzają o braku możliwości spłaty zadłużenia, zaś korzystanie przez stronę ze środków pomocy społecznej, świadczeń rodzinnych, również nie stanowi wystarczającej przesłanki dla pozytywnego załatwienia wniosku o umorzenie. Sytuacja finansowa rodziny nie jest wynikiem zdarzeń niezależnych od strony, takich jak choroba uniemożliwiająca podjęcie zatrudnienia, niepełnosprawność członków rodziny, czy inne zdarzenia losowe. A zatem sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, odroczenia terminu ich płatności czy rozłożenia na raty. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a nie względem wszystkich innych rodzin. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że zasady przyjęte na gruncie u.p.o.u.a. wskazują, że trudna sytuacja materialna (dochodowa) rodziny jest przesłanką przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Nie może zatem stanowić samodzielnej i wyłącznej przesłanki do zastosowania instytucji umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Organ wskazał, że z przedstawionych przez skarżącą dokumentów i oświadczeń nie wynika, że M. P. jest osobą niezdolną do pracy (choćby częściowo) i pracę zarobkową de facto zresztą wykonuje, a zatem twierdzenie, że problemy zdrowotne i podejmowane w związku z nimi leczenie stanowią okoliczność ograniczającą jej możliwości zarobkowe nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy. Również okoliczność podjęcia studiów przez skarżącą nie oznacza całkowitej niemożności podjęcia jakiegokolwiek zajęcia zarobkowego (pracę tę de facto wykonuje). Pomimo zatem, że sytuacja finansowa rodziny skarżącej jest obecnie trudna, nie sposób uznać, że wykluczona lub choćby dalece utrudniona jest możliwość poprawy tej sytuacji poprzez poszukiwanie lepiej płatnej pracy. Organ odwoławczy podkreślił również, że sposób dysponowania posiadanymi środkami finansowymi i podejmowanie decyzji o ich wydatkowaniu na określone cele leżą w gestii rodziny. Konieczność wydatkowania posiadanych środków na bieżące utrzymanie w sposób oczywisty nie stanowi okoliczności nadzwyczajnej uzasadniającej udzielenie ulgi w postaci umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Fakt zadłużenia u osób trzecich również nie ma znaczenia w kontekście "szczególnych okoliczności dotyczących rodziny". Z ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych wynika, że nie ma podstaw do przyjęcia, aby jakiekolwiek zobowiązania cywilnoprawne strony korzystały z pierwszeństwa zaspokojenia przed wierzytelnościami publicznoprawnymi. W ocenie organu odwoławczego na sytuację dochodową składają się nie tylko otrzymywane dochody, ale także inne okoliczności - w tym możliwości uzyskania dochodu w przyszłości. Przedwczesne zatem jest podjęcie decyzji uwzględniającej wniosek strony, bowiem miałoby to ten skutek, że niemożliwym byłoby dochodzenie zwrotu należności również w przypadku, gdy strona podejmie odpowiednie zatrudnienie i możliwa będzie spłata przedmiotowego zadłużenia. Wobec przedstawionego stanu faktycznego organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie zaistniały okoliczności tego rodzaju, które mogłyby stanowić podstawę do umorzenia świadczenia. Przewidziana przez ustawodawcę sytuacja szczególna winna bowiem stanowić następstwo zdarzeń, czy okoliczności niezależnych od wnioskodawcy, czy jej członków rodziny. Brak dochodu nie stanowi okoliczności szczególnej, o ile przeszkodą do jego uzyskania nie są takie czynniki jak trwała niepełnosprawność, przewlekła choroba czy niedołężność z powodu wieku. Osoby w wieku produkcyjnym mają możliwość poszukiwania zatrudnienia. Dodatkowymi czynnikami jakie mogą stanowić przesłankę do umorzenia należności są następstwa działania siły wyższej, czy zdarzeń tego rodzaju, jak np. uderzenie pioruna, powódź, pożar, eksplozja, grad, deszcze nawalne, obsunięcie się ziemi lub tąpnięcia, na skutek których rodzina musi ponieść ciężar odtworzenia zasobów w postaci mieszkania i majątku niezbędnego dla zabezpieczenia podstawowego bytu rodziny. Sytuacja szczególna powinna mieć charakter obiektywny, jasno uchwytny i niezależny od woli zainteresowanych osób. Przedstawione przez skarżącą powody mają charakter subiektywny. Organ wprawdzie nie neguje trudnej sytuacji finansowej skarżącej, problemów zdrowotnych, jednakże w świetle akt sprawy nie stanowią one podstawy do przyjęcia, że uniemożliwiają one podjęcie żadnego rodzaju pracy. Nie ma zatem, poza wolą skarżącej, żadnych innych czynników stanowiących przeszkodę do podjęcia starań znalezienia przez nią lepszego zatrudnienia. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca w art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. przewidział trzy rozwiązania dla osoby, która nienależnie pobrała świadczenia, które winny przyczyniać się do poprawy jej sytuacji. Osoba ta może więc, wystąpić o odroczenie spłaty występującego zadłużenia, o rozłożenie na raty, a w ostateczności o umorzenie występującego zadłużenia. Zamieszczenie w przywołanym przepisie wymienionych możliwości poprawy sytuacji dłużnika równoznaczne jest z tym, że stosowane one winny być w określony sposób, a mianowicie począwszy od środka wywołującego najmniejszy skutek aż po środek wywołujący skutek największy. Z tego też powodu strona ma do wykorzystania w pierwszej kolejności przysługującą jej możliwość odroczenia terminu spłaty występującego zadłużenia lub rozłożyć tę spłatę na raty, a dopiero w ostateczności uzasadnione jest wystąpienie o umorzenie występującej należności. Tym samym skarżąca w pierwszej kolejności powinna wystąpić z wnioskiem o odroczenie terminu płatności należności, umorzenia której się domaga, a dopiero gdyby długotrwałe starania o polepszenie sytuacji finansowej nie przyniosły pożądanego rezultatu, domagać się jej umorzenia, jako najdalej idącej ulgi. Wyznaczoną przez ustawodawcę zasadą jest zwrot nienależnie pobranego świadczenia, a jedynie w wyjątkowych przypadkach dopuszczalne jest całkowite odstąpienie od jego dochodzenia. Tymczasem skarżąca rozpoczęła swoje działania mające na celu uwolnienie się od ciążącego na niej zobowiązania od wniosku o jego umorzenie.

W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że okoliczności wskazane we wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a przede wszystkim sytuacja dochodowa M. P. pozwala na przyjęcie, że uiszczenie należności wymaganej decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], nie powoduje zagrożenia braku możliwości zaspokajania egzystencjalnych potrzeb M. P. lub osób będących na jej utrzymaniu, w sytuacji, gdy z załączonych do wniosku o umorzenie należności lub rozłożenie ich na raty dokumentów w postaci rachunków, faktur itp. wynika, że M. P. nie jest w stanie uiszczać kwot wskazanych w zaskarżonej decyzji nawet w ratach, tym bardziej, że w stosunku do niej została wydana jeszcze decyzja z dnia [...] września 2020 r. nr [...], na mocy której organ domaga się zwrotu kwoty 665 zł tytułem nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego wraz z odsetkami, w związku z którą to decyzją na wniosek skarżącej o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego lub rozłożenie go na raty, w dniu [...] kwietnia 2021 r. wydano decyzję nr [...] odmawiającą umorzenia nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego z odsetkami za okres od 1 lutego 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r. przyznanego i wypłaconego w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] i umorzono postępowanie w sprawie rozłożenia na raty kwoty nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego, do czego organ odwoławczy w ogóle się odnosi w zaskarżonej decyzji, przy czym decyzja z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...];

b) art. 2 pkt 4 u.p.o.u.a. w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 8 ust. 4 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez zaliczenie przez organ I instancji do dochodu rodziny skarżącej świadczenia wychowawczego w wysokości 500 zł oraz zasiłku celowego w wysokości 279 zł z przeznaczeniem na zakup posiłków bądź żywności (wieloletni rządowy program "Posiłek w szkole i w domu") w sytuacji, gdy zgodnie z powołanymi przepisami, a zwłaszcza art. 8 ust. 4 pkt 2 i 7 ustawy o pomocy społecznej do dochodu nie zalicza się zasiłku celowego ani świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, do czego organ odwoławczy także nie odnosi się w zaskarżonej decyzji, pomijając ten fakt;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 6, art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niepodjęciu przez organ odwoławczy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej oraz niezebraniu i nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, zarówno poprzez ustalenie błędnych faktów, a także błędnych obliczeń jeśli chodzi o dochód rodziny, niewzięcie pod uwagę, że dochody M. P. nie są na tyle duże, aby móc utrzymać trzyosobową rodzinę bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i całej rodziny, a także nie wzięcie pod uwagę faktu, że M. P. jest zadłużona u osób trzecich oraz że w stosunku do M. P. wydano także decyzję z dnia [...] września 2020 r. nr [...], na mocy której organ domaga się zwrotu kwoty 665 zł tytułem nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego wraz z odsetkami, a także decyzję z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] odmawiającą umorzenia nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego z odsetkami za okres od 1 lutego 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r. przyznanego i wypłaconego w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] i umarzającą postępowanie w sprawie rozłożenia na raty kwoty nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego (uchyloną decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...]), oraz że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ nie ustalił należycie stanu materialno- bytowego M. P. na dzień wydania decyzji, wskazując tylko na niektóre wydatki ponoszone przez w/w, a nie wskazując zadłużenia, o którym organ odwoławczy wie, gdyż wyraźnie wskazano to w odwołaniu od decyzji, a organowi I instancji fakt ten jest znany z urzędu;

b) art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., poprzez niewykonanie przez organ I instancji i przejście nad tym do porządku dziennego przez organ odwoławczy, wytycznych zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], a zwłaszcza nieprzeprowadzenie w sposób rzetelny, nie budzący wątpliwości postępowania wyjaśniającego w zakresie sytuacji majątkowej oraz rodzinnej skarżącej, nie dokonanie podsumowania całościowego zadłużenia strony, poprzez ponowny brak wskazania, że M. P. posiada zadłużenie z tytułu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego oraz jest zadłużona u osób trzecich, co powoduje, że organ nie rozważył w sposób należyty, czy odmowa umorzenia przedmiotowych należności nie doprowadzi de facto do nieodwracalnych strat dla strony i jej dzieci, biorąc pod uwagę wskazywaną przez stronę trudną sytuację, nie spowoduje zagrożenia dla możliwości dalszej egzystencji, albo uniemożliwi zaspokajanie podstawowych potrzeb bytowych, w tym także utrzymywania gospodarstwa domowego bez zadłużenia, na co wskazał w swoim uzasadnieniu organ odwoławczy, a także niewzięcie przez organy w dalszym ciągu pod uwagę, że kwota pozostała M. P. do dyspozycji, po odjęciu kosztów utrzymania domu, musi wystarczyć całej rodzinie na żywność i lekarstwa na cały miesiąc. Nadto organy w dalszym ciągu nie podjęły żadnych działań zmierzających do wykazania, że dochód, jakim dysponuje rodzina po uregulowaniu wszystkich stałych opłat, kosztów utrzymania, leczenia, umożliwi spłatę powstałego zadłużenia w ratach i czy kwota rat nie dopuści do trudności w bieżącym funkcjonowaniu rodziny.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jako uzasadniona została uwzględniona, niezależnie od oceny zasadności zarzutów w niej podniesionych, albowiem Sąd nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), wziął pod rozwagę z urzędu naruszenia prawa, które są konieczną i wystarczającą podstawą do wzruszenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Kontrolowane organy dopuściły się naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego rozstrzygnięcia sprawy o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Po pierwsze, w sprawie będącej przedmiotem skargi doszło do bezpośredniego naruszenia przepisów art. 2 pkt 4 u.p.o.u.a. w zw. z art. 3 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 8) z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (u.p.d.o.f.).

Zgodnie z art. 2 pkt 4 u.p.o.u.a. w sprawach uregulowanych w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów pojęcie dochodu jest definiowane przez odesłanie do definicji wynikającej z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 1 u.ś.r. pojęcie dochodu jest definiowane autonomicznie na tle kategorii przychodów i dochodów podlegających opodatkowaniu w świetle przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne. Trzeba zauważyć, że ustawa przyjmuje bardzo szerokie rozumienie dochodu osoby fizycznej, zaliczając doń także pewne kategorie dochodów, które zgodnie z przepisami ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych nie podlegają opodatkowaniu ze względu na wyłączenia przedmiotowe lub podmiotowe. Stosownie do art. 3 pkt 1 u.ś.r. termin "dochód" obejmuje zatem: a) "przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (...), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne" oraz "po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób"; b) dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne; c) enumeratywnie wymienione kategorie "innych dochodów niepodlegających opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych". W nawiązaniu do treści art. 3 pkt 1 lit. c) u.ś.r. i wymienionych tam kategorii dochodów niepodlegających opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, zaliczanych jednak autonomicznie do dochodów na tle przepisów u.ś.r. oraz – na mocy odesłania z art. 2 pkt 4 u.p.o.u.a. – także przepisów u.p.o.u.a., oraz sięgając do art. 21 ust. 1 pkt 8 u.p.d.o.f., można stwierdzić, że niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych kategorie dochodów takie, jak m.in. świadczenia rodzinne otrzymane na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, dodatki rodzinne i pielęgnacyjne oraz świadczenie wychowawcze otrzymane na podstawie przepisów o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, nie zostały wymienione w grupie zaliczalnych w świetle art. 3 pkt 1 lit. c) u.ś.r. do dochodu wolnych od podatku dochodów.

Kierując się zatem powyższymi wytycznymi interpretacyjnymi w przedmiotowej sprawie brak było podstawy prawnej do zaliczenia do dochodów M. P. (matki i pełnomocnik skarżącej) jako członka rodziny skarżącej nabytych przez nią świadczeń wychowawczych oraz świadczeń rodzinnych (w tym zasiłków celowych, okresowych i innych zasiłków rodzinnych).

Po drugie, tożsame do wyżej stwierdzonego naruszenie prawa materialnego jest związane z przepisami art. 2 pkt 4 u.p.o.u.a. w zw. z art. 3 pkt 1 lit. c) u.ś.r. w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 97) u.p.d.o.f.

Ustalając sytuację dochodową rodziny skarżącej w celu wykonania kompetencji uznaniowej z art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a., organy nie były uprawnione do zaliczenia do dochodu rodziny dodatku mieszkaniowego. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 pkt 97) u.p.d.o.f. dodatki mieszkaniowe i ryczałty na zakup opału, przyznane na podstawie odrębnych przepisów o dodatkach mieszkaniowych nie podlegają zaliczeniu do dochodów podlegających opodatkowaniu, a przepis art. 3 pkt 1 lit. c) u.ś.r. w zw. z art. 2 pkt 4 u.p.o.u.a. nie zalicza tej kategorii niepodlegających opodatkowaniu dochodów do dochodu w rozumieniu ustawy.

Po trzecie, kontrolowane organy zmierzając do ustalenia sytuacji dochodowej 3-osobowej rodziny skarżącej nie przeprowadziły koniecznych badań i rozważań w zakresie ustalenia zakresu wydatków tejże rodziny na żywność i środki higieniczne (czystości). Niewątpliwie ustalenia w tym przedmiocie są konieczne, aby ocenić rzeczywistą sytuację finansową rodziny (już nie tylko dochodowa, lecz także wydatkową) oraz jej możliwości w zakresie spłaty zobowiązań z tytułu zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Sąd zwraca również uwagę na fakt, że w swojej poprzedniej decyzji kasatoryjnej z dnia [...] lutego 2021 r. (s. 4) skarżony organ wyraził prawidłowy i wiążący organ pierwszej instancji pogląd, że konieczne jest poczynienie odpowiednich ustaleń i rozważań na tle wysokości wydatków miesięcznych rodziny na żywność i lekarstwa, aby w ten sposób możliwa stała się ocena, czy "dochód jakim dysponuje rodzina po uregulowaniu wszystkich stałych opłat, kosztów utrzymania, leczenia, umożliwi spłatę powstałego zadłużenia". Organ odwoławczy w powyższej decyzji trafnie zwrócił również uwagę organowi pierwszej instancji, że przed podjęciem rozstrzygnięcia odmownego w całości albo w części ten ostatni organ powinien starannie i wnikliwie rozważyć, czy obowiązek uiszczania rat zadłużenia w ustalonej decyzją wysokości "nie doprowadzi do nieodwracalnych strat" dla rodziny, w tym "zagrożenia dla możliwości dalszej egzystencji" albo "uniemożliwienia zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych".

Po czwarte, w toku ponownego postępowania organy powinny wyjaśnić i uwzględnić relację między wnioskiem skarżącej o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń i wnioskiem o rozłożenie tych należności na raty. Pierwotny wniosek skarżącej z dnia 6 października 2020 r. obejmował żądania alternatywne umorzenia należności albo ich rozłożenia na raty. Skarżąca pismem z dnia 10 marca 2021 r. wniosła o umorzenie postępowania w zakresie pierwszego żądania (umorzenia należności), a jednocześnie pismem z dnia 21 lipca 2021 r. wniosła o rozłożenie na raty spornych należności. Powyższa czynność procesowa doprowadziła do wszczęcia odrębnego postępowania w tożsamej sprawie, o której mowa w art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. Jakkolwiek ww. przepis ustanawia alternatywne warianty rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku zobowiązanego do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, to jednak organ właściwy wierzyciela w razie złożenia wniosku z żądaniami alternatywnymi ma obowiązek prowadzić jedno postępowanie i wydać jedną decyzję, orzekając w przedmiocie tych żądań na tle całościowo i jednolicie ustalonej oraz ocenionej sytuacji rodzinnej wnioskodawcy. W tym wypadku możliwe są oczywiście sytuacje, w których jedno z żądań zostanie w całości załatwione negatywnie, a drugie w całości pozytywnie.

W związku z powyższym kontrolowane organy powinny doprowadzić do ponownego połączenia rozdzielonych w sposób niedopuszczalnie postępowań prowadzonych w tożsamej sprawie z art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a.

Po piąte, Sąd zauważa z urzędu, że będąca podstawą zwrotu nienależnie pobranych świadczeń decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] września 2020 r. posługuje się nieznaną ustawie formułą orzeczniczą "uznania za nienależnie pobrane świadczeń z funduszu alimentacyjnego". Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w art. 23 ust. 2 i 4 wyraźnie natomiast używa określenia "decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń". Nie jest zatem dopuszczalne odstępowanie od normatywnych określeń i swobodne formułowanie osnowy decyzyjnej. Odmienne działanie organów może w określonych sytuacjach prowadzić nawet do uznania, że doszło do poważnego i oczywistego naruszenia prawa w procesie formułowania rozstrzygnięcia w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Mając na względzie powyższe argumenty i przesłanki, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.