Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 2041/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i  ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18  art. 51 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach, Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Kupiec (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant St. sekr. sąd. Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. przy udziale – sprawy ze skargi R.O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., po rozpatrzeniu odwołania R.O., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...]r., nr [...], którą o odmówiono przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009.

2. R.O. złożył w dniu [...]r. w Biurze Powiatowym ARiMR w M. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r. Wskazany wniosek zawierał deklarację szesnastu działek rolnych (między innymi "A" - nr [...], "B" – nr [...], "O" – nr [...] i "P" – nr [...]) o łącznej powierzchni 23,14 ha zadeklarowanej do Jednolitej Płatności Obszarowej, w tym do Uzupełniającej Płatności Obszarowej - 16,89 ha i do płatności uzupełniającej do powierzchni upraw przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych – 4 ha.

2.1. W związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości podczas przeprowadzenia kontroli administracyjnej wniosku przy wykorzystaniu Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli wspomagającego proces kontroli i obsługi spraw, strona została wezwana do złożenia wyjaśnień w sprawie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. wezwaniem z dnia [...]r.

2.2. R.O. w dniu [...]r. przesłał do Biura Powiatowego ARiMR w M. pismo informujące, iż działki nr [...] i [...] są pomimo interwencji Agencji Nieruchomości Rolnych w W. zajęte przez R.H., co uniemożliwia swobodny dostęp do prac polowych. Wskazał, iż pomimo orzeczenia Sądu R.H. dalej zajmuje sporny grunt. W związku z tym stwierdził, iż zawiesza wszystkie płatności za 2009 r. dotyczące spornych działek nr [...] i [...].

2.3. Na dalszym etapie postępowania strona, w której imieniu działał pełnomocnik – B.O., dążyła do wycofania części wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na roku 2009, jednakże organ pierwszej instancji informował, że możliwe jest jedynie złożenie korekty do wniosku. Ostatecznie strona skarżąca po kilkukrotnym przedłużeniu terminu do złożenia wyjaśnień stanęła na stanowisku, iż zaniecha korekty do wniosku o przyznanie płatności na rok 2009, albowiem nieprawidłowości nie są spowodowane zaniedbaniem strony, a powstały w skutek wydzierżawienia przez Agencje Nieruchomości Rolnych w W. tej samej nieruchomości więcej niż jednemu dzierżawcy. W tej sytuacji zwróciła się z prośbą z dnia [...]r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. o nie przyjmowanie wniosku o przyznanie płatności R.H. w przypadku deklarowania przez niego spornych działek, gdyż jest w ich posiadaniu bezprawnie, co potwierdzają wyroki sądowe.

2.4. Na wniosek strony organ przeprowadził rozprawę administracyjna dnia [...] r., w której w wzięli udział: R.O., R.H., B.O. oraz świadkowie.

3. Dnia [...]r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania R.O. płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2009.

3.1. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, iż w niniejszej odmówiono przyznania płatności skarżącemu ze względu na różnicę miedzy powierzchnią zadeklarowaną, a ustaloną powierzchnia kwalifikującą się do objęcia jednolita płatnością obszarową. Wskazał przy tym, iż deklarowana powierzchnia wynosiła 23,14 ha, natomiast powierzchnia co do której wniosek został rozpoznany wynosiła 19,07 ha, czyli że różnica między powierzchnią zadeklarowaną kwalifikowaną, a początkową powierzchnią kwalifikowaną przekroczyła 20% początkowej powierzchni kwalifikowanej, co skutkowało odmową przyznania płatności na podstawie art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE)nr 1782/2003 i (WE) 73/200, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U. WE L 141 z 30.04.2004 r., str. 18, ze zm., zwanego dalej Rozporządzeniem Nr 796/2004).

3.2. Na podstawie raportu z kontroli na miejscu z dnia [...]r. wykluczono działki: "A" o powierzchni 1,06 ha i "B" o powierzchni 1,10 ha stwierdzając, że wystąpiły nieprawidłowości oznaczone kodem DR10, tj. całe działki nie były utrzymane w dobrej kulturze rolne na dzień [...]r. Poza tym powołując się na zebrane dokumenty w sprawie, w szczególności protokół z rozprawy administracyjnej uznano, że w 2009 r. wnioskodawca nie użytkował działek ewidencyjnych nr [...] i [...], a więc nie był ich posiadaczem. Zauważył, że przesłuchani świadkowie zeznali, że w dniu [...]r. sporne działki znajdowały się w bezumownym posiadaniu R.H., który uprawiał pszenicę jarą (działka rolna "P" o pow. 0,67 ha) i grykę (działka rolna "O" o pow. 1,06 ha) i że dowodem na posiadanie spornych działek było dołączone do akt sprawy wezwanie z dnia [...] r. kierowane przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w M. do R.H. do dobrowolnego wydania spornych działek w oparciu o tytuł wykonawczy, tj. wyrok Sądu Rejonowego w M. z dnia [...]r. nakazujący wydanie nieruchomości.

3.3. Powołując się na art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 z późn. zm., zwanej dalej u.p.b.) i art. 336 k.c. organ stwierdził, że za posiadacza rzeczy uważa się tego, kto nią włada jako użytkownik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą może być wyrazem wykonywania prawa, a także może być władztwo, które nie jest związane z prawem.

4. W odwołaniu z dnia [...]r. pełnomocnik strony podnosił, że decyzja o odmowie przyznania płatności była co najmniej przedwczesna, gdyż organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy.

4.1. Zaznaczył, że strona faktycznie użytkuje działki, tj. nr [...] wskazane błędnie przez pracownika Urzędu Miasta i Gminy Z., czyli inne niż zadeklarowane we wniosku (działki ewidencyjne nr [...] i [...]), jednak podkreślił, że o tej nieprawidłowości strona dowiedziała się dopiero wskutek przeprowadzonej w jej gospodarstwie kontroli na miejscu. Stwierdził też, że nawet według tej rozbieżności nie występowała różnica między powierzchnią deklarowaną, a uprawianą. Pełnomocnik zauważył, że w instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie płatności podano, że wypis z ewidencji gruntów ma tylko pomocniczy charakter, który ma na celu ułatwienie wypełniania wniosku poprzez lokalizację położonych na nich działek rolnych, a tym samym, że błędne wskazanie numerów ewidencyjnych rzeczywiście uprawianych działek nie może doprowadzić do pozbawienia rolnika dopłat. Na potwierdzenie swojego stanowiska powołał się na art. 143b ust. 8 rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 i uw. 26 do preambuły Rozporządzenia Nr 796/2004.

4.2. Wskazał również, że w niniejszej sprawie konflikt kontroli krzyżowej, jeśli chodzi o działki ewidencyjne nr [...] i [...], był tylko pozorny, ponieważ R.H. bezprawnie poddzierżawiał te grunty od S.N., z którą Agencja Nieruchomości Rolnych zawarła umowę dnia [...] r. nie zważając na to, że te działki już wcześniej stronie wydzierżawiła na podstawie umowy z dnia [...] r. Zaznaczył, że po wypowiedzeniu umowy S.N. tylko strona posiadała tytuł prawny do spornej nieruchomości. Zdaniem pełnomocnika zawładnięcie przez R.H. gruntem było działaniem bezprawnym i uniemożliwiającym uprawnionemu podmiotowi korzystania z niego. Dodał, że rozumowanie organu, że przejściowy brak posiadania działki uniemożliwiał uzyskanie do niej płatności, doprowadziło do absurdalnych rozstrzygnięć w postaci sankcjonowania posiadania uzyskanego w złej wierze i odbierania podmiotowi uprawnionemu możliwości realizacji swoich praw.

5. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

5.1. Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika strony, dotyczących błędnej deklaracji działek rolnych "A" i "B" na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], a nie na faktycznie uprawianych działkach ewidencyjnych nr [...], wskazał, że strona od 2006 r. konsekwentnie zaznaczała na załączniku graficznym oraz wpisywała we wniosku o przyznanie płatności działki rolne "A" i "B" na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...]. Organ odwoławczy podkreślił, iż dane z operatu ewidencji gruntów jak i sam załącznik graficzny umożliwiają rolnikowi jednoznaczną identyfikację działki rolnej zgodną z uprawianym obszarem w terenie, a zatem R.O. mając do dyspozycji materiał w postaci załącznika graficznego, w oparciu o charakterystyczne szczegóły terenowe widoczne na obrazie ortofotomapy, stanowiącej tło załącznika graficznego, był w stanie jednoznacznie określić położenie użytkowanego przez siebie obszaru. Opisana sytuacja zdaniem organu wskazywała, że błędna deklaracja we wniosku wydaje się być deklaracją świadomą.

5.2. Ponadto wyjaśnił, iż powierzchnia uznawana do płatności to powierzchnia deklarowanej działki rolnej zawierająca się w granicach deklarowanej działki ewidencyjnej, a zatem w przypadku zmiany w deklaracji działek rolnych lub ewidencyjnych we wniosku polegającej na dodaniu nowych (lub zmianie) działek ewidencyjnych i rolnych do uprzednio złożonego wniosku o przyznanie tej płatności (działka rolna "A" i "B"), dokonaniu zmian w dołączonych do wniosku dokumentach (oświadczenia, umowy, deklaracje, z wyłączeniem płatności cukrowej), zmianie, w tym zwiększeniu powierzchni zadeklarowanych działek rolnych należy złożyć zmianę do złożonego wniosku o przyznanie danej płatności (schematu pomocowego), składaną zgodnie z art. 15 Rozporządzenia Nr 796/2004.

5.3. Organ odwoławczy podkreślił, iż stwierdzenie nieprawidłowości przez organ w zakresie deklarowanej powierzchni podczas weryfikacji danych wniosku, skutkowało wykluczeniem zawyżonych powierzchni. Podniósł, że w niniejszej sprawie wykluczeniu podlegała powierzchnia zadeklarowanych we wniosku użytków rolnych o powierzchni 4,07 ha nie kwalifikująca się do płatności, a w związku z tym, iż różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchniami stwierdzonymi (pozytywnie zweryfikowanej) - wynosi dla powierzchni zadeklarowanej do JPO 21,34 %, a zatem istniała podstawa do odmowy dokonania płatności.

5.4. Poza tym stwierdził, że okoliczność użytkowania działki nr [...] i [...] przez R.H. potwierdził sam skarżący - R.O., zatem zaistniała sytuacja uprawniała do wskazania na prawo uzyskania dopłat obszarowych z tytułu użytkowania spornych działek przez R.H. Przy tym zauważył, że nie jest uprawnionym organem do rozstrzygania sporów co do własności gruntów rolnych i sposobu ich użytkowania. Do tego wskazał, że producent rolny - składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 w sekcji X. "OŚWIADCZENIA I ZOBOWIĄZANIA", w punkcie 22 przedmiotowego wniosku - czytelnym podpisem potwierdził prawdziwość podanych danych oraz znajomość zasad przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, ponadto że zobowiązuje się do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, a w szczególności jeżeli zmiana dotyczy: wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego.

5.5. Odnosząc się do złożonego odwołania stwierdził, że nie zawiera ono żadnych wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, tym samym nie zasługiwało na uwzględnienie.

6. W skardze z dnia [...] r. pełnomocnik strony skarżącej wnosił o uchylenie decyzji organu odwoławczego i zasądzenie kosztów postępowania. W tym zakresie ponowił zarzuty zawarte uprzednio w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Stwierdził, że ustalenia zarówno Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. jak i organu odwoławczego, co do podmiotu użytkującego w 2009 r. działki ewidencyjne nr [...] i [...] były błędne, gdyż R.H. nie jest właścicielem ani posiadaczem spornych działek, nie legitymuje się żadnym dokumentem upoważniającym go do uprawiania tejże działki. Podniósł, iż argumentacja organu odwoławczego, jak również wynik przeprowadzonego przez niego postępowania w sprawie, świadczą o bardzo pobieżnym zbadaniu konfliktu i wybiórczym zastosowaniu norm obowiązującego prawa.

7. W odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że zarzuty podniesione przez skarżącego w odwołaniu jak i w skardze nie wykazują na okoliczności mogące mieć wpływ na przyjęty przez organ odwoławczy tryb postępowania.

8. W piśmie procesowym z dnia [...]r. pełnomocnik podniósł, że w niniejszej sprawie konflikt kontroli krzyżowej miał charakter pozorny, ponieważ jedynym prawowitym dzierżawcą działek ewidencyjnych nr [...] i [...] był skarżący. Zaznaczył, że R.H. posiadał wiedzę, że działki rolne zostały wydzierżawione skarżącemu, gdyż brał on udział w ustnym przetargu zorganizowanym przez Agencję Nieruchomości Rolnych i że po wyroku Sądu Rejonowego w M. podmiot ten bezprawnie posiadał działki. Poza tym powołując się na art. 340 k.c. wskazał na ciągłość posiadania strony skarżącej.

9. Na rozprawę wyznaczoną na dzień 3 grudnia 2010 r. strony nie stawiły się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

10. Skarga okazała się zasadna.

11. Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem rozstrzygniętą sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

11.1. Z powyższych przepisów wynika, że sąd administracyjny nie może stosować zasad współżycia społecznego lub słuszności oceniając zaskarżoną decyzję a tylko przeprowadzić badanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, to znaczy - nie narusza prawa materialnego ani przepisów postępowania (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 marca 2008 r. o sygn. akt IV SA/Wr 71/2008).

11.2. Poza tym wskazać także należy, że sąd administracyjny jest sądem wyłącznie o charakterze kasacyjnym. W świetle cytowanych powyżej przepisów brak jest bowiem podstaw prawnych do merytorycznego orzekania w zakresie przedmiotu postępowania administracyjnego, którego skarga dotyczy, w sytuacji gdy sąd uznałby zarzuty skargi za zasadne. Innymi słowy nie może przyznać skarżącemu dopłaty.

11.3. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył prawo w zakresie wyliczenia powierzchni działek rolnych, co do zadeklarowanych działek ewidencyjnych nr [...] i [...] oraz uznania posiadania działek ewidencyjnych nr [...] i [...].

12. Jeśli chodzi o kwestię dotyczącą działek ewidencyjnych nr [...] i [...], to należy podkreślić, że wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2009 r., III SA/Gl 463/09, tut. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wydaną w podobnej sprawie, gdzie strona deklarowała te działki ewidencyjne. Sąd w składzie obecnym podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu tego wyroku.

12.1. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności zaskarżonej decyzji w tej części przede wszystkim należy podkreślić, że proces przyznawania dotacji unijnych obwarowany jest szczególnymi wymogami, których spełnienie warunkuje możliwość otrzymania konkretnych świadczeń z tego zakresu.

12.2. Bezspornym jest, że jeśli strona w złożonym wniosku, osobiście podpisanym, zadeklarowała konkretny obszar rolny i wskazała numerycznie oznaczone działki do przyznania wnioskowanych płatności, to zobowiązana była do uprawy tych konkretnych nieruchomości i utrzymywania ich w należytej kulturze rolnej. Spornym w sprawie pozostaje kwestia obszaru rolnego uprawianego przez rolnika wnioskodawcę. W tym zakresie zaistniała rozbieżność - inne działki ewidencyjne były objęte przez stronę wnioskiem o dopłaty (nr [...] i [...]) a inne były faktycznie wykorzystywane rolniczo. Organ uznał, że użytkowanie przez rolnika działek ewidencyjnych innych niż wymienione we wniosku nie ma znaczenia dla przyznania płatności obszarowej. Stanowisko takie, zdaniem Sądu orzekającego nie ma uzasadnienia prawnego.

12.3. Jak wynika z treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 z późn. zm., zwanej dalej u.p.s.w.b.) w brzmieniu obowiązującym w 2009 r. (pogrubienia i podkreślenia Sądu): Rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli:

1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

12.3.1. Działka rolna, jak stanowił przepis art. 2 pkt 1 u.p.s.w.b. (według treści obowiązującej w 2009 r.), to działka w rozumieniu art. 2 pkt 1a rozporządzenia nr 796/2004, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Zgodnie z art. 2 pkt 1a Rozporządzenia Nr 796/2004 "działka rolna" oznacza zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw; jednak w przypadku gdy w kontekście niniejszego rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania.

12.3.2. Natomiast działka ewidencyjna stanowi jednostkę powierzchni kraju dla celów ewidencji gruntów i budynków, która uregulowana jest ustawą z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.). Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), działka ewidencyjna stanowi ciągły obszar gruntu położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje, m.in. informacje dotyczące gruntów, ich położenia, granic powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów.

12.3.3. Jeśli chodzi o możliwość skorygowania wniosku z powodu błędu wykrytego przez stronę, to w uwadze 26 do Rozporządzenia Nr 796/2004 postanowiono, że jeśli wnioski pomocowe zawierają oczywiste błędy, powinna istnieć możliwość ich skorygowania w każdym momencie. Tak samo należy postąpić w przypadku wykrycia błędu przez organ, gdyż według art. 19 Rozporządzenia Nr 796/2004 z zastrzeżeniem art. 11 i 18, wniosek pomocowy może być skorygowany w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwe władze wykryją oczywiste błędy.

12.3.4. Poza tym na podstawie art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Nr 796/2004 wyjątki od stosowania obniżek i wyłączeń - przewidziane między innymi w art. 51 ust. 1 tego rozporządzenia - nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłości. Na gruncie tego przepisu słusznie podkreśla się, że celem sankcyjnych uregulowań z art. 51 jest zapobieganie nadużyciom i wyłudzeniom. Jeśli więc rolnikowi nie można przypisać takiego działania a spełnione są przesłanki z art. 68 ust. 1 cyt. rozporządzenia, to stosowanie sankcji nie znajduje uzasadnienia. Przed zastosowaniem sankcji organy powinny więc wyjaśnić wszelkie, wątpliwości co do powierzchni przedmiotowych gruntów (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 października 2008 r., I SA/Ol 396/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

12.4. W związku z brzmieniem powyższych przepisów należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w powołanym wyroku z dnia 5 sierpnia 2009 r. i w doktrynie (glosa E. Kremem do wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2008 r., II GSK 295/07, ZNSA 2009/1/160), że nie można utożsamiać działki ewidencyjnej z pojęciem działki rolnej, ponieważ relacje pomiędzy tymi pojęciami mogą się różnie kształtować. I tak działka rolna może, ale nie musi zajmować całej powierzchni działki ewidencyjnej, może też być położona na kilku graniczących ze sobą całych działkach ewidencyjnych, czy też na częściach graniczących ze sobą działek ewidencyjnych. Wreszcie na jednej działce ewidencyjnej może znajdować się kilka działek rolnych. To producent decyduje, czy i jakie działki rolne będą położone na działkach ewidencyjnych, a nadto liczba, wielkość działek rolnych, rodzaj prowadzonej na nich uprawy może ulegać zmianie. W związku z tym wypis z ewidencji gruntu nie jest i nie może być traktowany jako wyłączne czy też najważniejsze źródło dowodowe co do posiadanych przez wnioskodawcę działek rolnych i sposobu ich użytkowania. Tym samym błędne wskazanie numerów ewidencyjnych rzeczywiście uprawianych działek rolnych nie może pozbawiać rolnika dopłat.

12.5. Wywody powyższe prowadzą do wniosku, że w przedmiotowej sprawie zasadny okazał się zarzut skargi, że organ pierwszej instancji przedwcześnie pozbawił rolnika dopłat uznając, że wskazane we wniosku (pomyłkowo, bez własnej winy) informacje (w oparciu o dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, umowy dzierżawy z dnia [...]r. i wskazań pracownika Urzędu Miasta i Gminy Z., jak zaznaczył skarżący) o użytkowaniu określonych działek rolnych nie znajdują odzwierciedlenia faktycznego. Nie zweryfikował oświadczenia wnioskodawcy o faktycznym użytkowaniu deklarowanej powierzchni na działkach ewidencyjnych nr [...] ani też nie wyjaśnił, dlaczego fakt użytkowania innych działek niż deklarowane pozbawia rolnika dopłat. Uchybień tych nie dostrzegł organ drugiej instancji, który utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy nie rozważył też czy w przedmiotowej sprawie nie zaistniał przypadek oczywistej omyłki.

12.6. Tym samym należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało naruszeniem prawa materialnego zastosowanego przy odmowie przyznania rolnikowi płatności na rok 2009.

12.7. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w tym zakresie organ odwoławczy dokona oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem powyższych wywodów Sądu. W szczególności wyjaśni czy znajdujące się w aktach sprawy dokumenty są wystarczające do przyjęcia, że wnioskodawca uprawiał działki rolne obejmujące działki ewidencyjne o innym numerze, ale tej samej powierzchni, które zostały zadeklarowana we wniosku czy też koniecznym jest przeprowadzenie kontroli na miejscu, o co wnioskował skarżący. Jednoznaczne ustalenie rzeczywistej powierzchni działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego wnioskodawcy i objętych wnioskiem złożonym w organie dnia [...] r. pozwoli na dostosowanie wniosku do rzeczywistej sytuacji w trybie oczywistego błędu bądź wykaże zasadność odmowy przyznania płatności.

13. Jeśli chodzi o kwestię związaną z działkami ewidencyjnymi nr 220 i 221, to w pierwszej kolejności należy odwołać się do przepisu art. 7 ust. 1 u.p.s.w.b., cytowanego w pkt 12.3. niniejszego uzasadnienia, z którego wynika, że warunkiem uzyskania pomocy jest między innymi "posiadanie" działek rolnych i utrzymywanie ich zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Przepis ten, jak i inne przepisy także wspólnotowe, w ramach konstruowanych warunków przyznania danej płatności, nie posługują się pojęciem "użytkownika" - jeśli chodzi o podmiot ubiegający się o płatność lub "użytkowaniem" – odnośnie obowiązku podejmowania określonych działań przez dany podmiot. Poza tym przesłanka "utrzymania zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy" wszystkich gruntów rolnych wymieniona w art. 7 ust. 1 pkt 2 u.p.s.w.b. nie wiąże tego "utrzymania" z samym działaniem wnioskodawcy. Zgodność z normami stanowi stan obiektywny niezależny od tego, czy było to wynikiem działania samego wnioskodawcy, czy też innych podmiotów. Fakt posiadania działek rolnych na określony dzień jest wystarczający.

13.1. W związku z tym istotne znaczenie będzie miało pojęcie "posiadania". Nie zostało ono zdefiniowanie ustawowo w ramach analizowanych regulacji. Definicja ustawowa posiadania znajduje się w przepisach prawa cywilnego (art. 336 i nast. k.c.). Sięgając tam należy też stwierdzić, że posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto rzeczą faktycznie włada "jak" właściciel. Natomiast posiadaczem zależnym jest ten, kto rzeczą faktycznie włada "jak" użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Element "faktycznego władztwa" pojawia się również przy dzierżeniu uregulowanym w art. 338 k.c. Inny jest natomiast element zamiaru. Zgodnie z tym przepisem, kto rzeczą faktycznie włada za kogo innego, jest dzierżycielem. Poza tym od posiadania i dzierżenia należy jeszcze odróżnić, tzw. władztwo prekaryjne (precarium). Opiera się ono na stosunku grzecznościowym, w sytuacji, gdy jedna osoba chce drugiej wyświadczyć przysługę, na przykład udzielenie gościny innej osobie, zezwolenie na okazjonalne korzystanie przez sąsiada z nieruchomości gruntowej, udostępnienie samochodu na czas podróży. Do istoty takiego władztwa należy to, że dający rzecz i biorący ją do użytku nie są związani żadnym stosunkiem prawnym i dlatego może być ono w każdej chwili odwołane (por. np. J. Ignatowicz (w:) Komentarz, t. 1, 1972, s. 777; S. Rudnicki, Komentarz, 2007, s. 543). Dzierżyciel i prekarzysta nie są posiadaczami.

13.1.1. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie podkreśla się, że czynnikami współkonstytuującymi posiadanie jest, obok elementu fizycznego władania rzeczą (corpus), czynnik psychiczny wiążący się z zamiarem władania dla siebie rzeczą w oznaczonym zakresie (animus). Element zamiaru jest podstawą odróżnienia pomiędzy posiadaniem samoistnym i zależnym, gdyż pozwala wyodrębnić zakres władania rzeczą ("jak właściciel" lub "jak mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą"). Ustalenie w danej sprawie istnienia i treści zamiaru władania rzeczą dla siebie, z wszystkimi odcieniami woli, może nastąpić jedynie według zewnętrznych, zamanifestowanych przejawów posiadania. Ścisłe dowody wewnętrznej woli posiadania są trudne do uzyskania. Dopiero oznaki zachowania posiadacza będą świadczyły o tym. Przy tym należy jeszcze uwzględnić dalsze fakty, jak wyraźne oświadczenie osoby zainteresowanej, co do jej zamiaru, okoliczności nabycia posiadania rzeczy, jak i też wystąpienia i wypowiedzi wobec organów oraz otoczenia. W rozwiązaniu problemów wiążących się z taką kwalifikacją, według ustawodawcy, ma pomóc domniemanie prawne wynikające z art. 339 k.c. Domniemanie to oparte jest na założeniu, że ten kto faktycznie włada rzeczą jest uznawany za posiadacza samoistnego. To domniemanie można obalić przeprowadzając dowód przeciwny.

13.1.2. Poza tym na gruncie ostatnio wymienionego przepisu w orzecznictwie przyjmuje się, że "dla istnienia posiadania nie jest konieczne rzeczywiste korzystanie z rzeczy, lecz sama możliwość takiego korzystania" (wyrok SN z dnia 3 czerwca 1966 r., III CR 108/66; OSPiKA 1967/10/234) i że "posiadanie jest stanem faktycznym polegającym na faktycznym władztwie, przez które rozumie się samą możność władania rzeczą. Efektywne więc w sensie gospodarczym korzystanie z rzeczy (nieruchomości) nie jest konieczną przesłanką posiadania" (wyrok SN z dnia 15 czerwca 1972 r., III CRN 121/72). Stanowiska te są aprobowane w doktrynie (zob. E. Gniewek Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze, 2001, komentarz do art. 336 k.c.).

13.1.3. Należy też zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku tut. Sądu z dnia 15 grudnia 2008 r., III SA/Gl 1088/08, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia 27 października 2010 r., II GSK 925/09 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że błędna jest taka wykładnia powyższego przepisu, na podstawie której przyjmuje się, że przy badaniu wystąpienia posiadania zależnego w zestawieniu z posiadaniem samoistnym istotna jest tylko okoliczność, który z podmiotów rzeczywiście korzystał ze spornej działki w danym okresie. Dodatkowo zasadnie wskazuje się, że w obu rodzajach posiadania chodzi o samą "możliwość", a nie "rzeczywiste" korzystanie z rzeczy w określonym charakterze.

13.2. W przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę zebrane dowody z dokumentów oraz zeznań świadków, nie ulega wątpliwości, że w 2009 r. strona skarżąca była posiadaczem zależnym spornych działek, ponieważ jako ich uprawniony dzierżawca w oparciu o zawartą umowę dzierżawy (nr [...]), która nadal obowiązywała (cofnięcie wypowiedzenia z dnia [...]r. ze skutkiem wstecznym) na początku roku podejmowała działania w celu ich uprawy, czyli wyrażała samą możność władania tymi rzeczami, jako dzierżawca. Zaistniała przeszkoda faktyczna polegająca na uniemożliwieniu dokonania tych czynności przez R.H. - który już od 2008 r. miał świadomość, że uprawiając pole w imieniu drugiego dzierżawcy, tj. S.N., w stosunku do której umowa dzierżawy wygasła, działał bez tytułu prawnego - nie mogła wpłynąć na zmianę tej oceny. Jak trudna do usunięcia była to przeszkoda świadczy o tym fakt, że właściciel działek, czyli Agencja Nieruchomości Rolnych, musiała wszcząć stosowne postępowania sądowego, uzyskać korzystny dla siebie wyrok Sądu Rejonowego w M. z dnia [...]r., a nawet podjąć działania egzekucyjne w tym zakresie, gdyż dłużnik dobrowolnie nie wykonał tego wyroku.

13.3. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołując się na art. 7 ust. 1 i 2 u.p.s.w.b. wprawdzie stwierdził, że ustawodawca uzależnił uprawnienie do przyznania płatności od faktu posiadania gruntów rolnych bez względu na tytuł prawny i art. 336 k.c., ale przy ocenie okoliczności faktycznych sprawy skupił się na samym fakcie "użytkowania" spornych działek w 2009 r. przyjmując, że użytkował je tylko R.H. i że temu podmiotowi przysługuje prawo uzyskania dopłat obszarowych. Tym samym dokonał błędnej wykładni tych przepisów przyjmując, że faktycznie włada tylko ten, kto rzeczywiście korzysta z rzeczy, a nie również ten, kto ma możliwość korzystania, ale uniemożliwia to niezależna od strony przeszkoda faktyczna. W związku z tym też niewłaściwie zastosował te przepisy w sprawie, gdyż przyjął, że w ustalonym stanie faktycznym posiadaczem działek nie był R.O., tylko R.H.. W ten sposób naruszył także przepisy postępowania art. 7 i art. 77 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na załatwienie sprawy, ponieważ organ nie stwierdził istnienia jednej z przesłanek uzasadniających przyznanie danej płatności. Poza tym sporządzając uzasadnienie decyzji organ odwoławczy nie wskazał szczegółowo faktów, które uznał za udowodnione, nie wymienił dokładnie dowodów na których się oparł, a przede wszystkim nie podał przyczyn, z powodu których innym dowodom, na które powoływała się strona, odmówił wiarygodności (art. 107 § 3 k.p.a.).

13.4. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w tym zakresie organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną Sądu wyrażoną w całym pkt 13 niniejszego uzasadnienia, że w 2009 r. stronę skarżącą należy uznać za posiadacza samoistnego tych spornych działek, inaczej niż przyjęły to organy i jeszcze raz oceni wystąpienie pozostałych przesłanek wymienionych w art. 7 ust. 1 i 2 u.p.s.w.b. z uwzględnieniem wykładni art. 7 ust. 1 pkt 2 u.p.s.w.b. wyrażonej na wstępie w pkt 13 niniejszego uzasadnienia. Sąd w niniejszym postępowaniu nie ocenia, czy faktyczne władztwo nad działkami nr [...], jakie sprawował w 2009 r. R.H.- czyli w określonej sytuacji faktycznej po podjęciu działań przez stronę i Agencję Nieruchomości Rolnej już w 2008 r. - prowadziło do uznania go za posiadacza zależnego, dzierżyciela, czy prekarzystę, ponieważ nie było to przedmiotem tego postępowania.

14. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd działał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W oparciu o art. 152 P.p.s.a. orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Koszty postępowania w kwocie [...] zł [...]zł – wpis sądowy, [...] zł - koszty zastępstwa procesowe i 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa) Sad zasądził od organu na rzecz strony skarżącej stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).

Sędzia WSA Sędzia NSA Sędzia WSA

Iwona Wiesner Henryk Wach Mirosław Kupiec