Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1135/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 3 ust.  pkt 5, art. 147 par. 1 i art. 151.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim na uchwałę Rady Miejskiej w Kunowie z dnia 26 października 2017 r. nr LVI/310/17 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 4 ust. 1 w zakresie słów: ", jak również właściciele nieruchomości, są obowiązani do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289)."; - § 6 pkt 3; - § 7 ust. 4 w zakresie słów: "do 100"; - § 15 ust. 1 i ust. 2; - § 18 ust. 2 pkt 1, ust. 3 i ust. 4; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Dnia 26 października 2017 r. Rada Miejska w Kunowie działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., zwanej dalej "u.s.g") oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. - w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm., zwanej dalej "u.c.p.g."), po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostrowcu Świętokrzyskim podjęła uchwałę nr LVI/310/17 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kunów - w brzmieniu załącznika nr 1 do tej uchwały (§ 1 uchwały, dalej też jako "Regulamin").

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na uchwałę powyższą uchwałę - w części obejmującej § 4 ust. 1, § 5, § 6, § 7 ust. 4, § 13 ust. 1 i ust. 2, § 15 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, § 18 ust. 2 pkt 1 Regulaminu wniósł Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 135 w związku z § 143 i w związku z § 149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na zawarciu w Regulaminie regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli, dotyczących ich zakazów i nakazów oraz powtórzenie i modyfikację zapisów u.c.p.g.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że w treści § 4 ust. 1 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, jak również z chodników położonych wzdłuż nieruchomości na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, bowiem ww. przepis ustawy nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Natomiast przepisy prawa miejscowego wydana na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. mają być adresowane wyłącznie do podmiotów dysponujących nieruchomością służącą do użytku publicznego.

Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa poprzez wprowadzenie zakazów w § 5 i § 6 Regulaminu posługując się zwrotem "wyłącznie i pod warunkiem", co oznacza, że postępowanie odmienne od opisanego jest niedozwolone. Skarżący podniósł, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. uprawnia do uregulowania w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. mycie i naprawy pojazdów. Ustawa nakazuje zatem opracowanie zasad, a nie zakazów. Zdaniem Prokuratora, sformułowanie ustanawiające zakaz stanowi nieuzasadnione naruszenie delegacji ustawowej, zgodnie z która rada gminy upoważniona jest jedynie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów na terenie nieruchomości.

Skarżący wskazał, że w § 7 ust. 4 Regulaminu określono nie tylko minimalną ale także maksymalną pojemność urządzenia przeznaczonego do zbierania odpadów w postaci koszy ulicznych o pojemności od 40 do 100 litrów ustawianych na drogach publicznych, w sytuacji gdy zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g rada gminy mogła wskazać jedynie rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów, w tym na drogach publicznych.

Odnośnie § 13 ust. 1 Regulaminu Prokurator zarzucił, że obowiązek pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości w sposób systematyczny zgodnie z harmonogramem odbioru, gwarantujący zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości został ustanowiony również z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, poprzez powtórzenie i w sposób nieuprawniony zmodyfikowanie zapisu art. 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) u.c.p.g. - podobnie, zdaniem skarżącego, w § 15 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 Regulaminu powtórzono i dodatkowo zmodyfikowano art. 5 ust. 1 pkt 3 lit. a) i pkt 3 lit. b) u.c.p.g. nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązek pozbywania się nieczystości ciekłych.

W ocenie Prokuratora, również z przekroczeniem upoważnienia ustawowego w § 13 ust. 2 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek udostępniania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na czas odbierania odpadów, poprzez ich wystawianie poza teren nieruchomości, w miejsca umożliwiające swobodny dostęp w celu ich opróżnienia, bowiem kwestie te winna ewentualnie regulować umowa dotycząca wywozu odpadów komunalnych.

Odnosząc się do postanowienia zawartego w § 18 ust. 2 pkt 1, pkt 3 i pkt 4 Regulaminu dotyczącego obowiązku wyprowadzania psów na tereny ogólnie dostępne na smyczy lub w kagańcu, a psy rasy uznanej za agresywną, mieszańca takich ras lub innego zagrażającego otoczeniu - na smyczy i w kagańcu oraz określenia warunków zwolnienia psa ze smyczy i zwolnienia z uwięzi psa bez kagańca Prokurator podniósł, że delegacja ustawowa w tym zakresie nakazuje jedynie określić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przez zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, zaś nie do określenia regulaminem obowiązków wyprowadzania psów na tereny ogólnie dostępne na smyczy czy w kagańcu, jak również wskazania miejsc czy sytuacji w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kunowie wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zarzuty stawiane przez Prokuratora są bezpodstawne i brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z następujących powodów:

- w § 4 ust. 1 Regulaminu nie nałożono obowiązku na pozostałych właścicieli nieruchomości, a jedynie odesłano do przepisu ustawy, który znajduje do niego zastosowanie, co nie doprowadziło do modyfikacji przepisów ustawy;

- w § 5 i § 6 Regulaminu organ poprzez użycie sformułowania "wyłącznie" określił warunki w jakich miejscach mycie i naprawa samochodów może nastąpić, co zdaniem organu jest konieczne ze względu na zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczenia lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Regulacja ta jest zatem niezbędna dla realizacji celu ustawowego i nie przekracza upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g.;

- w § 13 ust. 1 i ust. 2 oraz w i § 15 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Regulaminu w żaden sposób nie powtórzono art. 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) u.c.p.g., a jedynie określono częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy. Organ podniósł, że nie można obowiązków takich określać w umowie odbioru odpadów komunalnych, bowiem takiej umowy nie zawiera się z mieszkańcem, który jedynie składa deklarację odbioru odpadów komunalnych;

- w § 18 ust. 2 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 określono obowiązki osób utrzymujących psy do czego gmina była zobligowana mając na celu ochronę nie tylko przed zagrożeniami zwierząt domowych, ale także przed ich uciążliwością dla ludzi przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem organu regulacje te są niezbędne dla realizacji celu ustawowego, a efekty wprowadzonych regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na właścicieli psów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm.) zwanej dalej "u.c.p.g.". Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a u.c.p.g.).

Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie obejmującym § 4 ust. 1 w zakresie słów: ", jak również właściciele nieruchomości, są obowiązani do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289).", § 6 pkt 3, § 7 ust. 4 w zakresie słów: "do 100", § 15 ust. 1 i ust. 2, § 18 ust. 2 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 Regulaminu. Nie zasługiwała ona na uwzględnienie co do § 5, § 6 pkt 1 i pkt 2, § 13 ust. 1 i ust. 2 oraz § 15 ust. 4 Regulaminu.

Odnoście § 4 ust. 1 Regulaminu, w którym postanowiono, że właściciele części nieruchomości służących do użytku publicznego mają obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, jak również właściciele nieruchomości są obowiązani do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289), wskazać należy, że w sposób nieuprawniony powtarza ono (nadto z pewną modyfikacją) przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., co powoduje, że wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Po pierwsze, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego). Kwestie usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje bowiem art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. - zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 786/19 i tam powołane: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15). W kwestionowanym przepisie uchwały postanowiono, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, jak również właściciele nieruchomości są obowiązani do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Taki zapis może świadczyć o tym, że uchwałodawca lokalny wkroczył w materię uregulowaną w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Mając na uwadze powyższe rozważania za zasadny należy uznać zarzut Prokuratora dotyczący treści § 4 ust. 1 Regulaminu jedynie w zakresie słów: ", jak również właściciele nieruchomości, są obowiązani do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289)."

W zakresie § 5 Regulaminu, Sąd uznał, że zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zauważyć, że w omawianym zapisie Regulaminu została zrealizowana delegacja zawarta z art. 4 ust. ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g, dotycząca określenia wymagań w zakresie mycia poza myjniami pojazdów samochodowych jako ogółu. W omawianym przepisie Regulaminu wprowadzono bowiem mycie pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie na terenie nieruchomości nie przeznaczonej do użytku publicznego, pod warunkiem wykonywania tego na utwardzonym terenie i odprowadzenia zanieczyszczonej wody do kanalizacji deszczowej z zastosowaniem separatora substancji ropopochodnych. Wbrew twierdzeniom Prokuratora zawartych w skardze, wprowadzenie sformułowania "wyłącznie" w omawianej regulacji nie stanowi zakazu, określa zaś wymóg dopuszczalności mycia pojazdów samochodowych we wskazanym miejscu, tj. na utwardzonym terenie nieprzeznaczonym do użytku publicznego i przy spełnieniu określonych warunków, co stanowi określenie szczegółowych zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie mycia pojazdów samochodowych.

Z tych samych względów niezasadny był również zarzut istotnego naruszenia prawa w ramach redakcji § 6 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu, który stanowi, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami może odbywać się wyłącznie na terenie nieruchomości nieprzeznaczonej do użytku publicznego pod warunkiem, że nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości (pkt 1) i nie spowoduje zanieczyszczeń powierzchni ziemi i wód gruntowych (pkt 2). Prawo do takich działań poza myjniami i warsztatami naprawczymi, a więc na obszarze wszystkich innych nieruchomości na terenie gminy, wynika jasno z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem kompetencje rady gminy dotyczą wskazania warunków, jakie muszą być spełnione żeby mycie było dopuszczalne na terenie nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 listopada 2009 r., sygn.. akt II OSK 1256/09). Chodzi o warunki mające na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek mycia i napraw (por. wyrok WSA w Gdańsku z 7 sierpnia 2019 r. sygn.. akt II SA/Gd 114/19). W ocenie Sądu, w postanowieniach § 6 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu powyższe waruneki spełniono. Za zasadny uznać zaś należało zarzut dotyczący określenia warunku naprawy pojazdów samochodowych w zakresie pkt 3 ww. przepisu Regulaminu, który dopuszcza naprawę związaną z bieżącą eksploatacją pojazdów, stanowiących własność właściciela nieruchomości i dotyczy drobnych napraw. Przede wszystkim z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie wynika żadne rodzajowe ograniczenie napraw poza warsztatami. Poza tym Rada posłużyła się niedookreślonym zwrotem "drobnych napraw", co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa.

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut dotyczący regulacji zawartej w § 7 ust. 4 Regulaminu. Istotnie, jak podnosi Prokurator, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów. Tymczasem Rada, w kwestionowanym zapisie Regulaminu, określiła nie tylko minimalną, ale także maksymalną pojemność koszy ulicznych na drogach publicznych, dlatego też należał stwierdzić nieważność § 7 ust. 4 Regulaminu jedynie w zakresie słów: "do 100".

W § 13 Regulaminu ustalono, że właściciele nieruchomości obowiązani są do pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości w sposób systematyczny, zgodnie z harmonogramem odbioru, gwarantujący zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości (ust. 1); na obszarach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, właściciel nieruchomości obowiązany jest udostępnić pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na czas odbierania tych odpadów, poprzez ich wystawienie poza teren nieruchomości, w miejsce umożliwiające swobodny dostęp w celu ich opróżnienia (ust. 2).

Sąd uznał, że § 13 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu stanowi prawidłowe zrealizowanie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., bowiem określony w tym przepisie obowiązek pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości w sposób systematyczny oraz warunek udostępniania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na czas odbierania tych odpadów, poprzez ich wystawienie poza teren nieruchomości, w miejsce umożliwiające swobodny dostęp w celu ich opróżnienia są dopuszczalne i stanowią racjonalne dookreślenie obowiązków w zakresie zbierania odpadów komunalnych, ciążących na właścicielach nieruchomości z mocy ustawy. W sytuacji, w której to na gminie ciąży obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, rzeczą niezbędną dla wywiązania się z tego obowiązku jest zorganizowanie efektywnego systemu odbierania odpadów komunalnych od mieszkańców. Trafne jest powiązanie tej efektywności z minimalizacją ingerencji w prawo własności nieruchomości i eliminowanie sytuacji, w których okoliczności niezależne od gminy spowodują zakłócenia w realizacji systemu odbierania odpadów.

Powyższe uwagi należy również odpowiednio odnieść do § 15 ust. 4 Regulaminu, który stanowi, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości w sposób systematyczny, nie dopuszczając do przepełnienia się zbiornika i wykluczający zanieczyszczenie gleby i wód podziemnych z częstotliwością co najmniej raz na miesiąc. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Zapis zawarty w § 15 ust. 4 Regulaminu, jak najbardziej tę delegację realizuje, gdyż określa częstotliwość odbioru nieczystości ciekłych ze zbiorników bezodpływowych.

Natomiast w przypadku postanowień § 15 ust. 1 i 2 Regulaminu, zgodnie z którymi właściciele nieruchomości pozbywają się nieczystości ciekłych poprzez ich odprowadzanie do istniejącej sieci kanalizacyjnej (ust. 1), zaś w przypadku braku sieci kanalizacyjnej, nieczystości ciekłe winny być gromadzone w zbiorniku bezodpływowym lub zagospodarowane w przydomowej oczyszczalni ścieków (ust. 2), wskazać należy, że dokonano powtórzenia brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3a u.c.p.g., z modyfikacjami pomimo braku delegacji do ich określenia, co musiało prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały także w tym zakresie.

Jeśli chodzi o wprowadzony w § 18 ust. 2 pkt 1 Regulaminu obowiązek, zgodnie z którym podczas wyprowadzania psów na tereny ogólnie dostępne osoba utrzymująca psa jest obowiązana wyprowadzać psa na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy uznanej za agresywną lub mieszańca tych ras lub innego zagrażającego otoczeniu wyłącznie przez osobę dorosłą, Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów w obroży lub w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19).

Odnośnie zaś § 18 ust. 3 Regulaminu, w którym postanowiono, że zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko z nałożonym kagańcem i gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem oraz zabrania się zwalniać ze smyczy psów raz uznawanych za agresywne, ich mieszańców i innych zagrażających otoczeniu, wskazać należy, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazów zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi poza terenami publicznymi czy na terenie prywatnym, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Upoważnienie ustawowe nie obejmuje zatem kompetencji organu do określania zakazu zwolnienia zwierząt z uwięzi na terenach zielonych czy na prywatnej nieruchomości. Jego realizacja ma polegać na określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniem i uciążliwościami dla ludzi (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 43/19).

Skarga wymagała uwzględnienia również w części dotyczącej zapisu zawartego w § 18 ust. 4 Regulaminu, umożliwiającego zwolnienie z uwięzi psa bez kagańca wyłącznie na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej, w sposób uniemożliwiający wydostanie się zwierzęcia na zewnątrz, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Wskazać należy, że ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. - w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2017 poz. 1840) wprowadza regulację dotyczącą możliwości puszczania psów bez kontroli nad ich zachowaniem w taki sposób, że w art. 10a ust. 3 i 4 stanowi, iż zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Analizowana regulacja zawarta w zaskarżonej uchwale wkracza więc w zakres regulacji ustawowej, co jest niedopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Ponadto, treść omawianego zapisu modyfikuje powyższe unormowania ustawowe i jest bardziej rygorystyczna. Rada gminy nie jest także upoważniona do wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy (jak też inne zwierzęta) mogą zostać zwolnione z uwięzi (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16).

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 4 ust. 1 w zakresie słów: ", jak również właściciele nieruchomości, są obowiązani do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289).", § 6 pkt 3, § 7 ust. 4 w zakresie słów: "do 100", § 15 ust. 1 i ust. 2, § 18 ust. 2 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 Regulaminu, zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 5, § 6 pkt 1 i pkt 2, § 13 ust. 1 i ust. 2 oraz § 15 ust. 4 Regulaminu.