Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1961/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101  ust.1 , art. 27 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 58 ust. 1, art. 59, art. 187 ust. 1; art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 17 pkt 4, art. 15 ust. 1, art. 2 pkt 3, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Joanna Brzezińska /spr./ Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Zagórz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1355/13 w sprawie ze skargi D. J. na uchwałę Rady Miejskiej w Zagórzu z dnia 19 lipca 2013 r. nr XLVII/311/2013 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1355/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej jako: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. J. na uchwałę Rady Miejskiej w Zagórzu z dnia 19 lipca 2013r. nr XLVII/311/2013, stwierdził nieważność § 19, § 7 pkt 6 zaskarżonej uchwały (pkt I), w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt II), stwierdził, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu (pkt III) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV).

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Uchwałą nr XLVII/311/2013 Rady Miejskiej w Zagórzu z dnia 19 lipca 2013 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647, ze zm. – zwanej dalej "u.p.z.p.") w związku z uchwałą nr XI/56/2011 Rady Miejskiej w Zagórzu z dnia 12 maja 2011 r. – uchwalony został Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "ZAHUTYŃ-III".

Pismem z 27 września 2013 r. D. J. wezwał Radę Miejską w Zagórzu do usunięcia naruszenia prawa – poprzez zmianę ww. uchwały w części dotyczącej zmiany przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...] położonej w Zahutyniu. Ustalenia uchwały odnoszące się do działki nr ewid. [...], określone w § 19, § 7 pkt 6 i § 3 ust. 1 pkt g naruszają art. 32 ust. 1 i 3 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim uniemożliwiają zabudowę działki nr [...], która nie ingeruje w inne chronione prawem wartości oraz w zakresie w jakim w tej samej strefie pozwalają na zabudowę jednorodzinną niektórych terenów, z wyłączeniem działki nr [...]. Zdaniem D. J. naruszono również art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo wodne, poprzez wprowadzenie w drodze aktu prawa miejscowego takich ograniczeń w korzystaniu z przylegającego do nieruchomości cieku wodnego, które może nałożyć tylko wyłącznie wójt (burmistrz prezydent) w formie decyzji i tylko w uzasadnionych przypadkach. Pozbawiono tym samym właściciela działki nr [...] istniejącej uprzednio możliwości zabudowy mieszkalnej działki i faktycznego władztwa nad nieruchomością, zmieniono jej przeznaczenie na tereny zielone z wyznaczeniem strefy ochronnej wzdłuż cieku wodnego.

Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie.

W skardze z 19 listopada 2013 r. na wymienioną na wstępie uchwałę Rady Miejskiej w Zagórzu w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Zahutyń-III" - w części dotyczącej § 19 i § 7 pkt 6 i § 3 ust. 1 pkt g, D. J. wniósł o jej uchylenie w tym zakresie, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności i przekazanie sprawy do ponownego postępowania.

Skarżący, analogicznie jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zarzucił niezgodność powyższych zapisów planu z art. 32 ust. 1 i ust. 3, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, raz jeszcze podkreślając, że zapis ten ogranicza prawo własności, uniemożliwia zabudowę działki nr [...] (będącej jego własnością), podczas gdy zabudowa ta nie ingeruje w inne prawem chronione wartości. W tej samej strefie dopuszczono zabudowę jednorodzinną, jednak z wyłączeniem działki skarżącego. Naruszono również przepisy ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne tj. art. 28 ust. 2, art. 27 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustanowienie strefy ochronnej o szerokości 15m. Tym samym pozbawiono skarżącego faktycznego władztwa nad nieruchomością i uniemożliwiono ewentualne ogrodzenie przedmiotowej działki.

W rozwinięciu zarzutów wskazano, że na działce nr [...] usytuowany jest budynek mieszkalny, który wybudowany został w czasie opracowywania planu, w pasie ochronnym 15m od granicy cieku wodnego i zlokalizowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego nr [...]. W tym kontekście zaskarżona uchwała narusza także art. 7 k.p.a. Brak jest obiektywnych przesłanek, które przemawiałyby za objęciem działki nr [...] zakazem budowy, w sytuacji gdy istnieje dopuszczalność zabudowy sąsiednich działek (mających takie same cechy jak działka skarżącego). Skarżący zarzucił, że organ rozpoznając wniesione przez niego uwagi nie przedstawił żadnych prawnych przesłanek jakimi kierował się wprowadzając w miejscowym planie ograniczenia w korzystaniu przez niego z działki będącej jego własnością. Nie podano również żadnych racjonalnych argumentów przemawiających za wydzieleniem ogólnodostępnego pasa terenu o szerokości 15m. Zdaniem skarżącego powszechny dostęp do korzystania z wody, umożliwienie administratorowi cieków prowadzenia robót remontowych i konserwacyjnych, nie uzasadnia wydzielenia pasa ochronnego o takiej właśnie szerokości. Skarżący podkreślił, że wszelkie ograniczenia własności ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności a ponadto uwzględniać winny zasadę proporcjonalności w procedurze planistycznej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Zagórz wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone jako "władztwo planistyczne", które ograniczone jest art. 6 u.p.z.p. i normami wynikającymi z Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Jednak zakres ochrony prawa własności nie jest bezwzględny a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględnić interes ogólnospołeczny. Jako bezzasadny Burmistrz ocenił zarzut zmiany przeznaczenia działki skarżącego "z terenu z możliwością zabudowy mieszkalnej na tereny zielone". MPZP "Zahutyń-III" w zakresie zabudowy działki nr [...] zachowuje bowiem dotychczasowy "status quo". W momencie uchwalenie planu nie obowiązywał żaden akt prawny określający przeznaczenie tego terenu. Z ewidencji gruntów wynika, że działka ta stanowiła użytek rolny (ŁIV, Lz-PsV) grunty zadrzewione zakrzewione, łąki, pastwiska, i taki charakter został utrzymany w obowiązującym planie, tj. teren oznaczony symbolem 9ZN - przeznaczenie podstawowe – zieleń naturalna – obudowa florystyczna cieków wodnych. Organ dodał, że właścicielowi działki nr [...] nie przysługują roszczenia z art. 36 ust. 1 u.p.z.p., gdyż ustalenia planu w żaden sposób nie wpłynęły na dotychczasowy sposób korzystania z niej (nie ograniczyły go ani go uniemożliwiły. Lokalizacja przedmiotowej działki oraz uwarunkowania wynikające z ustawy o ochronie przyrody, Prawa wodnego i ustawy o ochronie przyrody uniemożliwiły również zmianę przeznaczenia z działki rolnej na działkę budowlaną.

Organ stwierdził, że cały obszar objęty granicami MPZP "Zahutyń-III" położony jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego oraz w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Obszar Wysokiej Ochrony a w planie określono zasady dotyczące ochrony tego terenu, w tym m.in. zachowanie istniejących cieków wodnych wraz z ich naturalną obudową. Nadto wymóg zachowania w planie pasów ochronnych wzdłuż cieków wodnych o szerokości min. 15m licząc od górnej krawędzi skarpy brzegowej, przewidziano w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zagórz (uchwała Nr IV/27/99 Rady Miejskiej w Zagórzu z 22.01.1999 r.). Obowiązek zachowania pasów o tej szerokości wynika również z wniosku Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2011 r. ([...]) złożonego na etapie sporządzania projektu planu.

W piśmie z dnia 2 tycznia 2014 r. D. J., podtrzymując zarzuty skargi wskazał, że wnioskiem z 2 listopada 2012 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy w Zagórzu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w Zagórzu. Organy zatem posiadały informację o zamierzonej przez niego inwestycji.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w pierwszej kolejności stwierdził, że spełnione zostały warunki formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Istotą postępowania ze skargi przewidzianej w ww. przepisie jest weryfikacja – przy zastosowaniu kryterium legalności – subiektywnego twierdzenia skarżącego, że uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie to obejmuje dwa elementy: 1) negatywny skutek w sferze prawnej skarżącego poprzez zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia wynikającego z normy prawnej bądź z aktu stosowania prawa, 2) niezgodność z prawem zachowania kompetencyjnego organu gminy, które owe negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego wywołało.

Elementy te muszą pozostawać w łączności z sobą, co oznacza, że naruszenie prawa musi być związane z ograniczeniem lub zniesieniem uprawnienia. Jednocześnie art. 91 ww. ustawy statuuje zasadę, że tylko istotne naruszenia prawa skutkują nieważnością uchwały prowadzącą do jej eliminacji z obrotu prawnego.

Skarga obejmuje § 19, § 7 pkt 6 i § 3 ust. 1 pkt g uchwały – Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "ZAHUTYŃ-III", a zasadnicze jej zarzuty dotyczą naruszenia przepisów Konstytucji RP – art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3, a także art. 7 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 145, ze zm.) oraz art. 27 ust. 1 tej ustawy.

- w § 3 ust. 1 pkt g uchwały określono przeznaczenie terenów oznaczone na rysunku planu kolorem i symbolami: 1Zn, 2Zn, 3Zn, 4Zn, 5Zn, 6Zn, 7Zn, 8Zn, 9Zn, 10Zn – tereny zieleni nieurządzonej.

- § 7 pkt 6 uchwały wyznacza pas ochronny wzdłuż cieków wodnych- w ppkt a) – o szerokości 15 m od linii rozgraniczającej tereny oznaczone na rysunku planu symbolem WS, za wyjątkiem terenu 4MN, gdzie wyznacza się pas o szerokości 5 m od linii rozgraniczającej teren 9WS i 3WS, w ppkt b) w wyznaczonych obszarach pasa ochronnego wzdłuż terenów oznaczonych symbolem WS obowiązuje utrzymanie zieleni.

- w § 19 dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od 1Zn do 10 Zn ustalono m.in. w ppkt 1) przeznaczenie podstawowe - zieleń nieurządzona -obudowa florystyczna cieków wodnych, w pkt 2) - w zakresie sposobu zagospodarowania terenu: zakaz lokalizacji budynków, dopuszczenie lokalizacji obiektów małej architektury oraz zakaz grodzenia terenu.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.), gmina w ramach zadań własnych kształtuje i prowadzi politykę przestrzenną na terenie gminy, a uprawnienie to realizuje m.in. przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie tym ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 ustawy). To uprawnienie gminy, określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co nie może być uznane za dowolne działanie, lecz musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w powołanej ustawie. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtują sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa i na zasadach określonych w powołanej ustawie. Oznacza to, że wprowadzenie wszelkich zakazów ustaleniami planu, które ograniczają prawo własności musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do ich stosowania.

Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 tej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo, m. in. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (pkt 3) oraz granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, (...) a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych (pkt 7).

Odnosząc się do stanowiska Burmistrza Miasta i Gminy Zagórz, zawartego w odpowiedzi na skargę, dotyczącego wymogu zachowania w planie pasów ochronnych wzdłuż cieków wodnych o szerokości min. 15m licząc od górnej krawędzi skarpy brzegowej, przewidzianego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zagórz z 1999 r. oraz wynikającego z wniosku Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2011 r. złożonego na etapie sporządzania projektu planu, Sąd przywołał normy art. 27 i 28 ustawy Prawo wodne, stwierdzając że nie dają one gminie możliwości zwiększenia tego obszaru, w którym zakazane jest grodzenie nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych (odległości mniejszej niż 1,5 od linii brzegu), co podkreślone zostało w orzecznictwie sądowym. Tym samym zdaniem Sądu, wprowadzenie ograniczeń w § 7 pkt 6 i § 19 uchwały będącej przedmiotem kontroli, narusza przepis art. 27 ust. 1 ustawy Prawo wodne.

Nie sposób również wywieść wprowadzonych ograniczeń z art. 28 ustawy Prawo wodne. Wprawdzie z ust. 2 tego przepisu wynika dla właściciela nieruchomości przyległej do powierzchniowych wód publicznych obowiązek zapewnienia dostępu do wody w sposób umożliwiający to korzystanie, ale wyznaczenie części nieruchomości umożliwiających dostęp do wody musi być przedmiotem decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta i procedura ta ma zastosowanie wówczas, gdy właściciel nie wyznacza sam takiego dostępu do wody. Skoro ustawodawca zastrzegł wyznaczenie części nieruchomości dla umożliwienia dostępu do wody w drodze decyzji, nie jest możliwe wyznaczenie takiego obszaru w planie miejscowym.

Powołanie się przez organ gminy na wiążące ustalenia Studium czy wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie i nie może mieć przesądzającego znaczenia. Sąd Wojewódzki podkreślił, że Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zagórz uchwalone zostało uchwałą z dnia 22 stycznia 1999 r., a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przed wejściem w życie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, choć zmiany do Studium wprowadzane były w okresie późniejszym, przede wszystkim jednak plan miejscowy uwzględniać musi obowiązujące przepisy.

W ocenie WSA nie ulega wątpliwości, że zapisy § 7 pkt 6 i § 19 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "ZAHUTYŃ-III" naruszają uregulowania zawarte w art. 27 i art. 28 ustawy Prawo wodne, które z kolei wprowadzają ograniczenie w wykonywaniu prawa własności. Swoboda planistyczna gminy nie jest bowiem nieograniczona i w odniesieniu do prawa własności kończy się tam, gdzie ustalenia planu miejscowego stanowiłyby już tylko nieuprawnioną ingerencję w to prawo, wykraczającą poza określone ustawami ramy.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że § 7 pkt 6 oraz § 19 zaskarżonej uchwały naruszają art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, co skutkowało stwierdzeniem ich nieważności w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się natomiast takich naruszeń w odniesieniu do § 3 ust. 1 pkt g ww. uchwały, w którym określono przeznaczenie terenów określonych na rysunku planu symbolami od 1Zn do 10Zn, nie stwierdzając tym samym naruszenia zasady swobody planistycznej gminy. W tym też zakresie skarga została oddalona w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Skargą kasacyjną pełnomocnika Gminy Zagórz zaskarżono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 kwietnia 2014 r., w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie prawa materialnego:

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez spowodowanie sprzeczności ustaleń zaskarżonego planu z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zagórz,

- art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wyeliminowanie z planu obligatoryjnych ustaleń dot. szczegółowych warunków zagospodarowania terenu,

- art. 27 i art. 28 ustawy Prawo wodne, przez błędną ich interpretację i niewłaściwe zastosowanie, w konsekwencji błędne zastosowanie art. 6 u.p.z.p.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie powyższych podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 z późn.zm., dalej jako: "P.p.s.a."), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w § 2 tego przepisu.

Wobec niestwierdzenia w sprawie przesłanek nieważności postępowania, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw, które częściowo okazały się usprawiedliwione, mimo wadliwego ich sformułowania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a - czyli naruszeniu prawa materialnego, które może

przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Mając powyższe na uwadze jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez spowodowanie sprzeczności ustaleń zaskarżonego planu z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zagórz.

Odnosząc się do argumentacji stanowiącej uzasadnienie powyższego zarzutu w pierwszej kolejności poczynić należy uwagi ogólne co do charakteru tzw. "władztwa planistycznego" gminy, gminnych aktów planistycznych oraz związku pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Na mocy art. 6 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy – stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. – należy do zadań własnych gminy. Artykuł ten stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. To w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p. – następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa, w których właściwości pozostaje wypowiadanie się. Istotne jest zaakcentowanie, że uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własności, jak też potrzeby interesu publicznego.

Organy gminy, kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy, muszą uwzględniać wszystkie wartości i wymogi określane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw, w tym ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne. Poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego, organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględniać również normy konstytucyjne statuujące m.in. zasadę równości czy proporcjonalności. Wskazać warto, że na gruncie spraw dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjmuje się, że równość wobec prawa to nakaz równego traktowania obywateli wobec obowiązującego prawa, a nie zakaz różnicowania ich sytuacji w stanowionych normach prawnych, w tym w zakresie sposobu wykonywania prawa własności. Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są zatem stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów.

Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie.

Badanie przez Sąd, czy organy gminy nie przekroczyły owego władztwa planistycznego, wiąże się zatem z kontrolą legalności ograniczeń prawa własności postanowieniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sprowadza się tym samym zasadniczo do oceny, czy gmina uchwalając zaskarżony akt uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła. Trzeba mieć na uwadze, że władztwo planistyczne, stanowiąc istotną wartość gwarantującą gminie samodzielność, jest jednocześnie ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności dla konkretnego właściciela nieruchomości.

Zasadniczo zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gdy naruszenie interesu prawnego określonego podmiotu nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Prawnie wadliwymi uznaje się zatem te ustalenia aktów planistycznych gminy, które naruszają obiektywny porządek prawny, a także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck Warszawa 2004, s. 39, 40, 42, 43, 57 oraz wyrok NSA z 22 listopada 2012r. II OSK 841/12 i powołane w nim orzeczenia.)

Przedstawiane powyżej ogólne kryteria legalności, obowiązujące przy badaniu przez sądy administracyjne miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zastosowane zostały przez Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie.

W chwili uchwalania zaskarżonego planu związki pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego określał art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, art. 17 pkt 4 cyt. ustawy, zgodnie z którym podczas sporządzania projektu planu miejscowego organ gminy zobowiązany był uwzględniać ustalenia studium gminy oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowiący, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (uchwała intencyjna został podjęta 12 maja 2011r.).

Wobec treści zarzutów kasacyjnych podkreślenia wymaga, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest to akt o charakterze ogólnym i charakterze kierunkowym, którego celem jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium pełni funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów, a zatem zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowane do potrzeb gminy jako całości. Studium nie może być tak szczegółowe jak plan i nie może zastępować planu miejscowego. Nie jest ono aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 1 i 5 u.p.z.p.). Powyższe z oczywistych względów odróżnia zatem studium od planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi wyraz władztwa planistycznego, podczas gdy studium nakreśla kierunki polityki przestrzennej gminy, w tym zasad zagospodarowania przestrzennego terenów, które mają być objęte planem miejscowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2013r., sygn. II OSK 1014/13). Tym samym związanie studium dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a następnie stwierdzenie, że plan nie narusza ustaleń studium, nie oznacza nakazu bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu. Z uwagi zatem na odmienny charakter prawny studium i planu miejscowego, studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu nie mogą naruszać studium

W zakresie wzajemnej relacji pomiędzy wskazanymi w zarzucie kasacyjnym art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., i wynikającego z nich związku pomiędzy ustaleniami studium i planu miejscowego nie można zapominać, że studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. A skoro zatem studium nie może zastępować planu, to tym samym uchwała taka nie może zawierać konkretnych ustaleń planu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy o uchwaleniu planu (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Studium winno określać zakres ustaleń (zmian) planu, pewne ogólne założenia (reguły). Konkretyzacja zaś tych ustaleń następuje w dalszej fazie prac planistycznych przy zachowaniu ustawowo unormowanej procedury, przestrzeganiu etapów stanowienia planu i kompetencji organów gminy. Zapisy studium nie mogą zatem całkowicie przesądzać o treści planu miejscowego, gdyż wówczas zawierałyby konkretne ustalenia planu miejscowego, a to jest niedopuszczalne.

Nadto podkreślenia wymaga, czego nie dostrzega skarżąca kasacyjnie gmina, iż okoliczność, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z ustaleniami studium nie oznacza jednak automatycznie, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Oddziaływanie norm kierunkowych zawartych w akcie planowania (akcie wewnętrznym) na procesy decyzyjne w postępowaniu planistycznym poprzedzającym uchwalenie planu miejscowego ma charakter pośredni i jest jedynie pewną wytyczną dla organu kompetentnego do podjęcia rozstrzygnięcia bezpośrednio wiążącego i mającego charakter normy prawa powszechnie obowiązującego. W odniesieniu do procesu planistycznego to właśnie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy uzyskuje kompetencje do prawotwórczej działalności w ramach władztwa planistycznego, w ramach którego jest uprawniona do kreowania – w granicach upoważnienia ustawowego – norm prawnych bezpośrednio oddziałujących na prawo własności. Zasady (kierunki, cele, programy) wskazane w studium gminnym muszą być rozważane łącznie z zasadami ustawowymi, a przede wszystkim konstytucyjnymi. Istota władztwa planistycznego polega m.in. na wyważeniu tych zasad w odniesieniu do konkretnej sytuacji faktycznej i przyznaniu jednym z nich pierwszeństwa, a ograniczeniu bądź w ogóle nie zastosowaniu innych. Znajduje to wyraz w treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, nie tylko zgodnie z zapisami studium, lecz przede wszystkim zgodnie z powszechni obowiązującymi przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

W tym stanie rzeczy, w zakresie skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd Wojewódzki zobligowany był zbadać czy organ planistyczny uchwalając zaskarżony plan miejscowy prawidłowo w stosunku do nieruchomości skarżącego zrealizował służące mu władztwo planistyczne, a zwłaszcza czy nie przekroczył granic tego władztwa.

W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały oraz orzekania przez Sąd Wojewódzki), aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Stwierdzenie przez Sąd przekroczenia granic władztwa planistycznego oznacza, iż doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Podkreślić w tym miejscu należy, że skarga kasacyjna nie została oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania, zatem nie może skutecznie podważyć ustaleń faktycznych przyjętych dla oceny legalności skarżonego aktu przez Sądu I instancji. Wobec powyższego niezasadny jest wywód jej autora sprowadzający się do kontestacji w zakresie skutków wyroku, a nie konkretnych naruszeń przez Sąd przywołanych przepisów prawa materialnego. Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnianiu nie wskazano w jaki sposób Sąd naruszył przywołane przepisy prawa, czy naruszenie to miało postać błędnej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania przepisów art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Argumentacja uzasadniająca powyższy zarzut kasacyjny, sprowadzającej się w zasadzie wyłącznie do przytoczenia treści przepisów ustawowych, zapisów planu miejscowego, których nieważność stwierdził Sąd I instancji oraz fragmentu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zagórz, w brzmieniu nadanym jego nowelizacją wprowadzoną uchwałą z 8 czerwca 2011r. Na podstawie analizy treści uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku stwierdzić przyjdzie, że Sąd Wojewódzki nie dokonywał wykładni żadnego z powyższych przepisów u.p.z.p., nie zostały one nawet przywołane w motywach rozstrzygnięcia.

W szczególności podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie przyczyny uwzględnienia skargi nie stanowiło stwierdzenie, że skarżony plan miejscowy narusza ustalenia studium, w tym zakresie Sąd nie dokonywał żadnych ustaleń. Podstawę stwierdzenia nieważności § 19 i § 7 pkt 6 uchwały Rady Miejskiej w Zagórzu z dnia 19 lipca 2013r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiło bowiem stwierdzenie istotnego naruszenia art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

W orzecznictwie przyjmuje się natomiast jednolicie, że przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego, poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że przedmiotowy zarzut kasacyjny oparty jest na błędnym założeniu, że adresatem norm i obowiązków określonych w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., są nie tylko organy planistyczne, lecz także sąd administracyjny, który winien doprowadzić swoim orzeczeniem do zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium. Normy prawa ustrojowego, materialnego oraz procesowego nie dają jednakże żadnych podstaw do formułowania takiego stanowiska. Sądy administracyjne w zakresie kontroli legalności działalności administracji publicznej, orzekają między innymi w sprawach skarg uprawnionych podmiotów na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 pkt 5 i 6). Przedmiot oceny jak już wskazano stanowi między innymi to, czy prawodawcza działalność organów jednostek samorządu nie narusza norm ustawowych lub Konstytucji RP.

Jak już wskazano studium jest wyłącznie wewnętrznym aktem planistycznym, nie stanowi przepisów prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie. Żadna z przywołanych ustaw nie wprowadza regulacji szczególnej, z której wynikałaby przeszkoda w stwierdzeniu przez sąd administracyjny nieważności uchwały w całości lub w części, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z tej przyczyny, że nie narusza on, czy też jest zgodny ze studium, bądź dlatego, że spowoduje to "sprzeczność ustaleń zaskarżonego planu z ustaleniami studium". Zważyć przyjdzie, że autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił w jaki sposób Sąd pierwszej instancji spowodował taką sprzeczność stwierdzając nieważność zapisów uchwały, które uznał za naruszające istotnie przepisy prawa – zasady sporządzania planu. Stwierdzenie nieważności ma ten skutek, że ta część uchwały planu miejscowego zostaje wyeliminowana ze skutkiem ex tunc. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do uzupełnienia (zastąpienia) wadliwych norm planu miejscowego własnym orzeczeniem. Kompetencję w tym zakresie posiadają wyłącznie organy gminy, które winny poddać stosownej analizie i ocenie zarówno zapisy studium, jak również przystąpić ewentualnie ponownie do procedury planistycznej celem dokonania zmiany planu miejscowego w taki sposób, aby nie naruszał on przede wszystkim przepisów prawa, jak również studium.

Zważyć należy, że przedmiotu sądowej kontroli legalności w niniejszej sprawie nie stanowiło studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, lecz wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który winien uwzględniać, doprecyzowywać zapisy studium i nie może ich naruszać. Na istotne różnice pomiędzy tymi aktami i ich ustaleniami w zakresie dotyczącym różnego rodzaju stref i terenów podlegających szczególnej ochronie, wskazuje między innymi porównanie przepisów art. 10 ust. 1 u.p.z.p., w którym w dacie podjęcia skarżonej uchwały przewidziano, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych, wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej (pkt 9, 11 i 15). Jednocześnie w studium określa się w szczególności:

- kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów;

- kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy;

- obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk;

- obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych;

- inne obszary problemowe, w zależności od uwarunkowań i potrzeb zagospodarowania występujących w gminie (art. 10 ust. 2 pkt 1-3, 11 i 16).

Z kolei odnosząc się do planu miejscowego art. 15 ust. 1 i 2 u.p.z.p. stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W planie miejscowym określa się obowiązkowo między innymi

- przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

- zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego,

- granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych;

- szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 1, 7 i 9);

Odmiennie również u.p.z.p. określa zakres opinii i uzgodnień przez organ wykonawczy gminy rozwiązań przyjętych w projekcie odpowiednio studium oraz planu miejscowego z innymi organami w zakresie ich kompetencji, w tym z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. I tak zgodnie z art. 11 pkt 6 lit. i u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym na etapie procedury planistycznej, opinia tego organu co do rozwiązań projektu studium dotyczyć winna wyłącznie zakresu zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Z kolei projekt planu miejscowego wymagał uzgodnienia z organami właściwymi na podstawie przepisów odrębnych (art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie). Takie przepisy odrębne zawiera między innymi ustawa z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, która w art. 4a pkt 1 i 2 stanowi, że w celu zapewnienia prawidłowego gospodarowania wodami, w tym w szczególności ochrony zasobów wodnych oraz ochrony ludzi i mienia przed powodzią, uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej wymaga:

1) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz (...) w zakresie zagospodarowania obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi;

2) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (...) w zakresie zagospodarowania stref ochronnych ujęć wody, obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych i obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi.

Mając nadto na uwadze treść dalszych przepisów ustawy Prawo wodne zważyć przyjdzie, iż nie wynika z nich podstawa do ustanawiania poszczególnych stref ochronnych, wprowadzających ograniczenia w wykonywaniu przez właścicieli prawa własności nieruchomości w drodze opinii, czy też uzgadniania przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej projektów studium lub planów miejscowych. Zarówno pojęcia, jak i tryb wprowadzania powyższych instrumentów ochronnych, zostały bowiem uregulowane przepisami ww. ustawy (art. 51-61) i przede wszystkim nie należą one do właściwości organów gminy.

Po myśli art. 58 ust. 1 Prawa wodnego, strefę ochronną ujęć wody (bezpośrednią i pośrednią) ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 52-57. W przypadku natomiast, o którym mowa w art. 52 ust. 3 (jeżeli jest to uzasadnione lokalnymi warunkami hydrogeologicznymi, hydrologicznymi i geomorfologicznymi oraz zapewnia konieczną ochronę ujmowanej wody) strefę ochronną obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej, ustanawia na wniosek i na koszt właściciela ujęcia wody, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Także obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych, czyli obszary na których obowiązują zakazy, nakazy oraz ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów lub korzystania z wody w celu ochrony zasobów tych wód przed degradacją, ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, wskazując zakazy, nakazy lub ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 59. Na obszarach ochronnych można zabronić wznoszenia obiektów budowlanych oraz wykonywania robót lub innych czynności, które mogą spowodować trwałe zanieczyszczenie gruntów lub wód, a w szczególności lokalizowania inwestycji zaliczonych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 i 60).

Podkreślenia wymaga, iż ustawodawca mając na uwadze jak znaczne ograniczenia czy też szkody mogą wywołać powyższe akty dla właścicieli nieruchomości, wprowadził jednocześnie w art. 61 ustawy odpowiedzialność odszkodowawczą. Za szkody poniesione w związku z wprowadzeniem w strefie ochronnej zakazów, nakazów oraz ograniczeń w zakresie użytkowania gruntów lub korzystania z wód właścicielowi nieruchomości położonej w tej strefie przysługuje odszkodowanie od właściciela ujęcia wody na zasadach określonych w ustawie (ust. 1). Zasady wypłaty odszkodowań w wyniku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ustanowieniem obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych określają przepisy o ochronie środowiska (ust. 2).

Nadto, po myśli art. 187 ust. 1 Prawa wodnego, jeżeli w związku z wejściem w życie aktu prawa miejscowego, wydanego na podstawie ustawy, korzystanie z nieruchomości lub jej część w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel może żądać: 1) odszkodowania za poniesioną szkodę albo 2) wykupu nieruchomości lub jej części. Do wypłacenia odszkodowania albo wykupu nieruchomości obowiązany jest organ, który wydał akt prawa miejscowego, a w przypadku ustanowienia strefy ochronnej - właściciel ujęcia wody (ust. 2).

Powyższe oznacza, iż "wymóg zachowania 15 m pasa ochronnego wzdłuż cieków wodnych", a tym bardziej zakaz lokalizacji na konkretnej nieruchomości budynków, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie może znajdować wyłącznego oparcia w przytoczonym fragmencie studium, czy też "wytycznych" dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w trybie uzgodnienia projektu planu, o ile nie wynika z konieczności zapewnienia zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego lub innych aktów prawnych zakresu zagospodarowania stref ochronnych ujęć wody, obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych i obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Nie można wykluczyć, że wskazówki organu uzgadniającego ujęte w piśmie z [...] sierpnia 2012r. ([...]) winny stanowić podstawę podjęcia przez właściciela wskazanych wód działań, koniecznych do ustanowienia wymaganych przepisami prawa stref lub obszarów ochronnych, przed uchwaleniem planu, a następnie uwzględnienie ich ustaleń, w tym obszaru, zakazów, nakazów w treści planu miejscowego, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 oraz 9 u.p.z.p.

Wobec powyższego, zarzut naruszenia prawa materialnego odnoszący się do kwestii spowodowania przez Sąd niezgodności ustaleń planu miejscowego ze studium, należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Za częściowo oparty na usprawiedliwionych podstawach, mimo wadliwej jego konstrukcji i uzasadnieniu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w powiązaniu jednakże z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Autor skargi kasacyjnej wywiódł, że rozstrzygnięcie Sądu, poprzez wyeliminowanie z planu obligatoryjnych ustaleń dot. szczegółowych warunków zagospodarowania terenu, uniemożliwia wykonywanie planu w zakresie terenu obejmującego działkę skarżącego nr [...]. Utrzymanie ustaleń zawartych w § 3 ust. 1 pkt 6 lit. g przy jednoczesnym stwierdzeniu nieważności § 7 pkt 6 i § 19 oznacza bowiem, że na tym terenie plan istnieje, a jednocześnie nie ma zasad zagospodarowania terenu. Nie wiadomo więc co potencjalny inwestor może na tym terenie - na podstawie planu - zrealizować, a jednocześnie nie można w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalić sposobu jego zagospodarowania, gdyż przepis art. 4 ust. 2 u.p.z.p. dopuszcza wydanie takiej decyzji jedynie w przypadku braku planu.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały oraz orzeczenia Sądu I instancji, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu, sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak podkreśla się w orzecznictwie: "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot" (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. OPS 12/96, ONSA1997, nr 3, poz. 104).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 594 ze zm. dalej "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie (por wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 1082/11).

Prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego, innymi słowy treść skarżonej uchwały wpływać ma na jego sferę prawnomaterialną, aby uznać, że jest legitymowany do jej "zaczepienia" skargą sądowoadministracyjną. Skarga taka nie ma jednak charakteru actio popularis. Oznacza to, że zaś sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. II OSK 1541/12, LEX nr 1379547; wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 84).

Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie ustalił prawidłowo, że przedmiot zaskarżenia stanowiła wyłącznie część uchwały Rady Miejskiej w Zagórzu w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ZAHUTYŃ- III, bowiem skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności § 19, § 7 pkt 6 i § 3 ust. 1 pkt g uchwały. Sąd nie dostrzegł jednakże, że D. J. zaskarżył uchwałę wyłącznie w zakresie zmiany przeznaczenia stanowiącej jego własność działki o nr ewid. [...] położonej w Zahutyniu. Skarżący wskazał, iż działka ta położona jest na terenie objętym w planie symbolem 9Zn zieleń nieurządzona – obudowa florystyczna cieków wodnych, a uprzednio dla tego terenu istniała możliwość zabudowy mieszkalnej.

Także analiza wezwania Rady Miejskiej w Zahutyniu przez skarżącego do usunięcia naruszenia interesu prawnego wskazuje, że odnosiło się ono jednoznacznie wyłącznie do terenu działki nr [...], oraz żądania zmiany ustalonego w uchwale w § 19, § 7 pkt 6 i § 3 ust. 1 pkt g, przeznaczenia jej terenu na tereny zielone, bez możliwości zabudowy mieszkalnej i grodzenia. W wezwaniu skarżący wskazał że uchwała ta ustala przeznaczenie nieruchomości stanowiącej jego własność, w sposób uniemożliwiający jej zagospodarowanie, i że przedmiotowe postanowienia uchwały naruszają prawo materialne, tj. art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 1 Prawa wodnego oraz ustalenie warunków dyskryminujących wobec analogicznie usytuowanych wobec cieku wodnego nieruchomości.

W nawiązaniu do powyższych uwag należy stwierdzić, że Przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem winna być cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd mógł orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Sąd bowiem, jakkolwiek nie jest związany granicami skargi, a także zarzutami i wnioskami oraz powołaną w niej podstawą prawną, był jednak związany przedmiotem zaskarżenia, którym była jedynie ta część uchwały, odnosząca się do uregulowań przeznaczenia terenu działek stanowiących własność skarżącego. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem "wkraczać" swymi ocenami w tę część sprawy (uchwały), która nie mogła być przedmiotem skutecznej oceny przez organ z uwagi na brak, w tym zakresie, wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji pominął to, że z wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego oraz skargi D. J. nie wynikało, że obejmują one wszystkie tereny na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ZAHUTYŃ-III oznaczone symbolami 1Zn – 10ZN przeznaczone pod zieleń nieurządzoną, ani że skarżący kwestionuje uchwałę w części określonej wskazanymi przepisami, także co do terenów do których nie przysługuje mu tytuł prawny.

Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu mogło nastąpić tylko w odniesieniu do części (tekstowej i graficznej) tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Odróżnić należy bowiem skargę organu nadzoru składaną w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka staje się skargą o charakterze actio popularis, a temu z całą pewnością nie służy instytucja obywatelskiej kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 u.s.g (por. wyroki NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. II OSK 978/08, z 5 czerwca 2014r. sygn. II OSK 117/13 [w:] CBOSA).

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi obejmującej opisany wyżej przedmiot zaskarżenia, w pkt I stwierdził nieważność § 19, § 7 pkt 6 zaskarżonej uchwały, a w pkt II w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Wskazać należy, że zaskarżona uchwała nr XLVII/311/2013 Rady Miejskiej w Zagórzu z dnia 19 lipca 2013r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.Urz Woj. Podkarpackiego poz. 3060), w § 7 pkt 6 w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego wyznacza pas ochronny wzdłuż cieków wodnych:

a) o szerokości 15m od linii rozgraniczającej tereny oznaczone na rysunku planu symbolem WS, za wyjątkiem terenu 4MN gdzie wyznacza się pas o szerokości 5m od linii rozgraniczającej teren 9WS i 3WS,

b) w terenach 3MN, 4MN, 5MN, 7MN, 8MN, 9MN, 10MN, 21MN, 24MN, 25MN, 26MN, 27MN, 2U w obszarze pasa ochronnego wzdłuż terenów oznaczonych symbolem WS obowiązuje utrzymanie zieleni.

Z kolei w § 19 uchwały dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1Zn (o pow. 0,51 ha), 2Zn (o pow. 0,52 ha), 3Zn (o pow. 0,15 ha), 4Zn (o pow. 0,03 ha), 5Zn (o pow. 0,02 ha), 6Zn (o pow. 0,02 ha), 7Zn (o pow. 0,07 ha), 8Zn (o pow. 0,18 ha), 9Zn (o pow. 0,26 ha), 10Zn (o pow.0,04 ha) ustala się:

1) przeznaczenie podstawowe - zieleń nieurządzona - obudowa florystyczna cieków wodnych;

2) w zakresie sposobu zagospodarowania terenu:

a) zakaz lokalizacji budynków;

b) dopuszcza się lokalizację obiektów małej architektury;

c) zakaz grodzenia terenu

3) w zakresie ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu kulturowego obowiązują ustalenia § 7 pkt 3, 4, 5, 7;

4) w zakresie infrastruktury technicznej obowiązują ustalenia § 9;

5) w zakresie obsługi komunikacyjnej obowiązują ustalenia § 10 pkt 4 oraz ustala się obsługę komunikacyjną zgodnie z rysunkiem planu.

Wskazać należy, że zgodnie z § 3 ust. 1 skarżonej uchwały, oznaczenia graficzne na rysunku planu są obowiązującymi ustaleniami planu: w tym pas ochronny wzdłuż cieków wodnych (pkt 5), przeznaczenie terenów określone kolorem i symbolami na rysunku planu (pkt 6), w tym 1MN-25MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (lit. a), 1ZN-10ZN – tereny zieleni nieurządzonej (lit. g), 1WS- 14WS – tereny wód śródlądowych powierzchniowych (lit.h).

Powyższe oznacza niewątliwie, że stwierdzenie nieważności objęło w całości wskazane wyżej jednostki redakcyjne tekstu planu miejscowego, zatem wszelkich ustaleń części tekstowej planu miejscowego dotyczących wyznaczenia pasa ochronnego wzdłuż wszystkich cieków wodnych, w tym odnoszących się w znacznym zakresie do terenów oznaczonych symbolami MN (§ 7 pkt 6), jak również wszelkich szczegółowych ustaleń dla wszystkich terenów objętych obszarem planu oznaczonych symbolami od 1ZN do 10ZN, bez rozważania treści tych norm i odniesienia takiego zakresu orzeczenia do przedmiotu skargi właściciela wyłącznie działki nr 348 (położonej w terenie oznaczonym symbolem 9ZN).

Zasadnie zatem strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, iż wobec jednoczesnego niestwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 pkt 6 lit. g, a nadto również pkt 5, które to normy wprowadziły jako obowiązujące ustalenia rysunku planu: pas ochronny wzdłuż cieków wodnych oraz tereny zieleni nieurządzonej, zaistniała sytuacja, w której obowiązuje formalnie dla licznych terenów miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego niespełniający ustawowych wymogów co do jego treści (art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia wykonawczego), a nadto dotknięty wadą niezgodności pomiędzy częścią tekstową a graficzną planu.

Podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej Gminy Zagórz zdaje się nie dostrzegać zakresu skarżonego rozstrzygnięcia, bowiem zarzut kasacyjny koncentruje wyłącznie wokół niemożliwości wykonywania obowiązującego planu do terenu objętego działką [...], pomijając pozostałe tereny, co do których stwierdzono nieważność przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dlatego też należy stwierdzić, że w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w zw. art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 134 § 1 i art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności wskazanych przepisów uchwały w całości, lecz jedynie w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego, a te wyznaczało prawo własności nieruchomości stanowiącej własność skarżącego.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji pominął również obowiązek zweryfikowania czy na spornym terenie obowiązują jakiekolwiek akty prawa miejscowego lub inne akty prawne określające we właściwym trybie obszary podlegające szczególnej ochronie, na podstawie odrębnych przepisów i ich granice, podczas gdy istnienie takowych są obowiązane uwzględnić organy gminy w procedurze planistycznej, w szczególności w zakresie ochrony wód (art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 7 rozporządzenia). Już tylko z treści § 7 pkt 3-5 i 7 skarżonej uchwały oraz argumentów gminy podnoszonych w toku postępowania wynika, że organ uwzględniał w ustaleniach planu warunki wynikające z konieczności ochrony tego typu terenów np. Obszaru Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego, czy też obszarów wysokiej ochrony GZWP, lokalizacji obszaru planu w obszarze dorzecza Wisły. Powoływała się również na to gmina w odpowiedzi na skargę.

Powyższy zarzut, oparty został zatem w istocie na usprawiedliwionych podstawach, mimo błędnego jego sformułowania, wobec czego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje na uwzględnienie i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że także sformułowanie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 27 i art. 28 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 6 u.p.zp., nie odpowiada wymogom prawidłowego określenia podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Stwierdzić przyjdzie, iż normy prawne zawarte w przepisach art. 27, jak i 28 Prawa wodnego składają się z 3 ustępów każdy. W skardze kasacyjnej poza ogólnikowym powołaniem powyższych przepisów, bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych tekstu nie wskazano na czym polegała zarzucana błędna wykładnia każdego z powyższych przepisów stosowanych przez Sąd pierwszej instancji, jaka powinna być zdaniem strony skarżącej ich prawidłowa wykładnia. Nadto w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej nie podniesiono żadnego zarzutu w zakresie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, a tym samym nie zakwestionowano skutecznie przyjętego za podstawę orzekania Sądu Wojewódzkiego stanu faktycznego w sprawie, nie sposób odnieść się również do istoty zarzutu prawa materialnego, sformułowanego tak ogólnie, niekonkretnie, że nie ma możliwości właściwego odczytania intencji autora skargi kasacyjnej.

Z pewnością podniesiony argument, że ustalenia zawarte w § 19 uchwały znacznie wykraczały poza określony w art. 27 ust. 1 Prawa wodnego zakaz grodzenia nieruchomości przyległych do wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, nie stanowi dostatecznie usprawiedliwionej podstawy dla podważenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku stanowiska Sądu, w zakresie naruszenia wskazanych przepisów prawa w sposób wykraczający poza ramy przyznanego gminie władztwa planistycznego. Rozumienie tego pojęcia i interpretacja art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wskazana przez Sąd pierwszej instancji są prawidłowe. Zasadnie również Sąd podkreślił, że wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa i na zasadach określonych w ustawie. Zatem wprowadzenie wszelkich zakazów ustaleniami planu, które ograniczają prawo własności musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do jej stosowania. Przywołane przez Sąd Wojewódzki przepisy art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo wodne, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowią kompleksowej podstawy materialnoprawnej określającej możliwe źródła ingerencji organów władzy w prawo własności, no co wskazuje chociażby analiza przytoczonych wcześniej w odniesieniu do pierwszego zarzutu przepisów Prawa wodnego. Co przy braku szczegółowego ustalenia stanu faktycznego uniemożliwia pełne odniesienie się i ocenę zasadności przedmiotowego zarzutu w postępowaniu kasacyjnym. Brak stosownych rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oznacza, iż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził w prawidłowy sposób kontroli legalności zaskarżonego aktu. Jednakże wadliwości wyroku w tym zakresie autor skargi kasacyjnej nie zarzucał.

Wskazać należy jednocześnie, abstrahując od podstaw do stosowania w niniejszej sprawie norm art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 2 Prawa wodnego, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko w sprawie niedozwolonego wprowadzania w planach miejscowych ograniczeń prawa własności bez umocowania ustawowego, wyrażone w przywołanych przez Sąd I instancji wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 17 lipca 2008r. sygn. II SA/Po 601/07 oraz NSA z dnia 27 maja 2009r. sygn. II OSK 1920/08.

W tym stanie rzeczy konieczne jest ponowne rozpoznanie niniejszej sprawy przez Sąd pierwszej instancji, w tym ocena zachowania przez Radę Miejską w Zagórzu zasad sporządzania planu miejscowego w aspekcie regulacji przepisów odrębnych z zakresu ochrony środowiska, w tym wydanych na podstawie upoważnień ustawowych aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie objętym planem (art. 6, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) i ocena zaskarżonej uchwały w aspekcie zakresu zaskarżenia oraz interesu prawnego skarżącego. Sąd oceniając procedurę planistyczną poddać winien również ocenie uzasadnienie negatywnego rozpatrzenia uwagi skarżącego z 27 maja 2015r. Z uwagi na wskazane wyżej uchybienia, jakich dopuścił się Sąd pierwszej instancji ocena tych kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny jest przedwczesna.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednocześnie uwagę, iż zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) wpis stały w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej wynosi 300 zł.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

Uwzględniając charakter przyczyn uchylenia wyroku oraz sposób sporządzenia i argumentację uwzględnionej skargi kasacyjnej organu, orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 207 § 2 P.p.s.a.