Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2563/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 198
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 792/17 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od P. W. na rzecz Ministra Finansów 9.790 (dziewięć tysięcy siedemset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 792/17 po rozpoznaniu skargi Powiatu W. uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z [...] stycznia 2016 r. Ministerstwo Edukacji Narodowej poinformowało Ministra Finansów, w związku z wynikiem kontroli przeprowadzonej w Powiecie W. przez Urząd Kontroli Skarbowej we Wrocławiu, o uzyskaniu przez Powiat W. nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2014 w wysokości 337.977 zł. Ministerstwo Edukacji Narodowej poinformowało, że w wyniku błędów, popełnionych przez dyrektorów: Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w W. oraz Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w W., zawyżono o 64,4590 liczbę uczniów przeliczeniowych.

Pismem z [...] stycznia 2016 r. Minister Finansów powiadomił Powiat W. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2014, a następnie decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...] zobowiązał Powiat W. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2014 r. w wysokości 337.977 zł. W uzasadnieniu wskazano, że kwota części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014 dla Powiatu W. została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 64,459 liczby uczniów przeliczeniowych.

Minister Finansów ponownie rozpatrując sprawię decyzją z [...] lutego 2017 r. o nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2016 r. dotyczącej ustalenia wysokości podlegającej zwrotowi kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2014. Organ wyjaśnił, że część oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014 została podzielona przez Ministra Edukacji Narodowej na podstawie algorytmu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014 (Dz. U. poz. 1687, dalej: rozporządzenie z 18 grudnia 2013 r.). Algorytm przewidywał m. in. odrębne wagi P1, P2, P7, P8, P28, P37, P38 oraz P44, a podstawę do naliczenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na 2014 r. dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla Powiatu W., stanowiły m.in. dane statystyczne dotyczące liczby uczniów (dzieci, wychowanków) w roku szkolnym 2013/2014 wykazywane przez dyrektorów szkół/placówek oświatowych w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2013 r. i 10 października 2013 r., zweryfikowane przez organ prowadzący (dotujący) szkoły i placówki oświatowe.

Zatem warunków do wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2013 r., a następnie uwzględnienia przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014, nie spełniali, co zaznaczył Minister nieletni niezakwaterowani i nieprzebywający w ośrodku na dzień 30 września 2013 r. (a jedynie skierowani) do placówki. Osoba, która nie jest obecna w placówce, nie jest w niej zakwaterowana, nie korzysta z zajęć edukacyjnych organizowanych przez nią, nie można uznać za wychowanka korzystającego z zakwaterowania w ośrodku. W związku z tym błędne było zdaniem organu wprowadzenie do systemu informacji oświatowej przez dyrektora placówki tzw. pustych miejsc (oczekujących na przybycie osoby skierowanej do ośrodka).

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę Powiatu W. wskazał, że strona kwestionuje wyłącznie obowiązek zwrotu subwencji ogólnej pobranej na 3 wychowanków, skierowanych do młodzieżowych ośrodków, jednak w dniu 30 września jeszcze do nich nieprzyjętych. Istota sporu, jaki powstał w rozpoznawanej sprawie, sprowadzała się więc do tego, jak należy rozumieć użyte w ustawie o systemie oświaty określenia "wychowanek", kiedy nieletni staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego – czy od momentu skierowania go do tej placówki przez właściwego starostę, jak wywodzi Skarżący Powiat , czy też dopiero od chwili faktycznego przybycia do tej placówki. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane we wspomnianej ustawie. W związku z tym należało rozważyć, które ze stanowisk odnośnie do znaczenia określenia "wychowanek" jest prawidłowe.

Zdaniem organu "wychowankiem" jest nieletni skierowany do młodzieżowego ośrodka wychowawczego i faktycznie w nim przebywający.

Sąd wskazał, że umieszczenie nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym jest poprzedzone procedurą, w której uczestniczy sąd rodzinny, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu nieletniego, Ośrodek Rozwoju Edukacji i młodzieżowy ośrodek wychowawczy (kwestie te szczegółowo reguluje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym – Dz. U. Nr 296, poz. 1755). Od momentu wskazania przez Ośrodek Rozwoju Edukacji dla nieletniego miejsca w określonym młodzieżowym ośrodku wychowawczym (MOW) do chwili zgłoszenia się nieletniego (lub doprowadzenia go przez Policję) ośrodek rezerwuje dla niego miejsce. Od momentu wskazania miejsca oraz wydania przez starostę skierowania, dyrektor MOW musi zapewnić nieletniemu warunki odpowiednie do jego indywidualnych potrzeb, które są niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu w ośrodku (m.in. konieczne jest zapewnienie kadry wychowawców i specjalistów prowadzących odpowiednie do potrzeb wychowanka zajęcia, w szczególności zajęcia resocjalizacyjne, socjoterapeutyczne i specjalistyczne, opracowanie indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego w terminie do 30 dni od przekazania orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego do placówki. Wskazanie przez Ośrodek Rozwoju Edukacji dla nieletniego miejsca w określonym młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz wydanie przez starostę skierowania determinuje miejsce wykonywania środka wychowawczego oraz realizacji obowiązku szkolnego, a zatem nakłada na określony ośrodek realizację ww. zadań.

Określenie czasu, kiedy nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem tego ośrodka na "dzień otrzymania przez dyrektora młodzieżowego ośrodka wychowawczego, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do tego ośrodka" wynika również z faktu, iż dyrektor MOW wraz z ww. skierowaniem otrzymuje wszystkie dokumenty dotyczące wychowanka, tj. orzeczenie sądu rodzinnego, kopię wywiadu środowiskowego, kopię opinii rodzinnego ośrodka diagnostyczno-konsultacyjnego, innej specjalistycznej placówki lub biegłych, odpis aktu urodzenia wychowanka, informacje o stanie zdrowia wychowanka oraz orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego (§ 3 ust. 5 i 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r.), i na podstawie tych dokumentów wpisuje wychowanka do księgi.

Odpowiednie zmiany zostały wprowadzone również w ustawie o systemie informacji oświatowej. Przepisem art. 5 pkt 4 lit. b) ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 1010) dodano do art. 16 ustawy o systemie informacji oświatowej punkt 5, stanowiący, że dane dziedzinowe obejmują w przypadku wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego datę: a) otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania wychowanka do ośrodka, b) przekazania informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka – zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że zmiany, które nastąpiły w stanie prawnym po 2014 r., dodatkowo potwierdziły prawidłowość stanowiska, że wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który powinien być wykazywany w informacji stanowiącej podstawę otrzymania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3a u.s.o., jest także nieletni, który został skierowany do ośrodka przez właściwego starostę, w okresie od daty otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka do przekazania przez dyrektora ośrodka informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka.

Minister ponownie rozpoznając sprawę, powinien wziąć pod uwagę wykładnię prawa zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a także rozważyć prawidłowość obliczenia wysokości kosztów placówek młodzieżowych ośrodków wychowawczych ponoszonych za "pozostawanie w gotowości" do przyjęcia wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki. Rzeczą tego organu powinna być analiza materiału dowodowego zebranego dotychczas w sprawie pod kątem ustalenia tego, czy wysokość tych kosztów powinna być taka sama jak za faktyczny pobyt wychowanków, którzy fizycznie przebywają w ośrodku, czy też niższa.

Minister Finansów złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego:

a) polegające na niezastosowaniu przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1453, zpóźn. zm., dalej: ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) w sytuacji, gdy przepis ten stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy dotyczącej zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej z budżetu państwa i który wprost zobowiązujące ministra właściwego do spraw finansów publicznych do wydania decyzji;

b) poprzez przyjęcia za podstawę prawną wyroku art. 90 ust. 1a, 3a-3d i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej subsumeji w sytuacji, gdy analizowany stan faktyczny nie uprawniał do zakwalifikowania go do wskazanej normy prawa gdyż przepisy te nie były podstawą orzekania organu administracji i nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że dotyczą one dotacji z budżetu powiatu, a stan faktyczny w sprawie i kontrolowana decyzja ministra właściwego do spraw finansów publicznych dotyczy części oświatowej subwencji ogólnej z budżetu państwa, przy czym nie ulega wątpliwości, iż dotacje z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a subwencja oświatowa to różne instytucje prawa publicznego;

c) poprzez przyjęcia za podstawę prawną wyroku rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. Nr 178, poz. 1833, zpóźn. zm.), które nie obowiązywało w dniu 30 września 2013 r., czyli w dniu zbierania danych w systemie informacji oświatowej na potrzeby wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014 a tym bardziej w dniu wyrokowania;

d) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014 (Dz.U. z 2013 r. poz. 1687) oraz załącznikiem do tego rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na odejściu przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy od jej istoty, wynikającej z ww. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie uzyskanej przez Powiat W. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2014, w świetle przepisów ww. rozporządzenia, a skupienie się na niewpisującym się w zakres merytoryczny tej sprawy aspekcie - definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego;

e) art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014 oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 10 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2014, przy wadze P38, dedykowanej wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało uwzględniać także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. dnia 30 września 2013 r., jeszcze do nich nie przybyli/zostali doprowadzeni;

f) art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014 oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 10 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich niezastosowanie, pomimo że przepisy te stanowiły podstawę prawną badanych przez Sąd I instancji decyzji administracyjnych oraz wpisują się w zakres merytoryczny stanu faktycznego przedmiotowej sprawy;

g) art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez uwzględnienie w podstawie materialnoprawnej wyroku § 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. poz. 1872) oraz art. 16 pkt 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej - wprowadzających od dnia 1 stycznia 2017 r. odpowiednio definicję wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz obowiązek wykazywania w systemie informacji oświatowej nieletnich skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych, co skutkuje naruszeniem zasady niedziałania prawa wstecz;

II. naruszenie prawa procesowego

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 lutego 2017 r. oraz decyzji Ministra Finansów z dnia 16 marca 2016 r. w sprawie zwrotu przez Powiat W. nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2014, wynikające z nieuzasadnionego uznania przez Sąd naruszenia przez ww. organ orzekający wskazanych przepisów, które nie miało miejsca;

b) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w granicach sprawy zakreślonych rozstrzyganiem organu administracji, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, stanowiącego podstawę materialnoprawną orzeczeń o zwrocie nienależnie uzyskanej przez Powiat W. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2014 r., lecz badanie sprawy w zakresie dotacji, o której mowa w art. 90 ust. la, 3a-3d ustawy o systemie oświaty, niebędącej przedmiotem orzekania ministra właściwego do spraw finansów publicznych;

c) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji w następstwie zastosowania przez Sąd I instancji kryteriów ustalania i zwrotu części oświatowej dla jednostek samorządu terytorialnego, których nie zawiera ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, tj. kryteriów dotyczących dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

d) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez udzielenie wytycznych co do dalszego postępowania organu administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, sprzecznych z przepisami dotyczącymi ustalania i zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej; wytyczne Sądu I instancji nakazują rozważyć prawidłowość obliczania wysokości kosztów młodzieżowych ośrodków wychowawczych ponoszonych za "pozostawanie w gotowości" do przyjęcia wychowanka posiadającego skierowanie do tej placówki, podczas gdy przepis art. 28 i art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014 nie uwzględniają kosztów ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego przy wyliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku uzasadnienia wyroku w zakresie podstawy prawnej badanego rozstrzygnięcia organu oraz jej wyjaśnienia w powiązaniu z przyjętym stanem faktycznym, braku uzasadnienia prawnego odnoszącego się do badanego stanu faktycznego.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Za podstawę wyroku z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 792/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Ministra Rozwoju i Finansów. W związku z przeprowadzoną kontrolą w Powiecie W. stwierdzono uzyskanie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2014 w wysokości 337.977 zł. Ustalono, że w wyniku błędów popełnionych przez dyrektorów młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz młodzieżowego ośrodka socjoterapii przy wypełnianiu danych systemu informacji oświatowej według stanu na 30 września 2013 r. została zawyżona łączna liczba uczniów przeliczeniowych o 64,4590. Minister Edukacji Narodowej dysponując bazą danych systemu informacji oświatowej zweryfikowaną przez jednostki samorządu terytorialnego dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014. W wyniku błędnych danych wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na 30 września 2013 r. zostały zawyżone liczby uczniów.

Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt II) lit. b) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji nie wydał rozstrzygnięcia w granicach sprawy zakreślonych decyzją ostateczną wydaną na podstawie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego będącego materialnoprawną podstawą zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014, lecz badał sprawę w zakresie dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 1a, 3a-3d ustawy o systemie oświaty. Uzasadniając ten zarzut kasator przytoczył fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w których Sąd I instancji posługuje się zwrotem "dotacja", jak również odwołuje się do orzecznictwa sądowego dotyczącego dotacji.

Rozstrzygnięcie w "granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta w której wniesiono skargę. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (por. wyroki NSA: z 19 grudnia 2012, sygn. akt II FSK 888/11, LEX nr 1415234, z 18 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1315/12, LEX nr 1481484, z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I GSK 886/12, LEX nr 1480822). Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie określa zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd porusza się bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Innymi słowy, zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, poza którymi sąd orzekający nie jest uprawniony do podejmowania żadnej interwencji, tj. nie może uczynić przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Zatem granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny. Tożsamość sprawy rozstrzygniętej przez sąd i tej, na którą skarga została wniesiona wyznaczają trzy kwestie: przedmiot, podmiot i podstawa prawna. Rolą sądu administracyjnego, orzekającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, jest przeprowadzenie złożonego procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje swoim zakresem: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia. Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej należy wykazać, że sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic danej sprawy. Należy podkreślić, że sąd administracyjny wychodząc poza granice skargi, nie może przekroczyć granicy wyznaczonej artykułem 1 § 2 p.u.s.a., którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną decyzji ostatecznej był art. 37 ust. 1 pkt 2) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (W przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę uchylił decyzję ostateczną, ponieważ stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd I instancji przedstawił wykładnię pojęcia "wychowanek" i tak wyrażoną oceną prawną związał organ administracji publicznej. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stosując środek określony w ustawie rozstrzygnął w granicach danej sprawy.

Nie jest również trafny zarzut podniesiony w pkt II) lit. e) petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przyjmuje się, że zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., powinno także obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. podniesiony w pkt II) lit. c) oraz pkt 2) lit. d) petitum skargi kasacyjnej. Przepis ustrojowy, jakim jest art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów. Stawianie zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. formalnie nie jest dopuszczalne, przez co jest merytorycznie nietrafne.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę uchylił decyzję ostateczną, ponieważ stwierdził naruszenie prawa materialnego tj. naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., może polegać bądź na błędnej jego wykładni, czyli mylnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd subsumcji). Naruszenie prawa materialnego uzasadni uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Wpływanie na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa materialnego na treść decyzji, a więc ukształtowanie w niej stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd I instancji uchylając z tych powodów decyzję musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów prawa materialnego, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama. Sądowi I instancji można skutecznie zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji bezzasadnie stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, którego to naruszenia właściwy rzeczowo i miejscowo w sprawie organ administracji publicznej w ogóle się nie dopuścił. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ Minister Rozwoju i Finansów nie naruszył art. 37 ust. 1 pkt 2) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył przepisy postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Podstawą prawną decyzji ostatecznej był art. 37 ust. 1 pkt 2) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego: "W przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy." Dokonując niepodważonych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych w sprawie Minister Rozwoju i Finansów przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia, czy kwota przeznaczona na część oświatową subwencji ogólnej przydzielona na 2014 rok Powiatowi W. przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania uwzględniała typy i rodzaje szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz rzeczywistą liczbę uczniów w szkołach i placówkach, a także czy uwzględniała algorytm określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014.

Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, podział części oświatowej, po odliczeniu rezerwy, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, będącej w dyspozycji ministra właściwego do spraw finansów publicznych, następuje według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia. Algorytm ten przewidywał między innymi, wagę P38 (ust. 2 pkt 5 załącznika) = 11,000 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. W załączniku tym podzielono wychowanków na korzystających z zakwaterowania i niekorzystających z zakwaterowania. Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego dokonał wykładni przepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych gromadzonych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych, które stanowi, że dane z baz danych oświatowych prowadzonych przekazywane są odpowiednio jednostkom samorządu terytorialnego, właściwym ministrom, kuratorom oświaty albo ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania w terminie trzech dni roboczych od dnia 30 września 2012 r. oraz 31 marca i 30 września w latach 2013-2016. Działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów Minister Rozwoju i Finansów ustalił, że zwrotowi podlega kwota 337.9777 zł, ponieważ w wyniku błędów popełnionych przy wypełnianiu danych systemu informacji oświatowej według stanu na 30 września 2013 r. została zawyżona łączna liczba uczniów przeliczeniowych.

Trafne są zarzuty podniesione w pkt I) lit. a) i pkt I) lit. c) petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 37 ust. 1 pkt 2) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014, a także ust. 2 pkt 5 załącznika do tego rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie, co było wynikiem błędnej wykładni wagi P38 = 11,000 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Literalne brzmienie tego przepisu jest jasne i czytelne, chodzi o wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach w dniu 30 września 2013 roku, tj. w dacie sporządzenia i przekazania danych z baz danych oświatowych. Chodzi o rzeczywistą liczbę wychowanków zakwaterowanych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych wykazanych jako uczniowie szkoły funkcjonującej w strukturze ośrodka, zgodnie z zasadą, że jeden uczeń może być wykazany w systemie informacji oświatowej tylko w jednej placówce oświatowej. Należy wskazać, że zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. z 2002 r., poz. 225 ze zm., obowiązującego do 3 września 2014 r.), szkoła prowadzi księgę uczniów. Do księgi uczniów wpisuje się imię (imiona) i nazwisko, datę i miejsce urodzenia, numer PESEL oraz adres zamieszkania ucznia, imiona i nazwiska rodziców (prawnych opiekunów) i adresy ich zamieszkania, a także datę przyjęcia ucznia do szkoły oraz klasę, do której ucznia przyjęto. W księdze uczniów odnotowuje się datę ukończenia szkoły albo datę i przyczynę opuszczenia szkoły przez ucznia. Natomiast według § 5 tego rozporządzenia, specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek socjoterapii oraz placówka zapewniająca opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania prowadzą księgę wychowanków. Do księgi wychowanków wpisuje się imię (imiona) i nazwisko, datę i miejsce urodzenia oraz numer PESEL wychowanka, imiona i nazwiska rodziców (prawnych opiekunów) i adresy ich zamieszkania, adres dotychczasowego miejsca zamieszkania wychowanka, datę przyjęcia wychowanka do placówki oraz datę i przyczynę skreślenia z listy wychowanków, a także nazwę i adres placówki, do której wychowanek został przeniesiony. Wpisów w księdze wychowanków dokonuje się chronologicznie według dat przyjęcia wychowanków.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie, w pełni podziela wykładnię pojęcia "wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach" przedstawioną w wyrokach NSA o sygn. akt: II GSK 1309/15, II GSK 897/16, II GSK 5058/16, I GSK 879/18 (orzeczenia dostępne w bazie: orzeczenia.nsa. gov.pl).

Nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Kompetencyjny przepis art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego został zastosowany przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, który dzieli część oświatową subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem w szczególności: typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki; stopni awansu zawodowego nauczycieli; liczby uczniów w szkołach i placówkach. Do podziału części oświatowej subwencji ogólnej przyjmuje się dane zgromadzone w bazie danych systemu informacji oświatowej, o którym mowa w ustawie o systemie informacji oświatowej. Minister Rozwoju i Finansów dokonując ustaleń faktycznych w sprawie zwrotu nienależnej części subwencji stwierdził, że do podziału części oświatowej subwencji ogólnej przyjęto dane zgromadzone w bazie danych systemu informacji oświatowej, które nie były rzetelne. Minister Rozwoju i Finansów nie mógł naruszyć przepisu art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, ponieważ zastosował go minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w 2016 roku w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2014.

Wskazane przez autora skargi kasacyjnej przepisy art. 90 ust. 1a, 3a-3d i ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie miały zastosowania w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2014 pomimo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśniając podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia powołał te przepisy w rozważaniach dotyczących dotacji. Podobnie jak i uchylone z dniem 31 grudnia 2011 r. przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii. Wyjaśnianie podstawy prawnej nie doznaje ograniczeń, co do doboru argumentów i języka, poza tymi wynikającymi wprost z Konstytucji RP i ustaw, którym sędzia podlega. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzonej przez ten sąd kontroli administracji publicznej. Podstawa rozstrzygnięcia powinna być podana i wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku, w uzasadnieniu orzeczenia sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. W uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSA WSA 2010/1, poz. 1) wyjaśniono, że stosowanie przepisów prawa przez sąd administracyjny polega również na uczynieniu takiego przepisu wzorcem kontroli legalności decyzji administracyjnej lub innego działania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1) lit. a) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 r. ze zm.).