Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2550/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 156 par. 1 pkt 1-7
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 410/19 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 410/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 2 czerwca 2017 r., E. K., zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącej, decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, stąd należy stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 156 § 2, 3, 6 i 7 K.p.a. Zdaniem skarżącej, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wadliwie usankcjonowano podział działek i powstanie drogi dojazdowej na jej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ wskazał, że w związku z wnioskiem E. i M. S., w dniu [...] stycznia 2014 r. Burmistrz Gminy i Miasta W. wydał decyzję znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...], [...], położonej w W. przy ul. W.. Decyzja ta jest ostateczna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. W omawianym przypadku, decyzja Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] stycznia 2014 r. zawiera podstawę prawną. Jest nią mianowicie art. 104 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Natomiast analizując drugą przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Kolegium podkreśliło, że nie każde naruszenie prawa świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Organy, wydając decyzję o warunkach zabudowy, są zobowiązane do zbadania czy zachodzą wszystkie przesłanki, o których mowa w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podstawą do stwierdzania, że został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest uprzednie prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej na obszarze, który powinien być wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Stwierdzone przez SKO w P. uchybienia zaskarżonej decyzji nie stanowią równoznacznie powodów do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Podkreślenia bowiem wymaga, iż jakkolwiek można zauważyć wadliwe procedowanie w sprawie, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, brak sporządzenia odrębnego dokumentu wyników analizy, to jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Skoro bowiem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko wadliwość procedowania, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej, albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić. Tym bardziej o rażącym naruszeniu prawa nie może stanowić wtórny podział działki, dokonany po wydaniu zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium podkreśliło, że w sprawie nie zachodzą pozostałe przesłanki wskazane przez skarżącą, mianowicie art. 156 § 1 pkt 3, 6 i 7 K.p.a. Sprawa nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Późniejszy, wtórny podział działek nie może mieć wpływu na wynik nin. rozważań. W omawianym przypadku nie może być mowy o tzw. tożsamości spraw (o warunkach zabudowy, zatwierdzających podział działek, czy też lokalizujących drogę). O tożsamości spraw można mówić, jeżeli zachodzi ich tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, co oznacza, że sprawy między tymi samymi stronami oparte są na tym samym stanie faktycznym i prawnym. Sprawy te są bowiem rozstrzygane przez inne organy, wobec różnych stron i mają inny przedmiot.

Nadto zdaniem SKO w P., w przedmiotowym przypadku nie zachodzi również przesłanka z art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a., że "w razie jej wykonania (zaskarżonej decyzji) wywołałaby czyn zagrożony karą". Dotyczy to takich sytuacji, gdy karą zagrożony jest nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, lecz przystąpienie do jego realizacji. Przy czym nie jest tu istotne, czy adresat podjął takie działania. Chodzi przy tym o czynności konieczne do wykonania decyzji, a nie luźno z nią związane lub podejmowane przy okazji decyzji. Takie czyny zagrożone karą nie miały miejsca w ramach przedmiotowego postępowania administracyjnego.

W ocenie Kolegium, decyzja także nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.). Przepis ten stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. W omawianej sprawie nie występuje żaden przepis prawa materialnego, który przewidywałby konieczność stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Nie istnieje żaden przepis prawa szczególnego, który pozwala na stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja jest nieważna z mocy prawa. Podziały wtórne działek nie mogą w takiej sytuacji mieć wpływu na ocenę wskazanej przesłanki.

Kolegium podkreśliło również, że decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.) i nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa w tym przypadku należy uwzględnić sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Ze zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec stron w rozumieniu art. 28 K.p.a. i do nich przesłano także rozstrzygnięcie w sprawie; decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie ma charakteru trwałego (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.).

Skarżąca, w piśmie z dnia 10 kwietnia 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarga została następnie uzupełniona w piśmie procesowym z dnia 17 grudnia 2019 r., złożonym przez ustanowionego dla skarżącej pełnomocnika, który zaznaczył, że przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od zaistnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W doktrynie podnosi się, iż przepis ten stanowi zasadę dobrego sąsiedztwa. Ratio legis art. 61 ust 1 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego - tak NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 sygn. akt II OSK 646/06. Ład przestrzenny określany jest jako takie ukształtowanie powierzchni które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Dokonanie powyższych ustaleń realizowane w ramach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zwanej też analizą urbanistyczno-architektoniczną jawi się jako niezbędne do prawidłowego zastosowania art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. Wydanie warunków zabudowy powinno mieć bowiem na względzie nie tylko interes inwestora ale także szerszy interes społeczny rozumiany jako ochrona istniejącego stanu zabudowy.

Pełnomocnik skarżącej wskazał, że zgodnie z orzecznictwem analiza urbanistyczno-architektoniczna ma wskazywać parametry zabudowy a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym, jak również na obliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy via Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2013 r. IV SA/Po 936/12. Prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy ale także przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych (tak: WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. SA/Kr 1035/08). Analiza urbanistyczna ma więc kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w konkretnej sprawie.

Pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazuje, iż doszło do zaniedbań przy wykonywaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej "wadliwe procedowanie" "niewłaściwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno- architektonicznej" "brak sporządzenia odrębnego dokumentu wyników analizy". Zdaniem SKO jednak, pomimo zauważonych zaniedbań brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Organ administracji nie przeanalizował jednak w żaden sposób jakie skutki spowodowały lub mogły spowodować zaniedbania przy wykonywaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej, w szczególności dla skarżącej.

Powołując się na orzecznictwo, pełnomocnik wskazał, że warunkiem prawidłowo sporządzonej decyzji jest w szczególności, by analiza zawierała te elementy, o jakich mowa w już rozporządzeniu. Osoby przygotowujące projekt decyzji, które spełniają wymóg wskazany przez ustawę, są odpowiedzialne za utrzymanie ładu i porządku w terenie, w którym chce inwestować strona. Powyższe jasno wskazuje, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna powinna być przeprowadzona zgodnie z przepisami prawa a uchybienia na które wskazuje organ mogą się przyczynić do nieważności wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Błędnie przeprowadzona analiza urbanistyczno- architektoniczna może wykazywać cechy rażącego naruszenia prawa, a każdorazowo decydować o tym powinna, przede wszystkim ocena skutków, jakie naruszenie to może za sobą pociągnąć. Jeżeli naruszenia w zakresie wyznaczenia parametrów inwestycji są na tyle istotne, że ich skutki są nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności, naruszenie takie ma niewątpliwie przymiot naruszenia rażącego.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, SKO w swojej decyzji z dnia 17 stycznia nie dokonuje analizy czy uchybienia i nieprawidłowości w analizie urbanistyczno-architektoniczna będącej podstawą decyzji o warunkach zabudowy nie są na tyle istotne, że ich skutki są nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 410/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Stwierdzenie nieważności jest instytucją umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych, a także niektórych postanowień, dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Doniosłość tych wad powoduje, iż wtedy, gdy rzeczywiście decyzja była nimi dotknięta, nie wystarczy jej uchylenie ze skutkiem ex nunc, ale trzeba stwierdzić jej nieważność, tzn. orzec, że od chwili wydania – ex tunc – jest ona nieważna. Obecne brzmienie art. 156 § 1 K.p.a. wskazuje, iż decyzja dotknięta wadami wyliczonymi w tym paragrafie jest nieważna od chwili jej wydania: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która [...]". Organ ten więc jedynie autorytatywnie potwierdza w formie decyzji deklaratoryjnej to, iż dotychczasowa decyzja zawiera wadę materialnoprawną powodującą, że jest ona nieważna. Jednak do momentu stwierdzenia nieważności decyzji tej przysługuje wynikające z art. 16 § 1 K.p.a. domniemanie legalności i prawidłowości. Pozostaje ona w obrocie prawnym i jest wiążąca zarówno dla stron, jak i dla organu, który ją wydał. Każdy, kto odmawia podporządkowania się obowiązkom wynikającym z takiej decyzji, naraża się na ryzyko błędu w ocenie potencjalnych wad decyzji i, co jest z tym związane, konsekwencje w postaci m.in. przymusowego wykonania decyzji w drodze egzekucji administracyjnej. W celu usunięcia owego domniemania legalności i prawidłowości trzeba wszcząć postępowanie w przedmiocie jej nieważności i zakończyć je wydaniem ostatecznej decyzji stwierdzającej, że dotychczasowa decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 (por. E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 269; zob. też np. wyroki NSA: z 20.07.1981 r., SA 1478/81, ONSA 1981/2, poz. 72, i z 16.07.2008 r., I OSK 1128/07, LEX nr 483187, Chróścielewski Wojciech. Art. 156. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019).

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, analizując decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. słusznie doszło do przekonania, że rozstrzygnięcie to nie było wadliwe w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności.

Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że analizowana decyzja Burmistrza została wydana przez właściwy organ, co wynika z treści art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.). Brak jest więc podstaw do stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

W ocenie Sądu, nie jest również uzasadnionym domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem Sądu, trafne są wywody Kolegium, że decyzja Burmistrza miała swe oparcie w przepisach prawa. Słusznie bowiem Kolegium wskazało jako podstawę prawną decyzji m.in. art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p., które wskazują, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W ocenie Sądu, w sprawie nie sposób więc uznać, by decyzja Burmistrza została wydana bez podstawy prawnej.

Sąd podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie instytucją szczególną, prowadzącą do podważenia zasady trwałości decyzji administracyjnych. Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga ustalenia, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). Nie chodzi tu więc o jakiekolwiek naruszenie prawa, np. w zakresie jego wykładni lecz o naruszenie oczywiste, niedwuznaczne, nie budzące wątpliwości. Tego wymagania nie spełnia naruszenie przepisu, którego interpretacja budzi wątpliwości i rozbieżności w jego stosowaniu czy rodzi spory w piśmiennictwie (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r. II GSK 190/12). Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość różnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1642/94, publikowany: Prokuratura i Prawo z 1995 r. nr 7-8, s.70 oraz z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 422/96, publikowany: Glosa z 1998 r. nr 10, s. 29 oraz Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz pod red. Prof. Marka Wierzbowskiego i prof. Aleksandry Wiktorowskiej, Warszawa 2013 r., s. 942).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność między tą analizą a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (wyrok NSA z 30 marca 2010 r. II OSK 600/09 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa można by mówić wówczas, gdy wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu byłby w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy określonymi w decyzji (wyrok WSA w Poznaniu z 18 grudnia 2013 r. II SA/Po 532/13, wyrok WSA w Olsztynie z 19 stycznia 2012 r. II SA/Ol 916/11 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa można by wówczas mówić, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy (wyrok NSA z 16 marca 2012 r. II OSK 2559/10, wyrok NSA z 2 lutego 2016 r. II OSK 1383/14).

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się tak rażącego naruszenia wymagań związanych z ustaleniem warunków zabudowy. Co do zasady zbadał i wypowiedział się na temat spełnienia przez inwestycję określonych w art. 61 ust. 1 ustawy przesłanek wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Ustalone warunki zabudowy dotyczyły bowiem jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem. Z załącznika do decyzji, stanowiącego wyniki analizy wraz z opisem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że obszar analizowany stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej i zabudowy produkcyjnej. Zabudowa ta kontynuuje więc funkcję zabudowy na działkach sąsiednich. Organ określił linię zabudowy wskazując, że ma być ona zgodna z warunkami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z uwagi na przebiegające na terenie działki urządzenia infrastruktury technicznej sieci kanalizacji sanitarnej, zaznaczając, że należy zachować strefę ochronną zgodnie z przepisami odrębnymi. W ocenie Sądu, z uwagi na specyficzne położenie działki, której dotyczy sprawa, tj. bez bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, w dalszej linii oraz nieregularny kształt samej działki, takie określenie linii zabudowy jak to uczynił organ nie narusza prawa w sposób rażący. Podobnie, w ocenie Sądu, nie stanowi rażącego naruszenie prawa ustalenie powierzchni zabudowy na stosunkowo niskim poziomie – max. 15%, w sytuacji gdy okoliczne działki wykazują bardzo zróżnicowaną powierzchnię zabudowy. Szerokość elewacji frontowej, na poziomie max. 13,5 m z tolerancją do 20 %, jako mieszcząca się w przedziale wynikającym z przeprowadzonej analizy również nie może stanowić o naruszeniu przez organ prawa w sposób rażący. Również ustalone parametry dachu nie wykazują sprzeczności z wnioskami analizy, tym samym, nie sposób dopatrywać się tu przesłanek nieważności decyzji. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, nie było podstaw by stwierdzić, że wydana decyzja naruszała wynikającą z art. 61 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa i to w sposób rażący, który umożliwiałby stwierdzenie jej nieważności. Sąd zaznaczył również, że ewentualne zrealizowanie inwestycji w sposób niezgodny z warunkami zabudowy nie może stanowić o kwalifikowanej wadliwości decyzji o warunkach zabudowy. Sąd nie stwierdził więc by sposób procedowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działce [...] miał negatywne skutki dla ładu przestrzennego okolicy.

Sąd stwierdził, że skarżąca zdaje się upatrywać naruszenia prawa w urządzeniu drogi dojazdowej w pobliżu jej działki. Uznał, że zastrzeżenia skarżącej nie mogą jednak zostać uwzględnione w niniejszej sprawie. Kwestionowane warunki zabudowy dotyczą bowiem budowy budynku jednorodzinnego na działce nr [...]. Warunki urządzenia drogi na działce o oznaczeniu [...] są przedmiotem niniejszego postępowania, nie wpływają też na legalność badanej decyzji.

Warunki wydanej decyzji zostały uzgodnione ze Starostą G., Marszałkiem Województwa W. i [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną. Działka posiada dojazd do progi publicznej poprzez drogę wewnętrzną. Do decyzji dołączono jej część graficzną (w skali 1:500) i wyniki analizy. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, trafnym było stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które nie dopatrzyło się w sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie Sądu, w sprawie nie sposób było także stwierdzić zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Decyzja Burmistrza nie dotyczy bowiem sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Jak słusznie wskazało Kolegium, późniejszy, wtórny podział działek nie może mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy. W omawianym przypadku nie może być mowy o tożsamości spraw, tj. sprawy o warunkach zabudowy, zatwierdzających podział działek, czy też lokalizujących drogę. O tożsamości spraw można mówić jeśli zachodzi ich tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, co oznacza, że sprawy między tymi samymi stronami oparte są na tym samym stanie faktycznym i prawnym. Wymienione sprawy są natomiast rozstrzygane przez inne organy, wobec różnych stron i mają inny przedmiot.

Brak było również podstaw by stwierdzić, aby analizowana decyzja Burmistrza została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Akta sprawy nie wskazują również, by decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.).

W ocenie Sądu, w sprawie nie zaistniała również przesłanka z art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a., tj. sytuacja gdy w razie wykonania decyzji wywołałaby czyn zagrożony karą. Wskazuje się bowiem, że niewykonalność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a., musi istnieć nie tylko w dniu wydania, ale powinna mieć charakter trwały. Jeśli powstała później, może być podstawą innych działań, np. uchylenia czy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Decyzja trwale niewykonalna to przy tym taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. W wyroku NSA w Warszawie z 8 lipca 1999 r., IV SA 970/97, LEX nr 47901, wskazano, że niewykonalność decyzji powinna być spowodowana wystąpieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: 1) istnienie już w dacie wydania decyzji; 2) trwałość przez cały czas. Miarodajny jest tu stan rzeczy istniejący w dacie wydania decyzji (Jaśkowska Małgorzata. Art. 156. W: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019). W ocenie Sądu, z akt sprawy nie wynikało by ujawniły się okoliczności pozwalające uznać, że decyzja o warunkach zabudowy była niewykonalna i to trwale. Sąd zwrócił uwagę, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich. Decyzja ta nie przesądza o tym, iż przedmiotowy teren kiedykolwiek zostanie zabudowany; nie stanowi ona bowiem podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych, którą jest dopiero ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (por. postanowienie NSA z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2174/01). Z uwagi na powyższe i specyfikę decyzji, których przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy, sąd uznał, że zasadniczo nie sposób dopatrywać się zaistnienia w tym przypadku przesłanki "niewykonalności decyzji".

Sąd stwierdził również, że brak jest podstaw do przyjęcia, by decyzja Burmistrza zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.). Przesłanka nieważności decyzji sformułowana w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. ma w swej istocie charakter czysto informacyjny. Wskazuje bowiem jedynie na to, że przepisy szczególne mogą przewidywać wadę nieważności inną niż określone w art. 156 § 1 pkt 1–6 (Chróścielewski Wojciech. Art. 156. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Skarżąca nie wskazała przepisu, który decyzja miałaby naruszać, Samorządowe Kolegium Odwoławcze a także Sąd działając z urzędu również nie stwierdzili takiego naruszenia.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła E. K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy przez Organ przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a w szczególności przeprowadzenie nieprawidłowej analizy urbanistyczno- architektonicznej,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy przez Organ przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a w szczególności ustalenie, iż decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dysponował prawidłowo sporządzoną analizą urbanistyczno-architektoniczną, na podstawie której mógłby wyprowadzić takie wnioski i z którą mógłby zestawić wydaną już decyzję o warunkach zabudowy,

3. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi w całości, podczas gdy, skargę należało uwzględnić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania celem uzyskania prawidłowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, z którą można by zestawić wydaną decyzję o warunkach zabudowy i dopiero na tej podstawę oceniać stopień naruszenia prawa, w szczególności, czy decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające potwierdzać, zdaniem skarżącej kasacyjnie, zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Podkreślić należy, że przedmiotem oceny przez Sąd I instancji była decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym. W postępowaniu nieważnościowym dokonywana jest ocena, czy decyzja bądź postanowienie wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie nadzwyczajne nie może przekształcać się w postępowanie zwykłe, w którym na nowo poddawane są ocenie wszystkie kwestie związane z wydaniem rozstrzygnięcia.

Zagadnienie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa było już wielokrotnie przedmiotem analizy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przykładowo w wyroku z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 606/20 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Jedynie tylko całkowite zaniechanie przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można byłoby traktować za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inne natomiast uchybienia, w szczególności te, które związane są z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowości i kompletności analizy urbanistycznej lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygniecie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, a porównanie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem, nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego." Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Słusznie Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się tak rażącego naruszenia wymagań związanych z ustaleniem warunków zabudowy. Co do zasady organ administracji zbadał i wypowiedział się na temat spełnienia przez inwestycję określonych w art. 61 ust. 1 ustawy przesłanek wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Ustalone warunki zabudowy dotyczyły jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem. Z załącznika do decyzji, stanowiącego wyniki analizy wraz z opisem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że obszar analizowany stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej i zabudowy produkcyjnej. Zabudowa ta tym samym kontynuuje funkcję zabudowy na działkach sąsiednich. Organ określił linię zabudowy oraz ustalił powierzchnię zabudowy i szerokość elewacji frontowej a także parametry dachu. W tej sytuacji zasadnie Sąd I instancji uznał, że nie było podstaw aby stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy rażąco naruszała prawo.

Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.