Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1129/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 814/04 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie spraw objętych dekretem o gruntach warszawskich oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Orzeczeniem administracyjnym Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 17 marca 1950 r. odmówiono Z. J. (tj. dotychczasowemu właścicielowi) przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Powołując się na powyższe rozstrzygnięcie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie orzeczeniem z dnia 4 stycznia 1951 r. nie przyznało Z. J. prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości z uwagi na przekroczenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Od powyższego orzeczenia Z. J. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie obydwu zapadłych w sprawie orzeczeń administracyjnych. Decyzją z dnia 5 czerwca 1951 roku Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało w mocy orzeczenie z dnia 4 stycznia 1951 r. Decyzja ta nie zawierała jednak podpisu osoby uprawnionej do jej podpisania.

Na skutek wniosku jednego ze spadkobierców Z. J. – T. M. z dnia 20 sierpnia 2001 r. o nadanie biegu odwołaniu Z. J., z uwagi na okoliczność braku podpisu pod decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 5 czerwca 1951 roku, w niniejszej sprawie wydana została w dniu [...] decyzja Ministra Infrastruktury rozpoznająca powyższe odwołanie. Decyzja ta utrzymała w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 4 stycznia 1951 r. nie przyznające prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż w sprawie bezspornym jest fakt niezłożenia w terminie określonym przez dekret z dnia 26 października 1945 r. wniosku Z. J. o przyznanie prawa własności czasowej. Podkreślił, że jest to termin prekluzyjny, a zatem nie podlega on przywróceniu ani przez organ administracyjny, ani przez sąd, a jego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia (uprawnienia). Z tych też względów przekroczenie wzmiankowanego terminu jest okolicznością wystarczającą do orzeczenia o nie przyznaniu prawa własności czasowej. Odnosząc się natomiast do wniosku o rozpatrzenie spóźnionego wniosku dekretowego w trybie uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M.P. nr 6, poz. 18), Minister Infrastruktury stwierdził, że uchwała ta nie jest aktem zawierającym przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia.

Na powyższą decyzję T. M. działający w imieniu własnym i pozostałych spadkobierców złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 814/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. M. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż przedmiotem rozpoznania w niniejsze sprawie jest wniosek byłego właściciela nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] – Z. J., złożony w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, o przyznanie prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym wraz z wnioskiem z dnia 23 marca 1949 r. o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organ prowadzący postępowanie zasadnie przyjął, że odwołanie Z. J. od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 4 stycznia 1951 r. nie zostało rozpoznane i odwołanie to rozpoznał. Sąd nie podzielił natomiast poglądu wyrażonego w skardze, że rozpoznanie wniosku dekretowego – spóźnionego, czego skarżący nie kwestionuje, winno się odbyć z uwzględnieniem uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy w wieczyste użytkowanie. Podkreślił bowiem, że po pierwsze wzmiankowana uchwała w chwili orzekania przez organ drugiej instancji już nie obowiązywała, a po drugie zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawę prawną decyzji administracyjnych mogą stanowić jedynie ustawy i wydane na ich podstawie akty wykonawcze, zaś uchwała nr 11 wydana była bez upoważnienia ustawowego. Ponadto w obecnym stanie prawnym powyższą kwestię definitywnie rozstrzyga Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (art. 87 i 93), stanowiąc, że uchwały Rady Ministrów mają jedynie wewnętrzny charakter i nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Sąd pierwszej instancji zwrócił także uwagę na fakt, iż w dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji obowiązywała ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.), która w art. 214 i 215 odnosi się również do roszczeń byłych właścicieli gruntów warszawskich przejętych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Kryteria przyznawania prawa użytkowania wieczystego lub odszkodowania przewidziane tymi przepisami znacznie zawężają możliwość zaspokojenia roszczeń przewidzianych we wzmiankowanym dekrecie. Przesłanką uprawnień przewidzianych w art. 214 i 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest bowiem to, że były właściciel gruntu lub jego następcy prawni nie uzyskali i nie mogą już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 powołanego dekretu. Jest to zatem zupełnie nowe uprawnienie, które miało złagodzić skutki działania dekretu, a ponadto jest ono przedmiotem odrębnego postępowania niż postępowanie o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu w trybie dekretu z 1945 r. Sąd podkreślił, iż sprawa o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu warszawskiego na podstawie dekretu wyprzedza sprawę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż podziela stanowisko organu drugiej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Od powyższego wyroku T. M. za pośrednictwem adwokata w ustawowym terminie wniósł skargę kasacyjną. Wyrok zaskarżył w całości i w oparciu o art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą) zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 2, 87 i 93 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie (art. 2) i błędną wykładnię (art. 87 i 93) w związku z powszechnie obowiązującą zasadą lex retro non agit, jak i naruszenie art. 214 i 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. przez uznanie, że przepisy te winny być stosowane w niniejszej sprawie dopiero po zakończeniu postępowania na podstawie dekretu z 1945 r.;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie art. 133 § 1 tej ustawy przez niewzięcie pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sporawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych prawem.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego stwierdził, że zasadniczą kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy wniosek Z. J. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] obecnie powinien być rozpoznawany w oparciu o przepisy dekretu z 1945 r. obowiązujące w dacie złożenia odwołania i ówczesną tego dekretu powszechną interpretację, czy też przy uwzględnieniu zmian, jakie zaszły w przepisach po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, a zatem w oparciu o uchwałę nr 11 Rady Ministrów w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy w wieczyste użytkowanie. Podniósł, iż w wydanym dnia 17 marca 1950 r. orzeczeniu administracyjnym o odmowie przywrócenia terminu bezpodstawnie stwierdzono, że odwołanie od odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku nie przysługuje. Ponadto podkreślił, że w 1951 r. nie było jeszcze żadnego orzecznictwa ani unormowania prawnego, które przesądzałoby, iż wskazany w dekrecie termin 6 miesięcy do złożenia wniosku był terminem zawitym prawa materialnego. Dlatego też, zdaniem strony skarżącej, w ówczesnym stanie prawnym nie było żadnych przeszkód do przywrócenia terminu do złożenia wniosku i do przyznania Z. J. prawa własności czasowej. Dopiero bowiem uchwała Sądu Najwyższego z 1972 r. (III CZP 77/72 OSNC z 1972 roku z. 7-8, poz. 126) oraz orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z lat 90-tych (wyroki w sprawach o sygn. akt: IV SA 588/91, IV SA 482/93 oraz IV SA 1196/95) przesądziły ostatecznie, iż przedmiotowy termin 6 miesięczny jest terminem zawitym prawa materialnego.

Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że stosownie do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uchwałach tegoż Sądu z dnia 9 listopada 1998 r. (sygn. akt OPK 11/98, ONSA 1999 r. z. 1, poz. 14) i z dnia 8 września 2003 r. (sygn. akt OPS 3/03) nierozpatrzony wniosek o przyznanie własności czasowej winien być obecnie rozpoznawany w oparciu o uchwałę nr 11 Rady Ministrów z 1965 r. i art. 214 i 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych tez względów zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego jest uzasadniony.

Zarzucił również, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się w ogóle do kwestii wprowadzenia Z. J. przez urzędników w błąd co do 6-miesięcznego terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, mimo że argument ten był w pismach znajdujących się w aktach sprawy wielokrotnie ponoszony. Strona skarżąca podniosła także, iż obydwa orzeczenia administracyjne – tj. odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku i odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu - dotyczyły nieruchomości innej niż należąca do Z. J., bowiem odnosiły się do nieruchomości o nr hip. 14260, a z informacji Archiwum Państwowego m. st. Warszawy z dnia 9 kwietnia 2003 r. wynika, że kopia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za rok 1949 obejmuje swoim zasięgiem nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] ale o nr hip. 2989, a nie nr hip. 14260. Stąd też należy uznać, iż wniosek Z. J. o przyznanie prawa własności czasowej nie został w ogóle rozpoznany. Wskazana okoliczność, zdanie strony skarżącej, stanowi również kolejny dowód, na to iż Z. J. został błędnie poinformowany przez urzędników.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu bierze tylko pod rozwagę nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd ten związany jest wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawami wskazanymi w skardze kasacyjnej.

Mając powyższą zasadę na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Sprawa niniejsza dotyczy rozpoznania odwołania od decyzji (orzeczenia administracyjnego) z dnia 4 stycznia 1951 r. nie przyznającej Z. J. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. 14260, a wydanej na podstawie art. 1, 5, 7 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

Decyzja rozpoznająca odwołanie dotyczy tylko części gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa i została wydana przez Ministra Infrastruktury w dniu [...]. Zarzut naruszenia art. 214 i 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.) nie znajduje w sprawie uzasadnienia. Dekret z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. nr 50, poz. 279) w art. 7 stanowił, że dotychczasowy właściciel gruntu i następcy prawni właściciela będący w posiadaniu gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy. Wniosek poprzednika prawnego skarżącego, nie został złożony w zakreślonym przez dekret terminie.

Zarzut skargi kasacyjnej, że sprawa niniejsza winna być rozpoznawana na podstawie uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy jest bezzasadny. Uchwała ta ma charakter samoistnego aktu prawnego, który nie znajduje umocowania ustawowego. Na podstawie tej uchwały dotychczasowi właściciele nieruchomości warszawskich lub ich następcy prawni mimo, iż nie złożyli wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy w terminie przewidzianym w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. mogli złożyć wniosek o przyznanie tego prawa w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Warunkiem zatem zastosowania uchwały było złożenie wniosku w zakreślonym uchwałą terminie. Uchwała ta stanowiła podstawę prawną do wydawania decyzji przy zachowaniu warunków wynikających z uchwały w okresie przed wprowadzeniem sądowej kontroli administracyjnej, tj. przed rokiem 1980. Już w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 805/81 (ONSA z 1981 r. z. 2 poz. 70) Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że "akty prawodawcze nie mające mocy powszechnie obowiązującej, jakimi są m.in. uchwały Rady Ministrów wydane bez upoważnienia ustawy, nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnych. O obowiązkach obywateli i ich organizacji mogą decydować wyłącznie przepisy ustawowe, to jest przepisy zawarte w aktach o randze ustawy lub w aktach wydanych na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Powyższa zasada ma odpowiednie zastosowanie do decyzji administracyjnych przyznających uprawnienia". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od początku przyjmowano, że podstawę prawną decyzji administracyjnych mogą stanowić przepisy zawarte w ustawach i aktach wykonawczych wydanych w ramach upoważnienia ustawowego i ten kierunek wykładni prezentowany jest konsekwentnie również w aktualnym orzecznictwie.

Oznacza to, jak słusznie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, że uchwała nie może w chwili obecnej stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnych. Należy podkreślić, że gdyby w sprawie niniejszej został zgłoszony wniosek w terminie przewidzianym w uchwale (brak takiego wniosku) to sprawa mogłaby wtedy być rozstrzygnięta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a gdyby nie została rozstrzygnięta do dnia 1 stycznia 1998 r. to miałaby zastosowanie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (patrz uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 11/08, ONSA 1/1999 poz. 14). Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w art. 82 ust. 2 umożliwiła składnie wniosków przez właścicieli od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 1988 r., jednocześnie wygasiła prawa do odszkodowania za przejęte grunty i budynki przewidziane w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. Niezachowanie tego terminu przesadza o wygaśnięciu prawa. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obowiązująca w dacie rozpoznania odwołania i stosownie do treści art. 233 tej ustawy mająca zastosowanie w przedmiotowej sprawie, nie dokonała zmian w tym zakresie. Art. 214 ustawy miałby zastosowanie gdyby został złożony wniosek na podstawie uchwały nr 11 Rady Ministrów czy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a który nie został rozpoznany do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wnioski takie nie wpłynęły. Rozpoznając odwołanie od decyzji z 1951 r. wydanej w oparciu o wniosek z dekretu z dnia 26 października 1945 r. organ nie mógł stosować innych powołanych ustaw wobec braku wniosków. Niezłożenie wniosków w trybie uchwały nr 11 rady Ministrów czy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie skutkuje rozpoznaniem wniosku złożonego w 1949 r. w oparciu o późniejsze akty prawne, które wymagały złożenia nowych wniosków.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. z dniem wejścia w życie tego dekretu na własność Gminy m. st. Warszawy, a od 13 kwietnia 1950 r. na własność Skarbu Państwa przeszły grunty usytuowane na obszarze m. st. Warszawy. Twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że wniosek złożony przez Z. J. nie został w ogóle rozpoznany nie znajduje uzasadnienia. Wniosek dotyczył wyraźnie nieruchomości położonej przy ul. [...] o pow. 757.19 m2 nr hip. 14260 i tego wniosku dotyczy orzeczenie administracyjne. Podanie w orzeczeniu nr hip. 14260 określa, jakiej nieruchomości dotyczyło orzeczenie. Natomiast podanie błędnego nr nieruchomości nie dyskwalifikuje orzeczenia administracyjnego wobec określenia hipotecznego.

Zarzuty skargi kasacyjnej, że Z. J. został wprowadzony w błąd przez urzędników co do terminu 6-miesięcznego do złożenia wniosku nie znajdują także żadnego uzasadnienia. Osoba składająca wniosek tj. Z. J. nie powoływała się we wniosku na takie okoliczności, a jedynie na wiek i fakt zamieszkiwania poza Warszawą. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy także podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym nie mają bezpośredniego zastosowania przepisy kodeksy cywilnego, w tym art. 5 kc, na który powołuje się skarżący.

Brak jest również podstaw do stawiania zarzutu naruszenia art. 87 czy art. 93 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 87 określa źródła prawa, a źródłami prawa są Konstytucja, ustawy, umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a nie uchwały. Uchwały bowiem stosownie do art. 93 Konstytucji mają charakter wewnętrzny, co oznacza, że nie mogą być podstawami decyzji administracyjnej i dlatego też, jak to zostało już wyżej powiedziane, wnioski złożone w terminie na podstawie uchwały nr 11 Rady Ministrów mogłyby być rozpoznawane tylko w oparciu o obowiązującą ustawę.

W sprawie nie został również naruszony art. 2 Konstytucji, właśnie z uwagi na szczególny charakter dekretu z dnia 26 października 1945 r. W aktach prawnych wydanych znacznie później ustawodawca umożliwił obywatelom składanie wniosków, mimo braku wniosku złożonego w oparciu o powołany dekret lub wniosku spóźnionego, chcąc w ten sposób zachować dla wszystkich zasadę sprawiedliwości. Nie skorzystanie z możliwości ustawowych przez stronę nie stanowi naruszenia zasad Konstytucji Rzeczypospolitej.

W tym stanie skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).