Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 664/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddala skargę kasacyjną, uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. oraz P. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 437/17 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną P. Sp. z o.o. w Ł.;, uchyla zaskarżony wyrok;, oddala skargę;, zasądza od P. Sp. z o.o. w B. na rzecz Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. 460, (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.,


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt. II SA/Go 437/17 po rozpoznaniu skargi P. spółki z o.o. w Ł. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015: w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję, zaś w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 15 czerwca 2015 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie płatności na rok 2015. Spółka zadeklarowała do płatności 5 działek rolnych o łącznej powierzchni 69,33 ha. Wniosła o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej, płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska - tzw. płatności za zazielenianie oraz płatność dodatkową (redystrybucyjną). Następnie uzupełniła wniosek o płatność do powierzchni upraw wysokobiałkowych.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił skarżącej spółce przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Organ stwierdził brak przesłanek do uznania skarżącej za podmiot samodzielnie prowadzący działalność rolniczą, posiadający autonomię w zakresie zarządzania, jak również stwierdził brak dokumentów potwierdzających samodzielność ekonomiczną gospodarstwa. Organ uznał, iż spółka jak też P. M., D. M., M. M. oraz inne osoby fizyczne i prawne stanowią jednego rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE L 2013.347.608) - określanego dalej jako: rozporządzenie 1307/2013. Organ stwierdził, iż wszystkie jednostki produkcyjne, tj. spółki powiązane osobowo i kapitałowo, zarządzane przez te same osoby tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane rodzinnie lub służbowo z osobą P. M. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznał, iż takie elementy jak: struktura i powiązania organizacyjne poszczególnych podmiotów, struktura osobowa (te same osoby występujące w imieniu rozmaitych podmiotów w odrębnych postępowaniach) świadczą o tym, że poszczególne podmioty występujące w 2015 r. o płatności zostały utworzone jedynie w celu uzyskania środków z Unii Europejskiej, z pominięciem ograniczenia co do powierzchni do której przysługują płatności. Ponadto na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ stwierdził, iż skarżąca spółka nie była posiadaczem w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 luty 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278 ze zm. - dalej: u.p.s.w.b.), gruntów rolnych zgłoszonych do płatności na rok 2015, ponieważ grunty te były użytkowane przez grono osób powiązanych personalnie z P. M. Organ uznał, iż zaszły podstawy do stwierdzenia zamierzonej koordynacji pomiędzy powiązanymi podmiotami, na co wskazuje występowanie w kilku podmiotach D. M. i M. M. oraz jako pełnomocnika P. M., a także wspólny adres dla siedziby kilku spółek. W ocenie organu zorganizowanie wielu spółek prawa kapitałowych przez tych samych udziałowców jest zdarzeniem nienaruszającym przepisów krajowych czy unijnych, jednakże ustalony i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej stanowi sztuczne działanie w celu obejścia przepisów prawa w rozumieniu art. 60 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, z późn. zm.) - dalej: rozporządzenie nr 1306/2013.

Orzekając na skutek odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR decyzją z dnia [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy uznał ustalenia organu I instancji za prawidłowe stwierdzając, iż w sprawie zastosowanie znajdował art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie uwzględniona została całość okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności, a aplikowanie o pomoc finansową przez te same osoby w ramach kilku spółek kapitałowych należy postrzegać jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi.

Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim.

Sąd I instancji uznał, że w sprawie naruszono art. 60 rozporządzenia 1306/2013 oraz art. 11 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia nr 1307/2013 w zakresie oceny wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Zdaniem WSA naruszenie to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.)

W ocenie WSA, organy obu instancji nie rozważyły w sposób wystarczający zasadności zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w przypadku wszystkich płatności których dotyczyła zaskarżona decyzja. Zgodnie z tym przepisem, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym i prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami prawodawstwa.

Sąd I instancji nie podzielił natomiast stanowiska organów co do tego, iż skarżąca spółka nie była posiadaczem gruntów zgłoszonych do płatności oraz co do tego, że nie prowadziła działalności rolniczej.

W ocenie Sądu I instancji zaniechanie to, w wobec treści art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 i art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013, decyzja była wadliwa w zakresie oceny wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, gdyż naruszała wymienione oba przytoczone przepisy.

Sąd I instancji nie dostrzegł jednak uchybień w ocenie istnienia przesłanek odmowy przyznania pozostałych płatności o które wnioskowała skarżąca spółka w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W ich przypadku przepisy prawa wspólnotowego nie zawierały regulacji szczególnych w stosunku do art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Z ustaleń organów ARiMR istotnie wynikało, iż skarżąca wespół z pozostałymi czterema spółkami współtworzyła mechanizm służący maksymalizowaniu korzyści płynących z systemów wsparcia bezpośredniego, który wyczerpywał przesłanki uznania go za "sztuczne warunki" w rozumieniu przywołanego przepisu.

W ocenie Sądu I instancji prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organy w niniejszej sprawie były wystarczające do przyjęcia, że wszystkie wskazane wyżej przesłanki zaistniały w odniesieniu do tzw. płatności na zazielenianie, płatności redystrybucyjnej oraz płatności do powierzchni upraw wysokobiałkowych, o które wystąpiła skarżąca spółka.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu pięciu spółek powiązanych, na które przeniesiono posiadanie gruntów należących wcześniej do podmiotów powiązanych kapitałowo i osobowo z osobą P. M., w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności.

Ostatecznie jednak Sąd uznał, iż zasadnie przyjęto, że spółka działała w ramach sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, stworzonych w sprzeczności z celem wsparcia jakim jest wspieranie konkurencyjności rolnictwa poprzez ograniczenie wsparcia dla większych beneficjentów z zastrzeżeniem wszakże, iż konkluzji tej z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu nie można odnieść do jednolitej płatności obszarowej.

Skargę od powyższego orzeczenia wywiodły spółka oraz organ.

W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o uznanie skargi za zasadną, jej oddalenie ze wskazaniem w błędów zarówno ustaleń faktycznych jaki wad stosowania prawa przez Sąd I instancji.

Spółka skargę oparła na podstawach kasacyjnych zawartych w art. 174 punkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez jego niewłaściwą wykładnię a następnie niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem przez Sąd obligatoryjnego badania, czy wola ewentualnego obejścia ograniczeń wynikających z wielkości powierzchni gospodarstwa rolnego, uniemożliwiałaby osiągnięcie celów systemu wsparcia bezpośredniego,

2. art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem przez Sąd obligatoryjnego badania, czy zamierzona korzyść w rozumieniu tej normy byłaby sprzeczna z celami systemu systemów wsparcia bezpośredniego

3. art. 4 ust. 1 lit ."a" rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku w sprawie wsparcia Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) 1698/2005 - dalej rozporządzenie EFRROW lub rozporządzenie nr 1305/2013, poprzez jego ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieustaleniem jakie są cele systemów wsparcia bezpośredniego, co doprowadziło Sąd do niewłaściwej kontroli zastosowania przez organy administracji art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Do uchybienia tego doszło nie tylko poprzez nieuprawnione zastosowanie normy z innej dziedziny wsparcia rolnictwa, ale także poprzez błędną, rozszerzającą wykładnię polegającą na przyjęciu w skarżonym wyroku, iż definiowanym w przedmiotowej normie wspólnotowej "celem wsparcia" jest pomoc wyłącznie mniejszym gospodarstwom, podczas gdy tego typu "cel" nie został w tej regulacji przewidziany,

4. art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemów wsparcia bezpośredniego to wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami odpowiednich systemów wsparcia bezpośredniego,

5. art. 60 rozporządzenia 1306/2013 w związku, z art. 41 ust. 7 parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej (Dz. U. UE L 2013.347.608) - dalej rozporządzenie nr 1307/2013 poprzez nie spostrzeżenie przez Sąd relacji lex specialis - lex generalis pomiędzy tymi przepisami i oczywiście niewłaściwe zastosowanie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 do płatności redystrybucyjnej.

6. art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez jego błędna wykładnie i niewłaściwe zastosowanie do płatności redystrybucyjnej, płatności do roślin strączkowych płatności na zazielenianie i płatności dla młodych rolników wskutek błędnego uznania, że domniemana działania spółki poprzez podział gospodarstwa miały na celu ominiecie ograniczeń degresywności tych płatności, w sytuacji gdy gospodarstwa spółki i innych podmiotów wymienionych w skarżonej decyzji nie podlegało żadnemu podziałowi po wprowadzeniu w systemach wsparcia bezpośredniego albo samych w/w kategorii płatności albo zasad degresywności ich przyznawania.

7. art. 1 ust. 2 Zalecenia Komisji z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie definicji przedsiębiorstw w związku z art.3 ust. 1 i 3 Załącznika do tego zalecenia - zwanego dalej Zaleceniem - poprzez ich niezastosowanie co doprowadziło do niewłaściwego zagregowania przez Sąd gospodarstw spółek w jedno gospodarstwo

II. Na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. spólka zarzuciała naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 - dalej: k.p.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, poprzez akceptacje przez Sąd braku realizacji przez organ drugiej instancji żądania skarżącego z dnia 14 listopada 2016 r. i nie przeprowadzenia znaczącej części zgłoszonych w tym piśmie wniosków dowodowych,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 i 107 § 3 k.p.a. i nie odniesienie się przez Sąd, w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżącego odnośnie potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego, w związku z m,in. nie dopuszczeniem lub pominięciem wniosków dowodowych z w/w pisma. Wada ta stanowi naruszenie art. 141 § 4 ppsa, które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

3. art. 141 §4 p.p.s.a. i art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie przez Sąd stanu faktycznego sprawy nie zgodnie z rzeczywistością zebranym w sprawie materiałem dowodowym , w sposób naruszający zasadę swobodnej oceny dowodów. Wada ta stanowi naruszenie artykułów 133 i 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

4. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z artykułami 133 i 134 p.p.s.a, oraz w związku z artykułami 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd wadliwych własnych ustaleń stanu faktycznego ppsa - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a., poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym akceptacji przez Sąd pominięcia żądań dowodowych strony,

6. artykułu 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy rozpatrzenie przez Trybunał pytania prejudycjalnego w zakresie wskazania celów systemów wsparcia bezpośredniego w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 i przesłanek stosowania tej normy było niezbędne dla wydania odpowiadającemu prawu wyrokowi w sprawie - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej organ zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w ramach podstawy ujętej w art. 174 pkt. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) p.p.s.a. zarzucono:

1. naruszenie art. 83 k.c. w zw. z art. 1 k.c., art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 pkt 2 oraz art. 24 ust. 1 u.p.s.w.b. oraz art. 4 rozporządzenia nr 1307/2013 w zw. z art. 2 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1306/2013 i art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu na organ obowiązku stosowania ww. przepisu kodeksu cywilnego i wykazywania pozomości zawieranych przez spółkę umów związanych z prowadzeniem działalności rolniczej, a także pozomości zawartych umów sprzedaży nieruchomości w celu ustalenia istotnej dla sprawy okoliczności, tj. nie posiadania gruntów przez skarżącą,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 11 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ww. rozporządzenia jako przepisu szczególnego wobec art. 60 ww. rozporządzenia w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie (ustalonym i niekwestionowanym przez sąd stanie faktycznym), po pierwsze nie miały miejsca zmniejszenia powyżej kwoty 150.000 EUR, a więc ust. 4 nie miała zastosowanie z racji, tego że w sprawie w ogólne nie zapewniano korzyści polegającej na uniknięciu zmniejszeń powyżej ww. kwoty, a po drugie art. 60 ww. rozporządzenia ma zastosowanie w niniejszej sprawie z racji tego że osobą fizycznymi ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa nawet gdy dotyczy to kwoty poniżej 150.00 tys. Euro.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Obie strony wniosły odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842 dalej: "ustawa COVID") oraz zarządzenia p.o. Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA z 5 marca 2021r. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020r., sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

W sprawie zostały złożone dwie skargi kasacyjne. Skarga kasacyjna organu zasługiwała na uwzględnienie, zaś skarga kasacyjna Spółki podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

W związku z tym, iż istota sprawy została wyjaśniona w sposób dostateczny, NSA mając na względzie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał również skargę Spółki złożoną do Sądu I instancji poprzez jej oddalenie, uznając, że jest ona w okolicznościach sprawy nieusprawiedliwiona. Zgodnie bowiem z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skorzystanie z tej instytucji możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to składający skargę kasacyjną (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt I FSK 2021/17, LEX nr 3047876 oraz z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II FSK 3541/16, LEX nr 2617519).

Zgodnie z zapadłym rozstrzygnięciem rozważania należy rozpocząć od skargi kasacyjnej Spółki. Postawione w niej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

Przede wszystkim dokonując analizy zarzutów kasacyjnych Spółki wskazać należy, że sprawa ta dotyczy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.s.w.b., dotyczącego postępowania w sprawie przyznania płatności, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 3 ust. 2 tej ustawy w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Natomiast w ust. 3 tego artykułu ustawodawca przewidział, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Wynika zatem z przedstawionych regulacji, że prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. Wtrącić wypada, że zaprezentowane zmiany nie dotyczą wyłącznie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ale również odnoszą się do innych płatności rolniczych, gdyż w poszczególnych ustawach regulujących te płatności prawodawca w ten sam sposób uregulował odstępstwa od ogólnego postępowania administracyjnego unormowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Na gruncie niniejszej sprawy istotne znaczenie mają regulacje dotyczące postępowania dowodowego, a mianowicie art. 3 ust. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 3 omawianej ustawy, z których to wynika, że organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz że to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W orzecznictwie NSA na tle tych regulacji prezentowane są następujące poglądy. Stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 u.p.s.w.b., że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18, LEX nr 2771551, a także wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 710/17, LEX nr 2424917). Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1331/18, LEX nr 2725735). Organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn.. akt I GSK 1367/18, LEX nr 2725693).

Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zatem przepisy te dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prane, np. w zakresie stworzenia przez wnioskodawcę sztucznych warunków do otrzymania płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Natomiast właściwych regulacji z art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Spółka w skardze kasacyjnej jako naruszonych nie wskazała.

W zakresie zaś art. 80 k.p.a. regulującego dokonywanie przez organ swobodnej oceny dowodów, w podstawach kasacyjnych złożonej przez Spółkę skargi kasacyjnej nie można doszukać się sposobu naruszenia tego unormowania, z wykazaniem konkretnie, jakie kryteria oceny zostały naruszone, dlaczego zasadzie swobodnej oceny dowodów organy uchybiły.

W zarzutach procesowych skargi kasacyjnej Spółki odnośnie sposobu naruszenia powołanych przepisów strona głównie wskazuje na nieprzeprowadzenie znacznej części zgłaszanych na piśmie wniosków dowodowych, niedopuszczenie lub ich pominięcie, nie ukazując przy tym jakich konkretnie wniosków dowodowych to dotyczy. Trudno więc odnieść się do takich zarzutów. Dalej stwierdzić należy, że we wszystkich zarzutach procesowych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wywodów dotyczących wpływu tych uchybień na wynik sprawy. Wprawdzie wyrok Sądu I instancji patrząc na samo rozstrzygniecie jest korzystny dla Spółki, jednak strona kwestionuje w skardze kasacyjnej wywody WSA odnośnie podnoszonych przez Spółkę kwestii, których Sąd nie podzielił, w tym głównie stworzenia przez Spółkę sztucznych warunków do otrzymania płatności oraz braku realizacji przez Spółkę celów nakreślonych przez prawodawcę w przepisach dotyczących wnioskowanych płatności. Także w takiej sytuacji faktycznej, korzystnym co do rozstrzygnięcia wyroku, skarżący kasacyjnie nie jest zwolniony od wykazania wpływu wskazywanych naruszeń przepisów procesowych na wynik sprawy, w tym sensie, iż na kastorze również i w tym przypadku spoczywa obowiązek ukazania, że gdyby nie wskazane naruszenia, to ten wyrok byłby z tego właśnie powodu korzystny dla strony. Tym samym, także i w takiej sytuacji skarżący kasacyjnie musi wykazać taką wagę naruszenia przepisów prawa procesowego, która kształtowałaby rozstrzygniecie. Zatem musi to być naruszenie o wadze istotnej dla sprawy. Aktualne więc pozostaje orzecznictwo NSA wypracowane na tle interpretacji art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego wiąże się z obligatoryjnym wskazaniem, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2019 r., II GSK 850/17, Lex nr 2636756). Zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 330/10, LEX nr 992297). Nie wystarczy w tym zakresie ogólne wskazanie w uzasadnieniu, że doszło do naruszenia przepisów procesowych i stwierdzenie, że miało ono wpływ na wynik sprawy.

Wskazana wada zarzutów procesowych w postaci braku wykazania ich istotnego wpływu na wynik sprawy skutkuje stwierdzeniem o niezasadności w tym zakresie złożonej skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 151/12, LEX nr 1219250).

Zauważyć w kontekście powyższego jeszcze należy, że skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, żeby nie stwarzała żadnych wątpliwości, a intencje strony winny być wyartykułowane w sposób jednoznaczny (por. postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1491/11, LEX nr 1069025). W skardze kasacyjnej należy sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne oraz umotywować je w taki sposób, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 229/09, LEX nr 596327 oraz wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 97/08, LEX nr 521952).

Odnosząc się do zarzutu spółki naruszenia art. 267 TFUE przez jego niezastosowanie przypomnieć należy, że zgodnie z ww. przepisem Trybunał Sprawiedliwości UE jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni Traktatów oraz o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. Interpretacja prawa UE dokonywana jest w sposób zdecentralizowany, co oznacza, że każdy sąd krajowy państwa członkowskiego UE, rozstrzygając sprawę, która regulowana jest prawem unijnym, dokonuje interpretacji tego prawa. Jednakże ostateczną kompetencję w tym zakresie posiada TSUE. Każdy sąd państwa członkowskiego może zwrócić się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, jeżeli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku (art. 267 akapit drugi TFUE). Sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, jest zobowiązany zadać pytanie prejudycjalne, jeżeli w rozpoznanej sprawie zachodzi uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego. Zwrócenia uwagi wymaga, że przepis ten nie formułuje dla sądu krajowego I instancji obowiązku zadania pytania, zwłaszcza w sytuacji, co wynika z zaskarżonego wyroku, gdy wykładnia przez organy przepisów prawa wspólnotowego i polskiego nie budziła wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego. Było to usprawiedliwione, zdaniem NSA, jeśli się zauważy, że zarówno organy, jak i Sąd I instancji podczas dokonywania wykładni art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, bazowały ze względu na podobieństwo treściowe przepisów, na orzecznictwie TSUE dotyczącym wykładni wcześniej obowiązującego w zakresie sztucznych warunków art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, w tym na wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Dlatego też postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Niepodważenie zatem ustaleń faktycznych i ocen dokonanych przez organy administracji oraz zaaprobowanych przez Sąd I instancji skutkuje tym, iż Sąd kasacyjny jest nimi związany podczas oceny legalności zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zauważyć zatem należy związanie dotyczące ustaleń w zakresie stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności oraz braku realizacji celów nakreślonych przez przepisy prawa regulujące przedmiotowe płatności. Wtrącić w tym miejscu wypada, że niezależnie od przedstawionych kwestii formalnych NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wskazane zapatrywania co do stworzenia przez Spółkę w zaistniałych okolicznościach sztucznych warunków i braku realizacji powołanych celów.

Przywołać zatem trzeba argumentację z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. Z argumentacji tej wynika, że na potwierdzenie tezy dotyczącej faktu sztucznego podziału gospodarstwa przez P. M. oraz powiązane z nim osoby, jak również faktu, iż P. Sp. z o.o. (oraz inne spółki) nie jest wyodrębnionym, samodzielnym producentem rolnym, organ przedstawił mechanizm mający na celu zmaksymalizowanie wysokości płatności oraz uzyskanie płatności do działek, do których na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana z powodu przekroczenia maksymalnej powierzchni do jakiej przysługują płatności. Organ podał, iż z danych zawartych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, wynika, iż P. M. w roku 2005 zgłosił do płatności łącznie 1159,55 ha gruntów rolnych, które zgłosił jako osoba fizyczna, jak również jako wspólnik 5 spółek kapitałowych. W kolejnych latach funkcjonowania w Polsce dopłat do gruntów rolnych finansowanych ze środków unijnych wzrastał zarówno areał deklarowany do płatności, jak i ilość spółek powiązanych z osobą P. M.: w roku 2008 P.M. oraz 39 powiązanych z nim spółek zgłosili do płatności 2865,72 ha, w roku 2009 spółek zgłaszających grunty rolne do płatności powiązanych kapitałowo z osobą P. M. było już 60 (łączny zgłaszany areał wynosi 3988,25 ha). Na przestrzeni kolejnych trzech lat liczba spółek systematycznie wzrasta, a w roku 2012 osiągnęła ilość 90 podmiotów, w roku 2013 ilość podmiotów, które osobowo oraz kapitałowo powiązane są z P. M. wynosiła 103, które to zgłosiły do płatności łączny areał wynoszący 3630,93 ha gruntów rolnych. W roku 2015 ilość zarówno spółek powiązanym rodzinnie bądź zawodowo z P. M., jak i wielkość zgłaszanego przez spółki do płatności areału uległy znaczącym ograniczeniom albowiem podmiotów zgłaszających grunty do płatności było 5 (pięć). Przedmiotowe podmioty zgłosiły łącznie do płatności na rok 2015 areał 891,98 ha. Następnie organ w tabeli przedstawił zależność i powiązania personalne występujące pomiędzy grupą osób związanych (w różnej formie) z osobą P. M. (również spółki, której dotyczy niniejsze postępowanie) oraz obszary deklarowane do płatności przez poszczególne podmioty.

Na podstawie analizy ww. danych organ stwierdził, iż osoby fizyczne powiązane z P. M., tj. M. M., D. M., T. F. oraz M. . - w roku 2015 występują jako: wspólnik, udziałowiec, prezes zarządu lub pełnomocnik w 5 spółkach kapitałowych. Organ podkreślił, iż istnieje zasadnicza różnica pomiędzy ilością spółek powiązanych z osobą P. M. zgłaszających grunty do płatności w roku 2013 (103 spółki prawa handlowego), a rokiem 2015 (5 spółek) oraz zgłaszanym przez te spółki areałem, co organ uznał za okoliczność nieprzypadkową. Organ podał, iż trzy z wnioskujących w roku 2015 spółek, tj. D.sp. z o.o., D.sp. z o.o. oraz P.sp. z o.o. już na początku 2014 r. zaczęły przejmować inne spółki powiązane z P. M., co zdaniem organu stanowi wynik zintensyfikowanych działań organów ARiMR, które konsekwentnie odmawiały przyznania płatności za lata 2011, 2012, 2013 i 2014 zmultiplikowanym spółkom powiązanym z osobą P. M. Dalej organ przedstawił tabelaryczne zestawienie siedzib spółek powiązanych z osobą P. M. i jego współpracowników oraz adresów do korespondencji, jakie osoby reprezentujące przedmiotowe spółki podały rejestrując podmioty w ARiMR jako producentów rolnych, co zdaniem organu potwierdza tezę, iż zostały one stworzone wyłącznie celem maksymalizacji zysków płynących z unijnych dotacji przysługujących producentom rolnym z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na gruntach rolnych. Zauważył, iż adres do korespondencji w przypadku spółek powiązanych z P. M. oraz jego najbliższym personalnym otoczeniem pozostaje zawsze bez zmian, tj. ul. [...] lub ul. [...] w miejscowości B. (będący jednocześnie adresem zamieszkania P. M.).

Z powyższych przyczyn Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uznał ustalenia organu I instancji za prawidłowe stwierdzając, iż w sprawie zastosowanie znajdował art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, czyli w sprawie zaistniały sztuczne warunki do przyznania wnioskowanych płatności.

Sąd I instancji podsumowując swoje rozważania stwierdził, że ostatecznie uznał, iż zasadnie przyjęto, że spółka działała w ramach sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, stworzonych w sprzeczności z celem wsparcia jakim jest wspieranie konkurencyjności rolnictwa poprzez ograniczenie wsparcia dla większych beneficjentów z zastrzeżeniem wszakże, iż konkluzji tej ze względu na błędną wykładnię nie można odnieść do jednolitej płatności obszarowej. Sąd I instancji wskazał bowiem w motywach swojego rozstrzygnięcia, że pomiędzy przepisami art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013 a art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 zachodzi relacja lex specialis derogat legi generali (przepis szczególny uchyla przepis ogólny, czy może bardziej zasadne byłoby stwierdzenie, że norma szczególna wyłącza stosowanie normy ogólnej), której to tezy w okolicznościach faktycznych sporawy NSA w składzie orzekającym nie podziela, o czym będzie mowa na etapie omawiania skargi kasacyjnej złożonej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego postawionych przez skarżącą kasacyjnie Spółkę stwierdzić przede wszystkim należy, że za ugruntowany należy uznać pogląd, że błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może, zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por., np. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1582/18, LEX). W konsekwencji oznacza to, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Tym samym, w związku z niepodważeniem zarzutami procesowymi ustaleń faktycznych sprawy zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie należało uznać za nieskuteczne.

Odnosząc się zatem do zarzutów dotyczących uchybienia przepisom prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię stwierdzić należy, że w zarzutach tych Spółka wskazała na naruszenie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, poprzez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą pominięciem przez Sąd obligatoryjnego badania, czy wola ewentualnego obejścia ograniczeń wynikających z wielkości powierzchni gospodarstwa rolnego uniemożliwiałaby osiągnięcie celów systemów wsparcia bezpośredniego, że celem wsparcia jest pomoc wyłącznie mniejszym gospodarstwom. Poprzez niedostrzeżenie przez Sąd relacji lex specjalis – lex generalis pomiędzy wskazanym art. 60 ww. rozporządzenia a art. 41 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013. A także naruszenie art. 60 ww. rozporządzenia wskutek błędnego uznania, że domniemane działania Spółki poprzez podział gospodarstwa miały na celu ominięcie ograniczeń degresywności wskazanych płatności, w sytuacji gdy gospodarstwa Spółki i innych podmiotów wymienionych w skarżonej decyzji nie podlegało żadnemu podziałowi po wprowadzeniu w systemach wsparcia bezpośredniego albo samych wymienionych płatności albo degresywności ich przyznawania, co do którego to zarzutu stwierdzić należy, że odnosi się on do sfery procesowej działań Sądu I instancji i zastosowania przepisów prawa materialnego. Naruszenie art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1305/2013, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą nieustaleniem jakie są cele systemów wsparcia bezpośredniego.

W ocenie NSA, z zarzutami tymi zgodzić się nie można. Przede wszystkim wskazać należy, że błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433, a także wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1582/18, LEX). Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06 oraz wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1582/18, LEX).

Zarówno w zarzutach skargi kasacyjnej Spółki, jak i w jej uzasadnieniu brak jest w zakresie wskazanych jako naruszone przepisów prawa materialnego takiego wykazania, na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie podania właściwego, zdaniem Spółki, rozumienia naruszonego przepisu prawa materialnego.

Niezależnie jednak od powyższego NSA podziela dokonaną przez WSA wykładnię wskazanych przepisów prawa materialnego, poza oczywiście wskazaną już wcześniej, nieakceptowaną w okolicznościach sprawy, relacją pomiędzy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 a art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013.

Wskazać w zakresie wykładni przepisu zawierającego klauzulę sztucznych warunków należy, że zarówno TSUE jak i NSA wielokrotnie wypowiadały się w tym temacie (por. wyrok TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, opubl. http://eur-lex.europa.eu; a także wyroki NSA: z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1621/18; z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 1227/18; z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 917/18; z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 736/18; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 -działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zgodnie zaś z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 - bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztuczne stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

We wskazanych orzeczeniach zaznacza się, że przytoczone przepisy zawierają tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone", a jego znaczenie ma miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Prawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym - jak wskazano wyżej - jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie.

Przytoczone argumenty zostały oparte przede wszystkim na wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. W motywach tego wyroku TSUE wskazał, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku). Ponadto dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wskazał, że sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Co prawda wskazany wyrok TSUE odnosił się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny oraz ma pełne zastosowanie w realiach faktycznych rozpoznawanej sprawy.

Należy podzielić wykładnię art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1305/2013 dokonaną przez Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.

Cel jakim jest wspieranie konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem nie tylko zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale również zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy: konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (tak NSA w wyr. z 15 lutego 2017 r. II GSK 1518/15 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie: "CBOSA").

Wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla podmiotów prowadzących działalność rolniczą. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez prowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw do których przysługują płatności. Jest oczywiste, iż wprowadzenie takich mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Wprost do takich celów odwołano się również w pkt 13 preambuły do Dyrektywy 1307/2013, gdzie wskazano, że więksi beneficjenci, korzystający z efektu skali nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu.

Skarżąca spółka stworzona została w ocenie Sądu wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów, i to nie tylko przysługujących w ramach systemów wsparcia bezpośredniego lecz również płatności z innych tytułów. Jak bowiem trafnie wskazały organy, w sytuacji gdyby płatności przyznawano do całości areału należącego do pięciu spółek, kwota wsparcia byłaby niższa od łącznej kwoty jaką otrzymałyby powiązane kapitałowo i osobowo spółki gdyby ich wnioski zostały uwzględnione. Tym samym Sąd uznał, że działanie spółki polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów, w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym.

Podsumowując, skarga kasacyjna Spółki została oparta na nieusprawiedliwionych lub nieskutecznych podstawach kasacyjnych.

Skarga kasacyjna organu zasługiwała na uwzględnienie, lecz nie ze wszystkimi zarzutami postawionymi w tym środku zaskarżenia należało się zgodzić.

W skardze tej powołano dwie podstawy kasacyjne, obydwie dotyczą naruszenia przepisów prawa materialnego. Zatem skarżący kasacyjnie organ nie wskazał jako naruszonych przepisów prawa o postępowaniu.

W pierwszym z zarzutów wskazano na naruszenie art. 83 k.c. w zw. z art. 1 k.c., art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 2 oraz art. 24 ust. 1 u.p.s.w.b. oraz art. 4 rozporządzenia nr 1307/2013 w zw. z art. 2 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1306/2013 i art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu na organ obowiązku stosowania ww. przepisu kodeksu cywilnego i wykazywania pozorności zawieranych przez Spółkę umów związanych z prowadzeniem działalności rolniczej, a także pozorności zawartych umów sprzedaży nieruchomości w celu ustalenia istotnej dla sprawy okoliczności, tj. nie posiadania gruntów przez skarżącą.

Powtórzyć w tym miejscu jeszcze raz należy, że za ugruntowany należy uznać pogląd, że błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może, zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por., np. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1582/18, LEX). W konsekwencji oznacza to, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Tym samym, w związku z niepodważeniem przez organ zarzutami procesowymi ustaleń faktycznych sprawy, z zakresu przedmiotowego tego zarzutu, wskazany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie należało w okolicznościach faktycznych sprawy uznać za nieskuteczny.

Skutecznym natomiast okazał się drugi z zarzutów skargi kasacyjnej organu stanowiący w istocie zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. W zarzucie tym wspartym uzasadnieniem wskazano na regułę kolizyjną lex specialis derogat legi generali mieszczącą się w zakresie wykładni przepisów prawa. Błąd ten polegał, ujmując istotę tego zarzutu, na uznaniu przez Sąd I instancji, że art. 11 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013 jest w okolicznościach faktycznych sprawy przepisem szczególnym w stosunku do art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013. Tym samym wyłącza stosowanie tego drugiego przepisu w sprawie. W uzasadnieniu organ przedstawił zarówno błędną jak i prawidłową wykładnię spornych regulacji.

Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013, regulującego zmniejszenie płatności, państwa członkowskie zmniejszają kwotę płatności bezpośrednich, która ma zostać przyznana rolnikowi na podstawie tytułu III rozdział 1 za dany rok kalendarzowy, o co najmniej 5 % w odniesieniu do części kwoty przekraczającej 150.000 EUR. W myśl zaś art. 11 ust. 4 ww. rozporządzenia nie zapewnia się korzyści polegającej na uniknięciu zmniejszenia płatności rolnikom, w przypadku których stwierdzono, że w sztuczny sposób stworzyli - po dniu 18 października 2011 r. -warunki, które pozwalają im uniknąć skutków wynikających z niniejszego artykułu. Natomiast w art. 11 ust. 5 tego aktu prawodawca unijny postanowił, że w przypadku osoby prawnej lub grupy osób fizycznych lub prawnych państwa członkowskie mogą stosować zmniejszenie, o którym mowa w ust. 1, na poziomie członków tych osób prawnych lub grup, w przypadku gdy prawo krajowe przewiduje dla indywidualnych członków prawa i obowiązki porównywalne do praw i obowiązków rolników indywidualnych mających status rolników prowadzących gospodarstwo rolne, w szczególności w zakresie ich statusu gospodarczego, społecznego i podatkowego, pod warunkiem że przyczynili się oni do umocnienia struktur rolnych tych osób prawnych lub tych grup. Z kolei art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, normujący klauzulę dotyczącą przypadków obchodzenia prawa, stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że art. 11 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013 nie jest przepisem korzystnym dla podmiotów tworzących sztuczne warunki do otrzymania płatności. Ten sam charakter ma również wskazany art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, w jego treści także przewidziano, że nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Trudno zatem chociażby już tylko z tego powodu przyjąć, aby wolą prawodawcy unijnego przy normowaniu treści art. 11 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013 było przyznanie płatności poniżej wskazanego pułapu w przypadku stworzenia sztucznych warunków do przyznania tych płatności.

Analizując art. 11 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013 stwierdzić należy, iż z przepisów tych wynika, że zmniejszenie, o którym mowa w art. 11 ust. 1 dotyczy płatności wykraczającej ponad 150.000 EUR. Państwa członkowskie na mocy ust. 1 tego artykułu mają prawo do ustalenia wielkości zmniejszenia, z tym że zmniejszenie to musi wynieść co najmniej 5 % w odniesieniu do części kwoty przekraczającej 150.000 EUR. Może być to zatem wielkość zmniejszenia większa niż 5 %, np. jak w regulacjach krajowych 100 %, ale nie może być ona mniejsza niż te 5 %. Z ust. 4 omawianego artykułu wynika natomiast, że nie zapewnia się korzyści polegającej na uniknięciu zmniejszenia, czyli tylko tej części, która odnosi się do kwoty nadwyżki ponad 150.000 EUR. Stwierdzić zatem należy, że przepis ten dotyczy jedynie stworzenia sztucznych warunków w celu nieprzekroczenia pułapu 150.000 EUR. W przypadku regulacji krajowych dotyczy to 100 % nadwyżki ponad wskazany pułap 150.000 EUR. Jeżeli w sposób sztuczny rolnik ubiegający się o płatności stworzyłby warunki do ograniczenia tych płatności do kwoty 150.000 EUR, wtedy kwota korzyści polegająca na uniknięciu zmniejszenia temu rolnikowi nie będzie przysługiwała. Z przepisów tych wynika, że nie dotyczą one stworzenia sztucznych warunków do przyznania całości wnioskowanych płatności, o których mowa jest w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Zatem w tym zakresie, stworzenia sztucznych warunków do przyznania całości wnioskowanych płatności, nie zachodzi, w ocenie NSA, relacja lex specialis derogat generali.

Wskazać należy, że zakres przedmiotowy tych dwóch norm prawnych jest różny, także różne są cele pozbawienia rolnika płatności. Wprawdzie jeden i drugi przepis dotyczy sztucznych warunków, jednak w przypadku art. 11 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013 chodzi o stworzenie sztucznych warunków w celu uniknięcia zmniejszenia płatności ze względu na przekroczenie pułapu 150.000 EUR, natomiast w zakresie art. 60 rozporządzenia 1306/2013 nie przyznaje się jakichkolwiek płatności w przypadku stworzenia sztucznych warunków do ich przyznania, skonstruowanych w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Wtrącić w tym miejscu wypada, jak wynika z treści decyzji organu II instancji (s.50-52), w przypadku Spółki oraz pozostałych spółek powiązanych z osobą P. M. suma zgłoszonych hektarów pomnożona przez stawkę płatności nie daje kwoty, która choćby zbliżała się do limitu 150.000 EUR, a zatem trudno w niniejszej sprawie mówić o możliwości uniknięcia skutków wynikających z art. 11, skoro takowe w niniejszej sprawie nie mogły wystąpić.

Rację ma skarżący kasacyjnie organ twierdząc, że wykładania dokonana przez Sąd I instancji skutkująca pozbawieniem płatności jedynie w tej części, która przekracza kwotę 150.000 EUR, stanowi wręcz uznanie bezprawnego działania mającego na celu obejście przepisów prawa bez jakichkolwiek konsekwencji finansowych. W konsekwencji więc stosowania art. 11 rozporządzenia 1307/2013 w sposób wskazany przez WSA stanowiłoby naruszenie celów pomocy, a mimo to oznaczałoby, że Unia Europejska toleruje, godzi się na wypłatę płatności bezpośrednich w sytuacji sztucznego podziału gospodarstwa, jeżeli tylko nienależnie pozyskana dotacja nie przekroczy 150.000 EUR. W tym zakresie uznać należy, że w obu przypadkach nie chodzi o te same sztuczne warunki, bowiem w art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013 prawodawca miał na myśli takie warunki, które dotyczą wyłącznie unikania zmniejszeń a nie całej płatności (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie).

Warto w tym miejscu dodatkowo zauważyć, że Sąd może nawet przy zaistnieniu kolizji przepisów loex spcialis derogat generali odstąpić od zastosowania tej reguły powołując się na ważne racje, m.in. w przypadku, gdy taka decyzja prowadziłaby do konsekwencji paradoksalnych z punktu widzenia zamierzeń normodawcy (por. wyrok SN z dnia 5 stycznia 2001 r., sygn. akt III RN 45/00, LEX nr 2640392 oraz L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 371-373).

Reasumując tę część rozważań, stwierdzić należy, że art. 11 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013 nie stanowi przepisu szczególnego, w ramach reguły lex spcialis derogat generali, w stosunku do art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, przewidującego klauzulę sztucznych warunków, ze względu na inny zakres przedmiotowy i cele stanowiące o pozbawieniu płatności. Wprawdzie jeden i drugi przepis dotyczy sztucznych warunków, jednak w przypadku art. 11 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013 chodzi o stworzenie sztucznych warunków w celu uniknięcia zmniejszenia płatności ze względu na przekroczenie pułapu 150.000 EUR, natomiast w zakresie art. 60 rozporządzenia 1306/2013 nie przyznaje się jakichkolwiek płatności w przypadku stworzenia sztucznych warunków do ich przyznania, skonstruowanych w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Wykładania tych regulacji skutkująca pozbawieniem płatności jedynie w tej części, która przekracza kwotę 150.000 EUR, stanowi wręcz uznanie bezprawnego działania mającego na celu obejście przepisów prawa bez jakichkolwiek konsekwencji finansowych.

W związku z tym, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona zaistniała podstawa do rozpoznania skargi. Zaskarżona decyzja, zdaniem NSA, nie narusza prawa, zasadnym było więc oddalenie skargi złożonej do Sądu I instancji.

W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że skarżąca Spółka oraz D. sp. z o.o., D. sp. z o.o., P. sp. z o.o. oraz B. sp. z o.o. przejęły grunty wcześniej posiadane przez inne, liczne podmioty zależne, powiązane rodzinnie, osobowo oraz kapitałowo z P. M. Dyrektor ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił kolejne przekształcenia własnościowe w spółkach oraz przekazywanie posiadania działek ewidencyjnych, które były zgłaszane do płatności. W gronie wspólników spółek - obok innych osób - znajdowały się m.in. M. M. i D. M. zaś pełnomocnikiem trzech ze spółek był ich ojciec P. M.

Przeprowadzona przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy korespondencyjne oraz łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwalała na uznanie, iż doszło do zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot.

Zauważenia przy tym wymaga to, że nie było przy tym w rozpoznawanej sprawie żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez osoby powiązane rodzinnie czy zawodowo z P. M. kilku spółek, które podzieliły między siebie grunty wcześniej zgłaszane do płatności bądź to przez P. M., bądź przez powiązane z jego osobą podmioty. W szczególności nie wykazane zostały jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów.

Do sztucznego wykreowania samodzielności spółki przekonują też ustalenia organów w zakresie dublujących się siedzib skarżącej i pozostałych spółek oraz posługiwanie się przed różnymi organami tymi samymi adresami korespondencyjnymi. O sztucznym stworzeniu warunków świadczy również fakt, iż skarżąca i pozostałe wskazane w decyzji spółki dokonują wyłącznie między sobą licznych transakcji oraz wzajemnie udzielają sobie zleceń związanych z prowadzeniem działalności rolniczej. Organ zasadnie zatem wskazał, że skarżąca spółka podobnie jak cztery pozostałe została zawiązana przez P. M. i powiązane z nim osoby w celu podzielenia łącznie posiadanego areału gruntów rolnych na mniejsze gospodarstwa w celu uzyskania korzyści wyższych z płatności niż przysługujące w przypadku zgłaszania gruntów przez jeden podmiot.

W ocenie NSA prawidłowo też poddano analizie i ocenie działanie spółki także w kontekście daty jej powstania oraz osób jej wspólników. Przeanalizowano również zmiany własnościowe oraz na podstawie danych wynikających z posiadanych wypisów z KRS i innych dokumentów oraz przedstawiono ustalenia z lat wcześniejszych co do podmiotów zgłaszających grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności na 2015 r. W latach 2005 - 2006 grunty były zgłaszane do płatności przez P. M., a w latach następnych przez podmioty powiązane z nim kapitałowo lub osobowo (w tym rodzinnie), albo też w których sprawował funkcje zarządcze, bądź też spółki reprezentowane przez osoby występujące w organach powiązanych z nim spółek. Trafna w tym zakresie jest również konkluzja organu, że zmiany w strukturze spółek oraz przekazywanie posiadania gruntów dokonywane były w reakcji na działania organów ARiMR, które w kolejnych latach dopatrywały się zamierzonej koordynacji działań w celu maksymalizacji korzyści z płatności do gruntów rolnych w ramach wniosków składanych przez P. M. i podmioty bądź to przez niego zarządzane bądź z jego osobą związane kapitałowo lub osobowo, czego konsekwencją była odmowa płatności.

Stwierdzić zatem należy, że materiał zgromadzony w sprawie, pozwalał na ustalenie, iż wyłącznym celem utworzenia skarżącej oraz kilku innych podmiotów wskazanych w decyzji, jak też dokonania podziału między te podmioty gruntów zgłaszanych do płatności było uzyskanie korzyści polegających na zawyżeniu płatności. To z kolei pozwalało na stwierdzenie zaistnienia subiektywnego elementu w postaci woli tych podmiotów (w tym skarżącej spółki) uzyskania takich korzyści. Tym samym spełniony został warunek "subiektywny" uzasadniający kwalifikację działań spółki jako sztucznego stworzenia warunków. Istnienie zamiaru przyświecającego założeniu oraz poczynaniom spółki w zakresie przejmowania gruntów i zgłaszania ich do płatności polegającemu na zwiększaniu kwot płatności wynika bowiem niezbicie z wyczerpująco przeanalizowanych w decyzji okoliczności natury obiektywnej.

Niewątpliwie w sprawie tej istotne było również ustalenie organów dotyczące spełnienia kolejnej przesłanki zastosowania kwalifikacji działań spółki jako sztucznego tworzenia warunków o których mowa w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, a mianowicie sprzeczności korzyści z celami systemu wsparcia. Cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich wskazane zostały w powoływanym już rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005. Zgodnie z jego art. 4 ust. 1, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.

Powtórzyć jeszcze raz należy, że wskazany powyżej cel jakim jest wspieranie konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem nie tylko zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale również zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy: konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (vide: wyrok NSA z 15 lutego 2017 r. w sprawie II GSK 1518/15 baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Zdaniem NSA, powtórzyć jeszcze raz wypada, że wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla podmiotów prowadzących działalność rolniczą. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez prowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw do których przysługują płatności. Jest w ocenie NSA również oczywiste, iż wprowadzenie takich mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach.

Wobec powyższego skonstatować należy, że skarżąca spółka stworzona została wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów, i to nie tylko przysługujących w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, lecz również w zakresie płatności z innych tytułów. Jak bowiem trafnie wskazały organy, w sytuacji gdyby płatności przyznawano do całości areału należącego do pięciu spółek, kwota wsparcia byłaby niższa od łącznej kwoty jaką otrzymałyby powiązane kapitałowo i osobowo spółki gdyby ich wnioski zostały uwzględnione. Tym samym Sąd uznał, że działanie spółki polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów, w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym.

Zauważyć w okolicznościach sprawy jeszcze należy, że to, iż organy nie dopatrzyły się w tym mechanizmie naruszenia pozostałych celów wsparcia jakimi było zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu oraz osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenia i utrzymywania miejsc pracy, nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że cele nakreślone przez prawodawcę (dotyczące konkurencyjności) nie były realizowane, co skutkowało pozbawieniem Spółki wnioskowanych płatności.

W konsekwencji NSA uznał, iż zasadnie przyjęto, że Spółka powstała i funkcjonowała w rezultacie sztucznego stworzenia warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, dla uzyskania wyższych płatności w sprzeczności z celami wsparcia jakimi są działania wspomagające konkurencyjność w rolnictwie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151, a także w oparciu o art. 184 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę oraz skargę kasacyjną Spółki. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).