Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 930/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 184 ; art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a., art. 49 ust. 1, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1094 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1678/09 w sprawie ze skargi S. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1678/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] lipca 2003 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] lipca 2003r., wydanej na podstawie art. 49 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanych obiektów, tj. czterosegmentowej hali produkcyjnej na działce nr [...] i [...] dobudowanej do budynku usługowo-produkcyjnego znajdującego się na działce nr ewid. [...], zadaszenia toru wyciągarki/suwnicy na działce nr ewid. [...] dobudowanego do budynku usługowo-produkcyjnego na tej działce i budynku portierni na działce nr [...], położonych w M. przy ul. Starowiejskiej [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania S. R. - utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2009 r. Organ odwoławczy, powołując się na zasadę ogólną trwałości decyzji ostatecznych, stwierdził, iż wzruszenie decyzji ostatecznych powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych. Jednym z wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznych jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] września 1998r., Kierownik Urzędu Rejonowego w L. nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanych obiektów na działce nr [...] i [...] w M., z uwagi na brak pozwolenia na budowę i niezgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania w/w decyzji. Decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. Wojewoda N. utrzymał w mocy tę decyzję, a NSA wyrokiem z dnia [...] maja 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 2657/98, oddalił skargę na w/w decyzję ostateczną. Następnie termin wykonania rozbiórki został odroczony do dnia [...] grudnia 2003r, z możliwością czasowego wykorzystania przedmiotowych obiektów budowlanych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. PINB w L. na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] września 1998 r. nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu z uwagi na zmianę planu miejscowego, którego ustalenia obecnie dopuszczają istnienie tego typu obiektu w terenie, na którym zlokalizowano niniejszą inwestycję. Następnie Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., wydaną na podstawie art. 49 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., udzielił pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanych obiektów na działce nr [...] i [...] w M. objętych decyzją rozbiórkową. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2003 r., którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia [...] stycznia 2006 r. oddalił skargę na powyższą decyzję GINB.

Organ odwoławczy nie podzielił opinii organu wojewódzkiego, że fakt stwierdzenia nieważności decyzji wygaszającej nakaz rozbiórki powoduje, że decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...] lipca 2003r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. tj. dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Otóż w dacie wydania w/w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nakaz rozbiórki nie istniał, albowiem funkcjonowała w obrocie prawnym ostateczna decyzja wygaszająca ten nakaz. Późniejsze stwierdzenie nieważności w/w decyzji wygaszającej nakaz rozbiórki i tym samym przywrócenie do obrotu prawnego tego nakazu może być podstawą do wznowienia postępowania w sprawie udzielonego pozwolenia na użytkowanie a to na mocy art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., gdyż w istocie wobec tej samej inwestycji nie powinien jednocześnie istnieć nakaz rozbiórki i pozwolenie na użytkowanie.

Organ odwoławczy podzielił natomiast stanowisko organu wojewódzkiego, że badana decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...] lipca 2003 r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie, jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. została wydana z rażącym naruszeniem art. 49 ust. 1 i art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw. z art. 103 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, "nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W ówczesnym okresie podstawą udzielenia pozwolenia na użytkowanie był art. 59 ust. 1 tego Prawa budowlanego. Jednak, na mocy art. 103 ust 2 Prawa budowlanego z 1994r., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W przedmiotowej sprawie budowa obiektów trwała od 1991 r. do 1994 r. i z końcem 1994 r. inwestor już użytkował te obiekty. Powyższe potwierdza też fakt, że nakaz rozbiórki tej inwestycji wydano na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r., którą to ostateczną decyzję NSA uznał za zgodną z prawem - wyrokiem z dnia [...] maja 2000r., sygn. akt II SA/Kr 2657/98 oddalił skargę na w/w decyzję ostateczną z dnia [...] listopada 1998 r. o nakazie rozbiórki tych obiektów. Nadto wyrokiem z dnia [...] marca 2000 r., sygn. akt IV SA [...] [...] [...] /98, NSA oddalił skargę S. R. na decyzję GINB z dnia [...] grudnia 1997 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie hal produkcyjnych, objętych też decyzją Burmistrza Miasta M. z dnia [...] sierpnia 2003 r. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd stwierdził, że fakt wybudowania hal przed 1 stycznia 1995 r. jest bezsporny, a skutki samowoli budowlanej dokonanej przed 1 stycznia 1995 r. należy likwidować przy użyciu art. 37, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd wskazał też, że plan miejscowy obowiązujący w dacie budowy tych hal nie dopuszczał obiektów o funkcji przemysłowej, co oznacza, że wydanie pozwolenia na użytkowanie stanowi rażące naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ powołał się na art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r, Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Reasumując, organ odwoławczy podniósł, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornych inwestycji na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. jest rażącym naruszeniem art. 49 ust. 1 i art. 55 ust. 2 pkt 1 oraz 59 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. w zw. z art. 103 ust. 2 tegoż prawa. Za niezasadny organ uznał zarzut nieustalenia daty zakończenia spornej budowy, gdyż sam S. R. potwierdził w protokole z dnia [...] sierpnia 1998 r., że przedmiotowa budowa zakończona została w 1994 r. Nadto, skoro Sąd ww. wyrokami z 2000r. przyznał, że zasadnym jest zastosowanie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974r., to tym samym uznał, że budowa tych obiektów została zakończona przed 1 stycznia 1995r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009r. S. R. zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 162 k.p.a. poprzez dokonanie ponownej merytorycznej oceny zastosowania przedmiotowego przepisu w sytuacji prowadzenia postępowania w trybie nadzoru.

Skarżący podniósł, że zarówno organ I instancji jak i II instancji w niniejszej sprawie dokonały ponownej merytorycznej oceny stanu faktycznego w sprawie, mimo że działając w trybie nadzoru mogły kontrolować wyłącznie legalność wydania decyzji Burmistrza Miasta M. W ocenie skarżącego organy nie wzięły pod uwagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. P 27/05, w konsekwencji którego reguła ogólna zawarta w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw nakazuje stosowanie do spraw wszczętych, przepisów dotychczasowych, a więc także art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. Zgodnie z tym wyrokiem, spełnienie przed dniem wejścia w życie ustawy przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu stanowi wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie przez organy władzy publicznej przy legalizacji samowoli budowlanej.

Zdaniem skarżącego organy błędnie uznały, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Interpretacja ta jest niedopuszczalna, gdyż dokonana jest w sposób rozszerzający tj. taki, w której za każdym razem do obiektów wybudowanych przez skarżącego należałoby stosować historyczne już przepisy. Powyższe uniemożliwiałoby legalizację budowy w jakimkolwiek czasie w sytuacji, gdy obecnie jest już możliwe - po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego - wybudowanie w tym samym miejscu takich samych obiektów. Obecnie zmieniony plan zagospodarowania przestrzennego Miasta M. zezwala na przeznaczenie przedmiotowych działek na działalność produkcyjną usługową i magazyny ( uchwała z dnia 27 września 2001 r.).

Stwierdzając nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2003r. organ nadzoru naruszył zasadę trwałości decyzji ostatecznej. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę S. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] lipca 2003 r. za niezasadną.

Na wstępie uzasadnienia Sąd podniósł, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W orzecznictwie NSA utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. W ocenie Sądu organ słusznie uznał, że decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...] lipca 2003 r., którą to decyzją udzielono pozwolenia na użytkowanie czterosegmentowej hali produkcyjnej - w oparciu o art. 49 i art. 55 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego - została wydana z rażącym naruszeniem tych przepisów. Art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji tj. do dnia wejścia w życie noweli z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych innych ustaw nie był przepisem "samodzielnym" lecz ściśle związanym z art. 48 tego prawa (w brzmieniu z tej daty). Wynika to w jasnego brzmienia tego przepisu, który odsyła do postanowień art. 48 w ust. 1 wskazując, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48 (to jest co do obiektów budowlanych lub ich części, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ) jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. A zatem obowiązkiem organu budowlanego, do którego wpłynął wniosek o pozwolenia na użytkowanie, było w pierwszej kolejności zbadanie w jakiej dacie powstały budynki objęte wnioskiem. Stwierdzenie, że samowola budowlana powstała przez wejściem w życie ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r., tj. przez 1 stycznia 1995r., nawet jeśli jednocześnie od dnia jej popełnienia upłynęło 5 lat wykluczało możliwość stosowania przepisów nowego prawa do samowoli budowlanej, a zatem także do pozwolenia na użytkowanie z uwagi na spełnienie warunków do jej "zalegalizowania". W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzja z dnia [...] lipca 2003r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 49 i art. 55 ust. 2 Prawa budowlanego. Okolicznością nie budzącą wątpliwości Sądu ( i organów ) jest to, że budowa obiektów budowlanych (czterosegmentowa hala), których dotyczy postępowanie została zrealizowana przed 1 stycznia 1995r. Data zakończenia budowy - jak trafnie wskazał organ odwoławczy - została także ostatecznie przesądzona wyrokiem NSA z dnia [...] maja 2000r., który w sprawie II SA/Kr 2657/98 oddalił skargę na decyzję nakazująca rozbiórkę tych obiektów w oparciu o art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. A zatem wniosek o pozwolenie na użytkowanie - po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] maja 1998 r. poprzez stwierdzenie jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 k.p.a. decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. - należało rozpoznać w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. - art. 37, art. 40 i 42. Z treści decyzji nakazującej rozbiórkę w oparciu o art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że inwestycja samowolnie zrealizowana nie może być zalegalizowana poprzez pozwolenie na użytkowanie z uwagi na to, że w dacie popełniania tejże samowoli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczał realizacji tego rodzaju inwestycji. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje, zdaniem Sądu, fakt, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiło się stanowisko, że oceniając możliwość legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. organ winien mieć na uwadze treść planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. Sąd zauważył, że orzeczenie to nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż odnosiło się tylko do tych samowoli budowlanych, do których mają zastosowanie przepisy Prawo budowlane z 1994 r. nie zaś przepisy wcześniejsze. Chodziło bowiem o zrównanie sytuacji prawnej wszystkich tych osób, co do których stwierdzono popełnienie samowoli budowlanej zrealizowanej po 1 stycznia 1995r.

Skargę kasacyjną od wyroku wniósł S. R., reprezentowany przez adwokata D. W., zaskarżając wyrok w całości.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji bez szczegółowego zbadania stanu faktycznego sprawy uznał, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nie narusza prawa. Sąd błędnie przyjął, iż decyzja z dnia [...] lipca 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podkreślił, iż przepis art. 156 § 1 k.p.a. powinien być interpretowany ściśle. Nadto organy obu instancji straciły z pola widzenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, OTK ZU 2006, nr 9-A, poz. 124. W konsekwencji tego wyroku reguła ogólna zawarta w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) nakazuje stosowanie do spraw wszczętych przepisów dotychczasowych, a więc także art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż spełnienie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu stanowi wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie przez organy władzy publicznej przy legalizacji samowoli budowlanej. Wszystkie podmioty, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 11 lipca 2003 r., spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, powinny być traktowane według jednakowej miary w zakresie możliwości legalizacji samowoli budowlanej.

Ponadto został zmieniony plan zagospodarowania przestrzennego Miasta M., który wskazuje dla m. in. przedmiotowych działek przeznaczenie na działalność produkcyjną, usługową i magazyny (uchwała nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] września 2001 r. w sprawie zmiany planu zagospodarowania opublikowana została pod poz. [...] Dziennika Urzędowego Województwa Małopolskiego Nr [...] ). Reasumując skarżący podkreślił, iż w obecnym stanie prawnym istnieje możliwość legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę na gruncie, który w zatwierdzonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony pod zabudowę albo został przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, gdyż zostały dokonane odpowiednie odstępstwa (zmiany) od tego planu ( art. 37 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 1 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane - Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) - tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 grudnia 1985 r., III ARN 29/85, OSNC 1986/11/183); podobnie w uchwale składu siedmiu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPS 4/01, ONSA 2002/2/58 ). Zdaniem skarżącego zaskarżone orzeczenia naruszają art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P. i dokonano oczywiście błędnej interpretacji art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania, podnosząc zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznawany jest w doktrynie i orzecznictwie sądowym za przepis prawa materialnego. Niezależnie jednak od sformułowania powyższego zarzutu kasacyjnego stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tak przez jego błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie.

Zasadne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...] lipca 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Należy też w pełni podzielić motywy Sądu pierwszej instancji w zakresie rozumienia pojęcia "rażące naruszenie prawa".

Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania / skutek ex tunc / ( por. J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s.699 ).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43) .

"Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. Także sąd administracyjny – w ramach kontroli legalności decyzji wydanej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. – winien ocenić naruszenie prawa, a następnie uzasadnić, z jakich to względów podzielił stanowisko organu ( bądź nie podzielił stanowiska organu), iż stwierdzone naruszenie prawa ma charakter rażący.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał takiej oceny i nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa w tym zakresie. Wykładnia art. 156 § 1 k.p.a. uwzględnia stanowisko utrwalone w orzecznictwie sądów i w doktrynie.

Jak trafnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994r. III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995/2/91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Pamiętać też należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 15/94, OSNAP 1994/3/36, z dnia 20 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 71/94, OSNAP 1995/13/156). Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wbrew stanowisku skarżącego w niniejszej sprawie nie może znaleźć zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, który dotyczy innych stanów faktycznych i prawnych niż ustalony w tej sprawie.

A mianowicie, w wyroku z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 Trybunał Konstytucyjny orzekł po pierwsze, iż art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126,ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Po drugie, Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji ( por. OTK-A 2006/9/124 ).

Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy obiektów budowlanych zrealizowanych pod rządem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Tymczasem w przedmiotowej sprawie budowa obiektów budowlanych została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., a więc obiekty te zostały wzniesione pod rządem ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. ).

Przypomnieć należy, iż rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i stan prawa w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101 ).

Stosownie do art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414), zamieszczonym w Rozdziale 11 "Przepisy przejściowe i końcowe", do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl ustępu 2 art. 103 powołanej wyżej ustawy art. 48 tejże ustawy, dotyczącego orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 roku - sygn. akt K 9/95 ustawą z dnia 5 lipca 1996 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 100, poz. 465) dokonano zmiany art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 89, poz. 414 ) w ten sposób, iż rozszerzono stosowanie przepisów dotychczasowych do obiektów, w stosunku do których przed dniem 1 stycznia 1995 roku wszczęte zostało postępowanie administracyjne. Powyższa nowela weszła w życie z dniem 14 sierpnia 1996 roku. Brzmienie powyższych przepisów jest jednoznaczne.

Zgodnie zatem z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zamieszczonym w Rozdziale 11 - "Przepisy przejściowe i końcowe" art. 48 tejże ustawy, dotyczącego orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Takimi przepisami dotychczasowymi – w zakresie usuwania skutków samowoli budowlanej - są przepisy art. 37 – 42 ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

W rozważanej sprawie budowa przedmiotowych obiektów budowlanych została zakończona w 1994 r. Taką datę budowy podał skarżący i taką datę budowy – jak wynika z uzasadnienia kolejnych decyzji – przyjęły organy nadzoru budowlanego. Decyzją z dnia [...] września 1998r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), Kierownik Urzędu Rejonowego w L. nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanych obiektów na działce nr [...] i [...] w M. Decyzję tą Wojewoda N. utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] listopada 1998 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] maja 2000 r., sygn. akt II SA/Kr [...], oddalił skargę na powyższą decyzję organu II instancji. W wyroku tym jak i w wyroku z dnia 1 marca 2000 r., sygn. akt IV SA [...] [...] [...] /98 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, iż do likwidacji tej samowoli budowlanej należy stosować przepisy Prawa budowlanego z 1974r., tj. art. 37, art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. ).

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie dopuścił się – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - błędnej wykładni art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414).

Jeżeli zaś w sprawie o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, przepisu art. 49 ust. 1 tej ustawy nie stosuje się ( por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r., sygn. akt OPS 3/96, ONSA 1997/1/2 ).

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko organów administracji publicznej, iż decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...] lipca 2003r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym zgodna z prawem jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. stwierdzającą z urzędu nieważność powyższej decyzji Burmistrza Miasta M. udzielającej pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanych obiektów na podstawie art. 49 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994r.

Powołana przez skarżącego uchwała składu siedmiu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPS 4/01, potwierdza zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu. W uchwale tej wskazano, iż do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. i którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją administracyjną wydaną po dniu 1 stycznia 1995 r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), może mieć zastosowanie przepis art. 39 powołanej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. W niniejszej bowiem sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w L. odroczył, na podstawie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - termin wykonania rozbiórki do dnia 31 grudnia 2003r.

Z tych też względów zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane oraz konstytucyjnego obowiązku równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP ).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.