Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 648/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 496/17 w sprawie ze skargi L. W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wygaszenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 496/17, oddalił skargę L. W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wygaszenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

L. W. i G. W. decyzją z [...] lutego 1999 r. znak: [...] uzyskali warunki zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego - środkowy segment szeregowca z warunkiem zawartym w punkcie 2 nakazującym rozebranie istniejącego budynku po wybudowaniu nowego.

Prezydent Miasta L. decyzją z [...] listopada 1999 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego szeregowego z zobowiązaniem inwestorów zapisanym w punkcie trzecim do: "rozbiórki obiektów tymczasowych związanych z wykonywaniem robót budowlanych, przed zgłoszeniem obiektu do użytkowania, co dotyczy również obiektów stałych, których rozbiórka warunkowała docelowo możliwość realizacji nowego obiektu".

W dniu [...] kwietnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L., potwierdzeniem Nr [...] przyjął od G. W. i L. W. zgłoszenie o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania budynku mieszkalnego z instalacjami wewnętrznymi i przyłączami na działce nr ewid. [...] przy ul. K. [...] w L., zrealizowanego na podstawie wskazanej powyżej decyzji o pozwoleniu na budowę, informując jednocześnie, że nie wnosi sprzeciwu do użytkowania ww. budynku.

W piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. skarżący wniósł o stwierdzenie wygaśnięcia punktu 3 zawartego w decyzji z [...] listopada 1999 r., zobowiązującego go do rozbiórki istniejącego budynku mieszkalnego przed oddaniem nowego budynku do użytkowania. Podstawą prawną swojego żądania uczynił art. 162 § 2 pkt 1, art. 155 oraz art. 156 § 1 pkt 5, 6 K.p.a. Żądanie strony dotyczyło przede wszystkim wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie zobowiązania do rozbiórki "starego budynku". Strona powoływała się na wpis w księdze wieczystej Kw [...] o dożywotniej służebności użytkowania tego budynku na rzecz poprzedniej właścicielki działki. Podkreślono, że ta okoliczność została wzięta pod uwagę przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, który dostrzegł niemożliwość wykonania rozbiórki istniejącego budynku, a tym samym warunek z punktu 3 decyzji z [...] listopada 1999 r. stał się bezprzedmiotowy. Wydział poinformował skarżącego również o tym, że istniejący na działkach nr [...],[...],[...] budynek zostaje utrzymany w liniach zabudowy usługowo-mieszkaniowej i nie narusza ustaleń aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powoduje obniżenia estetyki otoczenia.

Prezydent Miasta L. decyzją z [...] grudnia 2016 r. odmówił wygaszenia decyzji wydanej z up. Prezydenta Miasta przez Głównego Architekta Miasta L. z dnia [...] listopada 1999 r. o pozwoleniu na budowę, w części dotyczącej warunku zawartego w pkt 3 decyzji, zobowiązującego inwestora do rozbiórki istniejącego budynku przed oddaniem do użytkowania nowowybudowanego budynku mieszkalnego. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji przeanalizował przesłanki zastosowania w sprawie artykułu 162 § 1 K.p.a. i stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały one spełnione. Podmioty stosunku administracyjnoprawnego pozostają nadal tożsame, nie przestał także istnieć przedmiot stosunku prawnego, czyli budynek mieszkalny przeznaczony do rozbiórki. Nie zaistniała też sytuacja, braku możliwości wykonania decyzji, na skutek zmiany stanu faktycznego.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 162 § 1 K.p.a., poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości, w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne i prawne w niniejszej sprawie, tj. uwzględnienie przedmiotowego budynku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uzyskanie zgody na użytkowanie, niemożliwość realizacji celu decyzji z dnia [...] listopada 1999 r., w części dotyczącej rozbiórki, wskazują jednoznacznie na fakt, iż owa decyzja stała się bezprzedmiotowa, we wskazanej części i organ winien stwierdzić jej wygaśnięcie. Skarżący wskazywał również na niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji.

Na skutek odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutu bezprzedmiotowości decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. z uwagi na uwzględnienie budynku posadowionego w południowej części działki nr [...] przy ul. K. [...] w L., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., organ odwoławczy stwierdził jego bezzasadność. Wojewoda wskazał, że zapisy § 27 ust. 3 aktualnie obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, dopuszczające możliwość uzupełnienia funkcji mieszkaniowej o funkcje usługowe poprzez wprowadzenie nieuciążliwych usług do budynku mieszkalnego i zmianę sposobu użytkowania jego części lub realizację nieuciążliwych obiektów usługowych wolnostojących w granicach istniejących własności pod warunkiem, że wielkość działki umożliwia ich usytuowanie zgodnie z przepisami prawa budowlanego, mogłyby mieć znaczenie, gdyby budynek nie miał orzeczonego nakazu rozbiórki. Organ zwrócił uwagę, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lutego 1999 r., znak: [...], w której zawarty był w pkt 2 warunek: "Istniejący budynek po wybudowaniu nowego należy rozebrać" oraz ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego [...]oraz planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego "[...]" (uchwała nr [...]), zgodnie, z którymi przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...] z przeznaczeniem pod zabudowę budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

Organ stwierdził, że uchwalenie w 2002 r. dla tego terenu, nowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uczyniło obowiązku rozbiórki, orzeczonego w 1999 r., bezprzedmiotowym. Organ argumentował, że wygaśnięcie planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu, o który wprowadzono obowiązek rozbiórki, nie usuwa przyczyny ustalenia takiego warunku i w dalszym ciągu on istnieje, bowiem istnieje podmiot, przedmiot decyzji i wykonany obowiązek wynikający z dalej obowiązującej normy prawnoadministracyjnej. Jeżeli nowe przepisy prawne nie przewidują uregulowań, co do losu decyzji wydanych przed wejściem ich w życie i wydanych na odmiennych podstawach prawnych, to decyzje są nadal wiążące, pomimo że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie. Organ drugiej instancji powołał się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym dominuje pogląd, że decyzja nakazująca rozbiórkę budynku nie staje się bezprzedmiotowa na skutek zaistniałych zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem organu odwoławczego, wbrew zarzutom odwołania nie można było uznać, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z faktu, iż rozbiórka budynku w obrębie działki skarżącego spowoduje zawalenie się tego budynku, który w części znajduje się na na sąsiednich nieruchomościach. Według organu, obowiązek rozbiórki został orzeczony odrębnymi decyzjami również w stosunku do tej części budynku, która posadowiona jest na sąsiednich działkach nr [...] i [...], przy ul. K. [...] w L. Za bezzasadny uznano również zarzut dotyczący naruszenia art. 7 K.p.a. i art.107 § 3 K.p.a. bowiem to, że skarżący nie zgadza się z przyjętym przez organ I instancji sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza wadliwego ustalenia stanu faktycznego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł L. W. .

W skardze zostały powtórzone te same argumenty, co w odwołaniu tj. naruszenie art. 162 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości i odmowę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] listopada 1999 roku w części w pkt. 3 tej decyzji w zakresie zobowiązania do rozbiórki fragmentu istniejącego budynku znajdującego się na działce nr [...] przy ulicy K. [...] w L., w sytuacji gdy okoliczności faktyczne i prawne w niniejszej sprawie uległy zmianie. Na podstawie aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzyskano zgodę na użytkowanie przez wnioskodawców tego budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 496/17, oddalił powyższą skargę.

Mając na uwadze treść art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., w którym zawarte zostały przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przez organ administracji publicznej, Sąd na podstawie poglądów doktryny orzaz orzecznictwa wyjaśnił jak należy rozumieć bezprzedmiotowość decyzji i kiedy ona zachodzi w sytuacji zmiany stanu prawnego.

Sąd wskazał, że powodem wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o wygaśniecie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 1999 r. o pozwoleniu na budowę, w części dotyczącej warunku zawartego w pkt 3 decyzji, zobowiązującego inwestora do rozbiórki istniejącego budynku przed oddaniem do użytkowania nowo wybudowanego budynku mieszkalnego, była zmiana w 2002 roku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący uznał, że skoro zaświadczenie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] potwierdza, że istniejący budynek jest zgodny z ustaleniami aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (zamierzona zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednokondygnacyjnego na usługowe biuro projektowe, na działce nr ewid. [...], przy ul. K. [...],[...] w L., jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego m. L. - część I, zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] sierpnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 124, poz.2670)), to odpadł cel przyświecający organom orzekającym o zobowiązaniu do rozbiórki.

Sąd rozważając czy w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość decyzji Prezydenta Miasta L., podzielił argumentację powołaną w zaskarżonej decyzji, że zmiana przeznaczenia terenu dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie powoduje bezprzedmiotowości decyzji nakazującej rozbiórkę. Nie zmienia tego również wydanie skarżącym zaświadczenia z dnia [...] lipca 2016 r., gdyż nie jest to decyzja o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Sąd przywołał wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. II OSK 794/14 , w którym Sąd ten przyjął, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która otwierałaby tryb legalizacji samowoli budowlanej nie stanowi podstawy do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji. Decyzja ta nie staje się bezprzedmiotowa przez samo jej niewykonanie, albowiem o ile strona może zrezygnować z realizacji uprawnienia, którym zgodnie z zasadą rozporządzalności dysponuje, o tyle realizacja obowiązku takiej cechy nie posiada i jest obwarowana przymusem państwowym. Sąd podkreślił, że wyrok ten wpisuje się w wyraźnie zarysowaną linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 1999 r. sygn. IV SA 1313/97, wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r. sygn. II OSK 749/09; wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. II OSK 519/13), który prezentował jednoznaczne stanowisko, że zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może mieć wpływu na decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, gdyż decyzja ta zostaje wydana w oparciu o stan prawny i faktyczny, obowiązujący w czasie orzekania o skutkach stwierdzonej samowoli budowlanej. Sąd zauważył, że wprawdzie pojawiają się orzeczenia prezentujące odmienne stanowisko ale nie nie zgadza się z takimi poglądami. Sąd w całości podzielił ten kierunek wykładni, który został zaprezentowany w przywołanym wyżej dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd stwierdził, że zarzut skargi, przeprowadzenia przez organ błędnej wykładni art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu I instancji, wbrew odmiennej ocenie skarżącego, niewykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę nie spowodowało, że po zmianie planu miejscowego, jej cel jest niemożliwy do realizacji. Celem decyzji, wydanej przez Prezydenta Miasta L. z [...] listopada 1999 r., było wykonanie nałożonego tą decyzją skonkretyzowanego obowiązku przez wskazanego adresata. Sąd zwrócił uwagę, że wydanie tej decyzji nastąpiło w określonych uwarunkowaniach prawnych, tj. na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lutego 1999 r. znak: [...], w której zawarty był w pkt 2 warunek: "Istniejący budynek po wybudowaniu nowego należy rozebrać", a także ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego [...] oraz planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego "[...]" (uchwała nr [...]), zgodnie z którymi przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...] z przeznaczeniem pod zabudowę budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Zatem nie zasługiwało na aprobatę twierdzenie, że decyzja z [...] listopada 1999 r., uwzględniająca aktualne postanowienia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] sierpnia 2002 r., stała się niemożliwa do zrealizowania, albowiem zmiana planu miejscowego dokonana po wydaniu tej decyzji w tym przypadku pozostawała bez związku z faktyczną możliwością przeprowadzenia prac rozbiórkowych. A tylko w takim wymiarze, tj. faktycznej, a nie prawnej możności dokonania rozbiórki, mogłaby zostać przeprowadzona analiza zaistnienia podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w znaczeniu przyjętym w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd wskazał, że wobec tego dobry stan techniczny budynku mieszkalnego, przeznaczonego do rozbiórki nie miał znaczenia dla podjętego przez Wojewodę Lubelskiego rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta L.. Sąd uznał, że w związku z tym nieuzasadnione było żądanie od organu przeprowadzenia wizji lokalnej w terenie dla potwierdzenia tego faktu. Sąd podkreślił, że z braku wywiązania się z obowiązku rozbiórki budynku skarżący nie może czerpać obecnie korzyści, a tylko w ten sposób należałoby postrzegać żądanie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej jako formy proceduralnego zalegalizowania sankcjonowanego działania z powołaniem się na aktualne ustalenia planu miejscowego.

Sąd zgodził się również ze stanowiskiem organu drugiej instancji, według którego nie można uznać, by bezprzedmiotowość decyzji wynikała z faktu możliwości nastąpienia katastrofy budowlanej na skutek rozbiórki budynku w obrębie jego działki, co spowodowałoby zawalenie się tego budynku również w części posadowionej na sąsiednich nieruchomościach nr [...] i [...]. Wojewoda wyraźnie artykułował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że obowiązek rozbiórki dotyczy również tych części budynku mieszkalnego, które położone są na sąsiednich działkach nr ew. [...] i [...]. Obowiązek ten wynika, z ostatecznej decyzji Kierownika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lipca 1970 r., znak: [...] udzielającej państwu R. W., G. W., W. W., T. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego czterorodzinnego, przy ul. K. [...] w L., w której zawarty został warunek, aby przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku, uporządkować teren przez rozbiórkę urządzeń i obiektów wzniesionych na okres budowy oraz istniejącego budynku mieszkalnego murowanego i szopy drewnianej przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Obowiązek rozbiórki istniejącego budynku mieszkalnego murowanego, zawarty w decyzji z dnia [...] lipca 1970 r., został wprowadzony w czasie istnienia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta L. z 1969 r. Skarżący stanowiska Wojewody w tej kwestii nie podważył skutecznie, a także nie zaprzeczał przedstawionym faktom. Zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu nie mogą mieć wpływu na decyzje nakazujące rozbiórkę obiektu budowlanego, gdyż decyzje te zostały wydane w oparciu o stan prawny i faktyczny z daty ich wydania. Sąd uznał, że w zakresie bezprzedmiotowości przedmiotowej nie mieści się niewykonanie obowiązku (tak jak w sprawie niniejszej), a ustanie istnienia przedmiotu, co ma miejsce przykładowo przy pożarze obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2013 r. sygn. akt II OSK 519/13). Ponieważ w niniejszej sprawie takie zdarzenie nie miało miejsca, to nie było podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.

Dalej Sąd zauważył, że organy administracyjne prawidłowo wykazały, że nie można mówić o bezprzedmiotowości o charakterze podmiotowym. Bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym polega na tym, że przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego. Sytuacja taka ma miejsce wtedy, gdy następuje śmierć podmiotu uprawnionego (np. śmierć osoby, która uzyskała pozwolenie na broń), zmiana (przekształcenie) podmiotu uprawnionego (np. zmiana przedsiębiorcy, któremu udzielono zezwolenia na sprzedaż alkoholu) lub likwidacja uprawnionej jednostki organizacyjnej (np. likwidacja podmiotu dysponującego pozwoleniem budowlanym). Żadna ze wskazanych sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodziła, tożsamość podmiotowa została zachowana.

Sąd zauważył, że istnieją nadal wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, które stały się podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i orzekającej o rozbiórce budynku istniejącego. W rozpatrywanej sprawie nie została spełniona przesłanka bezprzedmiotowości decyzji co uniemożliwiało stwierdzenie jej wygaśnięcia. Sąd stwierdził, że zbędnym było badanie pozostałych przesłanek wygaśnięcia decyzji takich jak wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony, bowiem przesłanki te muszą być spełnione łącznie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. W. , zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 162 § 1 K.p.a.poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości i brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. znak: [...] w części w pkt 3 tej decyzji tj. w zakresie zobowiązania do rozbórki fragmentu istniejącego budynku znajdującego się na działce nr [...] przy ul. K. [...] w L., w sytuacji gdy okoliczności faktyczne i prawne w niniejszej sprawie tj. uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego budynku, uzyskanie zgody na użytkowanie przez wnioskodawców budynku, niemożliwość realizacji celu decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. w części dotyczącej rozbiórki budynku, wskazują jednoznacznie na fakt, iż owa decyzja stała się bezprzedmiotowa we wskazanej części, a co za tym idzie organ powinien stwierdzić jej wygaśnięcie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie stwierdził, że zaskarżony wyrok został wydany błędnie z naruszeniem przepisów procesowych i jako taki nie może się ostać.

Sąd błędnie ocenił fakt, iż decyzja z dnia [...] listopada 1999 roku znak: [...] w pkt 3 tejże decyzji nie stała się bezprzedmiotowa, na skutek zmiany stanu faktycznego. Mianowicie, niemożliwa jest rozbiórka budynku w obrębie działki skarżącego, gdyż groziłoby to zawaleniem się tego budynku również w części w jakiej posadowiony jest na sąsiednich działkach nr [...],[...] i [...]. Oznacza to, iż realizacja zobowiązania z decyzji wydanej przez 3 Prezydenta miasta L. z dnia [...] listopada 1999 roku spowodowałaby katastrofę budowlaną. Przedmiotowy budynek posadowiony jest na działkach nr [...],[...] i [...]. Jego konstrukcja oparta jest o XIX wieczne rozwiązania architektoniczne, a ingerencja w jego część posadowioną na działce skarżącego nr [...] będzie skutkowała katastrofą budowlaną.

Skarżący kasacyjnie uważa, że Sąd nie przywiązał odpowiedniej wagi do takich okoliczności sprawy jak uwzględnienie w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego budynku i uzyskanie zgody na użytkowanie przez wnioskodawców budynku.

Norma art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. wskazuje wprost, iż w sytuacji, w której decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie. W niniejszej sprawie zachodzą obie przesłanki, o których mowa w przedmiotowym przepisie. W skutek zmiany stanu faktycznego, opisanego akapit powyżej, niemożliwe staje się wykonanie decyzji (wyr. NSA z dnia 11 października 1985 r. SA/Wr 556/85 ONSA 1985/2/21), a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej jako p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez L. W. jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczą kwestią, która stanowiła przedmiot sporu w niniejszej sprawie było ustalenie czy decyzja Prezydenta Miasta L. z [...] listopada 1999 r. znak: [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego szeregowego ze zobowiązaniem inwestorów zapisanym w punkcie 3 do: "rozbiórki obiektów tymczasowych związanych z wykonywaniem robót budowlanych, przed zgłoszeniem obiektu do użytkowania, co dotyczy również obiektów stałych, których rozbiórka warunkowała docelowo możliwość realizacji nowego obiektu" wobec argumentacji przedstawionej przez skarżącego w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. stała się bezprzedmiotowa, co umożliwiałoby stwierdzenie wygaśnięcia zawartego w niej punktu 3 dotyczącego rozbiórki posadowionego w południowej części działki nr [...] budynku przy ul. K. [...] w L., o co wystąpił skarżący na podstawie art. 162 § 1 K.p.a.

Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, zaskarżony wyrok nie zasługiwał na uchylenie albowiem Sąd I instancji, analizując przesłanki wygaśnięcia decyzji określone w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. nie dopuścił się naruszenia tego przepisu. Sąd ten słusznie uznał, że w okolicznościach sprawy organy prawidłowo przyjęły, że nie było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z uwagi na jej rzekomą bezprzedmiotowość.

Stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła przesłanka bezprzedmiotowości decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 1999 r. znak: [...] w części w pkt 3 tej decyzji i wobec tego brak było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w tym zakresie.

Jak wynika z akt sprawy, według skarżącego, powodem bezprzedmiotowości pkt 3 wskazanej decyzji miało być to, że w 2002 r. dla terenu, na którym znajduje się podlegający rozbiórce budynek, uchwalony został nowy miejscowy plan zagospodarownia przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. a nadto skarżący uzyskał zaświadczenie Prezydenta Miasta L. zd nia [...] lipca 2016 r., znak: [...] potwierdzające, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednokondygnacyjnego na usługowe biuro projektowe, na działce nr ew. [...], przy ul. K. [...],[...] w L., jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego m. L. - część I, zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] sierpnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 124, poz.2670).

Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że organy słusznie uznały, że okoliczności powyższe nie stanowią podstawy dla uznania pkt 3 decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. nakazującego rozbiórkę istniejącego budynku za bezprzedmiotowy.

Jak wskazuje NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 438/15 zmiana w miejscowym planie zagospodarownaia przestrzennego nie może mieć wpływu na decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, gdyż decyzja ta została wydana w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie orzekania o skutkach stwierdzonej samowoli budowlanej.

W niniejszej sprawie nakaz rozbiórki nie był skutkiem stwierdzenia samowoli budowlanej ale wynikał on z pkt 3 decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak w zakresie skutku jaki powodują tj. nałożenia obowiązku określonego działania tj. dokonania rozbiórki obiektu budowlanego decyzje te są jednakowe.

Bezprzedmiotowość decyzji wynika z jej prawnej lub faktycznej nieskuteczności, a więc braku możliwości kształtownia z określonych przyczyn za jej pośrednictwem aktualnie i w przyszłości stosunków administracyjnych, dla których ukształtowania została wydana. O bezprzedmiotowości decyzji z art. 162 § 2 K.p.a. jest mowa wówczas gdy przestał istnieć element stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, z powodu wygaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek.

Wydając decyzję organ bierze pod uwagę określony stan faktyczny i prawny istniejący w chwili jego orzekania. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest wyrazem ukształtownia sytuacji prawnej określonego podmiotu w czasie orzekania na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów. Odpowiada to zasadzie aktualności orzeczenia wydawanego przez organ administracji. Następcza zmiana stanu faktycznego, co do zasady, nie ma wpływu na obowiązywanie ostatecznej decyzji. Na przeszkodzie temu stoi zasada trwałości decyzji administracyjnej. Jedyny wyjątek od tej reguły odnosi się wyłącznie do tych zmian w okolicznościach faktycznych, które uniemożliwiają wykonanie decyzji (przedmiot uprawnień lub obowiązku przestał istnieć, nie stnieje już podmiot, którego dotyczyła decyzja). Zmiana podstawy prawnej lub jej uchylenie nie ma wpływu na stosunki prawne już ukształtowane, albowiem decyzja administracyjna nadal obowiązuje, wywołując właściwe sobie skutki w zakresie przyznanych uprawnień lub obowiązków. Nie ma zatem znaczenia dla możliwości wykonania decyzji to, że w nowym stanie prawnym obowiązują inne regulacje prawne niż w czasie orzekania, które sprawiłyby, że kierunek wydanego orzeczenia byłby obecnie inny.

W tym kontekście stwierdzić należy, że istnienie nowego miejscowego planu zagospodarownia przestrzennego, który dopuszcza istnienie dotychczasowego budynku na działkach nr [...],[...] i [...] poprzez utrzymanie go w liniach zabudowy usuługowo-mieszkaniowej i fakt, że budynek ten nie jest sprzeczny z tym planem oraz nie powoduje obniżenia estetyki otoczenia, w żaden sposób nie przekłada się na bezprzedmiotowość pkt 3 decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 1999 r., w którym zobowiązano inwestora do "rozbiórki obiektów tymczasowych związanych z wykonywaniem robót budowlanych, przed zgłoszeniem obiektu do użytkowania, co dotyczy również obiektów stałych, których rozbiórka warunkowała docelowo możliwość realizacji inwestycji". Skoro warunkiem realizacji inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 1999 r. było rozebranie istniejącego budynku po wybudowaniu nowego, to i w decyzji o pozwoleniu na budowę należało zawrzeć podobny warunek jak uczyniono to w pkt 3 decyzji z [...] listopada 1999 r.

Skoro budynek przeznaczony do rozbiórki znajdujący się na działce [...] nadal istnieje, co przyznaje skarżący powołując się na jego dobry stan techniczny, istnieje podmiot zobowizany do rozbiórki, to nie można twierdzić, że obowiązek rozbiórki tego budynku z pkt 3 przedmiotowej decyzji, stał się bezprzedmiotowy i wymagane jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w tej części. Obowiązek nadal nie został wykonany, nie została wydana decyzja znosząca ten obowiązek. Wbrew twierdzeniom skarżącego nakaz rozbiórki nie stał się niewykonalny z uwagi na zagrożenie katastrofą budowlaną albowiem obowiązek rozbiórki dotyczy również tych części budynku mieszkalnego, które są położone na sąsiednich działkach ewidencyjnych nr [...] i [...]. Obowiązek ten wskazuje ostateczna decyzja Kierownika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lipca 1970 r. znak: [...] udzielającej R. W., G. W., W. W., T. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego czterorodzinnego przy ul. K. [...] w L., gdzie wskazano warunek aby przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku uporządkować teren przez rozbiórkę urządzeń i obiektów wzniesionych na okres budowy oraz istniejącego budynku mieszkalnego murowanego i szopy drewnianej przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Skarżący nie podważył w żaden sposób tych faktów. Tym samym słusznie zauważył Sąd I instancji, że zmiany w obowiązującym planie miejscowym nie będą miały wpływu na decyzje nakazujące rozbiórkę obiektu budowlanego. Decyzje te zostały wydane w stanie prawnym i faktycznym z daty orzekania przez organy i nadal wywołują skutki prawne w zakresie w nich określonym.

Okoliczność, że obowiązek rozbiórki nie został dotychczas wykonany rówież nie wskazuje na bezprzedmiotowość pkt 3 decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. bowiem o takiej bezprzedmiotowości można by było mówić kiedy budynek przestałby istnieć, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Wbrew odmiennej ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, niewykonanie pkt 3 decyzji, w którym nakazuje się rozbiórkę istniejącego obiektu budowlanego nie spowodowało, że po zmianie planu miejscowego, jej cel jest niemożliwy do realizacji. Skarżący błędnie bowiem postrzega cel decyzji z dnia [...] listopada 1999 r., którą nakazano rozbiórkę istniejących tam obiektów tymczasowych służących budowie obiektów stałych, które warunkowały uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Rozbiórka miała doprowadzić do zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy, gdzie wprost wskazano na konieczność rozebrania istniejącego budynku po wybudowaniu nowego. Nowy budynek powstał, został oddany do użytkowania a zatem konsekwencją tego powinna być rozbiórka starego budynku znajdującego się na działce o nr ew. [...].

Nie można zatem twierdzić, że pkt 3 decyzji z dnia [...] listopada 1999 r., wobec uchwalenia planu miejscowego z 2002 r, z którym budynek do rozbiórki jest zgodny (zaświadczenie) stał się niemożliwy do zrealizowania, albowiem zmiana planu miejscowego dokonana po wydaniu tej decyzji w tym przypadku pozostawała bez związku z faktyczną możliwością przeprowadzenia prac rozbiórkowych. Tylko w takim wymiarze, tj. faktycznej, a nie prawnej możności dokonania rozbiórki, mogłaby zostać przeprowadzona analiza zaistnienia podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w znaczeniu przyjętym w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.

Wracając do wpływu nowo uchwalonego planu miejscowego na stwierdzenie bezporzedmiotowości pkt 3 decyzji nakazującego rozbiórkę należy wskazać, że na istnienie i skuteczność stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują z mocą wsteczną. Zatem, jeśli nowa regulacja prawna (plan miejscowy) nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te będą wiążące nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie (por. T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, PiP 1992, nr 7, s. 53 i n.). Powyższe stanowisko zachowuje w pełni swoją aktualność (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 22/16).

Majac na uwadze powyższe rozważania zarzut skargi kasacyjnej zarzucający Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., nie zasługiwał na uwzględnienie.

W całości należy podzielić stanowisko Sądu I instancji w zakresie, w jakim wskazuje ono, że brak spełnienia przesłanki bezprzedmiotowości decyzji czyni zbędnym odnoszenie się do kwestii zaistnienia w sprawie uzupełniającej przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji łączonej z ustaleniem, że za wygaśnięciem decyzji przemawia interes społeczny i interes strony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.