Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 505/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3, art. 11
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 229, art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi N. P. i L. R. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] marca 2018 r. znak [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w zakresie zwrotu nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów miasta B. nr geodezyjnym działki [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, pozostającej w użytkowaniu wieczystym P. i M. małżonków K.

Z okoliczności stanu faktycznego sprawy wynika, że aktem własności ziemi z dnia [...] kwietnia 1974 r. stwierdzono nabycie przez W. i N. P. prawa własności działki nr [...] o powierzchni 0,2140 ha położonej w B.. Umową sprzedaży z dnia [...] czerwca 1974 r. zawartą w formie aktu notarialnego małżonkowie P. sprzedali działkę nr [...] wraz z częściami składowymi na rzecz Państwa – Wojewódzkiego P. w B.. Umowa była skutkiem porozumienia przewidzianego w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Po śmierci W. P., spadek po zmarłym nabyły po 1/3 części: żona N. P. oraz córki L. R. i M. S., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. Wydział I Cywilny w sprawie [...]. Z akt sprawy wynika także, że toczyły się postępowania administracyjne o zwrot wywłaszczonej działki nr [...], w których to postępowaniach wydano następujące rozstrzygnięcia:

- decyzją z dnia [...] sierpnia 1993 r. znak [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w B. orzekł o zwrocie na rzecz N. P., M. S. i L. R. części nieruchomości przejętej na rzecz Państwa o powierzchni 1205 m2 oznaczonej według projektu podziału nr [...] jako zbędnej na cel wywłaszczenia. Decyzja ta została uchylona wydaną we wznowionym postępowaniu decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 17 stycznia 1994 r. i postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej działki nr [...] umorzono jako bezprzedmiotowe. Organ wskazał w decyzji uchylającej, że po uzyskaniu przymiotu ostateczności przez decyzję z dnia [...] sierpnia 1993 r. o zwrocie działki, strony złożyły prośbę o rozłożenie na raty podlegającego zwrotowi odszkodowania, a po wznowieniu postępowania zrezygnowały ze zwrotu, dlatego postępowanie umorzono. Decyzja uchylająca zwrot i umarzająca postępowanie stała się ostateczna w dniu [...] lutego 1994 r.;

- decyzją z dnia [...] maja 2000 r. znak [...] Starostwo Powiatowe w B. umorzyło, wszczęte na wniosek z dnia [...] maja 1999 r., postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i wskazało w podstawie prawnej przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.). Organ ustalił, że decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r. znak [...] Wojewoda P. stwierdził nabycie przez Przedsiębiorstwo P. w B. z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego m.in. działką nr [...] i decyzja stwierdzająca nabycie prawa stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 1994 r. Jak wskazał Starosta w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2000 r., "prawa nabywcy są ujawnione w księdze wieczystej [...]";

- decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] Starostwo Powiatowe w B. umorzyło postępowanie administracyjne o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa a pozostającej w użytkowaniu wieczystym V. Spółki z o.o. Organ wskazał, że pierwotny użytkownik wieczysty Przedsiębiorstwo P. w B. zostało sprywatyzowane, a własność tego przedsiębiorstwa, wraz z wchodzącym w jego skład prawem użytkowania wieczystego działki nr [...], zostało przeniesione aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2005 r. na Przedsiębiorstwo K. Spółki z o.o. w B., którego następcą prawnym jest Spółka V. Uzasadniając umorzenie postępowania organ wskazał na przepis art. 229 u.g.n. i fakt ustanowienia przed dniem 1 stycznia 1998 r. prawa użytkowania wieczystego na działce nr [...] na rzecz PPKS oraz fakt ujawnienia praw nabywcy w prowadzonej księdze wieczystej nr [...]. Wskazał również, że zmiana użytkownika wieczystego została ujawniona w księdze wieczystej [...].

Wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. (data wpływu do organu [...] marca 2013 r.) N. P., L. R. oraz M. S. zwróciły się do Starosty Powiatowego w B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną przy ulicy [...] w B. o powierzchni 2140 m2 i o rozłożenie na raty, na okres 10 lat, mającego być zwaloryzowanym odszkodowania podlegającego zwrotowi.

Powyższy wniosek został rozpoznany w pierwszej instancji decyzją Starosty B. z dnia [...] marca 2018 r. umarzającą postępowanie. Organ wydał tę decyzję w wykonaniu zobowiązania Wojewody P., który rozpoznawał zażalenie na bezczynność Starosty w załatwieniu wniosku z dnia [...] marca 2013 r. Starosta swoje rozstrzygnięcie uzasadnił faktem, iż "w sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej numerem geodezyjnym działki [...], zapadła już prawomocna decyzja", co powoduje bezprzedmiotowość kolejnego postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.).

Starosta wskazał również na:

- złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] stycznia 1994 r. Jak wskazał Starosta, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. odmówiono wznowienia z uwagi na przekroczenie miesięcznego terminu z art. 148 §1 K.p.a., które to postanowienie zaskarżono zażaleniem, a sprawa toczy się przed Wojewodą P. pod sygnaturą [...];

- złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] stycznia 1994 r.

N. P., L. R. oraz M. S. złożyły odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] marca 2018 r. W odwołaniu sformułowały szereg wniosków dowodowych, w szczególności na okoliczność składania przez strony w 1993 r. pism błędnie zinterpretowanych przez organ jako rezygnacja z ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wskazały, że ujawnienie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w księdze wieczystej o aktualnym numerze [...] zostało dokonane na podstawie wniosku z dnia [...] marca 2000 r. rozpatrzonego w dniu [...] maja 2000 r. Zakwestionowały, jakoby były wzywane do uzupełnienia braków wniosku z dnia [...] marca 2013 r. wszczynającego postępowanie. Wskazały, że organ nie wydał także postanowienia w sprawie zgłaszanych w toku postępowania wniosków dowodowych.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Wojewoda utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Wskazał, że pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada ono prawu. W jego ocenie, bezprzedmiotowość postępowania zachodzi gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego i nie jest możliwe wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia (art. 105 § 1 K.p.a.). Nie jest również dopuszczalne, jak wskazał Wojewoda, wydanie ponownie decyzji w tej sprawie, bowiem ponowna decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi tożsamość ze sprawą zakończoną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] stycznia 1994 r., bowiem decyzją z 1994 r. orzeczono o umorzeniu postępowania a nie orzeczono co do istoty. Decyzja z 1994 r. była również wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (art. 69), natomiast obecnie kwestie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 136 ust. 3). Zmiana obowiązującego prawa spowodowała, że powstała nowa sprawa w znaczeniu materialnoprawnym. W ocenie Wojewody, bezprzedmiotowość postępowania zachodzi w sprawie z innej przyczyny, tj. z uwagi na treść art. 229 u.g.n. i ujawnienie w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego ustanowionego decyzją Wojewody B. z dnia [...] czerwca 1994 r. na rzecz PPKS w B.. Jak wskazał Wojewoda, z analiz księgi wieczystej o nr [...] wynika, że została ona założona [...] listopada 1992 r. Z tego też powodu Starosta B. dwukrotnie umarzał postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Także Wojewoda powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze I OPS 3/14 z dnia 13 kwietnia 2015 r. i sformułował wniosek, że nawet ujawnienie prawa użytkowania wieczystego PPKS w księdze wieczystej po wejściu w życie u.g.n. (warunek z art. 229 u.g.n.), powoduje bezprzedmiotowość postępowania o zwrot wywłaszczonej działki, a to z uwagi na zbycie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich. Wykluczało to konieczność prowadzenia postępowania co do wystąpienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wojewoda nie stwierdził również zależności między przedmiotowym postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości a pozostającym w toku postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] stycznia 1994 r.. Wskazał, że każda decyzja ostateczna posiada przymiot trwałości i prawidłowości do dnia jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyły do sądu administracyjnego N. P. i L. R., które zarzuciły naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

- zasady rzetelnego procesu i konstytucyjnego prawa do rzetelnego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy (art. 45 Konstytucji RP) oraz obowiązków organu wynikających z art. 75 i art. 89 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, mimo że zachodziła potrzeba jej przeprowadzenia i wyjaśnienia sprawy z udziałem świadków oraz wymagały tego przepisy prawa (analogicznie jak w postępowaniach wywłaszczeniowych);

- błąd w ustaleniach faktycznych poprzez wskazanie pełnomocnika wnioskodawczyń (a nie wnioskodawczyń) jako strony wnioskującej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i wskazanie, że wystosowano do pełnomocnika wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, podczas gdy takiego wezwania nie wystosowano;

- nieustalenie przesłanki do zawieszenia postępowania z uwagi na pozostające w toku przed Wojewodą P. postępowanie nieważnościowe dotyczące decyzji z dnia [...] stycznia 1994 r.;

- niewydanie postanowienia w przedmiocie wniosków dowodowych zgłoszonych w pismach z dnia [...] marca 2018 r. i z dnia [...] marca 2018 r., jak też ustnie do protokołu w dniu [...] grudnia 2017 r.;

- uchybienie wynikającemu z art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 79 § 2 i art. 86 w związku z art. 80 K.p.a. obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w całokształcie;

- uchybienie wynikającemu z art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 79 § 2 i art. 86 w związku z art. 80 K.p.a. oraz z art. 66 § 1 K.p.a. obowiązkowi rozpatrzenia wniosku dowodowego z dnia [...] marca 2018 r. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. oświadczenia L. R. oraz dowolnej nadinterpretacji tego wniosku;

- art. 8 K.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa oraz art. 6 w związku z art. 10 K.p.a. przez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i nieumożliwienie zapoznania się z aktami sprawy;

- art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej;

- art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej.

Skarżące wniosły o:

- dopuszczenie dowodów z: oświadczeń skarżących z dnia [...] marca 2018 r. oraz z dnia [...] czerwca 2018 r., akt spraw II SAB/Bk 25/18 i II SAB/Bk 26/18 – na okoliczność przewlekłego prowadzenia postępowania oraz niewłaściwej interpretacji i oceny pisma skarżących zatytułowanego "Rezygnacja" złożonego do postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 1994 r.;

- dopuszczenie dowodów z zeznań świadków wskazanych w skardze;

- przedstawienie Sądowi Najwyższemu lub Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, zawierającego się w sformułowanych przez skarżące pytaniach o treści:

"Czy osoba, która nabyła w 1993 r., na podstawie prawomocnej decyzji administracyjnej orzekającej o zwrocie przejętej nieruchomości (tzw. decyzji zwrotowej) wydanej w postępowaniu uwłaszczeniowym własność nieruchomości, może być pozbawiona własności tej nieruchomości w drodze wznowienia postępowania administracyjnego (uwłaszczeniowego) w zakresie zwrotu nieruchomości której jest już właścicielem?

Czy złożenie wniosku o rozłożenie na raty odszkodowania z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez osobę niebędącą wyłącznym właścicielem uzasadnia działanie organu administracji polegające na wznowieniu postępowania w całości, tj. w zakresie zwrotu nieruchomości, w którym doszło już do prawomocnego orzeczenia o zwrocie tejże nieruchomości (przeniesienia własności), czy organ winien wszcząć odrębne postępowanie administracyjne w przedmiocie rozłożenia na raty odszkodowania?".

- zawiadomienie Prokuratury o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez pracowników Urzędu Rejonowego w B., którzy prowadzili postępowanie wznowione zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 1994 r.;

- zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu zakończenia trzech postępowań nadzwyczajnych: dwóch w przedmiocie wznowienia postępowania i jednego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1994 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie (pismo z dnia 20 grudnia 2018 r., k.156).

Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2018 r. sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania, zaś postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. (k. 169) Prokurator Rejonowy w B. wskazał, że nie będzie brał udziału w postępowaniu na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.). Przy piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. Prokurator przesłał postanowienie z dnia [...] grudnia 2018 r. o odmowie wszczęcia śledztwa w sprawie przekroczenia w dniu [...] stycznia 1994 r. uprawnień służbowych oraz wyłudzenia poświadczenia nieprawdy w dniu [...] maja 2000 r. w związku z założeniem księgi wieczystej nr [...] i wpisaniem w niej prawa użytkowania wieczystego z pokrzywdzeniem N. P., L. R. i M. S. Odmowa wszczęcia śledztwa nastąpiła z powodu przedawnienia karalności.

Sąd z urzędu ustalił, że nie zakończyły się postępowania nadzwyczajne dotyczące decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] stycznia 1994 r. (informacja od Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2018 r., k. 156, notatka urzędowa z dnia [...] lutego 2019 r., k. 171 oraz postanowienie Wojewody P. z dnia [...] września 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, k. 173).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej składa się należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego (ustalenie faktów prawotwórczych) oraz wydanie aktu władczego (decyzji administracyjnej), którego uzasadnienie powinno odpowiadać standardom przekonywania. Standardy te są sformułowane m.in. w art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania), zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu oraz w art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Niezbędne jest, aby ustalone przez organ fakty prawotwórcze zostały nie tylko wskazane przez organ, ale i należycie ocenione z wyjaśnieniem stronie dlaczego zostały uwzględnione bądź nie i z jakim skutkiem. Po lekturze uzasadnienia decyzji administracyjnej strona powinna pozostawać w przekonaniu, że sprawa została rozpoznana w całokształcie, organ rozważył i ocenił wskazywane przez stronę okoliczności oraz wskazał powody, dla których uznał je za istotne bądź nie i dlaczego. Nie zawsze okoliczności oczywiste dla organu (z punktu widzenia znaczenia dla rozpoznania sprawy) mają taki walor dla strony. Stąd też zasada przekonywania (art. 11 K.p.a.) powinna być zasadą realizowaną przez należyte sporządzenie uzasadnienia decyzji.

Dopełnieniem powyższych standardów jest rozpoznanie tej samej sprawy w jej całokształcie w obydwu instancjach administracyjnych, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).

W kontrolowanym postępowaniu zaistniała sytuacja, w której organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 K.p.a.), którą wyprowadził z funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji "w sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości". Organ odwoławczy decyzję umarzającą postępowanie utrzymał w mocy, ale nie podzielił zaprezentowanej przez Starostę oceny prawnej sprawy i przedstawił własną ocenę, wywodząc że: nie zachodzi tożsamość sprawy przedmiotowej (z wniosku z dnia [...] marca 2013 r.) oraz sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 1994 r. z uwagi na różnice w podstawach prawnych rozstrzygnięć; wniosek z dnia [...] marca 2013 r. nie może zostać rozpoznany merytorycznie, bowiem zostały spełnione przesłanki z art. 229 u.g.n., gdyż "Z analizy księgi wieczystej nr [...] wynika, że została ona założona [...] listopada 1992 r."; na taką argumentację powołał się Starosta dwukrotnie, bo w decyzjach z dnia [...] maja 2000 r. oraz z dnia [...] lutego 2008 r. Niezależnie od powyższego wskazał Wojewoda, że "Nawet jeśliby przyjąć, że użytkowanie wieczyste na przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione po dniu wejścia w życie u.g.n.", to fakt zbycia tego prawa osobom trzecim stanowiłby przesłankę uniemożliwiającą dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłych właścicieli (powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze I OPS 3/14).

Bezspornie w sprawie toczyły się już postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zostały w nich wydane decyzje: z dnia [...] stycznia 1994 r. uchylająca zwrot i umarzająca postępowanie (po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1993 r. orzekającą o zwrocie działki nr [...]); z dnia [...] maja 2000 r. umarzająca postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia [...] maja 1999 r.; z dnia [...] lutego 2008 r. umarzająca postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia [...] października 2007 r. Trafnie ocenił Wojewoda, że brak jest powagi rzeczy osądzonej między postępowaniem zainicjowanym wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. (postępowanie przedmiotowe) a postępowaniem zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 1994 r. - z uwagi na odmienność podstaw prawnych orzekania (art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 136 ust. 3 i art. 229 u.g.n.).

Natomiast nie ustaliły i nie wyjaśniły należycie organy stronom w jakim zakresie bezprzedmiotowość postępowania zachodzi i jaki jest związek między podstawą faktyczną i prawną rozstrzygnięcia dwóch decyzji umarzających postępowania o zwrot (z dnia [...] maja 2000 r. oraz z dnia [...] lutego 2008 r.) a podstawą faktyczną i prawną umorzenia postępowania z wniosku z dnia [...] marca 2013 r. Przywołanie faktu wydania decyzji z 2000 r. i z 2008 r. nie jest połączone z oceną prawną ich funkcjonowania w obrocie prawnym i wpływem na wynik postępowania z wniosku z dnia [...] marca 2013 r. Tym bardziej to wyjaśnienie było niezbędne, że skarżące w postępowaniu administracyjnym kwestionowały ustalenie organów o dokonaniu wpisu prawa użytkowania wieczystego (ustanowionego decyzją z 1994 r. ze skutkiem na dzień [...] grudnia 1990 r.) w księdze wieczystej przed dniem [...] stycznia 1998 r. i uzasadniały swoje twierdzenia konkretnymi faktami (ustaleniami w sprawie cywilnej [...]). Zauważyć zaś należy, że decyzje umarzające postępowanie z 2000 r. i z 2008 r. zawierają jedynie ogólne wskazanie, że prawa nabywcy użytkowania wieczystego zostały ujawnione w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B., bez wskazania w jakiej konkretnie dacie to ujawnienie nastąpiło. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. wskazano dodatkowo (również ogólnie), że "prawo to zostało ujawnione przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.". W uzasadnieniu zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji wskazano z kolei, że "Z analiz księgi wieczystej o nr [...] wynika, że została ona założona [...] listopada 1992 r.". Natomiast skarżące twierdzą, że prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu [...] maja 2000 r. na wniosek złożony w dniu [...] marca 2000 r. W uzasadnieniu skargi, podtrzymując powyższe stanowisko, powołały się na ustalenia poczynione w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w B. I Wydział Cywilny w sprawie [...].

W tej sytuacji, zdaniem sądu, dla ustalenia wystąpienia przesłanek orzeczenia na skutek wniosku z dnia [...] marca 2013 r. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. należało jednoznacznie ustalić, kiedy ujawnienie użytkowania wieczystego w księdze wieczystej faktycznie nastąpiło i jakie ustalona data ujawnienia ma znaczenie dla rozpoznania tego wniosku. Ocena ta powinna zawierać odniesienie do funkcjonujących w obrocie prawnym decyzji umarzających postępowanie zwrotowe, w kontekście jednoznacznego przesądzenia lub wykluczenia tożsamości podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Wyczerpującej oceny w tym zakresie, wyjaśniającej stronom w sposób zrozumiały stanowisko organu, zabrakło.

Zgodnie z przepisem art. 229 u.g.n., roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis ten wymaga, aby zarówno ustanowienie prawa użytkowania wieczystego jak i jego ujawnienie nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeśli te przesłanki (obydwie) się ziszczą, to użyty w przepisie zwrot "nie przysługuje" oznacza, że postępowanie powinno podlegać umorzeniu, bowiem w takiej sytuacji roszczenie należy uznać za wygasłe. Jednakże gdy nie ziściły się przesłanki z art. 229 u.g.n., roszczenie nie może być uznane za wygasłe i wówczas nieprawidłowe jest orzekanie o umorzeniu postępowania o zwrot, a konieczne jest orzeczenie o istnieniu tego roszczenia (vide np. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., I OSK 651/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). Powyższy pogląd należy uwzględnić przy ponownym orzekaniu w sprawie mając na uwadze ustaloną przez organy, a niewyjaśnioną klarownie przesłankę bezprzedmiotowości postępowania.

Innymi słowy, aby należycie uzasadnić umorzenie postępowania w sprawie niniejszej należało wykazać, że ujawnienie prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r. Jeśli zaś faktycznie nastąpiło później, to organ powinien wskazać jakie ma to znaczenie w kontekście funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji umarzających postępowanie zwrotowe w 2000 r. i w 2008 r. Bez tego wyjaśnienia przyjęcie tożsamości spraw należy uznać za przedwczesne i niespełniające standardów zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Data ujawnienia prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej jest w sprawie niniejszej elementem prawotwórczym podstawy faktycznej decyzji umarzających postępowanie w 2000 r. i w 2008 r. oraz decyzji rozpoznającej wniosek z dnia [...] marca 2013 r. Bez jej należytego, wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia nie można było przyjąć, że zachodzi tożsamość spraw i umorzyć postępowania.

Wątpliwości budzi również uzasadnianie przez organ odwoławczy utrzymania w mocy decyzji umarzającej postępowanie z powołaniem się na stanowisko zawarte w uchwale NSA o sygnaturze I OPS 3/14. Organ wskazuje, że utrzymanie w mocy jest uzasadnione niezależnie od daty ustanowienia użytkowania wieczystego, skoro doszło do jego zbycia na rzecz osób trzecich. Zauważyć jednak należy, że NSA we wskazanej uchwale wyraźnie formułuje tezę o konieczności orzeczenia w takiej sytuacji o odmowie zwrotu nieruchomości (a więc merytorycznie) a nie o bezprzedmiotowości postępowania. Orzeczenie merytoryczne a nie umarzające postępowanie zostało również wydane w sprawie przywołanej przez Wojewodę o sygnaturze I OSK 1153/17. Argument Wojewody zawierający powołanie się na uchwałę nie mógł więc w tym przypadku przesądzać o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej umarzającej postępowanie, czyli jak to wskazał Wojewoda, niezależnie od daty ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (przed wejściem w życie u.g.n. czy też po tej dacie). Ustalenie ustanowienia użytkowania wieczystego po dacie wejścia w życie u.g.n. (1 stycznia 1998 r.) z jednoczesnym ustaleniem zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej powinno prowadzić do orzeczenia merytorycznego o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości a nie do umorzenia postępowania zwrotowego w tym zakresie.

Nie zasługują natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi.

Sąd nie stwierdził wystąpienia podstaw do zawieszenia postępowania na etapie administracyjnym (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.) oraz na etapie sądowoadministracyjnym (art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) z uwagi na zainicjowanie trzech postępowań nadzwyczajnych (dwóch o wznowienie postępowania, jednego o stwierdzenie nieważności) dotyczących decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] stycznia 1994 r. Najzupełniej trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ww. tryby nadzwyczajne nie dotyczą bezpośrednio decyzji spornej w sprawie niniejszej. Jeśliby jednak doszło do sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z 1994 r., sytuację można by rozważać co najwyżej w kontekście ewentualnego wpływu na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji późniejszych. Na obecnym etapie tych postępowań nadzwyczajnych o takiej sytuacji nie może być jednak mowy: postępowanie nieważnościowe w pierwszej instancji zakończyło się decyzją odmowną Wojewody P. z dnia [...] lipca 2018 r., zaś odwołanie od tej decyzji przez właściwego Ministra nie zostało jeszcze rozpoznane (k. 156, 171); postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r. o wznowienie w pierwszej instancji zakończyło się postanowieniem odmownym z dnia [...] stycznia 2018 r., zaś na etapie odwoławczym przed Wojewodą postępowanie pozostaje zawieszone (k. 156); kolejny wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 1994 r. (złożony [...] marca 2018 r.) został również w pierwszej instancji załatwiony odmownie i Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. postanowienie odmowne utrzymał w mocy, zaś skarga na rozstrzygnięcie odwoławcze wywiedziona do WSA w Białymstoku została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Bk 748/18 i oczekuje na rozpoznanie przez sąd. Powyższe powody wykluczały również wystąpienie zależności między ww. postępowaniami nadzwyczajnymi a niniejszym postępowaniem sądowoadministracyjnym, czemu sąd dał wyraz oddalając wniosek o zawieszenie postępowania postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. (k. 137). Kontrola sądu administracyjnego odbywa się na datę orzekania przez organ, zaś w tej dacie wymienione postępowania nadzwyczajne nie zostały zakończone w sposób umożliwiający rozważenie ich wpływu na wynik sprawy niniejszej. Brak jest również innych okoliczności wskazujących, że zależność między wynikiem tych postępowań a niniejszym postępowaniem sądowoadministracyjnym zachodzi w rozumieniu przepisu art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Sąd nie stwierdził również podstaw do wystąpienia do NSA z wnioskiem o podjęcie uchwały na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a., tj. uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Treść zagadnień i pytań, które skarżące sformułowały jako mogące być przedmiotem wniosku o podjęcie uchwały nie ma wpływu na wynik kontroli sądowej w niniejszej sprawie, bowiem pytania dotyczą w istocie legalności i prawidłowości orzekania przez organ administracji decyzją z dnia [...] stycznia 1994 r. Ta zaś nie jest przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej. Natomiast brak jest podstawy prawnej przedstawienia Sądowi Najwyższemu przez wojewódzki sąd administracyjny wniosku o podjęcie uchwały.

Bez znaczenia dla sprawy niniejszej pozostawały również zarzuty dotyczące niewystosowania wezwania do usunięcia braku formalnego wniosku z dnia [...] marca 2013 r. czy wskazywania przez organy, że wniosek ten złożył M. R. jako strona postępowania a nie jako pełnomocnik skarżących i M. S. Te zarzuty dotyczą podejmowania czynności, które nie zmierzały do załatwienia sprawy i spowodowały jej nieuzasadnione przedłużenie. W tym zakresie wypowiedział się tutejszy sąd wyrokami w sprawach II SAB/Bk 25/18 i II SAB/Bk 26/18, których wydruki wraz z uzasadnieniami sąd włączył do akt sprawy niniejszej. Wynika z nich, że skarżące zainicjowały odrębne sprawy o bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania podnosząc niedziałanie organu, uzyskały żądane decyzje (kontrolowane w sprawie niniejszej), zaś sąd ocenił również charakter naruszenia prawa w zakresie bezczynności i przewlekłości oraz wymierzenia grzywny, czemu dał wyraz w ww. wyrokach.

W sprawie niniejszej sąd, mając na uwadze wniosek skargi, przesłał również jej odpis właściwemu Prokuratorowi, który nie stwierdził podstaw do własnego udziału w postępowaniu na podstawie art. 8 P.p.s.a. Z nadesłanego odpisu postanowienia o odmowie wszczęcia śledztwa wynika, że kwestie zgłaszane w skardze w sprawie niniejszej odnośnie popełnienia przestępstwa przez pracowników Urzędu Rejonowego w B. przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 1994 r. były przedmiotem oceny z punktu widzenia prawa karnego. Przesłanek odmowy wszczęcia śledztwa sąd administracyjny nie jest uprawniony oceniać, jako że pozostaje związany wyłącznie ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa (art. 11 P.p.s.a.).

Wnioski dowodowe zawarte w skardze sąd oddalił na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Brak było podstaw do dopuszczania dowodu z pełnych akt spraw II SAB/Bk 25/18 i II SAB/Bk 26/18, bowiem wyroki w tamtych sprawach wydane nie dotyczą legalności decyzji zaskarżonych w sprawie niniejszej (sąd jedynie dla pełnego obrazu sytuacji włączył do akt sprawy niniejszej wydruki tych wyroków wraz z uzasadnieniami). Sąd administracyjny nie posiada również uprawnień do przesłuchiwania świadków, zatem wniosek dowodowy w tym zakresie nie mógł zostać uwzględniony. Dowody z oświadczeń skarżących z dnia [...] marca 2018 r. i z dnia [...] czerwca 2018 r. zostały zaś włączone do akt sprawy wraz z pełną treścią skargi, dotyczą okoliczności wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 1994 r., zatem pozostają bez bezpośredniego związku z kontrolą legalności decyzji wydanych w sprawie niniejszej.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

Skarżące były zwolnione od kosztów sądowych, zatem sąd w zakresie kosztów na podstawie art. 200 P.p.s.a. nie miał podstaw orzekać.