Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 98/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36 par. 1, art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierza Wojewodzie Śląskiemu grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 3. przyznaje od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 5. umarza postępowanie w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 7 października 2021 r. (data nadania przesyłką poleconą w placówce pocztowej) T. K. (dalej: "Strona", "Skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: "organ") w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz wnosząc o:

- zobowiązanie Wojewody Śląskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,

- na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w zw. z art. 149 p.p.s.a. o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu,

- przyznanie Skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

- wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

- zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącej według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że w dniu 26 listopada 2020 r. złożyła wniosek o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, następnie w dniu 18 maja 2021 r. wniosła ponaglenie za pośrednictwem Wojewody Śląskiego do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Dalej wskazała, że pomimo upływu ustawowego terminu organ nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie, jak również nie podjął innych czynności zmierzających do rozpoznania złożonego wniosku. Skarżąca przywołała stanowisko wyrażane w literaturze oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, co do rozumienia pojęcia bezczynności organu, m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r. II OSK 321/12, następnie podkreśliła, że w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zdaniem Skarżącej w sprawie zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, ponieważ mimo istnienia ustawowego obowiązku organ w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub nie podjął stosownej czynności. W odniesieniu do wniosku o stwierdzenie, że bezczynności miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Skarżąca zwróciła uwagę, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony a zaistniałe w sprawie rażące naruszenie prawa nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, natomiast powoływane przez organ od 2014 r. braki kadrowe nie mogą stanowić w tym zakresie uzasadnienia. Skarżąca zwróciła uwagę, że zachowanie organu w sposób oczywisty podważa zaufanie do organów administracji publicznej, natomiast przyznanie sumy pieniężnej jest swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, natomiast wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi I instancji powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie decyzji nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został nadany pocztą w dniu 26 listopada 2020 r. Do wniosku załączono kserokopię paszportu na nazwisko T. Z. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a ustawodawca nie wyznaczył organowi terminu w jakim powinien wezwać cudzoziemca do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia braków formalnych wniosku. Dalej podniósł, że wniosek Skarżącej zawierał braki formalne (brak fotografii, brak opłaty skarbowej), zatem nie rozpoczął biegu termin do rozpatrzenia sprawy, w związku z czym organ nie dopuścił się bezczynności, którą należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie,

o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., przywołując w tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażone w wyroku z dnia 20 października 2020 r. sygn. II SAB/Po 80/20, zgodnie z którym "do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności (art. 35 § 5 k.p.a.); terminu do uzupełnienia braku podania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy i wprowadzenia przewlekłości postępowania". Dalej organ zauważył, że w dniu 27 maja 2021 r. wezwał Stronę na nazwisko: T. Z. (zgodnie z kserokopią paszportu) do zgłoszenia się do urzędu w dniu 23 lipca 2021 r. celem uzupełnienia braków formalnych i pobranie linii papilarnych, natomiast w dniu 28 maja 2021 r. (data nadania: 24 maja 2021 r.) wpłynęło do organu ponaglenie na niezałatwienie spawy w terminie. Do wniosku przedłożono pełnomocnictwo, opłatę skarbową, kserokopię paszportu na nazwisko T. K., opłatę skarbową w wysokości 340 zł, pouczenie, odpis aktu małżeństwa, kserokopię dowodu osobistego małżonka Strony, kserokopie wcześniejszych decyzji i kart pobytu, umowę o pracę, zaświadczenie o zatrudnieniu, ubezpieczenie, wzór podpisu, dokumenty potwierdzające wspólne podróże, wspólne zdjęcia. Ponaglenie zostało przekazane w dniu 31 maja 2021 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, natomiast w dniu [...] r. postanowieniem nr [...] ponaglenie zostało uznane za nieuzasadnione. Dnia 23 lipca 2021 r. Skarżąca uzupełniła wniosek o braki formalne tj. paszport oraz złożyła odciski linii papilarnych, zgodnie z art. 106 ust. 2 i 4 ustawy o cudzoziemcach. Następnie Skarżąca otrzymała do paszportu stampile potwierdzającą złożenie wniosku z datą 26 listopada 2020 r. W dniu 15 października 2021 r. organ poinformował o wszczęciu postępowania i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 15 grudnia 2021 r., jednocześnie wystąpił do organów opiniodawczych oraz skierował do Komendanta Straży Granicznej prośbę o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu ustalenia czy związek małżeński został zawarty w celu obejścia przepisów określających zasady i warunki wjazdu cudzoziemców na terytorium RP, ich przejazdu przez to terytorium, pobytu na nim i wyjazdu z niego. W odniesieniu do terminu załatwienia sprawy organ wskazał na obowiązki wynikające z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w przedmiocie zwrócenia się o opinię do innych organów, konieczność ustalenia czy w sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 169 ustawy o cudzoziemcach w przypadku ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy na podstawie art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy tj. małżeństwa z obywatelem polskim, zatem postępowania nie można w cenie organu zakwalifikować do postępowań szybkich. Organ powołał przy tym treść art. 35 § 5 k.p.a. W dalszej części organ zaakcentował, że od roku 2016 w Oddziale w B. Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. zwiększył się wielokrotnie wpływ składanych wniosków o pobyt czasowy (w roku 2016 wpływ wynosił 1871, w 2017 – 3497, w 2018 – 4478, w 2019 – 5314, natomiast w 2020 – 5383, przy stanie pracowników prowadzących postępowania: 5 osób do 2017 i 7 osób od 2018 r.). Organ przedstawił także obciążenie pracowników zakresem czynności. Ponadto organ nadmienił, że istotna pozostaje również panująca pandemia. W przypadku wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ustawodawca przewidział wymóg osobistego złożenia wniosku, a ograniczenie liczby osób w siedzibie organu, z uwagi na zasady bezpieczeństwa epidemiologicznego, stanowią poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się dostatecznie sprawnie. Podał, że informacje o ograniczeniach są umieszczone na stronie internetowej urzędu wraz z informacją, że "w przypadku cudzoziemców, którzy wysłali wnioski pocztą, złożyli je w kancelarii Urzędu lub w skrzynkach podawczych, a także zrobili to w okresie wznowienia obsługi tj. od 25 maja 2020 r., terminy do uzupełnienia braków formalnych wniosków (tj. osobiste stawienie się w Urzędzie, złożenie odcisków linii papilarnych), będą wyznaczane przez Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w formie pisemnej, zgodnie z kolejnością wpływu wniosków do Urzędu. Prosimy o cierpliwe oczekiwanie na list z Urzędu". Organ cytując treść art. 15z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych zauważył także, że powstałe opóźnienie nie generowało negatywnych konsekwencji dla Skarżącej, które mogłoby skutkować zobowiązaniem Strony do opuszczenia terenu Polski. W ocenie organu w sprawie nie miała miejsca sytuacja oczywistego naruszenia prawo, ponieważ organ wyznaczył stronie termin do dopełnienia czynności skutkujących zakończeniem procedury administracyjnej względem kompletności złożonego wniosku, a wyznaczenie terminu nastąpiło zgodnie z kolejnością wpływu wniosków do organu. Odnosząc się do wniosku Skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej podniósł, że Skarżąca nie przedstawiła żadnych okoliczności uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej, nie podała okoliczności wskazujących na poniesienie przez nią szkody, która wymagałaby zrekompensowania, nie wykazała żadnych konkretnych i wymiernych strat, które są wynikiem bezczynności organu w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej pełni funkcję kompensacyjną. Zdaniem organu Strona powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2021 r. I SA/Wr 538/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2020 r. I SA/Wa 1229/20 oraz z dnia 3 lipca 2020 r. I SA/Wa 1029/20.

Z akt administracyjnych sprawy wynika następujący tok postępowania:

Skarżąca wnioskiem z dnia 25 listopada 2020 r. wystąpiła o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, wniosek wpłynął do organu dnia 26 listopada 2020 r. W dniu 18 maja 2021 r. (data wpływu do organu: 24 maja 2021 r.) pełnomocnik Skarżącej działając na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wystąpił do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Śląskiego z ponagleniem w związku z bezczynnością oraz niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. przez Wojewodę Śląskiego. Odrębnym pismem z dnia 18 maja 2021 r. pełnomocnik Skarżącej zgłosił swój udział w sprawie oraz złożył wniosek o dopuszczenie dowodów z dokumentów przedłożonych do pisma,

Organ pismem z dnia 27 maja 2021 r. (doręczonym Stronie w dniu 1 czerwca 2021 r.) wezwał Skarżącą do dostarczenia w dniu 23 lipca 2021 r. oryginału dowodu wpłaty opłaty skarbowej, usunięcia w w/w terminie braków formalnych wskazanych w treści wezwania oraz osobistego stawienia się celem złożenia odcisków linii papilarnych pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, wezwanie zawierało pouczenie o prawie i trybie wniesienia ponaglenia.

Ponaglenie zostało przekazane przez organ wraz z wyjaśnieniem do Szafa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 31 maja 2021 r. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców na postawie art. 37 § 1 pkt 1 i § 6 pkt 1 k.p.a. uznał ponaglenie za nieuzasadnione wskazując w uzasadnieniu, iż w chwili złożenia przedmiotowego ponaglenia wniosek o udzielenie stronie zezwolenia na pobyt czasowy zawierał braki formalne, zatem powyższa okoliczność spowodowała, że nie rozpoczął biegu termin do rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji.

W dniu 31 maja 2021 r. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia [...] r. sygn. II SAB/Gl 67/21 odrzucił skargę (prawomocność postanowienia od dnia 4 września 2021 r.). Skarżąca ponownie wniosła skargę w dniu 7 października 2021 r. (data nadania).

Pismem z dnia 15 października 2021 r. zawiadomiono pełnomocnika Skarżącej o wszczęciu postępowania o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. oraz poinformowano, że decyzja nie może zostać wydana w terminie określonym w art. 35 k.p.a. wraz ze wskazaniem przyczyny oraz podaniem nowego terminu rozpatrzenia wniosku do dnia 15 grudnia 2021 r. Pismo zawierało również pouczenie o prawie do wniesienia ponaglenia. Organ skierował zapytania do organów opiniodawczych w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, tj. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w dniu 15 października 2021 r., do Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej w R. w dniu 15 października 2021 r., do Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w K. pismem z dnia 18 października 2021 r. W dniu 6 grudnia 2021 r. wpłynęły do organu dwa Sprawozdania z wywiadu środowiskowego z dnia 19 listopada 2021 r.

W dniu 10 grudnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wpłynęła informacja o wydanej przez Wojewodę Śląskiego decyzji z dnia [...] r. nr [...] o udzieleniu Skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 6 czerwca 2023 r., wraz z informacją, że decyzja mogła zostać wydana dopiero po otrzymaniu wywiadów środowiskowych Straży Granicznej, również przedłożonych wraz z pismem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na regulację art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") zgodnie z którą sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność),

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Ponaglenie wnosi się: do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia do właściwego organu został spełniony. Skarga wniesiona do sądu administracyjnego została poprzedzona ponagleniem (okoliczność bezsporna). Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Śląskiego ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. datowane na 18 maja 2021 r. (wpływ do organu 24 maja 2021 r.). Skarga jest zatem dopuszczalna.

Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Zwrócenia uwagi w tym miejscu wymaga zasada szybkości postępowania zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 k.p.a. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej na mocy art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia.

W obowiązującym stanie prawnym, bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie nie ma znaczenia czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2016 r., I OSK 2567/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., I OSK 2936/16 zgodnie z którymi: "Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu"). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021).

Analiza przeprowadzona w niniejszym postępowaniu na skutek wniesionej skargi a dotycząca zweryfikowania czy organ dokonał czynności w zakreślonych przez przepisy ramach czasowych, prowadzi do niewątpliwego wniosku, że określone w art. 35 k.p.a. terminy załatwiania spraw administracyjnych zostały istotnie przekroczone. Wniosek Strony z dnia 25 listopada 2020 r. (data nadania przesyłką poleconą) w przedmiocie udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu dnia 26 listopada 2020 r. Dopiero pismem z dnia [...] r. nr [...] (doręczonym Stronie w dniu 1 czerwca 2021 r.) wezwano Skarżącą do uzupełnienia braków formalnych oraz wyznaczono termin celem złożenia odcisków linii papilarnych, zatem już po wniesieniu przez pełnomocnika Skarżącej do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Śląskiego ponaglenia na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z bezczynnością oraz niezałatwieniem przez Wojewodę Śląskiego sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a.

W okresie od dnia złożenia wniosku pierwszą czynnością w sprawie było skierowane do Skarżącej pismo z dnia 27 maja 2021 r. W rezultacie przez okres 6 miesięcy, tj. od dnia 26 listopada 2020 r. do dnia 27 maja 2021 r., w sprawie Skarżącej organ nie dokonał żadnych czynności. Ponadto nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 36 § 1 k.p.a., zaniechał bowiem zawiadomienia Strony o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, jednocześnie nie zostały wypełnione pozostałe obowiązki w zakresie podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Postępowanie w przedmiocie udzielenia Skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy zostało zakończone wydaniem decyzji dopiero w dniu [...] r.

Nie może zyskać akceptacji bierna postawa organu przyjmowana przez kilka miesięcy oraz zaniechanie uczynienia zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 36 § 1 k.p.a. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, datę wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną reguluje natomiast art. 61 § 3a k.p.a. W przypadku Skarżącej wniosek został nadany przesyłką poleconą w polskiej placówce pocztowej w dniu 25 listopada 2020 r., zatem za dzień wszczęcia uważa się dzień 26 listopada 2020 r. jako dzień doręczenia żądania do organu. W przypadku, gdy wniosek zawiera braki organ winien wezwać do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania – art. 64 § 2 k.p.a., a dniem wszczęcia postępowania pozostanie dzień złożenia wniosku do organu, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lipca 2021 r., III SAB/Łd 3/21, M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1885/20). Jednocześnie będzie to początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, w przypadku określonym w art. 64 § 2, organ zobowiązany jest do wezwania wnoszącego w celu usunięcia określonego braku w terminie nie krótszym niż 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie braku w terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Jeżeli brak zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (A. Skóra, P. Kardasz w: M. Karpiuk (red.), P. Krzykowski (red.), A. Skóra (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el. 2020). Zawarta w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę argumentacja, że "nie wlicza się do terminu okresu oczekiwania na opinie organów opiniodawczych oraz wyznaczonych terminów przesłuchań" (str. 4 odpowiedzi na skargę) pozostaje bez znaczenia dla okresu od dnia 26 listopada 2020 r. do dnia 27 maja 2021 r., kiedy to organ nie podjął jakichkolwiek czynności, zatem i takich które nie są wliczane do terminów załatwienia spraw administracyjnych.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd nie miał zatem wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasady określone w art. 12 § 1 k.p.a. Analiza czynności podejmowanych przez organ prowadzi nieuchronnie do wniosku, że żadna czynność nie została podjęta przed doręczeniem ponaglenia w dniu 24 maja 2021 r. Sąd zauważa również, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania pismem z dnia 15 października 2021 r. jak również zwrócenie się do organów opiniodawczych nastąpiło dopiero po wniesieniu skargi, tj. pismem z dnia 15 października 2021 r. skierowanym do Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej w R., pismem z dnia 15 października 2021 r. skierowanym do Komendy Wojewódzkiej Policji w K., pismem z dnia 18 października 2021 r. skierowanym do Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Mając na względzie opisane wyżej podstawy prawne, ramy czasowe podejmowania czynności w sprawie przed wydaniem decyzji administracyjnej, tryb rozpoznawania wniosku Skarżącej, oraz opisaną postawę organu, Sąd doszedł do przekonania, że organ nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy, znacznie przekraczając terminy załatwienia spraw, nie zachowując przy tym obowiązku poinformowania strony określonego w art. 36 § 1 k.p.a., bez żadnej wątpliwości dopuścił się rażącego naruszenia prawa, stąd też Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszenia prawa.

Słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lipca 2021 r., VII SAB/Wa 41/21, dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Zdaniem Sądu organ dopuścił się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, nawet jeśli przyjąć ze sprawa miała charakter szczególnie skomplikowany w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a., jako że do czynności organu w toku postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy konieczne pozostaje uwzględnienie m.in. treści art. 105 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, który generuje obowiązek osobistego złożenia wniosku bądź osobiste stawiennictwo w siedzibie organu, czy treści art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wskazujących na obowiązek zwrócenia się do organów opiniodawczych - komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, zakreślający termin 30 dni na przekazanie informacji, a w rezultacie jej załatwienie powinno nastąpić w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, to nadal mówimy o przekroczeniu terminów przez organ w stopniu znacznym.

W odniesieniu do argumentacji organu, Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, w ramach którego wskazuje się, że trudności kadrowe organu administracji publicznej ani też znaczny wpływ spraw nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, bez skoncentrowania postępowania dowodowego w jak najkrótszym czasie niezbędnym do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, nie stanowią też tzw. przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Jak słusznie wskazał Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2019 r., II OSK 1233/19, braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie. Podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 marca 2021 r., II SAB/Gl 1/21, problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, która winna podejmować kroki zmierzające do ich usunięcia i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, jeżeli okoliczności te są niezmienne od kilku lat (co na gruncie niniejszej sprawy wprost zostało przyznane przez organ). Podobnie: m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2021 r. I SAB/Wr 51/21 ("konsekwencje zaniechań organu administracji (w kontekście problemów kadrowych) nie mogą obarczać wnioskodawców"), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 maja 2021 r. II SAB/Go 49/21 (powyższe nie stanowią "przyczyn niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a.).

Także panująca pandemia, braki kadrowe, czy ograniczone możliwości dowodowe nie stanowią wystarczających okoliczności usprawiedliwiających. Terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej obowiązują i organy administracji publicznej pozostają nimi związane (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r., III SAB/Gd 17/21), tym bardziej, że wniosek Skarżącej został złożony po upływie ośmiu miesięcy od ogłoszenia stanu epidemii na terytorium kraju, zatem nie była to już sytuacja nowa, od wielu miesięcy podejmowane były wszelkie potrzebne czynności organizacyjne aby umożliwić prawidłowe i nieprzerwane funkcjonowanie organów.

Na dzień orzekania przez tut. Sąd organ wydał już decyzję w sprawie udzielenia Skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy (decyzja z dnia [...] r. nr [...]). W rezultacie obowiązek zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Skarżącej w określonym terminie wynikający z treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stał się bezprzedmiotowy. Uzasadnione stało się umorzenie postępowania w tej części.

Co do środków w postaci wymierzenia organowi grzywny czy przyznania skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z wysokością wskazaną w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd w pierwszej kolejności podkreśla, że wskazane środki mają charakter fakultatywny a ich stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy.

Jak wskazuje się w orzecznictwie: grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2021 r. I SAB/Po 29/20). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uwzględniając całokształt sprawy, stopień zawinienia w wielomiesięcznym zaniechaniu podjęcia jakiejkolwiek czynności wskazujący na zasadność oddziaływania prewencyjno-dyscyplinującego wymienionym środkiem stwierdził za zasadne wymierzenie organowi grzywny w wysokości wskazanej w pkt 2 sentencji orzeczenia, tym bardziej że znane Sądowi z urzędu pozostaje prezentowanie przez organ w odniesieniu do Oddziału w B., w innych sprawach tego rodzaju, nagminnie powtarzającej się argumentacji o brakach kadrowych.

W odniesieniu do kolejnego żądania skargi - Sąd znalazł podstawy do przyznania Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości określonej w pkt 3 sentencji orzeczenia na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W doktrynie podkreśla się, że instytucja sumy pieniężnej ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz, Wymierzenie grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 636). Przyjąć zatem należy, że jej celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r., III SAB/Gd 17/21). Przyznanie stronie sumy pieniężnej ma wprawdzie również (jak wymierzenie grzywny) w pewnym zakresie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, to jest dyscyplinować organ w procedowaniu, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest jednak funkcja kompensacyjna. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r. I OSK 1322/19). Ustalając wysokość sumy pieniężnej – podobnie jak w przypadku grzywny – ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek jakimi powinien kierować się Sąd przyznając sumę pieniężną w konkretnej wysokości. Przyznanie stronie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2021 r., I SAB/Wr 425/21). Sąd uwzględnił zatem opisane wyżej okoliczności rozpoznawanej sprawy, a ponadto iż Skarżąca nie przedstawiła w uzasadnieniu skargi żadnych okoliczności uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej w ujęciu jej funkcji kompensacyjnej, a także treść art. 15z ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Sąd miał na uwadze również czas nieuzasadnionego oczekiwania Skarżącej na działanie organu oraz zasadność wynagrodzenia Stronie niedogodności związanych z bezczynnością, w tym brakiem jakiejkolwiek informacji ze strony organu przez 6 miesięcy, a co z tym związane wadliwym działaniem organu. W realiach niniejszej sprawy zawarte w skardze żądanie sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawało, w ocenie Sądu, nieuzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, umarzając postępowanie w pozostałym zakresie.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono, w pkt 4 sentencji wyroku, o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 597 zł, na które składają się: uiszczony przez Skarżącą wpis sądowy w wysokości 100 zł (wynikający z § 2 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn.: Dz. U. z 2021, poz. 535), zwrot wynagrodzenia pełnomocnika strony będącego radcą prawnym, ustalonego na postawie § 14 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz uiszczoną opłatę skarbową od złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1923 z późn. zm.).

Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika strony w podwójnej wysokości wnioskowanej w skardze. Uwzględniając charakter i stopień zawiłości sprawy, nakład pracy pełnomocnika, jego aktywność w sprawie oraz okoliczność, że rozpoznawana sprawa stanowi jedną z kilku zawisłych przed tutejszym Sądem, a dotyczących tego samego postępowania przed organem z udziałem tego samego profesjonalnego pełnomocnika, Sąd uznał, że powyższe nie uzasadnia przyznania na jego rzecz stawki w podwójnej wysokości za zastępstwo procesowe.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.