Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1523/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 4, art. 68-71, art. 83 ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 1 pkt 2, art. 24, art. 83 ust. 1, art. 127
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 8 września 2010 r. sygn. akt I SA/Kr 926/10 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 926/10, uchylił zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w sprawie ze skargi Zbigniewa Klimasa na decyzję z dnia [...] marca 2010 r., w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy.

Referując stan sprawy, Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 roku, rozszerzonym następnie w dniu [...] stycznia 2010 r., Z. K., wystąpił o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek wyjaśniając, że jest osobą schorowaną, przebywał w kilku szpitalach, zmuszony był również korzystać z rehabilitacji.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. odmówił umorzenia wnioskowanych należności z tytułu nieopłaconych składek, wskazując, jako podstawę wydanego rozstrzygnięcia przepisy ustawy z dnia [...] października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący ponownie przedstawił swoją sytuację materialną, rodzinną i zdrowotną.

Ponownie rozpoznając sprawę, ZUS Oddział w C. decyzją z dnia [...] marca 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, argumentując, że ocena materiału dowodowego oraz ustalenia dotyczące braku okoliczności uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek, zawarte w pierwotnie wydanej w sprawie decyzji, są prawidłowe. Organ ponownie rozpoznający sprawę wskazał, że skarżący nie udokumentował okoliczności uzasadniających umorzenie należności ze względu na swoją chorobę i chorobę najbliższego członka rodziny, a co za tym idzie konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającą możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego spłatę zaległości.

Z. K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. ze skargą na tę decyzję.

Sąd I instancji, nie wdając się w ocenę merytoryczną zaskarżonej decyzji stwierdził, że narusza ona prawo procesowe, tj. przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który wprowadza obowiązek wyłączenia od udziału w sprawie pracownika organu, który brał udział w wydaniu decyzji organu I instancji. Sąd, odwołując się do poglądów doktryny i orzecznictwa, podkreślił, że pomimo tego, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje do tej instytucji wiele podobieństw, zatem powinny mu towarzyszyć proceduralne gwarancje bezstronności właściwe dla odwołania. WSA wyjaśnił, że przez udział w wydaniu zaskarżonej decyzji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez działającego z upoważnienia organu pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy, mających lub mogących mieć wpływ na jej wynik.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uchylając zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych argumentował, że z akt administracyjnych wynika, że w postępowaniu przed organem II instancji, wszczętym wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy udział brała ta sama osoba, która uczestniczyła w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pierwotnej. Decyzję organu I instancji podpisała: z-ca dyrektora Ł. P., której podpis figuruje również pod decyzją wydaną na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, czyli wydaną w II instancji. Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji jest jednym z koniecznych elementów tego rodzaju orzeczenia. Zatem przy wydawaniu decyzji przez organ II instancji brała udział ta sama osoba, wskazana z imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, która brała udział w analogicznych czynnościach poprzedzających wydanie decyzji pierwotnej. Bez znaczenia jest fakt, że pod decyzją z dnia [...] marca 2010 r. podpisane są inne jeszcze osoby, w tym dyrektor Oddziału W. C., przy której nazwisku pojawiła się adnotacja "z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń", co mogłoby sugerować, że tylko jej podpis jest wystarczającym do ważności decyzji. Nie budzi bowiem wątpliwości, że z-ca dyrektora Ł. P. brała udział w rozstrzyganiu zasadności wniosku skarżącego o umorzenie należności w I instancji, jak również w czynnościach mających na celu rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, co niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] marca 2010 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi, w ramach art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek jest postępowaniem dwuinstancyjnym, do którego zastosowanie mają przepisy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.;

- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., polegające na przyjęciu, że stan faktyczny sprawy uzasadnia w szczególności zastosowanie art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a., przez to, iż pracownicy Oddziału ZUS w C. biorący udział w wydaniu decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności podlegają wyłączeniu od udziału w sprawie bowiem uczestniczyli również w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji, co skutkowało uznaniem przez Sąd, że decyzja z dnia [...] marca 2010 r. wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator wskazał, że istotą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność. Brak cechy dewolutywności, choćby względnej, powoduje określone konsekwencje w zakresie rezultatów odpowiedniego stosowania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów dotyczących odwołań od decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., strona skarżąca zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego błędną wykładnię, zaś w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy było uzasadnione zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Mimo odniesienia tak postawionych zarzutów do obydwu określonych przepisem art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych, wbrew wskazanemu stanowisku autora skargi kasacyjnej, stwierdzić jednak należy, że wobec zaskarżonego wyroku Sądu I instancji sformułował on zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a więc w ramach podstawy kasacyjnej określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. Przepisy art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., są bowiem przepisami postępowania, nie zaś przepisami prawa materialnego. Niemniej jednak nie oznacza to, że zarzuty formułowane w skardze kasacyjnej nie mogą być przedmiotem merytorycznej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zwłaszcza, gdy w tym względzie podkreślić należy, że nawet w sytuacji występowania uchybień, np. w kwestii jasnego ustalenia zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny powinien dążyć do merytorycznego rozpoznania zarzutów zgłoszonych w tej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 509/07). W sytuacji zaś, gdy wskazywany w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepis prawa ma charakter przepisu procesowego, nie zaś przepisu prawa materialnego, zbadać należy, czy doszło do naruszenia wskazywanego przepisu przyjmując, że skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, błędnie nazwany zarzutem naruszenia prawa materialnego (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2005, s. 458).

Istota sporu w sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zarzutów formułowanych w skardze kasacyjnej, dotyczy tego, czy w postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych, prowadzonym w trybie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 127 § 3 k.p.a., ma zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Na wstępie wyjaśnić należy, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest, posiadającą osobowość prawną państwową jednostką organizacyjną, której zadania określa art. 68 – 71 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z przepisem art. 66 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakładowi w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68 – 71, przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej, przez które rozumieć należy prawne formy działania administracji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych z racji przyznanych mu uprawnień, w tym uprawnień należących sfery funkcji orzeczniczej, jest więc organem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 2 k.p.a. W sprawach określonych przepisem art. 83 ust. 1 przywołanej ustawy, między innymi w sprawach umarzania należności z tytułu składek (ust. 1 pkt 3), podmiotem właściwym do ich załatwienia jest Zakład, jako bezosobowo określony podmiot – strona stosunku administracyjnoprawnego. Ponadto, z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że zasadniczo nie zawierają one regulacji, uprawniających Prezesa ZUS do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych, poza jednym tylko przypadkiem określonym w art. 73 ust. 3 pkt 6 tej ustawy, a mianowicie wydawaniem decyzji w sprawach przyznawania "świadczeń w drodze wyjątku".

Jakkolwiek przy tym, jak wynika z przepisu art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie ma wątpliwości odnośnie identyfikacji organu właściwego do wydania pierwotnej decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, to jednak, z uwagi na sposób zredagowania art. 83 ust. 4 tej ustawy, mogą się one pojawić w odniesieniu do organu właściwego do rozpoznania sprawy w związku z wniesionym na podstawie przywołanego przepisu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy – taki bowiem środek odwoławczy przysługuje stronie niezadowolonej z pierwotnie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Jakkolwiek wniosek ten składany jest do Prezesa Zakładu, to jednak, co należy podkreślić, rozpatrywany jest przez ten sam organ, który wydał decyzję zaskarżoną, a więc przez Zakład. Stanowisko, iż przywołana regulacja ma charakter ściśle techniczny, a w jej świetle to właśnie ZUS jest organem rozpatrującym ponownie sprawę o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 225/06; wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 348/06; wyrok NSA z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 346/06, wyrok NSA z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 340/06; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II GSK 373/06; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 13/09; wyrok NSA z dnia 13 lipca 20101 r., sygn. akt II GSK 676/09 ).

Powracając do oceny zasadności zarzutów kasacyjnych, za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji wyraził pogląd, z którego miałoby wynikać, iż postępowanie, o którym mowa w art. 83 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jest postępowaniem dwuinstancyjnym, a decyzja wydana na podstawie art. 83 ust. 4 tej ustawy jest decyzją wydawaną przez inny organ niż ten, który pierwotnie rozstrzygał w sprawie w formie decyzji. Przeciwnie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uwzględniając normatywną treść przepisu art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i art. 127 § 3 k.p.a., Sąd I instancji operował pojęciami "decyzji tego samego organu", "wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy", jako środku zaskarżenia pierwotnie wydanej przez ten sam organ decyzji (por. s. 4 - 5 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji).

Z tego więc powodu, pierwszy spośród zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy było uzasadnione zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przypomnieć należy, że uwzględniając skargę na ostateczną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydaną w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy, Sąd i instancji przyjął, w kontekście wniosków formułowanych na podstawie analizy obligatoryjnych elementów zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, w zakresie odnoszącym się do tego spośród tych elementów, który dotyczy podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, że decyzja z dnia 15 marca 2010 r. wydana została z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Stanowisko Sądu I instancji uznać należy za zasadniczo trafne w zakresie, w jakim, brak zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ocenił przez pryzmat art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Okoliczności stanu faktycznego sprawy wskazane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i skonfrontowane przez Naczelny Sąd Administracyjny z aktami sprawy administracyjnej, uzasadniają bowiem stanowisko o naruszeniu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym standardu bezstronności gwarantowanego instytucją wyłączenia pracownika.

Wyżej już wskazano, że decyzje o umarzaniu należności z tytułu nieopłaconych składek należą do Zakładu, który również rozstrzyga ponownie sprawę w razie złożenia przez zainteresowany podmiot wniosku o ponowne jej rozpatrzenie. W praktyce oznacza to, że podejmowane w tych sprawach rozstrzygnięcia podpisywane być powinny przez organ reprezentujący Zakład. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych działalnością Zakładu kieruje i reprezentuje go na zewnątrz Prezes Zakładu. Z uwagi na to, że działalność ZUS realizuje się nie tylko na szczeblu centralnym, lecz również przez terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 przywołanej ustawy), dla sprawności i płynności działania, w szczególności dla terminowego załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych, niezbędne jest korzystanie z systemu pełnomocnictw udzielanych przez reprezentującego Zakład Prezesa ZUS pracownikom jednostek terenowych - upoważnienie do działania w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jako organu administracji publicznej, może być przez Prezesa Zakładu udzielone na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 załącznika do rozporządzenia w sprawie nadania statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Podejmowana więc, w jakimkolwiek oddziale terenowym Zakładu i podpisana przez pracownika upoważnionego przez Prezesa ZUS decyzja w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek będzie decyzją Zakładu wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz, w przypadku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 83 ust. 4 przywołanej ustawy

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby w postępowaniu prowadzonym w trybie 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 127 § 3 k.p.a., wobec orzekających w imieniu Zakładu w sprawach indywidualnych należących do jego właściwości, tj. w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, i na podstawie udzielonych im upoważnień pracowników ZUS, nie stosować przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jakkolwiek faktem jest, że w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia przepis ten stanowił, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (od dnia 11 kwietnia 2011 r. przepis ten uległ zmianie, poprzez wykreślenie słów "w niższej instancji"), to jednak poza sporem jest, że upoważnieni do załatwiania spraw wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pracownicy Zakładu są pracownikami organu administracji publicznej, do właściwości którego należą wymienione w nim sprawy. Nie ulega również wątpliwości, że pomimo prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek przez ten sam organ w trybie art. 127 § 3 k,p.a. w związku z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, do postępowania tego powinny znaleźć zastosowanie wszystkie instytucje procesowe gwarantujące realizację i zachowanie standardu obiektywizmu działania administracji publicznej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich kultury prawnej, a więc także przewidziana przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. instytucja wyłączenia pracownika.

W postępowaniu tym pracownik, rozpatrując z upoważnienia organu ponownie sprawę, podlegać powinien więc wyłączeniu wówczas, gdy brał już udział w wydaniu pierwotnie podjętej w sprawie decyzji, która zaskarżona została następnie w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Celem instytucji, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności orzekania, stanowiących istotną wartość procedury administracyjnej. Instytucja ta stanowi efektywną gwarancję bezstronności działania administracji publicznej, przeciwdziałając przenoszeniu ocen formułowanych w pierwotnym postępowaniu na postępowanie, w którym sprawa ponownie podlega merytorycznemu i ze swej istoty obiektywnemu rozpatrzeniu. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ należy oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu i umocowane do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź na mocy przepisów prawa.

Odnosząc powyższe do istoty zagadnienia stanowiącego spór prawny w sprawie, należy przyjąć, że normatywna treść pojęcia "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", którym ustawodawca operuje na gruncie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., obejmuje swoim zakresem wszystkie istotne dla wyniku sprawy czynności procesowe, a więc czynności wpływające wprost na załatwienie sprawy. Formułując powyższy pogląd, skład orzekający Sądu podziela ten kierunek wykładni przywołanego przepisu, w świetle którego "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do podejmowania czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy (por. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H.Beck, wyd. 11, s. 153; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II s. 221-222).

Odnosząc powyższe do niespornych okoliczności stanu sprawy, na gruncie którego orzekał Sąd I instancji, należy stwierdzić, że wynika z nich, iż zaskarżona do WSA Krakowie decyzja podpisana została z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przez Dyrektora Oddziału Zakładu w C. W.C., co wprost wynika z jej treści.

Wbrew ocenom formułowanym w tym względzie przez Sąd I instancji powyższe znajduje swoje potwierdzenie w graficznym układzie treści tej decyzji w zakresie, w którym odnosi się do tego spośród obligatoryjnych jej elementów, który dotyczy podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Jakkolwiek więc faktem jest, co eksponował Sąd I instancji, że z lewej strony od podpisu Dyrektora Oddziału Zakładu złożonego pod nagłówkiem "Z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych" widnieją również cztery inne podpisy, w tym podpis Ł. P. Z-cy Dyrektora Oddziału Zakładu w C., która wydała i podpisała pierwotnie wydaną w sprawie decyzję, to jednak zaistniałą sytuację, w kontekście wyżej przedstawionych argumentów oceniać należało nie tyle przez pryzmat art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co przez pryzmat kwestii podpisu oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, o którym to obligatoryjnym elemencie decyzji administracyjnej stanowi art. 107 § 1 k.p.a. O ile bowiem, przy istnieniu stosownego upoważnienia w tym przedmiocie, graficzny układ treści zaskarżonej decyzji potwierdza zasadność stanowiska, że osobą upoważnioną do jej wydania i podpisania był Dyrektor Oddziału Zakładu, to brak jest podstaw, aby zasadnie twierdzić, że jest to również oczywiste w odniesieniu do podpisów innych osób. Abstrahując więc od istnienia podstaw prawnych do tego rodzaju "kolegialnego" trybu wydania zaskarżonej decyzji, za podstawową uznać należy w tym względzie kwestię braku upoważnienia do podpisania zaskarżonej decyzji ostatecznej przez osoby, których podpisy sąsiadują na tej decyzji z podpisem osoby wprost wskazanej w treści tejże decyzji, jako upoważnionej przez Prezesa ZUS do jej wydania.

W kontekście okoliczności stanu sprawy podkreślić należy ten jej aspekt, który dotyczy dokumentu znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej na k. 40-41 i który nie został dostrzeżony przez Sąd I instancji, przy równoczesnym eksponowaniu innej okoliczność stanowiącą, jego zdaniem, naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Chodzi mianowicie o stanowisko Komisji oceniającej - przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy - zasadność wniosku Z. Klimasa o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek.

Z treści tego dokumentu wynika, że w formułowaniu opinii o braku podstaw do uwzględnienia wskazanego wniosku brała udział Z-ca Dyrektora Oddziału Zakładu w C., tj. Ł. P., która następnie wydała i popisała decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. o odmowie umorzenia należności, i której podpis widnieje również na decyzji z dnia [...] marca 2010 r. wydanej na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 127 § 3 k.p.a. (w formułowaniu wskazanej opinii brał również udział A. P., którego podpis widnieje na decyzji z dnia [...] marca 2010 r.) Z treści przywołanego dokumentu wynika również, że W. C., Dyrektor Oddziału Zakładu w C., brała udział w wydaniu pierwotnej decyzji przez niejako wstępne podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie, co odzwierciedla zapis w rubryce 2 formularza tej opinii - "Decyzja Dyrektora Zakładu ZUS" – w której zawarte jest stwierdzenie stanowiące stanowisko organu - "Nie wyrażam zgody".

Z powyższego wynika, że rozstrzygnięcie sprawy z wniosku Z. Klimasa zdeterminowane zostało treścią stanowiska Dyrektora Oddziału ZUS wyrażonego odnośnie opinii Komisji, bezpośrednio wpływając, ze względu na usytuowanie osoby je wyrażającej w hierarchicznej strukturze organizacyjnej organu, na treść decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., która ponadto wydana została przez osobę negatywnie współopiniującą wniosek o umorzenie należności, a także, co jest oczywiste, na treść decyzji wydanej w rezultacie wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Opisana sytuacja, której istotnymi elementami jest konfiguracja personalna osób pierwotnie biorących udział w formułowaniu opinii negatywnej, a następnie orzekających w imieniu Zakładu w formie decyzji w przedmiocie wniosku o umorzenie należności (Z-ca Dyrektora Oddziału Ł. P.), a także dat, w których doszło do sformułowania opinii negatywnej ([...] – [...] stycznia 2010) oraz do wydania pierwszej decyzji w sprawie ([...] stycznia 2010 r.), zwłaszcza zaś tego ich kontekstu, który dotyczy daty wydania pierwszej decyzji w sprawie i daty wyrażenia przez W. C., Dyrektora Zakładu ZUS, negatywnego stanowiska organu odnośnie wniosku o umorzenie należności ([...] stycznia 2010 r.), w sytuacji, gdy następnie w imieniu organu, z upoważnienia Prezesa ZUS rozstrzygała w sprawie rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, świadczy o naruszeniu standardu bezstronności działania administracji publicznej. Wskazany sposób działania, jako markujący respektowanie prawa strony do ponownego rozpatrzenia sprawy, podważa determinowany zasadami państwa prawa standard prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej, biegunowo odbiegając przy tym od nakazu prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób korespondujący z zasadą wyrażona w art. 8 k.p.a.

Jakkolwiek Sąd I instancji nie dostrzegł całej złożoności wskazanej kwestii, to jednak pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy, albowiem niewątpliwie doszło, jak Sąd ten stwierdził, do naruszenia zasady bezstronności.

Z racji, iż wadliwość postępowania organu dotyka w istocie decyzji zaskarżonej, zasadne było wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, choć wątpliwości może również budzić procedura opiniowania wniosku, jednakże kwestia ta pozostaje poza wyznaczonym granicami skargi kasacyjnej obszarem kontroli.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.