Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1026/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 33 ust. 1, art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 276
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J.B. i H.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2020 r. znak: [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "Kolegium"), po rozpoznaniu zażalenia J.B. i H.B. , utrzymało w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Wójta Gminy z dnia [...] 2020 r. znak: [...], którym ustalono koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z nieruchomością sąsiednią - działka nr [...] na kwotę 4.444,00 zł i zobowiązano do uiszczenia tych kosztów: A.S. - w kwocie 2.222,00 zł oraz J.B. i H.B. - w kwocie 2.222,00 zł. Organ pierwszej instancji określił także termin i sposób uiszczenia ww. kosztów.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, że ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie określa zasad ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Do ustalania wysokości kosztów postępowania oraz osób zobowiązanych do ich poniesienia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego Działu IX - art. 262 do art. 265 k.p.a. (dotyczące opłat i kosztów postępowania).

Kolegium wyjaśniło także, że zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że udział w kosztach postępowania administracyjnego zależy od posiadania przez określony podmiot interesu prawnego czy interesu własnego, indywidualnego, opartego na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie zaś do treści art. 153 Kodeksu cywilnego, koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co jest powiązane z zasadą sformułowaną w art. 152 Kodeksu cywilnego, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Skoro zatem, jak wynika z art. 152-153 Kodeksu cywilnego, postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w istocie w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu (wszystkich właścicieli sąsiednich i rozgraniczanych nieruchomości), to też wszyscy oni są zobowiązani do udziału w tych kosztach, bez względu na to, którzy z nich żądali wszczęcia tego postępowania. Kolegium powołało się przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 5/06 i wskazało, że ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Zatem zarówno w stadium administracyjnym jak i sądowym koszty postępowania rozgraniczeniowego obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości (z uwagi na ich interes w postępowaniu - art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), według zasady wyrażonej w art. 152 k.c., tj. w częściach równych.

Jak ustaliło Kolegium, w niniejszej sprawie w dniu 15 października 2019 r. organ pierwszej instancji otrzymał wniosek A.S. o rozgraniczenie stanowiącej jej własność działki nr [...] z nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działka nr [...] stanowiącą współwłasność małżeńską majątkową J.B. i H.B. W toku postępowania organ pierwszej instancji uzyskał oferty cenowe czterech przedsiębiorców, spośród których dokonał wyboru najkorzystniejszej oferty geodety Ł.B. Pozostałe trzy oferty zawierały cenę wyższą. Z wykonawcą, którego oferta została wybrana jako najkorzystniejsza, została podpisana w dniu 3 grudnia 2019 r. umowa o dzieło nr [...]. W umowie wskazano wynagrodzenie w wysokości 4.444,00 zł, zgodne ze złożoną ofertą. Geodeta za wykonaną usługę wystawił fakturę VAT nr 15/2020 z dnia 30 czerwca 2020 r., która została w całości opłacona przez organ pierwszej instancji.

Nadto Kolegium wskazało, że Wójt Gminy zakończył postępowanie rozgraniczeniowe decyzją z dnia [...] 2020 r. znak: [...], orzekając o rozgraniczeniu ww. nieruchomości. Z uwagi na to, że umowa została wykonana w całości, zaś organ pierwszej instancji uiścił wynagrodzenie geodety bez potrąceń, prawidłowo zaliczono tę kwotę do kosztów postępowania rozgraniczeniowego i prawidłowo organ pierwszej instancji obciążył tymi kosztami strony postępowania rozgraniczeniowego po połowie.

Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że dostrzega występującą w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność w kwestii obciążania kosztami postępowania rozgraniczeniowego, gdzie zgodnie z jednym kierunkiem wykładni, koszty te obciążają zawsze wnioskodawcę, zaś według drugiego kierunku powinny one obciążać każdą ze stron tego postępowania.

Organ drugiej instancji nie podzielił pierwszego stanowiska, opierając swoje rozstrzygnięcie w głównej mierze na ww. uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości, zdaniem Kolegium, leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej.

J.B. i H.B. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli, że koszty postępowania rozgraniczeniowego nie wynikły z ich winy, ale wnioskującej o rozgraniczenie A.S., która nie zgodziła się na proponowany przez geodetę przebieg granicy. Wskazali, że nie widzieli potrzeby rozgraniczenia, gdyż dysponują dokumentami z 1966 r. potwierdzającymi prawny przebieg granicy, zaś o "nowym" jej przebiegu dowiedzieli się z decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej sąsiadce.

Wobec powyższego, zdaniem skarżących, to wnioskująca o rozgraniczenie winna zgodnie z zasadą zawinienia ponieść koszty postępowania, które sama wywołała i które nie przyniosło żądanych przez nią efektów. Skarżący nie powinni zostać obciążeni kosztami postępowania, na którego zaistnienie i przebieg wpływu nie mieli.

Nadto skarżący podnieśli, że przed wyznaczeniem geodety nie przedstawiono im jego oferty w zakresie ceny za usługę, a koszty ustalone przez organ pierwszej instancji są rażąco wygórowane. Dodali, że Kolegium w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie odniosło się do argumentacji zawartej w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji.

Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji sądu administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest niesporny.

Z materiału dowodowego wynika, że Wójt Gminy wszczął na wniosek A.S. postępowanie rozgraniczeniowe odnośnie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działki nr nr [...] i [...] położonymi w P., gm. B., przy czym działka nr [...] jest własnością A.S. (wypis z rejestru gruntów – k. 3 akt adm.), natomiast właścicielami działki nr [...] są małżonkowie J.B. i H.B. (wypis z rejestru gruntów – k. 2 akt adm.). Decyzją z dnia [...] 2020 r. znak: [...] Wójt Gminy B. rozgraniczył powyższe nieruchomości wzdłuż linii opisanej w decyzji, przy czym przebieg granic przedstawiono na szkicu granicznym, stanowiącym załącznik do protokołu granicznego przyjętego do Państwowego Zasobu Gedoezyjnego i Kartograficznego Starostwa Powiatowego w dniu [...] 2020 r. pod numerem ewidencyjnym [...]. Dokumentacja powyższa z wykonania prac rozgraniczeniowych sporządzona została przez geodetę uprawnionego Ł.B. Za wykonanie czynności związanych z ustaleniem przebiegu granicy i przygotowaniem dokumentacji rozgraniczeniowej Gmina uiściła wynagrodzenie wykonawcy prac geodezyjnych w dniu 30 lipca 2020 r. w kwocie 4444 zł, czego dowodzi bankowe potwierdzenie przelewu (k. 45 akt adm.).

Na wstępie wskazać należy, że rozgraniczenie nieruchomości uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 276, dalej jako "p.g.k.") obejmuje co do zasady dwa stadia postępowania: administracyjne i przed sądem powszechnym (art. 29-39 tej ustawy). Zgodnie z art. 29 ust. 3 p.g.k. rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz sądy - w wypadkach określonych w ustawie. Treść art. 30 ust. 1 p.g.k. stanowi, że organy przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Stosownie zaś do art. 31 p.g.k., czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (art. 33 ust. 1 p.g.k.).

W sprawie niniejszej wystąpiły okoliczności przewidziane w art. 33 ust. 1 p.g.k., gdyż doszło do rozgraniczenia nieruchomości na podstawie zebranych dowodów. Wójt Gminy ustalił przebieg granicy – w drodze decyzji administracyjnej - w oparciu o dokumentację z wykonanych przez uprawnionego geodetę czynności rozgraniczeniowych, zweryfikowaną i przyjętą do Państwowego Zasobu Gedoezyjnego i Kartograficznego.

Trafnie organ zauważa, że ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie określa zasad ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w związku z tym do ustalania wysokości tych kosztów oraz zasad obciążania nimi stron tego postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a.") tj. art. 262 - 265 tej ustawy. Stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 k.p.a., a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych (art. 263 § 1 k.p.a.). Przy czym - zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a. - jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia.

Przy ustalaniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. znajduje zastosowanie zasada przewidziana w art. 152 k.c., o czym jednoznacznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 (dostępnej na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 152 k.c. właściciele nieruchomości ponoszą koszty rozgraniczenia po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.

W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" dotyczy interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zatem uznać należy, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne.

Mając na względzie przytoczone wyżej regulacje i orzecznictwo sądów administracyjnych należy stwierdzić, że organ w niniejszej sprawie miał prawo do obciążenia skarżących jako właścicieli jednej z rozgraniczanych nieruchomości połową kosztów tego postępowania. Zasadą jest bowiem, że to właściciele sąsiednich gruntów ponoszą koszty związane z rozgraniczeniem tych nieruchomości. Zazwyczaj postępowanie rozgraniczeniowe wszczyna właściciel jednej z sąsiednich nieruchomości, gdy istnieje spór graniczny.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa, w szczególności art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 k.c. i właściwie je zastosował. Koszty postępowania, na które składało się wynagrodzenie geodety upoważnionego do przeprowadzenia czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym, poniesione zostały w interesie stron tego postępowania. Dlatego obowiązkiem ich uiszczenia prawidłowo obciążono po połowie zarówno A.S. jak i małżonków J. i H. B. Koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. (por. wskazaną powyżej uchwałę NSA z dnia 11 grudnia 2006 r.). We właściwy sposób organ ustalił więc, że również skarżący powinni uiścić te koszty w części odpowiadającej połowie ich wysokości tj. w kwocie 2222 zł.

Podsumowując, stwierdzić należy, co następuje.

Po pierwsze, organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe dokonał wyboru wykonawcy prac geodezyjnych w trybie zamówień publicznych i spośród kilku ofert, które wpłynęły do organu, wybrana została oferta przedstawiająca najkorzystniejszą propozycję cenową tj. tę, która opiewała na najniższą kwotę (k. 22 akt adm.).

Po drugie, bezspornie przeprowadzone zostało postępowanie rozgraniczeniowe na etapie administracyjnym i wydana została decyzja w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, w związku z czym powstały koszty postępowania w postaci wydatków na wynagrodzenie wykonawcy prac geodezyjnych, które pokryła Gmina.

Po trzecie, koszty te prawidłowo zostały rozliczone pomiędzy stronami postępowania po połowie.

Odpierając zaś zarzuty skargi, wyjaśnienia wymaga, że skarżący nie dostrzegają, iż w przepisach art. 262 § k.p.a. wymieniono kilka sytuacji, w których strony obciążają koszty postępowania administracyjnego, tj. nie tylko gdy wynikły one z winy strony (pkt 1), ale także gdy zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony (pkt 2). W kontrolowanej sprawie koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości powstały w interesie zarówno A.S. jak i skarżących. Organy prawidłowo nie rozliczyły kosztów postępowania rozgraniczeniowego w oparciu o zasadę zawinienia.

Ponadto o celowości przeprowadzenia rozgraniczenia ww. nieruchomości świadczy to, że doszło do wydania decyzji rozgraniczającej te nieruchomości i ustalającej przebieg granicy pomiędzy nimi. Nastąpiło to także w oparciu o dokumenty pochodzące z lat 60-tych, choć okazały się one niewystarczające do wyznaczenia przebiegu granicy (zob. szkic graniczny – k. 43 akt adm.).

Co warto podkreślić po wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego,

o przeprowadzonych czynnościach w celu wyboru najkorzystniejszej pod względem ceny oferty na przeprowadzenie czynności rozgraniczeniowych oraz przewidywanych kosztach za realizację tych czynności, a także o stronach zobowiązanych do ich poniesienia, skarżący zostali zawiadomieni przez organ pierwszej instancji pismem z dnia 2 grudnia 2019 r. znak: [...] doręczonym im w dniu 5 grudnia 2019 r. (k. 23-25 akt adm.). O wysokości tych kosztów i obowiązku ich poniesienia skarżący mieli wiedzę przed wydaniem postanowienia przez organ pierwszej instancji. Trudno także zasadnie twierdzić, jak czynią to autorzy skargi, że koszty te są rażąco wygórowane, skoro wybrana została najkorzystniejsza oferta.

Ponadto w niniejszym postępowaniu Sąd nie kontroluje zgodności z prawem decyzji o rozgraniczeniu i postępowania administracyjnego, w którym taka decyzja zostaje wydana, niemniej zgodnie z przepisami prawa, decyzja w sprawie o rozgraniczenie powinna zostać doręczona wszystkim stronom, a wcześniej strony powinny zostać zawiadomione o rodzaju i terminie poszczególnych czynności procesowych (w tym tych z udziałem geodety). Dlatego okoliczność, że skarżący dopiero z decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz A.S. mieli dowiedzieć się o "nowym" przebiegu granicy w obecnie kontrolowanym postępowaniu było bez znaczenia dla wyniku sprawy, skoro nie zostało zakwestionowane, że postępowanie o rozgraniczenie zostało przeprowadzone i zakończone wydaniem decyzji o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości.

Powołane w skardze okoliczności, że A.S. nie zgodziła się na proponowany przez geodetę przebieg granicy oraz okoliczność, że nie doszło do zawarcia ugody pomiędzy właścicielami rozgraniczanych nieruchomości i dlatego decyzja orzekająca rozgraniczenie ww. nieruchomości została wydana w oparciu o art. 33 ust. 1 p.g.k., wskazuje na istnienie sporu w tym zakresie pomiędzy skarżącymi a uczestniczką postępowania. Tym bardziej nie sposób skutecznie twierdzić, że do powstania kosztów postępowania rozgraniczeniowego doszło nie w interesie właścicieli obu nieruchomości (nr [...] i nr [...]), a wynikły one wyłącznie z winy A.S.

Z tych powodów zarzut skargi, który dotyczy naruszenia art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Z powyższych przyczyn, skoro zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zarzuty skargi okazały się niezasadne, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie 151 p.p.s.a., skargę oddalił.