Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 920/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2013-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 44 ust. 1,   art. 79 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 10,
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 5 par. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej Stowarzyszenie, skarżące stowarzyszenie lub Stowarzyszenie [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z [...] o odmowie dopuszczenia ww. Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa pętli autobusowej i parkingu przesiadkowego w rejonie ulicy Tarnowskiej wraz z budową nowego połączenia ulicy Tarnowskiej z Rondem "Czwartaków", bus-pasów i ścieżki rowerowej".

W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z 6 lipca 2012 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Prezydenta Miasta o dopuszczenie w trybie art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dalej ustawa o informacji o środowisku (Dz. U. Nr 199/08 poz. 1227 ze zm.) i art. 31 § 1 pkt 2 kpa do udziału na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla w/w przedsięwzięcia. Stowarzyszenie podniosło, że dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jest zgodne z zawartymi w § 8 lit. 6 Statutu Stowarzyszenia celami dotyczącymi działalności na rzecz ochrony przyrody, w którym znajduje się zapis "działalność na rzecz ochrony przyrody".

W dniu 26 listopada 2012 r. Prezydent Miasta wydał postanowienie, w którym nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia oraz określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a w sentencji szczegółowo określił między innymi zakres informacji, jakie mają zostać zawarte w raporcie.

Następnie organ stwierdził, że w postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej organizacja społeczna jest obowiązana wykazać, że jest organizacją ekologiczną, co znajduje odzwierciedlenie w jej celach statutowych oraz, że jej udział w postępowaniu będzie miał na celu ochronę środowiska. Ponieważ przepisy ustawy o udostępnianiu informacji nie przewidują żadnych szczególnych wymogów co do dopuszczenia do postępowania w charakterze strony, ma zastosowanie wynikający z przepisów kpa wymóg wykazania interesu prawnego w rozstrzygnięciu. W związku z takimi przepisami dla uznania organizacji za organizację ekologiczną niezbędne jest umieszczenie w jej statucie ochrony środowiska, jako celu statutowego organizacji. Tymczasem wśród celów statutowych skarżącego Stowarzyszenia powoływanych jako podstawa uznania za stronę wskazano działalność na rzecz ochrony przyrody. Z definicji ustawowych środowiska (ochrony środowiska) oraz ochrony przyrody wynika, że nie są to pojęcia tożsame. Drugim z zapisów statutu Stowarzyszenia powołanym w odwołaniu jest zapis, że jego celem statutowym jest także propagowanie rozwiązań komunikacyjnych, architektonicznych i urbanistycznych najlepszych pod względem funkcjonalnym, estetycznym, technicznym, ekonomicznym, społecznym i środowiskowym. SKO stwierdziło następnie, że dokonało analizy celów statutowych Stowarzyszenia, a także zapisanych w statucie działań, stanowiących sposób realizacji tych celów. W konfrontacji ze zdefiniowanymi w ustawie o ochronie przyrody pojęciem ochrony przyrody i jej celami, organ II instancji stwierdził, że powołując się na swój cel statutowy skarżące stowarzyszenie powinno mieć również na uwadze jego realizację, czyli spełnienie celów wymienionych w ustawie o ochronie przyrody, a ich realizacja powinna być zgodna z zapisami zawartymi w tej ustawie. Tak rozumianej działalności na rzecz ochrony przyrody Stowarzyszenie jednak nie udowodniło. Żaden bowiem ze zgłoszonych przez to Stowarzyszenie wniosków nie dotyczył ochrony przyrody, czyli działań zmierzających do zachowania w niezmienionym lub optymalnym stanie przyrody ożywionej i nieożywionej, a także krajobrazu, w szczególności utrzymania stabilności ekosystemów i procesów ekologicznych oraz zachowania różnorodności biologicznych. Analiza wniosku Stowarzyszenia z dnia 23 listopada 2012 r. o zobowiązanie wnioskodawcy do dostosowania wniosku do zaistniałych zmian stanu prawnego w zakresie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, nie znajduje powiązania z działaniami na rzecz ochrony przyrody oraz z celami tej ochrony. We wniosku są bowiem zawarte postulaty dotyczące ograniczenia przewidywanych ekranów akustycznych, poprawy układu komunikacyjnego miasta, a nie ochrony przyrody. Również powoływane przez Stowarzyszenie twierdzenie, że dopiero po uznaniu go za stronę będzie wnosić o ochronę środowiska, nie przemawia za nadaniem mu statusu strony, bowiem ocena w postępowaniu odwoławczym następuje na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Kolejnym argumentem przemawiający zdaniem organu za odmową dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu było to, że zgodnie z kartą informacyjną przedsięwzięcia, obszar przedmiotowej inwestycji oraz zasięg jego oddziaływania nie jest objęty ochrona prawną w zakresie ochrony przyrody. Na obszarze tej inwestycji oraz w zasięgu jej oddziaływania nie występują pomniki ochrony przyrody, a ochrona przyrody jest tylko jednym z wielu celów statutowych Stowarzyszenia.

Analiza tych celów wskazuje, że nie ma wśród nich zapisu o treści "ochrona środowiska". Zapisu takiego nie zawiera również powoływane w odwołaniu "propagowanie rozwiązań komunikacyjnych, architektonicznych i urbanistycznych najlepszych pod względem funkcjonalnym, estetycznym, technicznym, ekonomicznym, społecznym i środowiskowym", bowiem cel ten, tj. propagowanie rozwiązań środowiskowych – nie stanowi o ochronie środowiska.

Organ uznał również, że przyroda na omawianym odcinku nie ma cech (gatunków, form, siedlisk), które należałoby szczególnie chronić, z wyłączeniem gatunków podlegających ochronie (m. in. kret, ślimak winniczek). Roślinność na tym terenie stanowi głównie samosiejki, zdziczałe drzewa, pnącza, która to roślinność nie jest zadbana, przez co nie ma szczególnej wartości.

Organ w konkluzji uznał, że celem Stowarzyszenia nie jest szeroko rozumiana ochrona środowiska, a jedynie niewielka jej część jaką jest ochrona przyrody, której ta organizacja jednak nie realizuje. Nie można więc uznać wnioskującego Stowarzyszenia za organizację ekologiczną.

Skargę na postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyło Stowarzyszenie, zaskarżając je w całości i wnosząc o uchylenie tego postanowienia, uchylenie utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 44 ust. 1 ustawy o informacji o środowisku w związku z art. 10a dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne 85/337/EWG (Dz.U. UE L 175 z 5.7.1985, str. 40 z późno zm.; dalej: "dyrektywa 85/337/EWG") przez:

a) błędną wykładnię pojęcia "organizacja ekologiczna", dokonaną z naruszeniem wynikającego z art. 10a dyrektywy 85/337/EWG obowiązku zapewnienia "szerokiego dostępu" do postępowania, prowadzącą do przyjęcia, że Stowarzyszenie nie jest organizacją ekologiczną, a w konsekwencji do niezastosowania tego przepisu,

b) błędne przyjęcie, że dla zastosowania tego przepisu konieczne jest wykazanie przez organizację ekologiczną "prowadzenia działalności na rzecz ochrony przyrody" lub uprzednie złożenie przez organizację ekologiczną w danym postępowaniu postulatów z zakresu ochrony środowiska,

2) art. 44 ust. 1 ustawy o informacji o środowisku w związku z art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej Prawo ochrony środowiska) przez przyjęcie, że definicja "organizacji ekologicznej" zawarta w art. 3 pkt 16 Prawa ochrony środowiska stosuje się do pojęcia "organizacja ekologiczna" zawartego w art. 44 ust. 1 ustawy o informacji o środowisku, gdy tymczasem pojęcie to ma autonomiczne, szersze znaczenie na gruncie tej ustawy.

2) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że ochrona środowiska nie jest celem statutowym Stowarzyszenia, mimo iż statut ten zawiera odwołanie do tego pojęcia, tyle że sformułowane przy użyciu innych słów, które mają jednak ten sam zakres semantyczny.

W uzasadnieniu skarżące stowarzyszenie wskazało, że w toku prowadzonego przez Prezydenta Miasta postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa pętli autobusowej i parkingu przesiadkowego w rejonie ul. Tarnowskiej z Rondem «Czwartaków», bus-pasów i ścieżki rowerowej", organ ten w dniu 6 listopada 2012 roku wydał postanowienie, którym nałożył na wnioskodawcę (Miejski Zarząd Dróg) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z faktu tego wynika, że na mocy art. 79 ust. 1 ustawy o informacji o środowisku, niniejsze postępowanie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. W związku z tym Stowarzyszenie zgłosiło chęć uczestnictwa w nim na prawach strony na podstawie art. 44 ust. 1 tej ustawy.

Odmawiając skarżącemu Stowarzyszeniu udziału w tym postępowaniu organy dokonały błędnej wykładni pojęcia "organizacja ekologiczna" występującego w art. 44 ust. 1 ustawy o informacji o środowisku.

Przy dokonywaniu wykładni art. 44 ust. 1 ustawy o informacji o środowisku organ winien zadbać o zachowanie zgodności wyinterpretowanej normy prawnej z celem art. 10a dyrektywy 85/337/EWG, gdyż według art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty. Dlatego zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy, są zobowiązane tak wykładać art. 44 ust. 1 ustawy o informacji o środowisku, by osiągnąć cel dyrektywy 85/337/EWG. Szczegółowe wytyczne co do interpretacji tej dyrektywy zawarte zostały w orzeczeniu w sprawie C-263/08 Djurgården. Zgodnie z nim "Każda organizacja pozarządowa, która działa na rzecz ochrony środowiska naturalnego i która spełnia warunki, jakie mogą być wymagane przez prawo krajowe, czyni zadość kryteriom zainteresowanej społeczności mającej dostęp do postępowania odwoławczego określonym w art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337 w związku z art. 100 tejże dyrektywy. Wprawdzie art. 100 dyrektywy 85/337, poprzez odesłanie do art. 1 ust. 2 tej dyrektywy, pozostawia ustawodawcom krajowym określenie przesłanek, jakie mogą być wymagane, aby organizacja pozarządowa działająca na rzecz ochrony środowiska, jak na przykład stowarzyszenie, mogła skorzystać z prawa odwołania się w wyżej przywołanych okolicznościach, jednak przepisy krajowe wydane na tej podstawie muszą, po pierwsze, gwarantować "szeroki dostęp do wymiaru sprawiedliwości", a po drugie, zapewniać skuteczność przepisów dyrektywy 85/337 dotyczących prawa odwołania się do sądu. Z orzeczenia tego wynika zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, że zamierzonym rezultatem dyrektywy 85/337/EWG jest przede wszystkim zapewnienie szerokiego dostępu do postępowań o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Zatem nie można pojęć zawartych w art. 44 ust. 1 ustawy o informacji o środowisku wykładać w sposób ścieśniający, jak to czyni SKO.

Ze względu na opisany wyżej obowiązek zapewnienia szerokiego dostępu do postępowania, błędem jest dokonywanie wykładni pojęcia "organizacja ekologiczna" w rozumieniu art. 44 ust. 1 ustawy o informacji o środowisku przez odwołanie się do definicji zawartej w art. 3 pkt 16 Prawa ochrony środowiska. Definicja zawarta w art. 3 pkt 16 ustawy o informacji o środowisku jest bowiem zbyt wąska, w szczególności z tego względu, że nie obejmuje sobą fundacji ani żadnych podmiotów innych niż stowarzyszenia zarejestrowane w KRS, co potwierdza postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1993 r., I SA 1762/92 oraz doktryna. Dlatego należy przyjąć, że pojęcie "organizacja ekologiczna" z art. 44 ust. 1 ustawy o informacji o środowisku ma charakter autonomiczny i powinno być wykładana w sposób inkluzywny, szerszy niż definicja "organizacji ekologicznej" zawarta w art. 3 pkt 16 ustawy o informacji o środowisku. Dlatego umieszczenie w § 8 lit. g) i lit. l) statutu Stowarzyszenia zapisów: "do celów Stowarzyszenia należy ( ... ) g) propagowanie rozwiązań komunikacyjnych, architektonicznych i urbanistycznych najlepszych pod względem funkcjonalnym, estetycznym, technicznym, ekonomicznym, społecznym i środowiskowym ( ... ) I) działalność na rzecz ochrony przyrody", stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że ze względu na zapisy statutowe Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 44 ust. 1 ustawy o informacji o środowisku.

Gdyby nawet jednak przyjąć tożsamość pojęcia "organizacja ekologiczna" z art. 41 ust. 1 ustawy o informacji o środowisku i z art. 3 pkt 16 Prawa ochrony środowiska, to i tak stwierdzić należy, że Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną, ponieważ do jego statutowych celów należy ochrona środowiska. Ponieważ statut Stowarzyszenia tworzony był przez członków założycieli, którzy są miłośnikami przyrody, ale nie prawnikami, zastosowanie w statucie pojęcia "ochrona przyrody" rozumieć należy w sposób potoczny, a nie z odwołaniem się do ustawowych pojęć, jak czyni to organ. Poza tym inny z celów Stowarzyszenia, zawarty w § 8 lit. g) statutu, tj. "propagowanie rozwiązań komunikacyjnych, architektonicznych i urbanistycznych najlepszych pod względem (...) środowiskowym", stanowi sformułowanie tożsame z "działalnością na rzecz ochrony środowiska", tyle że wyrażone innymi słowami. Nie jest możliwe dokonanie takiej wykładni, która pozwoliłaby stwierdzić, że gdy Stowarzyszenie działa na rzecz rozwiązań najlepszych pod względem środowiskowym, to robi cokolwiek innego niż działa w celu ochrony środowiska.

Stanowisko SKO i Prezydenta Miasta co do skrajnie zawężającego rozumienia pojęcia "organizacji ekologicznej", stoi zdaniem skarżącego stowarzyszenia w całkowitej sprzeczności z dotychczasową praktyką organów administracji publicznej i sądów administracyjnych, które oceniają, czy dana organizacja jest organizacją ekologiczną na podstawie wykładni postanowień statutów dokonywanej w oparciu o potoczne rozumienie słów w nich zawartych oraz w oparciu o zgodną wolę członków organizacji, którzy im taki statut nadali - a nie w sposób legalistyczno-mechaniczny sprowadzający się do poszukiwania w statucie wystąpienia słów "ochrona środowiska".

W uzasadnieniu takiego poglądu powołano szereg wyroków NSA dotyczących udziału Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków w postępowaniach na prawach strony, na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o informacji o środowisku.

Nie mają natomiast w ocenie skarżącego stowarzyszenia wpływu na wynik postępowania powołane przez SKO okoliczności dotyczące:

1) treści wniosków złożonych przez Stowarzyszenie w postępowaniu (choć Stowarzyszenie złożyło już wnioski zmierzające do ograniczenia negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko m.in. poprzez ograniczenie hałasu, mniejsze generowane natężenia ruchu samochodowego, ochronę krajobrazu, ograniczenie zajętości gruntu; wszystkie te wnioski, wbrew twierdzeniu SKO dotyczą wprost ochrony środowiska),

1) faktu, czy Stowarzyszenie złożyło już wszystkie swoje wnioski w postępowaniu, czy też zamierza składać dalsze wnioski dopiero na późniejszym etapie (zamierza),

1) uprawdopodobnienia przez Stowarzyszenie zasadności zagrożenia środowiska (s. 6 uzasadnienia postanowienia),

2) tego, jakie działania są wymienione w statucie Stowarzyszenia jako sposoby realizacji celów statutowych,

3) wykazania bądź braku wykazania, czy udział Stowarzyszenia w postępowaniu będzie miał na celu ochronę środowiska (stanowi to bowiem nieuprawnione przemycenie do niniejszego postępowania kryteriów stosowanych w postępowaniach w trybie art. 31 kpa).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem miało charakter wpadkowy w sprawie dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa pętli autobusowej i parkingu przesiadkowego w rejonie ulicy Tarnowskiej wraz z budową nowego połączenia ulicy Tarnowskiej z Rondem "Czwartaków", bus-pasów i ścieżki rowerowej". Jego przedmiotem była odmowa dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w ww. postępowaniu na prawach strony na mocy art. 44 ust. 1 ustawy.

Z kodeksu postępowania administracyjnego wynika zasada udziału stron

w postępowaniu administracyjnym przy czym pojęcie strony definiuje art. 28 kpa. Wyjątkiem od tej zasady jest udział w postępowaniu organizacji społecznych, których udział nie wynika z istnienia po ich stronie własnego interesu prawnego lecz przemawia za tym wyłącznie interes społeczny. W art. 31 kpa została wyartykułowana zasada udziału organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym. Przepisy o charakterze materialnym mogą jednak wprowadzić możliwość udziału organizacji społecznych w niektórych postępowaniach administracyjnych na odmiennych zasadach. Przypadek modyfikacji zasad kodeksowych udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym wprowadzony został m.in. właśnie w art. 44 ustawy o informacji o środowisku. Stosownie do jego treści organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Uczestnictwo organizacji ekologicznej w postępowaniu na prawach strony wymaga więc spełnienia dwóch zasadniczych warunków. Pierwszym z nich jest wymóg, by podmiot ten był organizacją ekologiczną, drugim natomiast – by postępowanie wymagało udziału społeczeństwa. Konieczne jest również powołanie się na cele statutowe organizacji ekologicznej, skąd należy wywieść, że w statucie takiej organizacji muszą takie cele się znajdować.

Nie mogło być w sprawie wątpliwości, że w sprawie spełniona została jedna z w/w przesłanek warunkujących możliwość uczestnictwa organizacji ekologicznej w postępowaniu, dotycząca charakteru postępowania, w którym skarżące Stowarzyszenie zgłosiło chęć uczestnictwa.

Zgodnie z art. 79 ust.1 ustawy, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 ustawy). Przedmiotowe przedsięwzięcie należy do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż wymienione jest w § 3 ust. 1 pkt 56, 60 i 79 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z wydaniem przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowienia z dnia [...] wyrażającego opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia, a także ze względu na opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], w której również uznano potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko, Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] nałożył na wnioskodawcę przedmiotowego przedsięwzięcia, tj. Miejski Zarząd Dróg obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że postępowanie dotyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie pętli autobusowej i parkingu przesiadkowego w rejonie ulicy Tarnowskiej wraz z budową nowego połączenia ulicy Tarnowskiej z Rondem "Czwartaków", bus-pasów i ścieżki rowerowej, wymaga udziału społeczeństwa w rozumieniu art. 44 ust.1 ustawy.

Wątpliwości ujawnione w sprawie dotyczyły drugiej zasadniczej przesłanki warunkującej możliwość uczestniczenia w postępowaniu Stowarzyszenia, tj. tego czy może być ono uznane za organizację ekologiczną w rozumieniu art. 44 ust. 1 ustawy o informacji o środowisku.

Pogląd uznający skarżące stowarzyszenie za organizację ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o informacji o środowisku, gdzie znajduje się mająca w sprawie zastosowanie legalna definicja organizacji ekologicznej (za którą rozumie się organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska), został już wyrażony przez WSA w Kielcach. W sprawie [...] ze skargi Stowarzyszenia na postanowienie SKO z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] o odmowie dopuszczenia w/w Stowarzyszenia w trybie art. 44 ust. 1 ustawy o informacji o środowisku do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Rewitalizacja Miasta Kielce – przywrócenie przestrzeni publicznej i otwarcie komunikacyjne historycznego obszaru Stadion – Ogród", WSA w Kielcach stwierdził, że "Bezspornym w toku postępowania administracyjnego był fakt, że Stowarzyszenie może być uznane za organizację ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy, gdyż jak słusznie ustaliły organy, jednym z celów statutowych Stowarzyszenia jest działalność na rzecz ochrony przyrody". Pogląd ten nie ma waloru wiążącego w niniejszej sprawie, ponieważ został wyrażony w innej sprawie. Jednak Sąd w niniejszym składzie pogląd taki w pełni podziela z powodów wskazanych poniżej.

Na wstępie należy zauważyć, że wyrażony w skardze pogląd oparty na treści wyroku NSA z dnia 12 stycznia 1993 r., I SA 1762/92, dotyczący zbyt wąskiego zakresu definicji organizacji ekologicznej zawartej w art. 3 pkt 16 Prawa ochrony środowiska, jako powodu nie stosowania tej definicji przy wykładni pojęcia organizacji ekologicznej użytego w art. 44 ust. 1 ustawy o informacji o środowisku – jest błędny. Pogląd ten nie uwzględnia bowiem zasygnalizowanego już wyżej faktu, że w art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawie o informacji o środowisku zawarta została legalna definicja organizacji ekologicznej, w związku z czym sięganie do definicji – nawet o analogicznym brzmieniu – zawartej w innej ustawie, a także do opartej na tamtej definicji wykładni, nie jest dopuszczalne. Zgodnie bowiem z powszechnie przyjmowaną regułą interpretacyjną, użyte w ustawie pojęcia należy rozumieć przede wszystkim w sposób zdefiniowany w tym samym akcie prawnym. Nie oznacza to jednak, że wykładnia pojęcia organizacji ekologicznej z art. 44 ust. 1 ustawy o informacji o środowisku nie powinna uwzględniać celów wynikających z przepisów wspólnotowych. Przepisami tymi nie są jednak powołane w skardze przepisy dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. U. UE L 175 z 5.7.1985, str. 40 ze zm.), gdyż dyrektywa ta straciła moc z dniem 17 lutego 2012 r., a więc jeszcze przed wszczęciem niniejszego postępowania, na podstawie art. 14 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U.UE.L.2012.26.1). Zastosowanie mają więc w sprawie przepisy ostatnio wymienionej dyrektywy, a w szczególności - zgodnie z tabelą korelacji stanowiącą załącznik VI do dyrektywy 2011/92/UE - art. 11 ust. 1, ust. 2 i ust. 3. Aktualna w związku z tym w ocenie Sądu pozostała również wykładnia zaprezentowana w wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 15 października 2009 r., C-263/08 Djurgården, z którego wynika konieczność zapewnienia szerokiego dostępu do postępowań o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

Zestawiając postanowienia art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o informacji o środowisku, art. 5 § 2 pkt 6 kpa (który definiuje pojęcie organizacji społecznej) oraz art. 44 ustawy o informacji o środowisku należy przyjąć, że organizacja ekologiczna, będąc rodzajem organizacji społecznej, jest podmiotem spełniającym następujące warunki:

• jest wyodrębniona organizacyjnie – podmiot podejmujący działalność w omawianej dziedzinie, aby mógł być uznany za organizację ekologiczną, musi działać w określonych ramach organizacyjnych; pojęciem tym nie mogą zostać objęte luźne grupy społeczne podejmujące działalność ad hoc;

• działa legalnie – jest to podmiot funkcjonujący na podstawie przepisów prawa i w granicach przez nie określonych;

• prowadzi działalność w zakresie ochrony środowiska – statut organizacji (lub inny akt założycielski) powinien w sposób niebudzący wątpliwości definiować cele przez nią realizowane, które z kolei będą określały granice przedmiotowe spraw pozostających w kręgu zainteresowania konkretnej organizacji (K. Gruszecki Komentarz Lex do art. 44 ustawy o informacji o środowisku, teza 3).

Takie wymogi skarżące stowarzyszenie zdanie Sądu spełnia.

Odnośnie dwóch pierwszych wymogów nie było w sprawie sporne ich spełnienie przez skarżące stowarzyszenie. Jak bowiem wynika z dołączonego do akt sprawy odpisu z KRS, Stowarzyszenie jest wyodrębnionym organizacyjnie zarejestrowanym w Krajowym Rejestrze Sądowym stowarzyszeniem, które legalnie działa. Wątpliwość ujawniona w sprawie dotyczyła natomiast tego, czy stowarzyszenie to prowadzi działalność w zakresie ochrony środowiska, a ściślej, czy statut tego stowarzyszenia definiuje cele przez nie realizowane, z zakresu ochrony środowiska.

W statucie skarżącego stowarzyszenia znalazły się dwa zapisy, na które powoływano się w sprawie, jako uzasadnienie wypełnienia wymogów organizacji ekologicznej.

W § 8 lit. g) statutu skarżącego stowarzyszenia, jako jeden z jego celów wskazano "propagowanie rozwiązań komunikacyjnych, architektonicznych i urbanistycznych najlepszych pod względem ( ... ) środowiskowym". Natomiast w § 8 lit. l) Statutu Stowarzyszenia do jego celów zaliczono "działalność na rzecz ochrony przyrody".

Zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 13 Prawa ochrony środowiska pojęcie ochrony środowiska, ma bardzo szeroki zakres przedmiotowy, który obejmuje zarówno sprawy bezpośrednio dotyczące ochrony środowiska, jak i tylko z jego ochroną związane (A. Lipiński, Glosa do postanowienia NSA z dnia 13 listopada 1998 r., II SA 1489-1490/98, Ochrona Środowiska. Prawo i Polityka, nr 2, s. 41). W ocenie Sądu określenie "środowisko", ma szersze znaczenie pojęciowe niż "przyroda", skoro według definicji z art. 3 pkt 13 ustawy o informacji o środowisku, środowisko obejmuje też elementy przyrodnicze przekształcone przez człowieka i to mimo tego, że w pojęciu przyrody mieszczą się również twory przyrody nieożywionej. Następstwem tak szerokiego ujęcia ochrony środowiska jest fakt, że liczba spraw mieszczących się w tej kategorii jest bardzo duża, w związku z czym również udział organizacji ekologicznych w postępowaniu administracyjnym może być bardzo szeroki. Należy zauważyć, że przyjęta przez Sąd wykładnia, sprowadzająca się do tezy, że ochrona przyrody mieści się w pojęciu ochrony środowiska, została również zaakceptowana przez organ II instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, że "Celem Stowarzyszenia nie jest szeroko rozumiana ochrona środowiska, a jedynie jej niewielka część jaką jest ochrona przyrody" (k. 628 odwrót akt administracyjnych). Ponieważ w ocenie Sądu nie może być wątpliwości, że za organizacje ekologiczne w rozumieniu art. 44 ust. 1 ustawy nie mogą być uważane wyłącznie te organizacje, których celem statutowym jest ochrona wszystkich elementów środowiska, ale również takie, które stawiają sobie za cel chronienie tylko niektórych z tych elementów, nie może być wątpliwości, że organizacja, której celem jest sama tylko ochrona przyrody, również musi być uznana za organizację ekologiczną, która może zgłosić chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.

Drugi z przywołanych zapisów statutu skarżącego stowarzyszenie nie pozostawia zdaniem Sądu wątpliwości, że statutowym celem tego stowarzyszenia nie jest tylko ochrona przyrody, ale również ochrona środowiska. Ma rację bowiem autor skargi, o ile twierdzi, że zapis wskazujący na działania stowarzyszenia na rzecz rozwiązań najlepszych pod względem środowiskowym, nie wskazuje na nic innego, niż działania w celu ochrony środowiska.

Trafne również są poglądy skarżącego stowarzyszenia, że podane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pozostałe powody odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu również nie zasługują na uznanie.

Nie można w szczególności zgodzić się z poglądem SKO, że skoro ustawa o informacji o środowisku nie przewiduje specjalnych wymogów dopuszczenia do postępowania w charakterze strony, to powinny mieć zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które wymagają wykazania interesu prawnego w rozstrzygnięciu. Takiego wymogu nie przewidują bowiem przepisy ustawy o informacji o środowisku, a w szczególności art. 44 ust. 1 tej ustawy, gdzie w sposób kompletny zostały wskazane warunki udziału danej organizacji na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Także wykazanie, czy udział skarżącego stowarzyszenia w postępowaniu będzie miał na celu ochronę środowiska, oznacza próbę przeniesienia do niniejszego postępowania kryteriów udziału w postępowaniu organizacji społecznej, które przewiduje nie mający w sprawie zastosowania art. 31 § 1 kpa.

Również kolejny pogląd SKO wskazujący na konieczność wykazania przez organizację ekologiczną domagającą się dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, że już zgłosiła w tym postępowaniu wnioski dotyczące ochrony środowiska, czy też ochrony przyrody, nie znajduje uzasadnienia w treści art. 44 ust. 1 ustawy o informacji o środowisku. Należy bowiem zauważyć, że wnioski takie może składać organizacja ekologiczna, która już została do udziału w postępowaniu dopuszczona. Ich zgłoszenie lub nie, nie jest natomiast jakimkolwiek warunkiem samego, nawet biernego udziału w postępowaniu.

Bez znaczenia jest również okoliczność, czy aspirujące do udziału w postępowaniu stowarzyszenie udowodniło swoją dotychczasową działalność na rzecz ochrony przyrody. Takiego wymogu bowiem również nie ma w art. 44 ust. 1 ustawy o informacji o środowisku, skoro wystarczy powołanie się na cele statutowe. W kategorii organizacji, które mogą uczestniczyć w postępowaniu takim jak niniejsze, mogą się bowiem mieścić również organizacje ekologiczne, które dopiero powstały, w związku z czym nie mogły wykazać się jakąkolwiek dotychczasową działalnością.

Nie ma również znaczenia, czy przyroda na terenie objętym wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia ma cechy, które należałoby szczególnie chronić, bądź też czy obszar planowanej inwestycji oraz zasięg jego oddziaływania jest objęty ochroną prawną w zakresie ochrony przyrody, a także czy na obszarze tym bądź w zasięgu oddziaływania inwestycji występują pomniki przyrody. Uzależnienie udziału organizacji ekologicznej w przedmiotowym postępowaniu od powyższych okoliczności nie ma oparcia w jakichkolwiek przepisach, a ponadto oznaczałoby aprioryczną i samodzielną ocenę przez organ istnienia w sprawie właśnie tych uwarunkowań, na które zwrócenie uwagi jest istotą i sensem udziału w takim postępowaniu społeczeństwa i organizacji ekologicznych. Gdyby prawodawca, w tym również wspólnotowy, chciał powierzyć kontrolę nad zapewnieniem ochrony środowiska przy realizacji inwestycji, które mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wyłącznie w ręce organu prowadzącego takie postępowanie, to nie przewidywał by konieczności udziału społeczeństwa w takim postępowaniu, tylko udział taki wyraźnie wyłączył.

Reasumując stwierdzić trzeba, że organy obu instancji błędnie uznały, że w okolicznościach sprawy należy odmówić skarżącemu stowarzyszeniu udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie pętli autobusowej i parkingu przesiadkowego w rejonie ulicy Tarnowskiej wraz z budową nowego połączenia ulicy Tarnowskiej z Rondem "Czwartaków", bus-pasów i ścieżki rowerowej - czym dopuściły się naruszenia wskazanych wyżej przepisów, a zwłaszcza art. 44 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 10 ustawy o informacji o środowisku, w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienie powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku zostało oparte na treści art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.

Orzekając w niniejszej sprawie ponownie organy administracji publicznej będą miały na uwadze przedstawione wyżej stanowisko prawne.