Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2406/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2006r. sprawy ze skargi K. S. prowadzącego działalność gospodarczą Usługi Transportowe na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2005r. nr [...] w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1 500 złotych za wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia 2. w pozostałym zakresie skargę oddala 3. stwierdza, że decyzje opisane w pkt 1 nie podlegają wykonaniu


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] października 2005r. Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (powoływany dalej jako: GITD) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 42 ust.1, art. 87ust.l, art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088 ze zm., dalej jako ustawa o t.d.), lp. 1.4.1 i 1.7.5. załącznika do ww. ustawy, § 4 ust. 1 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez-przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych. (Dz. U. z 2001r., Nr 150, poz. 1684 ze zm.), art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania K. S. prowadzącego działalność gospodarczą "Usługi Transportowe" od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (WITD) z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 4500 złotych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przez skarżącego transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz przewóz drogowy odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia. W odniesieniu do karty opłaty drogowej podniesiono, że okazana do kontroli karta dobowa seria i nr [...] swoją ważnością nie obejmowała momentu kontroli, ponieważ została wypełniona z terminem ważności od [...] kwietnia 2005r. od godz. 20 min 30 do [...] kwietnia 2005r. godz. 20 min 30, gdy tymczasem kontrola miała miejsce w dniu [...] kwietnia 2005r. o godz. 15 min 30. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, przedłożona karta nie stanowiła dowodu uiszczenia opłaty za przejazd objęty kontrolą a zatem należało zastosować karę pieniężną w wysokości 3000 złotych na podstawie art. 92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym i l.p.1.4.1. załącznika do tej ustawy tj. za wykonywanie transportu bez uiszczenia opłaty. W zakresie kary za wykonywanie transportu odpadów bez zezwolenia organ wskazał, iż zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, posiadacz odpadów, który prowadzi działalność w zakresie zbierania lub transportu odpadów, jest obowiązany uzyskać zezwolenie na prowadzenie takiej działalności. Zezwolenie wydaje starosta po zasięgnięciu opinii właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Ponieważ w chwili kontroli skarżący przewoził odpady oznaczone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogów odpadów (Dz. U. z 2001r., Nr 112,poz.1206 ze zm.) kodem 150101 (opakowania z papieru i tektury) nie posiadając wskazanego wyżej zezwolenia dlatego, w ocenie organu, uzasadnione było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1500 złotych na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 3, 92 ust.4 w zw. z l.p. 1.7.5 załącznika do ustawy. Odnosząc się do argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, GITD wskazał, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Nieuwaga przy wypisywaniu karty opłaty, a w konsekwencji błędne jej wypełnienie, nie jest okolicznością zwalniającą od odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy. Natomiast przedłożonym w toku postępowania administracyjnego pozwoleniem nr [...] z dnia [...] marca 2005r., skarżący nie miał prawa się posługiwać. Powyższe pozwolenie zostało bowiem udzielone innemu podmiotowi gospodarczemu a mianowicie przedsiębiorstwu "D. " Sp. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz którego odwołujący się wykonywał transport odpadów. Zdaniem organu, strona winna uzyskać indywidualne zezwolenie uprawniające ją do wykonywania transportu odpadów innych niż niebezpieczne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję skarżący Pan K. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ponawiając argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2005r. Ponadto wskazał na swoją trudną sytuację finansową. Odnośnie kary za brak winiety podniósł, że jego zdaniem, organ mógł zakwalifikować stwierdzone uchybienie jako przejazd z nieprawidłowo wypełniona kartą i nałożyć za to karę w wysokości 500 złotych (l.p.1.4.4. załącznika do ustawy). Skarżący podtrzymał argumentację, iż posiadanie zezwolenia na przewóz odpadów przez firmę zlecającą mu przewóz, zwalniało stronę od uzyskania indywidualnego zezwolenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej..

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 1500 złotych za wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia. Natomiast kara pieniężna w wysokości 3000 złotych za wykonywanie transportu bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych została nałożona prawidłowo. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skarżącego, iż posługiwanie się kartą dobową, która swoją ważnością nie obejmowała momentu kontroli, powinno zostać przez organ zakwalifikowane jako "wykonywanie transportu z nieprawidłowo wypełnioną kartą" stwierdzić należy, iż stanowisko powyższe nie znajduje uzasadnienia w przepisach. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2004, Nr 204, poz. 2088).

Ustawa o transporcie drogowym w art. 42 ust.1 stanowi, iż za przejazd po drogach krajowych przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy obowiązani są uiszczać opłaty. Maksymalna wysokość opłaty nie może być wyższa, niż 800 euro rocznie. Przedsiębiorcy wnoszą opłatę w jednostkach upoważnionych przez ministra właściwego do spraw transportu, (o których mowa w art. 17 ust. 2 ustawy), granicznych urzędach celnych, urzędach celnych wewnątrz kraju, stacjach benzynowych (opłaty dobowe, siedmiodniowe i miesięczne) oraz polskich organizacjach drogowych o zasięgu ogólnokrajowym, które zawarły odpowiednie porozumienia w tym zakresie.

W myśl art. 42 ust.7 ustawy o transporcie drogowym minister właściwy do spraw transportu (w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów) został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia: rodzaju i stawek opłaty za przejazd po drogach krajowych (zgodnie z zasadami określonymi w ust. 2), wzorów dokumentów potwierdzających uiszczenie tej opłaty oraz trybu wnoszenia i sposobu rozliczania opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres półroczny lub roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy.

Na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, Minister Infrastruktury 14 grudnia 2001r. wydał rozporządzenie w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2001r., Nr 150, poz. 1684 ze zm.).

Przepis § 5 ust. 3 powołanego rozporządzenia stanowi, że kartę opłaty należy wypełnić przed rozpoczęciem przejazdu przez wpisanie w odpowiednim miejscu m.in. numeru rejestracyjnego pojazdu, dat i godzin określających termin ważności karty. Termin ważności karty musi być wpisany tak, aby wszystkie oznaczone pola karty były wypełnione (§ 5 ust. 4). Według § 5 ust. 6 karta niewypełniona lub wypełniona w sposób innych niż wskazany w rozporządzeniu, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty.

Przepis § 5 ust 6 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w świetle, którego karta opłaty nie wypełniona lub wypełniona w inny sposób niż wskazany w m.in. § 5 ust. 3 i 4 nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty, co uzasadnia nałożenie kary pieniężnej z tytułu nie wniesienia opłaty stracił aktualność z dniem 28 września 2003r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz.1452). Ustawa ta, w odniesieniu do powołanego rozporządzenia mająca wyższą moc w hierarchii źródeł prawa, wprowadziła do ustawy katalog kar pieniężnych w formie załącznika do ustawy.

Z zestawienia zmienionych przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz niezmienionych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001r. wynika, że obecnie ustawodawca przewiduje sytuacje, gdy uznaje, że oplata jest uiszczona na podstawie dokumentu, jakim jest karta nieprawidłowo wypełniona. Ustawodawca nie daje definicji nieprawidłowego wypełnienia karty ani nie wskazuje, jakie sytuacje są nieprawidłowym wypełnieniem karty, a jakie są jej niewypełnieniem tj. nieuiszczeniem opłaty. Powyższą kwestię, na potrzeby penalizowania tego stanu rzeczy, pozostawia do oceny orzecznictwa administracyjnego i sądowego.

Zdaniem Sądu, przy ocenie czy karta jest nieprawidłowo wypełniona czy też jest niewypełniona należy kierować się wskazówką, że celem przepisów jest pobranie opłaty drogowej za każdy przejazd. Jeżeli więc karta jest wypełniona nieprawidłowo, ale "skasowana" dla uiszczenia opłaty za konkretny przejazd tzn. wypełniona w sposób uniemożliwiający jej powtórne użycie (dla innego pojazdu, w innym dniu itp.), uchybienie należy traktować łagodniej i karać według uregulowań l.p.1.4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Innymi słowy, akcent należy tutaj położyć na charakter i zakres odstępstw od wymaganego sposobu wypełnienia karty drogowej z punktu widzenia możliwości obejścia przepisu art. 42 ustawy o transporcie drogowym.

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że przedstawiona do kontroli karta dobowa opłaty drogowej seria i nr [...] była wypełniona w każdej rubryce, bez poprawek i skreśleń, jednakże swoją ważnością nie obejmowała momentu kontroli, bowiem początek terminu jej ważności rozpoczynał swój bieg dopiero kilka godzin po przeprowadzonej kontroli drogowej. W tym stanie rzeczy nie można było, w ocenie Sądu, uznać, iż karta była "nieprawidłowo" wypełniona, skoro można było ją skutecznie użyć, co prawda dla tego samego pojazdu, ale w innym okresie czasu. W tym stanie rzeczy, organ prawidłowo zakwalifikował stwierdzone uchybienie jako wykonywanie przewozu bez uiszczenia opłaty. Wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia stosownej opłaty za przejazd jest przejawem tzw. deliktu administracyjnego dla bytu, którego nie jest konieczna wina po stronie sprawcy. Dla penalizowania takiego zachowania jest stwierdzenie faktu nie uiszczenia opłaty, zaś taki stan rzeczy w odniesieniu do skarżącego został stwierdzony. Organ prawidłowo, więc zastosował l.p. 1.4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym nakładając na skarżącego karę w wysokości 3000 złotych, a zatem w tej części skarga winna ulec oddaleniu.

W odniesieniu natomiast do kary w wysokości 1500 złotych za wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia, zdaniem Sądu, konieczne jest ustalenie, czy skontrolowany pojazd został zgłoszony przez firmę D. Sp. z o.o. do wniosku o wydanie zezwolenia Nr [...]. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1i 4 Ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli (oraz wydania obydwu decyzji) wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów powinien zawierać m.in. wskazanie sposobu i środków transportu odpadów oraz przedstawienie możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania lub transportu odpadów. Gdyby zatem firma D. Sp. z o.o. uzyskała zgodę na wykonywanie transportu odpadów również za pomocą skontrolowanego pojazdu lub /i na warunkach współpracy z Panem K. S., bez konieczności uzyskania przez tego ostatniego dodatkowych zezwoleń w takim przypadku, w ocenie Sądu, nie było podstaw do nałożenia na skarżącego kary za wykonywanie transportu odpadów bez zezwolenia. Organ nie wyjaśnił powyższej okoliczności poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że skarżący nie miał prawa posługiwać się omówionym wyżej zezwoleniem i winien uzyskać zezwolenie indywidualne. W ocenie Sądu, powyższe stwierdzenie, nie ma umocowania w przepisach cytowanej wyżej Ustawy o odpadach. Skoro ustawodawca nie tylko nie wymagał, aby wnioskujący o wydanie zezwolenia wykonywał przewozy jedynie własnymi środkami transportu, ale nakazywał by wnioskujący o wydanie zezwolenia wskazał zarówno"środki transportu odpadów" jak i "możliwości techniczne i organizacyjne" pozwalające należycie wykonywać ww. działalność, dopuszczał więc wykonywanie transportu odpadów innych niż niebezpieczne za pomocą pojazdów nie należących do wnioskodawcy. Jeżeli nadesłane do Sądu akta administracyjne są kompletne to stwierdzić należy, iż brakuje w nich umowy zawartej pomiędzy skarżącym a firmą D. Sp. z o.o. na transport odpadów, gdyż do oświadczenia firmy dołączony jest jedynie aneks do tej umowy, który nie zawiera informacji niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Powyższy brak w połączeniu z nieustaleniem we właściwym organie, czy skontrolowany pojazd (ewentualnie warunki współpracy ze skarżącym), były zgłoszone do wniosku o wydanie zezwolenia powoduje, że nie można skontrolować prawidłowości decyzji o nałożeniu kary w wysokości 1500 złotych za wykonywanie transportu odpadów innych niż niebezpieczne bez zezwolenia. Powyższe oznacza, iż stan sprawy nie został należycie wyjaśniony, co stanowi naruszenie jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, zawartej w art. 7 k.p.a. Zasada powyższa nakazuje organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy, więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Materiału zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Wyżej wskazane uchybienia występujące w sprawie stanowią, zdaniem Sądu, takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nałożenia kary w wysokości 1500 złotych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a

O niewykonywaniu ww. decyzji orzeczono mając na względzie art. 152 p.p.s.a.