Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 942/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją nr [...], z [...] stycznia 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz.1257 – k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania C. W. od decyzji nr [...], znak: [...] wydanej w dniu [...] maja 2016 r. przez Starostę [...] orzekającą w pkt 1 odmowę zwrotu na rzecz C. W. spadkobiercy poprzedniej właścicielki Z. W. w 1/2 części, części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej część dawnych działek nr [...] i nr [...] z dawnego obrębu [...], pochodzącej z osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...], aktualnie wg ewidencji gruntów i budynków stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], stanowiącej wg mapy sytuacyjnej z projektowanym podziałem, zaewidencjonowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod numerem [...] w dniu [...] stycznia 2005 r. działki proj. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni 540 m², uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], w pkt II umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku D. W.- spadkobiercy poprzedniej właścicielki Z. W. w 1/2 części ww. nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie I instancji w całości.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] listopada 1974 r. nr [...] Skarb Państwa wywłaszczył nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...] i [...] o pow. 2,9817 ha, stanowiącą własność - na podstawie Aktu Własności Ziemi nr [...] wydanego przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] listopada 1972 r. Z. W. - oznaczoną na mapie sytuacyjnej sporządzonej przez [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne i wpisanej do ewidencji w składnicy geodezyjnej 4 września 1973 r, pod nr [...], z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]"' i ulic miejskich, zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] i nr [...] z [...] czerwca 1973 r.

Wnioskiem z 22 sierpnia 2000 r. C. W. wystąpił o zwrot niezagospodarowanej części wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ulicach [...] i [...], ozn. dawniej numerami [...] i [...] w obrębie [...], opisanej jako "osada włościańska zapisana w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...] połowa część".

Pismem z 12 marca 2001 r. C. W. ponowił wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości załączając szkic nieruchomości i ograniczając go do części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] róg [...], stanowiącej części działek: nr [...] z obrębu [...] w granicach dawnych działek nr [...] i nr [...] z dawnego obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...] Bw granicach dawnych działek nr [...] i [...] z dawnego obrębu [...]. Powyższa sprawa rozpatrywana jest w odrębnym postępowaniu.

Następnie wnioskiem z 22 sierpnia 2003 r. złożonym w Urzędzie [...] w dniu 29 sierpnia 2003 r. C. W. wystąpił o zwrot części wywłaszczonej - decyzją nr T.V

[...] z [...] listopada 1974 r. - nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Pismem z 11 grudnia 2000 r. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy [...] przesłał odbitkę z mapy, zgodnie z którą dawnej działce nr [...] z obrębu [...] odpowiada m.in. część obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Następstwo prawne po byłej właścicielce przedmiotowej nieruchomości ustalono w oparciu o następujące dokumenty:

postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] listopada 1984 r., sygn. akt IV [...], zgodnie z którym spadek po Z. W. nabyli synowie S. T. oraz C. W.;

postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] kwietnia 1999 r., sygn. akt IV [...], zgodnie z którym spadek po S. W. nabyła w całości żona D. W.

Postanowieniem z [...] lutego 2004 r., nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę Powiatu [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...].

Organ ustalił, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stan na dzień 29 kwietnia 2004 r., 29 maja 2012 r. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] objęta KW [...] stanowi własność Miasta [...], we władaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]".

Zgodnie z protokołem z wizji lokalnej z 12 lutego 2008 r. na przedmiotowej działce usytuowany jest częściowo pawilon handlowy, część parkingu strzeżonego, urządzonego, a częściowo teren stanowi zieleń (trawnik).

Decyzją nr [...] z [...] września 2008 r. Starosta [...] orzekł zwrot na rzecz C. W. części działki nr [...] z obrębu [...] tj. projektowanych działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni 540 m2.

Decyzją nr [...] z [...] maja 2009 r. Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję w całości do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w uzasadnieniu wskazując na potrzebę zbadania planu realizacyjnego [...] zad. 1,2,3 nr [...] z [...] lutego 1978 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją nr [...] z [...] listopada 2010 r. Starosta [...] ponownie orzekł zwrot na rzecz C. W. części działki nr [...] z obrębu [...], tj. projektowanych działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni 540 m2.

Decyzją nr [...] z [...] marca 2011 r. znak [...] Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję w całości do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w uzasadnieniu wskazując na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy na całej nieruchomości został zrealizowany ściśle określony cel publiczny oraz dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu również D. W.

Prawomocnym wyrokiem z 2 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 925/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. W. na ww. decyzję Wojewody [...].

Pismem z 4 grudnia 2015 r. D. W. złożyła oświadczenie o rezygnacji z ewentualnych zwrotów nieruchomości pozostałych po śmierci męża S. W.. Następnie pismem z 7 marca 2016 r. D. W. zrzekła się praw do roszczeń obejmujących jej udziały w działce położonej przy ul. [...] w [...], stanowiącej aktualnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (projektowane działki nr [...] i [...]).

Decyzją z [...] maja 2016 r,, nr [...] Starosta [...] orzekł w pkt 1 odmowę zwrotu na rzecz C. W. spadkobiercy poprzedniej właścicielki Z. W. w ½ części, części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej część dawnych działek nr [...] i nr [...] z dawnego obrębu [...], pochodzącej z osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...], aktualnie wg ewidencji gruntów i budynków stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], stanowiącej wg mapy sytuacyjnej z projektowanym podziałem, zaewidencjonowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod numerem [...] w dniu [...] stycznia 2005 r. działki proj. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni 540 m², uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], w pkt II umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku D. W.- spadkobiercy poprzedniej właścicielki Z. W. w ½ części ww. nieruchomości.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż na wnioskowanej do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia zrealizowano przed dniem złożenia wniosku o zwrot. Wywłaszczona nieruchomość była i nadal jest wykorzystana jako element osiedla mieszkaniowego i w związku z powyższym brak jest ustawowych przesłanek do jej zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela.

W stosunku do roszczenia o zwrot części przedmiotowej nieruchomości wynoszącego ½ części udziału przypadającego D. W. organ I instancji postępowanie umorzył, ponieważ w swoim wniosku z 4 grudnia 2015 r. zrezygnowała ona z ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył C. W.

Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie wskazał, że stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 121- u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Następnie organ odwoławczy wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r, ( SK 26/14 opubl. w Dz.U. z 2015 r. poz. 1039), zgodnie z którym art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art, 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału dotychczasowa wykładnia art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze dokonywana przez sądy administracyjne godzi w wynikające z art. 64 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 21 ust. 2 Konstytucji prawo do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia oraz nie spełnia warunku proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji. Narusza ona też wynikającą z art. 64 ust. 2 Konstytucji zasadę równej ochrony dla wszystkich prawa własności, innych praw majątkowych i dziedziczenia.

Wojewoda [...] wskazał również na wyroki NSA z 6 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2243/13, z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2499/15 publ. na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl), w których Sąd ten wskazał, że następstwem takiego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest konieczność stosownej aktywności ustawodawcy. W wyroku z 14 lipca 2015 r. Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 136 ust.3 u.g.n. z uwagi na jego niezupełność z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych. Oznacza to, że Trybunał orzekł o niekonstytucyjności tego, że w przepisie zostało coś przez ustawodawcę pominięte, a zgodnie z Konstytucją powinno być unormowane. Konsekwencją stwierdzenia niekonstytucyjności ww. przepisu w zakresie, w jakim pomija określone regulacje, nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanej normy, Trybunał w cytowanym wyroku wskazuje na potrzebę ustanowienia takiej regulacji prawnej, która zrealizuje normy konstytucyjne, (por. również wyroki TK: SK 41/09 sygn. SK 22/01, z 25 czerwca 2002 r., sygn. K 45/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 46 oraz z 19 maja 2011 r., sygn. SK 9/08).

W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż dopóki ustawodawca nie dokona nowej regulacji prawnej w zakresie możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości za aktualnie obowiązujące należy uznać wcześniej zaprezentowane stanowisko w tej sprawie. W sytuacji więc gdy uprawnionych do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest więcej osób, bezwzględnie konieczne jest złożenie wniosku przez wszystkich uprawnionych.

W niniejszej sprawie z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpił jeden z następców prawnych poprzedniej właścicielki Z. W.. Z akt sprawy wynika, że spadek po Z. W. nabyli synowie S. T. oraz C. W.. Spadek zaś po zmarłym S. W. nabyła w całości żona D. W.. Zatem osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są C. W. oraz D. W.. Z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpił jedynie C. W.

Pismem z 4 grudnia 2015 r. D. W. oświadczyła o rezygnacji z roszczeń dotyczących zwrotu nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawie.

Mając na uwadze ustalony stan faktyczny, organ odwoławczy stwierdził, iż brak stosownego wniosku poprzedniego właściciela lub jego wszystkich spadkobierców stanowi negatywną przesłankę dla wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Z uwagi na fakt, iż organ I instancji orzekł w stosunku do udziału wywłaszczonej nieruchomości zarówno w pkt 1 odmawiającej zwrotu udziału w wysokości 1/2 jak i w pkt 2 umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w wysokości 1/2, należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić w całości decyzję Starosty [...] z [...] maja 2016 r. i jednocześnie umorzyć postępowanie I instancji w całości,

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. wniósł C. W.. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania:

1. art. 6 k.p.a. poprzez rozstrzyganie w sprawie bez podania należytych podstaw prawnych;

2. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co skutkowało podważeniem zasady praworządności oraz zasady ogólnej prawdy materialnej i niewyjaśnieniem okoliczności stanu faktycznego;

3. art 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

4. art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie przepisu i umorzenie postępowania, w sytuacji gdy brak było podstaw do umorzenia w przedmiotowej sprawie.

naruszenie prawa materialnego :

1. art 136 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię i niedokonanie zwrotu skarżącemu części wywłaszczonej nieruchomości, która jest użytkowana niezgodnie z celem wywłaszczenia, pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek ku temu;

2. art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. Z art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. Z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady wolności i dokonania takiego ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (w tym prawa spadkobiercy właściciela do żądania zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, która jest użytkowana niezgodnie z celem wywłaszczenia), które nie wynika z ustawy, a jedynie z działania organu.

W konsekwencji powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Brzmienie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje jednoznacznie na to, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wszczynane jest na wniosek, z którym wystąpić mogą jedynie poprzedni właściciel (współwłaściciele) lub jego (ich) spadkobiercy. Brak stosownego wniosku lub sprzeciwu poprzedniego właściciela albo jego spadkobierców stanowi negatywną przesłankę dla wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Jest to podstawowa dyrektywa przy stosowaniu art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 28 k.p.a. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo: wyrok NSA z 5 stycznia 2001 r., sygn. akt IV SA 2217/98, publ. Lex 53398; wyrok WSA z 4.04.05 r., sygn. akt I SA/Wa 2400/03, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; wyroki NSA wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z 16 grudnia 1987 r., sygn. akt IV SA 642/87, publ. ONSA 1988, nr 1, poz. 19 czy 6 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2153/97, publ. Lex 48677).

Wymóg złożenia przez wszystkich spadkobierców poprzedniego właściciela znajduje uzasadnienie w konstrukcji współwłasności przyjętej w polskim systemie prawa - nie jest zatem podyktowany uznaniowością organów administracji publicznej orzekających w tzw. sprawach zwrotowych, lecz znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1284/10, publ. www.cbosa.gov.pl) wskazano, że rozważając dopuszczalność zwrotu udziału we współwłasności nie można tracić z pola widzenia istoty współwłasności oraz skutków, jakie niesie ze sobą zwrot nieruchomości. Otóż z treści art. 195 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny wynika, że współwłasność charakteryzuje się trzema podstawowymi cechami: jednością przedmiotu, wielością podmiotów oraz niepodzielnością wspólnego prawa. Jedność przedmiotu i niepodzielność prawa oznacza, że w stosunku współwłasności przedmiotem prawa własności przysługującego kilku osobom jest jedna rzecz ruchoma lub nieruchomość. Żaden ze współwłaścicieli nie ma natomiast wyłącznego prawa do fizycznie wydzielonej części rzeczy, a każdemu z nich przysługuje jednakowe prawo do całej rzeczy, ograniczone jedynie takim samym prawem pozostałych współwłaścicieli (Komentarz do art. 195 kodeksu cywilnego [w:] A. Kidy ba (red.), KA. Dadańska, T.A. Filipiak, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, LEX 2009). Skoro zatem w odniesieniu do współwłasności nie jest możliwe ani wyodrębnienie udziału przysługującego jednemu ze współwłaścicieli nieruchomości (można tylko określić wielkość tego udziału), ani wskazanie, w jakim zakresie udział ten odpowiada jej fizycznie oznaczonej części, a w konsekwencji wyłączone musi być fizyczne wydanie przedmiotu prawa rozumianego jako "udział w nieruchomości", należy stwierdzić, iż nie jest możliwe zastosowanie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości.

Wobec powyższego nieuzasadnione jest stanowisko skarżącego, że na podstawie 136 ust. 3 u.g.n. możliwe jest wydanie decyzji o zwrocie całej nieruchomości na skutek wniosku, do którego przyłączyła się tylko część spadkobierców byłej właścicielki. Stanowisko to nie jest zasadne. W sytuacji gdy uprawnionych do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest więcej osób, bezwzględnie konieczne jest złożenie wniosku przez wszystkich uprawnionych (por. np. wyroki NSA z: 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2499/15; 9 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 316/11; 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1090/11; 19 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1245/11 i 11 września 2013 r., sygn. akt I OSK 778/12 publ. na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl oraz "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", red. G. Bieniek, Warszawa 2011, s. 611-612; T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, s. 377-388; J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Warszawa 2011, s. 1051; E. Bończak-Kucharczyk, op. cit., s. 857-859). Więź między tymi osobami jest kwalifikowana w orzecznictwie sądów administracyjnych jako "legitymacja (procesowa) łączna" (np. wyroki NSA z: 24 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1385/08 i 9 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 316/11, publ. na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl) lub "współuczestnictwo materialne" (np. wyroki NSA z: 15 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 398/11 i I OSK 883/11 oraz 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2376/12, publ. na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl), a przysługujące im prawo - jako "roszczenie niepodzielne" (przykładowo: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z: 21 lutego 2011 r., a także wyrok WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1056/12; publ. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

NSA w wyroku z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2499/15, wskazał, że "powyżej zaprezentowaną wykładnię przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. podzielił Trybunał Konstytucyjny, który w sprawie o sygn. akt SK 26/14 (OTK-A 2015/7/101) badał zgodność z Konstytucją RP przedmiotowej normy prawnej. W wyroku z 14 lipca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny przesądził, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał ponadto wskazał, że restytucja współwłasności odjętej w sposób sprzeczny z prawem powinna - co do zasady - polegać na równoczesnym zwrocie w jednym postępowaniu wszystkich udziałów w wywłaszczonej nieruchomości byłym współwłaścicielom (ich spadkobiercom). Jeżeli jednak w danym stanie faktycznym jest to niemożliwe albo nadmiernie utrudnione, ustawa powinna przewidywać zwrot wywłaszczonych udziałów tym uprawnionym, którzy tego zażądają. Tylko w ten sposób można bowiem zapewnić, że wywłaszczenie będzie odbywało się - jak wymaga tego Konstytucja - jedynie w ostateczności, gdy jest to konieczne dla realizacji celu publicznego. Brak współdziałania wszystkich byłych współwłaścicieli (ich spadkobierców) w postępowaniu zwrotowym nie usprawiedliwia natomiast praktycznie bezterminowego gospodarowania przez podmioty publiczne nieruchomościami, które okazały się zbędne lub nieprzydatne i na których nie można także zrealizować innego celu publicznego (por. art. 136 ust. 4 u.g.n.).

W świetle powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego niezbędnym było dokonanie oceny jakie są skutki tego orzeczenia w zakresie wykładni art. 136 ust. 3 u.g.n. w kontekście zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji właśnie tego przepisu.

Skutki prawne orzeczeń TK o pominięciu ustawodawczym są zagadnieniem spornym zarówno w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie samego Trybunału. Dominuje stanowisko, że znaczenie prawne tego typu wyroku polega wyłącznie na zobowiązaniu ustawodawcy do uchwalenia nowego prawa, usuwającego niekonstytucyjne pominięcie. Wyrok nie wywołuje natomiast skutku w postaci uzupełnienia regulacji prawnej o materię, która została pominięta (por. W. Płowiec, "Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w sprawie wykonywania jego orzeczeń", publ. na stronie internetowej:

http://www.inpris.pl/fileadmin/user_upload/documents/raport_wykonywanie_orzeczen_TK.pdf oraz "Wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce konstytucyjnej organów państwa" red. K. Działocha, S. Jarosz - Żukowska), Warszawa 2013, s. 53).

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż "o tym, że wraz z wydaniem i ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego zostaje zapewniony stan konstytucyjności, można mówić z reguły wówczas, gdy Trybunał stwierdził zgodność zaskarżonej regulacji prawnej z przytoczonym wzorcem kontroli. Kiedy jednak takie stwierdzenie zostaje w wyroku Trybunału obwarowane przyjęciem określonej wykładni przepisu, dla prawodawcy powinno to stanowić sygnał o potrzebie rozważenia ewentualnego sprecyzowania tego przepisu ze względu na zasadę pewności prawa. Z zasady tej wynika postulat interwencji prawodawcy szczególnie wtedy, gdy Trybunał orzekł o niezgodności badanego przepisu nie w całości, lecz w określonym zakresie — czasowo, podmiotowo lub przedmiotowo, dokonując wprawdzie ingerencji w treść przepisu, ale nie zmieniając jego brzmienia - Trybunał nie ma przy tym kompetencji do działania tak, jak działa prawodawca pozytywny", ("Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2004 r.", Warszawa 2005.).

W przywołanym powyżej wyroku z 14 lipca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny w zakresie określenia skutków wyroku wskazał, że "prawidłowa realizacja wyroku będzie wymagała od ustawodawcy rozważenia konieczności podjęcia działań legislacyjnych na dwóch komplementarnych płaszczyznach. Po pierwsze, konieczne jest przyznanie samodzielnej legitymacji procesowej w postępowaniu zwrotowym każdemu z byłych współwłaścicieli nieruchomości (spadkobiercy), tak aby mogli oni w sposób autonomiczny dochodzić swoich roszczeń niezależnie od stanowiska pozostałych uprawnionych. Po drugie, należy w postępowaniu zwrotowym zapewnić także prawa tym osobom, które z różnych powodów nie wystąpiły z wnioskiem o zwrot udziału w nieruchomości, a są do tego uprawnione. Istotne jest przy tym, że odpowiedzialność za poinformowanie tych osób o możliwości przyłączenia się do toczącego się postępowania zwrotowego oraz uzyskania ich ostatecznego stanowiska powinna spoczywać na organach, ponieważ to one (a nie wnioskodawca) są zobowiązane do naprawienia skutków nieprawidłowego wywłaszczenia. Wybór szczegółowych rozwiązań w powyższym zakresie należy do ustawodawcy, który przy podejmowaniu decyzji powinien dokonać należytego wyważenia interesu prywatnego (wnioskodawcy i innych uprawnionych, niebiorących udziału w postępowaniu zwrotowym) oraz interesu publicznego". W przedmiotowym wyroku z 14 lipca 2015 r. Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 136 ust.3 u.g.n. z uwagi na jego niezupełność z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych. Oznacza to, że Trybunał orzekł o niekonstytucyjności tego, że w przepisie zostało coś przez ustawodawcę pominięte, a zgodnie z Konstytucją powinno być unormowane. Konsekwencją stwierdzenia niekonstytucyjności ww. przepisu w zakresie, w jakim pomija określone regulacje, nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanej normy. Trybunał w cytowanym wyroku wskazuje na potrzebę ustanowienia takiej regulacji prawnej która zrealizuje normy konstytucyjne, (por. również wyroki TK: SK 41/09 sygn. SK 22/01, z 25 czerwca 2002 r., sygn. K 45/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 46 oraz z 19 maja 2011 r., sygn. SK 9/08)".

W wyroku z 6 maja 2015 r. (sygn. akt I OSK 2243/13, publ. na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że następstwem takiego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest konieczność stosownej aktywności ustawodawcy. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela przeciwnego stanowiska zaprezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2016 r. sygn. I OSK 1996/15, publ. jw.).

Wszystko to dowodzi, że skutkiem niespełnienia rozważanego wymogu art. 136 ust. 3 u.g.n. uczyniło postępowanie o zwrot bezprzedmiotowym i upoważniło organ do umorzenia postępowania zwrotowego, nie zamykając w przyszłości drogi do skuteczne wniesienie wniosku o zwrot przez wszystkie osoby do tego legitymowane.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego i na podstawie art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę.