Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1184/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 141 par 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędziowie NSA Hanna Kamińska Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 962/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz [...] 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 962/13, w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. przyznał [...] (dalej: strona lub skarżący) płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 r. w wysokości [...]zł

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność ww. decyzji wskazując, że w decyzji tej niewłaściwie określona została powierzchnia działek kwalifikujących się do płatności.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. przyznał skarżącemu płatność na rok 2009 r. w wysokości [...] zł.

Następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. przyznał stronie płatność w wysokości [...]zł

W wyniku uwzględnienia odwołania strony Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w związku z niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. - działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2, art. 24 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) oraz art. 50 ust. 3, art. 51 ust. 1 oraz art. 71a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.) - przyznał skarżącemu płatność na rok 2009 r. w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przeprowadził obszerne postępowanie dowodowe, dopuścił dowód z przeprowadzonych w dniu [...] marca 2012 r. czynności kontrolnych, dokumentacji fotograficznej oraz przeprowadził pomiary na gruncie w gospodarstwie strony. Wyjaśnił także, że powodem uznania powierzchni ewidencyjno-gospodarczej ustalonej w dniu [...] marca 2012 r. jest fakt, iż podczas czynności kontrolnych inspektorzy terenowi ustalili, że zadeklarowane do płatności działki rolne D, E i F nie były w całości wykorzystywane rolniczo. Są porośnięte trzciną oraz częściowo zalane wodą i uznał, że nie mogły być użytkowane rolniczo w 2009 r., co potwierdzają zdjęcia ortofotomapy z 2010 r.

Organ wskazał, że we wniosku producent rolny zadeklarował powierzchnię działek rolnych wielkości 28,40 ha, a powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej wynosiła 27,22 ha i została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) NR 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16).

Po rozparzeniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 i art. 7 ust. 1 i 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia kwalifikowana do płatności ustalona została na podstawie powierzchni PEG. PEG wyznaczony został w drodze pomiaru na ortofotomapie, stanowiącej podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku powiadomienia o dacie przeprowadzenia dowodu, organ powołując się na art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stwierdził, że nie ma obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed uznaniem danej okoliczności za udowodnioną. Nadto organ pismem z dnia [...] lutego 2013 r. poinformował stronę o dopuszczeniu dowodu z wyników weryfikacji terenowej i miał on możliwość zaznajomienia się z materiałem dowodowym. Wyjaśnił też, że weryfikacja terenowa przeprowadzona w dniu [...] marca 2012 r. nie była samodzielną przesłanką do określenia powierzchni kwalifikowanej do płatności. Wyniki kontroli porównane zostały z obrazem ortofotomapy sporządzonej na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w dniu [...] września 2010 r. Dokumentacja sporządzona w wyniku weryfikacji terenowej potwierdza stan widoczny na ortofotomapie. Porównanie zdjęć wykonanych w dniach [...]kwietnia 2012 r. ze stanem widocznym na ortofotomapie wskazuje na zbieżność wyników uzyskanych na podstawie tych dwóch źródeł. Fakt nieużytkowania zakwestionowanych działek w całości w 2009 r. potwierdza dodatkowo ortofotomapa wykonana na podstawie zdjęć lotniczych z [...] kwietnia 2005 r. Zbieżność obrazów powoduje, iż zasadne jest twierdzenie o trwałym wyłączeniu z płatności powierzchni kwestionowanych działek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r. uwzględnił skargę strony na ww. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] lipca 2013 r. i uchylił zaskarżoną decyzję.

Według Sądu I instancji uzasadnienie decyzji organów obydwu instancji nie pozwala na pełną weryfikację poprawności ustalenia powierzchni działek rolnych uprawnionych do płatności, a kwestia ta, stanowiąca spór między stronami, ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Z uzasadnienia decyzji nie wynika bowiem z czego wynikały zastosowane przez organ zmniejszenia płatności. Wprawdzie organ powołał podstawę prawną rozstrzygnięcia, jednak w żaden sposób nie wyjaśnił, z czego wynikają przyjęte w decyzji powierzchnie działek rolnych. Przedstawione przez organ dane, nie zawierają żadnego wyliczenia oraz uzasadnienia, z którego wynikałoby dlaczego właśnie taką powierzchnię organ uznał za uprawnioną do przyznania płatności. W ocenie WSA za takie nie można uznać lakonicznego stwierdzenia, że powodem przyjętej powierzchni działek, jest stwierdzenie przez inspektorów w trakcie czynności kontrolnych w gospodarstwie skarżącego w dniu 30 marca 2012 r., iż tereny nie są w całości wykorzystywane rolniczo, gdyż działki D , E i F porośnięte są trzciną i zalane wodą. Bez jakiegokolwiek uzasadnienia pozostawiono mniejsze powierzchnie stwierdzone na działkach B i G. Poza tym organ prowadząc postępowanie dowodowe w 2012 r. próbował udokumentować stan na rok 2009 r. W takim przypadku powoływanie się na zdjęcia wykonane w gospodarstwie skarżącego w dniu [...] marca 2012 r. wymagało od organu zachowania należytej ostrożności. Okoliczności uwiecznione na zdjęciach nie muszą bowiem potwierdzać, że widoczna na nich trzcina oraz oczka wodne znajdowały się na działce również trzy lata wcześniej. A nawet jeśli takowe się tam znajdowały, czy zajmowały taka samą powierzchnię działki. Sąd I instancji nie podważał wprawdzie zasadności wykorzystania ww. fotografii dla ustalenia stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku, jednak przy dokonywaniu ustaleń organ winien wyjaśnić, a następnie stanowisko takie należycie uzasadnić, czy w 2009 r. obszar porośnięty był trzciną w takim samym stopniu co w 2012 r. Wykazać stopień, w jakim trzcina ta w przeciągu trzech lat mogła zwiększyć zajmowaną powierzchnię. Przede wszystkim jednak organ powinien wyjaśnić skarżącemu, jaki obszar porośnięty jest trzciną i podlega wyłączeniu, przedstawiając opis stanu zastanego na miejscu oraz stosowne wyliczenia powierzchni. Powinien on wskazać, jakie konkretnie tereny i dlaczego podlegają wyłączeniu. Organ kwestionując argument skarżącego zawarty w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazał, że analiza zdjęć ortofotmapy z 2005 r. i 2010 r. oraz fotografii wykonanych [...] kwietnia 2012 r. wykazuje, że stan użytkowania wskazanych obszarów nie ulegał zasadniczej zmianie. Twierdzenia takie, bez poparcia ich stosowną argumentacją są mało wiarygodne. Dla potwierdzenia takiego stanowiska, wymagane byłoby omówienie obrazu widocznego na tych zdjęciach i udowodnienie, że rzeczywiście stan ten się nie zmieniał.

Sąd I instancji podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie organ czwarty już raz przyjmuje inne wartości powierzchni działek rolnych, nie wyjaśniając dlaczego akurat w tym przypadku zastosowane metody pomiaru są bardziej wiarygodne niż zastosowane poprzednio i dlaczego poprzednie pomiary są nieprawidłowe. W decyzji z [...] listopada 2009 r. organ uznał, że powierzchnia działek rolnych kwalifikujących się do przyznania jednolitej płatności obszarowej stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wynosiła 27,87 ha, w decyzji z [...] lutego 2012 r. stwierdzono, że powierzchnia ta wynosiła 27,48 ha, w decyzji z [...] sierpnia 2012 r. powierzchnia wynosiła 27,26 ha, a z kolei w decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. powierzchnia ta ustalona została na 27,22 ha. Rozbieżności dotyczyły również ustalonych powierzchni działek rolnych kwalifikujących się do przyznania uzupełniającej płatności obszarowej oraz płatności zwierzęcej. Skoro organ przy zastosowaniu tych samych metod pomiarowych, za każdym razem wydając decyzję w sprawie płatności oblicza inną powierzchnie działek, to zasadnym stają się zarzuty skarżącego dotyczące braku rzetelności dokonywania takich pomiarów. Sytuacji takiej nie można akceptować w demokratycznym państwie prawa. W okolicznościach jakie miały miejsce w rozpatrywanej sprawie rolą organu było dokładne wyjaśnienie sposobu dokonanych pomiarów, a przede wszystkim wyjaśnienie z czego wynikały różnice przy ustalaniu powierzchni działek rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności w każdej z ww. decyzji administracyjnych. Organ winien odnieść się do wcześniejszych pomiarów i wskazać dlaczego były one błędne, tak ażeby nie pozostawić wątpliwości, że dokonane tym razem pomiary są prawidłowe.

Wątpliwości Sądu I instancji budził także sposób przeprowadzonej przez organ wizytacji terenowej. W tym kontekście WSA wskazał, że o ile przepisy nie wymagają powiadomienia rolnika o zamiarze przeprowadzenia kontroli, to zasadnym było jednak przeprowadzenie tej kontroli w obecności skarżącego zważywszy, że było to przed wydaniem kolejnej czwartej już decyzji. WSA podkreślił, że organ w prowadzonym od lipca 2009 r. postępowaniu w sprawie przyznania skarżącemu płatności ma problemy z ustaleniem powierzchni działek kwalifikujących się do jej przyznania. Podejmowane przez organ czynności mające na celu określenie powierzchni tych działek za każdym razem okazywały się nieskuteczne. Zatem obecność skarżącego w trakcie kontroli pozwoliłaby wzbudzić zaufanie skarżącego do ustaleń poczynionych przez organ.

Wątpliwości Sądu I instancji budzi również data dokonania czynności kontrolnych na miejscu. Wedle twierdzeń organu terminem "weryfikacji terenowej PEG" był dzień [...] marca 2012 r. Fakt ten jednak nie znajduje pełnego odzwierciedlania w aktach sprawy, bowiem na dokumentacji fotograficznej załączonej do akt sprawy, przedstawiającej gospodarstwo skarżącego, widnieje data [...] kwietnia 2012 r., z kolei przekazany Sądowi wraz z aktami administracyjnymi raport z kontroli opatrzony jest datą [...] lipca 2012 r. Jeżeli jednak, tak jak twierdzi organ czynności na miejscu dokonywane były w dniu [...] marca 2012 r. to wybór daty uznać należy za nader niefortunny. Według Sądu I instancji zasadnie wskazał skarżący, że dzień ten był jednym z pierwszych dni wiosny. Prawdopodobne jest więc, że stan wód w tym okresie mógł być wyższy niż w maju 2009 r., gdy skarżący składał wniosek o przyznanie płatności. To właśnie zalanie części działek wodą uzasadniało zdaniem organu dokonanie zmniejszeń płatności. Nie należy również zapominać, iż czynności te dokonywane były po upływie prawie trzech lat od złożenia wniosku, więc w żadnym wypadku uznać nie można, iż wykonane zdjęcia odzwierciedlają stan faktyczny z daty złożenia wniosku. Stanowić one mgły jedynie materiał pomocniczy. Jak już powyżej wskazano, nie można wyciągać wniosków z dokonanej z 2012 r. kontroli na miejscu co do okoliczności mających miejsce w 2009 r. bez dokładnego porównania ze sobą całego zebranego materiału dowodowego. Organ posiłkując się dokumentacją fotograficzną obowiązany był do wyjaśnienia czy trzcina znajdowała się na działce również w 2009 r., jaką ewentualnie powierzchnie zajmowała i dokonać wyjaśnienia w jakim okresie mógł nastąpić przyrost tej trzciny. Te same uwagi odnieść należy do wody zalegającej na działce. Nie jest bowiem wykluczone, iż na terenach tych zalegała woda po wiosennych roztopach, która we wcześniejszym okresie na działce nie występowała. Uznając natomiast, że takowa się tam znajdowała obowiązkiem organu było dokładne porównanie zdjęć ortoftomapy z 2005 r. i 2010 r. oraz zdjęć z kontroli na miejscu i opisanie stwierdzonych nieprawidłowości.

Sąd I instancji dając wskazania, co do dalszego postępowania nakazał organowi odwoławczemu w sposób prawidłowy ustalić powierzchnię działek rolnych kwalifikujących się do przyznawania przedmiotowych płatności, a w przypadku uznania, że część z zadeklarowanych przez skarżącego działek nie kwalifikuje się do przyznania płatności, wskazać jaka część działki i dlaczego podlega wyłączeniu z płatności. Ponadto, jeżeli organ uzna za zasadne dokonywanie kolejnej kontroli na miejscu, winien rozważyć udział skarżącego w podejmowanych czynnościach.

II

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wystąpił ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

W obu przypadkach organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa radcowskiego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie:

1) art. 32 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm., dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009) oraz art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez wadliwe przyjęcie, że beneficjent pomocy winien był otrzymać od organu raport z kontroli wraz z opisem stwierdzonych nieprawidłowości przed wydaniem decyzji w sprawie;

2) art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego niezastosowanie;

3) art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez nałożenie na organ obowiązku doręczenia skarżącemu raportu z kontroli na miejscu z pouczeniem o możliwości i terminie ustosunkowania się do niego i wniesienia zastrzeżeń;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uzasadnienie decyzji obu instancji nie pozwalało na ustalenie powierzchni niekwalifikowałnej do pomocy.

Argumentację na poparcie zarzutów Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu miałoby dojść poprzez nałożenie na organ obowiązku doręczenia skarżącemu raportu z kontroli na miejscu z pouczeniem o możliwości i terminie ustosunkowania się do niego i wniesienia zastrzeżeń. Autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z takimi wskazaniami Sądu I instancji, co do dalszego postępowania.

Rozpatrując ten zarzut wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został pogląd, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia, zaś ewentualne merytoryczne wady argumentacji mającej uzasadniać przyjęte stanowisko Sądu nie są równoznaczne z ich brakiem, a tylko w tym ostatnim przypadku można by mówić o naruszeniu tego przepisu (por. np. wyroki NSA: z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1183/13; z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 219/11; z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 518/05).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w ww. przepisie, w tym wskazania co do dalszego postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji uznał m.in., że raport z kontroli powinien być doręczony skarżącemu. To natomiast, że organ nie zgadza się z takimi wskazaniami nie może stanowić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II FSK 1503/12).

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. podniesiony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Według autora skargi kasacyjnej uzasadnienie decyzji obu instancji pozwalało na ustalenie powierzchni niekwalifikowalnej do pomocy. Posługując się zdjęciami z różnych okresów z zaznaczonymi oczkami wodnymi i trzcinami w ocenie organu nie ma żadnych wątpliwości, że istniała powierzchnia nieużytkowana rolniczo w 2009 r.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie płatności, o które ubiegał się skarżący, co do zasady, toczy się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi o tym art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Odstępstwa od tej zasady określone są w przepisach prawa unijnego mających zastosowanie w sprawach dotyczących płatności oraz w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W myśl art. 3 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie natomiast z art. 107 § 3 k.p.a., którego stosowanie nie zostało wyłączone, ani zmodyfikowane w postępowaniu w przedmiocie płatności, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, nie pozwala na pełną weryfikację poprawności ustalenia powierzchni działek rolnych uprawnionych do płatności. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd I instancji w sposób szczegółowy opisał mankamenty uzasadnienia ww. decyzji. Na obecnym etapie postępowania nie ma zatem konieczności powtarzania w całości obszernej argumentacji WSA. Niemniej należy stwierdzić, że jak słusznie podnosi Sąd I instancji - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił, z czego wynikają przyjęte powierzchnie działek rolnych. Organ w tabeli przedstawił różnicę między powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną. Z tabeli tej wynika, że różnice dotyczyły działki rolnej B – powierzchnia zadeklarowana 13,24 ha, powierzchnia stwierdzona 12,96 ha, działki rolnej D – powierzchnia zadeklarowana 1,72 ha, powierzchnia stwierdzona 1,33 ha, działki rolnej E – powierzchnia zadeklarowana 0,20 ha, powierzchnia stwierdzona 0,10 ha, działki rolnej F – powierzchnia zadeklarowana 0,65 ha, powierzchnia stwierdzona 0,28 ha oraz działki rolnej G – powierzchnia zadeklarowana 1,05 ha, powierzchnia stwierdzona 1,01 ha. Łączna powierzchnia działek rolnych, która zdaniem organu była uprawniona do płatności wynosiła 27,22 ha, przy 28,40 ha zadeklarowanych we wniosku. Jednakże rację ma Sąd I instancji, że przedstawione przez organ dane, nie zawierają żadnego wyliczenia oraz uzasadnienia, z którego wynikałoby dlaczego właśnie taką powierzchnię organ uznał za uprawnioną do przyznania płatności. Za takie nie można uznać stwierdzenia, że powodem przyjętej powierzchni działek, jest stwierdzenie przez inspektorów w trakcie czynności kontrolnych w gospodarstwie skarżącego w dniu [...] marca 2012 r., iż tereny nie są w całości wykorzystywane rolniczo, gdyż działki D , E i F porośnięte są trzciną i zalane wodą. Bez jakiegokolwiek uzasadnienia pozostawiono mniejsze powierzchnie stwierdzone na działkach B i G. Poza tym organ prowadząc postępowanie dowodowe w 2012 r. próbował udokumentować stan na rok 2009 r. Wprawdzie Sąd I instancji nie podważał zasadności wykorzystania takich fotografii dla ustalenia stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku, jednak przy dokonywaniu ustaleń organ winien wyjaśnić, a następnie stanowisko takie należycie uzasadnić, czy w 2009 r. obszar porośnięty był trzciną w takim samym stopniu co w 2012 r. Wykazać stopień, w jakim trzcina ta w przeciągu trzech lat mogła zwiększyć zajmowaną powierzchnię.

Przede wszystkim jednak organ powinien wyjaśnić skarżącemu jaki obszar porośnięty jest trzciną i podlega wyłączeniu, przedstawiając opis stanu zastanego na miejscu oraz stosowne wyliczenia powierzchni. Powinien on wskazać jakie konkretnie tereny i dlaczego podlegają wyłączeniu. Organ kwestionując argument skarżącego zawarty w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazał, że analiza zdjęć ortofotmapy z 2005 r. i 2010 r. oraz fotografii wykonanych 3 i 16 kwietnia 2012 r. wykazuje, że stan użytkowania wskazanych obszarów nie ulegał zasadniczej zmianie. Twierdzenia takie bez poparcia ich stosowną argumentacją są mało wiarygodne. Dla potwierdzenia takiego stanowiska, wymagane byłoby omówienie obrazu widocznego na tych zdjęciach i wykazanie, że rzeczywiście stan ten się nie zmieniał.

Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, w sytuacji gdy organ czwarty raz rozpatrując wniosek skarżącego, jednocześnie kwestionując zadeklarowane powierzchnie działek, po raz kolejny przyjmuje inne ich powierzchnie, to obowiązany był przede wszystkim wyjaśnić z czego wynikają przyjęte wartości. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie płatności i opierając rozstrzygnięcie o ustalenia poczynione w wyniku kontroli, które są kwestionowane, jest zobowiązany wyjaśnić rolnikowi powody, dla których istnieje rozbieżność pomiędzy poprzednimi wynikami kontroli, a ustaleniami obecnej kontroli. Obowiązek ten wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2351/13).

Uzasadnione są również wątpliwości Sądu I instancji dotyczące daty dokonania czynności kontrolnych na miejscu. Wedle twierdzeń organu terminem "weryfikacji terenowej PEG" był dzień [...] marca 2012 r. Fakt ten jednak nie znajduje pełnego odzwierciedlania w aktach sprawy, bowiem na dokumentacji fotograficznej załączonej do akt sprawy, przedstawiającej gospodarstwo skarżącego, widnieje data [...] kwietnia 2012 r., z kolei znajdujący się w aktach administracyjnych raport z kontroli opatrzony jest datą [...] lipca 2012 r. Jeżeli jednak, tak jak twierdzi organ czynności na miejscu dokonywane były w dniu [...] marca 2012 r. to wybór daty zasadnie Sąd I instancji uznał za nader niefortunny. Jak podnosił bowiem skarżący dzień ten był jednym z pierwszych dni wiosny. Prawdopodobne jest wiec, że stan wód w tym okresie mógł być wyższy niż w maju 2009 r. gdy skarżący składał wniosek o przyznanie płatności. To właśnie zalanie części działek wodą uzasadniało zdaniem organu dokonanie zmniejszeń płatności. Nie należy również zapominać, iż czynności te dokonywane były po upływie prawie trzech lat od złożenia wniosku, więc w żadnym wypadku uznać nie można, iż wykonane zdjęcia odzwierciedlają stan faktyczny z daty złożenia wniosku. Stanowić one mgły jedynie materiał pomocniczy. Nie można było bezkrytycznie wyciągać wniosków z dokonanej w 2012 r. kontroli na miejscu co do okoliczności mających miejsce w 2009 r. bez dokładnego porównania ze sobą całego zebranego materiału dowodowego. Organ posiłkując się dokumentacją fotograficzną obowiązany był do wyjaśnienia czy trzcina znajdowała się na działce również w 2009 r., jaką ewentualnie powierzchnie zajmowała i dokonać wyjaśnienia w jakim okresie mógł nastąpić przyrost tej trzciny.

Wobec powyższego nie sposób podzielić argumentacji autora skargi kasacyjnej, że w sprawie nie ma żadnych wątpliwości, co do wielkości powierzchni nieużytkowanej rolniczo w 2009 r. Tym bardziej, że skarga kasacyjna de facto nie odnosi się do najistotniejszych uchybień, które wytknął organowi Sąd I instancji, a które legły u podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej wobec obszernej i szczegółowej argumentacji Sądu I instancji nie podjął skutecznej polemiki, która mogłaby podważać jej trafność, ograniczając się w zasadzie do stwierdzenia, że organ II instancji zaakceptował ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji i przyjął za własne dokładne porównanie zdjęć ortofotomapy z 2005 r., 2010 r. i 2012 r. oraz weryfikacji terenowej i opisanie stwierdzonych nieprawidłowości zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, określonych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie są one zasadne.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 32 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez wadliwe przyjęcie, że beneficjent pomocy winien był otrzymać od organu raport z kontroli wraz z opisem stwierdzonych nieprawidłowości przed wydaniem decyzji w sprawie.

Odnosząc do tak postawionych zarzutów należy wskazać, że w celu weryfikacji zgodności deklarowanej przez rolników powierzchni działek rolnych z kryteriami warunkującymi przyznanie płatności w rozporządzeniu nr 1122/2009 przewidziano dwa rodzaje weryfikacji zgodności wniosków z kryteriami kwalifikowalności tj. kontrole administracyjne i kontrole na miejscu (art. 26 in fine rozporządzenia). O ile kontroli administracyjnej poddawane są wszystkie wnioski o przyznanie płatności, to przeprowadzenie kontroli na miejscu nie jest już regułą. W sytuacji wykrycia nieprawidłowości w trakcie kontroli administracyjnej oraz w sytuacji gdy na podstawie systemu informacji geograficznej organ nie może ustalić rzeczywistej powierzchni działek rolnych uprawnionych do przyznania płatności, ma on możliwość przeprowadzenia kontroli na miejscu celem dokładniejszej weryfikacji podanych przez wnioskodawcę danych. W art. 32 rozporządzenia nr 1122/2009 wskazano, że z każdej kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli, wskazując wszelkie elementy jakie powinno zawierać sprawozdanie z kontroli. Z przepisu tego wynika również, że jeżeli kontrolę na miejscu przeprowadza się metodą teledetekcji zgodnie z art. 35, państwa członkowskie nie mają obowiązku umożliwiać rolnikowi lub jego przedstawicielowi podpisania sprawozdania z kontroli, o ile podczas kontroli z wykorzystaniem teledetekcji nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Jeżeli kontrole takie wykazują nieprawidłowości, umożliwia się rolnikowi podpisanie sprawozdania z kontroli zanim właściwy organ wyciągnie wnioski z ustaleń w zakresie ewentualnych zmniejszeń płatności lub wykluczeń. Nadto z art. 35 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że w przypadku gdy państwo członkowskie wykorzystuje możliwość przeprowadzania kontroli na miejscu metodą teledetekcji, wówczas wykonuje fotointerpretację obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych kontrolowanego wniosku w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni (a) przeprowadza fizyczne inspekcje terenowe na wszystkich działkach rolnych, których fotointerpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji w sposób zadowalający właściwe organy (b).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego mimo, iż wizytacja terenowa nie jest tożsama z kontrolą na miejscu, to nie oznacza, że nie ma obowiązku poinformować strony o jej wynikach. Skoro bowiem materiał dowodowy zebrany na podstawie tej wizytacji stanowił podstawę wydania decyzji, to do wizytacji tej powinny mieć zastosowanie odpowiednio przepisy dotyczące kontroli na miejscu. W szczególności zwrócić uwagę należy, na przepisy dotyczące powiadomienia rolnika o wykrytych nieprawidłowościach oraz możliwości zapoznania się z ustaleniami dokonanymi przez inspektorów terenowych. W sytuacji, w której organ na podstawie wizytacji terenowej zmierzającej do weryfikacji dokumentów dokonał ustaleń, iż stwierdzona powierzchnia działek rolnych nie jest równa powierzchni zadeklarowanej we wniosku, organ w pierwszej kolejności powinien umożliwić rolnikowi zapoznanie się z dokonanymi ustaleniami przez przedłożenie mu sprawozdania z dokonanej kontroli, a przed wydaniem decyzji umożliwić mu wypowiedzenie się, co do poczynionych ustaleń (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 318/13).

Wobec powyższego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ powinien przesłać skarżącemu raport z kontroli co umożliwiłoby zapoznanie się z jej wynikami i ewentualne ustosunkowanie się do poczynionych przez inspektorów terenowych ustaleń czy też zgłaszanie własnych dowodów i żądań.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego niezastosowanie.

Odnosząc się do tego zarzutu przede wszystkim należy podkreślić, że przepis ten składa się z trzech punktów. Przy czym punkt trzeci zawiera jeden podpunkt. Zarzut ten nie został dokładnie określony, ponieważ nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, który zdaniem autora skargi kasacyjnej został naruszony. Tak postawiony zarzut uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 20145 r., sygn. akt II GSK 2068/13). Poza tym skarga kasacyjna nie zawiera w zasadzie uzasadnienia naruszenia tego przepisu. W tym miejscu wymaga zaakcentowania, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem, jest ponadto przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez sąd administracyjny I instancji, a ponadto wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie, ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97; postanowienia NSA: z dnia 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z dnia 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. również wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 746/12 oraz wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 1005/12). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach znajduje swe podstawy w art. 204 pkt 2 p.p.s.a.