Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1760/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i a,  art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] dotyczącą odmowy przyznania świadczeń rodzinnych.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że [...] wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2018/2019 na swojego syna [...]. Do przedmiotowego wniosku dołączyła oświadczenie stwierdzające, że ojciec dziecka przebywa na terenie Republiki [...] i prowadzi tam działalność na własny rachunek. Wniosek ten został przekazany do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w celu ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. odmówił przyznania prawa do zasiłku rodzinnego w okresie od dnia 1 października 2019 r. do dnia 31 października 2019 r. oraz o przyznał [...] prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków na syna [...], przy czym zawiesił uprawnienia do kwoty przewidzianej przez ustawodawstwo [...] i określił wysokość dodatku dyferencyjnego dla sumy, która przekracza tę kwotę w wysokości [...] w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 30 września 2019 r. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda stwierdził, że z uwagi na fakt, że miesięczna wysokość świadczeń rodzinnych przysługujących za granicą przekracza wysokość świadczeń możliwych do przyznania w Polsce, prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków zostało zawieszone w całości, nie występuje również dodatek dyferencyjny w okresie od dnia 1 października 2019 r. do dnia 31 października 2019 r.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] złożyła odwołanie. W uzasadnieniu wskazała, że ojciec dziecka nie łoży na jego utrzymanie oraz że urząd [...] też nie dopuszcza możliwości wypłaty świadczeń na dziecko, ponieważ ojciec dziecka prowadzi działalność gospodarczą.

Rozpatrując odwołanie, Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że wydając kwestionowaną decyzję, Wojewoda działał na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2220 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. poz. 1466) oraz przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, ze zm.) i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 (...) (Dz. Urz. UE L 284 z 30 października 2009 r. ze zm.).

Minister przywołał treść art. 3 ust. 15a, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 3 w związku z art. 23a ust. 3 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia 883/2004 oraz rozporządzenia 987/2009 zawierają normy ustanawiające pierwszeństwo instytucji państwa rodzica i zamieszkiwania dziecka, jak również normy kolizyjne pozwalające uniknąć sytuacji, w której członkowie rodziny uprawnieni do świadczeń rodzinnych przebywający na terenie różnych państw Unii Europejskiej będą pobierać świadczenia i w jednym, i w drugim państwie zgodnie z kryteriami ustawowymi przepisów prawnych tych państw. Organ odwoławczy przywołał treść art. 1 lit. i akapit 1 lit. i, art. 67, art. 68 ust. 1 lit. a i ust. 2 i 3 lit. a rozporządzenia 883/2004.

Następnie Minister, odwołując się do art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wyjaśnił zakres pojęcia "rodzina". W tej kwestii organ II instancji odwołał się także do interpretacji Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zawartej w orzeczeniu z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie C-363/08 - Slanina, dotyczącym wykładni przepisów art. 2 ust. 1 oraz art. 1 lit. f ppkt (i) rozporządzenia 1408/71, które to przepisy odpowiadają co do istoty treści odpowiednio art. 2 ust. 1 oraz art. 1 lit. i akapit 1 ppkt (i) rozporządzenia 883/2004. Minister odwołał się także do wyroku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 22 października 2015 r. zapadłego w sprawie C-378/14 - Trapkowski. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i rozporządzenia 883/2004. Wobec powyższego bez znaczenia jest sytuacja między rodzicami, tj. czy są oni małżeństwem, czy też dziecko pochodzi ze związku nieformalnego.

Przenosząc powyższe regulacje na stan faktyczny niniejszej sprawy, Minister stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ojciec syna skarżącej przebywa na terenie [...] i prowadzi tam działalność na własny rachunek, natomiast skarżąca jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. W związku z powyższym, zgodnie z art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia 883/2004 państwem właściwym na zasadzie pierwszeństwa będą [...], z uwagi na fakt, że jest to państwo właściwe do wypłaty świadczeń z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. Zgodnie z przepisami unijnymi, wnioskodawca nie ma możliwości wyboru kraju właściwego do wypłaty świadczenia.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił tryb i zasady powstawania i wyliczania wysokości tzw. dodatku dyferencyjnego. Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów, Minister wyjaśnił, że w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, informacja o sposobie rozpatrzenia niniejszego wniosku wraz wnioskiem została przekazana do instytucji właściwej we [...] celem rozpatrzenia wniosku tak, jakby został złożony we włoskiej instytucji właściwej do wypłaty świadczeń. W przypadku, kiedy instytucja [...] rozpatrzyłaby wnioski odmownie możliwe byłoby wypłacanie świadczeń w całości. W tym zakresie organ I instancji mógł jedynie przyznać dodatek dyferencyjny na podstawie informacji wynikających z tabel porównawczych MISSOC.

Mając na uwadze wskazane okoliczności sprawy oraz obowiązujące w powyższym zakresie przepisy prawa, Minister uznał, że w przedmiotowej sprawie dokonano prawidłowej wykładni prawa materialnego, tj. przytoczonych w postawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także przepisów prawa Unii Europejskiej i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła [...]. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

I - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 7 kpa poprzez brak działania w sprawie przez organy obu instancji w sposób wnikliwy, niepodjęcie przez organy obu instancji niezbędnych czynności w sprawie celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, załatwienie sprawy z naruszeniem słusznego interesu obywatela,

- art. 77 § 1 w związku z art. 80, w związku z art. 7 kpa poprzez zaniechanie przez organy obu instancji wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a tym samym dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydanie orzeczenia na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, brak dokonania przez organy obu instancji m.in. ustaleń, czy ojciec dziecka sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem, czy można uznać ojca dziecka za członka rodziny skarżącej, czy ojciec dziecka utrzymuje kontakty z dzieckiem, sprawuje nad nim opiekę i faktycznie łoży na jego utrzymanie, czy w związku z zamieszkiwaniem i prowadzeniem działalności gospodarczej we [...] przez ojca dziecka pobierał on we [...] jakiekolwiek świadczenie na dziecko i czy miał on zgodnie z przepisami prawa [...] możliwość uzyskania jakiegokolwiek świadczenia we [...] na dziecko, w związku z okolicznościami prowadzenia działalności gospodarczej przez ojca dziecka i wysokości osiąganych przez niego z tego tytułu dochodów, brakiem sprawowania przez ojca dziecka faktycznej opieki nad dzieckiem, brakiem łożenia przez ojca środków pieniężnych na utrzymanie dziecka, zamieszkiwania dziecka z matką w Polsce,

- art. 138 kpa poprzez błędne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, podczas gdy jako organ odwoławczy winien był on zaskarżoną decyzję uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, ponieważ decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

II - przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 4 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie przez organy obu instancji i brak dokonania przyznania świadczenia, o które wnosiła skarżąca,

- art. 23a ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie przez organy obu instancji, że w przedmiotowej sprawie należy zastosować przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,

- art. 68 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004, poprzez ich błędną wykładnię przez organy obu instancji i uznanie, że w przedmiotowej sprawie pierwszeństwo znajdują przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,

- art. 68 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004, poprzez jego błędną wykładnię przez organy obu instancji i uznanie, że w przedmiotowej sprawie pierwszeństwo znajdują przepisy prawa [...], art. 60 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie przez organy obu instancji i niedokonanie ustalenia w toku prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego okoliczności; czy ojcu dziecka w systemie [...] zgodnie z obowiązującymi we [...] przepisami i istniejącym stanem faktycznym przysługują jakiekolwiek świadczenia, z różnych lub takich samych tytułów, jak świadczenie, o które ubiega się skarżąca, jako matka dziecka zamieszkującego z nią wspólnie w Polsce,

- art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione uznanie przez organy obu instancji za członka rodziny skarżącej ojca dziecka,

- art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie i brak uznania przez organy obu instancji skarżącej za osobę samotnie wychowującej dziecko (wbrew treści oświadczeń i wyjaśnień składanych przez skarżącą w sprawie),

- art. 27 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez ich niezastosowanie i pominięcie przez organy obu instancji okoliczności faktycznych sprawy, zgodnie z którymi skarżąca jest osobą samotnie wychowującą dziecko i to ona sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem, bez jakiegokolwiek udziału ojca dziecka, który nie utrzymuje kontaktu z dzieckiem, nie łoży na jego utrzymanie i nie sprawuje jakiejkolwiek opieki faktycznej nad dzieckiem.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1497 ze zm.). Zgodnie z art. 23a ust. 1-2 i 4 oraz 7-8 tej ustawy, w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku, gdy wojewoda w sytuacji o której mowa w ust. 1 ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję zgodnie z art. 21. W przypadku, gdy wojewoda ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego:

1) przekazuje sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych - w przypadku, o którym mowa w ust. 1,

2) informuje o tym fakcie organ właściwy - w przypadku, o którym mowa w ust. 2. Organ właściwy w przypadku, o którym mowa w ust. 7 pkt 1, ustala prawo do świadczeń rodzinnych od miesiąca złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy ojciec syna skarżącej może być uznany za członka "rodziny" osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych, w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Art. 3 pkt 16 powołanej ustawy zawiera legalną definicję pojęcia "rodziny". Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Zwrócić przy tym należy uwagę, rozumienie definicji "rodziny" (członka rodziny) była już przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych, które zwracały uwagę na kontekstowość tej swoistej definicji. Sądy wypowiadały się wprawdzie nie tylko na gruncie art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale również w odniesieniu do rozumienia pojęcia rodziny z archiwalnego już art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2134 ze zm.). Z uwagi na zbieżność obu definicji, prezentowane w tym zakresie stanowiska można odnieść do każdej z tych ustaw. W wyroku z dnia 13 września 2017 r. sygn. I OSK 2955/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gdyby intencją ustawodawcy było obligatoryjne zaliczenie do tak rozumianej "rodziny" wszystkich wymienionych w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych osób, to w przepisie tym nie umieszczono by słowa "odpowiednio". Z jego treści nie można zatem wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy właśnie poprzez użycie słowa "odpowiednio", uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie. W konsekwencji pod pojęciem "rodziny" rozumie się osoby wymienione w powyższej definicji legalnej, jednakże w zależności od sprawy w skład rodziny nie muszą wchodzić wszystkie osoby wymienione w tej definicji. W wyroku z dnia 21 czerwca 2016"r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2361/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zastosowanie wykładni systemowej przepisu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych zapobiega niezasadnemu traktowaniu niebędącego w związku małżeńskim lub będącego w separacji rodzica, który nie uczestniczy w wychowywaniu dziecka, jako członka rodziny w rozumieniu ww. przepisu. Tożsame stanowisko przedstawione zostało w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2955/16 oraz w wyroku z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1709/11.

Również w orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych prezentowany jest przedstawiony sposób interpretacji ustawowego pojęcia "członka rodziny". Na przykład przywołać można wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 632/19, w którym Sąd orzekający sformułował tezę, zgodnie z którą "jakkolwiek rodzice lub jedno z rodziców (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.ś.r.) są uprawnieni do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, to jednak nie wolno zapominać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, a zatem przysługuje tylko temu z rodziców, który nie tylko uiszcza wymagane środki pieniężne na utrzymanie dziecka, ale - jako członek rodziny dziecka - łączy wszystkie swoje dochody z dochodami pozostałych członków rodziny (w tym np. matki dziecka lub samego dziecka), wchodząc w ten sposób w skład "rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 16 u.ś.r. Nie jest zatem tak, że rodzic dziecka niezamieszkujący wspólnie z dzieckiem i ograniczający się jedynie do uiszczania zasądzonych przez sąd świadczeń alimentacyjnych może zostać uznany za osobę uprawnioną do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku lub za członka rodziny osoby uprawnionej do tego rodzaju świadczeń. Rodzic dziecka w opisanej sytuacji nie tworzy bowiem z dzieckiem oraz z pozostałymi członkami rodziny "wspólnoty dochodowej", o której mowa w definicji legalnej z art. 3 pkt 16) w zw. z art. 3 pkt 12) u.ś.r. Stosownie do art. 3 pkt 16) u.ś.r. w skład rodziny wchodzą jedynie rodzice, na których utrzymaniu pozostają dzieci spełniające warunki określone w tym przepisie, natomiast z treści art. 3 pkt 12) u.ś.r. wynika, że "osobami pozostającymi na utrzymaniu" są tylko te osoby, które utrzymują się z połączonych dochodów wszystkich członków rodziny. Oznacza to, że warunkiem uznania rodzica dziecka (w tym ojca dziecka nietworzącego wspólnego gospodarstwa domowego z dzieckiem) za osobę uprawnioną do zasiłku rodzinnego (z dodatkami) i członka rodziny jest tworzenie z dzieckiem, o którym mowa w art. 3 pkt 16) u.ś.r., wspólnoty dochodów, o której mowa w art. 3 pkt 12) u.ś.r.". Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 750/19. Dokonując wykładni art. 3 pkt 16 powołanej ustawy pamiętać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, a zatem przysługuje on tylko temu z rodziców, który faktycznie ponosi ciężar utrzymania dziecka. W ocenie Sądu orzekającego rodzic dziecka, który mimo ciążącego na nim obowiązku nie łoży na utrzymanie własnego dziecka, nie zamieszkuje z nim, nie utrzymuje kontaktu ze swoim dzieckiem, nie może być uznany za członka rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 powołanej ustawy.

W świetle przedstawionych dotychczas rozważań należy wskazać, że rozpatrując niniejszą sprawę, organy winny były w pierwszej kolejności ustalić, czy ojciec dziecka skarżącej (niebędący jej mężem i niezamieszkujący wspólnie z nią i swoim dzieckiem) tworzy ze skarżąca i swoim dzieckiem rodzinę w rozumieniu art. 3 pkt 16 omawianej ustawy. Organy pominęły podnoszone w toku postępowania przez skarżącą okoliczności, które w jej przekonaniu wykluczają zaliczenie ojca dziecka do rodziny skarżącej i jej syna. Przyjmując niejako automatycznie, że biologiczny ojciec dziecka wchodzi w skład rodziny, organy nie poczyniły prawidłowych ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych podnoszonych w tym zakresie przez stronę. Doprowadziło to do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, przy czym naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Jeżeli bowiem ojciec dziecka skarżącej nie tworzył z dzieckiem oraz z zamieszkującą z nim, wychowującą go i tworzącą z nim wspólnotę dochodową matką rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 w związku z art. 3 pkt 12 powołanej ustawy, a zatem nie był osobą uprawnioną do świadczeń zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 tej ustawy i członkiem rodziny dziecka w rozumieniu art. 3 pkt 16 w związku z art. 3 pkt 12, to tym samym w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 23a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych obligująca właściwy organ do wystąpienia do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie unijne przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w związku z ustaleniem, że ojciec dziecka przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W konsekwencji należy stwierdzić, że od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy, czy w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie powołane przez organy przepisy dotyczące zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, czy też mają zastosowanie jedynie przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Jest to kwestia bardzo istotna. Od jej rozstrzygnięcia zależy właściwość organów do rozpatrzenia niniejszej sprawy. W pierwszym bowiem przypadku będzie to właściwy wojewoda, natomiast w drugim przypadku będzie to odpowiednio wójt, burmistrz lub prezydent (czyli właściwy organ samorządowy).

Organ II instancji nie ustosunkował się także do twierdzenia skarżącej zawartego w złożonym odwołaniu, zgodnie z którym jest ona matką samotnie wychowującą swoje dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a omawianej ustawy, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o osobie samotnie wychowującej dziecko - oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Z akt sprawy wynika i nie jest to w niniejszej sprawie sporna okoliczność, że skarżąca jest panną i nie wychowuje wspólnie co najmniej jednego dziecka z jego rodzicem. W tej sytuacji brak stanowiska organu w tej kwestii uznać należy za nieprawidłowy, prowadzi bowiem do rozpatrzenia sprawy bez przeprowadzenia postępowania w sposób wyczerpujący. Brak tej oceny powoduje również, że Sąd nie ma możliwości ustosunkowania się do prawidłowości stanowiska organu w tej sprawie, ponieważ stanowiska tego nie zna. Zgodzić się należy też z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 51/19, w którym powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2361/14, Sąd ten stwierdził, że uwzględniając treść przepisu art. 3 pkt 17 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, do rodziny nie sposób zaliczyć rodzica, który nie jest w związku małżeńskim, ani nie pozostaje w separacji orzeczonej przez sąd i nie wychowuje z drugim z rodziców dziecka. Rodzic samotnie wychowujący dziecko spełnia bowiem przesłanki do uznania go za osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu art. 3 pkt 17 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, co winno oznaczać wyłączenie drugiego z rodziców, który nie uczestniczy w wychowywaniu wspólnego dziecka z pojęcia rodziny. Zastosowanie wykładni systemowej przepisu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zapobiega niezasadnemu traktowaniu niebędącego w związku małżeńskim lub będącego w separacji rodzica, który nie uczestniczy w wychowywaniu dziecka, jako członka rodziny w rozumieniu ww. przepisu.

Zwrócić należy uwagę, że organ orzekający nie poczynił żadnych ustaleń co do okoliczności, czy ojciec dziecka pobiera zasiłki rodzinne w swoim ojczystym kraju, w którym stale przebywa, co stanowi naruszenie art. 77 kpa.

Z nadesłanych sądowi akt sprawy wynikać może, że organy prowadziły równolegle inne postępowania dotyczące sytuacji rodzinnej skarżącej, o czym świadczyć mogą numery spraw pojawiające się w załączonych do akt dokumentach. Nie jest więc wykluczone, że organy dokonały w tych sprawach ustaleń, które rzutowały na zapadłe rozstrzygnięcie, jednak nie znalazły odzwierciedlenia w aktach rozpatrywanej sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien wziąć pod uwagę przedstawioną w niniejszym wyroku wykładnię przepisów prawa. W szczególności organ wnikliwie i adekwatnie do sytuacji skarżącej ustali, czy w rozpatrywanej sprawie biologicznego ojca należy zaliczyć do rodziny skarżącej i jej syna. Ustali także i wyjaśni, czy skarżąca w rozumieniu art. 3 pkt 17a powołanej ustawy może być uznana za osobę samotnie wychowującą dziecko, a jeśli nie, to dlaczego. Dopiero po tych ustaleniach organ wyjaśni, czy w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, czy też nie i dlaczego oraz jaki w sytuacji skarżącej organ jest właściwy do rozpatrzenia jej wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych. Następnie zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa organ przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które odzwierciedli rację decyzyjną i wyjaśni tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Organ w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskaże również fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił ewentualnie wiarygodności i mocy dowodowej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji.