Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 843/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 ()
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone orzeczenie i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust.1, 2, 3, art. 112 ust.2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 1, art. 2 ust.1, art.7, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki wydzielone w drodze indywidualnego podziału nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi wewnętrzne - ponowne rozpoznanie sprawy na skutek wniesionej skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 843/14 1. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 843/14; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. T. kwotę 220 zł (dwieście dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki wydzielone w drodze indywidualnego podziału nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi wewnętrzne.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podział nieruchomości nastąpił na wniosek skarżącego, przy czym z decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału wynika, że działki za które skarżący domaga się odszkodowania przeznaczone są pod drogi wewnętrzne i stanowią jego własność. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał przeznaczenia tych działek pod drogi publiczne. Zatem brak było podstaw do przyjęcia, że w sprawie niniejszej znajduje zastosowanie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Również brak jest innej podstawy prawnej z zakresu prawa administracyjnego, umożliwiającej gminie nabywanie nieruchomości, które nie służą celom publicznym i wydatkowanie środków publicznych na nabycie wszystkich dróg wewnętrznych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł pełnomocnik skarżącego A. T. zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust.3 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że odszkodowanie przysługuje za powstałe w wyniku podziału nieruchomości działki gruntu wydzielone wyłącznie pod drogi, które wcześniej zostały zaliczone w poczet dróg gminnych uchwałą rady gminy, podczas gdy decydujące znaczenie dla oceny czy dana droga jest publiczna powinien mieć faktyczny charakter drogi oraz na bezzasadnym przyjęciu, że zawarcie umowy, której przedmiotem są działki przeznaczone pod drogi, po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, wyłącza możliwość zastosowania tych przepisów;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a. w zw. z art. 1 par. 2 p.p.s.a., poprzez uznanie, że organy w sposób dokładny i wyczerpujący ustaliły stan faktyczny sprawy oraz zebrały materiał dowodowy, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie nie zbadano wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. zaniechano ustalenia czy działki gruntu objęte wnioskiem o ustalenie odszkodowania, stanowią drogi wewnętrzne połączone z siecią dróg publicznych, a także czy z działek tych korzystać może nieograniczony krąg osób;

b) art. 1 par. 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 91 ust.1 Konstytucji, poprzez bezzasadne nieuwzględnienie przy dokonywaniu wykładni i stosowaniu przepisów prawa materialnego, tj. art.98 ust.1 u.g.n., wskazówek interpretacyjnych zawartych w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, sygn.. akt 22531/05, a także bezzasadne uznanie, że wyrok ten został wydany w innym stanie faktycznym.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...]. znak[...] i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na etapie dokonywania doręczeń odpisów skargi kasacyjnej stwierdził, że w postępowaniu toczącym się przed sądem nie brała udziału Gmina T., będąca uczestnikiem postępowania (vide pkt 1 zarządzenia – k.1 akt). Nie została ona zawiadomiona o terminie rozprawy (vide zarządzenie o wyznaczeniu rozprawy – 23 akt).

Z tego względu w ocenie Sądu zaistniała podstawa do zastosowania art. 179a p.p.s.a. Przepis ten stanowi , że jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Stosownie do art. 33 § 1 p.p.s.a.: " Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony".

Z akt sprawy, w której zapadł wyrok zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną, wynika, że Gmina T. reprezentowana przez Wójta brała udział w postępowaniu administracyjnym, natomiast nie brała udziału w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, została zatem pozbawiona możliwości obrony swoich praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Okoliczność pozbawienia stron postępowania sądowoadministracyjnego możności obrony ich praw podlega uwzględnieniu w postępowaniu kasacyjnym z urzędu, nawet bez formułowania w tym zakresie zarzutu kasacyjnego. Uwzględnienie tej okoliczności nie jest więc związane z koniecznością jej podniesienia przez strony, których okoliczność ta dotyczy. W orzecznictwie NSA ugruntowało się stanowisko, że strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, gdy na skutek uchybień procesowych Sądu nie może brać udziału w istotnej części postępowania sądowego i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień, a więc chodzi o realne pozbawienie strony możności obrony swych praw, a nie tylko hipotetyczne. Bez znaczenia jest przy tym, czy pozbawienie strony możności obrony swych praw miało, czy też nie, wpływ na ostateczny wynik sprawy. Zawsze więc należy mieć na względzie wynikający z art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. bezwzględny zakaz pozbawiania strony możności obrony jej praw (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 2 kwietnia 2008 r., I OSK 549/07, LEX nr 467088; 14 marca 2008 r., II FSK 73/07, LEX nr 476638 oraz 28 lutego 2012 r., II OSK 2397/10, LEX nr 1145594).

Stwierdzenie przesłanki nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skutkowało zastosowaniem w tej sprawie wyżej cytowanego przepisu art. 179a p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a.( na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie [...]zł).

Natomiast po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd ustalił, że decyzją z dnia [...] r. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania A. T. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty [...] przez Dyrektora Wydziału Geodezji, Kartografii, [...] i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w [...] L. z dnia [...] r. w sprawie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki położone w miejscowości T., oznaczone numerami: [...], które zostały wydzielone w drodze indywidualnego podziału nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi wewnętrzne – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na wniosek właściciela A. T., W. T., decyzją z dnia [...] r. zatwierdził podział działek nr [...] i nr [...]. W wyniku tego podziału zostały wydzielone między innymi działki nr [...] i nr [...], które miały być przeznaczone pod drogi wewnętrzne. W decyzji nie stwierdzono, aby którakolwiek z wydzielonych działek miała przejść na własność Gminy T. , co dawałoby podstawę do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Strona nie kwestionowała tej decyzji podziałowej co do przyjętego charakteru wydzielonych jako drogi wewnętrzne działek gruntu. Ponadto przedmiotowe działki nadal stanowią własność wnioskodawcy,( co wynika z wpisu w księdze wieczystej), który zbywając działki budowlane, ustanawia służebność drogową na wydzielonych drogach wewnętrznych. W ten sposób zapewnia zbywanym działkom dostęp do drogi publicznej

Wojewoda przytoczył treść art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wskazując, że w niniejszej sprawie wobec negatywnego wyniku uzgodnień właściciela wydzielonych działek z organem gminy w zakresie ich przejęcia i wypłacenia odszkodowania, prawidłowo organ I instancji wdrożył decyzyjny tryb ustalenia przedmiotowego odszkodowania. Podkreślono, że pojęcie drogi publicznej uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Ustawa ta w art. 1 stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie powołanej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. W myśl przepisów wyżej cytowanej ustawy droga wewnętrzna nie posiada statusu drogi publicznej. Wydzielone w niniejszej sprawie działki nr [...] i [...] przeznaczone są pod drogi wewnętrzne.

Organ odwoławczy przytoczył wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (nr 22531/05), podkreślając, że w sprawie niniejszej nie stanowi on podstawy do przyznania odszkodowania, bowiem brak jest podstawy prawnej do wydania stosownego orzeczenia o odszkodowaniu. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają takiej podstawy. Zapłata odszkodowania przewidziana jest w ustawie w przypadku wywłaszczenia polegającego, zgodnie z art. 112 ust. 2 ustawy, na pozbawieniu albo ograniczeniu , w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Ustawa nie normuje natomiast przypadku faktycznego ograniczenia prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę i wypłaty odszkodowania w takiej sytuacji. W przepisach prawa administracyjnego uregulowana jest jedynie sytuacja utraty przez właścicieli nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę, przewidziana w art. 98 par. 1 ustawy. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają podstawy do nadania działce, nieprzewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę gminną, charakteru takiej drogi. W świetle art. 98 ust. 1 ustawy, własność takiej nieruchomości nie przechodzi na gminę, gmina nie ma prawa w takiej sytuacji wystąpić o dokonanie wpisu prawa własności w księdze wieczystej w trybie art. 98 ust. 2 ustawy. Wojewoda uznał, że z okoliczności niniejszej sprawy wynika w sposób niewątpliwy, że w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] nie zachodzi żadna z sytuacji przewidzianych w art.129 ust. 5 pkt 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego brak jest podstawy prawnej, która uzasadniałaby przejście na rzecz gminy, powiatu, województwa bądź Skarbu Państwa własności działek gruntu wydzielonych pod drogi o charakterze wewnętrznym i powstania roszczenia o wypłatę odszkodowania z tego tytułu w trybie przepisów prawa administracyjnego.

W skardze na decyzję Wojewody skarżący A. T. zarzuca naruszenie art. 98 ust.3 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że odszkodowanie przysługuje za powstałe w wyniku podziału nieruchomości działki gruntu wydzielone wyłącznie pod drogi, które wcześniej zostały zaliczone w poczet dróg gminnych uchwałą rady gminy, podczas gdy decydujące znaczenie dla oceny czy dana droga jest publiczna powinien mieć faktyczny charakter drogi. Ponadto zarzuca naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy poprzez zaniechanie ustalenia czy działki gruntu wydzielone pod drogi mają charakter dróg publicznych, w szczególności czy są ogólnodostępne i połączone z siecią dróg publicznych. W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2006 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2012 r. sygn.. akt I OSK 1384/11, podkreślając, że użyty w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrot "pod drogi publiczne" należy interpretować jako przeznaczenie i możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu pod drogi publiczne. Zatem dla oceny, czy doszło do przejęcia działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości przeznaczonych pod drogi istotne znaczenie ma faktyczne przeznaczenie tych dróg, a nie formalne zakwalifikowanie ich jako dróg publicznych. Konieczne było zatem ustalenie czy zachodzą okoliczności faktyczne, o których mowa w powołanym w skardze orzeczeniu Trybunału, umożliwiające wypłatę odszkodowania. W ocenie skarżącego nie ma przy tym znaczenia, czy w decyzji podziałowej określono działki jako przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Organy administracji powinny więc wyjaśnić czy działka wydzielona pod drogę jest po pierwsze połączona z siecią dróg publicznych oraz czy służy zarówno mieszkańcom wybudowanych przy niej nieruchomości, jak i ogółowi użytkowników.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Przepis ten stanowi w ust. 1, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Z kolei ust. 3 art. 93 ustawy stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 art. 93 , przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Jak z powyższego wynika, ustalenie prawa do odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy jest uwarunkowane wydzieleniem działek gruntu pod drogi publiczne, w tym drogi gminne i przejściem ich z mocy prawa na własność gminy. Zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie było ustalenie, czy w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości dokonanego na wniosek skarżącego nowopowstałe działki wydzielone zostały z przeznaczeniem pod drogę publiczną, czy też wydzielenie działek nastąpiło pod drogę o charakterze wewnętrznym.

Pojęcie drogi publicznej uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Ustawa ta, w art. 1 stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie powołanej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 8 ust. 1 powyższej ustawy, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Z powyższego wynika, że ustawa o drogach publicznych dzieli wszystkie drogi na dwie kategorie dróg publicznych i dróg wewnętrznych. Podział ten ma charakter dychotomiczny i nie przewiduje pojęcia dróg, które pozostawałoby poza podziałem.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że za działkę wydzieloną pod drogę w rozumieniu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która przechodzi z mocy prawa na własność gminy, rozumie się działkę przeznaczoną na urządzenie drogi publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku takiego planu, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Aktualnie, w przypadku realizacji drogi w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193 poz. 1194 ze zm.), problem zastosowania art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wystąpi, z uwagi na odmienne uregulowanie tej kwestii w art. 12 ust. 4a cytowanej ustawy.

W decyzji W. T. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu podziału, uzyskanej na wniosek skarżącego wskazano, że działki za które skarżący żąda odszkodowania przeznaczone są pod drogi wewnętrzne i stanowią jego własność. W tej sytuacji, gdy unormowanie planu nie przewidywało przeznaczenia tych działek pod drogi publiczne, brak było podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 98 § 1 ustawy. Brak jest również innej podstawy prawnej z zakresu prawa administracyjnego, umożliwiającej gminie nabywanie nieruchomości, które nie służą celom publicznym i wydatkowanie środków publicznych na nabycie wszystkich dróg wewnętrznych.

Zauważyć należy, że wydzielenie działki drogowej zapewniającej komunikację nowopowstałych działek z drogami publicznymi często pozostaje w interesie właściciela nieruchomości dokonującego podziału i przyszłych właścicieli poszczególnych działek, zwiększa ono atrakcyjność i cenę działek. Może być ono także warunkiem dokonania podziału - zapewnienia dostępu do drogi publicznej . Wielokrotnie w interesie właściciela nieruchomości leżeć może posiadanie drogi o charakterze wewnętrznym i niezasadne byłoby pozbawianie go takiej możliwości, przez wprowadzenie regulacji przenoszącej własność każdej działki drogowej, w tym stanowiącej drogę wewnętrzną, na gminę. Zdaniem Sądu, brak jest również podstawy prawnej, która uzasadniałaby przejście na rzecz gminy, powiatu, województwa bądź Skarbu Państwa własności działek gruntu wydzielonych pod drogi o charakterze wewnętrznym i powstanie roszczenia o wypłatę odszkodowania z tego tytułu w trybie przepisów prawa administracyjnego. W sytuacji, gdy skutkiem danego unormowania jest de facto wywłaszczenie nieruchomości polegające na pozbawieniu właściciela prawa własności na rzecz skarbu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, to przesłanki tego wywłaszczenia powinny jasno wynikać z przepisów prawa, a wywłaszczenia tego nie można domniemywać. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają podstawy do nadania działce, przewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę wewnętrzną, charakteru drogi gminnej. W świetle art. 98 ust. 1 ustawy, własność takiej nieruchomości nie przechodzi na gminę, gmina nie ma prawa wystąpić w takim przypadku o dokonanie wpisu prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej w trybie art. 98 ust. 2 ustawy. Stanowisko organu, iż w takiej sytuacji brak jest podstaw do wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy, jest w ocenie Sądu uzasadnione.

Odnosząc się do argumentacji skargi, podnieść należy, że w niniejszej sprawie występuje odmienny stan faktyczny niż w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce oraz że przywołane orzeczenie daje jedynie wskazówki, jak organ rozpatrujący sprawę o odszkodowanie ma dokonać oceny faktów pod kątem zasadności odszkodowania.

W wyroku Europejskiego Trybunał Praw Człowieka stwierdzono, że Polska odmawiając wypłaty odszkodowania za korzystanie z dróg wewnętrznych powstałych na terenie prywatnym w wyniku podziału naruszyła art. 1 Protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i zasądzono na rzecz skarżących odszkodowanie od Państwa Polskiego. Trybunał wyraził stanowisko, że pozbawienie właściciela prawa własności lub znaczne ograniczenie go w wykonywaniu tego prawa, zarówno gdy zostało dokonane na podstawie orzeczenia właściwego organu, jak i wówczas, gdy ma ono charakter jedynie faktyczny, powinno wiązać się z odpowiednią rekompensatą. Z tych względów, niezależnie od tego, jaki prawny charakter mają drogi, pod które dokonano podziału, zasadne było przyznanie odszkodowania właścicielom, którzy utracili możliwość wykonywania prawa własności na wydzielonych działkach.

Słusznie podkreślił Wojewoda, że orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka stanowić winno sygnał dla ustawodawcy polskiego, który winien rozważyć możliwość zmiany przepisów obowiązującego prawa administracyjnego. Nie stanowi ono natomiast podstawy do przyznania stronie odszkodowania, które nie znajduje podstawy w przepisach prawa administracyjnego. Jak bowiem wskazano wyżej w przepisach prawa administracyjnego brak jest normy uzasadniającej wypłatę odszkodowania w przypadku, gdy ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę ma charakter jedynie faktyczny. W szczególności przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają podstawy do wypłaty takiego odszkodowania. Zapłata odszkodowania przewidziana jest w ustawie w przypadku wywłaszczenia polegającego, zgodnie z art. 112 ust. 2 ustawy, na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Ustawa nie normuje natomiast przypadku faktycznego ograniczenia prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę i wypłaty odszkodowania w takiej sytuacji. W przepisach prawa administracyjnego uregulowana jest jedynie sytuacja utraty przez właścicieli nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę, przewidziana w art. 98 § 1 ustawy.

W niniejszej sprawie wydzielenie działek pod drogi wewnętrzne nastąpiło na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał na tym terenie budownictwo zagrodowe i jednorodzinne, z tym , że podział na działki budowlane wymaga zapewnienia im dostępu do ciągu komunikacyjnego (vide wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego k. 22 akt adm.). Z okoliczności sprawy nie wynika by działki nr [...] i nr [...] nie mogły mieć co do zasady charakteru drogi wewnętrznej. Co prawda niewątpliwie w tej sprawie doszło do ograniczenia prawa właściciela w dowolnym zagospodarowaniu wydzielonych działek pod drogi. Nie oznacza to jednak, że doszło na naruszenia konstytucyjnych praw dotyczących własności prywatnej przysługujących skarżącemu. Należy mieć na względzie, że z przepisów Konstytucji RP wcale nie wynika nieograniczony charakter prawa własności. Prawo to może podlegać licznym ograniczeniom. Przepisy obowiązującego prawa mogą mieć wpływ na to jak można korzystać z terenu konkretnej działki, w tym w jaki konkretnie sposób właściciel może zagospodarować swoją nieruchomość. Wydzielenie działki pod drogi nie musi ze swej istoty prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, o czym stanowi art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Jak wynika z powyższych rozważań, wydzielenie przedmiotowych działek pod drogi nie spowodowało naruszenia istoty prawa własności, ponieważ właściciel decydował o sposobie ich dostępności. Już sam fakt ustanowienia na drodze służebności gruntowej wyklucza uznanie jej za drogę publiczną. Nie można też pomijać faktu, że wydzielenie w niniejszej sprawie dróg miało na celu zapewnienie wydzielanym jednocześnie innym działkom dostępu do drogi publicznej. W tym zakresie art. 93 ust. 3 u.g.n. dokładnie wskazywał w jaki sposób właściciel miał ową dostępność zapewnić. W przypadku jej braku podział nieruchomości był w ogóle niemożliwy. Zgodnie z omawianym przepisem za dostęp do drogi publicznej uważano również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Charakter dostępności do wydzielonych w niniejszej sprawie dróg, zagwarantowany odpowiednim prawem służebności tylko określonym podmiotom, niewątpliwie oznacza, że nie doszło do naruszenia istoty prawa własności. Powstałe ograniczenia w sposobie przeznaczenia tej części gruntu można wyłącznie rozpatrywać w kategoriach prawa uzupełniającego w stosunku do praw wynikających z prawa własności innych wydzielonych działek, których dysponentem był skarżący. P. tym w art. 93 ust. 3 u.g.n. wprost wskazano, że nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Skarżący miał zatem prawo swobodnie dysponować odpowiednimi udziałami w wydzielonych drogach, w tym uzyskać za te udziały ekwiwalent pieniężny od nabywców wydzielonych działek. To jednak było tylko i wyłącznie w jego gestii, co nie może powodować, że za takie działania właściciela odpowiedzialność odszkodowawczą ma teraz ponosić gmina, w której interesie nie leżało zapewnienie dostępności do drogi publicznej wydzielanym na wniosek właściciela działkom.

Powyższej oceny nie zmienia przywołany wyżej wyrok ETPCz z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie nr [...] Bugajny i inni przeciwko Polsce, który co już podnoszono zapadł w innym stanie prawnym i faktycznym. Treść art. 98 u.g.n. w brzmieniu sprzed 15 lutego 2000 r., do której odnosił się ten wyrok, nie precyzowała o jakie wydzielone z nieruchomości drogi chodzi, w odróżnieniu od treści art. 98 tej ustawy obowiązującej w dacie wydania decyzji podziałowej z dnia [...] r. Ponadto w sprawie "Bugajny" nie wykazano, że dostęp do drogi był obwarowany ograniczeniami, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie przez ustanowienie prawa służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu i przejazdu. Są to zasadnicze różnice, których zaistnienie niewątpliwie potwierdza jako słuszne stanowisko organów administracji.

W ocenie Sądu, w aktualnie obowiązującym stanie prawnym odszkodowanie za faktyczne ograniczenie prawa własności, może być dochodzone jedynie przed sądem cywilnym. W sytuacji zaistnienia ograniczenia możliwości wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, które w rzeczywistości pełnią rolę dróg publicznych, właścicielowi przysługiwać będzie zatem jedynie droga cywilna do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w tym zakresie. (J. J., A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. W. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz CH Beck W. 2011 str. 654)

Ocena zasadności cywilnych roszczeń skarżących z tego tytułu pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy administracyjnej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270).