Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1667/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Pielęgniarek i Położnych~Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 85
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce - t.j,
article: art. 28 pkt 1, 35 ust. 1 pkt 5, 52 ust. 3 pkt 1 i 2, 58
journal: Dz.U. 2018 poz 123
law: Ustawa z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej - t.j.
article: art. 184, 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1193/19 w sprawie ze skargi A. B. na uchwałę Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki i wpisania do rejestru 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych na rzecz A. B. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1193/19, po rozpoznaniu skargi A. B. na uchwałę Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki i odmowy wpisania do rejestru pielęgniarek, uchylił zaskarżoną uchwałę i poprzedzającą ją uchwałę Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w P. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] (pkt I) oraz zasądził od Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych na rzecz A. B. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była uchwała Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych (dalej: Naczelna Rada) z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy uchwałę Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w P. (dalej: Okręgowa Rada) z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o odmowie przyznania A. B. prawa wykonywania zawodu pielęgniarki i wpisania do rejestru Okręgowej lzby Pielęgniarek i Położnych w P.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał: art. 21 ust. 4 i art. 22 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 916; dalej: u.s.p.p.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: K.p.a.) oraz art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz.U. z 2018 r., poz. 123 ze zm.; dalej: u.z.p.p.).

W uzasadnieniu organ drugiej instancji wyjaśnił, że uchwałą z dnia [...] października 2018 r. Okręgowa Rada odmówiła przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki A. B. i odmówiła jej wpisu do rejestru pielęgniarek uzasadniając to tym, że nie spełnia ona jednej z przesłanek przyznania tego prawa – posiadania dyplomu ukończenia szkoły pielęgniarskiej zgodnie z art. 52 u.z.p.p., tj. studiów pierwszego stopnia, trwających co najmniej 3 lata i obejmujących co najmniej 4600 godzin kształcenia. Przytaczając treść art. 35 ust. 1 u.z.p.p. Naczelna Rada stwierdziła, że wprawdzie skarżąca większość z tych warunków spełnia, tym niemniej podzieliła stanowisko Okręgowej Rady, że nie spełnia ona kluczowego warunku przyznania prawa wykonywania zawodu w postaci posiadania świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej bądź uzyskanego w innym państwie świadectwa uznanego w Rzeczypospolitej Polskiej za równorzędne ze świadectwem ukończenia takiej szkoły, zgodnie z odrębnymi przepisami, pod warunkiem że spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa Unii Europejskiej. Dyplomem takim, w ocenie organu samorządu zawodowego, nie jest dyplom uzyskany przez skarżącą na Ukrainie, na podstawie którego posiada ona prawo wykonywania zawodu pielęgniarki w tym kraju. Skarżąca natomiast legitymuje się dyplomem ukończenia tzw. studiów pomostowych w P..

Odnośnie do tego dyplomu Naczelna Rada wyjaśniła, że dyplom ukończenia szkoły pielęgniarskiej – tzw. studiów pomostowych – został wydany w sposób wadliwy, z naruszeniem przepisów zarówno u.z.p.p., jak i przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków prowadzenia studiów dla pielęgniarek i położnych, które posiadają świadectwo dojrzałości i ukończyły liceum medyczne lub szkołę policealną albo szkołę pomaturalną, kształcącą w zawodzie pielęgniarki i położnej (Dz.U. z 2012 r., poz. 770; dalej: rozporządzenie z dnia 14 czerwca 2012 r.). Wadliwość ta przejawia się w tym, że skarżąca nie miała prawa podjąć studiów w tym trybie. Studia pomostowe przeznaczone są bowiem wyłącznie dla pielęgniarek, które uzyskały dyplom w którymś z rodzajów szkół pielęgniarskich funkcjonujących w Polsce w poprzednim systemie kształcenia (art. 52 ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.), szczegółowo wymienionych w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Skarżąca nie uzyskała dyplomu takiej szkoły. Przed podjęciem studiów pomostowych nie uzyskała też żadnego wykształcenia pielęgniarskiego w Polsce.

Naczelna Rada wyjaśniła dalej, że istotną okolicznością dla oceny kwestii spełniania przez skarżącą przesłanki posiadania dyplomu szkoły pielęgniarskiej w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p. jest nawiązanie do prawa Unii Europejskiej. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że dyplom, którym legitymuje się cudzoziemiec ubiegający się o przyznanie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki w Polsce, ma spełniać minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach Unii Europejskiej, czyli w dyrektywie 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz.Urz. UE L 255 z 30 września 2005 r.; dalej: dyrektywa 2005/36/WE), a konkretnie w art. 31 ust. 4, który przewiduje, że kształcenie pielęgniarek odpowiedzialnych za opiekę ogólną obejmuje co najmniej trzy lata lub 4600 godzin kształcenia teoretycznego i klinicznego, przy czym kształcenie teoretyczne obejmuje co najmniej trzecią część, a kształcenie kliniczne co najmniej połowę minimalnego okresu kształcenia. Tzw. studia pomostowe, które ukończyła skarżąca, w samym swoim założeniu nie spełniały tych wymogów, gdyż były przeznaczone dla osób, które ukończyły polskie szkoły pielęgniarskie, a studia te miały na celu podwyższenie kwalifikacji takich osób do poziomu wymaganego prawem Unii Europejskiej, w szczególności w celu umożliwienia takim osobom uzyskania stwierdzenia prawa wykonywania zawodu z innych państwach członkowskich Unii Europejskiej. Rozwiązanie to było przeznaczone wyłącznie dla osób, które skończyły ściśle określone polskie szkoły pielęgniarskie. Organ dodał, że umowa z dnia 11 kwietnia 2005 r. zawarta pomiędzy rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o wzajemnym uznawaniu akademickich dokumentów o wykształceniu i równoważności stopni nie stanowi podstawy do rozpoczęcia pomostowych studiów pielęgniarskich w Polsce.

Podsumowując, w ocenie Naczelnej Rady należało uznać uzyskany przez skarżącą dyplom i odbytą edukację za wadliwe, gdyż nie mogły one doprowadzić do uzyskania wymaganego wykształcenia, pozwalającego na przyznanie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki.

Z powyższą uchwałą nie zgodziła się skarżąca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zaskarżając uchwałę w całości. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła swoje stanowisko prawne odnośnie do zarzutów stawianych zaskarżonej uchwale.

W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada podtrzymała swoje stanowisko i wniosła o jej oddalenie.

Postanowieniem, wydanym na rozprawie 30 października 2019 r. w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wnioski dowodowe skarżącej, zawarte w petitum skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wskazanym na wstępie wyroku, uwzględniając skargę wskazał, że ustawodawca zdefiniował w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.z.p.p. pojęcie "szkoły pielęgniarskiej", stanowiąc, że jest to uczelnia prowadząca kształcenie na kierunku pielęgniarstwo na poziomie studiów pierwszego stopnia. Jednocześnie wskazał w sposób prawnie wiążący w art. 52 ust. 1 cyt. ustawy, że pielęgniarka uzyskuje kwalifikacje zawodowe po ukończeniu szkoły pielęgniarskiej. Powyższe oznacza, że jeżeli obywatel lub obywatelka Ukrainy (cudzoziemiec) ukończył kształcenie na kierunku pielęgniarstwo na poziomie studiów pierwszego stopnia w uczelni, która prowadzi zgodnie z polskim prawem takie kształcenie, to uzyskuje niezbędne kwalifikacje zawodowe. Skarżąca ukończyła w Polsce kształcenie na kierunku pielęgniarstwo na poziomie studiów pierwszego stopnia w P. i uzyskała w tej Szkole dyplom potwierdzający powyższy fakt.

Sąd wskazał okoliczności i podstawy prawne, które świadczą o legalności działania powyższej uczelni i jej legitymacji do kształcenia na studiach o profilu praktycznym wydania dyplomu ukończenia studiów pierwszego stopnia. Zgodnie z art. 2 ust. 7 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1842 ze zm.) obowiązującej w dniu ukończenia kształcenia przez skarżącą w P., studia pierwszego stopnia stanowiły formę kształcenia, na którą są przyjmowani kandydaci posiadający świadectwo dojrzałości, kończącą się uzyskaniem kwalifikacji pierwszego stopnia.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 18b ww. ustawy, dyplom uzyskany przez studenta był poświadczeniem efektów kształcenia i potwierdzeniem uzyskania zakładanych efektów kształcenia. Zgodnie zaś z pkt 18f tego artykułu, dyplom potwierdzał także kwalifikacje pierwszego stopnia, a więc efekt kształcenia na studiach pierwszego stopnia, zakończonych uzyskaniem tytułu zawodowego licencjata.

Z powyższego zdaniem Sądu wynika, że dyplom ukończenia studiów pierwszego stopnia i uzyskanie tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa przez skarżącą w P. był świadectwem ukończenia szkoły pielęgniarskiej w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 pkt 1 u.z.p.p.

Zgodnie z art. 28 pkt 1 u.z.p.p. prawo wykonywania zawodu pielęgniarki przysługuje osobie posiadającej dyplom ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej. Ustawodawca w tym przepisie uznał więc, że prawo takie przysługuje ex lege osobie legitymującej się wskazanym dyplomem. Nie jest to w żadnej mierze prawo zależne od jakichkolwiek dodatkowych działań jakiegokolwiek organu, czy to administracji publicznej, czy też samorządu zawodowego. Z powyższych przyczyn, wobec spełnienia przez skarżącą ustawowych wymagań, przyznanie przez organ samorządu zawodowego prawa wykonywania zawodu skarżącej było ustawowym obowiązkiem Okręgowej Rady. W ocenie Sądu kwestionowanie przez organa samorządu zawodowego obu instancji zarówno uprawnień skarżącej do odbycia kształcenia pierwszego stopnia zawodowego w uczelni polskiej, jak i tego, co wynika z uzyskanego przez nią dyplomu P., stanowi naruszenie już powołanych, a także wymienionych poniżej przez Sąd pierwszej instancji przepisów ustaw Prawo o szkolnictwie wyższym, Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, u.z.p.p. oraz u.s.p.p. Do wyłącznych kompetencji uczelni należy bowiem decydowanie, czy kandydat ubiegający się o dopuszczenie do kształcenia zawodowego spełnia wymogi niezbędne do przyjęcia go w poczet studentów. Nawet jeżeli uczelnia nieprawidłowo zakwalifikuje kandydata i dopuści go do szkolenia, to organa samorządu zawodowego nie mają żadnych kompetencji do nieuznania takiej decyzji uczelni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zarówno decydowanie o naborze kandydatów do kształcenia, jak i potwierdzanie uzyskania przez nich określonego wykształcenia poprzez wydawanie dyplomu, jest przejawem autonomii szkół wyższych (art. 3 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 169 ust. 1 i 4 Prawa o szkolnictwie wyższym) a samorządowi zawodowemu pielęgniarek i położnych nie przyznano uprawnień do kwestionowania decyzji uczelni. Zauważył, że podważanie przez ORPiP lub NRPiP takich decyzji nie wywiera żadnego skutku prawnego i w niniejszej sprawie jest bez znaczenia dla oceny wadliwości podjętych uchwał.

Według Sądu organa samorządu zawodowego są w sprawie przyznania uprawnień do wykonywania zawodu pielęgniarki związane faktem ukończenia szkoły pielęgniarskiej w Polsce (P.) i tym, co wynika z dyplomu, jaki skarżąca w tej Szkole uzyskała. Jest ona w świetle polskiego prawa osobą, która uzyskała kwalifikacje pierwszego stopnia i posiada licencjat pielęgniarki.

Sąd podkreślił, że rozważania, jakie czyniły organy obu instancji odnośnie do ukończenia przez skarżącą szkoły na terenie Ukrainy i niewystarczającego poziomu tamtejszego wykształcenia, nie mają prawnego znaczenia w niniejszej sprawie. O ile bowiem tak uzyskane kwalifikacje podlegały ocenie, to jednak wyłącznie przez uczelnię w aspekcie spełniania kryteriów przyjęcia do kształcenia pierwszego stopnia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji niedopuszczalne było zakwestionowanie, w postępowaniu o przyznanie prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki, dyplomu ukończenia studiów na kierunku pielęgniarstwo w P. ze względu na przekonanie o niewystarczającym poziomie tych studiów i ich absolwentów. Jeśli władze samorządu pielęgniarek i położnych mają zastrzeżenia do procesu kształcenia w wymienionej szkole wyższej, to powinny w tym zakresie doprowadzić do podjęcia czynności nadzorczych przez Ministra Zdrowia lub (w zależności od okoliczności) Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Piecza, jaką sprawuje samorząd pielęgniarek i położnych nad wykonywaniem tych zawodów nie upoważnia wszakże władz samorządu do przejmowania kompetencji innych organów administracji publicznej właściwych w tym zakresie.

Sąd uznał, że Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych, wobec poświadczenia ukończenia szkoły pielęgniarskiej przez skarżącą dyplomem P., zobowiązana była podjąć uchwałę o przyznaniu skarżącej prawa wykonywania zawodu a następnie, zgodnie z art. 41 ust. 1 u.z.p.p. zobowiązana była dokonać wpisu do okręgowego rejestru pielęgniarek i położnych i wydać skarżącej dokument "Prawo wykonywania zawodu pielęgniarki".

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy obu instancji naruszyły także art. 6 K.p.a., nakazujący działanie na podstawie przepisów prawa, jak i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia dowodów na okoliczności istotne prawnie, a ponadto art. 80 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodu w postaci dyplomu ukończenia kształcenia i uzyskania przez skarżącą tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa w P..

W celu wzmocnienia argumentacji Sąd przywołał poglądy wyrażone w wyroku WSA w Warszawie w sprawie o analogicznym stanie faktycznym sygn. akt VII SA/Wa 1215/19, gdzie wskazano, że zamiast ściśle językowej wykładni wyrażeń zawartych w art. 35 ust. 1 pkt 5 oraz art. 52 ust. 3 pkt 1 i 2 u.z.p.p. organy powinny przeprowadzić wykładnię funkcjonalną, tj. nadającą przepisom ustawy znaczenia właściwe ze względu na skutki, jakie ta ustawa powinna wywoływać i wywołuje przy jednoczesnym uwzględnieniu wymogu dokonywania wykładni ustawy zgodnej z prawem Unii Europejskiej, tj. tzw. wykładni proeuropejskiej. Błędna wykładnia tych przepisów polegała także na tym, że organy pominęły kontekst systemowy - prawa międzynarodowego publicznego w postaci obowiązywania Umowy z dnia 11 kwietnia 2005 r. zawartej między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o wzajemnym uznawaniu akademickim dokumentów o wykształceniu i równoważności stopni. Przepisy Umowy międzyrządowej z 11 kwietnia 2005 r. powinny być interpretowane w taki sposób, aby osobom, które uzyskały wykształcenie średnie w Ukrainie umożliwić studia w szkołach wyższych z siedzibą w Rzeczpospolitej Polskiej, z wszelkimi konsekwencjami dyplomów i stopni naukowych uzyskanych w szkołach ukraińskich. Dotyczy to nie tylko uznania matur lub innych świadectw uzyskania wykształcenia średniego, ale również objętych takimi dyplomami umiejętności i kwalifikacji zawodowych. Jeśli więc skarżąca ukończyła średnią szkołę medyczną i uzyskała kwalifikacje medyczne na poziomie średnim (nie uniwersyteckim), a odpowiednich kwalifikacji wymaga się w procesie kształcenia na terytorium Polski, to jej wykształcenie powinno być uznane przez władze polskie. Dotyczy to nie tylko konstytucyjnych organów władzy i administracji RP, ale również organów samorządu zawodowego wykonujących zadania publiczne, takie jak przyznawanie prawa do wykonywania określonych zawodów, prowadzenie rejestrów publicznych itp. W wyroku tym wskazano, że jeżeli władze P. uznały, że skarżącej można zaliczyć wykształcenie uzyskane w szkole średniej w Ukrainie, to ta decyzja jest wiążąca dla innych organów wykonujących funkcje publiczne w RP, tak długo jak w trybie przewidzianym dla skarżenia decyzji administracyjnych nie zostanie ona uchylona. Sąd w pełni podzielił zawartą tam ocenę prawną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych, zaskarżając orzeczenie w całości. Organ samorządu zawodowego zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 2 pkt 1 u.s.p.p. w zw. z art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE i w zw. z art. 40 ust. 1 u.z.p.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Naczelnej Radzie nie przysługuje możliwość oceniania, czy świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 35 u.z.p.p. zostało uzyskane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego;

2. art. 31 ust. 3 i art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 5 i art. 52 ust. 3 pkt 2 u.z.p.p. oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2012 r. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżąca posiada świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej, a zatem spełnia przesłanki wskazane w art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p., podczas gdy świadectwo to zostało wydane w sposób naruszający wskazane przepisy prawa wspólnotowego, posiadającego prymat nad prawem krajowym, tudzież zostało wydane w wyniku odbycia tzw. studiów pomostowych, do których skarżąca nie była uprawniona;

3. art. 3 i art. 4 umowy pomiędzy Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o wzajemnym uznawaniu akademickich dokumentów o wykształceniu i równości stopni z dnia 11 kwietnia 2005 r. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 5 oraz art. 52 ust. 3 pkt 1 i 2 u.z.p.p., a także art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2012 r. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że umowa ta znajduje zastosowanie do dyplomów młodszego specjalisty wystawianych na Ukrainie jako świadectwa ukończenia szkoły średniej, co uprawniałoby do kontynuowania dalszego kształcenia na polskich szkołach wyższych, w tym tzw. studiach pomostowych, podczas gdy dyplom młodszego specjalisty na gruncie prawa ukraińskiego stanowi dowód uzyskania wykształcenia wyższego;

4. art. 31 ust. 3, ust. 6, ust. 7 i art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wywiedzeniu na podstawie wykładni funkcjonalnej, że liczą się bardziej efekty kształcenia niż typy szkół, w których odbywało się kształcenie pielęgniarek, co ma podważać kluczowy argument zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że tylko określone szkoły polskie pozwalają na skrócenie okresu szkolenia, co stoi w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE, a także art. 52 ust. 3 pkt 2 u.z.p.p. oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2012 r., a także wykładnią celowościową i historyczną art. 33 ust. 3 dyrektywy i art. 52 ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W dniu 9 listopada 2020 r. organ przedstawił stanowisko w sprawie, popierając zarzuty powołane w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak stanowi art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarżący kasacyjnie organ zarzuca naruszenie jedynie przepisów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie najistotniejszą kwestią wymagającą oceny jest to, czy organowi samorządu zawodowego przysługuje prawo do weryfikacji świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej uzyskanego w Polsce przez cudzoziemca.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, Naczelna Rada odmówiła cudzoziemce przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki uznając, że wnioskodawczyni nie spełniła jednej z przesłanek wymienionych w art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p. – posiadania dyplomu ukończenia szkoły pielęgniarskiej. Organ samorządu zawodowego stoi na stanowisku, że posiada kompetencję do oceny, w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki, czy świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej zostało uzyskane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego.

Podkreślić należy, że tytuł zawodowy pielęgniarki podlega ochronie prawnej zgodnie z art. 8 ust. 3 u.z.p.p. Pieczę nad prawidłowym wykonywaniem zawodu pielęgniarki powierzono samorządowi zawodowemu pielęgniarek i położnych, który reprezentuje osoby wykonujące zawody pielęgniarki i położnej. Piecza sprawowana przez samorząd zawodowy pielęgniarek limitowana jest działaniem w granicach prawa oraz interesu publicznego i dla jego ochrony (art. 2 ust. 1 i 2 u.s.p.p.).

Jedną z kompetencji samorządu zawodowego jest stwierdzanie prawa wykonywania zawodu oraz przyznawanie prawa wykonywania zawodu. Na podstawie uchwał o stwierdzeniu lub przyznaniu prawa wykonywania zawodu Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych dokonuje wpisu do okręgowego rejestru pielęgniarek i położnych oraz wydaje dokument "Prawo wykonywania zawodu pielęgniarki", "Prawo wykonywania zawodu położnej", "Ograniczone prawo wykonywania zawodu pielęgniarki" albo "Ograniczone prawo wykonywania zawodu położnej". Przesłanki przyznania cudzoziemcowi prawa wykonywania zawodu pielęgniarki określa art. 35 u.z.p.p. Spełnienie wymogów z art. 35 ust. 1 tej ustawy jest warunkiem niezbędnym dla uzyskania możliwości wykonywania zawodu pielęgniarki na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Jednocześnie weryfikacja spełnienia ww. przesłanek jest zadaniem właściwego organu samorządu zawodowego. Podkreślić przy tym należy, że kompetencja do przyznania prawa wykonywania zawodu nie oznacza możliwości działania dowolnego, albowiem podejmując decyzję w przedmiocie przyznania prawa wykonywania zawodu organ samorządu w dalszym ciągu zobowiązany jest działać w celu ochrony interesu publicznego. Ponadto w postępowaniu w tym przedmiocie odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu skarżąca nie spełniła przesłanki, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p., tj. przesłanki posiadania świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej. Zgodnie z tym przepisem wnioskodawca powinien posiadać świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej lub szkoły położnych bądź uzyskane w innym państwie świadectwo uznane w Rzeczypospolitej Polskiej za równorzędne ze świadectwem ukończenia takiej szkoły, zgodnie z odrębnymi przepisami, pod warunkiem, że spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa Unii Europejskiej. W sprawie bezsporne jest, że dyplomem takim nie jest dyplom uzyskany przez skarżącą na Ukrainie. Skarżąca natomiast legitymuje się dyplomem ukończenia tzw. studiów pomostowych uzyskanym w P..

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji przedstawionej przez organ w skardze kasacyjnej, iż Naczelnej Radzie przysługuje kompetencja do weryfikacji, w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 35 u.z.p.p., czy świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej zostało uzyskane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego.

Analiza art. 35 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy prowadzi do wniosku, że przepis ten ustanawia dwie, alternatywne względem siebie przesłanki przyznania cudzoziemcowi prawa wykonywania zawodu. Po pierwsze, jest to możliwość uzyskania dyplomu ukończenia szkoły pielęgniarskiej w Polsce. Po drugie zaś, jest to możliwość uzyskania wspomnianego dyplomu za granicą. W drugim przypadku konieczne jest dodatkowo, aby świadectwo to było uznane w Rzeczpospolitej Polskiej za równorzędne ze świadectwem ukończenia szkoły pielęgniarskiej, zgodnie z odrębnymi przepisami, pod warunkiem, że spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa Unii Europejskiej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że możliwość oceny, czy świadectwo spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa Unii Europejskiej, w tym w powołanym art. 31 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE, odnosi się wyłącznie do dyplomu uzyskanego za granicą. Wynika to z językowej wykładni powołanego art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p., który uzależnia sytuację prawną wnioskodawcy od kraju, w którym został wydany dyplom ukończenia szkoły pielęgniarskiej. Prawodawca łączy z uzyskaniem dyplomu w Rzeczpospolitej Polskiej określoną stabilizację sytuacji prawnej absolwenta, co wiąże się z nadzorem odpowiednich organów państwowych nad zasadami przyjmowania na studia i prowadzenia studiów pielęgniarskich.

Skarżący kasacyjnie organ wyraża pogląd, zgodnie z którym skarżąca nie spełniła przesłanek uprawniających ją do przyjęcia na tzw. studia pomostowe w Polsce. Zdaniem organu, wadliwość ta nie pozwala na przyjęcie, że dyplom wydany przez P. został wydany zgodnie z przepisami prawa.

Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że dyplom ukończenia studiów stanowi dokument urzędowy potwierdzający uzyskanie wykształcenia na określonym poziomie. Skutkiem prawnym wydania dyplomu jest zmiana statusu prawnego adresata i uzyskanie przez niego określonego tytułu zawodowego. Wydanie dyplomu wykazuje charakter zbliżony do wydania decyzji administracyjnej, o czym świadczy istniejący tryb stwierdzenia nieważności dyplomu albo wznowienia postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, Dz.U. z 2020 r., poz. 85 ze zm.). Podobne tryby weryfikacji obowiązywały także na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym.

Skoro dyplom jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., to – podobnie jak w przypadku decyzji administracyjnej – dyplomowi ukończenia szkoły wyższej przysługuje domniemanie prawidłowości i legalności. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny domniemanie legalności służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim – ochrona praw nabytych. Ma duże znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych wynikających z decyzji i realizuje potrzebę zagwarantowania bezpieczeństwa sytuacji prawnej obywateli (wyrok TK z 12 maja 2015 r., P 46/13, publ. OTK-A 2015/5/62). Domniemanie legalności aktów administracyjnych podkreśla także Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie. Jak stwierdził w wyroku z 18 maja 2020 r., II OSK 2748/19 (publ. CBOSA), dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja organu administracji publicznej wydana w danej sprawie, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd prowadzący postępowanie w tym samym przedmiocie, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Każda decyzja ostateczna zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych podlega szczególnej ochronie celem zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tych decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że dyplomowi ukończenia studiów wyższych przysługuje domniemanie prawidłowości, zakwestionowanie zaś skutków prawnych wynikających z uzyskanego dyplomu może nastąpić tylko w trybie przewidzianym dla tego typu aktów (art. 77 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce). Zasada ta chroni trwałość aktu administracyjnego w postaci rozstrzygnięcia organu uczelni o nadaniu tytułu zawodowego. Jednocześnie zapewnia ona ochronę sytuacji prawnej adresata, jako że absolwent szkoły pielęgniarskiej ma prawo oczekiwać honorowania uzyskanego dyplomu przez wszystkie podmioty i organy administracji, o ile dyplom ten nie zostanie wzruszony we wspomnianych już trybach weryfikacji.

Domniemanie prawidłowości dyplomu jest uzasadnione faktem, że szkoła pielęgniarska podlega obowiązkowej akredytacji, czyli sprawdzeniu poziomu nauczania, co znajduje potwierdzenie poprzez upoważnienie jednostki do podjęcia nauczania. Przyznanie szkole pielęgniarskiej prawa do nadawania tytułu zawodowego nakazuje honorowanie wydanych przez tę szkołę dyplomów, aż do czasu ich uchylenia we właściwym postępowaniu. Należy przy tym odnotować stanowisko przedstawione w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r., II OPS 2/08 (publ. CBOSA). Dostrzegając zmianę stanu prawnego, aktualność zachowują ustalenia wskazane w powyższej uchwale, a sprowadzające się do uznania, że posiadanie przez szkołę pielęgniarską akredytacji, której uzyskanie, odmowa lub cofnięcie następuje przecież w formie decyzji administracyjnej, stwarza domniemanie, że kierunek studiów prowadzonych przez daną szkołę wyższą odpowiada standardom kształcenia przewidywanym dla tego kierunku przez obowiązujące przepisy. Skoro nadanie certyfikatu akredytacji następuje w drodze decyzji administracyjnej, to tak długo, jak nie nastąpi jej cofnięcie, bądź we właściwym, nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego nie zostanie ona uchylona albo nie nastąpi stwierdzenie jej nieważności, przysługuje jej, stosownie do art. 16 § 1 K.p.a., domniemanie legalności i prawidłowości. Posiada więc ona moc wiążącą erga omnes, co oznacza, że wszystkie organy i podmioty, w tym również organy samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych, muszą ją respektować.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że organowi samorządu zawodowemu pielęgniarek nie przysługuje kompetencja do oceny prawidłowości przyjęcia na studia i wydania dyplomu a zatem także do weryfikacji, czy zostało uzyskane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego. Kwestia ta należy do wyłącznej kompetencji organów uczelni, której autonomia jest chroniona zgodnie z art. 70 ust. 5 Konstytucji RP. Jeśli organ samorządu zawodowego stoi na stanowisku, że dyplom został wydany niezgodnie z przepisami, to winien zwrócić na to uwagę organu nadzoru nad szkołą wyższą. Możliwość samodzielnej oceny spełnienia przez organ samorządu prawa do podjęcia studiów oraz standardu kształcenia oznaczałoby ominięcie przewidzianych prawem trybów weryfikacji dyplomu. Zauważyć należy, że w przypadku szkół pielęgniarskich, na podstawie art. 58 u.z.p.p., Krajowa Rada Akredytacyjna Szkół Pielęgniarek i Położnych wizytuje szkoły i na bieżąco ocenia, czy szkoła spełnia standardy kształcenia. Przyznanie Naczelnej Radzie Pielęgniarek i Położnych kompetencji do oceny poprawności przyjęcia studenta do szkoły pielęgniarskiej stanowiłoby naruszenie ww. kompetencji Krajowej Rady Akredytacyjnej Szkół Pielęgniarek i Położnych i przekroczenie granic prawnych pieczy samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zawarte w powołanej uchwale tego Sądu w sprawie II OPS 2/08, które zachowuje aktualność także na gruncie obecnego stanu prawnego, że odmowa uznania dyplomu przez organy samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych za dyplom ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej jest w istocie niedopuszczalną próbą odmowy uznania jego mocy dowodowej wynikającej z art. 76 § 1 K.p.a. Jest to w istocie próba podważenia, niejako "boczną furtką", dokumentu urzędowego, jakim jest ten dyplom. Jego kwestionowanie przez odmowę uznania szkoły wystawiającej ten dyplom za szkołę posiadającą do tego uprawnienia, na tej podstawie, że wydania takiego dyplomu nie uzasadnia, zdaniem organów samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych, program studiów, jest próbą obejścia prawa przez bezzasadną odmowę uznania jego mocy dowodowej, zaświadczającej o ukończeniu studiów.

Jednocześnie ocena dokumentu urzędowego w postaci dyplomu nie może prowadzić do odmowy uznania skutków prawnych z niego wynikających. Art. 76 § 3 K.p.a. nie może być rozumiany w ten sposób, że upoważnia on organ do obejścia szczególnych, przewidzianych przez ustawodawcę, trybów jego weryfikacji. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2017 r., I OSK 1243/17 (publ. CBOSA), które to stanowisko podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, ustanowiona przez prawodawcę szczególna procedura wydawania i weryfikacji konkretnego typu dokumentu urzędowego ogranicza przewidzianą w art. 76 § 3 K.p.a. możliwość przeprowadzania dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie bowiem domniemania prawdziwości, tzn. zgodności zawartych w nim twierdzeń z rzeczywistym stanem rzeczy, w odniesieniu do omawianego dokumentu, możliwe jest w zasadzie jedynie przy zastosowaniu ww. szczególnej procedury. Podzielając ten pogląd, uznać należy, że również weryfikacja dyplomu może nastąpić tylko w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020 r., poz. 85 ze zm.) albo przepisów szczególnych, a nie w postępowaniu w przedmiocie przyznania prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej odwołujące się do art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 2 pkt 1 u.s.p.p., art. 40 ust. 1 u.z.p.p. oraz art. art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE, albowiem organowi samorządu zawodowego w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 35 u.z.p.p. w przedmiocie przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki nie przysługuje prawo oceny, czy świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej zostało uzyskane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego. Uznając, że Naczelnej Radzie nie przysługuje kompetencja do oceny uzyskanego przez wnioskodawcę dyplomu ukończenia szkoły pielęgniarskiej, nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 5 i art. 52 ust. 3 pkt, 2 u.z.p.p. oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2012 r. Podobnie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 3 i art. 4 umowy pomiędzy Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o wzajemnym uznawaniu akademickich dokumentów o wykształceniu i równości stopni z dnia 11 kwietnia 2005 r. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 5 oraz art. 52 ust. 3 pkt 1 i 2 u.z.p.p., a także art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2012 r., albowiem Naczelna Rada nie posiada kompetencji do weryfikacji okoliczności wskazanych w powyższych przepisach, a dotyczących oceny prawidłowości wydanych w Rzeczpospolitej Polskiej dyplomów ukończenia szkoły pielęgniarskiej.

Tym samym należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wykładnię prawa dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, jak i zawartą w niniejszym uzasadnieniu ocenę co do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).