Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 983/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 145 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 489/16 w sprawie ze skargi E. K. i M. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 489/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę E. K. i M. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Gdańskiego z dnia [...] marca 2016 r. o odmowie uchylenia decyzji Starosty Gdańskiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę [...] S.A. linii elektroenergetycznej nn 0.4kV i 15kV na działkach nr [...] w miejscowości P., w gminie P.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. K. i M. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 2 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji administracyjnej Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. z uwagi na przyjęcie, że skarżący powinni legitymować się postanowieniem potwierdzającym wystąpienie negatywnej przesłanki procesowej wszczęcia postępowania karnego w sprawie popełnienia fałszerstwa oświadczenia inwestora z dnia 9 czerwca 2004 r. o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: z 5 lipca 2018 r., Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku zaakceptował stanowisko organów obu instancji w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji z dnia 5 sierpnia 2004 r. o pozwoleniu na budowę linii energetycznej – w postępowaniu wznowieniowym wszczętym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. – wskutek wniosku skarżących, którzy wskazywali, że złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było fałszywe, gdyż oparte zostało na sfałszowanym porozumieniu z dnia 12 marca 2004 r. zawartym pomiędzy inwestorem a skarżącym.

Wobec braku prawomocnego orzeczenia sądu lub innego organu potwierdzającego sfałszowanie dowodów, Sąd Wojewódzki rozważał przesłanki zastosowania w sprawie art. 145 § 2 i § 3 k.p.a. W rezultacie przyjął, że nie wystąpiły okoliczności wskazujące na oczywistość fałszerstwa porozumienia z dnia 12 marca 2004 r., a tym samym oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wykluczało zastosowanie art. 145 § 2 k.p.a. W tym zakresie ocena Sądu Wojewódzkiego nie została podważona. Wprawdzie w podstawie kasacyjnej powołano przepis art. 145 § 2 k.p.a. jednak zarzut kasacyjny sformułowany w petitum skargi kasacyjnej, jak też treść uzasadnienia odnoszą się wyłącznie do art. 145 § 3 k.p.a.

Mianowicie skarżący zakwestionowali wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do tego, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 145 § 3 k.p.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa.

Wbrew zarzutowi zawartemu w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki przyjął prawidłowo, że podstawą do działania organu administracji w trybie art. 145 § 3 k.p.a. nie mogło być samo twierdzenie skarżących, iż postępowanie karne w przedmiocie sfałszowania oświadczenia inwestora z dnia 9 czerwca 2004 r. nie mogło być wszczęte z uwagi na upływ terminu przedawnienia karalności czynu określonego w art. 233 § 1 k.k.

Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, że skarżący mając wiedzę o fakcie popełnienia przestępstwa powinni zainicjować postępowanie przed organami, do których należy ocena wystąpienia ewentualnych negatywnych przesłanek procesowych wyłączających możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania karnego. Tym samym brak rozstrzygnięcia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie popełnienia fałszerstwa sprawił, że skarżący nie mogli skutecznie powoływać się na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nieuprawnione jest stanowisko autora skargi kasacyjnej, który z literalnego brzmienia art. 145 § 3 k.p.a. wnioskuje, że hipoteza normy prawnej wyrażonej w wym. przepisie określa jedynie jako warunek jej zastosowania niemożność wszczęcia postępowania przed sądem lub innym organem na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa, a zatem nie jest wymagane potwierdzenie tych okoliczności w drodze stosownego orzeczenia sądu lub innego organu.

Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że to organ administracji miałby ustalać oraz weryfikować merytorycznie okoliczności warunkujące wszczęcie lub prowadzenie postępowania karnego. Naruszałoby to jednak zasadę legalności działania organów administracji uprawnionych wyłącznie do rozstrzygania spraw administracyjnych w ramach przyznanych ustawowo kompetencji. Ze względów systemowych i funkcjonalnych należy przyjąć, że tylko sąd lub inny organ uprawniony do wszczęcia postępowania karnego może stwierdzić wystąpienie negatywnej przesłanki do wszczęcia lub prowadzenia postępowania w sprawie sfałszowania dokumentu, czy złożenie fałszywego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego).

Zaznaczyć należy, że wskazywane w sprawie przedawnienie karalności przestępstwa jest negatywnym warunkiem dopuszczalności procesu karnego, a jednocześnie okolicznością o znaczeniu prawnomaterialnym wyłączającym odpowiedzialność karną. Jak wskazuje się w doktrynie na przedawnienie karalności jako przesłankę procesową składają się dwa elementy: przewidziany w ustawie upływ czasu oraz uprawdopodobniona w różnym stopniu – zależnie od etapu procesu – hipoteza popełnienia przestępstwa karalnego w czasie jego popełnienia.

Na wstępnych etapach procesu karnego przedawnienie wyłącza dopuszczalność rozpoznania i rozstrzygania sprawy karnej co do meritum, jeżeli data popełnienia hipotetycznego czynu przestępnego – w warunkach dowodowych uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa lub sformułowanie zarzutu popełnienia przestępstwa przez podejrzanego bądź oskarżonego – wskazuje na upływ terminu, z którym ustawa wiąże ustanie karalności przestępstwa. Niezależnie od przepisów procesowych Kodeksu postępowania karnego cechy przedawnienia jako instytucji prawa karnego kształtuje Kodeks karny, którego przepisy o charakterze prawnomaterialnym określają istotę tej instytucji – ustanie karalności przestępstwa na skutek upływu czasu, jak i inne warunki jej funkcjonowania takie jak początek biegu terminów przedawnienia, ich charakter prawny i poszczególne okresy przewidziane do ustania karalności przestępstw, zależnie od ich rodzaju i stopnia zagrożenia karą. Prawo materialne określa także warunki przerwy i wstrzymania biegu terminów przedawnienia.

Od tego rodzaju uwarunkowań zależy ustalenie w sferze procesowej momentu, w którym proces karny staje się prawnie niedopuszczalny i powinien być umorzony z powodu przedawnienia, albo też momentu, w którym z tego powodu wszczęcie procesu karnego okaże się niedopuszczalne, uzasadniając w sferze procesowej odmowę wszczęcia postępowania (por. P. Hofmański (red.), M. Jeż-Ludwichowska (red.), A. Lach (red.), System Prawa Karnego Procesowego, T. IV, Dopuszczalność procesu, rozdz. 5, pkt 1.1., opublik: WK 2015).

Z tych względów Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie stwierdził zasadnie, że skoro w niniejszej sprawie skarżący nie przedstawili rozstrzygnięcia odmawiającego wszczęcia postępowania karnego w sprawie popełnienia fałszerstwa omawianego dokumentu, jak też nie dysponowali prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu stwierdzającym popełnienie tego przestępstwa, to nie mogli skutecznie powoływać się na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Takie stanowisko Sądu Wojewódzkiego koresponduje z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r., I OSK 1963/11, w którym wskazano na niedopuszczalność ustalania przez organ administracji – w kontekście art. 145 § 3 k.p.a. – przedawnienia karalności przestępstwa i samego faktu jego popełnienia, w sytuacji gdy w tym zakresie kompetentne są wyłącznie wyspecjalizowane organy ochrony prawnej.

Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionej podstawy, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.