Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1036/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16  art. 20 art. 32
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 5;  art. 150 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 75 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity
article: art. 158
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 7 art. 77  par. 1 art. 80 art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Maria Tarnowska WSA Bogdan Wolski Protokolant Agnieszka Bieniewska Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] przyznającą W. K. zasiłek pielęgnacyjny od dnia [...] listopada 2008 r. bezterminowo .

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że W. K. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i w związku z tym złożyła oświadczenie, że nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Prezydent W. przyznał W. K. zasiłek pielęgnacyjny od dnia [...] listopada 2008 r. bezterminowo. W dniu [...] stycznia 2010 r. wpłynęła informacja z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że W. K. jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, który nie jest wypłacany z uwagi na jej pobyt w domu pomocy społecznej. Wobec powyższego Prezydent W. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. uchylił z dniem [...] listopada 2008 r. własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. przyznającą zasiłek pielęgnacyjny W. K. i powołując się na treść art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz.992, ze zm.) odmówił przyznania prawa do tego świadczenia.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem W. K. wniosła odwołanie. W uzasadnieniu zarzuciła naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 7, 10 i 77 kpa przez zaniechanie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Ponadto podała, że organ zignorował treść art. 16 ust. 6 powołanej wyżej ustawy, bowiem w jej przypadku nie zachodzą obie przesłanki wymienione w tym przepisie. Składając wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego kierowała się postanowieniami art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym zasiłek nie przysługuje osobie przebywającej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Stosownie do art. 3 ust. 7 powołanej ustawy instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie jest podmiot - w tym dom pomocy społecznej - zapewniający nieodpłatnie pełne utrzymanie. Na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] odwołująca się ponosi koszty utrzymania w domu pomocy społecznej przeznaczając na utrzymanie 70% swojego dochodu wliczając w to zasiłek pielęgnacyjny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując złożone odwołanie stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że warunki nabywania prawa do świadczeń opiekuńczych, w tym zasiłków pielęgnacyjnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy wskazał na treść art. 16 ust. 1 i ust. 6 tej ustawy i stwierdził, że świadczenie to przysługuje m.in. osobie, która ukończyła 75 rok życia, jednakże nie przysługuje ono osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Dodatkowo organ II instancji zauważył, że wymienione świadczenia są rodzajowo odmienne. Dodatek pielęgnacyjny ma charakter ubezpieczeniowy, a zasiłek pielęgnacyjny ma charakter pomocniczy. W sprawach o przyznanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego z ubezpieczenia społecznego nie ma podstaw prawnych dla orzeczenia o prawie do innego rodzajowo świadczenia, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny z zaopatrzenia społecznego. Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z którego wynika, że W. K. jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, ale nie jest on wypłacany z uwagi na pobyt w domu pomocy społecznej. Oznacza to, że W. K. spełnia warunki do dodatku pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.), jednakże ze względu na treść art. 75 ust. 4 dodatek ten nie jest wypłacany. Zgodnie ze wskazanym przepisem osobie uprawnionej do emerytury lub renty przebywającej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje, chyba że przebywa poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Tym samym Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo orzekł o odmowie przyznania W. K. zasiłku pielęgnacyjnego ze względu na przysługujące jej uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy nie dopatrzył się zatem sprzeczności decyzji organu I instancji z przepisami prawa materialnego, jak również z przepisami postępowania administracyjnego. Przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wbrew przepisom ustawy i określonym w niej normom wywołałoby ten skutek, że decyzja z powodu rażącego naruszenia prawa byłaby nieważna. Kryteria, jakie należy spełniać, aby otrzymać zasiłek pielęgnacyjny, są wymienione w ustawie i uwzględnienie argumentacji strony postępowania, choćby z jej punktu widzenia najbardziej słusznej, jest niemożliwe.

Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. K. Zarzuciła zaskarżonej decyzji rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 75 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca w świetle tych przepisów jest osobą uprawnioną do dodatku pielęgnacyjnego, a zatem pozbawioną prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Pismem z dnia 31 maja 2010 r. skarżąca uzupełniła przedmiotową skargę poprzez wskazanie, że w jej ocenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się również rażącej obrazy przepisów prawa materialnego przez pominięcie treści art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz rażącej obrazy przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia, czy w sprawie rzeczywiście zaistniała podstawowa przesłanka wykluczająca przyznanie jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz art. 10 § 1 kpa poprzez nieuchylenie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r. pomimo niezapewnienia w postępowaniu przed Prezydentem stronie prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed samym wydaniem decyzji, a tym samym art. 9 kpa poprzez niewywiązanie się z obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte z urzędu i dotyczyło wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2008 r. przyznającą W. K. świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego na okres od [...] listopada 2008 r. bezterminowo.

Materialno-prawną podstawę zaskarżonego orzeczenia stanowią przepisy art. 16, art. 20 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. z 2006 r. Dz. U. Nr 139, poz. 992, ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 150 § 1 i art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z tym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 5 oraz ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Przysługuje on osobie, która ukończyła 75 lat. Nie przysługuje on jednak osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie oraz osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji uznały, że skarżącej nie przysługuje prawo do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ jest ona uprawniona do otrzymywania dodatku pielęgnacyjnego, czyli zachodzi sytuacja określona w art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. z 2006 r. Dz. U. Nr 139, poz. 992, ze zm.) wyłączająca prawo skarżącej do tego świadczenia. W świetle zebranych w sprawie materiałów dowodowych takie stanowisko organów uznać należy za co najmniej przedwczesne i nieznajdujące aktualnie oparcia w materiale dowodowym.

Zgodnie z obecną treścią art. 75 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. z 2009 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1227, ze zm.) dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia, z zastrzeżeniem ust. 4, który stanowi, że osobie uprawnionej do emerytury lub renty przebywającej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje, chyba że przebywa poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Pamiętać należy, że z dniem 1 maja 2004 r. wszedł w życie art. 139 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. z 2008 r. Dz. U. Nr 115, poz. 728, ze zm.) zmieniający brzmienie art. 75 ust. 4 - z placówek, o których mowa w omawianym przepisie wyłączono wówczas domy pomocy społecznej. Zgodnie natomiast z art. 158 ustawy o pomocy społecznej dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje osobom przebywającym w domu pomocy społecznej, skierowanym tam przed dniem 1 stycznia 2004 r., chyba że przebywają poza tym domem przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu.

Dodatek pielęgnacyjny i zasiłek pielęgnacyjny są częstokroć mylone ze względu na podobieństwo nazw, mimo że są to świadczenia rodzajowo odmienne. Dodatek pielęgnacyjny ma bowiem charakter ubezpieczeniowy, a zasiłek pielęgnacyjny ma charakter pomocowy. Z rozróżnieniem tym związane są dwie odrębne podstawy prawne dla ewentualnego nabycia uprawnień do tych świadczeń. W przeszłości, przy zbiegu prawa do dodatku pielęgnacyjnego z prawem do zasiłku pielęgnacyjnego wypłacano jedno świadczenie wybrane przez uprawnionego (wyrok SN z dnia 10 grudnia 1998 r., sygn. akt II UKN 371/98, publ. OSNAPiUS 2000, nr 3, poz. 120). Przepis art. 30 ust. 2 ustawy o zasiłkach rozstrzygał, że w razie zbiegu wypłacać powinno się dodatek pielęgnacyjny (finansowany z funduszu rentowego w ramach Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). Obecnie sytuacja zbiegu jest niemożliwa (zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego). W piśmiennictwie podkreśla się, że "dodatek pielęgnacyjny jest świadczeniem wypłacanym na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, uznanej za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji, jak również osobie, która ukończyła 75 lat. O dodatek nie mogą się ubiegać osoby przebywając w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym, chyba że przebywają poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Należy dodać, że do dnia wejścia w życie komentowanej ustawy [o pomocy społecznej], przedmiotowe świadczenie nie należało się również pensjonariuszom domów pomocy społecznej (zob. Komentarz do art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.09.175.1362), [w:] I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd. ABC, 2009, wyd. II.). Od dnia 1 stycznia 2004 r. omawiany dodatek przysługuje mieszkańcom domów pomocy społecznej, skierowanym do nich po dniu 1 stycznia 2004 r. oraz pensjonariuszom ponadgminnych domów skierowanych przed tą datą i przebywających poza placówką więcej niż 2 tygodnie w miesiącu (art. 158 ustawy o pomocy społecznej).

Przenosząc powyższe wyjaśnienia na grunt rozpatrywanej sprawy podkreślić przede wszystkim należy, że poza kognicją Sądu w niniejszej sprawie (tak samo jak i organów pomocy społecznej wydających zaskarżone decyzje) pozostaje możliwość kontroli prawidłowości decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznającej dodatek pielęgnacyjny, jak i decyzji o zawieszeniu jego wypłaty (których poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii brak jest niestety w aktach administracyjnych sprawy). Pomijając zatem z tego powodu ocenę poprawności samych decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, organy orzekające w niniejszej sprawie nie wzięły pod uwagę, że decyzja o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego orzekała o uprawnieniu do tego dodatku na datę jej wydania. Tymczasem przepisy regulujące to uprawnienie ulegały zmianom. Najpierw wszedł w życie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a następnie art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, natomiast Zakład Ubezpieczeń Społecznych sam przyznał, że wstrzymał wypłatę dodatku pielęgnacyjnego z powodu przebywania skarżącej w domu pomocy społecznej. Na marginesie zauważyć należy, że skarżąca przebywała w domu pomocy społecznej co najmniej od 2002 r.(jak wynika z treści złożonej skargi oraz znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] zmieniającej z dniem [...] listopada 2008 r. decyzję Starosty Powiatu W. w W. z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] w części dotyczącej odpłatności za pobyt W. K. w Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] ), a mimo to organy nie wyjaśniły nawet kwestii, od jakiej daty wypłata dodatku została wstrzymana. Przy czym zwrócić należy uwagę, że zgodnie z treścią art. 103-105 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zawieszenie prawa do świadczenia będące podstawą wstrzymania jego wypłaty (art. 134 ust. 1 pkt 1 tej ustawy) nie ma zastosowania do dodatku pielęgnacyjnego. Wstrzymanie wypłaty dodatku mogło więc nastąpić jedynie, gdyby prawo do dodatku ustało lub nie istniało (art. 134 ust. 1 pkt 4 tej ustawy), gdyż inne przyczyny z ust. 1 art. 134 nie miały w tym przypadku zastosowania.

W tej sytuacji ustalając prawo skarżącej do zasiłku pielęgnacyjnego organy orzekające stosując normę kolizyjną z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych powinny były przede wszystkim w sposób niewątpliwy ustalić, czy aktualnie uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego nadal istnieje. W szczególności organy orzekające winne były dokonać oceny wpływu na uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego, ustalone w decyzji wydanej przed 2004 r., przedstawionej powyżej zmiany stanu prawnego oraz faktu wstrzymania wypłaty tego dodatku. Pogłębiona analiza była niezbędna zwłaszcza wobec faktu, że jak wynika z art. 134 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wstrzymanie wypłaty świadczenia następuje na podstawie decyzji, która winna wskazywać przyczynę wstrzymania wypłaty świadczenia, a w niniejszej sprawie w aktach administracyjnych brak jest takiej decyzji. Podkreślić przy tym należy, że jeśli po uzupełnieniu w tym zakresie materiału dowodowego okazałoby się, że przyczyną wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego było ustanie do niego prawa lub fakt, że prawo do dodatku w ogóle nie istniało, to nie sposób byłoby uznać, że skarżąca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, mimo wydania decyzji o jego przyznaniu. Oznacza to, że rozpatrując niniejszą sprawy organy orzekające ustaliły tylko fakt przyznania skarżącej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego, pominęły natomiast w całości ustalenie, czy uprawnienie to w dalszym ciągu istnieje. O fakcie tym nie może bowiem świadczyć wyłącznie informacja, że wypłata tego świadczenia została zawieszona.

Na brak uprawnienia skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego w chwili obecnej może także wskazywać treść art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. z 2008 r. Dz. U. Nr 115, poz. 728, ze zm.). Na mocy tego przepisu, zgodnie z wolą ustawodawcy dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje osobom przebywającym w ponadgminnym domu pomocy społecznej, skierowanym do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r., chyba że przebywają poza tym domem przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Oznacza to, że dodatek pielęgnacyjny przysługuje mieszkańcom domów pomocy społecznej, skierowanym do placówek od dnia 1 stycznia 2004 r. oraz pensjonariuszom ponadgminnych domów skierowanych przed tą datą i przebywających poza placówką więcej niż 2 tygodnie w miesiącu. Jak zaś wynika z akt sprawy skarżąca została skierowana do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. Zatem na mocy tego przepisu (o ile nie przebywa poza tym domem przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu) została ona z mocy ustawy pozbawiona prawa do dodatku pielęgnacyjnego. W takim zaś przypadku brak jest podstaw prawnych, w ocenie Sądu orzekającego, aby organy orzekające bez wnikliwej i dogłębnej analizy konkretnej sytuacji prawnej w każdej indywidualnej sprawie powoływały się na przepis art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jako podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

Dodatkowo zwrócić jeszcze należy uwagę, że z faktu przebywania skarżącej w domu pomocy społecznej potencjalnie może wynikać jeszcze jedna negatywna przesłanka do uzyskania przez nią zasiłku pielęgnacyjnego, wynikająca z art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przepisu tego wynika bowiem, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Sąd w niniejszym składzie podziela jednak pogląd zamieszczony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1352/08 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym "aby można było uznać, że skarżący przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, to dom pomocy społecznej, w którym przebywa, winien mu zapewnić nieodpłatne pełne utrzymanie. Decydujące znaczenie ma tutaj zwrot "nieodpłatne pełne utrzymanie". Wynika to z definicji pojęcia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie", zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych." W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, skarżąca ponosi częściowo koszty utrzymania w domu pomocy społecznej (w wysokości 70% swoich dochodów), a więc nie przebywa w domu pomocy społecznej, który zapewnia nieodpłatne pełne utrzymanie i tylko z tego powodu organy orzekające nie mogą odmówić jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

Zdaniem Sądu wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania dotyczącego ustalenia prawa skarżącej do pomocy w formie zasiłku pielęgnacyjnego. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły dokładnie sprawy i nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 kpa w związku z art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które to naruszenie poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności związanych z możliwością ustania prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę we wznowionym postępowaniu zasadności wniosku skarżącej i prawidłowe uzasadnienie zapadłego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ I instancji dołączy do akt sprawy potwierdzoną za zgodność kserokopię decyzji, która będzie potwierdzała fakt oraz datę przyznania skarżącej uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego oraz decyzję o skierowaniu skarżącej do domu pomocy społecznej. Ponadto organ ustali, czy przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego dla skarżącej, a jeśli tak, to kiedy i z jakiej przyczyny wypłata ta została wstrzymana. Na tej podstawie organ dokona oceny, czy okoliczności te mogą świadczyć o ustaniu bądź nieistnieniu prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego. W przypadku gdyby okazało się, że wstrzymanie wypłaty dodatku pielęgnacyjnego miało jedynie charakter działań faktycznych, a decyzja w tym zakresie nie została wydana, organ orzekający o zasiłku pielęgnacyjnym będzie zobowiązany we własnym zakresie ustalić, co wynika z obecnego stanu prawnego i faktu wstrzymania wypłaty dodatku dla uprawnienia skarżącej do dodatku, czyli dokona na gruncie art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych oceny, czy obecnie zachodzi negatywna przesłanka do ustalenia skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, mając na względzie treść art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.