Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1347/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu G. G. od decyzji Wojewody z dnia 9 października 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Decyzją z 28 lutego 2019 r. Starosta [...], na podstawie art. 136, art. 138, art. 139, art. 140 ust. 1,2,3,4 i 6, art. 141, art. 142, art. 5, art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 270 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku G. G. i H. T. orzekł:

- w punkcie 1 o zwrocie na rzecz G. G. i H. T. po [...] części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0054 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,0160 ha, położone w jednostce ewidencyjnej P., obręb [...], które zgodnie z księgami wieczystymi [...], [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy dla K. - P. w K., stanowią własność Gminy K.;

- w punkcie 2 o zwrocie na rzecz Gminy K. odszkodowania w wysokości: przez G. G. kwoty [...]zł, przez H. T. kwoty [...]zł;

- w punkcie 3 o tym, że kwoty wymienione w punkcie 2 ww. decyzji winny być uiszczone na konto Urzędu Miasta K. w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna;

- w punkcie 4 o tym, że w przypadku niezapłacenia wymienionej powyżej kwoty w ustalonym terminie, mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,

- w punkcie 5 o tym, że w razie zwłoki w uiszczeniu należności pobrane zostaną odsetki na zasadach ogólnych, określonych w Kodeksie cywilnym;

- w punkcie 6 o tym, że nieruchomości podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu;

- w punkcie 7 o tym, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości;

- w punkcie 8 o odmowie na rzecz G. G. i H. T. zwrotu nieruchomości wywłaszczonej nr [...], odpowiadającej obecnie działce nr [...] o pow. 0,0010 ha, nr [...] o pow. 0,0010 ha, położonej w jednostce ewidencyjnej P., obręb [...], które zgodnie z. Księgą Wieczystą [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla K. - P. w K., stanowią własność Gminy K..

W uzasadnieniu organ wskazał, że działki nr [...] i nr [...], obr. [...] jedn. ewid. P., które zostały sprzedane na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. A. II nr [...] z 2 listopada 1978 r., stały się zbędne na cel wywłaszczenia, określony decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny wydany przez Zarząd Rozbudowy K. dnia 30 marca 1976 roku Nr. [...] z przeznaczeniem pod przebudowę ulicy [...]. Natomiast działki nr [...] o pow. 0,0010 ha i nr [...] o pow. 0,0010 ha, w granicach dawnej parceli [...], b. gm. kat. P., zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, pod tarczę skrzyżowania dróg publicznych ul. [...] oraz ul. [...], wobec czego organ I instancji stwierdził brak przesłanek do orzeczenia o ich zwrocie.

Odwołanie od punktów 1-7 ww. decyzji złożyła Gmina K., zarzucając, że organ nie podjął wystarczających czynności w celu odszukania planu realizacyjnego wraz z załącznikami i ustalenie planowego sposobu zagospodarowania działek nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P.. Ponadto Starosta [...] nie ustalił, choćby za pomocą archiwalnych zdjęć lotniczych, czy do przebudowy ulicy [...] doszło po dacie wywłaszczenia i w jakim zakresie. Nie jest bowiem wykluczone, że w dacie wywłaszczenia w ramach inwestycji pn. przebudowa ulicy [...] wzdłuż chodnika położonego m.in. na obecnej działce [...] obr. [...]. ewid. P. planowano pozostawienie kilkumetrowego pasa zieleni, wolnej od zabudowy przez elementy pasa drogowego. W takim pasie znajdować się mogły podziemne linie przesyłowe związane z obsługą ruchu, lub przeniesione w związku z poszerzeniem jezdni linie rozprowadzające media. W ocenie strony odwołującej się, ze szkicu wyznaczenia punktów granicznych, sporządzonego w dniu 3 września 2018 r. przez geodetę mgr. inż. J. J. wynika, że niewielka część działki nr [...] obręb [...]. ewid. P. zajęta jest przez chodnik betonowy, stanowiący bezsprzecznie element pasa drogowego drogi publicznej. W konsekwencji wbrew ustawowemu zakazowi (art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) fragment drogi publicznej stał się przedmiotem decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości.

G. G. wniosła odwołanie od punktów 1-5 ww. decyzji, kwestionując wysokość kwoty wskazanej w punkcie 2 zaskarżonej decyzji do której zwrotu zostały zobowiązane wnioskodawczynie. Odwołująca się zaakcentowała, że działki nr [...] i [...] stały się one zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Wojewoda decyzją z 9 października 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 142 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) w związku z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), uchylił punkty 1-7 zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności podkreślił, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest wyłącznie kwestia orzeczona w punktach 1-7 decyzji Starosty [...]. Tym samym w pozostałym zakresie tj. w pkt. 8 ww. decyzja wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczna.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek W. G. z 29 grudnia 1993 r., która to wystąpiła o zwrot nieruchomości objętej Lwh [...] położonej w P..

Przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], obr. [...]. ewid. P., stanowiąca własność W. G. została sprzedana Skarbowi Państwa aktem notarialnym Rep. A. II nr [...] z 2 listopada 1978 r., na cel wywłaszczenia określony decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny wydany przez Zarząd Rozbudowy K. dnia 30 marca 1976 roku Nr. [...] z przeznaczeniem pod przebudowę ulicy [...]. Ww. umowa została zawarta w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., co do zasady znajdą w stosunku do przedmiotowej nieruchomości odpowiednie zastosowanie przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Osobami uprawnionymi do ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości są spadkobierczynie poprzedniej właścicielki, tj. G. G. i H. T..

Na podstawie operatu nr [...] działka nr [...] ulegała podziałowi na działki nr [...] o pow. 38 m2, nr [...] o pow. 602 m2, następnie działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] o pow. 548 m2 i nr [...] o pow. 54 m2. Operatem nr [...] działka nr [...] o pow. 38 m2 podzieliła się na działki nr [...] o pow. 28 m2, nr [...] o pow. 10 m2, natomiast działka nr [...] o pow. 548 m2 uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. 378 m2 i nr [...] o pow. 170 m2. Operatem nr [...] działka nr [...] podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 10m2 i [...] o pow. 160 m2.

Legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 u.g.n. Jednocześnie organ II instancji zwrócił uwagę, że powyższy wyrok należy interpretować z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11.

Dalej Wojewoda wskazał, że organ administracji w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie o zwrot nieruchomości, obowiązany jest co do zasady precyzyjnie ustalić w pierwszej kolejności cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie, w drodze dostępnych środków dowodowych, czy zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 u.g.n. Ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W toku postępowania organ I instancji pozyskał kopię aktu notarialnego Rep. A. II nr [...] z 2 listopada 1978 r., w którym wskazano tylko, że wywłaszczenie następuje z przeznaczeniem pod przebudowę ulicy [...], pismo Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 20 grudnia 2010 r. znak: [...], pismo Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 13 marca 2018 r. znak: [...], metrykę ul. [...] sporządzoną 22 marca 1999 r., metrykę ul. [...] sporządzoną 10 października 1988 r., książkę drogi ul. [...] założoną w lipcu 2001 r., rejestr robót budowano-remontowych wykonywanych na ulicy [...] w latach 1980, 1990, 1991, 1993, rejestr robót budowano-remontowych wykonywanych na ulicy [...] w latach 1980, 1990, 1991, 1993, pismo Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 19 kwietnia 2018 r. znak: [...], protokół z oględzin z 11 czerwca 2018 r., protokół z rozprawy administracyjnej z 8 stycznia 2019 r. znak: [...] oraz operat szacunkowy określający wartość rynkową działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...], obr. [...]. ewid. P., położonych w rejonie ulicy [...] w K. z 8 października 2018 r.

Organ I instancji na podstawie zgromadzonej dokumentacji ustalił, że przedmiotową działkę przeznaczono na budowę drogi. Tym samym Starosta [...] uznał, że zebrany materiał dowodowy świadczy o tym, że nieruchomości gruntowe oznaczone jako działki nr [...] i nr [...], obr[...]. ewid. P., powstałej z podziałów działki nr [...], obr. [...]. ewid. P., porośnięte są wysoką trawą, określoną jako zieleń nieuporządkowana (której to sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości stwierdzono w trakcie oględzin przeprowadzonej na przedmiotowej nieruchomości 11 czerwca 2018 r.) oraz stanowią rezerwę pod ewentualne poszerzenie ul. [...] (pismo Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 13 marca 2018 r.), a zatem cel wywłaszczenia nie został na niej zrealizowany.

Zdaniem organu odwoławczego, o ile brak podstaw do kwestionowania prawidłowości dokonanych przez organ I instancji ustaleń w zakresie aktualnego użytkowania części wywłaszczonej działki, o tyle nie można zgodzić się z dokonanymi ustaleniami organu I instancji w zakresie oceny realizacji tego celu w kontekście brzmienia art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11. W ocenie organu odwoławczego wydanie zaskarżonej decyzji było przedwczesne.

W prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien dokonać oceny zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, tj. zbadać i ustalić ponad wszelką wątpliwość zrealizowanie celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości, mając przy tym na uwadze, że osiągnięcie celu wywłaszczenia nieruchomości, a następnie zrealizowanie na jej terenie inwestycji innej nie oznacza zbędności takiej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Jak wskazuje się w orzecznictwie: wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na ceł określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organom administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza możliwość jej zwrotu. W aktualnym stanie prawnym o zbędności nieruchomości przesądza art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie zaś wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach wynikających w zasadzie z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o zwrot.

Tymczasem w opinii organu II instancji kluczowe dla przedmiotowej sprawy ustalenia zostały dokonane przez organ I instancji w oparciu o skąpy materiał dowodowy, koncentrujący się głównie na ustaleniu aktualnego przeznaczenia nieruchomości (wyniki oględzin, pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 13 marca 2018 r. i z 19 kwietnia 2018 r.).

Organ odwoławczy zauważył, że umową sprzedaży z 2 listopada 1978 r. Rep. A. II nr [...] nabyta została nieruchomość o łącznej powierzchni 0,0696 ha, natomiast przedmiotem postępowania jest jej część o powierzchni 0,0214 ha. Brak podjęcia przez organ I instancji jakichkolwiek kroków celem pozyskania dokumentacji poprzedzającej proces nabycia przedmiotowej nieruchomości, jak np. oferty skierowanej do poprzedniej właścicielki z warunkami nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, a przed wszystkim decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, powołanej w ww. umowie sprzedaży uniemożliwia ustalenie planowanego zasięgu realizacji inwestycji drogowej wskazanej w akcie notarialnym. Opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych organ odwoławczy zwrócił uwagę na specyfikę wywłaszczenia na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym w szczególności na możliwość dowłaszczenia, a zatem objęcia umową na wniosek zbywcy również tej części nieruchomości która nie nadawała się do użytkowania na dotychczasowe cele (art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości).

W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie trybu, w jakim została nabyta nieruchomość stanowiąca poprzednio własność W. G., w tym zwłaszcza, czy np. jej część nie była od początku zbędna na cel wywłaszczenia, zaś nabycie podyktowane było przesłankami określonymi w art. 5 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W razie ustalenia, że nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem od początku była poza obszarem planowanej inwestycji, zaś jej nabycie nastąpiło na wniosek poprzedniej właścicieli jej zwrot byłby możliwy jedynie w sytuacji, gdy zwrotowi podlegałaby część niezbędna na cel wskazany w umowie z 2 listopada 1978 r. W tym celu konieczne jest pozyskanie wspomnianej wcześniej dokumentacji powstałej na potrzeby nabycia przedmiotowej nieruchomości.

Niezależnie od powyższego, zdaniem Wojewody organ I instancji nie ustalił właściwie sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości po wywłaszczeniu w szczególności czy nie była ona wykorzystywana na cele drogowe (do których zaliczyć należy także funkcje postojowe), czy też jako teren zagospodarowany pod uzbrojenie terenu umożliwiające prawidłowe funkcjonowanie drogi, w tym np. oświetlenia ulicznego, odwodnienia bądź strefę ochronną okalającą pas drogowy. Czym innym jest bowiem kwestia zajętości danej nieruchomości pod pas drogowy, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, którego zasięg mógł się zmieniać w związku ze zmianami przepisów regulujących warunki techniczne odpowiedniej kategorii drogi publicznej, a czym innym wykorzystanie nieruchomości pod inwestycję drogową, czyli pod realizację na jej terenie wszelkich elementów służących prawidłowemu funkcjonowaniu drogi (z treści mapy zasadniczej pozyskanej do akt sprawy wynika, że na nieruchomości znajdują się elementy podziemnej infrastruktury technicznej oraz pozostałości betonowego chodnika).

W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego naruszył dyspozycję przepisu art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

Organ odwoławczy w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym nakazał organowi I instancji podjąć czynności mające na celu odszukanie planu realizacyjnego wraz z załącznikami, jak również oferty sprzedaży skierowanej do poprzedniej właścicielki przedmiotowej nieruchomości bądź innego dokumentu, który mógłby wskazywać na jej ewentualny wykup w trybie art. 5 ustawy z 12 marca

1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania. W dalszej kolejności nakazał uzupełnić zebrane w sprawie dowody i materiały o np. archiwalne zdjęcia lotnicze bądź satelitarne z okresu bezpośrednio przed oraz po wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, a tym samym potwierdzić lub też nie, czy cel wywłaszczenia został faktycznie na tej nieruchomości zrealizowany, jak również ustalić jakiemu celowi służą przebiegające przez przedmiotową nieruchomość sieci infrastruktury technicznej (w szczególności sieć kanalizacyjna oraz sieć elektroenergetyczna średniego napięcia, nakreślone na mapie zasadniczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta K., zgodnie ze stanem na dnia 1 lutego 2019 r.). Niezbędne może być również pozyskanie opracowania geodezyjno-kartograficznego, obejmującego przedmiotową nieruchomość, na którym uwidocznione zostaną granice pasa drogowego (sporządzonego przez uprawnionego geodetę bądź zarządcę drogi). Następnie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których osoba posiadające odpowiednie kwalifikacje wyznaczy przebieg pasa drogowego chociażby w kontekście fragmentu chodnika przebiegającego przez działkę nr [...] oraz granic nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu, celem ustalenia sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu i ustalenia, czy faktycznie może być on wykorzystywany jako część pasa drogowego w postaci chodnika i/lub infrastruktury podziemnej. Przy gromadzeniu materiału dowodowego należy uwzględnić treść art. 75 § 1 k.p.a.

Dokonanie powyższych ustaleń, a w szczególności ustalenia dotyczące faktu czy przedmiotowy teren był w przeszłości (i obecnie) wykorzystany jako cześć infrastruktury drogowej czy też nie, są kluczowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Równie istotne jest także poczynienie ustaleń, czy cześć dawnej działki nr [...] nie była nabyta w warunkach tzw. "dowłaszczenia" a tym samym jej zbędność należy wiązać ze zbędnością pozostałej części nieruchomości przejętej umowa z 2 listopada 1978 r Rep. A. II nr [...]. Powyższe kwestie są bowiem niezależne od aktualnego przebiegu pasa drogowego oraz negatywnej przesłanki zwrotu, o której mowa w art. 2a ustawy o drogach publicznych.

G. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprzeciw od ww. decyzji , domagając się jej uchylenia.

W uzasadnieniu sprzeciwu, odnosząc się do zastrzeżeń Wojewody wskazała, że jest w posiadaniu zawiadomienia z 23 października 1978r. z Państwowego Biura Notarialnego w K. [...], że w kw nr [...] w dziale III wpisano: wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego odnośnie części działki [...] w obrębie [...] o pow.640 m.kw. Zawiadomienie otrzymała J. K.- matka W. G.. Z przedłożonego zawiadomienia i umowy sprzedaży wynika, że część działki [...] obr[...] o wskazanej powierzchni była objęta postępowaniem wywłaszczeniowym i działka o tej powierzchni została sprzedana.

Nieprawidłowe jest ustalenie przez organ odwoławczy, że wydanie decyzji było przedwczesne. Organ l instancji dogłębnie zbadał, że działki podlegające zwrotowi tj. działki nr [...] i [...] położone w obr. [...] m. K. są zbędne na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej tj. przebudowa ul. [...]. Pojęcie drogi, na które to wskazuje Sąd Najwyższy w swoim orzecznictwie jest obecnie zawężone, na poparcie czego skarżąca odwołała się do rozważań zawartych w postanowieniu Sądu Najwyższego z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt IVCSK 514/12 oraz w postanowieniu SN z 15 lutego 2012 r., sygn. akt I CSK 293/11. Skoro przedmiotowe działki nie zostały wykorzystane ściśle pod przebudowę drogi tj. ul. [...], to rozważanie, czy nie zostały wykorzystane na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej jest bezprzedmiotowe. Cel wywłaszczenia został określony w umowie-akcie notarialnym Rep.A II nr [...] z 02.11.1978r. i przez ponad 40 nie został zrealizowany.

Wskazywanie przez organ odwoławczy, że organ l instancji wydał swą decyzję w oparciu o skąpy materiał dowodowy, choćby dotyczący pozyskania dokumentacji poprzedzającej proces nabycia przedmiotowej działki od poprzedniej właścicielki też nie jest uzasadnione. Wojewoda w swojej decyzji wskazuje: że "Ze szkicu wyznaczenia punktów granicznych sporządzonego w dniu 03.09.2018r. przez geodetę mgr inż. J. J. wynika, że niewielka część działki nr [...] obr [...] zajęta jest pod chodnik betonowy, stanowiący bezsprzecznie element pasa drogowego drogi publicznej" wskazując na naruszenie art. 2a ustawy z 21.03.1985r.o drogach publicznych. Wojewoda nie wskazał o jaką "niewielką część" działki chodzi i czy to rzeczywiście stanowi naruszenie cytowanego wyżej przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl wprowadzonego ustawą nowelizującą (ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. 2017 r., poz. 935), art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).

Zgodnie zaś z nowym art. 151a p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Od wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy.

Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. W uzasadnieniu projektu ustawy silnie zaakcentowano potrzebę rozpoznawania przez organ odwoławczy sprawy merytorycznie, wskazując że "wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., powinno bowiem stanowić absolutny wyjątek – następować jedynie w sytuacji, gdy wydanie decyzji in meriti godziłoby w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.)."

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego.

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Nadto, zakres rozpoznania sprawy nie może obejmować oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3238/19, LEX nr 2737292).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji, Sąd stwierdził, że działanie organu II instancji polegające na uchyleniu wydanej przez Starostę C. decyzji o zwrocie działek nr [...] i [...] na rzecz G. G. i H. T. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia było prawidłowe. Wydając rozstrzygnięcie tej treści organ odwoławczy wytknął, że zgromadzony materiał dowodowy jest dalece niewystarczający dla dokonania ustalenia o zbędności wywłaszczonej części nieruchomości na cele wywłaszczenia. Sąd powyższy pogląd w całości podziela. Czynności podjęte w tej sprawie przez Starostę ograniczyły się do pozyskania dokumentów takich jak: kopia umowy z 2 listopada 1978 r., pismo Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 20 grudnia 2010 r. znak: [...], pismo Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 13 marca 2018 r. znak: [...], metrykę ul. [...] sporządzoną 22 marca 1999 r., metryka ul. [...] sporządzoną 10 października 1988 r., książka drogi ul. [...] założona w lipcu 2001 r., rejestr robót budowano-remontowych wykonywanych na ulicy [...] w latach 1980, 1990, 1991, 1993, rejestr robót budowano-remontowych wykonywanych na ulicy [...] w latach 1980, 1990, 1991, 1993, pismo Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 19 kwietnia 2018 r. znak: [...] Oprócz tego organ I instancji przeprowadził oględziny, rozprawę administracyjną oraz pozyskał operat szacunkowy określający wartość rynkową zwracanych działek. W kontekście powyższego zgodzić się należy z organem II instancji, że Starosta nie podjął żadnych działań zmierzających do pozyskania dokumentacji dotyczącej zakresu planowej inwestycji. Nie można uznać, aby poprzestanie na ogólnym określeniu celu wywłaszczenia jako rozbudowy ulicy [...], zgodnie ze wskazaniem w umowie było wystarczające. Konieczne jest jego doprecyzowanie na podstawie dokumentacji wytworzonej na potrzeby tej inwestycji, poprzedzającej podjęcie działań zmierzających do wywłaszczenia oraz z okresu realizacji inwestycji. Trafnie Wojewoda wskazał na obowiązek pozyskania podstawowego dokumentu jakim jest decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny, powołany w umowie sprzedaży. Organ I instancji nie ustalił bowiem w ogóle ani przeznaczenia zwracanych działek, ani sposobu ich zagospodarowania po wywłaszczeniu w szczególności, czy nie były one wykorzystywane na cele drogowe, czy też jako teren zagospodarowany pod uzbrojenie terenu umożliwiające prawidłowe funkcjonowanie drogi, w tym np. oświetlenia ulicznego, odwodnienia bądź strefę ochronną okalającą pas drogowy. Prawidłowa jest konstatacja Wojewody, że czym innym jest kwestia zajętości danej nieruchomości pod pas drogowy, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a czym innym wykorzystanie nieruchomości pod inwestycję drogową, czyli pod realizację na jej terenie wszelkich elementów służących prawidłowemu funkcjonowaniu drogi.

Ponadto w razie gdyby przeprowadzone postępowanie doprowadziło do ustalenia, że od początku nie było planów zagospodarowania części nieruchomości słuszna jest również intuicja organu II instancji który wskazuje na konieczność zweryfikowania czy wywłaszczenie całej nieruchomości nie było efektem tzw. dowłaszczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że w przypadku wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej nieruchomości w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. w sytuacji, gdy wywłaszczenie obejmuje na żądanie właściciela, na podstawie art. 5 ust. 3 cyt. ustawy całą nieruchomość, bo w jego wyniku pozostała dla niego część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania na dotychczasowe cele, działka dowłaszczona dzieli los działki zasadniczej. Zatem zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. (tzw. nieruchomości dowłaszczonej) jest możliwy tylko wówczas, gdy zwrotowi podlegają również działki wywłaszczone na cel wywłaszczenia. Z definicji działka dowłaszczona jest od początku zbędna na cel wywłaszczenia. Zwrot części terenu wywłaszczonego na wniosek byłego właściciela jest zatem możliwy jedynie wtedy, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zbędności tej części terenu, który został wywłaszczony na wniosek inwestora dla realizacji celu wywłaszczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2015 r., sygn. I OSK 1752/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2391/12).

W ocenie Sądu konieczny zakres uzupełnienia postępowania wyjaśniającego wykluczał zastosowanie w sprawie art. 136 k.p.a. W postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zasadnicze znaczenie dla ustalenia zbędności nieruchomości ma precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie ocena czy został on zrealizowany. Dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie daje odpowiedzi ani co do tego jaki był cel wywłaszczenia rozumiany jako jednoznaczne określenie poszczególnych elementów planowanej inwestycji drogowej na wywłaszczonych nieruchomościach, ani jego zrealizowania. Dopiero uzupełnienie postępowania, zgodnie z wyczerpującymi wytycznymi Wojewody, pozwoli na zgromadzenie materiału dowodowego niezbędnego dla dokonania ustalenia stanu faktycznego.

Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.