Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 7/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40,42, art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a., art. 103 ust. 2, art. 61, art. 104 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Protokolant: Mariusz Sitny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. w Wydziale IV sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją, działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta J. Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...], ustalono M.G. (dalej jako skarżący, strona) wysokość należności podlegającej zwrotowi w łącznej kwocie 3000 zł z tytułu opłat za pobyt matki – A.G. - w Domu Pomocy Społecznej w J. filia M. w okresie od grudnia 2013 r. do lutego 2014 r., wniesionej zastępczo za skarżącego przez Gminę J. oraz orzeczono o zwrocie należności podlegającej zwrotowi w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji.

W uzasadnieniu powołanej decyzji wskazano, że zgodnie z umową dotyczącą ustalenia wysokości świadczonej pomocy na rzecz wymienionej osoby przebywającej w domu pomocy społecznej, zawartą w dniu 11 lutego 2010 r., skarżący jest zobowiązany do wnoszenia opłaty za jej pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 600 zł miesięcznie. Z uwagi na fakt, że skarżący nie wpłacał wymaganych kwot, Ośrodek – w imieniu Gminy J. – wniósł opłatę zastępczą w łącznej wysokości 3000 zł, to jest za maj, październik, listopad i grudzień 2014 r. oraz za styczeń 2015 r. po 600 zł za każdy miesiąc.

Wnioskiem z dnia 21 czerwca 2019 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji ostatecznej, podnosząc, iż została ona wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na naruszeniu art. 18, 20, 21 i 45 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Skarżący zarzucił, że bezprawnie ustalono należności podlegające zwrotowi. Nie doręczono mu bowiem decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej wydanej na podstawie art. 59 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - zwaną dalej u.p.s. lub ustawą (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz.163), wobec czego decyzja ustalająca wysokość należności podlegającą zwrotowi została wydana bez podstawy prawnej. Skarżący podniósł także szereg zarzutów dotyczących ważności umowy zawartej w dniu 22 lutego 2010 r. z dyrektorem MOPS. W ocenie skarżącego przy jej zawieraniu nie ustalono – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej – możliwości rodziny do ponoszenia kosztów opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Uchybienie to spowodowało natomiast, że zobowiązano go do ponoszenia opłaty za pobyt matki we wskazanej powyżej placówce ze środków stanowiących minimum egzystencji rodziny, co jest sprzeczne z art. 3 ust. 1 u.p.s. oraz art. 30 Konstytucji RP, albowiem odbiera rodzinie prawo do życia w warunkach godności człowieka. Wskazał nadto, że w dniu zawierania umowy jego matka nie przebywała w domu pomocy społecznej ani też nie obowiązywała żadna decyzja o skierowaniu jej do tego rodzaju placówki i przyjęciu; w obrocie prawnym była jedynie decyzja o odmowie przyjęcia do domu pomocy społecznej. W jego ocenie powołane okoliczności powodują, że w umowie zawarto nieprawdziwe informacje, czym przekroczono granicę zasady swobody zawierania umów określonej w kodeksie cywilnym.

Skarżący zarzucił także, że wymieniona umowa dotyczyła umieszczenia w domu pomocy społecznej w J., a nie w filii w M., czy w innej tego rodzaju placówce mieszczącej się w powiecie [...]. Tym samym nie powinien on ponosić kosztów pobytu matki w innym domu pomocy społecznej niż ten, który wskazano w umowie. Podał nadto, że pismem z dnia 23 lipca 2010 r. dyrektor MOPS poinformował go o niewywiązywaniu się przez MOPS z zawartej umowy z powodu braku miejsc w domu pomocy społecznej w J. oraz o braku możliwości umieszczenia matki w innym domu pomocy społecznej z uwagi na niewystosowanie przez skarżącego wniosku w tym zakresie. W ocenie skarżącego, fakt ten potwierdza, że umowa z dnia 22 lutego 2010 r. dotyczy wyłącznie pobytu w domu pomocy społecznej w J.

Przedstawił dalej, że podstawą kwestionowanej umowy są przepisy art. 61 ust. 2 pkt 2 lit b u.p.s., które - w powiązaniu z art. 8 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 u.p.s. - dyskryminują go ze względu na przynależność państwową, poprzez nałożenie na niego obowiązku opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej z minimum egzystencji rodziny oraz ograniczenie jego prawa do przemieszczania się do pracy w Unii Europejskiej. Wyjaśnił, że korzysta ze swobody przepływu pracowników wewnątrz Unii, o której mowa w art. 45 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jest pracownikiem przygranicznym, czyli pracownikiem najemnym wykonującym swoją działalność zawodową na terytorium jednego państwa członkowskiego i zamieszkującym na terytorium innego państwa członkowskiego, do którego powraca każdego dnia lub przynajmniej raz w tygodniu, wobec czego ma do niego zastosowanie w pełnym zakresie prawo Unii Europejskiej. Stwierdził, że umowa ta narusza art. 30 Konstytucji RP, art. 1, art. 4, art. 15 oraz art. 21 Karty Praw Podstawowych UE oraz art. 1 Konstytucji [...], jak również jest sprzeczna z art. 18, art. 20, art. 21 i art. 45 TFUE, przez co jest nieważna z mocy prawa na podstawie art. 58 Kodeksu cywilnego. W konsekwencji powyższego, nie może być ona podstawą do roszczeń w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

Motywował, że obecnie mieszka wraz z rodziną w [...], gdzie koszty utrzymania, a tym samym i minimum egzystencji, są dużo wyższe aniżeli w Polsce. Okoliczność ta powoduje, że stosowanie wobec niego polskich kryteriów dochodowych stanowi dyskryminację ze względu na przynależność państwową i narusza prawo unijne i [...]. W jego ocenie, MOPS dąży do pozbawienia jego rodziny minimum egzystencji gwarantującego warunki do życia odpowiadające godności człowieka, czym ogranicza jego prawa człowieka i swobodę przemieszczania się. Zarzucił, że MOPS – mimo że przeprowadził postępowanie na podstawie art. 64 u.p.s. – nie uwzględnił ponoszenia przez skarżącego wysokich kosztów utrzymania w [...].

We wniosku o stwierdzenie nieważności skarżący zakwestionował również prawidłowość doręczania mu pism i zgodność obowiązku ustanowienia pełnomocnika do doręczeń z prawem unijnym. Przedstawił, że w latach 2008 – 2016 pracował w Z. w L., pomimo że mieszkał już wtedy w [...]. Z uwagi na powyższe chciał, aby organ wysłał adresowane do niego pisma na adres miejsca pracy. Pracownicy MOPS poinformowali go wszakże, że prawo do odbioru pism urzędowych w miejscu pracy przysługuje tylko pracownikom polskim. Mając na uwadze powyższe skonstatował, że cudzoziemiec pracujący w Polsce jest gorzej traktowany, co stanowi przejaw dyskryminacji, narusza art. 18 w zw. z art. 20 i art. 21 oraz art. 45 TFUE, stoi w sprzeczności z zasadą równego traktowania.

Zarzucił, że dyrektor MOPS, pozostawiając wydaną przez siebie decyzję w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, pozbawił go prawa do jej zaskarżenia. W przekonaniu skarżącego wymaganie od osób zamieszkujących w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej ustanowienia pełnomocnika do doręczeń jest sprzeczne z prawem unijnym i stanowi rażące naruszenie prawa.

Decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2015 r.

Organ ten wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Wady decyzji wyliczone enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. mają charakter materialnoprawny. Tkwią one w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji. Warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest więc m. in. wykazanie i stwierdzenie, że rażąco narusza ona prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Dokonując analizy stanu prawnego Kolegium podało, iż podstawą prawną wydanej dnia [...] marca 2015 r. decyzji ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi przez skarżącego w łącznej kwocie 3000 zł z tytułu opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, wniesionej zastępczo za stronę przez gminę oraz orzekającej o zwrocie tej należności w terminie 30 dnia od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji były przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, a w szczególności powołane w podstawie prawnej przepisy art. 61 ust. 3 i art. 104 ust. 1 i 3 ustawy. Jak zaś stanowi art. 61 ust. 3 ustawy, w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. W myśl art. 104 ust. 1 ustawy należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Natomiast art. 104 ust. 3 tej ustawy stanowi, że wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym przez wnioskodawcę wyroku sygn. akt IV SA/Wr 825/17 z dnia 10 kwietnia 2018 r. ustawodawca określił dwa warunki skutecznego żądania przez gminę zwrotu wydatków poniesionych zastępczo za inne zobowiązane osoby na rzecz utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej - po pierwsze, określenie w decyzji administracyjnej lub umowie wysokości opłaty do wnoszenia której zobowiązana zostaje konkretnie określona osoba tytułem współfinansowania kosztów pobytu mieszkańca domu pomocy społecznej, po drugie, niewywiązywanie się przez osobę zobowiązaną z nałożonego obowiązku.

Kolegium następnie przywołało brzmienie przepisów prawa, które stanowiły podstawę do ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, tzn. art. 59 ust. 1 ustawy oraz art. art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-3 ustawy normujących krąg podmiotów obowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz reguły, według których są ustalane opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz granice swobody określania wysokości tych opłat. I tak między innymi podano, że jak stanowi ust. 2 art. 61 ustawy, opłaty te ponosi:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250 % tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. W myśl zaś art. 103 ust. 2 ustawy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64.

Z powyższych przepisów określających zasady ustalania obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wynika, jak stwierdziło Kolegium, że podstawą tego obowiązku jest umowa zawarta w trybie art. 103 ust. 2, bądź decyzja administracyjna, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy.

Organ nie zgodził się z zarzutem strony, iż kwestionowana decyzja z dnia [...] marca 2015 r. jest wadliwa, bowiem jej wydania nie poprzedziło określenie dla strony obowiązku ponoszenie opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej w decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy. Z akt przedmiotowej sprawy wynika bowiem, że podstawą do ponoszenia opłaty przez skarżącego była umowa zawarta dnia 22 lutego 2010 r., na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy, pomiędzy Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w J. reprezentowanym przez dyrektora, a skarżącym, na mocy której zobowiązał się do ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej w wysokości 600 zł miesięcznie. W związku z zawarciem umowy nie było wymagane obciążanie strony obowiązkiem ponoszenia przedmiotowej opłaty w formie decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy.

Jak zauważyło Kolegium, w decyzji, o której stwierdzenie nieważności skarżący wniósł, organ pomocy społecznej wyjaśnił, że matka przebywa w domu pomocy społecznej od 21 września 2010 r. Prawidłowo przy tym w ocenie Kolegium organ powołał się na wynikający z art. 61 ust. 3 ustawy obowiązek gminy zastępczego opłacania pobytu za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej w przypadku, gdy osoba zobowiązana (np. zstępny mieszkańca domu) nie wywiązuje się ze swojego obowiązku i przysługujące gminie prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. W trakcie obowiązywania umowy skarżący nie wpłacał wymaganej kwoty, w związku z tym Ośrodek w imieniu Gminy J., wniósł opłatę zastępczą za opisane w decyzji miesiące - łącznie w wys. 3000 zł i taka też kwotą prawidłowo obciążono skarżącego. Jak wywodziło dalej Kolegium, wydanie tej decyzji poprzedziło ustalenie przez organ wystąpienia dwóch przesłanek, warunkujących jej podjęcie, tj. po pierwsze polegającej na zawarciu umowy, na mocy której skarżący był zobowiązany do ponoszenia przedmiotowej opłaty i, po drugie, polegającej się na niewywiązaniu się przez zobowiązanego z tego obowiązku. W celu ustalenia tych faktów nie było konieczne prowadzenie postępowania wyjaśniającego z udziałem strony, bowiem organ dysponował wskazaną umową oraz uiszczał w zastępstwie strony opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. Treść decyzji z dnia [...] marca 2015 r. odpowiada powołanym w jej podstawie prawnej przepisom art. 61 ust. 3 i art. 104 ust. 1 i 3 ustawy, które stanowiły podstawę do rozstrzygania w sprawie, nie można zatem stwierdzić, aby doszło do ich rażącego naruszenia. Skoro zaś analizowana decyzja ma swoje oparcie w powołanych przepisach prawa, to nie wystąpiła określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka do stwierdzenia nieważności jaką jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej.

Organ nie podzielił przekonania skarżącego, że opisana umowa jest nieważna z mocy prawa. Jak argumentowano, oczywiste jest, że osoba, z którą umowa jest zawierana, podpisuje ją uwzględniając swoją sytuację dochodową i możliwości. W momencie gdy ją podpisuje deklaruje, że umowa ta jest z nimi zgodna. Umowa zostaje zawarta, gdy kierownik ośrodka pomocy społecznej nie ma podstaw by kwestionować przekonanie osoby podpisującej umowę, że jest ona zgodna z jej sytuacją dochodową i możliwościami. Na gruncie przepisów ustawy obowiązujących w okresie, gdy skarżący podpisywał umowę, nie było przeszkód, aby - w przypadku, gdy po podpisaniu umowy organ stwierdził, że kwota opłaty ustalonej umową była za niska w stosunku do możliwości osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty - wydać dla tej osoby równocześnie decyzję administracyjną, o której mowa w art. 59 ustawy, w celu zwiększenia opłaty osoby zobowiązanej. Tale więc obowiązek ponoszenia opłaty mógł mieć charakter mieszany i wynikać zarówno z umowy, jak też z decyzji.

Odnośnie do zarzutów skarżącego sformułowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, dotyczących nieumieszczenia matki w domu pomocy społecznej zgodnie z umową, tj. począwszy od marca 2010 r., ale w okresie późniejszym, organ zauważył, iż decyzją z dnia [...] marca 2010 r., a więc wydaną w miesiącu wskazanym w umowie, matka została skierowana do domu pomocy społecznej. Przy tym skierowanie nie oznacza automatycznego umieszczenia w domu pomocy społecznej, bowiem w tym przedmiocie wydawana jest odrębna decyzja i to często przez inny organ, gdyż zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy organem właściwym do wydania takiej decyzji jest organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej, a w przypadku regionalnych domów pomocy społecznej decyzję wydaje marszałek województwa. Decyzję o umieszczeniu matki wydał w dniu [...] kwietnia 2010 r. działający z upoważnienia Starosty J., Zastępca Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w J. Z kolei opłata dla matki skarżącego za jej pobyt w Domu Pomocy Społecznej w J. została ustalona decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta J., Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. Fakt, iż matka została umieszczona w domu pomocy społecznej później niż to wynika z postanowień umowy skutkuje jedynie tym, że okres, za który strona zobowiązała się do ponoszenia opłaty uległ skróceniu, natomiast nie powoduje skutku w postaci nieobowiązywania tej umowy. Zanim umowa ta została zawarta, Rada Powiatu w [...] podjęła w dniu [...] grudnia 2009 r. uchwałę Nr [...] w sprawie nadania Statutu Domowi Pomocy Społecznej w J. Uchwała ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 2010 r. (§ 4 uchwały). W uchwale m. in. postanowiono, że Dom Pomocy Społecznej w J. prowadzi filie w B. i M. (§3 pkt 3). Z kolei Starosta J. zarządzeniem z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] ustalił miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej na terenie Powiatu [...] w 2010 roku (Dz. Urz. Woj. Dolno z 2010 r. Nr [...], poz. [...]), tj. w Domu Pomocy Społecznej w J. z filiami w B. i M. na kwotę 2.321,07 zł. Z powyższego wynika, że w dniu zawarcia umowy istniał wskazany w niej Dom Pomocy Społecznej w J. Natomiast niepodanie w umowie informacji dotyczącej struktury organizacyjnej tej placówki polegającej na posiadaniu filii nie jest sprzeczne z art. 103 ust. 2 ustawy, bowiem przepis ten nie zawiera takiego wymogu, a jedynie określa, że umowa ma dotyczyć opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

W aspekcie natomiast podanych przez wnioskodawcę okoliczności w jakich doszło do ujawnienia przez matkę miejsca jego zamieszkania Kolegium stwierdziło, że nie mogą one być rozpatrywane w niniejszym postępowaniu, bowiem dotyczą innego postępowania, prowadzonego w sprawie skierowania matki strony do domu pomocy społecznej.

W dalszych fragmentach uzasadnienia organ podkreślił, że z treści art. 103 ust. 2 ustawy wynika, że zawierając tę umowę należy brać pod uwagę nie tylko wysokość dochodów, ale również możliwości osoby zawierającej umowę. Zatem umowa ta jest zawierana przy uwzględnieniu treści art. 103 ust. 2 ustawy, a więc na innych zasadach niż wynikające jednie z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit, b, gdzie podstawą do ustalenia opłaty jest wyłącznie sytuacja dochodowa osoby zobowiązanej i nie bierze się pod uwagę jej możliwości. W związku z tym nie są uzasadnione zarzuty skarżącego dotyczące zawarcia umowy z naruszeniem art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b, art. 8 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy.

W kontekście okoliczności podnoszonych przez skarżącego, a dotyczących niewydania na wniosek z dnia 20 kwietnia 2011 r. (wniesiony ustnie do protokołu) decyzji w sprawie zwolnienia z opłaty, a jedynie udzielenia na niego odpowiedzi pismem z dnia 20 listopada 2011 r., od którego nie służyło odwołanie oraz przytoczonych argumentów dotyczących zasadności zwolnienia z opłaty w związku z ponoszeniem wyższych kosztów utrzymania w [...] i obowiązującego w tym kraju wyższego minimum egzystencji oraz ponoszenia wysokich kosztów dojazdów do pracy jako pracownika transgranicznego, korzystającego ze swobody przepływu pracowników w Unii Europejskiej, Kolegium przede wszystkim stwierdziło, że przedmiotowe postępowanie dotyczy wyłącznie ustalenia, czy kwestionowana przez skarżącego decyzja z [...] marca 2015 r. jest obarczona którąś z wad skutkujących jej nieważnością, wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., które tkwią w samej decyzji. Natomiast argumenty strony dotyczące zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej dotyczą odrębnego postępowania, bowiem jest ono prowadzone na podstawie innego przepisu prawa, tj. art. 64 ustawy, który nie miał zastosowania przy wydawaniu decyzji analizowanej w niniejszym postępowaniu, wobec czego zbędne jest ustosunkowywanie się do tego rodzaju zarzutów.

W kwestii prawidłowości doręczenia decyzji, której unieważnienia się skarżący domaga, organ zauważył, że 2 marca 2015 r. skarżącemu zostało doręczone datowane na ten dzień zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zakończonej analizowaną decyzją, w którym organ wypełnił określone w art. 40 § 5 k.p.a. obowiązki pouczenia strony przy pierwszym doręczeniu o obowiązku ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w kraju i konsekwencji jego nieustanowienia, jaką jest pozostawienie przeznaczonych dla tej strony pism w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Organ ten również pouczył o możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie oraz o tym, kto może być ustanowiony pełnomocnikiem. Analiza podniesionej przez stronę argumentacji dotycząca doręczenia decyzji polegającego na jej złożeniu w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia prowadzi do wniosku, że nie mieści się ona w kodeksowej konstrukcji nieważności, która oparta jest na założeniu istnienia przyczyny nieważności w momencie podejmowania decyzji administracyjnej. O rażącym naruszeniu można mówić wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu. Powołane zaś przez stronę argumenty nie dotyczą naruszenia przepisów prawa, które stanowiły podstawę do rozstrzygnięcia sprawy, ale odnoszą się do doręczenia decyzji, które ma miejsce już po podjęciu decyzji. Sformułowany w przedmiotowym wniosku zarzut pozbawienia prawa do drogi odwoławczej z uwagi na sposób doręczenia decyzji może być podstawą do żądania przez stronę wznowienia postępowania, z tej przyczyny, że strona została pozbawiona udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W związku z pozostawieniem decyzji z dnia [...] marca 2015 r. w aktach sprawy została ona doręczona w dniu jej wydania, a stała się ostateczna po upływie czternastodniowego terminu do złożenia odwołania, tj. począwszy od dnia 27 marca 2015 r.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ stwierdził, że nie wystąpiła wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji polegająca na wydaniu tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W przedmiotowej sprawie nie zaistniały również zdaniem organu pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, wynikające z art. 156 § 1 pkt 1 i 3-7 k.p.a.

Omówiona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie ustalenia wysokość należności podlegającej zwrotowi

z tytułu opłat za pobyt matki skarżącego w domu pomocy społecznej stała się przedmiotem skargi wniesionej do tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W złożonej skardze skarżący zarzucił decyzji:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit b) w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust 4 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 64 pkt 2 tej ustawy, w zw. z art. 18, art. 20, art. 21, art. 45 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 7 czerwca 2016 r., s.47), poprzez zastosowanie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie nieuwzględniającego różnicy w kosztach utrzymania wynikającej z zamieszkiwania w innym państwie członkowskim ani zwiększonych kosztów uzyskania przychodu, wynikających z zamieszkiwania w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie miejsca zatrudnienia, jak również poprzez odmowę zwolnienia z opłaty ze względu na wystąpienie uzasadnionej okoliczności, która to odmowa jest skutkiem niedokonania prounijnej wykładni prawa krajowego;

- art. 30, art. 32, art. 47 i art. 65 Konstytucji RP, art. 8 i art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), art. 1 i art. 16 Europejskiej Karty Społecznej, sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67), art. 1, art. 7, art. 15, art. 20, art. 21, art. 33 i art. 45 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 7.6.2016 r., s. 389), gwarantujących prawo do niedyskryminacji, prawo do ochrony godności, prawo do ochrony rodziny, wolność wyboru zawodu i prawo do podejmowania i wykonywania pracy, prawo do swobodnego przemieszczania się, w szczególności w charakterze pracownika, poprzez odmowę dokonania wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej w sposób zgodny z wymienionymi prawami i wolnościami skarżącego.

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez działanie bez podstawy prawnej w postaci decyzji opartej na prawie krajowym oraz przyjęcie przez organ, że organowi wolno nie znać i nie stosować prawa Unii Europejskiej, jak również nie stosować przepisów prawnych gwarantujących podstawowe prawa i wolności jednostki w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o pomocy społecznej;

- art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, tj. odmowę wnikliwej analizy akt sprawy i uwzględnienia argumentacji skarżącego.

Opierając się na tak sformułowanych zarzutach wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości oraz decyzji ostatecznej dyrektora MOPS. Skarżący zwrócił się również o przedstawienie Trybunałowi Unii Europejskiej następujących pytań prejudycjalnych:

1) Czy art. 18, art. 20, art. 21 i art. 45 TFUE sprzeciwiają się regulacji krajowej takiej, jak art. 61 ust. 2 pkt 2 lit b w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, przewidującej stosowanie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie nieuwzględniającego różnicy w kosztach utrzymania wynikającej z zamieszkiwania w innym państwie członkowskim ani zwiększonych kosztów uzyskania przychodu, wynikających z zamieszkiwania w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie miejsca zatrudnienia.

2) Czy art. 18, art. 20, art. 21 i art. 45 TFUE sprzeciwiają się regulacji krajowej takiej, jak art. 40 § 4 i 5 k.p.a., które w ówczesnym brzmieniu nakładały na pracowników transgranicznych pracujących w Polsce obowiązek posiadania pełnomocnika do doręczeń, a tym samym odmawiały im możliwości odbioru pism w miejscu pracy zgodnie z art. 42 k.p.a. uznając, że możliwość odbioru pism w miejscu pracy przysługują tylko osobą zamieszkałym na terenie Polski.

W obszernym uzasadnieniu skargi podnosił, że pismo o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wydatków ponoszonych zastępczo przez gminę w postaci opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało doręczone niezgodnie z art. 42 k.p.a., gdyż wystosowane na polski adres skarżącego, gdy już nie zamieszkiwał pod tym adresem, uprzednio zaś mieściła się tam kancelaria prawna osoby, która w przeszłości była jego pełnomocnikiem do doręczeń w poprzednich postępowaniach. Wadliwie pozostawiono w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, wobec nieustanowienia pełnomocnika do doręczeń w kraju.

Zdaniem skarżącego, zastosowana w stosunku do niego fikcja doręczenia jest niedopuszczalna z tego względu, że jako pracownik transgraniczny pracował na stałe w Polsce, a zatem mógł odbierać korespondencję na zasadach ogólnych doręczeń zgodnie z art. 42 k.p.a. Uznanie przez organy, że art. 42 k.p.a dotyczący odbioru korespondencji w miejscu pracy ma zastosowanie tylko dla osób zamieszkałych w Polsce, natomiast że pracownicy transgraniczni posiadający miejsce pracy w Polsce winni posiadać pełnomocników do doręczeń w Polsce prowadzi do dyskryminacji ze względu na przynależność państwową i jest rażącym naruszeniem prawa. Przepis nakładający obowiązek odbioru pism za pomocą pełnomocników do doręczeń jest także dyskryminujący przez to, że terminem urzędowym odbioru pisma jest termin odbioru pisma przez pełnomocnika, natomiast już doręczenie pisma przez pełnomocnika do adresata może nastąpić w niewiadomym czasie nieuregulowanym prawnie. Prowadzi to do skrócenia czasu na obronę lub wręcz jej uniemożliwienie, co nie ma miejsca w stosunku do osób zamieszkałych w Polsce. Cele tej regulacji prawnej nie mogą być osiągnięte kosztem osłabienia w jakikolwiek sposób prawa do obrony, które przysługuje jego adresatom i które jest pochodną prawa do rzetelnego procesu sądowego usankcjonowanego w art. 47 akapit drugi Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego forma doręczenia przedmiotowej decyzji ma istotne znaczenie na wprowadzenie jej do obrotu prawnego. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej znał adres zamieszkania skarżącego i znał również miejsce pracy, ponieważ kontaktował się z pracodawcą. Ponadto zawiadomienie zostało przesłane na adres, pod którym skarżący nigdy nie zamieszkiwał, dlatego też nie można mówić o doręczeniu pierwszego pisma w sprawie domownikowi. Zawiadomienie zostało wysłane na adres byłego pełnomocnika do doręczeń. MOPS naruszył nie tylko przepisy k.p.a ale również wysyłając pismo do osoby nieuprawnionej naruszył przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Jeżeli MOPS uznał, że polski adres na który przesyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania jest adresem właściwym do odbioru tego pisma, to nie miał prawa stosować fikcji doręczenia. Błędne działanie organu nie może mieć negatywne skutki dla strony postępowania. Ponadto skarżący miał stałe miejsce pracy w Polsce i zgodnie z generalną zasadą doręczań zawartą w art. 42 k.p.a. MOPS powinien doręczać wszystkie pisma w miejscu pracy, ponieważ przepisy zawarte w art. 40 § 4 i 5 w ówczesnym brzmieniu naruszały zasadę równego traktowania i przez to dyskryminowały skarżącego że względu na przynależność państwową. Z racji pierwszeństwa prawa unijnego nad prawem krajowym w przypadku sprzeczności normy prawa krajowego z prawem unijnym norma krajowa nie może być zastosowana. Przez zastosowanie fikcji doręczenia w postępowaniu w oparciu o przepisy zawarte w art. 40 § 4 i 5 k.p.a. oraz odmowie zastosowania art. 42 k.p.a. w stosunku do pracownika transgranicznego pracującego w Polsce MOPS dopuścił się dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, co jest sprzeczne z art. 18 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Dlatego też należy wyjaśnić, czy przepisy art. 40 § 4 i 5 k.p.a. i zawarta w tych przepisach fikcja doręczenia ma zastosowanie do pracowników transgranicznych mających miejsce zamieszkania w jednym z państw Unii Europejskiej i pracujących w oparciu o przepisy unijne dotyczące swobody przepływu pracowników na terenie Polski, są zgodne z prawem unijnym. Niedopuszczalność stosowania fikcji doręczenia w stosunku do skarżącego oraz niedoręczenie skarżącemu decyzji MOPS może mieć znaczenie na istnienie decyzji w obrocie prawnym. Samo wydanie decyzji nie wystarcza, aby weszła ona do obrotu prawnego. Tak długo jak nie zostanie doręczona stronie, nie wywiera żadnych skutków materialnych oraz procesowych, jak również nie podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Innymi słowy samo wydanie decyzji nie rodzi po stronie skarżącego żadnych obowiązków i nie ma wpływu na jego sytuację prawną.

Akceptacja stanowiska o możliwości wejścia do obrotu prawnego decyzji niedoręczonej w myśl przepisów art. 42 k.p.a. prowadziłaby do skutków sprzecznych z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i wywodzoną z niej zasadą ochrony zaufania do państwa, o których mowa w art. 2 Konstytucji oraz zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 ustawy zasadniczej. Uznanie za skuteczne doręczenia decyzji MOPS w sposób, który dyskryminuje stronę postępowania ze względu na jej przynależność państwową i działanie wbrew jednoznacznym przepisom Unii Europejskiej zakazującym takiej dyskryminacji stanowi konsekwencją nieprawidłowego działania organów naruszającą zasady konstytucyjne: demokratycznego państwa prawnego, ochrony zaufania do państwa oraz zasady praworządności.

W ocenie skarżącego, Kolegium nie odniosło się do wszystkich podniesionych zarzutów, w szczególności tych, które dotyczyły dyskryminacji skarżącego ze względu na przynależność państwową, w tym niewyjaśnienia zgodności z prawem unijnym art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 u.p.s., niewyjaśnienia zgodności z prawem umowy o ponoszeniu przez niego kosztów pobytu matki w domu pomocy społecznej, niewyjaśnienia odmowy rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej i zgodności tej odmowy z prawem, niewyjaśnienia zastosowania w stosunku do skarżącego fikcji doręczenia w sytuacji, kiedy skarżący miał stałe miejsce pracy w Polsce, a także zgodności stosowanej fikcji doręczenia z prawem unijnym.

Skarżący argumentował, że w dniu 11 lutego 2010 r. nie zawarł umowy dotyczącej odpłatności za pobyt w DPS matki. W dniu 11 lutego 2010 r. została zawarta umowa pomiędzy MOPS a drugim synem matki. Niedopuszczalne jest, że MOPS w swojej decyzji z dnia [...] marca 2015 r. powołuje się na umowę z 11 lutego, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji powołuje się na umowę z dnia 22 lutego 2010 r. zawartą przez dyrektora MOPS ze skarżącym. W przekonaniu skarżącego umowa zawarta w dniu 22 lutego 2010 r. jest sprzeczna z ustawą i zasadą sprawiedliwości społecznej. Kolegium nie odniosło się do podejmowanej przez skarżącego kwestii niezgodności przedmiotowej umowy z art. 30 Konstytucji RP, art. 1 [...] (Konstytucji [...]), art. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 5 pkt 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Powołane przepisy prawa stanowią podstawę prawną do ochrony godności człowieka. Działanie organu wręcz godzi w zagwarantowaną konstytucyjnie godność człowieka i wywodzące się z tego prawo do minimum egzystencji, stoi w sprzeczności z tezami wyroku Trybunału Konstytucyjnego w wyroku o sygn. K 11/00 z dnia 4.04.2001 r. Podał, że środowisko kulturowe i cywilizacyjne, w którym żyje skarżący wraz z rodziną to [...]. Rząd [...] na podstawie przepisów Konstytucji [...] oraz wyroki Sądu Konstytucyjnego ustanowiły minimum egzystencji obowiązujące na obszarze [...]. Prawo do tego minimum egzystencji mają wszystkie osoby zamieszkałe na terytorium [...] bez względu na obywatelstwo. Informacja o wysokości minimum egzystencji obowiązującym w 2010 roku została opublikowana w raporcie rządowym i wynosiła dla małżeństwa 1083 euro miesięcznie.

Wywodził, że stanowisko organu o zastosowaniu wyłącznie polskich przepisów prawa było błędne, bowiem skarżący jest osobą korzystającą ze swobody przepływu pracowników unijnych i w związku z tym pozostaje pod pełną ochroną prawa Unii, a nie pod jurysdykcją prawa krajowego polskiego. Przepisy ustawy o pomocy społecznej obowiązujące w czasie zawierania umowy nakładały obowiązek opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej na osoby, których dochód przekracza 250 % polskiego kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. 877,50 zł. Przepis ten nie uwzględnia faktu, że skarżący zamieszkuje w [...], gdzie koszty utrzymania są dwukrotnie wyższe niż w Polsce. Minimum egzystencji skarżącego i jego małżonki w 2010 r. wynosiło 4.300 zł. W tym czasie wymieniony miał na utrzymaniu dwóch pełnoletnich, studiujących synów. Powyższe wskazuje, że organ domagał się, aby uiścił opłatę z minimum egzystencji, ograniczającym tym samym prawo skarżącego do życia w warunkach godności przynależnej człowiekowi.

Jak zauważył, wbrew twierdzeniom organu wniosek o zwolnienie z odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej z dnia 20 kwietnia 2011 r., złożony w trybie art. 64 u.p.s. ma znaczenie w niniejszej sprawie. Ów wniosek został nierozpatrzony i 9.11.2018 r. skarżący przesłał do Kolegium ponaglenie zarzucając bezczynność MOPS-u w postępowaniu. W postanowieniu wydanym w dniu 3.12.2018 r. Kolegium błędnie stwierdziło, że w sprawie zmiany umowy ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej nie jest wydawana decyzja administracyjna i z przepisów prawa nie wynika obowiązek organu sporządzenia w określonym terminie aneksu do takiej umowy, a to do tego rodzaju umów nie mają zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące terminów załatwienia spraw,

a w konsekwencji również instytucja ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Zdaniem skarżącego w kwestii zwolnienia z opłat na gruncie art. 64 u.p.s. powinna być wydana decyzja administracyjna a sprawa ta podlega rozpoznaniu z zachowaniem dwuinstancyjności postepowania, zaś od decyzji ostatecznej w przedmiocie zwolnienia z opłat służy skarga do sądu administracyjnego. Twierdzenia zatem obu organów, że po zawarciu umowy wniosek o zwolnienie z odpłatności za DPS nie jest rozpatrywany w formie decyzji, a także nie jest również rozpatrywany w toku postępowania administracyjnego, jest nieprawdą. Nieprawdą również jest, że składając wniosek o zwolnienie z odpłatności za DPS składał wniosek o zmianę aneksu do umowy. Wniosek o zwolnienie z odpłatności za DPS ma związek z treścią decyzji dotyczącej zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania – w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Mocą tej decyzji odmówiono skarżącemu stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej w pierwszej instancji w sprawie ustalenia skarżącemu wysokości należności podlegającej zwrotowi

z tytułu opłat za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej wniesionych zastępczo za skarżącego przez gminę.

Należy podnieść na wstępie, ze postępowanie w tym trybie ekstraordynaryjnym - prowadzone na podstawie art. 156 k.p.a. - stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności musi być zatem niewątpliwe, co uzasadnia ścisłą wykładnię przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Działanie organu administracyjnego wymaga innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu jurysdykcyjnym, toczącym się w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ ocenia kwestie prawne, nie mogąc podejmować przy tym czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty sprawy, tak jak w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się bowiem oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się wyłącznie legalność wydanej decyzji. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz jedynie przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji pod kątem jedynie ewentualnego wystąpienia jednej z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. To oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji.

I tak, stwierdza się nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Trzeba nadto zaakcentować, że badanie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji (ustalenie czy zaistniały przesłanki do takiego stwierdzenia) przeprowadza się według stanu prawnego i faktycznego na dzień wydania takiej decyzji.

Oceniając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i decyzja, której stwierdzenia nieważności skarżący się domaga - odpowiadają prawu. Wykładnia norm prawa oraz ocena prezentowana przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są prawidłowe.

Skarżący formułując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wskazał na przypadki unormowane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wywodząc, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzuconej przez skarżącego wady kwalifikowanej zaskarżonej decyzji, polegającej na wydaniu jej bez podstawy prawnej wskazać trzeba, że zasadniczo przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego (materialnego) nie zawierają w ogóle podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej i musi to być brak obiektywnie istniejący. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis taki jest, jednak nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1369/06, publ. LEX nr 315975). Inaczej ujmując - brak podstawy prawnej zachodzi wówczas, gdy decyzja nie ma oparcia w żadnym z przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania.

Tymczasem trzeba podnieść, że kwestionowana przez skarżącego decyzja, ustalająca wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu opłat wniesionych zastępczo za skarżącego przez gminę za pobyt matki w domu pomocy społecznej, posiada stosowną i właściwą podstawę prawną w dacie jej wydania i stanowią ją wskazane prawidłowo w tej decyzji przepisy art. 61 ust. 3 i art. 104 ust. 1 i 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.; poniżej w skrócie przywoływana jako "u.p.s." lub "ustawa"). Unormowania te, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia decyzji, nie zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny, zachowują wobec tego moc obowiązującą i korzystają z domniemania ich konstytucyjności. Wymienione przepisy prawa materialnego, łącznie z przywołanymi przez organ w uzasadnieniu decyzji pozostałymi przepisami, między innymi art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.s. - znajdowały zastosowanie w sprawie w związku z ustalonym stanem faktycznym. Obowiązki nałożone na skarżącego wynikają z tych uregulowań prawnych.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym w stanie prawnym sprawy, obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W świetle zaś ust. 2 - opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą mieszkaniec domu (pkt 1) i jak postanowiono w pkt 2) - małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2. Według natomiast przywołanego w tej decyzji przepisu art. 61 ust. 3 ustawy, w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Obowiązek poniesienia kosztów opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej spoczywa zatem przede wszystkim na mieszkańcu tego domu, a w razie niemożności pokrycia przez niego tych kosztów – kolejno na jego małżonku, zstępnych i wstępnych oraz gminie. Co istotne, obowiązek uiszczania opłat przez członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej. Obowiązek wnoszenia przez te osoby opłat wymaga jednakże konkretyzacji poprzez wydanie decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty, podejmowanej na podstawie art. 59 ust 1 u.p.s w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. W myśl art. 104 ust. 1 ustawy należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Natomiast art. 104 ust. 3 tej ustawy stanowi, że wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej.

Właściwą zatem drogą do wyegzekwowania omawianych należności przez gminę jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s.

W świetle powołanych przepisów, w przypadku, gdy osoba zobowiązana do opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie wywiązuje się z tego obowiązku, opłaty te zastępczo wnosi gmina, przy czym gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (tzw. regres publicznoprawny). Wysokość należności polegających zwrotowi oraz termin ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Z uwagi na fakt, że skarżący – pomimo spoczywającego na nim zobowiązania na mocy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. umowy - nie opłacał kosztów pobytu swojej matki w domu pomocy społecznej, koszty te zostały poniesione zastępczo przez gminę. Gmina była zatem uprawniona do żądania od skarżącego zwrotu poniesionych kosztów. Nie ulega tym samym wątpliwości, że w dacie wydawania decyzji, obowiązywała podstawa prawna umocowująca organ administracji publicznej do podjęcia działań.

Godzi się podkreślić, że skarżącego wiązała umowa zawarta z kierownikiem miejskiego ośrodka pomocy społecznej, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, na mocy której skarżący zobowiązał się do ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej w określonej tam wysokości. Umowa ta nie została usunięta z obrotu prawnego ani też nie została zmieniona i wobec tego obowiązywała ona na dzień wydania decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu przedmiotowej opłaty. Zachodzi brak podstaw prawnych do kwestionowania tej umowy w trybie żądania stwierdzenia nieważności omawianej decyzji. Przy tym nie ma jakiegokolwiek istotnego znaczenia okoliczność, że omyłkowo w uzasadnieniu tej decyzji podano jako datę umowy dzień 11 lutego zamiast 22 lutego 2010 r. Taka oczywista omyłka nie wywiera żadnego skutku prawnego, w szczególności nie stanowi ani o braku podstawy prawnej decyzji, ani nie oznacza rażącego naruszenia prawa. Omyłki o oczywistym charakterze pozostają w ogóle bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Analiza niniejszej sprawy nie doprowadziła również do uznania, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Przesłanka ta może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych.

Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy obiektywnie ujmując, treść decyzji pozostaje w wyraźnej, wręcz jaskrawej sprzeczności z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej

i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przy czym nie chodzi tu o błędy w dokonaniu wykładni niejasnych przepisów prawa, budzących wątpliwości interpretacyjne, lecz o ewidentne przekroczenie jasno brzmiącego przepisu prawa, którego treść normatywna jest tak oczywista, że nie trzeba stosować skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych dla ich zrozumienia, gdyż wystarczające są podstawowe reguły wykładni.

O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyroki NSA: z dnia 20 października 2011, sygn. akt II GSK 1056/10, publ. LEX nr 1070197; z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1566/10, publ. LEX nr 1068431). Rażące naruszenie prawa występuje tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek.

Kolegium trafnie ze wszech miar ustaliło w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że w sprawie nie doszło do jakichkolwiek naruszeń prawa, a tym bardziej nie można stwierdzić o rażącym ich naruszeniu w rozumieniu wyżej komentowanym.

Godzi się podkreślić przede wszystkim na kanwie zarzutów skargi, że istotą (meritum) decyzji, której stwierdzenia nieważności skarżący się domaga, jest tzw. regres publicznoprawny oparty na wymienionym wyżej przepisie prawa materialnego, a nie kwestia zawartej bezsprzecznie w dniu 22 lutego 2010 r., na mocy art. 103 ust. 2 u.p.s., umowy. Już z tej racji zarzuty skargi są bezpodstawne bo nie przystają do istoty sprawy kontrolowanej w ramach ograniczonych treścią art. 156 k.p.a.

Mimo tego można nadmienić, jak już zresztą uprzednio wspomniano, że zawarcie umowy nie zmienia charakteru odpowiedzialności osób zobowiązanych, a przede wszystkim nie powoduje, że odpowiedzialność o charakterze administracyjnoprawnym (wynikająca z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s.) przekształca się

w odpowiedzialność o charakterze cywilnoprawnym, do której zastosowanie w zakresie przykładowo zmiany wysokości odpłatności mieć będą odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego o zobowiązaniach. Rozwiązania takiego nie przewiduje ustawa o pomocy społecznej, a przede wszystkim sprzeciwia się temu wynikająca z tych przepisów zasada pomocniczości, zgodnie z którą zobowiązania finansowe dopiero w ostatniej kolejności spoczywają na podmiocie publicznym, tu - na gminie. Jedynym ograniczeniem obowiązku uiszczenia przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., kosztów pobytu w domu pomocy społecznej jest wysokość uzyskiwanych przez osobę zobowiązaną dochodów z wymogiem, by po poniesieniu tych kosztów osobie zobowiązanej pozostawała kwota wynosząca - w dniu podpisania umowy - 250%, a w dacie wydania decyzji – 300% wskazanego w ustawie w art. 8 ust. 1 u.p.s. kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Analiza akt sprawy nie wskazuje by dochód skarżącego przekraczał tę maksymalnie dopuszczalną ustawowo kwotę. Przywołana okoliczność nie pozostawia wątpliwości, że w niniejszej sprawie została zachowana zasada wynikająca z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. w związku z art. 8 ust. 1 u.p.s. Nie sposób dopatrzeć się nieprawidłowości w zastosowaniu przepisów wyznaczających kryterium dochodowe ani też w ustaleniach stanu faktycznego, jakie miały wówczas miejsce. Brak jest podstaw prawnych by uwzględniać różnice utrzymania między krajami członkowskimi Unii Europejskiej.

Na tym tle zaakcentować także wypada, że zawarcie umowy przez skarżącego z kierownikiem miejskiego ośrodka pomocy społecznej było przecież aktem dobrowolnym, wyrazem woli obu stron a skarżący nie podważał ważności złożonego wówczas oświadczenia woli, nie powołuje się konkretnie na jego wady, nie ma zatem żadnych podstaw do przyjęcia, że nie wywołało ono skutków prawnych w postaci dobrowolnego przyjęcia na siebie przez skarżącego obowiązku partycypowania w kosztach pobytu matki w domu pomocy społecznej - w wysokości jaka z umowy wynikała i z jaką się godził.

Podważanie post factum skutków złożonego wówczas oświadczenia woli oraz przepisów prawa polskiego z powołaniem się na normy prawa europejskiego i międzynarodowego i to w kontekście artykułowanych zarzutów dyskryminacji oraz nierównego traktowania, naruszenia wolności i godności osobistej, jest niezrozumiałe jeśli zważyć przede wszystkim, że cała sprawa wiąże się z kwestią alimentacji przez dorosłe dzieci swych znajdujących się w niedostatku i potrzebie rodziców. Konstrukcja bowiem art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy na tej regule się opiera, zaś zasada wzajemnego alimentowania się przez najbliższych krewnych jest znana i respektowana we wszystkich porządkach prawnych państw – nie tylko państw członkowskich Unii Europejskiej. Zastąpienie tego wsparcia indywidualnego poprzez wykładanie na ten cel środków publicznych może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach ściśle określonych, gdy krewnych brak lub pozostają oni w ubóstwie, albo nie są w stanie z innych uzasadnionych obiektywnie względów świadczyć pomocy osobiście, a tu takowe przeszkody nie zachodziły i nie doszło tym samym do naruszenia żadnych uregulowań prawnych w komentowanej materii.

Kontynuując dalej - nie mogło dojść przy wydawaniu decyzji przez organ do rażącego naruszenia prawa [...] albowiem żaden z przepisów krajowego porządku [...] nie stanowił podstawy materialnoprawnej komentowanej decyzji ze względów oczywistych.

Analogicznie, w sprawie nie znajdowały zastosowania normy prawa unijnego. Nie mogą się ostać zarzuty skargi o naruszeniu art. 18, art. 20 , art. 21 i art. 45 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) poprzez zastosowanie rzekomo sprzecznych z tymi normami przepisów ustawy o pomocy społecznej, w szczególności poprzez zastosowanie kryterium dochodowego nieuwzględniającego różnicy w kosztach utrzymania wynikającej z zamieszkiwania w państwie członkowskim innym niż miejsce zatrudnienia oraz poprzez niedokonanie wykładni prounijnej tych przepisów oraz poprzez naruszenie praw i wolności skarżącego.

Okoliczność przyjęcia w skardze, że powinna być przez organy i przez Sąd dokonana odmienna wykładnia prawa w związku z wątpliwościami prawnej natury, takie jakie zgłasza skarżący co do zgodności przepisów prawa krajowego z prawem unijnym traktatowym bądź z unormowaniami Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Europejskiej Karty Społecznej lub Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, co z kolei skłoniło skarżącego do złożenia wniosku o zadanie przez Sąd pytań prejudycjalnych Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej – już same w sobie eliminują możliwość choćby hipotetyczną stwierdzenia nieważności decyzji na postawie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż - jak już wyżej była o tym generalnie mowa – nie można mówić w ogóle w takich przypadkach o rażącym naruszeniu prawa, albowiem takowe wymagają oczywistości naruszenia a nie stawiania pytań celem usunięcia niejasności.

Nadto Trybunał Sprawiedliwości UE dokonuje wykładni prawa unijnego, aby zapewnić jego stosowanie w taki sam sposób we wszystkich państwach członkowskich, tymczasem w rozpoznawanej sprawie przepisy prawa unijnego nie znajdowały zastosowania w sprawie i nie stanowiły podstawy materialnoprawnej ani procesowej podjętej decyzji.

Z tych przyczyn między innymi Sąd nie znalazł przesłanek do przedstawienia temu Trybunałowi pytań prejudycjalnych.

Niezależnie od powyższego wypada zauważyć, że na mocy art. 3 ust. 5 lit. a) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. (Dz.U.UE.L. 2004.166.1 z 30 kwietnia 2004 r.) w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie stosuje się tych uregulowań do pomocy społecznej. Każde państwo UE ma własny system prawny w tym zakresie, porządki prawne państwa członkowskich nie są co do zasady koordynowane w tej materii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska prezentowanego w skardze co do sprzeczności art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. z art. 20, 21 i 45 TFUE. Przepis art. 20 TFUE reguluje obywatelstwo Unii. Wskazano w nim, że obywatelem Unii jest każda osoba mająca obywatelstwo Państwa Członkowskiego. Obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego, nie zastępując go jednak. W ustępie 2 przywołanego przepisu podano, że obywatele Unii mają między innymi prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium Państw Członkowskim, o którym mowa w art. 21 TFUE. Przepis 45 TFUE dotyczy natomiast swobody przepływu pracowników wewnątrz Unii.

Powołane przepisy traktatowe nie mają związku funkcjonalnego z prawidłowością ustalenia kryteriów wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej i nie korespondują z istotą sprawy niniejszej, jaką pozostaje zagadnienie kontroli legalności w trybie nadzwyczajnym decyzji nakładającej obowiązek zwrotu przez skarżącego wyłożonych zastępczo przez gminę środków finansowych przeznaczonych na utrzymanie matki w domu pomocy społecznej.

Przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. nie może być niezgodny z powołanym przepisem unijnym art. 18 TFUE, który jednoznacznie zakazuje dyskryminacji ze względu na przynależność państwową. Przepisy prawa materialnego, które legły u podstaw decyzji nakładającej na skarżącego obowiązek zwrotu należności w żadnym razie nie mają jakiegokolwiek związku z przynależnością narodową, a przez to nie może być mowy o dyskryminacji z tego tytułu.

Problematyka minimum egzystencji nie ma znaczenia prawnego w rozpatrywanej sprawie. Dla rozstrzygnięcia istoty sprawy (to znaczy orzeczenia, czy wydana decyzja jest obarczona wadą skutkującą nieważnością) nie jest bowiem badana prawidłowość określenia kwoty zobowiązania skarżącego w dacie podpisywania umowy. Skarżący zresztą sam się zobowiązał do ponoszenia kosztów pobytu matki w domu pomocy społecznej, skoro zawarł umowę, wobec czego wysokość ustalonej tam należności nie mogła przekraczać jego możliwości finansowych.

Dla celów skutecznego żądania przez gminę zwrotu wydatków poniesionych zastępczo za inną osobę zobowiązaną na rzecz utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej, konieczne jest spełnienie łącznie dwóch warunków, a mianowicie - określenia w decyzji administracyjnej lub umowie wysokości opłaty do wnoszenia której zobowiązana zostaje dana osoba oraz stwierdzenie faktu niewywiązywania się przez tę osobę z nałożonego obowiązku. Tymczasem bezspornie skarżący zawarł umowę, o której stanowi art. 103 ust. 2 u.p.s. (o ustaleniu konkretnej opłaty za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej), nie wywiązywał się z tej umowy i gmina zastępczo za niego te opłaty ponosiła. To są okoliczności o znaczeniu prawotwórczym mające znaczenie w niniejszej sprawie.

Zarzuty o odmowie zwolnienia z opłaty nie mają racji bytu w tej sprawie, gdyż art. 64 u.p.s. nie stanowił podstawy do wydania decyzji o nałożeniu obowiązku zwrotu należności. Postępowanie w trybie art. 64 u.p.s. jest odrębnym postępowaniem i z tej racji nie mogło to stanowić przedmiotu rozważań organu ani Sądu w rozpatrywanej sprawie.

Z podobnych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał również za niezasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 30, art. 32, art. 47 i art. 65 Konstytucji RP, które dotyczą odpowiednio zasady przyrodzonej godności, zasady równości i zakazu dyskryminacji, prawa do ochrony prywatności i wolności wyboru, wykonywania zawodu oraz miejsca pracy, art. 8 i 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, które regulują prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz zakazu dyskryminacji, art. 1 i 16 Europejskiej Karty Społecznej, które dotyczą prawa do pracy i prawa rodziny do ochrony społecznej, prawnej i ekonomicznej, art. 1, art. 7, art. 15, art. 20, art. 21, art. 33 i art. 45 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, które natomiast dotyczą godności człowieka, poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, wolności wyboru zawodu i prawo do podejmowania pracy, równości wobec prawa, niedyskryminacji, życia rodzinnego i zawodowego oraz swobody przemieszczania się i pobytu. Powołane przepisy nie mają bowiem związku funkcjonalnego z istotą rozpatrywanej sprawy. Nie ingerują w kształt konkretnych norm prawa w zakresie pomocy społecznej, które stanowią podstawę kwestionowanej decyzji.

Za bezzasadne Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ administracji publicznej działał bowiem na podstawie i w granicach prawa. Wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w stopniu wymaganym przepisami prawa znajdującymi zastosowanie w sprawie. Kolegium dokonało właściwej analizy akt sprawy i odniosło się do argumentacji skarżącego w stopniu wystarczającym by uznać, że podjęto właściwe rozstrzygnięcie trafnie odmawiające stwierdzenia nieważności omawianej decyzji. W tym trybie kontroli nie można podważać innych toczących się postępowań. Zarzuty skargi są tu ogólnikowe, nie mają związku ani z decyzją, której stwierdzenia nieważności skarżący się domaga, ani z zaskarżoną decyzją podjętą przez Kolegium. O żadnym uchybieniu norm procesowych mowy być nie może, a tym bardziej o ich kwalifikowanym charakterze. Przypisanie danej decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, to znaczy, naruszenie takie musiałoby prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu. Takich naruszeń Sąd nie stwierdził.

Ustosunkowując się natomiast to podnoszonych przez skarżącego uchybień w doręczeniu korespondencji i niezgodnego z prawem unijnym wymogu ustanowienia pełnomocnika do doręczeń wskazać należy, że według stanu prawnego z ówczesnej daty procedowania, według art. 40 § 4 k.p.a. - strona zamieszkała za granicą lub mająca siedzibę za granicą, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju, była obowiązana wskazać w kraju pełnomocnika do doręczeń, chyba że doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zgodnie z § 5: "W razie niewskazania pełnomocnika do doręczeń przeznaczone dla tej strony pisma pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Stronę należy o tym pouczyć przy pierwszym doręczeniu. Strona powinna być również pouczona o możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie oraz o tym, kto może być ustanowiony pełnomocnikiem".

Taki tryb został zgodnie z prawem zastosowany w sprawie. Tym samym nie mogło dojść do uchybienia przepisu art. 42 k.p.a., gdyż ten nie dotyczył osób mających miejsce zamieszkania za granicą. Pozostawienie decyzji ze skutkiem doręczenia było zgodne z ówczesnym brzmieniem art. 40 § 4 i 5 k.p.a, a tym samym uznać trzeba, że działanie organu administracji publicznej nie było obarczone wadliwością. Z kolei późniejsza zmiana przepisów prawa lub zmiana wykładni prawa nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Notabene, w kwestii oceny prawnej co do ostateczności tej decyzji, wiążącej się z uznaniem, że decyzja weszła skutecznie do obrotu prawnego, czyli inaczej ujmując – została prawidłowo doręczona, wypowiedział się już wiążąco Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie dotyczącej kontroli tej samej decyzji, lecz w innym trybie ekstraordynaryjnym, to jest na gruncie zainicjowanego przez skarżącego trybu z art. 154 k.p.a. – w motywach wyroku (oddalającego skargę skarżącego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, odmowną w tej mierze) z dnia 17 kwietnia 2018 r. o sygnaturze akt IV SA./Wr 830/17. Wyrok ten został poddany kontroli instancyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który oddalił skargę kasacyjną skarżącego wyrokiem z [...] kwietnia 2019 r. o sygnaturze [...]. Zagadnienie to zostało zatem prawomocnie przesądzone, nie może więc podlegać odmiennej ocenie prawnej, argumentacja skargi jest zaś chybiona. Marginalnie jeszcze można skonstatować, że szereg formułowanych w tamtym postępowaniu sądowoadministracyjnym zarzutów zostało powielonych w niniejszej skardze, aczkolwiek żaden z nich nie znalazł aprobaty Składów orzekających.

W tym stanie rzeczy skargę Sąd oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.