Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1797/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art 77 par 1, art 105 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr-[...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], powstałego po wykonaniu robót budowlanych w lokalach użytkowych U4 i U5, umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego.

W uzasadnieniu wskazał, że w związku z wnioskiem Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w dniu [...] września 2010 r. przeprowadził czynności kontrolne, podczas których ustalił, że ww. lokale zostały połączone w jeden poprzez wykonanie otworów komunikacyjnych w ścianie dylatacyjnej. Do robót przystąpiono bez zgody właściciela budynku oraz organu administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto ustalono, że w poziomie I piętra nad lokalami użytkowymi występują liczne pęknięcia ścian (poziome i ukośne) w rejonie lokalu nr [...], jednak w dniu kontroli stan techniczny budynku był dobry i nie stanowił zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Po ww. oględzinach do organu I instancji zostały przesłane fotografie przez mieszkańca lokalu nr [...], z których wynika, że ww. pęknięcia zaczęły się powiększać i występują również na korytarzu, i w sąsiednim lokalu mieszkalnym.

W toku postępowania ustalono, że inwestorem ww. robót budowlanych był T. Z. (poprzedni współwłaściciel lokali U4 i U5), który wyjaśnił, że roboty w ścianach konstrukcyjnych wykonane zostały na przełomie maja i czerwca 2003 r. Poprzedzono je wykonaniem projektu konstrukcyjnego przez projektanta budynku mgr. inż. M. F., sprawdzonego przez prof. J. S. w kwietniu 2003 r. Ze względu na brak zgody Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej tej nieruchomości inwestor firma [...] C. S.-Z. przystąpiła do robót budowlanych samowolnie.

Ponadto organ I instancji powołał się na okresowe przeglądy budynku, z których wynika, że budynek jest w dobrym/zadowalającym stanie technicznym. Pomimo tego organ I instancji, mając na względzie upływ czasu od wykonania robót, uznał, że powstały uzasadnione wątpliwości, czy pęknięcia w lokalu nr [...] oraz na klatce schodowej nie są następstwem nieprawidłowo wykonanych robót w tych lokalach w ścianie konstrukcyjnej, bez dozoru osoby posiadającej fachową wiedzę techniczną. Dlatego postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., Nr-[...], nałożył na inwestora - firmę [...] C. S.-Z. obowiązek przedłożenia takiej ekspertyzy. Przy piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. zobowiązana złożyła ekspertyzę konstrukcyjną dotyczącą zarysowań ścian korytarzowych w lokalach [...] i [...] zlokalizowanych nad lokalami użytkowymi U4 i U5 opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego mgr. inż. M. F., wpisanego do CRRB pod nr [...]. Z treści ekspertyzy wynika, że wykonane roboty budowlane związane połączeniem lokali U4 i U5 nie miały wpływu na powstanie pęknięć na wyższej kondygnacji, a zarysowania powstały na skutek wykonania budynku bez oddzielenia stropu nad parterem przekładkami ściśliwymi od ścian grubości 25 cm, wskutek czego strop oparł się sprężyście na ścianie podłużnej murowanej grubości 25 cm częściowo przekazując na nią obciążenia. Po wykonaniu adaptacji lokali i usunięciu ściany w lokalu U5 strop zaczął pracować całkowicie samodzielnie zgodnie z założeniami projektowymi i osiągnął całkowite przemieszczenie w wielkości 15 mm, z czego 0,6 mm od momentu wykonania adaptacji lokali w roku 2003. Na skutek tego przemieszczenia powstały rysy i pęknięcia ścian korytarzowych i lokalach. Na wyższych kondygnacjach istnieje korzystniejszy układ ścian działowych i korytarzowych, o mniejszym udziale ścian korytarzowych 25 cm w obciążeniach stropu, stąd brak zarysowań na wyższych kondygnacjach. Ponadto w ekspertyzie wskazano, że dla stropów nad lokalami U4 i U5 spełnione są warunki nośności i użytkowania. Lokale [...] i [...] mogą być eksploatowane w bezpieczny sposób. Natomiast ponowne wymurowanie ściany w poziomie parteru mija się z celem, bowiem ciężar tej ściany spowoduje długotrwałe ugięcie dolnego stropu i odkształcenia górnego stropu wobec braku podparcia i jego dokonanej stabilizacji.

W ocenie PINB [...], skoro rzeczoznawca budowlany nie wskazuje na konieczność wykonania robót budowlanych, celem doprowadzenia już wykonanych robót do stanu związanego z zapewnieniem bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania budynku, to brak jest podstaw do nakładania na inwestora firmę [...] C. S.Z. obowiązków w trybie nadzoru budowlanego i dalszego prowadzenia postępowania w sprawie stanu technicznego ww. budynku. Ponadto organ I instancji poinformował, że ekspertyza techniczna wskazuje wprawdzie sposób naprawy zarysowań występujących w tym budynku, w celu usunięcia rys i spękań, jednak do robót tych inwestor robót może przystąpić dobrowolnie, bez nakazu wydanego przez organ nadzoru budowlanego. Bowiem kwestie dotyczące szkód wyrządzonych w lokalach sąsiednich w wyniku prowadzenia robót budowlanych i rozbiórkowych mieszczą się w relacjach cywilno-prawnych, do rozstrzygania których właściwe są sądy powszechne lub droga bezpośrednich polubownych negocjacji zmierzająca do ich naprawienia.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...], podnosząc, że ekspertyza na której oparł się organ nie była sporządzona przez niezależnego eksperta, jak również nie była pełna. Ponadto wskazała, że w niniejszej sprawie doszło do samowoli budowlanej, w procedurze której działał projektant zmian, sporządzając także ww. ekspertyzę. Organ nie wyjaśnił też w pełni, zakresu oraz użytych materiałów w projektach tych zmian.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy uzasadnia stwierdzenie, że postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego jest bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Organ wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest stan techniczny budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], powstałego po wykonaniu robót budowlanych w lokalach użytkowych U4 i U5. W celu dokonania oceny tego stanu, nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych.

W ocenie organu odwoławczego w związku z tym, iż zgodnie z oceną techniczną przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, wobec braku podstaw do podejmowania dalszych czynności w przedmiotowej sprawie z uwagi na brak zaistnienia okoliczności sankcjonowanych przepisami Prawa budowlanego, zasadnym było umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1015/06). Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. umorzenie postępowania administracyjnego następuje w przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z powyższym przepisem oraz przyjętą linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego wyrokiem NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV/SA 1167/97) przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie ma postaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji. Z tych względów, zdaniem WINB, brak jest przedmiotu postępowania przed organami nadzoru budowlanego i w związku z tym zasadne jest utrzymanie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości.

Odnosząc się do zarzutu błędnego zastosowania przez organ powiatowy przepisu art. 81c Prawa budowlanego, organ II instancji zauważył, że brak jest w przepisach obowiązku wyłączenia projektanta od możliwości sporządzenia oceny technicznej wykonywanych na podstawie projektu jego autorstwa robót budowlanych. Ocena techniczna musi być jednak wykonana przez osobę o stosownych uprawnieniach, posiadającą przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej, mgr inż. M. F., jak wskazano wyżej spełnia powyższe wymogi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy [...], wnosząc o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 81, poz. 414, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. nie zobowiązanie do doręczenia ekspertyzy przez niezależnego eksperta; oraz naruszenie przepisów postępowania, m.in. art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a., przez niewyjaśnianie okoliczności sprawy jak również prowadzenie postępowania dowodowego z naruszeniem praw strony.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Skarga zaś jest zasadna. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Art. 7 k.p.a. stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W przepisie tym została wyrażona naczelna zasada Kodeksu postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto wymieniona wyżej zasada została wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80.

W związku z powyższym, zasada prawdy obiektywnej ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ.

Ponadto art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany wyjaśnić wszystkie wątpliwe kwestie, które wynikły w trakcie wszczętego postępowania, w szczególności odnieść się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony postępowania i dokonać oceny ich wpływu na ewentualny wynik sprawy. Zgodnie z postanowieniami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. kwestie powyższe winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, co nie jest bez znaczenia dla zachowania zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a.

Jak już na wstępie wskazano zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ w niniejszej sprawie nie wyjaśniono w stopniu dostatecznym skutków połączenia lokali użytkowych w parterze budynku, czego domagała się Wspólnota we wniosku inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie. Wskazania wymaga, że w toku postępowania przeprowadzono oględziny, które wykazały, że inwestor połączył dwa lokale użytkowe przez wycięcie otworów komunikacyjnych w ścianach dylatacyjnych, na roboty te nie posiadał zgody właściciela budynku. Skutkiem powyższego było nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy, którą wykonał projektant tego budynku. W ekspertyzie oceniono, że przyczyną pękania ścian i stropów na wyższej kondygnacji jest usunięcie ściany działowej, co spowodowało, że kondygnacja wyższa utraciła punkt podparcia, a stop odkształcił się co wywołało pęknięcia. Odkształcenie stropu i pęknięcia w ekspertyzie oceniono jako nie wykraczające poza Polską Normę. Dodatkowo wskazano, że usunięta ściana działowa była wymurowana do wysokości stropu stanowiąc jego sztywne podparcie, powinna natomiast zostać zakończona elastyczną podkładką, która pozwoliłaby stropowi ugiąć się, jeszcze na etapie wykonywania prac budowlanych przy budowie tego obiektu w 2000 r.

Organ nadzoru budowlanego przyjął tę ekspertyzę jako podstawę ustaleń faktycznych i uznając na jej podstawie, że nie doszło do naruszenia przepisów umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ II instancji odparł zarzut, że ekspertyzę wykonała osoba, która mogła być zainteresowana jej ostatecznymi wnioskami stwierdzając, że ekspertyzę wykonała osoba uprawniona.

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że w postępowaniu nie ustalono w pełni prawnomaterialnej kwalifikacji wykonanych robót, a mianowicie jaki charakter z punktu widzenia Prawa budowlanego miało połączenie lokali, w szczególności czy było powiązane z ingerencją w elementy konstrukcyjne budynku i czy takie roboty wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W istocie postępowanie ograniczono tylko do zbadania skutków wykonanych robót, chociaż w postanowieniu nakładającym obowiązki, jaki i decyzjach obu instancji określano je jako samowolne.

Już brak takiego ustalenia powoduje, że postępowanie dowodowe w sprawie było wadliwe, gdyż nie pozwalało na prawidłowe zastosowanie subsumcji polegającej na podstawieniu określonego stanu faktycznego pod normę prawa materialnego, która w sprawie winna mieć zastosowanie.

W ocenie Sądu postępowanie dowodowe nie zostało nadto przeprowadzone prawidłowo, gdyż organy nadzoru budowlanego nie dokonały analizy i oceny twierdzeń i wniosków zawartych w ekspertyzie pomimo, że skarżąca Wspólnota podnosiła konkretne zarzuty w pismach procesowych i w odwołaniu. Również wyjaśnienie organu, że ekspertyzę wykonała osoba uprawniona nie jest wyczerpujące, skoro jej autorem był projektant budynku, twierdzący, że w procesie budowlanym zastosowano niewłaściwe technologie. Organ w pełni dał wiarę tej ekspertyzie, nie poddając jej krytycznej analizie, nie konfrontując nawet jej twierdzeń z projektem budynku, zasadami sztuki budowlanej w przebiegu procesu wykonawczego, nie ustalił chociażby - w ramach badania wiarygodności tej ekspertyzy - czy projektant budynku pełnił nadzór autorski. Fakt, że ekspertyzę wykonuje osoba uprawniona, w żadnym razie nie zdejmuje z organu obowiązku dokonania oceny takiej ekspertyzy, gdyż z procesowego punktu widzenia jest ona tylko jednym z dowodów w sprawie. Potrzeba wnikliwej oceny tego dowodu w okolicznościach tej sprawy była zaś szczególnie uzasadniona, chociażby ze względu na uzasadnione zastrzeżenia strony skarżącej. Poza tym, jak wyżej wskazano, organ administracyjny winien dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej. Oparcie ustaleń faktycznych na ekspertyzie, którą sporządziła osoba uprawniona, w sytuacji gdy ta sama osoba sporządziła projekt zmian, stawia pod znakiem zapytania, czy postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z podstawowymi regułami o jakich mowa w art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy, projekt zmian uwzględniał wyburzenie ściany działowej w lokalu U5. Okoliczność ta wynika ze wszystkich rysunków znajdujących się w projekcie zmian. A zatem w dacie sporządzania projektu zmian projektant musiał posiadać wiedzę co do funkcji rozebranej ściany, która z uwagi na sposób jej realizacji spełniała de facto rolę ściany konstrukcyjnej jako opierającej strop, nad którym znajdują się popękane ściany klatki schodowej i lokali mieszkalnych [...] i [...]. Wiedza ta wynika wprost ze złożonej ekspertyzy, w której rzeczoznawca, będący projektantem budynku, jaki i zmian dot. lokali U4 i U5, przyznaje jaką faktycznie funkcję pełniła wyburzona "ściana działowa grubości 25 cm". Projekt zmian w miejscu usuniętej ściany nie przewiduje natomiast wzmocnienia stropu wskazaną w nim metodą wzmocnień (przewidziane w projekcie zmian taśmy wzmacniające znajdują się w innych miejscach stropu). Organy administracyjne obu instancji w ogóle nie wyjaśniły powyższych kwestii, a ponadto w uzasadnieniu swoich decyzji nie odniosły się w sposób rzeczowy do zarzutów strony skarżącej, powtórzonych również w skardze, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Brak wyjaśnienia powyższych kwestii oznacza, że organy obu instancji przedwcześnie zastosowały art. 105 § 1 k.p.a., przyjmując, że brak jest przedmiotu postępowania.

Niezależnie od powyższego organy administracyjne nie ustaliły prawidłowo stron postępowania. Jak wynika z akt sprawy (notatka służbowa k-17; protokół k-48) lokale U4 i U5 zostały zbyte nowym nabywcom. W aktach sprawy brak jednak aktu na podstawie, którego można stwierdzić, kto jest właścicielem ww. lokali w dacie wydania decyzji. Z okoliczności, iż poprzedni - wg oświadczenia - właściciel tych lokali był adresatem postanowienia wydanego w trybie art. 81c Prawa budowlanego i faktycznie wykonał ekspertyzę, nie wynika, że obecnie posiada interes prawny legitymujący go jako stronę postępowania. Tę kwestię organ winien również wyjaśnić w ponowionym postępowaniu i ocenić ponownie adresatów decyzji.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.