Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 739/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.176,art.183,art.185,art.190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.149 ust.1,2,6, art.154 ust.2
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Centrum Klinicznego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2212/13 w sprawie ze skargi [...] Centrum Klinicznego w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r. oddalił skargę U. w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 [...] 2011 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

W dniu 17 [...] 2010 r. Dyrektor OW NFZ ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne, w zakresie: izba przyjęć, na obszarze: [...] – powiat g., [...] – G., [...] – S., o kodzie postępowania numer [...]. Wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż [...] zł, na okres rozliczeniowy przypadający od dnia [...] 2011 r. do dnia [...] 2011 r. Okres obowiązywania umowy ustalono od dnia [...] 2011 r. do dnia [...] 2015 r. Termin składania ofert upływał 7 [...] 2010 r. W odpowiedzi zostało złożonych [...] ofert, w tym oferta U. w G.

Komisja konkursowa ustaliła, że U. w G. - oprócz oferty w niniejszym postępowaniu złożyło drugą ofertę w postępowaniu o nr [...], w tym samym rodzaju, tj. leczenie szpitalne, lecz w innym zakresie: świadczenia w szpitalnym oddziale ratunkowym. Z tego powodu oferent został wezwany do wskazania, która z ofert ma zostać rozpatrzona. W odpowiedzi podał, że skoro oba postępowania dotyczą dwóch różnych lokalizacji to obie oferty winny zostać rozpatrzone. Po ponownym wezwaniu oferent wskazał, że rozpoznana ma zostać oferta druga, tj. złożona w postępowaniu nr [...], w zakresie: świadczenia w szpitalnym oddziale ratunkowym.

Mając powyższe na uwadze w dniu 10 [...] 2010 r. komisja konkursowa odrzuciła ofertę U. w G. złożoną w niniejszym postępowaniu z powodu złożenia oferty alternatywnej. W dniu 22 [...] 2010 r. konkurs został rozstrzygnięty i podano informację, że wybrano [...] oferentów celem zawarcia z nimi umów.

U. w G. złożyło odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, podnosząc że zarządzenie Prezesa NFZ z dnia 3 [...] 2009 r. nr [...] jest dyskryminujące, poprzez narzucenie konieczności alternatywnego wyboru oferty.

Decyzją z dnia 6 [...] 2010 r., Dyrektor OW NFZ oddalił odwołanie strony. W uzasadnieniu podał, że regulacja § 8 ust. 2 zarządzenia Prezesa NFZ nr 69/2009/DSOZ nie dopuszcza możliwości zawarcia umów z jednym i tym samym świadczeniodawcą na oba zakresy, tj. na izbę przyjęć w niniejszym postępowaniu i na świadczenia w szpitalnym oddziale ratunkowym w innym postępowaniu. Podkreślił, że oferent wyraźnie oświadczył, że rozpoznana ma zostać oferta druga dotycząca zakresu świadczenia w szpitalnym oddziale ratunkowym. Zatem za prawidłowe uznał działanie komisji konkursowej polegające na odrzuceniu oferty odwołującej się strony.

Prezes NFZ utrzymując w mocy powyższą decyzję wskazał, iż komisja konkursowa w toku postępowania stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich jego uczestników, tym samym zarzut dyskryminującego charakteru zarządzenia nr 69/2009/DSOZ nie znalazł w ocenie organu odwoławczego uzasadnienia. Jednocześnie podkreślił, że oferent sam odwołał swoją ofertę w niniejszym postępowaniu, wobec czego komisja konkursowa prawidłowo ją odrzuciła. Podniósł, że odmowa wglądu do dokumentacji innych oferentów wynikała z ustawy o ochronie danych osobowych oraz z ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia 31 [...] 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło U. w G., wnosząc o jej o uchylenie.

W uzasadnieniu skarżący zaakcentował, że odmówienie mu zapoznania się z ofertami pozostałych uczestników postępowania uniemożliwiło skuteczne prowadzenie postępowania oraz ochronę jego praw. Jednocześnie podtrzymał stanowisko co do braku podstaw narzucenia przez komisję konkursową obowiązku alternatywnego wyboru oferty, która miała zostać rozpatrzona.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 14 października 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1290/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa NFZ z dnia 31 [...] 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora OW NFZ z dnia 6 [...] 2010 r.

Wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 273/12, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2011 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie orzekając w sprawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że z niespornego stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżący przystępując do konkursu ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne, w zakresie: izba przyjęć, na obszarze: [...] – powiat g., [...] – G., [...] – S., jednocześnie złożył ofertę w postępowaniu nr [...], w tym samym rodzaju, tj. leczenie szpitalne, lecz w innym zakresie: świadczenia w szpitalnym oddziale ratunkowym, a wezwany do złożenia oświadczenia o wyborze oferty podlegającej rozpatrzeniu – wniósł o rozpatrzenie oferty złożonej w zakresie: świadczenia w szpitalnym oddziale ratunkowym. W ocenie Sądu oferta skarżącego złożona w postępowaniu nr [...] stanowi ofertę alternatywną w rozumieniu art. 149 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027 ze zm.) w zw. z § 8 ust. 2 zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 3 listopada 2009 r. nr 69/2009/DSOZ w stosunku do oferty złożonej w spornym postępowaniu, co obligowało komisję konkursową do odrzucenia oferty skarżącego w spornym postępowaniu z uwagi na treść art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Zdaniem Sądu organy NFZ prawidłowo zatem oceniły działania komisji konkursowej jako poprawne, nie naruszające przepisów ustawy o świadczeniach, w tym przede wszystkim w art. 134 ust. 1 oraz art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 32 Konstytucji RP, ale także unormowań zawartych w określonych przez Prezesa NFZ przepisach zarządzeń regulujących postępowanie, a w szczególności w zarządzeniu Prezesa NFZ z dnia 3 listopada 2009 r. nr 69/2009/DSOZ.

W ocenie Sądu, organy nie dopuściły się ponadto naruszenia norm postępowania administracyjnego, w tym przepisów art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: "k.p.a." w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Kwestionowanie przez skarżącego legalności zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 3 listopada 2009 r. nr 69/2009/DSOZ nie mogło zdaniem Sądu odnieść zamierzonego skutku, gdyż znajduje ono swoje umocowanie w art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Składając ofertę skarżący złożył pisemne oświadczenie, że zapoznał się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania.

Za nieuzasadnione Sąd uznał również zarzuty odnoszące się do nieudostępnienia ofert pozostałych oferentów, gdyż oferta skarżącego została odrzucona na wstępnym etapie jej badania, bez dokonywania merytorycznej oceny.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku U. w G., zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa - tj. art. 149 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych polegające na bezpodstawnym odrzuceniu oferty złożonej przez skarżącego w postępowaniu konkursowym, podczas gdy oferta spełniała wszystkie warunki zawarte w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego oraz skarżący w wyjaśnieniu złożonym Komisji Konkursowej wskazał, która jego oferta ma zostać dopuszczona do postępowania,

- naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt.2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) w tym również polegające na tolerowaniu naruszenia przepisów przez organy administracji I i II instancji, których uchybienie miało istotny wypływ na wynik sprawy, tj. naruszeniu przepisów art. 8 oraz 10 k.p.a. przez organy administracyjne poprzez uznanie, iż organy te nie miały obowiązku w niniejszej sprawie udostępniania ofert innych oferentów podczas gdy, zgodnie z przepisami postępowania, taki obowiązek istniał.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Według Sądu I instancji, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ administracji zasadnie przyjął, że komisja konkursowa bez naruszenia prawa odrzuciła ofertę SPZOZ U. w G. zgłoszoną do postępowania konkursowego, dotyczącą leczenia szpitalnego w zakresie izba przyjęć, dlatego, że oferta ta była tzw. ofertą alternatywną, a to z tego mianowicie powodu, że w innym postępowaniu konkursowym strona złożyła również ofertę na udzielanie świadczeń opieki tego samego rodzaju – leczenie szpitalne – lecz w zakresie świadczenia w szpitalnym oddziale ratunkowym. Zgodnie zaś z warunkami konkursu, zakresy świadczeń w izbie przyjęć i szpitalnym oddziale ratunkowym u tego samego świadczeniodawcy kontraktowane są alternatywnie. Ponadto, odwołując się do znaczenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 273/12, którym uchylono pierwotnie wydany w rozpatrywanej sprawie wyrok WSA z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1290/11, a w tym kontekście podkreślając walor mocy wiążącej oceny prawnej zawartej uzasadnieniu tego judykatu, Sąd I instancji podniósł, że z uwagi na odrzucenie oferty strony skarżącej kasacyjnie, organ administracji rozpatrując jej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert nie miał obowiązku przeprowadzania analizy ofert złożonych przez innych oferentów, ani też udostępniania ich stronie. W rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie miała bowiem ocena prawidłowości działania komisji konkursowej w zakresie w jakim uznała ona, że oferta strony, jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana decyzja Prezesa NFZ nie jest niezgodna z prawem. Skarga kasacyjna nie została bowiem oparta na usprawiedliwionych podstawach, a tym samym nie może odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do drugiej spośród powyżej przedstawionych i spornych w rozpatrywanej sprawie kwestii, a mianowicie (istnienia/braku) obowiązku przeprowadzania analizy ofert złożonych przez innych oferentów oraz (obowiązku/braku obowiązku) udostępnienia tych innych ofert stronie skarżącej, która to kwestia postawiona została w skardze kasacyjnej przez pryzmat zarzutu naruszenia art. 8 i art. 10 k.p.a., stwierdzić należy, że nie ma żadnych usprawiedliwionych podstaw, aby zasadnie można było uznać, że Sąd I instancji kwestię tę rozstrzygnął nieprawidłowo.

Przede wszystkim podkreślić należy, że w rozpatrywanej sprawie zakres kognicji Sądu I instancji - wobec faktu uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny przywołanym już powyżej wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 273/12, pierwotnie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia WSA w Warszawie z dnia 14 października 2011 r. - został zdeterminowany konsekwencjami wynikającymi z normatywnej treści art. 190 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istota i ratio legis przywołanej regulacji wprost odnosi się do zasady szybkości postępowania i wiążących się z nią nakazu oraz potrzeby rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, a to poprzez uznanie, pomimo uchylenia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania – stosowanie omawianego unormowania oraz aktualizowanie się określonym nim skutków następuje bowiem w sytuacji, o której mowa w art. 185 p.p.s.a. - za definitywnie przesądzone przez Naczelny Sąd Administracyjny pewnych kwestii spornych, co w konsekwencji powoduje zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny I instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I FSK 1448/13). Z przywołanej regulacji wynika więc innymi słowy, że Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu pierwszej instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej i dokonać prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku ponownego rozpoznania sprawy przez ten sąd pierwotne uchybienia i wyjaśni rysujące się na tym tle wątpliwości.

Z taką też sytuacją, gdy chodzi o omawiany zarzut kasacyjny i stawianą na jego gruncie kwestię sporną - (istnienie/brak) obowiązku przeprowadzania analizy ofert złożonych przez innych oferentów oraz (obowiązek/brak obowiązku) udostępnienia tych innych ofert stronie skarżącej - mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że ponownie orzekając w sprawie kontroli zgodności z prawem decyzji Prezesa NFZ w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Sąd I instancji uwzględnił wszystkie konsekwencje, które w rozpatrywanej sprawie wiązać należało z wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 273/12, w tym zwłaszcza tę, która wyrażała się w związaniu wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W związku z powyższym, omawiany zarzut kasacyjny nie mógł być uznany za usprawiedliwiony, ani też skuteczny. Tym bardziej, gdy w tej mierze podkreślić, że strona skarżąca kasacyjnie, nie dość, że jak wynika z powyżej przedstawionych uwag, wprost oparła skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną już w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny przywołanym powyżej wyrokiem (por. art. 190 zd. drugie p.p.s.a.), to również nie zarzuciła, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji naruszył art. 190 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie wiążącej wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej judykacie, co miałoby, na przykład, polegać na wadliwym rozumieniu poglądu prawnego wyrażonego przez sąd kasacyjny.

Na marginesie przedstawionych uwag podnieść należy również, że w zakresie odnoszącym się do spornego w sprawie zagadnienia dotyczącego nieudostępnienia stronie skarżącej kasacyjnie dokumentacji ofertowej innych podmiotów biorących udział w postępowaniu konkursowym, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się również, między innymi w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 121/12. Ponownie przypomnienia wymaga więc, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy z uwagi na treść art. 154 ust. 2 zd. drugie oraz ust. 7 ustawy o świadczeniach i nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty składającego odwołanie z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, np. z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców wymaga włączenia do akt sprawy ofert poszczególnych świadczeniodawców, jak i ich ocen. Jednocześnie jednak, przy akceptacji zaprezentowanego powyżej poglądu, zaznaczyć należy, że w rozpatrywanej sprawie oferta skarżącej została odrzucona w pierwszej, jawnej fazie konkursu ofert z uwagi na niespełnianie wymaganych warunków określonych w przepisach prawa. Nie przeszła zatem do jego kolejnego etapu postępowania. Stąd, istotą postępowania przed organami NFZ w rozpoznawanej sprawie było wyjaśnienie kwestii związanych ze spełnianiem przez ofertę określonych wymogów oraz zasadności działania komisji konkursowej, która uznała, że oferta wymogów tych nie spełnia i jako taka podlega odrzuceniu. Innymi słowy w realiach niniejszej sprawy dla ustalenia naruszenia interesu prawnego świadczeniodawcy nie była konieczna analiza ofert poszczególnych oferentów, kwestii dotyczących punktacji, ofert konkurencyjnych, uzasadnień punktacji ect., gdyż jest to ten etap postępowania, do którego oferta skarżącej nie została dopuszczona, a więc nie mogła zostać porównana z konkurencyjnymi ofertami. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, nie w każdej sprawie dotyczącej rozstrzygnięć konkursów ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zachodzi potrzeba ujawnienia i zbadania przez organy NFZ wszystkich okoliczności związanych ze sprawą, w tym punktacji, ofert konkurencyjnych, uzasadnień punktacji, a także dokonania analizy porównawczej ofert na podstawie kompletnego materiału dowodowego. Odstąpienie przez organy NFZ od włączenia do akt sprawy administracyjnej, akt postępowania w sprawie zawarcia umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej było uzasadnione potrzebami prowadzonego postępowania i nie ograniczyło praw skarżącego. Nie można bowiem w każdej tego rodzaju sprawie, niejako automatycznie, w oderwaniu od występującego w niej problemu prawnego przyjmować, że rozpatrzenie odwołania wymaga odniesienia się przez organ do ofert przedstawionych przez innych oferentów i ich oceny dokonanej przez komisję konkursową. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdy oferta skarżącego została odrzucona z uwagi na niespełnianie określonych prawem wymogów, a w odwołaniu zakwestionowano zasadność takiego działania komisji konkursowej, konieczność ta nie powstała.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw, uznać należy również zarzut naruszenia art. 149 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez "bezpodstawne odrzucenie oferty złożonej przez skarżącego w postępowaniu konkursowym, podczas gdy oferta spełniała wszystkie warunki zawarte w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego oraz skarżący w wyjaśnieniu złożonym Komisji Konkursowej wskazał, która jego oferta ma zostać dopuszczona do postępowania."

Merytoryczną ocenę tego zarzutu, w kontekście na wstępie poczynionych uwag akcentujących znaczenie i konsekwencje obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zasady dyspozycyjności, poprzedzić należy tym koniecznym przypomnieniem, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem, jest ponadto przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez sąd administracyjny I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym naruszenie to polega (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie), przy zarzucie zaś naruszenia prawa procesowego zobowiązany jest on zaś wskazać przepisy, które zostały naruszone przez Sąd I instancji, wyjaśnić na czym ich naruszenie polegało oraz wykazać wpływ zarzucanego naruszenia tych przepisów na wynik sprawy, a mianowicie, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Z powyższego wynika - najogólniej rzecz ujmując - że w sytuacji, gdy istota sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji wyraża się w kontroli (dokonywanej przez organ) prawidłowości rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji prawnych wymogów ustalania faktów; kontroli sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontroli konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych podstaw rozstrzygnięcia, to podważanie prawidłowości zawartego w wyroku sądu administracyjnego rezultatu tej kontroli zmierzać powinno do wyjaśnienia, wykazania i uzasadnienia, że w danej sprawie sąd ten wadliwie stosował normatywne wzorce kontroli albo/i stosował wzorce nieadekwatne, albo/i nie zastosował adekwatnych wzorców kontroli, co w świetle art. 176 p.p.s.a., wymaga rzecz jasna uzasadnienia prezentowanego w tym zakresie stanowiska, które powinno przybrać formę merytorycznej polemiki z kwestionowanym stanowiskiem sądu administracyjnego.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag zarzut naruszenia art. 149 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie może być uznany za skuteczny.

W sytuacji bowiem, gdy ze wskazanego przepisu wynika, że w przypadku gdy braki, o których mowa w ust. 1, dotyczą tylko części oferty, ofertę można odrzucić w części dotkniętej brakiem – ust. 1 art. 149 przywołanej ustawy wymienia enumeratywnie przypadki, kiedy komisja konkursowa zobowiązana jest odrzucić ofertę – a prawną podstawę wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu stanowił art. 149 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - zgodnie z tym przepisem, odrzuca się ofertę, jeżeli świadczeniodawca złożył ofertę alternatywną – to omawiany zarzut nie może być uznany za skuteczny. Przede wszystkim z tego powodu, że autor skargi kasacyjnej w ogóle nie wyjaśnił w jej uzasadnieniu na czym dokładnie miało polegać naruszenie wymienionego przepisu, zwłaszcza zaś, dlaczego jego zdaniem, ten właśnie przepis - wyraźnie wymieniony w petitum środka zaskarżenia - powinien był być uwzględniony przez Sąd I instancji, jako adekwatny w rozpatrywanej sprawie wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na to kluczowe pytanie, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczna ocenę omawianego zarzutu kasacyjnego. W tym też kontekście ponownie przypomnienia wymaga, że określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej rzecz ujmując, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Nie może przy tym domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych, albo wręcz wyręczać stronę skarżącą w prawidłowym ich stawianiu, czy też poszukiwać za nią naruszeń prawa, których mógł dopuścić się Sąd I instancji, a które nie zostały zarzucone w skardze kasacyjnej od wyroku, z którym strona się nie zgadza. Podnoszenie przez stronę skarżącą kwestii, jako jej zdaniem spornej w rozpatrywanej sprawie, nie można było poddać merytorycznej ocenie nawet przy próbie wykorzystania tych możliwości, które rysują się na tle argumentacji zawartej w uzasadnieniu uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Tym bardziej, gdy podkreślić, że między omawianym zarzutem naruszenia art. 149 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a jego uzasadnieniem wyraźnie widoczna jest również wewnętrzna sprzeczność (czy też może brak konsekwencji), co wyraża się w podnoszeniu okoliczności odrzucenia oferty strony z powodu złożenia oferty konkurencyjnej, bez wskazania jednak konkretnego przepisu prawa (a więc innego, niż wskazywany, jako naruszony), na podstawie którego tego rodzaju rozstrzygnięcie komisji konkursowej zostało podjęte, a wszystko to w relacji do argumentu zarzucającego błędną interpretację pojęcia "lokalizacji", którym jednak Sąd I instancji się nie posłużył kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, ani w kontekście egzegezy art. 149 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r., ani też § 8 ust. 2 zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 3 listopada 2009 r. nr 69/2009/DSOZ.

Z przedstawionych względów, omawiany zarzut uznać należało więc za nieskuteczny.

Już tylko na marginesie dotychczasowych uwag i argumentów, zwrócić należy uwagę na ten element niekwestionowanych w rozpatrywanej sprawie okoliczności jej stanu faktycznego, że w toku postępowania konkursowego strona skarżąca (na wezwanie organu) złożyła oświadczenie, z którego wynikało, że wnosi o rozpatrzenie jej oferty odnośnie do leczenia szpitalnego w zakresie świadczenia w szpitalnym oddziale ratunkowym i wycofuje ofertę odnośnie do leczenia szpitalnego w zakresie izba przyjęć. Skoro okoliczność ta stanowiła (niepodważany) element stanu faktycznego, który przyjęty został przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, to należało postawić pytanie o zasadność i prawidłowość podejmowania rozstrzygnięcia o odrzucaniu oferty strony, jako alternatywnej, w sytuacji, gdy oferta w zakresie izby przyjęć została cofnięta, a w toku rozpatrywania pozostawała oferta w zakresie świadczenia w szpitalnym oddziale ratunkowym. Rysująca się na tym tle kwestia dotyczy więc tego, czy rzeczywiście – jak przyjął to Sąd I instancji i czego nie zakwestionował autor skargi kasacyjnej - opisana sytuacja mieściła się w hipotezie normy prawnej dekodowanej z art. 149 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych aktualizując tym samym obowiązek komisji konkursowej do podjęcia rozstrzygnięcia o odrzuceniu oferty, czy też przeciwnie, nie mieszcząc się hipotezie tej normy prawnej nie skutkowała obowiązkiem wydania omawianego rozstrzygnięcia. Ta istotna w sprawie kwestia, w ogóle nie została rozważona - jak już to zasygnalizowano - ani przez Sąd I instancji, który w tym zakresie nie był związany oceną prawną i wykładnią prawa zawartą w uzasadnieniu przywołanego wyroku Naczelnego Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani też przez autora skargi kasacyjnej, i to mimo tego, że zwrócił na nią uwagę sam organ (por. s. 6 uzasadnienia kontrolowanej decyzji). Skoro więc kwestia ta nie została jednak podjęta przez stronę skarżącą kasacyjnie, to wobec obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zasady dyspozycyjności, nie mogła ona stanowić przedmiotu merytorycznej oceny w rozpatrywanej sprawie.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.