Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 58/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1, art. 14 ust. 6 pkt 5, art. 14 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia WSA del. Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 643/15 w sprawie ze skarg "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla Województwa Warmińsko-Mazurskiego za lata [...] 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza solidarnie od "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Województwa Warmińsko-Mazurskiego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 643/15 oddalił skargi [...] Sp. z o.o. w [...] i [...] Sp. z o.o. w [...] na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] 2012 roku Nr [...] w przedmiocie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla Województwa [...] na lata 2011-2016.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Sejmik Województwa [...], działając na podstawie art. 14 ust. 1-9 i art. 14a ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm., dalej także jako: "ustawa"), podjął w dniu [...] 2012 r. uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla Województwa [...] na lata 2011-2016.

W dniu [...] 2013 r. [...] sp. z o.o. w [...] oraz [...] sp. z o.o. w [...], w ustawowym terminie, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyły powyższą uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. W obszernym uzasadnieniu strony skarżące podniosły, że [...] prowadzi w [...] składowisko odpadów komunalnych. Aktualnie jest eksploatowana kwatera nr II tego składowiska. Jednak składowisko ma podlegać rozbudowie o kolejne, sąsiednie kwatery nr III, IV i V. Wyjaśniono, że na terenie składowiska [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] planuje realizację instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (sortowania i kompostowania). Inwestycje będą stanowiły całość funkcjonalno-gospodarczą, tworząc zakład gospodarowania odpadów komunalnych, którego założeniem jest kompleksowa obróbka i unieszkodliwianie odpadów. Wskazano, że dla planowanych inwestycji w dniu 29 grudnia 2011 r. wydane zostały decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżące Spółki zarzuciły, że mimo pozostawania w obrocie prawnym tych decyzji, żadna z wymienionych instalacji planowanych do realizacji nie została ujęta w przedmiotowym planie ani uchwale wykonawczej do tego planu, jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych (dalej: "RIPOK"). Jedynie II kwatera składowiska została uwzględniona w tych aktach, jako instalacja do zastępczej obsługi Regionu Północno-Wschodniego.

W związku z tym strony skarżące zarzuciły, że z naruszeniem art. 14 ust. 6 pkt 5 ustawy o odpadach, plan nie formułuje kryteriów rozmieszczenia obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami, podając jedynie informacje dotyczące mocy przerobowych. Poza tym w planie ujęte zostały tylko RIPOK, których budowa finansowana jest przez gminę z uwagi na wykonywane zadania własne lub ze środków Unii Europejskiej, co oznacza faworyzowanie konkretnych obiektów z uwagi na sposób ich finansowania i narusza zasady gospodarowania odpadami, w szczególności zasadę bliskości określoną w art. 9 oraz art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Skarżące stwierdziły, że nieuzasadnione jest wożenie odpadów przez gminy zrzeszone w [...] Związku Międzygminnym do [...] (kilkadziesiąt kilometrów), gdy w pobliżu funkcjonuje składowisko odpadów i ma zostać zrealizowana instalacja do ich obróbki. W ocenie Spółek podział województwa na 5 regionów w sposób całkowicie nieuzasadniony ogranicza możliwość racjonalnego korzystania przez gminy z najbliżej położonych instalacji. Zarzucono, że wbrew wymogom wynikającym z art. 1 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, plan wprowadził nieracjonalny system gospodarki odpadami, który nie tylko zwiększy koszty obsługi mieszkańców, stwarzając możliwość wywołania konfliktów społecznych, ale także ograniczy możliwość prowadzenia działalności gospodarczej prywatnym przedsiębiorcom, w tym skarżącym Spółkom. Podkreślono, że uwzględnienie w planie funkcjonowania Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w [...] z pominięciem instalacji skarżących, nie zapewnia zrównoważonego systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Zaznaczono, że w planie został uwzględniony kosztowny, przeinwestowany ze środków publicznych "moloch", do którego - z naruszeniem zasady bliskości - będą przyjmowane odpady z całego regionu zamiast do położonych bliżej mniejszych instalacji, spełniających w tym samym stopniu normy ekologiczne i wymogi prawne. W ocenie skarżących przyjęcie takiego rozwiązania narusza art. 20, 32 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 9 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007r., Nr 50, poz. 331 ze zm.) wobec nieprzestrzegania zasady równości wobec prawa, niedyskryminacji w życiu gospodarczym, konkurencyjności gospodarki oraz swobody działalności gospodarczej, w tym wolności rynkowej. Strony podały, że zakład w [...] jest planowany do realizacji na głównym zbiorniku wód podziemnych, co będzie skutkowało negatywnym oddziaływaniem na ten element środowiska naturalnego. Podniesiono również, że fakt, iż zakład w [...] został przewidziany, jako jedyny RIPOK w regionie obok zakładu w [...] unaocznia uległość organu uchwałodawczego wobec monopolistycznych zapędów [...] Związku Międzygminnego - Gospodarka Odpadami Sp. z o.o., który wykorzystując fakt otrzymania dotacji unijnych chce wyeliminować z rynku inne podmioty, w tym prywatne, działające w tej branży, zarządzające instalacjami do przetwarzania odpadów komunalnych.

Skarżące wywodziły, że do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami powinny być wpisane wszystkie instalacje, dla których przed 1 stycznia 2012 r. została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach lub o warunkach zabudowy. Późniejsze umieszczenie w uchwale wykonawczej (przez dokonanie jej zmiany) instalacji w trybie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897), dalej jako: "ustawa zmieniająca", przy jednoczesnym ich braku w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, prowadziłoby do powstania istotnej sprzeczności w treści obu tych dokumentów. Nieuwzględnienie składowisk spełniających wymagania RIPOK w planie uniemożliwiłoby ich realizację, pomimo posiadania w ustawowo wymaganym terminie decyzji lokalizacyjnej, czy środowiskowej. Wskazano, że zgodnie z brzmieniem art. 52 ust. 4 ustawy organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów odmawia jego wydania, jeżeli budowa ta nie jest określona w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Tym samym nieumieszczenie składowiska w planie skutkuje niemożliwością jego rozbudowy i skorzystania z dobrodziejstwa art. 16 ust. 3 ustawy zmieniającej, pomimo dysponowania przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach czy decyzją lokalizacyjną.

Spółki podkreśliły, że zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy, w zaskarżonej uchwale za RIPOK powinny zostać uznane jedynie instalacje, które spełniają jednocześnie wszystkie kryteria, tj. zapewniają pełne zagospodarowanie odpadów, czyli segregację, przetwarzanie i składowanie oraz jednocześnie spełniają wymagania BAT (najlepszej dostępnej techniki). Tylko takie ujęcie RIPOK stwarza możliwość realizacji zasady bliskości określonej w art. 9 ustawy. Takie rozwiązanie stwarza zakład zagospodarowania odpadów komunalnych realizowany przez skarżące Spółki. Przyjęcie przez Sejmik Województwa [...], że instalacja spełniająca chociażby jedno z kryteriów, tj. a), b) lub c) może być uznana za RIPOK, jest sprzeczna z głównymi zasadami gospodarki odpadami. Skarżące wyraziły niezrozumienie dla uwzględnienia w planie tylko kwatery II składowiska, kiedy stanowi ono całość i tylko z woli inwestora wprowadzony został podział na poszczególne kwatery, w celach porządkowych. Stwierdzono, że przyjmując nawet wykładnię definicji RIPOK dokonaną przez organ, oceniana z osobna każda z instalacji Spółek spełniała wymagania i powinna zostać uwzględniona w planie.

Wskazano też, że z naruszeniem art. 14 ust. 8 pkt 3 ustawy o odpadach plan przewiduje zamknięcie II kwatery składowiska odpadów w [...] w czerwcu 2013 r., podczas gdy zarządca dysponuje pozwoleniem zintegrowanym, ważnym do dnia [...] 2020 r., a także zatwierdzoną instrukcją eksploatacji. Takie arbitralne skrócenie przez organ okresu użytkowania instalacji spełniającej wszystkie wymagania prawne jest dla Spółek niezrozumiałe i krzywdzące, a także wprost sprzeczne z treścią powołanego przepisu przewidującego jedynie zamykanie składowisk odpadów niespełniających wymagań ochrony środowiska.

W skardze podniesiony został również zarzut naruszenia art. 42 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 14b ustawy o odpadach, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Argumentowano w tym zakresie, że organ uchwałodawczy wskazywał lakonicznie na przyczyny, dla których uwzględniał lub nie konkretne uwagi. Ponadto na skutek uwzględnienia uwag projekt planu przed jego uchwaleniem został zmieniony tak dalece, że powinien podlegać ponownemu opiniowaniu i uzgodnieniom dokonywanym w tym trybie.

W odpowiedzi na skargi Województwo [...] odniosło się szczegółowo do każdego z podniesionych zarzutów, wnosząc o oddalenie skarg.

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 309/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargi.

Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Spółek, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2154/13 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że skarżące Spółki trafnie upatrują swojego interesu prawnego w niniejszej sprawie w treści art. 52 ust. 4 w związku z art. 3 pkt 15c ustawy o odpadach. NSA stwierdził, że Sąd przede wszystkim dokona ponownej oceny legitymacji procesowej poszczególnych skarżących Spółek w kontekście ewentualnego naruszenia ich interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, w rozumieniu art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm., dalej: "u.s.w.").

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołał art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") i wskazał, że związany jest oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2154/13.

Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała dotyczy interesu prawnego skarżących Spółek, ponieważ w pewnym stopniu dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa materialnego. Nie byłoby przy tym uprawnione przyjęcie twierdzenia, że plany gospodarki odpadami mają jedynie charakter informacyjny i nie wpływają na sytuacje prawne podmiotów spoza administracji publicznej. Plany gospodarki odpadami pozornie wiążą tylko organy administracji publicznej, gdyż w istocie wiążą także podmioty ubiegające się o wydanie zezwolenia lub pozwolenia, gdyż dany podmiot może nie otrzymać określonego zezwolenia/pozwolenia, jeżeli plan gospodarki odpadami stoi temu na przeszkodzie. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku zapadłym na gruncie niniejszej sprawy wskazał na art. 52 ust. 4 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy o odpadach. Wspomniane regulacje prawne zawarte w planie gospodarki odpadami są niewątpliwie skorelowane w pewnym stopniu z możliwością uzyskania określonych uprawnień przez podmiot, który ubiega się o uzyskanie określonego zezwolenia. To zaś przesądza o istnieniu interesu prawnego w niniejszej sprawie po stronie skarżących Spółek.

Przechodząc zaś do merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd wskazał, że treść przepisów art. 14, 14a, 14b i 14c ustawy o odpadach, określających zakres regulacji i tryb podejmowania zaskarżonego aktu wskazuje, że ma on zawierać w zasadzie normy ogólne o charakterze informacyjnym (zawierające dane i prognozy). Jednak zapisom przyjętym w ramach delegacji z art. 14 ust. 6 pkt 5 ustawy o odpadach można przypisać znaczenie normatywne w kontekście powołanego w skardze art. 52 ust. 4 ustawy o odpadach (obecnie art. 127 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach). Z przywołanych regulacji prawnych nie sposób jednak wywieść obowiązku wskazania w planie przez organ stanowiący województwa, zamierzonej budowy składowiska odpadów. Treść upoważnienia ustawowego wyklucza, aby plany gospodarki odpadami mogły bezpośrednio rozstrzygać o prawach lub obowiązkach podmiotów zewnętrznych. W szczególności z delegacji ustawowej nie wynika, aby uwzględnieniu w planie musiały podlegać instalacje projektowane, dla których dopiero zostały ustalone warunki zabudowy. Uzyskanie decyzji lokalizacyjnej nie wiąże przy sporządzaniu planu gospodarki odpadami, który nie może też przesądzać, czy inwestycja, na którą uzyskano decyzję lokalizacyjną zostanie zrealizowana. W ocenie Sądu, przyjęcie toku rozumowania zaprezentowanego przez skarżące Spółki musiałoby prowadzić do uwzględnienia wszystkich wydanych przed 1 stycznia 2012 r. decyzji o warunkach zabudowy i to w obydwu planach, czyli w planie gospodarki odpadami i w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Mogłoby to jednak prowadzić do absurdalnych rezultatów. Decyzje lokalizacyjne są bowiem jedynie etapem wstępnym projektowanej budowy określonych instalacji. Tym samym nie ma gwarancji, że inwestor uzyska pozwolenie na budowę dla danej instalacji, istnieje również możliwość, że zrezygnuje on z budowy takiego przedsięwzięcia. Ponadto możliwe jest też przecież wydanie decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem prawa, co zostanie dopiero później stwierdzone. Uwzględniając zatem w rzeczonym planie wszystkie decyzje lokalizacyjne, trudno byłoby racjonalnie określić sieć instalacji regionalnych. Samo zatem wydanie decyzji lokalizacyjnych nie może automatycznie rodzić uprawnień do ujęcia w przedmiotowym planie, jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych.

Sąd stwierdził zatem, że pominięcie w planie na lata 2011 – 2016 planowanych przez strony skarżące inwestycji, jeszcze nierozpoczętych, nie mogło ograniczyć realizacji zamierzonego przedsięwzięcia, dotyczącego rozbudowy prowadzonego składowiska odpadów (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1155/12), na które skarżące nie występowały jeszcze nawet o wydanie pozwolenie na budowę.

Sąd zwrócił również uwagę, że plan gospodarowania odpadami jest opracowywany na konkretny okres (w niniejszej sprawie na lata 2011 – 2016) i podlega aktualizacji, nie rzadziej niż raz na 6 lat, co wynika z art. 14c ust. 1 ustawy o odpadach. Istnieje zatem możliwość jego dostosowania w każdym czasie do zmiany stanu faktycznego.

Sąd podkreślił, że treść art. 14 ust. 1, art. 14 ust. 6 pkt 1 lit. f i pkt 5 oraz art. 14 ust. 8 ustawy o odpadach wskazuje, że wojewódzki plan gospodarowania odpadami ma przede wszystkim uwzględniać funkcjonujące zakłady zagospodarowania odpadami, w tym spełniające wymagania RIPOK i ma określić jedynie kryteria rozmieszczenia obiektów i moc przerobową przyszłych instalacji, a więc ma wskazywać warunki, jakim powinny odpowiadać np. przyszłe składowiska odpadów.

Składowisko odpadów w [...] w dacie uchwalania przedmiotowego planu i aktualnie składa się z kwatery nr II, która jak wskazywał organ, ma zbyt małą pojemność pozostałą do zapełnienia, aby można było uznać to składowisko za spełniające kryteria regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 15c lit. c ustawy o odpadach.

Sąd podkreślił, że brak jest jakiegokolwiek przepisu prawa, który dawałby skarżącym Spółkom prawo żądania umieszczenia ich instalacji w wojewódzkim planie gospodarowania odpadami, jako RIPOK. Obowiązku do wskazania w planie gospodarki odpadami w województwie zamierzonych inwestycji nie sposób wywieść też z treści art. 14 ust. 6 pkt 5 ustawy o odpadach. Unormowanie to nie zobowiązuje bowiem do wskazywania w planie konkretnej lokalizacji planowanych instalacji. Zgodnie z tym przepisem plan ma określać, jaką mocą przerobową ma dysponować przyszła instalacja i jakimi względami należy się kierować przy jej umiejscowieniu. Niewątpliwie treść tego przepisu ma zasadnicze znaczenie dla interpretacji art. 52 ust. 4 ustawy o odpadach, który uzależniał wydanie pozwolenia na budowę składowiska odpadów od jej określenia w wojewódzkim planie gospodarki odpadami (art. 127 ust. 5 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. będący odpowiednikiem tego przepisu w aktualnie obowiązującym stanie prawnym).

Zdaniem Sądu, zestawienie tychże przepisów z treścią art. 14 ust. 6 i 8 ustawy o odpadach uprawnia do przyjęcia, że wymóg "określenia budowy składowiska odpadów w wojewódzkim planie gospodarki odpadami" należy wiązać ze spełnieniem kryteriów rozmieszczenia obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami oraz mocy przerobowych, o których mowa w art. 14 ust. 6 pkt 5 ustawy o odpadach. W tym zaś względzie organ stanowiący województwa ma już swobodę wyboru sposobu określenia takich kryteriów, które nie mogą jednak przesądzać o zakazie umiejscowienia danej instalacji na konkretnym obszarze (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1155/12).

Sąd zwrócił uwagę, że w przedmiotowym planie można wyodrębnić część (7.6.1 – 7.6.5), która spełnia wymogi art. 14 ust. 6 pkt 5 ustawy o odpadach. W pkt 7.6. stwierdzono, że podstawą tworzenia i funkcjonowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi w kraju jest regionalizacja. Według zaś tej zasady w województwie [...] wyodrębnionych zostało 5 regionów gospodarki odpadami komunalnymi, na terenie których wskazano regionalne instalacje przetwarzania odpadów komunalnych oraz instalacje służące do zastępczej obsługi regionów. Ogólną charakterystykę regionów uwzględniają gminy wchodzące w ich skład. Liczbę mieszkańców, podstawowe dane w zakresie wytworzonych i zebranych odpadów komunalnych, w tym ulegających biodegradacji w 2010 r. przedstawiono w tabelach. Wyodrębniono 5 regionów gospodarki odpadami, które zostały szczegółowo opisane. Ponadto przy każdym z tych regionów zamieszczono tabele obrazujące: instalacje regionalne do przetwarzania odpadów komunalnych, instalacje do zastępczej obsługi danego regionu oraz szczegółową charakterystykę regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych obrazującą rodzaj instalacji, jej opis oraz planowaną pojemność/moc przerobową, planowaną datę rozpoczęcia jej eksploatacji, wskazującą właściciela/zarządzającego daną instalacją. Nadto w pkt 7.2.3. ustalono, że budowa dodatkowych instalacji zagospodarowania odpadów komunalnych będzie możliwa jedynie po wykazaniu przez potencjalnego inwestora, że istnieje konieczność przetworzenia odpadów, które nie mogą być zagospodarowane w funkcjonujących i obecnie budowanych instalacjach.

Sąd nie podzielił zatem zarzutu strony skarżącej dotyczącego braku określenia kryteriów rozmieszczenia obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami przyszłych instalacji do przetwarzania odpadów, a w konsekwencji naruszenia przepisu art. 14 ust. 6 pkt 5 ustawy o odpadach i zasady bliskości określonej w art. 9 oraz art. 14 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy.

Zdaniem Sądu, z prawnego charakteru planu gospodarki odpadami należy wysnuć wniosek, że wskazane w nim zapisy co do szczegółowych kryteriów rozmieszczenia obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami nie stanowią samoistnej podstawy przesądzającej o lokalizacji danej instalacji w określonym miejscu, nie mogą też przesądzać o zakazie umiejscowienia takiej instalacji na konkretnym obszarze. Zupełnie bezzasadne byłoby formułowanie, tak jak chciałaby tego strona skarżąca, bardzo szczegółowych kryteriów rozmieszczenia obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. O takim konkretnym posadowieniu przedsięwzięcia przesądzają przecież stosowne decyzje lokalizacyjne i zezwalające na budowę. Nawet pominięcie przez Sejmik Województwa w przedmiotowym planie określenia kryteriów rozmieszczenia obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami oraz mocy przerobowych przyszłych instalacji do przetwarzania odpadów, nie stanowiłoby automatycznie o istotnym naruszeniu prawa przy podjęciu takiej uchwały (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1155/12).

Okoliczność zaś, że uwzględnieniu w planie powinna podlegać przede wszystkim instalacja funkcjonująca lub której budowa została już zakończona, zdaniem Sądu, potwierdza również powoływany w skardze przepis art. 16 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej.

Sąd nie podzielił natomiast zupełnie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 42 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 14b ustawy o odpadach, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Argumentowano w tym zakresie, że organ uchwałodawczy wskazywał lakonicznie na przyczyny, dla których uwzględniał lub nie konkretne uwagi do tego planu. Sąd wskazał, że żaden przepis prawa nie wymaga od organu szczegółowego uzasadnienia uwzględnienia bądź odrzucenia konkretnej uwagi. Zakres zaś poczynionych zmian na skutek wniesionych uwag nie miał w ocenie Sądu takiego charakteru, który by uzasadniał ponowne uruchomienie trybu opiniowania i uzgadniania całego aktu prawnego.

Za bezzasadne Sąd uznał również zarzuty dotyczące naruszenia zgodności skarżonego planu z wymaganiami ochrony środowiska. Podnoszone w tym zakresie zarzuty odnoszące się do umieszczenia w planie innych zakładów czy też ich rzekomego negatywnego wpływu na środowisko (np. poprzez posadowienie na głównym zbiorniku wód podziemnych), nie dotyczą bowiem indywidualnego interesu prawnego skarżących Spółek. Naruszenia interesu prawnego skarżących nie można upatrywać także w sposobie stosowania przepisów regulujących kwestię zgodności planów gospodarki odpadami z polityką ekologiczną państwa.

W ocenie Sądu, z uwagi na charakter zaskarżonej uchwały, również wskazanie w planie przewidywanej daty zamknięcia kwatery nr II składowiska odpadów w [...] nie może skutkować ograniczeniem posiadanych w tym zakresie zezwoleń, a zatem nie narusza interesu prawnego skarżących Spółek.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyły [...] Sp. z o.o. w [...] i [...] Sp. z o.o. w [...], zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 14, 14a, 14b, 14c ustawy o odpadach w zw. z art. 147 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwalony na ich podstawie Plan powinien zawierać jedynie zapisy ogólne o charakterze informacyjnym i nie mogą rozstrzygać bezpośrednio o prawach lub obowiązkach podmiotów zewnętrznych oraz że w Planie nie mogą zostać uwzględniane instalacje przyszłe;

- art. 14 ust. 1, ust. 6 i ust. 8 ustawy w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wojewódzki plan gospodarki odpadami ma uwzględniać jedynie funkcjonujące zakłady gospodarowania odpadami, w tym spełniające wymagania RIPOK i określać jedynie kryteria rozmieszczenia obiektów i moc przerobową przyszłych instalacji i nie musi wprost wskazywać jakichkolwiek inwestycji planowanych do realizacji;

- art. 14 ust. 6 pkt 5 ustawy w zw. z art. 16 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej w zw. z art. 52 ust. 4 ustawy w zw. z art. 18 ust. 3 pkt 1 i art. 29 ust. 1 ustawy w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że na organie województwa nie ciąży obowiązek wskazania w wojewódzkim planie gospodarki odpadami regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych realizowanych przez skarżące, dla których przed dniem 1 stycznia 2012 r. zostały wydane decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia lub o warunkach zabudowy;

- art. 3 ust. 3 pkt 15 c ustawy w zw. z art. 14 ust. 6 pkt 5 ustawy i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym ustaleniem, że przyszłe instalacje spełniające wymagania RIPOK nie podlegają obligatoryjnemu uwzględnieniu w Planie;

- art. 16 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej i art. 3 ust. 3 pkt 15 c ustawy w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że treść wojewódzkiego planu gospodarki odpadami może pozostawać w sprzeczności z treścią uchwały wykonawczej w zakresie uwzględnienia planowanych do realizacji instalacji spełniających wymagania RIPOK, w tym tych, dla których przed dniem 1 stycznia 2012 r. wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję lokalizacyjną;

- art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 20, art. 32 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 9 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007, Nr 50, poz. 331 ze zm.) w zw. z art. 147, art. 3 § 2 p.p.s.a i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 Iipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpoznaniu przez Sąd zarzutów zwartych w skargach, konstruowanych w oparciu o te przepisy i zaniechanie kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie funkcji kontrolnej;

- art. 42 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.) w zw. z art. 14b ustawy, art. 14b ustawy, art. 14 ust. 2 i 3 ustawy w zw. z art. 3 § 2 i art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zmiany dokonane w projekcie Planu na skutek wniesionych uwag nie uzasadniały powtórzenia czynności uzgodnienia i opiniowania projektu Planu, choć instalacje skarżących zostały z niego usunięte;

- art. 9, art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że wskutek uchwalenia Planu nie doszło do naruszenia zasady bliskości w gospodarce odpadami;

- art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące ustaleniem, że wskutek uchwalenia Planu nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia polegające na jego niezupełności i wewnętrznej sprzeczności, w tym nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych w skargach;

- art. 151 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skarg podlegających uwzględnieniu w całości.

Skarżące kasacyjnie Spółki wniosły o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie skarg kasacyjnych na rozprawie.

Odpowiedź na skargi kasacyjne złożyło Województwo [...], wnosząc o oddalenie skarg kasacyjnych i zasądzenie na rzecz Województwa kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest, czy Sejmik Województwa był obowiązany do uwzględnienia w zaskarżonej uchwale w przedmiocie Planu gospodarki odpadami dla Województwa [...] na lata 2011-2016 planowanych do realizacji przez skarżące Spółki instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Wskazać należy, że wojewódzki plan gospodarki odpadami jest aktem kierownictwa wewnętrznego, w przeciwieństwie do uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która z woli ustawodawcy jest aktem prawa miejscowego. Plan ustala pewne założenia funkcjonowania systemu gospodarki odpadami. Będąc planistycznym instrumentem służącym osiągnięciu celów założonych w polityce ekologicznej państwa, służy wdrażaniu hierarchii postępowania z odpadami, określa ogólne cele i kierunki działań właściwych organów w zakresie gospodarki odpadami. Stanowi więc zbiór zasad i wytycznych planowania gospodarki odpadami na terenie województwa. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach, wojewódzkie plany gospodarki odpadami opracowywane są dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa i wdrażania hierarchii postępowania z odpadami oraz zasady bliskości, a także utworzenia w kraju zintegrowanej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska. Zgodnie z art. 14 ust. 6 pkt 5 ustawy o odpadach, plany gospodarki odpadami zawierają określenie kryteriów rozmieszczenia obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami oraz mocy przerobowych przyszłych instalacji do przetwarzania odpadów. W myśl art. 14 ust. 8 pkt 2 tej ustawy, wojewódzki plan zawiera także wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn.

Należy zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że przepisy ustawy o odpadach nie wykluczają uwzględnienia w planie instalacji, które dopiero zostaną zrealizowane. Jednakże z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o odpadach, jak i art. 16 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej nie sposób wyprowadzić obowiązku sejmiku województwa do uwzględnienia w planie takich instalacji.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy zmieniającej, w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami uwzględnia się funkcjonujące na terenie województwa instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, które w dniu wejścia w życie ustawy (czyli w dniu 1 stycznia 2012 r.) spełniają wymagania dotyczące regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Stosownie zaś do ust. 3 ww. ustawy, w przypadku zakończenia budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, instalację tę uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami lub dokonuje się zmiany w tej uchwale.

Przepisy te dotyczą uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, nie zaś uchwały w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, przy czym ust. 2 odnosi się do instalacji już funkcjonujących na terenie województwa, które w dniu wejścia w życie ustawy (czyli w dniu 1 stycznia 2012 r.) spełniają wymagania dotyczące regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, natomiast ust. 3 odnosi się do instalacji, których budowa się zakończyła, spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawodawca nakazał zatem sejmikowi województwa uwzględnienie w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami instalacji spełniających omówione wyżej przesłanki.

Z powołanych przepisów nie wynika natomiast obowiązek uwzględnienia w wojewódzkim planie gospodarki odpadami wszystkich planowanych do realizacji instalacji spełniających wymagania dotyczące regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla których wydano przed 1 stycznia 2012 r. decyzje lokalizacyjne. Co więcej, brak uwzględnienia danej instalacji w planie nie oznacza automatycznie, że instalacja taka nie może zostać ujęta w uchwale w sprawie wykonania planu, co potwierdza właśnie brzmienie art. 16 ust. 3 ustawy zmieniającej, który umożliwia modyfikację uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami poprzez uwzględnienie kolejnych, spełniających określone wymogi, regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów. W przypadku zatem zakończenia budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której we wskazanym okresie uzyskano określone decyzje, możliwe jest dokonanie odpowiedniej zmiany w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Nie ma zatem żadnych przeszkód, by zachodziły różnice pomiędzy planem a uchwałą wykonawczą w części określającej regionalne instalacje przypisane dla danego regionu (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1035/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że ww. przepis ustawy zmieniającej gwarantował Spółkom uwzględnienie planowanych przez nie instalacji w planie, a wskutek pozbawienia ich tego uprawnienia, doszło do naruszenia ich interesu prawnego. Zaakceptowanie zaprezentowanej w skardze kasacyjnej wykładni art. 16 ust. 3 ustawy zmieniającej doprowadziłoby do uwzględnienia w planie wszystkich instalacji, dla których wydano przed 1 stycznia 2012 r. decyzje lokalizacyjne, co w istocie uniemożliwiłoby racjonalne określenie sieci instalacji gospodarowania odpadami. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, samo wydanie decyzji lokalizacyjnych nie przyznaje uprawnień do ujęcia instalacji w planie, jako regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 14 ust. 6 pkt 5 ustawy o odpadach. Należy w tym zakresie podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżona uchwała spełnia wymogi ww. przepisu, na co wskazują ustalenia zawarte w pkt 7.6.1 – 7.6.5 oraz 7.2.3 planu.

Nie można także uznać za usprawiedliwione zarzutów dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji RP wskutek uprzywilejowanego traktowania podmiotów samorządowych czy państwowych względem przedsiębiorców prywatnych. Podkreślenia bowiem wymaga, że stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, to na gminy właśnie ustawodawca nałożył ciężar utrzymania czystości i porządku w gminach zaliczając go do obowiązkowych zadań własnych. Realizując ten obowiązek gminy zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnych z innymi gminami regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. a). Trudno zatem mówić o uprzywilejowaniu podmiotów samorządowych, skoro to na nich ciąży ustawowy obowiązek budowy, utrzymania i eksploatacji regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Jeśli chodzi zaś o zasadę bliskości to wdrażanie tej zasady nie może oznaczać funkcjonowania nieograniczonej liczby instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Z tego właśnie względu zadania z zakresu planowania gospodarki odpadami przypisano samorządowi województwa – tak aby z perspektywy obszaru województwa zapadały decyzje o właściwym terytorialnie rozmieszczeniu instalacji przy zastosowaniu kryterium zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji. Wskazać również należy, że żaden przepis ustawy o odpadach, czy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie daje podstaw prawnych do formułowania obowiązku organu uchwałodawczego dostosowania aktu planistycznego do potrzeb podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą polegającą na przetwarzaniu odpadów. Skarżące Spółki, jako podmioty prowadzące działalność gospodarczą, muszą liczyć się z ryzykiem ekonomicznym. Plany gospodarki odpadami zasadniczo nie stanowią podstawy prawnej, bądź ekspektatywy nadania uprawnień podmiotom prywatnym w przedmiocie pozyskiwania odpadów od konkretnych gmin znajdujących się na obszarze regionu (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1670/15).

W kwestii zarzutu dotyczącego naruszenia art. 42 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 14b ustawy o odpadach, wskazać należy, że w zarzucie tym nie wskazano na żaden przepis, który nakazywałby powtórzenie czynności uzgodnienia i opiniowania projektu planu gospodarki odpadami na skutek wniesionych uwag, co uniemożliwia odniesienie się do tego zarzutu.

Za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazane w skardze kasacyjnej sprzeczności i nieścisłości w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu naruszenia podniesionych w skardze przepisów Konstytucji nie stanowiły takiego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogłoby doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, nie miały bowiem wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie 204 pkt 1 p.p.s.a.