Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 747/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149  par. 1  pkt 7 i 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania E. K. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...], którą to decyzją Wojewoda odmówił uchylenia - po uprzednim wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. - własnej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Poprzedniczka prawa skarżącej D. K. wnioskiem z dnia [...] lutego 2001 r. wystąpiła do Wojewody [...] o zwrot dworku znajdującego się we wsi C. Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2001 r. umorzył przedmiotowe postępowanie jako bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji D. K. złożyła odwołanie. Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. następca prawny D. K. jej córka E. K. sprecyzowała żądanie wnosząc o wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.) stwierdzającej, że nieruchomość położona we wsi C., gmina M. oznaczona w ewidencji gruntów numerami działki [...] o powierzchni [...] ha wraz ze znajdującym się na niej dworem nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Następnie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne: "Czy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) w zakresie w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) przekazano do kompetencji organów administracji publicznej jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ?".

Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2010 r. ww. pytania prawnego postanowieniem sygn. akt P 107/08 postanowił umorzyć postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał.

W związku z powyższym Wojewoda postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. podjął zawieszone wcześniej postępowanie.

Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne z wniosku D. K., której następcą prawnym jest E. K., o wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że przy wydawaniu decyzji wziął pod uwagę postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt. P 107/08, z którego wynika, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej utracił moc obowiązującą w 1958 r. i organy administracji publicznej nie mają podstawy prawnej do orzekania, czy dana nieruchomość podpadała, czy też nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ponadto wskazał, iż w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Wedle Wojewody przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie ma mocy obowiązującej w związku z tym nie stanowi szczegółowej regulacji, o jakiej mowa w art. 2 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego, na podstawie której orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu mogłoby zostać przekazane organom administracji publicznej.

Następnie E. K. pismem z dnia [...] lutego 2011 r. wniosła do Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. W uzasadnieniu swojego wniosku podniosła, iż w dniu 10 stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę sygn. akt OPS 3/10, w której stwierdził, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - może być podstawą do wydawania decyzji administracyjnych.

W związku z ww. wnioskiem Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. - wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2010 r.

Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. odmówił uchylenia decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż wnioskodawczyni, jako podstawę wznowienia przedmiotowego postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. który mówi, iż postępowanie wznawia się jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydawaniu decyzji (art. 100 § 2). Ponadto wskazał, iż zgodnie z art. 100 § 2 k.p.a., jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie.

Zaznaczył, iż Wojewoda w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. nie rozstrzygał o żadnym zagadnieniu wstępnym w myśl uregulowań zawartych w art. 100 § 2 k.p.a. z uwagi na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego. Wobec powyższego uznał, iż w niniejszej sprawie przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. nie znajduje zastosowania i nie może być wydana decyzja w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosła E. K. stwierdzając, iż organ nie rozpoznał opisanej przez odwołującą się faktycznej podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i pominął jej treść, odnosząc się tylko do wskazanej omyłkowo we wniosku literalnie podstawy z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 4 września 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową dającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, jeżeli postępowanie, w którym zapadło rozstrzygnięcie było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego. Ponadto wskazał, iż Wojewoda przeprowadził postępowanie, co do zaistnienia przyczyny wznowienia określonej w piśmie wnioskodawczyni - art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.. Natomiast w odwołaniu od decyzji Wojewody odmawiającej uchylenia kontrolowanej decyzji, odwołująca się stwierdziła, iż jej wolą było wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., który stanowi o wznowieniu postępowania w przypadku wydania decyzji w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie zmienione lub uchylone. Organ wskazał także, iż zdaniem odwołującej się w wyniku powzięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, w której stwierdzono, że § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu o reformie rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej - doszło do zmiany szeroko rozumianej podstawy prawnej będącej podstawą wydania decyzji przez Wojewodę z dnia 8 lipca 2010 r. o umorzeniu postępowania.

Odnosząc się do powyższego organ uznał zarzuty odwołującej się za nietrafne. Ponownie wskazał, iż decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2010 r. nie została wydana w trybie art. 100 § 2 k.p.a., wobec czego niemożliwym jest zaistnienie wobec niej przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

Ponadto Minister wskazał, iż decyzja Wojewody objęta postępowaniem wznowieniowym nie została wydana w oparciu o jakąkolwiek inną decyzję lub jakiekolwiek inne orzeczenie sądu, które zostało następnie zmienione lub uchylone. Wskazał, iż językowy sens pojęcia "w oparciu" można przy tym scharakteryzować zwrotem "na podstawie", co wprost wskazuje, iż jakaś rzecz lub stan znajduje uzasadnienie czy wręcz merytoryczne umocowanie w jakiejś innej rzeczy lub stanie. Pojęcie użyte przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. należy zatem rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniem sądu administracyjnego. Wskazuje się przy tym, że nie dotyczy to każdego związku, lecz związku koniecznego (por. M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 145 k.p.a. LEX/el., 2013). Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. o umorzeniu postępowania stwierdził, iż niemożliwe jest prowadzenie postępowania na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu o reformie rolnej wobec utraty mocy obowiązującej tego przepisu, co miał potwierdzić Trybunał Konstytucyjny w swoim postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/8.

Minister podniósł także, iż w/w postanowienie Trybunału Konstytucyjnego nie jest orzeczeniem Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Trybunał nie posiadał ponadto kompetencji do wiążącego stwierdzenia nieobowiązywania § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu. Nie można zatem uznać aby w/w postanowienie Trybunału stanowiło podstawę wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. W/w postanowienie Trybunału nie zapadło także w toku postępowania z wniosku odwołującej się, wobec czego nie można stwierdzić aby powołane rozstrzygnięcie Trybunału stanowiło konieczny element do wydania decyzji przez Wojewodę. Ponadto Minister wskazał, iż uchwała NSA z 10 stycznia 2011 r. nie mogła w żaden sposób zmienić, czy też uchylić postanowienia Trybunału Konstytucyjnego jak twierdzi odwołująca się.

Wobec powyższego, stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przyczyny wznowienia postępowania, czy to z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., czy też z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Dodatkowo Minister w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, iż decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. umarzająca postępowanie jako bezprzedmiotowe nie rozstrzygnęła sprawy co do istoty i jest tylko rozstrzygnięciem formalnym. Zatem zdaniem Ministra możliwe jest ponowne zwrócenie się przez odwołującą się do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Od powyższej decyzji skarżąca E. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 145 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że nie występują przesłanki wznowienia postępowania wymienione w powyższym przepisie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. odmawiającej uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie umorzenia postępowania o wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a w tym prawa procesowego:

art. 6, 7, 8, 9. 77 i 80 k.p.a. przez niezastosowanie dyrektyw w nich zawartych, a w szczególności poprzez błędną ocenę, że organy państwowe nie są związane orzeczeniami wydanymi przez sądy, którymi w niniejszej sprawie były Trybunał Konstytucyjny, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mimo że z zasady praworządności materialnej, która winna być stosowana w sprawie wynika, że organy administracji państwowej zobowiązane są do zachowania spójności i logiki działania i zapobiegania funkcjonowania w obrocie prawnych rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy, w czym mieści się obowiązek brania pod uwagę faktu istnienia i treści prawomocnych orzeczeń sądu,

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, której uzasadnienie jest wewnętrznie sprzeczne, wypacza stanowisko skarżącej, pomija istotne okoliczności faktyczne i prawne, w tym treść wydanych w sprawie decyzji i interpretuje okoliczności sprawy na niekorzyść skarżącej, rażącym przykładem czego jest wyjątkowa przewlekłość postępowania, które toczy przed organami administracji państwowej od ponad 12 lat i nie zapadła w tym okresie żadna decyzja merytoryczna.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r.

W dalszej części swojej skargi skarżąca przedstawiła dotychczasowego przebieg postępowania administracyjnego oraz wskazała, iż organ w zaskarżonej decyzji błędnie wskazał, iż postanowienie Trybunału Konstytucyjnego nie stanowiło podstawy wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. i nie zapadła ona w toku postępowania z wniosku skarżącej, co nie pozwala na stwierdzenie, aby powołane rozstrzygnięcie Trybunału stanowiło konieczny element do wydania decyzji przez Wojewodę.

Zdaniem skarżącej stanowisko Ministra jest oczywiści wadliwe. Organ pominął zarówno treść postanowienia z [...] marca 2009 r. o zawieszeniu postępowania z urzędu, jak i postanowienia z dnia [...] kwietnia 2010 r. o podjęciu tego postępowania oraz o treści decyzji z dnia [...] lipca 2010 r.

Skarżąca ponadto wskazała, iż w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda [...] podjął z urzędu zawieszone postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. postępowanie administracyjne wskazując, że Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2010 r. pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem sygn. akt P 107/08 umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał.

Ponadto decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewoda [...] umorzył, jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wskazując, że podstawą wydania decyzji stanowiła treść postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że konieczność zastosowania postanowienia Trybunału Konstytucyjnego i zaprzestanie stosowania § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach zapadłych po dacie wydania postanowienia Trybunału Konstytucyjnego.

Wobec powyższego skarżąca podniosła, iż stanowisko Ministra uznające, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. pozostało bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z decyzjami Wojewody [...], dla których stanowiło konieczny element do wydania tych decyzji.

Skarżąca podniosła także, iż w odwołaniu z dnia [...] października 2011 r. wskazała, że podstawa prawna, na której oparto decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewody [...] została zmieniona w dniu 10 stycznia 2011 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w sprawie OPS 3/10 podjął uchwałę, w której stwierdził, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r., może być podstawą do wydawania decyzji administracyjnych.

Zdaniem skarżącej powyższa zmiana podstawy prawnej wywiera wpływ na moc obowiązującej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. i winna doprowadzić do rozpatrzenia sprawy w nowych warunkach prawnych poprzez wznowienie postępowania i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Powierzchowne przeprowadzenie postępowania przez Ministra i pominięcie decyzji wydanych w toku postępowania przez organ I instancji spowodowało wedle skarżącej brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Ocena ta jest wadliwa i nie uwzględnia całokształtu materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania nieprawidłowej decyzji (art. 6, 7 i 80 k.p.a.).

Skarżąca podniosła ponadto, iż nie może ponosić konsekwencji, jak chce tego Minister, wynikających ze zmiany interpretacji przepisów prawa dokonanych przez Trybunał Konstytucyjny i Naczelny Sąd Administracyjny.

Na zakończenie skargi skarżąca zwróciła uwagę na przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego przez organ. Wedle niej organ zupełnie tego nie zauważa radząc złożenie jej kolejnego wniosku, nie biorąc przy tym pod uwagę, iż niniejsze postępowanie trwa już 12 lat.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Na wstępie należy zaznaczyć, że postępowanie administracyjne, będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego.

Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania.

Wniosek skarżącej o wznowienie postępowania dotyczył postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., którą to umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie o wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.) stwierdzającej, że nieruchomość położona we wsi C. gmina M., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha wraz ze znajdującym się na niej dworem nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Reguły związane ze wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz – w razie pozytywnego wyniku tych czynności – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej.

Granice postępowania rozpoznawczego sprawy administracyjnej wyznaczone są sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Sprawa musi być tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej. Mimo to, organ nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu zwykłym. W przepisach art. 151 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 2 k.p.a. zostały precyzyjnie określone wszystkie trzy rodzaje rozstrzygnięć, jakie organ może podjąć po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego.

Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (151 § 1 pkt 1 k.p.a.) może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz po jednoznacznym ustaleniu, że nie zaistniały, określone w kodeksie, podstawy wznowienia. Chodzi tu o sprawdzenie twierdzeń strony wnoszącej podanie co do faktycznego spełnienia się podstaw wznowienia. Dopiero po stwierdzeniu braku tych podstaw możliwe jest wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.

W przedmiotowej sprawie po wznowieniu postępowania organ po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uznał, że nie zaistniały podstawy wznowienia i na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji ocenianej w postępowaniu wznowieniowym.

Jako podstawę wznowienia postępowania skarżąca pierwotnie wskazała art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.. W uzasadnieniu swojego wniosku podniosła, iż w dniu 10 stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę sygn. akt OPS 3/10, w której stwierdził, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może być podstawą do wydawania decyzji administracyjnych. Art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. W punkcie tym nawiązuje się do art. 100 § 2 k.p.a., kiedy w sytuacji, gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ załatwia sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Przepis ten dopuszcza możliwość wznowienia postępowanie w razie, gdy w sprawie powstało zagadnienie wstępne, które zostało następnie rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydawaniu decyzji. W rozpatrywanej sprawie skarżąca jako "zagadnienie wstępne odmiennie rozstrzygające sprawę" wskazała uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt OPS 3/10.

Stanowisko takie, jak słusznie wskazały organy orzekające w sprawie, jest błędne, gdyż wykładnia przepisów prawa dokonana ww. uchwale nie jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Ponadto Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. umorzył prowadzone postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość w związku z utratą przez § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. mocy obowiązującej, w myśl orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. I co najważniejsze Wojewoda w opisywanej decyzji nie rozstrzygał o żadnym zagadnieniu wstępnym, w myśl uregulowań zawartych w art. 100 § 2 k.p.a. z uwagi na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego. Wobec powyższego organ słusznie uznał, iż przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. nie znajduje zastosowania i nie może być wydana decyzja w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wobec powyższego do rozważenia pozostała kwestia zastosowania przez organ przesłanki, którą skarżąca wskazała w złożonym odwołaniu od decyzji Wojewody, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Z treści tego odwołania wynika, iż wskazana uprzednio we wniosku podstawa wznowienia tj. art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. stanowiła oczywistą omyłkę, a faktyczną podstawą wznowienia zdaniem skarżącej jest art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Regulacja ta nawiązuje zatem do sytuacji, w której mamy do czynienia z ciągiem działań prawnych, gdzie jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę do wydania drugiej (innej) decyzji. W związku z tym, aby mówić o związku między decyzjami, o których stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., należy wykazać, że są one od siebie zależne, a więc jedna decyzja stanowi podstawę wydania drugiej, przy czym wydanie tej drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. Sformułowanie użyte przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. należy zatem rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniem sądu administracyjnego. Wynikiem uchylenia bądź zmiany innej decyzji lub orzeczenia sądu jest to, iż decyzja ostateczna zawisa w próżni, tracąc swoje oparcie. Usunięcie tej niespójności jest możliwe w drodze wznowienia postępowania (E. Mzyk: Wznowienie postępowania administracyjnego, ZCO 1994 r., s. 81).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stanął na stanowisku, iż organ słusznie uznał, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła również ta przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego.

Wojewoda [...] w swojej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. o umorzeniu postępowania stwierdził, iż niemożliwe jest prowadzenie postępowania na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu o reformie rolnej wobec utraty mocy obowiązującej tego przepisu, co wynikało z postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów wydanej w dniu 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 po rozpoznaniu zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, stwierdził, że § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Takie samo stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 maja 2011 r. (sygn. akt III CZP 21/11). Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawia obecnie wątpliwości, że w sprawie reformy rolnej dopuszczalna jest droga administracyjna.

W sprawie postanowienia Trybubnału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1300/11, którego stanowisko Sąd w niniejszym składzie podziela. W wyroku tym podniesiono, że "Orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w autonomicznym rozumieniu przyjętym na gruncie art. 190 ust. 1 Konstytucji jest wyłącznie akt, którym Trybunał rozstrzyga merytorycznie sprawę należącą do kompetencji konstytucyjnie przypisanych temu organowi. Zasadniczą kompetencją konstytucyjną Trybunału Konstytucyjnego jest orzekanie w sprawie zgodności aktów normatywnych Konstytucją, z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawami (w szczególności art. 188 pkt 1-3 Konstytucji). "Orzeczeniem" więc jest niewątpliwie akt, którym Trybunał dokonuje stwierdzenia zgodności lub niezgodności zaskarżonej normy prawnej z normą hierarchicznie nadrzędną, to jest wyrok. Konstytucja natomiast nie wypowiada się o formie prawnej zakończenia postępowania przed Trybunałem, w sytuacji gdy Trybunał nie ma kompetencji do dokonania kontroli norm, mimo zainicjowania postępowania. Jest to zatem zagadnienie, które powinno zostać uregulowane w ustawie. Tym samym postanowienie o umorzeniu postępowania nie jest aktem rozstrzygającym sprawę należącą do konstytucyjnych kompetencji Trybunału, a w konsekwencji nie jest to orzeczenie o jakim mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji".

W związku z powyższym organ słusznie wskazał w zaskarżonej decyzji, iż w/w postanowienie Trybunału Konstytucyjnego nie jest orzeczeniem Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej.

Konkludując zdaniem Sądu organ słusznie wskazał, iż przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a w niniejszej sprawie nie wystąpiła, gdyż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nie została wydana w oparciu o żadną inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie zmienione lub uchylone. Podjęta uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt OPS 3/10, która zapadła po wydaniu postanowienia przez Trybunał Konstytucyjny nie mogła w żaden sposób zmienić, czy też uchylić postanowienia Trybunału Konstytucyjnego, jak twierdzi skarżąca. Nie można zgodzić się też z twierdzeniami skarżącej, iż doszło do zmiany podstawy prawnej będącej podstawą wydania decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2010 r. o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie można mówić jedynie o innej ocenie mocy obowiązującej § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Na marginesie sprawy stwierdzić należy, iż w orzecznictwie sądowym powstały pewne wątpliwości interpretacyjne, czy istnieją podstawy prawne do orzekania przez organy administracji publicznej na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ wydając decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. uznał, iż ich nie ma. Wątpliwości te zostały jednakże rozstrzygnięte uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt OPS 3/10, w której stwierdzono, iż są podstawy do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Na tym tle zauważyć trzeba, iż skarżąca nie skorzystała z możliwości odwołania się od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego ani z ewentualnej skargi do sądu administracyjnego. W obecnej sytuacji, jak zauważył Minister wskazał na końcu uzasadnienia swojej decyzji, umorzenie postępowania przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nie rozstrzygnęło sprawy co do istoty i jest rozstrzygnięcie formalnym. Zdaniem Ministra nie zamyka to skarżącej drogi o wydanie decyzji w trybie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Gdyby okazało się inaczej skarżąca może próbować wystąpić do organu np z wnioskiem na podstawie art. 154 k.p.a., jednakże Sąd nie może przesądzać o wyniku takiego postępowania prowadzonego w tym trybie.

Sąd badając pozostałe przesłanki wznowienia doszedł do przekonania, iż z oczywistych przyczyn nie zaistniały również podstawy wznowienia wskazane w art. 145 § 1 pkt 1-4 i 6. Oceniając przesłankę wznowienia wskazaną w pkt 5 art. 145 § 1 Sąd uznał, iż również ta podstawa wznowienia nie zaistniała w niniejszej sprawie. Przesłanka ta wskazuje, że postępowanie się wznawia, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydawania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż wskazana przez skarżącą uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. nie jest nową okolicznością faktyczną i nie miała wpływu na możliwości orzekania przez organ.

Mając to wszystko na uwadze, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę.