Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 978/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15, art 17
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Miasta . z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda W. wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę nr 180/17/VII Rady Miasta P. z dnia 24 stycznia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulic: D., K., S. i terenu PKP, obręb N., ark. 2,3 - etap B.

Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. – dalej jak: usg) Wojewoda zaskarżył w całości uchwałę nr 180/17/VII Rady Miasta P. z dnia 24 stycznia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulic: D., K., S. i terenu PKP, obręb N., ark. 2,3 - etap B, wnosząc o: stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości oraz o zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę Wojewoda przepisom uchwały nr 180/17/VII z dnia 24 stycznia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulic: D., K., S. i terenu PKP, obręb N., ark. 2,3 zarzucił naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust.1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), a także art. 7, 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu w zaskarżonej uchwale upoważnienia ustawowego do jej wydania, poprzez brak zgodności planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w P. w rejonie ulic: D., K., S. i terenu PKP, obręb N., ark. 2,3 etap B z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. uchwalonego uchwałą nr 255/11/98 Rady Miasta P. z dnia 15 czerwca 1998 r. dla terenu oznaczonego w projekcie planu symbolem U/KP.

W uzasadnieniu złożonej skargi wskazano, że na skutek przeprowadzonej analizy uchwały ustalono istnienie naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, tj. niezgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wskazano, że pkt 2.2 na str. 52 Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. uchwalonego uchwałą nr 255/11/98 Rady Miasta P. z dnia 15 czerwca 1998 r. (dalej zwane: "studium") zapisano: "Funkcja wiodąca na terenie miasta - mieszkalnictwo niskiej intensywności z zapewnieniem wysokiego poziomu usług dla jego mieszkańców oraz możliwości prowadzenia nieuciążliwej działalności gospodarczej. Wskazano przy tym, że poprzez nieuciążliwą działalność gospodarczą rozumie się działalność nie zanieczyszczającą powietrza, wody i powierzchni ziemi, nie powodującą hałasu i wibracji i nie generującą znacznego ruchu samochodowego. Działalność taka polegać będzie przede wszystkim na świadczeniu wszelkich usług, w tym specjalistycznych, nieuciążliwej drobnej wytwórczości i rzemiośle". Podkreślono, że w pkt IV in fine na stronie 58 studium ustalono, że: "Lokalizacja obiektów służących działalności gospodarczej winna być poprzedzona opracowaniami udowadniającymi brak konfliktu z otoczeniem". W odniesieniu do przeznaczenia terenu objętego uchwałą, w studium, na stronie 65 zapisano: "proponowana funkcja wiodąca i sposób zagospodarowania terenu: usługi handlu i gastronomii, teren aktywności gospodarczej nieuciążliwej z możliwością zabudowy mieszkaniowej. W zagospodarowaniu działek należy uwzględnić duży udział zieleni - min. 40% pow. działki, w tym zieleni izolacyjnej wielopiętrowej od strony linii kolejowej". W zakresie obsługi komunikacyjnej ww. terenu wskazano "dojazd od ul. D. -j. asfaltowa".

Wojewoda wskazał, że w § 8 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały, dla terenu U/KP ustalono rodzaj zabudowy: "zabudowa usługowa z dopuszczeniem parkingu" oraz dopuszczono usługi: "edukacji, kultury, handlu o powierzchni sprzedaży nie więcej niż 750m2, bankowości, administracji, sportu, turystyki, rekreacji, zdrowia i opieki społecznej, gastronomii, obsługi biurowej i kancelaryjnej". Podkreślono, że pomiary natężenia ruchu zlecone w lipcu 2016 r. przez Urząd Miasta P. wykazały, że ruch samochodowy na ul. D. i M., w związku z wybudowaniem wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (o parametrach porównywalnych z dopuszczonymi w § 8 ust. 2 pkt 2 uchwały) wzrośnie o 600 - 1000 samochodów na dobę. W związku z powyższym może zaistnieć konieczność poszerzenia tych ulic do trzech pasów ruchu, zlikwidowania małego parkingu pod lokalami usługowymi na ul. D. (w § 12 pkt 4 uchwały przewidziano taką możliwość) czy też wykup przez miasto części prywatnych ogrodów pod inwestycje drogowe. Może to również prowadzić do wprowadzenia transportu ciężarowego w wąskie ulice tuż przy posesjach prywatnych, w rejon ścieżek rowerowych i szkół.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Skarżącego dopuszczenie dla terenu U/KP zabudowy usługowej na cele handlowe o powierzchni do 750m² narusza ustalenia studium dla wskazanego terenu. W odniesieniu do terenu objętego uchwałą w studium przewidziano na nim zagospodarowanie w postaci usług handlu i gastronomii oraz nieuciążliwej działalności gospodarczej z możliwością zabudowy mieszkaniowej. W skardze zaakcentowano potencjalną konieczność przemodelowania ruchu samochodowego na terenie ul. D. oraz przebudowa dróg, a także możliwe powstanie uciążliwości dla mieszkańców wiążących się z wprowadzeniem ruchu samochodów ciężarowych po nieprzystosowanych do tego ulicach przy posesjach prywatnych oraz szkołach,

W dalszej kolejności wskazano, że w § 12 pkt 3 uchwały Rada ustaliła, że: "dopuszcza się w ulicy M. oznaczonej symbolem 2KD-L budowę dodatkowego pasa drogowego służącego obsłudze terenu oznaczonego U/KP". Z kolei w § 12 pkt 5 uchwały zapisano: "ustala się zachowanie istniejącego szpaleru drzew w pasie drogowym oznaczonym symbolem 2KD-L, w przypadku przebudowy układu drogowego lub kolizji związanej z wjazdem na teren U/KP, dopuszcza się wycięcie lub przesadzenie drzew kolidujących z projektowaną inwestycją i odtworzenie nowej linii nasadzeń zieleni wysokiej". Tymczasem – jak wskazał Wojewoda - w studium obsługa komunikacyjna terenu P.-N. (strona 65) jest określona jako: "dojazd od ul. D. - j. asfaltowa". Tym samym również w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu U/KP występuje więc sprzeczność uchwały ze studium.

W ocenie Skarżącego sposób ustalenia zagospodarowania terenu U/KP przewidziany w § 8 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z wynikającymi ze Studium regułami ustalania lokalizacji nieuciążliwej działalności gospodarczej, w szczególności z obowiązkiem poprzedzenia takiej lokalizacji opracowaniami udowadniającymi brak konfliktu z otoczeniem. Z kolei § 12 pkt 3 i 5 uchwały - w ocenie Wojewody - naruszają, studium w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu P.-N.. Tymczasem, zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego dla konkretnego obszaru w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć a uchybienie zasadzie, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r. w sprawie II OSK 296/15).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, kwestionując również dopuszczalność złożenia skargi przez Wojewodę, wobec braku skorzystania przez niego z przysługujących mu kompetencji nadzorczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie

Odnosząc się w pierwszej kolejności do formalnego zarzutu Rady podniesionego w odpowiedzi na skargę, a dotyczącego naruszenia przez Wojewodę art. 91 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016, poz. 446 – dalej jako: u.s.g.) w sytuacji wniesienia skargi do sądu administracyjnego po wyczerpaniu trybu nadzorczego, wskazać trzeba, że nie jest on zasadny. Wniosek taki wypływa z ustalenia, iż nie zapadło żadne rozstrzygnięcie nadzorcze w stosunku do kontrolowanej uchwały. Nadto, według Sądu, samo wszczęcie postępowania sprawdzającego, nie wypełnia dyspozycji określonej wskazanym przepisem. Niezależnie od powyższego, Sąd zauważa, że przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. nie wprowadza dla organu nadzoru żadnych formalnych ograniczeń dotyczących wniesienia skargi do sądu administracyjnego, z wyjątkiem warunku upływu trzydziestodniowego terminu, w którym organ może samodzielnie wyeliminować uchwałę z obrotu prawnego. Dorozumianym elementem wniesienia skargi na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. jest bowiem pozostawanie uchwały organu gminy w obrocie oraz trwająca stale, w przekonaniu organu nadzoru, jej sprzeczność z prawem (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 5/99, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II OSK 839/08, Baza orzeczeń LEX nr 565665, w uzasadnieniu którego stwierdza się między innymi, że "organ nadzoru może przyjąć stanowisko odmienne od wcześniej prezentowanego z powodu wyjścia na jaw nowych faktów istotnych dla sprawy, czy też z powodu zauważenia błędu w przyjętej przez siebie ocenie prawnej. (...) ocena jakości wykonywania przez wojewodę funkcji nadzorczej nie może mieć wpływu na znaczenie, jakie należy nadać eliminacji z obrotu prawnego wadliwych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego").

Wskazując zatem na motywy podjęcia wydanego rozstrzygnięcia należy wskazać, że w badanej sprawie Rada Miasta P. uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w P. w rejonie ulic: D., K., S. i terenu PKP, obręb N., ark. 2,3 – w dwóch etapach: A i B podjęła w dniu 1 kwietnia 2009 r.

Procedurę planistyczną określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 17 tej ustawy. Przy czym w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w trakcie procedowania zmianie uległo brzmienie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże należy mieć na uwadze, iż stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 21 października 2010 r., a to oznacza, że procedura planistyczna w badanej sprawie musiała toczyć się w myśl przepisów obowiązujących przed tą datą (por. wyrok NSA z dnia 06 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 460/17).

Stosownie do brzmienia przepisu art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. z 2017, poz. 1073 – dalej jako: upup), w brzmieniu wiążącym gminę, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;

3) rozpatruje wnioski, o których mowa w pkt 1, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

4) sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;

6) uzyskuje opinie o projekcie planu:

a) gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej,

b) wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym;

7) uzgadnia projekt planu z:

a) wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

b) właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków,

c) organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych,

d) właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

e) właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

f) dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,

g) właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,

h) właściwym organem administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

i) ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej;

8) uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień;

10) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;

11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu;

12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;

14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

Jak wskazano już powyżej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w P. w rejonie ulic: D., K., S. i terenu PKP, obręb N., ark. 2,3 – w dwóch etapach: A i B Rada Miasta P. podjęła w dniu 1 kwietnia 2009 r.

Zgodnie z wymogami art. 17 pkt 1 upzp Burmistrz fakt ten ogłosił w prasie lokalnej (Głos W. z dnia 07 maja 2009 r. (k.2), Echo P. Maj 2009, nr 4 (206) oraz w drodze obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (k. 2a). Określono również termin składania wniosków do tego planu w terminie od 18 maja 2009 r. do 19 czerwca 2009 r. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zamieszczono w sposób zwyczajowo przyjęty – na tablicy ogłoszeń Urzędu w terminie od 07 maja 2009 r. do dnia 30 czerwca 2009 r. (dokumenty na k. 2b i 2c).

Następnie stosownie do art. 17 pkt 2 upzp Burmistrz zawiadomił organy i instytucje o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia wniosków i terminu ich wniesienia (k.3). Zawiadomienie to skierowano do: Wojewody W.ego (z.p.o nr 1), Zarządu Województwa W.ego (z.p.o nr 2), Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (z.p.o nr 3), Dyrekcji Okręgu Poczty (z.p.o nr 4), Komendy Wojewódzkiej Policji (z.p.o nr 5), Wydziału Środowiska i Rolnictwa W.ego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu (z.p.o nr 6); Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody (z.p.o nr 7), W.ego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (z.p.o nr 8), Wydziału Rozwoju Regionalnego W.ego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu (z.p.o nr 9), Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu (z.p.o nr 10), Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu (z.p.o nr 11), Wydziału Zarządzania Kryzysowego W.ego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu (z.p.o nr 12), Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (z.p.o nr 13), W.ego Operatora Systemu Dystrybucyjnego sp. zo.o. w Poznaniu (z.p.o nr 14), Grupy Energetycznej ENEA S.A. (z.p.o nr 15) , Aquanet S.A. Departamentu Rozwoju Infrastruktury (z.p.o nr 16), W.ego Parku Narodowego (z.p.o nr 17), Zarządu Powiatu Poznańskiego (z.p.o nr 18), Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu (z.p.o nr 19), Miejskiej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej (z.p.o nr 20), Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu (z.p.o nr 21), Zarządu Dróg Powiatowych(z.p.o nr 20).

W toku postępowania wpłynęły wnioski od Enea Operator sp. zo.o Rejon Dystrybucji Września, Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Aquanet S.A i Urzędu Marszałkowskiego Województwa W.ego. Wnioski te zostały rozpoznane (rozstrzygnięcie wniosków dokument 5). Rozpatrzono również wnioski, które wpłynęły już po upływie określonego przez organ terminu do dokonania tej czynności. Wnioski te złożyli: Wspólnota Właścicieli Lokali, Wojewódzki Urząd ochrony Zabytków w Poznaniu oraz Mieszkańcy ulic: M., S., K. i D. w P. (rozstrzygnięcie wniosków dokument 7).

Następnie sporządzono Prognozę skutków finansowych ( Dokument nr 10) uchwalenia planu miejscowego spełniającego wymagania zawarte w § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. o sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). W Prognozie zawarto w szczególności: prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania; prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy; wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych.

W dalszej kolejności projekt planu skierowano do zaopiniowania i uzgodnienia.

Stosownie do treści art. 54 ust 1 i art. 58 ust 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko, Burmistrz wystąpił o opinię do projektu mpzp do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska (Dokument nr 11).

Opinię, zgodnie z art. 17 pkt 6 upzp, w piśmie z dnia 02 września 2013 r. wyraziła Gminna Komisja Urbanistyczno - Architektoniczna. Projekt zyskał opinie: Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w których sformułowano konkretne warunki uchwalenia planu. Opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu stanowiła kolejną, po negatywnej wydanej 13 października 2010 r. opinii (dokument nr 12).

Pismem sporządzonym dnia 02 września 2013 r. z powołaniem na treść art. 17 pkt 7 upzp (w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r.) Burmistrz wystąpił o uzgodnienie projektu mpzp do: Wojewody W.ego, Zarządu Województwa W.ego, Zarządu Powiatu Poznańskiego, Powiatowego Konserwatora Zabytków, Dyrektora W.ego Parku Narodowego, Referatu Infrastruktury i Zamówień Publicznych, Zarządu Dróg Powiatowych w Poznaniu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu, Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu, Komendy Wojewódzkiej Policji, W.ego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu; Szefa Agencji Wywiadu, Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu, W.ej Spółki gazownictwa, Enea Operator S.A., Aquanet S.A. Departamentu Rozwoju Infrastruktury.

Uzgodnień projektu dokonał Wojewoda W., Zarząd Województwa W.ego, Zarząd Powiatu Poznańskiego, Powiatowy Konserwator Zabytków, Zarząd Dróg Powiatowych, Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu, W. Park Narodowy, PGNiG SPV 4 sp. zo.o., Aquanet, Komendant Miejski Powiatowej Straży Pożarnej w Poznaniu, Państwowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu. W przypadku Zarządu Powiatu w Poznaniu, oraz Starosty Poznańskiego dopiero uwzględnienie uwag pozwoliło na pozytywne zaopiniowanie projektu. W pozostałych przypadkach projekt należało uznać za uzgodniony w trybie art. 25 ust 2 upzp. .

Na podstawie powyższych opinii i uzgodnień w październiku 2013 r. sporządzona została również Prognoza oddziaływania na środowisko, spełniająca wymagania art. 51 ust 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej sporządzenia. Prognoza została sporządzona po uzgodnieniu zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Poznaniu a Burmistrzem Miasta P., co nastąpiło w trybie art. 53 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (pisma z dnia 29 maja 2009 i 07 lipca 2009 r. – dokument nr 9).

Stosownie do art. 17 pkt 10 upzp uzgodniony projekt został wyłożony do publicznego wglądu. O wyłożeniu projektu Burmistrz ogłosił w prasie lokalnej (Głos W. z dnia 28 listopada 2013 r., Echo P. Listopad 2013, nr 11 (258) oraz w drodze obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego i w BIP. Termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami określono na dzień 08 stycznia 2014 r. o godz. 15.00 określając miejsce spotkania w siedzibie Urzędu Miejskiego w P. przy ul. Podleśnej 4, budynek A. Termin wnoszenia uwag do przedłożonego planu określono na dzień 31 stycznia 2014 r. Określono również termin wyłożenia projektu planu w terminie od 10 grudnia 2013 r. do 13 stycznia 2014 r. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zamieszczono w sposób zwyczajowo przyjęty – na tablicy ogłoszeń Urzędu w terminie od 28 listopada 2013 r. do 10 lutego 2014 r. (dokumenty nr 16).

Do publicznej dyskusji doszło w dniu 08 stycznia 2014 r., a do projektu złożono 72 uwagi, które zostały rozstrzygnięte 21 lutego 2014 r. (dokument 18).

W marcu 2016 r. sporządzono powtórną Prognozę skutków finansowych (Dokument nr 20) uchwalenia planu miejscowego spełniającego wymagania zawarte w § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. o sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). W Prognozie zawarto w szczególności: prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania; prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy; wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych.

Również w marcu 2016 r. sporządzono powtórną Prognozę oddziaływania na środowisko (dokument 21).

Powtórzono procedurę przewidzianą w art. 17 ust 10 i 11 upzp, tj. projekt planu z Prognozą oddziaływania na środowisko drugi raz został wyłożony do publicznego wglądu. O drugim wyłożeniu projektu Burmistrz ogłosił w prasie lokalnej (Głos W. z dnia 23 marca 2016 r., Echo P. Marzec 2016, nr 3 (285) oraz w drodze obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego i w BIP. Termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami określono na dzień 04 kwietnia 2016 r, określając miejsce spotkania w siedzibie Urzędu Miejskiego w P. przy ul. Podleśnej 4. Termin wnoszenia uwag do przedłożonego planu określono na dzień 20 maja 2016 r. Określono również termin wyłożenia projektu planu w terminie od 31 marca 2016 r. do 28 kwietnia 2016 r. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zamieszczono w sposób zwyczajowo przyjęty – na tablicy ogłoszeń Urzędu w terminie od 23 marca 2016 r. do 30 maja 2016 r. (dokumenty nr 19).

Do publicznej dyskusji doszło w dniu 04 kwietnia 2016 r., a do projektu złożono 109 uwag, które zostały rozstrzygnięte 10 czerwca 2016 r. (dokument 23).

Po raz trzeci powtórzono procedurę przewidzianą w art. 17 ust 10 i 11 upzp, tj. projekt planu w z Prognozą oddziaływania na środowisko trzeci raz został wyłożony do publicznego wglądu. O trzecim wyłożeniu projektu Burmistrz ogłosił w prasie lokalnej (Głos W. z dnia 30 czerwca 2016 r., Echo P. Czerwiec 2016, nr 6 (288) oraz w drodze obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego i w BIP. Termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami określono na dzień 04 sierpnia 2016 r, określając miejsce spotkania w siedzibie Urzędu Miejskiego w P. przy ul. Podleśnej 4. Termin wnoszenia uwag do przedłożonego planu określono na dzień 29 sierpnia 2016 r. Określono również termin wyłożenia projektu planu w terminie od 11 lipca 2016 r. do 08 sierpnia 2016 r. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zamieszczono w sposób zwyczajowo przyjęty – na tablicy ogłoszeń Urzędu w terminie od 29 czerwca 2016 r. do 10 września 2016 r. (dokumenty nr 24).

Do publicznej dyskusji doszło w dniu 04 sierpnia 2016 r., a do projektu złożono 173 uwagi, które zostały rozstrzygnięte 17 stycznia 2017 r. (dokument 30).

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż organ zachował określoną w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedurę.

Podkreślić należy, że zasadniczym zagadnieniem spornym w okolicznościach badanej sprawy jest zgodność zaskarżonej uchwały ze Studium. Wymóg zgodności mpzpz ze Studium wynika z art. 20 ust 1 upzp. W orzecznictwie i doktrynie czyniono rozważania dotyczące tego, w jaki sposób rada gminy stwierdza, czyli wyraża kategoryczne stanowisko co do zgodności projektu planu miejscowego ze studium. Ponieważ ustawodawca nie przesadza tej kwestii, przyjmuje się, że jednym z rozwiązań jest sytuacja gdy projekt uchwały w jej początkowej części, po przywołaniu podstaw prawnych podjęcia, zawiera stwierdzenie, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium (por. A. Kosicki, [w:] A. Plucińska-Filipowicz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz 2016, Wyd/El). Takie rozwiązanie przyjęto w okolicznościach badanej sprawy, wskazując w uchwale nr 179/09/V z 01 kwietnia 2009 r., projektowany zakres prac planistycznych jest zgodny z ustaleniami Studium.

Dokonując oceny zasadności zarzutu niezgodności mpzp ze Studium należy podkreślić, że zaskarżony mpzp został ustanowiony dla konkretnego określonego obszaru, a nie całego miasta P.. Zgodzić się należy, że wytyczając kierunki zagospodarowania przestrzennego pkt 2.2. na s. 52 Studium wytyczono wiodącą funkcję – miasta – mieszkalnictwo niskiej intensywności z zaniechaniem wysokiego poziomu usług dla jego mieszkańców oraz możliwość prowadzenia nieuciążliwej działalności gospodarczej. Podkreślić należy, że tę jak wynika ze Studium, zasadniczą funkcję odnosić należy do obszaru całego miasta P.. W Studium uściślono, że przez nieuciążliwą działalność gospodarczą należy rozumieć działalność nie zanieczyszczającą powietrza, wody i powierzchni ziemi, nie powodującą hałasu i wibracji i nie generującą znacznego ruchu samochodowego. Te ogólne założenia Studium doznają jednak doprecyzowania na s. 60 w pkt. VI "Katalog terenów wyróżnionych", gdzie wytyczono strategiczne tereny miasta, a wśród nich obszar N. (Teren 5, P.-N. – teren pomiędzy ulicami: D., M. a torami PKP). Wskazano, że są to tereny o szczególnych walorach położenia, rezerwy terenu, możliwości rozwoju i przekształcenia istniejącej funkcji i zabudowy – dające możliwość bardziej dynamicznego rozwoju miasta. Doprecyzowano, że na tych obszarach winno się – w szczególności – rozwijać funkcje służące realizacji celów publicznych, funkcje usługowe centrotwórcze (właściwe dla skali i charakteru miasta P.), a także funkcje usługowe komercyjne pozwalające osiągać miastu wzrost gospodarczy. Odnosząc się do obszaru N. wskazano również, że jest to obszar zdominowany poprzez zespół szpitala kolejowego – przekraczający daleko – skalę tradycyjnej zabudowy miasta. Podkreślono, że obecny na obszarze N. zespół stanowi dysonans w strukturze przestrzennej i krajobrazie miasta (s. 52 in fine).

W części Studium poświęconej terenowi pomiędzy ulicami D., M. a torami PKP (s. 65) zaproponowano – wiodącą funkcję i zagospodarowania terenu – w postaci usług handlu, gastronomii, a także terenu aktywności gospodarczej nieuciążliwej z możliwością zabudowy mieszkaniowej. W § 8 ust 2 pkt 1 i 2 mpzp dla terenu U/KP ustalono rodzaj zabudowy: "zabudowa usługowa z dopuszczeniem parkingu oraz dopuszczono usługi: edukacji, kultury, handlu o pow. sprzedaży nie więcej niż 750m², bankowości, administracji, sportu, turystyki i rekreacji, zdrowia i opieki społecznej, gastronomii, obsługi biurowej i kancelaryjnej". W tym zakresie Wojewoda upatruje wadliwości mpzp z dwóch przyczyn. Po pierwsze – jak wskazuje się w skardze, dopuszczenie w mpzp zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu – poprzez - dopuszczenie rodzaju zabudowy usługowej z dopuszczeniem parkingu (§ 8 ust. 2 pkt 1) oraz dopuszczenie handlu o pow. do 750m² naruszają Studium.

Dokonując oceny zasadności tak sformułowanego zarzutu należało wziąć pod uwagę, że jakkolwiek przepisy Studium stanowią akt kierownictwa wewnętrznego, którego adresatem jest gmina, to nie może ulegać wątpliwości konieczność interpretacji tego tekstu z uwzględnieniem zasad którymi należy się kierować przy interpretacji tekstu prawnego. Jedna z takich zasad mówi, że norma szczególna uchyla normę ogólną. Nie może zatem być wątpliwości, że przyjmując w Studium zasadę wiodącej funkcji miasta w postaci mieszkalnictwa niskiej intensywności, jednocześnie przewidziano celowe odstępstwo od tej zasady czyniąc wiodącą funkcją terenów P.-N. właśnie usługi handlu, gastronomii, jak również nieuciążliwej aktywności gospodarczej z możliwością zabudowy mieszkaniowej. Podkreślenia wymaga fakt, ze Teren V P.-N. został zaliczony do "Terenów strategicznych", a więc terenów o szczególnych warunkach (położenia, rezerwy terenu, możliwości rozwoju i przekształcenia istniejących funkcji. Na terenach tych winno się – w szczególności rozwijać funkcje służące realizacji celów publicznych, funkcje usługowe, centrotwórcze, a także właściwe dla skali i charakteru P. funkcje usługowe, komercyjne pozwalające miastu osiągać wzrost gospodarczy. W tym też kontekście należało rozważyć dopuszczenie mpzp handlu o powierzchni sprzedaży nie większej niż 750m². Dokonując oceny charakteru obiektów handlu o powierzchni sprzedaży nie większej niż 750m² należało przede wszystkim ustalić czy i ewentualnie jak ustawodawca reguluje kwestię realizacji takich inwestycji, a w szczególności czy istnieją uregulowania prawa powszechnie obowiązującego pozwalające stwierdzić, że takie obiekty handlowe stanowią przedmiot szczególnej uwagi ustawodawcy w kontekście ich uciążliwości. Dokonując oceny uciążliwości dopuszczonych mpzp obiektów handlowych o pow. do 750m² należało wziąć pod uwagę z jednej strony istniejące uwarunkowania opisane w Studium, a z których wynika, że chodzi o tereny zdominowane poprzez zespół szpitala kolejowego - przekraczający daleko – skalę tradycyjnej zabudowy miasta, który stanowi dysonans w strukturze przestrzennej i krajobrazie miasta (s. 52 in fine). Należało uwzględnić również wytyczony Studium kierunek zagospodarowania tych terenów określony jako mający służyć realizacji celów publicznych, funkcji usługowych, centrotwórczych i komercyjnych. Dokonując oceny prognozowanej "uciążliwości" obiektów handlowych, należało dokonując interpretacji tego zwrotu odwołać się do możliwie obiektywnych kryteriów, jakie niewątpliwe stanowią przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Analiza przepisów prawa powszechnie obowiązującego prowadzi jednak do wniosku, że w kontekście procedury planistycznej ustawodawca nie zadecydował o objęciu szczególnymi obostrzeniami lokalizacji obiektów handlowych o pow. do 750m². W toku całego, trwającego prawie 10 lat, procesu planistycznego granicą wielkości powierzchni sprzedaży determinującą szczególny reżim prawny dotyczący lokalizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego była pow. 2000 m². W odniesieniu do tak rozumianych obiektów wielkopowierzchniowych (tj, pow. 2000m²) za zasadne uznano objęcie ich lokalizacji wyłącznie na obszarach, na których obowiązuje plan miejscowy – co jest uzasadniane - właśnie ich ponadprzeciętną uciążliwością wyrażającą się w istotnym wpływie na stan zagospodarowania przestrzennego oraz równowagę procesów ekonomicznych w gminie (por. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1713) (projekt Sejmu RP VII Kadencji, druk nr 3904). Należy jednak zauważyć, że powierzchnia ponad 2000m², stanowi wielokrotność dopuszczonej zaskarżonym mpzp maksymalnej powierzchni handlowej. Z uwagi na tę uciążliwość, w przypadku realizacji obiektów handlowych o pow. 2000m² ustawodawca uznał za zasadne nałożenie na gminę określonych standardów procedowania, równocześnie nie przewidując takich obowiązków w przypadku realizacji obiektów handlowych o mniejszej powierzchni handlowej. Skoro zatem ustawodawca zadecydował o ustanowieniu szczególnych warunków, w celu przeznaczenia terenów dla lokalizacji obiektów handlowych o pow. ponad 2000m² uzasadniając swoją decyzję właśnie ponadprzeciętną uciążliwością tych obiektów, to a contrario obiekty o powierzchni handlowej mniejszej niż 2000m² uznać należy – w rozumieniu prawa - za uciążliwe w stopniu przeciętnym. W tym kontekście też należało ocenić argumentację skargi w której wskazano, że przyjęta w Studium definicja nieuciążliwości, zakłada dopuszczenie działalności nie generującej znacznego ruchu samochodowego. Należy zwrócić uwagę, że wskazana definicja, co do zasady odnosi się do całego obszaru miasta P.. Pojęcie "znacznego ruchu samochodowego" należało zatem odczytać z uwzględnieniem pełnego kontekstu zaskarżonej uchwały, co do prognozowanego ruchu samochodowego. W tym kontekście należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że jakkolwiek – w Studium - pojęcie "nieuciążliwości" definiuje się m.in. poprzez odwołanie do kryterium "braku generowania - znacznego - ruchu samochodowego", to równocześnie nie wyklucza się dopuszczenia działalności, która w ogóle będzie wiązała się ze wzmożeniem ruchu samochodowego. Studium, bowiem wskazuje na kryterium "znacznego ruchu samochodowego" . W tym kontekście należy zatem również uwzględnić, że Studium w pkt 4 określa "Uwarunkowania komunikacyjne", doprecyzowując w pkt. 4.2.1 na s. 45 "Powiązania drogowe wewnętrzne". To co należy szczególnie podkreślić, to fakt, że jednoznacznie i dobitnie wskazano w Studium, że sieć ulic miejskich należy modernizować i rozbudowywać do potrzeb wzrastającego ruchu i rozwoju miasta. A więc przyjmując Studium nie tylko nie wykluczono wzrostu ruchu, ale stwierdzono wręcz konieczność podjęcia konkretnych zabiegów infrastrukturalnych w celu zaspokojenia potrzeb wzrastającego ruchu.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi zgodzić należy się z Wojewodą, że w § 12 pkt 3 mpzp "dopuszcza się w ulicy M. oznaczonej 2KD-L budowę dodatkowego pasa drogowego służącego obsłudze terenu oznaczonego U/KP". Jednocześnie, w § 12 pkt 5 mpzp zapisano "ustala się zachowanie istniejącego szpaleru drzew w pasie drogowym oznaczonym symbolem 2KD-L, w przypadku przebudowy układu drogowego lub kolizji związanej z wjazdem na teren U/KP, dopuszcza się wycięcie drzew kolidujących z projektowaną inwestycją i odtworzenie nowej linii nasadzeń zieleni wysokiej. Natomiast nie sposób zgodzić się, że postanowienia te sprzeczne są ze Studium. W przedmiocie możliwych konsekwencji w postaci przemodelowania ruchu samochodowego oraz przebudowy dróg, należy podkreślić, że w Studium wskazuje się, że ul. D. pełni rolę ulicy zbiorczej (wzdłuż której biegną linie komunikacji autobusowej podmiejskiej) łączącej ulice lokalne. Uszczegółowienie tych postanowień Studium, stanowi również pkt 3.1 tego dokumentu zatytułowany "Komunikacja drogowa" i umieszczony w pkt 3 "Kierunki rozwoju komunikacji". Studium nie tylko dopuściło rozwój komunikacji w P., ale wskazało kierunki tego rozwoju, wskazując, że w mieście "należy zapewnić dogodne powiązania wewnętrzne poprzez budowę nawierzchni na ulicach gruntowych oraz modernizację ulic głównych, doprowadzających ruch do dróg krajowych" (s.54). Odnosząc się zatem do zarzutu o naruszeniu Studium, należy zauważyć, że Studium wskazuje na obsługę komunikacyjną terenu pomiędzy ul: D., Moniuszką a torami PKP – przy pomocy dojazdu do ul. D. – j. asfaltową. Mając zatem na uwadze całokształt uwarunkowań Studium w zakresie powiązań drogowych wewnętrznych, przewidziana mpzp budowa - jednego - dodatkowego pasa drogowego służącego obsłudze terenu oznaczonego U/KP w żaden sposób nie jest sprzeczna z postanowieniami Studium. W tym zakresie nie sposób zarzucić naruszenia zgodności ze Studium, ponieważ Studium przewiduje na s. 45 w pkt. 4.2.1 "Uwarunkowania komunikacyjne", że "sieć ulic miejskich należy modernizować i rozbudowywać do potrzeb wzrastającego ruchu drogowego i rozwoju miasta". Jak podkreślono w odpowiedzi na skargę, takie rozwiązanie nie powinno rodzić wątpliwości, co do jego zgodności ze Studium. Literalnie bowiem nie tylko dopuszczono, ale wskazano na celowość podjęcia działań na rzecz modernizacji i rozbudowy ulic, i to właśnie w obszarze objętym zaskarżonym mpzp.

Jak wskazano wcześniej, Wojewoda wadliwości Studium upatruje nie tylko w braku zgodności mpzp ze Studium, ale również w naruszeniu wewnętrznej procedury uchwalania mpzp. Otóż, w Studium (s. 58) zawarto zapis, że lokalizacja obiektów służących działalności gospodarczej powinna być poprzedzona opracowaniami udowadniającymi brak konfliktu z otoczeniem. Jak natomiast wskazano w skardze, w toku procedury planistycznej nie sporządzono opracowań dowodzących braku konfliktu z otoczeniem, podczas gdy pomiary natężenia ruchu wykazały prognozowany wzrost liczby samochodów na dobę o 600-1000 samochodów na ul. D. i M.. Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że nie jest prawdą, że przyjęty w mpzp sposób przeznaczenia terenu określono z pominięciem potrzeby uwzględnienia wpływu tego przeznaczenia na otoczenie. Nie może, bowiem budzić uzasadnionych wątpliwości fakt, że kwestia zważenia okoliczności braku konfliktu z otoczeniem – przewidzianego w mpzp sposobu zagospodarowania terenu, jest w istocie badana w toku każdej procedury planistycznej. Dzieje się tak z woli samego ustawodawcy, który nakłada ustawowy obowiązek sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko, jak również uzgodnień i wystąpienia o opinie w zakresie mpzp. Procedura sporządzania mpzp jest rozbudowana i sformalizowana. Tryb procedury uchwalenia planu odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. W art. 17 upzp określono szczegółowo procedurę poprzedzającą uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego. Takie określenie procedury planistycznej służy m.in. ochronie praw obywateli przy wykonywaniu przez gminy władztwa planistycznego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 upzp w planowaniu uwzględnia się zwłaszcza ład przestrzenny, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymogi ochrony środowiska, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz zdrowia i bezpieczeństwa, a także walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa oraz potrzeby interesu publicznego. Chodzi bowiem o wyważenie wielu interesów. Sąd nie podziela zatem stanowiska skargi co do zasadności stwierdzenia nieważności całej uchwały i to z uwagi na brak zgodności ze Studium, spowodowany brakiem sporządzenia opracowań dowodzących braku konfliktu lokalizacji projektowanych obiektów służących działalności gospodarczej z otoczeniem. Podkreślenia wymaga, że pojęcie zasad sporządzania planu wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Przepis art. 15 ust. 1 upzp. zobowiązuje wójta, burmistrza, prezydenta miasta do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wyrażona w tych przepisach zasada zgodności nie została jednak w ustawie wyrażona wprost w formie przepisu materialnego. Wyłania się ona z przepisów proceduralnych. Przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Rada jako twórca polityki przestrzennej gminy dokonuje zatem autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 02.12.2014 r. sygn. II OSK 1110/13) .Problematyka zgodności mpzp ze Studium oraz przepisami odrębnymi wymaga podkreślenia, że "ustalenia wiążące ustanawia się w ustawach lub na podstawie ustaw" i stanowią one skierowane do gmin dyspozycje (nakazy i zakazy) dotyczące – sposobu – zagospodarowania i przeznaczenia terenu (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015 , s. 161). Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, ze to ustawodawca decyduje jakie treści powinno zawierać Studium. Po drugie – przyjęcie w Studium autonomicznych procedur mających stanowić konieczny warunek przeznaczenia terenów na określone cele w mpzp, wymagałoby wdrożenia również kryteriów "legalności" tych procedur, tj. kryteriów prawidłowości wywiązania się przez gminę z obowiązku realizacji tych procedur. Przenosząc te rozważania na grunt badanej sprawy, należałoby wskazać kryteria, którymi organ dokonujący kontroli mpzp ma się kierować oceniając zgodność planu z prawem. W okolicznościach badanej sprawy wskazano jedynie, że chodzi o sporządzenie opracowań potwierdzających brak konfliktu obiektów gospodarczych z otoczeniem. W Studium nie wskazano jednak dokładnie ile takich opracowań miałoby zostać sporządzonych, kto miałby je przygotować, ani jakiego rodzaju konflikty miałyby zostać podane analizie w takich opracowaniach. Wobec braku odniesienia do jakichkolwiek poddających się kontroli standardów takich opracowań, należy również wskazać na potrzebę rozwiązywania sporów pomiędzy wynikami konkurencyjnych wobec siebie procedur, tj. przewidzianej w Studium oraz procedury planistycznej przewidzianej przez ustawodawcę. Ustawodawca takich rozwiązań nie przewiduje, ponieważ zadaniem Studium uczynił nakazy i zakazy dotyczące – sposobu – zagospodarowania i przeznaczenia terenu, a nie stanowienie przepisów proceduralnych. Trzecim zagadnieniem, które również zwraca uwagę, w przypadku egzekwowania takich procedur, jest dopuszczalność stwierdzenia nieważności wyłącznie z uwagi na nie dochowanie procedur, które gmina narzuciła sama sobie w studium, a które nie znajdują oparcia w prawie powszechnie obowiązującym.

Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii braku dochowania wymogów proceduralnych określonych w Studium, zauważyć trzeba też, że "lokalizowanie" nie jest w polskim prawie jednoznacznie zdefiniowane. Studium nie stanowi aktu prawa miejscowego, ale akt wewnętrzny, wiążący dla gminy i w konsekwencji nie może nakładać obowiązków na inwestorów realizujących budowę. Studium jest aktem kierownictwa wewnętrznego i nie może stanowić materialnoprawnej podstawy wydania decyzji administracyjnych. A zatem nie byłaby możliwa egzekucja zapisów Studium w zakresie poprzedzenia lokalizacji obiektów opracowaniami o braku konfliktu z otoczeniem, skoro nie można byłoby takiego obowiązku skutecznie nałożyć, ani wyegzekwować od inwestora.

Odnosząc się natomiast do kwestii dopuszczalności wycięcia lub przesadzenia drzew kolidujących z projektowaną inwestycją – podkreślić należy że Studium nie stanowi o niedopuszczalności jakiejkolwiek ingerencji w istniejące nasadzenia. Studium stanowi, że w zagospodarowaniu działek należy uwzględnić duży udział zieleni – min. 40% pow. w tym zieleni izolacyjnej wielopiętrowej od strony linii kolejowej (s.63). Mpzp natomiast nakazuje zachowanie istniejącego szpaleru drzew, jednocześnie wycięcie lub przesadzenie drzew - dopuszczając jedynie - w sytuacji kolizji z projektowaną inwestycją i to – pod warunkiem – odtworzenia nowej linii. Podkreślić należy, że mpzp wskazuje precyzyjnie i jednoznacznie, minimalną powierzchnię terenu biologicznie czynnego w wymiarze 40% powierzchni działki, a więc literalnie powtarzając w tym zakresie postanowienia Studium. Dlatego też również ten zarzut skargi nie zasługiwał w ocenie Sadu na uwzględnienie.

Sąd, rozpatrując skargę, nie dostrzegł również z urzędu żadnej istotnej wadliwości zaskarżonej uchwały.

Z wyżej wskazanych względów Sąd, na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.