Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 367/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 10 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Toruniu na uchwałę Rady Miejskiej Łasina z dnia 18 września 2015 r. nr XII/65/2015 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku stwierdza nieważność przepisów § 15 ust. 2 i 3 i § 16 ust. 1, 2, 3, 4 pkt 1 i 2 i ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w Toruniu wniósł skargę na uchwałę nr XII/65/2015 Rady Miejskiej Łasina z dnia 18 września 2015 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Łasin.

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w przepisie § 15 ust. 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, obowiązku zapewnienia stałego i skutecznego dozoru nad tymi zwierzętami oraz zapobiegania wydostaniu się zwierząt, innych niż psy i koty, w sposób niekontrolowany poza miejsce ich utrzymywania;

- istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisach § 16 ust. 1, 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku, a w przypadku wyprowadzenia zwierzęcia obowiązku jego przebywania wyłącznie pod nadzorem osoby, która jest zdolna do sprawowania kontroli nad zachowaniem się zwierzęcia, a także obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, a psów ras dużych bądź uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz dozwolenia zwolnienia psa ze smyczy tylko wtedy, gdy pies jest oznakowany w sposób umożliwiający identyfikację właściciela lub opiekuna, a osoba z którą przebywa, ma możliwość sprawowania nad nim bezpośredniej kontroli, oznaczającej właściwą reakcję psa na komendę opiekuna w każdej sytuacji;

- istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i zakazanie w przepisie § 16 ust. 4 pkt 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały wyprowadzania zwierząt na tereny przeznaczone do wspólnego użytku publicznego: obiekty użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, jak schroniska, lecznice, wystawy, oraz z wyłączeniem psów przewodników, place gier i zabaw, piaskownice dla dzieci, kąpieliska, plaże, boiska szkolne i ogródki przedszkolne;

- istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisie § 16 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały na właścicieli nieruchomości, po których pies porusza się swobodnie, obowiązków zabezpieczenia nieruchomości w taki sposób, by zapobiec możliwości wydostania się zwierzęcia poza jej granice, a także umieszczenia w widocznym miejscu, wykonanej z trwałego materiału, tabliczki ostrzegawczej z napisem "UWAGA PIES" lub o podobnej treści.

Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 15 ust. 2 i 3 i § 16 ust. 1, 2, 3, 4 pkt 1 i 2 i ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Skarżący podkreślił, że akty prawa miejscowego nie mogą normować materii uregulowanej aktami prawnymi wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Granice upoważnienia do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie wyznacza przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Każde unormowanie wykraczające poza zakres udzielonego upoważnienia jest naruszeniem normy upoważniającej, a tym samym stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w zakresie wyznaczonym przepisami art. 4 ust. 2 pkt 1-8 tej ustawy.

Prokurator uznał, że przepis § 15 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały sformułowany jest wadliwie, nakładając na opiekunów zwierząt obowiązki wykraczające poza ich zakres określony ustawowo. Przepis uchwały rady gminy wydany na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie może, bowiem zobowiązywać osób utrzymujących zwierzęta domowe do zapewnia skutecznego i stałego dozoru nad zwierzętami domowymi. Trudno, bowiem wymagać od właściciela zwierzęcia, lub osoby zobowiązanej do dozoru, by w każdej sytuacji i warunkach była zdolna do pełnego i skutecznego dozoru nad zwierzęciem, a zwierzę to zawsze reagowało na każdą komendę.

Zdaniem Prokuratora te same argumenty przesądzają o wadliwości przepisu ust. 3 § 15 załącznika do uchwały, który zobowiązuje osoby utrzymujące zwierzęta do zapobiegania wydostaniu się ich w sposób niekontrolowany poza miejsce ich utrzymywania.

Natomiast w przepisach § 16 ust. 1, 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, rada miejska nałożyła na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku, a w przypadku wyprowadzenia zwierzęcia obowiązek jego przebywania wyłącznie pod nadzorem osoby, która jest zdolna do sprawowania kontroli nad zachowaniem się zwierzęcia, a także obowiązek wyprowadzania psa na smyczy, a psów ras dużych bądź uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu, oraz dozwolenia zwolnienia psa ze smyczy tylko wtedy, gdy pies jest oznakowany w sposób umożliwiający identyfikację właściciela lub opiekuna, a osoba z którą przebywa, ma możliwość sprawowania nad nim bezpośredniej kontroli, oznaczającej właściwą reakcję psa na komendę opiekuna w każdej sytuacji.

W ocenie Prokuratora, jeżeli chodzi o obowiązek natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń z terenów chodników i jezdni, to stoi on w sprzeczności nie tylko z zakresem kompetencji wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ale także z zasadami techniki prawodawczej, gdyż zgodnie z przepisem art. 91 Kodeku wykroczeń, kto zanieczyszcza drogę publiczną lub na tej drodze pozostawia pojazd lub inny przedmiot albo zwierzę w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym, podlega karze grzywny do 1500 złotych albo karze nagany. Skoro, zatem zanieczyszczenie drogi publicznej stanowi czyn zabroniony, to nie sposób uznać, iż przepis uchwały rady gminy może zobowiązać właściciela psa do usunięcia tych zanieczyszczeń.

Natomiast, co do przepisów zawartych w § 16 ust. 2 i 3, to z uwagi na naruszenie zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz niewzięcie pod uwagę warunków biologicznych zwierzęcia i jego cech osobniczych, stanu zdrowia, wieku i fizjologii, a także przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, przepisy te także Prokurator uznał za sprzeczne z prawem. Biorąc pod uwagę nieostrość pojęcia "agresywny", problematyczne byłoby stwierdzenie, kiedy konieczne jest użycie kagańca, a tym samym egzekwowanie przepisu.

Według Prokuratora również przepis § 16 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały narusza prawo. Rada miejska wprowadziła w nim zakaz wyprowadzania zwierząt na tereny przeznaczone do wspólnego użytku publicznego: obiekty użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, jak schroniska, lecznice, wystawy oraz z wyłączeniem psów przewodników, place gier i zabaw, piaskownice dla dzieci, kąpieliska, plaże, boiska szkolne i ogródki przedszkolne. Unormowanie takie wykracza poza upoważnienie ustawowe, albowiem ustawodawca nie upoważnia rady gminy do sformułowania zakazu wyprowadzania psów na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

Tak samo Prokurator ocenił przepis 16 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, który nakłada na właścicieli nieruchomości, po których pies porusza się swobodnie, obowiązek zabezpieczenia nieruchomości w taki sposób, by zapobiec możliwości wydostania się zwierzęcia poza jej granice, a także umieszczenia w widocznym miejscu, wykonanej z trwałego materiału, tabliczki ostrzegawczej z napisem "UWAGA PIES" lub o podobnej treści.

Z art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, iż gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Przepis ten nie upoważnia rady gminy do określania obowiązków właścicieli nieruchomości poza miejscami publicznymi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że Rada Miejska Łasina w § 15 ust. 2 i 3 zrealizowała poprawnie swój obowiązek. Treść

ust. 2 § 15 zawiera bardzo ogólną dyrektywę postępowania, w pełni mieszczącą się w zakresie upoważnienia ustawowego. Ust. 3 § 15 też jest ścisłą realizacją poprzez nałożenie obowiązku niedopuszczenia do wydostania się do otoczenia innych niż psy i koty zwierząt domowych, zwierzęta te mogą stanowić zagrożenie sanitarne np. poprzez roznoszenie chorób zakaźnych, mogą też stanowić zagrożenie dla ludzi, jeżeli są to zwierzęta wydzielające substancje trujące, a zanieczyszczanie terenów przeznaczonych do wspólnego użytku także może mieć miejsce. Wydając także ten przepis Rada Miejska nie przekroczyła normy wyznaczonej jej w ustawie.

Organ podał, że obowiązek opisany w ust. 1 § 16 mieści się w zakresie udzielonej delegacji i ma jak obowiązki z paragrafu poprzedzającego na celu zapewnienie zapobieganiu zanieczyszczaniu trenów wspólnych. Użycie wyrażenia "niezwłocznego usunięcia zanieczyszczenia" jest niczym innym jak doprecyzowaniem obowiązków o jakim stanowi art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W § 16 ust. 2 został zawarty obowiązek osób korzystających z miejsc wspólnego użytku do zapewnienia kontroli nad posiadanymi zwierzętami oczywistość tego obowiązku nie powinna budzić wątpliwości, gdyż zwierzęta te mogą stanowić zagrożenie dla innych osób korzystających w tym samym czasie z tych miejsc np.: pogryzienie przez psy, ale zapobieganie zanieczyszczaniu tych terenów, osoba kontrolująca zwierzę jest w stanie zapobiec chociażby w części zanieczyszczaniu miejsc wspólnego użytku, czego z pewnością nie będzie w stanie wykonać osoba, która tej kontroli nie sprawuje.

W ocenie organu zwalnianie ze smyczy psa oznakowanego (§ 16 ust. 3 załącznika), też w całości mieści się w ramach delegacji ustawowej. Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe w związku z przeciwdziałaniem zagrożeniom i uciążliwościom oraz zanieczyszczeniom miejsc przeznaczonym do wspólnego użytku, osoby takie nie powinny czuć się anonimowo a w razie ich zaniedbań ułatwiać też identyfikacje.

Zdaniem organu ograniczenia, o których stanowi § 16 ust. 4 pkt 1 i 2 też mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej. Obowiązkiem osób utrzymujących zwierzęta domowe jest zapobieganie zanieczyszczaniu terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Użycie wyrazu "teren" w ustawie wydaje się być celowym działaniem ustawodawcy, mającym na celu objęcie tym terminem nie tylko nieruchomości gruntowych, ale tez pomieszczeń przeznaczonych do wspólnego użytku, gdyż bez tego zabiegu "tereny" znajdujące się w budynkach byłyby wyłączone spod działania ustawy.

Oznakowanie nieruchomości, po terenie których swobodnie biegają psy, też nie jest przekroczeniem przez radę upoważnienia ustawowego. Jest to niewątpliwie kolejny obowiązek nakładany na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, którego celem jest ochrona przed zagrożeniem, jakie te zwierzęta mogą stanowić dla osób wchodzących na teren nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: ,,p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stosownie, do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest, zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za ,,istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu nadanym ustawą w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. z 2017 r., poz.1289 zwanej w skrócie ,,u.c.p.g. lub ustawą").

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy.

Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g. określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w zakresie wyznaczonym przepisami art. 4 ust. 2 pkt 1-8 tej ustawy, to jest:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji

dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 u.c.p.g., mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ww. ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem ,,w szczególności", ,,może określić", lecz użył pojęcia ,,regulamin określa" (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie wypada wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ,,Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa, powodujące nieważność aktu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. w sprawie IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Łd 515/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów, gdyż wprost lub w kontekście może dojść do modyfikacji określonej normy prawnej. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej.

Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 659/11; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 200 r., sygn. Akt II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 300/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 424/10).

Poddając we wskazanym zakresie szczegółowej analizie regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale Sąd uznał, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonych zapisów załącznika do uchwały z uwagi na zakres dostrzeżonych istotnych naruszeń prawa.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że:

Ad. 1) W § 15 ust. 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały określono, że: "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są zapewnić stały i skuteczny dozór nad tymi zwierzętami. Osoby utrzymujące również inne zwierzęta domowe niż psy i koty, w tym w szczególności ptaki, gady, płazy i owady oraz pajęczaki są zobowiązane do zapobiegania ich wydostaniu się w sposób niekontrolowany poza miejsce ich utrzymywania."

Sąd w pełni podziela stanowisko Prokuratora uznając zarzut za zasadny. Ww. przepis został sformułowany wadliwie, nakładając na opiekunów zwierząt obowiązki wykraczające poza ich zakres określony ustawowo. Przepis uchwały rady gminy wydany na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g. nie może bowiem zobowiązywać osób utrzymujących zwierzęta domowe do zapewnia skutecznego i stałego dozoru nad zwierzętami domowymi. Trudno, bowiem wymagać od właściciela zwierzęcia, lub osoby zobowiązanej do dozoru, by w każdej sytuacji i warunkach była zdolna do pełnego i skutecznego dozoru nad zwierzęciem, a zwierzę to zawsze reagowało na każdą komendę.

Ad. 2) Zgodnie z § 16 ust. 1, 2, i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały: "Osoba, z którą przebywa zwierzę domowe na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku, w szczególności takich jak drogi, chodniki, podwórka, parki i inne tereny zielone, zobowiązana jest do niezwłocznego usunięcia zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzę i wrzucenia ich do wyznaczonych pojemników.

W miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku zwierzęta domowe, a w szczególności psy, mogą przebywać wyłącznie pod nadzorem osoby, która jest zdolna do sprawowania kontroli nad zachowaniem się zwierzęcia, z uwzględnieniem następujących zasad:

1) psa należy prowadzić na smyczy z zastrzeżeniem pkt 2;

1) psy należące do ras uznawanych za agresywne oraz psy, które zachowują się agresywnie w stosunku do ludzi i innych zwierząt, należy prowadzić w kagańcu.

Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone, gdy pies jest oznakowany w sposób umożliwiający identyfikację właściciela lub opiekuna, a osoba, z którą przebywa ma możliwość sprawowania nad nim bezpośredniej kontroli, oznaczającej właściwą reakcję psa na komendę opiekuna w każdej sytuacji".

Również i w tym przypadku należy zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora, że jeżeli chodzi o obowiązek natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń z terenów chodników i jezdni, to stoi on w sprzeczności nie tylko z zakresem kompetencji wskazanych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., ale także z zasadami techniki prawodawczej, gdyż zgodnie z przepisem art. 91 Kodeku wykroczeń, kto zanieczyszcza drogę publiczną lub na tej drodze pozostawia pojazd lub inny przedmiot albo zwierzę w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym, podlega karze grzywny do 1.500 złotych albo karze nagany. Skoro, zatem zanieczyszczenie drogi publicznej stanowi czyn zabroniony, to nie sposób uznać, iż przepis uchwały rady gminy może zobowiązać właściciela psa do usunięcia tych zanieczyszczeń.

Natomiast, co do przepisów zawartych w § 16 ust. 2 i 3, to z uwagi na naruszenie zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz niewzięcie pod uwagę warunków biologicznych zwierzęcia i jego cech osobniczych, stanu zdrowia, wieku i fizjologii, a także przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, przepisy te także należy uznać za sprzeczne z prawem. Biorąc pod uwagę nieostrość pojęcia "agresywny", problematyczne byłoby stwierdzenie, kiedy konieczne jest użycie kagańca, a tym samym egzekwowanie przepisu.

Ad. 3) W § 16 ust. 4 pkt 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały stwierdzono, że ,,Ze względu na ochronę przed zagrożeniem dla ludzi lub przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku zakazuje się:

1) wprowadzać psy i inne zwierzęta domowe do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, jak schroniska, lecznice, wystawy, postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów przewodników;

2) wprowadzać psy i inne zwierzęta domowe na teren placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk, plaż, boisk szkolnych i ogródków przedszkolnych".

Wskazany przepis narusza art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Regulamin w tym zakresie stanowi, bowiem jednoznaczne przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w przywołanym przepisie. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone przez NSA w uzasadnieniu wyroku z 17.11.2015 r., sygn. II OSK 618/14, że nakładanie w uchwale rady miasta obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest co do zasady zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Nie sposób jednak z treści art. 4 ust. 2 pkt 6 wywieść upoważnienia do wprowadzenia generalnego zakazu, którego adresatem są osoby utrzymujące zwierzęta domowe, wyprowadzania zwierząt domowych m.in. na tereny placów zabaw i urządzonych miejsc przeznaczone do zabaw dla dzieci, placówek handlowych i gastronomicznych, cmentarzy. Delegacja ustawowa wynikająca z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy uprawnia radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe i mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest trafny pogląd, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być, bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wstępu zwierząt do określonych miejsc (por. np. wyroki WSA w Poznaniu: z 27.11.2013 r., sygn. IV SA/Po 789/13; z 27.11.2014 r., sygn. IV SA/Po 646/14; z 7.10.2015 r., sygn. IV SA/Po 576/15, z 17.12.2015 r., sygn. IV SA/Po 824/15).

Ad. 4) Według § 16 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały ,,Właściciel nieruchomości, po której pies porusza się swobodnie, zobowiązany jest

zabezpieczyć nieruchomość w taki sposób, aby zapobiec możliwości wydostania się psa poza jej granice oraz umieścić w widocznym miejscu, wykonaną z trwałego materiału tabliczkę ostrzegawczą z napisem "UWAGA PIES" lub o podobnej treści".

Zakwestionowane przez Prokuratora postanowienia Regulaminu, zawarte w § 16 ust. 5, stanowią niewątpliwie poważne ograniczenie uprawnień właścicieli zwierząt domowych (osób utrzymujących zwierzęta domowe). Tymczasem wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia właściciela zwierzęcia i nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z 13.09.2012 r., sygn. II OSK 1492/12). Postanowienia Regulaminu nie pozwalają na stwierdzenie, że wprowadzone w omawianych przepisach obowiązki dotyczące zwierząt pozostają w odpowiedniej proporcji do innych wartości.

Mając na uwadze powyższe wywody Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.