Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1590/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 64a, art 64e
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138§2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 8 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze sprzeciwu T. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2022 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Zarząd Dzielnicy [...] Miasta [...] decyzją z dnia 23 lutego 2021r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 5 - ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla terenu oznaczonego literami ABCDA na mapie w skali 1:1000 stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do decyzji, na działkach nr ew.: [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W., w związku z zamierzoną budową trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami oraz trzech szamb szczelnych.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono etapy kilkuletniego postępowania zapoczątkowanego wnioskiem T. D. z 3.12.2015r. o ustalenie warunków zabudowy dla trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami oraz trzech szamb szczelnych na działkach nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

Przy kolejnym rozpoznaniu wniosku, Zarząd Dzielnicy [...] postanowieniem z dnia [...].12.2020 nałożył na T. D. obowiązek wyjaśnienia rozbieżności wniosku w części dotyczącej:

- określenia danych dotyczących powierzchni terenu inwestycji, powierzchni podlegającej przekształceniu w tym powierzchni utwardzonych (dróg, chodników, miejsc parkingowych, itp) oraz powierzchni zabudowy wg definicji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r, w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019r., poz. 1839).

- przedłożenia decyzji środowiskowej, na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ocenie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz jego ocenach oddziaływania na środowisko, w związku z zakwalifikowaniem inwestycji na podstawie § 3 pkt 55 lit. b) tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

T. D. w odpowiedzi wyjaśnił, że inwestycja nie będzie oddziaływać na środowisko, a działanie organu uznał za pozorne.

Organ wskazał, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni zabudowy niemniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Teren przedmiotowej inwestycji oraz działki stanowiące dojazd znajdują się w obszarze [...] Paku Krajobrazowego im. [...].

Przez powierzchnię podlegającą przekształceniu rozumie się powierzchnię ulegającą zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia. Do tej powierzchni należy wliczyć m.in. powierzchnię drogi dojazdowej, chodników, placów budowy, placów składowych, podjazdów, powierzchni utwardzonych czy roślinność, która zostaje usunięta, nawet tymczasowo, celem zmiany urządzenia terenu lub w związku z budową.

We wniosku inwestora powierzchnia podlegająca przekształceniu wynosi 939m2. Powierzchnia zabudowy jest określona na 411m2; działki stanowiące dojazd do ul. [...] tj. nr ewid [...] i [...] mają odpowiednio 365m2 i 254m2.

Po analizie wniosku i lokalizacji budynków, odległości zabudowy od granicy terenu inwestycji organ uznał, że teren będący powierzchnią biologicznie czynną zostanie na etapie budowy inwestycji przekształcony. Powierzchnia podlegająca przekształceniu podana we wniosku nie jest tożsama z powierzchnią podlegającą przekształceniu, o której mowa w rozporządzeniu.

W związku z powyższym wnioskodawca powinien przedstawić tzw. "decyzję środowiskową".

Organ uznał, że inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także istnieje niezgodność z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m. [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2022r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T. D. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z dnia [...].02.2021r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami oraz trzech szamb szczelnych, na działkach nr: [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. [...] - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w dniu [...].12.2015r. T. D. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami oraz trzech szamb szczelnych.

Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] decyzją z dnia [...].08.2016r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...].11.2016r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] decyzją z dnia [...].05.2017r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...].06.2017r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2017r., sygn. akt IV SA/Wa 2065/17 uchylił decyzję Kolegium oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z dnia [...]maja 2017r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zakazy zabudowy ustanowione w rozporządzeniu w sprawie planu ochrony, nie są wiążące dla organów orzekających w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na terenie [...] Parku Krajobrazowego.

Rozporządzenia w sprawie ustanowienia planu ochrony parku krajobrazowego mogą być stosowne, ale tylko w zakresie, w jakim ustalenia z nich wynikające nie są sprzeczne z aktualnie obowiązującą ustawą o ochronie przyrody. Skoro ustawa ta w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji nie przewidywała uregulowania analogicznego do zawartego w art. 13a ust. 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, to ustalenia planów ochrony nie są wiążące dla decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji nie mogą stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Zakazu zabudowy nie można wyprowadzać stosując analogię lub wykładnię rozszerzającą.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego dostępu do drogi publicznej, Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że ustanowienie służebności drogowej jest równoznaczne z zapewnieniem dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (w zw. z art. 2 pkt 14 tej ustawy). Skoro teren, na którym ustanowiono służebność, nie jest objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, to nie zachodzą przeszkody z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Sąd wskazał, że kontrolowane decyzje nie zawierały analizy co do spełnienia m. in. przesłanki dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] decyzją z dnia [...].04.2019r. odmówił warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że warunek dotyczący dostępu do drogi publicznej - [...] nie jest niespełniony, bowiem ul. [...] nie jest drogą publiczną w świetle ustawy o drogach publicznych, a jednocześnie częściowo należy do osób fizycznych. Wnioskodawca nie udokumentował dostępu do drogi publicznej - [...] w postaci udziałów bądź służebności gruntowej w ul. [...].

Również warunek dotyczący uzbrojenia terenu organ uznał za niespełniony. Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. przez uzbrojenie terenu należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury (Dz. U. z 2015r., poz. 1422 ze zm.) szerokość, promienie łuków dojazdów, nachylenie podłużne i poprzeczne oraz nośność nawierzchni należy dostosować do wymiarów gabarytowych, ciężaru całkowitego i warunków ruchu pojazdów, których dojazd do działki budowlanej i budynku jest konieczny ze względu na ich przeznaczenie, zgodnie z warunkami określonymi w przepisach odrębnych.

Dojścia służące równocześnie do ruchu pojazdów gospodarczych i uprzywilejowanych o masie całkowitej do 2,5 tony powinny mieć nawierzchnię o nośności co najmniej dostosowanej do masy tych pojazdów.

Drogą mającą obsługiwać planowaną inwestycję jest działka nr ewid. [...] i [...] obręb [...].

Dojazd w postaci służebności drogowej nie ma wyznaczonego pasa drogowego, ma nawierzchnię ziemną rozjeżdżoną, miejscami jest porośnięta trawą, drzewami bez utwardzenia. W okresie intensywnych opadów przejazd tym odcinkiem może być bardzo utrudniony. Stan techniczny dojazdu do ul. [...] oraz w ul. [...] - drodze wewnętrznej jest niewystarczający do obsługi planowanej inwestycji i znacznie pogorszy obsługę komunikacyjną dotychczasowych użytkowników. Dojazd do [...] nie jest dostosowany do ruchu pojazdów osobowych, gospodarczych i uprzywilejowanych oraz ciężarowych w trakcie ewentualnej budowy inwestycji.

Wnioskodawca nie przedstawił dokumentów świadczących o podjętych działaniach mających na celu spełnienie kryterium określonego w § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, czyli przedłożenie umów cywilnoprawnych w celu dostosowania drogi wewnętrznej do obsługi projektowanej inwestycji.

Przepisy w zakresie wymogów technicznych dotyczących uzbrojenia mają na celu zachowanie ich trwałości i funkcjonalności, m.in. ze względu na wymogi ekologiczne i ogólnie pojętego bezpieczeństwa.

Inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istnieje też niezgodność z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.[...].

Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożył T.B. Skarżący twierdził, że przedmiotowe działki mają dostęp do drogi publicznej, bowiem ul. [...] jest wymieniona w oficjalnym wykazie ulic warszawskich. Wzdłuż ul. [...] znajdują się liczne domy mieszkalne, wybudowane i budowane na podstawie decyzji.

W ewidencji gruntów, działki nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...], są wykazane jako działki drogowe i z ulicą [...], stanowią jeden ciąg komunikacyjny. Na działce nr [...] ustanowiona została służebność drogowa, na rzecz każdoczesnego właściciela działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Służebność ujawniona jest w księdze wieczystej Nr [...]. Na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] ustanowiona została służebność drogowa, na rzecz, każdoczesnego właściciela działki nr [...], służebność ujawniona jest w księdze wieczystej Nr [...].

WSA w Warszawie w orzeczeniu z dnia 22.11.2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2065/17, nie miał wątpliwości, że ustanowiona służebność drogowa jest równoznaczna z zapewnieniem dostępu do drogi publicznej.

Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 17.07.2015 r. na które powołuje się organ, nie mają zastosowania. Dojazd do przedmiotowych działek w sensie technicznym nie budzi zastrzeżeń. Decyzja jest sprzeczna z ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 18 grudnia 2019r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że organ I instancji nie zastosował się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2017r., sygn. akt IV SA/Wa 2065/17, w którym Sąd stwierdził, że ustanowienie służebności drogowej jest równoznaczne z zapewnieniem dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. pkt 2 u.p.z.p."

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] decyzją z dnia [...].02.2021r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji z uwagi na niespełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy.

Odwołanie złożył T. D., wnosząc o jej uchylenie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Skarżący stwierdził, że nie jest wymagana "decyzja środowiskowa", gdyż planowana inwestycja nie może, nawet potencjalnie, znacząco oddziaływać na środowisko. Organ nie wyjaśnił co kwalifikuje inwestycję do objęcia jej procedurą uzyskania decyzji środowiskowej.

Nawet rzekoma niezgodność inwestycji ze studium nie stanowi przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy, gdyż studium ma charakter aktu planowania wewnętrznego i nie może stanowić podstawy do podejmowania rozstrzygnięć w stosunku do inwestora.

Działalność organu I instancji jest rażąco sprzeczna z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej - art. 8 k.p.a. Rzeczywistym celem organu I instancji jest odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy bez względu na obowiązujące przepisy i procedury.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę wskazało, że stosownie do art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Pod pojęciem przepisów odrębnych należy rozumieć takie akty normatywne, których zakres regulacji materialnych przesądza o możliwości ustalenia warunków zabudowy w oparciu o przepisy wskazanej powyżej ustawy.

Brak zgodności z przepisami odrębnymi musi dotyczyć naruszenia normy prawa materialnego, która stanowi o obowiązkach podmiotów lub też nakłada na nich określone formy zachowań, poprzez wprowadzenie różnego rodzaju zakazów lub nakazów.

Art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje organ do przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to równoznaczne z obowiązkiem wskazania w analizie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym i odniesienie wyników tak przeprowadzonej analizy do charakteru planowanej inwestycji.

Organ I instancji uznał, że wnioskodawca powinien przedłożyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż inwestycja będzie wypełniała dyspozycję § 3 pkt 55 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jednak nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że powierzchnia podlegająca przekształceniu będzie nie mniejsza niż 0,5 ha, skoro cały teren objęty wnioskiem ma 4695 m2, czyli jest mniejszy niż powierzchnia, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast powierzchnia podlegająca przekształceniu ma wynosić 939 m2.

Ponadto organ I instancji nie wskazał na jakiej podstawie teren, na którym planowana jest inwestycja, objęty jest formą ochrony przyrody, dlaczego działki podlegają takiej ochronie. Brak ten powoduje, że nie jest możliwe zbadanie prawidłowości stanowiska w tym zakresie.

Plany ochrony parków krajobrazowych stanowią jedynie wskazówki i wytyczne dla aktów prawa miejscowego. Zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego, adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają jednak wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020r., sygn. akt II OSK 1175/19).

Jeżeli organ I instancji uznał, że teren inwestycji znajduje się w obszarze objętym jedną z form ochrony przyrody, to powinien wystąpić do odpowiedniego organu o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy ze względu na niezgodność z przepisami z zakresu ochrony przyrody powinna być poprzedzona uzgodnieniem z wymienionym organem właściwym w tej materii (wyrok NSA z dnia 22 października 2019r., sygn. akt II OSK 2998/17).

Odnosząc się do argumentu organu I instancji, iż inwestycja jest niezgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. [...], SKO stwierdziło, że Studium uwarunkowań nie może być podstawą do wydania odmownej decyzji o warunkach zabudowy.

Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie stanowi przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. co skutkuje tym, że jego ustalenia nie stanowią podstawy do wydania decyzji odmownej o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Dopiero uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy powodują jej wygaśnięcie o ile wcześniej nie zostanie wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019r., sygn. akt II OSK 346/18).

Wobec tych uchybień, SKO wskazało, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Z tych względów decyzję uchyliło, a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania i przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości organowi I instancji. Kolegium uznało, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości i spełniona została dyspozycja art. 138 § 2 k.p.a.

T. D. wniósł sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].07.2022 r., wskazując na konieczność stwierdzenia przez organ II instancji, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązania tego organu do wydania decyzji o warunkach zabudowy

W uzasadnieniu sprzeciwu podniósł, że w grudniu 2015 r., wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami oraz trzech szamb szczelnych na działkach nr: [...], [...] i [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w [...] - Dzielnica [...].

Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] decyzją z [...].08.2016 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Na skutek odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...].11.2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] decyzją z dnia [...].05.2017 r., ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Po odwołania wnioskodawcy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia 23.06.2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Na skutek skargi wniesionej przez wnioskodawcę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem sygn. akt IV SA/Wa2065/17 z dnia 22.11.2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z dnia 11.05.2017 r.

Decyzją z dnia [...].04.2019 r., Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...].12.2019 r. uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] i skierowało sprawę do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...].01.2021 r., stwierdziło że Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] dopuścił się bezczynności w wydaniu decyzji.

W dniu [...].02.2021 r. Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] wydał kolejną decyzję odmowną.

Postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy prowadzone jest w sposób niedbały i przewlekły. Na przestrzeni ponad sześciu lat Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] wydał cztery odmowne decyzje, z których wszystkie zostały uchylone.

Działalność organu I instancji jest rażąco sprzeczna z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej - art. 8 k.p.a. Rzeczywistym celem organu I instancji jest odmowa wydania wnioskodawcy decyzji o warunkach zabudowy bez względu na obowiązujące przepisy i procedury.

W tych okolicznościach SKO w [...] powinno stwierdzić rażące naruszenie prawa przez organ I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedź na sprzeciw uznało, że brak jest podstaw do zmiany stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw był niezasadny.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca określił granice kontroli takiej decyzji przez Sąd, stanowiąc iż przy rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji, ocenia się jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie, wyłączona została możliwość oceny prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd nie ocenia istoty sprawy. Bada, czy organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy.

Ratio legis kontroli decyzji kasacyjnej leży bowiem w wyeliminowaniu z praktyki organów odwoławczych tych przypadków, w których odesłanie sprawy do I instancji jest nieuzasadnione i przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest bowiem dodatkowe wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeśli organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał prawidłową decyzję.

W przedmiotowym postepowaniu administracyjnym zastosowanie miała ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z póź. zm., w skrócie u.z.p.z.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ww. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów- i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przywołany wyżej przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Ma to na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy).

Inwestor wskazuje parametry planowanej inwestycji. Po określeniu tych parametrów można ustalić, jaki jest charakter inwestycji i możliwe jest zweryfikowanie przyjętych wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sposób ustalania wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Organ I instancji nie dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki ww. analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy wymagają ustalenia w decyzji takich parametrów jak: obwiązująca linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu.

W celu wyznaczenia wskaźników nowej zabudowy, w ramach prowadzonej analizy organ I instancji ma obowiązek wykazać jakie obiekty znajdują się na działkach w obszarze analizowanym, tak by następnie na podstawie zebranych danych ustalić wskaźniki dla planowanej zabudowy. Wskaźniki te, powinny zostać ustalone na zasadzie średniej z obszaru analizowanego.

Zgodnie z § 2 pkt 4 w zw. § 3 ust. 2 rozporządzenia, obowiązkiem organu było przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

W słusznej ocenie SKO, decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa, skutkujących koniecznością jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decydował o tym charakter stwierdzonego naruszenia (§ 3 ust. 2 rozporządzenia), które wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części, tj. wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przeprowadzenia na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ewentualne podjęcie tych działań przez organ II instancji i wiązałby się z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i pozbawieniem strony możliwości zakwestionowania decyzji organu II instancji w administracyjnym toku instancji.

W ramach postępowania odwoławczego organ nie mógł wydać decyzji merytorycznej, albowiem materiał zgromadzony w sprawie na to nie pozwalał. Tym samym, zarzuty skargi okazały się bezzasadne.

Jakkolwiek uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie jest wolne od wad, gdyż koncentruje się na przedstawieniu historycznego stanu prowadzonego przez kilka lat postępowania, zamiast na jego istocie w ujęciu materialnoprawnym, to jednak skarżący we wniesionym sprzeciw nie kwestionował zasadności rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Akcentował głównie przewlekłość postępowania organu I instancji oraz konieczność zobowiązania tego organu do wydania pozytywnej do niego decyzji.

W odniesieniu do przewlekłości postępowania to skarżącemu służyły i służą instrumenty prawne, które mogą być użyte w celu zdyscyplinowania organu, natomiast w odniesieniu do nakazania organowi I instancji wydania decyzji pozytywnej, to przypomnieć należy że przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Zwrócił również uwagę na dokonanie w kontrolowanej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, a w konsekwencji ich nieprawidłowe zastosowanie(art. 138 § 2a k.p.a.).

Jednak wytyczne organu odwoławczego w zaskarżonej do Sądu decyzji, nie mogły dotyczyć przepisów, których organ pierwszej instancji nie interpretował, a które mogłyby mieć zastosowanie w sprawie. Formułowanie przez organ drugiej instancji wytycznych dotyczących prawa materialnego, byłoby przedwczesne, gdyż odnoszą się one do nieustalonego jeszcze stanu faktycznego i nie jest pewne, czy te przepisy zostaną zastosowane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.