Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 729/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. G. i F. G. na uchwałę Rady Gminy z dnia 17 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. G. i F. G. wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy Nr XXXIV//387/2014 z dnia 17 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego Z., w gminie S., na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Skarga poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skierowanym do Rady Gminy skarżący podali, że w okresie od maja 2012 roku do marca 2014 roku wnosili uwagi do planu zagospodarowania. Uwagi te nie zostały uwzględnione w uchwale, bez odpowiedniego wyjaśnienia i uzasadnienia. Przywołali w wezwaniu następujące uwagi złożone w kolejnych wyłożeniach projektu mpzp, dotyczące:

- ustanowienia na gruncie działki nr [..] działki siedliskowej lub budowlanej oraz przywrócenia łub wytyczenia na dz. [...] drogi dojazdowej, która na mocy projektu mpzp została zlikwidowana,

- wydzielenia na działce [...] enklawy zielonej (Zn) zgodnie z istniejącym stanem faktycznym, tj. rzeczywistym zadrzewieniem wysokim (ponad 20 lat) na tym terenie. Uwaga odwoływała się do ustawy o ochronie przyrody i preambuły zawartej w obwieszczeniu oraz innych dokumentów, związanych z mpzp,

- zmiany przeznaczenia działki [...] w całości, dotychczas oznaczonej w projekcie MPZ jako 3.2.2. KDW, na grunt rolny - 2.1 R oraz ustalenie drogi dojazdowej do działki 124/5 i przeprowadzenie jej przez działkę [...].

Wzywający wskazali, że uwagi te odnoszą się do ich interesu prawnego:

- działek o nr [...]-[...], które stanowią ich własność,

- jedynie przez działkę [...] może prowadzić droga przechodu i przejazdu do dz. [...],

- działka [...] bezpośrednio sąsiaduje z naszymi działkami [...]-[...].

Jak podali wzywający wszystkie uwagi zostały wyczerpująco uzasadnione i udokumentowane, lecz nie zostały uwzględnione w uchwale, co narusza ich interes prawny. Ponadto stwierdzili, że uchwała Nr XXXIV/387/2014 Rady Gminy z dnia 17 czerwca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego Z., w gminie S. została podjęta z naruszeniem prawa poprzez:

1/ niezgodność ze Studium, które nie wprowadza zapisów różnicujących sytuację poszczególnych właścicieli. Uchwała wprowadza niezgodne z prawem zróżnicowanie uprawnień poszczególnych właścicieli nieruchomości położonych na tym samym terenie: - dotyczy działki [...]- odrzucenie zawartej w uwagach zmiany przeznaczenia (uwaga p. l.a.). Inne działki na skutek wniesionych uwag zmieniły przeznaczenie z rolnej na budowlane: np.: dz. [...] (w całości - 9 działek), [...] (dodano ok 30 działek), dz. [...] (dodano 1 działkę) oraz 1 działkę siedliskową ([...]). Por. projekt I wyłożenia z 2012 r. i uchwała Załącznik 2. Tymczasem działka [...], pomimo bliskiego sąsiedztwa z w/w takiej zmiany nie uzyskała.

- dotyczy odrzucenia uwagi dla dz. [...] - zmiana przeznaczenia gruntu (uwaga p.l.c). W MPZP nastąpiła likwidacja drogi na dz. [...] i na dz. [...], które do tej pory istnieją w ewidencji gruntów jako drogi. Natomiast uwaga dotycząca likwidacji drogi na działce 124/2 w tych samych okolicznościach faktycznych nie została uwzględniona.

Narusza to konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP) w tratowaniu uczestników procesu planistycznego, gdyż osoby spełniającej te same warunki, zostały odmiennie potraktowane w identycznych sytuacjach przez organy administracji publicznej, co zostało przyjęte w niniejszej uchwale.

Wzywający zarzucają również:

- przekroczenie granic władztwa planistycznego wobec nieruchomości [...] poprzez przyjęcie rozwiązania planistycznego ingerującego w prywatną własność, a które pozostają w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi wobec innych terenów, tj. likwidacja drogi dojazdowej na działce [...], jedynej możliwej drogi do działki [...]. W przypadku działki [...] istnieje natomiast szereg innych rozwiązań przejazdu do sąsiadujących z nią działek (np. z dz. [...] lub [...]);

- przekroczenie granic władztwa planistycznego wobec nieruchomości [...] poprzez uniemożliwienie korzystania z tego terenu w związku z likwidacją jedynie możliwej drogi dojazdowej przez dz. [...]. Działka [...] wskutek uchwały stała się terenem całkowicie bezużytecznym i bezwartościowym w aspekcie rolniczym, siedliskowym i budowlanym. W związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego korzystanie z nieruchomości jest niemożliwe;

- niespójność ustaleń uchwały z dokumentacją. W Opracowaniu Ekofizjograficznym (Załącznik do Prognozy odziaływania na środowisko - Sopot, 2012) i w załączniku 1 ujawniane są drogi, których układ został ustalony i funkcjonował od 1962 r., co potwierdzają zapisy w ewidencji i w księgach wieczystych, a w tym:

a/ droga łącząca drogę gminną [...] z drogą gminną [...]. Likwidacja drogi na dz. [...] pozbawia przyszłych mieszkańców działek budowlanych na tym terenie najdogodniejszego przejścia do ul. Z. i do jeziora Z. Ponadto nadmiernie obciąży drogę [...]. ruchem drogowym w okresie (w przybliżeniu 15 lat) inwestycyjnym (razem 18 nowych działek o charakterze budowlanym), co nie jest zgodne z zasadą zrównoważonego rozwoju ujętą w Studium;

b/ droga łącząca drogę gminną [...]. z działką [...], prowadząca do działki nr [...] i terenów lasów Państwowych (dz. [...] i [...]). Jej likwidacja narusza interes prawny właścicieli działki nr [...], ponieważ przedmiotowa nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 145 § 1 k.c, co oznacza brak prawnie zagwarantowanego połączenia nieruchomości izolowanej z siecią dróg publicznych.

W wezwaniu wskazano także na naruszenie prawa w zakresie przepisów dotyczących ochrony przyrody, poprzez zakwalifikowanie działki [...] w uchwale jako działki budowlanej, podczas gdy na jej obszarze znajduje się wieloletnie (ponad 20 lat) i wysokie zadrzewienie. Rozstrzygnięcie takie nie narusza ogólne przepisy ochrony przyrody, w tym wytyczne dla [...] Parku Krajobrazowego oraz jest sprzeczne ze Studium i z Prognozą oddziaływania na środowisko.

Następnie w skardze zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1/ art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r. poz. 647 ze zm.) poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i ograniczenie uprawnienia związanego z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem;

2/ art. 140 kodeksu cywilnego polegające na nieuprawnionym ograniczeniu przysługującego prawa własności;

3/ art. 32 i 64 Konstytucji poprzez naruszenie zasady równego traktowania uczestników procesu planistycznego oraz proporcjonalności prawa prywatnego i publicznego;

4/ art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ewidentną sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną;

5/ art. 17 pkt. 14 oraz art. 20 w zw. z art. 18 i 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przystąpienie do uchwalenia planu bez merytorycznego zapoznania się z uwagami do jego projektu;

6/ § 3 pkt. 3 uchwały Nr 134/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, rozporządzenie Wojewody Nr 54/06 z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego poprzez naruszenie zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy odbudowy i utrzymania remontów lub naprawy urządzeń wodnych;

7/ art. 15 ust. 2 pkt. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieoznaczenie drogi łączącej działkę z drogą publiczną oznaczeniem KDW.

Skarżący wnieśli w związku z powyższym o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie od Rady Gminy na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podali, że uchwałą Nr XXXIV//387/2014 z dnia 17 czerwca 2013 r. Rada Gminy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego Z., w gminie S., zwany dalej mpzp. Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 23 lipca 2014 r. pod pozycją [...]. Pismem z dnia 6 sierpnia 2014 r. skarżący wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego oraz do usunięcia naruszenia prawa, co dotyczyło działek o oznaczeniu geodezyjnym [...]-[...].

Skarżący uzasadniają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wywodząc go z faktu przysługiwania prawa własności do działek [...] i [...] objętych ustaleniami mpzp. Twierdzą, że posiadają też interes prawny w zaskarżeniu uchwały odnośnie działki [...], która sąsiaduje z działkami [...]-[...] stanowiącymi ich własność. Wskazują, że wcześniej składali uwagi do projektu planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego Z. Dotyczyły one: działki o oznaczeniu geodezyjnym [...], działki o oznaczeniu geodezyjnym [...], stanowiących ich własność i działki o oznaczeniu geodezyjnym [...] bezpośrednio sąsiadującej z działkami [...]-[...] stanowiącymi własność skarżących - leżących w obrębie uchwalonego mpzp.

I. W odniesieniu do działki o numerze geodezyjnym [...] skarżący uzasadniają następująco swój interes prawny. Działka nr [...] posiada powierzchnię 1,135 ha, w tym 0,05 ha to tereny podmokłe, co stanowi 5% areału, 0,91 ha to zadrzewienia, co stanowi 80% areału, zaś reszta to tereny rolnicze. Działka sąsiaduje z działkami [...]-[...]. W uchwale w § 4 - Szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i zabudowy dla poszczególnych stref, terenów i jednostek urbanistycznych w pkt. 2.6.- Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN zapisano, że jest to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego S., Gmina S. w sytuacji gdy uchwała dotyczy obrębu geodezyjnego Z. Podobnie w części 1.4.-Tereny zabudowy mieszkaniowej MN 1.4. również zapisano, że jest to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego S., Gmina S. W części dotyczącej terenów biologicznie czynnych z kolei wpisano, że ta część dotyczy mpzp obrębu ewidencyjnego G. Stanowi to rażące niedbalstwa w zapisie ważnego aktu prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego. W powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w K. S. i G. to dwa odrębne obręby geodezyjne. W mpzp w załączniku nr 2 na znacznej powierzchni działki [...] przewidziano klasyfikację gruntu 2.6 MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, a jedynie niewielka jej część została zakwalifikowana jako 2.3. ZN tereny zieleni naturalnej jako biologicznie czynne 4 w tym nieużytki, tereny podmokłe. Działka [...], tak jak cały teren objęty mpzp, położona jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego. W uchwale Nr XXVII/286/2013 Rady Gminy z dnia 10 września 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany części studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. Załącznik Nr 1 stanowi tekst jednolity studium. W pkt. 4 - Materiały wyjściowe powołuje się uchwałę Nr 134/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego oraz rozporządzenie Wojewody Nr 54/06 z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. W zaskarżonej uchwale także przywołuje się uchwałę Nr 134/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie [...]Parku Krajobrazowego wymieniając niektóre zakazy. Zarówno w uchwale Sejmiku Województwa, jak i w rozporządzeniu Wojewody w sprawie [...] Parku Krajobrazowego istnieje zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy odbudowy i utrzymania remontów lub naprawy urządzeń wodnych. W Studium w części Kierunki polityki przestrzennej gminy - kierunki rozwoju mieszkalnictwa zawarto zapis dotyczący zabudowy rozproszonej i zabudowy skoncentrowanej. Według Studium zabudowa skoncentrowana ma być realizowana głównie we wsiach S., S., G., K. i K. Użycie określenia "głównie" nie wyłącza wprawdzie innych miejscowości, jednakże na etapie sporządzania Studium musiała istnieć jakaś przyczyna, która sprawiła, że wsi Z. nie wymieniono w tym katalogu. Zabudowa skoncentrowana ma być kształtowana w formie: nowych terenów rozwojowych, uzupełnienia istniejącego zainwestowania." Z załącznika nr 2 do uchwały można wnioskować, że na działce [...] przewidziano zabudowę skoncentrowaną, podobnie jak w części graficznej uchwały (Załącznik 2). Z kolei w Studium w części Rolnictwo, Leśnictwo - Ogólne zasady kształtowania sieci osadniczej zgodnie z projektem aktualizacji Planu Ochrony Parku zapisano, że we wsiach o zwartej zabudowie nowa zabudowa mieszkaniowa i nowe rolnicze siedliska zagrodowe powinny być lokalizowane w bezpośrednim nawiązaniu do istniejących skupisk zabudowy, w taki sposób, aby nowe budynki mieszkalne lokalizować w odległości nie większej niż 50 m od istniejących skupisk złożonych obecnie co najmniej z 3 domów mieszkalnych położonych bliżej niż 50 metrów od siebie. Działka [...] jest działką o charakterze rolniczym, o czym świadczy jej powierzchnia 1,135 ha, więc zapisy Studium w części Rolnictwo, Leśnictwo jej dotyczą. Według Studium istnieje nakaz przestrzegania dla obszarów objętych ochroną w ramach [...] Parku Krajobrazowego zasad i ustaleń przyjętych dla tych obszarów. Pozyskiwanie nowych terenów rozwojowych dla budownictwa skoncentrowanego musi pozostawać w zgodności z regulacjami prawnymi dotyczącymi [...] Parku Krajobrazowego. W mpzp w części dotyczącej terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN 2.6. w pkt. 7d zapisano, że obowiązuje ochrona zadrzewień śródpolnych, nadwodnych i przydrożnych, zaś w części graficznej stanowiącej załącznik nr 2 w odniesieniu do działki [...], na której znajdują się zadrzewienia śródpolne przewiduje się zabudowę mieszkaniową. Skoro na terenie zadrzewień śródpolnych, podlegających ochronie, część graficzna przewiduje teren pod budownictwo mieszkaniowe, to istnieje ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną. Narusza to zasady sporządzania planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały w całości bądź części (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lipca 2013 r. II SA/Wr 309/13 Lex 1351921, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2010 r. II SA/Po 486/10 Lex 754440). Sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Skarżący odwołują się w kwestii zadrzewień śródpolnych do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.), art. 5 pkt. 29 oraz ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205), gdzie mówi się w Rozdziale 4 - Zapobieganie degradacji gruntów - o sytuacjach, kiedy w drodze decyzji właścicielowi może zostać nakazane zadrzewienia gruntów. Działka [...] w 80 procentach jest terenem zadrzewionym wielogatunkowym i wielopiętrowym, którego drzewostan liczy średnio 19 lat. W uwadze do projektu mpzp z dnia 3 marca 2014 r. skarżący opisali stan działki wskazując na jej zadrzewienie i przekonując, że zadrzewiona działka [...] leży w środku gruntów rolnych, którym zakłócenia środowiskowe, w formie szerokiej inwestycji budowlanej, mogą poważnie zaszkodzić. Chodziło tu o zabezpieczenie rolnego potencjału produkcyjnego, jakim jest gleba, zasoby wodne i czystość środowiska. W sierpniu 2012 r. dla obrębu Z. został opracowany Projekt uproszczonego urządzenia lasu dla obrębu Z. Dla działki [...] w ewidencji tego dokumentu widnieje zadrzewienie: sosna 15 lat i brzoza 23 lata. Wprawdzie w ewidencji gruntów nie została dokonana zmiana, jednak nie zmienia to faktu, że działka jest zadrzewiona i to na powierzchni 80 %. Skarżący przywołują wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 309/13 (LEX nr 1351921) z którego wynika, że nie mają znaczenia dane ujęte w ewidencji gruntów. Ewidencja ta ma bowiem charakter informacyjny i jest prowadzona w celu uporządkowania informacji o gruntach i nie rozstrzyga o ich przeznaczeniu. Wywodzą, że dla przyporządkowania terenu do klasyfikacji przyjętej w mpzp, a dotyczącej budownictwa mieszkaniowego, musi zostać więc uwzględniony stan faktyczny istniejący na działce, tym bardziej, że w Parku Krajobrazowym istnieją zakazy, które organ planistyczny musi respektować. Przywołują skarżący art. 78 i art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, twierdząc, że Rada Gminy w skarżonej uchwale rażąco naruszyła § 3 pkt 3 uchwały Nr 134/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego, Rozporządzenie Wojewody Nr 54/06 z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego poprzez naruszenie zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy odbudowy i utrzymania remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Przywołują w tym zakresie skarżący również Prognozę oddziaływania na środowisko przyrodnicze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego Z. w gminie S., której celem było określenie skutków wpływu realizacji projektu planu miejscowego na środowisko, a także przedstawienie rozwiązań eliminujących negatywne skutki tych ustaleń na poszczególne elementy środowiska. Zaskarżona uchwała w odniesieniu do działki [...] rażąco narusza Prognozę. Skarżący wywodzą, że ich uwaga do projektu mpzp odnosząca się do działki [...] ze względu na przedstawiony w niej stan faktyczny oraz zakaz wynikający z aktów prawnych dotyczących Parku Krajobrazowego wymagała wnikliwego rozważenia, wobec czego niezrozumiałe jest odrzucenie przez Radę Gminy S.w ślad za wójtem uwagi dotyczącej działki [..] jako nieuzasadnionej, co też jest rażącym pogwałceniem uzasadnionego interesu skarżących jako właścicieli działek sąsiednich.

II. W odniesieniu do działki o numerze geodezyjnym [....] skarżący wyjaśniają co następuje. Działka o numerze geodezyjnym [...] ma obszar 2,23 ha. Co do tej działki skarżący domagali się zmiany jej przeznaczenia z "tereny rolne R" " na tereny zabudowy mieszkaniowej" MN". W Załączniku nr 4 do uchwały w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, uwagę dotyczącą działki [...] także w ślad za rozstrzygnięciem wójta odrzucono jako nieuzasadnioną. Uwaga dotycząca zmiany przeznaczenia działki [...] zawierała również wniosek o wytyczenie na działce o oznaczeniu geodezyjnym [...] drogi dojazdowej od drogi gminnej - ulicy św. F. do działki [...] i oznaczeniu jej jako droga gminna KD-D. Wniosek ten uzasadniano następująco: działka [...] ma połączenie z drogą gminną poprzez drogę wewnętrzną, istniejącą na działce o numerze geodezyjnym [...], która nie stanowi własności skarżących. Z drogi tej jednak korzystają od 1997 r. Gdy ubiegali się o budowę budynku mieszkalnego w Z. jako miejsce jego posadowienia w Urzędzie Gminy w S. była brana także pod uwagę ta działka. Skoro wówczas było możliwe posadowienie budynku mieszkalnego na tej działce, to organ wydający pozwolenia na budowę - wówczas wójt - zakładał, że działka [...] ma dostęp do drogi publicznej. W dokumentacji ewidencji gruntów już wówczas na mapach zaznaczona była droga na działce [...], zwana także drogą gruntową. Droga ta łączy drogę publiczną nie tylko z działką [...], lecz także z gruntami stanowiącymi własność Lasów Państwowych. W wersji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obręb Z.z 2011 r. droga ta oznaczona została jako droga gminna [...], co świadczy o tym, że w zamierzeniach gminy S. było urządzenie w miejscu tej drogi publicznej. W obecnym mpzp zapisu takiego już nie ma. Mimo iż w ewidencji gruntów na mapach droga ta posiada zaznaczenie, to w mpzp nie znalazło to odzwierciedlenia. Droga na działce [...] jest wprawdzie drogą prywatną, co jednakże nie powoduje zakazu zaznaczenia jej w mpzp. Wyrysowanie w mpzp drogi na danej działce jest tylko w takim przypadku informacją dotyczącą zagospodarowania tej działki i według projektanta planu taka lokalizacja drogi jest korzystna jako połączenie drogi publicznej z działką [...] i terenem Lasów Państwowych. Droga ta przez wiele lat była traktowana jako droga publiczna co potwierdzone zostało w projekcie mpzp z 2011 r. Jeżeli w tamtym projekcie przewidziano tę drogę jako drogę publiczną, to tym bardziej nie ma podstaw ku temu, aby w mpzp nie zaznaczyć jej jako drogę wewnętrzną, skoro jest jedynym połączeniem działki [...] i najbliższym połączeniem terenów Lasów Państwowych z drogą publiczną. W mpzp w części - Układ komunikacyjny - dopuszcza się wydzielenie dróg wewnętrznych; stan prawny dróg wewnętrznych o minimalnej szerokości 8,0 m w liniach rozgraniczających, wydzielanych na terenie planu, powinien zapewniać możliwość obsługi komunikacyjnej wszystkich terenów do nich przyległych. Jeżeli dopuszcza się wydzielenie dróg wewnętrznych, to kwestia ich układu winna uwzględniać uwarunkowania historyczne (okres faktycznego istnienia drogi) jak i komunikacyjne (komunikacja pomiędzy poszczególnymi działkami, w tym szczególnie komunikacja odpowiadająca drodze koniecznej). W mpzp w § 2 ust. 3 symbolem KDW oznaczono się tereny dróg wewnętrznych. Wpisano tu drogę nr 3.2.2. położoną na nieruchomości stanowiącej naszą własność. Tę drogę wpisano, mimo że faktycznie od 1992 r. nie będąc używana jest zarośnięta i wkomponowana w działkę, na której jest zaznaczona. Odnośnie tej drogi wpisano jej parametry, o czym mówi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164 poz. 1587). Podobnie więc można określić parametry drogi wewnętrznej łączącej działkę [...] z drogą publiczną. Wyznaczenie na działce skarżących drogi wewnętrznej, której faktycznie nie ma, która nie jest przez nikogo używana jako droga i zaznaczona jest tylko w ewidencji gruntów, zaś nie wyznaczenie drogi wewnętrznej, która zarówno widnieje w ewidencji gruntów, jak również jest użytkowana i stanowi jedyne połączenie z drogą publiczną jest rażącym naruszeniem zasady równości i narusza art. 32 Konstytucji. Brak w mpzp oznaczenia drogi na działce [,,,] łączącej działkę [...] z drogą publiczną jest naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dostępność działki [...] do drogi publicznej na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przeszkodą w zmianie jej przeznaczenia, skoro faktycznie istnieje dostęp, a jedynie pozostaje do uregulowania dotycząca jego kwestia prawna. W bliskim sąsiedztwie działki [...] inne działki na skutek wniesionych uwag zmieniły przeznaczenie z rolnej na budowlane: np.: dz. [...] (w całości - 9 działek), [...] (dodano ok 30 działek), dz. [...] (dodano 1 działkę) oraz 1 działkę siedliskową ([...]). (projekt I wyłożenia z 2012 r. i uchwała Załącznik 2.). W zasięgu działania planu doszło więc do nierównego potraktowania właścicieli nieruchomości charakteryzujących się takimi samymi lub podobnymi właściwościami. Sposób zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w podobnej lub identycznej sytuacji winien być zbliżony. Na gminie mającej kompetencje do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu ciąży obowiązek równego traktowania wszystkich podmiotów wynikający z art. 32 Konstytucji. W kwestii zasady równości skarżący przywołują wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 czerwca 2003 r., sygn. akt P 24/02 (OTK-A nr 6 z 2003 r. poz. 55 ). Zasada równości polega na tym, że wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną cechą relewantną wini być traktowani według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących a zasada ta nie wyklucza różnego traktowania podmiotów różniących się między sobą, niemniej wszelkie zróżnicowanie traktowania musi być oparte na uznanych kryteriach, zasadność doboru których podlega każdorazowej ocenie, między innymi z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej. Zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi również podlegać ocenie pod kątem zachowania zasady równości. Jeżeli właściciele działek położonych w bliskim sąsiedztwie działki [...] uzyskali zmianę ich przeznaczenia z rolnych na tereny zabudowy mieszkaniowej, to nieuwzględnienie wniosku skarżących pozostaje w rażącej sprzeczności z art. 140 kc oraz art. 64 ust. 2 i 32 Konstytucji.

III. W odniesieniu do działki nr [...] skarżący wyjaśniają, że działka ta w mpzp oznaczona jest jako 3.2.2. KDW - tereny dróg wewnętrznych. W uwadze do projektu mpzp skarżący wnosili o zmianę przeznaczenia na grunt rolny 2.I.R. Rada Gminy uwagę dotyczącą tej działki odrzuciła jako nieuzasadnioną. Również w tym przypadku nie ma uzasadnienia wyjaśniającego przyczyn nieuwzględnienia. W uwadze do projektu skarżący wyjaśniali, że działka ta wchodzi w skład ich gospodarstwa rolnego, pierwotnie miała służyć jako przestrzeń komunikacyjna do działki [...] która również wchodzi w skład tego gospodarstwa rolnego. Działka ta jako droga nie była używana od 1992 r. Nie jest utwardzona, jest zarośnięta i nieprzystosowana do komunikacji nawet pieszej czy rowerowej. Stanowi jedną całość z pozostałymi gruntami. Nie ma żadnego interesu publicznego w przypisaniu tej działce charakteru drogi wewnętrznej. W interesie skarżących jako właścicieli nieruchomości jest ustalenie, że działka ta stanowi grunt rolny, albowiem faktycznie ma takie przeznaczenie i taki jest jej stan. W sytuacji ingerencji w prawo własności gmina powinna szczegółowo wyjaśnić, że nie istnieją inne rozwiązania, które mogłyby doprowadzić do zaspokojenia interesu publicznego. Brak wskazania powodów, którymi kierowała się gmina może być uznane za rozstrzygnięcie dowolne. Ingerencja w prawa właścicielskie jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Skarżący przywołują wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13 (LEX nr 1483388). Ponieważ Rada Gminy nie uzasadniła odrzucenia uwagi, skarżący wskazują, że oznaczenie przedmiotowej działki jako KDW ma związek z przeznaczeniem terenu działki [...] pod budownictwo mieszkaniowe. Ponieważ w części dotyczącej działki [...] przeznaczenie jej w mpzp pod budownictwo mieszkaniowe nie może się ostać, tym samym nie istnieje żadne uzasadnienie na przeznaczenie działki [...] na drogę wewnętrzną. Gmina S. nie wykazała, aby istniał interes publiczny w utrzymaniu w mpzp charakteru działki [...] jako drogi wewnętrznej, a w interesie skarżących jako właścicieli jest zakwalifikowanie jej jako grunt rolny, gdyż takie jest faktycznie jej przeznaczenie.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wniósł o jej oddalenie.

I. W odniesieniu do zarzutów dotyczących działki o numerze geodezyjnym [...] przywołano przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) stwierdzając, że legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwały organu gminy służy tylko temu, czyj indywidualny interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżaną uchwałą lub zarządzeniem. Niewykazanie takiego naruszenia - bezpośredniego, rzeczywistego i aktualnego w chwili wnoszenia skargi, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawna skarżącego, prowadzić musi do oddalenia skargi na uchwałę. Skarżona uchwała niewątpliwie kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jednakże skarżący nie wykazali w skardze, w jaki sposób został naruszony ich interes prawny w związku z uchwaleniem zaskarżonej uchwały, a na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem oraz zaistniałym w dniu wnoszenia skargi, a nie np. w przyszłości, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Co prawda skarżący w zarzutach skargi wskazują na naruszenie art. 140 k.c. polegającym na nieuprawnionym ograniczeniu prawa własności skarżących, niemniej jednak nie wskazują w jaki sposób w ich ocenie ustalenia planu miejscowego naruszają ich prawo. Warunkiem ustalenia naruszenia interesu prawnego jest wykazanie, że określone ustalenie planu miejscowego, dotyczące zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, będzie mieć wpływ na zakres wykonywania prawa własności przez skarżących. Skarżący zaś wskazali jedynie, że są właścicielami działek sąsiednich, nie wskazali natomiast w jakim zakresie postanowienia uchwały wpływają na zakres wykonywania ich prawa własności czyli nie wykazali jaki został naruszony ich interes prawny w związku z podjęciem uchwały, wobec czego ich skarga w zakresie zarzutów dotyczących działki [...] winny zostać oddalone. Kolejną przesłanką uniemożliwiającą wniesienie przedmiotowej skargi jest brak wcześniejszego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa skarżących skarżona uchwała. Skarżący powołują się na wezwanie z dnia 6 sierpnia 2014 r., jednakże w wezwaniu nie precyzuje się jakie naruszenia prawa mające wpływ na interes prawny lub uprawnienie skarżących, tym samym według organu brak jest wezwania, o którym mowa w art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarga wywiedziona na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w istocie rzeczy służy do ochrony prawnej (sądowej) jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy (innych organów wykonujących zadania gminy), stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 327/07). Każda uchwała planistyczna powoduje pewne konsekwencje w postaci uciążliwości o różnorodnym charakterze na danym terenie. Zawierają się one jednak wyłącznie w sferze interesu faktycznego, a nie interesu prawnego, uwzględnionego w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do dalszych zarzutów skarżących dotyczących planu miejscowego w zakresie działki nr [...] kwestionuje organ naruszenie paragrafu 3 pkt. 3 uchwały nr 134/VII/11 sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego, rozporządzenie Wojewody nr 54/06 z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego poprzez naruszenie zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy i utrzymania remontów lub naprawy urządzeń wodnych, nie sposób zgodzić się z tym zarzutem. W skarżonej uchwale w par 3 ust. 2 pkt.6 części ogólnej oraz w postanowieniach części szczegółowe karty terenu "Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" (2.6) wskazano, że na przedmiotowym terenie obowiązuje ochrona zadrzewień śródpolnych, nadwodnych i przydrożnych. Projekt planu w tym zakresie został uzgodniony z właściwymi organami, również w zakresie ochrony przyrody, z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Organ nie zgadza się z zarzutem naruszenia zasad kształtowania sieci osadniczej. Wieś Z., w granicach objętych planem, ma charakter wsi rozproszonej w postaci zagród zlokalizowanych przy drogach gminnych i wewnętrznych. Plan miejscowy dopuścił rozwój zabudowy zgodnie z zawartymi w rysunku Studium obszarami, który wskazuje na możliwość lokalizacji w tym terenie zarówno zabudowy zagrodowej (rolniczej) jak i zabudowy mieszkaniowej, usług turystyki i rekreacji. Przytaczane zapisy Studium dotyczą tych obszarów, dla których nie wskazano innego przeznaczenia w Studium (brak oznaczenia na załączniku graficznym Studium), a w przypadku obszaru objętego planem na rysunku Studium jest wyraźne wskazanie i oznaczenie funkcji możliwych do wprowadzenia na tym terenie. Działka nr [...] o powierzchni 1,135 ha posiada dostęp do drogi publicznej, jest przeznaczona wg ewidencji gruntów i budynków na: tereny rolne (RV i RV) i pastwiska (PS), częściowo jest pokryta samosiejkami różnej wielkości, co obrazuje zdjęcie z geoportalu, nie jest to uprawa leśna. Na załączonym zdjęciu satelitarnym widać, że nie cała działka jest porośnięta, co oznacza, że jest możliwość zabudowy na tej działce. Zgodnie z par 3 ust. 2 pkt 6 części ogólnej oraz postanowieniami części szczegółowej pkt 7d Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ( 2.6 ) uchwały na przedmiotowym terenie obowiązuje ochrona zadrzewień śródpolnych, nadwodnych i przydrożnych. Właściciel działki [...] będzie musiał przy rozpoczynaniu inwestycji uwzględnić istniejące zadrzewienia oraz przepisy związane z ochroną przyrody i uchwałę dotyczącą Parku Krajobrazowego jako przepisy nadrzędne. Brak jest zatem sprzeczności pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną.

Skarżący w skardze powołują się również na Uproszczony Plan Urządzenia Lasu z 2012 r. Jednak wskutek uwag właściciela działki [...] wniesionych do projektu w/w planu, decyzją Starosty z dnia 22 października 2012 r. uznano wniesione zastrzeżenia i uwagi do projektu przedmiotowego planu dla działki [...], dotyczącego rzeczywistego zagospodarowania oddziałów leśnych 4-a i 4-b w ten sposób, że dokonano częściowego usunięcia z uproszczonego planu, w zakresie opisanym jako oddz. 4 – a.

Nie znajduje uzasadnienia również zarzut naruszenia art. 17 pkt. 14 oraz art. 20 w zw. z art. 1 8 i 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wyjaśnia, że skarżący składali uwagi o tej samej treści do wszystkich trzech wyłożeń planu. Uwagi te zostały wnikliwie rozpatrzone po raz pierwszy, a przy następnych wyłożeniach aktualizowano ich stan poprzez sprawdzenie, czy nie nastąpiły zmiany w zakresie opisanych nieruchomości.

Kwestionuje organ zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upatrywany w sprzeczności pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną. Uchwała o uchwaleniu planu miejscowego składa się z tekstu i 3 załączników graficznych, które określają poszczególne obszary o różnym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania, oddzielone od siebie liniami rozgraniczającymi. Każdy numer terenu opisany w treści uchwały ma swoje odzwierciedlenie na rysunkach będących załącznikami graficznymi do uchwały. W zapisach poszczególnych kart terenów opisane zostały szczegółowo zasady zagospodarowania terenu i warunki zabudowy. Zarówno w kartach terenu jak i w części ogólnej przytoczono przepisy odrębne, które są nadrzędne nad zapisami planu, w tym ustawę o ochronie przyrody i wynikające z niej rozporządzenia na poziomie Sejmiku Samorządowego dotyczące ustanowienia Parku Krajobrazowego.

II. W zakresie zarzutów dotyczących działek o numerach geodezyjnych [...]-[...]. Działka nr [...] w ewidencji gruntów i budynków opisana jest jako: grunty orne (pastwiska trwałe (IV), lasy i grunty leśne (LsV), grunty orne - rów melioracyjny (W) i stanowi własność skarżących. Działka nr [....] stanowi własność osoby trzeciej. Działka nr [...] stanowi własność skarżących, opisana w ewidencji gruntów jako droga. Skarżący domagali się zmiany przeznaczenia działki nr [...] z terenu rolniczego na teren zabudowy mieszkaniowej oraz o wytyczenie na działce o oznaczeniu geodezyjnym 91 drogi dojazdowej od drogi gminnej do działki nr [...]. Jednocześnie skarżący wnosili o zmianę przeznaczenia działki nr [...] z drogi wewnętrznej na grunt rolny 2. IR. W toku prac planistycznych stwierdzono, że działka nr [...] jest niezabudowana i nie posiada dostępu do drogi publicznej, jedynie zwyczajowo skomunikowana jest przez drogę gospodarczą stanowiącą własność osoby trzeciej i należącą do gospodarstwa rolnego (działka nr [...]). Właściciel tej działki obecnie nie zgadza się na korzystanie z jego terenu jako dostępu do nieruchomości oznaczonej nr [...]. Na działce nr [...] istnieje szereg zadrzewień i zakrzaczeń podlegających zakazowi wycinki ze względu na lokalizację działki w Parku Krajobrazowym. Oprócz tego przez środek działki przebiega ciek wodny oznaczony na ewidencji gruntów symbolem" W". Ewentualna planowana inwestycja polegająca na utworzeniu czy to drogi będącej obiektem budowlanym, czy ewentualnie zabudowy zagrodowej poprzez budowę budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce objęta jest zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych wynikającym z § 3 ust. pkt 7 uchwały nr 134/VII/11 sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego. Ciek wodny biegnący na działce jest rzeką. Nadto nowa zabudowa mieszkaniowa powinna mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej (bezpośrednio lub pośrednio). Ponieważ działka nr [...] nie posiada takiego dostępu, a właściciel działki [...] nie zgadza się na utworzenie drogi dojazdowej po swoim terenie - zlokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej na działce [...] nie było możliwe również z tego powodu. Droga gospodarcza jest częścią odrębnej własności (działka nr [...]), a jej właściciel nie zgadza się na przekształcenie części swojej nieruchomości na drogę, o czym świadczy uwaga złożona przez właściciela działki nr [...] obr. Z. do wyłożenia projektu planu, gdzie zaprojektowano drogę publiczną do działki nr [...].

Skarżący są właścicielami wielu nieruchomości rolnych w gminie S. Na działce nr [...] wnioskowali o zabudowę mieszkaniową i na taką zabudowę dostali decyzję o warunkach zabudowy, na podstawie tej decyzji wybudowali na tej działce budynek mieszkalny. Skarżący posiadają w tej samej miejscowości (w odległości 500m) przy drodze gminnej dwie inne działki – [...], [...], przeznaczone w obowiązującym planie miejscowym na zabudowę zagrodową i drogę, a także inne nieruchomości w obrębie P. również przeznaczone na zabudowę zagrodową. Nie istnieją przesłanki, że jako osoby prowadzące działalność rolniczą nie mogą zbudować na swoim terenie zagrody rolniczej, gdyż mogą zbudować co najmniej 3 siedliska w miejscach zlokalizowanych przy istniejących drogach, co w zupełności pozwala na zaspokojenie potrzeb prowadzenia działalności rolniczej.

Organ twierdzi, że skarżący nie podali w jaki sposób ich interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Kwestionuje twierdzenie, że doszło do nierównego potraktowania właścicieli nieruchomości charakteryzujących się takimi samymi lub podobnymi właściwościami. Sposób zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w podobnej lub identycznej sytuacji winien być zbliżony. Przy podejmowaniu skarżonej uchwały organ kierował się przesłankami w/w dotyczącymi niemożności zmiany przeznaczenia terenu. Przesłanki te, o charakterze obiektywnym, nie mogą powodować nierównego traktowania właścicieli nieruchomości, bowiem właściciele nieruchomości, którzy uzyskali zmianę przeznaczenia dysponowali nieruchomościami o właściwościach innych tj. takich które umożliwiały zmianę przeznaczenia terenu: dostęp do drogi publicznej, brak cieków wodnych na terenie.

Organ nie zgadza się z twierdzeniem, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może w istotny sposób ograniczać prawo własności nieruchomości. Przywołuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 307/12, gdzie w uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności gdyż własność jest jednym z podstawowych praw podmiotowych, choć nie jest to prawo absolutne i jego ograniczenia są dopuszczalne. Oceniając ograniczenia prawa własności wynikające z postanowień planu należy brać pod uwagę zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo moralności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Podobne ograniczenie wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, jakim nie narusza istoty prawa własności. Zdaniem organu nieuzasadnione i niezgodne z zasadą proporcjonalności oraz sprzeczne z art. 140 k.c. byłoby ograniczenie prawa własności właścicieli nieruchomości nr [...] i wytyczenie na tej działce drogi dojazdowej do działki nr [...].

III. Uzasadnione jest rozstrzygnięcie uwag w zakresie działki nr [...] w stosunku do której skarżący wnosili o zmianę przeznaczenia na rolne. Zmiana taka mogłaby pozbawić skarżących możliwości urządzenia drogi do ich nieruchomości. Ponadto działka nr [...] w ewidencji gruntów opisana jako droga łącznie z działką nr [...] (własność Skarb Państwa) stanowi dojazd do działek nr [...]-[...]. Ustanowienie jej jako drogi wewnętrznej jest uzasadnione gdyż obsługuje nie tylko jedną nieruchomość. Wskazał też organ, że działka ta w części jest urządzona jako droga polna (nieutwardzona) i nigdy nie była przedmiotem upraw rolnych.

Organ nie zgadza się z zarzutem naruszenie art. 17 pkt. 14 oraz art. 20 w związku z art. 18 i 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przystąpienie do uchwalania planu bez merytorycznego zapoznania się z uwagami do jego projektu. Skarżący składali uwagi o tej samej treści do wszystkich trzech wyłożeń planu. Uwagi te zostały wnikliwie rozpatrzone po raz pierwszy, a w przy następnych wyłożeniach aktualizowano ich stan poprzez sprawdzenie, czy nie nastąpiły zmiany w zakresie opisanych nieruchomości.

W piśmie procesowym z dnia 29 grudnia 2014 r. skarżący zwrócili uwagę na różnicę między treścią przyjętego aktu dotyczącego obrębu Zgorzałe, a zapisami w poszczególnych fragmentach (kartach terenu) dotyczących obrębów geodezyjnych S. i G. Nadto skarżący kwestionują twierdzenie organu odnośnie braku wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast posiadanie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały wywodzą:

- w odniesieniu do działki nr [...] z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz z konieczności ochrony zadrzewień na tej działce, której brak może szkodliwie oddziaływać na otoczenie;

- w odniesieniu do działki nr [...] podtrzymują twierdzenie, że droga na działce nr 91 łączy się z droga biegnącą dalej przez teren Lasów Państwowych, więc powinna być drogą publiczną;

- co do działki nr [...] kwestionują twierdzenie, że zadrzewienia i zakrzaczenia są przeszkodą w przeznaczeniu pod zabudowę, a rów znajdujący się na tej działce nie jest sztucznym ciekiem wodnym ani rzeką;

- w odniesieniu do działki nr [...] twierdzą, że droga wewnętrzna może przebiegać przez inne działki – nr [...] i [...]. Z tej działki jako drogi skarżący nie korzystają od wielu lat, kwestionują zatem jej przeznaczenie jako drogi wewnętrznej.

Ponadto podtrzymują pozostałe zarzuty skargi i przedstawiaj ą stanowisko odnośnie sprzeczności skarżonej uchwały ze Studium w zakresie przeznaczenia działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową.

Następnie w piśmie procesowym z dnia 19 stycznia 2015 r. pełnomocnik procesowy organu wyjaśnił co następuje:

I. W kwestii zaistnienia w skarżonym planie oczywistych omyłek pisarskich dotyczących nazw obrębów geodezyjnych, będzie podjęta stosowna uchwała w tym zakresie. Jednakże wbrew wątpliwości skarżących procedurą planistyczną został objęty obręb geodezyjny Z., a nie obręb S. i G., które to nazwy znalazły się w treści uchwały omyłkowo. Konstrukcja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego składa się z tekstu uchwały oraz załączników do uchwały. Tytuł uchwały, który brzmi: "uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu Z. gmina S." przesądza o przedmiocie jej uchwalenia, mianowicie uchwała dotyczy obrębu Zgorzałe. Istotne jest też odniesienie się w tekście uchwały do załączników określających obszar opracowania (strona 1 uchwały), które określa się na podstawie uchwały intencyjnej, a ta jest przywoływana w paragrafie pierwszym uchwały. Wszystkie załączniki do uchwały, w tym załączniki graficzne i tekstowe muszą być odpowiednio oznaczone (odniesienie do obszaru planu - część obrębu Z.) i oznaczone kolejnymi numerami. Wymienione elementy: tytuł uchwały, określenie obszary opracowania i oznaczenie załączników są podstawowymi oznaczeniami przestrzennymi dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z głównym założeniem jakie stanowi odniesienie do obszaru opracowania wyznaczone w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu. Pozostałe oznaczenia w tekście zawsze będą odnosiły się do obszaru opracowania ujętego w uchwale intencyjnej. Dlatego też omyłki znajdujące się w tytule wymienionych kart terenu są jedynie oczywistą omyłką, która ulegnie sprostowaniu w procesie zmiany planu miejscowego.

II. Odnośnie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w zakresie działki [...] oraz zarzutów do planu w zakresie przedmiotowej działki. Podtrzymuje organ zarzut, że skarżący nie wykazali ani we wnoszonych uwagach do planu, ani w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, ani też w samej skardze, że zaskarżona uchwała wpłynęła na ich własną, indywidualną sytuację prawną ani też, że kwestionowana uchwała doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia skarżących konkretnych uprawnień albo nałożenia na nich pewnych obowiązków. Podane przez skarżących zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i skardze do sądu okoliczności wskazują jedynie na (zdaniem skarżących) sprzeczność ustaleń planu z ustaleniami uchwały nr 134/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego, czy też błędy w procedurze uchwalania planu. Jednakże ani w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, ani w skardze skarżący nie określają w jaki sposób ich interes prawny został naruszony przedmiotową uchwałą. Natomiast powołane w piśmie z dnia 29 grudnia 2014 r. okoliczności dotyczą ogółu, a nie indywidualnego interesu prawnego skarżących. Wywodzenie interesu prawnego z immisji pośrednich zakłócających warunki środowiska naturalnego i ujemny wpływ na rolne tereny sąsiednie, stanowiące własność skarżących świadczą wyłącznie o ich interesie faktycznym.

Skarga nie zawiera rzeczowych argumentów wskazujących na naruszenie uchwałą interesu prawnego. W szczególności przez akcentowane w piśmie skarżących okoliczności polegające na możliwym w przyszłości bliżej nieokreślonym niekorzystnym wpływem na nieruchomość skarżących. Wskazują skarżący, że zmiana przeznaczenia korzystania z działki [...] będzie zagrożeniem dla wykorzystania ich nieruchomości w sposób rolniczy. Przy czym są to niczym nie poparte twierdzenia. Działki nr [...]-[...] są na tyle duże i w taki sposób ukształtowane, że nawet przy prowadzonej produkcji rolnej w zagrodzie nie będą uciążliwości oddziaływały na projektowaną zabudowę mieszkaniową. Pomiędzy zabudową na działkach skarżących a działką nr [...] istnieją istniejące zadrzewienia, które zdecydowanie oddzielają i minimalizują ewentualne niekorzystne oddziaływanie. Ponadto nieruchomości skarżących wykorzystywane w sposób rolny (działka nr [...]), położone były już uprzednio w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej, tj. zabudowy stanowiącej własność skarżących (działka nr [...]). Nadto zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość skarżących, która w ich ocenie może doznać niekorzystnych skutków w związku z jej rolnym wykorzystaniem [...], jest oznaczona symbolem 2.2 RM co oznacza: funkcja podstawowa teren zabudowy zagrodowej w siedlisku rolniczym funkcja uzupełniająca zabudowa mieszkaniowa, usługi, rzemiosło (niewymagające decyzji środowiskowej). Zatem skarżący w zakresie własnej działki dopuszczają funkcję mieszkaniową, nawet usługi i rzemiosło. Natomiast co do działki [..] twierdzą, że przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne jest niedopuszczalne z uwagi na ewentualne mogące w przyszłości powstać niekorzystne oddziaływanie.

W razie nieuwzględnienia tego stanowiska organ podaje, że plan miejscowy sporządza się w oparciu o wykaz wniosków, które zostały złożone do planu, inwentaryzację terenu, uwarunkowania planistyczne w oparciu o obowiązujące przepisy prawa oraz uwzględniając zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. Do skarżonej uchwały o sporządzeniu planu miejscowego zostały wniesione uwagi. W tym również wniosek co do działki nr [...] o możliwość wprowadzenia zabudowy na tym terenie. Po analizie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stwierdzono, że na obszarze objętym opracowaniem zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do Studium jest oznaczenie RM, UT, MN - oznaczone w legendzie jako "obszary rozproszonego osadnictwa rolniczego z dopuszczeniem lokalizacji siedlisk rolniczych, zabudowy mieszkaniowej i rekreacji". W toku postępowania przeprowadzono ustalano, czy proponowane rozwiązania w projekcie planu miejscowego dla części obrębu Z. (po przyjęciu wniosków do planu) nie naruszają zapisów Studium. W ślad za załącznikiem graficznym do Studium, skoro teren przeznaczony jest pod rozwój zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej i rekreacji bez ustalenie szczegółowych zasad zagospodarowania, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Zgorzałe nie narusza ustaleń Studium. Zwraca się uwagę, że skarżący nieprawidłowo zinterpretowali zapisy w Studium dotyczące rozwoju zabudowy w obszarach oznaczonych jako zabudowa rozproszona (patrz rysunek Studium). Obszar opracowania należy rozpatrywać jako obszar zdeterminowany planistycznie, na którym w nieobowiązującym planie miejscowym nastąpiła możliwość zainwestowania, dlatego stosuje się zapisy zawarte w punkcie: Strefy funkcjonalne pkt. 2 i 3. Rozpatrując wnioski które wpłynęły do Studium przyjęto, że rozwój zabudowy nastąpi na zasadzie uzupełniania przestrzeni między zabudową wzdłuż istniejących dróg. Większość wniosków dotyczyła zabudowy mieszkaniowej. Z punktu widzenia uciążliwości ustalono, że najbardziej chronioną zabudową jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Rozpatrując szczegółowo teren działek nr [...]-[..] uznano, że są one na tyle duże i w taki sposób ukształtowane, że nawet przy prowadzonej produkcji rolnej w zagrodzie nie będą te uciążliwości oddziaływały na projektowaną zabudowę mieszkaniową. Pomiędzy zabudową na działkach małżonków G. a działką nr [...] występują zadrzewienia, które zdecydowanie oddzielają i minimalizują oddziaływanie. Dodatkowo, oprócz wcześniejszego badania terenu, w dniu 15 stycznia 2015 r. dokonano inspekcji terenu w celu wykonania zdjęć terenu dotyczącej działki nr [...]. stwierdzono, że na działce nr [...] istnieje możliwość lokalizacji zabudowy w enklawach wolnych od zadrzewień co pokazują zdjęcia nr 1, 2. Możliwość eliminacji zadrzewień z działki rolnej (jaką obecnie jest działka [...]) regulują przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustawy o ochronie przyrody, ze względu na lokalizację w obszarze chronionym (Park Krajobrazowy).

III. Odnośnie zarzutów dotyczących procedury polemizuje organ z twierdzeniem, że odrzucenie uwag musi być zatwierdzone odrębną uchwałą dla każdej uwagi oddzielnie. Nie wynika to z treści art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozstrzygnięcie w tym zakresie, wraz z częścią tekstową planu oraz częścią graficzną stanowi załącznik do uchwały (art. 20 ust. 1). Wyjaśnia organ, że w gminie S. przyjętym postępowaniem dotyczącym uwag jest przedstawienie ich wraz z rozstrzygnięciem na łączonych komisjach przedsesyjnych, na których zapada decyzja o przyjęciu lub odrzuceniu uwag. Natomiast na samej sesji rady przedstawia się wynik głosowania Komisji Rady i głosuje nad nimi łącznie. Tak też na posiedzeniu łącznym Komisji ds. Rozwoju; Komisji ds. Oświaty, Sportu, Zdrowia i Polityki Przestrzennej; Komisji Budżetowej i Komisji Rewizyjnej, które odbyło się dnia 10 czerwca 2014 r., radni szczegółowo zapoznali się ze zgłoszonymi uwagami. Jednocześnie jak wynika z protokołu nr XXXIV/2014 z XXXIV sesji Rady Gminy z dnia 17 czerwca 2014 r. (str. 19), w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego Z. - PU 396/2014 Przewodniczący Rady Gminy poddał pod głosowanie wniosek o odrzucenie uwag od 1 do 11 umieszczonych w załączniku nr 4 do projektu uchwały.

IV. Odnośnie zarzutów do działki nr [...]. Zarówno w trakcie procedury planistycznej, jak i dodatkowo w dniu 15 stycznia 2015 r. dokonano inspekcji działki nr [...], na której stwierdzono brak działalności rolnej, porośnięcie przez samosiejki, ciek wodny z rozlewiskiem i brak dojazdu. Ustalono, że w działka ta została zakupiona od osoby, która otrzymała tą działkę pod produkcję rolna i leśną, bez możliwości zabudowy. Działka ta nie była nigdy przeznaczona pod zabudowę. Nieuregulowany status prawny dojazdu do działki uniemożliwia lokalizację na tym terenie zabudowy zagrodowej. Twierdzenia skarżących, że potencjalna droga na działce nr [...] jest konieczna do obsługi Lasów Państwowych sąsiadujących z działką nr [...] jest nieuzasadnione, a to z uwagi na to, że Lasy Państwowe posiadają własny system dróg zapewniający im dojazd do wszystkich terenów. Ponadto właściciel działki nr [...] nie zgodził się na wydzielenie ze swojego terenu drogi dojazdowej do działki nr [...]. Gmina w pierwszej kolejności musi zapewnić dojazd do istniejących siedlisk ludzkich a takim terenem nie jest działka nr [...]. Wydaje się, że skarżący winni w przedmiotowej sprawie rozważyć możliwość wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie służebności.

V. Odnośnie działki nr [...]. Działka ta powstała wskutek podziału większej działki, dokonanego przez poprzedniego właściciela i została ustanowiona jako działka drogowa, dla wszystkich pozostałych działek. Działka nr [...] w ewidencji gruntów oznaczona "dr’ posiada zupełnie inny status niż droga gospodarcza w gospodarstwie rolnym (na działce nr [...]). Działka nr [...] w ewidencji gruntów opisana jako droga łącznie z działką nr [...] (własność Skarbu Państwa) stanowi dojazd do działek nr [...]-[...]. Wydzielona działka ma szerokość nie więcej niż 5 m i została zakupiona przez skarżących jako działka drogowa. Ustanowienie jej jako drogi wewnętrznej jest jak najbardziej uzasadnione, gdyż obsługuje nie tylko jedną nieruchomość.

W kolejnym piśmie procesowym, z dnia 15 lutego 2015 r., skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem co do oczywistych omyłek pisarskich występujących w skarżonej uchwale. Twierdzą, że Rada Gminy S. podjęła uchwałę, której treść odpowiada treści uchwały ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa . Radni uchwalili więc plan z zawartymi w treści uchwały innymi nazwami miejscowości aniżeli "Z.". Istnieje zatem rozbieżność pomiędzy częścią tekstową uchwały a jej załącznikami graficznymi. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i na podstawie jego ustaleń wydawane są decyzje administracyjne. Treść aktu prawa miejscowego powinna być zrozumiała i jasna dla adresatów zawartych w nim norm. Trudno uznać, że treść przedmiotowej uchwały jest zrozumiała i jasna, skoro w jej treści zawarte są nazwy miejscowości inne, aniżeli objęte planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podtrzymują zarzut wewnętrznej niezgodność zapisów opublikowanego aktu.

2. Interes prawny w zaskarżeniu uchwały w zakresie działki [...]. Skarżący podtrzymują dotychczasowe twierdzenia i dodają, że wykorzystywana rolniczo nieruchomość skarżących bezpośrednio graniczy z działką nr [...].

Planowana na niej inwestycja w postaci zabudowy mieszkaniowej na znacznym obszarze będzie oddziaływała na ich nieruchomość, naruszając ich

uprawnienia lub wręcz uniemożliwiając wykonywanie obowiązków określonych w art. 15 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nakładającego na właścicieli gruntów rolnych obowiązek przeciwdziałania degradacji gleb w związku z immisjami, o których mowa w art. 144 kc. Podstawę legitymacji skarżących stanowią przywołane przepisy prawa materialnego wskazujące na ich prawo oraz obowiązek. Zmiana terenu rolnego w teren inwestycyjny, na granicy z terenem wykorzystywanym rolniczo związana z tym konieczność usunięcia wieloletniego zadrzewienia spowoduje zagrożenie dla rolnego potencjału produkcyjnego gleb, w tym gleb stanowiących własność skarżących.

Skarżący nie zgadają się z twierdzeniem co do błędnej interpretacji Studium w zakresie dotyczącym rozwoju zabudowy w obszarach oznaczonych jako zabudowa rozproszona. W Studium mówi się o nowej zabudowie mieszkaniowej i nowych rolniczych siedliskach zagrodowych. Nowa zabudowa może być lokalizowana w bezpośrednim nawiązaniu do istniejących skupisk zabudowy. Nie można przyjąć, iż lokalizacja nowej zabudowy mieszkaniowej przewidziana w mpzp dla działki [...] bezpośrednio nawiązuje do istniejącego skupiska lub skupisk zabudowy. Działka [...] jest działką o charakterze rolniczym, o czym świadczy jej powierzchnia 1,135 ha, więc dotyczy jej treść Studium w części Rolnictwo, Leśnictwo.

III. Zarzuty dotyczące procedury. Według skarżących doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Uchwalenie planu miejscowego ma nastąpić zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie uwzględnienia uwag do projektu planu.. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalanie. Uwagi winny być poddane indywidualnym głosowaniom, na podstawie których należałoby stworzyć listę uwag uwzględnionych przez radę, które wójt, burmistrz (prezydent miasta) powinien wziąć pod uwagę w planie, oraz uwag nieuwzględnionych. Przywołano na poparcie tej tezy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 978/10 (LEX nr 1085877). Skarżący zarzucają, że Rada Gminy S. przystąpiła do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego bez rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia ich uwag, co wynika z treści protokołu i stanowi o naruszeniu przez radę gminy w sposób istotny art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc trybu uchwalania planu.

IV. Zarzuty dotyczące działki nr [...]. Ponownie podkreślili skarżący, że we wcześniejszej wersji projektu planu na działce nr [...] była wytyczona droga gminna [...]. Dopiero po wniesieniu skargi organ podaje, że na utworzenie drogi nie zgodził się właściciel działki nr [...], a ponadto w dniu 15 stycznia 2015 r. dokonano inspekcji działki [...] i stwierdzono brak działalności rolnej, porośnięcie przez samosiejki i ciek wodny z rozlewiskiem. W ewidencji gruntów rzekome rozlewisko oznaczone jest jako Ps-pastwisko. Samosiejki rosną na niewielkiej części działki. Jest oczywistym, że działka nr [...] nie była przeznaczona pod zabudowę, bo nikt o to wcześniej się nie ubiegał. Z odpowiedzi na skargę oraz z pisma z dnia 15 stycznia 2015 r. wynika, że uzasadnienie dla odrzucenia uwagi dotyczącej działki nr [...] tworzy się na potrzeby niniejszego postępowania. Zaplanowanie we wcześniejszej wersji mpzp drogi publicznej na działce nr [...] było wynikiem ukształtowanego od wielu lat stanu faktycznego, gdyż istniejąca droga prowadząca do działki nr [...] i drogi w lasach państwowych była drogą w istocie publiczną, gdyż każdy mógł z niej korzystać. Właściciel działki nr [...] nigdy nie sprzeciwiał się publicznemu korzystaniu z tej drogi, więc zaplanowanie jej jako drogi publicznej nie było żadnym zaskoczeniem. Działka [...] nie jest także istniejącym siedliskiem ludzkim, a wytyczono do niej drogę na działce stanowiącej własność skarżących. Twierdzenie, że gmina w pierwszej kolejności musi zapewnić dojazd do istniejących siedlisk ludzkich nie ma oparcia w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Biorąc pod uwagę stan prawny obu dróg, tej na działce [...] i na działce [...], ich sytuacja według skarżących jest taka sama. W przypadku drogi na działce [...] samo wytyczenie jej w planie zagospodarowania przestrzennego nie daje samoistnego prawa do korzystania z niej. Na gruncie prawa cywilnego obie drogi mogą mieć więc charakter służebności drogi koniecznej. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulacja zawarta w art. 15 ust. 2 pkt. 10 nakazuje uwzględnienie systemów komunikacji. System komunikacji winien tam, gdzie jest to konieczne, służyć porządkowi publicznemu, zaś w innych przypadkach uwzględniać potrzeby komunikacyjne społeczności wynikające z ukształtowanych przez wiele lat systemów dróg, także przez grunty prywatne. Brak uwzględnienia w planie drogi na działce [...] jest naruszeniem art. 15 ust 2 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Według skarżących nie wiadomo także dlaczego organy gminy uważają, że inwestycja na działce [...] nie zaszkodzi efektom rolniczego gospodarowania na działce sąsiedniej -- skarżących. Uwaga ta wymagała szczególnego rozważenia z uwagi na Park Krajobrazowy, który jest dobrem ogólnym. Odnośnie tej uwagi - uzasadnienie jej odrzucenia tworzy się także w toku niniejszego postępowania.

W odniesieniu do działki [...] podtrzymano dotychczasowe twierdzenia oraz wskazano na okoliczności dotyczące służebności gruntowych. Skarżący podają, że działka [...] stanowi własność skarżących i dojazd do niej prowadzi przez działkę [...]. Działka [...] ma dostęp do drogi publicznej - ulicy Z., dogodniejszy niż przez działkę [...]. Działka [...] ma dostęp do drogi - ulicy Ś. Pozostała tylko jedna działka [...]. Przepis art. 15 ust. 2 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada obowiązek określenia w planie miejscowym zasad budowy systemów komunikacji, jednakże potrzeba budowy takiego systemu musi wynikać z położenia nieruchomości, które taki system komunikacji miałby obsługiwać. W przypadku drogi na działce [...] zdaniem skarżących nie istnieje żadna realna potrzeba jej utworzenia. Z kolei w przypadku drogi na działce [...] istnieje realna potrzeba utworzenia drogi, a twierdzenie, że nie korzystają z niej także Lasy Państwowe nie ma oparcia w stanie faktycznym. Rada Gminy S. ujmując drogę wewnętrzną na działce [...], a zarazem nie czyniąc tego na działce [...] w sposób rażący naruszyła zasadę równego traktowania obywateli w procedurze tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego i podlega kontroli sądu w ramach kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego.

M. i F. G. wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy S. Nr XXXIV//387/2014 z dnia 17 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego Z., w gminie S., w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę do sądu wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Mając na uwadze wymogi formalne skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd w pierwszej kolejności rozważył, czy niniejsza skarga poprzedzona została wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy wniesiona została w przewidzianym prawem terminie. Bezsporny stan faktyczny pozwolił stwierdzić, że skarżący poprzedzili wniesienie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa skierowanym do Rady Gminy S. pismem z dnia 6 sierpnia 2014 r. Wobec braku odpowiedzi wniesienie skargi za pośrednictwem tego organu, które nastąpiło w dniu 6 października 2014 r., należało uznać za dokonane z zachowaniem ustawowego terminu.

Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że przedmiotowe, opisane na wstępie wezwanie, nie odpowiada wymogowi określonemu w art. 101 u.s.g., wobec czego skarga powinna być odrzucona. Skarżący wskazali w wezwaniu te naruszenia dotyczące wszystkich wymienionych działek, które następnie podlegały rozwinięciu w skardze. Istotnie, przedmiotem tego wezwania nie były sformułowane dopiero przed sądem rozbieżności między częścią tekstową i graficzną uchwały oraz zastrzeżenia odnośnie rozpatrzenia uwag. Ta kwestia jednak, z przyczyn objaśnionych poniżej, nie będzie przedmiotem rozważań sądu.

Przyjmując zachowanie wymogów formalnych w następnej kolejności koniecznym było wyjaśnienie, czy skarżący są legitymowani do skutecznego kwestionowania legalności zaskarżonej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., to znaczy, czy posiadają interes prawny umożliwiający zaskarżenie przedmiotowej uchwały oraz czy interes ten został naruszony skarżoną uchwałą. Stwierdzenie zaistnienia tej ostatniej przesłanki otwiera bowiem dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi i oceny legalności skarżonej uchwały, co następuje w granicach naruszonego interesu prawnego. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może jednak dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. przyznaje prawo do wniesienia skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Na gruncie ustawy o samorządzie gminnym pojęcie interesu prawnego nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia musi być norma prawna, czy to ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), czy też jednostkowa i konkretna (decyzja administracyjna). Przy czym nie musi to być norma z zakresu prawa administracyjnego. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia przez uchwałę organu gminy polegać będzie na tym, że uchwała będzie oddziaływać na sferę prawną wnoszącego skargę podmiotu, pomniejszając (zmieniając) jego uprawnienie lub zwiększając zakres obowiązków, przy czym należy wyraźnie odróżnić interes prawny od interesu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 159/07, oraz wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroki dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczne jest także wykazanie przez skarżącego uchwałę w sprawie planu miejscowego istnienia związku pomiędzy sferą jego indywidualnych praw i obowiązków wynikających z norm prawa materialnego a zaskarżoną uchwałą. Interes prawny musi być aktualny, zatem zaistniały w dniu wnoszenia skargi, a nie ewentualny. Nadto interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu. Istotne przy tym jest, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy uprawnia do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, LEX nr 194894; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04; z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1613/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Legitymację skargową, o której mowa w art.101 ust. 1 u.s.g., wyznacza dopiero stan naruszenia zaskarżoną uchwałą posiadanego interesu prawnego (uprawnienia). Z tej przyczyny dopiero stwierdzenie, że uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego daje sądowi możliwość merytorycznej oceny uchwały na skutek skargi wniesionej w tym trybie. Zważyć też należy, że uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem, jak również ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego.

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. był, wskutek wniesienia skarg konstytucyjnych, kilkakrotnie przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, TK wypowiedział się o konstytucyjności tego uregulowania, oceniając charakter przewidzianego w tym przepisie uprawnienia. Wskazał wówczas TK, że art. 101 ustawy był już przedmiotem oceny Trybunału w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. (sygn. SK 30/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84), w którym Trybunał orzekając o zgodności art. 101 ust. 2 ustawy z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji, wypowiedział się także odnośnie treści normatywnej art. 101 ust. 1 ustawy. Trybunał, w związku z rozpatrywaną wówczas skargą, ustalił między innymi, że art. 101 ustawy stwarza możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. Legitymacja z art. 101 ust. 1 opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W jednym przepisie połączono kryteria dwu odrębnych konstrukcji prawnych wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego nad działalnością uchwałodawczą organów gmin. Skarga na podstawie art. 101 nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). (wszystkie podkreślenia sądu). Również w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, wyjaśnia się, że przyjęta powszechnie przez sądy administracyjne interpretacja, w myśl której prawo do zaskarżania uchwał do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy, przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu, wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Prawo do sądu wiąże się bowiem ściśle z rozpatrzeniem sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, w sposób sprawiedliwy i jawny, bez nieuzasadnionej zwłoki. Przyjęta powszechnie przez sądy wykładnia pojęcia "interesu prawnego", jako indywidualnego interesu prawnego określonego przez konkretną normę prawa materialnego powoduje, że mamy do czynienia z indywidualną sprawą, identyfikowaną przez określony stan faktyczny, związany z określonym podmiotem, wymagający prawnej kwalifikacji na podstawie normy prawnej, mającej charakter generalny i abstrakcyjny. Natomiast przyjęcie interpretacji, że interes prawny wynika z samej przynależności do społeczności samorządowej, w oderwaniu od prawa materialnego - powodowałoby, że legitymacja skargowa każdego członka społeczności samorządowej mogłaby uruchomić kontrolę legalności aktu wydanego przez organy samorządu terytorialnego, bez względu na indywidualny interes prawny, chroniony przez prawo materialne. Tak pojmowana legitymacja skargowa nie służyłaby ochronie indywidualnych praw skarżących, dzięki której uruchamiana byłaby kontrola legalności aktów organów gminy, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy; taka legitymacja skargowa nie mieściłaby się w konstytucyjnym pojęciu sprawy, stanowiącym nieodłączny element prawa do sądu i istoty sprawowania wymiaru sprawiedliwości, wynikających z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Trybunał podkreślił, odwołując się do nauki prawa i orzecznictwa sądowego, że o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, dający prawo wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie. Interes prawny jest więc kategorią prawnomaterialną, obejmuje uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do kategorii interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Wkroczenie przez organ w tę sferę, stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego. Ingerencja władzy w tę sferę może być przy tym uprawniona lub naruszająca zakres przyznanych organowi kompetencji.

Taki sposób rozumienia legitymacji skargowej powszechnie przyjmowany jest też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 902/11 (LEX nr 1083705) wskazano, że dla uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest wystarczające wykazanie, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny. Podmiot wykazać powinien bowiem, że interes ten znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym.

Analizując w świetle przedstawionych rozważań okoliczności niniejszej sprawy sąd uznał, że skarżący nie posiadają legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., opierającej się na przepisie prawa materialnego, którego naruszenie zostałoby dokonane zaskarżoną uchwałą, gdyż nie wykazali postanowieniami uchwały naruszenia interesu prawnego w odniesieniu do działek stanowiących ich własność – nr [...] i nr [...], ani też nie wykazali posiadania i naruszenia swego interesu prawnego poprzez określony w planie sposób zagospodarowania działek niestanowiących ich własności - nr [...] i nr [...].

Z ujawnionego w sprawie i niespornego stanu faktycznego wynika, że skarżący są właścicielami działek nr [...]-[...], które są objęte ustaleniami planu. W zakresie działek o numerach [...] i [...] skarżący zakwestionowali prawidłowość ustaleń planistycznych odnoszących się do tych nieruchomości, interes prawny wywodząc z przysługującego im prawa własności. Trudno się w tym zakresie ze skarżącymi nie zgodzić, mając na uwadze dyspozycję art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121.), który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Jednakże, co już zostało zaznaczone, istnienie interesu prawnego samo w sobie nie wystarcza do stwierdzenia legitymacji skargowej opartej na przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. Dodatkowo ustalić bowiem należy, czy związek pomiędzy własną sytuacją skarżących, a zaskarżoną uchwałą powoduje następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia ich konkretnych uprawnień, bądź nałożenia obowiązku w dacie wniesienia skargi. Koniecznym było więc ustalenie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Przy czym podkreślić należy, że ciężar wykazania na czym polega to naruszenie obciążał skarżących.

Zarówno z treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak i ze skargi oraz pism procesowych wynika, że zarzuty skarżących sprowadzają się w swej istocie do kwestionowania postanowień planu w zakresie przeznaczenia działek stanowiących ich własność, o nr [...] i [...] oraz działki nr [...], która stanowi własność osoby trzeciej, ale graniczy bezpośrednio z działkami skarżących o numerach [...]-[...].

W odniesieniu do działki nr [...] skarżący zarzucają, że naruszając prawo, w tym zasadę równości i przekraczając granice władztwa planistycznego, Rada Gminy przeznaczyła część tej działki na budownictwo mieszkaniowe, podczas gdy teren ten jest terenem zadrzewionym i zakrzewionym, a zabudowa mieszkaniowa będzie stanowić enklawę na terenach rolnych, co zburzy ład przestrzenny na tym obszarze. Skarżący przy tym w sposób wątpliwy, nie opierając się na normie prawa materialnego kształtującego ich sytuację prawną, argumentowali, że przewidziana na działce nr [...] zabudowa mieszkaniowa w przyszłości będzie niekorzystnie oddziaływać na ich nieruchomość wykorzystywaną rolniczo. Zarzuty w tej kwestii mają charakter czysto spekulacyjny, a w istocie naruszenie swego indywidualnego interesu prawnego wywodzą z naruszenia przez gminę szeroko pojętych przepisów o ochronie przyrody, w tym wynikających z ustanowienia zakazów przywołanymi już przepisami Parku Krajobrazowego. Stanowi to odwrócenie zasad trybu skargowego określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g., bowiem należy najpierw wykazać naruszenie interesu prawnego, aby w dalszej kolejności sąd mógł ocenić zgodność z prawem skarżonej uchwały. Niedopuszczalne jest natomiast wywodzenie naruszenia swego interesu prawnego z zarzucanych naruszeń zasad i trybu procedury planistycznej.

Odnosząc się szerzej do argumentów dotyczących sposobu zagospodarowania działki niestanowiącej własności skarżących wskazać trzeba, że działka nr [...] według treści kwestionowanej uchwały w części znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 2.6. MN i ma przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, a w części objęta jest zapisami jednostki 2.3. o symbolu Zn, czyli przeznaczona jest pod tereny zieleni naturalnej jako biologicznie czynnej, w tym nieużytki, tereny podmokłe, zakrzaczenia, enklawy leśne i rolne, łąki i pastwiska trwałe. Działka ta położona jest w otoczeniu bezpośrednim działek skarżących o numerach [...]-[...], które tworzą gospodarstwo skarżących wraz z drogą wewnętrzną. Działka o nr. [...] realizuje funkcję siedliskową. Działka nr [...] zarówno w ewidencji gruntów, jak i w planie ma przypisaną funkcję drogi wewnętrznej (w planie oznaczona [...]), a działka nr [...] oznaczona w planie symbolem 2.2. RM ma funkcję podstawową terenu zabudowy zagrodowej w siedlisku rolniczym i funkcję uzupełniającą – zabudowę mieszkaniową, usługi i rzemiosło, nie wymagające decyzji środowiskowej. Skarżący nie wskazali na prawne ograniczenia w sposobie zagospodarowania ich działek wynikające z przewidzianego w planie przeznaczenia działki nr [...]. Z ujawnionych okoliczności faktycznych trudno jest również sądowi wywieść, jakie niezgodne z prawem ograniczenia dla skarżących, bądź jakie zmiany dotychczasowego sposobu ich wykorzystania, mogłaby spowodować realizacja przewidzianego dla działki nr [...] przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową. Chociażby ze względu na swoją wielkość i ukształtowanie, a także oddzielenie działek skarżących od działki nr [...] zadrzewieniem, realizacja dotychczasowego przeznaczenia na działkach skarżących bądź ich dalsze zagospodarowanie zgodnie z funkcją nie powinna napotkać na jakiekolwiek trudności, a w każdym razie pozbawienie bądź choćby ograniczenie sposobu zagospodarowania wymienionych działek należących do skarżących poprzez sposób zagospodarowania działki nr [...] nie zostało dowiedzione. Skarżący nie wykazali w istocie jakie jest źródło przysługującego im interesu prawnego, a wywodzenie go z sąsiedztwa z działką nr [...], czy też z ustawy o ochronie gruntów jest zabiegiem chybionym. Z samego faktu posiadania własności nieruchomości w sąsiedztwie obszaru objętego kwestionowanymi postanowieniami planu nie może wynikać interes prawny skarżących. Interes ten bowiem, jak już wskazano, wynikać musi z konkretnej normy prawa materialnego. Skarżący nie wykazali, by ustalenia planu w odniesieniu do działki nr [...] pozwalające na zabudowę mieszkaniową mogły prowadzić do naruszenia na ich nieruchomościach norm powszechnie obowiązujących w jakimkolwiek zakresie, wręcz w ocenie sądu możemy mieć do czynienia jedynie z interesem faktycznym. Fakt, że skarżący jako właściciele działek położonych w sąsiedztwie obszaru objętego zaskarżonymi postanowieniami planu mogą być wystawieni na oddziaływanie ze strony inwestycji realizowanych tam w zgodzie z postanowieniami planu, tak długo, jak długo oddziaływania te nie będą naruszać żadnej normy wynikającej z przepisów prawa materialnego kształtujących sytuację skarżących, wskazuje na istnienie po ich stronie jedynie interesu faktycznego, który nie podlega ochronie prawnej. Każda bowiem uchwała planistyczna powoduje pewne konsekwencje w postaci uciążliwości o różnorodnym charakterze na danym terenie. Jeżeli jednak uciążliwości te zamykają się w określonym obszarze, niedotykając immisjami w sposób niedopuszczalny prawem nieruchomości sąsiedniej, nie kreują uprawnień skargowych wynikających z art. 101 ust. 1 u.s.g. Opisywane przez skarżących immisje, które mogą powstać na działce nr [...] poprzez wprowadzenie na części tej działki zabudowy mieszkalnej i ograniczać w ten sposób ich uprawnienie do wykorzystywania rolniczego działki sąsiadującej (wskutek wycięcia zadrzewień na tej działce, co doprowadzi do pogorszenia stanu gleby na ich nieruchomości), są na dzień wniesienia skargi wyłącznie spekulacją, niekreującą realności zagrożenia. Tak więc skarżący w zakresie zarzutów odnoszących się do działki nr [...] nie zdołali wykazać, że doszło do naruszenia przysługującego im interesu prawnego lub uprawnienia skarżonymi postanowieniami uchwały.

Przechodząc do weryfikacji legitymacji skargowej w zakresie kwestionowania uregulowań planu odnoszących się do działek nr [...] i [...] wywodzonych z prawa własności tych działek w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, gdzie leży istota zarzutów skarżących. W odniesieniu do działki nr [...] w toku procedury planistycznej, na etapie składania uwag do projektu planu, skarżący domagali się zmiany dotychczasowego jej przeznaczenia z terenu rolniczego na teren zabudowy mieszkaniowej. W związku z tym zabiegali również, a właściwie przede wszystkim, o wytyczenie na działce sąsiedniej nr [..]. drogi dojazdowej dla działki nr [...], która stanowić będzie dla tej dostęp do drogi publicznej, gminnej.

Jak wynika z materiałów planistycznych działka nr [...] w ewidencji gruntów i budynków opisana jest jako grunty orne, pastwiska trwałe, lasy i grunty leśne, grunty orne – rów melioracyjny. W skarżonym planie działka ta znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 2.1. R, w której przewidziano funkcję podstawową – tereny produkcji rolnej – enklawy rolne oraz funkcję uzupełniającą – zalesienia, infrastruktura techniczna. Z dokumentacji zgormadzonej w sprawie wynika, że działka ta nigdy nie była przeznaczona pod zabudowę. Okoliczność tę przyznają skarżący w przywołanym piśmie procesowym z dnia 15 lutego 2015 r. potwierdzając, że nikt nie ubiegał się o zabudowę na działce nr [..]. Bezspornie też na działce tej nie była zlokalizowana żadna zagroda rolnicza ani inne zabudowania. Niekwestionowane jest też twierdzenie organu (potwierdzone oględzinami działki w terenie), że działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej. Jest skomunikowana z drogą publiczną wyłącznie na zasadzie utrwalonego zwyczaju przez drogę prywatną należącą do właściciela działki nr [...] (zob. wypis z rejestru gruntu tej działki, w materiałach planistycznych), który w toku procedury planistycznej jednoznacznie oświadczył (we wniesionych uwagach do planu), że nie zgadza się na przekształcenie części jego działki na drogę. Podkreślić należy, że w świetle art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Co do zasady możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać, aby miał zapewniony dostęp do drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie takiego uregulowania brak, w tym zwłaszcza nie ma zgody właściciela działki sąsiedniej na zagospodarowanie jej części pod drogę. Rada rozpatrując w toku procedury planistycznej uwagi zgłoszone przez skarżących w zakresie przekwalifikowania działki na budowlaną wyjaśniła, że brak uregulowanego zjazdu na drogę gminną jest przeszkodą do dokonania takiego przekształcenia, albowiem dopóki działka nie będzie miała uregulowanego dostępu do drogi publicznej nie może stać się działką budowlaną w świetle obowiązujących przepisów. Mając to na uwadze sąd doszedł do przekonania, że skarżący nie wykazali, aby ich interes prawny jako właścicieli działki nr [..] został naruszony odnośnymi postanowieniami planu. Nie wskazali bowiem, jakie przepisy prawa materialnego zostały naruszone ustaleniami planu. Działka ta przed uchwaleniem planu była wykorzystywana rolniczo. Nigdy nie była zabudowana, ani przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. Skarżący nie posiadają decyzji o warunkach zabudowy bądź o pozwoleniu na budowę, z których mogliby wywodzić naruszenie swego interesu prawnego poprzez przeznaczenie tej działki w skarżonym planie jako rolnej. W ewidencji gruntów działka nr [...] zawsze była określana jako R. Postanowienia planu tego przeznaczenia nie zmieniły tylko je potwierdziły, co również odpowiada założeniom przyjętym w studium uwarunkowań przestrzennych. Nieruchomość ta miała i ma charakter rolny i takie przeznaczenie ustalono w miejscowym planie zagospodarowania, co nie uniemożliwia dotychczasowego sposobu jej użytkowania ani nie ogranicza praw właścicieli. Po uchwaleniu planu możliwość użytkowania nieruchomości nie uległa pogorszeniu. W tej sytuacji nie nastąpiła żadna zmiana dotychczasowego sposobu zagospodarowania, a tym samym w sferze uprawnień skarżących nic się nie zmieniło. Wynikający z powyższych rozważań wniosek o braku legitymacji skargowej do kwestionowania postanowień planu odnoszących się do działki nr [...] skutkuje również brakiem możliwości dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem podjętej uchwały. Z kolei analizując kwestię legitymacji skargowej małżonków G. do kwestionowania zapisów planu wywodzonych ze stanu własności działki nr [...] sąd również doszedł do przekonania, że nie wykazali skarżący naruszenia w tym względzie interesu prawnego. Z zarzutów sformułowanych w tym zakresie przez skarżących wynika, że zmierzali oni do przekształcenia działki nr [...] z działki o przeznaczeniu drogowym na działkę przeznaczoną pod produkcję rolną. Intencje taką skarżący zgłosili w toku procedury planistycznej, na etapie uwag do projektu planu. Rada ich żądań nie uwzględniła i w projekcie planu działka nr [...] zachowała swoje dotychczasowe przeznaczenie jako droga wewnętrzna oznaczona [..].. W ewidencji gruntów działka ta jest sklasyfikowana jako "dr", czyli tereny dróg i jak wynika z wyjaśnień wójta gminy i materiałów planistycznych, łącznie z działką nr [...] (stanowiąca własność Skarbu Państwa) stanowi dojazd do działek o nr. [...]-[...]. Z ujawnionych okoliczności sprawy wynika, że działka ta powstała wskutek podziału innych działek, jako działka drogowa mająca stanowić zaplecze komunikacyjne dla pozostałych nowowydzielonych działek. Podkreślić należy, że w takim też stanie skarżący zakupili tę działkę jako działkę drogową zapewniającą między innymi dojazd do innych nieruchomości będących ich własnością (do działki nr [...]). Przekonywujące jest stanowisko organu, że zarówno kształt, wielkość jak i usytuowanie tej działki wskazuje, że działka ta może być wykorzystana dla celów komunikacyjnych. Przeznaczenie przypisane tej działce w miejscowym planie zagospodarowania potwierdziło tylko dotychczasowy sposób jej użytkowania. Uchwała nie wprowadziła zatem ograniczeń w wykonywaniu praw właściciela, przez to że nie uwzględniła oczekiwań skarżących co do zmiany sposobu zagospodarowania działki drogowej i przeznaczeniu jej do wykorzystywania rolniczego.

Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności nie sposób uznać, że uchwalenie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało naruszenie interesu prawnego skarżących, wywodzonego z prawa własności przywołanych działek. Po uchwaleniu planu możliwość użytkowania wskazanych nieruchomości nie uległa pogorszeniu, a zatem przysługujące skarżącym prawo własności nie zostało ograniczone postanowieniami planu. W przedstawionych okolicznościach stwierdzić należy, że skarżący ani w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, ani w skardze nie zdołali wykazać, że realnie, aktualnie napotykają niedopuszczalne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Skutkuje to koniecznością oddalenia skargi z powodu braku naruszenia interesu prawnego skarżących wskazanymi przez nich w skardze postanowieniami zaskarżonej uchwały. Podkreślić należy ponownie, że skarga z art. 101 u.s.g. nie służy ochronie przed ewentualnymi, przyszłymi, hipotetycznymi naruszeniami interesu prawnego, które mogą mieć miejsce w bliżej nieokreślonej przyszłości. Interes prawny (uprawnienie) musi być aktualnie i realnie naruszony treścią uchwały o planie i powodować musi aktualnie, a nie w przyszłości następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie zachodzi związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem organu gminy. W konsekwencji kwestionowane postanowienia uchwały nie wpłynęły negatywnie na sytuację prawną skarżących, w szczególności zaś na konstytucyjnie chronione prawo własności. Dopiero w przypadku wykazania przez skarżących naruszenia ich interesów prawnych lub uprawnień zaskarżoną uchwałą możliwe byłoby przeprowadzenie przez sąd rozważań co do istnienia lub nieistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Do tego jednak etapu postępowania z opisanych powodów nie doszło. W tych okolicznościach, ponieważ nie ma takiej potrzeby, sąd nie odnosi się do szeregu zarzutów skargi kwestionujących zarówno zasady jak i tryb podjęcia zaskarżonej uchwały. Ewentualne wadliwości zaskarżonej uchwały mogą natomiast uzasadniać wniesienie skargi przez takie podmioty, które nie muszą wykazywać naruszenia interesu prawnego, dotyczy to np. prokuratora lub wojewodę w ramach nadzoru uregulowanego w ustawie o samorządzie gminnym. Na marginesie jedynie sąd wyjaśnia, że potwierdzona przez wójta gminy w toku postępowania sądowego konieczność zmiany zaskarżonej uchwały wskutek popełnionych błędów czy też omyłek, co musi nastąpić w trybie i na zasadach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może skutkować ponownym otwarciem dla skarżących uprawnienia do składania wniosków do planu, z czego nie skorzystali przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.