Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 795/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 2, art. 30, art. 33
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 147 , art. 151, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 24 kwietnia 2019 r., nr VI/42/19 w sprawie Statutu Gminy I. stwierdza nieważność § 10 ust. 4, § 17 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów: ,,(...) albo do załatwienia przez inne organy lub instytucje zgodnie z ich właściwością, informując o tym nadawcę;", § 17 ust. 1 pkt 5 i pkt 8, § 22, § 36 ust. 2, § 106 ust. 1, § 111 ust. 1 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Gminy na rzecz Wojewody kwotę 480(czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda wniósł skargę na Uchwałę Nr VI/42/19 Rady Gminy z dnia 24 kwietnia 2019 r. w sprawie Statutu Gminy. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 10 ust. 4, § 17 ust 1 pkt 1, pkt 5 i pkt 8, § 22 ; § 36 ust. 2, § 106 ust. 1, § 111 ust. 1, zarzucając Radzie Gminy podjęcie:

1) § 10 ust 4 uchwały z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie o samorządzie gminnym (dalej – u.s.g.),

2) § 17 ust. 1 pkt 1, pkt 5 i pkt 8 oraz § 106 ust. 1 uchwały z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 u.s.g.,

3) § 22 uchwały z istotnym naruszeniem art. 33 ust. 2 i ust. 3 u.s.g.,

4) § 36 ust. 2 oraz §111 ust. 1 uchwały z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 2 oraz art. 33 ust. 2, ust 3 i ust: 5 u.s.g.

Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2020 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.) skarżący wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w dniu 24 kwietnia 2019 r. Rada Gminy podjęła Uchwałę Nr VI/42/19 w sprawie Statutu Gminy. Przedmiotowy akt został doręczony organowi nadzoru w dniu 6 maja 2019 roku.

W § 10 ust. 4 Rada Gminy postanowiła, że "Rada odrębną uchwałą może przekazać sołectwu wyodrębnioną część mienia komunalnego, którą sołectwo zarządza i korzysta z niej w zakresie i na zasadach szczegółowo określonych". Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. Wprawdzie rada gminy ma dużą swobodę w tym przedmiocie jednak musi z niej korzystać z uwzględnieniem regulacji przewidzianych w ustawie o samorządzie gminnym oraz w innych przepisach prawnych. Tymczasem zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym to do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Co do zasady działa on wprawdzie w zakresie zasad jakie określi rada gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g., jednakże nie ma on obowiązku uzyskać zgody rady gminy na przekazanie składników mienia gminnego dla jednostek pomocniczych, w przypadku gdy rada gminy nie podejmie takiej uchwały. Działa on w tym zakresie samodzielnie, w granicach wyłącznie jemu przyznanych kompetencji (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. II SA/Go 233/16). W związku z tym Wojewoda wskazał, że rada gminy nie jest uprawniona do podjęcia odrębnej uchwały o przekazaniu sołectwu wyodrębnionej część mienia komunalnego. Rada gminy może więc jedynie ustanowić zasady przekazywania jednostkom pomocniczym składników mienia do korzystania, zaś samo przekazanie konkretnego mienia w ramach tych zasad zawsze będzie należało do kompetencji organu wykonawczego gminy.

Następnie skarżący wskazał na treść § 17 ust. 1 pkt 1, pkt 5 i pkt 8 zaskarżonej uchwały z których wynika, że Przewodniczący Rady organizuje pracę Rady i prowadzi jej obrady. Organizując pracę Rady w szczególności: analizuje wszelką korespondencję adresowaną do Rady i komisji oraz - jeżeli uzna to za konieczne - kieruje ją do zbadania i zaopiniowania przez właściwą komisję albo do załatwienia przez inne organy lub instytucje zgodnie z ich właściwością, informując o tym nadawcę (pkt 1); czuwa nad zapewnieniem warunków niezbędnych do wykonywania przez radnych ich mandatu (pkt 5); reprezentuje Radę na zewnątrz (pkt 8). Natomiast zgodnie z § 106 ust. 1 zaskarżonej uchwały: Jeżeli Komisja skarg, wniosków i petycji uzna, że Rada nie jest właściwa do rozpatrzenia składanej skargi, wniosku lub petycji, przewodniczący Rady niezwłocznie wskazuje właściwy organ albo przekazuje ją właściwemu organowi, o czym powiadamia Radę oraz odpowiednio skarżącego, wnioskodawcę łub autora petycji.

Wojewoda zauważył, że stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym "Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem". Zadania przewodniczącego rady gminy wynikają wprost z ustawy. Statut może precyzować zadania przewodniczącego, nie może zaś nakładać na niego innych obowiązków, ani przyznawać mu innych kompetencji niż te, które wynikają z ustawy. Kompetencje przewodniczącego rady mogą być uszczegółowione na mocy postanowień statutu, ale nie mogą wykraczać poza delegację ustawową. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 1362/1, artykuł 19 ust 2 u.s.g. kształtuje jednoznacznie usługowy charakter funkcji przewodniczącego w stosunku do rady gminy. Rada gminy, jak każdy organ kolegialny, musi mieć swego przewodniczącego i obraduje pod jego kierownictwem. Przewodniczącego rady można uznać jedynie za organ wewnętrzny rady gminy. Ani przewodniczący rady, ani jego zastępcy nie są organami gminy. Ich wyłącznym zadaniem jest sprawne organizowanie i prowadzenie prac rady, w tym przewodniczenie obradom rady. Poprzez organizowanie prac rady należy rozumieć wiele czynności, głównie o charakterze materialno-technicznym, takich jak przygotowywanie projektu sesji, zawiadomienie radnych o miejscu, terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów, odbieranie skarg lub wniosków kierowanych do rady itp. Z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika wprost, że zadaniem przewodniczącego rady jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. W określonym treścią wskazanej regulacji zakresie nie mieści się kompetencja do przekazywania według właściwości innym organom skarg, wniosków i petycji. Jest to bowiem czynność zewnętrzna zarezerwowana dla organu jednostki samorządu terytorialnego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 21 marca 2019 r., III SA/Gd 109/19). Przewodniczący rady gminy nie jest zatem uprawniony do samodzielnego przekazywania skarg. Niezależnie od tego czy skarga jest zasadna, bezzasadna lub czy powinna zostać przekazana do organu właściwego, każdą skargą wniesioną do rady gminy musi bezpośrednio zająć się rada.

W ocenie organu nadzoru w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie sposób uznać przewodniczącego rady gminy za podmiot reprezentujący gminę "na zewnątrz". Ustawodawca w art. 31 ww. ustawy taką rolę przypisał tylko i wyłącznie wójtowi. Rada gminy w statucie gminy nie może więc upoważnić przewodniczącego rady do reprezentowania rady gminy "na zewnątrz". Z uwagi na fakt, że ustawodawca nie artykułuje expressis verbis wykonywania takiego zadania przez przewodniczącego rady, nie można przyjąć możliwości jego samoistnej reprezentacji rady gminy (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2016, s. 441-442). Ustawodawca, określając zadania przewodniczącego rady, w sposób zamierzony posługuje się w przywołanym przepisie wyrazem "wyłącznie". Oznacza to, że z samego faktu wykonywania funkcji przewodniczącego wywieść można tylko zadania w zakresie organizowania prac rady oraz prowadzenia obrad. Nie jest wobec tego możliwe przypisanie mu z samej istoty funkcji reprezentowania rady ani określenie w statucie gminy stałego uprawnienia do reprezentowania rady gminy "na zewnątrz". Podobnie ma się rzecz z czuwaniem przez przewodniczącego nad zapewnieniem warunków niezbędnych do wykonywania przez radnych ich mandatu. Przewodniczący nie ma żadnych kompetencji w tym zakresie. W określonym w ustawie katalogu zadań przewodniczącego rady nie mieszczą się zadania dotyczące czuwania nad zapewnieniem warunków niezbędnych do wykonywania mandatu radnego.

Następnie Wojewoda wskazał na treść § 22 Statutu, zgodnie z którym Rada Gminy postanowiła, że obsługę Rady i jej organów zapewnia biuro rady wchodzące w skład Urzędu. Stosownie do art. 33 ustawy o samorządzie gminnym organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia (ust. 2); Kierownikiem urzędu jest wójt (ust. 3). Rada Gminy nie jest uprawniona do decydowania o tym jaka komórka organizacyjna urzędu gminy zapewni obsługę rady. Kompetencje w tym zakresie posiada wyłącznie wójt. gdyż jest on kierownikiem urzędu i to wyłącznie on decyduje o strukturze organizacyjnej urzędu. Wprawdzie zgodnie z art. 21a ustawy o samorządzie gminnym "Przewodniczący rady gminy w związku z realizacją swoich obowiązków może wydawać polecenia służbowe pracownikom urzędu gminy wykonującym zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane z funkcjonowaniem rady gminy, komisji i radnych. W tym przypadku przewodniczący rady gminy wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników, o których mowa w zdaniu pierwszym". Niemniej uprawnienie to łączy się jedynie z realizacją obowiązków przewodniczego rady, zaś wyznaczenie takiego pracownika, w tym przypisanie go do odpowiedniej komórki organizacyjnej urzędu należy do wyłącznej kompetencji wójta.

W § 36 ust. 2 Rada Gminy postanowiła, że "w sesjach rady uczestniczą Wójt, jego zastępca, sekretarz, skarbnik gminy, wyznaczeni przez Wójta pracownicy urzędu oraz kierownicy jednostek organizacyjnych gminy". Następnie w § 111 ust. 1 częściowo powtórzyła ten zapis uchwalając, iż "wójt uczestniczy w sesjach Rady".

Zdaniem organu nadzoru rada gminy nie może nałożyć na wójta obowiązku uczestniczenia w sesjach rady. Postanowienie to w istotny sposób narusza art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazujący, że do zadań wójta należy w szczególności: przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, określanie sposobu wykonywania uchwał, gospodarowanie mieniem komunalnym, wykonywanie budżetu, zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Uczestniczenie w sesjach rady gminy jest jedynie uprawnieniem wójta jako organu przygotowującego projekty uchwał rad gminy, a nie jest jego obowiązkiem. Tym bardziej rada gminy nie jest uprawniona do zobowiązania do uczestniczenia w jej sesjach zastępca wójta, sekretarza, skarbnika gminy, pracowników urzędu gminy, kierowników jednostek organizacyjnych gminy. Przedmiotowa regulacja stanowi naruszenie kompetencji Wójta, jest bowiem sprzeczna z art. 33 ust. 2, ust. 3 i ust. 5 I u.s.g. który przewiduje, że to wójt jest kierownikiem urzędu i wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Jak wynika z art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Stosownie zaś do art. 7 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1282) czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 2, z zastrzeżeniem art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2 i 3 oraz art. 10 ust. 2 i 3, wykonują: wójt (burmistrz, prezydent miasta) - wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (pkt 1); wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego - wobec pozostałych pracowników urzędu oraz wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych innych niż wymienione w pkt 1 i 2 (pkt 3). W związku z tym to do wyłącznej kompetencji wójta, jako wykonującego uprawnienia zwierzchnika służbowego zastępcy wójta, sekretarza, skarbnika gminy, pracowników urzędu gminy, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, pozostaje powierzanie im określonych obowiązków, w tym w zakresie udziału w sesji rady gminy.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy organ wskazał, że po zapoznaniu się z treścią skargi w całości podzielił zawartą w niej argumentację i na sesji w dniu 24 listopada 2020 r. zostanie podjęta chwała usuwająca z obrotu prawnego kwestionowane przepisy zaskarżonej uchwały. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2020 r. Wójt Gminy wniósł o umorzenie postępowania sądowego, podając, że Uchwałą Nr XX/190/20 w sprawie zmiany Statutu Gminy Rada Gminy uchyliła: § 10 ust. 4, § 17 ust 1 pkt 1, pkt 5 i pkt 8, § 22 ; § 36 ust. 2, § 106 ust. 1, § 111 ust. 1. W związku z wejściem uchwały do obrotu prawnego zostały wyeliminowane zakwestionowane skargą przepisy uchwały z dnia 29 kwietnia 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że uchylenie zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy mocą opisanej wyżej uchwały Nr XX/190/20 w sprawie zmiany Statutu Gminy nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, odwołującym się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, następstwa stwierdzenia nieważności uchwały (ex tunc) są dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty jej uchylenia. Faktycznie skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, dlatego zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94). Z kolei w uchwale z 14 lutego 1994 r., K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, a więc w zakresie kompetencji przypisanych organowi, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. (tak też w wyroku NSA z 8 listopada 2017 r., I OSK 1055/17). W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a Rada Gminy nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem, co oznacza, że uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (wyrok NSA z 7 września 2007 r., II OSK 1046/07).

Z tych powodów, pomimo uwzględnienia skargi przez Radę Gminy, Sąd rozpoznał zarzuty skargi oraz uznając ich zasadność stwierdził nieważność zaskarżonej części uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w części obejmującej: § 10 ust. 4, § 17 ust 1 pkt 1 w zakresie słów " (...) albo do załatwienia przez inne organu lub instytucje zgodnie z ich właściwością, informując o tym nadawcę", § 17 ust 1 pkt 5 i pkt 8, § 22 ; § 36 ust. 2, § 106 ust. 1, § 111 ust. 1. Sąd stwierdził, że zarzuty skargi oraz podniesiona na ich poparcie argumentacja w całości zasługują na uwzględnienie. Stanowisko skarżącego ma oparcie w obowiązującym stanie prawnym, prawidłowo przywołanym w uzasadnieniu skargi oraz w orzecznictwie sądowym. Wskazać przy tym należy, że okoliczności dotyczące wadliwości w.w. przepisów uchwały, z powodów wywiedzionych w uzasadnieniu skargi, nie stanowiły przedmiotu sporu pomiędzy stronami postępowania. Odnośnie § 17 ust 1 pkt 1 Sąd stwierdził nieważność tego przepisu w zakresie słów " (...) albo do załatwienia przez inne organu lub instytucje zgodnie z ich właściwością, informując o tym nadawcę". W ocenie Sądu w pozostałej części wskazany przepis uchwały nie narusza obowiązującego porządku prawnego. Zgodnie z treścią § 17 ust 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały Przewodniczący Rady organizuje pracę Rady i prowadzi jej obrady. Organizując pracę Rady w szczególności: analizuje wszelką korespondencję adresowaną do Rady i komisji oraz - jeżeli uzna to za konieczne - kieruje ją do zbadania i zaopiniowania przez właściwą komisję albo do załatwienia przez inne organy lub instytucje zgodnie z ich właściwością, informując o tym nadawcę. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że kompetencje przewodniczącego rady gminy mają charakter usługowy względem rady, a przewodniczący nie jest organem gminy i nie może reprezentować jej na zewnątrz. Stąd też w kompetencjach przewodniczącego rady nie mieści się przekazywanie pism według właściwości innym organom, jest to bowiem czynność zewnętrzna należąca do kompetencji organów jednostki samorządu terytorialnego. Mając na uwadze powyższe uwagi, w ocenie Sądu, w pozostałej części w której mowa jest o kompetencjach Przewodniczącego Rady polegających na analizie korespondencji adresowanej do Rady i komisji oraz kierowaniu jej do zbadania i zaopiniowania przez właściwą komisję Rady, przepis § 17 ust 1 pkt nie przekracza granic uprawnień i obowiązków przewodniczącego rady określonych przez art. 19 ust. 2 u.s.g., nie są to bowiem czynności o charakterze zewnętrznym, polegające na reprezentowaniu Rady wobec innych organów oraz obywateli. Badanie korespondencji adresowanej do Rady i komisji oraz w razie konieczności - kierowanie jej do zbadania i zaopiniowania przez komisję Rady - może wiązać się z bieżącą organizacją pracy Rady, nadto są to czynności ściśle związane z pracami Rady. W szczególności charakter tych czynności sprawia, że nie kolidują one z kompetencjami organów powołanych ustawowo do reprezentowania gminy na zewnątrz. Z tych też względów Sąd stwierdził nieważność § 17 ust 1 pkt 1 w zakresie słów: "(...) albo do załatwienia przez inne organu lub instytucje zgodnie z ich właściwością, informując o tym nadawcę", natomiast w pozostałej części dotyczącej przepisu § 17 ust 1 pkt 1, skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a., została oddalona.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 pkt 1lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 pażdziernika 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 2015 poz.1804).