Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 90/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 57, 59, 5
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: par. 323, 324, 14, 15
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Sędzia WSA del. Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ś. i J. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 września 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 929/03 w sprawie ze skargi A. Ś. i J. Ś. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz A. Ś. i J. Ś. kwotę 545 (pięćset czterdzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 września 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 929/03 oddalił skargę A. Ś. i J. Ś. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Starosta Powiatu C. decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. na podstawie art. 49 ust. 1, art. 55 ust. 2, art. 57, art. 58 i art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo Budowlane w zw. z art. 104 k.p.a., po ponownym rozpoznaniu sprawy zezwolono S. S. na użytkowanie budynku tartaku położonego na działce nr [...] i [...] gm. kat. Ż., przy ul. [...] w Ż.

Wojewoda M. po rozpoznaniu odwołania A. i J. Ś. decyzją z dnia [...] marca 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa decyzja została wydana prawidłowo. Zgodnie z opinią urbanistyczną z dnia [...] października 2000 r. zabudowa o funkcji tartaku jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta L. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] października 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...]). Organ podniósł, iż z postępowania przeprowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. wynika, że budynek tartaku został wybudowany w 1995 r. i ponieważ nie zachodzą okoliczności, co do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż od dnia zakończenia budowy upłynęło 5 lat, zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Zdaniem organu II instancji do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie zostały dołączone wymagane zgodnie z art. 57 Prawa budowlanego dokumenty. Wskazano, iż w aktach sprawy znajduje się również protokół Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2002 r. z przeprowadzonych pomiarów akustycznych, z którego wynika, że otoczenie tartaku nie wykazuje nadmiernej emisji hałasu do środowiska, w związku, z czym niesłuszny jest zarzut skarżących dotyczący owej emisji. Z przedłożonej inwentaryzacji wynika, że istniejąca droga dojazdowa do tartaku posiada szerokość 4 m i jest utwardzona.

W swojej skardze na powyższą decyzję Wojewody M., A. Ś. i J. Ś. podnieśli, iż data zakończenia budowy ustalona została przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sposób niewłaściwy, inwestycja nie jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta L., ponieważ jej uciążliwość nie mieści się w granicach własności, lecz narusza uzasadnione interesy osób trzecich, inwestor nie dołączył, prawidłowej inwentaryzacji powykonawczej, zaskarżona decyzja narusza art. 5 w zw. z art. 59 Prawa budowlanego, ponieważ nie uwzględnia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, wydana decyzja narusza §14 i 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając w zaskarżonym wyroku skargę A. Ś. i J. Ś., stwierdził, że orzekające w sprawie organy prawidłowo oceniły, iż z dokumentów przedłożonych inwestora wynika, iż spełnił on warunki niezbędne do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Inwestor wykazał bowiem, że posiada prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością, inwestycja zlokalizowana jest na działkach położonych w obszarze [...] - teren mieszkaniowo-usługowy ekstensywnej zabudowy, a zabudowa o funkcji tartaku jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta L., do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie zostały dołączone inwentaryzacja powykonawcza i ekspertyza techniczna stwierdzająca przydatność obiektu do użytkowania oraz oświadczenia, o których mowa w art. 57 ust. 3. Ponadto ustalono, zgodnie z oceną oddziaływania na środowisko wykonaną przez Przedsiębiorstwo [...] "[...]" spółkę z o.o. - mgr [...] rzeczoznawcy z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, że funkcjonowanie tartaku nie będzie powodowało przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego daty zakończenia budowy stwierdzono, iż data została ustalona przez organ nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu, w związku, z czym nie może być kwestionowana, czy ponownie ustalana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Zarzut dotyczący niezgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta L. uznano za niezasadny, gdyż zgodnie nią urbanistyczną z dnia [...] października 2000 r. zabudowa o funkcji tartaku jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta L. Wymóg, aby w przypadku zabudowy usługowej lub produkcyjnej uciążliwość zamykała się w granicach własności został spełniony - znajdujące się w aktach opinie: Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz Przedsiębiorstwa [...] "[...]" spółki z o.o. stwierdzają, iż wyniki pomiarów nie wykazały nadmiernej emisji hałasu do środowiska w porze dziennej podczas pracy tartaku poza terenem użytkownika. Odnośnie drogi dojazdowej Sąd stwierdził, iż jak wynika z inwentaryzacji powykonawczej tartaku inwestor ma dostęp do drogi publicznej poprzez własną działkę, utwardzoną drogą dojazdową o szerokości 4 m.

Odnosząc się do zarzutu braku inwentaryzacji powykonawczej Sąd stwierdził, iż została ona sporządzona w styczniu 2001 r. z wykorzystaniem wykonanego wcześniej projektu budowlanego, co rzeczywiście, jak słusznie zauważyli skarżący, spowodowało przepisanie części projektu zamiast stwierdzenie stanu po jego wykonaniu. Te niedokładności nie mogą jednak wpłynąć na ocenę przedłożonej dokumentacji, jako dokumentacji powykonawczej, sporządzonej przez uprawnioną do tego osobę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. Ś. i J. Ś., zarzucając mu naruszenie przepisów o postępowaniu, w zakresie, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z ze zm.), a w szczególności:

a/ art. 106 § 2 ustawy:

- przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności kwestii związanych z przekroczeniem dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku oraz negatywnego oddziaływania jego skutków na osoby trzecie,

- przez nie dopuszczenie dowodów uzupełniających, których przeprowadzenia wielokrotnie żądali skarżący, a dotyczących pomiaru hałasu przy wykorzystaniu drzew z surowca twardego, o maksymalnym dopuszczalnym przekroju,

- przez niewłaściwe ustaleniu sprawy na etapie postępowania administracyjnego, a w szczególności przez uznanie za w pełni miarodajną Oceny Oddziaływania na Środowisko sporządzonej na prywatne zlecenie inwestora, na etapie projektowania.

b/ art. 106 § 3 ustawy

- przez nie rozważenie dokumentów zawartych w aktach sprawy, a w szczególności dokumentacji fotograficznej dołączonej do skargi, a obrazującej faktyczny sposób funkcjonowania tartaku, w warunkach dalekich od określonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska, który przeprowadził kontrolę hałasu w dniu [...] lutego 2002 roku.

Powyższe uchybienia formalne, zdaniem skarżących, doprowadziły do nie zebrania pełnego materiału dowodowego oraz prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

2. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:

a/ art. 57 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie;

- przez uznanie, że inwestor spełnił konieczne warunki przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego,

- przez uznanie, że legalizacja budowy jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania;

b/ art. 58 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię przez niewłaściwe jego zastosowanie:

- przez uznanie, że inwestor przedłożył w odniesieniu do obiektu, o którym mowa w art. 49 ust. 1 - właściwie sporządzoną inwentaryzacje powykonawczą i ekspertyzę techniczną,

c/ art. 59 w zw. z art. 5 Prawa budowlanego przez błędną ich wykładnię:

- przez uznanie, że inwestor spełnił określone w tym przepisie warunki,

- przez uznanie, że uciążliwość tej inwestycji zamyka się w granicach własności,

- przez przyjęcie, że nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich poprzez emitowanie hałasu, wibracji, a także powodowania zakłóceń w dostawie energii elektrycznej;

d/ § 323 w zw. z § 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędną ich wykładnię,

e/ naruszenie § 14 i § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez błędną ich wykładnię.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zdaniem skarżących, wyniki pomiarów nie wykazały nadmiernej emisji hałasu do środowiska w porze dziennej podczas pracy tartaku, ponieważ były przeprowadzone niewłaściwie. Kontrolę hałasu przeprowadzona w dniu [...] lutego 2002 r. przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska była przeprowadzana w warunkach dalekich od tych, w jakich użytkowano i dalej użytkuje się budynek tartaku. Przeprowadzono ją w całkowitym oderwaniu od rzeczywistych warunków, w jakich jest użytkowany tartak - maszyny tnące pracowały przy zamkniętych oknach i drzwiach na tzw. "wolnych obrotach". Punkty pomiarowe znajdowały się tuż przy zabudowie mieszkalnej skarżących, a nie na granicy nieruchomości, choć opinia Burmistrza Miasta L. z dnia [...] października 2000 r., będąca podstawą zaskarżonej decyzji stanowi, iż uciążliwość powinna zamykać się w granicach prawa własności, czyli w granicach nieruchomości S. S. Nie poczyniono właściwych ustaleń w kierunku natężenia wstrząsów i wibracji pojawiających się w trakcie pracy tartaku.

Zdaniem skarżących do wniosku o pozwolenie na użytkowanie nie dołączono inwentaryzacji powykonawczej. Dokument, o którym mowa był wprawdzie zatytułowany "inwentaryzacja powykonawcza", lecz stanowi zbiór kart pokreślonych ołówkiem, zawierający stwierdzenia nieodzwierciedlające stanu faktycznego. Nie wskazuje na fakt rzeczywistego dokonania I inwentaryzacji powykonawczej, czego przykładem może być stwierdzenie zawarte w tzw. części opisowej: "dach kryty blachą trapezową lub eternitem falistym".

Skarżący uważają, że data zakończenia budowy została ustalona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego niewłaściwie, z pominięciem istotnych okoliczności stanu faktycznego.

Przepis § 14 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. stanowi, iż do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. W sprawie nie przeprowadzono oględzin w celu ustalenia czy droga ta jest utwardzona i czy stopień jej twardości i szerokość jest wystarczająca i dostosowana do wymiarów gabarytowych, ciężaru całkowitego i warunków ruchu pojazdów, których dojazd do działki budowlanej i budynku jest konieczny ze względu na ich przeznaczenie. Samochody przywożące drzewo do tartaku są ciężkie i długie, a działka, na której stoi tartak, jest stosunkowo wąska i nie jest ogrodzona, więc samochody te manewrują i jeżdżą po działce skarżących, w wyniku, czego następuje uzasadnione naruszenie ich interesów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymienione wyżej wymagania, choć nie wszystkie jej zarzuty zostały powiązane ze stosownymi przepisami.

Należy przyznać skarżącym rację w zakresie, w jakim zarzucili Sądowi I instancji nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, tym bardziej, że zarzuty te były podtrzymywane w trakcie rozprawy, a ponadto na rozprawie odczytano złożone przez skarżących pisma procesowe. Dotyczy to w szczególności zarzutów związanych z negatywnym oddziaływaniem budynku tartaku na środowisko, a zwłaszcza na nieruchomość skarżących znajdującą się w jego sąsiedztwie. W skardze na decyzję Wojewody M. skarżący podnieśli bowiem szereg zarzutów odnośnie nieprawidłowości pomiarów natężenia hałasu, jaki emituje podczas pracy tartak przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska. Zdaniem skarżących kontrola natężenia hałasu była przeprowadzana w warunkach odbiegających od tych, w jakich użytkowano tartak. Skarżący podnieśli w związku z tym, iż uciążliwość inwestycji znacznie przekracza granice działki i narusza uzasadnione interesy osób trzecich poprzez emitowanie hałasu, wibracji, a także powodowanie zakłóceń w dostawie energii elektrycznej. Powyższe zarzuty powinny stać się przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który zamiast tego stwierdził jedynie fakt pozytywnego zaopiniowania inwestycji przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz Przedsiębiorstwo [...] "[...]" bez odniesienia się do zgłoszonych przez skarżących zastrzeżeń, co do tych opinii, które podlegają przecież ocenie Sądu, zwłaszcza, gdy są kwestionowane przez stronę. Brak dokonania przez Sąd właściwej oceny oddziaływania tartaku na nieruchomości sąsiednie uniemożliwia tym samym stwierdzenie, iż inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skoro nie wiadomo, czy istotnie uciążliwość inwestycji zamyka się w granicach własnych działki, jak wymaga tego miejscowy plan. Tym samym nieuzasadnione i przedwczesne jest stwierdzenie Sądu I instancji, iż inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie odniósł się również do zarzutu, iż jak już wynika z samej treści opinii Burmistrza Miasta L. z dnia [...] października 2000 r. o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, opinia ta utraciła ważność [...] marca 2001 r., a więc przed wszczęciem postępowania legalizacyjnego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 57, 59 w zw. z art. 5 ustawy Prawo budowlane oraz § 323 w zw. z § 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) jest uzasadniony. W sprawie niniejszej naruszenie to polegało na nieuzasadnionym przyjęciu, bez przeprowadzenia stosownej analizy, iż budynek tartaku spełnia wszystkie wymagania niezbędne do uzyskania pozwolenia na użytkowanie zwłaszcza zaś dotyczące ochrony przed hałasem i drganiami.

Sąd I instancji nie rozpoznał również wszystkich podniesionych w skardze zarzutów dotyczących drogi dojazdowej do budynku tartaku. Skarżący podnosili, że nie przeprowadzono oględzin w celu ustalenia rzeczywistych warunków dojazdu do działki, na której stoi budynek tartaku. Zarzucili w związku z tym, iż decyzja zezwalająca na użytkowanie, została wydana z naruszeniem § 14 i § 15 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd powołał się jedynie na stosowną informację zamieszczoną w inwentaryzacji powykonawczej o istnieniu drogi dojazdowej o szerokości 4 m, jednak nie ocenił czy droga ta spełnia warunki określone w w/w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury i czy akta administracyjne sprawy potwierdzają, że rzeczywiście spełnia ona warunki wszystkie techniczne. W tym więc zakresie podniesione w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 14 i § 15 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. jest również uzasadniony. W sprawie niniejszej naruszenie to polegało na nieuzasadnionym przyjęciu, iż inwestycja ma prawidłowy dostęp do drogi publicznej.

Za niezasadny należy natomiast uznać zarzut naruszenia art. 58 Prawa budowlanego. W tym zakresie należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż dopuszczalne było sporządzenie inwentaryzacji powykonawczej obiektu w oparciu o sporządzony wcześniej projekt budowlany.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł natomiast rozpoznać zarzutu nieprawidłowego ustalenia daty zakończenia budowy, ponieważ zarzut powyższy nie został powiązany z żadnym przepisem prawa materialnego czy procesowego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a