Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 456/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1e pkt 3, art. 12 ust. 4f, art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par 1, art. 80, art. 81, art. 86
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi I. M. na decyzję Wojewody z dnia 15 czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę 1. uchyla zaskarżaoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej I. M. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez I. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja Wojewody z dnia 15 czerwca 2015 r. ustalającą odszkodowanie z tytułu nabycia z mocy prawa przez Powiat W. prawa własności nieruchomości.

Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 15 stycznia 2014 r. Starosta W. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi powiatowej nr [...] Ż.-M.-K.-B. na odcinku przez miejscowość G. o długości 2,0 km na terenie Gminy W.. Z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, tj. 1 kwietnia 2014 r., nieruchomości nią objęte, a nie stanowiące własności Powiatu W., przeszły z mocy prawa na jego własność. Decyzją tą zostały objęte m.in.: działka nr [...] o powierzchni 104 m2 oraz działka nr [...] o powierzchni 102 m2 położone w B.. Działki te powstały odpowiednio po podziale działek nr [...] i [...] zapisanych w księdze wieczystej nr [...]. Według stanu na dzień wydania i ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielem przedmiotowej nieruchomości, ujawnionym w księdze wieczystej, była I. M., która uprawniona jest do otrzymania odszkodowania.

W związku z tym pismem z dnia 17 kwietnia 2014 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za wskazaną nieruchomość.

W toku postępowania, w dniu 15 czerwca 2014 r., na zlecenie organu, rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy określające wartość przedmiotowej nieruchomości. I tak, rzeczoznawca określił wartość nieruchomości na łączną kwotę 8405 zł, natomiast wartość składników roślinnych na kwotę 76 zł.

Starosta wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) odszkodowanie za przejęte prawo własności nieruchomości należne jest dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia odszkodowania oraz jego wypłacenia stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem wynikającym z art.18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., który stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania, zgodnie z art. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zapłata odszkodowania następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stałą się ostateczna.

Organ uznał, że opinia rzeczoznawcy została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i tym samym uznał ją za dowód, na podstawie którego ustalono odszkodowanie. Nie uwzględnił przy tym zastrzeżeń skarżącej do tego operatu dotyczących sposobu wyceny, wskazując w tym zakresie, że rzeczoznawca udzielił odpowiedział na zarzuty dotyczące sporządzonego operatu. Organ nie uwzględnił także wniosku skarżącej o powołanie nowego biegłego.

Organ stwierdził, że z uwagi na tożsamość funkcji planistycznej zasada korzyści nie ma zastosowania. Rzeczoznawca majątkowy ustalił bowiem, że na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gminy W. z dnia 18 kwietnia 2012 r. nr [...] teren ten oznaczony jest jako systemy infrastruktury transportowej – drogi powiatowe. Na potrzeby wyceny rzeczoznawca określił rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod inwestycje drogowe dla alternatywnego i aktualnego sposobu użytkowania. Analiza rynku wykazała wystarczającą ilość transakcji nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe.

Nadto organ uznał, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który uzasadniał powiększenie wysokości odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Organ zwrócił się bowiem o udzielenie informacji czy doszło do wydania nieruchomości a w piśmie z dnia 6 maja 2014 r. I. M. oświadczyła, że dobrowolnie wydała przedmiotową nieruchomość.

W konsekwencji Starosta W. decyzją z dnia 6 października 2014 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie 8905,05 za prawo własności wskazanej nieruchomości na rzecz skarżącej I. M., zobowiązując jednocześnie do jego wypłaty Zarząd Powiatu W.. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 12 ust. 4 - 5 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i ust. 2, art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa i kwestionując zasadność ustalenia odszkodowania na podstawie wadliwego operatu szacunkowego. W szczególności zaś skarżąca zakwestionował ustalenie wartości nieruchomości na podstawie transakcji nieruchomości drogowych i pominięcie, że działki zajęte pod drogę wydzielone zostały z działek budowlanych, co pozostaje w sprzeczności z treścią § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Decyzją z dnia 15 czerwca 2015 r. Wojewoda uchylił punkt 1 zaskarżonej decyzji i orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 8.481 zł, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu pod względem formalnym. Organ uznał zarzuty skarżącej dotyczące przeznaczenia planistycznego nieruchomości za niezasadne, wskazując na wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy W. z dnia 18 kwietnia 2012 r. nr [...] przeznaczenie pod systemy infrastruktury transportowej – drogi powiatowe, a także art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym wycena przedmiotowych nieruchomości została przeprowadzona w oparciu o § 36 ust. 4 zdanie pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Organ podkreślił, że zastosowanie tego sposobu wyceny powinno zostać poprzedzone poszukiwaniem transakcji nieruchomościami drogowymi. Skoro zaś autor wyceny znalazł na rynku takie transakcje, które uznał za podobne, to organ administracji nie miał podstaw aby ustalenia dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego kwestionować, tym bardziej, że strony odwołujące się nie przedstawiły żadnych dowodów na poparcie swych twierdzeń. W operacie szacunkowym rzeczoznawca wyjaśnił sposób ustalenia wartości nieruchomości, a do zarzutów skarżącej ustosunkował się w piśmie z dnia 25 sierpnia 2014 r., z którym strony mogły się zapoznać. Pismo to, w ocenie organu, potwierdza, że operat sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i tym samym może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania.

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie wyjaśnił jednoznacznej czy wydanie działek nastąpiło w terminie określonym w art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Niedopuszczalne jest bowiem uznanie tej okoliczności jedynie na podstawie oświadczenia strony nie popartego żadnym dodatkowym dowodem to potwierdzającym. Fakt wydania nieruchomości powinien być bowiem udokumentowany. W związku z tym Wojewoda wystąpił do Zarządu Powiatu W., który w piśmie z dnia 11 grudnia 2014 r. stwierdził, że nie posiada dokumentów świadczących, że działki zostały wydane zgodnie z dyspozycją art. 18 ust. 1 e. Organ wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wyrównywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego. Podstawą do powiększenia odszkodowania może być więc ustalenie, że przed upływem tego terminu inwestor rozpoczął roboty budowlane. Z pisma Zarządu Powiatu W. z dnia 19 stycznia 2015 r. wynika jednak, że inwestor nie rozpoczął robót przed upływem terminu z art. 18 ust. 1 e ustawy. Organ odwoławczy wystąpił więc do skarżącej o przedstawienie dokumentów potwierdzających fakt wydania nieruchomości, jednakże skarżąca stwierdziła, że nie przedłoży żadnego dokumentu, gdyż żaden przepis jej do tego nie obliguje i oświadczyła, że wydała nieruchomość dobrowolnie, nie czyniąc przy tym sprzeciwu. Wojewoda stwierdził, że nie doszło do wydania nieruchomości, skoro roboty nie rozpoczęły się w terminie określonym w art. 18 ustawy, a tym samym brak było podstaw do powiększenia odszkodowania. W konsekwencji zaś obniżył należne skarżącej odszkodowanie, uznając jednocześnie, że nie stoi temu na przeszkodzie art. 139 Kpa, gdyż decyzja organu I instancji rażąco w tym zakresie naruszała prawo.

W skardze skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody. Skarżąca zarzuciła, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 18 e ustawy z dnia 11 marca 2013 r. ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 139 Kpa poprzez niezasadne obniżenie należnego jej odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zgodnie zaś z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została więc decyzja Wojewody z dnia 15 czerwca 2015 r. zmieniająca decyzję Starosty W. z dnia 6 października 2014 r. o ustaleniu odszkodowania nieruchomości, która to z mocy prawa przeszła na własność Powiatu W. zgodnie z decyzją Starosty W. z dnia 15 stycznia 2014 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi powiatowej nr [...] Ż.-M.-K.-B. na odcinku przez miejscowość G. o długości 2,0 km na terenie Gminy W., która stała się ostateczna 1 kwietnia 2014 r.

Kontrolowane decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.).

Odszkodowanie zostało ustalone na rzecz skarżącej a do jego wypłaty zobowiązano Zarząd Powiatu W.. Organy ustaliły, że nieruchomość w dacie wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była własnością skarżącej. Organ odwoławczy obniżył ustalone przez organ I instancji odszkodowanie, gdyż uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4f powołanej ustawy odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że prawo do odszkodowania jest ściśle związane z prawem do nieruchomości i stanowi rekompensatę za utracone prawo do przejętej nieruchomości. Zatem podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania a zarazem stroną postępowania odszkodowawczego jest osoba dysponująca prawem wymienionym w treści powołanego przepisu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 234/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przepisie art. 12 ust. 4f ustawodawca określił osoby uprawnione do uzyskania odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe do nieruchomości. Osobami tymi są: dotychczasowy właściciel nieruchomości, użytkownik wieczysty nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe i tylko te podmioty posiadają bezpośredni interes prawny do bycia stroną postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę na podstawie specustawy drogowej, a więc posiadają indywidualny, wynikający z konkretnej normy prawa administracyjnego interes prawny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 316/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wysokość należnego I. M. odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego z dnia 15 czerwca 2014 r.

W postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości kluczowym i podstawowym dowodem jest bowiem opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości. Art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.) stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości a zasady i tryb ich sporządzania uregulowany został w rozdziale 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109).

Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Operat jest dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 774/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego też, operat szacunkowy jest dowodem, który podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W orzecznictwie administracyjnym zgodnie przyjmuje się, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego ustalający wartość nieruchomości nie ma charakteru wiążącego a jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. Organ decydujący o wysokości odszkodowania nie jest zatem związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości wysokości odszkodowania, i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Jednakże ocena organu orzekającego o wysokości odszkodowania nie może być dowolna, co jest oczywiste na tle zasad postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w I, jak i w II instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednakże wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny. Bez wątpienia zaś w sytuacji, gdy organ uznaje, że przedłożony operat rzeczoznawcy majątkowego sporządzony został niezgodnie z przepisami prawa materialnego bądź z przepisami wykonawczymi ma możliwość zlecenia wykonania kolejnego operatu innemu rzeczoznawcy majątkowemu.

Organ ma zatem obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa wartość dowodową operatu szacunkowego, a więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 829/12, LEX nr 1408564). Operat szacunkowy podlega bowiem ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i spójny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1008/11, LEX nr 1113232).

W ocenie Sądu Wojewoda nie dokonał dostatecznej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia 15 czerwca 2014 r., tym bardziej, że został on zakwestionowany przez skarżącą tak w toku postępowania przed organem I instancji, jak i odwołaniu, w którym podniesiono szereg szczegółowych zarzutów. W szczególności zaś organ odwoławczy nie wyjaśnił czy w sprawie na pewno nie ma zastosowania zasada korzyści. W tym zakresie organ nie dokonał bowiem żadnych ustaleń, w istocie uchylając się od oceny operatu. Zbadanie operatu jedynie pod względem jego formalnej poprawności w żadnym razie nie może być uznane za wystarczające, a do tego w istocie ograniczył się w niniejszej sprawie organ odwoławczy. Już tylko ta okoliczność dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, jako że w tym zakresie sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji.

Zgodnie z treścią art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Art. 18 powołanej ustawy wskazuje zaś m.in., że: wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (ust. 1).

Z kolei szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne opisane zostały w § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4).

Podsumowując stwierdzić należy, że operat szacunkowy, który nie został oceniony w toku postępowania przez organ zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym - nie może stanowić podstawy wydanej decyzji ustalającej wysokość odszkodowania a oparcie decyzji tej na takim operacie świadczy o jej wadliwości. Bez takiej oceny organ nie mógł bowiem prawidłowo ocenić wysokości należnego skarżącej odszkodowania. Sąd miał przy tym na uwadze, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 kpa decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu.

Uzasadnienie stanowi integralny element decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej dyspozytywną część. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych. Dodać nadto trzeba, że na gruncie Kpa obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 Kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści.

Postulat prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego dotyczy decyzji organów obu instancji w równym stopniu. Wydanie decyzji z naruszeniem powyższych przepisów godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony, a nadto dotknięta tego rodzaju wadliwością decyzja wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli, stąd uchybienie to musi być oceniane jako naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pk1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że żaden przepis nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku dokonania oceny operatu szacunkowego w pełnym zakresie zgodnie z wymogami wynikającymi z przytoczonych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a tego w niniejszej sprawie zabrakło.

Nadto sprawa nie została w sposób należyty wyjaśniona w zakresie zwiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości przewiedzianego w art. 18 ust.1e pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wojewoda uznał bowiem, że nie zachodzą przesłanki do takiego zwiększenia, gdyż w tym terminie nie rozpoczęto robót budowlanych. Ponadto stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła dokumentów potwierdzających wydanie nieruchomości w tym terminie.

Wskazać jednakże należy, że nierozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych przed upływem terminu określonego a art. 18 ust. 1 e ustawy nie jest równoznaczne z niewydaniem nieruchomości w tym terminie przez byłego właściciela. Skarżąca toku postępowania konsekwentnie twierdziła, że wydanie nieruchomości nastąpiło dobrowolnie, jako że nie czyniła ona sprzeciwu. Jak zaś trafnie stwierdził organ, w orzecznictwie przyjmuje się, że również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wyrównywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego. Okoliczności te nie zostały jednakże w niniejszej sprawie wyjaśnione.

Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa).

Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa).

Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania.

Uszło przy tym uwadze organ odwoławczego, że stosownie do treści art. 86 Kpa jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ II instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.