Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2625/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. Z. i A. Z. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] października 2018 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] ha.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda decyzją z [...] września 2014 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ulicy [...], drogi krajowej nr [...], na odcinku od km [...] do skrzyżowania z ulicą [...] ([...]) w km [...] wraz z budową, rozbudową i przebudową obiektów inżynierskich oraz infrastruktury (odwodnienia, oświetlenia, sygnalizacji świetlnej) oraz kolidującego uzbrojenia (kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, gazociągowej, sieci elektroenergetycznych, teletechnicznej oraz sieci przemysłowych związanych z sąsiedztwem kombinatu hutniczego) w [...]". Powyższa decyzja, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, stała się ostateczna z chwilą wydania decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2015 r. nr [...] i objęła m.in. przedmiotową nieruchomość.

Wojewoda decyzją z [...] października 2018 r. orzekł: w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za prawo własności ww. nieruchomości; w pkt 2 o odmowie powiększenia odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (wówczas Dz.U. z 2017 r. poz. 1496), powoływanej dalej jako "specustawa drogowa"; w pkt 3 o przyznaniu ustalonego odszkodowania na rzecz A. Z. i J. Z. (dalej jako "skarżący"); w pkt 4 o zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili Wojewodzie naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 79 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez niezawiadomienie ich o przeprowadzonych wizjach lokalnych na nieruchomości, co przełożyło się na błędne ustalenie stanu faktycznego; art. 7, art. 77 i art. 8 K.p.a. przez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego, dowolne interpretowanie zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkowało brakiem istotnych dla sprawy ustaleń w zakresie stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o lokalizacji drogi, jakie części składowe znajdowały się na nieruchomości i jaka jest jej autentyczna wartość, a także naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim decyzja nie zawiera elementów istotnych z punktu widzenia kontroli zajętego stanowiska, tj. odniesienia się do zarzutów i twierdzeń skarżących. Ponadto skarżący zarzucili Wojewodzie naruszenie art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2009 r. Nr 114, poz. 946), dalej jako "Konstytucja", poprzez niespełnienie obowiązku dokonania wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem oraz naruszenie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej przez określenie stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi jako stan prawny, a nie faktyczny.

Minister decyzją z [...] października 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] października 2018 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że podstawę do określenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy z [...] maja 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. T., którego aktualność potwierdzona została w dniu [...] lipca 2019 r. Jak ustalił biegły, wyceniana nieruchomość położona jest w [...], dzielnicy [...], na terenie osiedla [...], przy drodze publicznej –ul. [...], będącej częścią drogi krajowej nr [...] i stanowiącej drogę wylotową z [...] w kierunku [...]. Nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do ul. [...]. Zlokalizowana jest w odległości ok. 17,2 km w linii prostej na wschód od [...]. Najbliższe sąsiedztwo stanowiła zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (tereny o średnim stopniu urbanizacji), a także pojedyncze obiekty handlowe i usługowe oraz znaczny udział terenów wolnych od zabudowy. W pobliżu, na zachód od działki, biegną tory kolejowe. Działka ma kształt regularny, przypominający równoległobok, o średnio korzystnym stosunku boków, powierzchnia terenu jest w przybliżeniu płaska. Według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na nieruchomości znajdowały się części składowe podlegające wycenie w postaci: ogrodzenia z przęseł stalowych na słupkach z cegły klinkierowej o dł. ok. 55mb, dodatkowe słupki ogrodzenia oraz daszek nad furtką z cegły klinkierowej, brama stalowa przesuwna z napędem, brama stalowa dwuskrzydłowa z napędem, furtka stalowa, wjazd z kostki betonowej o pow. 149 m2, palisada betonowa – 19 szt., latarnia ogrodowa – 2 szt., tuja – 42 szt., tuja płożąca (przed ogrodzeniem) – 3 szt., jałowiec płożący (przed ogrodzeniem) – 6 szt., drzewa liściaste ozdobne (klon purpurowy) – 6 szt., buk ozdobny – 1 szt., drzewa iglaste, rozgałęzione – 3 szt., jodła ozdobna – 1 szt., krzewy karłowate – 30 szt., róża – 7 szt. Biegły podał, że zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "[...]", zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z [...] marca 2010 r. nr [...] (Dz.Urz. Woj. [...] z [...] marca 2010 r. Nr [...], poz. [...]), ok. 5% powierzchni przedmiotowej nieruchomości znajdowało się w konturze terenów mieszkalnictwa jednorodzinnego, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej mieszkaniowo-usługowej, oznaczonych na rysunku symbolem MNU, a ok. 95% powierzchni działki w konturze terenów komunikacji, tereny dróg publicznych klasy głównej, oznaczonych na rysunku symbolem KDG. Ze względu na fakt, że przeznaczenie nieruchomości w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest częściowo odmienne od jej przeznaczenia wynikającego z ustaleń planu miejscowego oraz częściowo zbieżne z ustaleniami tego planu, na potrzeby wyceny biegły dokonał monitoringu kształtowania się cen zarówno nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi, jaki i nieruchomości o przeznaczeniu mieszanym – częściowo pod tereny drogowe oraz częściowo pod tereny usługowe. Analizą rynku nieruchomości drogowych objęte zostały tereny położone na terenie jednostki ewidencyjnej [...] oraz [...] w oddaleniu od centrum miasta. Wyselekcjonowano 17 transakcji, których ceny osiągały poziom od 111,00 zł/m2 do 260,39 zł/m2, natomiast średnia cena kształtowała się na poziomie 184,38 zł/m2. Następnie biegły dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod tereny o charakterze mieszkaniowym jednorodzinnym, którą objął nieruchomości położone we wschodniej części jednostki ewidencyjnej [...] na obszarach odznaczających się porównywalna atrakcyjnością lokalizacyjną, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniowo-usługową. Badaniem objęto okres dwóch lat poprzedzających datę wyceny. Na tak określonym rynku biegły do porównań wyłonił 11 transakcji, których ceny osiągały poziom od 51,59 zł/m2 do 75,00 zł/m2, gdzie średnia cena wyniosła 59,78 zł/m2. Z powyższej analizy wynika, że wartość części nieruchomości przeznaczonej pod tereny mieszkaniowe, określona przy uwzględnieniu jej przeznaczenia wynikającego z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będzie się kształtować na poziomie niższym niż jej wartość określona przy przyjęciu przeznaczenia alternatywnego, wynikającego z ustaleń decyzji Wojewody, czyli z przeznaczenia drogowego. W związku z powyższym, wartość tej części nieruchomości została wyznaczona z uwzględnieniem ustaleń decyzji, tj. w oparciu o transakcje nieruchomościami podobnymi o przeznaczeniu drogowym, zgodnie z art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121), powoływanej dalej jako "u.g.n." (tzw. "zasada korzyści"). Wobec tego działka wyceniona została w całości w oparciu o ceny nieruchomości drogowych, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Wartość rynkową gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Do określenia wartości części składowych nieruchomości w postaci składników budowlanych zastosowano podejście kosztowe, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową. Wartość odtworzeniową roślinnych składników majątkowych określono na podstawie opracowania Krzysztofa Zmarlickiego oraz katalogu "Informacyjny zestaw średnich cen robót zakładania i konserwacji zieleni", natomiast wartość odtworzeniową budowlanych składników majątkowych podejściem kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową. Do określenia wartości rynkowej prawa własności gruntu biegły dokonał opisu i charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. Następnie określił cechy mające wpływ na wartość nieruchomości drogowych, a poszczególnym cechom nadał wagi, które odzwierciedlają preferencje nabywców na lokalnym rynku nieruchomości. Należą do nich takie atrybuty nieruchomości jak: położenie (waga 40%), otoczenie (waga 25%) oraz topografia (35%) oraz określił zakresy współczynników korygujących. Na podstawie powyższych ustaleń rzeczoznawca oszacował wartość rynkową gruntu na [...] zł (tj. 211,83 zł/m2). Następnie oszacował wartość odtworzeniową części składowych nieruchomości. Składniki budowlane tj.: ogrodzenie stalowe na słupkach z cegły klinkierowej, dodatkowe słupki ogrodzeniowe oraz daszek nad furtką, bramę przesuwną z napędem, bramę dwuskrzydłową z napędem, furtkę, wjazd z kostki betonowej, palisadę betonową oraz latarnie ogrodowe wycenił na [...] zł. Składniki roślinne w postaci tui, tui płożącej, jałowca płożącego, drzew iglastych rozgałęzionych, jodły ozdobnej, krzewów karłowatych, róży, klonów purpurowych i buku ozdobnego wycenił na [...] zł. Łącznie wartość części składowych nieruchomości oszacowana została na kwotę [...] zł. W wyniku przeprowadzonych analiz i obliczeń wartość odtworzeniowa nieruchomości wyniosła [...] zł. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że skarżący nie zostali zawiadomieni o przeprowadzanych na nieruchomości wizjach lokalnych, organ wskazał, że wizja nieruchomości dokonywana przez rzeczoznawcę majątkowego nie jest środkiem dowodowym przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ nie ma więc obowiązku zawiadamiać stron o ich dokonaniu. Ponadto z akt sprawy wynika, że skarżący i jego pełnomocnik brali udział w oględzinach nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2018 r. W piśmie z [...] lipca 2019 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił dodatkowo, że oględziny nieruchomości przed sporządzeniem operatu szacunkowego były dokonywane dwukrotnie, tj. w dniu [...] lipca 2017 r. przy uczestnictwie pracowników firmy geodezyjnej [...], których zadaniem było wskazanie przebiegu granic wydzielonej działki oraz w dniu [...] kwietnia 2018 r., także przy uczestnictwie pracowników ww. firmy, w asyście funkcjonariuszy policji. Zdaniem organu, niezasadny jest również zarzut pominięcia przy wycenie niektórych części składowych nieruchomości, bowiem w dniu [...] maja 2018 r. rzeczoznawca, po przeprowadzonej rozbiórce części składowych, ponownie dokonał oględzin w celu weryfikacji prawidłowości uwzględnionych w operacie części składowych, które znajdowały się w granicach działki, zgodnie z palikami zastabilizowanymi przez geodetę. Odnosząc się z kolei do zarzutu nieustalenia wartości drzew, organ zauważył, że zgodnie z opisem procedury wyceny, znajdującym się na str. 22 operatu szacunkowego, ze względu na brak wartości katalogowych dla niektórych drzew ozdobnych ich wartość oszacowano jako sumę kosztu materiału oraz kosztu robocizny w zakresie zasadzenia i pielęgnacji. Ponadto biegły wyjaśnił, że w operacie zostały oszacowane wszystkie części składowe jakie stwierdzono na gruncie podczas dokonywania oględzin, tj. takie obiekty i elementy usytuowane na nieruchomości, które nie mogą być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Biegły wyjaśnił, że na jego wyraźne prośby, dotyczące udzielenia informacji w sprawie wieku i gatunku roślin, a także innych elementów zagospodarowania, które mogły znajdować się na działce, spotkał się z odmową skarżącego, co odbyło się w obecności jego pełnomocnika. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego przyjętych nieruchomości porównawczych, rzeczoznawca wyjaśnił, że na potrzeby wyceny dokonano monitoringu kształtowania się cen zarówno nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi, jak i nieruchomości o przeznaczeniu mieszanym - częściowo pod tereny drogowe oraz pod tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego, a w kolejnym kroku także nieruchomości przeznaczonych wyłącznie pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Badanie rynku nieruchomości drogowych przeprowadzono poprzez analizę transakcji sprzedaży zawartych aktami notarialnymi, na terenie jednostki ewidencyjnej [...] oraz [...] w oddaleniu od centrum miasta. Zebrane informacje o cenach transakcyjnych uzyskiwanych w badanym okresie za podobne nieruchomości gruntowe, odpowiednio o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz pod drogi, pozwoliły jednoznacznie stwierdzić wyraźnie wyższą cenność gruntów drogowych. Stąd wartość części nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym pod tereny mieszkaniowe, określona przy uwzględnieniu jej przeznaczenia wynikającego z ustaleń planu, kształtowałaby się na poziomie niższym niż jej wartość określona przy przyjęciu przeznaczenia alternatywnego, wynikającego z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ze względu na wystarczającą liczbę nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, podobnych do przedmiotowej działki, wycena części działki przeznaczonej w planie miejscowym pod tereny dróg została przeprowadzona z zastosowaniem § 36 ust. 4 rozporządzenia. W ocenie organu, treść ww. operatu szacunkowego wraz z wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego z [...] sierpnia 2018 r, [...] września 2018 r. oraz [...] lipca 2019 r., stanowi spójną i logiczną całość i świadczy o prawidłowo przeprowadzonej procedurze wyceny, zarówno w zakresie doboru metody wyceny, jak i analizy rynku. Operat ten nie zawiera wad, które dyskwalifikowałyby go jako opinię o wartości nieruchomości. Organ zauważył również, że skarżący w złożonych przed Wojewodą pismach z [...] sierpnia 2018 r. oraz [...] września 2018 r. nie podnosili zastrzeżeń co do nieuwzględnienia w operacie niektórych części składowych. Ponadto nie przedstawili żadnych dokumentów, które stanowiłby wiarygodny dowód w sprawie i mogłyby posłużyć organowi za podstawę do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia wyceny przez biegłego, jaki i przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W odniesieniu do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady wywłaszczenia nieruchomości za słusznym odszkodowaniem, Minister zauważył, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane zwartością wywłaszczonej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne" odszkodowanie, lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Powyższe dyrektywy w zakresie interpretacji art. 21 ust. 2 Konstytucji w pełni odnoszą się do sposobu rozumienia i stosowania art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, bowiem temu samemu celowi publicznemu - budowie dróg - podporządkowane są zawarte w niej uregulowania prawne.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 128 u.g.n. poprzez wywłaszczenie skarżących bez zapłaty odszkodowania odpowiadającego wartości nieruchomości;

b) art. 134 ust. 2 u.g.n. poprzez określenie wartości nieruchomości bez uwzględnienia sposobu użytkowania oraz przeznaczenia nieruchomości, podczas gdy wywłaszczenie dotyczyło w pełni zagospodarowanej części jednolitej nieruchomości,

c) art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z 134 ust. 1 u.g.n. poprzez brak określenia fizycznego stanu nieruchomości oraz sposobu faktycznego jej użytkowania i w konsekwencji błędne i zaniżone określenie wartości należnego odszkodowania,

d) art. 157 ust. 4 u.g.n. poprzez uznanie za wiarygodny operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. T., podczas gdy skarżący skutecznie podważyli prawidłowość tego operatu, przedkładając operat szacunkowy z [...] kwietnia 2018 r.,

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 79 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że czynność wizji lokalnej nie stanowi przeprowadzenia dowodu, podczas gdy z art. 79 K.p.a. wynika obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącym wzięcia udziału w oględzinach i składania wyjaśnień;

b) art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu poprzez dowolne interpretowanie zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie wartości odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa,

c) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne utrzymanie decyzji Wojewody w mocy, podczas gdy brak jest ku temu przesłanek.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że co prawda dla oszacowania wartości nieruchomości przyjęte do porównania zostały nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, charakteryzujące się wyższą cennością, to jednak w pominięto fakt zagospodarowania nieruchomości i jej rzeczywistego przeznaczenia. Przejęta natomiast część nieruchomości stanowiła jednolitą całość, w pełni zagospodarowaną. Fakt ten w sposób oczywisty winien rzutować na ocenę rzetelności sporządzonego operatu szacunkowego, szczególnie w świetle przedłożonego przez skarżących innego operatu. Wobec przedstawienia przez stronę odmiennego określenia wartości nieruchomości organ winien co najmniej powziąć wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego na jego zlecenie operatu szacunkowego. Z powyższego wynika, że organ uchybił obowiązkowi dokonania istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, w zakresie określenia stanu nieruchomości oraz jej faktycznego sposobu zagospodarowania (użytkowania). Nie sposób przy tym uznać poglądu, że wyłącznie powstałe po stronie organu wątpliwości rodzą konieczność głębszej analizy sporządzonego operatu szacunkowego. Organ winien bowiem prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej - art. 8 K.p.a. Zasada ta w powiązaniu z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) obliguje organ do podejmowania czynności z urzędu, celem wydania rozstrzygnięcia zgodnego z majestatem prawa. Nie sposób więc podzielić stanowiska Ministra, że to wyłącznie strona z własnej inicjatywy powinna pozyskać "przeciwdowód" z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w sytuacji gdy operat szacunkowy rodzi uzasadnione wątpliwości w świetle przedłożonego przez skarżących własnego opracowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami skutkującymi koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w sprawie jest bezsporne, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające ustalenie odszkodowania za dz. nr [...] o pow. [...] ha, która przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa w dniu, w którym decyzja z [...] września 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z treści skargi wynika również, że skarżący nie kwestionują stanowiska organu co do terminu wypłaty odszkodowania. Zdaniem Sądu, stanowisko Ministra w tym zakresie znajduje oparcie w art. 132 ust. 1a u.g.n., zgodnie z którym, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna.

Kwestią sporną w sprawie jest natomiast poprawność operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wyceny i spełnienia przez organy procesowych wymogów w zakresie weryfikacji operatu szacunkowego. Aby jednak przejść do jego oceny, należy w pierwszej kolejności odnieść się do przedstawionego przez biegłego i zaakceptowanego przez organy obu instancji, sposobu rozumienia tzw. "zasady korzyści". Uzasadniając w niniejszej sprawie wycenę ww. działki w oparciu o rynek nieruchomości drogowych, rzeczoznawca odwoływał się właśnie do unormowanej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasady korzyści, zgodnie z którą w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jest to zasada ogólna, która podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzenia. Natomiast art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, który został przywołany w podstawie prawnej decyzji Wojewody, wskazuje, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że przepisy te będą miały zastosowanie w sytuacji, kiedy określone kwestie nie zostały uregulowane odmienienie. Taki właśnie wyjątek na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie stanowi określenie wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie (por. E. Bończak - Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2018 r.). Inaczej mówiąc, zasada korzyści w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej, nieprzeznaczonych w planie, bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust. 3 rozporządzenia. Przepis ten przewiduje, że w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W ocenie Sądu, przywileje ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie ok. 5% powierzchni działki, wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości tej części działki (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji według planu miejscowego: w ok. 5% powierzchni w konturze terenów mieszkaniowych, oznaczonych na rysunku symbolem MNU, a w ok. 95% powierzchni w konturze terenów komunikacji, tereny dróg publicznych klasy głównej, oznaczonych na rysunku symbolem KDG), to wykluczona była możliwość ustalania wartości 5% powierzchni działki w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. Winno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele mieszkalnictwa jednorodzinnego, terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowo-usługowej (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%. Wycena winna być dokonana zatem na zasadach określonych w § 36 § ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast, o jaki konkretnie procent wartość ma ta zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 691/17; z 10 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2430/17; wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 2317/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "[...]", zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z [...] marca 2010 r. nr [...], ok. 5% powierzchni przedmiotowej nieruchomości znajdowało się w konturze terenów mieszkalnictwa jednorodzinnego, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej mieszkaniowo-usługowej, oznaczonych na rysunku symbolem MNU, a ok. 95% powierzchni działki w konturze terenów komunikacji, tereny dróg publicznych klasy głównej, oznaczonych na rysunku symbolem [...]. Biorąc zatem pod uwagę powyższe regulacje i przeznaczenie planistyczne wycenianej działki, biegły przyjmując do analizy nieruchomości drogowe w nieprawidłowy sposób oszacowała wartość działki, a organy obu instancji tej wadliwości operatu nie dostrzegły. Wadliwość operatu w tej części nie może jednak skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Należy bowiem zwrócić uwagę, że skargę w niniejszej sprawie wnieśli jedynie beneficjenci decyzji odszkodowawczej. Zgodnie z kolei z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny "nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności". Przytoczony przepis zakazuje więc pogorszenia sytuacji prawnej strony skarżącej. Punktem odniesienia jest sytuacja prawna strony skarżącej - stan określony w zaskarżonym akcie lub czynności. W doktrynie podkreśla się, a pogląd ten należy podzielić, że "celem ustanowienia zakazu reformationis in peius jest zapobieganie sytuacjom, w których strona niezadowolona z orzeczenia, jej zdaniem nieprawidłowego i niesłusznego, rezygnowałaby z jego zaskarżenia w obawie, że w razie nieuwzględnienia jej wniosków sytuacja, w której się znajduje, ulegnie jeszcze dalszemu pogorszeniu (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2011, s. 624). Sąd orzekający stoi na stanowisku, że wzruszenie orzeczenia w wyniku uwzględnienia środka odwoławczego nie zawsze jest korzystne dla strony go wnoszącej. Wprawdzie sąd nie jest związany granicami zaskarżenia (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i jest władny uwzględniać okoliczności przemawiające za takim rozstrzygnięciem z urzędu, to jednak w pierwszej kolejności winien mieć na względzie zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej. W sytuacji zatem dostrzeżenia z urzędu uchybień popełnionych przez organ oraz związania go wytycznymi i wskazaniami co do dalszego postępowania, niekorzystnymi dla strony skarżącej w przyszłej perspektywie, dojść może do pogorszenia sytuacji tej strony w wyniku ich wykonania. Wymaga bowiem rozważenie skutków takiego rozstrzygnięcia na sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, podniesienie z urzędu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszej sprawie zarzutów dotyczących nieprawidłowego sposobu oszacowania części przedmiotowej działki i nakazanie organowi wyceny tej części nieruchomości w sposób określony w § 36 ust. 3 rozporządzenia (jako grunty przeznaczone pod mieszkalnictwo jednorodzinne, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej mieszkaniowo-usługowej, z ewentualnym zwiększeniem ich wartości do 50%), doprowadziłoby do wyrokowania na niekorzyść skarżących, co jest w świetle art. 134 § 2 p.p.s.a. niedopuszczalne. Takie działanie zaprzeczałoby zakazowi reformationis in peius.

Przechodząc z tych wstępnych rozważań na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że podniesione w skardze zarzuty nie mogą zostać uwzględnione, gdyż w pozostałych aspektach organ prawidłowo wykonał ciążący na nim obowiązek dokonania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 K.p.a. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 18 specustawy drogowej oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 4a tej ustawy, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 18 ust. 1 specustawy drogowej stanowi, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości, m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe, zawarte zostały w rozporządzeniu z 2004 r. W niniejszej sprawie analizą rynku nieruchomości drogowych objęte zostały tereny położone na terenie jednostki ewidencyjnej [...] oraz [...] w oddaleniu od centrum miasta. Wyselekcjonowano 17 transakcji, których ceny osiągały poziom od 111,00 zł/m2 do 260,39 zł/m2, natomiast średnia cena kształtowała się na poziomie 184,38 zł/m2. Wartość rynkowa gruntu została określona w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Do określenia wartości części składowych nieruchomości w postaci składników budowlanych zastosowano podejście kosztowe, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową. Wartość odtworzeniową roślinnych składników majątkowych określono na podstawie opracowania Krzysztofa Zmarlickiego oraz katalogu "Informacyjny zestaw średnich cen robót zakładania i konserwacji zieleni", natomiast wartość odtworzeniową budowlanych składników majątkowych podejściem kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową. Do określenia wartości rynkowej prawa własności gruntu biegły dokonał opisu i charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. Następnie biegły określił cechy mające wpływ na wartość nieruchomości drogowych, a poszczególnym cechom nadał wagi, które odzwierciedlają preferencje nabywców na lokalnym rynku nieruchomości. Należą do nich takie atrybuty nieruchomości jak: położenie (waga 40%), otoczenie (waga 25%) oraz topografia (35%) oraz określił zakresy współczynników korygujących. Na podstawie powyższych ustaleń rzeczoznawca oszacował wartość rynkową gruntu na [...] zł (tj. 211,83 zł/m2). Następnie oszacował wartość odtworzeniową części składowych nieruchomości. Składniki budowlane tj.: ogrodzenie stalowe na słupkach z cegły klinkierowej, dodatkowe słupki ogrodzeniowe oraz daszek nad furtką, bramę przesuwną z napędem, bramę dwuskrzydłową z napędem, furtkę, wjazd z kostki betonowej, palisadę betonową oraz latarnie ogrodowe oszacował łącznie na [...] zł. Składniki roślinne w postaci tui, tui płożącej, jałowca płożącego, drzew iglastych rozgałęzionych, jodły ozdobnej, krzewów karłowatych, róży, klonów purpurowych i buku ozdobnego oszacowano łącznie na [...] zł. Łącznie wartość części składowych nieruchomości oszacowana została na kwotę [...] zł. W wyniku przeprowadzonych analiz i obliczeń wartość odtworzeniowa nieruchomości wyniosła [...] zł.

Jak wynika z treści skargi, skarżący nie kwestionują samej metodologii szacowania nieruchomości, natomiast podważając dokonaną wycenę, zarzucają organowi niewzięcie pod uwagę przedstawionego przez nich operatu szacunkowego z [...] kwietnia 2018 r., przygotowanego na ich zlecenie, w którym nieruchomość tę wyceniono na wyższą kwotę. Należy jednak zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W przedstawionym przez skarżących operacie szacunkowym wyraźnie wskazano natomiast, że stan przedmiotu wyceny określono na datę sporządzenia tego operatu szacunkowego, tj. [...] kwietnia 2018 r., nie zaś, jak wymaga tego ww. przepis, na datę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. [...] września 2014 r. Powyższe dyskwalifikuje ten operat szacunkowy jako dowód w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania w trybie specustawy drogowej. W konsekwencji wycena ta nie mogła podważyć mocy dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 79 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom udziału w oględzinach nieruchomości, zgodzić się należy ze skarżącymi, że dowód z oględzin winien być przeprowadzony przy czynnym udziale strony. Strona ma prawo na bieżąco podczas przeprowadzania takiego dowodu składać wyjaśnienia i oświadczenia. Jak jednak wynika z akt niniejszej sprawy, skarżący zawiadomieni zostali przez Wojewodę o oględzinach nieruchomości w dniu [...] lipca 2017 r., jednak zawiadomienia tego nie odebrali (przesyłki awizowano). W piśmie z [...] lipca 2019 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że oględzin nieruchomości dokonał dodatkowo w dniu [...] kwietnia 2018 r., przy uczestnictwie pracowników firmy geodezyjnej [...], w asyście funkcjonariuszy policji, zaś w dniu [...] maja 2018 r., po przeprowadzonej rozbiórce części składowych, ponownie dokonał oględzin w celu weryfikacji prawidłowości uwzględnionych w operacie części składowych, które znajdowały się w granicach działki, zgodnie z palikami zastabilizowanymi przez geodetę. Jednocześnie biegły zauważył, że na jego wyraźne prośby, dotyczące udzielenia informacji w sprawie wieku i gatunku roślin, a także innych elementów zagospodarowania, które mogły znajdować się na działce, spotkał się z odmową skarżącego, co odbyło się w obecności jego pełnomocnika. Skoro jednak skarżący w toku postępowania administracyjnego, jak również w skardze nie wyjaśnili, jaki wypływ na wynik sprawy i dokonaną wycenę nieruchomości miała okoliczność niezawiadomienia ich o wszystkich oględzinach nieruchomości, to wskazany zarzut uznać należało za niezasadny.

Konkludując wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie sposób doszukać się naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym również tych powoływanych przez skarżących, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2018 r. W sprawie nie naruszono także przepisów postępowania. Organy obu instancji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły bowiem stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadniły swoje orzeczenia (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Z uwagi jednak na wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, w tym na Mazowszu oraz objęcia Polski tzw. czerwoną strefą, przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.