Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1625/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 156 § pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi I.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") decyzją z [...] czerwca 2021 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r, poz. 735, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania I. B. (dalej: "skarżąca") - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z [...] marca 2021 r., znak: [...].

Decyzja organu odwoławczego zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wojewoda decyzją z [...] marca 2021 r., znak: [...], po wszczęciu postępowania z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") z [...] stycznia 2020 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę hali namiotowej z przeznaczeniem na magazyn wyrobów gotowych na działkach o nr ew. [...] i [...], przy ul. [...] w miejscowości [...].

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody z [...] marca 2021 r. w ustawowym terminie, wniosła skarżąca.

GINB w uzasadnieniu decyzji przedstawił zasady postępowania nieważnościowego. Odwołał się do art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. - według stanu prawnego na dzień 24 stycznia 2020 r., dalej: "p.b.") i wyjaśnił, że proces budowlany poprzedzony być musi wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wyjaśnił również, że konieczność zachowania powyższej kolejności ustawodawca podkreślił poprzez użycie słowa "jedynie", a także wskazując enumeratywny katalog wyjątków niemających zastosowania do tej zasady (art. 29-31 p.b.). Odwołał się ponadto do art. 32 ust. 4a i art. 3 pkt 12 p.b. Wskazał, że po rozpoczęciu robót budowlanych brak jest podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnił, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana po uprzednim stwierdzeniu rozpoczęcia robót budowlanych, z naruszeniem art. 28 ust. 1 p.b. jest dotkniętą sankcją nieważności.

GINB wskazał, że z analizy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty z [...] stycznia 2020 r., nr [...]wynika, że przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę hali namiotowej na planie prostokąta o wymiarach zewnętrznych 12,00 m x 20,09 m o wysokości w kalenicy 6,80 m (Projekt budowlany, Opis techniczny do projektu hali namiotowej z przeznaczeniem na magazyn wyrobów gotowych, 1. Charakterystyka ogólna obiektu, str. 000007; rys. nr 01, Elewacje, str. 000050; projekt zagospodarowania działki, str. 000006; rys. nr 02, Rzut przyziemia, str. 000051; rys. nr 05, Przekroje, s. 000051). Wskazał ponadto, że przedmiotowa hala została zaprojektowana na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...].

W ocenie GINB, analiza posiadanej dokumentacji prowadzi jednoznacznie o stwierdzenia, że inwestor zrealizował przedmiotową inwestycję, zanim uzyskał stosowne pozwolenie na budowę. Organ wyjaśnił, że Starosta decyzją z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku usługowego na działce o nr ew. [...] położonej w [...]. Następnie 14 lutego 2018 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło zgłoszenie skarżącej dotyczące zamiaru budowy hali tymczasowej (o wymiarach 12 x 20 m i wysokości w kalenicy 6,80 m na działce o nr ew. [...]) co do którego organ nie wniósł sprzeciwu. Zaznaczył ponadto, że w aktach dotyczących ww. zgłoszenia znajduje się protokół z przeprowadzenia 8 października 2018 r. oględzin w sprawie rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego hali namiotowej w K. przy ul. [...] na działce o nr ew. [...], z którego wynika, że "Inwestor oświadczył, że hala namiotowa nie została rozebrana, ponieważ jest przeznaczona jako zaplecze budowy dla inwestycji realizowanej przez I. B. zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...].04.2017 r. W wyniku kontroli stwierdzono, że obiekt objęty przedmiotem kontroli jest trwale połączony z gruntem za pomocą stóp fundamentowych". Ponadto wskazał, że ze znajdującego się również w tych aktach protokołu przesłuchania pełnomocnika skarżącej dokonanego w dniu 25 października 2018 r. w Starostwie Powiatowym w [...], wynika, "podtrzymuję wyjaśnienie złożone przez panią I. B. do protokołu oględzin z dnia 08.10.2018 r., że hala namiotowa wybudowana została, jako zaplecze budowy na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].04.2017 r. Pismem z dnia 09.05.2017 r. zawiadomiono Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o rozpoczęciu budowy na podstawie w/w pozwolenia na budowę i pobrano w dniu 09.05.2017 r. dziennik budowy w Starostwie Powiatowym w [...] (nr [...]). Budowa została rozpoczęta w 2017 r. Wykonywane są prace przygotowawcze polegające na wykonaniu zaplecza budowy. (...) W ramach robót przygotowawczych wybudowano w 2017 r. przedmiotowy budynek tymczasowy, który wykorzystywany jest jako zaplecze budowy do przechowywania materiałów budowlanych, narzędzi i sprzętu budowlanego. Pani I. B. nie wybudowała hali namiotowej na podstawie zgłoszenia z dnia 14.02.2018 r. ponieważ zmieniła swoje plany inwestycyjne. Istniejący budynek jest zapleczem budowy, a nie tymczasowym obiektem budowlanym postawionym na 180 dni".

GINB podniósł również, że z projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją Starosty z [...] stycznia 2020 r., nr [...], wynika, że "Przedmiotowy teren jest obecnie częściowo zabudowany budynkami usługowymi wchodzącymi w skład Zakładu Produkcyjno-Usługowego [...], budynkiem mieszkalnym oraz tymczasowym obiektem budowlanym przeznaczonym do rozbiórki - tymczasowa hala namiotowa zostanie rozebrana przed rozpoczęciem budowy w tym miejscu wnioskowanej hali namiotowej z przeznaczeniem na magazyn wyrobów gotowych. (...) Usytuowanie projektowanej hali namiotowej, na zapleczu zabudowy istniejącej, pokazano na projekcie zagospodarowania działki" (Projekt budowalny, Opis techniczny do projektu zagospodarowania działki, 2. Dane o projekcie zagospodarowania działki, s. 000003).

GINB wskazał, że po wpływie wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji Starostwo Powiatowe w [...] pismem z 31 grudnia 2019 r., zwróciło się do PINB w [...] z zapytaniem, czy inwestycja zatwierdzona decyzją Starosty z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], została oddana do użytkowania i czy hala namiotowa będąca zapleczem ww. budowy przeznaczona do przechowywania materiałów budowlanych, narzędzi i sprzętu budowlanego została rozebrana.

Dalej wyjaśnił, że 17 stycznia 2020 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło pismo PINB w [...] z 17 stycznia 2020 r. o treści: "Na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu 14 stycznia 2020 r. ustalono, że część rozbudowana obiektu nie została zrealizowana. Na obecnym etapie budowy rozbudowa, nadbudowa, przebudowa) stwierdzono prowadzenie prac przygotowawczych obejmujących oznakowanie terenu budowy i jego ogrodzenie, umieszczenie w widocznym miejscu tablicy informacyjnej i geodezyjne wytyczenie rozbudowywanej części obiektu. Wytyczenia obiektu dokonał geodeta uprawniony G. Z. wpisem do dziennika budowy dnia 23.12.2019 r. Ponadto informuję, że podczas kontroli stwierdzono istnienie hali namiotowej o wymiarach 12 m x 20 m i wysokości w kalenicy 6,80m. Hala namiotowa zlokalizowana jest w odległości 3,35 m od ogrodzenia z działką nr [...] oraz 3,37 m od ogrodzenia z działką [...] i około 54 m od ogrodzenia z działkami nr [...] i [...]. Obecna podczas kontroli I. B. oświadczyła, że hala namiotowa stanowi zaplecze do prowadzonej budowy. W dniu kontroli w hali namiotowej znajdowały się sprzęty związane z prowadzoną budową tj.: materiały budowlane, narzędzi oraz metalowe pojemniki".

GINB zaznaczył, że kopia protokołu kontroli z 14 stycznia 2020 r. została dołączona do znajdującego się w aktach organu wojewódzkiego pisma [...] WINB z 4 maja 2020 r., znak: [...]. Wskazał również, że z załącznika graficznego do protokołu wynika, iż obiekt określany przez inwestora jak zaplecze budowy znajduje się na działce inwestycyjnej o nr ew. [...] i ma wymiary 12 m x 20 m oraz wysokość 6,80 m.

Zdaniem GINB, porównując załącznik graficzny do ww. protokołu kontroli z 14 stycznia 2020 r. z projektem zagospodarowania terenu (Projekt budowlany, rys. nr 1, s. 000006) wynika, że najpóźniej w dniu 14 stycznia 2020 r. (data sporządzenia protokołu kontroli) na działce inwestycyjnej o nr ew. [...] znajdował się obiekt o wymiarach 12 m x 20 m o wysokości 6,80 m usytuowany w odległości 3,37 m od granicy działki o nr ew. [...] i 3,35 m od granicy działki nr ew. [...]. Podniósł ponadto, że jakkolwiek na projekcie zagospodarowania terenu zaznaczono odległość 3,35 m od granicy działki o nr ew. [...] do spornego obiektu, jak również okoliczność, że zgodnie z projektem budowlanym obiekt ten ma mieć wymiary 12 x 20,09 m, to nieznaczna rozbieżność – 2 cm odległości i 9 cm szerokości - nie wpływa w ocenę, że sporny obiekt już istniał przed wydaniem spornej decyzji, a wskazane niewielkie różnice należy traktować jako błąd pomiaru.

W ocenie GINB, znajdujący się na działce inwestycyjnej obiekt określony jako "zaplecze budowy" jest tożsamy z obiektem zatwierdzonym kontrolowaną decyzją Starosty z [...] stycznia 2020 r., nr [...] i istniał w dniu wydania tej decyzji, o czym organ stopnia podstawowego wiedział wydając rozstrzygnięcie (pismo PINB w [...] z [...] stycznia 2020 r., znak: [...]). Wyjaśnił ponadto, że wprawdzie z akt sprawy nie wynika, iż do tego pisma dołączono sam protokół kontroli, ale jego wyniki zostały zawarte w tym piśmie i organ mógł, a nawet powinien był wystąpić o przedłożenie tego protokołu.

W związku z powyższym GINB stwierdził, że w analizowanym przypadku doszło do rażącego naruszenia przez organ stopnia podstawowego, przy wydawaniu weryfikowanej decyzji Starosty z [...] stycznia 2020 r., nr [...], wymagań ustanowionych w art. 28 ust. 1 p.b. Wskazał również, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie GINB, powyższe przesłanki zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Rażąco naruszony art. 28 ust. 1 p.b. jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne.

Mając na uwadze całokształt twierdzeń odwołania GINB wyjaśnił, że na powyższą ocenę bez wpływu pozostają dywagacje na temat definicji "zaplecza budowy". Podniósł, że okoliczność, iż obiekt istniejący na działce o nr ew. [...] inwestor określa jako "zaplecze budowy" dla inwestycji na sąsiedniej działce nie zmienia faktu, że jest on tożsamy z przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym o tych samych wymiarach (długość, szerokość, wysokość) i tych samych odległościach od działek sąsiednich. Podkreślił, że ta okoliczność jest niesporna i została ustalona przez organ stopnia podstawowego - pismo PINB w [...] z [...] stycznia 2020 r. znak: [...].

W związku z powyższym GINB nie podziela przedstawionej w decyzji z [...] stycznia 2020 r., nr [...], oceny Starosty, że "przedmiotowa hala namiotowa z przeznaczeniem na magazyn gotowych wyrobów aluminiowych usytuowana zostanie na działce o nr [...] w miejscu istniejącej hali namiotowej stanowiącej zaplecze w/w budowy. Wzniesienie takiego obiektu tymczasowego stanowiącego zaplecze budowy, nie wymagało wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, gdyż inwestor skorzystał z uprawnień wynikających z art. 30 p.b. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 24 p.b. Natomiast specyficzną cechą obiektu tymczasowego jest to, że jego wzniesienie jest ściśle powiązane z celem, któremu służy. Co do zasady, obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania należy usunąć z dniem, kiedy zrealizowano cel w związku z którym zostały wzniesione. Reasumując powyższy obiekt tymczasowy powinien zostać rozebrany lub usunięty po zakończeniu budowy realizowanej na podstawie w/w decyzji Starosty [...] lub przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z budową nowej hali". Zdaniem GINB ustalenie, że na działce inwestycyjnej w miejscu planowanej budowy istnieje już obiekt budowalnych o tożsamych wymiarach i odległościach treść pisma PINB z [...] stycznia 2020 r., znak: [...]), nie dawały organowi uprawnień do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.

GINB uznał ponadto, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Ponadto wskazał, że analiza decyzji Starosty z [...] stycznia 2020 r., nr [...], nie wykazała, by poza stwierdzonym wyżej rażącym naruszeniem prawa, sporne pozwolenie na budowę było obarczone którąś z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.,

W związku z powyższym GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] marca 2021 r. znak: [...].

2. Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie:

a) art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec przepisów prawa oraz podważono zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwowych, jak również poprzez działanie wbrew zasadzie informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych;

b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie zabranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła, że postępowanie zostało wszczęte po roku od wydania decyzji, co dla niej jest nie zrozumiałe, ponieważ wniosek o wydanie pozwolenia dotyczył nowego obiektu w postaci hali namiotowej. Wyjaśniła, że organy miały możliwość sprawdzenia w terenie czy hala została rozebrana. Podniosła również, że nie wie na jakiej podstawie jest twierdzenie, iż jest to ten sam obiekt. Wskazała, że narażono ją na koszty. W ocenie skarżącej budowa hali namiotowej została zrealizowana legalnie.

3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej zaprezentowaną argumentację.

4. Pismem z 4 października 2022 r. skarżąca podtrzymała w całości skargę. Jednocześnie wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zarzuciła dodatkowo naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. Przedstawiła przebieg postępowania w sprawie oraz ustalenia dokonane przez organy. Ponadto poddała w wątpliwość dokonane przez organy ustalenia, w tym brak wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny rozstrzygnięć organów w tzw. postępowaniu nadzwyczajnym, w którym stwierdzono nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r. (tj. decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej I. B. pozwolenia na budowę hali namiotowej z przeznaczeniem na magazyn wyrobów gotowych na działkach o nr ew. [...] i [...], przy ul. [...] w miejscowości [...]).

Zdaniem organów, w niniejszej sprawie znajdujący się na działce inwestycyjnej obiekt określony jako "zaplecze budowy" jest tożsamy z obiektem zatwierdzonym kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r. i istniał w dniu wydania tej decyzji. Zatem w analizowanym przypadku doszło do rażącego naruszenia przez organ stopnia podstawowego, przy wydawaniu weryfikowanej decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r. wymagań ustanowionych w art. 28 ust. 1 p.b.

Zdaniem skarżącej, budowa hali namiotowej została zrealizowana legalnie i żadne organy nie zakwestionowały legalności prowadzonych robót.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie skarżącej. Wszelkie zarzuty skarżącej należało uznać za niezasadne, tym bardziej, że nie można skutecznie domagać się przeprowadzenia w postępowaniu nieważnościowym nowych dowodów celem wykazania okoliczności istotnych z punktu widzenia materialnej podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2363/20). Inaczej mówiąc, zarzut nie podjęcia czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także nie przeprowadzenie określonych dowodów w sprawie, nie jest argumentem, który może być skutecznie podniesiony w postępowaniu nieważnościowym (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 172/15).

2. W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności danego rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności takich rozstrzygnięć może nastąpić wyłącznie w szczególnych przypadkach przewidzianych w k.p.a. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowanym orzeczeniem.

Dodatkowo wskazać należy, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b.). Zatem proces budowlany poprzedzony być musi wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 p.b. (art. 32 ust. 4a p.b.). Pozwolenie na budowę to decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego art. 3 pkt 12 p.b.

W sytuacji, gdy w toku prowadzonego postępowania organ architektoniczno-budowlany poweźmie informację, że dane przedsięwzięcie zostało rozpoczęte zanim jego inwestor uzyskał formalną zgodę na rozpoczęcie budowy to zobligowany jest do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Inwestor dopuścił się bowiem samowoli budowlanej (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1890/17). Inaczej mówiąc:

- decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych (por. wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2929/16);

- w przypadku zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę a to z kolei obliguje organ do umorzenia tego postępowania (stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., a nie do udzielenia pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 p.b. – por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 października 2014 r., sygn. akt II SA/Po 720/14);

- celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest legalizowanie już zrealizowanej inwestycji ani też dokonanie oceny wykonanych robót;

- pozwolenie na budowę może być udzielone przed rozpoczęciem a nie po zakończeniu robót budowlanych (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 333/07);

- po rozpoczęciu robót budowlanych brak jest podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;

- decyzja o pozwoleniu na budowę wydana po uprzednim stwierdzeniu rozpoczęcia robót budowlanych, z naruszeniem art. 28 ust. 1 p.b. jest dotkniętą sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

3. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy na następujące okoliczności faktyczne i prawne, które mają zasadnicze znaczenie dla oceny sprawy, gdyż zasadnie twierdzą organy, iż analiza zebranej w sprawie dokumentacji prowadzi jednoznacznie do stwierdzenia, że inwestor zrealizował przedmiotową inwestycję, zanim uzyskał stosowne pozwolenie na budowę. Wynika to z następujących ustaleń:

- hala została zaprojektowana na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...];

- z analizy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r. wynika, że przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę hali namiotowej na planie prostokąta o wymiarach zewnętrznych 12,00 m x 20,09 m o wysokości w kalenicy 6,80 m (por. Projekt budowlany, Opis techniczny do projektu hali namiotowej z przeznaczeniem na magazyn wyrobów gotowych, 1. Charakterystyka ogólna obiektu, s. 000007; rys. nr 01, Elewacje, s. 000050; projekt zagospodarowania działki, s. 000006; rys. nr 02, Rzut przyziemia, s. 000051; rys. nr 05, Przekroje, s. 000051);

- Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku usługowego na działce o nr ew. [...] położonej w [...];

- 14 lutego 2018 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło zgłoszenie inwestora dotyczące zamiaru budowy hali tymczasowej o wymiarach 12x20 m i wysokości w kalenicy 6,80 m na działce o nr ew. [...], co do którego organ nie wniósł sprzeciwu;

- jednocześnie w aktach dotyczących tego zgłoszenia znajduje się protokół z przeprowadzenia 8 października 2018 r. oględzin w sprawie rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego hali namiotowej w [...] przy ul. [...] na działce o nr ew. [...], z którego wynika, że "(...) inwestor oświadczył, że hala namiotowa nie została rozebrana, ponieważ jest przeznaczona jako zaplecze budowy dla inwestycji realizowanej przez I. B. zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...].04.2017 r."; w wyniku kontroli stwierdzono, że obiekt objęty przedmiotem kontroli jest trwale połączony z gruntem za pomocą stóp fundamentowych;

- z protokołu przesłuchania pełnomocnika inwestora (25 października 2018 r.) wynika, że: a) hala namiotowa wybudowana została, jako zaplecze budowy na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., b) pismem z 9 maja 2017 r. zawiadomiono PINB o rozpoczęciu budowy na podstawie pozwolenia na budowę i 9 maja 2017 r. pobrano dziennik budowy w Starostwie Powiatowym w [...] (nr [...]), c) budowa została rozpoczęta w 2017 r., d) wykonywane są prace przygotowawcze polegające na wykonaniu zaplecza budowy, e) w ramach robót przygotowawczych wybudowano w 2017 r. przedmiotowy budynek tymczasowy, który wykorzystywany jest jako zaplecze budowy do przechowywania materiałów budowlanych, narzędzi i sprzętu budowlanego, f) inwestor nie wybudował hali namiotowej na podstawie zgłoszenia z 14 lutego 2018 r., gdyż zmienił plany inwestycyjne, g) istniejący budynek jest zapleczem budowy, a nie tymczasowym obiektem budowlanym;

- z projektu budowlanego (por. Projekt budowalny, Opis techniczny do projektu zagospodarowania działki, 2. Dane o projekcie zagospodarowania działki, str. 000003) zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r. wynika, że: a) teren jest obecnie częściowo zabudowany budynkami usługowymi wchodzącymi w skład Zakładu Produkcyjno-Usługowego [...], budynkiem mieszkalnym oraz tymczasowym obiektem budowlanym przeznaczonym do rozbiórki, b) tymczasowa hala namiotowa zostanie rozebrana przed rozpoczęciem budowy w tym miejscu wnioskowanej hali namiotowej z przeznaczeniem na magazyn wyrobów gotowych, c) usytuowanie projektowanej hali namiotowej, na zapleczu zabudowy istniejącej, pokazano na projekcie zagospodarowania działki";

- po wpływie wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji Starostwo Powiatowe w [...] pismem z 31 grudnia 2019 r. zwróciło się do PINB z zapytaniem, czy inwestycja zatwierdzona decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r. została oddana do użytkowania i czy hala namiotowa będąca zapleczem ww. budowy przeznaczona do przechowywania materiałów budowlanych, narzędzi i sprzętu budowlanego została rozebrana;

- 17 stycznia 2020 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło pismo PINB z 17 stycznia 2020 r. w którym stwierdzono: a) na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu 14 stycznia 2020 r. ustalono, że część rozbudowana obiektu nie została zrealizowana, b) na obecnym etapie budowy stwierdzono prowadzenie prac przygotowawczych obejmujących oznakowanie terenu budowy i jego ogrodzenie, umieszczenie w widocznym miejscu tablicy informacyjnej i geodezyjne wytyczenie rozbudowywanej części obiektu, c) podczas kontroli stwierdzono istnienie hali namiotowej o wymiarach 12 m x 20 m o wysokości w kalenicy 6,80 m, hala namiotowa zlokalizowana jest w odległości 3,35 m od ogrodzenia z działką nr [...] oraz 3,37 m od ogrodzenia z działką [...] i około 54 m od ogrodzenia z działkami nr [...] i [...]; d) obecna podczas kontroli skarżąca oświadczyła, że hala namiotowa stanowi zaplecze do prowadzonej budowy, e) w dniu kontroli w hali namiotowej znajdowały się sprzęty związane z prowadzoną budową;

- z załącznika graficznego do protokołu z 14 stycznia 2020 r. wynika, że obiekt określany przez inwestora jak "zaplecze budowy" znajduje się na działce inwestycyjnej o nr ew. [...] i ma wymiary 12 m x 20 m oraz wysokość 6,80 m;

- porównując załącznik graficzny do protokołu kontroli z 14 stycznia 2020 r. z projektem zagospodarowania terenu (zob. Projekt budowlany, rys. nr 1, s. 000006) wynika, że najpóźniej w dniu 14 stycznia 2020 r. (data sporządzenia protokołu kontroli) na działce inwestycyjnej o nr ew. [...] znajdował się obiekt o wymiarach 12 m x 20 m o wysokości 6,80 m usytuowany w odległości 3,37 m od granicy działki o nr ew. [...] i 3,35 m od granicy działki nr ew. [...];

- zdaniem organów, nieznaczne rozbieżność (tj. błędy pomiarów) w odległościach nie wpływają na ocenę, że sporny obiekt już istniał przed wydaniem spornej decyzji.

Podsumowując, zdaniem organów znajdujący się na działce inwestycyjnej obiekt określony jako "zaplecze budowy" jest tożsamy z obiektem zatwierdzonym kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r. Istniał w dniu wydania tej decyzji, o czym organ stopnia podstawowego wiedział wydając rozstrzygnięcie (zob. pismo PINB w [...] z [...] stycznia 2020 r., znak: [...]). Sąd w pełni zgadza się z takimi ustaleniami organu i nie budzą one wątpliwości.

Okoliczność, że obiekt istniejący na działce o nr ew. [...]inwestor określa jako "zaplecze budowy" dla inwestycji na sąsiedniej działce nie zmienia faktu, że jest on tożsamy z przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym o tych samych wymiarach (długość, szerokość, wysokość) i tych samych odległościach od działek sąsiednich. Ta okoliczność jest niesporna i została ustalona przez organ stopnia podstawowego.

4. Zatem zasadnie przyjęły organy w postępowaniu nieważnościowym, że w analizowanym przypadku doszło do rażącego naruszenia przez organ stopnia podstawowego, przy wydawaniu weryfikowanej decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r. wymagań ustanowionych w art. 28 ust. 1 p.b.

W takiej sytuacji, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, prawidłowo przyjął organ w zaskarżonej decyzji, że nie można podzielić przedstawionej w decyzji z [...] stycznia 2020 r. oceny Starosty [...], że "(...) przedmiotowa hala namiotowa z przeznaczeniem na magazyn gotowych wyrobów aluminiowych usytuowana zostanie na działce o nr [...] w miejscu istniejącej hali namiotowej stanowiącej zaplecze w/w budowy. Wzniesienie takiego obiektu tymczasowego stanowiącego zaplecze budowy, nie wymagało wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, gdyż inwestor skorzystał z uprawnień wynikających z art. 30 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 24 p.b. Natomiast specyficzną cechą obiektu tymczasowego jest to, że jego wzniesienie jest ściśle powiązane z celem, któremu służy. Co do zasady, obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania należy usunąć z dniem, kiedy zrealizowano cel w związku z którym zostały wzniesione. Reasumując powyższy obiekt tymczasowy powinien zostać rozebrany lub usunięty po zakończeniu budowy realizowanej na podstawie w/w decyzji Starosty [...] lub przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z budową nowej hali".

Zdaniem Sądu, ustalenie, że na działce inwestycyjnej w miejscu planowanej budowy istniał już obiekt budowalnych o tożsamych wymiarach i odległościach (por. pismo PINB z 17 stycznia 2020 r.) - nie dawały organowi uprawnień do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. W związku z tym, decyzja GINB z [...] czerwca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r. (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej I. B. pozwolenia na budowę hali namiotowej z przeznaczeniem na magazyn wyrobów gotowych na działkach o nr ew. [...] i [...], przy ul. [...] w miejscowości [...]) jest zgodna z prawem. Decyzja o pozwoleniu na budowę wydana po stwierdzeniu rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 p.b. dotknięta jest sankcją nieważności (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 226/18; wyrok WSA w Warszawie z 29 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 408/17). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.