Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1638/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 22, art. 17 ust. 1, 5 i 6
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 1040
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - t.j.

SENTENCJA

Dnia 2 marca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 700/20 ze skargi K[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S[...] z dnia 6 [...] r., nr S[...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K[...] z dnia 16 [...] r., nr G[...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S[...] na rzecz K[...] kwotę 500,00 (pięćset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2020 r., I SA/Wa 700/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K[...]na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S[...] z dnia 6 [...] r. nr S[...]w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

We wniosku z dnia 17 [...] r. skarżąca K[...] zwróciła się do Wójta Gminy K[...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem Fabianem urodzonym w dniu 12 [...]r. Organ ustalił, że dziecko legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustalono także, że matka dziecka potwierdziła rezygnację z zatrudnienia w dniu 30[...] r. Organ I instancji zwrócił uwagę, że pobiera ona zasiłek macierzyński, który jest równoznaczny świadczeniu rodzicielskiemu. Ta okoliczność zdaniem organu wyklucza możliwość pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. K[...] odwołała się od tego rozstrzygnięcia. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S[...] , decyzją z dnia 6 [...] r., utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta Gminy K[...] z dnia 16 stycznia 2020 r. Kolegium podkreśliło, że wnioskodawczyni o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego wystąpiła w dniu 17 grudnia 2019 r. W momencie urodzenia dziecka była zatrudniona, a jej stosunek pracy został rozwiązany z dniem 30 listopada 2019 r. za porozumieniem stron. Z zaświadczenia ZUS wynika, że od dnia 12 sierpnia 2019 r. wnioskodawczyni pobiera zasiłek macierzyński wypłacany przez ZUS. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka "niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Wnioskodawczyni nie świadczy pracy i nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na korzystanie z urlopu macierzyńskiego z tytułu urodzenia dziecka. Zasiłek macierzyński ma charakter ekwiwalentu wynagrodzenia za pracę i pozostaje w ścisłym związku ze stosunkiem pracy lub innym stosunkiem, z którym wiąże się obowiązek albo możliwość ubezpieczenia chorobowego. Ponadto organ zaznaczył, że wnioskowane przez stronę świadczenie pielęgnacyjne stanowi pomoc dla osoby opiekującej się osobą niepełnosprawną. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad osobą niepełnosprawną. Zdaniem Kolegium, w okresie otrzymywanie zasiłku macierzyńskiego, nawet po ustania stosunku pracy, nie można otrzymywać świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu nie podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Nie zaistniała tu bowiem przesłanka rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.". Skoro więc wnioskodawczyni w dalszym ciągu pobiera zasiłek macierzyński, to prawidłowo organ I instancji ocenił, że nie spełnia ona przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Z decyzją Kolegium nie zgodziła się K[...] wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 u.ś.r. przez niewłaściwe przyjęcie, że pobieranie zasiłku macierzyńskiego po ustaniu zatrudnienia stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego;

- art. 17 ust. 6 u.ś.r. przez bezpodstawne posiłkowanie się definicją osoby bezrobotnej;

- art. 184 Kodeksu pracy poprzez błędne stwierdzenie, że przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę wypłaty zasiłku macierzyńskiego po ustaniu zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S[...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie wskazał, że w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4)- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dalej Sąd I instancji wskazał, że odmawiając skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organy uznały, że nie została spełniona podstawowa przesłanka jego przyznania w postaci "nie podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej". Odnosząc się do tej kwestii Sąd wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że wnioskodawczyni spełnia warunki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jest bowiem matką niepełnosprawnego dziecka, wymagającego opieki opisanej w art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. Dziecko skarżącej legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istota sporu dotyczy natomiast prawidłowej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., w kontekście odpowiedzi na pytanie, czy wypłacanie skarżącej aktualnie zasiłku macierzyńskiego wyklucza możliwość uznania, że zrezygnowała ona z zatrudnienia, o czym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zdaniem Sądu i instancji, rację w tym sporze mają organy. Opowiadając się za przyjętym przez nie stanowiskiem Sąd przywołał definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawartą w art. 3 pkt 22 u.ś.r., która wskazuje na wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Prawo do zasiłku macierzyńskiego przewiduje z kolei art. 184 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U.2019.1040 ze zm.), dalej jako "k.p.", który stanowi, że za okres urlopu macierzyńskiego (...) przysługuje zasiłek macierzyński na zasadach określonych w ustawie z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U.2019.645), dalej jako: "u.ś.p.u.s", Zgodnie z art. 29 ust. 1 ww. ustawy zasiłek macierzyński jest świadczeniem przysługującym osobie objętej ubezpieczeniem chorobowym, która w okresie owego ubezpieczenia albo urlopu wychowawczego urodziła dziecka. Osobą podlegającą ubezpieczeniu chorobowemu jest z kolei pracownik, jak też – na zasadzie dobrowolności – osoba prowadząca pozarolnicza działalność gospodarczą. Zasiłek macierzyński może być przy tym ustalony także w wypadkach urodzenia dziecka po ustaniu ubezpieczenia (zatrudnienia), stosownie do art. 184 k.p. w związku z art. 29 ust. 1 i 5 i art. 30 u.ś.p.u.s. Jest on wypłacany w wysokości 100%, 80% lub 60% procent podstawy wymiaru tego zasiłku (art. 31 ust. 1, 2, 3 u.ś.p.u.s.), tj. przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, jakie pracownica otrzymywała w okresie sześciu miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc, w którym nabyła prawo do zasiłku.

W ocenie Sądu I instancji, te szczególne uwarunkowania wskazują, że świadczenie w postaci zasiłku macierzyńskiego ma niewątpliwie charakter ekwiwalentu wynagrodzenia za pracę i pozostaje w ścisłym związku ze stosunkiem pracy kobiety albo innym stosunkiem, z którym wiąże się obowiązek albo możliwość ubezpieczenia chorobowego, zapewniając jej utrzymanie w okresie, który zgodnie z zamysłem ustawodawcy ma służyć zarówno jej rekonwalescencji jak i sprawowaniu opieki nad nowonarodzonym dzieckiem, zwalniając ją w tym okresie ze świadczenia pracy. Służy zatem zabezpieczeniu bytu uprawnionego. Omawiany zasiłek jest świadczeniem okresowym, przysługującym przez ściśle określony przez ustawodawcę okres, co wprost wynika z art. 31 ust. 2 u.ś.p.u.s. w razie choroby i macierzyństwa. Stanowi on zatem krótkoterminowe świadczenie z ubezpieczenia społecznego.

Sąd wskazał dalej, iż w badanej sprawie pozostaje poza sporem, że skarżąca była zatrudniona w firmie ZPC Piekarnia w okresie od lipca 2016 r. do 30 listopada 2019 r. Umowa na czas określony uległa rozwiązaniu na mocy porozumienia stron, a strona od dnia 12 sierpnia 2019 r. pobiera zasiłek macierzyński. Niespornym jest również fakt, że w trakcie pobierania zasiłku macierzyńskiego skarżąca w dniu 17 grudnia 2019 r. wystąpiła o przyznanie jej świadczenia przewidzianego w art. 17 u.ś.r. W ocenie Sądu I instancji, w tych niespornych okolicznościach przedmiot sporu należy rozstrzygnąć przez przyznanie racji organom orzekającym w sprawie. Fakt, że skarżąca pobiera zasiłek macierzyński nie oznacza, że zrezygnowała ona z zatrudnienia, jak tego wymaga art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wnioskodawczyni świadomie zrezygnowała ze świadczenia pracy w ramach istniejącego stosunku pracy, wcześniej uzyskując prawo do zasiłku macierzyńskiego. Brak jest tym samym związku przyczynowo-skutkowego między niewykonywaniem pracy a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem, a zatem słusznie organy odmówiły przyznania jej prawa do dochodzonego przez nią świadczenia.

Sąd argumentował dalej, iż wprawdzie trafnie zauważa skarżąca, że pobieranie zasiłku macierzyńskiego nie zostało wymienione wśród innych świadczeń ekwiwalentnych wobec dochodów z pracy, stanowiących okoliczności wyłączające możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r., to jednak przy rozpatrywaniu sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie można pomijać ogólnych zasad postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych, o których mowa w Rozdziale 6 u.ś.r. W szczególności należy mieć na uwadze regulację z art. 27 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., która dotyczy zbiegu uprawnień do wskazanych w tym przepisie świadczeń rodzinnych, wśród których wymienia się m.in. świadczenie rodzicielskie, będące w istocie odpowiednikiem zasiłku macierzyńskiego. Ma bowiem podobny charakter i podobny cel. Świadczenie rodzicielskie wprowadzono do katalogu świadczeń rodzinnych w Rozdziale 3a u.ś.r., dodanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.1217), zmieniającej m.in. u.ś.r. z dniem 1 stycznia 2016 r. Jak wynika z uzasadnienia do rządowego projektu ww. ustawy zmieniającej, świadczenie rodzicielskie będzie przysługiwać osobom, które urodziły dziecko, a które nie są uprawnione do zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia macierzyńskiego. Przepis art. 17c ust. 9 u.ś.r. przewiduje dalej, że świadczenie rodzicielskie nie przysługuje, jeżeli co najmniej jeden z rodziców dziecka lub osoba, o której mowa w ust.1 pkt 2 lub 3 tej ustawy otrzymują zasiłek macierzyński (...). Z powyższego unormowania wynika zatem, że zarówno zasiłek macierzyński, jak i świadczenie rodzicielskie wypłacane jest w analogicznej sytuacji życiowej związanej z faktem urodzeniem dziecka, natomiast różnicują je okoliczności związane z sytuacją prawną i faktyczną, osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Nie ulega zatem wątpliwości, że ze świadczenia rodzicielskiego nie będą mogły skorzystać osoby uprawnione do zasiłku macierzyńskiego. Również jeżeli jeden z rodziców będzie uprawniony do zasiłku macierzyńskiego, drugiemu z rodziców nie będzie przysługiwało świadczenie rodzicielskie.

Sąd I instancji końcowo wskazał, iż zdaje sobie sprawę z braku bezpośredniej regulacji ustawowej rozstrzygającej kwestię zbiegu praw od zasiłku macierzyńskiego i świadczenia pielęgnacyjnego, jednak aprobuje stanowisko, wedle którego nie jest możliwa kumulacja wielu rodzajów świadczeń finansowanych z budżetu państwa, które związane są z brakiem aktywności zawodowej, spowodowanej opieką nad dzieckiem. Przykładowo dotyczy to zbiegu uprawnień – jak w analizowanym przypadku – do zasiłku macierzyńskiego i świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec braku jednoznacznej regulacji ustawowej wyłączającej możliwość kumulacji obu omawianych wyżej świadczeń, decydujące znaczenie w tym przypadku mają argumenty wykładni systemowej oraz celowościowo-funkcjonalnej. Niewątpliwie inne są podstawy prawne wskazanych świadczeń, ale wspólnym mianownikiem jest cel i funkcja obu świadczeń. Zasiłek macierzyński jest świadczeniem pieniężnym mającym na celu zapewnienie środków utrzymania w czasie, w którym osoba go otrzymująca nie wykonuje pracy w związku z urodzeniem dziecka i koniecznością opieki nad nim. Świadczenie pielęgnacyjne ma zaś na celu zrekompensować utracony zarobek (wynagrodzenie) osobie, która zmuszona była zrezygnować z zatrudnienia lub nie może podjąć zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Co znamienne przyznanie takiego świadczenia powoduje także opłacanie, tak jak w przypadku zasiłku macierzyńskiego, za osobę uprawioną składek na ubezpieczenie społeczne. Tak więc to, że ustawodawca nie wymienił wprost jako okoliczności negatywnej, uniemożliwiającej otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego, pobierania zasiłku macierzyńskiego, nie może stanowić argumentu za tym, że świadczenie to osobie takiej przysługuje. Brak uprawnień do przedmiotowego świadczenia można bowiem wyprowadzić już z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K[...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. art. 17 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 17 ust. 5 i art. 3 pkt 22 u.ś.r. przez bezpodstawne przyjęcie, iż pobieranie zasiłku macierzyńskiego po ustaniu zatrudnienia stanowi przeszkodę w przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co skutkowało negatywnym rozpoznaniem wniosku, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych regulacji wskazuje na to, że pobieranie zasiłku po ustaniu stosunku nie jest równoznaczne z pozostawaniem w zatrudnieniu, a tym samym nie stanowi negatywnej przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego;

2. art. 184 k.p. przez błędne stwierdzenie, iż przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę wypłaty zasiłku macierzyńskiego po ustaniu zatrudnienia, podczas gdy jego dyspozycja dotyczy prawa do tego świadczenia jedynie za okres urlopu macierzyńskiego, urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopu rodzicielskiego oraz urlopu ojcowskiego, z których to urlopów Katarzyna Młynarz nie korzystała w dacie złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tym samym przepis ten nie dotyczy sytuacji faktycznej oraz prawnej, w jakiej znalazła się skarżąca.

3. art. 29 ust. 1 i 5 oraz art. 30 u.ś.p.u.s. przez błędne przyjęcie, że przepisy te stanowią przesłankę nabycia prawa do zasiłku macierzyńskiego po ustaniu stosunku pracy, podczas gdyby przepisy te nie regulują przedmiotowej kwestii i nie wpływają na kształtowanie sytuacji prawnej w jakiej znalazła się skarżąca.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zmianę w całości poprzedzających go decyzji, tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S[...] z dnia 6 [...]r., oraz decyzji Wójta Gminy K[...] z dnia 16 stycznia 2020 r., przez ustalenie prawa K[...] do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z orzeczoną niepełnosprawności syna Fabiana M[...], względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Trafny okazał się zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 17 ust. 5 i art. 3 pkt 22 u.ś.r. przez bezpodstawne przyjęcie, iż pobieranie zasiłku macierzyńskiego po ustaniu zatrudnienia stanowi przeszkodę w przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż skarżąca po urodzeniu niepełnosprawnego dziecka (12 sierpnia 2019 r.) pozostawała w zatrudnieniu do dnia 30 listopada 2019 r., kiedy to jej umowa o pracę została rozwiązana za porozumieniem stron. Przepisy u.ś.r. definiują pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wskazując, iż oznaczają one wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 u.ś.r.). Z okoliczności sprawy wyraźnie wynika, iż skarżąca po dniu 30 listopada 2019 r. nie pozostawała w zatrudnienia oraz nie wykonywała także innej prawy zarobkowej w rozumieniu powyższej regulacji. Dla uznania, że spełniona została kluczowa przesłanka świadczenia pielęgnacyjnego wskazana w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, istotne jest to aby osoba starająca się o świadczenie pielęgnacyjne nie pozostawała w zatrudnieniu lub nie wykonywała innej pracy zarobkowej w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 22 u.ś.r., czyli nie pozostawała w jednym ze stosunków prawnych wskazanych w tym przepisie. Stwierdzenie istnienia takiego stosunku prawnego, niezależnie od jego zakresu, powoduje, że przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zostaje wypełniona. Ustawodawca nie dopuszcza zatem możliwości pozostawania opiekuna osoby niepełnosprawnej w jakimkolwiek stosunku zatrudnienia, czy stosunku prawnym dotyczącym innej pracy zarobkowej (vide: wyrok NSA z dnia 25 listopada 2020 r., I OSK 1472/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca nie łączy natomiast przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z okolicznościami związanymi z podleganiem opiekuna osoby niepełnosprawnej ubezpieczeniu społecznemu. Podstawy prawne objęcia określonej osoby ubezpieczeniem społecznym mają zróżnicowane źródła, zaś zatrudnienie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 2 pkt 22 u.ś.r. nie wyczerpuje tych podstaw. Stąd skonstatowanie, iż skarżąca ubiegając się świadczenie pielęgnacyjne podlegała ubezpieczeniu społecznemu nie jest wystarczające dla uznania, że nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r.

Z okoliczności sprawy wynika także, iż skarżąca po urodzeniu niepełnosprawnego dziecka od dnia 12 sierpnia 2019 r. pobierała zasiłek macierzyński. W ocenie Sądu I instancji fakt, że skarżąca pobiera ów zasiłek nie oznacza, że zrezygnowała z zatrudnienia, jak tego wymaga art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ze stanowiskiem tym w okolicznościach niniejszej sprawy nie można się zgodzić, a to z tego powodu, że pobieranie przez skarżącą zasiłku macierzyńskiego po dniu 30 listopada 2019 r. nie miało miejsca w warunkach kontynuacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w okresie ubezpieczenia chorobowego lub urlopu wychowawczego. Jakkolwiek prawo do zasiłku macierzyńskiego przysługuje m.in. za okres urlopu macierzyńskiego i jest ono ustalane na zasadach określonych w przepisach u.ś.p.u.s. (art. 184 k.p.), to trafnie Sąd I instancji dostrzega, że zasiłek macierzyński może być także ustalony w wypadkach urodzenia dziecka po ustaniu ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia lub innej prawy zarobkowej (art. 29 ust. 1 i 5 i art. 30 ust. 1, 3 i 4 u.ś.p.u.s.). W takiej sytuacji nie może budzić wątpliwości, że zasiłek macierzyński może być wypłacany także po ustaniu stosunku, na podstawie którego wykonywana była praca, co jednak nie oznacza, że dalsze jego wypłacanie następuje w warunkach trwającego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r.

Dowolne jest natomiast stwierdzenie Sądu I instancji o braku związku przyczynowo-skutkowego między niewykonywaniem przez skarżącą pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jakkolwiek za trafny uznać wypada wniosek o świadomej rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia, skoro rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło za porozumieniem stron, to jednak z okoliczności sprawy nie wynika aby poza koniecznością opieki nad niepełnosprawnym od urodzenia dzieckiem istniały także inne przyczyny rozwiązania stosunku pracy. Świadoma rezygnacja matki z zatrudnienia w celu roztoczenia opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem zasługuje na społeczny szacunek i nie może być deprecjonowana.

Nie jest także zasadne stanowisko Sądu I instancji w kwestii tego, że pobieranie zasiłku macierzyńskiego stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Trafnie przy tym w toku dotychczasowego postępowania wskazywano, że wynik wykładni językowej prowadzi do wniosku, iż zasiłek macierzyński nie jest wymieniony w przepisach u.ś.r. jako świadczenie, którego pobieranie ma wpływ na możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wniosek taki wypływa zarówno z treści art. 17 ust. 1 i 5 u.ś.r., kształtującego przesłanki nabycia prawa do tegoż świadczenia, ale także z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., stanowiącego podstawę prawną wyboru jednego ze zbiegających się świadczeń. Rzecz jasna dotyczy to sytuacji pobierania zasiłku macierzyńskiego po rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pobieranie bowiem zasiłku macierzyńskiego w czasie trwania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Wówczas jednak przyczyną braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego będzie pozostawanie w zatrudnieniu lub wykonywanie innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.s.r., a zatem niepełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie zaś pobieranie zasiłku macierzyńskiego jako świadczenia uniemożliwiającego przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd I instancji pomijając powyższe wyniki wykładni gramatycznej przepisów u.ś.r. zaaprobował stanowisko, wedle którego nie jest możliwa kumulacja wielu rodzajów świadczeń finansowanych z budżetu państwa, które związane są z brakiem aktywności zawodowej spowodowanej opieką nad dzieckiem, a wobec braku jednoznacznej regulacji ustawowej wyłączającej możliwość kumulacji zasiłku macierzyńskiego i świadczenia pielęgnacyjnego wskazał, że decydujące znaczenie w tym przypadku mają argumenty wykładni systemowej oraz celowościowo-funkcjonalnej. Odnosząc się do powyższego zapatrywania wypada na wstępie skonstatować, iż przepisy u.ś.r. nie zawierają generalnego zakazu kumulacji świadczeń rodzinnych, także ze świadczeniami wypłacanymi na gruncie systemu zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. statuuje zasadę wskazującą, iż osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego jest ten kto ma określone cechy podmiotowe, wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 1) – 4) u.ś.r., a nadto nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o określonej niepełnosprawności. Przepisy art. 17 ust. 5 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. stanowią natomiast regulacje prawne przełamujące ww. zasadę. Mają zatem charakter wyjątku od zasady. Wyjątków nie należy natomiast interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae). Przepisy art. 17 ust. 5 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. określając wyjątki od możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie wskazują na ich przykładowy charakter, a zatem należy uznać, że wyjątki te zostały umieszczone w zamkniętych katalogach. Jakkolwiek przebieg procesu interpretacji prawa w zakresie regulacji o charakterze wyjątkowym nie wyklucza odwoływania się do wyników wykładni celowościowej i systemowej, to jednak nakazuje odrzucić te wyniki, które będą prowadziły do rozszerzenia rozumienia przepisu wyjątkowego. W takiej sytuacji najczęściej wypada opowiedzieć się za koniecznością wyższego wartościowania wyników literalnej wykładni przepisów prawa i dania im pierwszeństwa w procesie dekodowania normy prawnej.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż w toku dotychczasowego postępowania zaniechano uwzględnienia reguły interpretacyjnej exceptiones non sunt extendendae, co w istocie doprowadziło do wykreowania nowego wyjątku od zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Z rezultatem tak przeprowadzonej wykładni art. 17 ust. 1 i 5, art. 27 ust. 5 u.ś.r. w związku z art. 29 ust. 1 i 5 i art. 30 ust. 1, 3 i 4 u.ś.p.u.s. nie można się zgodzić. Trafnie zauważono w toku dotychczasowego postępowania, że w zakresie realizowanego celu zasiłek macierzyński jest świadczeniem zbliżonym do świadczenia rodzicielskiego (art. 17c u.ś.r.). Zbieżność celu realizowanego przez owe świadczenia jest jednak cechą niewystarczającą dla uznania podobieństwa obu świadczeń, w sytuacji odmienności podstaw prawnych i przesłanek ich przyznania. Ustawodawca w ramach kształtowania polityki demograficznej używa zróżnicowanych instrumentów prawnych. Zabieg utożsamienia zasiłku macierzyńskiego i świadczenia rodzicielskiego, li tylko z uwagi na realizowany przez obie instytucje cel społeczny, jest działaniem nazbyt uproszczonym, które nie odzwierciedla charakteru obu instytucji prawnych. To, że oba świadczenia dedykowane są w związku z urodzeniem dziecka nie jest dostatecznym wyznacznikiem ich podobieństwa i ewentualnej zastępowalności na gruncie sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższej konkluzji nie zmienia okoliczność, że świadczenie rodzicielskie nie przysługuje, jeżeli co najmniej jeden z rodziców dziecka lub osoba, o której mowa w art. 17c ust.1 pkt 2 lub 3 u.ś.r. otrzymują zasiłek macierzyński (art. 17c ust. 9 u.ś.r.). Regulacja ta nie tylko nie znajduje zastosowania w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także nie sposób wyprowadzić z niej paraleli o zastępowalności zasiłku macierzyńskiego i świadczenia rodzicielskiego. Nie można zatem zgodzić się z tezą Sądu I instancji, iż skoro pobieranie świadczenia rodzicielskiego jest przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, to również zasiłek macierzyński, jako wykazujący podobieństwo realizowanego celu, też za taką przesłanką powinien zostać uznany.

Nie są natomiast trafne zarzuty kasacyjne naruszenia art. 184 k.p. i art. 29 ust. 1 i 5 oraz art. 30 u.ś.p.u.s. Z okoliczności badanej sprawy jasno wynika, iż zasiłek macierzyński został skarżącej przyznany w związku z urodzeniem dziecka, od dnia jego urodzenia (12 sierpnia 2019 r.). W tym czasie skarżąca pozostawała w stosunku zatrudnienia, który uległ rozwiązaniu w dniu 30 listopada 2019 r. Skoro przepis art. 184 k.p. stanowi, iż za okres urlopu macierzyńskiego, urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopu rodzicielskiego oraz urlopu ojcowskiego przysługuje zasiłek macierzyński na zasadach określonych w u.ś.p.u.s., to kwestia podstawy prawnej nabycia tegoż zasiłku nie może być dyskusyjna. Skarżąca zasiłek macierzyński uzyskała w związku z urlopem macierzyńskim w czasie trwania zatrudnienia. Zagadnienie to nie ma jednak istotnego znaczenia w badanej sprawie, skoro nie jest kwestionowane, iż w momencie ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne (17 grudnia 2019 r.) skarżąca nie była już zatrudniona i nie wykonywała innej pracy zarobkowej. Wypełniała zatem przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a.). Jednocześnie należało skonstatować brak w przepisach p.p.s.a. podstawy prawnej dla ustalenia przez sąd administracyjny prawa skarżącej do wnioskowanego świadczenia rodzinnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.