Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 61/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1 i 2 pkt 10, art. 20 ust. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia WSA Dariusz Zalewski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi D. G. i Z. G. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz załącznika numer 1 do tej uchwały w części dotyczącej ustaleń w zakresie przebiegu drogi publicznej oznaczonej symbolem 1 KD-Z (G), w odniesieniu do działek skarżących o numerach [...]; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Miasta B. solidarnie na rzecz skarżących D. G. i Z. G. kwotę 914 (dziewięćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 12 stycznia 2012 r. Rada Miejska Białegostoku. podjęła uchwałę

Nr XXII/209/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli Jaroszówka i Wygoda w Białymstoku (północno – wschodnie tereny rozwojowe).

Skargę na powyższą uchwałę w dniu [...] grudnia 2012 r. (po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej B. do usunięcia naruszenia prawa - pismo z dnia [...] października 2012 r.) wywiedli D. M. G. i Z. G. (dalej powoływani jak: "skarżący"), współwłaściciele działek o numerach [...] i [...] objętych przedmiotowym planem.

Zakwestionowanej uchwale zarzucili naruszenie:

1) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p."), wskutek:

a) określenia innego przeznaczenia części terenów w planie miejscowym aniżeli przewidziane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

b) ustalenia innego przebiegu drogi publicznej o klasie zbiorczej w planie miejscowym aniżeli przewidziany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

2) art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, poprzez dopuszczenie takiego przeznaczenia działek skarżących, które bez jakiegokolwiek uzasadnienia ogranicza uprawnienia właścicielskie skarżących, uniemożliwiając racjonalne zagospodarowanie działek zgodnie

z dotychczasowym przeznaczeniem.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego podjętego uchwałą Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 8 września 2008 r. Nr XXXI/373/08, a ustaleniami zaskarżonego planu zachodzą różnice w zakresie przeznaczenia ich nieruchomości, a zatem postanowienia planu są sprzeczne z treścią studium. W części graficznej studium należący do nich obszar oznaczony został jako teren zabudowy mieszkaniowo - usługowej, natomiast w części graficznej planu miejscowego teren ten przeznaczony został pod usługi i zieleń urządzoną. Ponadto ustalenia planu miejscowego są także sprzeczne ze studium w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1KD- Z(G) - teren drogi publicznej klasy zbiorczej. Przebieg drogi zbiorczej przewidziany w studium jest bowiem odmienny od tego, który przewiduje zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe, wnieśli o stwierdzenie nieważności części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w zakresie ustaleń dotyczących ww. działek, położonych na terenach oznaczonych symbolem: 1.30U, 1.31UK, 1.32U, 3.2ZP, WS oraz o stwierdzenie nieważności części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w zakresie przebiegu drogi publicznej oznaczonej symbolem 1KD-Z(G).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że przedmiotowy plan został sporządzony zgodnie z procedurą określoną w u.p.z.p. oraz został poddany strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko określonej w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.).

W ocenie organu, ustalenia zawarte w uchwale zawierają wszystkie elementy określone jako obowiązkowe w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. i nie naruszają art. 9 ust. 4,

a także art. 15 ust. 1 nakazującego opracowanie planu zgodnie z zapisami studium oraz art. 20 ust. 1.

Organ podkreślił, że Studium nie przesądza jednoznacznie o przyszłym zagospodarowaniu terenu, ani o układzie komunikacyjnym tego obszaru, a stanowi tylko wytyczne odnośnie możliwości zagospodarowania przyszłego osiedla. Właśnie w oparciu o te wytyczne przewidziano w planie centrum usługowe, ukształtowano przestrzenie publiczne i wskazano dominanty z uwzględnieniem rzeźby terenu i południowego stoku z widokiem na panoramę miasta. Zgodność planu ze studium nie może być traktowana dosłownie z uwagi na potrzebę sporządzania dwóch odrębnych aktów planistycznych.

Zdaniem organu, konkurs urbanistyczny, o którym mowa w Studium, na opracowanie koncepcji zagospodarowania tej części miasta odbył się w 1999 r.,

a rozwiązania pokonkursowe w dużym stopniu zaważyły na kształcie planu. Wynikiem konkursu jest poprowadzenie głównej ulicy z ominięciem terenów źródliskowych rzeki D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 69/13 oddalił skargę i wskazał, że nie stwierdził naruszenia trybu sporządzania planu.

Zdaniem Sądu analiza zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Białegostoku przyjętego uchwałą Nr XX/256/99 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 listopada 1999 r. prowadzi do wniosku, że zapisy

z planu nie są sprzeczne z zapisami wskazanego studium. W przedmiotowym studium nie ma mowy o tym, że wszystkie nieruchomości na przedmiotowym obszarze mają, jak tego chcą skarżący, przeznaczenie "do zabudowy mieszkaniowo - usługowej". Na obszarze oznaczonym symbolem 3.6, będącym strategicznym obszarem do zabudowy mieszkaniowo - usługowej (leżą na nim obie działki skarżących) przewidziano w studium również "obszar przestrzeni publicznej", "zagospodarowanie obszaru według rozstrzygnięć konkursu", "nowoprojektowane osiedla", "centrum usługowe", "możliwość wykorzystania dolin rzeczek D.

i J. do kształtowania ogólnie dostępnych terenów zieleni urządzonej".

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał argumentację skarżących za niezasadną podnosząc, że przy założeniu, że nie mogłyby powstać na tym terenie (w planie zagospodarowania) inne drogi, niż te wynikające ze studium, to w rzeczywistości Rada Miejska B. nie byłaby uprawniona do zaprojektowania jakichkolwiek dróg w planie, bo studium ich nie przewiduje. Nadto Sąd zauważył, że w 1999 r. został przeprowadzony konkurs, a ze studium nie wynika, kiedy ma on być przeprowadzony.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez D. M. G. i Z. G. od powyższego wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 1969/13 uchylił zaskarżony wyrok

i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

W uzasadnieniu swego stanowiska, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wymóg zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium jest zachowany wówczas, gdy postanowienia planu są zbieżne

i uszczegółowiają kierunki zagospodarowania wskazanego, a jednocześnie plan miejscowy nie wprowadza takiego przeznaczenia, który nie został zdeterminowany przez studium, choć powinien był. Jak wynika zaś z art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.

w studium określa się w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W ocenie NSA niewątpliwie Rada Gminy była uprawniona do określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod drogi publiczne, jako podstawowego elementu budowy systemu komunikacji stanowiącego inwestycję celu publicznego, to jednak musiała respektować zasadę, aby przeznaczenie w tym planie terenu pod drogi publiczne było zgodne z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi dla tego terenu w przedmiotowym studium, ponieważ przeznaczenie to musi zawierać się w znaczeniowym zakresie kierunków ustalonych w studium.

Dokonując analizy zapisów Studium i porównując je z kwestionowanymi zapisami planu miejscowego w części dotyczącej działek skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że Studium nie zawiera wprost tych wszystkich elementów, które zostały uwzględnione w miejscowym planie. Przywołana zaś treść Studium w żaden sposób nie artykułuje funkcji wynikających z wytycznych zawartych w § 6 pkt 5 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz.1233). Ten brak powoduje, zdaniem NSA, określone konsekwencje prawne. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na formułowaniu zawartości tego planu - określonej w art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 i w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w sposób uwzględniający i wręcz pochodny wobec określonych w studium ustaleń kierunków zagospodarowania przestrzennego wymienionych w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. Ustalenia planu miejscowego muszą więc zawierać się w przedmiotowym zakresie kierunków określonych studium.

W ocenie NSA, Sąd I instancji nie rozważył jaki skutek dla ocenianej treści miejscowego planu wywiera brak - co do przedmiotowego obszaru - postanowień studium w zakresie dróg, w odniesieniu do ich charakteru (dróg zbiorczych). Nie przeanalizował treści opracowania, dla układu dróg przelotowych zawartego w dokumencie - "Kierunki rozwoju komunikacji" (Załącznik Nr 4) stanowiącego integralną część studium, który ustalał przebieg dróg głównych i zbiorczych (pozostawiając lokalizację dróg lokalnych autorom planu i autorom projektów budowlanych). WSA w Białymstoku wywodził natomiast dopuszczalność uwzględnienia w miejscowym planie dróg, upatrując jej podstaw w określeniu

w studium przeznaczenia innego niż drogowe (tj. wskazania w studium terenów mieszkaniowo-usługowych). Takie rozumowanie jest jednak błędne, z uwagi na odrębne wskazanie w art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., że w studium określa się

w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Brak jest podstaw do uznania, że wystarczające dla ustanowienia w miejscowym planie przebiegu dróg zbiorczych jest powołanie się na inne niż drogowe przeznaczenie danego obszaru w studium, a tym samym traktowanie wszystkich dróg jako obsługujących komunikacyjnie dane przeznaczenie. Zdaniem NSA nie można zgodzić się tezą prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skoro w studium zostały zaprojektowane tereny mieszkaniowo-usługowe, to oznacza to, że muszą również istnieć drogi, przy czym pozbawione jest znaczenia prawnego jakiej są one kategorii, podobnie jak okoliczność czy zostały one przewidziane w Załączniku nr 4 przedmiotowego Studium.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, aby Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnił, czy drogi zbiorcze w układzie podstawowym, które były uwzględnione w Studium na innych terenach, zostały przewidziane w zaskarżonym planie na obszarze oznaczonym symbolem 3.6., co dodatkowo świadczyłoby o niezgodności miejscowego planu ze studium.

Na uwzględnienie, zdaniem NSA, zasługiwał też zarzut braku wystarczającego umotywowania przyjętych rozwiązań w uzasadnieniu uchwały.

Ponadto NSA zgodził się ze skarżącymi kasacyjnie, że przedwcześnie została dokonana ocena spełnienia wymogu Studium, co do zastosowania w planie wyników konkursu. W materiałach planistycznych brak jest bowiem dokumentacji konkursu,

o którym mowa jest w studium, w związku z czym słusznie skarżący podnosili potrzebę zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w celu uzupełnienia dokumentacji, jako warunku możliwości skontrolowania zasadności tezy o zrealizowaniu tego wymogu studium. NSA zwrócił też uwagę, że wprawdzie Sąd I instancji w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku przyjął, że do konkursu przystąpiły dwa projekty zagospodarowania całego obszaru, z których wybrano jeden, w ocenie organu, lepszy, jednak w materiałach planistycznych brak jest pełnej dokumentacji pozwalającej na potwierdzenie tej tezy (jak ogłoszenie o konkursie, warunki konkursu, przedmiot konkursu, propozycje konkursowe, rozstrzygnięcie konkursu, uzasadnienie rozstrzygnięcia, dowód wpływu rozwiązań pokonkursowych na miejscowy plan).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Białymstoku wyrokiem z 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 533/15 oddalił skargę.

Dokonując oceny zapisów Studium z zapisami planu miejscowego w części dotyczącej działek Skarżących, Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała

w opisanym wyżej zakresie jest zgodna z ustaleniami Studium. Sąd zauważył, że Studium nie zawiera wprost wszystkich elementów, które zostały uwzględnione

w miejscowym planie, niemniej jednak w samym Studium zawarto zapis stanowiący, że zagospodarowanie przedmiotowego obszaru nastąpi według rozstrzygnięć konkursu. Powyższy zapis dał zatem możliwość określenia sposobu zagospodarowania analizowanego terenu, w tym ustalenia głównych ciągów komunikacyjnych oraz zasad uzbrojenia w infrastrukturę techniczną w rozstrzygnięciu konkursowym. Konkurs taki, jak wynika z uzupełnionych akt administracyjnych, został przeprowadzony i rozstrzygnięty 19 listopada 1999 r., a studium zostało uchwalone 29 listopada 1999 r. Nagrodzona praca konkursowa nr [...] w pkt 3.1. określiła

w sposób jednoznaczny charakter spornej drogi jako drogi zbiorczej. Sąd I instancji wskazał, iż dokonując wnikliwej analizy zapisów nagrodzonej pracy konkursowej, stanowiącej w niniejszej sprawie de facto uszczegółowienie zapisów Studium, nie można zgodzić się z zarzutami, jakoby wprowadzone zaskarżonym planem drogi zbiorcze nie były przewidziane na terenie oznaczonym 3.6.

Wychodząc poza opisany wyżej aspekt układu komunikacyjnego i charakteru dróg wyznaczonych w planie, Sąd I instancji stwierdził, że w zaskarżonej uchwale nie ma też terenów, którym przyznano by inne przeznaczenie niż wynikające ze studium. Zarówno bowiem w studium, jak i w uchwalonym planie, przeznaczenie działek Skarżących nie pozostaje ze sobą w sprzeczności, a wręcz jest zgodne w rozumieniu art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Sąd uznał ponadto, że w przedmiotowym Studium nie ma mowy o tym, że wszystkie nieruchomości na jego obszarze mają, jak interpretują to skarżący, przeznaczenie "do zabudowy mieszkaniowo – usługowej". Na obszarze oznaczonym symbolem 3.6, będącym strategicznym obszarem do zabudowy mieszkaniowo – usługowej przewidziano w tym studium również "obszar przestrzeni publicznej", "zagospodarowanie obszaru według rozstrzygnięć konkursu", "nowoprojektowane osiedla", "centrum usługowe", "możliwość wykorzystania dolin rzeczek D.

i J. do kształtowania ogólnie dostępnych terenów zieleni urządzonej". Analiza powyższego zapisu prowadzi do wniosku, że na wskazanym obszarze strategicznym miały powstać całe nowoprojektowane osiedla, w których tereny zabudowy mieszkaniowo – usługowej są tylko jednym z elementów tych osiedli, obok terenów zieleni urządzonej, przestrzeni publicznej i centrów usługowych. Nie jest więc tak, jak domagają się skarżący, że każda nieruchomość (a nawet każda działka), ma w tym studium tylko i wyłącznie przeznaczenie do zabudowy mieszkaniowo – usługowej. WSA w Białymstoku wskazał, że gdyby przyjąć argumentację skarżących, to obszar objęty planem o powierzchni około 329 ha musiałby składać się z samych działek o przeznaczeniu mieszkaniowo–usługowym, co niewątpliwie kłóciłoby się z zasadami projektowania dotyczącego tak wielkich przestrzeni.

Oceniając zaś czy ingerencja gminy w prawo własności skarżących została dokonana z zachowaniem konstytucyjnej zasady równości i proporcjonalności, WSA w Białymstoku doszedł do wniosku, że do tego rodzaju nadużycia ze strony organu nie doszło, bowiem organ szczegółowo uzasadnił, dlaczego dla przedmiotowych działek przyznano przeznaczenie pod drogi, teren usługowy i zieleń urządzoną. Zdaniem Sądu, Skarżący mogą rozporządzać swoją nieruchomością i korzystać z niej w sposób dotychczasowy lub wynikający z ustaleń planu.

Nie godząc się z powyższym stanowiskiem, D. M. G.

i Z. G. wywiedli skargę kasacyjną do NSA, wnosząc o uchylenie ww. wyroku w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku kontroli zaskarżonego wyroku, stwierdził, że zasadnym okazały się zarzuty naruszenia prawa, tj.: art. 190 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wykładni prawa dokonanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest brak wszechstronnego rozpatrzenia okoliczności niniejszej sprawy. Na tej podstawie NSA wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 506/16 uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

NSA zwrócił uwagę, że mniejsza sprawy była już przedmiotem kontroli tego Sądu, który wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1969/13 uchylając wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 69/13 dokonał oceny prawnej sprawy oraz wskazał kierunki dalszego postępowania w tej sprawie. Sąd któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest tą oceną, jak i zaleceniami dotyczącymi sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Tymczasem spośród wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Białymstoku rozpoznając sprawę ponownie, zrealizował tylko jedną z nich i to w niepełnym wymiarze i wadliwie.

W szczególności Sąd I instancji w ogóle nie przeanalizował dokumentu - "Kierunki rozwoju komunikacji" (Zał. Nr 4) stanowiącego integralną część studium, jak również nie odniósł się w żaden sposób do zapisów Studium dotyczących kierunków rozwoju komunikacji. Podkreślono przy tym, że znajdujący się w aktach administracyjnych wyciąg ze Studium nie zawiera załączników, w tym wskazanego przez NSA, Załącznika Nr 4 w postaci ujednoliconego rysunku "Kierunki rozwoju komunikacji" (do jakiego zgodnie z twierdzeniami zawartymi w skardze odwołuje się pkt 6.1.1. Studium pominięty w dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych), to jednak cześć opisowa Studium zawiera rozdział 8 - Kierunki rozwoju komunikacji, gdzie w pkt 8.2.11.9 zamieszczono zapis, iż niezbędna jest konsekwentna modernizacja i realizacja brakujących elementów systemu komunikacji ze wskazaniem konkretnych planowanych i istniejących dróg wymagających budowy, rozbudowy bądź modernizacji. Mimo to orzekający

w sprawie Sąd I instancji nie przeprowadził analizy tego dokumentu i nie ocenił czy planowana droga oznaczona w planie symbolem 1 KD-Z(G) jest ujęta w tymże wykazie dróg kluczowych dla miasta z punktu widzenia Studium i stanowiących istotne elementy jego systemu komunikacyjnego rozumianego jako spójna całość.

Sąd I instancji nie podjął także próby wyjaśnienia czy drogi zbiorcze

w układzie podstawowym, które były uwzględnione w studium na innych terenach, zostały przewidziane w zaskarżonym planie na obszarze oznaczonym symbolem 3.6., jako kwestionowana przez skarżących droga 1 KD-Z(G) i siłą rzeczy wobec braku tych niezbędnych ustaleń faktycznych nie rozważył jaki skutek dla ocenianej treści miejscowego planu wywiera brak - co do przedmiotowego obszaru - postanowień studium w zakresie dróg, w odniesieniu do ich charakteru jako dróg zbiorczych.

Co więcej Sąd I instancji w miejsce wykonania wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawił błędny pogląd, że choć studium nie zawiera wprost wszystkich elementów, które zostały uwzględnione w miejscowym planie,

w szczególności dotyczących dróg zbiorczych, to jednak są one zgodne z zapisami znajdującymi się w zwycięskiej pracy konkursowej dotyczącej zagospodarowania przedmiotowego obszaru, która to praca de facto stanowi uszczegółowienie zapisów Studium. Zdaniem NSA nie sposób przyjąć, aby jakakolwiek praca konkursowa miała walor uszczegółowienia zapisów studium. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmiot inny niż właściwa do uchwalenia studium rada gminy (w niniejszej sprawie komisja konkursowa oceniająca przedłożone prace) miałby wpływ na treść studium będącego przecież aktem sformalizowanym o określonym trybie jego przyjmowania i określonych skutkach prawnych wyrażających się w związaniu treścią studium organu uchwalającego plan miejscowy dla danego obszaru. Ocena, że dana praca konkursowa uzupełnia, względnie uszczegóławia postanowienia studium byłaby możliwa tylko wtedy, gdyby do studium wprost recypowano jej wyniki, na przykład poprzez wskazanie konkretnej pracy wyłonionej w wyniku przeprowadzenia konkretnego konkursu i dołączenia jej do uchwalanego studium w formie chociażby załącznika, co jednakże w mniejszej sprawie nie zaistniało. Nie jest natomiast wystarczającym dla takiej oceny samo ustalenie, że konkurs został przeprowadzony i rozstrzygnięty przed uchwaleniem Studium.

Podsumowując NSA wskazał, że zapis Studium, zgodnie z którym zagospodarowanie przedmiotowego obszaru nastąpi według rozstrzygnięć konkursu należy wykładać nie jako uprawnienie do uszczegóławiania Studium przez inne podmioty, lecz tylko i wyłącznie jako nałożenie na organy procedujące w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru obowiązku uwzględniania wyników konkursu dotyczącego zagospodarowania przedmiotowego obszaru, w takim jednak zakresie w jakim wynik ten zgodny z ustaleniami Studium. W tym miejscu Sąd przypomniał, że już w wyroku z dnia 17 marca 2015 r. NSA wprost wskazał, że należy zweryfikować spełnienie wymogu studium co do zastosowania w planie wyników konkursu poprzez zbadanie czy rozwiązania przyjęte w planie są rozwiązaniami pokonkursowymi.

Tak sformułowanych wytycznych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie zrealizował, ograniczając się jedynie do wskazania, że zapisy zwycięskiej pracy konkursowej określają charakter spornej drogi jako drogi zbiorczej, nie analizując jednakże czy szczegółowe rozwiązania przyjęte w planie są rozwiązaniami konkursowymi. Powyższe jest o tyle istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy, że jak wynika z porównania przebiegu drogi oznaczonej symbolem 1 KD-Z(G) ustalonego w części graficznej kwestionowanego planu miejscowego z załącznikiem graficznym do zwycięskiej pracy konkursowej nr [...], przebieg tej drogi w pracy konkursowej najprawdopodobniej zaproponowany został inaczej niż w wersji przyjętej w planie miejscowym. Droga w planie miejscowym wydaje się bowiem przesunięta na zachód względem jej przebiegu w opracowaniu konkursowym, gdzie na południowym odcinku przebiega bezpośrednio przy granicy obszaru objętego opracowaniem. Okoliczność ta nie została jednakże w żaden sposób zweryfikowana przez orzekający w sprawie Sąd I instancji mimo, że kwestia "przesunięcia" planowanej drogi zbiorczej na zachód była podnoszona między innymi przez skarżących w uwagach do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przedwczesność stanowiska Sądu co do braku w studium wszystkich elementów, które zostały uwzględnione w miejscowym planie wynika bezpośrednio z faktu nieprzeprowadzenia analizy części opisowej i graficznej całości studium, w tym w szczególności zapisów dotyczących Kierunków rozwoju komunikacji. Ze względu na ogólny charakter Studium nie można bowiem wykluczyć, iż zapisy, z których wyprowadzić by można dopuszczalność, względnie niedopuszczalność lokalizowania w obszarze oznaczonym w części graficznej studium symbolem 3.6, a określonym jako strategiczny obszar do zabudowy mieszkaniowo-usługowej, dróg o charakterze zbiorczym, znajdować się mogą nie tylko części studium dotyczącej bezpośrednio tego obszaru, lecz także w częściach dotyczących na przykład sytemu komunikacji.

NSA zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Białymstoku

w całości zrealizował wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 marca 2015 r., a następnie w oparciu o analizę całości materiału dowodowego (obejmującego całe Studium wraz z wszystkimi do niego załącznikami, a nie tylko fragmenty tego aktu) i uwzględniając, że prawnokształtujące znaczenie należy przypisać nie tylko określeniu w studium danego przeznaczenia czy wyznaczeniu kierunku zagospodarowania, ale również niepowołaniu w tym opracowaniu danego przeznaczenia czy kierunku zagospodarowania dla określonego terenu, dokonać oceny czy postanowienia planu są zbieżne i uszczegółowiają kierunki zagospodarowania wskazanego w studium, a jednocześnie czy plan miejscowy nie wprowadza takiego przeznaczenia, które nie zostało przewidziane przez studium choć powinno być w nim wskazane.

W przypadku udzielenia pozytywnej odpowiedzi na to pytanie Sąd winien zweryfikować czy spełniony został wymóg zastosowania w planie wyników konkursu poprzez zbadanie czy rozwiązania przyjęte w planie są rozwiązaniami pokonkursowymi, rozstrzygając w tym zakresie także wątpliwości związane

z ewentualnym przesunięciem przebiegu spornej drogi zbiorczej w planie miejscowym, względem jej przebiegu zaproponowanego w zwycięskim opracowaniu konkursowym.

W sytuacji zaś uznania, że przedmiotowy plan narusza ustalenia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, Sąd winien ocenić czy stanowi to istotne naruszenie zasad sporządzania planu, a jeśli tak to czy naruszenie to winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w części, czy też w całości, biorąc pod uwagę czy przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może funkcjonować po wyeliminowaniu z niego postanowień naruszających ustalenia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje w części na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślić należy, że uchwała Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 16 stycznia 2012 r. nr XXII/209/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli Jaroszówka i Wygoda w Białymstoku (północno - wschodnie tereny rozwojowe) na skutek skargi D. M. G.

i Z. G. (dalej jako: "Skarżący") była już przedmiotem dwukrotnej kontroli tutejszego Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazać bowiem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1969/13 uchylił wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 69/13, zaś wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 506/16 - wyrok WSA w Białymstoku z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 533/15. W obu przypadkach wyroki WSA w Białymstoku oddalały skargę ww. Skarżących po merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że wyrok kasacyjny II instancji powoduje określone konsekwencje dla dalszego postępowania w konkretnej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej powoływana jako: "p.p.s.a.", sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Owe związanie sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych

z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. W praktyce oznacza to, że przy niezmienionym stanie faktycznym

i prawnym sprawy odstąpienie od wykładni dokonanej przez sąd II instancji jest niedopuszczalne. Podobnie niedopuszczalne jest na nowo rozważanie kwestii, które już wcześniej przesądzono.

Z tych też względów Sąd na obecnym etapie postępowania odstąpił od badania warunków formalnych skargi i interesu prawnego Skarżących, albowiem kwestie te zostały już przesądzone w ww. wyrokach NSA. Kontroli sądowej na obecnym etapie nie podlegały również zagadnienia związane z naruszeniem trybu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ten bowiem był już przedmiotem oceny tutejszego Sądu, który dokonując po raz pierwszy kontroli legalności zaskarżonej uchwały, wyrokiem z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 36/13 oddalił skargę. Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1548/13.

Przechodząc zatem do meritum rozważań, tj. oceny zgodności zakwestionowanych zapisów planu ze Studium, wskazać należy, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej kwestii ma pierwszy z wyżej wymienionych wyroków NSA, tj. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. II OSK 1969/13. W powyższym orzeczeniu wyrażono bowiem w sposób jednoznaczny i wiążący ocenę prawną sprawy, wskazując na następujące tezy:

- dla oceny zgodności postanowień planu ze studium znaczenie prawne ma nie tylko określenie w studium dla danego terenu określonego przeznaczenia czy kierunku zagospodarowania, lecz także ewentualne pominięcie w tymże studium dla danego terenu określonego przeznaczenia, szczególnie gdyby stanowiły one konkurencyjny dla ustalonego w studiom sposób zagospodarowania,

- wymóg zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium jest zachowany wówczas, gdy postanowienia planu są zbieżne

i uszczegółowiają kierunki zagospodarowania wskazanego, a jednocześnie plan miejscowy nie wprowadza takiego przeznaczenia, który nie został zdeterminowany przez studium, choć powinien był,

- pogląd upatrujący dopuszczalności uwzględnienia w miejscowym planie dróg w oparciu o określenie w studium przeznaczenia innego niż drogowe (w kontrolowanym przypadku wskazane w studium tereny usługowe), ze względu na traktowanie wszystkich dróg jako obsługujących komunikacyjnie dane przeznaczenie, nie zasługuje na uwzględnienie,

- stanowisko, że skoro w studium zostały zaprojektowane tereny mieszkaniowo-usługowe, to oznacza to, że muszą również istnieć drogi, przy czym pozbawione jest znaczenia prawnego jakiej są one kategorii, podobnie jak okoliczność czy zostały one przewidziane w przedmiotowym studium, uznać należy za wadliwe.

Konsekwencją tej oceny były zalecenia, co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy, obejmujące nakazy:

- rozważenia, jaki skutek dla ocenianej treści miejscowego planu wywiera brak - co do przedmiotowego obszaru - postanowień studium w zakresie dróg,

w odniesieniu do ich charakteru jako dróg zbiorczych,

- przeanalizowania treści opracowania, dla układu dróg przelotowych zawartego w dokumencie – "Kierunki rozwoju komunikacji" (Zał. Nr 4) stanowiącego integralną część Studium, który ustalał przebieg dróg głównych i zbiorczych, pozostawiając lokalizację dróg lokalnych autorom planu i autorom projektów budowlanych,

- wyjaśnienia, czy drogi zbiorcze w układzie podstawowym, które były uwzględnione w Studium na innych terenach, zostały przewidziane w zaskarżonym planie na obszarze oznaczonym symbolem 3.6.

Nadto NSA wskazał, że Sąd I instancji winien zweryfikować spełnienie wymogu Studium co do zastosowania w planie wyników konkursu, co uzasadnia konieczność zbadania czy rozwiązania przyjęte w planie są rozwiązaniami pokonkursowymi, o których wspomina Studium.

Mając na uwadze powyższe zalecenia, w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że z przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, narzucony przez ustawodawcę organom planistycznym obowiązek zachowania zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Ostatecznie do zgodności planu miejscowego ze studium odnosi się w finalnym procesie procedury planistycznej art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. wprowadzając regulację, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Powyższe należy rozumieć w ten sposób, że organy gminy działając w ramach władztwa planistycznego nie mają "wolnej ręki" przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i są związane ustaleniami studium. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi bowiem uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę kierunków zagospodarowania objętych studium. W konsekwencji zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę, wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane.

Dokonując oceny zgodności planu ze studium w oparciu o powyższe przepisy, a także przy uwzględnieniu ich wykładni dokonanej przez NSA w ww. wyrokach, stwierdzić należy, że przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania planistyczne, w części dotyczącej przebiegu drogi publicznej oznaczonej symbolem 1 KD-Z(G) w odniesieniu do działek Skarżących, naruszają zasady sporządzania planu w stopniu, który w ocenie Sądu należało zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Jak słusznie zauważył NSA w wyroku z 17 marca 2015 r., studium jest aktem o charakterze ogólnym, który wyznacza podstawowy zarys oraz kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ten ogólny stopień i kierunkowość studium nie oznacza jednak możliwości uznawania na etapie formułowania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za niemającej znaczenia prawnego okoliczności pominięcia w studiom tych elementów, które powinny zostać w nim wskazane. NSA zaakcentował w obu ww. wyrokach, że prawnokształtujące znaczenie należy przypisać nie tylko określeniu w studium danego przeznaczenia czy wyznaczeniu kierunku zagospodarowania, ale również niepowołaniu w tym opracowaniu danego przeznaczenia czy kierunku zagospodarowania dla określonego terenu.

Odnosząc powyższe do zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Białegostoku uchwalonego uchwałą Nr XX/256/99 Rady Miejskiej Białegostoku z 29 listopada 1999 r., dotyczących przeznaczenia przedmiotowych działek położonych w strefie strukturalnej nr 3 na terenie: "3.6 - strategiczny obszar do zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Zagospodarowanie obszaru według rozstrzygnięć konkursu. Przy projektowaniu zabudowy obszaru należy uwzględnić ukształtowanie południowego stoku i widok na panoramę miasta. Przy kształtowaniu przestrzeni publicznych na obszarze nowoprojektowanych osiedli uwzględnić lokalizację dominant i centrum usługowego oraz występowanie lasów

i możliwość dolesień, a także możliwość wykorzystania dolin rzeczek D.

i J. do kształtowania ogólnie dostępnych terenów zieleni urządzonej" oraz kwestionowanych zapisów planu miejscowego w części dotyczącej działek Skarżących, zauważyć należy, za NSA, że studium nie zawiera wszystkich elementów, które zostały uwzględnione w miejscowym planie. Jak stanowi bowiem art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Na podstawie zaś upoważnienia

z art. 10 ust. 4 u.p.z.p. Minister Infrastruktury wydał stosowne rozporządzenie z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), którego § 6 pkt 5 stanowi, że zawarte w studium ustalenia dotyczące kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów oraz koordynacji lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych. W planie miejscowym określa się też obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.).

Tymczasem analiza Studium zarówno jej części opisowej, jak i graficznej wskazuje, że co do przedmiotowego obszaru (3.6), na terenie którego znajdują się między innymi działki Skarżących, brak jest postanowień odnoszących się do przeznaczenia tego terenu pod drogi, w odniesieniu do ich charakteru (dróg zbiorczych). Przywołana już wyżej treść Studium wyznacza dla działek położonym

w strefie 3 na terenie: "3.6 – strategiczny obszar do zabudowy mieszkaniowo – usługowej". Gmina formułując powyższy zapis nie wskazała zatem przeznaczenia tego terenu pod drogi. Jak podkreślił zaś NSA błędny jest pogląd upatrujący dopuszczalność wywodzenia określonego przeznaczenia, w tym przypadku drogowego z innego określenia terenu (tu mieszkaniowo - usługowego) ze względu na traktowanie wszystkich dróg jako obsługujących dane przeznaczenie. Biorąc jednakże pod uwagę zalecenie NSA, że postanowienia studium niekiedy mogą być bardzo ogólne i określonych rozwiązań należy poszukiwać w dalszej jej części, Sąd dokonał analizy Rozdziału 8 Studium zatytułowanego: "Kierunki rozwoju komunikacji", gdzie w punkcie 8.2.1 "W odniesieniu do komunikacji drogowej" w ppkt 9 wskazano, że "niezbędna jest konsekwentna modernizacja i realizacja brakujących elementów systemów komunikacji", a następnie wymieniono enumeratywnie konkretnie planowane i istniejące drogi wymagające budowy, rozbudowy bądź modernizacji (łącznie 24). Jednakże droga oznaczona symbolem w planie 1 KD – Z(G) nie została ujęta w tym wykazie dróg kluczowych dla miasta z punktu widzenia studium, stanowiących istotny element jego systemu komunikacyjnego jako spójna całość. Przedmiotowa droga 1 KD –Z(G) nie została przewidziana jako droga w układzie podstawowym, nie tylko na spornym terenie, ale i na pozostałym terenie objętym Studium, co potwierdza także część rysunkowa Studium. Opracowanie graficzne dla układu dróg przelotowych zawartych w dokumencie "Kierunki rozwoju komunikacji" – załącznik Nr 4 do Studium, wskazuje, że ustalając przebieg dróg głównych i zbiorczych organ nie przewidywał ich przebiegu na obszarze objętym planem. Drogi te zostały natomiast umiejscowione na terenach sąsiednich. Tym samym uznać należy zdaniem Sądu, że poprzez wprowadzenie takich rozwiązań w Studium zarówno w części opisowej jaki i rysunkowej organ dokonał samoograniczenia polegającego na wprowadzeniu określanej siatki dróg o określonej kategorii dróg na obszarze tam wskazanym, wykluczając możliwość projektowania dróg zbiorczych na terenie innym niż przewidziano to Studium, bez jego uprzedniej zmiany.

Końcowo zauważyć należy, że w omawianym Studium przewidziano zapis stanowiący, że zagospodarowanie przedmiotowego obszaru nastąpi według rozstrzygnięć konkursu. Powyższy zapis dawał zatem możliwość organom gminy określenia sposobu zagospodarowania analizowanego terenu, w tym ustalenia głównych ciągów komunikacyjnych oraz zasad uzbrojenia w infrastrukturę techniczną

w rozstrzygnięciu konkursowym. Przy czym wskazać tu należy za NSA, że przepis ten należy wykładać nie jako uprawnienie do uszczegółowienia Studium przez inne podmioty, lecz tylko i wyłącznie jako nałożenie na organy procedujące w przedmiocie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru obowiązku uwzględniania wyników konkursu dotyczącego zagospodarowania przedmiotowego obszaru, w takim jednak zakresie jakim wynik ten zgodny jest z ustaleniami Studium. Wymóg ten nie został jednak spełniony. Jak wynika z uzupełnionych akt administracyjnych, taki konkurs został przeprowadzony

i rozstrzygnięty w dniu 19 listopada 1999 r., a studium zostało uchwalone w dniu

29 listopada 1999 r. Jednakże analiza dołączonej do akt niniejszej sprawy dokumentacji konkursowej nie wskazuje, aby rozwiązania pokonkursowe, w szczególności pracy nr [...], która została oceniona jako najlepsza zostały wprowadzone do omawianego studium, a tylko takie rozwiązanie - zdaniem Sądu – stanowiłoby o zgodności planu ze studium. Ocena, że dana praca konkursowa uzupełnia, względnie uszczegóławia postanowienia studium jest bowiem możliwa tylko wówczas, gdy studium wprost przejmuje jej wyniki, np. poprzez wskazanie konkretnej pracy wyłonionej w wyniku konkursu i dołączenia jej do uchwalonego studium w formie załącznika. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Skoro takich zapisów w Studium nie zawarto oznacza to, że Rada Miejska B. nie skorzystała z efektów konkursu z 1999 r. Samo zaś przeprowadzenie i rozstrzygnięcie konkursu nie jest wystarczające. Dodać też należy za NSA (wyrok z dnia 17 marca 2015 r.), że zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, nie można przyjąć, że odwołując się do bliżej niezdefiniowanego konkursu autor Studium miał na myśli właśnie wyżej wskazywany konkurs. Gdyby faktycznie tak było, to odwołanie do konkursu byłoby bezprzedmiotowe, gdyż studium wprost implementowałoby gotowe rozwiązania pokonkursowe, ewentualnie, konkurs zostałby przytoczony z podaniem daty i rozwiązań pokonkursowych np. w formie załącznika do uchwalonego Studium.

Odnosząc powyższe uwagi z kolei do kwestionowanych zapisów planu, stwierdzić należy, że plan rozbudował układ dróg zbiorczych w stosunku do sieci dróg określonych w Załączniku nr 4 do Studium. Naniesienia na rysunku planu (załącznik nr 1 do uchwały) droga o symbolu 1 KD –Z(G) nie została przewidziana

w kierunkach określonych w studium w granicach kwestionowanego planu. Zgodnie

z Załącznikiem Nr 4 do Studium, drogi zbiorcze przewidziane na terenie sąsiednim omijają granice miejscowego planu. Wprowadzenie powyższych dróg do planu nie może natomiast - jak chce tego organ - stanowić korekty czy uściślenia ogólnych postanowień Studium, w szczególności poprzez odwoływanie się do rozwiązań pokonkursowych wynikających ze zwycięskiej pracy. Dokument ten, o czym była już mowa wyżej, nie ma waloru uszczegóławiana Studium, przede wszystkim z tego powodu, że nie pochodzi od podmiotu uprawnionego do uchwalania studium.

Już niejako tylko końcowo rozważając czy rozwiązania przyjęte w planie są rozwiązaniami pokonkursowym wskazać należy, że z porównania przebiegu drogi oznaczonej symbolem 1 KD-Z(G) ustalonego w części graficznej kwestionowanego planu miejscowego z załącznikiem graficznym do zwycięskiej pracy konkursowej nr [...], wynika że przebieg tej drogi w pracy konkursowej zaproponowany został inaczej niż w wersji przyjętej w planie miejscowym. Droga w planie miejscowym jest bowiem przesunięta na zachód względem jej przebiegu w opracowaniu konkursowym, gdzie na południowym odcinku przebiega bezpośrednio przy granicy obszaru objętego opracowaniem. Powyższe dodatkowo przemawia na niekorzyść twierdzenia organu, że rozwiązania przyjęte w planie są odzwierciedleniem rozwiązań pokonkursowych.

Porównanie zatem obu ww. aktów planistycznych prowadzi do wniosku, że plan miejscowy wprowadził dla terenu 3.6 przeznaczenie obszarów urbanistycznych, w postaci drogi zbiorczej, której nie przewidziano w Studium. Powyższe naruszenie przez plan ustaleń studium skutkuje naruszeniem zasad sporządzania planu. Plan miejscowy niezgodny ze studium pozostaje bowiem w wyraźnej "sprzeczności" z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., co stanowi o istotnym naruszeniu prawa, wyczerpując tym samym przesłanki z art. 28 u.p.z.p., który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazany przepis ustanawia zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem. Pierwszą z nich - materialnoprawną - należy wiązać z zawartością planu miejscowego (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętymi w nim ustaleniami, a także standardami dokumentacji planistycznej. Natomiast druga przesłanka ma charakter formalnoprawny i odnosi się do sekwencji czynności rady gminy począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2348/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć też należy, że nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub

w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Ta ostatnia sytuacja niewątpliwie zaistniała w konkretnym przypadku, co też wykazano wyżej. Z tego też powodu Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, w jakiej jej zapisy dotyczyły interesu prawnego Skarżących, tj. w zakresie jakim działki Skarżących zostały objęte przeznaczeniem o symbolu 1 KD – Z(G). Stąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi odnoszących się do niezgodności zapisów planu ze studium w części przeznaczającej działki skarżących pod tereny usługowe i zieleni urządzonej. Powyższe przeznaczenie wynika wprost z treści wyżej cytowanego Studium, które wyznacza dla działek położonych w strefie nr 3 na terenie: "3.6 - strategiczny obszar do zabudowy mieszkaniowo – usługowej". Z treści wyżej wskazywanego zapisu Studium odnoszących się do działek Skarżących wynika ponadto, że teren ten przeznacza się także do "kształtowania ogólnie dostępnych terenów zieleni urządzonej". Błędne jest zatem odczytywanie powyższego zapisu w ten sposób, że wszystkie nieruchomości na tym obszarze mają przeznaczenie "do zabudowy mieszkaniowo – usługowej", tj., że każda nieruchomość (a nawet każda działka) ma tylko i wyłącznie przeznaczenie do zabudowy mieszkaniowo – usługowej. Powyższe określenie urbanistyczne dla przedmiotowego terenu to niewątpliwie budownictwo mieszkaniowe, ale i usługi oraz zieleń urządzona. Stąd też, Sąd uznał, że w poważnym zakresie nie doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżących i dlatego skarga w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.

Rozstrzygnięcie w punkcie trzecim znajduje zaś podstawę w art. 200 p.p.s.a.

w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U.

z 2015 r. poz. 1804).