Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 13/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 147, art. 161 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 13 maja 2019 r., nr XI/78/2019 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] I. stwierdza nieważność § 11 i § 15 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie postępowanie umarza.


UZASADNIENIE

Rada Miejska na sesji w dniu 13 maja 2019 r. podjęła uchwałę nr XI/78/2019 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy (dalej zwanej Regulaminem) i jednocześnie uchyliła poprzednio obowiązujący regulamin utrzymania porządku i czystości na obszarze gminy z dnia 10 października 2016 r. Zgodnie z § 1 uchwały Regulamin stanowi załącznik Nr 1 do uchwały.

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale rażące i istotne naruszenie:

- art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (obecnie tj. z 2019 r. poz. 506, dalej jako u.s.g.), art. 4 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (obecnie tj. z 2018 r. poz. 1454, dalej jako u.u.p.c.), poprzez przekroczenie granicy upoważnienia ustawowego w § 10 pkt 2 zaskarżonego Regulaminu poprzez określenie warunków miejsca gromadzenia odpadów, gdy tymczasem art. 4 ust 2 pkt 2 u.u.p.c. nie przewiduje tego typu unormowania w regulaminie,

- art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust 2 pkt 2 u.u.p.c., poprzez przekroczenie granicy upoważnienia ustawowego w § 9 pkt 2 i 3 pkkt b Regulaminu poprzez niedookreślenie wymagań lokalizacyjnych pojemników na śmieci, co utrudnia sposób realizacji postanowień Regulaminu w powyższej części,

- rażące i istotne naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.p.c., poprzez przekroczenie granicy upoważnienia ustawowego w § 11 Regulaminu poprzez ustalenie trybu i sposobu zgłaszania przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę, gdy tymczasem art. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.p.c. nie przewiduje tego typu unormowania w regulaminie,

- art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust 2 pkt 6 u.u.p.c., poprzez przekroczenie granicy upoważnienia ustawowego w§ 15 Regulaminu poprzez nałożenie generalnego obowiązku wyprowadzenia psa na smyczy z założonym kagańcem, a w odniesieniu do psów ras agresywnych dodatkowo w obecności dorosłego opiekuna, gdy tymczasem wykładnia przepisu art. 4 ust 2 pkt 6 u.u.p.c. prowadzi do wniosku, że tego typu unormowanie nie może znajdować się w regulaminie, a nadto jest to unormowanie naruszające konstytucyjną zasadę proporcjonalności w ograniczeniu praw jednostki, to jest posiadaczy psów.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w częściach wskazanych w skardze.

Zdaniem Prokuratora w zakresie § 10 pkt 2 Regulaminu doszło do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego poprzez zawarcie sformułowania, że "miejsca gromadzenia odpadów należy utrzymywać w stanie czystości", gdyż w art. 4 ust 2 pkt 2 u.u.p.c. mowa o zawarciu w regulaminie wskazania co do utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, pozwalając radzie na określenie warunków rozmieszczenia pojemników oraz ich utrzymania w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym, a nie na określenie warunków, w jakich powinno znajdować się miejsce ustawiania tych pojemników.

W zakresie § 9 pkt 2 i 3 pkkt b Regulaminu według Prokuratora doszło do naruszenia prawa poprzez wskazanie pojęć niedookreślonych. § 9 pkt 2 Regulaminu wskazuje bowiem na określenie wielkości pojemników na śmieci na terenie ogródków działkowych o wielkości dostosowanej do ilości odpadów wytwarzanych na terenie ogrodów. Podobnie § 9 pkt 3 ppkt b Regulaminu wskazuje, że pojemniki ustawia się na terenie wsi po jednej stronie drogi w pobliżu lokalizacji przystanków komunikacyjnych. Tymczasem art. 4 ust. pkt 2 u.u.p.c. pozwala na określenie w regulaminie minimalnej wielkości pojemnika i stąd unormowanie zawarte w § 9 pkt 2 Regulaminu winno jasno określać minimalną wielkość pojemnika na terenie ogródka działkowego.

Odnośnie § 11 Regulaminu Prokurator zwrócił uwagę, iż nie znajduje on umocowania w art. 4 ust 2 u.u.p.c., gdyż nie przewiduje upoważnienia do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie trybu i sposobu zgłaszania przypadków niewłaściwego świadczenia usług przed przedsiębiorcę.

Co do treści § 15 Regulaminu Prokurator uznał go za sprzeczny z prawem tj. z art. 4 ust 2 pkt 6 u.u.p.c. wskazując, iż treść cyt. przepisu nakłada bezwzględny obowiązek wyprowadzania psa na terenach użyteczności publicznej w kagańcu oraz na smyczy, a w przypadku ras agresywnych dodatkowo w obecności dorosłego opiekuna. Ponadto Prokurator zauważył, iż brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Według Prokuratora nie powinno też budzić wątpliwości, że niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, należałoby prowadzić na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane wyłącznie na smyczy, bez konieczności stosowania kagańca dla osiągnięcia celu jakim jest bezpieczeństwo ludzi i ochrona przed uciążliwością ze strony zwierzęcia. Powyższe zaś oznacza, że doszło do naruszenia zasady proporcjonalności w ograniczeniu praw jednostki tj. posiadaczy psów, albowiem tak określone środki w regulaminie w pewnych sytuacjach mogą być zbyt rygorystyczne.

W odpowiedzi na skargę organ uznał stanowisko skarżącego w znacznej mierze za nieuprawnione, wnosząc o oddalenie skargi, mimo przychylenia się do ogólnych wywodów Prokuratora dotyczących zasad i granic wydawania przepisów prawa miejscowego.

Odnośnie § 10 pkt 2 Regulaminu organ wskazał, iż zastosowana regulacja dotycząca utrzymania w czystości miejsca gromadzenia odpadów, która weszła w życie w dniu 30 maja 2019 r. znalazła w bardzo krótkim czasie potwierdzenie w postaci nowelizacji ustawy dokonanej w dniu 19 lipca 2019 r. Do art. 4 ust. 2 u.u.p.c. został dodany pkt 2a stanowiący podstawę prawną dla określenia w regulaminie czystości i porządku zasad "utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów". Zdaniem organu przepis od początku winien znajdować się w ustawie, m.in. dlatego, że logicznie koreluje z wymaganiami dotyczącymi stanu sanitarnego, które rady gmin mogły od początku określać na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 in fine ustawy. W tych warunkach według organu istnieje podstawa do uznania, że wprowadzony do ustawy przepis art. 4 ust. 2 pkt 2a) stanowi sui generis konwalidację zakwestionowanego w skardze przepisu § 10 pkt 2) Regulaminu.

W zakresie § 9 pkt 2) i 3) ppkt b Regulaminu, organ zauważył, iż wbrew stanowisku skarżącego wymagania lokalizacyjne pojemników na śmieci zostały określone w sposób właściwy, zarówno w punkcie 2), jak i w punkcie 3) lit. b), dodając przy tym, iż pkt 3) nie zawiera jednostek redakcyjnych w formie podpunktów, lecz w formie liter.

W odniesieniu do ogrodów działkowych (§ 9 pkt 2) organ zwrócił uwagę na niespójność zarzutu z jego uzasadnieniem. W punkcie 2 petitum skargi zarzut dotyczy wymagań lokalizacyjnych, podczas gdy uzasadnienie tego zarzutu mówi o wielkości pojemników, a więc o czymś innym. W odniesieniu do pierwszej sytuacji, niepopartej uzasadnieniem skargi, organ wskazał, że końcowe słowa § 9 pkt 2 zawierają jednoznaczny, jasny wymóg odnośnie do lokalizacji: "(...) przy wejściach na ogrody", co sprawia, iż zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Natomiast w uzasadnieniu skarżący stawia i jednocześnie uzasadnia inny zarzut, mianowicie, że § 9 pkt 2 nie określa jasno minimalnej wielkości pojemnika na terenie ogródka działkowego. Zarzut ten organ uznał za bezzasadny, wskazując, iż przepis należy w oczywisty sposób odczytywać łącznie z przepisem § 8 pkt 11 Regulaminu, który jednoznacznie określa minimalne pojemności pojemników dla ogródków działkowych (na każdą działkę 30 I odpadów komunalnych zmieszanych i 60 1 odpadów zebranych selektywnie w okresie od 1 marca do 31 października).

W ocenie organu kwestionowany w skardze § 9 pkt 3 lit. b nie wymaga wskazania, w jakiej dokładnie odległości od przystanku komunikacyjnego, winien znajdować się pojemnik, gdyż zapis ustawy, dość ogólny i jasny w żadnym wypadku nie stawia wymagań określania odległości w jednostkach miary. Według organu nadmierna kazuistyka mogłaby stanowić istotną przeszkodę w praktycznej realizacji tego przepisu, dlatego zaskarżony przepis Regulaminu jest elastyczny, lecz jednocześnie precyzyjny. Organ przy interpretacji w/w przepisu odwołał się do znaczenia zwrotu "w pobliżu", który Słownik Języka Polskiego PWN zrównuje ze słowem "blisko", czyli w małej odległości, stwierdzając, iż nie można w sposób zasadny postawić w tym zakresie zarzutu niedookreślenia.

Za nieuzasadniony uznał także organ zarzut nr 3 wskazując, iż zamiarem uchwałodawcy było zapewnienie realności kontroli wykonywania obowiązków wynikających z ustawy, w nawiązaniu do art. 3 ust. 3 pkt 3 u.u.p.c., ale niepełna, niedostosowana wystarczająco do realiów życia konstrukcja art. 4 ust. 2 u.u.p.c., stanowi przeszkodę dla realizacji tego zamysłu.

Negatywnie także odniósł się organ do zarzutu dotyczącego § 15 Regulaminu, zwracając uwagę, iż z jednej strony skarżący nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej, podczas gdy argumentacja uzasadnienia odnosi się wyłącznie do treści punktu 2), dotyczącego wyprowadzania psów. Odnośnie w/w pkt 2 organ zwrócił uwagę, iż skarżący nie określił jaki cel, jak rozumiany i w jakich granicach stanowił przesłankę kategorycznego twierdzenia o domniemanej wadzie § 15, dodając, iż wywody skargi dotyczące art. 77 k.w. nie mają istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem (nieprzekroczenia granic delegacji ustawowej) zaskarżonego § 15 (pkt 2) Regulaminu, chociażby dlatego, że ani art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.p.c., ani § 15 pkt 2) nie odnoszą się bezpośrednio do tego przepisu. Wobec braku jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych jednocześnie w sytuacji, gdy wiele wyroków wydawanych także w okresie, w którym obowiązuje § 15 pkt 2 Regulaminu, w pełni akceptuje zapisy merytorycznie bardzo zbliżone do tego przepisu, zdaniem organu nie ma podstaw do żądania stwierdzenia nieważności tego przepisu.

Na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. Prokurator zmodyfikował skargę, domagając się stwierdzenia nieważności § 11 oraz § 15 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, jednocześnie cofając skargę w pozostałym zakresie i wnosząc o umorzenie postępowania w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Miejskiej z dnia 13 maja 2019 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy u.u.p.c. Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.u.p.c. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.u.p.c. Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 1 u.u.p.c. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące (ust. 2):

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przytoczone wyżej przepisy zakreślają granicę upoważnienia, w ramach którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawodawca określił w sposób enumeratywny, co powinien zawierać taki regulamin. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, podobnie jak każda inna uchwała organu samorządu terytorialnego, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Powyższe wynika z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak też z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji wymagającego, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach wskazanej delegacji ustawowej. Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art.4 ustawy. W uchwale muszą także znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. W konsekwencji rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Uchwała rada gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma - zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.u.p.c. - charakter aktu prawa miejscowego.

Należy podzielić stanowisko Prokuratora, że regulacja zawarta w § 11 uchwały ustalająca tryb i sposób zgłaszania przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości oraz przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych PSZOK, w sposób istotny narusza prawo. Wskazane postanowienie regulaminu nie mieści się w enumeratywnym katalogu określonym przez art. 4 ust. 2 u.u.p.c., co oznacza, że Rada Miejska przekroczyła delegację ustawową.

Zasadnie również Prokurator zakwestionował regulację zawartą w § 15 pkt 2 uchwały nakładającą na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek wyprowadzania psów na terenach użyteczności publicznej na smyczy z założonym kagańcem, a w odniesieniu do psa rasy agresywnej dodatkowo w obecności dorosłego opiekuna. Co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.p.c. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Należy wskazać, że kwestia wyprowadzania psów w miejscach publicznych została uregulowana w przepisie art. 10a ust.3 ustawy o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 122 – dalej u.o.z.) zgodnie, z którym: zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Oceniając zakwestionowany przepis w kontekście art. 10 a ust. 3 u.o.z. wypada zauważyć, że uchwałodawca miejscowy ustalił w Regulaminie sposób bezwarunkowy, zbyt daleko idące obowiązki dla właścicieli psów. Należy również wskazać, że zgodnie z art. 77 Kodeksu wykroczeń "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W orzecznictwie zwrócono uwagę, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2019 r., II SA/Gd 886/18, CBOSA). Z powyższych względów zdaniem Sądu generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu a psów ras agresywnych dodatkowo w obecności dorosłego domownika bez uwzględnienia ich cech indywidualnych i sytuacyjnych (np. wiek, psa lub jego chorobę, a także inne szczególne okoliczności) może w określonych sytuacjach stanowić działanie niehumanitarne (por. wyroki NSA: z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, z 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16, CBOSA). Wskazać trzeba, że zgodnie z definicją legalną z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt przez "humanitarne traktowanie zwierząt" - zostało określone w ustawie o ochronie zwierząt i rozumie się przez nie: "traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę". Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Analizowany przepis Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., II OSK 3039/15, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2019 r., II SA/Gd 886/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1321/17 CBOSA). Z przytoczonych powyżej względów należy również stwierdzić, że w analizowanym przepisie Rada Miejska przekroczyła upoważnienie ustawowe. Wskazać również trzeba na wątpliwości związane z wprowadzeniem nakazu wyprowadzania psów ras agresywnych wyłącznie w obecności dorosłego opiekuna. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że kryterium dorosłości nie jest jasne, a poza tym w szczególnych sytuacjach osoba dorosła, ale w podeszłym wieku lub osłabiona chorobą może mieć mniejsze możliwości sprawowania kontroli nad psem niż osoba, która co prawda nie spełnia nieprecyzyjnego warunku "dorosłości", ale dysponuje odpowiednimi warunkami do kontrolowania zachowania psa (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1321/17, CBOSA).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w punkcie I wyroku stwierdził nieważność § 11 i § 15 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. W pozostałym zakresie, dotyczącym § 9 pkt 2 i pkt 3 lit. b, § 10 pkt 2 zaskarżonej uchwały, Sąd umorzył postępowanie z uwagi na cofnięcie skargi przez Prokuratora, uznając cofnięcie za dopuszczalne, o czym, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a., orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.