Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 535/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1-3, art. 8 ust. 1, art. 15 ust. 4, art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi K. S.-N. i K. N. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność § 18, § 19, § 20, § 21 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, w części opisanej w pkt. I wyroku; III. zasądza od Miasta i Gminy na rzecz skarżących solidarnie kwotę 300 zł (trzysta złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 28 kwietnia 2011r. Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej jako: "u.s.g." i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), dalej jako: "u.z.z.w.", podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy F., w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały (dalej jako: "regulamin").

Pismem z dnia 18 grudnia 2014r. Wodociągi "[...]" Sp. z o.o., powołując się na § 20 ust. 2 lit. a regulaminu, oświadczyła Państwu K. N. i K. S., że rozwiązuje z nimi umowę z dnia 26 maja 1994r. o dostarczenie wody bez zachowania okresu wypowiedzenia. Uzasadniono, że mimo istniejących tytułów wykonawczych nie zostały uregulowane zobowiązania usługobiorcy za czas przekraczający znacznie trzy miesiące.

Pismem z dnia 13 marca 2015r. K. S. wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa wskazaną uchwałą. Podniosła, że § 20 ust. 1 pkt 2 regulaminu przyznający dostawcy wody prawo do natychmiastowego rozwiązania umowy o zaopatrzenie w wodę bez wypowiedzenia, w tym z powodu nieuiszczenia opłat za wodę (lit. a), jest sprzeczny z treścią art. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 8 ust. 1 pkt. 2 u.z.z.w. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9 poz. 43 ze zm.) i wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 19 ust. 2 pkt. 2 u.z.z.w., w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, zezwalające na określenie w regulaminie jedynie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, a nie ich rozwiązywania. Ponadto strona stwierdziła naruszenie prawa przez: § 17 ust. 1 i 2 regulaminu poprzez przyznanie dostawcy uprawnienia do opracowania wzoru wniosku i uzależnienie zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w art. 6 ust. 2 i 4 u.z.z.w.; § 18, 19 i 20 regulaminu poprzez uregulowanie w nich materii podlegającej swobodzie kontraktowej stron umowy; § 21 regulaminu poprzez przyznanie dostawcy wody prawa do odmowy ponownego zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę z dotychczasowym odbiorcą usług, co jest sprzeczne z art. 6 ust. 2 i art. 33 ust. 2 u.z.z.w.; § 26 poprzez przyznanie dostawcy wody uprawnienia do wydawania zezwolenia na przyłączenie nieruchomości do sieci oraz § 30 poprzez przyznanie dostawcy wody uprawnienia do odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci, co jest sprzeczne z treścią art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.

W odpowiedzi pismem z dnia 8 kwietnia 2015r. Rada Miejska poinformowała wnioskodawczynię o przekazaniu wezwania radnym i trwających pracach związanych z regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy, który miał być tematem sesji Rady Miejskiej w maju 2015r.

W dniu 8 maja 2015r. K. S. i K. N. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia, że § 20 i § 21 regulaminu zostały wydane z naruszeniem prawa - art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 u.z.z.w. w związku z art. 94 Konstytucji RP przez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i objęcie zaskarżonym regulaminem materii (rozwiązywania umów i odmowy ich zawarcia), nieprzewidzianej do regulacji aktem prawa miejscowego oraz art. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 8 ust. 1 i art. 33 ust. 2 u.z.z.w. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej i art. 7 ust. 1 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym przez niezgodne z tymi przepisami prawa o charakterze ius cogens oraz z celami ustawy o zbiorowym dostarczaniu wody, przyznanie dostawcy wody w § 20 regulaminu prawa do jednostronnego rozwiązania umów o dostarczanie wody oraz prawa do odmowy zawarcia takich umów.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania sądowego. Potwierdził, że skarga została wniesiona w ustawowym terminie. Wskazał, że w dniu 21 maja 2015r. Rada Miejska podjęła uchwale nr "[...]" w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy, na mocy której utraciła moc zaskarżona uchwała. W ocenie organu wskazane naruszenie prawa zaskarżoną uchwałą nie miało miejsca. Stwierdzono, że potwierdzeniem tego stanowiska jest publikacja przez organ nadzoru tekstu uchwały w Dzienniku Urzędowym, w związku z czym przedmiotowy akt wszedł w życie. Tym samym w procesie kontroli aktów prawa miejscowego nie stwierdzono wydania ich z naruszeniem przepisów ustawy. Burmistrz zauważył, że większość zarzutów skarżących koncentruje się na przekroczeniu uprawnień do regulowania uchwałą praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w oparciu o obowiązujące przepisy. Niemniej jednak wobec określenia wymogów co do treści regulaminu w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w sposób niedookreślony, trudno jednoznacznie stwierdzić, czy zapisy zaskarżonej uchwały naruszają obowiązujące przepisy, czy nie. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie, gdzie w sposób niejednoznaczny dokonywana jest wykładnia treści art. 19 i innych u.z.z.w. W związku jednak z podjęciem nowej uchwały, na mocy której zaskarżony akt prawa miejscowego utracił moc, niezależnie od powyższego, niniejsze postępowanie winno ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2015r. skarżąca podtrzymała w całości skargę. Podniosła, że nowa uchwała, na którą powołuje się organ, została w części zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z dnia 24 czerwca 2015r., a zatem stanowisko organu o bezprzedmiotowości postępowania jest niezasadne.

Skarżący poparł skargę.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że uchwała z dnia 21 maja 2015r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym z dnia 29 czerwca 2015r. pod pozycją 2328.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r. poz. 1647) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie wyłącznie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego.

Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał więc na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W myśl tej zasady w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

W konsekwencji, jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważna (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy – istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r, SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego regulaminu potwierdziła, że

§ 18, § 19, § 20 i § 21 tego aktu w sposób istotny naruszają prawo. Podkreślić należy,

iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. W rozpatrywanym przypadku zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Przepis ten upoważnia organ stanowiący gminy do uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W przepisie tym ustawodawca wprost wskazał, że przedmiotowy regulamin jest aktem prawa miejscowego. Natomiast art. 87 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Po myśli art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa.

Działalność gminy skupiać ma się przede wszystkim na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli realizacji zadań własnych (art. 7 u.s.g.), których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Do zadań własnych gminy należą w szczególności sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). Sposób realizacji tego obowiązku uszczegóławia ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków, która określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi a także zasady ochrony interesów odbiorców usług z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów (art. 1 tej ustawy). Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w. regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody

i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Realizacja tak określonej delegacji powinna uwzględniać niewątpliwie cele jak

i rozwiązania systemowe zawarte w u.z.z.w., ale również ogólną specyfikę realizacji powierzonych gminie zadań, w tym ich charakter wynikający z innych przepisów rangi ustawowej. Przepisy obowiązującego prawa powinny bowiem być ze sobą spójne.

Dlatego należało mieć na względzie, że stosownie do art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Dalej art. 9 ust. 2 stanowi, ze gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa (ust. 3). Z treści art. 9 u.s.g. wynika, że gmina może realizować powierzone jej zadania poprzez wyodrębnione w ramach własnej struktury jednostki organizacyjne lub poprzez utworzone gminne osoby prawne. Ustawą, do której odsyła art. 9 w ust. 2 i 3 u.s.g., jest ustawa z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (jednolity tekst Dz. U. z 2011r. Nr 45, poz. 236). Akt ten określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 2 tej ustawy gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. W myśl art. 9 ust 1 ustawy o gospodarce komunalnej jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Do spółek takich zastosowanie mają przepisy Kodeksu handlowego (art. 16 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej). Stosownie do art. 37 § 1 Kodeksu cywilnego spółki te z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego, stają się odrębnym podmiotem praw i obowiązków. Art. 38 Kodeksu cywilnego stanowi, że osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Żaden przepis prawa nie uprawnia organów gminy do wykorzystywania posiadanych kompetencji władczych do bezpośredniego ingerowania w działalność takiej spółki, funkcjonującej według zasad cywilnoprawnych. Organ stanowiący gminy nie może narzucić treści umowy na dostarczanie wody, wobec obowiązującej powszechnie zasadzie swobody zawierania umów. W myśl art. 3531 k.c. strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Z unormowania tego wynika, że ograniczyć to prawo może tylko przepis rangi ustawowej. Stosownie zaś do art. 6 ust. 3 u.z.z.w. umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Z przepisu tego wynika, że kwestie dotyczące m. in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy, co podkreślić należy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny – rada gminy – nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013r., sygn. akt IV SA/Po 425/13 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Gl 150/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 u.z..z.w określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1), brak podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii, dotyczącej zakresu umowy, okresu obowiązywania umowy, warunków jej wypowiedzenia, bądź wygaśnięcia i skutków z tym związanych, jak to uregulowane zostało w § 18 ust. 1,2 i 3, § 19 i § 20 zaskarżonego regulaminu oraz określenia formy zmiany umowy (§ 18 ust. 4 regulaminu). Tego rodzaju materia nie podpada pod zakres regulaminu, wynikający z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. (szczegółowe warunki i tryb zawierania umów).

Wprowadzenie do regulaminu prawa rozwiązania umowy przez przedsiębiorstwo

(§ 20 regulaminu), jak i dopuszczenie w § 21 regulaminu odmowy ponownego zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków narusza niewątpliwie też art. 15 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Unormowanie to chroni interesy odbiorców i nakłada na dostawcę obowiązek przyłączenia do sieci. Ponadto w art. 6 ust. 2 u.z.z.w. ustawodawca wprost wyartykułował, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Tym samym niedopuszczalna jest odmowa zawarcia umowy w przypadku spełnienia warunków do przyłączenia. Natomiast w sytuacjach opisanych w § 20 ust. 2 zaskarżonego regulaminu, odpowiadających treści art. 8 ust. 1 pkt 1-4 u.z.z.w. wyraźnie przewidziany został zakres działań dostawcy, który może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jeżeli:

1) przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa;

2) odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty;

3) jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego;

4) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych.

W postanowieniu z dnia 11 marca 2014r., sygn. akt III SK 64/13, LEX nr 1463899 Sąd Najwyższy przyjął, iż ze względu na charakter świadczonych usług dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako usług użyteczności publicznej, przepis art. 8 ust. 1 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę należy interpretować w ten sposób, że ogranicza on prawa przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do wypowiedzenia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków.

Mimo, iż w dacie orzekania przez Sąd zaskarżona uchwała została już uchylona, to jednak nie czyniło to bezprzedmiotowym rozpoznanie skargi na tę uchwałę. Uwzględnić należy bowiem, iż zaskarżona uchwała, gdy jeszcze obowiązywała, wywoływała skutki prawne. Przepisy tej uchwały bowiem, zgodnie z jej treścią stanowić mogły podstawę, tak jak w przypadku skarżących, do wypowiedzenia umowy przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, czy odmowę zawarcia wymaganej umowy. Ponadto przepisy te, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, miałyby w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących.

Zasadnym jest w tym miejscu zwrócić uwagę na odmienność skutków prawnych uchylenia, czy też zmiany przepisów powszechnie obowiązujących od stwierdzenia

ich nieważności. Mianowicie stwierdzenie nieważności wywiera skutek prawny z mocą

ex tunc i powoduje, że dany przepis jest nieważny od samego początku. Natomiast

w następstwie uchylenia, czy zmiany przepisu przez prawodawcę, traci on moc prawną

z dniem wejścia w życie nowych regulacji. Dlatego też uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyniło zbędnym wydania przez Sąd wyroku w przedmiotowej sprawie. W kwestii uprawnienia sądów do badania aktów nieobowiązujących podobny pogląd, aczkolwiek w odmiennych stanach faktycznych, wyraził Trybunał Konstytucyjny, który w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994/2/44) zajął stanowisko, iż "skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę", oraz w orzeczeniu z dnia 11 kwietnia 1994 r. (K 10/93, OTK 1994/1/7), w którym Trybunał trafnie wywodził, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Wskazany podgląd jest powszechnie uznawany w orzecznictwie sądowoadmistracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt 1776/06; z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1459/08, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego oraz ze względu na interes prawny osób, których dotyczą zaskarżone przepisy, stwierdzenie ich nieważności było w pełni zasadne.

Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały we wskazanym zakresie Sąd oparł na przepisie art.147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała w opisanej części nie podlega wykonaniu.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.