Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1169/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 10
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 2, art. 6 pkt 6, art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 190, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 17 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant referent stażysta Izabela Bielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 roku sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak [...]; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi D. J. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 złotych (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania J. G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...].

Z poczynionych w toku postępowania administracyjnego ustaleń wynika, że

w dniu 13 sierpnia 2012 r. J. G. wystąpił o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego. W dniu 17 sierpnia 2012 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy ustalając, iż wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w urzędzie pracy. W dniu 30 stycznia 2012 r. wnioskodawca opuścił zakład karny, obecnie mieszka w dwupokojowym mieszkaniu z matką, córką i żoną, z którą orzeczoną ma separację sądową; zajmuje jeden pokój wspólnie z córką i żoną, śpi na materacu, ma wydzieloną półkę w szafie oraz w lodówce. Wszelkie opłaty za mieszkanie regulowane są przez matkę i żonę. Wnioskodawca nie ma żadnego stałego źródła dochodu, nie podejmuje też prac dorywczych, w lipcu otrzymał zasiłek okresowy i zasiłek celowy na zakup posiłku. Cierpi na nadciśnienie tętnicze i wielopoziomową dyskopatię kręgosłupa. Strona ma orzeczone sądownie na rzecz córki alimenty, których nie uiszcza i aktualne zadłużenie wynosi około 23.000 zł. Pracownik zaproponował stronie podpisanie kontraktu socjalnego - skierowanie do Klubu Integracji Społecznej, jednakże wnioskodawca odmówił podpisania kontraktu, podobnie jak oświadczenia, że nie jest zainteresowany współpracą z Klubem.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił J. G. przyznania zasiłku okresowego, argumentując, że w świetle art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm. ) osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Skoro zaś wnioskodawca odmówił podpisania kontraktu socjalnego, to okoliczność ta - w świetle art. 11 ust. 2 ustawy - stanowi podstawę do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy.

W odwołaniu od tej decyzji J. G. zarzucił wydanie decyzji z upływem ustawowego terminu, który upłynął w dniu 27 sierpnia 2012 r. Nadto podkreślił, że podpisanie kontraktu socjalnego pracownik organu zaproponował mu w dniu 28 sierpnia 2012 r., nie przedstawiając warunków zawarcia umowy, m.in. nie wskazał, jakie skutki prawne i jakie obowiązki powstaną dla strony. Zdaniem odwołującego zmuszanie do podpisania kontraktu, bez przedstawienia jego postanowień, jest niedopuszczalne

w demokratycznym państwie prawa. Podobnie niedopuszczalne jest pozostawienie obywatela bez środków do życia.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium powtórzyło ustalenia wynikające z wywiadu środowiskowego dodatkowo wskazując, iż faktycznie w dniu 28 sierpnia 2012 r. pracownik socjalny zaproponował podpisanie kontraktu socjalnego i przystąpienie do Klubu Integracji Społecznej, jednak odwołujący odmówił twierdząc, że nie jest alkoholikiem, ani narkomanem. Nadto stronie została zaproponowana pomoc doradcy zawodowego, którą wnioskodawca nie był zainteresowany. Organ wskazał także, iż

w związku ze zgłaszanym przez stronę brakiem środków na życie, w miesiącu czerwcu 2012 r. pracownik socjalny zaproponował skorzystanie z ciepłych posiłków, ale pomoc tę strona odrzuciła twierdząc, że nie będzie tracić pieniędzy na dojazd. Z kolei we wrześniu 2012 r. podczas wizyty środowiskowej strona nie była obecna, pracownik uzyskał informację, że wnioskodawca wyjechał. Organ podał, iż jak wynika z opinii pracownika socjalnego, wnioskodawca sprawia wrażenie osoby mało zainteresowanej poprawą swojej sytuacji finansowej i życiowej oraz podjęciem zatrudnienia. Prezentuje natomiast bardzo roszczeniową postawę.

Mając powyższe na uwadze Kolegium przywołało treść art. 4, art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 2, art. 38 ust. 1 ustawy, podkreślając, że strona zobowiązana jest do współpracy

w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji. Organ przyznał, iż skoro strona nie osiąga żadnego dochodu, to nie przekracza kryterium dochodowego w wysokości 477 zł (art. 8 ust. 1 ustawy) i sytuacja jej niewątpliwie stanowi przesłankę do przyznania pomocy. Jednocześnie jednak odwołujący nie współdziała z pracownikami socjalnymi

w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Ustawodawca precyzyjnie określił warunki przyznawania pomocy społecznej, zastrzegając m.in. w art. 4 ustawy obowiązek współdziałania. A jednocześnie przewidział, iż brak takiego współdziałania stanowi przesłankę do odmowy przyznania pomocy (art. 11 ust. 2 ustawy).

W ocenie Kolegium organ I instancji słusznie uznał, iż w tym przypadku pomimo spełnienia ustawowego kryterium dochodowego, należy odmówić pomocy w formie zasiłku okresowego z uwagi na rezygnację z zawarcia i podpisania kontraktu socjalnego w celu poszukiwania zatrudnienia poprzez sprawdzanie ofert w Klubie Integracji Społecznej. Zdaniem organu działania takie świadczą o braku zainteresowania

w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Odwołujący sam zrezygnował

z możliwości zatrudnienia, poprawy życia, co świadczy o braku zaangażowania

w poszukiwaniu zatrudnienia.

Kolegium podkreśliło, że przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 2 ust. 1 tej ustawy, gdzie postanowiono, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby

i możliwości. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Tym samym brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Stosownie do powołanego wyżej art. 11 ust. 2 ustawy,

w zakresie znajdującym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, takim brakiem aktywności będzie brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym

w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. G. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium, zarzucając rażące naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, art. 9 k.p.a. poprzez odstąpienie od udzielenia całokształtu informacji, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do materiałów sprawy, art. 6 pkt 6 ustawy poprzez odstąpienie od obowiązku przedstawienia uprawnień i zobowiązań na piśmie w ramach umowy zwanej kontraktem socjalnym, art. 11 ustawy poprzez błędne zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że skarżący nie współpracuje z pracownikiem socjalnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2103 r., sygn. akt II SA/Łd 1123/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], uznając iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd wskazał, iż zarówno rodzaj, jak i zakres świadczenia, o które wnioskował skarżący, nie jest kwestią najistotniejszą dla rozwiązania sporu powstałego na tle kontrolowanej decyzji, bowiem istnienie potrzeby przyznania jakichkolwiek świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Spełnienie bowiem szczegółowych przesłanek warunkujących przyznanie poszczególnych świadczeń pomocowych nie jest wystarczającym uzasadnieniem

i jednocześnie gwarancją uzyskania przez wnioskodawcę świadczenia. Dodatkowo bowiem ustawodawca sformułował obowiązek współdziałania osoby wnioskującej

o przyznanie jej pomocy ze środków publicznych w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazła. Powyższy obowiązek został wyrażony wprost

w przepisie art. 4 ustawy. Ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych

w omawianej ustawie jest aktywizacja świadczeniobiorców. Sąd podkreślił, że pomoc przyznawana na gruncie omawianej ustawy - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Zatem obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest niezwykle istotny i dlatego też został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie.

Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe,

w jakich się znalazła w celu "wyjścia" wnioskodawcy z systemu pomocy społecznej

i umożliwienia mu samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania

z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 ustawy.

Powyższy przepis statuuje po stronie organów obowiązek wszechstronnej analizy i oceny postawy osoby ubiegającej się o pomoc społeczną pod kątem istnienia po jego stronie woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń. Wobec tego na organach administracji spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczeń pomocowych.

Uprawnienie organu w zakresie wpływu dokonanej przez niego negatywnej oceny postawy strony ubiegającej się o środki pomocowe zostały wprost określone

w przepisach art. 11 ust. 1 i 2 ustawy. Brak współdziałania osoby lub rodziny

z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Sąd wskazał, iż organy administracji obu instancji nie dysponowały materiałem dowodowym pozwalającym na wyprowadzenie wniosku o braku współdziałania ze strony skarżącego w przezwyciężaniu sytuacji, w której się znalazł, ale jednocześnie udokumentowane zostały okoliczności wskazujące, iż skarżący odmówił zawarcia kontraktu socjalnego. Okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalają na wyprowadzenie wniosku, iż skarżący odmawiał współdziałania z pracownikiem socjalnym w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazł. W aktach sprawy brak jest bowiem informacji źródłowych wskazujących na odmowę skorzystania

z proponowanej przez pracownika socjalnego pomocy w formie ciepłych posiłków. Podobnie nie ma dowodów wskazujących na brak zainteresowania ze strony skarżącego pomocą doradcy zawodowego w przezwyciężeniu długotrwałego bezrobocia. Okoliczności te winny wynikać z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych, natomiast w aktach sprawy znajduje się tylko wywiad z dnia 17 sierpnia 2012 r., w którym powyższych informacji brak.

Według sądu samodzielną podstawą zastosowania rygoru odmowy przyznania świadczenia - w oparciu o przepis art. 11 ust. 2 ustawy - może być natomiast odmowa zawarcia kontraktu socjalnego. W realiach niniejszej sprawy pracownik socjalny w dniu 28 sierpnia 2012 r. zaproponował skarżącemu zawarcie takiego kontraktu w celu aktywizacji zawodowej poprzez sprawdzanie ofert pracy w Klubie Integracji Społecznej. Skarżący odmówił zawarcia takiego kontraktu, jak również podpisania oświadczenia

o braku zainteresowania współpracą z owym Klubem. Tym samym skarżący swym zachowaniem wypełnił dyspozycję przepisu art. 11 ust. 2 omawianej ustawy.

Zastosowanie rygoru odmowy przyznania świadczenia w oparciu o powyższą podstawę prawną ma charakter fakultatywny, o czym świadczy sformułowanie "mogą stanowić podstawę". Organ odwoławczy w sposób adekwatny do okoliczności sprawy podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wydane rozstrzygnięcie uwzględnia przy tym zarówno interes społeczny, jak

i słuszny interes obywatela. Sporządzone uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia spełnia wymagania art. 107 § 3 k.p.a. i pozbawione jest dowolności.

Odnosząc się do zarzutów skargi sąd nie zgodził się ze skarżącym w kwestii niewyjaśnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i podkreślił, że w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia zasadności wniosku skarżącego z dnia 13 sierpnia

2012 r. organy poczyniły ustalenia wskazujące jednoznacznie, zarówno na spełnienie przez skarżącego kryteriów do przyznania wnioskowanego świadczenia, jak

i okoliczności, które na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy mogły usprawiedliwiać odmowę przyznania świadczenia. Okoliczności te wynikają z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, który stanowi zasadnicze źródło informacji w niniejszej sprawie. Na żadnym etapie postępowania skarżący informacji wynikających z przeprowadzonego wywiadu nie dezawuował, a wręcz przeciwnie w piśmie dnia 10 września 2012 r., które zostało uznane za odwołanie od decyzji organu I instancji jednoznacznie wskazał, iż wie jakiej aktywności z jego strony wymagałoby podpisanie kontraktu społecznego. Trudno więc uznać za uzasadnione stanowisko skarżącego, iż nie znał warunków prawnych

i skutków kontraktu. Z całą pewnością znał natomiast skutki odmowy jego zawarcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. G., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania tj.:

1.art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), dalej "p.u.s.a." oraz w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi na skutek przyjęcia przez sąd, iż organ administracji publicznej prawidłowo ustalił zaistniały w sprawie stan faktyczny poprzez przyjęcie, iż skarżący nie był uprawniony do otrzymania zasiłku okresowego z uwagi na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym polegający na odmowie podpisania kontraktu socjalnego, podczas gdy powyższe ustalenia nie znajdują potwierdzenia

w zgromadzonym materiale dowodowym. Nieustalenie rzeczywistego stanu faktycznego spowodowało, iż orzeczenie jest nieprawidłowe. Gdyby bowiem organy administracji publicznej lub sąd uznały za prawdziwe twierdzenia skarżącego, to oczywistym jest, że nie istniałaby przesłanka do wydawania zaskarżonych decyzji

i odpowiednio - istniałaby przesłanka do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonej decyzji wydanej przez organ II instancji. Należałoby bowiem uznać, że skarżący nie odmówił podpisania kontraktu socjalnego,

a jedynie zażądał przedstawienia mu warunków tegoż kontraktu, czego niestety organ administracji nie uczynił, a okoliczność ta (zapoznanie skarżącego z warunkami kontraktu) jako istotna dla rozstrzygnięcia sprawy nie została udowodniona.

2. art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a., 10 § 1 k.p.a. i 79 § 1 i 2 k.p.a., polegających na bezpodstawnym oddaleniu skargi na skutek przyjęcia przez sąd, iż organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, mimo naruszenia podstawowych zasad postępowania (w tym prawa strony do brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów), co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, ponieważ doprowadziło do nieustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie.

3. art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegających na bezpodstawnym oddaleniu skargi na skutek przyjęcia przez sąd, iż organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, mimo iż organ nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, ponieważ nie przeprowadził żadnego dowodu na okoliczność rzeczywistych przyczyn odmowy podpisania przez skarżącego kontraktu socjalnego i tym samym wydał decyzję w oparciu o niepełny materiał dowodowy, eo ipso - nieprawidłowo ustalono stan faktyczny;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do wszystkich zarzutów zawartych w skardze;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6 pkt 6

w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 - dalej u.p.s.) i w konsekwencji przyjęcie, że współdziałanie skarżącego z pracownikiem socjalnym polegające na zażądaniu przedstawienia warunków, w tym praw i obowiązków wynikających z zawarcia kontraktu socjalnego, stanowiło nieuzasadnioną odmowę podpisania kontraktu socjalnego skutkującą odmową przyznania świadczenia w sytuacji, gdy art. 11 ust. 2 tej ustawy nie przewiduje takiej sankcji w sposób obligatoryjny, zaś z materiału dowodowego nie wynika, że skarżący odmówił podpisania kontraktu ani też, że przedstawiono mu jego warunki.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu

w Łodzi do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 10 października 2014 r. sygn. akt I OSK 1000/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Zdaniem sądu II instancji skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy zaskarżenia w zakresie naruszenia przez sąd I instancji przepisów postępowania.

NSA podkreślił, że sąd I instancji podzielił stanowisko organów, iż pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. w dniu 28 sierpnia 2012 r. zaproponował skarżącemu zawarcie kontraktu socjalnego w celu aktywizacji zawodowej poprzez sprawdzanie ofert pracy w Klubie Integracji Społecznej. Skarżący odmówił zawarcia takiego kontraktu, jak również podpisania oświadczenia o odmowie zawarcia kontraktu. Tym samym skarżący swym zachowaniem wypełnił dyspozycję przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s.

Zdaniem NSA przepis ten stanowi, iż odmowa zawarcia kontraktu socjalnego może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Fakt odmowy powinien jednak znaleźć swoje potwierdzenie w materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 6 pkt 6 u.p.s., kontrakt socjalny jest pisemną umową zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy,

w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny. Przepis art. 108 ust. 1 u.p.s. stanowi natomiast, że kontrakt socjalny zawierany jest w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej.

Analizując dokumentację zawartą w aktach administracyjnych NSA stwierdził, że brak jest dowodu potwierdzającego przywoływaną w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji okoliczność odmowy przez skarżącego zawarcia kontraktu socjalnego.

Wprawdzie w aktach administracyjnych znajduje się kwestionariusz wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącym w dniu 17 sierpnia 2012 r., lecz okoliczność odmowy zawarcia kontraktu socjalnego ze skarżącym potwierdza jedynie adnotacja pracownika socjalnego, iż propozycja zawarcia kontraktu została złożona.

W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, uznać należało, że sąd I instancji bez wyjaśnienia powyższej okoliczności, przedwcześnie wypowiedział się, że skarżącemu złożono propozycję zawarcia kontaktu socjalnego a w konsekwencji, że skarżący swym zachowaniem wypełnił dyspozycję przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s.

Nadto sąd II instancji zwrócił uwagę na wynikający z rozporządzenia Ministra Pracy

i Polityki Społecznej z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie wzoru kontraktu socjalnego (Dz.U. z 2010 r., nr 218, poz. 1439) wzór kontraktu, zaznaczając, że nie można przyjąć, iż sama propozycja aktywizacji zawodowej poprzez sprawdzanie ofert pracy w Klubie Integracji Społecznej może być uznana za propozycję zawarcia kontraktu socjalnego. Nie negując pozytywnych rezultatów takiej aktywizacji wskazał, że kontrakt socjalny musi ustanawiać uprawnienia i zobowiązania obu jego stron, w ramach wspólnie podejmowanych działań osoby ubiegającej się o świadczenia i pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej, a nie tylko jednej strony kontraktu. Tymczasem z akt nie wynika, jakie zobowiązania w tym zakresie miałby przyjąć na siebie pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł..

W świetle powyższych rozważań NSA podzielił zarzut skargi kasacyjnej

o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę, wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy obu instancji i zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w całości, ani w części.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (.j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o odmowie przyznania J. G. zasiłku okresowego.

Sąd dokonując kontroli legalności wspomnianych rozstrzygnięć organów obu instancji uwzględnił - zgodnie z brzmieniem art. 190 p.p.s.a. - wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2014 r. sygn. akt I OSK 1000/13 i na tej podstawie stwierdził, że zostały one podjęte

z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy

z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. W rozumieniu art. 38 ust. 1 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego:

1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;

2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.

Z przywołanego przepisu wynika, że przyznanie świadczenia w postaci zasiłku okresowego nie jest uzależnione od uznania administracyjnego, ponieważ spełnienie przez beneficjenta kryterium dochodowego obliguje organ do jego przyznania. Natomiast uznaniu administracyjnemu pozostawiona została wyłącznie jego wysokość

i okres pobierania, poprzez ustawowo określoną możliwość miarkowania, co wynika

z treści pozostałych ustępów art. 38 u.p.s.

W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne prawidłowo ustaliły, że skarżący spełnia kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku okresowego, ponieważ nie osiąga żadnego dochodu, jest bowiem osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w urzędzie pracy. Niemniej jednak organy obu instancji stwierdziły, że skarżący nie współdziała z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej oraz, że odmówił zawarcia i podpisania kontraktu socjalnego w celu poszukiwania zatrudnienia poprzez sprawdzanie ofert pracy w Klubie Integracji Społecznej, co w istocie spełnia przesłankę z art. 11 ust. 2 u.p.s., uzasadniającą wydanie decyzji o odmowie przyznania zasiłku okresowego.

Zgodnie z treścią wspomnianego art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa

w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Aby skutecznie powoływać się na brak współdziałania strony z pracownikiem organu, jako na przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania świadczenia, organ musi zebrać materiał dowodowy wskazujący na bierną lub negatywną postawę strony w toku omawianego etapu postępowania i przedstawić swoje ustalenia w tym zakresie

w uzasadnieniu, a także wykazać, że sposób zachowania strony spowodował, iż organ nie był w stanie stwierdzić istnienia przesłanek do przyznania świadczenia.

Organ administracji działa bowiem w tej sytuacji ramach uznania administracyjnego

i w świetle treści przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s. może odmówić przyznania stronie świadczenia, ale wcale nie musi. Także wówczas, gdy organ powołuje się na przesłankę w postaci odmowy zawarcia kontraktu socjalnego, jego twierdzenia w tym zakresie nie mogą być gołosłowne.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie stanowisko organów administracyjnych obu instancji o zasadności odmowy przyznania skarżącemu zasiłku okresowego z powodu braku współdziałania z pracownikiem socjalnym i odmowy zawarcia kontraktu socjalnego nie znajduje oparcia w załączonym do akt sprawy materiale dowodowym, co wynika także z wyroku NSA.

Kontrakt socjalny zgodnie z art. 6 pkt 6 u.p.s. jest pisemną umową zawartą

z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny. Przepis art. 108 ust. 1 u.p.s. stanowi natomiast, że kontrakt socjalny zawierany jest w celu określenia sposobu współdziałania

w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej.

Analizując dokumentację zawartą w aktach administracyjnych sprawy niniejszej sąd stwierdził, że brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego przywoływaną

w zaskarżonej decyzji okoliczność odmowy przez skarżącego zawarcia kontraktu socjalnego. Wprawdzie w aktach administracyjnych znajduje się kwestionariusz wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącym w dniu 17 sierpnia 2012 r., lecz okoliczność odmowy zawarcia kontraktu socjalnego ze skarżącym potwierdza jedynie adnotacja pracownika socjalnego, iż propozycja zawarcia kontraktu została złożona. Sam skarżący podnosił zaś w odwołaniu, jak i w skardze, że wprawdzie w dniu 28 sierpnia 2012 r. pracownik socjalny zaproponował mu podpisanie kontraktu socjalnego, jednak nie przedstawił mu warunków zawarcia umowy.

Jeżeli dokument, który byłby projektem kontraktu socjalnego, o którym jest mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s., nie został sporządzony, to na poparcie ustalenia o braku woli podpisania kontraktu socjalnego nie jest wystarczające przywołanie przez organ negatywnego stanowiska w tej kwestii przez osobę ubiegającą się o świadczenie, czy też przesyłanie tej osobie niewypełnionego druku kontraktu. W takich okolicznościach nie można postawić osobie zarzutu braku współdziałania z pracownikiem socjalnym (vide np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1167/12 – Lex nr 1326303).

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wynikający z rozporządzenia Ministra Pracy

i Polityki Społecznej z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie wzoru kontraktu socjalnego (Dz.U. z 2010 r., nr 218, poz. 1439) wzór kontraktu i zaznaczyć, że nie można przyjąć, iż sama propozycja aktywizacji zawodowej poprzez sprawdzanie ofert pracy w Klubie Integracji Społecznej może być uznana za propozycję zawarcia kontraktu socjalnego. Nie negując pozytywnych rezultatów takiej aktywizacji wskazać trzeba, że kontrakt socjalny musi ustanawiać uprawnienia i zobowiązania obu jego stron, w ramach wspólnie podejmowanych działań osoby ubiegającej się o świadczenia i pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej, a nie tylko jednej strony kontraktu. Tymczasem z akt nie wynika, jakie zobowiązania w tym zakresie miałby przyjąć na siebie pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł..

W konsekwencji, w myśl powyższych uwag uznać należało, że organy administracyjne obu instancji bez rzetelnego wyjaśnienia powyższej okoliczności, przedwcześnie stwierdziły, że skarżącemu złożono propozycję zawarcia kontaktu socjalnego,

a w konsekwencji, że skarżący swym zachowaniem wypełnił dyspozycję przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s.

Zdaniem sądu w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest również podstaw do wyprowadzenia wniosku, iż skarżący odmawiał współdziałania

z pracownikiem socjalnym w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazł. W aktach sprawy brak jest bowiem informacji źródłowych wskazujących na odmowę skorzystania z proponowanej przez pracownika socjalnego pomocy w formie ciepłych posiłków. Wreszcie - nie ma żadnych dowodów wskazujących na brak zainteresowania ze strony skarżącego pomocą doradcy zawodowego

w przezwyciężeniu długotrwałego bezrobocia. Okoliczności te winny wynikać

z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych, natomiast w aktach sprawy znajduje się wyłącznie wywiad z dnia 17 sierpnia 2012 r., w którym powyższych informacji brak.

Podsumowując sąd stwierdził, że decyzja o odmowie przyznania J. G. zasiłku okresowego została podjęta przedwcześnie, w oparciu o niekompletny materiał dowodowy sprawy. Zarzucane zaś w skardze naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. miały bez wątpienia decydujący wpływ na wynik sprawy i obligowały sąd do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Słuszny okazał się również zarzut skargi o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organy powinny uwzględnić oceną prawną wynikającą z niniejszego wyroku i w tym celu skompletować materiał dowodowy, aby następnie ustalić prawidłowo stan faktyczny sprawy i w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa.

Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono

w punkcie drugim sentencji wyroku biorąc pod uwagę brzmienie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 19 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 461).

a.tp.