Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1171/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędziowie NSA Zbigniew Rausz, Joanna Runge-Lissowska, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "E." SA w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 863/02 w sprawie ze skargi Wandy i Marka M. na decyzję Wojewody K. z dnia 22 marca 2002 r. (...) w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 maja 2004 r., w sprawie ze skargi Wandy i Marka M. na decyzję Wojewody K. z dnia 22 marca 2002 (...), wydaną w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie może być ona wykonana.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Starosta Lipnowski decyzją z dnia 19 listopada 2001 r. (...) - na podstawie art. 105 par. 1 Kpa umorzył postępowanie prowadzone z wniosku "E." S.A. w W. dotyczącego ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości będącej własnością Wandy i Marka M. stanowiącej działkę Nr 65/2 położoną w K. gmina T., poprzez udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na przeprowadzenie na powyższej nieruchomości kabla światłowodowego mającego służyć do sterowania przepływem gazu w gazociągu tranzytowym "J.-E." oraz na wykonanie rekultywacji gruntów po zakończeniu prac na tej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawca zawarł z Wanda i Markiem M. umowę cywilnoprawną, która nadal wiąże strony. W sprawie chodzi o ograniczenie prawa własności, które polega na szczególnej konstytucyjnej ochronie. Zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie na dużej nieruchomości przewodów i urządzeń na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest wywłaszczeniem lecz instytucją odrębną służącą rozstrzygnięciu konfliktu między właścicielem nieruchomości a inwestorem. Zezwolenie na to nie ma służyć legalizacji faktów dokonanych. Inwestor winien o nie wystąpić, jeżeli właściciel nie wyraża zgody na zakładanie i przeprowadzanie przewodów i urządzeń, po tym jak staje się ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a przed wystąpieniem o wydanie pozwolenia na budowę, aby wykazać swe prawo do dysponowania terenem na cel danej inwestycji liniowej. Zawarcie umowy o udostępnianie gruntu czyni więc z zasady niedopuszczalnym wydanie zezwolenia. Wszystkie wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowej należy rozstrzygać z korzyścią dla drogi procesu cywilnego, odrzucając wykładnię, zgodnie z którą do rozpoznawania sprawy z natury swej cywilnej miałby być właściwy organ administracji publicznej. Jeżeli między inwestorem a właścicielem nieruchomości została zawarta umowa, mocą której właściciel wyraził zgodę na wykonanie prac określonych w art. 124 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami i udostępnienie w tym celu nieruchomości, to sprawa o wydanie na czas prowadzenia niezbędnych prac nieruchomości inwestorowi należy do drogi sądowej i starosta nie ma prawnej możliwości wydania w tym zakresie decyzji.

Wojewoda K. decyzją z dnia 8 marca 2002 r. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - po rozpatrzeniu odwołania "E." S.A. w W. - uchylił powyższą decyzję w całości i ograniczył sposób korzystania z nieruchomości Wandy i Marka M., poprzez udzielenie zezwolenia Spółce na przeprowadzenie na tej nieruchomości kabla światłowodowego mającego służyć do sterowania przepływu gazu w gazociągu tranzytowym DN 1400 mm. "J.-E.", według miejsca i granic lokalizacji obejmujących powierzchnie 1.350 m2, oznaczonych w załącznikach od decyzji Wojewody W. o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia 14 grudnia 1994 r. (...) oraz na wykonanie rekultywacji gruntów po zakończeniu prac tej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że umowa łącząca strony została rozwiązana. Jej zawarcie było ze swej istoty poprzedzone rokowaniami. Podniesiono, że w myśl art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydanie zezwolenia na przeprowadzenie przez nieruchomość przewodów i innych urządzeń uzależnione jest od zaistnienia dwóch przesłanek: ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie uzyskania zgody właściciela, mimo przeprowadzonych w tym celu rokowań. Te przesłanki zostały przez inwestora spełnione Posiada on bowiem ważną decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji - gazociągu tranzytowego i pomimo przeprowadzonych rokowań z właścicielami nieruchomości nie uzyskał ich zgody na wejście na grunt.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli Wanda i Marek M., wskazując, że doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 57 ust. 1 i 3-5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 7, 75 par. 1, 77 par. par. 1 i 136 Kpa. W konsekwencji domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenia. Podniesiono, że inwestycja dla której wydano pozwolenie na budowę została zakończona. Umowa łącząca strony została wypowiedziana i w ten sposób inwestor świadomie zrezygnował z praw do gruntów skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, iż pozwolenie na budowę w niniejszej sprawie, nie nakładało na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Natomiast pismem z dnia 1 grudnia 1999 r. inwestor, powołując się na przepis art. 54, 55 i 57 Prawa budowlanego zawiadomił Starostę Powiatowego w L. o zakończeniu budowy gazociągu tranzytowego "J.-E.", na podstawie wymienionych w piśmie pozwoleń na budowę. Wskazano, że do wykonania pozostały prace związane z rekultywacją określonych gruntów w Gminie T. oraz, że "system Łączności I SCADA zostanie uruchomiony w terminie późniejszym, a w okresie do jego uruchomienia łączność dyspozytorska zapewniona będzie w sposób opisany w załączniku". Ponieważ Starosta nie zgłosił sprzeciwu, inwestor mógł przystąpić do użytkowania gazociągu. W ten sposób zamknięciu uległ ciąg czynności mających na celu umożliwienie budowy i eksploatacji gazociągu - rozpoczęty wydaniem na wniosek inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji budowy gazociągu.

Nie jest dopuszczalne - w ocenie sądu I instancji - wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami po dokonanym przez inwestora zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Decyzja taka wydawana jest bowiem w oparciu o ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które podlegała wykorzystaniu jedynie w ramach konkretnego cyklu inwestycyjnego - zakończonego ostatecznie wskutek zawiadomienia o zakończeniu budowy i upływu czasu przewidzianego dla wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu. Ani decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani decyzja o pozwoleniu na budowę nie są aktami, które mogłyby być podstawą do wznowienia cyklu inwestycyjnego - zakończonego formalnie w sposób wymagany przepisami Prawa budowlanego. Od chwili zakończenia inwestycji w omawiany sposób, właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości obciąża wynikający z mocy prawa i podlegający egzekucji administracyjny obowiązek udostępnienia nieruchomości jedynie w celu wykonania czynności związany z konserwacją oraz usuwaniem awarii. Brak jest natomiast na tym etapie podstaw do ograniczenia praw właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu w drodze decyzji administracyjnej przez zezwolenie na prowadzenie działalności inwestycyjnej na nieruchomości.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że skoro inwestor nie zwrócił się o wydanie pozwolenia na użytkowanie z uwagi na zamiar przystąpienia do użytkowania gazociągu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych na podstawie art. 55 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego - to zasadnym było domniemanie, że wykonane zostały wszystkie roboty budowlane, na które uzyskał pozwolenie na budowę. W zawiadomieniu nie wskazano, że nie został wykonany światłowód, a jedynie że określony system łączności zostanie uruchomiony w terminie późniejszym, co nie może być utożsamiane z informacją, że instalacja ta nie została w ogóle wykonana.

Ponadto nie może być zaakceptowana sytuacja, gdy inwestor obchodzi przepis art. 55 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy w ten sposób, że po zakończeniu określonego etapu inwestycji objętej jedną decyzją o pozwoleniu na budowę zawiadamia o zakończeniu robót budowlanych i przystępuje do użytkowania nieukończonego obiektu - bez pozwolenia na użytkowanie, a następnie faktycznie wznawia proces inwestycyjny - zmierzając do ukończenia inwestycji w oparciu o dotychczas posiadane pozwolenie na budowę.

Spółka Akcyjna "E." w W. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu:

1/ naruszenie prawa materialnego:

- art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 cytowanej ustawy nie jest możliwe po złożeniu przez wnioskodawcę zawiadomienia o zakończeniu budowy i niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania zezwolenia, o którym mowa w powołanym przepisie,

- art. 124 ust. 1 cytowanej ustawy w związku z art. 16 Kpa poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że prawomocna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /w tym decyzja lokalizacyjna, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym/ nie może stanowić podstawy do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po złożeniu przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy i upływie czasu dla wniesienia przez właściwy organu sprzeciwu,

2/ naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 par. 1 pkt 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji mimo, iż odpowiada ona prawu, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 145 par. 1 pkt 1a w związku z art. 141 par. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nie wzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego, w tym faktu nie zakończenia budowy kabla światłowodowego w dacie wydania decyzji organu II instancji i błędne ustalenia, że organ ten naruszył prawo materialne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka zaznaczyła, iż wobec spełnienia wszystkich przewidzianych w art. 124 ust. 1 cytowanej ustawy, przesłanek, Wojewoda był zobowiązany do udzielenia uczestnikowi wnioskowanego zezwolenia. Każde inne rozstrzygnięcie naruszałoby nie tylko wymieniony przepis, ale również art. 2 i 7 Konstytucji, a także art. 6 Kpa.

Odnosząc się do motywów zaskarżonego wyroku Spółka podkreśliła, że ani art. 124 ust. 1 ung, ani żaden inny przepis tej ustawy nie wiąże wydania przedmiotowego zezwolenia z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Organy orzekające w sprawie wydania zezwolenia nie mają obowiązku ani kompetencji, by badać czy proces inwestycyjny został rozpoczęty, zakończony, czy też na jakim znajduje się etapie. Ponadto przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewidywały tylko dwa przypadki uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu: uzyskanie przez inny podmiot pozwolenia na budowę dla tego samego terenu /art. 48 pkt 1/ oraz wejście w życie planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są sprzeczne z powyższą decyzją /art. 48 pkt 2 w zw. z art. 35 ustawy/, a żaden z tych przypadków nie miał miejsca w niniejszej sprawie.

Zdaniem Spółki również stwierdzenie sądu, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być wykorzystana jedynie w ramach konkretnego procesu jest błędne, gdyż znaczenie tej decyzji wykracza poza wąsko pojęty proces inwestycyjny kończący się zgłoszeniem zakończenia prac, lub wydaniem pozwolenia na użytkowanie.

Ponadto podnosi ona, że wbrew stanowisku Sądu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami może znaleźć zastosowanie nawet po faktycznym zakończeniu inwestycji. Znaczenie zezwolenia z art. 124 ust. 1 ustawy wykracza daleko poza stwierdzenie prawa inwestora do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane, czy też tylko do zrealizowania inwestycji. Decyzja taka stanowi również tytuł inwestora do korzystania z cudzej nieruchomości, polegającego na tym, przez daną nieruchomość są przeprowadzone urządzenia infrastrukturalne, i to prawo skuteczne względem każdoczesnego właściciela nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wanda i Marek M. wnieśli o jej oddalenie w całości.

Pismem procesowym z dnia 23 maja 2005 r. Spółka przedstawiła uzupełnienie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko m.in. co do ważności decyzji lokalizacyjnej oraz wykładni art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami podniesiono ponadto, iż przedmiotowe zezwolenie dotyczyło przeprowadzenia kabla światłowodowego tj. wprowadzenia kabla do istniejącej rury osłonowej. Wybudowanie samego gazociągu oraz rury osłonowej już nastąpiło na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Prace polegające na instalacji kabla światłowodowego w istniejącej rurze osłonowej nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Przeprowadzenie więc światłowodu w ogóle nie daje się ująć w schemat "procesu inwestycyjnego" opisanego w zaskarżonym wyroku sądu I instancji, a jednocześnie jest "przeprowadzeniem przewodów" w rozumieniu art. 124 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na poparcie tego stanowiska Spółka przedstawiła pismo Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie bowiem nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonał prawidłowej wykładni art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ i zasadnie uznał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania przedmiotowego zezwolenia.

Bezsporne w sprawie jest, iż pismem z dnia 1 grudnia 1999 r. inwestor zawiadomił Starostę Powiatu w L., zgodnie z art. 54, 55 i 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, o zakończeniu robót budowlano-montażowych i instalacyjnych umożliwiających bezpieczną eksploatację gazociągu. Do zawiadomienia tego inwestor dołączył wymagane dokumenty m.in. oświadczenie kierownika budowy o wykonaniu odcinka Gazociągu Tranzytowego zgodnie z projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami. Natomiast pozwolenie na budowę dotyczyło całego zadania inwestycyjnego p.n. System Gazociągów Tranzytowych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a więc nie tylko samego gazociągu ale również linii światłowodowej. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych opracowania, dołączonego do powyższego zawiadomienia, a dotyczącego organizacji systemu łączności w pierwszym etapie eksploatacji gazociągu, wynika, że wprowadzono własny system telekomunikacyjny tranzytowy na liniach światłowodowych, a jedynie go jeszcze nie uruchomiono. Jeżeli więc zrealizowano daną inwestycję to nie ma podstaw do wydawania w trybie art. 124 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwolenia na jej przeprowadzanie przez przedmiotową nieruchomość. Nie może ulegać bowiem wątpliwości, że istotą rozwiązania zawartego w tym przepisie jest umożliwienie inwestorowi inwestycji wymienionych w par. 1 tego artykułu, ich realizacji, w warunkach, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża zgody na przeprowadzenie tej inwestycji przez swoją nieruchomość. Jest więc oczywiste, że wydanie zezwolenia, o którym mowa w przepisie art. 124 ust. 1 ww. ustawy, może nastąpić wyłącznie w trakcie budowy inwestycji i w dodatku przed jej rozpoczęciem na terenie konkretnej nieruchomości, której zezwolenie ma dotyczyć. Po jej zakończeniu wydawanie takiego zezwolenia jest bezprzedmiotowe, a inwestor posiada określone uprawnienia wynikające z ust. 6 art. 124. Odnosząc się do kwestii decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /w niniejszej sprawie decyzja o lokalizacji inwestycji/, należy stwierdzić, iż decyzja ta została "skonsumowana" w wyniku realizacji inwestycji, której dotyczyła. Na podstawie bowiem tej samej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być realizowana kolejna inwestycja. Przy czym nie ma tutaj znaczenia podniesiona w piśmie procesowym z dnia 23 maja 2005 r. okoliczność, iż budowa światłowodu /rur osłonowych/ została zakończona, a jedynie pozostaje do zainstalowania sam światłowód, co nie wymaga stosownego pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia. Taka bowiem sytuacja oznaczałaby, że dana budowa - przeprowadzenie kabla światłowodowego - została zrealizowana jedynie częściowo. Natomiast jak to wskazano wyżej z dokumentacji dotyczącej zakończenia budowy zadania inwestycyjnego - Systemu Gazociągów Tranzytowych na przedmiotowej nieruchomości wynika, że inwestycja została zrealizowana w całości.

Natomiast odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania to należy stwierdzić, iż nie są one zasadne. Jeżeli bowiem Sąd I instancji uznał, że zostały naruszone przepisy prawa materialnego a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, to zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję, o czym stanowi art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z tych wszystkich względów z uwagi, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw - Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.