Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 818/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Kazimierz Badarzewski WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. sprawy ze skargi M.P.-Z. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej M.P.-Z. kwotę 457 zł ( słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 17 grudnia 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 105 K.p.a. umorzył postępowanie we wznowionym na wniosek M. P. postępowaniu w sprawie dotyczącej istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości K. wydanego przez Starostę [...] znak [...] z dnia 15 lipca 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 5 maja 2011 r. wpłynął wniosek M. P. w sprawie wznowienia postępowania naprawczego w trybie art. 50 -51 ustawy Prawo budowlane w sprawie zakończonej decyzją administracyjną z dnia 23 listopada 2010 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek PINB w W. w dniu 19 maja 2011 r. wydał na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. decyzję nr [...], którą odmówiono wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości K. wydanego przez Starostę w dniu 15 lipca 2009 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 8 grudnia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ustalenia organu I instancji nie przesądzają braku interesu prawnego właściciela działki nr [...]. PINB w W. postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2012 r. działając na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. ponownie odmówił wznowienia postępowania. WINB w K. postanowieniem z dnia 31 stycznia 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że PINB powinien poddać szczególnej ocenie podnoszony przez M. P. problem znacznej zmiany ukształtowania terenu działki nr [...]. Ostatecznie PINB w W. postanowieniem z dnia 5 listopada 2014 r. wznowił na wniosek M.P. postępowanie w niniejszej sprawie. Po analizie całości zgromadzonego materiału dowodowego PINB w W. działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. wydał decyzję z dnia 21 grudnia 2014 r. umarzającą wznowione postępowanie. Organ podał, że w toku postępowania pracownicy inspektoratu w dniu 5 listopada 2010 r. przeprowadzili kontrolę budowy w wyniku której stwierdzono, że inwestor dokonał istotnych odstępstw polegających na zmianie powierzchni zabudowy i kubatury poprzez powiększenie pomieszczenia kotłowni oraz pomieszczenia [...] na poddaszu wobec czego organ postanowieniem z dnia 10.11. 2010 r. nr [...] nakazał inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych przy przedmiotowej budowie wydając kolejno decyzje w dniu 23. 11. 2010 r. nr [...] nakładającą na inwestora obowiązek sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego w zakresie realizowanej budowy. Następnie w związku z przedłożeniem projektu budowlanego zamiennego organ decyzją z dnia 31 stycznia 2011 r. zatwierdził go pozwalając równocześnie na wznowienie robót budowlanych przy przedmiotowej budowie. Należy wskazać, że w przypadku budowy prowadzonej w warunkach istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego przeprowadza postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze charakter postępowania organ wskazał, że ma ono charakter ciągły zatem w słusznie decyzją z dnia 17 grudnia 2014 r. umorzono postępowanie na wniosek inwestora. Należy wskazać, że zgodnie z decyzją pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w K. wydaną przez Starostę w dniu 15.07.2009r. znak: [...] stroną postępowania był wyłącznie inwestor. Zgodnie z pismem Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta i Gminy W. z dnia 4 października 2012 r. w okresie od 19 grudnia 2011 r. do 21 sierpnia 2012 r. przeprowadzono trzy wizje terenu na działce nr [...]. Przeprowadzone wizje miały na celu ustalić ewentualne szkody powstałe na działce nr [...] w wyniku zmiany ukształtowania terenu na działce nr [...] nr [...]. Z ustaleń komisji wynika, że w okresie od grudnia 2011 r. do sierpnia 2012 r. nie stwierdzono szkód, które mogłyby mieć związek z wybudowanymi budynkami i zmianą ukształtowania terenu. W wyniku ustaleń poczynionych przez organ należy uznać, że wody opadowe nie są w sposób zamierzony kierowane na teren działek sąsiednich, inwestor celem zapobiegnięcia zalewania działki sąsiedniej wprowadził na działce kanalizację opadową zbierającą wody opadowe z terenu własnej działki do studzien chłonnych - przy czym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie reguluje szczegółowo kwestii odległości drenażu czy studzienek chłonnych od granicy działki sąsiedniej. Organ wskazał, że działka nr [...] nie została w sposób "sztuczny" oddzielona od działki nr [...] działką [...] lecz w sposób prawny (wypisy z rejestru gruntów) już przed przystąpieniem do budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. W toku prowadzenia przedmiotowej sprawy organ za oczywiste uznał, że wnioskodawca nie jest i nie była stroną postępowania co było podkreślane w każdym z wydanych przez organ rozstrzygnięciu (decyzja z dnia 19.05.2011 r., nr [...], postanowienie z dnia 30.04.2012r., nr [...], postanowienie z dnia 10.04.2013r., nr [...] postanowienie z dnia 20.03.2014r., nr [...]). Mając na uwadze ustalony stan faktyczny opisany w niniejszej decyzji organ uznał za oczywiste i w pełni wyjaśnione, że wnioskodawca nie jest stroną tak więc wydanie przedmiotowej decyzji jest zasadne.

Od tej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyła M. P. domagając się jej uchylenia.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 28 maja 2015 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z treścią przepisu art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (vide: pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006r. II OSK 679/05). Celem określenia, czy M. P. ma interes prawny w zakończonym ostateczną decyzją administracyjną postępowaniu należy wskazać przepis prawa, w oparciu o który skarżąca żąda podjęcia przez organ czynności. W związku ze specyfiką prawa budowlanego, należy zbadać, czy zamierzenie budowlane podjęte przez inwestora – P. S. oddziałuje na własność M.P., tj. działkę nr ewid. [...] w taki sposób, że ogranicza aktualne bądź przyszłe zagospodarowanie nieruchomości sąsiedniej. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w § 12 ust. 1 wskazuje, że "budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stroną tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stroną tej granicy. Zachowanie wskazanych w rozporządzeniu odległości nie ogranicza możliwości zagospodarowania terenu nieruchomości sąsiedniej. Wskazać należy, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że odległość spornej inwestycji tj. budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce-nr ewid. [...] do granicy nieruchomości od strony działki skarżącej wynosi 11,5 m, co nie narusza warunków rozporządzenia, a w konsekwencji pozwala twierdzić, że usytuowanie spornego obiektu pod względem odległości od granicy działki skarżącej nie wpływa na możliwość jej zagospodarowania. Wskazać również należy, iż w decyzji PINB w W. z dnia 23 listopada 2010 r. wyraźnie wskazano, że zakres stwierdzonych przez organ I instancji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę polegała na "zmianie powierzchni zabudowy i kubatury poprzez powiększenie pomieszczenia kotłowni oraz pomieszczenia [...] na poddaszu", a nie na zmianie usytuowania obiektu względem granicy działki. WINB podkreślił również, iż nieruchomość M. P. nie graniczy w sposób bezpośredni z nieruchomością nr ewid. [...] będącą własnością inwestora, gdyż działkę inwestora od działki skarżącej oddziela cześć nieruchomości nr ewid. [...], która nie jest przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Podnoszona przez M. P. kwestia zalewania jej działki od strony działki nr ewid. [...], może stanowić podstawę do uznania skarżącej za stronę postępowania, jako podmiotu posiadającego interes prawny. Tym samym podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy doszło do zmiany ukształtowania terenu inwestora powodujące zalewanie działki skarżącej w rozumieniu § 29 rozporządzenia. Analizie poddano kwestię ukształtowania

terenu działki nr ewid. [...] w K.. Wszelkie zmiany wynikłe ze zmiany ukształtowania terenu w stosunku do decyzji pozwolenia na budowę zostały ujęte w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym zamiennym dla inwestycji. Porównując natomiast ukształtowanie terenu w stosunku do warstwie wskazanych w projekcie budowlanym zamiennym z mapą z porównania wysokości terenu działek nr ewid. [...] wykonaną przez uprawnionego geodetę, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z wskazanymi warstwicami zachowane zostało nachylenie działki inwestora w kierunku działki skarżącej i naturalny spływ wód w kierunku północnym. Wskazać ponadto należy, iż w zgromadzonym materiale dowodowym znajduje się pismo Urzędu Miasta i Gminy z dnia 4 października 2012 r., w którym wskazano, że Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta i Gminy w W. (...) w okresie od 19 grudnia 2011 r. do 21 sierpnia 2012 r. przeprowadził trzy wizje w terenie na działce [...] położonej w K. gmina [...] będącej własnością M. P.. Przeprowadzone wizje miały na celu ustalić ewentualne szkody powstałe na działce [...] w wyniku zmiany ukształtowania terenu na działce [...] (...). Z ustaleń jakie dokonała komisja przeprowadzająca oględziny przy udziale M. P. wynika, że w okresie od 19 grudnia 2011 r. do 21 sierpnia 2012 r. nie stwierdzono szkód, które mogłyby mieć związek z wybudowanymi budynkami i zmianą ukształtowania terenu na działkach [...] i [...]. Pomimo przeprowadzenia wizji terenowych na działce [...] w różnych porach roku w zimie, wiosna i w lecie nie stwierdzono nadmiernego zawilgocenia działki [...] nawet po okresie wiosennych roztopów (...). Nie stwierdzono śladów przepływania wody z działek [...] i [...] na działkę [...] w postaci naniesionego piasku, mułu, materiału tworzącego podbudowę drogi biegnącej w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...]. " (k-65 akt PINB). Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do uznania przymiotu M. P. w kontrolowanej sprawie również na podstawie § 29 rozporządzenia. WINB stwierdził, że w zakresie immisji bezpośrednich organ wypowiedział się rozważając kwestię naruszenia stosunków wodnych przez inwestora pomiędzy działkami stanowiącymi jego własność, a nieruchomością skarżącej. Z dokonanych przez organ ustaleń wynika, że stosunki wodne nie zostały naruszone. Natomiast biorąc pod uwagę charakter omawianej inwestycji (budynek mieszkalny jednorodzinny) bezcelowym jest rozważanie pozostałych immisji bezpośrednich takich jak np. zapylenie. Koniecznym jest również odniesienie się do immisji pośrednich, które generować może działanie właściciela na działce sąsiedniej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zawsze sąsiadujące ze sobą nieruchomości oddziałują na siebie, dlatego koniecznym w jest zbadanie czy oddziaływania te przekraczają przeciętną miarę, a w ten sposób kreuje po stronie jednego z sąsiadów roszczenie wskazane w art. 144 k.c. Przykładem immisji pośredniej może być hałas. W niniejszej sytuacji, bacząc na przedmiot postępowania (budynek mieszkalny jednorodzinny) wskazać należy, w stopniu graniczącym z pewnością, że będą one źródłem hałasu poprzez m.in. zabawy dzieci, rozruch silnika samochodowego, rodzinne spotkania. Jednakże podkreślić należy, że tego typu hałas jest dopuszczalny, a co więcej typowy dla nieruchomości, na których dopuszczona jest zabudowa jednorodzinna. Kolejnym przykładem immisji pośrednich może być zapach. Tutaj ponownie należy zwrócić uwagę, że zatwierdzony projekt budowlany nie dotyczy budynku np. lakierni, a budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co w konsekwencji oznacza, że nie będzie dochodziło do generowania zapachów ponad przeciętną miarę. Koniecznym jest również zweryfikowanie czy nie dojdzie do zacieniania nieruchomości sąsiednich. Z uwagi na usytuowanie budynku inwestora w odległości 11,5 m (vide: plan zagospodarowania przestrzennego k-89 akt PINB) od granicy nieruchomości nie jest możliwe zacienianie budynku skarżącej. Pozostałe rodzaje immisji pośrednich jak zapylenie, wytwarzanie pary, dymów również, bacząc na charakter inwestycji nie spowodują immisji niedopuszczalnych prawnie. Mając powyższe na uwadze WINB wskazał, że po przeprowadzeniu dokładnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz uwag skarżącej składanych w toku całego postępowania w przedmiotowej sprawie nie znalazł podstaw do przyznania M. P. przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją PINB w W. z dnia 23 listopada 2010 r. prowadzonej w sprawie istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości K. wydanego przez Starostę dnia 15.07.2009 r.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. P. domagając się jej uchylenia jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji PINB w W. z dnia 17 grudnia 2014 r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jej działka nie graniczy bezpośrednio z działką inwestora nr [...], ale jednocześnie część działki nr [...] oddzielająca działkę skarżącej i inwestora jest drogą dojazdową której szerokość wynosi tylko 4m. Zatem występujących immisji nie blokuje fragment działki o szerokości 4m, a ponadto skarżąca jest stroną analogicznych postępowań przed organami nadzoru budowlanego wobec właściciela działki nr [...]. Co istotne budynek jednorodzinny na działce nr [...] jak i budynek jednorodzinny na działce nr [...] znajdują się na znacznie podwyższonym terenie w stosunku do działki skarżącej nr [...]. Przedmioty inwestycji na działkach nr [...] i [...] są niemal identyczne, roboty budowlane wykonywane były w tym samym czasie przez tych samych wykonawców, a inwestorzy to rodzeństwo. Podobny charakter miały również odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W przypadku każdej inwestycji skarżąca została pozbawiona bezpodstawnie udziału w charakterze strony przy wydawaniu pozwolenia na budowę. O ile jednak w postępowaniu naprawczym dotyczącym działki nr [...] nie było wątpliwości, że skarżąca jest stroną postępowania, to w niniejszej sprawie odmówiono jej statusu strony postępowania. WINB w K. wydając swoje rozstrzygnięcie zupełnie zignorował bogaty materiał dowodowy jaki zaoferowała w toku postępowania skarżąca i nawet się do niego nie odniósł. Skarżąca podkreśliła również, że podwyższenie terenu na działce inwestora o co najmniej 150 cm zostało dokonane dopiero w wyniku robot budowlanych w sprawie których toczy się niniejsze postępowanie. Nie dość, że teren został podwyższony, to jeszcze pierwotny stok północno – zachodni został zmieniony na stok typowo północny. W ten sposób obecnie nachylenie terenu na działce inwestora zostało bardziej zwrócone na działkę skarżącej. W dalszej części skargi podano szereg argumentów, które miałyby świadczyć o zakłóceniu dotychczasowych stosunków wodnych na działce skarżącej m.in. usunięcie drzew owocowych i krzewów, podmakanie budynku mieszkalnego i ogrodzenia. Reasumując podkreślono, że dokonana zmiana stosunków wodnych bezpośrednio i negatywnie wpływa na budynek i działkę skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie twierdząc, że organ nie naruszył przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania. W związku z powyższym podtrzymał argumentację użytą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji organów nadzoru budowlanego umarzające postępowanie wznowieniowe (po wydaniu postanowienia o wznowieniu postepowania) dotyczące decyzji wydanej w tzw. postępowaniu naprawczym. Zdaniem organów obu instancji, skarżącej nie przysługiwał status strony w tym postępowaniu z uwagi na odległość zabudowy będącej przedmiotem postępowania od jej działki, oraz brak bezpośredniego sąsiedztwa (nieruchomość skarżącej nie graniczy bezpośrednio z działką na której wzniesiono budynek z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego) i stwierdzony na podstawie trzech wizji, brak naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla działki skarżącej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ nie poczynił ustaleń aby wnioski takie w sposób uprawniony mógł wysmuć.

Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych kodeksie lub w ustawach szczególnych. Są to sytuacje nadzwyczajne, enumeratywnie wymienione w przepisach prawnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznych, jako jedna z fundamentalnych zasad całego systemu postępowania administracyjnego, ma na celu zapewnienie pewności i stabilności obrotu prawnego. Instytucją procesową stwarzająca możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jest wznowienie postępowania, jeżeli postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

We wszystkich wymienionych wyżej ustawowych przesłankach wznowienia, kontrola decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania następuje z urzędu lub na wniosek, z wyjątkiem przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wówczas bowiem postępowanie inicjowane jest wyłącznie na wniosek. Podmiot który żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną na tej właśnie podstawie, musi wykazać, iż posiadał przymiot strony postępowania (miał interes prawny związany bezpośrednio z tym postępowaniem) i bez własnej winy nie brał w nim udziału.

Z kolei przepis art. 151 § 1 k.p.a. przesądza, iż organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Zasadą jest więc, iż organ administracji w postępowaniu wznowieniowym uchyla decyzję będącą przedmiotem tego postępowania - jeżeli postępowanie przed tym organem potwierdzi, iż podstawy wznowienia istniały. Sąd podziela przy tym pogląd, iż prawidłową procesową formą zakończenia tego postępowania, w razie ustalenia iż brak było podstaw wznowieniowych - jest odmowa uchylenia decyzji a nie umorzenie postępowania. Na taką bowiem formę wskazuje wyraźnie przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tego tylko względu rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji (umorzenie postępowania) należy uznać za wadliwe, aczkolwiek nie jest to wadliwość jedyna jaką sąd stwierdził a przede wszystkim nie wadliwość przesądzająca o konieczności eliminacji decyzji obu instancji z obrotu prawnego.

Kwestią kluczową dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie czy skarżącej w tzw. postępowaniu naprawczym przysługiwał przymiot strony a zatem czy jej wniosek o wznowienie postępowania, w którym nie brała udziału bez własnej winy był zasadny. Przyjmuje się, że co do zasady przymiot strony w postępowaniu naprawczym ustala się nie w oparciu o art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane, ale w oparciu o przepis art. 28 K.p.a. który stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stanowisko to ugruntowało się na tle zbieżnych poglądów jakie zostały wyrażone w orzecznictwie, iż ustawodawca poprzez wprowadzenie art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane tj. definicji strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, ograniczył zakres stron tego postępowania do tych podmiotów które są w zakresie oddziaływania inwestycji budowlanej. Ustawa Prawo budowlane w sposób węższy niż czyni to K.p.a. definiuje pojęcie strony, zmniejszając przez to liczbę podmiotów które są czy też być powinny stronami tego postępowania. W innych postępowaniach regulowanych przepisami ustawy Prawo budowlane (innych niż postępowanie o pozwolenie na budowę) krąg stron ustala się w oparciu o reguły określone przepisem art. 28 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r. II SA/Go 888/14 orzekł, iż ten jest stroną postępowania legalizacyjnego lub naprawczego, kto może wykazać swój indywidualny, konkretny, bezpośredni interes prawny oparty na normie prawa materialnego, która nie musi być normą administracyjną, a może być normą innej gałęzi prawa np. cywilnego (LEX nr 1653227). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2014 r. II OSK 923/13 wskazał, iż co do zasady krąg stron postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 p.b. powinien być tożsamy z kręgiem stron postępowania zwykłego ustalanego na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Poza tym podmiot zaliczony do kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, powinien mieć tym bardziej zagwarantowane prawo do ochrony swojego interesu prawnego w sytuacji, gdy doszło do nielegalnych działań inwestora (pierwsza teza). Skoro w postępowaniu naprawczym dla ustalenia kręgu stron postępowania istotny jest interes prawny, to jego istnienie musi być potwierdzone w obowiązujących przepisach prawa. Zatem interes prawny w takiej sprawie może wynikać już z samego faktu znajdowania się nieruchomości danego podmiotu w obszarze oddziaływania, który to obszar z reguły dotyczy sąsiednich nieruchomości (druga teza) - LEX nr 1592167. Tak samo orzekł Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r. II SA/Wr 252/14

Pomimo zatem, iż w postępowaniu naprawczym przymiot strony tego postępowania winien być ustalany przez pryzmat art. 28 K.p.a. to faktycznie istotnym jest zbadanie czy dany podmiot znajduje się w zakresie oddziaływania danej inwestycji, jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, zakres odziaływania inwestycji musi być związany ograniczeniami zagospodarowania lub uciążliwościami dla nieruchomości sąsiednich (przy szerokim ujęciu tego pojęcia) a ograniczenia te muszą wynikać nie z subiektywnego odczucia danej osoby ale mieć umocowanie w przepisach prawa materialnego tak z zakresu prawa administracyjnego jak i innych dziedzin prawa np. prawa cywilnego – co pozostaje w zgodzie z definicją zawartą w art. 28 K.p.a.

Przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę (ale jak wynika to z powyższych wywodów) w postępowaniu naprawczym w obecnym stanie prawnym z definicji powinni mieć właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich. Właściciel nieruchomości sąsiednich z zasady bowiem doznają ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości poprzez realizację nowej zabudowy a często także i uciążliwości - co wykazuje ich interes prawny mający umocowanie w normach prawa materialnego (przepisach techniczno-budowlanych, prawa cywilnego, ustawy prawo wodne), chyba że organ ustali, iż z uwagi na znaczną odległość planowanej zabudowy od działki sąsiedniej, ukształtowanie terenu, sposób jego dotychczasowego lub planowanego zagospodarowania wykluczone jest, iż zamierzenie inwestycyjne będzie w jakikolwiek sposób ograniczało zagospodarowanie nieruchomości sąsiedniej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r. II OSK 1321/2006 wyraził stanowisko, iż "w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym". W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano także, iż " z regulacji powyższej (art. 28 ust 3 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są - oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy działki te graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny ...". Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 grudnia 2008 r. II OSK 1508/2007 oraz 9 października 2007 r. II OSK 1321/06. Z kolei w wyroku z dnia 16 lutego 2011 r. II OSK 304/2010 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania, ale również dotychczasowego korzystania z tego terenu.

Orzeczenia te dotyczące postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mają szerszy walor poglądowy, gdyż jak wykazuje to sąd orzekający w niniejszej sprawie, tożsame reguły rządzą postępowaniem naprawczym tj. postępowaniem będącym następstwem deliktu administracyjnego jakim jest dopuszczenie się przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowanego. Organ nadzoru budowlanego powinien zatem zbadać czy strona która domaga się wznowienia postępowania naprawczego z tego powodu, iż bez własnej winy nie brała w nim udziału, znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i to przy uwzględnieniu dokonanych odstępstw, które mogą mieć ten skutek, że podmiot który w oparciu o analizę projektu budowlanego nie był stroną tego postępowania (nie był w zakresie oddziaływania inwestycji) po dokonanych odstępstwach stroną postępowania naprawczego być powinien, gdyż odstępstwa skutkują powstaniem ograniczeń czy uciążliwości dla jego nieruchomości, których by nie były w przypadku realizacji inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Analizy takiej nie dokonały organy obu instancji wydając orzeczenia w niniejszej sprawie. Nie dokonano także ustaleń staniu faktycznego który mógłby pozwolić na konkluzje wyrażone przez te organy w wydanych przez siebie rozstrzygnięciach. W oparciu o 3 wizje w terenie nie sposób ustalić negatywnego wpływu inwestycji realizowanej z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Postępowanie takie nie jest dostateczne i z pewnością nie pozwala na dokonanie ustaleń mogących być podstawą prawidłowego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie skarżąca konsekwentnie wskazywała negatywne skutki jakie na jej nieruchomość wywiera inwestycja zrealizowana na działce nr [...] poprzez fakt dopuszczenia się przez inwestora znaczących odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skutki te to naruszenie stosunków wodnych (czego konsekwencja jest zalewanie i podmakanie działki skarżącej) poprzez znaczne podwyższenie i zmianie kąta nachylenia terenu na którym inwestycja była realizowana (fakt podniesienia terenu wynika, aczkolwiek nieprecyzyjnie, z lektury projektu budowlanego zamiennego) i realizacji niezgodnie z projektem budowlanych i przepisami techniczno-budowlanymi studni chłonnych oraz studni głębinowych. Organy obu instancji nie ustaliły nawet o ile podniesiony został teren na którym inwestycja była zrealizowana. Podniesienie terenu jest oczywiście odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, chyba, że projekt ten podniesienie takie zakłada – dotyczy bowiem projektu zagospodarowania działki i jeżeli do tego odstępstwa doszło, postępowanie naprawcze powinno obejmować także ten aspekt. Jeżeli odstępstwo to ma negatywny wpływ na nieruchomości sąsiednie to organ nadzoru budowlanego ma instrumenty o których mowa w art. 51 ust 2 (niezależnie od możliwości jakie daje poszkodowanemu realizacja roszczeń związanych z naruszeniem stosunków wodnych przed innymi organami administracji) a stwierdzenie takiego negatywnego wpływu na nieruchomości sąsiednie przesądza, że ich właściciele mają status stron toczącego się postępowania naprawczego.

Podkreślić należy, iż organy obu instancji nie ustaliły, poza faktem samego podniesienia terenu, jak duże jest to podniesienie i czy został zmieniony kąt nachylenia terenu. Organ I instancji opisuje go jako nieznaczne zmiany ukształtowania terenu nie precyzując co rozumie poprzez pojęcie nieznaczne (według skarżącej teren został podniesiony o około 1,5 m. którą to wielkość trudno uznać za nieznaczną). Z opisu jaki organ I instancji zamieścił w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji można by wysnuć wniosek, iż teren jest podwyższony nawet w stosunku do danych zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym. O znacznym podwyższeniu terenu inwestycji można wywnioskować na podstawie materiału fotograficznego jaki skarżąca przekazała sądowi razem z pismem z 9 września 2015 r. Fotografie te zdają się także potwierdzać negatywny wpływ tej ingerencji w ukształtowanie terenu w zakresie stosunków wodnych. Materiał ten ma dla sądu charakter jedynie poglądowy (sąd nie mógł dopuścić tych fotografii jako dowodu w sprawie i poczynić w oparciu o nie własne ustalenia, gdyż na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd administracyjny może przeprowadzić jedynie dowód z dokumentu w rozumieniu przepisów K.p.c. (art. 106 § 5 P.p.s.a.), natomiast załączone do tego pisma fotografie to nie dokumenty o jakich mowa w art. 244 i art. 245 K.p.c. ale inne środki dowodowe o których mowa w art. 308 K.p.c. Tym niemniej nic nie stoi na przeszkodzie by ponownie rozpoznając sprawę organ materiał ten wykorzystał dokonując własnych ustaleń stanu faktycznego.

Organ winien także zbadać wpływ na nieruchomość skarżącej studni chłonnych i studni głębiowych tj. czy zostały one wykonane zgodnie z przepisami i spełniają swą funkcję prawidłowo, czy też jak twierdzi to skarżąca ich nieprawidłowe wykonanie zakłóca stosunki wodne na działce. Skarżąca kwestie te w toku postepowania podnosiła, tym niemniej organy stosownych ustaleń w tym przedmiocie nie poczyniły

Konkludując stwierdzić należy, iż postępowanie przed organami obu instancji dotknięte jest wadami, doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania - organy nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy. Ustalenia organów prowadzących postępowanie nie spełniają zatem wymogów o których mowa w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co powoduje, że kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego, bowiem zaistniałe uchybienia miały istotny wpływ na sposób orzekania. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy podkreśli, że art. 80 k.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Zasady te nie zostały przez organy zachowane.

Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.