Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 370/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.4 ust.1, art.6, art.7
journal: Dz.U. 1948 nr 43 poz 312
law: ROZPORZĄDZENIE PREZYDENTA RZECZYPOSPOLITEJ z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje  Państwowe -tekst jednolity
article: art.4
journal: Dz.U. 1945 nr 51 poz 295
law: Dekret z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych.
article: art.37
journal: Dz.U. 1970 nr 9 poz 76
law: Ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach - tekst jednolity.
article: art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del.WSA Leszek Kamiński ( spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. Warszawa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1251/08 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. Warszawa na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę nieodpłatnie własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1251/08, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca

2008 r., [...], w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę nieodpłatnie własności nieruchomości. W motywach wyroku Sąd powołał się na niżej przytoczone okoliczności faktyczne i prawne.

Wojewoda Dolnośląski zawiadomieniem z dnia [...] marca 2006 r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), zw. dalej ustawą, postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez. Gminę Miasto Świdnica prawa własności do nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w Świdnicy, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu Nr [...] jako działka nr[...][...] o powierzchni 0,0644 ha (obecnie oznaczona jako działka nr [...][...] o powierzchni 0,0641 ha obręb [...] – [...]). W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa na mocy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich ( Dz. U. Nr 13, poz. 87, ze zm.). Nieruchomość wg stanu na dzień 27 maja 1990 r., tj. na dzień wejścia w życie ustawy, wykazana była w operacie ewidencji gruntów jako stanowiąca własność Skarbu Państwa, pozostająca we władaniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe z siedzibą w Warszawie. Zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym. W wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów w 1993 r. działka nr [...][...] o powierzchni 0.0644 ha. otrzymała numer [...][...] o powierzchni 0.0641 ha.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], powołując się na treść przepisu art. 5 ust. 1 powołanej ustawy oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził nabycie przez Gminę Miejską Świdnica z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Świdnicy, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] [...].

Odwołanie od tej decyzji złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania "Polskich Kolei Państwowych" S.A. Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu umorzyła postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2006 r. uznając, że stronami tego postępowania są Skarb Państwa, reprezentowany przez właściwego starostę, oraz właściwa gmina. Polskie Koleje Państwowe S.A. nie są właścicielem rzeczonej nieruchomości, ani też nie przysługuje mu do niej żadne prawo rzeczowe ani zarząd nad rzeczoną nieruchomością. Z tego względu organ umorzył postępowanie odwoławcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1173/07, rozpoznając skargę na ww. decyzję uchylił zaskarżoną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2007 r.

Następnie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, wykonując zalecenie WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2007 r. zwróciła się do PKP o wyjaśnienie, na jakiej podstawie oparte było dysponowanie gruntem skarbu Państwa przez PKP. W odpowiedzi PKP odniosła się do ogólnych zasad formułujących tytuł prawnorzeczowy do wszelkich nieruchomości PKP wynikający z przepisów prawa.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], ponownie utrzymała w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Miasto Gminę Świdnica prawa własności do nieruchomości położonej w Świdnicy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A., zarzucając decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 oraz art. 11 ust. 1 pkt ustawy, a także art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), art. 16 ustawy ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.). W konkluzji skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego. Podkreślono przy tym, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła podlegać komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione - warunkujące jej zaistnienie - przesłanki ustawowe i wywodzono swoje prawa do spornej nieruchomości z regulacji prawnej zawartej w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, podnosząc, iż - zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. aktu - wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei stają się, z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe, własnością Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie.

Ponadto skarżący wskazywał również na regulacje prawne wprowadzone w Polsce po II wojnie światowej, a dotyczące mienia poniemieckiego, oddanego przedsiębiorstwu państwowemu PKP w związku z prowadzoną eksploatacją linii kolejowej akcentując, że przedmiotowa działka, którą przedsiębiorstwo PKP przejęło w zarząd i użytkowanie po kolejach niemieckich, stanowiła w latach powojennych wyodrębnioną z ogólnego majątku Skarbu Państwa część nieruchomości związanej funkcjonalnie z infrastrukturą linii kolejowej. Tytuł prawny do konkretnej nieruchomości mógł powstać także na mocy przepisów regulujących powstanie oraz funkcjonowanie danej jednostki, stąd też, kwestionując dopuszczalność komunalizacji z mocy prawa spornej nieruchomości, wskazywał na treść normy zawartej w przepisie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, z której wynikało, iż mienie PKP stanowiło wówczas wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Przepis zaś art. 2 tejże ustawy przewidywał, iż mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego działalności. Dalej przepisy cytowanej ustawy stanowiły, że PKP, gospodarując wydzielonym jej i nabytym przez nią mieniem, zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie, a także, że PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jej dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ww. skargę stwierdził, iż jest ona niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa i wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1251/08, oddalił skargę.

Sąd Wojewódzki wskazał, że stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Użyte w tym przepisie przez ustawodawcę pojęcie "należące do", oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie, tj. 27 maja 1990 r., a wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

Sąd wskazał, że podstawowym zatem zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe PKP dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe PKP było jedynie władztwem faktycznym. Podkreślono, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizacje kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych w sprawach: I OSK 1457/06; I OSK 1947/06, I OSK 1456/06 oraz I OSK 187/07 niepublik.), a Sąd Wojewódzki podziela to stanowisko w całości.

W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organów obu instancji, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zważyć należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawna forma władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje jeszcze prawa zarządu. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm.) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Brak tytułu prawnego PKP w dacie 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, spełniona została zatem marterialonoprawna przesłanka komunalizacji mienia z mocy prawa.

Za niezasadne Sad uznał pozostałe zarzuty podniesione w skardze, a dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, a także art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), art. 16 ustawy ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26, poz. 138, ze zm.). Skarżący wskazał, że Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" utworzone zostało rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Jednakże utworzone powołanym wyżej rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 1926 r. Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadziło eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmując je w zarząd i użytkowanie (co do nieruchomości) i nabywając na własność majątek ruchomy, ale dotyczyło to tylko majątku znajdującego się na obszarze, który w dacie wejścia w życie tegoż rozporządzenia należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji. Tak więc nie dotyczyło to majątku istniejącego na tzw. Ziemiach Zachodnich, w skład których wchodziło Miasto Wrocław włączone do Państwa Polskiego po drugiej wojnie światowej. Takiego stanowiska nie zmienia również ogłoszenie tekstu jednolitego tego rozporządzenia w dacie 12 sierpnia 1948 r.

Strona skarżąca powołała się w skardze również na art. 16 ustawy z dnia

27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, zgodnie, z którym mienie PKP, stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Stanowią je środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. PKP, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Jednak z przepisu tego w żaden sposób nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu PKP w stosunku do konkretnych nieruchomości.

Sąd Wojewódzki nie uznał za trafny zarzut wyłączenia przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Stosownie do tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, natomiast PKP nie należy do kręgu wymienionych w tym przepisie podmiotów. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało ujęte. Trafnie zatem organ odwoławczy uznał, że decyzja o komunalizacji przedmiotowej nieruchomości jest prawidłowa, a zarzuty dotyczące naruszenia przez organ powołanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego uznać należy za bezzasadne.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.) zw. dalej p.p.s.a., Sąd Wojewódzki oddalił skargę.

Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie, złożyły od ww. wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i w oparciu o art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

- art. 4 ust. 1, art.6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r., nr 43, poz. 312) oraz art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1945 r., nr 51, poz. 2950) oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969, nr 22, poz. 159.) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości państwowych,

- naruszenie art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r., Nr 9, poz. 76) w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych aktów wynika, iż istnieje pewna kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych.

- naruszenie art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała,

- naruszenie art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie,

- naruszenie art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, iż mienie objęte zaskarżonym wyrokiem może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy sporna nieruchomość nie może zostać zakwalifikowana do nieruchomości wskazanych w tych przepisach,

- art. 11 ustawy w zw. z art. 1 ustawy ż dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej,

- naruszenie art. 2 ustawy z dnia 2 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, strona wniosła o uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji i co za tym idzie uchylenie decyzji KKU nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 roku i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. i przekazanie sądowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania lub ewentualnie uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji i uchylenie wyżej wymienionych decyzji w razie uznania, że zachodzi jedynie przypadek naruszenia przepisów prawa materialnego bez naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), tak też sformułowano poszczególne zarzuty skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim podkreślić trzeba, że ustalenia faktyczne sprawy nie budzą zastrzeżeń, w sprawie niesporne jest zaś to, że PKP nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd, czy użytkowanie. Okoliczności tej skarżący nie kwestionuje, a wzywany przez organ nie przedstawił w toku postępowania dokumentu, które takie okoliczności mogłyby potwierdzić. Faktem też jest, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi elementu infrastrukturalnego służącego prowadzeniu ruchu pociągów na liniach kolejowych. Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej oparto o założenie, przeciwne twierdzeniom organu, że dla udowodnienia praw do konkretnej nieruchomości niezbędne jest wykazanie się zindywidualizowanym aktem ustalającym prawo rzeczowe do nieruchomości, wywodząc natomiast swoje prawa do spornej nieruchomości z regulacji zawartych w przepisach prawa rangi ustawowej.

W istocie zaś zarzuty skargi kasacyjnej i jej obszerne uzasadnienie powtarzają wcześniej wytaczaną argumentację i stanowią polemikę z uzasadnieniem wyroku Sądu Wojewódzkiego, który szczegółowo do tych kwestii się odnosił, powołując też utrwalone w tej materii orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko, iż nie ma podstaw do wywodzenia prawa do spornej nieruchomości tylko z treści regulacji ustawowych, wymienionych w skardze kasacyjnej. Podstaw prawnych zarzutów zgłoszonych w tym zakresie nie można zatem uznać za usprawiedliwione.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów art. 4 ust. 1, art.6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r., nr 43, poz. 312) oraz art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1945 r., nr 51, poz. 2950) oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969, nr 22, poz. 159.) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości Państwowych, stwierdzić trzeba, że utworzone powołanym wyżej rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 1926 r. Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadziło wg art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmując je w zarząd powierniczy (co wymaga podkreślenia, a co autor kasacji przemilcza) i użytkowanie. Przy tym ze zdania końcowego przepisu wynika, że przejęcie to nie narusza istniejących praw własności objętego majątku nieruchomego. Natomiast art. 6 i 7 tego rozporządzenia, wbrew intencjom autora skargi, mogą tylko utwierdzić w przekonaniu, że objęcie majątku w wykonaniu tych przepisów wymagało co najmniej inwentaryzacji i oszacowania, a zatem konkretyzowało i indywidualizowało poszczególne składniki majątku nieruchomego. Pomijając już to, że objęcie takie dotyczyło tylko majątku znajdującego się na obszarze, który w dacie wejścia w życie tegoż rozporządzenia należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji, wskazać trzeba, że ze względu na treść wymienionych przepisów, brak jest podstaw do twierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość (która stała się własnością Skarbu Państwa na mocy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich) mogła należeć do PKP, gdyż przepisy rozporządzenia Prezydenta RP nie dotyczyły majątku istniejącego na tzw. Ziemiach Zachodnich włączonych do Państwa Polskiego po drugiej wojnie światowej. Powyższego stanowiska nie może też zmienić rozciągnięcie ustawodawstwa, obowiązującego na obszarze Sądu Okręgowego w Poznaniu przez art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych, ani też art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach stanowiący, że tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek, gdyż brak jest podstaw do twierdzenia ze względu na uwagi poczynione do art. 4, 6 i 7 rozporządzenia, że przedmiotowa nieruchomość przyjęła wspomnianą w tym przepisie formę.

Jeżeli zaś chodzi o argument związany z przejściem na własność Państwa z mocy samego prawa majątku Rzeszy Niemieckiej i niemieckich osób prawnych w powołaniu na art. 2 ust 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich to zauważyć trzeba, że zgodnie z ust. 6 tego przepisu przejście na własność Skarbu Państwa lub osób prawnych prawa publicznego nieruchomości i wszelkich praw hipotekowanych z mocy przepisów niniejszego dekretu podlegało ujawnieniu w księgach hipotecznych (gruntowych) na wniosek właściwego okręgowego urzędu likwidacyjnego. Urząd ten w oparciu o art.12 ust. 1 dokonywał przekazania odpowiednim podmiotom majątku po skontrolowaniu i przejęciu majątku według inwentarza i bilansu otwarcia. Powyższe sformułowania tego dekretu potwierdzają zatem wyrażane wcześniej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądy, że konsekwencja zapisów omawianych dekretów i ustaw o przejęciu przez Państwo nieruchomości musiały być zindywidualizowane formy przekazania tego majątku konkretnym podmiotom. Dokumentacji takiej w aktach sprawy brak.

Na marginesie dodać też należy, że zgodnie z treścią art. 1 cytowanego już wcześniej rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1926 r. przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą Polskie Koleje Państwowe prowadzone było według zasad handlowych, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb Państwa i interesów gospodarstwa społecznego, na podstawie art. 3 wpisane zaś było do rejestru handlowego. Uwaga ta jest konieczna, że względu na wskazanie przez skarżącego jako podstawy nabycia majątku wprost z art. 2 ust. 4 ustawy o majątkach opuszczonych i poniemieckich Przepis ten stanowił, że majątek niemieckich i gdańskich osób prawnych prawa publicznego (ust. 1 lit. c) przechodzi z mocy samego prawa na własność odpowiednich polskich osób prawnych. W braku takich osób lub w razie zbiegu zainteresowań kilku osób prawnych uchwała Rady Ministrów oznaczy osobę prawną, na własność której ma przejść majątek. W przepisie mowa, po pierwsze, o osobach prawnych prawa publicznego, z art. 1 i 3 cyt. rozporządzenia nie wynika, aby utworzone na jego podstawie PKP posiadały taki status. Po wtóre, zdanie drugie przepisu wskazuje na zindywidualizowaną formę oznaczenia podmiotu na własność, której ma przejść majątek, po trzecie, mają tu również rację bytu wcześniejsze uwagi o wymogu ujawnieniu nabycia w księgach hipotecznych, którego n ie spełniono.

Podobnie należy ocenić zarzut dotyczący naruszenia art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i wywłaszczaniu nieruchomości (bez przywołania, o którą z wersji tej ustawy chodzi) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych aktów wynika, iż istnieje pewna kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych. Zarzut ten nie został dostatecznie skonkretyzowany w odniesieniu do powołania kluczowego dla konstrukcji zarzutu art. 80 ust. 1 tej ustawy, którego brzmienie uległo istotnej zmianie po wejściu w życie ustawy będącej podstawą kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, nie ma zatem podstaw do przypuszczeń, o który z przepisów chodzi, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z odnoszenia się do zarzutu. Na marginesie jednak dodać wypada, że w pierwotnym tekście tej ustawy zarówno oddanie w zarząd jak i ustanowienie użytkowania nieruchomości wymagało wydania decyzji administracyjnej (art. 38 ust. 1 i 39 ust.1).

W zarzucie naruszenia art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała również nie wskazano, o którą z wersji tej ustawy chodzi, a powołany przepis art. 16 zmieniał istotnie treść normatywną. W pierwotnej wersji tej ustawy art. 16 ust. 1 stanowił, że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, ust. 2 zaś, że mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności.

Zwrócić jednak należy, że w treści ust. 3, mowa o tym, że PKP, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie. Chodzi zatem o mienie wydzielone PKP lub też nabyte przez to przedsiębiorstwo. Ze sformułowania "wydzielenie mu" nie wynika, że chodzi tu o mienie, które z mocy prawa przechodzi na rzecz PKP, lecz przeciwnie, że jest mu ono wydzielone, co potwierdza konieczność wykazania się takim zindywidualizowanym przekazaniem konkretnych nieruchomości. Natomiast art. 50 ust. 1 tej ustawy umieszczony w rozdziale 7 zawierającym przepisy przejściowe i końcowe dotyczy tylko mienia oraz tych praw i zobowiązań PKP, które posiadał jej poprzednik działający na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach.

Zarzut naruszenia art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. (Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie, nie mógł być uwzględniony również z przyczyn już podawanych wcześniej, a to, że dla przejścia na własność Państwa mienia wymienionego w tej ustawie potrzebne było zachowanie wskazanego w niej trybu, kończącego się również zindywidualizowanym aktem administracyjnym, co nie miało miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy.

Pozostałe zarzuty ujęte w skardze kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 5 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie są wykazywane jako skutek wadliwego zastosowania przez Sąd Wojewódzki wcześniej analizowanych przepisów, które w ocenie strony skarżącej powinny prowadzić do odmowy komunalizacji przedmiotowej działki i uznania, że to PKP posiada tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Zarzutów tych nie można jednak uwzględnić wobec zajęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny opisanego wyżej, odmiennego od skarżącego, stanowiska prawnego i podzielenia zarówno poglądów Sądu Wojewódzkiego jak też poglądów wyrażanych również w ostatnio wydanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Por. wyroki NSA z 2009 r. sygn. akt I OSK: 1130/08 z dnia 7 sierpnia; 1169/08 z dnia 28 lipca; 1177/08 i 1183/08 z dnia1 września; 1393/08 z dnia 24 września.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.