Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1013/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Normalizacja
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 9, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 16 ust. 2a, art. 18 ust. 5, art. 25 ust. 2-6, art. 26 ust. 3 i 4, art. 31a
journal: Dz.U. 2019 poz 266
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 88 poz 5 art. 4 ust. 1, art. 8 ust. 2
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki  wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG.
article: art. 7, art. 19, art. 21 § 1 pkt 3, art. 77 § 1, art. 81a § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 1 pkt 6, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2109/18 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 września 2018 r. nr DWB.7101.9.2018.DSZ w przedmiocie zobowiązania przedsiębiorcy do uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2109/18, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę S. Sp. z o.o. w C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 września 2018 r. w przedmiocie zobowiązania przedsiębiorcy do uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA wywiodła S. Sp. z o.o., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznania sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez:

1) nieuwzględnienie skargi na zaskarżone postanowienie w sytuacji, w której postanowienie w pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem art. 19 i art. 21 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) oraz art. 20 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 8, art. 11 i art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 266 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.w.b.), w myśl których właściwym miejscowo organem do wydania postanowienia w pierwszej instancji mógłby być Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie jako potencjalnie prowadzący postępowanie kontrolne, nie zaś Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie;

2) nieuwzględnienie skargi na zaskarżone postanowienie w sytuacji, w której postanowienie w pierwszej instancji zostało wydane bez podstawy prawnej.

II. przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji w sytuacji, w której postanowienie to wydane zostało z naruszeniem licznych przepisów postępowania, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia, że kontrolowane wyroby nie spełniają wymagań i stwarzają zagrożenie dla użytkowników, a w konsekwencji do uznania, że należało nakazać ich wycofanie z obrotu, pomimo, że ww. dowody potwierdzają spełnienie przez kontrolowane wyroby wszelkich wymogów wynikających z przepisów prawa i podważają wnioski wynikające z badań wykonanych na zlecenie organu; wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a jego uwzględnienie skutkowałoby uwzględnieniem skargi.

Postanowienie organu II instancji zostało wydane z naruszeniem:

a) art. 26 ust. 3 i 4 u.w.b. w zw. z art. 2 pkt 9 u.w.b. poprzez zaadresowanie zaskarżonego postanowienia do S., który to podmiot nie jest kontrolowanym w rozumieniu u.w.b.;

b) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez zaniechanie:

- uzasadnienia właściwości organu I instancji;

- właściwego uzasadnienia wysokości kosztów badań;

c) art. 81a § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie występujących w sprawie wątpliwości dotyczących stanu faktycznego na korzyść strony, w sytuacji gdy organ I instancji ustalając koszty badań nie ustalił, czy faktura wystawiona przez laboratorium odpowiada prawu i czy odpowiada wytycznym NSA w zakresie obciążania kontrolowanych kosztami badań;

d) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy faktura VAT wystawiona przez laboratorium odpowiada rzeczywistym nakładom pracy, wykonanym badaniom oraz czy jednostkowe stawki opłat nie przekraczają wysokości opłat za takie same badania takiego samego wyrobu budowlanego, określonych w ofercie akredytowanego laboratorium;

e) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 3 i art. 16 ust. 2a u.w.b. poprzez poczynienie niezasadnego, dowolnego ustalenia, że przeprowadzone badania wykazały, że wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych w u.w.b., podczas gdy fakt taki nie został stwierdzony w żadnym ostatecznym rozstrzygnięciu (decyzji administracyjnej), a wyniki pomiarów opisanych w sprawozdaniu z badań budzą wątpliwości do ich adekwatności do rzeczywistych właściwości użytkowych badanego wyrobu;

f) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia postanowienia organu I instancji i umorzenia postępowania, pomimo zaistnienia ku temu podstaw; organ II instancji mógł także usunąć wskazane w zażaleniu uchybienia, zmieniając postanowienie organu I instancji, jednak zaniechał tego czym naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

g) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie umorzenia postępowania w sytuacji, gdy stało się ono w całości bezprzedmiotowe wobec braku podstaw do nałożenia na Skarżącego opłaty stanowiącej równowartość kosztów zleconych badań.

III. przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez Skarżącego zarzutów:

a) wydania zaskarżonego postanowienia bez podstawy prawnej oraz niewłaściwości miejscowej organu I instancji; zarzuty te nie zostały rozpoznane przez Sąd I instancji;

b) art. 81a § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie występujących w sprawie wątpliwości dotyczących stanu faktycznego na korzyść strony, w sytuacji gdy w toku postępowania nie zostały wyjaśnione podnoszone przez Stronę wątpliwości odnośnie miarodajności pomiarów opisanych w Sprawozdaniu z badań; zarzut ten nie został rozpoznany przez Sąd I instancji;

c) art. 8 § 1, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, w tym w szczególności do zarzutów podniesionych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji; zarzut ten nie został rozpoznany przez Sąd I instancji;

- co w konsekwencji doprowadziło do powielenia ww. błędów przez Sąd I instancji i nieuwzględnienia skargi, a zatem wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

IV. przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na zaskarżone postanowienie w sytuacji, w której rozstrzygnięcie to wydane zostało z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 26 ust. 3 i 4 u.w.b. oraz art. 7, art. 77 § oraz art.. 81a § 1 k.p.a.; wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych błędów skutkowałoby uwzględnieniem skargi.

V. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 26 ust. 3 i 4 u.w.b. w zw. z art. 2 pkt 9 u.w.b. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w efekcie zastosowanie w sprawie pomimo braku ku temu podstaw z uwagi na fakt, że art. 26 ust. 3 i 4 u.w.b. nie znajduje zastosowania do badań przeprowadzonych w trybie art. 16 ust. 2a u.w.b.;

- dodatkowo, w sprawie nie zostały spełnione przesłanki materialnoprawne wydania postanowienia, o którym mowa w art. 26 ust. 3 u.w.b.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 26 ust. 3 u.w.b. jeżeli przeprowadzone badania wykazały, że wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych ustawą o wyrobach budowlanych, to kontrolowany jest obowiązany do uiszczenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań. Należy podkreślić, że w ustawie o wyrobach budowlanych zawarta jest, obok pojęcia "producent" i "sprzedawca" – także definicja "kontrolowanego" określona w art. 2 pkt 9 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela i uznaje za własny pogląd wyrażony wyroku NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 3297/17 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż pojęcie "kontrolowanego", użyte w ustawie o wyrobach budowlanych, obejmuje zatem swoim zakresem każdego, który prowadzi działalność gospodarczą związaną z wprowadzaniem do obrotu lub udostępniania na rynku krajowym wyrobów budowlanych, a więc zarówno producentów, importerów, jak i sprzedawców, u którego kontrolę wyrobów budowlanych się prowadzi. Badaniom kontrolnym można więc poddawać wyroby budowlane zarówno u producenta, jak również u importera, czy sprzedawcy. Wykładnia celowościowa art. 26 ust. 3 ustawy pozwala zatem przyjąć, że podmiotami kontrolowanymi, o których mowa w tym przepisie są podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie upowszechniania na rynku krajowym wyrobów budowlanych.

Nie dotyczy to jednak inwestora, u którego pobierano nieodpłatnie próbki z wyrobów budowlanych składowanych na terenie budowy (zgodnie z art. 16 ust. 2a u.w.b.). Przy interpretacji wskazanych przepisów należy oczywiście wziąć pod uwagę, że art. 26 ust. 3 u.w.b. został zmieniony z dniem 30 grudnia 2010 r. ustawą z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o wyrobach budowlanych oraz ustawy o systemie oceny zgodności (Dz. U. Nr 114, poz. 760). W wyniku nowelizacji zawarty w ww. przepisie ustawy o wyrobach budowlanych wyraz "producent" został zastąpiony wyrazem "kontrolowany", a zatem obecnie podmiotem obowiązanym do uiszczenia opłaty z tytułu kosztów przeprowadzonych badań jest kontrolowany, pod pojęciem którego - stosownie do treści art. 2 pkt 9 u.w.b. - mieści się przedsiębiorca, u którego prowadzi się kontrolę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie wprowadzona zmiana miała na celu zwiększenie efektywności kontroli organów nadzoru budowlanego oraz ochronę nabywców przed wyrobami niebezpiecznymi lub o gorszych właściwościach użytkowych niż deklarowane przez producenta (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 1729/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie wykładni prezentowanej w skardze kasacyjnej prowadziłoby do nieracjonalnego wniosku, iż to nabywca - inwestor, który zakupił materiały budowlane o gorszych właściwościach użytkowych niż deklarowane przez producenta, miałby ponosić koszty badań takich materiałów.

Trafnie przy tym zauważył w tym kontekście WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w myśl art. 4 u.w.b. wyrób budowlany może być wprowadzony do obrotu, jeżeli nadaje się do stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych, w zakresie odpowiadającym jego właściwościom użytkowym i przeznaczeniu, to jest ma właściwości użytkowe umożliwiające prawidłowo zaprojektowanym i wykonanym obiektom budowlanym, w których ma być zastosowany w sposób trwały, spełnienie wymagań podstawowych. Zgodnie art. 5 ust. 1 u.w.b. wyrób budowlany objęty normą zharmonizowaną lub zgodny z wydaną dla niego europejską oceną techniczną, może być wprowadzony do obrotu wyłącznie zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającym zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającym dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. L 88 z 4.4.2011, s. 5 ze zm.). W świetle art. 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, jeżeli wyrób budowlany objęty jest normą zharmonizowaną, producent sporządza deklarację właściwości użytkowych przy wprowadzeniu takiego wyrobu do obrotu. Z art. 8 ust. 2 rozporządzenia Nr 305/2011 wynika m.in. że oznakowanie CE umieszcza się na wyrobach budowlanych, dla których producent sporządził deklarację właściwości użytkowych zgodnie z art. 4 i 6, oraz że poprzez umieszczenie lub zlecenie umieszczenia oznakowania CE producent wskazuje, że bierze na siebie odpowiedzialność za zgodność wyrobu budowlanego z deklarowanymi właściwościami użytkowymi oraz za jego zgodność ze wszystkimi mającymi zastosowanie wymaganiami określonymi w niniejszym rozporządzeniu i innym stosownym ustawodawstwie harmonizacyjnym Unii odnoszącym się do umieszczania tego oznakowania. W konsekwencji więc to producent, sporządzając deklarację właściwości użytkowych, potwierdza spełnienie wszystkich wymagań i właściwości przez wyprodukowany wyrób budowlany.

W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 26 ust. 3 i 4 u.w.b. w zw. z art. 2 pkt 9 u.w.b. w zw. z art. 16 ust. 2a u.w.b.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że producent, w realiach określonych w art. 16 ust. 2a ustawy, na etapie pobrania próbek na placu budowy, prowadzonej przez innego przedsiębiorcę, nabywa status kontrolowanego, jeżeli wyniki tych badań dadzą ku temu podstawę, np. jeżeli wyrób budowlany nie spełnia określonych wymagań. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2a ustawy o wyrobach budowlanych, właściwy organ, na zasadach określonych w art. 25 ust. 2-6, w celu ustalenia czy wyrób budowlany posiada deklarowane właściwości użytkowe, może pobierać nieodpłatnie próbki wyrobu budowlanego u sprzedawcy oraz z wyrobów budowlanych składowanych na terenie budowy, jeżeli budowa jest prowadzona w ramach działalności gospodarczej inwestora lub obiekt budowlany jest wznoszony w celu wprowadzenia go do obrotu, a także budowy prowadzonej z wykorzystaniem środków publicznych oraz zlecać ich badanie. Wyniki badań próbek wyrobu budowlanego mogą stanowić podstawę wszczęcia z urzędu kontroli u producenta. Podmiot – producent, u którego zostaje wszczęta kontrola, staje się w takiej sytuacji kontrolowanym, wobec którego organ powinien nałożyć opłatę za badania. Należy również wskazać, na co również zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji zgodnie z § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku krajowym w przypadku ustalenia, w wyniku postępowania w sprawie wyrobów budowlanych niespełniających wymagań określonych w ustawie, że wyrób budowlany spełnia wymagania określone ustawą, organ prowadzący kontrolę zwraca opłatę z urzędu, w terminie 30 dni od dnia zakończenia postępowania (wyrok NSA z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II GSK 852/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż w świetle art. 16 ust. 2a ustawy o wyrobach budowlanych, skoro wyniki próbki wyrobu budowlanego mogą stanowić podstawę wszczęcia kontroli, to oczywistym jest, że stanowią one jeden z dowodów zebranych w ramach tej kontroli. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że żaden przepis ustawy o wyrobach budowlanych nie wyklucza umieszczenia wśród dowodów gromadzonych w ramach kontroli prowadzonej wobec producenta, również wspomnianych wyników badań próbek pobranych uprzednio na budowie, szczególnie w świetle szerokiego katalogu dowodów wynikającego z brzmienia art. 18 ust. 5 ustawy o wyrobach budowlanych.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje również za prawidłowy pogląd WSA, iż nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty zmierzające do wykazania, że w niniejszej sprawie doszło do pobrania na budowie próbki wyrobu budowlanego przez niewłaściwy organ, czyli powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. W świetle znajdującego się w aktach protokołu z czynności pobrania próbek, jednoznacznie jest, że to inspektorzy Małopolskiego WINB (M. R. i G. L.), którzy uczestniczyli w czynnościach kontrolnych prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pobrali do badań próbkę wyrobu budowlanego w postaci płyt termoizolacyjnych z polistyrenu.

Mając powyższe uwagi na względzie, zarzut naruszenia art. 19 i art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej, również okazał się niezasadnym.

Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że prezentowana zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej odmienna interpretacja omawianych wyżej przepisów czyniłaby zupełnie iluzoryczną kontrolę u producenta danego wyrobu budowlanego, wszczętą wskutek ustalenia, że skontrolowany uprzednio na budowie, w trybie art. 16 ust. 2a ustawy o wyrobach budowlanych, materiał budowlany nie spełnia odpowiednich właściwości użytkowych, w sytuacji, w której ta konkretna partia materiału nie znajduje się już ani u producenta, ani u któregokolwiek z dalszych podmiotów w ramach łańcucha dystrybucji, i nie ma tym samym możliwości ponownego pobrania próbek w ramach kontroli wszczętej wobec dystrybutora lub producenta. Jak słusznie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w takiej sytuacji pomimo dysponowania przez organ ustaleniami kwestionującymi spełnianie przez wyrób budowlany odpowiednich wymagań, nie miałby on możliwości podejmowania żadnych działań, chociażby w zakresie nałożenia na producenta lub dystrybutora kary pieniężnej, uregulowanej w Rozdziale 6a ustawy o wyrobach budowlanych, czy też nakazu odkupienia przez producenta wyrobu budowlanego na żądanie osób, które faktycznie nim władają (w oparciu o przepis art. 31a u.w.b.).

Nie mogą być także uznane za trafne wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące, naruszenia prawa materialnego opisane szczegółowo w petitum skargi kasacyjnej.

Z powyższych względów podzielając wykładnię przepisów prawa materialnego, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne ściśle powiązanych z tą problematyką zarzutów naruszenia przepisów postępowania - tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 26 ust. 3 i 4 u.w.b. w zw. z art. 2 pkt 9 u.w.b., art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., art. 81a § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ w omawianej sytuacji kwestia ewentualnego naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego była zdeterminowana wykładnią przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienia zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie postanowień wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonego postanowienia w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania.

W ocenie NSA nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 81a k.p.a. Przepis ten odnosi się wyłącznie do rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

Podobnie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. zgodnie, z którym Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazana regulacja ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia kasator podnosił. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na ten przepis. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są chybione i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.