Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2853/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 78b ust. 1 w zw. z art. 78 b ust. 10, art. 90 ust. 2b i ust. 3c,
journal: Dz.U. 2016 poz 1010
law: Ustawa z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw
article: art. 30 ust. 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 141 § 4,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 139/18 w sprawie ze skargi [...] na czynność [...] w przedmiocie korekty drugiej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji na dziecko 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. zasądza od [...] na rzecz [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 9 kwietnia 2018r., sygn. akt I SA/Bd 139/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm., obecnie Dz.U. 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] (dalej też: "strona", "skarżąca" na czynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej też: "Burmistrz", "organ") w przedmiocie korekty drugiej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji na dziecko.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że w dniu [...] stycznia 2018r. [...] prowadząca Niepubliczne Przedszkole "[...]" złożyła skargę na czynność z zakresu administracji publicznej - korektę drugiej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji naliczonej w 2017r. na dziecko, przekazanej na rachunek bankowy skarżącej [...] grudnia 2017r. Organowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj: art. 90 ust. 2b i ust. 3c ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 23 czerwca 2016r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016r., poz.1010, dalej: "ustawa o systemie oświaty"), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nie przekazaniu na każdego ucznia przedszkola niepublicznego prowadzonego przez skarżącą, dotacji w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, dokonując korekty drugiej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji stanowiącej zaskarżoną czynność oraz sztucznym manipulowaniem wartościami w budżecie Gminy, tak ażeby udzielić jak najniższej kwoty dotacji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 78b ust. 1 w związku z art. 78b ust. 10 ustawy o systemie oświaty, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przy obliczaniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli polegające na niewłaściwym ustaleniu kwoty wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przedszkola samorządowego poprzez: zaniżenie planowanych wydatków bieżących na Przedszkole Samorządowe w budżecie Miasta i Gminy w rozdziale [...] "[...]" wyłącznie na potrzeby obliczenia podstawowej kwoty dotacji i to zarówno na etapie uchwały budżetowej jak i jej zmian przed datą pierwszej i drugiej aktualizacji; zaniżenie planowanych wydatków bieżących w jednostce organizującej wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkola samorządowego; nieuwzględnienie zaplanowanych w budżecie Miasta i Gminy wydatków bieżących na funkcjonalnie stołówki w Przedszkolu Samorządowym w rozdziale [...] "[...]" i innych wydatków na Przedszkole Samorządowe zaplanowanych w rozdziale [...] "[...]".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Podał, że w uchwale budżetowej nr [...] z [...] lutego 2017r. wydatki na wynagrodzenia osobowe pracowników oraz składki społeczne zostały zmniejszone w związku ze zmniejszeniem się kwoty subwencji, którą Gmina otrzymała na prowadzenie jednostek oświatowych. Na podstawie pisma Ministra Rozwoju i Finansów zmniejszono o [...] zł kwotę subwencji oświatowej na 2017r. i jednocześnie zmniejszono wydatki w dziale [...]. W rozdziale [...] dokonano zmniejszenia o kwotę [...] zł. Organ zaznaczył, że jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, dlatego dokonanie zmian w uchwale budżetowej było konieczne. Następnie stwierdził, że wskazana metodologia ma uzasadnienie matematyczne, ponieważ wzór przedstawia tylko udział statystycznej liczby dzieci Przedszkola Samorządowego w sumie: statystycznej liczby dzieci ogółem i ilości wydanych decyzji na stypendia socjalne oraz ilości rodzin objętych opieką przez MOPS. W statystycznej liczbie dzieci ogółem znajduje się statystyczna liczba dzieci przedszkola samorządowego. Organ przedstawił wyliczenie procentowych kosztów obsługi Przedszkola Samorządowego przez Zespół Obsługi Szkół. Ponadto stwierdził, że rozdział [...] dotyczy tylko planów wydatków stołówek szkolnych, natomiast w przedszkolu nie działa z prawdziwego zdarzenia stołówka, dzieci spożywają posiłki w pomieszczeniach, gdzie odbywają się zajęcia. Rozdział [...] dotyczy planów wydatków: prac komisji kwalifikacyjnych na stopień awansu zawodowego nauczycieli, [...] działającej przy Szkole Podstawowej w [...], Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej z [...]. Żadne z powyżej wymienionych zadań nie dotyczą Przedszkola Samorządowego, dlatego rozdział ten nie był brany pod uwagę przy wyliczaniu podstawowej stawki dotacji. Reasumując Burmistrz ocenił, że Miasto i Gmina [...] ustaliło podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli w sposób prawidłowy, zgodny ze wskazaniami art. 78b ustawy o systemie oświaty przyjmując do obliczenia wszystkie wydatki bieżące zaplanowane na prowadzenie Przedszkola Samorządowego, w tym także na obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkola oraz na dokształcanie i doskonalenie nauczycieli w odniesieniu do tego przedszkola.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oddalając skargę na zaskarżoną czynność wskazanym na wstępie wyrokiem z 9 kwietnia 2018r.,stwierdził, że nie można zarzucić jej naruszeń wskazanych w skardze, a to oznacza, że skarga jako niezasadna, podlegała oddaleniu. W ocenie Sądu I instancji w skardze i w jej uzasadnieniu skarżąca zupełnie pominęła fakt, że subwencja oświatowa została w znacznym stopniu zmniejszona. WSA wskazał, że subwencja, którą Gmina otrzymała na prowadzenie jednostek oświatowych została w roku 2017 zmniejszona o kwotę [...] zł na podstawie pisma Ministra Rozwoju i Finansów nr [...] i jednocześnie zmniejszono wydatki w dziale [...], a w rozdziale [...] o kwotę [...] zł. WSA zgodził się z organem, że nie można uchwalić budżetu w sytuacji, gdy planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące. Oznacza to, że organ był zobligowany do korekty również kwoty dotacji podstawowej. Dokonując tej korekty działał zgodnie z prawem, gdyż nie doszło do naruszeń wskazanych w skardze, tj. art. 78b cyt. ustawy o systemie oświaty. Zdaniem WSA roczny charakter dotacji nie może pozbawiać organu jednostki samorządu terytorialnego zapewnienia możliwości realnej i efektywnej kontroli przekazywanych środków budżetowych. Powołując orzecznictwo NSA, w którym stwierdzono, że nie przez przypadek ustawodawca zastrzegł wypłaty dotacji w dwunastu miesięcznych ratach, WSA stwierdził, że dokonana korekta w sytuacji zmniejszenia subwencji oświatowej nie narusza zasad wskazanych w art. 90 ust. 2b i ust. 3c, jak również art. 78b ust. 1 w zw. z art. 78 b ust. 10 ustawy o systemie oświaty.

Skarżąca w złożonej skardze kasacyjnej, zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 §1 p.p.s.a. poprzez nie rozpoznanie istoty sprawy polegające na błędnym przyjęciu, że:

a. istota sporu sprowadza się do analizy przez Sąd I Instancji uchwały budżetowej Miasta i Gminy [...] na 2017r. wraz z jej zmianami, podczas gdy istota sporu sprowadza się do złego wykonania przez organ dyspozycji art. 90 ust. 2b i 3c w zw. z art. 78 ust. 1 i 10 o systemie oświaty, co w konsekwencji spowodowało przyznanie skarżącej dotacji w zaniżonej wysokości, a Sąd nie odniósł się do wskazanych przez skarżącą zarzutów co do metodologii wyliczenia przez organ kwoty należnej dotacji, a jedynie bezrefleksyjnie powielił argumentacje organu;

b. błędnym przyjęciu, iż istota sporu sprowadza się do zmian w budżecie gminy i w konsekwencji stosownej aktualizacji kwoty dotacji należnej skarżącej w czasookresie pomiędzy drugą obowiązkową aktualizacją kwoty dotacji (która ma miejsce w październiku), a korektą tejże aktualizacji, którą organ dokonał w grudniu, podczas gdy dotacja należna skarżącej jest dotacją roczną, przyznawaną w 12 częściach i w związku z tym Sąd I instancji winien wziąć pod uwagę cały rok 2017, ponieważ każda zmiana wysokości wydatków bieżących na przedszkola samorządowe przekłada się na wysokość dotacji należnej skarżącej;

c. nielogiczny tok rozumowania Sądu, który polega na tym, że Sąd raz przyznaje rację organowi, że przyjął kwoty z II obowiązkowej aktualizacji (str. 6 akapit 2) a innym razem Sąd przyznaje, że organ słusznie zrobił podając wartości z uchwały z lutego 2017r. w sprawie zmian w budżecie gminy (str. 12-13);

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie trybu i sposobu działania organu a w konsekwencji nie rozpoznania istoty sprawy polegające na:

a. nie ustaleniu łącznej kwoty wydatków bieżących poniesionych przez Miasto i Gminę [...] w 2017r., które powinny były stanowić podstawę do ustalenia wysokości dotacji należnej skarżącej, a także nieuprawnionym i bezpodstawnym zarazem przyjęciu za organem, iż do obliczenia wysokości należnej dotacji należy przyjąć wielkości wskazane w zmianie uchwały budżetowej Gminy [...] z lutego 2017r. (strona 7 uzasadnienia) oraz nie uwzględnieniu przez Sąd I instancji, że budżet gminy był zmieniony kilkukrotnie w ciągu roku a nadto, iż budżet Gminy w wersji z lutego 2017r. nie przewidywał całokształtu wydatków bieżących na wynagrodzenia dla nauczycieli;

b. bezpodstawnym przyjęciu, że skoro w przedszkolu gminnym nie ma stołówki "[...]", a dzieci spożywają posiłki w pomieszczeniach, w których odbywają się zajęcia, to wydatki zawarte w rozdziale [...] "[...]" nie powinny być brane pod uwagę, podczas gdy art. 1 ust. 10 ustawy o systemie oświaty stanowi, że system oświaty realizuje się poprzez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków oświaty i wychowania,

3. art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, w którym:

a. nie odniesiono się do czasookresu pomiędzy pierwotnym przyznaniem skarżącej dotacji na podstawie uchwalonego budżetu Gminy a dokonaniem przez organ drugiej obowiązkowej aktualizacji kwoty dotacji;

b. nie wyodrębnienie w uzasadnieniu części odnoszących się do ustalenia stanu faktycznego oraz części związanej z rozważaniami prawnymi co w konsekwencji bardzo utrudnia, a wręcz uniemożliwia polemikę z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym;

4. art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej kontroli zaskarżonej czynności, a w konsekwencji nie uchylenie jej.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. naruszenie art. 78b ust. 1 i 10 w zw. z art. 90 ust. 2b i 3c ustawy o systemie oświaty, poprzez ich błędną wykładnię polegająca na:

a. przyjęciu, że subwencja oświatowa przekazana Miastu i Gminie [...] przez Ministra Finansów skutkuje z automatu odpowiednio zmianą wielkości dotacji należnej skarżącej, podczas gdy subwencja oświatowa jest jedynie jednym ze źródeł dochodów Gminy, który, zasila ogólny budżet Gminy, podczas gdy wysokość dotacji należnej skarżącej zależna jest od wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przez gminę przedszkoli samorządowych, które to zadanie zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 8) ustawy o samorządzie gminnym jest zadaniem własnym gminy. Tym samym zaskarżona czynność organu narusza prawo, ponieważ skarżąca otrzymała dotację w zaniżonej wysokości w stosunku do dyspozycji ustawowej, która nakazuje wypłacić dotację w wysokości nie niższej niż 75% zaplanowanych wydatków bieżących, a Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując błędnej wykładni prawa usankcjonował powyższą wadliwość. Innymi słowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny również nie zastosował ww. przepisów;

b. niezasadnym przyjęciu za organem, iż wysokość kwoty dotacji należnej skarżącej za rok 2017 winna być liczona od drugiej obowiązkowej aktualizacji kwoty dotacji, podczas gdy organ dokonał kolejnej aktualizacji (jako korekty drugiej) i w tym czasie (przed korektą) dokonał istotnych zmian planu ; wydatków na wynagrodzenia i pochodne pracowników przedszkola od których to kwot przedmiotowa dotacja winna być liczona;

2. naruszenie art. 78b ust. 1 i 10 w zw. z art. 90 ust. 2b w zw. z art. ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (dalej: "u.f.p.") poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji niewłaściwym uznaniu przez Sąd I instancji, że skarżąca otrzymała dotację w prawidłowej wysokości, natomiast w rzeczywistości dotacja została wypłacona w wysokości zaniżonej, podczas gdy zgodnie z art. 211 ust. 1 u.f.p. budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki, a z treści powołanych przepisów ustawy o systemie oświaty wynika, iż kwota wydatków stanowiących podstawę do obliczenia dotacji należnej skarżącej to ogólna kwota wydatków zaplanowanych w budżecie jako tych, które są ponoszone na jednego ucznia w przedszkolu publicznym, a zmiana przez Miasto i Gminę planu tych wydatków w ciągu roku budżetowego winna skutkować odpowiednią zmianą wysokości dotacji dla skarżącej, z odpowiednim wyrównaniem dotacji należnej skarżącej (in plus lub in minus) z wyrównaniem od początku roku w zależności od zmian w budżecie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Dodatkowo wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Zarządzeniem z 12 listopada 2020r. z uwagi na obowiązywanie stanu epidemii z powodu COVID-19 na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j: Dz. U. z 2020r., poz. 1842) Zastępca Przewodniczącego Wydziału I Izby Gospodarczej NSA zawiadomiła strony o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne.

Pismem z 19 listopada 2020r., Burmistrz wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jednocześnie informując o wypowiedzeniu pełnomocnictwa dotychczasowemu pełnomocnikowi.

Organ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wymaga podkreślenia, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki, wyszczególnione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem czynności Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie korekty drugiej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji na dziecko stwierdził, że czynność ta nie jest niezgodna z prawem i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę [...] na tę czynność.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty w brzmieniu właściwym dla sprawy: "Niepubliczne przedszkola niebędące przedszkolami specjalnymi, niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1b, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, w którym zaplanowane wydatki bieżące finansowane z użyciem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej nie przekraczają wartości 50% jego zaplanowanych wydatków bieżących, niebędącego przedszkolem specjalnym, kwotę dotacji określa się w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w najbliższej gminie prowadzącej przedszkole, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy."

Natomiast według art. 90 ust. 4 tejże ustawy "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji."

Porównanie treści tych dwóch przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca tylko częściowo uregulował kwestie związane z przyznawaniem dotacji oświatowej. Wskazał jedynie, że organem uprawnionym do wydania aktu prawa miejscowego regulującego tryb udzielania i kontroli dotacji jest rada gminy. Nie wskazał natomiast trybu i podmiotu uprawnionego/zobowiązanego do wyliczania faktycznej wysokości dotacji (stawki dotacji przypadającej na przedszkolaka/ucznia) w obrębie danej Gminy oraz trybu i podmiotu uprawnionego/zobowiązanego do ustalania wysokości dotacji dla podmiotów uprawnionych. Brak wyraźnej regulacji we wskazanym zakresie nakazuje odwołać się do przepisów ustrojowych, regulujących kompetencje organów w obrębie Gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2020r., poz. 713; dalej: "u.s.g.") "Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania Gminy określone przepisami prawa." Zatem, w kwestii ustalenia wysokości dotacji dla podmiotu uprawnionego należałoby przyjąć, że w tym względzie organem właściwym jest Wójt (Burmistrz, Prezydent Miasta), który w ten sposób realizuje zadania publiczne w zakresie edukacji. Czynność ta została uznana za czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i w związku z tym podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji podzielił pogląd organu, że dokonana korekta w sytuacji zmniejszenia subwencji oświatowej nie narusza zasad wskazanych w art. 90 ust. 2b i ust. 3c, jak również art. 78b ust. 1 w zw. z art. 78 b ust. 10 ustawy o systemie oświaty.

Wskazać należy, że wprowadzony do art. 90 u.s.o. zwrot "wydatki bieżące" ustawodawca z jednej strony odnosi do wydatków ustalonych w budżecie, a z drugiej strony do wydatków ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez Gminę, a więc wydatków rzeczywiście ponoszonych w danym roku budżetowym przez Gminę na działalność przedszkola. W ciągu roku budżetowego, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, może dojść do zmiany planu finansowego wydatków, co w konsekwencji może prowadzić do zmiany wysokości wydatków odnoszących się do art. 90 u.s.o., a dalej do zmiany wysokości stawki dotacji i samej dotacji . Okoliczności pozwalające na zmianę wysokości stawki dotacji należy jednak wykazać.

W sprawie brak jest pogłębionej analizy okoliczności pozwalających na wprowadzenie tych zmian. Sąd ograniczył się do przeprowadzenia rozważań natury ogólnej, bez konkretnego odniesienia się do stanu faktycznego sprawy. Wprawdzie ustalenie wysokości dotacji dla podmiotu uprawnionego w dużej mierze opiera się na działaniu matematycznym, niemniej jednak ma ono charakter aktu stosowania prawa. Sąd nie bada bowiem poprawności przeprowadzonego działania matematycznego, lecz to, czy organ prawidłowo obliczył wysokość dotacji dla podmiotu uprawnionego. Stąd kontrola Sądu powinna odnosić się do konkretnej sytuacji, a nie ograniczać się do teoretycznych wywodów, tak jak miało to miejsce w tej sprawie.

Analizując stanowisko skarżącej kasacyjnie co do niezgodności z prawem czynności Burmistrza Miasta i Gminy [...] podlegającej kontroli zaskarżonym wyrokiem WSA w Bydgoszczy, należy wskazać, że wobec tej czynności podnoszony jest w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Jest to zarzut najdalej idący i dlatego zasadność tego zarzutu należało rozważyć w pierwszej kolejności. Uznanie bowiem jego zasadności wyklucza możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych uchybień, objętych innymi zarzutami skargi kasacyjnej.

W ocenie składu orzekającego sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za usprawiedliwiony.

Należy przypomnieć, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. określającego wymogi formalne uzasadnienia wyroku wynika, że uzasadnienie to powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wykonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie Sądu I instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Ta zaś nie jest możliwa lub istotnie ograniczona, gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, na przykład nie zawiera przedstawienia stanu sprawy, czy też nie wskazuje i nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010r., z. 3, poz. 39; wyrok NSA z 12 października 2010r., sygn. akt II OSK 1620/10, to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie to odnosi się również do orzeczenia, którego uzasadnienie zawierając wymienione elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, a tym samym uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyroki NSA: z 10 maja 2019r., sygn. akt II GSK 1439/17; z 30 maja 2012r., sygn. akt II GSK 620/11).

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone zachowanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem. Zarzut uchybienia temu wymogowi jest zaś uzasadniony wówczas, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśni adekwatnie do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego stwierdził lub nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por.: wyrok NSA z 21 listopada 2012r., sygn. II FSK 1067/11). Wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia oznacza, że Sąd I instancji, oddalając skargę, nie może poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia przy uwzględnieniu przyjmowanego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego kontroli prawidłowości ich subsumcji (zastosowania) przez organ. W uzasadnieniu wspomnianej uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09 podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez Sąd sposobu ich wykładni i zastosowania.

Ponadto, co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia oceny zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego należy zauważyć, że jakkolwiek brak odniesienia się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia Sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie, stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku Sądu I instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 lutego 2011r., sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015r., sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014r. sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016r., sygn. akt II GSK 358/15; 5 kwietnia 2017r., sygn. akt II GSK 641/17).

Realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej nie służy ograniczenie się do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prosta akceptacja. Zwłaszcza w sytuacji, gdy dowodząc swoich racji, strona skarżąca wspiera je określonym rodzajem wykładni przepisów prawa, co zobowiązywać powinno Sąd do przeprowadzenia w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia stosownej weryfikacji i analizy obejmującej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego oraz ich wzajemnej relacji, których brak należy w tej sytuacji ocenić jako wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. np. wyroki NSA z: 15 lutego 2011r., sygn. akt II FSK 1832/09; 25 listopada 2010r., sygn. akt I GSK 1215/09).

Odnosząc powyższe założenia do sporządzonego przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną oraz konfrontując go z uzasadnieniem tego zarzutu, należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że WSA naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istoty wpływ na wynik sprawy. W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie kwestionowany skargą kasacyjną wyrok nie zawiera wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. takiego uzasadnienia, które realizowałoby wymóg "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia".

Trafnie zauważono w skardze kasacyjnej, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyodrębniono części odnoszących się do ustalenia stanu faktycznego oraz części związanej z rozważaniami prawnymi. Zasadnie podniesiono, że WSA nie odniósł się do wskazanych przez skarżącą zarzutów co do metodologii wyliczenia przez organ kwoty należnej dotacji, przywołując jedynie stanowisko i argumentację organu. Dotyczy to również aktualizacji kwoty dotacji w czasookresie pomiędzy drugą obowiązkową aktualizacją kwoty dotacji (która ma miejsce w październiku), a korektą tejże aktualizacji, którą organ dokonał w grudniu i braku jednoznacznego uzasadnienia co do jej wysokości. Trafnie zarzucono WSA, iż raz przyznaje rację organowi, że przyjął kwoty z II obowiązkowej aktualizacji (str. 6 akapit 2) a innym razem, że organ słusznie zrobił podając wartości z uchwały z lutego 2017r. w sprawie zmian w budżecie gminy (str. 12-13). Na uwzględnienie zasługuje zarzut, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do podstawy ustalenia wysokości dotacji należnej skarżącej, jedynie przyjmując za organem, iż do obliczenia wysokości należnej dotacji wystarczające jest przyjęcie wielkości wskazanych w zmianie uchwały budżetowej Gminy [...] z lutego 2017r. (strona 7 uzasadnienia). Trafnie zarzucono, że nie odniesiono się też do okoliczności zmian budżetu Gminy w 2017r. Na uwzględnienie zasługuje też zarzut braku pogłębionej analizy dotyczącej braku możliwości uwzględnienia wydatków związanych z funkcjonowaniem stołówki w przedszkolu.

Analizując treść uzasadnienia Sądu I instancji za niewystarczające należy uznać opisanie w nim na str. 1-7 oraz 12 zarzutów skarżącej i stanowisk stron i przytoczenie na str. 8-12 treści przepisów prawa. Na str. 3 uzasadnienia odniesiono się do uprawnień Sądu do dokonywania kontroli przedmiotowej czynności z zakresu administracji publicznej, raz wskazując "drugiej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji" (str. 3, str. 6, str. 7 uzasadnienia) w komparycji wyroku zaś "korekty drugiej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji", na str. 6 "korekty" oraz str. 3 i 6 "korekty drugiej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji". Oceniając zaskarżoną czynność nie wystarczy wskazać, jedynie, że: "Oceniając zaskarżoną czynność Sąd stwierdza, że nie można zarzucić jej naruszeń wskazanych w skardze, a to oznacza, że skarga jako niezasadna i podlega oddaleniu." (str. 6), w dalszej części, że: "Należy w tym miejscu zgodzić się z organem, że nie można uchwalić budżetu w sytuacji, gdy planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące. To oznacza, że organ wbrew opinii skarżącej był zobligowany do korekty również kwoty dotacji podstawowej. Dokonując tej korekty działał zgodnie z prawem, gdyż nie doszło do naruszeń wskazanych w skardze, tj. art. 78b cyt. ustawy o systemie oświaty" (str. 8) Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014r., II GSK 1147/13 WSA zwrócił też uwagę, że "nie przez przypadek ustawodawca zastrzegł wypłaty dotacji w dwunastu miesięcznych ratach" (...) stwierdzając na koniec, że: "dokonana korekta w sytuacji zmniejszenia subwencji oświatowej nie narusza zasad wskazanych w wyżej zacytowanych przepisach cyt. ustawy, tj. art. 90 ust. 2b i ust. 3c, jak również art. 78b ust. 1 w zw. z art. 78 b ust. 10 cyt. ustawy o systemie oświaty" (str. 13).

Tak sporządzone uzasadnienie nie pozwala poznać, jakie były przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania WSA, nie umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. To z kolei prowadzi do wniosku, że WSA nie uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający wymogi określone przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać wszystkie niezbędne elementy wskazane w tym przepisie, w szczególności zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W wyroku WSA zabrakło zatem wyczerpującej i umożliwiającej kontrolę Sądu kasacyjnego oceny mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.

WSA nie przedstawił własnej oceny stanu faktycznego sprawy, tj. wbrew treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie przyjął stanu faktycznego jako podstawy rozstrzygnięcia, ograniczając się de facto wyłącznie do zaprezentowania stanowisk stron oraz zacytowania przepisów prawa. Tym samym Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem nie wskazał jaki dokładnie stan faktyczny przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia, nie dokonał precyzyjnej oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a także nie ustosunkował się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów.

Ponownie rozpoznając skargę WSA w Bydgoszczy powinien raz jeszcze ocenić legalność zaskarżonej czynności zwracając uwagę na ustalenia faktyczne, a także podstawy prawne rozstrzygnięcia i dokonać tej oceny w oparciu o przepisy dotyczące podejmowania zaskarżonej czynności, do tego stanu prawnego odnosząc stan faktyczny ustalony w sprawie. Swoje orzeczenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powinien uzasadnić, uwzględniając wymogi, które stawia przed nim przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Podsumowując, zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu. Zajęte przez Sąd I instancji stanowisko jest co najmniej przedwczesne.

Wobec stwierdzenia naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 265). Zasądzona kwota [...] zł stanowi zwrot wpisu w od skargi kasacyjnej ([...] zł), opłaty za uzasadnienie ([...] zł) oraz kosztów dla pełnomocnika skarżącej, który występował przed Sądem I instancji, i który sporządził i wniósł skargę kasacyjną.