Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 200/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt II SA/Op 305/18 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (sygn. akt II SA/Op 305/18) po rozpoznaniu skargi J. W. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] kwietnia 2018 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2017 r. odmawiające skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

J. W. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Do wniosku załączyła orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 16 września 2009 r., stwierdzające u T. W. [...] znaczny stopień niepełnosprawności. Z orzeczenia wynikało, że stopień niepełnosprawności istnieje od 31 marca 2009 r. oraz że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 31 marca 2009 r. Niepełnosprawny wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, a także korzystania z systemu środowiskowego wsparcia samodzielnej egzystencji w tym usług opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych. Ponadto złożono orzeczenie ZUS z 7 października 2016 r., z którego wynikało, że T. W. jest całkowicie niezdolny do pracy do 31 października 2021 r., a niezdolność ta pozostaje w związku z wypadkiem w drodze do pracy oraz że jest niezdolny do samodzielnej egzystencji do 31 października 2019 r. Powyższe potwierdził również wywiad środowiskowy. J. W. sprawuje opiekę nad synem, pobierając specjalny zasiłek opiekuńczy w kwocie 520 zł.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Prezydent [...] na podstawie art. 3, art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 1b, art. 20 ust. 3 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952) nie przyznał prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla J. W. w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną T. W. Zdaniem organu wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), którym orzeczono niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji wymaga podjęcia działań ustawodawczych.

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wskazało Kolegium, decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2018 r. przyznano J. W. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. w kwocie 520,00 zł miesięcznie, w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem. Ponieważ w dacie orzekania przez Kolegium w obrocie prawnym była ostateczna decyzja przyznająca prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, wystąpiła negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Skargę na powyższą decyzję złożyła J. W., zarzucając jej naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez brak uwzględnienia, że na skutek wydania wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do niekonstytucyjności części przepisu.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za zasadną. Przywołując art. 17 ust. 1a, 1b i 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Sąd uznał, że zagadnienie sprowadza się do ustalenia, czy na gruncie obowiązujących przepisów skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy, pomimo że niepełnosprawność jej syna powstała po okresach wymienionych w tym przepisie oraz czy przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego (podobnie jak zasiłku dla opiekuna) wyłącza prawo do innego świadczenia, tu świadczenia pielęgnacyjnego. Konieczne było zdaniem Sądu odwołanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) w zakresie wpływu na sytuację prawną strony, która jest opiekunem dorosłej osoby niepełnosprawnej. Jak wskazał Trybunał w ww. wyroku, na gruncie art. 17 ust. 1b dochodzi: "do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych".

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że ww. wyrok TK jest wyrokiem zakresowym, a więc takim gdzie fragment badanej normy prawnej zostaje uznany za zgodny bądź sprzeczny z Konstytucją, w tym przypadku zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż wskazane w powołanym przepisie ustawy. Niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał dopatrzył się w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skoro jednak w wyroku tym została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie powyższego przepisu ustawy z Konstytucją RP, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać tym bardziej, że Trybunał nie zastosował przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu, a więc skutek derogacyjny nastąpił w dniu publikacji orzeczenia w Dzienniku Ustaw, tj. w dniu 23 października 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). Powyższy wyrok Trybunału zdaniem Sądu pierwszej instancji w istocie oznacza wyeliminowanie spośród zawartych w przepisie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych norm prawnych statuujących warunki nabycia prawa do tego świadczenia, przesłanki różnicującej prawo do tego świadczenia dla podmiotów sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi w zależności od momentu powstania u tych osób stanu niepełnosprawności. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny przepis odnosi się do wszystkich spraw, w których odmowa prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniana jest powstaniem u osoby wymagającej opieki niepełnosprawności po ukończeniu 18 lub, w przypadku nauki po ukończeniu 25 roku życia. Stanowisko to jest również akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że skutkiem powyższego wyroku Trybunału jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego. Komentowany przepis - zmodyfikowany orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego - w dopełnieniu z ust. 1 art. 17 ustawy może być stosowany.

Odnośnie argumentacji o konieczności podjęcia ingerencji przez ustawodawcę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przeczy ona sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku należy natomiast potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Natomiast honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu, godzącym w normatywnie określoną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencję do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu. Instytucja sygnalizacji ma natomiast charakter postulatywny, nie zaś normatywny, a w sytuacji gdy sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego, będą stosować przepis art. 17 ust. 1b ustawy w dotychczasowym brzmieniu i jednocześnie ustawodawca nie wykona zaleceń Trybunału, to jednostki, których prawa zostały naruszone treścią tego przepisu zostaną pozbawione ochrony. Z tego też względu, organy muszą uwzględnić powyższą zmianę stanu prawnego wynikającą ze stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu w przedmiotowym zakresie i rozpoznać wniosek skarżącej na podstawie obowiązujących przepisów ustawy.

W niniejszej sprawie organ I instancji zastosował przewidziany tym przepisem niekonstytucyjny warunek, od spełnienia którego uzależniono przyznanie prawa do żądanego świadczenia, stawiając skarżącą tym samym w gorszej sytuacji niż osoby sprawujące opiekę nad dorosłym członkiem najbliższej rodziny, którego niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18 roku życia, ewentualnie przed ukończeniem 25 roku życia w wypadku nauki w szkole lub szkole wyższej. Organ odwoławczy to uchybienie zauważył, ale powołał się na negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b czyli pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem Sądu, słuszny jest zatem zarzut skargi dotyczący nieuprawnionej odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność pobierania zasiłku. Wprawdzie z art. 17 ust. 5 ustawy faktycznie wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego tym niemniej powyższy przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy, który nie wyklucza przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez wnioskodawcę świadczenia korzystniejszego, co uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego. Prawu temu skarżąca dała wyraz już, składając oświadczenie, że jest gotowa zrezygnować z pobieranego zasiłku na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Z oświadczenia tego wynika zatem zamiar zachowania przez stronę ciągłości pobierania świadczenia, a jednocześnie świadomość konieczności zaprzestania pobierania dotychczasowego zasiłku.

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji za nieuprawnioną uznał dokonaną przez organ II instancji odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na przesłankę pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego co pozbawiło stronę prawa dokonania wyboru świadczenia, a co narusza art. 27 ust. 5 ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę, organy uwzględnią powyższą ocenę, pomijając tę część normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

- prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj.:

1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w wyniku czego Sąd błędnie uznał, że fakt pobierania przez J. W. specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wyklucza możliwości przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy w ustawa o świadczeniach rodzinnych w sposób jednoznaczny w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego,

2. art. 27 ust. 5 ustawy w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegające na przyjęciu, że przepis art. 27 ust. 5 ustawy może być podstawą do weryfikacji decyzji przyznającej świadczenia opiekuńcze;

- przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

3. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ustalenie stanu prawnego sprawy z pominięciem zawartej w art. 17 ust. 5 pkt l lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych negatywnej przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

4. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez ustalenie okoliczności faktycznych sprawy w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego, w szczególności wskazywanie przez Sąd na złożenie przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym oświadczenia, że jest gotowa zrezygnować z pobieranego zasiłku na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy takie oświadczenie nie znajduje się w aktach postępowania, zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji, gdyż nie zostało przez skarżącą złożone;

5. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez niewykazanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. naruszyło przepisy prawa materialnego art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób mający wpływ na wynik sprawy administracyjnej;

6. art. 145a § 1 P.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu przez Sąd do wydania w decyzji, bez wskazania sposobu załatwienia sprawy;

7. art. 141 § 4 i art. 153 P.p.s.a. poprzez brak wskazań przez Sąd co do dalszego postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ zrzekł się rozprawy.

Jak podkreślono w skardze kasacyjnej, nie sposób zgodzić się z poglądem Sądu, że art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy interpretować we wzajemnym powiązaniu z art. 27 ust. 5 ustawy. Dyspozycje ww. norm nie dają się bowiem stosować we wzajemnej łączności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, stwierdzić trzeba, że przedstawiona w niej argumentacja sprowadza się do zakwestionowania możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych z uwagi na wcześniejsze przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, "(b)rak jest możliwości wydania decyzji przyznającej żądane świadczenie, do czasu, gdy istnieje wyraźnie wskazana w przepisach przeszkoda, tj. fakt pobierania innego świadczenia, a w istocie tego domaga się strona". Poza zakresem zaskarżenia, a w konsekwencji także i kontroli kasacyjnej, pozostawały natomiast poglądy Sądu pierwszej instancji przedstawione na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Wiążącym w sprawie stał się zatem pogląd, że skutkiem powyższego wyroku Trybunału jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego. Komentowany przepis – zmodyfikowany orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego – w dopełnieniu z ust. 1 art. 17 ustawy może być stosowany.

Przechodząc do oceny powyżej przedstawionego problemu, stwierdzić trzeba, że stanowisko Sądu pierwszej instancji nie prowadzi do sytuacji, w której stronie przyznano by świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz zasiłek dla opiekuna, a więc pobierałaby ona dwa świadczenia równocześnie. Ma ono jedynie na celu wyeliminowanie sytuacji, w której organ niejako z góry z uwagi na fakt pobierania tego zasiłku odmawiałby przyznania świadczenia wymienionego w art. 17 ww. ustawy. Nie można bowiem "przymuszać" wnioskodawcy do ubiegania się o świadczenie mniej dla niego korzystne, a po jego uzyskaniu uniemożliwić uzyskanie korzystniejszego tylko dlatego, że zostało mu przyznane to pierwsze. Do takiej sytuacji prowadziłaby natomiast przedstawiona w rozpoznawanej skardze kasacyjnej teza.

Tymczasem nie wolno pomijać, że ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów została uchwalona na skutek niekonstytucyjnego wygaszenia przez ustawodawcę decyzji przyznających świadczenia pielęgnacyjne. To, że w następstwie kolejnych zmian art. 17 doszło do sytuacji, że określona grupa osób spełnia warunki do uzyskania i jednego i drugiego świadczenia różniącego się znacznie wysokością (aktualnie zasiłek dla opiekuna wynosi 520 zł, zaś świadczenie pielęgnacyjne 1477 zł i to ostatnie podlega waloryzacji) nie może pozbawiać jej prawa wyboru z którego z nich skorzystać. Dostrzegł to również ustawodawca, wskazując w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że w przypadku zbiegu uprawnień m. in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przysługuje jedno z tych świadczeń "wybrane przez osobę uprawnioną". Dlatego też przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie, jak twierdzi organ odwoławczy, wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. I aby ten wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zagwarantować stronie, to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, przykładowo rozważając możliwość ewentualnego zawieszenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do czasu wyeliminowania decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna lub zastosować inne rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych prawo wyboru świadczenia. W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje wyprowadzana z przepisów art. 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 104 K.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) – jedna decyzja" tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę, organy powinny rozważyć także i powyższe możliwości jej załatwienia. Najistotniejszą kwestią powinno być dla nich jedynie takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki wsparcia.

Z tych też przyczyn jako niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z 28 listopada 2003 r. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (zarzut 1) oraz art. 27 ust. 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (zarzut 2). Odnośnie tego ostatniego zauważyć również trzeba, że wykładnia ww. przepisów przedstawiona tak przez Sąd pierwszej instancji jak również w niniejszym wyroku nie zmierza – jak stwierdza się w zarzucie – "do weryfikacji decyzji przyznającej świadczenia opiekuńcze", ale umożliwienia stronie wyboru korzystniejszego dla niej świadczenia, którego spełnia warunki przyznania.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z 28 listopada 2003 r. (zarzut 3), bowiem Sąd pierwszej instancji analizował przesłankę określoną w art. 17, a jej nie uwzględnienie nie uchybia ww. przepisom P.p.s.a. Z tych też przyczyn jako nie zasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. (zarzut 5), a także naruszenia art. 145a § 1 P.p.s.a. (zarzut 6) i art. 141 § 4 i art. 153 P.p.s.a. (zarzut 7), bowiem w uzasadnieniu skarżonego wyroku zawarto wskazania co dalszego postępowania.

Zasadny natomiast okazał się być natomiast zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. (zarzut 4). Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w aktach sprawy brak jest oświadczenia skarżącej, że jest gotowa zrezygnować z pobieranego zasiłku na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy wobec konieczności powtórzenia postępowania administracyjnego z przyczyn powyżej wskazanych i rozważanie przez organ możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy. Brak jest również przeszkód, aby skarżąca złożyła takie oświadczenie w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.