Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2290/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1039/15 w sprawie ze skargi Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1039/15 oddalił skargę Z. Spółki z o.o. z siedzibą w Z. Pomorskim na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 26 lutego 2015 r. do Starostwa Powiatowego w Koszalinie wpłynął wniosek Spółki Z. o wydanie decyzji, "na mocy której będzie możliwe usunięcie z ewidencji gruntów błędnego wpisu od początku", w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w gminie Bobolice. Ww. wniosek dotyczył użytku występującego na przedmiotowej działce oznaczonego pierwotnie w operacie ewidencyjnym jako "WV", następnie jako "WsV", a także jako "Ws", a obecnie występujący jako "N" - nieużytek.

Ponadto 16 marca 2015 r. do Starostwa Powiatowego w Koszalinie wpłynęło pismo spółki Z. z 12 marca 2015 r., w którym podnosi, "iż wypis z rejestru gruntów, na którym jest przekreślony użytek "WsV" i zmieniony na "Ws", bez jakiegokolwiek opisu sprawy, jedynie z powołaniem się na rozporządzenie z 2001 r."(...) "nie uprawnia do dokonania zmian urzędowych". Wnioskodawca informuje również, że nie otrzymał zawiadomienia o zmianach wprowadzonych z urzędu.

W dniu [...] marca 2015 r. Starosta Koszaliński wydał decyzję, odmawiając zmiany wpisu oznaczenia użytków gruntowych (WV, WsV, Wsr i N) w ewidencji gruntów w odniesieniu do działki ewidencyjnej o numerze [...], położonej w obrębie [...], gm. Bobolice.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ I instancji odniósł się do zmian oznaczeń przedmiotowego użytku w poszczególnych latach, w odniesieniu do obowiązujących konkretnych przepisów prawa (dekret z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, rozporządzenie Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.), definiujących określony sposób użytkowania gruntów pod wodami.

Z uwagi na zarzuty skarżącej Starosta Koszaliński odniósł się do opracowania geodezyjnego, zarejestrowanego w zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod numerem [...] dotyczącego wykonania numerycznej mapy o treści ewidencji gruntów i budynków, na podstawie dokumentacji zgromadzonej w zasobie, gdzie przedmiotowy użytek ujawniono w operacie ewidencyjnym jako "Ws" w celu dostosowania do oznaczeń przewidzianych rozporządzeniem z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W zawartości ww. operatu technicznego znajduje się wypis z rejestru gruntów, na którym zmiana oznaczenia użytku "WsV" na "Ws" została wniesiona poprzez przekreślenie stanu starego (WsV) i wniesienie stanu nowego (Ws).

Organ I instancji stanął na stanowisku, że mimo, iż niniejszy dokument nie ma nazwy wykaz zmian gruntowych, to jednak posiada wszystkie cechy jakie winien zawierać ów dokument i został wykonany w ramach ww. pracy geodezyjnej (KERG [...]). Wyjaśnił również zastosowanie oznaczenia użytku jako "Ws" a nie "Wsr", przytaczając definicje wynikające z Załącznika nr 6 do ww. rozporządzenia z 2001 r. i wskazując, iż opis gruntu istniejący w pierwotnej dokumentacji (woda - na szkicu polowym z pomiaru z 1956 r., opis na odkrywce: staw dla drobiu) nie dowodził cech wymaganych podaną definicją dla użytku "Wsr". Organ następnie wskazał, że w dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246) w urzędowej tabeli klas gruntów definiuje, że grunty pokryte wodozbiorami nienadającymi się do zagospodarowania rybnego (sadzawki, wodopoje, doły potorfowe) klasyfikuje się jako nieużytki. Takie też oznaczenie w ewidencji gruntów i budynków ("N" - nieużytek) ostatecznie uzyskał przedmiotowy użytek w wyniku przeprowadzonej na wniosek właściciela gleboznawczej klasyfikacji gruntów (operat klasyfikacyjny [...]), wskutek zmniejszenia się lustra wody oraz gdy grunt nie nadawał się do jakiegokolwiek zagospodarowania.

Od decyzji Starosty Koszalińskiego z [...] marca 2015 r. Spółka "Z." wniosła odwołanie.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w roku 1958 w zakresie gruntów i budynków obowiązywały przepisy dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32). W art. 2 ustalono jakie informacje o gruntach będzie zawierała ewidencja gruntów i budynków oraz jakie grunty będą podlegały gleboznawczej klasyfikacji. Zgodnie z wymienionym przepisem, gleboznawczą klasyfikacją objęte były grunty użytkowane rolniczo lub przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego do takiego użytkowania.

Aktem wykonawczym dotyczącym prowadzenia ewidencji gruntów i budynków była Instrukcja Ministra Rolnictwa z dnia 21 kwietnia 1955 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, zasad sporządzania wykazów gruntów oraz opłat za odrysy z map i za odpisy oraz wyciągi z rejestrów i dokumentów stanowiących część składową operatu ewidencyjnego na obszarze gromad, osiedli i miast nie stanowiących powiatów (M.P. Nr 38, poz. 379). I tak, zgodnie z § 8 tej Instrukcji, do gruntów pod wodami zaliczano: wodozbiory (jeziora, stawy, sadzawki, zastoiska) wodocieki (rzeki, strumienie, potoki, kanały, rowy), inne wody i urządzenia inżynierskie (porty, przystanie, śluzy, zapory itp.). Dla potrzeb ewidencyjnych grunty pokryte wodami (wody) oznaczano symbolem W. Dla wszystkich gruntów pokrytych wodami obowiązywał jeden użytek (wody) bez rozróżniania na ich rodzaj. Natomiast do nieużytków zaliczano: bagna (bagna, topieliska, trzęsawiska, moczary), piaski (piaski ruchome, wydmy, piaski nadbrzeżne, plaże nieurządzone), utwory skalne (skały, rumowiska, piargi), utwory fizjograficzne (urwiska, uskoki, strome stoki), tereny zdewastowane (hałdy, wysypiska, wyrobiska, zapadliska). Dla potrzeb ewidencyjnych nieużytki oznaczano symbolem N.

Natomiast w zakresie klasyfikacji użytków rolnych i leśnych obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U Nr 19, poz. 97). Zgodnie z zasadami tam przedstawionymi gleboznawczą klasyfikacją gruntów obejmowane były grunty pokryte wodozbiorami (wodami zamkniętymi) zagospodarowanymi lub nadającymi się do zagospodarowania rybnego o powierzchni nie przekraczającej 10ha jednego wodozbioru. Definicję tę rozszerzono o zapis: wodozbiory nienadającej się do zagospodarowania rybnego (sadzawki, wodopoje, doły potorfowe itp.) klasyfikuje się jako nieużytki. Natomiast do nieużytków zaliczane były tereny wymienione w § 8 ust. 1 pkt 8 Instrukcji Ministra Rolnictwa z dnia 21 kwietnia 1955 r. Z tym, że kryteria te, w stosunku do przywołanego § 8 ust. 1 pkt 8 Instrukcji, zostały rozszerzone o treść: "ponadto do nieużytków należy zaliczyć wodo zbiory nie nadające się do zagospodarowania". Mając na uwadze przedstawione wyżej kryteria zaliczania gruntów do poszczególnych użytków oraz dokumentację z przeprowadzonej klasyfikacji gruntów w miejscowości D. (opis miejsca badania – "odkrywka", mapa klasyfikacyjna) organ II instancji nie miał zastrzeżeń co do poprawności określenia użytków części terenu w działce ewidencyjnej nr [...] dotyczących ustalenia dwu różnych sposobów użytkowania, tj. wody i nieużytku.

W dniu 20 lutego 1969 r. weszło w życie zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98), które wprowadziło nowe zasady i sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów oraz sporządzania wykazów gruntów. Zgodnie z § 12 dla celów ewidencji gruntów ustalono 8 (podstawowych) użytków gruntowych, w tym grunty pod wodami, zwane wodami oraz grunty nie nadające się do produkcji rolniczej, zwane nieużytkami. Dalszy podział i definicje przedmiotowych użytków znajdują się w § 15 (wody) i § 19 (nieużytki). Przy czym grunty pod wodami zostały podzielone na: 1) grunty pod wodami płynącymi, zwane "wodami płynącymi" (Wp), do których zaliczono wody znajdujące się w rzekach, w jeziorach lub zbiornikach, z których cieki wypływają lub do których wchodzą, potokach górskich, kanałach i innych wodach o przepływach stałych lub okresowych oraz w źródłach, z których cieki biorą początek; 2) grunty pod wodami stającymi, zwane "wodami stojącymi" (Ws), do których zostały zaliczone wody w jeziorach innych niż określone powyżej, stawach i innych zbiornikach; 3) grunty pod rowami, zwane "rowami" (W), do których zaliczono otwarte odwadniające i nawadniające rowy melioracyjne.

Natomiast do nieużytków zaliczono: bagna (błota, topieliska, trzęsawiska, moczary, rojsty), piaski (plaże nieurządzone, piaski nadbrzeżne, piaski ruchome, wydmy), utwory skalne (skały, rumowiska, piargi), utwory fizjograficzne (urwiska, strome stoki i uskoki), tereny zdewastowane nieużytkowane (hałdy nieczynne, wysypiska, wyrobiska, zapadliska).

Organ odwoławczy wskazał, że z przytoczonych definicji widać, że o ile kryteria zaliczania terenu do nieużytków zmieniły się w sposób minimalny, to już dla terenów pokrytych wodami zmiany były znaczące.

Rozporządzenie w sprawie klasyfikacji gruntów obowiązywało do 2012 r., z tym, że od 1 lipca 1989 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U Nr 30, poz. 163; tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 520), która w art. 20 ust. 3 stanowiła: grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie zwrócił uwagę, że do 1992 r. nie zostały podjęte prace, w wyniku których dokonano aktualizacji danych ewidencyjnych dostosowując sposób zaliczania terenów do zmienionych definicji poszczególnych użytków gruntowych. Dopiero w roku 1992, w ramach prac geodezyjnych i kartograficznych zaewidencjonowanych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Koszalinie pod numerem [...], zaktualizowano zapisy dotyczące sposobu użytkowania przedmiotowego terenu do rodzaju użytku zgodnego z kryteriami wynikającymi z obowiązujących przepisów. Organ stwierdził, że użytek oznaczony dotychczas jako woda "W" - mając na uwadze nowe kryteria - rowem ani wodą płynącą nie był, co wynika choćby z mapy klasyfikacyjnej z 1958 r. Podkreślił, że w przepisach dotyczących ewidencji gruntów nadal nie rozróżniane były zbiorniki wodne przeznaczone do hodowli rybnej od tych, które do takiej hodowli nie były przydatne. Natomiast biegły w dziedzinie ewidencji gruntów, jakim jest geodeta uprawniony wykonujący prace geodezyjne i kartograficzne, miał podstawę stwierdzić, że dotychczasowy użytek "W" jest w istocie wodą stojącą, pozostawiając przy tym dotychczasową klasyfikację gruntu pokrytego tą wodą, zgodnie z wciąż obowiązującymi tymi samymi zasadami klasyfikacji gruntów i sporządzoną w 1958 r. klasyfikacją przedmiotowego gruntu. W istocie nie zmienił on określonego w 1958 r. użytku tylko, mając na uwadze kryteria poszczególnych rodzajów wód powierzchniowych, dostosował zapis do obowiązującego stanu prawnego.

W ocenie organu odwoławczego tak jak w roku 1958, tak i w 1992, mając na uwadze obowiązujące w tym czasie przepisy dotyczące zaliczania terenów do poszczególnych użytków gruntowych, nie ma wątpliwości, co do poprawności ustalenia użytku gruntowego z dotychczasowego "W-V" na "Ws-V".

Kolejna zmiana przepisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków, w tym kryteriów dotyczących zaliczania terenów do poszczególnych użytków gruntowych, miała miejsce w roku 1996. W tym czasie nie dokonywano zmian dotyczących użytków gruntowych dla działki ewidencyjnej nr [...].

Organ II instancji wskazał, że 2 czerwca 2001 r. weszło w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), które przyniosło kolejne zmiany zarówno w rodzajach użytków gruntowych jak i kryteriach zaliczania gruntów do poszczególnych użytków. W § 67 i § 68 przedstawiono podział użytków gruntowych, a szczegółowe kryteria zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych zostały określone w załączniku nr 6 do rozporządzenia. Grunty pod wodami (grupa 6) zostały podzielone na: 1) grunty pod morskimi wodami wewnętrznymi, oznaczone symbolem Wm (skrótowo rzecz ujmując są to: część Jeziora Nowowarpieńskiego, cześć Zalewu Szczecińskiego, część rzeki Odry, cześć Zatoki Gdańskiej, cześć Zalewu Wiślanego oraz wody portów), 2) grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi, oznaczone symbolem Wp, do których zaliczono grunty pod wodami płynącymi w rzekach, potokach górskich, kanałach i innych ciekach, o przepływach stałych lub okresowych, oraz źródła, z których cieki biorą początek, a także grunty pod wodami znajdującymi się w jeziorach i zbiornikach sztucznych, z których cieki wypływają lub do których wpływają, 3) grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi, oznaczonymi symbolem Ws, do których zaliczono grunty pod wodami w jeziorach i zbiornikach innych niż określone w pkt 1 i 2.

Dodatkowo w grupie użytków rolnych (grupa 1) znalazły się grunty pokryte wodami, a mianowicie: 1) grunty pod stawami, oznaczone symbolem Wsr, do których zaliczono grunty pod zbiornikami wodnymi (z wyjątkiem jezior i zbiorników zaporowych z urządzeniami do regulacji poziomu wód), wyposażonymi w urządzenia hydrotechniczne, nadającymi się do chowu, hodowli i przetrzymywania ryb, obejmujące powierzchnię ogroblowaną wraz z systemem rowów oraz tereny przyległe do stawów i z nimi związane, a należące do obiektu stawowego, 2) grunty pod rowami, oznaczone symbolem W, do których zaliczono grunty zajęte pod otwarte rowy pełniące funkcje urządzeń melioracji wodnych dla gruntów wykorzystywanych do produkcji rolniczej.

Do nieużytków (grupa 5) zaliczono: 1) niezakwalifikowane do użytków ekologicznych: a) bagna (błota, topieliska, trzęsawiska, moczary, rojsty), b) piaski (piaski ruchome, plaże nieurządzone, piaski nadbrzeżne, wydmy), c) naturalne utwory fizjograficzne, takie jak: urwiska, strome stoki, uskoki, skały, rumowiska, 2) nieprzeznaczone do rekultywacji wyrobiska po wydobywaniu kopalin.

Zdaniem organu po raz kolejny kryteria zaliczania terenu do nieużytków zmieniły się w sposób niewielki, natomiast dla terenów pokrytych wodami zmiany były zasadnicze. Poczynając od rozdzielenia gruntów pokrytych wodami do poszczególnych grup - użytków rolnych (objętych gleboznawczą klasyfikacją gruntów w myśl art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm. - według stanu obecnego jak również obowiązującego w dniu 2 czerwca 2001 r.) i gruntów pod wodami, które gleboznawczej klasyfikacji nie podlegają, po zmianę kryteriów zaliczania do poszczególnych użytków.

W takim stanie prawnym, w roku 2003 zostały zlecone przez Starostę Koszalińskiego, prace mające na celu wykonanie numerycznej mapy ewidencji gruntów i budynków dla 26 obrębów ewidencyjnych położonych w gminie Bobolice, w tym dla obrębu ewidencyjnego [...]. Szczegółowy zakres prac został opisany w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIZW) G.7451/3/03. Prace należało wykonać na podstawie istniejących materiałów znajdujących się z państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym zgromadzonym w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Koszalinie. Zgodnie z punktem 4.2.5 tego dokumentu w trakcie opracowywania mapy numerycznej należało uwzględnić wymogi § 67 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 2001 r., czyli zaktualizować dane dotyczące użytków gruntowych tak by spełniały kryteria wprowadzone nowym rozporządzeniem. Prace miały zostać wykonane bez prac polowych. W ramach prac została sporządzona dokumentacja niezbędna do wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków.

Prace geodezyjne i kartograficzne wykonane na podstawie tej umowy zostały przyjęte do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Koszalinie i zarejestrowane pod numerem KERG [...]. Ze sprawozdania technicznego z wykonania mapy numerycznej o treści ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] (pkt 5) organ stwierdził, że bazę użytków gruntowych i konturów klasyfikacyjnych założono w oparciu m.in. o digitalizację mapy ewidencyjnej uprzednio porównując ją z mapami klasyfikacyjnymi. Do bazy wprowadzono zmiany wynikające z operatów aktualizacji klasyfikacji. Ujawnione rozbieżności, po ich analizie i uzgodnieniu z przedstawicielami Starostwa Koszalińskiego, usunięto w sposób omówiony w "Zestawieniu błędnych użytków i konturów klasyfikacyjnych I etap i sposób ich usunięcia". W uzgodnieniu z przedstawicielami Starostwa w Koszalinie sporządzono wykazy zmian danych ewidencyjnych na wypisach wprowadzając korekty dotyczące oznaczeń konturów klasyfikacyjnych i użytków gruntowych.

W stanie prawnym obowiązującym od 2 czerwca 2001 r. oraz przy założeniach jakie określono dla wykonania powyższej pracy, dla części działki ewidencyjnej nr [...], której dotychczasowy sposób użytkowania wykazywano jako Ws-V nie było możliwe określenie innego użytku niż Ws. Biorąc pod uwagę treść mapy klasyfikacyjnej oraz ewidencyjnej w ocenie organu bez wątpliwości można stwierdzić, że przedmiotowy staw nie stanowi stawu rybnego, choćby z powodu braku systemu rowów, który jest warunkiem istnienia obiektu stawowego. Zdaniem organu gdyby przedmiotowy staw spełniał kryteria stawu nadającego się do hodowli ryb zapewne otrzymałby oznaczenie Wsr i pozostawiono by gleboznawczą klasyfikację gruntu pokrytego tą wodą. Ponieważ jednak wody stojące (Ws) nie należą do grupy użytków rolnych nie podlegają klasyfikacji. Stąd uzasadnionym było dokonanie stosownej aktualizacji. Również nie było możliwe uznanie przedmiotowego stawu jako nieużytek, gdyż nie spełniał on obowiązujących kryteriów nieużytku.

Od 31 grudnia 2013 r. weszły w życie zmiany w przepisach rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 2 marca 2001 r. Kolejna zmiana dotyczyła przypisania poszczególnych rodzajów użytków gruntowych do konkretnych grup użytków, jak i kryteriów zaliczania gruntów do poszczególnych użytków. Odnosząc się do użytków dotyczących działki ewidencyjnej nr [...], a konkretnie stawu położonego na tej działce, organ przytoczył kryteria dla dwóch rodzajów użytków (stawy rybne nie zmieniły swej definicji). I tak w grupie użytków rolnych znalazły się nieużytki z kryteriami: Do nieużytków zalicza się grunty rolne nienadające się bez znacznych nakładów do działalności wytwórczej w rolnictwie, w szczególności: 1) bagna (błota, topieliska, trzęsawiska, moczary, rojsty); 2) piaski (piaski ruchome, piaski nadbrzeżne, wydmy); 3) naturalne utwory fizjograficzne, takie jak: urwiska, strome stoki, uskoki, skały, rumowiska, zapadliska, nisze osuwiskowe, piargi; 4) grunty pokryte wodami, które nie nadają się do produkcji rybnej (sadzawki, wodopoje, doły potorfowe).

Natomiast definicja wód stojących otrzymała brzmienie: do gruntów pod wodami powierzchniowymi stojącymi zalicza się grunty pokryte wodami powierzchniowymi stojącymi, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, oraz grunty trwale pokryte wodami znajdującymi się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędące stawami oraz niezaliczone do nieużytków. Kontur gruntów pod wodami powierzchniowymi stojącymi wyznaczają linie brzegów naturalnych zbiorników wodnych, a w przypadku zagłębień terenu powstałych w wyniku działalności człowieka - zewnętrzne krawędzie tych zagłębień. Organ wyjaśnił, że dopiero od 31 grudnia 2013 r. istnieje w przepisach dotyczących ewidencji gruntów i budynków rozróżnienie na grunty pokryte wodami stojącymi i grunty pokryte wodami nie nadającymi się do produkcji rybnej. Dlatego od tego momentu można, bez sprzeczności z przepisami, ustalić dla przedmiotowego stawu rodzaj użytkowania - nieużytek. Co też właściciel uczynił zlecając stosowną pracę mającą na celu ustalenie aktualnego sposobu użytkowania przedmiotowego stawu i zaliczenia go do odpowiedniego użytku gruntowego.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że definicja nieużytku zawarta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów zawierała pewną nieścisłość w stosunku do definicji nieużytku zawartego w Instrukcji Ministra Rolnictwa z dnia 21 kwietnia 1955 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Ta pierwsza dopuszczałaby wodozbiory nienadające się do zagospodarowania rybnego (sadzawki, wodopoje, doły potorfowe itp.) klasyfikować jako nieużytki. Ale też definicja wodozbioru (wody zamkniętej) zagospodarowanej lub nadającej się do zagospodarowania rybnego nie była tak jednoznaczna jak to sprecyzowano w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 2001 r. -zbiorniki wodne wyposażone w urządzenia hydrotechniczne, nadające się do chowu, hodowli i przetrzymywania ryb, obejmujące powierzchnię ogroblowaną wraz z systemem rowów oraz tereny przyległe do stawów i z nimi związane, a należące do obiektu stawowego. A zatem do klasyfikatora, jako rzeczoznawcy, należała decyzja czy dany zbiornik wodny nadaje się do zagospodarowania rybnego (jeśli oczywiście już nie był w ten sposób zagospodarowany) czy też nie. Organ wyjaśnił, że w roku 1958 osoba dokonująca klasyfikacji uznała przedmiotowy teren za grunty pokryte wodami i ustaliła klasę gleboznawczą. W tamtym czasie nikt nie podważał dokonanych ustaleń toteż w takim kształcie sposób użytkowania przedmiotowego stawu został utrwalony zarówno w operacie klasyfikacyjnym jak i ewidencyjnym. Podważanie dokonanych ustaleń, kiedy minęło ponad pół wieku, w ocenie organu jest nieuzasadnione. Następujące potem zmiany określenia rodzaju użytku gruntowego dla przedmiotowego stawu są już tylko konsekwencją zmieniających się kryteriów ustalanych w przepisach dotyczących ewidencji gruntów i budynków.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że możliwe jest usuwanie z ewidencji gruntów i budynków danych obecnie w niej niefigurujących, archiwalnych, zauważono, że kwestia ta co prawda budzi poważne wątpliwości organu, to jednak nie ma znaczenia dla sprawy. W ocenie organu II instancji zapis ewidencyjny, który kwestionuje skarżąca, nie był obarczony żadną wadą. Niezależnie więc od dopuszczalności usuwania z ewidencji gruntów i budynków danych archiwalnych, nie ma podstawy, aby przedmiotowy zapis mógł zostać wykreślony.

W części dotyczącej braku dokumentu jakim jest wykaz zmian danych ewidencyjnych w sporządzonej dokumentacji z opracowania mapy numerycznej, będącego podstawą wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, organ odwoławczy wskazał, że przepisy stanowiące wykładnię prawa w danym zakresie nie zawierają konkretnego wzoru przedmiotowego wykazu. W § 46 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wyszczególnione natomiast zostało co wykaz zmian danych ewidencyjnych powinien określać, a mianowicie: numer odpowiedniej jednostki rejestrowej gruntów, budynków lub lokali, numer odpowiedniej pozycji kartoteki budynków lub lokali, numer księgi wieczystej, oznaczenie obiektu bazy danych ewidencyjnych, którego dane ewidencyjne uległy zmianie, dane ewidencyjne, które uległy zmianie, z wyszczególnieniem danych dotychczasowych oraz danych aktualnych, datę sporządzenia wykazu oraz nazwisko, imię oraz podpis osoby, która sporządziła wykaz. Załączony do akt sprawy wypis z rejestru gruntów rzeczywiście nie posiada nazwy wykaz zmian danych ewidencyjnych, jednakże posiada wszystkie cechy, jakie dany dokument winien zawierać w ramach zgłoszonej pracy geodezyjnej i kartograficznej.

W kwestii braku powiadomienia właściciela nieruchomości o dokonanych zmianach organ poinformował, że zgodnie z § 49 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków o dokonanych z urzędu zmianach w danych ewidencyjnych (na dany moment czasowy - rok 2003) starosta miał obowiązek zawiadomić: organy podatkowe - w wypadku zmian danych mających znaczenie dla wymiaru podatków: od nieruchomości, rolnego i leśnego; wydział ksiąg wieczystych właściwego miejscowo sądu rejonowego - w wypadku zmian danych objętych działem I ksiąg wieczystych; właściwe miejscowo jednostki statystyki publicznej - w wypadku zmian w cechach adresowych nieruchomości oraz dopisywania i wykreślania budynków, a osoby i jednostki organizacyjne władające gruntami, tylko w przypadku kiedy zmiana prowadzana była na wniosek tych osób. Zatem Starosta Koszaliński nie miał obowiązku zawiadomienia wszystkich właścicieli działek o dokonanych w toku niniejszych prac zmianach w związku z dostosowaniem zapisów ewidencji gruntów i budynków do wymogów ww. rozporządzenia.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na brak konsekwencji skarżącej w opisywaniu zmian zachodzących w terenie na przestrzeni lat w stosunku do użytku będącego przedmiotem zaskarżenia. We wniosku z 23 lutego 2015 r. skarżąca stwierdza: "Z uwagi na znaczne zmniejszenie się lustra wody, jak również na fakt, że grunt będący przedmiotem sprawy nie nadaje się do jakiegokolwiek zagospodarowania...", natomiast w treści przedłożonego odwołania od decyzji Starosty Koszalińskiego z [...] marca 2015 r. widnieje następujące stwierdzenie "(...) od czasu przejęcia przez naszą Spółkę gruntu w 2001 r. do chwili obecnej nie zaszły żadne istotne zmiany w terenie (nie były przeprowadzane jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne i inne mające wpływ na zmianę status quo np. wykazanie, melioracja, udrażnianie; wszystko następuje siłami natury i bez ingerencji człowieka)".

Wobec powyższego organ stwierdził, że to właśnie brak jakichkolwiek działań mających na celu utrzymywanie spornego stawu doprowadziło w konsekwencji do jego zarastania, obniżenia lustra wody, w następstwie czego, na przestrzeni ponad półwiecza, mogło dojść do zmian cech przedmiotowego terenu.

Na powyższą decyzję "Z." Spółka z o.o. w Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę wskazał, że podstawą dokonanej zmiany w 2014 r. był operat klasyfikacyjny, natomiast wcześniejsze zmiany zostały przez organ dokonane z urzędu w oparciu o przyjęty do zasobu geodezyjno – kartograficznego operat, który był w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Właściciel nieruchomości nie zgłosił w myśl art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) zmiany stanu faktycznego gruntu mającego wpływ na ujawnione w katastrze nieruchomości. Skoro Starosta nie dysponował zgłoszeniem o zmianach stanu faktycznego nieruchomości mógł przyjąć, że stan ten nie uległ zmianie, a kwestionowaną zmianę wprowadzić na podstawie dostępnych dokumentów.

Na potrzeby prowadzenia katastru nieruchomości zostały określone szczegółowe zasady zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, które odmiennie definiują grunty rolne niż czyni to ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wraz ze zmieniającymi się przepisami, zmianami definicji i kryteriów zaliczenia terenów do odpowiednich użytków gruntowych organ dla potrzeb ewidencyjnych dokonywał zmian oznaczeń odpowiednimi symbolami. W 2003 r. z uwagi na zmianę stanu prawnego, tj. ustawą z 1989 r. i zmianą w 2001 r. prawo geodezyjne i kartograficzne, zlecono wykonanie numerycznej mapy ewidencji gruntów i budynków m.in. obejmującą przedmiotową nieruchomość. W trakcie opracowywania mapy niezbędne było zaktualizowanie danych dotyczących użytków gruntowych, tak by spełniały kryteria wprowadzone nowym rozporządzeniem z 1989 r. Prace zostały wykonane bez prac w terenie.

Zdaniem Sądu w stanie prawnym obowiązującym od 2 czerwca 2001 r. nie było możliwe określenie innego użytku niż "Ws". Biorąc pod uwagę treść mapy klasyfikacyjnej oraz ewidencyjnej staw nie stanowił stawu rybnego więc nie mógł otrzymać innego oznaczenia (Wsr). Wody stojące oznaczone (Ws) nie należą do użytków rolnych i nie podlegają klasyfikacji. Stąd uzasadnionym było dokonanie zmiany z oznaczenia Ws V na Ws. Nie można było też tego stawu uznać za nieużytek, gdyż nie spełniał on obowiązujących kryteriów nieużytku.

Sąd podkreślił, że w 2013 r. weszła w życie nowa regulacja prawna, w której zmiana dotyczyła zaliczenia poszczególnych rodzajów użytków gruntowych do konkretnych grup użytków, jak i kryteriów zaliczania gruntów do poszczególnych użytków. Do nieużytków zaliczono m.in. grunty pokryte wodami, które nie nadają się do produkcji rybnej, zaś definicja wód stojących otrzymała nowe brzmienie. Dopiero od 31 grudnia 2013 r. istnieje możliwość ustalenia dla przedmiotowego stawu – nieużytku (N), co zostało dokonane w oparciu o przedmiotowy operat klasyfikacyjny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. Spółka z o.o. z siedzibą w Z., zarzucając

1) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego,

a) § 34, § 35, § 40, § 55 ust. 2, § 56 ust. 2, § 83 i § 84, § 89 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454) przez przyjęcie, że nie mają one w sprawie zastosowania;

chociaż:

b) zdaniem skarżącej prowadzona z urzędu (i na podstawie nowego aktu normatywnego) przez Starostę Powiatu Koszalińskiego modernizacja ewidencji gruntów obligowała go w świetle § 56 ust. 2 rozporządzenia do zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie (§ 34 rozporządzenia) i zapewnienia skarżącej udziału w postępowaniu w tym składania uwag (§ 40 rozporządzenia);

c) zdaniem skarżącej skutkiem naruszenia § 35 pkt 7 rozporządzenia jest nieprzeprowadzenie obligatoryjnych oględzin nieruchomości;

- czego konsekwencją jest pozbawienie skarżącej udziału w postępowaniu modernizacyjnym, a ma to istotny wpływ na jego prawa majątkowe, bo wprowadzona z urzędu zmiana w ewidencji gruntów, skutkuje obowiązkiem podatkowym w podatku od nieruchomości;

2) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego,

a) § 49 ust. 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że prowadzenie wiedzionego w trybie czynności materialno-technicznej postępowania bez udziału właściciela nieruchomości odpowiada prawu bez weryfikacji tego przepisu wg. wzorca konstytucyjnego z art. 21 Konstytucji RP, chociaż skutkiem tego postępowania jest wprowadzenie dla spółki obowiązku podatkowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem strony skarżącej - uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż Sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.

Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa, aby rozwijać czy też doprecyzowywać stawiane zarzuty kasacyjne. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny Sądu są jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Jeśli strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. Sąd nie może bowiem domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 829/14 oraz z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 917/14 dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd II instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 434/15 oraz z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 536/15 dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że w skardze kasacyjnej wadliwie sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. § 35, § 40, § 49 ust. 1, § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. Powołane w pkt 1 skargi kasacyjnej § 35 i § 49 ust. 1 rozporządzenia składa się z punktów, a § 40 z ustępów i punktów. Ponadto § 55 nie zawiera, jak wskazuje skarżąca kasacyjnie spółka, ustępów. Nieprecyzyjne wskazanie podstawy kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Na uwzględnienie nie zasługują również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Jak właściwie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie aktualizacja wpisu nastąpiła na podstawie § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w wyniku bieżącej aktualizacji na podstawie pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod nr KERG [...] i przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Koszalinie. Wobec powyższego błędnie autor skargi kasacyjnie wywodzi, że w sprawie zostały naruszone przepisy rozporządzenia dotyczące założenia ewidencji (§ 35 pkt 7) i modernizacji ewidencji gruntów i budynków (§ 56 ust. 2 i § 83). Przepisy te nie miały bowiem w sprawie zastosowania.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia § 84 rozporządzenia. Z ww. przepisu wynika jedynie, że określone w rozporządzeniu zasady aktualizacji mają zastosowanie do operatów ewidencyjnych założonych i prowadzonych przed jego wejściem w życie w takim zakresie, w jakim umożliwia tę aktualizację, system informatyczny obsługujący bazę danych ewidencyjnych. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił natomiast, na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji powołanego przepisu. Tym samym, zarzut ten należało uznać za bezzasadny.

Za niezrozumiały uznać należy zarzut naruszenia § 89 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r., zgodnie z którym rozporządzenie wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia. Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 2 maja 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454), a zatem akt ten wszedł w życie w dniu 2 czerwca 2001 r.

Tak postawione zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu granicami skargi kasacyjnej, kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w odniesieniu do postawionych zarzutów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.