Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1660/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2129
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
article: art. 59, art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak,, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania M. G., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na zalesieniu działek o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], gmina [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. wystąpiły z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na zalesieniu działek o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...].

W wyniku przeprowadzonego postępowania Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na zalesieniu działek o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], uznając, że spełnione zostały warunki do wydania przedmiotowej decyzji zakreślone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W odwołaniu M. G. wniósł o uchylenie decyzji w całości, gdyż nie zgadza się z decyzją organu 1 instancji, albowiem w jej wyniku ograniczona zostanie jego przestrzeń życiowa z uwagi na obsadzenie działek granicznych z jego działką lasem. Będzie mieszkał prawie w środku lasu. Planowane przedsięwzięcie spowoduje zatem uciążliwości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że odwołane nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z kolei art. 59 ust. 2 ustawy stanowi, iż przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Kwestię formy decyzji w przedmiocie możliwości zalesienia gruntów reguluje w sposób jasny art. 14 ust. 3 ustawy o lasach, zgodnie z którym grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W aktach sprawy wskazano, iż dla wnioskowanego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na co wskazywało Nadleśnictwo [...] we wniosku inicjującym postępowanie, jak również załączony do akt wycinek mapy miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...], który obowiązywał do 31 grudnia 2003 r. Oznacza to, że decyzja organu I instancji została wydana na właściwej podstawie prawnej i to niezależnie od faktu, iż w samej komparycji decyzji nie powołano art. 14 ust. 3 ustawy o lasach.

Organ podkreślił, iż w orzecznictwie stwierdza się, że podstawą prawną wydania decyzji o warunkach zabudowy przeznaczającej dany teren do zalesienia jest art. 14 ust. 3 ustawy z 1991 r. o lasach, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana na podstawie art. 14 ust. 3 ustawy z 1991 r. o lasach (tzw. decyzja zalesieniowa) jest zatem wyłączną podstawą prawną dokonywania zalesień poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, sformułowany w art. 59 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., odnosi się do zmiany zagospodarowania terenu, niewymagającej pozwolenia na budowę. Regulację tę uzupełnia art. 14 ust. 3 ustawy o lasach. Z przepisów tych wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w postaci zalesienia, w przypadku braku planu miejscowego, wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p., bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (art. 59 ust. 3 u.p.z.p.).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w art.61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyraża zasadę dobrego sąsiedztwa, tj. dostosowania się nowej inwestycji do zabudowy istniejącej w bliskim jej sąsiedztwie, czy też podobnego sposobu zagospodarowania terenu. W ocenie Kolegium warunek ten w mniejszej sprawie został spełniony, albowiem na działkach sąsiednich znajdują się grunty leśne. Co więcej wniosek Nadleśnictwa [...] motywowany jest koniecznością wyrównania granicy leśnej. W konsekwencji, skoro w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych wnioskiem grunty są już przeznaczone na cele leśne, to tym samym nie można uznać, aby warunek zakreślony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony. W ocenie Kolegium spełnione zostały również pozostałe warunki, tj. 1) z art. 61 ust. 1 pkt 2 - dostęp do drogi publicznej (drogi gminnej KD), 2) z art. 61 ust. 1 pkt 3 - uzbrojenie terenu - obszar objęty wnioskiem inwestorskim posiada wystarczające uzbrojenie, 3) z art. 61 ust. 1 pkt 4 - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne -wypis z rejestru gruntów potwierdza, iż działka inwestorska nr ew. 211 figuruje jako Ls oraz grunty orne, zaś działka [...] jest zakwalifikowana jako gruntu orne RVI. W powyższym zakresie organ I instancji uzyskał również pozytywne uzgodnienie Starosty [...], który w postanowieniu z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] wskazał, iż z uwagi na niską klasę użytków rolnych, grunty Nadleśnictwa [...] nie są gruntami szczególnie chronionymi i tym samym nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze w myśl art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. 5) z art. 61 ust. 1 pkt 5 - zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi - uzasadnienie decyzji oraz przedłożona analiza wskazują, że inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Kolegium stwierdziło, iż z analizy stanu faktycznego sprawy wynika, że możliwe jest ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia, gdyż zostały łącznie spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ podkreślił, że zaskarżona decyzja w punkcie 3.6 (str. 3 decyzji) zawiera wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które Nadleśnictwo [...] musi zabezpieczyć poprzez m.in. wyliczone tam obowiązki. Nadleśnictwo [...] musi zatem tak zrealizować przedsięwzięcie, aby nie naruszyć interesu osób trzecich i zapewnić im dostęp do światła dziennego, jak również w żaden sposób nie można ograniczyć możliwości korzystania z mediów. W świetle powyższego, decyzja o warunkach zabudowy zapobiega naruszaniu praw osób trzecich, w granicach przyjętych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym, ochrona interesów osób trzecich nie może być utożsamiana z brakiem możliwości realizacji inwestycji. Wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji, (art. 63 ust. 2 ustawy). Ochrona osób trzecich nie może być tak daleko idąca, iż pozbawiłaby właściciela możliwości zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem tylko z uwagi na istniejący już sposób jego zagospodarowania tj. istniejące zalesienie terenów. Powodem odmowy nie jest również sposób w jaki planowane jest przedsięwzięcie, które otacza działkę należącą do odwołującego. W powyższym zakresie decyzja wskazuje na odpowiednie przepisy regulujące odległość budynków od terenów zalesionych, jak również w uzupełnieniu wniosku Nadleśnictwo [...] wskazuje na utworzenie strefy ekotonowej, co będzie wpływało na zabezpieczenie interesów odwołującego. Kolegium wskazało, iż w aktualnie toczącym się postępowaniu bada się jedynie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, a w przypadku wystąpienia takiej zgodności, organ orzekający zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej (art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p.). W odniesieniu do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, iż koncentrują się one wokół uciążliwości przedsięwzięcia bez konkretnego wskazania tych uciążliwości. Organ wyjaśnił, iż kwestie wpływu inwestycji na środowisko, nie mogą być rozstrzygane w toku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Organ w decyzji o warunkach zabudowy związany jest przepisami prawa i nie może rozstrzygać w zakresie podnoszonych przez odwołującego potencjalnych uciążliwości Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego wskazującego na dopuszczalność danego przedsięwzięcia. W związku z tym podnoszony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, że przewidziane do zalesienia działki ew. o nr [...] i [...] z obrębu [...], gm. [...], leżą w bezpośrednim sąsiedztwie działki ew. nr [...], stanowiącej jego własność. Na działce tej zlokalizowany jest dom mieszkalny, w którym mieszka. Po posadzeniu lasu na ww. działkach będzie mieszkał w środku lasu. Z tego powodu będzie miał ograniczoną przestrzeń życiową i uciążliwości., których pragnie uniknąć.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty, co w zaskarżonej decyzji. ` Na rozprawie pełnomocnik skarżącego, ustanowiona z urzędu, oświadczyła, że popiera skargę i dodatkowo podnosi zarzut, że w podstawie prawnej decyzji organu I instancji zabrakło art. 14 ust. 3 ustawy o lasach, w decyzji II instancji nie wzięto pod uwagę, że wobec działki skarżącego dojdzie do zaciemnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej jako: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji było ustalenie warunków zmiany zagospodarowania terenu polegającej na zalesieniu gruntów rolnych na działkach ew. o nr [...] i [...] z obrębu [...].

Materialną podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowiła ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 6) oraz ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. 2018, poz. 1945 - zwana dalej w skrócie u.p.z.p.). Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o lasach grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydanie decyzji, o której mowa w tym przepisie staje się konieczne w sytuacji braku miejscowego planu, pomimo, że zamierzona zmiana zagospodarowania polegająca na zalesieniu gruntu rolnego nie wymaga pozwolenia na budowę. O niezbędności takiej decyzji przesądza przepis art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Zgodnie z ust. 1 zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Art. 59 ust. 2 stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania tej decyzji wszczynane jest na wniosek strony. Przepis art. 60 ust. 1 u.p.z.p. określa właściwość rzeczową organów w sprawie, wskazuje na konieczność uzgodnienia rozstrzygnięcia z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy, a także wymaga sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów - art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy wymaga spełnienia warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 u.p.z.p. Jak słusznie uznało Kolegium warunki te w niniejszej sprawie zostały spełnione. Ze sporządzonej bowiem analizy architektoniczno – urbanistycznej, stanowiącej integralną część decyzji organu I instancji , obejmującej działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...], oraz działki sąsiednie wynika jednoznacznie, że działka nr [...] stanowi grunt rolno-leśny ( Ls- 12,20 ha i RVI – 0,08 ha, a działka [...] stanowi grunt rolny ( RVI -0,1835 ha). W bezpośrednim sąsiedztwie działek znajdują się grunty leśne, przylegają one do drogi gminnej KD i nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Decyzja I instancji została wydana po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Projekt tej decyzji został uzgodniony ze Starostą Sierpeckim w zakresie ochrony gruntów rolnych i melioracji wodnych), z Zarządem Zlewni we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie ochrony gruntów rolnych, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w ze względu na obszary objęte ochroną na podstawie ustawy Prawo ochrony przyrody inne niż te, które wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego, Regionalną Dyrekcją Lasów Państwowych w [...] w zakresie ochrony gruntów leśnych. Stwierdzić należy, że w decyzji ( pkt 3.6 lit. a-c) wskazano na konieczność zapewnienia poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, akcentując, że realizacja zamierzenia nie może kolidować z istniejącym i projektowanym zagospodarowaniem terenu i obiektami położonymi w sąsiedztwie, zgodnie z ich przeznaczeniem i istniejącym zagospodarowaniem. W szczególności określono, że zamierzenie to nie może ograniczyć dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W decyzji tej ( pkt 5) wskazano, iż planowane zalesie na działkach ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] ma spełniać warunki wynikające z obowiązujących przepisów regulujących proces realizacji zamierzenia objętego wnioskiem inwestora, dla którego zostały ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona decyzja odpowiada wymogom z art. 107 k.p.a., zawiera wszystkie składniki określone tym przepisem, a podane motywy rozstrzygnięcia i elementy wyjaśniające zawarte w uzasadnieniu potwierdzają, że organ nie działał dowolnie, lecz w granicach prawa. W kontekście powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty skarżącego, skoro planowane zalesie działek objętych wnioskiem inwestora musi zostać zrealizowane nie tylko zgodnie z warunkami określonymi w decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] , ale również zgodnie z przepisami wynikającymi z odrębnych przepisów wymienionymi w tej decyzji. Brak w podstawie prawnej decyzji organu I instancji art. 14 ust. 3 ustawy o lasach nie może i nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro w dacie wydania tej decyzji przepis ten obowiązywał.

Mając powyższe na uwadze Sąd n a podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako pozbawiona uzasadnionych podstaw.