Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 69/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 6
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi B. S. i A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 8 października 2002 r., Nr LII/320/2002 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 8 października 2002 r. Rada Miejska w Głuchołazach podjęła na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) uchwałę Nr LII/320/2002 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy.

Pismem z dnia 19 listopada 2011 r., skierowanym do Rady Miejskiej w Głuchołazach, które wpłynęło do organu w dniu 21 listopada 2011 r., B. i A. S. wezwali Radę do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem uchwał z dnia 8 października 2002 r., Nr LII/320/2002 oraz z dnia 29 czerwca 2011 r., Nr X/109/11, w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy. W uzasadnieniu wskazali, że po zapoznaniu się z załącznikiem nr 3 do uchwały z dnia 29 czerwca 2011 r., stanowiącym "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany Studium" stwierdzili, że w kolumnie nr 6 oraz w Lp. 4, 12, 19, 21, 22 i 27 umieszczono niezgodny z prawdą zapis, a mianowicie "Teren oznaczony symbolem ZB/PS stanowi w studium teren istniejącego zakładu przemysłowego". Zapis ten został również zamieszczony w kolumnie nr 11 oraz w Lp. 4, 12, 19, 21, 22 i 27. Dalej wskazali, że również w samej treści uchwały dla terenu "ZB/PS" umieszczono nieprawdziwy zapis: "tereny zabudowane i zainwestowane o poprawnej strukturze urbanistyczno-architektonicznej - zagospodarowanie do zachowania (tereny obiektów i urządzeń produkcyjnych, tereny obiektów i urządzeń składów, magazynów i usług handlu hurtowego)", co zdaniem wnoszących wezwanie oznacza, że obiekty produkcyjne, składy, magazyny i hurtownie istniały na tym terenie legalnie. Ponadto zwrócili uwagę, że Rada Miejska w uchwale nie określiła w sposób wymagany prawem przeznaczenia terenu o symbolu "ZB/PS", co jest niezgodne z zasadami uchwalania studium. B. i A. S. podkreślili, że na terenie przy ul. [...], oznaczonym w studium symbolem "ZB/PS" nie istnieje żaden zakład przemysłowy, zakład produkcyjny, skład, magazyn, czy też hurtownia, gdyż uciążliwa działalność gospodarcza prowadzona w tych obiektach jest samowolą budowalną. Poza tym o powyższym fakcie niejednokrotnie informowali urzędników, radnych i architektów. Końcowo skarżący wnieśli o uchylenie uchwały z dnia 29 czerwca 2011 r., gdyż w sposób nie budzący wątpliwości została poświadczona w niej nieprawda, co może stanowić przestępstwo z art. 271, 272 i 273 Kodeksu karnego. Z tych samych przyczyn domagali się uchylenia również uchwały z dnia 8 października 2002 r., Nr LII/320/2002.

Pismem z dnia 20 grudnia 2011 r. (wpływ do organu 21 grudnia 2011 r. - prezentata k. 2 akt sądowych) B. i A. S. złożyli za pośrednictwem Rady Miejskiej w Głuchołazach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady z dnia 8 października 2002 r., Nr LII/320/2002 oraz z dnia 29 czerwca 2011 r., Nr X/109/11, która została zrejestrowana w Repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 28/12. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 14 lutego 2012 r. ze sprawy o sygn. akt II SA/Op 28/12 wyłączono skargę B. i A. S. na uchwałę z dnia 8 października 2002 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy i stanowi ona przedmiot niniejszego postępowania. W skardze tej skarżący wnieśli o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej uchwale zarzucili naruszenie prawa poprzez poświadczenie w niej nieprawdy, co może stanowić przestępstwo z art. 271, 272 i 273 Kodeksu karnego. W uzasadnieniu B. i A. S. wskazali, że są właścicielami nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], składającej się z domu mieszkalnego jednorodzinnego i działki o numerze ewidencyjnym gruntów [...], znajdującej się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy na obszarze oznaczonym symbolem "ZB MN - zabudowa mieszkalna jednorodzinna". Nieruchomość ta przylega do terenu działek o numerach ewidencyjnych gruntów [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w [...] przy ul. [...], które to działki zgodnie z uchwałą z dnia 29 czerwca 2011 r. oznaczono w studium jako kompleks terenu o symbolu "ZB/PS - tereny zabudowane i zainwestowane o poprawnej strukturze urbanistyczno-architektonicznej - zagospodarowanie do zachowania (tereny obiektów i urządzeń produkcyjnych, tereny obiektów i urządzeń składów, magazynów i usług handlu hurtowego)". Dalej skarżący odwołali się do argumentacji prezentowanej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa akcentując, że na terenie przy ul. [...], oznaczonym w studium symbolem "ZB/PS" nie istnieje żaden zakład przemysłowy, czy też zakład produkcyjny, bowiem uciążliwa działalność gospodarcza prowadzona w tych obiektach jest samowolą budowlaną. Zdaniem skarżących, podejmowane przez organ w przedmiotowej sprawie czynności prawne i faktyczne naruszają obowiązujący porządek prawny, a zatem wniesiona skarga winna zostać uwzględniona.

W dniu 18 stycznia 2012 r. Rada Miejska w Głuchołazach podjęła uchwałę w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa w uchwałach z dnia 8 października 2002 r. i z dnia 29 czerwca 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Głuchołazach wniosła o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie, oraz zasądzenie od skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko organ argumentował, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji. Dalej organ wywodził, odwołując się w tym zakresie do poglądów doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że postanowienia studium kierowane są do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane, ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Tym samym, przy tak ustawowo określonym charakterze studium trudno mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto za brakiem interesu skarżących przemawia fakt, że zarzuty skargi dotyczą oznaczenia w studium nieruchomości, których nie są oni właścicielami. Organ nie zgodził się również z zarzutami skargi, że oznaczenie w treści uchwał symbolem ZB/PS nieruchomości nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nie jest zgodne z prawdą. W tym zakresie wskazał, że na etapie sporządzania studium na terenie ul. [...] w [...] na w/w działkach prowadzona była działalność gospodarcza - ostatnio - Zakład A. Natomiast właściciel tego zakładu, jak i nieruchomości nie wnosił o zmianę przeznaczenia i funkcji tego terenu. Organ podkreślił również, że do jego kompetencji należą czynności związane z przygotowaniem i uchwaleniem studium i nie jest uprawniony do rozstrzygania, czy dany podmiot gospodarczy spełnia wszystkie warunki określone przepisami Prawa budowlanego w kontekście ustalenia ewentualnych samowoli budowlanych. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących ewentualnego popełnienia przestępstwa, Rada Miejska podniosła, że sąd administracyjny nie jest władny do rozpoznania skargi w tym zakresie, gdyż kwestia ta należy do organów określonych w ustawie Kodeks postępowania karnego. Zdaniem organu, należałoby zatem rozważyć ewentualność odrzucenia skargi, jako pisma będącego zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, wobec braku właściwości w tym zakresie sądu administracyjnego.

W piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2012 r. skarżący wyjaśnili, że zaskarżają nie tylko uchwałę z dnia 29 czerwca 2011 r., ale również uchwałę z dnia 8 października 2002 r., co jest uzasadnione tym, że w uchwale tej zatwierdzono mapę będącą jedynym istniejącym załącznikiem, na której po raz pierwszy w sposób niezgodny z prawdą wpisano i wyrysowano, że na sąsiednim terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] istnieją zakłady produkcyjne.

W piśmie z dnia 4 czerwca 2012 r. pełnomocnik Rady Miejskiej w Głuchołazach - radca prawny P. P. podtrzymał w całości stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci postanowienia o odmowie wszczęcia dochodzenia w sprawie [...] na okoliczność bezzasadności zarzutów podniesionych przez skarżących. Podniósł, również, że oznaczenie w zaskarżonym akcie nieruchomości opisanych w skardze jest tożsame z oznaczeniem przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 29 czerwca 2011 r. Dalej dowodził, że w zaskarżonym akcie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących w jakimkolwiek aspekcie. Oceniając bowiem naruszenie interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, należy zwrócić uwagę na różnicę pomiędzy studium - czyli aktu wewnętrznej polityki przestrzennej gminy, a aktem prawa miejscowego - jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Sama zaś możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącego nie jest wystarczającym kryterium zaskarżalności studium. Odnosząc się do argumentacji skarżących dotyczącej nieuwzględnienia przez organ podejmujący uchwałę faktu samowoli obiektów budowlanych położonych na działkach sąsiednich, pełnomocnik podkreślił, że ani z treści ustawy Prawo budowlane, ani z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika obowiązek uwzględnienia w zapisach studium postanowień o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub pozwoleń na budowę.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 28 maja 2012 r. skarżący przedstawili aktualne stanowisko w sprawie podnosząc, że od początku podjęcia przez nich w 2001 r. interwencji w sprawie zagrażającego ich zdrowiu działania dwóch zakładów: produkcyjnego i samochodowego, położonych w sąsiedztwie ich domu jednorodzinnego, przeznaczenie tego terenu w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nie uległo zmianie i nadal jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednocześnie w wyniku działań podejmowanych przez skarżących w różnych urzędach okazało się, że zakłady przy ul. [...] działają nielegalnie, co potwierdza decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim oraz prawomocne wyroki tut. Sądu. Ponadto przeprowadzona w dniu 19 sierpnia 2002 r. kontrola Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wykazała, że "Pan Z. K. nie posiada żadnej decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania". Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę wiedziała zatem o fakcie nielegalnego działania zakładu A, gdyż została drogą urzędową o tym powiadomiona. Zdaniem skarżących, organ nie chcąc naruszać postanowień ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ograniczył się tylko do oznaczenia na mapie tego terenu innym kolorem i wpisania symbolu "ZB PS", zamiast wcześniejszego "ZB MN". Tymczasem dokonana zmiana przeznaczenia terenu ma ogromne znaczenie dla okolicznych mieszkańców, gdyż umieszczenie tego zapisu w planie pozwoli w przyszłości na powstanie pośród zabudowy jednorodzinnej dowolnego rodzaju przemysłu i składów. To z kolei spowoduje obniżenie wartości nieruchomości skarżących. Dalej skarżący dowodzili, że teren ich nieruchomości na skutek prowadzonej działalności gospodarczej uległ silnemu skażeniu dioksynami, co zmusiło ich do rezygnacji z prowadzenia przydomowego ogródka. Podkreślili również, że ze względów finansowych nie jest możliwy zakup nowego domu i jego dostosowanie do potrzeb osoby niepełnosprawnej, jaką jest B. S. Wskazali także na opinię biegłego sądowego inż. J. K. z dnia 12 sierpnia 2006 r., który stwierdził, że sąsiedztwo budynków mieszkalnych stanowi przeszkodę legalizacji obiektów warsztatowo-usługowego i produkcyjnego, położonych przy ul. [...] w [...]. Ponadto prowadzona na działkach sąsiednich działalność została zakwalifikowana - zgodnie z § 2 pkt 10 lit. m oraz lit. s rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93 poz.589) - jako działalność mogąca pogorszyć stan środowiska. Zdaniem skarżących, nie istnieje więc żaden akt prawny bądź uchwała, które by uzasadniały naniesienie zmian na mapie studium oraz umożliwiały przekwalifikowanie tego terenu z symbolu "ZB MN" na "ZB PS". Powyższe oznacza, że nie ma podstaw do twierdzenia, iż podmioty działały legalnie. Końcowo skarżący zwrócili uwagę, że właściciele obu zakładów nigdy nie próbowali zalegalizować prowadzonej działalności, ani też nie występowali o zmianę sposobu użytkowania. Tym bardziej niezrozumiałe jest działanie Burmistrza, który może zmieniać zapisy w studium i następnie na tej podstawie uchwalać nowy plan, mając tylko jeden argument, a mianowicie, że na tym obszarze istnieją i funkcjonują nielegalnie dwa zakłady. Ponadto o tym, że Burmistrz usiłuje zalegalizować samowole budowlane poprzez zmianę studium i planu zagospodarowania świadczą sporządzone do każdego etapu postępowania mapy obrazujące w sposób graficzny działania Burmistrza i Rady.

Na rozprawie sądowej w dniu 14 czerwca 2012 r. skarżący podtrzymali skargę. Natomiast pełnomocnik organu podtrzymał wywody zawarte w odpowiedzi na skargę i cofnął wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W piśmie procesowym z dnia 26 czerwca 2012 r. pełnomocnik Rady Miejskiej w Głuchołazach, odnosząc się do stanowiska skarżących wyrażonego w piśmie z dnia 28 maja 2012 r., wskazał, że argumenty i zarzuty w nim zawarte nie potwierdzają posiadania przez skarżących legitymacji skargowej do zaskarżenia spornej uchwały. Co do twierdzeń w przedmiocie "legalności" zabudowy nieruchomości sąsiednich podniósł, że organy gminy nie są właściwe rzeczowo do dokonania tego typu ustaleń, bowiem leży to w kompetencji odpowiednich organów nadzoru budowlanego. Ponadto studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zmienia w istocie przeznaczenia nieruchomości, bo nie daje podstawy do zmiany zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a jedynie nadaje kierunek przyszłym planom zagospodarowania przestrzennego. W kwestii wskazywanych przez skarżących skażeń spornego terenu dioksynami, które są - ich zdaniem - skutkiem działalności podmiotów gospodarczych na sąsiednich nieruchomościach, pełnomocnik organu wywiódł, że twierdzenia te są nieuzasadnione i zbyt daleko idące. Podniósł, że dioksyny powstają m.in. w procesie spalania śmieci w piecach c.o., nie można więc bezpośrednio łączyć ewentualnej obecności tych substancji w glebie ani z działalnością w/w podmiotów, ani ze skutkami zaskarżonego studium. Wobec zatem faktu, iż skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny i uprawnienia, gdyż kwestionują oni zmianę przeznaczenia działek, co do których nie wykazali praw właścicielskich, ani też innych praw, zasadnym jest oddalenie skargi.

Ustosunkowując się do stanowiska organu skarżący w piśmie procesowym z dnia 11 sierpnia 2012 r. dodatkowo podnieśli, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie [...] nie jest świadectwem bezzasadności podniesionych przez nich zarzutów dotyczących poświadczenia nieprawdy w dokumentach, ponieważ nie zawiera ono w swej treści takiego stwierdzenia. W tej sytuacji skarżący przychylili się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wydawanych w tej sprawie przez Policję i Prokuraturę oraz innych pism, które świadczą nie o braku przestępstwa, lecz jedynie o braku dostatecznych dowodów popełnienia przestępstwa. Ich zdaniem, przeprowadzenie dowodów z tych dokumentów pozwoli ustalić w postępowaniu administracyjnym, w jakim stopniu posługiwanie się nieprawdą przez urzędników i autorów projektu studium, którzy podjęli stosowną uchwałę może stanowić czyn zagrożony sankcją karną. Skarżący podtrzymali także zarzut, że poświadczenie nieprawdy w dokumentach urzędowych jest niewątpliwe, co uzasadnia popełnienie przestępstwa z art. 271 i art. 272 i 273 Kodeksu karnego. Dalej, nie zgodzili się z argumentacją organu, iż nie posiadają legitymacji skargowej oraz że postanowienia studium nie zmieniają przeznaczenia nieruchomości. W tym zakresie wskazali na różnice w zapisach pomiędzy rysunkiem studium z 2002 r. a studium z 1985 r., w którym cały sporny teren był terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem "MN". Wskazali również na dokonaną w 2011 r. na tym obszarze zmianę koloru terenu zabudowy mieszkaniowej z wielorodzinnej na jednorodzinną. Podnieśli także, że na rysunku projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Głuchołazy dla terenów nieobjętych planami zagospodarowania przestrzennego, który obecnie wyłożony został do publicznego wglądu przez Burmistrza Głuchołaz, sporny teren oznaczony został symbolem "2U/P" i sąsiaduje już bezpośrednio z ich działką wchodzącą w skład terenu o symbolu 30MN - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Powyższe oznacza, że po uchwaleniu planu będzie można zalegalizować działalność uciążliwych zakładów produkcyjnych stanowiących już teraz samowolę budowlaną.

Na rozprawie sądowej w dniu 6 września 2012 r. skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo A. S.ponownie wskazał na istnienie po jego stronie interesu prawnego wynikającego z prawa własności oraz możliwych zagrożeń, jakie łączą się z posadowieniem w bezpośrednim sąsiedztwie jego nieruchomości zakładów produkcyjnych uciążliwych dla środowiska. Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wynikające z wcześniejszych pism procesowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta - co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, przy czym po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z kolei, w oparciu o regulację art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga B. i A. S. złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym. Zgodnie z tą regulacją każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jednocześnie z przepisu art. 53 § 2 P.p.s.a. wynika trzydziestodniowy termin na złożenie takiej skargi, liczony od daty doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku braku odpowiedzi, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było więc zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy zostały spełnione warunki formalne do jej skutecznego złożenia (bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzedzające wniesienie skargi oraz zachowanie terminu do jej wniesienia). Po udzieleniu pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytania możliwe dopiero będzie dalsze badanie skargi, w aspekcie legitymacji skarżących do jej wniesienia.

W badanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga - z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze zakwestionowanej uchwały - dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, a więc jej rozpoznanie pozostaje w kompetencji sądu administracyjnego. Skarżący - w ocenie Sądu - dopełnili również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż wystąpili z takim wezwaniem do Rady Miejskiej w Głuchołazach pismem z dnia 19 listopada 2011 r., które wpłynęło do organu w dniu 21 listopada 2011 r. Na powyższe wezwanie Rada do czasu wniesienia skargi nie udzieliła odpowiedzi, gdyż uchwałę w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale podjęła w dniu 18 stycznia 2012 r. Uwzględniając zatem treść art. 53 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę w rozpatrywanym przypadku wnosi się w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, należy stwierdzić, że skarga z dnia 20 grudnia 2011 r. została wniesiona do Sądu z zachowaniem ustawowego terminu.

Dalsze rozważania w niniejszej sprawie dotyczą legitymacji procesowej B. i A. S. do złożenia skargi na kwestionowaną uchwałę. Cytowany na wstępie przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji trzeba zatem dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Oceniając legitymację procesową skarżących w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dostrzec trzeba, że tylko i wyłącznie przyjęcie, że skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały, a także stwierdzenie, iż doszło do naruszenia tego interesu prawnego lub uprawnienia, daje skarżącym podstawę do tego, aby Sąd rozpoznał sprawę i orzekł o tym, czy naruszenie tego interesu bądź uprawnienia nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, opubl. ONSAiwsa 2005, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07; wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1613/07, zamieszczone na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje z kolei, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżania uchwały organu gminy. Mieć interes prawny to bowiem tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Odnotować trzeba, że teza o wywodzeniu interesu prawnego z prawa materialnego, będącego jego źródłem, poprzez wskazanie stosunków między adresatami regulacji materialnoprawnej, utrwalona jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1749/07 oraz wyrok NSA z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1788/07, zamieszczone na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, skargę - w omawianym trybie - może zatem wnieść ten, kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został on naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy.

Biorąc po uwagę powyższe wywody ogólne przy ocenie legitymacji skarżących w pierwszej kolejności odnotować trzeba, że kwestionowana uchwała została podjęta przez Radę Miejską w Głuchołazach na podstawie art. 6 ust. 6 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Wskazać również należy, że na podstawie art. 87 ust. 1 nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; także w brzmieniu tej ustawy z dnia orzekania przez Sąd) uchwalone przez Radę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy zachowało swoją moc. Skoro zatem zaskarżone studium jest aktem planistycznym, które w świetle aktualnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiąże organ planistyczny (art. 9 ust. 4 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to treść takiego studium niewątpliwie wpływa na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też dopuścić należy możliwość naruszenia interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, poszczególnymi rozwiązaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 829/10, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając znaczenie studium przy sporządzaniu miejscowych planów zasadne jest poczynienie kilku uwag na temat charakteru tego aktu. Dopuszczając bowiem skargę sądowoadministracyjną na uchwałę w sprawie studium, nie można tracić z pola widzenia różnicy pomiędzy studium a planem w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego, które jest stosunkowo łatwe do wykazania na tle zapisów planu, natomiast na gruncie ustaleń studium znacznie trudniejsze i wymaga badania w odniesieniu do każdego odrębnego przypadku. W sytuacji zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały w sprawie studium trzeba więc ustalić, czy kwestionowana uchwała, której zapisy wiążą radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego i przez to wpływają na sposób oraz wykonywanie prawa własności, narusza interes prawny skarżącego. W konsekwencji, podmiot wnoszący skargę na podstawie omawianego przepisu musi wykazać, że skarżona uchwała, naruszając prawo - w tym również w sposób określony w art. 28 ustawy, tj. zasady bądź tryb sporządzania studium, albo właściwość organów w tym zakresie - jednocześnie bezpośrednio narusza jego interes prawny lub uprawnienie, czyli negatywnie wpływając na jego sferę prawno-materialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 574/12; z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, zamieszczone na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając pogląd, że studium, nie mając formalnie charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, wiąże radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji studium może mieć wpływ na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, w ocenie Sądu, należało przyjąć, że skarżący będąc właścicielami nieruchomości położonej na terenie objętym studium, posiadają legitymację do wniesienia skargi na uchwałę w tym przedmiocie. Przy czym pamiętać należy, że studium jest aktem polityki przestrzennej, aktem prawa ale tylko wewnętrznego i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, który to skutek właściwy jest dla miejscowego planu (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 404/12, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie też znaczenie nadane zostało studium w art. 6 ust. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie ustawodawca wyraźnie określił, że studium nie jest przepisem gminnym i nie stanowi podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wykazanie więc, że postanowienia studium jako aktu wewnętrznego, programowego naruszają interes prawny skarżącego, jest wyjątkowo trudne i może mieć miejsce w bardzo szczególnych i rzadkich sytuacjach. W niniejszej sprawie skarżący w celu udowodnienia naruszenia interesu prawnego wskazywali, że zapisy studium w zakresie w jakim dokonują zmiany przeznaczenia działek sąsiednich o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w [...] przy ul. [...], tj. terenu o symbolu "ZB/PS - tereny zabudowane i zainwestowane o poprawnej strukturze urbanistyczno-architektonicznej - zagospodarowanie do zachowania (tereny obiektów i urządzeń produkcyjnych, składów, magazynów i usług handlu hurtowego)", poświadczają nieprawdę, gdyż działające na tym obszarze zakłady funkcjonują w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto dowodzili, że stanowiąca ich własność nieruchomość o numerze ewidencyjnym [...], położona w sąsiedztwie tych obiektów, jest skażona dioksynami pochodzącymi z prowadzonej na tym obszarze działalności gospodarczej. Argumentowali również, że dokonana w studium zmiana przeznaczenia przedmiotowego terenu na teren o symbolu ZB/PS spowoduje spadek wartości należącej do nich nieruchomości, jak również umożliwi legalizację spornych zakładów.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę charakter prawny studium oraz przedstawioną przez skarżących argumentację należy uznać, że B. i A. S. nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego kwestionowaną uchwałą. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że wprowadzone na terenie sąsiadującym z działką skarżących przeznaczenie o symbolu ZB/PS nie pozbawia ich możliwości wykorzystywania swojej nieruchomości w sposób dotychczasowy i nie ogranicza sposobu wykonywania przysługującego im prawa własności, a więc przyjęte zapisy studium nie zmieniają ich sytuacji prawnej. Dalej zauważyć przyjdzie, że w postanowieniach studium odnośnie nieruchomości skarżących nie dokonano zmiany przeznaczenia terenu i jest to nadal teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Tym samym uznać trzeba, że kwestionowane przeznaczenie terenu, przyjęte w zaskarżonym studium nie ingeruje bezpośrednio w prawo własności skarżących i nie narusza uwarunkowań związanych z dotychczasowym przeznaczeniem i zagospodarowaniem ich nieruchomości. B. i A. S. nie wykazali zatem, że zaskarżone studium wpływa na sposób wykonywania przysługującego im prawa własności, a więc że doszło do naruszenia ich interesu prawnego. Celowe jest ponowne przypomnienie, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący musi wykazać naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia, polegające na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący wywodzili naruszenie interesu prawnego z uwagi na zmianę kwalifikacji terenu działek, których nie są właścicielami. Natomiast określenie przeznaczenia pewnego, bliżej nieoznaczonego terenu jako teren obiektów i urządzeń produkcyjnych, składów, magazynów i usług, jest na tyle ogólne, że nie można w nim upatrywać możliwości funkcjonowania wyłącznie konkretnych, wskazywanych w skardze dwóch zakładów. Powyższe oznacza, że wskutek podjęcia kwestionowanej uchwały nie został naruszony własny, indywidualny interes lub uprawnienie skarżących. Ponadto upatrują oni w kwestionowanych zapisach studium możliwość legalizacji znajdujących się na terenie sąsiednim obiektów budowlanych, jednak, co istotne, ustalenia studium - dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, bowiem studium nie jest źródłem prawa (por. wyrok NSA z dnia 3 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 574/12, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast obawy, że dokonana w studium zmiana przeznaczenia spornego terenu spowoduje w przyszłości powstanie nowych obiektów przemysłowych i składów, o niekorzystnym oddziaływaniu, nie stanowi o realnym i aktualnym naruszeniu ich interesu prawnego. Również samo kwestionowanie rozwiązań przyjętych przez Radę w studium, które nie są zgodne z oczekiwaniami właścicieli sąsiednich nieruchomości, nie wystarczy do uznania, że interes ten został naruszony. Jak już wyżej powiedziano, istnienie związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną skarżących musi bowiem powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia ich konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja jednak nie zachodzi. Powtórzyć przyjdzie, że skarżący nie mogą skutecznie wywodzić naruszenia własnego interesu prawnego z dokonanej przez Radę zmiany przeznaczenia terenu, na którym znajdują się nieruchomości nie będące ich własnością, tym bardziej w sytuacji, gdy wprowadzone przeznaczenie pozostaje bez bezpośredniego wpływu na dotychczasowe zagospodarowanie i wykorzystanie ich nieruchomości. Podobnie, naruszenia interesu prawnego nie można upatrywać we wskazywanym przez skarżących umieszczeniu "nieprawdziwych" zapisów w postanowieniach studium, a także w materiałach, w oparciu o które sporządzono kwestionowaną uchwałę. W tym zakresie dodać jedynie można, że studium nie wypowiada się w sprawie legalności obiektów budowlanych, czy sposobu ich wykorzystania, zwłaszcza że rozstrzygnięcie tych kwestii nie należy do rady gminy.

Reasumując Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazali, iż kwestionowane przez nich zapisy zaskarżonego studium naruszają ich konkretny, aktualny interes prawny wynikający z przepisu prawa materialnego. Z kolei powyższe ustalenie nie daje Sądowi możliwości dalszej kontroli legalności zaskarżonej uchwały, w tym przeprowadzenia oceny, czy przy uchwalaniu studium doszło do naruszenia zasad i trybu jego sporządzania (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 404/12, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Końcowo już tylko wyjaśnienia wymaga, wobec złożenia przez strony postępowania wniosków dowodowych, że w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu, wskazywane przez skarżących, jak również organ dowody w postaci dokumentów dotyczących głównie postępowania prowadzonego przez Prokuraturę oraz Policję w przedmiocie poświadczenia przez Radę nieprawdy w zaskarżonej uchwale, nie były konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a.