Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 1001/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 10  ust. 5c
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Z. na uchwałę Rady Powiatu Złotoryjskiego z dnia 30 września 2021 r. nr XXXVII/195/2021 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej, odcinka dawnej drogi wojewódzkiej nr 363 o długości 719 m przebiegającej przez miasto Złotoryja, powiat złotoryjski oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu Złotoryjskiego (dalej także jako: "organ") podjęła uchwałę nr XXXVII/195/21 z dnia 30 września 2021 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej, odcinka dawnej drogi wojewódzkiej nr 363 o długości 719 m przebiegającej przez miasto Złotoryja, powiat złotoryjski (Dz. Urz. Woj. Doln. poz. 4797). Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały: Dz. U. z 2020 r. poz. 920 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 1526) w związku z art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. obowiązujący w dacie podjęcia uchwały: Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz.1693). W § 1 uchwały przewidziano, że pozbawia się kategorii drogi powiatowej, dawny odcinek drogi wojewódzkiej nr 363 w Złotoryi – ul. Zagrodzieńską: od granicy miasta Złotoryja (droga powiatowa nr 2624D) do ul. Grunwaldzkiej (droga wojewódzka nr 364), o długości 719 m, określony na mapie poglądowej – załącznik nr 1, stanowiący integralną część uchwały (ust. 1). Odcinek drogi wskazany w ust. 1 zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej (ust. 2). W § 2 uchwały powierzono wykonanie uchwały Zarządowi Powiatu Złotoryjskiego. Zgodnie z § 3 uchwały, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Gmina Miejska Złotoryja (dalej jako: "skarżąca"), wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5c w związku z art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne zastosowanie, w sytuacji gdy wskazany w uchwale odcinek drogi spełnia nadal definicję drogi powiatowej i taką pozostaje. Kolejno skarżąca podniosła, że uchwała nie zawiera uzasadnienia, w którym należało wykazać, że cześć drogi będąca przedmiotem uchwały nie spełnia wymogów kategorii drogi powiatowej. Powyższe oznacza zdaniem skarżącego, że organ podjął uchwałę w sposób arbitralny, nie dając możliwości jej merytorycznej kontroli. W żądaniach skargi skarżąca wystąpiła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że istota skargi sprowadza się do podjęcia uchwały o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej części drogi na terenie miasta Złotoryja bez żądnego uzasadnienia. Uzasadnienia takiego nie zawierała również dołączona do pisma z dnia 18 sierpnia 2021 r. uchwała nr 210/2021 Zarządu Powiatu Złotoryjskiego z dnia 17 sierpnia 2021 r. w sprawie poinformowania Burmistrza Miasta Złotoryja o zamiarze podjęcia uchwały przez Radę Powiatu Złotoryjskiego w sprawie pozbawienia drogi kategorii dróg powiatowych. W ocenie skarżącej planowana do przekazania droga powiatowa spełnia ustawowe kryteria właściwe dla drogi powiatowej, ponieważ stanowi połączenie miast będących siedzibą powiatu złotoryjskiego z siedzibami powiatów lwóweckiego i bolesławieckiego. Ponadto znajduje się w ciągu drogi powiatowej nr 2624D (ul. Zagrodzieńska).

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, tutejszy Sąd postanowieniem z dnia 12 stycznia 2022 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Jednocześnie treść art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym uzasadnia stwierdzenie, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią naruszenia prawa mające charakter istotny.

W niniejszej sprawie nie było sporne, że Gminie przysługiwała legitymacja do wniesienia skargi. Kwestionowaną uchwałą Rada Powiatu Złotoryjskiego pozbawiła kategorii drogi powiatowej dawny odcinek drogi wojewódzkiej nr 363 w Złotoryi. Podjęcie powyższej uchwały skutkowało zatem tym, że droga ta została ex lege zaliczona została do kategorii dróg gminnych, a w konsekwencji stała się własnością Gminy, albowiem zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych drogi gminne stanowią własność właściwej gminy. Bezspornie zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza z jednej strony zarówno zwiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jego majątku), ale również automatycznie z tego względu wiąże się z powstaniem nowych obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi.

Spełnione zostały także pozostałe warunki formalne wniesienia skargi. Z art. 53 § 2a p.p.s.a., wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę na wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego można wnieść w każdym czasie. W tym kontekście nie było sporne, że zaskarżona uchwała stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż jej oddziaływanie skierowane jest bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowane do nieokreślonej liczby oraz kategorii osób i podmiotów. Jest ona aktem zawierającym rozstrzygnięcie generalne – pozbawienie ściśle oznaczonej drogi określonej kategorii i skutkuje nadaniem takiej drodze z mocy prawa kategorii drogi powiatowej. Zakwalifikowanie drogi do danej kategorii pociąga za sobą określone skutki prawne, między innymi w postaci przejścia prawa własności i konieczności stosowania określonych przepisów prawa o ruchu drogowym. Oznacza to, że tego rodzaju uchwała wywiera skutki zewnętrzne, bowiem odnosi się do nieograniczonej liczby podmiotów (użytkowników drogi) i wiąże aż do czasu jej zmiany lub uchylenia.

Kontrola sądów administracyjnych odnośnie aktów prawa miejscowego dotyczy zbadania, czy organy stanowiące, w toku ich podejmowania, nie naruszyły prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności - art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontroli tej sąd dokonuje według stanu prawnego istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił przepisy art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który stanowi, że rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5d). Brzmienie ww. przepisów zostało wprowadzone ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870; dalej powoływanej jako ustawa zmieniająca), która w art. 1 ust. 2 dokonała zmiany brzmienia art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, a w art. 1 ust. 2 wprowadziła po ust. 5 ustępy ust. 5a-5f. Zgodnie ze zmienionym brzmieniem art. 10 ust. 5 u.d.p., odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Stosownie do art. 10 ust. 5a u.d.p., sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (art. 10 ust. 5a). Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5b).

W ustawie zmieniającej zawarto również przepisy przejściowe, tj. art. 2 ust. 1, zgodnie z którym rada gminy mogła, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy (od dnia 9 lipca 2015 r.), w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu dotychczasowym. Z powyższego wynika, że odcinki dróg, które zostały zaliczone do kategorii drogi gminnej w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu przed zmianą, mogły w trybie ustawy zmieniającej zostać pozbawione kategorii drogi gminnej i zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich, w drodze stosownej uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei do tych dróg mogły zostać zastosowane odpowiednio przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy o drogach publicznych. Zatem drogi te, w ramach tzw. "mechanizmu kaskadowego", w drodze stosownej uchwały sejmiku województwa, mogły zostać pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej i przekazane do właściwego powiatu. Następnie ww. drogi, w wyniku odpowiedniej uchwały rady powiatu, można było pozbawić kategorii drogi powiatowej i przekazać do odpowiedniej gminy. Przy zastosowaniu powyższego mechanizmu, pozbawienie dróg kategorii drogi wojewódzkiej możliwe było w ramach kręgu dróg wcześniej przekazanych, w konsekwencji stosowanej uchwały rady gminy.

Ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych poddana była badaniu przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. Kp 2/13, nie zakwestionował zgodności z Konstytucją tej regulacji, przy czym zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a więc uwzględnia treść tych przepisów. A zatem organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są zarówno wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej, względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, jak również zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii. Podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej. W ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe rady mają obowiązek co do zasady stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, tj. muszą wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji danej kategorii drogi. Powyższe wynika z faktu, że właściwe rady są kompetentne podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege. Zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do sytuacji w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg za wszelką cenę "w dół", celem unikania wydatków związanych z utrzymaniem dróg i przerzucania tych wydatków na gminy. Innymi słowy przyjęte rozwiązania powinny umożliwiać osiągnięcie właściwej alokacji odcinków dróg między jednostki samorządowe zgodnie z przyjmowanym konsekwentnie od wielu lat przez ustawodawcę kryterium funkcji i znaczenia drogi w sieci dróg.

Mając na uwadze powyższe przepisy oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że zastosowanie trybu pozbawiania kategorii drogi powiatowej, określonego w art. 10 ust. 5c-5d ustawy o drogach publicznych, czyli tak jak w niniejszej sprawie, wymagało spełnienia - łącznie - następujących przesłanek:

1. droga wojewódzka została pozbawiona kategorii dróg wojewódzkich i zaliczona do kategorii drogi powiatowej na podstawie uchwały sejmiku województwa, podjętej w oparciu o art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych;

2. droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych);

3. odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez Powiat i zaliczonej do kategorii dróg powiatowych (a uprzednio wojewódzkich);

4. poinformowanie wójta gminy, burmistrza lub prezydenta miasta o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

Ogólne zasady i kryteria zaliczenia dróg do kategorii dróg powiatowych albo do kategorii dróg gminnych regulują art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

Pozbawiając określone drogi kategorii drogi powiatowej rada powiatu winna wykazać zaistnienie powyższych przesłanek określonych przepisami prawa materialnego. Stanowisko w tym zakresie powinno znaleźć się w uzasadnieniu uchwały (wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 372/21), Przy czym wskazać jednak należy, że zasady techniki prawodawczej łączą uzasadnienie z projektem aktu prawnego, a nie podjętym aktem. Zgodnie z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283), do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. W myśl § 131 ww. rozporządzenia, do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie.

Z powyższych przepisów regulujących zasady techniki prawodawczej wynika, że uzasadnienie sporządza się tylko do projektu aktu prawa miejscowego, a nie do wydanych aktów prawa miejscowego. Przy czym przyjmuje się, że przepis § 131 ust. 1 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) stanowi wzorzec poprawnej legislacji (procesu legislacyjnego), który należy rozumieć jako powinność organu samorządu. Niedochowanie tej powinności nie może jednak bezwzględnie skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem zasad techniki prawodawczej "będzie aktem wadliwym, ale ważnym". Dopiero ustalenie, iż naruszenie wymagań określonych w zasadach techniki prawodawczej przy wydaniu zaskarżonej uchwały (tj. brak uzasadnienia do jej projektu lub do uchwały) jest na tyle poważne, że uzasadnia zarzut naruszenia nakazu przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji (wynikającej z art. 2 Konstytucji RP i zasady demokratycznego państwa prawnego), mogłoby prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jako wydanej z naruszeniem prawa (tak NSA m.in. w wyroku z dnia 24 lipca 2020 r., sygn. akt I FSK 3202/19). Szczególne znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym. Brak uzasadnienia uchwały podjętej w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011r., sygn. akt II SA/Bk 837/10). W tym przypadku brak uzasadnienia uniemożliwia bowiem dokonanie przez organy nadzoru i sądy administracyjnej kontroli tych aktów (por. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003r., sygn. akt II SA/Kr 252/03, wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005r., sygn. akt II SA/Wa 716/06). W przypadkach uchwał, które nie mają charakteru uznaniowego, zarówno niedostatki samego uzasadnienia, jak też nawet brak uzasadnienia uchwał poddawanych kontroli nie są traktowane automatycznie przez sądy administracyjne jako przesłanka do stwierdzania nieważności uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 29 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2282/14; z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2136/16; z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3007/18). Przyjmuje się, że sam brak lub lakoniczność uchwały poddanej kontroli nadzorczej lub sądowej nie warunkuje stwierdzenia jej nieważności, o ile z materiału dowodowego przedstawionego w sprawie wynikają motywy, jakimi kierował się dany organ jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 856/21).

Judykatura podkreśla nadto, że "uzasadnienie aktu prawa miejscowego nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wartość normatywną ma wyłącznie akt prawa miejscowego (normy w nim zamieszczone), a nie jego uzasadnienie, które ma wyłącznie wartość informacyjną" (tak wyrok NSA z dnia 24 lipca 2020r., II FSK 3202/19). Nadto, wbrew twierdzeniom skarżącej, na Radzie Powiatu nie ciążył obowiązek doręczenia skarżącej przedmiotowej uchwały ani samodzielnie, ani wraz uzasadnieniem. Uchwał jednostek samorządu terytorialnego w żadnym razie nie można utożsamiać z rozstrzygnięciami indywidualnymi, podlegających obowiązkowi uzasadnienia i doręczenia (art. 107 § 1 pkt 6 i art. 109 § 1 k.p.a.). Przepisy ustrojowe nakładają jedynie obowiązek przekazywania aktów podejmowanych przez organy powiatu organom sprawującym nadzór bieżący nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, tj. wojewodzie lub regionalnym izbom obrachunkowym (art. 78 ustawy o samorządzie powiatowym). Rada Powiatu nie miała również obowiązku dołączania uzasadnienia przekazując informację o zamiarze podjęcia uchwały o pozbawieniu drogi (odcinka drogi) kategorii dróg powiatowych, o której mowa w art. 10 ust. 5d ustawy o drogach publicznych.

Z akt niniejszej sprawy bezsprzecznie wynika, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z mechanizmem tzw. kaskadowego przekazywania dróg. Zaskarżona uchwała poprzedzona była uchwałą Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr XXII/539/20 z dnia 24 września 2020 r. w sprawie pozbawienia odcinka drogi wojewódzkiej nr 363 w miejscowości Złotoryja kategorii dróg wojewódzkich (Dz. Urz. Woj. Doln. poz. 5402). Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z jej treścią przedmiotowy odcinek drogi wojewódzkiej nr 363 pozbawiono kategorii dróg wojewódzkich (§ 1) i zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (§ 2). Dołączona do tej uchwały jako załącznik mapa obrazująca położenie i przebieg drogi wskazuje, że uchwała ta dotyczyła odcinka drogi będącego przedmiotem zaskarżonej uchwały.

W niniejszej sprawie, poza treścią przedmiotowej uchwały, Rada Powiatu przedłożyła Sądowi zarówno uzasadnienie projektu tej uchwały. W uzasadnieniu tym przedstawiono argumentację wskazującą na spełnienie przesłanek zastosowania ww. przepisu w tym utraty/braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawania jej za drogę powiatową oraz wykazanie spełnienia przesłanki proporcjonalności.

Analiza treści uchwały oraz przedstawiona w uzasadnieniu uchwały argumentacja pozwalają przyjąć, że Rada Powiatu kierowała się przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kryteriami wynikającymi z art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jak wynika z argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu projektu uchwały, pozbawiony kategorii drogi powiatowej odcinek drogi nie spełnia definicji drogi kategorii powiatowej, ponieważ nie stanowi połączenia pomiędzy siedzibami powiatów a siedzibami gmin oraz siedzib gmin między sobą. Organ wskazał, że odcinkiem tej drogi odbywa się ruch lokalny; droga ta służy miejscowym, lokalnym potrzebom. Zdaniem Sądu określony w § 1 i załączniku nr 1 uchwały przebieg przedmiotowego odcinka drogi potwierdza, że przebiega on wyłączenie przez teren miasta Złotoryja. W związku z powyższym nie sposób uznać, że łączy on bezpośrednio miejscowości zlokalizowane na obszarze innego powiatu oraz szereg miejscowości będących siedzibami gmin. Sąd stoi na stanowisku, że dla oceny prawidłowości kwalifikacji do odpowiedniej kategorii powinno się brać pod uwagę odcinek drogi objęty zaskarżoną uchwałą, a nie uwzględniać cały odcinek dawnej drogi wojewódzkiej nr 363. Pozbawienie spornego odcinka drogi kategorii powiatowej nie będzie miało wpływu na funkcjonowanie pozostałego odcinka dawnej drogi wojewódzkiej nr 363, który dalej łączy miasto Złotoryję z Nową Wsią Złotoryjską.

W kwestii argumentów skarżącej dotyczących połączenia przedmiotowego odcinka drogi z drogą powiatową nr 2624D, Sąd ustalił na podstawie załączników mapowych do zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały Sejmiku Województwa, że przedmiotowy odcinek dawnej drogi wojewódzkiej nr 363 usytuowany jest względem drogi powiatowej nr 2624D w ten sposób, że tworzą one skrzyżowanie. Wskazać jednak należy, co szczególnie obrazuje mapa dołączona do uchwały Sejmiku Województwa, że droga ta biegnie dalej poza granice miasta.

Nadto w judykaturze wskazuje się, że w sytuacji gdy pozbawienie kategorii drogi następuje w trybie tzw. kaskadowego przekazywania dróg, nie mają znaczenia argumenty odnoszące się do połączenia dróg, szerokości drogi, klasy drogi. Czym innym jest bowiem zaliczenie dróg publicznych do odpowiedniej kategorii na zasadach ogólnych, tj. zgodnie z art. 5-7 ustawy o drogach publicznych, a czym innym jest pozbawienie kategorii drogi w sytuacji gdy następuje kaskadowe przekazywanie dróg (wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 372/21). Na ten aspekt zwrócił również uwagę NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1800/20, wskazując, że: "(...) w ramach tak zwanego kaskadowego przekazywania dróg właściwe rady mają obowiązek stosować definicje poszczególnych kategorii dróg publicznych w sposób negatywny. Winny zatem wykazać, że dana droga, w związku z oddaniem do użytkowania nowo wybudowanych odcinków dróg, nie spełnia już definicji dotychczasowej kategorii drogi. Wynika to z faktu, że właściwe rady są kompetentne podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia określonego odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi publicznej następuje ex lege w oparciu o art. 10 ust. 5c zd. drugie ustawy o drogach publicznych. Należy przyjąć, że skoro uruchomienie procesu kaskadowej dekategoryzacji nastąpiło według odmiennych podstaw prawnych, to do całego uruchomionego procesu kaskadowej dekategoryzacji dróg publicznych nie znajdują zastosowania ogólne regulacje prawne określające właściwy czas podejmowania stosowanych uchwał przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego, procedury opiniodawcze oraz moment uzyskiwania mocy obowiązującej przez te uchwały. Kaskadowa dekategoryzacja dróg publicznych następuje według odmiennych reguł proceduralnych oraz temporalnych odnoszących się do momentu wystąpienia skutku przekazania zadań i kompetencji na inny podmiot administracyjny. Z charakteru regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a-5f ustawy o drogach publicznych, jako lex specialis względem norm określonych w art. 10 ust. 3 ww. ustawy wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, gdyż następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od 1 stycznia roku następnego. ".

Sąd uznał również za dostatecznie wyjaśnioną kwestię przesłanki proporcjonalności. Przedmiotowa uchwała i poprzedzająca ją uchwała Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr XXII/539/20 z dnia 24 września 2020 r. w sprawie pozbawienia odcinka drogi wojewódzkiej nr 363 w miejscowości Złotoryja kategorii dróg wojewódzkich, dotyczą tego samego odcinka drogi. Nie może budzić wątpliwości, że w sytuacji, gdy tożsamy odcinek drogi został wcześniej pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej uchwałą Sejmiku Województwa, to jest on proporcjonalny do odcinka drogi objętego zaskarżoną uchwałą (tak m.in. w wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2352/21).

W sprawie dochowane zostały także pozostałe warunki tj. dotyczące procedury, w tym poinformowania Burmistrza Miasta Złotoryja o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (pismo Wicestarosty Powiatu Złotoryjskiego z dnia 18 sierpnia 2021 r., przekazujące uchwałę nr 210/2021 z dnia 17 sierpnia 2021 r. w sprawie poinformowania Burmistrza Miasta Złotoryja o zamiarze podjęcia uchwały przez Radę Powiatu Złotoryjskiego w sprawie pozbawienia drogi kategorii dróg powiatowych.

Podsumowują Sąd stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki zastosowanie trybu pozbawiania kategorii drogi powiatowej, określonego w art. 10 ust. 5c-5d ustawy o drogach publicznych. W sprawie nie doszło również do istotnego naruszenie procedury podejmowania uchwał, uzasadniających stwierdzanie jej nieważności.

Z powyższych względów stwierdzić należało, że zaskarżona uchwała prawa nie narusza, dlatego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł w sentencji wyroku.