Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1119/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska Janina Kosowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 911/05 w sprawie ze skargi Z. P. na uchwałę Rady Miasta w Leżajsku z dnia 2 czerwca 2005 r. nr XXII/235/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 911/05, oddalił skargę Z. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Leżajsku z dnia 2 czerwca 2005 r. nr XXII/235/05, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarga do sądu administracyjnego na ww. uchwałę nr XXII/235/05 Rady Miejskiej w Leżajsku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 56B/03 terenu położonego w rejonie ul. Ogrodowej w Leżajsku, została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Pismem z dnia 5 lipca 2005 r. Z. P. wystąpił o uchylenie powyższej uchwały Rady Miejskiej, w "związku z ujęciem działki Nr [...] do planu zagospodarowania przestrzennego", bez zgody właściciela.

Jak wynika z akt sprawy dwie działki Z. P. zabudowana o nr ew. [...] (gdzie mieszka) i rolna o nr ew. [...] - objęte zostały ww. planem. Z uwagi na istniejący układ działek oraz ukształtowanie terenu (głęboki wąwóz) dojazd do nowoprojektowanych działek budowlanych, w tym do działki Z. P., zaprojektowano poprzez drogę dojazdową oznaczoną w planie symbolami 1 KD/D-3KD/D. Niewielki odcinek tej drogi długości ok. 15 m i szerokości 10 m przebiega końcem działki Z. P. o nr ew. [...] użytkowanej obecnie jako ogród przydomowy. Grunt niezbędny pod ww. drogę dojazdową, zostanie wykupiony przez Miasto od właścicieli na etapie przeprowadzenia procedury scaleń i podziałów nieruchomości.

Odpowiedź Przewodniczącego Rady Miejskiej na pismo z dnia 5 lipca 2005 r. (wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego), została doręczona Z. P. w dniu 31 sierpnia 2005 r. W piśmie tym poinformowano skarżącego, iż Rada Miejska nie znalazła podstaw do zmiany uchwały Rady Miejskiej w Leżajsku nr XXII/235/05 z dnia 2 czerwca 2005 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą uchwałę złożył Z. P. w dniu 23 września 2005 r., zarzucając to, że bez jego zgody działka zabudowana o nr ew. [...] została w części przeznaczona na drogę dojazdową do nowoprojektowanych działek budowlanych. Skarżący wcześniej informował w Urzędzie Miasta, że nie wyraża zgody na takie rozwiązanie, uzasadniając to brakiem wypłaty przez urząd zaległego odszkodowania za budowę sieci gazowej - 100 i magistrali wodociągowej - 300 przez niniejszą działkę oraz nieuregulowaniem sprawy odstąpienia przez skarżącego gruntu na poszerzenie ul. Ogrodowej. O stanowisku swoim Z. P. poinformował Burmistrza Miasta w trakcie rozmowy w dniu 16 lutego 2005 r., co potwierdził następnie w piśmie z dnia 28 lutego 2005 r. Wnioski skarżącego zawarte w tym piśmie jednak nie zostały uwzględnione ze względów formalnych, gdyż zostały złożone po terminie, tj. po dniu 25 lutego 2005 r., który był ostatnim dniem ustalonym do zgłaszania uwag do projektu planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalając skargę wyrokiem z dnia 15 marca 2006 r. uznał, iż "zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, chociaż prowadzi do ograniczenia w sposobie wykorzystania jego praw w związku z planowanym przeznaczeniem części jego działki pod budowę drogi dojazdowej, jednak czyniąc to nie narusza prawa". Sąd przeanalizował kolejne etapy procedury planistycznej określone w przepisach art. 9, 14, 15 i 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), powołanej dalej jako Zagosp Przestrz U, dochodząc do wniosku, że w tym zakresie przepisy nie zostały naruszone. Również prawidłowo organ przyjął, że uwagi złożone przez skarżącego w dniu 28 lutego 2005 r. zostały złożone po terminie wyznaczonym w trybie art. 18 ww. ustawy.

W ocenie Sądu przeprowadzenie drogi w pewnej części kosztem działki skarżącego, nie daje podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała narusza prawo. Sądowa kontrola uchwały ogranicza się do zbadania jej legalności, nie obejmuje natomiast względów celowości i słuszności, co pozostaje poza zakresem kognicji tego Sądu.

Pełnomocnik Z. P. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 marca 2006 r. zarzuca naruszenie przepisów:

"- art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 Zagosp Przestrz U poprzez nieuwzględnienie w planowaniu przestrzennym walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności,

art. 6 ust. 2 pkt 2 Zagosp Przestrz U poprzez nieuwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego interesu prawnego skarżącego,

art. 11, 12, 18 Zagosp Przestrz U poprzez nieuwzględnienie przy sporządzaniu planu przestrzennego uwag i wniosków skarżącego oraz uwarunkowań wynikających z prawa własności do działki i w związku z powyższym uznanie, że najbardziej korzystnym będzie poprowadzenie drogi przez fragment działki budowlanej skarżącego, niepodlegającej przekształceniu, przy pozostawieniu w całości nienaruszonej, sąsiadującej z działką skarżącego, działki podlegającej przekształceniu z rolnej na budowlaną, a więc działki osoby mającej interes w poprowadzeniu drogi,

art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powołanej dalej jako ppsa, poprzez nieskorzystanie z możliwości przeprowadzenia dowodów uzupełniających, głównie w zakresie możliwych do realizacji wersji poprowadzenia drogi oraz związanych z nimi negatywnych skutków dla działek niebiorących udziału w przekształceniu, podczas gdy prawidłowe i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, na podstawie całego, możliwego do zebrania materiału dowodowego, nie pozwoliłoby na podjęcie przez Sąd przedmiotowego orzeczenia".

Wskazując na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej, pełnomocnik skarżącego wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem w swej treści została sformułowana w oderwaniu od przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i postanowień ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która określa zakres kognicji Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Nie wszystkie przepisy wskazane w skardze kasacyjnej jako podstawa zaskarżenia, mają odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu. Zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego (Zagosp Przestrz U), muszą być rozpoznawane z uwzględnieniem brzmienia art. 3 ust. 1 Zagosp Przestrz U, w którym ustawodawca określił granice tzw. władztwa planistycznego gminy. Poza tym omawiana ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z tych, które zgodnie z art. 64 Konstytucji RP, mogą ograniczać prawo własności, które w świetle tego przepisu, a co za tym idzie i art. 140 k.c., nie jest prawem absolutnym. Prawo własności stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 7 Zagosp Przestrz U, jest tylko jednym z wielu czynników, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Tym samym ochrona interesu prawnego, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 Zagosp Przestrz U, skoro przysługuje każdemu właścicielowi nieruchomości, siłą rzeczy musi mieć ograniczony zakres, nie zawsze satysfakcjonujący wszystkie podmioty.

Ponieważ ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, ochrona interesów prawnych poszczególnych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, ma miejsce głównie na etapie przygotowywania projektu planu zagospodarowania przestrzennego, przez jawność i publiczny charakter procedury planistycznej oraz możliwość składania na poszczególnych etapach wniosków i uwag do projektu planu. Nieuwzględnienie jednak przez organy gminy zgłoszonych wniosków i uwag, nie daje prawa zaskarżenia do sądu administracyjnego (art. 7 Zagosp Przestrz U), jak to było w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 24), dlatego też pełnomocnik skarżącego w sposób nieuprawniony używa w skardze kasacyjnej pojęcia "Zarzut".

Zarzut naruszenia art. 11 i 12 Zagosp Przestrz U, bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych tych przepisów, jest nieskuteczny, gdyż jest to zarzut sformułowany zbyt ogólnikowo, a Sąd nie może domyślać się, który przepis miał na myśli pełnomocnik skarżącego.

Bezspornym jest fakt, że Z. P. uwagi do projektu planu miejscowego wniósł po terminie, o którym mowa w art. 18 ust. 2 Zagosp Przestrz U, przepis ten też określa jako formę właściwą składania uwag - "na piśmie". Niezrozumiałe są więc w świetle ustaleń faktycznych i ww. przepisów stwierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, iż "Sąd nie ustosunkował się do przeprowadzonej rozmowy" i że "wadliwie uznano, iż skarżący nie dotrzymał terminu do złożenia uwag". Ustawa nie przewiduje formy ustnej składania uwag, co wynika z ww. przepisu. Poza tym, można by czynić jakieś rozważania w tym zakresie, gdyby z tej rozmowy skarżącego z Burmistrzem w dniu 16 lutego 2005 r. została sporządzona jakaś notatka, protokół (art. 67-72 kpa). Należy jednak zwrócić uwagę, że mimo tego, że uwagi do projektu planu miejscowego zostały złożone przez skarżącego po terminie, to Rada Miejska w Leżajsku swoje stanowisko w tej sprawie obszernie uzasadniła w załączniku nr 2 do uchwały nr XXII/235/05 z dnia 2 czerwca 2005 r.

W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 18 Zagosp Przestrz U, jest również nieuzasadniony.

Rozpoznając kolejny zarzut naruszenia art. 106 ppsa należałoby najpierw ustalić, który z paragrafów tego przepisu miał na myśli pełnomocnik skarżącego, gdyż w skardze kasacyjnej tego nie określono, a co powinno być sprecyzowane skoro pismo zostało sporządzone zgodnie z wymaganiami art. 175 § 1 ppsa. Jak można wnosić z uzasadnienia, chodzi tu prawdopodobnie o § 3 art. 106 ppsa. Przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, na co zezwala powyższy przepis, jest przypadkiem wyjątkowym, który może mieć miejsce jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Pełnomocnik skarżącego wskazując na powyższy przepis, nie wskazał jednak jakie to istotne wątpliwości należałoby wyjaśnić na tej drodze. Jeżeli przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w tym trybie, miałoby wykazać, że organy nie ustaliły w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "najkorzystniejszego przebiegu drogi", to wykraczałoby poza zakres kognicji sądu administracyjnego, który został określony w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), na co nie może być zgody z uwagi na brzmienie art. 165 ust. 2 oraz art. 184 Konstytucji RP.

Na powyższe ograniczenia zwrócił również uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 6). Natomiast nie jest prawdą, jak twierdzi pełnomocnik skarżącego, że Sąd w swoich rozważaniach w uzasadnieniu wyroku, zawarł sformułowanie: "Wobec braku możliwości przeprowadzenia drogi w inny sposób z uwagi na układ terenu projektowana droga przebiega przez niezabudowaną część działki skarżącego oznaczonej nr ewid. [...]". Owszem takie zdanie znajduje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jednak zostało ono zamieszczone w części "historycznej" uzasadnienia, jako pogląd organu, nie zaś w części uzasadnienia następującej po słowach: "Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje", a to jest zasadnicza różnica.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.