Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2015/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83a ust. 2 w zwiazku z art. 66 § 3 k.p.a.
journal: Dz.U. 2013 poz 1442
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) del. WSA Tadeusz Lipiński Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 448/13 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. B. na rzecz Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 448/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu odwołania, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z [...] grudnia 2012 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 1 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] października 2012 r., o zwrocie odwołania od decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2012 r. Decyzją tą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] stycznia 2011 r. o objęciu W. K. ubezpieczeniem społecznym z tytułu wykonywania umowy o świadczeniem usług na rzecz płatnika M. R. (obecnie B.), a którym to ustalono także podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie z tego tytułu. W decyzji z [...] sierpnia 2012 r. pouczono strony o możliwości wniesienia odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Zobowiązana do uiszczenia składek wniosła odwołanie od tego orzeczenia do Prezesa ZUS. W uzasadnieniu postanowienia wywiedziono:

– w pouczeniu decyzji z [...] sierpnia 2012 r. wskazano, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 2011 r. jest niedpouszczalny, ponieważ art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), który stanowi lex specialis w stosunku do regulacji zawartej w k.p.a., pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i pod warunkiem, że od takiej decyzji, nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego; Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 3 lipca 2008 r. (sygn. akt II GSK 240/08), wskazał, że art. 83a ust. 2 – dopuszczający taki wyjątek – powinien być interpretowany w sposób, który wyklucza możliwość powstawania kolizji pomiędzy postępowaniami, wynikających z poddania tej samej decyzji kontroli sądu powszechnego oraz kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej; kolizja wystąpiłaby, gdyby przyjąć, że strona może na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych żądać w postępowaniu administracyjnym stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organu rentowego, która była wcześniej kontrolowana przez sąd powszechny; wówczas w istocie orzeczenia sądu powszechnego byłyby kontrolowane w inicjowanym przez stronę nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym,

– od decyzji z [...] sierpnia 2012 r. stronom przysługiwało prawo wniesienia odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych; prawidłowość pouczenia o możliwości zaskarżenia decyzji do sądu powszechnego potwierdza uchwała Sądu Najwyższego z 23 marca 2011 r. (sygn. akt I UZP 3/10), z której wynika, że od decyzji wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych,

– Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 9 lutego 2012 r. (sygn. akt II GSK 1464/11), stwierdził, że istota rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych polega na tym, że dotyczą one stosunku z zakresu ubezpieczenia społecznego także wówczas, gdy organ wydaje lub odmawia wydania rozstrzygnięcia na tej podstawie prawnej; należy przy tym mieć na uwadze, że system odwoławczy w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych polega na tym, że na skutek odwołania od każdej decyzji organu ZUS następuje przeniesienie sprawy, w której Zakład wydał decyzję, na drogę postępowania sądowego przed właściwym sądem powszechnym, co oznacza, że sąd ten rozpoznaje sprawę i wydaje rozstrzygnięcie według zasad określonych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), zwanej dalej "k.p.c.",

– mając powyższe na uwadze właściwym do rozpatrzenia odwołania M. R. (obecnie B.) od decyzji z [...] sierpnia 2012 r. jest sąd powszechny,

– zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 133 w zw. z art. 132 k.p.a., poprzez podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania przez Kierownika Wydziału w inspektoracie ZUS w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezesa ZUS, wskazano, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 2 ust. 2 pkt 2 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 28, poz. 164), Prezes ZUS może upoważnić pracowników Zakładu do wydawania decyzji w określonych przez niego sprawach; S. H. – Kierownik Wydziału w Inspektoracie ZUS w Bydgoszczy posiadał stosowne upoważnienie Prezesa ZUS do wydania postanowienia o zwrocie odwołania od decyzji z [...] sierpnia 2012 r.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa.

Bezsporne są okoliczności faktyczne sprawy. Istotna dla sprawy różnica stanowisk stron postępowania sądowoadministracyjnego dotyczy kwestii prawidłowej wykładni stosownych regulacji procesowych w kontekście przesądzenia, czy do decyzji wydanych w następstwie złożenia wniosków o uruchomienie trybów nadzwyczajnych (tu stwierdzenie nieważności decyzji), znajdą zastosowanie reguły ogólne, wskazane w art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie zawiera normy wskazującej expressis verbis właściwość do rozpatrzenia odwołań wniesionych w sprawach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. Stąd konieczne jest dokonanie w tym zakresie stosownej wykładni art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przy czym uzasadnione jest w danym przypadku sięgnięcie do wykładni systemowej i celowościowej. Trafnie zauważa organ administracji, przywołując stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych i powszechnych – ugruntowany już obecnie pogląd judykatury, że gdy przedmiotem postępowania jest ocena, czy zachodzą generalnie przesłanki do zastosowania trybów nadzwyczajnych, w tym czy jest to dopuszczalne w danym przypadku – np. w kontekście prawidłowego odczytania treści normatywnej art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (np. czy przepis ten ma w ogóle zastosowanie w danym przypadku) od orzeczeń organu administracji wydanych w I instancji przysługują środki odwoławcze do sądu powszechnego, w myśl art. 83 ust. 2 ustawy. Zachowanie tej zasady ma kluczowe znaczenie zwłaszcza w sytuacji, gdy od orzeczenia, którego wadliwość ma być badana, wniesiono uprzednio środki odwoławcze do sądu powszechnego. Przyjęcie, że właściwy w sprawie ostatecznej oceny, czy istnieje możliwość podważenia tego rodzaju orzeczenia są organy administracji (a ich rozstrzygnięcia są weryfikowane w trybie sądowoadministracyjnym) prowadziłoby do naruszenia kompetencji sądów powszechnych, jako – co do zasady – wyłącznie właściwych w sprawach wzruszenia swoich ostatecznych wyroków (uregulowana k.p.c. – problematyka związania prawomocnymi wyrokami oraz przesłanek ich podważenia w ramach wznowienia postępowania sądowego). Trafności takiej konstatacji nie podważa przywołanie w skardze dawniejszych orzeczeń sądów administracyjnych, gdzie dopuszczano możliwość rozpoznawania przez organy administracji odwołań w sprawach ubezpieczeń społecznych toczących się trybie nadzwyczajnym. Chybiona jest argumentacja jakoby poddanie weryfikacji decyzji administracyjnych co do trafności zapadłego orzeczenia sądom powszechnym powodowało możliwość postawienia w obrocie prawnym aktów rażąco wadliwych na skutek istotnego naruszenia procedury administracyjnej, gdyż nie jest to przedmiotem badania przez te sądy. Jeżeli bowiem w skutek istotnego i oczywistego naruszenia procedury dojdzie do wadliwego ustalenia stanu faktycznego, błąd odnośnie przyjętych faktów dostrzec może sąd rozpoznający odwołanie, co do meritum. Z kolei błędy proceduralne, nawet istotne, które nie miały wpływu na ocenę stanu rzeczywistego, nie mogą być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Nie powodują bowiem skutku niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, a więc mogącego być zaliczonym do określanych mianem, "nie do zaakceptowania w praworządnym państwie" (patrz przesłanki kwalifikacji decyzji, jako wydane z rażącym naruszaniem prawa). Chybiony jest wobec tego zarzut naruszania art. 78 Konstytucji RP. Z normy tej nie wynika zasada zaskarżania decyzji wyłącznie do organów administracji. Możliwość złożenia odwołania do sądu powszechnego także realizuje zasadę wskazaną w tej normie konstytucyjnej, skoro sprawa musi być ponownie rozpatrzona – w danym przypadku przez sąd powszechny – w kwestiach istotnych, co do meritum.

Wobec wskazanych uwarunkowań organ administracji trafnie ocenił, że od decyzji z [...] sierpnia 2012 r. nie przysługiwały środki odwoławcze w administracyjnym toku instancji, natomiast było możliwe wniesienie odwołania do sadu powszechnego, co uzasadniało wydanie postanowienia w myśl art. 66 § 3 k.p.a., a następnie utrzymanie go w mocy wobec wniesienia środków odwoławczych (w danym przypadku – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy).

Prezes ZUS, jako kierownik jednostki wymienionej w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, określony jest w Kodeksie mianem "ministra". Stąd zastosowanie w sprawie znajduje art. 127 § 3 k.p.a. Nie jest z kolei wyłączony - w związku z regułami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak w przypadku wnoszenia odwołań od decyzji – administracyjny tryb odwoławczy, realizowany w przypadku wydania postanowień generalnie poprzez możliwość wniesienia zażalenia (art. 141 § 1 w zw. z art. 66 § 3 zd. 2 k.p.a.). Dlatego osoba piastująca stanowisko organu administracji publicznej (organem takim, w rozumieniu k.p.a., jest Prezes ZUS w zw. art. 5 § 2 pkt 1 i 4 Kodeksu) była uprawniona do rozpatrzenia środków odwoławczych (gdy ponownie orzeka ten sam organ – wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) wniesionych na uprzednio wydane orzeczenie bądź do upoważnienia osób w kierowanej jednostce do wydania w swoim imieniu postanowień (art. 268a k.p.a.). Jedyne ograniczenie w drugim przepadku mogłoby wynikać ewentualnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., lecz w danej sytuacji zaskarżone postanowienie i je poprzedzające podpisały, w imieniu Prezesa ZUS, inne osoby.

Wskazanych wyżej ogólnych reguł nie ogranicza przywoływany w skardze Statut ZUS. Należy odnotować, że w § 2 ust. 1 Statutu zamieszczono odesłanie do art. 73 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a więc przepisu gdzie wyliczono zadania Prezesa poprzedzone zwrotem w szczególności. Odesłanie do całego ustępu, jako jednostki redakcyjnej oznacza, że prawodawcy nie chodziło jedynie o zadania wskazane w sposób szczególny w pkt 1–8, gdyż wówczas taka byłaby treść odesłania. Z kolei § 2 ust. 2 Statutu potwierdza expressis verbis, wynikająca z k.p.a., możliwość upoważniania pracowników Zakładu do wydawania decyzji administracyjnych. Pominięcie w tym przepisie możliwości upoważnienia do orzekania w imieniu Prezesa w formie postanowienia, nie może być rozumiane w danym przypadku, jako prowadzące do ograniczenia zasad ogólnych wynikających ze wskazanych wcześniej zasad k.p.a. z uwagi na przywoływaną w skardze zasadę hierarchiczności źródeł prawa.

Wobec wskazanych uwarunkowań chybione są zarzuty dotyczące naruszania zasady dwuinstancyjności i dewolutywności oraz – przywołanych w związku z tym w uzasadnieniu skargi – przepisów k.p.a. Nie naruszono także wymienionych w skardze reguł procesowych, w szczególności art. 157 § 2, art. 180 § 1 k.p.a. oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Wykraczają poza granice sprawy zarzuty skargi dotyczące domniemanych wadliwości decyzji z [...] stycznia 2011 r. czy [...] sierpnia 2012 r. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest kwestia zasadności zwrotu odwołania, z uwagi na właściwość kwestionowania orzeczenia przed sądem powszechnym. Kontrola legalności orzeczeń poprzedzających wydanie postanowień nie jest dopuszczalna z uwagi na zasadę rozstrzygania przez sąd w granicach danej sprawy, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ani też zasadna, bowiem Sąd nie byłby uprawniony do ewentualnego ich wzruszania z uwagi na treść art. 135 wskazanej ustawy. Przywołane regulacje normatywne wykluczają możliwość uwzględnienia stosownych wniosków zwartych w skardze. W tym świetle w ogóle bezzasadne było formułowanie zarzutów dotyczących decyzji z [...] stycznia 2011 r. i [...] sierpnia 2012 r., w tym co do niewłaściwej wykładni art. 183a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jako że przepis ten nie reguluje kwestii drogi odwoławczej, a wyłącznie to zagadnienie było przedmiotem orzekania. Zbędnie również w kwestii wykładni art. 183a ust. 2 wypowiedział się organ administracji w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia, przywołując poglądy judykatury. Zagadnienie to nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie. W tym przypadku uchybienie polegające na zamieszczeniu w uzasadnieniu skarżonego postanowienia wywodów niemających merytorycznie znaczenia dla rozpoznawanej sprawy nie mogło mieć jednak żadnego wpływu na jej wynik.

Organ administracji trafnie, w ocenie Sądu, orzekał dwukrotnie, przywołując art. 66 § 3 k.p.a. Wskazaną bowiem regulacje należy traktować jako lex specialis w stosunku do generalnej zasady procedowania, gdy w ogóle nie przysługują środki odwoławcze (wydanie postanowienia w myśl art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.). Na tego rodzaju orzeczenie zażalenie (czy odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) stronie nie przysługiwałoby (w zw. z art. 141 § 1 k.p.a.). Sąd miał też na względzie, że nawet gdyby uznać, jakoby doszło w tym zakresie do naruszenia procedury (niewłaściwa podstawa orzekania), uchybienie to nie mogłoby mieć wpływu na wynik sprawy, rozumiany jako orzeczenie o braku możliwości rozpatrzenia przez organ administracji środków odwoławczych od decyzji z [...] sierpnia 2012 r. Ujawnienie tego rodzaju uchybień nie mogłoby być przesłanką do wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego (uchylenia), co wynika a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

M. B. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585) – dalej: u.s.u.s. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Sąd I instancji z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego i uznanie, iż jedynym dopuszczonym przez ustawę sposobem rozstrzygania w przedmiocie odwołania od decyzji dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji organu jest procedura odwoławcza przedstawiona w art. 83 ust. 2 u.s.u.s.,

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Sąd I instancji z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie wyłączone jest stosowanie przepisów k.p.a.,

c) art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 180 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Sąd I instancji z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego polegające na jego niezastosowaniu wynikające z błędnego uznania organu, iż w przedmiotowej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a., ponieważ przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach,

d) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Sąd I instancji z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, z uwagi na jego niezastosowanie wynikające z uznania organu, iż w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji organu w trybie ww. przepisów,

e) art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Sąd I instancji z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie właściwym dla rozpatrzenia odwołania był sąd powszechny, co uzasadniało zwrot odwołania,

f) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 15 k.p.a. oraz art. 133 k.p.a. w zw. z art. 132 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Sąd I instancji z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie nie uchybiono zasadom dwuinstancyjności i dewolutywności,

g) art. 135 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa,

h) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wydanego wyroku do wszystkich zarzutów skargi, co w konsekwencji przyczyniło się do niewyjaśnienia podstaw podjętego rozstrzygnięcia,

i) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia.

Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz.483) w zw. z art. 45 Konstytucji RP poprzez pozbawienie Skarżącej możliwości zaskarżenia decyzji organu w oparciu o zarzuty dotyczące naruszeń procedury administracyjnej.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 448/13 i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Najdalej idącym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 78 w związku z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Artykuł 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydawanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa", artykuł zaś 45 ust. 1 stanowi, że: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". W polskim systemie prawnym przyjęte są dwa rozwiązania prawne w zakresie zaskarżalności decyzji wydanej w pierwszej instancji. Pierwsze podstawowe rozwiązanie przyjmuje kształtowanie prawa do zaskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym przez organ pierwszej instancji, w toku postępowania administracyjnego, do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Drugie rozwiązanie przyjmuje prawo do zaskarżenia decyzji wydanej przez organ administracji publicznej, przyznając prawo odwołania, którego wniesienie przenosi sprawę na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Takie rozwiązanie przyjmuje ustawa z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm. Obecnie obowiązuje tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 121). Zgodnie z art. 83 ust. 2 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych: "Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego". Przyjęta konstrukcja prawna zaskarżenia decyzji Zakładu przez przeniesienie sprawy na drogę postępowania cywilnego z prawem zaskarżenia wyłącza dwutorowość zaskarżenia. Przeniesienie sprawy na drogę postępowania cywilnego zamyka prowadzenie sprawy na drodze postępowania administracyjnego, przy czym należy podkreślić, że jest to przeniesienie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z pełnymi gwarancjami procesowymi przysługującymi w postępowaniu cywilnym, prowadzonym zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania cywilnego, a nie wyłącznie kontroli zgodności z prawem. Przeniesienie sprawy na drogę postępowania cywilnego spełnia wszystkie konstytucyjne standardy prawa do procesu przed niezawisłym sądem (art. 45 ust. 1 Konstytucji) z prawem zaskarżenia zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania cywilnego, co gwarantuje prawo do zaskarżenia orzeczenia w sprawie ubezpieczenia społecznego.

Kwestią wywołującą wątpliwości interpretacyjne była kwestia drogi zaskarżenia w toku instancji decyzji w sprawach ubezpieczeń społecznych wydawanych w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, w tym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wątpliwości te powstały na podstawie regulacji art. 83a ust. 2 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowi: "Decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego". Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 23 marca 2011 r. I UZP 3/10 (Biuletyn Sądu Najwyższego z 2011 r. nr 3, poz. 25), przyjął: "Od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych; i postanowił nadać jej moc zasady prawnej". W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy podkreślił, że "Analiza językowo-logiczna i funkcjonalna systemu prawnego postępowania w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (por. część I) nie uzasadniają tezy, że postępowanie odwoławcze od decyzji Zakładu wydawanych na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy systemowej jest tak istotowo odmienne od zwykłego postępowania odwoławczego w tych sprawach, że zachodzi potrzeba wyłączenia drogi sądowej przed sądami ubezpieczeń społecznych.

Doktrynalne określenie odrębności (w ramach systemu postępowań administracyjnych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego) nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zapewnia tym sprawom, dlatego właśnie że są odrębne (mają własny – procesowy przedmiot) podleganie zasadzie dwuinstancyjności. Akcentowanie w nauce postępowania administracyjnego niezależności sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji od sprawy zakończonej decyzją poddaną weryfikacji jest potrzebne, aby także te sprawy wprowadzić w system dwuinstancyjnego postępowania zapewniający właściwą ochronę stronom.

W sprawach ubezpieczeń społecznych powyższy aspekt przestaje mieć znaczenie. W sprawach tych "unieważnienie" decyzji ostatecznej nie zostało poddane trybowi przewidzianemu w Kodeksie postępowania administracyjnego dla nadzwyczajnego postępowania organu wyższego stopnia (od którego przysługiwałoby odwołanie do organu stopnia jeszcze bardziej wyższego). W sprawach ubezpieczeń społecznych nie ma takiego dystansu (rozerwania związku) między decyzją ostateczną a decyzją w przedmiocie jej unieważnienia. Ta druga zostaje podjęta nie w nadzwyczajnym postępowaniu, ale przez ten sam organ (Zakład), który wydał decyzję ostateczną i – jeżeli nie była ona przedmiotem postępowania sądowego – może ją unieważnić, jeżeli jest sprzeczna z prawem według powodów sprzeczności określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. "Materia" przedmiotów obu decyzji Zakładu – tej ostatecznej i tej w przedmiocie jej unieważnienia – dotyczy sytuacji faktycznej i sytuacji prawnej, według których rozstrzyga się o uprawnieniu lub obowiązku z zakresu ubezpieczeń społecznych. W regulacjach art. 83a ustawy systemowej wyrażona została właściwa sprawom ubezpieczeniowym (por. także art. 114 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) zasada "względnej ostateczności" decyzji Zakładu po to, jak zakłada się w uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej nowe art. 83a-83c do ustawy systemowej, ażeby zmiany w decyzjach zgodnie z interesem zainteresowanego mogły następować w trybie "maksymalnie uproszczonym". Na sądowej drodze (dwuinstancyjnej), korzystając z przewidzianych w procedurze cywilnej środków, strony uzyskują możliwość pełnego (co do istoty) wyjaśnienia wszystkich spornych kwestii, tak w zakresie faktów, jak i prawa.

Wyraża się w tym istota przyjętego dla spraw ubezpieczeń społecznych specjalnego-sądowego (przed powszechnym sądem ubezpieczeń społecznych) trybu odwoławczego. Tak pełnej i odpowiadającej zasadom stosunku ubezpieczenia społecznego ochrony nie zapewniłaby – według alternatywnego modelu interpretacji przedmiotowego trybu odwoławczego – właściwość sądu administracyjnego, który w zasadzie nie przeprowadza dowodów i działa wyłącznie kasacyjnie.

Zwrócić także trzeba uwagę na nieporozumienie wynikające z argumentacji o rzekomych ograniczeniach sądu ubezpieczeń społecznych. Z tego, że rozpoznanie i rozstrzygnięcie o zasadności lub niezasadności decyzji Zakładu w przedmiocie unieważnienia decyzji ostatecznej następuje według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (czynności procesowe sądu ubezpieczeń społecznych i czynności procesowe stron podlegają procedurze cywilnej) nie wynikają ograniczenia w sferze wyjaśnienia przedmiotu sprawy wymagającego ustalenia czy nie zachodzą określone w Kodeksie postępowania administracyjnego przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji, np. czy decyzja ostateczna Zakładu "wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Nieprzekonujący jest też argument, że Sąd ubezpieczeń społecznych nie stwierdza nieważności zaskarżonej odwołaniem decyzji. Orzeczenie co do istoty sprawy (art. 47714 § 2 k.p.c.) w "zwykłej" sprawie odwoławczej nie może polegać na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji. Stosownie bowiem do przedmiotu takiego odwołania sąd orzeka o jego istocie – a więc o tym, że np. istnieje określone uprawnienie ubezpieczonego, którego nie uwzględnił Zakład w zaskarżonej decyzji. Można przy okazji zauważyć, że w ogólnym postępowaniu odwoławczym postępowania administracyjnego, organ odwoławczy również nie stwierdza nieważności decyzji organu pierwszej instancji (por. art. 138 § 1 i § 2 k.p.a.). Nie oznacza to oczywiście, że w owym "zwykłym postępowaniu" sąd ubezpieczeń nie ocenia zaskarżonej odwołaniem decyzji z punktu widzenia jej wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności rozpoznaniu podlega to czy zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego. Ponieważ decyzje ostateczne Zakładu podlegają weryfikacji w trybie odwoławczym przed sądem także według kryteriów, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., zostały one, w art. 83a ust. 2 ustawy systemowej wyłączone z określonego w tym przepisie trybu uchylania, zmiany lub unieważnienia decyzji ostatecznej przez Zakład, jeżeli zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu.

Zasada nieorzekania o nieważności decyzji w zwykłym postępowaniu odwoławczym podlega odpowiedniej modyfikacji w sprawach, w których bezpośrednim przedmiotem, a w konsekwencji również przedmiotem orzeczenia co do istoty sprawy w rozumieniu art. 47714 § 2 k.p.c., jest "unieważnienie decyzji".

Nie są zatem zasadne argumenty w skardze kasacyjnej zawarte w jej uzasadnieniu co do ograniczenia prawa do obrony przez wyłączenie możliwości prawnej uwzględnienia naruszenia przepisów postępowania na drodze administracyjnej. To właśnie na drodze sądowej przed sądem powszechnym, który właściwy jest do rozpoznawania spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, jednostka ma pełne gwarancje materialnoprawne (wykładni przepisów prawa ubezpieczeń społecznych), a w konsekwencji prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania cywilnego. Przy takich gwarancjach prawnych zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji nie jest zasadny. Takie też stanowisko co do wyłączności drogi przed sądem powszechnym przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 11 czerwca 2013 r. I OPS 1/13 (Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych 2013, nr 3, poz. 75): "Od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego". Sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach, w których z powodu przeniesienia sprawy na drogę postępowania sądowego właściwy jest sąd powszechny. Wkroczenie we właściwość sądu powszechnego przez sąd administracyjny obwarowane jest przesłanką nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 134 § 1, art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie właściwości sądu administracyjnego przez przeniesienie sprawy ubezpieczenia społecznego rozstrzygniętej decyzją Zakładu na drogę postępowania przed sądem powszechnym powoduje, że wkroczenie przez sąd administracyjny w prawidłowość postępowania zakończonego decyzją objętą żądaniem stwierdzenia nieważności powodowałoby nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Wyłączenie właściwości sądu administracyjnego powodowało niedopuszczalność stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 145 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji Sąd nie miał kompetencji judykacyjnej do orzekania przy zastosowaniu art. 157 § 2 i art. 158 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W sprawie nie został naruszony art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona skarżąca wniosła odwołanie do sądu powszechnego i odwołanie na drodze administracyjnej. Odwołanie wniesione do sądu powszechnego zostało przekazane zgodnie z art. 83 ust. 7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Drugie wniesione do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zostało zwrócone, przy zastosowaniu regulacji z art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, ze względu na właściwość sądu powszechnego. Wprawdzie niedopuszczalność odwołania na drodze administracyjnej jest stwierdzona przez organ odwoławczy w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, to wymaga uwzględnienia regulacja art. 83 ust. 7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, która została zastosowana w sprawie. Złożenie drugiego odwołania od tożsamej przedmiotowo i podmiotowo decyzji wymagało podjęcia przez organ czynności ustalenia właściwości do jego rozpoznania. Organ odwoławczy obowiązany jest ustalić właściwość w sprawie, wkroczenie we właściwość sądu powszechnego jest obwarowane sankcją nieważności, zarówno na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale przede wszystkim sankcją działania bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego) przez wkroczenie w sprawy, które nie przynależą do drogi administracyjnej. Zastosowanie art. 66 § 3 zamiast art. 134 Kodeksu nie miało wpływu na wynik sprawy, a zasadnie Sąd wywiódł, że tylko tego rodzaju naruszenie przepisów prawa procesowego daje podstawy do zastosowania środka – uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 180 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że przepisy Kodeksu stosuje się, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych ustalają odmienne zasadny postępowania w tych sprawach. Art. 181 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi wprost: "Organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne; do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1."

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 15 w związku z art. 133 i art. 132 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc je do postanowienia o zwrocie podania, to zostało ono poddane kontroli w trybie rozpoznania wniosku o ponowne rozstrzygniecie sprawy, a następnie kontroli sądu administracyjnego, który dokonał oceny zgodności z prawem. Uzasadnienie wyroku jest zgodne z przepisami prawa, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niezasadnym. Nie można tych zarzutów odnieść do decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, sprawa ta przynależy bowiem do właściwości sądu powszechnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.