Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SAB/Kr 8/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: stwierdzono bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: Art. 149
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) WSA Jakub Makuch po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2022 r. sprawy ze skargi K. R. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy W w przedmiocie postępowania rozgraniczeniowego I. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy W dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu powyższego wniosku, II. stwierdza, że bezczynność organu, o której mowa w pkt I, miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy W do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 5 marca 2007 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, w terminie 6 miesięcy od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza na rzecz skarżącego od Burmistrza Miasta i Gminy W sumę pieniężną w wysokości 5000 (słownie: pięć tysięcy) złotych; V. wymierza Burmistrzowi Miasta i Gminy W grzywnę w wysokości 1000 (słownie: tysiąc) zł., VI. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy W na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. R. (dalej: skarżący) wniósł w dniu 2 listopada 2021 r. skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie postępowania rozgraniczeniowego.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. Skarżący wniósł o:

1. Przesłanie odpisu niniejszej skargi do organu wraz ze zobowiązaniem do złożenia odpowiedzi na skargę oraz przesłaniem akt postępowania administracyjnego.

2. Zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy do rozpatrzenia postępowania rozgraniczeniowego z wniosku skarżącego w terminie 30 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności.

3. Nakazanie organowi wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy, względnie do pociągnięcia do odpowiedzialności osoby, z winy której sprawa nie została załatwiona w ustawowym terminie.

4. Podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia sprawy w przyszłości.

5. Stwierdzenie, że bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania w sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

6. Stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

7. Na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 w zw. art 154 § 6 p.p.s.a. zasądzenie od organu Burmistrza Miasta i Gminy - na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 25 000,00 zł (dwadzieścia pięć tysięcy) ewentualnie na podstawie art. 149 § 2 w zw. art. 154 § 6 p.p.s.a. orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 50 000,00 zł (pięćdziesiąt tysięcy złotych), czy też orzeczenie zarówno w zakresie grzywny jak i zapłaty na rzecz skarżącego.

8. Zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że niniejsza skarga została celowo złożona bezpośrednio do Sądu, a nie przez organ prowadzący sprawę albowiem skarżący ma uzasadnioną obawę, że niniejsza skarga, podobnie jak składane w sprawie ponaglenia nie zostaną przekazane do Sądu lub zaginą, co miało już miejsce w przypadku ponaglenia w sprawie bezczynności i przewlekłości postępowania.

Wyjaśnił, że Burmistrza Miasta i Gminy postanowieniem z dnia 5 listopada 2007 r. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy nieruchomością położoną w obr. [...] miasta W, obj. Lwh [...] gminy katastralnej W (pgr. 1kat. [...], [...] i [...]) i Lwh [...] gminy katastralnej W (pgr.1kat. [...]) - oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow 0,0164 ha.

Następnie postanowieniem z dnia 18 lutego 2008 r. zawiesił postępowanie rozgraniczeniowe albowiem nie był znany krąg spadkobierców właścicieli hipotecznych działki nr [...].

Zażalenie na powyższe postanowienia złożył skarżący.

SKO po rozpatrzeniu ww. zażalenia, postanowieniem z dnia 8 maja 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, a WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz Miasta i Gminy postanowieniem z dnia 4 listopada 2009 r. podjął na żądania K. R. postępowanie rozgraniczeniowe.

Następnie Burmistrz Miasta i Gminy poinformował skarżącego, że dotychczas nie została złożona dokumentacja rozgraniczeniowa, bowiem na skutek zawartego przez strony porozumienia, w którym to strony ustaliły, że postępowanie to zostanie zakończone po ustanowieniu przez zainteresowanych odpowiednich służebności gruntownych. Pomimo zawartego porozumienia, strony nie ustanowiły uzgodnionych służebności, a to chociażby z uwagi na fakt, że skarżący nie mógł nawiązać kontaktu z właścicielem nieruchomości sąsiedniej (Rynek [...] w W), a objętej niniejszym postępowaniem.

Pismem z dnia 3 kwietnia 2019 r. skarżący wniósł o kontynuowanie postępowania oraz przedłożył ekspertyzę, która została sporządzona przez mgr inż. R. K. - rzeczoznawcę budowlanego. Przedmiotem ekspertyzy była "ocena techniczna niewłaściwie wykonanych zmian gruntowych - scalenie i rozgraniczenia działek; nr [...] z budynkiem przy ul. S i działki nr [...] z budynkiem Rynek [...] w W".

W odpowiedzi na ww. wniosek organ pismem z dnia 29 lipca 2019 r. zwrócił się do skarżącego z zapytaniem czy dysponuje informacją czy wobec zmarłych stron postępowania A. K. i G. D. toczyły się postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia spadku. Jednocześnie organ wskazał, że powyższe informacje są niezbędne w celu ustalenia stron postępowania.

W odpowiedzi, skarżący w piśmie z dnia 7 sierpnia 2019 r. ponownie określił krąg spadkobierców osób ujawnionych w księgach wieczystych, jak również zwrócił uwagę na treść orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 795/08 — stwierdził, że materialnoprawną podstawę rozgraniczenia stanowi przepis art. 153 k.c. regulujący kryteria rozgraniczenia gruntów, których granice stały się sporne, przy czym art. 152 k.p.c. wskazuje na właścicieli gruntów sąsiadujących jako podmioty obowiązane do współdziałania przy rozgraniczeniu oraz przy utrzymaniu stałych znaków granicznych. Dodatkowo wskazano, że przyjęcie, iż uczestnikami postępowania po stronie właścicieli nieruchomości, która ma być rozgraniczona muszą być wszyscy spadkobiercy nieżyjących współwłaścicieli i to legitymujących się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, naruszają przepis art. 30 § 1 k.p.a. Nadto podkreślono, że wnioskodawca jako współwłaściciel nieruchomości objętej rozgraniczeniem samodzielnie jest umocowany do reprezentowania współwłaścicieli pozostałych przez złożenie niniejszego wniosku o rozgraniczenie i w toku dalszego postępowania bez potrzeby udziału pozostałych uczestników.

Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności oraz przewlekłości postępowania bowiem organ w okresie od 2009 r. do lipca 2019 r. jak również od sierpnia 2019 r. do dnia dzisiejszego nie przeprowadził żadnej czynności mającej na celu zakończenie niniejszego postępowania. Organ również nie zawiadamiał stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie wskazywał nowego terminu załatwienia spraw, a także nie informował o przyczynach zwłoki. Dlatego też skarżący, wniósł o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (bezczynność). Organ co prawda podjął w sprawie jakieś czynności (postanowienie o wszczęciu postępowania, powołanie geodety), nie mniej jednak nie były one skondensowane w czasie.

Skarżący podkreślił również, że pismem z dnia 8 lutego 2021 r. wniósł ponaglenie do Organu. Następnie w dniu 11 czerwca 2021 r. zapoznał się z aktami postępowania w których stwierdzono brak ww. pisma - do akt została w tym dniu złożona notatka w której wskazano na brak pisma oraz na fakt, że akta nie są ponumerowane. Biorąc pod uwagę powyższe, pismem z dnia 29 czerwca 2021 r. skarżący zwrócił się o wyjaśnienie losów pisma z dnia 8 lutego 2021 r., a w dalszej kolejności nadanie mu dalszego biegu. Pisma te pozostały bez odpowiedzi. Tym samym skarżący wniósł o zasądzenie od organu sumy pieniężnej w wysokości 25 000,00 zł (dwadzieścia pięć tysięcy), ewentualnie orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 50 000,00 zł (pięćdziesiąt tysięcy złotych), czy też orzeczenie zarówno w zakresie grzywny jak i zapłaty na rzecz skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 5 listopada 2007 r. po czym Burmistrz Miasta i Gminy W zawiesił je z uwagi na fakt, iż nie jest znany krąg spadkobierców właścicieli hipotecznych działki nr [...]. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy przedmiotowe postanowienie. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 4 marca 2009, sygn. akt II SA/ Kr 795/08 uchylił zaskarżone postanowienie wraz z utrzymanym w mocy postanowieniem organu pierwszej instancji. W dalszej kolejności Burmistrz Miasta i Gminy podjął postępowanie. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w czasie trwania postępowania rozgraniczeniowego toczą się równolegle postępowania przed Sądem Rejonowym Wydział I Cywilny sygn. akt [...] oraz sygn. akt [...], których przedmiotem są objęte rozgraniczeniem nieruchomości i do prowadzenia, których były udostępniane akta rozgraniczenia. Strony zawarły także porozumienie, w którym ustaliły, ze postępowanie rozgraniczeniowe zostanie dokończone po ustanowieniu przez zainteresowanych odpowiednich służebności gruntowych. Ponadto w przedmiotowej sprawie istnieje szereg wątpliwości natury prawnej. Pismem z 3 kwietnia 2019 skarżący wniósł o kontynuowanie postępowania dołączając między innymi zestawienie współwłaścicieli działki nr [...], a więc określając tym samym uaktualniony krąg osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Postępowanie administracyjne może toczyć się jedynie z udziałem wszystkich współwłaścicieli nieruchomości objętych postępowaniem rozgraniczeniowym, a jeżeli oni nie żyją - to z udziałem następców prawnych. Muszą oni mieć możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zgłaszania żądań i wniosków. Przy czym, jak wskazuje się w orzecznictwie, ustalenie spadkobierców właścicieli nieruchomości nie jest obowiązkiem organu administracji, gdyż nie ma on legitymacji czynnej przed sądem powszechnym do wystąpienia z takim wnioskiem. Tylko sąd powszechny oraz notariusz są uprawnieni do stwierdzenia nabycia spadku przez spadkobierców i dokonują tego w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku bądź w akcie poświadczenia dziedziczenia. Ustalenia kręgu spadkobierców nie może zatem dokonać organ administracji jedynie w oparciu o oświadczenia osób podających się za spadkobierców bądź na zasadzie domniemania spadkobrania. Organ odkreślił, że przed uprawomocnieniem się orzeczenia sądu w sprawie stwierdzenia nabycia spadku nie jest władny samodzielnie decydować kto jest spadkobiercą, a tym samym stroną postępowania rozgraniczeniowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest postanowienie właściwego sądu powszechnego stwierdzające nabycie spadku, albo sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak takiego dowodu powoduje, że nie można ustalić w sposób bezsporny kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Zgodnie z treścią art. 1025 § 2 kodeksu cywilnego domniemaniem bycia spadkobiercą objęte są tylko osoby, które uzyskały stwierdzenie nabycia spadku lub akt poświadczenia dziedziczenia. Mając powyższe na uwadze urząd zwrócił się do skarżącego z zapytaniem czy dysponuje informacją czy wobec zmarłych stron postępowania A. K. i G. D. toczyły się postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia spadku. W odpowiedzi na powyższe pismo nie uzyskano określonych powyżej informacji.

Zdaniem organu, w prowadzonym postępowaniu rzeczywiście można doszukać się uchybień co skutkowało niedotrzymaniem terminów postępowania. Nie mniej jednak przy orzekaniu w niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę jej skomplikowane meritum, oraz bardzo trudną sytuację kadrową i organizacyjną jaka zaistniała w urzędzie, będącymi konsekwencją epidemii COVID19 a także remontu budynku urzędu (utrudnionemu dostępowi do akt sprawy). Jednocześnie organ podkreślił, że niezwłocznie podejmie czynności w celu szybkiego załatwienia sprawy, czego pierwszym etapem będzie powołanie nowego geodety prowadzącego postępowanie. Po sporządzeniu dokumentacji przez geodetę uprawnionego zostanie wydana decyzja w sprawie rozgraniczenia nieruchomości objętych postępowaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sądowa kontrola legalności sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest bezczynność oraz przewlekłe postępowanie Burmistrza Miasta i Gminy W w prowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego wszczętego w dniu 5 listopada 2007r. z wniosku skarżącego. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnianie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy (§ 4). Zarazem, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Jednakże nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W doktrynie wskazuje się, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość wystąpi wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Wprawdzie zgodzić się należy z T. Wosiem, że zakres tych definicji jest ograniczony, gdyż dotyczy tylko postępowania jurysdykcyjnego w zakresie regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2017, s. 112), jednakże wydaje się, iż przytoczone definicje ustawowe mogą stanowić ważną wskazówkę interpretacyjną także w sprawach objętych innymi niż Kodeks postępowania administracyjnego regulacjami procesowymi (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 3). Trafnie więc podsumowuje się rozróżnienie pomiędzy bezczynnością, a przewlekłością w ten sposób, że "z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności" ()T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 3). Z kolei "z przewlekłym postępowaniem mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania występuje, gdy organ działa w sposób nieefektywny, a także gdy jego działanie polega na wykonywaniu wielu czynności w dużym odstępie czasu, względnie wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (np. odwlekanie zakończenia postępowania, pomimo posiadania wystarczającego materiału do rozstrzygnięcia sprawy, bez podania uzasadnionych przyczyn takiego działania), co prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia. W celu ustalenia przewlekłości postępowania konieczne jest więc zbadanie, czy czynności organu zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane oraz czy nie są to czynności pozorne, nieprowadzące w istocie do wydania rozstrzygnięcia. Może o niej również świadczyć opieszałość w wyznaczeniu i przeprowadzeniu czynności procesowych, które są konieczne do załatwienia sprawy, czy też mnożenie czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy [por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2012 r., II SAB/Wr 4/12, LEX nr 1385274; wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 czerwca 2014 r., I SAB/Kr 10/14, LEX nr 1546690; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., I SAB/Wa 323/13, LEX nr 1447027; wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 lipca 2013 r., II SAB/Łd 48/13, LEX nr 1347056, i A. Golęba (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, A. Golęba, M. Kamiński, T. Kiełkowski, Postępowanie..., s. 239–241] (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 3).

Można więc ogólnie stwierdzić, że bezczynność zachodzi, gdy postępowanie zgodnie z przepisami prawa powinno już zostać zakończone, natomiast jego przewlekłość, gdy wprawdzie terminy jego zakończenia nie zostały jeszcze przekroczone, ale biorąc pod uwagę zasadę szybkości postępowania i jego ekonomiki, powinno ono już znaleźć swoje rozstrzygnięcie.

Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja strony postępowania i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 5.05.2021 r., II SAB/Gd 19/21, LEX nr 3171419, wyrok WSA w Gdańsku z 6.09.2018 r., III SAB/Gd 26/18, LEX nr 2554317).

Wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl i cyt. tam orzecznictwo), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 23.02.2022 r., II SAB/Gd 89/21, LEX nr 3321608).

Nadto, zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.).

Analiza chronologii czynności podejmowanych przez organ w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że organ dopuścił się bezczynności a nie przewłoki postępowania. Zdaniem bowiem Sądu rozpoznającego sprawę postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte 5 listopada 2007r. zgodnie z regułami art. 35 k.p.a. powinno już dawno zostać zakończone.

W niniejszej sprawie zostały spełnione warunki formalne konieczne do rozpatrzenia skargi. Przed wniesieniem skargi skarżący bowiem wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.). W stanie faktycznym sprawy skarżący bez wątpienia ten wymóg formalny dopełniła, wnosząc ponaglenia do organu, co potwierdzają akta administracyjne. Wprawdzie na etapie postępowania administracyjnego okazało się, że ponaglenie skarżącego złożone 8 lutego 2021r. zaginęło, tym niemniej następnie zostało odnalezione i znajduje się w aktach administracyjnych sprawy.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] a [...] położonymi w W zostało wszczęte 5 listopada 2007r. Głównym problemem organu administracyjnego była kwestia ustalenia wszystkich współwłaścicieli działki [...], i skarżący jako jeden ze współwłaścicieli został zobligowany do ich wskazania. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2008r. organ zawiesił postępowanie z urzędu z uwagi na fakt, ze nieznany jest krąg spadkobierców właścicieli hipotecznych działki nr [...]. Postanowienie to zostało zaskarżone przez skarżącego K. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 8 maja 2008r. utrzymało je w mocy. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wyrokiem z dnia 4 marca 2009r. Sąd uchylił zaskarżane postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Znamienne jest, że w swoim uzasadnieniu Sąd stwierdził, że "zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Taka regulacja wskazuje, że materialnoprawne przepisy prawa cywilnego dotyczące zdolności prawnej, a więc zdolności do bycia podmiotem praw i obowiązków prawnocywilnych (art. 8 kc) jak i zdolność do czynności prawnych, a więc zdolność do składnia oświadczeń woli (art. 60 kc), z którymi ustawa wiąże skutek prawny, stosuje się bezpośrednio. Zawarty w Księdze drugiej Kodeksu cywilnego, regulującej własności i inne prawa rzeczowe przepis art. 209 pomieszczony w Dziale IV – współwłasność stanowi, że każdy ze współwłaścicieli może dokonywać wszelkich czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Jest to przepis dotyczący tzw. czynności zachowawczych, należących do zarządu rzeczą wspólną, których funkcją jest ochrona wspólnego prawa do przedmiotu własności. Do czynności zachowawczych piśmiennictwo zalicza także żądanie rozgraniczenia nieruchomości (Por. np. Stanisław Rudzicki, Komentarz do Księgi drugiej Kodeksu cywilnego, Wyd II 1999, Wydawnictwo Prawnicze, str. 253 i n.). Istota czynności zachowawczych polega na tym, iż istnieje domniemanie, że w ramach czynności zwykłego zarządu podejmujący je współwłaściciel działa za zgodą wszystkich współwłaścicieli. Jak długo takie domniemanie istnieje, współwłaściciela występującego z żądaniem czynności zachowawczej należy uznać za reprezentującego pozostałych współwłaścicieli". Należy przy tym wskazać, że pogląd o zaliczeniu rozgraniczenia nieruchomości do czynności zachowawczych, do których podjęcia uprawniony jest każdy współwłaściciel jest powszechnie akceptowany. Tak więc każdy ze współwłaścicieli może żądać wszczęcia takiego postępowania i dla jego prowadzenia oraz zakończenia nie jest konieczne ustalanie wszystkich współwłaścicieli. Pomimo jednak tak jasno sformułowanej oceny prawnej w sprawie rozgraniczenia działki nr [...] i [...] organ administracyjny nadal nie podejmował żadnych skutecznych działań, które zakończyłyby się rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, że równolegle przed Sądem Rejonowym toczy się postępowanie o wydanie nieruchomości z powództwa K. K. przeciwko skarżącemu K. R. o wydanie nieruchomości. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że Sąd Rejonowy w regularnych odstępach czasu (co kilka miesięcy) zwracał się do organu administracyjnego z zapytaniem czy postępowanie rozgraniczeniowe zostało zakończone. Należy przy tym podkreślić, że w 2009r. zostały podjęte pewne kroki przez organ mające na celu dokonanie rozgraniczenia, gdyż w piśmie z dnia 5 stycznia 2010r. organ poinformował Sąd Rejonowy, że strony zawarły porozumienie co do rozgraniczenia, a postępowanie miało zostać zakończone po ustanowieniu przez zainteresowanych odpowiednich służebności gruntowych. Należy jednak podkreślić, że nigdy to postępowanie faktycznie nie zostało zakończone, a większość akt administracyjnych w niniejszej sprawie składa się z pism z zapytaniem Sądu Rejonowego o stan sprawy i odpowiedzi organu, że nadal postępowanie nie zostało zakończone. W 2012r. doszło do wypożyczenia Sądowi Rejonowemu akt sprawy na 3 dni (akta według organu zawierały 177 stron – co jest prawidłowe, gdyż pismo organu do Sądu Rejonowego nosi nr 178) oraz w 2019r. przy czym nie wiadomo na jaki termin, a akta przekazane Sądowi Rejonowemu liczyły wówczas 269 kart, a pismo organu przekazującego akta nosi obecnie nr 214. Następnie wypożyczenie akt nastąpiło w 2021r. (z 9 czerwca 2021r. pochodzi pismo z wnioskiem o wypożyczenie, a z 12 sierpnia 2021r. pismo o zwrocie akt, przy czym nie można określić ile wtedy stron liczyły akta). Z 4 kwietnia 2019r. pochodzi pismo od pełnomocnika skarżącego, w którym domaga się on kontynuowania postępowania rozgraniczeniowego. Organ administracyjny jednak nadal domaga się ustalenia wszystkich współwłaścicieli działki [...], co w większości było przez skarżącego pieczołowicie dostarczane. 8 lutego 2021r. pełnomocnik skarżącego wobec nie zakończenia postępowania rozgraniczeniowego skierował do organu administracyjnego ponaglenie, a skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie została złożona 5 listopada 2021r. bezpośrednio do Sądu celowo z uwagi na obawę skarżącego, że jego skarga, podobnie jak złożone wcześniej ponaglenie zaginą lub nie zostaną przekazane do Sądu. Co więcej, do chwili orzekania przez Sąd nie została podjęta żadna kolejna czynność, ani nie została wydana decyzja co do istoty sprawy.

W ocenie Sądu nie budzi więc wątpliwości, że organ pozostaje w bezczynności, gdyż sprawa rozgraniczeniowa powinna już dawno się zakończyć, a organ nie tyle prowadził opieszale sprawę, co w ogóle jej nie prowadził. Budzi również wątpliwości Sądu kwestia uporządkowania i kompletności akt, gdyż według zapisu z 2019r. akta powinny liczyć co najmniej 50 kart więcej.

W punkcie II wyroku Sąd w związku z powyższym uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (wyrok NSA z 28.01.2022 r., III OSK 4360/21, LEX nr 3331135, wyrok NSA z dnia: 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). W jednym z najnowszych orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (Wyrok NSA z 7.04.2022 r., III OSK 4394/21, LEX nr 3331273). Odnosząc powyższe wywody do stanu sprawy rozstrzyganej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie należy wskazać, że organ przez lata nic nie robił w celu rozgraniczenia nieruchomości i zakończenia postępowania administracyjnego. Wszystkie działania miały charakter pozorowany. W znacznej części polegały na wymianie pism z Sądem Rejonowym. Z kolei udostępnianie akt na żądanie Sądu miało charakter krótkotrwały i wydaje się wynikać z faktu, że Sąd Rejonowy chciał naocznie sprawdzić, czy faktycznie nic się nie dzieje w sprawie. W żaden sposób wypożyczenie akt nie miało wpływu na globalny obraz długości trwania postępowania administracyjnego. Co więcej pomimo wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 marca 2009r., w którym wyraźnie wskazano, że nie ma potrzeby w postępowaniu rozgraniczeniowym określenia wszystkich współwłaściciel działki organ nadal żądał od skarżącego ich dookreślenia. Podejmowane więc przez organ czynności były pozbawione racjonalnego uzasadnienia, a czas trwania postępowania jest szczególnie znaczny, gdyż trwa do 2007r., przy czym faktycznie należy go liczyc od momentu zwrócenia akt organowi po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2009r. do dnia dzisiejszego to jest 2022r. i co więcej w czasie rozpatrywania skargi przez tut. Sąd organ nie podjął jakichkolwiek dalszych czynności czekając na wyroku tut. Sądu. Należy wiec stwierdzić, że przekroczenie dopuszczalnego terminu przez organ miało charakter rażący i nosiło charakter jawnego lekceważenia wniosku skarżącego o dokonanie rozgraniczenia.

Organ w odpowiedzi na skargę podniósł, ze ma trudną sytuację kadrowa i organizacyjną, co jest konsekwencja epidemii CIVID-19 oraz remontu budynku. W jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Trudności organizacyjne organu administracji nie wyłączają możliwości stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. Okoliczność ta niewątpliwie zaś może być brana pod uwagę przy ocenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (Wyrok NSA z 16.03.2021 r., II OSK 1893/20, LEX nr 3190547). Zdaniem jedna Sąd orzekającego w niniejszej sprawie wskazywane okoliczności maja charakter pozorny, zważywszy na fakt, że licząc od dnia przekazania akt organowi po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2009r. postępowanie rozgraniczeniowe już dawno powinno zostać zakończone.

W kolejnym punkcie wyroku z dnia 13 maja 2022r. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego o rozgraniczenie w terminie 6 miesięcy od doręczenia prawomocnego wyroku. Sąd wziął pod uwagę, że z uwagi na brak w aktach dokumentacji geodezyjnej rozgraniczeniowej, organ powinien wybrać właściwego geodetę celem dokonania rozgraniczenia, a następnie zakończyć postępowanie. Stąd Sąd uznał, ze realna szansa na zakończenie tegoż postępowania rozgraniczeniowego wynosi 6 miesięcy.

W IV punkcie wyroku Sąd zasądził na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 5000 zł. Zgodnie z §2 art. 149 p.p.s.a. Sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Art. 154 § 6 p.p.s.a. stanowi, iż grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2021 r. i w drugim półroczu 2021 r (M. P. z 2022 r. poz. 266). przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe w drugim półroczu 2021 r. wynosiło 5104,90 zł. Stąd Sąd mógł orzec sumę pieniężna dla skarżącego w wysokości do 25 524,50 zł. Pełnomocnik skarżącego w swojej skardze wnioskował o przyznanie mu od organu kwoty 25 000 zł.

Trafnie Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 24.02.2022 r., III OSK 5915/21, LEX nr 3333944) zauważa, że ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. Dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę skarżącą żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia - ma ono bowiem przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. Sąd przyznający sumę pieniężną musi mieć na uwadze, że stanowi ona dodatkowy środek o cechach dolegliwości finansowej dla organu zależny od charakteru i stopnia naruszenia obowiązków ciążących na organie, ale także stopnia zawinienia organu. Tym samym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości powinno wiązać się nie tylko ze znacznym uszczerbkiem po stronie skarżącej dotkniętej bezczynnością organu lub skutkami przewlekłego postępowania, ale także, a może przede wszystkim, radykalnym naruszeniem przez organ ciążących na nim obowiązków związanych z terminowością prowadzonego postępowania. Podkreślić przy tym należy, że w zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego. Oznacza to, że kontrola w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanego środka pieniężnego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Zaznaczyć przy tym trzeba, że uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (wyrok NSA z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3194/21, CBOSA). Niestety w systemie sądownictwa administracyjnego brak jest przepisów uwzględniających sposób obliczania sumy pieniężnej z tytułu przewłoki postępowania administracyjnego na wzór tego stosowanego przez Europejskim Trybunałem Praw Człowieka. "ETPC jako punkt wyjścia przyjmuje kwotę 1000–1500 euro za każdy rok trwającego postępowania (niezależnie od okresu zaistniałej przewlekłości). Kwota ta może być podwyższona, np. jeśli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, albo obniżona, np. z uwagi na przyczynienie się do opóźnienia w postępowaniu, późniejsze zaangażowanie w przewlekłe postępowanie (następstwo procesowe), czy jeśli skarżący otrzymał już częściową restytucję na poziomie krajowym" (P. Kornacki, 5. Uwzględnienie skargi [w:] Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014).

Pomimo więc, że w niniejszej sprawie bezczynność organu trwa przez wiele lat – należy ją faktycznie liczyć od momentu gdy akta sprawy administracyjnej po wyroku z dnia 4 marca 2009r. wróciły do organu administracyjnego, to jednak zasądzenie w całości żądanej przez skarżącego sumy wykracza poza cel, któremu ma służyć ta instytucja. Trafnie bowiem akcentuje się, że ustawodawca przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza jego wysokością. Brak więc podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody. Można jedynie stwierdzić, że gdyby sprawa była tego rodzaju, że szkoda spowodowana bezczynnością była oczywista, to suma pieniężna powinna być wymierzona w wyższej wysokości. Co do zasady należy przyjąć, że ma ona funkcję swoistego zadośćuczynienia, co wpływa na jej uznaniowy charakter i przyjęcie, iż sąd administracyjny ma szeroki margines uznania w zakresie jej przyznania. Taki szeroki margines uznania wynika też ze wspomnianego braku szczegółowej regulacji kryterium przyznania sumy pieniężnej. Ustalenie wysokości tej sumy pozostaje do oceny Sądu, która nie musi być zbieżna z oczekiwaniem skarżącej, jeżeli w wystarczający sposób Sąd wykaże zasadność ustalonej wysokości (wyrok NSA z 23.02.2022 r., II OSK 797/21, LEX nr 3330711). W niniejszej sprawie skarżący nie poniósł realnej szkody materialnej na skutek nie zakończenia postępowania rozgraniczeniowego, a przynajmniej taka szkoda nie została wykazana. Stąd zasądzona przez Sąd suma pieniężna ma pełnić funkcję pewnego zadośćuczynienia dla skarżącego (chociaż nie jest to zadośćuczynienie w rozumieniu Kodeksu cywilnego). Należy przy tym podkreślić, że na jej wymiar miała także wpływ stosunkowo bierna postawa skarżącego od roku 2009, a więc po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, do 2019r., kiedy to poprzez swojego pełnomocnika zaczął domagać się kontynuowania postępowania rozgraniczeniowego. Należy także mieć na uwadze fakt, że była próba zawarcia ugody z właścicielem sąsiedniej nieruchomości, po porozumieniu się między nimi w sprawie właściwych służebności. Organ mógł więc przez pewien czas oczekiwać na polubowne rozwiązanie konfliktu. Sąd uwzględnił również spadek siły nabywczej pieniądza z powodu inflacji. Stąd zdaniem Sąd zasądzona suma w wysokości 5000 zł. powinna być dla skarżącego wystarczająco satysfakcjonująca.

W V punkcie wyroku Sąd wymierzył Burmistrzowi Miasta i Gminy W grzywnę w wysokości 1000 zł. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2021 r. i w drugim półroczu 2021 r (M. P. z 2022 r. poz. 266). przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe w drugim półroczu 2021 r. wynosiło 5104,90 zł. Stąd stosując art. 154 §6 p.p.s.s. Sąd mógł orzec sumę pieniężna dla skarżącego w wysokości do 51049 zł. Sąd poprzestał jednak na wymierzeniu grzywny w wysokości 1000 zł.

Grzywna, o której stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Chodzi tu o sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (Wyrok NSA z 24.05.2019 r., I OSK 2553/17, LEX nr 2741276). Tak więc zasądzona grzywna pełni funkcję prewencyjną i represyjną wobec organu administracyjnego w związku z krzywdą jaką strona poniosła wskutek zwłoki organu w rozpoznaniu wniosku i długotrwałego, bezskutecznego oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy przez organ (zob. wyrok NSA z 16.11.2021 r., II OSK 1201/21, LEX nr 3289202). Ma ona na celu wymusić wydanie aktu administracyjnego przez organ. Podkreśla się także, że nałożenie grzywny może również być spowodowane nieuwzględnieniem zaleceń organu wyższego stopnia (wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2012 r., II SAB/Kr 160/12), a zdaniem Sąd orzekającego w niniejszej sprawie także nieuwzględnienie wyroku sądowego wydanego w tejże sprawie w 2009r. Organ administracyjny został bowiem dokładnie pouczony, że nie musi szukać i domagać się poszukiwania wszystkich aktualnych współwłaścicieli nieruchomości, a wystarczy, że działa jeden z nich. Pomimo tego organ nadal przeciągał postępowanie domagając się wskazania wszystkich współwłaścicieli działki nr [...]. Co więcej pomimo złożenia przez skarżącego skargi na bezczynność organ nadal nie podejmował jakichkolwiek kroków celem zakończenia merytorycznie sprawy administracyjnej. Należy więc uznać, że bezczynność organu była świadoma i miała na celu lekceważenie przepisów prawa i obowiązków spoczywających na organie administracyjnym. Tym niemniej należy także uwzględnić fakt, że organ w odpowiedzi na skargę podniósł, że po wydaniu przez tut. Sąd wyroku podejmie kroki celem rozgraniczenia nieruchomości. Zadeklarował więc dobrą wolę i można stwierdzić, że w związku z tym nie istnieje obawa, że nie będzie on respektował obowiązków wynikających z przepisów.

Należy także podkreślić, że grzywna nakładana jest na organ, a nie na konkretną osobę pełniąca funkcje tegoż organu, co niewątpliwie zmniejsza jej oddziaływanie prewencyjno-represyjny, jak również nie działa szczególnie stymulująco w zakresie długości trwania postępowania administracyjnego. Należy również podkreślić, że wprawdzie jest ona płatna z budżetu konkretnego organu na rzecz Skarbu Państwa, tym niemniej ten sam organ posiada środki w budżecie, które są przekazywane przez Państwo. Można więc przyjąć, że jest to więc swoiste przekładanie tych samych ogólnie rzecz biorąc państwowych środków finansowych z jednego konta na drugie. Stąd Sąd miarkował wysokość grzywny i zasądził z tego tytułu jedynie 1000 zł., co jest jedynie pewnym symbolem nagannego postępowania organu administracji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł, na co składa się 100 zł wpisu od skargi, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł wynagrodzenia radcy prawnego określonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1it. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).