Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 545/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 16
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa z dnia 26 sierpnia 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. S. kwotę 1466 (jeden tysiąc czterysta sześćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta, decyzją z dnia 13 marca 2009 r. zezwolił skarżącemu na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych na obszarze działki nr [..], położonej w obrębie geodezyjnym Ł., gmina P. z przeznaczeniem pod budowę budynku usługowego - przedszkola. W decyzji tej ustalona została stała opłata roczna, płatna co roku przez 10 lat tj. od 2009 r. do 2018 r., w wysokości uzależnionej od ceny tony ziarna żyta w danym roku. Za rok 2016 opłata ta została naliczona w wysokości 6214,04 zł.

Wójt Gminy zarządzeniem z 13 czerwca 2016 r. wystąpił do Marszałka Województwa z wnioskiem o umorzenie opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych przeznaczonych pod inwestycję o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku, Marszałek Województwa, decyzją z 26 sierpnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.), odmówił umorzenia stałej opłaty rocznej za 2016 r. w wysokości 6214,04 zł ustalonej decyzją Starosty Powiatu z dnia 13 marca 2009 r.

Decyzją z 29 czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa z 26 sierpnia 2016r., o odmowie umorzenia S. S. opłaty rocznej za rok 2016 z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów rolnych wyłączonych produkcji tj. działki nr [..] położonej w miejscowości Ł. gm. P., z przeznaczeniem na budynek usługowy – przedszkole.

W uzasadnieniu wskazało Kolegium, że podstawę decyzji stanowi art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który to przepis stanowi, że na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, (...) mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, (...) w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Podkreślił organ odwoławczy, że ilekroć w ustawie z o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest mowa o "opłacie rocznej" - rozumie się przez to opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności: uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji (art.4 pkt 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Przepis art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych statuuje kilka warunków, których dopiero łączne zaktualizowanie się w okolicznościach konkretnego przypadku uzasadnia rozważanie kwestii umorzenia. Innymi słowy, dopiero w odniesieniu do strony, która posiada status opisany w tym przepisie zasadnym jest rozważanie zastosowania instytucji umorzenia.

W rozpatrywanej sprawie chodzi o budynek przedszkola niepublicznego. Należy w związku z tym rozważyć, czy owo przedszkole ma "charakter użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania" jak wymaga przepis art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z pewnością przedszkole nie ma bowiem charakteru "kultu religijnego", czy też "ochrony zdrowia i opieki społecznej".

Kolegium podniosło, że brak jest definicji legalnej pojęcia "użyteczność publiczna". Powoduje to, że organy administracji publicznej muszą samodzielnie przyjąć jakieś, dające się racjonalnie uzasadnić znaczenie tego terminu. Kolegium znajduje takie uzasadnienie w poniższych przepisach prawa. Mianowicie, jak stanowi art. 1 ust.2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016r., poz.573) gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Zadania o charakterze użyteczności publicznej należeć muszą do zadań celu publicznego określonych przepisami prawa (vide: wyrok NSA z dnia 06.12.200or., o sygn.. akt I SA/Gd 1997/99). Dlatego też ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016r., poz.214 ze zm.) w art. 6 pkt 6 określa że celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest m.in. budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych. Szukając odpowiedzi na pytanie jakie przedszkole jest przedszkolem publicznym w rozumieniu celu publicznego wynikającego z ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasadnym jest sięgnięcie do zapisów ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016r., poz.1943 ze zm.). Zgodnie z art.2 pkt 1 tej ustawy, system oświaty obejmuje m. in. przedszkola, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkola specjalne oraz inne formy wychowania przedszkolnego. Ilekroć w dalszych przepisach ustawy jest mowa bez bliższego określenia o szkole - należy przez to rozumieć także przedszkole (art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 07.09.199lr. o systemie oświaty). Szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną (art.5 ust. 1 tejże ustawy). Zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkoli specjalnych oraz innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin (art.5 ust.5 ustawy o systemie oświaty). Art.6 ust. 1 tej ustawy stanowi, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; 2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; 3) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 4) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach, z zastrzeżeniem ust.6. Jak stanowi z kolei art.6 ust.2 tejże ustawy, publiczna inna forma wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 14a ust. 1a, zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym jednak niż czas określony w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust.7. Jak stanowi z kolei art.6 ust.2a tej ustawy, w przypadku publicznych przedszkoli i publicznych innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego i osoby fizyczne, czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony przez osobę prowadzącą, zgodnie z ust. l pkt 2 i ust.2, nie może być krótszy niż czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony, zgodnie z ust. 1 pkt 2 i ust.2, przez radę gminy dla publicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez gminę. Kolejno - art.6 ust.3 ustawy o systemie oświaty stanowi, że do publicznej innej formy wychowania przedszkolnego stosuje się przepisy ust. 1 pkt 1 i 3, a do niepublicznej innej formy wychowania przedszkolnego - przepis ust. 1 pkt 1. Kolejno - art. 6 ust.4 tejże ustawy stanowi, że przepisy ust. 1 stosuje się również do oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej. Jak stanowi z kolei art.6 ust.5 ustawy o systemie oświaty, niepubliczne przedszkole: 1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; 2) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli przedszkoli publicznych; przepisy ust.6 i art.7 ust. 1 ba stosuje się odpowiednio.

Kolegium przywołało pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 stycznia 2010r. sygn. akt II OSK 138/09, który pomimo tego, iż dotyczy inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu ochrony zdrowia i opieki społecznej, zachowuje swoją aktualność również i w niniejszej sprawie. I tak Sąd ten wskazał, że:

"1. Strona funkcjonująca w formie spółki prawa handlowego, świadcząca usługi w zakresie służby zdrowia obok innych usług, także o charakterze komercyjnym, której funkcjonowanie zależy od podpisanych okresowych umów z Narodowym Funduszem Zdrowia nie spełnia tych cech, które na gruncie art.6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) oraz art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t. j. Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43) można było przyjąć dla inwestycji użyteczności publicznej.

2. Istotnym elementem działalności użyteczności publicznej jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb. Nie może to być zagwarantowane w sytuacji inwestycji spółki, w zakresie działania której jest wynajem pomieszczeń, potencjalnie znajdujących się w budynku, prowadzącej także inną działalność gospodarczą, a realizowanie przez spółkę wskazywanej działalności w zakresie usług medycznych, które mogą mieć charakter usług powszechnie dostępnych, wiąże się z podpisywanymi umowami z NFZ. Niezależnie bowiem od intencji spółki, charakter jej działań, nawet potencjalnie (o czym świadczy wyciąg z KRS) nie może w całości gwarantować, że inwestycja będzie mieć wymagany w art. 12 ust. 16 ustawą z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych charakter.

3. Wykładnia art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) winna być precyzyjna, a wprowadzony tym przepisem wyjątek powinien być interpretowany wąsko, a nawet -zawężające Wynika to z ogólnej zasady nierozszerzania wyjątków, którym niewątpliwie jest umorzenie opłat, ale wiąże się też z faktem, że opłaty uzyskane przez gminę z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej służą realizowaniu przez gminę zadań, także mających charakter użyteczności publicznej.".

Kolegium wskazało także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24 czerwca 2015r. (sygn. akt II SA/Gd 193/15), który wydany został w sprawie S. S., w odniesieniu do roku 2013. Mianowicie w wyroku tym Sąd wyjaśnił, że "Wprawdzie przedszkole niepubliczne prowadzi działalność edukacyjną, która nawet dotowana jest przez gminę, jednakże nie zrównuje to działalności takiego przedszkola z przedszkolem publicznym. Usługi przedszkola niepublicznego nie są bowiem powszechnie dostępne, gdyż uzależnione są od podpisania umowy, w której rodzice zobowiązują się do ponoszenia opłat za pobyt dziecka w przedszkolu. Usługi przedszkola nie mogą zatem być świadczone w sposób ciągły i nieprzerwany. Nadto pomieszczenia przedszkola mogą być wynajmowane, za odpłatnością, na dodatkowe zajęcia dla dzieci lub na imprezy okolicznościowe dla okolicznych mieszkańców. To także skutkuje niemożnością uznania tak funkcjonującego przedsięwzięcia za inwestycję użyteczności publicznej.".

W ocenie Kolegium w rozpatrywanym przypadku nie sposób mówić o spełnieniu omawianego warunku z art. 12 ust. 16 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem przedszkole niepubliczne nie ma "charakteru użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania" w rozumieniu tegoż przepisu. I to jest właśnie podstawowa przyczyna, która nie pozwala na zastosowanie w rozpatrywanym przypadku instytucji umorzenia.

W skardze na powyższą decyzję S. S. zakwestionował zgodność z prawem wydanego rozstrzygnięcia zarzucając:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) poprzez ich błędną wykładnie skutkującą uznaniem tożsamości pojęć "użyteczności publicznej" i "celu publicznego" i przez to nieuzasadnione stwierdzenie, iż prowadzenie przedszkola niepublicznego nie obejmuje zadań z zakresu użyteczności publicznej, co wyklucza zastosowanie zwolnienia z art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z uwagi na brak jednej z przesłanek tamże wskazanych;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 9 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) w zw. z art. 7 tejże ustawy, poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie w ramach poszukiwania przez organ administracji definicji pojęcia użyteczności publicznej, co skutkowało błędnym uznaniem, iż prowadzenie przedszkola niepublicznego nie obejmuje zadań z zakresu użyteczności publicznej;

3. naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7,10,11, 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pomimo prowadzenia postępowania administracyjnego w instancji odwoławczej przez prawie półtora roku i ograniczenie się wyłącznie do powierzchownej analizy prawnej przepisu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że przedmiotem niniejszej skargi jest spór prawny dotyczący braku uznania przedszkola niepublicznego za inwestycje z zakresu użyteczności publicznej, a więc spełnienia jednej z przesłanek z art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zdaniem skarżącego, najpoważniejszą wadą zaskarżonej decyzji jest błędny proces wykładni przeprowadzonej przez organ administracji w celu poszukiwania definicji użyteczności publicznej, która to wykładnia poprzez system odesłań doprowadziła organ administracji w pierwszej kolejności do przepisów art. 1 ust 2 ustawy o gospodarce komunalnej, następnie do art. 6 pkt. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a następnie do przepisów ustawy o systemie oświaty - w części odnoszącej się do przedszkoli publicznych.

W przypadku przerwania ww. błędnego ciągu logicznego na etapie odesłania do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bezprzedmiotowe byłyby dalsze wnioski organu wywiedzione z tej części ustawy o systemie oświaty, która odnosi się wyłącznie do przedszkoli publicznych, a których to wymagań nie spełnia przedszkole skarżącego.

Pełnomocnik skarżącego wskazał na wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 sygn. akt II OSK 2661/15, który zapadł w sprawie skarżącego dot. analogicznych opłat rocznych za lata 2013 i 2014, gdzie pomimo oddalenia skargi kasacyjnej, NSA podzielił w całości pogląd skarżącego o błędnym utożsamianiu pojęć użyteczności publicznej z pojęciem celu publicznego, co wskazuje na wadliwość stanowiska zarówno organów administracji, jak i poprzedniego stanowiska WSA z wyroku o sygn. akt II SA/Gd 193/15.

Podkreślił pełnomocnik skarżącego, że NSA w ramach przywołanego wyroku uznał natomiast, że z uwagi na fakt, że sprawa toczy się w ramach instytucji uznania administracyjnego, powyższe rozważania nie miały wpływu na rozstrzygniecie. Z tym stanowiskiem nie zgodził się pełnomocnik skarżącego z tego powodu, że NSA nie dostrzegł, że sprawa "nie dotarła" do etapu rozstrzygania w ramach uznania administracyjnego, w której organ rozważałby interes strony i interes społeczny, albowiem organ administracji z góry wykluczył zastosowanie tej instytucji w stosunku do przedszkola niepublicznego.

Skarżący wskazał, iż poza definicją legalną wprowadzoną w art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, zadania użyteczności publicznej zdefiniowane są jednocześnie w art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zasadne przy tym jest w jego ocenie uznanie, że obydwie definicje się pokrywają. Prowadzi to do wniosku, iż brak jest przepisów wyłączających w sposób wyraźny możliwość wykonywania zadań z zakresu użyteczności publicznej przez podmiot prywatny.

Powołane przepisy art. 9 ust. 4 u.s.g. oraz art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej określają bowiem zadania użyteczności publicznej wyłącznie poprzez wskazanie celu, jaki powinny spełniać - bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności - w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

W dalszej części skargi uzasadnił pełnomocnik skarżącego, iż prowadzone przez niego przedszkole wypełnia przesłanki realizacji celu publicznego w sposób ciągły i nieprzerwany oraz jego działalność stanowi realizacje działań, z którymi nie radzi sobie lokalny samorząd gminny.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2062) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 czerwca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Marszalka Województwa.

Kontrolowane decyzje wydane zostały na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.), zgodnie z którym na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych - dyrektor parku mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Decyzja podejmowana na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest decyzją pozostającą w granicach uznania administracyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1412/14, LEX nr 1553581) ale może być wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego złożył stosowny wniosek, 2. przedmiotem wniosku jest inwestycja o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego, ochrony zdrowia i opieki społecznej, która służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności albo dotyczy powiększenia lub założenia cmentarza; 3. obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha; 4. nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie było ustalenie, czy przedszkole niepubliczne jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, która służy zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności, co do których znajduje właśnie zastosowanie powołany art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W niniejszej sprawie organy obu instancji stwierdziły, że przedszkole niepubliczne nie jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, która służy zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności, powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym także tutejszego Sądu. W szczególności zaś, wobec braku definicji legalnej pojęcia "inwestycja o charakterze użyteczności publicznej", znaczenia tego terminu poszukiwano przez zestawienie pojęcia celu publicznego, zawartego w art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz pojęcia zadania o charakterze użyteczności publicznej, zawartego w art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Wskazać jednakże należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 138/09 wyjaśnił, że takie rozumienie pojęcia "użyteczność publiczna" jak zaprezentowały orzekające w niniejszej sprawie organy administracji było błędne. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie sposób tego pojęcia wiązać wyłącznie z definicją celów publicznych zawartą w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, służących w pierwszej kolejności określeniu katalogu sytuacji, na które dopuszczalne jest wywłaszczenie, jak również odwoływaniu się do ustawy o gospodarce komunalnej. Ponadto nawet na gruncie art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami takie kategorie celów publicznych jak np. dostawa mediów (art. 6 pkt 2) czy łączność publiczna (art 6 pkt 6a) nie są realizowane po kosztach lecz w celach komercyjnych. We współczesnych ustrojach demokratycznych prywatyzacja zadań użyteczności publicznej jest powszechną zasadą, często jest z tym związana również do pewnego stopnia komercjalizacja takiej działalności.

Podzielając zatem pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd uznał w niniejszej sprawie, że Przedszkole [..] w Ł. może być uznane za inwestycję użyteczności publicznej, a więc w odniesieniu do takiego podmiotu organ wykonawczy gminy mógł wystąpić do marszałka z wnioskiem o umorzenie opłat na podstawie art. 12 ust. 6 ustawy.

W niniejszej sprawie organy odmówiły umorzenia opłaty wyłącznie z powodu braku możliwości zastosowania instytucji umorzenia opłaty. Z uwagi na przedstawiony powyżej odmienny pogląd w tej kwestii konieczne było wyeliminowanie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, jako że wniosek powinien zostać rozpatrzony na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy.

Podkreślić należy, że z samego celu ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którym jest ochrona takich gruntów przed ich odmiennym zagospodarowaniem, a także z treści art. 12 ust. 16 tej ustawy wynika, że marszałek województwa jedynie może umorzyć należności i opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, nawet, gdy dany grunt jest przeznaczony stricte na wskazane cele. Konstrukcja tegoż przepisu oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym. I właśnie w tym zakresie złożony wniosek powinien zostać rozpatrzony.

Mając na względzie powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.