Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1427/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "A" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1547/20 w sprawie ze sprzeciwu "A" od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1547/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw "A" S.A. w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 3 lipca 2018 r. T.K., M.W. i A.J. (dalej wnioskodawczynie) wystąpiły o odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości i ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości będącej ich własnością, objętej księgami wieczystymi [...], [...], [...] - wskutek posadowienia nad działkami napowietrznej linii elektroenergetycznej. Do wniosku dotyczącego działek nr [...] załączyły kopię decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] grudnia 1980 r. nr [...] (dalej decyzja nr [...]) zezwalającej na wejście na obszar gruntów wsi [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w gminie [...], w celu budowy linii energetycznej 400 kV [...], wydanej w trybie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 ze zm., dalej ustawa wywłaszczeniowa, uztwn bądź ustawa z 1958 r.).

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2019 r.) Starosta [...] (dalej Starosta) 1. ustalił odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości na rzecz T.K., M.W. i A.J. w kwotach po 2428,33 zł - zgodnie z przypadającymi im udziałami po 1/3 części w prawie własności nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], gmina [...]; zobowiązał Spółkę "A" S.A. w [...] (dalej PSE bądź Spółka) do zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie wniosła Spółka wnosząc o uchylenie decyzji z [...] grudnia 2019 r. w całości i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia i wypłaty odszkodowania. Zarzuciła decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 922 § 1 i art. 1 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 128 ust. 1 i 4 ugn przez ich zastosowanie na skutek błędnego uznania, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa do nieruchomości stanowi roszczenie cywilnoprawne (podlega dziedziczeniu przez spadkobierców właściciela, który doznał administracyjnego ograniczenia prawa własności nieruchomości);

- art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 4 ugn, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis obejmuje swą dyspozycją następców prawnych pod tytułem ogólnym;

- art. 130 ugn przez błędne ustalenie wysokości odszkodowania.

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2020 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), na podstawie art. 138 § 2 kpa i art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej ugn), po rozpatrzeniu odwołania Spółki "A" S.A. w [...], uchylił decyzję z [...] grudnia 2019 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Starosta zgromadził materiał dowodowy, w tym: dokumentację geodezyjną określającą ingerencję w prawo własności zawierającą mapę sytuacyjną z oznaczeniem powierzchni ograniczenia korzystania z działek, sporządzoną przez geodetę K.C.; operaty szacunkowe z 5 czerwca 2019 r. sporządzone przez rzeczoznawcę W.F. określające wysokość odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z budową linii energoelektrycznej.

Wojewoda przywołał treść art. 138 § 2 kpa i wskazał, że w niniejszej sprawie przepis ten ma zastosowanie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 128 ust. 4 ugn za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa, m.in. w art. 124 ugn przysługuje odszkodowanie. Winno ono odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Art. 124 ust. 1 ugn dotyczy ograniczenia w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości..., przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji, m.in. energii elektrycznej, jeżeli właściciel... nie wyraża na to zgody. Ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawa z 1958 r., która obowiązywała na dzień realizacji inwestycji liniowej regulowała te zagadnienia w art. 35 i 36 uztwn.

Wojewoda powołując orzecznictwo sądów wskazał, że dopuszczalne jest w niniejszej sprawie zastosowanie aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie; roszczenie nie uległo przedawnieniu z uwagi na administracyjny charakter sprawy (wyrok NSA z 27 .8.2019 r. I OSK 1840/19).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że roszczenie o odszkodowanie dotyczy działek nr [...] z obrębu [...], gmina [...], objętych księgami wieczystymi [...], [...], [...]. Z akt sprawy, w których znajduje się wypis z rejestru gruntów wynika, że działce nr [...] odpowiadają działki nr [...].

W wykazie właścicieli i użytkowników gruntów nad którymi przebiega linia elektroenergetyczna sporządzonym w lutym 1979 r., będącym załącznikiem do decyzji nr [...] zezwalającej na wejście w teren na obszar gruntów wsi [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w gminie [...] w celu budowy linii energetycznej widnieją dwie działki, jako należące do I. i L. K. o dawnych numerach [...] (pod poz. [...]).

Wojewoda zaznaczył, że z uzasadnienia decyzji I instancji wynika, że obecne działki [...] odpowiadają dawnym działkom [...], i że powstały w wyniku podziałów geodezyjnych oraz zmiany oznaczeń geodezyjnych związanej z kontrolą ewidencji gruntów obrębu [...]. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty na potwierdzenie tego stanu faktycznego (notatka służbowa i mapy z opracowań geodezyjnych przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) obejmują nadto dawne działki nr [...], które według wykazu właścicieli i użytkowników nie należały do I. i L. K. W ocenie Wojewody istotnym jest przede wszystkim precyzyjne określenie, które z będących przedmiotem wniosku nieruchomości były objęte decyzją ograniczającą korzystanie z nieruchomości, kto był ich właścicielem i prawidłowe udokumentowanie tych okoliczności.

Konieczne jest dokładne określenie, jakie nieruchomości były przedmiotem zezwolenia na wejście [na] teren w 1980 r. i jakie są przedmiotem niniejszego postępowania, bowiem nieobjęcie decyzją w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości ma bezpośredni wpływ na byt prawny decyzji o przyznaniu odszkodowania następcom prawnym właściciela nieruchomości, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn i może nie zaistnieć podstawa umożliwiająca rozstrzygnięcie decyzją administracyjną o ustaleniu odszkodowania z ww. tytułu. Organ nie może orzekać o odszkodowaniu za nieruchomość, która została zajęta w całości lub w części przez podmiot publicznoprawny poza procedurą wywłaszczenia, gdyż mają wówczas zastosowanie odpowiednie regulacje cywilne. Wojewoda wskazał, że w ten sposób nastąpi także ustalenie, czy właściwie został określony krąg osób uprawnionych do wystąpienia z przedmiotowym roszczeniem, gdyż w tym stanie rzeczy otwarta pozostaje kwestia następców prawnych właścicieli dawnych działek nr [...].

Wojewoda wyjaśnił, że na dzień realizacji inwestycji właścicielami dawnych działek nr [...] byli I. i L. K. Organ przedstawił następstwo prawne po byłych właścicielach - w drodze spadkobrania i umów darowizny. Do akt sprawy dołączono: postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, akt notarialny w przedmiocie darowizny, akt poświadczenia dziedziczenia, jednak są one nieuwierzytelnionymi kserokopiami, które nie mogą być uznane za dowody. Kserokopia ma moc dokumentu oryginalnego wyłącznie wtedy, gdy jest uwierzytelniona. W ocenie Wojewody są to dokumenty, które organ I instancji winien był pozyskać w trakcie prowadzonego postępowania, w przepisanej prawem formie, w celu potwierdzenia kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda stwierdził, że organ I instancji nieprawidłowo ustalił udziały osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Zgodnie z wyrokiem NSA z 27.8.2019 r. I OSK 1840/19 uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 uztwn i art. 128 ust. 4 ugn może być aktualny (każdoczesny) właściciel gruntu, a nie tylko właściciel, który doznał ograniczenia tego prawa. Żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem prawa do nieruchomości przysługuje następcom prawnym wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej. Brak tego następstwa wyklucza dopuszczalność ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie ugn w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn.

Zdaniem organu na dzień podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, spadkobiercy T.K. są osobami uprawnionymi do żądania odszkodowania, ale jedynie co do tej części udziału w nieruchomości, w której był on spadkobiercą pierwotnego współwłaściciela I.K. Późniejsze rozporządzenie przez pozostałych spadkobierców ich udziałami na jego rzecz, dokonane w drodze darowizny - ma charakter sukcesji syngularnej, a zatem nie może zostać uwzględnione przy ustalaniu kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania odszkodowania oraz udziałów, w jakich mogą mieć przyznane odszkodowanie. Dlatego niezbędnym jest ustalenie przez organ I instancji prawidłowych udziałów w jakich mogą otrzymać odszkodowanie wnioskodawczynie.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn, wydanie decyzji w sprawie ustalenia i przyznania odszkodowania z tytułu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wymaga uzyskania dowodu o wartości nieruchomości w postaci operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie sporządzone zostały trzy operaty szacunkowe (z 5 czerwca 2019 r.) przez rzeczoznawcę majątkowego W.F. określające wysokość odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - osobno dla działki nr [...], działek nr: [...] i działki nr [...].

Odnosząc się do operatów szacunkowych Wojewoda po dokonaniu ich oceny formalnej stwierdził, że :

1. w operatach określono tylko wartość szkód trwałych na nieruchomości (zmniejszenie wartości działek rolnych); nie powiększono określonej wartości o szkody czasowe. W przypadku gruntów rolnych będą to zwłaszcza: a. utrata pożytków na określonej części nieruchomości (chyba, że chodziło o nieużytki rolne, bez zasiewów);

b. brak możliwości (przez określony czas) dysponowania nieruchomością lub jej częścią przez właściciela - w związku z wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania i prowadzonymi pracami.

Organ zaznaczył, że z decyzji nr [...] zezwalającej na wejście w teren i budowę napowietrznej linii energetycznej wynika, że choć decyzja została wydana [...] grudnia 1980 r., to prace były przewidziane na I kwartał 1981 r. Nie można przyjąć fikcji, że właściciel mógł w tym okresie swobodnie dysponować swą nieruchomością i nie poniósł z tego tytułu żadnych (innych) strat poza zmniejszeniem wartości nieruchomości ustalonym w dalszej części operatów. W ocenie Wojewody, owe braki mogą przemawiać za niekompletnością sporządzonej wyceny.

2. w operacie należało zbadać i opisać stan nieruchomości na dwie daty: na datę wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości ([...] grudnia 1980 r.) i na datę zakończenia prac i rzeczywistego zwolnienia nieruchomości przez przedsiębiorstwo energetyczne. W operacie przyjęto natomiast jednakową datę ([...] grudnia 1980 r.), gdyż zapis dotyczący daty "po realizacji inwestycji" jest zbyt ogólny (s. 5): data "po zakończeniu inwestycji z dnia 22.12.1980 r.".

W ocenie organu, tylko data wskazana jako pierwsza ("na dzień wydania decyzji o ograniczeniu...") jest precyzyjna i bezsporna. Druga winna się od niej wyraźnie różnić, skoro z treści załącznika do operatów (tj. kopii decyzji nr [...]) wynika, że prace na działkach przewidziano dopiero na kolejny - 1981 r. Organ zaznaczył, że prace na działkach winny się więc zakończyć (także) "w I kwartale 1981 r." (o ile nie było możliwości podania bardziej precyzyjnej daty), a nie "po 22.12.1980 r." - jak wynika z operatu. Zapis w operacie nie pozwala na określenie, ile czasu zajęła inwestycja na tych działkach, co ma znaczenie przy określaniu wysokości odszkodowania za szkody czasowe na nieruchomości.

3. dobór obiektów porównawczych przy wycenie prawa własności nieruchomości (metoda porównywania parami) nie jest wyjaśniony i uzasadniony w treści operatów. Podano tylko, że wybrano poz. 1,5,7 z tabeli nr 2 (s. 13), jako nieruchomości "najbardziej podobne", bez sprecyzowania, na czym to podobieństwo polegało. W ocenie Wojewody zarzut ten nie jest bezpodstawny w sytuacji, gdy wycenie podlegają działki rolne z obrębu [...], a jedyna nieruchomość porównawcza z tego właśnie obrębu (poz. 4 w tabeli nr 2) zostaje odrzucona z dalszych porównań. Wybrano obiekty porównawcze z obrębów: [...]. Nadto, wyceniane są działki o pow. rzędu 800 m2 - 1600 m2, a do porównań przyjęto trzy nieruchomości (rolne) o wyraźnie odstających od nich powierzchniach - 3,2000 ha (poz. 1), 1,6145 ha (poz. 5), 1,1218 ha (poz. 7). Wojewoda stwierdził, że operaty szacunkowe sporządzone na potrzeby niniejszego postępowania uchybiają przepisom ugn i przepisom wykonawczym w zakresie wyceny nieruchomości i jako takie nie powinny stanowić dowodu w zakresie określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość - w myśl art. 80 kpa.

Wojewoda wskazał, że organ I instancji winien poczynić prawidłowe ustalenia, należycie udokumentowane, co do: a. działek objętych decyzją z [...] grudnia 1980 r. oraz działek objętych wnioskiem o odszkodowanie, z uwzględnieniem działek będących przedmiotem darowizny na rzecz T.K.; b. kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie; c. zlecić korektę lub sporządzenie nowych operatów ustalających wysokość odszkodowania i ocenić je pod względem formalnym.

Sprzeciw (omyłkowo nazwany skargą; k. 1, 2-5 akt sądowych) wniosły "A" S.A. w [...] wnosząc o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2020 r. i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego :

a. art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 4 ugn, przez ich błędną interpretację polegającą na uznaniu, że wobec przyjęcia przez organ poglądu o administracyjnoprawnym charakterze roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności do nieruchomości, jest ono dziedziczne przez spadkobierców "osoby wywłaszczonej" na mocy regulacji prawa cywilnego - art. 922 kc, w sytuacji gdy żaden przepis prawa cywilnego oraz administracyjnego, w szczególności ugn nie zawiera upoważnienia do uwzględnienia w masie spadkowej roszczeń administracyjnoprawnych, a jednie cywilnoprawne;

b. art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 4 ugn, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten swoją dyspozycją obejmuje - poza "osobami wywłaszczonymi" - również ich następców prawnych pod tytułem ogólnym, co oznacza, że uprawnionymi do otrzymania odszkodowania, o których mowa w ww. przepisach są także spadkobiercy "osób wywłaszczonych", a nie wyłącznie sami "wywłaszczeni", podczas gdy w ugn brak jest normy, stanowiącej podstawę tego rodzaju rozwiązania.

Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu "skargi" [w istocie sprzeciwu].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi (k. 16-16v akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 1547/20 na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1, art. 64e ppsa oddalił sprzeciw.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda błędnie pouczył Spółkę, że od jego decyzji przysługuje skarga do sądu. Od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (art. 64a ppsa). Sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 ppsa).

Skarżąca stosując się do pouczenia zawartego w decyzji wniosła skargę po upływie 14 dni od doręczenia decyzji, jednakże z zachowaniem 30 dniowego terminu do wniesienia skargi. Okoliczność błędnego pouczenia musi być przez Sąd wzięta pod uwagę, gdyż zgodnie z art. 112 kpa błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że konsekwencje obowiązywania art. 112 kpa winny być takie, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania, które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ obowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 621). Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (z art. 64b § 1 ppsa). Tym samym do sprzeciwu zastosowanie znajdzie art. 112 kpa w zakresie, w jakim dotyczy on skutków zastosowania się do błędnego pouczenia o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 kpa w przypadku wniesienia do sądu spóźnionego środka zaskarżenia, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu organu, jest obowiązek rozpatrzenia go przez sąd administracyjny bez potrzeby składania odrębnego wniosku o przywrócenie terminu (postanowienia NSA z: 9.10. 2019 r. II OZ 263/19; 4.4.2019 r. II OZ 871/19; 5.10.2018 r. I OZ 887/18; 16.11.2018 r. I OZ 1090/18; 26.10.2017 r. II OZ 1206/17; 10.11.2017 r. II OZ 1382/17; 6.12.2017 r. II OZ 1483/17). Dlatego Sąd potraktował wniesioną skargę jako sprzeciw i w takim zakresie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji.

Zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie wywołanej sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa jest odmienny od zakresu kontroli w sprawach wywołanych skargą. Z art. 64b § 2 i 3, art. 64e, art. 151a § 1 ppsa wynika, że kontrola sądu w sprawie ze sprzeciwu ma charakter znacznie węższy, niż w przypadku wniesienia skargi. W postępowaniu sądowym wywołanym sprzeciwem bierze udział tylko wnoszący sprzeciw i organ. Stronami postępowania administracyjnego nie są uczestnicy postępowania, w szczególności wymienieni w art. 33 § 1 ppsa (art. 64b § 3 ppsa).

Wobec tego, że postępowanie sądowe wywołane sprzeciwem dotyczy tylko kontroli zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przesłanek z art. 138 § 2 kpa, w postępowaniu tym nie ma zastosowania art. 145 i art. 145a ppsa. Art. 64e ppsa wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa).

Decyzja w trybie art. 138 § 2 kpa może być wydana wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd I instancji uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Wojewoda prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji z [...] grudnia 2019 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wnioskodawczynie dochodzą odszkodowania za szkody powstałe w związku z wydaniem decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] grudnia 1980 r. o zezwoleniu Zakładowi Energetycznemu w [...] na wejście na teren nieruchomości w celu budowy linii energetycznej. Decyzję z [...] grudnia 1980 r. wydano na postawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 ze zm.), której art. 36 przewidywał prawo do odszkodowania za straty wynikłe z działań określonych w art. 35 ust. 1 i ust. 2 uztwn. Ograniczenie własności nieruchomości nastąpiło pod rządami nieobowiązującej już ustawy. Wniosek o ustalenie odszkodowania złożono na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn.

Zgodnie z dominującym w orzecznictwie poglądem ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 uztwn należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia (uchwała SN z 20.1.2010 r. III CZP 116/09; wyroki NSA z: 18.6.2008 r. I OSK 954/07; 1.3.2018 r. I OSK 2112/17). Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że do stosunków powstałych pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości należy stosować przepisy ugn. Art. 35 uztwn odpowiada w swej treści art. 124 ust. 1 ugn. W sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie ustawy z 1958 r. będzie miał zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, zgodnie z którym starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że art. 129 ust. 5 ugn znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (wyroki NSA z: 9.11.2017 r. I OSK 23/16; 27.2.2018 r. I OSK 908/16; 26.8.2016 r. I OSK 2635/14).

W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym generalnie przyjmuje się, że odszkodowanie ustalane w postępowaniu administracyjnym (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 1958 r., ani w ustawie o gospodarce nieruchomościami, takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono.

W niniejszej sprawie na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości. Zgłoszone roszczenie winno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji administracyjnych organów państwa.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia podmiotu uprawnionego do odszkodowania - czy z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn może wystąpić jedynie podmiot wywłaszczony, czy też prawo to przysługuje również jego następcom prawnym na zasadzie sukcesji uniwersalnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie, w tym także za szczególną jego postać przewidzianą w art. 124 ugn, względnie jeszcze wcześniej w art. 35 uztwn - jest osoba wywłaszczona, czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia. Poza tym takim uprawnionym na zasadach ogólnych, jest także jego następca prawny na mocy sukcesji uniwersalnej, a więc przede wszystkim spadkobierca poprzedniego właściciela będącego osobą fizyczną. Nie mają tego uprawnienia podmioty, które nabyły nieruchomość w drodze sukcesji syngularnej (wyrok NSA z 10.11.2017 r. I OSK 793/17). Innymi słowy przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, może być dokonane w drodze sukcesji uniwersalnej, w wyniku której na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym prawo do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie (ograniczenie) prawa własności nieruchomości. Prawo to nie wynika z faktu nabycia konkretnej nieruchomości czy też wierzytelności, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy - wywłaszczonego właściciela. Dlatego decyzja Wojewody uchylająca decyzję pierwszej instancji także z powodu konieczności określenia prawidłowych udziałów wnioskodawczyń do odszkodowania jest trafna.

Wnioskodawczynie wskazały, że są spadkobierczyniami T.K., który był spadkobiercą I.K. - współwłaścicielu nieruchomości. Rzecz jednak w tym, że pozostali spadkobiercy I.K. przenieśli aktem darowizny swe udziały we współwłasności nieruchomości na rzecz T.K. Wobec tego prawidłowe jest stanowisko Wojewody, że spadkobiercy T.K. uprawnieni do żądania odszkodowania jedynie do tej części udziału w prawie własności nieruchomości, w której był on spadkobiercą I.K. Późniejsze rozporządzenie przez spadkobierców ich udziałami w drodze darowizny na rzecz T.K. ma charakter sukcesji syngularnej. Z przyczyn wyżej omówionych chybione są zarzuty sprzeciwu dotyczące naruszenia przez Wojewodę wskazanych w nim przepisów prawa materialnego.

Trafne jest stanowisko Wojewody w kwestii nie dołączenia do akt sprawy uwierzytelnionych kserokopii postanowień spadkowych, aktów poświadczenia dziedziczenia i umowy darowizny. Sąd I instancji zgodził się z Wojewodą, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, które z będących przedmiotem wniosku działek objęte były decyzją ograniczającą korzystanie z nieruchomości. W wykazie właścicieli i użytkowników gruntów nad którymi przebiega linia elektroenergetyczna, będącym załącznikiem do decyzji z [...] grudnia 1980 r. widnieją dwie działki, jako należące do I. i L. K. o dawnych numerach [...] (poz. [...] wykazu). Z uzasadnienia decyzji I instancji wynika, że obecne działki [...] odpowiadają dawnym działkom [...]. Tymczasem dawne działki nr [...] według wykazu właścicieli i użytkowników nie należały do I. i L. K. Koniecznym jest więc precyzyjne określenie, które z będących przedmiotem wniosku działek były objęte decyzją ograniczającą korzystanie z nieruchomości i kto był ich właścicielem i prawidłowe udokumentowanie tych okoliczności. Organ nie może orzekać o odszkodowaniu za nieruchomość, która została zajęta przez podmiot publicznoprawny poza procedurą wywłaszczenia, gdyż mają wówczas zastosowanie odpowiednie regulacje cywilne.

Wojewoda trafnie wskazał wadliwość sporządzonych w sprawie operatów. Zgodnie z § 43 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie) przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 ugn, uwzględnia się w szczególności stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji; utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. Przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ugn uwzględnia się zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn.

Z operatów sporządzonych w niniejszej sprawie wynika, że wycena nieruchomości dokonana została według stanu na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz, że obejmuje stan zagospodarowania na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji. Z operatu, ani z decyzji I instancji nie wynika o jaki dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji chodzi. Sformułowania w operatach, że chodzi o datę "po realizacji inwestycji" jest nieprecyzyjne. Należy zgodzić się z Wojewodą, że data zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji winna się różnić od daty wydania decyzji. Wynika to chociażby z faktu, że prace na działkach przewidziano dopiero na rok 1981. Nie wskazano, czy zostały utracone pożytki i jakie. Budzi zastrzeżenia dobór nieruchomości porównawczych, który nie został wyjaśniony i uzasadniony w treści operatów. Zarzut ten jest tym bardziej uzasadniony w sytuacji, gdy wycenie podlegają działki rolne z obrębu [...], a biegła przyjęła do porównań jedyną nieruchomość z tego obrębu. Z tych przyczyn trafne jest stanowisko Wojewody, że operaty uchybiają przepisom ugn i przepisom wykonawczym.

W ocenie Sądu stwierdzone przez Wojewodę uchybienia w zakresie przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji i sporządzonych operatów szacunkowych powodują stan, w którym organ odwoławczy chcąc wydać decyzję merytoryczną musiałby przeprowadzić postępowanie od początku. Prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 kpa.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zakres wskazanych uchybień postępowania przed organem I instancji uzasadniał zastosowanie art. 138 § 2 kpa (k. 21, 32-45 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodły "A" S.A. z siedzibą w [...], reprezentowane przez r. pr. A.K., zaskarżając wyrok I SA/Wa 1547/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego:

1. art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 4 ugn przez ich błędną interpretację polegającą na uznaniu, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności od nieruchomości dokonanego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 ze zm.), jest dziedziczone przez spadkobierców wywłaszczonego właściciela nieruchomości na mocy instytucji prawa cywilnego - art. 922 kc, w sytuacji gdy żaden przepis prawa cywilnego oraz administracyjnego, w szczególności ugn nie zawiera upoważnienia do uwzględnienia w masie spadkowej roszczeń administracyjnoprawnych, a jedynie cywilnoprawne;

2. art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 4 ugn przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten swoją dyspozycją obejmuje – poza wywłaszczonymi właścicielami nieruchomości – również ich następców prawnych pod tytułem ogólnym, co oznacza, że uprawnionymi do otrzymania odszkodowania, o którym mowa w w/w przepisach są także spadkobiercy wywłaszczonych właścicieli, a nie wyłącznie sami wywłaszczeni właściciele nieruchomości, podczas gdy w prawie administracyjnym, w szczególności w ugn, brak jest normy, stanowiącej podstawę tego rodzaju rozwiązania.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie - w trybie art. 188 ppsa - orzeczenia reformatoryjnego o odmowie ustalenia i wypłaty na rzecz T.K., M.W. i A.J. odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości obejmującej działki o obecnych numerach ewidencyjnych [...] położonych w obrębie [...], gmina [...], dla których Sąd Rejonowy w [...] prowadzi KW nr: [...], [...], [...], na podstawie decyzji nr [...] Naczelnika Gminy [...] z [...] grudnia 1980 r. znak [...]; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie na rzecz "A" S.A. z siedzibą w [...] [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych (k. 51-55v akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Żądanie przeprowadzenia rozprawy nie mogło przynieść spodziewanego rezultatu z uwagi na wiążący charakter art. 182 § 2a ppsa.

Mimo że Sąd I instancji wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia sprawy ze sprzeciwu Spółki art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1, art. 64e ppsa, to autor skargi kasacyjnej nie wskazał tych przepisów jako wzorców kontroli, co było nieodzowne dla możliwości skutecznego wzruszenia zaskarżonego wyroku.

Ze względu wskazanie tych samych wzorców kontroli w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, należało oba zarzuty rozpoznać łącznie, przy założeniu, że w punkcie 2, po słowach "art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 4 ugn poprzez" słowa "jego... przepis ten" stanowiły oczywistą omyłkę, bowiem w dalszej części zarzutu autor skargi kasacyjnej pisze "o którym mowa w w/w/ przepisach", zatem jako wzorce kontroli wskazuje wszystkie trzy wymienione w obu zarzutach przepisy ugn.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ppsa w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę z dnia 22 lutego 2021 r. I OPS 1/20 (ONSAiWSA 2021/3/36) następującej treści: 1. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

2. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Uchwała I OPS 1/20 potwierdza ugruntowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że art. 129 ust. 5 ugn znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym zwrócił uwagę na treść art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141 poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez uprzedniego ustalenia odszkodowania wskazano, że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (s. 79 uzasadnienia projektu ustawy - Sejm RP IV kadencji, Nr druku 1421).

Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 ugn, tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r., stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, szczególny tryb wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. był przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako odjęcie prawa własności (wyrok NSA z 6.4.2017 r. I OSK 1857/15). W orzecznictwie sądowym dotyczącym możliwości stosowania art. 129 ust. 5 do stanów zaistniałych przed dniem 1 stycznia 1998 r., podkreśla się, że odmienna interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia (wyrok NSA z 21.12.2009 r. , I OSK 1111/08). Odwołanie się do zasad konstytucyjnych należy uznać za w pełni zasadne.

Dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie zagadnienia przedstawionego we wniosku Prezesa NSA nie można poprzestać na wykładni językowej przepisów ustawy określających osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, ale niezbędne jest zweryfikowanie wyników tej wykładni z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi.

Zdaniem NSA, przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP). W przypadkach bowiem, w których przepisy prawa przewidują, że ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia następuje w odrębnym postępowaniu, czy też w przypadku gdy strony (osoba wywłaszczona lub podmiot zobowiązany do uiszczenia odszkodowania) uczyniły przedmiotem zaskarżenia decyzję wywłaszczeniową, ale tylko w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, śmierć osoby wywłaszczonej spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania, skoro spadkobiercy osoby wywłaszczonej nie mogliby wstąpić w prawa i obowiązki swojego spadkodawcy. W ten sposób doszłoby do wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania z jednoczesnym pozbawieniem ochrony prawa do dziedziczenia.

Konstytucja wymienia ochronę własności i prawo dziedziczenia, jako jedną z podstawowych zasad ustroju państwa. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z kolei art. 64 ust. 1 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 2 Konstytucji, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Tak szeroka ochrona wynikająca z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji obejmuje nie tylko prawo własności, ale również inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia. Ochrona innych praw majątkowych może obejmować zarówno prawa o charakterze bezwzględnym jak i prawa o charakterze względnym. Gwarancją art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji należy objąć także rozmaite kategorie roszczeń odszkodowawczych, zapewniające ochronę kompensacyjną w sytuacji, gdy ze względów faktycznych lub prawnych nie jest możliwe przywrócenie (restytucja) stanu pierwotnego (pkt 4.2 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23.5. 2006 r. SK 51/05). Również w wyroku z 21.7.2014 r. K/36/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "Prawo do odszkodowania, jako prawo majątkowe, podlega ochronie konstytucyjnej. Jego ograniczenia nie mogą zamykać drogi sądowej ani nie mogą prowadzić do naruszenia zasady równej ochrony praw majątkowych". Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ma charakter prawa majątkowego, a podstawową funkcją jaką realizuje jest funkcja kompensacyjna, ma bowiem zrekompensować podmiotowi wywłaszczanemu wartość odbieranego prawa jakim jest prawo własności lub zrekompensować szkody powstałe wskutek zdarzeń powodujących ograniczenie prawa własności. Dlatego też wynikająca z art. 64 ust. 1 Konstytucji ochrona własności i innych praw majątkowych nabiera istotnego znaczenia w przypadku stosowania instytucji wywłaszczenia, wówczas bowiem zachodzi szczególny związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i odszkodowaniem z tytułu wywłaszczenia stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym.

Konstytucyjną ochroną, poza prawem własności i innymi prawami majątkowymi, zostało również objęte prawo dziedziczenia, co wynika z powołanych wcześniej art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji. Z przepisów tych wynika przy tym równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia. Ochrona prawa dziedziczenia stanowi więc uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. Bez ochrony prawa dziedziczenia, ochrona własności i innych praw majątkowych byłaby bowiem niepełna. Szczególnie podkreśla się ścisły związek prawa dziedziczenia z własnością, ponieważ to ochrona dziedziczenia zapewnia między innymi, że prawo własności nie wygaśnie wraz ze śmiercią właściciela. Konstytucja chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa. Natomiast z konstytucyjnej ochrony prawa dziedziczenia wynika dla ustawodawcy obowiązek kształtowania praw majątkowych jako dziedzicznych i wprowadzenia określonego modelu i zasad dziedziczenia. Jakkolwiek więc ustawodawca dysponuje pewną swobodą w tym względzie, to granicą tej swobody jest zakaz naruszania wartości konstytucyjnie chronionych. Ta konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia realizowana jest m.in. przez przepisy prawa spadkowego, a w szczególności w art. 922 § 1 i 2 kc, w którym postanowiono, że prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwila jego śmierci na jedna lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej; nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami. Na spadkobierców nie przechodzą zatem prawa o charakterze osobistym oraz te, co do których postanowiono w obowiązujących przepisach prawa, jako przechodzące na rzecz innych osób.

Obok konstytucyjnych zasad ochrony prawa własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia, fundamentalną zasadą ustrojową jest również konstytucyjna zasada zawarta w art. 21 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Powyższe zasady konstytucyjne adresowane są nie tylko do ustawodawcy, który stanowiąc prawo nie może ich naruszać, ale zasady te stanowią również podstawowe kryterium przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa przez podmioty stosujące prawo. Z tego właśnie względu, zdaniem NSA, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie przedstawionej we wniosku Prezesa NSA, konieczne jest uwzględnienie powołanych powyżej zasad konstytucyjnych.

Za przyjęciem stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego wywłaszczonego właściciela nieruchomości przemawia przede wszystkim konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia. Zasada ta stanowi bowiem uzupełnienie ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, co ma szczególne znaczenie w przypadku wywłaszczenia, z uwagi na zachodzący związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i prawem do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym w związku z utratą prawa własności. Dlatego też z konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia, realizowanej w przepisach prawa spadkowego wynika, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego w jego miejsce wstępują spadkobiercy. Z zasady tej wynika również, że w przypadku gdy śmierć dotychczasowego właściciela nastąpiła po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, ale przed ustaleniem odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, w miejsce zmarłego wstępują jego spadkobiercy. Za stanowiskiem, zgodnie z którym spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego byłego właściciela przemawia przy tym nie tylko konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia, ale również konstytucyjna zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z przyjętej konstytucyjnej i ustrojowej zasady wynika, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Tym samym przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Zachowanie tej konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem, w przypadku gdy osoba wywłaszczona zmarła przed zaspokojeniem roszczenia odszkodowawczego, możliwe jest tylko wówczas gdy w miejsce zmarłego, podmiotami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania będą jego spadkobiercy. To bowiem z konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie wówczas gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia wynika, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela, w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością, pozbawieni zostaliby udziału w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości, a konsekwencją tego stanu rzeczy byłoby wywłaszczenie bez odszkodowania.

Podstawę prawną ustalenia kręgu spadkobierców w wyniku realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia będą stanowić przepisy prawa spadkowego zawarte w kodeksie cywilnym, bowiem tylko na podstawie tych przepisów możliwe jest ustalenie statusu spadkobiercy, jako osoby ustawowo uznanej za podmiot konstytucyjnego prawa dziedziczenia (uzasadnienie uchwały I OPS 1/20, ONSAiWSA 2021/3/36 s. 46-50).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale I OPS 1/20, jak i argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu. Sąd I instancji zasadnie zaakceptował ocenę Wojewody, co do dopuszczalności rozpoznania sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 uztwn.

Uchwała I OPS 1/20 ma charakter uchwały abstrakcyjnej i skutkuje pośrednią mocą wiążącą. Stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w treści uchwały wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych do chwili, w której nie nastąpi zmiana tego stanowiska (J. Drachal, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 214-215, nb 4; s. 1313-1314, nb 5).

Z tych względów zarzut naruszenia art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 4 ugn zarówno samoistnie (pkt 2) jak i w związku z art. 35 uztwn (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) nie mogły zostać uwzględnione.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a ppsa, oddalił skargę kasacyjną.