Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2913/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 190 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Góraj, , Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2022 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty E.K. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Decyzje powyższe zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

E.K. została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2019 r. W związku z powyższym wypłacony został jej w dniu [...] listopada 2020 r. (po wprowadzeniu przez ustawodawcę nowelizacji art. 115a ustawy o Policji) ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w łącznej kwocie 22 466,25 zł.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2021 r. E.K. zwróciła się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wyrównanie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w wymiarze 75 dni i o wypłatę należnych odsetek ustawowych od dnia zwolnienia ze służby, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).

Komendant Wojewódzkiego Policji w [...] decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610) – zwanej dalej ustawą o szczególnych rozwiązaniach, odmówił wypłaty E.K. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji w kwocie brutto 6 513,75 zł (netto 5 406,75 zł).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy dla E.K. naliczono zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. (za 75 dni), zastosowano przelicznik 1/30 części miesięcznego uposażenia, należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast ekwiwalent za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego za okres po 6 listopada 2018 r. (za 41 dni) obliczono w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia, należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Organ I instancji podkreślił przy tym, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w sposób jednoznaczny określa sposób wyliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W związku z powyższym należy uznać, iż wypłacenie ekwiwalentu w dniu [...] listopada 2020 r. w kwocie 22 466,25 zł (brutto: 27 068,25 zł) należy traktować jako ostateczne załatwienie sprawy i wobec tego brak jest podstaw prawnych do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z żądaniem strony.

W odwołaniu od powyższej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] E.K. wniosła o jej uchylenia w całości oraz spowodowania wypłacenia różnicy między ekwiwalentem otrzymanym, a należnym wraz z ustawowymi odsetkami.

W uzasadnieniu odwołania podniosła, że jej wniosek pozostawał w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, którym to wyrokiem Trybunał wyeliminował z obrotu prawnego fragment art. 115a ustawy o Policji określający wymiar 1/30 części miesięcznego uposażenia jako stanowiący ekwiwalent za urlop, wskazując jednocześnie w uzasadnieniu techniczne przesłanki do prawidłowego i zgodnego z prawem dokonania naliczenia ekwiwalentu.

Podkreśliła, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest aktem powszechnie obowiązującymi nie można go zmienić aktem niższego rzędu, czyli ustawą. Nie można też uznać, że linią graniczną jego stosowania jest data publikacji ww. wyroku.

Zaznaczyła też, że data jej zwolnienia ze służby nastąpiła po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w okresie obowiązywania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w ilości 21 dni za miesiąc.

Komendant Główny Policji, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przypomniał, że E.K. nabyła prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy z dniem [...] lutego 2019 r. W związku z tym, w dniu [...] listopada 2020 r. wypłacono jej ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w kwocie netto 22 466,25 zł.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Natomiast sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 6 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W wyniku ogłoszenia w dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 powstała luka w systemie prawnym, ponieważ ww. wyrok spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że z dniem 6 listopada 2018 r. wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach, która nadała art. 115a ustawy o Policji nowe brzmienie, wskazując, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast na podstawie art. 9 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych rozwiązaniach, od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby po dniu 6 listopada 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Wobec powyższego E.K. wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop przed dniem 6 listopada 2018 r. w wysokości 12 614,75 zł netto (za 75 dni urlopu z zastosowaniem przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień) oraz ekwiwalent za niewykorzystany urlop po dniu 6 listopada 2018 r. w wysokości 9 851,50 zł netto (za 41 dni urlopu z zastosowaniem przelicznika 1/21 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień).

W ocenie Komendanta Głównego Policji, w aktualnym stanie faktycznym i prawnym stronie nie przysługuje prawo do wypłaty omawianego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, ponieważ dokonano ponownego obliczenia wysokości ekwiwalentu i wypłacono wyrównanie zgodnie z ustawą o szczególnych rozwiązaniach.

Organ II instancji wyjaśnił też, że kwestia wypłaty ewentualnych odsetek ustawowych, tzw. sprawa o odsetki, nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej. Tym samym rozpoznanie sprawy o odsetki od określonych świadczeń, w przypadku ich przyznania, nie może nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej, natomiast dochodzenie omawianych roszczeń możliwe jest na drodze cywilnoprawnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt OPS 17/00).

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2021 r. E.K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], a także o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami.

W skardze zarzuciła organom Policji:

– działanie, które uniemożliwiło jej realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pozorem konieczności oczekiwania na ustanowienie przez ustawodawcę przepisu, w którym wskaże jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop,

– naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r., a przez to pozbawienie skarżącej należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop,

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że jej wniosek o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop pozostawał w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wydanym w sprawie o sygn. akt K 7/15, którym wyeliminowano z obrotu prawnego fragment przepisu art. 115a ustawy o Policji określającego wymiar 1/30 części miesięcznego uposażenia, jako stanowiący ekwiwalent za urlop.

W ocenie skarżącej z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Sposób wyliczenia ekwiwalentu nie wymagał zatem nowelizacji przepisów, ponieważ świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Liczba dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest natomiast okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. 2015.90). Ustalenie wysokości wynagrodzenia policjanta w danym roku kalendarzowym wynika z danych posiadanych przez organy Policji.

Skarżąca wskazała też, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, pozbawienie normy prawnej konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny powoduje jej wyeliminowanie z systemu prawnego od początku jej obowiązywania. Oznacza to, że ułamek 1/30, zaniżający wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie istniał już od daty jego wejścia w życie.

Skarżąca zarzuciła w tej sytuacji, że stanowisko, które prezentują w jej sprawie organy obu instancji, jest niezgodne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. Skarżąca wskazała, że w jej przypadku chodzi o prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, tj. prawo do urlopu i ekwiwalentu pieniężnego za nieskorzystanie z tego prawa, które to prawo ma charakter bezwarunkowy.

Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP istnieje prawo do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia. Z tego względu jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne, jeżeli uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest więc ograniczanie zasady wzruszalności aktów stosowania prawa wynikającej z art 190 ust. 4 Konstytucji poprzez ewentualne regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych.

Skarżąca podniosła także - powołując się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 - że nie można przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności podstawy prawnej czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godzą bowiem w konstytucyjną zasadę państwa prawa wynikającą z art. 2 ustawy zasadniczej, jak i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Skarżąca dodała nadto, że analogiczne stanowisko przyjęło już szereg sądów administracyjnych, które rozstrzygnęły spór na korzyść skarżącego emeryta/rencisty.

Skarżąca podkreśliła również, że na dzień 6 listopada 2018 r. była funkcjonariuszem Policji i w jej przypadku wyrok Trybunału Konstytucyjnego w dniu jego obowiązywania jednoznacznie wskazywał sposób przeliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Od tego dnia jednoznacznie zmienił się system prawny wyliczania przedmiotowego ekwiwalentu. Tym bardziej więc dzień jej zwolnienia ze służby ([...] lutego 2019 r.) nastąpił w czasie oczywistego porządku prawnego w zakresie wyliczenia przedmiotowego ekwiwalentu.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został już pogląd, że niedopuszczalne jest domaganie się od sądu administracyjnego, aby ten pominął korzystające z domniemania konstytucyjności regulacje prawne o randze ustawowej i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, kierując się wyrażoną w jej art. 8 zasadą nadrzędności ustawy zasadniczej i jej bezpośredniego stosowania. Organy, jak również i sądy administracyjne, nie są także uprawnione do badania zgodności ustaw z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ jest to prerogatywa zastrzeżona do właściwości Trybunału Konstytucyjnego. Dopóki zatem określony przepis nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to podlega on stosowaniu.

Komendant Główny Policji wyjaśnił też, że jako związany zasadami praworządności, legalizmu oraz dyscypliną finansów publicznych, orzekł w granicach i na podstawie obowiązującego prawa, które to prawo korzysta z zasady domniemania konstytucyjności.

Zdaniem organu odwoławczego, nie można także podzielić argumentacji, że na gruncie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. nie było konieczności uregulowania kwestii sposobu ustalania zasad liczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w określonym wymiarze części miesięcznego uposażenia policjanta, zgodnie z zaprezentowanym w ww. wyroku Trybunału poglądem.

Zdaniem Komendanta Głównego Policji, wskazanie w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego zasad, na podstawie których wartość wskaźnika - mnożnika do wyliczenia ekwiwalentu powinna być ustalona, należy traktować wyłącznie jako wytyczne dla prawodawcy (ustawodawcy), który będzie (był) zobligowany do uchwalenia normy prawnej zgodnej z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Także wojewódzkie sądy administracyjne, w myśl zasady legalizmu zalecały inicjatywę ustawodawczą w tym zakresie pomimo, że w ich ocenie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego pozwalało na zrekonstruowanie treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie sposobu obliczania wysokości przedmiotowego świadczenia.

Komendant Główny Policji podniósł nadto, że nie jest przełożonym skarżącej właściwym w sprawach osobowych, zgodnie z art. 32 ustawy o Policji, skutkiem czego jest brak właściwości Komendanta Głównego Policji do przyznania i naliczenia oraz ewentualnej wypłaty dochodzonej należności. Wyjaśnił nadto, że dochodzenie odsetek, o ile się należą, nie jest sprawą o charakterze administracyjnym, zatem i to żądanie skarżącej pozostaje poza zakresem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) – zwanej dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

W myśl art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że skarżąca została zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2019 r. W związku ze zwolnieniem skarżącej wypłacony został ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wyliczony na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Ekwiwalent został ustalony proporcjonalnie - za niewykorzystany urlop wypoczynkowy do [...] listopada 2018 r. przy zastosowaniu współczynnika 1/30 oraz od 6 listopada 2018 r. przy zastosowaniu współczynnika 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy organ odmawiając skarżącej wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w łącznym wymiarze 75 dni za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w odniesieniu do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.

Punktem wyjścia do rozważań w tym przedmiocie jest ww. wyrok opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, że prawo do urlopu płatnego (art. 66 ust. 2 Konstytucji), a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy, jest absolutne i nie podlega miarkowaniu. Stosownie do art. 114 ust. 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Jak podkreślił Trybunał, celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych praw do corocznych płatnych urlopów. Pracownik zwalniany ze służby powinien otrzymać równowartość niewykorzystanych urlopów. Po ustaniu stosunku służby prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące ekwiwalentem. Trybunał wyjaśnił, że ustawodawca przyznał policjantom prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych, zaś wcześniejsza regulacja przewidywała 30 dni kalendarzowych. Tym samym kwestionowany art. 115a nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, bowiem przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Przyjęcie wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Skutkiem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata od dnia 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie z art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji orzeczenia wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, przy czym - uwzględniając kontekst i systematykę uregulowań konstytucyjnych - nie budzi wątpliwości, że chodzi tu o ogłoszenie w organie urzędowym, nie zaś (także wywołujące skutki m.in. w sferze obalenia domniemania zgodności kontrolowanych norm prawnych) ogłoszenie publiczne danego judykatu (MS, t. II, s. 1195). Należy bowiem pamiętać o rozróżnieniu dwóch momentów - utraty domniemania konstytucyjności wadliwej regulacji (publiczne ogłoszenia orzeczenia) oraz utraty jej mocy obowiązującej (ogłoszenie w organie urzędowym) (por. Piotr Tuleja "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", wyd. II LEX, komentarz do art. 190, teza 4 "Ogłaszanie orzeczeń"). Oznacza to usunięcie części danej normy prawnej z przepisu, co w niniejszej sprawie skutkuje tym, że współczynnik ułamkowy 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie może mieć zastosowania od daty wejścia w życie orzeczenia Trybunału, tj. od dnia 6 listopada 2018 r.

Na skutek wyroku Trybunału wymiar ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został zmieniony. Od dnia 1 października 2020 r., na mocy art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, art. 115a ustawy o Policji stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W myśl art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Stosownie do art. 9 ust. 1 zdanie drugie ww. ustawy ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Analizując treść art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy nowelizującej, należy wskazać, że ustawodawca przewiduje dwie sytuacje stosowania "nowego brzmienia" art. 115a ustawy o Policji - są to sprawy wszczęte i niezakończone do dnia 6 listopada 2018 r. oraz sprawy policjantów, z którymi stosunek służbowy uległ rozwiązaniu z tą datą lub później. W kolejnych zdaniach powołanego przepisu ustawodawca wprowadził mechanizm proporcjonalności, którego osią stała się data wskazana w tym przepisie.

Dostrzec należy, że zarówno w pragmatykach służbowych służb mundurowych jak i prawie pracy przyjmuje się zgodnie, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest niezależne od sposobu ustania stosunku służbowego (administracyjnego) i stosunku pracy (nawiązanego na podstawie przepisów Kodeksu pracy). Jest ono prawem pochodnym od prawa do urlopu. Urlopem niewykorzystanym, za który przysługuje ekwiwalent pieniężny, jest zarówno urlop bieżący, jak i urlopy zaległe. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 stycznia 1974 r. sygn. akt III PRN 41/73 przyjął (i pogląd ten pozostaje aktualny), że prawo do niewykorzystanych urlopów zaległych z powodu rozwiązania stosunku pracy i niemożności ich wykorzystania w okresie wypowiedzenia przekształca się w prawo do ekwiwalentu pieniężnego za te urlopy. Świadczenia związane z rozwiązaniem stosunku służbowego, czy stosunku pracy, stają się wymagalne od dnia ustania tego stosunku, a zatem wysokość przysługującego funkcjonariuszowi (odpowiednio pracownikowi) świadczenia winna być ustalana według przepisów obowiązujących w dacie nabycia prawa do tego świadczenia. W przypadku ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy mamy do czynienia ze świadczeniem ekwiwalentnym, a więc zamiennym w stosunku do świadczenia spełnionego w naturze. W sytuacji wykorzystania urlopu wypoczynkowego, czy dodatkowego z roku bieżącego lub z lat poprzednich funkcjonariusz otrzymuje uposażenie, które mu przysługuje w dacie korzystania z tego urlopu, bez pomniejszenia uposażenia za okres urlopu przypadającego w latach, gdy uposażenie było niższe, np. ze względu na obowiązywanie innych przepisów płacowych. Nie ma więc racjonalnych podstaw, aby różnicować sytuację finansową funkcjonariusza w zależności od tego, czy otrzymuje on wynagrodzenie urlopowe za urlop wykorzystywany w naturze (w wysokości ustalanej według zasad obowiązujących w czasie korzystania z urlopu wypoczynkowego), np. w okresie wypowiedzenia, czy też ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop ustalany odrębnie dla okresu przed i po 6 listopada 2018 r., np. gdy zwolnienie lekarskie lub zastosowany tryb zwolnienia ze służby uniemożliwia funkcjonariuszowi wykorzystanie urlopu wypoczynkowego w naturze. Świadczenie za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za okres przypadający przed 6 listopada 2018 r. ustalane przy zastosowaniu wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta przestaje być ekwiwalentne, bowiem jako zaniżone w stosunku do wynagrodzenia za urlop wykorzystywany w naturze nie może być uznane za rekompensatę równoważną (ekwiwalentną). Prowadzi to do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji, na co jednoznacznie zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Można podjąć próbę doszukania się uzasadnienia dla zastosowania dwóch stanów prawnych (tutaj dwóch różnych metod ustalania wysokości świadczenia pieniężnego opartych na innych treściowo przepisach prawnych) w sprawie, w której postępowanie jest rozciągnięte w czasie, tj. zostało wszczęte pod rządami poprzednio obowiązującego przepisu prawnego i niezakończone do dnia zmiany brzmienia przepisu stanowiącego postawę rozstrzygnięcia. Można też założyć hipotetycznie, że taka sytuacja będzie miała miejsce wówczas, gdy z funkcjonariuszem został rozwiązany stosunek służbowy przed 6 listopada 2018 r., a następnie po tej dacie doszło do reaktywacji stosunku służbowego i kolejnego zwolnienia ze służby, a ekwiwalent pieniężny nie został uprzednio wypłacony ze względu na spór co do zgodnego z prawem rozwiązania stosunku służbowego przed 6 listopada 2018 r. Jednakże ww. zasady proporcjonalności nie sposób stosować do ustalania wysokości świadczenia ekwiwalentnego funkcjonariusza, z którym stosunek służbowy ustał po 6 listopada 2018 r. Funkcjonariuszowi przysługuje bowiem świadczenie ustalane w oparciu o normę prawną obowiązującą w dacie nabycia do niego prawa, a więc przy zastosowaniu wprost art. 115a ustawy o Policji ustalającego współczynnik ekwiwalentu - 1/21 dla wszystkich bez wyjątku dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego.

Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, jak to wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, że prawo pracownika do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w całości lub części urlop wypoczynkowy powstaje w dniu rozwiązania umowy o pracę - zdarzenia uniemożliwiającego realizację prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze (art. 171 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy). W tym też dniu prawo do urlopu wypoczynkowego w naturze przekształca się w jego pieniężny ekwiwalent. Ekwiwalent przysługuje za urlopy nieprzedawnione w chwili powstania do niego prawa. Roszczenie o udzielenie urlopu wypoczynkowego w naturze i roszczenie o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w naturze urlop wypoczynkowy to, jak podkreśla Sąd Najwyższy - dwa różne roszczenia (por. np.: wyroki SN z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt I PKN 336/00; z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II BP 11/15).

Zasady te należy stosować mutatis mutandis w odniesieniu do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe przysługujące policjantowi zwolnionemu ze służby (art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). To w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji powstaje prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, zaś prawo do urlopu w naturze przekształca się w jego pieniężny ekwiwalent. Do tego prawa należy zatem stosować przepisy obowiązujące w dniu jego powstania, a nie przepisy obowiązujące wcześniej, np. w chwili powstania prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze.

W ocenie Sądu niedopuszczalna jest taka wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która zezwala na stosowanie normy prawnej ustalającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia wobec funkcjonariusza, który nabył prawo do tego ekwiwalentu po 6 listopada 2018 r., a więc w oparciu o przepis nieobowiązujący w dniu powstania tego prawa. W przypadku bowiem gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności określonej normy prawnej, a inna norma prawna ma treść zbieżną lub bardzo zbieżną do niej, sądy są uprawnione do zastosowania takiej wykładni prawa, która doprowadzi do przywrócenia stanu konstytucyjności w sposób wskazany przez Trybunał Konstytucyjny (por. Michał Jachowski "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania", Wyd. Sejmowe 2016, rozdział szósty).

Skoro zatem skarżąca nabyła prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy po dniu [...] listopada 2018 r., do tak nabytego prawa należy stosować przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ustalonym wyrokiem zakresowym Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., a więc z pominięciem tej części przepisu prawnego, która ustala wartość ułamkowego miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, w wymiarze 1/30.

Ponownego podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w powołanym orzeczeniu wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą, świadczeniem ekwiwalentnym za niewykorzystany dzień urlopu wypoczynkowego jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Tym samym przyznał policjantowi prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w adekwatnej, a nie niższej wysokości. Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. W przedmiotowej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, czyli prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które - jak podkreślono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego - mają charakter bezwarunkowy.

Wskazać również należy, że w kwestii wyłączenia stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. wypowie się Trybunał Konstytucyjny w sprawie zarejestrowanej pod sygn. P/21, zainicjowanej pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r." (postanowienie z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20). Z treści przytoczonego pytania prawnego wynika jednak, że nie obejmuje ono swoim zakresem policjantów zwolnionych ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Brak było tym samym podstaw do zawieszenia w niniejszej sprawie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o przepis art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Dlatego też Sąd postanowieniem z dnia 2 czerwca 2022 r. podjął zawieszone postępowanie.

Reasumując należy stwierdzić, że organy Policji obu instancji w niniejszej sprawie naruszyły art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez błędną wykładnię i zastosowanie normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji, jak też utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ zastosuje się do oceny prawnej wynikającej z rozważań Sądu, zgodnie z którą art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie może stanowić przeszkody do zastosowania w sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. Oznacza to, że w przypadku ustania stosunku służbowego po 6 listopada 2018 r. świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu, bez względu na okres, w którym urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nie został wykorzystany w naturze, jest wynagrodzenie w wysokości 1/21 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Należy jednocześnie wyjaśnić, że Sąd nie mógł zobowiązać organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania ekwiwalentu w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami, ponieważ takiego rozstrzygnięcia nie przewidują przepisy P.p.s.a. Art. 145a § 1 P.p.s.a. wyraźnie określa, że w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, w przypadku uznania żądań skarżącej, organ dokonuje czynności materialno-technicznej wypłaty wyrównania ekwiwalentu, bez wydawania decyzji w tej kwestii.

Należy też wyjaśnić, że roszczenie o wypłatę ewentualnych odsetek nie jest sprawą administracyjną, a ich dochodzenie jest możliwe jedynie na drodze cywilnoprawnej. Zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają bowiem regulacji, która przyznaje organom Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych, w tym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1467/13, droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zarezerwował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 1713/97). Ponieważ przepisy ustawy o Policji nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego, należy uznać, że roszczenie o odsetki jest oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i może być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym. Oznacza to, że rozpoznanie niniejszej sprawy w zakresie roszenia o odsetki ustawowe nie może nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej.