Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 491/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 23 marca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. - po rozpatrzeniu odwołania K. Ł. - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza O. z dnia 18 stycznia 2015 r. (nr [...]) ustalającą wobec odwołującego się opłatę adiacencką w wysokości 65 777 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w O., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb [...], na skutek jej podziału geodezyjnego.

Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Na wniosek K. Ł., Burmistrz Miasta O. decyzją z 10 grudnia 2013 r. zatwierdził podział geodezyjny opisanej wyżej nieruchomości o pow. 7570 m2, która zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajdowała się nie na terenie przewidzianym w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (około 5857 m2), w części na cele rolne (około 1140 m2) a w części na ulice lokalne (około 573 m2). Wydzielono 9 działek geodezyjnych, oznaczonych nr od [...] do [...], przy czym działkę nr [...] o pow. 271 m2 oraz działkę nr [...] o pow. 302 m2 z przeznaczeniem na drogę publiczną (polegały przejęciu na własność gminy z mocy prawa), działkę nr [...] o pow. 1140 m2 z przeznaczeniem na cele rolne, natomiast pozostałe działki powstałe w wyniku podziału z przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W następstwie powyższego podziału, decyzją z dnia 16 stycznia 2015 r. Burmistrz Miasta O. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 65777 zł, stanowiącej 30% wzrostu wartości nieruchomości, którą to opłatą obciążył K. Ł.. Organ ustalił, że w wyniku dokonanego podziału wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 219257 zł, co wynika z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W ocenie organu operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo, tak więc jego wiarygodność nie budzi zastrzeżeń. Organ pierwszoinstancyjny ustalił też, że uchwałą Nr [...] Rady Miasta O. z dnia 30 października 2007 r., w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej dla właścicieli i użytkowników wieczystych (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 275, poz. 3351), wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej określona została na poziomie 30%. Wobec takich okoliczności, w ocenie organu pierwszej instancji, zaistniały podstawy do ustalenia należnej opłaty adiacenckiej w łącznej kwocie 65777 zł.

Od decyzji organu pierwszej instancji strona wniosła odwołanie w ustawowym terminie. W odwołaniu oraz piśmie uzupełniającym zarzuty odwołania zarzucono, że operat szacunkowy sporządzony został w sposób nieprawidłowy, bowiem:

1) wycena nieruchomości według stanu po podziale opiera się na oszacowaniu wydzielonych na skutek podziału działek zamiast na oszacowaniu podzielonej nieruchomości jako całości;

2) wycena nieruchomości według stanu przed podziałem opiera się na wycenie dwóch nieistniejących nieruchomości, podczas gdy przedmiotem wyceny była nieruchomość "(...) w trzech kawałkach nie przylegających do siebie" powstałych w związku z wydzieleniem przecinających je działek o funkcji drogi publicznej;

3) w toku szacowania odrzucono transakcję o cenie najwyższej;

4) błędnie ustalono trend cenowy;

5) posłużono się przy wycenie transakcjami porównawczymi z 2007 r., a więc z okresu, kiedy uwarunkowania rynkowe i ceny nieruchomości były diametralnie odmienne od obecnych;

6) pominięto występowanie na rynku lokalnym transakcji o cenach różniących się znacząco od transakcji przyjętych w operacie do porównań.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze W. podejmując zaskarżoną decyzję wskazało, że zgodnie z art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) ustalenie opłaty adiacenckiej dopuszczalne jest w przypadku, gdy:

1) dokonano ostatecznego (prawomocnego) podziału nieruchomości na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres trwania użytkowania;

2) w dniu, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne) obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej;

3) nie upłynął okres trzech lat liczonych od dnia, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne);

4) podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości rynkowej.

Opłata adiacencka ustalana jest w formie decyzji administracyjnej (art. 98 ust. 1 zdanie 1 ustawy), wydawanej po przeprowadzeniu postępowania określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2006 r., I OSK 421/05, http://orzeczenia.nsa. gov.pl). Wszystkie zatem wyżej wymienione przesłanki wymagają ustaleń spełniających rygory procesu administracyjnego. Ustalenia te muszą być przede wszystkim wyczerpujące (art. 77 § 1 k.p.a.), a wiarygodność dowodów wszechstronnie oceniona (art. 80 k.p.a.). Tylko wówczas uprawnione będzie stwierdzenie, że w zakresie ustaleń dowodowych zrealizowano postulaty zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. Oczywiście ocena dowodów przeprowadzona przez organ pierwszej instancji podlega weryfikacji instancyjnej przez organ odwoławczy, który może w ograniczonym zakresie uzupełnić materiał dowodowy (art. 136 k.p.a.); może też odmiennie ocenić wiarygodność przyjętych bądź odrzuconych w pierwszej instancji dowodów.

Oceniając materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji Kolegium podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie wystąpienia w konkretnej sprawie wszystkich przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej.

Ze względu na zaistniały spór wymaga zaakcentowania, że Kolegium w szczególności zgodziło się z ustalaniami organu pierwszej instancji co do spełnienia przesłanki wzrostu wartości nieruchomości, który ustalony został na podstawie dowodu przeprowadzonego z opinii biegłego – operatu szacunkowego.

Uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie organ odwoławczy zauważył, że według art. 146 ust. 1a, w zw. z art. 98a ust. 1 zdanie 6 ustawy, ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Opinia taka ma więc w postępowaniu dotyczącym opłaty adiacenckiej charakter obowiązkowy. Sporządza ją zawsze rzeczoznawca majątkowy, na piśmie, w formie operatu szacunkowego (art. 7 i art. 156 ust. 1 ustawy).

Rolą organu procesowego jest dokonanie oceny wiarygodności opinii biegłego z pozycji całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Weryfikacja ta uwzględnić musi wymagania prawidłowego rozumowania, doświadczenia życiowego oraz przepisów prawa wiążących w zakresie wyceny. Prawna regulacja problematyki wyceny nieruchomości znajduje się w ustawie oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem".

Zgodnie z art. 98a ust. 1 zdanie 4 i 5 ustawy, wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. W ocenie Kolegium sporządzony w niniejszym postępowaniu operat spełnia powyższe wymagania. Zawiera on bowiem w istocie dwie wyceny, gdzie w pierwszej kolejności szacowana nieruchomość wyceniona została według stanu przed podziałem (stan na dzień 10 grudnia 2013 r.), czyli jako nieruchomość jednodziałkowa (działka nr [...], o powierzchni 0,6997 ha, a więc z wyłączeniem terenu o funkcji drogi publicznej) - operat s. 17-22. W drugiej kolejności biegły wycenił tę samą nieruchomość przyjmując jej stan ewidencyjny po podziale (stan na dzień 28 grudnia 2013 r.), czyli jako nieruchomość wielodziałkową (działki od nr [...] do nr. [...], o powierzchniach od 0,0271 ha do 0,1140 ha) - operat s. 23-31.

Zasadniczo biegły wycenił nieruchomość w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, co w świetle § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia stanowi jedną z dopuszczalnych metod ustalania wartości rynkowej. Wyceniając jednak nieruchomość w części mieszkaniowej według stanu po podziale, biegły zastosował metodę korygowania ceny średniej, zgodną z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia.

W jednym i w drugim przypadku rzeczoznawca oparł wycenę na zestawieniu nieruchomości wycenianej z nieruchomościami podobnymi, o tożsamym (jednorodzinnym mieszkaniowym oraz rolnym) przeznaczeniu i zbliżonej powierzchni, które były przedmiotem sprzedaży na wolnym rynku.

Rzeczoznawca - stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia - zidentyfikował również cechy, które wpływają na wartość nieruchomości (atrybuty) oraz wielkość wpływu tych cech na ceny nieruchomości na lokalnym rynku. W segmencie nieruchomości mieszkaniowych jednorodzinnych należą do nich: "lokalizacja" (40%), "uzbrojenie" (30%), "powierzchnia działki" (20%), "kształt działki" (10%). W przypadku wyceny nieruchomości w części rolnej, biegły ustalił trzy atrybuty, tj.: "lokalizację" (50%), "bonitację" (30%), "dogodność uprawy" (20%). Do każdego z tych atrybutów przypisana została skala (operat s. 17 i 20), w ramach której następnie uwzględniono szczegółowe różnice zachodzące pomiędzy nieruchomością wycenianą a przyjętymi do porównań nieruchomościami podobnymi (operat s. 19, 22, 26-28).

W rezultacie stwierdzić należy, że ustalona przez biegłego wartość nieruchomości według stanu przed podziałem na kwotę 503013 zł i według stanu po podziale na kwotę 722270 zł, nie budzi zastrzeżeń. Operat szacunkowy stanowi więc w tym przypadku miarodajny dowód obrazujący wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału. Ponieważ z operatu wynika, że wartość konkretnej nieruchomości wzrosła o kwotę 219257 zł, zaś obowiązująca na terenie miasta O. stawka procentowa wynosi 30%, organ pierwszej instancji zasadnie ustalił opłatę adiacencką w kwocie 65777 zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając przede wszystkim cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że podnoszone w odwołaniu kwestie dotyczące sposobu obliczenia trendu cenowego i selekcjonowania transakcji porównawczych - odrzucenia transakcji o cenach skrajnych - leżą w sferze techniki szacowania wymagającej specjalistycznej wiedzy i jako takie nie mogą być ocenione przez organy administracji. Organ odwoławczy podkreślił, że w świetle zasady swobodnej oceny dowodów ocena opinii biegłego oparta powinna być na kryterium zgodności z przepisami prawa i wskazaniami wiedzy ogólnej. Z nich wynika zaś, że biegły w toku szacowania nieruchomości powinien uwzględnić między innymi: zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu (art. 153 ust. 1 u.g.n) a określenie wartości powinien poprzedzić stosowną analizą rynku celem doboru nieruchomości podobnych (§ 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia). Zdaniem organu, operat szacunkowy wykorzystany w niniejszej sprawie oba warunki spełnia. Kolegium stwierdziło, że jeżeli intencją odwołującego się było kwestionowanie prawidłowości opinii biegłego przez pryzmat wiedzy fachowej, to strona zgodnie z otrzymanym pouczeniem, mogła wystąpić do organizacji zawodowej o ocenę specjalistyczną dokonywaną w trybie art. 157 u.g.n.

Co do zgodności operatu z wymaganiami prawa, Kolegium nie zgodziło się z zarzutem naruszenia art. 98a ust.1 u.g.n. przez ustalenie wartości nieruchomości według stanu po podziale w oparciu o wycenę nowo wydzielonych działek. Organ odwoławczy uznał, że jeżeli taki sposób szacowania zaleca Komisja Arbitrażowa Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych i jest on także akceptowany w orzecznictwie sądowym, to trudno w takich warunkach przypisać opinii biegłego naruszenie prawa.

Także w części dotyczącej wyceny według stanu przed podziałem, Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania. Wyjaśniło, że wyodrębnienie w toku wyceny części rolnej nieruchomości, uzasadnione było heterogeniczną funkcją przedmiotu wyceny, wymagającą odniesienia się do dwóch różnych rynków nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że skoro ani przepis art. 98 a ust. 1 u.g.n., ani żaden inny przepis prawa, nie normuje sposobu szacowania nieruchomości w takiej sytuacji, to rolą organu administracji było jedynie zweryfikowanie, czy przyjęte przez biegłego rozwiązanie nie koliduje ze wskazaniami wiedzy ogólnej. Zdaniem Kolegium, takiej kolizji w badanej sprawie nie ma. Odwołanie się do różnych rynków nieruchomości, w sytuacji wyceny nieruchomości o różnorodnym przeznaczeniu, wydaje się być jedynym racjonalnym zabiegiem - o ile w ogóle wycena taka ma być możliwa.

Kolegium nie stwierdziło również podstaw, aby zakwestionować operat ze względu na wykorzystanie do porównań transakcji z 2007 i 2008 r., bowiem obowiązujące przepisy tego nie zabraniają. Zmiany cenowe na rynku nieruchomości jakie zaszły od tamtego czasu zostały zaś skorygowane przez zastosowanie przez biegłego trendu cenowego. Operatu nie dyskwalifikuje również twierdzenie, że na rynku nieruchomości można znaleźć inne transakcje porównawcze - zdaniem strony - bardziej reprezentatywne. Dobór nieruchomości porównawczych leży bowiem w gestii rzeczoznawcy majątkowego. O ile więc operat zawierający wycenę nieruchomości w podejściu porównawczym opiera się na konkretnych, wskazanych w nim transakcjach nieruchomościami podobnymi, organ nie ma podstaw do ich zanegowania z powodu istnienia na rynku jeszcze innych transakcji spełanijących warunek podobieństwa.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem K. Ł. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił Samorządowemu Kolegium we W. naruszenie:

- art. 7 i art. 8 k.p.a. przez przyjęcie rażąco niekorzystnego dla skarżącego sposobu wykładni art. 98 a u.g.n. i uznaniu za prawidłowy sposób wyceny nieruchomości według stanu po podziale przez wycenę poszczególnych nowo wydzielonych działek i zsumowaniu ich wartości;

- art. 6 w związku z art. 98a ust. 1 art. 4 pkt 16 u.g.n w związku z § 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego przez akceptację wyceny nieruchomości przed podziałem w oparciu o wycenę dwóch sztucznie wyodrębnionych części nieruchomości o różnym przeznaczeniu i ich zsumowaniu, przez co nieruchomości przyjęte do porównania nie spełniały kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez akceptację i utrzymanie w mocy decyzji wydanej na podstawie wadliwego operatu szacunkowego w którym oparto się na transakcjach z lat 2007 i 2008, niemiarodajnych dla przedmiotu wyceny.

Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji pierwszej i drugiej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych.

Uzasadniając postawione zarzuty skarżący podniósł, że organ błędnie uznał za prawidłowy sposób szacowania przyjęty przez rzeczoznawcę, polegający na ustaleniu wartości nieruchomości według stanu po podziale w oparciu o wycenę poszczególnych nowo wydzielonych działek i ich zsumowaniu. Autor skargi podał, że ma świadomość, że występują rozbieżności w interpretacji przepisu art. 98 a ust. 1 u.g.n. - również w orzecznictwie sądów administracyjnych - które dotyczą różnego definiowania "nieruchomości po podziale", na potrzeby określania wzrostu wartości nieruchomości. Zasadnicza kwestia dotyczy problemu, czy dopuszczalne jest aby wartość nieruchomości po podziale stanowiła sumę wartości działek ewidencyjnych tworzących tę nieruchomość w związku z podziałem - w rezultacie podstawą określenia wartości są nieruchomości odpowiadające wielkością działkom ewidencyjnym po podziale i takie nieruchomości przyjmowane są do porównania - czy też szacunek powinien być dokonywany w stosunku do całości gruntu tworzącego nieruchomość po podziale, skutkiem czego wyceniana jest jedna nieruchomość podzielona na działki ewidencyjne - tu jako transakcje nieruchomościami podobnymi poszukiwane są nieruchomości duże podzielone na określoną ilość działek.

Analizując i przytaczając rozbieżne w tej kwestii orzecznictwo sądowe - w tym wskazując na orzeczenia NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. I OSK 2342/12 i z dnia 22 lipca 2014r. I OSK 2498/12 - skarżący za nieprzekonujące i odosobnione uznał drugie z przywołanych orzeczeń w którym Sąd przyjął, że nie ma przeszkód aby wartość podzielonej działki stanowiła sumę składających się na nią działek, gdyż odpowiada to najbardziej wartości rynkowej podzielnej nieruchomości. Wycena musi uwzględniać, faktyczne realia możliwości sprzedaży działek mniejszych w rozmiarach po podziałach. Zdaniem skarżącego, w orzecznictwie przeważa stanowisko odmienne opowiadające się za koniecznością określenia wartości nieruchomości po podziale jako nieruchomości odpowiadającej wielkością i powierzchnią nieruchomości przed podziałem ale podzielonej na działki.

Co jednak istotne, zdaniem autora skargi, przedstawione wątpliwości interpretacyjne powinny być rozstrzygane na korzyść obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny. Przemawia to za uznaniem, że wykładnia art. 98 a u.g.n. dokonana przez organy jest nieprawidłowa. Dla strony oczywiste jest bowiem, że określenie wartości nieruchomości jako sumy wartości powstałych po podziale działek ewidencyjnych jest dla niej bardziej niekorzystne. Suma wartości poszczególnych działek budowlanych przekracza zawsze wartość nieruchomości wycenianej jako całość. W efekcie opłata, ustalona na podstawie takiej wartości, zawsze jest wyższa. Dla skarżącego bezsporne jest, że inny poziom cen osiągają w obrocie rynkowym nieruchomości o relatywnie mniejszych powierzchniach, niż nieruchomości o powierzchniach większych składające się z większej ilości działek. W niniejszej sprawie organy rozstrzygnęły więc wątpliwości interpretacyjne ewidentnie na niekorzyść skarżącego, przy czym żaden interes społeczny nie przemawiał za przyjęciem takiej wykładni.

Jeżeli chodzi o określenie wartości nieruchomości przed podziałem skarżący zaznaczył, że nie posiadała ona wówczas jednorodnego przeznaczenia, ale przeznaczenie mieszane. Dominowała zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, część była przewidziana pod drogi publiczne a część na cele rolne. Analizując rynek transakcji dla celów wyceny, biegły powinien zatem poszukiwać nieruchomości podobnej pod względem takiego mieszanego przeznaczenia a nie sztucznie wyodrębniać i osobno wyceniać część rolną i część mieszkaniową. Zdaniem strony, biegły powinien ustalić wartość m2 dla nieruchomości o niejednorodnym przeznaczeniu i na tej podstawie wyliczyć wartość całej powierzchni działki, po czym odjąć wartość części powierzchni gruntu przeznaczonego pod drogę. Skarżący uważa, że przyjęty w operacie sposób szacowania jest dla niego krzywdzący. Nie wymaga bowiem wiedzy specjalistycznej teza, że nieruchomość o niejednorodnym przeznaczeniu jest mniejsza, aniżeli każda z jej części wycenianych osobno.

Odwołując się do definicji nieruchomości skarżący stwierdził, że żaden przepis prawa regulujący zasady szacowania nieruchomości nie dopuszcza możliwości sztucznego dzielenia nieruchomości na części, gdyż wypacza to wynik wyceny. Brak normy dozwalającej, nie może być rozumiany jako przyzwolenie na dowolne działanie rzeczoznawcy. Wbrew twierdzeniom Kolegium, istniejące przepisy prawa normujące szacowanie nieruchomości są w tym zakresie wystarczające dla dokonania wyceny. Zgodnie z orzecznictwem przeznaczenie nieruchomości na dwie różne funkcje ma niewątpliwy wpływ na jej wartość jako całość, zatem nie można uznać, że w takiej sytuacji nieruchomość składa się z dwóch części o różnych przeznaczeniach i wartości równej sumie obu części.

Kwestionując operat ze względu na przyjęte do porównania transakcje z 2008 i 2007 r. a więc prawie sprzed ośmiu lat od daty sporządzenia operatu autor skargi podniósł, że są one niereprezentatywne dla przedmiotu wyceny i nie niweluje tego zastosowany trend czasowy. Ceny wówczas były bardzo wysokie odbiegające od aktualnych. Strona uważa, że Kolegium miało obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych jako nieruchomości podobnych. Operat powinien zatem zawierać precyzyjne informacje na temat powodów do których do porównania przyjęto te a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, gdyż strona musi mieć możliwość ustalenia czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne.

Zdaniem skarżącego, standardy wyceny – jak i orzecznictwo - nakazują przyjęcie do porównania transakcji najbardziej zbliżonych do daty sporządzenia operatu a tylko wyjątkowo, gdy takich transakcji brak, można odnieść się do odleglejszych w czasie -przy czym należy to szczegółowo uzasadnić (nota interpretacyjna nr I). w orzecznictwie sądowym wskazuje się także, że do porównania powinny przyjęte transakcje zawarte najbliżej daty sporządzenia operatu a w przypadku przyjęcia dalszych transakcji nie można pomijać umów zawartych w okresie najbardziej zbliżonym do daty wyceny (WSA Warszawa i WSA Kraków).

Skarżący podniósł, że wskazywał na szereg transakcji zawartych w okresie najbardziej zbliżonym do daty sporządzenia operatu, co obligowało biegłego do wzięcia ich pod uwagę oraz do oceny pod kątem przydatności jako źródła bardziej miarodajnego niż transakcje sprzed wielu lat. Odrzucenie tych danych, tylko ze względu na zgromadzenie wystarczających danych z tak odległego okresu, nie jest zdaniem strony prawidłowe.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniesiono, że sprawa nie mogła być oceniana przez pryzmat uzasadnionego interesu strony, gdyż zaskarżona decyzja nie ma charakteru uznaniowego a zarzut wskazujący, że przyjęte na podstawie operatu wartości nieruchomości są dla strony mniej korzystne, jest nieweryfikowalny, gdyż wymaga przeprowadzenia odrębnej wyceny. Tylko wówczas można wiarygodnie stwierdzić, co jest dla strony korzystniejsze. Weryfikacja stwierdzeń strony wymaga wiedzy specjalistycznej. Nie miała też miejsca wycena dwóch sztucznie wyodrębnionych nieruchomości, gdyż biegły określając wartość przed podziałem porównywał nieruchomość do działek o pow. od 4000 m2 do 1000 m2. Skoro skarżący kwestionuje analizę rynku nieruchomości i dobór nieruchomości do porównania – tj. czynności zastrzeżone dla biegłego - to istniała możliwość fachowej weryfikacji tej opinii zgodnie z art. 157 u.g.n. o czym strona była pouczona.

Na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i zawartą w niej argumentację. Oświadczył, że w końcowej części skargi chodzi o transakcje wskazane w odwołaniu i piśmie uzupełniającym o których skarżący dowiedział się od innego rzeczoznawcy. Pełnomocnik organu wniósł natomiast o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodne z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w skrócie jako "u.p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Kontrolując zgodnie z przedstawionymi wyżej kryteriami zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wydaną w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej Sąd stwierdził, że nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa procesowego oraz materialnego w stopniu określonym w art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c u.p.p.s.a, uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98 ust. 1a ustawy).

Podsumowując powyższe wskazać należy, że co do zasady, obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje, jeżeli określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową w postaci wzrostu wartości nieruchomości na skutek szczególnego zdarzenia jakim w tym przypadku jest podział nieruchomości. Przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia organowi podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: 1/ dokonanie podziału nieruchomości, 2/ podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i 3/ wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że przesłanki wskazane w pkt 1 i pkt 2, zostały spełnione. W sposób dostateczny wykazuje je zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania jest natomiast przyjęty przez organy wzrost wartości nieruchomości, rzutujący automatycznie na wysokość określonej decyzją opłaty adiacenckiej.

Wskazać zatem należy, że problematykę wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej reguluje dział IV, rozdział 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.- dalej u.g.n.) w przepisach art. 149-159 oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004r., Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej rozporządzenie)

Z przywołanych przepisów wyłania się zasada, że podstawę dla ustalania wartości nieruchomości stanowi opinia o wartości nieruchomości sporządzana w formie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.) a więc osobę, która posiada uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości nadane w trybie przepisów u.g.n. Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiedzy specjalistycznej. Osoba dysponująca taka wiedzą - rzeczoznawca majątkowy - nie ma całkowitej swobody działania, gdyż przy wycenie nieruchomości (postępowaniu w wyniku którego następuje określenie wartości nieruchomości) ograniczony jest zasadami prawnymi wynikającymi z przywołanych aktów.

Wynika z nich, że w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej, którą stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (art. 150 ust. 1 pkt 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.).

Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości (art. 152 u.g.n.).

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.).

Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przez nieruchomość podobną ustawa rozumie nieruchomość która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (art. 4 pkt 16 u.g.n.).

Ustawodawca normując zasady określania wartości nieruchomości postanowił jednocześnie, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Z powyższego wynika, że kluczowym dowodem w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy, stanowiący opinię biegłego w związku z posiadaną przez rzeczoznawcę majątkowego specjalistyczną wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się też konsekwentnie, że jest to jedyny dopuszczalny dowód na określenie wartości nieruchomości. Nie budzi też wątpliwości, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a. Opinia ta powinna więc zostać zweryfikowana i oceniona przez organ administracyjny zarówno pod kątem formalnym, jak materialnym zgodnie z zasada swobodnej oceny dowodów ale też z poszanowaniem wniosków wymagających specjalistycznej wiedzy (por. wyrok: WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2010 r., sygn.akt II SA/Po 392/10; NSA z 5 października 2009 r., sygn.akt I OSK 1444/08 - CBOSA orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązkiem organu jest zatem ocena operatu w świetle obowiązujących przepisów prawa i w tym zakresie zbadanie, czy zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy treści oraz czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. Wprawdzie organ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną i nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, jednakże jego obowiązkiem jest przede wszystkim zweryfikowanie treści operatu szacunkowego i ustalenie, czy jest on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy i rozporządzenia (co do przyjętego podejścia metody techniki szacowania oraz wymaganych elementów operatu) a nadto czy jest jasny, logiczny i spójny, czy nie zawiera błędów (także rachunkowych), niejasności, pomyłek czy braków. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek niejasności, błędów bądź braków organ winien wezwać rzeczoznawcę do ich usunięcia, natomiast w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości winien wezwać biegłego do ich wyjaśnienia i zajęcia jednoznacznego stanowiska w danej kwestii. Tożsame stanowisko w tym zakresie prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny (vide: wyroki z dnia: 23 października 2014r. sygn. akt I OSK 534/13 - Lex nr 1591038, 17 października 2014 r. sygn. akt I OSK 446/13 - Lex nr 1598202, 16 października 2014 r. sygn. akt I OSK 611/13- Lex nr 1598210, 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1930/11 - Lex nr 1336342).

Ciążący na organie obowiązek dokładanego wyjaśnienia sprawy i podjęcia działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, pociąga za sobą obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii, przy zastosowaniu ww. kryteriów. Oceniając, czy operat sporządzony jest zgodnie z przepisami organ musi więc odnieść się do odpowiednich regulacji ustawy jak też rozporządzenia. W kwestii formalnej akt ten stanowi, że operat ma przedstawiać przebieg postępowania w wyniku którego dokonuje się określenie wartości nieruchomości. Zawierać ma informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego (§ 55 rozporządzenia). Operat musi także zawierać elementy formalne określone w § 56 i 57 w. rozporządzenia.

Mając na uwadze przytoczone regulacje, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że sporządzony dla potrzeb kontrolowanego postępowania operat pod względem formalnym, nie narusza przepisów ustawy, a także rozporządzenia.

Przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami.

Rzeczoznawca określił wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego wykorzystując metodę porównywania parami (wartość przed podziałem i po podziale w części rolnej) oraz metodę korygowania ceny średniej (wartość po podziale w części mieszkaniowej). Zgodnie z wymogiem art. 98 a ust. 3 u.g.n. rzeczoznawca przy określeniu wartości nieruchomości przed i po podziale pomniejszył jej powierzchnię o powierzchnię działek wydzielonych pod drogi publiczne. Przyjęte w operacie podejścia i metody szacowania dopuszczone zostały w przepisach ustawy i rozporządzenia. W obu przypadkach autor operatu dokonał zestawienia nieruchomości wycenianej z wytypowanymi przez niego nieruchomościami będącymi w jego ocenie nieruchomościami w największym stopniu podobnymi do wycenianej o tożsamym (jednorodzinnym mieszkaniowym oraz rolnym) przeznaczeniu i zbliżonej powierzchni, które były przedmiotem sprzedaży wolnorynkowej. Rzeczoznawca określił również cechy (atrybuty) które wpływają na wartość nieruchomości, wskazując, że dla gruntów przeznczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną są to: lokalizacja, dostęp do sieci uzbrojenia terenu, kształt działki; natomiast dla gruntów rolnych: lokalizacja, bonitacja, dogodność uprawy. Do każdego z wytypowanych atrybutów przypisana została skala (waga procentowa – s.13 i s.15). Rzeczoznawca określił także wielkość wpływu tych cech na ceny nieruchomości na rynku lokalnym (s.17 i s.20 operatu). W dalszej kolejności uwzględniono wpływ tych cech i wag na wartość uwzględniając szczegółowe różnice zachodzące pomiędzy nieruchomością wycenianą a o nieruchomościami przyjętymi do porównań (por. str. 19, 22 oraz 26-28 operatu). Dobór przyjętych do porównania nieruchomości poparty został charakterystyką ich podobieństwa. Operat przedstawia tabele zawierające wykaz nieruchomości porównawczych, opis nieruchomości przyjętych do porównania, tabele wraz z wycenami nieruchomości przed i po podziale. Tabele są czytelne i umożliwiają prześledzenie czynności wyceny a rzeczoznawca wyjaśnił w operacie w jaki sposób ustalił wartość nieruchomości przed i po podziale. Rzeczoznawca badaniem objął rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne na obszarze miasta O. oraz na terenie miast Trzebnicy i Oławy oraz nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod tereny rolne na terenie O. w okresie od marca 2007r do lipca 2014 r. Taki zakres rynku biegły uzasadnił wynikami przeprowadzonej analizy, która wykazała, że rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne w odniesieniu do działek o dużych powierzchniach jest słabo rozwinięty, natomiast w zakresie działek o małych powierzchniach jest rynkiem rozwiniętym. Biegły wyjaśnił, że obecny stopień rozwinięcia rynku wynika przede wszystkim z zaostrzenia przez banki polityki przyznawania kredytów hipotecznych i tym samym ograniczenia siły nabywczej na rynku nieruchomości. Omówione też zostały tendencje na przyjętym rynku lokalnym nieruchomości. Dokonując wyceny rzeczoznawca uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Operat przedstawia wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, że podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości, co zostało w sposób jasny i klarowny wywiedzione, z przywołaniem i porównaniem konkretnych wartości.

Zauważyć nadto trzeba, że zgłaszane przez skarżącego wątpliwości, były wyjaśniane na piśmie przez rzeczoznawcę majątkowego, który odnosił się do każdej podniesionej kwestii, uzasadniając swoje stanowisko w kontekście okoliczności sprawy i obowiązującego prawa (por. pismo z dnia 5 września 2014 r. i z dnia 24 grudnia 2014 r.). Również organ zgłaszał swoje wątpliwości biegłemu, zadając mu konkretne pytania – w szczególności dotyczące przyjęcia do analizy, przy określeniu wartości nieruchomości przed podziałem, transakcji z odległego okresu tj. z 2007 r. (por. pismo z dnia 9 grudnia 2014 r.), do których rzeczoznawca się ustosunkował (pismo z dnia 24 grudnia 2014 r.).

O rzetelności wyjaśnień biegłego świadczy argumentacja nie tylko organu odwoławczego ale i organu pierwszej instancji, który wnikliwie przeanalizował sporządzony dla potrzeb postępowania operat. Godzi się także zauważyć, że organ pierwszej instancji także w toku postępowania – w związku ze zgłaszanymi zarzutami - przedstawiał stronie stanowisko biegłego i własną argumentację. W ocenie Sądu zastrzeżeń, co do zgodności z prawem, nie budzą przyjęte przez biegłego założenia i metodyka wyceny nieruchomości (podejście porównawcze, metodą porównywania parami i korygowania ceny średniej). Jeżeli natomiast chodzi o przyjęty okres monitorowania cen transakcyjnych przy wycenie nieruchomości przed podziałem, to wyjaśnione zostało, że konieczność wydłużenia tego okresu wynikała z braku transakcji nieruchomościami podobnymi tj. działkami o dużych powierzchniach, zarejestrowanych w okresie dwóch lat wstecz od daty wyceny. Podkreślić zatem wypada, że żaden przepis nie wskazuje, aby rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu opinii miał obowiązek zbadać wszystkie lub większość transakcji podobnych zawartych w tym samym czasie na określonym rynku. Rzeczoznawca korzysta we wskazanym zakresie ze swobody, jakkolwiek wybrana próba musi odpowiadać prawu i być relatywna, co przy ustaleniach, że była niedostateczna ilość transakcji uzasadnia rozszerzenie okresu badania rynku. Rzeczoznawca przedstawił w tym względzie stosowne wyjaśnienie, tak w operacie jak i w pismach złożonych w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Wyjaśnił między innymi, że stopień rozwinięcia rynku jest podstawowym kryterium czasowym, które wpływa na długość analizy. Stwierdził, że w niniejszej sprawie, w stanie przed podziałem, mamy do czynienia z rynkiem nieruchomości nietypowych – przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ale o dużych powierzchniach. Takie grunty występują w obrocie bardzo rzadko na terenach miejskich, gdyż bardziej opłacalny jest ich podział i sprzedaż działek budowlanych o typowej powierzchni. Takie uzasadnienie wydłużenia okresu czasowego monitorowania rynku należy uznać za wystarczające, tym bardziej, że biegły uwzględnił zmiany poziomu cen na skutek upływu czasu (art. 153 ust. 1 u.g.n.) przez zastosowanie odpowiedniego trendu cenowego. Warto też zwrócić uwagę na § 26 ust. 1 rozporządzenia, który w przypadku nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym, zezwala na poszukiwania transakcji nieruchomościami podobnymi na rynku regionalnym lub krajowym. Co istotne rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków (§ 26 ust.3 rozporządzenia). Mając powyższe na uwadze trudno dopatrzeć się naruszenia konkretnego przepisu prawa, gdyż jak słusznie podkreśla Kolegium, żaden przepis prawa nie określa granic czasowych w jakich powinno być przeprowadzone badanie rynku w celu wyszukania transakcji podobnych. Na tę okoliczność zwraca również uwagę autor operatu, akcentując podobieństwo przyjętych do porównana nieruchomości – jako istotnych dla wyceny - oraz wskazując, że dokonał aktualizacji cen transakcyjnych w wyniku czego są one odzwierciedleniem rynku na dzień wyceny.

Skarżący kwestionując operat ze względu zastosowanie transakcji z lat 2007 przy określeniu wartości przed podziałem stwierdził, że wykazywał istnienie szeregu innych transakcji w okresie bardziej zbliżonym do daty wyceny. Jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika złożonych na rozprawie wskazane one zostały w odwołaniu od decyzji i w piśmie uzupełniającym to odwołanie. Stwierdzić zatem należy, że w piśmie tym skarżący wskazał na jedną (a nie na szereg) transakcję dla stanu przed podziałem która zawarta została już po sporządzeniu operatu szacunkowego w dniu 31 lipca 2014r. W tej sytuacji stanowisko rzeczoznawcy co do braku transakcji w badanym przez niego okresie nie zostało skutecznie podważone.

Zauważyć w tym miejscu należy, że podnoszone w odwołaniu a następnie w skardze kwestie związane z prawidłowością ustalenia trendu czasowego i selekcjonowania transakcji porównawczych dotyczą istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej zawartości wyceny. NSA zwraca w swoich orzeczeniach uwagę, że: "ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji" (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1894/12, z dnia 26 lutego 2014 r. I OSK 1568/13, z dnia 7 grudnia 2012 r. I OSK 1434/11). Godzi się także spostrzec, że skoro rzeczoznawca z woli ustawodawcy cieszy się w kontekście art. 154 u.g.n. szeroką swobodą, to nie może być ona podważana bez uzasadnienia. Środki podważania opinii – jak zauważono - wskazuje art. 157 u.g.n. W tym zakresie operat mógłby być zatem podważony przez ocenę dokonaną w trybie przywołanego przepisu. Jeżeli więc skarżący po zapoznaniu się w treścią operatu i uzyskaniu wyjaśnienia od rzeczoznawcy, miał wątpliwości co do merytorycznej wartości operatu, to mógł zainicjować przeprowadzenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości sporządzenia operatu. O takiej możliwości został pouczony, pomimo tego nie wystąpił z taką inicjatywą. Nie przedstawił też kontroperatu, w którym zawarta byłaby odmienna od kwestionowanej wycena wzrostu wartości nieruchomości pomimo, że – jak wyjaśnił jego pełnomocnik - stawiając zarzuty co do treści operatu korzystał z pomocy innego rzeczoznawcy majątkowego.

Strona skarżąca kwestionuje również ustalenie wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek wywodząc, że biegły winien zbadać rynek nieruchomości jako całości, gdyż po podziale jest to nadal jedna nieruchomość ale wielodziałkowa. Zdaniem Sądu, przyjęta przez biegłego metoda nie narusza prawa. Rzeczoznawca oszacował wartość nieruchomości po dokonaniu podziału w ten sposób, że określił wartości działek geodezyjnych powstałych na skutek podziału i dokonał ich zsumowania, co dało w ocenie biegłego najbardziej prawdopodobną cenę nieruchomości podzielonej, od której należało obliczyć wysokość opłaty adiacenckiej. Oceniając taki sposób szacowania nie można tracić z pola widzenia podstawowej zasady określania wartości nieruchomości, zgodnie z którą wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 ustawy). W rozpoznawanej sprawie określenie wartości nieruchomości po jej podziale najpełniej odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Odrzucenie tego sposobu określania wartości nieruchomości po jej podziale uniemożliwiałoby w wielu sytuacjach w ogóle określenie tej wartości, np. przy braku transakcji, których przedmiotem byłyby duże powierzchniowo nieruchomości, podzielone wprawdzie w trybie art. 98 ustawy na kilka czy kilkanaście działek, ale objęte jedną transakcją. Jak bowiem wskazuje praktyka, po podziale zbywane są w znakomitej większości działki uzyskane w wyniku podziału, po ich przekształceniu w samodzielne nieruchomości, co wiąże się z możliwością uzyskania wyższej ceny. Na takie obserwacje wskazuje choćby Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju w piśmie z dnia 22 maja 2014 r. załączonym do akt sprawy.

W kontekście podniesionych w tym zakresie zarzutów skargi, zauważyć należy rozbieżność stanowisk co do dopuszczalności określonego wyżej sposobu ustalania wartości nieruchomości. Ta rozbieżność jest zauważalna zarówno w środowisku samych rzeczoznawców majątkowych i ich organizacji zawodowych, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sądowi znane są orzeczenia NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. I OSK 2342/12 i zbieżne z nim orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w skardze (np. z dnia 15 maja 2013 r., sygn.akt IV SA/Po 151/13, z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/GI 506/11 czy też wyrok z dnia 2 października 2013r., sygn.akt IV SA/Po 559/13) w których akcentuje się, że przedmiotem operatu jest określenie wartości nieruchomości, którego to pojęcia nie należy utożsamiać z pojęciem poszczególnych działek ewidencyjnych, jako że ustawa o gospodarce nieruchomościami rozróżnia te dwa pojęcia. W wyrokach tych wskazano, że nieruchomość po podziale ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, błędem jest zatem eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, podziela jednak stanowisko tej części judykatury, prezentowane już wcześniej przez tut. Sąd (por wyrok z dnia 24 września 2014 r. II SA/Wr 487/14) które właśnie taki sposób ustalenia i wyliczenia wartości nieruchomości po podziale, jak przyjęty w przedmiotowej sprawie, ocenia jako prawidłowy. Jak słusznie przyjęto w orzecznictwie "Każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego. Zasadą na rynku nieruchomości jest dokonywanie podziału działek w celu sprzedaży tak wyodrębnionych mniejszych działek po cenach wyższych niż cena, jaka jest możliwa do uzyskania za 1m2 nieruchomości przed dokonaniem podziału. Regułę stanowi dokonywanie podziału geodezyjnego celem osiągnięcia korzyści finansowych. Obrót całością nieruchomości, mimo dokonania podziału, z pewnością nie jest typowym zachowaniem uczestników rynku" ( por. orzeczenia WSA w: Gdańsku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 223/12; w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 435/13; w Lublinie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 833/07; w Olsztynie z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 788/12; w Łodzi z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 426/14, z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 737/14, z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn.akt II SA/Łd 235/15, w Gliwicach z dnia 13 sierpnia 2015 r. II SA/Gl 243/15 a przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2948/12 oraz z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1123/12.).

Warto również przywołać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 324/13, który podkreślił, że: "(...) w art. 4 u.g.n. pkt 1 i 3 zostały zawarte definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Zgodnie z art. 4 pkt 1 nieruchomością gruntową jest grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, zaś w myśl art. 4 pkt 3 działką gruntu jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Z powyższego wynika, iż pojęcie "działka gruntu" zawiera się w pojęciu "nieruchomość gruntowa". Tym samym użycie w art. 98a u.g.n. pojęcia "nieruchomość" - w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału."

Na marginesie zauważyć wypada, że - jak informują organy - za przedstawionym powyżej stanowiskiem, podzielanym przez Sąd opowiedziała się także Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (pismo z dnia 31 października 2013 r., w sprawie [...]). Podobną opinię wyraziło również Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju Departament Gospodarki Nieruchomościami (w przywołanym wyżej piśmie z dnia 22 maja 2014 r.) choć niewątpliwie nie są to źródła prawa.

Uwzględniając takie stanowisko judykatury, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie miał zastrzeżeń co do prawidłowości przyjętego sposobu wyliczenia wartości nieruchomości po podziale. Skarżący po to bowiem dokonał podziału nieruchomości aby sprzedać poszczególne wydzielone w drodze podziału działki, a nie wszystkie łącznie, jako nieruchomość przed podziałem. Świadczy o tym choćby umowa sprzedaży z dnia 30 października 2014 r. załączona do akt pierwszej instancji. Stanowisko prezentowane przez skarżącego poddaje zaś w wątpliwość sens dokonywania podziału i ponoszenia związanych z tym kosztów. Taki sens podziału przyjął też prawodawca statuując związaną z podziałem opłatę adiacencką. Skoro podziału dokonuje się aby mieć możliwość odrębnego obrotu każdą z wydzielonych działek, to za prawidłowe należy uznać zdaniem Sądu stanowisko, że wartość nieruchomości po podziale stanowi sumę kwot za jakie można sprzedać poszczególne wydzielone działki. Odmienne stanowisko byłoby zasadne gdyby po podziale mogła być sprzedana jedynie łącznie cała nieruchomość tj. łącznie wszystkie wydzielone w następstwie podziału działki. Tak jednak nie jest i takie założenie przeczyłoby istocie i celom podziału.

W ocenie Sądu nie doszło także do naruszenia art. 7 k.p.a. przez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść obywatela. Jak słusznie zauważyło Kolegium w odpowiedzi na skargę, pogląd o rozstrzyganiu wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony znajduje głównie zastosowanie w przypadku decyzji uznaniowych. W odniesieniu do wymierzonej w niniejszej sprawie należności w orzecznictwie przyjęto, że nałożenie opłaty adiacenckiej ma charakter obligatoryjny. W wyroku z dnia 11 dnia stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 5/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "mimo że w art. 98a użyto określenia, że organ może ustalić opłatę, to jednak w istocie oznacza to, że jest on zobowiązany do jej wymierzenia chyba, że istnieją uzasadnione powody odstąpienia od jej nałożenia (np. gdy wzrost wartości nieruchomości jest tak niewielki, że koszty postępowania mogą być wyższe niż należna opłata)" Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r. I OSK 1390/14. Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zakresie podniesionym w skardze nie zasługuje wiec na uwzględnienie, tym bardziej, że w ocenie Sądu przyjęty w postępowaniu administracyjnym sposób określenia wartości nieruchomości po podziale, odpowiada prawu.

Organy nie naruszyły także przepisu art. 98 a u.g.n. przez przyjęcie wyceny w toku której, przy określeniu wartości przed podziałem wyodrębniono część rolną nieruchomości jak też część budowlaną. Przepis ten nie zawiera bowiem żadnych regulacji odnoszących się do sposobu szacowania nieruchomości przed podziałem, gdy nie ma ona jednorodnego przeznaczenia. Również inne przepisy ustawy i rozporządzenia nie regulują takiej sytuacji. Biegły przekonująco uzasadnił zastosowany sposób szacowania, który wynikał z konieczności analizowania różnych rynków nieruchomości (o różnym przeznaczeniu). Jak słusznie przyjęło Kolegium takie założenie nie koliduje ze wskazaniami wiedzy ogólnej i organy w tym zakresie nie przekroczyły swobodnej oceny dowodów. Zauważyć również należy, że taki sposób szacowania nieruchomości o niejednorodnym przeznaczeniu również aprobowany jest w orzecznictwie (por. wyrok WSA z dnia 5 marca 2014 r. I SA/Wa 1716/13). Natomiast stanowisko skarżącego, że taki sposób szacowania jest dla niego niekorzystny wymagało nie zostało w żaden sposób potwierdzone i nie poddaje się weryfikacji.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd nie dostrzegając w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa, które uzasadniałoby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, działając zgodnie z art. 151 u.p.p.s.a, skargę oddalił.