Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 882/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 07 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po rozpoznaniu na zażalenia Stowarzyszenia [...] (dalej także: Stowarzyszenie) na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z dnia [...] września 2016 r. znak sprawy [...] odmawiające dopuszczenia ww. Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie progu (stopnia) na rzece [...] na terenie działki nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) utrzymało w całości zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że na wniosek Gminy [...] złożony w dniu [...] sierpnia 2016 r. Burmistrz wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie progu (stopnia) na rzece [...] na terenie działki nr geod. [...] we [...]. Planowaną inwestycję zakwalifikowano do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W dniu [...] września 2016 r., na podstawie art. 31 § 1 K.p.a., Stowarzyszenie [...] wniosło o dopuszczenie do ww. postępowania na prawach strony. Do wniosku załączono odpis z rejestru stowarzyszeń KRS.

Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Burmistrz, po uzyskaniu stosownych opinii, odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia.

Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Burmistrz odmówił dopuszczenia ww. Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu administracyjnym stwierdzając, że nie spełniono przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., w szczególności nie wykazano istnienia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem organizacji do postępowania na prawach strony.

Na ww. postanowienie Stowarzyszenie wniosło w ustawowym terminie zażalenie. Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 31 § 1 w zw. z art. 31 § 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do postępowania nie przemawia interes społeczny, podczas, gdy jego istnienie zostało wykazane we wniosku z [...].09.2016 r. oraz naruszenie art. 64 § 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie i brak wezwania Stowarzyszenia do usunięcia braków, pomimo przyjęcia przez organ, iż wniosek Stowarzyszenia nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa.

W tym stanie rzeczy SKO zważyło, co następuje:

Na podstawie art. 31 § 1 pkt. 1 i 2 K.p.a., organizacja społeczna, a taką jest Stowarzyszenie, może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, ewentualnie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

W ocenie SKO organ I instancji słusznie wskazał, że Stowarzyszenie nie wykazało przesłanek warunkujących uwzględnienie żądania.

Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione celami statutowymi i interesem społecznym. Przy czym obie przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 K.p.a. muszą być spełnione jednocześnie. Ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod tym kątem należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., II OSK 264/07, LEX nr 504829: "Rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem czy za tym udziałem przemawia interes społeczny, wniosek o dopuszczenie do tego udziału musi zatem zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające"). Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., II OSK 843/07, LEX nr 501062). Należy zatem ostatecznie uznać, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Jednakże argumentacja świadcząca o tym, że za wszczęciem postępowania z urzędu lub dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny, powinna wynikać z pisma (podania, wniosku) złożonego przez organizację społeczną.

Nie można, o ocenie SKO, zgodzić się z zarzutem, że organ I Instancji naruszył art. 64 § 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie i brak wezwania stowarzyszenia do usunięcia braków. Czym innym bowiem jest usunięcie braków formalnych powodujących niemożność rozpoznania wniosku, a czym innym brak wykazania pewnych okoliczności, czy też dokonanie przez organ oceny, że daną okoliczność niewystarczająco wykazano. Ocena przez organ, że w sprawie nie wykazano interesu społecznego, uwzględniając fakt, że Stowarzyszenie podjęło taką próbę we wniosku, nie oznacza, że wniosek zawierał braki wymagające uzupełnienia.

Podzielając stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 218/11: "nie można zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą jedynie ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać potrzebę dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, przerzucając tym samym na organ administracji ciężar precyzyjnego ustalenia przesłanek zasadności tego dopuszczenia. Oznacza ono bowiem przyjęcie ogólnej tezy, iż organizacja społeczna, żądając dopuszczenia do udziału w postępowaniu, winna dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie tylko kryteriów art. 31 § 1 K.p.a., ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania."

W ocenie organów Stowarzyszenie ogólnikowo wskazało, bo bez odniesienia się do tej konkretnej sprawy na zasady dopuszczania organizacji społecznych do postępowań administracyjnych w kontekście interesu społecznego. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że Stowarzyszenie nie wykazało zasadności swojego wniosku w aspekcie interesu społecznego w danej sprawie, gdyż nie można przyjąć, że interes ten wynika wprost z celów statutowych, ani też z samego faktu, że inwestycja może wiązać się z ingerencją w środowisko, że dopuszczone do postępowania stowarzyszenie może realizować uprawnienia przewidziane dla stron postępowania. Z wniosku ani uzasadnienia zażalenia nie wynika, ażeby Stowarzyszenie dysponowało szczególną, większą od stron postępowania wiedzą w zakresie prowadzonego postępowania i jego meritum i w sposób efektywny mogło wpływać na treść rozstrzygnięcia poprzez zgłaszanie merytorycznych uwag i wniosków i w sposób konstruktywny przyczynić się do lepszego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Z akt sprawy ani wniosku Stowarzyszenia nie wynika zresztą, żeby udział Stowarzyszenia ze względu na jakiś konkretny interes społeczny w niniejszym postępowaniu był wskazany. Pojęcie interesu społecznego w każdej sprawie indywidualnej podlega wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na przepisie art. 31 § 1 K.p.a. Zgodnie z doktryną i orzecznictwem, to wnioskodawca powinien w możliwie pełny sposób określić, na czym ten interes polega i wykazać, że posiada go w konkretnej sprawie, a nie poprzez ogólnikowe stwierdzenia.

Argumentację przedstawioną przez organ I instancji SKO w pełni podzieliło. Nie jest argumentem przemawiającym za dopuszczeniem stowarzyszenia do postępowania samo wskazanie, że organizacja sprawowała będzie kontrolę społeczną nad postępowaniem, co szeroko uzasadnił organ I instancji. W ochronie interesu społecznego dodatkowo współdziałają też Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako organy wyspecjalizowane. Stowarzyszenie nie wykazało, jakiego interesu społecznego zamierza chronić, jaki interes społeczny i w jaki sposób narusza planowane przedsięwzięcie. Stowarzyszenie podaje, że inwestycja będzie oddziaływać na środowisko, jednak nie wskazuje w jaki sposób, i jakiego interesu społecznego w tym wypadku będzie bronić. Z pisma załączonego do zażalenia taki interes społeczny również nie wynika. Pismo sformułowane jest ogólnikowo i sugeruje jedynie, że kilku mieszkańców [...] wnosi o ochronę praw osób mieszkający (nie wskakując bliżej na legitymację działania w imieniu jeszcze innych osób) w okolicy inwestycji. Nie wiadomo zatem, czy mieszkańcy ci są w ogóle zorientowani w charakterze inwestycji, ani jakich praw (czy w ogóle objętych zakresem niniejszego postępowania) ma dotyczyć ochrona.

Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie wynika, że stowarzyszenie zaznajamiało się chociażby z kartą informacyjną przedsięwzięcia. Stowarzyszenie, podejmując się roli "reprezentanta społecznego", powinno uprawdopodobnić, że jest przygotowane do wypełnienia tej roli oraz że działając w interesie społecznym, przyczyni się do lepszego załatwienia sprawy. Organizacja społeczna winna uprawdopodobnić, że poprzez swój udział przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Sam fakt prowadzenia postępowania dotyczącego oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia nie powoduje, że w interesie społecznym leży dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich organizacji społecznych, które jako cel statutowy stawiają sobie ochronę środowiska jako taką. Organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. W szczególności, gdy organizacja społeczna zgłasza swój udział w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, winno przedstawić szczególną argumentację a udział takiej organizacji społecznej w postępowaniach w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinien być rozważany w wyjątkowych przypadkach, ponieważ istnieje ustawa szczególna, która te kwestie rozwiązuje w sposób zapewniający odpowiedni udział społeczeństwa w procesie inwestycyjnym.

Stowarzyszenie mimo obszerności swojego wniosku i uzupełnienia nie wykazało, ażeby jego udział miał przyczynić się do lepszego załatwienia sprawy, nie wykazało też jakie posiada kwalifikacje do występowania w tym konkretnym postępowaniu. Natomiast argumentacja organu I instancji przedstawiona w zaskarżonym akcie zasługuje w opinii SKO na uwzględnienie i jest wyczerpująca z punktu widzenia zasadności przesłanek, jakimi organ się kierował.

Postanowienie organu II instancji zaskarżone zostało przez Stowarzyszenie do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Poznaniu.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono obrazę prawa procesowego:

1. art. 31 § 1 w zw. 31 § 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnie i błędne przyjęcie, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nie przemawia interes społeczny, podczas gdy jego istnienie zostało przez stowarzyszenie wykazane we wniosku z 5 września 2016 r.

2. art. 64 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wezwania Stowarzyszenia do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania pomimo przyjęcia przez organ, że wniosek Stowarzyszenia nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa.

Z uwagi na powyższe Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji oraz zawieszenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji do czasu rozpoznania skargi.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone postanowienie jest błędne, a organy I i II instancji dopuściły się błędnej wykładni art. 31 § 1 K.p.a. uznając, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nie przemawia interes społeczny, podczas gdy jego istnienie zostało przez stowarzyszenie wykazane.

We wniosku z 5 września 2016 r. wskazano, że skutki decyzji wydanej w niniejszym postępowaniu oddziaływać będą zarówno na otoczenie jak i na część społeczeństwa korzystającą z ogólnodostępnego terenu, objętego przedmiotowym postępowaniem. W szczególności inwestycja oddziaływać będzie na tereny zieleni, a także na ważny przyrodniczo obszar miasta, przede wszystkim planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływało na rzekę [...], która jest siedliskiem dla wielu ptaków. Co więcej żyją w niej również ryby słodkowodne oraz płazy. Ewentualna budowa progu rzecznego może znacząco wpłynąć na żyjące dzięki rzece zwierzęta. Inwestycja wpływać również może na aleje klonowe zlokalizowane bezpośrednio po obu brzegach rzeki [...], pomiędzy ulicą [...] i [...]. W skład alei wchodzi ponad 200 drzew, której stan może ulec zmianie w związku z budową progu. Ponadto rzeka i aleje są elementem łączącym dwa parki: [...]. Ten zielono - wodny ciąg usytuowany wzdłuż rzeki [...] stanowi naturalną drogę migracji drobnych zwierząt pomiędzy parkami i dalej, aż poza miasto. Co więcej rzeka wraz z alejami tworzą zielony korytarz przewietrzający miasto. Korytarz ten jest zielonym ciągiem biegnącym wzdłuż rzeki [...] od północnego zachodu ku południowemu wschodowi, w skład którego wchodzą: [...]. Planowana inwestycja może zaburzyć istniejący miejski ekosystem. Warto zaznaczyć, że na niektórych drzewach alei znajduje się porost Trentepolia oraz kilkanaście gniazd, należących do różnych gatunków ptaków. Planowana inwestycja będzie miała wpływ na aleje. Ponieważ dostęp mieszkańców do terenu objętego przedmiotową inwestycją stanowi ogólnodostępne tereny nie sposób uznać, że we wniosku z [...] września 2016 r. nie wykazano istnienia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Niezależnie od powyższego wskazano, iż do Stowarzyszenia zgłosiły się osoby mieszkające w bezpośredniej okolicy planowanego przedsięwzięcia. Mieszkańcy – zaniepokojeni potencjonalnymi skutkami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia – zwrócili się z prośbą o podjęcie działań w celu ochrony ich praw. Jak natomiast wyjaśniono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2001 r., II SA 2464/00, Lex nr 81984) interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak i również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności. Wspomniani mieszkańcy obawiają się o dostęp do terenów zielonych, prawo do wypoczynku i spokoju, a także o przyszłość historycznego układu urbanistycznego miasta.

Nadto wskazano, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w toczącym się postępowaniu przemawia również potrzeba zapewnienia szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. W uzasadnieniu postanowienia składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2009 r. (II GZ 55/09, niepublikowany) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem.

Kolejnym argumentem przemawiającym za uznaniem, iż za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny jest wiedza merytoryczna członków stowarzyszenia w kwestiach objętych celami statutowymi stowarzyszenia, a także odpowiednie rozeznanie w sprawie planowanego przedsięwzięcia. Stowarzyszenie w swojej działalności zajmowało się terenami, na których obecnie ma zostać realizowana przedmiotowa inwestycja. Złożyło wniosek do Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych [...] o wyczyszczenie progów zwalniających na rzece [...] oraz udostępnienie planu konserwacji rzeki [...]. Ponadto wnioskowało o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zaznaczenie w nim pasa zieleni izolującej na terenie alei klonowej biegnącej wzdłuż rzeki [...] (pomiędzy ul. [...] i M.), co miało dodatkowo chronić ekosystem rzeki [...]. W poczet członków stowarzyszenia wchodzą m. in. osoby posiadające wykształcenie wyższe z zakresu urbanistyki, architektury, architektury krajobrazu, historii, budownictwa i prawa. Przykładem realnej obrony interesu społecznego w niniejszej sprawie, może być choćby ewentualne wniesienie odwołania od wydanej po zakończeniu niniejszego postępowania decyzji.

Na wniosek Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2016 roku, Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 roku nadał Stowarzyszeniu uprawnienia do wykonywania zadań społecznego opiekuna zabytków. Zgodnie z art. 102 ustawy dnia z 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) społeczni opiekunowie zabytków podejmują działania związane z zachowaniem wartości zabytków i utrzymaniem ich w jak najlepszym stanie oraz upowszechniają wiedzę o zabytkach. Planowane przedsięwzięcie wpływać będzie na aleje wzdłuż [...], stanowiące pomnik historii miasta. Założenie to powstało w okresie II wojny światowej. Przy jego realizacji pracowało około 150 francuskich jeńców wojennych, których obóz znajdował się na Zawodziu. Początkowo aleje były obsadzone topolami włoskimi, które zastąpiono w 1958 r. klonami, które zachowały się tam do dzisiaj. Decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z [...] r. do rejestru zabytków pod numerem [...] został wpisany historyczny układ urbanistyczny miasta [...]. Planowana inwestycja bezpośrednio sąsiaduje z historycznym układem urbanistycznym oraz może oddziaływać na wspomniany układ urbanistyczny [...] (Stare [...]), który rozwijał się od XIII w. Ewentualna budowa progu będzie odbywała się poprzez ingerencję w historyczne nawarstwienia kulturowe związane z najstarszymi dziejami [...]. Istnieje zatem prawdopodobieństwo, że próg powstanie w miejscu historycznego (średniowiecznego) brodu i późniejszego mostu na rzece [...]. Taka ewentualność będzie miała doniosłość dla zbadania najstarszych dziejów [...] i ochrony jej dziedzictwa kulturowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano także, że Stowarzyszenie posiada wiedzę merytoryczną w zakresie prowadzonego postępowania. W dniu [...] września 2016 r. skierowało do Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych [...] pismo, że w związku z wykonanymi pracami konserwacyjnymi rzeki [...] na całej jej długości oraz [...] wnosi o udostępnienie kopii wniosku, jaki złożył WZMiUW do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w celu uzyskania zgody na wykonanie prac konserwacyjnych na wyżej wymienionych ciekach oraz wnosi o udostępnienie kopii decyzji Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska zezwalającej na wykonanie prac konserwacyjnych na wyżej wymieniony ciekach. Jeden z członków stowarzyszenia - J. B., opublikował w dniu [...] września 2016 r. w gazecie [...] tekst pod tytułem "[...]" dotyczący zagrożeń wynikających z nadmiernego regulowania rzek i ingerencji w ich ekosystem. Ponadto stowarzyszenie złożyło wniosek o ustanowienie alei [...] biegnącej wzdłuż [...], pomiędzy ul. [...] a M., pomnikiem przyrody. Aleja ta graniczy bezpośrednio z rzeką i miejscem, w którym ma zostać wybudowany próg.

Stowarzyszenie dysponuje odpowiednimi publikacjami dotyczącymi rzeki [...] - są to [...]. Wiedza ta stanowi jedyne kompleksowe opracowanie naukowe rzeki [...].

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Na wstępie należy wskazać, iż złożona w sprawie niniejszej skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej P.p.s.a.), zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skarg na postanowienie w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego orzeczenia nie budzi wątpliwości. Sporna między stronami jest ocena wykazania przez Stowarzyszenie jednej z przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. w postaci interesu społecznego, który przemawiałby za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu (przesłankę w postaci uzasadnienia celami statutowymi uznać należy z spełnioną).

Stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Obowiązkiem organizacji społecznej chcącej przystąpić do toczącego się postępowania pozostaje szczegółowe uzasadnienie potrzeby ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego oraz wskazanie, jak realnie jest ona w stanie bronić tego interesu. Za zasadnością wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej nie może przemawiać wobec tego sama tylko chęć tego podmiotu, tylko jego wiedza, fachowość i doświadczenie w danym obszarze tematycznym, a także profesjonalizm i rozeznanie w sprawie. Udział organizacji społecznej nie powinien służyć interesowi samych tylko jej członków, lecz wspierać poszanowanie obiektywnie rozumianego interesu społecznego, przybierającego postać ochrony praw lokalnej społeczności czy też istniejących dóbr kultury w trosce o przyszłe pokolenia.

Ze względu na ochronę interesów stron postępowania, przesłanki uprawniające organizację społeczną do żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, powinny być wykładane ściśle.

Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. Nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Aby organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w danym postępowaniu na prawach strony winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 985/13; z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2194/13 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Jeżeli organizacja społeczna podnosi na przykład, że zostaną przekroczone normy jakości powietrza, czy też dopuszczalne normy hałasu, bądź planowana inwestycja spowoduje degradację terenów zielonych, to okoliczności, które podnosi nie muszą już udowadniać, że tak faktycznie się stanie, ale organizacja ta winna wskazać takie okoliczności, które świadczą o tym, że tak może się stać i okoliczności te powinny zostać wnikliwie sprawdzone w postępowaniu administracyjnym. I jeśli organizacja społeczna podnosi np. możliwość negatywnych oddziaływań na środowisko, zdrowie ludzi, to winna uprawdopodobnić poprzez podanie określonych okoliczności faktycznych, że tak może się zdarzyć i dzięki m.in. jej udziałowi ta okoliczność zostanie dokładnie sprawdzona w tym postępowaniu. Nie jest wystarczające samo twierdzenie, że wystąpi negatywne oddziaływanie inwestycji. Gdyby tylko takiego ogólnego sformułowania użyła organizacja społeczna, to samo takie twierdzenie można uznać za niewystarczające do dopuszczenia danej organizacji do udziału w określonym postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie Stowarzyszenie nie podało okoliczności, które przemawiałyby w ocenie Sądu za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Zawarte w skardze sformułowania: "W szczególności inwestycja oddziaływać będzie na tereny zieleni", "Ewentualna budowa progu rzecznego może znacząco wpłynąć na żyjące dzięki rzece zwierzęta. Inwestycja wpływać również może na aleje klonowe zlokalizowane bezpośrednio po obu brzegach rzeki [...], pomiędzy ulicą [...] i [...]. W skład alei wchodzi ponad 200 drzew, której stan może ulec zmianie w związku z budową progu", "planowana inwestycja będzie oddziaływała na rzekę [...]" pozostają na nieweryfikowalnym poziomie ogólności i spekulatywności.

Stowarzyszenie nie wykazało dlaczego apriorycznie zakłada taki wpływ (oddziaływanie), z jakich okoliczności przedsięwzięcia miałyby one wynikać i na czym in concreto oddziaływanie miałoby polegać. Stwierdzenie , że "planowana inwestycja może zaburzyć istniejący miejski ekosystem" uznać należy za niczym – w okolicznościach sprawy – nie uzasadnione. Przypomnieć trzeba, że przedsięwzięcie obejmuje budowę progu na rzece, a korona budowli ma osiągnąć poziom równy średniemu poziomowi dna cieku powyżej progu lub nieznacznie go przekroczyć. Budowla ma na celu utrwalenie, stabilizację i zabezpieczenie dna cieku (k. 28 akt organu I inst.). Nie przewiduje się podczas budowy wycinki drzew porastających górną krawędź skarpy rzeki (k. 26 akt organu I inst.), a w fazie eksploatacji nie przewiduje się negatywnego oddziaływania na rośliny, zwierzęta i siedliska przyrodnicze (k. 7 akt organu I inst.). Także wyspecjalizowane organy w swych opiniach nie wskazały na możliwość wystąpienia negatywnego wpływu (przyjmowaną za pewnik przez Stowarzyszenie): "...realizacja inwestycji nie zmieni znacząco cieku w stosunku do stanu istniejącego (...) realizacja planowanego przedsięwzięcia nie pociągnie za sobą zagrożeń dla środowiska..." (opinia RDOŚ), "...specyfika otoczenia inwestycji, znajdującego się w zasięgu jej oddziaływania oraz charakter działań inwestora, wykluczają negatywne oddziaływanie na rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze. Oddziaływanie analizowanego przedsięwzięcia na poszczególne komponenty środowiska, zarówno w fazie budowy jak i funkcjonowania, czy likwidacji, nie będzie miało charakteru ponadnormatywnego." (opinia PPIS)

Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym ma zagwarantować, że określone okoliczności zostaną sprawdzone w toku czynności wyjaśniających przez organ administracji publicznej przed wydaniem decyzji w danej sprawie. Na etapie rozstrzygania w przedmiocie wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w danym postępowaniu administracyjnym na prawach strony organy administracji publicznej mają zatem prawo żądać uzasadnienia wniosku, a więc jeśli organizacja twierdzi, że wystąpi np. negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko, organy mają prawo zażądania podania okoliczności, które zdaniem organizacji wnoszącej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przemawiają za tym, że taka sytuacja może wystąpić. W ocenie Sądu ani w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, ani w skardze do Sądu okoliczności takie nie zostały wskazane.

Nie sposób też uznać, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w sprawie przemawia okoliczność, iż "Mieszkańcy – zaniepokojeni potencjonalnymi skutkami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia – zwrócili się z prośbą o podjęcie działań w celu ochrony ich praw (...) Wspomniani mieszkańcy obawiają się o dostęp do terenów zielonych, prawo do wypoczynku i spokoju, a także o przyszłość historycznego układu urbanistycznego miasta". W żaden sposób nie wykazano jakie to skutki decyzji wymagałyby ochrony praw mieszkańców, ani w jaki sposób budowa progu na rzece miałaby zniweczyć czy choćby utrudnić dostęp do terenów zielonych, czyjekolwiek prawo do wypoczynku i spokoju, czy w jakikolwiek oddziaływać na przyszłość historycznego układu urbanistycznego miasta.

Także twierdzenie odnośnie wiedzy merytorycznej Stowarzyszenia w materii będącej przedmiotem postępowania nie jest możliwe do pozytywnego zweryfikowania. W szczególności uzasadnieniem nie mogą tu być pisma kierowane do Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych [...], czy felieton "[...]" jednego z członków Stowarzyszenia ([...]). Publikacje i niepublikowane opracowania dotyczące rzeki [...] świadczyć mogą jedynie o posiadaniu przez Stowarzyszenie określonej bazy danych, jednak bez możliwości stwierdzenia, czy dane te mają jakąkolwiek przydatność w toczącym się postępowaniu.

Podkreślić należy, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 897/08 - LEX nr 549644, Wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 października 2016 r., II OSK 107/15).

Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela też pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r. w sprawie II OSK 122/11 (CBOSA), że organizacja społeczna, której celami statutowymi jest szeroko rozumiana ochrona środowiska lub przyrody jak również działania proekologiczne i która zgłasza swój udział w postępowaniu dotyczącym orzeczeń wydawanych nie na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227), wykazując, iż za jej udziałem w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. przemawia interes społeczny ma obowiązek przedstawić szczególną argumentację w tym zakresie i udział takiej organizacji społecznej w w/w postępowaniach powinien być rozważany w wyjątkowych przypadkach ponieważ istnieje w/w ustawa szczególna, która te kwestie rozwiązuje w sposób zapewniający odpowiedni udział społeczeństwa w procesie inwestycyjnym. Skoro w niniejszej sprawie nie stwierdzono potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to udział w niej podmiotu powołującego się na interes społeczny wymaga przedstawienia takiej właśnie szczególnej argumentacji. Udział organizacji społecznej w takim postępowaniu traktowany musi być więc w kategoriach wyjątku, który wymaga szczególnego uzasadnienia.

Nie stwierdzając wykazania przez Stowarzyszenie takiego uzasadnienia, Sąd uznał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.