Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1834/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 10, art. 11, art. 77 par. 1, art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145, art. 146, art. 147, art. 150 ust. 5, art. 156 ust. 3, art. 157
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 3 i 3a, art. 6, art. 7a, art. 8, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 12, art. 30 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2014 r. sprawy ze skargi B. Ż. i T. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. i T. Ż., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w [...] przy ul. [...] wskutek realizacji ze środków Gminy [...] inwestycji pn. "przebudowa dróg wewnętrznych ze zjazdami indywidualnymi".

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] ustalił B. i T. Ż. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w [...] przy ul. [...] wskutek realizacji ze środków Gminy [...] inwestycji pn. "przebudowa dróg wewnętrznych ze zjazdami indywidualnymi".

Od decyzji powyższej B. i T. Ż. złożyli odwołanie, w którym podnieśli, iż w sprawie miało miejsce naruszenie procedury, jak i przepisów prawa materialnego. Zdaniem skarżących operat szacunkowy stanowiący podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej został sporządzony nierzetelnie (wątpliwości budzą zwłaszcza działki przyjęte do porównania) i jako taki nie może stanowić podstawy naliczenia opłaty. Jednocześnie skarżący podnieśli, że inwestycja polegała na przebudowie drogi, a więc jej modernizacji, a zatem naliczenie opłaty adiacenckiej było nieuprawnione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że jak stanowi przepis art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej "ugn", właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 ugn). W myśl przepisu art. 145 ust. 1 ugn wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 ugn. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 ugn). Zgodnie z przepisem art. 146 ust. 1 ugn ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 2 ugn). Stosownie do unormowania przyjętego w przepisie art. 146 ust. 2 ugn wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej, niż 50% różnicy pomiędzy wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu; wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3 ugn). Ponadto zgodnie z przepisem art. 148 b ugn ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dniu [...] sierpnia 2011 r. nastąpił techniczny odbiór robót - inwestycji pn. "Budowa kanalizacji deszczowej wraz z przebudową dróg wewnętrznych w m. [...] I etap (1 etap)." Komisja dokonująca odbioru po dokonaniu oględzin stwierdziła, że roboty zostały wykonane zgodnie z zamówieniem i bez usterek. W myśl przepisu art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] stycznia 2012 r. Wójt Gminy [...] zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o zakończeniu budowy obiektu budowlanego pn. "przebudowa dróg wewnętrznych ze zjazdami indywidualnymi i publicznymi, kanalizacja deszczowa" w [...] gm. [...], wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę [...] (decyzja nr [...]). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie zgłosił sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu opisanej wyżej budowy obiektu budowlanego. Organ odwoławczy uznał zatem, że zostały niewątpliwie stworzone warunki do korzystania z wybudowanych przez gminę urządzeń infrastruktury technicznej, a co za tym idzie, zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej z powyższego tytułu.

Rzeczoznawca majątkowy S. P. ustalił w dniu [...] lipca 2012 r., że wartość działki nr [...] o pow. [...] ha przed uzbrojeniem wynosiła [...] zł, zaś po uzbrojeniu wzrosła do kwoty [...] zł. Wzrost wartości nieruchomości pozostający w związku przyczynowym z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej wyniósł zatem [...] zł. Zdaniem rzeczoznawcy, wyceniana nieruchomość położona jest na nowym, prestiżowym osiedlu, w spokojnej okolicy, bezpośrednio przy północnej granicy [...]. Dojazd do działki zapewnia wybudowany w ramach inwestycji zrealizowanej przez gminę [...] zjazd z ul. [...]. Na podstawie wizji w terenie oraz analizy zebranej dokumentacji ustalono, że przebudowano m. in. ul. [...] i wykonano indywidualny zjazd na przedmiotową nieruchomość - działkę nr [...]. W wyniki przeprowadzonej inwestycji, a następnie stworzenia warunków do korzystania z przebudowanej drogi wewnętrznej ul. [...], nastąpiła poprawa dostępności do przedmiotowej nieruchomości, a tym samym wzrost jej wartości. Przed przebudową ul. [...] stanowiła drogę wewnątrzosiedlową o nawierzchni żwirowej, odwadnianej powierzchniowo. Dojazd do nieruchomości zwłaszcza w okresach zimowych oraz intensywnych opadów był utrudniony. W wyniku przebudowy ul. [...] została utwardzona, wykonano nawierzchnię asfaltową, wyposażono w krawężniki i chodniki, zjazdy publiczne i indywidualne oraz kanalizację deszczową.

W dniu stworzenia warunków do korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] w sprawie stawki procentowej opłat adiacenckich. W § 2 tej uchwały ustalono, że stawka procentowa opłat adiacenckich z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej wynosi 50 % różnicy pomiędzy wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po wybudowaniu tych urządzeń. Opłata adiacencka wyniosła zatem [...] zł (tj. 50 % kwoty [...] zł). Tak więc opłata adiacencka została ustalona prawidłowo i zgodnie z obowiązującym w tym zakresie prawem.

W stosunku do przedstawionych w odwołaniu zarzutów Kolegium podkreśliło, że nie potwierdził się zarzut skarżących naruszenia zasad postępowania administracyjnego, tj, zasady przekonywania (art. 11 Kpa) oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 Kpa). Strony miały możliwość zapoznania się ze sporządzonym w sprawie operatem szacunkowym i jak wskazuje materiał dowodowy skorzystały z przysługujących im uprawnień (protokół z dnia [...] sierpnia 2012r.). Pismem z dnia [...] grudnia 2012r. T. i B. Ż. zostali przez organ poinformowani o możliwości rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej. W związku z ich uwagami odnośnie sporządzonego operatu szacunkowego, Wójt Gminy [...] zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do wniesionych uwag (kopia wyjaśnień rzeczoznawcy została przekazana stronom do wiadomości). Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. organ poinformował strony o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału. W związku z powyższym postepowanie Wójta Gminy [...] zostało przeprowadzone z zachowaniem przepisów art. 10 § 1 i 11 Kpa.

W ocenie Kolegium nie potwierdziły się też zarzuty skarżących jakoby operat szacunkowy stanowiący podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej został sporządzony nieprawidłowo przez rzeczoznawcę majątkowego S. P.. Zdaniem organu odwoławczego powyższa wycena nie narusza ani przepisów ugn zamieszczonych w dziale IV "Wycena nieruchomości", Rozdział l "Określenie wartości nieruchomości", ani też przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem". Wycena została bowiem wykonana przez osobę do tego uprawnioną- rzeczoznawcę majątkowego, z wykorzystaniem wszelkich niezbędnych i dostępnych danych o nieruchomościach, zaś sam operat jest aktualny (operat może być bowiem wykorzystywany dla celów, dla których został sporządzony przez okres 12 miesięcy). Rzeczoznawca, do czego miał prawo, sam dokonał wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Wybrał podejście porównawcze, metodę porównywania parami, nie naruszając tym samym unormowań wynikających z art. 153 ust. 1 ugn oraz § 4 ust. 1-3 rozporządzenia.

Kolegium podkreśliło, że organ administracji publicznej dokonuje oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa). Przy czym organ ten nie może sam usuwać istniejących wątpliwości, co do treści operatu, ani też samodzielnie ustalać wartość nieruchomości, nie może też ingerować (tak jak w tym przypadku) w to, jakie działki do porównania przyjął rzeczoznawca. Zdaniem organu odwoławczego sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego S. P. wycena jest zarówno prawidłowa pod względem formalnym, jak i merytorycznym; nie można jej bowiem zarzucić braku logiki, czy wiarygodności. Dlatego też Kolegium uznało, iż przedłożony jako dowód w sprawie operat szacunkowy może stanowić dowód w sprawie i podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, że naliczenie opłaty adiacenckiej było nieuprawnione, gdyż inwestycja polegała na przebudowie drogi, a nie jej budowie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyjaśniło, że ugn nie określa, co należy rozumieć przez "budowę drogi". Pojęcie "budowa drogi" zostało zdeﬁniowane w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1256) jako wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jako jego odbudowę i rozbudowę. W myśl art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskim, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Wobec powyższego zakres pojęciowy "budowy drogi" obejmuje zarówno wykonanie zupełnie nowej drogi, jak też i odbudowę i rozbudowę drogi już uprzednio istniejącej. Zgodnie z wykładnią prawa odbudowa to odtworzenie (wybudowanie) w całości lub części zniszczonej (uszkodzonej) drogi. Rozbudowa to tworzenie nowych elementów drogi np. chodnika. Jak wynika z przedstawionego w sprawie materiału dowodowego, przedmiotowa inwestycja realizowana pn. "Przebudowa dróg wewnętrznych ze zjazdami indywidualnymi oraz budowa kanalizacji deszczowej" odejmowała wykonanie nawierzchni asfaltowej drogi, chodników, kanalizacji deszczowej oraz publicznych i indywidualnych zjazdów. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wskazał, że przed przebudową ul. [...] stanowiła drogę wewnątrzosiedlową o nawierzchni żwirowej, odwadnianej powierzchniowo. W związku z powyższym w wyniku realizacji inwestycji powstały nowe elementy drogi, a więc w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych przedmiotowa inwestycja polegała w istocie na rozbudowie drogi. Zgodnie z wykładnią prawa, skoro opłata adiacencka może być ustalona w związku z wybudowaniem drogi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, to jej ustalenie możliwe jest w szczególności np. w przypadku budowy wyłącznie chodnika (niezależnie od tego, czy chodnik wybudowano w pasie drogowym obok jezdni, czy też jako samodzielną drogę dla ruchu pieszego), czy też ścieżek rowerowych. (por. J Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" Warszawa 2009 r., s. 944; Komentarz LEX 2013 autor Ewa Bończak-Kucharczyk).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] czyni zadość przepisom prawa. Naliczenie opłaty adiacenckiej było zgodne z obowiązującymi przepisami i w pełni zasadne.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] B. i T. Ż. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie art. 11 Kpa poprzez niewyjaśnienie skarżącym zasadności przesłanek jakimi kierował się organ przy załatwieniu sprawy; 2) naruszenie art. 146 ust. 1 ugn poprzez nieokreślenie przez rzeczoznawcę faktycznej wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi, w związku z pominięciem w stanie "przed" istotnej cechy nieruchomości jaką jest dostęp do drogi; 3) naruszenie art. 153 ust. 1 ugn polegające na wycenie nieruchomości strony przed wybudowaniem drogi poprzez porównanie jej z nieruchomościami nie posiadającymi cech podobnych pod względem lokalizacji, co skutkowało zawyżeniem wymierzonej opłaty adiacenckiej; 4) naruszenie art. 175 ust. 1 ugn poprzez pominięcie szczególnej staranności z naruszeniem zasad wynikających z przepisów prawa; 5) art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do jej załatwienia. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podnieśli, że Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. poinformował skarżących o możliwości rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i wyznaczył siedmiodniowy termin na złożenie stosownego wniosku oraz wskazał, że po tym terminie zostanie wydana decyzja. W piśmie tym Wójt Gminy nie pouczył skarżących o przysługującym prawie do zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego. Art. 10 § 1 Kpa nakłada na Wójta Gminy obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tej zasady może wystąpić tylko w przypadku zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego bądź groźby niepowetowanej szkody materialnej. Kodeks traktuje ten obowiązek jako prawo do wypowiedzenia "ostatniego słowa". Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 Kpa. Zatem pouczenie zawarte w powyższym piśmie wydanym w trybie art. 7 Kpa nie było wystarczające, gdyż nie wynika z niego możliwość wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. W piśmie stanowiącym wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału dowodowego z dnia 11 grudnia 2012 r. skarżący przedstawili zastrzeżenia do operatu szacunkowego wykonanego na dzień [...] lipca 2012 r. przez S. P. rzeczoznawcę majątkowego. W piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. rzeczoznawca uznał, że uwagi skarżących nie uzasadniają nieprawidłowości wykonania przedmiotowego operatu szacunkowego. Wójt Gminy przekazując powyższe pismo w żaden sposób nie odniósł się do zastrzeżeń skarżących, jak również nie skomentował wypowiedzi rzeczoznawcy.

Skarżący podali, że ich wątpliwości budzi dobór nieruchomości przyjętych do określenia wartości po stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (drogi). W zestawieniu transakcji porównawczych nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne z dostępnością do drogi o nawierzchni nieutwardzonej (pkt 7.1 str. 16-17 operatu szacunkowego) rzeczoznawca przyjął transakcje, których przedmiotem była sprzedaż nieruchomości w miejscowościach [...] i [...], natomiast w zestawieniu transakcji porównawczych nieruchomości z dostępnością do drogi o nawierzchni utwardzonej (pkt 7.2 str. 18 operatu szacunkowego) rzeczoznawca ujął transakcje dotyczące działek położonych na terenie Miasta [...] (np. ul. [...] - poz. 1 tabeli, [...] - poz. 2, [...] - poz. 3, [...] - poz. 5), których ceny za 1 m2 znacząco odbiegają od cen nieruchomości położonych w miejscowości [...] wymienionych w tabeli zawartej w pkt 7.2 operatu pod poz. 4, 7, 8, 9. W celu oszacowania wartości działki, do porównań przyjęto dwie działki położone w [...] (poz. 1 i 3) i jedną działkę położoną w miejscowości [...]. W tych okolicznościach wykonana wycena w oparciu o wyżej opisane transakcje dotyczące nieruchomości znajdujących się na terenie Miasta [...] jest nieprawidłowa. Jeśli rzeczoznawca nie mógł znaleźć na terenie wsi [...] transakcji do porównania, winien poszukać tych transakcji na terenie sołectw, które to sołectwa znajdują się w podobnej lokalizacji (tj. odległość od miasta i dostęp komunikacyjny), co wieś [...]. Działki przyjęte do porównań z terenu [...] mają znacząco mniejszy obszar (329 m2, 445 m2, 474 m2, 590 m2, 621 m2), co zawsze skutkuje wyższą ceną jednostkową metra kwadratowego. Nieruchomości przyjęte do porównania w operacie szacunkowym znajdujące się na terenie miasta [...] mają dostęp do kilku linii autobusowych, natomiast działka skarżących położona jest poza miastem, gdzie dostęp do komunikacji miejskiej jest mocno ograniczony, a droga (ul. [...]) łącząca wieś z miastem nie posiada chodnika, ani pobocza i jest bardzo niebezpieczna dla pieszych. Poza tym w operacie wielokrotnie wskazano, że "okolica wsi [...] jest najbardziej prestiżowym terenem podmiejskim miasta [...]", z czym trudno się zgodzić, gdyż miejsce to jest porównywalne z innymi terenami podmiejskimi (np. [...]). W obu przypadkach wszędzie trzeba się poruszać samochodem, a dzieci spędzają godziny na przystankach w oczekiwaniu na autobus. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym w opisie lokalizacji i otoczenia stwierdza, że położenie przedmiotowej nieruchomości na terenie o dużej perspektywie rozwoju, cieszącym się dużym zainteresowaniem wśród przyszłych nabywców, a także bardzo dobra dostępność nieruchomości do głównych tras komunikacyjnych, świadczy o atrakcyjności jej lokalizacji. Zdaniem skarżących, jest to określenie zbyt wygórowane, świadczyć o tym może przedstawienie do sprzedaży 2 domów jednorodzinnych, z których jeden oczekiwał na dokonanie transakcji sprzedaży przez okres około 2 lat, drugi budynek mieszkalny w stanie surowym nadal oczekuje na przyszłego właściciela od około 1,5 roku.

Nie bez znaczenia pozostaje też fakt posadowienia 2 wiatraków prądotwórczych w odległości około 1,5 km od posesji skarżących. Ogólnie dostępne informacje potwierdzają jak negatywny wpływ na zdrowie człowieka wywołują wiatraki prądotwórcze. Na podstawie wyników międzynarodowych badań naukowcy z Polskiej Akademii Nauk opracowali dokument pt. "Elektrownie wiatrowe, a zdrowie", z którego wynika, że "dźwięki niskich częstotliwości (<500Hz, w tym infradźwięków <20Hz) generowane przez turbiny wiatrowe prowadzą do tzw. choroby wibroakustycznej". Udowodniono, że działanie wiatraków prądotwórczych hałas, migotanie i wibracje wywoływane przez te urządzenia powoduje w pierwszym okresie 1-4 lat, tzw. "zespół udręczenia wiatrakowego", powodujący huk w głowie, żołądku, zmianę samopoczucia, od depresji do agresji, bóle głowy, bezsenność, ciągły stres, zaburzenia równowagi oraz uporczywe infekcje narządów oddechowych. Kolejne lata życia w okolicy wiatraków prądotwórczych mogą powodować liczne alergie, epilepsję, patologie kardiologiczne, osłabienie układu odpornościowego organizmu, mają także wpływ na płody kobiet. Zasięg działań ubocznych wiatraków prądotwórczych na organizm ludzki to nawet 8 km. Zapewne opinie na temat wiatraków są bardzo różne i kontrowersyjne, ale czy dla potencjalnego przyszłego nabywcy negatywne opinie na temat działań ubocznych wiatraków prądotwórczych nie będą obojętne? Z pewnością będą wykorzystane w negocjacjach celem zmniejszenia ceny/wartości nieruchomości.

Zdaniem skarżących, w przypadku ich nieruchomości nie można mówić o prestiżowym położeniu nieruchomości, o dużym zainteresowaniu potencjalnych nabywców, gdyż który z przyszłych nabywców będzie chciał stwarzać niebezpieczeństwo dla siebie i najbliższych. Stwierdzenie bardzo dobra dostępność nieruchomości do głównych tras komunikacyjnych, także wzbudza wątpliwości skarżących, czy chodzi o bardzo wąską w złym stanie technicznym bez pobocza i chodnika ulicę [...], czy może podobnej jakości ulicę [...], a potem żwirową drogę łączącą [...] z [...], czy może osiedlowe drogi nieutwardzone przy ulicy [...], czy ulicy [...].

Określając wartość nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównania parami. Dla zastosowania powyższej metody istotnego znaczenia nabiera rozumienie samej nieruchomości podobnej, która w art. 4 pkt 16 ugn zdeﬁniowana została jako nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jedną z istotnych cech determinujących wartość nieruchomości jest jej powierzchnia (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt l OSK 159/11). Poza tym portal internetowy Nieruchomości Biznes w l. opracował materiał na temat kryzysu na rynku nieruchomości, który dotknął także cen działek budowlanych. W lipcu 2012 r. doszło do mocnego spadku cen działek budowlanych. Średnio w całym kraju metr kwadratowy ziemi potaniał o 4 punkty procentowe, a w miastach wojewódzkich obniżka cen jest dwukrotnie wyższa i wynosi około 10 punktów procentowych. Popyt zarówno ze strony osób prywatnych i deweloperów znacznie zmalał. Tak więc w dobie kryzysu oraz ograniczenia dostępności kredytów bankowych dla potencjalnych nabywców, nie można mówić o wzroście wartości nieruchomości mieszkalnych, jak również działek budowlanych. Reasumując do porównania powinny być uwzględnione nieruchomości podobne, o zbliżonych parametrach. W szczególności powinny to być nieruchomości z dostępnością do drogi z utwardzoną nawierzchnią położone na terenie wiejskim z istotną cechą (np. bliska obecność turbin wiatrowych), a nie leżące w mieście [...] z dala od wiatraków prądotwórczych, ale w pobliżu głównych ciągów komunikacyjnych. Wszystkie tego typu czynniki zaburzają wyniki operatu. Ponadto w orzecznictwie NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, natomiast organ administracji powinien ocenić jej wiarygodność dla rozstrzygnięcia sprawy, czy jest logiczna, zupełna i wiarygodna, a nie tylko ograniczyć się do powołania konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy. W uzasadnieniu decyzji brak jest bowiem jakiejkolwiek oceny ustaleń sformułowanych w operacie szacunkowym, choć budzi on wątpliwości. Jeśli treść operatu szacunkowego nie wyczerpuje zakresu zlecenia, to organ powinien podjąć czynności zmierzające do uzupełnienia opinii. W niniejszej sprawie organy obu instancji takich czynności nie poczyniły (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, wyrok WSA w Szczecinie z 7 listopada 2012 r., sygn. akt Il SA/Sz 897/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2013 r., sygn. akt l SA/Wa 1657/12).

Ponadto fakt, że z operatu szacunkowego oraz z dokumentów załączonych do niego, (tj. projekt budowlany, protokół technicznego odbioru robót z dnia [...] sierpnia 2011 r., zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r.) wynika jednoznacznie, iż Gmina [...] dokonała przebudowy dróg wewnętrznych ze zjazdami indywidualnymi i publicznymi. Z art. 145 ust. 1 ugn wynika, że wójt może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką m.in. po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustalenie, czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ust. 1 ugn). Odrębnymi przepisami w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych. Ugn nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi", to dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 tej ustawy "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 udp). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 udp). Ponieważ tylko z "budową" (w tym "rozbudową") drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej - a już nie z jej "przebudową" - to istotnego znaczenia nabiera precyzyjne rozróżnienie tych pojęć. Kryterium rozróżnienia "rozbudowy" od "przebudowy" drogi jest fakt zmiany granic pasa drogowego. Z przywołanej wyżej deﬁnicji "przebudowy drogi" wynika bowiem, że z "przebudową" mamy do czynienia wówczas, gdy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego; a contrario - w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z "przebudową" drogi, ale z jej "rozbudową". Co więcej, pojęcie "przebudowy drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 udp, a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów udp. W konsekwencji cechą, która odróżnia "budowę" drogi od jej "przebudowy" jest to, że w przypadku "budowy" drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany (uwaga ta nie dotyczy "rozbudowy" drogi), a w przypadku "przebudowy" przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. lstniejącym uprzednio obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale też konstrukcja ziemna; przykładowo w odniesieniu do dróg będzie to przystosowany do ruchu drogowego nasyp, czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy, będąca wynikiem robót budowlanych. Także bowiem konstrukcje typu ziemnego są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z deﬁnicji budowli zamieszczonej w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wymieniającej jako rodzaj budowli m.in. budowle ziemne. Z powyższego wynika, że gdyby przed inwestycją drogową, o której mowa w decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., przedmiotowa droga we wsi [...] stanowiła drogę gruntową, powstałą w sposób naturalny, przez jej zwykłe użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie), tj. bez uprzedniego przeprowadzenia na niej robót budowlanych skutkujących wykonaniem budowli (choćby tylko o charakterze budowli ziemnej), to utwardzenie takiej drogi przez pokrycie jej asfaltem stanowiłoby "wybudowanie drogi" w rozumieniu art. 145 ust. 1 ugn uprawniające organ do naliczenia opłaty adiacenckiej (por. np. wyrok NSA z 8 marca 2002 r., sygn. akt l SA 2032/00, wyrok NSA z 7 grudnia 2007 r., sygn. akt l OSK 1737/06). Tak więc w niniejszej sprawie doszło do przebudowy (modernizacji) drogi, gdyż przedmiotowa droga przed przebudową była wielokrotnie utwardzana żwirem przez Gminę, a tego typu utwardzanie następowało od 2005 r. W aktach niniejszej sprawy (w treści operatu szacunkowego oraz w dokumentacji technicznej) stan drogi przed przebudową jest określany jako droga wewnątrzosiedlowa o nawierzchni żwirowej, odwadnianej powierzchniowo, natomiast po przebudowie jako nawierzchnia asfaltowa, wyposażona obustronnie w krawężniki i chodniki, zjazdy publiczne i indywidualne oraz kanalizację deszczową. Również Wójt Gminy w [...] w wydanej decyzji ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej - "przebudowa dróg wewnętrznych ze zjazdami indywidualnymi".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i jednocześnie podtrzymało prezentowane w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 145 – art. 147 ugn. Zgodnie z art. 145 wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z przepisu art. 146 ugn wynika, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Z kolei art. 147 ugn przewiduje, że opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Należność gminy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, w tym przez ustanowienie hipoteki. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. Raty, o których mowa w ust. 1, podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski.

Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie warunki wynikające z powołanych wyżej przepisów zostały spełnione.

Pierwszą kwestią sporną w sprawie jest to, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy było możliwe zastosowanie przepisu art. 145 ugn, tj. czy w niniejszej sprawie doszło do stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Sąd podziela - co do zasady – argumenty skargi wskazujące na to, że droga o nawierzchni żwirowej jest budowlą, a ściślej obiektem liniowym w rozumieniu art. 3 pkt 3 i 3a ustawy - Prawo budowlane oraz, że na gruncie przepisów art. 4 pkt 17 – 19 ustawy o drogach publicznych odrębnie zostały zdefiniowane takie pojęcia istotne dla wykonywanych robót budowlanych jak: budowa drogi (wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę), przebudowa drogi (wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego), remont drogi (wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym). Różnice w definiowaniu takich pojęć jak: budowa, przebudowa, remont budowli wynikają także z przepisów art. 3 pkt 6,7a i 8 ustawy – Prawo budowlane.

Uszło jednak uwadze skarżących, że z załączonego do akt sprawy dokumentu - zawiadomienia Gminy [...] o zakończeniu budowy obiektu budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. wynika, iż inwestycja pod nazwą "przebudowa dróg wewnętrznych ze zjazdami indywidualnymi i publicznymi, kanalizacja deszczowa", mimo wskazanej nazwy, z formalnego punktu widzenia była budową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane. Z treści tego zawiadomienia wynika, że inwestycja była prowadzona na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę [...] nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Zgodnie zaś z przepisami art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane pozwolenie na budowę wydawane jest w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych, polegających na budowie obiektu budowlanego – w niniejszej sprawie drogi. Jeżeli wykonywane są roboty budowlane polegające tylko i wyłącznie na przebudowie drogi wówczas wymagane jest zgłoszenie właściwemu organowi wykonywania tych robót. Z powyższym jest zbieżne to, że zawiadomienie dotyczy zakończenia budowy, a nie zakończenia przebudowy obiektu budowlanego. Poza tym z zawiadomienia tego wynika, że jego podstawę prawną stanowiły przepisy art. 54 i art. 57 ustawy – Prawo budowlane. Zakończenie robót budowlanych w tym trybie świadczy o tym, że w niniejszej sprawie doszło do zakończenia budowy (a nie przebudowy) obiektu budowlanego.

Uszło także uwadze skarżących, że warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie przepisu art. 145 ugn jest nie tyle sama budowa urządzeń infrastruktury technicznej albo budowa drogi, ale stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przepis ten umożliwia ustalenie opłaty adiacenckiej, po dokonanych robotach budowlanych skutkujących ulepszeniem konkretnej nieruchomości. Zdaniem Sądu, skoro w ramach wykonanej inwestycji budowlanej doszło do wybudowania kanalizacji deszczowej i wybudowania indywidualnego zjazdu z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na drogę wewnętrzną ul. [...], to niewątpliwie doszło do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi o nawierzchni żwirowej, odwadnianej powierzchniowo, a następnie utwardzonej o nawierzchni asfaltowej, wyposażonej w krawężniki, chodniki, zjazdy publiczne i indywidualne oraz kanalizację deszczową.

W niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że w niniejszej sprawie decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] została wydana w terminie 3 lat od daty stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, skoro inwestor [...] stycznia 2012 r. zawiadomił organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie zgłosił sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy (pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r.). Nie budzi wątpliwości, że w dacie zakończenia budowy obowiązywała na terenie Gminy [...] uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 107, poz. 3532), wydana na podstawie art. 146 ust. 2 ugn, przewidująca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50%, dopuszczalnej przez powyższy przepis, którą zastosował organ w niniejszej sprawie. Nie narusza prawa decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r., także w zakresie, w jakim określa warunki rozłożenia ustalonej opłaty adiacenckiej na raty. Wniosek B. i T. Ż. o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty roczne płatne w okresie 10 lat skarżący złożyli w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r., a organ, zgodnie z przepisem art. 147 ugn uwzględnił wniosek rozkładając opłatę adiacencką w wysokości [...] zł na 10 rocznych rat po [...] zł.

Drugą kwestią sporną między stronami jest to, czy operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2012 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. P. na potrzeby niniejszej sprawy mógł być wykorzystany jako podstawa do ustalenia opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 1a ugn). Z operatu wynika, że celem wyceny było określenie wzrostu wartości rynkowej nieruchomości z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej, jako podstawy do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej (pkt 2 wyceny). Przedmiot wyceny został określony prawidłowo. Ustalenie opłaty adiacenckiej dotyczy bowiem prawa własności działki nr [...], położonej miejscowości [...], Gmina [...]. Z treści operatu wynika, że biegły dokonał oględzin nieruchomości w dniu [...] czerwca 2012 r. i ustalił wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką, biorąc pod uwagę stan nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i stan po ich wybudowaniu (pkt 4, 5.4.1 i 5.4.2 operatu). Operat zawiera podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości. W operacie został ustalony stan faktyczny i prawny. W wycenie omówiono uwarunkowania planistyczne i dokonano analizy lokalnego rynku nieruchomości, wskazano rodzaj określanej wartości, wybór podejścia i metody szacowania, przedstawiono obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny wraz z omówieniem.

Z wyceny wynika, że biegły określił wartości rynkowe nieruchomości w podejściu porównawczym, z zastosowaniem metody porównywania parami (pkt 6.2 operatu). Wobec tego, że przedmiotowa nieruchomość położona jest ok. 3 km od Miasta [...] i została w planie miejscowym przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem usług nieuciążliwych (pkt 5.2 operatu), biegły przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną na terenie Gminy [...]. Z 10 transakcji gruntów, do których dojazd odbywa się drogą nieutwardzoną biegły wybrał 3 transakcje do porównań. Wobec tego, że na terenie Gminy [...] zanotowano jedynie 4 transakcje kupna nieruchomości z dostępem do drogi utwardzonej biegły poszerzył analizowany rynek o tereny Miasta [...] bezpośrednio graniczące z miejscowością nieruchomości szacowanej uzyskując 9 transakcji, które uznał za podobne do nieruchomości wycenianej, z czego do porównań przyjął 3 transakcje. Biegły ustalił jako najbardziej charakterystyczne atrybuty i ich wagi wpływające na cenę nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, odpowiednio: lokalizacja - 35%, uzbrojenie w urządzenia infrastruktury technicznej - 35%, wielkość powierzchni – 30% oraz lokalizacja – 35%, stan techniczny drogi/jakość nawierzchni 35%, wielkość powierzchni – 30% (pkt 6.3 operatu). Biegły przeanalizował też wpływ upływu czasu na ceny nieruchomości. Stwierdzając niewielki spadek cen nie wprowadził poprawki cen z uwagi na trend czasowy (pkt 6.4 operatu). Z operatu wynika, że wzrost wartości spowodowany budową urządzeń infrastruktury technicznej (drogi i kanalizacji deszczowej) wynikał z poprawy dostępności przedmiotowej nieruchomości do drogi wewnętrznej - ul. [...] (pkt 5.4 i 6.1 operatu) i wyniósł [...] zł (pkt 8 operatu). Z akt sprawy wynika, że na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego rzeczoznawca majątkowy S. P. złożył dodatkowe wyjaśnienia (pismo z dnia [...] stycznia 2013 r.), na skutek zarzutów do operatu sformułowanych w piśmie skarżących z dnia 11 grudnia 2012 r.

Zdaniem Sądu, rację mają organy twierdząc, że sporządzony na użytek niniejszej sprawy operat szacunkowy nie budził zastrzeżeń, co do swej wiarygodności i mocy dowodowej. Operat ten był wiarygodnym dowodem, który mógł stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa. Operat ten był ważny, w rozumieniu art. 156 ust. 3 ugn, w dniu wydania decyzji przez SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r.

W prowadzonym postępowaniu B. i T. Ż. mieli zapewniony udział. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wójt Gminy [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej. Skarżącym umożliwiono zapoznanie się z operatem szacunkowym, co wynika z protokołu z dnia [...] sierpnia 2012 r. Skarżący w piśmie z dnia 11 grudnia 2012 r. sprecyzowali zarzuty co do operatu szacunkowego i wnieśli o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty. Pismo to zostało przekazane rzeczoznawcy majątkowego celem udzielenia wyjaśnień na zarzuty strony. W piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. rzeczoznawca majątkowy S. P. wyjaśnił, że na terytorium Gminy [...] w bezpośrednim sąsiedztwie Miasta [...], gdzie dochodzi do postępującej urbanizacji terenów wiejskich, występują podsobne transakcje rynkowe nieruchomościami o podobnych czynnikach rynkowych wpływających na wartość nieruchomości. Zdaniem biegłego posadowienia wiatraków prądotwórczych nie ma żadnego wpływu na wartość nieruchomości. O powyższym organ informował w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. wskazując także na możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy.

Wobec tego zaskarżonej decyzji nie można zarzucić mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 146 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 175 ust. 1 ugn, czy też istotnego i mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów art. 7, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 Kpa.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie skarżący zarzucają biegłemu niewłaściwe określenie cech wpływających na wartość nieruchomości (pominięcie cechy dostęp do drogi), nieprawidłowy dobór nieruchomości porównawczych, skutkujący zawyżeniem wysokości opłaty adiacenckiej (porównanie wycenianej nieruchomości z nieruchomościami niepodobnymi pod względem lokalizacji z terenu Miasta [...] o znacząco mniejszym obszarze z dostępnością do kilku linii autobusowych), błędną analizę rynku lokalnego (uznanie wsi [...] za prestiżowy teren podmiejski, o dużej perspektywie rozwoju, atrakcyjnej lokalizacji i dużym zainteresowaniu nabywców, bardzo dobrej dostępności do głównych tras komunikacyjnych, w sytuacji, gdy wszędzie trzeba poruszać się samochodem, dzieci długo czekają na autobusy, w odległości 1,5 km są posadowione 2 wiatraki prądotwórcze o szkodliwym działaniu na zdrowie, okoliczne drogi są wąskie i niskiej jakości). Skarżący uważają też, że od lipca 2012 r. doszło do spadku cen nieruchomości, zmalał popyt na nieruchomości i ograniczono dostępność kredytów bankowych, co nie mogło przełożyć się na wzrost wartości nieruchomości. Ich zdaniem nieruchomościami porównywalnymi do wycenianej byłyby nieruchomości z terenów wiejskich z dostępnością do drogi utwardzonej i położone w bliskiej obecności od turbin wiatrowych, a nie grunty z Miasta [...] z dala od wiatraków prądotwórczych, ale w pobliżu głównych ciągów komunikacyjnych.

Sąd zauważa, że znajomość rynku nieruchomości w zakresie uzyskiwanych cen i istniejącego w danym okresie popytu i podaży na danego rodzaju nieruchomości to wiedza specjalna rzeczoznawcy majątkowego, której nie posiadają organy administracji, ani Sąd. Skoro skarżący uważali, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy za wysoko określił wartości nieruchomości winni przedłożyć organowi wycenę sporządzoną na własne zlecenie na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, aby wykazać, że na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (drogi z kanalizacją deszczową) nie wzrosła wartość nieruchomości lub że wzrosła w niższej wysokości. Mając dwie rozbieżne wyceny nieruchomości (sporządzoną na zlecenie organu i na zlecenie stron) organ musiałby wskazać, którą wycenę uznaje za wiarygodny dowód w sprawie, a której odmawia wiarygodności i mocy dowodowej. Organ, dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, miałby też podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 ugn, do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie. W sytuacji, gdy skarżący nie przedłożyli kontrwyceny brak było dowodu przeciwnego, mogącego podważyć wycenę sporządzoną na zlecenie Wójta Gminy [...]. Argumenty samych skarżących mają jedynie walor polemiki z ustaleniami biegłego i jako takie nie mogły stanowić dowodu w sprawie skutecznie podważającego sporządzony na użytek niniejszej sprawy operat szacunkowy.

Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej rola organu sprowadza się do ustalenia tej opłaty, a niezbędnym dowodem w tym postępowaniu jest operat szacunkowy. Postępowanie to nie jest płaszczyzną do oceny prawidłowości sporządzonej na użytek sprawy wyceny, ponieważ ta kompetencja zarezerwowana jest dla organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co wyraźnie wynika z art. 156 ust. 1 ugn. W postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej organ nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania (sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości podobnych do porównań), wypracowanych w praktyce szacowania przez środowisko rzeczoznawców, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). Z przepisów art. 150 ust. 5 ugn i § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika, że to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i w tym celu to ten biegły przeprowadza analizę rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Zgodnie z § 26 ust. 3 rozporządzenia rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Z przepisu art. 154 ust. 1 ugn wynika, że to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Wobec tego organ samodzielnie, bez dowodu przeciwnego, nie mógł kwestionować operatu szacunkowego w zakresie podnoszonych w skardze zagadnień dotyczących analizy rynku nieruchomości w danym przedziale czasowym, także w zakresie uzyskiwanych cen i popytu na nieruchomości, doboru nieruchomości porównawczych z punktu widzenia ich lokalizacji, czy doboru cech wpływających na wartość nieruchomości (np. dostępu do drogi).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.