Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1744/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35 par. 1 i 3, art. 36
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 44/21 w sprawie ze skargi [...] i [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie stanu technicznego muru oporowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 44/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi [...] i [...] (dalej: "skarżący" lub odpowiednio "skarżący kasacyjnie") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie stanu technicznego muru oporowego wydał następujące rozstrzygnięcie: I. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego [...] z 24 czerwca 2013 r.; II. stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących [...] i [...] sumę pieniężną w wysokości po 1.000 (tysiąc) złotych; IV. w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 24 czerwca 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło pismo [...] informujące o złym stanie technicznym granicznego muru oporowego usytuowanego w miejscowości [...] przy ul. [...] pomiędzy działką nr ewid. [...] (obecnie nr ewid. [...]), stanowiącą własność [...], a działką nr ewid. [...], będącą własnością [...].

Organ I instancji przeprowadził w dniu 21 sierpnia 2013 r. kontrolę ww. muru oporowego, a następnie postanowieniem z 29 sierpnia 2013 r. nałożył na [...] obowiązek dostarczenia do 30 września 2013 r. ekspertyzy technicznej muru granicznego, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności i wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Zobowiązany złożył organowi w dniu 19 września 2013 r. pismo, w którym stwierdził, że sporny mur oporowy jest w złym stanie technicznym, grozi "zaistnieniem katastrofy budowlanej". Dołączył również ekspertyzę techniczną sporządzoną we wrześniu 2013 r. przez mgr inż. [...], w której stwierdzono, że przedmiotowy mur – ściana oporowa w pełni zabezpiecza teren przed osuwiskiem. Jednocześnie w ekspertyzie tej rzeczoznawca stwierdził, że istniejąca ściana oporowa nie spełnia warunków nośnych i grozi "awarią budowlaną". W związku ze stwierdzonymi spękaniami i znacznymi odchyleniami pionowymi zalecono jej rozbiórkę i wykonanie na granicy działek nowej ściany spełniającej warunki nośności lub też wykonanie od strony działki nr ewid. [...] dodatkowej ściany betonowej lub przypór żelbetonowych. Ponadto, zobowiązany dołączył do pisma dokumentację fotograficzną przedstawiającą aktualny stan techniczny muru oporowego oraz jego usytuowanie w stosunku do działki o nr ewid. [...]. W kolejnym piśmie złożonym w siedzibie organu w dniu 24 września 2013 r. [...] stwierdził, że aktualny stan techniczny muru oraz konieczność jego zachowania jest następstwem niwelacji terenu na działce nr ewid. [...] i powstałej w związku z tym różnicy poziomu terenu między działkami oraz naporem mas ziemi na mur w kierunku działki nr ewid. [...].

W dniu 24 października 2013 r. [...] przedłożył projekt budowlany i wykonawczy sporządzony przez ww. eksperta. W projekcie przewidziano wykonanie na granicy między ww. działkami dodatkowej ściany oporowej od strony działki nr ewid. [...], przylegającej do istniejącego już muru z wykorzystaniem istniejącego fundamentu na działce skarżących. Dodatkowo, w dniu 21 listopada 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęła ocena techniczna sporządzona przez mgr inż. [...] oznaczona datą: listopad 2013 r. W wymienionej ocenie technicznej stwierdzono, że na działce nr ewid. [...] wykonano nową ścianę oporową zgodnie z projektem sporządzonym przez [...]. Wykonane roboty budowlane w całości zabezpieczają działkę nr ewid. [...] przed osuwaniem się gruntu.

Pismem z dnia 28 listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomił strony o wyznaczeniu na dzień 20 grudnia 2013 r. oględzin. Oględziny takie nie odbyły się jednak z uwagi na niestawienie się stron.

We wrześniu 2015 r. skarżący [...] skierował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] pismo wzywające do zakończenia postępowania w sprawie. W odpowiedzi na powyższe pismo organ w dniu 1 października 2015 r. poinformował, że przedmiotowa sprawa nie została zakończona z uwagi na: (1) brak możliwości skutecznego doręczenia korespondencji stronie postępowania, tj. [...], który przebywa zagranicą; (2) złożony przez wskazaną stronę wniosek o zawieszenie postępowania do czasu jego powrotu oraz (3) z uwagi na brak uczestnictwa pełnomocnika [...] w oględzinach wyznaczonych na 20 grudnia 2013 r.

W reakcji na pismo organu I instancji [...] skierował do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę na bezczynność powiatowego organu nadzoru budowlanego. W dniu 19 października 2015 r. skarga została uznana przez organ wojewódzki za zasadną.

W związku z rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podjął działania mające na celu zakończenie postępowania w sprawie. W szczególności, pismami z 22 maja 2019 r. oraz 16 września 2019 r. zawiadomił strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie z uwagi na dużą ilość prowadzonych spraw oraz trudności organizacyjno-kadrowe. Z kolei, z uwagi na powzięcie informacji o zbyciu przez [...] działki nr ewid. [...], organ I instancji pismem z 12 listopada 2019 r. wystąpił do Wójta Gminy [...] o udostępnienie danych osobowych aktualnego właściciela ww. działki. W odpowiedzi Wójt Gminy [...] w dniu 18 listopada 2019 r. powiadomił organ nadzoru budowlanego, że obecnymi właścicielami ww. nieruchomości są [...] i [...].

Kolejno, pismem z 2 grudnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomił strony postępowania o zaplanowanych na dzień 20 grudnia 2019 r. oględzinach spornego muru oporowego. Oględziny te zostały następnie odwołane pismem z 12 grudnia 2019 r.

W wyniku wymienionych zdarzeń prawnych, [...] i [...] wnioskiem z 25 czerwca 2020 r. zwrócili się do organu powiatowego o przeprowadzenie oględzin w sprawie dotyczącej stanu technicznego muru granicznego pomiędzy działką nr ewid. [...] a działką nr ewid. [...], przy ul. [...] w [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z 8 lipca 2020 r. zawiadomił strony o planowanych oględzinach, wyznaczonych na dzień 21 sierpnia 2020 r. Oględziny we wskazanym dniu zostały przeprowadzone zgodnie z zawiadomieniem.

Następnie pismem z 8 września 2020 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego poinformował [...] i [...], że 14 października 2020 r. zostanie przeprowadzona kontrola w sprawie robót wykonanych na działce nr ewid. [...] obejmujących niwelację i zagospodarowanie terenu. Zapowiedziana kontrola odbyła się we wskazanym dniu.

Zawiadomieniem z 16 listopada 2020 r. organ powiatowy poinformował strony o zakończeniu postępowania w powyższej sprawie oraz o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, wypowiedzenia się, ewentualnie zgłoszenia uwag, żądań i zastrzeżeń.

Pismem z 16 listopada 2020 r. pełnomocnik [...] i [...] złożył do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. na niezałatwienie w terminie przez organ powiatowy przedmiotowej sprawy. Po rozpatrzeniu ponaglenia, organ wojewódzki postanowieniem z 3 grudnia 2020 r. uznał ponaglenie za uzasadnione. Organ wyższego stopnia wyznaczył organowi prowadzącemu postępowanie 30-dniowy termin do załatwienia przedmiotowej sprawy.

W dniu 28 stycznia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie muru oporowego usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...], graniczącej z działką nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim [...] i [...] zarzucili przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie stanu technicznego muru granicznego między działką nr ewid. [...] (posesja nr [...]) a działką nr ewid. [...] (posesja nr [...]) przy ul. [...] w [...]. Pełnomocnik wskazał, że powyższe postępowanie zostało wszczęte w roku 2013 i toczy się od 8 lat, wobec czego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wniósł o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 21.473,35 zł.

Odpowiadając na skargę organ prowadzący postępowanie uznał ją za nieuzasadnioną.

Po rozpatrzeniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 21 kwietnia 2021 r., orzekł w następujący sposób: w punkcie I wyroku Sąd umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, ponieważ stwierdził, że w dniu 28 stycznia 2021 r. organ zakończył postępowanie w tej części poprzez jego umorzenie.

W punkcie II wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z przewlekłym prowadzeniem postępowania. Ponadto, Sąd I instancji biorąc pod uwagę czas trwania postępowania (8 lat), jak również postawę organu polegającą na nieznajdującym racjonalnego usprawiedliwienia długotrwałym załatwianiu sprawy, uznał w punkcie II wyroku, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podkreślił przy tym, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona wnosząca skargę.

Sąd przyznał także każdemu ze skarżących sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w kwocie po 1.000 zł (punkt III wyroku). Zdaniem Sądu I instancji kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności sprawy, jak i trudności, z jakimi skarżący musieli zmagać się w sytuacji braku zakończeniu sprawy dotyczącej muru oporowego przylegającego do granicy ich działki. W ocenie Sądu I instancji zasądzona kwota zrekompensuje skarżącym czas oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy oraz podejmowane przez nich zabiegi związane z doprowadzeniem do jej rozpoznania przez organ bez zbędnej zwłoki. Jednocześnie przyznana kwota jest potrzebna dla osiągnięcia celu, którym jest zdyscyplinowanie organu na przyszłość. W pozostałym zakresie, tj. dotyczącym zasądzenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej ponad przyznaną kwotę, skargę jako nieuzasadnioną oddalono (pkt IV wyroku).

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wnieśli [...] i [...], zaskarżając pkt III wyroku i zarzucając mu naruszenie:

1) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania i nieprzyznanie przez Sąd I instancji sumy pieniężnej w wysokości równej połowie kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli maksymalnego dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statycznego na podstawie odrębnych przepisów, w sytuacji gdy organ dopuścił się bezczynności i strona skarżąca kasacyjnie złożyła wniosek o przyznanie jej sumy w wysokości wskazanej w naruszonym przepisie i żądanie to powinno zostać uwzględnione;

2) art. 200 p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania i niezasądzenie przez Sąd I instancji zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w sytuacji gdy strona skarżąca kasacyjnie koszty takie poniosła, a skarga jako zasadna powinna zostać uwzględniona i tym samym powstał obowiązek zasądzenia tychże kosztów.

W związku z ww. zarzutami skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i orzeczenie w tym zakresie poprzez przyznanie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących kasacyjnie sumy pieniężnej w wysokości: 21.473,35 złotych, ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy.

W dniu 18 lipca 2021 r. [...] i [...], biorący udział w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania, złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną. Wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o obciążenie skarżącego kosztami postępowania sądowego. We wskazanym piśmie wskazano też, że zarzuty naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., odnoszące się do żądania przyznania od organu na rzecz skarżących kasacyjnie odpowiedniej sumy pieniężnej, jak i zarzut naruszenia art. 200 p.p.s.a. w kwestii zwrotu kosztów postępowania, są oczywiście bezpodstawne. Zdaniem uczestników postępowania skarżący kasacyjnie nie przedstawili żadnych dowodów, ani nie wskazali okoliczności mogących uzasadniać przyznanie im bardzo wysokiej żądanej kwoty. Natomiast w odniesieniu do żądania zwrotu kosztów postępowania podkreślono, że skarżący kasacyjnie złożyli wniosku o zasądzenie odpowiedniej kwoty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze wszakże z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (patrz wyrok NSA z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3725/18.

Oceniając wyrok Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wyrok z 21 kwietnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Go 44/21, został zaskarżony przez profesjonalnego pełnomocnika w zakresie punktu III, tj. odnoszącego się do przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 1.000 zł.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zawiera ona uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie należącej do kategorii spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a, Sąd zobowiązany jest wydać rozstrzygnięcie odnoszące się do kilku dopuszczalnych żądań podmiotu skarżącego. W szczególności, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., w wymienionym przypadku uwzględnienia skargi sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a

W rozpatrywanej sprawie ze skargi [...] i [...] Sąd nie orzekł grzywny uregulowanej w art. 149 § 2 p.p.s.a., natomiast przyznał na rzecz skarżących sumę pieniężną, tyle że w wysokości po 1.000 zł, a nie zgodnie z żądaniem skarżących 21.473,35 zł. W opinii Sądu I instancji przyznana suma pieniężna jest wystarczająca, aby zrekompensować skarżącym czas oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy oraz podejmowane przez nich zabiegi związane z doprowadzeniem do zakończenia postępowania. Równocześnie przyznana od organu na rzecz skarżących suma pieniężna prowadzi do osiągnięcia celu, jakim jest zdyscyplinowanie na przyszłość powiatowego organu nadzoru budowlanego w Świebodzinie.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji co do wysokości sumy pieniężnej przyznanej skarżącym oraz co do racji stojących za ustaleniem przedmiotowej sumy pieniężnej w wymienionej wysokości.

Oceniając rozstrzygnięcie Sądu I instancji na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. należy zwrócić uwagę na kilka istotnych okoliczności. Po pierwsze, w art. 149 § 2 p.p.s.a przewidującym kompetencję do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zostało użyte wyrażenie "może orzec z urzędu albo na wniosek strony", co sugerowałoby fakultatywny charakter kompetencji sądu. Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach" (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2532/19, LEX nr 3224161). Stanowisko to jest więc wyważone: nie mamy zatem ani ze swobodnym uznaniem sądu administracyjnego, ani bezwarunkowym obowiązkiem. W świetle przedstawionej zasady należało uznać, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.

Po drugie, powołane przepisy, tj. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. nie określają minimalnej wysokości sumy pieniężnej przyznawanej od organu na rzecz skarżącego, a jedynie ustalają wysokość maksymalną. Charakterystyczne jest przy tym, że w przypadku grzywny wymierzanej organowi jej kwotę ustala się w pełnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., natomiast w przypadku sumy pieniężnej na rzecz skarżącego maksymalna jej wysokość może wynosić połowę kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Przyjęte rozwiązanie oznacza wszak, że ustawodawca w zakresie orzeczenia o wysokości sumy pieniężnej i grzywny wprowadził pewną swobodę, określając jedynie górną granicę kwoty przyznawanej skarżącemu (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1044/21, LEX nr 3232766). W tym stanie rzeczy ustalenie sumy pieniężnej przyznawanej skarżącemu opiera się na ocenie przez sąd okoliczności konkretnej sprawy, bez wyznaczania w przepisach, a także w orzecznictwie sądów administracyjnych ścisłych reguł w tym zakresie.

Po trzecie, w orzecznictwie podkreśla się, że przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz strony postępowania pełni dwojaką funkcję. Jest to bowiem środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, a jednocześnie instrument prawny prewencyjny i kompensacyjny. Celem przyznania sumy pieniężnej skarżącemu jest bowiem zmobilizowanie bądź zmotywowanie organu na przyszłość, aby nauczony doświadczeniem obowiązku zapłaty określonej kwoty na rzecz strony postępowania w innych sprawach unikał bezczynności i przewlekłości. Drugą funkcją omawianego środka prawnego jest właśnie kompensacja, czyli zadośćuczynienie stronie za krzywdę, jaką poniosła ona wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. Otrzymana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 listopada 2021 r., sygn. akt III SAB/Łd 39/21, LEX nr 3268947 lub wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 21 października 2021 r., sygn. akt III SAB/Gd 88/21, LEX nr 3253712).

Z uwagi na charakter regulacji prawnej dotyczącej orzekania przez sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a., można przyjąć, że obowiązujące przepisy kształtują granice orzeczenia sądu jedynie w sposób ramowy, bez formułowania bardziej szczegółowych wytycznych, którymi powinien kierować się sąd.

W takim kontekście rozumowanie sądu rozstrzygającego skargę na bezczynność powinno obejmować ważenie zasad prawa, zwłaszcza zasad konstytucyjnych, które mogą mieć zastosowanie w sprawie, ważenie kolidujących ze sobą wartości społecznych i indywidualnych, które wyrok sądu będzie urzeczywistniał i wyrażał, a także ważenie interesów stron uczestniczących w postępowaniu administracyjnym, pod adresem którego sformułowano zarzut bezczynności lub przewlekłości (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1821/18, LEX nr 2613852 oraz z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3415/17, LEX nr 2477152, a także np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 718/13, LEX nr 1468059). Dla przykładu, w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lipca 2021 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 823/19 (LEX nr 3224188), Naczelny Sąd Administracyjnego podkreślił, że przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości powinno wiązać się nie tylko ze znacznym uszczerbkiem po stronie skarżącej dotkniętej bezczynnością organu lub skutkami przewlekłego postępowania, ale także, a może przede wszystkim, radykalnym naruszeniem przez organ ciążących na nim obowiązków związanych z terminowością prowadzonego postępowania, tak aby takim samym stopniem dolegliwości nie były obciążane organy, które naruszyły ciążące na nich obowiązki w różnym stopniu albo stopień zawinienia tych organów był odmienny.

Oceniając zaskarżony wyrok Sądu I instancji pod kątem dokonania wspomnianego wyżej ważenia, zasad, wartości i interesów stron, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kontrolowany wyrok mieści się w granicach wyznaczonych przez ustawę procesową - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji wziął pod uwagę czas trwania postępowania, mógł uwzględnić fakt, że względnie szybko przedmiotowy mur oporowy został odpowiednio naprawiony i wzmocniony. Na takiej podstawie Sąd I instancji orzekł jak w punkcie II sentencji: stwierdził przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wskazał też, że liczył się z potrzebą osiągnięcia celu, którym jest zdyscyplinowanie organu na przyszłość, a zarazem wyraził przekonanie, że wysokość sumy pieniężnej przyznanej skarżącym od organu będzie odpowiednia do trudności, z jakimi skarżący musieli zmagać się w sytuacji braku zakończeniu sprawy dotyczącej muru oporowego przylegającego do granicy ich działki. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do uznania doświadczeń skarżących za niezwykle dotkliwe. Odnosząc się do wymogu ważenia istotnych okoliczności sprawy należy uznać, że Sąd I instancji nie przekroczył w żadną stronę ustawowych granic orzekania w sprawach bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że suma przyznawana skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. chociaż ma charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody w rozumieniu prawa cywilnego. Orzeczenie sądu administracyjnego nie uwzględnia bowiem kategorii winy w sensie np. stopnia przyczynienia się skarżącego do bezczynności lub przewlekłości postępowania. Sąd administracyjny nie bada również, nie ma bowiem ani takiej kompetencji, ani faktycznych możliwości, wysokości szkody poniesionej przez skarżącego w wyniku naruszenia prawa przez organ prowadzący postępowanie. Nie stosuje się również, choćby per analogiam, zasad przyjętych w przypadku odpowiedzialności Skarbu Państwa na podstawie art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego.

Mając na względzie przedstawione zasady ustalania wysokości sumy pieniężnej, którą Sąd orzekający w sprawie bezczynności lub przewlekłości organu może orzec zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyrok Sądu I instancji nie narusza prawa i mieści się w zakresie przyznanej Sądowi władzy o charakterze uznaniowym. W odniesieniu do zaskarżonego punktu III wyroku Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

W odniesieniu do przedstawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 200 p.p.s.a. poprzez brak zasądzenia na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wskazany zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia wymienionego przepisu, gdyż pełnomocnik skarżących kasacyjnie nie złożył w tym zakresie odpowiedniego wniosku. W związku z tym NSA stwierdził, że zgodnie z art. 210 § 2 p.p.s.a. nie ma podstawy do zasądzenia takich kosztów. Strona była bowiem reprezentowana przez adwokata, a zatem reguła wyrażona w art. 210 § 1 p.p.s.a. nie zostaje wyłączona.

Odnosząc się do wniosku uczestników postępowania [...] i [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, NSA stwierdza, że zgodnie art. 204 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej koszty postępowania kasacyjnego mogą być zwrócone jedynie organowi administracji, albo skarżącemu (w zależności od tego, jaki wyrok zaskarżono), nie zaś uczestnikowi postępowania.