Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2013/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 1, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2, art. 156 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2, 3, 4
journal: Dz.U. 2009 nr 178 poz 1380
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta [...] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej skargę oddala


UZASADNIENIE

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "Komendant Wojewódzki PSP") decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Akademii [...] na decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] (dalej: "Komendant Miejski PSP") z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], w sprawie poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej w budynku akademickim nr [...], mieszczącym się przy ul. [...]- uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2013, poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.", w związku z art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.; dalej: "u.P.S.P.").

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniach 15 listopada i 20 grudnia 2013 r., a według uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji: 10 i 20 grudnia 2013 r., przedstawiciel Komendanta Miejskiego PSP przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze w budynku akademickim nr [...], zlokalizowanym przy ul. [...].

Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego tego obiektu. Z uwagi na powyższe, Komendant Miejski PSP decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. zobowiązał Akademię [...], z siedzibą przy ul. [...] (dalej zwaną "Akademią [...]"), do "doprowadzenia do stanu pełnej sprawności technicznej i funkcjonalnej instalacji wodociągowej przeciwpożarowej z hydrantem wewnętrznym zgodnie z zasadami określonymi w Polskiej Normie dotyczącej konserwacji hydrantów wewnętrznych oraz dokumentacji techniczno-ruchowej. Sprawność techniczną instalacji należy potwierdzić stosownym protokołem z badań i konserwacji".

Jako podstawę prawną ww. obowiązku wskazano § 4 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów (budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 roku, Nr 109, poz. 719). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 z późn. zm.), dalej zwanej też "u.o.ppoż.".

W protokole ze wspomnianych powyżej czynności kontrolno-rozpoznawczych przywołano dokument pt. "Raport z przeglądu instalacji wodociągowej przeciwpożarowej wewnętrznej DN 25, dotyczącej sprawdzenia parametrów hydraulicznych wielkości ciśnienia i wydajności poboru" oznaczony datą 12-15 lipca 2013 r. Wynikało z niego, że powyższa instalacja nie spełnia wymogów w zakresie parametrów ciśnienia dynamicznego oraz wydajności poboru wody. Powyższy stan był związany z niskim ciśnieniem wody w sieci wodociągowej Osiedla [...], z której jest pobierana woda do wewnętrznej sieci hydrantowej.

Dyrektor Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] zgłosił zastrzeżenia do protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w budynku [...] nr [...] przy ul. [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Organ wskazał, że nieprawdziwe jest stwierdzenie sformułowane w pkt 2 protokołu, że umowa dzierżawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., uzupełniona i przedłużona umową dzierżawy (o niemal identycznej treści normatywnej) nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., dalej zwana łącznie "umową dzierżawy", nie określa strony odpowiedzialnej za stan bezpieczeństwa pożarowego w obiekcie. Organ wskazał § 10 pkt 4 umowy dzierżawy określającą stronę dzierżawiącą teren jako zobowiązaną do przestrzegania aktualnie obowiązujących przepisów prawa [...]. Odnośnie powołanego w pkt 2 protokołu § 11 umowy, organ wskazał, że zobowiązuje on dzierżawcę do udostępnienia terenu, ale tylko w razie konieczności wykonywania prac konserwacyjnych, remontów oraz w przypadku awarii sieci komunalnych urządzeń podziemnych przebiegających przez dzierżawiony teren.

Sieć wodociągowo-kanalizacyjna znajdująca się na terenie Osiedla "[...]" nie została objęta komunalizacją, czyli nie weszła w skład majątku Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, w związku z czym nie stanowi sieci komunalnej. Dyrektor Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] poinformował również, iż protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] grudnia 2010 r. nieruchomość została wydana dzierżawcy, znajduje się w jego zarządzie oraz posiadaniu, w związku z tym wydzierżawiający nie posiada dokumentacji technicznej tej nieruchomości, a co za tym idzie wiedzy na temat poczynionych przez organ kontrolujący ustaleń.

Pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. Akademia [...] wniosła odwołanie od decyzji Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] kwietnia 2014 r., wnioskując o jej uchylenie. Akademia [...] podniosła zarzut, że nie jest właścicielem sieci wodociągowej, a stwierdzając pogarszające się działanie wodociągu informowała o tym właściciela sieci, tj. Skarb Państwa.

Akademia [...] podniosła również, iż obowiązki dzierżawcy szczegółowo określa § 10 ww. umowy dzierżawy, który m.in. zobowiązuje dzierżawcę do utrzymania w należytym stanie budynków i innych urządzeń znajdujących się na nieruchomości oraz zachowania ich w stanie niepogorszonym. Jednocześnie § 2 ust. 3 warunkuje tymczasowość wszelkich naniesień na terenie dzierżawionym, a inwestycja budowy wodociągu do takiej kategorii nie należy. W protokole przekazania nie ma uwagi o konieczności inwestowania celem wybudowania nowego wodociągu przez dzierżawcę z własnych środków. Brak takiego postanowienia w umowie dzierżawy oznacza, że Skarb Państwa oddaje dzierżawcy sprawną sieć wodociągową, o którą zobowiązany jest dbać, aby jej stan nie uległ pogorszeniu. Podniosła również, iż w powszechnie obowiązujących przepisach prawa cywilnego, w szczególności art. 662 w zw. z art. 694 kodeksu cywilnego (dalej "k.c."), wydzierżawiający (w tym wypadku Prezydent [...] działający w imieniu Skarbu Państwa) powinien wydać dzierżawcy (w tym wypadku Akademii [...]) rzecz w stanie przydatnym do umówionego użytku i utrzymywać ją w takim stanie przez czas trwania dzierżawy.

W dniu [...] lipca 2014 r. Komendant Wojewódzki PSP decyzją nr [...], stwierdził nieważność zaskarżonej ww. decyzji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1918/14, stwierdził nieważność decyzji nr [...].

Ponownie rozpoznając odwołanie Akademii [...] od decyzji Komendanta Miejskiego PSP [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Komendant Wojewódzki PSP decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] uchylił decyzję Komendanta Miejskiego PSP [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komendant Wojewódzki PSP stwierdził, że brak jest podstaw do uznania wyłącznej odpowiedzialności za stan bezpieczeństwa pożarowego spoczywającej na Akademii [...]. Wyjaśnił, że swoje ustalenia oparł na umowie dzierżawy (obejmującej tekst umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., a także tekst umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.) pomiędzy Skarbem Państwa, dla którego organem reprezentującym jest Prezydent [...], a Akademią [...].

Postanowienia tych umów nie regulują zasadności nałożenia obowiązku zawartego w zaskarżonej decyzji, gdyż, co prawda, obowiązek ów dotyczy przestrzegania przepisów przez dzierżawcę w zakresie w nich wskazanych, lecz nie obejmuje on konieczności zapewnienia sprawności sieci wodociągowej wykorzystywanej do zasilania przeciwpożarowych hydrantów wewnętrznych. Natomiast z § 11 ww. umowy dzierżawy jednoznacznie wynika, że napraw urządzeń podziemnych (w tym sieci wodociągowej przeciwpożarowej wykorzystywanej do zasilania wyżej wymienionej instalacji wodnej przeciwpożarowej) dokonuje wydzierżawiający, czyli Skarb Państwa. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego PSP nie do przyjęcia jest fakt nałożenia obowiązku zawartego w zaskarżonej decyzji na Akademię [...], gdyż dotyczy on konieczności przeprowadzenia prac inwestycyjnych polegających na wymianie instalacji wodociągowej, doprowadzającej wodę do przeciwpożarowych hydrantów wewnętrznych, która nie jest przedmiotem umowy dzierżawy i stanowi mienie Skarbu Państwa. Umowa dzierżawy jest umową czasową, zawartą na okres pięciu lat z nałożonym obowiązkiem każdorazowego jej przedłużania i zastrzeżeniem możliwości wypowiedzenia umowy. Ponadto do dzierżawionego terenu istnieją roszczenia własnościowe, co może skutkować, w myśl zapisów omawianej umowy dzierżawy, wcześniejszym wypowiedzeniem dzierżawy terenu i obiektów akademickich na nim się znajdujących.

Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego PSP żądanie od dzierżawcy wykonania obowiązku decyzji w zakresie doprowadzenia istniejącej sieci wodociągowej do pełnej sprawności jest bezprawne i mija się z postanowieniem § 10 pkt 8 umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. (§ 10 pkt 7 umowy dzierżawy z 2010 r.), w którym odbiera się dzierżawcy swobodę działania inwestycyjnego w granicach odpowiedzialności dzierżawcy, i dlatego też organ uznał wydaną decyzję za niewykonalną, w chwili jej wydania, bowiem, Akademia [...] nie ma prawa, w myśl przytoczonych zapisów umowy, do dokonywania prac inwestycyjnych.

Zdaniem organu, przesłanki takie jak skierowanie jej do osoby nie będącej stroną w postępowaniu, niewykonalność decyzji w dniu jej wydania o charakterze trwałym stanowią o wadliwości decyzji, i stanowią, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., podstawę do uznania nieważności zaskarżonej decyzji.

Organ wskazał, że załączona do dokumentacji pokontrolnej umowa dzierżawy zawarta pomiędzy stronami: Skarbem Państwa – właścicielem terenu, a Akademią [...] – dzierżawcą, nie wnosi nowych faktów, które mogłyby zmienić, na tym etapie sprawy, stronę postępowania odpowiedzialną za wykonanie zalecenia pokontrolnego.

Odnosząc się do wyjaśnienia Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] z dnia [...] lutego 2014 r. uznał, że fakt nie przekazania sieci wodociągowej Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodno-Kanalizacyjnemu i uznanie jej za własność Skarbu Państwa jako wydzierżawionego terenu nie stanowi podstawy do uznania obowiązku jej wymiany przez dzierżawcę.

Organ stwierdził również, że organ pierwszej instancji zbyt ogólnie sformułował obowiązek, bowiem nie określił konkretnie czynności, jakie ma wykonać zobowiązany w celu poprawy stanu zabezpieczenia przeciwpożarowego obiektu, nie sprecyzował, w jakim zakresie ma strona zapewnić "sprawność techniczną i funkcjonalną instalacje hydrantów wewnętrznych". Adresatem decyzji dotyczącej zapewnienia sprawności przeciwpożarowej hydrantów wewnętrznych w zakresie wymaganego w odnośnych przepisach ciśnienia i wydajności winien być właściciel, natomiast skierowanie decyzji do dzierżawcy terenu czyni ją niewykonalną już w dniu jej wydania.

Skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego PSP do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Skarb Państwa, za który działał Prezydent [...] jako statio fisci, zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a. polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji wydając decyzję nie naruszył przepisów posterowania oraz nie zachodziła konieczność dokonania dodatkowych wyjaśnień i materiał dowodowy w całości został zgromadzony;

2) art. 156 § 1 pkt 4 i 5 w związku z art 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] kwietnia 2014 r. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie i jest niewykonalna w chwili jej wydania, pomimo, że decyzja została skierowana do właściwego podmiotu, którym jest dzierżawca nieruchomości;

3) art. 697 k.c. w związku z art. 4 ust. 1a u.o.ppoż. poprzez uznanie, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu przejmuje w całości właściciel nieruchomości nie zaś zarządca budynku i użytkownik, i w konsekwencji uznanie, że mimo zawartej umowy dzierżawy i wyposażenia przez dzierżawcę budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową z hydrantami określonymi w decyzji organu pierwszej instancji jako "hydranty 25", obowiązek doprowadzenia do stanu pełnej sprawności technicznej i funkcjonalnej tejże instalacji, będący naprawą konieczną, obciąża właściciela nieruchomości (wydzierżawiającego) nie zaś dzierżawcę;

4) art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w szczególności w zakresie: ustalenia praw i obowiązków skarżącego i dzierżawcy wynikających z zawartych umów dzierżawy, dokonanie interpretacji umowy w sposób pobieżny, niewyjaśnienie okoliczności związanych z ustaleniem podmiotu, który wyposażył budynek w instalację wodociągową przeciwpożarową z hydrantami [typu] 25 i w konsekwencji uznanie, że skarżący jako wydzierżawiający i właściciel nieruchomości odpowiada za stan techniczny instalacji wodociągowej, wybudowanej przez dzierżawcę w dzierżawionym budynku;

5) art. 49 k.c. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że sieć wodociągowo-kanalizacyjna nie przejęta na majątek Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji stanowi sieć komunalną podczas gdy sieć ta stanowi własność Skarbu Państwa będącą częścią składową nieruchomości, która została objęta umową dzierżawy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić także należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego.

Zaskarżoną decyzją Komendant Wojewódzki PSP uchylił decyzję Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej w budynku akademickim nr [...], mieszczącym się przy ul. [...] w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co oznacza, że ocenie Sądu podlegała przede wszystkim poprawność zastosowania tego przepisu. Zgodnie z powołanym art. 138 § 2 k.p.a., organ drugiej instancji może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z przepisu tego wynika, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek: organ musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy i stanowczy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, musi również uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jest wprawdzie konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1861/11, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1561/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 670/16). Podkreślić należy, że ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek, organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu, jakie przysługuje mu z mocy art. 136 k.p.a., który to przepis umożliwia organowi drugiej instancji uzupełnienie postępowania.

W ocenie Sądu, stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy winien przede wszystkim rozważyć, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ jego uzupełnienie nie może odbyć się na podstawie art. 136 k.p.a., z uwagi na art. 15 k.p.a. i przewidzianą w nim zasadę dwuinstancyjności postępowania. Oznacza to, iż organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron w postępowaniu odwoławczym. Wady popełnione na etapie pierwszej instancji można bowiem podzielić na takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz takie, które wymagają przekazania sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej Sąd uznał, że Komendant Wojewódzki PSP nie naruszył w sprawie art. 138 § 2 k.p.a.. Stosując ten przepis zarzucił organowi pierwszej instancji m.in., że określony w decyzji organu pierwszej instancji obowiązek jest nieprecyzyjny, bowiem nie przedstawiono, w jaki sposób ma nastąpić doprowadzenie do pełnej sprawności technicznej i funkcjonalnej instalacji wodociągowej przeciwpożarowej z hydrantem wewnętrznym. Mając na uwadze treść wydanej w sprawie decyzji organu pierwszej instancji, Sąd uznał zastrzeżenia organu drugiej instancji za zasadne, a w efekcie – zaskarżoną decyzję, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., za prawidłową.

Zdaniem Sądu, powyższe zastrzeżenia mają bowiem zasadnicze znaczenie także w świetle postanowień umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. zawartej pomiędzy Skarbem Państwa, dla którego organem reprezentującym jest Prezydent [...], a Akademią [...], a tym samym - dla ustalenia adresata obowiązku. Z uwagi zaś na charakter stwierdzonych wad w działaniu organu pierwszej instancji, ich usunięcie nie mogło mieć miejsca na etapie postępowania odwoławczego.

Stwierdzić należy, iż materialnoprawną podstawą kontrolowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia był art. 26 ust. 1 pkt 1 u.P.S.P., który daje uprawnienie organowi do wydania dwóch rodzajów decyzji administracyjnych w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych: pierwszy - to możliwość wydania nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, a drugi - to między innymi możliwość zakazania używania urządzeń oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Wybór rozstrzygnięcia uzależniony jest od stanu faktycznego sprawy oraz wykazania przesłanki, że stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru.

Kwestia zapobiegania pożarowi, klęsce żywiołowej lub innemu miejscowemu zagrożeniu, przez co należy również rozumieć m.in. zapewnienie koniecznych warunków ochrony technicznej nieruchomości - art. 2 pkt 1 lit. a) u.o.ppoż., została uregulowana w rozdziale 2 tej ustawy. W art. 3 ust. 2 u.o.ppoż., wymieniono podmioty odpowiedzialne za naruszenie przepisów przeciwpożarowych: właściciel, zarządca lub użytkownik, a także osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystająca ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu.

Zgodnie z § 10 pkt 4 umowy dzierżawy - dzierżawca zobowiązany jest do przestrzegania aktualnie obowiązujących przepisów, a w szczególności Prawa budowlanego, przepisów sanitarnych, porządkowych i innych. Otwarty katalog norm prawnych nie pozostawia wątpliwości, iż dotyczy również przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Wskazać należy, że § 10 pkt 6 umowy zobowiązuje dzierżawcę do utrzymania w należytym stanie technicznym budynków i innych urządzeń znajdujących się na nieruchomości oraz dokonywania własnym kosztem remontów niezbędnych do zachowania ich w stanie niepogorszonym. Natomiast wzniesienie na nieruchomości jakichkolwiek budynków, budowli i innych urządzeń, również o charakterze tymczasowym wymaga pisemnej zgody wydzierżawiającego.

Zatem, jak wynika z powyżej przytoczonych zapisów umowy dzierżawy, dla ustalenia zakresu odpowiedzialności dzierżawcy, konieczne jest precyzyjne określenie obowiązku nałożonego decyzją.

Dodać należy, iż art. 4 ust. 1a u.o.ppoż. wprost odwołuje się do ust. 1 tego przepisu, określając obowiązki do spełnienia których obowiązany jest zarządca lub użytkownik budynku, obiektu budowlanego lub terenu lub faktycznie władający budynkiem w sytuacji opisanej w art. 4 ust. 1a tej ustawy. Kluczowe znaczenie dla określenia adresata tych obowiązków ma posłużenie się w analizowanej normie prawnej zwrotem "odpowiedzialność za realizację obowiązków (...)", oznaczającym, że środki stosowane przez organy Straży Pożarnej wobec podmiotów z art. 4 ust. 1 i 1a mają mieć przede wszystkim na celu "realizację", a więc wykonanie, spełnienie obowiązków określonych w art. 4 ust. 1 ustawy i zapewnienie ochrony przeciwpożarowej zgodnie z odpowiednimi przepisami.

Tym samym podmiotom wymienionym w art. 4 ust. 1a u.o.ppoż. można przypisać odpowiedzialność za realizację obowiązków ochrony przeciwpożarowej tylko w zakresie, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 u.o.ppoż. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2582/13).

Z tych względów decyzję kasacyjną Sąd uznał za prawidłową, bowiem doprecyzowanie obowiązku przez organ odwoławczy mogłoby doprowadzić do wydania decyzji naruszającej zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Ze względu na powyższe uwagi, kategoryczne stwierdzenia organu odwoławczego o odpowiedzialności Skarbu Państwa – wydzierżawiającego za realizację obowiązków ochrony przeciwpożarowej Sąd uznał za przedwczesne i nieuzasadnione w nienależycie ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Natomiast całkowicie chybione pozostają rozważania organu o wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji obarczonej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] kwietnia 2014 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie i jest niewykonalna w chwili jej wydania, bowiem przy zarzucie naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. chodzi o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną w sprawie, a zatem sytuacji, w której organ prowadził postępowanie z udziałem osoby, która nie miała interesu prawnego, a następnie rozstrzygnął o jej prawach i obowiązkach, pomimo że istniała osoba, która taką legitymację posiadała (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r. II GSK 1029/09, LEX nr 746033, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 780/10; porównaj też J. Borkowski, Komentarz do art. 156 Nb 19-25, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 670-673).

Jednocześnie sądy administracyjne podkreślają wyraźnie, że nie każdy przypadek niezgodności z prawem powinien być traktowany jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Miedzy innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 350/06 (LEX nr 291195) wskazał, że: "stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie."

Z taką sytuacją w sprawie nie mamy do czynienia, bowiem określenie prawidłowego adresata decyzji nastąpiło przedwcześnie, a ponadto zarówno Skarb Państwa jak i dzierżawca posiadają przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

W ocenie Sądu na tym etapie postępowania nie można również mówić o niewykonalności decyzji, bowiem decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest faktycznie niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2010 r. II GSK 686/09 (LEX nr 746103) wskazał, że: "niewykonalność decyzji jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności.".

Z tych wszystkich względów, pomimo częściowo zasadnej argumentacji skargi, należało ją oddalić uznając zaskarżoną decyzję za prawidłową i nienaruszającą przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, pomimo częściowo wadliwego jej uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.