Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1715/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1, art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2014 poz 1182
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Rady Ministrów decyzją z [...] sierpnia 2015 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 16 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, dalej jako u.d.i.p.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy o udostępnienie M. K. (dalej jako skarżący) informacji publicznej w postaci decyzji oraz opinii podjętych w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 30 kwietnia 2015 r. przez, działającą na podstawie art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.), Komisję rozpatrującą wnioski o wyrażenie zgody na zatrudnienie osób, które pełniły funkcje publiczne, utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2015 r. znak: [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci zanonimizowanych decyzji oraz opinii podjętych w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 30 kwietnia 2015 r. przez Komisję Rozpatrującą Wnioski o Wyrażenie Zgody na Zatrudnienie Osób, Które Pełniły Funkcje Publiczne.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

[...] maja 2015 r. do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wpłynął - za pośrednictwem poczty elektronicznej - wniosek skarżącego o udostępnienie

informacji publicznej w postaci udostępnienia decyzji oraz opinii podjętych w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 30 kwietnia 2015 r. przez działającą, na podstawie art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, Komisję Rozpatrującą Wnioski o Wyrażenie Zgody na Zatrudnienie Osób, Które Pełniły Funkcje Publiczne ( dalej jako Komisja).

Decyzją z [...] lipca 2015 r. Prezes Rady Ministrów, na podstawie 5 ust. 2 i art. 16 u.d.i.p., odmówił udostępnienia skarżącemu wnioskowanych decyzji i opinii.

W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano m.in. że wyrażony w art. 7 ust. 2 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne zakaz zatrudniania lub wykonywania innych zajęć u przedsiębiorcy nie wiąże się z równoczesnym pełnieniem funkcji publicznych, ale rozciąga się na okres roczny, licząc od zaprzestania pełnienia funkcji publicznej. Przepis ten odnosi się więc do osób, które zakończyły już służbę publiczną. Odnosząc powyższe do regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej podano, że artykuł 5 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednocześnie uregulowane w tym artykule ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca zrezygnują z przysługującego im prawa. Powyżej wskazany wyjątek odnoszący się do osób pełniących funkcje publiczne nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem osoby, które kierują do Komisji wnioski na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne o wydanie zgody na zatrudnienie przed upływem roku od zaprzestania zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji, nie pełnią już funkcji publicznej. Uznano również, że zarówno imiona i nazwiska wnioskujących do Komisji - jako dane umożliwiające ustalenie ich tożsamości - stanowią dane osobowe, które powinny podlegać ochronie zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Podobne stanowisko przedstawiono w odniesieniu do informacji zawartych w uzasadnieniu wydanych przez Komisję decyzji, które zawierają dane kontekstowe, mogące powodować pełną identyfikację wnioskującego, który, jak zostało wcześniej wykazane, nie pełni funkcji publicznej w chwili wydania decyzji przez Komisję. Z uwagi na powyższe uznano, iż zanonimizowanie tychże decyzji oznaczałoby w praktyce pozbawienie ewentualnego przekazywanego materiału wszelkiej istotnej treści. Skarżący otrzymałby w ramach udostępnianej informacji kopie decyzji zawierające praktycznie wyłącznie kolejne numery porządkowe, daty i informacje, że takiego to a takiego dnia wpłynął lub został wysłany wniosek.

W odniesieniu zaś do żądania udostępnienia opinii wydanych przez Komisję na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, podano że zawarty w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyjątek odnoszący się do osób pełniących funkcje publiczne nie ma zastosowania w niniejszym przypadku, bowiem małżonkowie osób wymienionych w art. 1 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne nie pełnią funkcji publicznej. Ponadto wskazano, że informacje dotyczące działalności gospodarczej prowadzonej przez ww. małżonków osób wyszczególnionych w art. 1 ww. ustawy korzystają z ochrony z uwagi na treść art. 8 ust. 5 tej ustawy. W związku z tym opinie wydawane przez Komisję zawierają informacje prawnie chronione, dotyczące działalności gospodarczej małżonków osób wskazanych art. 1 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, na co wskazuje art. 8 ust. 5 tej ustawy.

Pismem z 3 sierpnia 2015 r. skarżący wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu tego wniosku podniósł, że decyzja z [...] lipca 2015 r. nie zawiera precyzyjnej przyczyny odmowy udostępnienia informacji publicznej, tj. nie wskazano czy odmowa nastąpiła ze względu na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, czy też na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa. W ocenie skarżącego, w zakresie udostępniania informacji publicznej, istnieje ogólna reguła interpretacyjna wskazująca na dominację zasady jawności jako zasady podstawowej. Ochrona prywatności wynikająca z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie może rozciągać się na osoby wymienione w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, ponieważ wnioskowane informacje mają związek z pełnieniem przez te osoby funkcji publicznych. Obejmowanie funkcji publicznych wiąże się każdorazowo ze wszystkimi ograniczeniami wymienionymi w obowiązujących przepisach, w tym także w art. 7 ust. 1 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Skarżący zarzucił niewłaściwą interpretację zakresu ochrony danych osobowych osób wymienionych w art. 7 ust. 1 o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, uznając ją za zbyt daleko idącą. Jego zdaniem zakresem tym niewłaściwie objęto czas i miejsce zatrudnienia, zakres przypisanych zadań, dziedzinę, konkretne sprawy którymi się zajmowała osoba występująca z wnioskiem do Komisji. W ocenie skarżącego sytuacja osób, które pełniły funkcje publiczne, jest zgoła odmienna od osób, które nigdy nie pełniły takich funkcji, bowiem dane dotyczące osób pełniących funkcje publiczne związane z różnymi aspektami ich życia osobistego i rzeczowego, ich życia zawodowego, a nawet prywatnego, wykształcenia, nabytych kompetencji, wykonywanych zadań i ich obowiązków są podawane do wiadomości publicznej. Ponadto skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja nie zawiera oznaczenia podmiotów,

ze względu na których chronione dobra wydano tę decyzję.

Wskazaną na wstępie decyzją organ utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, uznając, że uwzględnienie wniosku skarżącego nie jest możliwe z uwagi na treść art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 16 u.d.i.p.

Odnosząc się do kwestii podstaw prawnych w kwestionowanej decyzji zauważono, iż oparta jest ona zarówno na podstawie art. 5 ust. 2 (ochrona prawa do prywatności), jak również art. 5 ust. 1 (ochrona informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych) u.d.i.p. Przy czym ochrona tajemnic ustawowo chronionych dotyczy opinii wyrażonych przez Komisję w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 30 kwietnia 2015 r.

Organ wskazał, że prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jest prawem konstytucyjnym, zagwarantowanym obywatelom w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższe prawo nie jest nieograniczone, o czym stanowi art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zatem wszystkie dokumenty publiczne są jawne z wyjątkiem tych, które chronią prywatność. Konstytucja RP stoi na straży prawa do prywatności, jednak podjęcie działalności publicznej oznacza ograniczenie tego prawa dla jednostki. W okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi wyłączenie ochrony prawa do prywatności, ponieważ wnioskowane decyzje dotyczyły osób, które zaprzestały pełnienia funkcji publicznej. Już sama nazwa Komisji - Komisja Rozpatrującą Wnioski o Wyrażenie Zgody na Zatrudnienie Osób, Które Pełniły Funkcje Publiczne - wskazuje, iż jej rozstrzygnięcia nie dotyczą osób pełniących funkcje publiczne. Takie jest też ratio legis uregulowań antykorupcyjnych zawartych w art. 7 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Sens tych regulacji sprowadza się do tego, aby ocena skrócenia rocznego zakazu zatrudnienia lub wykonywania innych zajęć, przewidzianego w art. 7 ust. 1 ww. ustawy, dotyczyła osób, które zaprzestały pełnienia funkcji publicznych.

W odwołaniu do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego organ zwrócił uwagę, iż nie należy pomijać okoliczności, że prawo określone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jednoznacznie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne. Podmiot rezygnujący z pełnienia takiej funkcji (bądź z kandydowania na taką funkcję) nie może być uznany za mieszczący się nadal w zakresie tego prawa.

Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, ustawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (prawa do informacji publicznej) mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W ocenie organu nie budzi wątpliwości, że żądanie dostępu do informacji publicznej nie oznacza automatycznie, iż adresat wniosku o udostępnienie takowej informacji jest bezwzględnie zobowiązany do jej ujawnienia. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Jedną z takich ustaw jest ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 z późn. zm.), gdzie w art. 6 ust. 1 i 2 wskazuje się, że za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest zaś osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Jednocześnie w myśl art. 5 ust. 1 i 2 zdanie 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Wnioskowane dokumenty zawierają zarówno imiona i nazwiska osób wnioskujących do Komisji, jak również dane kontekstowe, mogące powodować pełną identyfikację wnioskującego, który, jak zostało wcześniej wykazane, nie pełni funkcji publicznej w chwili wydania decyzji przez Komisję. Organ zwrócił uwagę, że wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05, nie przyznając prawu do informacji publicznej prymatu nad wynikającym z art. 47 Konstytucji RP prawem do prywatności. Formułując ogólną dyrektywę wykładni przepisów ustanawiających wyjątki od prawa do prywatności wskazał, że nie można też tracić z pola widzenia faktu, że prawo do prywatności ma charakter szczególny w systemie praw i wolności konstytucyjnych. Rozpatrując pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że powinna ona być osobą, która związana jest formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej).

Z tych względów organ uznał, iż zachodzi potrzeba wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z uwagi na przepis art. 5 ust. 2 zdanie 1 u.d.i.p. Anonimizacja niweczyłaby bowiem pożądany przez skarżącego rezultat w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach publicznych. Niewątpliwie osoby występujące do Komisji o uzyskanie stosownej zgody, nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Nie realizują bowiem określonych zadań publicznych, nie wchodzą w skład struktury władz publicznych, ani nie piastują decyzyjnego stanowiska w strukturze instytucji publicznej.

W ocenie organu kwestionowana przez skarżącego decyzja z [...] lipca 2015 r. realizuje wymóg przewidziany w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Z treści uzasadnienia ww. decyzji w sposób nie budzący wątpliwości wynika bowiem, że została ona wydana z uwagi na konieczność ochrony prawa do prywatności osób, którym Komisja wnioskowanymi decyzjami wyraziła zgodę na zatrudnienie na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz z uwagi na konieczność ochrony prawa do prywatności małżonka osoby, o której mowa w art. 1 tej ustawy.

Również decyzja utrzymująca w mocy decyzję z [...] lipca 2015 r., wydawana jest z uwagi na ochronę prawa do prywatności ww. osób.

Organ podał nadto, że stanowisko w sprawie zajął R.G. radca Prezesa Rady Ministrów w Departamencie Prawnym KPRM.

W skardze na powyższa decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący odstępując od żądania udostępnienia informacji publicznej (w części dotyczącej opinii wydanych w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 30 kwietnia 2015 r. przez Komisję Rozpatrującą Wnioski o Wyrażenie Zgody na Zatrudnienie Osób, Które Pełniły Funkcje Publiczne działającą przez Prezesie Rady Ministrów, powołaną podstawie art 7 ust. 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, wniósł o uchylenie decyzji oraz zobowiązanie Prezesa Rady Ministrów do udostępnienia informacji publicznej w pozostałym zakresie.

Zdaniem skarżącego odmowa udostępnienia informacji publicznej jest nieuzasadniona. Na podstawie informacji zawartych w zaskarżonej decyzji można stwierdzić, że decyzje wydawane przez Komisję zawierają informacje m.in. o imionach i nazwiskach osób wnioskujących o wydanie decyzji przez Komisję, które pełniły funkcje publiczne wymienione w art.1 oraz art. 2 pkt 1-3 i 6 ustawy antykorupcyjnej, informacje o miejscu ich zatrudnienia, czasie zatrudnienia, zakresie przypisanych im zadań i dziedzinie którą się zajmowali, opisy konkretnych spraw którymi zajmowali się w trakcie pełnienia funkcji publicznej. Należy zauważyć, że ww. dane zawarte w decyzjach Komisji, dotyczące osób wymienionych w art. 7 ust.1 ustawy antykorupcyjnej, tj. nielicznej grupy osób pełniących funkcje publiczne, zajmujących stanowiska j wymienione w art.1 oraz art. 2 pkt 1-3 i 6 ww. ustawy, dostępne są w przestrzeni publicznej, np. w internecie - w tym Biuletynie Informacji Publicznej, w aktach spraw administracyjnych, uchwałach organów, wystąpieniach pokontrolnych, pragmatykach służbowych, itp. Wszystkie informacje zawarte w decyzjach Komisji dotyczą zdarzeń i faktów przeszłych, bezpośrednio związanych z działalnością publiczną wnioskodawców, mieszczą się w zakresie informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz nie są informacjami prywatnymi, których ujawnienie mogłoby w jakikolwiek naruszyć chronioną konstytucyjnie godność osoby. W ocenie skarżącego w przypadku osób, które pełnią lub pełniły funkcje publiczne, w tym w odniesieniu do osób, o których mowa w art.1 oraz art. 2 pkt 1-3 i 6 ustawy antykorupcyjnej, nie można mówić o możliwości zapewnienia im pełnej ochrony prywatności w szczególności mając na uwadze, że w przestrzeni publicznej zostały zamieszczone informacje i dane za zgodą tych osób, które były związane z ich działalnością w sferze publicznej, przebiegiem tej działalności.

W nawiązaniu do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego skarżący wywodził, że prywatność może w pewnych sytuacjach być przedmiotem ingerencji dla ochrony dobra wspólnego, jednak wkraczanie w tę sferę, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Są to bowiem dobra równorzędne. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, należy prawo do prywatności. W orzecznictwo sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywało na stopień dopuszczalnej (w związku z żądaniem udzielenia informacji publicznej) ingerencji w sferę prywatności znajdującej swe źródło w godności jednostki.

Zdaniem skarżącego, żadna z informacji, która byłaby zawarta w zanonimizowanych decyzjach Komisji (wg informacji Prezesa Rady Ministrów) nie narusza przedstawionych wyżej granic dostępności informacji wyznaczonych przez uzasadnioną ochronę prywatności. Decyzje Komisji nie zawierają takich danych, oprócz danych osobowych wnioskodawców oraz ewentualnych danych przedsiębiorców, jeżeli osoby wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej brały w wydawaniu dotyczących ich rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. Skarżący nie żądał we wniosku udostępnienia powyższych danych. Ponadto, jak wskazał skarżący, przepisy ustawy antykorupcyjnej oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 1998 r. w sprawie organizacji pracy, składu oraz zasad wynagradzania członków komisji rozpatrującej wnioski o wyrażenie zgody na zatrudnienie osób, które pełniły funkcje publiczne, regulujące działalność ww. Komisji, nie określają, że postępowanie to prowadzone jest z wyłączeniem jawności. Zatem informacje te nie podlegają szczególnej ochronie przed udostępnieniem.

Skarżący podkreślił, że przedmiotem jego zainteresowania była działalność Komisji, bowiem wniosek dotyczył doręczenia decyzji wydanych przez Komisję, przy szeroko rozumianym ograniczeniu żądania mając na uwadze możliwą ingerencję

w sferę prywatności. Wniosek był uzasadniony istotnymi racjami interesu publicznego, pozostawał w związku z wykonywaną działalnością publiczną oraz wiązał się z działalnością instytucji publicznych. Prawo do życia prywatnego nie może być traktowane w kategoriach absolutnych i również może podlegać ograniczeniu stosownie do kryteriów określonych przez zasadę proporcjonalności a założenie, że każde naruszenie sfery prywatności narusza również godność człowieka jest nie do utrzymania.

Skarżący podniósł, że nie są mu znane fakty i okoliczności, na podstawie których Prezes Rady Ministrów doszedł do wniosku, że dokonana przez niego anonimizacja decyzji będzie niweczyła pożądany przeze niego cel. Procesowi anonimizacji w sytuacji niniejszej sprawy powinny podlegać dane osobowe wnioskodawców oraz ewentualnie dane przedsiębiorców, jeżeli osoby wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej brały udział w wydawaniu dotyczących ich rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. W zaskarżonej decyzji został zaprezentowany skrajny sposób możliwej anonimizacji danych, który w ocenie skarżącego, nie jest dopuszczalny w świetle dyrektyw zawartych w art. 61 Konstytucji oraz ukształtowanej linii orzeczniczej w powyższej sprawie. Nawet w przypadku gdyby informacja publiczna zawierała dane podlegające ochronie na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych (imię i nazwisko), ograniczenie może dotyczyć tylko danych umożliwiających identyfikację osób fizycznych, a co więcej, nawet gdyby informacja zawierał dane wrażliwe to zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. po dokonaniu stosownej anonimizacji podlega udostępnieniu. Zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretację zakresu ochrony danych osobowych osób wymienionych w art. 7 ust.1. ustawy antykorupcyjnej, należy w tym przypadku uznać za zbyt daleko idącą w związku posłużeniem się w jej uzasadnieniu nie występującym w przepisach pojęciem "danych kontekstowych", pod którym to pojęciem, zdaniem Prezesa Rady Ministrów, należy rozumieć wszelkie informacje dotyczące osoby. Do tych danych zostały zaliczone w zaskarżonej decyzji: czas i miejsce zatrudnienia osób pełniących funkcje publiczne, zakres przypisanych im zadań, dziedzinę oraz konkretne sprawy którymi zajmowali się wnioskujący czyli dane dostępne w przestrzeni publicznej na podstawie przepisów prawa a także za wyraźną lub dorozumianą zgodą ww. osób. Wskazane wyżej informacje, zawarte w decyzjach Komisji, w sytuacji ich udostępnienia (opublikowania), zdaniem skarżącego, nie mogą naruszać podlegającej ochronie Konstytucyjnej godności osób, a w szczególności nie mogą naruszać godności osób sprawujących lub które sprawowały funkcje publiczne. W przeciwnym przypadku należałoby przyjąć, że powyższe dane obrazujące przebieg pełnienia funkcji publicznych ze swej istoty mogą w jakikolwiek sposób naruszać godność osób sprawujących te funkcje, co trudno uznać obiektywnie za racjonalne.

Skarżący wskazał ponadto, iż w decyzji z [...] lipca 2015 r. nie zamieszczono danych wymaganych w art. 16 ust.2 u.d.i.p., tj. oznaczenia podmiotów, ze względu na których chronione dobra wydano ww. decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Obowiązek oznaczenia podmiotów sformułowany w art. 16 ust. 2 pkt 2 in fine u.d.i.p. odnosi się do sytuacji wydania decyzji odmownej ze względu na konieczność ochrony dóbr określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (tj. ochrony prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorstwa), a to było przyczyną odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Prezes Rady Ministrów, jako organ władzy publicznej, jest - stosownie do art. 4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Nie jest również sporne, że objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej decyzje, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy, należy zaliczyć do informacji publicznej. Spór koncentruje się natomiast na odmowie udostępnienia tych decyzji z uwagi na prywatność osób, których te decyzje dotyczą.

Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Z kolei według art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych "W rozumieniu ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej".

Na podkreślenie zasługuje, że wprawdzie obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest obowiązkiem podmiotów wykonujących zadania publiczne wynikającym z przepisów prawa, w tym zwłaszcza z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 u.d.i.p. i publicznym prawem podmiotowym wynikającym z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 u.d.i.p., jednakże zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a według art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 tej ustawy przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy "jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa", a także gdy "jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego", co oznacza, że zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych, udostępnianie informacji, w tym informacji publicznej jest dopuszczalne według zasad określonych w tej ustawie, tj. z poszanowaniem konstytucyjnego prawa do prywatności. Jednocześnie art. 5 ust. 2 zdanie 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Pierwszeństwo prawa do prywatności wobec prawa dostępu do informacji publicznej wynika zatem z obydwu wskazanych wyżej ustaw.

Treść art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. należy odczytywać w związku z treścią art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może mieć w tym kontekście charakter wyjątkowy, znajdujący uzasadnienie w regulacji rangi ustawowej, a zakres wskazanych w Konstytucji wartości uzasadniających ograniczenie dostępu do informacji publicznej precyzuje ustawodawca w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazując, że ograniczenia takie uzasadnione są ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawodawca połączył pojęcie "prywatności" z prawną kategorią osoby fizycznej. "Prywatność osoby fizycznej" jest zatem pewną sytuacją prawną konkretnego człowieka. Jest to pewna korzystna sytuacja prawna podlegająca ochronie chociażby przez to, że informacje mieszczące się w zakresie pojęcia prywatności nie mogą być co do zasady udostępniane (poza wyjątkami ustawowo określonymi) nawet w ramach realizacji publicznego prawa podmiotowego innego podmiotu do uzyskania informacji publicznej. W zakresie pojęcia "prywatności" mieszczą się również dane osobowe. W orzecznictwie podkreśla się, że celem ustawy o ochronie danych osobowych jest ochrona prywatności w rozumieniu art. 47 Konstytucji RP (wyrok NSA z 30 marca 2006 r., I OSK 628/05, LEX nr 198299; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 6 czerwca 2005 r., I OPS 2/05, LEX nr 157167), zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Skoro zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, tj. osoby, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne, to nie ulega wątpliwości, że nie tylko takie dane, jak imię i nazwisko osoby fizycznej są danymi osobowymi i dotyczą sfery prywatności tej osoby (por. wyrok NSA z 18 listopada 2009 r., I OSK 667/09, LEX nr 588798; wyrok NSA z 28 stycznia 2008 r., I OSK 1365/06, LEX nr 453453).

Należy zgodzić się z poglądem, że jeżeli w treści informacji publicznej zawarte są dane umożliwiające proste ustalenie (bezpośrednio lub pośrednio) danych osobowych konkretnych osób fizycznych, to prawo do informacji publicznej w takim przypadku podlega ograniczeniu, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1-3 ustawy o ochronie danych osobowych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2013 r., II SA/Wa 1373/13). W interesie osób fizycznych leży udostępnianie tych danych o tyle, o ile taka jest ich wola, chyba że ustawodawca realizując inne jeszcze wartości przesądza o udostępnianiu tych danych niezależnie od woli tych osób, stanowiąc tym samym w konkretnym przypadku o pierwszeństwie wartości związanych z interesem publicznym nad wartościami powiązanymi z interesami indywidualnymi. Trybunał Konstytucyjny przyznaje podstawowe znaczenie woli osoby, której dotyczą informacje i dane stwierdzając m.in., że "istota autonomii informacyjnej każdego człowieka sprowadza się do pozostawienia każdej osobie swobody w określeniu sfery dostępności dla innych wiedzy o sobie. Zasadą powszechnie przyjmowaną wedle takiego ujęcia jest ochrona każdej informacji osobowej i przyznanie podstawowego znaczenia przesłance zgody osoby zainteresowanej na udostępnienie informacji" (wyrok TK z 12 listopada 2002 r., SK 40/02, OTK-A 2002, nr 6, poz. 81). Określenie zakresu ochrony danych osobowych należy do ustawodawcy, przy czym – zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji – "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Podstawy do ingerencji w prywatność osoby fizycznej muszą być zatem wyraźnie określone w akcie rangi ustawowej i nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 października 2015 r. , I OSK 1986/14 skoro ustawodawca nie określił w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co rozumie pod pojęciem "prywatności osoby fizycznej", to oznacza, że należy poszukiwać rozumienia tej przesłanki na gruncie innych aktów ustawowych. Posługując się taką techniką legislacyjną, w której nie sprecyzowano rozumienia wyjątku w realizacji publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, ustawodawca zaakceptował takie rozumienie pojęcia "prywatności osoby fizycznej", jakie wynika z regulacji ustawowej dotyczącej kwestii prywatności. Tym samym zaakceptował – gdy chodzi o wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - że to przez pryzmat prywatności jako kategorii składającej się na sferę prawną osoby fizycznej i określonej w ustawie o ochronie danych osobowych należy analizować regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim odnoszą się one do kategorii prywatności osoby fizycznej. Potwierdza tę interpretację treść art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., gdzie bez definiowania pojęcia prywatności osoby fizycznej, wyraźnie i enumeratywnie uregulowano sytuacje, w których ma miejsce prymat prawa do informacji publicznej nad prawem do prywatności stanowiąc, że ograniczenie prawa do informacji publicznej m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W orzecznictwie akceptuje się pogląd, zgodnie z którym regułą jest prawo do nieujawniania informacji o charakterze danych osobowych, a wyjątkiem od reguły – zobowiązywanie do ich ujawnienia, które może zostać nałożone wyłącznie w drodze ustawy (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2011 r., I OSK 1845/11).

Dla oceny przesłanki "prywatności osoby fizycznej" jako elementu ograniczającego prawo do informacji publicznej konieczna jest analiza uregulowań ustawy o ochronie danych osobowych.

Udostępnianie danych osobowych mieści się w pojęciu przetwarzania danych (art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych). Z art. 1 tej ustawy wynika z kolei, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Należy przyjąć, że przetwarzanie danych, w tym i ich udostępnianie "ze względu na dobro publiczne" koresponduje – gdy chodzi o dostęp do informacji publicznej - z treścią art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmując, że art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych stanowi uszczegółowienie ogólnej regulacji art. 1 ustawy, należy stanąć na stanowisku, że również przesłanki dopuszczalności przetwarzania danych wskazane w tym przepisie nie wykraczają poza zakres przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również podkreśla się, że "przejawem ustawowego ograniczenia prawa do prywatności jest przepis art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiący, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Uwzględniając to, że prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie, przyjąć należy, że w odniesieniu do osoby fizycznej udostępnienie danych osobowych powinno się ograniczyć tylko do tego co z mocy ustawy będzie uznane za jawne" (wyrok NSA z 29 grudnia 2011 r., I OSK 1845/11). Przyjmuje się również, że "jeżeli informacja publiczna zawiera dane osobowe, a nie wchodzi w grę art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie można uznać, że zaistniała przesłanka legalizująca udostępnienie danych osobowych, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Pierwszeństwo w ochronie mają wówczas dane osobowe, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki legalizującej ich udostępnienie", zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych "przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Przesłanka ta zazębia się z wcześniej podaną, tą, która pozwala na przetwarzanie danych osobowych, gdy jest niezbędne dla spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Zadaniem publicznym, w rozumieniu art. 23 ust. 1 pkt 4, jest udostępnienie informacji publicznej" (wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r., I OSK 440/10, LEX nr 952041). W wyroku z 14 marca 2013 r., I OSK 620/12, LEX nr 1339638 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji wynika, że ustawodawca kreując prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, jako dobro nadrzędne nad prawem dostępu do informacji, usytuował ochronę prywatności osób fizycznych – "jeżeli celem dostępu do informacji publicznej jest przejrzystość działalności organów władzy publicznej, przy jednoczesnym zachowaniu prawa do prywatności osób fizycznych (art. 5 ust. 2) to cel informacyjny jest spełniony także wówczas, gdy informacja publiczna pomija dane osobowe skarżącego".

W konsekwencji należy przyjąć, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie udostępnienia danych osobowych, chyba że chodzi informację o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadek, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W rozpoznawanej sprawie ustalenie statusu osoby, której dotyczy wniosek złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma zasadnicze znaczenie dla oceny zakresu ochrony jej prywatności w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje ochronę prywatności nie tylko osób niezwiązanych z pełnieniem funkcji publicznych, ale również osób pełniących takie funkcje oraz mających związek z pełnieniem tych funkcji. Stanowisko takie wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., K 17/05, OTK-A 2006 r. nr 3, poz. 30, który przyjął, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłączył jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., Trybunał wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby, a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się też, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie jest bowiem możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie sytuacji istnienia związku między życiem prywatnym a ograniczeniem prawa do prywatności z uwagi na obowiązek udzielania informacji publicznej i skorelowane z nim prawo podmiotowe. Nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływają na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Trybunał Konstytucyjny stoi jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym. Należy zaznaczyć, że umożliwienie przez ustawodawcę w stosunku do osób publicznych szerszej ingerencji w sferę prywatności nie powinno prowadzić do jej zupełnego unicestwienia(por. wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14). Podkreślenia również wymaga, że w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. ustawodawca posłużył się pojęciem osoby pełniącej funkcje publiczne lub osoby mającej związek z pełnieniem tych funkcji, które to pojęcie ma inne znaczenie niż pojęcie osoby publicznej (por. wyrok NSA z 1 października 2015 r., I OSK 1860/14).

Odnosząc powyższe rozważania natury ogólnej do okoliczności przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż stanowisko organu odnoszące się do statusu osób wnioskujących o wydanie przez Komisję stosownej decyzji wyrażającej zgodę na zatrudnienie przed upływem roku od zaprzestania zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji, jest prawidłowe. Osoby wskazane w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, występujące do Komisji o wyrażenie powyższej zgody – stosownie do art. 7 ust. 1 tej ustawy - przestały już pełnić funkcje lub zajmować stanowiska publiczne. Ich działalność w sferze publicznej zakończyła się. Nie są to zatem osoby pełniące funkcje publiczne, o których odnosi się art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Osoby te nie są związane już formalnymi więzami z instytucją publiczną. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się bowiem z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie sytuacja opisana powyżej nie ma miejsca. Osoby zwracające się do Komisji nie dysponują już żadnymi kompetencjami decyzyjnymi. Osoby te zakończyły już służbę publiczną, zaś ich wniosek do Komisji jest związany z chęcią podjęcia zatrudnienia u określonego pracodawcy, co niewątpliwie należy do sfery prywatności podlegającej ochronie. Skoro zatem nie są to osoby pełniące funkcje publiczne, to ma w stosunku do nich pełne zastosowanie ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ich prywatność.

Zwrócić jednakże należy uwagę, że w przedmiotowej sprawie skarżący zasadniczo nie domagał się informacji odnoszących się do osób, których dotyczą żądane decyzje, lecz decyzji jako aktów wydanych przez podmiot działający w sferze publicznej. W takich sytuacjach w orzecznictwie zasadniczo przyjmuje się, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nie naruszający dóbr chronionych. Służy temu m. in. zastosowana przez organ tzw. anonimizacja danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p., gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2013 r., I OSK 2267/12). W przypadku potrzeby zapewnienia ochrony prywatności osób fizycznych podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej winny dokonać takiego zanonimizowania danych wrażliwych, aby nie istniała obiektywna możliwość poznania ich po zapoznaniu się z informacją publiczną. Przyjąć jednak należy, że ochrona prywatności i danych osobowych w zakresie decyzji administracyjnych obejmuje zatarcie takich informacji, które ich bezpośrednio dotyczą. W takiej jednak sytuacji organ musi rozważyć, czy operacja taka nie przekreśla istoty żądania i ewentualnie odmówić wnioskowi z tego powodu.

W przedmiotowej sprawie organ taką analizę przeprowadził i doszedł do przekonania, które Sąd w pełni aprobuje, że dokonanie anonimizacji danych pozwalających na zidentyfikowanie osoby, której dotyczy określona decyzja, pozbawiałoby tę decyzję wszelkiej istotnej treści i jakiegokolwiek znaczenia prawnego. Potwierdziło to w pełni badanie tych decyzji, które organ na żądanie Sądu udostępnił. Podkreślenia przy tym wymaga, że umożliwienie identyfikacji danej osoby nie następuje jedynie poprzez ujawnienie jej imienia i nazwiska, tudzież pełnionej dotychczas funkcji. Właśnie dlatego, że osoby takie, z racji pełnionych przez siebie funkcji, czy też zajmowanych stanowisk funkcjonowały w sferze publicznej, wiele informacji ich dotyczących jest ogólnie dostępnych. To z kolei pozwoliłoby poprzez zestawienie takich informacji z informacjami ujętymi w poszczególnych decyzjach, na poznanie tożsamości osoby, do której ta decyzja odnosi się. Dla zachowania prywatności osób zwracających się do Komisji o wydanie zgody na skrócenie okresu karencji, koniecznym jest usunięcie z decyzji wszystkich danych pozwalających na ich identyfikację, gdyż w przeciwnym wypadku przysługująca im z mocy przepisów Konstytucji ochrona ich prywatności byłaby fikcyjna. Każda z tych osób ma prawo do ochrony swojego życia prywatnego, którego elementem jest także poszukiwanie nowego zatrudnienia. Treść decyzji w rzeczywistości składa się w przeważającej części właśnie z takich danych i dlatego też anonimizacja decyzji w tak szerokim zakresie pozbawiłaby taką decyzję, na co wskazano powyżej, istotnej treści. W tej sytuacji zasadnym było wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia żądanych decyzji, z uwagi na ochronę prywatności osób, których te decyzje dotyczą. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 października 2011 r., I OSK 1510/11 przyjął, że jeżeli żądane przez skarżącego informacje zawierałyby dane osobowe podlegające szczególnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to prawo skarżącego do informacji publicznej podlega ograniczeniu, zaś organ zobowiązany jest w takiej sytuacji do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Tak właśnie postąpił organ w rozpoznawanej sprawie, a Sąd uznaje wydanie takiej decyzji za właściwe w okolicznościach przedmiotowej sprawy.

Nie jest również uprawnione stanowisko skarżącego dotyczące sposobu oznaczania podmiotów, ze względu na których dobra, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zdaniem skarżącego powinno to nastąpić poprzez podanie ich imienia i nazwiska. Przyjęcie takiego sposobu wykładni art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. byłoby sprzeczne z celem ustawodawcy, który przewidział możliwości ograniczenia dostępu do określonej kategorii danych. Organ wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust 2 u.d.i.p. nie może w uzasadnieniu podać danych osób, których prywatność chce chronić. W przeciwnym razie wydawanie decyzji w wielu przypadkach byłoby zbędne, a ochrona prywatności miałaby iluzoryczny charakter (por. wyrok NSA z 1 października 2015 r., I OSK 1860/14). Podkreślenia również wymaga, że przepisy prawa nie wymagają zwracania się przez organ z pytaniem o to, czy osoby których dotyczy żądana informacja, rezygnują z prawa do ochrony ich prywatności, w myśl art. 5 ust. 2 in fine u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14).

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.