Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 252/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 3.
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2011 r. sprawy ze skargi N. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie rokowań w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego w L. Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako LOW NFZ) oddalającą odwołanie [...] Medycyna sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako F.) od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie rokowań w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na okres obowiązywania umowy od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego podstawowy na terenie obszaru: [...] - miasto B., gminy: A., T., część gminy K., część gminy B..

Decyzję wydano w następujących ustaleniach.

W dniu 31 grudnia 2007 r. F. złożył do Dyrektora LOW NFZ odwołanie od rozstrzygnięcia [...] w przedmiocie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na okres obowiązywania umowy od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego podstawowy na terenie obszaru: [...] - miasto B., gminy: A., T., część gminy K., część gminy B.. W postępowaniu tym wybrano jako świadczeniodawcę Publiczną Stację Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w Z..

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Dyrektor LOW NFZ nie uwzględnił odwołania i od tego rozstrzygnięcia F. złożył odwołanie z 21 stycznia 2008 r.

Prezes Funduszu decyzją z dnia [...] marca 2008 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w związku z tym F. skierował na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 3 września 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję i ją poprzedzającą wskazując na naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie sprawy i niewyczerpujące jej rozpatrzenie. Ponadto Sąd podnosił naruszenie przez obie decyzje przepisu art. 107 k.p.a. W ocenie składu orzekającego Sądu w rozpoznawanej sprawie organy nie wykazały, że konkurs był przeprowadzony w warunkach poszanowania zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Fundusz nie dokonał porównania oferty skarżącego i oferenta z którym doszło do zawarcia umowy i nie przedstawił analizy tego porównania (co do każdego z kryteriów oceny). W aktach rozpoznawanej sprawy brak było oferty drugiego z oferentów, brak było też aktów prawnych, na które powoływał się organ w uzasadnieniu (zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia), co uniemożliwiło ocenę podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd w tym zakresie określił wytyczne, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor LOW NFZ decyzją z dnia [...] maja 2009 r. oddalił odwołanie F.. Od decyzji spółka złożyła odwołanie, po rozpatrzeniu którego, Prezes Funduszu decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na tę decyzję F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r. wydanym w sprawie VI SA/Wa1704/09 uchylił zaskarżoną decyzję i ją poprzedzającą stwierdzając, że obie decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz F. koszty postępowania.

Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące zakresu postępowania komisji konkursowej i Prezesa Funduszu Sąd podkreślał, iż czym innym jest obowiązek ponownego ustalania stanu faktycznego, związanego z przetargiem, do czego Prezes NFZ nie jest zobowiązany, a czym innym jest udostępnienie wyników tego postępowania stronie skarżącej, bez czego nie sposób mówić o postępowaniu administracyjnym, odpowiadającym co do zasady przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd wskazując na przepis art. 148 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) – dalej jako ustawa o oświadczeniach – oraz na uprawnienia Prezesa Funduszu do sprecyzowania, zarządzeniem nr 71/2007/DSOZ z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (zarządzenie w sprawie określenia kryteriów oceny ofert), pojęć określonych w art. 148 ustawy o świadczeniach podkreślał, że o ocenie kryterium "ciągłość", jako o kryterium ustawowym, przesądza w szczególności:

- ryzyko przerwania świadczeń opieki zdrowotnej w wyniku niespełnienia przez oferenta wymagań, określonych dla zakresu w dniu złożenia oferty,

- ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń, realizowanego w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia.

Z przedstawionego dookreślenia przez Prezesa Funduszu pojęcia "ciągłości" jednoznacznie wynika, że idzie w nim o pewność realizacji świadczeń zdrowotnych przez oferenta, o ich nieprzerwane świadczenie, przy czym ocena dokonywana jest przez ocenę stopnia ryzyka przerwania świadczeń przez określonego oferenta. Jak podkreślał to Sąd, z przepisów ustawy o świadczeniach oraz przepisów zarządzeń wykonawczych Prezesa Funduszu nie wynika, że punktowanym (wysoko) elementem oceny jest fakt "kontynuacji świadczeń" przez oferenta, dający już na starcie do przetargu przewagę dotychczasowemu świadczeniodawcy. Oceniając zatem "ciągłości" świadczeń medycznych w procesie wyboru świadczeniodawcy, prowadzonym na podstawie ustawy o świadczeniach (Dział VI "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami") według kryterium "kontynuacji świadczeń" nie ma żadnych podstaw prawnych. Jest ono poza tym, w ocenie Sądu, sprzeczne zarówno z nałożonym na Fundusz w art. 134 § 1 ustawy o świadczeniach obowiązkiem zapewnienia równego traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, równoważącym zasady wyrażone w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów, jak i z zawartą w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości.

Za chybioną uznał również Sąd konstatację organu, że obydwaj oferenci złożyli oświadczenie, iż zapoznali się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów (które, według organu, były dla wszystkich biorących w nim udział jednakowe) i nie zgłosili do nich zastrzeżeń oraz przyjęli je do stosowania; w ocenie organu, wyłącza to oferentom możliwość wejścia w tym zakresie na drogę odwoławczą i zaskarżenia orzeczenia Prezesa Funduszu do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu treść takiego oświadczenia należy rozumieć literalnie – jako oświadczenie o zapoznaniu się z warunkami postępowania, przy czym zakres tego oświadczenia jest w istocie wyznaczony przez zakres przedstawionym oferentom materiałów. Z akt postępowania nie wynika natomiast, by skarżący został uprzedzony, przed przystąpieniem do postępowania, o dodatkowej punktacji dotychczasowego świadczeniodawcy za kontynuację współpracy z Funduszem, traktowaną jako ważna część kryterium "ciągłości".

Sąd zwrócił także uwagę na to, że we wszystkich decyzjach w rozpatrywanej sprawie, w tym zwłaszcza w decyzjach Prezesa Funduszu, organ ograniczał się do przedstawienia zasad punktacji, porównania liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny (kryteriach), itp., nie próbując nawet zindywidualizować swojej oceny i wyjaśnić dlaczego w konkretnym przypadku każdy z oferentów został oceniony przyznaniem tej, a nie innej sumy punktów.

Sąd przyznał rację skarżącemu, iż Prezes Funduszu odniósł się (szczegółowo) jedynie do samej punktacji ofert przez wskazanie która z nich uzyskała więcej punktów. Skarżącego nie zapoznano natomiast ze sposobem punktowania poszczególnych elementów oceny ofert, jak również nie znane było mu uzasadnienie przyjętej oceny punktowej, co uniemożliwiło skarżącemu polemikę z przedstawioną przez Prezesa Funduszu argumentacją.

Sąd wskazywał, że z żadnego postanowienia zaskarżonej decyzji nie wynikało dlaczego skarżący uzyskał 7,5 z 15 możliwych do uzyskania punktów w odniesieniu do "kryterium ciągłości". Wartość ta, jak podkreślał Sąd nie jest uzasadniona w decyzji, nie wynika z przedstawionych w decyzji Prezesa informacji, jest rzeczywiście niespójna, a w zasadzie sprzeczna z uzasadnieniem organu. Sąd zwrócił szczególną uwagę na fakt, że to stronę skarżącą (F.) poddano kontroli, nie podejmując żadnych czynności kontrolnych wobec podmiotu, którego wybrano na świadczeniobiorcę. Za zasadne w związku z tym Sąd uznał podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, co skutkowało również zasadnością zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd podkreślał także, iż automatyczna punktacja przez program komputerowy nie wyjaśnia według jakich kryteriów podliczenie punktów nastąpiło.

Sąd uznał również za zasadny zarzut skarżącego naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Sąd ten wskazywał na niezałączenie przez organ oferty drugiej strony postępowania administracyjnego, co uniemożliwiło skarżącemu jej zweryfikowanie pod kątem prawidłowego sporządzenia i prawidłowości jej oceny. Nadal zatem zachowały moc zalecenia zawarte w uprzednim wyroku z dnia 29 października 2008 r. wydanym w sprawie VII SA/Wa 822/08.

Wymienioną na wstępie decyzją administracyjną nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego w L. Narodowego Funduszu Zdrowia, zawiadamiając uprzednio F. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie, oddalił odwołanie.

Opisując przebieg postępowania w sprawie wskazano, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów (F. Medycyna sp. z o.o. i Samodzielna Stacja Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w Z. – dalej jako Stacja Pogotowia) prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, w:

1) zarządzeniu Nr 53/2007/DSOZ z dnia 10 września 2007 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr 94/2007/DSOZ z dnia 22 października 2007 r.;

2) zarządzeniu Nr 82/2007/DSM z dnia 9 października 2007 r. w sprawie warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny-ratownictwo medyczne, zmienionym zarządzeniem Nr 106/2007/DSM z dnia 10 grudnia 2007 r.

Ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie Nr 71/2007/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm.).

Odnosząc się do zarzutów odwołania i uwzględniając wytyczne Sądu organ administracji stwierdził przeprowadzenie postępowania zgodnie z przepisem art. 134 ustawy o świadczeniach. W trakcie postępowania zapewniono jego stronom równe traktowanie, a wszelkie wymagania i dokumenty oraz informacje związane z postępowaniem udostępniono oferentom na tych samych zasadach. Warunki wymagane od świadczeniodawców oraz kryteria oceny ofert, określone przez Prezesa Funduszu, opublikowano na stronie internetowej Centrali NFZ i Oddziału lubelskiego NFZ. Informacja o obowiązujących wymaganiach oraz kryteria ocen ofert została zamieszczona w ogłoszeniu o rokowaniach z dnia 11 grudnia 2007 r. i w zaproszeniach do rokowań.

Jak podkreślano kompetencja do określenia kryteriów ocen należy do Prezesa Funduszu po zasięgnięciu opinii właściwych konsultantów krajowych (przepisy art. 146 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach).

Kryteria oceny ofert w przedmiotowym postępowaniu zostały określone w zarządzeniu Nr 71/2007/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zmianami w zarządzeniu nr 92/2007 z 18 października 2007 r.).

Załącznik nr 1 do ww. zarządzenia, tab. 1.9 a - pomoc doraźna i transport sanitarny - ratownictwo medyczne, szczegółowo wskazuje parametry kryteriów oceny ofert oraz ich wagi punktowe. Ocena punktowa poszczególnych kryteriów oceny ofert dokonywana jest automatycznie przez system komputerowy NFZ, na podstawie listy ankiet wypełnianych przez Oferenta podczas składania oferty, dotyczących danego kryterium. Wartość punktowa pozycji oferty w danym kryterium wynika z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie udzielonej przez oferenta odpowiedzi i ustalonej punktacji danej odpowiedzi. Brane są pod uwagę wszystkie pytania z ankiet dotyczących danego kryterium.

Świadczeniodawcy biorący udział w postępowaniu podczas oceny złożonych przez nich ofert otrzymali taką samą liczbę punktów za kryterium: kompleksowości (10 pkt), jakość (40 pkt) oraz dostępność (0 pkt). Kryteriami różnicującymi oferty były: ocena punktowa za cenę oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej (Stacja Pogotowia - 29,79 pkt, F. - 30 pkt) oraz kryterium ciągłości (Stacja Pogotowia - 15 pkt, F. -7,5 pkt).

Kryterium ciągłości, zgodnie z załącznikiem nr 1 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, tab. 1.9a, oceniane jest przez następujące szczegółowe parametry oceny:

a) w zakresie parametrów oceny – spełnienie wymagań (warunków koniecznych) – maks. liczba pkt 1 za każdy spełniony warunek na dzień składania ofert,

b) w zakresie parametru oceny – realizacja procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczenia w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Funduszem – oferent realizujący umowę w dniu złożenia oferty – za spełniony warunek 5 pkt.

Z części a) oferent mógł uzyskać 5 pkt (5 pytań po 1 pkt) z części b) 5 pkt (1 pytanie za 5 pkt), łącznie za odpowiedzi z części a) i b) maksymalnie mógł uzyskać 10 pkt, i wówczas wg wagi skalującej mógł uzyskać 15 pkt. W przypadku otrzymania mniejszej ilości punktów z ankiety, oferent otrzymuje proporcjonalnie mniej punktów.

F. uzyskał maks. ilość punktów 5 z części a) i 0 pkt z części b) ankiety z tego powodu, że nie realizował w dniu złożenia oferty umowy zawartej z Funduszem. Otrzymał zatem proporcjonalnie za to kryterium wg wagi skalującej 7,5 pkt.

Stacja Pogotowia uzyskała maks. 5 pkt z części a) ankiety i maks. 5 ilość punktów z części b), tj. razem 10 pkt, czyli wg wagi skalującej 15 pkt. Organ administracji podkreślał, ze oferent realizujący umowę z Funduszem może uzyskać za kryterium "jakość" punkty ujemne na skutek wyników kontroli świadczenia usług, których to punktów ujemnych (-5) za to kryterium nie może otrzymać oferent nie mający zawartej umowy z Funduszem.

Powołując się na przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) Dyrektor LOW NFZ stwierdził, że zgodnie z procedurą obowiązującą w NFZ kontroli obowiązkowo poddaje się jedynie świadczeniodawcę starającego się po raz pierwszy o zawarcie umowy z Funduszem będącej przedmiotem postępowania. Dlatego kontroli tej poddano jedynie F. bez skontrolowania Stacji Pogotowia, która już taką umowę miała wcześniej z Funduszem zawartą.

Od decyzji F. Medycyna sp. z o.o. złożyła odwołanie zarzucając naruszenie przepisów art. 134 ust. 1, art. 140 ust. 2 pkt 1, art. 148 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach oraz art. 32 Konstytucji RP przez nierównie traktowanie w postępowaniu prowadzonym w trybie rokowań w celu wyłonienia świadczeniodawcę na zawarcie umowy z Funduszem w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Skarżący podkreślał, że Fundusz określając przedmiot zamówienia, dla kryterium "ciągłość", z naruszeniem wymienionych przepisów, przyjął realizację w dniu składania ofert, umowy zawartej przez Samodzielną Stację Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w Zamościu z Funduszem, jako zwiększającą punktację Stacji Pogotowia.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] października 2010 r., opisując przebieg postępowania i stwierdzając nienaruszenie przepisów ustawy i przepisów postępowania administracyjnego oraz nienaruszenie interesu odwołującego się F., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Ponownie podkreślano konieczność spełnienia przez oferentów wymagań określonych w zarządzeniach nr 53/2007/DSOZ i nr 82/2007/DSM Prezesa Funduszu, z którymi to dokumentami oferenci powinni się zapoznać o czym złożyli stosowne oświadczenia. Sierdzono również, że oceny ofert dokonano zgodnie z zarządzeniem nr 71/2007/DSOZ Prezesa Funduszu. Ocena ta jest dokonywana automatycznie przez system komputerowy na podstawie listy ankiet wypełnionych przez oferenta. Natomiast wartość punktowa poszczególnych pozycji ofert w danym kryterium wynika z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych.

Organ odwoławczy szczegółowo opisał w jaki sposób komisja określiła punktację za poszczególne kryteria wskazując, iż w jej wyniku F. uzyskał 87,50 pkt, a Stacja Pogotowia 94,79 pkt. Różnica punktowa wynikała z przyznania F. za kryterium "ciągłość" 7,50 pkt, a Stacji Pogotowia 15 pkt, co zadecydowało o większej ilości punktów przyznanych temu oferentowi, chociaż za kryterium "cena" Stacja Pogotowia uzyskała 29,79 pkt, a F. 30 pkt. Za pozostałe kryteria obaj oferenci uzyskali taką samą ilość punktów.

Omawiając ponownie punktację za sporne kryterium "ciągłość" wskazano na zapisy załącznika nr 1 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, tab. 1.9a. Według treści tej tabeli: Zmniejszenie ryzyka przerwania ciągłości udzielania świadczeń (łączna maksymalna ocena wg wagi skalującej może wynieść 15 pkt). Szczegółowe parametry oceny to:

a) spełnienie wymagań (warunków koniecznych) – możliwe odpowiedzi - wg deklaracji spełnienia tych wymagań w dniu złożenia oferty i okresie realizacji umowy – 1 pkt za każdy spełniony warunek na dzień składania oferty;

b) realizacja procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Funduszem – możliwe odpowiedzi – oferent realizujący umowę w dniu złożenia oferty – 5,0 pkt.

Falck otrzymał za kryterium "ciągłość" (wg wagi skalującej) 7,50 pkt otrzymując za spełnienie wymagań z pkt a) 5 pkt, a za spełnienie wymagań z pkt b) 0 pkt, ponieważ w dniu złożenia oferty nie realizował umowy z Funduszem.

Stacja Pogotowia za to kryterium otrzymała odpowiednio za spełnienie wymagań z pkt a) 5 pkt i za spełnienie wymagań z pkt b) również 5 pkt, gdyż na dzień składania oferty realizowała umowę z Funduszem, co wg wagi skalującej za to kryterium dało w rezultacie temu oferentowi 15 pkt.

W ocenie organu administracji fakt realizacji umowy w dniu złożenia oferty ma wpływ na punktację za kryterium "ciągłość" dla określenia wartości punktowej za spełnienie wymagań z pkt b). Natomiast "kompleksowość" organ definiował jako możliwość kompleksowej realizacji świadczeń, w jego ocenie zgodnie z zarządzeniem Prezesa Funduszu nr 71/2007/DSOZ.

Na decyzję F. Medycyna sp. z o.o. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania (art. art. 7, 8, 9, 10 § 1, 15, 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.) w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, zarzucając również naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 134 ust. 1, art. 140 ust. 2 pkt 1, art. 148 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach przez nierówne traktowanie oferentów uznając, że przyjęcie preferencji w punktacji oferty za wcześniejsze wykonywanie umowy z Funduszem narusza zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz zasadę zachowania uczciwej konkurencji.

W świetle tych zarzutów naruszono interes prawny skarżącego, bowiem w jego ocenie przed wydaniem decyzji nastąpiło ostateczne ustalenie braku możliwości świadczenia usług w przedmiocie złożonej oferty, w sytuacji uprzedniego stwierdzenia przez organ spełnienia przez drugą ofertę wszystkich wymogów prowadzonego konkursu.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna.

Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie II GSK 1012/09 (por. także postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2011 r. w sprawie III SA/Gd 57/11), Prezes NFZ jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach). Z kolei, sam NFZ jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (stanowi o tym art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych dla tych organów. Dopiero na mocy konkretnych przepisów, jak np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 powołanej ustawy, stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Stanowisko takie zostało wyrażone także w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07 oraz z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08 (oba publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ lub przez Prezesa NFZ) wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje (art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach). Przyjąć w związku z tym należy, że dopiero odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

Zdaniem skarżącego postępowanie administracyjne przeprowadzono z naruszeniem norm proceduralnych oraz z naruszeniem zasady równego traktowania stron, tj. z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W szczególności skarżący upatrywał nierówne traktowanie przez przyjęcie dodatkowej punktacji za kryterium "ciągłość" naruszające jego interes prawny. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem), będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym nie było podstaw do przyjęcia nierównego traktowania uczestników postępowania w rozpoznawanym postępowaniu prowadzonym przez komisję, jak i w postępowaniu administracyjnym.

W art. 134 ust. 1 ustawy o świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych prawodawca wprowadził zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. Sposób realizacji tej zasady jest określony w ust. 2 tego przepisu, jak również w kolejnych przepisach ustawy o świadczeniach dotyczących zasad prowadzenia postępowania. Wyrazem przyjęcia zasad zapewniających równe traktowanie świadczeniodawców jest określona w art. 146 delegacja do wydania przez Prezesa Funduszu dokumentu określającego kryteria oceny ofert. Zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców, przy czym stosownie do art. 146 ust. 2 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu przed określeniem przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych.

Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu.

Prezes Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach określił i podał do publicznej wiadomości wymagania w:

1) zarządzeniu Nr 53/2007/DSOZ z dnia 10 września 2007 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr 94/2007/DSOZ z dnia 22 października 2007 r.;

2) zarządzeniu Nr 82/2007/DSM z dnia 9 października 2007 r. w sprawie warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny-ratownictwo medyczne, zmienionym zarządzeniem Nr 106/2007/DSM z dnia 10 grudnia 2007 r., wskazując jednocześnie, iż ocena ofert będzie dokonywana w oparciu o zarządzenie Nr 71/2007/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 27 września 2007 r. (z późniejszymi zmianami) w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Spełnienie przez oferenta i ofertę warunków wymaganych od świadczeniodawców, określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, jest nakazem ustawowym wynikającym a contrario z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach.

Zakres kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w oparciu o przepis 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach obejmuje ocenę, czy w toku przeprowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie doszło do naruszenia zasad postępowania.

Zasady postępowania określone są zarówno w przepisach ustawy o świadczeniach (m.in. art. 148) jak i w dokumentach wydanych w oparciu o art. 146 ust. 1 tej ustawy (m.in. zarządzenie Nr 71/2007/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 27 września 2007 r.).

Zgodnie z przepisem art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Zatem cytowany przepis określa jako kryterium ustawowe m.in. "ciągłość" udzielania świadczeń.

Zgodnie z § 2 wymienionego zarządzenia Nr 71/2007/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zmianami w zarządzeniu nr 92/2007 z 18 października 2007 r.), wydanego na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 25 i art. 146 pkt 2 ustawy o świadczeniach, oceny ofert dokonano według kryteriów wskazanych przez art. 148 ustawy o świadczeniach z doprecyzowaniem tych kryteriów w następujący sposób:

1. jakość – oceniana w szczególności przez:

a) kwalifikacje personelu, jego umiejętności oraz doświadczenie,

b) wyposażenie oferenta w sprzęt i aparaturę medyczną,

c) zewnętrzną ocenę jakości,

d) wyniki kontroli prowadzonej przez Narodowy Fundusz Zdrowia

2. kompleksowość – oceniana w szczególności przez:

a) możliwość kompleksowej realizacji świadczeń w danym zakresie, uwzględniającą wszystkie etapy i elementy procesu ich realizacji (w tym diagnostyczne i terapeutyczne),

b) planowaną strukturę świadczeń w danym zakresie lub planowanym profilu leczonych przypadków,

c) ofertę udzielania świadczeń w innych rodzajach, zapewniającą łączenie ciągłość procesu diagnostycznego i terapeutycznego,

3. dostępność – oceniana w szczególności poprzez:

a) liczbę dni i godzin pracy w harmonogramie pracy,

b) organizację przyjęć pacjentów,

c) brak barier dla osób niepełnosprawnych,

4. ciągłość – oceniana w szczególności poprzez:

a) ryzyko jej przerwania w wyniku niespełnienia przez oferenta wymagań, określonych dla zakresu w dniu złożenia oferty,

b) ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń, realizowanego w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia,

5. cena – oceniana poprzez odniesienie ceny jednostki rozliczeniowej zaproponowanej przez oferenta w ofercie lub stanowiącej końcowy wynik negocjacji w stosunku do ceny oczekiwanej przez Narodowy Fundusz Zdrowia w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy.

Istotą sporu jest ocena tzw. kryterium "ciągłości" oceniana w szczególności poprzez: a) ryzyko jej przerwania w wyniku niespełnienia przez oferenta wymagań, określonych dla zakresu w dniu złożenia oferty, b) ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń, realizowanego w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia.

Zdaniem skarżącego naruszenie zasady równego traktowania stron postępowania przejawiało się tym, że przy ocenie "ciągłości", oferent realizujący już umowę z Funduszem był w lepszej sytuacji, bowiem za to kryterium otrzymywał 5 punktów, w przeciwieństwie do oferenta, który takiej umowy nie posiadał otrzymując wówczas 0 punktów.

Należy zatem zauważyć, że kryterium to było znane wszystkim oferentom przed przystąpieniem do negocjacji, jako opublikowane przez L. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w L., jak i pozostałe zarządzenia Prezesa Funduszu, w ogłoszeniu z dnia 11 grudnia 2007 r. o rokowaniach w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, zapraszającym Stację Pogotowia w Z. i skarżącego do złożenia ofert. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r. wydanym w sprawie II GSK 748/08 określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia kryteria ocen muszą być stosowane jednolicie przez komisję konkursową i zastrzeżenia oferentów w tym zakresie, o ile nie dotyczą naruszenia zasad postępowania, w wyniku, którego ich interes prawny doznał uszczerbku, nie mogą być uwzględniane.

Kryterium "ciągłość" było jednolicie stosowane w toku postępowania przez komisję konkursową w stosunku do wszystkich oferentów, zgodnie z tabelą 1.9a załącznika nr 1 do zarządzenia Prezesa Funduszu nr 71/2007/DSOZ. Zatem dookreślenie tego kryterium i skalowanie za niego ocen nie pojawiło się w toku postępowania, jako nieznane stronom postępowania przed przystąpieniem do negocjacji. Kryterium "ciągłość" jest elementem ustawowym m.in. warunkującym porównywanie ofert (art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach) i jego doprecyzowanie nastąpiło w wymienionym zarządzeniu Prezesa Funduszu, na co zwracał uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2010 r.

Według tabeli 1.9a załącznika nr 1 do zarządzenia Prezesa Funduszu nr 71/2007/DSOZ ocena kryterium "ciągłości" (zgodnie z wymienionym zarządzeniem) została dokonana przez komisję na podstawie oceny a) spełnienia wymagań (warunków koniecznych) za co przyznaje się za każdy spełniony warunek 1 pkt oraz b) realizacji procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczenia w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Funduszem, za co przyznaje się 5 pkt.

Organ administracji wyjaśnił następnie szczegółowo skalowanie ocen za to kryterium podając, że z części a) oferent mógł uzyskać 5 pkt (5 pytań po 1 pkt) z części b) 5 pkt (1 pytanie za 5 pkt), łącznie za odpowiedzi z części a) i b) maksymalnie mógł uzyskać 10 pkt, i wówczas wg wagi skalującej mógł uzyskać 15 pkt. W przypadku otrzymania mniejszej ilości punktów z ankiety, oferent otrzymuje proporcjonalnie mniej punktów.

F. uzyskał maksymalną Ilość punktów 5 z części a) i 0 pkt z części b) ankiety z tego powodu, że nie realizował w dniu złożenia oferty umowy zawartej z Funduszem. Otrzymał zatem proporcjonalnie za to kryterium wg wagi skalującej 7,5 pkt.

Stacja Pogotowia uzyskała maksymalnie 5 pkt z części a) ankiety i maksymalnie 5 pkt z części b), gdyż w dacie składania oferty wykonywała umowę zawartą z Funduszem, tj. razem 10 pkt, czyli wg wagi skalującej 15 pkt. Organ administracji podkreślał jednocześnie, że oferent realizujący umowę z Funduszem może uzyskać za kryterium "jakość" punkty ujemne na skutek wyników kontroli świadczenia usług, których to punktów ujemnych (-5) za to kryterium nie może otrzymać oferent nie mający zawartej umowy z Funduszem.

Takie warunki oceny spełnienia kryterium "ciągłość" istniały przed ogłoszeniem negocjacji, były znane oferentom i nie uległy zmianie w toku postępowania.

Skarżący zarzucał komisji nieprzeprowadzenie w Stacji Pogotowia kontroli i ograniczenie się w tym zakresie do skontrolowania wyłącznie skarżącego.

Należy zatem zauważyć, że zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy.

Komisja konkursowa uznała za stosowne przeprowadzenie kontroli wyłącznie u skarżącego, gdyż zgodnie z Procedurą konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, Wersja 5.0, z dnia 10 września 2007 r., z wykorzystaniem informacji i danych zawartych w systemie informatycznym oddziału, posiadała konieczne informacje o wykonywaniu świadczeń przez Samodzielną Stację Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w Z. na podstawie umowy zawartej z Funduszem. Mając zatem prawo a nie obowiązek przeprowadzenia kontroli u tego oferenta i posiadając jednocześnie niezbędne informacje bez przeprowadzania kontroli, z kontroli tej nie skorzystała.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść § 2 pkt 4 lit. b) zarządzenia Prezesa Funduszu nr 71/2007/DSOZ precyzującego pojęcie "ciągłość", jako ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń, realizowanego w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia. Omawiany przepis zarządzenia Prezesa Funduszu nie preferuje samego faktu posiadania przez oferenta umowy zawartej z Funduszem, lecz jednoznacznie określa, że ocena tego kryterium "ciągłości", wobec świadczeniodawcy wykonującego taką umowę, sprowadza się do oceny braku ryzyka przerwania tych świadczeń. Zatem należało uznać za nietrafny pogląd skarżącego, iż wyłącznie sam fakt umowy łączącej Stację Pogotowia z Funduszem zadecydował o przyznaniu temu oferentowi za kryterium "ciągłość" w części b) ankiety 5 punktów. W świetle bowiem informacji i danych posiadanych z urzędu przez Fundusz miał on podstawy do stwierdzenia, że nie zachodzi ryzyko przerwania owych świadczeń, a tym samym za tę część odpowiedzi z ankiety przyznał oferentowi właściwą ilość punktów.

Skarżący miał możliwość, w toku postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję Prezesa Funduszu, zapoznania się z aktami sprawy, a więc miał możliwość również zapoznania się z ofertą Stacji Pogotowia. Zatem wytyczne Sądu wskazane w wymienionym wyroku z dnia 18 lutego 2010 r. zostały w tym zakresie przez organ administracji wykonane. Także organ odniósł się do pozostałych wytycznych Sądu przez podanie nie tylko samej punktacji, lecz również wyjaśniając i uzasadniając z jakich powodów w taki a nie inny sposób została ona ukształtowana przez komisję. W toku postępowania administracyjnego organ nie naruszył przepisów postępowania, w szczególności w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również zastosowane przepisy prawa materialnego nie zostały przez niego zinterpretowane błędnie lub niewłaściwie zastosowane.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.