Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1134/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 147 par. 1, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 30 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej na uchwałę Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 30 stycznia 2012 r. nr XIX/14/2012 w przedmiocie uchwalenia regulaminu cmentarza komunalnego I. stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 1 ust. 3, § 2 zdanie 2, § 4 ust. 1 oraz § 7 w zakresie słów: "● picia alkoholu i przebywania w stanie nietrzeźwym,"; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Skarżyska-Kamiennej uchwałą nr XIX/14/2012 z dnia 30 stycznia 2012 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), dalej określanej w skrócie jako u.s.g., w § 1 uchwaliła Regulamin Cmentarza Komunalnego w Skarżysku-Kamiennej, (dalej Regulamin) położonego przy ul. Langiewicza osiedle Łyżwy, który stanowi załącznik nr 1 do uchwały.

W załączniku tym Rada między innymi uchwaliła, że:

§ 1 ust. 3. Prezydent miasta wyznacza Zarządzającego cmentarzem komunalnym.

§ 1 ust. 4. Biuro obsługi cmentarza ma siedzibę w Skarżysku-Kamiennej przy ul. Langiewicza 17 - czynne jest codziennie, poza niedzielami i dniami ustawowo wolnymi od pracy, w następujących godzinach:

codziennie w godzinach 7°°-15°°.

1 listopada biuro jest czynne w godzinach 8°°-14°°.

§ 2 zdanie 2. Prawo pochowania osób zmarłych przysługuje najbliższej rodzinie osoby zmarłej.

§ 3 ust. 2. Przebywanie na terenie cmentarza dzieci do 7 lat jest dozwolone wyłącznie pod opieką osób dorosłych.

§ 4 ust. 1. Do zadań Zarządzającego cmentarzem komunalnym należy:

1) zarządzanie cmentarzem w myśl przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych;

2) udostępnianie miejsc pochówku;

3) pobieranie opłat za korzystanie z cmentarza;

4) prowadzenie ksiąg cmentarnych, ewidencji pochowanych i grobów;

5) prowadzenie bieżącego nadzoru nad prawidłowym wykorzystaniem miejsc grzebalnych oraz porządku przy pracach związanych z wykonywaniem grobów.

§ 5 ust. 1. Cmentarz otwarty jest dla odwiedzających:

1) od 1 kwietnia do 30 września w godz. 7°°- 20°°;

2) od 1 października do 31 marca w godz. 7°°—18°°.

Zasada ta nie obowiązuje w dniach 31 października, 1 i 2 listopada.

§ 7 Na terenie cmentarza komunalnego zakazuje się:

- picia alkoholu i przebywania w stanie nietrzeźwym (punktor 3);

- zaśmiecania terenu (punktor 5);

- niszczenia zieleni, nagrobków i urządzeń cmentarnych (punktor 7);

- prowadzenia działalności handlowej (punktor 11).

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności załącznika do niej w części dotyczącej: § 1 ust. 4, § 2 zdanie 2, § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 7 tiret 3, 5, 7, 11, Prokurator Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej, zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 poz. 1473), dalej zwanej "ustawą o cmentarzach", polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 4 ust. 1 załącznika do uchwały zadań zarządcy cmentarza, podczas gdy na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach materia ta jest zastrzeżona do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy - Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej;

2. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z § 143 w związku z § 137 i § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i powtórzenie w § 7 załącznika przepisów niektórych ustaw: art. 601 § 1, art. 124 § 1, art. 144 § 1 i art. 145 § 1 kodeksu wykroczeń oraz art. 288 § 1 kodeksu karnego;

3. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 31 ust. 1 i 3 oraz art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 3 ust. 2 obowiązku przebywania dzieci do lat 7 na cmentarzu wyłącznie pod opieką dorosłych, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej;

4. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. u. z 2019 poz. 1461) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i umieszczenie w § 5 ust. 1 załącznika regulacji o charakterze wewnętrznie obowiązującym, odnoszących się do czasu otwarcia biura administratora cmentarza oraz czasu otwarcia cmentarza;

5. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 2 zdanie 2 załącznika, że prawo pochowania osób zmarłych przysługuje najbliższej rodzinie osoby zmarłej, podczas, gdy art. 10 ust. 1 tej ustawy wskazuje, komu przysługuje prawo pochowania zmarłego i Rada nie jest uprawniona do określenia tego prawa w akcie prawa miejscowego, jakim jest Regulamin Cmentarza Komunalnego w Skarżysku-Kamiennej;

7. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 7 tiret 3 załącznika zakazu spożywania alkoholu na terenie cmentarza, pomimo, że podstawą do wprowadzenia takiego zakazu jest art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r, poz. 487 ze zm.), stanowiący samodzielną delegację dla rady gminy do wprowadzenia w drodze odrębnej uchwały czasowego lub stałego zakazu spożywania napojów alkoholowych w niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż dotyczy ona regulaminu obiektu użyteczności publicznej jakim jest Cmentarz Komunalny w Skarżysku-Kamiennej. Z kolei wywiedzenie skargi na tę uchwałę jest uzasadnione z uwagi na fakt, że została ona podjęta z istotnymi naruszeniami prawa materialnego, co musi skutkować stwierdzeniem nieważności poszczególnych zapisów załącznika do niej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że uchwała była przedmiotem kontroli organu nadzoru, który nie dopatrzył się naruszenia prawa przy jej podejmowaniu w żadnym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego § 4 ust. 1 załącznika, organ wskazał, że czym innym jest decydowanie o tym kto będzie wykonywał czynności związane z zarządzaniem cmentarzem komunalnym oraz ustalanie opłat za korzystanie z cmentarzy, bowiem kompetencja ta zastrzeżona jest wyłącznie dla organu wykonawczego gminy, a czym innym jest zawarcie ogólnej informacji - odesłania do określonych przepisów prawa, o zadaniach jakie spoczywają na zarządzającym, a wynikają z określonych w tym paragrafie przepisów prawa zawartych w aktach prawnych. Ponadto zapisy § 1 ust. 4 nie wyznaczają "Administratora" cmentarza. Za nielogiczne należy zatem uznać, by zamiarem Rady było uchwalanie zadań zarządzającego, bez wcześniejszego jego wyznaczenia. Zapisy te stanowią neutralną informację dla odwiedzających cmentarz i korzystających z Regulaminu, mającą upowszechniać wiedzę i wskazywać katalog zadań oraz akty prawa zawierające regulacje w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 3 ust. 2, autor odpowiedzi na skargę zacytował art. 89 kodeksu wykroczeń i zaznaczył, że choć przepis ten odnosi się do dopuszczenia przebywania na drodze publicznej, to na gruncie rozpoznawanej sprawy ustawodawca uregulował konieczność sprawowania opieki nad dziećmi poniżej 7 roku życia właśnie w tym przepisie, nadto drogi publicznej nie należy zawężać jedynie do jezdni. Zgodnie bowiem z przepisami kodeksu drogowego, do drogi zaliczają się również takie elementy jak pobocze, chodnik, droga dla pieszych, droga dla rowerów i torowisko pojazdów szynowych. Brak zawężenia miejsca wykroczenia do któregoś z tych elementów oznaczać winno wprost, że dziecko do lat 7 nie może przebywać na żadnej części drogi, w tym także na chodniku i drodze przeznaczonej wyłącznie dla pieszych. Ponadto karalne jest samo "dopuszczenie" rozumiane zgodnie ze słownikową definicją jako zezwolenie na coś, przystanie na coś, nieprzeszkadzanie czemuś, zaakceptowanie czegoś. "Dopuszczenie do przebywania" oznaczać zatem będzie zgodę na skierowanie małoletniego w takie miejsce czy niereagowanie na fakt przebywania w takim miejscu. Zgoda na taki stan proponowany przez skarżącego Prokuratora, prowadzi do narażenia rodziców/opiekunów prawnych dziecka na pociągnięcie ich do odpowiedzialności oraz potencjalne narażenie dzieci na utratę zdrowia czy życia. Nie bez znaczenia dla powyższej argumentacji jest specyfika omawianego cmentarza, gdyż jest to obszar położony z jednej strony przy drodze żużlowej bez pobocza, bezpośrednio przylegający do ogrodzenia, w którym są wejście i wyjście, obszar cmentarza zawiera powierzchnię dojazdową asfaltową dostępną dla pojazdów oraz szeroki ciąg pieszo-komunikacyjny służący pieszym, jak też dojazdowi aut. W zakresie konieczności sprawowania opieki stosowne regulacje znajdują się w prawie o ruchu drogowym, gdzie wskazano konieczność korzystania przez dziecko do lat 7 z drogi tylko pod opieką dorosłych, czy kodeksie rodzinnym i opiekuńczym obligującym do sprawowania opieki nad dziećmi.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 1 ust. 4 i § 5 ust. 1 załącznika, organ wskazał, że zapisy te są postanowieniami skierowanymi do nieokreślonej liczby adresatów i jako takie mają charakter powszechnie obowiązujący. WSA w Gliwicach w wyroku z 25 kwietnia 2016 r. w sprawie IV SA/GI 955/15 zaakcentował, że są różne kultury i zwyczaje oraz tradycje przynależne do danej narodowości, a dotyczące pochówku, a także odwiedzania grobu zmarłych, toteż o ile nie naruszają one ale także nie wkraczają w sferę ochrony prawnej uregulowanej aktem rangi ustawy, to nie stanowi naruszenia zasad legislacji uregulowanie ich w regulaminie cmentarza. Zdaniem organu "umieszczenie (nie zdecydowanie, narzucenie czy wprowadzenie) mające na celu upowszechnienie obowiązujących już informacji w zakresie godzin otwarcia cmentarza oraz biura obsługi cmentarza jest prawnie dopuszczalne i nie stanowi naruszenia, o jakim mowa w skardze".

W ocenie organu niezasadny jest zarzut dotyczący § 2 zdanie 2, gdyż zaskarżona uchwała nie wskazuje lub nie tworzy nowego katalogu podmiotów/osób którym przynależne jest uprawnienie określone w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach. Omawiany zapis stanowi jedynie informację dla czytającego, jak też odesłanie do aktu prawnego regulującego tę kwestię, określonego w § 17 Regulaminu.

Odnośnie zaskarżonych zakazów, o których mowa w § 7, organ stwierdził, że celem ich uchwalenia było respektowanie unormowań zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu, zachowanie przejrzystości stanu prawnego oraz zbliżenie go do odbiorcy czyli społeczności lokalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2353), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie do art. 147 § 1 tej samej ustawy sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Z faktu, że sąd administracyjny stwierdza nieważność aktu nie można wyciągać wniosku, że tylko rażące naruszenie przez organ jednostki samorządu terytorialnego prawa może stanowić podstawę takiego rozstrzygnięcia. Unormowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa , jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwóch rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W niniejszej sprawie, jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ten ostatni przepis stanowił delegację ustawową do podjęcia zaskarżonego aktu. Zgodnie z nim, na podstawie niniejszej ustawy, (tj. ustawy o samorządzie gminnym), organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że w ramach delegacji ustawowej do uchwalania aktów prawa miejscowego nie mieści się prawo organów gminnych do odmiennego regulowania kwestii, które zostały już uregulowane ustawą lub rozporządzeniem (chyba, że w delegacji ustawowej, na podstawie której zostaje podjęta zaskarżona uchwała, zostanie wprost taka możliwość przewidziana), ani też prawo do nawet wiernego powtarzania regulacji ustawowych. Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co już jest zawarte w aktach wyższego rzędu. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie, poza tym, że jest całkowicie zbędne, może powodować dezinformację. Powtarzany przepis będzie bowiem interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do częściowej lub całkowitej zmiany intencji ustawodawcy, zwłaszcza przy dokonywaniu wykładni systemowej. Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest więc nie tylko niezgodne z zasadami legislacji, ale także wykracza poza ustawową delegację, co powoduje, że tego typu naruszenie należy zakwalifikować jako istotne.

Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie wskazać należy, że dotyczą one regulacji zawartych w:

- § 2 zd. 2 Regulaminu, gdyż materia dotycząca tego, komu przysługuje prawo pochowania zwłok ludzkich została uregulowana w art. 10 ustawy o cmentarzach, w którym w sposób szczegółowy (a wiec inaczej i kompletniej niż w Regulaminie) wskazano, którym członkom rodziny zmarłego takie prawo przysługuje;

- § 7 Regulaminu – w zakresie wprowadzonego w tym przepisie zakazu picia alkoholu na terenie cmentarza komunalnego, wobec wynikającego z art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały (Dz.U.2007.70.473 t.j.), dalej ustawa o wychowaniu w trzeźwości, zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Należy zauważyć, że zaskarżona regulacja wprowadza nowe, kluczowe dla funkcjonowania tej normy określenia, które nie zostały zdefiniowane ani w niej, ani w innych przepisach, a nadto są istotnie odmienne od określeń funkcjonujących od lat w systemie prawa i przez to jasno, jednoznacznie i niewątpliwie zdefiniowanych i rozumianych. Chodzi o potoczne określenie: "picie alkoholu" użyte w omawianym przepisie w sytuacji, gdy w art. 46 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości określone zostało precyzyjnie, co jest napojem alkoholowym, a ustawa ta nie posługuje się pojęciem "picia alkoholu", tylko spożywania napojów alkoholowych, co jest pojęciem szerszym. Ponadto z art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości wynika zakaz spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów, przez co omawiany zapis stanowi zbędne i niedopuszczalne powtórzenie zapisu ustawowego.

Poza powyższymi naruszeniami należy również zakwestionować wprowadzony w § 7 Regulaminu zakaz przebywania na cmentarzu "w stanie nietrzeźwym", z uwagi na brak w zaskarżonej uchwale, ani też w ustawie definicji, co należy rozumieć pod tym pojęciem.

Ustawa o wychowaniu w trzeźwości oraz kodeks karny posługują się jednolicie zdefiniowanym i rozumianym pojęciem "stanu nietrzeźwości", który zachodzi, gdy zawartość alkoholu w organizmie wynosi lub prowadzi do:

1) stężenia we krwi powyżej 0,5 ‰ alkoholu albo

2) obecności w wydychanym powietrzu powyżej 0,25 mg alkoholu w 1 dm3.

Należy ponadto zauważyć, że podważany zapis jest nieprecyzyjny również dlatego, że nie określa, czy chodzi o stan nietrzeźwy określony poziomem alkoholu, czy o widoczne objawy wypicia alkoholu. Wprowadzanie takiej niedookreślonej, a przez to niejasnej normy prawnej, uznać należy za naruszające prawo w istotny sposób. Dodatkowo, mając na uwadze to, że w Polsce nie obowiązuje prohibicja, a więc nie ma powszechnego zakazu spożywania alkoholu, ani tym bardziej przebywania po spożyciu napojów alkoholowych w miejscach publicznych, wprowadzenie zakazu wstępu na cmentarz osobom, które napój taki wcześniej spożyły, ale których zachowanie, uwzględniając nawet szczególny charakter takiego obiektu jakim jest cmentarz, nie budzi zastrzeżeń, jest, zdaniem Sądu, nadmiernym ograniczeniem prawa do odwiedzania swoich bliskich na cmentarzu.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., który pozwala sądowi administracyjnemu na rozstrzyganie w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a., który pozwala sądowi na stosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, Sąd z urzędu stwierdził nieważność § 1 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z tym przepisem, funkcjonalnie i terminologicznie powiązanym z zaskarżonym przepisem § 4 ust. 1 Regulaminu, Prezydent miasta wyznacza Zarządzającego cmentarzem komunalnym. Zapis ten wkracza w sposób niedopuszczalny w materię już uregulowaną aktem wyższego rzędu, a mianowicie ustawą o samorządzie gminnym i ustawą o cmentarzach i do tego modyfikuje przepisy tych ustaw. Stosownie bowiem do art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta (burmistrzów, prezydentów miast) należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. W konsekwencji to do kompetencji tych organów wykonawczych gmin należy decyzja, czy zarząd ten będą wykonywać samodzielnie (np. za pomocą pracowników powołanej w tym celu komórki mieszczącej się w strukturze urzędu gminy, przy pomocy którego wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje swoje zadania – art. 33 u.s.g.), czy też w innym dopuszczony prawem sposób (np. przez wyznaczenie administratora – w zaskarżonym Regulaminie nazwanego Zarządzającym, czy powołanie w tym celu w odpowiednim trybie zakładu budżetowego). Tymczasem z zestawienia § 4 ust. 1 i § 1 ust. 3 Regulaminu wynika, że uchwałą Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej zadania związane z zarządem cmentarzem komunalnym powierzono Zarządzającemu, którego obligatoryjnie musi wyznaczyć Prezydent miasta ("Prezydent miasta wyznacza zarządzającego [...]"), co stanowi niedopuszczalne pozbawienie prezydenta miasta wyraźnie określonych w przywołanych wyżej przepisach, ustawowych kompetencji do zarządzania i utrzymywania cmentarzy, a przez to w istotny sposób narusza prawo uzasadniając stwierdzenie nieważności takiego zapisu.

Z podobnych względów należało również stwierdzić nieważność całej regulacji zawartej w § 4 ust. 1 zaskarżonego Regulaminu. Skoro bowiem zarząd cmentarzem komunalnym należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), w niniejszym przypadku do Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej, to ten właśnie organ, a nie Rada Miasta Skarżyska-Kamiennej był uprawniony do określenia wyznaczonemu zarządcy konkretnych obowiązków.

W nawiązaniu do zarzutów skargi sprowadzających się do twierdzenia, że określenie przez Radę Miasta w § 4 ust. 1 zaskarżonego Regulaminu zadań Zarządcy cmentarza w sytuacji, gdy z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach wynika, że materia ta jest zastrzeżona do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy, tj. Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej, należy ubocznie zauważyć, że stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., regulamin cmentarza komunalnego, będącego obiektem użyteczności publicznej, jest aktem prawa miejscowego, w związku z czym powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne skierowane do nieokreślonego kręgu podmiotów korzystających z tego typu obiektów, czyli co do zasady nie do podmiotów zarządzających cmentarzem. Organ wykonawczy gminy, zasadniczo nie może stanowić aktów prawa miejscowego, gdyż zgodnie z art. 41 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, a tylko wyjątkowo, w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt (burmistrz, prezydent miasta), w formie zarządzenia, która to sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że wbrew wywodom skarżącego Prokuratora, w oparciu o przepis art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach organ zarządzający gminy nie ma kompetencji do określania zasad i trybu korzystania z cmentarzy. Zasady i tryb korzystania z cmentarzy rzutują bowiem w sposób czasem bardzo znaczny na sytuację prawną obywateli, na jego interesy faktyczne i prawne, przez co są szczególnym rodzajem źródeł prawa powszechnie obowiązującego, w związku z czym muszą być określane w akcie prawa miejscowego. Takie uprawnienie natomiast, zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 i 41 ust. 1 u.s.g., należy do organu stanowiącego gminy, a nie do prezydenta, który aktu prawa miejscowego określającego powszechnie obowiązujące na terenie gminy zasady i tryb korzystania z cmentarzy nie może wydać. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach należy w związku z tym odczytywać w ten sposób, że do wójta (burmistrza, prezydenta miast) należy bezpośrednie zarządzanie cmentarzem, ale określenie zasad korzystania z cmentarza, a przez to i zasad wykonywania przez wójta (burmistrza, prezydenta miast) tego zarządu względem korzystających z cmentarza oraz granice uprawnień zarządczych wójta, określane są przez radę gminy w formie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Choć przy tym, jak to wyżej powiedziano, stanowiąca akt prawa miejscowego uchwała rady miast określająca tryb i zasady korzystania z cmentarzy komunalnych, co do zasady skierowana jest do nieokreślonego kręgu podmiotów korzystających z tego typu obiektów, a nie do podmiotów zarządzających cmentarzem, to należy zauważyć, że sformułowania zawarte w § 4 ust. 1 zaskarżonego Regulaminu mieszczą w sobie nie tylko treść skierowaną do Zarządzającego cmentarzem komunalnym, ale również do podmiotów z cmentarza tego korzystających. Określenie bowiem wymienionych w kolejnych punktach § 4 ust. 1 Regulaminu zadań Zarządzającego cmentarzem oznacza zarazem, że wskazane w tych przepisach czynności i usługi są realizowane na cmentarzu komunalnym. Takie odczytanie tych przepisów oznacza, że można je traktować również jako określenie zasad korzystania z cmentarza skierowane do jego użytkowników. Skoro tak, to przez to, że w zaskarżonym Regulaminie taką treść powiązano z określeniem, kto będzie zajmował się tymi sprawami, przepisy zawarte w § 4 ust. 1 pkt 2-5 Regulaminu nie przestały określać zasad korzystania z cmentarza skierowanych do jego użytkowników. Dlatego określenie zadań Zarządzającego cmentarzem komunalnym w § 4 ust. 1 Regulaminu mieści się w delegacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Jak to już jednak wyżej wyjaśniono, taka konstatacja nie pozwalała na oddalenie skargi w omawianej części, ponieważ z innego niż wywodził skarżący powodu, przepisy § 4 ust. 1 pkt 1 do 5 zaskarżonego Regulaminu naruszały w sposób istotny prawo, przez co podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę wyjaśnić należy, że niezakwestionowanie postanowień uchwały przez wojewodę w trakcie nadzoru i kontroli w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie może stanowić podstawy do wyprowadzenia wniosku, że tym samym organ nadzoru uznał, że uchwała w zakresie, w którym nie została zakwestionowana, jest zgodna z prawem. Dlatego też nie jest wykluczone wniesienie przez Prokuratora skargi na uchwałę w zakresie, w jakim organ nadzoru nie zakwestionował jej zgodności z prawem.

Niezasadne było też powołanie się w odpowiedzi na skargę na fakt nieobowiązywania zaskarżonej uchwały na skutek uchylenia jej uchwałą Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej Nr LVI/101/2014 z dnia 29 października 2014 r. Jak wynika bowiem z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, skutki stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego przez sąd następują od daty jego uchwalenia (ex tunc), w odróżnieniu od działających tylko na przyszłość (ex nunc) skutków wyraźnego, bądź dorozumianego jego uchylenia przez organ, który go wydał. W okresie więc pomiędzy datą wejścia w życie zaskarżonego Regulaminu (luty 2012 r.), a datą wejścia w życie przywołanej uchwały Nr LVI/101/2014 z dnia 29 października 2014 r., zaskarżony Regulamin pozostawał w obrocie prawnym i mógł wówczas wywoływać skutki prawne.

W pozostałej części skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Jako niezasadne uznać należy zarzuty dotyczące § 1 ust. 4 oraz § 5 ust. 1 Regulaminu. Zdaniem Sądu określenie, w jakich godzinach cmentarz jest otwarty dla odwiedzających oraz w jakich godzinach czynne jest biuro obsługi cmentarza, które położone jest pod tym samym adresem co cmentarz komunalny w Skarżysku-Kamiennej, mieści się w zakresie zasad i trybu korzystania z obiektu, gdyż określa godziny, w jakich z tego obiektu mogą korzystać adresaci Regulaminu. Zamknięcie biura po określonych godzinach uniemożliwia korzystanie z niego, a przez to z cmentarza w zakresie załatwiania spraw pochówku, wykonywania nagrobków, nabywania miejsc pochówku itp. Określa więc prawa i obowiązki korzystających z tych obiektów. A te mogą być regulowane tylko w akcie prawa miejscowego, czyli w regulaminie uchwalonym przez radę miasta. Prezydent miasta w ramach bieżącego zarządzania cmentarzem, o jakim mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach ma zapewnić, by takie biuro funkcjonowało, było czynne w godzinach wyznaczonych w regulaminie i realizowało zadania z § 4 ust. 1 Regulaminu i załatwiało sprawy obywateli związane z tymi zadaniami. Podobnie należy ocenić regulację zawartą w § 5 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały dotyczącą godzin otwarcia samego cmentarza komunalnego w Skarżysku-Kamiennej.

Nawet jednak, gdyby uznać, jak tego chce prokurator, że omawiane regulacje mają charakter wewnętrzny (z czym jednak Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie się nie zgadza), to należałoby stwierdzić, że tego typu naruszenie, polegające na umieszczeniu przepisów wewnętrznych w akcie prawa miejscowego, nie są takimi naruszeniami art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności uchwały (jej załącznika) w tej części. Przede wszystkim bowiem wskazać należy, że nie zawsze możliwe jest zawarcie w akcie prawa miejscowego tylko i wyłącznie przepisów określających prawa i obowiązki, czego przykładem są chociażby uchwalane przez rady gminy na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 122), stanowiące akty prawa miejscowego programy opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Ponadto z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2011.197.1172 t.j. ze zm.), który dotyczy vacatio legis, nie wynika, aby każdy akt normatywny musiał zawierać tylko i wyłącznie przepisy powszechnie obowiązujące.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela także zarzutów dotyczących regulacji zawartej w § 3 ust. 2 Regulaminu, a dotyczącej przebywania dzieci w wieku do lat 7 pod opieką osób dorosłych.

Autor skargi zarzucił, że regulacja ta narusza art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 31 ust. 1 i 3 oraz art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji. Art. 31 Konstytucji stanowi:

ust. 1. Wolność człowieka podlega ochronie prawnej.

ust. 2. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Z kolei stosownie do art. 52 ust. 1 Konstytucji, każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobyt. Według art. 52 ust. 3 Konstytucji RP, wolności, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie.

Zdaniem Sądu o naruszeniu tych przepisów można by mówić tylko wówczas, gdyby Konstytucja gwarantowała każdemu, bez względu na jego wiek, prawo swobodnego poruszania się oraz przebywania we wszystkich miejscach. W tym jednak miejscu wskazać należy, że Konstytucja w art. 72 przewiduje ochronę praw dziecka, w szczególności zaś z ust. 2 wynika, że dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych.

W ocenie Sądu zawarta w art. 40 ust. 2 pkt 4 Regulaminu delegacja pozwalała organowi przy określaniu zasad i trybu korzystania z cmentarza na wprowadzeniu wymogu, aby dzieci do lat 7 przebywały na cmentarzu tylko pod opieką dorosłych. Taka bowiem regulacja, zwłaszcza w odniesieniu do cmentarza, jest jak najbardziej uzasadniona i to z kilku powodów. Po pierwsze, z uwagi na szczególność tego miejsca, potrzebę zachowania ciszy i zapewnienia spokoju osobom odwiedzającym groby, bawiące się bez opieki dzieci taką ciszę mogłyby zakłócać. Po drugie, zwyczajowo przyjęte jest zapalanie na grobach zniczy, które dzieci mogłyby uznać z zabawki, co z kolei może zagrażać bezpieczeństwu mienia znajdującego się na cmentarzu. Wreszcie po trzecie zauważyć należy, że jak wynika z Regulaminu i odpowiedzi na skargę, dopuszczalny jest wjazd na cmentarz przez pojazdy samochodowe. Określenie wieku 7 lat podyktowane było regulacją zawartą w art. 89 kodeksu wykroczeń, z którego wynika zakaz pozostawiania bez opieki dziecka do lat 7 na drodze publicznej. Tak więc to ustawodawca określił wiek, poniżej którego nie można pozostawiać dziecka bez opieki. Chociaż zakaz dotyczy tylko dróg publicznych i torów pojazdów szynowych, jednak skoro po terenie cmentarza mogą poruszać się pojazdy, wprowadzając do Regulaminu, w ramach określania zasad korzystania z niego, wymogu, aby dzieci do lat 7 przebywały na tym cmentarzu tylko po opieką dorosłych, zdaniem Sądu nie przekracza delegacji ustawowej ani też nie narusza przywołanych przez prokuratora przepisów Konstytucji.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut w zakresie § 7 dotyczący zakazów zaśmiecania terenu, niszczenia zieleni, nagrobków i urządzeń cmentarnych oraz prowadzenia działalności handlowej. Należy podkreślić, że użyty w omawianym paragrafie zwrot "zakazuje się" powinien być rozumiany jako wprowadzenie reguł dotyczących sposobu zachowania się podmiotów korzystających z cmentarza komunalnego i zdaniem Sądu właśnie w taki sposób został w zaskarżonej uchwale użyty. Zapis ten nie wprowadza żadnych sankcji za naruszenie ustanowionych zakazów, a także żadnych przepisów karnych za ich złamanie i wbrew zarzutom skargi zakazy te nie są tożsame z regulacją kodeksu wykroczeń i kodeksu karnego. Znaczenie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej polega na tym, że adresuje się je do korzystających z gminnych obiektów lub urządzeń użyteczności publicznej podmiotów, które winny się im podporządkować, gdyż w przeciwnym razie nie będą dopuszczone lub pozbawi się je możliwości korzystania z tych obiektów i urządzeń (Kotulski Mariusz, Akty prawa miejscowego jednostek samorządowych w nowych uregulowaniach ustrojowych. CASUS 1998/4/31, Paweł Chmielnicki, glosa do wyroku WSA w Opolu z 13 września 2011 r., II SA/Op 324/11, Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa 2012, nr 2).

Mając jednak na uwadze opisane na wstępie naruszenia prawa, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały - jej załącznika - w zakresie opisanym w sentencji wyroku, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W pozostałej części, z przyczyn wyżej wskazanych, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sad Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.