Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1352/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. M., J. M., H. B., W. B., W. B., E. B. i A. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji solidarnie na rzecz J. M., J. M., H. B., W. B., W. B., E. B. i A. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Wojewoda [...] potwierdził J. M., J. M., H. B., W. B., W. B., E. B. i A. S. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. Z. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w majątku [...], woj. [...] (pkt I) oraz odmówił stronom potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez ich poprzednika prawnego nieruchomości w [...], przy ul. [...] (pkt II).

Podaniem z dnia 20 maja 2014 r. strony wniosły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] września 2013 r. w części dotyczącej punktu II, zarzucając rozstrzygnięciu rażące naruszenie m.in. art. 2 i art. 9 dekretu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 30 listopada 1939 r. o nieważności aktów prawnych władz okupacyjnych (Dz.U. Nr 102 poz. 1006), art. 42 i art. 46 IV Konwencji Haskiej z 1907 r. dotyczącej praw i zwyczajów wojny lądowej, art. II Traktatu Pokoju między Polską a Rosją i Ukrainą podpisanego w Rydze dnia 18 marca 1921 r. (Dz. U. nr 49, poz. 300), art. 1 i art. 2 umowy między RP i ZSRR o polsko-radzieckiej granicy państwowej (Dz.U. z 1947 r. Nr 35, poz. 167), art. 2 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako K.p.a.). Wnioskodawcy podnieśli, że Wojewoda [...] błędnie ustalił, iż akt nacjonalizacyjny nr [...] z dnia [...] grudnia 1940 r. dotyczący nieruchomości budynkowej znajdującej się w [...] przy ul. [...] wywarł skutki w postaci pozbawienia F. Z. prawa własności tej nieruchomości. W 1941 r. teren miasta [...] stanowił obszar RP, zaś sowieckie akty nacjonalizacyjne nie miały umocowania prawnego, gdyż ich prawodawca nie był legitymowany do wprowadzenia i egzekwowania takich regulacji na obszarze Państwa Polskiego. Dlatego akty te, według stanu na datę opuszczenia przez F. Z. byłego terytorium RP w 1941 r., nie mogły powodować utraty własności przedmiotowej nieruchomości w [...]. Decyzja Wojewody [...] została zatem wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, gdyż rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem prawa, a to uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2013 r. w żądanym zakresie.

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2013 r., w części odmawiającej stronom potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. Z. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, tj. w [...], przy ul. [...].

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, strony złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (pismo z dnia 10 lipca 2014 r., uzupełnione pismem z dnia 11 lipca 2014 r.), w którym domagały się uchylenia negatywnej decyzji Ministra Skarbu Państwa i stwierdzenia nieważności części decyzji (pkt II) Wojewody [...]. Zaskarżonej decyzji strony zarzuciły naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a także art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm., dalej jako "ustawa zabużańska") z uwagi na brak ustalenia, czy objęta postępowaniem nadzwyczajnym decyzja jest nieważna wobec zastosowania zawężającej wykładni ostatnio wskazanego przepisu, a która to wykładnia pozostawała w ewidentnej sprzeczności z porządkiem prawnym, regułami prawidłowej wykładni przepisów prawa, wszystkimi rozbieżnymi interpretacjami instytucji prawnej leżącej u podstawy zawartego w niej rozstrzygnięcia.

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2014 r. Wyjaśnił, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu wskazuje na oczywistą, niepozostawiającą wątpliwości niezgodność. Natomiast wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. W konsekwencji stwierdzenie, że naruszenie prawa miało rażący charakter może mieć miejsce tylko wyjątkowo, przy uwzględnieniu zasady trwałości decyzji ostatecznych. Nie zgodził się Minister ze stanowiskiem, że decyzja Wojewody [...] jest nieważna z powodu oparcia zawartego w niej rozstrzygnięcia dotyczącego nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] na zawężającej wykładni art. 2 ustawy zabużańskiej. W świetle orzecznictwa administracyjnego nie można bowiem uznać, że kwestia skuteczności prawnej aktów nacjonalizacyjnych nie budzi absolutnie żadnych wątpliwości interpretacyjnych, tym bardziej, że sąd administracyjny różnie ocenia przedmiotowe zagadnienie. Ponadto, zdaniem organu, strony błędnie przyjęły, że kontrolowana decyzja jest oczywiście sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 10 lipca 2014 r. wskazano, że w dacie wydania zakwestionowanego przez strony rozstrzygnięcia istniał pogląd prawny głoszący, że posiadanie tytułu właścicielskiego w dacie opuszczenia byłych terenów RP przez repatriantów nie stanowiło wymogu przyznania prawa do rekompensaty. Wystarczającym było, aby tytuł właścicielski przysługiwał repatriantowi w chwili wybuchu wojny i nie został przez niego zbyty. Jednak w dniu wydania decyzji przez Wojewodę [...] w przedmiotowej sprawie istniała także linia orzecznicza, zgodnie z którą wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP określa się według stanu na dzień ich pozostawienia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2137/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1169/09). Właśnie na tej linii orzeczniczej oparł się organ pierwszej instancji, wydając rozstrzygnięcie w kwestii pozostawienia nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Minister Skarbu Państwa podkreślił, że na obecnym etapie postępowania ma obowiązek ocenić wyłącznie, czy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w sposób rażący naruszyło prawo. Do jego kompetencji nie należy zaś ocena, która wykładnia prawa w kwestii nacjonalizacji przeprowadzonej przez okupacyjne władze [...] w odniesieniu do praw przysługujących właścicielom nieruchomości jest właściwa i winna być stosowana. To, że w swoich innych rozstrzygnięciach Minister Skarbu Państwa jako organ odwoławczy przychylał się do stanowiska prezentowanego przez strony, nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia, gdyż co innego jest przedmiotem niniejszego postępowania. Procedura stwierdzenia nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowana tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Minister odnotował, że uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 11/13, nie mogła mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji Wojewody [...], która to decyzja stała się prawomocna 1 października 2013 r., czyli przed podjęciem wskazanej uchwały. Dalej organ zauważył, że Wojewoda [...] nie oceniał skuteczności aktów nacjonalizacyjnych wydawanych przez władze państw trzecich, a więc nie ustalał, czy jednoznacznym i niebudzącym żadnych wątpliwości jest to, że w świetle prawa polskiego przeprowadzona w 1940 r. nacjonalizacja przez okupacyjne władze [...] nie wywołała skutków prawnych w odniesieniu do praw przysługujących właścicielom nieruchomości, a także czy pomimo faktycznego sprawowania zwierzchnictwa nad terytorium państwa polskiego, władze te nie miały prawnego umocowania do wydawania aktów prawnych i wykonywania władczych czynności w stosunku do obywateli polskich, natomiast jedynym prawnie usankcjonowanym organem władzy był organ polski. Zatem, twierdzenia stron jakoby rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nie zostało oparte na żadnej z przyjmowanych wykładni przepisów dotyczących nacjonalizacji mienia [...] są całkowicie chybione i bezzasadne. W ocenie Ministra Skarbu Państwa, biorąc pod uwagę powyższe uzasadnienie, nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Dodatkowo Minister wskazał, że rażącym naruszeniem prawa nie jest odmienna interpretacja danej normy prawnej przez każdą ze stron postępowania. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z nich, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Podobnie, za rażąco naruszające prawo nie należy traktować błędów wykładni prawa, zwłaszcza w sytuacji, gdy przepisy prawa dopuszczają możliwość rozbieżnej interpretacji. Rażące naruszenie prawa to tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności w państwie prawa. Jeżeli więc strony miały możliwość zwalczania w zwykłym trybie odwoławczym stwierdzonych uchybień organu pierwszej instancji (jak w niniejszej sprawie), winny podnosić te kwestie składając odwołanie.

J. M., J. M., H. B., W. B., W. B., E. B. i A. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2014 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 2 ustawy zabużańskiej poprzez brak ustalenia, czy kontrolowana decyzja Wojewody [...] jest nieważna z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej z powodu oparcia zawartego w niej rozstrzygnięcia na zawężającej wykładni art. 2 ustawy zabużańskiej, która to wykładnia - również w dacie wydania kontrolowanej decyzji - pozostawała w ewidentnej sprzeczności z porządkiem prawnym Rzeczypospolitej Polskiej (w tym normami rangi konstytucyjnej) i regułami prawidłowej wykładni przepisów prawa, co powodowało, że nie mogła być stosowana przez organy działające w państwie prawa i była na tyle wadliwa, iż jej przyjęcie przez Wojewodę [...] należało uznać za rażące naruszenie prawa; 2) naruszenie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności części kontrolowanej przez Ministra Skarbu Państwa decyzji, pomimo że decyzja ta rażąco narusza prawo, ponieważ pozostaje w wyraźnej sprzeczności ze wszystkimi rozbieżnymi modelami wykładni, wypracowanymi do momentu wydania kontrolowanej decyzji, zawierającymi interpretację instytucji prawnej leżącej u podstawy zawartego w kontrolowanej decyzji rozstrzygnięcia, tj. oceny wpływu sowieckich aktów nacjonalizacyjnych na tytuł własności pozostawionej nieruchomości ze skutkiem dla możliwości potwierdzenia prawa do rekompensaty. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnioskowali o uchylenie w całości obu wydanych w sprawie decyzji Ministra Skarbu Państwa. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że Wojewoda [...] dokonał wykładni przepisu oczywiście sprzecznej z prawem, pozostającej w sprzeczności ze wszystkimi rozbieżnymi modelami wykładni w zakresie oceny wpływu sowieckich aktów nacjonalizacyjnych na tytuł własności do pozostawionej nieruchomości i w konsekwencji na prawo do rekompensaty, co pominął Minister Skarbu Państwa. Zauważyli, że rozbieżność orzecznictwa nie wyklucza możliwości uznania, że jeden z wyrażonych przez sądy poglądów jest na tyle wadliwy, iż jego przyjęcie stanowi rażące naruszenie prawa. Organ winien był więc ocenić, czy błędna wykładnia art. 2 ustawy zabużańskiej sprowadzająca się do odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z uwagi na nacjonalizację nieruchomości, była sprzeczna z porządkiem prawnym RP. W tym zakresie skarżący odwołali się do poglądu zaprezentowanego w uchwale NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 11/13, gdzie wskazano, że zawężająca wykładnia omawianego przepisu stała w ewidentnej sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa i równości w ochronie praw majątkowych. Taka wykładnia jest nie do przyjęcia z punktu widzenia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa i zasady sprawiedliwości społecznej. Nadto taka interpretacja prowadzi do arbitralnego zróżnicowania przedwojennych właścicieli nieruchomości zabużańskich, niepowiązanego z celem ustawy i opiera się o sytuacje czysto przypadkowe. Skarżący wskazali na 3 rozbieżne warianty interpretacyjne przepisu art. 2 ustawy zabużańskiej: 1) posiadanie tytułu właścicielskiego w dacie opuszczenia byłego terytorium RP jest przesłanką potwierdzenia prawa do rekompensaty, a organy administracji są właściwe do ustalenia tej okoliczności w oparciu o wszelkie środki dowodowe, co wiąże się z uznaniem aktów nacjonalizacji za bezskuteczne na mocy dekretu Prezydenta RP z dnia 30 listopada 1939 r. o nieważności aktów prawnych władz okupacyjnych, czego nie wziął pod uwagę Wojewoda [...] i przez to rażąco naruszył prawo; 2) posiadanie tytułu właścicielskiego w dacie opuszczenia byłego terytorium RP jest przesłanką potwierdzenia prawa do rekompensaty, ale polskie organy administracji nie mają kompetencji do ustalania stanu prawnego nieruchomości znajdujących się poza obecnymi granicami RP, natomiast kompetencję taką ma sąd [...] w [...], a zatem rażące naruszenie prawa przez Wojewodę [...] wiązało się z niewezwaniem strony do przedłożenia orzeczenia właściwego sądu [...] oceniającego kwestię nacjonalizacji spornej nieruchomości i nie zawieszeniem do tego czasu prowadzonego postępowania administracyjnego wobec istnienia zagadnienia prejudycjalnego; 3) posiadanie tytułu właścicielskiego w dacie opuszczenia byłego terytorium RP nie jest przesłanką potwierdzenia prawa do rekompensaty, a kwestia nacjonalizacji mienia jest obojętna dla potwierdzenia prawa do rekompensaty, ponieważ istotny jest stan własnościowy mienia w chwili wybuchu II wojny światowej i brak zbycia mienia, co świadczy o tym, że decyzja nieuwzględniająca tej wykładni rażąco narusza prawo. W przekonaniu skarżących, kwestionowana decyzja Wojewody [...] nie została wydana w zgodzie z żadną z wyżej wymienionych wykładni przepisów. Poza tym skarżący zauważyli, że przywołane przez organ orzeczenia o sygn. akt I SA/Wa 2137/10 i I SA/Wa 1169/09 nie odnoszą się do kwestii nacjonalizacji mienia przed datą jego pozostawienia, a zatem nie mogą stanowić jednej z linii orzeczniczych, w której decyzja Wojewody [...] znajdowałaby oparcie.

Odpowiadając na skargę, Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2707/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa, uznając ją za nieuzasadnioną. Zdaniem Sądu, organ trafnie wskazał, że odmowy potwierdzenia skarżącym prawa do rekompensaty nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ stanowisko Wojewody [...], wedle którego F. Z. - na skutek nacjonalizacji domu przy ul. [...] w [...] - nie był właścicielem pozostawionej nieruchomości, nie jest naruszeniem prawa o charakterze oczywistym, ale wynikającym z wykładni przepisów ustawy prezentowanej przez sądy administracyjne w dacie wydawania kwestionowanej decyzji. Wówczas, na gruncie art. 11 ust. 5 i art. 2 ustawy zabużańskiej w wielu orzeczeniach sądowych wskazywano, że istotne znaczenie w sprawach z zakresu mienia zabużańskiego ma status własnościowy mienia w momencie jego pozostawienia. W orzecznictwie sądowym uznawano też nacjonalizację nieruchomości za zdarzenie prawne odejmujące prawo własności do pozostawionego mienia. Zatem, zgodzić się trzeba z Ministrem Skarbu Państwa, że dokonania przez Wojewodę [...] niekorzystnej dla skarżących wykładni przepisów ustawy nie sposób potraktować jako rażącego naruszenia prawa. Dla Sądu istotne było też to, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] została wydana przed podjęciem w dniu 16 grudnia 2013 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w sprawie o sygn. akt I OPS 11/13. Po tej uchwale NSA uchylał wyroki i decyzje akceptujące poglądy tożsame z zaprezentowanym w kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., przy czym NSA kwalifikował wadliwe decyzje jako wydane z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. NSA nie uznał zatem, że odmowa potwierdzenia prawa do rekompensaty z powodu nacjonalizacji nieruchomości przed opuszczeniem byłego terytorium RP świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd zwrócił uwagę, że Wojewoda [...] w istocie dokonał wykładni przepisów art. 2 ust. 1 ustawy zabużańskiej w wariancie zaproponowanym przez skarżących w pkt 2 skargi, przyjmując, że posiadanie tytułu właścicielskiego w dacie opuszczenia byłego terytorium RP jest przesłanką potwierdzenia prawa do rekompensaty i jednocześnie uznał za wiążący w sprawie akt nacjonalizacji nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...]. Również NSA w ww. uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. nie kwestionował zdarzenia w postaci nacjonalizacji mienia przez władze radzieckie. Ponadto, zdaniem Sądu, Wojewoda [...] nie wydał decyzji w oderwaniu od jakiejkolwiek racjonalnej wykładni przepisów ustawy. Dopiero w omawianej uchwale NSA wskazał na konieczność dokonania prokonstytucyjnej wykładni art. 2 ustawy zabużańskiej oraz uznał, że nieuprawniona jest (tak jak uczynił to Wojewoda [...]) zawężająca wykładnia tego przepisu. Podejmując decyzję, Wojewoda [...] nie mógł jednak znać tego poglądu, wobec tego trudno przyjąć, że organ pierwszej instancji działał z oczywistym naruszeniem prawa. Następnie Sąd odnotował, że z akt sprawy nie wynika, by skarżący dysponowali prawomocnym orzeczeniem sądu [...] uznającym nacjonalizację domu przy ul. [...] w [...] za prawnie bezskuteczną, czy też nielegalną, zatem nie było podstaw do zawieszenia postępowania. Na zakończenie wywodów Sąd wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu Minister Skarbu Państwa nie mógł dokonać ponownej oceny sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione w [...], przy ul. [...], co do istoty, poprzez dokonanie wykładni przepisu art. 2 ustawy zabużańskiej w zakresie szerszym niż to wynika z rozstrzygnięcia Wojewody [...]. Z tych przyczyn Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; w dacie orzekania przez NSA - Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 1667/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd odwoławczy uznał za zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trafny okazał się zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie zbadał wnikliwie zarzutów skargi i przedstawionej w niej argumentacji, akceptując stanowisko Ministra Skarbu Państwa. w kwestii oceny legalności weryfikowanej w trybie nieważnościowym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., w części odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. Z. nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w skardze (także w postępowaniu administracyjnym) nie domagano się stwierdzenia nieważności niekorzystnego rozstrzygnięcia z uwagi na zmianę wykładni przepisów ustawy zabużańskiej. Dowodzono natomiast, że rozbieżność orzecznictwa, na którą wskazał WSA w Warszawie i wcześniej organ, nie wyklucza możliwości uznania, że zastosowany w sprawie pogląd jest na tyle wadliwy, że jego przyjęcie przez organ stanowi rażące naruszenie prawa.

NSA podniósł, że w zaskarżonym wyroku zabrakło pełnego rozważenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podczas gdy obowiązkiem Sądu było poddanie weryfikacji argumentacji zgłoszonej w tej mierze w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (tak: NSA w wyroku z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, a także w wyroku z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1338/15). Tymczasem Sąd pierwszej instancji skupił się jedynie na wykazaniu, że naruszenie prawa polegające na dokonaniu zawężającej wykładni art. 2 ustawy zabużańskiej nie miało oczywistego naruszenia prawa (o czym była już mowa wyżej), pomijając jednocześnie dokonanie oceny skutków decyzji Wojewody [...]. W efekcie Sąd nie odniósł się do argumentacji skarżących, którzy wielokrotnie zwracali uwagę na konieczność przeprowadzenia takiej oceny w kontekście konstytucyjnej zasady praworządności oraz zasady ochrony praw majątkowych, które im przysługiwały.

NSA wskazał, że obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było wyjaśnienie całokształtu stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy. Natomiast niedochowanie tych powinności oraz zignorowanie przedstawionych wyżej wywodów prawnych skarżących, a których ewentualne uwzględnienie świadczyłoby o zaktualizowaniu się przesłanki, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyni zasadnym zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, na obecnym etapie postępowania, przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji pozostałych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd pierwszej dokonana raz jeszcze oceny zasadności skargi, uwzględniając wskazania wynikające wprost z przedstawionych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym przede wszystkim przeanalizuje argumentację i wszystkie zarzuty sformułowane w skardze, a następnie sporządzi uzasadnienie wyroku zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Sąd, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.).

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który podkreślił, że spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do oceny, czy wskazana decyzja Wojewody [...] (w części dotyczącej punktu II) dotknięta jest wadą nieważności, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. NSA wskazał, że zarówno w skardze jak i w postępowaniu administracyjnym nie domagano się stwierdzenia nieważności niekorzystnego rozstrzygnięcia z uwagi na zmianę wykładni przepisów ustawy zabużańskiej, natomiast skarżący dowodzili, że zastosowany w sprawie pogląd jest na tyle wadliwy, że jego przyjęcie przez organ stanowi rażące naruszenie prawa.

Badając zatem ponownie zaskarżoną decyzję wskazać należy, że skarżący bardzo wyraźnie domagali się zbadania, czy zastosowana w kontrolowanej decyzji Wojewody [...] wykładnia przepisu art. 2 ustawy zabużańskiej, sprowadzająca się do odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z uwagi na sowiecką nacjonalizację nieruchomości, nie stała w oczywistej sprzeczności z porządkiem prawnym RP. Dla uzasadnienia stanowiska o zastosowaniu przez organ wykładni prawa ewidentnie sprzecznej z konstytucyjnymi wartościami, powołano się w skardze na stosowną argumentację zawartą w uchwale NSA o sygn. akt I OPS 11/13.

Zatem z uwagi na istotę problemu dotyczącego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, wziąć pod uwagę należy okoliczność położenia przedmiotowej nieruchomości – [...]-[...] oraz konieczne jest odniesienie się do skuteczności, bądź braku skuteczności aktu nacjonalizacyjnego z dnia [...] grudnia 1940 r., dotyczącego ww. nieruchomości. W ocenie Sądu za słuszny należy przyjąć pogląd skarżących, że F. Z. w wyniku przeprowadzonej nacjonalizacji nie został pozbawiony tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, bowiem sowiecka nacjonalizacja nieruchomości przeprowadzona w roku 1940 stała w oczywistej sprzeczności z porządkiem prawnym RP i stanowiła z tego punktu widzenia bezskuteczny akt nacjonalizacyjny. Uzasadniając powyższy pogląd wskazać należy mimo braku wątpliwości, że uchwała o sygn. I OPS 11/13 podjęta została przez NSA w sprawie prawa do rekompensaty, określonego w art. 2 ustawy zabużańskiej, a nie w sprawie przeprowadzonej w 1940 r. nacjonalizacji mienia przez okupacyjne władze [...], podkreślała cel i funkcje ustawy zabużańskiej. Choć nie sposób argumentów zawartych w jej uzasadnieniu w pełni i wprost przywołać w niniejszej sprawie, dotyczyła bowiem ona stanów faktycznych późniejszych w stosunku do przedmiotowego, to wskazywała – zgodnie z poglądem Trybunału Konstytucyjnego na przesłanki, którymi również Sąd kierował się przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Kompensacja wartości pozostawionego mienia przez państwo polskie nie miała bowiem i nadal nie ma natury odszkodowania (w znaczeniu cywilistycznym) za mienie wywłaszczone de facto (lub bez podstawy prawnej) ale sui generis publiczno-prawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach. Innymi słowy świadczenia zabużańskie maja głównie charakter socjalny, zaś pomoc ta należna była przede wszystkim z powodu migracji obywateli polskich i osiedlania się przez nich w nowym miejscu.

Wobec powyższych stwierdzeń, Sąd w obecnym składzie wyraża pogląd, że wykładnia uzależniająca przyznanie prawa do rekompensaty od legitymowania się tytułem własności do nieruchomości w chwili opuszczenia Kresów, prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej przedwojennych właścicieli nieruchomości zabużańskich w zakresie praw majątkowych, a zróżnicowanie to ma charakter arbitralny, gdyż nie jest powiązane z celem ustawy i jest następstwem sytuacji czysto przypadkowych, stąd taka wykładnia nie może być stosowana przez sądy i organy działające w państwie prawa. Zatem teza przywołanej uchwały okazuje się być o tyle przydatna do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że już w oparciu o nią stwierdzić należy, że nacjonalizacja sama przez się nie wyklucza prawa do rekompensaty określonego w art. 2 ustawy zabużańskiej.

Stwierdzić zatem należy, że przyjęta przez organ wykładnia spornych przepisów rażąco narusza prawo, bo pozostaje w ewidentnej sprzeczności z zasadą równości wobec prawa i zasadą równości ochrony praw majątkowych. Stopień wadliwości wykładni zastosowanej przez Wojewodę [...] powoduje zdaniem Sądu konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Innymi słowy uznać należy, że nieuprawniony jest pogląd jakoby nacjonalizacja przeprowadzona przez władze sowieckie w 1940 r. uniemożliwiała przyznanie prawa do rekompensaty. W tej kwestii Sąd podziela stanowisko skargi, wskazując jednocześnie, że odmienne stanowisko w kwestii znaczenia nacjonalizacji dla stosowania ustawy zabużańskiej, czyniłoby zbędnymi niektóre postanowienia tej ustawy. Interpretując ustawę konieczne jest odwołanie się do koncepcji racjonalnego ustawodawcy. Należy wyjść z założenia, że tworząc tę ustawę prawodawca miał wiedzę o nacjonalizacji z 1940 r. Skoro pomimo tego, nie unormowana została w ustawie kwestia nacjonalizacji na tym terenie, to znaczy, że nie ma ona znaczenia dla stosowania przedmiotowej ustawy. Podsumowując, ustawa zabużańska (tak jak i wcześniejsze regulacje w tym zakresie), nie wyklucza z kręgu uprawnionych do rekompensaty osób, których mienie zostało znacjonalizowane w 1940 r. na terenie [...] ([...]), przed opuszczeniem byłego terytorium Państwa Polskiego, a tym samym spadkobierców tych osób.

Kwestia nieposiadania w dacie repatriacji tytułu własności nieruchomości na skutek wcześniejszej nacjonalizacji mienia była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego jeszcze przed uchwaleniem ww. uchwały (por. wyrok z 21 grudnia 2009 r., I OSK 341/09). NSA stwierdził w uzasadnieniu tegoż wyroku, że skutkiem wojny rozpoczętej w 1939 r. była nie tylko konieczność opuszczenia byłego terytorium RP, ale również nacjonalizacja mienia obywateli polskich. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, że nacjonalizacja majątku F. Z. dokonana w 1940 r. była skutkiem wojny rozpoczętej w 1939 r. Pozbawienie majątku przed opuszczeniem dawnego terytorium Państwa Polskiego, a wobec tego pozbawienie możliwości rozporządzania własną nieruchomością na skutek nacjonalizacji w 1940 r., stanowi przyczynę niezawinioną przez dawnego właściciela.

Prawo do rekompensaty jest prawem ściśle związanym z opuszczeniem dawnego terytorium Państwa Polskiego. Żaden przepis obecnie obowiązującej ustawy, jak również wcześniej obowiązujących w tym zakresie aktów prawnych nie wykluczał i nie wyklucza możliwości przyznania prawa do rekompensaty osobom, które były właścicielami nieruchomości w dniu 1 września 1939 r., czy 17 września 1939 r., jeżeli ich majątek został znacjonalizowany w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. przez władze innego państwa i na mocy układu republikańskiego z 22 września 1944 r. przesiedliły się na obecne terytorium Polski.

Sąd podnosi, że kwestia rozumienia pojęcia własności mienia pozostawionego na Kresach Wschodnich wymaga uwzględniania argumentów natury aksjologicznej. Ponadto konieczne jest zwrócenie uwagi na okoliczność, że w przypadku niedookreśloności przepisu nie można poprzestawać na dosłownym jego rozumieniu. Tymczasem takie rozumienie art. 2 ustawy zabużańskiej przedstawił organ w badanej decyzji. Gdyby organ ten zastosował również reguły wykładni funkcjonalnej, z uwzględnieniem wartości konstytucyjnych, uprawnione byłoby inne – właściwe rozumienie tej normy prawnej. Jak wyżej wskazano, prawodawcy niewątpliwie znana była sytuacja prawna związana z nacjonalizacją po wkroczeniu wojsk radzieckich na teren [...]. Tak więc zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy należy przyjąć, że art. 2 ustawy zabużańskiej nie może być rozumiany i stosowany tak jak w decyzji, gdyż w ten sposób zróżnicuje się sytuację prawną obywateli polskich w zależności od faktów i zjawisk, na które nie mieli żadnego wpływu. Gdyby ustawodawca zamierzał odrzucić powyższe rozumowanie, to dałby temu wyraz poprzez wprowadzenie do przepisu przesłanki, że ,,uprawnienie nie obejmuje osób, których mienie zostało znacjonalizowane". Skoro ustawodawca nie wprowadził takiej przesłanki do ustawy, to oznacza, że nie było to jego zamiarem. Zdaniem Sądu wykładnia art. 2 ustawy zabużańskiej winna realizować normy konstytucyjne. Nie ulega wątpliwości, że organy administracji zobowiązane są do respektowania wynikającej z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i ugruntowanej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, dyrektywy wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją. Art. 2 ustawy zabużańskiej związany jest ściśle z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Tak więc, jeżeli nawet hipotetycznie przyjąć, że rozumienie art. 2 ustawy zabużańskiej przez organ administracji uwarunkowane zostało literalną interpretacją postanowień ustawy, to taka wykładnia nie uwzględnia innych, równorzędnych metod rozumowania prawniczego, które możliwie są do zaakceptowania w doktrynie i w judykaturze. W ocenie Sądu nie można pomijać ratio legis unormowania ustawowego, stanowiącego podstawę materialno-prawna wydanych decyzji.

Organ obowiązany będzie uwzględnić wyżej wskazaną wykładnię przepisów prawa materialnego, która realizuje normy konstytucyjne i pozostaje w zgodzie z wykładnią art. 2 ustawy zabużańskiej i gwarancjami Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tym samym rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.