Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1228/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6045 Ochrona osób i mienia
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2 pkt 3, art. 5 ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 145 poz 1221
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia - tekst jedn.
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 868/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia w ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 868/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia w ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że Wojewoda [...] na wniosek Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] października 2012 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie umieszczenia obszaru byłych Zakładów [...] w [...] w ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne, znajdujących się na terenie województwa [...] (zwanej dalej: ewidencją). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 3, ust. 5 i 6 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (tekst jedn. Dz. U z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 ze zm.) umieścił w ewidencji "obszary, obiekty i urządzenia znajdujące się przy ul. [...] w [...] (teren po byłych Zakładach [...] S.A. w [...]). Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., w wyniku odwołań Prokuratora Okręgowego w [...] i Burmistrza Miasta [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 842/13 uwzględnił skargę Burmistrza Miasta [...] i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1863/14 oddalił skargę kasacyjną Prokuratora Okręgowego w [...] od tego wyroku.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Prokurator Okręgowy w [...] w piśmie z dnia 7 grudnia 2016 r. wskazał, że uchylenie wydanych w sprawie decyzji nie czyni bezprzedmiotowym postępowania dotyczącego tej sprawy. Zdaniem Prokuratora, organ winien dokonać oceny prawnomaterialnej w kontekście istnienia podstaw do umieszczenia wskazanego obszaru w ewidencji przy zastosowaniu wykładni zaprezentowanej przez NSA, a w konsekwencji oceny, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 5 ust. 6 ustawy o ochronie osób i mienia. Burmistrz Miasta [...] w piśmie z dnia 23 stycznia 2017 r. poinformował organ o zmianie statusu prawnego i podziale działek wymienionych w decyzji Wojewody z [...] maja 2013 r. Wskazał numery działek, z których usunięto [...] oraz numery działek, na których zlokalizowano jego nowe pokłady. Poinformował również, że część terenów po byłych zakładach [...] została oczyszczona z odpadów materiałów niebezpiecznych. W planach jest też usunięcie i unieszkodliwienie wykrytych nowych pokładów odpadów niebezpiecznych, a teren na którym zalegają nowe pokłady [...] jest objęty całodobową ochroną.

W związku z powyższym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r. umorzył w całości postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia 24 października 2012 r. w sprawie umieszczenia byłych Zakładów [...] w [...] w prowadzonej przez Wojewodę [...], zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o ochronie osób i mienia ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie znajdujących się na terenie województwa [...] .

W wyniku odwołania Prokuratora Okręgowego w [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a. i art. 5 ust. 6 ustawy o ochronie osób i mienia utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uwzględniając ocenę prawną sformułowaną przez sądy administracyjne obu instancji uznał, że w okolicznościach tej sprawy nie istnieje podstawa prawna do umieszczenia byłych Zakładów [...] w [...] w ewidencji. Dlatego wszczęte w tej sprawie postępowanie administracyjne, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, zostało umorzone. Fakt występowania akcentowanych przez Prokuratora Okręgowego w [...] materiałów chemicznych na terenie byłych Zakładów [...] w [...] mógłby uzyskać doniosłość prawną w świetle postanowień art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. b) ustawy o ochronie osób i mienia, ale postępowanie w tej sprawie zostało oparte o przepis art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. a) wskazanej ustawy.

W skardze na powyższą decyzję Prokurator Okręgowy w [...] zarzucił naruszenie przez organ art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1, ust. 2 pkt 3 lit. b) i ust. 6 ustawy o ochronie osób i mienia będące następstwem niezasadnego przyjęcia, że w sprawie brak jest podstaw do umieszczenia spornego terenu w prowadzonej przez Wojewodę ewidencji.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił powyższą skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.).

Na wstępie rozważań Sąd I instancji powołał się na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wydanych w sprawie wyrokach i stwierdził, że uzasadnienie wyroku WSA nie wskazuje, jakie czynności miały podjąć organy rozpoznając ponownie sprawę w celu dokonania oceny, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego zaistniały w stosunku do spornego obszaru przesłanki konieczne do stwierdzenia podlegania obowiązkowej ochronie w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia, mając przy tym na uwadze, iż dokonana poprzednio wykładnia prawa była wadliwa.

W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji nie zrealizowały wskazań sądu, co do przeprowadzenia oceny we wskazanym przez sąd kierunku. Sąd powołał się na pogląd wyrażony w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż ochrona określonych zakładów, obiektów, urządzeń nie może odnosić się tylko do obiektów i zakładów czynnych i funkcjonujących, co Sąd ten obrazował przykładem nieczynnej chłodniczej instalacji amoniakalnej, która w przypadku uszkodzenia mogłaby stwarzać zagrożenie dla ludzi.

Za bezsporne Sąd I instancji uznał, że na terenach (pod ziemią), po byłych Zakładach [...] w [...] znajdują się duże ilości materiałów chemicznych, które mogą stanowić zagrożenie wybuchem dla zdrowia i życia osób oraz innych obiektów. W związku z tym rozpoznanie sprawy winno obejmować ocenę, czy zasadnym jest zapewnienie ochrony mienia w postaci materiałów chemicznych zlokalizowanych w ziemi na terenach po byłych zakładach z uwagi na bezpieczeństwo publiczne.

W ocenie Sądu I instancji, stanowisko organu, iż przedmiot postępowania obejmował tylko sytuacje określone w art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. a) ustawy o ochronie osób i mienia jest wadliwe. Przedmiotem postępowania było umieszczenie w ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne spornych terenów. Przedmiotem postępowania nie mogło być rozpoznanie tylko przypadku określonego w art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. a) ustawy o ochronie osób i mienia. Stanowisko Prokuratora Okręgowego w [...] w tym zakresie (co podstawy prawnej wpisu) należy uznać za pogląd wyrażony w sprawie, który w toku postępowania modyfikował. Nawet w sytuacji, gdy postępowanie jest wszczynane na wniosek strony, to nie ma ona obowiązku wskazywać podstawy materialnoprawnej swojego żądania, a gdy ją wskazała, to organ nie jest nią związany.

W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy w sposób nieuprawniony uznał, że sam fakt obecności materiałów chemicznych na terenie byłych zakładów nie uzasadnia nałożenia obowiązku zapewnienia ochrony przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne w oparciu o przepis art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. b) ustawy o ochronie osób i mienia. Z przepisu tego wynika, że ochronie podlegają nie tylko czynne zakłady stosujące, produkujące, magazynujące wskazane w przepisie materiały i odpady, ale także tereny, gdzie zostały w znacznych ilościach pozostawione w ziemi materiały niebezpieczne. Pojęcie magazynowania odnosi się do czynności związanych z gromadzeniem zapasów dóbr materialnych i ich składowaniem we właściwych warunkach.

Zdaniem Sądu I instancji, znajdujące się na tym terenie mienie (materiały chemiczne, w tym [...] - [...]), które znajdują się w ziemi na terenach po byłych zakładach mogą stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego. Fakt ten potwierdza to, że gmina [...] objęła tereny, gdzie zalegają materiały niebezpieczne całodobową ochroną oraz została zawarta umowa przez gminę [...] na dofinasowanie prac związanych z oczyszczeniem terenu z zalegających na nim materiałów chemicznych, w tym niebezpiecznych [...], które mają być zakończone do maja 2020 r.

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ przepisu art. 105 § 1 k.p.a. stwierdził, że zakończenie sprawy poprzez jej umorzenie jest dopuszczalne. Wydanie decyzji o odmowie wpisu do rejestru w trybie art. 5 ust. 5 ustawy o ochronie osób i mienia, czy też decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. z uwagi na brak możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego prowadzi do identycznego pod względem formalnym i prawnym skutku – brak wpisu do ewidencji obszaru po byłych Zakładach [...] w [...]. Obie decyzje są zaskarżalne i mogą być zweryfikowane.

Sąd I instancji zalecił, by organ ponownie rozpoznając sprawę dokonał merytorycznej oceny podstaw do wpisu do ewidencji obszaru po byłych Zakładach [...] w [...] biorąc pod uwagę przepisy art. 5 ust. 2, a w szczególności przepis art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. b) ustawy o ochronie osób i mienia, uwzględniając dokonaną przez sąd wykładnię tego przepisu. Organ winien uwzględnić, iż obszar tej strefy, w której znajduje się mienie – w postaci materiałów chemicznych, w tym [...] – [...] ulega zmniejszeniu na skutek prac "oczyszczających" teren. Ze wskazanych powodów skarga została uwzględniona.

W skardze kasacyjnej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie oceny prawnej sprzecznej z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 842/13, utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1863/14, a mianowicie:

a) wyrażenie oceny prawnej w zakresie wykładni art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. b) ustawy, iż na podstawie powołanego przepisu ochronie podlegają nie tylko czynne zakłady stosujące, produkujące, magazynujące wskazane w przepisie materiały i odpady, lecz także tereny, gdzie zostały w znacznych ilościach pozostawione w ziemi materiały niebezpieczne, w sytuacji gdy w poprzednim wyroku - prawomocnie utrzymanym w mocy - ten sam sąd administracyjny prezentował pogląd (wykładnię), iż powołany przepis obejmuje swoim zakresem wyłącznie czynne zakłady, który to pogląd został zaaprobowany przez NSA, a także

b) nakazanie organowi, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonał merytorycznej oceny podstaw do wpisu do ewidencji obszaru po zakładach [...]biorąc pod uwagę przepisy art. 5 ust. 2 ustawy, a w szczególności art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. b) ustawy, w sytuacji gdy w poprzednim wyroku - prawomocnie utrzymanym w mocy - ten sam sąd administracyjny prezentował pogląd (ocenę prawną), iż w analizowanej sprawie na podstawie powołanego przepisu nie sposób dopatrzeć się podstawy istnienia obowiązku ochrony przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne, podobnie jak w przypadku pozostałych jednostek redakcyjnych zawartych w art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 104 i art. 105 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organy administracji publicznej mogą w sposób dowolny modyfikować przedmiot postępowania w sprawie umieszczenia w ewidencji określonego obszaru, obiektu lub urządzenia, w sytuacji gdy przedmiot postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, zakreślony przez organy administracji publicznej pod względem przedmiotowym i podmiotowym oraz poddany kontroli WSA oraz NSA, obejmował wyłącznie możliwość umieszczenia terenów po Zakładach [...] w ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. a) ustawy, a co za tym idzie jedynie na tej podstawie prawnej możliwe było ewentualne oparcie rozstrzygnięcia o umieszczeniu wspomnianych terenów w ewidencji przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy administracji publicznej po uchyleniu decyzji tych organów wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 842/13, utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1863/14, przy czym organy administracji publicznej miały obowiązek, uwzględniając wspomniane orzeczenia, rozstrzygnąć tę samą sprawę administracyjną, tj. przy zachowaniu jej tożsamości pod względem przedmiotowym i podmiotowym;

3) prawa materialnego, tj. przepisu art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. b) ustawy o ochronie osób i mienia przez błędną jego wykładnię polegającą na:

a) zakwestionowaniu prawidłowego stanowiska organu, że powołany przepis odnosi się jedynie do przypadków stosowania, produkowania lub magazynowania w znacznych ilościach wymienionych w tym przepisie substancji oraz

b) wadliwym przyjęciu, że na podstawie powołanego przepisu podlegają ochronie nie tylko czynne zakłady stosujące, produkujące, magazynujące wskazane w przepisie materiały i odpady, ale także powinny podlegać tereny gdzie zostały w znacznych ilościach pozostawione w ziemi materiały niebezpieczne;

zaś w konsekwencji powyższych uchybień zarzucił naruszenie:

4) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie to było prawidłowe, a w szczególności w pełni realizowało wskazania co do wykładni i sposobu zastosowania przepisów prawa materialnego wynikające z zapadłych w sprawie orzeczeń sądów administracyjnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Prokurator Okręgowy w [...] oraz uczestnicy postępowania nie wnieśli odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z 2 marca 2020 r. jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty należało uznać za usprawiedliwione.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie umieszczenia obszarów po byłych Zakładach [...] w [...] w ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne, uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Według Sądu I instancji, zasadniczym powodem uchylenia kontrolowanej oraz poprzedzającej ją decyzji był – jego zdaniem – brak uwzględnienia przez Wojewodę [...] oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wiążącej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania w sprawie zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1863/14, którym Sąd ten oddalił skargę kasacyjną Prokuratora Okręgowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 842/13, którym uchylono pierwotnie wydane w sprawie decyzje wymienionych organów administracji.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Przy tym, zasadności tego wniosku, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa to, że zgodności z prawem kontrolowanego wyroku Sądu I instancji z całą pewnością nie podważa zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (pkt 4) petitum skargi kasacyjnej), albowiem przepis, którego naruszenie zarzuca skarżący kasacyjnie organ, jako tzw. przepis wynikowy, nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z: 11 września 2020 r., sygn. akt II GSK 2989/17; 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 425/18; 15 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 297/16; 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2547/17; 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10).

Przechodząc do istoty rzeczy, w opozycji do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku trzeba podnieść, że nie było tak – co trafnie podważa skarżący kasacyjnie organ na gruncie zarzutów z pkt 1) i pkt 2) petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia jednocześnie, aby rozpoznać je łącznie – aby, ponownie orzekając w sprawie umieszczenia obszarów po byłych Zakładach [...] w [...] w ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne, uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne, organy administracji publicznej nie uwzględniły oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II GSK 1863/14, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylającego pierwotnie wydane w sprawie decyzje, na podstawie których wskazany w nich obszar po byłych Zakładach [...] w [...] został umieszczony w prowadzonej przez Wojewodę [...] ewidencji, o której mowa w art. 5 ust. 5 ustawy o ochronie osób i mienia.

Wręcz przeciwnie. Trzeba stwierdzić, że o ile wskazana ocena prawna oraz wytyczne odnośnie do dalszego postępowania w sprawie zostały uwzględnione przez organy administracji w treści rozstrzygnięć wydanych w ponownie prowadzonym postępowaniu w sprawie umieszczenia obszaru po byłych Zakładach [...] w [...] w ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie, co wyraziło się w umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie, to nie zostały one uwzględnione przez Sąd I instancji, który kontrolował zgodność z prawem tych rozstrzygnięć.

Abstrahując od przyczyn tego stanu rzeczy przypomnienia wymaga, że pierwotnie wydane w sprawie decyzje merytoryczne (na ich podstawie, wskazany w nich obszar po byłych Zakładach [...] w [...] umieszczono w ewidencji, o której mowa w art. 5 ust. 5 ustawy o ochronie osób i mienia) zostały uchylone w całości związku ze stwierdzeniem naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), a mianowicie – jak wynika to z przywołanych judykatów NSA oraz WSA w Warszawie – w związku z błędną wykładnią art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia, a w konsekwencji z naruszeniem art. 5 ust. 3 i ust. 6 tej ustawy, co doprowadziło organy administracji publicznej do błędnego wniosku o zaktualizowaniu się określonych w art. 5 ust. 2 przywołanej ustawy przesłanek wpisania wymienionego w tych decyzjach obszaru do ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie (por. zwłaszcza s. 11 – 13 uzasadnienia wyroku w sprawie VIII SA/Wa 842/13 oraz s. 8 – 10 wyroku w sprawie II GSK 1863/14).

W konsekwencji – jak wynika to z przywołanych judykatów, a zwłaszcza z uzasadnienia wyroku NSA – wytyczne odnośnie do dalszego postępowania, które pozostawały w funkcjonalnym związku z oceną prawną formułowaną na gruncie art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia – to jest innymi słowy, z oceną prawną, która zawierała prawidłowe, a przede wszystkim wiążące w zakresie określonym w art. 153 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., rozumienie przywołanego przepisu prawa – zobowiązywały organy administracji publicznej w ponownie prowadzonym w sprawie postępowaniu do powstrzymania się od błędnej wykładni, albowiem to właśnie z jej powodu doszło do uchylenia pierwotnie wydanych w sprawie decyzji (zob. s. 11 uzasadnienia wyroku w sprawie II GSK 1863/14). Co więcej – o czym mowa jeszcze dalej – konsekwencją tak określonych wskazań co do dalszego postępowania był obowiązek stosowania się do wykładni prawa wynikającej z przywołanych judukatów sądowych, którego potencjalnym adresatem był również sąd administracyjny.

W tym też kontekście przypomnienia wymaga, że w rezultacie wadliwego podejścia do rozumienia art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. a) ustawy o ochronie osób i mienia, pierwotnie wydane w sprawie decyzje były oparte na wadliwym założeniu (a nie jest przy tym istotne, czy było ono świadome, czy też nie), a mianowicie na założeniu odnośnie do możliwości zmiany charakteru ochrony, które nie znajduje jednak żadnego uzasadnienia w przepisach wymienionej ustawy, albowiem nie można z nich wywieźć – jak podkreślił to NSA w przywołanym judukacie – "[...] uprawnienia do ustanowienia obowiązku [...] ochronnych stref, na których specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne, miałyby zapobiegać innym przestępstwom lub wykroczeniom niż przeciwko mieniu" (s. 10 uzasadnienia wyroku w sprawie II GSK 1863/14).

W konsekwencji, NSA podzielił pogląd prawny wyrażony w kontrolowanym wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2014 r., a mianowicie, że "[...] kierunek uzupełnienia przykładowego katalogu obszarów, obiektów i urządzeń wymienionych w art. 5 ust. 2 ustawy wyznacza konstrukcja (systematyka) tego przepisu", a "[...] art. 5 ust. 1 tej ustawy nie daje podstaw do objęcia ochroną obszarów, obiektów i urządzeń w sytuacji gdy wyłącznym kryterium objęcia ochroną jest to, że stanowią lub też mogą stanowić niebezpieczeństwo dla osób jakie znajdą się w obrębie tych obszarów lub wskutek działania tych osób." – w tym zaś kontekście przypomnienia wymaga, że podzielony przez NSA pogląd prawny WSA w Warszawie wyrażony w uzasadnieniu wyroku w sprawie VIII SA/Wa 842/13 wyrażał się w twierdzeniu, w świetle którego systematyka art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia wyznacza kierunki tworzenia tego katalogu, co prowadzi do wniosku, że:

po pierwsze "[...] art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. a ustawy o ochronie osób i mienia [...] wskazuje na zakłady, obiekty i urządzenia, mające istotne znaczenie dla funkcjonowania aglomeracji miejskich, to jest takie, które są aktualnie czynne, a których zniszczenie lub uszkodzenie może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Przepis ten daje podstawę stwierdzenia istnienia obowiązkowej ochrony wobec zakładów, obiektów i urządzeń wymienionych tym przepisie oraz nie wymienionych, a spełniających kryteria w nim wskazane, to jest z uwagi na konieczność chronienia ich przed zniszczeniem lub uszkodzeniem z powodu ich istotności dla funkcjonowania aglomeracji miejskiej oraz możliwość powstania zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska wskutek zniszczenia lub uszkodzenia, o którym mowa. Zauważyć jednocześnie należy, iż przesłanki istotności zakładów, obiektów i urządzeń dla funkcjonowania aglomeracji miejskiej oraz możliwości powstania zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska wskutek ich zniszczenia lub uszkodzenia muszą być spełnione łącznie. Tym samym przepis ten nie daje podstaw do objęcia ochroną, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia obszarów, obiektów i urządzeń, w sytuacji gdy wyłącznym kryterium jest to, że stanowią lub też mogą stanowić niebezpieczeństwo dla osób jakie znajdą się w jego obrębie lub wskutek działania tych osób.";

po drugie, że "Istnienia obowiązku ochrony przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne nie można [...] dopatrzeć się także po analizie pozostałych jednostek redakcyjnych art. 5 ust. 2 pkt 3 to jest: lit. b i c. W art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. b wskazano bowiem także czynne zakłady, zaś w art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. c rurociągi paliwowe, linie energetyczne i telekomunikacyjne, zapory wodne i śluzy oraz inne urządzenia znajdujące się w otwartym terenie, których zniszczenie lub uszkodzenie może stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, środowiska albo spowodować poważne straty materialne, których decyzje organu obu instancji jako przyczyny objęcia ochroną nie wymieniają.";

i w końcu po trzecie, że "[...] Nie ulega [...] wątpliwości, iż obszary, obiekty i urządzenia, które wykraczają poza wskazane w art. 5 ust. 3 muszą spełniać przesłanki podlegania obowiązkowej ochronie wyznaczone kierunkiem tworzenia katalogów w oparciu o treść art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia."

Zestawiając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu aktualnie kontrolowanego wyroku z przywołaną, w koniecznym do tego zakresie, oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniach przywołanych judykatów odnośnie do rozumienia – a co za tym idzie odnośnie do zakresu zastosowania, jako wzorca kontroli zgodności z prawem kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji – art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia, nie może budzić żadnych wątpliwości, że stanowisko Sądu I instancji z tą oceną prawną nie koresponduje, a wręcz się z nią rozmija, co w konsekwencji zmaterializowało się w wadliwym rezultacie kontroli legalności decyzji wydanych w ponownie prowadzonym w sprawie postępowaniu, które na podstawie tych decyzji zostało umorzone, jako bezprzedmiotowe.

Wniosek ten trzeba uznać za tym bardziej uzasadniony, gdy ponownie podkreślić, że bezpośrednim powodem uchylenia pierwotnie wydanych w sprawie decyzji była błędna wykładnia przywołanego przepisu ustawy o ochronie osób i mienia.

Powyższe ma istotne znaczenie, albowiem nie można tracić z pola widzenia tej ogólnej zasady, że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) wyznaczają i determinują normy prawa materialnego, a skoro tak, to za równie oczywiste trzeba uznać to, że zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń wyznaczają normy prawa materialnego stanowiące podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, czy też nałożenia obowiązku.

W konsekwencji powyższego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ponownie orzekając w sprawie umieszczenia obszarów po byłych Zakładach [...] w [...] w ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne, uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne, organ administracji publicznej był zobowiązany uwzględnić wyrażoną w przywołanych judykatach ocenę prawną odnośnie do rozumienia art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia, a w konsekwencji ustalić oraz ocenić, czy w sprawie zaktualizowały się przesłanki umieszczenia wymienionego obszaru w ewidencji prowadzonej przez Wojewodę [...].

Jeżeli z szeroko przywołanych powyżej fragmentów uzasadnień orzeczeń NSA i WSA w Warszawie, aż nadto jasno i wyraźnie wynika, że w świetle wyrażonej w tych uzasadnianiach oceny prawnej, w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowała się żadna z przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie osób i mienia, to nie było żadnych podstaw, aby wydaną w ponownie prowadzonym w sprawie postępowaniu decyzję o umorzeniu tego postępowania wobec jego bezprzedmiotowości, uznać za niezgodną z prawem.

Zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., wiązana z odpadnięciem jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., co może powodować, że sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania. Innymi słowy – najogólniej rzecz ujmując – prowadzi to do wniosku, że stwierdzenie w sposób oczywisty przez organ administracji publicznej braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy oznacza, że prowadzone w niej postępowanie jest bezprzedmiotowe, co aktualizuje przesłankę jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94, z 21 września 2007 r., sygn. akt I OSK 602/07, a także np. wyroki Sądu Najwyższego z 9 listopada 1995 r., sygn. akt III ARN 50/95 oraz z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt III SK 20/10).

W związku z powyższym, stanowisko Sądu I instancji trzeba było uznać za nieprawidłowe, a także niezrozumiałe w tym jego zakresie, który zmierzał do wykazania wadliwego rozpoznania przez organy administracji w rozpatrywanej sprawie przesłanki, o której mowa w art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. b) ustawy o ochronie osób i mienia.

Z przywołanych powyżej fragmentów uzasadnień wyroków NSA, a zwłaszcza WSA w Warszawie oraz wyrażonej w tych uzasadnieniach oceny prawnej wynika, że przesłanka, o której mowa w przywołanym przepisie prawa nie zaktualizowała się w rozpatrywanej sprawie z tego powodu, że określone nią okoliczności dotyczą zakładów czynnych.

Co więcej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika (zob. s. 15 – 16), że wymieniona przesłanka była przedmiotem oceny organu odwoławczego i również stanowiła przedmiot koniecznej w sprawie weryfikacji, której rezultat trzeba uznać za prawidłowy. W tym też kontekście, w tym wobec znaczenia argumentu o kontrolnym charakterze postępowania prowadzonego przed organem odwoławczym i konsekwencji tego stanu rzeczy (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016) wyjaśnienia wymaga, że jeżeli przedmiotem rozpatrywanej sprawy było umieszczenie obszarów po byłych Zakładach [...] w [...] w ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne, uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne, to w świetle dotychczas przedstawionych argumentów, w tym zwłaszcza ocen prawnych formułowanych na gruncie przywołanych judykatów, należy podważyć zasadność argumentacji skarżącego kasacyjnie organu w zakresie odnoszącym się do zagadnienia tożsamości sprawy, co jednak pozostaje bez wpływu na ocenę odnośnie do zasadności omawianych zarzutów kasacyjnych. Jakkolwiek bowiem omawiane oczekiwanie Sądu I instancji można byłoby uznać za zasadniczo uzasadnione, to jednak nie było ono w rozpatrywanej sprawie w żadnym stopniu usprawiedliwione, o czym trzeba i należy wnioskować na podstawie wszystkich dotychczasowych argumentów.

Zwłaszcza, że w analizowanym zakresie należałoby również podważyć prawidłowość podejścia Sądu I instancji do rozumienia przesłanki, o której mowa w art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. b) ustawy o ochronie osób i mienia.

Jeżeli bowiem przywołany przepis prawa stanowi o zakładach stosujących, produkujących lub magazynujących w znacznych ilościach materiały, o których w nim mowa, to z całą pewnością – a to już nawet wobec intuicyjnego podejścia do rozumienia "magazynowania", jako czynności, czy też procesu polegającego na czasowym gromadzeniu zapasów, dóbr materialnych, ich składowaniu w określonych warunkach etc., etc. – nie sposób jest twierdzić, że w rozumieniu przywołanego przepisu prawa magazynowane są [...] stanowiące poprodukcyjne pozostałości po byłych – a więc już nieczynnych, co także nie jest bez znaczenia z punktu widzenia treści tego przepisu prawa – Zakładach [...].

Z przedstawionego powodu, za usprawiedliwiony należało więc również uznać zarzut z pkt 3 lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej.

W świetle powyższego, według Naczelnego Sądu Administracyjnego istotę sprawy uznać należało za dostatecznie wyjaśnioną w rozumieniu art. 188 p.p.s.a.

Uwzględniając skargę kasacyjną i uchylając zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał więc skargę Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie umieszczenia obszarów po byłych Zakładach [...] w [...] w ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne, uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne. W świetle przedstawionych powyżej argumentów skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Nie było podstaw do zasądzenia kosztów postępowania na rzecz organu od prokuratora, który zainicjował w tej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z wykładnią tego przepisu dokonaną w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lipca 2017 r., sygn. akt I OPS 1/17, prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.