Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 291/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 147, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7ust. 1 pkt 9, art. 15 ust. 1, art. 91 ust. 1 zd. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 1, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 406
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity
article: art. 10, art. 11, art. 13 ust. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 642
law: Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. w sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 stycznia 2014 r., nr XXXVII/227/14 w przedmiocie likwidacji Ośrodka Kultury i Sportu w celu przekształcenia w części niedotyczącej działalności rekreacyjnej i sportowej w Gminny Ośrodek Kultury I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda, powołując się na przepisy art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku O samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżył Uchwałę Nr XXXVII/227/14 Rady Miejskiej z dnia 29 stycznia 2014 roku W sprawie likwidacji Ośrodka Kultury i Sportu, w celu przekształcenia - w części niedotyczącej działalności rekreacyjnej i sportowej - w Gminny Ośrodek Kultury.

Wojewoda zarzucił Radzie Miejskiej podjęcie tej Uchwały z rażącym naruszeniem art. 13 ust. 2, ust. 7 i ust. 8 oraz art. 18 ust 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 roku O bibliotekach i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w Gminie nie funkcjonuje obecnie żadna instytucja kultury. Ośrodek Kultury i Sportu jest jednostką budżetową i działa na podstawie statutu. Do zadań Ośrodka należy m.in. gromadzenie i opracowywanie materiałów bibliotecznych czy udostępnianie zbiorów bibliotecznych. W Gminie nie funkcjonuje gminna biblioteka publiczna jako samodzielna jednostka organizacyjna. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, prowadzenie działalności kulturalnej, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury, jest zadaniem własnym gminy, co znajduje uzupełnienie w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy O organizowaniu

i prowadzeniu działalności kulturalnej, która reguluje sposób tworzenia, charakter prawny i podstawowe zasady funkcjonowania instytucji kultury. Co do zasady wszystkie podmioty wykonujące działalność kulturalną powinny funkcjonować w formie instytucji kultury, które są samodzielnymi podmiotami. Samorządowe podmioty prowadzące działalność kulturalną w innej formie prawnej niż instytucja kultury winny zostać przekształcone w instytucje kultury. Stosownie zaś do art. 18 ust. 1 tej ustawy, organizator może dokonać połączenia instytucji kultury, w tym instytucji kultury prowadzących działalność w różnych formach, lub podziału instytucji kultury.

Zgodnie z art. 10 ustawy O bibliotekach biblioteka może stanowić samodzielną jednostkę organizacyjną albo wchodzić w skład innej jednostki. Organizator może dokonać połączenia, podziału lub likwidacji biblioteki (art. 13 ust. 1). Stosownie zaś do art. 18 ust. 3 "Biblioteka publiczna może stanowić samodzielną instytucję kultury albo wchodzić w skład innej instytucji kultury, w tym powstałej w wyniku połączenia, o którym mowa w art. 13 ust. 7". Jak wynika z art. 13 ust. 1 i 8 przedmiotowej ustawy biblioteki publiczne mogą być łączone z innymi instytucjami kultury, a takie połączenie wymaga zasięgnięcia opinii Rady i właściwej wojewódzkiej biblioteki publicznej oraz wydania zgody przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Ponadto organizator jest obowiązany na 6 miesięcy przed dniem wydania aktu

o połączeniu, podziale lub likwidacji biblioteki podać do publicznej wiadomości informację o swoim zamiarze wraz z uzasadnieniem (art. 13 ust. 2 ).

Gminna biblioteka publiczna funkcjonuje w ramach jednostki budżetowej, jaką jest. Ośrodek Kultury i Sportu, i nawet nie jest w niej organizacyjnie wyodrębniona. W myśl § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały w ramach Gminnego Ośrodka Kultury tworzy się Gminną Bibliotekę Publiczną jako nowy podmiot prawa - instytucja kultury.

W ocenie skarżącego w stosunku do tej uchwały mają zastosowania przepisy

art. 13 ust. 2, ust. 7 i ust. 8 ustawy O bibliotekach Gmina nie podała do publicznej wiadomości na 6 miesięcy przed podjęciem zaskarżonej uchwały informacji o swoim zamiarze, nie zasięgnęła opinii Krajowej Rady Bibliotecznej i właściwej wojewódzkiej biblioteki publicznej oraz nie uzyskała stosownej zgody ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Zdaniem skarżącego, aby Gminna Biblioteka Publiczna mogła wejść w skład innej instytucji kultury, np. Gminnego Ośrodka Kultury, powinna wcześniej zostać przekształcona w instytucję kultury w rozumieniu ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Utworzenie gminnej biblioteki publicznej podczas tworzenia innej gminnej instytucji kultury prowadzi do obejścia wymogów ustawowych art. 13 ust. 2, ust. 7 i ust. 8. i jest w ocenie skarżącego rażącym naruszeniem obowiązującego prawa.

Istotnie naruszają prawo § 6 ust. 2 i § 8 ust. 2. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy O finansach publicznych należności i zobowiązania likwidowane gminnej jednostki budżetowej przejmuje urząd odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do ust. 7 tego art. w przypadku utworzeniu jednostki o innej formie organizacyjno-prawnej organ może również zdecydować o przejęciu należności

i zobowiązań likwidowanej jednostki budżetowej przez nowo utworzoną jednostkę. Tymczasem Rada postanowiła w § 6 ust. 2, że "GOK przejmuje należności

i zobowiązania zlikwidowanego Miejskiego Ośrodka Kultury i Sportu, zgodnie

z wykazem określonym przez Burmistrza", natomiast w § 8 ust. 2 uchwaliła, iż "Urząd Miejski przejmuje niezrealizowane do dnia 31 maja 2014 r. należności i zobowiązania likwidowanego Miejskiego Ośrodka Kultury i Sportu dotyczące działalności rekreacyjnej i sportowej, zgodnie z wykazem określonym przez Burmistrza". Redakcja tych przepisów powoduje, że wzajemnie się wykluczają, a przede wszystkim przywołane wyżej przepisy ustawy O finansach publicznych nie umożliwiają częściowego przejmowania należności i zobowiązań likwidowanej gminnej jednostki budżetowej przez dwa różne podmioty.

W ocenie skarżącego rażąco narusza prawo § 9, bowiem rada gminy nie jest uprawniona do wydawania poleceń kierownikowi gminnej jednostki budżetowej poprzez nakazanie mu w uchwale dokonania pewnych czynności. Zwierzchnikiem kierownika gminnej jednostki budżetowej jest organ wykonawczy gminy. Poza tym zgodnie z art 30 ustawy o samorządzie gminnym wójt wykonuje uchwały rady gminy i określa sposób ich wykonywania.

Niezgodny z prawem, ale również niezrozumiały dla skarżącego, jest § 11,

w którym Rada postanowiła, iż "Środki znajdujące się w dniu 31 maja 2014 r.

na rachunku likwidowanej jednostki podlegają przekazaniu na rachunek budżetu gminy, a rachunek likwidowanej jednostki z dniem 1 czerwca 2014 r. staje się rachunkiem GOK". Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy O finansach publicznych; jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Skoro Ośrodek Kultury i Sportu pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu gminy a dochody odprowadza na rachunek dochodów budżetu gminy to nie sposób przyjąć, iż Ośrodek może zatrzymywać jakiekolwiek dochody na własnym rachunku.

W ocenie skarżącego również część zapisów Statutu Gminnego Ośrodka Kultury, będącym Załącznikiem nr 1, istotnie narusza prawo.

W § 4 Rada uchwaliła, że: Nadzór nad GOK sprawuje Burmistrz; W ramach sprawowanego nadzoru Burmistrz kontroluje działalność GOK. W tym celu do przeprowadzenia czynności kontrolnych może upoważnić członków Rady Miejskiej. Regulacja ta rażąco narusza postanowienia ustawy o samorządzie gminny. Zgodnie z art. 15 ustawy organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy, która kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. To rada gminy ma ustawowo przyznaną kompetencje do przeprowadzania kontroli działalność gminnych jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 9 ustawy O samorządzie gminnym, w tym także osób prawnych utworzonych przez gminę m.in. instytucji kultury.

Zastrzeżenia skarżącego dotyczą § 9, które regulują tryb powoływania

i odwoływania oraz wymagania, jakie powinien spełniać kandydat na dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury. W ocenie skarżącego przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 13 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi określenie przez Radę w § 9 ust. 6 niezbędnych wymagań jakie powinni spełniać kandydaci na dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury. Ponadto w ust. 3 Rada postanowiła, że dyrektor powoływany jest wyłącznie w drodze konkursu, a zgodnie

z ust. 3 powołanie i odwołanie przez burmistrza dyrektora wymaga uzyskania pozytywnej opinii Rady Miejskiej. Stosownie do art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy

O organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej statut instytucji kultury musi zawierać m.in. organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania. Statut powinien więc określać, czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator, oraz czy wyłania się go w drodze konkursu. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 w/w ustawy "Dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16". Jak wynika z art. 16 przedmiotowej ustawy kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu, a w niektórych przypadkach przeprowadzenie konkursu jest obowiązkowe. Zdaniem skarżącego w sytuacji gdy Rada Miejska postanowiła,

że dyrektora wyłania się w drodze konkursu nie jest możliwe dodatkowe wymaganie polegające na uzyskaniu pozytywnej opinii Rady Miejskiej. Taki wymóg wypacza ideę konkursu, który ma przecież na celu wyłonienie najlepszego kandydata najczęściej przez specjalnie powołaną w tym celu komisję. Poza tym w ust. 4 § 16 Rada uchwaliła, iż "Powołanie wybranego kandydata następuje niezwłocznie, jednak nie później niż

w terminie 14 dni od dnia rozstrzygnięcia konkursu". Konieczność uzyskania pozytywnej opinii Rady Miejskiej po przeprowadzony i rozstrzygniętym konkursie jest niezrozumiała.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz uznał zasadność wszystkich zarzutów Wojewody.

Do akt sprawy wpłynęło pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej wnosząc o oddalenie skargi.

W piśmie wyjaśniono, że podejmując uchwałę Rada Miejska miała na celu podjęcie działań zmierzających do uregulowania sytuacji prawnej istniejącego Ośrodka Kultury i Sportu i doprowadzenia do zgodności z aktualnie obwiązującymi przepisami prawa, nakazującymi prowadzenie działalności kulturalnej i bibliotecznej w formie instytucji kultury.

W piśmie zaznaczono, że wskazane w skardze przepisy nie dotyczą jednostek, które nie są instytucjami. Biblioteka funkcjonuje w ramach jednostki budżetowej, jaką jest Ośrodek Kultury i Sportu i nawet nie jest w niej organizacyjnie wyodrębniona, dlatego bezzasadnym jest twierdzenie, że mają zastosowanie zapisy art. 13 ust. 2, ust. 7 i ust. 8 ustawy O bibliotekach i wynikające z nich obowiązki. Sugerowany przez skarżącego obowiązek wyodrębnienia biblioteki, w celu jej późniejszego połączenia z Gminnym Ośrodkiem Kultury nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa.

Zapis art. 18 ust. 3 ustawy O bibliotekach świadczy wyraźnie o dopuszczeniu przez ustawodawcę tworzenia: instytucji kultury, w skład której wchodzą biblioteki publiczne, także w inny, niż połączenie instytucji. Zarzuty skarżącego dotyczącym § 6 ust. 2 i § 8 ust. 2 uchwały oceniono jako nietrafne. Przyznano zasadność zarzutu dotyczącego § 9 uznając, że zostały w tym zapisie przekroczone kompetencje Rady, nadto zasadność zarzutów dotyczącym statutu. Naruszenia jednak nie powodują nieważności uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1269 ) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -zwanej dalej p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), nazywanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone

w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu

z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone

w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając sprawę, sąd nie jest związany zarzutami

i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Z treści art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 roku O samorządzie gminnym

(t.j. Dz.U. z 2013 roku, poz. 594) wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna

z prawem jest nieważna.

Przepis art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy O samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał (zarządzeń) organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały (zarządzenia) organu gminy. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Wojewoda wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gorzowie Wlkp. w trybie art. 93 ust. 1 omawianej ustawy. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, a tym samym organ nadzoru był uprawniony do wniesienia przedmiotowej skargi, a sąd administracyjny jest zobligowany do jej rozpatrzenia.

W wyroku z dnia 25 października 1999 roku, w spr. I SA/Ka 1628/99, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustanowione w art. 18 ust. 1 ustawy O samorządzie gminnym, domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających

w zakresie działania gminy" należy rozumieć w ten sposób, iż rada gminy jako organ

o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1ustawy) lub kontrolą (art. 18 ust. 1 ustawy). Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące

i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP).

Przedmiotem oceny Sądu jest, wskazana w skardze Wojewody, uchwała nr XXXVII/227/14 Rady Miejskiej z dnia 29 stycznia 2014 roku w sprawie likwidacji Ośrodka Kultury i Sportu, w celu przekształcenia – w części niedotyczącej działalności rekreacyjnej i sportowej - w Gminny Ośrodek Kultury. Uchwała została podjęta na podstawie wskazanych w niej przepisów art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, 6 i 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.), art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1 i art. 13 ust. 1

i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 406 z późn. zm.), art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 642) oraz art. 51 i 56 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. poz. 651 z późn. zm.).

W pierwszej kolejności Wojewoda podniósł zarzut naruszenia przez Radę, przepisów art. 13 ust. 2, ust. 7 oraz ust. 8 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 roku

O bibliotekach (Dz.U. z 2012 roku, poz. 642). Z treści uzasadnienia skargi wnosić można, iż naruszenie zostało zawarte w § 1 oraz 2 uchwały.

W tym zakresie skarga nie okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 7 ust.1 pkt 9 ustawy O samorządzie gminnym, sprawy kultury,

w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, stanowią zadania własne gminy. Z kolei art. 9 ust.1 ustawy z dnia

25 października 1991 roku O organizacji i działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U

z 2012 roku, poz. 406) stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym (ust. 2). Z treści przepisu art. 9 ust. 1 cyt. ustawy O organizowaniu

i prowadzeniu działalności kulturalnej wynika zatem obowiązek organizowania działalności kulturalnej przez jednostki samorządu terytorialnego polegający na tworzeniu samorządowych instytucji kultury. Organizator wydaje akt o utworzeniu instytucji kultury, określa jej nazwę, rodzaj, siedzibę i przedmiot działania, zapewnia niezbędne do prowadzenia działalności środki i nadaje statut (art. 10 -13 ustawy

o działalności kulturalnej). Z chwilą wpisu do odpowiedniego rejestru instytucja kultury uzyskuje osobowość prawną ( art. 14 ust. 1). Statut ma normatywny charakter, jako akt prawa miejscowego, albowiem adresatami norm ujętych w statucie gminnej jednostki kultury nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach powołanej do życia struktury administracji publicznej, lecz również określona społeczność lokalna,

co czyni z tego aktu akt o charakterze prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2009 roku w spr. II OSK 1526/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Z kolei art. 27 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż instytucje kultury samodzielnie gospodarują przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzą samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, a także, w myśl art. 28 cyt. ustawy pokrywają koszty bieżącej działalności i zobowiązań z uzyskiwanych przychodów. Organizator może dokonać połączenia lub podziału instytucji kultury, których podział polega na utworzeniu ich większej liczby w oparciu o załogę i mienie należące do instytucji kultury ulegającej podziałowi (art. 18 i 20 ustawy o działalności kulturalnej). Zwrócić należy ponadto uwagę, że likwidacja jednostki kultury może nastąpić tylko

w szczególnie uzasadnionych wypadkach.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że w myśl art. 10 ustawy O bibliotekach - biblioteka może stanowić samodzielną jednostkę organizacyjną albo wchodzić w skład innej jednostki. Stosownie zaś do art. 11 tej ustawy, biblioteka stanowiąca samodzielną jednostkę organizacyjną działa na podstawie aktu o utworzeniu biblioteki oraz statutu nadanego przez organizatora. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, iż biblioteki, które nie zostały wyodrębnione jako samodzielne jednostki organizacyjne mogą wchodzić w skład innych instytucji kultury powołanych do życia na podstawie ustawy

o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, przepisy tej bowiem ustawy, zgodnie z art. 2 ustawy O bibliotekach, stosuje się odpowiednio w zakresie nieuregulowanym tą ustawą ( zobacz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 listopada 2007, w spr. II SA/Ol 730/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy, zaskarżoną uchwałą, powołała Gminny Ośrodek Kultury, w skład którego wchodzi Gminna Biblioteka Publiczna ( § 2 ust. 1 uchwały) poprzez przekształcenie części Gminnego Ośrodka Kultury i Sportu. Erygowany Gminny Ośrodek Kultury jest jednostką nowopowstałą, dlatego m. inn. nadaje się jemu jednocześnie nowy statut (§ 12 ust. 1 oraz 2). W piśmie z dnia [...] lutego 2014 roku, kierowanym do Wojewody, Rada Miejska, w odpowiedzi na zadane przez Wojewodę pytanie, wyjaśniła, że do chwili podjęcia zaskarżonej uchwały na terenie tej Gminy nie funkcjonowała żadna instytucja kultury.

W przywołanym wyżej piśmie Rada poinformowała jednocześnie, że Miejsko-Gminna Biblioteka Publiczna nie była instytucją kultury, nie wchodziła także w skład innej instytucji kultury.

Poza sporem pozostaje, jako niezakwestionowany przez skarżącego, fakt istnienia na terenie Gminy – jednostki budżetowej Ośrodek Kultury i Sportu, w skład której wchodziła biblioteka, organizacyjnie niewyodrębniona.

W § 1 uchwalono o likwidacji tej placówki, w części niedotyczącej działalności rekreacyjnej i sportowej, celem przekształcenia w inną placówkę. Uprawnienie do podjęcia takiej uchwały zostało przyznane radzie gminy mocą przepisów ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 roku O finansach publicznych (aktualnie Dz.U. z 2013 roku, poz. 885 ).

Odnosząc się do wywodów skargi o naruszeniu przez zaskarżoną uchwałę art. 13 ust. 2, ust. 7 oraz ust. 8 ustawy O bibliotekach Sąd stwierdza, że wskazane przepisy nie znajdują w sprawie zastosowania. W kontrolowanej uchwale nie dokonano połączenia, podziału ani likwidacji biblioteki. Dokonano natomiast likwidacji Ośrodka Kultury i Sportu, w zakresie oznaczonym w § 1, w skład którego wchodziła biblioteka,

a to celem przekształcenia w inną placówkę. Takie przekształcenie przewiduje art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku O finansach publicznych.

Przepis art. 13 ust. 5 omawianej ustawy stwierdza, że spełnienie obowiązków,

o jakich mowa ust. 2-4 nie stosuje się do bibliotek wchodzących w skład innej jednostki organizacyjnej. Tak zatem, gdyby nawet uchwalono likwidację części Ośrodka, w skład którego wchodziła biblioteka, Rada zwolniona byłaby z obowiązku podania tego faktu do publicznej wiadomości, tym samym zarzut skargi naruszenia art. 13 ust. 2 okazał się nietrafny.

Z przepisu art. 13 ust. 7 wynika, że obowiązek, o jakim mowa w ust. 8, powstaje w przypadku, gdy biblioteka zostanie połączona z inną instytucją kultury. Taka sytuacja w kontrolowanej sprawie nie zaistniała. Biblioteka wchodząca w skład Gminnego Ośrodka Kultury nigdy wcześniej nie istniała jako jednostka samodzielna. Jak powiedziano wyżej, Gminna Biblioteka Publiczna jest częścią, utworzonego mocą zaskarżonej uchwały Gminnego Ośrodka Kultury. Powstanie tej Biblioteki, jako jego części składowej, jest ściśle związane z losem Ośrodka, skoro powstanie instytucji kultury, złożonej z różnych elementów, jest jednoczesna albowiem nastąpiło w drodze przekształcenia. Z tej racji zarzut naruszenia art. 13 ust. 7 oraz ust. 8 ustawy

O bibliotekach okazał się chybiony.

W tym miejscu wskazać należy, że gminna jednostka budżetowa stanowi jednostkę organizacyjną niemającą osobowości prawnej, zaliczaną do jednostek sektora finansów publicznych. Status takiej jednostki budżetowej wynika przede wszystkim z przepisów rozdziału 3 działu I ustawy O finansach publicznych,

w szczególności z art. 11 i 12 tej ustawy. Cechą charakterystyczną gminnej jednostki budżetowej jest brak własnego mienia i dysponowanie jedynie wyodrębnioną

i przekazaną w zarząd częścią majątku osoby prawnej, jaką jest gmina. O utworzeniu, połączeniu lub likwidacji gminnej jednostki budżetowej decyduje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który w gminie stanowi rada gminy. Ten organ nadaje gminnej jednostce budżetowej statut, określający nazwę, siedzibę oraz przedmiot działalności. Gospodarka finansowa takiej jednostki charakteryzuje się tym, że gminna jednostka budżetowa pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a swoje dochody odprowadza na rachunek gminy (tzw. zasada rozliczeń brutto). Powoduje to, że wielkość wydatków gminnej jednostki budżetowej nie jest w żaden sposób związana z wysokością dochodów zrealizowanych przez tę jednostkę. Ponadto gminna jednostka budżetowa nie dysponuje realizowanymi przez siebie dochodami. Natomiast organ wykonujący budżet - gmina w toku roku budżetowego ma do dyspozycji pełną kwotę dochodów uzyskiwanych przez gminne jednostki budżetowe. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że ponieważ poziom wydatków ponoszonych przez taką jednostkę nie zależy od jej dochodów, nie występuje pojęcie wyniku finansowego, nie ma zatem deficytu (straty) ani nadwyżki finansowej.

W związku z tym jednostki budżetowe w najpełniejszy sposób realizują funkcję redystrybucyjną, która jest podstawową funkcją finansów publicznych (L. Lipiec-Warzecha: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, ABC 2011, komentarz do art. 11). Zgodnie z art. 11 ust 3 omawianej ustawy podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków.

Odnosząc powyższe właściwości jednostki budżetowej do przedmiotu sprawy, Sąd stwierdza, że Ośrodek Kultury i Sportu czerpie dochody z budżetu Gminy, jak również odprowadza na jej rachunek własne dochody w oparciu o plan finansowy jednostki budżetowej.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia, uchwalonym § 6 ust. 2 oraz § 8 ust. 2, przepisów O finansach publicznych. W zaskarżonych przepisach Rada Miejska uchwaliła podział należności i zobowiązań Miejskiego Ośrodka Kultury i Sportu pomiędzy Urząd Miejski oraz Gminny Ośrodek Kultury.

Wskazany w skardze i powołany w uchwale przepis art. 12 ust. 3 wspomnianej ustawy nakazuje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnemu określić przeznaczenie mienia likwidowanej jednostki budżetowej, zaś ust. 4 pkt 2 ustala zasadę przejęcia należności i zobowiązań likwidowanej jednostki budżetowej przez urząd samorządu terytorialnego. W kontrolowanej sprawie mienie po likwidowanej części Ośrodka Kultury i Sportu przejmuje Urząd Miejski. Zasada taka wynika z jedności finansowej jednostki budżetowej i odpowiedniego urzędu. Z przepisów art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 1 i 2 ustawy O finansach publicznych wynika, że jednostki budżetowe nie są samodzielnymi bytami, mimo, że są wyposażone w samodzielność organizacyjną ale majątkowo są w pełni zależne od organu stanowiącego. Likwidacja oznacza zniesienie wyodrębnienia organizacyjnego takiej jednostki. Wskazane przepisy powołanej ustawy jednoznacznie określają pełną zależność jednostki budżetowej od jednostki samorządu terytorialnego, ponieważ są tworzone i likwidowane przez jednostki samorządu terytorialnego, są majątkowo zależne od organu je stanowiącego jak również należności i zobowiązania likwidowanej jednostki budżetowej przejmuje urząd odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego.

Równocześnie we wskazanym w uchwale art. 12 ust. 7 przewidziano odstępstwo od tej zasady stanowiąc, iż w przypadku likwidacji jednostki budżetowej (ust. 6) organ, który tworzy, łączy i likwiduje jednostki budżetowe może zdecydować o przejęciu należności i zobowiązań likwidowanej jednostki budżetowej przez nowo utworzoną jednostkę.

W § 6 ust. 2 uchwalono przejęcie należności i zobowiązań Miejskiego Ośrodka Kultury i Sportu przez Gminny Ośrodek Kultury, zaś w § 8 ust. 2 uchwalono przejęcie przez Urząd Miejski niezrealizowane należności likwidowanego Miejskiego Ośrodka Kultury i Sportu.

Zasadnie Wojewoda zarzucił uchwalenie przejęcia należności i zobowiązań jednostki budżetowej jednocześnie przez Urząd Miejski oraz Gminny Ośrodek Kultury. Tym samym uregulowania zawarte w § 6 ust. 2 oraz § 8 ust. 2 wzajemnie się wykluczają. W ocenie Sądu jako słuszny należy uznać zarzut skargi, że przepisy ustawy O finansach publicznych nie przewidują przejmowania należności i zobowiązań przez dwa różne podmioty. Ustawa nie przewiduje możliwości podziału należności

i zobowiązań likwidowanej jednostki budżetowej w celu przekształcenia, pomiędzy budżet gminy i nowopowstałą jednostkę. Omawianą kwestię reguluje przepis art. 16 ust. 7 omawianej ustawy stanowiąc o przejęciu należności i zobowiązań likwidowanej jednostki przez nową.

Kontynuacją powyższych uwag jest zarzut naruszenia w uchwalonym § 11 przepisów ustawy O finansach publicznych.

W § 11 uchwalono przejęcie przez gminę środków znajdujących się w dniu

31 maja 2014 roku na rachunku likwidowanej jednostki, natomiast rachunek ten po wskazanej dacie jest rachunkiem Gminnego Ośrodka Kultury. Regulacja taka zawiera wewnętrzną sprzeczność przewidując podział rachunku pomiędzy dwie jednostki czego przepisy nie przewidują

Analizowaną kwestię reguluje powołany wyżej przepis art. 16 ust. 7 ustawy

O finansach publicznych. Nakazując przejęcie należności i zobowiązań samorządowego zakładu budżetowego likwidowanego w celu przekształcenia w inną formę organizacyjną przez utworzoną jednostkę, ustawa nie pozwala na przejęcie środków znajdujących się na rachunku likwidowanej jednostki przez budżet gminy

w całości bądź części.

W ocenie Sądu powyższe uchybienia stanowią istotne naruszenie przepisów obowiązującego prawa.

Zasadnie Wojewoda zarzucił naruszenie w § 9 uchwały zasad kierowania pracownikami urzędu gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, zawierającego nakazy lub polecenia skierowane do kierownika likwidowanego Ośrodka Kultury i Sportu. Kwestię zwierzchnictwa służbowego w stosunku do pracowników urzędu gminy oraz gminnych jednostek organizacyjnych reguluje art. 33 ust 5 ustawy O samorządzie gminnym. Powołany przepis zwierzchnictwo nad takimi osobami przyznaje wyłącznie wójtowi. Tym samym jedynym uprawnionym do wydawania poleceń służbowych kierownikowi likwidowanego Ośrodka Kultury i Sportu jest Burmistrz. Uchwalenie przez Radę nakazów wobec Kierownika wspomnianej jednostki nie znajduje ustawowego umocowania. Takie uchybienie stanowi istotne naruszenie przepisów obowiązującego prawa.

Rada Gminy, odpowiednio do dyspozycji zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy

O instytucjach kultury, utworzonemu Gminnemu Ośrodkowi Kultury, w § 3 ust 1 uchwały, nadała statut. Uchwalony statut jest załącznikiem do zaskarżonej uchwały. Uchwalony w ten sposób statut stał się przedmiotem jednoczesnej kontroli.

W § 4 ust. 1 statutu Rada uchwaliła, że nadzór nad Gminnym Ośrodkiem Kultury, którego statut dotyczy, sprawuje Burmistrz.

Przepisy ustawy O samorządzie gminnym wyznaczają dla rady gminy uprawnienia i obowiązki oddzielnie zakres uprawnień i obowiązków dla wójta odpowiednio do rozróżnienia organów stanowiących i organów wykonawczych gminy stosownie do zapisu art. 11a ust. 1 ustawy samorządowej. Przepis art. 15 ust. 1 przyznaje wyłącznie radzie gminy kompetencje organu stanowiącego i kontrolującego. Uzupełnieniem tego przepisu jest art. 18a ust 1 tej ustawy jednoznacznie precyzuje,

że rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz organów pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Powołane przepisy funkcje kontrolne zastrzegają zatem wyłącznie dla rady gminy. Przekazując

w § 4 statutu własne obowiązki Burmistrzowi, Rada przekroczyła przyznane mocą ustawy uprawnienia i nałożone obowiązki. Takie uchybienie stanowi istotne naruszenie przepisów obowiązującego prawa.

Sąd podziela zastrzeżenia Wojewody odnośnie zawartych w § 9 statutu regulacji dotyczących sposobu powoływania dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury oraz wymagań, jakie powinni spełniać kandydaci na dyrektora.

Przepis art. 15 ust. 1 ustawy O instytucjach kultury, przyznał uprawnienie do powoływania dyrektora instytucji kultury wyłącznie organizatorowi, zatem podmiotowi tworzącemu instytucję kultury ( art. 10 ust. 1). W kontrolowanej sprawie podmiotem tworzącym Gminny Ośrodek Kultury jest Rada Miasta. Przyznanie takiego uprawnienia Burmistrzowi jest zatem naruszeniem przepisu ustawy. W konsekwencji tego zbędne jest przyznanie Radzie, jako organizatorowi Ośrodka, uprawnienia do opiniowania kandydata.

Faktycznie może budzić zastrzeżenie zestawienie § 9 ust. 2 z ust. 3. Wyjaśnienie tej pozornej sprzeczności następuje w zestawieniu tegoż ust. 3 z ust. 4.

Przepis art. 16 ust. 1 ustawy O instytucjach kultury zezwala na wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury w drodze konkursu. Takie rozwiązanie zostało uchwalone w § 9 ust. 3. Z zestawienia tej regulacji z § 6 ust. 4 wynika, że kandydat wybrany w drodze konkursu zostaje powołany na stanowisko dyrektora przez organizatora niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni.

W § 9 ust. 6 Rada ustaliła wymagania jakie powinni spełniać kandydaci na dyrektora. Powołany wyżej przepis art. 15 upoważniający organizatora do powołania dyrektora instytucji kultury nie przyznaje jednak organizatorowi uprawnień do określania wymagań jakie powinni spełniać kandydaci na takie stanowisko. Uprawnień takich nie zawierają także inne przepisy ustawy O instytucjach kultury.

Rada podejmując uchwałę w omawianym zakresie przekroczyła zakres ustawowego umocowania. Takie uchybienie stanowi istotne naruszenie przepisów obowiązującego prawa.

Powyższa kontrola zaskarżonej uchwały ujawniła, że wskazane wyżej przepisy uchwały oraz statutu w sposób istotny naruszają istniejący porządek prawny. Tym samym wskazane regulacje jako sprzeczne z prawem, zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy O samorządzie gminnym, są nieważne.

Usunięcie z uchwały przepisów § 6 ust. 2, § 8 ust. 2, § 9, § 11 uniemożliwia faktyczne dalsze jej funkcjonowanie. Pozostałe przepisy, po wyeliminowaniu wyżej wskazanych dotyczą jedynie faktu powołania Gminnego Ośrodka Kultury, oraz zakresu działania i wyposażenia w środki trwałe. Wyeliminowane przepisy dotyczą zasad finansowych, które nie pozwalają na wypełnienie powierzonych zadań. Niezależnie od spraw finansowych najistotniejszą kwestią jest powołanie dyrektora Ośrodka. Wadliwe określenie podmiotu powołującego i odwołującego dyrektora uniemożliwia wyłonienie takiej osoby i powierzenie jej kierowniczego stanowiska. Błędne oznaczenie organu nadzorującego i kontrolującego Ośrodek uczyni z tej jednostki placówkę wyalienowaną ze struktur jednostek organizacyjnych gminy.

W ocenie Sądu uchwała samorządowa może funkcjonować jeżeli, po wyeliminowaniu przepisów dotkniętych nieważnością, możliwe będzie dalsze jej funkcjonowanie bez wpływu na cel dla jakiego została podjęta. W kontrolowanej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. Usunięcie przepisów dotyczących spraw finansowych oraz kierownika Ośrodka uniemożliwia osiągnięcie celu, dla którego został powołany. W takich warunkach Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności całej uchwały wraz ze statutem stanowiącym jej załącznik.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych

w skardze, ale powinien dokonać wszechstronnej weryfikacji zaskarżonego aktu prawa miejscowego. W granicach tego upoważnienia Sąd stwierdził pominięcie w zaskarżonej uchwale, przepisu upoważniającego Radę Miejską do jej podjęcia.

Rada Miejska w zaskarżonej uchwale wskazała wyżej cytowane przepisy, na podstawie których uchwała została podjęta. Jako podstawę podjętej uchwały Rada wskazała art. 12 ust .1 pkt. 2, ust. 3, 6 oraz 7 ustawy O finansach publicznych. Jednak przepis ten dotyczy tworzenia, łączenia i likwidacji jednostek budżetowych, tym samym nie może stać się podstawą prawną zaskarżonej uchwały. W uchwale nie powołano natomiast przepisu art. 16 ust. 1 ustawy O finansach publicznych, w myśl którego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego tworzy, łączy, przekształca w inną formę organizacyjno-prawną i likwiduje samorządowy zakład budżetowy.

Przedmiotem kontrolowanej uchwały, jak podano w jej treści, stała się likwidacja Ośrodka Kultury i Sportu, w celu przekształcenia - w części niedotyczącej działalności rekreacyjnej i sportowej – w Gminny Ośrodek Kultury. Upoważnienie do podjęcia takiej uchwały zawiera powołany wyżej przepis art. 16 ust. 1, natomiast wskazany w uchwale art. 12 dotyczy innych zdarzeń. Wprawdzie art. 12 ust. 6 stanowi, że likwidując jednostkę budżetową, organ stanowiący samorządu gminnego, może postanowić o utworzeniu jednostki o innej formie organizacyjno-prawnej, jednak w ocenie Sądu, przepis ten nie upoważnia do przekształcenia jednostki budżetowej w inną. Omawiany przepis jest podstawą do likwidacji jednostki budżetowej i utworzenia nowej jednostki. Uchwała takiej sytuacji nie przewiduje albowiem jej celem stało się przekształcenie. Z tej racji, w odniesieniu do kontrolowanej uchwały, podstawowe znaczenie o charakterze konstytucyjnym, kreującym, posiada cytowany wyżej przepis art. 16 ust. 1. Brak powołania w zaskarżonej uchwale przepisu kompetencyjnego o takim fundamentalnym znaczeniu, tworzy sytuację podjęcia uchwały bez podstawy prawnej, w rezultacie czego staje się sprzeczna z prawem.

W ocenie Sądu pominięcie w uchwale omawianego przepisu, ma nie tylko redakcyjny charakter. Rada powołała jako przepis kompetencyjny jedynie art. 12 ust. 1 pkt. 2, ust. 3, ust. 6 oraz ust. 7 omawianej ustawy. Sąd wyżej wykazał, że zastosowanie niektórych regulacji przewidzianych w tym przepisie było wadliwe. Na zamierzone pominięcie art. 16 wskazuje zaniechanie zastosowanie rozwiązań w nim przewidzianych. Dotyczy to wskazanego wyżej niestosowania przepisu ust.7. Potwierdza to powyższą ocenę, że podstawą podjęcia uchwały stał się faktycznie

art. 12, zaś w podjęciu uchwały nie stosowano art. 16 i z tej przyczyny przepisu tego nie wymieniono jako podstawy prawnej do podjęcia uchwały. Tym samym, zgodnie

z art. 91 ust. 1 ustawy O samorządzie gminnym, zaskarżona uchwała jest nieważna.

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd, z powołaniem się na przepis

art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.