Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2874/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Transportu Kolejowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 145 § 1 pkt 5, art. 148 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2390/16 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2017r., sygn. akt VI SA/Wa 2390/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę PKP P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] września 2016r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.

II.

Pismem z dnia 23 grudnia 2014r. skarżąca spółka złożyła wniosek o wznowienie postępowania prowadzonego przez Prezesa UTK zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2013r., ostateczną od dnia 7 marca 2013r. (nakładającą na PKP obowiązek wszelkich niezbędnych i efektywnych działań naprawczych, mających na celu spełnienie warunków technicznych i organizacyjnych, zapewniających bezpieczne prowadzenie ruchu pociągów na obiektach mostowych w km 9,120 oraz w km 41,783 linii nr 96 T. – L. z terminem realizacji do dnia 22 kwietnia 2013r.). Spółka wskazała na wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania tej decyzji, nieznanych organowi, który ją wydał, tj. przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj.: pismo Z. w N. do Prezesa UTK z dnia [...] grudnia 2012r.; pismo S. sp. z o.o. do UTK z dnia 11 sierpnia 2010r.; pismo UTK z dnia 14 października 2010r., stanowiące odpowiedź na pisma S. z dnia 11 sierpnia 2010r.; opinię "W sprawie możliwości zastosowania zapisów o świadectwie [...] w odniesieniu do użycia materiału [...] i innych odmian serii [...] do sprężystych podlewek lub ciągłego mocowania szyny w systemie ERS" z dnia 2 listopada 2010r., sporządzoną przez Katedrę Infrastruktury Transportu Szynowego i Lotniczego Politechniki K.; oraz pismo UTK z dnia 21 stycznia 2013r. Wskazała nadto, iż weszła również w posiadanie dokumentów sporządzonych po zakończeniu postępowania, które miały przemawiać za ponownym podjęciem postępowania, tj.: decyzji Prezesa UTK z dnia [...] marca 2014r. nr. [...], wydającej świadectwo dopuszczenia do eksploatacji typu budowli przeznaczonej do prowadzenia ruchu kolejowego dla systemu przytwierdzenia szyny w otulinie ERS, o nr [...], ważne do [...] marca 2015r.; oraz świadectwa dopuszczenia do eksploatacji typu budowli przeznaczonej do prowadzenia ruchu kolejowego dla systemu przytwierdzenia szyny w otulinie ERS, o nr [...]. Dowody te mają – zdaniem spółki - istotny wpływ na wynik postępowania i mogły się przyczynić do zmiany decyzji, a przy tym nie znalazły się w materiale dowodowym, na którym opierał się Prezes UTK wydając decyzję z dnia [...] lutego 2013r.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016r. Prezes UTK odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego jego decyzją z dnia [...] lutego 2013r.

Utrzymując w mocy to postanowienie – Prezes UTK podniósł, że spółka nie zachowała miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Termin ten rozpoczął bieg dnia 9 marca 2013r. a zakończył w dniu 9 kwietnia 2013r.

Zdaniem Prezesa przedstawione przez spółkę dokumenty jako sporządzone przez zakład spółki – Z. w N. nie mogą być uznane za nieznane spółce, której centrala znajduje się w W., w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Spółka dbając należycie o swoje interesy powinna być świadoma jakie czynności są podejmowane przez jej jednostki organizacyjne funkcjonujące poza siedzibą spółki. Oznacza to również zasadność zbadania, jakie dokumenty są w posiadaniu poszczególnych jednostek organizacyjnych. Wewnętrzna organizacja oraz podział zadań nie są istotne dla odpowiedzialności spółki. Wadliwa organizacja pracy między wewnętrznymi jednostkami spółki obciąża samą zainteresowaną i w związku z tym nie usprawiedliwia jej niewiedzy w stosunkach zewnętrznych.

Prezes wskazał, że dokument spółki z dnia 3 grudnia 2012r. w swojej treści nawiązywał do trzech pozostałych dokumentów: pisma S. sp. z o.o. do UTK z dnia 11 sierpnia 2010 r., pisma UTK z dnia 14 października 2010r., opinii "W sprawie możliwości zastosowania zapisów o świadectwie [...] w odniesieniu do użycia materiału [...] i innych odmian serii [...] do sprężystych podlewek lub ciągłego mocowania szyny w systemie ERS" z dnia 2 listopada 2010r. Także pismo Prezesa UTK z dnia 21 stycznia 2013r. nie spełnia przesłanek wznowienia postępowania podnoszonych przez stronę. Organ ustalił także, że część z nich była także przedmiotem pism procesowych złożonych w toku postępowania przed Sądem Okręgowym w W., XVII Wydział - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w sprawie o sygn. akt XVII [...]. Pismem z dnia 25 czerwca 2014r. spółka wniosła bowiem o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów m.in. z następujących dokumentów: pisma PKP P. S.A Z. z dnia 3 grudnia 2012r., pisma S. sp. z o.o. do UTK z dnia 11 sierpnia 2010r., pisma UTK z dnia 14 października 2010r. stanowiącego odpowiedź na pisma S. z dnia 11 sierpnia 2010r., opinii "W sprawie możliwości zastosowania zapisów o świadectwie [...] w odniesieniu do użycia materiału [...] i innych odmian serii [...] do sprężystych podlewek lub ciągłego mocowania szyny w systemie ERS" z dnia 2 listopada 2010r. W toku postępowania przed tym Sądem, w odpowiedzi na wyżej wymienione pismo spółki z dnia 25 czerwca 2014r., Prezes UTK pismem z dnia 8 lipca 2014r., które zostało doręczone również pełnomocnikowi spółki w dniu 15 lipca 2014r., wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma UTK z dnia 21 stycznia 2013r. Spółka miała zatem wiedzę w przedmiocie istnienia przywoływanych dowodów.

Powyższe ustalenia zdaniem Prezesa nie dają podstawy do przyjęcia, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które istniały w dniu wydania decyzji z dnia[...] lutego 2013r. wyszły na jaw. W tej sprawie nie zostały zatem spełnione przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezesa UTK z dnia [...] lutego 2013r.

III.

Oddalając skargę PKP S.A. na to postanowienie – Sąd I instancji scharakteryzował instytucję wznowienia postępowania jako postępowania ekstraordynaryjnego, stanowiącą wyjątek od określonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. Wznowienie postępowania może nastąpić – jak wywodził Sąd I instancji – jedynie w przypadku wystąpienia jednej z wad kwalifikowanych, określonych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 145a k.p.a. Organ po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, czy faktycznie wystąpiły nowe okoliczności lub dowody o których mowa w art. 145 k.p.a. Dopiero pozytywny wynik tych badań uprawnia organ do uchylenia ostatecznej decyzji.

Sąd I instancji wskazał, że jeżeli po przeprowadzeniu postępowaniu określonego w art. 149 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdzi, że nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania, wówczas nie może rozpatrzyć sprawy co do jej istoty, a zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. jest zobowiązany do wydania decyzji, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej.

Po zaprezentowaniu treści art. 145 § 1 k.p.a. – Sąd I instancji uznał, że decyzja Prezesa UTK z dnia [...] marca 2014r. wydająca świadectwo dopuszczenia do eksploatacji typu budowli przeznaczonej do prowadzenia ruchu kolejowego dla systemu przytwierdzenia szyny w otulinie ERS, o nr [...], ważne do 30 marca 2015r., oraz świadectwo dopuszczenia do eksploatacji typu budowli przeznaczonej do prowadzenia ruchu kolejowego dla systemu przytwierdzenia szyny w otulinie ERS, o nr [...] nie spełniają kryterium "nowego dowodu" istniejącego w dacie wydawania decyzji ostatecznej, gdyż powstały one po wydaniu decyzji ostatecznej. Natomiast cztery pierwsze wskazane we wniosku dokumenty były w posiadaniu spółki od grudnia 2012r. P. w N. z dnia 3 grudnia 2012r. zostało sporządzone w ramach struktury organizacyjnej PKP P. S.A., a jego załączniki stanowiły trzy z kolejnych załączników do wniosku o wznowienie postępowania. Stały się one – jak argumentował Sąd I instancji – przedmiotem oceny organu w odpowiedzi skierowanej do spółki w piśmie z dnia 21 stycznia 2013r., wskazanym we wniosku jako nowy dowód w sprawie. Pismo organu z dnia 21 stycznia 2013r. nie stanowi więc nowego dowodu w sprawie. Sąd dostrzegł również, że cztery z pierwszych załączonych do wniosku dokumentów spółka objęła przedmiotem pisma procesowego z dnia 25 czerwca 2014r., złożonego do SO w W. – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zawierającego wniosek dowodowy. Ta okoliczność wskazuje zdaniem Sądu I instancji, że spółka miała świadomość co do istnienia tych dowodów w dniu wydania decyzji ostatecznej.

Sąd I instancji stwierdził, że spółka, jak i organ, znali przed wydaniem decyzji ostatecznej dokumenty, na które powołała się we wniosku o wznowienie postępowania. Prezes UTK zasadnie zatem przyjął, że ustawowy termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania – stosownie do art. 148 k.p.a. - rozpoczął bieg z dniem uzyskania przez decyzję z dnia [...] lutego 2013r. waloru ostateczności. Ponieważ przedmiotowa decyzja została doręczona spółce w dniu 22 lutego 2013r. od tej daty – stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. – przysługiwał spółce 14-dniowy termin na złożenie środka odwoławczego w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Spółka nie złożyła tego wniosku, w związku z czym decyzja stała się ostateczna po upływie 14-dniowego terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. w dniu 9 marca 2013r. A zatem miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania upłynął skarżącej w dniu 9 kwietnia 2013r. Ponieważ podanie o wznowienie postępowania zostało przez spółkę złożone dopiero w dniu 23 grudnia 2014r. Sąd stwierdził, iż Prezes UTK zasadnie wydał postanowienie o odmowie wznowienia postepowania przyjmując, iż w tej sprawie nie został dochowany termin wynikający z art. 148 k.p.a.

IV.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła PKP P. S.A., zaskarżając ten wyrok w całości.

Na zasadzie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na jego treść, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i uznaniu, iż w ramach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na upływ miesięcznego terminu na złożenie wniosku przez stronę, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., to bez względu na okoliczność niezachowania terminu przez stronę, organ zmuszony jest wznowić postępowanie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i uznaniu, że zgłoszone przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania dowody były znane organowi jeszcze przed zakończeniem postępowania, którego dotyczył powyższy wniosek, w sytuacji gdy zgłoszone przez stronę nowe dowody i okoliczności nie zostały objęte tymże postępowaniem wyjaśniającym, a fakt że pisma stanowią korespondencję między organem, a innym podmiotem, albo znalazły się w materiałach innego postępowania toczącego się przed Prezesem UTK nie może być podstawą do uznania, że były one znane organowi w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. 77 § 1 k.p.a. w zw. z 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy w zaskarżonej decyzji organ nie zbadał doniosłości przedstawionych przez stronę okoliczności wynikających z nowych dowodów, a w konsekwencji wpływu jaki powinny wywrzeć na merytoryczną ocenę zaistnienia podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego;

Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka, na zasadzie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; oraz o zasądzenie od Prezesa UTK na rzecz skarżącej PLK SA kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta, oparta na określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawie prawnej, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzuty kasacyjne nie są zasadne.

Istota sporu w tej sprawie, wyrażona zarzutami kasacyjnymi, sprowadza się do dwóch kwestii, a mianowicie po pierwsze, czy wskazanie we wniosku doniosłych okoliczności wskazujących na przesłanki wznowienia postępowania obligowało organ do ich rozważenia z urzędu w sytuacji, gdy spółka uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną; oraz po drugie, czy załączone przez skarżącą spółkę do wniosku o wznowienie postępowania dowody i wynikające z nich okoliczności faktyczne mają walor nowych dowodów w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Rozpoznając pierwszą ze wskazanych kwestii, a objętą zarzutem kasacyjnym pkt 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w tej sprawie przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego było postanowienie o odmowie wznowieniowa postępowania, podejmowane na pierwszym etapie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. Etap ten - poprzedzający etap rozpoznania sprawy wznowieniowej i zbadania podstaw wznowienia - obejmuje, jak wynika z art. 148 k.p.a., badanie zachowania przez wnioskodawcę miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania oraz badanie wykazania we wniosku jednej z ustawowych przesłanek wznowienia postępowania, a określonych w art. 145 § 1 k.p.a., a także w art. 145a i art. 145b k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2012r., II OSK 1211/11, Lex nr 1291850). Ustawodawca przywiązuje z uwagi na wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych dużą wagę do tego, by wniosek o wznowienie postępowania był dopuszczalny i by nie dochodziło do przeprowadzenia tego postępowania, gdy wnioskodawca nie wykaże okoliczności z art. 148 k.p.a. Stosownie do tego przepisu podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1), z tym, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zwykłym – dopisek NSA) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Na gruncie tego przepisu judykatura jednolicie prezentuje pogląd, że aby zweryfikować ostateczną decyzję w trybie wznowienia postępowania istotne jest ustalenie, czy został zachowany termin do złożenia wniosku o wznowienie (tak np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017r., II OSK 2928/18, Lex nr 2479201). Skuteczne zainicjowanie postępowania wznowieniowego możliwe jest zatem wyłącznie, gdy wnioskodawca uczyni to w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania (tak wyrok NSA z dnia 25 maja 2016r., I OSK 2010/14, Lex nr 2108323). Co więcej podnosi, że "brak ustalenia okoliczności zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest naruszeniem, które może mieć wpływ na wynik sprawy" (tak wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013r., II OSK 271/13, Lex nr 1394988), a przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w razie niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważności (tak np. wyrok NSA z dnia 17 maja 2012r., II OSK 374/11, Lex nr 1219146). Wobec tego przyjmuje się, że "to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wskazania podstaw wznowienia i udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, czy też wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Co jednak, nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie weryfikacji twierdzeń strony i przedłożonych przez nią dowodów oraz rzeczowego przedstawienia swojego stanowiska, w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Obowiązek badania, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie, spoczywa zatem na organach obu instancji" (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 2101/17, Lex nr 2476012, wyrok NSA z dnia 25 maja 2017r., II OSK 2445/15, Lex nr 2314782, wyrok NSA z dnia 13 maja 2013r., I OSK 11/12, Lex nr 1556927, wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011, II GSK 1258/10, Lex nr 1133560).

Przy tak ukształtowanej treści art. 148 k.p.a., zwłaszcza zaś istotnego w tej sprawie jego § 1, dostrzegając jednocześnie rysującą się na tle tej regulacji rozbieżność orzecznictwa, czego przykładem jest powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013r., II OSK 2404/11, Lex 1337358 - Naczelny Sąd Administracyjny podziela dominujący jednak w judykaturze pogląd, że "strona nie może skutecznie kwestionować postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego podnosząc, że kwestia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie ma znaczenia, ponieważ postępowanie może zostać wznowione z urzędu na podstawie art. 147 k.p.a." (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017r., II OSK 1675/15, Lex nr 2337661). W żadnym wypadku, zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu, nie może być podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia przez stronę terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania a z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie. Gdyby przyjąć odmienny pogląd, to w każdej sprawie zakończonej decyzją o odmowie wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do złożenia wniosku, właściwy organ powinien wznawiać postępowanie celem ustalenia, czy rzeczywiście istnieje przesłanka wznowienia postępowania. Taki obowiązek nie wynika jednak z żadnego przepisu prawa (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2009r., I OSK 432/09, Lex nr 586392, czy wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012r., I OSK 1482/11, Lex nr 1136642). Trudno uznać, iż organ ma obowiązek wszcząć postępowanie w stosunku do każdego prawomocnie zakończonego postępowania celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia. Jest to raczej tylko jego prawo, a obowiązek istnieje tylko w razie znalezienia przyczyny (tak wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012r., I OSK 1482/11, Lex nr 1136642).

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela odmiennego zapatrywania skarżącej kasacyjnie spółki, że w sytuacji uchybienia ustawowemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co nie jest kwestionowane skargą kasacyjną, organ obowiązany był z urzędu wznowić postępowanie, jeśli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z przesłanek wznowienia postępowania. W okolicznościach faktycznych tej sprawy pogląd jest tym bardziej niezasadny, jeśli uwzględni się, że wskazywane przez skarżącą kasacyjnie dowody nie miały waloru nowych w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu poddanego kontroli sądowoadministracyjnej postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, a co stara się pomijać skarżąca kasacyjnie spółka. W tej sprawie podstawą faktyczną tegoż postanowienia nie było wyłącznie uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Skarżąca kasacyjnie nie dostrzega też konstrukcji wznowienia postępowania, obejmującej dwa etapy (wstępny oraz rozpoznawczy), jak i konsekwencji płynących z wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. Następstwem zaistnienia powyższych okoliczności faktycznych jest – wbrew skarżącej kasacyjnie - niedopuszczalność rozpoznania sprawy wznowieniowej, nawet gdyby hipotetycznie jak twierdzi skarżąca spółka przedstawione przez nią nowe dowody miały doniosłość prawną.

Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. 77 § 1 k.p.a. w zw. z 107 § 3 k.p.a. nie zasługują zatem - ze wskazanych powodów - na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny za chybione uznaje również stanowisko skargi kasacyjnej w drugiej ze spornych kwestii, a mianowicie, czy we wniosku o wznowienie postępowania zostały wskazane nowe dowody i powołane nowe okoliczności faktyczne istotne dla sprawy zakończonej decyzją ostateczną (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

W tym zakresie skarga kasacyjna ma wyłącznie polemiczny charakter z prawidłowym rozstrzygnięciem zaskarżonego wyroku, a poprzednio zaskarżonego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Rozważając kluczową w tym zakresie kwestię oceny "nowości" załączonych do wniosku o wznowienie dowodów i wynikających z nich okoliczności faktycznych trzeba mieć na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych, jak i nadzwyczajny charakter wznowieniowego postępowania, uprawniające do wzruszenia decyzji ostatecznej jedynie w razie stwierdzenia kwalifikowanych wad postępowania zwykłego, a zakończonego decyzją ostateczną. Postępowanie wznowieniowe nie może bowiem - jak wielokrotnie podkreśla orzecznictwo sądowe tak na gruncie k.p.a., jak i o.p. - służyć ponownemu merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy i zastępować postępowania odwoławczego (tak wyrok NSA z dnia 14 września 2018r., II FSK 2687/16, Lex nr 2570171, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012r., II FSK 1582/10, wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009r., II FSK 933/08, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2013r., sygn. akt II FSK 300/12). Z tego względu pojęcie "nowe dowody i nowe okoliczności faktyczne" należy interpretować w sposób ścisły, wąsko. Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych judykatura rozumie obiektywnie istniejące elementy rzeczywistości, zdarzenia faktyczne (niezależne od treści przepisów), które miały miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a ujawnione zostały po jej wydaniu (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015r., II FSK 2701/13, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013r., II FSK 2675/12, wyrok NSA z dnia 23 maja 2003r., III SA 2484/01, nie publ.). Nowy dowód zaś to taki, za pośrednictwem którego można wykazać istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Ten nowy dowód może prowadzić zarówno do ustalenia nowych okoliczności faktycznych, jak i zmiany oceny stanu faktycznego sprawy. Za nowy dowód lub okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu, ocena znanych wówczas temu organowi dowodów i faktów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. Tego rodzaju ocena nie należy do sfery ustaleń faktycznych, lecz jest kwestią subsumcji stanu faktycznego pod określoną normę prawną (wyrok NSA z dnia 13 marca 2014r., II OSK 2541/12, Lex nr 1488174, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012r., II OSK 2154/10, Lex nr 1121209). Nie będą stanowiły podstawy wznowienia okoliczności lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018r., II OSK 2246/16, Lex nr 2463012). Nowe dowody wytworzone po wydaniu decyzji mogą jednakże stanowić podstawę wznowienia postępowania, gdy ujawnione równocześnie zostaną wynikające z nich nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których organ w chwili wydawania decyzji nie wiedział (wyrok NSA z dnia 18 maja 2017r., I OSK 45/17, Lex nr 2323395).

Nie każde ujawnienie istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów, istniejących w dacie rozstrzygania, lecz nieznanych organowi podatkowemu, świadczy o naruszeniu prawa (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011r., II FSK 1640/09, Lex nr 952707). Na gruncie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nowe okoliczności lub dowody muszą być tego rodzaju, że mają bezpośredni związek z treścią rozstrzygnięcia sprawy; powinny mieć znaczenie dla sposobu ukształtowania praw i obowiązków stron w decyzji ostatecznej. Ujawnione nowe okoliczności lub dowody winny uzasadniać przypuszczenie, że gdyby były znane wcześniej organowi, to treść decyzji przedstawiałaby się inaczej (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014r., II OSK 2160/12, Lex nr 1497914). Nowy dowód lub okoliczność istotny dla sprawy to taki, który mógł mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (wyrok NSA z dnia 20 marca 2019r., II OSK 1112/17, Lex nr 2676447, wyrok NSA z dnia 18 maja 2017r., I OSK 45/17, Lex nr 2323395).

Natomiast pojęcie "wyjdą na jaw" oznacza takie dowody, co do których istnienia strona postępowania zwykłego nie posiadała wiedzy w trakcie toczącego się postępowania w trybie zwykłym i nie mogła żądać ich uwzględnienia przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Jeśli natomiast jakieś dowód były stronie znany, lecz ich nie ujawniła, to nie można przyjąć iż posiadają one przymiot takich, które "wyszły na jaw", co oznacza, że nie mogą one stanowić podstawy wznowienia postępowania, gdyż naruszałoby to zasadę trwałości decyzji ostatecznych (por. np. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013r., II FSK 2675/12, por. też wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015r., II FSK 2701/13). Również doktryna przedmiotu prezentuje tak na gruncie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jak i analogicznego art. 240 § 1 pkt 5 o.p., pogląd, że w przypadku, gdy strona wnioskuje o wznowienie postępowania na podstawie okoliczności lub dowodów jej znanych przed wydaniem decyzji ostatecznej, uznać należy, że wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, co uzasadnia wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Przyjmowanie odmiennego stanowiska byłoby sprzeczne z istotą zwrotu "wyjdą na jaw", który należy rozumieć jako jawne, znane stronie, a więc nie mogące mieć waloru nowych okoliczności (zob. J. Rudowski, Komentarz do art. 240 ustawy - Ordynacja podatkowa, Lex z dnia 1 września 2017r., M. Jaśkowska, Komentarz zaktualizowany do art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex z dnia 9 września 2018r.). Nie można też przyjąć, że dany dowód lub okoliczność były nieznane organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikały one z materiałów będących w dyspozycji tego organu. Powyższe rozumienie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. prowadzi do wniosku, że nowe okoliczności lub dowody, aby mogły być podstawą wznowienia postępowania nie mogły być znane organowi, przed którym postępowanie się toczyło i zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2015r., II GSK 946/14, Lex nr 1982689).

W świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. istotny jest obiektywny fakt nieznajomości, niewiedzy organu co do istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów, nie zaś przyczyny tej niewiedzy, tj. dające się np. przypisać organowi albo stronie (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2018r., II GSK 1553/16, Lex nr 2455923).

Tak rozumianej kodeksowej przesłanki "wyjdą na jaw nowe okoliczności lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji a nieznane organowi" nie spełniają załączone przez skarżącą spółkę do wniosku o wznowienie postępowania dokumenty, choć z różnych przyczyn. Pierwsze z czterech załączników wniosku, tj. pismo Z. w N. do Prezesa UTK z dnia 3 grudnia 2012r.; pismo S. sp. z o.o. do UTK z dnia 11 sierpnia 2010r.; pismo UTK z dnia 14 października 2010r., stanowiące odpowiedź na pisma S. z dnia 11 sierpnia 2010r.; oraz opinia "W sprawie możliwości zastosowania zapisów o świadectwie [...] w odniesieniu do użycia materiału [...] i innych odmian serii [...] do sprężystych podlewek lub ciągłego mocowania szyny w systemie ERS" z dnia 2 listopada 2010r., znajdują się w aktach postępowania zwykłego na kartach od 7 do 23. Co istotne trzy ostatnio wymienione dokumenty stanowiły załącznik do pierwszego z wymienionych pism, a wszystkie one były przedmiotem oceny wyrażonej przez Prezesa w piśmie z dnia 21 stycznia 2013r., załączonego jako piąty dokument wniosku o wznowienie postępowania. Zważywszy na datę sporządzenia tych dokumentów i ich załączenie do akt administracyjnych i poddanie ich ocenie organu nie sposób przypisać im waloru nowych dowodów, a nie znanych organowi w dacie wydawania decyzji ostatecznej, co miało miejsce w dniu 22 kwietnia 2013r. Spółka – czynnie uczestnicząc w postępowaniu - miała zatem możliwość zapoznania się tak z zawartością akt administracyjnych, jak i treścią tych dokumentów. Nie bez znaczenia jest też fakt, iż pismo z dnia 3 grudnia 2012r. zostało sporządzone przez jednostkę organizacyjną spółki – Z. w N. Stanowisko organu zawarte w piśmie z dnia 21 stycznia 2013r. było przedmiotem oceny skarżącej spółki w piśmie z dnia 29 stycznia 2013r. Z kolei pismo Prezesa UTK z dnia 21 stycznia 2013r., będące odpowiedzią na pismo Zakładu spółki z dnia 3 grudnia 2012r., jako sporządzone przez organ prowadzący sprawę, zakończoną decyzją ostateczną nie może być uznane za nieznane organowi, prowadzącemu postępowanie w trybie zwykłym. Natomiast pozostałe dokumenty załączone do wniosku o wznowienie postępowania, tj. decyzja Prezesa UTK z dnia [...] marca 2014r. nr [...] w sprawie świadectwa dopuszczenia do eksploatacji typu budowli przeznaczonej do prowadzenia ruchu kolejowego dla systemu przytwierdzenia szyny w otulinie ERS, o nr [...], oraz świadectwo dopuszczenia do eksploatacji typu budowli przeznaczonej do prowadzenia ruchu kolejowego dla systemu przytwierdzenia szyny w otulinie ERS, o nr [...], zostały wygenerowane po wydaniu decyzji ostatecznej. Z tego względu nie mają one waloru dowodów istniejących, lecz nieznanych organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej. Nie mogły one więc mieć najmniejszego wpływu na treść decyzji ostatecznej. Nie dowodzą one również istnienia wynikającej z nich nowej okoliczności faktycznej w dacie wydania decyzji ostatecznej, gdyż ich wydanie ma charakter "kształtujący" te okoliczności od daty ich wydania na przyszłość.

Wobec tego zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie są zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo wskazuje – niezależnie od wskazanych już powodów oddalenia skargi kasacyjnej – na wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. 77 § 1 k.p.a. w zw. z 107 § 3 k.p.a. Ten zarzut nie zawiera odpowiedniego uzasadnienia, a tym samym nie wykazuje wpływu naruszenia tych przepisów na wynik sprawy. Z tego względu nie jest zrozumiałe, w czym skarżąca kasacyjnie upatruje ich naruszenia, zwłaszcza art. 107 § 3 k.p.a. Zwrócić ponadto trzeba, iż art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. nie stanowił podstawy oddalenia skargi. Tę stanowi bowiem powołany w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku przepis art. 151 p.p.s.a., który nie został wymieniony w treści żadnego zarzutu kasacyjnego. Sąd I instancji nie mógł więc naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sposób wskazywany w treści zarzutów kasacyjnych, tj. poprzez oddalenie skargi. Niezależnie od tego wskazać trzeba, że skarga kasacyjna może skutecznie zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wyłącznie w powiązaniu z przepisem prawa materialnego. Takie zaś przepisy nie zostały wskazane ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa procesowego, a dotyczącego wznowienia postępowania, a ich zarzucenie wymagało powołania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. i to poprzez zaniechanie ich zastosowania i nie uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu w kwocie 360 zł, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).