Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1459/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 417 1 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 18 i art. 19
journal: Dz.U. 2018 poz 755
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 133 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 828/18 w sprawie ze skarg Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego i E. S.A. z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 16 lipca 2018 r. nr SKO-4220A/19/18 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 828/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego (dalej: Prezydent) i E. S.A. z siedzibą w Gdańsku (dalej: Spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu (dalej: Kolegium) z 16 lipca 2018 r., nr SKO-4220A/19/18, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Kolegium, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność wniosku Prezydenta o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z 22 maja 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 6 lutego 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację określonego w niej przedsięwzięcia przez Spółkę. Kolegium wskazało, że przedmiotowy środek prawny przysługuje wyłącznie stronie postępowania, a więc podmiotowi posiadającemu interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Prezydent zaś, wydając decyzję z 6 lutego 2015 r. występował w roli organu I instancji, dlatego też nie ma legitymacji, aby brać udział w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym tej decyzji w charakterze strony.

Nie podzielając tego stanowiska, skargę na przedmiotowe postanowienie wnieśli Prezydent i Spółka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalając skargi, w motywach podjętego rozstrzygnięcia, stwierdził, że Prezydent nie wskazał interesu prawnego reprezentowanej przez siebie jednostki - Miasta Ostrowa Wielkopolskiego (dalej: Miasto) ściśle związanego z materialnoprawną podstawą wydanej decyzji. Interes prawny powinien natomiast znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego, związanego ze skutkami decyzji, której stwierdzono nieważność. Sąd I instancji zauważył, że Prezydent, wiążąc interes prawny z odpowiedzialnością organu jako tego, który wydał decyzję, której nieważność stwierdzono, wywodzi go z roli organu, a nie interesu gminy. Z kolei wskazane przez Spółkę obowiązki gminy w zakresie dostarczania energii elektrycznej czy sporządzania planu założeń do zaopatrzenia w energię, ciepło i paliwa gazowe, pozostające w sferze imperium, również nie wskazują na posiadanie przez Prezydenta interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu nieważnościowym w niniejszej sprawie. Sąd wskazał, że prezentuje pogląd, wynikający z ugruntowanej już linii orzeczniczej oraz doktryny, że stronami w postępowaniu o stwierdzenie nieważności są strony postępowania zwyczajnego (zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji) oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. Postępowanie nadzwyczajne jest co prawda postępowaniem odrębnym od postępowania zwyczajnego, ale nadal dotyczy oceny prawidłowości decyzji organu I instancji, od której organ, któremu powierzono merytoryczne rozstrzyganie sprawy, powinien być wyłączony. W warunkach niniejszej sprawy poza sporem pozostaje natomiast fakt, że decyzja z 6 lutego 2015 r. została wydana przez Prezydenta, a Miasto nie było stroną tego postępowania. Na skutek wydania decyzji nie nabyło też interesu prawnego, czyli inaczej niż w powoływanej w skardze sprawie I OSK 2188/13. Wyrażony w niej pogląd NSA nie ma zatem zastosowania w niniejszej. Sąd zauważył jednocześnie, że Prezydent mógłby występować w postępowaniu nieważnościowym jedynie w sytuacji, gdyby reprezentował Miasto legitymujące się interesem prawnym. W ocenie Sądu ani Miasto ani Prezydent nie mają natomiast w niniejszej sprawie interesu prawnego, który pozwalałby na wszczęcie postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzuciła Sądowi I instancji:

1/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie przesłanek, jakimi kierował się Sąd przyjmując, że Prezydent albo Miasto nie posiadają przymiotu strony, w szczególności pobieżne odniesienie się do regulacji art. 18 i 19 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2018 r., poz. 755 ze zm.; dalej: p.e.) oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej: u.s.g.), a przez to naruszenie tych przepisów,

2/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne i pobieżne odniesienie się do rozpatrywanego stanu prawnego co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło od dowolnego przyjęcia, że Prezydent albo Miasto nie mają przymiotu strony, a także poprzez pominięcie i nieodniesienie się do zarzutów zawartych w skardze złożonej przez Spółkę,

3/ naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.; dalej: k.c.) przez jego błędną interpretację i przyjęcie, że Prezydent albo Miasto nie posiada przymiotu strony, pomimo że skutki wynikłe z decyzji nieważnościowej Kolegium obciążać będą Miasto w rozumieniu art. 4171 § 2 k.c., tj. powstanie zobowiązanie do wypłaty odszkodowania w przypadku konieczności rozbiórki całej inwestycji o znacznej wartości,

4/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 i 19 p.e. oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię, co doprowadziło do dowolnego przyjęcia, że Prezydent albo Miasto nie mają przymiotu strony.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub ewentualnie o wydanie orzeczenia co do istoty sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Spółka stwierdziła, że nie może podzielić poglądów wyrażonych w zaskarżonym wyroku, bowiem w określonych okolicznościach organ, wydający decyzję może mieć status strony, a zatem mogą mu przysługiwać wszystkie uprawnienia strony, w tym do składania środków odwoławczych, co wynika z wyroku NSA z 7 maja 2015 r., I OSK 2188/13, i podobnego orzecznictwa sądów administracyjnych. Komentatorzy skłaniają się również do uznania prawa organu do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, gdy dotyczy to jego praw lub obowiązków. Spółka, podkreślając, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania zwyczajnego, zauważyła, że Prezydent nie podejmował w nim jakichkolwiek czynności w charakterze organu. Sąd błędnie uznał tym samym, że Prezydentowi i Miastu nie przysługuje przymiot strony postępowania, szczególnie, że stwierdzenie nieważności decyzji skutkować może w przyszłości odpowiedzialnością odszkodowawczą wynikającą wprost z art. 4171 § 1 k.c. Spółka stwierdziła również, że z art. 28 k.p.a. jednoznacznie wynika, że pozycję strony w postępowaniu uzyskuje podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Powołując się na pogląd zaprezentowany w piśmiennictwie, wskazała, że przepis ten nie uzależnia statusu strony od obiektywnego ustalenia interesu lub obowiązku opartego na prawie, stąd też można twierdzić, że obecna koncepcja strony w postępowaniu administracyjnym oparta jest na regulacji proceduralnej i nie jest warunkowana istnieniem normy prawa materialnego. W konsekwencji Prezydentowi przynależny jest przymiot strony. Ponadto istotnym jest, iż na gminie ciąży obowiązek, wynikający z u.s.g. i p.e., a polegający na zapewnieniu mieszkańcom dostępu do energii elektrycznej. Gmina obowiązana jest do planowania i organizacji zaopatrzenia w ciepło, uchwalania wieloletnich planów i projektów założeń związanych z planowaniem m.in. zaopatrzenia w energię elektryczną. Decyzja ta oddziałuje zatem na obowiązki gminy wynikające z powołanych wyżej aktów, zaś Sąd I instancji w sposób pobieżny i lakoniczny odniósł się do tej kwestii, co uniemożliwia weryfikację jego stanowiska w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawy kasacyjne, na których oparta została skarga w niniejszej sprawie, uznać należy za nieusprawiedliwione.

Na wstępie zauważyć należy, że w sprawie niesporne jest, że posiadanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, należy rozpatrywać z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 28 k.p.a. W świetle tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zauważyć należy, że co do zasady stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Krąg stron w tych postępowaniach może być jednak różny. Nie zawsze bowiem podmiot, który miał przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej takiej sprawie kwestię legitymacji procesowej należy rozważyć zatem indywidualnie, ustalając, jakiego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Pomiędzy interesem prawnym strony a wynikiem postępowania nieważnościowego musi bowiem występować bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Sąd I instancji słusznie wskazał tym samym, że stronami w postępowaniu o stwierdzenie nieważności są strony postępowania zwyczajnego (zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji) oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności.

Podkreślić jednak przy tym należy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że rola organu orzekającego nie może być co do zasady łączona bądź zamienna z rolą strony w danej sprawie. W orzecznictwie utrwalone jest bowiem stanowisko, że w sytuacji gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w danym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego, czy sądowoadministracyjnego (tak NSA w wyroku z 24 listopada 2017 r., II OSK 214/17, CBOIS, zob. też powołane w uzasadnieniu tego wyroku orzecznictwo). W konsekwencji sam fakt prowadzenia postępowania nieważnościowego przez inny organ nie daje możliwości przyznania organowi I instancji prawa do udziału w takim postępowaniu w charakterze strony. Wydanie przez Prezydenta decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia wyłączała tym samym możliwość dochodzenia przez niego ochrony interesu prawnego jako strony postępowania w trybie nadzwyczajnym, w którym doszło do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Wprawdzie wyjątkowo, w okolicznościach konkretnej sprawy, może nastąpić odstąpienie od reguły wyłączającej możliwość dochodzenia w trybie nadzwyczajnym ochrony interesów jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa przez organ, który orzekał w sprawie w I instancji, jednakże musi to być efektem istniejącego, aktualnego interesu prawnego tej jednostki. Sytuacja taka miała miejsce w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z 7 maja 2015 r., I OSK 2188/13, CBOIS, który przywołany został w skardze i ponownie w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do tego wyroku Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że z uwagi na odmienny stan faktyczny stanowisko wyrażone w tym wyroku nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W sprawie tej, inaczej niż w niniejszej, gmina nabyła bowiem interes prawny wskutek decyzji podjętej przez wójta gminy, bowiem w wyniku jej wydania uzyskała uprawnienia właścicielskie, precyzowane regulacjami Kodeksu cywilnego, z których wywodziła interes prawny. Sąd I instancji prawidłowo wskazał zatem, że Prezydent mógłby występować w postępowaniu nieważnościowym jedynie w sytuacji, gdyby reprezentował Miasto legitymujące się interesem prawnym.

W warunkach niniejszej sprawy Miasto nie nabyło jednak interesu prawnego na skutek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia. Nie wykazano też skutecznie, aby mogło ten interes wywodzić z innych, konkretnych regulacji prawa materialnego. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że interesu prawnego nie można wywodzić z ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej związanej ze stwierdzeniem nieważności tej decyzji, bowiem istniałby on wówczas w każdej sprawie nieważnościowej. Ponadto w tej sytuacji Prezydent interes ten wywodzi w istocie z roli organu. Zauważyć też należy, że samo stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji nie stanowi samoistnej podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej. Nie ma zatem bezpośredniego wpływu na sferę prawną danego podmiotu, interes ten nie jest zatem aktualny, a dotyczy sfery zdarzeń przyszłych - zależny jest bowiem od dalszych rozstrzygnięć prawnych. Sąd I instancji prawidłowo uznał również, że interesu prawnego nie można wywodzić w niniejszej sprawie z określonych w sposób ogólny zadań własnych gminy w zakresie planowania i zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe wynikających z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. i art. 18 oraz obowiązku w zakresie opracowania projektu założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe wynikającego z 19 p.e., szczególnie że zadania w tym ostatnim zakresie gmina realizuje, dostosowując swoje działania do zmieniających się okoliczności faktycznych. Wprawdzie gmina może być zainteresowana sprawami realizacji określonych przedsięwzięć, lecz jej interes w tych sprawach, o ile oparty jest jedynie na ogólnych normach kompetencyjnych, nie ma charakter konkretnego interesu prawnego.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że podstawa kasacyjna oparta na zarzutach naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4171 § 2 k.c., a także art. 18 i 19 p.e. oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. nie jest usprawiedliwiona.

Za nieskuteczną uznać należy również podstawę kasacyjną opartą na zarzutach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W warunkach niniejszej sprawy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. Zwięzłe odniesienie się do poszczególnych zarzutów skarg nie oznacza naruszenia przytoczonego przepisu, w sytuacji, gdy z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skargach. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a tym samym możliwa jest też kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Podkreślić natomiast należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy wada uzasadnienia jest na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. W warunkach niniejszej sprawy uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zatem przypisać tego rodzaju wady. Niezasadny jest tym samym również zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne i pobieżne odniesienie się do rozpatrywanego stanu prawnego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Naruszenia tego przepisu nie stanowi jednak podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej od strony skarżącej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).