Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3348/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 513/17 w sprawie ze skargi K. Ś. i W. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach na rzecz K. Ś. i W. Ś. solidarnie kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. IV SA/Wa 513/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") po rozpoznaniu skargi K. Ś. i W. Ś. (dalej: "Skarżący"/"Inwestor") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach (dalej: "Kolegium") z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: wnioskiem z dnia 16 maja 2016 r. Skarżący wystąpili do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji kompleksowej obsługi samochodów wraz z wymianą ogumienia, magazynem części samochodowych oraz zapleczem handlowo- usługowym (pow. handlu poniżej 400 m²) i socjalno-administracyjnym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu w zabudowie usługowej zlokalizowanej na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wójt ustalił warunki zabudowy dla tej inwestycji. Wskazał, że wyznaczenia granic obszaru analizowanego dokonano zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: " rozporządzenie") i wyznaczono w odległości większej niż 3-krotna szerokość frontu (front o długości 100 m) działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, którym wyznaczona została wschodnia granica działki o nr ew. [...], przylegająca do ulicy [...]. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznaczono jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ponieważ działka nr [...] znajduje się na skrzyżowaniu ulicy [...] oraz ulicy [...], mając na uwadze kształtowanie ładu przestrzennego, nakazano wyznaczyć dwie linie zabudowy, które będą stanowiły "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", czyli działkach położonych wzdłuż ul. [...] i ul. [...]. W zakresie elewacji frontowej ustalono, że w analizowanym obszarze, dla działek graniczących z drogą krajową (ul. [...]), to właśnie droga krajowa wyznacza elewację frontową, opartą na percepcji większości przejeżdżających nią osób. Świadczą o tym m.in. elewacje budynków, które są ukierunkowane i reprezentacyjne właśnie od strony ul. [...]. Wobec powyższego ustalono, że dla budynków zlokalizowanych na działkach graniczących z drogą krajową, szerokość elewacji frontowej mierzy się wzdłuż osi ulicy [...], niezależnie od tego, z której strony odbywa się wjazd. Szerokość elewacji frontowej dla przedmiotowego budynku (czyli szerokość elewacji usytuowanej wzdłuż drogi krajowej) podano w przedziale wielkości od 9 m do 20 m. Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej (gminnej), którą stanowi działka nr [...], projektowane są 2 zjazdy na teren działki objęty inwestycją. Tym samym projektowana inwestycja spełnia łącznie warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ust.1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016, poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p").

Na skutek odwołania uczestniczki postępowania, w którym podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, Kolegium uchyliło powyższą decyzję. Podniosło, że warunkiem koniecznym przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie wymagań określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Obszar ten ma być wyznaczony przez zakreślenie z każdej strony działki odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem - nie mniej w każdym kierunku niż 50 m. Dla prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego niezbędne jest ustalenie frontu działki budowlanej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i ustalenie szerokości tego frontu, za który przyjmuje się tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Stanowisko Wójta, według którego szerokość elewacji powinna wyznaczać oś ul. [...] niezależnie od tego, z której strony odbywa się wjazd na działki wzdłuż niej położone, Kolegium uznało za błędne. Za front działki należało bowiem przyjąć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi gminnej nr [...], z której odbywa się wjazd na działkę (z załącznika graficznego do analizy urbanistycznej nr [...] wynika, że front działki został ustalony zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, czyli od tej strony działki, do której przylega droga, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę od ul. [...] - decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. wydana na rzecz W. Ś., zezwalająca na lokalizacje dwóch zjazdów publicznych z ul. [...] na działkę inwestycyjną). Wobec tego błędne było wyznaczenie szerokości elewacji frontowej od ul. [...], przy czym wbrew twierdzeniom zawartym w analizie, par. 6 pkt 2 rozporządzenia w żadnym razie nie uprawniał do organu do ustalenia, że elewacja frontowa jest od innej strony, niż wjazd na działkę. Kolegium wskazało, że organ wyznaczając obszar analizowany zobowiązany był do bliższego uzasadnienia dokonanego wyboru w zakresie zabudowy działek sąsiednich w stosunku do działki inwestycyjnej, kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wyjaśnienie dotyczące powyższych okoliczności zostało przez organ przedstawione w sposób nieuprawniony, bo w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji, nie zaś w uzasadnieniu samej decyzji. Ponadto źle poprowadzono granice obszaru analizowanego bez uwzględnienia przebiegu granic ewidencyjnych działek. Przy opracowywaniu analizy bierze się pod uwagę całą działkę, na której znajduje się linia określająca teren analizy, a nie jedynie jej fragment. Ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia, jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Natomiast Wójt wydając decyzję określił parametry inwestycji w postaci udziału powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego inwestycją jedynie w wartości maksymalnej (maksymalnie 22%). Organ nie ustalił też średniej dla całej zabudowy, błędnie dokonując selekcji i grupowania zabudowy pod względem typów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Kolegium zakwestionowało również opis udziału powierzchni biologicznie czynnej, gdyż na skutek wcześniej wskazanych wad decyzji, parametr ten może być inny. W ocenie Kolegium, istotnym elementem wymagającym wyjaśnienia pozostaje też kwestia zasadności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, przy czym organ winien mieć na uwadze fakt uchylenia z dniem 1 sierpnia 2013 r. - § 3 ust. 1 pkt 76 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ostatecznie Kolegium uznało, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien opracować nową analizę, która odpowiadałaby zapisom przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia, a także rozważyć konieczność uzyskania inwestycji środowiskowej przez Inwestora.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli Skarżący, zarzucając naruszenie art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w powiązaniu ze szczegółowo przytoczonymi przepisami rozporządzenia, jak również art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku (...), w zw. ze zmienionym rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że dla ustalenia warunków zabudowy kluczowe znaczenie ma analiza architektoniczno – urbanistyczna. Jeśli chodzi o granice obszaru analizowanego, to wyznaczono je prawidłowo, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Mając na uwadze treść § 3 ppkt 5 rozporządzenia, jako front działki ustalono tę jej część, która przylega do wschodniej granicy działki nr [...], tj. do ulicy [...], z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. To właśnie ta szerokość działki posłużyła do wyznaczenia obszaru analizowanego. Zatem nieuprawnione jest stanowisko Kolegium o nieprawidłowym wyznaczeniu granic tego obszaru. Podobnie prawidłowo ustalono szerokość elewacji frontowej od strony północnej, albowiem wyznaczenie jej od strony wschodniej spowodowałby całkowitą dowolność dla Inwestora w sytuacji, gdy z analizy urbanistycznej wynika, że to właśnie od strony północnej z punktu widzenia ładu architektonicznego należy uregulować zamierzenie inwestycyjne. Podobnie prawidłowo ustalono szerokości elewacji frontowej od strony północnej. Ustalenie jej od strony wschodniej spowodowałoby, że inwestor miałby całkowitą swobodę w zakresie wyznaczenia długości elewacji od strony północnej, zaś jak wynika to z analizy urbanistycznej, dotychczasowy sposób zagospodarowania urbanistyczno-architektonicznego przedmiotowego obszaru wymaga, by właśnie z tego kierunku istotnego z punktu widzenia ładu architektonicznego zamysł inwestycyjny szczegółowo uregulować. Wójt wyznaczył obszar analizy w odległości 302 m od granic przedmiotowej działki. Przyjęto jednocześnie zasadę, że linię granicy obszaru analizowanego rozszerza się tak, żeby nie przecinała budynków znajdujących się na nieruchomościach objętych obszarem analizy. W istocie w niewielkim fragmencie analizą nie zostały objęte całe powierzchnie działek przez które przebiega granica obszaru analizowanego wyznaczona przez organ. Powyższe naruszenie jednak nie miało zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia, mając na względzie stan zagospodarowania na tych działkach. WSA wskazał, że wyznaczony przebieg granicy obszaru analizowanego przedstawia część graficzna analizy. W obszarze analizowanym wyróżniono 3 rodzaje budynków i mając to uwadze uznano, żę podanie wskaźników zabudowy tak, jak to sugeruje rozporządzenie, jedynie "na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego", dałoby wynik niezgodne z rzeczywistymi. Stąd też najwłaściwszym sposobem było podanie średnich lub najbardziej powtarzających się wartości, wynikających z parametrów wszystkich rodzajów zabudowy liczonych odrębnie. W taki też sposób rozstrzygnął organ I instancji. Z kolei, aby uniknąć błędu dotyczącego nieproporcjonalnego zwiększenia intensywności zabudowy, wskaźnik ten oraz powierzchni biologicznie czynnej obliczono zgodnie z par. 5 pkt 2 rozporządzenia, jako średnią ważoną ze średniego wskaźnika dla zabudowy oznaczonej jako typ Ai B i średniego wskaźnika dla zabudowy oznaczonej jako typ C. W celu dostosowania nowej zabudowy do gabarytów zabudowy istniejącej posłużono się takimi elementami jak szerokość elewacji frontowej, wysokość krawędzi elewacji frontowej, wysokość kalenicy, podając wielkości te w formie "widełek". Wobec powyższego Kolegium przedwcześnie stwierdziło brak podstaw do uwzględnienia analizy architektoniczno-urbanistycznej, nie podając jednocześnie w sposób konkretny występujących nieprawidłowości.

Także niezasadnie Kolegium wskazało na konieczność ustalenia, czy budowa przedmiotowego obiektu będzie wymagała uzyskania stosownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z uchyleniem § 3 ust. 1 pkt 76, od dnia 1 sierpnia 2013 r. inwestycji w postaci stacji obsługi lub remontowych środków transportu nie zalicza się już do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. WSA wskazał, że szczegółowe, wyczerpujące uzasadnienie przyjętego przez Wójta rozwiązania zostało przedstawione w analizie urbanistycznej. Zatem Kolegium dopuszczając możliwość ewentualnych odstępstw od powołanej regulacji prawnej a nie zgadzając się w całości z przedstawioną koncepcją warunków zabudowy, powinno we własnym zakresie, w ramach postępowania przewidzianego przepisem art. 136 K.p.a., przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie wyjaśniające i dokonać stosownej analizy. Również rzeczą Kolegium było przeprowadzić wnikliwą ocenę analizy urbanistycznej, stanowiącej integralną część zaskarżonej decyzji, odczytując ją zgodnie z występującymi warunkami w obszarze analizowanym i ewentualnie zmienić decyzję Wójta ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ograniczyło się natomiast do uwzględnienia literalnego brzmienia powołanych przepisów bez zaangażowania się w okoliczności niniejszej sprawy. Niezrozumiałym jest stanowisko także Kolegium w zakresie nakazania Wójtowi rozważenia uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, kiedy przedmiotowa inwestycja nie zalicza się już do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W takim wypadku Kolegium powinno samo podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w tym zakresie. Także błędne jest twierdzenie, że brak jest uzasadnienia stanowiska organu I instancji, albowiem nie zostało ono literalnie wyrażone w samej decyzji; uzasadnienie przyjętej przez organ koncepcji warunków zabudowy znajduje się w załączniku do decyzji - analizie, stanowiącej jej integralną część. W konsekwencji WSA uznał, że niezasadne były wskazania Kolegium polegające jedynie na nakazaniu ponownego zbadania inwestycji pod kątem przesłanek, będących już przedmiotem dokonanej analizy.

W skardze kasacyjnej Kolegium zaskarżyło wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że parametr "szerokość elewacji frontowej" planowanej inwestycji może zostać ustalony od innej strony, niż front działki,

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że naruszenie polegające na nieprawidłowym oznaczeniu obszaru analizy, nieuwzględniającego całych powierzchni działek przez które przebiega granica obszaru analizowanego wyznaczona przez organ pierwszej instancji, nie miało zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie mając na względzie stan zagospodarowania na ww. działkach,

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. sfomułowano zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 136 K.p.a. oraz art. 12 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez nałożenie na organ odwoławczy obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności , jak i ustanawiając prymat szybkości postępowania przed zasadą wnikliwości postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu podkreślono, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego, aby zagwarantować ład przestrzenny. Powołując się na rozporządzenie i orzecznictwo wskazano, że za front działki przyjmuje się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Natomiast WSA przyjął niewłaściwe ustalenie szerokości elewacji frontowej od strony drogi krajowej, w sytuacji gdy faktyczny i prawny (potwierdzony decyzją o lokalizacji zjazdów) dostęp do drogi publicznej odbywa się z drogi gminnej — działki nr [...]. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Kolegium możliwości takiego ustalenia elewacji frontowej nie dają przepisy prawa, jak również nie aprobuje powołane orzecznictwo sądów administracyjnych. Podkreśliło, że przepis § 6 pkt 2 rozporządzenia stanowiący o możliwości dopuszczenia wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, w żadnym stopniu nie uprawnia do stwierdzenia, że elewacja frontowa jest ustalana od innej strony, niż znajduje się główny wjazd lub wejście na działkę, czyli front działki. Ponadto, wbrew stanowisku WSA, inwestor nie miałby całkowitej swobody w wyznaczeniu elewacji od strony północnej, bowiem byłby ograniczony innymi parametrami inwestycji, w tym wskaźnikiem powierzchni zabudowy. Naprowadzono, że organ poprowadził granice obszaru analizowanego bez uwzględnienia przebiegu granic ewidencyjnych działek, uznając wskazany obszar za pewną urbanistyczną całość. Przy opracowywaniu analizy bierze się pod uwagę całą działkę, na której znajduje się linia określająca teren analizy, a nie jedynie jej fragment. Włączenie, tak jak zrobił to organ I instancji jedynie budynków do obszarów analizy ma wpływ na ustalenie warunków zabudowy, bowiem nie tylko parametry budynków stanowią odniesienie dla ustalenia parametrów planowanej zabudowy. Brak wyznaczenia prawidłowego obszaru analizowanego nie pozwał na rozstrzygnięcie, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem. Dopiero bowiem prawidłowa analiza będzie mogła stanowić punkt odniesienia do możliwości wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy wnioskowanej przez inwestora (pozytywnej bądź negatywnej). Nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego będzie miało znaczenie także dla wskazanego w decyzji (pkt b str. 5 analizy) sposobu ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu. Wobec powyższego parametry określające istniejącą zabudowę na obszarze analizowanym zostały odniesione do bliżej niesprecyzowanego terenu zabudowanego, który nie zawsze pokrywał się z granicami ewidencyjnymi działek, także w sytuacji, gdy działka w całości znalazła się w obszarze analizy. Takie ustalenia prowadzą zaś do wniosku, że cała, sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy analiza została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, sprzeczny z zasadami określonymi w u.p.z.p. oraz rozporządzeniu. Uzasadniając naruszenie art. 136 K.p.a. podkreślono, że eliminując decyzję Wójta wskazano na nieprawidłowości w oznaczeniu elewacji frontowej inwestycji, jak również w ustaleniu parametrów inwestycji na podstawie błędnego określenia obszaru analizowanego. To uprawniało Kolegium do wydania decyzji kasatoryjnej wobec braku możliwości zastosowania art. 136 K.p.a. Kolegium zgodziło się z twierdzeniem WSA, że sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji ustalającego warunki zabudowy. Jednakże wbrew poglądowi wyrażonemu przez WSA, Kolegium nie powinno przeprowadzić w ramach postępowania przewidzianego przepisem art. 136 K.p.a. ponownej analizy urbanistycznej, gdyż przekraczałoby to zakres postępowania uzupełniającego, o jakim mowa w tym przepisie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Inwestor wniósł o jej oddalenie i zasądzenie solidarnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotem swej oceny uczynił wyłącznie zarzuty przytoczone w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach przewidzianych przepisem art. 174 P.p.s.a., jednakże zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie mają zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W ramach tej podstawy kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że parametr "szerokość elewacji frontowej" planowanej inwestycji może zostać ustalony od innej strony, niż front działki. Podniesiono również, że doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że naruszenie polegające na nieprawidłowym oznaczeniu obszaru analizy, nieuwzględniającego całych powierzchni działek przez które przebiega granica obszaru analizowanego wyznaczona przez organ pierwszej instancji, nie miało zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie. W odniesieniu do ostatnio przywołanych przepisów skarga kasacyjna bazując na orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje, że nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego wymaga sporządzenia nowego opracowania w tym zakresie, co jest równoznaczne z koniecznością uchylenia decyzji opartej na nieprawidłowo sporządzonym dokumencie. Naprowadza też z powołaniem się na poglądy orzecznictwa, że granice obszaru analizowanego nie mogą przecinać granic ewidencyjnych nieruchomości.

Nie negując tych poglądów Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ustawowe wymagania dotyczące "dobrego sąsiedztwa" odsyłają do "co najmniej jednej działki sąsiedniej" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), a więc do działki w jej granicach ewidencyjnych. Natomiast stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Zgodnie zaś z § 2 pkt 4 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o obszarze analizowanym - należy przez to rozumieć teren (podkreślenie Sądu) określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Z przepisów tych wynika, że ustawa i rozporządzenie rozróżniają pojęcia "działka" oraz "teren" (zob. także art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p.). Działka, to wydzielona ewidencyjnie cześć powierzchni ziemskiej. Teren natomiast jest pojęciem bardziej ogólnym, a słownikowe znaczenie tego pojęcia, to "miejsce występowania, zasięgu, odbywania się czegoś, obszar, okolica" (Uniwersalny słownik języka polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza. T. 4, wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, str. 54). Zatem terenem może być cała działka, kilka działek względnie część działki lub działek. Skoro więc przez obszar analizowany należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, to granice wyznaczonego obszaru nie muszą pokrywać się z granicami ewidencyjnymi działek. Innymi słowy, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia pozwala na wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób przecinający granice działek ewidencyjnych ze wszystkim konsekwencjami wynikającymi z tego faktu jednakże z zastrzeżeniem, że w tak wyznaczonym obszarze musi znajdować się "co najmniej jedna działka sąsiednia" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), a więc działka w jej granicach ewidencyjnych.

W rozpoznawanej sprawie w taki właśnie sposób obszar analizowany został wyznaczony. WSA zasadnie wyeksponował, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na mapie w skali 1:1000 w odległości co najmniej trzykrotnej szerokości działki nr [...] przy przyjęciu, że front tej działki przylega do ul. [...], z której odbywa się główny wjazd na tę działkę i ma ok. 100 m; wielkość ta przełożyła się na wyznaczenie obszaru analizy w odległości 300m (+ 2m) od granic działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast skarga kasacyjna wskazuje, że analizą nie objęto części działek, przez które przebiega wyznaczona przez organ granica obszaru analizowanego. Dotyczy to w szczególności działki nr [...] zabudowanej dwoma typami budynków (typ A i C); w tym przypadku analizą nie objęto całej ewidencyjnej powierzchni tej działki i w konsekwencji ustalono niewłaściwe parametry zabudowy. Wskazać należy, że w przypadku tej działki położonej w południowo-zachodniej części wyznaczonego obszaru, analizą objęto całe tereny zabudowane (wg danych z rejestru gruntów i budynków), a nie powierzchnie zabudowy na terenie zabudowanym. Wynika to z analizy (tabela nr 1), gdzie pod poz. 1 i 2 dla działki nr [...] szczegółowo, w oparciu o dane ewidencyjne, wskazano oznaczenie funkcji budynku, rodzaj użytku gruntowego, powierzchnię terenu zabudowanego wg oznaczenia z ewidencji gruntów, powierzchnię zabudowy na tym terenie, jak również obliczono procentowy udział powierzchni zabudowy do powierzchni tego terenu. Podano również powierzchnię biologicznie czynną na terenie zabudowanym oraz procentowy udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu zabudowanego. W analogiczny sposób ujęto i rozliczono także inne, skrajne działki (których skarga kasacyjna już nie wskazuje), których granice ewidencyjne nie pokrywają się z granicami wyznaczonego obszaru analizowanego. Wobec tego niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, skoro z działki ewidencyjnej nr [...] objęto całościowo znajdujące się na tej działce tereny zabudowy (a nie powierzchnie zabudowane na tych terenach).

Wyznaczenie obszaru analizowanego zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia ma ten skutek, że planowana inwestycja spełnia wymóg kontynuacji funkcji i podkreślić wypada, że powierzchnia samych budynków, jak i powierzchnia terenów zabudowanych tymi budynkami stanowi większość terenów zbudowanych objętych analizą co oznacza, że funkcja usługowa w stosunku do wszystkich terenów zabudowanych jest powierzchniowo dominującą funkcją na tym obszarze. Skarga kasacyjna powyższego nie kwestionuje. Podnosi natomiast niezgodne z przepisami rozporządzenia wyznaczenie elewacji frontowej od strony ul. [...].

Nie cytując ponownie § 3 ust. 1 rozporządzenia przypomnieć jednak należy treść ustępu 2, w myśl którego granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że działka może mieć tylko jeden front, natomiast o zakwalifikowaniu granicy działki, jako frontu, decyduje skomunikowanie działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że frontem terenu inwestycyjnego jest część działki od ul. [...]. Wskazał na to WSA wypowiadając się o wyznaczonym obszarze analizowanym (str. 16 uzasadnienia) i stwierdzając, że "za front działki przyjęto tę jej część, która przylega do drogi gminnej". Konsekwencją powyższego był obowiązek wyznaczenia elewacji frontowej od tej właśnie strony (od ul. [...]). Powyższego nie może zmienić argumentacja przywołana przez WSA, odwołująca się do analizy architektoniczno – urbanistycznej.

Natomiast opisane szczegółowo w analizie położenie działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz uwarunkowania i zainwestowanie występujące w obszarze analizowanym, dla zagwarantowania ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.), dawały podstawy do dodatkowych rozstrzygnięć, w tym wyznaczenia dwóch linii zabudowy: od ul. [...] i od ul. [...]. Z uwagi zaś na główny charakter ul. [...], wyznaczającej percepcję przejeżdżających nią osób oraz prostopadłe usytuowanie większości budynków usługowych z reprezentacyjnymi elewacjami od tej właśnie drogi, właśnie dla zagwarantowania ładu przestrzennego, uprawnionym było wyznaczenie szerokości elewacji od strony tej ulicy. Niemniej jednak parametru tego nie można było odnosić do "szerokość elewacji frontowej", jak to przyjął WSA.

Pomimo tego błędu Naczelny Sąd Administracyjna stwierdza, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Jest tak dlatego, ponieważ wyrokiem tym wyeliminowana została z obrotu wadliwa decyzja kasacyjna Kolegium. Zaznaczyć bowiem należy, że WSA zasadnie nie podzielił w kilku wątkach argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, natomiast Kolegium w skardze kasacyjnej podniosło tylko dwie kwestie, z których kluczowa, dotycząca wadliwości wyznaczenia obszaru analizowanego, okazała się chybiona. W tym stanie sprawy nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut oparty na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skoro poza nieprawidłowym stanowiskiem dotyczącym "szerokość elewacji frontowej", WSA zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję formułując wskazania co do ponownego rozpoznania odwołania. Dodać też należy, że w ramach art. 136 K.p.a. istnieje możliwość uzupełnienia analizy odnośnie do szerokości elewacji frontowej (od ul. [...]). Postępowanie takie w żadnym wypadku nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), a stanowiłoby realizację zasady wyrażonej w art. 12 § 1 K.p.a.

Z tych przyczyn orzeczono, jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego ma oparcie w przepisie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.