Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 580/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Czystość i porządek
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4, art. 5, art. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wlkp. na uchwałę Rady Gminy Żelazków z dnia 30 marca 2015 r. nr V/36/2015 w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Żelazków stwierdza nieważność § 2 pkt 1, 2, 10, 11, 12, 13, zdanie 2 i 15; § 4 ust. 2; § 7 ust. 3; § 8 ust. 3 pkt 1 i ust. 4; § 10 ust. 2; § 12 ust. 4; § 13 ust. 7; § 15 ust. 1, 6, 7, 8; § 18 ust. 2; § 19 ust. 2; § 20 ust. 2, 3, 4; § 21 ust. 4, 5 pkt 1, 4, 5, 6; § 22; § 23; § 24 ust. 1, 2, 3, 4, 5 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 30 czerwca 2015 r. Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Żelazków Nr V/36/2015 z dnia 30 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Żelazków (zwane dalej odpowiednio: Prokurator, skarżący, Rada, uchwała, regulamin).

Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 "tej ustawy" (z dalszej części uzasadnienia skargi wynika, że chodzi o ustawę z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm., zwanej dalej: ustawa)), poprzez nałożenie we wskazanych w skardze jednostkach redakcyjnych uchwały obowiązków i zakazów z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w tym:

1. powtórzenie w § 2 pkt 1 i 2 regulaminu obowiązków dotyczących wyposażenia nieruchomości w pojemniki i worki na śmieci oraz przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, nałożonych na właścicieli nieruchomości przepisami art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy,

2. zobowiązanie właścicieli nieruchomości do uprzątania niezwłocznie po opadach błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników (§ 2 pkt 11 regulaminu),

3. nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku ich uprzątania poprzez zamiatanie, zbieranie, grabienie, zmywanie itp. (§ 2 pkt 10 regulaminu),

4. powtórzenie w § 2 pkt 12 regulaminu nałożonego przepisami ustawy obowiązku utrzymywania w stanie czystości pojemników i miejsc gromadzenia odpadów komunalnych,

5. wprowadzenie zakazu mycia pojazdów mechanicznych i innych środków transportu na terenie nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego (§ 2 pkt 13 zd. 2 regulaminu),

6. zobowiązanie właścicieli nieruchomości do niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych (§ 2 pkt 15 regulaminu),

7. powtórzenie w § 4 ust. 2, § 7 ust. 3 oraz w § 10 ust. 2 regulacji ustawowych dotyczących odbioru odpadów z nieruchomości niezamieszkałych,

8. przeniesienie obowiązków gminy wynikających z treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy na podmioty odbierające odpady komunalne (§ 8 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 regulaminu)

9. zobowiązanie właścicieli nieruchomości do okresowego dezynfekowania pojemników na odpady (§ 12 ust. 4 regulaminu),

10. wprowadzenie w § 13 ust. 7 regulaminu zakazu gromadzenia w pojemnikach śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużlu, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych, a w koszach ulicznych także opadłych liści i ściętej trawy,

11. zobowiązanie właścicieli nieruchomości podłączonych do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej do podpisania umowy na odprowadzanie ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (§ 15 ust. 1 regulaminu),

12. zobowiązanie właścicieli nieruchomości do dokumentowanie korzystania z usług podmiotu opróżniającego zbiorniki bezodpływowe (§ 15 ust. 6 regulaminu),

13. nałożenie dodatkowych obowiązków na właścicieli nieruchomości wyposażonych w lokalną oczyszczalnię ścieków komunalnych (§ 15 ust. 7 i 8 regulaminu),

14. nieprawidłowe uregulowanie zasad wyprowadzania zwierząt domowych (§ 18 ust. 2),

15. uregulowanie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zasad usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe (§19 ust. 1),

16. zobowiązanie właścicieli zwierząt domowych do przestrzegania zakazu ich wprowadzania do lokali, budynków lub na określone tereny prywatne czy publiczne (§ 19 ust. 2 regulaminu),

17. ustalenie zasad postępowania ze zwierzętami uznanymi za bezdomne (§ 20 ust. 2-4 regulaminu),

18. uregulowanie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zasad hodowli gołębi (§ 21 ust. 4) i pszczół (§ 21 ust. 5 pkt 6),

19. nieprawidłowe uregulowanie w § 21 ust. 5 pkt 1, 4, 5 § 22 i § 23 regulaminu zasad dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej,

20. delegowanie kompetencji do ustalania zasad i terminów obowiązkowej deratyzacji innym podmiotom (§ 24 ust. 1 - 4),

Wobec powyższych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 2 pkt 1, 2, 10, 11, 12, 13 zd. 2 i 15, § 4 ust. 2, § 7 ust. 3, § 8 ust. 3 pkt 1 i ust. 4, § 10 ust. 2, § 12 ust. 4, § 13 ust. 7, § 15 ust. 1, 6, 7 i 8, § 18 ust. 2, § 19 ust. 2, § 20 ust. 2-4, § 21 ust. 4 i ust. 5 pkt 1, 4, 5 i 6, § 22, § 23, § 24 ust. 1 - 4 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że przepis art. 4 ust. 1 i 2 ustawy wyznacza w sposób wiążący zakres przedmiotowy uchwały podjętej na jego podstawie. Sformułowanie przepisu art. 4 ust. 2 ustawy wskazuje na konieczność uwzględnienia wszystkich wymienionych w nim zagadnień, a jednocześnie wyznacza granice kompetencji uchwałodawczej rady gminy. Katalog spraw, które ustawodawca pozwolił radzie gminy ująć wśród zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zawartych w regulaminie, jest zamknięty, a rada może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. Nałożenie postanowieniami regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązków, które nie dotyczą zagadnień wskazanych w przywołanym wyżej przepisie jest działaniem niemającym oparcia w przepisie kompetencyjnym, a tym samym musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiej regulacji. Prokurator podkreślił, że uprawnienie do określenia wymagań w zakresie czystości porządku na terenie nieruchomości, wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, jest wyraźnie ograniczone w literach a, b i c tego punktu. Rada gminy wprowadzając określone wymaganie w tym zakresie musi mieć na względzie, czy dotyczy ono zbierania i odbierania odpadów komunalnych, uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, czy też mycia i naprawy pojazdów samochodowych, bowiem jej upoważnienie ograniczone jest wyłącznie do tych aspektów problematyki czystości i porządku. Podobnie należy, w ocenie skarżącego, interpretować pozostałe przepisy art. 4 ustawy, z uwagi bowiem na restrykcyjny charakter wprowadzanej regulacji nie jest możliwe rozszerzanie kompetencji uchwałodawczej organu stanowiącego gminy na inne zagadnienia, nawet jeśli w jego ocenie są one pożądane, czy korzystne dla całej wspólnoty samorządowej.

W ocenie skarżącego szereg przepisów przyjętego uchwałą regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy. Skutkiem tego jest częstokroć nakładanie na adresatów uchwały dodatkowych obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazała, że uchwała została podjęta po uzyskaniu pozytywnej opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kaliszu, nie była kwestionowana przez organ nadzoru i została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego dnia 22 kwietnia 2015 r. pod pozycją 2685.

Nie zgadzając się z zarzutami skargi Rada podniosła, że uprzednio obowiązujący na terenie gminy regulamin utrzymania czystości i porządku (uchwał Rady z dnia 7 marca 2013 r. nr XXXV/184/13) zawierał postanowienia analogiczne lub bardzo zbliżone do zaskarżonej uchwały, a jednak postanowienia te nie były kwestionowane ani zaskarżone przez jakikolwiek podmiot (w tym także Prokuratora) i nie budziły żadnych wątpliwości co do ich zgodności z prawem i interpretacji. Wskazano także, że podobne regulaminy (w szczególności jeżeli chodzi o kwestie zarzucanych powtórzeń w stosunku do obowiązków wynikających wprost z przepisów ustawowych) obowiązują także w innych gminach i miastach, które wymieniono.

Rada wywodziła, że szereg zarzutów skargi dotyczy powtórzeń w regulaminie obowiązków wynikających wprost z zapisów ustawowych. W ocenie rady skoro obowiązki takie istnieją na podstawie przepisów ustawowych, to nie sposób zarzucać organowi gminy, iż nakłada je bezprawnie na mieszkańców gminy, gdyż w istocie ich nie nakłada (co oczywiste), a jedynie zawiera ich powtórzenie i wyszczególnia w regulaminie. Organ podniósł, że istotnym w tym względzie jest przede wszystkim cel, jakiemu takie powtórzenie ma służyć, który legł u podstaw takiego a nie innego sformułowania przedmiotowego regulaminu. W ocenie Rady zawarcie w regulaminie kompleksowo wszystkich obowiązujących regulacji i obowiązków dotyczących szeroko pojętego utrzymania czystości i porządku, przyczynia się do zwiększenia świadomości prawnej (w zakresie obowiązywania także i przepisów ustawowych) mieszkańców gminy i pozwala na posiadanie przez nich pełnego obrazu ciążących na nich obowiązków w tym zakresie (bez konieczności zapoznawania się z przepisami ustawowymi, do których dotarcie i których pełne zrozumienie może być w wielu przypadkach utrudnione). Zdaniem Rady brak powtórzenia podstawowych obowiązków wynikających z przepisów rangi ustawowej w regulaminie może sprawiać wrażenie i wywoływać u mieszkańców gminy błędne przekonanie o tym, że ciążą na nich jedynie te obowiązki wymienione w powszechnie dostępnym i znanym na terenie gminy regulaminie, a nie jakiekolwiek jeszcze inne obowiązki. Regulamin nie zawierający powtórzeń w zakresie najważniejszych i ogólnych obowiązków wynikających wprost z przepisów ustawy może sprawiać wrażenie niepełnego, wyrwanego z kontekstu dokumentu i tym samym utrudniać jego prawidłowe i całościowe zrozumienie przez mieszkańców gminy.

Odnosząc się ogólnie do zawartych w skardze zarzutów przekroczenia przez organ gminy zakresu upoważnienia ustawowego w zakresie treści regulaminu podniesiono, że o ile art. 92 Konstytucji RP przewiduje dość szczegółowe i rygorystyczne warunki w zakresie wydawania na podstawie upoważnień ustawowych rozporządzeń, to w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, Konstytucja RP przewiduje podejście mniej rygorystyczne zawarte w jej art. 94, stąd w doktrynie utrwalony jest pogląd, iż organy samorządu terytorialnego stanowiąc prawo miejscowe mają zdecydowanie większą swobodę stanowienia i regulowania przekazanych mu kompetencyjnie kwestii niż organy wydające rozporządzenia na podstawie ustawowych upoważnień do ich wydawania.

W powyższym kontekście organ odniósł się następnie szczegółowo do poszczególnych zarzutów skargi, które nie były objęte zarzutem powtórzenia obowiązków ustawowych.

W ocenie rady zarzuty dotyczące: § 2 pkt 10, § 2 pkt 11, § 2 pkt 13 zdanie drugie, § 2 pkt 15, § 12 ust. 4, § 13 ust. 7, § 19 ust. 1, § 19 ust. 2, § 21 ust. 5 pkt 1, 4 i 5 oraz § 22 i § 23, § 21 ust. 5 pkt 6 regulaminu nie zasługują na uwzględnienie, albowiem regulacje te mieszczą się w zakresie upoważnienia zawartego w art. 4 ustawy.

Za niezasadny należy także, według Rady, uznać zarzut dotyczący § 8 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 regulaminu, ponieważ zawarte w nich regulacje mają jedynie charakter informacyjny i nie tworzą obowiązków. Zaś zarzut dotyczący § 15 ust. 7 i 8 regulaminu jest nieuzasadniony, gdyż regulacja ta stanowi jedynie powtórzenie regulacji ustawowych i aktualne pozostają także w pełni wcześniej podnoszone przez Radę argumenty dotyczące uzasadnienia dla powtórzeń w regulaminie obowiązków ustawowych. Co do zarzutu dotyczącego § 21 ust. 4 regulaminu, jest on zdaniem Rady niesłuszny, a regulacja w nim zawarta jest konsekwencją zaniechania ustawodawczego. Wreszcie Za niezasadny i niezrozumiały w kontekście treści uzasadnienia skargi uznała Rada zarzut dotyczący § 24 ust. 1-4 regulaminu, albowiem w uzasadnieniu skargi brak jest szczegółowego opisu w zakresie tego zarzutu, a jedynie skarżący uzasadnia występującą jego zdaniem niezgodność z prawem w treści § 24 ust. 5 regulaminu, którego ani nie dotyczy zarzut petitum skargi ani też nie jest on objęty żądaniem stwierdzenia nieważności. Jednocześnie Rada zakwestionował stanowisko skargi, jakoby zapisy te stanowiły o delegacji kompetencji do ustalania terminu deratyzacji na rzecz Wójta i Powiatowego Inspektora Sanitarnego, albowiem terminy deratyzacji określone zostały przez radę gminy w § 24 ust. 4 regulaminu. Do kompetencji Wójta przekazano jedynie uszczegółowienie terminów już odgórnie ustalonych w regulaminie, bez możliwości ich zmieniania i modyfikowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 2 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej – art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 Ppsa.

Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 poz. 594 z późn. zm.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna chyba, że naruszenie ma charakter nieistotny.

Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, Dz.U. z 2003 r. Nr 218 poz. 2151).

Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnia w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorią wadliwości wymienionych aktów organu gminy (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1151/08 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt 412/11, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać należy, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. (wyrok TK z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt K 22/05, opubl. OTK 118/10/A/2005).

Przenosząc powyższe rozważania natury prawnej na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że podniesione przez Prokuratora zarzuty są zasadne, bowiem poszczególne przepisy uchwały naruszają prawo w sposób istotny, co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności.

Zaskarżona uchwała stanowiąca regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wydana została na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy, który przewiduje, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Szczegółowy zakres upoważnienia zawarty został w art. 4 ust. 2 ustawy i wynika z niego, że regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Z uwagi na znaczną ilość podniesionych przez Prokuratora zarzutów, Sąd odniesie się do niech według kolejności przedstawionej w skardze.

Na wstępie należy jednak wyjaśnić, albowiem zostało to podjęte w skardze, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy jednostek redakcyjnych regulaminu przyjętego uchwałą z dnia 30 marca 2015 r. i stanowiącego załącznik nr 1 do tej uchwały. Ilekroć zatem mowa o regulaminie dotyczy to właśnie owego załącznika, nie samej uchwały.

1. Sąd uznał za zasadny zarzut powtórzenia regulacji ustawowej w § 2 pkt 1 i 2 regulaminu, wprowadzającym obowiązki dotyczące wyposażenia nieruchomości w opisane w regulaminie pojemniki i worki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej oraz gromadzenia nieczystości ciekłych, przy braku sieci kanalizacyjnej, w zbiornikach bezodpływowych lub oczyszczanie przez przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: 1) wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi; 2) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

W tych okolicznościach uznać należy, że niewątpliwie rada powieliła regulacje ustawową. Tymczasem, w odniesieniu do stanowiska Rady Gminy, która z powołaniem się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 401/09 podniosła, iż dopuszczalne jest przytoczenie w uchwale rady gminy określonych regulacji ustawowych, o ile jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wskazuje, że pogląd ten uznaje za dopuszczalny, jednak tylko w takim zakresie w jakim przytoczenie tekstu zawartego w akcie wyższego rzędu następuje w całości, z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu, z podaniem jego nazwy i miejsca publikacji.

Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. (wyrok z dnia 01 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 784/14, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) za ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych uznać należy też pogląd, że rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 659/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 300/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 424/10, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko znajduje dodatkowe oparcie w treści § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzona ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 370/07, LEX nr 446997; z dnia 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

2. Poza zakres upoważnienia ustawowego wykracza tymczasem regulacja zawarta w § 2 pkt 11 regulaminu, nakładająca na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątania niezwłocznie po opadach błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników oraz szczegółowo określająca gdzie i w jaki sposób należy uprzątnięte zanieczyszczenia składować. W pierwszej kolejności wskazać należy, że obowiązek taki (w zakresie dotyczącym chodników położonych wzdłuż nieruchomości) nałożony został art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Po drugie zaś kwestionowana regulacja regulaminu dotyczy obszaru całej nieruchomości, co powoduje, że wykracza ona poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 b, albowiem upoważnienie do stanowienia w tym zakresie przepisów prawa miejscowego, jak słusznie podnosi skarżący, dotyczy jedynie części nieruchomości służących do użytku publicznego.

3. Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego rada nałożyła, w § 2 pkt 10 regulaminu, na właścicieli nieruchomości obowiązek ich uprzątania poprzez zamiatanie, zbieranie, grabienie, zmywanie itp. W kontekście przytoczonego na wstępie art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy stwierdzić należy, że przepis ten upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Należy przychylić się do stanowiska Prokuratora, że w tym kontekście nałożenie wskazanych na wstępie obowiązków przewidzianych w § 2 pkt 10 regulaminu obowiązków wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.

4. Nie znajduje także uzasadnienia, w ocenie sądu, powtórzenie w § 2 pkt 12 regulaminu nałożonego przepisami ustawy obowiązku utrzymywania w stanie czystości pojemników i miejsc gromadzenia odpadów komunalnych. W kwestii niedopuszczalności tego typu powtórzeń sąd wypowiedział się we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia i w tej mierze rozważania te zachowują pełną aktualność. Wskazany w § 2 pkt 12 regulaminu obowiązek wynika wprost z treści art. 5 ust. 1 ustawy, i nie jest prawnie dopuszczalne powtarzanie jego treści w regulaminie utrzymania czystości i porządku.

5. W zakresie następnego z zarzutów wskazać należy, że w art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawa upoważnia radę gminy do ustalenia wymagań w zakresie utrzymania i czystości i porządku na terenie nieruchomości dotyczących m.in. mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Tym samym nie można uznać, że przepis ten upoważnił radę do wprowadzenia jakichkolwiek zakazów. Wobec powyższego, nie znajduje oparcia w przepisach ustawy wprowadzenie w § 2 pkt 13 zd. 2 regulaminu zakazu mycia pojazdów mechanicznych i innych środków transportu na terenie nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności na chodnikach, jezdniach, poboczach dróg, placach, skwerach i zieleńcach, terenach leśnych i parkowych oraz w pobliżu zbiorników wodnych oraz innych wód powierzchniowych otwartych (cieków wodnych). Mamy tu do czynienia z przekroczeniem zakresu upoważnienia udzielonego radzie wskazanym przepisem ustawy.

6. Podobnie art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy w sposób kompleksowy i jednoznaczny reguluje obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych (...). Jednocześnie żaden przepis ustawy nie upoważnia rady gminy do zobowiązania właścicieli nieruchomości do niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku budowy i remontów lokali oraz budynków, jak to uczyniła rada w § 2 pkt 15 regulaminu. Rada działała zatem bez upoważnienia ustawowego w tej mierze. Dodać należy, że z treści art. 5 ust. 2 ustawy, wynika, iż z woli ustawodawcy, obowiązek utrzymania czystości i na terenie budowy należy do wykonawcy robót budowlanych.

7. Nieuprawnionego, że względów wskazanych we wcześniejszej części uzasadnienia, powtórzenia regulacji ustawowej zawartej w art. 6 ust. 1 dopuściła się rada w § 4 ust. 2, § 7 ust. 3, w § 10 ust. 2 oraz § 15 ust. 1 i 6 regulaminu. W szczególności powtórzono zapisy zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy nakładające na właścicieli nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz na właścicieli nieruchomości, którzy nie są zobowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, dokumentowania poprzez okazywanie umów i dowodów wpłat faktu korzystania z usług wymienionych w tym przepisie podmiotów odbierających odpady komunalne i nieczystości ciekłe. Powtórzono także regulację dotyczącą zobowiązania właścicieli nieruchomości podłączonych do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej do podpisania umowy na odprowadzanie ścieków do urządzeń kanalizacyjnych oraz do udokumentowania korzystania z usług wykorzystywanych przez podmioty opróżniające zbiorniki bezodpływowe. Jak słusznie wskazał skarżący - regulacja ustawowa w powyższym zakresie jest wyczerpująca i kompletna i nie jest dozwolone jej powtarzane w akcie prawa miejscowego, skoro obowiązki właścicieli nieruchomości w tym zakresie wynikają wprost z ustawy.

8. Odnosząc się do kolejnego zarzutu wskazać należy na wstępie, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy upoważnił gminę do przejęcia, na mocy podjętych uchwał, ciążących na właścicielach nieruchomości obowiązków wyposażenia ich w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Delegacja ta wskazuje wyraźnie, że jej adresatem jest gmina. Z przekroczeniem zatem upoważnienia ustawowego rada w § 8 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 regulaminu dokonała subdelegacji ww. obowiązków, albowiem przerzuciła te obowiązki na podmiot odbierający odpady komunalne. Rada uchwaliła bowiem, że do potrzeb zbierania odpadów komunalnych stosuje się pojemniki/worki mogące stanowić własność podmiotów odbierających odpady komunalne oraz zobowiązała te podmioty do stworzenia właścicielom nieruchomości warunków do zbierania odpadów komunalnych zmieszanych i selektywnie zebranych poprzez dostarczenie właścicielowi nieruchomości pojemników i worków do zbierania odpadów komunalnych.

9. W zakresie kolejnego z zarzutów, dot. § 12 ust. 4 regulaminu wskazać należy, że nałożenie na właścicieli nieruchomości dokonywania okresowego dezynfekowania pojemników stanowi bezprawne rozszerzenie obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wskazana regulacja wykracza poza upoważnienie ustawowe, a ponad to pojęcie "okresowego dezynfekowania" jest pojęciem nieostrym i niedookreślonym.

10. W sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy pozostaje wprowadzony w § 13 ust. 7 regulaminu zakaz gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużlu, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych, a w koszach ulicznych także opadłych liści i ściętej trawy. Związane z powyższymi zakazami ograniczenia uprawnień właścicieli nieruchomości nie znajdują umocowania w upoważnieniu ustawowym określonym w art. 4 ust. 2 ustawy (podobnie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r. IV SA/Po 741/13, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12 dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Regulacja pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy i jako taka jest dotknięta wadą nieważności. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy zobowiązuje właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przywołany przepis ustawy odnosi się do odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, a w stosunku do innych odpadów zasady postępowania określają przepisy odrębne, np. ustawa o odpadach. W tej sytuacji wprowadzanie dodatkowych zakazów jest nieuprawnione (por. np. wyroki WSA w Łodzi: z dnia 23 kwietnia 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 184/15, z dnia 13 czerwca 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 193/15, z dnia 17 czerwca 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 176/15 oraz z dnia 25 lutego 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 1138/14, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa o odpadach określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 1484/10, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

11. Patrz Ad. 7.

12. Patrz Ad. 7.

13. Kolejno należy wskazać, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Tymczasem w § 15 ust. 7 i 8 regulaminu na właścicieli nieruchomości wyposażonych w lokalną oczyszczalnię ścieków komunalnych nałożono dodatkowe obowiązki: posiadania pozwolenia wodno-prawnego na odprowadzanie oczyszczonych ścieków do wód powierzchniowych lub do ziemi w ilości przekraczającej 5 m3/dobę, wyników badań oczyszczonych ścieków oraz dokumentów za wywóz z oczyszczalni osadów i innych pozostałości technologicznych, a na właścicieli nieruchomości odprowadzających ścieki w ilości do 5 m3 /dobę - dokumentu zgłoszenia danej instalacji w Urzędzie Gminy Żerków. Rada wyraźnie wyszła w tej mierze poza ramy upoważnienia ustawowego.

14. Słusznie zarzucił Prokurator, iż w sposób nieprawidłowy, niezgodnie z zakresem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, określono w uchwale również niektóre obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe. Dotyczy to m.in. nałożenia obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, a psa ras uznawanych za agresywne - na smyczy i w kagańcu (§ 18 ust. 2). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Ponadto zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Dodatkowo wskazać należy, że zasady wprowadzenia psów do obiektów użyteczności publicznej powinny wynikać z regulaminów, określających zasady korzystania z tych obiektów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 553/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 176/15, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

15. Ponadto z przekroczeniem delegacji ustawowej Rada w § 19 ust. 1 regulaminu uregulowała sposób usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe. O ile Rada posiadała kompetencje do nałożenia takiego obowiązku, to jednak nie posiadała uprawnienia do określenia w jaki sposób to ma się odbywać. Tym samym uchwalenie szczegółowego sposobu usuwania tych zanieczyszczeń "poprzez zebranie, zmycie lub usunięcie zanieczyszczeń w inny sposób" wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.

16. Z kolei w § 19 ust. 2 regulaminu, z przekroczeniem delegacji ustawowej, zobowiązano właścicieli zwierząt domowych do przestrzegania zakazów wprowadzania psów lub innych zwierząt do lokali, budynków lub na określone tereny prywatne czy publiczne, określone przez właścicieli lub zarządców tych lokali, budynków lub terenów z wyłączeniem osób niewidomych, korzystających z pomocy psów przewodników. Należy bowiem wskazać, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ust. 6 ustawy upoważnił radę gminy jedynie do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w celu ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 października 2013r., sygn. akt IV SA/Po 507/13). W tym kontekście uznać należy, że powyższe uregulowanie (§ 19 ust. 2 regulaminu) istotnie jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych. Po wtóre, jak wskazano wcześniej, zasady i tryb korzystania z obiektów użyteczności publicznej rada reguluje w drodze osobnej uchwały podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

17. Zarzut ustalenia zasad postępowania ze zwierzętami uznanymi za bezdomne (§ 20 ust. 2-4 regulaminu) z przekroczeniem upoważnienia ustawowego nie został wprawdzie rozwinięty w ramach uzasadnienia skargi, jednak sąd stoi na stanowisku, że zarzut ten zasługuje na uwzględnienie, a to z tej przyczyny, że Rada nie była upoważniona do wprowadzenia w regulaminie utrzymania czystości porządku kwestii związanych ze zwierzętami bezdomnymi, bowiem materia ta regulowana jest odrębna uchwałą w sprawie określenia programu opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wydaną na podstawie art. 11 a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt.

18. Słusznie wskazał również Prokurator, że z przekroczeniem upoważnienia ustawowego w § 21 ust. 4 i § 24 ust. 5 pkt 6 regulaminu uregulowano nadto zasady hodowli gołębi i pszczół.

W pierwszej kolejności sąd wskazuje, że zaaprobować należy stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1953/08, zgodnie z którym "gołębie hodowlane nie są zwierzętami domowymi [...] z tego powodu, że za takie nie są uważane w języku potocznym, w którym za zwierzęta domowe uważane są zwierzęta trzymane przez człowieka w domu dla osobistej przyjemności lub dla towarzystwa, w odróżnieniu od zwierząt chowanych lub hodowanych z innych powodów (zwierzęta hodowlane, gospodarskie i użytkowe). Zwierzęciem domowym nazywa się takie zwierzę, które trzymane jest w domu lub mieszkaniu dla zaspokojenia potrzeb emocjonalnych człowieka, jako zwierzę towarzyszące człowiekowi lub jako swoista ozdoba czy też atrakcja mieszkania. Zwierzę domowe traktowane jest zwykle przez domowników jako pupil lub członek rodzinnego stada. Pupilem określa się najczęściej osobnika, który jest lubiany bardziej niż inne osobniki tego samego gatunku, ale również wychowanka lub podopiecznego. Ten sam gatunek zwierzęcia (np. świnia domowa) może być zwierzęciem chowanym dla mięsa, hodowlanym (w celu dalszego rozmnażania) lub domowym. Pies trzymany na placu, którego ma pilnować przed intruzami jest zwierzęciem użytkowym. Trzymany w obejściu gospodarstwa rolnego nadal pełni rolę użytkową, a zwierzęciem domowym staje się dopiero z chwilą nawiązania więzi emocjonalnych pomiędzy człowiekiem i zwierzęciem oraz przyznania mu przez ludzkie stado prawa do przebywania razem z ludźmi w ich najbliższym otoczeniu, na zasadzie członka stada". Jednocześnie zgodzić się należy również, ze gołębie hodowlane nie mogą być również uznane za zwierzęta gospodarskie w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości w gminach. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera definicji pojęcia "zwierzęta gospodarskie". W celu określenia znaczenia tego pojęcia sięgnąć należy do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002). Stosownie do treści przepisu art. 4 pkt 18 tejże ustawy zwierzętami gospodarskimi są te zwierzęta, o których mowa w przepisach dotyczących organizacji hodowli i ich rozrodzie - czyli w ustawie z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1762). Przepisy ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich w art. 2 ust. 1 pkt 15 wskazują w sposób enumeratywny rodziny zwierząt które zakwalifikowane są jako zwierzęta gospodarskie. W katalogu tym nie znajdują się gołębie, co uniemożliwia taką ich kwalifikację, a w konsekwencji rada gminy nie była upoważniona do określenia w regulaminie zasad ich hodowli. Regulacje regulaminowe dotyczące gołębi nie znajdują oparcia ani w podstawie prawnej określonej w pkt 6 art. 4 ust. 2, ani w pkt 7 wskazanego przepisu ustawy.

Odnośnie § 21 ust. 5 pkt 6 regulaminu, dotyczącego zasad hodowli pszczół, w szczególności ustawiania uli w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości i w taki sposób by wylatujące i przylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiadujących słuszność należy przyznać zarzutowi uchwalenia go z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Ustalenia zasad hodowli pszczół, w szczególności ustawiania uli w takiej odległości od granicy i w taki sposób, by wylatujące i przylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiadujących, stanowiło wkroczenia w materię ustawową objęta regulacją Kodeksu cywilnego, który reguluje kwestie stosunków sąsiedzkich. Zgodnie z art. 144 tej ustawy właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Sąd stwierdza, że Rada nie posiada uprawnienia do doprecyzowania wyżej wymienionej regulacji (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 136/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

19. Z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego oraz wejściem w materię regulowaną aktem rangi ustawowej mamy do czynienia w przypadku uregulowań zawartych w § 21 ust. 5 pkt 1, 4, 5, § 22 i § 23 regulaminu dotyczących zasad dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Należy zgodzić się ze skarżącym, że ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nie daje radzie gminy kompetencji do określenia w uchwale, jako to uczyniono: minimalnej odległości od granicy nieruchomości, w jakiej dopuszczalne jest gromadzenie odpadów i nieczystości powstających w związku z hodowlą zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (pkt 1); obowiązku usuwania odchodów zwierzęcych, pozostałości karmy lub ściółki pozostawionych na ulicach, placach lub innych miejscach publicznych (pkt 4); obowiązku zgłaszania przez właściciela do zakładu utylizacji zwierząt padłych w celu ich odbioru i unieszkodliwienia przez zakład (pkt 5). Jak wskazano wcześniej przepisy Kodeksu cywilnego regulują kwestie stosunków sąsiedzkich. W myśl art. 144 Kodeksu cywilnego właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Rada gminy nie posiada uprawnienia do doprecyzowania wyżej wymienionej regulacji. Jednocześnie problematyka usuwania padłych zwierząt jest regulowana w wielu aktach prawnych. Dla przykładu z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika obowiązek właściciela nieruchomości do usunięcia padłych zwierząt z nieruchomości. Jak wynika z art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy zadaniem gminy jest zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych, a ponadto z art. 3 ust. 2 pkt 15 ustawy, to gmina zapewnia zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części. Na uwadze również należy mieć, że z art. 5 ust. 4 ustawy wynika obowiązek zarządcy drogi do utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych, w którym to pojęciu mieści się, jak można wywodzić, również usuwanie zwłok padłych zwierząt (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 646/14, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 553/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

20. Delegacja ustawowa została przekroczona również w § 24 ust. 1-4 i 5 regulaminu, dotyczącym zasad przeprowadzania deratyzacji. Stwierdzić bowiem należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie przewiduje, aby Rada była upoważniona do obciążenia właścicieli nieruchomości kosztami przeprowadzenia deratyzacji (por. wyroki WSA: z 09.10.2013 r., IV SA/Po 725/13; z 21.11.2013 r. IV SA/Po 549/13; z 17.09.2013 r., II SA/Ol 368/13; z 27.11.2007 r., II SA/Wr 424/07 – dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po drugie zaś, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, rada upoważniona pozostawała do wyznaczenia jedynie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Celem upoważnienia zawartego w pkt 8 było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji ( vide. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2010 r. o sygn. II SA/Gd 212/10; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z analizy pełnego brzmienia art. 4 ustawy wynika, że zamiarem ustawodawcy nie było objęcie deratyzacją obszaru całej gminy, ale konkretnych jej obszarów. Zatem obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy jak również obciążenie ich kosztami tej deratyzacji stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Założeniem ustawodawcy wynikającym z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy było bowiem zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Rada uchybiła powyższemu obowiązkowi, bowiem nie określiła ani takiego obszaru, ani też terminu przeprowadzenia deratyzacji. Naruszenie ustawowej kompetencji może mieć miejsce nie tylko w sytuacji jej przekroczenia, ale również nie wykonania jej w pełnym zakresie. Obowiązkiem Rady Gminy było określenie w uchwale obszaru podlegającego deratyzacji z jednoczesnym określeniem terminu jej przeprowadzenia. Tymczasem w przepisie kwestionowanym delegowano kompetencję do określenia terminów obowiązkowej deratyzacji, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, Wójtowi Gminy w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie daje radzie uprawnienia do przekazania tych kompetencji jakimkolwiek innym podmiotom.

W opisanych okolicznościach, mając na uwadze, że uchwała w części obejmującej § 2 pkt 1, 2, 10, 11, 12, 13, zdanie 2 i 15; § 4 ust. 2; § 7 ust. 3; § 8 ust. 3 pkt 1 i ust. 4; § 10 ust. 2; § 12 ust. 4; § 13 ust. 7; § 15 ust. 1, 6, 7, 8; § 18 ust. 2; § 19 ust. 2; § 20 ust. 2, 3, 4; § 21 ust. 4, 5 pkt 1, 4, 5, 6; § 22; § 23; § 24 ust. 1, 2, 3, 4, 5 załącznika do zaskarżonej uchwały narusza prawo w stopniu istotnym, uzasadnione było stwierdzenie nieważności tej części Uchwały na podstawie art. 147 Ppsa.