Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 732/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9a, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 11 ust. 2, art. 37 ust. 4, art. 43 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 19 lutego 2008 r., nr XVI/15/2008 w sprawie zasad dzierżawy nieruchomości gruntowych niezabudowanych stanowiących własność Gminy Pruszcz Gdański 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu 19 lutego 2008 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad dzierżawy nieruchomości gruntowych niezabudowanych stanowiących własność Gminy. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a, art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 11 ust. 2, art. 37 ust. 4 i art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

W treści § 4 uchwały ustalone zostały minimalne roczne stawki czynszu dla nieruchomości oddanych w dzierżawę w drodze przetargu w zależności od przeznaczenia nieruchomości. Postanowiono także w § 5, że dla nieruchomości oddanych w dzierżawę w trybie bezprzetargowym stawki czynszu nie mogą być niższe niż określone w § 4. W § 6 określono natomiast, że czynsz dzierżawny ustalony na zasadach określonych w uchwale jest świadczeniem za samo korzystanie z nieruchomości i nie obejmuje opłat związanych z eksploatacją nieruchomości oraz innych ciężarów związanych z korzystaniem z niej. W § 7 ustalono termin płatności czynszu dzierżawnego. W § 8 przyjęto, że czynsz podlegać będzie waloryzacji co roku. W § 9 ustalono, że czynsz dzierżawny ustalony według § 4 a, którego wysokość przekroczy 300 zł może być rozłożony na raty. W § 10 określono natomiast wysokość odszkodowania za bezumowne korzystanie z gruntów stanowiących własność gminy.

Przedmiotowa uchwała została opublikowana z Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 27 maja 2008 r., nr 43, poz. 1264 i weszła w życie 14 dni po ogłoszeniu.

Następnie Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] z dnia 11 czerwca 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 19 lutego 2008 w sprawie zasad dzierżawy nieruchomości gruntowych niezabudowanych stanowiących własność Gminy.

W uchwale zmieniającej postanowiono o skreśleniu § 4 uchwały dotyczącego minimalnych rocznych stawek czynszu dzierżawnego, skreśleniu § 5, 6, 8 i 10 oraz w § 9 skreślono wyrazy "ustalony według § 4 a". Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 1 lipca 2013 r., pod pozycją 2685 i weszła w życie 14 dni od ogłoszenia.

W trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda 16 sierpnia 2013 r. wniósł skargę na uchwałę nr [.] z 19 lutego 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. Wskazał, że na podstawie art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym do kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących określania zasad gospodarowania mieniem gminnym, w tym określenia zasad wydzierżawiania nieruchomości. Wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "zasady gospodarowania mieniem", ale należy przez nie rozumieć ogólne reguły i wytyczne dotyczące sposobu gospodarowania mieniem gminnym.

W ocenie Wojewody określenie minimalnych stawek czynszu dzierżawnego nie może być traktowane jako ustanowienie zasady gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Pod pojęciem "zasad" należy bowiem rozumieć ogólne, określone przez radę reguły i wytyczne dotyczące sposobu gospodarowania mieniem gminnym, w przedmiotowej sprawie dotyczące wydzierżawiania nieruchomości gruntowych, które winien uwzględniać wójt realizując zadania w zakresie gospodarowania mieniem gminnym, co zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym należy do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Znajduje to potwierdzenie w art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie ust. 2 tego przepisu w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomości udostępnione z zasobu (w tym ustalanie stawek czynszu dzierżawnego nieruchomości z zasobu gminnego). Ponieważ gospodarowanie mieniem komunalnym należy do organu wykonawczego gminy, przy zawieraniu umowy cywilnoprawnej, do której należy zaliczyć umowę dzierżawy nieruchomości gminnej, gminę reprezentuje wójt, który ustala stawki czynszu. Wojewoda wyraził przekonanie, że skoro ustawodawca powołał organy stanowiące i wykonawcze jako organy jednostek samorządu terytorialnego, jako zasadę należy przyjąć, że przyznane jednemu organowi gminy kompetencje nie mogą być realizowane przez inny organ tej jednostki. Zatem wkroczenie Rady Gminy w uprawnienia należące do Wójta Gminy stanowi naruszenie kompetencji organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym.

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] w całości, bowiem po wyeliminowaniu przepisów ustalających stawki minimalne oraz tych stawek dotyczących, nie spełnia ona wymogów uchwały w sprawie "zasad dzierżawy nieruchomości". Pozostałe w niej przepisy sprowadzają się do powtórzenia treści części ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że treść § 9 stanowiącego o ewentualnym rozłożeniu czynszu dzierżawnego na cztery raty, również mieści się w zakresie kompetencji wójta, kształtującego w imieniu gminy treść zawieranej umowy, w tym także sposób zapłaty czynszu dzierżawnego.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy podkreślił, że ustawodawca we wspomnianym art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym zakwalifikował ustalanie zasad wydzierżawiania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, jako czynności w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu należących do wyłącznej kompetencji rady gminy i zobowiązał radę gminy do podjęcia uchwały regulującej te zasady. Przepis ten wprowadził wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącej, że to organ wykonawczy gospodaruje mieniem komunalnym. Nie zaistniała w niniejszej sprawie sytuacja wkroczenia Rady Gminy w uprawnienia należące do Wójta Gminy , co stanowiłoby naruszenie kompetencji organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym. Rada Gminy, jako organ stanowiący Gminy, w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, była uprawniona do uchwalenia zasad wydzierżawiania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, w związku z czym ustaliła reguły postępowania przy ustalaniu wysokości czynszu określając jego minimalne stawki. Zdaniem pełnomocnika organu, dopuszczalne jest w ramach stanowienia zasad wydzierżawiania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, przyjęcie ogólnych reguł ustalania wysokości czynszu dzierżawnego poprzez ustalanie stawek minimalnych tego czynszu zależnych od celu na jaki zostaje przeznaczona dzierżawiona nieruchomość. Przyjęcie zasad w takim kształcie nie pozostaje w sprzeczności z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z treścią którego do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym Zasady wydzierżawiania nieruchomości określają ramy, w jakich winien poruszać się wójt przy wydzierżawianiu nieruchomości i mogą one zawierać konkretne stawki. Wójt zawierając umowę dzierżawy ma swobodę ustalania wysokości czynszu w przypadku umów zawieranych w drodze bezprzetargowej, ma też prawo swobodnego ustalania ceny wywoławczej czynszu w przypadku oddania nieruchomości w dzierżawę w drodze przetargowej, jednakże w ramach reguł określanych w uchwalonych przez radę gminy zasad wydzierżawiania nieruchomości.

Zdaniem pełnomocnika organu zaskarżona uchwała mieści się w delegacji uprawniającej radę gminy do podejmowania uchwał w sprawie zasad wydzierżawiania nieruchomości na okres powyżej trzech lat lub na czas nieokreślony, wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem Wojewody, że po wyeliminowaniu zapisów ustalających stawki minimalne oraz ich dotyczących, uchwała nie spełnia wymogów dotyczących uchwały w sprawie zasad dzierżawy nieruchomości. Wskazał, że § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały określa formę przetargu na oddanie nieruchomości w dzierżawę. Natomiast przepis § 2 ust. 2 określa przypadki umożliwiające odstąpienie od oddawania nieruchomości w dzierżawę w trybie przetargowym. Przepisy te nie stanowią powtórzenia treści poszczególnych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W § 4 zaskarżonej uchwały określono, co powinno zawierać ogłoszenie o przetargu. Również § 6 zaskarżonej uchwały nie stanowi powtórzenia zapisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, określa on, że ustalony na zasadach określonych w uchwale czynsz jest świadczeniem za samo korzystanie z nieruchomości i nie obejmuje opłat związanych z eksploatacją oraz innych ciężarów związanych z korzystaniem lub używaniem nieruchomości. Zapis ten, w rozumieniu organu, mieści się w pojęciu "zasad wydzierżawiania nieruchomości". Przepisy § 7 i § 9 zaskarżonej uchwały określają reguły ustalania terminu płatności czynszu i jego rozkładania na raty. Terminy płatności czynszu powinny być skonkretyzowane w umowie dzierżawy zawieranej przez wójta, natomiast uchwała w sprawie zasad wydzierżawiania nieruchomości ustala jedynie reguły ustalania terminu, którymi winien kierować się wójt przy zawieraniu umowy dzierżawy.

Podkreślił pełnomocnik, że zaskarżona uchwała po jej podjęciu została zmieniona. Zmiana polegała na wykreśleniu zapisów dotyczących stawek minimalnych czynszu i regulacji z nimi związanych. Zmiany weszły w życie jeszcze przed złożeniem skargi przez Wojewodę i dotyczą postanowień uchwały, których legalność kwestionuje skarżący w niniejszej sprawie. Skoro nie obowiązują już kwestionowane przez skarżącego zapisy uchwały to składanie skargi w niniejszej sprawie jest, w przekonaniu organu, bezcelowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((t. j. Dz. U. z 2012 poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach tej kompetencji są upoważnione do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego.

Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 tego aktu sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310).

W niniejszej sprawie Wojewoda wniósł skargę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594), zwanej dalej "u.s.g.", ponieważ po upływie trzydziestodniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru może tylko zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi w takim trybie nie jest ograniczone żadnym terminem, a zgodnie z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, w sprawach takich jak niniejsza, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. (nakazujących poprzedzenie skargi wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa).

Ze stanowiska pełnomocnika organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę wynika natomiast, że nie widzi on konieczności wydania merytorycznego orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyż w chwili orzekania nie ma już przedmiotu kontroli sądowej. Pogląd ten jednak nie jest trafny. Uchylenie uchwały nie prowadzi do skutków ex tunc, a więc także nie prowadzi do bezprzedmiotowości orzekania przez sąd I instancji. O bezprzedmiotowości można byłoby mówić, gdyby uchylona część zaskarżonej uchwały nie mogła być stosowana do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości.

Problem ten generalnie rozwiązany został w odpowiedzi udzielonej w formie uchwały Trybunału Konstytucyjnego na pytanie Rzecznika Praw Obywatelskich czy sąd administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem każdej uchwały organu gminy podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy też jest uprawniony i obowiązany do stwierdzenia nieważności takich uchwał, o ile obowiązują one w dacie orzekania przez sąd administracyjny. Trybunał Konstytucyjny dokonał powszechnie obowiązującej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym uznając, że przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Jednocześnie stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżony akt może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/94 publ. OTK 1994/2/44). Wykładni tej nie można odmówić zastosowania również w przypadku skargi złożonej w przedmiotowej sprawie przez Wojewodę, nie ustała bowiem potrzeba weryfikacji legalności tego aktu. Zauważyć bowiem należy, że pod rządami tej uchwały Wójt Gminy zawarł szereg umów na dzierżawę nieruchomości gruntowych niezabudowanych. Zaskarżona uchwała od dnia jej obowiązywania przez ponad pięć lat wywoływała skutki prawne. W tej sytuacji wyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotu zaskarżenia we własnym zakresie przez Radę Gminy nie zadecydowało o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego złożoną przez Wojewodę skargą. Brak było zatem podstaw do umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w konsekwencji utraty mocy obowiązującej części zaskarżonej uchwały w dniu 25 czerwca 2013 r., co wynika z treści § 1 uchwały zmieniającej i daty Dziennika Urzędowego Województwa ego, w którym została opublikowana.

W zaskarżonej przez Wojewodę uchwale w sprawie zasad dzierżawy nieruchomości gruntowych niezabudowanych stanowiących własność Gminy, Rada wskazała jako przepisy upoważniające do podjęcia tego aktu art. 18 ust. 2 pkt 9a, art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11 ust. 2, 37 ust. 4 i art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wspomnieć jedynie można, że uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, natomiast do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Z kolei podkreślić należy, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., wprowadza wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, określający, że organ wykonawczy gospodaruje mieniem komunalnym. Dlatego też przekazanie przez ustawodawcę pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do podejmowania przez radę innych uchwał w sprawach ważnych z punktu widzenia gospodarki finansowej czy też komunalnej. Rada gminy władna jest określić w drodze aktu prawa miejscowego wyłącznie te zasady gospodarowania mieniem komunalnym, do których odsyła delegacja ustawowa zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy, czyli regulacja może dotyczyć jedynie czynności prawnych wymienionych w tym przepisie i to zawieranych na okres powyżej 3 lat lub na czas nieoznaczony oraz przy ich przedłużeniu o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Dokonując oceny § 4 i 5 zaskarżonej uchwały, w których ustalono minimalne roczne stawki czynszu dzierżawnego dla nieruchomości gruntowych oddanych w dzierżawę w drodze przetargu i w drodze bezprzetargowej to bezwątpienia ustalenie stawek nie mieści się w delegacji ustawowej wyżej przywołanej. Organ stanowiący władny jest ustalić zasady dzierżawy nieruchomości z nawiązaniem do trybu oddawania w dzierżawę oraz okresu na jaki w dzierżawę ma zostać oddany grunt, natomiast ustalanie stawek minimalnych czynszu nie mieści się w pojęciu zasad zawierania umów dzierżawy. Zauważyć też należy, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ wykonawczy gminy podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych m.in. do oddania w najem lub dzierżawę powyżej 3 miesięcy, zaś w wykazie tym określa się obligatoryjnie m.in. wysokość opłat z tego tytułu ( art. 35 ust. 2 pkt 8 tej ustawy ). Tym samym także zapis § 6 zaskarżonej uchwały jest zbędny i uchwalony poza delegacją ustawową. Ustawa o gospodarce nieruchomościami gwarantuje jawność gospodarowania mieniem gminnym. Trafnie wskazał organ nadzoru, że z mocy art. 25 ust. 1 u.s.g., gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje w wójt. Gospodarowanie zasobem polega zaś m.in. na wykonywaniu czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomość udostępnione z zasobu oraz wydzierżawianiu i wynajmowaniu tych nieruchomości (art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 i 7 a tej ustawy ). W przekonaniu Sądu Administracyjnego, czynności te nie polegają jedynie na matematycznym wyliczeniu takich należności. Sprawy dzierżawy nieruchomości gruntowych stanowiących własność gminy należą do zakresu zarządu mieniem gminy. Wskazać jednakże należy, że ustalenie zasad zarządu mieniem gminy nie oznacza stanowienia powszechnie obowiązujących przepisów prawnych.

Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 554/07 (Lex nr 398905), że bieżące gospodarowanie mieniem gminy, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych mających na celu realizację funkcji społeczno - gospodarczego przeznaczenia tych praw i obowiązków, należy do jej organu wykonawczego. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy. Ustawodawca nie zdefiniował też pojęcia "zasady gospodarowania mieniem". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zasady należy rozumieć jako ustalony na mocy przepisu sposób postępowania. Zatem rada gminy winna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Rada nie może więc ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów przez gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje.

W zaskarżonej uchwale ustalono stawki czynszu dzierżawnego i określono w § 8, że czynsz ten podlega waloryzacji o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorze Polskim. Ustalenie zwaloryzowanej stawki czynszu dzierżawnego następować zaś miało w drodze jednostronnego oświadczenia wydzierżawiającego. Umowa dzierżawy jest nazwaną umową uregulowaną przepisami prawa cywilnego. Do zawarcia tej umowy dochodzi wówczas, gdy strony uzgodnią istotne jej składniki tj. przedmiot dzierżawy oraz czynsz. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika jednakże, że zastosowanie uchwalonych stawek jest uzależnione od zawarcia umowy przez gminę z dzierżawcą nieruchomości gruntowej. Nie zostało także wyraźnie stwierdzone, że uchwała zawiera jednie wytyczne dla podległych radzie gminy organów. W obowiązujących w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepisach prawa brak było upoważnienia do ustalania przez radę gminy stawek czynszu dzierżawnego dotyczących nieruchomości stanowiących własność gminy w formie aktu normatywnego powszechnie obowiązującego. Odwołanie się w § 9 do regulacji § 4 musi skutkować usunięciem słów "według § 4" z treści tego przepisu.

W § 10 określone zostało, że odszkodowanie za bezumowne korzystanie z gruntów stanowiących własność gminy może zostać ustalone w wysokości 200% stawek czynszu dzierżawnego określonych w § 4 niniejszej uchwały. Regulacja ta została wydana bez podstawy prawnej bowiem, wysokość odszkodowania za bezumowne korzystanie z gruntu czy innej rzeczy podlega regulacjom prawa cywilnego, i jedynie w drodze postępowania przed sądem powszechnym może zostać ustalona wysokość odszkodowania za bezumowne korzystanie z gruntu.

Kontrolowana uchwała bezsprzecznie ustala normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, co uzasadnia zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. W oparciu o powyższą argumentacje uznać zatem należy, że w zakwestionowanej części uchwała została wydana bez podstawy prawnej, skoro podstawa taka nie wynika z przepisów prawa, a w szczególności podstawy nie stanowi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ani art. 37 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Skutkiem zaś tego uchwała w tej części jest nieważna. Stwierdzenia nieważności nie wyłącza upływ roku od dnia podjęcia uchwały, skoro jest ona aktem prawa miejscowego.

Z powyższych względów Sąd uznając, że brak było podstaw do stanowienia prawa miejscowego w kwestiach uregulowanych w § 4, 5, 6, 8 i 10 oraz w zakresie słów "według § 4" w § 9 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Uznał przy tym Sąd zasadność argumentów skarżącego, że stwierdzenie nieważności uchwały w części spowoduje dezintegrację zasad dzierżawy gruntów niezabudowanych, ponieważ pozostała regulacja będzie fragmentaryczna. Zdaniem Sądu, przepisy w stosunku do których stwierdzono nieważność są ściśle związane z pozostałą częścią ustaleń i jedynie jako całość mogły tworzyć kompleksową regulacje zagadnienia przekazanego radzie gminy, tym samym nie było możliwym wyeliminowanie jedynie zapisów wykraczających poza delegacje ustawową. Zakres pozostawionych po nowelizacji zapisów uchwały stanowi, zdaniem Sądu, nieczytelną regulację odnoszącą się do zasad dzierżawy nieruchomości gruntowych niezabudowanych stanowiących własność Gminy.