Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 295/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części
Dalej idącą skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: par. 135, par. 137
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Strzelcach Opolskich na uchwałę Rady Miejskiej w Leśnicy z dnia 24 czerwca 2013 r., Nr XXXIV/173/13 w przedmiocie regulaminu korzystania z parku miejskiego . 1) stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej jego punkt 2 w zakresie zakazów oznaczonych myślnikiem: pierwszym, trzecim, piątym - we fragmencie "niszczenia oraz", szóstym, ósmym, dziewiątym, dziesiątym, trzynastym, czternastym, piętnastym, a także w części obejmującej jego punkt 3 zdanie pierwsze, punkt 4, 5 i 6, 2) dalej idącą skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 24 czerwca 2013 r. Rada Miejska w Leśnicy (zwana również Radą) podjęła uchwałę Nr XXXIV/173/13 w sprawie Regulaminu korzystania z Parku Miejskiego w Leśnicy. Uchwała została wydana na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), zwanej dalej w skrócie: u.s.g. W § 1 ust. 1 uchwały ustalono ww. Regulamin w postaci załącznika do uchwały. Rada postanowiła, że Regulamin podlega ogłoszeniu poprzez wywieszenie przy wejściu do Parku Miejskiego w Leśnicy (§ 2 uchwały). Natomiast wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi Leśnicy (§ 3 uchwały) i stwierdziła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego (§ 4 uchwały). W pkt 1 Regulaminu ustalono, że teren parku jest dobrem wszystkich mieszkańców. Służy do wypoczynku i rekreacji odwiedzających osób. W pkt 2 postanowiono, że na obszarze parku obowiązuje zakaz:

- zaśmiecania terenu,

- płoszenia ptactwa i zwierzyny,

- niszczenia i uszkadzania roślinności oraz rozkopywania gruntu,

- palenia ognisk bez zgody administratora,

- niszczenia oraz przestawiania ławek, koszy i innych urządzeń na terenie parku,

- zachowań zakłócających spokój, odpoczynek i bezpieczeństwo innych użytkowników parku oraz sąsiedztwa,

- wjazdu na ścieżki spacerowe - alejki wszelkich pojazdów mechanicznych bez zgody administratora z wyjątkiem wózków inwalidzkich i pojazdów uprzywilejowanych,

- handlu i usług bez zezwolenia administratora,

- umieszczania bez zgody administratora tablic, napisów oraz ogłoszeń,

- organizowania imprez oraz używania sprzętu nagłaśniającego bez zgody administratora,

- kąpieli w oczku wodnym,

- korzystania z wyposażenia parku niezgodnie z przeznaczeniem,

- palenia papierosów,

- wywoływania hałasu,

- przebywania dzieci oraz młodzieży do lat 16 po godzinie 2200 bez opieki rodziców.

Natomiast w pkt 3 właścicielom nakazano sprzątanie zanieczyszczeń pozostawionych przez ich zwierzęta. Ustalono również, że psy mogą być wprowadzane tylko na smyczy. Z kolei w pkt 4 postanowiono, że korzystający z parku nie mogą swoim zachowaniem uniemożliwiać lub ograniczać korzystanie z urządzeń parku innym użytkownikom. Określono też, że naruszenie postanowień Regulaminu podlega karze przewidzianej art. 54 Kodeksu wykroczeń (pkt 5), a obowiązki administratora terenu parku pełni Urząd Miejski w Leśnicy (pkt 6). Ponadto podano, że teren parku jest monitorowany (pkt 7).

Pismem z dnia 23 marca 2021 r. Prokurator Rejonowy w Strzelcach Opolskich (zwany dalej Prokuratorem lub skarżącym) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. z uwagi na niezgodne z prawem wykonanie delegacji ustawowej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w Regulaminie zakazów, które bądź to już zostały uregulowane wprost w przepisach rangi ustawowej, bądź też, które można wyinterpretować z przepisów o tej randze.

W motywach skargi Prokurator podniósł, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego podejmowany na podstawie upoważnienia ustawowego, zatem niedopuszczalne jest redagowanie aktów prawa miejscowego w taki sposób, aby regulacje w nich zawarte stanowiły powtórzenie czy modyfikowanie obowiązujących norm rangi ustawowej, co potwierdzają przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908, z późn. zm.), dalej zwanego rozporządzeniem. Natomiast uchwalenie aktów prawa miejscowego z naruszeniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności tych przepisów prawa miejscowego, które zostały podjęte z przekroczeniem takiej delegacji. W przekonaniu Prokuratora należało zakwestionować zaskarżoną uchwałę w całości, albowiem zakres uchybień - w przypadku ich wyeliminowania - czyni niecelowym pozostawienie jej w obrocie z uwagi na niekompletność pozostałych regulacji. Dalej skarżący argumentował, że większość ustanowionych zakazów została już uregulowana wprost w przepisach powszechnie obowiązujących lub z przepisów tych można je wyinterpretować. Mianowicie zakaz palenia ognisk jest możliwy do wyinterpretowania z treści odpowiednio - art. 82 § 1 pkt 1 oraz art. 83 § 1 Kodeksu wykroczeń. W kwestii zakazu niszczenia roślinności, urządzeń czy powodowania opisanych w Regulaminie zakłóceń właściwy będzie m.in. art. 143 § 1 Kodeksu wykroczeń oraz art. 288 § 1 Kodeksu karnego. Zaś postanowienie dotyczące umieszczania bez zgody administratora tablic, napisów oraz ogłoszeń reguluje art. 63a Kodeksu wykroczeń. Z kolei sformułowany w Regulaminie zakaz handlu i usług bez zezwolenia jest już uregulowany odpowiednio w art. 60(3) § 1 i art. 60 (1) § 1 Kodeksu wykroczeń, a zakaz zaśmiecania terenu w art. 145 Kodeksu wykroczeń odnoszącym się do odpowiedzialności za zaśmiecanie miejsc publicznych. Prokurator dowodził również, że przepisy dotyczące sprzątania po zwierzętach i zasad wyprowadzania zwierząt na tereny wspólnego użytku powinny być uregulowane na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto wątpliwości Prokuratora wzbudził punkt 6 Regulaminu, ponieważ rada gminy nie może przejmować zadań wójta związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym. Za wadliwy Prokurator uznał punkt 5 Regulaminu, bo przewidziane w uchwale zakazy i nakazy nie mogą być zagrożone sankcjami karnymi przewidzianymi w Kodeksie wykroczeń, ponieważ nie są to przepisy porządkowe. Delegację ustawową do stanowienia przez radę gminy przepisów porządkowych zawiera art. 40 ust. 3 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Gmina Leśnica wniosła o oddalenie skargi w całości oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniosła, że nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. W tym ostatnim przepisie ustawodawca upoważnił organ gminy do określenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, czyli ustalenia reguł zachowania w odniesieniu do obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Tymczasem w realiach konkretnego, zaskarżonego Regulaminu nie sposób ustalić, że doszło do przekroczenia kompetencji ustawowej przy jego uchwalaniu. Skoro zatem Rada Miejska w Leśnicy nie naruszyła żadnej normy prawnej wskazanej jako podstawa prawna skargi, a w uzasadnieniu skargi trudno doszukać się jakichkolwiek argumentów mogących wskazywać na potencjalne naruszenie tych konkretnych przepisów, skarga winna zostać oddalona. Gmina zwróciła uwagę, że w uzasadnieniu skargi Prokurator wskazuje na inne uchybienia polegające w głównej mierze na normowaniu postanowieniami Regulaminu kwestii uregulowanych w innych źródłach prawa. Jednak stanowisko to trudno podzielić, zwłaszcza wobec braku zdefiniowania przez stronę skarżącą w sposób pozytywny rzekomego działania poza zakresem delegacji, a w szczególności w odniesieniu do zakresu normowania art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. To zaś nie tylko nie daje możliwości podjęcia konstruktywnego dialogu, ale przede wszystkim sprawia, że argumentacja skargi pozbawiona jest wartości poznawczej, nie sposób bowiem dokonać jej rzetelnej weryfikacji. Z kolei wskazane w skardze sprzeczności z ustawami czy powtórzenia przepisów nie stanowią - zdaniem Gminy - samodzielnej podstawy do żądania stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Ponadto strona skarżąca sama zauważyła, że w przypadku wyeliminowania z treści Regulaminu postanowień, które - w jej w ocenie - można wyinterpretować z innych przepisów, czyniłoby Regulamin wadliwym z uwagi na niekompletność regulacji, a paradoksalnie argumentacja taka przemawia za oddaleniem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. pozostaje związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej nadal w skrócie u.s.g., stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei wedle art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Na podstawie wskazanych przepisów należy przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Pojęcia "istotnego naruszenia prawa" nie definiuje żadna z ustaw samorządowych. Natomiast w orzecznictwie sądowym zasadnie przyjmuje się, że o takim naruszeniu świadczy podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury jej podjęcia. Ponadto za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała stanowi akt powszechnie obowiązujący na terenie Gminy Leśnica, a więc akt prawa miejscowego podlegający kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Zaznaczyć przy tym trzeba, że kontrola ta dokonywana jest w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego na dzień podjęcia zaskarżonego aktu, a nie - jak to wynika z treści zarzutów skargi - na dzień zaskarżenia aktu.

Dokonując kontroli legalności kwestionowanej uchwały, Sąd uznał, że skarga Prokuratora Rejonowego w Strzelcach Opolskich zasługuje na częściowe uwzględnienie, ponieważ zapisy Regulaminu korzystania z parku - stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały - w zakresie określonym w pkt 1 sentencji wyroku stanowią modyfikację lub powtórzenie przepisów ustawowych bądź przekroczenie delegacji ustawowej i niewątpliwie jest to wadliwość o cechach istotnego naruszenia prawa. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach, a organy muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. W myśl art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego podejmowane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania tych aktów. Zakres i treść przepisów prawa miejscowego uwarunkowana jest zatem normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w tym przepisie pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania. Wyraża ono tym samym uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów przebywających na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Takim aktem, który niewątpliwie mieści się w zakresie wskazanego upoważnienia, jest regulamin korzystania z parku miejskiego.

Zauważyć również należy, że ustanawiając na podstawie powołanego przepisu regulamin, organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym wynikającym z aktów wyższego rzędu, którego nie może naruszać czy w sposób dowolny modyfikować. Przepisy prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, aby ustalane normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Niedopuszczalne jest zatem, by regulacje takie modyfikowały, zastępowały lub powtarzały obowiązujące już normy rangi ustawowej. Wskazane działanie stanowi nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w kompetencje zastrzeżone wyłącznie dla ustawodawcy.

Powyższy pogląd, jak słusznie dostrzegł w skardze Prokurator, znajduje umocowanie w przepisach rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", dalej zwanego rozporządzeniem, gdzie w § 135 ustalono, że w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie prawa upoważniającym dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu, dla którego przepis prawny wyznacza zadania lub kompetencje. Ponadto w § 137 rozporządzenia wprost ustanowiono zakaz powtarzania w uchwale i zarządzeniu przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. W orzecznictwie sądowym potwierdzającym słuszność przedstawionego poglądu podkreśla się, że naruszenie wskazanej zasady techniki prawodawczej może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Powtórzenia są najczęściej dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymaganej adekwatności. Unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a więc nie mogą ich zastępować. Funkcją prawa nie jest informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 328/18; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 226/19; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 94/20 i powołane tam orzecznictwo; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko, stosownie do którego przyjąć należy, że uchwała rady gminy regulująca jeszcze raz to samo, co zostało już uregulowane w obowiązujących przepisach ustawowych, w sposób istotny narusza prawo. W konsekwencji Sąd stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Leśnicy w części ustanowionych zakazów przekroczyła określone w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. granice przyznanego jej władztwa stanowienia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej poprzez wprowadzenie regulacji już przewidzianych w obowiązujących przepisach rangi ustawowej, jak również przez modyfikację przepisów ustawowych. Takie działanie organu uchwałodawczego stanowi niedopuszczalne wkraczanie w materię zastrzeżoną dla ustawodawcy i przez niego już uregulowaną. Wyjaśnienia jeszcze wymaga, że wobec wyszczególnienia przez Radę zakazów ujętych w pkt 2 Regulaminu myślnikami, Sąd wprowadził na potrzeby ich oznaczenia w sentencji wyroku i w uzasadnieniu numerację zgodną z kolejnością, w jakiej zostały wymienione w tym punkcie.

I tak, ustalony w pkt 2 (myślnik pierwszy) zakaz zaśmiecania terenu wynika wprost z art. 145 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. 2013 r. poz. 482), zwanej dalej w skrócie K.w., zgodnie z którym kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany.

Z kolei wprowadzony w pkt 2 (myślnik trzeci) zakaz niszczenia i uszkadzania roślinności reguluje art. 144 § 1 K.w., wedle którego kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego niszczy lub uszkadza roślinność lub też dopuszcza do niszczenia roślinności przez zwierzęta znajdujące się pod jego nadzorem albo na terenach przeznaczonych do użytku publicznego depcze trawnik lub zieleniec w miejscach innych niż wyznaczone dla celów rekreacji przez właściwego zarządcę terenu, podlega karze grzywny do 1.000 złotych albo karze nagany. Ponadto, w ocenie Sądu, wprowadzając zakaz rozkopywania gruntu, organ dokonał nieuprawnionej modyfikacji przepisu art. 144 § 1 K.w. poprzez dopisanie nowego zachowania, które mieści się w uregulowanym w ww. przepisie zakazie niszczenia roślinności.

Natomiast ustanowiony w pkt 2 (myślnik piąty) Regulaminu zakaz niszczenia ławek, koszy i innych urządzeń na terenie parku wynika z art. 124 § 1 K.w. i art. 288 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.), zwanej dalej K.k. Zgodnie z art. 124 § 1 K.w. kto cudzą rzecz umyślnie niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, jeżeli szkoda nie przekracza 250 złotych (w brzmieniu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały), podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Przepis art. 288 § 1 K.k. określa zaś odpowiedzialność karną za naruszenie zakazu niszczenia, uszkadzania lub czynienia niezdatną do użytku cudzej rzeczy. Dodatkowo art. 143 § 1 K.w. obejmuje swym zakresem m.in. uszkadzanie urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego, stanowiąc, że karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny podlega ten, kto ze złośliwości lub swawoli utrudnia lub uniemożliwia korzystanie z urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności uszkadza lub usuwa przyrząd alarmowy, instalację oświetleniową, zegar, automat, telefon, oznaczenie nazwy miejscowości, ulicy, placu lub nieruchomości, urządzenie służące do utrzymania czystości lub ławkę.

Zakaz zachowań zakłócających spokój, odpoczynek i bezpieczeństwo innych użytkowników parku oraz sąsiedztwa, ustalony w pkt 2 (myślnik szósty) Regulaminu jest przewidziany i obwarowany odpowiedzialnością na podstawie art. 51 § 1 K.w., wedle którego kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym,

podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Podkreślenia wymaga, że omawiany zakaz w zakresie zachowań zakłócających bezpieczeństwo innych użytkowników parku nie może wynikać z aktu prawa miejscowego, można go bowiem wyinterpretować z powszechnie obowiązujących przepisów rangi ustawowej różnych gałęzi prawa przewidujących sankcje dla określonych osób na tle konkretnego zdarzenia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 227/17). Jednocześnie zakaz ten sformułowany został w sposób nieprecyzyjny poprzez wprowadzenie nieostrego pojęcia "niebezpieczeństwo", które nie uściśla czy chodzi przykładowo o niebezpieczeństwo (ewentualnie zagrożenie) dla życia i zdrowia ludzi, mienia lub innych wartości. Dlatego również z tego powodu nie mógł być pozostawiony w obrocie prawnym, ponieważ nie może być precyzyjnie odkodowany, co stwarza możliwość interpretowania go na wiele sposobów. Ponadto organ objął komentowanym przepisem również sąsiedztwo parku, które niewątpliwie nie mieści się w zakresie przedmiotowym regulacji z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Z kolei zakaz handlu i usług bez zezwolenia administratora zawarty w pkt 2 (myślnik ósmy) Regulaminu dotyczy materii już uregulowanej w art. 60¹ K.w., zgodnie z którym kto wykonuje działalność gospodarczą bez wymaganego zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej, wpisu do rejestru działalności regulowanej lub bez wymaganej koncesji albo zezwolenia, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny, a także w art. 60³ K.w., który przewiduje, że kto prowadzi sprzedaż na terenie należącym do gminy lub będącym w jej zarządzie poza miejscem do tego wyznaczonym przez właściwe organy gminy, podlega karze grzywny. wprawdzie art. 60³ K.w. nie mówi wprost o usługach, jednak - zdaniem Sądu - w pojęciu sprzedaży niewątpliwie mieści się również świadczenie usług, które mogą mieć także charakter odpłatany, a wówczas dojdzie do sprzedaży usług. Poza tym dostrzec trzeba, że organ dokonał nieuprawnionej modyfikacji przepisu art. 60³ K.w., ponieważ wprowadził konieczność uzyskania zezwolenia administratora, tymczasem przepis ten stanowi o miejscu wyznaczonym przez właściwe organy gminy.

Kolejny zakaz, tj. przewidziany w pkt 2 (myślnik dziewiąty) Regulaminu, dotyczy umieszczania bez zgody administratora tablic, napisów oraz ogłoszeń, a więc zachowań, które są już penalizowane w art. 63a § 1 K.w., zgodnie z którym kto umieszcza w miejscu publicznym do tego nieprzeznaczonym ogłoszenie, plakat, afisz, apel, ulotkę, napis lub rysunek albo wystawia je na widok publiczny w innym miejscu bez zgody zarządzającego tym miejscem, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Poza tym Rada Miejska zmodyfikowała treść powołanego przepisu wprowadzając konieczność uzyskania we wskazanych przypadkach zgody administratora.

W kwestii przyjętego w pkt 2 (myślnik dziesiąty) Regulaminu zakazu organizowania imprez stwierdzić przyjdzie, że zasady, tryb i warunki organizowania imprez masowych oraz odpowiedzialność karną określają przepisy ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 611, z późn. zm.) odpowiednio w przepisach art. 24-30 oraz art. 58. Natomiast ustanowiony w Regulaminie zakaz organizowania imprez bez zgody administratora - o ile nie dotyczy imprez masowych - jest na tyle niedookreślony, że narusza art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Powtórzyć przyjdzie, że zgodnie z tym przepisem organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Tymczasem brak w Regulaminie definicji "imprezy" powoduje, że wprowadzony zakaz może budzić wątpliwości interpretacyjne, przez co narusza powyższy przepis u.s.g. Z kolei ustanowiony w tym samym myślniku zakaz używania sprzętu nagłaśniającego uregulowany jest już w przepisie art. 51 § 1 K.w., który stanowi, że kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Jeśli zaś użycie tego sprzętu w ogóle nie powoduje zakłóceń tego typu, wydanie - w uchwale obejmującej regulamin parku miejskiego - zakazu używania takiego sprzętu wykracza poza upoważnienie zawarte w u.s.g.

Odnośnie do ustanowionego w pkt 2 (myślnik 13) Regulaminu zakazu palenia papierosów należy stwierdzić, że kwestie dotyczące palenia substancji nikotynowych uregulowane zostały w ustawie z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 10, poz. 55, z późn. zm.). Ustawa ta w art. 5 określa, w jakich miejscach zabrania się palenia wyrobów tytoniowych. Poza tym w art. 82 § 1 pkt 1 K.w. została przewidziana odpowiedzialność dla osoby dokonującej czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji, polegających na niedozwolonym używaniu otwartego ognia, paleniu tytoniu i stosowaniu innych czynników mogących zainicjować zapłon materiałów palnych w postaci podlegania karze aresztu, grzywny albo karze nagany.

W zakresie zakazu wywoływania hałasu - określonego w pkt 2 (myślnik 14) Regulaminu - wskazać trzeba, że tę kwestię reguluje już art. 51 § 1 K.w., o czym była mowa wcześniej.

Natomiast wprowadzając w pkt 2 (myślnik piętnasty) Regulaminu zakaz przebywania w parku dzieci oraz młodzieży do lat 16 po godzinie 2200 bez opieki rodziców, Rada wkroczyła w materię uregulowaną w sposób wystarczający w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym w zakresie opieki i odpowiedzialności rodziców za dziecko. Poza tym ograniczenie prawa do przebywania w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 Konstytucji, wymaga - zgodnie z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP - ustawowego upoważnienia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Go 148/17 i powołane tam orzecznictwo).

Odnosząc się do określonego w pkt 3 Regulaminu nakazu sprzątania przez właścicieli zanieczyszczeń pozostawionych przez ich zwierzęta, Sąd uznał, że Rada Miejska przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., ponieważ uregulowanie kwestii sprzątania odchodów mogłoby ewentualnie nastąpić na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto odpowiedzialność za wykroczenie dotyczące zanieczyszczania lub zaśmiecania miejsca dostępnego dla publiczności, a w szczególności drogi, ulicy, placu, ogrodu, trawnika lub zielenica została przewidziana w art. 145 K.w.

Jeśli zaś chodzi o postanowienie zawarte w pkt 4 Regulaminu, a dotyczące korzystania w sposób niezakłócony z urządzeń parku, Sąd uznał, że stanowi ono niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej z art. 143 § 1 K.w., gdzie określono, że kto ze złośliwości lub swawoli utrudnia lub uniemożliwia korzystanie z urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności uszkadza lub usuwa przyrząd alarmowy, instalację oświetleniową, zegar, automat, telefon, oznaczenie nazwy miejscowości, ulicy, placu lub nieruchomości, urządzenie służące do utrzymania czystości lub ławkę, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny.

W przekonaniu Sądu trafnie też Prokurator podniósł w skardze zarzut istotnego naruszenia prawa przez postanowienie pkt 5 Regulaminu informujące o odpowiedzialności z art. 54 K.w. Słusznie wskazał, że przepisy Regulaminu ustalone na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie są przepisami porządkowymi, które to ustalane są w granicach delegacji określonej w art. 40 ust. 3 u.s.g. Stosownie do tego zauważyć trzeba, że akty prawa miejscowego o charakterze porządkowym wydawane są w celu uregulowania pewnej sfery stosunków społecznych, która nie została uregulowana w przepisach powszechnie obowiązujących, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W zakresie kompetencji ustalonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. rada gminy może natomiast ustalać wyłącznie zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, które służą szczegółowej realizacji unormować ustawowych. Rada nie jest zatem uprawniona do wprowadzenia w wydanym na tej podstawie akcie prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność karną, a także nie może wskazywać na taką odpowiedzialność tam, gdzie ona nie powstanie. Takie działanie uznać należy za przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

W ocenie Sądu również kwestionowany przez Prokuratora przepis pkt 6 Regulaminu został ustanowiony z istotnym naruszeniem prawa. Wskazano w nim bowiem, że obowiązki administratora terenu parku pełni Urząd Miejski w Leśnicy. Powyższy przepis wkracza w sposób niedopuszczalny w materię już uregulowaną aktem wyższego rzędu, a mianowicie u.s.g. i do tego modyfikuje przepisy tej ustawy. Stosownie bowiem do art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Stąd zadań związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym nie może przejmować żaden inny podmiot, a więc zaskarżona uchwała nie może określać administratora parku. Dostrzec również trzeba, że odmiennej tezy nie uzasadnia również art. 33 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Urząd gminy jest bowiem jednostką organizacyjną gminy zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną wójta gminy. Urząd gminy nie wykonuje więc jakichkolwiek kompetencji wójta wynikających z u.s.g. Oznacza to, że urząd gminy jedynie od strony technicznej i administracyjnej zapewnia prawidłowe wykonywanie powierzonych wójtowi kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2014., sygn. akt II OSK 3045/12). Poza tym należy uznać, że określenie administratora parku wykracza poza domenę prawodawczą rady gminy, ponieważ przedmiotem uchwały jest określenie "zasad i trybu korzystania", a nie "zasad zarządzania mieniem".

W podsumowaniu wskazać raz jeszcze trzeba, że będąca organem uchwałodawczym Rada Miejska w Leśnicy, podejmując kwestionowaną przez Prokuratora uchwałę w zakresie omówionych wyżej postanowień Regulaminu, nie działała w zgodzie z przepisami prawa. Podkreślenia wymaga, że nie jest wykluczona możliwość poinformowania podmiotów korzystających z parku o obowiązujących na jego terenie zasadach zachowania i odpowiedzialności za wyrządzone szkody, wynikających z przepisów ustaw. Organ stanowiący Gminy nie może jednak tego uczynić w formie uchwały, lecz co najwyżej w formie umieszczenia na tablicy informacyjnej dosłownej treści owych przepisów wraz z przytoczeniem ich podstawy prawnej. Jak sygnalizowano wcześniej, fundamentalną zasadą prawa publicznego jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP), która wymaga, by każde działanie organu administracji miało niebudzącą wątpliwości podstawę prawną w przepisach obowiązującego prawa. Natomiast uchwała podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. jest aktem prawa miejscowego i powinna zawierać regulacje o charakterze prawnym, a nie informacyjnym. Przepisy prawa miejscowego stanowią nową jakość prawną, a to oznacza niepowtarzanie przepisów ustaw, lecz w ramach delegacji ustawowej - tworzenie przepisów nowych. Jej celem nie jest przypominanie lub informowanie obywateli o wynikających z innych ustaw obowiązkach, lecz jej postanowienia mają wprowadzać nowe uregulowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 974/20; wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 35/17).

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała w zakresie omówionych dotąd jej przepisów nie stanowi takiej nowej jakości prawnej, skoro wprowadza zakazy mające odpowiednik w przepisach ustaw, modyfikuje przepisy ustawowe, formułuje pojęcia niejednoznaczne bądź wykracza poza granice upoważnienia określone w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Powyższe świadczy o tym, że omówione postanowienia uchwały w istotny sposób naruszają prawo.

Natomiast w zakresie pozostałych przepisów Regulaminu Sąd uznał, że nie stanowią one przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. lub nie naruszają prawa w sposób istotny.

Mianowicie ustanowiony w pkt 2 (myślnik drugi) Regulaminu zakaz płoszenia ptactwa i zwierzyny nie stanowi modyfikacji ani powtórzenia brzmienia przepisów powszechnie obowiązujących. Katalog form ochrony przyrody zawarty został w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.), gdzie przewidziano m.in. ochronę gatunkową roślin, zwierząt i grzybów. W ustawie tej wprowadzono również zakazy w zakresie płoszenia zwierząt, jednak nie obejmują one parków miejskich. Jednocześnie w art. 4 ust. 1 ww. ustawy określono, że obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym.

Ponadto Sąd nie podzielił prezentowanego przez Prokuratora stanowiska, że skoro zakaz określony w pkt 2 (myślnik czwarty) Regulaminu dotyczący zakazu palenia ognisk bez zgody administratora można wyinterpretować na podstawie obowiązujących obecnie przepisów art. 82 § 1 pkt 1 i art. 83 § 1 K.w., to Rada w sposób rażący naruszyła przepisy prawa. W tej kwestii dostrzec trzeba, że powołane regulacje Kodeksu wykroczeń odnoszą się odpowiednio do niedozwolonego używania otwartego ognia i nieostrożnego obchodzenia się z materiałami łatwopalnymi. Nie wynika z nich natomiast zakaz palenia ognisk. Podobnie też zakaz taki nie wynikał z art. 82 § 1 K.w. w jego brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały. W omawianym przepisie Regulaminu Rada ustaliła natomiast w ramach przyznanych jej kompetencji zasadę dotyczącą niedozwolonego używania otwartego ognia, zakazując palenia ognisk bez zgody administratora. Tym samym w sposób uprawniony sformułowała regułę dotyczącą nieprawidłowego zachowania się podmiotów palących ognisko na terenie parku. Na jej podstawie można przy tym ustalić zasadę korzystania z parku dotyczącą dopuszczonego sposobu zachowania się, wyrażającą się w możliwości palenia ogniska po uzyskaniu stosownej zgody.

Z kolei odnośnie do określonego w pkt 2 (myślnik piąty) Regulaminu zakazu przestawiania ławek, koszy i innych urządzeń na terenie parku Sąd stwierdził, że nie dotyczy on niszczenia elementów małej architektury oraz innych urządzeń, o czym mowa w art. 143 § 1 K.w. czy art. 288 § 1 K.k. Ustanowiony zakaz dotyczy przemieszczania, przesuwania urządzenia parkowego w inne miejsce niż założone przez zarządcę obiektu, bez jego uszkodzenia, czynienia niezdatnym do użytku lub bez jego całkowitego zniszczenia, a więc normuje odmienne zachowania niż spenalizowane w przepisach powszechnie obowiązujących.

W przekonaniu Sądu również przepis Regulaminu zawarty w pkt 2 (myślnik siódmy) obejmujący zakaz wjazdu na ścieżki spacerowe - alejki wszelkich pojazdów mechanicznych bez zgody administratora z wyjątkiem wózków inwalidzkich i pojazdów uprzywilejowanych, nie został uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej. Zauważyć należy, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego - ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.), w tym art. 1 pkt 1 określa zakres przedmiotowy regulacji ustawowej, stanowiąc, że ustawa określa zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu. Drogą publiczną jest - stosownie do art. 2 pkt 1a ww. ustawy - droga w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.). Definicja strefy ruchu zawarta jest natomiast w art. 2 pkt 16a omawianej ustawy i nie dotyczy terenów parków. W sprawie nie znajduje również zastosowania przepis art. 10 ust. 7 tej ustawy, gdyż park nie jest drogą wewnętrzną ani strefą ruchu czy zamieszkania, których definicje zawarte zostały w art. 2 pkt 1b, pkt 16 i pkt 16a ww. ustawy. Regulacje powszechnie obowiązujące odnoszące się do zasad korzystania z dróg publicznych nie odnoszą się zatem do zasad korzystania przez pojazdy mechaniczne z terenów zieleni urządzonej - parków.

Podobnie wynikający z pkt 2 (myślnik jedenasty) Regulaminu zakaz kąpieli w oczku wodnym nie został uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej. Rada określiła bowiem w ramach przyznanych jej kompetencji regułę odpowiedniego zachowania się na terenie parku. Przy czym dostrzec trzeba, że przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, przewidywały jedynie w art. 163b wydanie przez organ inspekcji sanitarnej zakazu kąpieli w kąpielisku (a więc wydzielonym obszarze, na którym dopuszczono kąpiel), w przypadku stwierdzenia w wyniku kontroli, iż woda w kąpielisku nie spełnia określonych w ustawie wymagań.

Natomiast zakaz korzystania z wyposażenia parku niezgodnie z przeznaczeniem, przewidziany w pkt 2 (myślnik dwunasty) Regulaminu, nie odnosi się do pojęcia niewłaściwego użytkowania urządzenia, które zgodnie z art. 71 K.w. ma wywoływać stan niebezpieczny dla życia lub zdrowia człowieka, jak również nie odnosi się do zniszczenia rzeczy, jej uszkodzenia czy uczynienia niezdatną do użytku, o czym mowa w art. 124 § 1 K.w. Wprowadzony zakaz nie stanowi zatem powtórzenia przepisów powszechnie obowiązujących.

W ocenie Sądu nie stanowi również przekroczenia delegacji ustawowej postanowienie Regulaminu zawarte w pkt 3 zdanie drugie, zgodnie z którym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy. W tym zakresie wyjaśnić przyjdzie, że park jest szczególnym miejscem publicznym, który służy do odpoczynku i relaksu. Dlatego ustawodawca przyznał organom gminy prawo do ustanowienia szczególnych zasad korzystania z tego typu obiektów użyteczności publicznej. Realizując w tym zakresie delegację ustawową, lokalny uchwałodawca postanowił, że spełnieniem warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu zapewniającym również poczucie bezpieczeństwa u innych użytkowników parku, a tym samym i regulującym środki ostrożności w miejscu publicznym, jest nakaz wyprowadzania psów tylko na smyczy. Wedle Sądu taki nakaz nie jest niehumanitarny i został wprowadzony z poszanowaniem zasady proporcjonalności w stosunku do wszystkich użytkowników parku, ani też nie narusza prawa w stopniu istotnym (nie dotyczy utrzymania czystości i porządku). Nie statuuje on całkowitego zakazu wprowadzania psów na teren parku, ale przewiduje pewnego rodzaju ochronę dla innych osób korzystających z tego obiektu przed potencjalnym zagrożeniem i uciążliwością związaną z pobytem psów na tym terenie, ustanawiając tym samym zasady korzystania z niego.

Nadto Sąd stwierdził, że przepis zawarty w pkt 7 Regulaminu, stanowiący, iż teren parku jest monitorowany, nie mieści się wprawdzie w pojęciu "zasad i trybu korzystania" z gminnych obiektów użyteczności publicznej, jednak nie narusza on prawa w sposób istotny. Przepis ten ma jedynie charakter informacyjny i - co ważne - nie wprowadza żadnych zakazów czy nakazów. Dlatego Sąd nie zdecydował o jego wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd dalej idącą skargę oddalił.

Wyjaśnić jeszcze przyjdzie, że Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego co do tego, że w przypadku wyeliminowania wadliwych postanowień Regulaminu niecelowe jest pozostawienie uchwały w obrocie prawnym z uwagi na niekompletność pozostałych regulacji. Z upoważnienia określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie wynika bowiem, jaki powinien być zakres podjętego na jego podstawie aktu prawa miejscowego, w szczególności, aby przedmiotowa uchwała miała zawierać konieczne elementy dotyczące zasad funkcjonowania obiektów i zachowania się ich użytkowników, a których brak czyniłby zasadnym zarzut o jej niekompletności. Poza tym Sąd nie uwzględnił skargi w całości, co oznacza, że nie stwierdził nieważności wszystkich kwestionowanych przez skarżącego postanowień Regulaminu.