Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1401/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7,8,77 par. 1,107, art. 156,  art. 157, art. 158
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 23 ust. 1,2,4, art. 69 ust. 1,  art. 80 ust. 2 i 3,  art. 88a
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi B. F., I. C. i B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku B. F., I. C. i B. M. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...] o oddaniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. w użytkowanie wieczyste gruntów położonych w W., w rejonie ulic [...] i [...], w części dotyczącej działek oznaczonych: dz. nr, nr: [...], [...],[...] z obrębu [...], o pow. [...] m² (obecnie nr [...] z obrębu [...]), dz. nr [...] część (obecnie dz. nr [...] z obrębu [...] 02), dz. nr [...],[...] część, [...] część obręb [...]) o pow. [...] m² (obecnie nr [...] z obrębu [...]), dz. nr [...] część, [...] część, [...] obręb [...] o pow. [...] m² (obecnie nr [...] z obrębu [...]), dz. nr [...], obręb [...] o

pow. [...] m².

W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...], Zarząd Gminy W., działając na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r., przekazał w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą przy ul. [...] w W., grunt będący własnością Gminy -Dzielnicy Z. położony w rejonie ulic [...] i [...]. Decyzja ta swym zakresem objęła również działki, które zostały wywłaszczone aktem notarialnym [...] z dnia [...] grudnia 1972 r. na podstawie aktu własności ziemi Nr [...] Rep. [...] z dnia [...] lipca 1972r. (w obecnej numeracji ewid. dz. nr [...],[...] część i [...] z obrębu [...]) oraz Rep. [...] z dnia [...] czerwca 1975 r. na podstawie aktu własności ziemi Nr [...] Rep. [...] z dnia [...] października 1973 r. (w obecnej numeracji ewid. dz.nr [...] z obrębu [...]).

Pismem z dnia 25 lipca 2007 r. B. F., I. C. i B. M. - następcy prawni poprzednich właścicieli - zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z żądaniem stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991 r. o oddaniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. w użytkowanie wieczyste gruntów położonych w W., w rejonie ulic [...] i [...] - w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie numerami: nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m² i nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m². Działki te stanowiły własność poprzedników prawnych wnioskodawców i zostały w latach 70-tych wywłaszczone.

Żądanie oparte zostało na wskazaniu rażącego naruszenia prawa, polegającego na:

- pominięciu uprawnień byłych właścicieli nieruchomości, którzy w roku 1992 złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami, "tuż po zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego i wydaniu decyzji". Zatem organ powinien - przed wydaniem decyzji o przekazaniu gruntów w wieczyste użytkowanie - w przypadku niezrealizowania celu wywłaszczeniowego, zaoferować grunty do odsprzedaży ich byłym właścicielom lub ich spadkobiercom, gdyż mają oni pierwszeństwo nabycia nieruchomości. Natomiast fakt wydania tejże decyzji uniemożliwiła zwrot nieruchomości, dając pierwszeństwo interesom Spółdzielni, co powoduje naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności, w wyniku nieuzasadnionego wywłaszczenia oraz uniemożliwienia zwrotu spadkobiercom,

- nieprawidłowym zastosowaniu art. 80 ust. 2 i art. 88 ustawy o gospodarce gruntami, ponieważ w dniu wydania decyzji przekazane działki gruntowe były niezabudowane i pozostają w takim stanie do chwili obecnej, a zgodnie z ww. art. w dzierżawę wieczystą w drodze bezprzetargowej mogły być przekazane spółdzielni działki tylko i wyłącznie zabudowane oraz działki budowlane, na które do 5 grudnia 1990 r. spółdzielnia uzyskała ostateczną decyzję lokalizacyjną,

- nieprawidłowym uzyskaniu przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową pozwolenia na budowę osiedla, którego to pozwolenia nie mogła otrzymać, gdyż nie miała prawa do gruntów. Przedmiotowe działki zostały przejęte pod budowę osiedla "[...] " na mocy decyzji [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971 r., której adresatem była Dyrekcja Rozbudowy Miasta W., reprezentująca Skarb Państwa - była ona jedynym dysponentem terenu i nigdy nie przekazała prawa do gruntu,

- istniejących rozbieżnościach w powierzchni tych samych działek, które w tym samym obrębie mają inną powierzchnię w decyzji a inną w rejestrze, a ponadto powierzchnia z rejestru nie odpowiada powierzchni faktycznej - zatem dokumenty dotyczące tych samych działek są pełne sprzeczności.

Po rozpoznaniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...] o oddaniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. w użytkowanie wieczyste gruntów położonych w W., w rejonie ulic [...] i [...], w części dotyczącej działek oznaczonych: dz. nr: [...],[...],[...] z obrębu [...], o pow. [...] m² (obecnie nr [...] z obrębu [...]), dz. nr [...] część (obecnie dz. nr [...] z obrębu [...]), dz. nr [...],[...] część, [...] część obręb [...]) o pow. [...] m² (obecnie nr [...] z obrębu [...]), dz. nr [...] część, [...] część, [...] obręb [...] o pow. [...] m² (obecnie nr [...] z obrębu [...]), dz. nr [...], obręb [...] o

pow. [...] m².

Kolegium stwierdziło, że w dniu 27 grudnia 1988 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła wniosek o przekazanie terenu objętego decyzją lokalizacyjną

nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r. w użytkowanie wieczyste.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. Zarząd Gminy W., działając na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r., przekazał w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą przy ul. [...] w W., grunt będący własnością Gminy -Dzielnicy W. położony w rejonie ulic [...] i [...].

Decyzja ta wydana została na postawie art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia

1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) – "Posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste".

Natomiast zgodnie z art. 69 ust. 1 ww. ustawy nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Kolegium uznało, że w przypadku uwłaszczenia na podstawie ww. art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. również obowiązuje zasada dotycząca zakazu naruszenia przez uwłaszczenie praw osób trzecich, co oznacza, że uwłaszczenie nie może nastąpić z pominięciem roszczenia o zwrot nieruchomości.

W tej sprawie wypowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale z dnia 15 lutego 1999 r. (OPS 15/98; ONSA 1999, nr 3, poz. 75), jednoznacznie stwierdził, że jeżeli przed wszczęciem albo w toku postępowania uwłaszczeniowego poprzedni właściciel lub jego następca prawny zgłosi wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, postępowanie uwłaszczeniowe powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Nieprzestrzeganie powyższej zasady i zakończenie postępowania uwłaszczeniowego ostateczną decyzją przed rozstrzygnięciem o zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).

Jednakże Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie zachodzi powyższa sytuacja, bowiem - jak jednoznacznie wynika z akt sprawy - postępowanie o uwłaszczenie Spółdzielni, między innymi nieruchomościami, o zwrot których ubiegają się wnioskodawcy, toczyło się na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zostało zakończone ostateczną decyzją Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991 r. - a więc przed dniem złożenia przez nich wniosku o zwrot nieruchomości. Wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w dniu 29 kwietnia 1992r. (zgodnie z prezentatą Urzędu Dzielnicowego W.) - czyli po wydaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. o oddaniu w wieczyste użytkowanie gruntu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej.

Z uwagi na powyższe brak było przeszkód do wydania kwestionowanej decyzji w dniu [...] grudnia 1991 r., gdyż ani w dacie wszczęcia posterowani uwłaszczeniowego ani w dacie wydania decyzji na rzecz [...] nie toczyło się postępowanie z wniosku następców prawnych byłych właścicieli o zwrot tych nieruchomości. Twierdzenie zaś wnioskodawców, że organ winien był przed wydaniem decyzji przeprowadzić odrębne postępowanie mające na celu ustalenie, czy spadkobiercy dotychczasowego właściciela nie zamierzają ubiegać się w przyszłości o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wobec nie złożenia przez nich faktycznie stosownego wniosku w tym zakresie, uznać należy za nieuzasadnione i z całą pewnością wykraczające poza obowiązki organu administracji rozpatrującego wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej.

Nie znajduje też potwierdzenia w obowiązującym stanie prawnym zarzut, iż zgodnie z art. 80 ust. 2 ww. ustawy w dzierżawę wieczystą w drodze bezprzetargowej mogły być przekazane spółdzielniom działki tylko i wyłącznie zabudowane.

W kwestionowanej decyzji omyłkowo powołano w jej podstawie prawnej i w uzasadnieniu art. 88a cyt. wyżej ustawy, co pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż zarówno postępowanie uwłaszczeniowe jak i decyzję oparto o art. 80 ust. 2 tej ustawy, w którym ustawodawca przewidział możliwość uwłaszczenia posiadaczy gruntów, którzy w dniu 1 sierpnia 1988r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej. Tak więc, w świetle powyższego, bezzasadny jest zarzut, iż skoro decyzja [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971 r., wydana została na rzecz Dyrekcji Rozbudowy Miasta W., to tylko ona mogła być jedynym dysponentem terenu, a nie [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, która nigdy nie uzyskała prawa do gruntu.

Kolegium nie zgodziło się również z zarzutem rażącego naruszenia art. 23 ust. 4 cyt. ustawy, który dotyczy zasad ogólnych sprzedaży, oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę lub najem nieruchomości, gdzie byli właściciele nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu lub ich spadkobiercy mają pierwszeństwo w ich nabyciu - gdyż art. ten nie dotyczy trybu załatwiania spraw przewidzianych w art. 80 ust. 2 i 3 ww. ustawy.

Uznało także, iż nie można stwierdzić, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż odbiega znacząco swoją treścią od treści rejestru pomiarowego. Podnoszone przez wnioskodawców okoliczności występujących rozbieżności między rejestrem działek zawierających numerację, powierzchnię i obręby działek, a powierzchnią tych działek wykazaną w decyzji Zarządu Dzielnicy Z. z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...] mogą stanowić ewentualnie przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją tą decyzją - w oparciu o art. 145

§ 1pkt 5 kpa.

W dniu 17 listopada 2008 r. wpłynął (nadany listem poleconym w dniu

13 listopada 2008 r.) wniosek B. F., I. C. i B. M. o ponowne rozpoznanie sprawy. Wniosek uzupełniony został pismami z dnia 5 maja 2009 r. oraz z dnia 21 czerwca 2009 r.

We wniosku wskazano, że z przepisu art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż ten, na który została ona wywłaszczona, zaś z art. 69 tejże ustawy wynika bezwzględny obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdy stała się ona zbędna na cel określony przy jej wywłaszczeniu. Podniesiono również, że organ powinien poinformować poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o roszczeniu przysługującym mu na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. - osoby te mają bowiem interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa wynikający z postanowień art. 47 ust. 4 tej ustawy i powinny być traktowane jako strony we wszystkich dotyczących tej nieruchomości postępowaniach, które mogłyby utrudnić realizację roszczeń o zwrot nieruchomości. Natomiast organ wydał decyzję bez przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie, czy decyzja, na którą powołała się Spółdzielnia nie utraciła ważności oraz czy spadkobiercy dotychczasowego właściciela nie zamierzają ubiegać się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu tego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991r. nr [...] o oddaniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Warszawie w użytkowanie wieczyste gruntów położonych w W., w rejonie ulic [...] i [...], w części dotyczącej działek oznaczonych: dz. nr, nr: [...],[...],[...] z obrębu [...], o pow. [...] m² (obecnie nr [...] z obrębu [...]), dz. nr [...] część (obecnie dz. nr [...] z obrębu [...]), dz. nr [...],[...] część, [...] część obręb [...]) o pow. [...] m² (obecnie nr [...] z obrębu [...]), dz. nr [...] część, [...] część, [...] obręb [...] o pow. [...] m² (obecnie nr [...] z obrębu [...]), dz. nr [...], obręb [...] o pow. [...] m².

Kolegium w całości podzieliło swoje poprzednie ustalenia i stwierdziło, że kluczowe znaczenie dla sprawy ma fakt, iż wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w dniu 29 kwietnia 1992 r. - czyli po zakończenia postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. o oddaniu w wieczyste użytkowanie gruntu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej.

Skoro roszczenie o zwrot zostało zgłoszone już po wydaniu decyzji, oznacza to, że w dniu wydania tej decyzji wnioskodawcy nie mogli być stroną tego postępowania uwłaszczeniowego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B. F., I. C. i B. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze tej wnosili o jej uchylenie, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2008 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W skardze zarzucono:

1) rażące naruszenie art. 47 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 29 kwietnia 1985 r. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że organ prowadzący postępowanie, nie miał obowiązku poinformowania byłego właściciela o możliwości zwrotu zbędnej części nieruchomości, co miało decydujący wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie,

2) rażące naruszenia przepisu art. 80 ust. 2 w/w ustawy poprzez uznanie, że decyzja ustanawiająca użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej nie naruszała praw osób trzecich, oraz błędną wykładnię tego przepisu poprzez przyjęcie, że Spółdzielnia spełniała wszystkie przesłanki tego przepisu, pomimo, że na dzień 1 sierpnia 1988 r. nie była w posiadaniu przedmiotowego gruntu,

3) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, ze powołana w decyzji podstawa prawna rozstrzygnięcia t.j. art. 88a w miejsce art. 80 ust. 2 ustawy to pomyłka nie mająca wypływu na rozstrzygnięcie,

4) naruszenie przepisów ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nieuwzględnienie w kwestionowanej przez skarżących decyzji właściwej numeracji działek ewidencyjnych zgodnie z operatem ewidencji gruntów na dzień 31 grudnia 1991 r.,

5) naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, która zawiera kwalifikowaną wadę prawną,

6) naruszenie przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 9 i 11 kpa poprzez nie wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia w uzasadnieniu,

7) obrazę przepisów postępowania: art. 7, 8, 77 § 1 i 4 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz braku wnikliwej oceny zebranego materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu strony skarżącej.

W uzupełnieniu skargi pismem procesowym z dnia 19 listopada 2009 r. (data prezentaty) skarżący podtrzymali dotychczasową argumentację w sprawie oraz podnieśli zarzut, iż organ wydający decyzję z dnia 31 grudnia 1991 r. nie był w tej sprawie właściwy do jej wydania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. uczestnik postępowania [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła pismo procesowe, w którym wnosiła o oddalenie skargi, zaś pełnomocnik skarżących oświadczył, że skarżący nie posiadają decyzji o zwrocie jakiejkolwiek nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991 r.

nr [...] o oddaniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. w użytkowanie wieczyste gruntów położonych w W., w rejonie ulic [...] i [...], w części dotyczącej dokładnie określonych działek - która została wydana na postawie art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art.156-158 kpa podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa.

W postępowaniu prowadzonym w trybie art.156 § 1 pkt 2 kpa - którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji - niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego.

Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art.156 § 1 pkt 2 kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem.

W przedmiotowej sprawie B. F., I. C. i B. M. wystąpili z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991r. o oddaniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. w użytkowanie wieczyste gruntów położonych w W., w rejonie ulic [...] i [...] - w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie numerami: nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m² i nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m². - jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy przysługujące skarżącym roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - art. 69 ustawy z 29 kwietnia 1995 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) - mimo jego nie zgłoszenia do dnia wydania przez Zarząd Gminy W. w dniu [...] grudnia 1991 r. ww. decyzji, stanowi negatywną przesłankę uwłaszczenia - z uwagi na "naruszenie praw osób trzecich".

Należy stwierdzić, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości funkcjonuje w obrocie prawnym dopiero od chwili złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Nie można zatem mówić o pominięciu w postępowaniu uwłaszczeniowym prawa osoby trzeciej w postaci roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeśli żądanie zwrotu nie zostało zgłoszone. Skutkiem takiego poglądu jest stanowisko, zgodnie z którym zakaz naruszenia praw osób trzecich do nieruchomości nie jest dochowany, gdy przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej został złożony wniosek o zwrot nieruchomości (por. uchwała SN z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. akt III ZP 14/99, OSNP 2000/8/294; wyroki NSA: z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1652/06, z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1733/06, z dnia

1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 43/07, niepublikowane, treść [w:] Baza Orzeczeń NSA - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., przedstawiony w uzasadnieniu decyzji, że uprawnienia dawnych właścicieli do uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na jej zbędność na cel wywłaszczenia, o ile nie zostaną zgłoszone do dnia wydania ostatecznej decyzji uwłaszczeniowej (ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego) - nie stanowią negatywnej przesłanki uwłaszczenia. Klauzula "nie może naruszać praw osób trzecich" nie odnosi się do hipotetycznych praw, ale do praw ujawnionych (skonkretyzowanych). Zatem w przypadku, gdy ich źródłem mają być roszczenia byłych właścicieli o zwrot nieruchomości, oznacza to konieczność wystąpienia przez osoby uprawnione w tym przedmiocie ze stosownym wnioskiem - najpóźniej do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej (ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego).

Zważyć przy tym należy, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych, wbrew temu co twierdzą skarżący, powszechnie przyjmuje się, że dopiero złożenie wniosku osób uprawnionych (byłego właściciela lub jego spadkobierców) o zwrot, ujawniało roszczenia osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 1990 r. (por. uchwała SN z 27 stycznia 2000 r. sygn. III ZP 14/99, LEX

nr 38852; wyroki NSA: z 10 października 2001 r., sygn. akt I S.A. 2394/99, LEX

nr 75559; z 28 listopada 2007 r., sygn. I OSK 1652/06, LEX nr 417167; z 1 lutego

2008 r., sygn. I OSK 43/07, LEX nr 456493). Zatem, naruszenie praw osób trzecich w rozumieniu ww. przepisu - a także oczywiście w ramach przepisu art. 80 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - będzie miało miejsce tylko wówczas, gdy do czasu wydania decyzji uwłaszczeniowej (decyzji o oddaniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. w użytkowanie wieczyste gruntów położonych w W. w rejonie ulic [...] i [...]) skarżący zgłosili w jakikolwiek sposób roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, której część wchodzi w skład działki podlegającej uwłaszczeniu.

Wbrew stanowisku skarżących, organ orzekający w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie ma prawnego obowiązku badania, czy będący jego własnością wywłaszczony grunt, spełnia przesłanki do zwrotu na rzecz dawnego właściciela, co oznacza, że nie bada on również sposobu użycia tej nieruchomości w kontekście celu wywłaszczenia.

W tym postępowaniu nie mogą być badane przesłanki dotyczące zwrotu nieruchomości (wykorzystania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia) - należą one bowiem do postępowania o zwrot nieruchomości, które jest postępowaniem odrębnym i które zaistniało dopiero z dniem zgłoszenia stosownego wniosku t.j. z dniem 29 kwietnia

1992 r. Poza tym, skoro wcześniej nie było wniosku o zwrot nieruchomości, to skarżący nie mogli być też stroną postępowania uwłaszczeniowego zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r.

Organ jest zobowiązany jedynie w sytuacji, gdy poweźmie wiadomość, że został złożony przez osobę uprawnioną wniosek o zwrot nieruchomości, uwzględnić tę okoliczność w prowadzonym przez siebie postępowaniu i wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania o ustanowienie użytkowania wieczystego do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła, gdyż wniosek o zwrot nieruchomości został złożony dopiero w dniu 29 kwietnia 1992 r. - czyli po wydaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. o oddaniu w wieczyste użytkowanie gruntu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej.

Sam fakt uprzedniego wywłaszczenia nie oznacza, że zawsze w postępowaniu uwłaszczeniowym muszą brać udział poprzedni właściciele albo ich spadkobiercy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odniosło się też do pozostałych zarzutów skarżących, prawidłowo uznając je za niezasadne - a Sąd w całości podzielił jego argumentację.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste nastąpiło w trybie przewidzianym w art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, aczkolwiek w decyzji z dnia [...] grudnia

1991 r. powołano także art. 88a tej ustawy. W tym miejscu należy wyraźnie zaznaczyć, że oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu w trybie art. 88a następowało w formie umowy cywilnej, a nie decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 15 maja 1998 r. sygn. akt I SA 2134/97, LEX nr 44499, wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r. sygn. akt III RN 9/99, OSNP 2000/9/340). Oznacza to, że skutek prawny decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni mógł powstać jedynie w wyniku zastosowania art. 80 ust. 2 ustawy, który nadto w ust. 3 wyraźnie stanowił, że decyzja w sprawie przekazania gruntu w użytkowanie wieczyste w trybie przewidzianym w ust. 2, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej, co oznacza, że decyzja o przekazaniu miała charakter konstytutywny (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1994 r. sygn. akt I SA 629/93). W związku z powyższym bezprzedmiotowe jest rozważanie zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia

art. 88a, a równocześnie stwierdzić należy, iż zbędne powołanie się na ten przepis nie stanowi wady decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Nie można podzielić poglądu, iż fakt, że Spółdzielnia przed 31 grudnia 1988 r. złożyła wniosek o uregulowanie stanu prawnego gruntów będących w jej posiadaniu, czynił niedopuszczalnym wydanie decyzji w oparciu o uregulowanie zawarte w art. 80 ust. 2. Prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wydanie decyzji w tej sytuacji nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Treść przepisu wyraźnie bowiem wskazuje, że istotą przewidzianego w nim rozwiązania było uregulowanie stanów prawnych gruntów pozostających w posiadaniu podmiotów nie legitymujących się tytułem prawnym do posiadanych gruntów. O tym, że decyzja na podstawie art. 80 ust. 2 mogła być wydana zarówno w sytuacji nie złożenia wniosku, jak i w sytuacji, gdy wniosek został złożony, świadczy teza powołanego wyroku NSA z dnia 14 marca

1994 r. sygn. akt I SA 629/93, która brzmi: "Decyzja na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości

(Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) o uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości może być wydana nawet bez wniosku dotychczasowego posiadacza nieruchomości". Nie bez znaczenia jest w tym względzie także fakt, że przepis art. 80 w jego pierwotnym brzmieniu (oznaczony wówczas jako art. 87) zawierał ust. 4 stanowiący, że posiadacze, o których mowa w ust. 2, którzy złożyli wnioski o przekazanie gruntu w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r., są zwolnieni z pierwszej opłaty stanowiącej wielokrotność opłat rocznych. Zatem znaczenie okoliczności złożenia wniosku przed datą 31 grudnia 1988 r. sprowadzało się do kwestii opłat za użytkowanie wieczyste.

Nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że przy wydaniu powołanej decyzji doszło do naruszenia art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Jak słusznie podniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie przewidzianym w art. 80 ust. 2 ustawy, nie miały zastosowania przepisy art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy odnoszące się do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto, zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inne cele niż cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, przewidziany w art. 47 ust. 4, dotyczył sytuacji zmiany celu korzystania z nieruchomości wywłaszczonej, a więc zmiany jakościowej w stosunku do celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu.

Nie można się również zgodzić z zarzutem rażącego naruszenia art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. przez nieuwzględnienie pierwszeństwa byłych właścicieli w nabyciu przedmiotowej nieruchomości. Treść powołanego przepisu, jak i jego usytuowanie w systematyce ustawy wskazują jednoznacznie, że przewidziane w nim gwarancje nabycia nieruchomości w pierwszej kolejności przez byłych właścicieli dotyczyły transakcji dokonywanych w trybie tzw. "zwykłym", w odróżnieniu od szczególnego trybu uregulowania stanu prawnego gruntów przewidzianego w art. 80 ust. 2, nie uzależnionego od wyczerpania procedury przewidzianej w art. 23 ust. 1 (podanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę lub najem i wywieszenie obwieszczenia na okres 6 tygodni w siedzibie organu). Przepis art. 80 ust. 2 odnosił się tylko i wyłącznie do posiadaczy nieruchomości i nie przewidywał pierwszeństwa byłych właścicieli w nabyciu prawa użytkowania wieczystego do gruntu w tym szczególnym trybie.

Także występujące rozbieżności między rejestrem działek zawierającym numerację, powierzchnię i obręby działek, a powierzchnią tych działek wykazaną w decyzji z dnia 31 grudnia 1991 r. nie są przesłanką do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Mogą stanowić ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Nie jest też zasadny zarzut wydania decyzji przez organ nieuprawniony, gdyż Zarząd Gminy W. był właściwy do wydania przedmiotowej decyzji w dniu [...] grudnia 1991 r.

Z przedstawionych względów Sąd nie uznał za zasadny zarzut naruszenia

art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w sposób wyczerpujący wykazało, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja z dnia 31 grudnia 1991 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie zaistniały też inne przesłanki z art. 156 § 1 kpa dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie Sądu, organ nadzoru nie dopuścił się także naruszenia art. 7, art.8, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 kpa, bowiem został zgromadzony i wyczerpująco rozpatrzony materiał dowodowy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji czyni zadość wymogom art. 107

§ 3 kpa.

Podsumowując należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyło stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowało przy rozstrzyganiu sprawy - uzasadniając przekonująco swoje decyzje.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.