Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 440/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 41 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 10 par. 1,  art. 79a par. 1, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Protokolant: Asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...],nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Podaniem z dnia 15 maja 2018 r. J. M. (dalej: wnioskodawczyni, strona, skarżąca), wystąpiła z prośbą o pomoc finansową. Wskazała na trudną sytuację materialno-finansową, dodając, że brakuje jej pieniędzy na żywność. Zaznaczyła, że utrzymuje się jedynie z renty (779 zł) oraz zasiłku rodzinnego (357 zł).

Decyzją z dnia 15 czerwca 2018 r., nr [...] wydaną z upoważnienia Wójta Gminy D. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. (dalej: organ I instancji), na podstawie art. 3 ust. 3 i 4, art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 4 oraz art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1769, dalej: ustawa lub u.p.s.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1058), oraz art. 104 i art. 130 § 4 k.p.a. odmówiono stronie przyznania specjalnego zasiłku celowego.

W uzasadnieniu decyzji - po wykazaniu, że w analizowanym przypadku dochód na osobę w rodzinie przekracza ustawowy próg kryterium dochodowego umożliwiającego przyznanie zasiłku celowego - skoncentrowano uwagę na możliwości przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. (specjalnego zasiłku celowego). W ocenie organu I instancji w sprawie nie zachodzi jednak "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w wymienionym przepisie. Takiego waloru nie przypisano bowiem faktowi osiągania niskich dochodów. Zdaniem organu, niedostatek rodziny wywołany jest w pewnej mierze przez nieracjonalne decyzje wnioskodawczyni (m.in. kwestia egzekucji komorniczej). Wyrażono przy tym przekonanie, że podstawową potrzebę bytową, którą stanowi zakup żywności, wnioskodawczyni jest w stanie zaspokoić z posiadanych środków własnych. Ponadto przypomniano o tym, że rodzina niejednokrotnie korzystała z pomocy finansowej tut. ośrodka. Biorąc pod uwagę rok bieżący do daty aktualnej, pomocy udzielono: w styczniu, lutym, marcu, kwietniu. Wskazano też i na to, że strona była objęta wsparciem asystenta rodziny oraz psychologa, podkreślając zarazem, iż powodem zakończenia korzystania z tych form był brak współpracy, brak zaangażowania klientki w realizację planu pracy. Pomimo, że działania asystenta rodziny i psychologa były długotrwałe, postawa klientki uniemożliwiała realizację proponowanej pomocy. W tym kontekście podkreślono też konieczność respektowania zasad i celów pomocy społecznej, która ma charakter subsydiarny i nie może stanowić źródła utrzymania beneficjentów.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona podtrzymała zgłoszony w sprawie wniosek o pomoc finansową, wnosząc o jego pozytywne załatwienie. Zarzuciła przy tym organowi gminy błędne zaliczanie młodszej córki do grona mieszkających z nią osób, bowiem jak wskazała, w lutym 2018 r. wyprowadziła się do chłopaka. Przypomniała też o kłopotach starszej córki, która w grudniu 2017 r. warunkowo opuściła zakład karny, jest uzależniona od narkotyków a pensję ma obciążoną przez komornika za alimenty. Skarżąca przyznała, że decyzje przez nią podejmowane spowodowały egzekucje komornicze. Podkreśliła jednak, że jest osobą niepełnosprawną będącą pod opieką psychiatry. Co do podnoszonego przez organ braku współpracy stwierdziła, że osoby niepełnosprawne, które mają I stopień niepełnosprawności zachowują się różnie w zależności od stanu zdrowia. Strona wskazała, że jest osobą słabo widzącą oraz słyszącą, potrzebuje opieki, która zdaniem organu I instancji jej się nie należy. Dodała, że ma problemy z zarejestrowaniem się do lekarzy czy na jakiekolwiek zabiegi. Udawała się w tym celu po pomoc do GOPS w Dobroszycach, aby panie pracujące w urzędzie jej pomogły w tym względzie i wykonały odpowiedni telefon do lekarza w celu rejestracji, ale one odmawiały odpowiadając, że nie są od tego.

Decyzją z dnia 10 lipca 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że strona nie jest osobą samotnie gospodarującą. Punktem wyjścia dla weryfikacji złożonego przez nią w tym przypadku wniosku jest więc kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, a więc dochód na osobę w rodzinie - aktualnie w wysokości 514 zł (§ 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. poz. 1058). Organ odwoławczy podniósł, że podczas przeprowadzonej (w dniu 25 maja br.) aktualizacji wywiadu ustalono, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dwiema córkami. W kwestiach dochodowych poczyniono ustalenia, że renta strony wynosi - 878,12 zł; wynagrodzenie córki K. - 697,06 zł; świadczenia rodzinne - 357 zł; świadczenia z funduszu alimentacyjnego - 500 zł, co łącznie stanowi kwotę 2.432,18 zł. Dochód ten podzielono na trzy osoby (oprócz wnioskodawczyni do rodziny zaliczono obie jej córki: K. i A.

Strona złożyła też oświadczenie, że otrzymuje rentę w wysokości 772,35 zł miesięcznie a jej świadczenie rentowe podlega egzekucji administracyjnej w kwocie 105,77 zł (co znajduje potwierdzenie w decyzji o waloryzacji renty, wydanej w ramach w. Oddziału ZUS-u - z dnia 6 marca 2018 r., znak: [...]). Z kolei z zaświadczenia o wynagrodzeniu - za kwiecień br. (z dnia 30 maja br., wystawionego przez [...] sp. z o.o. na rzecz K. M.) wynika, że starsza córka strony uzyskuje wynagrodzenie w wysokości 2.405,20 zł brutto, a potrącenia wynoszą: 146,00 zł - zaliczka na podatek dochodowy; 329,79 zł - składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe; 160,85 zł - składka na ubezpieczenia zdrowotne; 58,59 zł - składka na ubezpieczenie chorobowe; 1.045,59 zł - alimenty; wynagrodzenie netto osiąga więc wysokość 697,06 zł.

Natomiast z dwóch zaświadczeń wystawionych w GOPS w D. (z dnia 22 maja 2018 r.) wynika, że w kwietniu 2018 r. strona pobrała świadczenia rodzinne w wysokości 357 zł; zaś A. M. (młodsza z córek strony) pobrała świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie 500 zł.

Z kolei w piśmie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w O. (z dnia 22 maja 2018 r. - sygn. akt. [...]) poinformowano o tym, że ogólne zadłużenie strony na rzecz wierzycieli przekracza 165.000,00 zł.

W ocenie organu, niezależnie od tego, czy przyjąć, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z 3-osobową rodziną (jak to uczynił organ I instancji), czy też 2-osobową (za czym optuje strona w odwołaniu) - każdorazowo powyższe kryterium dochodowe jest przekroczone. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego dochód ten - w pierwszym z ww. przypadków (obliczony w sposób uwzględniający postanowienia art. 8 ust. 3-4 ustawy) wynosi bowiem 810,72 zł na osobę. Wynika to z zestawienia następujących dochodów uzyskanych w kwietniu br. (ustalonych na podstawie wcześniej wskazywanych już na tę okoliczność dowodów):

- 878,12 zł z tytułu renty przysługującej stronie (zgodnie z ww. przepisami dochodu strony z tego tytułu nie pomniejsza się o kwotę 105,77 zł potrąceń dokonywanych z tego świadczenia z tytułu egzekucji administracyjnej);

- 697,06 zł z tytułu wynagrodzenia pobieranego przez K. M.;

- 357 zł z tytułu świadczeń rodzinnych;

- 500 zł świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Podzielenie sumy ww. dochodów (tj. kwoty 2.432,18 zł) na 3 osoby daje właśnie ww. dochód, tj. 810, 72 zł na osobę - a więc kwotę przekraczającą ww. kryterium dochodowe, czyli 514 zł).

Jeżeli by zaś dać wiarę twierdzeniom odwołania, że mamy w tym przypadku do czynienia z 2-osobową rodziną (składającą się z J. M. i K. M.), to struktura dochodów obejmowałaby: 878,12 zł; 697,06 zł i 357 zł (tę ostatnią kwotę wskazuje zresztą strona we wniosku), dając łącznie kwotę 1.932,18 zł. Podzielenie jej przez 2 daje dochód na osobę w wysokości 966,09 zł - a więc jeszcze bardziej przekraczający ww. kryterium dochodowe.

W tej sytuacji uznano, że wnioskowanego przez stronę wsparcia finansowego nie można uzyskać na "zwykłych" zasadach - warunkiem wyjściowym do ubiegania się o zasiłek celowy (o którym mowa w art. 39 ustawy) jest bowiem nieprzekraczanie progu dochodu na osobę w rodzinie w wysokości 514 zł.

Wobec powyższego organ rozważał możliwość przewidzianą w art. 41 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którym, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

W tym zaś kontekście Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone przez organ I instancji.

W ocenie organu, zasiłek celowy (a więc świadczenie możliwe do uzyskania przez osoby spełniające obowiązujące (co do zasady) w pomocy społecznej kryterium dochodowe przyznawany jest na zasadzie uznania administracyjnego - jest więc świadczeniem fakultatywnym. Oznacza to, że nawet stwierdzenie, że wnioskodawca jest w trudnej sytuacji życiowej, nie obliguje organu do przyznania tego zasiłku, a jeśli już dochodzi do jego przyznania, to nie musi to polegać na pełnym finansowaniu potrzeb świadczeniobiorcy. Uwzględnienie celów i zasad pomocy społecznej uzasadnia zatem następującą konkluzję: w ramach świadczeń z pomocy społecznej nie muszą być zaspokajane wszystkie (i w całości) potrzeby podopiecznych.

Przede wszystkim dlatego, że:

- zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości;

- w art. 3 ust. 1 u.p.s. przesądzono tym, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Dlatego nawet osoby wnioskujące o zwykłą pomoc (tj. w formie zasiłku celowego uregulowanego w art. 39 u.p.s.) nie mogą oczekiwać, że zostanie im udzielona pomoc finansowa zawsze wtedy, gdy o nią wnioskują i w takiej wysokości, jakiej chcą. Pomoc społeczna nie może stanowić źródła systematycznego wsparcia czy utrzymania i zastępować własnych starań wnioskodawców, którzy powinni podejmować inicjatywę w celu poprawy sytuacji życiowej.

Pomoc społeczna nie ma bowiem na celu rozwiązywania wszystkich problemów życiowych jednostki, lecz wsparcie jej w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, tj. potrzeb związanych z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędnych do normalnej egzystencji, których nie jest ona w stanie zaspokoić, wykorzystując własne możliwości, uprawnienia i zasoby.

W konsekwencji, zadaniem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, ani zaspokajanie ich wszystkich potrzeb życiowych. W orzecznictwie podkreśla się, że działań organów pomocy społecznej nie można w żadnym razie utożsamiać z możliwością uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby sprzeczna z intencją ustawodawcy, który wyznacza pomocy społecznej funkcję wspierania osób w ich wysiłkach, a nie - ich zastępowania. Strona nie może więc żądać, aby każda jej potrzeba była finansowana lub dofinasowana ze środków publicznych. Dlatego w orzecznictwie sądowym dotyczącym tego rodzaju spraw konsekwentnie wskazuje się na to, że nie można się zgodzić z poglądem, że świadczenia z pomocy społecznej mają zapewnić wnioskodawcy zaspokojenie zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem utrzymania, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej, a z akt administracyjnych wynika, że skarżąca objęta jest systematycznie udzielaną pomocą społeczną. U.p.s. zakłada udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby trudności materialnych i życiowych, a nie obowiązek zaspokajania w pełni oczekiwanych przez te osoby potrzeb i obowiązek ponoszenia pełnych kosztów utrzymania tych osób wraz z realizacją ciążących na nich obciążeń finansowych.

W ocenie Kolegium, skoro takie wymagania (uwarunkowania) obowiązują już przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie ("zwykłych") zasiłków celowych, to dodatkowo zyskują na znaczeniu w przypadku ubiegania się o wyjątkowo już udzielane specjalne zasiłki celowe (o których mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s.). Niewątpliwie więc i w takiej perspektywie należy interpretować spełnienie przesłanki dodatkowo i szczególnie warunkującej przyznanie tego rodzaju świadczenia. Na poparcie tego stanowiska Kolegium przytoczyło szereg orzeczeń sądów administracyjnych, dotyczących interpretacji szczególnych przypadków. W ocenie sądów orzekających, szczególne przypadki, o jakich mowa w art. 41 u.p.s. muszą być tak wyraziste i odbiegające od sytuacji osób spełniających kryterium dochodowe, że uzasadniają przyznanie tej szczególnej pomocy, a w konsekwencji prowadzi to do zrównania sytuacji osób osiągających dochody przekraczające przyjęty przez ustawodawcę próg dochodowy z sytuacją osób, które takich dochodów nie uzyskują.

Zdaniem organu odwoławczego, uwzględnienie powyższych dyrektyw interpretacyjnych przekonuje do stwierdzenia wykluczającego istnienie w niniejszej sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Trudno bowiem w okolicznościach przywoływanych przez stronę dopatrzyć się przyczyn i skutków, o których mowa w powołanych orzeczeniach. Tym bardziej, że trudności finansowe stanowią też w tym przypadku - po części - efekt nieroztropnych decyzji finansowych strony. Nie bez znaczenia jest dość bierna postawa wnioskodawczyni. Podobnie należy też ocenić jej podejście do pozafinansowych form wsparcia ze strony organu pomocy społecznej.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2018 r. skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1/ naruszenie prawa materialnego - art. 39 u.p.s.poprzez uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej prawa do zasiłku celowego;

2/ naruszenie prawa materialnego tj. art. 41 pkt 1 u.p.s. poprzez uznanie, że wnioskodawczyni nie może zostać przyznany specjalny zasiłek celowy pomimo, że skarżąca spełnia wszystkie niezbędne przesłanki do jego przyznania;

3/ naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz na dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego w szczególności poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca nie spełnia przesłanki "kryterium dochodowego" tj. osiąga dochód przekraczający dochód na osobę w rodzinie w wysokości 514 zł na osobę;

4/ naruszenie przepisów postępowania - art. 8 i art. 107 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego organ za udowodnione przyjął, że skarżąca nie spełnia kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku", co miało kluczowe znaczenie dla wydania decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zdaniem skarżącej, Kolegium błędnie oceniło jej sytuację majątkową. W szczególności nie uwzględniło, że córka skarżącej A. M. nie zamieszkuje z nią w mieszkaniu. Natomiast córka K.M. nie otrzymuje wynagrodzenia, albowiem została zwolniona z dotychczasowego miejsca pracy. Tak więc skarżąca w chwili obecnej nie posiada dochodu wskazywanego zarówno w treści decyzji GOPS jak i decyzji SKO. Wskazała, że dochód w rodzinie skarżącej na członka rodziny to 386,17 zł. Podniosła, że obecnie otrzymuje jedynie świadczenie rentowe w wysokości 772,35 zł miesięcznie. Skarżącej nie jest wypłacane nawet świadczenie rodzinne, zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie z funduszu alimentacyjnego (córka zamieszkuje poza domem). W związku z powyższym skarżąca spełnia kryteria do wypłaty zasiłku. Skarżąca podkreśliła, że jest osobą niepełnosprawną, wymaga wsparcia psychologicznego i społecznego w rozwiązywaniu problemów. Ponadto osiąga bardzo niskie dochody, które zużywane są również w gospodarstwie domowym, które prowadzi wraz z córką. Powoduje to osiąganie dochodów na poziomie ubóstwa.

Ponadto skarżąca wskazała, że odmówiono jej również należnej pomocy psychologicznej i pomocy asystenta rodziny pomimo, że taka pomoc wynika z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Kolegium nie podzieliło przekonania skarżącej o obciążeniu decyzji Kolegium i poprzedzającego ją postępowania wyjaśniającego wadami materialnymi i proceduralnymi i uznało, że wydana decyzja jest prawidłowa. Zdaniem Kolegium dochód skarżącej został wyliczony prawidłowo, a skarżąca na etapie postępowania odwoławczego nie przedstawiała dowodu rozwiązania przez córkę K. umowy o pracę za wypowiedzeniem. Zauważono też, że w przypadku renty pobieranej przez skarżącą należy operować przy dokonywaniu obliczeń dochodu rodziny kwotą 878, 12 zł a nie 772, 35 zł – do tej wielkości należy bowiem dodać kwotę 105,77 zł, co jest zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. Nie naruszono też zasady prawdy obiektywnej, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdzie rozważaniom dotyczącym szczególnie uzasadnionego przypadku poświęcono aż jego 3 strony.

Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. skarżąca, która stawiła się osobiście zwróciła uwagę na swoją ciężką sytuację zdrowotną. Podniosła, że ponosi wysokie koszty zaopatrzenia w wyroby medyczne, nie ma wsparcia ze strony asystentki, oprócz wsparcia udzielanego przez lekarza psychiatrę potrzebuje także pomocy psychologicznej. Na dowód powyższego skarżąca okazała kserokopie zaświadczeń lekarskich, wystawionych przez lekarzy specjalistów psychiatrii ze wskazaniem, że chora wymaga wsparcia psychologicznego i społecznego oraz stałej pomocy. W zaświadczeniach tych wskazano na rozpoznanie medyczne w postaci upośledzenia umysłowego lekkiego/umiarkowanego z zaburzeniami nastroju. Skarżąca przedstawiła też kserokopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O., z którego wynika, że zaliczono ją do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie to wydano na stałe wskazując dodatkowo, że skarżąca wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby oraz korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki.

Na poparcie twierdzenia o rozwiązaniu umowy o pracę swojej córki K. skarżąca okazała kserokopię dokumentu stanowiącego rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia z dnia 22 czerwca 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 –dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 10 lipca 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 15 czerwca 2018 r. odmawiającą przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769, ze zm., dalej u.p.s.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Z treści art. 39 u.p.s. wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie zasiłku celowego jest jednak uzależnione od wysokości dochodu osiąganego przez osoby prowadzące wspólne gospodarstwo domowe Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi 514 zł. Jak wynika z akt sprawy, organy prawidłowo ustaliły, że w przypadku rodziny skarżącej przekroczono kryterium dochodowe określone w powołanym przepisie, a warunkujące możliwość przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Organy prawidłowo wyliczyły, że zarówno w przypadku gdy rodzinę skarżącej będą tworzyły trzy osoby, czy też dwie osoby, dojdzie do przekroczenia kryterium dochodowego. Sąd zauważa, że organy mogły mieć trudności z ustaleniem liczby osób w rodzinie skarżącej wobec zmiennych oświadczeń skarżącej w tym względzie (co wynika z uwag pracownika socjalnego w aktualizacji wywiadu środowiskowego). Okoliczność rozwiązania umowy o pracę starszej córki skarżącej w dniu 22 czerwca 2018 r., podniesiona została dopiero w postępowaniu sądowym, tj. po wydaniu decyzji organów obu instancji. O fakcie tym skarżąca poinformowała dopiero na etapie skargi. Zgodnie z przepisem art. 8 ust. 3 u.p.s. "za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony (...)". W tej sytuacji istotnie mógł być przyznany jedynie specjalny zasiłek celowy, wskazany w art. 41 u.p.s.

Specjalny zasiłek celowy może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Świadczenie to, podobnie jak zasiłek celowy, przyznawane jest uznaniowo, co nie zwalnia organu pomocy społecznej z obowiązku wyjaśnienia, czy istotnie w sprawie występują szczególne okoliczności w rozumieniu powołanego przepisu, w czym się one przejawiają a także w razie odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia, wyczerpującego uzasadnienia przyczyn odmowy. Wyjaśnić bowiem trzeba, że tzw. uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, lecz daje organowi większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, przy czym organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. np. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1950/10, Lex Omega nr 1070817). W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego tego rodzaju decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega bowiem uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zatem obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, czyli wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę. Motywy rozstrzygnięcia, w tym odniesienie się do żądań i twierdzeń strony, winny się znaleźć właśnie w uzasadnieniu decyzji. Organy obu instancji wskazanym wymogom nie sprostały.

Na tle wykładni art. 41 u.p.s. trzeba podkreślić jeszcze dwie inne kwestie. Po pierwsze - ustawodawca nie zdefiniował "szczególnie uzasadnionego przypadku", a zatem jako pojęcie niedookreślone, wymaga ono konkretyzacji w okolicznościach faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Orzecznictwo sądowe wypracowało w tej materii jednolity pogląd, że o możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje sytuacja życiowa, w której znalazła się dana strona. Po drugie - z brzmienia unormowania art. 41 wynika, że ustawodawca uznał za stosowne przyznać możliwość udzielenia takiej formy wsparcia osobom lub rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, a wobec tego przyjąć należy, że organy rozważając możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego na gruncie omawianego przepisu nie mogą abstrahować od sytuacji majątkowej strony. Tym samym dla oceny, czy zachodzi w danej sprawie szczególnie uzasadniony przypadek, organ powinien ustalić sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową strony (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 381/18, publ. w internetowej CBOSA).

Dopiero ustalenie tych wszystkich elementów pozwala na ocenę, czy sytuacja strony jest szczególna i czy w danej sprawie, w konkretnych okolicznościach faktycznych strona winna otrzymać pomoc społeczną w omawianej formie.

Organy obu instancji odmawiając przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego skoncentrowały się na przywołaniu odpowiednich przepisów ustawy o pomocy społecznej wskazując na przekroczenie przez skarżącą kryterium dochodowego do otrzymania zasiłku celowego i stwierdzając brak w jej przypadku okoliczności uzasadniającej przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Zdaniem Sądu orzekającego organy obu instancji nie poczyniły wyczerpujących ustaleń faktycznych i nie rozważyły prawidłowo, czy w sprawie zachodzą jednak szczególne okoliczności, które usprawiedliwiałyby przyznanie stronie specjalnego zasiłku celowego mimo przekroczenia kryterium ustawowego. W szczególności uzasadnienia obu decyzji w niewielkim stopniu odnoszą się do indywidualnej sytuacji skarżącej, przy czym decyzja Kolegium koncentruje się w istocie na wyjaśnieniu pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" poprzez zacytowanie szeregu orzeczeń sądów administracyjnych. Organy orzekające pominęły w nich jednak okoliczności podnoszone przez skarżącą w toku postępowania, związane z jej rzeczywistym stanem dochodowym, rodzinnym i zdrowotnym. Zdaniem Sądu szczególne okoliczności, o których mowa w dyspozycji artykułu 41 u.p.s należy oceniać indywidualnie, w zależności od kondycji materialnej i zdrowotnej, w tym możliwości konkretnej osoby czy rodziny poradzenia sobie we własnym zakresie z powstałą sytuacją.

Z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w O. z dnia 9 maja 2018 r. wynika, że skarżąca posiada znaczny stopień niepełnosprawności, orzeczenie wydano na stałe, niepełnosprawność istnieje od urodzenia, skarżąca jest niezdolna do pracy i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, że treść tego orzeczenia znana jest organowi I instancji, jednakże orzeczenia tego brak w aktach administracyjnych sprawy a skarżąca przedstawiła je Sądowi na etapie postępowania sądowego. Z zaświadczeń lekarza psychiatry, złożonych przez skarżącą także na rozprawie, dodatkowo wynika, że strona ze względu na upośledzenie umysłowe lekkie/umiarkowane z zaburzeniami nastroju wymaga wsparcia psychologicznego i społecznego oraz stałej pomocy. Treść tych zaświadczeń wskazuje, że choroba skarżącej obniża bezsprzecznie jakość jej życia i utrudnia samodzielną egzystencję oraz radzenie sobie w podstawowych sytuacjach życiowych. Organy nie ustaliły przy tym, czy skarżąca może liczyć na jakąkolwiek pomoc ze strony swoich córek. W takiej sytuacji trudno zarzucać skarżącej, jak czynią to organy, podejmowanie nieroztropnych decyzji finansowych, czy jej bierną postawę w rozwiązywaniu problemów życiowych i brak chęci współdziałania. Sąd zwraca uwagę, że akta administracyjne w niniejszej sprawie poza aktualizacją wywiadu środowiskowego nie zawierają kluczowych dla sprawy dokumentów, przede wszystkim związanych ze stanem zdrowia skarżącej i nie odzwierciedlają rzeczywistej sytuacji zdrowotnej i życiowej skarżącej.

Wobec powyższego staje się niezbędne, ustalenie przez organ I instancji nie tylko rzeczywistych dochodów miesięcznych skarżącej ale również jej niezbędnych wydatków ponoszonych dla jej utrzymania (np. czynsz za mieszkanie, opłaty za energię, wodę), z uwzględnieniem stanu jej zdrowia i ponoszonych kosztów leczenia, w tym kosztów zaopatrzenia w wyroby medyczne, które według skarżącej są wysokie.

Wszystkie opisane powyżej okoliczności są istotne w kontekście ewentualnego przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego. Część z nich została ujawniona dopiero na etapie postępowania sądowego, jednak wynikało to z naruszenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79a § 1 k.p.a.

Wyjaśniając powyższe Sąd wskazuje, że w dniu 1 czerwca 2017 r. w życie weszła ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Na mocy art. 1 pkt 16 tej ustawy, do Kodeksu postępowania administracyjnego dodano art. 79a, zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (§ 2).

Komentowany przepis stanowi uszczegółowienie zawartej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a konkretnie wynikającego z niej obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Na organ nałożony został dodatkowy obowiązek polegający na wskazaniu stronie zależnych od niej przesłanek, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, wyd. 4; Legalis). Organ obowiązany jest zatem poinformować o np. spełnieniu przesłanek, od których przepis prawa materialnego uzależnia nadanie uprawnienia, zwolnienia z obowiązku (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017 , wyd. 15; Legalis). W wyniku wykonania obowiązku przewidzianego w komentowanym przepisie strona pozyskuje wiedzę co do tego, w jaki sposób organ administracji publicznej ocenia zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Ponadto strona uzyskuje możliwość nie tylko wypowiedzenia się co do wyników postępowania dowodowego, lecz także wpływu na sposób załatwienia sprawy przez organ i na treść decyzji administracyjnej, w szczególności poprzez uzupełnienie materiału dowodowego, złożenie dodatkowych wyjaśnień czy skorygowanie żądania (por. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, wyd. 5; Legalis).

Z uwagi na fakt, że stosownie do art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a wniosek inicjujący postępowanie w sprawie wpłynął do organu w dniu 15 maja 2018 r. przytoczony wyżej przepis art. 79a k.p.a. winien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Niemniej jednak ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie wystosowały do skarżącej zawiadomienia na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79a §1 k.p.a., choć wówczas opisane wyżej wyjaśnienia i dokumenty przedłożone na etapie postępowania sądowego skarżąca miałaby szansę przedstawić w toku postępowania administracyjnego, a które mogłyby wpłynąć na treść wydanych w sprawie decyzji.

Pouczenie o treści art. 10 § 1 k.p.a. wyłącznie przy okazji aktualizacji wywiadu środowiskowego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, jest niewystarczające bowiem dochowanie zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu oznacza obowiązek zapewnienia uprawnionym podmiotom czynnego udziału podczas całego postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia do zakończenia, a w szczególności bezpośrednio przed wydaniem decyzji celem ustosunkowania się do całego zebranego materiału dowodowego. Powyższe zaniechanie skutkowało naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Decyzja wydawana w ramach instytucji tzw. uznania administracyjnego powinna być przekonująca, aby nie było wątpliwości, że okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Uzasadnienie rozstrzygnięcia musi odnosić się w swych rozważaniach także do argumentów podnoszonych przez stronę postępowania.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie uczyniło zadość tym wymogom, czym naruszono przepisy art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

W ponownym postępowaniu, organ, związany oceną prawną tu wyrażoną, usunie opisane wady postępowania, w szczególności przed wydaniem decyzji organ uczyni zadość wymaganiom z art. 10 § 1 w związku z art. 79a § 1 k.p.a. Wydana decyzja powinna być przez organ starannie uzasadniona, a uzasadnienie to nie może mieć charakteru szablonowego bez odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy.

Z przytoczonych powodów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.