Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1635/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 3 , art. 60 ust. 4 , art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 1-9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 2 pkt 7 i 8 , art. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 7 i 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt IISA/Kr 1635 /12 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Agnieszka Nawara-Dubiel / spr. / Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. sprawy ze skargi P.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 26 lipca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego P.L. kwotę 500 / pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2912 r., nr [...] Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego w zabudowie wielorodzinnej z usługami w parterze i garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] obr. [...] w K. z wjazdem z działki nr [...] obręb j.w. oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] obręb [...]". Organ I instancji wskazał na 4 załączniki do decyzji:

Nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu,

Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, sporządzona na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o oryginalną kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (oryginalna kopia mapy w aktach sprawy),

Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej,

Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, sporządzona na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o oryginalną kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (oryginalna kopia mapy w aktach sprawy).

Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), §2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji wskazano na dotychczasowy przebieg postępowania, zainicjowanego wnioskiem Spółki [...] S.A. z dnia 2 czerwca 2008 r. Powołano się na fakt ogłoszenia upadłości wnioskodawcy i wstąpienie do postępowania w jego miejsce Syndyka Masy Upadłości Firmy Inwestycyjnej [...] S.A. oraz na ograniczenie zakresu wniosku, który początkowo obejmował również infrastrukturę na działkach [...] oraz [...]obr. [...]. Ponieważ teren określony we wniosku nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dniu 26 lipca 2010 r. wydana została decyzja Prezydenta Miasta K. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...].02.2011 r. znak: [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...].07.2010 r., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na liczne rozbieżności i niedokładności w treści przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno - architektonicznej.

W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy uprawniony architekt (mgr. inż. J.S- B. wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów nr [...]) sporządził ponownie analizę urbanistyczno-architektoniczną w której odniesiono się w sposób szczegółowy do kwestii wskazanych przez Kolegium, ze szczególnym zwróceniem uwagi na spójność merytoryczną wszystkich części opracowania. Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej są zawarte w załącznikach do decyzji sporządzonych oddzielnie (warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej), zgodnie z wytycznymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z art. 106 k.p.a. projekt niniejszej decyzji przesłano do uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy w przypadku nie zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Z uwagi na nie zajęcie stanowiska przez Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej we wskazanym terminie, uzgodnienie z tym organem należało uznać za dokonane.

Ponadto na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z art. 106 k.p.a., projekt niniejszej decyzji przesłano do uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K . Z uwagi na fakt, iż w terminie 21 dni od przesłania projektu decyzji o warunkach zabudowy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. nie zajął stanowiska w sprawie, należało uznać, zgodnie z treścią art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił projekt decyzji pozytywnie.

W toku postępowanie uzyskano:

1. Opinię [...] Zarządu Komunalnego w K. z 11.07.2008r. znak: [...] w zakresie komunikacji

2. Opinię Dyrekcji Zespołu [...] Parków Krajobrazowych z 21.07.2008 r. znak: [...] w odniesieniu do obszaru zlokalizowanego na terenie otuliny parku krajobrazowego

3. Opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 8.09.2008 r. znak: [...] w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochrona konserwatorską

4. Opinię Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 6.08.2008r. znak: [...] w zakresie ochrony środowiska

5. Opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego z dnia 21.07.2008r. znak: [...] w odniesieniu do obszarów zagrożonych powodzią.

W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to znaczy, że:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zgodnie z załącznikiem Nr 1 do niniejszej decyzji;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej - zgodnie z załącznikiem Nr 1 do niniejszej decyzji;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - zgodnie z załącznikiem Nr 1 do niniejszej decyzji;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne co stwierdzono na podstawie wypisu z rejestru gruntów - teren dz. nr [...] obr.[...] stanowi grunt wyłączony z klasyfikacji - B natomiast teren dz. nr [...] obr.[...] - dr.;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi - zgodnie z załącznikiem Nr 1 do niniejszej decyzji.

W toku postępowania ustalono, że na terenie inwestycji znajduje się obiekt budowlany, o parametrach zbliżonych do budynku objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wyjaśniono, że w świetle aktualnego brzmienia art. 48 ustawy Prawo budowlane, umożliwiającego legalizację obiektów budowlanych wzniesionych bez uzyskania pozwolenia na budowę, pod warunkiem zapewnienia zgodności inwestycji m.in. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w świetle uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz. U. z 2007 r. Nr 247, poz. 1844) ustalane warunki zabudowy dotyczyć mogą nie tylko planowanych (przyszłych) zmian zagospodarowania terenu, ale także zmian już zrealizowanych/będących w trakcie realizacji. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może zatem stanowić podstawę do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wyłącznie w przypadku inwestycji planowanych (przyszłych), natomiast w przypadku inwestycji zrealizowanej (będącej w trakcie realizacji) bez wymaganego pozwolenia na budowę, stanowi ona dokument umożliwiający stwierdzenie zgodności takiej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Równocześnie wyjaśniono, że organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nie ma kompetencji do badania, czy konkretny, wybudowany na terenie inwestycji (lub będący w trakcie realizacji) obiekt budowlany jest zgodny z ww. przepisami. Kompetencje w tym zakresie ma wyłącznie właściwy organ nadzoru budowlanego.

Od decyzji tej odwołanie wniósł P.L. , wnosząc o wydanie decyzji odmawiającej wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił niezgodność z obowiązującym prawem, a w szczególności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W odwołaniu wskazano na błędy występujące w zaskarżonej decyzji:

1. Załącznik nr 2 do decyzji jest kopią mapy nie potwierdzoną za zgodność z oryginałem. Brak na nim zaznaczenia kierunku północnego, a w analizie urbanistyczno-architektonicznej jest powołanie się na kierunki świata.

2. Analiza urbanistyczno-architektoniczna jest nierzetelna. Czy w oparciu o zasady logiki i doświadczenia życiowego można przyjąć, że wszystkie szerokości budynków, wysokości do okapu, wysokości elewacji są dokładnie liczbami całkowitymi wyrażonymi w metrach? W analizie tej przyjęto różne działki jako punkt odniesienia dla przyjmowanych funkcji i wskaźników, dobierając je każdorazowo na potrzeby uzasadnienia jakiejś wartości.

3. Ukształtowano praktycznie wszystkie parametry nowej zabudowy w oparciu o odstępstwa od zasad ogólnych dopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa, jednak odstępstw tych nie uzasadniono w analizie urbanistyczno-architektonicznej.

4. Osoba sporządzająca analizę urbanistyczno-architektoniczna nie wyznaczyła na kopii mapy granic obszaru analizowanego zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia analizy powinien zachować wymogi ww. rozporządzenia precyzyjnie wskazując sposób wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki, podając numery działek, w jakich obszar się zamyka, informacje te zamieszczając w części tekstowej analizy. Dodatkowo podniósł, że jako punkt odniesienia przyjęto np. dwa budynki zlokalizowane na działkach [...] ,[.,..] które to budynki i działki tylko w niewielkiej części leżą w zaznaczonym graficznie obszarze analizy. Pod uwagę nie wzięto i nie uwzględniono w tabeli załączonej do analizy innych zabudowanych działek, które również częściowo leżą w zaznaczonym graficznie obszarze analizy, tj. działek [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] . Świadczy to o tendencyjnym i nierzetelnym sporządzeniu analizy.

5. Udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono "z sufitu", niczym nie uzasadniając przyjętej wartości ani w decyzji ani w analizie, co należy uznać za wadę decyzji.

6. Przyjęcie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej w przedziale 12-21 metrów jest sprzeczne z ratio legis warunków zabudowy, gdyż jedna z wartości jest aż o 75% większa od drugiej.

7. W warunkach zabudowy nie podano wszystkich wartości, które wpływają na gabaryty budynku. Podano jedynie szerokość elewacji frontowej i wysokość, natomiast nigdzie nie podano trzeciego wymiaru, który pozwoliłby określić faktyczne rozmiary budynku, a więc i jego kubaturę. Stanowi to naruszenie art. 61 ust. l pkt l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 3 ww. rozporządzenia.

8. W zakresie ochrony zieleni decyzja jest absurdalna, bowiem nakazuje ochronę dębów i jesionów rosnących na działkach nr [...] ,[...] , które nie są objęte ani wnioskiem ani decyzją.

9. Załącznik nr 2 do decyzji jest sprzeczny z częścią tekstową decyzji, gdyż wyznaczono na nim granicę zajętości terenu pod budowę infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, o których nie ma mowy w części tekstowej i granice te obejmują między innymi działki [...] ,[...] nie objęte ani wnioskiem ani decyzją.

Strona skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie organ zaniechał wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, czym naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. Wydana decyzja stanowi element próby bezprawnej legalizacji wybudowanego z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenu budynku na działce przy ul. [...]. Wszystkie przyjęte parametry są ustalone tak, aby były zgodne z parametrami istniejącego już budynku. Strona skarżąca podniosła również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 29 lutego 2008 r. wydał decyzję nr [...] nakazującą inwestorowi rozbiórkę budynku, którego legalizacji ma służyć zaskarżona decyzja. Zdaniem P.L. za kuriozalne należy uznać, że wydający decyzję organ pomimo otrzymywania pism i decyzji z PINB zasłania się brakiem kompetencji do oceny wybudowanego na terenie rzekomej planowanej inwestycji obiektu budowlanego. Na poparcie tego stanowiska powołano się na wyroki sądów administracyjnych stwierdzające niedopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla obiektu już wybudowanego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...]działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej: "ustawą o planowaniu") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdziło, że zarzuty odwołania są bezzasadne, a rozstrzygnięcie organu l instancji jako prawidłowe winno być utrzymane w mocy.

Ustalenie warunków zabudowy uzależnione jest od spełnienia warunków określonych przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec zgromadzonych w postępowaniu dowodów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, iż istniały przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Przede wszystkim wskazano, iż organ l instancji uzupełnił braki wskazane przez Kolegium w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r.[...]. Na potrzeby postępowania wyjaśniającego przeprowadzono ponowną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych art. 61 ust. 1-5 ustawy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem uwag Kolegium. Treść tej analizy, autorstwa mgr. inż. J.S.-B. z dnia 8 sierpnia 2011 r. przesądza o istnieniu podstaw dla ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji. Wbrew zarzutom strony skarżącej, analiza ta jest obszerna, szczegółowa i przejrzysta, co także świadczy o rzetelności jej opracowania. Autorka analizy scharakteryzowała zabudowę mieszczącą się w obszarze analizowanym, ze szczegółowym podaniem parametrów o jakich mowa w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioski z analizy stały się postawą ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, o czym świadczy treść załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2011 r. [...] zwrócono się o uzgodnienie projektu decyzji do Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w K. . Z uwagi na niezajęcie stanowiska przez w/w organ w ciągu 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, na zasadzie przepisu art. 53 ust. 5, uzgodnienie uznano za dokonane.

Jak nakazuje art. 54 ustawy o planowaniu, decyzja określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody, krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich) oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (załącznik nr 2 do decyzji). Decyzja zawiera wszystkie elementy składowe o jakich mowa w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie:

1. część tekstową i graficzną:

- decyzja wraz z uzasadnieniem, warunki zabudowy

- mapa przedstawiająca zakres inwestycji

2. załącznik w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy zawierające część tekstową i graficzną:

- część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej

- mapa przedstawiająca zakres inwestycji.

Decyzja przywołuje prawidłową podstawę prawną, posiada wyczerpujące uzasadnienie rozstrzygnięcia oraz właściwie sformułowane pouczenie o sposobach jej zaskarżenia, spełnia również określone przepisami obowiązującego prawa wymogi odnośnie treści decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W toku ponownie przeprowadzonego postępowania uniknięto naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. Strony zostały prawidłowo zawiadomione o zebraniu całości materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim.

Zarzuty zawarte w odwołaniu zdaniem Kolegium nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu, decyzja o warunkach zabudowy powinna określać linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, która może stanowić kserokopię. Kserokopia mapy stanowiącej załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji jest przy tym opieczętowana urzędowo. Niezrozumiały jest dla Kolegium zarzut nie zaznaczenia kierunku północnego; obowiązujące przepisy prawa nie określają takiego wymogu.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, parametry wnioskowanej zabudowy stanowią pochodną zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Jest to podyktowane zasadą ochrony ładu przestrzennego. W sytuacji, gdy poszczególne parametry nowej zabudowy odpowiadają parametrom zabudowy istniejącej, nawet w sposób wybiórczy, należy uznać, że ład ten będzie zachowany. Wobec brzmienia przepisów w/w rozporządzenia, nie sposób czynić skutecznego zarzutu wobec ustalonych warunków zabudowy, iż jako punkt odniesienia przyjęto różne działki z obszaru analizowanego dla "przyjmowanych funkcji i wskaźników, dobierając je każdorazowo na potrzeby uzasadniania jakiejś wartości." Wbrew twierdzeniom skarżącego, autorka analizy każdorazowo uzasadniła oparcie się w swych wskazaniach dla nowej zabudowy na przepisach rozporządzenia przewidujących odstępstwo od zasad ogólnych określania parametrów, o czym świadczy treść tej analizy.

Przepis § 3 ust. 2 wymaga, by granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W niniejszej sprawie obszar analizowany został wykreślony w odległości nawet większej od trzykrotności frontu działki nr [...] Taka konstatacja wystarczy dla uznania spełnienia wymogu zacytowanego przepisu. Wobec tego, że obszar analizowany stanowi okrąg, ze względów geometrycznych niemożliwym jest, aby obejmował on swymi granicami całość działek leżących na jego obrzeżach. Analiza dotyczy zaś działek zabudowanych, mieszczących się w całości w obszarze analizowanym. Jest to oczywiście prawidłowe założenie.

Parametr szerokości elewacji frontowej został określony prawidłowo. Zgodnie z ugruntowanym poglądem judykatury, przyjętym także przez orzekające w niniejszym składzie Kolegium, nie stoi w sprzeczności z przepisami w/w rozporządzenia, określenie parametrów nowej zabudowy w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości (zob. II SA/Kr 1101/09 - Wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2009).

Działki nr [...] i [...] zostały wyłączone z zakresu inwestycji przez inwestora pismem z dnia 12 lipca 2010 r. Ujęcie w decyzji zapisów dotyczących ochrony roślinności znajdującej się na tych działkach, oraz zaznaczenie na mapie granicy zajętości terenu pod budowę infrastruktury technicznej, wobec całej treści decyzji, stanowią omyłkę pisarską i nie mogą decydować o jej wadliwości.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P.L. , wnosząc o uchylenie jej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów sądowych prawem przepisanych. Decyzji tej zarzucił naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem mojego słusznego interesu,

2) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywatela do organów Państwa, a nie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa,

3) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności przez oparcie decyzji na nierzetelnej analizie urbanistyczno-architektonicznej, niezbadanie stanu prawnego dotyczącego budynku istniejącego na działce nr [...] obr. [...] , pomimo, że Wydziałowi Architektury i Urbanistyki z urzędu jest znana (a przynajmniej przy zachowaniu należytej staranności powinna być znana) sytuacja budynku na działce [...] tj. że pozwolenie na budowę tego budynku zostało uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2004 r. do sprawy sygn. akt II SA/Kr 135/03, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał (co prawda jeszcze nie ostateczną) decyzję o rozbiórce tego budynku,

4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, z jakich przyczyn odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej stwierdzeniom i argumentom zawartym w odwołaniu,

5) naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie sprzecznych z ww. rozporządzeniem gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, polegające na dopasowaniu tych parametrów do budynku znajdującego się na działce nr [...],

6) naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez rozpoznanie wniosku niezawierającego określenia granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływać,

7) naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez rozpoznanie wniosku nie zawierającego charakterystyki inwestycji, obejmującej określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej,

8) naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez rozpoznanie wniosku pomimo nie określenia wszystkich wymaganych gabarytów projektowanego obiektu budowlanego,

9) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3) w związku z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji pomimo nie przedstawienia przez inwestora ważnych umów gwarantujących wykonanie uzbrojenia terenu z właściwymi jednostkami organizacyjnymi,

10) naruszenie § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sporządzenie części graficznej decyzji na nieczytelnej mapie nie spełniającej wymogów ww. przepisów, tj. na mapie nie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,

11) naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wyznaczenie granic obszaru analizowanego na nieczytelnej mapie niespełniającej wymogów ww. przepisów, tj. na mapie nie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,

12) naruszenie art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji obejmującej działkę [...] i [...] w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną bez wniosku inwestora i bez podania tej działki w nazwie zamierzenia inwestycyjnego,

13) naruszenie art. 113 § 1 w związku z art. 110 i w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nie wydanie postanowienia o sprostowaniu omyłki pisarskiej w zakresie ochrony roślinności i zajętości terenu pod budowę infrastruktury technicznej na działkach nr [...] i [...] i przyjęcie, że zapisy w sprawie tych działek stanowią omyłkę pisarską bez wydania ww. postanowienia,

14) naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie i niewłaściwą wykładnię art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 48 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm.) dalej zwana p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i poprzedzająca ją decyzja organu I Instancji podlegają uchyleniu, lecz większość zarzutów skargi nie jest zasadna. Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 647), zwanej dalej ustawą o planowaniu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie po myśli art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 oraz art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu, procedura wydania decyzji (w największym uproszczeniu) winna wyglądać w ten sposób, że uprawniony urbanista lub architekt sporządza analizę architektoniczno – urbanistyczną a następnie projekt decyzji o warunkach zabudowy, który to projekt następnie podlega uzgodnieniu z właściwymi organami administracji publicznej.

W niniejszej sprawie organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę zlecił sporządzenie nowej analizy urbanistyczno – architektonicznej, w treści której znalazło się sformułowanie, że stanowi ona uzupełnienie, skorygowanie i uściślenie analizy z dnia 30 kwietnia 2010r. uzupełniającej ją notatki służbowej z dnia 9 czerwca 2009r. oraz aneksu do analizy z dnia 12 marca 2011r. a załącznik graficzny znajduje się w analizie z 30.04.2009r. Jednakże analiza ta wyczerpująco odnosi się do każdej cechy nowej zabudowy określenia której wymaga rozporządzenie Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Analiza ta powinna być zatem potraktowana jako nowy dowód w sprawie (całość nowych ustaleń architektoniczno – urbanistycznych). Skoro zaś tak, to winna również podlegać wszystkim wymaganym przepisami uzgodnieniom. W niniejszej sprawie nie można bowiem powiedzieć, że projekt decyzji (opartej na nowej, skorygowanej i uzupełnionej analizie) uzyskał wymagane prawem uzgodnienia. W aktach sprawy znajdują się jedynie wnioski skierowane do Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w K. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. , jednakże w aktach sprawy dowodów nadania listem poleconym tych pism, zatem nie jest możliwe skontrolowanie poprawności dokonania nawet tych dwóch uzgodnień. Niezależnie jednak od tego, wszystkie uzgodnienia w tej sytuacji muszą zostać ponowione, czego nie uczyniono, naruszając art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 oraz art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu.

Dodatkowo w decyzji wykorzystano załącznik graficzny w postaci kopii mapy ewidencyjnej stanowiący załącznik do wniosku o wydanie decyzji, przed jego skorygowaniem przez inwestora. Korekta polegała na cofnięciu wniosku w zakresie budowy infrastruktury technicznej (przyłącza energetycznego) i tym samym ograniczyła teren inwestycji wyłącznie do działek [...] i [...] . W związku z tym w decyzji należało pominąć działki nr [...] i [...] . Jednak część graficzna decyzji obejmuje działki nr [...] i [...] oraz [...] i [...] podczas gdy część tekstowa tylko działki [...] i [...] . Również w części tekstowej decyzji znalazły się postanowienia dotyczące ochrony zieleni na działkach nr [...] i [... ] – nieobjętych częścią graficzna decyzji. Prowadzi to do stanu, w którym decyzja administracyjna jest wewnętrznie sprzeczna, podczas gdy jej części tekstowe i graficzne muszą stanowić spójną całość.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 KPA polega między innymi na określeniu rzeczywistego stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Ustalenia stanu faktycznego, na podstawie których następuje rozstrzygnięcie sprawy winno zawsze następować w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 marca 2012 r. sygn., I OSK 563/11) Zgodnie z unormowaną w art. 7 zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności wydane orzeczenie musi wynikać z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. W niniejszej sprawie organ nie uwzględnił modyfikacji wniosku inwestora, oraz nie dokonał obowiązkowych uzgodnień w konsekwencji czego naruszony został – oprócz przepisów prawa materialnego – także art. 7 Kpa. Uzasadniony jest także zarzut skargi dotyczący naruszenie art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji obejmującej działkę [...] i [...] w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną bez wniosku inwestora i bez podania tej działki w nazwie zamierzenia inwestycyjnego. Wszystkie opisane wyżej okoliczności powodują wrażenie co najmniej nieuważnego i niedokładnego prowadzenia sprawy, co rzeczywiście nie pogłębia zaufania obywatela do organu Państwa, tym samym działanie takie narusza art. 8 k.p.a. i w tym zakresie ma rację Skarżący.

Pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 61 ustawy o planowaniu, warunki zabudowy można ustalić tylko wówczas, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz spełnia wszystkie warunki w wskazane w pkt. 1-4:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1 i 2). Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Niewątpliwe w niniejszej sprawie teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej jaką jest ul. [...], nie wymaga odrolnienia po myśli art. 60 ust. 1 pkt. 4, a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Wobec faktu, że niniejsza decyzja wydawana jest dla obiektu już istniejącego, do akt sprawy wraz z wnioskiem złożone zostały umowy zawarte z dostawcami mediów: Zakładem [...] SA - na dostawę energii elektrycznej do przedmiotowego budynku, umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków zawarta z Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji K. umowa o przyłączenie do sieci gazowej zawarta z Karpacką Spółką [...] sp. z o.o. w T. Zapotrzebowanie na media zostało opisane we wniosku. Kwestię obsługi komunikacyjnej uzgodniono [....] Zarządem Komunalnym. Oznacza to, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego

Nie może się zatem ostać zarzut skargi dotyczący naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez rozpoznanie wniosku nie zawierającego charakterystyki inwestycji, obejmującej określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej i związany z nim zarzut naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji pomimo nie przedstawienia przez inwestora ważnych umów gwarantujących wykonanie uzbrojenia terenu z właściwymi jednostkami organizacyjnymi.

Odnosząc się do zarzutów naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie sprzecznych z ww. rozporządzeniem gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, polegające na dopasowaniu tych parametrów do budynku znajdującego się na działce nr [...], należy stwierdzić, że i ten zarzut jest nieuzasadniony.

Analiza rzeczowo i rzetelnie opisuje stan zagospodarowania, funkcji i cech zabudowy analizowanego obszaru. W szczególności przedstawiona została charakterystyka terenu objętego wnioskiem zarówno w kontekście całej (dawnej) dzielnicy [...] jak i kwartału urbanistycznego zamykającego się pomiędzy ulicami [...] ,[...] ,[...] ,[...] , w obrębie którego znajduje się objęta wnioskiem nieruchomość. Uprawniony urbanista szczegółowo opisał budynki znajdujące się w tym kwartale i ich zróżnicowanie co do wielości, funkcji i lokalizacji na poszczególnych działkach. W obszarze tym znajduje się zarówno zabudowa jednorodzinna, wielorodzinna, budynki szkolne oraz przedszkolne. Wnętrze kwartału zabudowane jest blokiem mieszkalnym wieloklatkowym. W obszarze analizowanym znajdują się również części przyległych kwartałów zabudowy. W obszarze dominuje funkcja wielorodzinna, występuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, drobnych usług handlu i gastronomii, funkcja z zakresu szkolnictwa i oświaty oraz komunikacyjna – drogi publiczne.

Obowiązującą linię nowej zabudowy wyznaczono w odległości 6 metrów od krawędzi jezdni ul.[...], zgodnie z opinią [...] Zarządu komunalnego. Z analizy wynika, że linia zabudowy ul [...]nie jest ukształtowana w sposób jednorodny, jednak dla dopełnienia kwartału zabudowy ul.[...] wskazane jest ustalenie linii zabudowy jak najbliżej krawędzi jezdni. Zdaniem Sądu zarówno z części tekstowej jak i graficznej analizy wynika, że obowiązująca linia zabudowy ustalona została prawidłowo i w sposób uzasadniony.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono na poziomie do 35-38 %, w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, tj. w oparciu o wyniki analizy. Odstępstwo od ogólnej zasady (przyjęcia średniego wskaźnika w obszarze analizowanym tj. 48% ), jest w tym przypadku uzasadnione. W ustawie o planowaniu wskazuje się, iż przy ustalaniu warunków zabudowy pod względem stosowania zasady podobieństwa (kontynuacji) uwzględnia się wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Sposób wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy określa przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia. W myśl tego przepisu wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, co jednak nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. W przepisie § 5 ust. 2 zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, od średniej ustalonej na podstawie § 1, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej. Możliwe jest więc w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, przy czym uzasadnienie wyjątku powinno wynikać z analizy urbanistycznej. W niniejszej sprawie wskazano, że wskaźnik powierzchni zabudowy jest w sąsiedztwie planowanej inwestycji zróżnicowany i waha się od 17% do 79%. Z analizy wynika też, że w zabudowa wolnostojąca w kwartale w którym położona jest nieruchomość objęta wnioskiem kształtuje się w przedziale od 35% do 59% a także , że ze względu na wolnostojąca formę zabudowy nie jest wskazane intensyfikowanie powierzchni zabudowy do 48% tj. do wskaźnika średniego w obszarze. Okoliczności te wynikające z analizy urbanistycznej oraz z treści decyzji, zdaniem Sądu uzasadniają wyznaczenie parametru powierzchni zabudowy na poziomie do 35-38% .

Szerokość elewacji frontowej ustalona została w przedziale od 12 do 21 m, na zasadzie § 6 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W niniejszej sprawie z analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej to 20,2 m. w obszarze analizowanym w większości szerokość elewacji frontowych wyznaczają parametry granic frontowych (od około 12 do 32 m.) Natomiast zabudowa wolnostojąca ma bardzo zróżnicowane elewacje frontowe – od 12 do 21m; budynek szkoły 23 m w części elewacji najbardziej zbliżonej do ulicy, zaś cała szerokość elewacji to 68 m. Szerokość elewacji budynku przedszkola to natomiast 40m. Istniejący budynek dla którego wydawana jest przedmiotowa decyzja ma szerokość 15 m. Zatem przy tak zróżnicowanych parametrach szerokości zabudowy w obszarze analizowanym a w szczególności w kwartale w którym posadowiona jest nieruchomość objęta wnioskiem jest usprawiedliwiona i zdaniem Sądu wynika z analizy.

Wysokość górnej elewacji ustalona została w następujących parametrach: 13 do 16 m do gzymsu/okapu lub attyki. W analizowanym obszarze w szczególności we wspominanym wcześniej kwartale zabudowy średnia wysokość do okapu, gzymsu, attyki wynosi 15,7 natomiast do kalenicy 18,3 m. Wysokość budynków bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością objętą wnioskiem to 16 i 18 m (działka nr [...] oraz [...]) oraz 9,5 m (na działce [...]. Zatem nie było możliwe ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, po myśli § 7 ust. 1 rozporządzenia. Analiza wykazała też, że uzasadnione jest odstąpienie od stosowania wysokości średniej i ustalenie jej na zasadzie odstępstwa, o którym mowa w § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Zarzut naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez rozpoznanie wniosku pomimo nie określenia wszystkich wymaganych gabarytów projektowanego obiektu budowlanego jest nieuzasadniony. Wniosek znajdujący się w aktach sprawy szczegółowo opisuje istniejący na działce [...] budynek- powierzchnie terenu inwestycji, powierzchnie zabudowy, powierzchnię użytkową, kubaturę, wysokość kalenicy, szerokość elewacji frontowej, charakter budynku itp. W przypadku wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla potrzeb legalizacji budynku są to dane szczegółowe i co więcej możliwe do stosunkowo łatwego zweryfikowania ze stanem rzeczywistym.

Odnosząc się do zarzutu sporządzenie części graficznej decyzji na nieczytelnej mapie nie spełniającej wymogów przepisów § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. na mapie nie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i łączącego się z nim zarzutu naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez rozpoznanie wniosku niezawierającego określenia granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływać, a także sformułowanego na rozprawie zarzutu że mapa jest sfałszowana należy stwierdzić co następuje.

Zgodnie z art. 2 pkt. 7 i 8 ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2010 nr 193 poz.1287 ze zm. ) mapa zasadnicza to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych; natomiast ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami.

Natomiast art. 4 tej ustawy stanowi, że dla obszaru całego kraju zakłada się i prowadzi w systemie teleinformatycznym bazy danych, obejmujące zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej, dotyczące miedzy innymi państwowego rejestru podstawowych osnów geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych; ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości); geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu; państwowego rejestru granic i powierzchni jednostek podziałów terytorialnych kraju; obiektów ogólnogeograficznych o szczegółowości zapewniającej tworzenie standardowych opracowań kartograficznych w skalach 1:250 000 i mniejszych, w tym kartograficznych opracowań numerycznego modelu rzeźby terenu; szczegółowych osnów geodezyjnych (ust. 1a). Dla terenów miast oraz zwartych zabudowanych i przeznaczonych pod zabudowę obszarów wiejskich zakłada się i prowadzi w systemie teleinformatycznym bazy danych obiektów topograficznych o szczegółowości zapewniającej tworzenie standardowych opracowań kartograficznych w skalach 1:500-1:5000, zharmonizowane z bazami danych, o których mowa w ust. 1a.

Standardowymi opracowaniami kartograficznymi, tworzonymi na podstawie odpowiednich zbiorów danych zawartych w ww. bazach danych, są mapy ewidencyjne i mapy zasadnicze w skali 1:500, 1:1000, 1:2000, 1:5000. Zgodnie zaś z art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Zgodnie natomiast z § 9 ust. 3 rozporządzenia, część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy architektoniczno – urbanistycznej sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Z powyższego wynika, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w ślad za nią również i ww. rozporządzenie dopuszcza sporządzenie części graficznej decyzji zarówno na kopii mapy zasadniczej jak i ewidencyjnej. Oba rodzaje tych map zawierają bowiem elementy umożliwiające realizację celu dla którego decyzja o warunkach zabudowy posiada również część graficzną. Obie te mapy dają bowiem możliwość ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy a także zwizualizowanie obszaru analizowanego w celu dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy; oba rodzaje tych map dają również możliwość prawidłowego wytyczenia granic obszaru analizowanego.

W niniejszej sprawie załączniki do decyzji sporządzone zostały na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1 :1000, mapa nie jest przeznaczona do dokonania wpisu w księdze wieczystej; mapa wydana została przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta K. - co wynika z pieczęci znajdujących się na mapie. Na mapie tej znajdują się również oryginalna pieczęć i podpis osoby wydającej decyzję z upoważnienia Prezydenta Miasta K. oraz pieczęć Wydziału Architektury Urzędu Miasta K. Mapa jest czytelna i nie budzi wątpliwości Sądu co do jej wiarygodności. Co najważniejsze w aktach sprawy (karta [...] i [...] ) znajduje się mapa z oryginalnym poświadczeniem o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz oryginalny odpis mapy na której sporządzono załączniki graficzne decyzji i analizy architektoniczno – urbanistycznej.

Niezależnie od powyższego mapa taka jest dokumentem urzędowym a zatem zgodnie z art. 76 KPA stanowi dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Możliwe jest oczywiście prowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Niemniej jednak ów dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego nie może polegać na gołosłownym jego zakwestionowaniu. Strona, która zaprzecza prawdziwości (autentyczności) dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim stwierdzenia, oświadczenia i poświadczenia upoważnionego podmiotu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z rzeczywistością, powinna tę okoliczność udowodnić. Skarżący nie przedstawił przed organem żadnej z instancji ani też Sądowi w niniejszej sprawie żadnego kontrdowodu który uprawniałby do stwierdzenia, że mapa do celów projektowych jest nierzetelna, nieprawdziwa lub sfałszowana.

Mapa ta jednakże pochodzi z 2008r. a zatem rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie sporządzić załącznik graficzny decyzji (i uprzednio analizę architektoniczno – urbanistyczną ) na aktualnej kopii mapy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, przez niezbadanie stanu prawnego dotyczącego budynku istniejącego na działce nr [...] obr. [...], pomimo, że Wydziałowi Architektury i Urbanistyki z urzędu jest znana (a przynajmniej przy zachowaniu należytej staranności powinna być znana) sytuacja budynku na działce [...], tj. że pozwolenie na budowę tego budynku zostało uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2004 r. do sprawy sygn. akt II SA/Kr 135/03, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję o rozbiórce tego budynku oraz zarzut naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie i niewłaściwą wykładnię art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Racje ma organ wskazując, że zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane, istnieje możliwość legalizacji obiektów budowlanych wzniesionych nawet bez uzyskania pozwolenia na budowę (a tym bardziej obiektów budowlanych co do których decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona przez sąd administracyjny), pod warunkiem zapewnienia zgodności inwestycji m.in. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta została przyjęta w wyniku wyroku wydanego przez Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz. U. z 2007 r. Nr 247, poz. 1844). Zatem ustalane warunki zabudowy dotyczyć mogą nie tylko planowanych (przyszłych) zmian zagospodarowania terenu, ale także zmian już zrealizowanych/będących w trakcie realizacji. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może zatem stanowić podstawę do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wyłącznie w przypadku inwestycji planowanych (przyszłych), natomiast w przypadku inwestycji zrealizowanej (będącej w trakcie realizacji) bez wymaganego pozwolenia na budowę, stanowi ona dokument umożliwiający stwierdzenie zgodności takiej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszym przypadku decyzja ma właśnie taki "legalizacyjny" charakter. W tej sytuacji organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nie ma prawa odmówić wydania decyzji z tego powodu, że inwestycja została zrealizowana. Natomiast poza właściwością Prezydenta Miasta K. jest badanie czy obiekt budowlany jest zgodny z przepisami prawa budowlanego. Właściwość rzeczową w tym zakresie posiadają wyłącznie organy nadzoru budowlanego, które prowadząc odpowiednie postępowanie legalizacyjne oceniają czy decyzja o warunkach zabudowy jest czy też nie jest wymagana i czy w danym postępowaniu będzie przydatna czy też nie. Zgodnie z art. 19 KPA organy administracyjne są obowiązane do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie obowiązany wziąć pod uwagę powyższe wskazania, w szczególności dokonać prawidłowych uzgodnień projektu decyzji oraz sporządzić załącznik graficzny decyzji na aktualnej mapie, odpowiadający treści zmodyfikowanego wniosku.

Biorąc powyższe pod uwagę należało przyjąć, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego obie te decyzje podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit.c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 152 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie tego przepisu orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.