Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2990/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 573
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r.o gospodarce komunalnej - tekst jedn.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2126
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 16 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 447/17 w sprawie ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z infrastruktury cmentarnej obowiązujących na cmentarzach komunalnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy C. kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 447/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Gminy Cieszyn na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z infrastruktury cmentarnej obowiązujących na cmentarzach komunalnych, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. – dalej: u.s.g.) stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta Cieszyna z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury cmentarnej obowiązujących na cmentarzach komunalnych w Cieszynie jako sprzecznego z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 296 ze zm.). oraz z art. 41 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 573 ze zm.). Wymienione zarządzenie wydane zostało na podstawie art. 30 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, art. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 2126 ze zm.) oraz § 1 uchwały Nr II/382/97 Rady Miejskiej w Cieszynie z dnia 29 września 1997 r. W § 1 zarządzenia wskazano, że ustala się opłaty za korzystanie z infrastruktury cmentarnej ich wysokości (stawki netto) obowiązujące na cmentarzach komunalnych w Cieszynie w sposób określony w załączniku. W § 3 wskazano, że zarządzenie wchodzi w życie po 14 dniach od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Uzasadniając aktu nadzoru Wojewoda Śląski wskazał, że Burmistrz Miasta Cieszyna nadał przedmiotowemu zarządzeniu charakter aktu prawa miejscowego wywodząc tę kompetencję z art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Z treści § 2 zarządzenia wynika bowiem, że wchodzi ono w życie po upływie 14 dni od dnia jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Zdaniem organu nadzoru stanowisko Burmistrza pozostaje w sprzeczności z odmiennym stanowiskiem zajętym w judykaturze. Uważa się bowiem, że akty prawne podjęte na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowią aktów prawa miejscowego. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ww. ustawy nie kreuje nowego uprawnienia w zakresie wprowadzania nowych danin publicznych. Określa jedynie kompetencje organu stanowiącego w zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne. Nie można go w żaden sposób traktować jako normy regulującej sprawy związane ze stanowieniem prawa. Z treści wskazanego przepisu wynika, że uprawnienia, o których mowa w jego ust. 1 pkt 2 organy stanowiące mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Tym samym rady gminy mogą scedować swoje uprawnienia do ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego na organ wykonawczy gminy. Organ nadzoru zauważył, że gdyby uprawnienie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy realizowało się w trybie aktu prawa miejscowego uprawnienie to nie mogłoby być skutecznie scedowane na organ wykonawczy danej jednostki. Organ wykonawczy gminy nie jest bowiem uprawniony do wydawania aktów prawa miejscowego jak w przypadku organu stanowiącego, który wydaje tego typu regulacje na podstawie art. 41 ust. 1 u.s.g. Nie jest prawnie dopuszczalne regulowanie wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w drodze aktu prawa miejscowego. W ocenie organu nadzoru nie ma podstaw do ogłaszania zarządzenia w publikatorze urzędowym, jeżeli przedmiot tego aktu nie zalicza się do żadnej z kategorii wymienionej w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę Gminy Cieszyn, wskazał, że rozstrzygnięcie nadzorcze, jako konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego pełni jedną z najistotniejszych gwarancji przestrzegania przez samorząd terytorialny zasady legalności. Organ nadzoru może jednak wkraczać wyłącznie tam, gdzie prawotwórcze działanie organu samorządu terytorialnego narusza w sposób istotny obowiązujące prawo. Zobligowany jest przy tym w sposób jednoznaczny określić w czym upatruje istotność tego naruszenia skutkującą stwierdzeniem nieważności, a przedstawiona przez niego ocena nie może budzić wątpliwości. Zdaniem Sądu skarżąca Gmina słusznie zarzuciła Wojewodzie Śląskiemu wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego bez dokonania analizy charakteru i treści norm zawartych w zarządzeniu, z uwzględnieniem jednego tylko poglądu prezentowanego w piśmiennictwie i orzecznictwie, gdy tymczasem najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych odchodzi od wcześniejszego stanowiska w tym przedmiocie.

Przytoczenie jednego tylko z dwóch sprzecznych ze sobą stanowisk judykatury, bez żadnego umotywowania z jakich względów to właśnie stanowisko jest dla organu nadzoru przekonywujące i zasadne, a sprzeczny z nim pogląd nie zasługuje na uwzględnienie czyni tak sporządzony akt nadzoru aktem o charakterze arbitralnego wkroczenia w samodzielność organu samorządu terytorialnego.

Powołując stanowisko wyrażone w judykaturze oraz piśmiennictwie, Sąd wskazał, że nie zgadza się z poglądem co do tego, że art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, dotyczący wydawania rozporządzeń odnosi się również do prawa miejscowego. Organy samorządu terytorialnego, po pierwsze nie wydają rozporządzeń, a po drugie, wobec wyraźnej treść art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej trudno jest mówić, że akt ten wydawany byłby bez wyraźnego upoważnienia, jeśli wydawany byłby przez organ wykonawczy gminy działający na podstawie stosownej uchwały organu stanowiącego. Mając nadto na względzie brzmienie art. 94 Konstytucji RP Sąd uznał, że w ustawie zasadniczej wszystkim organom samorządu terytorialnego oraz terenowym organom administracji rządowej przyznano prawo ustanawiania aktów prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów powierzając zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego ustawie i nie zamieszczając w tym przepisie odpowiednika przepisu art. 92 ust. 2 Konstytucji RP.

Sąd nie znalazł też należytego uzasadnienia do powielania poglądu o adresacie przepisów podejmowanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, którym miałyby być wyłącznie jednostki aparatu administracji publicznej (jednostki komunalne), z wyłączeniem innych, podmiotów, w tym mieszkańców danej gminy. Nie jest także, zdaniem Sądu, należycie uzasadnione dlaczego odmawia się uprawnienia organowi gminy działającemu na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., do regulowania opłat za potencjalne świadczenia publicznoprawne, gdy tymczasem, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, rada gminy posiada uprawnienie do postanawiania o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z brzmienia tego przepisu nie wynika żadne ograniczenie w zakresie jego adresatów ani też rodzaju usług komunalnych lub obiektów i urządzeń użyteczności publicznej czy czasu w jakim opłata ma obowiązywać. Uchwałą wydaną na podstawie wskazanego przepisu związany jest każdy usługobiorca, który obowiązany jest ponosić opłaty w wysokości określonej w uchwale za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei przepis art. 40 u.s.g. odróżnia dwie kategorie aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie gminy. W art. 40. ust. 1 mówi się o aktach wydawanych na podstawie upoważnień ustawowych (co pozostaje w zgodności z art. 87 Konstytucji RP), a w ustępie drugim tego przepisu o aktach wydawanych na podstawie ustawy o samorządzie gminnym. Upoważnienie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika wprost z art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Ze względu na przewidzianą w ww. art. 4 ust. 2 ustawy delegację kompetencji na organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego, zarządzenia tych organów wydane w ramach przekazanych kompetencji dzielą los prawny uchwał wydawanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Sąd wskazał na orzeczenia sądowe, które akceptują powyższe stanowisko.

Sąd dalej zaznaczył, że zaskarżone zarządzenie określające opłaty z tytułu korzystania z infrastruktury cmentarnej obowiązujących na cmentarzach komunalnych w Cieszynie wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w uchwale § 1 uchwały Nr II/382/97 Rady Miejskiej w Cieszynie z dnia 29 września 1997 r. W przepisie tym Rada Miejska w Cieszynie powierzyła Zarządowi Miasta Cieszyna uprawnienia do ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W podstawie prawnej zarządzenia wskazano także analizowany art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k.

Zarządzenie Burmistrza Miasta Cieszyna niewątpliwie nakłada obowiązki nie tylko na podmioty znajdujące się wewnątrz administracji ale także na takie, które znajdują się poza administracją danej jednostki samorządu. Adresaci tego zarządzenia są określeni generalnie, a dotyczy ono sytuacji powtarzalnych obejmujących wszystkie podmioty chcące korzystać z określonych w zarządzeniu urządzeń cmentarnych. Zaskarżone zarządzenie ma zatem charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny. W rozstrzygnięciu nadzorczym brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do przedstawionych, istotnych faktów.

Mając na uwadze przedstawione rozważania Sąd uznał kontrolowany akt nadzoru jako wydany bez dokonania poprawnej interpretacji przepisów wskazanych w nim jako naruszone. Uznając w rezultacie, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie odpowiada zasadzie legalizmu orzeczono o jego uchyleniu na podstawie art. 148 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) w zw. z art. 171 ust. 1 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera wymaganego prawem uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności zostało wydane bez dokonania wszechstronnego wyjaśnienia sprawy a jego uzasadnienie nie zawiera wszechstronnej interpretacji przepisów stanowiących podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, co doprowadziło do błędnego uznania, iż ww. akt nadzoru nie odpowiada zasadzie legalizmu, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 punkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 827) w zw. z art. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 912) w zw. z art. 92 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, przez błędną jego wykładnię przez uznanie, że stanowił od dostateczną podstawę do wydania aktu prawa miejscowego przez organ wykonawczy gminy i uznanie, że przepisy te stanowią podstawę do subdeiegacji uprawnień do wydawania aktów prawa miejscowego.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach lub uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia na zasadzie art. 188 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Gmina Cieszyn, domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej (u.g.k.) w zw. z art. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 92 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP a ponadto art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) zasadnie zanegował stanowisko Wojewody Śląskiego wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym, stwierdzającym nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta Cieszyna w sprawie ustalenia opłat mających obowiązywać na cmentarzach komunalnych w Cieszynie.

Zasadniczym zagadnieniem w rozpatrywanej sprawie była ocena charakteru prawnego przedmiotowego Zarządzenia Burmistrza Miasta Cieszyna, wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w uchwale Nr II/382/97 Rady Miejskiej w Cieszynie z 29 września 1997 r. w sprawie powierzenia Zarządowi Miasta Cieszyna uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz korzystanie z gminnych obiektów użyteczności publicznej.

Według stanowiska Wojewody art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie kreuje uprawnienia w zakresie wprowadzania danin publicznych, tym samym Zarządzenie Burmistrza, jako organu wykonawczego, nie może być traktowane jako akt prawa miejscowego.

Natomiast Sąd Wojewódzki uwzględniając skargę Gminy Cieszyn przyjął, że Rada Miejska będąca organem stanowiącym była uprawniona do przekazania na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k. kompetencji do określenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej, a tym samym przedmiotowe Zarządzenie Burmistrza stanowi akt normatywny, powszechnie obowiązujący na terenie miasta Cieszyna.

Sąd Wojewódzki uzasadniając wyrok poddał trafnej krytyce poglądy wyrażone w orzecznictwie i piśmiennictwie, na których oparte zostało kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody i jednocześnie zasadnie zarzucił Wojewodzie brak właściwej analizy stanu prawnego i nieustosunkowanie się do merytorycznych argumentów wynikających z aktualnego kierunku judykatury i doktryny.

Zaznaczyć tymczasem należy, że zaistniała rozbieżność stanowisk prezentowanych w niniejszej sprawie jest efektem niejednolitych poglądów co do charakteru prawnego cen i opłat ustalanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Według wcześniejszych zapatrywań uchwały wydawane na podstawie wymienionego przepisu zaliczano do aktów kierownictwa wewnętrznego, zawierających wytyczne dla podmiotów wykonujących na rzecz jednostki samorządu terytorialnego określone usługi, przy czym konkretna wysokość cen i opłat miała być bieżąco ustalona w zawieranych umowach cywilnoprawnych.

Aktualnie dominuje pogląd, zgodnie z którym uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. mają charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej.

Analiza orzecznictwa i literatury pozwala przyjąć jako dominujące stanowisko, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Wskazuje się przy tym zasadnie, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest przepisem lex specialis względem przepisów zawartych w ustawach ustrojowych (por. C. Banasiński, M. Kulesza, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, System Informacji Prawnej (SIP) Lex; M. Szydło, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, SIP Lex; C. Banasiński, K.M. Jaroszyński, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

Dostrzegając w piśmiennictwie ewolucję poglądów dotyczących uchwał podejmowanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., zwrócono uwagę na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których jednoznacznie stwierdzono, że wymieniony przepis zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego oraz zaznaczono, iż kompetencje organów przewidziane w art. 4 u.g.k. mają charakter subsydiarny w stosunku do tych, które zostały ukształtowane samorządowymi ustawami ustrojowymi (zob. R. Hauser, M. Szustkiewicz, Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach niektórych uchwał samorządu terytorialnego na przykładzie regulaminu usług cmentarnych. Skutki dla konkurencji, ZNSA 2018, nr 2, s. 10-12; wyroki NSA z 26 listopada 2013 r., I OSK 1901/13; z 7 września 2017 r., II OSK 27/16).

Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że brak jest przekonujących argumentów, aby nie traktować przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. jako podstawy prawnej do stanowienia aktów prawa miejscowego w omawianym przedmiocie.

Słusznie w niniejszej sprawie przyjął Sąd Wojewódzki, że nie ma uzasadnionych powodów do powielania poglądów, według których adresatami aktu podejmowanego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. miałyby być wyłącznie jednostki komunalne z wyłączeniem innych podmiotów, w tym mieszkańców gminy, skoro z brzmienia tego przepisu nie wynika żadne ograniczenie w zakresie podmiotowym.

Warto w tym miejscu dodać, że także w wypowiedziach doktryny, wskazujących na powszechnie obowiązujący charakter uchwał lub zarządzeń w zakresie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych, akcentuje się, iż na ich podstawie dochodzi do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych wobec administracji obowiązkiem ponoszenia określonych opłat, a zatem ich adresatami nie jest sama administracja (por. D. Dąbek w: Materiały z konferencji NSA "Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego – aspekt materialnoprawny", ZNSA 2013, nr 3, s. 87-88).

Oczywiście nie można pominąć w konkretnej sprawie, że kwalifikacja danego aktu zdeterminowana jest jego cechami materialnymi i formalnymi. Dlatego trafnie wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że adresaci przedmiotowego zarządzenia są określeni generalnie, dotyczy ono sytuacji powtarzalnych, obejmujących wszystkie podmioty chcące korzystać z określonych urządzeń cmentarnych, a zatem ma charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Podkreślić trzeba, że w rozważanym stanie prawnym nie było żadnych przeszkód, aby uznać, że przewidziana w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest szczególnym upoważnieniem ustawowym do podjęcia aktu prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.h. W konsekwencji należało przyjąć, że aktem prawa miejscowego będzie również akt podjęty przez organ wykonawczy w ramach subdelegacji unormowanej w art. 4 ust. 2 u.g.k. Za taką interpretacją oraz stosowaniem wymienionych przepisów przemawia art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa".

Zaznaczyć należy, że w rozpatrywanej sprawie Wojewoda w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym nie podważył skuteczności uchwały Rady Miejskiej, delegującej kompetencję w przedmiocie regulowanym art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.

Ponadto mylnie wywodzono, tak w rozstrzygnięciu nadzorczym, jak i w skardze kasacyjnej, że art. 92 ust. 2 Konstytucji RP odnosi się również do prawa miejscowego. W świetle unormowań Konstytucji pozycja aktów prawa miejscowego względem ustawy kształtuje się inaczej niż w przypadku rozporządzeń wykonawczych. Jest to związane z odmienna pozycją ustrojową samorządu terytorialnego oraz organów władzy wykonawczej. Istotne różnice normatywne w zakresie dotyczącym wydawania rozporządzeń i aktów prawa miejscowego nie pozwalają na odnoszenie zakazu z art. 92 ust. 2 Konstytucji do relacji występujących pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego na gruncie przepisów ustawowych regulujących ich kompetencje do stanowienia przepisów prawa miejscowego. W szczególności treść art. 92 ust. 2 Konstytucji nie mogła mieć znaczenia dla interpretacji art. 4 ust. 2 u.g.k., którego wyraźne brzmienie dopuszcza uprawnienie organu stanowiącego do powierzenia organowi wykonawczemu uprawnień, o których mowa w ust. 1 pkt 2.

Z tych względów zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, który stwierdził, że w kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda nie wykazał, by przedmiotowe zarządzenie wydane było z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu uprawniona była konstatacja Sądu pierwszej instancji, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało bez dokonania wszechstronnej analizy stanu prawnego, warunkującego podjęcie spornego zarządzenia przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.