Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 687/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 141 par 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Agata Zdunek po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2013 r. ,sygn. akt I SA/Bk 397/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 397/13 po rozpoznaniu skargi [...] uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 oraz zasądził na rzecz [...] kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

I

W dniu [...] maja 2012 r. [...] (dalej: strona lub skarżący) złożył wniosek o przyznanie przyznania płatności na rok 2012, w którym ubiegał się m. in. o przyznanie:

- jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni wynoszącej 19,92 ha,

- uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych do działek rolnych o łącznej powierzchni 3,87 ha,

- płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślinnych strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych do powierzchni 0,96 ha,

- płatności uzupełniającej do powierzchni upraw przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce) do powierzchni 13,75 ha.

W dniu [...] stycznia 2013 r. w gospodarstwie [...] przeprowadzono kontrolę. Ustalono wówczas, że do przyznania płatności zgłoszono obszar 19,92 ha, a w toku kontroli ustalono powierzchnię kwalifikującą się do dopłat 15,64 ha. Różnica wynosi 4,28 ha i procentowo stanowi 27,3557 % między powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną w toku kontroli. Na powierzchni wykluczonej z dopłat (4,28 ha) stwierdzono występowanie samosiejek sosny zwyczajnej, brzóz i jałowca pospolitego. Obszar ten został udokumentowany fotografiami obrazującymi stan rolniczego wykorzystania zgłoszonego do dopłat obszaru. Sporządzony z czynności kontrolnych raport nie był kwestionowany przez [...] i stanowił podstawę do ustalenia stanu rolniczego wykorzystania zgłoszonych do dopłat powierzchni.

Powołując się na powyższe ustalenia Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] odmówił [...]przyznania jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz uzupełniającej płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych płatności zwierzęcej oraz przyznał płatność do tytoniu i płatność uzupełniającą dla producentów surowca tytoniowego.

Orzekając na skutek odwołania Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą [...]przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012.

Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów należy stwierdzić, iż do jednolitej płatności obszarowej mogą być zgłaszane grunty, które stanowią “wykorzystywane użytki rolne", tj.: grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje lub ogródki przydomowe, przy czym te użytki rolne powinny być utrzymywane zgodnie z normami. Zatem wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że bez względu na rodzaj gruntu rolnego oraz zalecanych zabiegów agrotechnicznych, grunty te musza być zadbane, a wiec nie mogą na nich występować samosiejki sosny, brzozy, jałowca.

Organ odwoławczy na wstępie podkreślił, że na podstawie § 1 ust 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211, z późn. zm.; dalej rozporządzenia w sprawie minimalnych norm), grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli:

1) w przypadku gruntów ornych - jest prowadzona na nich uprawa roślin lub ugorowanie, przy czym dla pszenicy, żyta, jęczmienia i owsa ten sam gatunek rośliny może być uprawiany na tej samej powierzchni w ramach działki ewidencyjnej nie dłużej niż 3 lata;

2) w przypadku łąk i pastwisk zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania:

a) płatności dla obszarów NATURA 2000 oraz związanych z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej,

b) program rolnośrodowiskowy

- okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana w zakresie i terminie określonym w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich lub są na nich wypasane zwierzęta w sezonie pastwiskowym określonym w tych przepisach;

4) w przypadku łąk i pastwisk innych niż wymienione w pkt 2 - okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw.

Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm.) rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone, w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

W myśl § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów są określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia. W części III Pakiet 3 pkt 2 i 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone określono wymogi dodatkowe dla Pakietu w przypadku użytkowania kośnego trwałych użytków zielonych, a zwłaszcza koszenie w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 30 września, nie więcej niż dwa pokosy w roku; wysokość koszenia 5-15 cm oraz wymogi dodatkowe dla Pakietu w przypadku użytkowania pastwiskowego trwałych użytków zielonych, m. in. wypasanie w sezonie pastwiskowym trwającym od dnia 1 maja do dnia 15 października oraz niewykaszanie niedojadów poza okresem od dnia 1 sierpnia do dnia 30 września.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w związku ze złożonym wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniających płatności obszarowych w gospodarstwie Pana [...] przeprowadzono kontrolę w dniu [...] stycznia 2013 r., z której sporządzono raport. Do przyznania płatności zgłoszono obszar 19,92 ha, a w toku kontroli ustalono powierzchnię kwalifikującą się do dopłat 15,64 ha. Różnica wyniosła 4,28 ha i procentowo stanowi 27,3557 % między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną w toku kontroli. Na powierzchni wykluczonej z dopłat (4,28 ha) stwierdzono występowanie samosiejek sosny zwyczajnej, brzóz i jałowca pospolitego i obszar ten został udokumentowany stosownymi fotografiami obrazującymi stan rolniczego wykorzystania zgłoszonego do dopłat obszaru.

Sporządzony z czynności kontrolnych raport nie był kwestionowany przez stronę i stanowił podstawę do ustalenia stanu rolniczego wykorzystania zgłoszonych do dopłat powierzchni. Powołując się na powyższe ustalenia organ stwierdził, że istnieją podstawy do odmowy przyznania płatności JPO. Na zakwestionowanej powierzchni występują samosiejki drzew co oznacza, iż ta część gruntów nie spełnia wymogów określonych w § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm, a ponieważ zawyżenie powierzchni wnioskowanej do dopłat w stosunku do stwierdzonej w toku kontroli utrzymywanej w dobrej kulturze rolnej przekracza 20 %, faktycznie stanowi 27,3657 %, to stosownie do art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE nr L 316 z 02.12.2009 r. str. 65) - jeżeli różnica miedzy powierzchnia zadeklarowana do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnia stwierdzona przekracza 20% lecz nie więcej niż 50% płatność zostaje odmówiona.

W związku z tym, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu wynosi 27,3657%, dlatego tez organ I instancji prawidłowo odmówił Panu [...] przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. uwzględnił skargę [...] i uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji stwierdził naruszenie § 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm i uchylił zaskarżoną decyzję stosownie do art. 145 ust. 1lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) orzekając jednocześnie o stwierdzeniu jej niewykonalności na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Sąd I instancji stwierdził, że ustaleń co do stanu rolniczego wykorzystywania gruntów w przedmiocie przyznania wnioskowanych płatności organ oparł na wynikach kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2013 r. Skarżący wskazał, że w tym czasie grunty były pokryte grubą warstwą śniegu, co potwierdzają także sporządzone w toku tej kontroli fotografie. Na fotografiach tych widoczne są wystające spod śniegu samosiejki drzew i krzewów. Jak wynika z uzasadniania zaskarżonej decyzji na tym fakcie organ oparł stwierdzenie, że część gruntów zgłoszona do płatności nie jest w dobrej kulturze rolnej do czego zobowiązany jest rolnik w świetle art. 6 rozporządzenia Rady WE nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia dla rolników zmieniające rozporządzenia WE nr 1290/05, WE nr 247/2006, WE nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie WE nr 1782/2003 (Dz. U. UE. z 2009.30.16).

Sąd I instancji podkreślił, że kwestionując stanowisko organów skarżący zaznaczył, że organ czyniąc ustalenia w tym zakresie wskazał na podstawę prawną § 1 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm określający w jakich wypadkach grunty są utrzymywane zgodnie z normami pominął jednak § 4 pkt 2 w którym wskazano, że grunty rolne o których mowa w § 1 pkt 2-4 tegoż rozporządzenia mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami jeśli te drzewa i krzewy nie wpływają na prowadzoną na gruntach produkcję rolniczą, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar. Istotnie tej kwestii organ przy wydawaniu decyzji nie rozważał i nie czynił w tym przedmiocie ustaleń. Stanowisko wyrażone w piśmie na uzupełnienie skargi, iż niezależnie od tego, jaka ilość drzew występuje na spornym obszarze skarżący i tak nie otrzymałby dopłat, gdyż na gruncie nie była w 2012 r. prowadzona działalność rolnicza, nie znajduje dostatecznego oparcia w materialne dowodowym sprawy, który ogranicza się jedynie do raportu z kontroli, a który ze względu na wyżej wskazane uchybienia co do braku wskazania ilości drzew i krzewów na kwestionowanym obszarze nie jest w pełni miarodajny do przyjęcia takiej oceny. Kontrola była przeprowadzana w styczniu 2013 r., gdy jak wynika z załączonych zdjęć grunty były pokryte warstwą śniegu spod którego widać wystające samosiejki drzew i krzewów. W związku z powyższym stwierdzenie kontrolujących w rubryce "uwagi" o niewykoszeniu niektórych działek narusza wątpliwości tym bardziej, że na ten element raportu organ w uzasadnieniu decyzji się nie powołuje. W sytuacji nadto, gdy sam skarżący w odwołaniu przyznał, że brak koszenia był wynikiem warunków atmosferycznych uniemożliwiających wjazd na łąki w terminach określonych w ramach jego uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym kwestie te należało bliżej wyjaśnić.

Sąd I instancji stwierdził, że brak wniesienia zastrzeżeń co do sporządzonego raportu z kontroli nie może uzasadniać niemożliwości kwestionowania zawartych w nim ustaleń w sytuacji, gdy organ nie dokonał niezbędnych ustaleń w tym wypadku określenia ilości drzew i krzewów występujących na zakwestionowanym obszarze, celem określenia właściwego kodu w raporcie.

II

Skargę kasacyjną złożył Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ewentualnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi [...] oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 6 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 ( Dz. Urz. UE.L z dnia 31 stycznia 2009 r., Nr 30, str. 16 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm - poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o wadliwe przyjęcie, że organy nie dokonały ustaleń w zakresie tego, że część gruntów [...] zgłoszona do płatności nie jest utrzymana w dobrej kulturze rolnej, podczas gdy wyniki kontroli na miejscu były miarodajne dla dokonania takich ustaleń i brak jest uzasadnionych podstaw do kwestionowania ich jako uzyskanych z pominięciem innych dowodów;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

brak wskazania podstawy materialnoprawnej i przyjętego przez Sąd I instancji sposobu wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w sprawie oraz opartej na tym oceny przydatności dowodu z "[...]" z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] (wraz z dołączoną do niego dokumentacją fotograficzną) i wynikającej z niego okoliczności w postaci:

a) zawyżenia powierzchni deklarowanej w stosunku do stwierdzonej na działkach rolnych B, D, E, F (kod nieprawidłowości DR 13+)

b) stwierdzenia na działce H/H1, l/l1 większej powierzchni niż deklarowana (kod nieprawidłowości (DR 13-)

c) stwierdzenia na całej działce L zaniechania prowadzenia działalności rolniczej (kod DR 18);

d) stwierdzenia na działkach D, F, E, B występowania samosiejek sosny zwyczajnej i jałowca pospolitego oraz wysokich drzew sosny zwyczajnej oraz brzozy

- dla potrzeb postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ po uchyleniu decyzji przez Sąd I instancji, co miało wpływ na wynik sprawy bowiem uniemożliwia weryfikacje prawidłowości rozstrzygnięcia,

2) dokonanie niewłaściwej oceny dowodów i pominięcie w przedstawionym stanie sprawy istotnych dla jej wyniku okoliczności, że przedmiotowy "Raport z czynności kontrolnych", który nie był kwestionowany przez Pana [...] na etapie postępowania administracyjnego, mógł stanowić podstawę do ustalenia stanu rolniczego wykorzystania zgłoszonych do płatności powierzchni, co doprowadziło do tego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku przedstawia stan sprawy w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym oraz powoduje, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy bowiem, gdyby Sąd dokonał prawidłowej oceny i uwzględnił wskazane fakty zapadłoby odmienne rozstrzygnięcie w sprawie;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

1) art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 73/2009 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu wyżej wymienionych przepisów w niniejszej sprawie z uwagi na wadliwe zastosowanie § 4 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa 1 Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

[...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie wskazane w niej zarzuty należy uznać za usprawiedliwione.

Analiza argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pozwala na stwierdzenie, że sformułowany w niej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest usprawiedliwiony i uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. objęty został oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności, gdyż jego zasadność wyklucza możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyroki NSA: z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13; z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12).

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia sądowego, uzasadnienie realizuje więc istotne, przypisane mu funkcje, zwłaszcza zaś funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się również, że w każdym uzasadnieniu wyroku szczególne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogu tego nie spełnia ani ogólne powołanie się na zastosowane w sprawie przepisy prawa, ani też ograniczenie się do stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi bowiem podążać dokonana samodzielnie przez sąd analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. Ogólnikowe, uzasadnienie stanowi więc uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie polemikę z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok NSA 14 listopada 2012 r. sygn. akt: I OSK 228/12 publik. CBOSA). W tym też kontekście podkreśla się również, że uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie. Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny, co oznacza, że powinno przedstawiać sposób rozumowania sądu, uzasadniający wydanie takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 1931/11 publik. CBOSA).

Z przedstawionego przeglądu orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wynika, że na jego gruncie ukształtowało się stanowisko, z którego wynika, że w sytuacji, gdy uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego towarzyszą wskazane powyżej rodzaje deficytu, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia" to nie realizuje ono, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej i dalekie jest również od realizacji funkcji legitymacyjnej. Tym samym, prowadzi to do podważenia fundamentalnego założenia, że uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując przypisane mu, a powyżej wskazane funkcje, a w konsekwencji do podważenia wynikającej z istoty uzasadniania rozstrzygnięcia sądowego idei dialogu, i to nie tylko w wymiarze odnoszącym się do relacji z sądem wyższej instancji (czy też sądem innej jurysdykcji), ale również, i przede wszystkim, w relacji do bezpośrednich adresatów rozstrzygnięcia, to jest innymi słowy, do pozostających w sporze prawnym stron oraz ich praw i (lub) obowiązków kształtowanych tym rozstrzygnięciem.

Konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek jego wykładni z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, stwierdzić należy, że z punktu widzenia przedstawionych powyżej argumentów uzasadnienie to nie spełnia, określonych przywołanym przepisem, warunków uznania go za prawidłowe.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że uzasadnienie Sądu I instancji nie zawiera elementów, na jakie wskazuje ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. Mianowicie, Sąd I instancji nie przedstawił stanu sprawy, zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego. Uzasadnienie to nie służy zatem realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej, która swoim zakresem obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.).

Sąd I instancji nie przeprowadził kontroli zgodności z prawem decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. odmawiającej przyznania płatności oraz zaskarżonej decyzji Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Nie poddał kontroli zastosowanych przez organy przepisów prawa materialnego określających wymagania w zakresie przyznania rolnikowi -[...] wnioskowanych przez niego płatności.

Sąd I instancji nie dokonał analizy całej rozpoznawanej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. Ogólnikowe, uzasadnienie stanowi więc uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie polemikę z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy. Ponadto, Sąd I instancji w pisemnych motywach wyroku w sposób nieadekwatny do celów jakie spełnia prawidłowe umotywowanie rozstrzygnięcia, w ogóle nie odniósł się do materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy.

Ponadto, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób wywieść na jakiej podstawie prawnej Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie. Z jednej bowiem strony WSA stwierdza, że doszło do naruszenia § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm, który jest przepisem prawa materialnego i nie stwierdza, czy doszło do jego niewłaściwego zastosowania, czy błędnej wykładni. Z drugiej zaś strony Sąd I instancji w podstawie swojego rozstrzygnięcia wskazuje na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc uwzględnia skargę z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, nie zaś przepisów prawa materialnego. Ponadto, nie łączy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z odpowiednimi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią tego przepisu sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie, uzasadnienie orzeczenia jest na tyle wadliwe, że nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, tj. nie jest możliwe odtworzenie rozumowania, które przeprowadził Sąd I instancji, stosując określone normy prawne (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 października 2007 r., II GSK 204/07 oraz z dnia 10 lipca 2012 r., II GSK 1012/12).

Z przyczyn wyżej wskazanych skoro zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się usprawiedliwiony, zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w zakresie wyżej wskazanym skutkuje tym, iż przedwczesna jest ocena pozostałych zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku winien poddać ponownej kontroli zaskarżoną decyzję, uwzględniając w swojej ocenie wyżej przedstawione wywody odnoszące się do metodologii sporządzania pisemnych motywów rozstrzygnięcia. Ponadto, Sąd weźmie pod uwagę iż, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych występowanie samosiejek drzew niewątpliwie wskazuje na brak utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, w szczególności zgodnie z minimalnymi normami. Bez względu na rodzaj gruntu rolnego oraz zalecanych zabiegów agrotechnicznych, grunty muszą być zadbane, a więc nie mogą na nich występować wieloletnie chwasty oraz samosiejki drzew. Stawiany przez prawodawcę wspólnotowego, jak również krajowego wymóg utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej - nie jest celem samym w sobie, ale ma zapewnić, aby grunty rolne, co do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności były faktyczne w dobrym stanie agrotechnicznym (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2014 r., II GSK 1604/12; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 czerwca 2012 r., II SA/Go 298/12; wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., II GSK 1004/09).

Zważywszy na przytoczone wyżej względy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego – na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. – z uwagi na to, że wadliwość uzasadnienia wyroku Sądu I instancji niezawinioną przez stronę.