Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 181/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2008-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 55 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciaglewicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], znak [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...] oraz stwierdza nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego L. C. kwotę 500 ( słownie: pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwaną dalej K.p.a. oraz art. 83 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1116 z późno zm), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z dnia [...]., Nr [...], który działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 K.p.a., udzielił B. R. pozwolenia na użytkowanie inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego w Z. przy ulicy [...] na działce o nr ewid, gr. A. Pozwolenia udzielił pod warunkiem wykonania: zlewu (kosza) pomiędzy połaciami dachu budynku mieszkalnego inwestorki na połączeniu części rozbudowanej i części istniejącej od strony posesji skarżącego zgodnie z Polską Normą PN-71 B-10241, według której kosz powinien być pokryty pasmem blachy o szerokości nie mniejszej niż 60 cm, zakończony rąbkami leżącymi wchodzącymi pod dachówkę.

Decyzja ta zapadła na podstawie niniejszego stanu faktycznego sprawy:

Starosta Krapkowicki, po rozpatrzeniu wniosku B. R. z dnia 23 grudnia 1999 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego położonego w Z. przy ulicy [...], decyzją z dnia 6 marca 2000 r. wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) udzielił B. R. pozwolenia na użytkowanie części rozbudowanej budynku mieszkalnego. Decyzję tą utrzymał w mocy Wojewoda Opolski. W wyniku zaskarżenia powyższych decyzji przez L. C., Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 marca 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1285/2000, uchylił decyzję organu pierwszej i drugiej instancji. Sąd uznał przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe za niewystarczające i nakazał organom wyjaśnienie przy ponownym rozpoznaniu, czy dokonana rozbudowa budynku i zalewanie budynku sąsiedniego, należącego do skarżącego, pozostają ze sobą w związku przyczynowym i czy wynika to z niezgodnego z prawem budowlanym i przepisami wykonawczymi prowadzenia inwestycji. Sąd jednocześnie podkreślił, że zastosowanie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może mieć miejsce wtedy, gdy obiekt budowlany nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym wypadku – sąsiada L. C.

Po otrzymaniu powyższego wyroku, Starosta Krapkowicki przeprowadził ponownie postępowanie w sprawie wszczętej z wniosku B. R. i decyzją z dnia 24 czerwca 2003 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 59 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.), udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ podał, iż B. R., wykonując obowiązek wynikający z treści art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wystąpiła w dniu 23 grudnia 1999 r. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. W dniu 25 czerwca 2002 r. przeprowadzone zostały oględziny obiektu, w trakcie których stwierdzono wykonanie inwestycji zgodnie z wydanymi decyzjami właściwych organów oraz to, że teren budowy został uporządkowany. Ustosunkowując się do zarzutów L. C., że poprzez wykonanie w/w rozbudowy, jego budynek jest zalewany, a rozbudowa została wadliwie wykonana, organ wskazał, że w oparciu o dokumenty z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Oddział K. - dotyczące najobfitszych opadów występujących w miejscowości Z. w latach 2000, 2001 i w I półroczu 2002 r. nie stwierdzono, aby L. C. w tym okresie podnosił sprawy zalewania budynku (dotyczy opadów z dnia 15-16- lipca 2000r., 17 lipca 2001 r., 20 lipca 2001 r., 24 czerwca 2002 r.). Ponadto z akt szkody Towarzystwa Ubezpieczeń i Reasekuracji "A" S.A. nie wynika jednoznacznie, jakie pomieszczenia uległy zalaniu i jaka była bezpośrednia przyczyna zalania, bowiem sprzeczne są stanowiska tego Towarzystwa w pismach z dnia 1 lipca 2002 r. oraz w decyzji nr [...], z dnia 15.07.2000 r., którą początkowo odmówiono a następnie po uwzględnieniu odwołania wypłacono odszkodowanie L. C., po przedłożeniu przez skarżącego oceny stanu technicznego jego budynku, opracowanej przez inż. J. K. Organ dodał, że przedłożona ubezpieczycielowi ocena nie jest poparta przepisami prawa. Organ podniósł, że na ścianach i sufitach (w górnych powierzchniach ścian) nie stwierdzono śladów zalania budynku u L.C., a występowały od dołu - od posadzki i na wysokość 0,50 do 1,80 m wysokości. W przypadku zalewania budynku C. przez inwestycję R. powinny występować ślady wilgoci, zacieki na stropach i ścianach pod sufitem - czego nie stwierdzono. Dostęp natomiast do pomieszczeń L. C. dla uprawnionego eksperta B. R. był niemożliwy z uwagi na odmowę z dnia 1 sierpnia 2002 r., kierowaną do Prywatnego Biura Projektów, dot. ustalenia przyczyn zalewania budynku skarżącego.

L. C. odwołał się od powyższej decyzji, podnosząc, że jest ona powtórzeniem decyzji pierwotnej z dnia 6 marca 2000 r., a zawarta w niej ocena na temat Towarzystwa Ubezpieczeniowego odbiega od głównego wątku z wyroku NSA z dnia 27 marca 2002r. i w związku z tym oczekuje rozbiórki budynku rozbudowanego niezgodnie z przepisami.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2003 r., wydanym na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia podniósł, iż w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie stroną pozostaje wyłącznie wnioskodawca (inwestor, właściciel, zarządca nieruchomości), gdyż tylko on ma interes prawny w tego rodzaju postępowaniu. Właściciel działki sąsiadującej z terenem inwestycji nie posiada w nim przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a, co potwierdza też obowiązujący od dnia 11 lipca 2003 r. przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

W wyniku zaskarżenia powyższego postanowienia, WSA w Opolu wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt. II SA/Wr 1943/03 uchylił zaskarżone postanowienie, z powodu naruszenia przez organ art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd stwierdził, że wprawdzie Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu rozstrzygał w czasie, gdy obowiązywała już (od dnia 11 lipca 2003 r.) nowa regulacja prawna, a mianowicie art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm), zawężający krąg stron postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie jedynie do inwestora, niemniej jednak - z mocy art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718) - do sprawy wszczętej przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku, zastosowanie miały dotychczasowe przepisy. W tej sytuacji organ odwoławczy winien był rozpatrzyć merytorycznie odwołanie od decyzji z dnia 24 czerwca 2003 r. i podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, gdyż miała ona moc wiążącą dla tego organu.

Na skutek wydanego wyroku z dnia 28 kwietnia 2005 r., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 9 września 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Krapkowickiego z 30 czerwca 2003 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie części rozbudowanej budynku mieszkalnego zlokalizowanego w Z. przy ul. [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż badając ponownie przedmiotową sprawę nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania L. C., bowiem organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował procedurę pozwolenia na użytkowanie, stosując i nie naruszając art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 55 ust. 1 pkt 3 i art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Op 358/05 WSA w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą Starosty Krapkowickiego z dnia 24 czerwca 2003 r., powołując się w uzasadnieniu na zapadłe wyroki. Sąd wskazał, że powinnością organów ze względu na zawartą w nich ocenę prawną, było ustalenie "w sposób nie budzący wątpliwości", czy dokonana przez inwestorkę rozbudowa budynku i zalewanie budynku skarżącego pozostają ze sobą w związku przyczynowym i czy wynika to z niezgodnego z prawem prowadzenia inwestycji. Zakwestionował przeprowadzone postępowanie dowodowe, które nie dało jednoznacznej odpowiedzi na powyższe pytanie. Zauważył, że organ zobowiązał inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej (oceny stanu technicznego) z uwzględnieniem wpływu na budynek sąsiedni L. C., ale nie podjął czynności umożliwiających zobowiązanej przeprowadzenia ekspertyzy w oczekiwanej kwestii, a mógłby być zwolniony z podjęcia czynności w tym kierunku, gdyby skarżący uniemożliwił jej przeprowadzenia. Jednakże, w ocenie Sądu, w aktach sprawy brak było potwierdzenia wskazanej przeszkody. Sąd podkreślił, iż przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i ocena całokształtu zebranego materiału dowodowego w tej sprawie o pozwoleniu na użytkowanie, powinno zmierzać do wykazania występowania wpływu lub braku zakresu wpływu dokonanej inwestycji na budynek skarżącego.

W wyniku kolejnego ponownego postępowania decyzją z dnia 19 marca 2007 r., Nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z dnia 22 listopada 2006 r., Nr [...], udzielającą inwestorce B. R. pozwolenia na użytkowanie opisanej inwestycji. Na skutek skargi L. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 16 lipca 2007 r., sygn. akt IISA/Op 190/07 oddalił skargę, bowiem organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż w dalszym ciągu, pomimo wyraźnych wskazań sądów, brak jest jednoznacznej i stanowczej opinii technicznej, która by stwierdzała istnienie bądź brak związku przyczynowego między podnoszonym zalewaniem lokalu mieszkalnego skarżącego, a zrealizowaną inwestycją. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim ustalił wprawdzie, w wyniku przeprowadzonej kontroli obiektu, iż podczas realizowania inwestycji wystąpiły nieprawidłowości polegające na niewłaściwym zabezpieczeniu zlewu (kosza) połaci dachowej, co może przy obfitych deszczach lub przy zaleganiu topniejącego śniegu powodować zalewanie ściany kolankowej budynku mieszkalnego L. C. Z ustalonym jednak faktem, niewłaściwego zabezpieczenia zlewu połaci dachowej, powiązany winien być jednoznacznie związkiem przyczynowym skutek w postaci okoliczności zalewania nieruchomości L. C., a okoliczność ta powinna być ustalona przez organ I instancji w sposób jednoznaczny, a nie hipotetyczny.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim decyzją z dnia [...], Nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 K.p.a., ponownie udzielił inwestorce pozwolenia na użytkowanie inwestycji obejmującej rozbudowę opisanego budynku mieszkalnego. Pozwolenia udzielił pod warunkiem wykonania: zlewu (kosza) pomiędzy połaciami dachu budynku mieszkalnego B. R.na połączeniu części rozbudowanej i części istniejącej od strony posesji skarżącego zgodnie z Polską Normą PN-71 B-10241, według której kosz powinien być pokryty pasmem blachy o szerokości nie mniejszej niż 60 cm, zakończony rąbkami leżącymi wchodzącymi pod dachówkę. Wydanie powyższej decyzji organ I instancji oparł na uprzednio przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. W dniu 31 maja 2006 r. wezwał L. C., w związku z prowadzonym postępowaniem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji B. R., na podstawie art. 81c Prawa budowlanego do przedłożenia dokumentu potwierdzającego przeprowadzanie okresowej kontroli jego budynku mieszkalnego przeprowadzanej, co najmniej raz na 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu sprawności technicznej i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu oraz jego otoczenia wskazując, że kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów. Nieskutecznie wezwał o przedłożenie wyżej opisanego dokumentu również B. R.. Wezwanie w tym przedmiocie nie zostało doręczone inwestorce. Na to wezwanie skarżący przedłożył ocenę stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej sporządzoną w dniu 10 lipca 2000 r. przez J. K. (dowód: karta akt adm. - 134), jak też dokument potwierdzający przeprowadzenie okresowej kontroli pięcioletniej jego budynku, sporządzonej na dzień 28 listopada 2006 r. przez J. O. (dowód: karta akt adm. - 159). W dniu 10 listopada 2006 r. organ nadzoru przeprowadził oględziny i ekspertyzę budynku inwestorki i skarżącego w przedmiocie uzyskania pozwolenia na użytkowanie inwestycji B. R.Organ I instancji stwierdził, że połać dachu dwuspadowego wykonanego przez inwestorkę skierowana jest w kierunku posesji skarżącego, posiada drabinkę śniegową o długości 5.30m zamocowaną do dachu za pomocą siedmiu haków montażowych w odległości 78 cm od krawędzi połaci dachu. Ustalił, że blacha koszowa łącząca dwie różne połacie dachu (istniejąca z rozbudowaną częścią) wywinięta została na odległość 14 cm na każdą z łączących połaci. Ustalił również, że ścianka kolankowa od strony zewnętrznej budynku L. C. "zamaka". Podczas kontroli organ wskazał także na brak możliwości stwierdzenia w pomieszczeniu kuchni skarżącego zawilgocenia ścian z uwagi na ich "opłytkowanie". W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że w decyzji z dnia 19 marca 2007 r., nr [...] uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim, udzielającej B. R. pozwolenie na użytkowanie inwestycji polegającej na rozbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu określił, jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy wskazał, że powinien rozstrzygnąć sprawę w oparciu o przepisy Prawa budowlanego sprzed 11 lipca 2003 r. Wskazanie to dotyczyło również przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego. Organ odwoławczy także stwierdził, że organ I instancji powinien przy ponownym wydaniu decyzji uwzględnić naruszoną wiążącą normę sprzed nowelizacji z 7 kwietnia 2004 r. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Dlatego sprawę rozpatrzył na podstawie art. 59 Prawa budowlanego sprzed 11 lipca 2003 r. Podkreślił, iż w tym przepisie ustawodawca uregulował możliwość odmówienia udzielenia pozwolenia na użytkowanie (art. 59 ust. 5), w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust 1 art. 59, tj. nie przeprowadzenia protokolarnego stwierdzenia na budowie zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę oraz uporządkowania terenu budowy. Drugim przypadkiem, zdaniem organu I instancji, zobowiązującym go do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, jest sytuacja, gdy inwestor nie spełnił wymagań formalnych, określonych w art. 57 ust 1- 4, a dotyczących dołączenia do wniosku o udzielenie takiego pozwolenia wymaganych dokumentów. Konkludując uznał, że spełnienie przez inwestora wymagań ustawowych obliguje organ nadzoru budowlanego do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Następnie stwierdził, iż organ może, udzielając takiego pozwolenia określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych (art. 59 ust 2). W takiej decyzji jednakże muszą być wskazane podstawy prawne warunków użytkowania, czy zakresu robót budowlanych. Powołując się na treść art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu przed 11 lipca 2003 r. przyjął, że w przedmiotowej sprawie miał do czynienia z wykonaniem robót budowlanych z naruszeniem normy zawartej w Polskiej Normie PN-71 B-I0241 "Roboty pokrywcze, krycie dachówka ceramiczną Wymagania i badania przy odbiorze". Fakt ten został stwierdzony w dniu 10 listopada 2006 r, podczas kontroli. Ustalono bowiem, że blacha koszowa wywinięta została na odległość 14 cm na każdą z łączących połaci, tymczasem zgodnie z wyżej przytoczoną normą budowlaną kosz powinien być pokryty pasmem blachy o szerokości nie mniejszej niż 60 cm, zakończony rąbkami leżącymi wchodzącymi pod dachówkę.

Z powyższą decyzją nie zgodził się L. C. i w odwołaniu od niej wniósł o jej uchylenie oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez nakazanie rozbiórki części budynku inwestora. Wskazał, że decyzja jest dla niego krzywdząca, gdyż B. R. popełniła samowolę budowlaną która nie odpowiada warunkom pozwolenia na budowę i zagospodarowania terenu. Dodał, że wykonanie przez inwestorkę określonych robót budowlanych nakazanych przez organ I instancji może uchroni go od zalewania wodami opadowymi, lecz nie przed zwałami śniegu w zimie.

Opolski Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 K.p.a. oraz art. 83 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1116 z późno zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. Dodatkowo odnotował, że B. R. złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie części rozbudowanej budynku mieszkalnego, do którego załączyła inwentaryzację budynku oraz orzeczenie techniczne o stanie wykonanych robót. Następnie podkreślił, że sprawa dotycząca udzielenia pozwolenia na użytkowanie była przedmiotem postępowania administracyjnego, w toku którego zapadły wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Powołując się na wyroki Sądu wskazał, że organy nadzoru budowlanego, przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie, powinny były bezwzględnie zastosować przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji z 27 marca 2003 r., a warunkiem udzielenia takiego pozwolenia było ustalenie, czy dokonana rozbudowa może wpływać na pogorszenie stanu technicznego sąsiedniego budynku – L. C. Poza tym, organ odwoławczy wskazał, że pozwolenie na użytkowanie jest wymagane, jeżeli właściwy organ wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzję nakazującą wykonanie określonych czynności (art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor był obowiązany dołączyć oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami, o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu, oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania, protokoły badań i sprawdzeń, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą (art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego). Spełnienie zaś powyższych wymagań skutkuje wydaniem decyzji, o której mowa wart. 59 ust. 1 cytowanej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował opisaną powyżej procedurę. B. R. przedłożyła bowiem wymagane dokumenty, a organ przeprowadził kontrolę inwestycji. Nadto organ poczynił dalsze ustalenia co do wpływu już zrealizowanej (w oparciu o postępowanie legalizacyjne toczące się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim) na inwestycję L. C. Pozwoliły one na stwierdzenie, że obiekt został wykonany prawidłowo, jednakże nie spełnia przepisów wynikających z Polskich Norm, co może mieć wpływ na zalewanie nieruchomości skarżącego wodami opadowymi z dachu inwestorki. Zatem aby zapobiec powstawaniu takiej sytuacji w przyszłości i doprowadzić obiekt inwestorki do stanu zgodnego z prawem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim udzielił warunkowego pozwolenia na użytkowanie. W ocenie organu odwoławczego, takie działanie doprowadzi do sytuacji, że negatywny wpływ samowolnie zrealizowanej inwestycji zostanie zniwelowany. Na koniec, organ nadzoru podniósł, iż postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego zostało zakończone, czego skutkiem jest złożenie wniosku o pozwolenie na użytkowanie, zatem niemożliwe jest wydanie decyzji rozbiórkowej w oparciu o powyższe przepisy, gdyż narażałoby to organ na zarzut rozstrzygania w sprawie, w której zapadło już wcześniej orzeczenie organu. Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim, jak też organ odwoławczy, powinny były zbadać i orzec, czy obiekt B. R. spełnia wszystkie wymagania, celem umożliwienia jego użytkowania. Kontrola, spornego obiektu przeprowadzona przez organ pierwszej instancji wykazała, że nie odpowiada on Polskim Normom. Nieprawidłowe wykonanie pokrycia dachowego mogło mieć wpływ na stan nieruchomości skarżącego. Skoro inwestorka spełniła przy tym pozostałe wymagania formalne wynikające z przepisów prawa oraz przedłożyła stosowne dokumenty, to konieczne stało się podjęcie takich działań, które skutkowałyby doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem i nie naruszałyby przy tym zasad postępowania administracyjnego (res iudicata). Przyjęte rozwiązanie pozwoli nie tylko na doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem lecz również spowoduje, że dom skarżącego nie będzie więcej zalewany. Następnie organ odnotował, że w toku postępowania odwoławczego upłynął termin wykonania nałożonych obowiązków, stąd Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim przeprowadził w dniu 27 września 2007 r. kontrolę posesji B. R. (przy udziale G. C.) i stwierdził, że inwestorka nałożone obowiązki wykonała.

Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodził się L. C. i w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krapkowicach, zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych. W skardze zarzucił decyzjom naruszenie podstawowych zasad porządku prawnego oraz art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie wskazań sądów administracyjnych zawartych w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 7.03.2002 r. sygn. akt II SA/Wr 1285/2000, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3.02.2006 r. sygn. akt II SA/Op 358/05, oraz naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych sprawy, a w szczególności kwestii ogniomuru i bezpieczeństwa przeciwpożarowego spornej inwestycji, zabezpieczenia interesu skarżącego w zakresie ochrony przed śniegiem zalegającym na dachu przedmiotowego budynku, niewyjaśnienie w sposób nie budzący wątpliwości, czy zalewanie budynku skarżącego wynika z niezgodnego z prawem budowlanym i przepisami wykonawczymi prowadzenia inwestycji. Naruszenie prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 55 i art. 59 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Podniósł w uzasadnieniu skargi, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przed NSA we Wrocławiu (wyrok z dnia 7.03.2002 r.) oraz WSA w Opolu (wyrok z dnia 3.02.2006 r.), a w wyrokach tych Sądy nakazały organom administracyjnym ustalenie, w sposób nie budzący wątpliwości, czy rozbudowa budynku i zalewanie budynku skarżącego pozostają ze sobą w związku przyczynowym i czy wynika to z niezgodnego z prawem budowlanym i przepisami wykonawczymi prowadzenia inwestycji. Sąd zobowiązał organ administracyjny do ustalenia powyższych faktów w oparciu o opinię techniczną lub ekspertyzę. Pomimo, że ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, organy administracyjne nie wykonały wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku sądu. Nie ustaliły bowiem, w sposób nie budzący wątpliwości, jaki jest związek przyczynowy pomiędzy zalewaniem budynku skarżącego a dokonaną rozbudową (wykonaną wszak niezgodnie z prawem budowlanym, co jest bezsporne) oraz czy zalewanie budynku skarżącego wynika z niezgodnego z prawem prowadzenia inwestycji. Organy administracyjne ograniczyły się jedynie do stwierdzenia (co zostało ustalone na podstawie kontroli inwestycji w dniu 10.11.2006 r.), że istnieje możliwość zalewania budynku skarżącego wodami opadowymi z budynku inwestora. Powyższe ustalenie, zdaniem skarżącego, nie jest wystarczające dla wyjaśnienia niniejszej sprawy i narusza wskazania sądów. Zresztą, pomimo rzekomego wykonania obowiązków nałożonych na inwestora, stan techniczny budynku skarżącego wcale nie uległ poprawie, nadal bowiem dochodzi do zalewania, co w efekcie powoduje zamakanie ściany i jej zagrzybienie. Stan ten jest zagrożeniem dla zdrowia skarżącego i jego rodziny. Skarżący zaakcentował, iż organy nadzoru dążą do zalegalizowania samowoli budowlanej inwestora, nie bacząc na fakt, że inwestycja narusza uzasadnione interesy skarżącego, a zatem została wykonana niezgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego. Przypomniał, co podkreślał także sąd, że zastosowanie art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może mieć miejsce wtedy, gdy obiekt budowlany nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, a w tym wypadku skarżącego. Nie zgodził się z argumentacją organu, że w przypadku spełnienia przez inwestora wszystkich warunków formalnych, określonych a art. 59 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania, organ nie może odmówić pozwolenia na użytkowanie. Ta argumentacja, zdaniem skarżącego, jest błędna, co wynika z wyżej przytoczonego poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, bowiem organ ma możliwość odpowiedniego zastosowania art. 51 Prawa budowlanego na co wskazuje brzmienie art. 59 ust. 5 cyt. ustawy. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał wyrok NSA z dnia 20.01.2003 r. sygn. akt IV SA 2427/2000. W ocenie skarżącego organy nie wyjaśniły również, czy wykonane przez inwestorkę roboty uchronią go przed zwałami śniegu w zimie. Okoliczność ta powinna być zbadana gdyż w dniu 1 marca 2006 r. śnieg zalegający na dachu budynku inwestorki zerwał drabinki przeciwśniegowe, spadając na daszek, uszkadzając go. Stąd ma uzasadnione wątpliwości, czy założenie drabinek przeciwśniegowych jest wystarczające i należycie zabezpieczy jego nieruchomość przed tego typu zagrożeniami w przyszłości. W opinii skarżącego przedmiotowy budynek inwestora nie spełnia również wymagań wskazanych w § 226 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, brak jest bowiem ściany oddzielenia przeciwpożarowego, o której mowa w § 235 cytowanego wyżej rozporządzenia lub pasa wolnego terenu o szerokości nie mniejszej niż dopuszczalna odległość od innych budynków. Kolejna wątpliwość dotyczyła, ustalenia w myśl art. 59 ust. 1 pkt 1, w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, czy wykonana rozbudowa nie pozostaje w sprzeczności z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Budynek bowiem znajduje się w zabudowie szeregowej, a wykonana rozbudowa spowodowała, że znacznie odstaje on wyglądem od pozostałych budynków w tym szeregu.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi odnotował, że zebrany materiał dowodowy poparty uprawnieniami budowlanymi, wiedzą oraz doświadczeniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim stanowił wystarczająca podstawę do wydania decyzji. Za błędne uznał również stanowisko skarżącego, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, bowiem w myśl tego przepisu organ nadzoru budowlanego może wszcząć procedurę, o której mowa w art. 51 cyt. ustawy, jeżeli inwestor nie dopełni formalności wymaganych dla złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie lub zrealizuje budowę z istotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę. Inwestorka zaś przedłożyła wszystkie wymagane przepisami dokumenty, a zakończenie realizacji jej inwestycji nastąpiło w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego w związku z utratą pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, również z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269, ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania w zakresie określonym w art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), przywoływanej w dalszej części jako "P.p.s.a."

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 P.p.s.a.) oraz na mocy art. 135 cyt. ustawy stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, skargę jako zasadną należało uwzględnić, albowiem została wydana z naruszeniem prawa procesowego mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, który działając na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z dnia [...] udzielającą warunkowego pozwolenia B. R. na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego w Z. przy ulicy [...] na działce o nr ewid. gr. A. Jako warunek nakazano w decyzji wykonanie zlewu pomiędzy połaciami dachu budynku mieszkalnego B. R. na połączeniu części rozbudowanej i części istniejącej od strony posesji skarżącego zgodnie z Polską Normą PN - 71 B - 10241. Z ustaleń PINB wynika, że inwestor wykonał nałożone obowiązki. W toku postępowania organ ustalił bowiem, że obiekt został wykonany prawidłowo, ale nie spełniał przepisów wynikających z Polskich Norm, co może mieć wpływ na zalewanie nieruchomości skarżącego.

Na wstępie przyjdzie powtórzyć, że treść rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej oraz sąd orzekający w sprawie determinuje okoliczność, iż w sprawie zapadły już wyżej opisane wyroki WSA w Opolu z dnia 3 lutego 2006r., sygn. akt II SA/Op 358/05 oraz z dnia 28 kwietnia 2005r., sygn. akt II SA/Wr 1943/03, a także NSA Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1285/2000, który dokonując oceny prawnej wskazał, że zastosowanie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może mieć miejsce, gdy obiekt budowlany nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich ( w tym przypadku L. C.). Ocena prawna wyrażona zatem w orzeczeniach sądu w sprawie, stosownie do art. 153 P.p.s.a., wiąże ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ, a także do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił. Nadto sformułowanie, iż "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd", oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. W orzecznictwie sądowym pogląd ten należy uznać za utrwalony ( por. wyrok SN sygn. akt III RN 130/97; OSNP 1999/1/2 z glosą aprobującą B. Adamiak OSP 1999/5/101, podobnie wyrok NSA w Warszawie z dnia 06.09.2001, sygn. akt III SA 3377/00; System Informacji Prawnej -LEX nr 54000). Co więcej, nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w trybie przewidzianym. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu. (v. wyrok NSA w Warszawie z dnia 07.12.1999r., sygn. akt I SA 1089/99 - LEX nr 48019).

Stosownie zatem do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) i art. 153 P.p.s.a oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 7 marca 2002r. (syg. akt II SA/Wr 1285/2000) oraz wyroku WSA w Opolu z dnia 3 lutego 2006 r. (syg. akt II SA/Op 358/05) związane były zarówno organy administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie. Konsekwencją powyższego jest to, iż sąd w niniejszym składzie zobowiązany był ocenić to, czy organy jednoznacznie ustaliły, czy dokonana rozbudowa budynku i zalewanie budynku sąsiedniego, należącego do skarżącego, pozostają ze sobą w związku przyczynowym i czy wynika to z niezgodnego z prawem budowlanym i przepisami wykonawczymi prowadzenia inwestycji, jak również czy organy, zgodnie z wytycznymi sądu, zastosowały w sprawie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed 11 lipca 2003 r. Zaznaczyć należy w tym miejscu, iż organ I instancji uzupełnił postępowanie dowodowe o wyniki przeprowadzonej w dniu 10 listopada 2006 r. ponownej kontroli budynku mieszkalnego położonego w Z. przy ulicy [...] oraz o opinię co do stanu technicznego budynku mieszkalnego (skarżącego) zlokalizowanego przy ulicy [...]. Przyjdzie jednak powtórzyć, że w aktach sprawy w dalszym ciągu, pomimo wyraźnych wskazań sądów, brak jest jednoznacznej i stanowczej opinii technicznej, która by stwierdzała istnienie bądź brak związku przyczynowego między podnoszonym zalewaniem lokalu mieszkalnego skarżącego, a zrealizowaną inwestycją. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim ustalił wprawdzie, w wyniku przeprowadzonej kontroli obiektu przy ulicy [...] w Z., iż podczas realizowania inwestycji wystąpiły nieprawidłowości polegające na niewłaściwym zabezpieczeniu zlewu (kosza) połaci dachowej, co może przy obfitych deszczach lub przy zaleganiu topniejącego śniegu powodować zalewanie ściany kolankowej budynku mieszkalnego L. C. Z ustalonym jednak faktem niewłaściwego zabezpieczenia zlewu połaci dachowej powiązany winien być jednoznacznie związek przyczynowy w postaci zalewania nieruchomości L. C. Ta okoliczność, o czym była mowa wielokrotnie, powinna zostać ustalona przez organ I instancji w sposób jednoznaczny, a nie hipotetyczny. Zauważyć trzeba, że w wyroku z dnia 7 marca 2002 r. Sąd zakwestionował złożone do akt "orzeczenie o stanie technicznym wykonanych robot oraz orzeczenie o zgodności wykonanych robot budowlanych z przepisami w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami", cytując zawarte w niej stwierdzenia. Organ I instancji podjął działania i w efekcie ustalił, że inwestorka niewłaściwie, niezgodnie z Polską Normą wykonała zlew (kosz) połaci dachowej. Jednak nie sposób zauważyć, iż w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego skarżący zgłosił nową okoliczność, którą organ w swoich rozstrzygnięciach pominął. W ogóle nie odniósł się do udokumentowanego (dowód: zdjęcia dołączone do protokołu kontroli z dnia 19 lutego 2006 r. (dowód: karta akt adm. – 118) i zgłaszanego przez skarżącego faktu niewystarczającego zabezpieczenia jego ganku w postaci drabinki śnieżnej, mającej zabezpieczyć go przed zsuwającym się śniegiem z dachu B. R. Badanie sprawy przez organ nie może ograniczać się tylko do wskazań dokonanych przez Sąd zwłaszcza, gdy pojawiają się nowe okoliczności podnoszone przez stronę postępowania administracyjnego i są związane z przedmiotem sprawy. Zauważyć również trzeba, że organy nadzoru przerzucają na skarżącego obowiązek wykazania i udokumentowania okoliczności wskazujących na zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. To stwierdzenie wynika z prowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, w którym nakłada się i egzekwuje od skarżącego obowiązki, pomijając w tym zakresie sprawcę popełnionej samowoli. Na organie nadzoru ciąży obowiązek rzeczywistego nadzoru nad procesem inwestycyjnym, i dlatego powinien przeprowadzić dowody, które pozwolą wyjaśnić kwestie sporne, na podstawie udzielonych mu uprawnień. W niniejszej sprawie to sprawca samowoli oraz organ, który uznał przeprowadzone postępowanie naprawcze za prawidłowe, ma udowodnić i uzasadnić, że wydanie pozwolenia na użytkowanie jest zasadne. Tymczasem, już w wyroku z dnia 3 lutego 2006 r. Sąd zauważył, że organ zobowiązał inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej (oceny stanu technicznego) z uwzględnieniem wpływu na budynek sąsiedni L. C., ale nie podjął czynności umożliwiających zobowiązanej przeprowadzenia ekspertyzy w oczekiwanej kwestii, a mógłby być zwolniony z podjęcia czynności w tym kierunku, tylko gdyby skarżący uniemożliwił jej przeprowadzenia. Jednakże, zdaniem Sądu, akta sprawy nie potwierdziły wskazanej przeszkody. Trzeba również powiedzieć, że decyzja organu I instancji, jak też organu odwoławczego nie spełnia wymogów procesowych. Uzasadnienia organów nadzoru są lakoniczne, nie przedstawiają kompleksowo sprawy, czym dopuściły się naruszenia przepisu art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W świetle tego przepisu decyzja powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Przede wszystkim przypomnieć należy, że stosownie do zawartych w K.p.a. zasad (art. 6, 7, 8) organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Obowiązkiem organów administracji jest zatem jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji (art. 9 K.p.a. - zasada udzielania informacji, art. 11 K.p.a. - zasada wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia). Obowiązek uzasadnienia decyzji zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich interesów. Organy winny w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić powody, dla których podjęły zaskarżone rozstrzygnięcie. Nie jest dopuszczalne wyjaśnianie motywów rozstrzygnięcia w odpowiedzi na skargę, jak to uczynił organ II instancji. Już tylko wyżej omówione naruszenia prawa wystarczają do uchylenia kontrolowanych decyzji.

Mając zatem na uwadze zasadę związania omówionymi wyrokami trzeba stwierdzić, iż skoro w rozpoznawanej sprawie, pomimo podejmowanych czynności, organy administracji nie zastosowały się do oceny prawnej przedstawionej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2002 r., oraz WSA w Opolu z dnia 3 lutego 2006 r. zarzut skarżącego o braku respektowania wyroków w tej sprawie jest zasadny, a przedstawione działanie organów orzekających musi skutkować uwzględnieniem skargi.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji to zauważyć trzeba, że przedstawione w niej stanowisko jest nieuprawnione. Bezsporne w sprawie jest, że część inwestycji, polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego B. R., powstała w wyniku popełnienia samowoli budowlanej. Pozwolenie na rozbudowę budynku udzielone przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Kędzierzynie-Koźlu w dniu 2 października 1996 r. zostało uchylone przez Starostę Powiatowego w Krapkowicach decyzją z dnia 13 października 1999 r., w związku z odstępstwem od warunków określonych w art. 36 ust. 1 ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego. Zaznaczyć trzeba, że ustawowy wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest zasadniczo związany wyłącznie z sytuacją, gdy została wydana decyzja nakładająca na właściciela lub zarządcę obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nie można przystąpić do użytkowania bez dopełnienia wymagań art. 55 i art. 57 Prawa budowlanego. Stosownie zaś do wymagań art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, a także uporządkowania terenu budowy.

Niewątpliwie w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu lub jego części, właściwy organ powinien stwierdzić protokolarnie zgodność wykonania obiektu lub jego części z przepisami, obowiązującymi Polskimi Normami i zasadami wiedzy technicznej oraz uporządkowanie terenu. W sytuacji braku określenia warunków zabudowy i zagospodarowania oraz warunków pozwolenia na budowę, częściowo tego rodzaju ocena powinna być zawarta w dołączonej do wniosku ekspertyzie technicznej, potwierdzającej przydatność obiektu do użytkowania (art. 58). W niniejszej sprawie wobec lakonicznych stwierdzeń organów wskazujących na przeprowadzenie omówionej kontroli, bowiem nie wskazały, który protokół (kontroli było kilka) jest tym, o którym mowa w cyt. przepisie, Sąd nie ma możliwości skontrolowania tego aspektu sprawy. Jeżeli zaś przyjąć, że organ miał na myśli protokół z dnia 1 marca 2000 r., to wskazać należy, że został on oparty na zakwestionowanej ocenie orzeczenia "o stanie technicznym budynku – części dobudowanej" wyrokiem NSA z dnia 7 marca 2002 r. Nadto jeżeli organ uznał w oparciu o przeprowadzone postępowanie, że możliwa jest legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej, winien w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie wskazać, jakie okoliczności i przepisy zadecydowały o takim rozstrzygnięciu. Słusznie skarżący, przywołując wyrok NSA z dnia 20.01.2003 r. sygn. akt IV SA 2427/2000 wskazuje, że oceniając legalność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, wydanej przy zaistnieniu przesłanek z art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (ocena ta jest również aktualna, gdy zaistnieje przesłanka z ust. 1 pkt 3), nie można oderwać się od celu tegoż postępowania i ustalenia, czy wykonany obiekt budowlany z uwagi na odstępstwa od pozwolenia na budowę może być dopuszczony do użytkowania jako wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną, czy też nie z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego z powodu nieodpowiadania wszystkimi wymogom technicznym oraz obowiązującymi Polskimi Normami nie nadaje się do użytku. W oparciu o lekturę akt nie można ustalić w jakim zakresie dokonano oceny zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z prawem. Ponadto organy dopiero na etapie prowadzenia omawianego postępowania dokonały oceny spornej inwestycji z prawem, i tylko pod kątem jednego zarzutu podnoszonego przez skarżącego. Reasumując, postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, w którym organ dokonuje sprawdzeń, czy obiekt może być użytkowany w sposób określony w wydanych na etapie wstępnym decyzji nakazującej dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu dla inwestorki wynikał z treści art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu przed 11 lipca 2003 r.

Idąc dalej trzeba powiedzieć, że tut. Sąd uznał, iż w kontrolowanej sprawie winien skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 135 P.p.s.a., po myśli którego Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Trzeba odnotować, że w omawianej sprawie, zdaniem tut. Sądu, nie jest on związany oceną prawną poprzednich wyroków w zakresie, w którym zamierza dokonać oceny prawnej decyzji wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 stycznia 2000 r., nr [...] oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z 18 listopada 1999 r, nr [...], poprzedzających postępowanie zmierzające do udzielenia pozwolenia na użytkowanie B. R. Powyższa kontrola ww. decyzji jest konieczna, aby sprawa została załatwiona zgodnie z obowiązującymi przepisami i niezbędna dla końcowego jej załatwienia.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela bowiem pogląd wyrażony w tezie do wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06 (por. System Informacji Prawa LEX nr 235133), że "Brak w wyroku sądu administracyjnego stanowiska w określonej kwestii nie może być uznany za ocenę prawną, o jakiej stanowi art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani też art. 153 p.p.s.a." Uzasadniając tą tezę NSA wskazał, iż "Pod pojęciem "ocena prawna", trzeba rozumieć wyjaśnienie treści przepisów prawa materialnego bądź procesowego, a także sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie - A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Kraków 2006, s. 324. Brak stanowiska sądu w jakiejś kwestii, wynikający z niedostrzeżenia problemu nie może w żadnym przypadku być utożsamiany z dokonaniem przez sąd oceny prawnej w znaczeniu wskazanych przepisów." Zauważyć należy, iż w tej sprawie taka sytuacja zaistniała. Przyjdzie powtórzyć, że w sprawie tej orzekał już sąd administracyjny, a to NSA OZ we Wrocławiu oraz WSA w Opolu. W świetle wywodów zawartych w uzasadnieniach tych wyroków ocena prawna sprowadzała się do wskazania braku możliwości rozstrzygnięcia sprawna na podstawie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdy obiekt budowlany narusza uzasadnione interesy osób trzecich, w tym wypadku – skarżącego.

Jednakże, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego, wydając decyzje w postępowaniu naprawczym, zastosowały niewłaściwy przepis Prawa budowlanego, nakładając w tym postępowaniu na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, czym naruszyły rażąco przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zrealizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Nie kwestionując potrzeby przedłożenia przez inwestora określonych dokumentów, nie można się jednak zgodzić z formą, w jakiej to uczyniono i powołaną podstawą prawną. Nałożenie bowiem na inwestora obowiązku dostarczenia określonych dokumentów (opinii, dokumentacji technicznej, itp.) powinno się odbywać na podstawie art. 81c Prawa budowlanego w drodze postanowienia (dowodowego), a nie w drodze decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który to przepis ma zupełnie inne przeznaczenie. Zaakcentować należy, że forma decyzji w postępowaniu administracyjnym jest zarezerwowana do rozstrzygania sprawy co do jej istoty, wynika to z brzmienia art. 104 K.p.a., zaś postanowienie, zgodnie z art. 123 § 2 K.p.a., nie rozstrzyga o istocie sprawy, lecz dotyczy poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania. W świetle okoliczności rozpoznawanej sprawy, nie ma wątpliwości, że nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów nie jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i organ powinien mieć tego świadomość, zatem powoływanie się na przeprowadzone postępowanie naprawcze i możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej bez dokonania wnikliwej i wszechstronnej oceny sprawy jest nie do zaakceptowania przez Sąd. Żądanie przedstawienia określonych dokumentów ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego, jest więc postanowieniem o charakterze dowodowym. Dopiero w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ może podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne - co do istoty sprawy. Poza tym, należy zwrócić uwagę na to, że w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mowa jest o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku przedstawienia określonych dokumentów nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu powyższego przepisu, bowiem tego typu dokumenty, jak inwentaryzacja powykonawcza, opinia czy ekspertyza techniczna, są odzwierciedleniem istniejącego stanu faktycznego - niezgodnego z prawem - i samo przedstawienie tych dokumentów nie może doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jest to próba dostosowania dokumentacji do istniejącego stanu, a nie doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych, obniżenia wysokości budynku o jedną kondygnację, zmiany konstrukcji dachu itp. Wykonanie tego typu obowiązków może faktycznie spowodować doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Należy ponadto podkreślić, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ może wydać decyzję tylko jednokrotnie i nakładając w tym trybie obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, uniemożliwia sobie w ten sposób rozstrzygnięcie sprawy - co do jej istoty - w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Mając na uwadze powyższe rozważania w tej kwestii, w ocenie Sądu, omawiana decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja pierwszej instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do stwierdzenia ich nieważności.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie w pierwszej kolejności zbadanie, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z postanowieniami aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z obowiązującymi aktualnie przepisami wykonawczymi (rozporządzeniem, Normami Polskimi). Te wskazania nie stoją w sprzeczności z omówionymi wyrokami, gdyż nie zawierają oceny prawnej w tym zakresie. Należy bowiem pamiętać, że stosownie do treści § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) "Przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia:

1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów,

2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę."

Organ nadzoru winien również na tym etapie wydawania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dokonać oceny, czy nie zostały naruszone chronione art. 5 uzasadnione interesy osób trzecich i to nie tylko pod kątem zarzutów skarżącego. Winien również wziąć pod uwagę wszystkie obowiązujące przepisy szeroko pojętego Prawa budowlanego, w tym treść § 204 ust. 5 cyt. rozporządzenia. Pamiętać również trzeba, że inwestorka odstąpiła od warunków udzielonego jej pozwolenia na budowę nie tylko w zakresie zmiany konstrukcji dachu płaskiego na stromy, dwuspadowy, nawiązujący wysokością do dachu istniejącego i z nim połączonego, z jedną połacią dachową posiadającą spadek na stronę działki skarżącego, lecz odstępstwo polegało także na połączeniu dwóch odrębnych części dobudówki w jedną całość. Ta kwestia w ogóle nie została zbadana przez organ. Reasumując, nakaz wykonania czynności, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wchodzi w rachubę, jeśli możliwe jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdy nie ma takiej możliwości należy orzec rozbiórkę samowolnie wykonanych robót budowlanych .

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz pkt 2 P.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji wyroku.