Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 533/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

W rozpoznawanej sprawie na sesji w dniu [...] listopada 2014 r. Rada Miasta W., podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu J. - część zachodnia.

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z [...] grudnia 2014r., Wojewoda [...] stwierdził nieważność w/w uchwały, w części dotyczącej ustaleń:

-§ 2 pkt 4) uchwały;

-§ 2 pkt 26) uchwały;

-§ 2 pkt 27) uchwały;

-§ 2 pkt 28) uchwały;

-§ 2 pkt 34) uchwały.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał m.in., że z dokonanej przez niego jako organ nadzoru analizy podjętej uchwały wynika, iż w ustaleniach uchwały wprowadzono modyfikację norm obowiązujących w innych aktach prawnych, jak również sformułowano ustalenia wykraczające poza zakres wynikający z art. 15 ustawy o p.z.p., tj. w ustaleniach:

§ 2 pkt 26 uchwały, w brzmieniu: " Ilekroć-w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: terenie biologicznie czynnym - należy przez to rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10m2 oraz wodę powierzchniową na tym terenie, przy czym dla terenów zieleni urządzonej ZP przez teren biologicznie czynny należy rozumieć nawierzchnię ziemną urządzoną na gruncie rodzimym oraz wodę powierzchniową;";

W powyższych ustaleniach zmodyfikowano definicję terenu biologicznie czynnego, zawartą w § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późno zm.); Zgodnie z ww. przepisem rozporządzenia, poprzez "teren biologicznie czynny" należy rozumieć "teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50 % powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie ";

§ 2 pkt 27 uchwały, w brzmieniu: "Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: tymczasowym obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: kiosk uliczny, pawilon sprzedaży ulicznej i wystawowy, przekrycie namiotowe i powłoka pneumatyczna, obiekt kontenerowy; ":

Powyższymi ustaleniami uchwały zmodyfikowano pojęcie "tymczasowego obiektu budowlanego", zawarte w art. 3 pkt4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późno zm.), zgodnie z którym, poprzez "tymczasowy obiekt budowlany" należy rozumieć "obiekt budowlany przeznaczony o czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe ":

- § 2 pkt 28 uchwały, w brzmieniu: "Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: elementach infrastruktury technicznej - należy przez to rozumieć zlokalizowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody, rurociągi, obiekty i urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, chłodnicze, elektroenergetyczne, gazowe i telekomunikacyjne;";

Powyższymi ustaleniami uchwały zmodyfikowano przepis art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późno zm.), do którego odwołuje się art. 2 pkt 13 ustawy o p.z.p.; Zgodnie z ww. przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami" Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych";

-§ 2 pkt 34 uchwały, w brzmieniu: "Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: wysokości zabudowy - należy przez to rozumieć nie przekraczalny wymiar pionowy budynku, mierzony od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, przy czym wysokość zabudowy nie może przekroczyć maksymalnej wysokości zabudowy określonej w ustaleniach szczegółowych dla terenów";

W powyższych ustaleniach uchwały, wysokość zabudowy zdefiniowano pod kątem sposobu pomiaru wysokości budynku, podczas gdy przedmiotowa kwestia została uregulowana w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którymi "wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku i znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi";

Tymczasem zarówno z przepisów ustawy o p.z.p., jak również z rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., nie wynika możliwość definiowania sposobu pomiaru wysokości, lecz jedynie wymóg określenia gabarytów obiektów i wysokości projektowanej zabudowy.

Ponadto, w uchwale wprowadzono również modyfikację normy określonej w ustawie o p.z.p., tj. w ustaleniach § 2 pkt 4 uchwały, w brzmieniu: "Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: działce budowlanej - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i niniejszej uchwały;"

Tymczasem zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy o p.z.p., poprzez "działkę budowlaną" należy rozumieć "nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych i wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego".

Organ nadzoru stanął na stanowisku, iż przepisy ustawy o p.z.p., nie dają podstaw do przyjęcia, że organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do modyfikowania zawartych w ustawie definicji. Ustawa ta określa bowiem ogólne ramy tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gdyby zatem wolą ustawodawcy było przyznanie radzie gminy uprawnienia do modyfikacji definicji ustawowej w akcie prawa miejscowego, to uprawnienie takie zawarte zostałoby wyraźnie w ustawie lub rozporządzeniu wykonawczym. Wykładnia literalna nie daje podstaw do przyjęcia, iż ustawa o p.z.p. przyznaje radzie gminy takie uprawnienie, podobnie zresztą, jak wykładnia celowościowa i funkcjonalna.

W zakresie powtórzeń i modyfikacji przepisów ustawy, orzecznictwo wielokrotnie wskazywało, że powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r. sygn. akt II SA 99/92, opublikowany ONSA 1993/2/44; wyrok NSA oz. we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, opublikowany OSO 2000/1/17).

Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie .przez przepisy uchwały może prowadzić do odmiennej, czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba, bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis, będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne.

Biorąc powyższe pod uwagę organ wskazał, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa miejscowego, te zaś są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Mają moc wiążącą na obszarze działania organu, które je ustanowił, jednak w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego znajdują się na samym końcu, tj. za konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi za zgodą wyrażoną w ustawie, ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi oraz rozporządzeniami. Oznacza to tym samym, konieczność zachowania zgodności z wszystkimi wyżej wymienionymi typami aktów prawnych. Z przytoczonej powyżej hierarchicznej budowy systemu prawa ustawowego wynika zatem w sposób jednoznaczny, że norma wyższa jest podstawą obowiązywania nory niższej. Z woli samego ustawodawcy, sporządzany plan miejscowy ma być zgodny z przepisami odrębnymi (wymóg art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p.), zaś z mocy ustaleń art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o p.z.p., nie wynika by organ stanowiący miał możliwość dowolnego, naruszającego przepisy odrębne, definiowania legalnych pojęć.

Zdaniem organu nadzoru Rada Miasta W. nie była uprawniona do regulowania ww. kwestii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny, bowiem przepisy ustawy o p.z.p., nie dają podstaw do przyjęcia, że organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do modyfikowania definicji zawartych w obowiązujących przepisach prawa.

W konsekwencji zakwestionowane przepisy uchwały stanowią nie tylko niezgodną z prawem modyfikację obowiązujących przepisów prawa, ale również w sposób nieuzasadniony rozszerzają kompetencję organu uchwałodawczego. Tym samym zdaniem Wojewody naruszono zasady sporządzania planu, pojmowane jako merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy w zakresie zawartości ustaleń planu.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto W. Skarżący ww. rozstrzygnięciu zarzuca w szczególności naruszenie:

1. art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), poprzez błędne przyjęcie, iż uchwała jest sprzeczna z prawem, w szczególności naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego;

2. art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 7, 10, 77 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak umożliwienia Skarżącemu złożenia wyjaśnień w sprawie, a co za tym idzie brak zapewnienia jakiegokolwiek udziału w toczącym się postępowaniu nadzorczym;

Wskazując na powyższe, wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz

2. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi odnosząc się do poszczególnych zarzutów sformułowanych przez Wojewodę, wskazano co następuje:

1. zarzut modyfikacji definicji ustawowych:

a) teren biologicznie czynny - zgodnie z definicja w mpzp należy przez to rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2 oraz wodę powierzchniową na tym terenie, przy czym dla terenów zieleni urządzonej ZP przez teren biologicznie czynny należy rozumieć nawierzchnię ziemną urządzoną na gruncie rodzimym oraz wodę powierzchniową.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez "teren biologicznie czynny" należy rozumieć "teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50 % powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie".

Z analizy porównawczej wynika, iż w uchwale dodano wyrażenie: przy czym dla terenów zieleni urządzonej ZP przez teren biologicznie czynny należy rozumieć nawierzchnię ziemną urządzoną na gruncie rodzimym oraz wodę powierzchniową.

Doprecyzowanie powyższej definicji wynika z oczywistego wręcz faktu, iż na terenach ZP, a więc przeznaczonych pod zieleń, a co za tym idzie tam gdzie nie ma zabudowy, uznanie za teren biologicznie czynny 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią jest całkowicie pozbawione podstaw skoro na terenie zieleni tarasów czy stropodachów być nie może.

W ocenie gminy nie może być mowy o żadnym modyfikowaniu definicji, a jedynie o jej doprecyzowaniu wynikającym z innego aniżeli zabudowa przeznaczeniu terenu.

b) tymczasowy obiekt budowlany - należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: kiosk uliczny, pawilon sprzedaży ulicznej i wystawowy, przekrycie namiotowe i powłoka pneumatyczna, obiekt kontenerowy.

Zgodnie zaś z art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późno zm.), poprzez "tymczasowy obiekt budowlany" należy rozumieć "obiekt budowlany przeznaczony o czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe".

Analiza porównawcza obu definicji wskazuje, iż w uchwale nie zostały wymienione strzelnice, dodane zaś zostały urządzenia rozrywkowe i barakowozy.

Biorąc jednak pod uwagę, iż wyliczenie w prawie budowlanym ma charakter wyłącznie przykładowy a nie jest to katalog zamknięty, zarzut sformułowany przez organ nadzoru jest pozbawiony podstaw.

c) elementy infrastruktury technicznej - w uchwale należy przez to rozumieć zlokalizowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody, rurociągi, obiekty i urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, chłodnicze, elektroenergetyczne, gazowe i telekomunikacyjne.

Zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późno zm.) "Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

W ustawie o gospodarce nieruchomościami w art. 143 ust. 2 u.g.n. zdefiniowano zatem pojęcie budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Nie jest to definicja legalna urządzeń infrastruktury technicznej, a jedynie doprecyzowanie zakresu przedmiotowego regulacji zawartej w rozdziale 7 u.g.n - a więc udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Oznacza to, że definicja tego pojęcia ma charakter operacyjny ściśle związany z celem jego zastosowania - ponoszeniem opłat. Jak wskazano w komentarzu do u.g.n., wybudowanie jakichkolwiek innych urządzeń (niewymienionych w art. 143 ust. 4 u.g.n.) nie może być podstawą naliczania opłat adiacenckich (por. G.Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2012, s. 818). Nieuprawnione jest zatem przenoszenie tęgo rodzaju zawężającej definicji do aktu prawa miejscowego, związanego z realizacją innych celów.

W u.p.z.p. zdefiniowano natomiast pojęcie "uzbrojenie terenu"(art. 2 pkt 13), przez co należy rozumieć: drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Jednocześnie kwestionowana przez organ nadzoru uchwała zdefiniowała pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej. Pojęcie to, jak już wskazano, nie zostało zdefiniowane w u.p.z.p. ani w u.g.n .. Już z tego powodu nie może być mowy o modyfikacji definicji, skoro we wskazanych ustawach nie występuje to samo pojęcie różnie zdefiniowane. Co więcej, analiza przepisów u.p.z.p. i przepisów wykonawczych jednoznacznie wskazuje na całkowicie inny zakres pojęciowy "urządzeń infrastruktury technicznej" w planie miejscowym oraz "budowy urządzeń infrastruktury technicznej" zgodnie z u.g.n.

Z definicji działki budowlanej zawartej w u.p.z.p., zgodnie z którą należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej jednoznacznie wynika, że "drogi" oraz "urządzenia infrastruktury technicznej" nie są tożsamą kategorią pojęciową.

Potwierdzają to przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie wyraźnie rozdzielono ustalenia dotyczące "zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji" i ustalenia dotyczące "zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów i infrastruktury technicznej". Natomiast "budowa urządzeń infrastruktury technicznej" obejmuje również budowę drogi.

Art. 143 ust. 2 u.g.n. mówi tylko o: drogach, przewodach lub urządzeniach, podczas gdy art.2 pkt 13 u.p.z.p. mówi o: drogach, obiektach budowlanych, urządzeniach i przewodach. Zatem i w tym przypadku zakresy pojęciowe "uzbrojenia terenu" (o jakim mowa w u.p.z.p.) i "budowy urządzeń infrastruktury technicznej" (z u.g.n.) są różne, bowiem uzbrojenie terenu obejmuje także obiekty budowlane.

Z analizy powyższych zapisów zdaniem strony skarżącej wynika zatem, że odesłanie w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w brzmieniu: "o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami" może odnosić się tylko do "urządzeń i przewodów", ponieważ u.g.n. w ogóle nie wymienia obiektów budowlanych (które wymienia u.p.z.p.). Odesłanie może dotyczyć albo wszystkich czterech wymienionych pojęć, albo tylko dwóch ostatnich. Odesłanie dla wszystkich czterech jest niemożliwe ponieważ, jak wykazano, w u.g.n. nie definiuje się pojęcia: "obiekty budowlane". Przyjęcie innej interpretacji byłoby równoznaczne z uznaniem za błędne odesłanie w u.p.z.p. do u.g.n.

d) zarzut modyfikacji wysokości zabudowy pod kątem sposobu pomiaru budynku.

W ocenie organu - wbrew stanowisku organu nadzoru - koniecznym jest dla prawidłowego stosowania miejscowego planu a więc wydawania na jego podstawie pozwoleń na budowę, zdefiniowanie co należy rozumieć pod pojęciem wysokości zabudowy czyli określenie, jak należy dokonywać pomiaru, po to by wielkość gabarytów, o których pisze organ nadzoru była czytelna i możliwa do weryfikacji przez organy architektoniczno-budowlane. Ponadto, odnosząc się do kwestii modyfikacji tejże definicji względem sposobu pomiaru wysokości budynku określonego w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gmina podnosi, co następuje.

W § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie została zawarta definicja legalna "wysokości budynku". Cechą definicji legalnej jest bowiem określenie powszechnego znaczenia pojęcia prawnego w obowiązującym systemie prawnym. Tymczasem zgodnie z § 6 rozporządzenia "wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi". Oznacza to, że przepis ten ma charakter operacyjnej definicji wyłącznie na potrzeby tego konkretnego - niższego rangą, niż ustawa - aktu prawnego (rozporządzenia) i nie może być odnoszony wprost do innych przepisów prawa. Służy bowiem przyporządkowaniu budynku np. do budynków średnich czy wysokich co przekłada się na zastosowanie odpowiednich przepisów np. pożarowych. Definicja ta ma więc ograniczone, związane z kwestiami technicznymi, znaczenie. W odniesieniu do warunków technicznych są to przede wszystkim wymogi konstrukcyjne oraz zapewnienia bezpieczeństwa. Przesądza o tym § 1 r.w.w.t. zgodnie z którym ustala ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę.

Co istotne, w/w przepis w poprzednim brzmieniu stanowił, że wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przekrycia. Rozporządzeniem Ministra. Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2009 nr 56, poz. 461) treść tego przepisu uległa zmianie z dniem 8 lipca 2009 r. i brzmi następująco: "wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się ( ... )".

Aktualnie przepis ten wprowadza zatem wyraźne określenie zakresu jego zastosowania. Jest to zatem świadomy zabieg prawodawcy. Zastosowanie zasad wykładni historycznej nakazuje uznać, że sformułowanie "wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia", wskazuje, że zamiarem prawodawcy było ograniczenie stosowania definicji zawartej w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych do sytuacji związanych z oceną spełnienia przez budynek wymagań zawartych w tym rozporządzeniu. Wprowadzona w § 6 rozporządzenia definicja może być zatem używana tylko w obrębie zespołu przepisów tego rozporządzenia albo przepisów wyraźnie z nim powiązanych.

Jak wskazano, wysokość budynku zgodnie z rozporządzeniem mierzy się "bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych". Oznacza to, że np. pod nazwą "pomieszczenie techniczne" można na dachu budynku wykonać dużą kubaturę. Definicja nie uwzględnia również przy dachach płaskich attyki o wys. np. 1,5 m co ma zasadniczy wpływ na gabaryt budynku ani wyniesienia dachu ponad najwyżej położony strop.

Stosowanie takiej definicji jest więc całkowicie niezgodne z wymogiem zapewnienia ładu przestrzennego na analizowanym terenie, ponieważ różne budynki -stojące obok siebie lub wzdłuż ulicy, zgodnie z definicją z r.r.w.t, mające taką samą wysokość, mogą w rzeczywistości różnić się zasadniczo gabarytami. Wysokość budynków w rozumieniu urbanistycznym uwzględnia natomiast ich oddziaływanie wizualne, w tym na krajobraz a także takie aspekty środowiskowe, jak np. wpływ na przewietrzanie, co nie jest w żadnym przypadku materią warunków technicznych.

Określenie w przedmiotowym planie miejscowym definicji pojęcia "wysokość zabudowy" w odniesieniu do budynku tej sytuacji pozostaje w zgodzie z § 146. 1. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Jak wskazano wcześniej, zastosowanie definicji z r.r.w.t. jest niezgodne z potocznym rozumieniem wysokości zabudowy, gdyż nie uwzględnia w szczególności znajdujących się ponad gzymsem dachów (nawet jeżeli nad stropem znajdują się pomieszczenia techniczne) oraz attyki.

Również sama redakcja art. 15 ust. 2 o p.z.p daje w istocie możliwość definiowania pojęć służących do określenia wskazanych w nim elementów parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Wyraźne stanowisko co do umiejscowienia w systemie prawnym pojęć zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych zawarł również Trybunał Konstytucyjny w wyroku sygn. akt P 11/01 (i to przy obowiązującym wcześniej brzmieniu § 6 przedmiotowego rozporządzenia ), w którym wskazano m.in, że Rada Gminy jest uprawniona do zdefiniowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pojęcia "wysokości zabudowy" (tak też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 marca 2013r., sygn. akt II SA/Gd 754/12), a definicja ta powinna być na tyle uniwersalna by umożliwić ustalanie dopuszczalnej, maksymalnej wysokości wszystkich obiektów tworzących zabudowę na terenie objętym planem. ".

e) zarzut modyfikacji definicji działki budowlanej.

Zgodnie z uchwałą przez "działkę budowlaną"- należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i niniejszej uchwały.

Zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy o p.z.p., poprzez "działkę budowlaną" należy rozumieć "nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego".

W ocenie organu nie doszło do żadnej modyfikacji definicji względem tej, jaka obowiązuje zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a która miałaby wpływ na zakres i rozumienie tego pojęcia. Wyrażenie "aktów prawa miejscowego" zastąpiono jedynie wyrażeniem "niniejszej uchwały". Oczywistym jest, iż inne akty prawa miejscowego (takie jak uchwały, zarządzenia, statuty, regulaminy świadczenia usług komunalnych, przepisy porządkowe) nie zawierają pojęcia działki budowlanej, bowiem nie jest to ich materia przedmiotowa. Tym samym choć użyte w ustawie o planowaniu sformułowanie "aktów prawa miejscowego" ma szerszy zakres, to w praktyce chodzi o uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niezależnie od powyższego, skarżący zarzucił Organowi nadzoru naruszenie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w postępowaniu nadzorczym stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie W. nie miało bowiem możliwości ustosunkowania się do stawianych zarzutów z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze Wojewoda [...] wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu [...] grudnia 2014 r.. W zawiadomieniu organ nadzoru ograniczył się do jednego zdania informującego o wszczęciu postępowania w sprawie nieważności. W zawiadomieniu tym nie zawarto żadnego uzasadnienia, choćby pobieżnego ze wskazaniem zarzutów, jakie stawia się gminie. Zawiadomienie to zostało doręczone do Biura Rady W. w dniu [...] grudnia 2014 r. W dniu [...] grudnia 2014 r. organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w którym stwierdził nieważność części uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i uznanie, iż działał on granicach i w zakresie określonym w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, 645 i 1318, z 2014 r. poz. 379 i 1072) oraz w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), w szczególności zaś w oparciu o jej art. 28.

W uzasadnieniu Wojewoda szczegółowo odniósł się do podniesionych w niej zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Sąd, badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem w ocenie Sądu jest ono prawidłowe, a wskazane w tym rozstrzygnięciu uchybienia organu są na tyle poważne, że uzasadniały częściowe stwierdzenie nieważności uchwały Rady W. Sąd podzielił tym samym stanowisko organu nadzoru, wskazujące na to, że przepisy ustawy o p.z.p., nie dają podstaw do przyjęcia, iż organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do modyfikowania definicji ustawowych. Podkreślić przy tym należy, że w zakresie powtórzeń i modyfikacji przepisów ustawy, orzecznictwo wielokrotnie wskazywało, że powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r. sygn. akt II SA 99/92, opublikowany ONSA 1993/2/44; wyrok NSA oz. we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, opublikowany OSO 2000/1/17).

Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może prowadzić do odmiennej, czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba, bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis, będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne.

Biorąc powyższe pod uwagę słusznie organ nadzoru wskazał, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa miejscowego, te zaś są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Mają moc wiążącą na obszarze działania organu, które je ustanowił, jednak w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego znajdują się na samym końcu, tj. za konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi za zgodą wyrażoną w ustawie, ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi oraz rozporządzeniami. Oznacza to tym samym, konieczność zachowania zgodności z wszystkimi wyżej wymienionymi typami aktów prawnych. Z przytoczonej powyżej hierarchicznej budowy systemu prawa ustawowego wynika zatem w sposób jednoznaczny, że norma wyższa jest podstawą obowiązywania normy niższej. Z woli samego ustawodawcy, sporządzany plan miejscowy ma być zgodny z przepisami odrębnymi (wymóg art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p.), zaś z mocy ustaleń art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o p.z.p., nie wynika by organ stanowiący miał możliwość dowolnego, naruszającego przepisy odrębne, definiowania legalnych pojęć. Zdaniem Sądu, każde inne brzmienie obowiązującej definicji, niezależnie od zakresu wprowadzonych zmian, stanowi jej modyfikację. Każda dziedzina systemu prawa posługuje się własnym zbiorem pojęć. Musi on spełniać jeden podstawowy warunek. Jest on związany ze ścisłością terminologiczną. Od niej w dużej mierze zależy komunikatywność przepisów prawa miejscowego. W ocenie Z. Ziembińskiego, "Aparatura pojęciowa, przy użyciu której formułuje się teksty prawne oraz rekonstruowane na ich podstawie normy prawne, a także aparatura, za pomocą której opisuje się treść norm prawnych, nie są jedynie narzędziem porozumiewania się, które można dowolnie kształtować, lecz względnie stabilnym składnikiem kultury prawnej", (zob. Z. Ziembiński, Szkice z metodologii szczegółowych nauk prawnych, Warszawa-Poznań 1983, s. 78.).

Siatka pojęciowa prawa regulującego proces planowania i zagospodarowania przestrzennego tworzy podstawę konstrukcji systemu tego prawa procesu inwestycyjno-budowlanego. Pojęcia prawne sformułowane w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego same lub poprzez wzajemne relacje pomiędzy sobą powinny eliminować sprzeczności i niejasności w ich stosowaniu. Pojęcia prawne nie powinny służyć tylko do informowania o treści norm prawnych, ale ich celem jest także wyznaczanie zakresu regulacji prawnej oraz jej celów i funkcji. Pojęcia są zatem podstawowym surowcem do budowania treści aktu prawa miejscowego. Z tego powodu wszystkie pojęcia użyte w uchwale powinny łączyć w logiczną i spójną całość jej przedmiot. Należy podkreślić, że pojęcie prawne jest także odbiciem pewnej rzeczywistości regulowanej przez prawo. W pojęciu zawarte są wreszcie cechy istotne i konieczne norm prawnych oraz stosunków prawnych występujących w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

W strukturze wewnętrznej pojęcia prawnego występują dwa elementy: 1) zakres i 2) treść. Zakres pojęcia tworzy zbiór norm prawnych, do których odnosi się pojęcie. Treścią pojęcia jest natomiast zbiór cech norm prawnych rozszerzających ten zakres. Zakres pojęcia wskazuje, do jakich poszczególnych norm prawnych odnoszą się cechy, które wynikają z zakresu pojęcia. Zakres posiadają zarówno pojęcia prawne ogólne i jednostkowe. Treścią pojęcia jest wiedza o zespole cech właściwych w pewnej klasie przedmiotów regulowanych np. w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wiele pojęć w regulacjach dotyczących planowania przestrzennego zaczerpniętych jest ze specjalistycznego języka technicznego operującego normami technicznymi. Nie można mieć wątpliwości, że formułując definicje legalne, ustawodawca szeroko odwołuje się do wiedzy pozaprawnej, zwłaszcza technicznej. W literaturze podnosi się, że analiza tekstów prawnych wskazuje, że definicje formułowane w ustawodawstwie polskim, jeśli nie są definicjami nowo utworzonych słów lub wprowadzającymi zasadniczo nowe znaczenie jakiegoś zwrotu, co jest, zjawiskiem stosunkowo rzadkim, są definicjami doprecyzowującymi znaczenie zwrotów występujących w języku potocznym (zob. Z. Ziembiński, Metodologiczne zagadnienia prawoznawstwa, Warszawa 1974, s. 164).

W procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zwrócić szczególną uwagę na rolę definicji ustawowych w całokształcie procesu kierowania poprzez stanowienie norm zachowaniem podmiotów podległych prawu miejscowemu. Warunkiem koniecznym (choć niewystarczającym) tego, aby przepisy prawa miejscowego były przestrzegane, to znaczy realizowane w sposób świadomy przez adresatów tych norm, jest to, aby informacja o tym, co te normy nakazują, dotarła do świadomości adresatów. W takim kontekście, jeszcze raz należy powtórzyć, że zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, jest niedopuszczalne.

Odnosząc się z kolei do poszczególnych zarzutów należy wskazać co następuje:

1. zarzut dotyczący definicji działki budowlanej(-§ 2 pkt 4 uchwały);

W ocenie Sądu, modyfikując na potrzeby planu definicję działki budowlanej poprzez zastąpienie wyrażenia "aktów prawa miejscowego" jedynie wyrażeniem "niniejszej uchwały", bez wątpienia zmieniono brzmienie definicji ustawowej, zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy o p.z.p., gdyż każde inne brzmienie obowiązującej normy prawnej, niezależnie od zakresu wprowadzonych zmian, stanowi jej modyfikację. W związku z powyższym, wbrew Skarżącemu, nie można uznać, że nie doszło do modyfikacji definicji ustawowej powyższego pojęcia, któro w istocie doprowadziło do zawężenia tego pojęcia w odniesieniu do aktów prawa

Mając powyższe na uwadze według Sądu, zarzuty strony skarżącej przedstawione w tym zakresie w skardze skargi są nieuzasadnione.

2. zarzut dotyczący definicji terenu biologicznie czynnego (-§ 2 pkt 26 uchwały).

W ocenie Sądu dokonując analizy brzmienia definicji "terenu biologicznie czynnego", zawartej w § 2 pkt 26 uchwały, należało uznać, że powtórzono w niej definicję określoną w § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ustalenia w brzmieniu: "(...) należy przez to rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2 oraz wodę powierzchniową na tym terenie (...)", jak też zmodyfikowano to pojęcie poprzez ustalenia w brzmieniu: "(...) przy czym dla terenów zieleni urządzonej ZP przez teren biologicznie czynny należy rozumieć nawierzchnię ziemną urządzoną na gruncie rodzimym oraz wodę powierzchniową;".

Z powyższego wynika jednoznacznie, że ustaleniami § 2 pkt 26 uchwały zmieniono brzmienie definicji ustawowej, zawartej w § 3 pkt 22 ww. rozporządzenia.

Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego, wyd. PWN Warszawa 1979, Wydanie czwarte, Tom drugi L – P, str. 202 – pojęcie "modyfikacja" to "zmiana, przeróbka lub poprawka czegoś, nie naruszająca zasadniczego charakteru rzeczy", zaś "modyfikować" oznacza "wprowadzać modyfikacje (zmiany, poprawki)". Biorąc pod uwagę znaczenie słowa "modyfikacja", uznać należy, że wprowadzoną w uchwale zmianą, i "doprecyzowaniem" pojęcia "terenu biologicznie czynnego", faktycznie dokonano modyfikacji tego pojęcia określonego w ww. przepisie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż każde inne brzmienie obowiązującej normy prawnej, niezależnie od zakresu wprowadzonych zmian, stanowi jej modyfikację.

W związku z powyższym, wbrew stanowisku Skarżącemu, nie można przyjąć, że nie doszło do modyfikacji definicji powyższego pojęcia.

Jak słusznie zauważył Wojewoda w odpowiedzi na skargę, stosownie do dyspozycji § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U.

Nr 100, poz. 908), "W uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.". Również, zgodnie z § 136 załącznika do ww. rozporządzenia - "W uchwale i zarządzeniu nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami.".

Tym samym twierdzenie Skarżącego, że "w ocenie gminy nie może być mowy o żadnym modyfikowaniu definicji a jedynie o jej doprecyzowaniu wynikającym z innego aniżeli zabudowa przeznaczeniu terenu.", w świetle przytoczonych powyżej przepisów załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", należy uznać za bezpodstawne, zaś ustalenia § 2 pkt 26 uchwały, za naruszające dyspozycję ww. przepisów.

3. zarzut dotyczący definicji tymczasowego obiektu budowlanego (-§ 2 pkt 27 uchwały).

Odnosząc się do wyjaśnień Skarżącego dotyczących ustaleń zawartych w § 2 pkt 27 uchwały, definiujących pojęcie "tymczasowego obiektu budowlanego", zgodnie z którym "Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: tymczasowym obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: kiosk uliczny, pawilon sprzedaży ulicznej i wystawowy, przekrycie namiotowe i powłoka pneumatyczna, obiekt kontenerowy;" należy wskazać, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez "tymczasowy obiekt budowlany" należy rozumieć "obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe".

Skarżący podnosi, że "Analiza porównawcza obu definicji wskazuje, iż w uchwale nie zostały wymienione strzelnice, dodane zaś zostały urządzenia rozrywkowe i barakowozy.".

Z dokonanego przez organ nadzoru porównania ustaleń § 2 pkt 27 uchwały oraz art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, wynika jednoznacznie, że w uchwale nie tylko nie wymieniono "strzelnic", ale również, wbrew twierdzeniu Skarżącego, nie dodano "urządzeń rozrywkowych i barakowozów", a więc wyjaśnienia Skarżącego, o których mowa powyżej nie znajdują potwierdzenia w ustaleniach § 2 pkt 27 uchwały. Ustaleniami uchwały dokonano zatem modyfikacji pojęcia ustawowego, co jak wskazano na wstępie oznacza wykroczenie przez gminę poza zakres delegacji ustawowej. Biorąc powyższe pod uwagę, uznać należy, że zarzuty Skarżącego przedstawione w uzasadnieniu skargi są pozbawione podstaw i nie zasługują na uwzględnienie.

4. zarzut dotyczący definicji elementów infrastruktury technicznej (-§ 2 pkt 28 uchwały);

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego modyfikacji pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, należy stwierdzić, że Rada Miasta W. w postanowieniach, o których mowa w § 2 pkt 28) uchwały, zdefiniowała pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej, którego legalna definicja zawarta została w art. 143 ust. 2 u.g.n. Strona skarżąca niezasadnie wskazuje, że definicja ta nie jest tożsama z art. 143 ust. 2 u.g.n., z uwagi na fakt, że w ustawie tej określono pojęcie budowy urządzeń infrastruktury technicznej, a więc czynność. Należy zauważyć, że strona skarżąca używa tego pojęcia w kontekście zasad modernizacji rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej. Organy Miasta W. zobligowane były, przy sporządzaniu planu miejscowego, do stosowania przepisów ustawy u.p.z.p. Z ustawy wynika, że kwestionowany przez stronę skarżącą, art. 143 ust. 2 u.g.n., winien mieć zastosowanie przy formułowaniu ustaleń dotyczących uzbrojenia, co wynika wprost z dyspozycji art. 2 pkt 13) u.p.z.p. odsyłającej do ww. przepisu. Definicja ta wprost nie odnosi się do "czynności".

Z przepisów u.p.z.p., nie wynika możliwość definiowania pojęć, o których mowa w rozstrzygnięciu nadzorczym, w tym pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej". Tym samym zarzuty strony skarżącej przedstawione w uzasadnieniu skargi, należy uznać za bezzasadne.

5. zarzut dotyczący definicji wysokości zabudowy (-§ 2 pkt 34 uchwały);

Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, zawartego w uzasadnieniu skargi, odnoszącego się do zarzutu modyfikacji wysokości zabudowy pod kątem sposobu pomiaru budynku. Pojęcie "wysokość budynku" zostało uregulowane w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6) u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo: parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Powyższe wynika również z dyspozycji zawartej w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym, ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. W ogólnym znaczeniu parametrem jest wielkość charakterystyczna dla danego urządzenia. W przypadku wysokości zabudowy, parametrem tym, jest określenie wyrażone w systemie metrycznym. Ustawowe upoważnienie, zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 6) u.p.z.p., obejmuje jedynie ustalenie w planie gabarytów obiektów budowlanych oraz wysokości projektowanej zabudowy w systemie metrycznym, a nie definiowanie sposobu pomiaru wysokości zabudowy. Wysokości zabudowy, jak słusznie podnosi organ nadzoru, jest pojęciem zbiorczym i zawiera pojęcia dotyczące wysokości szeregu obiektów budowlanych stanowiących zabudowę, a zatem nie tylko budynków. Zgodnie z art. 3 pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), w skład zabudowy mogą bowiem wchodzić również inne obiekty budowlane, takie jak budowle i obiekty małej architektury.

Zdaniem Sądu, uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna w sposób kompleksowy określać maksymalną wysokość zabudowy, a więc wszystkich obiektów budowlanych dopuszczonych na danym terenie, wyłącznie w systemie metrycznym, co wynika nie tylko

z wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, ale przede wszystkim znajduje swoje odzwierciedlenie w stanowisku judykatury, w tym m.in. w orzeczeniach, które powołał organ nadzoru w odpowiedzi na skargę. Trafnie zwraca uwagę organ nadzoru, że z przepisów u.p.z.p., nie wynika możliwość definiowania pojęcia wysokości zabudowy, a więc określenia znaczenia tego pojęcia. Przepisy u.p.z.p. nie zawierają, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, dyspozycji do zamieszczania w planie miejscowym ustaleń regulujących sposób pomiaru wysokości zabudowy, a jedynie do ustalenia parametru wysokości zabudowy, określonego w systemie metrycznym. Umocowanie rady gminy do definiowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, pojęć, które już zostały zawarte w obowiązujących przepisach prawa, musi jednoznacznie wynikać z przepisów ustawy upoważniającej do zawarcia w planie miejscowym regulacji w ww. zakresie. Definiowanie w akcie prawa miejscowego pojęcia, którego definicja zawarta jest już w akcie prawnym powszechnie obowiązującym (np. ustawie czy rozporządzeniu wykonawczym do ustawy) jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej (§ 136 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Definiując pojęcie wysokości zabudowy rozumianej jako wysokość budynku, strona skarżąca nie może w miejscowym planie zawrzeć przepisów, które skutkowałyby innym sposobem mierzenia wysokości budynku, niż przewidują to przepisy rozporządzenia wykonawczego, wydanego stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ustawy Prawo budowlane. Należy podkreślić, że żaden przepis obowiązującego prawa (rangi ustawy) nie przyznaje kompetencji organom gminy, do dowolnego ustalania, w ramach przepisów prawa miejscowego oraz stosowania własnych przepisów definiujących sposób pomiaru wysokości budynku, gdyż zasady w tym zakresie zawarte zostały w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego.

Rada Miasta W. wprowadzając w uchwale definicję "wysokości zabudowy", rozumianej jako "wysokość budynku", działała z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, ponieważ nie była umocowana do definiowania tego pojęcia w planie miejscowym. Zdaniem Sądu, dokonana przez stronę skarżącą interpretacja definicji wysokości budynku zawartej w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie może uzasadniać uprawnienia do sformułowania w planie odrębnej definicji. W ocenie Sądu, zarzuty strony skarżącej przedstawione w uzasadnieniu skargi, nie mogły być uwzględnione.

6. zarzut dotyczący braku zapewnienia stronie skarżącej czynnego udziału;

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności umożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięci, tj. niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 91 ust. 5 u.s.g., w związku z art. 7, 10 i 77 k.p.a., należy stwierdzić, że ocena, czy niepowiadomienie gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego lub zbyt późne powiadomienie, stanowi istotne naruszenie praw jednostki samorządu terytorialnego, musi być dokonywana stosownie do okoliczności konkretnej sprawy. Brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, nie zawsze bowiem powoduje wadliwość aktu, której skutkiem może być jego uchylenie. W kontrolowanej przez Sąd sprawie, jak wynika z akt sprawy dokonano skutecznego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, z dnia [...] grudnia listopada 2014 r. (data nadania w placówce pocztowej [...] grudnia 2014 r.), które nastąpiło w dniu [...] grudnia 2014 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...] grudnia 2014 r. Zdaniem Sądu, brak pozostawienia długiego terminu pomiędzy skutecznym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego a jego wydaniem, może wprawdzie być uznane za naruszenie przepisów postępowania, jednak samo w sobie nie przesądza o wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z tej przyczyny. W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że na etapie postępowania planistycznego zakończonego podjęciem uchwały w sprawie miejscowego planu, rada nie mogłaby już dokonać zmiany jego postanowień, zakwestionowanych przez organ nadzoru. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie prowadzi do uchylenia lub zmiany planu z uwagi na szczególny tryb jego przygotowywania i uchwalania. Nadto zarzuty poczynione w rozstrzygnięciu odnosiły się wyłącznie do ustaleń planu, nawet nie znajdując swojego oparcia w jego dokumentacji, a zatem danie organowi jednostki samorządu terytorialnego możliwości udziału w tym postępowaniu poprzez umożliwienie złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień pozostawało bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, bezzasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 7, 10 i 77 k.p.a., z uwagi na następujące okoliczności: zebrane w niniejszej sprawie materiały dowodowe, opierają się tylko i wyłącznie na dowodach przekazanych przez stronę skarżąca tj. na podstawie podjętej uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacji prac planistycznych przekazanej, w trybie art. 20 ust. 2 u.p.z.p. Nie można uznać za zasadne i niezbędne dla wyniku rozstrzygnięcia, wypowiadanie się przez stronę skarżącą co do zgromadzonych materiałów dowodowych przekazanych stronę, które stanowią dowód na potwierdzenie wykonanych, przez samą stronę skarżącą, określonych czynności proceduralnych. Należy podkreślić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, wydane zostało w związku z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, nie zaś z uwagi na istotność naruszenia trybu jego sporządzania. Obowiązkiem organu nadzoru jest zaś niedopuszczenie do wejścia w życie uchwał wadliwych prawnie, stąd nieodzowna jest szybka interwencja organu nadzoru, eliminująca z jednej strony naruszenia prawa, z drugiej zaś umożliwiająca podjęcie przez stronę skarżącą, szybkich działań naprawczych. Zdaniem Sądu, zarzuty w tym zakresie, nie zasługują na ich uwzględnienie. Według Sadu, trafne są także pozostałe zarzuty organu nadzoru zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Reasumując organ nadzoru prawidłowo zakwestionował wskazane w rozstrzygnięciu postanowienia uchwały, a wskazane w skardze zarzuty Sąd uznał za niezasadne.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.