Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1170/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: I. oddalono skargę jednego skarżącego, II. odrzucono skargę drugiego skarżącego.
Powołane przepisy: article: Art. 2  pkt 8, 24a
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: Art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi J. B., C, B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 22 marca 2016 r. znak [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. oddala skargę C. B., II. odrzuca skargę J. B..


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 marca 2016 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2015. 520 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] 2015 r., [...] wydaną na podstawie art. 24 a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, po oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu zarzutu zgłoszonego przez C. B. danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w zmodernizowanym operacie opisowo-kartograficznym, dotyczącego działek nr nr [...], [...] i [...] położonych w obrębie L, jedn. ewid. Gmina B, orzekającą o odrzuceniu zarzutu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzje powyższe zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym :

W latach 2014-2015 na terenie obrębu L jedn. ewid. B została przeprowadzona kompleksowa modernizacja ewidencji gruntów i budynków w trybie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, dalej pgik. W Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 31 lipca 2015 r. pod poz. 4728 oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Starostwa została ogłoszona informacja, że dane objęte modernizacją zawarte w projekcie opisowo-kartograficznym stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 24a ust. 9 pgik, każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyły dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, mógł w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji zgłaszać zarzuty do tych danych. C. B. w dniu 27 sierpnia 2015 r. złożył pismo (wpł. do organu 28.08.2015 r., k. 259 akt adm.), które zostało potraktowane jako zarzuty do danych dotyczących działek ew. nr nr [...], [...] i [...]. Zarzuty dotyczyły odmiennego niż na dotychczasowej mapie ewidencyjnej w skali 1:2880 przedstawienia na zmodernizowanej mapie ewidencyjnej w skali 1:1000 przebiegu granicy między działkami [...] i [...], szerokości działki ew. nr [...], co zdaniem zgłaszającego zarzuty jest sprzeczne nie tylko z poprzednią mapą ewidencyjną, ale także z zapisem MPZP stwierdzającym, że C. B. jest właścicielem pasa terenu o szerokości 4 m między ogrodzeniem a linią graniczną działki nr [...]. Nowa mapa ewidencyjna zmienia położenie granicy działek [...], [...], [...] z działkami nr [...], [...] i [...] przenosząc je na skraj zjazdu z drogi krajowej Nr [...], na działkę nr [...], podczas gdy granica była ustalona podczas podziału i przebiegała przez środek słupa podwójnego. Nadto zmieniono powierzchnię działki nr [...], która fizycznie w terenie i zgodnie z mapą ewidencyjną w skali 1:2880 i rejestrem gruntów wynosiła 0,03 ha a według mapy ewidencyjnej 1:1000 zwiększa powierzchnię do 0,035 ha. Zgłaszając zarzuty C. B. zakwestionował ponadto czynności wykonywane przez przedstawicieli Starostwa przy ustalaniu przebiegu granic działek [...], [...] i [...] w dniu 14 maja 2015 r. , co było sprzeczne z § 42 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, co uniemożliwiło ustalenie granic na działkach [...], [...], [...], [...] i [...]. Zdaniem C. B., wbrew treści operatu technicznego [...] z maja 2015 r. nie doszło do żadnych ustaleń co do przebiegu granic a to z winy przedstawicieli Starostwa, którzy opuścili miejsce pomiarów, które się nie odbyły. Organ pierwszej instancji podał, że z uwagi na brak dokumentacji geodezyjnej, o której mowa w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z § 37 ust. 2, odbyło się w dniu 29.09.2014 r. w OSP L ustalenie przebiegu granic działek nr [...], [...] i [...] stanowiących własność C. B., z działkami nr nr [...], [...], [...], [...] [...] i [...]. Jednak w tym dniu nie doszło do zgodnego ustalenia granic działek nr [...], [...] i [...] na zobrazowaniu lotniczym. Kolumna 9 protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zawiera oświadczenie, że ustalane granice działek nr [...], [...] i [...] są sporne. W związku z powyższym, współrzędne geodezyjne płaskie punktów granicznych wyznaczających przebieg wszystkich granic działek nr [...], [...] i [...] wykonawca prac modernizacyjnych pozyskał na podstawie ekranowej wektoryzacji ewidencyjnej mapy rastrowej w skali 1:2880. Dodał organ, że w dniach 26-27 marca 2015 r. (tj. w toku prac modernizacyjnych) C. B. zapoznał się z projektem operatu opisowo-kartograficznego, składając liczne uwagi dotyczące zarówno granic ww. działek jak i ich powierzchni. Domagał się również podania "rzędnych granicznych" działek, co zostało uznane za bezzasadne. W związku z powyższym poinformowano ww., że dane zawarte w operacie ewidencyjnym będzie można pozyskać na wniosek po terminie rozpatrzenia uwag, kiedy to dane zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego staną się obowiązującymi danymi ewidencji gruntów i budynków. Jeśli chodzi o poruszaną kwestię rowu melioracyjnego przebiegającego przez działkę nr [...], to podano stronie, że nie może ona zostać rozstrzygnięta w ramach prac modernizacyjnych. Pozostałe uwagi zostały uwzględnione (por. pismo znak: [...] z dnia 17 kwietnia 2015r.). Również w wyniku analizy dokumentacji powstałej z przeprowadzonych prac terenowych dniu 14 maja 2015 r. związanych z ponownym ustaleniem przebiegu granic stwierdzono, że na gruncie nie doszło do ich zgodnego ustalenia. Właściciele działek nr [...], [...], [...] mimo prawidłowego zawiadomienia nie stawili się.

Organ wyjaśnił nadto, że w związku z tym, że na gruncie nie można było stwierdzić spokojnego stanu posiadania, współrzędne geodezyjne płaskie punktów granicznych wyznaczających przebieg granic działek nr [...], [...], [...] wykazano na podstawie ekranowej wektoryzacji ewidencyjnej mapy w skali 1:2880.

Celem rozpatrzenia zarzutu dokonano ponownej analizy zebranego materiału dowodowego i stwierdzono, iż złożony zarzut nie może być uwzględniony, ponieważ przebieg granic przedmiotowych działek w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym został przyjęty zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutu nieobecności przedstawiciela Starosty przy czynnościach ustalenia przebiegu granic działek 14 maja 2015 r. organ podał, że obowiązujące przepisy nie przewidują konieczności uczestniczenia pracowników Starostwa w pracach związanych z ustaleniem granic. W protokole z ustalenia granic działek ewidencyjnych z 14 maja 2015 r. znajduje się uwaga wykonawcy o gotowości do dalszych ustaleń, ale strona odmówiła udziału i wskazań. Ustalenie granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] środkiem istniejącego w terenie zjazdu nie było możliwe ze względu na nieobecność przedstawiciela Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zarzut, że w działce nr [...] została zmieniona powierzchnia użytku Lz jest bezpodstawny, ponieważ w nieobowiązującym operacie ewidencji gruntów pow. użytku Lz wynosiła 0.06 ha, a po modernizacji wynosi 0.0575 ha. Pozostałe podnoszone przez C. B. kwestie nie mają żadnego związku z przeprowadzonymi pracami modernizacyjnymi dla obrębu ewidencyjnego L. W dniu 10 listopada 2015 r. C. B. złożył pismo w którym domaga się "ugody geodezyjnej" przy ustalaniu spornych odcinków granic. Wnioskodawca uważa, że "zgodnie z prawem to geodeta proponuje takie rozwiązanie". Ugoda geodezyjna dotyczy rozgraniczenia nieruchomości, prowadzonego w oparciu o przepisy Rozdziału 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a nie postępowania ewidencyjnego prowadzonego przez starostę.

W odwołaniu od decyzji Starosty C. B. zarzucił, że nie rozstrzyga ona istoty sprawy a jej uzasadnienie nie przedstawia stanowiska co do odrzuconych zarzutów, ponieważ brak uzasadnienia odmowy. Zarzucił, że ponownie różnicę w szerokości działki nr [...] w porównaniu z mapa ewidencyjna w skali 1:2880, oraz nieuwzględnienie treści szeregu szczegółowo opisanych dokumentów. W dalszej części odwołania powtórzył treść wniesionych zarzutów.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał opisaną na wstępie decyzję, będącą przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, podając w jej uzasadnieniu, co następuje :

Organ odwoławczy podał, co następuje:

W toku prowadzonej modernizacji ewidencji ustalenie przebiegu granic działek, było przeprowadzone w drodze geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic (na co zezwalał § 37 ust. 1 rozporządzenia). Z akt sprawy wynika, że w ramach prac modernizacyjnych ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych dokonano w oparciu o ortofotomapę, charakteryzującą się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogły mieć znaczenie przy ustalaniu przebiegu tych granic, czyli zgodnie z przepisem § 37 ust. 2 rozporządzenia. Wykorzystano ekranową wektoryzację ewidencyjnej mapy rastrowej w skali 1:2880.

Z protokołu ustalenia przebiegu granic działek nr [...], [...], [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] wynika, że w dniu 29.09.2014 r. nie doszło do zgodnego ustalenia granic tych działek w oparciu o ortofotomapę. Przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...] ustalono na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do PZGiK. Tak ustalonej granicy nie zaakceptował C. B. (właściciel działki nr [...]). Właściciele działek nr [...], [...], mimo prawidłowego zawiadomienia, nie stawili się na gruncie. W protokole ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca prac odnotował, że wspólna granica pomiędzy działką nr [...] i działkami nr [...], [...], [...], [...] jest sporna. Przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami: nr [...], [...], [...], [...], [...] również został ustalony w oparciu o "dokumentację geodezyjną przyjętą do PZGiK". Tak ustalonej granicy nie zaakceptował C. B. (właściciel działki nr [...]). Właściciele działki nr [...], [...] mimo prawidłowego zawiadomienia, nie stawili się w terenie. W protokole ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych widnieje adnotacja wykonawcy prac, że wspólna granica pomiędzy działką nr [...] i działkami nr [...], [...], [...], [...], [...] jest sporna. Przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami nr [...], [...], [...] ustalono na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do PZGiK. Tak ustalonej granicy nie zaakceptował C. B. (właściciel działki nr [...]). Właściciele działki nr [...], mimo prawidłowego zawiadomienia, nie stawili się. W protokole ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca odnotował, że wspólna granica pomiędzy działką nr [...] i działkami nr [...], [...], [...] jest sporna.

C. B. w dniach 26-27 marca 2015r., w okresie wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego do wglądu zainteresowanych, zapoznał się z nim, wnosząc liczne uwagi dotyczące przebiegu granic działek i ich powierzchni. W następstwie rozpatrzenia uwag Starosta zawiadomieniem z 22.04.2015r. poinformował o ponownym ustaleniu przebiegu granic działek. Podkreślił jednakże, że warunkiem wykonania tych prac jest zgodne wskazanie przez wszystkie zainteresowane strony punktów granicznych określających przebieg przedmiotowej granicy. W przypadku, gdy strony nie wskażą bezspornie punktów granicznych, ustalenie granicy może nastąpić tylko w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Z protokołu ustalenia przebiegu granic działek nr [...], [...], [...] sporządzonego 14 maja 2015 r wynika, że nie doszło wówczas do zgodnych wskazań właścicieli odnośnie do przebiegu granic działek nr [...], [...], [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W związku z tym, że na gruncie strony nie wskazały zgodnie przebiegu granic, oraz że nie można było stwierdzić spokojnego stanu posiadania, współrzędne geodezyjne prostokątne płaskie punktów granicznych wyznaczających przebieg granic ww. działek wykazano na podstawie ekranowej wektoryzacji ewidencyjnej mapy rastrowej w skali 1:2880. Tak ustalony przebieg granic działek nr [...], [...], [...] z działkami sąsiednimi został wykazany w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków. Z protokołów ustalenia przebiegu granic działek sporządzonych 29 września 2014 r . wynika, że przebieg granic wykonawca ustalił w trybie § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Na podstawie dostępnych materiałów źródłowych można ustalić przebieg granic dopiero po wyczerpaniu możliwości wynikających z przepisu § 39 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia.

Odnosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy WINGiK stwierdził, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do stanu istniejącego na gruncie. Nie wiadomo zatem czy stosownie do § 39 ust. 3 rozporządzenia wykonawca prac w jakikolwiek sposób analizował istniejący na gruncie stan użytkowania, czy zbadał położenie śladów granicznych. Z akt sprawy nie wynika, czy można było stwierdzić spokojny stan posiadania ani czy był on sprzeczny lub zgodny z dostępną dokumentacją. Jedynym dokumentem obrazującym przebieg granic ww. działki, a wynika to wyłącznie z uzasadnienia decyzji organu I instancji jest mapa ewidencyjna w skali 1:2880.

Tymczasem C. B. w licznych pismach stanowiących uzupełnienie zarzutów zawartych w odwołaniach (pisma z: 27 stycznia 2016 r., 28 stycznia 2016 r., 1 lutego 2016 r., 22 lutego 2016 r.,) wnosił o włączenie do akt sprawy i analizę wielu dokumentów. Część tych dokumentów np. protokoły ustalenia granic działek z udziałem właścicieli jest zawarta w aktach sprawy. Jednakże większości wskazywanych przez skarżącego akta sprawy nie zawierają.

W odwołaniu C. B. powołuje się na postanowienie Sądu Rejonowego sygn. [...] z 21 listopada 1984 r. i mapę uzupełniającą wpisaną do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Nr [...] w dniu 18 września 1984 r. Z uwagi na brak ww. dokumentów w aktach sprawy organ odwoławczy nie może odnieść się do nich i ocenić, czy są istotne w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto w pismach z 27 stycznia 2016 r. i 1 lutego 2016 r. (wniesionych w toku postępowania odwoławczego) C. B. wskazał szereg dokumentów geodezyjnych, a wśród nich: liczne protokoły ustalenia granic, rozgraniczenia działek sąsiednich, akty własności ziemi.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Starosta winien więc ustalić, czy w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym istnieją wymienione przez skarżącego dokumenty, a jeżeli tak, to czy zawierają informacje mające znaczenie przy ustalaniu przebiegu granic działek nr [...], [...], [...] w trybie § 39 ust. 3.

W kontekście uwag i zastrzeżeń zgłaszanych przez zainteresowanego oraz braku stanowiska Starosty wątpliwości organu odwoławczego budzi kompletność zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Niepełna dokumentacja uniemożliwia organowi odwoławczemu wnikliwe rozpatrzenie sprawy i zajęcie stanowiska odnośnie zarzutów C. B. wniesionych w odwołaniu od decyzji, a następnie uzupełnianych kolejnymi pismami. Ustalenie przebiegu granicy w trybie § 39 ust.3 rozporządzenia, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, wymaga szczególnie rzetelnego odszukania i zgromadzenia wszelkiej dokumentacji zawierającej informacje o przebiegu i położeniu punktów granicznych, a następnie jej wnikliwego przeanalizowania. Starosta oraz wykonawca prac modernizacyjnych jako jedyny dokument przedstawiający przebieg granic przedmiotowych działek uznali dotychczasową mapę ewidencyjną w skali 1:2880 (zwektoryzowano jej raster).

W ocenie organu odwoławczego, niezbędne do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest stanowisko Starosty w zakresie żądań, w tym wnioskowanej przez skarżącego analizy dokumentów. Starosta winien ustalić, czy żądania skarżącego dotyczące uzupełnienia materiału dowodowego są zasadne i stanowisko swoje przedstawić w uzasadnieniu decyzji oraz poprzeć stosownymi dokumentami. Wyjaśnienia wymaga również zarzut cyt. ...."w dniu 29 września 2014 r. podczas ustalenia granic na ortofotomapie w skali 1:1000 geodeta D. w obecności właściciela dz. [...], [...], [...] skorygowano i ustalono granicę pomiędzy dz. [...], [...], [...] a działkami [...], [...], [...] zgodnie z podziałem z 1984r. i znakami geodezyjnymi. Na ewidencji 1:1000 z 2015 r. zmieniono przebieg granicy rozszerzając dz. [...], zwężając działkę [...], ograniczając dostęp do zjazdu, który w połowie wykonany był na mojej działce".... "miałem zjazd na działkę [...], po modernizacji nie mam " i " nowa ewidencja pozbawia mnie dostępu do własności dz. [...], [...], [...] w L". Ponadto C. B. wniósł o analizę wykazów zmian gruntowych zawartych przy księdze wieczystej, w której ujawniona jest działka nr [...], o ile dotyczą one granicy działki nr [...] z działką nr [...].

Zatem obowiązkiem Starosty jest pozyskanie wszelkiej dokumentacji, która może mieć znaczenie w przedmiotowej sprawie. Dopiero bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego może stwierdzić, czy dana okoliczność została udowodniona. Jeżeli zaś organ I instancji w wyniku ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy dokona ustaleń, iż granice pomiędzy działkami nr [...], [...], [...] a działkami sąsiednimi są sporne należy tę informację ujawnić w bazie danych stosownie do przepisu § 39 ust. 8 ww. rozporządzenia.

W ocenie organu odwoławczego zarzuty zgłoszone do zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów i budynków obligowały Starostę do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie i ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów oraz zebrania i analizy pełnego materiału dowodowego w zakresie przebiegu granic i powierzchni działek. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien wyjaśnić określenie sposobu ustalenia przebiegu granic - cyt. "3. Na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do PZGiK". Strona podważa rzetelność wykonania wektoryzacji dotychczas obowiązującej mapy ewidencyjnej w skali 1:2880, wykazując odmienny przebieg granicy działki nr [...] (granica wspólna z działką nr [...]) na analogowej mapie ewidencyjnej w skali 1:2880 i powstałej w wyniku modernizacji mapie w skali 1:1000 (zarzuty z 27.08.2015 r., notatka służbowa z 26 lutego 2016 r.).

Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji została wydana przedwcześnie, bez pełnego zgromadzenia materiału dowodowego, czyli z naruszeniem przepisów art. 7,8, i 77, 80 i 107 § 3 kpa. Ponadto organ I instancji winien odnieść się do wszystkich zarzutów odwołującego się. Wskazać również należy, że akta sprawy zawierają jedynie kopie dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji i nie wszystkie trony tych kopii są potwierdzone za zgodność z oryginałem.

Na powyższe rozstrzygnięcie J. B. i C. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o "unieważnienie" zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów:

- art. 24 a ust. 7 i art. 43 pkt 2 prawa geodezyjnego;

- § 35,36,37,39,45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542);

- art. 7, 64 Konstytucji RP;

- art. 104, 107 i 77 kpa.

Podniesiono, że zaskarżona decyzja nie rozstrzyga istoty sprawy, tj. "zarzutów" jakie wykazał operatowi. Operat [...] opracowano na podstawie dokumentacji geodezyjnej, która nie istnieje, jest on sprzeczny z prawem i stanem faktycznym.

W dalszej części uzasadnienia skargi, skarżący przedstawili przebieg postępowania, oraz wnieśli o unieważnienie operatu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016.718 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł prowadzi do uznania, że skargę J. B. należało uznać za niedopuszczalną, natomiast skargę C. B. za nieuzasadnioną.

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest

w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne

i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nadto uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Z powyższego wynika, że postępowanie sądowo-administracyjne oparte jest na zasadzie skargowości i może zostać wszczęte tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Podmioty mają legitymację do złożenia skargi w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym. Interes prawny przejawia się w tym, że określony podmiot ma roszczenie o przyznanie mu uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku (wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997 r., nr 2, poz. 89). Aby stwierdzić, że dany podmiot (skarżący) ma legitymację skargową, musi on mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach prawa administracyjnego materialnego lub procesowego. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie interesu prawnego ma charakter obiektywny. Istnieje on wówczas, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 88).

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie J. B. nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi. Nie był on bowiem stroną postępowania administracyjnego, w którym wydana została zaskarżona decyzja z dnia 22 marca 2016 w przedmiocie odrzucenia zarzutów C. B. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w zmodernizowanym operacie opisowo - kartograficznym dotyczącym działki nr [...] położonej w obrębie K. Stroną tego postępowania był wyłącznie skarżący C. B. jako jedyny właściciel ww. nieruchomości.

Zatem skargę J. B. jako niedopuszczalną, należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Na marginesie wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Pod pojęciem tych "innych przyczyn", można także rozumieć brak legitymacji skargowej po stronie wnoszącego skargę. Wprawdzie co do zasady brak interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa winien skutkować oddaleniem wniesionej skargi, jednakże w orzecznictwie zarysował się pogląd, że postanowienie odrzucające skargę jest dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny (por. II OSK 74/12, LEX nr 1113796, por. II FSK 2500/10, LEX nr 742360).

Rozpoznając natomiast skargę C. B. Sąd zważył, co następuje :

Stosownie do art. 7 kpa jednym z najważniejszych zadań organów prowadzących postępowanie administracyjne jest stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, także w sytuacji, gdy wydawane rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy. Podkreślić trzeba, że art. 77 § 1 kpa nakazuje organom administracji w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś art. 8 kpa tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa.

Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma to, że w niniejszej sprawie kontroli ze strony Sądu podlegała decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Należy podkreślić, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać treść art. 15 kpa, statuującego zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 kpa, oraz przepisów Rozdziału 4 kpa, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 kpa. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, zatem nie może ograniczać się wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji.

Oceniając dopuszczalność wydania zaskarżonej decyzji w świetle art. 138 § 2 kpa, wskazać należy, iż zgodnie z tym przepisem : "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Kpa wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji : 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Regulacja ta oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 kpa stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 listopada 2011 r., II SA/Kr 1083/11, publ. sip. lex.pl // 1152739). W wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., II SA/Op 128/14, CBOSA, WSA w Opolu stwierdził, że użyte w art. 138 § 2 określenie: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Sąd przyjął, że w szczególności można stwierdzić, iż nawiązuje ono do określenia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy (publ. j.w. nr 1479385).

Kontrolowana przez Sąd decyzja administracyjna została wydana w wyniku odwołania skarżącego od decyzji Starosty, odrzucającej zarzut do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych zmodernizowanym operacie opisowo-kartograficznym, dotyczących działek nr nr [...], [...] i [...] położonych w obr. L, jedn. ewid. Gmina B. Skoro zaskarżonym rozstrzygnięciem jest decyzja kasacyjna, czyli jest to rozstrzygnięcie procesowe, nie przesądzające o istocie sprawy, należy wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15 (https://sip.lex.pl#/522409238): "Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ przepisu art. 138 § 2 kpa, a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem". Stanowisko powyższe jest wyrazem utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, iż kontrola sądu w tego rodzaju sprawach sprowadza się do oceny zgodności z prawem odstąpienia przez organ odwoławczy od rozpoznania sprawy i zaistnienia podstaw do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 834/11, we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 168/12, w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 218/16, w Łodzi z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 540/16, wszystkie publ. https://sip.lex.pl/#/orzeczenia). Dokonując zatem oceny prawidłowości decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 kpa Sąd nie był uprawniony w niniejszej sprawie do odnoszenia się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego (str. 8 skargi) dotyczących w szczególności prawidłowości czynności ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] w świetle regulacji wynikającej z przepisów art.24 a pgik, § 36, 37, 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Nie był także Sąd władny oceniać działania i czynności podejmowane przez Starostę w toku postępowania modernizacyjnego, tj. od podania informacji o rozpoczęciu prac geodezyjnych (art. 24a ust. 2 pgik) do uzyskania przez dane zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego waloru danych ewidencji gruntów i budynków (art. 24a ust. 8 pgik). W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd ocenia bowiem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W kontrolowanym postępowaniu uzupełnienie to oznacza konkretnie konieczność zgromadzenia i przeanalizowania dowodów w sposób pozwalający na dokonanie prawidłowej oceny zasadności podniesionych przez skarżącego zarzutów, w trybie art. 24a ust. 9 pgik.

Analiza akt sprawy oraz treść podjętych przez organy rozstrzygnięć uzasadnia zdaniem Sądu stwierdzenie, że Starosta naruszył przepisy postępowania i nie wyjaśnił sprawy "w koniecznym zakresie" - co uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym wydanie przez WINGiK decyzji na podstawie powyższego przepisu było prawidłowe i uzasadnione. Organ wskazał prawidłowo, które przepisy procesowe zostały naruszone przez organ pierwszej instancji (art. 7, 8, 77 i 107 § 3 kpa) i jaki wpływ naruszenia te miały na niewyjaśnienie istotnych w świetle przepisów prawa materialnego okoliczności. Wskazał także na niemożność zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa. Za prawidłowe należy także uznać przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji istoty regulacji zawartej w § 39 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, albowiem zawarte w tych przepisach zasady dotyczące sposobu i trybu wykazywania na mapie ewidencyjnej przebiegu granic działki ewidencyjnej, a także kolejności podejmowanych czynności i warunków uwzględniania poszczególnych podstaw wykazywania tego przebiegu, determinują zakres niezbędnego postępowania dowodowego przy ustalaniu przebiegu granic działek ewidencyjnych. Organ odwoławczy wskazał zasadnie, że Starosta nie odniósł się w ogóle do treści pism zawierających uzupełnienie wniesionych zarzutów, w których to pismach skarżący wnosił o włączenie do akt sprawy i analizę szeregu dokumentów, w tym także operatu [...], którego w aktach sprawy brak, co uniemożliwia ustalenie jego treści, a także ustalenie, czy dane w nim zawarte maja znaczenie dla oceny zasadności zgłoszonych zarzutów. To samo dotyczy pozostałych dokumentów wskazywanych w toku postępowania przez skarżącego, których to dokumentów w większości nie zawierają akta sprawy. Brak też w aktach dokumentów, o których mowa w odwołaniu od decyzji Starosty (wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). Słusznie zatem organ odwoławczy uznał, że niepełna dokumentacja uniemożliwiła organowi odwoławczemu zajęcie stanowiska co do zarzutów odwołania.

Z podstawowych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym wynika, że na organie ciąży powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Rozwinięciem tej zasady jest obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.).

W postępowaniu wszczętym na skutek zgłoszenia zarzutów do danych ewidencyjnych ujawnionych w operacie sporządzonym w toku postępowania modernizacyjnego obowiązek ten jest tym bardziej istotny, że treść dokumentów geodezyjnych zgłaszanych przez strony może bezpośrednio decydować o ostatecznej treści operatu opisowo-kartograficznego, co wynika wprost w regulacji przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ponadto, co oczywiste, obowiązek analiza takich dokumentów, a więc dowodów zgłaszanych przez stronę zgłaszającą zarzuty, wynika wprost z przytoczonych wyżej przepisów postępowania. Należy przy tym zauważyć, że zakres zarzutów zgłaszanych w trybie art. 24a ust. 9 pgik ogranicza się wyłącznie do danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji – danych stanowiących zapisy nowe (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., I OSK 1062/11, publ. j.w. nr 1260034). Starosta winien był zatem po pierwsze ustalić, czy wskazywane przez skarżącego dokumenty pozostają w zasobie organu, w razie stwierdzenia ich braku zobowiązać do ich przedłożenia, a następie dokonać analizy tych dokumentów polegającej w pierwszym rzędzie na ustaleniu, czy odnoszą się one do danych nowych i kwestionowanych przez skarżącego, ostatecznie ocenić je pod kątem zasadności żądań skarżącego odnośnie do przebiegu granic działki nr 299 i jej powierzchni i dopiero w wówczas rozstrzygnąć, czy zgłoszone w trybie art. 24a ust. 9 pgik zarzuty zasługują na uwzględnienie. Powyższych czynności jednak nie podjął, co zostało zasadnie stwierdzone przez organ odwoławczy. Prawidłowo także wskazał ten organ na konieczność wyjaśnienia stanowiska skarżącego w kontekście treści protokołu ustalenia granic z dnia 29 września 2014 r. oraz niejasności wynikających z braku odniesienia się organu pierwszej instancji do stanu istniejącego na gruncie, wynikających z braku możliwości stwierdzenia, czy wykonawca prac analizował istniejący na gruncie stan użytkowania, czy badał położenie śladów granicznych. W tej sytuacji nie wiadomo, czy można było stwierdzić spokojny stan posiadania ani czy był on sprzeczny z dostępną dokumentacją. Także wskazanie na naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 107 § 3 kpa uznać należy za prawidłowe. Treść uzasadnienia decyzji Starosty, poza podaniem przebiegu postępowania zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenia o "ponownej analizie materiału dowodowego", przyjęcie przebiegu granic działki "zgodnie z obowiązującymi przepisami"., oraz ogólnikowe stwierdzenie o niezasadności zarzutu dotyczącego zmiany powierzchni działki nr [...]. Brak też jakiegokolwiek odniesienia się do zgłaszanych przez skarżącego dowodów w postaci dokumentów geodezyjnych, co w istocie jest konsekwencją tego, że organ dokumentów tych nie analizował i wnioski skarżącego pominął. Z powyższych przyczyn Sąd stwierdza prawidłowość stanowiska organu odwoławczego co do zaistnienia przesłanki warunkującej wydanie decyzji kasacyjnej, tj. że w kontrolowanej sprawie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz że nie było podstaw do zastosowania przez ten organ przepisu art. 136 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania). Konieczne do przeprowadzenia postępowanie dowodowe wykraczało poza zakres określony tym przepisem i jego cel, tj. "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie", tym bardziej, że wymagało dokładnego ustalenia rodzaju dokumentów, dat ich sporządzenia i podmiotów sporządzających. Niewątpliwie przeprowadzenie tych czynności wyłącznie przez organ odwoławczy a następnie dokonanie oceny dokumentów w kontekście przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności. Wydając zaskarżoną decyzję organ prawidłowo wskazał na cel i konieczność przeprowadzenia po raz drugi postępowania dowodowego, zgodnie jednak z przepisem art. 138 § 2 kpa nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Z wyżej podanych przyczyn nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące nierozstrzygnięcia przez WINGiK istoty sprawy i naruszenia przepisów prawa materialnego, których organ ten nie stosował wydając rozstrzygnięcie o charakterze wyłącznie procesowym. Odnośnie do żądań skargi ponownego ustalenia granic zgodnie z prawem i Aktami Własności, oraz unieważnienia operatu przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie ma możliwości orzeczenia co do meritum sprawy. Jedynie w przypadku wskazanym w przepisie art. 145a § 1 ppsa sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba, że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. W niniejszej sprawie, wobec oddalenia skargi sytuacja określona w powyższym przepisie nie zachodzi. Nadto, wobec treści zaskarżonego rozstrzygnięcia i jego podstawy prawnej jedynie ubocznie należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 2 ppsa, sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty i czynności wymienione w pkt. 1 -7 tego przepisu, oraz na bezczynność organów w sytuacjach wymienionych w pkt. 8 i 9, a także w sprawach wymienionych w § 2a i § 3 art. 3 § 2 ppsa. Nie orzekają więc w przedmiocie "ważności" operatów geodezyjno-kartograficznych jako dokumentów stanowiących jedną z podstaw aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają jedynie decyzje wydane na podstawie art. 12b ust. 8 pgik o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę prac geodezyjnych. Odnosząc się do pozostałych zarzutów stwierdzić należało, że są one również nieuzasadnione. Wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada legalizmu oznacza, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z jej treści wynika, że wszelkie działania organów władzy wynikać muszą z przepisów prawa określających ich zadania i kompetencje oraz tryb postępowania; postępowanie to prowadzi do wydawania rozstrzygnięć w przepisanej przez prawo formie, na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi (tak L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, T.I, wyd.II LEX). Powtórzeniem powyższej zasady w Kodeksie postępowania administracyjnego jest przyjęta w art. 6 zasada praworządności. Przepis art. 7 Konstytucji RP jest adresowany przede wszystkim do organów władzy publicznej, które mogą podjąć działanie wyłącznie w sytuacji, w której pozwala na to przepis prawa i tylko w granicach określonych przez ten przepis. Podstawę działania organów w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, która zgodnie z art. 1 pkt. 4 reguluje sprawy ewidencji gruntów i budynków. Kontrolowane decyzje wydane zostały przez organy właściwe w sprawie: Starostę – art. 7d pkt. 1) pgik, oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego – art. 7b ust. 2 pgik, na podstawie mających zastosowanie w sprawach z zakresu ewidencji gruntów i budynków przepisów pgik, oraz na podstawie przepisów kpa. Natomiast art. 64 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczengorlia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Oceniając zasadność tego zarzutu należało uznać go za całkowicie chybiony. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadając czy ujmując owych praw. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w definicji ustawowej ewidencji gruntów i budynków. Według art. 2 pkt 8 pgk, ilekroć w ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości), rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencja pełni jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1718/13, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 157/10, E. Stefańska, w: J. Lang (red), P.g.i.k. Komentarz, Lex 2013, t. 37 do art. 20). Natomiast stosownie do § 55 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu:

1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia;

2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu .

Zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzją organy nie rozstrzygały więc w jakimkolwiek zakresie w kwestii przysługującemu skarżącemu prawa własności do działki nr [...], co do której zgłosił skarżący zarzuty na podstawie art. 24a ust. 9 pgik.

Sąd oddalił wnioski o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków – inspektora "geodezji" w G, geodetów wskazanych w piśmie z dnia 30 sierpnia 2017 r., oraz o powołanie biegłego sądowego z zakresu geodezji. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wynika z powyższego przepisu, możliwość przeprowadzania postępowania dowodowego przez sąd administracyjny ograniczona została wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów a nadto tylko wówczas, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania.

Sąd stwierdził, że nie znajdują także uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - art. 77, 104 i 107 kpa. Sprawa została rozpatrzona z uwzględnieniem powyższych przepisów, organ dokonał prawidłowej i wszechstronnej analizy materiału zgromadzonego przez organ pierwszej instancji i wydał prawidłową decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa, nie rozstrzygając sprawy merytorycznie. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 1 kpa, a jej uzasadnienie odpowiada wymogom stawianym w § 3 tego przepisu.

Nie znajdując wobec powyższego podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w drodze uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. I sentencji.