Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 683/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6300 Weryfikacja zgłoszeń celnych co do wartości celnej towaru, pochodzenia, klasyfikacji taryfowej; wymiar należności celny
Hasła tematyczne: Celne postępowanie
Celne prawo
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.), Sędziowie NSA Kazimierz Brzeziński, Małgorzata Korycińska, Protokolant Marcin Chojnacki, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2004 r. sygn. akt V SA 4957/03 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia 28 października 2003 r. Nr [...]. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2004 r. sygn. akt V SA 4957/03 po rozpoznaniu skargi K. C. – prowadzącego Agencję Celną "[...]" w Warszawie na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia 28 października 2003 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji – uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Dyrektor Urzędu Celnego w Warszawie decyzjami z kwietnia i maja 1999 r. wymierzył K. C. opłaty manipulacyjne dodatkowe za wykonywanie czynności służbowych poza siedzibą lub czasem pracy urzędu celnego.

Skarżący w dniu 11 kwietnia 2000 r. złożył do Naczelnika Urzędu Celnego I w Warszawie wniosek o uchylenie w/w decyzji wymiarowych w trybie art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego i zwrot pobranych opłat, a następnie cofnął ten wniosek w wyniku czego postępowanie zostało umorzone.

W dniu 16 grudnia 2002 r. K. C. złożył ponownie wniosek do Naczelnika Urzędu Celnego I w Warszawie o uchylenie w trybie art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w Warszawie wymierzających dodatkowe opłaty dodatkowe manipulacyjne oraz o zwrot tych opłat.

Decyzjami z dnia 5 marca 2003 r. Naczelnik Urzędu Celnego I w Warszawie odmówił uchylenia decyzji wymiarowych wydanych przez Dyrektora Urzędu Celnego w Warszawie.

Po rozpatrzeniu odwołania K. C. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie, utrzymał w mocy decyzje organu I instancji stwierdzając, że wniosek o zwrot należności celnych został złożony po upływie terminu przewidzianego w art. 246 § 4 Kodeksu celnego, co stanowiło przesłankę negatywna do uchylenia decyzji wymiarowych.

Sąd uwzględniając skargę K. C. na powyższą decyzję podał, że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 265¹ Kodeksu celnego może nastąpić w każdym czasie, jeżeli przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Przedmiotem oceny w takim postępowaniu jest zatem wyłącznie zaistnienie przesłanek związanych z występowaniem tych dwu okoliczności, ewentualnie rozważenie wystąpienia przesłanki negatywnej, którą jest zakaz uchylenia lub zmiany decyzji wynikającej z przepisów szczególnych, a nie kwestia merytorycznego badania słuszności decyzji ostatecznej i powstałej w wyniku jej wydania sytuacji prawnej.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego, iż art. 246 § 4 Kodeksu celnego nie może być uznany za przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej w oparciu o art. 265¹ Kodeksu celnego, gdyż jak wynika z treści tego artykułu oraz jego usytuowania w dziale V tytułu VII Kodeksu celnego artykuł ten odnosi się wyłącznie do kwestii zwrotu i umorzenia należności celnych nie zaś do uchylenia i zmiany decyzji ostatecznych. Przepisy szczególne, które mogłyby stanowić przesłankę negatywną z art. 265¹ Kodeksu celnego powinny w swej treści odnosić się wprost do niemożliwości uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Pojęcia przepisów szczególnych sprzeciwiających się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej według Sądu nie można interpretować rozszerzająco, zwłaszcza, gdy uwzględni się, że przepisy te stanowić mają przesłankę negatywną, niweczącą przyznane stronie przepisami prawa uprawnienie do ubiegania się o uchylenie decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym. Przepisy szczególne w rozumieniu art. 155 k.p.a., którego odpowiednikiem w Kodeksie celnym jest art. 265¹, powinny w swej treści jednoznacznie wyłączać stosowanie trybów nadzwyczajnych do wzruszania ostatecznych decyzji w określonych kategoriach spraw.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza przepis art. 265¹ Kodeksu celnego ponieważ organ nie rozważył pozytywnych przesłanek zastosowania tego przepisu nie negując w uzasadnieniu decyzji istnienia ważnego interesu skarżącego. Zdaniem Sądu rozważenia przez organy celne wystąpienia przesłanek pozytywnych z art. 265¹ Kodeksu celnego, nie może zastąpić samo zacytowanie treści tego artykułu w decyzji. Nie jest rolą Sądu samodzielne dokonywanie oceny przesłanek dla zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji i zastępowanie w tym zakresie organu.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego, iż kwestia czy w wyniku ewentualnego uchylenia decyzji wymiarowych byłoby możliwe wydanie decyzji orzekającej o zwrocie pobranych kwot na zasadach przewidzianych dla zwrotu należności celnych powinna być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Dyrektora Izby Celnej w Warszawie, że po uchyleniu decyzji wymiarowej niemożliwe byłoby zwrócenie opłaty manipulacyjnej dodatkowej wobec upływu terminu z art. 246 § 4 Kodeksu celnego, co według organu trwale przesądzałoby o niewykonalności decyzji wydanej w oparciu o art. 265¹ Kodeksu celnego. Sąd wskazał, ze art. 246 Kodeksu celnego został znowelizowany przez art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie celnej. Do art. 246 został dodany § 6 stanowiący, iż 3 letni termin z § 4 może ulec przedłużeniu, jeżeli dłużnik udowodni, że niezłożenie wniosku przed upływem 3 lat od dnia powiadomienia go o należnościach celnych było spowodowane nieprzewidzialnymi okolicznościami lub działaniem siły wyższej. Od dnia wejścia w życie tej ustawy , czyli od dnia 10 sierpnia 2003 r. nie można zdaniem Sądu mówić o bezwzględnej niewykonalności decyzji uchylających decyzje wymiarowe w sprawach, w których wniosek złożony został po upływie 3 lat od daty powiadomienia o nich strony.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut skarżącego, że zgodnie z art. 277 Kodeksu celnego, w wersji przed nowelizacją, jedynie pobór a nie zwrot opłat manipulacyjnych następował w trybie i na zasadach określonych dla należności celnych. Wykładnia systemowa przepisów art. 277 246 Kodeksu celnego prowadzi, przy braku w Kodeksie celnym innych rozwiązań prawnych regulujących dopuszczalność, przesłanki, tryb i termin zwrotu opłaty manipulacyjnej, do stosowania art. 246 także przy zwrocie lub umarzaniu tego rodzaju opłat. Sprzeczne z zasadą państwa prawa byłoby przyjęcie założenia, że opłata pobrana nienależnie lub bez podstawy prawnej nie może być zwrócona stronie.

Sąd stwierdził, że w sprawie brak było podstaw do zwrotu z urzędu pobranych opłat w oparciu o art. 246 § 5 Kodeksu celnego, ponieważ wyrok sądu wydany w danej sprawie nie może stanowić podstawy do uruchamiania nadzwyczajnego trybu postępowania w innych sprawach. Zmiana interpretacji prawa dotycząca rozumienia pojęcia "poza siedzibą urzędu", o jakiej niewątpliwie można mówić po wydaniu wyroków przez NSA i SN, może mieć wpływ na ocenę istnienia pozytywnych przesłanek z art. 265¹ Kodeksu celnego. Ocena ta powinna odnieść się także do kwestii cofnięcia przez stronę pierwszych wniosków z 2000 r. o wydanie decyzji w trybie art. 265¹ Kodeksu celnego. Te kwestie powinny być rozważone zdaniem Sadu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Odnosząc się do zarzutu braku wszczęcia postępowania w sprawie wymiaru opłaty manipulacyjnej, Sąd stwierdził, że organy celne mogły przyjąć, iż wniosek o skierowanie funkcjonariuszy celnych do pracy w miejscu uznanym wszczyna postępowanie w sprawie wymierzenia opłat manipulacyjnych dodatkowych na podstawie przepisu art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego.

Dyrektor Izby Celnej w Warszawie wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając, że został on wydany z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polegające na:

1. naruszeniu art. 246 Kodeksu celnego poprzez uznanie, że:

- odnosi się on wyłącznie do kwestii zwrotu i umorzenia należności celnych, nie zaś do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych wymierzających opłaty manipulacyjne dodatkowe pomimo, iż również zdaniem Sadu, prezentowanym w uzasadnieniu wyroku, do zwrotu lub umorzenia takich opłat, wobec braku w Kodeksie celnym innych rozwiązań prawnych regulujących dopuszczalność, przesłanki i termin zwrotu opłaty manipulacyjnej dodatkowej, zastosowanie ma właśnie art. 246,

- § 4 art. 246, określający termin na złożenie wniosku o zwrot opłat, nie może stanowić przepisu szczególnego, sprzeciwiającego się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 265¹ Kodeksu celnego decyzji ostatecznej wymierzającej opłaty,

- kwestia zwrotu opłat manipulacyjnych dodatkowych winna być rozpatrywana niezależnie od rozstrzygnięcia podjętego w sprawie uchylenia w trybie art. 265¹ Kodeksu celnego decyzji ostatecznych wymierzających opłaty,

- wobec nowelizacji art. 246 (dokonanej przez art. 1 pkt 56 w związku z art. 3 ust 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy kodeks celny oraz o zmianie ustawy o służbie celnej (Dz. U. Nr 120, poz.1122) i dodanie § 6 określającego możliwość przedłużenia przez organ celny terminu na złożenie wniosku, błędne jest stanowisko organów celnych, iż uchylenie decyzji w sprawie opłat w trybie art. 265¹ Kodeksu celnego spowoduje niewykonalność decyzji o ich zwrocie wobec złożenia stosownego wniosku z uchybieniem terminu. W ocenie Sądu w istniejącym stanie faktycznym i prawnym organ celny rozpatrując sprawę zwrotu opłat będzie miał możliwość zastosowania art. 246 § 6 Kodeksu celnego.

2. naruszenie art. 265¹ Kodeksu celnego poprzez uznanie, że:

- przepisy szczególne sprzeciwiające się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej w tym trybie winny w swej treści odnosić się wprost do niemożności uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, jednoznacznie wyłączając stosowanie trybów nadzwyczajnych do wzruszenia decyzji ostatecznych w określonych sprawach,

- odmawiając uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 265¹ Kodeksu celnego z uwagi na istnienie przepisu szczególnego, uniemożliwiającego uchylenie decyzji, organ celny powinien zbadać istnienie przesłanek pozytywnych (słusznego interesu strony lub interesu społecznego)

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Dyrektor Izby Celnej w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił szczegółowo argumenty na uzasadnienie przytoczonych w jej petitum podstaw kasacyjnych.

K. C. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przytoczonym w podstawie skargi kasacyjnej przepisem art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być na jej wniosek lub za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ celny, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony.

Z treści tego przepisu wynika, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na jego podstawie uzależniona jest od:

a) spełnienia przesłanek pozytywnych w postaci wniosku strony lub jej zgody na uchylenie(zmianę) decyzji ostatecznej oraz istnienia interesu publicznego lub ważnego interesu strony przemawiającego za uchyleniem (zmianą) tej decyzji,

b) niewystąpienia przesłanki negatywnej w postaci zakazu wzruszenia decyzji ostatecznej wynikającego z przepisów szczególnych.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji w sposób prawidłowy orzekł, że art. 246 § 4 Kodeksu celnego nie może być uznany za "przepis szczególny" sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej w oparciu o art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego. Sąd ten słusznie zwrócił uwagę, że przepisy szczególne, które mogłyby stanowić przesłankę negatywną z art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego nie mogą być po pierwsze interpretowane rozszerzająco, zwłaszcza gdy stanowić mają przyczynę negatywną niweczącą przyznane stronie przepisami prawa uprawnienie do ubiegania się o uchylenie decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym i po drugie powinny w swojej treści jednoznacznie wyłączać stosowanie trybu nadzwyczajnego do wzruszenia decyzji ostatecznych w określonej kategorii spraw.

Kryteriów tych nie spełnia powołany w podstawie skargi kasacyjnej przepis art. 246 § 4 Kodeksu celnego ponieważ przepis ten w swojej treści nie wyłącza stosowania przewidzianego w art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego trybu nadzwyczajnego uchylenia (zmiany) decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawa. Przepis art. 246 § 4 Kodeksu celnego nie może być interpretowany w sposób rozszerzający i stanowić negatywną przesłankę wyłączającą stosowanie art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego ponieważ zakres przedmiotowy regulacji zawartych w obu tych przepisach jest inny. Przepis art. 246 § 4 jest usytuowany w tytule VII działu V Kodeksu celnego, który dotyczy zwrotu i umarzania należności celnych, podczas gdy art. 265¹ znajduje się w dziale I tytułu IX Kodeksu celnego i stanowi w postępowaniu w sprawach celnych przepis o charakterze ogólnym będący jednym z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych.

Wniosek skarżącego podlegał rozpoznaniu w pierwszej kolejności w zakresie opartego na przepisie art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego, żądania uchylenia decyzji ostatecznych wymierzających opłaty manipulacyjne dodatkowe. Do wniosku w tym zakresie nie miał zastosowania termin przewidziany w art. 246 § 4 Kodeksu celnego, gdyż złożenie wniosku o uchylenie (zmianę) decyzji ostatecznej w trybie art. 265¹ § 1 kodeksu celnego nie jest ograniczone żadnym terminem.

Organy celne dokonując błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania powyższych przepisów nieprawidłowo uznały, że przepis art. 246 § 4 Kodeksu celnego jest przepisem szczególnym sprzeciwiającym się uchyleniu decyzji wymiarowych w trybie art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego i w konsekwencji tego nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy w sprawie zachodzą pozytywne przesłanki przewidziane w tym przepisie, a w szczególności czy za uchyleniem zaskarżonej decyzji przemawia interes publiczny lub ważny interes strony.

Sąd I instancji prawidłowo w związku z tym ustalił, że brak przeprowadzenia przez organy celne postępowania wyjaśniającego w tym zakresie uniemożliwia sądową kontrolę zaskarżonej decyzji, gdyż sąd administracyjny sprawuje na podstawie art. 1 § 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a), a prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, poza dowodami z dokumentów jest niedopuszczalne.

W świetle przytoczonych przepisów Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że nie mógł zastąpić organów celnych i dokonać samodzielnych ustaleń i oceny występowania w sprawie pozytywnych przesłanek wymaganych dla zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia zaskarżonej decyzji, przewidzianego w art. 265¹ Kodeksu celnego.

Z powyższych względów Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.