Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 891/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 stycznia 2022 r. nr DO.1.7614.451.2021.MW w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 25 stycznia 2021 r., znak: DO.1.7614.451.2021.MW, Minister Rozwoju i Technologii, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 19.60 r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej "kpa", po rozpoznaniu odwołania K. K., dalej "Skarżąca", od decyzji Wojewody Małopolskiego z 6 sierpnia 2021 r. znak WS-IV.7533.1 1220.2020.UC, stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat O., prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej W., obr. G., oznaczonej nr ew. [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę wojewódzką nr [...] [...] drogi nr [...], obecnie droga powiatowa nr [...], objętej KW [...], utrzymał ją w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej "ustawa z 13 października 1998 r.", decyzją z dnia 6 sierpnia 2021 r. znak WS- IV.7533.1.1220.2020.UC, stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999r., przez Powiat O., prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej W., obręb G., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę wojewódzką nr [...] [...] - do drogi nr [...], obecnie drogę powiatową nr [...] [...], objętej księgą wieczystą nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Skarżąca.

Po rozpatrzeniu odwołania oraz zbadaniu akt sprawy, organ II instancji nie znalazł podstaw do odmiennej niż to uczynił organ I instancji oceny zebranego materiału dowodowego.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ww. ustawy nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r., spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

-nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

-nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

-nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Właścicielem działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], była S. O. na podstawie umowy sprzedaży z dnia 18 lutego 1998r., Rep. A nr [...]. Obecnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest K. K. na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia po S. O. z dnia 17 lutego 2012 r., Rep. A nr [...], co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...].

W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie:

-rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. 151), zgodnie z którym droga nr [...] relacji [...] - do drogi nr [...], stanowiła drogę publiczną wojewódzką;

-droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a więc zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową;

-mapy z projektem podziału nieruchomości, sporządzonej przez geodetę uprawnionego S. Z., przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Burmistrza Miasta i Gminy W. w dniu 25 sierpnia 2020 r. pod nr P. 1212073.2020.384, z której wynika, że działka nr [...] stanowiła teren zajęty pod drogę publiczną w dacie 31 grudnia 1998 r.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącej, że geodeta sporządzający projekt podziału bazował na aktualnym stanie granic pasa drogowego, organ wskazał, że z protokołu czynności wyznaczania punktów granicznych (k. 21-22) wynika, że geodeta wyznaczania punktów granicznych dokonał na podstawie operatu założenia ewidencji z 1965 r. Również ortofotomapa z 2003 r. (k. 63) wskazuje, że część działki nr [...] znajdowała się w granicach działki drogowej. Organ uznał mapę za dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 kpa, a zatem stanowiący dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.05.2013 r., sygn. akt I OSK 2/12). Brak jest podstaw aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie poprzez przeprowadzenie przeciwdowodu. Tym samym organ uznał, że dokument ten stanowił wystarczający dowód w sprawie, potwierdzający faktyczne zajęcie części uwłaszczonej działki pod drogę publiczną i bezcelowym byłoby zbieranie przez organ jakichkolwiek dodatkowych dokumentów potwierdzających tę okoliczność (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.05.2013 r., sygn. akt I OSK 2/12). Podobnie wskazuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 08.05.2014 r., sygn. akt I OSK 2637/12: mapę tę wykonano w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., wydzielając działkę jako zajętą pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Mapa ta została sporządzona przez uprawnionego geodetę, na podstawie dostępnej dokumentacji, zatem nie ma powodów dla odmowy dania jej wiary.

W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznoprawnym, co ustalono na podstawie:

-opisu liniowego drogi nr [...] sporządzonego w dniu 17 grudnia 1998 r. wskazującego parametry techniczne drogi nr [...]. Z opisu wynika także, że w roku 1996 miał miejsce remont cząstkowy drogi;

-oświadczenia Dyrektora Zarządu Drogowego w Olkuszu z dnia 25 sierpnia 2020 r., z którego wynika, że droga wojewódzka nr [...] - do drogi nr [...], pod którą zajęta była w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...], była do tej daty administrowana przez Zarząd Dróg w O. - Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w K. oraz, że wykonywane były na niej m.in. takie prace jak: cząstkowe naprawy nawierzchni, odnowienie oznakowania poziomego, czyszczenie rowów, uzupełnienie poboczy kruszywem, pielęgnacja drzew, wycinki samosiejek, ścinki poboczy oraz prace związane z zimowym utrzymaniem dróg.

Dla wykazania władania publicznoprawnego nie jest konieczne wymienienie w dokumentach mających je potwierdzać, numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład danej ulicy. Inaczej mówiąc władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymywaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącej organ stwierdził, że wykonywanie faktycznych czynności, w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związanych z jej utrzymaniem odbywa się w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. W przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Nie może obalić tego domniemania sam fakt wykonywania na nieruchomości zajętej pasem drogowym (w jej części obejmującej pas zieleni) przez właściciela gruntu prac porządkowych. Podejmowanie przez właściciela nieruchomości tego rodzaju prac w obrębie pasa drogowego drogi publicznej nie stanowi wszak samo w sobie przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne.

Ustalane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linie rozgraniczające rodzaje użytkowania poszczególnych nieruchomości nie mogą mieć istotnego znaczenia z punktu widzenia faktycznego wykorzystywania nieruchomości pod drogi publiczne, jako przesłanki uwłaszczenia z mocy prawa. Z punktu widzenia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. istotne jest jedynie ustalenie faktycznego, a nie planowanego, przebiegu pasa drogowego. Zatem fakt, iż działka nr [...], nie była w dacie 31 grudnia 1998 r. objęta planem zagospodarowania nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie.

Skarżąca podniosła również fakt, iż Starosta O. decyzją nr [...] i [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę drogi powiatowej nr [...], czym zmienił w latach 2020-2021 przebieg drogi. Decyzja ta nie odnosi się jednak do zajęcia działki nr [...], a zatem nie ma znaczenia do rozpoznania niniejszej sprawy.

W ocenie organu odwoławczego ustalenia dokonane w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego w zakresie występowania w przedmiotowej sprawie wszystkich trzech wymaganych przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji, są prawidłowe. Materiał dowodowy został obszernie zebrany oraz wszechstronnie oceniony, jest spójny i opiera się na wiarygodnych dokumentach, nie ma więc potrzeby przeprowadzania dodatkowych czynności dowodowych, w tym rozprawy administracyjnej.

Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie:

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa - polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nadto w sposób niewyczerpujący rozpatrzenie materiału dowodowego, z pominięciem okoliczności, że:

- organ drugiej instancji celowo i intencjonalnie nie ustalił bezsprzecznie tego czy przed dniem 1 stycznia 1999 roku ówczesny zarządca drogi wykonywał czynności związane z utrzymaniem drogi i pominął świadomie stanowisko znajdujące się w aktach sprawy Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 25 sierpnia 2020 roku gdzie stwierdzono, iż "zarząd drogowy w O. nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi wykonania w/w prac, tj. metrykami, rachunkami i fakturami z wykonanie prac, umowami ubezpieczenia dróg publicznych - zawartymi przed dniem 31 grudnia 1998 r.". dając temu wyraz z wydane decyzji, poprzez co opacznie i na niekorzyść strony zinterpretował treść tego oświadczenia, w konsekwencji czego nie można uznać go za więżącego dowodu przy stosowaniu regulacji art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy reformujące administrację publiczną,

-organ drugiej instancji celowo i intencjonalnie nie ustalił bezsprzecznie tego czy przed dniem 1 stycznia 1999 roku ówczesny zarządca drogi wykonywał czynności związane z utrzymaniem drogi i pominął świadomie stanowisko strony postępowania wyrażone w piśmie strony postępowania z dnia 21 września 2020 roku, a w szczególności co do tego, iż granica pasa drogi publicznej w jej przebiegu przed 01 stycznia 1999 roku (przy rozumieniu pasa drogowego jako jezdnia, odwodnienie i pobocze w kontekście art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) nie zachodziła w jakimkolwiek zakresie na teren dz. ew. nr [...] z obr. G., czego konsekwencją jest to, iż na dzień 31 grudnia 1998 roku sporny obszar nie był obszarem nieruchomości zajętej pod drogę, która w ogóle mogłaby być rozpatrywana jako obszar do przejęcia za odszkodowaniem,

-organ drugiej instancji celowo i intencjonalnie pominął stanowisko strony postępowania, iż przed dniem 1 stycznia 1999 roku właściciele dz. ew. nr [...] z obr. G. samodzielnie wycinali samosiejki, kosili trawę i dokonywali pielęgnacji drzew w obrębie dz. ew. nr [...] z obr. G., która notabene znajdowała się przed 1 stycznia 1999 roku poza pasem drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a nadto wskazał "iż podejmowane przez właściciela nieruchomości tego rodzaju prace w obrębie pasa drogowego drogi publicznej nie stanowią wszak samo w sobie przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne" (str. 4/5 decyzji), w sytuacji gdy w rozpatrywanym przypadku nie było przed datą 1 stycznia 1999 roku kiedykolwiek jakichkolwiek "realizacji czynności zarządu drogi" wobec dz. ew. nr [...] z obr. G., a tym samym nie można mówić o wykonywaniu przez podmioty publicznoprawne jakiegokolwiek władztwa nad tym terenem,

-organ drugiej instancji przy ustalaniu granic pasa drogowego względem zajętego terenu dz. ew. nr [...] z obr. G. o powierzchni [...] ha posługiwał się ortofotomapą z 2003 roku wskazując, że "część działki nr [...] znajdowała się w granicach działki drogowej, co stanowi swoisty słowny pleonazm organu drugiej instancji, gdyż przed 1 stycznia 1999 roku nie było wyodrębnionej jakiejkolwiek działki drogowej pod terenem o pow. [...] ha wobec którego prowadzone jest postępowanie o stwierdzenie nabycia nieruchomości pod drogę publiczną a więc nie można mówić o "działce drogowej" przed datą 1 stycznia 1999 roku w stosunku do spornego terenu, w konsekwencji czego organ drugiej instancji stara się statuować fikcyjny stan faktyczny wobec terenu o powierzchni [...] ha w miejscowości G.,

-organ drugiej instancji w sposób bezrefleksyjny stwierdził, iż prace geodety mgr inż. S. Z. (k. 21 - 22), wskazują na to iż przy ustaleniu wyznaczania punktów granicznych bazował on na "podstawie operatu założenia ewidencji z 1963 r." (str. 3/5 decyzji) co ma stanowić rzekomy dowód na to, iż obszar gruntu o powierzchni [...] ha był w pasie drogi publicznej, w sytuacji gdy w jakikolwiek sposób nie wynika to z tegoż opracowania (operatu) gdyż dotyczyło ono jedynie wyznaczenia punktów granicznych, a nadto według Protokołu z czynności wyznaczania punktów granicznych z dnia 4 marca 2019 roku zarejestrowanego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. pod numerem [...] ([...]) opracowanym także na podstawie ewidencji z 1965 roku ([...]) wynika, iż dz. ew. nr [...] (obszar: [...] ha) leżała poza pasem drogi publicznej drogi powiatowej nr [...] [...], konsekwencją czego jest to, iż teren ten nie może być przedmiotem stwierdzenia nabycia nieruchomości pod drogę publiczną w trybie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy reformujące administrację publiczną,

-organ drugiej instancji całkowicie pominął fakt istnienia Zatwierdzonej stałej organizacja ruchu przez Starostę Powiatu O. na drodze powiatowej nr [...] (dawnej [...]) z dnia 17 czerwca 2002 roku o sygnaturze [...] z opinią [...] w O. (w aktach sprawy) w skali 1: 2000, z której to w bezsprzeczny sposób wynika że przekrój poprzeczny drogi powiatowej nr [...] wynosił [...] m szerokości, a nadto dz. ew. nr [...] z obr. G. nie znajdowała się w tym pasie drogowym i była odseparowana od jezdni o 4,0 m, a tym samym nie można uznać, iż była ona eksploatowana, utrzymywana i traktowana przez zarządcę drogi publicznej jako "pas drogi publicznej", co prowadzi do jednoznacznej konstatacji iż skoro utrzymywanie terenu dz. ew. nr [...] z obr. G. nie miało to miejsca w dniu 17 czerwca 2002 roku to tym bardziej nie miało to miejsca przed dniem 1 stycznia 1999 roku.

2. art. 10 § i i art. 79 § 1 i 2 kpa polegającym na braku należytym informowaniu strony o prowadzonym postępowaniu administracyjnym, braku uwzględniania zasadnych uwag strony postępowania, braku zawiadomienia strony postępowania o czynnościach geodezyjnych prowadzonych przez Geodetę Uprawnionego mgr inż. S. Z., do czego nie odniósł się organ drugiej instancji w trakcie rozpatrywania odwołania pomijając zgłaszane w tym zakresie uwagi przed organem pierwszej instancji, konsekwencję czego było pozbawienie Skarżącej aktywnego udziału w postępowaniu administracyjnym,

3. art. 8 § 1 i art. 8a § 1 kpa polegającym na niepełnym i błędnym w swojej istocie wyjaśnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy i tym samym prowadzenie w sposób niebudzący zaufania przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku części dz. ew. nr [...] z obr. G. pod drogę publiczną, a także rozstrzygania istniejących wątpliwości w toku prowadzonego postępowania na niekorzyść strony (wbrew obowiązkowi rozstrzygania ich na korzyść strony) ze względu na brak jakichkolwiek dokumentów, zdjęć fotograficznych, faktur VAT, rachunków 1 potwierdzeń urzeczywistniających prawidłowość oświadczenia złożonego przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w O. z dnia 25 sierpnia 2020 roku, w sytuacji gdy sam w tym oświadczeniu przyznaje iż takie dokumenty nie istnieję i nimi nie dysponuje (oświadczenie "gołosłowne"), a nadto istnieję dodatkowe oświadczenia innych osób i podmiotów (M. K. - oświadczenie z dnia 2 marca 2022 roku) potwierdzające to, że zarządca drogi przed dniem 1 stycznia 1999 roku nie wykonywał żadnych czynności względem dz. ew. nr [...] z obr. G. ([...] ha) w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

4. Naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy:

-naruszenie art. 73 ust. 1 i 103 ust. 3 ustawy przepisy reformujące administrację publiczną w zw. z § 21 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom - polegające na braku zdeponowaniu w aktach sprawy historii ewidencji drogi publicznej stanowiącej drogę powiatową nr [...] (dawna droga wojewódzka nr [...] [...]- do drogi nr [...]), która winna stanowić integralną część aktualnej ewidencji drogi publicznej nr [...], a z której to powinien wynikać przebieg drogi publicznej, granice pasa drogi publicznej oraz przekrój poprzeczny drogi publicznej (w tym jej położenie), co z kolei rzutuje w sposób bezpośredni na ustalenie tego czy pas drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wkraczał w przestrzeń dz. ew. nr [...] z obr. G.,

-naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy przepisy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (data wejścia w życie: 1 stycznia 1995 roku) - polegające na tym, że przed dniem 1 stycznia 1999 roku nie było uchwalonego żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który by statuował fakt tego, iż część dz. ew. nr [...] z obr. G. miałaby być w pasie drogi publicznej, a tym samym nie było wyznaczonych linii rozgraniczających pasa drogi publicznej statuujących fakt tego, iż teren ten miał się znajdować w "liniach rozgraniczających" drogi publicznej nr [...] (dawnej drogi wojewódzkiej nr [...]), co całkowicie pominął organ drugiej instancji w swoich rozważaniach działając na niekorzyść strony postępowania,

-naruszenie § 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 roku w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim - polegające na tym, iż organ drugiej instancji bezrefleksyjnie wywiódł z tego rozporządzenia, iż sporny obszar [...] ha "był zajęty pod drogę publiczną" (str. 2/5 decyzji), w sytuacji gdy rozporządzenie to jedynie w formie opisowej zawiera tabelaryczne wskazanie przebiegu dawnej drogi wojewódzkiej nr [...] "[...] - do drogi [...]" (obecnej drogi powiatowej nr [...]), lecz nie zawiera opisu przebiegu drogi, schematu liniowego przebiegu drogi, działek ewidencyjnych stanowiących pas drogowy, a nadto nie zawiera nawet jakiegokolwiek załącznika graficzno-mapowego, czego konsekwencją jest to iż nie można w jakikolwiek sposób na bazie tych regulacji prawnych i przepisów określić czy w ogóle, a jeśli tak to w jakim zakresie dz. ew. nr [...] z obr. G. ([...] ha) była zajęta pod drogę publiczną przed dniem 01 stycznia 1999 roku, poprzez co organ drugiej instancji dał wyraz swojej arbitralności i 'nadinterpretacji' wobec istniejącego stanu faktyczno-prawnego,

-naruszenie § 10 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych - polegające na odgórnym bliżej niezdefiniowanym założeniu abstrakcyjnym, że fragment dz. ew. nr [...] z obr. G. "musiał być" w pasie drogi publicznej dawnej drogi wojewódzkiej nr [...][...]-do drogi nr [...] w sytuacji, gdy: podstawą do określenia granic pasa drogi publicznej oraz precyzyjnego obszaru zajęcia pasa drogowego winna być Książka Drogi w której to w K. nr [...] podaje się podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga (ulica) oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska,

podstawą do określenia granic prasa drogi publicznej oraz precyzyjnego obszaru zajęcia pasa drogowego winna być oryginalna mapa zasadnicza z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. (w tym istniała możliwość pozyskania historycznych podkładów geodezyjnych inwentaryzacyjnych z lat 1998 -1999 czego nie uczyniono),

podstawą do stwierdzenia w sposób bezsprzeczny faktu, iż zajęty obszar jest w pasie drogi publicznej winna być ekspertyza geodezyjna lub obmiar geodezyjny wskazujący granice pasa drogowego na przedmiotowym odcinku drogi powiatowej nr [...] w G. na dzień 31 grudnia 1998 roku, podczas gdy sporządzony projekt podziału działki nr [...] został sporządzony w 2020 roku bez ustalenia tego jak kształtowały się granice pasa drogi publicznej przed dniem 1 stycznia 1999 roku.

-naruszenie art. 34 ustawy o drogach publicznych polegające na tym, iż organ przyjął, iż odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m na dzień stanu faktycznego zaistniałego w dacie 31 grudnia 1998 roku, w sytuacji gdy przy wydawaniu niniejszej decyzji administracyjnej opierano się na opracowaniu geodezyjnym Geodety Uprawnionego mgr inż. S. Z. który przedmiotowy parametr oceniał w stanie na rok 2020 (tj. granicę pasa drogi publicznej), a granica ta na dzień 31 grudnia 1998 roku przebiegała około 4,5 m na północ od punktu wskazanego w opracowaniu [...] zgłoszonym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O.,

-naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej polegające na różnicującym potraktowaniu sytuacji prawnej i faktycznej odwołującego się przez zarządcę drogi publicznej urzeczywistniające się we wszczęciu jedynie wobec niego postępowania z art. 73 ust. 1 ustawy przepisy reformujące administrację publiczną, podczas gdy wobec innych jednostek/wnioskodawców/podmiotów zarządca drogi publicznej w odniesieniu do drogi powiatowej nr [...] nie wszczął analogicznych postępowań, a jedynie "wymuszał" na nich udzielenie dysponowania gruntem na cele budowlane celem pozyskania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę drogi powiatowej nr [...] wyłączając pismem z dnia 21 lutego 2019 roku [...] właścicielkę dz. ew. nr [...] z obr. G. z postępowania w konsekwencji czego na dz. ew. nr [...] z obr. G. nie wybudowano drogi publicznej, co zaprzecza twierdzeniom organu iz fragment dz. ew. nr [...] z obr. G. jest niezbędny do funkcjonowania drogi publicznej 1 zaprzecza temu jakoby historycznie przed 01 stycznia 1999 rokiem teren ten był we władaniu ówczesnego zarządcy drogi publicznej.

Skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, 2167.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa. Stosownie do art. 135 pppa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Rozpoznawanie spraw w postępowaniu administracyjnym opiera się na zasadzie legalności (art. 6 kpa), prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 kpa). Organ ma przy tym obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego oceny pod kątem zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego. Środkami dowodowymi w postępowaniu administracyjnym mogą być wszelkiego rodzaju dowody (o ile są zgodne z prawem) pod warunkiem że mają istotne znaczenie w danej sprawie a więc mogą się przyczynić do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 75 § 1 kpa). Oceniając dowody organ kieruje się swobodną oceną dowodów (art. 80 kpa), co oznacza że ma obowiązek dokonać oceny dowodów zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego. Zapatrywanie organu nie może być przy tym dowolne, arbitralne, przeczące regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym już w danej sprawie dowodom.

Komunalizacja stanowi formę wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przeznaczenie części nieruchomości na drogę wiąże się z pozbawieniem osoby fizycznej (właściciela) części nieruchomości. Oznacza to, że musi się dokonać na podstawie przepisów ustawy i w określonych granicach przestrzennych. To właśnie te granice przestrzenne (przebieg w terenie) ma dla wywłaszczanego istotne znaczenie choćby z punktu widzenia możliwości późniejszego zagospodarowania pozostałej części nieruchomości. Nabycie i utrata własności następuje bowiem w określonych granicach. Konieczne jest więc wyodrębnienie i skonkretyzowanie zewnętrznych granic tego nabycia. (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2006 r., I OSK 124/06). Konstytucyjnie chronione prawo własności nie może być wykładane rozszerzająco. Inaczej wkroczenie w prawo własności naruszałoby Konstytucję R.P. Ograniczenie prawa własności poprzez odjęcie go właścicielowi musi odbywać się ściśle wg przepisów, co w praktyce oznacza, że tylko faktycznie istniejący przebieg drogi publicznej na gruncie, pozwala na odjęcie właścicielowi jego prawa i ustanowienie własności na rzecz podmiotu publicznego.

Odnosząc te teoretyczno-prawne wywody do stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu organ nie uchybiły ww. przepisom prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Niesporne jest, że została spełniona przesłanka własności o jakiej mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Nieruchomość w dacie 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność osoby fizycznej tj. S. O.

Odnośnie przesłanki zajęcia pod drogę publiczną organ oparł się na opinii geodety S. Z. uznając ją za wiarygodną i dającą podstawy do przyjęcia, że przedmiotowa działka została zajęta pod drogę publiczną.

Co prawda Sąd nie podziela wywodów organu że sam status biegłego i charakter dokumentu w postaci mapy jako dokumentu urzędowego zawsze przesądza o wiarygodności dowodu, gdyż jak każdy inny dowód i taki może być podważony to jednak w tej sprawie do takiego podważenia nie doszło. Strona skarżąca poza twierdzeniami co do wadliwości tego dokumentu nie przedstawiła innego wiarygodnego dowodu na podstawie którego dałoby się wyprowadzić wniosek, że mapa S. Z. jest wadliwa. Same twierdzenia Skarżącej o tej wadliwości, nawet poparte innymi zeznaniami czy dokumentami, nie mogą skutecznie podważyć sporządzonej mapy która została jako prawidłowa przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego.

Jak wynika z operatu podziałowego tego biegłego do jego sporządzenia posłużyła mapa pobrana z zasobu geodezyjnego z 1986 r. (k 37). Z ustaleń geodety wynika, że działka [...] graniczy od strony północnej z działką [...] (droga powiatowa). Granica biegnie wg pkt 9565 do punktu 9523. Po jej obu stronach (od wschodu i zachodu) są oznaczone rowy (protokół przyjęcia granic i szkic – [...] i [...]). Praca geodezyjna sporządzona przez S. Z. była oceniana przez organ wyspecjalizowany tj. Małopolski Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (pismo z 30 października 2020 r. k 43 akt adm.). Z oceny tej wynika, że mapa podziałowa została sporządzona w sposób prawidłowy. Oceniający odniósł się również do zarzutów Skarżącej i wskazał, że mapa z 1986 r. stanowiąca podstawę ustaleń biegłego była udostępniana w okresie późniejszym wykonawcom prac geodezyjnych a co za tym idzie jej treść była aktualizowana w oparciu o wyniki kolejnych prac. Oznacza to że mapa ta była aktualna. Nie stwierdzono naruszenia przez wykonawcę prac geodezyjnych obowiązujących przepisów prawa lub standardów technicznych w zakresie przyjętej metody pomiaru, uzyskanych dokładności, przedstawienia wyników pomiarów i kompletności operatu technicznego.

Opinia ta jest, zdaniem Sądu przekonująca a Skarżąca nie przedstawiła kontrodowodu. Wbrew wywodom skarżącej takiego dowodu nie stanowi protokół z czynności wyznaczenia punktów granicznych sporządzony przez D. P. Już pobieżna analiza tego protokołu wskazuje, że granice działki skarżącej od strony drogi przebiegają przez asfalt (pkt 9565 i 9523). Biorąc pod uwagę fakt, że wobec sprzeciwu skarżącej nie została w granicy z jej działką wykonana droga, oznacza to, że tenże geodeta odnalazł punkty graniczne w tzw. "starej drodze" istniejącej od lat. Czyni to nieprawdziwymi twierdzenia Skarżącej co do braku zajętości części jej działki na drogę. Znamienne jest to, że na rozprawie pełnomocnik Skarżącej ostatecznie stwierdził, że nie kwestionuje, że ok 30% działki był zajęty pod drogę, kwestionuje natomiast ok 4 m drogi w kierunku do środka działki skarżącej. Sprzecznie wskazywano także okoliczności dotyczące istnienia na działce rowów lub nie (oświadczenia na rozprawie).

Zdaniem Sądu, czyni to niewiarygodnymi twierdzenia o braku zajętości drogi i jej granicach zewnętrznych w szczególności w porównaniu ze zdjęciami (np. k 71) z których wynika, że wzdłuż drogi biegły rowy z tym, że na działce Skarżącej rów jest zasypany.

Zgodnie z art. 4.1.1. ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.1985.14.60), w brzmieniu na 31 grudnia 1998 r., pod pojęciem drogi lub pasa drogowego rozumie się "wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". Ustawa ta nie precyzowała wprost czy rowy stanowią element drogi. Dopiero rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. (t.j. Dz.U.2016.124) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie szczegółowo określało z jakich elementów składa się droga (jezdnia, pobocza, urządzenia odwadniające lub odprowadzające wodę - § 10 pkt 1.3). W obecnie obowiązującym rozporządzeniu w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. które zastąpiło wcześniej wspomniane rozporządzenie z 2 marca 1999 r. również wskazuje się, że droga składa się m.in. z urządzeń do odwadniania - § 5 pkt 3. Nie ma w takiej sytuacji podstaw aby przyjąć, że w dacie 31 grudnia 1989 r. rowy nie były elementem składowym drogi. Jak się wskazuje w ostatnim orzecznictwie NSA "o drogowym charakterze gruntu rozstrzyga położenie w liniach rozgraniczających drogi, a w przypadku drogi pozbawionej geodezyjnej dokumentacji dotyczącej tych linii, o zakresie zajęcia przesądza stan faktyczny (wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r. ,OSK 797/19, LEX nr 3363683). W niniejszej sprawie stan faktyczny wynikający z protokołów ustalania granic i zdjęć w sposób jasny wskazuje, że część drogi tj. rowy znajdowała się na działce Skarżącej.

Dlatego w ocenie Sądu prawidłowo organ ustalił, mając na uwadze mapę podziałową, zdjęcia z googlemaps, ortofotomapę, że w dacie 31 grudnia 1999 r. część nieruchomości Skarżącej była zajęta pod pas drogi publicznej. Publiczny charakter drogi jako drogi wojewódzkiej potwierdza treść Dziennika Ustaw z 29 sierpnia 1986 r Nr 30 poz.151.

Sąd w pełni podziela wywody organu, że w aspekcie zarządzania drogą przez podmiot publicznoprawny nie jest konieczne wykazywanie zarządu konkretnym elementem/częścią drogi. Charakter drogi - wojewódzka/powiatowa - przesądza o podmiocie który tą drogą zarządza. Skarżąca zresztą nie zaprzeczyła ostatecznie, że część jej nieruchomości była przeznaczona a więc wykorzystywana na drogę /twierdzenia na rozprawie/. Sąd jak własną przyjmuje argumentację organu w tym zakresie ze wskazaniem odpowiedniego orzecznictwa bez potrzeby jej powtarzania.

Nie mogły zostać uwzględnione wnioski dowodowe zgłoszone w skardze przez Skarżącą, ponieważ wykraczały one poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 ppsa. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki. Po pierwsze, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Po drugie, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przy czym przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu, załączone przez Skarżącą do skargi dowody nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tym bardziej że dwa z nich to oświadczenia odpowiadające w swej treści zeznaniom a więc w istocie nie stanowią dowdu z dokumentu w rozumieniu art. 106 § 1 ppsa. Natomiast protokół z czynności wyznaczenia granic znajdował się już w aktach administracyjnych a więc stanowił materiał dowodowy sprawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał jej za nie uzasadnione.

1. Fakt że zarządca drogi nie dysponuje dokumentami na wykonywanie władztwa nad drogą nie oznacza, że władztwo to nie było wykonywane. Bezsprzecznie z dokumentacji zdjęciowej wynika, że droga wraz z poboczem i rowami w części asfaltowa istniała, przylegała do nieruchomości Skarżącej, co oznacza, że zarządca drogi sprawował nad nią nadzór, co potwierdza nadto oświadczenie Dyrektora Zarządu Drogowego w O. z 25 sierpnia 2020 r. z którego wynika, że droga była administrowana przez Zarząd Dróg w O. – Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w K. Na drodze były wykonywane prace takie jak naprawa nawierzchni, odnawianie oznakowania poziomego, czyszczenie rowów, uzupełnianie poboczy kruszywem, pielęgnacja drzew. W przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób który uniemożliwia wykonywanie czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego ogrodzenie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Tego domniemania nie można obalić poprzez wykazywanie że właściciel nieruchomości również wykonywał czynności na tej części nieruchomości. (jak twierdzi skarżąca w tej sprawie tak właśnie miało być). Podejmowanie przez właściciela nieruchomości prac pielęgnacyjnych w obrębie drogi publicznej, nie stanowi przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne (wyrok WSA w Warszawie 16 listopada 2021 r., I SA/Wa 2467/19).

2. Posługiwanie się przez organ pojęciem działki [...], mimo że działka nie była jeszcze wydzielona wynika z faktu, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu jest działka w projektowanych granicach działki [...]. Ni dziwi zatem, że organ posłużył się w takiej sytuacji pojęciem działki drogowej i bynajmniej nie oznacza, jak wywodzi Skarżąca, że organ II instancji tworzy fikcyjny stan faktyczny. Przecież w jakiś sposób musi określać przedmiot rozstrzygnięcia a najłatwiej to uczynić za pomocą wskazania numeru projektowanej działki.

3. Wbrew wywodom skargi oba operaty wskazują, że droga w części przebiegała przez działkę Skarżącej – o czym była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia.

4. Dokument w postaci zatwierdzenia stałej organizacji ruchu z 17 czerwca 2002r. stanowić może dokument na okoliczność przebiegu tej organizacji, posadowienia znaków i nie da się na jego podstawie ustalić szerokości drogi choćby z powodu braku wskazania działek ewidencyjnych. Nie wiadomo kto dokonał naniesień numeracji "[...]" czy określił skalę dokumentu. Nie ma wiarygodnego, występującego w powiązaniu z tym dokumentem innego dowodu na podstawie którego dałoby się na podstawie tego dokumentu ustalić na jego podstawie szerokość drogi publicznej w sposób nie budzący wątpliwości. Dokument nie jest opatrzony żadnym podpisem a więc nie wiadomo kto go sporządził. Dlatego nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie.

5. Geodeta dokonał ustalenia przebiegu granic na podstawie badania księgi wieczystej o czym nie musiał zawiadamiać stron zainteresowanych. Wynika to zarówno z protokołu jak i braku szkicu polowego – nie doszło zatem do naruszenia art. 10 kpa tym bardziej, że przepis ten skierowany jest do organu a nie do geodety.

6. Nie doszło do naruszenia art. 8a § 1 kpa gdyż w sprawie nie było żadnych istotnych wątpliwości.

7. Bez znaczenia dla oceny spełnienia przesłanek do nabycie nieruchomości drogowej jest fakt nieistnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprost przeciwnie to istnienie planu mogłoby wskazywać na przebieg drogi publicznej. Zgodnie z art. 14 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.503 t.j.) plan jest aktem prawa miejscowego a więc aktem powszechnie obowiązującym i wiążącym organy.

8. Organ nie mógł naruszyć przepisów rozporządzenia Ministra Komunikacji z 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg wojewódzkich ponieważ rozporządzenie to nie jest skierowane do tego rodzaju organu i organ nie decydował o sposobie czy formie w jakiej doszło do zaliczenia. Zresztą organ powołał to rozporządzenie wyłącznie na okoliczność faktu zaliczenia drogi do kategorii dróg wojewódzkich a nie na okoliczność jej przebiegu czy szerokości. Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia drugiego ze wskazanych w skardze rozporządzeń tym bardziej, że organ w ogóle się na to rozporządzenie nie powołał.

9. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji polegający, zdaniem Skarżącej, na różnym traktowaniu podmiotów przez zarządcę drogi i wszczęcie postępowania wyłącznie w stosunku do Skarżącej. Sąd nie ma wątpliwości, że wszczęcie postępowania w stosunku do Skarżącej wynikało z faktu, że nie zaakceptowała ono przebiegu drogi i wycofała swą zgodę na jej modernizację w granicy z jej działką doprowadzając do tego, że na odcinku jej działki (czemu zresztą nie zaprzecza) remont nie został wykonany.

Tak z czysto logicznego rozumowania, trudno podzielić wywody Skarżącej o innym zupełnie przebiegu drogi akurat w granicy z jej działką /choć na rozprawie zmieniono te wywody twierdząc, że część drogi – pobocza – były jednak po działce Skarżącej/, skoro po obu stronach jej działki linia drogi przebiega na obu działkach podobnie za wyjątkiem właśnie odcinka na granicy działki skarżącej. Na obu sąsiednich działkach istnieją także rowy odwadniające. Logicznym jest, że rowy muszą mieć wzajemne połączenie.

W konsekwencji wobec niestwierdzenia naruszenia wskazanych przepisów prawa procesowego nie doszło do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów prawa materialnego. Organ zebrał materiał dowodowy w sposób wystarczający a jego ocena nie nosi cech dowolności.

Z tych względów i na podstawie art. 151 ppsa Sąd skargę oddalił.