Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2535/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134,
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi N. w N. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...], na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.), dalej jako ustawa o świadczeniach, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Samodzielny Zespół Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w N. (dalej jako strona) od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] oddalającej odwołanie strony od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na obszarze [...] z wykonywaniem zadań dyspozytora medycznego w lokalizacji N., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] kwietnia 2011 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w ogłoszeniu nr [...] zaprosił świadczeniodawców do składania ofert i uczestniczenia w konkursie ofert poprzedzającym zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na obszarze [...] z wykonywaniem zadań dyspozytora medycznego w lokalizacji N. Okres obowiązywania umowy ustalono od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. Termin składania ofert upływał w dniu [...] kwietnia 2011 r.

Do konkursu przystąpiło 2 świadczeniodawców. Oferta strony otrzymała numer [...].

Dnia [...] kwietnia 2011 r. w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W. nastąpiło otwarcie złożonych ofert. Komisja konkursowa w części jawnej postępowania dokonała weryfikacji ofert pod względem spełnienia przez oferentów warunków formalnych. Samodzielny Zespół Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w N. został wezwany do uzupełnienia braków formalnych oferty m.in. o dostarczenie nowego nośnika elektronicznego zawierającego ofertę w formie elektronicznej zgodną ze złożoną wersją papierową, kopii umowy w sprawie warunków wykorzystana radiowych kanałów częstotliwości z operatorem sieci radiokomunikacyjnej ruchomej lądowej typu dyspozytorskiego przez Prezesa UKE dla Systemu Państwowe Ratownictwo Medyczne lub dokumentu potwierdzającego wszczęcie procedury zawarcia takiej umowy. Strona uzupełniła wskazane braki formalne w terminie wymaganym przez komisję konkursową.

W rankingu otwarcia oferta strony otrzymała łączną liczbę punktów- 166,3 pkt w tym za: ofertę cenową - 9,8 pkt.; ciągłość -90 pkt.; jakość – 66,5 pkt. Natomiast drugi oferent Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. otrzymał 158,25 pkt, w tym za: ofertę cenową – 8,75, ciągłość – 90 pkt, jakość – 59, 5 pkt.

W dniu [...] maja 2011 r. komisja konkursowa, przeprowadziła z obojgiem oferentów negocjacje w sprawie ustalenia liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej.

Ze sporządzonego w dniu [...] maja 2011 r. rankingu końcowego, komisja konkursowa dokonała ostatecznej oceny i porównania złożonych ofert. Oferta strony zajęła 2 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 150 pkt w tym za: ofertę cenową - 10 pkt; ciągłość -90 pkt; jakość - 50 pkt. Komisja konkursowa wybrała ofertę złożoną przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F., który otrzymał 159,5 pkt punktów.

Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Samodzielny Zespół Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w N. złożył odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu Nr [...]. W uzasadnieniu odwołujący podał, że spełnia wszystkie kryteria określone w postępowaniu. W szczególności dotyczy to kadry lekarzy liczonych do kategorii tzw. Jakości. Według algorytmu wskazanego w kryteriach odwołujący powinien otrzymać liczbę punktów -12, 5 za lekarzy ratowników i 20 punktów za lekarzy specjalistów.

Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Fundusz Zdrowia oddalił odwołanie strony, wskazując, że postępowanie nr [...] przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Pismem z [...] czerwca 2011 r. Samodzielny Zespół Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w N. złożył odwołanie od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] czerwca 2011 r., wnosząc o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Powyższej decyzji odwołujący zarzucił:

- niezgodność ustaleń z zebranym materiałem dowodowym mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez przyjęcie, że Oferent w dacie składania oferty oraz dacie kontroli nie posiadał systemu wspomagania dowodzenia obejmującego wszystkie zespoły ratownictwa medycznego i w konsekwencji bezzasadne odcięcie ofercie strony 5 pkt w kryterium "jakość";

- niezgodność ustaleń z zebranym materiałem dowodowym, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie i w konsekwencji bezzasadnie obniżanie ofercie strony punktacji o 6,5 pkt.

W dniu [...] lipca 2011 r. pełnomocnik strony zapoznał się z dokumentacją postępowania konkursowego stwierdzając, że nie udostępniono oryginałów dokumentów.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ podkreślił, iż stosownie do treści art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przedmiotem rozstrzygania Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu oraz Prezesa NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego podmiotu odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, lecz zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję nie zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Prezes NFZ podkreślił, że oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, w: zarządzeniu Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz zarządzeniu Nr [...] [...] marca 2011 r. w sprawie określania warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne.

Ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej – zwane dalej zarządzeniem w sprawie określenia kryteriów oceny oferty.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ podkreślił, iż wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach. Przystępując do postępowania odwołujący mógł i powinien zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert, które były dla wszystkich biorących udział w postępowaniu jednakowe. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że zastrzeżenia dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz kryteriów oceny oferty mogą być zgłaszane na etapie konsultacji projektu takich warunków. Każdy ze świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu składa stosowne oświadczenie, iż zapoznał się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Oświadczenie o powyższej treści zostało złożone przez obydwu oferentów biorących udział w postępowaniu.

Kryteria oceny ofert w przedmiotowym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie od [...] lipca 2011 r. świadczeń opieki zdrowotnej zostały określone w zarządzeniu w sprawie określenia kryteriów oceny ofert. Oferty obu świadczeniodawców biorących udział w przedmiotowym postępowaniu zostały porównane zgodnie ze wszystkimi kryteriami określonymi w art. 148 ustawy o świadczeniach.

Zdaniem organu, odwołujący nie spełnił dodatkowo ocenianego elementu w zakresie posiadania na dzień złożenia oferty systemu wspomagania dowodzenia obejmującego wszystkie zespoły ratownictwa medycznego. Z dokumentów przedstawionych przez oferenta wynika, iż na czas kontroli zainstalował demonstracyjną wersję systemu wspomagania dowodzenia obejmującego wszystkie zespoły ratownictwa medycznego. Wersja demo, zgodnie z umową została udostępniona do [...] czerwca 2011 r. Natomiast licencja na korzystanie z systemu miała zostać udzielona na okres od [...] lipca 2011 r. do [...] czerwca 2012 r. Zatem licencja miała zostać udzielona po terminie składania ofert tj. po dniu [...] kwietnia 2011 r. co było powodem odjęcia oferentowi 10 pkt, gdyż na dzień składania oferty nie był właścicielem (prawnym użytkownikiem) wymaganego systemu, posiadając jedynie wersję demonstracyjną z wypożyczonym niezbędnym wyposażeniem.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez stronę, odjęcia niezgodnie z przepisami prawa, punktów za odpowiedzi na pytania dotyczące procentowego łącznego średniotygodniowego czasu pracy lekarzy posiadających tytuł specjalisty w dziedzinie medycyny ratunkowej i lekarzy, którzy ukończyli co najmniej drugi rok specjalizacji w dziedzinie medycyny ratunkowej, organ wskazał, iż lekarz wykazany w ofercie jako lekarz w trakcie specjalizacji z medycyny ratunkowej, nie jest w trakcie odbywania specjalizacji. Dokonanie odjęcia punktów stronie nastąpiło zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ponieważ to ustalenie zostało potwierdzone przez Wojewódzkie Centrum Zdrowia Publicznego w [...] – lekarz został skreślony z rejestru lekarzy specjalizujących się w dziedzinie medycyny ratunkowej. W świetle powyższego, organ uznał za nietrafny ww. podniesiony zarzut uznając za zasadne zmniejszenie stronie ilości pkt z 12,5 do 10. Ponadto organ wskazał, iż odwołujący wyraził zgodę w dniu [...] maja 2011 r. w protokole końcowym z negocjacji na dokonanie zmiany odpowiedzi na pytania nr 2.1.1 oraz 2.1.2, a tym samym na zmniejszenie liczby punktów uzyskanych za odpowiedź na pytania.

Organ odwoławczy podkreślił, iż podjął wszelkie kroki do zbadania całości dokumentacji przedmiotowego postępowania i jego oceny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stwierdził, że przeprowadzone postępowanie konkursowe było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a na skutek nie wybrania oferty strony, nie doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonanej analizy wynika, iż porównanie przedmiotowych ofert oraz postępowanie konkursowe zostało dokonane zgodnie z kryteriami określonymi przez Prezesa Funduszu w warunkach poszanowania zasady równego traktowania wszystkich oferentów.

Pismem z dnia [...] września 2011 r. Samodzielny Zespół Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w N., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2011 r., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] czerwca 2011 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

- naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj.: art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie (nieoparte na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie), że skarżący na dzień złożenia oferty nie posiadał właściwego systemu wspomagania dowodzenia obejmującego wszystkie zespoły ratownictwa medycznego, podczas gdy skarżący posiadał wersję demonstracyjną systemu obejmującego wszystkie zespoły ratownictwa medycznego do dnia [...] czerwca 2011 r. z licencją na korzystanie z systemu w okresie od [...] lipca 2011 r. do dnia [...] czerwca 2012 r., co skutkowało bezzasadnym nieuwzględnieniem odwołania skarżącego co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji przez organ II instancji;

- naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę niespełnienia przez skarżącego kryterium konkursu dotyczącym czasu pracy lekarzy w zakresie kryterium "jakość" co skutkowało błędnym podzieleniem ustaleń I instancji i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji;

- naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. i art. 73 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę skarżącemu zapoznania się z dokumentacją ofertową NZOZ F., co pozbawiło skarżącego możliwości wykazania nieprawidłowości w dokumentacji NZOZ F. a świadcząca o niespełnieniu przez ten podmiot kryteriów ofertowych i doprowadziło do wydania wadliwej decyzji w sprawie;

- naruszenie procedury administracyjnej, tj. art. 10 k.p.a. i art. 73 § 1 k.p.a. poprzez udostępnianie skarżącemu przed wydaniem decyzji w sprawie, w ramach ostatecznego zapoznania się z materiałem dowodowym, jedynie kopii akt postępowania, zamiast ich oryginału, co pozbawiło skarżącego możliwości weryfikacji prawidłowej i pełnej dokumentacji akt i skutkowało pozbawieniem strony podstawowych uprawnień proceduralnych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał stanowisko i zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

Ponadto podniósł, że organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów procedury administracyjnej w zakresie uprawnień strony do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Odmówiono skarżącemu zapoznania się z oferta NZOZ F., pomimo jego wnioskowania już po otwarciu ofert, a więc w momencie kiedy akta te stały się częścią postępowania i winny być dostępne dla stron. Uniemożliwienie wglądu w akta, a tym samym zapoznania się z dokumentacją konkurenta, pozbawiło skarżącego możliwości wskazania przeprowadzającemu konkurs, iż NZOZ F. nie spełnia wymogów formalnych konkursu, albowiem podmiot ten nie dysponował odpowiednimi pomieszczeniami spełniającymi wymogi prawa powszechnie obowiązującego, mogące służyć do zapewnienia świadczeń ratownictwa medycznego na terenie powiatu [...]. W tym stanie rzeczy, skarżący nie mógł prawidłowo realizować swoich praw, jak również nie mógł "wychwycić ww. nieprawidłowości". Z uwagi na fakt, że organizator konkursu i organ II instancji nie dostrzegł tych błędów, zarzut jest uzasadniony albowiem uchybienie to wpłynęło na wynik konkursu.

Odnośnie sformułowanego zarzutu naruszenia przez organy art. 10 k.p.a. oraz art. 73 k.p.a., skarżący wskazał, że przed wydaniem decyzji udostępniono jedynie kserokopie z akt, a nie oryginały. Powyższe nie wypełniło normy określonej w art. 73 k.p.a. co stanowi de facto jej naruszenie. Strona otrzymując jedynie kserokopie nie jest w stanie zweryfikować ich prawdziwość oraz czy otrzymała komplet akt.

Skarżący nie zgodził się z podniesionym przez organ w decyzji argumentem niedysponowania przez stronę odpowiednim systemem wspomagania dowodzenia, obejmującym wszystkie zespoły ratownictwa medycznego w rejonie operacyjnym. Wskazano, że formularz ofertowy nie precyzował formy prawnej do dysponowania systemem, ani nie konkretyzował "wersji" systemu. Wymogiem było jedynie posiadanie sytemu, obejmującego wszystkie zespoły ratownictwa medycznego. Skarżący wykazał, że posiada system, a system ten obejmuje wszystkie zespoły ratownictwa medycznego, co potwierdziła kontrola przeprowadzona u skarżącego w dniu [...] maja 2011 r. Zatem należy uznać, iż posiadanie wersji demonstracyjnej demo obejmującej wszystkie zespoły ratownictwa medycznego spełnia wymagania konkursowe.

Wątpliwości skarżącego wzbudziła ocena kryterium "jakości" w zakresie łącznego procentowego średniotygodniowego czasu pracy lekarzy posiadających tytuł specjalisty w dziedzinie medycyny ratunkowej i lekarzy, którzy ukończyli co najmniej drugi rok specjalizacji w dziedzinie medycyny ratunkowej. Skarżący zakwestionował fakt przeprowadzenia negocjacji, wskazując, iż w ramach kryterium "jakość" kryteria czasu pracy lekarzy mają charakter obiektywny i nie podlegając żadnym negocjacjom. Stanowią prostą wypadkową algorytmu wskazanego w kryteriach. Natomiast negocjacjom podlegała wyłącznie ilość świadczeń i cena. W ocenie skarżącego, organ II instancji powielił błędną argumentację Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu Zdrowia, nie weryfikując swego stanowiska z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Ponadto organ podniósł, że nie można zgodzić się z podniesionym przez skarżącego zarzutem naruszenia art. 10 k.p.a. i art. 73 k.p.a. poprzez odmowę zapoznania się z dokumentacją ofertową NZOZ F. Organ wskazał, iż w dniu [...] lipca 2011 r. Prezes NFZ poinformował skarżącego o przysługującym mu prawie do wypowiedzi oraz zgłaszania żądań. W dniu [...] lipca 2011 r. pełnomocnik skarżącego zapoznał się z dokumentacją postępowania konkursowego. Odmówiono przedstawicielowi skarżącego wglądu do oferty złożonej przez konkurującego świadczeniodawcę NZOZ F., z uwagi na art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Organ podniósł, iż przekazanie skarżącemu informacji o ofercie NZOZ F. narażałoby NFZ na możliwość wystąpienia z roszczeniem przez konkurencyjnego świadczeniodawcę, którego tajemnice przedsiębiorstwa zostałby ujawnione.

Organ nie zgodził, się również z zarzutem nieudostępnienia oryginałów akt postępowania konkursowego. Pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] lipca 2011 r. zostały przedstawione do wglądu, poświadczone za zgodność z oryginałem dokumenty dotyczące ww. postępowania konkursowego. Organ podniósł, w postępowaniu administracyjnym domniemuje się, iż kopie dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem są traktowane w taki sam sposób jak oryginały tych dokumentów. Reasumując organ stwierdził, że postępowanie konkursowe nr [...] przeprowadzone było zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w N. na ww. decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011r. sygnatura akt VI SA/Wa 2082/11, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. Sąd stwierdził również, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Sąd podał, że stosownie do art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes Funduszu, na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ww. ustawy).

Sąd podkreślił, że w art. 134 ustawy o świadczeniach sformułowano zasadę, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie VI SA/Wa 1827/09).

Skarżący podnosił fakt nieudostępnia w trakcie postępowania administracyjnego materiału dowodowego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji – oferty strony przeciwnej, F. Prezes Funduszu natomiast, powołując się na wskazane w odpowiedzi na skargę wyroki Naczelnego Sądu administracyjnego stwierdził, że nie miał obowiązku udostępnienia stronie postępowania administracyjnego tych dokumentów, jednocześnie w tym zakresie nie wydając stosownego postanowienia wskazanego przez przepis art. 74 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał jednak, iż powołane przez organ administracji wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego nie były wydane przy jednomyślnym stanowisku składów orzekających, podobnie jak w sprawie II GSK 554/10 (wyrok z dnia 14 czerwca 2011 r.). Zachodzi zatem sytuacja, w której należy dostrzec rozbieżność co do kwestii wskazanej w art. 73 § 1 k.p.a.

Sąd podał, iż stoi na stanowisku obowiązkowego stosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem w postępowaniu toczącym się przed właściwym dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i przed Prezesem Funduszu, jako już w postępowaniu administracyjnym, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to odmowa udostępnienia stronie tego postępowania akt sprawy (z całym zgromadzonym materiałem dowodowy) może nastąpić jedynie w warunkach wskazanych przez przepis art. 74 § 2 k.p.a. przez wydanie postanowienia. Jest natomiast poza sporem, że z naruszeniem wymienionego przepisu, w związku z art. 73 § 1 k.p.a., zarówno w I instancji, jak i w II instancji takiego postanowienia nie wydano, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem skarżąca już w tym zakresie została pozbawiona możliwości weryfikacji zasadności odmowy udostępnienia jej akt sprawy.

Sąd wskazał, iż z akt sprawy nie wynika, by na dokumenty zawarte w aktach sprawy administracyjnej, w tym na ofertę F., została nałożona klauzula tajności. Podano również, że nie leży w kompetencji organu administracji, poza wyjątkiem wskazanym w zdaniu ostatnim przepisu art. 74 § 1 k.p.a. ocena, czy dany dokument zawiera, czy nie zawiera informacje niejawne. Jeżeli jednak organ uważa za uzasadnione chronienie informacji dotyczących danych personalnych pracowników kontroferenta, to powinien udostępnić akta stronie w takiej postaci, która dane te by chroniła.

W uzasadnieniu wyroku podano, że Prezes Funduszu bezzasadnie pozbawił skarżącego zupełnego wglądu do oferty strony przeciwnej.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Narodowy Fundusz Zdrowia dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych z zachowaniem wymagań przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przez prawidłowe odniesienie się do wniosku skarżącego o udostępnienie akt administracyjnych, w tym oferty strony przeciwnej i rozpatrzeniem ewentualnych zarzutów strony skarżącej, jakie może sprecyzować w oparciu o udostępnione informacje.

W stosunku do powyższego wyroku WSA z dnia 20 grudnia 2011r. sygnatura akt VI SA/Wa 2082/11 Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wyrokiem z dnia 15 października 2013r. sygn. akt II GSK 932/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ww. skargę kasacyjną.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazano, że skarga kasacyjna była niezasadna, zaś odmowa udostępnienia akt stronie skarżącej stanowiła niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, gdyż strona została pozbawiona możliwości sprawdzenia, czy dokonana przez komisję konkursową ocena tej oferty nie naruszyła zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie przedmiotowej umowy.

NSA podkreślił, że akta postępowania administracyjnego z zasady są jawne, strony mają do nich dostęp ograniczony jedynie przepisami ustawowymi, w tym przepisem art. 74 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie nie udostępniono stronie akt administracyjnych, które nie były objęte klauzulą poufności (art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - Dz.U. z 2007r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.).

Po uprawomocnieniu wyroku WSA uchylającego decyzje organów, po odesłaniu akt organowi był on zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyrokach sądów administracyjnych obu instancji.

Swoją decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w N., którego następcą prawnym jest N. wskazując, że postępowanie nr [...] przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że do konkursu przystąpiło 2 świadczeniodawców. Oferta strony otrzymała numer [...].

Dnia [...] kwietnia 2011 r. w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W. nastąpiło otwarcie złożonych ofert. Komisja konkursowa w części jawnej postępowania dokonała weryfikacji ofert pod względem spełnienia przez oferentów warunków formalnych. Samodzielny Zespół Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w N. został wezwany do uzupełnienia braków formalnych oferty m.in. o dostarczenie nowego nośnika elektronicznego zawierającego ofertę w formie elektronicznej zgodną ze złożoną wersją papierową, kopii umowy w sprawie warunków wykorzystana radiowych kanałów częstotliwości z operatorem sieci radiokomunikacyjnej ruchomej lądowej typu dyspozytorskiego przez Prezesa UKE dla Systemu Państwowe Ratownictwo Medyczne lub dokumentu potwierdzającego wszczęcie procedury zawarcia takiej umowy. Strona uzupełniła wskazane braki formalne w terminie wymaganym przez komisję konkursową.

W rankingu otwarcia oferta strony otrzymała łączną liczbę punktów- 166,3 pkt w tym za: ofertę cenową - 9,8 pkt.; ciągłość -90 pkt.; jakość – 66,5 pkt. Natomiast drugi oferent Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. otrzymał 158,25 pkt, w tym za: ofertę cenową – 8,75, ciągłość – 90 pkt, jakość – 59, 5 pkt.

W dniu [...] maja 2011 r. komisja konkursowa, przeprowadziła z obojgiem oferentów negocjacje w sprawie ustalenia liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej.

Ze sporządzonego w dniu [...] maja 2011 r. rankingu końcowego, komisja konkursowa dokonała ostatecznej oceny i porównania złożonych ofert. Oferta strony zajęła 2 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 150 pkt w tym za: ofertę cenową - 10 pkt; ciągłość -90 pkt; jakość - 50 pkt. Komisja konkursowa wybrała ofertę złożoną przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F., który otrzymał 159,5 pkt punktów.

Organ I instancji podkreślił także, że stosując się do wskazań sądów administracyjnych obu instancji pismem z dnia [...] lutego 2014r. poinformował skarżącego, że może zapoznać się w siedzibie organu z zebranym w toku postępowania materiałem dowodowym oraz wypowiedzieć się odnośnie tego materiału. Oferent jednak nie stawił się w siedzibie organu celem zapoznania się z materiałem dowodowym.

Skarżący złożył jednak odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014r. Nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia – wnosząc o uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania w całości.

Strona wskazała na naruszenie art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach poprzez wydanie decyzji oddalającej odwołanie podczas gdy odwołanie oraz całe postępowanie stały się bezprzedmiotowe. Podniesiono też naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji bezprzedmiotowości postępowania.

Ponadto odwołujący wskazał na naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy oraz naruszenie art. 10 k.p.a. polegające na nieudostępnieniu skarżącemu dokumentacji ofertowej drugiego oferenta, który wygrał konkurs.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...], na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.), dalej jako ustawa o świadczeniach, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] oddalającą odwołanie strony od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na obszarze [...] z wykonywaniem zadań dyspozytora medycznego w lokalizacji N., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwołąwczy podkreśłił, że jest związany wskazaniami dotyczącymi niejszej sprawy zawartymi w zapadłaych wyrokach Wojewódzkiego i Naczelngo Sadu Administracyjnego.

Wskazania te dotyczyły obowiązku udostępnienia skarżącemu całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w tym także oferty drugiego podmiotu biorącego udział w konkursie. W uzasadnieniach wyroków Sądów Administracyjnych obu instancji wskazano, że zapoznanie się skarżącego z pełnym materiałem dowodowym winno nastąpić w toku ponownego postępowania prowadzonego przez organy NFZ.

W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że będąc związany wyrookami sądów administracyjnych nakazującymi przeprowadzenie ponownego postępowania nie mógł uznać postępowania za bezprzedmiotowe pomimo nawet wygaśnięcia okresu którego dotyczyło świadczenia udzielanego przez zespoły ratownictwa medycznego (data końcowa okresu [...] czerwca 2012r.).

N. będące następcą prawnym Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w N., wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2014 r. wnosząc o jej uchylenie w całości.

Strona wniosła także o uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach poprzez wydanie decyzji oddalającej odwołanie podczas gdy odwołanie oraz całe postępowanie stały się bezprzedmiotowe. Podniesiono też naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji bezprzedmiotowości postępowania.

Ponadto skarżący, podobnie jak w odwołaniu, wskazał na naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy oraz naruszenie art. 10 k.p.a. polegające na nieudostępnieniu skarżącemu dokumentacji ofertowej drugiego oferenta, który wygrał konkurs.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie podkreślając, że zaskarżone orzeczenie zapadło w zgodności z oceną prawną przedstawioną w zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach WSA i NSA.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Należy również zauważyć, że w niniejszej sprawie orzekające organy miały obowiązek zastosować się do wskazań zawartych w zapadłych wyrokach Wojewódzkiego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd stwierdza, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa i wskazaniami zawartymi w wyrokach sądów administracyjnych obu instancji. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W myśl art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

Należy podkreślić, że uchylając poprzednio wydane w niniejszej sprawie decyzje, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżący miał prawo do zapoznania się z ofertą podmiotu, który wygrał konkurs.

W toku niniejszego postępowana po wyrkach Sądów obu instancji organ zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie – strona jednak nie skorzystała z tej możliwości.

Podkreślenia wymaga, że zdaniem Sądu niezasadny jest zarzut skarżącego dotyczący kwestii bezprzedmiotowości postępowania.

Po uchyleniu poprzednich decyzji wydanych w tej sprawie organy miały obowiązek przeprowadzić postępowanie ponownie zgodnie ze wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku WSA z dnia 20 grudnia 2011r.

Nie można też skutecznie stawiać organowi zarzutu bezczynności albowiem wyrok WSA został zaskarżony kasacyjnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego i dopiero po zakończniu postępowania sądowoadministracyjnego organ mógł rozpoznać sprawę.

Skoro strona skarżąca uważała, że w roku 2014 postępowanie jest bezprzedmiotowe mogła wycofać odwołanie, co doprowadziłoby do umorzenia postępowania odwoławczego.

Organ natomiast w świetle zapadłych wyroków sądowcy musiał postępowanie przeprowadzić zgodnie ze wskazaniami sądów.

Zdaniem Sądu organ administracji zastosował się do tych wskazań zapewniając stronie możliwość zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowdowego.

Organ dokonał też porównania oferty wybranej oraz oferty skarżącej spółki.

Wyznaczył stronie termin zapoznania się z całościa zgromadzonej w sprawie dokumentacji.

W tej sytuacji rozstrzygnięcie postępowania konkursowego nie budzi zastrzeżeń Sądu.

Organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył także art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W postępowaniu, po wyrokach WSA i NSA, Fundusz zapewnił równe traktowanie świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadził postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

W zakończeniu należy stwierdzić, że ocena ofert następowała w oparciu o zaproszenie do konkursu ofert nr [...] z [...] kwietnia 2011 r.

Sąd zauważa, że w rankingu otwarcia oferta strony otrzymała łączną liczbę punktów- 166,3 pkt w tym za: ofertę cenową - 9,8 pkt.; ciągłość -90 pkt.; jakość – 66,5 pkt. Natomiast drugi oferent Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. otrzymał 158,25 pkt, w tym za: ofertę cenową – 8,75, ciągłość – 90 pkt, jakość – 59, 5 pkt.

W dniu [...] maja 2011 r. komisja konkursowa, przeprowadziła z obojgiem oferentów negocjacje w sprawie ustalenia liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej.

Ze sporządzonego w dniu [...] maja 2011 r. rankingu końcowego, komisja konkursowa dokonała ostatecznej oceny i porównania złożonych ofert. Oferta strony zajęła 2 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 150 pkt w tym za: ofertę cenową - 10 pkt; ciągłość -90 pkt; jakość - 50 pkt. Komisja konkursowa wybrała ofertę złożoną przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F., który otrzymał 159,5 pkt punktów.

Dokonanie wyboru w powyższych okolicznościach uznać należy za prawidłowe.

Trzeba również wskazać, że Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji naruszenia przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego. Zaskarżona decyzja nie narusza unormowań kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.