Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 467/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 3 i art. 99
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 140, art. 285-294
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Aldona Gąsecka- Duda / spr./ Renata Czeluśniak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 lutego 2014 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 lutego 2014 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 z późn. zm. ), po rozpatrzeniu odwołania A. L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 marca 2013 r., znak [...], zatwierdzającą podział działki ewidencyjnej nr [...], obr. [...], położonej w N. przy ul. S., obj. [...].

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zaskarżoną decyzją Prezydent Miasta N. zatwierdził projekt podziału działki nr [...], stanowiącej współwłasność J. i Z. K. oraz W. W.. Od powyższej decyzji odwołał się A. L. zarzucając, że narusza ona szereg przepisów postępowania ( art. 6, art. 7, art. 10, art. 11, art. 79, art. 79, art. 80 i art. 107 § 2 k.p.a.), oraz normy prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 3, art. 96 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. Skarżący twierdził w szczególności, że w decyzją został zatwierdzony podział, w wyniku którego powstaną działki nie mające dostępu do drogi publicznej. Decyzja nie zawiera wymaganego załącznika graficznego oraz nie posiada zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na dokonanie podziału.

Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że A. L. nie jest stroną postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a zatem postępowanie z jego odwołania należało umorzyć, co też uczyniono decyzją z dnia 26 kwietnia 2013 r., znak [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 października 2013r., sygn. akt II SA/Kr 832/13, uchylił zaskarżoną przez A. L. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Kolegium, i wyjaśnił że obowiązkiem organu jest zbadanie czy skarżącemu z racji sąsiedztwa nieruchomości będącej przedmiotem podziału oraz obciążającej jego nieruchomość służebnością gruntową na rzecz nieruchomości ulegającej podziałowi nie przysługuje status strony z uwagi na zagrożenie jego interesu prawnego mającego swe źródła w prawie cywilnym, a w szczególności w przepisach regulujących kwestie służebności gruntowych oraz jej rozmiarów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując sprawę wskazało na następujące okoliczności.

Analiza dokumentów pozwala na przyjęcie, że A. L. posiada status strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] w zakresie, w jakim decyzja ta ingeruje w prawo własności nieruchomości stanowiących jego własność - działki nr [...] i nr [...], obciążonych prawem służebności drogowej na rzec każdoczesnego właściciela działki nr [...]. Na potwierdzenie tego stanowiska można powołać wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Rz 7/12 ( publ. Lex nr 1145873), w którym stwierdzono, że przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. zapewnia ochronę własności także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi, w wyniku którego działki te pozbawione są dostępu do drogi publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi przysługują prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoim działaniem w wykonywanie przez nich prawa własności.

W związku z powyższym Kolegium uznało, że należy rozpatrzyć odwołanie A. L. od decyzji Prezydenta Miasta [...] w zakresie, w jakim decyzja ta orzeka o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej dla wydzielonej działki nr [...].

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie których wydana została zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji przyjmują, że warunkiem zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest zapewnienie nowo tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 u.g.n.). Zgodnie z powołanym przepisem, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.

W przedmiocie dostępu do drogi publicznej wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 2 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 2588/00 (OSP 2007/7-8/79) stwierdzając, że zwrot "dostęp do drogi publicznej", użyty w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), oznacza gwarantowaną możliwość korzystania z tej drogi."

Rozpatrując niniejszą sprawę Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie narusza wskazanego przepisu prawa, gdyż nowo wydzielone działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. I tak, działka nr [...] ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej, natomiast działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem istniejącej służebności drogowej obciążającej działki nr [...] i nr [...]) na rzec każdoczesnych właścicieli nr [...].

W sprawie niniejszej nie ma potrzeby rozważenia kwestii ustanawiania nowego dostępu do drogi publicznej skoro działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem istniejącej służebności drogowej obciążającej działki nr [...] i nr [...] na rzec każdoczesnych właścicieli ew. nr [...]. Po zatwierdzeniu projektu podziału prawo korzystania z tej służebności przysługuje każdoczesnym właścicielom nowo wydzielonych działek. Nie mamy zatem do czynienia z ustanowieniem służebności drogi koniecznej, co mogłoby ingerować w możliwość wykonywania prawa własności przez A. L., lecz jedynie z możliwością korzystania z istniejącej służebności na nieruchomości obciążonej.

Pozostałe zarzuty podniesione przez A. L. nie dotyczą jego interesu prawnego (który sprowadza się jedynie do zbadania zapewnienia nowo wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej), a zatem zarzuty te nie mogą zostać rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 lutego 2014 r. znak [...], A. L. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 marca 2013 r, znak [...], orzeczenia iż zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu, a także zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji A. L. zarzucał naruszenie następujących przepisów postepowania:

- art. 6 k.p.a. zw. z art. 96 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji, mimo braku uzyskania wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział nieruchomości;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności, które były niezbędne dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak uwzględnienia w przedmiotowym postępowaniu słusznego interesu skarżącego;

- art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w taki sposób, który budzi poważne wątpliwości skarżącego w zakresie zaufania do władzy publicznej, przejawiający się w zupełnym braku ustosunkowania się do jego zarzutów podniesionych w odwołaniu, ze wskazaniem iż nie dotyczą one zakresu jego interesu prawnego;

- art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w braku zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu w wyniku nieustosunkowania się do dowodów, których przeprowadzenia skarżący żądał, uniemożliwieniu mu sprecyzowania zakresu interesu prawnego, na który się powołuje, jak też niezapewnieniu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, z jednoczesnym pozbawieniem go prawa złożenia w tym zakresie żądań;

- art. 11 i 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwego wyjaśnienia podstawy prawnej uprawniającej organ do rozpoznania sprawy wyłącznie w zakresie ograniczonym interesem prawnym skarżącego, z pominięciem ustosunkowania się do zarzutów, które zdaniem organu wykraczają poza ten interes, bez jednoczesnego sprecyzowania, jaki jest zakres tego interesu i w czym on się przejawia;

- art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, przejawiającą się w braku ustosunkowania się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu w zakresie, w jakim organ arbitralnie uznał je za niezwiązane z jego interesem prawnym, skutkujące brakiem rozpoznania całokształtu sprawy administracyjnej w toku postępowania przed organem drugiej instancji;

- art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, przejawiającą się w nieuzasadnionym przyjęciu, iż przysługujący uczestnikowi postępowania status strony, w zakresie możliwości kwestionowania prawidłowości zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia jest ograniczony do twierdzeń oraz zarzutów wyłącznie z tym interesem związanych, oraz błędne jego zastosowanie poprzez odmówienie skarżącemu charakteru strony w zakresie podnoszonych zarzutów dotyczących uchybienia normom postępowania przed organem I instancji, jak też innych wad decyzji wskazanych w odwołaniu, przejawiające się w wyraźnym odmówieniu ich rozpoznania w treści rozstrzygnięcia organu II instancji;

- art. 75, 77 § 1 oraz 78 § 1 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. i 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 96 ust.1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak zawieszenia postępowania, w sytuacji w której Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wydał jeszcze decyzji administracyjnej, zezwalającej na podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, brak wskazania podstawy prawnej pozwalającej na brak rozpoznania sprawy w zakresie zarzutów, które zdaniem organu nie dotyczą interesu prawnego skarżącego, brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu;

- art 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, mimo iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych w odwołaniu, a konieczne w sprawie jest wyjaśnienie charakteru oraz treści służebności, jak też uzyskanie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na podział nieruchomości, co ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

- art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazówek co do

dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 832/13, poprzez brak poczynienia ustaleń właściwych dla identyfikacji treści oraz zakresu interesu prawnego, na który powołuje się skarżący.

Ponadto skarżący zarzucał naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 140, 65 § 1 i 2, art. 285 § 1 i 2 w zw. z art. 287, 288, 294 i 295 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż zapadła w sprawie decyzja nie ingeruje w sposób wykonywania prawa własności przez skarżącego, mimo iż zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie w zakresie organizacji dostępu do drogi publicznej dla nowo wydzielanej działki [...] w sposób istotny zmienia treść istniejącej służebności umownej, która z dojazdu dodatkowego, istniejącego obok bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, przekształca się w służebność odpowiadającą swoją treścią służebności drogi koniecznej, o której mowa w art. 145 § 1 k.c. z uwagi na brak jakiegokolwiek innego dojazdu do tej nieruchomości;

- art. 97 § 3 ugn poprzez błędną jego wykładnię oraz zastosowanie, przejawiającą

się w przyjęciu, iż za dostęp do drogi publicznej w rozumieniu tego przepisu można uznać posiadanie przez nieruchomość dzieloną umownej służebności dodatkowego, obok istniejącego, przejazdu i przechodu, której treść nie odpowiada służebności drogi koniecznej, w sytuacji gdy na terenie nieruchomości dzielonej istnieje możliwość wydzielenia drogi wewnętrznej dla nowo powstałej działki, bez konieczności obciążania skutkami podziału właściciela nieruchomości sąsiedniej;

- art. 96 ust. 1a ugn, poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej bez uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w formie decyzji administracyjnej.

Skarżący podkreślał, że powyższe uchybienia wywarły istotny wpływ na wynik, co wywodził obszernie w uzasadnieniu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Ponadto w myśl art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu eliminację błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia dostrzeżonych wadliwości. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Analogiczny skutek mogą powodować istotne zmiany stanu faktycznego.

W sprawie niniejszej za wiążące należy uznać ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 października 2013r., sygn. akt II SA/Kr 832/13, albowiem po jego wydaniu nie uległ zmianie istotny stan faktyczny i stan prawny sprawy.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 z późn. zm. - dalej oznaczona jako u.g.n.). Aktualne brzmienie przepisów tej ustawy odzwierciedla tekst jednolity zamieszczony w Dz. U. z 2014r. pod poz. 518, przy czym regulacje, które należy uwzględnić w niniejszej sprawie nie ulegały zmianie toku kontrolowanego postępowania administracyjnego.

Zasadnicze znaczenie przy kontroli legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 lutego 2014 r., znak [...], ma po pierwsze ocena zastosowania się przez organ odwoławczy do dyspozycji art. 153 p.p.s.a. W tym zakresie brak podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, co wynika wprost z jej uzasadnienia, które respektuje poglądy wyrażone w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 23 października 2013r., sygn. akt II SA/Kr 832/13, jak również jego zalecenia co do dalszego toku postepowania.

Pomimo powyższej pozytywnej oceny, wskazującej na bezzasadności zarzutu skarżącego co do naruszenia art. 153 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznaje, że organ odwoławczy naruszył prawo z innych przyczyn. Owo naruszenie polega bowiem na tym, że czyniąc prawidłowe ustalenia i uwzględniając trafnie przesłanki z art. 28 k.p.a., organ odwoławczy błędnie zastosował ten przepis w stanie faktycznym sprawy niesłusznie uznając, że A. L. służy przymiot strony postępowania w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 marca 2013 r., znak [...], zatwierdzającej podział działki ewidencyjnej nr [...], obr. [...], położonej w N. przy ul. S., obj. [...]. W tym zakresie powołał pogląd orzecznictwa nieadekwatny do sstanu faktycznego sprawy. Ten błędny wniosek doprowadził do wewnętrznych sprzeczności w rozważaniach organu odwoławczego, który pomimo że uznał A. L. za stronę postępowania administracyjnego, to jednak nie rozpoznał wszystkich zarzutów wniesionego przez niego odwołania dotyczących decyzji organu pierwszej instancji i poprzedzającego jej wydania postępowania. Motywy dla których organ odwoławczy stworzył sztuczną konstrukcję dopuszczalności rozpoznanie tylko niektórych zarzutów odwołania mimo, że wszystkie odnosiły się do sprawy, to w istocie argumentu, które winny prowadzić go do wniosku, że A. L. nie przysługuje status strony postępowania w przedmiotowej sprawie albowiem nie posiada on interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., by być jego stroną.

W przedmiotowej sprawie krąg stron postępowania należało ustalać na podstawie art. 28 k.p.a, który stanowi że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyr. NSA z dnia 15 kwietnia 1993r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego ( wyrok NSA z 29.03.2006r. II OSK 679/05,LEX nr 198347, glosa aprobująca M. Laskowska, GSP-Prz.Orz. 2007/3/37 ).

Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83).

Powyższa wskazania korespondują z oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 23 października 2013r., sygn. akt II SA/Kr 832/13, która była respektowana przez organ odwoławczy.

W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podzielając wywodzonego z art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) stanowiska organu odwoławczego, że stronami postępowania o podział nieruchomości są jedynie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości będącej przedmiotem postępowania podziałowego, wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Z kolei art. 99 ustawy stanowi, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w drodze podziału zostaną one ustanowione. Należy więc przyjąć, iż art. 93 ust. 3 ustawy zabezpiecza prawa nie tylko właścicieli działek powstałych w wyniku podziału, ale zapewnia ochronę prawa własności także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi jeżeli podział ten wpływa na treść wykonywania przez nich prawa własności. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za obowiązek organu odwoławczego zbadanie, czy skarżącemu z racji sąsiedztwa nieruchomości będącej przedmiotem podziału i obciążającej nieruchomość A. L. służebności gruntowej na rzecz nieruchomości ulegającej podziałowi, nie przysługuje status strony z uwagi na zagrożenie jego interesu prawnego mającego swe źródła w prawie cywilnym, w szczególności przepisach regulujących kwestie służebności gruntowych oraz jej rozmiarów.

Nie można przy tym nie dostrzegać, że w argumentacji prawnej prezentowanej w powyższym wyroku, w zakresie statusu właściciela nieruchomości sąsiedniej, Wojewódzki Sąd Administracyjny sięgał wyłącznie do stanów faktycznych, w których taki interes prawny był wywodzony z zagrożeń, jakie może powodować dla niego podział innej nieruchomości z uwagi na mogąca wynikać z jego dokonania potrzebę ustanowienia dla wydzielanej działki ( działek) służebności gruntowej umożliwiającej dostęp do drogi publicznej w związku z dyspozycja art. 93 ust. 3 u.g.n. i art. 99 u.g.n.

Ustalony prawidłowo i w sposób dostateczny w obu instancjach stan faktyczny prowadzi do wniosku, że podział nieruchomości stanowiącej działki nr [...] na działki nr [...] i [...] nie stwarza zagrożenia dla interesu prawnego A. L., jako właściciela działek nr [...] i nr [...], mającego swe źródła w prawie cywilnym.

Skarżący nie kwestionuje ustaleń organu odwoławczego, w myśl których działki nr [...] i nr [...], będące jego własnością są obciążone służebnością gruntową przejazdu i przechodu na rzecz działki nr [...], a powyższe znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W szczególności, dowód powyższego stanowi znajdujący się aktach administracyjnych odpis zwykły księgi wieczystej Nr [...], prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę [...], obręb [...] w N., pozyskany z Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych, gdzie jako uprawnienia wynikając z prawa ujawnionego w dziale III. innej księgi wieczystej wpisano :

- prawo przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] w obrębie [...] szlakiem biegnącym od drogi publicznej (ul. Z.) oznaczonym na mapie linią czerwoną przerywana na odcinku A-B-F-E-H-G-J-K-I na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] w obrębie [...] obj. [...] w związku z przyłączeniem działki nr [...] powstałej z podziału działki nr [...];

- nieodpłatne prawo przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] w obr. [...] obj. [...] szlakiem 2,5 m szerokim biegnącym od ul. Z. wzdłuż granicy z działka nr [...] w obr. [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] obr. [...] oraz działki nr [...] w obr. [...] – współuprawniono z Kw Nr [...] w związku z przyłączeniem działki nr [...].

Istnienie tejże służebności potwierdzają także pisma i dokumenty uzyskane z urzędu, względnie przedłożone przez wnioskodawców i A. L. w toku postępowania administracyjnego, w tym związane z procesem z powództwa A. L. przeciwko J. K., W. W., Z. K. przy udziale interwenientów ubocznych B. M. i P. M., o zniesienia służebności, w którym wyrokiem z dnia 31 grudnia 2012 r., sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w N. Wydział I Cywilny oddalił to powództwo. Skarżący nie twierdził zaś ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze by uległ zmianie stan prawny w zakresie istnienia opisanych wyżej służebności przed wydaniem kontrolowanych decyzji.

Stosownie do art. 285 k.c. :

§ 1. Nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa).

§ 2. Służebność gruntowa może mieć jedynie na celu zwiększenie użyteczności nieruchomości władnącej lub jej oznaczonej części.

W tym kontekście należy zauważyć, że niezależnie od faktu, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej – ul. S., to wpis w księdze wieczystej nieruchomości władnącej nie pozwala na uznanie, że istniejąca służebność przejazdu i przechodu do ul. Z. ma zwiększać użyteczność jedynie jej części.

W myśl art. 290 k.c. :

§ 1. W razie podziału nieruchomości władnącej służebność utrzymuje się w mocy na rzecz każdej z części utworzonych przez podział; jednakże gdy służebność zwiększa użyteczność tylko jednej lub kilku z nich, właściciel nieruchomości obciążonej może żądać zwolnienia jej od służebności względem części pozostałych.

§ 2. W razie podziału nieruchomości obciążonej służebność utrzymuje się w mocy na częściach utworzonych przez podział; jednakże gdy wykonywanie służebności ogranicza się do jednej lub kilku z nich, właściciele pozostałych części mogą żądać ich zwolnienia od służebności.

§ 3. Jeżeli wskutek podziału nieruchomości władnącej albo nieruchomości obciążonej sposób wykonywania służebności wymaga zmiany, sposób ten w braku porozumienia stron będzie ustalony przez sąd.

Z cytowanego regulacji wynika, że podział nieruchomości władnącej nie zmienia automatycznie sytuacji prawnej właściciela nieruchomości obciążonej.

Przepisy Kodeksu cywilnego regulują zagadnienia zakres służebności gruntowej i sposób jej wykonywania ( art. 287 - 288 ), utrzymywania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności gruntowej ( art. 289), przesłanki zmiany treści lub sposobu wykonywania służebności gruntowej ( art. 291 ), czy wygaśnięcia służebności gruntowej ( art. 293 ), żądać zniesienia służebności gruntowej za wynagrodzeniem, ce (art. 294 ), żądania zniesienia służebności bez wynagrodzenia (art. 295).

Ani przepisy art. 290 k.c., ani pozostałe regulacje prawa cywilnego nie zawierają materialnoprawnej podstawy, z której można by wywieść jakiekolwiek roszczenie właściciela nieruchomości obciążonej o dokonanie podziału nieruchomości władnącej na drodze administracyjnej w określony sposób, w szczególności z uwagi na istnienie służebności przejazdu i przechodu.

O ile sposób wykonywania służebności w związku z podziałem nieruchomości władnącej wymaga zmiany, sposób ten w braku porozumienia stron będzie ustalony przez sąd, co wynika jednoznacznie z art. 290 § 3 k.c.

Ochrona praw właściciela nieruchomości obciążonej następuje zatem wyłącznie na drodze cywilnoprawnej, nie zaś poprzez udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym podziału nieruchomości władnącej, zaś dla możliwości jej poszukiwania nie ma znaczenia liczba, czy konfiguracja działek powstałych w wyniku podział nieruchomości władnącej. Sytuacja prawna właściciela nieruchomości obciążonej i nieruchomości władnącej nie zależy od tego, czy podstawą powstania służebności gruntowej jest umowa cywilnoprawna, czy orzeczenie sądu powszechnego ( np. w przypadku stosowania art. 145 k.c., art. 151 k.c., czy przepisów o zniesieniu w współwłasności i dziale spadku ), czy inne zdarzenie prawne.

Nadto podział nieruchomości władnącej na działki geodezyjny nie ma znaczenia znaczenie dla interesu prawnego właściciela działki obciążonej służebnością przejazdu i przechodu albowiem nie przesądza jeszcze, że do podziału nieruchomości w sensie cywilnoprawnym albo wieczystoksięgowym rzeczywiście dojdzie, a także czy i w jaki sposób zmieni się sposób jej wykonywania.

Wszystkie czynniki podawane w uzasadnieni skargi, jako mające decydować o interesie prawnym skarżącego, nie zostały ujęte w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przesłanki podziału nieruchomości. Powołane w skardze przepisy prawa cywilnego stanowią normy prawa materialnego, które można uznać na gruncie postępowania administracyjnego o podział nieruchomości władnącej jedynie za źródła interesu faktycznego A. L.. Nie można natomiast przyjąć, że w sprawie niniejszej z nich wywodzony interes prawny był konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajdowało potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego w postępowaniu o podział nieruchomości władnącej.

Odmienna sytuacja występuje w przypadkach objętych przesłanką podziału nieruchomości z art. 93 ust. 3 u.g.n. i art. 99 u.g.n., które rozważono i omówionym prawidłowo w zaskarżonej decyzji.

Artykuł 93 ust. 3 u.g.n. stanowi, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.

W myśl art. 99 u.g.n., jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Jak wynika z cytowanych przepisów przesłanka dostępu do drogi publicznej nieruchomości powstałych w wyniku podziału został w nich wprost przewidziana, co uwzględniając treść art. 140 k.c. i możliwość ustanowienia służebności drogi koniecznej w trybie art. 145 k.c. na nieruchomościach osób trzecich, jest okolicznością, które może mieć znaczenie dla potrzeby ochrony interesu właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Taki przypadek nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie.

Z niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń organu odwoławczego, a także ustaleń organu pierwszej instancji, które znajdują potwierdzenie z zgromadzonych dowodach wynika, że nowo wydzielone działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej .

I tak, działka nr [...] ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. S., oraz ul. Z. za pośrednictwem istniejącej służebności drogowej obciążającej działki nr [...] i nr [...]), natomiast działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem tej samej istniejącej służebności drogowej.

W sprawie niniejszej nie ma zatem potrzeby rozważenia kwestii ustanawiania nowego dostępu do drogi publicznej, albowiem dostęp do drogi publicznej był, istnieje i nie ulega zmianie w związku z podziałem nieruchomości władnącej. W opisanej sytuacji tracą na znaczeniu argumenty podnoszone w skardze, z których ma wynikać, że kolejność przyjmowanych przy podziale nieruchomości sposobów zapewnienia powstającym działka dostępu do drogi publicznej nie jest przypadkowa.

Nie stanowi źródeł interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. fakt, że nieruchomość skarżącego jest wpisana do rejestru zabytków, a działka objęta podziałem stanowi w części jego otoczenie. Takiego źródła nie stanowi bowiem co do podziału nieruchomości władnącej art. 140 k.c., przepisy prawa sąsiedzkiego, względnie dotyczące ustanowienia i wykonywania służebności, jak również regulacje zawarte w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U. Nr 162, poz.1568 z późn. zm.).

Nie ma również znaczenia w sprawie niniejszej okoliczność iż przed sądem powszechnym toczyło się lub toczy postępowania o zniesienie służebności przejazdu i przechodu albowiem wyrok uwzględniający takie powództwo nie ma mocy wstecznej, lecz wywołuje skutek ex nunc.

Stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie przyznania skarżącemu legitymacji do udziału w postępowaniu jest niekonsekwentne, o czym świadczy zarówno jego przebieg, jak i treść wydanej decyzji.

W szczególności nie budzi wątpliwości, że A. L. nie był uznawany przez Prezydenta Miasta [...] za stronę kontrolowanego postępowania administracyjnego na początkowym jego etapie, w okresie poprzedzającym wydania wydanie postanowienia z dnia 19 kwietnia 2012 r., znak [...], opiniującego pozytywnie wstępny projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...]. Po dacie złożenia przez A. L. pierwszego pisma w sprawie 19 kwietnia 2012 r. organ pierwszej instancji miał na uwadze okoliczności wskazywane w piśmie przez skarżącego, natomiast nie doręczał mu korespondencji, w tym postanowień o zawieszeniu postępowania, a następnie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, które zostało uchylone przez organ drugiej instancji. Dopiero pismo z dnia 14 lutego 2013 r., znak [...], A. L. otrzymał wraz z wnioskodawcami, zaś zawiera ono informację o treści art. 28 k.p.a. oraz pouczenia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. A. L. mógł zatem ówcześnie zaznajomić się z zebranym materiałem, czego skutkiem były zarzutu i wnioski zawarte w piśmie z dnia 25 lutego 2013 r. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 marca 2013 r., znak [...], zawiera wskazania, które mogą naprowadzać, że organ ten uznał A. L. za stronę postępowania, czemu przeczy rozdzielnik decyzji, z którego wynika, że akt ten przesłano mu jedynie do wiadomości. Uznając takie wewnętrzne sprzeczności za uchybienie należy uznać, że w sytuacji gdy A. L. nie służy przymiot strony postępowania pozostają one bez wpływu na wynik sprawy, zaś zarzuty i wnioski skargi dotyczące decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 marca 2013 r., znak [...], nie zasługują na uwzględnienie.

Z czynionych wyżej wywodów wynika, że organ odwoławczy błędnie przyznał skarżącemu status strony postępowania w przedmiotowej sprawie, nie mniej jednak orzekł zgodnie z interesem wnioskodawców, którzy nie zaskarżyli ostatecznej decyzji W ustalonym stanie faktycznym utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym eliminacje zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, zaś nadto skarżący nie posiada legitymacji do skutecznego domagania się wydania takiego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.