Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 294/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-23 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 179a, 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 77 par. 1, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 99a,146 ust. 1a
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Przemysław Żmich WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2020 r. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 294/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. Sp. komandytowa w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2018 r. nr KOA/3168/Ac/18 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 14 grudnia 2018 r. nr KOA/3168/Ac/18 oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z 10 sierpnia 2018 r. nr 14/2018; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] Sp. z o. o. Sp. komandytowa w W. kwotę 3450 (trzy tysiące czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 26 września 2019 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie zapadł wyrok oddalający skargę [...] Sp. z. o.o. Sp. komandytowa w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2018 r. nr KOA/3168/AC/18 wydaną w przedmiocie opłaty adiacenckiej

Od powyższego wyroku, z zachowaniem przepisanego terminu, skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło [...] Sp. z. o.o. Sp. komandytowa w W.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 14 grudnia 2018 r. nr KOA/3168/AC/18 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza i Gminy P. z dnia 10 sierpnia 2018 r. nr 14/2018 orzekającą o ustaleniu opłaty dla [...], Spółki zo.o. Sp. k.

Organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia 10 sierpnia 2018 r., nr 14/2018 Burmistrz Miasta i Gminy P. ustalił dla [...] sp. z o.o. sp.k. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w J. oznaczonej jako działki ewidencyjne [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], które powstały na skutek podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w J. uregulowane w KW Nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wykazał, iż podział nieruchomości, dokonany na wniosek Spółki, zatwierdzony ostateczną decyzją nr G-30/2018 z dnia 14 marca 2018r., spowodował wzrost jej wartości, zaś procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości została ustalona zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. Skarżąca Spółka zakwestionowała wydane rozstrzygnięcie wskazując na naruszenie art. 98a ust. 1 w związku z art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 i ust. 3 oraz § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 98a ust. 1 i ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W następstwie rozpoznania powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie ww. decyzją z 14 grudnia 2018 r. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W motywach decyzji przedstawiło materialno-prawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 98a i 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazując na treść tych przepisów. Następnie zaś dokonało oceny operatu w aspekcie tych przepisów oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U Nr 207, poz. 2109 ze zm.), uznając, iż z tej perspektywy wycena spełnia wymogi określone przepisami ujętymi w wymienionych aktach normatywnych. Przedstawiło także sposób wyceny nieruchomości zastosowany przez rzeczoznawcę. Za prawidłowe uznało zastosowany przez rzeczoznawcę sposób doboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej przed podziałem i po podziale. Jak wynika z operatu szacunkowego, ustalając wartość nieruchomości biegły zestawił działki przeznczone pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo- usługową o dużym i małym areale, o cechach najbardziej podobnych do cech nieruchomości wycenianej. Za cechy te uznał lokalizację, sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, położenie względem dróg oraz wielkość i kształt działki. Kolegium zauważało przy tym, że nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Zatem to rzeczoznawca dokonuje wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożyła Spółka [...] Sp. z o.o. Sp. k. w W. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów :

I. art. 98a ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( dalej jako ugn) w zw. z art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ugn oraz §4 ust. 1 i ust. 3 oraz §36 ust. 6 pkt 5 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (dalej jako: " Rozporządzenie") poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wartość nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej nie stanowi sumy wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [dalej jako: kpa w zw. z art. 98a ust. 1b ugn w zw. z art. 146 ust. 1a ugn poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie, w jakim przeprowadzenie tego postępowania było niezbędne dla ustalenia czy operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości został sporządzony w sposób zgodny z przepisami prawa, co doprowadziło do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o wadliwy operat szacunkowy sporządzony z naruszeniem art. 98a ust. 1b w zw. z art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ugn oraz § 4 ust. 1 i ust. 3 oraz § 36 ust. 6 pkt 5 Rozporządzenia tj. w oparciu o operat szacunkowy, w którym:

a) nie przyjęto, że wartość nieruchomości położonej w m. J., gm. P., oznaczonej jako działki ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], ob. [...] o łącznej powierzchni 9286 m2 ( dalej jako: nieruchomość) przed podziałem stanowiła suma wartości poszczególnych działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi, tj. suma wartości działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...];

b) ustalono wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale w oparciu o transakcje nieruchomościami, które nie spełniały kryterium podobieństwa;

c) nieprawidłowo zostały wybrane: podejście i metoda szacowania wartości nieruchomości;

d) nie ustalono wartości nieruchomości po podziale z uwzględnieniem rzeczywistych cech powstałych działek, tj. nie uwzględniono, że przeznaczenie części nieruchomości podlegającej podziałowi pod drogę wewnętrzną spowodowało zmniejszenie wartości tej części nieruchomości w stosunku do pierwotnego przeznaczenia i w konsekwencji nie uwzględniono takiej wartości działki nr [...] stanowiącej po podziale nieruchomości drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne;

III. art. 138 §1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej pomimo jej wydania z ewidentnym naruszeniem art. 98a ust. Ib w zw. z art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ugn oraz §4 ust. 1 i ust. 3 oraz §36 ust. 6 pkt 5 Rozporządzenia, tj. w oparciu o operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca niewłaściwie dobrał nieruchomości podobne, wadliwie ocenił wartość nieruchomości przed podziałem, jako niestanowiącą sumy wartości poszczególnych działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości przed podziałem, jak i wadliwie ocenił wartość nieruchomości po podziale nie uwzględniając przeznaczenia części nieruchomości podlegającej podziałowi pod drogę wewnętrzną, co spowodowało zmniejszenie wartości tej części nieruchomości w stosunku do pierwotnego przeznaczenia;

IV. art. 138 §1 pkt 2 kpa polegające na nieuchyleniu przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i nie wydaniu decyzji orzekającej co do istoty sprawy (ani nieuchyleniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 §2 kpa) pomimo, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 107 §1 pkt 5 kpa w zw. z art. 98a ust. 1 i ust. 1b ugn poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ale jako nieobejmującej działki ewidencyjnej nr [...] (stanowiącej po podziale nieruchomości drogę wewnętrzną), przy jednoczesnym uwzględnieniu wartości działki nr [...] przy ustalaniu wartości nieruchomości po podziale, przyjętej jako suma wartości wszystkich działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania, wchodzących w skład nieruchomości, tj. z pominięciem przez organ pierwszej instancji w sentencji decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej działki nr [...] pomimo uwzględnienia jej wartości dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła u uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz o zasadzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie

Rozpoznając wniesioną skargę sad wskazał, że zgodnie z art. 146 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018. 2204 , dalej u.g.n.) ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego - art. 156 ust. 1 u.g.n. Zdaniem sądu ocena operatu, do której zobowiązane są organy administracji, a którą następnie może weryfikować sąd, obejmuje ocenę operatu przede wszystkim od strony formalnej, pod względem kompletności i przydatności dla określonego celu, nie wnikając w merytoryczną wartość wyceny z uwagi na wymaganą wiedzę fachową, potwierdzoną nabyciem uprawnień rzeczoznawcy majątkowego. Zatem o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. (por. m.in. wyrok NSA z 16 września 2016 r., I OSK 2938/14 wszystkie orzeczenia publik. w CBOSA). Takiej oceny władna jest dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. też wyrok WSA we Wrocławiu z 24 sierpnia 2017 r., II SA/Wr 384/17, wyrok WSA w Gliwicach z 29 lipca 2016 r., II SA/Gl 356/16; wyrok WSA w Olsztynie z 7 października 2015 r., I SA/Ol 54/15, wyrok NSA z 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13, wyrok WSA w Kielcach z 4 lutego 2015 r., II SA/Ke 1110/14). Także wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy, jako osoba posiadająca w tym zakresie wiadomości specjalne oraz stosowne i niezbędne uprawnienia, a także kwalifikacje. Biegły również decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt l SA/Wa 835/11,).

W sporządzonym w sprawie operacie szczegółowo opisano zarówno podstawę prawną opracowania, przedmiot i zakres wyceny, sposób wyceny, w tym podejście, metodę i technikę wyceny, wykonano analizy danych i charakterystykę rynku nieruchomości, a wreszcie określono wartość nieruchomości przed i po podziale. Rzeczoznawca w sposób uprawniony dokonał analizy transakcji nieruchomości podobnych, przyjmując dwuletni okres badania cen od daty, na którą określa się wartość nieruchomości (zakres badania rynku lata 2016-2017), co jest zgodne z zasadami wyceny nieruchomości przy zastosowanym przez rzeczoznawcę podejściu określonymi przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.

Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n., przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nie oznacza to jednak, że mają to być nieruchomości identyczne.

Biegły przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo- usługową, położone w powicie [...] (w większości w gminie P.), o areałach i sposobie zagospodarowania podobnych do nieruchomości wycenianej dopełnił również obowiązku określonego w ww. artykule.

Dodatkowo w odwołaniu od decyzji skarżąca zgłosiła zastrzeżenia wobec przedmiotowego operatu szacunkowego, na które odpowiedział biegły w piśmie z 28 września 2018 r., wyjaśniając, że teren powiatu [...] przyjęty do analizy to rynek lokalny. Odniósł się również do sposobu szacowania działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. Z tych względów należało uznać, że opinia biegłego przedstawia się jako pełna, wszechstronnie i szczegółowo uzasadniona. Z jej treści nie wynikają żadne wątpliwości odnośnie przyjętych metod i sposobu wyceny, w tym doboru transakcji.

W ocenie Sądu, biegły prawidłowo wycenił wartość nieruchomości gruntowej przed podziałem, przyjmując do porównań nieruchomości niezabudowane o pow. powyżej 4000 m2, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo- usługową. Niektóre z przyjętych do porównań nieruchomości składały się z więcej niż jednej działki ( poz. 3, 8 i 9). Spełniały zatem kryterium podobieństwa. Ponadto należy zauważyć, że art. 98a u.g.n. został znowelizowany, poprzez dodanie ust. 1b przez art. 1 pkt 20 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz.U.2017.1509) zmieniającej u.g.n. z dniem 23 sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu zmian (Sejm RP VIII kadencji, Nr druku: 1560) wskazano m. in.: "(...) art. 98a ust. 1 i 1b – (...) Doprecyzowanie zasad określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej ma na celu wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych oraz rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych występujących w tym zakresie. Wycena nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości powinna odzwierciedlać ratio legis instytucji opłaty adiacenckiej. Wzrost wartości w tym przypadku wynika z dokonania podziału nieruchomości (w postępowaniu administracyjnym lub sądowym), którego skutkiem jest wydzielenie działek mogących stanowić odrębne nieruchomości. Niektóre sądy w sytuacjach, kiedy rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości po podziale jako sumę wartości poszczególnych działek, nie dopuszczają tej metody powołując się na kodeksową definicję nieruchomości. Taka interpretacja ogranicza możliwość wykonania rzetelnej wyceny nieruchomości w związku z niedostateczną liczbą nieruchomości podobnych do nieruchomości po podziale. Obserwacja rynku wskazuje bowiem, że właściciele nieruchomości tylko sporadycznie zbywają po podziale nieruchomość w całości (wszystkie wydzielone działki gruntu łącznie). Doprecyzowanie zasad wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości wyeliminuje przypadki niewłaściwej praktyki wyceny nieruchomości. Wprowadzenie art. 98a ust. 1b ma na celu poprawę czytelności przepisu art. 98a." Zatem nieprawidłowa jest interpretacja art. 98a ust. 1b ugn przedstawiona w skardze, odnosząca się do konieczności szacowania nieruchomości zarówno przed podziałem i o podziale jako sumy wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. W aktualnym stanie prawnym, po nowelizacji z 2017 r., art. 98a ust. 1 b u.g.n. rzeczoznawca ma prawo właśnie po podziale oszacować wartości nieruchomości jak zsumowanie wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania, wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. A w taki właśnie sposób dokonana została wycena przedmiotowej nieruchomości.

Kolejną kwestią istotną w sprawie jest sposób wyceny działki gruntu nr [...], przeznaczonej pod drogę wewnętrzną. Z akt sprawy wynika i tak przyjął biegły, że działka nr [...] przeznaczona jest zgodnie z planem miejscowym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Biegły przyjął procedurę wyceny w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia, przepisy ust. 1-4 stosuje się m.in. przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne. Zgodnie z przepisem art. 154 ust. 2 u.g.n. podstawowym dokumentem, służącym do określenia przeznaczenia gruntu jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazuje biegły, wartość działki o nr geodezyjnym [...] została ustalona tak jak wartość gruntów, z którą ją wydzielono, co jest zgodne z ww. przepisem. W tym zakresie rzeczoznawca wyjaśnił, że w obrocie rynkowym nieruchomości gruntowych nie występują samodzielnie grunty stanowiące wyłącznie drogi wewnętrzne. Działki te są bowiem sprzedawane razem z działkami budowlanymi na współwłasność z udziałem odpowiadającym z reguły ułamkowi ilości obsługiwanych działek budowlanych, a ich cena w aktach notarialnych podawana jest łącznie jako jedna całość z działką budowlaną. Sąd podziela to stanowisko. Wobec powyższego Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej wniesionej od tego wyroku przez [...] Sp. z. o.o. Sp. komandytowa w W., zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości wniesiono:

1) o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2) w przypadku nie uwzględnienia powyższego wniosku – o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi;

3) o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie skorzystał z podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając w pierwszej kolejności naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. w związku z art. 7,77 §1 i 80 kpa w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 146 ust. 1 a u.g.n. w zw. z art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 i ust. 3 oraz § 36 ust. 6 pkt 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 107 §1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym jego zastosowanie, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu, a to art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany. W dalszej części skargi kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 98a ust. 1b u.g.n. w zw. z art. 153 ust.1 i art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i ust. 3 oraz § 36 ust. 6 pkt 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wartość nieruchomości (przed podziałem) na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej nie stanowi sumy wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) z dniem 15 sierpnia 2015 r. wszedł w życie przepis art. 179a o brzmieniu "Jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna." Jak wynika z uzasadnienie do projektu tej zmiany ( druk sejmowy 1633) proponowana regulacja, wprowadzająca wyjątek od zasady dewolutywności skargi kasacyjnej, podyktowana jest względami ekonomiki postępowania. W przypadkach nią objętych nastąpi znaczne przyspieszenie czasu rozpoznawania skarg kasacyjnych i to bez potrzeby angażowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto ustawodawca wskazał, że kontrola formalna skargi kasacyjnej i autokontrola mogą odbyć się w tym samym czasie, na jednym posiedzeniu niejawnym. Jeżeli wojewódzki sąd administracyjny zmieni zdanie w sprawie, w której już orzekł, to musi jeszcze raz i w całości rozpoznać sprawę, a strona nadal nie traci prawa do złożenia skargi kasacyjnej. Zwrot normatywny "ponownie rozpoznaje sprawę" oznacza rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, zgodnie z brzmieniem art. 134 §1 p.p.s.a., a nie rozpoznanie sprawy w rozumieniu art. 183 p.p.s.a., tzn. w granicach skargi kasacyjnej (wyrok NSA z 9.08.2016 r., II FSK 1291/16 publik. CBOSA).

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie zachodzi jedna z przesłanek określona w cytowanym przepisie, stanowiąca podstawę do wydania autokontrolnego orzeczenia. Stwierdzono bowiem, że oczywiście usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegający na jego niezastosowaniu, mimo że zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji jak też decyzji ją poprzedzającej, chociaż nie z przyczyn wskazanych przez skarżącego.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowił art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 65 ze zm, powoływanej dalej jako u.g.n)., zgodnie z którym jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b).

Z przywołanych przepisów wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

Po za sporem pozostaje, iż działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone w J. uregulowane w KW Nr [...], po rozpoznaniu wniosku skarżącej, zostały podzielone na działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Bezsporną jest również okoliczność, że w dacie dokonania podziału nieruchomości obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia 22 listopada 2017 r. nr 1232/XL/2017 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. U. Woj. Mazowieckiego z 2017 roku, poz. 10983). Z uchwały wynika, że opłata adiacencka wynosi 30% różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość uzyskała po podziale i miała przed jej podziałem. Z akt sprawy wynika także, że zachowany został również 3 – letni termin do ustalenia opłaty. Decyzja podziałowa została wydana 14 marca 2018 r. i stała się ostateczna z dniem 29 marca 2018 r.

Spór dotyczy natomiast prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, który stanowił podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, a w konsekwencji wysokości opłaty adiacenckiej. Opłata ta ustalana jest bowiem po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości – art. 146 ust. 1a u.g.n. Zauważyć należy, iż opinia stanowi jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Stąd też jej zgodność przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Operat szacunkowy stanowi kluczowy dowód w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania, gdyż zawiera opinię biegłego posiadającego specjalistyczną wiedzą z zakresu wyceny nieruchomości. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej stanowił operat szacunkowy z dnia 25 czerwca 2018 r., sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego M. J.

Opinia ta, jak każdy dowód, stosownie do art. 77 § 1 kpa podlega ocenie organu administracji. W szczególności stosownie do treści art. 80 kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego z należytą starannością zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Rzeczą organów jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny, spójny i zupełny. Organ oraz sąd administracyjny powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek lub braków, które powinny zostać uzupełnione, aby dokument ten miał pełną wartość dowodową.

Negatywna ocena wartości dowodowej operatu przez organ bądź sąd administracyjny jest możliwa w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, czy też w przypadku pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem sporządzony przez biegłego operat szacunkowy zawiera błędy, niezauważone przez organy obu instancji w postępowaniu administracyjnym. W decyzji podziałowej dawne działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] podzielono na 23 nowe działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Na stronie 19 operatu szacunkowego rzeczoznawca ustalił wartość rynkową gruntu przed podziałem, którą określił na kwotę [...] zł, wliczając do tej kwoty również wartość działki nr [...]. Ustalając natomiast wartość rynkową gruntu po podziale określił ją na kwotę [...] zł (jako sumę wartości 24 działek o nr [...]-[...], wliczając również wartość działki nr [...] o pow. 300 m2 i wartości [...] zł). Od różnicy tych wartości ustalił wysokość opłaty adiacenckiej ustalając ją na kwotę [...] zł. Do obu wartości ( tj. wartości działki przed podziałem jak i po podziale) wliczył wartość działki nr [...], która to działka nie była objęta decyzją podziałową z 14 marca 2018 r. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 §1 kpa), podlega zatem jak każdy dowód swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego. W konsekwencji, organ administracji powinien na podstawie art. 80 kpa samodzielnie ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego postawę orzekania, a zatem ocenić operat pod kątem przyjęcia go za dowód w sprawie. Natomiast organu obu instancji w niniejszej sprawie, wadliwie oceniły operat z czerwca 2018 r. Nie dostrzegły bowiem błędu rzeczowego i matematycznego popełnionego przez biegłego rzeczoznawcę w powołanej opinii, a polegającą na przyjęciu do wyceny również działki nr [...], która nie była objęta decyzją podziałową, co narusza reguły postępowania określone w art. 80 kpa w zw. z art. 11 kpa, a w konsekwencji również art. 7 i art. 77 kpa oraz 107 § 3 kpa.

Stwierdzenie powyższych uchybień przez organy obu instancji czyni niezasadnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących wadliwości przeprowadzonej wyceny. Bowiem skoro operat jest wadliwy z przyczyn podanych wyżej, zbędnym jest ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skierowanych pod jego adresem. Postępowanie przed organem zostanie powtórzone na nowo wraz ze wszystkimi gwarancjami procesowymi dla strony. Organ I instancji winien poddać ponownej weryfikacji tezę o wzroście wartości nieruchomości na skutek podziału, gdy w sprawie zostanie sporządzony nowy operat, w którym prawidłowo zostanie przedstawiony przedmiot wyceny. Reasumując, wadliwie sporządzony operat szacunkowy, na którym bezkrytycznie organy oparły decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej skutkuje tym, że w istocie decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 1 pkt 1 li. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.,

Na podstawie art. 206 oraz 207 § 2 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odstąpił od zasądzania całości kosztów postępowania oraz postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tymi przepisami w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów jak również kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Biorąc pod uwagę charakter rozpoznawanej sprawy i jedynie częściowe uwzględnienie rozpoznanej skargi sąd uznał, że zastosowanie wspomnianego przepisu jest uzasadnione, a koszty postępowania należy ustalić na kwotę 3450 zł (2250 tytułem zwrotu wpisów od skargi oraz skargi kasacyjnej oraz kwotę 1200 zł tytułem zastępstwa procesowego za obie instancje).

Obowiązkiem organów – zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. – będzie uwzględnienie powyższych uwag przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Przed wydaniem stosownej decyzji, organ uzupełni więc postępowanie wyjaśniające o nową opinię biegłego rzeczoznawcy, której przedmiotem wyceny będą wyłącznie te działki, które były objęte decyzją podziałową. A następnie organy obu instancji dokonają wszechstronnej oceny operatu szacunkowego pod kątem spełnienia przez operat wymogów formalnych oraz zweryfikują prawidłowość dokonanej przez biegłego wyceny nieruchomości, zwłaszcza przy uwzględnieniu zarzutów strony. Ostatecznie zaś zaprezentują w uzasadnieniu ponownej decyzji przesłanki dokonanej oceny operatu i przyjętej przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości.