Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2786/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 68 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 141 poz 892
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jednolity
article: art. 1a ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2010 nr 28 poz 143
law: Ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA del. Janusz Furmanek (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 407/12 w sprawie ze skargi T. R. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T. R. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] marca 2012 r. (Nr [...]) w przedmiocie zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją dnia [...] stycznia 2012 r. Dowódca Jednostki Wojskowej [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 68 ust. 2 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 141, poz. 892 ze zm.) [dalej ustawa pragmatyczna], art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 28, poz. 143) [dalej: ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP] oraz § 5 ust. 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 87, poz. 565) [dalej: rozporządzenie], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] grudnia 2011 r. odmówił T. R. ustalenia prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż wnioskodawca mieszka w miejscowości S. przy ul. [...], co udokumentowane zostało zaświadczeniem o zameldowaniu na pobyt stały. Ponadto wnioskodawca wskazał, iż przejazd na trasie S. – R. – P. w obie strony przekracza czas dwóch godzin i w myśl odnośnych przepisów, miejscowość S. w której zamieszkuje nie jest miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby.

Organ w treści swojej decyzji odmownej wskazał, że wnioskodawca mieszka w odległości 3,5 km od bramy J.W. [...], a wersja przedstawiona przez wnioskodawcę zakłada podróżowanie z miejsca zamieszkania do J.W. [...] po trasie okrężnej, której długość wynosi 31 km. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 68 ust. 2 ustawy pragmatycznej, zwrot kosztów przejazdu przysługuje żołnierzowi zawodowemu zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby, w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z treścią przytoczonych przepisów, przez miejscowość pobliską należy rozumieć miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego nie przekracza - zgodnie z rozkładem jazdy – dwóch godzin w obie strony łącznie z przesiadkami, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejscowości pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Na podstawie analizy materiałów zawartych w aktach administracyjnych niniejszej sprawy organ ustalił, że najkrótszy czas dojazdu nie przekracza w obie strony 2 godzin, a społecznie niesprawiedliwe byłoby aby za odległość 3,5 km otrzymywać należność jak za 30 km.

W odwołaniu od powyższej decyzji T. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów. Zarzucił, że organ błędnie powołał się na § 5 ust. 5 rozporządzenia, podczas gdy powinien powołać § 5 ust. 1 ze względu na fakt, iż istnieje połączenie z miejsca pełnienia służby do miejsca zamieszkania i z powrotem środkami komunikacji publicznej, tj. linia [...] Przedsiębiorstwa Autobusowego [...] spółka z o.o. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że łączny czas przejazdu publicznymi środkami transportu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem wynosi ponad dwie godziny, co wypełnia przesłanki uznania S. za miejscowość nie będącą miejscowością pobliską.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] odmówił uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ II instancji stwierdził, że odwołujący mieszka w miejscowości graniczącej bezpośrednio z terenem J.W. [...] w P. Odległość między jego miejscem zamieszkania, a bramą jednostki wynosi 4 km. Odległość ta mierzona jest według przebiegu dróg publicznych łączących oba rozpatrywane punkty. Prawdą jest, że na trasie tej nie kursują środki komunikacji publicznej. Pokonanie tej trasy samochodem zajmuje 7 minut, pieszo około 40 minut. Jak podnosił organ, odwołujący, aby spełnić przesłankę zwrotu kosztów dojazdu czyli "przekroczenia czasu podróży powyżej 2 godzin w obie strony" wybrał trasę o długości 27,7 km autobusem ze S. do [...] w P., dalej tramwajem do Dworca PKP [...] i dalej autobusem komunikacji miejskiej w pobliże Jednostki Wojskowej do przystanku, z którego 300 m trzeba przejść pieszo do bramy Jednostki. Czas przejazdu przekracza wówczas 2h. W ocenie organu, odwołujący jako sprawny fizycznie żołnierz nie musi mieć zapewnionego dowożenia do miejsca pełnienia służby na odległość 4 km i winien ją pokonywać po trasie jak najkrótszej samodzielnie, skoro nawet małe dzieci mają obowiązek samodzielnego pokonywania odległości do 4 km do szkoły, co wynika z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Skargę na powyższą decyzję złożył T. R., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 68 ust. 2 ustawy pragmatycznej w zw. z art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez błędną ich wykładnię oraz naruszenie § 5 rozporządzenia, jak również naruszenie art. 10, art. 79 i art. 81 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumenty powołane w już uprzednio odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd meriti wskazał, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma ocena, czy miejscowość, w której mieszka żołnierz nie jest miejscowością pobliską. Żołnierzowi przysługuje bowiem zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, jeżeli miejscowość, w której zamieszkuje nie jest miejscowością pobliską. Zatem dojazd z takiej miejscowości do miejsca pełnienia służby i następnie powrót do niej środkami lądowego transportu publicznego powinien przekroczyć łącznie czas dwóch godzin. W ocenie Sądu, miejscowość S. jest miejscowością pobliską.

Sąd I instancji, kierując się wykładnią autentyczną oraz logiczną przepisów mających w sprawie zastosowanie uznał, że przy ustaleniu czasu dojazdu z/do miejsca pełnienia służby należy uwzględniać jedynie przewoźników publicznych zapewniających transport z jednej miejscowości do drugiej i tylko przystanki tych środków transportu na tej trasie można uwzględniać. Przystanki zaś w obrębie tej samej miejscowości, tj. komunikacji miejskiej, nie mogą być brane pod uwagę, albowiem definicja miejscowości pobliskiej mówi o miejscowości, do której najkrótszy czas dojazdu nie przekracza dwóch godzin w obie strony. Zatem nie można włączać do czasu przejazdu do/z miejscowości, czasu poruszania się po miejscowości pobliskiej środkami komunikacji miejskiej, gdyż prowadziłoby to do nieuprawnionego rozszerzenia definicji ustawowej.

Dalej sąd meriti wskazał, że przepis art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP konkretyzuje, iż trasę dojazdu wyznacza stacja (przystanek) najbliższy miejscu pełnienia służby oraz stacja (przystanek) najbliższy miejscu zamieszkania, brak zatem podstaw do uwzględnienia funkcjonującej w obrębie danej miejscowości komunikacji miejskiej. Zdaniem WSA w Poznaniu, dosłowne odczytywanie przepisu art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu prowadzić by mogło do sytuacji naruszających konstytucyjnie chronioną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Po pierwsze nie wszystkie bowiem miejscowości posiadają komunikację w obrębie miejscowości. Po drugie komunikacja miejska z przyczyn oczywistych nie uwzględnia najkrótszej drogi wyjazdu z danej miejscowości. Dojazdy komunikacją miejską wraz z przesiadkami, w obrębie większych aglomeracji miejskich, ze względu na wielość przystanków i ruch miejski mogą bez wątpienia przekroczyć w obie strony 2 godziny jazdy i wtedy, mimo, że żołnierz de facto zamieszkiwałby w miejscowości pełnienia służby lub tuż za jej granicami, przysługiwałoby mu prawo do zwrotu kosztów dojazdów. Choć logicznie rzecz ujmując byłaby to miejscowość pobliska, bądź nawet ta sama. Interpretacja przepisu powinna być uniwersalna i wykluczać sprzeczności.

Reasumując, zdaniem Sądu I instancji organy zasadnie przyjęły, iż skarżącemu nie przysługuje zwrot kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania w S. do miejsca pełnienia służby w P. i z powrotem, gdyż przejazd pomiędzy tymi miejscowościami w obie strony (S. – P. – S.) nie przekracza 2 godzin, odległość od miejsca zamieszkania skarżącego do bramy J.W. w której pełni służbę wynosi zaledwie 4 km, co jest bezsporne w niniejszej sprawie. Jak przy tym wynika z zaświadczenia spółki z o. o. [...] czas przejazdu na trasie S. – P., [...] wynosi 25 min. w jedną stronę. Łącznie więc czas dojazdu skarżącego do miejsca pełnienia służby i do miejsca zamieszkania wynosi mniej niż 1 godzina.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik T. R. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 68 ust. 2 ustawy pragmatycznej i art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez odrzucenie wyników wykładni językowej i bezzasadne przyjęcie i miarodajnym dla prawidłowego odczytania tych norm jest wykładnia autentyczna i logiczna dokonana przez pryzmat art. 32 Konstytucji RP;

- § 5 rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych, poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż skarżący spełniał warunki do ustalenia prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem

oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. polegające na nieuwzględnienie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie zgodził się z zasadnością zastosowania przez Sąd I instancji wykładni autentycznej i logicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, ustawodawca nie wprowadził w ogóle kryterium rodzaju przewoźnika, a wyłącznie kryterium czasu przejazdu na określonej trasie (od przystanku najbliższego miejscu zamieszkania do przystanku najbliższego miejsca pełnienia służby). Dalej podnosi, że stanowisko Sądu meriti, które wyłącza możliwość ubiegania się o świadczenie z art. 68 ust. 2 ustawy pragmatycznej w oparciu o kryterium nieznane ustawie - rodzaju przewoźnika - wprowadza bezpodstawne różnicowanie sytuacji żołnierzy w oparciu o kryterium pozaustawowe, podczas gdy analizowana norma prawna odwołuje się wyłącznie do czasu przejazdu na określonej trasie.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, WSA w Poznaniu dokonał nieuprawnionego zawężenia zakresu podmiotowego przepisu odwołując się do reguł interpretacyjnych mających drugorzędne znaczenie w procesie wykładni prawa. Ponadto nadanie takiego znaczenia normie prawnej, jak uczynił to Sąd I instancji nie znosi jego ewentualnej niezgodności z ustawą zasadniczą, a tę niezgodność pogłębia przede wszystkim z uwagi na różnicowanie sytuacji strony w odniesieniu do osób, które znajdując się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej nabyli już uprawnienia do kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Po stwierdzeniu, że w sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do oceny podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że nie są one oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Przedmiotem kontroli Sądu była zgodność z prawem decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z [...] marca 2012 r. (Nr [...]) w przedmiocie zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. W ocenie Sądu kasacyjnego, WSA w Poznaniu w zaskarżonym wyroku w pełni prawidłowo dokonał wykładni i zastosowania w sprawie art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tj. Dz.U z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.) [dalej: ustawa pragmatyczna] w zw. z art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 28, poz. 143) [dalej: ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP] oraz § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 87, poz. 565 ze zm.) [dalej: rozporządzenie MON].

Podstawowe znaczenie dla oceny zasadności skargi kasacyjnej posiada zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez niewłaściwą wykładnię przepisu art. 68 ust. 2 ustawy pragmatycznej w zw. z treścią art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej. Artykuł 68 ust. 2 ustawy pragmatycznej odwołuje się do art. 1a ust. 1 pkt 7 wyżej wskazanej ustawy w kwestii zdefiniowania pojęcia "miejscowość pobliska". Określenie, co należy rozumieć pod pojęciem "miejscowości pobliskiej" oraz ustalenie, czy czas przejazdu środkami komunikacji po miejscowości pobliskiej wlicza się do czasu ogólnego przejazdu, od którego zależą uprawnienia z art. 68 ust. 2 ustawy pragmatycznej, jest kluczowe w niniejszej sprawie. Tego dotyczy w istocie spór pomiędzy stronami postępowania.

Wyjaśnić zatem należy, iż zgodnie z art. 68 ust. 2 ustawy pragmatycznej (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji) "Żołnierzowi zawodowemu zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, przysługuje prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem". Z kolei art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP stanowi, że pod pojęciem "miejscowości pobliskiej" należy rozumieć "miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy dwóch godzin, w obie strony łącznie z przesiadkami, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania".

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji przyjął, że przy ustaleniu czasu dojazdu z/do miejsca pełnienia służby należy uwzględniać jedynie przewoźników publicznych zapewniających transport z jednej miejscowości do drugiej i tylko przystanki tych środków transportu na tej trasie można uwzględniać. Przystanki zaś w obrębie tej samej miejscowości, tj. komunikacji miejskiej, nie mogą być brane pod uwagę, albowiem definicja miejscowości pobliskiej mówi o miejscowości, do której najkrótszy czas dojazdu nie przekracza dwóch godzin w obie strony. Zatem – zdaniem Sądu meriti - nie można włączać do czasu przejazdu do/z miejscowości, czasu poruszania się po miejscowości pobliskiej środkami komunikacji miejskiej, gdyż prowadziłoby to do nieuprawnionego rozszerzenia definicji ustawowej.

Natomiast pełnomocnika skarżącego kasacyjnie podkreślał, iż ustawodawca nie wprowadził w ogóle kryterium rodzaju przewoźnika, a wyłącznie kryterium czasu przejazdu na określonej trasie (od przystanku najbliższego miejscu zamieszkania do przystanku najbliższego miejsca pełnienia służby).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni terminu "miejscowość pobliska" i w konsekwencji prawidłowo wywiódł, że czasu przejazdu po miejscowości pobliskiej nie wlicza się do ogólnego czasu przejazdu, od którego uzależnione jest przyznanie wnioskowanych świadczeń.

Przede wszystkim zauważyć należy, że wyraz "dojazd" – użyty w analizowanych aktach prawnych - należy rozumieć jako możliwość przemieszczenia się przez żołnierza publicznym środkiem transportu od stacji (przystanku) miejscowości jego zamieszkania do stacji (przystanku) miejscowości pełnienia służby. Taki wniosek wynika z samego brzmienia przepisu art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w którym wyraźnie określa się – tak w odniesieniu do czasu przejazdu, jak i w zakresie samego połączenia komunikacyjnego - że miejscem odniesienia jest stacja (przystanek), nie zaś inne bliżej nieokreślone miejsca (jak np. przystanek komunikacji miejskiej, adres jednostki wojskowej, czy adres kwatery w internacie). Z powyższego względu nie można przyjąć, że do ogólnego czasu przejazdu należałoby wliczać czas przejazdu środkami komunikacji miejskiej, czy też innej, z których żołnierz mógłby skorzystać dojeżdżając do stacji PKP lub przystanku PKS.

Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego należy zwrócić uwagę, że w normie art. art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w której jest zdefiniowane pojęcie "miejscowości pobliskiej" ustawodawca nie wprowadził co prawda innych dodatkowych okoliczności składających się na desygnat pojęcia "miejscowość pobliska". Kierując się jednak zasadą racjonalności prawodawcy, która stanowi podstawową dyrektywę w procesie wykładni prawa, nie można uznać, że pojęcie "miejscowość pobliska" użyte w analizowanej ustawie będzie miało zupełnie inny zakres znaczeniowy niż ma to miejsce w tożsamych regulacjach odnoszących się do innych służb mundurowych, w przypadku których wprost stwierdza się, że że nie uwzględnia się dojazdu w obrębie miejscowości zamieszkania, czy pełnienia służby (np. o Policji, o Służbie Więziennej). Trafnie – w ocenie NSA – podnosił w tym zakresie Sąd meriti, że w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1945), która z dniem 1 lipca 2010 r. nadała nowe brzmienie definicji miejscowości pobliskiej, prawodawca wskazuje na spójność tego pojęcia z funkcjonującym rozwiązaniem w ustawie o Policji (art. 88 ust. 4), które wyklucza komunikację w obrębie miejscowości. Przyjąć zatem należało, w aspekcie podnoszonej zasady racjonalności ustawodawcy, że wolą ustawodawcy było, aby pojęcia te były rozumiane tożsamo.

Tym samym czas przejazdu z miejscowości pobliskiej należy rozumieć jako czas dojazdu w obie strony nie przekraczający dwóch godzin licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, bez uwzględnienia dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której żołnierz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że w najnowszym orzecznictwie i doktrynie zaczyna dominować pogląd, zgodnie z którym należy kontynuować wykładnię nawet po uzyskaniu jednoznaczności językowej. W razie konfliktu pierwszeństwo przysługuje rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej.

W ocenie Sądu kasacyjnego, zastosowane przez ustawodawcę pojęcia czasu dojazdu i miejscowości pobliskiej posiadają charakter obiektywny, mają zatem wprowadzić jednolitość w przyznawaniu uprawnień związanych z pełnieniem służby i równość tych praw, co niewątpliwie będzie mieć znaczenie dla procesu jednolitego stosowania prawa przez organy administracji w sytuacji różnych służb mundurowych.

Z tego też względu, nie można przy interpretacji terminów "czas dojazdu" i "miejscowość pobliska" kierować się okolicznościami o charakterze subiektywnym (jak to próbuje czynić skarżący kasacyjnie), zależnymi od oczekiwań, upodobań czy przyzwyczajeń konkretnego żołnierza.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można także zgodzić się z argumentacją autora skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji niezasadnie dał pierwszeństwo konstytucyjnej zasadzie równości przed zasadą pogłębionego zaufania obywateli do organów państwa. W ocenie NSA, nie doszło w analizowanym przypadku do zachwiania relacji pomiędzy obiema wskazanymi zasadami. O naruszeniu tej zasady można mówić dopiero wówczas, gdy w tożsamej sytuacji (faktycznej) różnicuje się prawa jednostki bez uzasadnienia opartego o inne normy konstytucyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 67/06). W związku z tym, ochronie prawnej w tym ochronie konstytucyjnej podlega równość wobec prawa, która wszystkim podmiotom charakteryzującym się daną cechą istotną zapewnia równe traktowanie, bez zróżnicowań dyskryminujących czy faworyzujących. Przy czym nawet, jeżeli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, nie zawsze mamy do czynienia z odstępstwem od ww. zasad. W każdym przypadku niezbędne jest ocena przyjętego kryterium zróżnicowania, bowiem równość wobec prawa i zaufanie do organów państwa to także zasadność wybieranego kryterium różnicowania podmiotów. Należy podkreślić, że prawodawca ma możliwość wprowadzenia kryterium różnicującego prawo do świadczeń, a ze względu na zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów ze względu inne normy konstytucyjne jest to konstytucyjnie usprawiedliwione. Nie ma zatem charakteru dyskryminującego i nie narusza zasady pogłębionego zaufania obywateli do organów państwa zróżnicowanie podmiotów, jeżeli ich odmienne traktowanie wynika z uzasadnionych celów społecznych, gospodarczych, czy finansowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 maja 2001 r., syn akt K 5/01 wyjaśnił, że ocena przestrzegania zasady równości wymaga uwzględnienia założenia znacznego stopnia swobody ustawodawcy we wprowadzaniu regulacji, lepiej odpowiadających stosunkom społecznym. W szczególności zasada równości nie powinna być rozumiana w sposób, który uniemożliwia ustawodawcy wprowadzenie regulacji korzystniejszych dla podmiotów pewnych stosunków prawnych. Przyznanie bowiem, określonej grupie osób pewnych preferencji nie oznacza obowiązku przyznania takich preferencji innym.

Reasumując, prawidłowo przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w odniesieniu do analizowanego stanu faktycznego, że skarżącemu nie przysługiwał zwrot kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Trafnie przyjmując, iż miejscowość, z której dojeżdżał skarżący mieściła się w pojęciu "miejscowości pobliskiej". Zasadnie też przyjął, iż w takim przypadku nie wlicza się do czasu przejazdu przejazdów w ramach miejscowości pobliskiej oraz miejscowości pełnienia służby. Zatem, jak wskazał Sąd meriti, przejazd pomiędzy tymi miejscowościami w obie strony (S. – P. – S.) nie przekracza 2 godzin.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów i – działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.