Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2121/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 oarz art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Katarzyna Matczak Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia–Rybak po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.O. i D.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1589/15 w sprawie ze skargi I.O. i D.J. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od I.O. i D.J. solidarnie na rzecz Komendanta [...] Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1589/15 oddalił skargę I.O. i D.J. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia 14 lipca 2015r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia lokalu mieszkalnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Komendant Rejonowy Policji [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów z (Dz.U. z 2005 r. Nr 105, poz. 884 ze zm.), nakazał I.O. i D.J. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji podał, że przedmiotowy lokal mieszkalny otrzymał J.G. na podstawie przydziału mieszkania pracowniczego z dnia [...] marca 1955 r. nr [...] do wspólnego zamieszkiwania z żoną H.G., synem W.G. i córką E.G. Po śmierci głównego najemcy w dniu [...] 1987 r. jego żona H.G. stała się osobą uprawnioną do zamieszkiwania w powyższym lokalu, składającym się z dwóch pokoi i kuchni o pow. użytkowej [...] m², w tym mieszkalnej – [...] m², pozostającym w dyspozycji Komendy Rejonowej Policji [...] i będącym własnością [...]. H.G. zmarła w dniu [...] 2005 r.

Obecnie w przedmiotowym lokalu na pobyt stały są zameldowani I.O. – wnuczka zmarłych najemców wraz ze swoim synem D.J. Osoby te nie są związane z resortem spraw wewnętrznych i nie posiadają uprawnień do świadczeń emerytalno-rentowych z tego resortu, tym samym nie mogą one zajmować lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji.

Na skutek wniesienia przez I.O. i D.J. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał Komendant [...] Policji, który decyzją z dnia 14 lipca 2015 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji powołał treść art. 88 ust. 1, art. 89, art. 90 i art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, a także art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin (Dz.U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.) i stwierdził, że z przytoczonych przepisów wynika, że w sposób szczególny, odrębny uregulowały one krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji. Wskazał, że w świetle art. 88 ustawy o Policji, tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać wyłącznie policjant. Osoby wymienione w art. 89 tej ustawy, które uwzględnia się przy przydziale policjantowi lokalu mieszkalnego, nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, ich uprawnienie do zamieszkiwania wywodzi się z tytułu prawnego, jaki posiada policjant. Natomiast na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji zachowują lub mogą taki tytuł uzyskać emeryci i renciści policyjni.

Organ odwoławczy podał również, iż przedmiotowy lokal mieszkalny jest własnością [...] i pozostaje w dyspozycji Komendanta Rejonowego Policji [...], a I.O. i D.J. nie posiadają tytułu prawnego do zajmowania tego lokalu. Nie został on im przydzielony w formie decyzji administracyjnej, nie zawarto z nimi umowy najmu i nie są oni osobami, którym przysługiwałoby prawo do tego lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin, [...] nie są bowiem członkami rodziny uprawnionymi do renty rodzinnej po policjancie, a nadto w oparciu o obowiązujące przepisy nie mogą takiego tytułu prawnego uzyskać. Jedyną osobą, która posiadała tytuł prawny do tego lokalu był J.G., a prawo do lokalu wygasło z chwilą jego śmierci. Natomiast H.G. po śmierci męża, jako osoba uprawniona do renty rodzinnej po zmarłym emerycie policyjnym posiadała prawo do zamieszkiwania w tym lokalu.

W ocenie Komendanta [...] Policji, po śmierci H.G. jej wnuczka I.O. i jej syn D.J. jako osoby nieuprawnione do renty rodzinnej po zmarłym emerycie policyjnym, nie posiadają prawa do zamieszkiwania w tym lokalu. Nie posiadają samoistnego prawa do lokalu mieszkalnego, gdyż nigdy nie byli jego najemcami i nie mają prawa do zamieszkiwania w tym lokalu. W konsekwencji lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] pozostający w dyspozycji organów Policji zajmują bez tytułu prawnego. Skutkowało to zasadnością wydania przez organ pierwszej instancji m.in. w oparciu o art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji zaskarżonej decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie doszło również do naruszenia przez Komendanta Rejonowego Policji [...] przepisów postępowania art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 K.p.a. Z pisma Naczelnika [...] z dnia 24 maja 1991 r. nie wynika, że wyżej wymienionej przysługuje tytuł prawny do zajmowanego lokalu, wręcz przeciwnie z zawartej w nim informacji wynika, że fakt jej zamieszkiwania nie rodzi żadnych uprawnień o wejście w stosunek najmu.

Zameldowanie określonej osoby na pobyt stały pod danym adresem jest jedynie czynnością rejestracyjną i ma charakter wyłącznie ewidencyjny. W świetle § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji (Dz.U. Nr 167, poz. 1754), które reguluje warunki najmu lokali mieszkalnych , znajdujących się w budynkach będących własnością Skarbu Państwa pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji – umowę najmu lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku, o którym mowa w § 1, zawiera się na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przez organ Policji właściwy w sprawie przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów.

Komendant [...] Policji odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad określonych szczegółowo wyjaśnił, z jakich powodów uznał, że w tej sprawie organ pierwszej instancji tych przepisów nie naruszył.

W zakresie zarzutu odwołujących dotyczącego niesprawiedliwego i dyskryminującego pozbawienia ich schronienia stwierdził, że nie mógł on odnieść zamierzonego skutku. Korzystanie przez organ Policji z uprawnień przyznanych przepisami prawa w związku z koniecznością zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjantów, nie może być uznane za przejaw dyskryminacji.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi I.O. i D.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucili :

1. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na nieposzanowaniu prawa do mieszkania i orzeczenie wobec skarżących opróżnienia lokalu mieszkalnego, wobec nieposiadania przez nich żadnego innego lokalu,

b) art. 75 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 71 ust.1 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu dyrektyw prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w tym w szczególności przeciwdziałania bezdomności ,a także z nałożonym obowiązkiem szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 w zw. art. 77 § 1 oraz 107 K.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego polegające na pominięciu faktów mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nieustaleniu w toku postępowania dowodowego przez organ, że skarżącej przysługiwało prawo do czasowego zameldowania w przedmiotowym lokalu na mocy pisma z dnia 24 maja 1991 r. wydanego przez Naczelnika [...], co w rezultacie doprowadziło do ustalenia, że skarżącym nie przysługuje tytuł prawny do przedmiotowego lokalu.

Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, tak jak w odwołaniu, podali, że na mocy pisma Naczelnika [...] z dnia 24 maja 1991 r. I.O. przysługiwało prawo do czasowego zameldowania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym bez wskazania ram czasowych. Naruszono art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gdyż nie poszanowano ich prawa do mieszkania i nakazano opróżnienie zajmowanego przez nich lokalu mieszkalnego mimo nieposiadania przez nich innego lokalu.

Ponadto przywołali stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt K 19/06, w którym Trybunał, w oparciu o art. 30 Konstytucji RP oraz art. 8 Konwencji podkreślił, że powyższe normy wymagają, aby "podmiotom znajdującym się w szczególnej sytuacji osobistej, rodzinnej lub materialnej, wobec, których orzeczono nakaz eksmisji udzielano przynajmniej minimalnej gwarancji służących zaspokojeniu potrzeb mieszkalnych".

Skarżący wskazali, że osoby eksmitowane z lokali znajdujących się w dyspozycji organów Policji nie mają zapewnionego równorzędnego standardu ochrony przed bezdomnością, na jaki mogą liczyć inni lokatorzy. Przymusowe opróżnienie zajmowanego przez nich od prawie 30 lat lokalu mieszkalnego pozbawi ich dachu nad głową, gdyż nie posiadają oni innego lokalu, a sytuacja życiowa i materialna uniemożliwia im wynajęcie innego mieszkania.

Komendant [...] Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że stosownie do treści art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, w myśl art. 89 ustawy o Policji, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym:

1. małżonek,

2. dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przejęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia,

3. rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające.

Powyższa regulacja oznacza, że tytuł prawny do lokalu przysługuje wyłącznie policjantowi w służbie stałej, natomiast członkom jego rodzinny wymienionym w art. 89 przysługuje jedynie prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym.

Prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje również na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2015 r., w poz. 900 ze zm.), funkcjonariuszom zwolnionym ze służby uprawnionym do policyjnej emerytury lub renty (ust. 1) oraz członkom rodziny uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach (ust. 2).

Ponadto do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei przepis art. 90 ustawy o Policji stanowi, że na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Z powołanych przepisów wynika, że co do zasady lokale będące w dyspozycji ministra lub podległych mu organów są przeznaczone na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych funkcjonariuszy, ewentualnie emerytów lub rencistów policyjnych i tylko wyjątkowo członków rodzin po zmarłych funkcjonariuszach, emerytach lub rencistach.

Stosownie do treści art. 95 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że poza wyżej wymienionymi przepisami, zasady przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów regulują przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2013 r., poz. 1170 ze zm.).

Powołane przepisy w sposób odrębny, uzasadniony potrzebami służby regulują powstanie uprawnienia do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji wymienionych organów i nie przewidują możliwości wstąpienia z mocy prawa w stosunek najmu przez osoby zajmujące lokal bez tytułu prawnego. Mają charakter przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

W niniejszej sprawie jest niesporne, iż lokal mieszkalny nr [...] położony przy ul. [...], jest własnością [...] i pozostaje w dyspozycji Komendy Rejonowej Policji [...] oraz że skarżący I.O. oraz D.J. zajmują przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego. Nie są policjantami ani członkami rodziny policjanta, czy też emerytami lub rencistami policyjnymi lub członkami rodziny uprawnionymi na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stwierdzenie organu, iż zameldowanie pod określonym adresem jest czynnością jedynie rejestracyjną, z której wynika, że osoba ta przebywa pod danym adresem z zamiarem stałego pobytu i tam ustanawia swoje centrum życiowe. W związku z powyższym uznał, że zarzut naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego poprzez brak ustalenia , iż skarżącej przysługiwało prawo do zameldowania w przedmiotowym lokalu na mocy pisma z dnia 24 maja 1991 r., co doprowadziło do przyjęcia, iż skarżącym nie przysługuje tytuł prawny do lokalu, jest chybiony.

Sąd pierwszej instancji jako bezzasadny ocenił zarzut naruszenia art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wyjaśnił, że prawo do poszanowania mieszkania nie oznacza uprawnienia do korzystania z lokalu bez tytułu prawnego. Inaczej chroniłoby ono osoby naruszające prawo. Zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego narusza obowiązujący porządek prawny i zasady współżycia społecznego i w państwie prawnym nie może być akceptowane. Z tego względu nie jest możliwe uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 75 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Przyjęcie argumentacji skarżących prowadziłoby to aprobowanie stanu niezgodnego z prawem.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli I.O. i D.J., reprezentowani przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucili naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

a) art. 90 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że lokale będące w dyspozycji ministra lub podległych mu organów przeznaczone są na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych funkcjonariuszy, ewentualnie emerytów lub rencistów policyjnych, podczas gdy w wyjątkowych wypadkach są przeznaczone również na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych innych członków rodziny po zmarłych funkcjonariuszach, emerytach lub rencistach, a z taką właśnie wyjątkową sytuacją mamy do czynienia w przypadku skarżących,

b) art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na jego błędnym zastosowaniu i przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zachodzi naruszenie uprawnienia do korzystania z lokalu, bowiem poszanowanie mieszkania nie oznacza korzystania z lokalu bez tytułu prawnego, podczas gdy w niniejszej sprawie skarżąca ad. 1 posiada meldunek i od ponad trzydziestu lat zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, co w konsekwencji spowodowało naruszenie skarżących prawa do mieszkania i orzeczenie wobec skarżących opróżnienia lokalu mieszkalnego, wobec nieposiadania przez nich żadnego innego lokalu,

c) art. 75 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędne zastosowanie i w konsekwencji naruszenie dyrektyw prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w tym w szczególności przeciwdziałania bezdomności oraz obowiązkowi szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku oraz ogólnikowe uzasadnienie wskazanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co skutkuje brakiem możliwości dokonania kontroli zaskarżonego wyroku,

b) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie faktu, że skarżący znajdują się w wyjątkowej sytuacji i lokal przeznaczony na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych funkcjonariuszy, ewentualnie emerytów lub rencistów policyjnych powinien zostać przyznany skarżącym na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jako członków rodziny po zmarłych funkcjonariuszach.

Wskazując na powyższe zarzuty, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawili argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podali, m.in., że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił dlaczego, pomimo istnienia wyjątkowej sytuacji skarżących oddalił ich skargę i potwierdził obowiązek opróżnienia lokalu. Wskazali, że w razie zastosowania trybu egzekucji w przedmiocie obowiązków o charakterze niepieniężnym, osoba zobowiązana do opróżnienia lokalu nie ma prawa do lokalu socjalnego, czy choćby pomieszczenia tymczasowego, o którym mowa w art. 1046 § 4 Kodeksu postępowania cywilnego, zaś termin przymusowego wykonania opróżnienia lokalu może zostać wyznaczony przez organ egzekucyjny bez konieczności respektowania okresu ochronnego, o którym mowa w art. 16 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Oznacza to, że osoby eksmitowane z lokali znajdujących się w dyspozycji organów Policji nie mają zapewnionego równorzędnego standardu ochrony przed bezdomnością na jaki mogą liczyć inni lokatorzy. W ocenie skarżących kasacyjnie, stawia to ich w dużo gorszej sytuacji, niż osoby, do których mają zastosowanie przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, co dodatkowo potwierdza istnienie wyjątkowych okoliczności sprawy.

Przymusowe opróżnienie zajmowanego przez nich lokalu mieszkalnego, który za wiedzą i zgodą Komendy Rejonowej Policji [...] zajmują od ponad 30 lat pozbawi ich dachu nad głową. Nie posiadają oni bowiem żadnego innego lokalu ani innego miejsca, w którym mogliby zamieszkać. Ich sytuacja życiowa i materialna uniemożliwia wynajęcie innego mieszkania.

Komendant [...] Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdził, iż są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który podzielił stanowisko Komendanta [...] Policji, że skoro I.O. i D.J. nie należą do kręgu osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...], będącego własnością [...], pozostającego w dyspozycji Komendanta Rejonowego Policji [...] i zajmują przedmiotowy lokalnie bez tytułu prawnego – to decyzja wydana na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 ustawy o Policji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 tej ustawy, prawa nie narusza. Fakt legitymowania się przez I.O. dokumentem w postaci pisma Naczelnika [...] z dnia 24 maja 1991 r., stwierdzającym prawo do czasowego zameldowania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym nie stanowił podstawy do przyjęcia, że posiadała ona tytuł prawny do jego zajmowania, czy też uprawnienie wstąpienia w stosunek najmu tego lokalu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 90 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, jest chybiony. Zgodnie z tym przepisem, na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Według tego unormowania lokalem będącym w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów jest lokal co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji tego ministra lub podległych mu organów. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że powołany przepis nie określa kręgu osób uprawnionych do tego rodzaju lokalu mieszkalnego. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż argumentacja tego zarzutu zmierzająca do wykazania, że I.O. i D.J. mieszczą się w grupie uprawnionych do tego lokalu mieszkalnego, gdyż znajdują się w sytuacji wyjątkowej, jako nieodnosząca się do treści przepisu, okazała się nieskuteczna. W konsekwencji w sprawie nie wykazano na czym polegało naruszenie powołanego przepisu.

W sprawie jest niesporne, że przedmiotowy lokal mieszkalny jest własnością Miasta [...] Warszawy i pozostaje w dyspozycji Komendanta Rejonowego Policji [...].

Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 75 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, przez błędne zastosowanie. Z pierwszego z tych przepisów wynika, że władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. W świetle drugiego z tych przepisów, państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.

Wskazać należy, iż zagadnienie zgodności przepisów m.in. art. 90 w zw. z art. 95 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 95 ust. 4 ustawy o Policji z art. 71 ust.1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji RP było przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 15 listopada 2017 r. SK 29/16 orzekł, że art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 95 ust. 4 w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067), w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z 2017 r. poz. 1442 i 1529) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku podał m.in., że osoba bez tytułu prawnego do policyjnego lokalu mieszkalnego powinna zostać wykwaterowana na podstawie wydanej decyzji administracyjnej, po to, by opuszczony przez nią lokal mógł zostać przeznaczony do wykorzystania zgodnie z celem, określonym przepisami ustawy o Policji. Zapewnienie ochrony przed opróżnieniem lokalu osobom zajmującym go bez tytułu prawnego nie powinno wypaczać celu, jakiemu służą te lokale. Przewidziana w art. 95 ustawy o Policji decyzja o opróżnieniu lokalu – sama przez się – nie prowadzi jeszcze do wykwaterowania donikąd osób znajdujących się w trudnej sytuacji społecznej, bez zapewnienia absolutnego minimum w postaci przyznania tymczasowego dachu nad głową. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżone przepisy ustawy o Policji są zgodne z Konstytucją, a konieczna z punktu widzenia standardu konstytucyjnego regulacja ochronna powinna znaleźć się w akcie regulującym prowadzenie egzekucji w administracji. Ustawa o Policji nie jest aktem właściwym do normowania trybu eksmisji z mieszkań służbowych zajmowanych przez osoby nieuprawnione. Ponadto Trybunał Konstytucyjny, powołując wyrok tegoż Trybunału z dnia 18 października 2017r. K 27/15, którym orzeczono, że art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 i 1475) w zakresie, w jakim odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego, jest niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez to że nie zawiera regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych – uznał, że dzięki stwierdzonej w tym wyroku zakresowej niekonstytucyjności art. 144 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w systemie prawa polskiego został zapewniony minimalny standard ochrony osób zajmujących bez tytułu prawnego mieszkania służbowe tj. ochrona przed eksmisją na bruk.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że prawo do poszanowania mieszkania nie oznacza uprawnienia do korzystania z lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego. W istocie chroniłoby to osoby naruszające prawo. Jak wyżej podano, aktualnie osobom zajmującym mieszkania służbowe bez tytułu prawnego w systemie prawa polskiego zapewniono minimalny standard ochrony przed eksmisją na bruk.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 141 § 4 P.p.s.a., jak i art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, który określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku. Winno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z powołanego przepisu. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty, wskazano podstawę prawną oddalenia skargi, wyjaśniając w dostateczny sposób, motywy podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wad konstrukcyjnych i umożliwia dokonanie kontroli instancyjnej.

Z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wynika m.in., iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz że ta kontrola jest sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, dokonując kontroli działalności administracji publicznej według tych kryteriów, stosuje środki przewidziane w ustawie w odniesieniu do spraw podlegających tej kontroli (art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a.). Powołane przepisy są przepisami o charakterze ustrojowym. Do ich naruszenia mogłoby dojść w przypadku, gdyby wbrew wymogom w nich ustalonym sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Tego rodzaju sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz.1804).