Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 861/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 200 i  art. 202
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 77, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Biblioteki [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 690/12 w sprawie ze skargi [...] Biblioteki [...] w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 690/12) oddalił skargę [...] Biblioteki [...] w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda [...] - na podstawie art. 202 w związku z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) dalej: "u.g.n." - decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez [...] Bibliotekę [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w W., przy Al. [...], oznaczonego jako działka nr [..] o pow. [...] m2 w obrębie [...] oraz nabycia własności budynków położonych na tym gruncie, wskazując na brak prawa zarządu.

Na skutek wniesionego przez Ministra Zdrowia odwołania, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2001 r., nr [...], uchylił decyzję organu wojewódzkiego w części nie objętej wnioskiem Ministra Zdrowia i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy wskazując że [...] Biblioteka [...] nie posiadała tytułu prawnego do ww. gruntu.

Na skutek wniosku [...] Biblioteki [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2002 r. wznowił ww. postępowanie, a następnie - decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] - odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] września 2001 r. W wyniku złożonego przez [...] Bibliotekę [...] wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ten sam organ decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie orzeczenie.

W uzasadnieniu decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazywał, że powołane przez [...] Bibliotekę [...] dokumenty (protokół przekazania budynku biurowego sporządzony pomiędzy [...] Przedsiębiorstwem Geodezyjnym a [...] Biblioteką [...], umowa w sprawie przekazania budynku, protokół z dnia 7 grudnia 1983 r. dotyczący przekazania kluczy wyżej wymienionego budynku, pismo Prezydenta m. [...] W. z dnia 2 września 1983 r., nr [...], skierowane do Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej, pismo z dnia 14 września 1983 r., nr [...], skierowane przez Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej do dyrektora [...] Biblioteki [...] informujące o decyzji Ministra z dnia [...] sierpnia 1983 r. polecającej ustalenie terminu i przejęcie obiektu) nie dotyczyły prawa zarządu Biblioteki do gruntu, o uwłaszczenie którego wystąpiła - w trybie art. 202 u.g.n.

Organ zwrócił przy tym uwagę, że z umowy dotyczącej przekazania budynku wynika, że zawarto ją na podstawie niedostarczonej przez stronę decyzji Urzędu Dzielnicowego W. Śródmieście Wydział Spraw Lokalowych, nr [...], co i tak pozostawało bez znaczenia. Skoro bowiem decyzję tą wydał Wydział Spraw Lokalowych, jest ona związana z ustawą prawo lokalowe i ani ta decyzja, ani odwołująca się do niej umowa w sprawie przekazania budynku, nie stanowią dokumentów świadczących o prawie zarządu do gruntu, o których mowa § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120). Organ podkreślił, że dokumenty o przekazaniu tylko budynku nie mają żadnego związku z przekazaniem prawa zarządu do gruntu. Część z nich odnosi się przy tym do przekazania budynku przez [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne, a brak podstaw do twierdzenia, aby to Przedsiębiorstwo posiadało prawo zarządu do gruntu, które mogłoby przekazać [...] Bibliotece [...].

Odnosząc się do pism Prezydenta m. [...] W. (adresowanego do Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej) z dnia 2 sierpnia 1983 r. i Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 14 września 1983 r., organ stwierdził, że dotyczą one sprawy przekazania obiektu na rzecz [...] Biblioteki [...]. Nie stanowią one jednak decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie [...] Biblioteki [...], w rozumieniu § 4 ust 1 pkt 2 ww. aktu wykonawczego.

Na skutek wniesionej przez Bibliotekę [...] skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 marca 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 113/05) uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2002 r. wskazując, że została ona wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ, pomimo wniosku strony nie zwrócił się m.in. do Gminy W. Dzielnicy Śródmieście o nadesłanie decyzji Urzędu Dzielnicowego W.-Śródmieście nr [...] dotyczącej przekazania w użytkowanie wieczyste pawilonu nr [...]. Nie zwrócił się także do innych organów o przesłanie innych wskazanych przez stronę, dokumentów.

Sąd Wojewódzki uznał przy tym za niedopuszczalne dokonywanie przez organ oceny treści decyzji, jej przydatności dla żądań wniosku strony, wówczas gdy takiej decyzji nie ma w aktach sprawy, jak również wyłącznie na podstawie tego jaki podmiot ją wydał. Ponadto stwierdził, że organ nie mógł również wypowiadać się na temat dowodów, którymi nie dysponował i co do których nie miała możliwości odniesienia się strona postępowania. Ocena organu czy dana okoliczność została udowodniona mogła być bowiem dokonana jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Minister Budownictwa, po ponownym rozpoznaniu sprawy poprzedzonym uzupełnieniem materiału dowodowego, decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2002 r.

Wnioskiem z dnia 17 lipca 2009 r. [...] Biblioteka [...] w W., wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Ministra Budownictwa, zarzucając temu organowi niezastosowanie się do wskazań zawartych w powołanym wyżej wyroku polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów wskazanych przez stronę w trakcie prowadzonego postępowania, a w konsekwencji naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwaną dalej "P.p.s.a." oraz rażące naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ oceny treści decyzji, którą nie dysponował.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia. Na skutek zaś złożonego przez [...] Bibliotekę [...] wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. uznając podniesione we wniosku zarzuty, sprowadzające się do zakwestionowania przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego oraz poczynionych na tej podstawie ustaleń faktycznych, za nieusprawiedliwione.

W uzasadnieniu swego orzeczenia Minister wskazywał, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez organ administracji przepisów o charakterze proceduralnym może nastąpić jedynie w wyjątkowych przypadkach. Byłoby możliwe gdyby np. organ administracji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego lub dokonał ustaleń faktycznych całkowicie sprzecznych z zebranymi w sprawie dowodami, co w niniejszym przypadku nie miało jednak miejsca.

W tym przypadku organ podjął bowiem czynności zmierzające do pozyskania decyzji z której - zdaniem [...] Biblioteki [...] - miałoby wynikać prawo zarządu do części działki nr [...], położonej w W. przy Al. [...], na której jest lokalizowany budynek pozostający w użytkowaniu Biblioteki. Zwrócił się bowiem pismem z dnia 10 sierpnia 2005 r. do Urzędu m. [...] W. oraz pismem z dnia 3 stycznia 2006 r. do [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjnego S.A. (następcy prawnego [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjnego) o odszukanie i nadesłanie kopii decyzji Urzędu Dzielnicowego W. Śródmieście Wydział Spraw Lokalowych z dnia [...] sierpnia 1983 r. znak [...], choć jego czynności nie przyniosły pożądanego rezultatu. Organ poddał również analizie dokumenty przedłożone przez skarżącą, stwierdzając, że odnoszą się one wyłącznie do przekazania budynku, w związku z czym mogły świadczyć o prawie zarządu do gruntu.

Powyższe – zdaniem Ministra – czyniło bezpodstawnym zarzut niezebrania przez Ministra Budownictwa materiału dowodowego, który mógłby być uzasadniony co najwyżej w sytuacji, gdyby organ nie podjął żadnego działania zmierzającego do wypełnienia zaleceń Sądu.

Organ nadzoru stwierdził jednocześnie, że jego późniejsze działania polegające na wystąpieniu o odnalezienie i nadesłanie wyżej wskazanej decyzji Urzędu Dzielnicowego W.-Śródmieście Wydział Spraw Lokalowych do Archiwum Akt Nowych w W., Archiwum Państwowego m. [...] W., Urzędu Dzielnicy Śródmieście m. [...] W. potwierdziły tylko brak możliwości jej pozyskania.

Wskazano również, że [...] Biblioteka [...] w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego wniosła o pozyskanie dodatkowych dokumentów poprzez zwrócenie się do Naczelnego Sądu Administracyjnego celem udostępnienia akt sprawy o sygnaturze I SA 664/87 ze skargi Dyrektora Zamku U. (w budowie) na decyzję Dyrektora Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta [...] W. z dnia [...] kwietnia 1987 r. znak [...] wydanej w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przydziału lokalu użytkowego "Pawilon [...]" przy ul. A. [...] w Warszawie na rzecz [...] Biblioteki [...]. Z uwagi jednak na upływ czasu ww. akta postępowania sądowego zostały zniszczone. Strona zaś sama mogła wystąpić o ich odtworzenie, które i tak – z uwagi na charakter decyzji z dnia [...] września 1983 r. – nie przyniosłoby dla przedmiotowego postępowania wymiernych korzyści.

W świetle powyższego organ nadzoru stwierdził, że decyzja Ministra Budownictwa z [...] czerwca 2006 r. nie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2012 r. [...] Biblioteka [...] w W. zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 156 § 1 k.p.a. poprzez rozstrzyganie przez organ orzekający w trybie nadzoru sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. "co jej istoty" oraz błędne uznanie, że decyzja Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2011 r. była prawidłowa;

- art. 10 § 1 k.p.a., to jest zasady wysłuchania stron, polegające na uniemożliwieniu skarżącej wypowiedzenia się na temat dowodów i materiałów zebranych w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z 10 lipca 2011 r.;

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonej decyzji argumentacji uzasadniającej nieuwzględnienie zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z 10 lipca 2011 r., co utrudnia skarżącej kontrolę prawidłowości przeprowadzonego postępowania odwoławczego w zakresie zarzutu;

- art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., polegającego na nie zbadaniu przez organ ewentualnego prawa zarządu [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjnego oraz niezastosowaniu się przez Ministra Budownictwa do wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2005 r. (I SA/WA 113/05) tj. dokonania przez Ministra Budownictwa oceny treści decyzji, którą nie dysponował oraz nie przeprowadzenia przez organ dowodów wskazanych przez stronę, pomimo tego, że przedmiotem dowodu była okoliczność mająca kluczowe znaczenie dla sprawy;

- art. 7, 10, 77, 78, 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów pominięcia zgłoszonego w terminie przez stronę wniosku dowodowego i wydania decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy;

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenia z urzędu niezbędnego postępowania dowodowego w sprawie, w zakresie dokumentów potwierdzających fakt przysługiwania [...] Bibliotece [...] prawa zarządu w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. oraz prawa zarządu do przedmiotowego gruntu [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjnego oraz oznaczenia, ustalenia położenia i aktualnego adresu nieruchomości będącej przedmiotem postępowania;

- art. 80 k.p.a., polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oceny treści decyzji, którą nie dysponował (nie było jej w aktach sprawy);

- art. 12 § 1 w zw. z art. 37 i art. 35 k.p.a. polegające na pozostawieniu bez rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa złożonego w niniejszej sprawie 8 czerwca 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na podstawie art. 151 P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że podstawę zgłoszonego przez Bibliotekę [...] wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa był zarzut wydania jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.) polegającym na naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że naruszenie prawa będące przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest naruszeniem kwalifikowanym. W doktrynie przyjmuje się zaś, że dotyczy ono norm prawa materialnego. Do wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., nie należy zatem naruszenie w toku postępowania powoływanych przez skarżącą przepisów art. 7, 77, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie można było zatem twierdzić, że decyzja Ministra Budownictwa z [...] czerwca 2006 r. – w powołanym przez nią zakresie - rażąco naruszała prawo.

Taka sytuacja – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – zachodziłaby wówczas, gdyby wskazane orzeczenie zostało wydane z zaniechaniem przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Natomiast jeśli takie postępowanie zostało przeprowadzone, to nawet przy pewnych jego niedociągnięciach, nie można tego rodzaju uchybienia rozpatrywać w ww. kategoriach.

Dokonanie zatem przez organ oceny dokumentów załączonych do wniosku o wznowienie postępowania i uznanie, że odnoszą się one jedyne do budynku a nie do gruntu oraz podjęcie - w konsekwencji bezskutecznych - czynności zmierzających do odnalezienia decyzji Urzędu Dzielnicowego W. Śródmieście Wydział Spraw Lokalowych nr [...], która według twierdzeń skarżącej, miała potwierdzać jej prawo zarządu do gruntu, którego uwłaszczenia się domaga, musiało skutkować twierdzeniem o nie naruszeniu ww. przepisów w sposób rażący.

Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności, Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ postąpił zgodnie z zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2005 r. wskazaniami. Podjął bowiem czynności zmierzające do uzyskania decyzji nr [...] oraz rozpoznał wniosek po dokładnym zebraniu dokumentów, w tym zawnioskowanych przez skarżącego. Wobec tego brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji.

Sąd Wojewódzki za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wskazując, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, umożliwiono stronie zapoznanie się z aktami sprawy, uzupełnienie materiału dowodowego, wypowiedzenie się pisemnie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wyznaczając jej na dokonanie ww. czynności odpowiedni termin.

Podkreślono również, że zarzut nieuwzględnia przez organ wniosków dowodowych, zmierzających do wyjaśnienia istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną w trybie nadzoru decyzją, nie mógł zostać uwzględniony. W odróżnieniu bowiem od orzekania w trybie zwykłym w wyniku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wydana tylko decyzja typu kasacyjnego. Nie ma natomiast możliwości rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, którego dotyczyła co do istoty kontrolowana decyzja. W postępowaniu tym zatem organ nadzoru nie prowadzi postępowania dowodowego dotyczącego istoty rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją.

Za nieuzasadniony Sąd Wojewódzki uznał również zarzut naruszenia art. 12 § 1 w zw. z art. 37 i art. 35 k.p.a. polegający na pozostawieniu bez rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa złożonego w niniejszej sprawie 8 czerwca 2011 r., wobec braku wykazania istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy.

[...] Biblioteka [...] w złożonej przez siebie skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, zarzuciła mu naruszenie:

1. art. 135, art 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w pojęciu rażącego naruszenia prawa nie mieści się naruszenie przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., co stało się powodem oddalenie skargi opartej na naruszeniu ww. przepisów;

- art. 7, art. 77 § 1, art 78 § 1 oraz § 4 ust. 1 pkt 1] - 10), ust. 2 i ust 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy organ w sposób rażący zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego poprzez: ograniczenie poszukiwania dokumentów wymienionych w przepisach w/w rozporządzenia do oceny dokumentów przedłożonych przez skarżącą, zwrócenie się do jedynie trzech podmiotów w celu ich odnalezienia - w sytuacji gdy niezbędne było wystąpienie do szeregu innych podmiotów, co potwierdzają działania podjęte przez organ na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności, zaniechanie wykonania wniosków dowodowych zgłoszonych w tym zakresie przez skarżącą na etapie postępowania w trybie zwykłym, zaniechanie - w przypadku braku możliwości odnalezienia poszukiwanych dokumentów - ustalenia rodzaju prawa przysługującego podmiotowi, od którego skarżąca przejęła nieruchomość oraz wezwania skarżącej do przedłożenia wymaganych dokumentów i złożenia oświadczenia w trybie art. 75 § 2 k.p.a. zastępującego dowody z w/w dokumentów, jak również zaniechanie poczynienia ustaleń w zakresie podziałów mających miejsce w odniesieniu do nieruchomości objętej wnioskiem, skutkujących zmianą jej numeru ewidencyjnego oraz adresu;

- art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji dokonania przez organ oceny decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. przekazującej skarżącej nieruchomość objętą wnioskiem bez bezpośredniego zapoznania się z jej treścią, a jedynie na podstawie dokumentów pośrednich, do niej nawiązujących;

- art. 153 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji dopuszczenia się przez organ naruszeń, o których mowa w pkt 2 i 3 powyżej, w sytuacji wyrażenia przez WSA w wyroku z dnia 21 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 113/05, wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania obejmujących przeprowadzenie postępowania dowodowego w ww. zakresie;

- art 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 10 lipca 2011 r., co uniemożliwiało kontrolę prawidłowości i rzetelności przeprowadzenia postępowania odwoławczego;

- art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy organ w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności dopuścił się rozpatrywania sprawy co do istoty, prowadząc postępowanie dowodowe, którego przeprowadzenia zaniechał organ w trybie zwykłym,

2. art 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze, co świadczy o braku dokonania kontroli w ww. zakresie, w szczególności do zarzutu prowadzenia przez Ministra Infrastruktury oraz Ministra Transportu na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji postępowania co do istoty sprawy poprzez gromadzenie dowodów, które nie zostały zgromadzone przez Ministra Budownictwa w postępowaniu przeprowadzonym w trybie zwykłym oraz zarzutu pominięcia przez Ministra Transportu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w pierwszym rzędzie zakwestionowano twierdzenie, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie może dotyczyć naruszenia przepisów postępowania. Wskazano przy tym na niejednoznaczność wyrażanego przez Sąd I instancji stanowiska w tym zakresie, który prezentując taki pogląd jednocześnie zasygnalizował, że brak przeprowadzenia przez organ jakiegokolwiek postępowania dowodowego mogłoby spełnić ww. kryterium. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przepisy proceduralne również mogą zostać naruszone w takim stopniu, co potwierdzają dotychczasowe poglądy wyrażone w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych.

Skarżąca kasacyjnie uznała ponadto, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny w zakresie dopuszczenia się przez organ rażących zaniedbań podczas przeprowadzenia postępowania dowodowego. Powyższe wynikało przy tym z pobieżnego zbadania materiału dowodowego, czego potwierdzeniem było enigmatyczne uzasadnienie podnoszonego w tym przedmiocie zarzutu. Dokonując powyższej oceny Sąd Wojewódzki pominął treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., które w § 4 wymienia dokumenty mogące potwierdzać ustanowione na rzecz podmiotu prawo zarządu.

Skarżąca kasacyjnie zwróciła jednocześnie uwagę na okoliczność, że w sytuacji, gdy organ nie dysponował wymienionymi w ww. przepisie dokumentami, mógł wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Jeżeli w/w dokumenty się nie zachowały, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można było dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron.

Przed wydaniem decyzji organ powinien podjąć wszelkie możliwe czynności mające na celu odnalezienie dokumentów potwierdzających ww. okoliczność, czego Minister Budownictwa w niniejszym przypadku nie uczynił. Nie wystąpił mi. in. do Archiwum Akt Nowych w W. Archiwum Państwowego m. [...] W. czy też Archiwum Ministerstwa Zdrowia o odnalezienie decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. Wskazaną czynność dokonał zaś dopiero Minister Infrastruktury w postępowaniu nieważnościowym. Minister Budownictwa nie wystąpił także do odpowiednich archiwów oraz podmiotów o odnalezienie innych wnioskowanych przez stronę dokumentów, w tym tych, które dotyczyły prawa do nieruchomości przysługującego [...] Przedsiębiorstwu Geodezyjnemu, od którego skarżąca kasacyjnie przejęła nieruchomość. Zaniechał również wezwania Biblioteki do złożenia powołanych dokumentów, a w sytuacji braku możliwości ich odnalezienia, do złożenia oświadczenia - w trybie art. 75 k.p.a. Ograniczył się przy tym do oceny co do treści decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. na podstawie dokumentów pośrednich, naruszając w ten sposób art. 80 k.p.a. Zaniechania organu w tym zakresie zostały zaś zaakceptowane przez Sąd I instancji, choć naruszały wskazania zawarte w wyroku z dnia 21 marca 2005 r. Miały one zatem istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, to skarżąca nie zostałaby pozbawiona prawa złożenia oświadczenia w trybie "art. 75 § 2 k.p.c." co do przysługującego jej prawa do gruntu, które zastąpiłoby poszukiwane dokumenty i umożliwiło stwierdzenie przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności znajdujących się na nim budynków.

Skarżąca kasacyjnie wskazywała również, że Sąd Wojewódzki zaakceptował także okoliczność nieodniesienia się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również do kwestii rozpatrywania przez organ sprawy co do jej istoty poprzez prowadzenie dowodów, których przeprowadzenia zaniechał organ w trybie zwykłym. Nie odniósł się także do tych zarzutów powtórzonych w skardze, mimo że w uzasadnieniu przyznał, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest możliwe prowadzenie przez organ postępowania dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zmierzały one do podważenia dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji, skutkującej oddaleniem skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uchylenia z powodu naruszenia przepisów proceduralnych.

Ocena podstaw kasacyjnych wymaga w pierwszym rzędzie wskazania, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podstawę stwierdzenia nieważności decyzji może stanowić okoliczność, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazane sformułowanie powinno być rozumiane, jako sytuacja, w której organ w sposób ewidentny, jednoznaczny i oczywisty dopuścił się naruszenia przepisów prawa. Nie musi ono dotyczyć wyłącznie naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz może obejmować również dokonane przez organ uchybienia natury proceduralnej, odnoszącej się do przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego. Uznanie, że decyzja rażąco narusza prawo także w tym zakresie, jest jednak uzasadnione wyłącznie wtedy, gdy organ takiego postępowania nie przeprowadził, nie zaś w sytuacji gdy dokonał tej czynności w sposób wadliwy.

Takie samo stanowisko zostało zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Podzielił je również – wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie - Sąd I instancji, choć należy przyznać, że uczynił to w mało czytelny sposób wskazując w pierwszej kolejności, że tego rodzaju naruszenie może dotyczyć przepisów prawa materialnego, a następnie twierdząc że decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. zostałaby wydana z rażącym naruszeniem prawa wówczas, gdyby organ ten zaniechał przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego.

W kontrolowanym przez Sąd Wojewódzki postępowaniu nieważnościowym istotne było zatem ustalenie, czy Minister Budownictwa takie postępowanie przeprowadził. Ustalenie wystąpienia tej okoliczności uniemożliwiało bowiem stwierdzenie nieważności decyzji organu na wspomnianej podstawie. W konsekwencji także czyniło bezzasadnymi podnoszone przez skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. oraz § 4 ust. 1 pkt 1 - 10, ust. 2 i ust 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. i art. 80 k.p.a. wytykające Sądowi I instancji niedostrzeżenie, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postępowaniu nieważnościowym nie wziął pod uwagę, że decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. została wydana w wyniku wadliwie przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego, w toku którego organ nie podjął wszystkich możliwych czynności zmierzających do ustalenia, czy skarżącej kasacyjnie przysługuje prawo zarządu do opisanej w kontrolowanej decyzji nieruchomości.

W tym kontekście dla kontrolowanego postępowania nieważnościowego pozostawało, zatem również bez znaczenia jak "skrupulatnie" w tej sprawie Minister Budownictwa uwzględnił wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2005 r., gdy bezsprzecznym jest, że w oparciu o nie podjął starania zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Bez wpływu na powyższe pozostawało zatem także, czy i w jakim zakresie organ dokonywał oceny decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r.

Należy wprawdzie zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że podejmowanie w postępowaniu nieważnościowym czynności zmierzających do ustalenia istnienia decyzji potwierdzającej prawo zarządu skarżącej kasacyjnie Biblioteki, wobec stwierdzenia, że postępowanie wyjaśniające w tym zakresie zostało przeprowadzone, należało uznać za zbędne, to jednak okoliczność ta była neutralna dla wydawanych w ww. postępowaniu nadzwyczajnym orzeczeń. Nie miała ona bowiem żadnego wpływu na ich prawidłowość, a zatem nie mogła stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku. Pobocznie należy stwierdzić, że wskazana okoliczność potwierdzała jedynie brak możliwości odnalezienia takiego orzeczenia.

Uznanie, że w zaistniałej sytuacji rażące naruszenie prawa mogło wyłącznie polegać na nieprzeprowadzeniu przez Ministra Budownictwa jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, powodowało również, że nieodniesienie się przez organ do pozostałych, podnoszonych przez Bibliotekę na tym tle we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzutów nie miało charakteru istotnego. Nie mogło w związku z tym stanowić podstawy jej uchylenia (art. 107 § 3 k.p.a.).

W tym przypadku brak było również podstaw do kwestionowania przez Sąd I instancji wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a., skoro zawierała ona wymienione w tym przepisie elementy.

Powyższe czyniło także bezpodstawnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Nienależyte odniesienie się bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, w sytuacji gdy nie rzutowało to na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, nie miało wpływu na wynik sprawy.

W konsekwencji należy uznać, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji - w kontekście wymienionych przez skarżącą kasacyjnie naruszeń przepisów procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej - była prawidłowa.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie został oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.