Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 896/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 i art. 145 i nast
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2 oraz 36a ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu w Krakowie na rozprawie w dniu 11 lutego 2008r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].2002r. Nr [...] znak [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1. art. 34 ust. 4. art. 36 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 roku. Nr 109, póz. 1157 z późn. zm.), art. 4 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 38 ustawy z dnia 5.06.1998r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. Nr 91, póz. 578 z późn. zm.) i art. 104 k.p.a., zatwierdzono projekt budowlany i wydano "[...]" Sp. z o.o. w [...] pozwolenie na budowę dla zamierzenia budowlanego : budowa budynku biurowego "[...]" w [...], przy ul. [...].

Stosownie do danych wynikających z rozdzielnika decyzji otrzymali ją inwestor oraz szeregu innych podmiotów, w tym B. S.

Na wniosek inwestora z dnia [...].2006r., decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].2006r. Nr [...] znak [...], zatwierdzono projekt budowlany zamienny oraz zmieniono powyższą decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie przeznaczenia parteru z funkcji biurowej na handlowo-usługową wraz ze zmianą wewnętrznych instalacji: wód.- kań., c.o., elektrycznej. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 28 i art. 36a w związku z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, póz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a.

Stroną postępowania zakończonego tą decyzją był wyłącznie inwestor- "[...] " Sp. z o.o. w [...].

Na wniosek B. S. postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].2006r. Nr [...] znak [...], zostało wznowione postanowieniem tego organu z dnia [...].2006r. znak [...], z powołaniem jako podstawy art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 149 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem [...] 2006r., zaś wniosek o wznowienie postępowania złożono w dniu [...].2006r. B. S. podała w nim, że bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany pozowania na budowę, nie została o nim powiadomiona, nie udostępniono jej do zaznajomienia się projektu budowlanego, a o przedmiotowej decyzji dowiedziała się z pisma Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia [...].2006r. znak [...].

Uwzględniając powyższe, wskazując na treść art. 148 §1 k.p.a. , art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 148§ 2 k.p.a. oraz nie znajdując podstaw do kwestionowania wiarogodności twierdzeń zawartych we wniosku, stwierdzając nadto, że B. S. zachowała ustawowy termin do jego złożenia, uznano za zasadne wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...].2006r. Nr [...].

Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].2007r. znak [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1, art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 11 pkt 4 i art. 104 k.p.a. - odmówiono uchylenia decyzji własnej z dnia [...].2006r. Nr [...] znak [...].

W uzasadnieniu decyzji streszczono dotychczasowy przebieg postępowania, w którym ustalono, że B. S. jest właścicielem działki nr [...] obr. [...][...] sąsiadującej z terenem inwestycji, objętym pozwoleniem na budowę Nr [...] z dnia [...] .2002r. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., zaś ten ostatni, uzależniający status strony od posiadania interesu prawnego, nie znajduje zastosowania w sprawie pozwolenia na budowę. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i należy go rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Przedmiotem decyzji nr [...] z dnia [...].2006r. zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...].2002r. są roboty budowlane związane z adaptacją pomieszczeń parteru pod zmianę funkcji wewnątrz budynku, bez zmiany sposobu zagospodarowania terenu wokół niego. Nadto wykonanie tych robót nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, przylegających do terenu inwestycji. Z tego powodu obszar oddziaływania inwestycji nie obejmie działki nr [...] obr. [...][...] należącej do wnioskodawczyni, a zatem B. S. nie mógł przysługiwać przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji objętej wnioskiem o wznowienie. Z uwagi na to, że art. 28 k.p.a. nie znajduje zastosowania w sprawie o zmianę pozwolenia na budowę badanie interesu prawnego wnioskodawczyni było bezprzedmiotowe.

W dalszej części uzasadnienia decyzji odnosząc się do uwag zgłoszonych przez B. S. w toku postępowania podano, że postępowanie wznowieniowe ogranicza się jedynie do decyzji z dnia [...].2006r. Nr [...]. Ponadto, zakres rozpoznawanej sprawy został określony w postanowieniu o wznowieniu postępowania z dnia [...].2006r., gdzie wskazano, że podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak udziału strony bez własnej winy w postępowaniu. Postępowanie miało zatem na celu zbadanie, czy sprawa, zakończona decyzją z Nr [...] z dnia [...]2006r. obarczone było taką wadą. Przesłanka, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jednakże nie zaistniała, bowiem wnioskodawczyni słusznie nie została uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją Nr [...]. W toku wznowionego postępowania organ nie jest uprawniony do przeprowadzenia ponownie, już z udziałem wnioskodawczyni postępowania w sprawie decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...].2002r. oraz badania zgodności projektu budowlanego zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice przedmiotu wznowienia postępowania zostały wyznaczone w postanowieniu z dnia [...].2006r. i tylko w ramach tak określonych granic organ przeprowadza postępowanie w sprawie wznowienia. Postępowanie takie w istocie dotyczy oceny istnienia bądź braku istotnych wad samego postępowania i ich wpływu na treść wydanej decyzji. Natomiast istotne wady samej decyzji należą do uchybień materialnych, które mogą skutkować stwierdzeniem jej nieważności, co jednak winno mieć miejsce w odrębnym postępowaniu, prowadzonym przez inny organ.

Powyższe względy uzasadniały wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].2007r. znak [...] została zaskarżona przez B. S., która wnosząc w terminie odwołanie domagała się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Skarżąca zarzucała błędne ustalenie jakoby nie była stroną postępowania, a także nietrafne przyjęcie, że wznowione postępowanie dotyczyło wyłącznie kwestii przysługiwania jej przymiotu strony, oraz że zmiana funkcji budynku polega tylko na robotach budowlanych wewnątrz budynku. Zarzucane uchybienia doprowadziły do pominięcia oceny okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie spraw i zebranego materiału dowodowego, która powinna mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem skarżącej, fakt wydania postanowienia o wznowieniu postępowania spowodował, że została uznana za jego stronę, zatem organy administracji publicznej mają obowiązek przeprowadzić sprawę ponownie z jej udziałem. B. S. zaznaczyła, że w celu zapobieżenia zakłóceniom korzystania z jej nieruchomości ponad przeciętną miarę wniosła w toku wznowionego postępowania o sprawdzenie jak planowana zmiana odnosi się do zapisów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wykluczającej przeznaczenie obiektu na cele handlowe, a także o sprawdzenie zgodności z innymi wymogami tej decyzji. Skarżąca podkreślała, że zmiana funkcji jest zmianą zagospodarowania, która może wykraczać poza granice działki i powodować uciążliwość, a więc oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, w przeciwnym razie bowiem zapisy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu byłyby bezzasadne. Zwracała też uwagę na różnice w parametrach między obiektem już wybudowanym, a projektem zatwierdzonym decyzją z dnia [...].2002r.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją Wojewody [...] decyzją z dnia [...].2007r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.- utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji nawiązano do postanowienia o wznowieniu postępowania oraz zaskarżonego rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta [...]. Wskazano dalej, że B. S. jest właścicielką działki nr [...] obr. [...], przy czym nie została ona uznana za stronę w postępowaniu o wydanie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę, gdyż wymieniona działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej zmiany w obiekcie. Uwzględniając powyższe uznano, że jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało oparte na błędnej podstawie określenia stron postępowania w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, to samo orzeczenie jest prawidłowe. Jak wyjaśniono, art. 36a Prawa budowlanego określa, że w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32- 35 stosuje się odpowiednio do tej zmiany, a zatem art. 28 ustawy, wiążący oznaczenie stron postępowania z obszarem oddziaływania obiektu, nie ma tutaj zastosowania. Z uwagi na powyższe zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a., uzależniający przymiot strony od posiadania interesu prawnego w sprawie. Interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego i nie jest równoznaczny z interesem faktycznym, który może być przez zainteresowanych odbierany subiektywnie. Skarżąca nie wskazała oraz nie znaleziono takiego przepisu prawa materialnego, który mógłby spowodować ograniczenie jej praw w związku ze zmianą przeznaczenia pomieszczeń biurowych parteru budynku na pomieszczenia usługowo-handlowe. Uznając za niezasadne twierdzenia, w myśl których poprzez samo wznowienie skarżąca została już uznana za stronę wskazano, że jest ona stroną, ale tylko w postępowaniu wznowieniowym,

natomiast o posiadaniu przymiotu strony w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę rozstrzyga dopiero decyzja wydana po wznowieniu postępowania. Przedmiotem sprawy po wznowieniu jest ustalenie, czy przesłanka wznowienia - brak udziału strony - zaistniała. Organ odwoławczy uznał z tego względu, że pozostałe zarzuty odwołania, nieodnoszące się do przedmiotu postępowania wznowieniowego, nie mogą być rozpatrywane i pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [...] decyzją z dnia [...].2007r. znak [...], B. S. domagała się jej uchylenia i zwrotu sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzucała naruszenie prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że nie posiada i nie wykazała interesu prawnego, który byłby naruszony poprzez zmianę przeznaczenia pomieszczeń biurowych na handlowo-usługowe, a także naruszenie art. 28 k.p.a.

Uzasadniając powyższe B. S. podkreślała, że nie tylko budowa, ale i eksploatacja obiektu - zależna od jego funkcji, może prowadzić do negatywnych następstw dla użytkowników sąsiednich terenów. Wyjaśniała, że w trosce o uzasadnioną ochronę swojego interesu, z uwagi na pominięcie jej jako strony w sprawie dotyczącej zmiany pozwolenia na budowę zwróciła się o wznowienie tego postępowania oraz rozpatrzenie i uwzględnienie przy wydaniu nowej decyzji chroniących skarżącą zapisów. Organ administracji ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w decyzji nr [...] określił bowiem pewne wymagania, które decyzja o zmianie pozwolenia na budowę nr [...] całkowicie pomija. B. S. podała, że domagała się, aby zamierzona zmiana funkcji uwzględniała zapis decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do którego dopuszcza się wszystkie formy zagospodarowania, których uciążliwość nie wykracza poza granice działki, a także iż nie przewiduje się użytkowania na cele handlowe typu supermarket, które wyklucza dopuszczalny program i układ, dla prac biurowych, ekspozycyjnych i usług komercyjnych. Podnosiła również, że projekt objęty decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].2002r. zdecydowanie odbiega od projektu objętego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Różnice dotyczą wysokości kondygnacji i całego budynku, a nadto w warunkach samowoli budowlanej wybudowano o jedną kondygnację więcej, niż zakładały projekty. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego B. S. wskazała, że kwestie, jakie poruszała w toku postępowania mają oparcie w przepisach prawa materialnego. Uznanie istnienia interesu prawnego uzasadnia posiadanie nieruchomości sąsiadującej z terenem, na którym ma być prowadzona działalność gospodarcza. Błędnym jest zatem twierdzenie organu odwoławczego, że zmiana przeznaczenia pomieszczeń biurowych parteru budynku na pomieszczenia usługowo-handlowe nie spowoduje ograniczenia jej praw materialnych, oraz że nie wykazała swojego interesu prawnego. Nie do przyjęcia jest takie prowadzenie postępowania dowodowego, które sprowadza się wyłącznie do oceny, czy to strona udowodniła fakty.

W piśmie procesowym z dnia [...] 2008r. skarżąca zarzucała dodatkowo sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem zwartym w zaskarżonej decyzji oraz jego uzasadnieniem podnosząc, że stwierdzając wadliwość decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy winien ją uchylić.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa skutkującego uwzględnieniem skargi. Wskazywał w tym zakresie, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia prawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością, wskazaną w przepisach prawa procesowego. Jak wynika z materiału dowodowego niniejszej sprawy, Prezydent Miasta [...] wznowił postępowanie administracyjne, a po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalił, że nie potwierdziły się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z dyspozycją art. 36a Prawa budowlanego, w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę odpowiednie zastosowanie znajdują art. 32-35 tej ustawy, co oznacza, że stosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest wyłączone. Wobec powyższego do określenia stron w przedmiotowym postępowaniu będą miały zastosowanie ogólne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 28 k.p.a., który przymiot strony wiąże z interesem prawnym. Zarówno strona skarżąca takiego interesu nie wskazała, jak i organ nie znalazł przepisu prawa materialnego, który mógłby spowodować ograniczenie interesu prawnego skarżącej wobec projektowanej zmiany przeznaczenia pomieszczeń biurowych parteru budynku na pomieszczenia usługowo-handlowe.

Uczestniczka "[...]" Sp. z o.o. w [...] wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].2007r. znak [...].

Uzasadniając powyższe uczestniczka zarzucała, że decyzja organu odwoławczego wobec nieposiadania przez B. S. przymioty strony postępowania dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Czyniąc takie ustalenia Wojewoda [...] miał bowiem obowiązek orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji organu pierwszej instancji, który z kolei przy analogicznym ustaleniu winien umorzyć postępowanie w przedmiotowej sprawie.

"[...]" Sp. z o.o. w [...] kwestionowała nadto zasadność poglądu organu odwoławczego dotyczącego stosowania w przedmiotowej sprawie art. 28 k.p.a., prezentując w tym zakresie stanowisko analogiczne do wyrażonego w decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą

przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W stanie faktycznym niniejszej sprawy kontrola ta dotyczy legalności altów administracyjnych, które wydano w sprawie zainicjowanej wnioskiem B. S. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].2006r. Nr [...].

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną wobec skuteczności podnoszonego w niej zarzutu naruszenia przez organ pierwszej i drugiej instancji przepisu art. 28 k.p.a., a także innych regulacji niewskazywanych przez skarżącą i uczestniczkę w ramach zarzutów.

Za bezsporne w świetle stanowisk stron i uczestniczki należy uznać, że B. S. jako właścicielka działki nr [...] obr. [...] w [...], sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji objętej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].2002r. Nr [...] znak [...], nie brała udziału w charakterze strony, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany tej decyzji, zakończonym Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].2006r. Nr [...] znak [...]. Nie budzi zastrzeżeń wyrażony z zaskarżonej decyzji pogląd , w myśl którego w postępowaniu o zmianę decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].2002r. Nr [...] znak [...] w sprawie pozwolenia na budowę krąg stron winien być ustalany przy zastosowaniu art. 28 k.p.a., nie zaś art. 28 ust. 2 ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego ( tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 207, póz. 2016 z późn. zm. do zamieszczonych w Dz. U. z 2006r. Nr 133, póz. 935 ). Stosownie do brzemienia tego ostatniego przepisu - stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Literalne brzmienie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie stwarza podstaw do rozszerzania jego zastosowania na postępowania inne, niż mające za przedmiot wydanie pozwolenia na budowę, zaś taka wykładnia pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 26 października 2006 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1235/06, Lex nr 276513, 9 marca 2006 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1626/05, Lex nr 227773 i 23 stycznia 2006, sygn. akt VII SA/Wa 1161/05, Lex nr 196310). Postaw do stosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie stwarzają również przepisu regulujące przesłanki i tryb zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym z art. 36a ust. 3 tej ustawy wynika jedynie nakaz odpowiedniego stosowania z przepisów o pozowaniu na budowę art. 32- 35. Należy nadto zwrócić uwagę na specyfikę postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Takie postępowanie dotyczy wydanej wcześniej, ostatecznej już decyzji administracyjnej i w tym aspekcie zbliżone jest do przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego instytucji nadzwyczajnej weryfikacji rozstrzygnięć takich jak : wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 i nast. k.p.a.), uchylenia lub zmiana decyzji ostatecznej,

na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa (art. 154 k.p.a.), uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo (art. 155 k.p.a.), stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 i nast. k.p.a.). Przewidziana w art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego instytucja zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę najbliższa jest postępowaniu nadzwyczajnemu, o jakim mowa w art. 155 k.p.a., albowiem rozstrzygnięcie udzielające pozwolenia na budowę oraz zatwierdzające projekt budowlany powoduje nabycie przez stronę lub strony określonych praw. Regulacja z art. 36a Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 155 k.p.a., wyłączając jego zastosowanie w postępowaniu, którego przedmiotem jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę uwagi na konieczność istotnego odstąpienia od zatwierdzonego pierwotnie projektu budowlanego lub innych warunków zawartych w uprzednio wydanej decyzji . Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniach toczących się w warunkach nadzwyczajnej weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych przymiot strony posiadają wszystkie te podmioty, które należały do kręgu stron postępowania jurysdykcyjnego zwyczajnego. Skoro bowiem pierwotna decyzja oddziaływała na sferę ich interesu prawnego, to wpływ na nią będzie miała również zmiana tej decyzji. Taka zależność pozostaje aktualna w postępowaniu dotyczącym zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podmioty, które były stronami postępowania dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę mają ten sam status w sprawach mogących prowadzić do zmiany ukształtowanej taką decyzją sfery praw i obowiązków stron. Nie jest bowiem tak, że decyzja o pozwoleniu na budowę rodzi prawa i obowiązki wyłącznie po stronie inwestora, tj. jej adresata mającego prowadzić roboty budowlane, czy realizować obiekt budowlany o określonej funkcji wyznaczającej sposób przyszłego jego użytkowania. Decyzja o pozwoleniu na budowę - jako odnosząca się do konkretnej inwestycji, kształtuje również sferę praw i obowiązków stron nie będących inwestorem w tym sensie, że gwarantuje w niej określony sposób zagospodarowania terenu oraz prowadzenie robót budowlanych, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także innymi przepisami - w tym z zakresu ochrony środowiska oraz techniczno-budowlanymi. Strony inne niż inwestor nabywają prawo do tego, aby zamierzenie inwestycyjne było realizowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz innymi warunkami wskazanymi w pozwoleniu na budowę. Zmiana pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, jako ingerująca w prawa przyznane stronom decyzją pierwotną i oddziałująca w ten sposób na sferę ich interesu prawnego winna być zatem poprzedzona postępowaniem przeprowadzonym z udziałem wszystkich tych podmiotów..

Podsumowując powyższe rozważania należy wskazać, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego jest postępowaniem przedmiotowo różnym od postępowania zwykłego o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, w którym nie stosuje się art. 28 ust. 2 tej ustawy. Określenie kręgu stron takiego postępowania winno następować stosownie do zasad z art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponadto specyfika przedmiotu postępowania w trybie art. 36 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego jako dotyczącego zmiany istniejącej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji nakazuje uznać za strony te podmioty, którym taki przymiot przysługiwał w dacie wydania pozwolenia na budowę na gruncie ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że pomimo trafnego określenia procesowej podstawy ustalenia kręgu stron w sprawie dotyczącej zamiany decyzji o pozwoleniu na budowę jaką winien stanowić art. 28 k.p.a. organ odwoławczy nie dostrzegając jednak jego specyfiki, w sposób przedwczesny, a nadto całkowicie dowolnie uznał, że składająca wniosek o wznowienie postępowania B. S. nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] nie rozważył w szczególności, czy wnioskodawczyni przysługiwał faktycznie przymiot strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, na co naprowadza fakt, że jest w myśl ustaleń organów właścicielką sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji działki nr [...] obr. [...] oraz okoliczność ujęcia jej w takim charakterze w rozdzielniku decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].2002r. Nr [...] znak [...]. W aktach niniejszej sprawy poza kserokopią powyższej decyzji brak dokumentów pochodzących z postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, co uniemożliwia dalsze rozważania w kwestii statusu wnioskodawczyni w tym postępowaniu. Dodatkowo, choć nie jest kwestionowanym w sprawie, że wnioskodawczyni zarówno poprzednio, jak i występując w dniu [...].2006r. z wnioskiem o wznowienia postępowania była właścicielką położonej w [...] działki nr [...] obr. [...], budzi zastrzeżenia brak w aktach administracyjnych stosownego dokumentu, którym na wezwania organu pierwszej instancji wykazała ona tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości.

Powyższe uchybienia stanowią naruszenie dyspozycji art. 7 k.p.a i 77 k.p.a.

Organ odwoławczy nie tylko niezasadnie pomija w rozważaniach kwestię posiadania przez skarżącą przymiotu strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].2002r. Nr [...] znak [...] która ma wpływ na jej status w sprawie o zmianę pozwolenia na budowę, ale także w ramach uwzględnianych okoliczności niewłaściwie - bo lakonicznie, bez koniecznych wyjaśnień podaje, w ślad za organem pierwszej instancji podaje, że nie znalazł przepisu, który mógłby spowodować ograniczenie praw materialnych skarżącej w związku ze zmianą przeznaczenia pomieszczeń biurowych parteru budynku na pomieszczenia usługowo-handlowe. Takie stwierdzenie, nie poparte w obu instancjach choćby ogólnym wskazaniem na brane pod uwagę regulacje z zakresu prawa materialnego administracyjnego, czy cywilnego jest całkowicie dowolne. Budzi ono zastrzeżenia tym bardziej, że zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w odwołaniu skarżąca konsekwentnie powoływała się na uciążliwości oraz ograniczenia w korzystaniu z jej nieruchomości jakie powoduje zmiana sposobu zagospodarowania terenu bezpośrednio z nią sąsiadującego wobec zmiany przeznaczenia części obiektu budowlanego na działalność handlowo-usługową, wskazując w tym zakresie na ograniczenia zawarte w nierespektowanej przy zmianie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Te zarzuty nie zostały rozważone przez żaden z organów , co stanowi uchybienie wymogom z art. 107 §3 k.p.a.

Nieprawidłowo w zaskarżonej decyzji - podobnie jak w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji - przyjmuje się, że stwierdzenie po stronie podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania braku przymiotu strony w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, której on dotyczy prowadzi do odmowy uchylenia takiej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Stwierdzenie powyższego winno skutkować bowiem każdocześnie odmową wznowienia postępowania, która

następuje w drodze decyzji z art. 149 § 3 k.p.a.. W szczególności, jak wynika z przepisów, wznowienie postępowania jest przewidzianym prawem środkiem wewnętrznej, nadzwyczajnej kontroli stwarzająca możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidziana w art. 145 § 1 k.p.a. i 145 a k.p.a. Stosownie do art. 147 k.p.a. -wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w art. 145 a k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Tryb i termin wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania określa art. 148 § 1 - 2 k.p.a., gdzie § 2 stanowi, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia będącego aktem procesowym, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy ( art. 149 § 1-2 k.p.a. ), o ile nie zachodzą przesłanki do odmowy wznowienia postępowania, która następuje w drodze decyzji (art. 149 § 3 k.p.a. ). Wydanie przewidzianej w art. 149 § 3 k.p.a. decyzji o odmowie wznowienia postępowania oznacza niedopuszczalność postępowania z przyczyn przedmiotowych - takich jak np. działanie organu w innej formie lub niezakończenie sprawy decyzją ostateczną, czy zgłoszenie żądania motywowanego wystąpieniem innych wadliwości niż przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145 a k.p.a. - albo z przyczyn podmiotowych, do którym należy zaliczyć zgłoszenie żądania przez podmiot nie będący strona postępowania lub braki w zakresie zdolności do czynności prawnych. Dopiero przy nieistnieniu podstaw do orzekania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. , należy wydać postanowienie w trybie art. 149 § 1 k.p.a. Przedmiotem dalszego postępowania po jego wznowieniu jest zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. w pierwszej kolejności ustalenie czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna rzeczywiście było dotknięte jedna z kwalifikowanych wad wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145 a k.p.a., zaś w przypadku ich stwierdzenia - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną. Niestwierdzenie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wystąpienia przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145 a k.p.a. stanowi w myśl art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. podstawę odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, przy czym co do przesłanki z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. ustala się nie to, czy wnioskodawcy przysługuje faktycznie przymiot strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją - co winno nastąpić już w fazie wstępnej, lecz to czy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. O ile w toku postępowania po wydaniu będącego li tylko aktem procesowym postanowienia na podstawie art. 149 §1 k.p.a. - któremu nie nadano w Kodeksie postępowania administracyjnego waloru orzeczenia kończącego postępowanie, czy zaskarżalnego orzeczenia rozstrzygającego o istocie sprawy - organ uzna wbrew poprzednim ustaleniom z fazy wydania postanowienia, że podmiot składający wniosek nie ma przymiotu strony postępowania, należy również wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 §3 k.p.a., która jest zaskarżalna, zaś cechują ją wyżej wskazane walory. Wystąpienie przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145 a k.p.a. powoduje stosownie do art. 151 § pkt 2 k.p.a. uchylenie dotychczasowej decyzji i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, poza sytuacjami przewidzianymi w przy art. 146 § 1 i 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie

może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat ( § 1 ), oraz że nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§2).

Uwzględniając powyższe, pomimo bezzasadności zarzutu skargi, w myśl którego wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania przesądza o posiadaniu przez B. S. przymiotu strony, należy stwierdzić, że przyjęty w przedmiotowej sprawie błędny tryb orzekania mógł prowadzić do takich właśnie wniosków.

Wskazane uprzednio uchybienia przepisom proceduralnym, które skutkowały w szczególności brakiem prawidłowych ustaleń co do posiadania przez B. S. przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].2006r. Nr [...] znak [...] należą do mogących mieć wpływ istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz uzasadniają uchylenie zaskarżonej i poprzedzające ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] .2007r. znak [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Wbrew temu , co zarzuca uczestniczka nie występują w niniejszej sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności obu kontrolowanych aktów jako dotkniętych wadą określoną art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. B. S. będąc osobą inicjująca postępowanie wznowieniowe jest w myśl art. 28 k.p.a. jego stroną oraz adresatem wszelkich wydawanych w niniejszej sprawie decyzji niezależnie od tego, czy w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].2006r. Nr [...] znak [...] winna posiadać status strony. Niezależnie od tego za błędy należy uznać pogląd, w myśl którego organ drugiej instancji ma możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Przepis art. 138 zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie, na co wskazuję się zgodnie tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie ( por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., komentarz do art. 138 ;. wyrok NSA z dnia 12.03.1981 r., SA 472/81, ONSA 1981, nr 1, póz. 21 ). Bezzasadne są także pozostałe zarzuty uczestniczki, które rozważono wskazując na trafny pogląd organu odwoławczego co do stosowania w sprawie o zmianę pozwolenia na budowę art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.

Skarżąca pomimo stosownego pouczenia nie składała wniosku o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.