Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 461/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2021 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w W. na decyzję Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz strony skarżącej [...] z siedzibą w W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] października 2020 r. [...] z siedzibą w W. (dalej: "skarżący", "stowarzyszenie") wystąpiło do Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w W. (dalej: "TVP", "spółka") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści porozumienia podpisanego dnia [...] września 2020 r. przez TVP oraz Konferencję Episkopatu Polski, dotyczącego określenia zasad przygotowania i emitowania audycji i przekazów religijnych, publicystycznych, informacyjnych, społecznych i kulturalnych Kościoła Katolickiego. Powyższy wniosek wpłynął do spółki [...] października 2020 r.

Decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] , w oparciu o art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a.") oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1913; dalej: "u.z.n.k."), odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spółka wskazała, że żądana przez skarżącego informacja nie może zostać udostępniona ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, określoną w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Precyzując, TVP stanęła na stanowisku, iż "informacje o porozumieniu zawartym w dniu [...].09.2020 r. pomiędzy nią a Sekretariatem Konferencji Episkopatu Polski, określającym zasady przygotowania i nadawania na jej antenach audycji i przekazów religijnych, publicystycznych, informacyjnych, społecznych i kulturalnych Kościoła Katolickiego posiadają dla niej na tyle istotną wartość gospodarczą, że ich udostępnienie nastąpić nie może". Jednocześnie w ww. porozumieniu zawartym z Konferencją Episkopatu Polski spółka upatruje realizacji swojego celu polegającego na dostarczaniu widzom materiałów o zróżnicowanej tematyce – w tym również religijnej.

Dodatkowo TVP w aspekcie swojego statusu nadmieniła, iż jest co prawda spółką Skarbu Państwa, dysponującą majątkiem publicznym oraz wykonującą zadania publiczne, ale ze względu na jednoczesne uczestnictwo w wolnym rynku, narażona jest na zagrożenia, jakie są z nim związane. Spółka dodała, że jej przychodów nie stanowią wyłącznie środki publiczne, ale przychody te pochodzą także z innych źródeł, m.in. z obrotu prawami do audycji, z reklam i audycji sponsorowanych. Udostępnienie przez spółkę żądanych informacji w sytuacji, gdy sama nie może uzyskać tożsamych danych od podmiotów konkurencyjnych, mogłoby doprowadzić do zachwiania równowagi na rynku telewizyjnym z jednoczesnym zagrożeniem jej interesów. Zdaniem TVP, udostępnienie żądanej informacji umożliwiłoby podmiotom konkurencyjnym, istniejącym na rynku telewizyjnym, oszacowanie budżetu, jakim ona dysponuje, na realizację programów o tematyce katolickiej, co dawałoby tym podmiotom przewagę w organizowaniu tożsamych przedsięwzięć, chociażby w zakresie potencjalnych negocjacji finansowych.

Dostrzegając co najmniej minimalne ryzyko zagrożenia interesów na rynku telewizyjnym, TVP nadała żądanym przez skarżącego informacjom klauzulę "tajemnicy przedsiębiorstwa", zgodnie z istniejącymi w spółce regulacjami wewnętrznymi, tj. "Instrukcją Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa" stanowiącą Dział II "Polityki Bezpieczeństwa Informacji w TVP S.A.". Natomiast w myśl pkt II Załącznika nr 1 do Działu 11 "Polityki Bezpieczeństwa Informacji w TVP S.A.", klauzula "tajemnica przedsiębiorstwa" może zostać nadana dokumentom i materiałom, jeśli ich wytwórca uzna je za szczególnie istotne z punktu widzenia interesu spółki. Mocą tej klauzuli został ograniczony krąg osób mających dostęp do przedmiotowych informacji.

Powyższą decyzję stowarzyszenie uczyniło przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciło naruszenie:

1. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 oraz 17 ust. 1 u.d.i.p. – przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na arbitralnym stwierdzeniu, że żądane informacje publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w sytuacji, gdy okoliczność ta nie została w sposób dostateczny wyjaśniona ani należycie umotywowana, jak wymagają tego przepisy wskazane powyżej;

2. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie i nieudostępnienie w terminach określonych w tych przepisach wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej niebędącej informacją podlegającą ograniczeniu wynikającemu z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.;

3. prawa materialnego, a to: art. 2 i art. 11 ust. 2 u.z.n.k. w związku

z art. 21 ust. 1, 1a, 3 i 4; art. 26 ust. 1, 2 i 4, art. 31 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2020 r., poz. 805; dalej: "u.r.t.") oraz art. 3 ustawy Kodeks spółek handlowych (k.s.h.) przez uznanie, iż spółka w zakresie objętym wnioskiem prowadzi działalność gospodarczą i posiada status przedsiębiorcy, w związku z czym może korzystać z przesłanki "tajemnicy przedsiębiorstwa", co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

4. prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. f u.d.i.p. – przez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej;

5. prawa materialnego, a to art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 i 4 u.z.n.k. przez błędną wykładnię pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" wyrażającą się w bezpodstawnym twierdzeniu, iż treść porozumienia podpisanego 23 września 2020 r. przez TVP oraz Konferencję Episkopatu Polski, dotyczącego określenia zasad przygotowywania i emitowania audycji i przekazów religijnych, publicystycznych, społecznych i kulturalnych Kościoła Katolickiego nie podlega udostępnieniu ze względu na ochronę "tajemnicy przedsiębiorstwa", podczas gdy informacja ta nie wypełnia przesłanek do uznania jej za tajemnicę przedsiębiorstwa wynikającą z tego przepisu, a ponadto z uwagi na fakt, że bezpośrednio dotyczy wydatkowania środków publicznych, a co za tym idzie, nie może stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa spółki.

Z uwagi na ww. zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie. Ponadto zażądał przeprowadzenia rozprawy i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie dokonało obszernej analizy przepisów u.d.i.p. pod kątem standardów wyznaczonych art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wskazując na otwarty katalog informacji podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p. oraz konieczność zawężającej interpretacji możliwości odmowy ich udostępnienia. W szczególności skarżący zaznaczył, że pojęciem "informacji publicznej" objęte są informacje nie tylko związane z działalnością organów administracji publicznej sensu stricto, ale również podmiotów niebędących wprawdzie organami administracji publicznej, ale gospodarujących mieniem publicznym w zakresie ich ustawowo przewidzianych kompetencji. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), skarżący wskazał również, że "informacja publiczna" obejmuje dokumenty nie tylko wytworzone przez dany podmiot, ale także dokumenty, którymi posługuje się on w ramach realizowanych przez niego kompetencji, bez względu na autora dokumentu czy sposób wejścia w jego posiadanie.

W kwestii potrzeby wystąpienia do spółki z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej porozumienia zawartego w dniu [...] września 2020 r. przez TVP oraz Konferencję Episkopatu Polski, skarżący zwrócił uwagę na społeczny wydźwięk działalności TVP oraz społeczną krytykę zmian dostrzeżonych w zakresie czasu antenowego zapewnionego Kościołowi Katolickiemu. Ze względu na brak na stronie internetowej spółki informacji dotyczących przyczyn zawarcia ww. porozumienia, przebiegu jego negocjacji, zamierzonego celu, jak również aspektów finansowych przedsięwzięcia, stowarzyszenie zdecydowało się wystąpić z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w trybie u.d.i.p.

W dalszej części uzasadnienia skargi, skarżący przeprowadził obszerne analizy w celu ustalenia, czy TVP była uprawniona do odmowy udostępnienia żądanych informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Stowarzyszenie w pierwszej kolejności podniosło, że warunkiem uznania żądanej informacji za informację objętą tajemnicą przedsiębiorstwa, jest uprzednie przyznanie spółce statusu podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w rozumieniu art. 2 u.z.n.k. Zdaniem skarżącego, TVP stanowi osobę prawną – spółkę akcyjną Skarbu Państwa, której zakres kompetencji oraz zadania regulowane są przez przepisy u.r.t. Analiza art. 26 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 21 ust. 1 i 1a u.r.t. prowadzi do wniosku, że szczególnym celem spółki jest realizacja misji publicznej poprzez oferowanie, na zasadach określonych w u.r.t., całemu społeczeństwu i poszczególnym jego częściom, zróżnicowanych programów i innych usług w zakresie informacji, publicystyki, kultury, rozrywki, edukacji i sportu, cechujących się pluralizmem, bezstronnością, wyważeniem i niezależnością, a także innowacyjnością, wysoką jakością i integralnością przekazu. W oparciu o dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący stwierdził, iż realizacja przez TVP misji publicznej nie jest ani działalnością zarobkową, ani nie zasługuje na miano działalności gospodarczej. Nie wyklucza to – według stowarzyszenia – dopuszczalności równoległego prowadzenia działalności "misyjnej" oraz działalności gospodarczej przez TVP, lecz należy rozdzielać te dwa rodzaje działalności na gruncie u.z.n.k., a w konsekwencji także na gruncie u.d.i.p., co uniemożliwia powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa w stosunku do informacji publicznej dotyczącej realizowania misji publicznej przez publiczną radiofonię i telewizję.

Uzasadniając żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, stowarzyszenie zaakcentowało, że spółka powołała się na tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy w zakresie realizowania przez nią misji publicznej nie można przypisać jej statusu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą, bowiem jej zadanie ma charakter misyjny i jest wykonywane w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący podkreślił, iż w myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c-e u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja o majątku publicznym, m.in. majątku: jednostek samorządu terytorialnego, osób prawnych samorządu terytorialnego, a także podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., pochodzącym z zadysponowania majątkiem wskazanym w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a – c u.d.i.p. oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a – c u.d.i.p., mają pozycję dominującą.

W zakresie elementów składających się na tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. stowarzyszenie podało, że aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy, muszą ze swej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny (wola utajnienia danych informacji). Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. W rezultacie skarżący doszedł do przekonania, iż na gruncie przedmiotowej sprawy nie zostały spełnione żadne warunki konstytuujące tajemnicę przedsiębiorstwa. Wnioskowane informacje nie mogą zostać uznane za informacje, które nie podlegają udostępnieniu ze względu na swój "tajny" czy też wyjątkowy charakter. Ponadto – zdaniem stowarzyszenia – brak jest podstaw do uznania, że ujawnienie przedmiotowej informacji mogłoby narazić podwykonawcę na niepowetowaną stratę, zaś ujawnienie takiej informacji nie sprawiłoby, iż inne instytucje o podobnej działalności wykorzystałyby ją w celu zdobycia dominującej pozycji na rynku. Skarżący dodał, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji o działalności gospodarczej mającej charakter "know-how" czy kwestii wynalazczych.

W kwestii zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305; dalej: "u.f.p.") skarżący wyjaśnił, iż TVP jest polskim publicznym nadawcą telewizyjnym oraz spółką akcyjną Skarbu Państwa. Należy przy tym uwzględnić nie tylko źródła finansowania, ale także sam podmiot, który uzyskuje dochody. Zasada jawności życia publicznego obejmuje całe spektrum uzyskiwanych dochodów oraz ponoszonych wydatków. Takie stanowisko stowarzyszenie wywiodło z jednej z naczelnych zasad gospodarki finansami publicznymi, a mianowicie zasady jawności finansów publicznych wyrażonej w art. 33 ust. 1 u.f.p. Stosownie do treści art. 4 pkt 2 u.f.p., przepisy tej ustawy stosuje się nie tylko do jednostek sektora finansów publicznych, ale także do innych podmiotów w zakresie, w jakim wykorzystują one środki publiczne lub dysponują tymi środkami. Dlatego TVP mieści się w zakresie zastosowania u.f.p. Skarżący zaznaczył, że jawność finansów publicznych może mieć charakter formalny lub materialny - w ujęciu formalnym oznacza dostęp do toku prac, informacji, danych związanych z gospodarką środkami publicznymi; zaś w aspekcie materialnym jest przejawem poznania i zrozumienia pełnego obrazu rzeczywistości w zakresie finansów publicznych. Wymaga to ukazywania procesów składających się na finanse publiczne w sposób przejrzysty, szczegółowy, prawdziwy i zrozumiały dla przeciętnego odbiorcy.

Stowarzyszenie zwróciło też uwagę na lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której nie przedstawiono w sposób wyczerpujący powodów odmowy udostępnienia żądanych informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, co uzasadnia zarzut naruszenia przez TVP art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej oddalenie,

podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto TVP wskazała na zróżnicowanie sytuacji prawnej organów administracji publicznej sensu stricto (organy administracji w ujęciu instytucjonalnym) oraz podmiotów niebędących wprawdzie organami administracji publicznej, ale gospodarujących mieniem publicznym (organy administracji w ujęciu funkcjonalnym). Zdaniem spółki, w przypadku organów administracji ujmowanych instytucjonalnie węższy jest zakres możliwości odmowy udostępnienia informacji w trybie określonym w u.d.i.p., aniżeli w przypadku organów administracji ujętych funkcjonalnie, do których zalicza się TVP. Wynika to z konieczności uwzględnienia faktu uczestnictwa spółki na rynku telewizyjnym na równi z podmiotami należącymi w pełni do sektora prywatnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.; dalej: "ustawa o covid"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Nadto wedle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1829), począwszy od 17 października 2020 r. m.st. Warszawa, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie znajduje również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem m.st. Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w związku z § 3 tego zarządzenia).

Uwzględniając z jednej strony powyższe regulacje, a z drugiej strony brak technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnie z udziałem stron oraz konieczność rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid, o czym Sąd zawiadomił pełnomocnika skarżącej i pełnomocnika spółki pismami z 7 maja 2021 r.

Skarga stowarzyszenia jest uzasadniona, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd nie dopatrzył się przesłanek przemawiających za stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu.

Dla porządku jedynie odnotować wypada, że żadna ze stron postępowania nie podważała spełnienia zakresu tak podmiotowego, jak i przedmiotowego u.d.i.p. na gruncie niniejszej sprawy. Innymi słowy, nie kwestionowano TVP jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ani dokumentu objętego wnioskiem z [...] października 2020 r. jako mającego walor informacji publicznej.

Wedle art. 5 ust. 2 u.d.i.p., stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco, zgodnie z regułą interpretacyjną exceptiones non sunt extendendae. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko skarżącego. Zatem przesłanki, którymi kierował się podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej, muszą być w decyzji odmownej wyjaśnione wyczerpująco i precyzyjnie.

W obecnym stanie prawnym tajemnicę przedsiębiorcy określa się, na użytek ograniczenia dostępu do informacji publicznej, przez odesłanie do art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Zgodnie z ww. przepisem, tajemnica przedsiębiorstwa to informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Celem ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jest ochrona swobody działalności gospodarczej przez zapewnienie prawidłowości funkcjonowania i działania podmiotów gospodarczych w warunkach wolnej konkurencji i dostępu do rynku na równych prawach. Jednym z przewidzianych tą ustawą instrumentów zwalczania i zapobiegania nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Zastosowanie przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k., definiującego pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa również w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, musi zatem spełniać konkretne uwarunkowania.

Określone informacje podlegają ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa, jeżeli mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą w tym znaczeniu, że ujawnione mogłyby być wykorzystane przez innego, konkurencyjnego przedsiębiorcę z naruszeniem interesów posiadacza informacji, tj. z narażeniem go na dający się oszacować i wykazać uszczerbek ekonomiczny. Innymi słowy, sens i potrzeba ochrony określonych informacji w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa istnieje wówczas, gdy ujawnienie tych informacji może negatywnie, przynajmniej potencjalnie, wpłynąć na interesy przedsiębiorcy, pogarszając czy zagrażając jego pozycji ekonomicznej względem konkurentów rynkowych. Z powyższych rozważań wynika zatem związek pomiędzy ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa a warunkami gospodarczymi, w których dany podmiot prowadzi swoją działalność. Tej ochrony potrzebuje przedsiębiorca działający w warunkach rynkowych, których podstawową cechą jest konkurencyjność.

W orzecznictwie sądowym dotyczącym art. 11 ust. 2 u.n.k. przyjmuje się, iż na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się dwa elementy: materialny (informacja o określonej treści; mająca wartość gospodarczą) oraz formalny (wola utajnienia danych informacji). Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niedostępnej dla osób trzecich (vide wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1049/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 4/20 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym więc zakresie Sąd podziela rozważania skarżącego zaprezentowane w uzasadnieniu skargi.

Oba ww. elementy mają charakter obiektywny - stwierdzenie ich istnienia nie może opierać się wyłącznie na przekonaniu przedsiębiorcy, lecz wymaga odwołania się do konkretnych okoliczności faktycznych. Determinuje to zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez podmiot zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno więc zawierać argumentację obejmującą przytoczenie okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej w poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, iż informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą. Przedsiębiorca w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają dla niego określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (vide wyroki NSA: z 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15 i z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13). Ponadto podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi wykazać, że zachowanie tej tajemnicy - w korelacji z konstytucyjną zasadą jawności informacji publicznej - ma większą doniosłość niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, należy zauważyć, że TVP jest wprawdzie spółką prawa handlowego w aspekcie ustrojowym, lecz nie działa w pełni według zasad gospodarki rynkowej. Stanowi o tym jej szczególny status wynikający z przepisów u.r.t. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 u.r.t. publiczna radiofonia i telewizja realizuje misję publiczną, oferując, na zasadach określonych w ustawie, całemu społeczeństwu i poszczególnym jego częściom, zróżnicowane programy i inne usługi w zakresie informacji, publicystyki, kultury, rozrywki, edukacji i sportu, cechujące się pluralizmem, bezstronnością, wyważeniem i niezależnością oraz innowacyjnością, wysoką jakością i integralnością przekazu (zadania publicznej radiofonii i telewizji w zakresie realizacji misji publicznej określa ust. 1a tego artykułu). W tym miejscu należy przywołać fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym TVP oświadczyła, iż "cały czas stara się zapewnić jak najlepszą ofertę programową skierowaną na rynek medialny. W ramach tej działalności m.in. tworzy i nadaje audycje o tematyce religijnej. Spółka dąży do tego, aby jej oferta programowa realizowała różne potrzeby społeczne i zyskała możliwie największą oglądalność". W ocenie Sądu, działalność telewizyjna TVP w zakresie audycji o tematyce religijnej, realizowana m.in. poprzez zawarcie przedmiotowego porozumienia z Konferencją Episkopatu Polski, może stanowić przejaw "misji publicznej" w rozumieniu art. 21 ust. 1 u.r.t. Spółka w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyraziła jednak explicite, czy jej działalność związana z ww. porozumieniem składa się na "misję publiczną" w powyżej przedstawionym znaczeniu.

Działalność spółek publicznej radiofonii i telewizji (w tym TVP) w zakresie realizacji misji publicznej jest finansowana ze środków publicznych, określonych w art. 31 ust. 1 pkt 1 u.r.t. (opłaty abonamentowe, odsetki za zwłokę w ich uiszczaniu oraz kary za używanie niezarejestrowanych odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych) i art. 31 ust. 2 u.r.t. (dotacje z budżetu państwa). Przy tym w art. 31 ust. 4 u.r.t. zastrzeżono, że środki publiczne, którymi dysponuje TVP, mogą być przeznaczone wyłącznie na realizację misji publicznej. Co istotne na gruncie niniejszej sprawy, przepisy u.r.t. nie stoją na przeszkodzie finansowaniu zadań wchodzących w zakres misji publicznej z innych źródeł niż środki publiczne (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 234/20).

Gospodarowanie przez spółkę środkami publicznymi podlega również u.f.p., na co słusznie zwróciło uwagę stowarzyszenie w uzasadnieniu skargi. Według art. 4 ust. 1 pkt 2 u.f.p., przepisy tej ustawy stosuje się do innych niż jednostki sektora finansów publicznych podmiotów w zakresie, w jakim wykorzystują środki publiczne lub dysponują tymi środkami. Natomiast art. 33 ust. 1 u.f.p. formułuje zasadę jawności gospodarki środkami publicznymi. Konsekwencją rozdzielenia środków na działania związane z misją publiczną i pozostałe działania jest rozróżnienie w zakresie rachunkowości (vide art. 31a ust. 1 u.r.t.), które ma służyć weryfikacji sposobów wydatkowania środków publicznych (m.in. wpływów z abonamentu i dotacji z budżetu państwa).

Dla delimitacji jawności informacji posiadanych przez spółkę istotne znaczenie ma również art. 31c u.r.t. przewidujący, iż jednostki publicznej radiofonii i telewizji przygotowują i udostępniają na swoich stronach internetowych, w terminie do dnia [...] kwietnia danego roku, sprawozdania za poprzedni rok kalendarzowy z wykorzystania wpływów z opłat abonamentowych w rozumieniu ustawy z dnia [...] kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych, odsetek za zwłokę w ich uiszczaniu oraz kar za używanie niezarejestrowanych odbiorników na realizację misji publicznej, o której mowa w art. 21 ust. 1 u.r.t., ze wskazaniem środków przeznaczonych na wykonanie poszczególnych zadań wymienionych w art. 21 ust. 1a u.r.t.

Jak wskazał NSA w wyroku z 27 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 876/14, z treści art. 31c u.r.t. wynikają dwa wnioski. Po pierwsze: kwestie związane z gospodarowaniem wpływami abonamentowymi są ex lege informacją publiczną, jawną, podlegającą udostępnieniu, obejmującą dokumentację z tym gospodarowaniem związaną, w tym zawierane umowy. Po drugie: informacja dotycząca wydatkowania środków z opłat abonamentowych na konkretne, zindywidualizowane cele ma zasadniczo charakter informacji prostej, skoro TVP jest ustawowo zobowiązana do jej wytworzenia. Jeżeli zaś jakiejś informacji z tego zakresu spółka nie zamieści w sprawozdaniu, o którym mowa w art. 31c u.r.t., to wówczas informacja ta podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Jednocześnie zaakcentować należy, iż przepis art. 31c u.r.t. ma charakter szczególny (lex specialis) względem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 35 u.f.p.

Na podstawie art. 1 pkt 4, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 33 ust. 1 u.f.p. należy przyjąć, że gospodarowanie przez TVP środkami publicznymi jest co do zasady jawne. Ponadto art. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1689) w związku z art. 31c u.r.t. wskazuje, iż informacja dotycząca szczegółowego gospodarowania środkami pochodzącymi z opłat abonamentowych podlega udostępnieniu bez ograniczenia ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy określonego w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. Dotyczy to także treści umów związanych bezpośrednio z wydatkowaniem środków finansowych pochodzących z opłat abonamentowych. Zatem TVP może powoływać się na tajemnicę przedsiębiorstwa w zakresie obejmującym gospodarowanie środkami niepochodzącymi z opłat abonamentowych (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.) z zachowaniem wymogów przewidzianych w tym przepisie.

W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej w zakresie "treści" porozumienia zawartego w dniu [...] września 2020 r. przez TVP oraz Konferencję Episkopatu Polski, dotyczącego określenia zasad przygotowania i emitowania audycji i przekazów religijnych, publicystycznych, informacyjnych, społecznych i kulturalnych Kościoła Katolickiego. Tym samym swoim żądaniem stowarzyszenie objęło nie tylko kwestie finansowe uregulowane w porozumieniu, ale także pozostałe jego elementy, na które mogły się składać w szczególności wzajemne prawa i obowiązki stron porozumienia, sposób i warunki ich wykonywania, dodatkowe zobowiązania stron porozumienia, przebieg negocjacji czy nawet sposób ich kształtowania. Podkreślić należy, że odmowa udostępnienia przez TVP wnioskowanej informacji dotyczyła całości żądania skarżącego, a zatem na spółce spoczywał ciężar należytego i wyczerpującego wykazania przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w stosunku do wszystkich części składowych porozumienia zawartego z Konferencją Episkopatu Polski, nie zaś wyłącznie do kwestii finansowych w nim zawartych. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji TVP, powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie precyzuje, które konkretnie elementy "treści" porozumienia zawartego z Konferencją Episkopatu Polski i z jakich powodów nie mogą zostać udostępnione. Rozważania spółki w zakresie istotnej wartości gospodarczej, "warunków organizacji i emisji, w tym kosztów" cechuje wysoki stopień ogólności. Dlatego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, TVP nie wykazała dostatecznie, że żądana przez stowarzyszenie informacja publiczna w postaci porozumienia zawartego z Konferencją Episkopatu Polski (chodzi o cały ten dokument), stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, podlegającą ochronie na mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k.

W odniesieniu do kwestii finansowych, zawartych w przedmiotowym porozumieniu, czy – jak to określa TVP – "budżetu przeznaczanego na programy katolickie", nie wykazano w sposób klarowny, czy informacja w tym zakresie posiada wartość gospodarczą. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest bowiem jakiejkolwiek informacji o źródle finansowania "budżetu przeznaczonego na programy katolickie"; w szczególności nie wiadomo, czy jest on realizowany w całości ze środków publicznych, w całości ze środków niepublicznych czy też przyjęto model mieszany (częściowo ze środków publicznych i częściowo ze środków niepublicznych). Spółka ograniczyła się do stwierdzenia, że "przychodów Telewizji Polskiej S.A. nie stanowią wyłącznie środki publiczne, ale przychody te pochodzą także z innych źródeł". Ma to istotne znaczenie, ponieważ podstawowa działalność TVP, w tym misyjna, jest finansowana ze środków publicznych. Te bowiem stanowią jej główne źródło finansowania. Przypomnieć jednak należy, iż przepisy u.r.t. nie zabraniają finansowania zadań wchodzących w zakres misji publicznej z innych źródeł niż środki publiczne. Gdyby objęte wnioskiem stowarzyszenia porozumienie z Konferencją Episkopatu Polski realizowane było – choćby częściowo – z innych środków niż środki publiczne, to należałoby wykazać, iż na rynku medialnym istnieje konkurencja w zakresie objętym ww. porozumieniem. Tylko wówczas ujawnienie "budżetu przeznaczanego na programy katolickie" mogłoby zaszkodzić interesom ekonomicznym TVP, przysparzając ewentualne korzyści konkurentom. Bez rozważenia tych okoliczności w decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji publicznej, argumenty spółki, że "Inne stacje telewizyjne również, z uwagi na swoją działalność na rynku mediów, prowadzą aktywność w zakresie produkcji i emisji audycji religijnych, w tym o tematyce katolickiej i zainteresowane są poznaniem warunków organizacji i emisji w tym kosztów jakie w tym zakresie ponosi Telewizja Polska S.A." nie są wystarczające i nie zasługują na uwzględnienie.

Jednocześnie Sąd nie był w stanie ustalić, w oparciu o jakie informacje skarżący wywiódł w skardze, iż realizacja porozumienia TVP z Konferencją Episkopatu Polski "bezpośrednio dotyczy wydatkowania środków publicznych". W zgromadzonym materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek danych o źródle finansowania ww. przedsięwzięcia, jak również brak jest wszechstronnego, precyzyjnego i jasnego uzasadnienia decyzji odmownej TVP. W konsekwencji, w ocenie Sądu, nie ma możliwości ustalenia w obecnym stanie sprawy zakresu, w jakim spółka uprawniona była do powoływania się na przesłankę "tajemnicy przedsiębiorcy" z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Wiąże się z tym również trudność ustalenia, czy spółka w zakresie objętym realizacją porozumienia z Konferencją Episkopatu Polski była podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą.

Nawet przy założeniu, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające powołanie się przez TVP na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, to należałoby odnieść się także do kolizji dwóch chronionych konstytucyjnie wartości: prawa dostępu do informacji publicznej i prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. W orzecznictwie sądowym podkreśla się bowiem potrzebę przeprowadzenia w takich sytuacjach tzw. testu proporcjonalności (vide wyroki: NSA z 4 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2939/13 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 184/19). Jednak ze względu na ww. braki w materiale dowodowym oraz lakoniczność decyzji odmownej spółki, przeprowadzenie takiego testu nie jest w aktualnym stanie sprawy możliwe.

Zdecydowanie niewystarczające jest objęcie przez TVP żądanej przez stowarzyszenie informacji publicznej klauzulą "tajemnicy przedsiębiorstwa" zgodnie z wewnętrznymi regulacjami spółki. Okoliczność tę można jedynie potraktować jako wypełnienie przez spółkę formalnego standardu, składającego się na tajemnicę przedsiębiorstwa, o czym była mowa powyżej.

Konkludując, Sąd podzielił zarzut stowarzyszenia, że TVP nie dokonała wszechstronnej oceny spełnienia przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy i w ten sposób naruszyła art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co z kolei skutkowało naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego co najmniej przedwczesne zastosowanie.

Natomiast nietrafnie skarżący zarzucił spółce naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Wedle ww. przepisów, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w ww. terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, że wniosek stowarzyszenia z [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Biura Spraw Korporacyjnych TVP [...] października 2020 r., a odmowna decyzja została wydana [...] listopada 2020 r., a więc po upływie 5 dni od doręczenia spółce wniosku. Zgodnie z zaaprobowanym przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę orzecznictwem, termin 14 dni wyrażony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko względem czynności polegającej na udostępnieniu żądanej informacji, ale stanowi również termin do wydania decyzji odmownej (vide wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 242/14 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Rz 126/19). Tak więc TVP uczyniła zadość terminowi przewidzianemu w art. 13 ust. 1 w u.d.i.p., a od chwili wydania decyzji odmownej nie była zobowiązana do udostępnienia żądanej informacji, umożliwiając stowarzyszeniu zaskarżenie wydanej decyzji do sądu administracyjnego, co właśnie zainicjowało niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne.

Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, bowiem nie można stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa - jak utrzymuje skarżący. NSA w wyroku z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I FSK 443/16 trafnie ujął, że "Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu jest w sposób oczywisty sprzeczne z przepisami prawa, zaprzecza ich istocie i sensowi. Odmienność >>zwykłego<< i rażącego naruszenia prawa wyraża się w odmiennych skutkach procesowych. O ile zwykłe naruszenie prawa skutkuje uchyleniem decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c) p.p.s.a., o tyle rażące naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy z wszystkimi tego konsekwencjami. Postawienie zatem zarzutu rażącego naruszenia prawa wymaga uzasadnienia, dlaczego naruszenie ma charakter rażący". Naruszenie przez TVP przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. nie stanowi wady kwalifikowanej skutkującej usunięciem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego, spółka rozważy, czy możliwe jest uczynienie zadość żądaniu stowarzyszenia (w całości bądź w części), a jeżeli TVP stwierdzi, że zachodzi podstawa do wydania decyzji odmownej, to uzasadni ją w sposób należyty, tj. wszechstronnie i dokładnie, precyzując przyczyny odmowy w odniesieniu do całości wnioskowanego dokumentu. Spółka musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja TVP, w połączeniu z materiałami źródłowymi, umożliwi Sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia informacji publicznej.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera jedynie szczątkową argumentację w tym zakresie i z tej przyczyny nie może zostać uznane za wystarczające do uchylenia się od realizacji konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do informacji.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania w łącznej kwocie 680 zł (na którą składają się wpis sądowy od skargi – 200 zł i koszty zastępstwa procesowego – 480 zł) Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).