Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 799/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17, art. 6 ust. 1 pkt 3,
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 1,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. G., A. G., P. G., K. J. i W. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 stycznia 2005 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta w dniu 26 stycznia 2005 r. podjęła uchwałę nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] wraz z drogą dojazdową i ciągiem infrastruktury technicznej (Dz.Urz. Woj. Pomorskiego z dnia [...]). Teren, obejmujący działki nr [...], oznaczony w planie nr 09 US (karta terenu nr 1604) przeznaczony został pod usługi sportu i rekreacji. W ramach zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono, że minimalna powierzchnia biologicznie czynna winna wynosić 60% powierzchni działki. Dopuszczono urządzenia sportowe z zachowaniem odległości 30 m budowli od granicy lasu, urządzone tereny do nauki jazdy konnej, ogrodzenia – ażurowe wysokości do 1,30 m z użyciem materiałów tradycyjnych (wykluczono ogrodzenia betonowe). Wprowadzono zakaz zabudowy z wyjątkiem elementów architektury ogrodowej wysokości do 4,5 m, związanej z projektowanym zagospodarowaniem.

Pismem z dnia 22 kwietnia 2010 r. właściciele działek o nr [...] D. G., A. G., P. G., W. K. i K. J. wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa w powyższej uchwale polegającego na tym, że wskazane działki zostały wyłączone spod zabudowy mieszkaniowej ze względu na dominację funkcji ekologicznych i ochronnych.

Uchwałą nr [...] z dnia 26 maja 2010 r. Rada Miasta nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uchwałę tę doręczono pełnomocnikowi właścicieli w dniu 28 maja 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 23 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 603/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. G., A. G., P. G. i W. K. na uchwalę Rady Miasta z 26 stycznia 2005 r. [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że niewątpliwie skarżący, jako właściciele nieruchomości objętych opracowaniem zaskarżonego planu, mają legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą tenże plan. Ustalenia w planie dotyczące nieruchomości skarżących, tj. przeznaczenie pod usługi sportu i rekreacji, a zwłaszcza zakaz zabudowy, w ocenie Sądu naruszają interes prawny wynikający z przysługującego skarżącym prawa własności, co daje im legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę.

Okolicznością bezsporną w sprawie jest lokalizacja działek skarżących, jak i całego obszaru objętego opracowaniem zaskarżonego planu, na terenie objętym ochroną w ramach Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego. W myśl art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. W odniesieniu do przedmiotowego Parku w trakcie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązywało rozporządzenie Wojewody Gdańskiego nr 5/94 z 8 listopada 1994 w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz.Urz. Woj. Gd. Nr 27, poz. 39) oraz rozporządzenie Wojewody Gdańskiego nr 11/98 z dnia 3 września 1998 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz.Urz. Woj. Gd. Nr 59, poz. 294), które zmieniało rozporządzenie z 1994 r.

Sąd wskazał, że w toku procedury planistycznej organ gminy obowiązany był uwzględniać powyższe regulacje. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym walory architektoniczne i krajobrazowe, na kształtowanie których wyraźny wpływ mają przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, wprowadzające definicję pojęcia "ochrona krajobrazowa", prawne formy ochrony walorów krajobrazowych: rezerwat przyrody, park krajobrazowy, obszar chronionego krajobrazu oraz rozwiązania regulujące prowadzenie działalności planistycznych na tych obszarach. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 10 ust. 1 pkt 3 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności ze stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego oraz wynikające z występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody park krajobrazowy zaliczany jest do form ochrony przyrody. Natomiast w myśl art. 9 ust. 4 w z ww. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, które wiąże radę gminy w procedurze planistycznej. Z powyższego wynika, że uwarunkowania obligatoryjnie uwzględnione w studium winny również znaleźć się w zapisach planu. Miało to miejsce w sprawie. Z lektury studium wynika, że uwzględniono uwarunkowania ekologiczne wynikające z faktu położenia terenu objętego planowaniem w granicach Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, w tym przyjęto, że zasady gospodarowania na jego obszarze regulują dwa rozporządzenia Wojewody Gdańskiego wskazane wyżej (s. 23 studium). Ustalenia te recypowano do zapisów planu. § 4 ust. 1 pkt 1 planu stanowi, że na obszarze opracowania planu obowiązują zakazy, ograniczenia i nakazy wynikające z powyższych rozporządzeń. Odwołanie do ograniczeń wynikających z tych regulacji ustalono również na karcie terenu nr 1604 dotyczącej terenu nr 09 US, obejmującego działki skarżących (krata terenu nr 1604, pkt 4 lit. a).

W świetle powyższego organy opracowujące plan prawidłowo procesowały, mając na uwadze zapisy § 3 ust. 1 pkt 7 a rozporządzenia Wojewody Gdańskiego

z 1994 r. w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego z 1998 r., zgodnie z którym celem zachowania wartości przyrodniczych, historycznych

i kulturowych parków krajobrazowych wymienionych w § 2 – zwanych dalej "parkami" – zabrania się, z zastrzeżeniem § 2, lokalizowania nowych budynków i budowli na gruntach leśnych oraz w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu – z wyjątkiem obiektów niezbędnych dla gospodarki leśnej. Nadto, w pkt 5 § 3 rozporządzenia zabroniono pogarszania walorów krajobrazowych a w pkt 8 zabroniono lokalizowania nowych budynków w oderwaniu od zwartej zabudowy wsi – z wyjątkiem dobudowy pojedynczych siedlisk do już istniejących, w uzgodnieniu z właściwym dyrektorem parku. Organy gminy nie mogły uwzględniać postanowień rozporządzenia nr 57/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, albowiem w toku prac planistycznych rozporządzenie to jeszcze nie obowiązywało. Zaskarżona uchwała datowana jest na dzień 26 stycznia 2005 r., podczas gdy wskazane rozporządzenie weszło w życie w dniu 16 czerwca 2006 r.

W kwestionowanej części planu działki skarżących znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem 09 US – usługi sportu i rekreacji. Teren ten wyłączono spod zabudowy, za wyjątkiem elementów architektury ogrodowej o wysokości do 4,5 m związanej z projektowanym zagospodarowaniem. Dopuszczono terenowe urządzenia sportowe z zachowaniem odległości 30 m budowli od granicy lasu oraz urządzone tereny do nauki jazdy konnej. Wprowadzono zatem zakaz jakiejkolwiek zabudowy na przedmiotowym terenie wychodząc naprzeciw wymogom ochrony środowiska, walorów przyrodniczych i krajobrazowych. Oparto się w tej kwestii na ekofizjografii wykonanej w 2004 r. przez Pracownię Ochrony Środowiska, w której przedmiotowy teren – wąska forma dolinna wcinająca się w zalesiony teren, ze względów przyrodniczych i krajobrazowych postulowany był do wyłączenia z zabudowy. Priorytet ochrony zasobów Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego dominował już w poprzednio obowiązującym miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji G. – O. z 1994 r. Z karty jednostki morfogenetycznej nr VII, w granicach której położone były działki skarżących, wówczas o numerach [...], wynika, że teren ten położony jest na zakończeniu ul. B., w południowej części Parku Miejskiego "K." i stanowi polanę otoczoną lasem. Teren ten użytkowany był rolniczo oraz pod uprawy ogrodowe. Na terenie tym znajduje się rozproszona zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza. Funkcje terenu – "Miejski Park K." – mieszkalnictwo siedliskowe typu zagrodowego i sport. Z zapisów planu wynikało, że "(...) polityka przestrzenna musi być podporządkowana walorom przyrodniczo – krajobrazowym terenu. Naczelną zasadą kształtowania krajobrazu jest jego ochrona. Jednostka VII to zamknięte wnętrze krajobrazowe otoczone ścianami lasu. Przewiduje się delikatną strukturę jego wypełnienia poprzez wprowadzenie głównie zabudowy siedliskowej typu zagrodowego na działkach powyżej 2000 m2. Wyklucza się z zabudowy siedliskowej 30-metrowy pas terenu od granicy lasu. Przeznacza się 30% pozostałych terenów pod zabudowę. Umożliwia to powstanie kilkunastu siedlisk. Obiekty kubaturowe winny posiadać cechy architektury rustykalnej. Projektowane usługi to sport i usługi nieuciążliwe". Wobec tego, skarżący już w dacie obowiązywania poprzedniego planu winni byli się liczyć z obostrzeniami w zakresie realizacji inwestycji budownictwa mieszkaniowego. Ograniczone one były zarówno pod względem jakościowym (zabudowa siedliskowa), jak i ilościowym i podporządkowane kwestii nadrzędnej, a mianowicie ochronie walorów przyrodniczo-krajobrazowych doliny.

W świetle powyższego polityka przestrzenna wdrożona przez Miasto w zaskarżonej części miejscowego planu przestrzennego stanowi konsekwentną kontynuację wieloletniego programu kształtowania krajobrazu Polany B. w celu jego ochrony.

Przyjęte w projekcie planu rozwiązania niewątpliwie wkraczają w uprawnienia skarżących jako właścicieli działki, bowiem nie przewidują przeznaczenia ich dla realizacji budownictwa mieszkaniowego. Brak zgodności zamierzeń skarżących co do sposobu wykorzystania działki z treścią projektu planu nie oznacza, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją, która choć chroni własność indywidualną to dozwala nawet na wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2). Sąd podkreślił, że z art. 21 Konstytucji, statuującego zasadę ochrony własności, nie można wyprowadzać przyzwolenia dla nieograniczonego wykorzystania wszelkich gruntów pod zabudowę, a w istocie do tego sprowadzają się żądania skarżących. Uwzględnienie stanowiska skarżących byłoby zasadne wówczas, gdyby naruszenie ich interesów prawnych pociągało za sobą równoczesne naruszenie porządku prawnego. Natomiast samo naruszenie prawem chronionego interesu prawnego, w tym uprawnień właścicielskich, nie stanowi dostatecznej przesłanki do uwzględnienia zarzutów, jeśli rada gminy działa w ramach przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnienia do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy i uznania wynikającego z tego przepisu nie nadużywa.

W rozpoznawanej sprawie nie można postawić skutecznego zarzutu, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są niezgodne z prawem. Przeciwnie, proponowane w projekcie planu rozwiązania podyktowane zostały treścią ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o ochronie przyrody oraz postanowieniami rozporządzeń Wojewody z 1994 i 1998 r. i wynikającym z nich obowiązkiem uwzględniania w planach miejscowych wymogów ochrony środowiska i ochrony przyrody, w tym walorów krajobrazowych obszarów znajdujących się pod szczególną, sformalizowaną ochroną prawną. Gmina, choć dała pierwszeństwo interesowi publicznemu polegającemu na ochronie walorów krajobrazowych przedmiotowego obszaru, przed interesem prawnym skarżących, nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Przyjmując kwestionowane zapisy projektu planu dała prymat rozwiązaniom, które wypełniają wymagania podyktowane nakazami ochrony przyrody.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa własności skarżących i równej jego ochrony dla wszystkich Sąd stwierdził, że jakkolwiek mają rację skarżący, że prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ww. ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia, ustanowione zaskarżoną uchwałą, mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak to ograniczenia te były prawnie dopuszczalne.

W świetle powyższego nie znajdują usprawiedliwionych podstaw te zarzuty, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

W myśl art. 140 kodeksu cywilnego właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ewidencji gruntów działki nr [...] figurują jako grunty orne oznaczone symbolem R, a działka nr [...] jako działka oznaczona symbolem Bz – tereny rekreacyjno-wypoczynkowe oraz Ls – lasy. Działki skarżących nie są terenami budowlanym, a zatem ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nie jest wykorzystanie inwestycyjne, na przykład pod budownictwo.

Bezsporne jest przy tym, że poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określał przeznaczenie całego terenu objętego opracowaniem niniejszego planu jako rolnicze oraz pod uprawy ogrodnicze, a także usługi związane z oświatą ekologiczną i usługi sportu konnego. Plan ten dopuszczał możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej siedliskowej na działkach o powierzchni powyżej 2000 m2, przy ograniczeniach wynikających z przepisów dotyczących Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, w tym wyłączeniu spod zabudowy 30-metrowego pasa terenu wokół lasu.

W zaskarżonej uchwale nastąpiła urbanizacja przedmiotowego terenu poprzez przeznaczenie go w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną rezydencjalną.

Kwestionowane w sprawie zapisy planu przeznaczyły natomiast teren, obejmujący nieruchomości stanowiące własność skarżących, pod usługi sportowo-rekreacyjne, dopuszczając wznoszenie terenowych urządzeń sportowych, w tym urządzeń do nauki jazdy konnej (padoki, przeszkody). Na dotychczasowych terenach rolnych wprowadzono inną funkcję pozwalającą na komercyjne wykorzystywanie tych terenów pozostające w zgodzie z wymogami obszaru chronionego. Uwzględniając nakazy ochrony krajobrazu i przyrody wprowadzono zakaz zabudowy wszelkiego rodzaju, w tym zabudowy mieszkaniowej. Taką postacią zakazu nie ograniczono praw własności skarżących ponad miarę i nie doprowadzono do bezprawnego ograniczenia ich uprawnień właścicielskich. Skarżący nadal będą mogli w sposób swobodny realizować uprawnienie do korzystania z nieruchomości, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania przedmiotem własności. Sąd podkreślił, iż prawo do zabudowy jest tylko jednym z elementów prawa do korzystania z nieruchomości. Nie sposób zatem zgodzić się ze skarżącymi, iż zakaz zabudowy spowoduje takie ograniczenie ich własności, że prawo to przybierze postać pozorną.

Zdaniem Sądu Rada Miasta przekonywująco uzasadniła, że wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy również na tej części działek skarżących, które położone są poza strefą wykluczeń, czyli na których zabudowa mogłaby być zlokalizowana 30 m od granicy lasu, podyktowane było koniecznością zachowania walorów krajobrazowych i przyrodniczych doliny. Tereny poza strefą wykluczeń obejmowałyby bowiem małą powierzchnię, dodatkowo w oderwaniu od zwartej zabudowy Osady B. Dopuszczenie zabudowy w takich warunkach byłoby przyzwoleniem na jej rozproszenie, niemożliwym ze względu na wymagania ładu przestrzennego, a przede wszystkim ochronę walorów krajobrazowych doliny. Działki skarżących położone są w szczególnej części doliny, tj. na wąskiej Polanie B. znajdującej się w górnej części doliny, otoczonej z trzech stron lasem i wyróżniającej się walorami krajobrazowymi i przyrodniczymi. W tej części doliny warunki planowania i zagospodarowania przestrzennego są nieporównywalne do terenów położonych poniżej na południe, na których zabudowę mieszkaniową dopuszczono.

Należy mieć przy tym na uwadze, że definicja ustawowa wskazuje, że przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w zakresie kwestionowanej części projektu planu nie zostały nadużyte. Rada Miasta przyjęła rozwiązania planistyczne z poszanowaniem zasad wynikających z Konstytucji, w szczególności art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym i ustawodawstwem ochrony przyrody, czyniąc nieuzasadnionymi zarzuty skargi w tej mierze.

Mając na uwadze, że kwestionowane ustalenia projektu planu nie naruszają przepisów prawa i nie są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

D. G., A. G., P. G., W. K. i K. J. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparli na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 3 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez przyjęcie, że całkowite wyłączenie zabudowy mieszkaniowej na działkach skarżących, wprowadzone w zaskarżonej części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, było zgodne z prawem;

2) art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), poprzez przyjęcie, że organ administracyjny zastosował środki dolegliwe w stopniu nie większym niż to było niezbędne dla osiągnięcia założonych celów ochrony przyrody i walorów krajobrazowych;

3) art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), poprzez przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej części nie narusza prawa własności skarżących;

4) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że nie doszło do naruszenia istoty prawa własności;

5) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania przez władze publiczne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzili, że granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza w szczególności art. 31 ust. 3 Konstytucji. Każde ograniczenie musi podlegać ocenie w oparciu o zasadę proporcjonalności, co oznacza konieczność wyboru działań najmniej uciążliwych. Sąd w zaskarżonym wyroku nie uzasadnił dlaczego całkowite wyłączenie zabudowy jest konieczne dla ochrony przyrody i walorów krajobrazowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 2 września 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt II OSK 1222/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Wojewódzkiemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA podało, że zasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego: art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Granice przyznanego gminie władztwa planistycznego wyznaczają zasady przyjęte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Do zasad konstytucyjnych wyznaczających władztwo planistyczne należy zaliczyć zasadę ochrony prawa własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 Konstytucji). Konstytucja dopuszcza ingerencję w prawo własności ale w granicach wyznaczonych przepisami ustaw.

W sprawie ingerencja w prawo własności skarżących w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została oparta na ochronie krajobrazu wynikającego z położenia w otulinie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego. Podniesiona zgodność tych ograniczeń z przepisami art. 16 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) nie została rozważona z punktu prawnie dopuszczalnych zakazów, których wprowadzenie w parku krajobrazowym dopuszczają przepisy art. 17 ust. 1 tej ustawy. Wprowadzenie w akcie prawa miejscowego zakazów dalej idących od dopuszczalnych przepisami ustaw narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Tymczasem, w przekonaniu NSA, sąd I instancji nie rozważył czy wprowadzenie całkowitego wyłączenia zabudowy na nieruchomościach będących własnością skarżących nie ustanawia zakazów dalej idących od przyjętych w przepisach powołanej ustawy o ochronie przyrody.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Jak wskazuje art. 190 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić należy, że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny, a w ślad za nim również organ, którego działalność jest przedmiotem zaskarżenia, związani są nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 12 czerwca 2008 roku, sygn. I SA/Sz 161/08, Baza Orzeczeń LEX nr 393265).

W wydanym w sprawie wyroku Sądu II instancji nałożono obowiązek zbadania zgodności nałożonych przez uchwalony zaskarżoną uchwałą plan miejscowy ograniczeń z treścią art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm) w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M. K. w G. – Polana B. wraz z drogą dojazdową i ciągiem infrastruktury technicznej. Dokonując analizy przedmiotowego przepisu stwierdzić należy, że pośród wymienionych w tym przepisie zakazów, jakie mogą zostać wprowadzone w obszarze parku krajobrazowego bądź jego otuliny, nie występuje zakaz budowy nowych obiektów w strefie 30 m od granicy lasu. Tym samym nie można uznać, że z ustawy o ochronie przyrody można wywieść legalność takiego zakazu, ale podkreślenia także wymaga, że regulacje ustawy o ochronie przyrody nie stanowią, iż taki zakaz sprzeczny jest z prawem.

W toku uchwalania planu podstawowymi regulacjami mającymi zastosowanie przy sporządzaniu takiego planu jest ustawa z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.). W przepisie art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuowany jest obowiązek sporządzenia projektu planu miejscowego zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Dalej wskazać należy, że przepis art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska (tj. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) stanowi, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie przepisów ustawy o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin. Tym samym przyjąć należy, że Rada Miasta miała obowiązek uwzględnienia w treści planu regulacji zawartych w rozporządzeniu Wojewody Gdańskiego z 1994 r., w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego z 1998 r. które dotyczyły wprowadzenia obszaru chronionego krajobrazu m. in. w ramach Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego i wprowadziły także szereg ograniczeń w możliwości zagospodarowania terenów objętych ochroną. Podkreślić wymaga, że przedmiotowe rozporządzenie stanowi akt prawa miejscowego i jego regulacje obowiązują na terenie, którego dotyczą. Tym samym organy stanowiące przepisy planu miejscowego zobowiązane są uwzględniać regulacje, które już obowiązują. Legalność tego rozporządzenia była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (w sprawie sygn. akt II SA/Gd 493/07), gdzie w wydanym wyroku wskazano, iż oba rozporządzenia z 1994 r. i 1998 r. wydane zostały na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 32 i art. 24 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492, ze zm.), która z dniem 1 maja 2004 r. została uchylona wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Z treści art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z 2004 r. park krajobrazowy zaliczany jest do form ochrony przyrody. Natomiast art. 153 tej ustawy przewiduje, iż "formy ochrony przyrody o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy". Tym samym przyjąć należy, że w dacie uchwalania zaskarżonego planu bezspornie regulacje zawarte w rozporządzeniach Wojewody Pomorskiego dotyczące Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego stanowiły normy obowiązujące.

W przepisie § 3 ust. 1 pkt 7 a rozporządzenia ustalono, że celem zachowania wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych parków krajobrazowych wymienionych w § 2 – zwanych dalej "parkami" – zabrania się, z zastrzeżeniem § 2, lokalizowania nowych budynków i budowli na gruntach leśnych oraz w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu – z wyjątkiem obiektów niezbędnych dla gospodarki leśnej. Nadto, w pkt 5 § 3 rozporządzenia zabroniono pogarszania walorów krajobrazowych a w pkt 8 zabroniono lokalizowania nowych budynków w oderwaniu od zwartej zabudowy wsi – z wyjątkiem dobudowy pojedynczych siedlisk już istniejących, w uzgodnieniu z właściwym dyrektorem parku. W konsekwencji podkreślenia wymaga, że Rada Gminy nie mogła nie uwzględniać postanowień rozporządzenia i uchwalić zapisy planu w taki sposób, aby umożliwić skarżącym zabudowę posiadanych nieruchomości w świetle statuowania takiego zakazu przez rozporządzenie Wojewody Pomorskiego.

Za bezpodstawny skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje zarzut nieuprawnionego ograniczenia skarżących w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości polegający na całkowitym braku możliwości zabudowy ich nieruchomości także w tym fragmencie działek, jakie znajdują się poza granicą trzydziestometrowego pasa od granicy lasu.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Jest ono ograniczone przepisami prawa, w tym normą z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności.

Należy wskazać, iż współkształtowanie przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999 r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy.

Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego". ( wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8). Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Bowiem wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo.

Z powyższego wynika, iż zakres ochrony prawa własności nie jest bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interesy ogólnospołeczne. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi więc w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów ogólnospołecznych, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym Rada Miasta została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i pokoleń przyszłych. Sąd uznaje za przekonujące uzasadnienie organu stanowiącego gminy o pierwszeństwie interesu publicznego polegającego na ochronie walorów krajobrazowych przedmiotowego obszaru, przed interesem prawnym skarżących zwłaszcza, że takie podejście jest kontynuacją poprzedniego, konsekwentnego dbania przez Radę Miasta o niedopuszczanie do ingerencji w chroniony prawem krajobraz. Brak jest podstaw by uznać, że ingerencja w prawo własności skarżących w spornym rejonie jest nieproporcjonalna do postawionych przez gminę celów.

Reasumując stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.