Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2385/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 122 a
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 543/12 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 543/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego – skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] Starosta Miński, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 18 stycznia 2011 r., odmówił wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w celu pozbawienia prawa własności nieruchomości gruntowej o nieuregulowanym stanie prawnym, położonej w Warszawie w Dzielnicy T. przy ul. G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0830 ha, nie mającej założonej księgi wieczystej, stanowiącej wg zapisów w rejestrze ewidencji gruntów na dzień 6 grudnia 2010 r. współwłasność L. K. w udziale 20/24 części i S. L. w udziale 4/24 części. Starosta wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość była już przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego na wniosek Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 10 kwietnia 2009 roku, zakończonego odmową jego wszczęcia (wtedy ustalono, że działka nr 41 znajdowała się w granicach istniejącego kompleksu zabudowań i stanowiła część terenu zajętego pod jeden z budynków Zakładu Unieszkodliwiania Stałych Odpadów Komunalnych). Wg decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] znak [...] o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, a także z charakterystyki przedsięwzięcia stanowiącej załącznik do tej decyzji, inwestycja polegała na realizacji instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów w ramach modernizacji i rozbudowy Zakładu m. in. na działce nr 41. Ponieważ wnioskodawca w pkt 3 złożonego wniosku potwierdził fakt dokonania realizacji celu wywłaszczenia przed wydaniem decyzji o jej wywłaszczeniu, dlatego brak jest ustawowych przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia. Art. 122a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: u.g.n.), na którym wnioskodawca opiera swoje żądanie, ma zastosowanie w sytuacjach, jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu. W tej sytuacji, na podstawie art. 115 ust. 4 u.g.n. należało odmówić wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i wskazał, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego zostało przez ustawodawcę uzależnione od spełnienia wymogów, o których mowa w art. 112 ust. 3 i art. 114 ust. 1 i 2 u.g.n., tj. braku możliwości nabycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej oraz przeprowadzenia rokowań o nabycie w drodze umowy praw do nieruchomości, niezbędnej dla realizacji celu publicznego. W myśl art. 112 ust. 1 u.g.n., przepisy o wywłaszczeniu stosuje się tylko wtedy, jeżeli określona nieruchomość przeznaczona została na cele publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub dla określonej nieruchomości wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zrealizowanie celu wywłaszczenia, z uwagi na brak ustawowych przesłanek z art. 112 u.g.n., wyłącza możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu. Bezsporny w sprawie fakt realizacji celu wywłaszczenia przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie działki oznacza, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania o wywłaszczenie. Argument odwołującego się, że w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie art. 122a u.g.n. jest niezasadny, gdyż z literalnego brzmienia przepisu wynika, że stosuje się go tylko wtedy, gdy postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, jednak nie zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji. Nie można stosować tego przepisu w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe w ogóle nie zostało wszczęte, a mimo to zrealizowano cel publiczny.

W skardze Prezydent m. st. Warszawy wniósł o uchylenie decyzji Wojewody, zarzucając naruszenie art. 122a u.g.n. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie tylko w wypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte i nie zostało zakończone, naruszenie art. 115 ust. 4 u.g.n. i odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nabycia na rzecz m. st. Warszawa na postawie art. 122 a u.g.n., art. 115 ust. 4 u.g.n. nie powinien mieć zastosowania.

Skarżący podkreślił, że celem wprowadzenia przepisu art. 122 a u.g.n. było zarówno uregulowanie tytułów prawnych do gruntów na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, na których cel publiczny został zrealizowany, jak i kwestii odszkodowania dla właścicieli gruntów, które zostały zajęte na cel publiczny. Zakwestionowano stanowisko organów co do cywilnoprawnej drogi uregulowania własności nieruchomości zajętej na cel publiczny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę wskazując, że podstawowe znaczenie ma to, czy w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie art. 122a u.g.n. Zgodnie z jego brzmieniem, "jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5." Cytowany przepis usuwa wątpliwości dotyczące sytuacji, gdy cel publiczny został zrealizowany przed wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu i ma zastosowanie tylko wtedy, gdy postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, jednak nie zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji. Nie można go stosować w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe w ogóle nie zostało wszczęte, a mimo to zrealizowano cel publiczny. Wykładnia art. 122a u.g.n. prowadzi więc do wniosku, że brak jest podstaw do zastosowania omawianego przepisu w przedmiotowej sprawie. Odmiennie można byłoby ocenić sytuację jedynie wówczas, gdyby postępowanie wywłaszczeniowe było wcześniej prowadzone i nie zostało zakończone ostateczną decyzją o wywłaszczeniu podlegającą wykonaniu, bez względu na końcowy rezultat tego postępowania (w ustalonym stanie faktycznym nie jest jednak kwestionowane przez strony, że postępowanie wywłaszczeniowe przed zrealizowaniem celu publicznego nie toczyło się). Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego błędnego zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu 115 ust. 4 u.g.n. O tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu, czy też na wniosek strony, stanowią przepisy prawa materialnego. Wniosek Prezydenta m.st. Warszawy dotyczył wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji o wywłaszczeniu na rzecz m.st. Warszawy opisanej w nim nieruchomości gruntowej o nieuregulowanym stanie prawnym. O możliwości wystąpienia z powyższym wnioskiem i o bycie przedmiotu postępowania administracyjnego przesądziło w przedmiotowej sprawie obowiązywanie przepisów u.g.n., w tym art. 115 ust. 4, wymagającego autorytatywnej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej.

W skardze kasacyjnej Miasto st. Warszawa działające przez pełnomocnika, radcę prawego, zaskarżyło wyrok WSA w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a./, wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 122a u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do spraw, w których postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte i nie zostało dotychczas zakończone wydaniem ostatecznej decyzji, podczas gdy zakres zastosowania w/w przepisu obejmuje sytuacje, w których zrealizowany został cel publiczny, ale brak jest po stronie Skarbu Państwa lub gminy tytułu do gruntu w postaci ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wyrokowi zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. – poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty Mińskiego naruszały przepis art. 122a u.g.n. poprzez błędne przyjęcie przez organ I i II instancji, że przepis ten nie ma zastosowania w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe w ogóle nie zostało wszczęte, a mimo to zrealizowano cel publiczny.

W uzasadnieniu wskazano, że u.g.n. w dziale III, rozdziale 4 (wywłaszczanie nieruchomości) reguluje dwa sposoby nabycia, w drodze decyzji wydawanej przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, a to wywłaszczenie, które może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 3 u.g.n.) oraz stwierdzenie nabycia praw, jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu (art. 122a u.g.n.). W art. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 200, poz. 1323), która weszła w życie z dniem 27 listopada 2010 r. (wprowadzając m.in. art. 122a) wskazano, że w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w sprawach wszczętych i niezakończonych dotyczących wykonywania, ograniczania lub pozbawiania praw do nieruchomości stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy u.g.n. w brzmieniu sprzed tej zmiany i nie stosuje się m.in. art. 122a. Wnioskując a contrario należałoby stwierdzić, że jeżeli postępowanie nie zostało dotychczas wszczęte, stosuje się przepisy ustawy po zmianie, w tym art. 122a u.g.n. Interpretacja tego przepisu dokonana przez WSA, zgodnie z którą art. 122a u.g.n. stosuje się wyłącznie do spraw, które zostały wszczęte i nie zostały zakończone wydaniem decyzji ostatecznej, w świetle art. 2 ustawy zmieniającej, prowadziłaby do sytuacji, w której art. 122a miałby zastosowanie tylko do spraw przyszłych, mających miejsce po 27 listopada 2010 r., w których zostanie wszczęte postępowanie, a następnie zostanie zrealizowany cel publiczny przed wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu. Przyjęcie takiej interpretacji jest jednak niezgodne z ratio legis tego przepisu, gdyż jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy, proponowana zmiana do art. 122 u.g.n. wypełnia potrzebę wprowadzenia do porządku prawnego przepisów umożliwiających uregulowanie stanów prawno – rzeczowych nieruchomości, na których zrealizowano cel publiczny, lecz na skutek wymienionych w nim okoliczności, nie pozbawiono właściciela praw do nieruchomości i nie wypłacono mu odszkodowania. Chodzi więc o stany faktyczne, które istniały w dniu wejścia w życie art. 122a u.g.n., gdyż celem jego wprowadzenia było zarówno uregulowanie tytułów prawnych do gruntów na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, na których cel publiczny został zrealizowany, jak i kwestii odszkodowania dla właścicieli gruntów, które zostały zajęte na cel publiczny. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przepis ten nie dotyczy tylko postępowań, w których postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, ale nie zostało zakończone. Obejmuje on sytuacje, gdy nie zostało dotychczas wszczęte postępowanie albo toczyło się postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia i została wydana decyzja o wywłaszczeniu, jednak została ona wyeliminowana z obrotu prawnego, albo postępowanie zostało wszczęte ale nie zostało zakończone przed zrealizowaniem celu publicznego. Art. 122a u.g.n. pozwala bowiem uzyskać gminie lub Skarbowi Państwa tytuł prawny do gruntu w sytuacjach, gdy cel publiczny został już zrealizowany. W niniejszej sprawie doszło bowiem do sytuacji, w której w okresie gdy była realizowana inwestycja nie było możliwości wykupienia gruntu (nie byli znani właściciele) i nie było możliwe wywłaszczenie na wniosek Zarządu Miasta Stołecznego Warszawy. Po zrealizowaniu inwestycji mającej kluczowe dla funkcjonowania Miasta, art. 122a w pełni znajduje zastosowanie do uzyskania tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

Skarga kasacyjna, aczkolwiek wskazuje na obie podstawy kasacyjne z art. 174 P.p.s.a., to w istocie oparta jest wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 122a u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do spraw, w których postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte i nie zostało dotychczas zakończone wydaniem ostatecznej decyzji. Natomiast zdaniem skarżącego kasacyjnie, przepis ten obejmuje sytuacje, w których cel publiczny został zrealizowany, ale brak jest po stronie Skarbu Państwa lub gminy tytułu do gruntu w postaci ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej. Za takim rozumieniem przemawia art. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 200, poz. 1323), wedle którego w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w sprawach wszczętych i niezakończonych dotyczących wykonywania, ograniczania lub pozbawiania praw do nieruchomości stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy u.g.n. w brzmieniu sprzed tej zmiany i nie stosuje się m.in. art. 122a. Natomiast, a contrario, jeżeli postępowanie nie zostało dotychczas wszczęte, stosuje się przepisy ustawy po zmianie, w tym art. 122a u.g.n.

Na wstępie wypada zauważyć, że przedmiotem kontroli WSA była decyzja o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, wydana na podstawie art. 115 ust. 4 u.g.n., którą organy podjęły wobec braku przesłanek z art. 112 tej ustawy oraz braku podstaw do zastosowania art. 122a u.g.n. Skargę na tę decyzję WSA oddalił, nie dopatrując się naruszenia wymienionych przepisów, w tym art. 122a u.g.n.

W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia art. 115 ust. 4 u.g.n., ograniczając się jedynie do błędniej wykładni art. 122a u.g.n., jednakże Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skoro art. 115 ust. 4 u.g.n. wskazuje tylko na formę odmowy wszczęcia postępowania, nie precyzując przesłanek wydania decyzji, to postawienie zarzutu błędnej wykładni art. 122a u.g.n. w rzeczywistości podważa zasadność decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami w dziale III, rozdziale IV zatytułowanym "wywłaszczanie nieruchomości", uregulowano dwa sposoby nabywania, w drodze decyzji, prawa własności. Pierwszy, przez wywłaszczenie oraz drugi – poprzez stwierdzenie nabycia prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Jeśli chodzi o pierwszy ze sposobów nabycia prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, to zgodnie z art. 112 ust. 3 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Z przepisu tego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że niedopuszczalnym jest wydanie decyzji o wywłaszczeniu, gdy cel publiczny został już zrealizowany, przy czym zasada ta nie jest kwestionowana zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie. Przepis ten nie wymaga odniesienia, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie jest skargą kasacyjną kwestionowany.

Drugi sposób nabycia prawa uregulowany jest w art. 122a u.g.n. Przepis ten dodany został ustawą z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 200, poz. 1323) i jest wynikiem prac nad poselskim projektem ustawy. Wg pierwotnej wersji tego projektu zakładano dodanie do art. 122 u.g.n. ustępu 4, który przewidywał dla właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na której zrealizowano cel publiczny przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego ostateczną decyzją o wywłaszczeniu albo gdy decyzja o wywłaszczeniu została uchylona, ustanowienie roszczenia wobec Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego o nabycie w drodze umowy prawa własności, użytkowania wieczystego albo ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości. W uzasadnieniu projektu podkreślono, że "proponowana zmiana /.../ wypełnia potrzebę wprowadzenia do porządku prawnego przepisów umożliwiających uregulowanie stanów prawno – rzeczowych nieruchomości, na których zrealizowano cel publiczny, a na skutek wymienionych w przepisie okoliczności (np. uchylenia decyzji wywłaszczeniowej), nie pozbawiono właściciela praw do nieruchomości i nie wypłacono mu odszkodowania /druk sejmowy nr 2209 z dnia 1 lipca 2009 r./. W toku prac nad tym projektem uwzględniono propozycję Rzecznika Praw Obywatelskich co do wprowadzenia administracyjno – prawnego trybu, w miejsce proponowanego cywilnoprawnego roszczenia. Jednocześnie podkreślono, że "regulacja ta de facto powinna dotyczyć stanu, w którym zrealizowano cel publiczny, a nie zakończono postępowania wywłaszczeniowego decyzją ostateczną" /stanowisko Rządu do projektu o zmianie u.g.n. z dnia 4 lutego 2010 r./. Finalnie, w wyniku prac Komisji Infrastruktury oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, w dniu 21 lipca 2010 r. przedstawiono projekt, który przewidywał dodanie do ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 122a, w brzmieniu: "Jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5". W takim też brzemieniu przepis został uchwalony.

Przedstawione prace legislacyjne oraz treść przepisu nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że art. 122a u.g.n. jest unormowaniem szczególnym, umożliwiającym uregulowanie stanów prawno-rzeczowych tych nieruchomości, na których zrealizowano cel publiczny. Jako przepis szczególny, art. 122a nie może podlegać więc wykładni rozszerzającej. Stosując natomiast wykładnię gramatyczną, omawiany przepis będzie miał zastosowanie do takich stanów faktycznych, w których w toku postępowania wywłaszczeniowego, jeszcze przed wydaniem decyzji ostatecznej o wywłaszczeniu, cel publiczny został zrealizowany. Zatem warunkiem niezbędnym do skorzystania z tej regulacji, po spełnieniu pozostałych przesłanek wymaganych do wydania decyzji orzekającej o nabyciu prawa, jest wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.

Powyższa interpretacja wynika nie tylko z literalnego brzmienia powyższego przepisu, ale znajduje oparcie w dokumentach dotyczących prac nad projektem, gdzie na każdym etapie akcentowano okoliczność uprzedniego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, którego nie można było zakończyć decyzją o wywłaszczeniu ze względu na realizację celu publicznego, zanim wydano ostateczną decyzję. Dodać też wypada, że w analogiczny sposób przepis art. 122a u.g.n. odczytywany jest w literaturze przedmiotu /zob. Eugeniusz Mzyk (w): St. Kalus, G. Matusik, M. Gdesz, E. Mzyk, G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Wyd. II, LexisNexis oraz Ewa Bończak-Kucharczyk, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wydawnictwo LEX 2013/. Z przedstawionych wyżej przyczyn nie można też zgodzić się ze skargą kasacyjną, która poprzez nawiązanie do art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 24 września 2010 r., przy argumentacji a contrario do tego przepisu, upatruje możliwość odjęcia prawa w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe w ogóle nie było wszczęte.

Reasumując stwierdzić należy, że WSA w prawidłowy sposób odczytał normę prawną zawartą w art. 122a u.g.n., która nie daje podstaw do odjęcia prawa w sytuacji, gdy postępowanie wywłaszczeniowe nie było wszczęte, a cel publiczny został zrealizowany, a więc nastąpiło "faktyczne" wywłaszczenie.

Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.