Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2068/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.134, art.149 § 1, art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 98/13 w sprawie ze skargi T. Z. na bezczynność Rady Izby Notarialnej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2013r., sygn. akt: II SAB/Wa 98/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. Z. na bezczynność Rady Izby Notarialnej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, umorzył postępowanie w pozostałym zakresie oraz orzekł o kosztach postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 30 września 2012 r., złożonym na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, T. Z. wystąpił do Krajowej Rady Notarialnej w Warszawie o udzielenie dokładnej i wyczerpującej odpowiedzi w zakresie:

1. ile osób z dniem 1 stycznia 2010 r. rozpoczęło odbywanie aplikacji notarialnej w izbach notarialnych w Polsce;

2. ilu aplikantów notarialnych z rocznika 2009 z dniem 30 czerwca 2012 r. odbyło aplikację notarialną rozpoczętą w dniu 1 stycznia 2010 r.;

3. czy i w których izbach notarialnych w Polsce w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 30 czerwca 2012 r., tj. w trakcie odbywania aplikacji notarialnej przez aplikantów notarialnych z rocznika 2009 zostały przeprowadzone kolokwia, po każdym roku odbywania aplikacji notarialnej;

4. czy w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 30 czerwca 2012 r., tj. w trakcie odbywania aplikacji notarialnej przez aplikantów notarialnych z rocznika 2009 były izby notarialne, w których zostało przeprowadzone kolokwium po I roku odbywania aplikacji notarialnej, a po II roku odbywania aplikacji już nie zostało przeprowadzone;

5. czy w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 30 czerwca 2012 r., tj. w trakcie odbywania aplikacji notarialnej przez aplikantów notarialnych z rocznika 2009 były izby notarialne w Polsce, w których nie zostały przeprowadzone kolokwia, po każdym roku odbywania aplikacji notarialnej. Jeśli były takie izby notarialne to, które z nich nie przeprowadziły takich kolokwiów;

6. ilu aplikantów notarialnych z rocznika 2009 odbywających aplikację notarialną w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 30 czerwca 2012 r. przystąpiło do poszczególnych kolokwiów po I i II roku aplikacji notarialnej w izbach notarialnych, w których kolokwia były przeprowadzone;

7. ile osób spośród aplikantów notarialnych z rocznika 2009 odbywających aplikację notarialną w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 30 czerwca 2012 r. uzyskało negatywny wynik, tj. nie zaliczyło któregokolwiek z kolokwiów odpowiednio po I i II roku aplikacji notarialnej w izbach notarialnych, w których kolokwia były przeprowadzone;

8. czy i ile osób spośród aplikantów notarialnych z rocznika 2009 odbywających aplikację notarialną w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 30 czerwca 2012 r., które uzyskały negatywny wynik z któregokolwiek z kolokwiów po I i II roku aplikacji notarialnej w każdej z izb notarialnych w Polsce, otrzymało od danej rady izby notarialnej zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej;

9. czy i ile osób spośród aplikantów notarialnych z rocznika 2009 odbywających aplikację notarialną w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 30 czerwca 2012 r., które uzyskały negatywny wynik z któregokolwiek z kolokwiów po I i II roku aplikacji notarialnej w każdej z izb notarialnych w Polsce nie otrzymało od danej rady izby notarialnej zaświadczenia o odbyciu aplikacji;

10. ile osób spośród aplikantów notarialnych z rocznika 2009 odbywających aplikację notarialną w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 30 czerwca 2012 r. otrzymało zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej.

Pismem z dnia 19 października 2012 r. l.dz. [...], Prezes Krajowej Rady Notarialnej poinformował T. Z., że na podstawie art. 65 k.p.a. przekazał zgodnie z właściwością sprawę do rozpatrzenia właściwym organom, tj. izbom notarialnym. W uzasadnieniu pisma wyjaśnił, że Krajowa Rada Notarialna ustala program aplikacji notarialnej oraz sprawuje nadzór nad szkoleniem aplikantów, jednakże nie jest obowiązana do prowadzenia żadnych statystyk w tym zakresie oraz nie posiada informacji w zakresie wskazanym we wniosku. Informacje takie znajdują się w zasobach izb notarialnych.

Pismem z dnia 25 listopada 2012 r. Rada Izby Notarialnej w [...] poinformowała T. Z., że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie może udostępnić mu informacji przetworzonej w trybie dostępu do informacji publicznej bez wykazania szczególnie ważnego interesu publicznego w dostępie do wnioskowanych informacji. Jednocześnie organ podniósł, że nieuzupełnienie wniosku o udostępnienie informacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma spowoduje umorzenie postępowania.

T. Z. w piśmie z dnia 29 listopada 2012 r. podniósł, że domaga się udostępnienia wyczerpującej i dokładnej informacji publicznej przez Radę Izby Notarialnej w [...] zgodnie z wnioskiem z dnia 30 września 2012 r. i nie zgadza się ze stanowiskiem Rady Izby Notarialnej w [...] wyrażonym w piśmie z dnia 25 listopada 2012 r. Podkreślił, że domaganie się wykazania szczególnie ważnego interesu publicznego w dostępie do informacji publicznej jest bezprawne, albowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje, aby koniecznym było wykazanie się takim interesem. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Natomiast zgodnie z art. 5 prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych, ze względu na prywatność osoby fizycznej oraz tajemnicę przedsiębiorcy. W ocenie T. Z., jego wniosek z dnia 30 września 2012 r. nie podlega wyżej wymienionym ograniczeniom, z tych względów powinien zostać rozpoznany zgodnie z żądaniem.

Pismem z dnia 2 stycznia 2013 r. T. Z. wniósł za pośrednictwem Rady Izby Notarialnej w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 30 września 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Rada Izby Notarialnej w [...] w dniu [...] stycznia 2013 r. podjęła uchwałę nr [...], którą na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), w punkcie pierwszym uznała skargę T. Z. z dnia 2 stycznia 2013 r. na bezczynność Rady Izby Notarialnej w [...] i stwierdziła, że bezczynność miała miejsce bez podstawy prawnej. Natomiast w punkcie drugim uchwały Rada Izby Notarialnej w [...] odmówiła T. Z. udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie wskazanym w piśmie z dnia 30 września 2012 r.

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że wobec faktu, iż T. Z. nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego koniecznego do uzyskania informacji publicznej, Rada Izby Notarialnej w [...], działając w trybie art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podjęła uchwałę jak wyżej. Dodatkowo organ wyjaśnił, że nie posiada informacji w zakresie żądanym przez T. Z. Jednocześnie organ pouczył, że od uchwały przysługuje, w terminie 14 dni, od jej doręczenia odwołanie do Krajowej Rady Notarialnej w Warszawie za pośrednictwem Rady Izby Notarialnej w [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania wobec podjęcia przez Radę Izby Notarialnej w [...] w dniu [...] stycznia 2013 r. uchwały nr [...], którą na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w punkcie pierwszym uznała skargę T. Z. z dnia 2 stycznia 2013 r. na bezczynność Rady Izby Notarialnej w [...] i stwierdziła, że bezczynność miała miejsce bez podstawy prawnej. Natomiast w punkcie drugim uchwały Rada Izby Notarialnej w [...] odmówiła T. Z. udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie wskazanym w piśmie z dnia 30 września 2012 r.

Odnosząc się do niewykazania przez skarżącego szczególnie ważnego interesu publicznego odnośnie żądanej przez niego informacji, uznanej przez organ za przetworzoną organ podał, że skarżący był aplikantem Rady Izby Notarialnej w [...], który nie otrzymał zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej wobec niezdania kolokwiów przeprowadzanych zgodnie z programem aplikacji. Okoliczność ta, zdaniem Rady stanowi niewątpliwie podstawę podjętych przez skarżącego działań, jednakże nie może być uznana za szczególnie ważny interes publiczny.

Pismem z dnia 21 kwietnia 2013 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pełnomocnik skarżącego - adwokat E. B., podtrzymała stanowisko T. Z., wyrażone w jego skardze z tą zmianą, że na podstawie art. 149 § 1 i 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o uwzględnienie skargi poprzez:

- stwierdzenie, że w prowadzonym przez Radę Izby Notarialnej w [...] postępowaniu w przedmiocie udzielenia dostępu do informacji publicznej T. Z. doszło do przewlekłości postępowania,

- stwierdzenie, że przewlekłość postępowania w wyżej wskazanym zakresie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,

- wymierzenie Radzie Izby Notarialnej w [...] grzywny w wysokości 1-krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa GUS.

Ponadto pełnomocnik skarżącego wniosła o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swoich praw, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych, powiększonych o kwotę należnego podatku VAT, opłaty skarbowej w kwocie 17 zł, wpisu od skargi oraz kosztów dojazdu pełnomocnika do sądu własnym pojazdem mechanicznym.

W uzasadnieniu pisma pełnomocnik skarżącego przypomniała stan faktyczny sprawy, jak również szeroko omówiła orzecznictwo sądów administracyjnych, jak i poglądy doktryny w zakresie orzekania w przedmiocie bezczynności, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki wynikającej z bezczynności w zakresie informacji publicznej.

Odnosząc się do postulowanego przez organ umorzenia postępowania, pełnomocnik skarżącego nie poparła tego wniosku uznając, że pogląd taki stoi w rażącej opozycji do powszechnie obowiązującej wykładni prawa, w tym szczególnie art. 149 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga analizowana pod kątem bezczynności Rady Izby Notarialnej w [...], w zakresie udzielenia żądanej informacji publicznej, do dnia złożenia skargi była zasadna.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Izby Notarialnej w [...] jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jako że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z o dostępie do informacji publicznej zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest natomiast pogląd, w myśl którego, informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291 357). W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt K 14/03), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 312/12).

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że informacje, których udostępnienia domagał się skarżący we wniosku z dnia 30 września 2012 r. stanowią informację publiczną.

Sąd wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, z analizy przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a., w kontekście przepisu art. 4171 § 3 k.c. wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.

Sąd stwierdził zatem, że dokonanie żądanej czynności lub wydania żądanego aktu przed rozpoznaniem przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (pogląd ten został podzielony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12 i z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12).

Z tych względów, Sąd wydał rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a. zdanie drugie i stwierdził w punkcie I sentencji wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne bądź też wręcz przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Wskazano także, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony przez skarżącego wprawdzie w dniu 30 września 2012 r., jednakże został on skierowany do Krajowej Rady Notarialnej w Warszawie nie zaś do Rady Izby Notarialnej w [...]. W sytuacji zaś skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, w trybie powyższej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, podmiot (organ), do którego wniosek taki został skierowany, może dokonać następujących działań: udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia – organ dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej, poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2), odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej, odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie Krajowa Rada Notarialna pismem z dnia 19 października 2012 r. uznała się za organ niewłaściwy do udzielenia żądanej informacji publicznej we wskazanym zakresie i przekazała sprawę Izbie Notarialnej w [...].

Podkreślono, że sam fakt przekazania wniosku skarżącego przez Krajową Radę Notarialną o udzielenie informacji publicznej Radzie Izby Notarialnej w [...] nie wywołał obowiązku po stronie Rady Izby Notarialnej w [...] rozpoznania tego wniosku. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to zatem, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a.

Tak więc, dopiero pismo skarżącego z dnia 29 listopada 2012 r. było w istocie wnioskiem T. Z. o udzielenie informacji publicznej.

Ponadto stwierdzono, że skarga na bezczynność Rady Izby Notarialnej w [...] została wniesiona w dniu 2 stycznia 2013 r., bezczynność zaś organu ustała w dniu 23 stycznia 2013 r., kiedy to Rada Izby Notarialnej w [...] podjęła uchwałę nr [...], którą na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w punkcie pierwszym uznała skargę T. Z. z dnia 2 stycznia 2013 r. na bezczynność Rady Izby Notarialnej w [...] i stwierdziła, że bezczynność miała miejsce bez podstawy prawnej. Natomiast w punkcie drugim uchwały Rady Izby Notarialnej w [...] odmówiła T. Z. udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie wskazanym w piśmie z dnia 30 września 2012 r. Nastąpiło zatem niewątpliwie uchybienie terminu w udzieleniu informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazano, że gdy po wniesieniu skargi na bezczynność, organ wyda akt lub dokona czynności, której domagała się strona, a co do których pozostawał w bezczynności, to postępowanie przed sądem administracyjnym - w zakresie orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępna na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak, aby mogło dojść do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., konieczne jest stwierdzenie, że zanim organ wydał akt lub dokonał czynności, były podstawy do zastosowania art. 149 zdanie pierwsze P.p.s.a., a więc uwzględnienia skargi na bezczynność (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1803/11).

W ocenie Sądu, w chwili złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności. Wydanie jednak przez organ uchwały w dniu [...] stycznia 2013 r. załatwiającej wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, czyni postępowanie sądowoadministracyjne bezprzedmiotowym, co do rozstrzygnięcia o zobowiązaniu organu do udzielania żądanej informacji publicznej, gdyż na dzień orzekania organ nie pozostaje już w tym zakresie w bezczynności.

W tej sytuacji Sąd w punkcie II wyroku umorzył postępowanie sądowe w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 30 września 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 161 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a.

Sąd nie wymierzył organowi grzywny. Sąd zauważył, iż podstawę prawną orzeczenia o grzywnie stanowi art. 149 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przewidziana tym przepisem grzywna (jak wynika z jego treści) ma charakter fakultatywny, co oznacza, że w nie każdym przypadku zaistnienia bezczynności, bądź przewlekłości postępowania, nawet jeśli jest ona rażąca sąd uprawniony/obowiązany jest ją wymierzyć. Podstawowym jej celem jest przymuszenie organu do wydania decyzji merytorycznie kończącej postępowanie w sprawie. Taka zaś decyzja została przez organ w tym przypadku wydana i ta okoliczność uzasadniała - w ocenie Sądu - odstąpienie w sprawie od zastosowania ww. art. 149 § 2 i wymierzenia grzywny.

W niniejszej sprawie organ pozostawał w bezczynności, co do udostępnienia informacji publicznej. Stwierdzono jednak, że owa bezczynność nie miała miejsca w ocenie Sądu z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikała ona raczej z niejednolitości orzecznictwa dotyczącego problematyki uregulowanej ustawą i w tej sytuacji nie sposób dopatrzeć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzenia go w błąd.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył T. Z.. Zaskarżył przedmiotowy wyrok w zakresie pkt 1 i 2.

Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 w zw. art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne rozpoznanie skargi w przedmiocie bezczynności Rady Izby Notarialnej w [...] w sytuacji, gdy skarżący w piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2013 r. zmienił zawarty w skardze z dnia 2 stycznia 2013 r. zarzut bezczynności organu, na zarzut przewlekłości prowadzonego postępowania, jednocześnie wnosząc o rozpoznanie skargi w tym przedmiocie,

- art. 133 § 1 P.p.s.a. polegające na nie zastosowaniu się do obowiązku rozpoznania sprawy na podstawie akt sprawy, jak i obowiązku rozpoznania w granicach sprawy zarzutu skargi przewlekłości postępowania zawartego w piśmie procesowym skarżącego z dnia 21 kwietnia 2013 r., w którym zmieniono poprzedni zarzut skargi bezczynności organu na zarzut przewlekłości postępowania, co doprowadziło, że Sąd l instancji zamiast rozpoznać skargę co do przewlekłości postępowania i w tym przedmiocie wydać wyrok, to bezpodstawnie zaskarżonym wyrokiem orzekł w przedmiocie bezczynnościorganu;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 57 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez brak stosowanych rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do powodów nie rozpoznania skargi w przedmiocie przewlekłości prowadzonego postępowania przez organ, a więc nie uwzględnienia, pominięcia tego, że w piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2013 r. skarżący dokonał zmiany przedmiotu skargi z zarzutu bezczynności na zarzut przewlekłości postępowania,

- art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie i pominięcie, że skarżący zmienił zarzut skargi z bezczynności organu na przewlekłość postępowania, co skutkowało tym, że w pkt 1 zaskarżonego wyroku wadliwie stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zamiast stwierdzić, że przewlekłość postępowania Rady Izby Notarialnej w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym wymierzyć organowi grzywnę;

- art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z 57 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 149 § 1 poprzez bezzasadne w pkt 2 zaskarżonego wyroku umorzenie postępowania w pozostałym zakresie w sytuacji, gdy skarżący w piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2013 r. zmienił przedmiot skargi z dnia 2 stycznia 2013 r. z bezczynności na przewlekłość postępowania.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 21 kwietnia 2013 r. zmienił zarzut skargi i wniósł o: 1) stwierdzenie, że w prowadzonym przez Radę Izby Notarialnej w [...] postępowaniu w przedmiocie udzielenia dostępu do informacji publicznej T. Z. doszło do przewlekłości postępowania; 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania w wyżej wskazanym zakresie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie Radzie Izby Notarialnej w [...] grzywny w wysokości 1okrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS.

Zmiana zarzutu z bezczynności organu na przewlekłość prowadzonego postępowania była uzasadniona tym, że Rada Izby Notarialnej w [...] w dniu [...] stycznia 2013 r. wydała merytoryczną uchwałę w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący mając na względzie, że w tej sytuacji Sąd rozpoznając jego skargę na bezczynność tego organu, umorzy na podstawie art 161 § 3 P.p.s.a., postępowanie, pismem procesowym z dnia 21 kwietnia 2013 r zmienił zarzut skargi w przedmiocie bezczynności i wniósł o rozpoznanie skargi w przedmiocie przewlekłości postępowania Rady Izby Notarialnej w załatwieniu jego wniosku z dnia 30 września 2012 r. o udzielenie informacji publicznej. Zmiana przedmiotu skargi była podyktowana tym, że Rada Izby Notarialnej w [...] nie wywiązała się z obowiązku rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tym samym dopuściła się przewlekłości postępowania organu w rozpatrzeniu jego wniosku, która to przewlekłość w ocenie skarżącego miała charakter rażący.

Podkreślono, że rozróżnienie pomiędzy bezczynnością organu a przewlekłością postępowania funkcjonuje od dnia 11 kwietnia 2011 r, w którym weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zmieniająca art. 149 P.p.s.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Zatem pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszej sprawy dokonał kontroli legalności działania Rady Izby Notarialnej w [...] w zakresie bezczynności i w tym przedmiocie wydał zaskarżony wyrok. Wprawdzie skarżący w piśmie z dnia 2 stycznia 2013 r. wniósł skargę na bezczynność tego organu, jednakże w piśmie z dnia 21 kwietnia 2013 r. zmienił skargę na przewlekłość postępowania. W takiej sytuacji Sąd l instancji obowiązany był rozpoznać skargę w przedmiocie przewlekłości postępowania, gdyż zgodnie z art. 57 § 1 P.p.s.a. to do skarżącego należy wskazanie przedmiotu skargi, oznaczenie organu i określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Zatem Sąd I instancji rozpoznając skargę w przedmiocie bezczynności, zamiast przewlekłego prowadzenia postępowania przez Radę Izby Notarialnej dopuścił się naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 P.p.s.a.

Wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z niezrozumiałych i niewyjaśnionych w uzasadnieniu skarżonego wyroku powodów, Sąd l instancji nie uwzględnił znajdującego się w aktach sprawy pisma procesowego z dnia 21 kwietnia 2013 r., w którym skarżący zmienił sformułowany w skardze z dnia 2 stycznia 2013 r. zarzut bezczynności organu na przewlekłość postępowania. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd l instancji wskazał, że powyższe pismo procesowe zostało przez skarżącego wniesione, jednakże całkowicie w rozważaniach pominął, że skarżący zmienił przedmiot skargi z bezczynności na przewlekłość postępowania, jak również nie wyjaśniał przyczyn, dla których rozpoznał skargę co do bezczynności a nie przewlekłości organu, czym naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nieuwzględnienie przez Sąd zmiany przedmiotu skargi z bezczynności organu na przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania ma istotne znaczenie z uwagi na występujące różnice pomiędzy instytucją bezczynności a instytucją przewlekłości postępowania. W rezultacie doprowadziło do błędnego i niezasadnego umorzenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że gdy po wniesieniu skargi na bezczynność, organ wyda akt lub dokona czynności, której domagała się strona, a co do których pozostawał w bezczynności to postępowanie przed sądem administracyjnym staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu l instancji, że grzywna o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. ma jedynie na celu przymuszenie organu do wydania merytorycznej decyzji. Bez wątpienia wymierzenie takiej grzywny przez Sąd nie jest obligatoryjne i zależy od oceny Sądu i przyczyn niewykonania obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Sąd wskazał jedynie na funkcje dyscyplinującą wymierzenia takiej grzywny. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd powinien wziąć również pod uwagę inne funkcje wymierzenia takiej grzywny tj. funkcję represyjną oraz funkcję prewencyjną. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny, o której mowa w ww. przepisie służy bowiem ochronie konstytucyjnego prawa do dostępu do informacji publicznej bez nieuzasadnionej zwłoki wyrażonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz w art. 13 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji tego prawa przez stronę. Poza tym grzywna z art. 149 § 2 P.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszenia prawa przez organ obowiązany do udostępnienia informacji publicznej celem przewlekania postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Izby Notarialnej w [...] wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz.

Rada podniosła, że ze stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić. Stwierdzono, że skarżący jako gospodarz postępowania sądowego ma obowiązek w skardze określenia m.in. organu, którego bezczynności lub przewlekłości skarga dotyczy oraz opisania stanu faktycznego. Przedmiot skargi jest określany przez sąd administracyjny na podstawie treści skargi i informacji tam wskazanych, a nie przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia określonego przez stronę. Wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu i organu, działania którego skarga dotyczy - wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości - jest dla sądu wiążące. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był więc związany treścią żądania stwierdzenia bezczynności organu. Skarżący nie mógł w trakcie postępowania zmienić swojego żądania, bowiem przewlekłość i bezczynność są różnymi jakościowo pojęciami. W zależności od sytuacji procesowej skarżący mógł domagać się uznania przewlekłości postępowania albo stwierdzenie bezczynności organu. Oba te żądania mogły być przedmiotem jednej skargi, względnie skarżący mógł wnieść dwie odrębne skargi.

Zdaniem Strony przeciwnej nie była dopuszczalna w trakcie postępowania zmiana przedmiotu skargi. Przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie umożliwiają stronie skarżącej występowania w miejsce dotychczasowego żądania z nowym żądaniem. Stąd też Sąd był związany żądaniem określonym w skardze i w zakresie tak ukształtowanego przedmiotu mógł orzekać. W tym świetle za prawidłowe należy uznać umorzenie postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania orzeczenia.

Strona przeciwna uważa również, że nie było podstaw do karania jej grzywną. Skoro Sąd doszedł do wniosku, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, to nie było podstaw do orzekania o grzywnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota problemu w niniejszej sprawie koncentruje się na odpowiedzi na pytanie o dopuszczalność skutecznej zmiany przez skarżącego w toku postępowania sądowoadministracyjnego przedmiotu zaskarżenia określonego w skardze.

Zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Nie jest dopuszczalne utożsamianie zarzutów i wniosków skargi z przedmiotem zaskarżenia. Wiążący dla Sądu jest określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznaczający również granice sprawy sądowoadministracyjnej rozpoznawanej przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., I OSK 73/10, LEX nr 745304). Zarzuty skargi stanowiące wyraz stanowiska skarżącego w kwestii naruszeń prawa, jakich dopuścił się organ i wnioski kierowane do sądu o określone działanie (np. o zobowiązanie organu do podjęcia aktu lub czynności, wymierzenia organowi grzywny, uchylenie decyzji, stwierdzenie nieważności decyzji, wstrzymanie wykonania aktu) nie są dla sądu wiążące. Z art. 3 § 2 pkt 8 cyt. ustawy wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Kwestia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w określonej sprawie wiąże się zatem przede wszystkim z przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, a nie jedynie z zarzutami i wnioskami skargi.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że "skarga jest pismem procesowym kwalifikowanym, gdyż zgodnie z art. 57 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać elementy wymienione w tym przepisie. Stosownie do treści art. 57 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. wskazanie organu, zaskarżonego aktu (działania lub bezczynności), którego skarga dotyczy, jest wymogiem formalnym skargi. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia określonego przez stronę. Wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu i organu, działania którego skarga dotyczy, wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości jest dla sądu wiążące" (zob. postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 600/13). Jedynie w sytuacji, gdy skarga nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych istnieje podstawa do wezwania strony o uzupełnienie skargi w terminie siedmiu dni pod rygorem jej odrzucenia. Gdy skarga spełnia wymogi formalne, to sprawa, której ta skarga dotyczy podlega rozpoznaniu przez Sąd. Kwalifikowany charakter skargi jako pisma procesowego został przez ustawodawcę powiązany również z obowiązkiem udzielenia przez organ odpowiedzi na skargę w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi (art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), przy czym niewykonanie w terminie tego obowiązku może skutkować wymierzeniem organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaprezentowanie przez organ stanowiska w stosunku do zarzutów skargi jest jego obowiązkiem i stanowi istotny przejaw kontradyktoryjności postępowania sądowego. Zmiana przedmiotu zaskarżenia w toku postępowania sądowoadministracyjnego czyniłaby nieaktualną odpowiedź na skargę przy jednoczesnym braku podstaw prawnych do żądania od organu kolejnej odpowiedzi na skargę, co dodatkowo przekonuje o niedopuszczalności zmiany przez skarżącego przedmiotu zaskarżenia w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

Zmiana w toku postępowania sądowoadministracyjnego jego przedmiotu powodowałaby bezprzedmiotowość dotychczasowego postępowania. Wola skarżącego uczynienia przedmiotem postępowania sądowego innej sprawy sądowoadministracyjnej w miejsce dotychczas rozpoznawanej może być zrealizowana poprzez wniesienie odrębnej skargi do sądu administracyjnego i cofnięcie skargi dotyczącej wcześniejszej sprawy. W drodze zwykłego pisma procesowego nie jest dopuszczalna zmiana przez skarżącego przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego. Nie może tego również uczynić sąd administracyjny. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "sąd administracyjny nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia określonego przez stronę. Wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu i organu, którego działania skarga dotyczy – wobec wiążącej sąd zasady skargowości – jest dla sądu wiążące (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1523/10, zbiór Lex nr 741558; postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2012 r., II GSK 1051/12).

Obowiązek rozstrzygania w granicach sprawy oznacza konieczność rozpoznania całej sprawy bez przekraczania jej granic, co nie może być rozumiane jako samoistne wyznaczanie przez Sąd przedmiotu zaskarżenia w sprzeczności z zakresem zaskarżenia wskazanym w skardze. Jak podkreślono już w orzecznictwie NSA, "rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę" (wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., II FSK 168/11, LEX nr 1223815).

Uwagi powyższe nie pozostają w sprzeczności z wyrażanym w orzecznictwie poglądem o dopuszczalności obejmowania jedną skargą zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania w określonej tej samej sprawie administracyjnej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego może być sprawa ze skargi na "bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a", co oznacza, że skarga – w zależności od woli skarżącego wyrażonej w tym kwalifikowanym piśmie procesowym - może dotyczyć bądź bezczynności, bądź przewlekłego prowadzenia postępowania bądź jednocześnie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. W art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawodawca przewidział alternatywną możliwość złożenia przez stronę skargi dotyczącej przewlekłości bądź bezczynności organu administracji publicznej. Od dnia 11 kwietnia 2011 r. obok bezczynności organu przewlekłość postępowania stanowi ustawową podstawę interwencji sądu administracyjnego w razie naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy administracyjnej bez uzasadnionej zwłoki. W postępowaniu, w którym możliwe jest wystąpienie zarówno bezczynności organu, jak i przewlekłości postępowania za kryterium odróżniające obie instytucje należy uznać upływ terminu do załatwienia sprawy (art. 35 § 3, 4 i 5 k.p.a.). Znamiona przewlekłości postępowania mogą być wyczerpane, jeśli jeszcze w ramach terminu podstawowego sprawa mogła być załatwiona w czasie krótszym niż termin maksymalny lub gdy organ w bezzasadny sposób przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a. Przewlekłość może mieć miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia. Jeżeli jednak wskutek przekroczenia terminu załatwienia sprawy organ popadnie w zaskarżalna bezczynność, przewlekłość postępowania nie zostanie wyłączona a oba stany nałożą się na siebie (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP, z. 6, W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4).

Zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie musi zatem zawsze stanowić skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być tylko jedna decyzja, postanowienie, inny akt lub podjęta czynność. Liczba zaskarżonych aktów lub czynności determinuje zatem liczbę spraw sądowoadministracyjnych. Istotą postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu jest ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenie jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12; zob. też: postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., I OSK 34/13, LEX nr 1273828).

Skarga T. Z. dotyczyła jednak wyłącznie bezczynności Rady Izby Notarialnej w [...]. Dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego, w związku z faktami mającymi miejsce w czasie tego postępowania, skarżący podniósł, że kwestionuje przewlekłość, a nie bezczynność Rady. Skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika dostrzegał różnice pomiędzy stanem bezczynności a stanem przewlekłości i świadomie w toku postępowania zmierzał do zmiany jego przedmiotu, co - jak wyżej wskazano - nie mogło odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku.

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji prawidłowo uczynił przedmiotem kontroli wskazaną w skardze do sądu administracyjnego bezczynność Rady Izby Notarialnej w [...].

W skardze kasacyjnej podniesiono w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 57 § 1 i w związku z art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezpodstawne rozpoznanie skargi w przedmiocie bezczynności Rady Izby Notarialnej w [...] w sytuacji, gdy skarżący w piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2013 r. zmienił zawarty w skardze z dnia 2 stycznia 2013 r. zarzut bezczynności organu na zarzut przewlekłości prowadzonego postępowania, jednocześnie wnosząc o rozpoznanie skargi w tym przedmiocie.

W kontekście powyższych zarzutów należy podkreślić, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087), jednakże mimo, że art. 3 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (podobnie jak art. 1 § 1 i 2 tej ustawy) ma charakter ustrojowy i bezpośrednio nie podpada pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnionym jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336).

W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 powiązano z zarzutem naruszenia art. 57 § 1 i w związku z art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd pierwszej instancji naruszyłby przepis art. 57 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji, gdyby mimo braków formalnych skargi merytorycznie rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną, co nie miało miejsca. Sąd rozpoznał sprawę zgodnie z wiążącym i jednoznacznie określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, trafnie nie uwzględniając stanowiska skarżącego zaprezentowanego w piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2013 r. o zmianie przedmiotu zaskarżenia. Tym samym nie jest uzasadniony zarzut bezpodstawnego rozpoznania skargi w przedmiocie bezczynności w oparciu o przepis art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwentnie i prawidłowo Sąd rozważał czy bezczynność (a nie przewlekłe prowadzenie postępowania) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać przy tym należy, że określone w art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kompetencje sądu administracyjnego w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są identyczne. Zarówno w przypadku objęcia skargą bezczynności organu, jak i przewlekłości prowadzenia postępowania, w sytuacji, gdy w toku postępowania sądowego wydany zostanie akt lub czynność czyniące bezprzedmiotowym zobowiązanie przez Sąd organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, Sąd jest zobowiązany do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nawet gdyby zasadne było stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej o skutecznej zmianie w toku postępowania sądowego przedmiotu zaskarżenia, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania przez Sąd Rady Izby Notarialnej w [...] do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności podlegało umorzeniu, skoro po wniesieniu skargi, tj. w dniu [...] stycznia 2013 r. Rada Izby Notarialnej w [...] podjęła uchwałę nr [...], którą m.in. odmówiła T. Z. udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie wskazanym w piśmie z dnia 30 września 2012 r. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z 57 § 1 i art. 149 § 1 Prawa przed sądami administracyjnymi poprzez bezzasadne umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania przez Sąd Rady Izby Notarialnej w [...] do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Nie mógł być również uwzględniony zarzut naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 57 § 1 i art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewymierzenie organowi grzywny jako konsekwencji nieuwzględnienia dokonanej przez skarżącego zmiany przedmiotu zaskarżenia. Wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6" ma charakter fakultatywny, co oznacza, że niewymierzenie grzywny nie może być skutecznie kwestionowane w drodze zarzutu naruszenia przez Sąd art. 149 § 2 cytowanej ustawy.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie akt sprawy, brał pod uwagę również treść pisma skarżącego z dnia 21 kwietnia 2013 r. Okoliczność nieuzwględnienia stanowiska skarżącego zawartego w tym piśmie nie oznacza naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut pominięcia przez sąd części materiału dowodowego nie może być skutecznie podnoszony w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2011 r., I GSK 214/10, LEX nr 1079613; wyrok NSA z dnia 24 maja 2011 r., II FSK 93/10, LEX nr 1081419). Sąd pierwszej instancji nie wydał w sprawie wyroku nie znajdującego oparcia w aktach sprawy.

W związku z zarzutem dotyczącym nieprawidłowości uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji poprzez "brak stosownych rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do powodów nie rozpoznania skargi w przedmiocie przewlekłości prowadzonego postępowania przez organ, a więc nie uwzględnienia tego, że w piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2013 r. skarżący dokonał zmiany przedmiotu skargi z zarzutu bezczynności na zarzut przewlekłości postępowania" należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się wprost do stanowiska skarżącego zaprezentowanego w piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2013 r., to jednak wobec prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, jak i prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego, uchybienia w tym zakresie nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.