Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1088/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 185 par. 1 i art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Katarzyna Latuszek po rozpoznaniu w dniu 11 października 2007 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2007r. sygn. akt II SA/Bk 89/07 w sprawie ze skargi S. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Ch. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu czystości i porządku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku 2. postanawia odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność zaskarżonej przez S. P. uchwały Rady Miejskiej w Ch. z dnia [...], nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymywania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Ch..

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w wyniku uchwały Rady Miejskiej w Ch. z dnia [...], nr [...] S. P., A. P., A. P. i P. G. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wezwali Burmistrz Miasta i Gminy Ch. do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie zmiany uchwały z dnia [...] i uchylenie § 34 ust. 3 i 4 oraz § 41 załącznika do tej uchwały. W odpowiedzi Burmistrz Miasta i Gminy Ch. poinformował pismem z dnia [...] listopada 2006 r., że sprawa wezwania zostanie postawiona na najbliższej sesji Rady Miejskiej w Ch.. W tej sytuacji S. P. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ch. z dnia [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności § 34 ust. 3 i 4 oraz § 41 załącznika do uchwały, zarzucając naruszenie art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej danej Radzie Gminy polegające na uchwaleniu przepisów porządkowych (§ 41 załącznika), art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz art. 22 i art. 65 Konstytucji RP przez § 34 ust. 3 i 4 załącznika, które naruszają konstytucyjne zasady państwa prawa, w tym zasadę wolności działalności gospodarczej, równości podmiotów gospodarczych i zasadę poszanowania praw nabytych. Zdaniem skarżącego Rada Miejska Ch. wprowadzając w § 34 ust. 3 i 4 regulaminu zakaz utrzymywania mięsożernych zwierząt futerkowych w granicach administracyjnych miasta Ch., a w szczególności lisów, jenotów, norek, tchórzofretek i szopów oraz nakaz zlikwidowania hodowli w/w zwierząt gospodarskich wykroczyła poza delegację ustawową ustawy o utrzymywaniu porządku i czystości w gminach, a także rażąco naruszyła obowiązujący porządek prawny. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 7 w/w ustawy zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich gmina może wprowadzić jedynie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Przepis ten nie daje uprawnienia do nakazu zlikwidowania hodowli istniejących przed datą wejścia w życie postanowień uchwały. Ponadto z § 3 pkt 18 regulaminu wynika, że ilekroć w regulaminie jest mowa o zwierzętach gospodarskich należy przez to rozumieć zwierzęta utrzymywane w celach hodowlanych, w szczególności konie, bydło, świnie, owce, kozy , kury, kaczki, gęsi, gołębie, indyki, perliczki, strusie, nutrie, norki, lisy, tchórzofretki i inne zwierzęta w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, podczas gdy w § 34 ust. 3 uchwalonego Regulaminu mowa jedynie o zakazie utrzymywania mięsożernych zwierząt futerkowych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Ch. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach stanowi podstawę stanowienia prawa, które ma skutecznie zabezpieczać czystość i porządek na terenie gminy, tymczasem ferma zwierząt skarżącego wydatnie oddziałuje na jakość powietrza, dlatego zasada poszanowania praw nabytych musi w tym wypadku ustąpić prawu mieszkańców gminy do czystego powietrza. Organ stwierdził, że zwrot "na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" należy interpretować jako tereny położone w granicach administracyjnych miast. Odnośnie zarzutu stwierdzenia nieważności § 41 ust. 1 Regulaminu organ podniósł, iż jest on niezasadny, bowiem w myśl art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach karze grzywny podlega także ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminach uchwalonych przez właściwe rady gmin.

Sąd I instancji wskazał, że organ nie ustosunkował się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, za takie nie może być uznane pismo z dnia [...] listopada 2006 r., wobec czego zachodziły podstawy do wniesienia skargi. Sąd stwierdził, iż uchwała Rady Miejskiej Ch. z dnia [...] jest niezgodna z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jako że treść Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały odbiega od projektu, jaki został przedstawiony do zaopiniowania Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w B. – szczególnie w zakresie § 7 ust. 1, § 9, § 34 i § 40 Regulaminu. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że kwestionowana uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa i należało ją uchylić w całości, ponieważ forma jej podjęcia uniemożliwiała jej uchylenie w części. Sąd nie jest uprawniony do stwierdzenia nieważności samych załączników czy też ich części, tymczasem Regulamin stanowi właśnie załącznik do uchwały Rady z dnia [...]. Sąd wskazał, że organ podejmując ponownie uchwałę powinien przedstawić do zaopiniowania Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w B. projekt w wersji, w jakiej ma być uchwalony. Jedynie zaopiniowanie ostatecznej wersji uchwały może być uznane za wywiązanie się z obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 1 uchwały o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto Rada Miejska powinna rozważyć podnoszone w skardze zarzuty skarżącego oraz zbadać czy uchwalając przepisy porządkowe w § 41 Regulaminu nie wykracza poza ustawową delegację wskazaną w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Sąd stwierdził, że nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że skoro art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewiduje karę grzywny za nieprzestrzeganie obowiązków określonych w regulaminie to taki zapis może znaleźć się także w regulaminie. Dodatkowo Sąd wskazał, że organ powinien rozważyć, czy wprowadzenie zakazu utrzymywania mięsożernych zwierząt futerkowych i likwidacji ich hodowli jest zgodne z prawem (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), skoro działka skarżącego w miejscowym planie przeznaczona jest pod istniejącą zabudowę związaną z hodowlą, w tym futerkowych. Z tych przyczyn Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik Rady Miejskiej w Ch. zarzucił naruszenie art. 134 i 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozpoznanie skargi w granicach szerszych niż zakreślone w petitum skargi oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 tej ustawy poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy co do istoty tj. poszczególnych zarzutów skarżącego. Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podniesiono, że powołany przez Sąd art. 147 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym i nie może stanowić merytorycznej podstawy stwierdzenia nieważności uchwały, tymczasem Sąd ograniczył się do jego powołania, bez wskazania na czym polegała bezprawność działań Rady Gminy. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną miała ona prawo w trakcie debaty nad uchwałą wprowadzić zmiany, co doprowadziło do zmiany tekstu projektu uchwały. W skardze kasacyjnej stwierdzono także, że § 40 Regulaminu nie był konsultowany z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w B. – w projekcie stanowił on ust. 3 § 9 i został zaakceptowany bez uwag. Ponadto Sąd błędnie przyjął, iż forma podjęcia uchwały uniemożliwiała jej częściowe uchylenie, a Sąd nie jest władny do uchylenia jedynie załączników. W praktyce prawniczej powszechnie praktykuje się bowiem zarówno zaskarżanie, jak i uchylanie jedynie poszczególnych paragrafów i nie ma przeciwwskazań do stwierdzenia nieważności samego załącznika, czy jego części, skoro w istocie załącznik jest integralną częścią uchwały.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik S. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

W uzasadnieniu podniesiono, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 i art. 147 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest nieprecyzyjny, przepisy te posiadają bowiem jednostki redakcyjne, tymczasem w skardze kasacyjnej nie wskazano, którym paragrafom uchybił Sąd I instancji. Odnośnie rozpatrzenia sprawy poza jej granicami, podkreślono, że Sąd rozstrzyga sprawę w granicach danej sprawy nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W kwestii niewskazania przez Sąd podstawy rozstrzygnięcia podniesiono, że Sąd wskazał, iż podstawę tę stanowi art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a stwierdzenie nieważności uchwały nastąpiło z powodu rozbieżności jej treści z projektem przedstawionym do zaopiniowania Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w B.. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zaś niezasadny, skoro Sąd uznał uchwałę za nieważną w całości, bezcelowa była szczegółowa analiza podnoszonych przez skarżącego zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) zważywszy, że w myśl powołanego przepisu sąd rozstrzyga sprawę w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stwierdzając nieważność uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny uczynił tak uznając, że projekt uchwały w uchwalonej wersji nie był przedstawiony do zaopiniowania Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu a tym samym zarzuty skarżących w odniesieniu do niektórych postanowień były zasadne, choć z innych przyczyn niż wskazane przez skarżących.

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wynika z porównania treści załącznika przedstawionego do zaopiniowania i załącznika do zaskarżonej uchwały różnice dotyczą w istocie dwóch paragrafów. W sytuacji gdy już po zaopiniowaniu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego Rada chce zmienić kilka postanowień nic nie stoi na przeszkodzie by ponowiła wniosek o zaopiniowanie tylko w odniesieniu do dodanych lub zmienionych postanowień. W stosunku do pozostałych opinii zasięgnięto i z uwagi na powyższe stwierdzenie, z tej przyczyny – braku nowej opinii - nieważności całej uchwały idzie zbyt daleko. Nie można też podzielić stanowiska Sądu iż forma uchwalenia przedmiotowego Regulaminu (będącego załącznikiem do uchwały) uniemożliwiała stwierdzenie nieważności tylko niektórych jego postanowień. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ( m.in. w odniesieniu do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego załącznikiem do odpowiedniej uchwały ) taką możliwość dopuszczono już dawniej, wynika to także wprost z przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a. przewidującego kompetencję sądu do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części, taką część stanowi zarówno sam załącznik jak i jego poszczególne postanowienia. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności może odnosić się do zaskarżonej uchwały (do uchwały wraz z załącznikiem, który stanowi integralną część uchwały), do części uchwały ( czyli do konkretnych jej postanowień lub innych, wyodrębnionych jednostek redakcyjnych) lub do części samego załącznika. W istocie Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, z urzędu podnosząc sprawę braku ponownej opinii ,wskazując tylko, że to Rada powinna rozważyć zarzuty skarżących i zbadać m.in. zgodność postanowień Regulaminu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i rozważyć czy wprowadzając przepisy porządkowe w § 41 nie wykroczyła poza delegację ustawową. W orzecznictwie pogląd iż przepisy prawa miejscowego nie mogą powielać i powtarzać przepisów ustawowych jest ugruntowany a ponadto Sąd do tej kwestii w istocie się odniósł , wskazując że art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r.,Nr236,poz.2008 ze zm.) w sposób zamknięty został określony w art. 4 ust. 2 ustawy i nie powinien zawierać innych, dodatkowych obowiązków, nakazów a tym bardziej kar.

Skarżący występowali z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa które nie odniosła oczekiwanego skutku i na tej podstawie wnieśli skargę na uchwałę, na tym etapie ich zarzuty powinien zatem rozpatrzeć Sąd. Uchwała będąca aktem prawa miejscowego różni się od decyzji administracyjnych i nie jest podejmowana w trybie k.p.a. a tym samym brak podstaw do formułowania w uzasadnieniu wyroku zaleceń nie w stosunku do zaskarżonego aktu, ale w stosunku do organów uchwałodawczych samorządu terytorialnego. Stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku m.in., że Rada Miejska w Ch., ponownie rozpoznając sprawę winna wziąć pod uwagę również podnoszone przez skarżących zarzuty, nie uwzględnia charakteru zaskarżonego aktu. Organ uchwałodawczy, po stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, może ponownie ją podjąć ( choć nie musi chyba że podjęcie uchwały jest obligatoryjne jak w przypadku zaskarżonego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ) a ponownie ją podejmując nie rozpoznaje ponownie sprawy i nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutów podniesionych w skardze na uchwałę, której nieważność stwierdził sąd z przyczyn formalnych ( braku wymaganej opinii).

Biorąc zatem pod uwagę zasadność skargi kasacyjnej we wskazanym zakresie na podstawie art. 185 i art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.