Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 80/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 6-8, art. 77, art. 107 par. 3, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1-5, art. 52 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 12, art. 55, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 9 ust. 3, par. 5 ust. 1, par. 4-8
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 145 par. 1 pkt 1 a i c, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. F., K. F., M. G., M. G., A. G, D. G., W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] września 2016 r. nr [...] (znak[...]), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy K. decyzji nr [...] z dnia [...].02.2016r. na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r., poz. 199 ze zm.) ustalił dla Państwa A. i D. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku produkcyjnego (produkcja palet i innych elementów drewnianych o przewidzianym przerobie do 10.000 mł drewna surowego rocznie) na działce nr [...] położonej w K. przy ul. [...].

Na skutek wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego [...] i D. W., M. i K. [...] i W. G., M. i M. G., A. i D. G., Wójt Gminy K. w dniu [...] sierpnia 2016r. na podstawie art. 145 §1 pkt 4 K.p.a., art. 147 K.p.a,. art. 149 §1 K.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] września 2016 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku produkcyjnego (produkcja palet i innych elementów o przerobie do 10.000 m 3 drewna surowego rocznie) na działce nr [...], położonej w K. .

W uzasadnieniu decyzji Wójt powołał się na treść art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przytoczył, że według § 3 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza się wokół działki przeznaczonej do zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 -5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonych w skali 1:500 lub 1:1000. Wyniki tej analizy, zawierające część graficzną i tekstową, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji ustala się wymagania dotyczące nowej zabudowy. Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winien być sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Zgodnie z treścią § 9 ust. 2 cytowanego rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą zarówno część tekstową jak i graficzną stanowiącą załącznik do decyzji warunkach zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców, Wójt stwierdził, iż w obszarze analizowanym oprócz zabudowy mieszkaniowej znajduje się również zabudowa produkcyjna na działkach nr [...] i [...] w postaci młyna zbożowego. Pozwala to na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu, linii zabudowy, ustalenia parametrów zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Ponadto zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 48 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (2016 r. Dz. U. poz. 71) przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż zdolność produkcyjna nie przekracza 10.000 mł drewna na rok.

Wobec powyższego działając w oparciu o art. 151 § 1 ust. 1 Kodeks postępowania administracyjnego organ administracji publicznej odmówił uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...].02.2016r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdyż stwierdził brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a.

Od powyższej decyzji Wójta z [...] września 2016r. odwołanie złożyli M. i K. F. , E. G., M. i M. G., D. i K. W., A. i D. G. oraz W. S.. W odwołaniu zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa i zlokalizowanie projektowanego budynku produkcyjnego (produkcja palet i innych elementów drewnianych o przewidzianym przerobie do 10.000 mł drewna surowego rocznie) na terenie zabudowy mieszkaniowej. Nadto zarzucili naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez brak precyzyjnego określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Zdaniem odwołujących brak było podstaw prawnych do usytuowania planowanego budynku produkcyjnego bezpośrednio w sąsiedztwie budynków mieszkalnych. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. W ocenie odwołujących powstanie budynku produkcyjnego spowoduje zaburzenie ładu, spokoju i harmonii siedliska. Przedmiotowa inwestycja niesie za sobą uciążliwości w postaci hałasu w porze dziennej i nocnej, zwiększonego ruchu samochodów ciężarowych i osobowych. Lokalizacja budynku produkcyjnego na działce nr [...] należącej do inwestora, położonej w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych, wpłynie na zagospodarowanie i korzystanie z przysługującego uczestnikom postępowania prawa własności. Odwołujący dodali, że okoliczność wykonywania licznych prac związanych z prowadzeniem stolarni wpłynie negatywnie na działki sąsiednie w postaci hałasu, odorów powstałych na skutek stosowania farb i lakierów. Odwołujący podnieśli, że wskaźnik intensywności zabudowy został określony na poziomie ok. 0,09. W ich ocenie określenie takie jest niezgodne z § 5 cyt. rozporządzenia, gdyż jest na tyle nieprecyzyjne, że może budzić wątpliwości. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że wskaźnik ten został wyznaczony prawidłowo. Organy administracji publicznej nie mają swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie wartości liczbowych. Wobec powyższego odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji uchylającej decyzję z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2016r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium w pierwszej kolejności przytoczyło dotychczasowy stan faktyczny sprawy oraz wskazało, że obowiązkiem organu przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie stron i ich indywidualne zawiadomienie. Ustalenie stron następuje na podstawie art. 28 K.p.a. Warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Analizując interes prawny podmiotu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego interes prawny mają w tym postępowaniu właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich - graniczących z terenem inwestycji, ale również właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych w zależności od zasięgu i stopnia uciążliwości planowanej inwestycji na te grunty (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95, ONSA z 1995 r., z. 4, poz. 154 oraz z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 20/95, ONSA z 1996r., z. 2, poz. 54; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 858/97). Tym samym w przypadku gruntów nie przylegających w bezpośredni sposób do nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy, możliwość ewentualnego bycia stroną tego postępowania jest w sposób ścisły uzależniona od wykazania się interesem prawnym, tj. wykazania popartego normą prawną szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium w sprawie niniejszej stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy może być tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, właściciel nieruchomości i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, ale także właściciel działki niesąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, przy czym o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy, Wójt [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. uznał wniosek M. i K. F. , E. G., M. i M. G., D. i K. W., W. S. za zasadny i w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. wznowił postępowanie w sprawie i po przeprowadzeniu postępowania odmówił uchylenia własnej decyzji.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy wskazany teren spełnia w sposób łączny przesłanki; określone w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778), to jest:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednym z warunków jest istnienie zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być zabudowana w taki sposób, aby można było ustalić wymagania dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określają przepisy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), które nakazują m.in. wyznaczenie wokół przedmiotowej działki obszaru analizowanego oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie przesłanek z art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z treścią § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia granice obszaru analizowanego

wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Oznacza to, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy inwestycja, ale zabudowy w całym obszarze. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości minimalnej. W obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze, garaże oraz budynki usługowe i produkcyjne. Organ I instancji ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy zaznaczając ją na mapie zasadniczej. Dla działek znajdujących się w obszarze analizowanym określono średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowanej w stosunku do powierzchni terenu na poziomie ok. 0,14. Projektowany budynek o intensywności zabudowy ok. 0,09 spełnia warunek kontynuacji tego wskaźnika. Średnia wartość wskaźnika szerokości elewacji frontowej wynosi ok. 14 m dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zaś 27,50 m dla budynków produkcyjnych i usługowych. A zatem szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji ustalona dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynosi ok. 25,00 m, a dla budynku produkcyjnego ok. 20,00 m i spełnia ten warunek. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi ok. 6,5 m, a dla budynku produkcyjnego ok. 9,50 m.. W związku z tym organ I instancji ten parametr dla planowanej zabudowy ustalił na poziomie 10 m. W kwestii geometrii dachu organ I instancji wziął pod uwagę geometrię dachów istniejących budynków mieszkalnych ze względu na podobieństwo formy architektonicznej i gabarytów. Ustalono, iż budynki posiadają głównie dachy dwuspadowe lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 10° - 45°, dla budynków produkcyjnych i usługowych jedno, dwu i wielospadowe o pochyleniu połaci dachowych ok. 5° - 45°. Na tej podstawie organ I instancji ustalił w aspekcie dachu dla nowej zabudowy następujące parametry: dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego dach wielospadowy o kącie nachylenia od 25° do 45°, spadek połaci na działkę inwestora, układ połaci i kierunek głównej kalenicy dachu prostopadły do granicy działki sąsiedniej nr ewid.[...], a dla budynku produkcyjnego dach płaski o kącie nachylenia połaci dachowych od 5° - 10°. Projektowane budynki spełniają warunek kontynuacji geometrii dachów w obszarze analizowanym. Spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt. 2, a mianowicie teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej zapewniony z drogi powiatowej nr ew. 1080 poprzez projektowane zjazdy. Istnieje możliwość podłączenia do istniejących sieci uzbrojenia technicznego. Teren objęty planowaną inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych zgodnie z art. 10 a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909). Planowana inwestycja jest zgodna z odrębnymi przepisami.

W związku z powyższym należy stwierdzić, iż warunki zabudowy ustalone dla planowanej inwestycji w decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2016 r. nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować wąsko jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Jeżeli wnioskowana inwestycja dostosowana jest do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ja pogodzić z istniejącą funkcją, to organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. W obowiązującym stanie prawnym przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być planowanie zabudowy sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się w praktyce pogodzić. Jak wskazano wyżej taka sprzeczność w omawianej sprawie nie zachodzi.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli M. i K. F. , E. G., M. i M. G., D. i K. W., A. i D. G. oraz W. S. reprezentowani przez r. pr. B.T.. Skarżący zaskarżyli decyzję organu odwoławczego w całości i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. z [...] września 2016r., a także o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz. 199 ze zm.) poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa polegającej na lokalizacji projektowanego budynku produkcyjnego (produkcja palet i innych elementów drewnianych o przewidzianym przerobie do 10.000 mł drewna surowego rocznie) w obszarze zabudowy mieszkaniowej.

2. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływanego jako rozporządzenie) w zw. z art. 61 ust. l pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne określenie granic obszaru analizowanego;

3. § 3 pkt. 48 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 71) w zw. z art. 59 ust. l pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko tj. z dnia 9 lutego 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 353) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymagają wyłącznie tartaki i stolarnie o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 10.000 mł drewna na rok podczas gdy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymagają również tartaki i stolarnie posiadające instalacje do impregnacji drewna;

4. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa przez brak wszechstronnego ustalenia w zakresie czy zakład produkcyjny będzie posiadał instalację do impregnacji drewna co wiązałby się z koniecznością przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

5. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588) poprzez brak precyzyjnego określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skarżących Kolegium dodatkowo wyjaśniło, że organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w wielkości minimalnej, o jakiej mowa w §3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego i nie ma obowiązku rozszerzania jego granic. Parametr wielkości zabudowy został co prawda określony na poziomie 0,09, to jednak w analizie urbanistycznej jest wskazana średnia wielkość, jak również widełki określające minimalną i maksymalną wartość, a ustalony wskaźnik nie przekracza tych wartości. Z wniosku inwestora wynika, że nie ma mowy o instalacjach do impregnacji drewna, a zatem organ I instancji nie musiał w tym zakresie przeprowadzać postępowania wyjaśniającego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniami z [...] lutego 2017r. odrzucił skargę E. G. oraz D. i K. W..

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu [...] czerwca 2017r. pełnomocnik skarżących wnosił i wywodził, jak w skardze. Skarżący K. F. podkreślał w szczególności, że przez poprzedniego wójta mieszkańcy byli zapewniani, że teren będzie miał charakter spokojny i cichy, natomiast zamierzenie inwestycyjne, na które uzyskano zezwolenie o warunkach zabudowy w sposób poważny zaburzy dotychczasowy sposób korzystania z terenu. Skarżąca A. G. oświadczyła, że podtrzymuje skargę. Podała, że dla niej bardzo cenną wartością jest czyste powietrze ponieważ ma chore dziecko, a planowana produkcja palet spowoduje znaczne zanieczyszczenie. Skarżąca W. S. podtrzymała skargę. Podała, że jej nieruchomość położona jest naprzeciwko planowanej inwestycji i z drogi planowany jest wjazd na działkę inwestycyjną, co przy tak dużym zamierzeniu inwestycyjnym będzie dla niej bardzo uciążliwe. Budynek pobudowała wiedząc, że daleko stoi młyn, ale on nie przeszkadza. Skarżąca W. S. oświadczyła, że wiedziała o toczącym się postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy, bo została o nim powiadomiona. Zgłaszała swój sprzeciw, ale ostatecznie od otrzymanej decyzji nie odwołała się. Uczestniczka E. G. przychyliła się do zarzutów skargi podając, że jej dom oparty jest o ścianę lasu, natomiast planowane zamierzenie inwestycyjne będzie dla niej uciążliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 151 §1 pkt 1 K.p.a. - decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. z [...] września 2016r. o odmowie uchylenia decyzji Wójta Gminy K. z [...] lutego 2016r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku produkcyjnego (produkcja palet i innych elementów drewnianych o przewidzianym przerobie do 10.000 mł drewna surowego rocznie) na działce nr [...] położonej w K. przy ul. [...].

Sąd w pełni podziela ocenę SKO co do posiadania przez skarżących interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, zakończonym decyzją Wójta Gminy K. z [...] lutego 2016r. Powyższe wynika z faktu, iż w dacie orzekania o ustaleniu warunków zabudowy nieruchomości wnioskodawców znajdują się w obszarze analizowanym w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Wykazanie interesu skarżących w sprawie prowadzi konsekwentnie do wniosku, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy istotnie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania administracyjnego, przewidziana w art.145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Przechodząc do oceny prawidłowości zastosowania w stanie sprawy przepisów prawa materialnego - podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016, poz. 778 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy. Konkluzję tę potwierdza brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie brak obowiązującego planu miejscowego dla terenu inwestycji, która to okoliczność nie jest kwestią sporną pomiędzy stronami, a Sąd nie został naprowadzony przez strony na żadne okoliczności, które mogłyby w tym zakresie wywołać jakiegokolwiek wątpliwości.

Jak wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu poprzednio obowiązujących miejscowych planów (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Szczegółowy sposób badania, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymóg tzw. "dobrego sąsiedztwa", o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., został z kolei określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2016r., poz. 71), zwana dalej "rozporządzeniem".

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenia warunków zabudowy, obszar analizowany oraz przeprowadzania na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Ponadto w § 3 ust. 2 rozporządzenie wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o jakiej mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Warunkiem prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego jest zatem, ustalenie, gdzie znajduje się front działki lub odpowiednio terenu inwestycji – przez który zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego – i jaka jest jego szerokość.

Rozpoznając ponownie, w trybie wznowienia postępowania, sprawę o wydanie warunków zabudowy dla rozstrzygnięcia o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji organ powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy planowana inwestycja kontynuuje zastaną na obszarze analizowanym funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. funkcję występującą w szerokim sąsiedztwie tworzącym urbanistyczną całość. Wniosek taki wynika wprost z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i wymaga odpowiedniego wyznaczenia obszaru analizowanego zgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego, a następnie wykonania odpowiedniej analizy w formie graficznej i tekstowej istniejących na tym obszarze uwarunkowań zagospodarowania i zabudowy terenu.

Odnosząc przywołane przepisy do kontrolowanego postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału i treści decyzji organu I instancji, a w ślad za nią organu odwoławczego, budzą uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonej analizy urbanistycznej i oceny zgromadzonych dowodów. Podkreślić bowiem należy, że organy nie przedstawiły odpowiednio wnikliwego uzasadnienia dla zastosowanego sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego oraz spełnienia wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Sądu właśnie z tego powodu należy ustaleniom organów w tym zakresie postawić zarzut dowolności.

Załączona do decyzji o warunkach zabudowy z [...] lutego 2016r. część graficzna analizy nie spełnia wymogów wynikających z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie mapa na kartach 19-21 akt adm., ale nie wyznaczono na niej w sposób prawidłowy obszaru analizowanego. Zgodnie z treścią §3 ust. 1 rozporządzenia na jednej całościowej kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren inwestycji i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, zakreślić należy wokół działki inwestycyjnej w postaci "koła" obszar służący do dalszej analizy funkcji i cech zabudowy. Promień tego "koła", z centralnie w środku zaznaczoną działką inwestorów, ma wynosić trzykrotność szerokości frontu działki inwestorów, nie mniejszą niż 50 metrów, i poprowadzić go należy od każdego narożnika działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Załączona do decyzji z [...] lutego 2016r. mapa nie zawiera tak wytyczonego obszaru analizowanego, a jedynie podzieloną na trzy części analizę graficzną sporządzoną na mapie, na której brak pieczęci, że pochodzi z państwowego zasobu. Forma graficzna załączonej mapy nie pozwala na kontrolę prawidłowości wytyczenia obszaru analizowanego wokół działki inwestycyjnej. Natomiast załączona do decyzji o warunkach zabudowy mapa stanowiąca załącznik nr 1 (k. 17 akt adm.) w sposób wyraźny nie odzwierciedla nawet działki inwestycyjnej. Z akt sprawy nie wynika przy tym, jaka jest szerokość frontu działki, według której wyznaczono obszar analizowany.

W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. część integralną decyzji o warunkach zabudowy mogą stanowić wyłącznie wskazane rodzaje map, przy czym mapa katastralna dopuszczalna jest tylko w przypadku braku mapy zasadniczej. Mapa zasadnicza to wieloskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych, natomiast ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości), z której formą wyrysu jest mapa ewidencyjna, to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych i prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami (art. 2 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.).

Nadto zwrócić należy uwagę na to, że w postępowaniu zastosowanie znajdują również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Część graficzną decyzji sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii (§3 ust. 1 powyższego rozporządzenia). Podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji stosuje się natomiast zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. (ust. 3). Ponadto dopuszcza stosowanie w części graficznej oznaczeń uzupełniających (ust. 4) i wprowadza wymóg zamieszczenia w niej objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń (ust. 5).

Z treści tych przepisów jednoznacznie zatem wynika, że załącznik w postaci mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie może być żadnych wątpliwości, co do linii rozgraniczających teren inwestycji. Ponadto materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami, brakiem aktualności, czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów. Zgodnie bowiem z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. tego rodzaju decyzje wiążą organ wydający pozwolenie na budowę (patrz wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 200/06, LEX nr 327707 i z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 611/11, LEX nr 1217444; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, LEX nr 424613).

W niniejszej sprawie brak nadto pełnego opracowania części tekstowej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania dla zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Wprawdzie na załączonych trzech częściach mapy, w formie graficznych oznaczeń, projektant wskazał funkcje i cechy istniejącej zabudowy, ale nie znalazły one swojego odzwierciedlenia w części tekstowej tej analizy. W ocenie Sądu część tekstowa analizy winna określać wszystkie cechy i parametry oraz funkcje istniejącej zabudowy na każdej z działek znajdujących się w obszarze analizowanym, wokół działki inwestycyjnej, chociażby w czytelnej formie tabelarycznej. Zestawienie wszystkich działek znajdujących się na terenie analizowanym wraz z określeniem funkcji, cech i parametrów istniejącej na nich zabudowy w sposób czytelny i przejrzysty wskazuje bowiem właściwości istniejącej zabudowy, a następnie pozwala na wskazanie wartości minimalnych i maksymalnych oraz średnich, które następnie odnieść należy do parametrów planowanej zabudowy. W oparciu o tak sporządzone opracowanie analizy funkcji i cech zabudowy, w części tekstowej, sporządzić można prawidłowe wyniki analizy, stanowiące załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Nadto pełna i wszechstronna analiza w części tekstowej stanowi także podstawę do uzasadnienia ustalonych wyników analizy i przyjętych w decyzji o warunkach zabudowy funkcji, cech i parametrów dla nowej zabudowy. Z zawartej w aktach sprawy analizy (w jej części tekstowej) nie wynika bowiem w oparciu o jakie ustalenia przyjęto sposób użytkowania obiektów położonych w obszarze analizowanym, linie zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowych, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrie dachów. Oznaczenia w tym zakresie dotyczące istniejącej zabudowy wszystkich działek w obszarze analizowanym wskazane na mapach k. 19-21 akt adm. winny mieć odzwierciedlenie w części tekstowej analizy. W niniejszej sprawie dołączone do decyzji wyniki analizy nie znajdują pełnego potwierdzenia w materiale dowodowym.

Powyższe uchybienia nie pozwalają na stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a przede wszystkim, że spełnia warunki tzw. dobrego sąsiedztwa. Organy poprzestały jedynie na ogólnikowym i nie popartym szczególnym uzasadnieniem, stwierdzeniu, że w obszarze analizowanym oprócz zabudowy mieszkaniowej znajduje się również zabudowa produkcyjna na działkach nr [...] i [...] w postaci młyna zbożowego. Z akt sprawy nie wynika, jakie dokładnie są wszystkie parametry tej zabudowy i nie dokonano ich odniesienia do parametrów planowej zabudowy, co pozwoliłoby na ocenę, czy nowa zabudowa zachowuje kontynuację funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, a przynajmniej czy nie jest z nią sprzeczna. Z materiału dowodowego nie wynika, na ile funkcja i parametry zabudowy działki, na której posadowiony jest przedmiotowy młyn są takie, że planowana inwestycja będzie kontynuować istniejącą funkcję, cechy i parametry istniejącej zabudowy. Braki w tym zakresie powodują, że decyzja uchyla się spod kontroli sądowej. Rolą organów będzie także ponowne rozważenie, czy nawiązanie jedynie do funkcji jaka istnieje na działkach nr [...] i [...] jest wystarczające dla przyjęcia, że planowana inwestycja jest kontynuacją istniejącej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Zauważyć przy tym bowiem należy, że przy przyjęciu podwyższonych parametrów, z tolerancją do 20 % ponad średnie parametry, jak to wynika z rozporządzenia, dla inwestycji produkcyjnych parametry te kumulują się skutkiem tego mogą nie spełniać warunku kontynuacji funkcji zabudowy. Organy nie wyjaśniły wszystkich tych okoliczności.

Słuszny okazał się także zarzut skarżących dotyczący nieprecyzyjnego ustalenia wskaźnika nowej zabudowy, wskazany w załączniku nr 2 do decyzji z [...] lutego 2016r., który to wskaźnik organy określiły na poziomie do około 0,09. Zauważyć bowiem należy, że czym innym jest wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki określony dla zabudowy mieszkaniowej, a czym innym jest taki wskaźnik dla inwestycji produkcyjnych. Parametr ten należy ustalić szczegółowo dla każdej z tych funkcji zabudowy i odnieść go do planowanej inwestycji. Trzeba zwrócić uwagę organom na fakt, że ustalenie wskaźnika dla powierzchni zabudowy dla dwóch różnych funkcji i wiążące określenie maksymalnej wartości tego parametru wymaga odpowiedniego uzasadnienia, odniesienia do stanu zabudowy w szerokim sąsiedztwie (zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym) i wskazania, że takie rozwiązanie podyktowane jest określonymi prawidłowościami występującymi na tym terenie, kształtującymi ład architektoniczno-budowlany.

Przede wszystkim jednak Sąd stwierdza, że określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), a wyznaczenie innego wskaźnika jest dopuszczalne, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2). Organy tymczasem w żaden sposób nie uzasadniły w jaki sposób przyjęły, że dla planowanej zabudowy ustala się wartość wskaźnika na poziomie do około 0.09. Poprzestały jedynie na stwierdzeniu, że średni wskaźnik zabudowy wynosi 0,14. Nadto wartości minimalne i maksymalne ustalono dla zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, a przedmiotowa inwestycja dotyczy zabudowy produkcyjnej. Przy czym z analizy w jej części graficznej i opisowej nie wynika jakie są wartości powierzchni zabudowy na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym. Ustalenia organu co do przyjętych wskaźników zabudowy (minimalnego, maksymalnego i średniego) nie znajdują odniesienia w zebranym materiale dowodowym niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu takie działanie organów administracji publicznej jest nieprawidłowe.

W tym miejscu Sąd uznaje za stosowne sformułować uwagę ogólną, dotyczącą sposobu określania wszystkich wskaźników, cech i parametrów nowej zabudowy. Otóż przepisy § 4-8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmienne rozumienie. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy w zasadzie nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. W szczególności niedopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby bowiem realizację obiektów, które w istocie nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących na obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa" (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Go 57/15 i powołane tam orzecznictwo, dostępny www.cebios.nsa.gov.pl).

Podobnie należy odnieść się do kwestii określenia szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji, jej gabarytów, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu, gdzie organ ustala ją oddzielnie dla budynku mieszkalnego i produkcyjnego.

Słuszny okazał sie zarzut skarżących, że w decyzji nie zostało wskazane, czy zakład stolarski będzie wyposażony w instalacje do impregnacji drewna, co wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wydania decyzji środowiskowej. Organy nie odniosły się także do wielkości produkcji poprzestając na stwierdzeniu, że we wniosku wnioskdawca wskazał na budynek produkcyjny (produkcja palet i innych wyrobów drewnianych) o przewidywanym przerobie do 10.000 mł drewna rocznie. Organy administracji państwowej winny odnieść się do przedmiotu planowej działaności i uzasadnić, czy wymagane jest zastosowanie przepisów ustawy z 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016r., poz. 353 ze zm.). W ocenie Sądu w sprawach dotyczących żywotnych interesów mieszkańców będących zwłaszcza stroną postępowania administracyjnego, które mogą być źródłem konfiktów sąsiedzkich, rolą organów administracji jest szczegółowe wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i gruntowne ich uzasadnienie. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest bowiem działanie zgodnie z przepisami prawa podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy majac na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz prowadzenie go w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 6 K.p.a. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a.).

Zwrócic należy przy tym uwagę skarżacym, że deklaracja Wójta o utrzymaniu spojkojnego charakteru zabudowy na spornym terenie nie może być wiążaca i niezmienna. Zapewnienia Wójta w tym zakresie nie mogą mieć przełożenia na nową zabudowę, gdyż brak jest planu miejscowego dla tego terenu. Jedynie ustalenia dotyczace nowej zabudowy zawarte w uchwale w sprawie planu miejscowego, stanowiącego obowiązyjący akt prawa miejscowego, w sposób jednoznaczy i pewny mogłyby określać warunki i charakter dopuszczalnej, przyszłej zabudowy na przedmiotowym terenie. Powoływanie się na zobowiązanie Wójta nie może zatem odnieść zamierzonego skutku.

Ponadto należy podkreślić, że poza zakresem postępowania o ustalenie warunków zabudowy pozostaje badanie w zakresie uciążliwości planowanej inwestycji w postaci hałasu zarówno w porze dziennej i nocnej, zwiększonego ruchu samochodów ciężarowych i osobowych. Kwestia ta należy bowiem do właściwości innych organów (głównie do organów nadzoru budowlanego), które zagadnienia te powinny uwzględnić podczas projektowania obiektu budowlanego, co wynika z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290).

Podsumowując wszystkie dotychczasowe rozważania, Sąd podkreśla, że stwierdzone naruszenie przepisów proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego, jak również dalsze błędy popełnione w postępowaniu rozpoznawczym powodują, że ustalenia faktyczne organów okazały się niepełne lub zbyt słabo umotywowane, a w ten sposób po części wymykające się sądowej weryfikacji.

Organy administracji nie tylko naruszyły poszczególne wyżej przywołane przepisy rozporządzenia, ale zarazem naruszyły art. 7 K.p.a., co doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały istotny charakter i przełożyły się na poważne niedostatki uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Tym bardziej, że doprowadziły do ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy nie została rozstrzygnięta podstawowa kwestia dotycząca spełnienia przez planowaną inwestycję warunku "dobrego sąsiedztwa" wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z wszystkich przedstawionych powyżej powodów uznać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przywołanych przepisów postępowania polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Naruszenie to wynikło zaś z wadliwego zastosowania podstawowych reguł, jak i odstępstw od reguł wyznaczania obszaru analizowanego oraz ustalania wskaźników, cech i parametrów nowej zabudowy – tj. reguł określonych w przywołanych wcześniej przepisach rozporządzenia wykonawczego. W szczególności z uwagi na brak należytego uzasadnienia i odniesienia się w analizie urbanistycznej oraz w samej decyzji do średnich wartości wskaźników, cech i parametrów oraz kontynuacji funkcji zabudowy.

Sąd zarazem uznał, że dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy konieczne jest uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy powoduje, że uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji prowadziłoby do naruszenia prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadzi w sposób rzetelny analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej i graficznej, uwzględniwszy powyższe wskazania Sądu, a następnie dokona oceny, czy wyniki analizy pozwalają na ustalenie dla projektowanej inwestycji kontynuacji funkcji, cech i parametrów zabudowy.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", orzekł, jak w punkcie I wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Wedle tego przepisu, w razie uwzględnienia skargi skarżącym przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw, zatem Sąd zwrócił skarżącym kwotę [...]zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu (§2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193) oraz [...] zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (§14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804 ze zm.), jak w punkcie II wyroku.