Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1327/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2 w zw/ z art. 105 par. 1 kpa i art. 51 ust. 1 pr. bud.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] Parku Narodowego na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania prowadzonego przez organ I instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Parku Narodowego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] nakazującej K. K. całkowitą rozbiórkę budynku gospodarczego na płody rolne usytuowanego na działce nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...], zrealizowanego niezgodnie z przepisami na podstawie zgłoszenia złożonego w dniu [...] sierpnia 2014 r., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji w przedmiocie legalności ww. budynku.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w związku z pismem [...] Parku Narodowego w sprawie nielegalnie zrealizowanych budynków gospodarczych na płody rolne, usytuowanych na działce nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał w dniu [...] sierpnia 2015 r. kontroli na w/w nieruchomości, stwierdzając realizację 6 budynków gospodarczych, drewnianych, parterowych. Budynek objęty niniejszym postępowaniem został zrealizowany na podstawie zgłoszenia złożonego do organu administracji architektoniczno-budowlanej w dniu [...] sierpnia 2014 r. Starosta [...] wniósł sprzeciw decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], który na skutek decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. został uchylony, a postępowanie umorzone.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uznając, że obiekt zrealizowano niezgodnie z przepisami, decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nakazał K. K. całkowitą rozbiórkę budynku gospodarczego na płody rolne usytuowanego na działce nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy wskazał, że działka nr ew. [...] (powstała ze scalenia działek nr ew. [...] i [...]), położona jest w strefie ochrony krajobrazowej Parku Narodowego i jednocześnie w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków oraz Siedlisk Natura 2000, co powoduje określone ograniczenia inwestycyjne wynikające z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W ocenie organu działka inwestora w chwili dokonywania pierwszego zgłoszenia stanowiła działkę rolną wchodzącą w skład gospodarstwa rolnego, lecz nie była działką siedliskową. Działka ta stanowiła bowiem użytki rolne i była niezabudowana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zwrócił uwagę, że realizacja budynków gospodarczych może nastąpić na podstawie zgłoszenia wyłączenie w sytuacji, gdy budynki te mają być wybudowane w ramach działki siedliskowej i uzupełniać zabudowę zagrodową. Zatem brak wymogu uzyskania pozwolenia na budowę został ograniczony do sytuacji, gdy nowe obiekty mają uzupełniać już istniejącą zabudowę. Natomiast realizacja budynków gospodarczych na działce o charakterze rolnym, która nie ma charakteru siedliskowego i na której brak jest jakichkolwiek zabudowań, nie jest objęta dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wymaga zgodnie z art. 28 ust. 1 cyt. ustawy pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu I instancji nieprawidłowe było przyjęcie zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę na działce, która w chwili rozpoczęcia działań inwestycyjnych stanowiła działkę rolną niezabudowaną. Organ powiatowy zwrócił uwagę, że siedlisko inwestora zlokalizowane jest po drugiej stronie drogi – działka nr ew. [...] i jest zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi. W ocenie organu powiatowego zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku gospodarczego na działce rolnej (niezabudowanej) wymagało uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji również uzyskania pozwolenia na budowę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wskazał, że mając na uwadze skutecznie przyjęte zgłoszenie robót niewymagających pozwolenia na budowę, dokonał oceny inwestycji pod kątem zgodności z przepisami Prawa budowlanego oraz ustawy o ochronie przyrody z dnia [...] kwietnia 2004 r. Organ powiatowy wskazał, że inwestor posiadał wiedzę, że działka położona jest na terenie [...]Parku Narodowego i jest objęta zakazem wynikającym z art. 15 ust. 2 ww. ustawy. Nadto, Dyrektor [...] Parku Narodowego w sprawie samej działki siedliskowej ([...]), odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, zaś postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2011 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1696/11 oddalił skargę na postanowienie, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1476/12 oddalił skargę kasacyjną. W ocenie organu powiatowego, działania inwestora zmierzały do obejścia przepisów prawa, gdyż zamiarem jego była budowa kilku budynków gospodarczych, których sposób użytkowania może budzić wątpliwości. Ilość budynków, ich lokalizacja oraz wykonanie studni i zbiorników na gnojowicę może wskazywać zdaniem organu pierwszej instancji, że inwestor docelowo zamierzał zrealizować je pod rekreację.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że co prawda K. K. zrealizowała budynek gospodarczy na podstawie zgłoszenia robót budowlanych (w stosunku do którego właściwy organ wniósł sprzeciw, który następnie został uchylony decyzją organu II instancji), jednak obiekt wzniesiono na terenie, gdzie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto obiekt wybudowano bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz bez zgody właściwego organu ([...] Park Narodowy) na odstępstwo od zakazu wynikającego z art. 15 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. Nadto [...] Park Narodowy wystąpił z wnioskiem o wydanie nakazu rozbiórki, co wskazuje w ocenie organu powiatowego, że nie wyraża on zgody na legalizację obiektu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. K.. Odwołująca wskazała, że sporny budynek gospodarczy przeznaczony jest na przechowywanie płodów rolnych i uzupełnia zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. W związku z tym, zdaniem odwołującej, wybudowanie takiego obiektu stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie dokonanie zgłoszenia, co też odwołująca uczyniła. Odwołująca podkreśliła, że od powyższego zgłoszenia został wniesiony sprzeciw, który następnie został uchylony przez Wojewodę [...]. Powyższe oznacza zdaniem odwołującej, że Wojewoda [...], jako organ wyższej instancji zbadał niniejszą sprawę i uznał, że złożony sprzeciw od zgłoszenia był niezasadny. Dodała przy tym, że zgłosiła zamiar wykonania przedmiotowego budynku na terenie jej siedliska jako uzupełniającego zabudowę zagrodową, a siedlisko wchodzi w skład prowadzonej przez odwołującą gospodarstwa rolnego. Odwołująca wskazała, że co prawda na działce ewid. nr [...] nie znajdowały się zabudowania, niemniej jednak działka ta łącznie z innymi działkami stanowią funkcjonalną całość wykorzystywaną na cele rolnicze tj. działkę siedliskową, co potwierdza zaświadczenie wydane przez Gminę [...].

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji w przedmiocie legalności budynku gospodarczego na płody rolne usytuowanego na działce nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...].

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy podał, że budowa budynku gospodarczego na płody rolne usytuowanego na działce nr [...] we wsi [...], nastąpiła w oparciu o zgłoszenie dokonane Staroście [...]. Wskazał, że wprawdzie Starosta [...] wniósł sprzeciw decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r., jednak sprzeciw ten na skutek decyzji Wojewody [...] nr [...]został uchylony, a postępowanie umorzone.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że z przepisu art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane jasno wynika, iż przed przyjęciem zgłoszenia (niewyrażeniem sprzeciwu) organ administracji architektoniczno-budowlanej winien dokonać oceny zgodności danego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzją o warunkach zabudowy lub innymi przepisami, w tym przypadku z przepisami ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. W ocenie organu odwoławczego, na etapie przyjmowania zgłoszenia, inwestycja powinna zostać zbadana z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ewentualna niezgodność powinna być podstawą wniesienia sprzeciwu, który w omawianej sprawie został uchylony.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 w/w ustawy "w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu. Zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego". Zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] z powyższego zapisu wywiódł, że budowa budynku gospodarczego na płody rolne usytuowanego na działce nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...] nie może zostać zakwalifikowana jako rozbudowa istniejącej działki siedliskowej, ponieważ w/w obiekt znajduje się na działce odrębnej od nieruchomości, na której znajduje się budynek mieszkalny wraz z zabudową zagrodową. Zdaniem organu odwoławczego, takie stanowisko organu powiatowego nie zasługuje na aprobatę – odwołująca wskazała bowiem, że działki, mimo iż zostały administracyjnie rozdzielone, to stanowią funkcjonalną całość - siedlisko, w ramach którego K. K. prowadzi działalność rolniczą. Podniósł przy tym, że w aktach znajduje się zaświadczenie z dnia [...] października 2011 r. Urzędu Gminy [...] w którym wskazano, że działka o nr ew. [...] we wsi [...] i działka nr [...] we wsi [...] stanowią ciągłą całość, stykając się ze sobą granicami, co umożliwia ich zagospodarowanie jako całość. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] w decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. uchylającej decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. o sprzeciwie i umarzającej postępowanie organu I instancji w całości wskazał, że K. K. uprawdopodobniła, że w/w nieruchomość stanowi działkę siedliskową rolną.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, który powstał legalnie - na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia [...] sierpnia 2014 r., a istnienie skutecznego zgłoszenia obiektu budowlanego jest swoistym potwierdzeniem jego legalności. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że umorzenie postępowania administracyjnego jest podyktowane wykonaniem inwestycji na podstawie i zgodnie ze zgłoszeniem, natomiast w przypadku ujawnienia, że inwestor użytkuje obiekt niezgodnie z przeznaczeniem, organ powiatowy będzie uprawniony do podjęcia działań zgodnie z posiadanymi kompetencjami.

Skargę na powyższą decyzję złożył [...] Park Narodowy wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzucił:

naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w postaci art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie w zaskarżonym rozstrzygnięciu ustalonego przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego w postaci łącznej ilości budynków gospodarczych zlokalizowanych przez inwestora na działce ew. [...] oraz działkach sąsiednich w kontekście ich lokalizacji na terenie [...] Parku Narodowego, w strefie chronionego krajobrazu, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia oraz wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co doprowadziło do usankcjonowania stanu niezgodnego z prawem, w którym park narodowy będący wspólnym dobrem społecznym i narodowym jest zabudowywany bez "ładu i składu", a także bez uprzedniej zgody i uzyskania opinii Dyrektora Parku w trybie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym;

naruszenie zasad postępowania administracyjnego w postaci art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na postępowaniu dowodowym, prowadzonym przez inny organ administracji publicznej w innej sprawie i na tej podstawie uznanie, że działka inwestora stanowi działkę siedliskową, bo okoliczność ta została "uprawdopodobniona" w innym postępowaniu, a nadto uznania jako dowód w sprawie zaświadczenia Urzędu Gminy [...] z [...] października 2011 r., przy jednoczesnym pominięciu i nieuwzględnieniu dowodów (w tym wizji lokalnej) zgromadzonych przed organem I instancji;

naruszenie zasad postępowania administracyjnego w postaci art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania przyczyn, dla których organ rozstrzygający odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom zgromadzonym przez organ pierwszej instancji w sprawie, a wskazujących, że działka inwestora w dacie zabudowy budynkami gospodarczymi nie stanowiła działki siedliskowej;

naruszenie zasad postępowania administracyjnego w postaci art. 107 § 1 k.p.a. poprzez pominiecie w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji treści z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy całkowicie pominął dowód wskazujący, że na działce nr [...] we wsi [...] jest sześć budynków gospodarczych oraz na dalszych wydzielonych przez inwestora działkach bezpośrednio sąsiadujących, kolejnych sześć budynków, co daje sumę 12 budynków wraz z infrastrukturą w postaci trzech studni wierconych oraz trzech zbiorników na gnojówkę, które to obiekty zlokalizowane zostały w bezpośrednim sąsiedztwie ochrony czynnej [...] Parku Narodowego. Skarżący zarzucił, że rozstrzygnięcie organu doprowadziło do prymatu interesu inwestora nad interesem społecznym w postaci ochrony przyrody parku narodowego.

Skarżący wskazał ponadto, że dokonywanie przez inwestora zabudowy parku narodowego kilkunastoma budynkami gospodarczymi, wyłącznie na podstawie dokonywanych zgłoszeń bez każdorazowego uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, stanowi naruszenie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skargę należało uwzględnić.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] nakazującą K. K. całkowitą rozbiórkę budynku gospodarczego na płody rolne usytuowanego na działce nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...] i umarzająca postępowanie prowadzone przez organ I instancji w przedmiocie legalności ww. budynku.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa).

Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, że decyzja organu II instancji narusza art. 105 § 1 k.p.a , bowiem ustalenia tego organu nie wyjaśniły wszystkich kwestii faktycznych i prawnych a w konsekwencji rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w sprawie legalności przedmiotowego obiektu budowlanego jest przedwczesne.

Zauważenia wymaga, że w ustawie Prawo budowlane ustawodawca przewiduje trzy tryby likwidacji skutków samowoli budowlanej, stosowane w odmiennych stanach faktycznych, tj. dwa tryby legalizacyjne, określone w art. 48 oraz w art. 49b, a także tryb naprawczy określony przepisami 50-51 tej ustawy. Tryb naprawczy z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy. Według art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Natomiast do robót już wykonanych stosuje się art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W świetle tych unormowań można zasadnie przyjąć, że prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polega między innymi na przekroczeniu granic dokonanego zgłoszenia czy też na dokonaniu niewłaściwego zgłoszenia.

Ponadto na gruncie art. 48 ustawy Prawo budowlane utrwalony jest pogląd, że zgłoszenie wykonywania robót budowlanych i brak sprzeciwu organu wyłącza - co do zasady - ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie tego przepisu, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 18 lutego 2015 r., II OSK 1715/13 i z 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04).

W tej sytuacji nie można podzielić tezy organu odwoławczego, iż bezprzedmiotowym jest prowadzenie niniejszego postępowania wobec legalnie dokonanego zgłoszenia i braku sprzeciwu organu.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji całkowicie zignorował postawiony przez organ I instancji problem konieczności uzyskania przez inwestorkę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji na przedmiotowej działce.

Podstawę materialno-prawną decyzji o warunkach zabudowy stanowi w szczególności art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według jego treści, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przesłanki wydania dla wnioskodawcy decyzji pozytywnej określa przepis art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie odgrywa także przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Otóż nakazuje on stosować art. 59 ust. 1 u.p.z.p. także do takiej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, za wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Z powyższej regulacji wynika jednoznacznie, iż decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana w odniesieniu do każdej nie tymczasowej i nie jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, choćby nie wiązała się ona z obowiązkiem posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę.

Podstawowym kryterium uprawniającym do stwierdzenia, że planowane zamierzenie w postaci budowy budynku gospodarczego wymaga decyzji o warunkach zabudowy, jest zaistnienie zmiany zagospodarowania terenu, wywołanej przedmiotową inwestycją. Organ odwoławczy nie wykazał jednak w niniejszej sprawie, że kryterium to nie zostało spełnione. Organ nie przeprowadził żadnych rozważań pozwalających na ustalenie, czy wybudowanie przedmiotowego obiektu o podanych gabarytach i w istniejącym otoczeniu, istotnie spowoduje zmianę zagospodarowania terenu, w tym, czy spowoduje zakłócenie normalnego dotychczasowego przeznaczenie terenu i sposobu korzystania z niego.

Przy czym obowiązkiem organu jest odniesienie się do twierdzeń organu I instancji ,że działka w chwili jej zabudowy stanowiła działkę rolną (niezabudowaną) stanowiła użytki rolne, siedlisko inwestora zlokalizowane jest po drugiej stronie drogi – działka nr ew. [...] i jest zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi.

Kwestią zasadniczą jest także fakt, iż działka nr ew. [...] (powstała ze scalenia działek nr ew. [...] i [...]), położona jest w strefie ochrony krajobrazowej Parku Narodowego i jednocześnie w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków oraz Siedlisk Natura 2000, co powoduje określone ograniczenia inwestycyjne wynikające z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Implikuje to konieczność uzyskania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach.

Tymczasem Dyrektor [...] Parku Narodowego odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach dotyczącej działki sąsiedniej położonej w tej samej strefie ochronnej, a orzeczenie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Środowiska z dnia 23 sierpnia 2011 r. Następnie sądy administracyjne zarówno I jak i II instancji ( II OSK 1476/12), uznały prawidłowość rozstrzygnięć organów administracji i wskazały, że teren objęty granicami inwestycji położony jest w strefie ochrony krajobrazowej Parku Narodowego i jednocześnie w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków oraz Siedlisk Natura 2000, co powoduje określone ograniczenia inwestycyjne wynikające z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Nie ulega wątpliwości, iż kwestie te powinny być przedmiotem rozważań organu odwoławczego, czego zabrakło w zaskarżonej decyzji, a co było materią ustaleń organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 w/w ustawy "w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu. Zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego".

Zdaniem organu II Instancji działka nr ew. [...] jest wyłączona spod wskazanego zakazu bowiem stanowi funkcjonalną całość - siedlisko, w ramach którego K. K. prowadzi działalność rolniczą. Twierdzenie to nie poparte żadnymi wyjaśnieniami pozostaje w sprzeczności z ustaleniami organu I instancji.

Organ powołał się na zaświadczenie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2005r. zaświadczające o nadaniu inwestorce nr identyfikacyjnego w krajowym systemie ewidencji producentów. Jednak ze względu na znaczny upływ czasu – ponad 11 lat okoliczność prowadzenia działalności rolniczej winna być przez organ zweryfikowana. Tymczasem organ nie skorzystał z art 136 kpa i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym względzie , nie przeprowadził oględzin które mogłyby potwierdzić czy rzeczywiście jak wskazuje skarżąca prowadzi ona na tym terenie ekologiczne gospodarstwo sadownicze.

Sąd dostrzega przedłożone na rozprawie zaświadczenie z [...] marca 2017r. jednak kontrola Sądu obejmuje stan faktyczny i prawny na datę wydania zaskarżonej decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy te dwie kwestie będą przedmiotem oceny organu odwoławczego przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie, należycie uzasadnionej.

Z tych przyczyn, uznając, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, czym doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 105 § 1 k.p.a, oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji, rozstrzygniecie o kosztach opierając na art. 200 przywołanej ustawy w związku z § 14 ust 1 pkt 1 lit. c) rozp. Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U z 2015r.poz 1804).