Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1419/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 37 ust 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 59/09 w sprawie ze skargi Gminy Miasta J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na oddanie w dzierżawę w trybie bezprzetargowym nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 59/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia 5 grudnia 2008 r., nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na oddanie w dzierżawę w trybie bezprzetargowym nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż uchwałą z dnia 29 października 2008 r., nr (...) , Rada Miasta J. wyraziła zgodę na oddanie w dzierżawę w drodze bezprzetargowej nieruchomości zabudowanej budynkiem Szkoły Podstawowej w K., położonej przy ul. (...), oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr (...) wraz z pomieszczeniami budynku (§ 1) oraz ustaliła czas trwania umowy dzierżawy na okres 25 lat z przeznaczeniem pod utworzenie "O" – głównej siedziby Stacji Badania Wędrówek Ptaków UG (§ 2). Jako podstawę prawną podjętej uchwały Rada Miasta J. wskazała art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej jako u.g.n.).

Wojewoda Pomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 grudnia 2008 r., nr (...), podjętym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność powyższej uchwały.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego to jest art. 37 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Natomiast przepis ust. 1 powołanego artykułu stanowi, że z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Z przepisu tego wynika, że przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres do 3 lat tryb przetargowy nie obowiązuje, tryb ten jest natomiast wymagany przy zawieraniu takich umów na czas dłuższy niż 3 lata. Tryb przetargowy ma w tym przypadku zastosowanie na podstawie odpowiedniego stosowania ust. 1 tego artykułu. Ten z kolei przepis stanowi, że nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, które przewidują przypadki drogi bezprzetargowej. Zdaniem Wojewody Pomorskiego, odpowiednie stosowanie ust. 1 do umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 u.g.n., oznacza, że również zawieranie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata może nastąpić jedynie przy odpowiednim zastosowaniu ust. 2 i 3 omawianego artykułu. W ocenie Wojewody Pomorskiego, uregulowanie zawarte w art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. nie stanowi zatem samodzielnej podstawy do wyrażenia przez radę gminy zgody na tryb bezprzetargowy, ponieważ tryb ten może być wykorzystany jedynie przy odpowiednim zastosowaniu przepisów ust. 2 i 3, które określają warunki odstąpienia od obowiązku zbycia nieruchomości w drodze przetargu. Na poparcie swojego stanowiska organ nadzoru przytoczył poglądy zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Miasta J. domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu aktowi zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym przez stwierdzenie nieważności uchwały podjętej zgodnie z prawem, naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędy w uzasadnieniu treść rozstrzygnięcia niepozwalające na bezsprzeczne ustalenie, która uchwała jest nieważna oraz naruszenie przepisów art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że treść przepisu art. 37 ust. 4 zdanie drugie u.g.n. mówi o "zgodzie na odstąpienie od obowiązku" przetargowego trybu zawarcia umów. Niezbędne jest zatem istnienie obowiązku, aby można było od obowiązku tego odstąpić. Gmina w sytuacjach wymienionych w art. 37 ust. 2 u.g.n. nie ma obowiązku przeprowadzania przetargu, a co za tym idzie nie sposób mówić o zgodzie na odstąpienie od takiego obowiązku. Stosowanie odpowiednie art. 37 ust. 2 u.g.n. do umów dzierżawy oznacza więc, że w przypadkach określonych w ust. 2 gmina nie stosuje trybu przetargowego na dzierżawę nieruchomości. Skarżąca Gmina podniosła, że art. 37 ust. 3 u.g.n. wskazuje na fakultatywne zwolnienie z obowiązku zbycia. Stosowanie tego przepisu odpowiednio w przypadku umów dzierżawy, musiałby doprowadzić do tego, że rada gminy wyrażałaby zgodę na uchwałę o zwolnieniu z obowiązku zbycia w drodze przetargu. W ocenie skarżącej Gminy, skoro art. 37 ust. 2 u.g.n. podaje zwolnienia z obowiązku przetargu, to zwolnienia te mają charakter ustawowy i nieuznaniowy. Rada gminy aby zastosować zwolnienie określone w tym przepisie nie musi wyrażać zgody na stosowanie prawa przez organ wykonawczy, a odmowa takiej zgody byłaby nieuprawniona.

Ponadto skarżąca Gmina wskazała, że przepisy dotyczące zwolnień ustawowych z obowiązku przetargu są bardzo restrykcyjne i służą ograniczeniu samowoli organów w tym przedmiocie. W przypadku zbycia nieruchomości ustawodawca pozwolił na włączenie trybu przetargu w pewnych enumeratywnie wskazanych okolicznościach. Ograniczenie możliwości bezprzetargowego oddania nieruchomości w dzierżawę lub najem na dłużej niż 3 lata, skoro zgoda organu stanowiącego na zastosowanie zwolnień ustawowych w przypadku zbycia definitywnego nie jest wymagana, prowadziłoby do sytuacji, gdy w przypadku zbycia bezprzetargowego organ wykonawczy mógłby to zrobić bez odpowiedniej uchwały wyrażającej zgodę na bezprzetargowy tryb, a w przypadku najmu, czy dzierżawy zgodę taką byłby zobowiązany uzyskać.

Zdaniem skarżącej Gminy gdyby wolą ustawodawcy byłoby wskazanie, że rada gminy może wyrazić zgodę na bezprzetargowy najem czy dzierżawę jedynie gdy zaistnieją okoliczności wskazane w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n., to kwestia ta zostałby wyraźnie wskazana. Przyjmowanie, że skoro art. 37 ust. 4 tejże ustawy odwołuje się do treści ust. 1, to ust. 2 i 3 będzie miał odpowiednie zastosowanie przy wyrażeniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ust. 4 stanowi niczym nieuzasadnioną interpretację rozszerzającą.

Ponadto skarżąca Gminy wyraziła pogląd, że gdyby odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 4 u.g.n. miałoby powodować zastosowanie wprost ust. 1 i 2 tego artykułu, to zdanie drugie ust. 4 jest zbędne. Argumentacja, że stanowi ono normę kompetencyjną, nie może się ostać wobec treści art. 37 ust. 2 i 3 ww. ustawy. W ust. 2 mowa jest bowiem o zwolnieniach ustawowych, więc rada gminy nie ma żadnych uprawnień do wyrażania, a tym bardzie odmowy wyrażania zgody.

Zdaniem skarżącej Gminy wykładnia gramatyczna art. 37 ust. 4 oraz ust. 1, 2 i 3 u.g.n. prowadzi wniosku, zgodnie z którym przy umowach dzierżawy, najmu, użyczenia dłuższych niż 3 lata oraz umowach na czas nieokreślony, gmina jest obowiązana zastosować tryb przetargowy, chyba że zachodzi ustawowy obowiązek zastosowania trybu bezprzetargowego albo rada gminy podjęła decyzję o wyrażeniu zgody na tryb bezprzetargowy w drodze uchwały.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga Rady Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze podlegała oddaleniu jako bezzasadna.

Rada Miasta J. przyjęła za podstawę prawną zaskarżonej uchwały ustęp czwarty art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 ro. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej jako: u.g.n.) uznając, że zdanie drugie tego ustępu stanowi samodzielną regulację, pozwalającą na odstąpienie od przetargu w każdym przypadku, gdy rada wyrazi na to zgodę, w okolicznościach danej sprawy, na zasadzie uznaniowości.

W opinii Sądu pierwszej instancji z wykładni gramatycznej powołanego przepisu wynika, iż przy zawieraniu umów dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata wymagany jest przetargowy tryb zawarcia umowy, chyba że odpowiednia rada wyrazi, w drodze uchwały, zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Do odstąpienia od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy konieczne jest jednak odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 1 u.g.n., który nakazuje uwzględniać regulacje zawarte w ust. 2 i 3 tegoż artykułu, określające przypadki drogi bezprzetargowej.

Odwołanie się w ustępie czwartym art. 37 u.g.n. do odpowiedniego zastosowania ust. 1 powoduje zatem, że do zawierania umów, o których mowa w tymże ustępie, na dłużej niż 3 lata, ust. 1 cyt. artykułu będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 art. 37 u.g.n., bowiem ust. 1 powołuje się na te ustępy. Przy czym przepisy ust. 2 i 3 będą miały odpowiednie zastosowanie przy wyrażeniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ustępu 4 art. 37 u.g.n. Oznacza to, że wydzierżawienie nieruchomości w drodze bezprzetargowej na czas dłuższy niż 3 lata jest dopuszczalne tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n.

Na prawidłowość przyjętej w niniejszej sprawie wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. wskazuje również treść art. 37 ust. 3 u.g.n. zdanie drugie, zgodnie z którym wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Tym samym, gdyby doszło do zawarcia w trybie bezprzetargowym umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej na okres 25 lat (jak w niniejszej sprawie), mogłoby to spowodować możliwość obejścia przepisu art. 37 ust. 1 u.g.n., bowiem po zabudowaniu nieruchomość taka mogłaby zostać sprzedana dzierżawcy w trybie bezprzetargowym.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji uznał, iż stanowisko Rady Miasta J. , zgodnie z którym art. 37 ust. 4 u.g.n. zawiera samodzielną regulację, pozwalającą na odstąpienie od przetargu w każdym przypadku, gdy właściwa rada wyrazi na to zgodę, oparte jest na błędnej wykładni omawianego przepisu. Gdyby bowiem przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. miał funkcjonować w obrocie prawnym – jak tego chciałaby Rada – jako samodzielna podstawa do bezprzetargowego zawierania umów dzierżawy, najmu, czy też użytkowania nieruchomości, stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, na okres przekraczający 3 lata, ustawodawca nie odwoływałby się w jego pierwszym zdaniu do odpowiedniego stosowania ustępu pierwszego art. 37.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji bezzasadne jest również twierdzenie Rady Miasta J. , że przedstawiona przez Wojewodę wykładnia art. 37 ust. 4 u.g.n., zaakceptowana przez Sąd w niniejszej sprawie, skutkuje tym, że przepis art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. jest przepisem zbędnym. Przepis ten zbędnym nie jest, ponieważ zawiera normę o charakterze kompetencyjnym, określającą organy właściwe do udzielenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy.

Podstawy do uwzględniania skargi nie mógł stanowić zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przez błędy w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Istotnie w uzasadnieniu wskazano numer uchwały inny niż uchwały objętej rozstrzygnięciem, jednakże z osnowy rozstrzygnięcia wynika, że dotyczy ono uchwały Rady Gminy J. Nr (...) , zaś wskazana nieścisłość nie miała wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta J. zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego – art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1, 2, 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, w sposób szczegółowo uzasadniony w pkt 1 uzasadnienia niniejszej skargi,

2) prawa przepisów postępowania przed sądem administracyjnym – art. 3 § 1 oraz art. 148 p.p.s.a. przejawiające się tym, iż Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środków określonych w art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 w zw. z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, mimo iż wykładnia art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami była błędna i sprzeczna z wolą ustawodawcy.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.), gdyż treść zdania drugiego ust. 4 art. 37 u.g.n. mówi wyraźnie o "zgodzie na odstąpienie od obowiązku". Skoro tak, to logicznym jest, iż w pierwszej kolejności niezbędne jest istnienie obowiązku przetargowego trybu zawierania umów, aby można było od obowiązku tego odstępować. Przepis ust. 2 powołanego artykułu nie wskazuje na obowiązek przeprowadzenia przetargu – wręcz przeciwnie Gmina w sytuacjach wymienionych w tym przepisie nie ma obowiązku przeprowadzania przetargu, a więc nie może ona wyrażać zgody na odstępowanie od obowiązku, którego nie ma. W przypadkach określonych w ust. 2 gmina nie stosuje trybu przetargowego na dzierżawę nieruchomości. Nie stosuje, gdyż ust. 2 przewiduje brak obowiązku stosowania tego trybu. Nie stosuje, gdyż tak postanowił ustawodawca, a nie dlatego, że taka jest rola gminy.

Tak więc, zgoda na odstąpienie od obowiązku (o której mowa w ust. 4 zdanie drugie) ma jedynie sens w przypadku, gdy gmina ma obowiązek stosowania trybu przetargowego (a więc nie wówczas, gdy i tak obowiązku takiego brak).

W opinii skarżącego nawet przyjmując interpretację, iż skoro art. 37 ust. 4 odwołuje się do treści ust. 1, a ten z kolei wskazuje na wyłączenia określone w ust, 2 i 3, to rada gminy może wyrazić zgodę na dzierżawę bezprzetargową w sytuacjach określonych w ust. 2 i 3, to zupełnie nie wiadomo jak odpowiednio należałoby wówczas stosować przepis ust. 3 (do którego także odwołuje się ust. 1 art. 37). Już sama treść ust. 3 wskazuje bowiem na fakultatywne ("rada może") zwolnienie z obowiązku zbycia we wskazanych w tym przepisie przypadkach, między innymi w przypadku realizacji celów mieszkaniowych itp. Stosowany odpowiednio w przypadku umów dzierżawy, musiałby doprowadzić do tego, że rada gminy wyrażałaby zgodę (w formie uchwały z art. 37 ust. 4), a uchwałę o zwolnieniu z obowiązku zbycia w drodze przetargu (w formie uchwały z art. 37 ust. 3).

Skarżący podniósł, iż jego zdaniem przy umowach dzierżawy, najmu, użyczenia dłuższych niż 3 lata oraz umowach na czas nieokreślony, gmina jest obowiązana zastosować tryb przetargowy, chyba, że zachodzi jedna z poniższych okoliczności:

1) po pierwsze, gdy istnieje ustawowy obowiązek zastosowania trybu bezprzetargowego – tu przypadki wskazane w ust. 2, w tym przypadku gmina dzierżawi, najmuje itp. nieruchomość na rzecz podmiotów wskazanych w tym przepisie bez prowadzenia przetargu – jako wynik obowiązku ustawowego, przyjęcie tego trybu (formy bezprzetargowej) nie wymaga zgody rady gminy (zgoda w ust. 2 nie jest wymagana), umowę w tym zakresie podpisuje bez przeprowadzania przetargu organ wykonawczy jednostki, albo

2) po drugie, gdy zastosuje fakultatywne zwolnienie określone w ust. 3 art. 37, do którego również odwołuje się art. 37 ust. 1 – wówczas wymagana jest uchwała rady, przy czym zastosowanie zwolnienia uzależnione jest od spełnienia warunków określonych w tym przepisie, albo

3) rada gminy, po rozważeniu sprawy, podjęła decyzję o wyrażeniu zgody na tryb bezprzetargowy zawarcia umowy, wówczas konieczna jest uchwała rady (zdanie drugie ust. 4), ale podjęcie uchwały nie jest uzależnione od zaistnienia przesłanek ustawowych. Jest to bowiem suwerenna decyzja rady.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.

Dokonana bowiem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wykładnia art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej jako u.g.n.), jest prawidłowa. Należy w całej rozciągłości podzielić wywody Sądu pierwszej instancji uzasadniające taką interpretację ww. przepisu, która stanowi, że do zawierania m.in. umowy dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata, będzie miał zastosowanie wprost ust. 1 art. 37 u.g.n., a co za tym idzie również z zastrzeżeniami wynikającymi z ust. 2 i 3 tego artykułu, gdyż ust. 1 odwołuje się do tych ustępów. Natomiast przy wyrażeniu zgody na odstąpienie od obowiązku bezprzetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy powyżej 3 lat, będzie miał zastosowanie ust. 2 i 3 powołanego art. 37 u.g.n.

Należy przy tym podkreślić, iż takie stanowisko wyrażał już wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach np. z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 756/05, z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 145/08, z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt I OSK 558/08, a które to stanowisko ostatecznie zostało utrwalone w uchwale siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 1/09, w której stwierdzono, iż rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n., może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy.

W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził, iż analiza art. 37 u.g.n. prowadzi do następujących wniosków:

Przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. określa obowiązek zawarcia w drodze przetargu umów dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w ten sposób, że stosuje się odpowiednio ust. 1 art. 37 ustawy, który stanowi o obowiązku przeprowadzania przetargu przy zawieraniu umów sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność gminy lub oddawania takiej nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Ponadto, skoro przepis ust. 1 art. 37 u.g.n. wprowadza obowiązek zawarcia w drodze przetargu umów sprzedaży nieruchomości lub oddawanie ich w użytkowanie wieczyste z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 art. 37, to odpowiednie stosowanie przepisów ust. 1, o którym mowa w ust. 4 art. 37 oznacza, że odpowiednio stosuje się także ust. 2 i 3 art. 37, ale tylko w zakresie, który może mieć zastosowanie do umów, o których mowa w ust. 4 art. 37.

Z kolei odpowiednie stosowanie ust. 1 art. 37 ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 oznacza, że w niektórych przypadkach, o których mowa w ust. 2 art. 37, nieruchomość może być wydzierżawiana w drodze bezprzetargowej (np. w przypadku dzierżawy nieruchomości na rzecz innej jednostki samorządu terytorialnego – art. 37 ust. 2 pkt 2 u.g.n.).

Argumentując zaprezentowane stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku zawierania umów dzierżawy w drodze przetargu. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić obowiązek zawierania umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 u.g.n. w drodze przetargu i jednocześnie dać radzie gminy prawo wyrażenia zgody na odstąpienie od tego obowiązku w każdym przypadku (bez jakichkolwiek ograniczeń), to całkowicie zbędne byłoby odesłanie do ust. 1 art. 37 u.g.n., który stosuje się z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego artykułu, gdyż wystarczyło w zdaniu pierwszym ust. 4 art. 37 u.g.n. określić, że przy zawieraniu tych umów stosuje się przetarg.

Wskazał również, iż przepis ust. 3 art. 37 ustawy szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 u.g.n. Natomiast brak jest argumentów, które przemawiałyby za tym, aby również inne cele, o charakterze czysto komercyjnym mogły przemawiać za odstąpieniem od obowiązku przeprowadzania przetargu. A zatem przepis art. 37 ust. 3 u.g.n. stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów, o których mowa w art. 37 ust. 4 tej ustawy. Natomiast zdanie drugie ust. 4 art. 37 ustawy, określa organy właściwe w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargu.

Stanowisko zajęte w powyższej uchwale w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie będzie występował w trybie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego m.in. w uchwale składu siedmiu sędziów, przedstawia zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi, bowiem nie ma podstaw do jego zastosowania.

Ponadto, na marginesie należy wskazać, iż zmiana treści przepisu art. 37 ust. 4 u.g.n., wprowadzona z dniem 7 stycznia 2010 r., nie może rzutować na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku, bowiem Wojewódzki Sąd rozpatrując skargę bierze pod uwagę stan prawny z daty podjęcia zaskarżonego aktu administracyjnego.

Z tych wszystkich względów, uznając, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 37 ust. 1 i 4 u.g.n. jest prawidłowa, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.