Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 241/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 162 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 84 ust. 3 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi Aresztu Śledczego na decyzję Wojewody z dnia 31 grudnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie bonifikaty udzielonej od opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 4 października 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz Aresztu Śledczego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 grudnia 2018 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Aresztu Śledczego w W., uchylił decyzję Starosty W. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia 4 października 2018 r. i orzekł co do istoty sprawy stwierdzając wygaśnięcie decyzji Starosty W., nr [...], z dnia 23 października 2006 r. w sprawie udzielenia Aresztowi Śledczemu w W. na czas nieokreślony bonifikaty w wysokości 50% od opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu Wojewoda przytoczył stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że decyzją z dnia 23 października 2006 r. Starosta W., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, udzielił Aresztowi Śledczemu w W. na czas nieokreślony bonifikaty w wysokości 50% od opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa stanowiącą działki nr [...] i nr [...], obręb [...] w W. Decyzja ta została wydana na podstawie zgody Wojewody na zastosowanie bonifikaty, udzielonej zarządzeniem nr [...] z dnia 17 października 2006 r.

Zarządzeniem z dnia 13 sierpnia 2018 r., w sprawie nr [...] dotyczącej uchylenia zgód na udzielenie bezterminowych bonifikat od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa, Wojewoda stwierdził, że utraciło moc m.in. jego zarządzenie z dnia 17 października 2006 r.

W konsekwencji powyższego, decyzją z dnia 4 października 2018 r. Starosta W. orzekł o wygaśnięciu z dniem 1 stycznia 2019 r. decyzji Starosty W. z dnia 23 października 2006 r. o udzieleniu bonifikaty z powodu jej bezprzedmiotowości.

Kwestionując powyższą decyzję odwołaniem Areszt Śledczy w W. stwierdził, że bezprzedmiotowość decyzji nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia jej wygaśnięcia, a konieczny jest również wyraźny przepis prawa nakazujący stwierdzenie jej wygaśnięcia. Areszt powołał przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1660/09, w którym stwierdzono, że uchylenie podstawy prawnej decyzji, nie powoduje wygaszenia uprawnień nabytych.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda podzielił pogląd Starosty, że decyzja z dnia 23 października 2006 r. o udzieleniu bonifikaty stała się bezprzedmiotowa. Powołując się na przepis art. 84 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204) stwierdził, że w niniejszej sprawie Wojewoda udzielił zgody na bonifikatę zarządzeniem z dnia 17 października 2006 r., a następnie ją cofnął zarządzeniem z dnia 13 sierpnia 2018 r. Spowodowało to, że obecnie brak jest podstaw do dalszego stosowania bonifikaty. Bezprzedmiotowość w omawianym przypadku polega zatem na tym, że nie istnieje już zgoda Wojewody, która jest warunkiem koniecznym udzielenia bonifikaty.

Według Wojewody sytuacja ta nie jest tożsama ze wskazaną w wyroku powołanym przez odwołującego. Sąd odnosi się bowiem do sytuacji, kiedy zmienia się przepis prawa, który stanowił podstawę wydania decyzji i wskazuje, że w takim wypadku nowa regulacja musiałaby wprost przewidzieć, że wygasają decyzje wydane na podstawie poprzedniej, aby skutek taki zaistniał. Dotyczy to sytuacji, kiedy do wydania decyzji wystarczy, aby przepis będący jej podstawą istniał w dacie jej wydania. Natomiast w omawianym wypadku mamy do czynienia z sytuacją, kiedy przyznanie bonifikaty uzależnione jest od tego, aby zgoda Wojewody istniała w momencie każdorazowego udzielenia tej bonifikaty. Bonifikata dotyczy bowiem każdorazowo opłaty wnoszonej za dany rok. A ponieważ Wojewoda zgodę cofnął, decyzja stała się bezprzedmiotowa.

Art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przewiduje niezależne od siebie sytuacje, kiedy organ powinien wydać takie rozstrzygnięcie. Przy bezprzedmiotowości musi zaistnieć jedna z dwóch sytuacji, tj. stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przypadki te są niezależne od siebie, na co wskazuje spójnik "albo". Zdaniem organu odwoławczego odwołujący się skupił się na pierwszym przypadku ("bezprzedmiotowość + nakaz wynikający z przepisu prawa"), podczas gdy w omawianej sytuacji mamy do czynienia z sytuacją drugą ("bezprzedmiotowość + występowanie interesu").

Wygaszenie bezprzedmiotowej decyzji leży w interesie społecznym, bowiem porządkuje sytuację prawną przez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która przestała istnieć i przez to nie nadaje się do wykonania. Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Może ona bowiem stwarzać pozory istnienia określonych uprawnień czy obowiązków, godząc w ten sposób w pewność obrotu prawnego. Ponadto, decyzja administracyjna stanowi jeden z instrumentów służących realizacji zadań nałożonych na administrację publiczną. Decyzja bezprzedmiotowa instrumentu takiego już nie stanowi, a zatem z punktu widzenia interesu społecznego jej wygaśnięcie jest zawsze konieczne.

W świetle powyższych rozważań Wojewoda wyjaśnił, że interes społeczny w rozpatrywanej sprawie przemawia za wyeliminowaniem z obrotu decyzji bezprzedmiotowej, gdyż może ona wprowadzać w błąd co do istnienia podstaw do uiszczenia opłaty z tytułu trwałego zarządu z bonifikatą, podczas gdy podstawa do udzielenia bonifikaty (zarządzenie Wojewody) utraciła moc. Interes społeczny w omawianej sprawie wynika z tych samych przesłanek, które leżały u podstaw uchylenia przywołanego zarządzenia. Od kilku lat na terenie województwa pomorskiego wypracowana została praktyka udzielania zgód na przyznawanie bonifikat od opłat z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa wyłącznie na okres jednego roku. Jednocześnie w obrocie nadal pozostawały zarządzenia (wydane w latach 2001 - 2009) o treści ogólnej i bezterminowej, na podstawie których starostowie/prezydenci miast, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, co roku udzielali bonifikat od opłat z tytułu trwałego zarządu. Przedstawiony stan mógł prowadzić do różnego traktowania podmiotów sprawujących trwały zarząd na nieruchomościach Skarbu Państwa. Co więcej, coraz częściej starostowie/prezydenci miast, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zwracali się do Wojewody z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie aktualności i możliwości dalszego stosowania przedmiotowych zarządzeń m.in. w związku z dokonywanymi aktualizacjami opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa. Zatem zgody bezterminowe nastręczały wątpliwości interpretacyjnych i mogły prowadzić do odmiennego ich rozumienia i stosowania w różnych powiatach. Zatem interes społeczny w omawianej sprawie znajduje wyraz w konieczności ujednolicenia reguł udzielania bonifikat od opłat z tytułu trwałego zarządu w województwie pomorskim w celu doprowadzenia do jednolitego i prawidłowego gospodarowania środkami publicznymi, a także wyeliminowania wątpliwości interpretacyjnych i sytuacji, kiedy podmioty w podobnej sytuacji (lub nawet ten sam podmiot), ale sprawujące trwały zarząd nieruchomościami położonymi w różnych powiatach byłyby traktowane w różny sposób.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaznaczył, że zastosowanie tego przepisu nie stoi na przeszkodzie wystąpieniu przez Areszt Śledczy w W. z ponownym wnioskiem o udzielenie bonifikaty.

Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy uzasadnił tym, że organ I instancji posłużył się w swojej decyzji sformułowaniem "orzeka o wygaśnięciu" zamiast "stwierdza wygaśnięcie". Zauważył, że takie dwa sposoby sformułowania sentencji nie są równoznaczne. Pierwszy wskazuje na to, że decyzja organu jest konstytutywna i to ona kreuje sytuację prawną, drugi zaś stosowany jest w decyzjach deklaratoryjnych, które potwierdzają zaistnienie jakiejś okoliczności. Ustawodawca w art. 162 § 1 k.p.a. wprost przewidział, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie. Ponadto wskazał, że organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu orzekł, że wygaśnięcie decyzji miałoby nastąpić z dniem 1 stycznia 2019 r. Taka konstrukcja nie znajduje uzasadnienia w treści art. 162 k.p.a., który nie daje organowi uprawnień do wskazania momentu, z którym wygaśnięcie nastąpiło.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Areszt Śledczy w W. domagał się wyeliminowania decyzji obu instancji z obrotu prawnego, zarzucając naruszenie:

- przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 162 ust. 1 k.p.a. polegające na cofnięciu udzielonej Aresztowi Śledczemu w W. na czas nieoznaczony bonifikaty w wysokości 50% od ustalonej decyzją Starosty W. opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu, podczas gdy nie zaszły żadne okoliczności przewidziane dyspozycją powyższego przepisu uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia decyzji,

- przepisów prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie, tj. art. 84 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. polegające na cofnięciu udzielonej Aresztowi Śledczemu w W. na czas nieoznaczony bonifikaty w wysokości 50% od ustalonej decyzją Starosty W. opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu, podczas gdy nie zaszły żadne okoliczności przewidziane dyspozycją powyższego przepisu uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia decyzji.

Zdaniem skarżącego błędne jest stanowisko Wojewody, że cofnięcie zgody na udzielenie bonifikaty od opłat z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa automatycznie skutkuje bezprzedmiotowością decyzji Starosty udzielającej bonifikaty. Przywołując wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1661/09, wskazał że w sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości, w rozumienie ort. 162 § 1 k.p.a., następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziano taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą podstawę prawną. W takim przypadku decyzje te nie stoją się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość.

Skarżący podkreślił, że zmianę wysokości bonifikaty rocznej lub jej cofnięcie regulują przepisy art. 84 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. W jego ocenie nie zaszły żadne okoliczności faktyczne wyczerpujące dyspozycje powołanych powyżej przepisów. Wskazał przy tym, że zgodnie z art. 43 u.g.n. trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, a treścią tego prawa jest korzystanie i czerpanie pożytków z nieruchomości przez jednostkę w zakresie określonym w tym przepisie. Nie oznacza to, by z przyznanych uprawnień korzystać w sposób, którego efektem byłaby niegospodarność powodująca np. pozbawienie jednostki organizacyjnej przysługującej jej bonifikaty, o której mowa w art. 84 ust. 3 i 4 u.g.n., czy też konieczność uiszczania wyższych opłat rocznych obliczonych przy zastosowaniu maksymalnej stawki procentowej. Podejmowanie czynności faktycznych i prawnych, których następstwem mogą być sankcje wymienione w art. 85 ust. 1 i 2, powinno się odbywać w porozumieniu i za zgodą organu nadzorującego i poparte względami ekonomicznymi. W innym przypadku może zaistnieć podstawa do zastosowania przepisów art. 46 ust. 1, 2 i 3 u.g.n.

Dodał, że podnoszone argumenty organu odwoławczego wynikające z interesu społecznego sprowadzające się do tego, że udzielone bezterminowe zgody na bonifikatę od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa nastręczały wątpliwości interpretacyjnych, co do aktualizacji przedmiotowych opłat rocznych, są wyimaginowanym problemem. Przyznana bonifikata jest upustem w opłacie rocznej za trwały zarząd nieruchomościami Skarbu Państwa. Art. 87 u.g.n. reguluje w sposób jasny i czytelny aktualizacje opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ II instancji wskazał, że strona skarżąca niewłaściwie powołuje się na analogię w zakresie uchylania przepisów prawnych. Przepisy takie mają charakter generalny, natomiast zarządzenie wyrażające zgodę na przyznanie bonifikaty reguluje sytuację danego podmiotu w konkretnie zindywidualizowanych okolicznościach. Wyrażenie zgody na przyznanie bonifikaty jest bowiem "decyzją" (choć nie w rozumieniu postępowania administracyjnego) wojewody, który działa w granicach przyznanego mu prawa do dysponowania majątkiem Skarbu Państwa. Tym samym ma on prawo zgodę cofnąć w trosce o ten majątek, a także inne zasady jakimi kieruje się przy wykonywaniu uprawnień nadzorczych nad starostami - m.in. zasadą równego traktowania podmiotów. Przyjęcie zaś interpretacji proponowanej przez stronę skarżącą prowadziłoby do ograniczenia uprawnień władczych wojewody, które ustawowo przyznano mu w stosunku do majątku Skarbu Państwa.

Odnosząc się zaś do przywołanego przez stronę skarżącą art. 85 u.g.n., organ wskazał, że zgadza się ze stanowiskiem, iż sytuacja faktyczna i prawna, z jaką mamy do czynienia w omawianej sprawie nie jest objęta dyspozycją tego przepisu. Stąd nie miał on zastosowania i nie był przedmiotem orzekania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody uchylająca decyzję Starosty W. z dnia 4 października 2018 r. orzekającą o wygaśnięciu z dniem 1 stycznia 2019 r. decyzji Starosty W. z dnia 23 października 2006 r. w sprawie udzielenia Aresztowi Śledczemu w W., na czas nieokreślony, bonifikaty w wysokości 50%, od opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa, stanowiącą zabudowane działki nr [...] i [...] obręb [...] w W., i orzekająca co do istoty poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty W. z dnia 23 października 2006 r.

Starosta, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o wygaśnięciu decyzji w sprawie udzielenia bonifikaty na czas nieokreślony od opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa z powodu bezprzedmiotowości. Zdaniem organu bezprzedmiotowość jest następstwem zarządzenia Wojewody z dnia 13 sierpnia 2018 r. w sprawie nr [...], wydanego na podstawie art. 11 ust. 2 oraz art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), orzekającego o utracie mocy zarządzenia Wojewody nr [...] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie udzielenia zgody na bonifikatę od opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa.

Starosta, a za nim Wojewoda, uznali, że uchylenie w 2018 r., zgody udzielonej przez Wojewodę w 2006 r. bezterminowo na przyznanie bonifikaty, spowodowało bezprzedmiotowość decyzji o udzieleniu bonifikaty na czas nieoznaczony, albowiem przyznanie bonifikaty wymaga istnienia zgody Wojewody każdorazowo w momencie jej udzielenia. Natomiast od momentu wejścia w życie zarządzenia Wojewody z dnia 13 sierpnia 2018 r. zgoda taka przestała obowiązywać.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowiska organów orzekających nie podziela. Zdaniem Sądu w tej sprawie nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, która mogła uzasadniać stwierdzenie wygaśnięcia ostatecznej decyzji Starosty o udzieleniu bonifikaty, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że podstawą przyznania bonifikaty od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu jest przepis art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Przepis ten, w dacie udzielania bonifikaty w 2006 r., brzmiał: "Właściwy organ może udzielić, za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od opłat rocznych ustalonych zgodnie z przepisem art. 83 ust. 2, jeżeli nieruchomość jest oddana:

1) na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych;

2) jednostkom organizacyjnym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową;

3) na siedziby organów administracji państwowej i sądów niewymienionych w art. 60 oraz prokuratur;

4) na siedziby aresztów śledczych, zakładów karnych i zakładów dla nieletnich".

Stał się on podstawą decyzji Starosty z dnia 23 października 2006 r. o udzieleniu Aresztowi Śledczemu w W., na czas nieokreślony, bonifikaty, wykorzystując zarządzenie Wojewody nr [...] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie zgody na udzielenie bonifikaty na czas nieokreślony.

Z powyższego wynika, że bonifikata ma charakter fakultatywny, a jej udzielenie przez właściwy organ było uzależnione od uzyskania wcześniej zgody wojewody albo organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (w zależności od tego, czyją własnością jest nieruchomość). Bonifikata może być udzielona, tylko jeśli nieruchomość jest oddana w trwały zarząd na cele określone w art. 84 ust. 3 pkt 1–4 u.g.n., a cel stanowiący podstawę udzielenia bonifikaty powinien być określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu.

W niniejszej sprawie przesłanki udzielenia bonifikaty zostały spełnione i Starosta, działając w ramach bezterminowej zgody wyrażonej, odpowiednim zarządzeniem Wojewody, wydał decyzję o bonifikacie na czas nieokreślony. Sama decyzja administracyjna o bonifikacie jest wynikiem rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej przez starostę i ma charakter uznaniowy, a nie związany. Konieczność uzyskania zgody wojewody na udzielanie decyzją bonifikaty nie może być rozumiana w ten sposób, że taka zgoda nakłada obowiązek udzielenia bonifikaty, albowiem zgoda wojewody stanowi nie tyle przesłankę, ale warunek jej udzielenia. Zgoda wojewody nie stanowi w szczególności podstawy samego rozstrzygnięcia o bonifikacie. Starosta wydaje decyzję o bonifikacie według swego uznania rozważając podstawy jej udzielenia wynikające z przepisów prawa materialnego i może udzielić tej bonifikaty z zakreśleniem terminu lub na czas nieoznaczony, pod tym jednak warunkiem, że działa w ramach zgody udzielonej w formie odpowiedniego zarządzenia.

Zgoda wojewody dotyczy, zgodnie z dosłownym brzmieniem art. 84 ust. 3 u.g.n., samego udzielania bonifikaty, a nie bonifikaty jako takiej. Podstawą bonifikaty jest bowiem uznaniowa decyzja starosty, a nie zgoda wojewody, udzielana staroście przed wydaniem decyzji o bonifikacie.

W okolicznościach niniejszej sprawy to wyłącznie w związku z uznaniem administracyjnym Starosty W. skarżącemu udzielono bonifikaty na czas nieoznaczony, przy czym organowi nie można zarzucić działania bez zgody Wojewody. To, że Starosta W., w ramach kompetencji, uznał za celowe skorzystanie z tego, iż w treści zarządzenia Wojewoda wyraził zgodę na udzielenie bonifikaty bez określenia terminu, nie oznacza, że obowiązywanie tego zarządzenia stanowi przesłankę stosowania udzielonej już bonifikaty. W tej sytuacji nie istniała co roku potrzeba wydawania decyzji w sprawie przyznania bonifikaty, gdyż prawo to zostało skarżącemu przyznane ostateczną decyzją już w 2006 r. na czas nieokreślony. Wobec tego cofnięcie zgody nie mogło spowodować niewykonalności ostatecznej decyzji, którą przyznano bonifikatę na czas nieokreślony.

Następcze uchylenie zarządzenia o zgodzie na udzielenie bonifikaty, przyznanej decyzją Starosty, nie może być postrzegane jako powstanie stanu bezprzedmiotowości decyzji o udzieleniu bonifikaty. Zgoda wojewody nie stanowi elementu stosunku materialnoprawnego ukształtowanego władczo przez decyzję uznaniową, ale jest warunkiem jego ukształtowania w określony sposób przez właściwy organ. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 750–751). Przez wykonanie decyzji należy rozumieć wszelkie zachowania (działania i zaniechania) zmierzające do uzyskania stanu wynikającego z danej decyzji. Uchylenie zgody przez Wojewodę nie powoduje niewykonalności decyzji przyznającej prawo do bonifikaty. W tej sytuacji nie dokonało się unicestwienie któregokolwiek elementu kształtującego stosunek prawny na podstawie decyzji o bonifikacie. Przysługuje ona podmiotowi, który wykonuje trwały zarząd nieruchomością Skarbu Państwa w sposób nieprzerwany i zgodny z celem wykorzystania tej nieruchomości. W powyższym zakresie nie nastąpiła żadna zmiana okoliczności faktycznych mających wpływ na wykonalność decyzji o bonifikacie.

Dopóki decyzja udzielająca bonifikaty nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w trybach nadzwyczajnych k.p.a. to do tego czasu istnieje uprawnienie podmiotu do bonifikaty. Za takim poglądem przemawia wykładnia językowa, systemowa i celowościowa przepisów u.g.n. i k.p.a., normujących etapy postępowania administracyjnego i skutki wydanych w jego następstwie decyzji administracyjnych, które charakteryzują się m.in. takimi cechami, jak wykonalność i ostateczność.

Przepisy u.g.n. w sposób wyczerpujący określają sytuacje uzasadniające pozbawienie przyznanej wcześniej bonifikaty. Przepis art. 85 ust. 1 u.g.n. stanowi, że jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd nieruchomością, która oddała nieruchomość lub jej część w najem lub dzierżawę, może być pozbawiona przysługującej jej bonifikaty, o której mowa w art. 84 ust. 3 i 4, a ponadto może być zobowiązana do uiszczania opłat rocznych w wysokości 1% ceny nieruchomości. Pozbawienie bonifikaty oraz zmiana opłaty rocznej następuje w drodze decyzji właściwego organu. Jeżeli po oddaniu nieruchomości w trwały zarząd nastąpiła trwała zmiana celu wykorzystywania nieruchomości, będącego podstawą udzielonej bonifikaty, właściwy organ pozbawia przyznanej bonifikaty w drodze decyzji (ust. 2).

Z tego wynikają dwie enumeratywnie określone przesłanki pozbawienia bonifikaty:

1. oddanie nieruchomości lub jej części w najem lub dzierżawę,

2. wystąpienie trwałej zmiany celu wykorzystywania nieruchomości oddanej w trwały zarząd.

Poza przywołanymi okolicznościami, żadne inne nie wypełniają hipotezy przepisów art. 85 ust. 1 i 2 u.g.n. i nie uprawniają do pozbawienia wcześniej przyznanej bonifikaty. Wystąpienie tych przesłanek aktualizuje w pierwszym wypadku uprawnienie organu, a w drugim jego obowiązek, do pozbawienia bonifikaty. Bonifikata jest bowiem związana ściśle z celem, na jaki nieruchomość została oddana w trwały zarząd, którym nie jest uzyskiwanie korzyści majątkowych z najmu lub dzierżawy, choćby nawet z tego powodu ogólne przeznaczenie nieruchomości (jej funkcja) nie ulegało zmianie. Jeśli więc cel wykorzystywania nieruchomości uległ zmianie, to nie ma powodu do dalszego stosowania bonifikaty.

Uchylenie zgody na udzielenie bonifikaty nie zostało wskazane w ustawie jako przesłanka pozbawienia bonifikaty przyznanej ostateczną decyzją tym bardziej w sytuacji, gdy podmiot uprawniony nie zaprzestał realizacji celu, dla realizacji którego trwały zarząd ustanowiono.

Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo, gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Na tle powyższego przepisu wskazuje się, że instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji służy uchyleniu skutków materialnoprawnych i procesowych decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a przy tym jej eliminacja leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Instytucji wygaśnięcia decyzji przypisać należy funkcję porządkującą, która wyraża się w deklaratywnym wskazaniu, że obowiązująca formalnie decyzja nie może podlegać wykonaniu, albowiem przyznaje uprawnienia lub nakłada obowiązki jedynie w sposób pozorny. Jej istniejąca bezprzedmiotowość, podlegająca stwierdzeniu, wynika z jej prawnej nieskuteczności, a więc braku możliwości kształtowania z określonych przyczyn za jej pośrednictwem aktualnie i w przyszłości stosunków administracyjnoprawnych. Przedmiot stosunku administracyjnoprawnego obejmuje podstawę faktyczną i podstawę prawną, w oparciu o którą organ wyznacza decyzją administracyjną sytuację prawną określonego podmiotu. Zasada aktualności orzeczenia obejmuje obowiązek uwzględnienia przez organ przepisów prawnych i stanu faktycznego aktualnych i istniejących na dzień orzekania. Następcza zmiana stanu faktycznego, co do zasady, nie ma wpływu na obowiązywanie ostatecznej decyzji. Stoi temu na przeszkodzie zasada trwałości decyzji administracyjnej. Jedyny wyjątek od tej reguły odnosi się wyłącznie do tych zmian w okolicznościach faktycznych, które uniemożliwiają wykonywanie decyzji (m.in. ulega eliminacji przedmiot uprawnień lub obowiązku, czy też podmiot, którego dotyczyła decyzja przestał istnieć). Z taką zmianą okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Dla wykonalności ostatecznej decyzji o bonifikacie nie ma znaczenia, że wobec uchylenia przez Wojewodę zgody na udzielenie bonifikaty, kierunek wydanego rozstrzygnięcia byłby obecnie inny.

Wygaszanie decyzji administracyjnej w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., czyli tak naprawdę pozbawienie kogoś prawa, ingeruje w trwałość decyzji administracyjnej i ukształtowanych na jej podstawie praw. Na gruncie prawa konstytucyjnego niemal powszechnie przyjmuje się obowiązywanie zasady zakazującej arbitralnego odejmowania praw. Mówiąc o niej, zwykle używa się określenia "zasada ochrony praw nabytych", ale tak naprawdę idzie nie tyle o ochronę, ile o trwałość praw. Zasada ta nie implikuje absolutnej nienaruszalności praw, ale powinna być realizowana w możliwie najwyższym stopniu, w granicach wyznaczonych przez ogół uwarunkowań faktycznych i prawnych (por. T. Kiełkowski, Nabycie prawa na mocy decyzji administracyjnej, LEX/el. 2012).

Powyższe działanie Wojewody, stwierdzającego zaskarżoną decyzją wygaśnięcie decyzji przyznającej prawo do bonifikaty, nastąpiło z naruszeniem prawa wobec niespełnienia wymaganych prawem przesłanek do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 162 § 1 k.p.a., bowiem rozszerzająca wykładnia wskazanego powyższej przepisu jest niedopuszczalna z uwagi na charakter instytucji tu uregulowanej, będącej wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia 4 października 2018 r. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obu instancji dyktowała konieczność pozbawienia mocy prawnej każdej ze wskazanych decyzji, wygaszających bezpodstawnie decyzję Starosty W. z dnia 23 października 2006 r. o przyznaniu skarżącemu bonifikaty na czas nieokreślony.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego od organu kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem ziściły się okoliczności objęte hipotezą przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.