Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 336/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 155, art/ 156 par. 1 pkt 2, art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 10 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 roku sprawy ze skargi T. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu wniosku T. Ł., o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie pkt 1 decyzji Kolegium z dnia [...] znak [...], mocą której:

1) stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] nr [...] znak [...] o zmianie decyzji nr [...] znak [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia z wniosku T. Ł. lokalizacji inwestycji celu publicznego, po rozpatrzeniu wniosków I. T., C. S., M. J., M. J., M. J., M. Ł., A. J., K. S., I. W., G. W, G. C., F. Ł., A. M., B. S., R. D.,

2) umorzono postępowanie z wniosków R.W., W. C., R. M., Z. A., P. P., P. J., R. T., R. K., M. A., L. C., E. K., D. K., A. Z., A. Z., A.K., , A. J., A. J., K. Z., K. M., o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] nr [...] znak [...] o zmianie decyzji nr [...] znak [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia z wniosku T. Ł. lokalizacji inwestycji celu publicznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego znak [...] z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] nr [...] znak [...].

Z akt sprawy wynika, że sprawa z wniosków ww. osób o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] nr [...] znak [...]o zmianie decyzji nr [...] znak [...] z dnia [...] (w decyzji organu I instancji mylnie podano datę [...]) w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego była przedmiotem rozpatrzenia przez Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia [...] znak [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] znak [...], umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...].

W wyniku rozpoznania skargi I. T. na ww. decyzję Kolegium z dnia [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 313/16, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...].

W toku ponownego rozpoznawania sprawy w związku z ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Kolegium Odwoławcze decyzją dnia [...] znak [...]:

- działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] nr [...] znak [...] o zmianie decyzji nr [...] znak [...] w przedmiocie ustalenia z wniosku T. Ł. lokalizacji inwestycji celu publicznego, po rozpatrzeniu sprawy z wniosków I. T., C. S., M. J., M. J., M. J., M. Ł., A. J., K. S., I. W., G. W, G. C., F. Ł., A. M., B. S., R. D.,

- działając na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. umorzyło postępowanie z wniosków R.W., W. C., R. M., Z. A., P. P., P. J., R. T., R. K., M. A., L. C., E. K., D. K., A. Z., A. Z., A.K., , A. J., A. J., K. Z., K. M., o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] nr [...] znak: [...] o zmianie decyzji nr [...] znak [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu sprawy podniosło, że w ww. wyroku z dnia 15 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, odnosząc się do kwestii strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] w przedmiocie zmiany decyzji tego organu z dnia [...] nr [...] znak [...], nawiązał do kręgu stron ustalonego przez Kolegium w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] nr [...], znak [...], tj. decyzji zmienionej weryfikowaną decyzją.

W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] znak [...], zakończonym decyzją z dnia [...] znak [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] znak [...], [...], Kolegium stwierdziło, że C. Z., M. J., M. J., M. J., M. Ł., A. J., K. S., K. S., I. T., I. W., G. W., G. C., F. Ł., A. M., B. S. i R. D. właścicielom działek oddalonych od terenu inwestycji w odległości do 500 m przysługuje przymiot stron, natomiast właściciele działek oddalonych od terenu inwestycji w odległości powyżej 500 m, tj. R. W., W. C., R. M., Z. A., P. P., P. J., R. T., R. K., M. A., L. C., W. K., D. K., A. Z., A., Z., A. K., A. J., A. J. i K. M., a także K. Z. i E. K., które nie wskazały nieruchomości, których są właścicielami, takiego przymiotu nie posiadają. Kolegium wskazało, że wprawdzie w polskim prawodawstwie brak jest zapisów regulujących minimalną odległość lokalizacji elektrowni wiatrowych od terenów zamieszkałych, to jednak nie oznacza to całkowitej dowolności przy lokalizacji turbin wiatrowych. W świetle publikowanych badań przyjmuje się, że izofona o wartości 40 dB (najbardziej rygorystyczna norma w odniesieniu do dopuszczalnych norm hałasu ustalona w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku - j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 112) powinna zamknąć się w granicy 500 m. W takim samym zasięgu, tj. do 500 m, powinny zamknąć się szkodliwe dla zdrowia infradźwięki,

Kolegium uwzględniło dane podane przez wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji, z których wynikały odległości ich działek od granic terenu. Skoro zatem I. T., C. S., M. J., M. J., M. J., M. Ł., A. J., K. S., K. S., I.W., G. W., G. C., F. Ł., A. M., B. S., R. D., zostali uznani przez Kolegium za strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...], to z tych samych względów przysługuje im interes prawny w sprawie dotyczącej zmiany tej decyzji. Natomiast postępowanie wszczęte wnioskami R.W., W. C., R. M., Z. A., P. P., P. J., R. T., R. K., M. A., L. C., E. K., D. K., A. Z., A. Z., A.K., , A. J., A. J., K. Z., K. M. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] należało umorzyć.

Organ odwoławczy wskazał, iż kontestowana decyzja z dnia [...] została podjęta na podstawie art. 154 i art. 155 k.p.a. Podstawową przesłanką dokonania zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest zgoda stron postępowania. W ocenie Kolegium organ I instancji nie dysponował zgodą wszystkich stron na zmianę decyzji, co prowadzi, na gruncie przesłanek z art. 155 k.p.a., do rażącej wadliwości decyzji podjętej na podstawie tego przepisu, co uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Organ odwoławczy podkreślił, iż inną kwestią w przedmiotowej sprawie jest to, czy zmiana ostatecznej decyzji z dnia [...], w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 28 sierpnia 2012 r., mogła nastąpić w trybie art. 155 k.p.a. Strona nie może zatem dążąc do zmiany decyzji w tym trybie, zmieniać zakresu pierwotnego żądania zakończonego tą decyzją. W przedmiotowej sprawie inwestor zmienił przedmiot inwestycji, co zostało przez organ zaakceptowane. Postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] dotyczyło terenu ozn. nr ewid. dz. 366/7, 371/4, 436, 442, 493/1, 494, 528/1, 530, 542, natomiast we wniosku z dnia 28 sierpnia 2012 r. inwestor wystąpił o wykreślenie z decyzji działki ozn. nr ewid. 542 i dopisanie działek ozn. nr ewid. 367/7 i 492.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie pkt 1 ww. decyzji Kolegium z dnia [...] złożył T. Ł., reprezentowany przez radcę prawnego A. Z.. Strona skarżąca wskazała, iż w treści uzasadnienia ww. wyroku z dnia 15 lipca 2016 r. Sąd jednoznacznie wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien poczynić dokładne ustalenia co do lokalizacji nieruchomości skarżącej w stosunku do nieruchomości na której zlokalizowano inwestycję, a także zasiągu oddziaływania inwestycji. Skarżącą była wyłącznie I. T. Tymczasem, ponownie rozpatrując sprawę, organ poczynił ustalenia co do lokalizacji nieruchomości należących do szerszego kręgu osób poza skarżącą I. T., a nadto oparł rozstrzygnięcie o dane przyjęte w świetle publikowanych badań, niesprecyzowanych w uzasadnieniu decyzji w jakikolwiek sposób, bezpodstawnie przyjął najbardziej rygorystyczną normę w odniesieniu do dopuszczalnych norm hałasu ustaloną w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych norm hałasu - izofonę o wartości 40 dB, co w rezultacie doprowadziło do niezasadnego uznania, iż stroną postępowania - poza skarżącą - winny być uznane jeszcze inne osoby (wskazane w sentencji decyzji), a zatem zgoda również tych osób - w ocenie organu - miała być niezbędna dla wydania zaskarżonej przez I. T. decyzji zmieniającej. W ocenie skarżącego organ naruszył treść przepisu art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016 r., poz. 778 ze zm. – dalej "pzp").

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...], znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż oceniając ponownie, czy w omawianym przypadku zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji pierwszoinstancyjnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało rozstrzygnięcie i argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji Kolegium znak [...] z dnia [...]

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem, którego istotą jest ustalenie, czy treść decyzji daje podstawę do uznania jej za nieważną. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzwyczajnym jest dotknięta jedną z wad, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Oceny ostatecznej decyzji administracyjnej dokonuje się w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty decyzji ostatecznej (tak np. NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 514/11, Lex nr 1216741). Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stanu faktycznego. Działanie organu w trybie o stwierdzenie nieważności decyzji wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i różni się zasadniczo od postępowania zwykłego - odwoławczego. W postępowaniu w przedmiocie unieważnienia decyzji organ zajmuje się kwestiami ściśle prawnymi. W tym postępowaniu nie ma proceduralnej możliwości poszerzania materiału dowodowego. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych - uzupełniających ustaleń faktycznych, wobec czego organ opiera się wyłącznie na materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy.

W postępowaniu nieważnościowym badaniu podlegają przede wszystkim naruszenia przepisów ustawowych.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji sformułowane są w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzeniu nieważności podlega m. in. decyzja, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ocenianej w postępowaniu nieważnościowym pozostaje w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, na podstawie którego decyzja ta została wydana, jak i w sytuacji gdy ustalenia wydającego ocenianą decyzję nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Natomiast w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki który nie wymaga wykładni prawa bądź nie budzi ona wątpliwości. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (tak też NSA w wyroku z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, LEX nr 824448). Nie chodzi tu obłędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Konkludując, za uprawnione organ odwoławczy uznał stwierdzenie, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie to jest na tyle ciężkie, że musi skutkować jej nieważnością.

Kolegium podzieliło swoje stanowisko zajęte w decyzji z dnia [...], iż przymiot strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] przysługuje osobom uznanym przez Kolegium za strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...]

Organ podkreślił, iż niezasadny jest zarzut, iż Kolegium w ww. decyzji z dnia [...] oparło rozstrzygnięcie na przedłożonym przez skarżącą wątpliwym dowodzie - zarejestrowanym na płycie CD wideogramie. W decyzji tej opisując stan faktyczny sprawy wskazano, iż w toku ponownego rozpoznawania sprawy w związku z ww. wyrokiem WSA z dnia 15 lipca 2016 r. I. T., reprezentowana przez radcę prawnego K. C., wniosła o dopuszczenie dowodu z zarejestrowanych na płycie CD wideogramów.

Jak już wyżej przedstawiono, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ww. wyrokiem z dnia 15 lipca 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]. Z sentencji wyroku nie wynika, iż Sąd uchyla ww. decyzje w części dotyczącej postępowania w sprawie wniosku skarżącej I. T., a w pozostałej części oddala skargę. W związku z ww. wyrokiem Sądu wszystkie złożone wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] podlegały ponownemu rozpoznaniu przez Kolegium (co też znalazło wyraz w decyzji Kolegium z dnia [...]), a nie tylko wniosek strony skarżącej I. T.. Inaczej ujmując, w wyniku uchylenia przez Sąd decyzji Kolegium sprawa wszczęta z wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji nie została zakończona w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 158 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Zatem wnioski te podlegały ponownemu rozpoznaniu.

Przytaczając regulację z art. 155 k.p.a organ wskazał, iż pojęcie "nabycia praw" użyte w rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawo. Tak więc decyzje w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, są decyzjami na mocy których strona nabywa prawo.

Zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest oparta na dwóch przesłankach: zgoda strony na zmianę i wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony oraz jednej przesłance negatywnej - brak sprzeczności zmiany z przepisem szczególnym. Organ administracji publicznej może zmienić decyzję ostateczną jeżeli spełnione są łącznie ww. przesłanki.

Oceniając kolejno przesłanki pozwalające na zastosowanie art. 155 k.p.a. należy mieć na uwadze, iż podstawowym warunkiem dopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej jest zgoda strony, która nabyła prawo. Przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 k.p.a. rozumieć należy zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie, a nie wyłącznie zgoda podmiotu inicjującego takie postępowanie. Decyzja, podlegająca zmianie dotyczy bowiem interesu prawnego wszystkich stron postępowania i wobec tego każda ze stron musi wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a.. Nie ulega wątpliwości, iż decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie tylko inwestor lecz i sąsiedzi nabyli określone prawo (prawo żądania zabudowy działki sąsiedniej tylko na określonych warunkach), a jej zmiana możliwa jest wyłącznie za zgodą wszystkich stron postępowania. Strony postępowania winny w sposób nie budzący wątpliwości wyrazić akceptację dla zmiany rozstrzygnięcia organu. To właśnie treść udzielonej zgody wyznacza zakres i granice dozwolonych zmian w decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. W sprawie zakończonej ostateczną decyzją w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] oprócz wnioskodawcy występowały jeszcze inne strony postępowania. Tymczasem jak wynika z akt sprawy decyzja z dnia [...] została wydana bez uzyskania zgody wszystkich stron postępowania. Czynność zawiadomienia stron postępowania o wszczęciu postępowania oraz o zapoznaniu z aktami nie może być utożsamiana z wyrażeniem zgody na zmianę pierwotnej decyzji, gdyż jest to czynność związana z realizacją obowiązku określonego w art. 61 § 4 i art. 10 k.p.a. Uzyskanie zgody stron na zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej, określonej wart. 155 k.p.a, wiąże się z koniecznością odrębnego powiadomienia stron postępowania o zamiarze planowanej zmiany decyzji i uzyskania na to ich pisemnej zgody.

W rozpatrywanej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, poza sporem jest, a potwierdza to materiał sprawy, iż strony postępowania nie udzieliły zgody na zmianę ostatecznej decyzji. Brak zamieszczenia w aktach, utrwalonych na piśmie oświadczeń co do zgody wszystkich stron na zmianę decyzji, świadczy o tym, że decyzja nie odpowiada wymogom przepisu art. 155 k.p.a., a zatem zapadła z jego obrazą. Zatem decyzja z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 155 k.p.a., które to skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy podkreślił też, że dla zastosowania trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji przewidzianego w art. 155 k.p.a. niezbędne jest zaistnienie stanu tożsamości sprawy. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że tożsamość sprawy ma miejsce wówczas, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego i procedury w niezmienionym stanie faktycznym. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.

Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 Kpa nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych.

Decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] dotyczyło terenu ozn. nr ewid. dz. 366/7, 371/4, 436, 442, 493/1, 494, 528/1, 530, 542, natomiast we wniosku z dnia 28 sierpnia 2012 r. (złożonym w organie dnia 7 września 2012 r.) inwestor wystąpił o wykreślenie z decyzji działki ozn. nr ewid. 542 i dopisanie działek ozn. nr ewid. 367/7 i 492. W przedmiotowej sprawie inwestor zmienił przedmiot inwestycji, a zatem zmienił pierwotne żądanie zakończone decyzją, co zostało przez organ zaakceptowane.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez Kolegium art. 53 ust. 7 pzp, to w ocenie Kolegium, przepis ten nie ma zastosowania do zmiany decyzji podjętej na podstawie art. 155 k.p.a.. Decyzja podlegająca weryfikacji podjęta została bowiem

w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w przepisach k.p.a., a nie jako decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, której procedura uzyskiwania została szczegółowo unormowana w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował T. Ł. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W petitum skargi, działający w imieniu skarżącego pełnomocnik, zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 53 ust. 7 pzp poprzez jego niezastosowanie, co było skutkiem przyjęcia przez organ błędnego uznania, iż przepis ten nie ma zastosowania do decyzji zmieniającej decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu licznego,

co w rezultacie skutkowało:

2. naruszeniem przepisu postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 158 § 2 k.p.a w zw. z art. 53 ust. 7 pzp, poprzez jego niezastosowanie, a w rezultacie zaniechanie wydania decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazującej okoliczności, z powodu których nie stwierdzono je nieważności.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], znak: [...], którą Kolegium postanowiło utrzymać w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] nr [...] znak [...] o zmianie decyzji nr [...] znak [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia z wniosku T. Ł. lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten umożliwia kontrolę również ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz jedynie zbadanie kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie spełniona którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym przesłanki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe bada kontrolowaną decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania.

Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04, LEX nr 165717).

W świetle poczynionych uwag, istotą w rozpoznawanej sprawie jest to, czy decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] o zmianie decyzji z dnia [...] w przedmiocie ustalenia z wniosku T. Ł. lokalizacji inwestycji celu publicznego, została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego, jak stwierdził organ w zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym, rozważania w przedmiotowej sprawie sprowadzając się do przepisu art. 155 k.p.a., stwarzającego dla organu orzekającego podstawę do dokonania rozstrzygnięcia zmieniającego decyzję w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie oparte na tym przepisie stwarza zatem organom administracji publicznej możliwość uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej, w oparciu o którą ukształtowane zostały prawa i obowiązki stron postępowania i w wyniku wydania nowej decyzji - doprowadzenia do zmiany ustalonych praw i obowiązków. Celem tego postępowania nie jest jednak ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Dlatego też, możliwość uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 k.p.a. uzależniona jest od zgody strony oraz uznania przez organ rozstrzygający sprawę w tym trybie, że za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanka "zgody strony" z art. 155 k.p.a. nie odnosi się wyłącznie do takich decyzji, w których jedna strona nabyła prawo. W przypadku bowiem, gdy decyzja jest źródłem nabycia prawa, to zmiana tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wymaga zgody osób (podmiotów), które były stronami w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i to bez względu na okoliczność, jakie prawa nabyła każda z tych stron. W świetle powyższego przyjdzie stwierdzić, iż postępowanie w trybie omawianego przepisu prowadzi się z udziałem tych samych stron postępowania podstawowego (zwykłego), w którym zapadła decyzja ostateczna (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1465/05, LEX nr 337475; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 897/04, LEX nr 190638; wyrok NSA z 11 grudnia 2003 r., sygn. akt IV SA 1855/02, LEX nr 339407).

W rozpoznawanej sprawie należy podzielić stanowisko organu, że przy zmianie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie jest wymagana zgoda tylko od strony, która nabyła prawa. Niewątpliwie w niniejszej sprawie skarżący był inicjatorem zarówno postępowania pierwotnego, jak i w trybie art. 155 k.p.a. Przy czym, w tym pierwotnym postępowaniu, ustalającym dla skarżącego lokalizację inwestycji celu publicznego organ ustalił, że przymiot strony przysługiwał właścicielom sąsiednich działek.

Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo oceniło, że stroną postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie zmiany decyzji byli także wszyscy uczestnicy postępowania, wymienieni w zaskarżonej decyzji.

Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie, przy wydaniu decyzji w trybie art. 155 k.p.a. brak było wymaganej tym przepisem zgody stron na zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z treści zaskarżonej decyzji i lektury akt wynika, że w rozpoznawanej sprawie brak jest zgody stron na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Decyzja zatem wydana z naruszeniem wymogu ustawowego - zgody stron – stanowi rażące naruszenie reguł zachowania się przez organ przy zmianie decyzji. Zgodne jest orzecznictwo w tej kwestii, bowiem przyjmuje, że brak zgody jest kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością decyzji (zob. wyrok WSA z 19 października 2005 r., II SA/Gd 574/04 - LEX nr 235281; wyrok NSA z 5 stycznia 2000 r., I SA 1826/98 - LEX nr 57178). Organ administracji nie może wydać na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną, nie dysponując zgodą wszystkich stron postępowania uczestniczących w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, w stosunku do której jedna ze stron złożyła wniosek o jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z powodu rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2601/13, LEX nr 2089945).

Zgoda stron, o której mowa w omawianym przepisie, stanowiąca podstawową przesłankę zastosowania art. 155 k.p.a., udzielona musi być wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej. Stąd – jak podkreślał organ w zaskarżonych decyzjach – gdy brak jest zgody strony, to ta okoliczność stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Organ stwierdzając nieważność zmienionej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wskazał na obligujące uregulowanie zawarte w art. 156 k.p.a., zmierzające do wszczęcia i prowadzenia postępowania w nowej sprawie, w trybie nadzwyczajnym.

W rozpoznawanej sprawie przesłanki określone w art. 155 k.p.a. nie zostały spełnione, bowiem brak jest zgody wszystkich stron postępowania. Z poczynionych przez organ ustaleń wynika, że Wójt Gminy D. do stron postępowania w ogóle o wyrażenie zgody nie wystąpił.

W postępowaniu prowadzonym w tym trybie, organ rozpatrzył sprawę w granicach określonych przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazał na okoliczność rażącego naruszenia prawa procesowego, poprzez opisanie przesłanek i ustawowych wymogów przy zmianie decyzji oraz dokonał ich oceny. Zasadnie więc organ stwierdził nieważność decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. – z opisanych wyżej przyczyn – gdyż zastosowanie trybu zmiany decyzji przewidzianego tym przepisem możliwe jest jedynie w przypadku prowadzenia postępowania w stosunku do tych samych stron i po uzyskaniu ich wyraźnej zgody na zmianę, czego zabrakło w niniejszej sprawie.

Sąd nie podziela poglądu skarżącego odnośnie naruszenia przepisu 53 ust. 7 pzp poprzez jego niezastosowanie. Należy podzielić tu stanowisko organu, że decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] podjęta została w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w przepisach k.p.a., a nie jako decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W świetle przedstawionych powyżej wywodów, należało stwierdzić, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., został prawidłowo przez organy orzekające w sprawie zastosowany, zaś zarzuty skargi Sąd uznał za chybione.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.

ms