Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 506/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt: II SA/Wa 1266/15 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję P. S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1266/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. T. na decyzję P. [...] S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2015 r. i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem do P. [...] S. A. o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie inwestycji pn. Modernizacja stacji S. wraz z modernizacją 4 szt. obiektów inżynieryjnych oraz modernizacją 4 szt. obiektów na szlaku K. – S. realizowana w ramach projektu "Modernizacja linii kolejowej nr [...] Centralna Magistrala Kolejowa" prowadzonej w ramach udzielonego zamówienia publicznego - symbol [...] w zakresie:

1. umowy na realizację inwestycji zawartej przez inwestora z wykonawcą inwestycji - konsorcjum budowlanym E. Sp. z o. o. - lidera konsorcjum oraz O. S. A.,

2. umowy konsorcjum budowlanego O. S. A. oraz E. Sp. z o. o.,

3. specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia - zamówienia publicznego o symbolu [...],

4. umocowania J. L. - przedstawiciela wykonawcy do występowania w imieniu wykonawcy,

5. umocowanie T. D. - kierownika budowy do odbioru prac prowadzonych przez podwykonawców,

6. umocowania R. L. - kierownika biura technicznego do odbioru prac prowadzonych przez podwykonawców,

7. faktur wystawionych przez wykonawców wobec inwestora i potwierdzeń zapłaty rzeczonych faktur,

8. o udzielenie odpowiedzi, czy prace geodezyjne objęte umową nr [...] zawartą pomiędzy konsorcjum a podwykonawcą P. Sp. z o. o. zostały przez inwestora wobec wykonawcy odebrane i zapłacone.

Jednocześnie skarżący wniósł o udostępnienie powyższej dokumentacji poprzez przesłanie skanów na wskazany adres elektroniczny lub kserokopii na wskazany adres.

P. [...] S. A. pismem z dnia [...] marca 2015 r. przesłała skarżącemu kopię umowy nr [...] z dnia [...] października 2012 r., kopię Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówień cz. I i II oraz kopię części III Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówień. Jednocześnie poinformowano skarżącego, że organ nie dysponuje informacjami ani dokumentami, na podstawie których umocowano T. D. - kierownika budowy oraz R. L. - kierownika biura technicznego, do odbioru prac prowadzonych przez podwykonawców.

Jednocześnie organ decyzją z dnia [...] marca 2015 r. odmówił udzielenia wnioskowanej informacji w zakresie: umocowania J. L. do występowania w imieniu wykonawcy; udostępnienia umowy konsorcjum budowlanego; udostępnienia informacji, czy prace geodezyjne wykonane zostały przez inwestora odebrane i opłacone oraz w jakiej wysokości; udostępnienia faktur wystawionych przez wykonawcę wobec inwestora i potwierdzeń zapłaty.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zwrócił się do konsorcjum z pytaniem, czy powyższe dokumenty i dane mogą zostać udostępnione wnioskodawcy, jednak konsorcjum nie wyraziło zgody na udzielenie wnioskowanych informacji.

Na skutek złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2015 r. uzasadniając, że ponownie zwrócił się do konsorcjum z pytaniem dotyczącym możliwości udostępnienia żądanych informacji, jednak konsorcjum podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie niewyrażenia zgody na udostępnienie tych informacji. Odnosząc się do kwestii umocowania J. L. organ wskazał, że podlega ono ochronie ponieważ stanowi tajemnicę organizacyjną przedsiębiorstwa oraz ze względu na ochronę jego prywatności ponieważ nie pełni żadnej funkcji publicznej. Odnośnie umowy konsorcjum organ wskazał, że nie może ona zostać udostępniona ponieważ zawiera informacje posiadające wartość gospodarczą, o której mowa w art. 11 ust. 4 in fine ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.), zwanej dalej u.z.n.k., oraz wskazał, że strony umowy zawarły w niej klauzulę poufności. Ze względu na klauzulę poufności nie można również zdaniem organu, udostępnić informacji dotyczących realizacji umowy E.– P. Odnosząc się do udostępnienia faktur, organ również wskazał, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa zatem nie mogą zostać udostępnione.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., poprzez uznanie, że informacje o których udostępnienie wnioskował, w postaci pełnomocnictwa udzielonego J. L, nie mogą być udostępnione z uwagi na ochronę prywatności pełnomocnika oraz naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. poprzez uznanie, że informacje, o których udostępnienie wnioskował, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i nie mogą być udostępnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że ze względu na uchybienia procesowe, które wpłynęły na stosowane przepisy prawa materialnego, zasadnym było uchylenie obu decyzji podjętych w niniejszej sprawie.

Sąd pierwszej instancji wskazał na wstępie przepisy art. 1, art. 5 i art. 6 u.d.i.p., a także art. 61 ust. 3 Konstytucji RP stwierdzając, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności. Sąd zajął stanowisko, że dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie u.z.n.k.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ nie uzasadnił w sposób wystarczający kwestii wystąpienia negatywnych przesłanek uzasadniających odmowę udzielenia informacji publicznej, tj. tajemnicy przedsiębiorstwa oraz tajemnicy organizacyjnej przedsiębiorcy, prywatności osoby fizycznej oraz, że osoba, której wniosek dotyczy nie była funkcjonariuszem publicznym. To z kolei powoduje, iż zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz 80 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła P. [...] S.A. zarzucając w zakresie dotyczącym umocowania J. L., naruszenie:

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w ramach ochrony prywatności osoby fizycznej możliwe jest udostępnienie zanonimizowanego dokumentu dotyczącego wymienionej w toku postępowania z imienia i nazwiska konkretnej osoby fizycznej oraz niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, polegające na przyjęciu, że możliwe jest udostępnienie umocowania J. L., po poddaniu go anonimizacji zapewniającej ochronę danych wrażliwych;

- art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, że informacja (dokument) dotycząca m.in. przedstawiciela wykonawcy, który nie jest osobą pełniąca funkcję publiczną, pozbawiona jest waloru informacji publicznej, co wyklucza wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej

- art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na uznaniu, że P. zamiast wydania decyzji w odniesieniu do umocowania J. L., winno poinformować, iż dokument jego dotyczący nie stanowi informacji publicznej;

W zakresie dotyczącym udostępnienia pozostałych dokumentów i informacji (umów, faktur, potwierdzeń i informacji dot. prac geodezyjnych), skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy oraz brak dostatecznie precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania;

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że brak opatrzenia informacji znajdujących się w aktach administracyjnych i sądowych klauzulą tajności uniemożliwia ocenę materialnych przesłanek utajnienia informacji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 i art. 54 § 2 p.p.s.a oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., wskutek bezpodstawnego przyjęcia, że organ nie wyjaśnił w sposób wystarczający kwestii wystąpienia kolejnej negatywnej przestanki uzasadniającej odmowę udzielenia informacji publicznej, tj. tajemnicy przedsiębiorstwa oraz, że uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i ogólnikowe.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na jej rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się nieuzasadnione.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego.

Dokonując zatem oceny zarzutów procesowych wskazać wypadnie, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w taki sposób, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Uwzględniając przedstawione uwagi należy stwierdzić, że omawiane zarzuty kasacyjne nie zostały uzasadnione w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. Jakkolwiek autor skargi kasacyjnej przedstawił, na czym w jego ocenie polegało naruszenie przepisów postępowania, to jednak nie uzasadnił, jaki istotny wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie.

Tym niemniej, mając na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, odnieść się przyjdzie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, pomimo wskazanych wyżej braków w ich uzasadnieniu.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołane unormowanie reguluje jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia i do ich zbadania sprowadza się kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie tego przepisu może mieć miejsce, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

Uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie wyroku spełnia wszystkie wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić w tym miejscu wypadnie, że wskazywany przez skarżącą kasacyjnie brak dostatecznie precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania nie stanowi uchybienia, które mogłoby mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, nie mówiąc o istotnym wpływie.

Z kolei zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. został postawiony bez przedstawienia uzasadnienia nawiązującego w jakikolwiek sposób do jego treści. Nie mógł on podważyć zatem zaskarżonego wyroku. Zgodnie z powołanym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przesłanką zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonej decyzji, ale także w aktach lub czynnościach ją poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Skoro zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie przepisów dające podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, a jednocześnie uznał, że poprzedzająca ją decyzja dotknięta była tymi samymi uchybieniami, to zastosowanie przepisu art. 135 p.p.s.a. było jedynie wynikiem tej konstatacji.

Nie jest również usprawiedliwione powiązanie powyższych zarzutów z naruszeniem art. 54 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ, o którym mowa w § 1 (chodzi o organ, za pośrednictwem którego wnoszona jest skarga do sądu administracyjnego), przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepis ten określa jedynie procesowe obowiązki organu. Jeżeli organ wypełnił te obowiązki, wówczas sąd nie ma powodów do stosowania tego przepisu. Skarżąca kasacyjnie zdaje się upatrywać naruszenia tego przepisu w związku z wyrażoną przez Sąd pierwszej instancji oceną, że argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą stanowić uzupełnienia decyzji. Tego rodzaju ocena Sądu nie tylko jest trafna co do zasady, ale też w żaden sposób nie świadczy o naruszeniu art. 54 § 2 p.p.s.a. Czym innym jest bowiem przedstawienie argumentów stanowiących polemikę z zarzutami skargi, a czym innym próba uzupełnienia uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wreszcie nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie bowiem uznał, że organ nie wyjaśnił w sposób wystarczający kwestii wystąpienia negatywnej przesłanki uzasadniającej odmowę udzielenia informacji publicznej, tj. tajemnicy przedsiębiorstwa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do analizy przepisów oraz przytoczenia stanu faktycznego, sprowadzonego do prostej konstatacji, iż żądana informacja została na podstawie wewnętrznych przepisów P. S. A. uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa, co ma stanowić o zasadności jej nieudostępnienia. Nadto w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie wyjaśniono, na czym P. S. A. opiera stwierdzenie, że żądana informacja posiada wartość gospodarczą i organizacyjną. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika zasadność przesłanek, którymi się kierował organ. W uzasadnieniu decyzji organ nie wyjaśnił dlaczego nadano informacjom, o których udostępnienie wnosili skarżący, waloru tajemnicy przedsiębiorcy i dlaczego zasada ochrony tej tajemnicy jest tak istotna dla konsorcjum. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał, aby w zaskarżonej decyzji została należycie rozważana tajemnica przedsiębiorcy w sensie materialnym. Ogólnikowe twierdzenia w tym względzie nie mogą zastąpić merytorycznego uzasadnienia decyzji. Zatem trafnie oceniono, że uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie, bowiem z treścią art. 107 k.p.a. uzasadnienie składa się z dwóch części: uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego. W uzasadnieniu należy najpierw podać fakty, które organ administracji uznał za udowodnione, a dopiero później dokonać oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle konkretnych przepisów prawa. Taka ocena w niniejszej sprawie nie została przez organ dokonana. Obowiązkiem organu administracji jest dokładne uzasadnienie przyjęcia konkretnego przepisu jako podstawy rozstrzygnięcia. Organ administracji nie może zatem ograniczyć się do powołania artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinien w uzasadnieniu zawrzeć umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazać, jaki związek zachodzi między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Braki w tym zakresie są tym bardziej istotne w niniejszej sprawie, że nie sposób było dokonać pełnej kontroli w zakresie zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, co zresztą Sąd pierwszej instancji starał się wyjaśnić w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Przechodząc zatem do zarzutów materialnoprawnych odnotowania wymaga, iż Sąd orzekający w pierwszej instancji dokonał kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej przez P. [...] S.A. przede wszystkim pod kątem naruszenia przez tenże organ prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 2 u.d.i.p. albowiem właśnie z tego przepisu organ wywiódł ograniczenie dostępu do uzyskania informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał nadto na związek powyższego przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej z treścią art. 11 u.z.n.k. Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga bowiem odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa.

Z uwagi na treść art. 183 p.p.s.a., a także na sformułowany w pkt 3.6. skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie dokonał weryfikacji zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 u.z.n.k.

Odnosząc się zatem do powyższego zarzutu, stwierdzić przyjdzie, że jest on nieuzasadniony. Przystępując do jego rozpoznania wskazać należy, iż zagadnieniem wymagającym rozważenia jest uprawnienie organu, jako adresata wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie dostępu do określonych dokumentów i informacji dotyczących podmiotu, który nie wyraził zgody na ich ujawnienie z uwagi na to, że stanowią one wartość gospodarczą i noszą znamiona poufności, do oceny czy zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. W rozpatrywanej sprawie organ nie dokonał oceny zasadności wyłączenia jawności żądanych informacji przyjmując pośrednio, że nie istnieje potrzeba weryfikowania, czy objęta wnioskiem o udostępnienie informacja publiczna zastrzeżona przez inny podmiot jako poufna, spełnia przesłanki uzasadniające taką jej kwalifikację. Uznał bowiem, że brak zgody przedsiębiorcy na jej ujawnienie jest wystraczającą przesłanką do odmowy jej udostępnienia.

Zgodnie z treścią art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Jak wskazuje się w judykaturze oraz doktrynie, z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji. Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując art. 11 ust. 4 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński, "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz"; LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. I CKN 89/01; LEX nr 583717).

Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorstwa. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one w ogóle udostępnione.

Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy, wymaga zatem podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Tajemnica przedsiębiorcy winna być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorcy byłoby wszystko, co arbitralnie on za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli).

Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda tajemnica ustawowo chroniona, ma charakter obiektywny, nie można jej subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby – z istoty rzeczy – nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Wskazać bowiem należy, że obowiązkiem organu było działanie w sposób określony przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc do dokonania samodzielnie oceny złożonego przez konsorcjum zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Nie wystarczyło odwołanie się w zaskarżonej decyzji do braku zgody i klauzuli poufności, bez dokonania analizy i zbadania czy żądane dokumenty zawierają informacje posiadające wartość gospodarczą, a w szczególności informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa, które wymagają ochrony. Tego rodzaju zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero

w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k.. W przypadku, gdy przeprowadzona weryfikacja wykaże, iż zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, brak zgody przedsiębiorcy na jej udostępnienie staje się bezskuteczny. Zasadnie, zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że to organ powinien dokonać samodzielnej oceny zasadności wyłączenia jawności żądanych informacji. Ocena ta z kolei powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Odnosząc się natomiast do zarzutów w zakresie udostępnienia informacji dotyczącej umocowania J. L., to zauważyć przyjdzie, że istotnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istnieje pewna sprzeczność w tej kwestii. Z jednej bowiem strony Sąd wskazuje na możliwość udzielenia tej informacji jako informacji publicznej przy zachowaniu anonimizacji danych wrażliwych, z drugiej zaś strony w ocenie Sądu pierwszej instancji informacja ta w ogóle nie posiada charakteru informacji publicznej z uwagi na niepełnienie przez osobę, której dotyczy funkcji publicznej. Tego rodzaju sprzeczność pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy.

Zgodzić się przyjdzie ze skarżącą kasacyjnie, że gdy przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest dokument zawierający zarówno informacje dotyczące osoby fizycznej, jak i przedsiębiorcy, może on stanowić informację publiczną. W takiej sytuacji informacja winna być udzielona wnioskodawcy na zasadach u.d.i.p. względnie, w przypadku zaistnienia uzasadnionych okoliczności ograniczających dostęp do tej informacji, winna być wydana decyzja odmowna. Rolą adresata wniosku o udostępnienie takiej informacji jest dokonanie oceny, czy w istocie dokument taki stanowi informację publiczną i dlaczego. W dalszej kolejności, w przypadku uznania dokumentu za informację publiczną, adresat wniosku winien przeprowadzić analizę pod kątem ustawowych przesłanek ograniczających dostęp do takiej informacji z uwzględnieniem możliwości jej udostępnienia po ewentualnym zanonimizowaniu danych wrażliwych. Jeżeli ograniczenie dostępu do informacji miałoby się wiązać z tajemnicą przedsiębiorstwa lub innymi okolicznościami uzasadniającymi ograniczenie jej jawności, wówczas organ winien te okoliczności uzasadnić w sposób, o którym już wyżej była mowa. Takiej dokładnej i wszechstronnej analizy organ w kontrolowanym postępowaniu nie przeprowadził w odniesieniu do pkt 4 wniosku skarżącego, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji również w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.