Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 108/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 9a ust. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 108/21 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 maja 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki, ASR Marta Kisielowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 17 maja 2021 r. skargi, Prokuratora Rejonowego z Prokuratury Rejonowej w Myślenicach, na uchwałę nr 446/LXII/2020 Rady Miejskiej w Myślenicach, z dnia 27 września 2010 r. w sprawie: określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz, określenia szczegółowych warunków jego funkcjonowania zmienionej uchwałą nr 42/VI/2011 rady Miejskiej w, Myślenicach z dnia 31 marca 2011 r. oraz uchwałą nr 137/XIX/2016 z dnia 25 lutego 2016 r., , , skargę oddala., ,


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Myślenicach w dniu 27 września 2010 r. podjęła uchwałę nr 446/LXII/2010 w sprawie: określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz określenia szczegółowych warunków jego funkcjonowania (Dz. U. Województwa Małopolskiego z 19 maja 2011 r., poz. 2114). W dniu 31 marca 2011 r. Rada podjęła uchwałę nr 42/VI/2011 (Dz. U. Województwa Małopolskiego z 19 maja 2011 r., poz. 2115) zmieniającą ww. uchwałę, mocą której dodano § 7 ust. 2 do uchwały, który dotyczył regulaminu gminnego zespołu interdyscyplinarnego d.s. przeciwdziałania przemocy w rodzinie, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały. W dniu 25 lutego 2016 r. podjęta została kolejna zmieniająca uchwała nr 137/XIX/2016 (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 11 marca 2016 r., poz. 1694), która uchyliła dotychczasowy załącznik nr 1 stanowiący regulamin gminnego zespołu interdyscyplinarnego i zastąpiła go nowym załącznikiem, stanowiący regulamin zespołu.

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Myślenicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę nr 446/LXII/2010 Rady Miejskiej w Myślenicach z 27 września 2010 r., zmienioną uchwałą nr 42/VI/2011 z 31 marca 2011 r., a następnie uchwałą nr 137/XIX/2016 z 25 lutego 2016 r. – w części obejmującej:

- § 1, § 2, § 3, § 4, § 5, § 6 ust. 2, § 7 ust. 1, § 8 ust. 2, § 9, § 10 - uchwały z 27 września 2010 r.

- § 1 ust. 2, § 2 ust. 1, § 2 ust. 2, 3 i 5- regulaminu przyjętego uchwałą z 31 marca 2011 r. (uchylonego uchwałą z 25 lutego 2016 r.), stanowiącym załącznik do uchwały z 27 września 2010 r.

- w rozdziale 3: § 4, § 5 ust. 1, 4 i 7, rozdziale 6: § 9 ust. 1 i 2 regulaminu przyjętego uchwałą z 25 lutego 2016 r., stanowiącym załącznik do uchwały z 27 września 2010 r.

Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 218 z późn. zm.). Podniósł, że zakres spraw, które powinny być uregulowane w uchwale podjętej na podstawie ww. art. 9a ust. 15 ustawy został ściśle określony, a przepis ten nie dawał radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego – którym jak wywiódł Prokurator jest zaskarżona uchwała – regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. W związku z tym Prokurator wskazał w skardze na szereg przekroczeń delegacji ustawowej, stanowiących istotne naruszenie prawa.

Prokurator zarzucił naruszenie ww. art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 2009 r. Nr 114 poz. 946) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały, że kadencja przewodniczącego trwa do odwołania, podczas gdy ww. art. 9a ust. 15 ustawy nie upoważnia rady gminy do określenia kadencji przewodniczącego zespołu, a jedynie do określania trybu powoływania i odwoływania jego członków oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

W ocenie Prokuratora przekroczenia delegacji ustawowej dotyczyły również m.in.: wskazania w § 10 zaskarżonej uchwały, że przewodniczący zespołu składa Burmistrzowi Miasta i Gminy Myślenice sprawozdanie z działalności za każdy rok kalendarzowy do końca kwartału roku następnego, co narusza art. 9a ust 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji skoro żaden przepis ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do nałożenia na zespół interdyscyplinarny obowiązku składania sprawozdań. Prokurator powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 28 stycznia 2020 r., II SA/Bd 1038/19. Naruszeniem art. 9a ust. 3, 4, 5 i 15 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji jest w ocenie Prokuratora wskazanie w § 1 ust. 2 załącznika do uchwały, tj. regulaminie przyjętym uchwałą z dnia 31 marca 2011 r. (uchylonym uchwałą z dnia 25 lutego 2016 r.), że w skład zespołu wchodzą przedstawiciele szkół podstawowych i gimnazjów, prokuratury, policji, sądu, Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Myślenicach, Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów alkoholowych, straży miejskiej stowarzyszeń, co stanowiło powtórzenie ustawy i modyfikację obligatoryjnego składu zespołu wynikającego z ustawy. Dalej, naruszenie art. 9c ust. 3 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji stanowi w ocenie Prokuratora wskazanie w rozdziale 3 § 4 załącznika do uchwały, tj. regulaminie przyjętym uchwałą z dnia 25 lutego 2016 r., że każdy członek zespołu interdyscyplinarnego przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole, o którym to oświadczeniu jest mowa w art. 9c ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, co stanowi rażące naruszenie ustawy, która dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia, niż tylko formę pisemną i nie tylko przed udziałem w pierwszym posiedzeniu ale przed przystąpieniem do wykonywania czynności. Z kolei wskazanie w rozdziale 3 § 5 ust. 1 załącznika do uchwały, tj. regulaminie przyjętym uchwałą z dnia 25 lutego 2016 r., że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, narusza w ocenie Prokuratora art. 9a ust. 7 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji.

Prokurator zarzucił w skardze także naruszenie art. 9b ust. 15 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w rozdziale 3 § 5 ust. 4 załącznika do uchwały, tj. regulaminie przyjętym uchwałą z dnia 25 lutego 2016 r., że członkowie zespołu: (1) uczestniczą w posiedzeniach i przedstawiają stanowiska dotyczące przedmiotowej problematyki, (2) opracowywaną i przedkładają materiały i informacje z zakresu reprezentowanej instytucji, niezbędne w pracach zespołu. Poprzez zawarcie takiej regulacji na członków zespołu interdyscyplinarnego nałożone zostały obowiązki określonego działania, podczas gdy nie upoważnia do tego regulacja ustawowa, a tylko przepisy o randze ustawowej mogą stanowić podstawę do nakładania obowiązków, nakazów i zakazów określonego zachowania,

Prokurator wskazał w skardze również szereg niedopuszczalnych powtórzeń ustawowych, podnosząc że zawarcie w akcie prawa miejscowego takich powtórzeń jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej określonymi w § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się wprawdzie możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile tylko takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. W ocenie Prokuratora taka sytuacja w sprawie nie zachodzi, gdyż co prawda niektóre z powtórzeń zawarte w uchwale są dosłownymi, to jednak w żaden sposób nie wpływają na zapewnienie komunikatywności tekstu prawnego, jego spójności oraz czytelności, pozostałe zaś są powtórzeniami zawierającymi określone modyfikacje.

I tak Prokurator zarzucił kolejno naruszenie art. 9b ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez wskazanie w § 1 zaskarżonej uchwały, że tworzy się zespół interdyscyplinarny do realizacji działań określonych w Programie Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie dla Miasta i Gminy Myślenice na lata 2010-2015, co stanowi powtórzenie ustawy. Następnie, naruszenie art. 9b ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez wskazanie w § 2 zaskarżonej uchwały, że celem zespołu jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, określonych w § 4 w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz wyszczególnienie poszczególnych działań zespołu, co stanowi powtórzenie ustawy. Prokurator podniósł też naruszenie art. 9a ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez wskazanie w § 3 i § 5 zaskarżonej uchwały, że zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Myślenice, a podmiotami określonymi w § 4 oraz wskazanie, że Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice powołuje i odwołuje członków Zespołu spośród osób wskazanych w porozumieniach zawartych między nim, a podmiotami określonymi w § 4, co stanowi powtórzenie ustawy.

Dalej Prokurator podniósł naruszenie art. 9a ust. 3, 4, 5 i 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 4 zaskarżonej uchwały, że w skład zespołu wchodzą: (1) pracownik socjalny Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Myślenicach, (2) przedstawiciel Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, (3) przedstawiciel Komendy Powiatowej Policji w Myślenicach, (4) pedagodzy i wychowawcy szkolni, (5) pielęgniarka środowiskowa, (6) przedstawiciele organizacji pozarządowych, (7) kurator zawodowy, (8) prokurator, co stanowi powtórzenie i modyfikację ustawy. W kwestii tej Prokurator zauważył, że art. 9a ust. 3, 4 i 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie określa obligatoryjnych i fakultatywnych członków zespołu, jednocześnie do powołania zespołu na mocy art. 9a ust. 2 ustawy uprawniony jest organ wykonawczy gminy (w przedmiotowej sprawie burmistrz), tak więc określenie w zaskarżonym zapisie przez częściowe powtórzenie, częściową modyfikację składu zespołu- stanowi przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy.

Kolejne niedopuszczalne powtórzenia ustawy podniesione w skardze to: wskazanie w § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały, że obsługę organizacyjno-techniczną zespołu zapewnia Miejsko - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Myślenicach, co stanowi naruszenie art. 9a ust. 9 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji; wskazanie w § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały, że posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, co stanowi naruszenie art. 9a ust. 7 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji; wskazanie w § 9 zaskarżonej uchwały, że zespół może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, co stanowi naruszenie art. 9a ust. 10 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji.

Prokurator zarzucił także naruszenie art. 9a ust. 9 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez wskazanie w § 2 ust. 1 załącznika do uchwały, tj. regulaminie przyjętym uchwałą z dnia 31 marca 2011 r., że za obsługę organizacyjno-techniczną zespołu zapewnia Miejsko - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Myślenicach, co stanowi powtórzenie ustawy. Podniósł także naruszenie art. 9a ust. 7 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez wskazanie w § 2 ust. 2 ww. załącznika do uchwały, że posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, co także stanowi powtórzenie ustawy. Naruszenie art. 9a ust. 6 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w sprawie miało miejsce z kolei poprzez wskazanie w § 2 ust. 3 ww. załącznika do uchwały, że przewodniczący wybierany jest na pierwszym posiedzeniu zespołu, co stanowi powtórzenie ustawy. Także wskazanie w § 2 ust. 5 ww. załącznika do uchwały, że w ramach zespołu mogą być tworzone grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, stanowi powtórzenie ustawy i naruszenie art. 9a ust. 10 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji.

Powtórzeniem ustawy jest w ocenie Prokuratora również wskazanie w rozdziale 3 § 5 ust. 7 załącznika do uchwały, tj. regulaminie przyjętym uchwałą z dnia 25 lutego 2016 r., że za obsługę organizacyjno-techniczną zespołu zapewnia Miejsko - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Myślenicach, co z kolei narusza art. 9a ust. 9 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji. Nadto, niedopuszczalne powtórzenie ustawy Prokurator dostrzegł we wskazaniu w rozdziale 6 § 9 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały, tj. regulaminie przyjętym uchwałą z dnia 25 lutego 2016 r., że wszystkich członków zespołu i grup roboczych obowiązuję zasada poufności co do informacji uzyskanych w ramach zespołu bądź grupy roboczej oraz, że obowiązek ten utrzymuje się także po ustaniu członkostwa w zespole lub grupie roboczej, co narusza art. 9c ust. 2 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji.

W związku z powyższymi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i regulaminów stanowiącym załączniki do niej w części obejmującej § 1, § 2, § 3, § 4, § 5, § 6 ust. 2, § 7 ust. 1, § 8 ust. 2, § 9, § 10 uchwały z 27 września 2010 r.; § 1 ust. 2, § 2 ust. 1, § 2 ust. 2, 3 i 5 regulaminu przyjętego uchwałą z 31 marca 2011 r. (uchylonego uchwałą z 25 lutego 2016 r.), stanowiącym załącznik do uchwały z dnia 27 września 2010 r.; w rozdziale 3 § 4, § 5 ust. 1, 4 i 7, rozdziale 6: § 9 ust. 1 i 2 regulaminu przyjętego uchwałą z 25 lutego 2016 r., stanowiącym załącznik do uchwały z 27 września 2010 r.

Prokurator podniósł, że Rada Miejska w Myślenicach podejmując uchwałę z dnia 27 września 2010 r. błędnie wskazała jako podstawę prawną jej podjęcia art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który zarówno w dniu podjęcia uchwały jak i obecnie stanowi, że do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Nie stanowi to jednak w ocenie Prokuratora istotnego naruszenia prawa, ponieważ istniał w systemie prawnym przepis stanowiący podstawę podjęcia ww. uchwały określony w art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnośnie stwierdzenia nieważności przepisów regulaminu przyjętego uchwałą z 31 marca 2011 r. (uchylonym uchwałą z 25 lutego 2016 r.) Prokurator wskazał, że uchylenie uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego nie czyni zbędnym i bezprzedmiotowym postępowania o stwierdzenie jego nieważności, a w orzecznictwie podnosi się iż, następstwa stwierdzenia nieważności uchwały (ex tunc) są dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podniósł, że Zasady techniki prawodawczej, w którym unormowany jest zakaz dokonywania tego typu powtórzeń traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców o braku charakteru bezwzględnie wiążącego, a zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. W ocenie organu nie służą one do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania.

Organ wskazał, że powtórzenia mogą zostać uznane za zbędne, jednak nie są one dezinformujące, nie wprowadzają w błąd i pełnią ważną rolę w zakresie komunikatywności uchwał i regulaminów, ich przejrzystości oraz przede wszystkim stanowią wprowadzenie w materie jaką ma regulować uchwała.

Organ, odnosząc się do kwestii naruszenia art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie delegaci ustawowej w zakresie wskazania w zaskarżonych uchwałach i regulaminach członków zespołu interdyscyplinarnego, wytknął Prokuratorowi, że nie podał w skardze w jakim zakresie przepisy art. 9a ust. 3, 4, 5 i 15 ustawy są naruszone. Dalej podniósł, że Prokurator dopatruje się naruszenia poprzez wskazanie w § 4 zaskarżonej uchwały, że w skład zespołu wchodzi m.in. kurator zawodowy. Jednak – jak podkreślił organ - art. 9a ust. 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie dopuszcza udział w zespole przedstawicieli innych zawodów niż wymienione w tym przepisie, jeśli działają na rzecz przeciwdziałania przemocy. Organ powołał art. 115 § 13 pkt 3 kk i wskazał, że cechy tego zawodu z pewnością uzasadniają jego wybór do zespołu interdyscyplinarnego przez powiązanie działań wychowawczych, resocjalizacyjnych, profilaktycznych z działaniem na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Organ nie zgodził się, że wskazanie w § 6 ust. 2 uchwały, że kadencja przewodniczącego trwa do odwołania przekracza delegację ustawową z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Stanął na stanowisku, że ustawa sama w sobie nie zawiera żadnych norm dotyczących kadencji, odwoływania członków zespołu, ich przewodniczącego, ale jedynie wskazanie, że to organ wykonawczy Rady Miasta zespół powołuje, i aby zapewnić sprawne funkcjonowanie zespołu uchwała musi regulować takie kwestie jak np. odwołanie przewodniczącego przez rolę jaką pełni w zespole, a upoważnienie do regulacji zawiera się w trybie i sposobie odwołania członków zespołu (przewodniczący bowiem też jest członkiem zespołu) oraz w zasadach funkcjonowania zespołu. W innym wypadku zespół nie mógłby sprawnie działać, reagować na zmieniające się okoliczności czy długotrwałą niedyspozycyjność jego członków, w tym przewodniczącego. Powołując się na słownikowe znaczenie słowa funkcjonować, organ wskazał, że delegacja ustawowa do ustalenia w uchwale szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu oznacza takie uregulowanie zasad jego działania, kwestii osobowych, aby zapewnić sprawne działanie zgodnie z przeznaczeniem i przyznanymi ustawowo funkcjami i okolicznościami w jakich zespół pracuje. Dlatego określenie w uchwale odwołalności przewodniczącego zespołu zawiera się w ocenie organu w określeniu szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu i trybie oraz sposobie odwoływania członków.

Tożsame argumenty związane z delegacją ustawową do określenia w uchwale warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego organ odnosi do zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 10 uchwały, że przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego składa Burmistrzowi Miasta i Gminy Myślenice sprawozdanie za każdy rok kalendarzowy do końca kwartału roku następnego. W ocenie organu skoro organ wykonawczy Gminy powołuje zespół zgodnie z ustawą, to jest również odpowiedzialny za jego sprawne i prawidłowe działanie, do czego mają służyć sprawozdania.

Organ podkreślił również, że wskazanie w załączniku do uchwały z dnia 25 lutego 2016 r. (regulaminie) podstawowych czynności - członkowie zespołu uczestniczą w posiedzeniach i przedstawiają stanowiska dotyczące przedmiotowej problematyki, opracowują i przedkładają materiały i informacje z zakresu reprezentowanej instytucji, niezbędne w pracach zespołu - stanowi właśnie szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu, systematyzuje prace zespołu, ukierunkowuje drogę, którą zespół ma podążać w celu realizacji ustawowych zadań.

W kwestii przekroczenia delegacji ustawowej w zakresie wskazania w rozdziale 3 § 4 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały z 25 lutego 2016 r., że każdy członek zespołu interdyscyplinarnego przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole, mimo że ustawa nie określa formy złożenia tego oświadczenia i dopuszcza złożenie go nie tylko przed udziałem w pierwszym posiedzeniu – organ wywiódł, że takie ukształtowanie rozdziału 3 § 4 regulaminu jest konieczne dla zapewnienia zgodności działanie zespołu interdyscyplinarnego RODO, a ponadto nie stanowi ono sprzeczności z ustawą o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, które w tym zakresie stanowi jedynie niezbędne minimum.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie

Rację miał Prokurator, że podstawą badania prawidłowości podjęcia zaskarżonej uchwały powinien być art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Stanowi on, że Rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Treść tego przepisu wskazuje na kompetencję rady gminy do uregulowania "szczegółowych warunków funkcjonowania" zespołu interdyscyplinarnego. Jednocześnie, zdaniem Sądu, owe "szczegółowe warunki funkcjonowania" zespołu są czymś innym niż zapisy uchwały dotyczące "powoływania i odwolywania" członków zespołu – skoro sam art. 9a ust. 15 powołanej ustawy czyni takie rozróżnienie wymieniając odrębnie podstawę do określenia trybu i sposobu powoływania i odwolywania członków zespołu oraz określenia szczegółowych warunków funkcjonowania tegoż zespołu.

Niezasadne były zdaniem Sądu zarzuty Prokuratora wskazujące na powtórzenia przepisów ustawy w §1, §2, §9 zaskarżonej uchwały z dnia 27 września 2010 r. i wszystkich jednostkach redakcyjnych pozostałych uchwał, co do których podniesiono tego typu zarzut.

W orzecznictwie dopuszcza się powtarzanie w prawie miejscowym przepisów ustawowych, o ile są one uzasadnione czytelnością i komplementarnością całego aktu prawnego ((por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2016 r., II SA/Gl 1064/16, wyrok WSA w Łodzi z 7 marca 2018 r., II SA/Łd 94/18).

Podobnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 13 kwietnia 2021 r., III SA/Łd 970/20 podkreślił, że wierne powtórzenie treści przepisu ustawowego w ramach zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie prowadzi do negatywnych skutków. Przepis ten jest jasny i precyzyjny, przez co nie wymaga dla jego zastosowania dodatkowych zabiegów interpretacyjnych, które mogłyby prowadzić do zaburzenia celu i sensu materii uregulowanej ustawą. Jednocześnie jego zamieszczenie w zaskarżonej uchwale skutkuje tym, że całość regulacji, w ramach której funkcjonuje, jest niewątpliwie czytelniejsza dla odbiorcy, a ponadto kompleksowa.

Podobny pogląd został wyrażony również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2019 r., II OSK 2880/17 argumentującym, że " (...) zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym tym samym należy przyjąć, że nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Wskazać wypada, że Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r. w sprawie o sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., w sprawie o sygn. K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. P 15/05, OTK-A 2006). Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego".

Analogiczne poglądy wyrażane są w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych odwołującym się m.in. do orzecznictwa Sądu Najwyższego tj. wyroku z 15 czerwca 2012 r., II CSK 436/11 (por. również wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14) z uzasadnieniem, że powtórzenia wynikają z względów zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Sąd również zwraca uwagę, że w orzecznictwie raczej dominuje pogląd, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej stanowi nieistotne naruszenie prawa i samodzielnie nie może uzasadniać unieważnienia danej uchwały (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1464/17 i powołany tamże wyrok NSA z 17 listopada 2005 r., I OSK 797/05).

Na dodatek, już z samego zacytowania §1 uchwały z dnia 27 września 2010 r. w skardze wynika, że rada gminy nie powtórzyła przepisów ustawy – wskazała bowiem, że zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w Programie Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie dla Miasta i Gminy Myślenice na lata 2010-2015. Wbrew wiec twierdzeniom Prokuratora, zapis ten nie był powtórzeniem ustawy.

Niezasadny był zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez określenie w uchwale kręgu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. W konkretnej sprawie zaskarżonej uchwały w praktyce wymienione zostały podmioty określone w ustawie. W uchwale Rada jedynie zindywidualizowała skład zespołu odnosząc je do konkretnej gminy. W ocenie Sądu, takie uregulowanie czyniło zaskarżoną uchwałę czytelniejszą i kompleksowo regulującą dane zagadnienie. Co więcej, właściwie taki sposób skonkretyzowania składu zespołu interdyscyplinarnego mieścił się w zakresie upoważnienia ustawowego do określenia "szczegółowych warunków funkcjonowania" zespołu – czyli określenia jakie konkretnie jednostki będą wchodziły w skład zespołu.

Sąd wziął również pod uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych naruszenie zasad techniki prawodawczej nie zawsze powoduje nieważność aktu prawa miejscowego. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez organ wyroku z 15 października 2019 r., II OSK 2880/17 zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym tym samym "należy przyjąć, że nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Wskazać wypada, że Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r. w sprawie o sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., w sprawie o sygn. K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. P 15/05, OTK-A 2006). Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego".

Dodać też należy, że czym innym jest ogólne określenie w zaskarżonej uchwale jakiego typu jednostki będą reprezentowane w pracach zespołu (§4 zaskarżonej uchwały), a czym innym jest powoływanie przez Burmistrza konkretnych (określonych z imienia i nazwiska) członków zespołu. Zaskarżona uchwała dostrzega zresztą tę różnicę, wyraźnie wskazując na uprawnienia Burmistrza w §5 uchwały z dnia 27 września 2010 r. ("Burmistrz (...) powołuje i odwołuje członków Zespołu spośród osób wskazanych w porozumieniach zawartych miedzy nim a podmiotami określonymi w §4"), co jest zgodne z art. 9a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Przepis ten bowiem stanowi, że zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zdaniem Sądu, oznacza to, że konkretne osoby są powoływane przez Burmistrza Myślenic, co nie wyklucza ogólnej regulacji w uchwale podejmowanej w trybie www. art. 9a ust. 15 ww. ustawy, że w skład zespołu będą wchodzili pracownicy konkretnych gminnych jednostek. Skoro bowiem ww. art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie stanowi, ze rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania – to w sposobie powoływania mieścić się będzie wskazanie spośród jakich jednostek i na jakiej podstawie – następować będzie powołanie dokonane przez Burmistrza. Innymi słowy, rada gminy określiła ramowe założenia dotyczące trybu i sposobu powoływania członków zespołu oraz w sposób ramowy określiła szczegółowe warunki funkcjonowania tego zespołu, a konkretne decyzje o powołaniu i odwołaniu członków zespołu miał podejmować burmistrz.

Sąd uznał również za niezasadny zarzut przekroczenia delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 10 zaskarżonej uchwały z dnia 27 września 2010 r., że przewodniczący zespołu składa Burmistrzowi Miasta i Gminy Myślenice sprawozdanie z działalności. Skoro uchwała rady gminy miała określić w odniesieniu do tworzonego zespołu "szczegółowe warunki jego funkcjonowania" (art. 9a ust. 15 in fine ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie) to dopuszczalne było określenie obowiązków w zakresie sprawozdawczości co do wykonywanych zadań. Warunki funkcjonowania zespołu, zwłaszcza "szczegółowe" powinny wręcz regulować obieg dokumentów, sprawozdawczość, aby zapewnić sprawne wykonywanie zadań.

W tym zakresie Sąd nie podzielił poglądu cytowanego w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 28 stycznia 2020 r., II SA/Bd 1038/19. W ocenie Sądu obowiązki sprawozdawcze, są elementem wykonywania zadań w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Nie jest bowiem tak, że członkowie zespołu sami sobie tworzą zakresy zadań, sami je wykonują i nie są zobowiązani do jakiejkolwiek sprawozdawczości. Skoro zgodnie z obowiązującymi przepisami zadaniem zespołu jest również dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań (art. 9b ust. 3 pkt 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie) to sprawozdawczość w tym zakresie jest uzasadniona.

Podobnie wskazanie w §2 ust. 2 załącznika do uchwały tj. regulaminie przyjętym uchwałą z dnia 31 marca 2011 r., jaka konkretnie (wymieniona z nazwy) jednostka zajmuje się obsługą techniczna zespołu – było uzasadnione i leżało w kompetencjach rady gminy do określenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu.

Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 9c ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy poprzez wprowadzenie obowiązku złożenia pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych. Prokurator zarzut oparł na stwierdzeniu, że ustawa nie przewiduje, aby jedyną formą złożenia takiego oświadczenia była forma pisemna. Wobec czego oświadczenie może być także złożone w formie ustnej.

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko nie jest zasadne i nie stanowi o istotnym naruszeniu normy ustawowej. Zgodnie z ww. art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, rada gmina upoważniona jest do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu oraz szczegółowych zasad jego funkcjonowania. Tym samym, w sytuacji gdy ustawodawca wprowadzając obowiązek złożenia oświadczenia określonej treści uwzględniającego świadomość odpowiedzialności karnej związanej z oczywiście poufnym i wrażliwym charakterem danych, nie zastrzegł żadnej formy złożenia tego oświadczenia, nie stanowi naruszenia prawa, a wręcz wskazanym i pożądanym jest doprecyzowanie przez radę formy pisemnej takiego oświadczenia. Mieści się to nadto w sferze określenia szczegółowych zasad funkcjonowania zespołu. W jaki bowiem sposób, tego Prokurator nie wyjaśnił, należałoby przy ewentualnym ściganiu w trybie odpowiedzialności karnej, wykazać, że oświadczenie takie zostało złożone.

Z tych to przyczyn Sąd skargę oddalił zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).