Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2230/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Ruch drogowy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1996 nr 235 poz 59 art. 3 ust. 1, art. 7
law: Dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty  maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu  międzynarodowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1867/16 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzją oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2015 r. (nr [...]); 3) umarza postępowanie administracyjne w sprawie; 4) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Spółki A 892 (osiemset dziewięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1867/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Warszawie oddalił skargę Spółki A na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

W dniu [...] sierpnia 2015 r. na drodze krajowej nr 75 w miejscowości [...] (droga o dozwolonym nacisku na pojedynczą oś napędową do 10 t) zatrzymano do kontroli 5-osiowy pojazd członowy składający się z ciągnika siodłowego marki [...] oraz naczepy marki [...], którym kierował M. S., wykonując w imieniu Spółki A przewóz drogowy [...] umieszczonej w workach po 30 kg na paletach, z miejscowości [...] do [...]. Ważenie pojazdu przy pomocy wag przenośnych typu SAW 10C wykazało rzeczywisty nacisk pojedynczej osi napędowej 10,25 t, tj. przekroczenie o 0,25 t. Stwierdzono zatem przejazd bez zezwolenia po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym o parametrach przewidzianych dla zezwolenia kategorii IV. W oparciu o powyższe, Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (MWITD) - decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nałożył na Spółkę A karę pieniężną w wysokości 5.000 zł.

GITD, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., po rozpoznaniu odwołania Spółki A, utrzymał w mocy zakwestionowaną nim decyzję organu I instancji. Organ podkreślił, że droga krajowa nr 75 na odcinku, którego dotyczy sprawa, zaliczona jest do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Tymczasem, pomiary kontrolowanego pojazdu wykazały przekroczenie tego nacisku o 0,25 t, a podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Miejsce ważenia pojazdu legitymowało się w dniu kontroli protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów. Ważenia dokonano za pomocą wag legitymujących się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej. Kierowcę poinformowano o sposobie przeprowadzenia pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z punktu widzenia przewoźnika (podmiotu wykonującego przejazd) kwestie załadunkowe nie są istotne dla odpowiedzialności administracyjnej. Odpowiada on bowiem za przejazd już załadowanego pojazdu, a więc może przerwać łańcuch błędnych decyzji. GITD zwrócił uwagę, że co do zasady ładunki podzielne powinny być przewożone pojazdem normatywnym. Niemożność uzyskania zezwolenia w zakresie rodzaju przewożonego ładunku nie upoważnia do poruszania się takim pojazdem po drodze publicznej. W ocenie GITD, słusznie nałożono karę pieniężną jak za brak zezwolenia kategorii IV ze względu na parametry wagowe i kategorię drogi, na której zatrzymano pojazd. Stosownie do art. 140ab ust. 2 P.r.d. w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2 tego aktu, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Organ nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego. Również strona nie dostarczyła takich dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia w oparciu o art. 140aa ust. 4 P.r.d.

WSA w Warszawie oddalił skargę Spółki A na wskazaną wyżej decyzję GITD z [...] kwietnia 2019 r. Stwierdził, że ustawodawca ogranicza ruch pojazdów lub zespołów pojazdów, których naciski osi wraz z ładunkiem są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi, wprowadzając w tym względzie konieczność uzyskania zezwolenia. W przypadku stwierdzenia podczas kontroli drogowej, że pojazd jest nienormatywny i brak jest wymaganego zezwolenia, organ ma obowiązek nałożyć karę pieniężną, a jej wysokość, odnoszona jest do wielkości stwierdzonego przekroczenia. Ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu (art. 61 ust. 1 P.r.d.), zaś podmiot wykonujący przejazd zobowiązany jest do przestrzegania wyznaczonych przepisami prawa ograniczeń w zakresie dopuszczalnych nacisków osi, niezależnie od rodzaju przewożonego ładunku. Z treści art. 61 ust. 2 pkt 1 P.r.d., precyzującego, w jaki sposób należy dokonywać załadunku, wynika, że ładunek na pojeździe umieszcza się w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. Decydującym czynnikiem oceny normatywności pojazdu są więc naciski wywierane na poszczególne osie pojazdu. Nawet jeśli masa załadowanego pojazdu nie przekroczy jego dopuszczalnej masy całkowitej, a ładunek będzie niewłaściwie rozmieszczony i zabezpieczony przed przemieszczeniem, to może okazać się, że na jednej z osi zostanie przekroczony dopuszczalny nacisk, co z kolei skutkuje nałożeniem kary pieniężnej. Zdaniem Sądu, zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w zaistniałym stanie faktycznym doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania wymaganego prawem zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Kontrolowany pojazd członowy, składający się z dwuosiowego ciągnika siodłowego marki [...] oraz trzyosiowej naczepy marki [...], którym przewożono ładunek [...] umieszczonej na paletach, poruszał się w dniu [...] sierpnia 2015 r. po drodze krajowej nr 75 i przekroczył nacisk na pojedynczej osi napędowej o 0,25 t, co wykazało przeprowadzone w trakcie kontroli ważenie pojazdu. Sąd wskazał na prawidłowe wyjaśnienie przez organ stronie, że ze świadectwa legalizacji wag typu SAW 10C wynika, iż są one zgodne z przepisami i umożliwiają ustalenie zarówno dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu, jak również służą do pomiaru nacisku osi. Podkreślił, że po odcinku drogi krajowej nr 75, na którym dokonano zatrzymania pojazdu, mogą poruszać się pojazdy o nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 t, co wynika z lp. 32 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2015 r., poz. 802). Wielkość przekroczonego nacisku (0,25 t) wymagała od przewoźnika posiadania zezwolenia kategorii IV na przejazd pojazdu nienormatywnego po drogach publicznych, bowiem spełniony został parametr określony pod lit. "e" lp. 4 załącznika nr 1 do P.r.d. dla zezwolenia kategorii IV (o naciskach osi nieprzekraczających wielkości przewidzianych dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t). Podczas kontroli kierowca nie okazał zezwolenia, co uprawniało organ do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł. Sąd podniósł, że odpowiedzialność za przekroczenie dopuszczalnych norm jest odpowiedzialnością za skutek i ma charakter obiektywny. Nie jest ona oparta na zasadzie winy, a zatem sam wynik ważenia, potwierdzający przekroczenia parametrów ustawowych, wystarcza do nałożenia kary. Wysokość kar za przekroczenie dopuszczalnych nacisków na osie pojazdu nie podlega uznaniu administracyjnemu, co oznacza, że organ nie ma możliwości miarkowania ich wysokości. Sąd zaznaczył, że podmiot wykonujący przejazd, wiedząc, jaki ładunek przewozi, powinien podjąć czynności, celem takiego załadunku, aby pojazd po wykonaniu czynności załadunkowych był normatywny. Natomiast sposób doboru określonych środków (stworzenia własnych procedur załadunku, szczegółowa organizacja pracy, ustalenie trasy przejazdu) jest kwestią indywidualną podmiotu wykonującego tenże przejazd. Skarżąca Spółka na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie przedstawiła dowodów, które wpływałyby na wynik sprawy i zwalniałyby ją z odpowiedzialności za stwierdzone przekroczenie nacisku na oś.

Spółka A zaskarżyła powyższy wyrok w całości w drodze skargi kasacyjnej, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie wyroku i uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obydwu instancji, w każdym wypadku o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a." zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. P.p.s.a. - poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i nie wydanie decyzji w oparciu o całokształt okoliczności sprawy oraz uchybienie zasadzie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także poprzez orzekanie bez kierowania się zasadą słuszności interesu stron,

2) art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 77 § 1 oraz art., 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpujących ustaleń dotyczących kwestii wag użytych do pomiaru nacisku ponad 10 ton oraz w zakresie braku wykazania podstawy prawnej podjętej decyzji w sposób zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami,

3) art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 77 § 1 oraz art., 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci sprawdzenia wymiarów kontrolowanego pojazdu oraz rzeczywistej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu, jak również prawidłowości użycia wag do pomiarów nacisków osi oraz porzucenie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy;

II. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:

1) art. 140aa ust. 1-3 oraz art. 140ab ust. 1 pkt 2) P.r.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i obciążenie Spółki karą w wysokości 5.000 zł za brak zezwolenia kat. IV oraz przyjęcie, iż pojazd spełniał warunki do uznania za pojazd nienormatywny - mimo, że okoliczności sprawy i dowody nie wskazują na fakt naruszenia przepisów w sposób uzasadniający przyjęcie zaistnienia naruszenia i zastosowania kary pieniężnej,

2) art. 64 ust. 1 pkt. 1 P.r.d. poprzez przyjęcie, iż Spółka powinna posiadać zezwolenie kategorii IV,

3) art. 2 pkt 35a P.r.d. poprzez przyjęcie, iż pojazd spełniał warunki uznania go za pojazd nienormatywny skoro w postępowaniu nie zostało to udowodnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku należało uwzględnić, mimo że podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie są usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Skutkuje to wymogiem prawidłowego formułowania podstaw kasacyjnych przez powołanie konkretnego przepisu prawa, formy jego naruszenia, wyjaśnienia na czym to naruszenie miałoby polegać - w sposób pozwalający na poznanie toku rozumowania strony wnoszącej skargę kasacyjną i umożliwiający odniesienie się do stanowiska prezentowanego w zaskarżonym wyroku.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do podniesionych w tej skardze zarzutów procesowych, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego może być dokonywana tylko wtedy, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Mając na uwadze przedstawione zasady kontroli kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. P.p.s.a. nie może być uznany za skuteczny. Art. 145 § 1 w punkcie 1 stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Dla skuteczności zarzutu opartego na tej normie prawnej konieczne jest połączenie tego przepisu z naruszeniem konkretnych przepisów procesowych czy przepisów prawa materialnego - naruszenia których dopuścił się organ, a brak wskazania takich przepisów nie daje podstaw do oceny wyroku z punktu widzenia stawianego naruszenia. Dodać ponadto należy, że zarzut sformułowany w pkt 1 skargi kasacyjnej nie określa precyzyjnie jednostki redakcyjnej wskazanego przepisu.

Odnosząc się do zarzutu opisanego w punkcie I.2. petitum skargi kasacyjnej, a polegającym na naruszeniu art. 106 § 3 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wskazać należy na nieprawidłowość tak skonstruowanego zarzutu.

Formułowania podstawy kasacyjnej w taki sposób, że jeden zarzut obejmuje niespójną zbitkę przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyroki NSA: z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 797/10; z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II FSK 593/10; z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 62/10 publik.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Na gruncie tego przepisu prezentowany jest jednolity pogląd, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, lecz ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym ustalenia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2018 r., II OSK 1115/16).

Strona wnosząca skargę kasacyjną stawiając Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. wskazuje na konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie wymiarów oraz rzeczywistej masy całkowitej pojazdu - podczas gdy w rozpoznawanej sprawie podstawą nałożenia kary pieniężnej było jedynie stwierdzenie przekroczenia nacisku na pojedynczej osi napędowej, a kontrola nie wykazała przekroczenia żadnych innych parametrów. Co do prawidłowości użycia wag do pomiarów nacisków osi nie wskazano, przeprowadzenie dowodu z jakich dokumentów - w ocenie strony skarżącej - na etapie postępowania sądowego byłoby zasadne.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "granic sprawy" wskazuje, że przedmiot postępowania przed sądem administracyjnym wyznaczony jest zakresem stosunku administracyjnego, tj. jego elementami podmiotowymi oraz przedmiotowymi: podstawą faktyczną i prawną. Z kolei niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Wobec powyższego art. 134 § 1 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub nie wyszedł poza ich granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić. Nie jest natomiast dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy (tak też: wyrok NSA z dnia 7 maja 2019 r. II OSK 1222/18).

Omawiany zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. ani jego uzasadnianie nie wyjaśniają na czym polegać ma naruszenie przez Sąd I instancji tego przepisu. Fakt powiązania art. 134 § 1 P.p.s.a. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. pozwala przyjąć, że zdaniem strony Sąd I instancji - poza tymi zarzutami - nie dokonał oceny prawidłowości zastosowania tych przepisów. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednak, że WSA, choć nie powołał powyższych przepisów to - badając prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organy - stwierdził, że nie dopatrzył się naruszenia w zaskarżonej decyzji przepisów procesowych. Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. i doprecyzowanej art. 77 § 1 tej ustawy wynika obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym - stosownie do art. 80 K.p.a. - organ ocenia materiał dowodowy sprawy w granicach prawem przewidzianej swobody.

Prawidłowość pomiarów nacisków osi - bo w tym zakresie skarżący kasacyjnie zmierza do podważenia zasadności dokonanych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych - niewątpliwie była okolicznością istotną dla załatwienia przez organ niniejszej sprawy. Skarga kasacyjna nie wskazuje jednak z jakich powodów Sąd I instancji powinien stwierdzić naruszenia wskazanych przepisów K.p.a., w szczególności jakich dowodów w postępowaniu administracyjnym nie przeprowadzono, jakich nie rozpatrzono wszechstronnie, które dowody oceniono z naruszeniem zasady z art. 80 K.p.a.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zarówno z art. 183 § 1 jak i z art. 174 i art. 176 P.p.s.a. wynika, że to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy zredagowanie środka odwoławczego w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu I instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Oznacza to, że posłużenie się sformułowaniami niekonkretnymi, uniemożliwiającymi poznanie pełnego toku rozumowania strony, powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w istocie nie może - bez nieuprawnionego w świetle wskazanych wyżej regulacji uzupełniania wywodów strony - zbadać zasadności przedstawionych w taki sposób zarzutów, co z kolei prowadzi do niemożności podważenia stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez WSA. Systemowe odczytanie wskazanych wyżej przepisów P.p.s.a. musi prowadzić do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały niejednoznacznie skonstruowane (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydanie VII, opubl. WKP 2018; komentarz do art.183 - teza 4 i powołane tam orzecznictwo). Wprawdzie można przyjąć, że w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych strona wnosząca skargę kasacyjną chciała zarzucić, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną tak formułowanego zarzutu bez naruszenia wskazanej na wstępie zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie taki stan rzeczy nie miał miejsca.

W konsekwencji powyższego stan faktyczny, co do ustaleń nacisku pojedynczej osi napędowej, nie został w niniejszej sprawie skutecznie podważony, jest zatem wiążący dla oceny podstaw materialnoprawnych.

Ocena zasadności zastosowania w rozpoznawanym przypadku wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego - celem ustalenia wysokości kary pieniężnej, o której mowa w art. 140aa ust. 1 P.r.d. za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia lub jak bez zezwolenia (por. art. 140ab ust. 2) - wymaga zwrócenia uwagi, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r., C-127/17, orzekł: "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53".

Jak wynika z art. 183 § 1 P.p.s.a., NSA dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej. Niemniej jednak podkreślenia wymaga, że NSA będąc sądem unijnym jest zobligowany przy ocenie legalności postępowania przed WSA oraz kontroli działalności administracji publicznej uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ("TSUE"). W przeciwnym wypadku mogłyby bowiem doznać uszczerbku, wywodzone z przepisów prawa unijnego, zasady: skuteczności, jednolitości oraz pierwszeństwa prawa unijnego.

Z zasady pierwszeństwa prawa unijnego wynikają szczególne obowiązki nałożone na sądy krajowe w zakresie zapewnienia skuteczności i pierwszeństwa prawa unijnego. Na sądach, a w szczególności na sądach ostatniej instancji, spoczywa obowiązek kontroli działań administracji publicznej w sposób umożliwiający wyeliminowanie rozstrzygnięć niezgodnych z prawem unijnym. Sąd krajowy, do którego należy w ramach jego kompetencji stosowanie przepisów prawa unijnego, zobowiązany jest zapewnić skuteczność tych norm - nie stosując sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego.

Realizacja zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stosowania prawa unijnego (art. 90 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP) wymaga, aby w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uwzględnić wyrok TSUE z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, w którym TSUE stwierdził sprzeczność z przepisami dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. UE L 235 z 17 września 1996 r., s. 59 ze zm.; dalej zwanej "dyrektywą 96/53/WE") niektórych rozwiązań normatywnych przyjętych w prawie polskim. TSUE w przywołanym wyroku stwierdził, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE.

Art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE stanowi, że Państwo Członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania:

- w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów,

- w ruchu krajowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich z przyczyn odnoszących się do ich wymiarów;

pod warunkiem że pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku I.

Przepis stosuje się bez względu na fakt, że:

a) wymienione pojazdy nie są zgodne z wymaganiami stawianymi przez to Państwo Członkowskie w odniesieniu do niektórych, nieobjętych w załączniku I parametrów ciężaru i wymiarów;

b) właściwy organ Państwa Członkowskiego, w którym pojazdy są zarejestrowane lub dopuszczone do ruchu, określił limity, nieokreślone w art. 4 ust. 1, przekraczające wartości ustanowione w załączniku I.

Natomiast zgodnie z art. 7 dyrektywy 96/53/WE : dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym.

Ze stanowiska TSUE wynika, że uregulowanie zawarte w art. 7 dyrektywy 96/53/WE, jako wyjątek od ustanowionej w art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE zasady swobodnego ruchu pojazdów (tak w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym), podlegać powinno wykładni ścisłej (zawężającej), co oznacza, że przewidziany w przywołanym przepisie brak dostosowania infrastruktury drogowej należy odnosić do sytuacji szczególnych, a mianowicie do sytuacji przykładowo w przepisie tym wymienionych (por. pkt 80 – 81 wyroku TSUE).

Za takie szczególne sytuacje nie mogą być uznane przypadki określone w art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, stanowiące dalej jeszcze idące wyjątki oraz warunki przemieszczania się po drogach krajowych pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE wartościom nacisku osi, albowiem - z uwagi na ich zakres oraz powszechnie obowiązujący charakter - sytuacje te stanowią ograniczenia w stosowaniu zasady swobodnego ruchu pojazdów. TSUE podkreślił, że z art. 41 u.d.p. co do zasady wynika, że (wszystkie) pojazdy (bez względu na ruch, w którym uczestniczą) o maksymalnym nacisku osi napędowej nieprzekraczającym wartości 11,5 t objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 i ust. 3 u.d.p., zaś pojazdy nieprzekraczające maksymalnego nacisku pojedynczej osi wynoszącego 10 t, objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.d.p. Zniesienie wskazanych ograniczeń w ruchu tych pojazdów, zarówno w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym wymaga spełnienia warunku posiadania specjalnego płatnego zezwolenia niepozostającego w jakimkolwiek związku ze stanem (stopniem uszkodzenia) dróg publicznych lub ich odcinków.

W konsekwencji TSUE uznał, że wynikające z prawa krajowego ograniczenia mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg - co motywowane jest jakością infrastruktury drogowej pozostając jednocześnie w opozycji do cezury czasowej okresu przejściowego (31 grudnia 2010 r.) - nie mogą być usprawiedliwiane treścią art. 7 dyrektywy 96/53/WE, gdyż wynikający z tego przepisu wyjątek niweczyłby zasadę ustanowioną art. 3 tej dyrektywy (pkt 82 - 88 wyroku TSUE). W świetle wyroku TSUE nie ma podstaw dla ustanawiania w prawie krajowym - w odniesieniu do pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 oraz 3.4 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE wartościom nacisku osi - ograniczeń dalej idących, niż wyjątki wynikające z art. 7 tej dyrektywy (zob. m.in. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 562/17).

Wprawdzie wyrok TSUE w sprawie C-127/17 zapadł na tle podnoszonego we wniosku Komisji Europejskiej zagadnienia odnoszącego się do oceny wynikających z prawa polskiego ograniczeń w transporcie w ruchu międzynarodowym pojazdów, a w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z przejazdem pojazdu w ruchu krajowym, to jednak za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że orzeczenie to ma dalej idące skutki, a mianowicie należy je odnosić również do ruchu krajowego (zob. m.in. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 4889/16). Jest to tym bardziej uzasadnione, że zarówno prawodawca unijny w treści dyrektywy 96/53/WE, jak i TSUE - dokonując w przywołanym wyroku wykładni pojęcia "ruch międzynarodowy" - rozszerzyli rozumienie tego pojęcia na ruch krajowy. Również z postanowień motywów 11 i 12 preambuły do dyrektywy 96/53/WE wyraźnie wynika postulat prawodawcy unijnego dotyczący rozszerzenia zakresu zastosowania tej dyrektywy również na transport krajowy, w zakresie, w jakim dotyczy parametrów znacząco określających warunki konkurencji w sektorze transportowym. Co istotne, TSUE stwierdzając w pkt 124 cyt. wyroku, że: "(..) nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53" - nie wprowadza rozróżnienia i innych reguł dla ruchu międzynarodowego i ruchu krajowego.

Ponadto nie do przyjęcia - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - jest taka wykładnia przepisów dyrektywy 96/53/WE, która prowadziłaby do stosowania w istocie dwóch reżimów prawnych, w zależności od tego, czy pojazd wykonuje przejazd w ruchu międzynarodowym, czy jest to przejazd w ruchu krajowym. Przy takim założeniu pojazd wykonujący ruch międzynarodowy, a więc poruszający się po co najmniej dwóch terytoriach państw członkowskich, po opuszczeniu transeuropejskiej sieci dróg lub głównych dróg krajowych, byłby traktowany jako nie wykonujący transportu międzynarodowego, a zatem nie miałyby do niego zastosowania wspólne normy dotyczące maksymalnego nacisku na oś wynikające z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53/WE. Przyjęcie w tym zakresie funkcjonującego w prawie polskim rozróżnienia związanego z nośnością poszczególnych kategorii dróg, zamiast realizować cel dyrektywy polegający na tworzeniu obszaru swobodnego przemieszczania się pojazdów, prowadziłoby do wprowadzania niczym nieuzasadnionych przeszkód w realizacji założonego przez Unię Europejską celu związanego ze swobodnym przemieszczaniem się i ruchem pojazdów. Takie zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów - polegające na stosowaniu dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu, a mianowicie jednego dla przejazdu w ruchu międzynarodowym oraz drugiego dla przejazdu w ruchu krajowym - byłoby sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami: demokratycznego państwa prawa (art. 2), zasadą równości (art. 32) i proporcjonalności (art. 31) oraz wyrażoną w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej wspólnotową zasadą równego traktowania i niedyskryminacji.

Z przedstawionych wyżej argumentów wynika, że w rozpoznawanej sprawie kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przeprowadzona została przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE. Argumenty powyższe uzasadniają pogląd, że organ administracji publicznej naruszył prawo, nakładając na stronę skarżącą karę w wysokości 5.000 zł za wykonywanie pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV, przejazdu po drodze krajowej nr 75, dla której ustanowiony w prawie krajowym dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosił 10 t, z przekroczeniem o 0,25 t dopuszczalnego nacisku osi napędowej. W świetle wyroku TSUE nie było bowiem podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, jako warunku przemieszczania się po polskich drogach krajowych. Stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący 10,25 t był niższy od maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE wynoszącego 11,5 t. W świetle wszystkich powyżej przedstawionych argumentów, nie uzasadniał on zatem przypisania skarżącej kasacyjnie naruszenia, za które nałożono na niego karę pieniężną.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kontrolowany wyrok Sądu I instancji nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu. Równocześnie, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii, korzystając z kompetencji do rozpoznania skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta jest zasadna i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu administracji pierwszej instancji, a następnie - z powodów przedstawionych powyżej - umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.

Podstawę prawną orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowił przepis art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).