Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1258/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 9g
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2021 r. sprawy ze sprzeciwu "A" Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku w gminie oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. zawiadomił "A" sp. z o.o. z siedzibą w K. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego wobec strony w sprawie nałożenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...] nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 1 756 690 zł za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, wbrew obowiązkowi nałożonemu w art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W uzasadnieniu organ wskazał, że jak wynika ze zweryfikowanego sprawozdania spółki, łączna masa odpadów papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła poddanych recyklingowi i przygotowanych do ponownego użycia (Mrpmts) wynosiła 6496,5229 Mg, a łączna masa odebranych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (Mo) wynosiła 52746,910 Mg. Udział łączny odpadów papieru, metali, tworzyw sztucznych, szkła i wielomateriałowych w składzie morfologicznym odpadów komunalnych (Urnpmts) wynosił 49,3 %. Poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła (Ppmts), obliczany na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych wyniósł zgodnie z poniższymi obliczeniami 24,98 %:

Ppmts = Mrpmts/MWpmts X 100%, zatem Ppmts = 6496,5229 Mg/(52746,91 Mg x 0,493) x 100% = 6496,5229 Mg/26004,2266 Mg x 100% = 0,2498 x 100% = 24,98 %.

Różnica pomiędzy poziomami wymaganym (50%), a osiągniętym wynosi 25,02 %.

Stosownie do art. 9x ust. 3 ustawy, karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Ustalenie tzw. brakującej masy odpadów (BMO) nastąpiło następująco:

BMO = Różnica poziomów x Mwpmts/100%

BMO = (25,02 % X 26004,2266 Mg)/100% = 6506,2575 Mg

Jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku wynika z Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 2490). Zgodnie z załącznikiem nr 2 do ww. rozporządzenia jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku w 2020 roku wynosiła 270 zł/Mg. Iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku wynoszącej 270 zł/Mg i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu wynoszącej 6506,2575 Mg daje wartość kary pieniężnej w wysokości 1 756 690 zł. Zatem karę obliczono wedle wzoru = 270 zł/Mg x 6506,2575 Mg = 1 756 689,53 zł Wartość kary pieniężnej po zaokrągleniu=270 zł/Mg x 6506,2575 Mg=1 756 690 zł.

Odwołanie od tej decyzji złożyła jej adresatka. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie:

1) art. 9g pkt 1 w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten nakłada na spółkę obowiązek osiągnięcia z nieruchomości zamieszkałych, z których odpady odbierane są na podstawie umowy zawartej z gminą, a nie z właścicielem nieruchomości, poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo, a w konsekwencji powyższego nałożenie na odwołującą się kary pieniężnej w wysokości 1.756.690,00 zł za niezrealizowanie tego obowiązku, podczas gdy ustawodawca nie nałożył na odwołującą się bezpośrednio obowiązku osiągnięcia wskazanego poziomu w stosunku do odpadów odbieranych z nieruchomości zamieszkałych obsługiwanych na podstawie umowy zawartej z gminą, który to obowiązek w świetle ustawy ciąży wyłącznie na gminie B.,

2) art. 80 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych oraz przekroczenie ram swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego na potrzeby postępowania i stwierdzenie, że odwołująca się nie osiągnęła wymaganego 50 % poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w stosunku do odebranych na podstawie umów z właścicielami nieruchomości odpadów komunalnych, a w konsekwencji uznanie, iż na odwołującej się ciążył ustawowy obowiązek osiągnięcia wskazanego poziomu recyklingu w stosunku do odpadów komunalnych odebranych z nieruchomości zamieszkałych,

3) art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania obywateli do organu administracji publicznej poprzez bezprzedmiotowe wszczęcie niniejszego postępowania oraz brak dokonania dogłębnej wykładni przepisów prawa stanowiących podstawę do wydania przedmiotowej decyzji, brak ustalenia przez organ I instancji faktu ewentualnego zawarcia przez stronę odrębnych umów cywilnoprawnych z właścicielami nieruchomości zamieszkałych,

4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji, czy organ I instancji uznał za udowodniony rzekomy fakt zawarcia przez odwołującego odrębnych umów cywilnoprawnych o odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych oraz nie wskazanie przez organ I instancji żadnych dowodów w tym zakresie, brak odniesienia się przez do złożonych pismem z dnia 23 czerwca 2021 r. pisemnych wyjaśnień odwołującej się, a tym samym wydanie decyzji bez wyjaśnienia stronie dokonanej przez organ I instancji wykładni prawnej art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

5) art. 189f §1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i nie odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej pomimo tego, iż waga rzekomego naruszenia przez spółkę obowiązku, o którym mowa jest w art. 9g pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jest znikoma.

Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazało, że kara pieniężna za nie wykonanie obowiązku określonego w art. 9g ustawy, polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła przewidziana w art. 9x ust. 2 ustawy należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Podniosło, że na podstawie akt sprawy nie sposób wskazać czy strona na podstawie umowy z gminą B. z dnia [...] r., [...] r. odbierała odpady komunalne także z terenów stanowiących własność gminną. Nadto jak sugeruje treść odwołania strona prowadziła sprawozdawczość wynikająca z ww. umowy z gminą B. i sprawozdawczość wynikająca z umów indywidualnych z właścicielami nieruchomości. Nie jest wiadomym, czy w sprawozdaniu znajdującym się w aktach sprawy pierwszej instancji, w oparciu o które organ ten wydał zaskarżoną decyzję, zawarte zostały wszystkie dane dotyczące działalności strony polegające na zbieraniu odpadów od właścicieli nieruchomości z terenu miasta B.

Ponadto skład orzekający Kolegium nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji co do niezaistnienia na chwilę orzekania przez Kolegium przesłanek do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, uregulowanej w art. 189f § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji nie zbadał czy niedochowanie należnego poziomu recyclingu nastąpiło z przyczyn niezależnych od spółki.

Kolegium wskazało, że ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę organ pierwszej instancji, winien usunąć wyżej wskazane uchybienia. Winien wyjaśnić, jakie dane dotyczące działalności strony polegające na zbieraniu odpadów od właścicieli nieruchomości z terenu miasta B. strona zawarła w złożonym w dniu [...] r. sprawozdaniu. Następnie powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające czy skarżąca spółka miała obiektywną możliwość wywiązania się z obowiązku ustawowego polegającego na osiągnięciu w 2020 r. wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia oraz odzysku następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru metali, tworzyw sztucznych i szkła. W konsekwencji organ pierwszej instancji rozważy czy wobec strony skarżącej zachodzą przesłanki do wymierzenia kary czy też do odstąpienia od jej wymierzenia. W trakcie prowadzonego w sprawie postępowania dowodowego organ pierwszej instancji powinien zapewnić stronom czynny udziału w postępowaniu i umożliwić im przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Następnie winien w oparciu o całość materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie postępowania wydać rozstrzygnięcie w sprawie. W wydanym rozstrzygnięciu organ pierwszej instancji winien zawrzeć wszystkie prawem wymagane elementy w tym prawidłową sentencję oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, w którym powinien wyjaśnić przesłanki, którymi kierował się przy jego podejmowaniu oraz ustosunkować się do wszelkich uwag podniesionych w trakcie postępowania. W trakcie ponownego badania sprawy winien przeanalizować wszystkie uwagi podnoszone przez odwołującą się stronę i rozważyć je w wydanej przez siebie decyzji.

Sprzeciw od tej decyzji złożyła jej adresatka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W sprzeciwie domaga się uchylenia rozstrzygnięcia decyzji organu II instancji. Zawnioskowała również przeprowadzenie dowodu z:

- umowy z dnia [...] r. zawartej pomiędzy spółką a gminą B. na wykazanie okoliczności w postaci zawarcia przez stronę odrębnych umów cywilnoprawnych w przedmiocie odbioru i wywozu stałych odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych stanowiących własność gminy B., a w konsekwencji powyższego potwierdzenia, iż skarżąca na podstawie łączącej ją z gminą B. umowy o numerze [...] z dnia [...] r. świadczyła swe usługi w przedmiocie odbiorów, wywozów odpadów wyłącznie z nieruchomości zamieszkałych, których to właścicielami były osoby trzecie, a nie gmina B., co prowadzi w sposób jednoznaczny do wniosku, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania art. 9g pkt 1 w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

- umowy z dnia [...] r. zawartej pomiędzy spółką a gminą B. na wykazanie okoliczności w postaci zawarcia przez stronę odrębnych umów cywilnoprawnych w przedmiocie odbioru / wywozu stałych odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych stanowiących własność gminy B., a w konsekwencji powyższego potwierdzenia, iż skarżąca na podstawie łączącej go z gminą B. umowy o numerze [...] z dnia [...] r. świadczyła swe usługi w przedmiocie odbiorów, wywozów odpadów wyłącznie z nieruchomości zamieszkałych, których to właścicielami były osoby trzecie, a nie gmina B., co prowadzi w sposób jednoznaczny do wniosku, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania art. 9g pkt 1 w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Skarżąca spółka zarzuciła organowi II instancji naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie decyzji Prezydenta Miasta B. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas, gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia w całości decyzji organu I instancji i umorzenia wszczętego postępowania administracyjnego,

2) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy wziąwszy pod uwagę całokształt zebranego materiału dowodowego istniały wszelkie przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji reformatoryjnej,

3) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego, pomimo, że był w posiadaniu umowy o numerze [...] z dnia [...] r., elektronicznego sprawozdania za rok 2020, a także miał możliwość wystąpienia do organu I instancji oraz skarżącej o dodatkowe wyjaśnienia odnośnie umów zawieranych pomiędzy nią a Gminą B.,

4) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w toczącym się postępowaniu przed organem II instancji, a w konsekwencji brak zapewnienia jej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz materiałów znajdujących się w aktach sprawy,

5) art. 7 w zw. art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego w niniejszej sprawie oraz brak podjęcia niezbędnych czynności w postaci weryfikacji złożonego przez skarżącą elektronicznego sprawozdania, umowy o numerze [...] z dnia [...] r., a w konsekwencji brak podjęcia przez organ II instancji niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy pomimo tego, iż był uprawniony do zebrania we własnym zakresie materiału dowodowego.

Odpowiadając na sprzeciw organ administracji wniósł o jego oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), dalej jako "p.p.s.a." od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej także "sprzeciwem od decyzji".

Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter jedynie formalny. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w sprzeciwie, nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a.

Oceniając w ramach granic sprawy (art. 134 p.p.s.a.) zasadność wydania decyzji kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

Rozstrzygana sprawa dotyczy uchylonej przez organ II instancji decyzji wymierzającej spółce karę pieniężną za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, wbrew obowiązkowi nałożonemu w art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżąca spółka od samego początku stoi na stanowisku, że wspomniane przepisy nie mogą znaleźć w stosunku do niej zastosowania. Obowiązki te spoczywają na Gminie B.. W odwołaniu od decyzji organu I instancji spółka podnosiła również szereg innych zarzutów dotyczących błędnych ustaleń faktycznych, błędnego uzasadnienia decyzji, czy wreszcie niezastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 189f §1 k.p.a.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło większość zarzutów odwołania uchylając rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazało na istniejące braki w zebranym materiale dowodowym między innymi odnośnie umów zawartych pomiędzy spółką a Miastem B.. Tych umów, z których dowodów domaga się skarżąca przeprowadzenia w swoim sprzeciwie. Kolejne wątpliwości dotyczyły sprawozdań składanych przez spółkę. Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta B. a limine odrzucającym możliwość zastosowania w sprawie rozwiązania przewidzianego w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Bez wątpienia w postępowaniu przed organem I instancji miały miejsce uchybienia w sposób znaczący mogące wpłynąć na treść rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącej spółki wskazane uchybienia powinny zostać "naprawione" w postępowaniu odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzez dokonanie własnych ustaleń i przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Sąd z takim stanowiskiem się nie zgadza. W sprawie nie zostały wyjaśnione kluczowe sprawy, jak choćby obowiązki spółki wynikające z zawartych umów, czy treść sprawozdań rocznych spółki. Nie zostały w ogóle zbadane przesłanki zastosowania w sprawie rozwiązania przewidzianego w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Teoretycznie można przyjąć, że pełne postępowanie dowodowe w tym zakresie miałby przeprowadzić organ odwoławczy. Ale zabieg taki stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Wydanie w sprawie orzeczenia kasatoryjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach jednocześnie nie naruszy uprawnień procesowych strony. Pozwoli jej podnieść argumentację dotychczas akcentowaną, jak również tę wskazaną przez organ odwoławczy. A ten ostatni udzielił w tym zakresie wyraźnych wskazań Prezydentowi Miasta B. Dotyczą one nie tylko treści wspomnianych wcześniej umów, ale również oceny możliwości wywiązania się przez spółkę z realizacji obowiązków, co było przyczyną wymierzenia kary pieniężnej.

Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty skargi związane z naruszeniem art. 138 k.p.a. są nieuzasadnione. Rozstrzygnięcie, czy w sprawie doszło do naruszenia przepisów ustawy o czystości i porządku w gminach będzie mogło nastąpić dopiero po zebraniu i przeanalizowaniu całego materiału dowodowego.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.