Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt SA/Rz 1478/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2004-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 - 9, art. 11, art. 12, art. 16 § 1, art. 35, art. 36, art. 80, art. 107 § 1 - 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Ludwik Żukowski AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 22 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego skargę oddala


UZASADNIENIE

SA/Rz 1478/02

U Z A S A D N I E N I E

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].06.2002 r. /[...]/, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ po rozpatrzeniu odwołania H. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2002 r. /[...]/ nakazującej H. i T. S. doprowadzić budynek gospodarczo-garażowy do stanu zgodnego z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym poprzez wykonanie na własny koszt rozbiórki tarasu wraz z zadaszeniem, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie nakazał H. i T. S., w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowlanym budynku gospodarczo-garażowego i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót, rozebrać taras wraz z zadaszeniem w terminie do dnia 30 października 2002 r.

W uzasadnieniu decyzji ostatecznej podano, że podczas oględzin w dniu 25.01.2002 r. organ I instancji ustalił, iż na działce nr 1985/1 przy ul. W. w M. H. i T. S. od strony północnej istniejącego budynku mieszkalnego dobudowali budynek gospodarczo-garażowy o wymiarach 4x8 m. Na przedmiotową dobudowę otrzymali pozwolenie na budowę udzielone decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...].10.1997 r. /[...]/, którą zatwierdzono projekt budowlany. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym przedmiotową dobudowę należało wykonać jako parterową jednokondygnacyjną, podpiwniczoną z dachem jednospadowym. Całość budynku gospodarczo-garażowego podniesiono o jedną kondygnację stanowiącą zadaszony taras, gdzie dach trójspadowy został wsparty na słupach betonowych.

W decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].09.1997 r. /[...]/ o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr 1985/1 dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego ściśle określono warunki realizacji przedmiotowej inwestycji – winien to być budynek jednokondygnacyjny z dachem jednospadowym, z odprowadzaniem wód opadowych na własną działkę, o powierzchni zabudowy ok. 40m2, zachowaniem architektonicznego charakteru zabudowy wykształconej w rejonie ulicy W. Powyższą decyzją określono warunki jakie inwestor winien spełnić i zachować przy projektowaniu inwestycji, przesądzając o bryle obiektu i decyzją tą związany jest organ udzielający pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że każda istotna zmiana w trakcie realizacji inwestycji winna być poprzedzona decyzją zatwierdzającą zamienny projekt. Wykonanie obiektu dwukondygnacyjnego zamiast jednokondygnacyjnego jest istotnym odstępstwem od warunków otrzymanego przez inwestora pozwolenia na budowę, podczas realizacji inwestycji nie może on samowolnie dokonywać zmian i odstępstw od warunków wynikających z przepisów szczególnych. Dlatego prawidłowo postanowieniem z dnia [...].02.2002 r. /[...]/ wstrzymano H. S. roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego. Kwestionowaną odwołaniem decyzję zreformowano w związku z tym, że nie określała ona terminu wykonania zobowiązania doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z warunkami zawartymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym. Nakazano więc w określonym terminie czynności do wykonania i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót. Warunkiem uzyskania pozwolenia na wznowienie robót jest wykonanie rozbiórki tarasu wraz z zadaszeniem. Zawarty w odwołaniu wniosek o zmianę decyzji organu I instancji i określenie czynności w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, z uwagi na warunki wynikające z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może zostać uwzględniony. Decyzja ta jednoznacznie wskazała, że budynek winien być realizowany jako jednokondygnacyjny. Nie jest zatem możliwe pozostawienie wykonanej nadbudowy tarasu.

Opisaną decyzję zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. S., zarzucając:

1. Rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ w związku z art. 6, 7, 8 K.p.a. poprzez nakazanie rozbiórki nadbudowy tarasowej w celu uzyskania pozwolenia na wznowienie robót w sytuacji gdy nakaz rozbiórki obiektu lub jego części jest niezgodny z treścią tegoż przepisu, a wykonana nadbudowa tarasu spełnia wymagania techniczno-budowlane oraz nie ingeruje w interesy osób trzecich i nie zagraża środowisku,

2. Naruszenie art. 9, 11 w związku z art. 107 § 1 i 2 K.p.a. K.p.a. przez niewyjaśnienie zasadności wyburzenia nadbudowy tarasowej w sytuacji, gdy przepisy Prawa budowlanego pozwalają na doprowadzenie nadbudowy do stanu zgodnego z prawem,

3. Naruszenie art. 12 w związku z art. 35 i 36 K.p.a. poprzez załatwienie sprawy po terminie wyznaczonym do jej rozpoznania i wnosząc, w oparciu o wskazane wyżej podstawy, o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca, uzasadniając skargę, w szczególności wyjaśniła, że roboty budowlane przy budynku gospodarczo-garażowym rozpoczęła w 1997 r. na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].09.1997 r. i pozwolenia na budowę z dnia [...].10.1997 r. Zdaniem skarżącej organ administracji wydając zaskarżoną decyzję stanął na stanowisku, że czynnością określoną w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może być również rozbiórka obiektu. Dokonana przez niego interpretacja tego przepisu jest sprzeczna z logiką i podstawowymi zasadami wykładni prawa. Sformułowania przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pozwalają na wyraźne stwierdzenie, że istotą tych przepisów jest nałożenie na inwestora odstępującego w sposób istotny od ustaleń i warunków pozwolenia, obowiązku wykonania określonych prac pozwalających na dalsze wykonywanie robót zgodnie z prawem a dopiero niewywiązanie się z nałożonych obowiązków wiąże się z nakazem rozbiórki. Nakazując rozbiórkę nadbudowy tarasowej organ działał wbrew powszechnie obowiązującym przepisom, nie wyjaśnił przyczyn wydania nakazu w sytuacji, gdy istniała możliwość prawna doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Nadto błędnie przyjął, że nadbudowa tarasowa stanowi drugą kondygnację budynku gospodarczo-garażowego w sytuacji gdy zgodnie z pozwoleniem na budowę budynek musi być jednokondygnacyjny. Według skarżącej budynek jest jednokondygnacyjny, tarasu nie można zakwalifikować jako kondygnacji budynku. Wykonanie zadaszenia stropodachu budynku gospodarczo-garażowego nie jest obiektem kubaturowym – nie powiększa kubatury budynku i jego powierzchni użytkowej, nie zmienia powierzchni zabudowy budynku, nie jest żadną nadbudówką i nie jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zadaszenie na wysokości 2 m od stropodachu nie powiększa kubatury obiektu, gdyż nie istnieją żadne ściany nad stropodachem. W tej sytuacji organ administracji błędnie przyjął, że nadbudowa tarasowa stanowi istotne odstępstwo od ustalonych warunków zabudowy.

Skarżąca zarzuciła również organowi działania skierowane na jej niekorzyść /bez bliższego skonkretyzowania tego zarzutu/, opieszałość, a w szczególności niewyjaśnienie przyczyn odmowy umożliwienia jej doprowadzenia budowli do stanu zgodnego z prawem, co w konsekwencji podważa zaufanie obywateli do sprawiedliwego i bezstronnego działania organów administracji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie jest właściwy do rozpoznania skargi H. S., gdyż została ona wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie /przed tą datą/ nie zostało zakończone.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej /§ 1/, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w omawianym zakresie Sąd nie stwierdził, aby przy jej wydawaniu doszło do naruszenia prawa mogącego stanowić podstawę do uwzględnienia skargi i tym samym usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Przede wszystkim nie jest trafny zarzut skargi, jakoby kwestionowana w niej decyzja naruszyła przepisy o postępowaniu administracyjnym. W szczególności chybiony jest zarzut naruszenia art. 9, 11 w związku z art. 107 § 1 i 2 K.p.a.

Przepis art. 107 § 1 K.p.a. wymienia w swej treści części składowe decyzji administracyjnej, do których zalicza: oznaczenie organu administracji, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby uprawnionej do wydania decyzji. Decyzja zaś, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

Z kolei zgodnie z brzmieniem § 2 tegoż artykułu przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja.

Jak wyżej wspomniano uzasadnienie jest integralną częścią decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, będącego dyspozytywną częścią decyzji i powinno też odpowiadać warunkom określonym w § 3 powyższego artykułu. Obowiązek wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej wynika także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 K.p.a. /zasada udzielania informacji/ oraz art. 11 K.p.a. /zasada przekonywania, czyli wyjaśnienia stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia/. Organ administracji obowiązany bowiem jest wytłumaczyć się, dlatego dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń.

Wbrew zarzutowi skargi, zaskarżona decyzja odpowiada warunkom określonym omówionymi przepisami K.p.a. Zawiera wszystkie niezbędne składniki decyzji administracyjnej, zaś zawarta w niej ocena zebranego i udokumentowanego materiału dowodowego prawa nie narusza /art. 80 K.p.a./. Dokonane nią prawidłowe ustalenia, znajdują oparcie w zebranych dowodach.

Podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 12 w związku z art. 35 i 36 K.p.a., w ocenie Sądu na wynik sprawy nie mógł mieć istotnego wpływu i dlatego nie mógł też stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Otóż pismem z dnia 15.05.2002 r. skarżąca została zawiadomiona, że wniesione przez nią odwołanie nie może zostać załatwione w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. m. in. ze względu na konieczność uzupełnienia odwołania /o właściwe podpisy wnoszących odwołanie, do czego skarżącą wezwano odrębnym pismem/ oraz dużą ilość spraw wpływających do organu II instancji. Wyznaczony w tym piśmie nowy termin załatwienia odwołania do dnia 10.06.2002 r. wprawdzie został nieznacznie przekroczony – decyzję wydano w dniu [...].06.2002 r. – jednakże, zważywszy chociażby na rangę sprawy wymagającej wnikliwego i wszechstronnego zbadania, nie może to być poczytane za zaniedbanie organu mające istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie czyniłoby zasadnym zarzut skarżącej.

Sąd nie podziela także zarzutu skargi o rażącym naruszeniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw. z art. 6, 7 i 8 K.p.a. W szczególności nie można zgodzić się ze skarżącą, że organ odwoławczy błędnie przyjął, iż nadbudowa tarasowa stanowi istotne odstępstwo do ustalonych warunków zabudowy.

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...].02.2002 r. /[...]/ organ I instancji, powołując się na art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. wstrzymał H. S. roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczo-garażowego na działce nr 1985/1 w M.

Przepis ten stosuje się "w przypadkach innych niż określone w art. 48", a jednocześnie biorąc pod uwagę, że powyższe postanowienie wydane na podstawie tego przepisu nie zostało zaskarżone – w drodze zażalenia – przez żadną ze stron uznać należało, że postanowienie to przesądziło dalszy tryb postępowania w sprawie, tj. obligowało właściwy organ do wydania decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przewiduje możliwość nałożenia obowiązku /na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego/ wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie z jednoczesnym określeniem terminu wykonania tych czynności.

Decyzja wydana na podstawie powołanego wyżej przepisu musi więc wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem /vide wyrok NSA z dnia 28.09.2000 r. SA/Lu 930/99 nie publ./. Zaliczyć do nich niewątpliwie można również nakazanie rozbiórki /czyli czynności mającej doprowadzić roboty do stanu zgodnego z prawem/, a które nie może być rozumiane jako "przymusowa rozbiórka", o jakiej mowa w art. 48 cyt. ustawy /a także w art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazuje, że decyzją z dnia [...].09.1997 r. /[...]/ Prezydent Miasta, na wniosek H. i T. S., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr 1985/1 w M. dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego. Zgodnie z tą decyzją miał to być budynek murowany jednokondygnacyjny z dachem jednospadowym z odprowadzaniem wód opadowych na własną działkę o powierzchni zabudowy ok. 40m2. Z kolei decyzją z dnia [...].10.1997 r. [...]/ udzielone zostało inwestorom pozwolenie na budowę budynku gospodarczo-garażowego, którą zatwierdzono projekt budowlany /zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu/.

Niesporne jest, że podczas realizacji inwestycji budynek gospodarczo-garażowy podniesiono o jedną kondygnację stanowiącą zadaszony taras, wykonano dach trójspadowy wsparty na słupach betonowych.

Nie jest też przez skarżącą kwestionowane, że opisane zmiany projektowanej inwestycji nie zostały poprzedzone uzyskaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę /jak i zatwierdzeniem zmienionego projektu budowlanego/.

Przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. nie wyjaśniają, co należy uznać za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. W orzecznictwie NSA przyjmowano jednak, że przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę należy rozumieć zmianę gabarytów budynku, zmiany, które naruszają ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki techniczne przyłączeń do sieci oraz załączonych do projektu budowlanego niezbędnych uzgodnień, pozwoleń lub opinii, zmianą warunków określonych w art. 5 /np. wyrok NSA z dnia 5.03.2001 r. SA/Lu 1190/00, z dnia 10.07.2002 r. IV SA 2008/00, z dnia 10.10.2002 r. SA/Rv 79/99 nie publ./. Również w literaturze przyjmuje się, że "istotnym odstąpieniem" od zatwierdzonego projektu budowlanego będzie takie odstąpienie, które spowoduje zmianę ustalonych w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zmianę przeznaczenia obiektu, jego usytuowania /J. Siegień "Prawo budowlane" Wyd. C.H. Beck W-wa 2003 str. 255/.

W świetle tego, co wyżej powiedziano, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zmiany dokonane w czasie realizacji budynku gospodarczo-garażowego zostały w zaskarżonej decyzji prawidłowo zakwalifikowane jako "istotne odstąpienie" od zatwierdzonych warunków jego realizacji. Słusznie też w tej decyzji podkreślono, że inwestor nie ma prawa samowolnie odstąpić w trakcie budowy od warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę. Dodatkowo za należy nadmienić, że pozwolenie na budowę w rozumieniu przepisów K.p.a. jest decyzją administracyjną ostateczną, którą można uchylić lub zmienić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie /art. 16 § 1 K.p.a. in fine/.

Nieuzasadnione jest zatem odbiegające od tego twierdzenie zawarte w motywach skargi o błędnej kwalifikacji zrealizowanej "nadbudowy tarasowej" a także o przeprowadzeniu postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasad wyrażonych w art. 6,7 i 8 K.p.a. /bez bliższego skonkretyzowania tego zarzutu/.

Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ skarga została oddalona.