Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2418/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2020 r. sprawy ze skargi Gminy N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r. (znak [...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ", "GINB") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Gminy N. (dalej: "skarżąca", "Gmina"), o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] czerwca 2019 r. GINB (znak: [...]) - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2019 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z [...] czerwca 2019 r. GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] listopada 2018 r. nr [...] (znak: [...]) utrzymującej w mocy decyzję PINB w P. z [...] lipca 2018 r., nr [...], umarzającą w całości wszczęte w dniu [...] lipca 2017 r. postępowanie administracyjne dotyczące rozbiórki drogi na dz. nr 1 obręb PGR D. gm. N.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od ww. decyzji GINB z [...] czerwca 2019 r. w ustawowym terminie wniosła Gmina.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku oraz ponownej analizie akt sprawy GINB wyjaśnił czemu służy instytucja stwierdzenia nieważności decyzji przytaczając stosowne przepisy i orzecznictwo. GINB podniósł, że jak wynika z akt sprawy, PINB w Pajęcznie prowadził na wniosek Gminy postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki drogi na dz. nr [...] w obręb PGR D., gm. N. Postępowanie było prowadzone na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.b."). Przepisy te regulują postępowanie w przypadku innych rodzajów samowoli budowlanej niż wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia, zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Organ wskazał, że decyzją z [...] lipca 2018 r. organ powiatowy umorzył to postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość wskazując, że doszło do całkowitej rozbiórki przedmiotowej drogi. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] WINB z [...] listopada 2018 r.

GINB zaznaczył, że kwestią kluczową dla niniejszej sprawy jest ustalenie, czy było "rażącym naruszeniem prawa" uznanie przez terenowe organy nadzoru budowlanego, że droga na dz. nr [...] obręb PGR D. , gm. N. została całkowicie rozebrana oraz ustalenie czy, wobec uznania tego faktu za udowodniony stanowiło rażące naruszenie prawa stwierdzenie, że rozbiórka obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania naprawczego powinna prowadzić do umorzenia tego postępowania.

Organ wskazał, że wydanie decyzji przez organ powiatowy poprzedziły oględziny w dniu 21 września 2017 r., podczas których ustalono, że wzdłuż działki nr [...] "usytuowany jest ciąg pasa gruntu o nierównej powierzchni mającej znamiona prowadzonych robót budowlanych w zakresie naruszenia warstwy wierzchniej tego gruntu". Z kolei obecny podczas oględzin J. J. - Wójt Gminy N. stwierdził, że "nawierzchnia została rozebrana (...), czyli asfalt z podbudową, która istniała do dnia rozbiórki". Ponadto wskazał, że w aktach znajduje się szereg innych dokumentów, w tym fotografii, przy czym niektóre z nich, zdaniem skarżącej, wskazują, że droga nie została całkowicie rozebrana. Tymczasem, nie jest dopuszczalne wyprowadzanie rażącego naruszenia prawa z różnic w zakresie oceny dowodów, która oparta jest na zasadzie swobodnej oceny dowodów.

W ocenie GINB w świetle materiału dowodowego zebranego w postępowaniu zwykłym uprawnione jest twierdzenie, że doszło do rozbiórki drogi, a w jej miejscu pozostał jedynie pas gruntu, pozbawiony jednak substancji budowlanej. Pas ten, widoczny na zdjęciach wykonanych podczas oględzin, nie jest wykonany z wyrobów budowlanych, a jedynie z ziemi, a od sąsiadującej z nim nawierzchni różni się wyłącznie tym, że nie jest porośnięty trawą. Pas ten jest pozostałością po usunięciu zarówno warstwy wierzchniej, jak i podbudowy drogi i nie może zostać uznany za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b. Ponadto wskazał, że utwardzenie podłoża za pomocą tłucznia, kruszywa czy innego materiału nie świadczy o istnieniu drogi. GINB wskazał, że podobną ocenę w odniesieniu do przedmiotowej drogi przedstawił WSA w Łodzi w wyroku z 5 lutego 2019 r. (sygn. II SA/Łd 1091/18) w sprawie ze skargi na decyzję [...] WINB z [...] września 2018 r., nr [...], dotyczącej samowoli budowlanej polegającej na budowie tejże drogi, wskazując, że w dacie orzekania droga nie istniała, a terenowe organy nadzoru budowlanego ustaliły ten fakt z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Oceniając decyzję [...] WINB z [...] listopada 2018 r. z punktu widzenia art. 156 § 1 k.p.a. należy także mieć na uwadze okoliczność, że droga powstała jako samowola budowlana.

GINB podniósł jednocześnie, że niewłaściwe jest też powoływanie się przez skarżącą na fakt nierozebrania słupów oświetleniowych, jako mający świadczyć o nierozebraniu całości drogi, gdyż jak wynika z pisma T. S.A. z 11 listopada 2017 r., słupy te powstały w 1967 r., a więc zanim powstała sama droga (1989 r.). Ponadto, niezależnie od tego, usunięcie substancji budowlanej tworzącej jezdnię niewątpliwie powoduje, że droga jako obiekt budowlany przestaje istnieć, choćby nie dokonano rozbiórki towarzyszących jej urządzeń. Podniósł również, że przeciwne stanowisko prowadziłoby do niemożliwego do zaakceptowania wniosku, wedle którego drogę mogą stanowić np. znaki czy latarnie, pomimo rozebrania samej jezdni. Wyjaśnił, że bez znaczenia dla oceny, czy dokonano całkowitej rozbiórki spornej drogi pozostaje fakt nierozebrania stojących przy niej słupów oświetleniowych. Zauważył także, że funkcją latarni może być oświetlanie nie tylko drogi, ale także innych miejsc.

Organ zaznaczył, że przyjęcie, iż droga na dz. nr [...] obręb PGR D., gm. N. została całkowicie rozebrana, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. W ocenie GINB podnoszone przez skarżącą m. in. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności popełnienia wykroczeń, naruszenia innych przepisów prawa, czy też utrudnienia dojazdu do budynków znajdujących się w D. pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Wskazał, że mogą one jedynie świadczyć o naruszeniu prawa przez podmiot, który dokonał rozbiórki drogi, jednak nie przez organ. Wyjaśnił ponadto, że nie jest bowiem rolą organów nadzoru budowlanego wymierzanie kar za wykroczenia. Ponadto przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy decyzja [...] WINB z [...] listopada 2018 r. jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie wskazał, że decyzja ta została zaś oparta na stwierdzeniu, że sporną drogę rozebrano całkowicie, co z kolei uniemożliwia wydanie w stosunku do niej merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 p.b. Ustalił, że ww. decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, ani żadną inną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., wszelkie inne okoliczności faktyczne i prawne zaistniałe w wyniku rozbiórki drogi, nie mogą wpłynąć na wynik niniejszego postępowania i na byt prawny decyzji [...] WINB z [...] listopada 2018 r.

GINB odnosząc się do zarzutów kwestii własnościowych, jak i dotyczących statusu drogi na dz. nr [...] obręb PGR D., gm. N. w świetle ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, gdyż istotę badanej sprawy i podstawę jej rozstrzygnięcia, stanowi fakt, że, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, droga ta została rozebrana. Ponadto organ odnosząc się do kwestii "braku należytego nadzoru ze strony GINB nad podległymi mu jednostkami niższych szczebli", wskazał, że podejmował w przedmiotowej sprawie działania w ramach posiadanych kompetencji, tj. w szczególności pismem z 8 listopada 2018 r. uznał za zasadną skargę Gminy na działania [...] WINB oraz udzielił Gminie wyjaśnień w odrębnym piśmie z 11 stycznia 2019 r. Podkreślił również, że nie ma kompetencji do bezpośredniej oceny pracy pracowników organów niższego stopnia, a ocena rozstrzygnięć tych organów może być dokonywana wyłącznie we właściwych trybach przewidzianych w przepisach prawa.

W ocenie GINB decyzja [...] WINB z [...] listopada 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB w P. z [...] lipca 2018 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, ani żadną inną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

2. Pismem z 16 września 2019 r. Gmina reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] sierpnia 2019 r. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Skarżąca zarzucił naruszenie:

a) art. 3 pkt 3 i 3a p.b. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez stwierdzenie, że obiekt budowlany - droga będący przedmiotem niniejszego postępowania w całości przestała istnieć, a zatem brak było podstaw do dalszego procedowania w tej sprawie i zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. tj. nakazania przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego;

b) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędną jego ocenę, a zwłaszcza protokołu z oględzin PINB z 21 września 2017 r. oraz protokołu z oględzin komisji z 5 lipca 2017 r. powołanej przez Wójta Gminy N. oraz dokumentacji potwierdzającej status drogi biegnącej przez działkę nr [...] położonej w Gminie N., obręb PGR D., jako drogi publicznej, a co za tym idzie stwierdzenie, że obiekt budowlany - droga będący przedmiotem niniejszego postępowania w całości przestała istnieć, a zatem brak było podstaw do dalszego procedowania w tej sprawie, co przełożyło się na wydanie błędnej decyzji, obarczonej kwalifikowanymi wadami prawnymi;

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie zaistniały przesłanki wskazane w tym przepisie, podczas gdy brak było podstaw do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a i umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, zamiast zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.

Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję PINB w P. z [...] lipca 2018 r. nr [...] umarzającą w całości wszczęte [...] lipca 2017 r. postępowanie administracyjne dotyczące rozbiórki drogi na dz. nr [...] obręb PGR D., gm. N.

Zdaniem organu, nie można stwierdzić nieważności decyzji umarzającej postępowanie w zakresie rozbiórki przedmiotowej drogi, gdyż faktycznie droga została całkowicie rozebrana i właściwie uznano postępowanie zwykłe za bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). To z kolei obligowało organ do umorzenia postępowania.

Zdaniem skarżącej, sprawca samowoli budowlanej rozebrał jedynie powierzchnię asfaltową drogi i naruszył podbudowę drogi, jednakże bez usunięcia substancji budowlanej (cześć drogi pod powierzchnią bitumiczną nadal istnieje). Skoro zatem droga nadal istnieje, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Fakt umorzenia postępowania bez oceny legalności działań inwestora powinien prowadzić do nieważności takiej decyzji.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organowi wydającemu decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie a nie skarżącej.

2. Przypomnieć trzeba, że przedmiotowa sprawa rozpatrywana jest w tzw. trybie nieważnościowym. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji skłoniła ustawodawcę do ograniczenia możliwości zastosowania tej instytucji jedynie do decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wtedy, jeżeli stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności oraz że nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności, ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest wyłącznie ustalenie, czy dana decyzja jest obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w oparciu o ten przepis niedopuszczalne jest natomiast rozpatrywanie sprawy co do istoty (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1604/11). Za naruszenie przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji można uznać wyłącznie wydanie decyzji bez przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, czy też bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w sprawie (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3033/15). W postępowaniu nieważnościowym organ nie prowadzi postępowania dowodowego i orzeka w oparciu materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym (por. wyrok NSA z 18 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2392/16).

3. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia:

- PINB w P. prowadził na wniosek Gminy N. postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki drogi na dz. nr [...] w obręb PGR D., gm. N.;

- postępowanie było prowadzone na podstawie art. 50-51 p.b. (przepisy te regulują postępowanie w przypadku innych rodzajów samowoli budowlanej niż wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia, zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej);

- decyzją z [...] lipca 2018 r. organ powiatowy umorzył to postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość; wskazał, że doszło do całkowitej rozbiórki przedmiotowej drogi (decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] WINB z [...] listopada 2018 r.);

- WSA w Łodzi w wyroku z 5 lutego 2019 r. (sygn. akt II SA/Łd 1091/18) oddalił skargę w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej wskazując, że organ był zobligowany do umorzenia postępowania w sprawie.

W ocenie Sądu, zasadniczą kwestią w analizowanej sprawie jest ustalenie, czy było "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. uznanie przez organy, że droga na dz. nr [...] obręb PGR D., gm. N. została całkowicie rozebrana oraz ustalenie czy, wobec uznania tego faktu za udowodniony stanowiło rażące naruszenie prawa stwierdzenie, że rozbiórka obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania naprawczego powinna prowadzić do umorzenia tego postępowania.

4. W niniejszej sprawie wydanie decyzji przez organ powiatowy poprzedziły oględziny przeprowadzone w dniu 21 września 2017 r. Podczas tych oględzin ustalono, że wzdłuż działki nr [...] "(...) usytuowany jest ciąg pasa gruntu o nierównej powierzchni mającej znamiona prowadzonych robót budowlanych w zakresie naruszenia warstwy wierzchniej tego gruntu". Z kolei obecny podczas oględzin Pan J. J. - Wójt Gminy N. stwierdził, że "(...) nawierzchnia została rozebrana (...), czyli asfalt z podbudową, która istniała do dnia rozbiórki". Ponadto, w aktach znajduje się szereg innych dokumentów, w tym fotografii. Przypomnieć jednak trzeba, że nie jest dopuszczalne wyprowadzanie rażącego naruszenia prawa z różnic w zakresie oceny dowodów, która oparta jest na zasadzie swobodnej oceny dowodów (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 lutego 2012 r., sygn. akt 2171/11).

W ocenie Sądu, zasadnie organy uznały, że w świetle materiału dowodowego zebranego w postępowaniu zwykłym uprawnione jest twierdzenie, że doszło do rozbiórki drogi. W jej miejscu pozostał jedynie pas gruntu, pozbawiony jednak zasadniczej substancji budowlanej. Pas ten, widoczny na zdjęciach wykonanych podczas oględzin przeprowadzonych 21 września 2017 r., nie jest wykonany z wyrobów budowlanych a jedynie z ziemi. Od sąsiadującej z nim nawierzchni różni się wyłącznie tym, że nie jest porośnięty trawą. Pas ten jest po prostu pozostałością po usunięciu zarówno warstwy wierzchniej, jak i podbudowy drogi. Nie może zostać uznany za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b. Ponadto, należy wskazać, że utwardzenie podłoża za pomocą tłucznia, kruszywa czy innego materiału nie świadczy o istnieniu drogi (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 64/13).

Wskazać trzeba, że podobną ocenę w odniesieniu do przedmiotowej drogi przedstawił WSA w Łodzi w wyroku z 5 lutego 2019 r. (sygn. II SA/Łd 1091/18, wyrok nieprawomocny) w sprawie ze skargi na decyzję [...] WINB z [...] września 2018 r., nr [...], znak: [...] dotyczącej samowoli budowlanej polegającej na budowie tejże drogi, wskazując, że w dacie orzekania droga nie istniała, a terenowe organy nadzoru budowlanego ustaliły ten fakt z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. We wskazanym wyroku WSA w Łodzi przyjął, że: "zasadnicze ustalenie organu nadzoru budowlanego, poczynione w oparciu o analizę obszernego materiału dowodowego i po przeprowadzeniu oględzin na nieruchomości, iż sporna droga w chwili orzekania nie istnieje obligowało organ do umorzenia postępowania administracyjnego. Bezsprzecznie brak przedmiotu sporu wyklucza dalsze jego prowadzenie i zakończenie poprzez wydanie władczego rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego (...). Bezspornym jest bowiem, co ustalono podczas przeprowadzonych oględzin na nieruchomości, iż sporny obiekt budowlany został rozebrany. Tego podstawowego ustalenia na żadnym etapie postępowania strony nie kwestionowały. Podobnie jak i organ nie kwestionuje, iż taki obiekt w 1989 roku na tej nieruchomości został zrealizowany. Istotne jest jednak, iż sporny obiekt budowlany, obiekt liniowy spełniający charakterystyczne wymogi co do parametrów i sposobu wykonania, w dacie orzekania, na nieruchomości nie istniał. Okoliczności tej nie zmienia argumentacja strony, iż teren ten nadal jest wykorzystywany do komunikacji, funkcjonuje jako droga. Podobnie pozostałe, prawdopodobnie po rozbiórce resztki tłucznia, nasyp, gruz, także nie mają wpływu na ocenę, iż sporna droga jako obiekt liniowy spełniający wymogi ustawy w chwili orzekania nie istniał. A skoro tak byłoby sprzeczne z obowiązującymi zapisami podejmowanie jakichkolwiek działań władczych w stosunku do tejże drogi". Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje wskazane uwagi i ustalenia WSA w Łodzi.

5. Zdaniem Sądu, niewłaściwe jest też powoływanie się przez stronę skarżącą na fakt nierozebrania słupów oświetleniowych, jako mający świadczyć o nierozebraniu całości drogi, czy też na okoliczność, że nielegalna rozbiórka drogi "zwiększy niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia mieszkańców".

Jak wynika z pisma T. Dystrybucja S.A. z 11 listopada 2017 r., słupy oświetleniowe powstały w 1967 r., a więc zanim powstała sama droga (1989 r.). Ponadto, niezależnie od tego, usunięcie substancji budowlanej tworzącej jezdnię niewątpliwie powoduje, że droga jako obiekt budowlany przestaje istnieć, choćby nie dokonano rozbiórki towarzyszących jej urządzeń. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do niemożliwego do zaakceptowania wniosku, wedle którego drogę mogą stanowić np. znaki czy latarnie, pomimo rozebrania samej jezdni. Tym samym bez znaczenia dla oceny, czy dokonano całkowitej rozbiórki spornej drogi pozostaje fakt nierozebrania stojących przy niej słupów oświetleniowych. Należy także zauważyć, że funkcją latarni może być oświetlanie nie tylko drogi, ale także innych miejsc (np. placu czy parku).

Zatem zasadnie organ przyjął, że droga na dz. nr [...] obręb PGR D., gm. N. została całkowicie rozebrana. To z kolei prowadzi do wniosku, że nie można w tym przypadku mówić o "rażącym naruszenia prawa" w zakresie decyzji o umorzeniu postępowania. Skoro rozebrany obiekt nie istnieje (choćby nawet rozebrano go w warunkach samowoli budowlanej) i brak jest podstaw prawnych do nakazania jego odbudowy w trybie art. 51 p.b. – to organy nadzoru budowlanego nie mogły wydać innego rozstrzygnięcia jak tylko o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 193/10). Po samowolnej całkowitej rozbiórce obiektu budowlanego, nie jest dopuszczalne wydanie nakazu przywrócenia go do stanu poprzedniego. Byłoby to nielogiczne. Wobec powyższego, uznanie, że rozbiórka drogi powinna prowadzić do umorzenia postępowania, nie stanowiło w ocenie Sądu, rażącego naruszenia prawa.

6. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie, czy decyzja [...] WINB z [...] listopada 2018 r. jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta została zaś oparta na stwierdzeniu, że sporną drogę rozebrano całkowicie, co z kolei uniemożliwia wydanie w stosunku do niej merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 p.b. W świetle ustalenia, że ww. decyzja nie jest obarczona wadą "rażącego naruszenia prawa", ani żadną inną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., wszelkie inne okoliczności faktyczne i prawne zaistniałe w wyniku rozbiórki drogi, nie mogą wpłynąć na wynik niniejszego postępowania i na byt prawny decyzji [...] WINB z [...] listopada 2018 r.

W ocenie Sądu, kwestie własnościowe, wskazane w pismach decyzje komunalizacyjne jak i problemy dotyczące samego statusu drogi na dz. nr [...] obręb PGR D., gm. N. w świetle ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Istotą badanej sprawy jest to, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, sporna droga została w całości rozebrana. Zatem decyzja [...] WINB z [...] listopada 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB w P. z [...] lipca 2018 r. nie jest obarczona wadą "rażącego naruszenia prawa" ani też żadną inną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia jej nieważności, odpowiada prawu i nie narusza wskazanych w skardze przepisów postępowania i powołanych przepisów prawa materialnego.

7. Biorąc powyższe pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.