Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 38/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi Z. S., I. P.-S., Ł. P. i A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] roku, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta Ł. od decyzji Starosty [...] , wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, nr [...] z dnia [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. R. 163, oznaczonej jako działki: nr 40/3 o pow. 7576 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [..], nr 142/164 o pow. 1232 m², uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], nr 142/166 o pow. 1193 m², uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], nr 142/170 o pow. 4509 m², uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [..], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Pismem z dnia 22 lutego 2006 r. skierowanym do A. P. i Ł. P. Prezydent Miasta Ł. poinformował, że zamierza zbyć nieruchomość położoną w Ł. przy ul. R. 164/166, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...], stanowiąca część dawnej działki nr 40, w obrębie W-34, oznaczonej obecnie jako działka nr 40/3 o pow. 7576 m2 i w związku z powyższym byłym współwłaścicielkom przysługuje możliwość zwrotu tej części nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosku o zwrot w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia.

Wnioskiem z dnia 24 marca 2006 r. Z. S., I. P., . Ł.P. i A. P. wystąpiły do Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. R. 163, oznaczonej jako działki: nr 108/4, nr 108/2, nr 40, o ogólnej pow. 42014 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr 12767.

Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4, art. 26 § 2 i § 3, art. 123 K.p.a., wobec spełnienia ustawowych przesłanek wynikających z treści powołanych przepisów, skutkujących wyłączeniem z mocy prawa Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, wyznaczył Starostę [...] , wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Działając na podstawie art. 136 i nast., art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 217 ust. 2 oraz art. 96 ust. 1 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), Starosta [...] , wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją nr [...] z dnia [...] r. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. R. 163, oznaczonej jako działki: nr 40/3, nr 142/164, nr 142/166, nr 142/170. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że na przedmiotowych działkach nie zrealizowano celu wywłaszczenia określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego J. i budownictwo komunalne, stąd działki te stały się zbędne na cel wywłaszczenia i mogą podlegać zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców.

W odwołaniu od powyższej decyzji, w części dotyczącej działek: nr 142/164, nr 142/166, nr 142/170, Prezydent Miasta Ł. podniósł, że wskazane "działki stanowią integralną część infrastruktury osiedlowej, którą stanowi urządzony "park" zieleni miejskiej, służący rekreacji i wypoczynkowi mieszkańców osiedla".

Wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zaś w uzasadnieniu podał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na mocy umowy sprzedaży - aktu notarialnego Rep. A Nr 4886/87 sporządzonego w dniu 20 listopada 1987 r. - Skarb Państwa nabył od L. P., Ł. P. i A. P. nieruchomość uregulowaną w księdze wieczystej KW Nr 12767, zawierającą obszar 42014 m², oznaczoną jako działki: nr 108/4, nr 108/2, nr 40. Nabycie prawa własności nieruchomości nastąpiło w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (DZ. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.). Organ stwierdził, iż spadek po zmarłej w dniu 21 grudnia 2004 r. L. P., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] r., sygn. akt: [..], nabyły: I.P., A. P., Z. S. i Ł. P..

Aby ustalić cel publiczny nabycia przedmiotowej nieruchomości, organ posłużył się zapisami zawartymi w aktach wywłaszczeniowych sprawy nr [..], gdzie z wniosku Dyrekcji Inwestycji Miejskich II wynika, że w planie zagospodarowania przestrzennego Ł. nieruchomość ta przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego J. i pod budownictwo komunalne. Nadto organ ustalił, że decyzją nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] r. Wiceprezydent Miasta Ł. ustalił lokalizację inwestycji dla osiedla budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego J., Jednostka l na terenie położonym pomiędzy ul. R., Bulwarem N-S, ulicą wewnątrzosiedlową - projektowaną i ulicą T.. Wobec powyższego, Wojewoda uznał, że zbędność nieruchomości należało rozpatrywać pod kątem jej wykorzystania na cel publiczny, określony jako budowa osiedla mieszkaniowego.

Dalej organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż działki: nr 142/164, nr 142/166, nr 142/170 stanowią odpowiednio części działek: nr 142/86, nr 142/87, nr 142/91 powstałych z wywłaszczonej działki nr 108/4.

Z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 15 lutego 2007 r. organ wywiódł, że działka nr 142/91 "porośnięta jest laskiem brzozowo-sosnowym", działki: nr 142/86, nr 142/87 "są niezagospodarowane, porośnięte krzewami". Dodatkowo zaś w protokole z oględzin zapisano, że na działce nr 142/87 "urządzony jest chodnik pokryty kostką oraz latarnie oświetleniowe". Jednak w ocenie Wojewody z dokumentacji geodezyjnej wynika jednak, że chodnik i latarnie usytuowane są na działce leżącej pomiędzy działkami nr 142/166 (nr 142/87) i nr 142/170 (nr 142/91), czyli działce nr 142/168 (nr 142/89), będącej przedmiotem decyzji Starosty [...] nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego wymieniony błąd nie stanowi jednak znaczącego uchybienia ze względu na fakt, iż całość materiału dowodowego zebranego w sprawie stanowi dowód na to, jakie zagospodarowanie istnieje na przedmiotowych działkach, będących de facto funkcjonalną całością.

Wojewoda stwierdził, że przedmiotowe działki: nr 142/86, nr 142/87, nr 142/91, a także przywołana wyżej działka nr 142/89 oraz działki: nr 142/58, nr 142/85, nr 142/88, jako teren zieleni pokryty drzewostanem o charakterze leśnym i cechach półnaturalnych, stanowią park utworzony na mocy uchwały Nr XXXVII/711/08 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie uznania za park terenu położonego w rejonie ulic: O., Alei H., J. i M. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2008 r. Nr 263, poz. 2335), a funkcjonujący pod nazwą "Park na J.". Wojewoda stanął na stanowisku, iż faktu tego nie ustalił organ I instancji w prowadzonym przez siebie postępowaniu administracyjnym, co mogło mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Następnie Wojewoda wskazał, iż materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy stanowi również potwierdzenie wykonywania przez właściciela terenu - Gminę Miasto Ł., prac związanych z ogólnie pojętym utrzymaniem zieleni, w tym prac porządkowych i prac ogrodniczych, a także prac koncepcyjnych odnoszących się do budowy parku i określenia jego struktury.

W konsekwencji Wojewoda wyraził opinię, że park istniejący na przedmiotowych działkach, stanowiący "teren zielony", służący mieszańcom osiedla J. , jest powiązany z budową tego osiedla i tworzy funkcjonalną, spójną całość. Zdaniem organu realizacja inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego obejmować musi ze swej istoty nie tylko wykonanie samych budynków mieszkalnych, ale także innych obiektów składających się na infrastrukturę tego osiedla, w tym między innymi wytyczenie pełniących funkcje rekreacyjne terenów zieleni osiedlowej. Zatem sposób korzystania z tych nieruchomości jest tożsamy z celem wskazanym przy wywłaszczeniu.

W ocenie Wojewody jeżeli zrealizowano inwestycję, to ustanowiony w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin jej realizacji nie będzie miał rangi przesądzającej, bowiem jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. W tym kontekście organ zaakcentował, iż niezwykle istotne jest jak został zakreślony cel wywłaszczenia stanowiący budowę osiedla mieszkaniowego. Inwestycja związana z budową osiedla mieszkaniowego wymaga bowiem długotrwałego procesu realizacji. Wszak przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona jedynie na część całości oznaczonej mianem osiedla mieszkaniowego, zatem należałoby w ogóle zbadać, czy i kiedy na całym terenie objętym decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji podjęto działania związane z budową osiedla, takie zaś poczynania organu prowadzącego sprawę byłyby bezzasadne wobec wiadomego faktu, że cel publiczny został na terenie wskazanym w decyzji o ustaleniu lokalizacji zrealizowany.

Reasumując wyżej przedstawione wywody, Wojewoda podkreślił, że wobec działek nr 142/164, nr 142/166, nr 142/170 nie zachodzą przesłanki zawarte w art. 136 i art. 137 uzasadniające zwrot, i tym samym działki te zwrotowi nie podlegają. Wojewoda stanął na stanowisku, iż zasadny jest jedynie zwrot działki nr 40/3.

Następnie organ odwoławczy zauważył, że w rozpatrywanej sprawie podstawę do ustalenia kwoty podlegającej zwrotowi na rzecz Gminy Miasta Ł. z tytułu zwrotu nieruchomości stanowiła wartość rynkowa ustalona w operacie szacunkowym, sporządzonym w dniu 2 września 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego D. G., legitymującą się uprawnieniami zawodowymi nr 4534. Wartość działek określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Jednakże w ocenie Wojewody - wobec rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu jedynie działki nr 40/3 - koniecznym staje się sporządzenie wyceny tej właśnie nieruchomości w oderwaniu od nieruchomości pozostałych, gdyż niemożliwym jest posłużenie się wyceną sporządzoną przez biegłą w takim kształcie.

Wojewoda zarzucił nieprawidłowe sporządzenie wspomnianego operatu, bowiem dostrzegł, że w całym operacie biegła wyceniając działki odnosi się do jednej nieruchomości i tak też została określona wartość końcowa - jako jednej nieruchomości. Jednak zdaniem Wojewody biegła miała do czynienia z czterema nieruchomościami, z których każda uregulowana jest w odrębnej księdze wieczystej. Organ odwoławczy dostrzegł, że działki nr 142/164, nr 142/166 nie wykazują różnic między sobą, to jednak znacznie odbiegają od nieruchomości oznaczonej jako działka nr 40/3. Zatem Wojewoda ocenił, iż błędem jest przyjęcie do porównań takich samych nieruchomości, zarówno w przypadku wyceny działki nr 40/3 jak i w przypadku wyceny działek pozostałych, gdyż działki te różnią się kształtem, powierzchnią, sąsiedztwem, otoczeniem, choć ta ostatnia cecha zgodnie z art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma wpływu na wartość. Organ zauważył, iż jedyną cechą wspólną nieruchomości jest ich położenie w tej samej dzielnicy miasta w nieznacznej, w skali miasta, odległości od siebie, cecha ta jednak nie jest wystarczająca do tak przeprowadzonej wyceny, tym bardziej, że przyjęto jako atrybuty właśnie wielkość działek i ich kształt. Dalej Wojewoda argumentował, że działka nr 40/3 leży przy ulicy R. stanowiącej drogę publiczną kategorii wojewódzkiej, będącą jedną z głównych wjazdów do jednego z większych miast w kraju, pozostałe działki leżą zaś w głębi, obecnie istniejącego osiedla mieszkaniowego, jej kształt wykazuje cechy kwadratu, podczas gdy pozostałe działki są nadmiernie wydłużone, znaczące są także różnice w powierzchniach. Zdaniem Wojewody operat szacunkowy, stanowiący podstawowy środek dowodowy w niniejszej sprawie nie spełnia zatem, wymogów określonych przepisami prawa, zaś organ I instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 80 k.p.a., nie przeprowadził samodzielnej analizy wyceny, nie sprawdził, czy wycena została przeprowadzona prawidło.

W konsekwencji Wojewoda uznał, iż organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a także wskazał, iż konieczne jest ponowne sporządzenie operatu szacunkowego oraz ustalenie, czy Prezydent Miasta Ł. wystosował do Z.S. i I. P. pismo informujące, że zamierza zbyć nieruchomość oznaczoną jako działka nr 40/3, i czy tym samym wniosek, w przypadku tych osób, został złożony w terminie, określonym w art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż wbrew zapisowi w decyzji w aktach sprawy nie odnaleziono dowodu na potwierdzenie tego faktu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. Z. S., I. P., Ł. P. i A. P. zarzuciły organowi naruszenie:

1) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż:

a) zwrócone działki nie spełniają przesłanki "zbędności" na cel wywłaszczenia, zatem nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli,

b) cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany, pomimo upływu ponad 20 lat od dnia wydania decyzji wywłaszczeniowej, a co za tym idzie brak jest przesłanek do uznania, że działki numer 142/164, 142/166 i 142/170 są zbędne na cel wywłaszczenia, pomimo faktu, iż zgodnie z przyjętą w powyższej ustawie definicją organ II instancji winien uznać powyższe nieruchomości za zbędne na cel wywłaszczenia i zwrócić je skarżącym, jak dokonał tego organ I instancji;

c) istniejący od 2008 r. park wskazuje na fakt zrealizowania celu publicznego, dla którego została wywłaszczona nieruchomość (tj. budowy osiedla mieszkaniowego i budownictwa komunalnego), a co za tym idzie nieruchomość nie podlega zwrotowi jako zbędna na cel wywłaszczenia;

2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji o zwrocie nieruchomości pomimo zajścia przesłanek wskazujących na zbędność nieruchomości dla celów wywłaszczenia i tym samym wydanie decyzji sprzecznej z obowiązującymi przepisami prawa tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a co za tym idzie naruszenie podstawowej zasady praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej;

b) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ II instancji pełnych ustaleń, w szczególności nieprzyjęcie, iż wnioskodawczynie złożyły wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w ustawowym terminie oraz nieustalenie w jakiej dacie rozpoczęto realizację celu wywłaszczenia oraz czy data ta mieściła się w 7-letnim terminie wskazanym w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także poprzez nieustalenie w jakiej dacie cel ten winien być ukończony z uwzględnieniem terminu, o którym mowa w pkt 2 powyższego przepisu i czy w dacie tej ukończony został;

c) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania wbrew obowiązującej naczelnej zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli i wydanie decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami;

d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, w której organ nie wskazał faktów uznanych przez siebie za udowodnione oraz nie wskazał w ww. decyzji przyczyn, z powodu których nie dał wiary innym dowodom, z których wynikało wprost, iż przedmiotowe nieruchomości stały się zbędne na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem winny być zwrócone ich poprzednim właścicielom.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 7 kwietnia 2011 roku, stanowiącym głos do protokołu, strona skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko, zaznaczając, iż jej zdaniem określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami momenty czasowe (7 i 10 lat) oznaczają obowiązek ustalenia przez organ, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły we wskazanych wyżej okresach, od daty wydania decyzji wywłaszczeniowej. Strona podkreśliła, iż organy obu instancji zgodnie ustaliły, że na nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem cel publiczny nie został zrealizowany w ciągu 10 lat od daty wywłaszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej w dalszej części rozważań jako p.p.s.a.).

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym jej zarzutami i wnioskami oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny skontrolował zaskarżoną decyzję w jej całokształcie i nie stwierdził uchybień, które eliminowałyby ją z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (DZ. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.).

Jak wynika z akt sprawy, w wyniku umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego, z dnia 20 listopada 1987 roku., L.P., Ł. P. i A. P. sprzedały Skarbowi Państwa nieruchomość o obszarze 4 ha 20 a 14 m², oznaczoną numerami ewid. 108/4, 108/2 i 40, umowa zawarta została w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Wniosek skarżących rozpatrywany był w oparciu o przesłanki z art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie bowiem do treści art. 136 ust. 3 powołanej ustawy zasadniczą okolicznością, jaką organ administracji publicznej winien badać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu na jaki została nabyta. Zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w/w ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat cel ten nie został zrealizowany. Ta regulacja oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem w/w terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ. Normę tą należałoby odczytać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia winien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 roku, sygn. akt II SA/Kr 1422/10).

Z akt administracyjnych przedstawionych do kontroli Sadu wynika, że działka oznaczona nr 40/3 jest niezabudowana, porośnięta drzewami samosiejkami. Działka owa jest położona po północnej stronie ulicy R., w pewnym oddaleniu od osiedla stanowiącego realizację celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu stanowisko organów co do zbędności owej działki na cel wywłaszczenia w rozumieniu analizowanej ustawy zasługuje na aprobatę, bowiem w istocie w postępowaniu wykazano niewątpliwie, że działka ta nie została w ogóle zagospodarowana, a jej położenie, w oddzieleniu od osiedla pasem drogi wojewódzkiej, wskazuje na funkcjonalną odrębność osiedla.

Jednakże za przedwczesne należy uznać wnioski Wojewody co do zbędności na cel wywłaszczenia działek oznaczonych nr 142/164, 142/166 i 142/170, które organ określił jako zajęte pod "Park na J.". Organ bowiem nie wykazał, że obecnie istniejący na tych działkach sposób zagospodarowania może być uznany za zieleń osiedlową stanowiącą realizację ogólnego celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu nie można przyjąć, iż uchwała Rady Miejskiej w Ł. Nr XXXVII/711/08 z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie uznania za park terenu położonego w rejonie ulic: O., Alei H., J. i M. sprawiła, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ani też, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Zaakcentować należy, iż w niniejszej sprawie zbędność nieruchomości można oceniać tylko względem treści decyzji z dnia [...] r., którą ustalono lokalizację inwestycji dla osiedla budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego J. W kontekście powyższych rozważań warto podkreślić, iż Sąd co do zasady akceptuje pogląd, iż zieleń osiedlowa, funkcjonalnie związana z osiedlem, stanowić może infrastrukturę osiedlową, która decydowałaby o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, to jednak równocześnie dostrzega, iż w kontrolowanym postępowaniu nie wykazano, iż zagospodarowanie działek nr 142/164, 142/166 i 142/170 nastąpiło w wykonaniu celu wywłaszczenia wynikającego z decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] r. Wątpliwości co do stanowiska organu II instancji w zakresie spornych działek wzmaga dodatkowo fakt, iż w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] roku nr [...] wskazano, że działka nr 142 stanowi niezabudowany użytek budowlany (a więc nie zieleń osiedlową czy inną zieleń urządzoną, jak widzi to dzisiaj ten sam organ). Powstają zatem pytania: czy owo przeznaczenie budowlane wynikało z przywołanej decyzji lokalizacyjnej dotyczącej osiedla? Czy działka nr 142 była objęta załącznikiem nr 1 do decyzji lokalizacyjnej (określającym kolorem czerwonym granice projektowanego osiedla) i jeżeli tak, to jak określono jej przeznaczenie (jaki był cel jej wywłaszczenia)? W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego powyższe wątpliwości winny zostać rozstrzygnięte, jednoznacznymi ustaleniami organu.

Tym niemniej jednak, wskazane uchybienie organu odwoławczego nie zaważyło na rozstrzygnięciu całej sprawy i nie mogło stanowić podstawy do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, a to z tego powodu, iż zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny i sprawa będzie podlegać ponownemu rozpoznaniu.

Tymczasem, na akceptację zasługują zarzuty poczynione przez Wojewodę względem operatu szacunkowego, stanowiącego jeden z głównych dowodów w postępowaniu przed organami administracji. Wyjaśnić bowiem należy, że znajdujący się w aktach niniejszej sprawy operat szacunkowy sporządzony w dniu 2 września 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego D. G. jest opinią biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., skoro jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. Opinia taka podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym, gdyż organ na tej podstawie rozstrzyga o jednym z obligatoryjnych elementów decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a mianowicie o wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi. Skoro operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, to winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 roku, sygn. akt I OSK 461/10, opublikowany na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, rygoryzm w określeniu zasad, według których sporządzany jest w postępowaniu o zwrot nieruchomości operat szacunkowy, nie pozbawia go cech opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., a to z kolei oznacza, że do organu orzekającego w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej należy ostatecznie jego merytoryczna ocena. Zatem organ orzekający ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać, czy przedłożona opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia przez biegłego (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 września 2007 roku, sygn. akt II SA/Ke 345/07, LEX nr 418279). Warto jeszcze zaznaczyć, iż zgodnie z art. 81 K.p.a., do obowiązków organu orzekającego należy ocena, w oparciu o całokształt materiału dowodowego, czy dana okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy została udowodniona czy też nie. Organ zobowiązany jest do oceny każdego dowodu w sprawie i co do zasady każdy dowód przeprowadzany w toku postępowania może zostać uznany za wiarygodny lub nie. Nie ma żadnych przesłanek, by zastosowanie powyższych zasad procesowych ograniczać tylko do tych dowodów, które organ przeprowadza bezpośrednio, a wyłączać z ich działania dowody uzyskane przy wykorzystaniu wiadomości specjalnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1697/05, Lex nr 196467).

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż poczynione zastrzeżenia Wojewody względem poprawności operatu szacunkowego są uzasadnione. Jeżeli zatem rzeczoznawca wybrał metodę porównawczą, to winien był porównać wyceniane działki do nieruchomości podobnych, rozumianych jako takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. Tymczasem nie może umknąć uwadze, iż - abstrahując od rozstrzygnięcia o zwrocie działek o nr nr 40/3, 142/164, 142/166 i 142/170, czy też wyłącznie działki nr 40/3 – owe działki znacząco różnią się między sobą kształtem, powierzchnią i lokalizacją, zaś owe współczynniki stanowiły o wycenie (strony 22-23 operatu), a jednak biegła działki te wyceniała jako jedną nieruchomość (strona 21 operatu). Przypomnieć wypada, iż operat szacunkowy winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W kontrolowanym postępowaniu – z uwagi na znaczne różnice w ramach wycenianych gruntów – takie porównanie łącznie dla wszystkich działek nie było możliwe. Jeżeli zatem sam rzeczoznawca raz wskazuje, że wymienione współczynniki mają wpływ na cenę gruntu, a innym razem, ignorując wskazane różnice, łącznie wycenia nieruchomość, to naraża się na zarzut opracowania wewnętrznie sprzecznego operatu szacunkowego.

Natomiast zasadnie – wbrew poglądowi organu II instancji - strona skarżąca wskazała, iż osoby, których organ nie powiadomił o zamiarze zbycia spornej nieruchomości, nie są związane warunkiem złożenia wniosku o zwrot w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania tegoż zawiadomienia. Wyjaśnienia bowiem wymaga, iż możliwość realizacji roszczenia o zwrot gwarantuje ustanowiony przez ustawodawcę w art.136 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zakaz użycia nieruchomości na inne cele niż cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Nieruchomość może być zatem użyta na inny cel jedynie wówczas, gdy były jej właściciel lub jego spadkobierca zostaną zawiadomieni przez właściwy organ o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel oraz o możliwości domagania się jej zwrotu, a ponadto gdy w terminie 3 miesięcy od uzyskania pouczenia uprawniony podmiot nie wystąpi z żądaniem zwrotu przejętej nieruchomości (art. 136 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Oznacza to, iż dopuszczalne jest inne wykorzystanie wywłaszczonej, przejętej lub nabytej nieruchomości lub jej części, dopiero gdy wygaśnie roszczenie byłego właściciela (jego spadkobiercy) o zwrot takiej nieruchomość. Natomiast naczelną zasadą jest, w myśl art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że podmioty wymienione w tym przepisie, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, niezależnie od zamiaru zbycia wywłaszczonego gruntu.

Nie podobna zatem uznać, iż osoby, których organ nie zawiadomił o zamiarze zbycia wywłaszczonego gruntu (a zatem podmioty, wobec których nie rozpoczął biegu termin ustanowiony w art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami), nie były uprawnione do żądania zwrotu nieruchomości, jeśli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Niezawiadomienie wszystkich poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców ma ten skutek, iż nieruchomość nie może być – zgodnie z przytoczoną argumentacją - zbyta bądź wykorzystana na inny cel, nie ma jednak wpływu na uprawnienia określonych podmiotów do wystąpienia z roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

m.ch.