Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2963/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107, art. 126
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 3 pkt 11 i 12
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 25 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 531/15 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 23 kwietnia 2015 r. nr ... znak: ... w przedmiocie nakazu rozbiórki wykonanego zjazdu indywidualnego z drogi gminnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 września 2015r., sygn. akt II SA/Łd 531/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S. na decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 23 kwietnia 2015r. znak: ... w przedmiocie nakazu rozbiórki wykonanego zjazdu indywidualnego z drogi gminnej - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia 23 kwietnia 2015r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 lutego 2015r., którą organ I instancji działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), nakazał B. S. rozbiórkę wykonanego zjazdu indywidualnego z drogi gminnej na działkę prywatną nr ew. ... położoną w miejscowości G. N., gm. K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 20 sierpnia 2014r. organ I instancji przeprowadził oględziny, w trakcie których stwierdził, iż przy drodze gminnej o nawierzchni asfaltowej znajduje się wjazd indywidualny na posesję (dz. nr ew. ...). Wjazd ma kształt zbliżony do trapezu. Krótszy bok złożony z furtki metalowej i bramy przesuwnej posiada długość 7,73 m, dłuższy równoległy bok przylegający do jezdni posiada długość 12,78 m. Długość zjazdu będąca jednocześnie wysokością "trapezu" wynosi 510 m. Cały wjazd wyłożony jest kostką brukową typu polbruk i wykończony krawężnikami.

W toku prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uzyskał zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie zjazdu indywidualnego z drogi gminnej nr ... na działkę nr ..., przyjęte bez sprzeciwu przez Starostę K. w dniu 11 czerwca 2013r. oraz decyzję Wójta Gminy K. z dnia 6 czerwca 2013r. zezwalającą na remont przedmiotowego obiektu budowlanego w postaci zjazdu indywidualnego z drogi gminnej nr ... na działkę nr .... W decyzji tej poinformowano o konieczności zachowania następujących warunków:

1. inwestor lub jego przedstawiciel sporządzi projekt budowlany zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne na budowę przedmiotowego zjazdu.

2. zjazd indywidualny zostanie wykonany o nawierzchni utwardzonej łatworozbieralnej.

3. szerokość utwardzonego zjazdu nie będzie większa niż 6 m.

4. inwestor dokona zgłoszenia planowanych robót budowlanych zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzeniami wydanymi na jego podstawie.

5. inwestor wystąpi do Gminy K. o wydanie decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na czas realizacji robót wraz z naliczeniem stosownej opłaty.

Organ odwoławczy podniósł, że z wniosku B. S. z dnia 27 maja 2013r., skierowanego do Urzędu Gminy w K. wynikało nadto, iż inwestor zwrócił się o wyrażenie zgody na remont zjazdu do działki nr ... z drogi gminnej. Remont miał polegać na ulepszeniu zjazdu za pomocą kostki brukowej. Szerokość zjazdu miała wynosić 6 m.

Organ odwoławczy powołał się następnie na treść art. 48 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego i stwierdził, że zakres robót budowlanych polegających na remoncie zjazdu nakłada na inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Ponieważ inwestor legitymuje się przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem nie można było postawić zarzutu naruszenia przepisu art. 28 Prawa budowlanego. Dlatego w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania tryb wynikający z art. 48 Prawa budowlanego, który odnosi się wyłącznie do budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę, lecz tryb art. 50-51 Prawa budowlanego, który dotyczy przypadków innych niż wymienione w art. 48 i art. 49b.

Zdaniem organu II instancji, okoliczność zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania określonych w nim robót budowlanych oraz brak sprzeciwu organu oznacza, iż spornego zjazdu nie można uznać za wykonany w warunkach samowoli budowlanej, bowiem za takie należałoby uznać obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W sytuacji, gdy rozpoczęcie robót budowlanych poprzedzone zostało stosownym zgłoszeniem, aczkolwiek obiekt budowlany wykonany został z "odstępstwami" od tego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego powinien rozważyć zastosowanie postępowania naprawczego, o którym mowa w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ powinien więc zbadać, czy istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, zarówno z technicznego jak i prawnego punktu widzenia. Jeżeli nie da się usunąć powstałych nieprawidłowości organ nadzoru budowlanego winien rozważyć podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowego zjazdu wybudowanego niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Nakaz rozbiórki winien być poprzedzony wykazaniem, że nie istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie zjazdu zrealizowanego niezgodnie z ustalonymi na etapie procesu inwestycyjnego parametrami, jednakże fakt zastosowania niewłaściwego unormowania prawnego przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy zauważył również, że postępowanie pierwszoinstancyjne obarczone jest uchybieniami proceduralnymi, tj. doszło do naruszenia art. 61 § 4 k.p.a., który stanowi, iż o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, natomiast pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 września 2014r. trudno uznać za formalne wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, skoro organ nie wskazał podstawy prawnej i nie sprecyzował, czy wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło z urzędu czy też na wniosek strony.

Doszło także do naruszenia art. 131 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję, ma obowiązek zawiadomienia stron postępowania o wniesieniu odwołania, czego zabrakło w analizowanej sprawie.

Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności organ odwoławczy uznał, że organ I instancji dokonał rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisu art. 7 i art. 77 k.p.a., co stanowi o tym, że wniesione odwołanie jest zasadne i dlatego należało - w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. - uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zgodnie z intencją strony odwołującej się.

Na decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła B. S., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości, zwłaszcza że organ II instancji uznał, że organ l instancji nie miał podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem postępowanie prowadzone w oparciu o tę podstawę prawną nie miało racji bytu;

2. naruszenie § 3 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że szerokość zjazdu indywidualnego to dłuższy bok trapezu (przylegający do drogi), podczas gdy zgodnie z tym przepisem szerokość zjazdu obejmuje krótszy, przylegający do działki bok trapezu (lub leja) zjazdu;

3. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób stojący w sprzeczności z ustaleniami i materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w szczególności poprzez niezasadne przyjęcie, że wykonany przez skarżącą zjazd indywidualny ma szerokość przedmiotowego wjazdu wynosi 12,78 m, podczas gdy szerokość zjazdu ma szerokość mniejszą niż 6 m, zatem zgodną ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych z 2013r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy przyjął za prawdziwe ustalenia organu I instancji, że szerokość zjazdu wynosi 12,78 m, podczas gdy skarżąca od początku kwestionowała i nie zgadzała się z takim wymiarem zjazdu. Organ II instancji nie podjął żadnych czynności, które miałyby na celu dokonanie rzeczywistych wymiarów zjazdu i ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego. Organ odwoławczy nawet nie zdecydował się na zlecenie organowi l instancji przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. W tym celu nie wyznaczył oględzin na miejscu, ani nie wyznaczył biegłego, który według wiadomości specjalnych jednoznacznie określiłby, czy zjazd wybudowany przez skarżącą spełnia warunki określone z decyzji Wójta Gminy K. z dnia 6 czerwca 2013r., znak: ...

Skarżąca wyjaśniła, że zjazd z drogi publicznej na jej działkę ma kształt trapezu. Wysokość trapezu ustalono prawidłowo, lecz za podstawę do obliczania szerokości zjazdu PINB w K. przyjął dłuższy bok trapezu (przylegający do drogi) zamiast krótszego, przylegającego do działki. Natomiast "zjazd" zgodnie z definicją zawartą w § 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, to część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu dróg z dojazdem do nieruchomości przy drodze. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że zjazd służy zapewnieniu bezpośredniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej, a nie do pasa drogowego; jednocześnie zjazd nie jest częścią tej drogi. Jeżeli zatem zjazd służy zapewnieniu bezpośredniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej, a nie do pasa drogowego takiej drogi, to szerokość zjazdu stanowi ta część zjazdu, która stanowi podstawę trapezu, która "dotyka" nieruchomości prywatnej. Przeciwna interpretacja prowadziłaby do konkluzji, że szerokość zjazdu to ten dłuższy bok trapezu (lub leja), który stanowi połączenie pasa zjazdu i drogi publicznej. Ten bok jest z natury dłuższy, ponieważ obejmuje również powierzchnię do skrętów, zjazdów do/z drogi publicznej.

W skardze podniesiono także, że ustawa Prawo o ruchu drogowym nie definiuje "zjazdu" oraz nie zalicza zjazdu do elementów składowych drogi. Zjazdem - według przepisów ustawy o drogach publicznych - jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja zjazdu uzupełniona jest § 3 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Zdaniem skarżącej błędna interpretacja definicji zjazdu doprowadziła organ II instancji do przekonania, że szerokość zjazdu indywidualnego do nieruchomości skarżącej działki ew. nr ... wynosi 12,78 m, a w konsekwencji do błędnego przyjęcia, że skarżąca nie spełniła wymagań nałożonych na nią w decyzji Wójta Gminy K. z dnia 6 czerwca 2013r. Na dowód powyższych rozważań skarżąca przedstawiła opinię mgr inż. G. M. - projektanta drogowego w specjalności drogowej (nr ewid. ...), z której wynika, że skarżąca wykonała zjazd w sposób prawidłowy.

Na tej podstawie skarżąca stwierdziła, że zarówno organ l instancji, jak i II instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, opierając się na odręcznych szkicach i błędnych wyliczeniach szerokości zjazdu, co doprowadziło do wszczęcia postępowania bez podstawy prawnej i procedowania (wadliwie) w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, który w niniejszej sprawie nie miał zastosowania. Pomimo zarzutów skarżącej i monitów co do kwestii nieprawidłowych ustaleń parametrów zjazdu organ II instancji nie działał wnikliwie i nie dokonał wszelkich czynności, jakie był władny poczynić, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością i zasadami techniki projektowania dróg. Takie zaniechania w ocenie skarżącej należy ocenić jako naruszające podstawowe zasady procedury administracyjnej, w tym naruszenie zasady prawomocności, zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania do organów państwa oraz zasady wyjaśniania zasadności decyzji.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy uznał, że skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie bezspornym jest to, że skarżąca wykonała roboty budowlane polegające na utwardzeniu istniejącego zjazdu z drogi publicznej na własną nieruchomość. Roboty budowlane wykonane zostały na podstawie zgłoszenia remontu ww. zjazdu, które zostało przyjęte bez sprzeciwu. Zgłoszenie zaś skarżąca poprzedziła uzyskaniem zezwolenia zarządcy drogi na wykonanie remontu. Spór dotyczy natomiast tego, czy skarżąca faktycznie wykonała roboty budowlane niezgodnie ze zgłoszeniem.

Wyjaśniając pojęcie "zjazdu", Sąd powołał się na art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015r., poz. 460 ze zm.), zgodnie z którym "zjazd" to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Słusznie podniesiono w skardze, ustawową definicję uzupełnia definicja "zjazdu" zawarta w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.). Stosownie bowiem do § 3 pkt 12 tego rozporządzenia ilekroć jest mowa o zjeździe - rozumie się przez to część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem.

W ocenie Sądu, nie ma jednak skarżąca racji, że o zachowaniu parametrów "zjazdu", o którym mowa w powołanych przepisach, decyduje ta jego część, która leży w linii, w której przebiega ogrodzenie nieruchomości. Wręcz przeciwnie, art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych definiując "zjazd" nie bez przyczyny odwołuje się do pojęcia "bezpośredniego miejsca dostępu do drogi publicznej", a więc tej części nieruchomości, która dotyka bezpośrednio linii rozgraniczającej pas drogowy, stanowiąc tym samym połączenie drogi z dojazdem do nieruchomości - § 3 pkt 12 ww. rozporządzenia.

Sąd uznał, że nie jest także przekonująca załączona do skargi opinia projektanta drogowego, według której ustalając szerokość zjazdu należy zmierzyć szerokości drogi dojazdowej na posesji. Taki sposób ustalania szerokości zjazdu prowadziłby do obchodzenia prawa i budowania de facto dużo większych zjazdów, niż przewidują to przepisy prawa. Poza tym szerokość zjazdu byłaby wówczas uzależniona od tego, w którym miejscu kończy się zjazd, a w którym zaczyna się droga dojazdowa. Wówczas każdy mógłby budować zjazdy w zasadzie o dowolnej szerokości w linii rozgraniczającej pas drogowy (od strony drogi), bacząc tylko na to, żeby szerokość zjazdu była zgodna z przepisami na wysokości linii ogrodzenia, czyli - potocznie mówiąc - wjazdu na działkę. Tyle tylko, że na jednej nieruchomości linia ogrodzenia mogłaby przebiegać w innym miejscu niż na nieruchomościach sąsiadujących. To doprowadziłoby do sytuacji, w której o parametrach zjazdu nie decydowałyby parametry drogi publicznej, lecz parametry drogi dojazdowej na działkę. Dlatego zasadnie organy obu instancji uznały, że szerokość spornego zjazdu wynosi 12,78m. Tymczasem szerokość utwardzonego zjazdu miała nie przekraczać 6m, co jednoznacznie potwierdza decyzja Wójta Gminy K. z dnia 6 czerwca 2013r. w sprawie zezwolenia na remont przedmiotowego zjazdu.

Sąd zwrócił uwagę, że posługiwanie się zarówno przez inwestora, jak i organy administracji pojęciem "remontu zjazdu" jest nieprawidłowe, bowiem "remontem" według Prawa budowlanego jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 p.b.). Od "remontu" należy jednak odróżnić "przebudowę", przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7 p.b.). Natomiast jeżeli na skutek wykonanych robót budowlanych zmianie ulegną charakterystyczne parametry, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość to będziemy mieli do czynienia z "rozbudową" obiektu budowlanego, do którego stosuje się te same przepisy, które stosuje się przy budowie (art. 3 pkt 6 p.b.).

W ocenie Sądu, wykonane przez inwestora roboty budowlane polegały na utwardzeniu wjazdu kostką betonową, zatem nie był to remont, lecz z przebudowa zjazdu, gdyż niewątpliwie utwardzenie zjazdu poprawiło jego dotychczasowe parametry użytkowe i techniczne. Nie można natomiast powiedzieć, że doszło do rozbudowy zjazdu – tak, jak widział to organ I instancji – bowiem brak jest jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej parametrów zjazdu przed wykonanymi robotami budowlanymi. To, że w zezwoleniu na "remont" zjazdu napisano, że szerokość zjazdu nie będzie większa niż 6m, nie znaczy, że taką właśnie szerokość miał dotychczasowy zjazd.

Sąd podkreślił, że zezwolenie na przebudowę zjazdu wydane zostało na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych a z przepisów tych wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zezwolenie na lokalizację zjazdu wydaje się na czas nieokreślony, określając miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu.

Wskazany przepis nie wymaga zatem wydania decyzji w sprawie zezwolenia na remont zjazdu, a jedynie na jego budowę lub przebudowę, więc gdybyśmy faktycznie mieli do czynienia z remontem (a w ocenie Sądu nie mamy), to zezwolenie na remont zjazdu nie byłoby wymagane. Przepis ten jest szczególny w stosunku do przepisów prawa budowlanego, gdyż z jego treści wynika, że przebudowa zjazdu wymaga jedynie zgłoszenia, natomiast co do zasady każda przebudowa niewymieniona w art. 29 p.b. obwarowana jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd wytknął niedbałość Wójta Gminy K., który w zezwoleniu na przebudowę zjazdu powinien dokładnie ustalić parametry techniczne istniejącego zjazdu, co wynika wprost z art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, wskazując, że należało to do jego obowiązków jako zarządcy drogi, lecz organ gminy tego zaniechał, określając jedynie maksymalną szerokość zjazdu.

Kolejny błąd popełnił organ przyjmujący zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, bowiem pomimo zawartego w decyzji Wójta Gminy K. zezwolenia na "remont" zjazdu obowiązku sporządzenia projektu budowlanego przed przystąpieniem do wykonania robót, Starosta K. przyjął to zgłoszenie bez wymaganych dokumentów. Do zgłoszenia inwestor załączył jedynie mapę sytuacyjno-wysokościową do celów opiniodawczych, z zaznaczoną lokalizacją zjazdu i oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W samym zgłoszeniu inwestor wskazał, że składa także odpowiednie szkice i rysunki, których brak ich jest w aktach sprawy. Stosownie natomiast do art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Samo podanie szerokości zjazdu i wskazanie jego lokalizacji na mapie nie wyczerpuje wszystkich obowiązków ciążących na inwestorze.

Sad stwierdził, że pomimo błędów popełnionych przez zarządcę drogi, jak i organ administracji architektoniczno-budowlanej inwestor winien był bezwzględnie zastosować się do jedynego ustalonego bezsprzecznie parametru zjazdu, tj. jego szerokości. Dlatego zadaniem organów nadzoru budowlanego była ocena, czy inwestor dokonał odstępstw od dokonanego zgłoszenia.

W ocenie sądu organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że takie odstępstwo miało miejsce. Skoro bowiem sam inwestor zgłosił, że szerokość zjazdu wynosi 6 metrów i dodatkowo potwierdził to zarządca drogi w decyzji z dnia 6 czerwca 2013r., to taką właśnie szerokość winien mieć zjazd. Tymczasem sporny zjazd w części przylegającej do drogi wynosi przeszło dwukrotnie tyle, o czym była już wyżej mowa.

Wykonane przez skarżącą roboty budowlane, to roboty o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, co oznacza, że tryb naprawczy prowadzony na podstawie art. 48 i 49b p.b. jest niewłaściwy. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że właściwym trybem legalizacyjnym jest tryb z art. 51 Prawa budowlanego i prawidłowym było wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Umorzenie postępowania, którego domaga się skarżąca, nie może wchodzić w grę, skoro doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i zasadnie wskazał na błędy proceduralne organu I instancji oraz na wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Uznał, że właściwym zatem było wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia kasatoryjnego, w oparciu o normę z art. 138 § 2 k.p.a., co zostało wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy, prawidłowo też stosując się do powołanego wyżej art. 138 § 2 k.p.a., wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślono, że organ I instancji powinien zbadać, czy istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, zarówno z technicznego, jak i prawnego punktu widzenia. Gdy nie da się usunąć nieprawidłowości organ nadzoru budowlanego winien rozważyć podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowego zjazdu, który powinien być poprzedzony wykazaniem, że nie istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W związku z tym Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania są niezasadne i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 września 2015r. wniosła B. S. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, która zaskarżyła go w całości i na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzuciła:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię tj.:

1. naruszenie art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż inwestor w niniejszym postępowaniu dokonał przebudowy zjazdu a nie remontu;

2. naruszenie art. 3 ust. 8 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nie zastosowanie, mimo iż w inwestor dokonał remontu zjazdu, a nie przebudowy;

3. naruszenie § 3 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że szerokość zjazdu indywidualnego to dłuższy bok trapezu (przylegający do drogi), podczas gdy zgodnie z tym przepisem szerokość zjazdu obejmuje krótszy, przylegający do działki bok trapezu (lub leja) zjazdu;

- naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i jej oddaleniu, podczas gdy skarga była oczywiście uzasadniona i zasługiwała na uwzględnienie;

2. naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu sprawy w sposób stojący w sprzeczności z ustaleniami i materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie w szczególności poprzez niezasadne przyjęcie, że wykonany przez skarżącą zjazd indywidualny ma szerokość przedmiotowego wjazdu wynosi 12,78 m, podczas gdy szerokość zjazdu ma szerokość mniejszą niż 6 m, zatem zgodną ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych z 2013r.; na sporządzeniu uzasadnienia wyroku zawierającego błędne ustalenia faktyczne niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym, niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych oraz błędną ocenę stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego wyroku w sprawie.

Podnosząc wskazane zarzuty, w oparciu o art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.), dalej p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie przepisu art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego zawierającego definicję "przebudowy" i niezastosowanie przepisu art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego zawierającego definicję "remontu". W ocenie skarżącej kasacyjnie wykonane przez nią roboty budowlane stanowiły remont zjazdu indywidualnego, a nie przebudowę.

Przebudowa, to zgodnie ze wskazanym w skardze kasacyjnej przepisem art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego, a remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 ust. 8).

Zgodnie natomiast z definicją "przebudowy drogi" zawartą w art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych "przebudowa drogi" to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego, zaś "remont drogi" to wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym.

Art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych definiuje zjazd jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja zawarta w § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.III.1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze - służy tym celom, dla których wydane zostało to rozporządzenie. Ustawowa definicja tego pojęcia znajduje zastosowanie we wszystkich sytuacjach, poza sferą realizacji zjazdu. W świetle ustawowej definicji zjazdu, zjazd służy zapewnieniu bezpośredniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej, a nie do pasa drogowego (p. wyrok NSA z dnia 18.II.2011r. sygn. I OSK 590/10). Zjazd nie jest częścią drogi.

W sprawie niniejszej, skarżąca kasacyjnie wykonała roboty budowlane polegające na utwardzeniu istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi publicznej na własną nieruchomość – na podstawie zgłoszenia z dnia 7 czerwca 2013r., poprzedzonego zezwoleniem zarządcy drogi na wykonanie "remontu" zjazdu w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych.

W zgłoszeniu z dnia 7 czerwca 2013r., skarżąca kasacyjnie nie określiła, na czym ma polegać remont zjazdu, nie załączyła projektu budowlanego, jedynie mapę sytuacyjno-wysokościową do celów opiniodawczych z zaznaczoną lokalizacją zjazdu i oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co nie było zakwestionowane przez organ przyjmujący zgłoszenie, który nie wniósł sprzeciwu. Przedstawiła natomiast organowi decyzję z dnia 6 czerwca 2013r. Wójta Gminy K., będącego zarządcą drogi gminnej nr ..., wydaną na jej wniosek z dnia 27 maja 2013r. "w sprawie uzgodnienia remontu zjazdu indywidualnego" na działkę nr ... obręb G. gmina K. w pasie drogi gminnej o nr ....

Sąd I instancji badając legalność zaskarżonej decyzji podniósł, że w decyzji z dnia 6 czerwca 2013r. Wójt wskazał, jako podstawę prawną przepis art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. 2013r. poz 260 ze zm.), z którego wynika, że wydania w drodze decyzji administracyjnej przez zarządcę drogi zezwolenia właścicielowi lub użytkownikowi nieruchomości przyległych do drogi wymaga lokalizacja zjazdu lub przebudowa zjazdu. Wskazany przepis nie wymaga wydania zezwolenia na "remont" zjazdu, czy też "uzgodnienie remontu zjazdu". W zezwoleniu na przebudowę zjazdu organ określa parametry techniczne oraz pouczenie o obowiązkach inwestora i takie zostały zawarte w decyzji Wójta z dnia 6 czerwca 2013r., w tym m.in. pouczono o obowiązku dokonania zgłoszenia przed rozpoczęciem prac budowlanych w przypadku "przebudowy" zjazdu.

Słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że przepis art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych nie wymaga zgody zarządcy na wykonanie remontu zjazdu. W ocenie Sądu I instancji, skoro w sprawie niniejszej, zarządca drogi gminnej w trybie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych wydał decyzję, w której zgodnie z tym przepisem określił parametr techniczny (w zakresie szerokości) zjazdu, a także zamieścił pouczenie, m.in. o obowiązku dokonania zgłoszenia planowanych robót budowlanych, sporządzenia projektu budowlanego "na budowę przedmiotowego zjazdu", zgodnego z przepisami ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, to określenie w decyzji "zezwolenie na remont" przedmiotowego obiektu w postaci zjazdu indywidualnego z drogi gminnej na działkę skarżącej – faktycznie oznacza wyrażenie zgody na przebudowę zjazdu indywidualnego. Stanowisko to należy w pełni podzielić.

Należy jednocześnie zauważyć, że zarówno przy remoncie, jaki przebudowie zjazdu konieczne było dokonanie zgłoszenia planowanych robót budowlanych, co skarżąca kasacyjnie uczyniła dnia 7 czerwca 2013r. Należy podkreślić, że zarówno remont obiektów budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 30 ust. 1 pkt 2), jak i przebudowa drogi (art. 29 ust. 2 pkt 12, art. 30 ust. 1 pkt 2) nie wymagają pozwolenia na budowę, ale wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w przypadku przebudowy zjazdu istnieje obowiązek dokonania zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji § 3 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.III.1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że szerokość zjazdu indywidualnego to nie szerokość zjazdu przy wjeździe na działkę (krótszy bok trapezu), lecz część przylegająca do drogi (dłuższy bok trapezu) wskazać należy, że pkt 11 § 3 rozporządzenia zawiera definicję "przejazdu drogowego" i nie ma zastosowania w sprawie niniejszej, natomiast pkt 12 § 3 rozporządzenia zawiera definicję "zjazdu".

Mając na uwadze przedstawione wyżej definicje zjazdu zawarte w ustawie o drogach publicznych oraz w cyt. rozporządzeniu należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji zawarte uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że o szerokości zjazdu świadczy jego szerokość w miejscu bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych), stanowiąca część drogi na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze (§ 3 pkt 12 rozporządzenia). Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że szerokość zjazdu określa ta jego część, która przylega do działki skarżącej kasacyjnie, czyli w linii ogrodzenia nieruchomości, którą określono jako krótszy bok trapezu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego. Prowadzi to także do stwierdzenia, że również zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania nie są usprawiedliwione.

Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej, naruszenia art. 151 oraz art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. polegający na rozstrzygnięciu sprawy w sposób stojący w sprzeczności z ustaleniami i materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie w szczególności poprzez niezasadne przyjęcie, że wykonany przez skarżącą zjazd indywidualny ma szerokość 12,78 m, podczas gdy szerokość zjazdu ma szerokość mniejszą niż 6 m, zatem zgodną ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych z 2013r.; na sporządzeniu uzasadnienia wyroku zawierającego błędne ustalenia faktyczne niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym, niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych oraz błędną ocenę stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego wyroku w sprawie.

Jak ustalono podczas oględzin dnia 20 sierpnia 2014r. zjazd indywidualny ma kształt trapezu, jego krótszy bok złożony z furtki metalowej i bramy przesuwanej posiada długość 7,73m, zaś dłuższy, równoległy bok przylegający do jezdni posiada długość 12,78m. Prawidłowo zatem Sąd I instancji podzielił ustalenia organu, że szerokość zjazdu wynosi 12,78m i przekracza szerokość podaną przez skarżąca kasacyjnie w zgłoszeniu na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie zjazdu. Nie jest także zasadny zarzut, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera błędne ustalenia faktyczne i że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych oraz błędną ocenę stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego wyroku w sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.