Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1111/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 oraz 77 § 1, art. 16 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5, 63 ust. 1 pkt 2,  63 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 62 poz 574
law: Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 180 poz 3 pkt 2 i 3 części wstępnej oraz art. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32,  wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Gronowski del. WSA Maria Jagielska Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 330/10 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 330/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie.

Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w G. wymierzył A. K. karę pieniężną w kwocie 10.000 zł.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania A. K., decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku przeprowadzonych przez Inspektora Okręgowego Inspektoratu Rybołówstwa Morskiego w G. czynności kontrolnych stwierdzono na podstawie wpisu do karty dziennika połowowego statku rybackiego [...] A. K., iż statek ten podczas rejsu połowowego w dniu 22 października 2007 r. złowił i przywiózł do portu 1667,25 kg dorszy w relacji pełnej. W związku z powyższym Minister stwierdził, że A. K. naruszył przepis art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25 - 32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. Urz. UE L 180 z dnia 10 lipca 2007 r., str. 3), dalej powoływane jako rozporządzenie nr 804/2007, zgodnie z którym wprowadzony został zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim od dnia 11 lipca 2007 r. do 31 grudnia 2007r.

Oddalając skargę A. K. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że fakt wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dorsza przyznanej Polsce na rok 2007, wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącego, nie może budzić wątpliwości. Wskazuje na to zawarte w akapicie 3 preambuły rozporządzenia nr 804/2007 stwierdzenie, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 roku trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006. W akapicie 5 preambuły Komisja stwierdziła jednoznacznie, że połowy dorsza dokonywane w morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i w związku z tym należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, który stwierdził, że dokonując połowu na warunkach specjalnego zezwolenia połowowego posiadanego przez armatora statku, nie naruszył prawa i nie doszło do złamania warunków określonych w tym zezwoleniu.

Z treści art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa o rybołówstwie, wynika wprost, że odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie prawa w związku z prowadzeniem połowów ze statku o długości całkowitej równej lub większej niż 10 m podlega zarówno armator tego statku, jak i jego kapitan. Powołany przepis ze względu zawarte w nim sformułowanie "podlega" ma charakter bezwzględnie zobowiązujący organy administracyjne do nałożenia na sprawcę naruszenia kary pieniężnej. W tych warunkach organy administracyjne zobligowane były do nałożenia kary pieniężnej na skarżącego za naruszenie ustanowionego rozporządzeniem unijnym zakazu połowu dorsza.

Sąd podkreślił, iż art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie zabrania połowu organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Zamieszczenie tego przepisu w ustawie o rybołówstwie pozostaje w spójności z regulacjami unijnymi w tym zakresie i wskazuje, iż w razie wyczerpania kwoty połowowej określonych organizmów morskich przez statki pływające pod banderą Polski, doznaje ograniczenia uprawnienie wynikające ze specjalnego zezwolenia połowowego, określającego przyznaną kwotę połowową wskazanych w nim organizmów morskich na dany rok kalendarzowy. Kwota wynikająca z uzyskanego, specjalnego zezwolenia połowowego niewykorzystana w danym roku z racji wcześniejszego wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dorsza przyznanej Polsce na obszarze Morza Bałtyckiego przez statki pływające pod banderą Polski przepada, a uprawnienie do połowów wynikające z owego zezwolenia w części niewykorzystanej wygasa. Przyznane uprawnienia w zakresie kwoty połowowej dorsza, określone w owych zezwoleniach, w części niewykorzystanej wygasły po wyłowieniu ogólnej kwoty połowowej dorsza przyznanej Polsce na obszarze Morza Bałtyckiego. Wygaśnięcie to nastąpiło z mocy prawa unijnego i dla swej skuteczności nie wymagało zmiany wydanych na dany rok specjalnych zezwoleń połowowych na połowy określonych organizmów morskich (dorsza) we wskazanych podobszarach Morza Bałtyckiego. Nie można w sytuacji zagrożenia zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa powoływać się skutecznie na ochronę praw nabytych, gdyż prawa te nie mają charakteru bezwzględnego, bowiem mocą przepisów prawa wspólnotowego mogą być ograniczane, bądź też może dojść do ich wygaśnięcia.

Sąd I instancji wyjaśnił, że sankcja administracyjna zastosowana w niniejszej sprawie nie jest karą w rozumieniu prawa karnego, stosowana jest automatycznie, z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i ma mieć przede wszystkim funkcję prewencyjną. Na odpowiedzialność administracyjną skarżącego nie mogły mieć wpływu argumenty skargi, iż nie może jej ponosić w sytuacji, gdy przedstawiciele władz składali zapewnienia, że prowadzenie połowów na podstawie specjalnych zezwoleń połowowych nie będzie traktowane jako naruszenie prawa i nie spotka się z karą. Okoliczności te, o ile faktycznie miały miejsce i spowodowały szkodę, mogą co najwyżej stanowić postawę do wystąpienia z roszczeniem do sądu powszechnego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że specjalna kwota połowowa na połów określonych organizmów morskich przyznawana osobie posiadającej licencję, nie ma w świetle prawa unijnego charakteru absolutnego i możliwość jej wykorzystania w danym roku ściśle łączy się z niewyczerpaniem przez państwo członkowskie, pod którego banderą pływa dany statek, części przyznanej mu kwoty połowowej. Polski ustawodawca, jako formę rekompensaty za niemożność korzystania z określonej części przyznanego na dany rok specjalnego zezwolenia połowowego dorsza, w razie zakazu połowów tego gatunku przez statki pływające pod banderą Polski, z uwagi na wyczerpanie części kwoty przyznanej Polsce na 2007 rok, w rozporządzeniu z dnia 14 września 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006" (Dz. U. Nr 213, poz. 2163 ze zm.) - przewidział pomoc finansową za czasowe zawieszenie działalności połowowej dorsza w 2007 roku. Warunkami przyznania owej pomocy co do zasady było: posiadanie przyznanej kwoty połowowej dorsza na dany rok, nieprowadzenie połowów w wyszczególnionych dniach danego roku na wskazanych podobszarach, udokumentowanie braku działalności połowowej w tych dniach.

Sąd nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu (raportu o ilości połowionych ryb w okresie od stycznia do grudnia 2007 r.) na okoliczność, iż w dacie czynionych przez skarżącego połowów ogólna kwota połowowa nie została wyczerpana uznając, że jego przeprowadzenie nie ma związku z oceną legalności zaskarżonej decyzji, lecz z oceną rozporządzenia Komisji nr 804/2007.

II

A. K. w skardze kasacyjnej zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Niezależnie od powyższego strona wniosła o:

1. przeprowadzenie dowodu z dokumentu - prywatnej opinii biegłego prof.

I. Dunin-Kwinta na okoliczność: braku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce w 2007 r., a w konsekwencji braku podstaw do wymierzenia skarżącemu kary;

2. przeprowadzenie dowodu z dokumentu - pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. (RYB-zb-2-0s2-ytt-09) na okoliczność: braku wiarygodności danych tzw. FIDES III, które to dane powstały poprzez dodanie politycznie wynegocjowanych kwot do danych oficjalnych (wg których nie doszło do przełowienia);

3. przeprowadzenie dowodu z dokumentu - pytania P-5184/2010/PL deputowanego do Parlamentu Europejskiego Marka Gróbarczyka i odpowiedzi na to pytanie udzielonej przez komisarz Marię Damanaki w imieniu Komisji Europejskiej na okoliczność: braku konkretnych dowodów na okoliczność ewentualnego przekroczenia przez Polskę w 2007 r. ogólnej kwoty połowowej.

Nadto strona wnosząca skargę kasacyjną w oparciu o art. 125 §1 pkt 1 w zw. z art. 192 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej dalej jako p.p.s.a., wystąpiła o zawieszenie postępowania i przekazanie w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 115 z 9 maja 2008 r. str. 47) pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości w przedmiocie interpretacji i ważności rozporządzenia nr 804/2007.

Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., w zw. z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r., nr [...], pomimo iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi narusza art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia, czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z pkt 2 i 3 części wstępnej oraz art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż treść pkt 2 i 3 części wstępnej rozporządzenia nr 804/2007 w niniejszym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego przesądza to, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona – względnie, z ostrożności procesowej strona sformułowała ten zarzut w następujący sposób: naruszenie prawa materialnego, a mianowicie pkt 2 i 3 części wstępnej oraz art. 1 rozporządzenia nr 804/2007 poprzez jego błędną wykładnię, polegające na błędnym uznaniu, iż treść pkt 2 i 3 części wstępnej i art. 1 rozporządzenia nr 804/2007 przesądza erga omnes - w wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w żaden sposób niewyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie w jakikolwiek sposób naruszające prawo;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż określona w § 3 pkt 20 ww. rozporządzenia kara w wysokości 10.000 zł stanowi karę w wysokości najniższej, podczas gdy wskazanie w §3 pkt 20 ww. rozporządzenia kary minimalnej sprzeczne jest z ustawą (art. 63 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że doszło do wyczerpania kwoty połowowej. Same motywy wydania rozporządzenia nr 804/2007 nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu o charakterze penalnym. Odwołanie się do tych motywów w decyzji administracyjnej pozbawia skarżącego prawa do obrony. Nie jest on bowiem w stanie w żaden sposób bronić się przed nieudokumentowanymi motywami przyświecającymi Komisji Europejskiej, nieprzedstawionymi szczegółowo w niniejszej sprawie.

Zdaniem kasatora kwestia ustaleń Komisji Europejskiej, co do wyczerpania kwoty połowowej dorsza nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, organ ten bowiem nie ma żadnych kompetencji do ustalania stanu faktycznego.

Podkreślono nadto, iż strona postępowania nie naruszyła prawa, albowiem realizowała kompetencję do połowu dorsza, co stanowiło realizację praw nabytych przez armatora. Nie można bowiem doprowadzić do ustania przedmiotowego prawa, bez wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji przyznającej prawo i bez stosownego odszkodowania. Wskazano, że skarżący wykonywał połowy zgodnie z postanowieniami specjalnego zezwolenia połowowego, w myśl którego warunkiem prowadzenia połowów jest wykonywanie połowów w określonym przedziale czasu i do wielkości przyznanej indywidualnej kwoty połowowej, która w niniejszej sprawie nie została wyczerpana.

Strona wnosząca skargę kasacyjną wyraziła także wątpliwość odnośnie ważności rozporządzenia nr 804/2007, wskazując w szczególności na jego sprzeczność z zasadami prawa wspólnoty, efektywnej ochrony prawnej, zasadami dobrej administracji, zasadą proporcjonalności, obowiązkiem Komisji Europejskiej wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i w miarę możliwości jak najszerszego zbudowania podstawy faktycznej dla swoich ustaleń, czy wypracowanymi w orzecznictwie ETS koncepcjami "oczywistego błędu", nadużycia władzy i "oczywistego przekroczenia granic kompetencji".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pismem z dnia 9 września 2010 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do zbadania zasadności zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny rozważył wniosek kasatora o zawieszenie postępowania i zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przedmiocie interpretacji i ważności rozporządzenia nr 804/2007.

Zgodnie z art.267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art.234 TWE) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym m.in. o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. W przypadku, gdy pytanie dotyczące ważności i wykładni aktów instytucji i jednostek organizacyjnych Unii jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości.

Sam Trybunał Sprawiedliwości w drodze kolejnych orzeczeń złagodził rygory wynikające z powołanego przepisu. W orzeczeniu Da Costa (C-28-30/62) Trybunał wskazał, że sąd, od którego orzeczenia nie służą środki zaskarżenia, może nie zwracać się z pytaniem prawnym, jeżeli powołuje się na wcześniejsze orzeczenie Trybunału. W orzeczeniu CLIFT (C-283/81) Trybunał wyjaśnił, że sąd krajowy jest zwolniony z obowiązku występowania z pytaniem prejudycjalnym m.in. kiedy prawidłowe zastosowanie przepisów prawa wspólnotowego nie pozostawia żadnych wątpliwości, nawet wówczas gdy kwestia dotycząca prawa wspólnotowego pozostaje w ścisłym związku ze sprawą i nie było wcześniejszego orzeczenia Trybunału, do którego sąd mógłby nawiązać.

W przypadku, gdy przed sądem Państwa członkowskiego kwestionowane jest obowiązywanie przepisu pochodnego prawa wspólnotowego, stwierdzenie, że przepis ten nie obowiązuje, należy do wyłącznej kompetencji Trybunału. Odrzucany jest jednak pogląd, że sąd ostatniej instancji ma obowiązek występować z pytaniem prejudycjalnym w każdym przypadku, gdy strona procesu kwestionuje obowiązywanie przepisu prawa wspólnotowego. Podnoszone jest bowiem, że strona zainteresowana przedłużeniem procesu byłaby skłonna w tym celu podnosić kwestie nieobowiązywania przepisu prawa wspólnotowego. W doktrynie prezentowana jest koncepcja, że sąd obowiązany jest przedstawić pytanie prawne, gdy ma wątpliwości dotyczące obowiązywania przepisu prawa wspólnotowego (por. "Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy" pod red. A. Wróbla, Zakamycze 2005, s.806).

W orzeczeniu ETS z dnia 10 stycznia 2006r. (w sprawie C-344/04 IATA), p.32 Trybunał wyjaśnił, że zakwestionowanie przez stronę ważności wspólnotowego aktu prawnego przed sądem krajowym samo w sobie nie jest wystarczającym uzasadnieniem dla przedłożenia pytania prejudycjalnego ETS. W cytowanym orzeczeniu (p.29 i 31) ETS podkreślił, że to sąd krajowy ocenia zasadność podnoszonych przez strony lub z urzędu argumentów w przedmiocie nieważności aktu wspólnotowego, który ma zastosowanie w sprawie i to w jego dyspozycji pozostaje, w zależności od wyniku tej oceny, skierowanie pytania w trybie prejudycjalnym.

Przenosząc rozważania powyższe na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że nie ulega wątpliwości, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego. Jednak obowiązek zadania przez ten Sąd pytania prejudycjalnego Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej istnieje tylko wtedy, gdy Sąd poweźmie wątpliwość, co do ważności bądź wykładni aktu prawa wspólnotowego. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie powziął żadnych wątpliwości, co do ważności i wykładni rozporządzenia 804/2007, ani też nie miał wątpliwości interpretacyjnych, co do terminu "dostępne informacje", użytego w art.26 ust.4 rozporządzenia Rady Unii Europejskiej z dnia 20 grudnia 2002r. nr 2371/2002 w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz.U. UE. L. 02.358.59), zatem nie zachodziła potrzeba wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości UE. Z tego względu także wniosek o zawieszenie postępowania nie był uzasadniony.

Brak wątpliwości, co do ważności i wykładni rozporządzenia nr 804/2007 Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia w sposób poniższy.

Zgodnie z art.3 ust.1 lit.e) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (który stanowił podstawę funkcjonowania UE w dacie wydania rozporządzenia 804/2007) działalność Wspólnoty obejmowała na warunkach i zgodnie z harmonogramem przewidzianym w Traktacie wspólną politykę w dziedzinach rolnictwa i rybołówstwa. Organy Unii były więc uprawnione do wydawania rozporządzeń regulujących rybołówstwo.

Wspólna polityka rybacka w dziedzinie połowu dorsza na Morzu Bałtyckim realizowana była m.in. poprzez cytowane wyżej rozporządzenie Rady (WE) 2371/2002 w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa precyzujące m.in. zasięg i cele wspólnej polityki rybołówstwa, zasady dostępu do wód i zasobów, a także wspólnotowy system egzekwowania i kontroli. Zgodnie z p.23 preambuły do omawianego rozporządzenia, Komisja powinna być w stanie podejmować natychmiastowe środki zapobiegawcze, jeżeli istnieje dowód na to, że działalność połowowa mogłaby doprowadzić do poważnego zagrożenia żywych zasobów wodnych, a zgodnie z p.24 preambuły Komisja powinna być zaopatrzona w odpowiednie uprawnienia w celu kontrolowania i oceny wdrażania wspólnej polityki rybołówstwa. Realizując te cele, zgodnie z art.20 ust.1 powołanego rozporządzenia Rada podejmuje decyzję w sprawie limitów połowowych /.../ oraz w sprawie rozdziału możliwości połowowych między Państwa członkowskie.

Zgodnie z powyższym uprawnieniem Rada (WE) wydała rozporządzenie 1941/2006 ustalające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007r. (Dz.U. UE. L. 06.367.1). W załączniku nr 1 do rozporządzenia 1941/2006 przyznano Polsce na podobszar 25-32 (wody WE) kwotę połowową 10.794 ton dorsza.

Zgodnie z art.26 ust.1 rozporządzenia 2371/2002 Komisja ocenia i kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie. Zgodnie z art.27 Komisja kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa członkowskie; w szczególności Komisja może prowadzić audyty, dochodzenia, weryfikacje i inspekcje statków rybackich. Zgodnie z art.26 ust.4 Komisja może natychmiast zatrzymać działalność połowową, gdy na podstawie dostępnych informacji ustali, że kwota połowowa została wyczerpana.

Szczegółową procedurę kontroli prowadzonej przez Komisję oraz podjęcie decyzji o wstrzymaniu połowów reguluje rozporządzenie Rady (EWG) nr 2847/93 ustanawiające system kontroli mający zastosowanie do wspólnej polityki rybołówstwa (Dz.U. UE.L.93.261.1 z późn. zmianami). Już w preambule tego rozporządzenia Rada (EWG) stanowi, że konieczne jest, aby połowy zostały zabronione na mocy decyzji Komisji, jeżeli kwota połowowa Państwa członkowskiego została wyczerpana oraz wskazuje, że w celu zapewnienia obiektywnej weryfikacji danych istotne jest, aby inspektorzy Wspólnoty przeprowadzali niezapowiedziane kontrole w sposób niezależny od kontroli przeprowadzonych przez właściwe władze Państw członkowskich.

Zgodnie z art.21 ust.3 rozporządzenia Rady (EWG) 2847/93 Komisja może z własnej inicjatywy ustalić termin, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną.

Jak wynika z przepisów powołanych wyżej rozporządzeń mających bezpośrednie zastosowanie we wszystkich Państwach Członkowskich nie ma żadnych wątpliwości, że Komisja była uprawniona zarówno do kontrolowania działalności połowowej Polskich statków rybackich jak również do czynienia własnych ustaleń, co do wyczerpania kwoty połowowej, a także do natychmiastowego wstrzymania połowów po samodzielnym ustaleniu takiej sytuacji.

Komisja (WE) jako podstawę prawną wydania rozporządzenia nr 804/2007 powołała omówione wyżej przepisy art.26 ust.4 Rozporządzenia Rady (WE) 2371/2002, art. 21 ust.3 rozporządzenia Rady (EWG) 2847/93, a także ustanowioną rozporządzeniem 1941/2006 ogólną kwotę połowową dorsza dla Polski na 2007r. oraz informacje uzyskane od inspektorów Komisji, z których wynika, że wielkości dopuszczalnych połowów zostały wyczerpane. Mając na uwadze te ustalenia Komisja: 1/ uznała, że kwota połowowa dorsza dla Polski na podobszarze 25-32 (wody WE) została wyczerpana; 2/ zakazała statkom polskim połowów dorsza na wymienionym obszarze od daty opublikowania rozporządzenia 804/2007 (od dnia 11 lipca 2007r.).

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że Komisja była uprawniona do wydania rozporządzenia 804/2007, bowiem miała kompetencje do jego podjęcia, a warunki uprawniające do wydania tego aktu zostały stwierdzone w sposób przewidziany prawem, jednocześnie treść rozporządzenia jest całkowicie jednoznaczna. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, co do ważności rozporządzenia nr 804/2007 ani też, co do jego interpretacji, zatem nie było potrzeby występowania z pytaniami prejudycjalnymi do Trybunału Sprawiedliwości UE.

Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej uznać należy, że są one nieusprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej można podzielić na trzy grupy:

1/ zarzuty kwestionujące ustalenia, co do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej wynikające z rozporządzenia nr 804/2007 oraz skuteczność tych ustaleń erga omnes,

2/ zarzuty dotyczące uznania, że wykonywanie uprawnień wynikających z pozostającego w obrocie prawnym specjalnego zezwolenia połowowego mogło stanowić naruszenie prawa podlegające karze,

3/ zarzuty dotyczące możliwości ustalenia wysokości kary minimalnej w rozporządzeniu.

Oceniając zarzuty mieszczące się w grupie 1, zauważyć należy, że Komisja zgodnie z art.21 ust.3 rozporządzenia 2847/93 była uprawniona do ustalenia terminu, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną, zaś w takiej sytuacji na mocy art.26 ust.4 rozporządzenia 2371/2002 była uprawniona do natychmiastowego zatrzymania działalności połowowej. Podejmując rozporządzenie 804/2007 Komisja działała w granicach swoich kompetencji i przy pomocy środków prawem przewidzianych. W razie sporu między Polską a Komisją co do prawidłowości ustaleń Komisji i niemożności wspólnego ustalenia zweryfikowanego poziomu przełowienia, ustalenia Komisji mogłyby być kwestionowane poprzez zaskarżenie rozporządzenia do Trybunału Sprawiedliwości WE. Rozporządzenie 2847/93 w art.21 ust.4 przewiduje także specjalną procedurę odszkodowawczą lub kompensacyjną na wypadek, gdyby ustalenia Komisji o przełowieniu okazały się wadliwe. Brak jednak jakichkolwiek podstaw, by podawać w wątpliwość ustalenia Komisji, w toku postępowania o nałożenie kary na kapitana statku rybackiego za wykonywanie połowów z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, które to przekroczenie stwierdzone zostało obowiązującym rozporządzeniem Komisji. Zauważyć należy, że przekroczenie ogólnej kwoty połowowej może być stwierdzone, po przeanalizowaniu danych z jednostek dokonujących kontroli połowów, jedynie na szczeblu Państwa oraz na szczeblu Komisji (art.21 i 21a rozporządzenia 2847/93). Pojedynczy armator (kapitan), może kontrolować jedynie wykorzystanie przydzielonej mu kwoty połowowej i musi przestrzegać zakazu łowienia po uzyskaniu informacji o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej. Organy uprawnione i powołane do kontrolowania połowów komunikują wyniki swoich ustaleń i ustalenia te są wiążące. Przedstawiona rybakom (armatorom, kapitanom statków) informacja o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej wiąże te podmioty i musi być przez nie respektowana.

Tak więc skoro Komisja, będąc do tego uprawnioną, uznała i zakomunikowała w rozporządzeniu 804/2007, że z dniem 11 lipca 2007r. ogólna kwota połowowa przyznana Polsce została wyczerpana, to ustalenie to jest wiążące dla armatorów i kapitanów statków i nie wymaga dalszego dowodzenia przez polskie organy administracji w toku postępowań o nałożenie kary za nierespektowanie zakazu połowów, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.

Nie są zatem uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art.7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. wyjaśnienia, czy w momencie dokonywania połowu doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej.

Nie jest także zasadny zarzut, iż ustalenia dotyczące przełowienia zwarte w rozporządzeniu 804/2007 nie są skuteczne erga omnes. Zgodnie z art.249 Traktatu ustanawiającego Unię Europejską Komisja uchwala rozporządzenia. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach członkowskich. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że rozporządzenie 804/2007 w całości jest skuteczne erga omnes.

Na marginesie tylko podkreślić należy, że jak wynika z rozporządzenia Rady (WE) nr 338/2008 dotyczącego dostosowania kwot, jakie mają być przydzielone Polsce na połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32 wody WE) w okresie od 2008 do 2011r. (Dz.U. UE. L. 08.107.1), Polska przyznała przekroczenie ogólnej kwoty połowowej w 2007r. o 8000 ton. Także w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 635/2008 dostosowującym kwoty, jakie mają być przydzielone Polsce na połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32 wody WE) w okresie od 2008 do 2011r. zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 338/2008 powtórzone jest stwierdzenie, że Polska na podstawie badań krajowych powiadomiła Komisję o przełowieniu dorsza w 2007r. o 8000 ton. W tym stanie rzeczy nie ma żadnej potrzeby dowodzenia w postępowaniu administracyjnym w trybie k.p.a. okoliczności, które są stwierdzone wprost aktami prawnymi mającymi zasięg ogólny.

Nie są także uzasadnione zarzuty kasacyjne z grupy 2, dotyczące nieuzasadnionego przyjęcia, że wykonywanie uprawnień ze specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie naruszające prawo. Pogląd kasatora opiera się na mylnym założeniu, że specjalne zezwolenie połowowe jest skuteczne przez cały okres na jaki zostało wydane, aż do czasu wyczerpania przyznanej nim kwoty połowowej. Tymczasem granicą czasową, do jakiej to zezwolenie może być wykonywane jest przekroczenie ogólnej kwoty połowowej. Jak wynika z art.34 pkt 4) ustawy o rybołówstwie, połów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana jest zabroniony. To właśnie ten przepis ustanawia granicę uprawnień wynikających ze specjalnego zezwolenia połowowego. Choćby zezwolenie to nie było jeszcze wykorzystane w pełni, w sytuacji wyczerpania ogólnej kwoty połowowej, (na skutek stwierdzonego przełowienia przez innych armatorów) dalszy połów jest zabroniony. Nie ma zatem potrzeby wygaszania decyzji o zezwoleniach połowowych, gdyż wraz z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, tracą one swoją skuteczność w tym znaczeniu, że już nie uprawniają do połowów, a dalszy połów jest zabroniony. Zatem, po ogłoszeniu wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dalsze łowienie jest działaniem naruszającym prawo, a zarzut kasacyjny dotyczący nieuzasadnionego oddalenia skargi, z uwagi na dalsze istnienie uprawnień połowowych wynikających ze specjalnego zezwolenia połowowego, jest nieusprawiedliwiony.

Nie jest także uzasadniony zarzut dotyczący sprzeczności § 3 pkt 20 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie z art.63 ust.1 p.2 w zw. z art.63 ust.4 ustawy o rybołówstwie. Zauważyć należy, że art.63 ustawy o rybołówstwie stanowi realizację ciążących na Polsce obowiązków zapewnienia respektowania wspólnej polityki rybołówstwa i karania za naruszenie jej zasad (vide art.31 rozporządzenia 2847/93 ust.1, 2 i 3 oraz art.25 ust.1 rozporządzenia 2371/2002). Zgodnie z powołanymi przepisami chodzi o skuteczne pozbawienie osób odpowiedzialnych za naruszenia wszelkich korzyści finansowych płynących z naruszeń i odstraszenia od dalszych naruszeń. Art.63 ust.1 ustawy o rybołówstwie ustanawia górne granice kar dla poszczególnych naruszycieli. Granice te powiązane są ściśle z przywołanymi wyżej zobowiązaniami Polski do ustanowienia takiego systemu kar, który skutecznie pozbawi naruszycieli wszelkich korzyści z naruszeń. Jednocześnie art.63 ust.4 zawiera delegację dla Ministra do określenia wysokości kar za poszczególne naruszenia z uwzględnieniem ich rodzaju i społecznej szkodliwości. Mając na uwadze ustaloną ustawą górną granicę kar oraz wynikającą z rozporządzeń wspólnotowych konieczność pozbawienia naruszycieli wszelkiej korzyści z naruszeń, Minister ustalił stawki kar w powiązaniu z naruszeniami objętymi nakazami lub zakazami wynikającymi z ustawy. W wyroku z dnia 7 lipca 2009r. (K 13/08) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2005r., jako całość, jest zgodne z art.63 ust.4 ustawy o rybołówstwie oraz z art.2, 7 i 92 ust.1 Konstytucji. Trybunał zakwestionował jedynie § 2 pkt.37, § 3 pkt.38, § 4 pkt.39 i § 5 pkt.29 cytowanego rozporządzenia, jednak te przepisy nie znajdowały zastosowania w sprawie. Zgodność rozporządzenia z Konstytucją została więc przesądzona. Nie są też merytorycznie trafne zastrzeżenia kasatora, co do braku ustawowego upoważnienia do określenia dolnej granicy kary ustanowionej za wykonywanie połowów w okresie, w którym ogólna kwota połowowa została wyczerpana i sugestie, że kwota ta mogłaby teoretycznie wynosić 1 grosz. Z powołanych wyżej przepisów Unii Europejskiej wynika jasno cel kary, jakim jest odstraszenie od dalszych naruszeń oraz sposób jego osiągnięcia - pozbawienie wszelkich korzyści z naruszeń. Dolna granica kary za wykonywanie połowów po wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej jest wprost powiązana z możliwościami połowowymi statków dokonujących naruszenia, co z kolei wiąże się wprost z zakresem naruszenia i ze społeczną szkodliwością działania, które to uwarunkowania wysokości kar zawarte są w delegacji ustawowej. W tym stanie rzeczy zarzut kasacyjny dotyczący przekroczenia granic upoważnienia ustawowego przy ustalaniu dolnej granicy kary Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieusprawiedliwiony.

Na zakończenie dodać należy, że informacje wyższych urzędników Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że łowienie po przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej nie będzie karane, nie miały żadnej podstawy prawnej, gdyż z wiążącego Polskę rozporządzenia 804/2007 wynikało przełowienie, zaś z art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie wynikał bezwzględny zakaz łowienia w okresie po ogłoszeniu przełowienia, a z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra z dnia 21 kwietnia 2005r. wynikała karalność prowadzenia połowów, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Armatorzy i kapitanowie powinni więc bezwzględnie wstrzymać połowy. Zmiana rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005r. i dodanie do niego rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 czerwca 2010 r. (Dz.U. Nr 125, poz. 849) katalogu 10 penalizowanych naruszeń nie zmienia sytuacji w sprawie niniejszej. Wprowadzenie karalności połowów wbrew ustanowionym zakazom nie ma wpływu na ocenę, że w październiku 2007r. skarżący dokonywał połowów mimo stwierdzenia przez uprawniony organ Unii przekroczenia ogólnej kwoty połowowej, które to działanie było zabronione art.34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie i podlegało karze określonej w § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra z dnia 21 kwietnia 2005r.

Mając na względzie powyższe i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.