Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 238/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1, 2, 3, 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 74 ust 1,2,3,4 (pkt 1,2 i 3), 5 i 6
journal: Dz.U. 2016 poz 2072
law: Ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym
article: art. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Trybunału Konstytucyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 89/18 ze skargi Fundacji A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Fundacji A. z siedzibą w W. na rzecz Prezesa Trybunału Konstytucyjnego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 89/18 w sprawie ze skargi Fundacji A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 6 listopada 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1). Ponadto w oparciu o art. 149 § 1a tej ustawy stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 6 listopada 2017 r. Fundacja A. z siedzibą w W. (dalej zwana "Fundacją") zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów zarządzeń Prezesa Trybunału Konstytucyjnego (dalej zwanego "Prezesem TK") wydanych od 1 stycznia 2015 r. do 19 grudnia 2016 r. o wyznaczeniu składu orzekającego, o wyznaczeniu sędziów Trybunału Konstytucyjnego do składu orzekającego oraz o zmianach w składach orzekających.

Pismem z [...] listopada 2017 r. Prezes TK stwierdził, że wnioskowane dokumenty stanowią część akt spraw TK, a zatem podlegają udostępnieniu nie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ale w trybie art. 74 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed TK.

Fundacja zaskarżyła bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w drodze skargi do sądu administracyjnego. Zarzuciła naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez nieuzasadnione ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych wskutek uznania, że złożony wniosek nie może zostać zrealizowany na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej; art. 13 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez brak udostępnienia informacji publicznej przez podmiot zobowiązany; art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędne przyjęcie, że art. 74 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK jest przepisem odmiennie regulującym zasady i tryb dostępu do informacji publicznych objętych przedmiotem wniosku z 6 listopada 2017 r.; a także art. 74 ust. 3, 4 i 6 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK przez błędne przyjęcie, że przepisy te znajdą zastosowanie w sprawie w odniesieniu do wniosku z 6 listopada 2017 r., podczas gdy nie dotyczy on dostępu do akt spraw toczących się przed Trybunałem Konstytucyjnym.

W odpowiedzi na skargę Prezes TK podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił, że ustawa o organizacji i trybie postępowania przed TK stanowi "inną ustawę", w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a przepisy art. 74 tej ustawy określają odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji, których udostępnienia domaga się skarżąca Fundacja. Zdaniem organu chybiony jest argument Fundacji, że brak zrealizowania wniosku na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej uniemożliwia sprawowanie kontroli społecznej. Akta spraw TK są bowiem jawne zarówno dla uczestników postępowania, jak i dla podmiotów niebędących uczestnikami postępowania stosownie do art. 74 ust. 1 i 3 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK.

Powołanym na wstępie wyrokiem uwzględniono skargę. Zdaniem Sądu wywodzenie odmowy udostępnienia skarżącej Fundacji żądanej przez nią informacji publicznej wyłącznie z faktu, że w niniejszym przypadku kwestię udostępniania informacji publicznej - treści wnioskowanych przez stronę skarżącą aktów - miałyby regulować, odnoszące się jedynie ogólnie do udostępnienia akt sprawy przepisy ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, nie było uzasadnione. Sąd uznał, że w sprawie spełniony został warunek odnoszący się zarówno do zakresu podmiotowego, jak i przedmiotowego ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p.", a co za tym idzie wniosek Fundacji podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami tej ustawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Prezes Trybunału Konstytucyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 74 ust. 1, 2, 3, 4 (pkt 1, 2 i 3), 5 i 6 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym i ogólnikowym przyjęciu, że przepisy te jedynie ogólnie odnoszą się do udostępnienia akt sprawy, podczas gdy w przepisach tych ustanawia się zasady i tryb dostępu do dokumentów zawartych w aktach sprawy TK, a mianowicie zasady postępowania z dokumentami zawartymi w aktach sprawy TK zawierającymi informacje niejawne (art. 74 ust. 1 i 2), formę, w jakiej odbywa się dostęp do dokumentów zawartych w aktach sprawy TK (art. 74 ust. 4 pkt 1, 2 i 3) i formę udostępnianych dokumentów zawartych w aktach sprawy TK (art. 74 ust. 4 pkt 3), warunek odpłatności za udostępnienie dokumentów zawartych w aktach sprawy TK (art. 74 ust. 4 pkt 3), warunek ograniczonej jawności dokumentów zawartych w aktach sprawy TK (art. 74 ust. 3 i 5), okoliczności uzyskania dostępu do dokumentów zawartych w aktach sprawy TK (art. 74 ust. 6), uprawnienie po stronie uczestników postępowania przed TK i podmiotów niebędących uczestnikami postępowania przed TK do przeglądania akt sprawy i do otrzymywania dokumentów zawartych w aktach sprawy TK (art. 74 ust. 1 i 3), co w rezultacie stanowi zaprzeczenie przyjętego przez Sąd pierwszej instancji ogólnikowego poglądu z tej przyczyny, że przedmiotowy pogląd jest nieuprawniony w świetle brzmienia art. 74 powołanej ustawy, zaprzecza domniemaniu o racjonalności prawodawcy i ignoruje zakaz wykładni per non est, a także dlatego, że przepisy art. 74 ust. 1, 2, 3, 4 (pkt 1, 2 i 3), 5 i 6 powołanej ustawy nie odnoszą się jedynie do "udostępnienia akt sprawy" jako zbioru materiałów zgromadzonych w toku postępowania, lecz także do udostępniania dokumentów zawartych w aktach TK, a ponadto z uwagi na to, że pogląd ten jest niezgodny z orzecznictwem sądów administracyjnych.

W ramach tej samej podstawy kasacyjnej zarzucono również naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że żądane dokumenty zawarte w aktach sprawy TK podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy dostęp do dokumentów zawartych w aktach sprawy TK odbywa się w sposób uregulowany w art. 74 ust. 3 i ust. 4 pkt 3 w zw. z pkt 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK - z uwagi na to, że ustawa o organizacji i trybie postępowania przed TK jest "inną ustawą" w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i określa odmiennie od ustawy o dostępie do informacji publicznej zasady i tryb dostępu do dokumentów zawartych w aktach sprawy TK, a z drugiej strony dlatego, że nie znajduje podstaw stanowisko, że przepisy art. 74 ust. 1, 2, 3, 4 (pkt 1, 2 i 3), 5 i 6 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK jedynie ogólnie odnoszą się do udostępnienia akt sprawy jako zbioru materiałów zgromadzonych w toku postępowania, lecz także do udostępnienia samych dokumentów zawartych w aktach sprawy TK, z kolei podane przez Sąd argumenty na temat spełnienia przedmiotowego i podmiotowego zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są wystarczającym argumentem za jej stosowaniem wobec reguły kolizyjnej z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie w zakresie udostępnienia dokumentów zawartych w aktach sprawy TK należy zastosować przepisy art. 74 ust. 3, 4 pkt 3 w zw. z pkt 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej w całości, a także zasądzenie od Fundacji na rzecz Prezesa Trybunału Konstytucyjnego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, że inne założenie niż to przyjęte przez stronę skarżącą oznaczałoby wykluczenie się norm zawartych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej i w art. 74 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK, i tym samym poddawałoby w wątpliwość racjonalne działanie prawodawcy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej gdyby ustawodawca nie chciał traktować przepisów art. 74 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK jako lex specialis w stosunku do przepisów u.d.i.p., musiałby to zaznaczyć zastrzeżeniem typu: "z zastrzeżeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Na początku rozważań trzeba wyraźnie podkreślić, że Fundacja A. wnioskiem z dnia 6 listopada 2017 r. na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwróciła się o udostępnienie skanów następujących aktów, wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do 19 grudnia 2016 r.: 1) zarządzeń Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o wyznaczeniu składu orzekającego, 2) zarządzeń Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o wyznaczeniu sędziów Trybunału Konstytucyjnego do składu orzekającego, 3) zarządzeń Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o zmianach w składach orzekających.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3). Istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy jest też, że stosownie do art. 61 ust. 4 Konstytucji tryb udzielania informacji, o których mowa w art. 61 ust 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Podstawową ustawą wskazaną w art. 61 ust. 4 Konstytucji regulująca dostęp do informacji publicznej jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji, w której fundacja powoływała się na uprawnienie wynikające z tej ustawy, Sąd pierwszej instancji rozpoznający skargę Fundacji na bezczynność w udostępnieniu żądanej informacji, zobowiązany był ustalić czy żądana informacja jest objęta zakresem podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie, podaje w wątpliwość, że żądane informacje są informacjami publicznymi, choć nie przedstawia na tę okoliczność żadnej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podziela w całości stanowisko i argumentację Sądu pierwszej instancji co do tego, że żądana przez Fundację od Prezesa Trybunału Konstytucyjnego informacja jest objęta zakresem podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wydaje się, że stanowisko Prezesa TK w tym zakresie, jest wynikiem niezwrócenia dostatecznej uwagi na to, że słuszne (jak to będzie wykazane) stanowisko skarżącego kasacyjnie Prezesa TK, co do zastosowania do żądanych informacji przepisów art. 74 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, nie powoduje, że żądane informacje tracą przymiot informacji publicznej.

Wystarczające jest w tym miejscu wskazanie za sądem pierwszej instancji, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją, jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

W świetle powyższego, nie może budzić wątpliwości to, iż informacje objęte wnioskiem skarżącej Fundacji z dnia 6 listopada 2017 r. stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Uznać należy jednocześnie, że treść przedmiotowego wniosku Fundacji o udostępnienie informacji publicznej jest w swej istocie w pełni zrozumiała, bowiem określa wyraźnie zarówno zakres przedmiotowy jak i zakres podmiotowy. Dalej należy wskazać, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Konstytucja RP nie definiuje, jakie organy wchodzą w skład systemu władz publicznych. Z drugiej jednak strony, w art. 10 Konstytucji RP ustrojodawca wskazuje, że "władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały". W tej sytuacji, uznać należy, że bez wątpienia zakres pojęcia władzy publicznej jest znacznie szerszy. Do podmiotów wchodzących w zakres tej władzy zaliczymy m.in. Trybunał Konstytucyjny. W konsekwencji, nie ulega wątpliwości, że Prezes Trybunału Konstytucyjnego, jako osoba kierująca organem władzy publicznej, jest zobowiązany, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej, tym bardziej, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Trybunału Konstytucyjnego nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat.

Powyżej przedstawione stanowisko, nie niweczy zasadności skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie. Należy bowiem zauważyć, że co prawda stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie, to jednak w myśl art. 1 ust. 2 tej ustawy, jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Wobec tego przepisy u.d.i.p. nie mogą być stosowane w taki sposób, który podważałby normy innych ustaw. Zatem istotą sporu w niniejszej sprawie było to, czy żądane przez Fundację informacje publiczne udostępniane są w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej czy jak to twierdzi Prezes TK w trybie ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, w szczególności art. 74 tej ustawy.

Powołany przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dopuszcza możliwość odmiennego, niż w omawianej ustawie, uregulowania kwestii dostępu do informacji publicznej w innych aktach prawnych. Konsekwencją takiego unormowania jest to, że ustawodawca dopuszcza możliwość, by w innych normach prawnych znajdowały się regulacje odmienne od zawartych w omawianej ustawie, a więc także m.in. np. zawężające krąg podmiotów uprawnionych do dostępu do informacji publicznej czy też odmiennie regulujących jego zasady. Stąd więc w sytuacji, gdy inna ustawa zawiera w sobie unormowania dotyczące dostępu do informacji publicznej, to co do zasady nie zachodzi możliwość stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w celu obejścia tej innej regulacji. Inaczej rzecz ujmując, regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej, zawarte w innych aktach prawnych, wyłączają możliwość domagania się udostępnienia informacji publicznej w oparciu o unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13 (ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 38), w której wskazano, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie u.d.i.p., jednak tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. NSA podkreślił w uchwale za doktryną, że przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić – pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Natomiast tam, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo albo w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie.

Biorąc pod uwagę powyższe należy przyjąć, że w zakresie, w jakim ustawa szczególna – w tym wypadku ustawa o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym – reguluje zakres informacji, tryb jej udzielenia oraz krąg uprawnionych do niej podmiotów – znajduje zastosowanie ta ustawa szczególna. Przepis art. 74 tej ustawy szczególnej w sposób wyraźny i zupełny określa krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji z akt spraw rozpoznawanych przez Trybunał Konstytucyjny, jak również zakres tych informacji oraz tryb ich udostępnienia. Wobec tego ustawodawca odnośnie do informacji zawartych w aktach spraw rozpoznawanych przez Trybunał Konstytucyjny określił odrębny reżim prawny zarówno w zakresie przedmiotowym, jak i podmiotowym oraz co do trybu udostępnienia tych informacji. Rzeczony artykuł 74 o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym – jako lex specialis – wyłącza zatem zastosowanie u.d.i.p. do informacji wskazanych w tej regulacji. Z tego powodu w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie tego, że żądane informacje publiczne podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p., który w badanej sprawie stanowił lex generalis.

Jak słusznie wskazał Prezes TK w korespondencji z dnia [...] listopada 2017 r. przesłanej drogą elektroniczną, stanowiącej odpowiedź na wniosek Fundacji o udostępnienie informacji publicznej, że z uwagi na to, że wnioskowane skany dokumentów w postaci zarządzeń Prezesa TK stanowią część akt spraw Trybunału Konstytucyjnego, udostępnienie tych dokumentów nie może nastąpić w trybie przepisów u.d.i.p. lecz w trybie uregulowanym w art. 74 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Powołana ustawa w art. 74 w sposób kompleksowy reguluje zasady dostępu do akt spraw rozpoznawanych w Trybunale Konstytucyjnym oraz do dokumentów znajdujących się w tych aktach, zarówno dla uczestników postępowania, jak i podmiotów nie będących uczestnikami postępowania i stanowi lex specialis w stosunku do przepisów u.d.i.p. Zgodnie z tymi regulacjami:

1. Uczestnicy postępowania mogą przeglądać akta sprawy oraz sporządzać i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt, z wyjątkiem dokumentów zawierających informacje niejawne.

2. Ograniczenie, o którym mowa w ust. 1, nie dotyczy osób uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów do zapoznania się z informacjami niejawnymi, zawartymi w aktach sprawy.

3. Przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie i otrzymywanie odpisów, kopii lub wyciągów z tych akt przez podmioty niebędące uczestnikami postępowania, jest dopuszczalne po dokonaniu anonimizacji danych osobowych oraz innych danych istotnych ze względu na identyfikację podmiotową.

4. Dostęp do dokumentów zawartych w aktach sprawy Trybunału odbywa się poprzez: 1) publikację dokumentów na stronie internetowej Trybunału, będącej stroną Biuletynu Informacji Publicznej; 2) umożliwienie przeglądania akt w siedzibie Trybunału z uwzględnieniem ust. 5; 3) udostępnienie na wniosek kopii, odpisów lub wyciągów z akt, o ile dokumenty te nie zostały opublikowane zgodnie z pkt 1, po wniesieniu opłaty ustalonej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 623).

5. Przeglądanie akt w sprawie skargi konstytucyjnej oraz w sprawie pytania prawnego odbywa się poprzez udostępnienie kopii dokumentów zawartych w tych aktach, po dokonaniu anonimizacji, o której mowa w ust. 3.

6. Korzystanie z uprawnień, o których mowa w ust. 1, 3 i 5, nie może zakłócać pracy Trybunału.

Z ust. 4 przytoczonego unormowania wynika wprost, że reguluje on kwestię dostępu do dokumentów zawartych w aktach spraw Trybunału. Przywołany przepis w sposób odmienny reguluje dostęp do dokumentów zawartych w aktach spraw Trybunału, niż wynika to z przepisów u.d.i.p. Określa bowiem odrębny sposób ich udostępniania, a także wprowadza - w pewnym ściśle oznaczonym zakresie - odpłatność za ich udostępnienie. Powyższe świadczy niewątpliwie o tym, że ust. 4 omawianego przepisu zawiera uregulowanie trybu dostępu do dokumentów zawartych w aktach Trybunału odmienne od zawartego w u.d.i.p., gdzie sposób udostępniania informacji publicznych jest określony w szerszym zakresie, generalnie zależy wyłącznie od woli wnioskodawcy i co do zasady jest bezpłatny. Istnienie powyższych różnic powoduje, iż przepisy ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym jako lex specialis mają pierwszeństwo przez przepisami u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji, wyrażając swoje stanowisko w zakresie zastosowania przepisów ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, wskazał, że przepisy te "jedynie ogólnie odnoszą się do udostępnienia akt sprawy". Tłem tego stanowiska Sądu były przepisy art. 74 tej ustawy. Ponadto Sąd przywołał, a następnie dokonał wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W tej sytuacji Sąd ten stwierdził, że skoro spełniony został warunek odnoszący się zarówno do zakresu podmiotowego, jak i przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, to uznać należy, że wniosek Fundacji z dnia 6 listopada 2017 r. podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem ze stanowiska Sądu pierwszej instancji domniemywać należy, że Sąd ten wyraził ogólne przekonanie, że przepisy art. 74 mają zastosowanie nie tyle do udostępnienia dokumentów, zawartych w aktach sprawy trybunału, ile do udostępnienia samych akt sprawy jako zbioru materiałów zgromadzonych w toku postępowania. Tymczasem, jak to trafnie wskazuje autor skargi kasacyjnej, w art. 74 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ustawodawca użył terminu "dostęp do dokumentów zawartych w aktach sprawy Trybunału" (ust. 4). Wskazał również formy i tryb dostępu do dokumentów zawartych w aktach sprawy Trybunału tj. sporządzanie i otrzymywanie odpisów, kopii lub wyciągów z tych akt, dokonywanie anonimizacji danych osobowych oraz innych danych istotnych ze względu na identyfikację podmiotową, częściową odpłatność (ust. 3 i 4 pkt 1, 2, 3). Zatem z tych przepisów wyraźnie wynika, że dostęp do dokumentów zawartych w aktach sprawy Trybunału odbywa się w przepisanych ustawą o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym formach i trybie, a także, że stosowne uprawnienie obejmuje także żądanie udostępnienia dokumentów zawartych w aktach sprawy Trybunału, a nie tylko uprawnienie do udostępnienia akt sprawy Trybunału jako zbioru materiałów zgromadzonych w toku postępowania. W rezultacie próby odkodowania regulacji zawartej w art. 74 wskazanej ustawy, w taki sposób, który pozwalałby stwierdzić, że jedynie ogólnie odnosi się do udostępnienia akt sprawy, są nieuprawnione w świetle brzmienia wspomnianych przepisów. Trzeba podkreślić, że w kwestionowanej przez skarżącego kasacyjnie wykładni art. 74 Sąd pominął treść jego ust. 4 i wskazane w nim formy dostępu do dokumentów zawartych w aktach sprawy. Jeżeli ustawodawca wskazał, w ustawie o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym formy dostępu do dokumentów zawartych w aktach sprawy Trybunału, to należy im przypisać właściwe znaczenie. Nieuprawnione z punktu widzenia zasad wykładni prawa byłoby stwierdzenie, że formy te pozostają bez żadnego znaczenia, a ustawodawca umieścił je tam bez żadnego celu. Dodatkowo należy zauważyć, że w przepisach art. 74 nie użyto sformułowania "udostępnienie akt sprawy" na jakie powołuje się Sąd pierwszej instancji. Tego mylącego sformułowania nie użyto też w odpowiedzi na wniosek Fundacji, a także w odpowiedzi na skargę na bezczynność. Natomiast ustawodawca wyraźnie uprawnia do otrzymywania dokumentów zawartych w aktach sprawy (art. 74 ust. 3 i 4), a nie tylko do przeglądania (udostępniania) akt sprawy jako zbioru materiałów zgromadzonych w toku postępowania. Jak to zasadnie podnosi autor skargi kasacyjnej, gdyby zamiarem ustawodawcy było objęcie skutkami ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym wyłącznie "udostępnienia akt sprawy", to zaniechałby on sformułowań na temat "dostępu do dokumentów zawartych w aktach sprawy" (art. 74 ust. 4), czy też rozróżnienia uprawnień do "przeglądania akt" i otrzymywania "kopii, odpisów, wyciągów z akt" (art. 74 ust. 1 i 3). W rezultacie nie sposób uznać za prawidłowe stanowiska Sądu, że przepisy art. 74 wskazanej ustawy, jedynie ogólnie odnoszą się do udostępnienia akt sprawy.

Należy też zauważyć, że pogląd przeciwny do wyrażonego w zaskarżonym wyroku wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z 27 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 91/18 i z 9 maja 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 84/18, w sprawach, w których oddalono skargi Fundacji A. na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w udostępnieniu dokumentów z akt spraw Trybunału Konstytucyjnego. Wobec niezaskarżenia tych wyroków przez Fundację stały się prawomocne.

Z powyższych względów zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 74 ust.1, 2, 3, 4, 5 i 6 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym okazały się usprawiedliwione. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę.

Z przedstawionego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że, uprawnienia dostępu do dokumentów zawartych w aktach spraw Trybunału Konstytucyjnego nie można dochodzić powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, gdyż jej zastosowanie jest w takim wypadku wyłączone, na zasadzie art. 1 ust. 2 tej ustawy.

Skoro zatem wniosek Fundacji nie dotyczył udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p., prawidłowa była forma w jakiej udzielono stronie odpowiedzi na ten wniosek, a mianowicie forma pisma z dnia 22 listopada 2017 r., a nie decyzji. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzja może być wydana tylko, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art.14 ust. 2. Więc może być ona wydana wówczas, gdy w grę wchodzi możliwość zastosowania przedmiotowej ustawy. W sytuacji natomiast, gdy wniosek Fundacji powoływał się wprawdzie na u.d.i.p., ale jej nie dotyczył, odmowa dokonania takiej czynności nie mogła nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a jedynie pisma informacyjnego. Prezes TK temuż obowiązkowi zadośćuczynił wskazując tryb, w którym Fundacja jest uprawniona domagać się udostępnienia przedmiotowych zarządzeń. Zatem nie można też stwierdzić zarzucanego w skardze Fundacji naruszenia przepisów kart. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, ponieważ zasady i tryb udostępniania przedmiotowych zarządzeń Prezesa TK reguluje art. 74 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, który to tryb udostępniania nie był przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie.

Powyższych konkluzji nie zmienia podnoszona w skardze okoliczność, że przedmiotem wniosku nie był dostęp do akt postępowań toczących się przed Trybunałem, a jedynie dostęp do konkretnych dokumentów. Ta okoliczność nie była bowiem sporna pomiędzy stronami, jak też nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powołany przez organ w odpowiedzi na wniosek art. 74 ust. 4 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie reguluje tylko dostępu do akt spraw toczących się przed Trybunałem, ale także kwestie dostępu do dokumentów zawartych w tych aktach. Zakres przedmiotowy wniosku w pełni koreluje więc z zakresem przedmiotowym wyżej przytoczonego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął że żądane przez Fundację zarządzenia Prezesa Trybunału, znajdują się w aktach danych spraw, których dotyczą, bowiem Fundacja nie podważyła oświadczenia Prezesa TK zawartego w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] listopada 2017 r., z którego wynika, że żądane dokumenty stanowią część akt spraw Trybunału Konstytucyjnego. Bez wpływu na rozstrzygnięcie, pozostaje też trafna uwaga zawarta w skardze, iż art. 74 ust. 4 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie wyłącza trybu wnioskowego uregulowanego w u.d.i.p. Jak to już bowiem wyjaśniono na wstępie niniejszych rozważań, takie wyłączenie wynika z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym: "przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacją publiczną".

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, iż brak było podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w rozpoznawanej sprawie, albowiem żądana przez Fundację informacja nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Brak było zatem przesłanek do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. oddalił skargę.

Z uwagi na uwzględnienie skargi kasacyjnej na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądzono od Fundacji A. na rzecz Prezesa Trybunału Konstytucyjnego koszty postępowania kasacyjnego, na które składały się wpis od skargi kasacyjnej i wynagrodzenie radcy prawnego.