Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 368/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.
article: w zw. z art. 104 ustt. 3 w zw. z art. 100
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 4 lipca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 8/17 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 12 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podwyższenia dodatku służbowego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) odstępuje od zasądzenia od A.P. na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 8/17 oddalił skargę A.P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 12 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podwyższenia dodatku służbowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 9 września 2013 r. nr [...] zwolnił [...] A.P. ze służby w Policji z dniem 17 września 2013 r. Powyższy rozkaz personalny został wyżej wymienionemu doręczony w dniu 11 września 2013 r. i wobec niewniesienia odwołania stał się on ostateczny w dniu 26 września 2013 r.

[...] A.P. wnioskiem z dnia 26 czerwca 2013 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z prośbą o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania lub podwyższenia na stałe dodatku służbowego z kwoty 700 złotych miesięcznie do kwoty wyższej, tytułem należytego wykonywania obowiązków służbowych, a także za wzorową służbę.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia 13 sierpnia 2013 r. nr [...], odmówił podwyższenia [...] A.P. dodatku służbowego. Powyższa decyzja została doręczona stronie w dniu 26 sierpnia 2013 r.

W dniu 6 września 2013 r. wyżej wymieniony złożył wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia 13 sierpnia 2013 r. w trybie art. 111 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") "(...) co do rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania dodatku służbowego oraz podanie podstawy prawnej (...)".

Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia 17 września 2013 r. nr [...], na podstawie art. 111 K.p.a., uzupełnił swoją decyzję z dnia 13 sierpnia 2013 r. nr 26 o rozstrzygnięcie: "umarzam postępowanie w części dot. przyznania dodatku służbowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość". Postanowienie doręczono stronie w dniu 4 października 2013 r.

Na skutek wniesienia przez [...] A.P. od powyższego rozstrzygnięcia odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który decyzją z dnia 20 grudnia 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy podwyższenia dodatku służbowego i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi [...] w stanie spoczynku A.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 440/14, uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu, nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania przez organ drugiej instancji. Wniosek pochodził od policjanta, a więc podmiotu uprawnionego – strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a żądanie dotyczyło świadczenia wynikającego z przepisów prawa materialnego – art. 100 w związku z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz § 6 pkt 3 i ust. 2, § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Zgodnie z powołanymi przepisami, policjantowi za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może być przyznany dodatek służbowy, jako stały składnik uposażenia. Przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależniono od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Podwyższenie dodatku służbowego może być dokonane na stałe lub na czas określony w granicach stawek, w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę.

Ponadto Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska, że postępowanie w tej sprawie nie mogło być wszczęte na wniosek strony, albowiem tylko pozytywna weryfikacja wywiązywania się przez policjanta z zadań i czynności służbowych przez właściwego przełożonego w sprawach osobowych może skutkować wszczęciem takiego postępowania z urzędu oraz wydaniem decyzji w tym przedmiocie.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie było podstaw do twierdzenia przez organ drugiej instancji o braku po stronie policjanta legitymacji do wszczęcia postępowania o przyznanie i podwyższenie dodatku służbowego, gdyż powołane przepisy nie zastrzegają inicjatywy wszczęcia postępowania we wskazanym przedmiocie jedynie dla organu Policji.

Na skutek wniesienia przez Komendanta Głównego Policji od powyższego wyroku skargi kasacyjnej sprawę rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 3126/14 uchylił zaskarżony wyrok w części uchylającej decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 20 grudnia 2013 r. nr 125, w której utrzymano w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 13 sierpnia 2013 r. nr [...] w zakresie umorzenia postępowania o przyznanie dodatku służbowego i w tym zakresie oddalił skargę, w pozostałym zakresie oddalił skargę kasacyjną oraz odstąpił od zasądzenia od Komendanta Głównego Policji na rzecz A.P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

W uzasadnieniu wyroku wskazał m.in., że "(...) Za uzasadniony należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Uchylając w całości decyzję Komendanta Głównego Policji Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił faktu, że decyzja ta zawierała rozstrzygnięcia odnoszące się do dwóch różnych żądań policjanta . Organ pierwszej instancji odmówił policjantowi podwyższenia dodatku służbowego oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania tego dodatku. Organ odwoławczy uchylił to rozstrzygnięcie w części orzekającej o odmowie podwyższenia i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, zaś w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy, co oznacza utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania dodatku służbowego. Uchylenie decyzji organu drugiej instancji w tym zakresie przez Sąd jest wadliwe i narusza art. 105 § 1 K.p.a. Prawidłowo bowiem Komendant Główny Policji przyjął bezprzedmiotowość postępowania w sprawie przyznania policjantowi dodatku służbowego w sytuacji, gdy ten policjant pobierał już taki dodatek na podstawie rozkazu Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 17 sierpnia 2009 r. nr 1802/2009 (...). Przepisy § 9 ust. 4 i 5 rozporządzenia przewidują możliwość podwyższania lub obniżania dodatku służbowego, co nie jest tożsame z każdorazowym przyznawaniem tego dodatku. Regulacja ta daje podstawę do przyjęcia, że przyznanie dodatku jest czynnością jednokrotną, a ewentualne zmiany wysokości dodatku są skutkiem jego podwyższania lub obniżania. Natomiast ponowne przyznanie dodatku jest możliwe jedynie w sytuacji jego uprzedniego cofnięcia w przypadkach określonych w § 9 ust. 6 rozporządzenia. Taka okoliczność w sprawie nie miała miejsca, przyznany stronie w 2009r. dodatek służbowy nie został cofnięty, brak zatem było podstaw do orzekania w przedmiocie przyznania dodatku służbowego (...).

W pozostałym zakresie skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, albowiem zarzuty podniesione w stosunku do wyroku Sądu pierwszej instancji, odnoszące się wyłącznie do kwestii dopuszczalności wszczęcia postępowania o podwyższenie dodatku służbowego na wniosek policjanta, nie są uzasadnione (...). O bezprzedmiotowości orzekania w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego nie przesądza także fakt, że w trakcie zainicjowanego w tym zakresie postępowania, przed wydaniem decyzji ostatecznej, doszło do ustania stosunku służbowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że decyzja w sprawie określenia wysokości dodatku służbowego ma charakter konstytutywny, a o dodatek taki może ubiegać się wyłącznie policjant. Jeżeli wniosek taki zostanie skutecznie złożony przez policjanta, to winien on zostać rozpoznany, choć rozstrzygnięcie może dotyczyć jedynie okresu sprzed ustania stosunku służbowego, od wszczęcia postępowania do zakończenia służby. Sytuacji takiej nie można utożsamić z przypadkiem wystąpienia o przyznanie jakichś uprawnień, przysługujących jedynie policjantom, przez osobę nie mającą już takiego statusu. Policjant, nawet po zwolnieniu ze służby, ma prawo do rozstrzygnięcia jego wniosku odnoszącego się do uprawnień związanych ze stosunkiem służbowym, jeżeli złożył go w trakcie służby, co nie przesądza w żaden sposób o treści podejmowanego rozstrzygnięcia (...)".

Komendant Główny Policji, uwzględniając przedstawione wyżej rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym uczynił wyłącznie kwestię prawidłowości rozstrzygnięcia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zawartego w decyzji z dnia 13 sierpnia 2013 r. nr 26 w zakresie odmowy podwyższenia [...] A.P. dodatku służbowego.

Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania wyżej wymienionego od powyższej decyzji – decyzją z dnia 12 października 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy podwyższenia [...] w stanie spoczynku A.P. dodatku służbowego. W uzasadnieniu decyzji, powołując treść art. 170 i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także przedstawiając stosowane w Policji zasady przyznawania (podwyższania) dodatku służbowego wynikające z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 355, ze zm.) – art. 32 i art. 104 ust. 3 oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1236, ze zm.) – § 9 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, wskazał, że z powołanych przepisów wynika, że ustalenie wysokości dodatku służbowego zostało pozostawione uznaniu właściwych przełożonych, którzy w zależności od oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków mogą przyznać dodatek w wysokości mniejszej niż ta, która satysfakcjonowałaby policjanta, a zainteresowany policjant nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami i została poparta pozytywną oceną służby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 158/04).

W niniejszej sprawie organem uprawnionym do wydania decyzji kształtującej wysokość dodatku służbowego na zajmowanym przez [...] stanowisku [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] jest przełożony określony w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, w tym przypadku Komendant Wojewódzki Policji w [...]. Organ ten w ramach uznania administracyjnego decyduje o wysokości podwyższanego dodatku służbowego, zaś wniosek bezpośredniego przełożonego, czy też policjanta, może być potraktowany jedynie jako propozycja.

Zdaniem Komendanta Głównego Policji, dokonana przez przełożonego w związku z wnioskiem [...] A.P. ocena wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz przebiegu jego służby, nie dały podstaw do uwzględnienia wniosku z dnia 26 czerwca 2013r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] uznał bowiem, że kwota dotychczas posiadanego przez policjanta dodatku służbowego jest odzwierciedleniem jego zaangażowania i osiągnięć w służbie.

Dla podjęcia wskazanej decyzji nie bez znaczenia było również stanowisko Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z dnia 15 lipca 2013 r., bezpośredniego przełożonego wyżej wymienionego policjanta, w którym wskazał, że "(...) Posiadany przez niego dodatek służbowy w wysokości 700 zł był najwyższym dodatkiem pośród funkcjonariuszy Wydziału [...] KWP na tym stanowisku (nie licząc policjantów pełniących obowiązki kierowników Zespołów) (...). Od dnia [...] października 2012 r. do chwili obecnej [...] A.P. przebywa na zwolnieniu lekarskim. W dniu [...] 2013 orzeczeniem nr [...] WKL MSW w [...] został uznany za niezdolnego do służby w Policji. Reasumując, nie można mieć żadnych zastrzeżeń co do pełnienia służby i wywiązywania się wymienionego z nakładanych obowiązków służbowych za co wielokrotnie był nagradzany jednak sposób odejścia (w chwili poinformowania o tym zamiarze miał już złożony wniosek o komisję lekarską) jak i staż służby (21 lat) uniemożliwił podniesienie [...] A.P. dodatku służbowego (...)".

W konsekwencji Komendant Główny Policji stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji w [...], wydając decyzję z dnia 13 sierpnia 2013 r. nr [...] o odmowie podwyższenia dodatku służbowego [...] A.P., prawidłowo zastosował normy obowiązujących przepisów prawa, a decyzja ta mieści się w granicach nadanego mu upoważnienia ustawowego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił:

I. naruszenie przepisów dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji,

1) art. 7, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 13 sierpnia 2013 r. opartej na akcie wewnętrznym kierownictwa tj. na decyzji Komendanta Głównego Policji zakazującej podwyższania dodatku służbowego policjantom nie legitymującym się stażem 25 lat służby i niedostrzeżenie tego faktu przez organ drugiej instancji, pomimo wielokrotnego podnoszenia tej kwestii przez niego i udowodnienia w toczącym się postępowaniu wydania takiego aktu, co miało wpływ na wydanie decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji o odmowie podwyższenia dodatku służbowego, jak również nie odniesienie się do tych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.,

2) art. 7, art. 15, art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestionuje swoje kompetencje do wydania decyzji w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

II. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

1) art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a., polegające na niezapewnieniu skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organem drugiej instancji w skutek czego skarżący przed wydaniem decyzji nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, co w konsekwencji spowodowało, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu,

III. naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu oraz rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie drugiej instancji na mocy art. 77 § 1 K.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dowolnej oceny dowodów oraz sporządzenia uzasadnienia decyzji niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a.,

2) art. 8 i 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, jakie fakty organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł, oraz przyczyn z powodu dla których innym dowodom przedstawionym przez stronę odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w tym z jakich przyczyn organ odmówił skarżącemu pozytywnego rozpatrzenia wniosku o podwyższenie dodatku, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że decyzja organu drugiej instancji została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego,

3) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 13 sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy podwyższenia dodatku służbowego w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji stosownie do art. 138 § 2 K.p.a.,

4) art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie wydawanie decyzji o podwyższeniu dodatków służbowych innym policjantom, których stan faktyczny i prawny był tożsamy ze stanem faktycznym i prawnym skarżącego, co nie pogłębia zaufania strony do organów administracji publicznej,

IV. naruszenie prawa materialnego – § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą naruszeniem zasady równości wobec prawa, przejawiającym się odmową podwyższenia dodatku służbowego skarżącemu, na tle innych policjantów, którym podwyższono dodatek służbowy, a będących w takiej samej, a nawet gorszej sytuacji faktycznej i prawnej.

V. naruszenie prawa wspólnotowego - Dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudniania i pracy (DZ.U.UE L z dnia 2 grudnia 2000 r.) poprzez dyskryminację ze względu na wiek i niepełnosprawność.

Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów urzędowych złożonych w aktach sprawy sądowej o sygn. akt II SA/Wa 440/14 w postaci:

1) pisma Naczelnika Wydziału [...] KWP w [...] ze sprawy administracyjnej A.P., którego oryginał złożono w aktach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt. II SA/Wa 440/14, Uchwały nr [...] NSZZ Policjantów, wniosku ZG NSZZ Policjantów do MSW [...], komunikatu ZG NSZZ Policjantów, Porozumienia Komendanta Głównego Policji z Zarządem Głównym NSZZ Policjantów z dnia [...] na okoliczność stwierdzenia, że Komendant Główny Policji wydał polecenie służbowe zakazujące podwyższania dodatku służbowego policjantom o stażu służby mniejszym niż 25 lat, co miało wpływ na wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji odmawiającej podwyższenia skarżącemu dodatku służbowego. Przeprowadzenie tego dowodu służy udowodnieniu zarzutu zawartego w I. pkt 1) niniejszej skargi.

2) Statutu NSZZ Policjantów, Uchwały Nr [...] ZG NSZZ Policjantów, Porozumienia Komendanta Głównego Policji z ZG NSZZ Policjantów z [...] na okoliczność stwierdzenia, że Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Policjantów był zainteresowany udziałem w toczącym się postępowaniu administracyjnym ze względu na swoje cele statutowe i przemawiający za tym interes społeczny, a brak zawiadomienia organizacji związkowej przez organ drugiej instancji uniemożliwił wzięcie jej czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, co pozbawiło skarżącego możliwości ochrony jego praw ze strony Związku (art. 31 § 4 K.p.a.).

W uzasadnieniu skargi – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – odniósł się do opisanych powyżej zarzutów, a mianowicie, co do:

I.1) decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, która została oparta na wytycznych Komendanta Głównego Policji, a w aktach niniejszej sprawy znajduje się m.in. stanowisko Naczelnika Wydziału [...] z którego wynika, że obowiązujące w tamtym okresie czasu wytyczne KGP, nie pozwoliły Naczelnikowi WK KWP w [...] na wystąpienie z wnioskiem o podwyższenie dodatku służbowego, czego nie dostrzegł organ drugiej instancji. Co więcej, sam Komendant Główny Policji oparł się na stanowisku Naczelnika Wydziału [...], zatem przyjął za dowód dokument "stanowisko Naczelnika Wydziału [...]", które w tej kwestii nie mogło stanowić dowodu. Należy stwierdzić, że kryteria pozaprawne, jakie wówczas obowiązywały były niezgodne z przepisami art. 99 ust. 1 w zw. z art. 100 w zw. z art. 104 ust 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i przepisem § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Dlatego też decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji tylko formalnie została oparta na przepisach prawa. W rzeczywistości kierowano się wytycznymi. Komendant Główny Policji w wydanych wytycznych zakazał podwyższania dodatku służbowego policjantom nie legitymującym się stażem 25 lat, co niewątpliwie miało wpływ na decyzję nr 26 Komendanta Wojewódzkiego. Jakkolwiek Komendant Główny Policji ma prawo wydawania aktów wewnętrznych, to jednak musi się to odbywać w granicach upoważnienia ustawowego określonego w art. 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przepis ten jednak nie zezwala na wydawanie aktów regulujących kwestie uposażenia policjantów, a tym bardziej aktów modyfikujących zasady otrzymywania uposażenia, które ustalone zostały w przepisach rangi ustawowej i w aktach wykonawczych, zaś przełożeni byli skrępowani powyższymi wytycznymi.

I.2) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji poddaje w wątpliwość swoje kompetencje do wydania decyzji w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego, bowiem stwierdza, że organem uprawnionym do wydania decyzji kształtującej wysokość dodatku służbowego jest przełożony określony w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji w tym przypadku Komendant Wojewódzki Policji w [...]. Powyższe może prowadzić do wniosku, że organ drugiej instancji uznał się za niewłaściwy do podwyższenia dodatku służbowego.

II.1) w toku postępowania odwoławczego nie miał możliwości wziąć czynnego udziału, a także nie miał możliwości przed wydaniem decyzji nr [...] KGP wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przede wszystkim nie został zawiadomiony przez organ drugiej instancji, że akta niniejszej sprawy wpłynęły do Komendy Głównej Policji w dniu 14 września 2016 r. Nie posiadał zatem wiedzy, że od tego dnia toczy się postępowanie odwoławcze. Nadmienił, że w toku postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 440/14 składał wnioski dowodowe, o przeprowadzenie dowodów z dokumentów na okoliczności wydanych wytycznych, które uniemożliwiły mu podniesienie dodatku służbowego. Składał również wnioski o przeprowadzenie dowodów na okoliczność, że Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Policjantów był zainteresowany wzięciem udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym ze względu na swoje cele statutowe i przemawiający za tym interes społeczny. Skarżący złożył również uchwałę nr [...] ZG NSZZ Policjantów o udzieleniu przez związek zawodowy poparcia w sprawie o podwyższenie dodatku. W związku z tym, że postępowanie sądowe dotyczyło tylko kwestii procesowej, a zatem dopuszczalności wszczęcia postępowania z wniosku policjanta, Sąd na tym etapie nie rozpoznawał wniosków dowodowych. Nie zmienia to jednak faktu, że w toku postępowania sądowego ujawniły się okoliczności, poparte dowodami, które miały wpływ na wydanie decyzji nr 26 Komendanta Wojewódzkiego. Jeśli zostałby zawiadomiony przez organ odwoławczy o przysługującym mu prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, to miał możliwość uzyskania wiedzy czy organ odwoławczy dopuścił te dowody na podnoszone przez niego okoliczności, czy też nie. W przypadku wiedzy, że organ nie brał ich pod uwagę, z uwagi na to, że złożone zostały w toku postępowania sądowego, to skarżący stosownie do art. 136 K.p.a. zgłosiłby je ponownie. Ponadto składałby wnioski dowodowe o przesłuchanie w charakterze świadka Naczelnika Wydziału [...] na okoliczność, że chciał podwyższyć skarżącemu dodatek służbowy, jednak uniemożliwiły mu to wytyczne KGP. Jest to istotne z tego też względu, że organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji nr [...] powołuje się na stanowisko Naczelnika Wydziału [...], z którego wynika, że nie wystąpił on z powodu wydanego polecenia służbowego KGP. Również nie miał możliwości wykazania, że oprócz powierzonego zakresu obowiązków na stanowisku [...] KWP w [...] wykonywał inne dodatkowe zadania i czynności służbowe. Między innymi realizował czynności związane z zabezpieczeniem imprez masowych. Ponadto z akt osobowych wynika, że znaczny okres czasu pełnił służbę w jednostkach podległych KMP w [...]. Biorąc pod uwagę, że dodatek można podwyższyć także za wzorową służbę, skarżący wnioskowałby o przesłuchanie w charakterze świadków swoich byłych bezpośrednich przełożonych.

III.1) w toku prowadzonego postępowania zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji w sposób niewyczerpująco zebrano oraz nie rozpatrzano całości materiału dowodowego pomimo, iż taki obowiązek spoczywa na organach administracyjnych rozpoznających sprawę. Na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób stwierdzić, jakimi motywami kierował się organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji i na jakich w tej mierze oparł się dowodach. Brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i wskazania dowodów przyjętych przez organ za podstawę ustaleń faktycznych uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu, zrozumienia tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i poprzedzającego rozstrzygnięcia nie poddaje się kontroli. Wydana decyzja administracyjna nosi cechy dowolności i została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Ponadto organy obowiązane były wziąć pod uwagę, że po mianowaniu na stanowisko [...] KWP w [...] powierzono mu nowe zadania i zwiększono zakres obowiązków, a także ocenić służbę od 1992 do 2013 r. Następnie po przeprowadzeniu prawidłowych istotnych ustaleń faktycznych organy administracji winny dokonać konkretyzacji normy prawnej przy zastosowaniu przepisów regulujących kwestie dodatków służbowych i zgodnie z ogólnymi regułami zawartymi w K.p.a., a w szczególności przy zastosowaniu art. 7 K.p.a. wziąć w szczególności pod uwagę słuszny interes strony. Tego w niniejszej sprawie zabrakło. Naczelny Sąd Administracyjny w jego sprawie sygn. akt I OSK 3126/14 wyraził ocenę prawną, że dodatek służbowy "(...) Jakkolwiek ma on charakter uznaniowy (w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa), to nie jest nagrodą, lecz elementem uposażenia związanym z wykonywaniem obowiązków (...)". Wskazanej oceny prawnej, organ drugiej instancji również nie wziął pod uwagę. Ponadto już od samego wszczęcia postępowania organy publiczne nie dążyły do ustalenia prawdy i zbadania przesłanek pod kątem podwyższenia dodatku służbowego, lecz przyjęły postawę kontestacji wobec niego. W decyzjach organu pierwszej instancji brak potwierdzenia na prowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Uzasadnienie obydwu decyzji sprowadzono jedynie do roli dokumentu o charakterze sprawozdawczym to jest w jaki sposób przebiegało postępowanie. W zasadzie fakty, jakie opisano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji można "dopasować" do sytuacji każdego policjanta.

III.2) i 3) sposób uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, co już wyżej wykazano.

III.4) sposób prowadzenia postępowania nie pogłębia zaufania skarżącego do organów Policji, bowiem policjantom z KWP w [...], jednostek podległych w tym z Wydziału [...] podwyższano dodatek służbowy, a znajdowali się oni w tożsamym stanie faktycznym i prawnym.

IV. powtórzono treść zarzutu.

V. ze służby skarżący zwolnił się w związku ze stanem zdrowia. Stał się inwalidą zaliczonym do [...] grupy inwalidzkiej. Inwalidztwo ma związek ze służbą. W związku z tym nie mógł dosłużyć 25 lat i spełnić kryteriów zakreślonych w wytycznych Komendanta Głównego Policji aby można było mu podwyższyć dodatek służbowy. Ponadto absencja chorobowa w ostatnim okresie pełnienia służby spowodowana była schorzeniami i inwalidztwem w związku ze służbą, a on sam nie składał raportu o zwolnienie ze służby. Dalej dodał, że złożył wniosek o dodatek w związku z należytym wykonywaniem obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku [...] KWP w [...] od dnia [...] 09.2009 r. do dnia zwolnienia ze służby, a także za wzorową służbę od 1991 do 2013 r.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że w niniejszej sprawie organ zebrał i rozpoznał w sposób prawidłowy wszystkie niezbędne w jego ocenie materiały, a podjęte orzeczenie odpowiada prawu. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem sprowadzającym się w istocie do stwierdzenia, iż sam fakt wydania przez Komendanta Głównego Policji decyzji sprzecznej z oczekiwaniami strony stanowi o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można także pominąć faktu, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przez skarżącego, miał on także możliwość w całym jego toku składania wniosków i dowodów, jednak z uprawnienia tego nie skorzystał. Tym samym brak jest podstaw do podzielenia tezy skarżącego, że organy w toku sprawy nie zapewniły mu czynnego udziału. Z treści skargi można wnioskować, że próba podważania wydanej przez Komendanta Głównego Policji decyzji jest motywowana głównie względami ambicjonalnymi skarżącego, który okoliczność odmowy podwyższenia mu dodatku służbowego, w związku z rozwiązaniem stosunku służbowego (mimo, iż przepisy prawa takiej przesłanki nie wskazują do podwyższenia danego świadczenia pieniężnego) traktuje w kategoriach "krzywdy". Tymczasem w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia takiego stanowiska. Z tego względu Komendant Główny Policji stwierdził, że zarzuty skarżącego należy uznać za pozbawione podstaw.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 11 lipca 2017 r., podtrzymał zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

W uzasadnieniu wyroku podał, że stosownie do treści art. 100 ustawy o Policji, uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Przepis art. 104 ust. 3 cyt. ustawy stanowi, że na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm.), dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony. Wysokość dodatku nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4. W świetle ust. 2 tego przepisu, przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych, dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 1 w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę (ust. 4).

Sąd pierwszej instancji dokonując analizy powołanych przepisów, w tym w szczególności art. 104 ust. 3 ustawy o Policji i § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, w którym ustawodawca używa pojęcia "może" stwierdził, że decyzja o podwyższeniu dodatku służbowego ma charakter decyzji uznaniowej. W judykaturze przyjmuje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sprowadza się ona bowiem do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Reasumując wskazał, że Sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki finansowo – kadrowej, gdyż wówczas musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 K.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 464/15).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w świetle przedstawionych wyżej kryteriów i podstawy prawnej, doszedł do przekonania, że przedmiotowe decyzje nie zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Nie podzielił zarzutu skargi, że Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji, która była oparta na akcie wewnętrznym kierownictwa, tj. decyzji Komendanta Głównego Policji zakazującej podwyższania dodatku służbowego policjantom nie legitymującym się stażem 25 lat służby. Z tego powodu, że – jak wskazano w decyzji organu pierwszej instancji – skarżący "(...) został poinformowany o braku możliwości podniesienia dodatku służbowego z uwagi na posiadany staż służby, tj. 21 lat, przebywanie na zwolnieniu lekarskim oraz rozdysponowaniu środków przeznaczonych na dodatki (...). Sąd pierwszej instancji uznał, że w żadnym miejscu decyzji organ nie powołał się na akt wewnętrzny kierownictwa. Jednocześnie zauważył, że gdyby nawet hipotetycznie taki fakt miałby miejsce, to – jak wyżej wyjaśniono – Sąd nie może wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki finansowo – kadrowej. W związku z tym w rozpoznawanej sprawie bez znaczenia pozostaje brak odniesienia się przez organ odwoławczy do powyższej kwestii, skoro przyznanie dodatku służbowego wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji).

Sąd pierwszej instancji jako całkowicie niezrozumiały uznał zarzut, jakoby organ drugiej instancji kwestionował swoje kompetencje do wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie, skoro przyznaje on jedynie rację organowi pierwszej instancji, co do odmowy podwyższenia skarżącemu dodatku służbowego.

Nie zaaprobował również zarzutu skarżącego, że nie miał on możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy w sposób niezwykle aktywny w nim uczestniczył. Wyjaśnił, że aby zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. był skuteczny należało wykazać, w jakim stopniu naruszono jego gwarancje. Powołanie się na fakt, że nie wiedział, czy organ odwoławczy dopuścił dowody jest o tyle nieistotny, gdyż organ wiedział o tych dowodach i dopuścił je w sprawie, która zawisła przed tutejszym sądem pod sygnaturą II SA/Wa 440/14.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w niniejszej sprawie organy obu instancji w sposób niezwykle rzetelny zebrały i oceniły materiał dowodowy, dokładnie wyjaśniły stan faktyczny i wbrew twierdzeniu skarżącego swoje rozstrzygnięcia należycie uzasadniły zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Organ drugiej instancji nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż brak jest podstaw do kwestionowania decyzji organu odwoławczego.

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wyjaśnił skarżącemu, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie jest badanie innych spraw administracyjnych, w których organ ewentualnie przyznał wyższe dodatki służbowe innym policjantom, a odmówił podwyższenia dodatku służbowego skarżącemu. W tej sytuacji przyjął, że zarzut skarżącego dotyczący naruszenia zasady równości wobec prawa nie zasługuje na uwzględnienie. Podobnie jako niczym nieuzasadniony i gołosłowny ocenił zarzut, znajdujący uzasadnienie jedynie w subiektywnym odczuciu skarżącego o jego dyskryminacji ze względu na wiek i niepełnosprawność.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.P., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) w zw. z art. 104. ust. 3 w zw. z art. 100 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.), poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy i nie w pełni odpowiadające stanowi rzeczywistemu, niewskazaniu jaki stan faktyczny przyjął Sąd, uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej, jak również niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia co niewątpliwie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia,

2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm., dalej jako "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a., polegające na niezapewnieniu skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organem drugiej instancji w skutek czego skarżący przed wydaniem decyzji nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, co w konsekwencji spowodowało, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu,

2) art. 8 i 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, jakie fakty organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł, oraz przyczyn z powodu dla których innym dowodom przedstawionym przez stronę odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w tym z jakich przyczyn organ odmówił skarżącemu pozytywnego rozpatrzenia wniosku o podwyższenie dodatku, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że decyzja organu drugiej instancji została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego,

3) art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie wydawanie decyzji o podwyższeniu dodatków służbowych innym policjantom, których stan faktyczny prawny był tożsamy ze stanem faktycznym i prawnym skarżącego, co nie pogłębia zaufania strony do organów administracji publicznej oraz nieskonfrontowanie wskazanych wyżej zarzutów ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

3) art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do. uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w zw. z art. 104 ust. 3 w zw. z art. 100 ustawy o Policji, polegające na oddaleniu, zamiast uwzględnieniu, skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo iż decyzja została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, bez rozważenia słusznego interesu skarżącego, bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a powyższe uchybienia miały wpływ na rozstrzygniecie sprawy,

4) art. § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 78 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegające na oddaleniu, zamiast uwzględnieniu, skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono okoliczności, czy w niniejszej sprawie nie jest uzasadnione objęcie skarżącego (precedensem) zwyczajem administracyjnym stosowanym przez organ do wszystkich funkcjonariuszy znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji faktycznej podwyższenia dodatku służbowego w związku z należytym wykonywaniem obowiązków służbowych, a także za wzorową służbę, co spowodowało odmienne potraktowanie skarżącego i odmowę podwyższenia dodatku służbowego, a powyższe uchybienia miały wpływ na rozstrzygniecie sprawy,

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 i art. 170 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ nie wykonał zaleceń wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 440/14 w postaci obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania odwołania z dnia 18 października 2013 r. od decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej podwyższenia dodatku służbowego skarżącemu, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy oraz niedokonania przez organ oceny w zakresie tego, czy Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Policjantów może być zainteresowany udziałem w toczącym się postępowaniu administracyjnym ze względu na swoje cele statutowe i gdy przemawia za tym interes społeczny, a także nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 3126/14,

6) art. § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 4 w/w rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien był to uczynić i wezwać Komendanta Głównego Policji do dołączenia do akt sprawy wytycznych w sprawie podwyższenia dodatków służbowych, a dopiero po tej czynności Sąd mógł podjąć ocenę, czy są one zgodne z art 104 ust. 3 ustawy o Policji i § 9 ust. 4 cyt. rozporządzenia.

W przypadku stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 104 ust. 3 ustawy o Policji i § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r, w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej oraz zasady równości wobec prawa, przejawiającą się odmową podwyższenia skarżącemu dodatku służbowego i nierównego traktowania, jak traktowano innych policjantów, którym ten dodatek podwyższono, a będących w takiej samej, a nawet gorszej sytuacji faktycznej i prawnej,

2) art. 104 ust. 3 ustawy o Policji i § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że policjanci wykonywujący te same zadania mogą mieć podwyższony dodatek służbowy w różnej wysokości, co skutkuje naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady równości wobec prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, poprzez jej uwzględnienie. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Jednocześnie ze skargą kasacyjną złożył wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej po upływie terminu określonego w art. 177 §1 P.p.s.a. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 8/17 odrzucił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu postanowienia podał, że przedmiotowy wniosek został złożony w dniu 27 listopada 2017 r., a zatem w terminie otwartym do zaskarżenia wydanego w niniejszej sprawie wyroku. Oznacza to, że wniosek ten został złożony w sytuacji, gdy nie nastąpiło uchybienie terminu i w konsekwencji – jako niedopuszczalny – podlega odrzuceniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183§2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta przede wszystkim na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a, a w przypadku jej nieuwzględnienia również na podstawie zawartej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Przy czym istota podanych w niej zarzutów naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, zmierza do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w kontekście stanu faktycznego i prawnego sprawy nie stwierdził naruszenia prawa przez organ, poprzez wydanie decyzji odmawiającej A.P. podwyższenia dodatku służbowego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, nie mogły odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania:

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w zw. z art. 104 ust. 3 w zw. z art. 100 ustawy o Policji,

- art. 1 § 1 i § 2 ustawy P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a.,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a., art. 8 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 7 i art. 8 K.p.a.,

stwierdzić należy, iż są one niezasadne.

Wskazać należy, iż istota tych zarzutów zmierza do wykazania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż nie wskazuje stanu faktycznego przyjętego przez Sąd, nie zawiera odniesienia się do zarzutów skargi, w których podniesiono, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia 12 października 2016 r. nr [...] została sporządzona w sposób niezgodny z art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., w sposób niepełny wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz nie zawiera oceny, czy organ w przedmiotowej decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego wyznaczonych przez art. 7 i art. 8 K.p.a. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nienależycie wykonał obowiązek kontroli zaskarżonej decyzji i nie skonfrontował tych zarzutów ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym. Nie rozpoznał również i nie dokonał oceny prawnej podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a., w tym faktu niemożności wzięcia przez skarżącego udziału w postępowaniu odwoławczym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. i umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, w którym podano, jaki stan faktyczny przyjęto za podstawę orzekania, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, dlaczego przyjęto, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo rozważył stanowisko skarżącego w zakresie dotyczącym zarówno przepisów prawa materialnego, jak i istotnych dla sprawy poszczególnych przepisów postępowania. Przyjął m.in., że uzasadnienia decyzji organów obu instancji zostały sporządzone zgodnie z warunkami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a., w tym wyjaśniały przyczyny, z powodu których odmówiono A.P. podwyższenia dodatku służbowego oraz że przy ich wydaniu nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Rozważył i ocenił również zarzut dotyczący naruszenia art. 10 K.p.a. w postępowaniu odwoławczym. Wyjaśnił także, iż kontrolując legalność zaskarżonej decyzji w tej sprawie nie był uprawniony do badania, czy w stosunku do policjantów, którzy znajdowali się w podobnej sytuacji (przed zwolnieniem ze służby) zostały wydane inne decyzje.

W konsekwencji przyjąć należy, że skoro zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. okazał się niezasadny, to również chybiony był zarzut naruszenia powiązanego z nim art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a.

Nietrafne okazały się także zarzuty naruszenia:

- art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w zw. z art. 104 ust. 3 w zw. z art. 100 ustawy o Policji,

- art. § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 78 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a.

Argumentacja powyższych zarzutów opiera się na twierdzeniu, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że organy obu instancji naruszyły przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z zakresu postępowania dowodowego, niewłaściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaniechania dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej i uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, a także nie wyjaśnił, dlaczego nie został on objęty stosowanym przez organy Policji zwyczajem administracyjnym polegającym na podwyższeniu dodatku służbowego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo stwierdził, że organy obu instancji nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stan faktyczny i jego ocena wskazują, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla rozważenia zasadności odmowy podwyższenia A.P. dodatku służbowego. Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz niewadliwe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i procesowego. Podstawą prawną do wydania decyzji nie może być zatem "zwyczaj administracyjny".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybione okazały się także zarzuty naruszenia :

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 i art. 170 P.p.s.a.,

- art. § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że Komendant Główny Policji nie naruszył zarówno art. 153 P.p.s.a., jak i art. 170 P.p.s.a. Uwzględniając wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 3126/14, w kontekście wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 440/14, wykonał zawarte wskazania i rozpoznał odwołanie A.P. od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 13 sierpnia 2013 r. nr 26 w zakresie odmowy podwyższenia dodatku służbowego. Z uzasadnienia w/w wyroku z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 440/14 wynika, iż w tej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Policjantów nie wystąpił z inicjatywą procesową, to nie można Komendantowi Głównemu Policji czynić zarzutu naruszenia art. 31 § 1 i 2 K.p.a. Zawiadomienie organizacji społecznej o toczącym się postępowaniu należy do uznania organu, gdy stwierdzi, że taka organizacja może być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 4 K.p.a). Oceny tej dokona organ drugiej instancji ponownie rozpatrując odwołanie skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak zawiadomienia przez Komendanta Głównego Policji tego Związku o toczącym się postępowaniu odwoławczym nie stanowi podstawy do uznania, że organ nie wykonał wskazań Sądu. Jak wyżej podano, dla organu to uprawnienie miało charakter ocenny.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 P.p.s.a. niezbędne jest wykazanie, że sąd administracyjny pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił oraz że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12). W rozpoznawanej sprawie przedstawione okoliczności nie zostały wykazane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał obowiązku wezwania Komendanta Głównego Policji do złożenia do akt wytycznych w sprawie podwyższenia dodatków służbowych i na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. przeprowadzenia z nich dowodu. Przedmiotowe wytyczne nie są źródłem prawa, które mogłyby być uwzględniane przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 104 ust. 3 ustawy o Policji i § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r, w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię.

Zauważyć należy, iż w tym przypadku autor skargi kasacyjnej uzasadnienie tych zarzutów opiera jedynie na stwierdzeniu, że powołane przepisy powinny być interpretowane w kierunku wykładni prokonstytucyjnej w taki sposób, że sprawa w przedmiocie dodatku służbowego powinna zostać rozstrzygnięta tak samo, jak innych policjantów, którym ten dodatek podwyższono, a będących w takiej samej (podobnej) sytuacji faktycznej i prawnej, gdyż to wynika z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji RP.

Należy zauważyć, iż Sąd pierwszej instancji, rozstrzygając określoną indywidualną sprawę, w żaden sposób nie był związany oceną stanu faktycznego w innej podobnej sprawie. Z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) nie można wywodzić obowiązku wydawania przez organ takich samych decyzji. Nie istnieje bowiem możliwość skutecznego zakwestionowania danego rozstrzygnięcia poprzez powołanie się na odmienny wynik postępowania w innej sprawie. Decyzja administracyjna charakteryzuje się tym, że jest rozstrzygnięciem wydawanym w indywidualnej sprawie, wobec konkretnie oznaczonego adresata w określonym stanie faktycznym i prawnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Odnosząc się do zawartego we wniesionej w ustawowym terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, uznać należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Przepis art. 204 pkt 1 P.p.s.a. stanowi, że w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Z art. 209 P.p.s.a. wynika, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga m.in. w orzeczeniu, o którym mowa w art. 204 pkt 1 P.p.s.a. Stosownie do art. 205 § 2 P.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego zalicza się m.in. jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego. W świetle § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), przy uwzględnieniu stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (LEX nr 1226661), przyjmuje się, że radcy prawnemu za sporządzenie i wniesienie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną (art. 179 P.p.s.a.) przysługuje opłata (stawka minimalna) jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. Przy orzekaniu o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego z tytułu wniesionej odpowiedzi na skargę kasacyjną mają także zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 P.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Należy podkreślić, iż odpowiedź na skargę kasacyjną powinna zawierać argumentację odnoszącą się do skargi kasacyjnej, a zmierzającą do wykazania braku podstaw uzasadniających jej uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiedź na skargę kasacyjną wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie spełnia kryteriów uzasadniających przyznanie radcy prawnemu za jej sporządzenie opłaty (stawki minimalnej), jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. Zawiera ona bowiem wyłącznie argumentację uzasadniającą odrzucenie skargi kasacyjnej z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia, w sytuacji, gdy została ona złożona w ustawowym terminie. Brak jest natomiast jakiekolwiek argumentacji odnoszącej się do treści zaskarżonego wyroku i zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej. W konsekwencji oznacza to, że wniosek pełnomocnika organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony. Sąd drugiej instancji uznał, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 P.p.s.a. i na podstawie tego przepisu orzekł, że odstępuje od zasądzenia od A.P. na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 sentencji wyroku).