Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1522/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Asesor WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2006 r. sprawy ze skargi J. K. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny; 2. zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 z późn. zm.) oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 marca 2003r. w sprawie przenoszenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do dyspozycji (Dz. U. Nr 52, poz. 453), odwołał [...] J. K. ze stanowiska [...] z dniem [...] maja 2006r. i przeniósł do swej dyspozycji. Na podstawie art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu rozkazu podano, że w związku z mającymi miejsce zmianami organizacji służby w [...] niezbędne jest obsadzenie stanowiska [...] funkcjonariuszem posiadającym kwalifikacje zawodowe oraz doświadczenie w zakresie wykonywania czynności dochodzeniowo - śledczych i postępowań wyjaśniających. Mając na uwadze powyższe okoliczności wystąpiła uzasadniona konieczność odwołania [...] J. K. z zajmowanego stanowiska. Jednocześnie ze względu na istniejące potrzeby służbowe, uznano za niezbędne pilne wzmocnienie osobowe [...] o funkcjonariusza posiadającego wieloletnie doświadczenie w pionie [...], którym legitymuje się [...] J. K. Zaznaczono przy tym, że funkcjonariusz będzie pozostawał w dyspozycji Szefa ABW do czasu wyznaczenia na stanowisko służbowe w nadmienionej wyżej komórce organizacyjnej ABW.

[...] J. K. skierował do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że wyszczególnione w uzasadnieniu rozkazu przyczyny odwołania go ze stanowiska [...] nie mogą mieć zastosowania w przypadku reorganizacji [...] połączonej ze zwiększeniem obsady etatowej. Oficer o nienagannym i wzorowym przebiegu służby, posiadający bogate doświadczenie zawodowe i wymierne osiągnięcia w służbie, nie może być odwołany ze stanowiska tylko ze względu na potrzebę obsadzenia etatu w [...] przez funkcjonariusza posiadającego doświadczenie [...]. Uzasadnienie to jest o tyle irracjonalne, że zgodnie z Zarządzeniem Szefa ABW [...]. W ABW jedyną jednostką organizacyjną uprawnioną do realizacji takich zadań jest, [...]. Zwrócił uwagę, że te okoliczności na pewno nie przemawiają za koniecznością odwołania go z zajmowanego dotąd stanowiska. W jego ocenie, rozkaz jest przejawem zemsty osób, wobec których prowadził czynności służbowe w ramach postępowania karnego i to one wywierają presję, by negatywnie wpłynąć na obiektywizm toczących się spraw. [...] J.K. zarzucił także, że z przedmiotowym rozkazem został zapoznany w okresie, kiedy przebywał na zwolnieniu lekarskim.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...], nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] J. K. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności § 4, § 5 ust. 2 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie przenoszenia funkcjonariuszy ABW do dyspozycji oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 35, art. 36, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia faktyczne i prawne przedstawione w wydanych w sprawie rozkazach personalnych.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony rozkaz personalny podlega uchyleniu, albowiem Sąd stwierdził naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej, co nie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną odwołania [...] J. K. ze stanowiska [...] z dniem [...] maja 2006r. i przeniesienia do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego stanowił art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 z późn. zm.).

Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariusza można odwołać z zajmowanego stanowiska i przenieść do dyspozycji Szefa Agencji, w której pełni służbę. Przepis powyższy stwarza prawną podstawę odwołania funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do dyspozycji Szefa ABW.

Z użytego w tym przepisie sformułowania "można odwołać (...) i przenieść" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy.

Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest zatem ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji, zwłaszcza jeśli podkreśli się, że przepis ten nie określa żadnych przesłanek, które miałyby uzasadniać decyzje podejmowane na jego podstawie. Sąd może tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych.

W myśl § 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 marca 2003r. w sprawie przenoszenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do dyspozycji (Dz. U. Nr 52, poz. 453) przy przeniesieniu do dyspozycji uwzględnia się: dotychczasowy przebieg służby funkcjonariusza, posiadane kwalifikacje zawodowe oraz predyspozycje, jak również istniejące możliwości etatowe i potrzeby mianowania na inne stanowisko służbowe.

Rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2006r, nr [...] nie uwzględnia dotychczasowego przebiegu służby funkcjonariusza, posiadanych kwalifikacji zawodowych, opinii, osiągnięć i ocen oraz jego predyspozycji. Nie wyjaśnia też, co jest powodem zmian w strukturze zatrudnienia i w strukturze etatów (z uwzględnieniem zakresu obowiązków i wymogów kwalifikacyjnych danego etatu), z czego zmiany te wynikają, na jakiej podstawie są przeprowadzane i dlaczego wiążą się z koniecznością odwołania skarżącego ze stanowiska i przeniesienia go do dyspozycji. Braków w tym zakresie nie usuwa także zaskarżony rozkaz personalny. Odwołanie skarżącego ze stanowiska tylko ze względu na potrzebę obsadzenia etatu w [...] przez funkcjonariusza posiadającego doświadczenie [...] budzi zasadnicze wątpliwości. Zastrzeżenia te wynikają przede wszystkim z faktu, że [...] J. K., jak podał we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w ramach prowadzonych czynności służbowych uzyskał również doświadczenie [...]. W takiej sytuacji powody odwołania skarżącego ze stanowiska i przeniesienia do dyspozycji Szefa ABW mają jedynie charakter rzekomy. Gołosłowne twierdzenia organu czynią podjęte rozstrzygnięcie dowolnym. Ma to tym większe znaczenie, jeśli zważy się, że przedstawione Sądowi akta administracyjne sprawy nie zawierają żadnych dowodów, które mogłyby potwierdzać potrzebę dokonywanych zmian kadrowych.

W świetle przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) Szef ABW winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art 7 kpa), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pogłębiając jednocześnie zaufanie obywatela do działań organu (art. 8 kpa). W trakcie prowadzonego postępowania każdy organ administracji publicznej jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i zapewnić jej czynny udział w postępowaniu (art. 9 i art. 10 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa.

Według art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] J. K. nie zgodził się z przyczyną odwołania go ze stanowiska służbowego, jaką wskazano w rozkazie z dnia [...] kwietnia 2006r. Skarżący podkreślił, że przyczyna odwołania i przeniesienia do dyspozycji jest nieprawdziwa. Nie ulega zatem wątpliwości, że zakwestionował w ogóle istnienie powodów odwołania go ze stanowiska i przeniesienia do dyspozycji Szefa ABW (zakwestionował ich prawdziwość i autentyczność).

Rozpoznając ponownie sprawę, Szef ABW w żaden sposób nie odniósł się do tego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma na celu zweryfikowanie sprawy jeszcze raz, z uwzględnieniem wszystkich jej aspektów, a zwłaszcza pod kątem zarzutów podniesionych przez stronę. Organ jednak tego nie uczynił, dlatego też Sąd uchylił tylko zaskarżoną decyzję. Trzeba bowiem podkreślić, że Sąd nie może kwestionować celowości odwołania ze stanowiska i przeniesienia do dyspozycji funkcjonariusza w sytuacji, gdy przepis art. 54 ust. 1 ustawy o ABW i AW nie określa, w jakim przypadku winno dojść do jego zastosowania.

Rację ma organ twierdząc, że Szef ABW, jako podmiot kierujący Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego, kształtuje strukturę zatrudnienia w sposób samodzielny i tylko do niego należy dobór i ocena kadry. Jednak mimo tego należy uznać, że uchybienie w niniejszej sprawie przepisom art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa wskazuje na naruszenie przepisu art. 54 ust. 1 ustawy o ABW i AW oraz § 4 rozporządzenia w sprawie przenoszenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do dyspozycji, mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Rozpoznając ponownie sprawę, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zobowiązany będzie do wydania decyzji z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag.

Sąd uznał za nieuzasadniony podnoszony przez skarżącego zarzut zaznajomienia go z rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2006r. w czasie przebywania na zwolnieniu lekarskim, gdyż fakt skierowania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy potwierdza, że treść rozkazu została przez zainteresowanego wówczas przyjęta, a sam rozkaz wszedł do obrotu prawnego. Chybiony jest również zarzut naruszenia § 5 ust. 2 i § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przenoszenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do dyspozycji. Przepisy te nie dotyczą bowiem przeniesienia do dyspozycji, a ono jest przecież treścią wydanych w sprawie rozkazów, lecz odnoszą się do sposobu pełnienia służby przez funkcjonariusza będącego już w dyspozycji Szefa. Z kolei zarzut naruszenia art. 35 i art. 36 kpa pozostaje bez wpływu na samo rozstrzygnięcie. Jakakolwiek zwłoka organu w załatwianiu sprawy może być zwalczana w trybie skargi na bezczynność.

Zgodnie z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi. Według art. 239 pkt 1 lit. "d" tej ustawy [...] J. K. jest zwolniony z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Z akt sądowych sprawy nie wynika zaś, aby skarżący poniósł koszty postępowania, o których mowa w art. 205 § 1 i § 2 powołanej ustawy, co w konsekwencji skutkuje nieuwzględnieniem przez Sąd wniosku o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości.