Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 415/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia NSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Anna Moskała, , Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa D. z dnia [...]r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [..] r. (nr [..]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [..] (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [..] (dalej: strona, skarżąca, Gmina), utrzymało w mocy wydane z upoważnienia Marszałka Województwa [..] postanowienie Inspektora ds. Egzekucji Administracyjnej w [..] Biurze Geodezji i Terenów Rolnych we [..] z [..] r. ([..]) w sprawie uznania zarzutów wniesionych przez Gminę [..] w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego nr [..] za bezzasadne. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 18 i art. 34 § 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, z późn. zm.; dalej u.p.e.a.).

Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu [..] r. Starosta [..], na podstawie przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161; zwanej dalej u.o.g.r.l.) wydał na wniosek [..] Sp. z o. o. (zwanej dalej wnioskodawcą) decyzję, którą zezwolił na wyłączenie z produkcji rolnej 0,61 ha użytków rolnych, sklasyfikowanych jako łąki trwałe klasy III, położonych na terenie nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [..], obręb [..], Gmina [..]. W powyższej decyzji Starosta ponadto zwolnił wnioskodawcę z obowiązku zapłaty należności oraz ustalił wymiar opłaty rocznej w wysokości [..] zł płatnych do dnia 30 czerwca każdego roku przez 10 lat tj. od 2012 roku do 2021 roku. Powyższa decyzja stała się ostateczna 10 stycznia 2012 r.

W dniu [..] Starosta [..] wydał upomnienie, którym wezwał wnioskodawcą do uiszczenia opłat rocznych (art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l.) za lata 2012-2014, odsetek za zwłokę oraz kosztów upomnienia. Wezwania okazały się bezskuteczne.

Dnia [..] Starosta [..] wydał decyzję, którą zmienił swoją decyzję z [..] r. m.in. w ten sposób, że w miejsce wnioskodawcy wpisał [..] Sp. z. o. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że na podstawie danych z ewidencji gruntów Starosta [..] ustalił, że dnia

[..] r. Gmina sprzedała działkę nr [..] temu podmiotowi.

Ponadto z akt postępowania wynika, że wierzyciel zwrócił się do Gminy o udzielenie informacji dotyczących działki nr [..]. Wraz z odpowiedzią z 11 maja 2018 r. przesłano dokumenty (akty notarialne), z których wynika, że [...] r. Gmina wydzierżawiła m. in. działkę nr [..] wnioskodawcy (umowę aneksowano dwukrotnie – [..] r. oraz [..]). Wypowiedzenie tej umowy przez wydzierżawiającego, ze skutkiem natychmiastowym, nastąpiło [..] r.

W dniu [..] r. wierzyciel wystawił upomnienie nr [..], którym wezwał Gminę do uregulowana należności z tytułu opłat rocznych za lata 2013 - 2015, odsetek z tytułu ich nieuiszczenia w terminie oraz kosztów upomnienia. Wraz z upomnieniem przesłano pismo, w którym wierzyciel uzasadnił dlaczego uznał ww. jednostkę samorządu terytorialnego za właściwą do uregulowania powyższych należności. W argumentacji oparto się na tym, że przez zbycie gruntu, o którym mowa w art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l., należy rozumieć każdą zmianę podmiotu władającego gruntem na podstawie jednego z tytułów wskazanych w art. 4 pkt 11 tej ustawy. W odpowiedzi Gmina wystąpiła do wierzyciela o zmianę zajętego stanowiska z uwagi na fakt, że jej zdaniem, nie powstał wobec niej obowiązek zapłaty należności.

Wobec niewykonania obowiązku przez zobowiązanego, w dniu [..] lutego 2019 r. wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy nr [..], obejmujący należności z tytułu opłat rocznych, wraz z odsetkami, za 2014 rok. Tytułowi temu w dniu [..] r. nadano klauzulę wykonalności. Tego samego dnia, działające w imieniu Marszałka Województwa [..] – [..] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych we [..], zawiadomiło zobowiązanego oraz bank o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego.

W dniu [..] r. do organu egzekucyjnego wpłynęły zarzuty Gminy, oparte na art. 33 § 1 pkt 1-4, pkt 6 i pkt 10 u.p.e.a.

Postanowieniem z [..] r. organ egzekucyjny uznał zarzuty strony za bezzasadne.

Po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie o uznaniu zarzutów strony zobowiązanej za bezzasadne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie.

W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że uzasadniając zarzut nieistnienia obowiązku uregulowania opłat rocznych z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntu w latach 2014 – 2015 (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) strona skarżąca podniosła, że przepis art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l., który stanowi, iż obowiązek ponoszenia ww. opłat przechodzi z podmiotu, który wnioskował o wyłączenie na nabywcę gruntu, nie określa co należy rozumieć przez termin nabycie. Tym samym, posiłkując się dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych, podmiot zobowiązany stwierdził, że powyższe pojęcie należy interpretować przy pomocy przepisów prawa cywilnego, które uzależniają zbycie nieruchomości po pierwsze od dokonania właściwej czynności prawnej (np. sprzedaży, zamiany lub darowizny) we właściwej formie (aktu notarialnego). Wyłączona z produkcji rolnej nieruchomość została sprzedana w dniu [..] r. Wcześniej, w dniu [..] r., podmiot zobowiązany wypowiedział ze skutkiem natychmiastowym umowę dzierżawy ww. nieruchomości, którą zawarł [..] r. Podmiot zobowiązany stanął na stanowisku, że wypowiedzenie umowy dzierżawy nie mieści się w pojęciu zbycia nieruchomości, użytym w art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. Organ egzekucyjny uznając za bezzasadny zarzut wskazał, że pojęcie zbycia należy interpretować szeroko, nie tylko jako przeniesienie własności nieruchomości lecz również każdą czynność, która skutkuje powstaniem jednego z tytułów prawnych wskazanych w art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l.

SKO podzieliło stanowisko organu egzekucyjnego, wskazując, że skoro wolą ustawodawcy było rozszerzenie pojęcia właściciel poza ramy określone w przepisach prawa cywilnego to nie można również ograniczać pojęcia zbycie nieruchomości tylko do form wskazanych w art. 155 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, z późn. zm.).

Kolejnym z podniesionych zarzutów był brak wymagalności obowiązku uregulowania przez Gminę opłat rocznych za lata 2014-2015, wraz z odsetkami. Podmiot zobowiązany wywiódł, że wobec braku istnienia po jego stronie opisanego obowiązku, obowiązek nie jest wymagalny. Organ egzekucyjny w treści postanowienia z dnia [..] r. stwierdził w powyższym zakresie, że obowiązek jest wymagalny, albowiem doszło do faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, co z kolei zaktualizowało obowiązek określony w art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. Kolegium stwierdziło, że z uzasadnienia decyzji Starosty [..] z dnia [..] r. wynika, że wnioskodawca wystąpił o zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej z dniem [..] r. Ponadto w piśmie Burmistrza [..] z [..] r., złożonego w przedmiocie wypowiedzenia wnioskodawcy umowy dzierżawy ze skutkiem natychmiastowym, wskazano m. in. na fakt braku zapłaty na rzecz tej gminy należnej jej opłaty eksploatacyjnej z tytułu wydobycia kruszywa. Powyższe fakty pozwalają – w ocenie SKO – przypuszczać, że doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i jego zagospodarowania w kierunku wydobywczym. Tym samym po stronie dysponenta wyłączonej nieruchomości powstał obowiązek uiszczania opłat rocznych w wysokości wskazanej w ww. decyzji. Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało zasadność stanowiska przyjętego przez organ egzekucyjny również w zakresie zarzutu braku wymagalności obowiązku.

Trzeci z podniesionych zarzutów dotyczył określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią wynikającą z orzeczenia wskazanego w art. 3 u.p.e.a. Podmiot zobowiązany oparł swoją argumentację na tym, że decyzja Starosty [..] z dnia [..] r. określiła, że zobowiązanym do uiszczania opłat rocznych jest wnioskodawca. Jednocześnie Gmina podkreśliła brak przeniesienia na nią obowiązku. SKO w tym zakresie podzieliło argumentację organu egzekucyjnego stojącego na stanowisku, że wypowiedzenie umowy dzierżawy pozbawiło wnioskodawcę prawa do dysponowania nieruchomością. Utrata tytułu prawnego do nieruchomości przez wnioskodawcę jednocześnie stanowiła jej zbycie na rzecz Gminy. Ponadto Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. zmiana podmiotu obowiązanego do uiszczania należnych opłat nie odbywa się w trybie administracyjnym, tj. poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego, lecz w trybie właściwym dla stosunków cywilnoprawnych. Ponadto Kolegium wskazało, że przedmiotem zarzutu wnoszonego na podstawie art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. może być niezgodność w opisie obowiązku wynikająca z porównania treści tytułu egzekucyjnego z opisem obowiązku zawartym w tytule wykonawczym. Argumenty podniesione przez podmiot zobowiązany w ramach niniejszego zarzutu wskazują bardziej na błąd co do zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), który to zarzut również został podniesiony.

Czwarty z zarzutów, oparty na art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a., dotyczył błędu co do osoby zobowiązanego. Gmina powtórzyła w tym punkcie swoje wcześniejsze argumenty. Jej zdaniem nie doszło do zbycia na jej rzecz nieruchomości wyłączonej z produkcji rolnej, a tym samym nie miało miejsce przejęcie przez nią obowiązków wynikających z dysponowania gruntem. Okoliczności podniesione przez podmiot zobowiązany w tym zarzucie ściśle wiążą się z zarzutem nieistnienia obowiązku. W tym zakresie Kolegium podtrzymało swoje wcześniejsze stanowisko zajęte w przedmiocie zarzutu nieistnienia obowiązku.

Ostatnim z podniesionych zarzutów (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.) było niespełnienie przez tytuł wykonawczy wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. tj. brak klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu danego tytułu do egzekucji. SKO podkreśliło, że organem egzekucyjnym w sprawie, zgodnie z art. 22b ust. 4 u.o.g.r.l., jest Marszałek Województwa [..]. W treści zarzutu podniesiono, iż w części G tytułu wykonawczego widnieje jedynie podpis osoby upoważnionej do działania w imieniu organu egzekucyjnego, brak jest natomiast oznaczenia samego organu oraz adresu jego siedziby. W wyniku analizy treści tytułu wykonawczego SKO stwierdziło, że w części G widnieje pieczęć wskazująca nazwę i adres siedziby organu egzekucyjnego. Z powyższej pieczęci wynika zarówno nazwa organu egzekucyjnego, jak i adres jego siedziby. Poza ww. pieczęcią w części G tytułu wykonawczego widnieje również imienna reprezentanta Inspektora ds. Egzekucji Administracyjnej w [..] Biurze Geodezji i Terenów Rolnych we [..], wraz ze wskazaniem, że osoba ta działa z upoważnienia Marszałka Województwa [..]. Ponadto wraz z przekazanymi w dniu

[..] czerwca 2019 r. aktami postępowania, Kolegium przedłożono także udzielone przez Marszałka Województwa [..] ww. osobie w dniu [..] r., upoważnienie do działania w imieniu Marszałka jako organu egzekucyjnego uprawnionego do egzekucji należności budżetu województwa wskazanych w u.o.g.r.l.

SKO wskazało, że słusznie Gmina podniosła, że otrzymane odpisy tytułów są niezgodne z obowiązującym wzorem. Ich treść odpowiada bowiem wzorowi tytułu wykonawczego stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. poz. 650), który to akt wykonawczy obowiązywał do dnia 5 września 2016 r. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że podmiot zobowiązany słusznie podniósł argument zastosowania przez wierzyciela nieaktualnego wzoru tytułu wykonawczego. Niemniej jednak przepis art. 33 § 1 u.p.e.a. nie wskazuje powyższej okoliczności jako podstawy zarzutu a samej egzekucji nie czyni niedopuszczalną.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Kolegium podkreśliło, że część E wzoru tytułu wykonawczego zawiera dane dotyczące egzekwowanego obowiązku, w tym jego podstawę prawną (zgodnie z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.). Wskazanie w tej części art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. należy uznać za prawidłowe, bowiem to ten przepis stanowi o obowiązkach płatniczych związanych z wyłączenie danej nieruchomości z produkcji rolnej lub leśnej. Regulacja ust. 4 ww. przepisu opisuje skutki zbycia wyłączonej nieruchomości, lecz samo zbycie jest dokonywane w ramach czynności cywilnoprawnej.

W skardze do WSA we [..] strona skarżąca wnosząc o uchylenie postanowień obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania zarzuciła naruszenie:

przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania:

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. polegające na braku ustalenia, czy istnieją podstawy do obciążenia Gminy opłatą roczną z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, poprzez pominiecie okoliczności, że skarżąca była jedynie właścicielem gruntu nie miała żadnego związku z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej, nigdy nie była stroną postępowania administracyjnego, nigdy nie zajmowała się wydobywaniem kopalin i nie miała związku ze sposobem wykorzystywania gruntu przez wnioskodawcę; polegające na uznaniu, że zarzuty podniesione przez Gminę są bezzasadne a w konsekwencji nie ustalenie czy istnieją przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego w całości;

- art. 8 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 126 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewyjaśnienie dlaczego organ za udowodnione przyjął, iż doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i jego zagospodarowania w kierunku wydobywczym skoro sam stwierdza, że wystąpienie przez wnioskodawcę z wnioskiem o zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej oraz pismo Burmistrza Miasta i Gminy [..] z dnia [..] r. stanowi podstawę wyłącznie do przypuszczenia, że do takiego wyłączenia doszło;

- art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej i prowadzenia postępowania egzekucyjnego pomimo, że Gmina [..] nie jest zobowiązana do zapłaty należności określonej w tytule wykonawczym;

- art. 7 § 3 u.p.e.a. poprzez naruszenie zasady niezbędności postępowania egzekucyjnego poprzez wszczęcie postępowania egzekucyjnego mimo że egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym jest bezprzedmiotowy;

- art. 23 § 1, art. 33 § 1 pkt 1, 2, 3, 4, 6, 10 , art., 34 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 12 ust. 4 i art. 4 pkt 4 oraz art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. przez nie uznanie zasadność podniesionych zarzutów wskutek przyjęcia, że wypowiedzenie umowy dzierżawy stanowiło jej zbycie na rzecz Gminy, iż doszło do wyłączenia gruntów z produkcji i jego zagospodarowania w kierunku wydobywczym, w sytuacji gdy Gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego której zadania są ściśle określone w ustawie o samorządzie gminnym nie ma kompetencji do wydobywania kruszywa naturalnego,

- art. 18, art. 33, art. 34 § 4, art. 59 § 1 u.p.e.a. poprzez nieumorzenie postępowania egzekucyjnego, nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz błędną interpretację podniesionych przez Gminę [..] zarzutów i jednocześnie nieustosunkowanie się do zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w sytuacji konieczności jej uchylenia;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

-art. 12 ust. 4 i art. 4 pkt 4 oraz art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że termin "zbycie gruntu" należy rozumieć szeroko jako każde przeniesienie (utratę) prawa do gruntu, a nie tylko jako przeniesienie prawa własności w drodze czynności prawnej (umowy sprzedaży, zamiany, darowizny itd.), oraz nieustalenie czy doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i jego zagospodarowania;

- art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że pomimo tego, że opłata roczna jest opłatą z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów wyłączonych z produkcji, skarżąca użytkowała grunt na cele rolne i zobowiązana jest do zapłaty opłaty rocznej; brak analizy na tle stanu faktycznego sprawy, czy doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, kto jest sprawca wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, czy Gmina korzystała z wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej: p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Ponadto Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem badania Sądu pod kątem legalności były postanowienia organów administracji wydane w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji, w pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę na specyfikę postępowania w tym przedmiocie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze. zm. dalej: u.p.e.a.).

Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

Stosownie do treści art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W przypadku, o którym mowa w art. 33 § 2 u.p.e.a., stanowiska wierzyciela nie wymaga się.

W rozpoznawanej sprawie Marszałek Województwa [..] jako organ egzekucyjny, będący jednocześnie wierzycielem, prowadzi wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego nr [..], obejmującego należności z tytułu opłat rocznych wraz z odsetkami za 2014 r.

Pismem z dnia [..] r. skarżąca wniosła następujące zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji: 1/ nieistnienia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), 2/ braku wymagalności obowiązku (art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.), 3/ określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 (art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a.), 4/ błąd co do osoby zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), 5/ niedopuszczalność egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.), 6/ niespełnienie wymogów określonych w art. 27 (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.).

Skarżąca uzasadniając zarzuty egzekucyjne zawarte w art. 33 § 1 pkt 1-4 i 6 u.p.e.a. zasadniczo wskazuje, że nie doszło do zbycia na jej rzecz nieruchomości wyłączonej z produkcji rolnej, a tym samym nie miało miejsce przejęcie przez nią obowiązków wynikających z dysponowania takim gruntem i ponoszenia opłat z tego tytułu.

W ocenie Sądu błędnie przyjął organ egzekucyjny I instancji, będący jednocześnie wierzycielem (za nim organ II instancji), że niezasadny jest zarzut skarżącej dotyczący nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) i zarzut określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 (art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a.).

Zdaniem Marszałka Województwa, opłaty roczne za wyłączenie gruntów z produkcji, przeszły z mocy prawa na skarżącą (Gminę) na podstawie przepisu art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. Interpretując ten przepis organ wywiódł, że "zbycie" o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy rozumieć szeroko jako każde przeniesienie (utratę) prawa do gruntu, a nie tylko jako przeniesienie prawa własności w drodze czynności prawnej (umowy sprzedaży, zamiany, darowizny itd.).

Skarżąca zaś, podnosząc zarzut "nieistnienia obowiązku" (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), wskazała, że obowiązek ponoszenia przez nią opłat z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej nie istnieje.

Przypomnieć należy, że stosownie do art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. - osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. - w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę.

Ponadto w art. 4 u.o.g.r.l. zdefiniowano, że ilekroć w ustawie jest mowa o: właścicielu - rozumie się przez to również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę (pkt 4); wyłączeniu gruntów z produkcji - rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat (pkt 11).

Mając na uwadze wskazane przepisy, nie można się zgodzić, że pojęcie "zbycie" należy rozumieć szeroko jako każde przeniesienie (utrata) prawa do gruntu.

Orzecznictwo sądów administracyjnych ukształtowało przy interpretacji przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dwa stanowiska. Zgodnie z pierwszym stanowiskiem interpretacja tego przepisu dokonana na gruncie doktryny (por. LEX - Tezy z piśmiennictwa do art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych: L. Klat-Wertelecka; Zmiana osoby zobowiązanej do uiszczenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej - Teza 1 i 2; wyjaśnienia NZS.2005/4/48, M. Kotulski; Orzecznictwo sądów administracyjnych na tle wybranej problematyki ustawy o drogach publicznych - Teza 7 i 8, artykuł CASUS/2006/3/38, R. Sztyk; Obrót nieruchomościami w świetle prawa o ochronie środowiska - Teza 1; artykuł Rejent 2003/10/227) i orzecznictwa sądów administracyjnych (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 905/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 152/11. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 729/11), wskazuje jednoznacznie, że zmiana osoby zobowiązanej do uiszczania opłat rocznych odbywa się w trybie regulowanym, przez przepisy prawa cywilnego. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zdefiniowała bowiem na swój użytek pojęcia "zbycie gruntów" (w art. 4 tej ustawy zawierającym definicje użytych w niej pojęć, termin "zbycie gruntów" nie występuje). W celu prawidłowego zastosowania art. 12 ust. 4 ww. ustawy należy odwołać się więc do przepisów kodeksu cywilnego regulującego kwestię zbycia gruntów (nieruchomości), tj. przeniesienia ich własności (art. 155 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 934 ze zm.) Zatem o zbyciu gruntu można mówić w szczególności w przypadku zawarcia umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, ustanowienia użytkowania wieczystego i - co istotne - przy zachowaniu przy tym formy aktu notarialnego.

Zgodnie z drugim stanowiskiem wyrażonym m.in. w glosie Małgorzaty Szalewskiej do wyroku NSA z 13 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2093/12, wskazano, że na potrzeby ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawodawca przyjął - jak wynika z art. 4 pkt 4 - iż ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielu rozumie się również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę. Ustawodawca w ten sposób dał wyraz woli rozszerzenia kręgu podmiotów objętych szczególnym reżimem prawnym gruntów rolnych i leśnych, poza wąski krąg właścicieli nieruchomości w ujęciu cywilistycznym, obejmując nim również podmioty będące posiadaczami samoistnymi, zarządcami, użytkownikami, użytkownikami wieczystymi i dzierżawcami. Zatem to sam ustawodawca uznał, że dla realizacji funkcji i celów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uzasadnionym jest zrównanie sytuacji prawnej podmiotów władających nieruchomością zarówno na podstawie tytułu własności, jak i innych wymienionych w art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l., tytułów.

Przy czym - wbrew stwierdzeniu organu I i II instancji - omawiane "zbycie" nie można rozumieć jako każdego przeniesienia (utraty) prawa do gruntu, ale wyłącznie z tytułów wymienionych w art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l. Wynika to z redakcji przepisu art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l., który wskazując jak należy rozumieć pojęcie "właściciela" nie posługuje się zwrotem "w szczególności", lecz wylicza dokładnie kto nim może być.

Mając na uwadze powyższe zastrzeżenie, należy stwierdzić, że dokonując wykładni, użytego przez ustawodawcę w art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. pojęcia zbycia gruntu należy ten aspekt uwzględniać. Skoro bowiem ustawodawca, na potrzeby konkretnej regulacji prawnej, w tak znaczny sposób rozszerzył zakres znaczeniowy terminu właściciel, nie można przyjąć, że jego wolą jest ograniczenie pojęcia zbycia gruntów wyłącznie do cywilistycznej konstrukcji przeniesienia prawa własności w rozumieniu art. 155 k.c. Brak jest jakichkolwiek racjonalnych argumentów, wynikających z analizy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ograniczających pojęcie zbycia gruntów zarówno w płaszczyźnie przedmiotowej - wyłącznie prawo własności, jak i formalnej - wyłącznie czynności cywilnoprawne. Jeszcze raz należy podkreślić, że użyte przez ustawodawcę w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych pojęcie właściciela oznacza, że w ujęciu przedmiotowym ze zbyciem gruntów mamy do czynienia w każdym przypadku zmiany podmiotu władającego gruntem na podstawie tytułów wskazanych w art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia ze zbyciem nieruchomości, o którym mowa w art. 12. ust. 4 u.o.g.r.l. ani w wąskim ani w szerszym znaczeniu. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy w dniu [..] r. Gmina wypowiedziała spółce (wnioskodawcy), która wystąpiła o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i zobowiązanej do uiszczenia opłat rocznych, umowę dzierżawy ww. nieruchomości, którą zawarła [..] r. Wypowiedzenie umowy dzierżawy nie mieści się w pojęciu zbycia nieruchomości, użytym w art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. Organ wskazując, że wskutek wypowiedzenia przez Gminę umowy dzierżawy powstał po jej stronie tytuł prawny wskazany w art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l., jednakże nie określił charakteru tego tytułu.

W tym miejscu należy wskazać, że Gmina do dnia [..] r. (dnia sprzedaży nieruchomości [..] Sp. z o.o.) była nieprzerwanie właścicielem tej nieruchomości. Nie była podmiotem, który wystąpił o wyłącznie gruntów z produkcji rolnej ani też nie wydobywała kruszywa na tym gruncie. Gmina jedynie zawarła ze spółką (wnioskodawcą) umowę dzierżawy ww. nieruchomości, zanim ta wystąpiła o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej a następnie wobec nie wywiązywania się przez nią z zapisów umowy dzierżawy wypowiedziała ze skutkiem natychmiastowym tę umowę.

Wbrew oczekiwaniu Marszałka Województwa nie znajduje uzasadnienia przyjmowanie dowolnej i rozszerzającej interpretacji terminu o którym mowa w art. 12.ust. 4 u.o.g.r.l., a co więcej - odmiennej od występującej w porządku prawnym.

W konsekwencji Sąd stwierdza, iż na Gminę nie przeszedł obowiązek uiszczania opłat rocznych, ponieważ nie była on nabywcą nieruchomości gruntowych w rozumieniu przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Przechodząc do oceny zarzutu określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji (art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a.) należy wyjaśnić, że w tym przypadku bada się czy nie doszło do zniekształcenia w sferze przedmiotu postępowania egzekucyjnego, ujawnionego w tytule wykonawczym w porównaniu do obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego. Owo zniekształcenie przedmiotu postępowania egzekucyjnego może odnosić się zarówno do rodzaju egzekwowanego obowiązku, jak i innych jego parametrów.

Wprawdzie komentowany przepis dotyczy orzeczenia, jednak w art. 3, 3a i 4 u.p.e.a. mowa o decyzji, postanowieniu, deklaracji, zeznaniu, zgłoszeniu celnym, deklaracji rozliczeniowej, informacji o opłacie paliwowej, informacji o dopłatach, deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rozliczeniu zamknięcia oraz o przepisach prawa jako o aktach ustanawiających obowiązek. Należy zatem przyjąć, że w art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. chodzi o rozbieżność między treścią obowiązku podaną w tytule wykonawczym a treścią obowiązku określonego w przepisie prawa albo w rozstrzygnięciu w sprawie indywidualnej lub w dokumencie stanowiącym podstawę wystawienia tytułu wykonawczego.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 27 §1 pkt 3 u.p.e.a. tytuł wykonawczy zawiera treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnych – także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. Niezbędnym zatem elementem tytułu wykonawczego pozostaje oznaczenie treści podlegającego egzekucji obowiązku. Treść obowiązku powinna w prosty sposób wynikać z decyzji administracyjnej albo wprost z przepisu prawa, nakładających ten obowiązek. Treść obowiązku trzeba podać w tytule wykonawczym możliwie jak najdokładniej, aby organ egzekucyjny i egzekutor nie mieli wątpliwości co do sposobu i zakresu prowadzenia egzekucji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 kwietnia 2008 r., I SA/Po 142/08,http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

W zakwestionowanym przez skarżąca postępowaniu egzekucyjnym w tytule wykonawczym jako podstawę powstania obowiązku wskazano przepis art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. Z treści tego przepisu wprost wynika, że obowiązek uiszczenia należności dotyczy osoby, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji. Bezsporne jest że Gmina takiego zezwolenia nie uzyskała. Tym samym przepis ten nie mógł stanowić samodzielnej podstawy określenia egzekwowanego obowiązku wobec skarżącej, zatem określono egzekwowany obowiązek niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Ponadto powołano w tytule wykonawczym decyzję wydaną wobec innego podmiotu.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienia. O kosztach w wysokości 100 zł (wpis) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni stanowisko Sądu uznające za zasadne zarzuty egzekucyjne.