Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 954/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 100 § 1, art. 106 § 3, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 20 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA: Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 6 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2016 roku, sygn. akt III SA/Kr 1649/15 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] października 2015 roku nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2016 roku sygn. akt III SA/Kr 1649/15 oddalił skargę M. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 roku znak: [...] Starosta [...] odmówił aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w przedmiocie działki nr [...] polegającej na zmianie użytku gruntowego w działce [...] oznaczonego w operacie ewidencyjnym symbolem "Tr" (tereny różne) na: użytki rolne, nieużytki, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych oraz uznaniu obszaru, wyłożonego płytami betonowymi jako użytku drogowego - "Dr". Po rozpoznaniu odwołania M. C., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. decyzją z dnia [...] października 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm., dalej: p.g.k.) oraz § 67 i 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 542, dalej: rozporządzenie), utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zakres prowadzonego postępowania dotyczy użytku gruntowego "Tr" zawartego w działce nr [...]. Podał, że wizja terenowa przeprowadzona w dniu 26 czerwca 2015 r., poparta bogatą dokumentacją fotograficzną, potwierdziła, że na części tego gruntu znajduje się niezabudowany wał przeciwpowodziowy. W takie sytuacji zdaniem organu odwoławczego oznaczenie użytku gruntowego "Tr" jest prawidłowe (zgodne z definicją zawartą w załączniku nr 6 do rozporządzenia), gdyż wały przeciwpowodziowe zalicza się do użytku gruntowego - "tereny różne". Natomiast pokrycie wału niekoszoną trawą (na dzień wizji terenowej) nie jest przesłanką do zmiany użytku gruntowego na grunt orny, nieużytek czy grunty zadrzewione i zakrzewione. Zdaniem Inspektora organ I instancji również prawidłowo odmówił uznania obszaru działki nr [...] wyłożonego płytami betonowymi - jako użytku drogowego "dr", uzasadniając, że jest to grunt umożliwiający dojazd do pól. Nie jest to pas drogowy dróg publicznych czy dróg wewnętrznych. Zgodnie bowiem z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia do użytku gruntowego drogi "dr" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460, dalej: u.d.p.). Organ odwoławczy uznał ponadto za bezzasadne zarzuty M. C. sformułowane w odwołaniu. Wyjaśnił, że decyzja Starosty zawiera wszystkie konieczne elementy, na które wskazuje art. 107 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wniosła M. C., wskazując, że zawiera ona szereg nieprawidłowości i jest niezgodna z dokumentacją znajdującą się w Starostwie Powiatowym w [...].

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę, uznając, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w oparciu o zgromadzoną dokumentację, która była wystarczająca dla rozstrzygnięcia sprawy. Dokonały również prawidłowej oceny i kwalifikacji tego stanu z punktu widzenia informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, nie znajdując podstaw do ich aktualizacji. Sąd I instancji wskazał, że stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ustalony przez organ I instancji w toku postępowania nie jest i nie był kwestionowany przez skarżącą. W tej sytuacji w ocenie Sądu odmowa podpisania przez skarżącą protokołu oględzin sporządzonego w dniu 25 czerwca 2015 roku nie zdyskwalifikowała jego ustaleń, ponieważ odzwierciedla on stan faktyczny niekwestionowany w sprawie. Sąd stwierdził, że istniejący na przedmiotowej działce wał przeciwpowodziowy jest wałem niezaliczonym w przepisach Załącznika Nr 6 do rozporządzenia do terenów komunikacyjnych (lp. 18 – lp. 21), a zwłaszcza teren tego wału, jak i teren wyłożony płytami betonowymi nie stanowi drogi w rozumieniu przyjętym w przywołanym Załączniku nr 6. Sąd I instancji przyjął, że wał przeciwpowodziowy wraz z utwardzoną płytami betonowymi drogą na działce nr [...] nie stanowi drogi, w tym ani drogi publicznej, ani wewnętrznej. Nie są to również inne tereny komunikacyjne w rozumieniu przyjętym w Załączniku nr 6. W konsekwencji Sąd uznał za trafne stanowisko organu, że brak jest podstaw do zmiany dotychczasowego oznaczenia przedmiotowej części działki nr [...] z "terenów różnych – Tr" na oznaczenia wnioskowane przez skarżącą.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła M. C., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przez Sąd I instancji pomimo naruszenia przez oba organy przepisów, a mianowicie - naruszenie przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji gdy nie podjęto działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym przede wszystkim do ustalenia zakresu żądania skarżącej, tj. naruszenia art. 7, 8, 77 i 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.k. w związku z § 44 pkt 2 w związku z § 46 ust. 1 rozporządzenia poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do ustalenia, czy powinna nastąpić aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków; art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.), art. 3 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a. z uwagi na nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej przez Sąd I instancji poprzez błędne zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi w sytuacji, w której organ I instancji naruszył art. 7, 8, 77 i 107 § 3 k.p.a. gdyż nie ustalił zakresu żądania skarżącej, a także naruszył art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.k. w związku z § 44 pkt 2 w związku z § 46 ust. 1 rozporządzenia poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do ustalenia czy powinna nastąpić aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków; art. 100 § 1 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w treści protokołu rozprawy z dnia 13 czerwca 2016 roku wniosków o przeprowadzenie dowodów oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez powyższe uchybienie, nierozważenie tych wniosków w kontekście przesłanek przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu opisanych w tym przepisie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ I instancji nie ustalił zakresu rozpoznawanej sprawy oraz nie wykonał ciążącego na nim obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do ustalenia, czy powinna nastąpić aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. W ocenie autora skargi kasacyjnej organ I instancji nie starał się ustalić rzeczywistych żądań skarżącej, nie można zatem uznać, że działał zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Ponadto podniesiono, że organ nierzetelnie przeprowadził oględziny w postaci wizji lokalnej na przedmiotowej działce - mianowicie nie określił w celu ustalenia jakich faktów są one przeprowadzane oraz pominął istotne dla sprawy ustalenia (w szczególności w odniesieniu do drogi w postaci płyt betonowych biegnącej wzdłuż wału - nie ustalił jaką ma ona szerokość ani czy znajduje się tam wyłącznie pas drogowy dla ruchu pojazdów, czy również dla ruchu pieszych). Zwrócono też uwagę na to, że organ I instancji pominął w uzasadnieniu swojej decyzji powody, dla których odmówił uznania wspomnianej drogi za drogę wewnętrzną. Nie odniósł się także do ugoru, który powstał w wyniku wykonywanych na działce prac mechanicznych poprzedzających wizję terenową, w szczególności nie podjął się wyjaśnienia przyczyn oraz celu wykonywania wspomnianych prac oraz wpływu, jaki mogły mieć na zmianę przeznaczenia przedmiotowego gruntu. Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że na przedmiotowym gruncie znajdują się charakterystyczne dla kategorii "gruntów zadrzewionych i zakrzewionych na użytkach rolnych" śródpolne skupiska drzew, niezaliczone do lasów i sadów, które, oceniając po ich wysokości i rozpiętości, mogą mieć więcej niż 10 lat.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która jednak w niniejszej sprawie nie zachodziła.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne z dnia 17 maja 1989 r. (Dz. U. z 2016 roku, poz. 1629 ze zm., dalej: p.g.k.) ewidencja gruntów i budynków stanowi podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Aby urzeczywistnić ten cel rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 roku, poz. 1034 ze zm., dalej: rozporządzenie) w § 44 pkt 2 nakłada na starostów obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Zgodnie z § 46 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zapadłej w sprawie decyzji (zarówno I, jak i II instancji) - Dz. U. z 2015 roku, poz. 542 - dane zawarte w ewidencji podlegały aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 (czyli na przykład właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości). Ewidencja stosownie do treści art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k. obejmuje swoim zakresem m. in. informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Rodzaje użytków gruntowych zostały wymienione w § 67 i 68 rozporządzenia, zaś cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, określa Załącznik nr 6 do tego rozporządzenia.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do argumentów autora skargi kasacyjnej dotyczących ustalenia zakresu żądania M. C. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie zaakceptował ustalenia poczynione w tym zakresie przez organy administracji, zgodnie z którymi przedmiotem wniosku M. C. skierowanego do Starosty [...] w dniu [...] listopada 2014 roku, inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie, była aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków polegająca na zmianie użytku gruntowego części działki nr [...] położonej w obrębie [...] o powierzchni 0,02 ha oznaczonej dotychczas symbolem "Tr" - por. k. 1 akt adm. Treść tego wniosku nie może budzić wątpliwości co do charakteru postępowania, którego wszczęcia domagała się M. C.

Warto zwrócić też uwagę na to, że organ administracji podjął szereg działań zmierzających do ustalenia ponad wszelką wątpliwość, jaką zmianę miała na myśli wnioskodawczyni. Podawała ona bowiem w toku postępowania administracyjnego coraz to nowe rodzaje użytków, do których to powinien być w jej ocenie zaliczony przedmiotowy grunt - najpierw wskazała na nieużytki, potem na kategorię "LZR" (grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych), wreszcie wnosiła też o uwzględnienie istniejącej na gruncie drogi. W takiej sytuacji organ w trakcie oględzin przedmiotowego gruntu mających miejsce w dniu 25 czerwca 2015 roku, a następnie w piśmie z dnia 1 lipca 2015 roku, wzywał wnioskodawczynię do jednoznacznego określenia swojego żądania (k. 28 i 29 akt adm.). Wobec nieuzyskania odpowiedzi, rozważył sprawę w zakresie wszystkich żądań skarżącej. W konsekwencji nie sposób zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że organ "nie starał się ustalić rzeczywistych żądań skarżącej".

Nie można też podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie dotyczącego naruszenia art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.k. w związku z § 44 pkt 2 w związku z § 46 ust. 1 rozporządzenia poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do ustalenia, czy powinna nastąpić aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Wskazać należy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w dniu 25 czerwca 2015 roku na przedmiotowym gruncie zostały przeprowadzone oględziny, które potwierdziły niesporny między stronami stan faktyczny, w tym brak na gruncie wału przeciwpowodziowego zadrzewienia i zakrzewienia, brak jakichkolwiek budynków, przebieg wzdłuż wału utwardzonej płytami drogi. Niesłuszne są przy tym zarzuty nierzetelnego sporządzenia tego protokołu. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, w protokole wyraźnie wskazano cel oględzin - "zbadanie wszystkich elementów na gruncie" - por. k. 28 akt adm. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również pogląd Sądu I instancji, że odmowa podpisania przez skarżącą wspomnianego protokołu nie zdyskwalifikowała jego ustaleń, ponieważ odzwierciedla on stan faktyczny niekwestionowany w sprawie. Ponadto warto podkreślić, że obecna przy sporządzaniu protokołu M. C. nie podała żadnych merytorycznych powodów, dla których odmówiła jego podpisania. Na niepozbawienie takiego protokołu mocy dowodowej wskazywano już wcześniej w orzecznictwie - por. np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 roku sygn. akt I OSK 1660/15. Trudno też zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że organ podczas oględzin pominął istotne dla sprawy ustalenia. W szczególności, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, z dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu wynika wyraźnie, że wspomniana droga nie posiada wyodrębnionego pasa drogowego dla ruchu pieszych. Tym samym uznać trzeba, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zgromadzona przez organ I instancji dokumentacja była wystarczająca do rozstrzygnięcia sprawy rozpoznawanej jak już wyżej wskazano tylko co do części działki [...] w zakresie użytku "Tr" i obszaru wyłożonego płytami betonowymi a nie jak wydaje się przyjmuje autor skargi kasacyjnej także co do innych części tej działki.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w ślad za Sądem I instancji podziela również stanowisko organów, że brak było podstaw do zmiany dotychczasowego oznaczenia przedmiotowej części działki nr [...] z "terenów różnych – Tr" na oznaczenia wnioskowane przez skarżącą. Zgodnie z lp. 26 Załącznika nr 6 do rozporządzenia do terenów różnych zalicza się wszystkie pozostałe grunty, niezaliczone do innych użytków gruntowych, w szczególności zajęte pod budowle ziemne, takie jak: wały przeciwpowodziowe niezaliczone do terenów komunikacyjnych, kopce oraz groble niewchodzące w skład stawów, o których mowa w lp. 7. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie można zaliczyć przedmiotowego gruntu do kategorii gruntów Lzr - zadrzewionych i zakrzewionych na użytkach rolnych, do której to zalicza się grunty będące enklawami lub półenklawami użytków rolnych, na których znajdują się śródpolne skupiska drzew i krzewów lub tylko drzew, w wieku powyżej 10 lat, niezaliczone do lasów lub sadów (lp. 6). Z protokołu oględzin nie wynika, że na przedmiotowym gruncie oznaczonym "Tr" znajdują się jakiekolwiek drzewa czy krzewy. Z fotografii dołączonych do wspomnianego protokołu zestawionych z mapą ewidencyjną znajdującą się w aktach sprawy można wyprowadzić wniosek, że linie drzew widoczne na horyzoncie leżą już poza tą częścią działki - na częściach oznaczonych jako Lz - grunty zadrzewione i zakrzewione. Części Lz są zaś oddzielone od przedmiotowego gruntu z jednej strony terenem łąk trwałych - Ł, a z drugiej - gruntem ornym - R. Ponadto, odnosząc się do twierdzeń wnoszącej skargę kasacyjną dotyczących znajdującego się na działce nr [...] ugoru, wskazać należy, że znajduje się on na części działki oznaczonej jako grunty orne (R), a nie na będącej przedmiotem niniejszego postępowania części obejmującej tereny różne, nie ma zatem znaczenia dla prawidłowej klasyfikacji tego terenu. Wreszcie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie przyjął Sąd I instancji, że wał przeciwpowodziowy wraz z utwardzoną płytami betonowymi drogą nie stanowi drogi, w tym ani drogi publicznej, ani wewnętrznej. Nie są to również inne tereny komunikacyjne w rozumieniu przyjętym w Załączniku nr 6. Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z treścią lp. 18 załącznika do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460, dalej: u.d.p.). Nie zalicza się natomiast do użytku gruntowego o nazwie drogi "dr" gruntów w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych, jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa rolnego lub leśnego. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie natomiast z definicją drogi zawartą w art. 4 pkt 2 u.d.p. droga ma być budowlą przeznaczoną do ruchu drogowego, a więc do poruszania się uczestników tego ruchu - pieszych, kierujących, pasażerów pojazdów. W orzecznictwie wskazuje się, że musi ona co do zasady służyć większej ilości osób, niekoniecznie będących właścicielami gruntu, na którym droga jest posadowiona i osób z nim związanych. Na takie przeznaczenie drogi, także wewnętrznej wskazuje też art. 8 ust. 1 u.d.p. Wymienia on wśród desygnatów nazwy droga wewnętrzna m. in. drogi w osiedlach mieszkaniowych czy dojazdowe do obiektów użyteczności publicznej, które niewątpliwie dostępne są również dla osób innych niż właściciel gruntu czy jego zarządca. Zwraca się zatem uwagę na aspekt funkcjonalny, tzw. powiązanie pojęcia "drogi" z prowadzeniem ruchu drogowego (por. np. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 18 listopada 2013 roku sygn. akt II FPS 2/13, wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 roku sygn. akt II FSK 1677/13, wyrok NSA z dnia 14 września 2012 roku sygn. akt II FSK 294/11). Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie może być mowy o drodze wewnętrznej. W ślad za organem I instancji wskazać należy, że obszar gruntu wyłożony płytami nie może być zakwalifikowany do żadnej z kategorii dróg publicznych, jest to jedynie grunt umożliwiający dojazd do pól. Autor skargi kasacyjnej nie podważył w żaden sposób tych ustaleń organu I instancji, w szczególności nie wykazał, że na utwardzonym płytami fragmencie gruntu prowadzony jest ruch drogowy, jest on dostępny dla innych podmiotów aniżeli właścicielka tego gruntu, nie podał też jakim innym celom niż ten określony przez organ I instancji miałby on służyć.

Biorąc pod uwagę powyższe, przyjąć należy, że nie są trafne zarzuty naruszenia art. 7, 8, 77 i 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenia art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.k. w związku z § 44 pkt 2 w związku z § 46 ust. 1 rozporządzenia i w związku z tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo na podstawie art.. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, ponieważ brak było podstaw do zastosowania przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie również ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 100 § 1 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w treści protokołu rozprawy z dnia 13 czerwca 2016 roku wniosków o przeprowadzenie dowodów oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez powyższe uchybienie, nierozważenie tych wniosków w kontekście przesłanek przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu opisanych w tym przepisie. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku skarżącej o uzupełnienie protokołu rozprawy. Natomiast w skardze kasacyjnej nie podano żadnych nowych okoliczności i dowodów, które potwierdzałyby tezę, że skarżąca w istocie składała jakiekolwiek dokumenty na rozprawie i wnosiła o przeprowadzenie z nich dowodu. Wobec powyższego przyjąć należy, że Sąd I instancji prawidłowo odmówił uzupełnienia protokołu ww. rozprawy. Zaznaczyć należy przede wszystkim, że autor skargi kasacyjnej nie podał jakie dowody należałoby przeprowadzić i na jakie okoliczności. Nie wyjaśnił też, jaki wpływ miałoby przeprowadzenie takich dowodów na wynik niniejszej sprawy, a tylko naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogło być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę całość powyższych rozważań stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji stosownie do art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są usprawiedliwione, zaś zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W tej sytuacji na postawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną M. C.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł co do kosztów zastępstwa prawnego wykonywanego z urzędu przez pełnomocnika skarżącej, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 p.p.s.a.