Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2939/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Odmówiono zawieszenia postępowania
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2b, art. 58 § 1 pkt 6, art. 125 § 1 pkt 1, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt IV SAB/Po 176/19 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi H. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. odmówić zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, 2. oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

H. W. 22 czerwca 2012 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo-biurowej na działce nr [...], położonej w miejscowości S., Gmina T..

Wójt Gminy T. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wskutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] września 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy T. decyzją z [...] maja 2013 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] października 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Skarga H. W. na ostateczną decyzję SKO wniesiona do WSA w Poznaniu została cofnięta i w związku z tym Sąd ten postanowieniem z dnia 20 listopada 2018 r. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne.

W dniu 16 listopada 2018 r. H. W. wniosła w trybie art. 37 K.p.a. zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy T. postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zakończonego decyzją tego organu z [...] maja 2013 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia 29 listopada 2018 r. uznało ponaglenie (zażalenie) za nieuzasadnione.

H. W. w dniu 6 czerwca 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Domagała się w niej stwierdzenia przewlekłości postępowania, wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy T. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarga dotyczy postępowania, które kilka lat temu zakończyło się prawomocną decyzją. Okoliczność ta wyklucza pozytywne rozpatrzenie skargi.

Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 176/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie z uwagi na przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 3732/18 zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości a mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy tj. "Czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?" Postępowanie zawieszono do czasu wyjaśnienia powyższego zagadnienia.

Postanowieniem z dnia 15 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 176/19 podjął zawieszone postępowanie i jednocześnie odrzucił skargę i zwrócił skarżącemu uiszczony wpis od skargi.

Sąd wskazał, że jednym z koniecznych warunków dopuszczalności przyjęcia sprawy ze skargi do rozpoznania przez sąd administracyjny jest konieczność wyczerpania przed jej wniesieniem środków zaskarżenia. Warunek ten przewidziany jest w art. 52 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Komplementarny wobec art. 52 § 1 P.p.s.a. przepis art. 52 § 2 P.p.s.a. nakazuje uznawać za wyczerpanie środków zaskarżenia sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, powołane przepisy uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b P.p.s.a. stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Zdaniem Sądu, regulacje te, obowiązujące także w dacie wniesienia skargi H. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kreują obowiązek wyczerpania środka zaskarżania przewidzianego w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.), który służył skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.) i przewidują ponaglenie, jako właściwy środek zaskarżenia poprzedzający skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 52 § 2 w zw. z art. 53 § 2b P.p.s.a.).

Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie H. W. wykazała, że wniosła ponaglenie zwane "zażaleniem na przewlekłość i bezczynność postępowania" 2 kwietnia 2019 r. (powinno być 16 listopada 2018 r.) Z kolei sprawa administracyjna została zakończona decyzją o odmowie ustalenia warunków zabudowy z dnia [...] maja 2013 r.

Sąd podkreślił, że skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu.

Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie postępowanie przed Wójtem Gminy T., którego prowadzenie w przewlekły sposób zakwestionowała H. W. w skardze zostało wszczęte - złożonym do organu 22 czerwca 2012 r. - wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i było prowadzone w trybie przepisów K.p.a. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją, nie tylko przed wniesieniem skargi, ale także na długo przed wniesieniem "zażalenia na przewlekłość postępowania" (które można uznać za ponaglenie) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. Jak bowiem wynikało z akt sprawy, Wójt Gminy T. po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] maja 2013 r. znak: [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Sąd wskazał, że pismo złożone przez skarżącą w dniu 2 kwietnia 2019 r. (powinno być 16 listopada 2018 r.) zatytułowane jako zażalenie na przewlekłość, noszące znamiona ponaglenia w rozumieniu art. 52 § 2 i art. 53 § 2b P.p.s.a. zostało wniesione po upływie prawie 6 lat (powinno być ponad 5 lat i 5 miesięcy) od zakończenia postępowania przed organem I instancji.

Powołując się na pogląd prawny zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 2 września 2020 r. (sygn. akt II OSK 3732/18) Sąd wskazał, że konsekwencją zakwalifikowania przez ustawę procesową ponaglenia jako środka zaskarżenia musi być uznanie, że skuteczność dopełnienia tej czynności procesowej podlega ocenie dokonywanej przez pryzmat przepisów prawa regulujących tę instytucję. Uprawnienie procesowe istnieje bowiem zawsze w kształcie nadanym mu przez przepisy prawa i musi być realizowane w określonych warunkach procesowych. Zastosowanie danego środka zaskarżenia (środka prawnego) nie może być rozważane poza formami postępowania, gdyż byłoby to zasadniczo sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, która tylko z czynnościami dokonanymi prawem przewidzianym trybie łączy zaistnienie określonych skutków prawnych.

Dokonując oceny kluczowej dla analizowanej sprawy kwestii granic czasowych wniesienia ponaglenia tj. czy może być ono wniesione zarówno w toku postępowania administracyjnego, czy także po jego zakończeniu, Sąd stwierdził, że instytucję ponaglenia, o której mowa w art. 37 § 1 K.p.a., należy uznać za reprezentatywny przykład normy przyznającej stronie postępowania administracyjnego prawo zrealizowania jej uprawnień procesowych w wyznaczonych prawem granicach czasowych, zdefiniowanych jednakże nie przy użyciu określeń wskazujących datę, czy termin, ale odwołujących się do czasu pośrednio. Czas stanowi tu jednak kluczowy punkt odniesienia dla reguł wyznaczanych prawem (zob. P. Lisowski, Czas w procesowym prawie administracyjnym [w:] Czas w prawie administracyjnym pod red. J. Zimmemenna, Warszawa 2011, s. 120)

Sąd podkreślił, że treść art. 37 § 6 pkt 2 lit. a in fine K.p.a. bynajmniej nie stanowi podstawy do twierdzenia, że ponaglenie może być wniesione także po zakończeniu postępowania. Przeciwnie, przepis ten, interpretowany w związku z art. 37 § 1 i § 3 K.p.a., odnoszącymi się do stadium wniesienia ponaglenia oraz w związku z art. 37 § 4 K.p.a. obejmującym stadium przekazania wniesionego ponaglenia, potwierdza, że w momencie wniesienia ponaglenia, postępowanie musi pozostawać w toku. Uwzględniwszy czas, jaki upływa od wniesienia ponaglenia do jego rozpatrzenia oraz pozostawioną organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy możliwość dalszego procedowania, ustawodawca przewidział, że nie w każdym przypadku stwierdzenia przewlekłości (także bezczynności) zajdzie potrzeba zobowiązania do załatwienia sprawy. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18).

Powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18 Sąd wskazał, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego, jak w przedmiotowej sprawie, na podstawie przepisów K.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze.

Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność skargi z innych przyczyn obejmuje w szczególności sytuację, gdy skarga została wniesiona z naruszeniem art. 52 § 1 P.p.s.a., tj. gdy skarżący złożył skargę pomimo niewyczerpania środków zaskarżenia, jakie służyły mu w administracyjnym toku instancji. W myśl art. 52 § 2 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

Biorąc pod uwagę powyższą wykładnię Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie H. W. złożyła ponaglenie nieskutecznie. Wniesienie ponaglenia po zakończeniu postępowania administracyjnego nie może zostać więc uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.), który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi a na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. dokonał na rzecz skarżącej zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.

H. W. wniosła skargę kasacyjną na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości.

Zarzucono mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 8, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 53 § 2b w zw. z art. 52 § 1 i 2 i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 37 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a co za tym idzie niezasadne odrzucenie skargi skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T..

Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie stwierdza, że w niniejszej sprawie nie zaszyły przesłanki do odrzucenia skargi na przewlekłość.

Wskazuje, że podstawą prawną wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy przez Wójta Gminy T. był art. 53 § 2b P.p.s.a. Przewiduje on możliwość wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje na możliwość wniesienia skargi na przewlekłość w każdym czasie po złożeniu ponaglenia. Nie jest to uzależnione od uprzedniego złożenia ponaglenia na określonym etapie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów K.p.a. ergo uzasadnione jest przyjęcie, że możliwe jest złożenie ponaglenia po zakończeniu postępowania administracyjnego.

Skarżąca kasacyjnie zaznacza, że niedopuszczalne jest w takiej sytuacji dokonywanie wykładni prawotwórczej i przyjmowanie, że możliwe jest ograniczenie sytuacji, w których dopuszczalne jest składanie ponagleń. Stanowisko to wyraził Trybunał Konstytucyjny: "Celem wykładni nie jest tworzenie nowych norm prawa czy ich modyfikacja, lecz ustalenie treści norm wysłowionych w analizowanych przepisach [...]. Z charakteru wykładni wynika zatem, że nie może ona zmierzać do modyfikacji, czy tworzenia norm prawa."

Wobec tego skarżąca za zasadne uznaje przyjęcie, że obywatele mają prawo do opierania się na tym, co ustawodawca wyraził w treści przepisów, a nie na tym co mógłby w nich zawrzeć, gdyby zaistniała sytuacja w sprawie.

W doktrynie podnosi się, że ograniczenia praw i wolności obywatelskich powinny być interpretowane zwężająco (in dubio pro libertate). Pogląd ten przejawiał się również na gruncie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego: "W demokratycznym państwie prawa jest bowiem zasadą, iż wszystkim obywatelom przysługują prawa i wolności obywatelskie. Wszelkie ich ograniczenia muszą być traktowane jako wyjątek i w związku z tym interpretowane ściśle lub zwężająco".

Skarżąca uważa, że wskazany wyżej przepis - rozumiany w ten sposób, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów K.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze - prowadzi do naruszenia prawa do sądu poprzez ograniczenie osobie poszkodowanej przez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego możliwości procesowych uzyskania przedsądu niezbędnego do wystąpienia z powództwem na podstawie art.4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Stosownie do dyspozycji tego przepisu, jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Sporne w doktrynie i orzecznictwie jest jaki prejudykat pozwala na skuteczne wystąpienie z powództwem opartym na art. 4171 § 3 k.c. Jedną ze wskazywanych dróg jest uzyskanie postanowienia organu administracji stwierdzającego prowadzenie postępowania w sposób przewlekły lub uzyskanie wyroku sądu administracyjnego stwierdzającego dopuszczenie się przez organ administracji przewlekłego prowadzenia postępowania.

Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że zaprezentowane w treści postanowienia NSA z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18, rozumienie przesłanek dopuszczających skuteczne złożenie skargi na przewlekłość postępowania jest nieprawidłowe. Prowadzi ono bowiem do ograniczenia postępowań, w których skarżący posiada możliwość uzyskania prejudykatu pozwalającego mu na wystąpienie z roszczeniem z art. 4171 § 3 k.c.

Wskazano, że w związku z tym skarżąca wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego ze skargą konstytucyjną od postanowienia NSA z 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez H. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się na wstępie do wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej wniesionej przez niego na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. Dokonanie oceny wniesionej skargi kasacyjnej, co jest istotą toczącego się w niniejszej sprawie przed NSA postępowania, nie zależy od wyniku postępowania wywołanego wniesieniem skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego na ww. postanowienie. Oceny dopuszczalności skargi oraz zasadności skargi kasacyjnej można dokonać bez oczekiwania na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego bowiem kwestia dopuszczalności skargi wniesionej na skutek nieskutecznie wniesionego ponaglenia (po terminie wyznaczonym trwaniem postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy) została rozstrzygnięta w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z NSA z 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18 oraz w uchwale NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, które wzbudziło poważne wątpliwości w sprawie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny pod sygn. II OSK 1117/19. W uchwale tej stwierdzono, że "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Wobec tego kwestia dopuszczalności skargi, która zadecydowała o odrzuceniu skargi w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji a to stanowi przedmiot skargi kasacyjnej, została wyjaśniona i oczekiwanie na rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego, w ocenie NSA, jest dla rozstrzygnięcia sprawy niecelowe.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej NSA stwierdza, że Sąd I instancji słusznie przyjął, że ponaglenie złożone przez skarżącą było nieskuteczne bowiem zostało złożone po zakończeniu postępowania, którego przewlekłe prowadzenie skarżący kwestionował w tym ponagleniu. Rację ma Sąd I instancji, że wywiedziona na podstawie wadliwego ponaglenia skarga do sądu administracyjnego była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu. Przed jej wniesieniem nie został wyczerpany środek zaskarżenia przysługujący skarżącemu zgodnie z art. 37 K.p.a. w zw. z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) oraz art. 53 § 2b P.p.s.a. Brak zachowania trybu wniesienia skargi do sądu administracyjnego (nieskuteczne złożenie ponaglenia) skutkować musiało uznaniem skargi za niedopuszczalną i odrzuceniem jej stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Odnośnie do zasadniczej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii dopuszczalności wniesienia ponaglenia po zakończeniu postępowania administracyjnego, którego ponaglenie to dotyczy, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów postanowieniem z 2 września 2020 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 3732/18. Okoliczności tej sprawy są analogiczne do okoliczności niniejszej sprawy. Ponadto rozstrzygnięcie tej kwestii było powodem zawieszenia postępowania w rozpatrywanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w ww. postanowieniu i przyjmuje za własne, a tym samym uznaje stanowisko Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym postanowieniu za prawidłowe i uzasadnione.

Z art. 52 § 1 P.p.s.a., wynika, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie do treści art. 52 § 2 P.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

W zakresie trybu wnoszenia skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, powołane wyżej przepisy dopełnia art. 53 § 2b P.p.s.a. stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Należy zauważyć, że regulacje te obowiązywały w momencie wniesienia skargi przez H. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kreując obowiązek wyczerpania środka zaskarżenia przewidzianego w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.), który służył skarżącej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.) i przewidując ponaglenie, jako właściwy środek zaskarżenia poprzedzający skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 52 § 2 w zw. z art. 53 § 2b P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym postanowieniu uznał, że tylko ponaglenie skutecznie wniesione czyni dopuszczalnym wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu.

W związku z tym podkreślić należy, że postępowanie przed Wójtem Gminy T., którego prowadzenie w przewlekły sposób zakwestionowała H. W. w skardze z 6 czerwca 2019 r., zostało wszczęte wnioskiem z 22 czerwca 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy i było prowadzone w trybie przepisów K.p.a. Postępowanie to zostało zakończone nie tylko przed wniesieniem skargi, ale także na długo przed wniesieniem "zażalenia na przewlekłość i bezczynność postępowania" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. Jak bowiem powyżej wskazano, Wójt Gminy T. decyzją z [...] maja 2013 r. znak: [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy, a decyzję tą, rozpoznając odwołanie SKO w Poznaniu utrzymało w mocy decyzją z [...] października 2013 r.

Pismo zatytułowane jako "zażalenie na przewlekłość i bezczynność postępowania", skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. dopiero 16 listopada 2018 r., zatem ponad 5 lat i 5 miesięcy po zakończeniu postępowania przez organ pierwszej instancji i ponad 5 lat po wydaniu ostatecznej decyzji przez SKO.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego postanowienia z 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18, zmiany polegające na uwzględnieniu w przepisach P.p.s.a. ponaglenia, jako środka zaskarżenia, którego wyczerpanie warunkuje dopuszczalność skargi, zostały zsynchronizowane z wprowadzeniem i szczegółowym uregulowaniem instytucji ponaglenia w art. 37 K.p.a. – w miejsce dotychczasowego zażalenia. Zmiany te wprowadzono od 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935).

Biorąc pod uwagę całokształt regulacji zawartych w art. 37 do § 1 do § 8 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym postanowieniu z 2 września 2020 r. uznał, że literalna wykładnia art. 37 § 1 oraz § 3 K.p.a. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania" (art. 37 § 1), zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie" (art. 37 § 3).

Wniosek, że skuteczność wniesienia ponaglenia należy łączyć ze stanem prowadzenia sprawy w danej instancji według powoływanego stanowiska NSA uzasadnia też analiza kolejnych przepisów art. 37 K.p.a. (od § 4 do § 8), określających obowiązki organu, do którego wniesiono ponaglenie, a następnie obowiązki organu właściwego do rozpatrzenia ponaglenia. Sąd ten stwierdził, że zakres i chronologiczny porządek tych obowiązków potwierdzają, że zasadniczym celem ponaglenia, wprost zresztą wyrażonym w projekcie ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r., jest doprowadzenie do załatwienia sprawy w jak najkrótszym czasie. Jak bowiem zauważył projektodawca, wymaga to zasygnalizowania przez stronę postępowania, że sprawa jest w jej ocenie załatwiana dłużej niż jest to konieczne (druk sejmowy z dnia 28 grudnia 2016 r. nr 1183).

Na potwierdzenie swojego stanowiska NSA wskazał, że wniesienie ponaglenia nie skutkuje pozbawieniem organu właściwego do rozpatrzenia sprawy możliwości dalszego jej prowadzenia. Stąd, w przypadku wniesienia ponaglenia na przewlekłość organu, który ma nad sobą organ wyższego stopnia, przekazuje się organowi właściwemu do rozpatrzenia ponaglenia wyłączenie niezbędne odpisy akt (art. 37 § 4 zd. 2 K.p.a.), co umożliwia dalsze prowadzenie postępowania przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Pozostawienie akt sprawy w dyspozycji organu właściwego do jej rozpatrzenia umożliwia dalsze procedowanie. Co więcej, może stworzyć warunki do zakończenia postępowania jeszcze przed rozpatrzeniem ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Ten zaś, o ile stwierdzi przewlekłość postępowania, zobowiązuje do załatwienia sprawy, jednakże – co oczywiste – pod warunkiem, że postępowanie jest niezakończone. Dokładnie taki sam cel, tj. doprowadzenie do jak najszybszego załatwienia sprawy, stoi za rozwiązaniem przyjętym w art. 37 § 8 K.p.a., odnoszącym się do sytuacji, kiedy właściwy do rozpatrzenia ponaglenia jest ten sam organ, który prowadzi postępowanie.

Kierując się dyrektywami wykładni językowej, systemowej oraz funkcjonalnej, jak również uporządkowanym powiązaniem kolejnych jednostek redakcyjnych art. 37 K.p.a., NSA w cytowanym postanowieniu z 2 września 2020 r. doszedł do wniosku, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego, jak w przedmiotowej sprawie, na podstawie przepisów K.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że ponaglenie (zażalenie) zostało wniesione przez skarżącą 16 listopada 2019 r. a więc kilka lat po zakończeniu postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, które miało miejsce przed organem I instancji [...] maja 2013 r. a w II instancji [...] października 2013 r.

Skarżąca wniosła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. sugerując się nazwą tego środka zaskarżenia z art. 37 § 1 K.p.a. w stanie prawnym z czasu prowadzenia tegoż postępowania przez organ. Służyło ono kwestionowaniu przewlekłego sposobu prowadzenia postępowania. Przepis art. 52 § 1 P.p.s.a. niezmiennie jednak warunkował dopuszczalność skargi wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przepis art. 52 § 2 P.p.s.a. wymieniał zaś zażalenie jako jeden ze środków zaskarżenia, które mogą być przewiedziane w ustawie i muszą być wyczerpane (nie mogą przysługiwać) przed wniesieniem skargi.

W powołanym postanowieniu NSA z 2 września 2020 r. stwierdzono, że zażalenie, które w razie przewlekłego prowadzenia postępowania przewidywał art. 37 § 1 K.p.a. przed nowelizacją spełniało te same funkcje, które obecnie spełnia ponaglenie na przewlekłość postępowania - w pierwszej kolejności doprowadzenie do zakończenia postępowania, a ponadto realizację prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz mobilizację organów administracji publicznej do sprawnego działania. Podstawowy cel zażalenia na przewlekłość postępowania przewidzianego w art. 37 K.p.a. przed nowelizacją był zatem ten sam, co obecnie cel ponaglenia - zasygnalizowanie organowi administracji, że sprawa załatwiana jest dłużej niż zdaniem strony jest to konieczne.

Sąd zwrócił uwagę, że zażalenie składane w trybie art. 37 K.p.a. miało więc, podobnie jak dzisiejsze ponaglenie, charakter doraźny, wpadkowy, służący przede wszystkim usprawnieniu opieszale prowadzonego postępowania. Potrzeba owej sygnalizacji była i jest natomiast podyktowana założeniem, że środki służące zaskarżeniu bezczynności i przewlekłości mają doprowadzić do załatwienia sprawy przez organ administracji w jak najkrótszym czasie. Nie ulega więc wątpliwości, że tak jak obecnie ponaglenie, tak przed nowelizacją K.p.a. z 7 kwietnia 2017 r. zażalenie, aby spełnić przypisane mu przez ustawodawcę funkcje, musiało zostać złożone w toku postępowania. Tylko wtedy można było przyjąć, że stanowiło ono wyczerpanie środka zaskarżenia, który przysługiwał skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.

W kontekście powyższych rozważań, NSA rozpoznający przedmiotową skargę kasacyjną stwierdza, że Sąd I instancji, odnosząc się do stanowiska NSA z postanowienia z 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18, w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo orzekł o odrzuceniu skargi skarżącej na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Skarżącej służył przed organem właściwym w sprawie, w której złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, środek zaskarżenia w postaci zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższego stopnia. Skarżąca nie skorzystała z tego środka (nie wyczerpała go) w trakcie trwania postępowania administracyjnego w zakresie warunków zabudowy, natomiast wystąpiła z nim ponad 5 lat i 5 miesięcy po zakończeniu postępowania przez organ pierwszej instancji.

Wniesienie tego pisma zostało przez Sąd pierwszej instancji zakwalifikowane jako niewyczerpanie środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi bowiem nie zostało złożone w toku postępowania. Zatem nie mogło być uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.), który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. W tych okolicznościach skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w zakresie warunków zabudowy nie przysługiwała zaś wniesiona, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu w myśl art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 8, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w związku z art. 53 § 2b w zw. z art. 52 § 1 i 2 i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 37 § 1 i 3 K.p.a. za chybiony.

Zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania należy brać pod uwagę treść art. 53 § 2b P.p.s.a. Jednak, jak słusznie zauważył Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, nie wynika z niego nieograniczona w czasie możliwość wnoszenia ponaglenia (zażalenia). Przepis ten należy interpretować w połączeniu z regulacjami art. 37 K.p.a. bowiem to one regulują instytucję ponaglenia. Artykuł 53 § 2b P.p.s.a. jedynie uwzględnia ponaglenie na gruncie ustawy P.p.s.a. Skoro art. 37 K.p.a. określa charakter i istotę ponaglenia, to według zawartych tam unormowań należy rozpatrywać ponaglenie. Z cytowanego postanowienia NSA z 2 września 2020 r. wynika, że regulacje art. 37 § 1 do 8 K.p.a. oraz uzasadnienie do tego przepisu potwierdzają, że ponaglenie należy wnosić kiedy przewlekle prowadzone postępowanie toczy się, ponieważ jego złożenie ma doprowadzić do jak najszybszego zakończenia postępowania przez organ. Ponaglenie z uwagi na jego funkcję staje się bezprzedmiotowe kiedy postępowanie organu zostaje zakończone.

Wobec tego określenie z art. 53 § 2b P.p.s.a. "w każdym czasie" odnosić należy do każdego momentu w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, którego przewlekłe prowadzenie strona kwestionuje. Bezterminowość wniesienia ponaglenia, na którą powołuje się skarżący jest nie do pogodzenia z istotą tego środka zaskarżenia, który ma doprowadzić do szybszego zakończenia postępowania przez organ. Nie może doprowadzić do tego celu ponaglenie gdy postępowanie organu jest zakończone.

Podkreślić należy, że ponaglenie to dodatkowo, dopiero niejako przy okazji, jest środkiem zaskarżenia warunkującym wniesienie skargi do sądu administracyjnego, przy czym musi wówczas zachować swoją istotę - prowadzić do szybszego zakończenia trwającego już postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przyjęty przez Sąd I instancji pogląd i przedstawioną na jego poparcie argumentację, że ponaglenie powinno być złożone w trakcie postępowania administracyjnego, a nie po jego ostatecznym zakończeniu.

Podobny w swej istocie pogląd odnoszący się jednak do instytucji skargi na bezczynność wyrażony został w uchwale NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. Z uwagi na ścisły związek skargi na bezczynność oraz skargi na przewlekłość postępowania z uwagi na przewidziane w przepisach P.p.s.a. uwarunkowania do ich skutecznego wniesienia, NSA stwierdza, że uchwała ta będzie miała zastosowanie także w niniejszej sprawie.

Zgodnie z tą uchwałą: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".

Wobec powyższego w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, kiedy zażalenie, o którym mowa w art. 37 K.p.a. a następnie skarga na przewlekłość postępowania zostaje wniesione po upływie kilku lat od zakończenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, uznać należało, że rozpoznanie tejże skargi było niedopuszczalne i skarga taka powinna ulec odrzuceniu, jak słusznie uczynił w zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji. Skarga do sądu wywiedziona w następstwie takiego nieskutecznego, bowiem spóźnionego ponaglenia, stanowiła o niewyczerpaniu środków zaskarżenia z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. i tym samym była niedopuszczalna. Jako taka podlegała odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie wykładnia przepisów prawa nie sprowadza się wyłącznie do literalnego odczytania ich treści, choć ma ona z reguły decydujące znaczenie. By oddać sens przepisu a zazwyczaj całej normy prawnej, która powinna mieć zastosowanie w sprawie, w przypadku gdy jej wykładnia językowa jest niewystarczająca bowiem prowadzi do wyników nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, należy dokonać jej wykładni funkcjonalnej czy systemowej. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zdaniem NSA, poprzestanie na wykładni literalnej doprowadziło w okolicznościach analogicznych do niniejszej sprawy do powstania rozbieżności w orzecznictwie oraz do zadania pytania prawnego, co było wystarczającym powodem dokonania m.in. wykładni funkcjonalnej i systemowej art. 53 § 2b P.p.s.a. Stanowisko zawarte w postanowieniu składu 7 sędziów NSA z 2 września 2020 r. II OSK 3732/18 oraz w uchwale siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 pozwoliło nadać racjonalny sens tej regulacji.

Interpretacja art. 53 § 2b P.p.s.a. polegająca na uznaniu, że ponaglenie jest skuteczne tylko w przypadku wniesienia go w toku postępowania, którego przewlekłość się zarzuca, nie pozbawia skarżącej prawa do wniesienia skargi do sądu ani tym bardziej nie pozbawia jej możliwości uzyskania przedsądu niezbędnego do wystąpienia z powództwem na podstawie art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Skarżąca mogła złożyć ponaglenie kiedy trwało postępowanie organu a więc kiedy zasadne było domaganie się oceny tego postępowania z uwagi na przewlekłość. Miałaby wówczas zagwarantowane prawo do wniesienia skargi.

Zasadniczym celem skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania (podobnie jak skargi na bezczynność organu) jest doprowadzenie do usunięcia stanu przewlekłości (bezczynności), a zatem załatwienia sprawy. Skarga nie może jedynie służyć celowi, jakim jest uzyskanie prejudykatu w postępowaniu odszkodowawczym.

W przypadku braku orzeczenia sądu o przewlekłości postępowania z uwagi na odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej nie mamy do czynienia z sytuacją kiedy sąd miał obowiązek wydania orzeczenia i wbrew przepisom nie wydał go. Nie spełnia to zatem dyspozycji art. 4171 § 3 k.c. do wystąpienia z powództwem o odszkodowanie za niewydanie orzeczenia. Sąd działał zgodnie z przepisami a zatem nie ma podstaw do wystąpienia z roszczeniem.

O braku możliwości wystąpienia z roszczeniem nie decyduje wadliwa w ocenie skarżącej kasacyjnie interpretacja przepisu art. 53 § 2b P.p.s.a. ale fakt, że sąd nie wydając orzeczenia działał zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Sąd administracyjny zobligowany byłby wydać orzeczenie odnośnie przewlekłego prowadzenia postępowania, co stanowiłoby prejudykat dla roszczenia o odszkodowanie, gdyby skarżąca dopełniła wymogu złożenia ponaglenia w toku postępowania. Orzeczenia Sądu przyjmujące taką interpretację art. 53 § 2b P.p.s.a. i wynikającego z niego terminu na wniesienie ponaglenia są zgodne z prawem a tym samym nie można czynić zarzutu, że Sąd przestrzegając prawa jednocześnie pozbawił praw skarżącej. Skarżąca wnosząc ponaglenie nieskutecznie sama pozbawiła się prawa do skargi a następnie uzyskania prejudykatu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak sentencji.