Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 278/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchyla zaskarżony wyrok oraz uchwałę organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 69 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 123 poz 1058
law: Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo o adwokaturze.
article: art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Józef Waksmundzki Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1212/06 w sprawie ze skargi B. Ł. i Okręgowej Rady Adwokackiej w P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz B. Ł. kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1212/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargi B. Ł. i Okręgowej Rady Adwokackiej w P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę adwokatów.

W uzasadnieniu Sąd podał, że uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Okręgowa Rada Adwokacka w P. dopuściła B. Ł. do egzaminu adwokackiego wskazując, że został wpisany na listę aplikantów w dniu [...] lutego 2003 r. i w okresie aplikacji zaliczył wszystkie obowiązkowe zajęcia i kolokwia. Komisja Egzaminacyjna dla aplikantów adwokackich przy Okręgowej Radzie Adwokackiej w P. oceniła wynik egzaminu na ocenę dobrą. W związku z tym Okręgowa Rada Adwokacka w P. uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. wpisała B. Ł. na listę adwokatów Izby P. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że nowelizacja ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (t.j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), powoływanej dalej jako p.o.a., która weszła w życie z dniem 10 września 2005 r., nie regulowała sytuacji prawnej aplikantów, którzy rozpoczęli aplikację adwokacką w latach 2002-2004. Kierując się zatem treścią art. 9 noweli, Okręgowa Rada Adwokacka w P. uznała, że skrócenie okresu aplikacji B. Ł. było zgodne z powyższym przepisem i intencją ustawodawcy.

Od powyższej uchwały Minister Sprawiedliwości złożył sprzeciw wskazując, że wpis na listę adwokatów nastąpił po odbyciu aplikacji w wymiarze 2 lata 9 miesięcy i 22 dni, tj. z naruszeniem art. 76 ust. 1 p.o.a. wymagającym trzy i pół letniego okresu aplikacji. Ponieważ ustawa nie określa momentu rozpoczęcia aplikacji, organ administracji powołał się na § 1 ust. 3 tekstu jednolitego uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej nr 20/03 z dnia 29 marca 2003 r. (uchwała nr 27/03 NRA z dnia 7 czerwca 2003 r.) w sprawie Regulaminu aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego, zgodnie z którym aplikacja adwokacka rozpoczyna się z dniem złożenia ślubowania. Licząc okres aplikacji od tego momentu, B. Ł. odbyłby aplikację w wymiarze 2 lata 4 miesiące i 19 dni, czyli o 1 rok 1 miesiąc i 11 dni krótszym niż wymagany. Natomiast okres aplikacji liczony od dnia wskazanego w indeksie - [...] września 2003 r. - wyniósłby 2 lata 3 miesiące i 14 dni. Przyjmując natomiast za art. 78 p.o.a. w brzmieniu sprzed 10 września 2005 r., że egzamin zawodowy kończy okres aplikacji, to przy najkorzystniejszej interpretacji można by dodać okres 2 miesięcy i 6 dni, a więc okres aplikacji B. Ł. w żadnym z wariantów nie trwał nawet 3 lat. Organ administracji dodatkowo stwierdził, że egzamin adwokacki odbył się jedynie częściowo w roku 2005, ponieważ jego część pisemna i ustna przypadała na rok 2006. W związku z powyższym egzamin ten nie tylko w ogóle nie powinien się odbyć na uprzednio obowiązujących zasadach, lecz nie powinien zostać wyznaczony. Zgodnie bowiem z art. 78 ust. 1 p.o.a. w związku z art. 10 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361 ze zm.) od dnia 1 stycznia 2006 r. egzamin ten mogła przeprowadzić jedynie komisja działająca przy Ministrze Sprawiedliwości.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożyli B. Ł. i Okręgowa Rada Adwokacka w P.. B. Ł. wnosił o uchylenie decyzji lub stwierdzenie jej nieważności, zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 69 ust. 2 p.o.a. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 65 Konstytucji oraz zwrócenie się na podstawie art. 39 i art. 43 TWE z pytaniem prejudycjalnym do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, gdyby Sąd uznał te wystąpienia za niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, oraz wnosił o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wystąpił o zobowiązanie Ministra Sprawiedliwości do przedłożenia dokumentów, na podstawie których w Izbie Adwokackiej w W. i w B. dokonano wpisu na listę adwokatów aplikantów adwokackich znajdujących się w sytuacji analogicznej jak skarżący, ewentualnie o zwrócenie się do dziekanów tych rad adwokackich o nadesłanie powyższych dokumentów i przeprowadzenie przez Sąd dowodu z tych dokumentów. Okręgowa Rada Adwokacka wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji lub o jej uchylenie.

Oddalając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że do aplikacji adwokackiej B. Ł. miała zastosowanie uchwała nr 20/03 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 29 marca 2003 r. w sprawie "Regulaminu aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego". Zgodnie bowiem z § 28 ust. 1 regulaminu z dnia 3 września 2005 r. (uchwała nr 22/2005 Naczelnej Rady Adwokackiej w sprawie "Regulaminu aplikacji adwokackiej" oraz uchwała nr 31/2005 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 19 listopada 2005 r.) do aplikantów adwokackich, którzy odbyli aplikację i przystąpili do egzaminu adwokackiego do 31 grudnia 2005 r. miał zastosowanie regulamin z dnia 29 marca 2003 r. Okręgowa Rada Adwokacka w P. przyjęła ślubowanie od B. Ł. w dniu [...] lipca 2003 r. oraz pomimo podjęcia uchwały o wpisie na listę aplikantów w dniu [...] lutego 2003 r. (adnotacja w indeksie) uznała, że aplikacja została rozpoczęta po złożeniu ślubowania - adnotacja w indeksie "data rozpoczęcia aplikacji [...].09.2003 r.". Adnotacja ta nie odpowiada postanowieniom § 1 ust. 1 regulaminu z dnia 29 marca 2003 r., bowiem zgodnie z tym przepisem aplikacja adwokacka skarżącego rozpoczęła się z dniem złożenia ślubowania, a zatem z dniem [...] lipca 2003 r. Regulamin z dnia 29 marca 2003 r. miał zastosowanie do aplikacji B. Ł. także z tego powodu, że został on dopuszczony do egzaminu adwokackiego i rozpoczął egzamin przed datą 31 grudnia 2005 r. podaną w § 28 ust. 1 ww. regulaminu z dnia 3 września 2005 r. (egzamin rozpoczął się w dniu [...] grudnia 2005 r.). Powyższe zestawienie dat, w świetle § 28 ust. 1 regulaminu z dnia 3 września 2005 r., wskazuje, że skarżący nie miał podstawy do powoływania się na zapisy tego regulaminu jako obowiązującego dla jego aplikacji.

W rozpoznawanej sprawie przede wszystkim należy wskazać na zasadę wyrażoną w art. 76 ust. 1 ustawy z wyjątkiem wskazanym w jego ustępie 2 (brzmienie ustawy przed nowelizacją) określającym, że aplikantom adwokackim wpisanym na listę po odbyciu aplikacji sądowej, prokuratorskiej, notarialnej lub radcowskiej zakończonej pozytywnie zdanym egzaminem, okręgowa rada adwokacka może skrócić okres aplikacji adwokackiej do lat dwóch. Wyjątek ten jednakże nie miał zastosowania w przypadku skarżącego. Odnosząc się do okresu aplikacji skarżącego należy stwierdzić, że jest poza wszelkimi wątpliwościami, że każdy sposób liczenia jego okresu aplikacji, także według kryteriów wskazywanych przez skarżącego, nie daje podstaw do stwierdzenia, że odbył ją w wymiarze określonym w art. 76 ust. 1 ustawy, tj. trzech lat i sześciu miesięcy. Drugi z wyjątków dotyczący możliwości skrócenia okresu aplikacji wprowadzono w art. 9 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw. Zgodnie z tym przepisem aplikacje: adwokacka, radcowska i notarialne rozpoczęte w 2005 r. ulegają odpowiedniemu skróceniu, tak aby egzaminy: adwokacki, radcowski i notarialny w 2009 r. odbyły się w terminach określonych w ustawach, o których mowa odpowiednio w art. 1-3. Ponieważ B. Ł. rozpoczął aplikację w roku 2003, przepis ten nie mógł mieć zastosowania w jego sytuacji.

Sąd orzekający w sprawie podzielił stanowisko skarżącego i organu samorządu adwokackiego o zasadności przyjęcia, że egzamin adwokacki mógł odbyć się na zasadach obowiązujących przed nowelizacją p.o.a. Nie było bowiem dwóch egzaminów, lecz jeden, który rozpoczął się w roku 2005, przez co należało rozumieć, że przypadał w tym roku.

Podnoszony przez B. Ł. zarzut niezastosowania art. 66 ust. 1a pkt 2-4 ustawy po nowelizacji nie mógł być uwzględniony. Przepis art. 66 ust. 1a ustawy po nowelizacji stanowi o dopuszczeniu do egzaminu adwokackiego przed komisją, o której mowa w art. 75a ust. 1 noweli. Przepis art. 75a ust. 1 ww. ustawy o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, w związku z przeprowadzeniem egzaminu na podstawie art. 5 tej ustawy, nie dotyczył egzaminu przeprowadzonego na dotychczasowych zasadach, tj. przez okręgową radę adwokacką. Nadto, zgodnie z art. 10 pkt 1 lit. a) ww. ustawy przepis art. 66 ust. 1a pkt 2-4 noweli miał zastosowanie od 1 stycznia 2006 r., czyli po dopuszczeniu B. Ł., jako aplikanta adwokackiego, do egzaminu i po rozpoczęciu egzaminu. W związku z tym B. Ł. poddał się egzaminowi adwokackiemu jako aplikant adwokacki, a nie jako osoba, o której mowa w art. 66 ust. 1a pkt 2-4 ww. ustawy, z obowiązkiem spełnienia wymagania z art. 65 pkt 4 w związku z art. 76 ust. 1 p.o.a.

B. Ł. został dopuszczony do egzaminu adwokackiego uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w P. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], nie mając zdanych przed tą datą kolokwiów rocznych, które zostały złożone przez skarżącego po dacie podjęcia tej uchwały, chociaż Rada w uchwale stwierdziła ich zaliczenie przed jej podjęciem. Z indeksu skarżącego wynika, że nie zaliczył on obowiązkowych przedmiotów podlegających kolokwiom końcowym. Na stronie 7 indeksu brak jest stosownych wpisów o obowiązkowym zaliczeniu dwóch przedmiotów: prawa własności intelektualnej oraz historii adwokatury. Z protokołu Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] lutego 2006 r. nie wynika, by B. Ł., pomimo niespełnienia obowiązku zaliczenia wymienionych przedmiotów, złożył z nich egzamin. Okoliczności te stoją w sprzeczności z twierdzeniem skarżącego, że pomimo skrócenia aplikacji przeszedł on cały tok niezbędnego szkolenia i zaliczył wymagane przedmioty.

Sąd I instancji, badając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności, nie stwierdził, by naruszyła ona art. 32 Konstytucji RP. Przedmiotem sprawy była zasadność wpisu B. Ł. na listę adwokatów Okręgowej Rady Adwokackiej w P., a nie inne wpisy dokonane przez inne okręgowe rady adwokackie, które nie mogą stanowić przedmiotu rozpoznania w niniejszej sprawie.

Sąd nie podzielił stanowiska obu skarżących o naruszeniu przez Ministra Sprawiedliwości art. 69 ust. 2 ustawy. Organ administracji wyrażając sprzeciw w sprawie wpisu na listę adwokatów bada przesłanki ustawowe, które stanowiły podstawę podjęcia uchwały przez właściwą radę adwokacką o wpisie, w tym określone w art. 76 ust. 1 ustawy, nie zastępując jednocześnie organu samorządu adwokackiego co do jego kompetencji w sprawie wpisu na listę adwokatów, albowiem w tym przypadku działa jako organ nadzoru.

Odnosząc się do żądania stron stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu zaistnienia przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., Sąd stwierdził, że art. 268 a) k.p.a. umożliwia dekoncentrację uprawnień orzeczniczych na inne osoby niż osoby piastujące funkcje organów administracji publicznej. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji, wykonuje bowiem tylko kompetencje właściwego organu z jego upoważnienia. W rozpatrywanym przypadku Minister Sprawiedliwości upoważnił Sekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, na podstawie § 2 ust. 1 pkt 5 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego z dnia 17 lutego 2006 r. Nr 85/06/DO "W sprawie ustalenia zakresu czynności członków Kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości", wydanego w oparciu o art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.), do podejmowania wszystkich czynności określonych w p.o.a., w tym do działań wskazanych w art. 69 ust. 2 tej ustawy. Wydanie decyzji z dnia 4 kwietnia 2006 r. z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości potwierdza podpis pod decyzją upoważnionego urzędnika z klauzulą "z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości".

Sąd rozpoznający sprawę uznał, że art. 69 ust. 2 ustawy nie budzi wątpliwości uzasadniających wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do konstytucyjności tego przepisu oraz nie dopatrzył się naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania wskazanych w skardze. Zdaniem Sądu, brak również podstaw do wystąpienia do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym na podstawie art. 39 i art. 43 Traktatu Wspólnot Europejskich. Powołane przepisy Traktatu stanowią o swobodzie przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty, mając zastosowanie również do zatrudnienia w administracji publicznej oraz odnoszą się do swobody przedsiębiorczości. Zaskarżona decyzja nie ogranicza skarżącego w ubieganiu się o wpis na listę adwokatów, jednakże warunkiem skuteczności tego wpisu jest obowiązek spełnienia wymagań określonych w prawie krajowym.

W skardze kasacyjnej B. Ł. wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.,

2) zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

3) na wypadek uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. o orzeczenie na podstawie art. 193 w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., że sprzeciw z dnia 4 kwietnia 2006 r. wobec wpisu skarżącego na listę adwokatów nie może być wykonywany w całości do uprawomocnienia się wyroku.

Ponadto skarżący wniósł o:

1) zadanie w trybie art. 234 TWE pytania prejudycjalnego Europejskiemu Trybunałowi Sprawiedliwości w przedmiocie wykładni art. 10, 39 i 43 TWE odnośnie istnienia (autonomicznego) prawnowspólnotowego obowiązku przeprowadzenia przez Ministra Sprawiedliwości w toku analizy na podstawie art. 69 ust. 2 p.o.a. akt kandydata do zawodu adwokata badania doświadczenia zawodowego zdobytego w innym państwie członkowskim, zgodnie z zasadami ustalonymi w orzecznictwie ETS;

2) zadanie w trybie art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1997 r. Nr 102, poz. 643 ze zm.) pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu co do zgodności:

- art. 69 ust. 2 p.o.a. z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji RP,

- art. 69 ust. 2 p.o.a. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP,

- art. 9 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw z art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP,

- zarządzenia nr 85/06/DO Ministra Sprawiedliwości-Prokuratora Generalnego z dnia 17 lutego 2006 r. w sprawie ustalenia zakresu czynności członków Kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości z art. 93 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z dnia 20 lipca 2000 r. (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.) wobec jego nieopublikowania w Dzienniku Urzędowym Ministra Sprawiedliwości.

Strona wniosła również o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego zgodnie z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku w sprawie z przekroczeniem ustawowych kompetencji sądu administracyjnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a., 141 § 4 i art. 134 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów objętych złożoną w sprawie skargą oraz ograniczenie rozpoznania do zarzutów skargi, a nie do granic danej sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, wobec naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 69 ust. 2 p.o.a. poprzez przyjęcie, że do wydania decyzji o sprzeciwie upoważniona może być przez Ministra Sprawiedliwości inna osoba;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi (lub brak stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) wobec podpisania decyzji o sprzeciwie przez osobę nieupoważnioną, w sytuacji braku publikacji ww. zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 lutego 2006 r. wbrew wyraźnemu wymaganiu określonemu w art. 2 ust. 1 i art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z dnia 20 lipca 2000 r. (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.), co skutkowało tym, że zarządzenie nie mogło stanowić podstawy umocowania do wydania decyzji;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wobec naruszenia art. 268a k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że do dokonywania czynności nadzorczych na gruncie p.o.a. może być upoważniony każdy pracownik organu;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi wobec naruszenia art. 37 ust. 2 ustawy o Radzie Ministrów i przyjęcie, że Sekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości może zastępować Ministra Sprawiedliwości i podpisywać z jego upoważnienia decyzje, także w czasie obecności tego ostatniego;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (lub art. 145 § 2 p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie skargi wobec naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 6 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 lutego 2006 r. w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy o Radzie Ministrów (na którego podstawie wydano zarządzenie) i art. 69 ust. 2 p.o.a. i przyjęcie, że w pojęciu "czynności" dokonywanych na gruncie p.o.a. mieści się także "podpisywanie decyzji", skoro "podpisywanie decyzji" stanowi szczególną, odrębną od "dokonywania czynności" kategorię działań, do której upoważniono Sekretarza Stanu jedynie na gruncie ustawy - Prawo o notariacie i Ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, a nie na gruncie p.o.a. (art. 2 ust 1 pkt 10 zarządzenia a contrario);

8) art. 113 § 1 w zw. z art. 106 § 3 i 5 w zw. z art. 106 § 5 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 248 k.p.c., poprzez wydanie orzeczenia przy braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy;

9) art. 113 § 1 w zw. art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 245 k.p.c. poprzez wydanie orzeczenia przy braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy;

10) art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 163 § 1 w zw. z art. 166 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wobec nierozpatrzenia wniosku skarżącego o zadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu;

11) art. 234 TWE w zw. z art. 10 TWE w zw. z art. 163 § 1 w zw. z art. 166 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie wniosku o zadanie pytania prejudycjalnego Europejskiemu Trybunałowi Sprawiedliwości, niewydanie postanowienia i niezawieszenie postępowania w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., mimo że obowiązek taki wynika z art. 160, art. 162 p.p.s.a. (w przypadku postanowienia odmownego) i art. 163 § 1 w zw. z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (w przypadku postanowienia pozytywnego);

12) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. z uwagi na dokonanie przez WSA błędnych ustaleń faktycznych poprzez wadliwe ustalenie, że skarżący w toku aplikacji nie zaliczył przedmiotu historia adwokatury;

13) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. z uwagi na dokonanie przez WSA błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że historia adwokatury i prawo własności przemysłowej należą do katalogu przedmiotów, z których skarżący obligatoryjnie miał zdawać kolokwia;

14) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi wobec naruszenia § 21 ust. 3 regulaminu aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez przerzucenie na aplikanta odpowiedzialności za organizację przebiegu aplikacji, organizację kolokwiów;

15) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi wobec naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez przerzucenie odpowiedzialności za organizację aplikacji na skarżącego i zarzucanie mu niezaliczenia kolokwiów oraz niezwrócenie się do Naczelnej Rady Adwokackiej o usunięcie występujących uchybień w organizacji aplikacji;

16) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi wobec naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez przerzucenie odpowiedzialności za organizację aplikacji i wyznaczanie terminów kolokwiów na skarżącego i zarzucanie mu, że część kolokwiów zaliczono po dacie uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w P.;

17) art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez brak stwierdzenia naruszeń prawa i odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji;

18) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 69 ust. 2 p.o.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie przez WSA decyzji wydanej z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) w zakresie konstytucyjnej swobody wyboru i wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a. i zasady zaufania obywatela do organów państwa określonej w art. 8 k.p.a., wynikającym z akceptacji zupełnie odmiennego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego w stosunku do rozpatrywanych w oparciu o art. 69 ust. 2 p.o.a. w roku 2006 wniosków o wpis na listę adwokatów aplikantów egzaminowanych w innych izbach adwokackich, znajdujących się w tej samej lub podobnej sytuacji faktycznej i prawnej;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 69 ust. 2 p.o.a. poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że sprzeciw Ministra Sprawiedliwości zostaje skutecznie zgłoszony w dacie sporządzenia decyzji przed upływem 30 dni od otrzymania przez Ministra Sprawiedliwości uchwały okręgowej rady adwokackiej wraz z aktami osobowymi, a nie w dacie doręczenia decyzji stronie;

2) art. 69 ust. 2 w zw. z art. 65 pkt 4 w zw. z art. 76 ust. 1 p.o.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez WSA, że ukończenie aplikacji adwokackiej w każdym wypadku możliwe jest dopiero po upływie 3 lat i 6 miesięcy;

3) art. 69 ust. 2 p.o.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji dopuszczalności oparcia decyzji o sprzeciwie na przepisie art. 76 ust. 1 p.o.a.;

4) art. 75a w zw. z art. 75 w zw. z art. 68 ust. 1 p.o.a. (w brzmieniu z dnia 22 lutego 2003 r. - dacie podjęcia uchwały o wpisie na listę aplikantów) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez WSA, że aplikacja adwokacka skarżącego rozpoczęła się w innej chwili, niż data uchwały o wpisie na listę aplikantów;

5) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię;

6) art. 69 ust. 2 w zw. z art. 65 pkt 4 p.o.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez WSA, że przesłanka aplikacji adwokackiej nie mogła być w dacie wydania decyzji o sprzeciwie (4 kwietnia 2006 r.) zastąpiona przez przesłankę 5 lat praktyki przy stosowaniu prawa;

7) art. 65 pkt 4 w zw. z art. 69 ust. 2 p.o.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i dorozumiane przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżący miałby, w celu uzyskania uprawnień adwokata, ze względu na konieczność złożenia kolokwium z przedmiotu historia adwokatury ponownie zdawać złożony już z wynikiem pozytywnym egzamin adwokacki;

8) art. 9 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie odpowiedniego stosowania przepisu jako materialnoprawnej podstawy skrócenia aplikacji;

9) art. 39 i 43 w zw. z art. 10 TWE poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie;

10) art. 149 i 150 TWE poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji, w której przepisy te nie znajdują jakiegokolwiek zastosowania w sprawie,

11) § 18, § 21 ust. 1 i 3 regulaminu aplikacji adwokackiej z 2003 r., wydanego przez Naczelną Radę Adwokacką na podstawie art. 58 pkt 12 lit. b) p.o.a. i § 7 ust. 2 regulaminu aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego z 2003 r., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że gotowy blankiet indeksu zawiera wiążący katalog przedmiotów, które każdy aplikant zobligowany jest zaliczyć;

12) § 21 ust 3 regulaminu aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego z 2003 r. poprzez przyjęcie, że przepis ten obejmuje obowiązek zdawania kolokwiów z przedmiotów prawo o adwokaturze i własność przemysłowa;

13) art. 65 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji RP poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niekonstytucyjnej normie prawnej, jaką stanowi art. 69 ust. 2 p.o.a.;

14) art. 69 ust. 2 p.o.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że przepis ten pozwala na kontrolę przebiegu i organizacji poszczególnych etapów kształcenia kandydata do zawodu adwokata (studia wyższe, aplikacja adwokacka).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podniósł, że rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. dotyczące celowości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z Konstytucją art. 69 ust. 2 p.o.a. oraz wystąpienia do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 39 i 43 TWE znalazły swój wyraz w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku i wywody Sądu w tym zakresie należy w pełni podzielić. Organ podkreślił, że w istocie wszystkie przepisy prawa materialnego, których naruszenie podnosi skarżący w skardze kasacyjnej, stanowiły już przedmiot skargi na decyzję organu administracji, choć w innym ujęciu i były przedmiotem rozważań sądu administracyjnego. Minister Sprawiedliwości wskazał także, że sądy administracyjne procedują na podstawie p.p.s.a. i w toku orzekania nie stosują przepisów k.p.a., a zatem zarzuty skargi kasacyjnej przywołujące przepisy k.p.a. należy uznać za prawnie niedopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznając zgodnie z przepisem art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 powołanego wyżej przepisu.

Skarga kasacyjna oparta została na całym szeregu zarzutów naruszenia przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ale także na zarzutach naruszenia prawa materialnego, między innymi art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), zwanej dalej p.o.a., przez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, iż sprzeciw Ministra Sprawiedliwości zostaje skutecznie zgłoszony w dacie sporządzenia decyzji przed upływem 30 dni od otrzymania przez Ministra Sprawiedliwości uchwały okręgowej rady adwokackiej wraz z aktami osobowymi, a nie w dacie doręczenia decyzji stronie.

Zarzut ten wymagał wnikliwego rozważenia w pierwszej kolejności, gdyż w przypadku uznania go za uzasadniony analiza pozostałych zarzutów zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania nie byłaby celowa i konieczna.

Decyzja Ministra Sprawiedliwości o sprzeciwie nosi datę 4 kwietnia 2006 r. Uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w P. o wpisie skarżącego na listę adwokatów wraz z aktami osobowymi wpisanego Minister Sprawiedliwości otrzymał w dniu 9 marca 2006 r. Termin 30 dni na zgłoszenie sprzeciwu upłynął zatem w dniu 8 kwietnia 2006 r.

Niespornym jest, że decyzja o sprzeciwie została doręczona w dniu 10 kwietnia 2006 r. (potwierdzenie odbioru - akta administracyjne), czyli po upływie terminu 30-dniowego wynikającego z art. 69 ust. 2 p.o.a.

Zgodnie z treścią przepisu art. 69 ust. 2 p.o.a. wpis na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwi się wpisowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały wraz z aktami osobowymi wpisanego. Minister Sprawiedliwości wyraża sprzeciw w formie decyzji administracyjnej.

Upływ określonego w art. 69 ust. 2 p.o.a. terminu oznacza dla Ministra Sprawiedliwości brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie.

Należało zatem ustalić w jakiej dacie wydana została decyzja o sprzeciwie, gdyż wydanie decyzji z przekroczeniem terminu ustawowego 30 dni stanowiło naruszenie prawa materialnego przepisu art. 69 ust. 2 p.o.a., skutkujące uchylenie zaskarżonej decyzji tylko z tego powodu.

Wprawdzie zarzut ten nie został podniesiony w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ale to nie zwalniało Sądu I instancji od zbadania czy sprzeciw Ministra Sprawiedliwości w niniejszej sprawie został podjęty w ustawowym terminie, gdyż nie jest on związany granicami skargi, ale granicami sprawy.

Zgodnie bowiem z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zagadnienie, kiedy została skutecznie wydana decyzja administracyjna było wielokrotnie przedmiotem pogłębionych rozważań.

W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r. sygn. akt FPS 10/00 - ONSA 2001/2/56 stwierdzono, że "Decyzja procesowa, jako akt zewnętrzny, musi być zakomunikowana stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia odwołania). Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę. Fakt, że organ administracji do chwili doręczenia stronie lub ogłoszenia decyzji nie jest związany, oznacza, że do tego momentu sporządzona już decyzja może zostać przez ten organ zmieniona, a zatem pozbawiona jest jeszcze przymiotu stabilnego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Bez tego przymiotu nie może wiązać ani organu, ani też strony. Decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymagania formalne), ale niedoręczona nie załatwia sprawy, ponieważ nie wiąże organu ani strony". Stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny spotkało się z aprobatą w doktrynie prawniczej (glosa A. Bartosiewicza i R. Kubackiego OSP 2002 r. nr 12, poz. 154).

W wyroku z dnia 13 marca 2000 r. sygn. akt V SA 821/99 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "z decyzją w rozumieniu aktu administracyjnego wywołującego skutki prawne (zdarzenie prawne), z "decyzją wydaną", mamy do czynienia z momentem doręczenia, a nie sporządzenia, podpisania czy opatrzenia datą.

W prawie administracyjnym decyzja z natury rzeczy jest bowiem "oświadczeniem kierowanym do adresata, skutecznym dopiero od momentu doręczenia".

Zaś w wyroku z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 965/02 - ONSA 2003, nr 4, poz. 147, z aprobującą glosą W. Tarasa (OSP 2003, nr 11, poz. 139) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "termin dla zgłoszenia przez organ sprzeciwu, określony w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) obejmuje także doręczenie decyzji stronie".

Potwierdzają to także liczne inne orzeczenia sądów administracyjnych, zapadłe na gruncie różnych regulacji prawa materialnego aprobujące prezentowane stanowisko (m.in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 194/03; z dnia 28 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 623/03; z dnia 7 października 2004 r., sygn. akt IV SA 1244/03; z dnia 17 sierpnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1751/04; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 135/05 - opubl. ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 163; wyroki WSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1084/05; z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1293/05; z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 4158/06 - opubl. Monitor Podatkowy 2007, nr 4, s. 48).

W świetle przywołanego bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz wypowiedzi przedstawicieli nauki, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela, nie może budzić wątpliwości, że wobec upływu terminu do zgłoszenia sprzeciwu w dniu 8 kwietnia 2006 r. oznaczenie decyzji datą 4 kwietnia 2006 r. nie było wystarczające.

Skoro oczywistym jest, że przedmiotowy sprzeciw Ministra Sprawiedliwości został doręczony zarówno skarżącemu, jak i Okręgowej Radzie Adwokackiej w P. w dniu 10 kwietnia 2006 r., a powinien najpóźniej zostać doręczony w dniu 8 kwietnia 2006 r. dla jego skuteczności, to zgodnie z powyższym wywodem nastąpiło istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a konkretnie art. 69 ust. 2 p.o.a., które miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), co spowodowało uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Należy przy tym zauważyć, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia dotyczącego uchybienia terminu w doręczeniu sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości jest fakt, że ostatnim dniem 30-dniowego terminu z art. 69 ust. 2 p.o.a. w niniejszej sprawie, tj. 8 kwietnia 2006 r., była sobota. Bowiem, jak to już wyjaśniono jednoznacznie w wyroku NSA z dnia 30 marca 2006 r. sygn. akt II GSK 401/05, "soboty nie można uznać w obecnym stanie prawnym za dzień ustawowo wolny od pracy".

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tym wyroku stanowisko wyrażone wcześniej przez Sąd Najwyższy na gruncie przepisów kodeksu cywilnego w uchwale siedmiu sędziów SN z dnia 23 kwietnia 2003 r. sygn. akt III CZP 8/03 i wskazał na aktualność tego stanowiska także na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego.

Okoliczność, iż uprawnienie do wykonywania zawodu adwokata podlega ochronie konstytucyjnej w ramach wolności wyboru i wykonywania zawodu ujętej w art. 65 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06) i że ustawodawca konstytucyjny poddał wykonywanie zawodu ochronie jako "wolność" oznacza, iż wszelkie ograniczenia ustawowe wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP muszą być interpretowane ściśle.

W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt II GPS 3/07 podkreślono, iż unormowania dotyczące sprzeciwu muszą być interpretowane zgodnie z zamysłem tych uregulowań zmierzających do maksymalnego skrócenia okresu niepewności, a nie do przedłużania postępowania.

Nie ulega wątpliwości, że termin określony w art. 69 ust. 2 p.o.a. jest terminem prawa materialnego i przepisy dotyczące terminów proceduralnych nie mają do niego zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1993 r. sygn. akt II SA 930/92, wyrok NSA z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt II GSK 103/07).

Dlatego też naruszenie prawa materialnego art. 69 ust. 2 p.o.a. w zakresie uchybienia terminu prawa materialnego określonego w tym przepisie pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zastosować przepis art. 188 p.p.s.a. i rozpoznanie skargi, w sytuacji kiedy nastąpiło uchylenie zaskarżonego wyroku z powodu naruszenia prawa materialnego art. 69 ust. 2 p.a.o.

Na marginesie rozważań wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej należało jeszcze podnieść istotny zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 69 ust. 2 p.o.a. polegający na tym, że kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) w zakresie konstytucyjnej swobody wyboru i wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP). Jak sam przyznał pełnomocnik Ministra Sprawiedliwości, w wielu przypadkach miało miejsce skrócenie aplikacji adwokackiej w 2005 r. przez niektóre Rady Adwokackie w Polsce i to nie zostało zakwestionowane z powodu wielości takich przypadków. Dopuszczono zatem możliwość skrócenia aplikacji poza przypadkami ustawowymi, na które powoływał się Minister w kwestionowanej decyzji.

Stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że te okoliczności pozostawały poza jego zainteresowaniami, gdyż nie dotyczyły niniejszej sprawy, jest nie do przyjęcia w świetle powołanych wyżej przepisów Konstytucji RP i art. 6, 8 kodeksu postępowania administracyjnego.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 i 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.