Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 419/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59a,  art. 59f  ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi W. F. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) kwietnia 2017r. nr (...) w przedmiocie nałożenia kary w związku ze stwierdzeniem wykonania inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o tarasy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem (Nr (...) z dnia 7 kwietnia 2017 r.) (...)Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości zaskarżone zażaleniem wniesionym przez J. F. i W. F. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia (...) czerwca 2012 r. Nr (...), którym nałożono na J. F. i W. F. karę w wysokości 4.000,00 zł z tytułu realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie zlokalizowanego przy al. T. B.-Ż. (...) we W. budynku mieszkalnego o tarasy niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych (kubatury) oraz wykonanie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego i orzekając o istocie sprawy nałożył na J. F. i W. F. karę w wysokości 2.000,00 zł w związku ze stwierdzeniem wykonania inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy al. T. B.-Ż. (...) we W. o tarasy, zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia (...) czerwca 2006 r. Nr (...), zmienionej decyzją Prezydenta W. z dnia (...) sierpnia 2009 r. Nr (...), niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego.

Uzasadniając podjęte orzeczenie organ wyjaśnił, że w dniu 7 lipca 2011 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m. W. wpłynął wniosek J. i W. F. z dnia 5 lipca 2011 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie, przed wykonaniem wszystkich robót, inwestycji polegającej na remoncie zlokalizowanych przy al. T. B.-Ż. (...) i (...) we W. wielorodzinnych budynków mieszkalnych wraz z przebudową nieużytkowych poddaszy z przeznaczeniem na dwa lokale mieszkalne, budowie wjazdu od strony ul. W. O. oraz wykonaniu balkonów i tarasów wraz ze zmianami w rozplanowaniu elementów zagospodarowania terenu, zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta W. Nr (...) z dnia (...) czerwca 2006 r. o pozwoleniu na budowę, zmienionej następnie decyzją Nr (...) z dnia (...) sierpnia 2009 r. - w części obejmującej budynek mieszkalny nr (...). Organ orzekający wskazał przy tym, że stosownie do ustaleń organu pierwszej instancji dokonanych na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci przedłożonych przez stronę dokumentów oraz wyników przeprowadzonej w dniu 28 lipca 2011 r. obowiązkowej kontroli ww. obiektu, inwestorzy wykonali przedmiotowe roboty budowlane niezgodnie z zatwierdzonym opisywanymi powyżej decyzjami Prezydenta W. projektem budowlanym.

Powiatowy organ nadzoru budowlanego uznał, iż inwestorzy, wykonując przedmiotowe roboty budowlane niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, dopuścili się nieprawidłowości w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, o których mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a i b ustawy Prawo budowlane tj. charakterystycznych parametrów technicznych (kubatury) oraz wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, w konsekwencji czego postanowieniem Nr (...) z dnia (...) sierpnia 2011 r. nałożył na inwestorów karę w wysokości 4.000,00 zł., a w następstwie powyższego wydał w dniu (...) września 2011 r. decyzję Nr (...), którą odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji polegającej na remoncie zlokalizowanych przy al. B.-Ż. (...) i (...) we W. wielorodzinnych budynków mieszkalnych wraz z przebudową nieużytkowych poddaszy z przeznaczeniem na dwa lokale mieszkalne, budowie wjazdu od strony ul. W. O. oraz wykonaniu balkonów, tarasów i zmian w rozplanowaniu elementów zagospodarowania, terenu - w części obejmującej budynek mieszkalny nr (...).

Opisane powyżej orzeczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez ich uchylenie z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, postanowieniem i decyzją (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – odpowiednio – Nr (...) z dnia (...) października 2011 r. i Nr (...) z dnia (...) października 2011 r., podjętymi po rozpatrzeniu zażalenia i odwołania J. i W. F..

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i uzupełnieniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej inwestycji – stosownie do treści postanowienia organu pierwszej instancji z dnia (...) listopada 2011 r. Nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowieniem z dnia (...) stycznia 2012 r. Nr (...) ponownie wymierzył inwestorom karę z tytułu niezgodnej z zatwierdzonym projektem budowlanym realizacji przedmiotowej inwestycji w wysokości 4.000,00 zł i w konsekwencji decyzją Nr (...) z dnia (...) lutego 2012 r. odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

Wskazane powyżej orzeczenia zostały również zaskarżone w toku instancyjnym przez J. F. i W. F., a po rozpatrzeniu wniesionych przez nich zażalenia i odwołania, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) marca 2012 r. Nr (...) decyzją z dnia (...) kwietnia 2012 r. Nr (...) orzekł o ich uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ww. orzeczeniach kasacyjnych organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia (...) czerwca 2012 r. Nr (...) nałożył na inwestorów karę w wysokości 4.000,00 zł z tytułu realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie zlokalizowanego przy al. T. B.-Ż. (...) we W. budynku mieszkalnego o tarasy niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych (kubatury) oraz wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego. W zażaleniu wniesionym na opisane powyżej postanowienie J. i W. F. wnieśli o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia w całości i wydanie pozwolenia na użytkowanie.

Uznając prawidłowość wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr (...) z dnia (...) sierpnia 2012 r. utrzymał je w mocy, a skarga wniesiona przez inwestorów na to postanowienie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 685/12).

W wyniku wniesionej przez W. F. skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1324/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił opisany powyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz postanowienie organu drugiej instancji. Wobec kasacyjnego charakteru wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa pozostała niezakończona ostatecznym rozstrzygnięciem co obligowało (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia zażalenia inwestorów na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia (...) czerwca 2012 r. Nr (...). Po przeprowadzeniu ponownego postępowania zażaleniowego przy uwzględnieniu wskazań zawartych w wyroku kasacyjnym Naczelnego Sądu Administracyjnego, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr (...) z dnia (...) lipca 2015 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia – ze wskazaniem naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a w związku z tym koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego.

Postanowienie zostało zaskarżone przez W. F. jednocześnie poprzez wniesienie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosku o stwierdzenie nieważności oraz skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

(Wobec wcześniejszego wpływu wniosku nieważnościowego do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 645/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zawiesił postępowanie ze skargi W. F..)

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Nr (...) z dnia (...) lipca 2015 r. orzeczeniem z dnia 11 grudnia 2015 r. wydanym po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia 30 października 2015 r.

Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., orzekając w związku z postanowieniem organu drugiej instancji z dnia (...) lipca 2015 r. Nr (...), postanowieniem Nr (...) z dnia (...) września 2015 r. nałożył na J. i W.F. karę w wysokości 2.000,00 zł z tytułu nieprawidłowości stwierdzonej w trakcie obowiązkowej kontroli inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy al. T. B.-Ż. (...), (...) we W. o tarasy w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego.

Na to postanowienie W. F. wniósł zażalenie, po rozpatrzeniu którego (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu (...) stycznia 2016 r. postanowienie Nr (...), uchylając postanowienie organu pierwszej instancji w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia – wobec braku realizacji zaleceń postanowienia kasacyjnego Nr (...) z dnia (...) lipca 2015 r.

Organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, postanowieniem Nr (...) z dnia (...) października 2016 r. nałożył na J. F. i W. F. karę w wysokości 2.000,00 zł z tytułu nieprawidłowości stwierdzonej w trakcie obowiązkowej kontroli inwestycji polegającej na rozbudowie o tarasy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy al. T. B.-Ż. (...) we W. – w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego.

Na to postanowienie W. F. wniósł zażalenie, z tym że w związku z wydaniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku W. F. o stwierdzenie nieważności postanowienie Nr (...) z dnia (...) lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia (...) listopada 2016 r. podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne, a po rozpatrzeniu skargi W. F. wyrokiem z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 645/15, uchylił postanowienie organu drugiej instancji (...) z dnia (...) lipca 2015 r. (Wyrok jest prawomocny.)

Konsekwencją procesową tego wyroku była powinność (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponownego rozpatrzenia zażalenia J. F. i W. F. na postanowienie powiatowego organu nadzoru budowlanego Nr (...) z dnia (...) czerwca 2012 r. - przed rozpatrzeniem zażalenia W. F. na postanowienie organu pierwszej instancji Nr (...) z dnia (...) października 2016 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy stosownie do dyspozycji art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2016.718 ze zm.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy – (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekając o istocie sprawy, nałożył na J. F. i W. F. karę w wysokości 2.000,00 zł w związku ze stwierdzeniem wykonania inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy al. T. B.-Ż. (...) we W. o tarasy, zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta W. Nr (...) z dnia (...) czerwca 2006 r., zmienionej decyzją Prezydenta W. Nr (...) z dnia (...) sierpnia 2009 r., niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego.

W dalszej części uzasadnienia (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego motywując podjęte w sprawie rozstrzygnięcie odniósł się do wykazanych nieprawidłowości. W kwestii pierwszej dotyczącej zwiększenia kubatury przedmiotowego budynku wskazał, że w analizowanej sprawie brak jest podstaw prawnych, aby termin kubatura używany w ustawie Prawo budowlane rozumieć w sposób określony w § 3 pkt 24 wzmiankowanego rozporządzenia. Uznaje się, że skoro ustawodawca nie określił w ustawie definicji terminu kubatura, to słowo to należy rozumieć jak w języku powszechnym. Zgodnie z definicją słownikową - kubatura to pojemność zbiornika lub pomieszczenia wyrażona zwykle w metrach sześciennych (Słownik Języka Polskiego PWN pod redakcją prof. Mieczysława Szymczaka, Warszawa 2002).

W związku z powyższym, skoro z tak rozumianą kubaturą w przypadku wykonanej przez inwestorów niezgodnie z projektem budowlanym zewnętrznej części budynku nie mamy do czynienia, to – zdaniem organu orzekającego – brak jest podstaw do wymierzenia z tego tytułu kary, o której mowa w art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy Prawo budowlane.

Dodatkowo – odnosząc się do wymierzonej kary z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego organ wyjaśnił, że kara ta jest wymierzana z tytułu nieprawidłowości wymienionych w art. 59 a ust. 2 tej ustawy, stwierdzonych w toku obowiązkowej kontroli. Samo stwierdzenie zatem w czasie przeprowadzania kontroli, że do nieprawidłowości doszło, czyni wymierzenie kary uzasadnionym - bez względu na ewentualną przyszła rehabilitację inwestora. Nie ma znaczenia również, czy nieprawidłowości są efektem istotnego czy też nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Natomiast w odniesieniu do kwestii nieprawidłowości w ramach elementów konstrukcyjnych organ orzekający wskazał, że porównując stan zastany inwestycji ze stanem projektowanym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. stwierdził, że inwestorzy dokonali zmiany stężenia tarasów w polu środkowym tj. zmiany o charakterze nieistotnym, nie załączając do wniosku o pozwolenie na użytkowanie z dnia 5 lipca 2011 r. rysunków, na których zmiana ta byłaby naniesiona. Załączniki takie przedstawiono dopiero dnia 8 grudnia 2011 r.

Kontynuując argumentację w tym zakresie organ wyjaśnił, że kara z art. 59f ust. 1 Prawa budowalnego wymierzana jest za nieprawidłowości wymienione w art. 59a ust. 2 tej samej ustawy – bez znaczenia przy tym jest, czy nieprawidłowości te są efektem istotnego, czy też nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W przypadku jednak nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego inwestor może przed karą takową się zabezpieczyć, dopełniając mianowicie obowiązku, o którym mowa w art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącym, iż w przypadku zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas realizacji robót, do wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu (lub zawiadomienia o zakończeniu robót) należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. Przy czym w takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego, tj. oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. Wówczas dokonana w toku realizacji inwestycji zmiana nie jest kwalifikowana jako nieprawidłowość skutkująca karą z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.

Niedopełnienie obowiązku dołączenia do wniosku o pozwolenie na użytkowanie kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami skutkuje - a contrario - uznaniem dokonanej zmiany za nieprawidłowość z art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego i wymierzeniem z tytułu dopuszczenia się tej nieprawidłowości kary.

Uzupełnienie przez inwestora przedłożonej do wniosku o pozwolenie na użytkowanie dokumentacji o ww. rysunki, jeżeli dokonane zostało po przeprowadzeniu przez uprawniony organ obowiązkowej kontroli, nie czyni uprzedniego zaniedbania inwestora niebyłym. Stanowi jedynie wykonanie ciążącego na nim z mocy art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego obowiązku, a któremu to obowiązkowi inwestor niezasadnie nie zadośćuczynił w stosownym czasie, narażając się tym samym na wzmiankowaną karę. Innymi słowy - wypełnienie post factum wynikającego z przepisów prawa obowiązku, którego we właściwym czasie zaniedbano, jakkolwiek faktycznie likwiduje zaistniałą w wyniku tego zaniedbania nieprawidłowość, nie zmienia jednak faktu, że do zaniedbania doszło, a zatem wymierzenie kary jest zasadne przy czym okolicznością bez znaczenia jest również prawidłowość przedłożonych w uzupełnieniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie rysunków z naniesionymi zmianami.

Organ odwoławczy wskazał dodatkowo, że kierownik budowy w "załączniku uzupełniającym do złożonego oświadczenia" z 1 grudnia 2011 r. potwierdził zwiększenie o jeden liczby elementów stężenia. Ponadto zwrócił uwagę, że w przypadku przedmiotowej nieprawidłowości organ pierwszej instancji nie miał możliwości zastosowania przed podjęciem kontroli obowiązkowej dyspozycji art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego - niezgodność bowiem przedłożonych do wniosku o pozwolenie na użytkowanie rysunków ze stanem faktycznym możliwa była do stwierdzenia dopiero bezpośrednio, podczas kontroli.

W tym kontekście (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w projekcie budowlanym przewidziano następujący układ konstrukcyjny tarasów: w polu środkowym dwie belki usytuowane prostopadle do ściany budynku, oparte na słupach oraz dwa krzyżujące się stężenia pomiędzy tymi belkami – stężenia typu X. Jak wynika ze zgromadzonych dowodów, opisany układ konstrukcyjny został zrealizowany - zastosowano wszystkie jego elementy wynikające z projektu budowlanego. Dodatkowo jedynie w polu środkowym każdego tarasu dodano nieplanowany element - widoczny, tj. belki prostopadłe do ściany budynku, usytuowane w środku pola, przebiegające przez punkt krzyżowania się stężeń wykonanych zgodnie z projektem. Dokonano również zmiany w zakresie konstrukcji płyty tarasów, wykonując zamiast przewidzianej w projekcie płyty żelbetonowej konstrukcję drewnianą.

Organ orzekający wyjaśnił jednocześnie, że stężenie to w potocznym rozumieniu usztywnienie konstrukcji budowlanej lub jej elementu za pomocą dodatkowych skośnych elementów konstrukcyjnych, takich jak: odciągi, zastrzały, miecze. Elementy nośne układu konstrukcyjnego to elementy przenoszące obciążenia.

Zdaniem (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ pierwszej instancji słusznie uznał te elementy za elementy nośne układu konstrukcyjnego, wobec bowiem dokonanej przez inwestorów dodatkowej zmiany w konstrukcji tarasów i wykonania zamiast projektowanej płyty żelbetowej konstrukcji drewnianej, wykonane stężenia w tym nieprzewidziane w projekcie elementy stanowią usztywnienie konstrukcji tarasów, przenosząc obciążania poziome mogące oddziaływać na obiekt i w ten sposób zapobiegają odkształceniu belek zewnętrznych środkowych pól tarasów. Organ wskazał dodatkowo, że słuszność takiego stanowiska potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II SA Wr 636/07, w którym sąd uznał za prawidłową kwalifikację jako zmiany w zakresie dotyczącym wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego, wprowadzenie zmian w podłużnych kratowych podciągach stalowych sprowadzających się do zagęszczenia skratowania (zwiększenie ilości słupków i krzyżulców), wykonania rygli oraz stężeń w płaszczyznach ścian hali - uzasadniającej nałożenie kary w trybie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego sporny element wykonany został niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, jest to element widoczny i stanowi element nośny układu konstrukcyjnego przedmiotowego obiektu.

Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w myśl art. 59f ust. 5 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wskazanym w art. 59 a ust. 5 karę oblicza się odrębnie za każdą nieprawidłowość, a zatem kwota kary stanowi ostatecznie sumę tak obliczonych kar.

W prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji stwierdził dwa rodzaje nieprawidłowości, toteż stosownie do dyspozycji art. 59f ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, całkowita wysokość kary wynosiła 4.000 zł, ale Naczelny Sąd Administracyjny poprzez dokonaną wykładnię stwierdził brak podstaw do wymierzenia inwestorom kary z tytułu jednej z ustalonych nieprawidłowości tj. w zakresie dotyczącym charakterystycznego parametru technicznego w postaci kubatury, zatem kara wymierzona zostaje w związku z jedną tylko nieprawidłowością - w zakresie dotyczącym wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego. Ponadto zdaniem organu odwoławczego należy uznać za błędne przekonanie inwestora jakoby przepisy ustawy Prawo budowlane z zakresu pozwolenia na użytkowanie zastosowane zostały przez organ stopnia powiatowego w niniejszym przypadku w sposób wadliwy. W ocenie organu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. słusznie uznał, że realizowana inwestycja w części obejmującej wykonanie tarasów i tylko w tej części kwalifikuje się – jako budowa, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego – do rodzaju inwestycji objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, w wyniku czego organ umorzył zainicjowane wnioskiem strony z dnia 5 lipca 2011 r. postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji w zakresie dotyczącym remontu i przebudowy obiektu, kontynuując je natomiast w części wzmiankowanej powyżej.

Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że w przedstawionych powyżej okolicznościach zaskarżone zażaleniem postanowienie powiatowego organu nadzoru budowlanego należy uznać za zasadne w zakresie dotyczącym wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego, co uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa tj. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie o istocie sprawy poprzez nałożenie na inwestorów kary z tytułu nieprawidłowości, o której mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy – Prawo budowlane.

Wskazał przy tym, że wysokość kary obliczono według wskazanego w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wzoru: stawka opłaty (s) x współczynnik kategorii obiektu (k) x współczynnik wielkości obiektu (w).

Zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, budynki mieszkalne, poza jednorodzinnymi, przyporządkowano do kategorii XIII, dla której współczynnik kategorii obiektu wynosi 4,0, zaś wartość współczynnika wielkości obiektu przy kubaturze mniejszej niż 2,500 m3 to 1,0 (dane z projektu budowlanego). Stawkę opłaty przyjęto natomiast za art. 59f ust. 2 ustawy jako 500 zł.

W konsekwencji, kara wynosi 2,000 zł.

W uzasadnieniu (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił też, że obowiązki inwestora związane z przystąpieniem do użytkowania wywodzić należy wprost z przepisów prawa, tj. z art. 54 oraz art. 55 ustawy Prawo budowlane i wyjaśnił powinność prawidłowego przedstawienia w uzasadnieniu orzeczenia stanu faktycznego sprawy, stosownie do art. 107 § 3 kpa.

Organ wskazał również w uzasadnieniu, że zgromadzona w sprawie dokumentacja dostarczona przez inwestorów w wykonaniu postanowienia z dnia (...) listopada 2011 r. Nr (...), pomimo kasacji tego postanowienia stanowi cześć zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Opisane powyżej postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało zaskarżone przez W. F. skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wniósł o jego uchylenie. W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienie narusza art. 51, art. 59a ust. 1 lit. b Prawa budowlanego oraz art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302). Skarżący podkreślił również, że została naruszona zasada związania wyrokiem, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął, iż w zaistniałym stanie faktycznym próba uznania za nieprawidłowość z art. 51 art. 59a ust. 2 lit. b Prawa budowlanego stanowi wadliwą – niedozwoloną wykładnię rozszerzającą – tego przepisu, a to ponownie, już po raz któryś z kolei ma miejsce w postanowieniu (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...). Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W. F. oświadczył ponadto, że niniejszy wniosek składa z ostrożności procesowej dla zachowania terminu ważności jako, iż 27 kwietnia 2017 r. złożył do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenie nieważności tego postanowienia i postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że zaskarżonym postanowieniem po raz kolejny organ narusza prawo usiłując nałożyć na skarżącego karę w sprawie rzekomej zmiany stężenia w polu środkowym. Ponadto skarżący zarzucił, że (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował złą wykładnię przepisów prawa budowlanego i złamał zasadę związania wyrokiem NSA dotyczącym niedozwolonej wykładni rozszerzającej.

Skarżący zarzucił, iż pomimo wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia (...) kwietnia 2017 r. Nr (...) dodaje przez analogię nowe dowody z innych postępowań i ponownie uznaje zaistniały stan faktyczny za nieprawidłowość z art. 51, art. 59a ust. 2 lit. b Prawa budowlanego.

W doręczonej Sądowi w dniu 22 czerwca 2019 r. odpowiedzi na skargę, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że po zapoznaniu się z przedmiotową skargą, nie znalazł podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia, wyjaśniając, że jego merytoryczne kwestie zostały zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Jednocześnie organ poinformował, że jak wynika z pisma Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2017 r. (znak (...)), W. F. wystąpił również do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia organu Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2017 r.

Postanowieniem z dnia (...) lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 56 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiesił postępowanie w rozpoznawanej sprawie. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że skarga do sądu została wniesiona po wniesieniu przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia.

Dnia 22 marca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęło pismo Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym poinformowano, że postępowanie sądowe w sprawie ze skargi W. F. na postanowienie tego organu z dnia (...) listopada 2017 r. (znak (...)), odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało zakończone. Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2827/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 listopada 2017 r.

Postanowieniem z dnia 29 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 powołanej powyżej ustawy procesowej podjął z urzędu przedmiotowe postępowanie.

Dnia 24 kwietnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęło pismo skarżącego, w którym informuje, że nie podnosi nowych okoliczności. W piśmie W. F. wskazuje również, że (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył szereg przepisów nie odnosząc się do wyroku o sygn. II SA/Wr 645/15.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Sądu z dnia 8 kwietnia 2019 r. sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (lub innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto – zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala – odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem wskazanego wcześniej kryterium legalności, Sąd uznał, że postanowienie to odpowiada prawu, zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem tej kontroli było merytoryczno-reformacyjne postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego opisane na wstępie, uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. i orzekające o istocie sprawy poprzez nałożenie na J. F. i W. F. karę w wysokości 2.000,00 zł w związku ze stwierdzeniem wykonania inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy al. T. B.-Ż. (...) we W. o tarasy, niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego.

Uzasadniając zaskarżone postanowienie organ orzekający prawidłowo – odwołując się do przepisu art. 153 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, statuującego zasadę związania organu oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu – uwzględnił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przedstawione w prawomocnym wyroku z dnia 4 stycznia 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 645/15). Istotne jest również to, że Sąd pierwszej instancji orzekając wówczas w sprawie związany był – jako sąd, któremu sprawa została przekazana – wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 1324/13) stosownie do dyspozycji zawartej w art. 190 powołanej powyżej ustawy procesowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku, którym uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 685/12) oddalający skargę na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2012 r. (Nr (...)), utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (z dnia (...) czerwca 2012 r. Nr (...)) orzekające o nałożeniu na inwestorów kary w kwocie 4.000,00 zł z tytułu nieprawidłowości przy prowadzeniu budowy, wcześniej opisywanych oraz uchylił wskazane powyżej postanowienie organu drugiej instancji.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny – oceniając zasadność wymierzenia kary z tytułu niezgodnej z zatwierdzonym projektem budowlanym realizacji inwestycji – jednoznacznie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wykładni art. 59a ust. 2 lit. b ustawy – Prawo budowlane, poprzez ustalenie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w tej normie prawnej, a następnie przyporządkowanie stanu faktycznego w sprawie – wymagała również kwestia następująca: czy zmiana stężenia konstrukcji tarasów stanowi "wykonanie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego".

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, któremu sprawa została przekazana podkreślił w uzasadnieniu wyroku wskazaną przez sąd kasacyjny konieczność dokonania przez organ nadzoru budowlanego ponownej prawnej kwalifikacji ustalonego stanu faktycznego.

Zdaniem Sądu w składzie obecnie orzekającym w sprawie (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podejmując zaskarżone postanowienie zastosował się do wskazań zawartych w prawomocnych wyrokach sądów obu instancji i wyjaśnił zasadność nałożenia na inwestorów kary z tytułu nieprawidłowości w realizacji przedmiotowej inwestycji w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia sporządzonym w sposób szczególnie staranny, wyczerpujący i profesjonalny (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał podstawy stwierdzenia nieprawidłowości, odwołując się do ustaleń dokonanych podczas obowiązkowej kontroli, następnie wyjaśnił znaczenie praktyczne pojęcia elementy nośne układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego i pojęcie stężenia. Odniósł te rozważania do stanu faktycznego stwierdzonego w rozpoznawanej sprawie. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania przedstawionej w tym zakresie przez organ orzekający analizy. Podzielił też przyjęte przy orzekaniu w sprawie stanowisko dotyczące zasad i przesłanek wymierzania kary za nieprawidłowości, o których mowa w art. 59a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, które można kwalifikować – uwzględniając nomenklaturę ustawową – jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego (lub innych warunków pozwolenia na budowę).

Akceptując w całości argumentację organu odwoławczego we wskazanym powyżej zakresie i przyjmując ją za własną, Sąd uznał za zbędne ponowne przedstawianie jej w tym miejscu uzasadnienia.

W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.