Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 886/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 125 pkt 3, art. 126 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 125, art. 126
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Referent - stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję [A] w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. B. S. zwrócił się do Starosty Powiatowego w K. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawu rybnego na działkach nr "A" i "B" w D.. Do wniosku dołączył m. in. operat wodno-prawny. W operacie tym podano, że celem korzystania z wód jest budowa stawu rybnego zagłębionego w gruncie. Powierzchnia lustra wody będzie wynosić 5,19 ha a głębokość stawu 2,5 m. Staw nie będzie miał zasilania z wód powierzchniowych, albowiem w pobliżu nie ma cieków. Po wykopaniu stawu zagłębionego wypełni się on samodzielnie wodą gruntową. Ze względu na charakter stawu nie przewiduje się ani poboru wody, ani jej zrzutu. Straty powodowane parowaniem wody będą uzupełniane opadami. Nie będzie strat na groblach i doprowadzalniku, albowiem nie projektuje się ani grobli, ani odprowadzalnika. Nie projektuje się także ujęcia wody. Wokół stawu przewidziano groble o wysokości 1 m i szerokości korony 1 m, wykonane z humusu zdjętego z czaszy stawu. Grobla zostanie usypana z materiału zebranego ze stawu. Nie przewidziano budowy rowów opaskowych, albowiem nie nastąpi piętrzenie wody w stawach. Do stawu zaprojektowano wjazd od strony drogi, umożliwiający wykonanie stawu i ewentualne prace remontowe oraz odłów ryb. Nie przewidziano w operacie innych budowli stawowych. W północno-wschodniej części obiektu pozostawiono miejsce na część gospodarczą o pow. ok. 6 arów, zgodnie decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W stawie zaprojektowano produkcję ryby towarowej w ilości 1000 kg/ha i kroczka w ilości 800 kg/ha, co nie kwalifikuje stawu do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska w rozumieniu przepisów rozporządzenia RM z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573).

Organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez podanie powierzchni zabudowy stawu, przedstawienia planu urządzenia wodnego na mapie sytuacyjno – wysokościowej terenu z oznaczeniem działek "A" i "B" oraz określenia ilości i sposobu zagospodarowania materiałów pozyskanych w wyniku przeprowadzonych prac ziemnych. W odpowiedzi strona nadesłała żądany plan oraz podała, że powierzchnia zabudowy stawu wyniesie 5,88 ha. Przewidywana ilość materiałów pozyskanych w wyniku prac ziemnych wyniesie 14.700 m3. Materiał ten stanowi odpad, który zostanie zagospodarowany w ten sposób, że z części zostaną usypane wały a pozostałą część usunie firma specjalistyczna.

Organ podał informację o wszczęciu postępowania do wiadomości publicznej oraz zawiadomił strony pisemnie i wezwał na rozprawę wodnoprawną w dniu [...] r. W toku rozprawy poinformowano stronę, że na działce nr "A" rozpoznano i zatwierdzono złoże kopaliny, której wydobywanie jest możliwe wyłącznie poprzez koncesjonowaną działalność gospodarczą.

W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] r. potwierdzające, że pod numerem [...] została wpisana działalność prowadzona przez przedsiębiorcę B. S., której przedmiotem jest m. in. wydobywanie [...]. Znajduje się także koncesja nr [...] z [...] r. udzielona przez Starostę K. dla B. S. prowadzącego działalność gospodarczą, na rozpoznanie złoża kopaliny pospolitej – kruszywa naturalnego na terenie działki nr "A" w D., obejmująca rozpoznanie złoża przez wykonanie robót geologicznych na podstawie projektu i opracowanie wyników tych robót w postaci dokumentacji geologicznej. Do akt dołączono także zawiadomienie z [...] r. o przyjęciu bez zastrzeżeń złożonej w dniu [...] r. przez B. S. dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "a" w kat. [...] w miejscowości D., zawierającej ustalenie zasobów geologicznych w ilości: [...].

Decyzją z [...] r. Starosta K. odmówił wnioskodawcy wydania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawu rybnego kopanego, niespuszczanego o pow. 5,88 ha, zasilanego wodami gruntowymi z tego powodu, że projektowany sposób wykonania urządzenia wodnego nie spełnia wymagań ochrony środowiska w zakresie gospodarowania złożem kopaliny rozpoznanym i zatwierdzonym na działce objętej wnioskiem. W podstawie prawnej podano art. 122 ust. 1 pkt 3 i art. 126 pkt 1 w związku z art. 125 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.). W uzasadnieniu natomiast stwierdzono, że zgodnie z poczynionymi ustaleniami, na działce nr "A" istnieje udokumentowane złoże kruszywa naturalnego, spełniające pod względem ilościowym i jakościowym obowiązujące kryteria bilansowości. Zgodnie z art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska, złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu zasobami i kompleksowym wykorzystaniu kopalin, szczegółowe zasady gospodarowania złożem i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska, określa prawo geologiczne i górnicze. Przepisy art. 15 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., nr 221, poz. 1947 ze zm.) przewidują, że działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż wymaga koncesji a wydobywanie kopalin inaczej niż w formie koncesjonowanej działalności gospodarczej jest zabronione. Zwrócono także uwagę, że podstawowym warunkiem przydatności stawów do hodowli ryb jest spuszczalność wody i możliwość całkowitego osuszenia dna w celu wykonania zabiegów sanitarnych. Spuszczenie wody jest zaś możliwe tylko wtedy, gdy zwierciadło wody gruntowej znajduje się poniżej dna stawu. Nie jest wskazana budowa stawów na piaskach i żwirach ze względu na silną filtrację i niską wydajność stawów. Podstawową zasadą budowy stawów jest nie ich kopanie, lecz sypanie grobli wokół wybranego wcześniej terenu. Złoża kruszywa cechują się znaczną przepuszczalnością, co uniemożliwia utrzymanie lustra wody na wymaganym poziomie i okresowe osuszenie. Po eksploatacji kruszywa zawodnione wyrobisko można zarybić, ale nie będzie to zbiornik nadający się do hodowli ryb i nie przyniesie efektów ekonomicznych. Wobec powyższego uznano brak podstaw do wydania pozwolenia wodnoprawnego ze wglądu na nie spełnienie wymogów ochrony środowiska.

We wniesionym odwołaniu pełnomocnik wnioskodawcy zarzucił, że uzasadnienie faktyczne decyzji jest ogólnikowe. Organ zrelacjonował przebieg postępowania bez wskazania, jakie fakty i na jakiej podstawie uznał za udowodnione, nie przyporządkował ustaleń do konkretnych środków dowodowych. Uzasadnienie decyzji nie odpowiada z tego powodu art. 107 § 3 k.p.a. co prowadzi do naruszenia zasad ogólnych z art. 7 i 11 k.p.a. Podobnie oceniono, że uzasadnienie prawne nie jest właściwe, albowiem ogranicza się do podania przepisów, bez ich wykładni i odniesienia do poczynionych ustaleń faktycznych. Przepis art. 84 ust. 3 prawa ochrony środowiska nie zawiera treści podanej przez Starostę, powołanie się na przepis w nieobowiązującym brzmieniu narusza art. 7 i 11 k.p.a, nadto powołanie się na nieistniejące przepisy podważa prawidłowość zastosowania art. 126 pkt 1 i 125 pkt 3 ustawy prawo wodne. Zarzucono także w odwołaniu wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Starosta mógłby odmówić pozwolenia tylko wskazując, jaki konkretny przepis p.o.ś. został naruszony. Przepisu takiego jednak nie wskazał. Na odmowę wydania pozwolenia nie może mieć nadto wpływu kwestia ekonomicznej opłacalności przedsięwzięcia, nie stanowi ta okoliczność przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Za niezrozumiałe uznano także powołanie się na przepisy prawa geologicznego i górniczego. Wnioskodawca nie prowadzi i nie zamierza prowadzić działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu kopaliny ze złoża, nie może zatem znaleźć zastosowania przepis art. 15 ust. 1 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego. Uzyskanie przy okazji budowy stawu odpadu w postaci żwiru nie daje podstaw do uznania, że wnioskodawca prowadzi działalność w zakresie wydobywania kopalin.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyrażono przekonanie, że zarzuty odwołania nie są uzasadnione. Starosta podał fakty i dowody na jakich się oparł. Na działce objętej wnioskiem istnieje rozpoznane złoże kruszywa, co potwierdzają: koncesja z [...] r. oraz zawiadomienie z [...] r. o przyjęciu dokumentacji. Zgodnie z art. 125 i 126 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami i kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących a eksploatację kopaliny prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony i przy zapewnieniu racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopaliny. Z zasadą tą stoi w sprzeczności oświadczenie wnioskodawcy, że materiał pozyskany z prac ziemnych stanowi odpad, który zostanie usunięty przez firmę specjalistyczną a jedynie część zostanie wykorzystana do usypania wałów. Zwrócono też uwagę, że organ I instancji prawidłowo powołał treść przepisu art. 81 ust. 3 ustawy prawo ochrony środowiska, a jedynie wadliwie podał jego numer (84), co nie ma znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 81 ust. 3 ustawy, szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny określają przepisy ustawy prawo geologiczne i górnicze, zaś art. 15 ust. 4 tego prawa zabrania wydobywania kopalin inaczej niż jako koncesjonowana działalność gospodarcza. Organ odwoławczy nie zgodził się także z tezą, że wnioskodawca nie będzie prowadził działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu kopalin, przeczy temu w opinii organu treść wpisu do ewidencji działalności gospodarczej oraz treść decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy R. z [...] r., zgodnie z którą realizacja stawu będzie wymagała wydobycia materiałów zalegających pod próchniczą warstwą ziemi. Wobec powyższego projektowany sposób korzystania z wody nie spełnia wymagań ochrony środowiska, polegających na ochronie złoża kopalin poprzez racjonalne gospodarowanie i kompleksowe wykorzystanie.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 126 pkt 1 w związku z art. 125 pkt 3 prawa wodnego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia, że projektowany sposób korzystania z wody narusza przepisy ustawy prawo ochrony środowiska i ustawy prawo geologiczne i górnicze. W uzasadnieniu podtrzymano zarzut odwołania, że organ nie wskazał konkretnego przepisu, którego naruszenie przez wnioskodawcę uzasadnia zastosowanie art. 126 pkt 1 prawa wodnego. Zacytowano przepisy art. 125 i 126 prawa wodnego oraz art. 125 i 126 prawa ochrony środowiska. Wskazano, że przepisy tej ostatniej ustawy w zakresie ochrony kopalin zawierają normy ogólne, konkretyzowane w ustawie prawo geologiczne i górnicze. Podkreślono, że prawo geologiczne i górnicze nie wymaga koncesji, jeśli wydobywanie kopaliny nie jest prowadzone w ramach działalności gospodarczej, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. W sprawie nie może zatem dojść do naruszenia prawa geologicznego i górniczego w związku z wykonywaniem przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego, nie znajduje zatem w sprawie zastosowania art. 125 pkt 3 w związku z art. 126 pkt 1 prawa wodnego. Budowa stawu będzie odbywała się poza prowadzoną działalnością gospodarczą, wobec czego bez znaczenia jest fakt wpisania skarżącego do ewidencji działalności gospodarczej z wyszczególnieniem wydobywania żwiru i piasku. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącego podał, że nie prowadził on nigdy działalności w zakresie eksploatacji kopalin a obecnie przedmiot taki nie jest ujawniony w wypisie z ewidencji działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że projektowany sposób korzystania z wody nie spełnia wymagań ochrony środowiska polegających na ochronie złoża kopalin poprzez racjonalne gospodarowanie i kompleksowe wykorzystanie, albowiem zgodnie z oświadczeniem inwestora materiał pozyskany przy budowie stawu stanowi odpad w ilości 147 000 m3. Ta ilość metrów odpowiada wielkości rozpoznanego złoża kruszywa naturalnego, wykazanej w dokumentacji geologicznej (1 m3 [...] to ok. 1,8 tony, a złoże ma wielość 282 648,26 ton).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

W sprawie jest okolicznością bezsporną, że na jednej z działek objętych wnioskiem skarżącego, oznaczonej nr "A", znajduje się złoże kopaliny – kruszywa naturalnego. Na podstawie koncesji na rozpoznanie złoża kopaliny doszło do wykonania robot geologicznych, dokumentacja z tych robót została przyjęta przez organ koncesyjny [...] r. Złoże to zawiera kopalinę pospolitą, która stanowi część składową nieruchomości i z tego względu jego własność należy do właściciela gruntu. Nie zmienia to faktu, że stanowi ono złoże kopaliny w rozumieniu ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., nr 228, poz. 1947 ze zm.), która w art. 6 pkt 1 definiuje złoże kopaliny jako naturalne nagromadzenie m. in. minerałów i skał oraz innych substancji stałych, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą. Należy przy tym zwrócić uwagę skarżącego, że art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz ustawy o odpadach (Dz. U. nr 90, poz. 758) z dniem 1 lipca 2005 r. zmienił uprzednio istniejącą regulację w ten sposób, że dodano do art. 15 prawa geologicznego i górniczego przepis ust. 4, przewidujący zakaz wydobywania kopalin inaczej niż w formie koncesjonowanej działalności gospodarczej. Okoliczność, że skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej w zakresie wydobycia kopalin i nie zamierza wydobywać kopaliny w rozumieniu prawa geologicznego i górniczego, nie ma jednak znaczenia w przekonaniu Sądu dla niniejszej sprawy. Kwestią zasadniczą nie jest bowiem dopuszczalność i legalność wydobywania przez skarżącego kopaliny, ale dopuszczalność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie obiektów określonych jako "stawy rybne" i będących urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 9 pkt 19 lit. c prawa wodnego.

Podstawę udzielonej odmowy stanowiły co do zasady przepisy art. 126 pkt 1 i art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne. Przepisy te przewidują, że odmawia się wydania pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody nie spełnia wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury oraz wynikających z przepisów odrębnych. W niniejszej sprawie przewidywany sposób korzystania z wody to wykonanie urządzeń wodnych określonego rodzaju. Przepis art. 125 prawa wodnego, do którego odsyła art. 126 pkt 1, ma charakter blankietowy. Przewiduje obowiązek honorowania w udzielanym pozwoleniu standardów wyznaczanych przez inne, bliżej nie określone przepisy. Taka blankietowa formuła, znana technice legislacyjnej, nie stanowi przeszkody w stosowaniu przepisu, wymaga jedynie uwzględnienia stanu prawnego regulującego wskazane kwestie. W odniesieniu do wymagań ochrony środowiska w pierwszej kolejności znajdują zastosowanie przepisy, których przedmiotem jest ochrona środowiska, w tym ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.), której przedmiotem, zgodnie z art. 1, jest określenie zasad ochrony środowiska. Ustawa ta w Tytule II Dziale VII reguluje podstawowe zasady ochrony kopalin. Wagi tej regulacji nie obniża fakt, że szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy prawa geologicznego i górniczego (art. 81 ust. 3 ustawy). Przepisy art. 125 i 126 prawa ochrony środowiska zawierają podstawowe zasady ochrony takich elementów środowiska, jak kopaliny. Złoża kopalin, ze względu na swój ograniczony i nieodnawialny charakter, podlegają ochronie, która koncentruje się na kwestii ich racjonalnego i kompleksowego wykorzystania. Wartości te zostały wyeksponowane zarówno w art. 125 ustawy dotyczącym bezpośrednio ochrony złóż, jak i w art. 126, dotyczącym zarówno ochrony złóż, jak i pozostałych elementów środowiska, na które eksploatacja kopalin oddziałuje.

Mając na względzie ustawową definicję złoża kopaliny, jako naturalnego nagromadzenia elementów, których wydobycie może przynieść korzyść gospodarczą oraz ustawowy obowiązek ekonomicznego wykorzystywania takich elementów środowiska jak złoża kopalin, trzeba stwierdzić, że materiały wydobyte z takiego złoża nie mogą zostać zakwalifikowane jako odpad w rozumieniu ustawy z 27 kwietnia 2010 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., nr 185, poz. 1243). W szczególności nie stanowią one mas ziemnych lub skalnych, o jakich mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Znajduje ona zastosowanie do mas ziemnych i skalnych, jeżeli są usuwane w związku z realizacją inwestycji lub prowadzeniem eksploatacji kopalin. Jako tego rodzaju masy nie mogą zatem być zakwalifikowane same kopaliny zalegające w rozpoznanym złożu.

Fakt rozpoznania złoża kopaliny na działce skarżącego, nota bene na skutek jego własnych działań, w przekonaniu Sądu wprowadza określony reżim ochronny, polegający na konieczności właściwego zagospodarowania kopaliny. Oczywiście skarżący jako jej właściciel nie ma obowiązku kopaliny wydobywać. Jeśli jednak planuje innego rodzaju wykorzystanie gruntu, jak wykopanie w nim stawów, to zobowiązany jest w przygotowanym operacie przewidzieć zgodne z prawem uprzednie zagospodarowanie złoża kopaliny. Jak wyżej wskazano, traktowanie jej jako odpadu nie jest uzasadnione i dopuszczalne, stanowi próbę obejścia szczególnego reżimu, jakiemu podlegają złoża kopalin i skutkuje jego zmarnotrawieniem. Organy udzielające pozwolenia wodnoprawnego są zobligowane do kontroli, czy planowane korzystanie z wody nie narusza wymagań ochrony środowiska i zasadnie w przekonaniu Sądu odmówiły w rozpoznawanym przypadku udzielenia pozwolenia na wykonanie opisanych w operacie robót, skoro ich skutkiem miało być niezgodne z zasadami ochrony złóż kopalin usunięcie zalegającego pod powierzchnią gruntu złoża kopaliny pospolitej jako odpadu.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.