Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 498/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2, art. 8 ust. 1, art. 31 ust. 1, art. 36 ust. 2, art. 37 ust. 4, 6 i 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1341
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
article: § 2 pkt 2) lit b)
journal: Dz.U. 2015 poz 351
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności  bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 25, art. 72 ust. 3
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 2 ust. 2 lit. c
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 4 ust. 2
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi I.S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Agencja) z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], którą, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez I.S. (dalej: wnioskodawca/Skarżący), utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji w [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 rok.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskodawca za pomocą aplikacji eWniosekPlus, złożył w dniu 25 maja 2020 r. wniosek o przyznanie płatności na 2020 rok, w tym jednolitej płatności obszarowej, płatności redystrybucyjnej, oraz płatności za zazielenienie. Do płatności zadeklarował:

- działkę rolną A o powierzchni 0,48 ha położoną na działce ew. nr [...],

- działkę rolną B o powierzchni 0,19 ha położoną na działce ew. nr [...],

- działkę rolną C o powierzchni 1,34 ha położoną na działce ew. nr [...],

- działkę rolną D o powierzchni 1,26 ha położoną na działce ew. nr [...],

- działkę rolną E o powierzchni 1,30 ha położoną na działce ew. nr [...].

Zadeklarowane przez wnioskodawcę działki rolne zostały poddane kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO, która obejmowała pomiar powierzchni użytkowanej w celu rolniczym na zdjęciach lotniczych oraz wizytację terenową, która odbyła się w dniach 13 sierpnia i 9 września 2020 roku. W wyniku tej kontroli został sporządzony raport w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...]. Powyższy protokół został doręczony stronie w dniu 17 grudnia 2020 r., która nie z prawa do wniesienia zastrzeżeń.

Organ I instancji ustalił, że powierzchnia uprawniona do przyznania płatności jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana we wniosku. Stwierdzono kod nieprawidłowości DR 14 (na całej działce stwierdzono brak przeprowadzenia w bieżącym sezonie wegetacyjnym) na działkach rolnych: A, B, E - co spowodowało wykluczenie całych powierzchni tych działek tj. łącznie 1,97 ha oraz stwierdzono kod nieprawidłowości DR13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej) na działce rolnej D - co spowodowało wykluczenie 0,09 ha.

W następstwie powyższych ustaleń decyzją z dnia [...] lutego 2021 roku nr [...] organ I instancji:

- odmówił wnioskodawcy przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz nałożył sankcję w wysokości 280,60 zł,

- odmówił przyznania płatności redystrybucyjnej oraz nałożył sankcję w wysokości 105,57 zł, oraz

- przyznał płatność za zazieleniania w wysokości 812,86 zł.

W odwołaniu wnioskodawca nie zgodził się z wynikami kontroli na miejscu przeprowadzonej przez Spółkę [...] z L. w dniu 9 września 2020 r. uważając ja za bezprawną, gdyż została przeprowadzona przez jedną osobę bez jego udziału. Protokół został mu przesłany dopiero w grudniu, w którym wymienione są już trzy nazwiska. Odwołujący zwrócił ponadto uwagę na deszcze jakie nawiedziły Podkarpacie od maja do sierpnia 2020 r., dlatego uważa, że działki [...] i [...] nie mogły byś wykoszone ponieważ są to tereny podmokłe jak również działki [...] (sad), [...] (tereny bagienne). Ponadto zaznaczył, że powierzchnie zgłoszoną do płatności "nie wziął z sufitu", lecz ze strony internetowej Agencji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na wstępie organ przedstawił i omówił przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie dotyczącej płatności bezpośrednich, a w szczególności przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t.: Dz. U. 2020. poz. 1341 zm., dalej ustawa o płatnościach bezpośrednich) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 608, z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1307/2013). Warunki tych płatności określa art. art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, zgodnie z którym jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami", będącej posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha i nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48 z późn. zm., dalej: rozporządzenie delegowane nr 640/2014), określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Powołując się na regulacje rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarzadzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549, z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1306/2014), organ odwoławczy podkreślił, że państwa członkowskie, są zobowiązane ustanowić skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii i za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy, uzupełniane o kontrole na miejscu (art. art. 74 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 58 ust. 2). Organ wskazał, że zgodnie z art. 74 ust. 3 w/w rozporządzenia państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji (metoda foto) i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu. Wyjaśnił, że metoda FOTO polega na wykonaniu fotointerpretacji obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych kontrolowanego wniosku w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni, przeprowadzeniu fizycznie inspekcji terenowych na wszystkich działkach rolnych, których fotointerpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji w sposób zadowalający właściwe organy. Podkreślił organ, że kontrola na miejscu w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy została przeprowadzona metodą FOTO, co oznacza, iż najpierw przeprowadzono fotointerpretację wszystkich deklarowanych w zakresie wniosku o przyznanie płatności na 2020 rok działek w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni działek, a następnie przeprowadzono inspekcję terenową w przypadku wszystkich deklarowanych działek rolnych. Inspektorzy terenowi sporządzili protokół, a wyniki przeprowadzonej kontroli terenowej potwierdzili dokumentacją fotograficzną dotyczącą przedmiotowych działek.

Organ odwoławczy weryfikując przedmiotowy wniosek, bazował na dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, a szczególnie danych pokontrolnych z kontroli na miejscu - oględzin działek referencyjnych, których celem jest stwierdzenie stanu faktycznego na dzień przeprowadzenia kontroli i porównanie z deklaracją producenta rolnego na dany rok wnioskowania o przyznanie pomocy finansowej. Potwierdził słuszność przypisania nieprawidłowości przez organ I instancji odnośnie powierzchni użytkowanej podkreślając, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż pomiary zostały wykonane w sposób nieprawidłowy lub nierzetelny. Jego zdaniem kompleksowa analiza poszczególnych elementów dokumentacji pokontrolnej prowadzi do wniosku, że przedmiotowy materiał jest spójny, tzn. że stan działki ukazany na fotografiach (uwzględniając miejsca z których wykonano zdjęcia, zaznaczone na załącznikach graficznych) koreluje do obrazu uwidocznionego na ortofotomapie. Ponadto zaznaczył, że weryfikacja działek w ramach oględzin działek referencyjnych w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została w oparciu o jego wskazania w materiale graficznym dołączonym do wniosku o przyznanie płatności, zaś czynności kontrolne na działkach rolnych przeprowadzone zostały homologowanym urządzeniem do stosowania w trakcie realizacji pomiarów powierzchni działek rolnych przez upoważnionych inspektorów terenowych.

Stwierdził więc organ na podstawie w/w danych organ odwoławczy ustalił:

- w przypadku działki rolnej A (działka ew. nr [...]) na całym jej obszarze brak jest przeprowadzenia w bieżącym sezonie wegetacyjnym, zabiegów przeciwdziałających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów; teren zadeklarowany to przydomowy sad, inspektorzy stwierdzili na całej jego powierzchni przerośniętą trawę z przewagą chwastów, pokrzyw i krzaków - co udokumentowane zostało na fotografiach od nr N2-081 do nr N2-098 (wykonane w dniu 13.08.2020 r.),

- w przypadku działki rolnej B (działka ew. nr [...]) na całym na działce brak jest przeprowadzenia w bieżącym sezonie wegetacyjnym zabiegów przeciwdziałających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów; inspektorzy stwierdzili niewykoszoną trawę z przewagą różnorodnych chwastów, co udokumentowane zostało na fotografiach od nr N2-007 do nr N2-0102 (wykonane w dniu 13.08.2020r.),

- w przypadku działki rolnej E (działka ew. nr [...]) na całym obszarze działki brak jest przeprowadzenia w bieżącym sezonie wegetacyjnym zabiegów przeciwdziałających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów; inspektorzy stwierdzili niewykoszoną łąkę, co udokumentowane zostało na fotografiach od nr N2-119 do nr N2-0128,

- w przypadku działki rolnej D (działka ew. nr [...] o powierzchni deklarowanej wynoszącej 1,26 ha) na powierzchni 0,09 ha działka nie jest użytkowana rolniczo, stwierdzono przerośniętą zachwaszczoną trawę, zakrzaczenia i zadrzewienia co udokumentowane zostało na fotografiach od nr 07-067 do nr 07-073 od nr 07-075 do nr -07-077 (wykonane w dniu 9.09.2020r.) i od nr NI1-960 do nr N1-964, od nr N2-003 do nr N2-006 (wykonane w dniu 13.08.2020r.)

Organ odwoławczy podkreślił, że do raportu dołączone zostały w/w zdjęcia oraz szkice wszystkich kontrolowanych działek rolnych z zaznaczonymi miejscami, w których zostały wykonane pojedyncze zdjęcia ze wskazaniem kierunku ich wykonywania.

Wobec tych ustaleń organ odwoławczy potwierdził słuszność wykluczenia przez organ I instancji całych działek rolnych: A o pow. 0,48 ha, B opow. 0,19 ha, E o pow. 1,30 ha oraz części działki rolnej D o powierzchni 0,09 ha. Podzielił także stanowisko co do wyliczeń należnych płatności oraz kar administracyjnych .

Wskazał więc, że po wykluczeniu powierzchni 2,06 ha łączna powierzchnia działek w gospodarstwie wnioskodawcy kwalifikująca się do przyznania jednolitej płatności obszarowej wyniosła 2,51 ha (4,57 ha pow. deklarowana - 2,06 ha pow. wykluczona). W związku z przedeklarowaniem powierzchni o 82,07 %, zastosowanie znalazł art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014, zgodnie z którym jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Dodatkowo kara administracyjna nie może przekroczyć 100% kwot wyliczonych w oparciu o obszar zgłoszony. Jako że ustalona wysokość kary administracyjnej przewyższa należną płatność o 280,60 zł, a kara nie może przekroczyć 100% kwot wyliczonych w oparciu o obszar, trafnie według organu odmówiono przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz nałożono karę administracyjną w wysokości 280,60 zł stanowiącą różnicę pomiędzy karą administracyjną w pełnej wysokości a należną płatnością. Podobnie w przypadku płatności redystrybucyjnej (płatność dodatkowa) wysokość kary administracyjnej przewyższa należną płatność o 105,57 zł, odmówiono przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz nałożono karę administracyjną w wysokości 105,57 zł stanowiącej różnicę pomiędzy karą administracyjną w pełnej wysokości a należną płatnością. Natomiast kwota płatności z tytułu zazielenienia przyznawanej do obszaru zatwierdzonego, wyniosła 812,86 zł.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego co do prawidłowości przeprowadzenia kontroli na miejscu organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO, która obejmowała pomiar powierzchni użytkowanej w celu rolniczym na zdjęciach lotniczych oraz wizytację terenową, która odbyła się w dniach 13 sierpnia i 9 września 2020 roku, z której sporządzony został raport nr [...]. Do wnioskodawcy w dniu 16 grudnia 2020 r. wysłana została kopia raportu z kontroli zawierająca kody nieprawidłowości i ich wyjaśnienia, a wnioskodawca nie składał zastrzeżeń.

Podkreślił organ, że raport z czynności kontrolnych jest dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.) i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, w tym w zakresie informacji o błędach stwierdzonych w trakcie kontroli, w ramach poszczególnych działek rolnych. Zdaniem organu odwoławczego zastany na dzień 13 sierpnia i 9 września 2020 roku stan spornych działek udokumentowany na fotografiach jednoznacznie wskazuje, iż w bieżącym okresie wegetacyjnym nie zostały przeprowadzone zabiegi agrotechniczne przeciwdziałające występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów.

W odniesieniu do zarzutu odwołującego się, że kontrola na miejscu jest bezprawna bo wykonana bez jego udziału wskazał organ, że o kontroli w ramach kwalifikowalności powierzchni rolnik nie musi być informowany gdyż jego udział w kontroli nie jest konieczny - jej celem jest stwierdzenie użytkowania rolniczego i ustalenie powierzchni działek rolnych (tym samym potwierdzenie deklaracji rolnika zawartej we wniosku). Wskazał, że czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 25 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności jest ustalana corocznie na podstawie dostępnego materiału sprawy a rolnik w ramach składanego wniosku powinien każdorazowo sprawdzić, czy wszystkie działki zgłaszane w ubiegłym roku (lub kilka lat wcześniej) będą przez niego uprawiane, czy ich stan się nie zmienił - co miało miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do działki rolnej D położonej na działce ewidencyjnej nr [...]. Złożenie wniosku o przyznanie dopłat jest oświadczeniem woli i wiedzy osoby ubiegającej się o pomoc finansową, gdyż wnioskodawca podejmuje suwerenną decyzję, o zakresie w jakim ubiega się o wsparcie finansowe oraz składa oświadczenie, co do stanu faktycznego pod rygorem odpowiedzialności karnej.

Zaznaczył także organ, że postępowanie w sprawie przyznania płatności prowadzone było na wniosek odwołującego, który złożył oświadczenie m.in. że znane mu są zasady przyznania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Zobowiązał się także do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności i o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Jeśli zatem w jego w gospodarstwie wystąpiły przyczyny naturalne bądź przypadki siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, w myśl których dla płatności nie stosuje się kar administracyjnych to w rozumieniu art. 4 ust. 2 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014, to właśnie rolnik powinien je zgłosić wraz z odpowiednią dokumentacją wymaganą przez właściwy organ na piśmie w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. W przedmiotowej sprawie strona ani nie przedstawiła dowodów potwierdzających wystąpienie przyczyn naturalnych, siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności (podtopienia spowodowane długotrwałymi deszczami), ani nie poinformowała Kierownika Biura Powiatowego Agencji w [...] w wyżej wskazanym terminie piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności o okolicznościach, które spowodowały, że nie mógł wykonać zabiegów agrotechnicznych w obowiązującym terminie. Zgodnie § 2 rozporządzenia z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu ( Dz. U. z 2015 r., poz. 351 z późn. zm.) grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich.

W osobiście sporządzonej skardze do tut Sądu na opisaną wyżej decyzję Dyrektora [...]OR Agencji w [...] I.S. podniósł te same argumenty co w odwołaniu. Zaznaczył, że z powodu deszczy nieutwardzone drogi do pól były nieprzejezdne, w związku z czym wykonanie zabiegów na działkach ewidencyjnych [...], [...], [...] stało się możliwe dopiero po 10 września 2020 r.. Podniósł także, że protokół z czynności z dnia 9 września 2020 r. otrzymał dopiero w grudniu 2020 r., a protokołu z czynności w sierpniu 2020r. nie otrzymał wcale.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawarta uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a..

W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli przedmiotowej skargi w przedstawionych wyżej granicach Sąd doszedł do wniosku, że nie jest ona uzasadniona, bowiem skarżona decyzja została wydana w postępowaniu wolnym od istotnych naruszeń prawa procesowego oraz w oparciu o prawidłowo interpretowane i zastosowane przepisy prawa materialnego.

W niniejszej sprawie dotyczącej 2020 r. zostały wykorzystane wyniki przeprowadzonej w okresie sierpień-wrzesień 2020 r. kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO. Kontrola metodą teledetekcji (zwanej w skrócie FOTO) polega na zrealizowaniu czynności kontrolnych wobec wszystkich działek rolnych wchodzących w skład danego gospodarstwa beneficjenta. Wzmiankowane czynności kontrole polegają na pomiarze powierzchni działek rolnych w oparciu o ortofotomapę oraz na przeprowadzeniu obowiązkowego wywiadu terenowego każdej wymienionej we wniosku działki rolnej. W trakcie takiego wywiadu – kontroli na miejscu, sprawdza się rodzaje upraw, jakie występują na kontrolowanych działkach rolnych, a w razie konieczności, gdy nie można zmierzyć granic działek na ortofotomapie przeprowadzane są pomiary granic działek. Z tych czynności sporządzana jest obowiązkowo dokumentacja pokontrolna w tym fotograficzna, utrwalająca zastany stan działek.

Ze względu na to, że organy Agencji na mocy przedstawionych wyżej regulacji unijnych są zobowiązane przeprowadzić kontrolę minimum 5% wniosków, realizacja kontroli teledetekcyjnych zlecana jest firmom zewnętrznym wyłanianym w prowadzonych przez Agencję corocznych postępowaniach przetargowych. Do takich działań Agencja jest umocowana ustawą, bowiem przepis art. 36 ust 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, przewidując wyjątek, że to organy Agencji przeprowadzają kontrole, stanowi, że Prezes Agencji może powierzyć przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ust. 1, jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, określonymi na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 1. Jednostki te, realizujące kontrole muszą wszak spełniać określone wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015, poz. 374). Kontrolujący działają w oparciu o obowiązujące przepisy prawa określające procedury działania oraz wewnętrzne instrukcje przeprowadzania kontroli. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że skarżący poza kwestionowaniem ustaleń poczynionych przez kontrolujących dokonanych jego zdaniem wskutek złamania procedur w powyższym zakresie nie wskazał ani tym bardziej nie wykazał, jakie konkretnie uchybienia zostały popełnione.

Tym samym nie sposób zdezawuować wartości dowodowej raportu z kontroli na miejscu, tylko z tego powodu, że przeprowadziła ją firma zewnętrzna, a skarżący nie zgadza się z jej wynikami. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w tego rodzaju sprawach dotyczących kwalifikowalności działek zadeklarowanych do płatności pomocowych, pierwszorzędne znaczenie przydać należy takiemu właśnie dowodowi. Taki dowód najpełniej odzwierciedla zakres i sposób użytkowania deklarowanych działek.

Odnośnie argumentu skarżącego tyczącego nie zapowiedzenia kontroli na miejscu w 2016 r. przez organy Agencji wskazać należy na treść art. 25 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L2014.227.69, dalej: rozporządzenie wykonawcze nr 809/2014), zgodnie z którym, kontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane, pod warunkiem że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością. Z kolei zgodnie z art. 37 ust 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 25 w/w rozporządzenia nr 809/2014.

Z powyższych przepisów wynika brak obowiązku powiadamiania beneficjenta o kontroli, a nawet, co do zasady, kontrole na miejscu nie powinny być zapowiadane. Zawiadomienie beneficjenta o kontroli jest wykonywane wtedy, gdy jego obecność jest niezbędna do przeprowadzenia kontroli. Przyznać należy rację organowi odwoławczemu, że takiej potrzeby nie ma w przypadku kontroli kwalifikowalności powierzchni gruntów. Zakres tej kontroli nie powoduje konieczności wizyty w siedzibie gospodarstwa, np. w celu weryfikacji dokumentacji lub wymogów, ewentualnie realizacji innych czynności wymagających obecności rolnika.

W końcu zauważyć należy, że niezależnie od tego, a nawet od wyniku kontroli, z czynności na miejscu sporządza się raport, w stosunku do którego rolnik może wnieść zastrzeżenia (art. 37 ust 6 i 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Taki też został sporządzany w niniejszej sprawie, a skarżący w zakreślonym mu terminie nie wnosił zastrzeżeń ani do co do jego treści merytorycznej ani też formalnej, które podnosi na obecnym etapie.

Nie można przyznać racji skarżącemu, że raport z czynności kontrolnych został sporządzony z naruszeniem obowiązujących terminów, choć nie precyzuje skarżący ani jakie to terminy i w jakich przepisach zostało to uregulowane. Wskazać należy skarżącemu, że zgodnie art. 72 ust 3 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014 beneficjent otrzymuje informacje o wszelkich stwierdzonych niezgodnościach w terminie trzech miesięcy od dnia przeprowadzenia kontroli na miejscu. W niniejszej sprawie czynności kontrolne były przeprowadzane w różnych dniach m.in. 13 sierpnia 2021 r. oraz 9 września 2020 r.. Jak już wskazano, przybliżając mechanizm kontroli metodą teledetekcji (FOTO) obejmuje ona nie tylko wizytację gospodarstwa rolnika, ale także pomiar powierzchni działek rolnych w oparciu o dane w systemie LPIS. Jest oczywiste, że poszczególne czynności mogą być podejmowane przez różne osoby, które uczestniczą w kontroli, więc zrozumiałe jest, że skarżący mógł mieć kontakt tylko z jedną z tych osób kontrolujących. Nie można przyjmować, jak tego chce skarżący, że zakończenie kontroli nastąpiło czy to w dniu 13 sierpnia 2020 r. czy też 9 września 2020 r., bo to dni, w których przeprowadzone zostały czynności w terenie, a nie dzień zakończenia kontroli. Ten wynika z zapisów raportu nr [...] gdzie widnieje data 17 września 2020 r. (strona 1, sekcja IX, poz. 3). Skarżący twierdzi, że raport otrzymał dopiero w grudniu (ekspediowany w dniu 16 grudnia 2020 r.), co oznacza, że otrzymał on informację o nieprawidłowościach (kopię raportu) w terminie 3 miesięcy wskazanym w art. 72 ust 3 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014.

Stwierdzić przychodzi, że zastany stan faktyczny działek w trakcie kontroli, czego nie akceptuje skarżący, wynika ewidentnie z dołączonej do raportu dokumentacji fotograficznej, oraz szkiców wskazujących miejsce i kierunek robienia zdjęć. Ta spójna dokumentacja miała zasadnicze znaczenie dla dokonanych ustaleń, albowiem odzwierciedla zastany na miejscu stan działek, w roku w którym ubiegał się skarżący o w/w płatności. Kontrolujący zaś jednoznacznie opisali sporne działki, jako kwalifikujące się do objęcia ich kodem DR18 przez wzgląd na to, że cały ich obszar zdominowany był przez trawy i chwasty. Taki stan spornych działek, opisany i udokumentowany w sprawie, ewidentnie dowodzi zaniechania przez skarżacego prowadzenia działalności rolniczej i świadczy o braku wykonywania koniecznych i wymaganych zabiegów agrotechnicznych.

Art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich stanowi, że jednym z warunków przyznania tych płatności jest to, aby grunty deklarowane położone były na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013. Stosownie do tego ostatniego przepisu, "kwalifikujący się hektar" oznacza wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego (...) wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 4 rozporządzenia UE nr 1307/2013 obszary uznaje się za kwalifikujące się hektary, jeśli są one zgodne z definicją kwalifikującego się hektara przez cały rok kalendarzowy, z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Z kolei działalność rolnicza, zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia UE nr 1307/2013 oznacza

i) produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich;

ii) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub

iii) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy.

W nawiązaniu do w/w przepisu § 2 pkt 2) lit b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu stanowi, że grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich.

Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw do uwzględnienia w niniejszej sprawie przypadku siły wyższej, na który powołał się skarżący to jest okresu intensywnych deszczy w okresie czerwiec – sierpień 2020 r.. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich kierownik biura powiatowego Agencji jest właściwy w sprawach uznawania przypadków działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013. Stosownie do art. 2 ust. 2 lit. c powołanego rozporządzenia, "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w szczególności w przypadku poważnej klęski żywiołowej, powodującej duże szkody w gospodarstwie rolnym. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Nie jest kwestionowane, że skarżący w niniejszej sprawie nie zgłosił na piśmie Kierownikowi BP Agencji w [...] we właściwym terminie wystąpienia przypadków naturalnych, siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, które dawałyby podstawę do uznania, że z przyczyn niezależnych nie wykonał swoich obowiązków, to jest nie wykosił działek rolnych A, B, E i części D. Zatem słusznie organy agencji postąpiły nie biorąc pod uwagę takich okoliczności, na które powołał się skarżący po wielu miesiącach od rzekomego ich wystąpienia. Zresztą brak wykonania koniecznych zabiegów wynikał co do części spornych działek także z dokumentacji fotograficznej wykonanej we wrześniu 2020 r.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w świetle dyspozycji art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich na organach Agencji nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W konsekwencji, w toku postępowania przed organami to na skarżącym, jako beneficjencie pomocy, spoczywał procesowy obowiązek wykazania, że na całej, prawidłowo zadeklarowanej do płatności powierzchni prowadzona jest działalność rolnicza. Skarżący natomiast ograniczył się gołosłownej polemiki z ustaleniami organów Agencji, nie przedstawiając dowodów pozwalających stwierdzić, że w 2020 r. obszar kwalifikowalny czy użytkowany rolniczo był większy aniżeli stwierdziły to organy w niniejszej sprawie.

Jak to podkreślono wcześniej, skarżący nie kwestionował wyników kontroli na miejscu po otrzymaniu raportu zgodnie z przyjętym trybem, jako chybione należy więc uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, które nie znajdują żadnego poparcia dowodami czy logiczną argumentacją.

W ocenie Sądu, organy Agencji słusznie uznały, że w niniejszej sprawie wystąpiły nieprawidłowości, jednoznacznie stwierdzone w toku przeprowadzonej kontroli metodą FOTO, które wpłynęły na ustalenie powierzchni kwalifikującej się płatności wskazanej w skarżonej decyzji. Z kolei stwierdzona różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną, powstała na skutek wykluczenia z płatności nie kwalifikujących się powierzchni, obligowała do zastosowania dyspozycji art. 19 ust 1 oraz 19a ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014. Poprawność wyliczenia sankcji nie była zaś kwestionowana, poprzestać można więc na stwierdzeniu, że prawidłowo zostały zastosowane w tej mierze przepisy prawa krajowego i unijnego a samo wyliczenie nie budzi zastrzeżeń Sądu.

Co zaś się tyczy uznania za niekwalifikowalną do płatności części powierzchni działki rolnej nr D, to wypada zauważyć, że wprawdzie faktycznie jest tak, że rolnicy przygotowujący wnioski aplikacyjne o płatność korzystają z udostępnionych przez Agencję formularzy, które zawierają informacje na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności a dołączone materiały geograficzne określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej. Nie oznacza to jednak, że na organie Agencji spoczywa obowiązek przedstawienia rolnikowi adekwatnych dla danej płatności danych. Jeżeli bowiem nastąpiły jakiekolwiek zmiany w stanie faktycznym związanym z przekazanym materiałem graficznym lub w przypadku, gdy jakakolwiek informacja podana w formularzu jest błędna, przy składaniu wniosku rolnik ma obowiązek wprowadzić poprawki w formularzu. To bowiem rolnik ubiegający się o płatność do posiadanych działek ma największą wiedzę na ich temat to jest stanu ich powierzchni oraz granic w terenie. Dlatego też, jeśli przekazany materiał graficzny zawiera błędy, to rolnik winien je wskazać i wprowadzić prawidłowe dane dotyczące działek, co do których ubiega się o płatności. Bezpodstawnie więc skarżący powołuje się na te informacje, które wbrew jego przekonaniu nie mają charakteru bezwzględnie wiążącego.

Rekapitulując, Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania ani też przepisów prawa materialnego w związku z wydaniem skarżonej decyzji, brak zatem podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Mając to na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a..