Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1207/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 79 ust. 1, art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: Art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 11, art. 36, art. 39 ust. 2, ust. 3, art. 40, art. 44a ust. 1, art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. b-d, art. 47 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej
journal: Dz.U. 1999 nr 30 poz 300
law: Rozporządzenie MInistra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na  poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej
journal: Dz.U. 1998 nr 115 poz 749
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia i opieki społecznej z dnia 19 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na  niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu  przeprowadzania konkursu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Maria Zawadzka Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 21 kwietnia 2011 r. nr 39/VII/2011 w przedmiocie zatwierdzenia zmian w Statucie Podhalańskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II w Nowym Targu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 czerwca 2012r.

W dniu 21 kwietnia 2011r. Rada Powiatu Nowotarskiego podjęła uchwałę Nr 39/VII/2011 w sprawie zatwierdzenia zmian w Statucie Podhalańskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II w Nowym Targu. Uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) w związku z art. 39 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r. nr 14, poz. 89 z późn. zm.). Zmiany w/w Statutu zostały zawarte w załączniku do tej uchwały.

Pismem z dnia 12 września 2011r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Powiatu Nowotarskiego domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności: art. 11, art. 36, art. 40 oraz art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r. nr 14, poz. 89 z późn. zm.).

W ocenie Wojewody Małopolskiego treść pkt 8 załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Powiatu Nowotarskiego w zakresie w jakim stanowi o nowym brzmieniu § 17 Statutu Szpitala jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym, a w szczególności narusza art. 40 oraz art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, obowiązującej w dacie podjęcia uchwały. Zdaniem skarżącego, wykreślenie ze struktury organizacyjnej publicznego zakładu opieki zdrowotnej stanowiska "naczelnej pielęgniarki" narusza przywołane powyżej przepisy i stanowi obejście prawa. Obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepis § 1 ust. 1 wydanego na podstawie art. 40 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 30, poz. 300) przewidywał, że kwalifikacje wymagane od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej określa taryfikator kwalifikacyjny, stanowiący załącznik do tego rozporządzenia. Z załącznika wynika, iż w publicznych zakładach opieki zdrowotnej przewiduje się utworzenie stanowiska "Naczelnej Pielęgniarki". Zdaniem skarżącego, powyższe wynika również pośrednio z art. 44a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, w myśl którego w publicznych zakładach opieki zdrowotnej przeprowadza się konkurs m.in. na stanowisko naczelnej pielęgniarki. Zasady i tryb konkursu unormowane zostały w ustawie i w rozporządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, skład komisji konkursowej oraz ramowy regulamin przeprowadzania konkursu (Dz. U. nr 115, poz. 749 z późn. zm.). Statut zakładu nie może normować spraw, które są uregulowane w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej, zwłaszcza zaś nie może on odmiennie regulować spraw odrębnie unormowanych w ustawie, co wynika z art. 11 ustawy. Skoro ustawa oraz przepisy wykonawcze przewidują określone elementy ustroju zakładów opieki zdrowotnej, w tym w szczególności stanowisko naczelnej pielęgniarki, precyzując dodatkowo warunki jakie musi spełnić osoba na tym stanowisku, tym samym za niezgodne z w/w przepisami uznać należy takie kształtowanie struktury organizacyjnej zakładu opieki zdrowotnej, które w istocie prowadzi do naruszenia przywołanych powyżej przepisów. Zdaniem skarżącego, w tym zakresie obowiązujące przepisy wyłączają samodzielność statutową powiatu. Nietrafne jest więc twierdzenie, że stanowisko naczelnej pielęgniarki nie jest obligatoryjne. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewoda Małopolski uważa, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza przepisy art. 40 ust. 1 i art. 44a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Wojewoda Małopolski dodał także, iż obowiązująca od 1 lipca 2011r. ustawa z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz. U. nr 112, poz. 654) również przewiduje, że obligatoryjnym stanowiskiem w strukturze podmiotu leczniczego jest stanowisko naczelnej pielęgniarki (art. 49 ust. 1 ustawy).

Organ nadzoru zakwestionował również zgodność z prawem pkt 9 załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w zakresie, w jakim postanowiono o nowym brzmieniu § 20 Statutu, w którym określono skład Rady Społecznej. Wojewoda Małopolski stwierdził, iż zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, przedstawiciele rady powiatu powinni zostać określeni liczbowo przez organ, który utworzył zakład. Wskazał również, iż przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. b-d ustawy o zakładach opieki zdrowotnej należy interpretować w powiązaniu z art. 47 ust. 1 tej ustawy, tzn. że liczba członków rady społecznej musi wynikać ze statutu, nie można bowiem kwestii "ilościowych" regulować poprzez wydawanie odrębnych aktów prawnych ustalających liczbę osób wchodzących w skład rady społecznej. Z uwagi na powyższe organ nadzoru uważa, iż we wzmiankowanym zakresie zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza dyspozycję normy ujętej w art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

W ocenie Wojewody Małopolskiego również treść pkt 12 załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w zakresie w jakim stanowi o nowym brzmieniu § 25 pkt 1 Statutu jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym, a w szczególności z art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej obowiązującej w dacie podjęcia uchwały. Organ nadzoru stwierdził, iż w aktualnym brzmieniu Statutu nie przewiduje się kilku komórek organizacyjnych dotychczas w statucie wymienionych. Powyższe dotyczy: Poradni Medycyny Sportowej, Poradni Leczenia Bólu, Poradni Preluksacyjnej, Poradni Wad Postawy. Zdaniem skarżącego, dokonywanie zmian w postaci wykreślenia ze statutu komórek organizacyjnych szpitala bez podjęcia przez organ założycielski uchwały o ich likwidacji jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie bowiem z art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej. Organ nadzoru wskazał, iż dokonanie przekształceń zakładu opieki zdrowotnej bez zastosowania trybu zmian przewidzianych w w/w przepisie stanowi naruszenie prawa, które jest podstawą do zastosowania sankcji nieważności uchwały.

Wojewoda Małopolski zakwestionował także zapis pkt 13 i pkt 14 załącznika do zaskarżonej uchwały, nadający nowe brzmienie odpowiednio § 26 i § 27 Statutu Podhalańskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II w Nowym Targu, gdyż naruszają w stopniu istotnym art. 11 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z obecnym brzmieniem § 26 Statutu schemat struktury organizacyjnej Zakładu określa Załącznik nr 1 do Statutu. Załącznik ów wskazuje na organy zakładu takie jak Dyrektor Naczelny oraz Rada Społeczna, jak również wymienia poszczególne "działy" w obrębie struktury (Dział Organizacyjno-Kadrowy, Dział Finansowy, Dział Lecznictwa i Diagnostyki, Dział Pielęgnacyjny, Dział Logistyki, Niezależni Specjaliści). Zdaniem Wojewody, schemat organizacyjny obrazujący strukturę organizacyjną zakładu nie przewiduje natomiast komórek organizacyjnych określonych w § 25 uchwały, jak również – co w ocenie skarżącego stanowi istotne naruszenie prawa – nie określa obligatoryjnych stanowisk wynikających wprost z przepisów ustawy (np. naczelnej pielęgniarki, przełożonej pielęgniarek zakładu, pielęgniarki oddziałowej). Wojewoda Małopolski podniósł, iż z uwagi na treść § 17 oraz § 27 Statutu, na mocy wymienionych przepisów dopuszczono w istocie do cesji kompetencji w zakresie określenia struktury organizacyjnej na rzecz Dyrektora Zakładu. W ocenie skarżącego jest to niedopuszczalne tak w świetle przepisu art. 11 ust. 2 pkt 5 w/w ustawy, jak i na gruncie aktualnie obowiązującego porządku prawnego i stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, wymienienie w § 26 Statutu jedynie poszczególnych działów w ramach struktury Szpitala nie wyczerpuje dyspozycji wyżej cytowanego przepisu ustawy, która obliguje organ założycielski do określenia struktury organizacyjnej zakładu opieki zdrowotnej. Skarżący uważa zatem, iż poprzez zmianę zapisu § 26 i § 27 Statutu Rada Powiatu Nowotarskiego doprowadziła do nieuprawnionego przekazania kompetencji ustawowo przypisanej organowi założycielskiemu zakładu opieki zdrowotnej na rzecz jego Dyrektora. Organ nadzoru podkreślił przy tym, iż wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalności zobowiązuje organy władzy publicznej, a więc także organy samorządu terytorialnego, do działania na podstawie i w granicach prawa. W świetle powyższej zasady obowiązkiem Rady Powiatu było respektowanie zakresu przedmiotowego ustawy wyznaczonego w przedmiotowej sprawie przepisem art. 11 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Zdaniem skarżącego, pominięcie obligatoryjnego elementu Statutu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę, tym bardziej, że brak ten dotyczy jednego z najbardziej istotnych elementów.

Podsumowując Wojewoda Małopolski podniósł, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza wymienione w skardze przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz rozporządzeń wykonawczych Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej, jak również zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasadę legalizmu zawartą w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W ocenie organu nadzoru, Rada Powiatu Nowotarskiego podejmując zaskarżoną uchwałę działała z przekroczeniem swoich uprawnień. Zdaniem Wojewody Małopolskiego ze względu na wagę naruszenia prawa konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Nowotarskiego wniosła o oddalenie skargi. Rada Powiatu Nowotarskiego podniosła, iż jako podstawę prawną skargi Wojewoda Małopolski wskazał art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), podczas gdy właściwym w tym zakresie był przepis art. 81 w zw. z art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Rada Powiatu stwierdziła, iż skarżący nie podał również z jakiego względu domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a nie jedynie w zakwestionowanej części, tj. § 17, § 20 § 25, § 26 i § 27 Statutu. Rada Powiatu wskazała, iż zgodnie z treścią art. 76 ust. 2 i art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym, organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawami, a nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez Wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych pozostaje w sprzeczności nie tylko z powołanymi normami rangi ustawowej, ale także z zasadą wyrażoną w treści art. 171 Konstytucji RP. Stwierdzenie nieważności aktów samorządu terytorialnego może zatem nastąpić wyłącznie z punktu widzenia ich legalności i tylko w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

W dalszej części odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Nowotarskiego podniosła, iż treść art. 11 obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej precyzuje materię, jaka winna być uregulowana w statucie tego zakładu. Zróżnicowanie ze względu na wielkość lub rodzaj udzielanych świadczeń wewnętrznych struktur poszczególnych zakładów opieki zdrowotnej powoduje, że ustawa nie może tej materii normować jednolicie. Z powodu dużego merytorycznego zróżnicowania poszczególnych rodzajów zakładów opieki zdrowotnej kwestie wewnętrznej struktury organizacyjnej tych zakładów pozostawiono do ich swobodnego uznania. W przeciwnym wypadku trzeba by bowiem uznać, iż w strukturze organizacyjnej każdego zakładu opieki zdrowotnej znaleźć się muszą wszystkie stanowiska wymienione w załącznikach do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 lipca 2011r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w podmiotach leczniczych niebędących przedsiębiorcami (Dz. U. nr 151, poz. 896).

Odnosząc się do zarzutów skargi Rada Powiatu Nowotarskiego stwierdziła, iż zakwestionowane w niej przepisy § 17, § 20, § 25, § 26 i § 27 Statutu są zgodne z obowiązującymi w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepisami, jak również z obowiązującymi obecnie przepisami ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2011r nr 112, poz. 654) oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Rada Powiatu podała, iż z treści w/w rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 lipca 2011r. wynika wprost stanowisko zastępcy kierownika ds. pielęgniarstwa/położnictwa. Zdaniem Rady, z treści powołanych powyżej zapisów Statutu nie wynika zatem likwidacja jakiegokolwiek stanowiska, w tym stanowiska Pielęgniarki Naczelnej.

Rada Powiatu podniosła, iż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, uchwalenie statutu zakładu opieki zdrowotnej o określonej treści nie stanowi naruszenia autonomii samorządów zawodowych, wynikającej z art. 17 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu, zasadniczym celem, a także obowiązkiem samorządów zawodowych jest dążenie do zapewnienia należytego wykonywania zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Piecza, o jakiej mowa w powołanym przepisie Konstytucji, nie jest jednakże pojęciem prawnie zdefiniowanym.

Rada Powiatu wskazała, iż obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej upoważniał ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, a nie wykazu obligatoryjnych stanowisk. Zdaniem Rady, art. 44a ust. 1 w/w ustawy nie dotyczy wykazu stanowisk, lecz trybu ich obsadzania. Powołane normy nie dają możliwości domagania się przez samorządy zawodowe lub inne organy, tworzenia określonego stanowiska w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej, nawet, jeśli takie są konieczne dla właściwego wykonywania zawodu pielęgniarek i położnych. Rada Powiatu uważa, iż w cytowanych wyżej zapisach ustaw brak jest uregulowań prawnych, z których wynikałyby obligatoryjne zapisy statutu w zakresie poszczególnych stanowisk pracy, w tym stanowiska Pielęgniarki Naczelnej. Rada Powiatu Nowotarskiego wskazała przy tym przykłady szpitali na terenie Województwa Małopolskiego, w których statutach funkcjonuje stanowisko Zastępcy Dyrektora ds. Pielęgniarstwa i stwierdziła, iż także z tego względu oraz mając na uwadze konstytucyjną zasadę równości wobec prawa zarzuty kierowane wobec treści zaskarżonej uchwały są nieuzasadnione.

W zakresie zarzutów dotyczących pkt 9 i pkt 12 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada Powiatu Nowotarskiego wskazała, iż pismem z dnia 9 września 2011r. Wojewoda Małopolski został poinformowany o planowanym wprowadzeniu zmiany zapisu § 20 Statutu poprzez dokładne liczbowe określenie liczby członków rady społecznej. Zmiana ta zostanie wprowadzona przy wprowadzaniu kolejnych zmian do statutu.

W zakresie zarzutu dokonania nieuprawnionych przekształceń zakładu opieki zdrowotnej Rada Powiatu powołała się na stanowisko prezentowane w piśmiennictwie, zgodnie z którym decyzję w sprawie dokonania przekształcenia SP ZOZ-u, w wyniku którego nie ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działania zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych, może podjąć kierownik tego zakładu. O takim przekształceniu powinien on jednak poinformować organ założycielski. Natomiast zmiany organizacyjne powinien zgłosić do rejestru wojewody, a następnie do rejestru sądowego.

Odnośnie natomiast zarzutu braku sprecyzowania struktury organizacyjnej, Rada Powiatu Nowotarskiego wskazała, iż § 25 Statutu określa szczegółowo, jakie jednostki wchodzą w skład Działu Lecznictwa i Diagnostyki. Z żadnego z przepisów ustawy nie wynika, jaki ma być stopień szczegółowości przyjętej struktury organizacyjnej. Poza tym również w poprzednio obowiązującej treści Statutu nie została szczegółowo określona przyjęta struktura organizacyjna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1§ 2 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zarówno ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.), jak i ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., zwana dalej u.s.g.) nie wprowadzają innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody Małopolskiego jako organu nadzoru nad samorządem powiatowym, wniesiona na podstawie art. 81 ust. 1 w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1592 z późn. zm., zwana dalej u.s.p.). Dokonując oceny dopuszczalności wniesionej w niniejszej sprawie skargi Sąd uznał, że pochodzi ona od podmiotu mającego legitymację skargową oraz została wniesiona z zachowaniem wymaganego art. 81 ust. 1 u.s.p. terminu.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymagał charakter prawny zaskarżonej uchwały Rady Powiatu Nowotarskiego w sprawie zatwierdzenia zmian w Statucie Podhalańskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II w Nowym Targu, podjętej na podstawie art. 39 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r., Nr 14, poz. 89 z późn. zm.). Punktem wyjścia zaś do tego musi być udzielenie odpowiedzi na pytanie, w jakim trybie należy dokonywać zmian w zakresie działalności zakładu opieki zdrowotnej, gdy zmiana polega na zmianie działalności tego zakładu w związku z likwidacją dotychczasowych komórek organizacyjnych udzielających świadczeń zdrowotnych. Z przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (art. 36) wynika, że każde działanie, które ma prowadzić do utworzenia, przekształcenia lub likwidacji zakładu opieki zdrowotnej przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy) wymaga uchwały właściwego organu takiej jednostki. Zmiana zakresu usług świadczonych przez Podhalański Szpital Specjalistyczny w Nowym Targu powinna więc być dokonana stosowną uchwałą Rady Powiatu Nowotarskiego, wydaną na podstawie art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Sąd administracyjny orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zarówno ograniczenie, jak i rozszerzenie działalności zakładu opieki zdrowotnej i udzielanych w nim świadczeń powinno się odbywać ze względu na charakter tych norm w drodze aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2008r., II OSK 1894/07; także wyrok NSA z 27 lipca 2010r., II OSK 1060/10). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie normy prawne przekształcające zakład opieki zdrowotnej mają charakter zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny, są więc aktami prawa miejscowego, skoro dotyczą zakresu dostępności do usług medycznych (np. rodzajów świadczonych w ZOZ usług medycznych, itp.), a więc regulują publicznoprawne prawa i obowiązki jednostek – podmiotów zewnętrznych wobec administracji. Akty prawne dotyczące tworzenia, przekształcania i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wydawane przez jednostki samorządu terytorialnego są więc aktami normatywnymi i podlegają ogłoszeniu jako akty prawa miejscowego.

W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę treść zaskarżonej uchwały, przyjąć należy, że pomimo iż formalnie przedmiotem uchwały była zmiana statutu szpitala, to uchwała ta w istocie zmierzała do przekształcenia publicznego zakładu opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej z pominięciem ustawowego trybu. Dokonanie zaś w trybie zatwierdzenia zmian w Statucie przekształcenia w strukturze organizacyjnej szpitala i w konsekwencji przekształceń w zakresie zadań (świadczeń zdrowotnych) nie może być, zdaniem Sądu, uznane za zgodne z przepisem art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Trafny jest zatem zarzut skargi naruszenia prawa przez punkt 12 załącznika do zaskarżonej uchwały. Już choćby z tego powodu zaskarżona uchwała nie może być uznana za zgodną z prawem, uchwała o zatwierdzeniu zmian w statucie podjęta bez wcześniejszej prawidłowej uchwały o przekształceniu publicznego zakładu opieki zdrowotnej narusza bowiem prawo, a naruszenie to ma istotne konsekwencje z punktu widzenia uprawnień odbiorców świadczeń o charakterze publicznoprawnym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów merytorycznych podniesionych przez skarżącego, Sąd uznał je także za uzasadnione.

Zmiany wprowadzone przez pkt 8 załącznika do zaskarżonej uchwały w istocie doprowadziły do niedozwolonych zmian w strukturze organizacyjnej Podhalańskiego Szpitala Specjalistycznego poprzez pominięcie stanowiska naczelnej pielęgniarki, co umożliwiało uniknięcie obligatoryjnej procedury konkursowej obowiązującej w zakresie obsady tych stanowisk oraz umożliwiało dowolne obsadzanie tych stanowisk. W ocenie Sądu przyjęta zatem w zaskarżonej uchwale regulacja narusza art. 40 i 44a ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r. nr 14, poz. 89 z późn. zm.) oraz przepisy wykonawczego do niej rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999r. w sprawie kwalifikacji wymaganych na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 30, poz. 300 z późn. zm.). Z załącznika do powyższego rozporządzenia stanowiącego "taryfikator kwalifikacyjny" wynika, że w publicznych zakładach opieki zdrowotnej istnieją stanowiska naczelnej pielęgniarki, przełożonej pielęgniarek zakładu oraz pielęgniarki oddziałowej. Wynika to również z art. 44a ust. 1 cyt. ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym w publicznych zakładach opieki zdrowotnej na stanowisko naczelnej pielęgniarki, przełożonej pielęgniarek zakładu oraz pielęgniarki oddziałowej przeprowadza się konkurs, zgodnie z zasadami określonymi ustawą oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz. U. nr 115, poz. 749 z późn. zm.). Wszystkie te stanowiska powinny być obsadzane w drodze konkursu. Natomiast przyjęte w zaskarżonej uchwale zmiany doprowadziły w praktyce do usunięcia ze struktury organizacyjnej Podhalańskiego Szpitala Specjalistycznego stanowisk pielęgniarek konkursowych, co stanowi naruszenie powoływanych powyżej przepisów.

Art. 11 w/w ustawy przewiduje, że ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania, nieuregulowane w ustawie, określa jej statut. Określenie poszczególnych stanowisk niewątpliwie mieści się w tym zakresie, stanowi więc materię, która może być przedmiotem regulacji statutowej. Należy jednak z całą mocą zaakcentować, że statut zakładu opieki zdrowotnej nie może dotyczyć spraw, które są uregulowane w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej, zwłaszcza zaś nie może on odmiennie regulować spraw odrębnie unormowanych w ustawie (por. m.in. poglądy wyrażane w piśmiennictwie, M. Dercz, T. Rek, "Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Komentarz.", ABC 2007, komentarz do art. 11). Samodzielność statutowa powiatu w zakresie kształtowania ustroju i struktury organizacyjnej ZOZ obejmuje zatem wyłącznie sprawy nieuregulowane w ustawie. Tymczasem sama ustawa i przepisy do niej wykonawcze przewidują określone elementy ustroju ZOZ, w tym w szczególności stanowisko naczelnej pielęgniarki i pielęgniarki oddziałowej, precyzując dodatkowo warunki jakie musi spełnić osoba na tym stanowisku. W tym zatem zakresie obowiązujące przepisy wyłączają samodzielność statutową powiatu. Nietrafnym jest więc argument, że stanowiska wymieniane w ustawie (np. naczelnej pielęgniarki lub pielęgniarki oddziałowej) nie są obligatoryjne. O ile zatem, w ocenie Sądu, zawarty w ustawie katalog stanowisk jakie mogą być powołane w ZOZ nie jest zamknięty i w ramach samodzielności statutowej organ powiatu mógłby powołać także inne stanowiska nie wymienione w ustawie (stąd w ustawie termin "w szczególności"), to jednak niedopuszczalnym jest "omijanie" ustawy, to znaczy takie kształtowanie struktury organizacyjnej ZOZ, które doprowadziłoby do sprzeczności z ustawą. Zdaniem Sądu wprowadzenie zamiast stanowisk "pielęgniarki naczelnej" i "pielęgniarki oddziałowej" innych stanowisk o tych samych funkcjach, stanowi obejście prawa.

Z załącznika do wydanego na podstawie art. 40 cyt. ustawy o zakładach opieki zdrowotnej rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej stanowiącego "taryfikator kwalifikacyjny" wynika wyraźnie, że w publicznych zakładach opieki zdrowotnej istnieje stanowisko "pielęgniarki naczelnej" i "pielęgniarki oddziałowej". W art. 44a cyt. wyżej ustawy przewidziano, że na te stanowiska przeprowadza się konkurs (zgodnie z zasadami określonymi ustawą oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu). Niedopuszczalne jest zatem wprowadzanie mocą aktów rangi podustawowej takich regulacji, które doprowadziłyby do obejścia przytoczonych powyżej regulacji ustawowych, a z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia w przypadku zaakceptowania zmian wprowadzonych kontrolowaną przez Sąd uchwałą. Doszłoby bowiem do obejścia prawa zarówno w zakresie wymaganych kwalifikacji zawodowych i stażu, jak też powoływania w drodze konkursu. Sąd podziela w tej kwestii poglądy wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku z 27 sierpnia 2008r., II OSK 666/08 oraz wyroku NSA z 27 lipca 2010r., II OSK 1060/10.

Z tego samego powodu za niezgodną z prawem uznać należy także treść pkt 13 i 14 załącznika do zaskarżonej uchwały dotyczącą struktury organizacyjnej zakładu. Brak wymienienia w tej strukturze obligatoryjnych stanowisk (np. naczelnej pielęgniarki) stanowi istotne naruszenie powołanych powyżej przepisów. Trafnie zarzuca także skarżący, że takie ogólne ustalenie schematu struktury organizacyjnej zakładu, bez szczegółowego wskazania komórek organizacyjnych oraz upoważnienie do jego uszczegółowienia Dyrektora Zakładu, stanowi niedopuszczalne przeniesienie kompetencji organu założycielskiego na rzecz dyrektora zakładu, co narusza art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

Trafnie zarzuca też skarżący, że pkt 9 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym określono skład Rady Społecznej, narusza art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, albowiem zgodnie z tym przepisem przedstawiciele rady powiatu powinni zostać określeni liczbowo przez organ, który utworzył zakład. Liczba członków rady społecznej musi wynikać ze statutu, nie można bowiem kwestii "ilościowych" regulować poprzez wydawanie odrębnych aktów prawnych ustalających liczbę osób wchodzących w skład rady społecznej, na co wskazuje przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. b-d w związku z art. 47 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Niewskazanie zatem tej liczby w Statucie Podhalańskiego Szpitala Specjalistycznego w Nowym Targu uznać należy za niezgodne z powołanymi wyżej przepisami.

Nadto zaś należy zauważyć, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem wymogów proceduralnych. Zwołanie sesji Rady Powiatu Nowotarskiego na dzień 21 kwietnia 2011r. nie zostało dokonane zgodnie z wymogami §4 ust. 2 Regulaminu Rady Powiatu Nowotarskiego, stanowiącego załącznik nr 5 do Statutu Powiatu Nowotarskiego (uchwała Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 5 lutego 2003r., Małop. 2003, Nr 45, poz. 600 z późn. zm.). Organ nie wykazał, że umieszczenie projektu zaskarżonej uchwały w porządku obrad sesji rady powiatu było poprzedzone 7 -dniowym wyprzedzeniem, przewidzianym w §4 ust. 2 Regulaminu Rady Powiatu. W aktach sprawy brak też dowodów doręczenia radnym zawiadomienia o sesji, stosownie do tego przepisu. W obradach Rady Powiatu Nowotarskiego w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały nie uczestniczyli wszyscy radni, organ nie wykazał jednak, czy wszyscy radni byli prawidłowo zawiadomieni o terminie, miejscu i porządku obrad. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty uzasadniają także twierdzenie, że w toku procedowania nad projektem zaskarżonej uchwały nie zachowano również wymogów poprzedzenia podjęcia uchwały prawidłowym zaopiniowaniem przez właściwe podmioty. Z akt sprawy wynika, że z inicjatywą podjęcia zaskarżonej uchwały wystąpił zarząd powiatu (uchwała z dnia 19 kwietnia 2011r.), ale to starosta, a nie zarząd sporządził uzasadnienie do projektu (pismo z 14 kwietnia 2011r.). W protokole Komisji Rady opiniującej projekt, a także w protokole z sesji Rady Powiatu, brak załączników w postaci listy obecnych radnych, czym naruszono §6 ust. 4 oraz §30 ust. 4 Regulaminu. Naruszono także 10-dniowy termin przedłożenia projektu pod obrady Rady (projekt z dnia 19 kwietnia 2011r., a uchwała została podjęta w dniu 21 kwietnia 2011r.) oraz wymóg zaopiniowania projektu przez radcę prawnego, przewidziane w §20 Regulaminu Rady. Naruszono także 3-dniowy termin przedłożenia projektu pod obrady komisji rady, przewidziany w § 21 Regulaminu. Podjęcie uchwały z pominięciem powyższych wymogów statutowych stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd uznał zatem, że doszło w niej do istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), które uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zakres derogacji przyjęto uwzględniając fakt, że skarga obejmowała całość uchwały, a zakwestionowane w niniejszym postępowaniu przepisy stanowiły zasadniczą treść kontrolowanej uchwały.

Wprawdzie od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął już okres dłuższy niż jeden rok, Sąd uznał jednak, że możliwe było stwierdzenie jej nieważności, albowiem zaskarżona uchwała w przedmiocie zatwierdzenia zmian Statutu Podhalańskiego Szpitala Specjalistycznego w Nowym Targu zawierała normy ogólne, abstrakcyjne i generalne, wywołując w istocie skutki w postaci przekształcenia w strukturze organizacyjnej szpitala, od strony materialnej była więc aktem prawa miejscowego. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 79 ust. 1 i 82 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie powiatowym, orzekł jak w sentencji.