Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1791/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2209/18 w sprawie ze skargi M.M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.M. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2209/18, oddalił skargę M.M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prokurator Prokuratury Okręgowej [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., sygn. [...], przedstawił M.M. - kontrolerowi ruchu drogowego Zespołu Kontroli Ruchu Drogowego i Obsługi Zdarzeń Drogowych Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji [...], dwa zarzuty popełnienia przestępstw, o których mowa w art. 231 § 2 k.k. (nadużycia uprawnień w celu osiągniecia korzyści majątkowej). Sąd Rejonowy [...] Wydział Karny postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. zastosował wobec podejrzanego M.M. środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania na okres dwóch miesięcy. W dniu 20 czerwca 2018 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej [...] uchylił środek zapobiegawczy i orzekł tytułem środka zapobiegawczego: poręczenie majątkowe, zawieszenie w czynnościach służbowych i zakaz kontaktów z pozostałymi podejrzanymi w sprawie.

W tych okolicznościach Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161), po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów, zwolnił M.M. ze służby w Policji z dniem 22 lipca 2018 r.

Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] postawienie funkcjonariuszowi zarzutów popełnienia przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego o charakterze korupcyjnym, jest dostateczną podstawą do przyjęcia, że utracił on przymiot nieposzkalowanej opinii, autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, niezbędne do pełnienia służby w szeregach Policji.

Organ podkreślił, że w postępowaniu w sprawie zwolnienia ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby (art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji), organ nie ocenia zasadności zarzutów postawionych funkcjonariuszowi w postępowaniu przygotowawczym, nie bada zgromadzonego w tym postępowaniu materiału dowodowego pod kątem ewentualnej odpowiedzialności karnej, a tym bardziej winy czy niewinności podejrzanego funkcjonariusza. Zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby nie ma związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym, jego wynik nie ma wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby. W przekonaniu Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], niepodjęcie stosownych działań wobec policjanta, może mieć niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji oraz niewątpliwie nie sprzyja budowaniu autorytetu formacji i jej funkcjonariuszy. Sprawne działanie Policji opiera się w szczególności na zaufaniu społecznym. Społeczeństwo musi mieć uzasadnione podstawy do przekonania, że służę w Policji pełnią i pełnić będą wyłącznie osoby niekarane oraz pozostające poza sferą jakichkolwiek podejrzeń o łamanie przepisów prawa, a ponadto, że formacja ta jest w stanie zwalczać i zapobiegać wszelkim przejawom patologii społecznej, nawet we własnych szeregach. Zdolność do natychmiastowej reakcji na takie zjawiska jest niezbędna nie tylko dla umacniania autorytetu Policji, ale również jest niezbędna do umacniania dyscypliny i zapewnienia odpowiedniego poziomu etycznego wszystkich funkcjonariuszy. Policjanci muszą mieć świadomość, że nie można tolerować żadnych zachowań nielicujących z honorem, godnością i dobrym imieniem służby, oraz że podejrzenia o zachowania niezgodne z prawem, powinny być przez właściwych przełożonych surowo sankcjonowane.

Po rozpoznaniu odwołania Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] września 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, że policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych. Policjant, który jest podejrzany o popełnienie przestępstw umyślnych o charakterze korupcyjnym, niewątpliwie utracił przymiot "nieskazitelności charakteru", niezbędny do pozostawania w szeregach Policji oraz naraża na szwank dobre imię tej formacji, co oznacza, że jego zwolnienie jest uzasadnione interesem służby. W interesie Policji jest to, aby służbę w niej pełnili jedynie policjanci dający rękojmię godnego reprezentowania formacji i w pełni realizujący stawiane przed nią wymagania.

Komendant Główny Policji, odnosząc się do zarzutów odwołania, podniósł, że postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby rządzi się innymi zasadami niż postępowanie karne. O ile zatem wątpliwości w zakresie odpowiedzialności karnej winny być rozstrzygane na korzyść podejrzanego, o tyle te same wątpliwości mogą stanowić podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji ze względu na ważny interes formacji. W konsekwencji nie można, powołując się na zasadę domniemania niewinności, kwestionować legalności wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Oznacza to również, że zwolnienie policjanta ze służby z uwagi na dobro służby, jest niezależne od wyniku postępowania karnego (a więc może nastąpić przed jego zakończeniem).

Organ wyjaśnił, że zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych (obligatoryjne w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego - art. 39 ust. 1 ustawy o Policji) i zwolnienie funkcjonariusza ze służby ze względu na ważny interes służby to instytucje niekonkurencyjne, oparte na odmiennych przesłankach. Nie jest więc prawidłowe zapatrywanie skarżącego, co do tego, że alternatywą dla wydania rozkazu personalnego o jego zwolnieniu z Policji jest jego zawieszenie w czynnościach służbowych (do czasu zakończenia postępowania karnego) w oparciu o art. 39 ust. 3 ustawy o Policji.

Na powyższy rozkaz personalny policjant wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że art. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozkazu, stanowi, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. A zatem rozkaz personalny w sprawie zwolnienia policjanta ze służby z uwagi na ważny interes służby, jest podejmowany przez właściwego przełożonego, w ramach uznania administracyjnego. Oczywiście uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, rozstrzyganie na podstawie przesłanek nie mających obiektywnego uzasadnienia. Organ musi ustalić (rozważyć) proporcje między interesem społecznym, interesem służby a słusznym interesem strony. Sąd kontrolując decyzję uznaniową jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności.

W ocenie WSA w Warszawie, zwolnienie skarżącego ze służby w Policji było podyktowane jej ważnym interesem (troską o wizerunek formacji) i motywowane, jak wynika z zaskarżonego rozkazu, utratą przez niego przymiotu nieposzlakowanej opinii, która jest wymagana od każdego funkcjonariusza (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Zdaniem Sądu, Główny Komendant Policji miał prawo w przedstawionym stanie faktycznym, uznać, że pozostawienie skarżącego w służbie nie leży w "ważnym interesie" służby, a uzasadnienie tego rozstrzygnięcia zostało dostatecznie i wyczerpująco uzasadnione.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że "ważny interes służby" należy rozpatrywać w kontekście celów i zadań Policji, jako formacji uzbrojonej, powołanej do zapewnienia bezpieczeństwa, ochrony osób i mienia przed bezprawnym działaniem i w związku z wymaganiami stawianymi policjantom, w szczególności wymagania posiadania nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Jest oczywiste, że podstawową gwarancją realizowania ustawowych celów i zadań Policji jest określony stosunek osób wykonujących zadania Policji do porządku prawnego, wyrażający się m.in. w wymaganiu posiadania nieposzlakowanej opinii. Prowadzi to również do wniosku, że pełnienie służby przez osobę, która nie cieszy się nieposzlakowaną opinią nie leży w interesie służby. Uwagę tę należy odnieść również do osoby, którą zawieszono w wykonywaniu obowiązków służbowych. Zawieszenie nie stawia bowiem policjanta poza formacją, jest on dalej utożsamiany z Policją i jego postawa oraz zachowanie podlegają zarachowaniu na rzecz Policji. Pozostawienie w służbie policjanta, który nie daje rękojmi przestrzegania prawa i nie posiada nieposzlakowanej opinii może wpływać demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy, a także rzutować na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym i w konsekwencji na utratę zaufania do organów państwa. Z tych względów, Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego, że zawieszenie w czynnościach służbowych wystarczająco "zabezpiecza" ważny interes służby i w związku z tym nie ma podstaw do jego zwolnienia ze służby.

Rozpatrując utratę nieposzlakowanej opinii jako przesłankę prowadzącą do zwolnienia policjanta ze służby ze względu na interes służby, Sąd podkreślił, że opinia nieposzlakowana to opinia, na której nie ciąży żadna poszlaka. Poszlaka to zaś w języku polskim dowód niepełny, okoliczności przemawiające na niekorzyść podejrzanego, nie poparte bezpośrednimi dowodami. Całkowite nieuzasadnione są zatem zarzuty skarżącego co do tego, że o utracie przez niego nieposzlakowanej opinii można by mówić dopiero w razie skazania go za przestępstwo. Utratę przymiotu "nieposzlakowanej opinii" nie powoduje tylko i wyłącznie karalność danej osoby. Może ją także spowodować - w konkretnych okolicznościach - znalezienie się tej osoby w kręgu podejrzeń bądź nawet insynuacji. Skarżącemu postawiono w postępowaniu karnym zarzuty popełnienia przestępstw zasługujących na szczególne potępienie. Wobec niego sądy zastosowały środek karny w postaci tymczasowego aresztowania. Nie sposób nie uznać tych faktów, zweryfikowanych przez sąd stosujący środek zapobiegawczy, jako stanowiących co najmniej poszlaki uprawdopodabniające zasadność postawionych mu zarzutów karnych. Tym samym przyjęcie przez organ, że utrata przez skarżącego nieposzlakowanej opinii stanowi wystarczającą podstawę powołania się na interes służby jako przesłankę zwolnienia ze służby należy uznać za całkowicie uprawnione.

WSA w Warszawie podkreślił, że skarżący został zwolniony ze służby ze względu na interes służby, a nie z powodu popełnienia przestępstwa (art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji). Z tego względu nie mają znaczenia zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasady domniemania niewinności przez zwolnienie skarżącego ze służby przed ostatecznym rozstrzygnięciem jego sprawy przez sąd karny. Postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie jest formalnie zależne od postępowania karnego, którego ewentualny wynik skazujący obliguje organ do zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. Zwolnienie policjanta ze służby ze względu na interes służby, uzasadnione utratą nieposzlakowanej opinii, jest dopuszczalne przed zakończeniem postępowania karnego w sprawie o przestępstwa zarzucane policjantowi, jeżeli uprawdopodobnione podejrzenie o popełnienie tych przestępstw daje podstawę do stwierdzenia utraty nieposzlakowanej opinii.

Zdaniem Sądu, postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji zostało przeprowadzone zgodnie z regułami procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 k.p.a.), skarżący został zawiadomiony o wszczęciu tego postępowania. Organom nie można zarzucić naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że organ II instancji nie zawiadomił skarżącego o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów przed wydaniem decyzji. Skarżący jednak nie wykazał, jaki wpływ ma to uchybienie na wynik sprawy. Trzeba zauważyć, że organ I instancji w piśmie z dnia 6 czerwca 2018 r. zawiadomił skarżącego o prawie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów przed wydaniem decyzji, a organ odwoławczy nie przeprowadzał żadnego postępowania dowodowego w tej sprawie.

W konkluzji Sąd stwierdził, że organy wykazały, że skarżący utracił przymiot konieczny do pozostania w szeregach Policji i w sposób wyczerpujący wyjaśniły podstawy decyzji o zwolnieniu ze służby. Oceny tej nie może zmienić dotychczasowa wzorowa służba skarżącego i posiadanie przez niego dobrej opinii. Zaskarżony rozkaz personalny nie jest dowolny, a nadany mu rygor natychmiastowej wykonalności jest uzasadniony. Interes skarżącego, choć zrozumiały, nie przeważa w tej sprawie nad interesem służby.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się skarżący, który złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, a polegające na ograniczeniu się Sądu do prostej akceptacji stanowiska zajętego przez organy II instancji w uzasadnieniu decyzji ostatecznej i przedstawieniu argumentacji uzasadniającej oddalenie skargi będącej w istocie powieleniem powodów podanych przez organ II instancji, którego działanie zaskarżono w oddalonej skardze;

2. art. 1 § 1 w zw. z § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 108 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku błędnego uznania, iż materiał dowodowy w sprawie został zebrany przez organ w sposób kompletny i wyczerpujący, zgodnie z przepisami regulującymi postępowanie podatkowe (powinno być administracyjne), co należy odnieść do prawidłowego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podczas gdy ustalenia dokonane przez organ oparte zostały na niepełnym materiale dowodowym, zebranym z pominięciem szeregu koniecznych do przeprowadzenia czynności dowodowych oraz z naruszeniem zasady zaufania obywateli do organów podatkowych (powinno być administracyjnych), co w konsekwencji doprowadziło do tego, iż zaskarżona decyzja, pomimo szeregu wadliwości nie została przez Sąd uchylona;

3. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji przez:

a) jego błędną interpretację i nie wzięcie pod uwagę okoliczności mających znaczenie dla oceny prawidłowości jego stosowania, tj. postępowanie przygotowawcze było jeszcze w początkowej fazie, skarżący konsekwentnie nie przyznawał się do stawianego mu zarzutu, materiał dowodowy nie wyklucza odmiennej wersji kwalifikacji niż przyjęta przez Prokuratora, co wskazuje na brak znamion oczywistości popełnienia czynu zabronionego,

b) błędne zastosowanie, w sytuacji w której charakter czynu zabronionego zarzucanego skarżącemu nie stanowił przesłanki negatywnej do pozostawienia go w służbie, a co za tym idzie Sąd pominął okoliczność, iż zwolnienie funkcjonariusza ze służby w trybie art. 41 ust. 2 ustawy o Policji ma charakter fakultatywny, nie zaś obligatoryjny; orzeczenie przełożonego musi mieścić się w granicach tzw. "uznania administracyjnego", natomiast uznaniowości nie można utożsamiać z zupełną dowolnością orzeczniczą organu; decyzja podejmowana przez przełożonego powinna zatem w takim wypadku uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i własny interes policjanta, a tym samym nie może pozostać w oderwaniu od oceny chociażby dotychczasowego przebiegu służby skarżącego, jak również oceny okoliczności czy instrukcja usuwania i zabezpieczania pojazdów przez Policję, zlecanie ich holowania oraz przechowywania na parkingach strzeżonych podlegały faktycznemu wykonaniu w ramach całego pionu, czy też okoliczność ta nie była w ogóle przedmiotem narad i nadzoru ze strony naczelników, bądź też w ramach wydziału przyjęta i aprobowana przez naczelników była inna praktyka co do metodologii zabezpieczania pojazdów.

Biorąc powyższe pod uwagę skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy wydające decyzje nie przeprowadziły prawidłowego postępowania dowodowego, w tym zwłaszcza analizy akt postępowania karnego, aby dokonać samodzielnych, rzetelnych ustaleń faktycznych. Organy de facto ograniczyły się do stwierdzenia samego faktu postawienia skarżącemu kasacyjnie określonego zarzutu i sformułowały domniemanie, że okoliczność ta niejako automatycznie oznacza, iż wymieniony utracił przymioty niezbędne do służby w Policji.

Tego rodzaju sytuacja stanowi oczywiste naruszenie przepisów procedury administracyjnej, bowiem obowiązkiem organu jest przeprowadzenie rzetelnego postępowania i nie istnieje możliwość zaniechania należytego wyjaśnienia sprawy poprzez konstruowanie pozaustawowych domniemań jakoby samo postawienie policjantowi zarzutu stanowi zagrożenie dla całej formacji. Organ nie poczynił również żadnych ustaleń w przedmiocie dotychczasowego przebiegu służby przez skarżącego. Nie należy również tracić z pola widzenia zasady domniemania niewinności, która wbrew temu co wskazuje organ nie wynika jedynie w kodeksu postępowania karnego ale swoje źródło ma w Konstytucji. Wywody o niskich pobudkach oraz utracie przez skarżącego kasacyjnie przymiotów niezbędnych dla pełnienia służby - są nie tylko pozbawione jakichkolwiek podstaw (nie przeprowadzono z urzędu przez organ żadnych ustaleń) ale i wręcz oderwane od okoliczności sprawy.

Rekapitulując - zarówno organ wydający decyzję I instancji, jak również i organ odwoławczy, nie dokonali uprzednio wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym nie odnieśli się w żaden sposób do treści akt sprawy karnej, której wszczęcie ma być przesłanką do wydalenia z Policji. Niedostrzeżenie przez sąd administracyjny błędnego działania organów winno skutkować uchyleniem wyroku jako wydanego z naruszeniem przepisów regulujących kontrolę sądowoadministracyjną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o tym, że postępowanie sądowoadministracyjne zakończone zaskarżonym wyrokiem dotknięte było nieważnością w rozumieniu § 2 powołanego artykułu. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadny uznał przede wszystkim zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy formacji.

Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". W orzecznictwie powszechnie jednak przyjmuje się, że przy odczytywaniu treści powyższego zwrotu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji, a ponadto że w rachubę może wchodzić jedna realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z ważnym interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować służby.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy, należy w szczególności ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, a także zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie sprawców czynów zabronionych. Realizacja tak ważnych zadań niewątpliwie wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz zdolne fizycznie i psychicznie do służby w formacjach mundurowych. Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z przywilejami ale i z pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Policjantom, podobnie jak funkcjonariuszom innych służb mundurowych przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego. Taka ochrona funkcjonariuszy służb mundurowych nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednakże dostrzega bezwzględną potrzebę ochrony również interesów każdej ze zmilitaryzowanych formacji, wyposażając organy właściwych służb w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów.

Na powyższe wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z dnia 19 października 2004 r. K 1/04, OTK-A 2004/9/93, lex 127308). Trybunał w swych orzeczeniach wskazywał przy tym na natężenie zjawiska korupcji w strukturach organów władzy publicznej oraz na to, iż nieuczciwość i brak wiarygodności osób realizujących służbę publiczną szkodzi zaufaniu publicznemu i podważa autorytet państwa. Istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może zatem – mimo niezakończonego jeszcze postępowania karnego – pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych innych, pozakarnych dolegliwości. Takie środki prawne nie są tożsame ze stosowaniem sankcji karnych. Z uwagi na karnoprawną zasadę domniemania niewinności nie jest dopuszczalne jedynie uznanie winy i pociągnięcie do odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem w sprawie karnej. Jednakże takich konstytucyjnych gwarancji nie można rozciągać na inne procedury ustawowe, których celem nie jest wymierzenie sankcji karnych. Zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. W takich przypadkach, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej, a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że skarżący kasacyjnie pełnił służbę na stanowisku kontrolera ruchu drogowego Zespołu Kontroli Ruchu Drogowego i Obsługi Zdarzeń Drogowych Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji [...]. W związku z wykonywaniem takich zadań wymienionemu postawiono zarzut popełnienia dwóch przestępstw, o których mowa w art. 231 § 2 k.k. Skarżący kasacyjnie jako policjant był nie tylko uprawniony lecz wręcz zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz reagowania na wszelkie przejawy łamania porządku prawnego. Tymczasem sam został podejrzany o popełnienie korupcyjnych przestępstw umyślnych. Wskazanych przestępstw policjant miał się przy tym dopuścić w związku z wykonywaniem funkcji publicznych, a jego działania miały w szczególności polegać na tym, że w zamian za uzyskanie korzyści majątkowych policjant nie dopełnił swoich obowiązków służbowych polegających na powiadomieniu dyżurnego Komendy Powiatowej Policji [...] o konieczności odholowania uszkodzonego pojazdu w celu przywrócenia bezpieczeństwa i porządku na drodze i przekroczył swoje uprawnienia przekazując informację o konieczności odholowania pojazdu innemu podmiotowi, czym działał na szkodę interesu publicznego oraz interesu prywatnego. W związku z takimi zarzutami prokurator zastosował wobec wymienionego trzy środki zapobiegawcze, w tym zawieszenie w czynnościach służbowych policjanta. Powyższa okoliczność nie miała i nie mogła mieć jednak w sprawie decydującego znaczenia. Po pierwsze, Sąd oraz organy Policji nie oceniały winy policjanta oraz oczywistości popełnienia przypisywanych mu czynów zabronionych, ani nie twierdziłyby podejrzenie policjanta o popełnienie każdego (jakiegokolwiek) przestępstwa zawsze obligowało do rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego. Po drugie, przeprowadzonych w sprawie rozważań nie ograniczono jedynie do kwestii związanych z przedstawieniem policjantowi zarzutów w postępowaniu przygotowawczym. Oceniano bowiem wiele okoliczności, w tym przede wszystkim korupcyjny charakter przypisywanych skarżącemu kasacyjnie przestępstw, a także potrzeby Policji i specyfikę tej formacji. Dopiero po łącznym przeanalizowaniu wszystkich tych zagadnień rozważono kwestię zasadności zwolnienia skarżącego kasacyjnie ze służby.

Skarżący kasacyjnie podnosił, że organy policyjne nie przeprowadziły prawidłowego postępowania dowodowego, w tym zwłaszcza analizy akt postępowania karnego, aby dokonać samodzielnych, rzetelnych ustaleń faktycznych. Wskazać należy, weryfikacja zarzutów karnych postawionych policjantowi, dokonywana jest w odrębnym postępowaniu karnym. Właściwy przełożony w sprawie zwolnieniowej nie jest uprawniony do badania czy przedstawienie policjantowi zarzutów karnych było zasadne. Ustawa o Policji wprost dopuszcza możliwość rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego w szczególności wtedy, gdy wymaga tego interes służby.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób dostateczny wykazały, że uzasadnione było rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego z uwagi ważny interes służby, a tym samym, że spełniona została przesłanka do zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Na aprobatę zasługuje przede wszystkim pogląd, że każdy policjant, aby mógł skutecznie wykonywać obowiązki służbowe w macierzystej formacji musi pozostawać poza wszelkimi podejrzeniami o jakiekolwiek zachowania sprzeczne z prawem. Samo przedstawienie funkcjonariuszowi zarzutów popełnienia umyślnych przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego, a zwłaszcza przestępstw korupcyjnych mających związek z pełnioną służbą, może nasuwać uzasadnione wątpliwości co do zachowania przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii, a zatem co do spełnienia jednego z obligatoryjnych warunków, jakimi musi wykazać się każdy policjant zainteresowany dalszym pozostaniem w służbie. "Poszlaka" w języku polskim oznacza podejrzenie, natomiast "nieposzlakowany" - to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać, nieskazitelny. Utratę przymiotu "nieposzlakowanej opinii" powoduje nie tylko karalność danej osoby. Taki skutek może również wywoływać znalezienie się określonej osoby w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Zatem nieposzlakowana opinia to ogólna ocena w sferze etycznej przy uwzględnieniu zachowania się danej osoby zarówno w jej życiu prywatnym jak i zawodowym. Biorąc pod uwagę charakter przypisywanych skarżącemu kasacyjnie przestępstw, a także to, że zarzuca mu się działanie w celu uzyskania korzyści majątkowych, czyli działanie z niskich pobudek, zasługujących – zwłaszcza w przypadku policjanta – na szczególne potępienie, WSA w Warszawie trafnie przyjął, że organom orzekającym w niniejszej sprawie nie można skutecznie zarzucić arbitralnej i dowolnej oceny co do zaistnienia podstaw do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego w trybie przewidzianym w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Skarżący kasacyjnie, który został podejrzany o popełnienie korupcyjnych przestępstw umyślnych nie mógł być uznany za osobę o nieposzlakowanej opinii. Dalsze jego pozostawanie w gronie funkcjonariuszy Policji kolidowałoby zatem nie tylko z bezwzględnym wymogiem, o jakim mowa w cytowanym już art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, ale także mogłoby demoralizująco wpływać na pozostałych funkcjonariuszy oraz osłabiać autorytet formacji, która w sposób oczywisty została powołana między innymi do zwalczania przestępczości. Podsumowując, w sprawie istotne znaczenie miał korupcyjnych charakter czynów, które zostały zarzucone skarżącemu kasacyjnie, ich związek z pełnioną służbą, a ponadto charakter i specyfika macierzystej formacji oraz troska o wizerunek Policji, a także o właściwą postawę i zdyscyplinowanie policjantów pozostających w służbie. Wszystkie te okoliczności, pozwalały na przyjęcie, iż skarżący kasacyjnie utracił przymioty niezbędne do kontynuowania służby w Policji oraz że rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby było uzasadnione. W związku z powyższym zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Sądowi pierwszej instancji nie można bowiem zarzucić ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu.

Zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, a dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z wymienionymi przepisami postępowania. Wynikający z przepisów procedury administracyjnej obowiązek organu administracji publicznej sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i poczynienia w oparciu o nie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, nie zaś subiektywne przekonanie strony. W niniejszej sprawie nie doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wszystkie fakty, które miały istotne znaczenie, zostały prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy zwolnieniowe, decydując się na rozwiązanie ze skarżącym kasacyjnie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zobowiązane były do wykazania zasadności zastosowanego trybu zwolnieniowego. Z powinności tej, o czym była już mowa, wywiązały się należycie. Nie mogły natomiast wkraczać w kompetencje organów prokuratury i wymiaru sprawiedliwości oraz oceniać zasadności postawienia skarżącemu zarzutów popełnienia korupcyjnych przestępstw umyślnych.

Jako bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...). Uzasadnienie stanowi zatem rekapitulację przebiegu i prezentacji stanowiska sądu, jakie zajął on w sporze zaistniałym między stronami. Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. Taka wadliwość w niniejszej sprawie nie zachodzi, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z zaskarżonego uzasadnienia wynika, jaki stan faktyczny został w sprawie przyjęty przez Sąd pierwszej instancji oraz jaka była ocena przyjętego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Za pomocą omawianego przepisu nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego oraz wyrażonego poglądu prawnego. To, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym w pisemnych motywach wyroku, nie dowodzi, że uzasadnienie kwestionowanego orzeczenia zostało skonstruowane wadliwie i z naruszeniem powołanego przepisu. Oznacza to, że zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie pełnomocnika organu z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a.