Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2865/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.145 § 1 pkt 2, art.153, art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.24 § 1 pkt 5, art.156 § 1 pkt 2 i § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 8 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 217/13 w sprawie ze skargi W. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 sierpnia 2013 r., I SA/Wa 217/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2012 r. nr [...] oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Zarządu Gminy Warszawa-Bielany z [...] lipca 1997 r. nr [...] o przekazaniu w trybie art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. – o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm., dalej: "u.g.g.") w użytkowanie wieczyste W. gruntu nieruchomości obejmującej m.in. działkę nr [...] z obrębu [...]. Kolegium oceniło, że ww. decyzja, w części w jakiej dotyczy obecnej działki nr [...], obarczona jest rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ze względu na wydanie jej przed rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy z wniosku o zwrot części ww. nieruchomości (uprzednio wywłaszczonej), zgłoszonym przez byłych jej właścicieli przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego. W takiej zaś sytuacji, obowiązkiem organu orzekającego o uwłaszczeniu było zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzonego przed nim postępowania, do czasu rozpoznania ww. żądania. W tym zakresie ocenę wyrażoną przez Kolegium, podzielił Sąd I instancji.

Nieruchomość gruntowa o pow. 799 m2, wchodząca w skład aktualnej działki nr [...] z obrębu [...], stanowiła własność C. i H. małż. W., odjętą im aktem notarialnym z 8 listopada 1977 r. Ustalony w tym zakresie stan faktyczny znajduje potwierdzenie w ekspertyzie geodezyjnej, sporządzonej przez uprawnionego geodetę 10 maja 2012 r. na zlecenie inicjatorki postępowania nieważnościowego oraz pozostałej dokumentacji zawartej w aktach. Oparcie się na tej ekspertyzie nie narusza zasad postępowania określonych w art. 7 i 75 k.p.a. Brak jest bowiem podstaw do wyłączenia jako dowodu w sprawie dokumentu sporządzonego przez osobę dysponującą odpowiednią wiedzą ekspercką, tylko z tego względu, że dokument ten sporządzony został na zlecenie osoby zainteresowanej w sprawie. Przeciwnie, zgodnie z art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Takiej oceny organ dokonał, uznając przy tym ww. ekspertyzę za wiarygodną.

Istotą sporu jest natomiast ocena wzajemnych relacji postępowania uwłaszczeniowego prowadzonego w trybie art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g. i postępowania o zwrot nieruchomości prowadzonego w trybie art. 69 u.g.g. (obecnie art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. z 2010 Nr 102, poz. 651 ze zm). Zdaniem skarżącej, kwestia roszczeń byłych właścicieli pozostaje bowiem prawnie obojętna dla oceny legalności decyzji wydanej na podstawie art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g. Dokonując oceny tych relacji, zauważyć należy, że na gruncie regulacji zawartej w art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) ukształtowany został w orzecznictwie pogląd, że w sytuacji istnienia w dacie wydawania decyzji uwłaszczeniowej roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (a więc zgłoszenia przez osoby uprawnione żądania jej zwrotu), postępowanie uwłaszczeniowe, stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy zawiesić do czasu rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nieuczynienie zaś tego skutkuje uznaniem, że decyzja o uwłaszczeniu wydana jest z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1-3 ustawy z 29 września 1990 r. (por. wyrok NSA z 4 czerwca 1758/06, Lex nr 345988). Uzasadnieniem tego poglądu jest zawarte w art. 2 zd. 2 powołanej ustawy zastrzeżenie, że uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich, a takim prawem jest roszczenie byłych właścicieli nieruchomości (ich spadkobierców), oraz fakt, że ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie może być dokonana w postępowaniu uwłaszczeniowym.

Takiego zastrzeżenia brak w redakcji art. 80 ust. 2 u.g.g. Nie oznacza to jednak, jak chciałaby strona skarżąca, że treść normatywna tego przepisu zakazu naruszania praw podmiotowych osób trzecich nie zawiera. Przy dekodowaniu normy prawnej zawartej w tym przepisie nie można bowiem poprzestać na odwołaniu się do wykładni językowej, ale konieczne jest skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Zważyć bowiem należy, że mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne, gdy ustalone w tej wykładni znaczenie przepisu prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, albo gdy znaczenie to prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego (por. uzasadnienie do uchwały SN z 25.04.2003 r., III CZP 8/2003 OSNC 2004/1/1, wyrok NSA z 27.05.2007 r., II FSK 198/09). Taka zaś sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 80 ust. 2 u.g.g. Przyjęcie bowiem konstrukcji, wedle której dopuszczalna byłaby możliwość uzyskania prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa lub gminy przez podmiot posiadający go bez tytułu prawnego w dniu 1 sierpnia 1988 r., kosztem praw podmiotowych innych osób (a zwłaszcza konstytucyjnie chronionych praw byłych właścicieli tego gruntu), ze względu na brak wyrażonego expressis verbis w tym przepisie zastrzeżenia o nie naruszaniu ich praw, jest nie do pogodzenia z demokratycznymi zasadami państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego aksjologicznymi względami faworyzowania posiadaczy nieruchomości w stosunku do jednostek, których prawa do tych nieruchomości mają źródło w prawie własności, a w konsekwencji także do faktycznego i prawnego ograniczenia, czy wręcz uniemożliwienia odzyskania przez tych ostatnich utraconej własności. Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na cel publiczny, będący przesłanką jej wywłaszczenia, jak podkreśla się w judykaturze, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na cel publiczny, który był przesłanką wywłaszczenia. Biorąc pod uwagę zbieżność treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 7 zd. 2 Konstytucji z 1952 r., w brzmieniu nadanym ustawą z 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. Nr 75, poz. 444), rangę tę powyższa zasada uzyskała już 31 grudnia 1989 r. Organy administracji publicznej zobligowane są zatem do bezwzględnego respektowania konsekwencji wynikających z roszczeń zgłoszonych przez byłych właścicieli (ich spadkobierców) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, we wszystkich postępowaniach, których efektem jest zadysponowanie taką nieruchomością na rzecz osób trzecich. Muszą je więc również uwzględnić w postępowaniu uwłaszczeniowym prowadzonym na podstawie art. 80 ust. 2 u.g.g., którego celem było przede wszystkim uregulowanie stanów prawnych gruntów Skarbu Państwa i gminy na rzecz ich posiadaczy, którzy w określonej w nim dacie faktycznie władali gruntem, a więc swego rodzaju usankcjonowanie stanów faktycznych na nim istniejących, a nie wyzucie z praw do nieruchomości innych podmiotów, tym bardziej takich, którym przysługują w tym względzie z mocy art. 69 w zw. z art. 47 ust. 4 u.g.g. roszenia o jej zwrot. Z tych względów Sąd I instancji nie podzielił poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z 25 czerwca 2013 r., I OSK 211/12, że "brak jest podstaw do formułowania w drodze wykładni takiej wykładni powołanego art. 80 ust. 2, z której miałoby wynikać ograniczenie stosowania tego przepisu ze względu na roszczenia osób trzecich do nieruchomości objętych jego hipotezą, w tym roszczenia o zwrot nieruchomości na rzecz byłych jej właścicieli lub ich spadkobierców".

Konsekwencją obowiązku uwzględnienia w toku postępowania uwłaszczeniowego, mającego za przedmiot wywłaszczoną nieruchomość, zgłoszonych roszczeń o jej zwrot, jest obligatoryjne zawieszenie tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na zaistnienie w sprawie zagadnienia prejudycjalnego, jakim jest cena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (art. 69 w zw. z art. 47 ust. 4 u.g.g.), do czego organ orzekający o uwłaszczeniu nie jest umocowany, gdyż ta okoliczność badana jest wyłącznie w odrębnym postępowaniu o zwrot nieruchomości. Niezawieszenie w takiej sytuacji postępowania i merytoryczne załatwienie sprawy uwłaszczenia oznacza, że postępowanie poprzedzające wydanie w tym przedmiocie decyzji przeprowadzone zostało z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającym na jego niezastosowaniu. W tym stanie rzeczy także, samo rozstrzygnięcie sprawy wydane w efekcie obarczonego tą wadliwością postępowania, aczkolwiek oparte na materialnoprawnej podstawie, której prawidłowe zastosowanie wymaga zabiegów interpretacyjnych, narusza prawo w stopniu rażącym, gdyż skutki jakie wywołuje ono w sferze praw podmiotowych osób wywłaszczonych – a więc faktyczne i prawne uniemożliwienie uzyskania zwrotu nieruchomości, nawet w sytuacji potwierdzenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia – godzą w jedną z naczelnych zasad ustrojowych Państwa jaką jest (i była także w dacie wydawania kontrolowanej w nadzorze decyzji) zasada ochrony własności.

Stwierdzenie jednak powyższej wady nie w każdej sytuacji prowadzić będzie do wyeliminowania obarczonego nią orzeczenia z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Warunkiem sine qua non stwierdzenia z tej przyczyny nieważności kontrolowanej decyzji jest bowiem uprzednie ustalenie, że skutki prawne jakie ona wywołała nie mają charakteru nieodwracalnego (art. 156 § 2 in fine k.p.a.). Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie, obok badania przesłanek z § 1 ww. artykułu, stanowią więc podstawowy element postępowania wyjaśniającego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż warunkują wydanie rozstrzygnięcia o treści zdeterminowanej art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. (w przypadku niestwierdzenia skutków o charakterze nieodwracalnym) bądź art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.(w sytuacji, gdy tego rodzaju skutki decyzja ta wywołała). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takich ustaleń organ nadzoru nie poczynił, choć zobowiązany został do tego w wiążących go wskazaniach zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 9 grudnia 2010 r., I SA/Wa 976/10, co stanowi istotną wadę decyzji prowadzącą do jej uchylenia.

Ustaleń w tym zakresie nie może dokonać Sąd, który sprawuje jedynie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego "zastępowanie" organu w jego obowiązkach i rozstrzyganie za niego sprawy administracyjnej. Wobec braku stanowiska organu co do istnienia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzja uwłaszczeniową, którego poprawność mógłby ocenić Sąd, przedwczesne także byłoby zajmowanie stanowiska w przedmiocie argumentacji przytoczonej w tej materii przez skarżącą Spółdzielnię (wskazujących na zaistnienie w sprawie skutków o charakterze nieodwracalnym) jak też polemizujących z nimi argumentami uczestniczki postępowania zawartymi w odpowiedzi na skargę z 22 lipca 2013 r. (k. 31-33) i konfrontowanie ich z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach. Wobec zasadności zarzutu naruszenia przez Kolegium art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., zaskarżona decyzja jak też utrzymana przez nią w mocy decyzja Kolegium z [...] września 2012 r. nie mogły się ostać.

Niezależnie od powyższego, Sąd zauważył, że w toku prowadzonego postępowania Kolegium naruszyło także art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. W składzie tego organu, orzekającego w przy pierwszym rozpoznaniu sprawy (26 września 2012 r.), znajdowały się bowiem osoby, które na mocy ww. przepisów podlegały wyłączeniu, gdyż brały udział przy wydaniu decyzji Kolegium z [...] stycznia 2010 r. nr [...] i decyzji z [...] marca 2010 r. nr [...], uchylonych następnie ww. wyrokiem Sądu z 10 grudnia 2010 r. (dotyczy to A. M. i K. N.). Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. "Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" dotyczy zaś sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział wydaniu decyzji przez organ I instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponownie sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny. Wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu, stanowi natomiast przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., którą Sąd uwzględnia z urzędu.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Zarzucono w niej Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik naruszenie tj.: .

art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a, poprzez jego zastosowanie w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i uznanie, że w sprawie został naruszony obowiązek wyłączenia pracownika organu z uwagi na jego udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, gdy tymczasem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie dotyczy sytuacji orzekania przez te same osoby, które orzekały w uchylonej uprzednio przez Sąd decyzji;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a przez jego zastosowanie w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. polegającym na przyjęciu, że w sprawie (wobec związania poprzednim wyrokiem I SA/Wa 976/10 z 9 grudnia 2010r.) należało dokonać oceny czy kontrolowana w nadzorze decyzja Zarządu Gminy Warszawa-Bielany wywołała nieodwracalne skutki prawne, podczas gdy stosowne ustalenia w toku postępowania wyjaśniającego zostały przeprowadzone, a rozstrzygnięcie przez Kolegium o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji oznacza, że nie wywołała ona nieodwracalnych skutków prawnych.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania w sytuacji ponownego rozpoznawania sprawy przez organ administracji publicznej po uchyleniu jego decyzji przez sąd administracyjny. Przepis ten obliguje bowiem do wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Brał zatem udział w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, a następnie bierze udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej. Chodzi tu o gwarancje procesowe w toku instancyjnej kontroli decyzji administracyjnej. Przed dniem 11 kwietnia 2011 r. przepis ten w sposób jednoznaczny wskazywały że chodzi o pracownika organu administracji publicznej w sprawie, w który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z dniem 11 kwietnia 2011 r. przepis ten obowiązuje w nowym brzmieniu (wprowadzonym przez art. 1 pkt 4 ustawy z 3 grudnia 2010 r. - Dz. U. Nr 6, poz. 18). Pominięto w nim słowa "w niższej instancji". Obecnie dotyczy on zatem wyłączenia pracownika organu administracji od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Także w nowym brzmieniu przepis ten nie dotyczy sytuacji wskazanej w skarżonym wyroku, a mianowicie dopuszczalności jego zastosowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ administracji publicznej po uchyleniu jego decyzji przez sąd administracyjny. Nowe brzmienie przepisu rozstrzyga jedynie kwestię (sporną w poprzednim jego brzmieniu), że dotyczy on również sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art.127 § 3 k.p.a.) – por. uchwała 7 sędziów NSA W-wa z 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 61, stwierdzającą, iż: Artykuł 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu.

Wyłączenia pracownika organu, który brał udział w wydaniu decyzji uchylonej wyrokiem sądu administracyjnego, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w ogóle nie reguluje. Stanowisko to potwierdzone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, II OSK 663/12, z 17 lipca 2013 r., w którym Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy w składzie organu odwoławczego brali udział ci sami członkowie, którzy wydali decyzję uchyloną przez Sąd wyrokiem. Uchylenie zatem decyzji z [...] listopada 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z [...] września 2013 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt p.p.s.a.).

W zakresie drugiego naruszenia wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, obowiązującym z mocą ex tunc, a więc zawsze nawiązuje do stanu prawnego z dnia wydania wadliwej decyzji. Wyjątek od tej zasady, polegający na tym, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.) nie może być rozumiany i stosowany w taki sposób, iż podważony zostanie cel, któremu ta instytucja służy. Z nieodwracalnymi skutkami prawnymi w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. mamy zatem do czynienia wówczas, gdy po wydaniu kwestionowanego orzeczenia miały miejsce takie zdarzenia prawne, których skutków organ administracji nie może usunąć mocą własnych orzeczeń. Organ nadzoru ma obowiązek zbadać, czy istnieje możliwość powrotu do stanu prawnego właśnie z tego dnia i w zależności ód wyników ustaleń stwierdzić nieważność wadliwej decyzji, bądź też w razie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych wydać w trybie art. 158 § 2 k.p.a. decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Kolegium nie mogło zatem nie poprzedzić wydania decyzji stwierdzającej nieważność analizą oceny skutków decyzji Zarządu Gminy Warszawa-Bielany z [...] lipca 1997 r. znak [...]. Jednocześnie niestwierdzenie takich skutków implikuje wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przepisu art. 156 § 2 k.p.a. nie można w ocenie Kolegium naruszyć przez brak analizy istnienia czy też nie istnienia nieodwracalnych skutków prawnych, lecz jedynie przez jego wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy nieodwracalne skutki nie istniały bądź niezastosowanie, kiedy skutki takie występują. W niniejszej sprawie uzasadnienie faktyczne uchylonych decyzji SKO oraz zgromadzony materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że skoro działka [...] nadal pozostaje w użytkowaniu wieczystym W. to nieodwracalne skutki nie występują.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a przez jego zastosowanie w zw. z art. 153 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając sprawę powtórnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie było związane oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 9 grudnia 2010 r., I SA/Wa 976/10. Wskazania te brzmiały w sposób następujący: "Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru powinien przede wszystkim zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody (sporządzić mapę synchronizacyjną), które pozwolą na wyjaśnienie w sposób bezsporny: gdzie położone są przedmiotowe nieruchomości, jakie mają obecnie oznaczenia geodezyjne, jaka jest ich powierzchnia oraz stan zagospodarowania, jaki jest obecnie stan prawnych tych działek. Dopiero po takim uzupełnieniu materiału dowodowego w oparciu o jego analizę organ nadzoru ustali krąg podmiotów będących stronami w niniejszym postępowaniu a następnie dokona analizy zasadności złożonych w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wniosków oraz w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wypowie się także co do istnienia bądź nieistnienia w ocenie organu nadzoru nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 kpa). Swoje wywody organ nadzoru uzasadni i poprze odpowiednimi dowodami zebranych w sprawie zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.". Na podstawie uzasadnień uchylonych przez Sąd I instancji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nie sposób przyjąć, że Kolegium dokonało nakazanych mu czynności. Tym samym uchybiło przepisowi art. 153 p.p.s.a. Naruszenie przez organy administracyjne postanowień powyższego przepisu powoduje konieczność – w razie złożenia na tej podstawie skargi – uchylenia zaskarżonej decyzji. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem sądu. Musi być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu. Bez ścisłego stosowania omawianego przepisu trudno byłoby zresztą zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji – por. wyrok NSA z 21 października 1999 r., IV SA 1681/97.

Za zasadny należało natomiast uznać drugi – z podniesionych w skardze kasacyjnej – zarzutów. Zgodnie z o art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Nie oznacza to jednak, jak chce tego Sąd I instancji, że przepis ten wymaga wyłączenia członków Kolegium na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu jego decyzji przez sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W takim przypadku, ponownie rozpatrzenie sprawy nie jest bowiem udziałem w "wydaniu zaskarżonej decyzji" – por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., II OSK 446/15. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela przytoczoną ocenę prawną, ponieważ rozpoznanie sprawy po raz kolejny, na skutek wydania wyroku kasacyjnego przez sąd administracyjny (art. 145 § 1 p.p.s.a.) nie jest rozpoznaniem sprawy na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od pierwszego rozstrzygnięcia kolegium.

Niemniej jednak powyższe naruszenie przepisów postępowania pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, jak to wcześniej zostało wykazane, uchybiło art. 153 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji zaskarżone orzeczenie należało uznać za odpowiadające prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 i art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec czego orzekł jak w sentencji.