Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2263/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 1946 nr 3 poz 17
law: Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.
article: § 67 lit. b), art. 95 ;it. b), art. 81 ust. 1, art. 88 ust. 1
journal: Dz.U. 1947 nr 16 poz 62
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa.
article: art. 96 ust. 2
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
article: § 1 pkt 15
journal: Dz.U. 1947 nr 2 poz 7
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1946 r. o podwyższeniu dolnej granicy zdolności zatrudnienia przejmowanych na własność Państwa przedsiębiorstw w przemysłach wyrobów niepowszechnego użytku, bądź mało zmechanizowanych, bądź o charakterze pionierskim i sezonowym.
article: art. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1918 nr 21 poz 67
law: Dekret w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1779/15 w sprawie ze skargi Zakładów Cegielnianych w P. S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz Zakładów Cegielnianych w P. S.A. w Warszawie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1779/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Zakładów Cegielnianych w P. S.A. w Warszawie uchylił decyzję Ministra Gospodarki z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] oraz decyzję Ministra Gospodarki z [...] stycznia 2014 r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 25 lutego 1992 r. B. O. i M. H. – W. wystąpiły do Ministra Budownictwa "o umożliwienie przejęcia własności terenu i budynków pozostałych po Zakładach Cegielnianych w P. S.A.", wskazując, że są akcjonariuszami tej Spółki.

Na podstawie art. 7 K.p.a. wniosek ten został potraktowany przez organ jako wniosek o stwierdzenie nieważności:

- zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...]lipca 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. Zakłady Ceramiczne "P." w P., pow. warszawski,

- orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] sierpnia 1950 r. w sprawie przejęcia przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] Sp. Akcyjna – W., ul. Ch.,

- orzeczenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z [...] marca 1956 r. w sprawie zatwierdzenia protokółu zdawczo - odbiorczego przedsiębiorstwa: Zakłady Ceramiczne "P." J. Handzelewicz Sp. Akcyjna - Warszawa, ul. Chmielna 24 m. 3.

Pismem z 1 lipca 2004 r. Zakłady Cegielniane w P. S.A. z siedzibą w Warszawie wystąpiły o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...]Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] sierpnia 1950 r. w sprawie przejęcia przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] – W., ul. Ch. oraz w całości poparła i podtrzymała dotychczas zajmowane stanowisko przez B. O. i M. H. - W.

Decyzją z [...] stycznia 2014 r., Minister Gospodarki, na podstawie art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i 2 K.p.a., nie stwierdził nieważności zarządzenia z [...] lipca 1950 r., orzeczenia nr [...] z [...] sierpnia 1950 r. i orzeczenia z [...] marca 1956 r.

W ocenie organu nadzoru, usytuowanie przedmiotowej cegielni w pobliżu Warszawy, której odbudowa ze zniszczeń wojennych stała się priorytetem dla Państwa było przesłanką, zgodnie z treścią dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. R.P. Nr 21 poz. 67), ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem [...] Sp. Akcyjna – W. gdyż leżało to w interesie Państwa. Jednocześnie brak wzmianki w protokole komisji zdawczo-odbiorczej z 3 sierpnia 1950 r. sporządzonym bezpośrednio po ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego na temat gotowych produktów, surowców czy też jakichkolwiek drobnych narzędzi mogących świadczyć o tym, że w zakładzie odbywała się produkcja oznacza, że w dniu ustanowienia przymusowego zarządu państwowego cegielnia była nieczynna, zatem spełniona została również druga przesłanka wymieniona w dekrecie z 16 grudnia 1918 r.

Organ ustalił również, że przedsiębiorstwo zostało znacjonalizowane w trybie przepisów ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm. ) - na podstawie art. 3 tej ustawy oraz § 81 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62 ze zm.) i art. 96 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta R.P. z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R .P. nr 36, poz. 341), orzeczeniem Ministra Przemysłu Lekkiego Nr [...] z [...] sierpnia 1950 r., wydanym po wznowieniu z urzędu postępowania dotyczącego przejęcia przedmiotowej cegielni (na podstawie ww. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. i rozporządzenia Prezydenta R.P. z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym) i zarządzeniem z 19 kwietnia 1950 r. Ministra Przemysłu Lekkiego.

Zgodnie z ww. przepisami wznowienie postępowania mogło nastąpić przed upływem trzech lat od dnia uprawomocnienia się decyzji (art. 96 ust. 3 rozporządzenia). Organ ustalił, że w przedmiotowej sprawie termin ten został zachowany.

Natomiast zgodnie z treścią art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej Państwo przejmowało na własność za odszkodowaniem m.in. przedsiębiorstwa przemysłowe zdolne zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę więcej niż 50 pracowników. Kryterium to zostało podwyższone rozporządzeniem Rady Ministrów z 19 grudnia 1946 r. o podwyższeniu dolnej granicy zdolności zatrudnienia przejmowanych na własność Państwa przedsiębiorstw w przemysłach wyrobów niepowszechnego użytku, bądź mało zmechanizowanych, bądź o charakterze pionierskim i sezonowym (Dz. U. z 1947 r. Nr 2, poz. 7) do 100 pracowników na jedną zmianę w cegielniach, których roczna zdolność produkcji nie przekracza 2.500.000 cegieł.

W ocenie Ministra zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na ustalenie, że roczna zdolność produkcyjna cegielni przekraczała 2.500.000 sztuk cegieł, a tym samym dolna granica zdolności zatrudnienia wynosząca do 100 pracowników na jedną zmianę, nie miała w tym przypadku zastosowania. Przesłanką upaństwowienia przedmiotowej cegielni była zatem zdolność zatrudnienia powyżej 50 pracowników na jedną zmianę, która to przesłanka została spełniona, a w konsekwencji Minister uznał, że orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] sierpnia 1950 r. zostało wydane zgodnie z prawem.

W odniesieniu zaś do orzeczenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z [...] marca 1956 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego przedsiębiorstwa: [...] Sp. Akcyjna organ stwierdził, że z uwagi na fakt, iż posiadało ono charakter wyłącznie formalnoprawny i nie wywierało skutków w sferze prawnorzeczowej, a ponadto było ściśle związane z orzeczeniem nacjonalizacyjnym i zależne od niego przedmiotowo (tylko orzeczenie nacjonalizacyjne stanowiło podstawę przejęcia na rzecz Państwa wszystkich składników majątkowych przedsiębiorstwa), to w sytuacji, gdy wskazane orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] sierpnia1950 r. zostało wydane zgodnie z prawem - brak było podstaw do uznania, że orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo - odbiorczego zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zakłady Cegielniane w P. S.A. złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wydanie decyzji stwierdzającej nieważność zarządzenia z [...] lipca 1950 r., orzeczenia nr [...] z [...] sierpnia1950 r. i orzeczenia z [...] marca 1956 r.

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r., Minister Gospodarki po rozpatrzeniu wniosku utrzymał w mocy swoją decyzję z [...]stycznia 2014 r.

Oceniając legalność zarządzenia z [...] lipca 1950 r., Minister wyjaśnił, że zobligowany jest do ustalenia, czy przedsiębiorstwo Zakłady Ceramiczne "P." spełniało kryteria ustanowienia nad nim przymusowego zarządu państwowego. Zarządzenie jako podstawę prawną wydania powołuje art. 1 ust. 3 i art. 2 dekretu z 16 grudnia 1918 r. Wskazał, że z treści art. 1 ust. 3 wynika, że ustawodawca zakładał możliwość objęcia przymusowym zarządem państwowym nie tylko takich przedsiębiorstw, których "utrzymanie w ruchu" było zagrożone, ale również takich, które nie były czynne, a ich "puszczenie w ruch" (tak samo jak utrzymanie w ruchu) leżało w interesie Państwa.

Dokonując oceny spełnienia wobec Zakładów przesłanki "interesu Państwa" w ustanowieniu nad nimi przymusowego zarządu państwowego Minister, opisując ustalenia wynikające z protokołu Podkomisji Nacjonalizacyjnej przy Warszawskich Zakładach Ceramiki Czerwonej z 15 listopada 1949 r., protokołu komisji zdawczo-odbiorczej z 3 sierpnia 1950 r., protokołu zdawczo-odbiorczego z 5 kwietnia 1951 r. oraz protokołu zdawczo-odbiorczego z przekazania i przejęcia z dniem 1 stycznia 1952 r., uznał, że z uwagi na rozmiary i możliwości produkcyjne cegielni, położenie w pobliżu Warszawy oraz konieczność odbudowy stolicy ze zniszczeń wojennych Minister stwierdził, że ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad tym przedsiębiorstwem leżało w interesie Państwa.

W związku z drugą przesłanką warunkującą dopuszczalność ustanowienia przymusowego zarządu państwowego (bezruch przedsiębiorstwa lub zagrożenie bezruchem), organ nadzoru stwierdził brak w aktach sprawy dokumentów bezpośrednio świadczących, że cegielnia przed ustanowieniem przymusowego zarządu państwowego była czynna bądź niezagrożona bezruchem. Całokształt dokumentów archiwalnych zgromadzonych w sprawie, w tym nadesłanych przez wnioskodawcę, wskazuje że cegielnia w ww. dacie nie prowadziła działalności wytwórczej.

Minister Gospodarki wskazał, że [...] Sp. Akcyjna – W. zostało znacjonalizowane w trybie przepisów ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Przedsiębiorstwo to zostało umieszczone w wykazie przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa na zasadzie art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej, który został ogłoszony w Warszawskim Dzienniku Wojewódzkim Nr [...] z 1946 r. Natomiast w dniu 14 stycznia 1947 r. Spółka Zakłady Cegielniane w P. S.A. z siedzibą w Warszawie zgłosiła zarzuty do ww. wykazu. Po rozpatrzeniu zarzutów, postanowieniem z 12 września 1947 r., Wojewódzka Komisja ds. Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Warszawie skreśliła omawiane przedsiębiorstwo z wykazu przedsiębiorstw podlegających przejęciu na własność Państwa stwierdzając, że obiekt jest całkowicie zdewastowany i nie nadaje się do remontu, a jedynie mógłby być znacznym kosztem odbudowany.

Zarządzeniem z [...] kwietnia 1950 r. Minister Przemysłu Lekkiego wznowił z urzędu postępowanie dotyczące przejęcia na własność Państwa przedmiotowej cegielni. Jako przyczynę wznowienia postępowania nacjonalizacyjnego wskazano wyjście na jaw nowych okoliczności mających dla sprawy istotne znaczenie, tj. posiadanie przez Zakład zdolności zatrudnienia ponad 50 osób przy produkcji ponad 2,5 miliona cegieł rocznie. Jako podstawę tego zarządzenia powołano § 81 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa oraz art. 96 ust. 2 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w tym zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia z 22 marca 1928 r. (art. 95 pkt b) oraz § 67 pkt b rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. Minister podniósł, że dotyczą one kwestii samego postępowania nacjonalizacyjnego i jako takie nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu nieważnościowym. Nawet ewentualne naruszenie przepisów w postępowaniu nacjonalizacyjnym nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu kwestionowanego orzeczenia nacjonalizacyjnego. W ocenie organu, aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada tkwi nie w postępowaniu, lecz w samej decyzji.

Minister Gospodarki wskazał, z § 67 pkt b rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. wynika, że wznowienie postępowania mogło nastąpić także z urzędu i taki tryb zastosowano w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu nadzoru nie może budzić wątpliwości, że przyczyną zakończenia postępowania nacjonalizacyjnego w 1947 r. poprzez skreślenie przedmiotowej cegielni z wykazu przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa, było przekonanie organów państwowych o całkowitej niemożliwości prowadzenia tam działalności, o czym zaświadczyli powołani w sprawie biegli: K. W. i A. P.. Powyższe stanowiło okoliczność faktyczną, na podstawie której organy państwowe postanowiły o skreśleniu przedmiotowego przedsiębiorstwa z wykazu przedsiębiorstw podlegających przejęciu na własność Państwa. Nowymi zaś okolicznościami faktycznymi skutkującymi wznowieniem postępowania nacjonalizacyjnego były bezsprzecznie informacje dotyczące kryterium upaństwowienia, z których wynikało, że zakład posiadał zdolność zatrudnienia ponad 50 osób przy produkcji i ponad 2,5 miliona cegieł rocznie. Świadczy o tym pismo z 27 marca 1950 r. Centralnego Zarządu Przemysłu Ceramiki Budowlanej do Ministerstwa Przemysłu Lekkiego, z którego wynika, że nowa okoliczność pochodziła z protokołu Podkomisji Nacjonalizacyjnej przy Warszawskich Zakładach Ceramiki Czerwonej z 15 listopada 1949 r., gdzie po dokonaniu oględzin cegielni wskazano, że zdolność produkcyjna cegielni wynosi 4 miliony sztuk cegły rocznie, a zdolność zatrudnienia około 100 pracowników.

Organ wskazał, że orzeczeniem Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z [...] marca 1956 r. stosownie do przepisów § 75 a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947r., ustalono, że składniki majątkowe, objęte protokołem zdawczo - odbiorczym z 5 kwietnia 1951 r. i z 29 grudnia 1951 r. stanowią część składową przedsiębiorstwa [...] Sp. Akcyjna – W., ul. C. i przechodzą na własność Państwa. Następnie wskazał, że zamiarem ustawodawcy zmierzającym do przejęcia przedsiębiorstw, wynikającym wprost z art. 1 w zw. z art. 6 ustawy nacjonalizacyjnej, było objęcie upaństwowieniem przedsiębiorstwa jako jednostki organizacyjnej zdolnej do prowadzenia działalności gospodarczej w podstawowej gałęzi gospodarki narodowej, w warunkach umożliwiających zapewnienie jej funkcjonowania i wykorzystania zdolności produkcyjnych.

W ocenie Ministra Gospodarki, w niniejszej sprawie, organ dokonał wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy i podjął rozstrzygnięcie w oparciu o zebrany materiał dowodowy dokonując jego swobodnej oceny. W związku z powyższym podniesiony zarzut naruszenia art. 7, art. 76, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. jest bezzasadny.

Organ wskazał na dowody, które przytoczył w uzasadnieniu decyzji, mające znaczenie przy dokonaniu ustaleń na okoliczność spełnienia przez znacjonalizowane przedsiębiorstwo kryteriów nacjonalizacji. Jednocześnie powołał dokumenty uzupełnione przez stronę wskazujące, że Przedsiębiorstwo nie posiadało zdolności zatrudnienia i zdolności produkcyjnej, które mogły przesądzić o spełnieniu przez cegielnię przedmiotowych kryteriów nacjonalizacji, a także dowody świadczące, w jej ocenie, o całkowitym zniszczeniu cegielni.

Dokonując oceny dowodowej dokumentów, mających w ocenie organu istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (które szczegółowo opisał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), organ stwierdził, że roczna zdolność produkcyjna omawianej cegielni przekraczała 2.500.000 sztuk cegieł, co oznacza, że w odniesieniu do tego przedsiębiorstwa, dolna granica zdolności zatrudnienia przewidziana w art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej nie została podwyższona do 100 pracowników na jedną zmianę. Kryterium upaństwowienia w tej sprawie stanowi zatem zdolność zatrudnienia powyżej 50 pracowników na jedną zmianę.

Podsumowując Minister Gospodarki stwierdził, że chociaż w aktach sprawy brak jest bezpośrednich dowodów na zdolność zatrudnienia i produkcji w Zakładach, wg stanu na 5 luty 1946 r., zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy pozwala na ustalenie spełniania przez przedsiębiorstwo kryterium upaństwowienia. Organ wyjaśnił, że wyprowadził swoje wnioski z zestawienia w logiczną całość wielu istotnych informacji zawartych w zgromadzonych w aktach sprawy dokumentach, z których wynikają niezaprzeczalne fakty. Po pierwsze omawiana cegielnia była przedsiębiorstwem znacznych rozmiarów - jak wynika z protokołu Podkomisji Nacjonalizacyjnej przy Warszawskich Zakładach Ceramiki Czerwonej z dnia 15 listopada 1949 r. Po drugie pomimo, że w czasie wojny Zakłady uległy zniszczeniom, to jednakże dysponowały parkiem maszynowym umożliwiającym uruchomienie i prawidłowe funkcjonowanie, po przeprowadzeniu pewnych napraw, do których ostatecznie doszło. Powyższą okoliczność potwierdza protokół zdawczo-odbiorczy z 5 kwietnia 1951 r., z którego wynika, że cegielnia była już wówczas czynna, a składniki majątkowe przedsiębiorstwa od dnia sporządzenia protokołu komisji zdawczo-odbiorczej z 3 sierpnia 1950 r. po ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad ww. cegielnią nie uległy zmianie. Duże możliwości produkcyjne cegielni wynikają również z treści protokołu zdawczo-odbiorczego z przekazania i przejęcia z 1 stycznia 1952 r. zawierającego wzmianki na temat planowanej wysokości produkcji w 1952 r. - 2,5 miliona jednostek ceramicznych, a w przypadku wykonania obudowy pieca 4 miliony jednostek ceramicznych.

Zdaniem organu należy uznać, że w dniu 5 lutego 1946 r. zdolność zatrudnienia w omawianej cegielni przekraczała 50 pracowników na jedną zmianę, a tym samym orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] sierpnia1950 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Odnośnie orzeczenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z [...] marca 1956 r. w sprawie zatwierdzenia protokółu zdawczo - odbiorczego przedsiębiorstwa: [...] Sp. Akcyjna – W., ul. Ch. Minister wskazał, z uwagi na fakt, iż posiadało ono charakter wyłącznie formalnoprawny, nie wywierało skutków w sferze prawnorzeczowej. Było ściśle związane z orzeczeniem nacjonalizacyjnym oraz od niego przedmiotowo zależne i tylko orzeczenie nacjonalizacyjne stanowiło podstawę przejęcia na rzecz Państwa wszystkich składników majątkowych ww. przedsiębiorstwa. W sytuacji zatem, gdy orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] sierpnia1950 r. zostało wydane zgodnie z prawem, brak jest podstaw do twierdzenia, że orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo - odbiorczego zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożyły Zakłady Cegielniane w P. SA z siedzibą w Warszawie. Zaskarżonej decyzji, jak również utrzymanej przez nią w mocy decyzji z [...] stycznia 2014 r., zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy,

- art. 76, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, jak również z uwagi na zastosowanie dowolnej, niespójnej i niedopuszczalnej oceny dowodów, przyznającej tym samym dokumentom jednym razem wartość dowodową, a innym razem odmawiającej im takiej wartości oraz bezzasadnie pomijającej lub obniżającej wartość dowodową innych, istotnych źródeł i dokumentów (w tym urzędowych) przy jednoczesnym nadawaniu szczególnej wartości dowodowej dokumentom nieistotnym w sprawie, zależnie od rodzaju tez i twierdzeń, które organ chce w danym momencie udowodnić,

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji, które zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 95 pkt b) rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym oraz § 67 pkt b) rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa, poprzez akceptację przyjęcia za podstawę wznowienia postępowania nacjonalizacyjnego w 1950 r. okoliczności istniejących nie w dniu wydania decyzji, lecz w momencie wznowienia postępowania,

2) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 ust. 1 lit. B ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, poprzez jego błędne zastosowanie

- art. 1 ust. 3 dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że została spełniona przesłanka zagrożenia bezruchem w sytuacji, kiedy przedsiębiorstwo.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. dopuścił i przeprowadził zawarty w skardze dowód z pisma Zarządu Gminy w M. z 29 marca 1950 r. na okoliczność zdolności produkcji i zatrudnienia w Cegielni. Odmówił natomiast dopuszczenia dowodu z opinii technicznej rzeczoznawców ze Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Przemysłu Materiałów Budowlanych na wyżej wskazane okoliczności.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.

Sąd pierwszej instancji za chybione uznał stanowisko Ministra Gospodarki, że naruszenie przepisów postępowania (w niniejszej sprawie dotyczących wznowienia postępowania nacjonalizacyjnego) nie może być brane pod uwagę w postępowaniu nieważnościowym.

Sąd wskazał, że aby można było skutecznie wznowić postępowanie zakończone postanowieniem z 12 września 1947 r. musiały być spełnione przesłanki wynikające z § 67 pkt b) rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa. Przepis ten stanowi o wyjściu na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, które istniały już przy wydaniu postanowienia komisji, o ile okoliczności te w toku postępowania nie były znane komisji. Są to jednakże przesłanki o charakterze materialnoprawnym a nie wyłącznie procesowym. Ponadto, spełnienie tych przesłanek nie zostało wykazane przez ten organ w sposób bezsporny.

Zdaniem Sądu, analiza zebranych w toku postępowania dowodów nie potwierdza w sposób bezsporny, aby w dniu 12 września 1947 r., tj. w dniu wydania postanowienia przez Wojewódzką Komisji ds. Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Pruszkowie (a tym bardziej w dniu istotnym dla nacjonalizacji tj. 5 lutego 1946 r.), powyższe okoliczności istniały. Jak wynika z opinii sporządzonej 9 lipca 1947 r. (a więc na dwa miesiące przed wydaniem postanowienia) przez biegłych A. P. i K. W. cegielnia została zniszczona w 70-80 %. Biegli wskazali na ogromne zniszczenia zarówno w substancji budynkowej, jak i maszynowej. Biegli stwierdzili, że maszynownia i wszystkie maszyny uległy zupełnemu zniszczeniu, z suszarni pozostała tylko jedna szopa o powierzchni ok. 500 m2, piece są bez dachów, na zewnątrz zaś wymagają remontu. Wobec tak znacznych zniszczeń Komisja w uzasadnieniu postanowienia z 12 września 1947 r. uznała przedsiębiorstwo za nieistniejące i poleciła skreślić je z wykazu. Sąd podkreślił, że postanowienie Komisji zostało podjęte jednomyślnie z udziałem przedstawicieli dwóch Ministrów (Ministra Odbudowy i Ministra Skarbu), przedstawiciela Izby Przemysłowo-Handlowej, przedstawiciela Związku Gospodarczego Spółdzielni "Społem" oraz przedstawiciela Okręgowej Komisji Związku Zawodowych. Od postanowienia Komisji nie został złożony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, co oznacza, że Minister uznał za w pełni prawidłowe postanowienie Komisji. Podjęcie jednomyślnie postanowienia przez członków Komisji, którzy uznali przedsiębiorstwo za nieistniejące oznacza, że sprawa nie wzbudzała jakichkolwiek ich wątpliwości. Komisja wcześniej zleciła przeprowadzenie niezależnej ekspertyzy specjalistom z Politechniki Warszawskiej z Zakładu Metalurgicznego, tj. prof. K. W. i doc. A. P. Zostali również przesłuchani świadkowie. Rzeczoznawcy wskazali, że jako całość, bez gruntownej odbudowy, przedsiębiorstwo nie nadaje się do produkcji. Podali, że wobec całkowitego zniszczenia maszyn wszelka produkcja maszynowa jest niemożliwa. W sytuacji tak znacznego zniszczenia cegielni uznali omawianie stanu zatrudnienia jako bezprzedmiotowe.

Z akt sprawy nie wynika, aby od daty opinii biegłych do 12 września 1947 r., tj. wydania postanowienia przez Wojewódzką Komisję zaszły takie zmiany, które spowodowałyby doprowadzenie w tym czasie przedsiębiorstwa do stanu, który uczyniłby z niego przedsiębiorstwo zdolne zatrudnić ponad 50 osób i produkować ponad 2,5 mln sztuk cegieł rocznie. Stan cegielni obrazują także zdjęcia załączone do akt sprawy. Z zebranych w sprawie dowodów nie wynika więc, aby w tej dacie istniały nowe okoliczności faktyczne, nie znane Komisji, z których wynikałaby wyżej powołane zdolność zatrudnienia i produkcji. Natomiast Centralny Zarząd Przemysłu Ceramiki Budowlanej, który wnioskował do Ministra o wznowienie z urzędu postępowania nacjonalizacyjnego te nowe okoliczności faktyczne wywodził z protokołu Podkomisji Nacjonalizacyjnej przy Warszawskich Zakładach Ceramiki Czerwonej z 15 listopada 1949 r. Jednakże dokument ten nie dowodzi, aby te nowe okoliczności faktyczne, o których była mowa we wniosku do Ministra, istniały w dacie wydania postanowienia o skreśleniu przedsiębiorstwa z wykazu przedsiębiorstw przeznaczonych do nacjonalizacji, tj. 12 września 1947 r.

Także z powoływanego przez organ nadzoru protokołu zdawczo-odbiorczego z 5 kwietnia 1951 r. w sprawie przekazania Cegielni przez zarządcę przymusowego (Warszawskie Zakłady Ceramiki Czerwonej) na rzecz Warszawskich Zakładów Ceramiki Budowlanej wynika, że w czasie działań wojennych 1939-45 Zakłady uległy całkowitej dewastacji. Jest to ważny dokument, ponieważ stanowi on część dokumentacji bezpośrednio związanej z postępowaniem wznowieniowym. Jest jednym z dwóch protokołów zatwierdzonych w dniu [...] marca 1956 r. przez Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła i stanowi integralną część orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] sierpnia1950 r. o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa (stosownie do § 75a ust. 2 rozporządzenia z 30 stycznia 1947 r.).

Sąd stwierdził, że podstawową zasadą postępowania wznowieniowego jest to, aby nowe okoliczności faktyczne stanowiące podstawę wznowienia istniały już w dniu wydania decyzji (w niniejszej sprawie postanowienia z 12 września 1947 r.), a nie w momencie wznowienia postępowania. Dla oceny zdolności produkcyjnych i zatrudnienia w Zakładach nie mógł być zatem brany pod uwagę stan z momentu wznowienia postępowania (19 kwietnia 1950 r.), a tym bardziej stan z protokołu z 15 listopada 1949 r. lub z momentu sporządzania protokołu z 5 kwietnia 1951 r. Dlatego budzi uzasadnioną wątpliwość stanowisko organu, że zebrane w sprawie dowody stanowiły podstawy do wznowienia postępowania. Według Sądu, organ winien ustalić, czy nie zostały rażąco naruszone przepisy § 67 pkt b) i § 88 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa w zw. z art. 95 pkt b) rozporządzenia z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji Sąd za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 95 pkt b) rozporządzenia z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym oraz § 67 pkt b) rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r.

WSA za zasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Ministra Gospodarki przepisów art. 7 kpa, 76, 77 § 1 i 80 K.p.a. Sąd wskazał, że dla przejęcia przedsiębiorstwa na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej znaczenie ma stan faktyczny i prawny tego przedsiębiorstwa istniejący w dniu 5 lutego 1946 r. Organ nadzoru oceny tej dokonywał przez pryzmat późniejszych zdarzeń. Organ nadzoru dokonał nieuprawnionego porównania opinii z 9 lipca 1947 r. do protokołów sporządzonych w kolejnych latach: z 3 sierpnia 1950 r. (moment przejęcia odbudowanej cegielni od właściciela przez zarządcę przymusowego), z 5 kwietnia 1951 r. oraz z 1 stycznia 1952 r., kiedy to przedsiębiorstwo było już objęte zarządem przymusowym i zostało znacjonalizowane. Dokumenty te obrazowały bowiem całkowicie inny stan faktyczny przedsiębiorstwa, odmienny niż wynikający z opinii biegłych W. i P. Nie poparte dowodami z akt sprawy jest stanowisko Ministra Gospodarki jakoby maszyny i urządzenia wymienione w protokole z 3 sierpnia 1950 r. (a więc z daty przejęcia przedsiębiorstwa przez zarządcę) były na stanie przedsiębiorstwa w dniu 5 lutego 1946 r., a więc w dacie istotnej dla nacjonalizacji. Tym bardziej stanowisko organu nadzoru jest chybione, skoro następnie organ nadzoru przyznał, że właściciel prowadził remont cegielni.

W ocenie Sądu, Minister Gospodarki, podważając fakt całkowitego zniszczenia cegielni, a tym samym fakt braku jakichkolwiek zdolności produkcji i zatrudnienia w Zakładach według stanu na dzień 5 lutego 1946 r. (wynikający w szczególności z opinii biegłych z 9 lipca 1947 r., fotografii spalonej cegielni, zarzutów właściciela z 14 stycznia 1947 r., stanowiska świadków), w rzeczywistości podważył wiarygodność: przewodniczącego i członków Komisji będących przedstawicielami także dwóch ministerstw, przedstawicielami Izby Przemysłowo-Handlowej, Okręgowej Komisji Związków Zawodowych, wiarygodność dyrektora Zjednoczenia Wytwórni Materiałów Budowlanych, zeznającego przed Komisją, biegłych zeznających przed Komisją, J. H. - właściciela Cegielni, który był architektem, technologiem ceramiki, przemysłowcem i producentem wyrobów ceramicznych oraz świadków. Ze stanowiska wszystkich powyższych osób wynikało bowiem, że Cegielnia - według stanu na dzień 5 lutego 1946 r. - nie spełniała kryteriów z art. 3 ust. 1 lit. B ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejściu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, ponieważ jako całkowicie zniszczone przedsiębiorstwo nie miała żadnych zdolności produkcyjnych i możliwości zatrudnienia pracowników, a zatem nie nadawała się do przejęcia przez Państwo. Nie sposób przyjąć, że wszystkie wskazane wyżej osoby, w tym przedstawiciele naczelnych organów administracji państwowej oraz specjaliści tkwili w błędzie, składali fałszywe oświadczenia i opinie, tym bardziej, że fotografie obrazują znaczne zniszczenia przedsiębiorstwa. Minister Gospodarki wywodząc stan przedsiębiorstwa z protokołu z 5 kwietnia 1951 r. w zakresie zdolności produkcji i zatrudnienia w Zakładach na dzień 5 lutego 1946 r., potwierdził zarazem tym samym brak podstaw do ustanowienia przymusowego zarządu w 1950 r., skoro organ przyznaje, że opisany w protokole stan Cegielni (czynny piec z zespołem maszyn produkcyjnych) "w ocenie organu wskazuje na uruchomienie produkcji" a składniki majątkowe Cegielni (co wynika z protokołu) "nie uległy żadnym zmianom w okresie od 3 sierpnia 1950 r. (ustanowienie zarządu państwowego) do dnia 5 kwietnia 1951 r. (przejęcie)".

Sąd stwierdził, że dokonana przez organ nadzoru ocena legalności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] lipca 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego jest pobieżna i nie odnosi się szczegółowo do wszystkich dowodów zebranych w sprawie. Dekret z 16 grudnia 1918 r. umożliwiał objęcie zarządem państwowym przedsiębiorstw nieczynnych, zagrożonych bezruchem, których uruchomienie lub utrzymanie w ruchu, puszczenie w ruch leżało w interesie Państwa. Pojęcie "leży w interesie Państwa" w rozumieniu art. 1 pkt 3 dekretu oznaczało, że rygorem ustanowionym w tym dekrecie mogły być objęte wyłącznie przedsiębiorstwa bez działania, których Państwo nie mogłoby spełniać swoich podstawowych funkcji. Rozciąganie działania dekretu na inne zakłady przemysłowe uznane być musi za naruszenie prawa, albowiem przepisów o charakterze restrykcyjnym nie można interpretować rozszerzająco. Organ nie wykazał, aby przedmiotowa cegielnia w tym czasie do takich przedsiębiorstw należała. Stanowisko organu nadzoru o kluczowym znaczeniu zakładu w przemyśle budowlanym wynikającym z protokołu z 15 listopada 1949 r., który był podstawą do wystąpienia o wznowienie postępowania, jest niewystarczające, gdyż z akt sprawy nie wynikają w sposób bezsporny możliwości produkcyjne w tym czasie, możliwości zatrudnienia oraz dlatego, że organ nie odniósł się do wszystkich dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie można abstrahować także od tego, że ustanowienie zarządu nastąpiło ponad pięć lat od zakończenia wojny. Z akt sprawy nie wynika bezspornie, że w dacie ustanowienia przymusowego zarządu cegielnia była nieczynna lub zagrożona bezruchem. Stanowisko organu nadzoru w tej kwestii jest co najmniej przedwczesne i nie odnosi się szczegółowo do dowodów przedstawionych przez skarżącą.

Powołany wielokrotnie przez organ protokół z 3 sierpnia 1950 r. jako dowód pozostawania przedsiębiorstwa w bezruchu (spisany 3 dni po ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego) obrazował stan cegielni na chwilę jej przejęcia od właściciela przez Warszawskie Zakłady Ceramiki Czerwonej, ustanowionego jako zarządca. W protokole tym szczegółowo opisano stan przedsiębiorstwa. Wynika z niego, że poszczególne budynki zostały już pokryte dachówką, a ich stan był dobry. Cegielnia była wówczas częściowo ogrodzona (ogrodzenie z cegły) oraz została zelektryfikowana przez właściciela. Wymieniono również szereg urządzeń technicznych służących produkcji. Przy wymienianych budynkach i urządzeniach podano także stopień zniszczeń, który był znacznie mniejszy w porównaniu do stanu, w jakim znajdowała się cegielnia tuż po wojnie. Świadczy to niewątpliwie o prowadzonej przez właściciela odbudowie. Protokół zawiera także informacje o księgach rachunkowych oraz zaległościach podatkowych przedsiębiorstwa w kwocie 250 000 zł do dnia [...] lipca 1950 r. (a więc dnia ustanowienia przymusowego zarządu państwowego). Sąd zgodził się ze skarżącą, że jeśli przedsiębiorstwo posiadało księgi rachunkowe, a jego prowadzenie doprowadziło do powstania zaległości podatkowych, oznacza to, iż mogło działać w tym okresie.

Ponadto Sąd wskazał, że w uzupełnieniu protokołu z 3 sierpnia 1950 r., w dniach 6 września oraz 23 października 1950 r., spisano dodatkowy protokół, który dotyczył przekazania przez właściciela na rzecz zarządcy finansowej dokumentacji przejmowanego pod zarząd państwowy przedsiębiorstwa. Z powyższego dokumentu wynika, że dla Cegielni - jeszcze przed jej przekazaniem zarządcy państwowemu - właściciel prowadził księgi rachunkowe i zatrudniał specjalnie w tym celu księgowego, co może wskazywać, że w przedsiębiorstwie prowadzona była działalność gospodarcza. Cegielnia jeszcze przed 1950 r. przynosiła właścicielowi straty (potwierdza to dodatkowo, jak duże środki przeznaczono na odbudowę przedsiębiorstwa - strata wyniosła ok. 6,5 mln zł), jednak już w 1950 r. Zakłady zaczęły przynosić zyski.

Sąd ustalił, że z pisma Zarządu Gminy w Markach z 29 marca 1950 r., załączonego do skargi, z którego dowód Sąd dopuścił, wezwano przedstawiciela zakładów na konferencję w celu m.in. wskazania rodzaju produkcji cegielni, zdolności produkcyjnej w tym pierwszego gatunku cegły, wielkości produkcji w 1949 r. i planowanej w 1950 r. Zapytania dotyczące wielkości produkcji za rok poprzedni i planowanej wskazują, że przedsiębiorstwo w tym czasie mogło prowadzić działalność produkcyjną. Sąd podniósł, że stan odbudowanego i czynnego przedsiębiorstwa pośrednio potwierdza również protokół z 5 kwietnia 1951 r. w którym podkreślono, że przedsiębiorstwo przejmowane jest czynną cegielnią, że czynny jest jeden piec Hoffmana z jednym zespołem maszyn produkcyjnych. Jednocześnie zaznaczono, że składniki majątkowe przedsiębiorstwa uwidocznione w protokole zdawczo-odbiorczym z tego dnia nie uległy żadnym zmianom w okresie od 3 sierpnia 1950 r. do 5 kwietnia 1951 r. Potwierdza to opis budynków, zabudowań, urządzeń i maszyn w protokole z 5 kwietnia 1951 r. pokrywający się z opisem wskazanym w poprzednim protokole z 3 sierpnia 1950 r. (dotyczącym ustanowienia zarządu przymusowego). Jeśli zatem stan składników majątkowych (odbudowanych i wyremontowanych przez właściciela budynków oraz zainstalowanych maszyn i urządzeń produkcyjnych), nie uległ żadnej zmianie od momentu odebrania właścicielowi Cegielni przez zarządcę przymusowego (tj. 3 sierpnia 1950 r.) do dnia 5 kwietnia 1951 r. i składniki te pozwalały uznać przedsiębiorstwo za czynne właśnie w dniu 5 kwietnia 1951 r., to może oznaczać, że Cegielnia była czynna również w dniu 3 sierpnia 1950 r., kiedy odbierano ją właścicielowi.

Protokół z 5 kwietnia 1951 r. wzmiankuje też m.in. o zobowiązaniach przedsiębiorstwa z tytułu elektryfikacji zakładu przez prawowitego właściciela, o zaległościach podatkowych na dzień [...] lipca 1950 r. (w tej samej wysokości, co w protokole z 3 sierpnia 1950 r.), a nawet o stanie konta nr 2931 w Banku Rzemiosła i Handlu przy ul. Jasnej 12 w Warszawie, co wskazuje, że cegielnia mogła działać przed jej przejęciem, skoro prowadzono dla niej konto bankowe. Zdaniem Sądu o funkcjonowaniu przedsiębiorstwa mogą też świadczyć rejestracja pod koniec 1948 r. Zakładów w Izbie Przemysłowo – Handlowej, wydanie przez Urząd Skarbowy-Rewizyjny w Warszawie dla przedsiębiorstwa karty rejestracyjną na okres od 15 marca do 31 grudnia 1948 r. w przedmiocie "prowadzenia zakładów cegielnianych i robót budowlanych". Na terenie Cegielni w 1948 r. zatrudnionych było co najmniej 14 pracowników, o czym świadczy "Wykaz sum potrąconych na S.F.O. pracowników Firmy za rok 1948" z 31 grudnia 1948 r. Z zeznania podatkowego dotyczącego podatku od nieruchomości za 1948 r. wynika, że cegielnia wznowiła działalność 15 marca 1948 r.

Powyżej wskazane dowody nie zostały wnikliwie ocenione przez organ nadzoru, a są istotne dla oceny spełnienia jednej z kumulatywnych przesłanek dotyczących ustanowienia zarządu na podstawie dekretu z 1918 r. Słuszne są więc zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ nadzoru art. 76, 77 §1 i 80 K.p.a.

Sąd stwierdził także, że ocena przez organ nadzoru zdolności produkcyjnej przedsiębiorstwa i możliwości zatrudnienia przede wszystkim na podstawie protokołów - z 3 sierpnia 1950 r., z 5 kwietnia 1951 r. i z 1 stycznia 1952 r. nie może być dowodem na to, że taka zdolność istniała w dniu 5 lutego 1946 r., kiedy przedsiębiorstwo znajdowało się w stanie całkowitego zniszczenia. Przyjęcie zatem, że zdolność produkcji i zatrudnienia w Cegielni z 1 stycznia 1952 r. była taka sama jak w dniu 5 lutego 1946 r. i ocenianie na tej podstawie, czy mogło dojść do nacjonalizacji Cegielni w 1947 r., jest dowolne. Nie wynika bowiem z całokształtu materiału dowodowego, w tym dokumentów załączonych do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zasadny jest więc zarzut skargi, że organ nadzoru powinien powołać biegłego na okoliczność zdolności zatrudnienia i możliwości produkcyjnych cegielni w dniu 5 lutego 1946 r.

Sąd podkreślił, że organ nadzoru tym samym dokumentom raz przyznaje wartość dowodową, a potem takiej wartości im odmawia. Odnośnie do protokołu z 15 listopada 1949 r., to z jednej strony organ podaje, że nowe okoliczności będące podstawą do wznowienia postępowania wynikają właśnie z tego protokołu, by następnie wskazać, że dane w tym protokole są szacunkowe i lakoniczne, bez jakiegokolwiek uzasadnienia tych wielkości, wobec czego protokół ten nie może stanowić wystarczającego dowodu na okoliczność ustalenia zdolności zatrudnienia i zdolności produkcyjnej omawianej cegielni. To samo dotyczy oceny dowodu z opinii biegłych W. i P., któremu to dowodowi raz daje wiarę, a następnie dowód ten kwestionuje. Nieuprawnione jest także odmawianie wiarygodności zarzutom właściciela z 14 stycznia 1947 r. tylko dlatego, że pochodziły one od osoby zainteresowanej odstąpieniem od nacjonalizacji, pomimo że właściciel powoływał się na trzech świadków, a zarzuty właściciela potwierdzili eksperci zeznający przed komisją oraz zdjęcia przedsiębiorstwa.

Odnosząc się natomiast do orzeczenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z [...] marca 1956 r. w sprawie zatwierdzenia protokółu zdawczo - odbiorczego przedsiębiorstwa Sąd wskazał, że było ono ściśle związane z orzeczeniem nacjonalizacyjnym i tylko orzeczenie nacjonalizacyjne stanowiło podstawę przejęcia na rzecz Państwa wszystkich składników majątkowych przedsiębiorstwa. Legalność orzeczenia z [...] marca 1956 r. zależna jest więc od legalności orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] sierpnia1950 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rozwoju. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 3 ust. 1 lit. B w zw. z przepisem art. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą nacjonalizacyjną", poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu za nietrafne stanowiska organu, iż "zdolność zatrudnienia przy produkcji na jedną zmianę", tj. "rzeczywistą zdolność zatrudnienia", ustala się na podstawie potencjału przedsiębiorstwa rozumianego jako "maksymalne możliwości produkcyjne zakładu", przy uwzględnieniu okoliczności, że zniszczenia wojenne należały do czynników obiektywnych i usuwalnych, które nie pozbawiały przedsiębiorstwa zdolności zatrudnienia, podczas gdy takie rozumienie uznać należy za właściwe w kontekście zarówno celu ustawy nacjonalizacyjnej, którym było upaństwowienie przedsiębiorstw o podstawowym znaczeniu dla planowego odbudowania gospodarki narodowej, zapewnienia Państwu suwerenności gospodarczej i podniesienia ogólnego dobrobytu, jak i orzecznictwa sądowoadministracyjnego;

2) art. 1 pkt 3 dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21, poz. 67, z późn. zm.), zwanego dalej "dekretem", poprzez jego błędną wykładnię, tj.:

a) pojęcia "leży w interesie Państwa", w zakresie w jakim Sąd uznał, że dla jego oceny zasadnicze znaczenie mają "możliwości produkcyjne", "możliwości zatrudnienia" oraz fakt ustanowienia przymusowego zarządu państwowego "ponad pięć lat od zakończenia wojny", podczas gdy interes Państwa należy oceniać biorąc pod uwagę w szczególności profil produkcji, wielkość przedsiębiorstwa i przydatność dla potrzeb odbudowywanego po wojnie kraju, zaś "możliwości produkcyjne" i "możliwości zatrudnienia" stanowią przesłanki, o których mowa w ustawie nacjonalizacyjnej, nie zaś w dekrecie, która to ustawa przewiduje odrębny tryb upaństwowienia przedsiębiorstw, natomiast okoliczność ustanowienia przymusowego zarządu państwowego 5 lat po wojnie zdaniem Organu nie ma żadnego znaczenia dla oceny przesłanek dekretowych, a Sąd nie wyjaśnił, jakie mogłoby to mieć znaczenie,

b) pojęcia "bezruchu" oraz "zagrożenia bezruchem" w zakresie w jakim Sąd uznał, że okoliczność prowadzenia przez przedsiębiorstwo jakiejkolwiek działalności, w tym w szczególności prac remontowych, wyklucza stwierdzenie "bezruchu" lub "zagrożenia bezruchem", podczas gdy pojęcia te należy interpretować jako "nieprowadzenie" albo "zagrożenie zaprzestania prowadzenia" przez przedsiębiorstwo działalności produkcyjnej;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z przepisem art. 133 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a., w zw. z przepisem art. 7, 76, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z przepisem art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej, poprzez błędne ustalenie, że dokonana przez Organ ocena legalności orzeczeń nacjonalizacyjnych nosi znamiona dowolności w szczególności w związku z podważeniem przez Organ okoliczności "całkowitego" zniszczenia omawianej cegielni w okresie wojennym wynikającej z opinii biegłych A. P. i K. W. z dnia 9 lipca 1947 r. oraz innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym dokumentacji fotograficznej, która to okoliczność zdaniem Sądu przesądzała o braku zdolności produkcyjnych i zdolności zatrudnienia w tej cegielni w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, tj. 5 lutego 1946 r. oraz oparcie się na protokołach z dnia 3 sierpnia 1950 r., z dnia 5 kwietnia 1951 r. oraz z dnia 1 stycznia 1952 r. obrazujących stan przedsiębiorstwa w okresie późniejszym niż w dacie 5 lutego 1946 r., podczas gdy:

a) dokonana przez organ ocena materiału dowodowego skutkująca stwierdzeniem spełnienia przez cegielnię kryterium nacjonalizacyjnego ma charakter swobodny, a nie dowolny i jest wynikiem wnikliwej jego analizy, a w szczególności oceny dokumentów archiwalnych we wzajemnym powiązaniu,

b) wbrew twierdzeniom Sądu organ nie kwestionował okoliczności zniszczenia fabryki, a jedynie opierając się na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wziął pod uwagę, iż przy określaniu rzeczywistej zdolności zatrudnienia należy uwzględnić stan maszyn, wynikający ze zużycia (amortyzacji), a zniszczenia wojenne należały do czynników obiektywnych i usuwalnych, które nie pozbawiały przedsiębiorstwa zdolności zatrudnienia,

c) Sąd pominął okoliczność, że fakt, iż wskazywane przez Sąd "całkowite" zniszczenie przedmiotowej cegielni nie pozbawiało przedsiębiorstwa zdolności produkcyjnej i zdolności zatrudnienia, co potwierdza okoliczność, iż w oparciu o park maszynowy przedsiębiorstwa z daty 5 lutego 1946 r., po dokonaniu stosownych remontów, przymusowy zarządca uruchomił produkcję i zatrudnił pracowników w ilości kwalifikującej przedsiębiorstwo do nacjonalizacji,

d) Sąd pominął okoliczność, że ww. opinia biegłych z 1947 r. nie mogła zostać uznana za dowód w pełni wiarygodny jako że: 1) pomija jeden piec i pozostałe maszyny i urządzenia znajdujące się na wyposażeniu cegielni w dacie 5 lutego 1946 r., na co wskazuje analiza porównawcza dokumentów archiwalnych, a w szczególności protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia 3 sierpnia 1950 r. oraz protokołu z oględzin cegielni w celu ustalenia stopnia zniszczeń wojennych sporządzonego przy udziale przedstawiciela jej właściciela, 2) odnosi się do "stanu zatrudnienia", a nie "zdolności zatrudnienia", o której mowa w art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej określanej przy uwzględnieniu potencjału przedsiębiorstwa, rozumianego jako "maksymalne możliwości produkcyjne zakładu" obliczone przy uwzględnieniu parku maszynowego, niezależnie od stopnia zniszczeń wojennych oraz ilości pokładów gliny, nie zaś utożsamianego z aktualnie prowadzoną produkcją, która z różnych względów może nie osiągać tych maksymalnych wielkości, 3) w zakresie oszacowania ilości gliny, jaką dysponowała cegielnia nie dokonano żadnej wiarygodnej oceny, a jedynie przyjęto oświadczenie żony kierownika cegielni, która stwierdziła, że gliny jest niewiele, choć dobrej jakości;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z przepisem art. 84 § 1 K.p.a., w zw. z przepisem art. 7 K.p.a., ant. 76 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz przepisem art. 80 K.p.a. w zw. z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędne ustalenie, że dla dokonania oceny rzeczywistej zdolności zatrudnienia w znacjonalizowanym przedsiębiorstwie wymagane są wiadomości specjalne, podczas gdy w postępowaniu nieważnościowym, w którym organ orzeka kasatoryjnie, ocena taka w pierwszej kolejności powinna być dokonywana na podstawie dokumentacji archiwalnej, zaś organ taką dokumentacją, sporządzoną w dacie zbliżonej do daty wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej dysponował i opierając się na zasadach logiki i doświadczenia życiowego oraz wnioskując z jednych udowodnionych faktów o innych, określił tę zdolność prawidłowo, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 76 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz przepisem art. 80 K.p.a. w zw. z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z przepisem art. 16 § 1 K.p.a., poprzez błędne ustalenie, że dokonana przez organ ocena legalności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lipca 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotową cegielnią jest pobieżna i nie odnosi się szczegółowo do wszystkich dowodów zebranych w sprawie, a w szczególności organ nie ustalił w sposób bezsporny i z akt sprawy nie wynika w sposób bezsporny spełnienie przesłanek warunkujących ustanowienie tego zarządu, podczas gdy stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a w przypadku przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażące naruszenie prawa musi w sposób oczywisty potwierdzać materiał dowodowy, zaś organ dokonał wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, oparł ocenę dowodów na przekonywujących podstawach i dał temu szeroki wyraz w uzasadnieniu uchylonych decyzji;

4) art. przepisu 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z przepisem § 67 lit. b oraz przepisem § 81 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1946 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. z 1947 t. Nr 16, poz. 62, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem wykonawczym", w zw. z przepisem art. 96 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem o postępowaniu administracyjnem", polegające na błędnym ustaleniu, że organ niezasadnie opierając się na stanowisku o niekwalifikowaniu wad proceduralnych jako rażąco naruszających prawo, uchylił się od oceny, czy wznowienie postępowania nacjonalizacyjnego było dotknięte rażącym naruszeniem prawa; nie uwzględnił materialnego charakteru przesłanek uzasadniających wznowienie tego postępowania oraz nie wykazał w sposób bezsporny zaistnienia tych przesłanek, podczas gdy organ pomimo przyjęcia stanowiska co do niekwalifikowania wad proceduralnych jako rażąco naruszających prawo, dokonał takiej oceny w kontekście zarzutów skarżącej, w konsekwencji której to oceny - uwzględniając poglądy doktryny i judykatury oraz fakt braku możliwości rozstrzygania w postępowaniu kasatoryjnym co do istoty sprawy - nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, rozumianego jako oczywista i jednoznaczna sprzeczność z przepisami prawa;

5) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 153 P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 95 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem w zw. z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wskazanie niejasnych wytycznych zobowiązujących organ do ustalenia, czy nie zostały rażąco naruszone przepisy § 67 lit. b i § 88 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 95 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem, podczas gdy przepisu art. 95 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym nie stosuje się w postępowaniu nacjonalizacyjnym w zw. z treścią § 81 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, zaś powoływanego § 88 ust. 1 w tym rozporządzeniu brak, co sprawia że tak sformułowanych wytycznych nie sposób wykonać.

Wskazywane naruszenia przepisów postępowania przez Sąd miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem skutkowało uznaniem przez Sąd, iż organ dopuścił się naruszenia w szczególności przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., jako że nie zostało bezspornie wykazane, aby istniały podstawy do wznowienia postępowania nacjonalizacyjnego, a następnie przejęcia na własność Państwa omawianego przedsiębiorstwa w trybie przepisów ustawy nacjonalizacyjnej, jak również, aby istniały przesłanki do ustanowienia nad nim przymusowego zarządu państwowego, a tym samym będące przedmiotem postępowania administracyjnego decyzje nacjonalizacyjne zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia skargi skarżącej i uchylenia wydanych przez organ decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Minister Rozwoju wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakłady Cegielniane w P. S.A. z siedzibą w Warszawie wniosły o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą.

W sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczeń objętych postępowaniem nadzorczym przede wszystkim z powodów proceduralnych, należy nie tylko w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów procesowych, ale także na tych zarzutach skupić się oceniając zaskarżony wyrok.

Odniesienie się do szczegółowych zarzutów poprzedzić trzeba przypomnieniem zasadniczej tezy, na której Sąd oparł ocenę o wadliwości kontrolowanych decyzji.

W zakresie orzeczenia nacjonalizacyjnego Sąd uznał, że ustalenia faktyczne organu nie nawiązują bezpośrednio do stanu z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.). Dowody, które mają świadczyć o zaistnieniu odniesieniu do [...] Sp. Akcyjna, przesłanek nacjonalizacji, tzn. dokumenty będące tymi dowodami, określają stan z daty powstania tych dokumentów.

Z zagadnieniem tym wiąże się zgodność z prawem wznowienia postępowania nacjonalizacyjnego. Sąd trafnie zauważył, że podstawową zasadą postępowania wznowieniowego, wynikającą także z § 67 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62 ze zm.), jest to, aby nowe okoliczności faktyczne stanowiące podstawę wznowienia istniały w dacie wydania decyzji, a nie w dacie wznowienia postępowania. W sposób niebudzący wątpliwości interpretacyjnych, przepis § 67 lit. b stanowi, że chodzi o nowe okoliczności faktyczne, które istniały już przy wydaniu orzeczenia. Wznowienie postępowania, z powołaniem się na tę podstawę nie mogło nastąpić wbrew oczywistej treści przepisu. Wznowienie dokonane z takim naruszeniem trybu postępowania należy uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kontrowersyjny etap nacjonalizacji Zakładów Cegielnianych podlegał zatem ocenie organu nadzoru.

Nie jest więc zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z przepisem § 67 lit. b oraz przepisem § 81 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1946 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa w zw. z przepisem art. 96 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341, ze zm.). Organ nadzoru nie podjął analizy konkretnych dokumentów pod kątem wyczerpywania okoliczności w nich wskazanych jako przesłanek § 67 lit. b rozporządzenia. Rozważania ogólne Ministra o kwalifikowanych lub niekwalifikowanych wadach proceduralnych miałyby sens tylko w przypadku wykazania, że okoliczności wynikające z protokołu Podkomisji Nacjonalizacyjnej przy Warszawskich Zakładach Ceramiki Czerwonej z dnia 15 listopada 1949 r. oraz pisma Centralnego Zarządu Przemysłu Ceramiki Budowlanej z dnia 27 marca 1950 r. do Ministra Przemysłu Lekkiego odnoszą się do stanu wymaganego przepisem § 67 lit. b rozporządzenia. Takiego ustalenia organu w uzasadnieniach obu decyzji nadzorczych nadzoru brak. Z treści protokołu Podkomisji wynika natomiast, że ustalenie o zdolności produkcyjnej cegielni zostało oparte o oględziny tej Podkomisji. Jest oczywiste, że stan przedsiębiorstwa pod koniec 1949 r. był efektem dokonanego przez przedsiębiorcę remontu, którego to remontu, wynikającego z szeregu dowodów nie kwestionuje także Minister.

W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutu związanego z oceną postępowania wznowieniowego, stwierdzić należy, że potrzeby uchylenia zaskarżonego wyroku nie uzasadniają uchybienia procesowe Sądu wskazane w podstawie opierającej się na naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 153 P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 95 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym w zw. z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rzeczywiście, przepisu art. 95 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym nie stosuje się w postępowaniu nacjonalizacyjnym w związku z treścią § 81 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Sąd powołał przepis § 88 ust. 1, którego w tym rozporządzeniu brak. Uchybienia te nie miały jednak wpływu na wynik sprawy. Niezależnie od tego, odnotowania wymaga, że do powołania tych przepisów doszło w dalszej części rozważań. Na wstępie analizy postępowania wznowieniowego Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał i rozważył przepisy § 67 lit. b rozporządzenia w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa oraz art. 96 ust. 2 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z przepisem art. 84 § 1 K.p.a., w zw. z przepisem art. 7 K.p.a., ant. 76 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz przepisem art. 80 K.p.a. w zw. z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędne ustalenie, że dla dokonania oceny rzeczywistej zdolności zatrudnienia w znacjonalizowanym przedsiębiorstwie wymagane są wiadomości specjalne. Przede wszystkim, Sąd pierwszej instancji nie powoływał się na opinię biegłych sporządzoną w dniu 9 lipca 1947 r. w oderwaniu od innych dowodów przeprowadzonych i ustaleń dokonanych w trakcie postępowania nacjonalizacyjnego. Sąd wskazał, że przedsiębiorstwo zostało skreślone z wykazu postanowieniem Wojewódzkiej Komisji ds. Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Pruszkowie z dnia 12 września 1947 r. po rozpatrzeniu zarzutów. Postanowienie to podjęte zostało jednomyślnie. Komisja oparła się na wspomnianej niezależnej ekspertyzie specjalistów z Politechniki Warszawskiej, który to dowód został zlecony przez samą Komisję. Nadto, zostali również przesłuchani świadkowie. Właściciel cegielni opisał stan zakładu w piśmie stanowiącym zarzuty oraz złożył wyjaśnienia. Stan cegielni obrazowały fotografie. Opinia biegłych w przedmiocie zdolności zatrudnienia wynikała także z oględzin, a więc niezależnie od waloru ekspertyzy stanowi ona także dowód w zakresie stanu faktycznego. Natomiast przyczyna, dla której Sąd zakwestionował ocenę dowodów dokonaną przez organ w zakresie zdolności zatrudnienia była inna. Sąd wyraźnie stwierdził na stronie 46 uzasadnienia wyroku, że organ dokonał nieuprawnionego porównania opinii z 9 lipca 1947 r. z protokołem z dnia 3 sierpnia 1950 r. (data przejęcia odbudowanej cegielni od właściciela przez zarządcę przymusowego) oraz z protokołami z dnia 5 kwietnia 1951 r. i 1 stycznia 1952 r., kiedy przedsiębiorstwo było już objęte zarządem przymusowym i zostało znacjonalizowane. To porównanie było zaś, zdaniem Sądu nieuprawnione, gdyż protokoły te obrazowały całkowicie inny stan faktyczny przedsiębiorstwa. Sąd podkreślił dalej, że stanowisko Ministra, jakoby maszyny i urządzenia wymienione w protokole z dnia 3 sierpnia 1950 r. były na stanie przedsiębiorstwa w dniu 5 lutego 1946 r. nie jest poparte żadnymi dowodami. Analizowana podstawa kasacji nie podważa także kolejnego spostrzeżenia Sądu w tym zakresie, według którego, nie sposób wywieść skąd organ nadzoru czerpał wiedzę na temat stanu przedsiębiorstwa tuz po wojnie, w ty, w dniu 5 lutego 1946 r., skoro najbliżej tej daty toczyło się główne postępowanie nacjonalizacyjne zakończone postanowieniem z dnia 12 września 1947 r. W tej sytuacji wskazanie, według którego, organ powinien przeprowadzić ocenę zdolności zatrudnienia na podstawie opinii biegłego jest zaleceniem by podważenie ustaleń dokonanych na podstawie ekspertyzy odbyło się w drodze dowodu, który w myśl art. 84 K.p.a. jest powoływany, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne.

Z przedstawionych względów nie zasługuje na uwzględnienie także procesowy aspekt naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z przepisem art. 133 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a., w zw. z przepisem art. 7, 76, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z przepisem art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej, poprzez błędne ustalenie, że dokonana przez organ ocena legalności orzeczeń nacjonalizacyjnych nosi znamiona dowolności.

Do powyższych uwag dodać można w tym zakresie jeszcze, że kwestia zdolności zatrudnienia nie może być traktowana jako okoliczność wyłącznie faktyczna. Nie można mylić faktów z ich oceną prawną. Fakty to zdarzenia, sytuacje, zjawiska, zaś ich ocena to proces stosowania prawa, subsumpcja stanu faktycznego (por. Bogusław Dauter, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2016, teza 17 do art. 183). Zdolność zatrudnienia jest okolicznością faktycznoprawną, ustalaną w ten sposób, że najpierw zbadać należało stan organizacyjny i materialny będącego przedmiotem postępowania nacjonalizacyjnego przedsiębiorstwa (w tym w szczególności istnienia ciągu technologicznego i zabudowań). Dopiero na tej podstawie możliwa była ocena, czy ustalony zespół składników przedsiębiorstwa ma zdolność zatrudnienia, w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej. Po ustaleniu, że przedsiębiorstwo taką zdolność posiada, należało ustalić stopień tej zdolności. Po dokonaniu tych ustaleń możliwe było przyjęcie zaistnienia lub braku przesłanki z tym związanej, określonej w art. 3 ust. 1 lit. B, skorygowanej przepisem § 1 pkt 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1946 r. o podwyższeniu dolnej granicy zdolności zatrudnienia przejmowanych na własność Państwa przedsiębiorstw w przemysłach wyrobów niepowszechnego użytku, bądź mało zmechanizowanych, bądź o charakterze pionierskim i sezonowym (Dz. U. z 1947 r. Nr 2, poz. 7).

W podniesionym zarzucie wnoszący kasację Minister abstrahuje od podstawowej i wykazanej powyżej wadliwości postępowania nadzorczego w tej mierze. Nie podważa tezy Sądu, według której, stan Zakładów Cegielnianych w okresie pierwotnego postępowania nacjonalizacyjnego obrazują dowody zebrane w trakcie tego postępowania, a protokoły, na które powołuje się Minister wskazują na stan przedsiębiorstwa w datach sporządzenia protokołów. W tej sytuacji rozważania organu nadzoru nawiązujące do konstrukcji prawnomaterialnych zdolności zatrudnienia, są przedwczesne. Nie można przejść do etapu stosowania prawa, w tym przypadku art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej, bez ustalenia rzeczywistego stanu Zakładów w dniu 5 lutego 1946 r. Dotyczy to także zagadnienia, w jakim stopniu zniszczenia wojenne umożliwiały funkcjonowanie przedsiębiorstwa, a co za tym idzie, w jakim zakresie determinowały zdolność zatrudnienia.

W odniesieniu do faktów, analizowana podstawa kasacji (oznaczona nr II.1) zarzuca pominięcie w opinii biegłych z 1947 r. jednego pieca oraz maszyn. W związku z tym konieczne jest spostrzeżenie, że kwestia zakresu wiarygodności oględzin i opartej m.in. na tych oględzinach opinii pozostaje otwarta. Dowody te będą podlegały ocenie w ponownym postępowaniu nadzorczym. Warto jednak zauważyć, że próba podważenia wiarygodności tych dowodów opiera się na protokole z dnia 3 sierpnia 1950 r. Przydatność dokumentów bazujących na stanie faktycznym z daty ich powstania, dla ustaleń faktycznych odnoszących się do dnia 5 lutego 1946 r., została skutecznie podważona przez Sąd pierwszej instancji. Kwestia ta została opisana wyżej. Przypomnieć zatem można, że z dokumentu z dnia 3 sierpnia 1950 r. nie wynika aby był oparty na dowodach pozwalających na ustalenia stanu innego, niż stan z daty sporządzenia protokołu. Podkreślić natomiast należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądził stanu faktycznego w żadnym zakresie. Ocena prawna i wynikające z tej oceny wskazania co do dalszego postępowania są takie, że dotychczasowe ustalenia Ministra nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

W odniesieniu do orzeczenia o ustanowieniu przymusowego zarządu, wnoszący kasację podniósł zarzut procesowy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 76 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz przepisem art. 80 K.p.a. w zw. z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z przepisem art. 16 § 1 K.p.a., poprzez błędne ustalenie, że dokonana przez organ ocena legalności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lipca 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotową cegielnią jest pobieżna i nie odnosi się szczegółowo do wszystkich dowodów zebranych w sprawie, a w szczególności organ nie ustalił w sposób bezsporny i z akt sprawy nie wynika w sposób bezsporny spełnienie przesłanek warunkujących ustanowienie tego zarządu, podczas gdy stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a w przypadku przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. rażące naruszenie prawa musi w sposób oczywisty potwierdzać materiał dowodowy, zaś organ dokonał wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, oparł ocenę dowodów na przekonywujących podstawach i dał temu szeroki wyraz w uzasadnieniu uchylonych decyzji.

Przytoczenie zarzutu w całości jest wskazane o tyle, że nie porusza głównej przyczyny zakwestionowania przez Sąd ustaleń organu dotyczących podstaw faktycznych ustanowienia zarządu. Argumentacja Sądu została szczegółowo przedstawiona na str. 48-51 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Określenie przez Sąd, jako pobieżnej, oceny legalności zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lipca 1950 r. została następnie skonkretyzowane. Brak wnikliwości dotyczył, zdaniem Sądu, treści protokołu z dnia 3 sierpnia 1950 r., obrazującego stan cegielni po upływie trzech dni od dnia ustanowienia przymusowego zarządu. Chodzi o stan budynków, które zostały pokryte dachówką, wykonanie ogrodzenia, zelektryfikowanie cegielni przez jej właściciela, istnienie szeregu urządzeń technicznych. Protokół zawierał także informację o księgach rachunkowych. W zakresie spraw handlowych, rachunkowych, spisano odrębny protokół w dniach od 6 września 1950 r. do 23 października 1950 r. Sąd wskazał także na fakt, że do 1950 r. Cegielnia, z uwagi na odbudowę, przynosiła właścicielowi straty, ale od tegoż roku Zakład zaczął przynosić zyski. Nadto, Sąd nawiązał do protokołu z dnia 5 kwietnia 1951 r., przekazania Cegielni przez Warszawskie Zakłady Ceramiki Czerwonej (zarządcę) na rzecz Warszawskich Zakładów Ceramiki Budowlanej. Protokół ten został zatwierdzony orzeczeniem Ministra Przemysłu Drobnego I Rolnictwa z dnia [...] marca 1956 r. Jak dostrzegł Sąd pierwszej instancji, w dokumencie podkreślono, ze przedsiębiorstwo przejmowane jest czynną cegielnią, czynny jest jeden piec Hoffmana, z jednym zespołem maszyn produkcyjnych. Co istotne, w protokole wskazano, że składniki majątkowe przedsiębiorstwa uwidocznione w protokole zdawczo-odbiorczym z tego dnia nie uległy żadnym zmianom w okresie od 3 sierpnia 1950 r. do 5 kwietnia 1951 r. Sąd zwrócił uwagę także na rejestrację przedsiębiorstwa w 1948 r. oraz treść zeznania podatkowego, z którego wynika, ze Cegielnia wznowiła działalność 15 marca 1948 r.

W tym kontekście, ocena organu o tym, czy zarządzenie o ustanowieniu przymusowego zarządu było dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa – w zakresie zastosowania przesłanki "puszczenia w ruch" zawartej w art. 1 pkt 3 dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21, poz. 67 ze zm.) – nie była wystarczająco konkretna i wnikliwa.

Biorąc pod uwagę ustalenia postępowania wyjaśniającego odnoszące się do nacjonalizacji oraz do ustanowienia przymusowego zarządu skonstatować jeszcze trzeba, że nie można z zebranego materiału dowodowego wyciągać odmiennych wniosków, w zależności od tego, które orzeczenie jest poddane weryfikacji nadzorczej: orzeczenie w sprawie przejęcia przedsiębiorstwa, czy ustanowienie przymusowy zarząd.

Z uwagi na wynikającą z zaskarżonego wyroku konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przedwczesne jest kategoryczne odnoszenie się do podstaw materialnych skargi kasacyjnej związanych z zastosowaniem norm prawa materialnego. Zauważyć natomiast należy, że zagadnienie rozumienia pojęcia zdolności zatrudnienia zostało omówione wyżej. Przypomnieć można zatem jedynie to, że Sąd pierwszej instancji zakwestionował stanowisko organu w tym względzie z uwagi na brak podstaw dowodowych do oceny tej przesłanki. Było to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko trafne.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 pkt 3 dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu, istota stanowiska Sądu była związana z uchybieniami dowodowymi dotyczącymi, jak to określono "stanu bezruchu" lub "zagrożenia bezruchem". Niezależnie od kwestii językowych, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że organ nie rozważył wystarczająco wnikliwie dowodów wskazujących na uruchomienie w Zakładzie produkcji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1504) w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 3 października 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1667).