Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1290/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk Sędziowie: WSA Joanna Gierak - Podsiadły WSA Andrzej Siwek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. dalej: "k.p.a."), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej: "pr.bud."), po rozpatrzeniu zażalenia P. G. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], , utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018r.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] czerwca 2018 r. P. G. (dalej jako "wnioskodawca", "skarżący") wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca Inwestorowi – J. P. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynek A i B ze wspólnym garażem podziemnym, budynek C bez garażu podziemnego) na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] w obrębie [...], w S. przy ul. K..

We wniosku powołano się na art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. mówiący o możliwości wznowienia postępowania, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, wskazując na brak prawidłowej analizy urbanistycznej, możliwości zabudowy działki, udzielenie odstępstwa od przepisów budowlanych dokonanie samowoli budowlanej bez wymaganych dokumentów.

Powołano się na art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. mówiący o możliwości wznowienia postępowania jeżeli decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Skarżący do wniosku załączył złożone w Prokuraturze Rejonowej w M. w dniu [...] maja 2018 r. zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa

Wnioskodawca powołał się także na art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. mówiący o możliwości wznowienia postępowania, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Zdaniem wnioskodawcy brak jest uzgodnienia decyzji z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w związku z lokalizacją budowy w znacznej bliskości inwestycji polegającej na budowie węzła [...] Obwodnicy [...] jaki i samej Obwodnicy [...].

Starosta [...] pismem z dnia [...] lipca 2018 r. wezwał wnioskodawcę do nadesłania pisemnych wyjaśnień odnośnie wskazania daty kiedy dowiedział się o okolicznościach wymienionych jako przesłanki do wznowienia postępowania oraz wezwano wnioskodawcę do przedłożenia dowodów potwierdzających te przesłanki. W dniach [...] i [...] lipca 2018 r. do Starosty [...] wpłynęły wyjaśnienia P. G. oraz kopie pism, W piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. P. G. wskazał, że od [...] stycznia 2017 r. wiedział o przesłance wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...], odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...].

Organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2018 r. oraz [...] lipca 2018 r. wpłynęły wyjaśnienia P. G., jednak wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów (decyzje, orzeczenie, postanowienie) wydanych przez właściwe organy potwierdzających którąkolwiek z przywołanych przez siebie przesłanek wznowieniowych. wnioskodawca przedstawił jedynie swoje subiektywne spostrzeżenia oraz kopie pism składanych do różnych organów, jednak nie przedstawił żadnych dowodów (bezspornych faktów), które byłby potwierdzeniem stawianych przez niego tez.

W kwestii przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, organ wskazał, że warunkiem niezbędnym dla wznowienia postępowania w razie zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jest uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony do tego organ. Nie może tego dokonać organ właściwy do wznowienia postępowania. Wnioskodawca nie przedstawił żadnego dokumentu wydanego przez sąd ani inny uprawniony do tego organ potwierdzającego zaistnienie fałszywego dowodu w sprawie.

W kwestii przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, Starosta podniósł, że organem właściwym do stwierdzenia popełnienia przestępstwa jest sąd karny, który stwierdza to w prawomocnym wyroku. Jeżeli taki wyrok nie zapadł, w takiej sytuacji odpadają przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Wnioskodawca nie dołączył żadnego dokumentu (wyroku sądu), potwierdzającego zaistnienie przestępstwa w wyniku, którego została wydana skarżona decyzja.

W kwestii przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 6 k.pa. tj. decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, organ wskazał, że przepis ten dotyczy sytuacji, gdy obowiązek współdziałania został ustanowiony przepisami prawa materialnego. Żaden przepis prawa materialnego nie nakłada na organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpatrujący wniosek o pozwolenie na budowę obowiązku uzyskania stanowiska GDDKiA. Dołączona do wniosku opinia GDDKiA z dnia [...] czerwca 2017 r. nie ma mocy przepisów prawa materialnego i dotyczy zaopiniowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Starosta podkreślił, że skoro w dacie wydania tejże opinii tj. [...] czerwca 2017r. GDDKiA informuje, że brak jest decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przesądzającej o ostatecznym wariancie przebiegu [...] Obwodnicy [...], to tym bardziej nie ma to wpływu na decyzję o pozwoleniu na budowę, która została wydana w dniu [...] kwietnia 2016 r.).

Zdaniem organu I instancji wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających zaistnienie stawianych tez. Co więcej, niezależnie od inicjatywy skarżącego, do organu nie wpłynęły żadne dokumenty, potwierdzające którąkolwiek z powyższych tez, dające podstawę do działania z urzędu. Z powodu braku dowodów, nie można również stwierdzić, że została spełniona przesłanka terminu określonego w art. 149 § 1 ustawy k.p.a. Jedyny termin jaki określa skarżący to "[...] stycznia 2017 r. kiedy to pierwszy raz mogłem się częściowo zapoznać z dokumentami dotyczącymi w/w inwestycji mogłem stwierdzić iż dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe", zatem rozpatrywany wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem ustawowego terminu.

Starosta [...] nadmienił, że już dwukrotnie wznawiał postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Podania skarżącego za każdym razem powołują się na inną przesłankę wznowieniową, przy czym nie jest to nigdy poparte obiektywnymi dowodami. W wyniku pierwszego wniosku o wznowienie, opartego na przesłance zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, finalnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie, zwracając uwagę, że wznowienie postępowania nastąpiło pomimo uchybienia terminu narzuconego w art. 149 KPA, co doprowadziło do rażącego naruszenia prawa.

Organ I instancji wskazał, że przesłanka zawarta w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. była już przedmiotem wznowienia z urzędu. Postępowanie to zakończyło się decyzją o odmowie uchylenia decyzji nr [...], zaś w wyniku odwołania złożonego do Wojewody [...], organ II instancji utrzymał w mocy wydane rozstrzygnięcie.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Podkreślił, że powiadomił organ w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym się dowiedział o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Fałszywość dowodów potwierdzają liczne dokumenty złożone przez skarżącego. Wskazał ponadto na zignorowanie opinii GDDKiA przy wydawaniu przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...].

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.

Po analizie całości akt sprawy Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda". "organ odwoławczy, "organ II instancji") stwierdził, iż skarżone rozstrzygnięcie Starosty [...] wydane zostało zgodnie z przepisami dotyczącymi instytucji wznowienia postępowania. Organ odwoławczy podtrzymał argumentację Starosty

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji zarzucając naruszenie:

- art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a.,

art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 145 § 1 k.p.a.

- art. 33 ust. 1, art. 5 ustawy – Prawo budowlane,

- § 13 i § 60 w sprawie usytuowania budynków, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- art 140 k.c.

- oraz art 32 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Wojewoda wydał postanowienie po siedmiu miesiącach od złożenia skargi na postanowienie pierwszej instancji łamiąc art. 35 k.p.a. zobowiązujący organ do załatwienia sprawy w ciągu miesiąca a w przypadku szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania oraz art. 36 k.p.a. nakładający na organ obowiązek zawiadamiania o przyczynie zwłoki w załatwienia sprawy. Obowiązek ten nie został spełniony. Treść powyższego postanowienia, zdaniem skarżącego, jest zbiorem, półprawd, kłamstw i łamania prawa.

Ponadto skarżący zaznaczył, że Starosta [...] pismem z dnia [...] lipca 2018 r wezwał go do nadesłania pisemnych wyjaśnień odnośnie wskazania daty kiedy wnioskodawca dowiedział się o okolicznościach wymienionych jako przesłanki do wznowienia postępowania oraz do przedłożenia dowodów potwierdzających owe przesłanki. Wskazał, że był to już kolejny wniosek o wznowienie postępowania dotyczącego wadliwej decyzji nr [...]. Pierwszy z nich został złożony w dniu [...] stycznia 2017 r. Przy składaniu wniosku w 2017 r. skarżący nie znał wszystkich dowodów w tej sprawie, ponieważ były one przed nim ukrywane przez występujące w postępowaniu organy i zgodnie z prawda pierwszy raz o niezgodności z prawem decyzji nr [...] dowiedział się [...] stycznia 2017 r. Wniosek z dnia [...] czerwca 2018 r został złożony w wyniku odnalezienia nowych dowodów podczas przygotowywania się do rozprawy przed Sądem Administracyjnym w Warszawie. Skarżący zasygnalizował, że przedłożone dokumenty wskazują, że terminu dochował, a pomijanie załączonego pisma w postaci zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa z dnia [...] maja 2018 r. jest łamaniem art 7 i art 77 k.p.a. Termin jednego miesiąca w przypadku wystąpienia okoliczności został zachowany, a więc zarzucanie tego w wydanym postanowieniu jest kłamstwem jak również niezgodne z obowiązującym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżący wskazał, że w Planie zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] przyjętego przez Sejmik Województwa [...] nr [...] w dniu [...] lipca 2014 r na obszarze geodezyjnym nr [...] w S. figuruje droga ekspresowa [...] wraz z węzłem [...] jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponad lokalnym. Uwzględniona w ramach węzła [...] drogi ekspresowej [...] [...]. Ponadto inwestycja ta została ujęta w Programie budowy dróg krajowych na lata 2014 - 2023 z perspektywa do 2015 r. Teren ten dopuszcza zainwestowanie ekstensywne [...] [...] tereny rezerwowe dla przeprowadzenia drogi ekspresowej [...]. Po uściśleniu jej przebiegu pozostały teren zwolniony należy traktować jak tereny przyległe, tj. tereny dopuszczalnego zainwestowania ekstensywnego. Aktualnie jest realizowany odcinek [...] [...] od szosy [...] do węzła [...] z węzłem. Dla dalszego odcinka, czyli [...] jest prowadzone postępowanie administracyjne dotyczące analizy środowiskowej wg obowiązujących przepisów powinien być ustalony obszar ograniczonego użytkowania (art. 135 Prawo ochrony środowiska), nie wyznaczenie takiego obszaru jest niezgodne z prawem oraz szkodliwe społecznie, jak również stanowi zagrożenie dla życia ludzkiego na co powołują się mieszkańcy i władze S. protestując przeciwko budowie obwodnicy. Wynika z tego, że opinia GDDKIA była wymagana w postępowaniu dotyczącym decyzji [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Zdaniem strony skarżącej, w przypadku realizacji inwestycji, które nie były zgodne z obowiązującym studium gminy oraz planami województwa, inwestor powinien wystąpić do organów, instytucji o wydanie takiej opinii np. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i GDDKIA, głównego inwestora [...] Obwodnicy [...], ponieważ była ona niezbędna np. przy wydawaniu decyzji o warunkach środowiskowych dla [...], których GDDKIA była i jest inwestorem, a ewentualna wydana decyzja stanowiła konflikt w realizacji w/w budowy.

Skarżący wskazał ponadto, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zachodniej części R. w S. (Załącznik nr [...]) oraz w załączniku nr [...] do w/w uchwały jest napisane w pkt [...]. "Stopień zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium "w obowiązującym aktualnie Studium (Uchwała Rady Miasta S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r.) obszar przewidziany do objęcia planem określono jako teren aktywności gospodarczej Miasta S. Składają się na niego tereny wskazane na rysunku planu jako produkcyjne, magazynowe, składowe i usługowe wraz z towarzyszącą zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o różnym stopniu natężenia w zależności od położenia od drogi krajowej [...]. Zgodność planowanych rozwiązań projektowych z ustaleniami Studium wymagana jest przez w/w Ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zasygnalizował, że w dniu [...] lipca 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie [...] Obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na parametrach trasy ekspresowej na odcinku od km [...] do [...] węzeł "[...]" (bez węzła). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] obwieszczeniem z dnia 7 lipca 2015 r powiadomił strony postępowania, że prowadzi postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek GDDKIA z dnia [...] lipca 2015 r. Obwieszczenie te zostało umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej RDOŚ w [...] w dniu [...] lipca 2015 r. było wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta S. w dniach od [...] lipca 2015 r do [...] lipca 2015 r. Konsekwencja tego zapewne była Uchwała Rady Miasta S. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] zmieniająca uchwalę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zachodniej części [...] w S. (załącznik nr [...]), dotyczący podziału obszaru planu na pięć mniejszych części.

Skarżący nadmienił, iż przebieg [...] na odcinku (km ok) [...] do [...] był znany i nie zmienił się ani się nie zmieni z powodu już realizowanego i będącego w budowie "[...]". Decyzja środowiskowa z 2007 r określiła przedsięwzięcie polegające na budowie [...] na odcinku "[...]", "[...]". Decyzja ta nie została wycofana z obrotu prawnego. Została wygaszona na wniosek inwestora na odcinku "[...]", "[...]" - powody dla jakich to nastąpiło znajduje się w uzasadnieniu wydanej decyzji, dlatego też od tego czasu decyzje oraz postanowienia dotyczące inwestycji na terenie geodezyjnym obręb [...] Miasta S. były przekazywane do uzgodnienia GDDKIA (załącznik nr [...]). Dokumenty jednoznacznie wskazują, że przeznaczenie terenu na odcinku [...] (km ok) [...] do [...] były znane od lat, prawdopodobne zmiana funkcji tego terenu mogłaby być spowodowana chęcią zysku deweloperów, którzy nabyli działki z możliwością uzyskania korzystnych dla siebie decyzji Miasta S.. Decyzje te nie mogą się odbyć kosztem społeczeństwa, które chciałoby korzystać z obwodnicy mieszkańców, którzy chcieliby żyć w zdrowych warunkach otaczającego ich w bliskości środowiska, a z powodu zatajanie informacji przez inwestorów oraz błędnych decyzji urzędników zamieszkali w sąsiedztwie autostrady w następstwie czego rodzi to konflikty społeczne, sprzeciw wobec budowy i zwiększa obciążenie dla budżetu państwa, generując kolejne koszty z powodu rozbudowy urządzeń iluzorycznie zabezpieczających przed szkodliwym wpływem [...], jak również właścicieli nieruchomości sąsiednich dla których [...] daje szanse aktywizowania działalności gospodarczej oraz czerpania zysku na działkach graniczących z obwodnicą.

Skarżący zaznaczył również, że wszystkie decyzje wydawane przez urząd w S. po 2015 r. powinny uwzględniać budowę [...], a w przypadku terenu obręb [...] od roku 2007, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w przypadku decyzji niezgodnymi z obowiązującymi przepisami zastosować indywidualne rozwiązania, które nie będą wywoływały konfliktów społecznych, ograniczały praw nieruchomości sąsiednich, nie narażały przyszłych użytkowników na negatywne skutki inwestycji oraz powinny być one wykonane na koszt i na terenie właściciela dokonującej takiej inwestycji. Przy takim posadowieniu inwestycji na sąsiadującej ze skarżącym działce wraz z złamaniem prawa i przepisów budowlano-technicznych (art 33 ust 1 Prawo budowlane, § 13 i § 60 w sprawie usytuowania budynków) oraz przeznaczeniem tego terenu z powodu budowy [...], stanu zagospodarowania terenu w/w inwestycji, położenia w/w nieruchomości względem nieruchomości skarżącego, której wymiary w szerokości wynosi 26 uniemożliwi mi z niej korzystanie zgodnie z obowiązującymi przepisami i prawem (naruszenie art 140 k.c.).

Zdaniem skarżącego, odstępstwo które powinno być stosowane jako wyjątek i tylko w sytuacjach szczególnych, w tym przypadku nie powinno mieć zastosowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Wojewoda [...] wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...].

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęte zostały postanowienia wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w trybie wznowienia postępowania.

Postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej. W tym znaczeniu jest to postępowanie, które stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Ponieważ wznowienie postępowania jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji przyjmuje się, że wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. sygn. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).

W pierwszej fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest badać następujące kwestie: czy podanie o wznowienie postępowania odpowiada ogólnym wymogom kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczącym podań w postępowaniu administracyjnym (tj. czy zostało podpisane, wskazuje konkretną decyzję, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania), czy zostało wniesione przez osobę będącą stroną w sprawie i czy zostały w nim powołane przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie (art. 148 k.p.a.) liczony od daty powzięcia przez stronę informacji o przesłance wznowienia postępowania. W przypadku nie spełnienia któregokolwiek z ww. wymogów właściwy organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 k.p.a.).

Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Tylko przed upływem jednomiesięcznego terminu strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Zachowanie powyższego terminu musi być udowodnione przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 16 października 1998 r. sygn. akt III 2802/97). To na wnoszącym wniosek ciąży obowiązek udowodnienia kiedy (w jakiej dacie) dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Natomiast zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o przedmiotowej decyzji.

W niniejszej sprawie skarżący wskazał na 3 przesłanki powodujące w jego ocenie konieczność wznowienia postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. - dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

- art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. - decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

- art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. - decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.

Starosta [...] prawidłowo pismem z dnia [...] lipca 2018 r. wezwał wnioskodawcę do nadesłania pisemnych wyjaśnień odnośnie wskazania daty, kiedy dowiedział się o okolicznościach wymienionych jako przesłanki do wznowienia postępowania oraz wezwano wnioskodawcę do przedłożenia dowodów potwierdzających te przesłanki. W dniach [...] i [...] lipca 2018 r. do Starosty [...] wpłynęły wyjaśnienia P. G. oraz kopie pism. W piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. P. G. wskazał, że od [...] stycznia 2017 r. wiedział o przesłance wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

W tym miejscu podkreślić ponownie należy, że to strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) powzięła wiadomość o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 1038/97; publ. LEX nr 43046). Uchybienie terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania ma ten skutek, że postępowanie to nie może być wznowione. Okoliczność ta, zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a., skutkuje obowiązkiem wydania przez organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Przystąpienie do rozpoznawania sprawy wznowieniowej w przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ww. ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą kwalifikowaną (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 k.p.a., przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny.

W świetle powyższego organy prawidłowo ustaliły, że skarżący uchybił miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.. Podkreślić także należy, że skarżący już wcześniej we wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. wniósł o wznowienie postępowania wskazując na art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a.. Starosta [...] wznowił postepowanie,

następnie decyzją z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r. oddalił skargę na powyższą decyzję Wojewody [...]. Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Powyższe dodatkowo potwierdza, że uchybiono miesięcznemu terminowi na złożenie wniosku o wznowienie postepowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Prawidłowo też organy podniosły, że strona postępowania wznowieniowego, która twierdzi, że dowód zgromadzony w prowadzonym postępowaniu dowodowym okazał się fałszywy musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany; nie jest rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2162/16, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 859/17, wyrok NSA z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1663/16 – CBOSA). Z przedstawionych przez wnioskodawcę przy pismach z dnia [...] i [...] lipca 2018 r. nie wynika aby przez odpowiednie organy została stwierdzona fałszywość dowodów, na podstawie których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. W aktach organu I instancji znajduje się kopia pisma P. G. skierowanego do Prokuratury Rejonowej w M., w którym zawiadamia o popełnieniu przestępstwa z art. 272 i 273 kodeksu karnego, jednakże w aktach sprawy brak jest rozstrzygnięcia tej kwestii.

Natomiast z ww. pisma wyjaśniającego, jak i z kolejnych pism skarżącego - zażalenia i skargi - nie nożna odczytać, kiedy skarżący powziął wiadomość o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Samo złożenie przez skarżącego zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa nie wskazuje, że w tej dacie skarżący powziął wiadomość o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. W żaden sposób skarżący nie odniósł się, kiedy powziął wiadomość o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

Słusznie też organy wskazały, odnosząc się do przesłanki opisanej wart. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczącej wydania decyzji w wyniku przestępstwa że ani do wniosku o wznowienie postępowania, ani w trakcie postępowania, wnioskodawca nie załączył prawomocnego orzeczenia sądu lub innego organu o popełnieniu przestępstwa przy wydaniu ostatecznej decyzji. Popełnienie przestępstwa nie jest okolicznością, którą można w postępowaniu administracyjnym udowadniać w dowolny sposób – przestępstwo, jako czyn zabroniony przez ustawę pod groźbą kary musi być stwierdzone orzeczeniem sądu karnego, a nie wynikać z oceny dokonanej przez jakikolwiek podmiot, sądem tym niebędący. Wznowienie postępowania jest warunkowane przez stwierdzenie popełnienia przestępstwa prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy wydaniem decyzji a samym przestępstwem.

Prawidłowo też organy podniosły, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy obowiązek współdziałania został ustanowiony przepisami prawa materialnego. Prawem materialnym w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, żaden przepis prawa budowlanego nie nakłada obowiązku uzgodnienia z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad lokalizacji planowanej inwestycji z planowaną budową węzła [...] Obwodnicy [...].

Podkreślić dodatkowo należy, że brak uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (w tym wypadku GDDKiA) w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na budowę nie jest tożsamy z nieuzyskaniem przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów.

Jak trafnie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1213/06 "w przypadku natomiast art. 32 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów nie mamy do czynienia z instytucją współdziałania organów w trybie art. 106 § 1 k.p.a., ponieważ o wydanie tych uzgodnień zwraca się do właściwych organów sam inwestor i to jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż wymagane uzgodnienia powinny być złożone razem z wnioskiem o pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z 21 września 1999 r., II SA/Ka 1913/97, Wokanda 2000 nr 6, poz. 36). Potrzeba dokonania uzgodnień lub uzyskania opinii może wynikać też z ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast jak wynika z art. 106 § 2 k.p.a. to organ w trakcie prowadzenia postępowania głównego zwraca się do innego organu o zajęcie stanowiska w postępowaniu, które ma incydentalny charakter. Tymczasem postępowanie administracyjne w sprawie uzyskania stosownego uzgodnienia stosownie do art. 32 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego wszczynane jest z inicjatywy samego zainteresowanego - inwestora i ma odrębny charakter. Z tego względu brak uzgodnienia wydawanego w tym odrębnym postępowaniu od postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie powoduje takiej wadliwości procesowej tego ostatniego postępowania, która uzasadniałaby jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a. W tym bowiem przypadku mamy do czynienia nie z naruszeniem przepisów k.p.a. lecz jedynie z naruszeniem przepisów prawa materialnego - Prawa budowlanego".

Nie sposób – jak czyni to skarżący – skutecznie zarzucić więc organom naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a.; skoro organ I instancji prawidłowo ustalił przeszkody do wznowienia postępowania, to organ II instancji nie mógł takiego postanowienia uchylić. Organy nie naruszyły ani zasady swobodnej oceny dowodów, gdyż orzekały właśnie wobec braku dowodów, ani obowiązku gromadzenia dowodów.

Nie został naruszony przez organy ani art. 140 Kodeksu cywilnego, ani art. 64 Konstytucji R.P. Art. 140 k.c. stanowi bowiem definicję tzw. triady uprawnień właścicielskich w stosunkach cywilnoprawnych. Zgodnie z tym przepisem, regulującym treść prawa własności, właściciel może, z wyłączeniem innych osób, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Takie samo prawo przysługuje jednak nie tylko skarżącemu, ale i J. P., inwestorowi. Ma on prawo na swojej nieruchomości wybudować taki obiekt budowlany, jaki chce – ale w granicach zakreślonych przepisami Prawa budowlanego. Te granice wytyczone przez prawo cogentis nie mogą być przekroczone i na organie administracji architektoniczno budowlanej spoczywa obowiązek kontroli przestrzegania przez inwestora prawa. Jeżeli więc organ dokonał niezbędnego, a wynikającego z art. 32 – 35 Pr. bud. sprawdzenia wymagań formalnych i uznał je za spełnione, to zgodnie z art. 35 ust. 4 Pr. bud. musiał zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na budowę. Takie działanie organu w żadnej mierze nie naruszało uprawnień właścicielskich skarżącego.

Zgodnie z ust. 1 – 3 art. 64 Konstytucji R.P. każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Poprzez zezwolenie osobie posiadającej prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane na budowę obiektu budowlanego, art. 64 Konstytucji R.P. nie tylko nie został naruszony, ale wręcz przeciwnie – organ architektoniczno budowlany skonkretyzował uprawnienie inwestora do zabudowy jego gruntu. Znowu należy zauważyć, że ta zasada konstytucyjna dotyczy nie tylko skarżącego, ale każdej innej osoby, która chce ze swej własności korzystać. Nie tylko własność skarżącego podlega ochronie prawnej.

Skarżący w postępowaniu nadzwyczajnym kwestionuje tak naprawdę prawidłowość postępowania zwykłego, o udzielenie pozwolenia na budowę. Jest to o tyle nieskuteczne, że w tego typu postępowaniu organ prowadzący postępowanie związany jest przesłankami enumeratywnie określonymi w przepisie, w tym wypadku w art. 145 § 1 k.p.a. Nie prowadzi postępowania merytorycznego w zakresie ponownego badania przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę (niejako "za" organ architektoniczno budowlany), ale bada prawidłowość ostatecznej decyzji pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a.

Niezasadny był zarzut naruszenia przez organy w postępowaniu nadzwyczajnym art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. b-d p.b.. Po pierwsze, taki zarzut mógłby być skutecznie podnoszony w postępowaniu zwyczajnym, odwoławczym od decyzji zezwalającej na budowę, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym, wznowieniowym, gdyż postępowanie nadzwyczajne zmierza do ustalenia również i nadzwyczajnych okoliczności – w tym wypadku określonych w art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a.

Po drugie, art. 5 p.b. nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu wznowieniowym, gdyż te przesłanki – jak już była mowa – wymienione są w art. 145 § 1 k.p.a., ewentualnie w art. 145a i 145b k.p.a., co wprost wynika z treści art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a.

Z takich samych przyczyn niezasadne były zarzuty naruszenia art. 33 ust. 1 p.b. jak również § 13 i 60 rozporządzenia dotyczącego usytuowania budynków z 2002 r. Skarżący, uważając, że te ww. przepisy zostały naruszone mógłby ewentualnie poszukiwać ochrony prawnej w innym postępowaniu nadzwyczajnym, niż wznowienie – zarzucając rażące naruszenie tak pojmowanego prawa.

Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.