Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 829/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Urząd Górniczy
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie NSA Bonifacy Bronkowski WSA Maria Taniewska - Banacka (spr.) Protokolant referent-stażysta Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2006 r. sprawy ze skargi E. B.- S. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. , nr [...] w przedmiocie uzgodnienia w sprawie z zakresu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

W dniu [...] 2000 r. do Urzędu Miasta K. wpłynęło pismo w sprawie cyt. “wydania decyzji WZ i ZT dla projektowanej adaptacji poddasza na lokale mieszkalne wraz z nadbudową skrzydeł bocznych w istniejącym budynku mieszkalnym w K. przy ul. A", podające lokalizację i dane charakterystyczne projektowanej inwestycji. Pismo, o którym mowa powyżej, sporządzone zostało na papierze firmowym “A" w K., ul. [...], a pod częścią nagłówkową pismo poza oznaczeniem adresata (Wydziału Architektury, Geodezji i Budownictwa UMK) wskazuje także Spółdzielnię Mieszkaniową "B". Pismo zostało opatrzone nieczytelnym podpisem.

W dniach [...] .2005 r. oraz [...] 2005 r. Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. zwrócił się pisemnie do Okręgowego Urzędu Górniczego w K. o określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji w oparciu o przepisy szczególne. Poinformował także, iż z uwagi na to, że wniosek inwestora wpłynął już w dniu [...] 2000 r. postępowanie winno być prowadzone w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999, nr 15, poz. 139 z późn. zm.).

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. uzgodnił warunki zabudowy zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą “Przebudowa poddasza i nadbudowa skrzydeł bocznych budynku przy ul. A z przeznaczeniem na cele mieszkalne na dz. Nr [...] i [...] obr. [...] P. w K." z uwzględnieniem, w zakresie czynników geologiczno-górniczych, faktu lokalizacji opiniowanego terenu, zbudowanego z utworów czwartorzędowych, w obszarze górniczym “X". W uzasadnieniu organ wskazał, iż eksploatacja górnicza w rejonie omawianego terenu nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa projektowanego obiektu, a projektowana inwestycja z uwagi na jej charakter oraz istniejące warunki geologiczne nie będzie wpływać na wody lecznicze w obszarze górniczym “X". Dyrektor OUG wskazał też, iż zgodnie z przekazaną przez Urząd Miasta K. informacją postępowanie prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Na postanowienie to jednobrzmiące zażalenia kierowane do Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. wnieśli w ustawowym terminie właściciele mieszkań w przedmiotowym budynku E. B.-S., T. B., D. C., P. K., Z. K. i J. S.. W zażaleniach strony podnoszą, iż w zaskarżonym postanowieniu brak odniesienia do efektu wieloletniej działalności kopalni [...] o nazwie przedwojennej “C" pomimo, iż w budynku wystąpiły przed laty szkody górnicze.

Postanowieniem z dnia [...] r. l.dz. [...] Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, iż zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a do efektów wieloletniej działalności [...]“C" (późniejsza nazwa "D") odnieść się nie mógł albowiem zakład nie prowadzi działalności wydobywczej już od [...] 1986 r. W konsekwencji Dyrektor OUG cyt. “nie miał żadnych podstaw prawnych do uwzględniania w nim zakończonej działalności zlikwidowanego zakładu górniczego". Organ II instancji, podobnie jak organ pierwszoinstancyjny, podkreślił, iż postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym albowiem w piśmie Urzędu Miasta K. zawarto informację, że wniosek inwestora wpłynął [...] 2000 r.

W dniu [...] 2005 r. skargę na postanowienie organu II instancji wniosła E. B.-S. (jednocześnie wniesione skargi trzech innych właścicieli mieszkań zostały w tut. Sądzie wyłączone do odrębnych postępowań). Skarżąca podniosła, iż wprawdzie istotnie w obecnej chwili nie występują szkody spowodowane działalnością istniejącego przed laty [...] to jednak pęknięcia w budynku sugerują, że w przeszłości miały one miejsce i nie wiadomo jaki wpływ na konstrukcję budynku wywrzeć może projektowana nadbudowa. Zdaniem skarżącej okoliczności te należy sprawdzić i ustalić czy nie należałoby wykonać dodatkowych prac wzmacniających.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wniósł o jej oddalenie i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. W uzasadnieniu organ II instancji podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu stwierdzając nadto m.in., iż ocena stanu technicznego budynku nie leży w gestii organów nadzoru górniczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia rozstrzygnięcie to poprzedzającego, wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, choć z innych przyczyn niż podnoszone w skardze. Należy bowiem stwierdzić, że zaskarżone postanowienie a także poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie.

Jak wynika z akt sprawy zarówno organ I jak też II instancji wydały postanowienia uzgadniające na podstawie nie obowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z pismem Urzędu Miasta K. wniosek inwestora został złożony w dniu [...] 2000 r. tj. pod rządem tejże ustawy, a w myśl z kolei art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż organy I i II instancji oparły się w pełni na otrzymanym piśmie i nie dokonały w tym zakresie żadnych samodzielnych ustaleń. Nie zbadały zatem czy wniosek inwestora istotnie został skutecznie wniesiony w podanej przez Urząd Miasta dacie, pomimo że w świetle powołanego wyżej przepisu kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla jednoznacznego ustalenia, który stan prawny winien w niniejszej sprawie znaleźć zastosowanie. Wskazać w tym miejscu należy, iż w rzeczywistości dołączone do akt sprawy pismo potraktowane przez organy jako wniosek inwestora wzbudza daleko idące wątpliwości. Przypomnieć bowiem w tym miejscu wypada, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mógł złożyć każdy cyt. “zainteresowany", tj. każdy podmiot zamierzający, jako inwestor, realizować wskazaną we wniosku inwestycję. W konsekwencji postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogło być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora, ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości wszczęcia tego postępowania z urzędu. Sąd stwierdza, iż zawarty w aktach sprawy dokument określany przez organy jako wniosek inwestora w rzeczywistości został w ten sposób zakwalifikowany co najmniej przedwcześnie. Zgodnie z nagłówkiem został on bowiem sporządzony przez “A", jednak nieczytelny podpis, nie opatrzony jakąkolwiek pieczątką, uniemożliwia imienne ustalenie osoby sygnującej podanie. Nadto pismo w swojej treści w ogóle nie wskazuje inwestora (notabene nie wskazują go żadne przedłożone Sądowi dokumenty, w tym postanowienia będące przedmiotem niniejszego postępowania), a z umieszczonego na końcu rozdzielnika stwierdzającego, iż bliżej nie sprecyzowany inwestor otrzymać ma kopię wniosku wynika jedynie, iż inwestorem tym nie jest “A". Pomimo to, zgodnie z wyliczeniem załączników, do pisma nie dołączono żadnego pełnomocnictwa wskazującego na to, że osoba podpisująca wniosek była przez inwestora do działania w jego imieniu upoważniona. Stwierdzić zatem należy, iż pismo o którym mowa, nie spełniało wymogów formalnych przewidzianych w art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie odpowiadało także treści art. 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.), który to przepis wymaga aby każde podanie zawierało co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czyniło zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W tej sytuacji, w myśl art. 64 § 2 k.p.a. Urząd Miasta K. winien był wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jak wynika z akt sprawy Urząd Miasta K. działań takich jednak nie podjął. Również organy wydające postanowienia uzgadniające, jak wynika z przedłożonej dokumentacji, nie podjęły jakichkolwiek prób sprawdzenia (bądź to poprzez działania samodzielne bądź zwrócenie się do Urzędu Miasta o stosowne ustalenia) czy istotnie pismo z dnia [...] 2000 r. stanowiło wniosek inwestora lub jego pełnomocnika i tym samym czy istotnie postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostało w roku 2000 skutecznie wszczęte. W konsekwencji niemożliwym jest na postawie przedłożonych Sądowi akt sprawy dokonanie oceny prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów uchylonej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennymi i wydania na jej podstawie postanowień organów I i II instancji.

W konsekwencji wydane przez organy I i II instancji postanowienia uznać należy za przedwczesne, wydane bez należytego zbadania wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i tym samym bez ustalenia, który stan prawny winien w sprawie przedmiotowej inwestycji znaleźć zastosowanie.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.