Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2759/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 193 in fine
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B., M. J., Z. M., B. Ś. i D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2163/18 w sprawie ze skargi H. B., M. J., Z. M., B. Ś. i D. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 5 czerwca 2018 r. nr DO.8.6613.1215.2016.PU w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 marca 2019 r., IV SA/Wa 2163/18, oddalił skargę H. B., M. J., Z. M., B. Ś. i D. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 5 czerwca 2018 r. nr DO.8.6613.1215.2016.PU uchylającą w całości własną decyzję z 22 czerwca 2015 r. znak: DOI -8-7714-300-PK/15 i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 29 stycznia 1970 r. nr SW.IV-60/144/69/1 o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] i [...] o pow. 541m2 z całości o pow. 1296m2, ujawnionej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w K. KW nr [...], jako własność: M. M., B. J., M. D. i Z. W.

W skardze kasacyjnej skarżące zaskarżyły wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, na rzecz skarżących solidarnie, wg norm przepisanych, za obie instancje oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego przez:

1. niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) przepisów art. 6 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 pkt 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w brzmieniu wynikającym [z:] t.j. Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94; dalej: u.z.t.w.n.), jak również błędną wykładnię na gruncie niniejszej sprawy art. 25, 26 i 27 § 1 d. k.p.a. w ówczesnym brzmieniu wynikającym [z:] Dz.U. z 1962 r. Nr 33, poz. 156 (aktualnie: art. 28, 29, 30 § 1 k.p.a.) przez uznanie, że Minister w zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego i prawidłowo uznał, że organ wywłaszczeniowy nie miał obowiązku ustalać kręgu właścicieli wywłaszczanej nieruchomości w sytuacji, gdy księga wieczysta dla niej prowadzona nie została uprzednio zaktualizowana oraz skutecznie prowadził postępowanie administracyjne i doręczył decyzję wobec nieżyjącej strony (B. J. i M. M.);

2. błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 6 ust. 4 u.z.t.w.n. polegające na tym, że Sąd I instancji uznał, że ubiegający się o wywłaszczenie był zwolniony od obowiązku prowadzenia rokowań, co nie może prowadzić do wniosku, że organ wywłaszczeniowy nie miał obowiązku ustalenia kręgu stron postępowania (aktualnych właścicieli wywłaszczanej nieruchomości), a zatem błędne uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa;

II. przepisów postępowania przez ich niewłaściwe zastosowanie, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi, a polegające na niezastosowaniu przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w sytuacji gdy zaskarżona decyzja uchylająca w całości decyzję z 22 czerwca 2015 r. i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z 29 stycznia 1970 r. winna podlegać uchyleniu jako dotknięta wadliwością polegającą na:

1. naruszeniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie w postępowaniu nadzwyczajnym i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z 29 stycznia 1970 r., która została skierowana do osób zmarłych (B. J., M. M.), co stanowi rażące naruszenie art. 25, 26 i 27 § 1 d. k.p.a. w ówczesnym brzmieniu wynikającym [z:] Dz.U. z 1962 r. Nr 33, poz. 156 (aktualnie: art. 28, 29, 30 § 1 k.p.a.);

2. naruszeniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie w postępowaniu nadzwyczajnym i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z 29 stycznia 1970 r. mimo, że organ wywłaszczeniowy rażąco naruszył przepis art. 16 ust. 2 pkt 6, art. 17 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ust. 2 u.z.t.w.n. przez nieustalenie kręgu stron postępowania (aktualnych na datę wszczęcia postępowania właścicieli nieruchomości) oraz przez oczywiście nieprawidłowe zawiadomienie o wszczęciu postępowania i terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej skierowane do osób zmarłych;

3. naruszeniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie w postępowaniu nadzwyczajnym i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z 29 stycznia 1970 r. mimo, że organ wywłaszczeniowy rażąco naruszył przepis art. 18 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. przez niezachowanie gwarancji proceduralnych tam zapewnionych (termin do przeglądania dokumentacji i zgłaszania wniosków, pouczenie o uprawnieniach) i wyznaczenie rozprawy bez zachowania przewidzianych w tym przepisie gwarancji proceduralnych, czego nie konwaliduje podnoszona przez Sąd okoliczność, że zawiadomienia dotarły przynajmniej do części właścicieli wywłaszczanej nieruchomości i że część z nich czynnie uczestniczyła w postępowaniu;

4. naruszeniu art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, z naruszeniem słusznego interesu stron postępowania, w sposób godzący w ich zaufanie do organu, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretującej wszelkie uchybienia organu wywłaszczeniowego na niekorzyść stron;

5. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na tym, że Sąd I instancji przeprowadził wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji i oddalił skargę, mimo że decyzja była obarczona przytoczonymi powyżej naruszeniami przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ubiegający się o wywłaszczenie nie skorzystał ze zwolnienia przewidzianego w art. 6 ust. 4 u.z.t.w.n. i prowadził rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Organ nie stosował art. 45 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu. Z akt wywłaszczeniowych nie wynika, aby wywieszono jakiekolwiek obwieszczenie o pozostawieniu pisma w aktach sprawy, a na przepis ten powołuje się Minister. Z akt wywłaszczeniowych w żadnym miejscu nie wynika, by stosowano tryb zawiadomienia, o którym mowa w art. 45 d. k.p.a., czy też z art. 17 ust. 2 u.z.t.w.n. (zawiadomienie za pomocą obwieszczenia). Oczywiste jest przy tym, że tryb ten nie ma zastosowania do osób zmarłych, a taką osobą był w dacie wszczęcia postępowania B. J. oraz M. M. (o czym organ wywłaszczeniowy wiedział). Co więcej, miejsce pobytu spadkobierców B. J. było organowi wywłaszczeniowemu znane, a zatem nie miał w tym wypadku zastosowania tryb z art. 17 ust. 2 u.z.t.w.n. Do zawiadomienia o rozprawie wywłaszczeniowej ówczesny organ również nie zastosował trybu obwieszczenia (art. 19 ust. 2 zd. 2 u.z.t.w.n.). Nie doręczono decyzji w trybie art. 29 ust. 1 u.z.t.w.n. przy odpowiednim zastosowaniu art. 17 ust. 2 u.z.t.w.n., lecz wywieszono zawiadomienie w trybie art. 17 ust. 1 u.z.t.w.n. Co więcej, za twierdzeniem, że w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowym nie stosowano trybu właściwego dla nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym świadczy również okoliczność, że sumy odszkodowania nie złożono do depozytu sądowego w trybie art. 27 ust. 2 u.z.t.w.n. Z akt wywłaszczeniowych wynika natomiast, że w postępowaniu wywłaszczeniowym dokonywano wywieszenia zawiadomień na tablicy ogłoszeń urzędu miejskiego, co było obowiązkowe w każdym postępowaniu (art. 17 ust. 1 u.z.t.w.n.). Na gruncie ww. ustawy należy jednoznacznie rozróżnić zawiadomienie od obwieszczenia, co wynika m. in. z art. 17 ust. 3, czy też art. 19 ust. 3 u.z.t.w.n. Na powyższe rozróżnienie nie zwrócił uwagi Sąd i instancji, uznając za prawidłowy w tym zakresie wywód Ministra (który powołał nieprawidłowy przepis – art. 16 ust. 1 u.z.t.w.n.). Nie ulega wątpliwości, że zawiadomienie z 20 października 1969 r., do którego odwołuje się w uzasadnieniu swojej decyzji Minister, a które przesłano celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń, świadczy o procedowaniu przez organ wywłaszczeniowy w zwykłym trybie wynikającym z art. 17 ust. 1, a nie w trybie z art. 17 ust. 2 u.z.t.w.n. Ustalenia Ministra nie mają zatem oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym (akta wywłaszczeniowe) i jako takie są dowolne, do czego nie odniósł się Sąd I instancji, co czyni zasadnym zarzut nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowym nie brała udziału spadkobierczyni po B. J. – W. K. z domu J., która w dacie wywłaszczenia żyła i była stałą mieszkanką Kielc. Organ wywłaszczeniowy nie ustalił jej adresu zamieszkania, co wbrew wywodowi uzasadnienia decyzji z 2018 r. było jego obowiązkiem, mimo że księga wieczysta nie została zaktualizowana przez ujawnienie spadkobierców. Nie przeszkodziło to organowi wywłaszczeniowemu w ustaleniu części z nich. Decyzja została skierowana do osób zmarłych. Świadczy o tym nie rozdzielnik do decyzji, lecz jej sentencja. W pkt. II decyzji wskazano, że przyznaje się odszkodowanie osobom wskazanym w pkt. I decyzji. Trzy spośród nich w dacie wydania decyzji nie żyły. Co więcej, organ wywłaszczeniowy wszczął wobec dwu z nich (M. M., B. J.) i prowadził postępowanie wywłaszczeniowe, o czym świadczy rozdzielnik do zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i zawiadomienia o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Organ wywłaszczeniowy zawiadamiał M. M. (pkt 4 rozdzielnika, k. 107 akt wywłaszczeniowych) oraz J. J. (pkt 5, k. 107 akt wywłaszczeniowych), wysyłając zawiadomienie na piśmie "na ręce" J. J. Nie stosowano w tym wypadku doręczenia przez obwieszczenie. Podobnie decyzję wysłano nie do spadkobierców ww. osób, lecz do J. J. Z rozdzielnika do ww. zawiadomień (k. 106-107) oraz z treści decyzji wynika również, że na żadnym etapie udziału w postępowaniu nie brała W. K. To wszystko świadczy o tym, że organ wywłaszczeniowy w sposób rażący naruszył ciążący na nim obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania, co nie jest wadą stanowiącą podstawę wznowienia postępowania (na skutek upływu czasu nieusuwalną), lecz rażącym naruszeniem prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z 1970 r. Już bowiem na etapie prowadzenia rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości w trybie art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n. (od których nie odstąpiono w trybie art. 6 ust. 4 u.z.t.w.n.) należało prawidłowo ustalić krąg osób, z którymi podejmie się rokowania. Dla stron niniejszego postępowania nie do zaakceptowania jest podejście Ministra, który standardy ustawy wywłaszczeniowej z lat 50-tych traktuje "liberalnie" i stara się "usprawiedliwić" wszelkie naruszenia prawa, jakich dopuścił się organ wywłaszczeniowy. Wydaje się, że nie taka jest rola organu demokratycznego państwa prawnego. Sposób procedowania i uzasadnienie decyzji organu spowodowało, że skarżące utraciły zaufanie do bezstronności organu w tej sprawie. Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do tej kwestii.

Zarządzeniem z 11 października 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm., dalej: uCOVID-19), zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Po pierwsze, nie może odnieść skutku postawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej teza, że organy nieprawidłowo wypełniły zalecenia zawarte w prawomocnym wyroku wydanym w sprawie, albowiem w skardze kasacyjnej nie zgłoszono zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do rozważania tej kwestii.

Po drugie, nie jest adekwatna względem właściwego dla sprawy stanu prawnego teza, że organ administracji w postępowaniu wywłaszczeniowym miał obowiązek ustalić krąg aktualnych właścicieli wywłaszczanej nieruchomości, wobec czego zaniechanie w tym zakresie w postępowaniu nadzwyczajnym powinno zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Bezsporne jest w sprawie, że w dacie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego i odszkodowawczego, w księdze wieczystej dane dotyczące właścicieli nie były aktualne, postępowania spadkowe po zmarłych współwłaścicielach przeprowadzono dopiero później, po wydaniu tej decyzji. Okoliczność ta ma fundamentalne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. Postępowanie wywłaszczeniowe na podstawie przepisów u.z.t.w.n. mogło być bowiem prowadzone względem nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym, a organ wywłaszczeniowy nie miał obowiązku ani ustalać tego stanu prawnego, ani z tego powodu zawieszać postępowania. To następcy prawni zmarłych właścicieli powinni doprowadzić do ujawnienia swojego prawa, w tym zakresie obciążał ich obowiązek wnikający z art. 29 § 1 dekretu z 11 października 1946 r. – Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. z 1946 r., nr 57, poz. 320 ze zm.), zgodnie z którym właściciel nieruchomości obowiązany był do ujawnienia swego prawa, a jeżeli właścicielem była osoba prywatna, sąd prowadzący księgę wieczystą był uprawniony do przynaglenia opieszałego właściciela za pomocą grzywien. Zaniechanie ujawnienia swego prawa własności w księdze wieczystej stanowiło zatem w ówczesnym stanie prawnym naruszenie przepisów i skutki z tego zaniechania wynikające nie podlegały ochronie.

Trzeba też uwzględnić, że potwierdzenie następstwa prawnego w drodze spadkobrania wymagało przeprowadzenia stosownego postępowania i wylegitymowania się odpowiednim orzeczeniem stwierdzającym nabycie spadku. W niniejszym przypadku do uzyskania takich postanowień doszło kilka lat po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Te okoliczności wymagają uwzględnienia przy rozpoznawaniu zarzutów.

W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 29 stycznia 1970 r., przepis art. 6 ust. 4 u.z.t.w.n. stanowił, że obowiązek z art. 6 ust. 1 ustawy nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane. W okolicznościach, gdy część współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczanej, ujawnionych w księdze wieczystej, nie żyła, a ich następcy prawni nie legitymowali się dokumentami potwierdzającymi nabycie spadku, prawidłowe jest stanowisko, że zachodziły podstawy do zastosowania art. 6 ust. 4 u.z.t.w.n., albowiem w tym zakresie następcy prawni zmarłych właścicieli nie byli znani. Nie doszło do błędnej wykładni tego przepisu, jak też do jego niewłaściwego zastosowania w okolicznościach sprawy. Skoro w sprawie na etapie wywłaszczenia istniały podstawy do zastosowania art. 6 ust. 4 u.z.t.w.n., który zwalniał z obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n. to w oczywisty sposób nie może zostać uwzględniony zarzut niewłaściwego zastosowania art. 6 ust. 1 ustawy. Natomiast w dacie wydania decyzji z 1970 r. przepis art. 16 ust. 2 u.z.t.w.n nie miał punktu 6., zatem w tym zakresie zarzut nie poddaje się rozpoznaniu. Nie mogą odnieść także skutku zarzuty naruszenia art. 25, 26 i 27 § 1 k.p.a. w brzmieniu na dzień 29 stycznia 1970 r., dotyczące strony postępowania administracyjnego. Nie jest kwestionowane, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 25 k.p.a.), że stronami mogą być osoby fizyczne, osoby prawne oraz państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne (art. 26 k.p.a.), a zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 27 § 1 k.p.a.). W sprawie przedmiotem sporu nie było jednak to, czy określonym osobom przysługiwał przymiot strony postępowania, lecz to, czy w świetle przepisów regulujących wywłaszczenia, organ miał obowiązek samodzielnego ustalania kręgu właścicieli, gdy wpisy w księdze wieczystej nie były aktualne. Nie budzi wątpliwości, że obowiązek taki nie istniał. Skoro następcy prawni wieczystoksięgowych właścicieli nie byli w stanie wylegitymować się swoim prawem, to nie byli w stanie wykazać ówcześnie swojego interesu prawnego. Nadto, w tym zakresie zarzuty nie zostały połączone z zarzutem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tylko taka kwalifikowana postać naruszenia prawa ma znaczenie dla kontroli postępowania w przedmiocie nieważności.

Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty dotyczące prawidłowości zawiadomień o wszczęciu postępowania czy rozprawie oraz naruszenia gwarancji procesowych związanych z dostępem do dokumentacji i czynnym udziałem w postępowaniu w okolicznościach faktycznych sprawy nie podlegają kwalifikacji w kategorii rażącego naruszenia prawa i trafnie wskazał Sąd I instancji, że mogły one być zgłaszane przez ewentualnie pominięte osoby w ramach postępowania o wznowienie postępowania. Nie są zatem zasadne zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzuty naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 6 i art. 19 ust. 2 u.z.t.w.n. nie poddają się rozważeniu, albowiem ustawa w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie nie zawierała ówcześnie takich jednostek redakcyjnych. Oczywiście, istnieje na gruncie przepisów u.z.t.w.n. różnica między zawiadomieniami i obwieszczeniami, obie te formy są jednak związane z kwestią zapewnienia stronie udziału w postępowaniu, uchybienia im stanowią zatem naruszenia podlegające sanacji w trybie wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie było też podstaw do stosowania w postępowaniu wywłaszczeniowym art. 45 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu. Nieustaleni następcy prawni zmarłych właścicieli to nie są osoby nieznane z miejsca pobytu. Ta regulacja dotyczy osób zidentyfikowanych, ale o nieustalonym miejscu pobytu. Gdy natomiast nie przeprowadzono postępowania spadkowego, to nie tyle miejsce pobytu nie jest znane, ale sama osoba następcy prawnego nie jest znana. Nadto przepisy u.z.t.w.n. zawierały własną regulację dotyczącą zawiadomień osób zainteresowanych, których miejsce pobytu jest nieznane, przez obwieszczenia (art. 16 ust. 2 u.z.t.w.n.).

Nie jest w końcu zasadny zarzut, że decyzja z 1970 r. dotknięta jest wadą nieważności z tego powodu, że została wydana wobec osób zmarłych, o czym świadczy orzeczenie o przyznaniu odszkodowania na rzecz osób wskazanych w pkt I decyzji (czyli ujawnionych w księdze wieczystej właścicieli, z których część zmarła). Czy okoliczność ta świadczy o rażącym naruszeniu prawa wymaga rozważenia na gruncie przepisów u.z.t.w.n. Istotne znaczenie ponownie ma fakt, że postępowanie wywłaszczeniowe mogło dotyczyć nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, gdy osoby właściciela nie można było ustalić. Owa niemożność, jak wyżej wskazano, nie miała mieć charakteru obiektywnego i faktycznego, albowiem nie łączyła się z obowiązkiem organu do ustalania stanu prawnego nieruchomości i osób będących jej właścicielami. Stan niemożności ustalenia właścicieli sprowadza się zatem w szczególności do sytuacji, gdy z jednej strony osoby ujawnione w księdze wieczystej jako właściciele zmarły, a z drugiej strony ich następcy prawni nie legitymowali się w dacie postępowania potwierdzeniem nabycia spadku, przez co ich tytułu do nieruchomości nie można było potwierdzić. Koreluje z tym regulacja art. 19 u.z.t.w.n., zgodnie z którym jeżeli w toku postępowania zgłosi się i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, organ dopuści ją do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony niezależnie od uczestnictwa właściciela, którego należy w sposób przewidziany w art. 16 ust. 1 i 2 wezwać do złożenia oświadczenia w terminie 14 dni od zawiadomienia. W okolicznościach sprawy taka sytuacja nie miała jednak miejsca, albowiem następcy prawni zmarłych właścicieli w toku postępowania w tym trybie się nie zgłosili, nie byli bowiem w stanie wykazać swoich praw do nieruchomości wobec zaniechania przeprowadzenia postępowania spadkowego.

We wniosku o wywłaszczenie należało wskazać, zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 6 u.z.t.w.n., osobę właściciela nieruchomości lub posiadacza, jeżeli nie była nim osoba ujawniona w księdze wieczystej jako właściciel, a osoby właściciela nie można było ustalić. Do wniosku należało także dołączyć, zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3 u.z.t.w.n., poświadczony odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo własności.

Orzeczenie o wywłaszczeniu powinno zawierać, zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 4 u.z.t.w.n., wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Przy realizacji tego obowiązku istotne znaczenie ma art. 23 u.z.t.w.n., zgodnie z którym jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należy w orzeczeniu wskazać właściciela nieruchomości, a w przypadku przewidzianym w art. 19 – osobę uczestniczącą w postępowaniu w charakterze strony, jeżeli właściciel wyraża na to zgodę lub mimo wezwania nie bierze udziału w postępowaniu. Jak wyżej wskazano, w sprawie nie miał miejsca przypadek przewidziany w art. 19 u.z.t.w.n. Jako osoba uprawniona do odszkodowania powinien zatem zostać wskazany właściciel, zaś art. 15 ust. 3 pkt 3 u.z.t.w.n. wymagał wykazania prawa własności w szczególności przez wskazanie na wpis w księdze wieczystej. Skoro nie uregulowano stanu prawnego nieruchomości wywłaszczanej, a miała ona urządzoną księgę wieczystą i ujawnionych w niej właścicieli, to wskazanie osób uprawnionych do odszkodowania przez wskazanie ujawnionych w księdze wieczystej właścicieli nieruchomości, ze względu na art. 23 u.z.t.w.n., nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa. Nie jest to ani działanie wbrew wyraźnemu przepisowi prawa, nie rodzi też nieakceptowalnych skutków, w razie wykazania następstwa prawnego po tych właścicielach zapewnia wypłatę odszkodowania. Dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, których nadto właściciele zaniechali obowiązku ujawnienia swojego prawa w księdze wieczystej, nie uzasadnia zapewnienia ochrony prawnej przez stosowanie trybu nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności, skoro nie jest oczywiste, że podjęte rozstrzygnięcie i sposób określenia osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania w takim przypadku stanowi kwalifikowaną, rażącą postać naruszenia prawa. W zamkniętym katalogu przesłanek nieważności decyzji w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie zostało zidentyfikowane jako samodzielna podstawa nieważności. Wskazywanie w tych przypadkach na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza, że w przypadkach takich decyzji nie można stosować skutku nieważności w sposób automatyczny, każdorazowo przypadek wymaga rozważenia w kontekście stosowanych przepisów prawa materialnego oraz przesłanki rażącego naruszenia prawa. Oddalając skargę na decyzję odmowną Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie znajduje także potwierdzenia (pozbawiony uzasadnienia w skardze kasacyjnej) zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji zastosował środek przewidziany w ustawie, a jego uzasadnienie zawiera wymagane elementy i pozwala na kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyroku (uchwała siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09).

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 u COVID-19. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.