Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2059/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6335 Zwrot nienależnego świadczenia
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 4 pkt 2, art. 76 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 645
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 w zw. z art. 77
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 159/17 w sprawie ze skargi H. Ż. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 159/17 w sprawie ze skargi H. Ż. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku, uchylił zaskarżoną decyzję i

decyzję Starosty Powiatu R. z dnia [...] października 2016 r., nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu R. z dnia [...] października

2016 r., nr [...] orzekającą o odmowie umorzenia H. Ż. nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] stycznia 2016 r. w kwocie [...] zł.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 10 ust. 4 pkt 2, art. 76 ust.

7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 645 z późn. zm. – dalej jako: ustawa lub u.p.z.) oraz

art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.). Organ wskazał,

że z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynikało, iż decyzją Starosty Powiatu R. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] orzeczono względem H. Ż. obowiązek zwrotu pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] stycznia 2016 r. w kwocie 1.961,50 zł w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. H. Ż. zwrócił się do Starosty Powiatu R. z wnioskiem o umorzenie kwoty nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych, w którym wskazał, że cierpi na jaskrę, bóle kręgosłupa oraz że stwierdzono względem niego stopień inwalidztwa typu lekkiego. Do wniosku o

umorzenie dołączył karty leczenia szpitalnego oraz kopię orzeczenia o lekkim stopniu niepełnosprawności. Na podstawie karty informacyjnej sporządzonej przez

pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej organ ustalił, że H. Ż.

ma 66 lat, wykształcenie wyższe, do roku 2015 pracował zawodowo. Od dnia [...] lipca 2015 r. pobierał emeryturę częściową w wysokości [...] zł miesięcznie. Ze świadczenia emerytalnego potrącane zostają zajęcia komornicze za niepłacenie

czynszu w wysokości [...] zł miesięcznie. Ponadto według oświadczenia H. Ż., spłaca on kredyt hipoteczny, który zaciągnął w celu zakupienia

mieszkania na własność w wysokości [...] zł.

Mając na uwadze powyższe organ I instancji stwierdził, że głównym problemem

H. Ż. był stan zdrowia, ale również sytuacja rodzinna nie była zadawalająca. Podkreślono, że pozostawał on z żoną w nieformalnej separacji, zaś

jego małżonka wraz z synem mieszkała w innym mieście. Dodatkowo na podstawie złożonego przez H. Ż. oświadczenia przyjęto, że od sierpnia 2016 r. pobierał on emeryturę w wysokości [...] zł netto. Odmawiając umorzenia nienależnie pobranego świadczenia organ I instancji powołując, się na art. 76 ust. 7 ustawy

wskazał, że H. Ż. wraz z małżonką posiada nieruchomość – mieszkanie o powierzchni 62 m2, nie miał nikogo na utrzymaniu, brak było w związku z tym, zdaniem organu I instancji, podstaw do stwierdzenia, że dochodzenie należności mogłoby pozbawić H. Ż. lub osoby pozostające na jego utrzymaniu

niezbędnych środków utrzymania, ponadto w ocenie organu I instancji, można było przypuszczać, że w postępowaniu egzekucyjnym możliwe będzie uzyskanie

nienależnie pobranego świadczenia, a obowiązujące przepisy, w tym dotyczące postępowania egzekucyjnego, zawierają unormowania służące ochronie dłużników i zachowania ich niezbędnego minimum egzystencji. Organ I instancji wskazał także,

że trwające trudności finansowe strony były przejściowe, gdyż zadłużenie wobec spółdzielni mieszkaniowej wynosiło ok. [...] zł. Końcowo organ I instancji zaznaczył,

że w interesie społecznym było, by nienależnie pobrane świadczenia zostały jak najszybciej zwrócone, celem wykorzystania na cele publiczne. Podkreślono przy tym, że decyzja ma charakter uznaniowy, a wnioskodawca może wystąpić o zastosowanie innej ulgi w spłacie zobowiązań, tj. odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty. Dodano, że umorzenie przyznawane jest wyłącznie osobom, które nie tylko osiągają dochody poniżej kryterium ustawowego, ale dodatkowo są dotknięte chorobą lub znacznym stopniem niepełnosprawności. Dlatego też w ocenie organu I instancji, sytuacja H. Ż. nie należała do wyjątkowych.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł H. Ż. podnosząc, że jego stan zdrowia uległ pogorszeniu. Ponownie zwrócił się on również o umorzenie wskazując, że uiszczenie

kwoty nie będzie możliwe. Odwołujący się zarzucił przy tym, że dokonując oceny jego sytuacji majątkowej organ I instancji nie wziął pod uwagę kosztu leków, które to kwoty sięgają kilkuset złotych, a także tego, że będąc bezrobotnym musiał pożyczać pieniądze na życie, które długo jeszcze będzie oddawał. Odwołujący się przywołał także

argumenty dotyczące nieprawidłowego ustalenia kwoty podlegającej zwrotowi.

Wojewoda Podkarpacki nie podzielił powyższych zarzutów i utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu R. Organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji, że odwołujący się posiadał majątek w postaci mieszkania o powierzchni 62,15 m2, stanowiącego współwłasność majątkową jego i jego żony, co wykluczało istnienie przesłanki z art. 76 ust. 7 pkt 1 ustawy, tj. brak majątku, z którego można dochodzić należności. Organ II instancji nie miał również wątpliwości co do tego, że w sprawie nie została spełniona kolejna przesłanka wymieniona w pkt 2 ww. przepisu, tj. dochodzenie należności pozbawi osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania. Stały dochód, jak wskazał organ odwoławczy, stanowi gwarancję spłaty zadłużenia jeśli nie jednorazowo to ratalnie. Organ odwoławczy nie stwierdził również istnienia kolejnej przesłanki wymienionej w punkcie 4 ww. przepisu, tj. uzasadnionego przypuszczenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Podobnie jak organ I instancji, Wojewoda Podkarpacki uznał, powołując się na przyznane na podstawie przepisu swobodne uznanie, że sytuacja H. Ż. nie była na tyle wyjątkowa, aby mógł skorzystać on z wnioskowanej instytucji. Podkreślono przy tym, że odwołujący się nie podjął nawet próby spłaty ciążącego na nim zobowiązania, chociaż z akt wynikało, iż w dniu [...] czerwca 2015 r. zwrócił się na piśmie o rozłożenie kwoty zadłużenia na raty w zaproponowany przez siebie sposób i wysokości. Organ II instancji podniósł, że H. Ż. powinien w pierwszej kolejności zwrócić się właśnie o rozłożenie zobowiązania na raty.

Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący H. Ż. podnosząc w pierwszej kolejności, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o nieprawdziwe podstawy, które wcześniej przyjął Urząd Pracy w R., a Wojewoda je powielił. Skarżący wskazał bowiem, że w decyzji przyjęto, iż był emerytem co nie było prawdą, zaś Wojewoda żądał pieniędzy, których nie otrzymał. W dalszej części skargi H. Ż. zarzucił, że nie zbadano dokładnie jego sytuacji życiowej szczególnie zdrowotnej, która była znacznie gorsza od przeciętnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 76 ust. 7 ustawy, którego treść następnie przytoczono. W ocenie Sądu I instancji, analiza postanowień ww. przepisu prowadziła do kilku zasadniczych konkluzji, mających znaczenie dla zasad rozpatrywania wniosków, których przedmiotem jest zwolnienie z obowiązku zwrotu należności bądź inne ukształtowanie tego obowiązku. Po pierwsze, Sąd I instancji podał, że przepis ten zawiera alternatywne rozwiązania, spośród których właściwy organ dokonuje wyboru w oparciu o wniosek osoby zobowiązanej oraz ustalony stan faktyczny sprawy. Zaznaczono, że pierwsza część przepisu wskazuje na uprawnienie starosty do odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia, druga zaś alternatywnie (alternatywa rozłączna), po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy pozwala umorzyć należności w całości lub w części. Podkreślono przy tym, że ze względu na zasadę proporcjonalności (miarkowania) rozstrzygnięcie organu powinno być adekwatne do sytuacji wynikającej z wyważenia interesu publicznego i interesu wnioskodawcy. Po drugie, wskazano, że rozstrzygnięcie to ma charakter aktu uznaniowego, wobec czego organ dysponując pewnym "luzem" decyzyjnym powinien podejmować je z uwzględnieniem utrwalonych zasad korzystania z tej instytucji, a w szczególności respektując jego granice zewnętrzne i wewnętrzne. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że decyzje wydawane na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy należą do instytucji uznania administracyjnego charakteryzującego się tym, iż po ustaleniu przez organ spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek normatywnych warunkujących wydanie decyzji, po stronie organu administracji brak jest obowiązku orzeczenia zgodnie z wnioskiem, natomiast w takiej sytuacji występuje możliwość wyboru konsekwencji stosowanej normy prawnej. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że rozpoznając wniosek organy obu instancji ograniczyły się wyłącznie do rozpoznania wniosku pod kątem spełnienia przesłanek do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, bez rozpatrywania innych niezależnych od tych przesłanek alternatyw, przewidzianych w art. 76 ust. 7 ustawy, a zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło z przekroczeniem granic swobodnego uznania administracyjnego. Sąd I instancji wyjaśnił bowiem, że swobodne uznanie to przeciwieństwo uznania dowolnego. W odniesieniu do powyższego zaznaczył, że swobodne uznanie to uznanie w granicach prawa opierające się o całokształt zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., natomiast dowolne uznanie to, a contrario, takie rozstrzygniecie, którego nie usprawiedliwia ustalony przez organ stan faktyczny. Podkreślono przy tym, że kontrola sądowoadministracyjna legalności działań organów w ramach uznania sprowadza się do tego, czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy, a rozstrzygnięcie wynikało z tych ustaleń i nie miało znamion rozstrzygnięcia dowolnego. Dodano, że o ile na tym etapie nie stwierdzi się nieprawidłowości, Sąd nie ma prawa ingerować w sferę swobodnego decydowania przez organ. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie organy eliminując możliwość umorzenia postępowania na podstawie kolejno analizowanych przepisów podały, że skarżący niezależnie od przedstawionych problemów zdrowotnych miał stałe źródło dochodów, majątek ruchomy, nieruchomy, co wskazywało na to, iż będzie w stanie spłacić kwotę zadłużenia, jeśli nie jednorazowo to ratalnie i nie będzie zachodzić uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia. W ocenie Sądu I instancji, takie wnioski organów należało uznać za przedwczesne i nie usprawiedliwiał ich zebrany materiał dowodowy. Podkreślono bowiem, że o ile można było zgodzić się z twierdzeniem organów, że w sprawie nie została spełniona pierwsza wymieniona w tym przepisie przesłanka, tj. brak po stronie zobowiązanego majątku, z którego można byłoby dochodzić należności (jak wykazano skarżący posiadał majątek), o tyle stwierdzenie nie istnienia pozostałych przesłanek należało uznać za co najmniej wątpliwe. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy była mowa o sytuacji, w której dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu, niezbędnych środków utrzymania. Zdaniem Sądu I instancji, podobnie jak w poprzednim przypadku organy ograniczyły się do stwierdzenia, że skarżący posiadał majątek, jak również stałe źródło dochodów opierając się na złożonym przez niego oświadczeniu oraz karcie informacyjnej sporządzonej przez pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Tymczasem zaznaczono, że w powołanym przepisie, to nie posiadanie majątku stanowiło negatywną przesłankę dla przyznania wnioskowanej ulgi, ale ewentualne zagrożenie pozbawienia zobowiązanego bądź osób pozostających na jego utrzymaniu środków niezbędnych do życia. Podniesiono przy tym, że organ usprawiedliwił swoje ustalenia w tym zakresie stwierdzeniem, że skarżący nie posiadał nikogo na utrzymaniu. W ocenie Sądu I instancji, tak zebrany materiał dowodowy, wywoływał wątpliwości co do wyciągniętych przez organ wniosków. Podkreślono, że wprawdzie wynikało z niego, iż skarżący był współwłaścicielem mieszkania o powierzchni 62,15 m2, jak również według oświadczenia posiadał stały dochód w wysokości [...] zł netto z tytułu emerytury, ale okoliczności te nie mogły prowadzić do automatycznego wniosku, że w takiej sytuacji wnioskowana ulga nie przysługiwała. Według Sądu I instancji, słusznie skarżący zarzucił, że organy obojętnie podeszły do podnoszonych przez niego kwestii choroby i ponoszonych z tego tytułu wydatków, jak również istniejących i udowodnionych obciążeń. Wskazano bowiem, że w aktach znajdowały się karty leczenia szpitalnego, ostatnia z dnia [...] lutego 2016 r., pierwsza z dnia [...] września 2014 r., które potwierdzały okoliczność, iż skarżący od dłuższego czasu pozostawał w leczeniu choroby oczu. Ponadto zaznaczono, że z zajęć komorniczych świadczenia emerytalno-rentowego z tytułu egzekucji roszczeń niealimentacyjnych z dnia [...] listopada 2015 r. na podstawie tytułu wykonawczego Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] grudnia 2014 r. (sygn. akt [...]) należność główna opiewała na kwotę [...] zł oraz z dnia [...] maja 2016 r. na podstawie tytułu wykonawczego Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] lipca 2014 r. (sygn. akt [...]) należność główna wynosiła [...] zł. Dodatkowo według oświadczenia skarżącego, spłacał on kredyt hipoteczny w wysokości [...] zł. Tym samym w świetle powyższych okoliczności stwierdzenie przez organ, że zwrot przez skarżącego nienależnie pobranego świadczenia nie spowodowałby uszczerbku w koniecznym utrzymaniu, bez uzasadnienia i odniesienia się do stawianych przez skarżącego zarzutów stanowiło arbitralne twierdzenie organu, który nie mógł w tym zakresie zasłaniać się swobodnym uznaniem. W ocenie Sądu I instancji, niewyjaśniona została również ostatnia z przesłanek, tj. uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Zdaniem Sądu I instancji, sam fakt posiadania majątku bez zestawienia z rzeczywistymi wydatkami, istniejącymi obciążeniami, oceny ich wpływu na osiągany dochód, nie mogło bowiem uchodzić za ocenę sytuacji majątkowej i możliwości płatniczych skarżącego. Ponadto wskazano, że podstawą odmowy przyznania wnioskowanej ulgi na tej podstawie nie mogło być zagwarantowane w postępowaniu egzekucyjnym minimum egzystencji, gdyż dla rozpoznania wniosku nie miało to znaczenia.

Przechodząc natomiast do alternatywnie wymienionych w art. 76 ust. 7 ustawy, obok umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, sposobów rozstrzygnięcia wniosku, tj. odroczenia lub rozłożenia na raty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podał, że organy w ogóle tych kwestii nie rozważały. W ocenie Sądu I instancji, w sytuacji, gdy brak było podstaw do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, a istniało przypuszczenie, że uiszczenie kwoty świadczeń nienależnie pobranych mogłoby spowodować bardzo trudną sytuację finansową zobowiązanego i pozbawić go (nawet okresowo) niezbędnych środków utrzymania, organy nie mogły ograniczyć swojego postępowania jedynie do kwestii całkowitego umorzenia. Podkreślono bowiem, że w aktach sprawy znajdował się, na co również zwróciły uwagę organy, skierowany do Powiatowego Urzędu Pracy wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2016 r., w którym złożył propozycję spłaty należności w pięciu ratach wskazując także proponowane kwoty rat. Tymczasem, jak wskazał Sąd I instancji, organy obu instancji przedmiotem rozpoznania uczyniły wyłącznie wniosek o całkowite umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, informując jedynie skarżącego w treści uzasadnienia o możliwości złożenia w tym względzie odrębnego wniosku.

Ponadto, według Sądu I instancji, bezzasadne okazały się natomiast zarzuty dotyczące nieprawidłowości ustalonej kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Zaznaczono bowiem, że kwestia ta została przesądzona ostateczną decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], który utrzymał w mocy decyzję Starosty R. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] orzekającą o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] stycznia 2016 r. w wysokości [...] zł. Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że w postępowaniu dotyczącym umorzenia tej należności nie można było domagać się weryfikacji decyzji określającej wysokość nienależnie pobranego świadczenia, jak i jego wysokości, gdyż wykraczałoby to poza granice sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu zadaniem organu I instancji będzie analiza przesłanek do umorzenia należności dokonana zgodnie z wskazówkami Sądu, zaś w przypadku braku stwierdzenia podstaw do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia organ będzie obowiązany również do rozważenia kwestii alternatywnie wymienionych sposobów rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 76 ust. 7 ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca kasacyjnie – Wojewoda Podkarpacki.

Strona skarżąca kasacyjnie, działając na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżyła ww. wyrok w całości, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:

1) prawa materialnego przez przyjęcie, że organy zatrudnienia nie wykazały w szczególności przesłanek uzasadniających umorzenie nienależnie pobranego świadczenia wymienionych w art. 76 ust. 7 pkt 2 i 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy,

prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że wnioski organów są przedwczesne i nie usprawiedliwia je zebrany w sprawie materiał dowodowy,

prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że organy zatrudnienia ograniczyły się jedynie do rozpatrzenia kwestii całkowitego umorzenia należności, natomiast nie rozważały alternatywnie wymienionych w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy obok umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, sposobów rozstrzygnięcia wniosku.

Wskazując na powyższe uchybienia strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu kosztów postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, strona skarżąca kasacyjnie szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty, powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i jako taka nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji, którego wyrok podlegał obecnie ocenie Sądu II instancji, jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu R. z dnia [...] października 2014 r. w sprawie odmowy umorzenia H. Ż. nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] stycznia 2016 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 645 z późn. zm.), zgodnie z którym: " 7. Starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek:

1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności;

2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania;

3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności;

4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne".

Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego trzeba wskazać, że zarzut ten nie jest sformułowany prawidłowo. Kastor nie wskazał bezpośrednio przepisu p.p.s.a., który uzasadnia przyjęcie rzeczonej podstawy zaskarżenia a ponadto trzeba zauważyć, że Sąd I instancji nie może wprost naruszyć przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż nie działa w oparciu o te przepisy, tylko kontroluje, czy organy administracji publicznej zachowały w postępowaniu administracyjnym wskazane wyżej wymogi prawa. A zatem zarzut ten należy rozumieć w ten sposób, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania sądowego przez to, że bezzasadnie dostrzegł naruszenie przez organy administracji publicznej ww. przepisów k.p.a. W tym miejscu Sąd II instancji zaznacza, że skarga kasacyjna nie wskazuje przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, których naruszenie skutkowałoby bezpodstawnym, jak twierdzi kasator, brakiem akceptacji postępowania prowadzonego przez organy. Szanując konstytucyjne prawo do sądu, Sąd II instancji skontrolował we wskazanym zakresie wyrok Sądu I instancji i stwierdza, że podziela ocenę tego Sądu, że działające w sprawie organy nieprawidłowo skorzystały z przysługującego im związanego prawem uznania administracyjnego, gdyż wyciągnęły przedwczesne wnioski, nie usprawiedliwione zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W związku z tym, Sąd ten nie naruszył prawa procesowego w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy przez zarzucenie organom naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Z kolei zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że organy zatrudnienia ograniczyły się jedynie do rozpatrzenia kwestii całkowitego umorzenia należności, natomiast nie rozważały alternatywnie wymienionych w art. 76 ust. 7 u.p.z., obok umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, sposobów rozstrzygnięcia wniosku, nie poddaje się kontroli w tym sformułowaniu, gdyż do jego rozpatrzenia niezbędna byłaby dodatkowa, oparta na prawidłowo wskazanej podstawie zaskarżenia, argumentacja o charakterze materialnoprawnym, wskazująca na błędną wykładnię wskazanej normy kompetencyjnej. Kasator kwestionuje bowiem stanowisko Sądu I instancji, który rozważając alternatywnie wymienione w art. 76 ust. 7 u.p.z., obok umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, sposoby rozstrzygnięcia wniosku: odroczenie lub rozłożenie na raty; stwierdził, że organy w ogóle tych kwestii nie rozważały, a powinny. Sąd I instancji wyraził ocenę, że w sytuacji, gdy brak jest podstaw do umorzenia nienależnie pobranego, a istnieje przypuszczenie, że uiszczenie kwoty świadczeń nienależnie pobranych mogłoby spowodować bardzo trudną sytuację finansową zobowiązanego i pozbawić (nawet okresowo) niezbędnych środków utrzymania, organy nie mogą ograniczyć swojego postępowania jedynie do kwestii całkowitego umorzenia. Wobec powyższych ustaleń, jedynie na marginesie Sąd II instancji stwierdza, że mając na uwadze "zintegrowaną" i alternatywną konstrukcję ww. normy kompetencyjnej zawartej w art. 76 ust. 7 u.p.z.; fakt, że teoretycznie/potencjalnie jedna decyzja może zawierać dwa rozstrzygnięcia posiadające samodzielny byt prawny, zasadę proporcjonalności/adekwatności działania władzy publicznej, zasadę zaufania obywatela do państwa, zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej, jak również zasadę informowania jednostki przez administrację publiczną; a także fakt, że z akt sprawy wynika, iż skarżący skierował do Powiatowego Urzędu Pracy wniosek z dnia [...] maja 2016 r., w którym złożył propozycję spłaty należności w pięciu ratach wskazując także proponowane kwoty rat - kwestionowana w skardze kasacyjnej ocena Sądu I instancji nie stanowi naruszenia przepisów postępowania w zakresie w niej wskazanym. W sprawach o tzw. wrażliwości społecznej, organy powinny informować jednostkę o wszystkich możliwościach kompetencyjnych mogących mieć znaczenie w danej sprawie dla ich sytuacji prawnej i faktycznej, a także powinny odpowiednio z urzędu analizować konieczność ich zastosowania zgodnie z wymogami k.p.a.

Sąd II instancji nie naruszył także prawa materialnego przez przyjęcie, jak to podniósł kasator, że organy zatrudnienia nie wykazały w szczególności przesłanek uzasadniających umorzenie nienależnie pobranego świadczenia wymienionych w art. 76 ust. 7 pkt 2 i 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W tym miejscu Sąd II instancji zauważa, że kasator nie precyzuje w skardze, czy naruszenie prawa materialnego dotyczy błędnej jego wykładni, czy niewłaściwego zastosowania. Ponieważ omawiany zarzut ogólnie "materialnoprawny" dotyczy normy prawnej, z której wynika kompetencja do wydania decyzji uznaniowej można przyjąć w oparciu o treść skargi kasacyjnej, że kasator kwestionuje ocenę Sądu I instancji w przedmiocie stosowania uznania administracyjnego w znaczeniu modelu stosowania prawa materialnego. W ocenie Sądu II instancji trafne i oparte na brzmieniu art. 76 ust. 7 u.p.z. jest stanowisko Sądu I instancji, że działające w sprawie organy administracyjne w sposób przedwczesny oceniły, iż w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie nie zachodzi przesłanka, o której stanowi art. 76 ust. 7 pkt 2) u.p.z. To oznacza, że nie została w sposób zgodny z jej treścią przeanalizowana ww. ustawowa przesłanka, czy dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 7 pkt 2 u.p.z., albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania. A zatem nastąpił błąd w modelu stosowania prawa polegający na tym, że bez właściwego uwzględnienia wszystkich dowodów, organ przeszedł do stosowania normy, pomijając w tym jej zakres materialny nakazujący synchronizację, harmonizację i rozważanie przyczyn przemawiających zarówno za jak i przeciw ew. korzystnemu rozwiązaniu na rzecz skarżącego. Sąd II instancji podziela stanowisko Sądu I instancji, że w realiach kontrolowanej sprawy organy podeszły do rozstrzyganej sprawy jednostronnie koncentrując się na tych elementach stanu faktycznego, które pozwalały na nie uwzględnienie wniosku, pomijając te, które stanowiły uzasadnioną bazę dowodową do analizy stopnia ochrony interesu prawnego skarżącego w świetle art. 46 ust. 7 pkt 2 u.p.z. Także, i w ocenie Sądu II instancji, to nie – "posiadanie majątku" - stanowi negatywną przesłankę dla przyznania wnioskowanej ulgi, ale ewentualne zagrożenie pozbawienia zobowiązanego bądź osób pozostających na jego utrzymaniu środków niezbędnych do życia. Organ usprawiedliwił swoje ustalenia w tym zakresie stwierdzeniem, że skarżący nie posiada nikogo na utrzymaniu. Także, w ocenie Sądu II instancji, tak zebrany materiał dowodowy wywołuje wątpliwości co do wyciągniętych przez organ wniosków. Wprawdzie wynika z niego, że skarżący jest współwłaścicielem mieszkania o powierzchni 62,15 m2, jak również według oświadczenia posiada stały dochód w wysokości [...] zł netto z tytułu emerytury, ale okoliczności te nie mogą prowadzić do automatycznego wniosku, że w takiej sytuacji wnioskowana ulga nie przysługuje. Działające w sprawie organy pominęły, w realiach rozstrzyganej przez nie sprawy, że w aktach znajdują się karty leczenia szpitalnego, które potwierdzają okoliczność, że od dłuższego czasu skarżący pozostaje w leczeniu choroby oczu. Ponadto z zajęć komorniczych świadczenia emerytalno-rentowego z tytułu egzekucji roszczeń niealimentacyjnych z dnia [...] listopada 2015 r. na podstawie tytułu wykonawczego Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] grudnia 2014 r., sygn. akt [...] należność główna opiewa na kwotę [...] zł, oraz z dnia [...] maja 2016 r. na podstawie tytułu wykonawczego Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] lipca 2014 r., sygn. akt [...] należność główna wynosi [...] zł. Zarazem, według oświadczenia skarżącego, spłaca on kredyt hipoteczny w wysokości [...] zł. W świetle powyższych okoliczności, stwierdzenie przez organ, że zwrot przez skarżącego nienależnie pobranego świadczenia nie spowoduje uszczerbku w koniecznym utrzymaniu, bez uzasadnienia i odniesienia się do stawianych przez skarżącego zarzutów - stanowi arbitralne twierdzenie organu, który nie może w tym zakresie zasłaniać się swobodnym uznaniem. Ta samo prawidłowa, argumentacja Sądu I instancji dotyczy odpowiednio przesłanki z art. 46 ust. 7 pkt 4 u.p.z. W tej sytuacji, w ocenie Sądu II instancji, w ramach badanych zarzutów skargi kasacyjnej, prawidłowe jest stwierdzenie Sądu I instancji, bez przesądzania wyniku sprawy, że kontrolowane organy naruszyły formalnoprawne i materialnoprawne wymogi korzystania z materialnej instytucji uznania administracyjnego. Z kolei okoliczności, które zaistniały po wydaniu kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji administracyjnych, nie mają znaczenia dla oceny zgodności z prawem kontrolowanego wyroku Sądu I instancji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.