Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3997/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, 145 PAR 1 PKT 1 LIT C, 203 PKT 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 395/20 w sprawie ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwoleń wodnoprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Gminy Miasto [...] kwotę 1270 (tysiąc dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 395/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Gminy Miasto [...] (skarżąca) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwoleń wodnoprawnych.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie po rozpoznaniu wniosku skarżącej orzekł o odmowie udzielenia Gminie pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne polegające na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych z odcinka ul. [...] i terenów do niej przyległych oraz z terenu drogi i osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych o nr [...], [...] i [...] zlokalizowanych na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], obręb [...], do wód płynących potoku [...] w [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że warunkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej Miasta [...], tj. z drogi ul. [...] jest spełnienie jednocześnie dwóch warunków: 1) konieczność stosowania urządzeń oczyszczających wody opadowe lub roztopowe, 2) nieprzekroczenie dopuszczalnych stężeń charakterystycznych wskaźników zanieczyszczeń zawartych w odprowadzanych wodach opadowych lub roztopowych. Organ wyjaśnił, iż z tych powodów konieczne jest określenie w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnego sekundowego odpływu, wyliczonego zgodnie z wytycznymi projektowania, zaś z informacji zawartych w operacie nie wynika czy zainstalowane przed wylotami o nr [...] oraz o nr [...] urządzenia oczyszczające (separatorów substancji ropopochodnych i osadniki), działają poprawnie. Okoliczność ta pozwoliłaby stwierdzić, że wody opadowe lub roztopowe odprowadzane do wód nie będą zawierać substancji zanieczyszczających, tj. zawiesiny i węglowodorów ropopochodnych w ilości przekraczającej wartości dopuszczalnych stężeń. Wartości te zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub urządzeń wodnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1311).

Organ zauważył również, iż wnioskodawca nie przedłożył w sprawie instrukcji obsługi i konserwacji urządzeń oczyszczających wody, której obowiązek opracowania został ustalony w poprzednim pozwoleniu wodnoprawnym z [...] lipca 2009 r. i o której uzupełnienie był wzywany pismem z [...] październik 2019 r. Wyjaśnił, iż brak instrukcji uniemożliwia ocenę czy eksploatacja urządzeń do oczyszczania wód opadowych jest prowadzona prawidłowo, a także czy może stanowić podstawę do odmowy pozwolenia wodnoprawnego. Wskazując na treść art. 399 ust. 2 Prawa wodnego wyjaśnił, iż wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się również w przypadku, gdy zakład planujący dalsze korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych albo inne działania wymagające pozwolenia wodnoprawnego, nie wywiązuje się z wynikającym z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków. Oceniając operat wodnoprawny organ wskazał, iż zawiera on jedynie ogólnikowe stwierdzenia, że Gmina minimum dwa razy do roku, zleca wykonanie przeglądu eksploatacyjnego urządzeń podczyszczających, a także zleca czyszczenie osadników, separatorów i wpustów ulicznych, jednak nie zostało to potwierdzone poprzez dołączenie, np. książki eksploatacyjnej tych urządzeń. Do operatu dołączono sprawozdania z nieobowiązkowych badań wód opadowych, które według organu zostały wykonane niezgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia, bowiem do badań pobrano jedną próbkę z pominięciem okresu jesiennego. Organ wskazał, iż dla wylotów o nr [...] i [...] przeprowadzono badanie jedynie w okresie wiosennym, a dla wylotu o nr [...] w okresie wiosennym i letnim. Dla wylotu o nr [...] wykonano badanie niepełne, gdyż jedynie na zawartość zawiesiny bez uwzględnienia węglowodorów ropopochodnych.

Ponadto w operacie nie przedstawiono wyczerpujących danych, o których mowa w art. 409 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, tj. nie przeprowadzono obliczeń wpływu odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych na odbiornik oraz nie przedłożono obliczeń hydrologicznych w zakresie stopnia napełnienia koryta potoku [...] po wprowadzeniu do niego wód opadowych i roztopowych. Nie dołączono również zasadniczych przekrojów urządzenia wodnego, to jest wylotu kolektora deszczowego nr [...] oraz koryta potoku w zasięgu oddziaływania wylotu, tj. w miejscu przejścia zakrytego odcinka potoku (przepustu) w otwarty, co budzi wątpliwość czy potok [...] pomieści odprowadzaną do niego ilość wód opadowych lub roztopowych, nie powodując szkód na gruntach sąsiednich. Organ wskazał także, że z informacji zawartych w operacie wynika, że w odniesieniu do poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego, wzrosła powierzchnia zlewni, z której odprowadzane są wody opadowe lub roztopowe, a więc tym samym zwiększyła się ilości wód odprowadzanych do odbiornika. Samo zaś podanie przez Gminę informacji, że odprowadzanie wód opadowych jest wznowieniem dotychczasowego korzystania z wód, na które zostały wydane pozwolenia wodnoprawne w 2009 r., a system odprowadzania wód nie uległ przebudowie, nie jest wystarczające.

Zdaniem organu wyliczenia natężenia deszczu, a zatem i maksymalnej ilości wód opadowych wyrażoną w metrach sześciennych na sekundę, należy dokonać w oparciu o wytyczne projektowania, a nie o przyjętą wartość opadu, która pojawiła się tylko jeden raz na przestrzeni analizowanych lat i to w okresie przed wydaniem przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Wyjaśnił, iż maksymalna ilość wód opadowych oznacza ilość wód największą, jaka może się pojawić w ciągu roku, a więc powinna to być ilość wyliczona z deszczu miarodajnego trwającego 15 minut w ciągu doby, a nie 5,8 godziny. Zauważono, że w analogicznych operatach wodnoprawnych innych autorów dołączonych do wniosku Prezydenta Miasta Rzeszowa ustalenie ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych wyrażonych w metrach na sekundę, zostało podane prawidłowo. Organ wskazał, że nie poddanie prawidłowo wyliczonej w zgodzie z wytycznymi projektowania maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych w m³/s odprowadzanych do wód przez wyloty, uniemożliwia wydanie decyzji wodnoprawnej.

Organ I instancji zwrócił uwagę, że w celu prawidłowego określenia zakresu zamierzonego korzystania z wód oraz zasięgu tego korzystania niezbędne jest określenie wielkości spływu ze zlewni odbiornika wód opadowych i wykazanie, że przepustowość jest wystarczająca, aby bez szkód dla terenów przyległych możliwe było odprowadzanie do nich wód opadowych, stanowiących dodatkowy dopływ. Zauważył, iż podanie niewłaściwej (zaniżonej) ilości wód opadowych lub roztopowych jako maksymalnej wyrażonej w m³/s, uniemożliwia ocenę wpływu korzystania z wód na stan tych wód i realizację celów środowiskowych dla nich określonych, a to w. uniemożliwia udzielenie pozwolenia wodnoprawnego.

Dyrektor Regionalny po rozpoznaniu tego odwołania Gminy decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją, wskazując, iż w załączonym do wniosku operacie wodnoprawnym brakuje informacji niezbędnych do prawidłowego sformułowania treści pozwolenia wodnoprawnego oraz oceny czy udzielone pozwolenie nie będzie naruszać ustaleń art. 396 ust. 1 pkt 1 do 8 Prawa wodnego. Organ odwoławczy przypomniał, iż w przypadku wątpliwości co do prawidłowości przedstawionych wyliczeń organ może zwrócić się do wnioskodawcy o przedstawienie sposobu obliczenia określonych w operacie danych.

Organ odwoławczy wskazał, iż skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I instancji i nie dokonała poprawy obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych w operacie wodnoprawnym. Jednocześnie przypomniał, iż zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego w pozwoleniu wodnoprawnym powinno się ustalić ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód lub do ziemi, w tym maksymalną ilość metrów sześciennych na sekundę i średnią ilość metrów sześciennych na rok. Wskazał, iż sposób przeprowadzania obliczeń nie jest zgodny z wytycznymi w tym zakresie wynikającymi m.in. z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Wodnej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szkodliwych oraz że skarżąca nie uzupełniła w sposób prawidłowy danych niezbędnych do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego pomimo wezwania i wskazówek organu I instancji. Odpowiadając zaś na twierdzenie, iż ustawodawca w ustawie nie wskazał sposobu wyliczenia przepływu maksymalnego ilości wód w metrach sześciennych na sekundę, organ odwoławczy wskazał, iż nie zostało ono zaaprobowane przez organ I instancji, który wyjaśnił w swej decyzji, że ustawodawca nie wskazał w ustawie wielu innych obowiązków, warunków czy wymagań dotyczących sposobu opracowania dokumentacji takiej jak operat wodnoprawny. Ponadto zauważył, iż wiedzę na temat sposobu przeprowadzenia tego rodzaju obliczeń, dostarcza ogólnodostępna literatura techniczna.

Zdaniem organu II instancji prawidłowo przyjęto, że wody opadowe i roztopowe pochodzącą z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej Miasta [...], tj. z ul. [...] i terenów do nich przyległych oraz z drogi i osiedla mieszkaniowego przy ul. [...], zaś z operatu wynika, że rzeczywista powierzchnia obszaru, z którego wody opadowe i roztopowe spływają do wylotów wynosi ok. 0,9 ha, a wyliczone natężenie deszczu przekracza 15 l na sekundę na 1 ha. Podniósł, iż nie załączono do dokumentacji sprawy zeszytu eksploatacyjnego urządzeń oczyszczających, na podstawie którego zgodnie z § 17 ust. 5 i 6 rozporządzenia w sprawie substancji ocenia się czy odprowadzane wody opadowe są oczyszczane w sposób wystarczający. Wskazał, iż sprawozdania z nieobowiązkowych badań wód opadowych zostały wykonane w niepełnym zakresie oraz niezgodnie z wytycznymi dotyczącymi sposobu pobrania próbek do analiz wskazanymi w przepisach ww. rozporządzenia. Tym samym wyniki tych analiz nie mogą stanowić podstawy do oceny, że wody opadowe oraz roztopowe oczyszczone są w stopniu wymaganym przez przepisy wykonawcze oraz nie zagrażają osiągnięciu celów środowiskowych tj. utrzymania dobrego stanu chemicznego wód i dobrego stanu ekologicznego JCWP i JCWPd, właściwych ze względu na zasięg zamierzonego korzystania z wód.

W ocenie organu odwoławczego, w zakresie argumentu dotyczącego nie przeprowadzenia obliczeń wpływu odprowadzanych wód opadowych i roztopowych na odbiornik oraz nieprzedłożenia obliczeń hydrologicznych stopnia napełnienia koryta potoku [...] po wprowadzeniu do niego wód opadowych ze zlewni, a także niezałączenia zasadniczych przekrojów wylotu kolektora nr [...] oraz koryta cieku wodnego w rejonie oddziaływania tego wylotu, stanowisko przedstawione przez organ I instancji jest właściwe. Wyjaśnił, iż brak tych danych budzi wątpliwości czy potok [...] pomieści odprowadzoną do niego ilość wód. Podkreślono także, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym zmianie uległy metody przeprowadzania obliczeń hydrologicznych i aktualnie odnoszą się do nich przepisy rozporządzenia o nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., zmienionego rozporządzeniem Dyrektora RZGW w [...] z dnia [...] października 2017 r., w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego [...]. Przepisy te nie zostały zaliczone do dokumentów planistycznych, jednak stanowią akt prawa miejscowego obowiązujący na terenie planowanego korzystania i powinny być respektowane.

Dodatkowo organ zauważył, że nieprzedstawienie instrukcji obsługi i konserwacji urządzeń oczyszczających należy potraktować jako kolejne, ale nie zasadnicze uchybienie. Przepisy ustawy Prawo wodne jasno bowiem wskazują, jakie dokumenty należy przedłożyć wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i nie należy do nich Instrukcja obsługi i konserwacji urządzeń oczyszczających.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się skarżąca i w skardze zarzuciła mu naruszenie art. 7, art. 8 , art. 11, art. 77 § 1, art. 79a k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6, § 3 k.p.a. w zw. z art. 399 ust. 2, art. 409 ust. 1, ust. 2, ust. 6 Prawa wodnego; art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 409 ust. 1, ust. 2, ust. 6 Prawa wodnego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że kontrolowane decyzje administracyjne zostały oparte na przepisach prawa materialnego wyrażonych w art. 396 ust. 1 w zw. z art. 399 ust. 1 i 2 Prawa wodnego. Zauważył, że z regulacji tych wypływa wniosek, iż odmowa wydania pozwolenia wodnoprawnego jest możliwa w przypadku strony, która dopełniła warunków formalnych otwierających drogę do wszczęcia postępowania, tylko w przypadku gdy zostaną wykazane przez organ okoliczności wynikające z art. 399 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, a więc wówczas gdy zachodzi niebezpieczeństwo wydania pozwolenia wodnoprawnego naruszającego warunki korzystania z wód, określone w treści planów, programów, decyzji, wymagania wyszczególnionych w art. 396 ust. 1 Prawa wodnego.

Następnie wyjaśnił, iż operat wodnoprawny jest dokumentem prywatnym, sformalizowanym przez ustawodawcę, a składającym się z części opisowej oraz graficznej, zaś z uwagi na zawarte w nim szczegółowe informacje techniczne z zakresu wiedzy o gospodarowaniu wodami, przypomina ekspertyzę wykonaną przez specjalistę na zlecenie strony postępowania administracyjnego. Przypomniał także, że dokument ten ma charakter specyficzny, gdyż to na jego podstawie przy zastosowaniu zasady swobodnej oceny dowodów właściwy organ ustala dopuszczalność wydania pozwolenia wodnoprawnego i na jego podstawie organ ten kształtuje jego treść. W szczególności w oparciu o ujawnione dane organ podaje w pozwoleniu ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód lub do ziemi, w tym maksymalną ilość m3/s i średnią ilość m3 na rok oraz powierzchnię rzeczywistą i zredukowaną zlewni odwadnianej przez każdy wylot. Wskazał ponadto na treść art. 409 ust. 1 pkt 3, 7, ust. 2 pkt 2, ust. 6 pkt 1 Prawa wodnego.

Merytorycznie oceniając postawione w skardze zarzuty Sąd zauważył, iż ma rację skarżąca podnosząc, iż organy niewłaściwie uznały, że w złożonej w sprawie dokumentacji nie podano prawidłowych danych pozwalających na określenie w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód, a wyrażonych w m³/s. Wyjaśnił, iż według organów wyliczenia natężenia deszczu, a co za tym idzie maksymalną ilość wód opadowych wyrażoną m3/s należy dokonać w oparciu o wytyczne projektowania, a nie jak przyjęto w oparciu o wysokość opadu, która pojawiła się tylko jeden raz na przestrzeni analizowanych lat i to w okresie przed wydaniem przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Wskazał, że w decyzjach bez jednoczesnego podania podstawy prawnej wywiedziono, iż maksymalna ilość wód opadowych oznacza ilość wód największą, jaka może się pojawić w ciągu roku, a więc powinna to być to ilość wyliczona z deszczu miarodajnego o określonym natężeniu trwającym 15 minut w ciągu doby, a nie 5,8 godziny. Natężenie deszczu miarodajnego zgodnie z wytycznymi projektowania oblicza się na podstawie odpowiednich wzorów i średniej rocznej wysokości opadu wyrażonej milimetrach.

Sąd podzielił stanowisko skarżącej, iż ustawodawca nie podał w przepisach ustawy, a także w przepisach wykonawczych do tego aktu, sposobu wyliczania przepływu maksymalnego ilości wód w m3/s, zatem podane przez stronę w odpowiedzi na kierowane do niej wezwanie z [...] października 2019 r., wyjaśnienia wskazujące na metodę ustalenia maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych, jaka może być odprowadzana za pomocą wylotów kanalizacji deszczowych nie stanowiły naruszenia tych przepisów. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że ustawodawca w art. 403 ust. 2 pkt 2, art. 409 ust. 6 pkt 1 Prawa wodnego wymaga podania przez wnioskodawcę maksymalnej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych, która to wartość może wystąpić w czasie obowiązywania pozwolenia, zatem chodzi tu o wartość hipotetyczną. Jednakże wartość ta ma być ustalona w oparciu o dane pewne obrazujące analogiczne czyli maksymalne ilości wód opadowych lub roztopowych, które wystąpiły na powierzchni zlewni. Jednocześnie zwrócił uwagę, iż dane mogą dotyczyć stanu przeszłego, poprzedzającego złożenie wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Zaakcentował, iż organ nie może kwestionować danych przedstawionych przez stronę a odnotowanych za okres sprzed złożenia wniosku. Informacja w tym zakresie ma przedstawiać najwyższy przypuszczalny limit ilości wód odprowadzanych do wód lub do urządzeń wodnych, co potwierdza użyte w powyższych przepisach wyrażenie "maksymalnej ilości".

W ocenie Sądu I instancji przedstawiona w odwołaniu metodologia wyliczenia tych wartości jest prawidłowo i odpowiada wykładni przytoczonych przepisów Prawa wodnego, bowiem skarżąca uwzględniła w niej najwyższą dobową sumę opadów odnotowaną [...] czerwca 2010 r. na stacji pomiarowej [...]. Do przeprowadzonych obliczeń założono najwyższe wartości opadu dobowego (czyli wartości najmniej korzystne dla wnioskującego), jaki miał miejsce od rozpoczęcia pomiarów przez stację pomiarową [...] Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Państwowego Instytutu Badawczego. Sąd stanął na stanowisku, że skoro do obliczeń wykorzystano najwyższą dobową sumę opadów zaobserwowaną w czasie pracy stacji pomiarowej od 1952 r., to nie sposób przyjąć że informacje wykorzystane przez Gminę nie odpowiadały treści art. 409 ust. 6 pkt 1 Prawa wodnego. Ponadto zwrócił uwagę, że organy zarzucając zastosowanie błędnej metody obliczeń nie podały z jakimi dokładnie wytycznymi, przyjęty sposób obliczeń nie zgadza się. Jednocześnie podniósł również, że wskazane przez organ rozporządzenie odpowiednich wytycznych faktycznie nie wyraża.

W ocenie Sądu odmowa wydania pozwolenia wodnoprawnego została trafnie umotywowana tym, że na podstawie informacji wynikających z operatu oraz złożonych przez Gminę w toku postępowania nie wynika czy zainstalowane przed wylotami o nr [...] i [...] urządzenia oczyszczające w postaci separatorów substancji ropopochodnych i osadniki działają poprawnie. Sąd przytoczył treść § 17 ww. rozporządzenia oraz art. 409 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego wyjaśniając, iż wnioskujący o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne pochodzące z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej miast i dróg w odniesieniu do funkcjonujących urządzeń oczyszczających, ma obowiązek wykazać spełnienie warunku wynikającego z § 17 w ust. 1 rozporządzenia w sprawie substancji w sposób określony w ust. 5, 6 i 7 ww. przepisu. Zauważył, iż wykazanie spełnienia tych warunków następuje w myśl postanowień § 17 rozporządzenia poprzez przedłożenie zeszytów eksploatacji urządzeń, w których powinny być odnotowywane informacje płynące z przeglądów eksploatacyjnych urządzeń oczyszczających.

Tym samym zdaniem Sądu, nie ma racji skarżąca twierdząc, że nieprzedłożenie na żądanie organu zeszytu eksploatacyjnego urządzeń oczyszczających nie może wpłynąć na rozstrzygnięcie w sprawie pozwolenia wodnoprawnego, bowiem w treści tego dokumentu odnotowywane mają być informacje umożliwiające w świetle prawa sprawdzenie spełnienia warunków wynikających z § 17 ust. 1 rozporządzenia w sprawie substancji. W konsekwencji mieszczą się one w zakresie wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody o jakich mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 Prawa wodnego.

Dalej Sąd I instancji zauważył, iż w toku zakończonego postępowania wnioskodawca nie przedłożył na żądanie organu instrukcja obsługi i konserwacji urządzeń oczyszczających jak również zeszytu eksploatacji pomimo że o obowiązku przedłożenia książki eksploatacji urządzeń oczyszczających strona została poinformowana w treści negatywnej dla niej decyzji Dyrektora Zarządu. W odwołaniu od tej decyzji zakwestionowano obowiązek złożenia instrukcji, natomiast w skardze podkreślono, że żądanie przedłożenia do dokumentacji sprawy książki eksploatacji urządzeń oraz zeszytu eksploatacyjnego nie ma oparcia w obowiązujących przepisach. Jednocześnie podkreślono, że ustawodawca nie przewidział załączenia do wniosku o pozwolenie wodnoprawne lub do operatu wodnoprawnego takich dokumentów. Zdaniem Sądu z przytoczonych regulacji wynika jednak przeciwny wniosek, bowiem złożenie na żądanie prowadzącego postępowanie organu dokumentu obrazującego eksploatacje urządzeń oczyszczających i tym samym dokumentującego fakt wykonania przeglądu oraz wynikających z niego ocen ma oparcie w § 17 ust. 5 i 7 rozporządzenia w sprawie substancji.

W ocenie Sądu organ I instancji słusznie zauważył, że według § 17 ust. 7 rozporządzenia w sprawie substancji, badania o jakich mowa powinny być wykonywane w czasie trwania opadu, co najmniej dwa razy w roku (tak jak przeglądy eksploatacyjnego) w okresie miesięcy wiosny i jesieni. Nie podlega też kwestii, iż badania powinny być ukierunkowane na zawartość zawiesiny ogólnej oraz węglowodorów ropopochodnych (§ 17 ust. 1 rozporządzenia), a nie tylko na zawartość jednej z tych substancji szkodliwych. Sąd podniósł, iż organy słusznie wskazały, że w przypadku wylotu kolektora deszczowego nr [...], badanie przeprowadzono raz w roku w zakresie zawiesin oraz węglowodorów ropopochodnych. Jeżeli zaś chodzi o wylot nr [...], to sprawozdania dotyczą badań z dni miesięcy wiosennych i to wyłącznie w zakresie zawiesiny ogólnej. W konsekwencji Sąd przyjął, że wyniki tych badań nie mogły stanowić dowodu na spełnienie wymagań dotyczących zawartości substancji zanieczyszczających. Wskazał, iż w odniesieniu do poszczególnych wylotów nie zostały przeprowadzone dwa razy w roku, w okresie wiosny i jesieni, a co najważniejsze z punktu widzenia ochrony środowiska, nie obejmowały wszystkich składowych substancji zanieczyszczających.

Zdaniem Sądu nie ma racji również skarżąca podnosząc, że ocena zawartości substancji zanieczyszczających odbywa się wyłącznie w trybie kontrolnym, a nie w postępowaniu wszczętym na wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, bowiem wskazane regulacje dowodzą wyraźnie, że tego rodzaju kwestie powinny być oceniane także w ramach postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Zwrócił uwagę, że organ zobligowany jest w art. 399 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 8 Prawa wodnego do dokładnego zweryfikowania przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego czy wprowadzane do wód lub do urządzeń wodnych wody spełniają wymagania w zakresie ochrony środowiska, co oczywiście ma na celu zapobieganie sytuacji, w myśl środowiskowej zasady przezorności, w której to projektowane korzystanie z wód będzie naruszać normy chroniące środowisko.

Wskazując na treść art. 409 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis ten wymaga w zakresie projektowanego korzystania z wód, przedstawienia przez wnioskodawcę wpływu wprowadzanych wód opadowych lub roztopowych na wody potoku m.in. w celu ustalenia czy ten odbiornik pomieści odprowadzane do niego ilości wód, nie powodując ewentualności powstania szkód na gruntach sąsiednich na skutek ich zalania. Następnie zauważył, iż w operacie zawarto informacje, że przepustowość potoku jest wystarczająca do przejęcia wód opadowych z zlewni, jednocześnie zwracając uwagę, iż było to analizowane wyłącznie podczas realizacji inwestycji polegającej na budowie osiedla Energetyk przy ul. Zagłoby oraz odwodnienia drogi.

Sąd podkreślił, iż prowadzone postępowanie jest procedurą odrębną od wcześniej zakończonych spraw, a z uwagi na upływ czasu i zmianę warunków środowiskowych konieczne było ustalenie wpływu projektowanego korzystania z wód na wody potoku [...] na chwilę złożenia nowego wniosku i wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego opartego na wprowadzonych w styczniu 2018 r. regulacjach Prawa wodnego.

W ocenie Sądu w myśl art. 409 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego część graficzna operatu powinna zawierać zasadnicze przekroje podłużne i poprzeczne urządzeń wodnych oraz koryt wód płynących w zasięgu oddziaływania tych urządzeń. Również literalna treść tej regulacji nie budzi wątpliwości co do tego iż odnosi się ona zarówno do urządzeń istniejących jak również urządzeń planowanych do wykonania, jeżeli za ich pomocą ma następować proces korzystania z wód w ramach usługi wodnej. Wniosek ten potwierdza art. 409 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego, który posługuje się wyrażeniem: plan urządzeń wodnych i zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Zdaniem Sądu organ I instancji nie dopuścił się obrazy art. 79a § 1 k.p.a., bowiem w piśmie z [...] listopada 2019 r., przypomniano, że nieuzupełnienie braków określonych precyzyjnie w wezwaniu z [...] października 2019 r. kierowanym do Gminy m.in. poprzez niepodanie poprawnie obliczonej maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych, nie przedłożenie przekrojów urządzeń wodnych oraz obliczeń stopnia napełnienia koryta odbiornika po wprowadzeniu wód opadowych lub roztopowych może skutkować wydaniem decyzji odmownej.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca i zaskarżając wyrok w całości w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku należytego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poprzez powielenie argumentacji organu - dot. części B, C, D uzasadnienia, pominięciu treści operatu wodnoprawnego w swojej argumentacji, podobnie jak organy, na wydaniu wyroku w sprawie w oparciu o treść zaskarżonych decyzji a nie akta sprawy;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu rozpoznania zarzutu wskazywanego w skardze dot. podstawy odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 399 ust. 2 Prawa wodnego, zarzutu istotnego w sprawie z uwagi na to, że na tej podstawie odmówiono także udzielenia pozwolenia wodnoprawnego,

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79a k.p.a. przez oddalenie skargi w wyniku błędnego uznania, że pismo z dnia [...] listopada 2019 r. wraz z wezwaniem do złożenia określonych dokumentów z dnia [...] października 2019 r. jest wskazaniem przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane w postępowaniu, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony i stanowi realizację obowiązku określonego w art. 79a k.p.a., kiedy to w ww. pismach brak było wskazania doręczenie zeszytu eksploatacji urządzeń oczyszczających na wylotach [...], [...], skutkiem czego byłaby wydana decyzja pozytywna,

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6, § 3 k.p.a. w zw. z art. 399 ust. 1 pkt 1 ust. 2, art. 407 ust. 2, art. 409 ust. 1, ust. 2, ust. 6 art. 409 ust. 1 pkt 7, art. 409 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego polegające na niewykonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, pod kątem zgodności z prawem i kontroli działania organu w sytuacji, jak wskazano w uzasadnieniu niniejszej skargi, że organom należało postawić zarzut naruszenia nie tylko prawa materialnego ale i proceduralnego, w sposobie i zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy; nieuwzględnieniu skargi, zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenia decyzji organów I i II instancji, ponieważ naruszyły art. 7, art. 8 , art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6, § 3 k.p.a. w związku z art. 399 ust. 1 pkt 1 ust. 2, art. 407 ust. 2, art. 409 ust. 1, ust. 2, ust. 6, art. 409 ust. 1 pkt 7, art. 409 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i błędnej oceny materiału dowodowego sprawy polegającej na nieprawidłowym przyjęciu przez organ, że w oparciu o zalegający w aktach sprawy materiał dowodowy, w tym operat wodnoprawny, nie można było dokonać oceny czy udzielenie pozwolenia wodnoprawnego naruszałoby wymagania ochrony środowiska, gdyż:

- z informacji wynikających z operatu nie wynika, czy separatory wylotów [...], [...] działają poprawnie wobec czego czy odprowadzanie wód opadowych, roztopowych naruszać będzie wymagania określone w pkt 8 art. 396 ust. 1 Prawa wodnego, poprzez błędne uznanie, iż badania laboratoryjne nie mogą stanowić dowodu na okoliczność, iż wody opadowe są oczyszczane, co świadczy o prawidłowej pracy separatorów [...], [...],

- w operacie wodnoprawnym brak było danych obrazujących obliczenia wpływu odprowadzanych wód na odbiornik, obliczeń hydrologicznych w zakresie stopnia napełnienia koryta potoku [...] po wprowadzeniu do niego wód, jak również nie przedstawiono przekroju urządzenia wodnego kolektora deszczowego nr [...] oraz koryta potoku w zasięgu oddziaływania wylotu,

- naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 399 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 8 Prawa wodnego w związku z § 17 ust. 1, 5, 7 rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych, w zw. z art. 409 ust. 1 pkt 7 , art. 409 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego poprzez:

a) błędne uznanie, że zachodzą podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód odprowadzanie wylotem [...], [...], ponieważ wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w zakresie objętym wnioskiem skarżącej naruszałoby wymagania ochrony środowiska, bowiem z informacji wynikających z operatu oraz złożonych przez stronę w toku postępowania nie wynika, czy zainstalowane przed wylotami urządzenia oczyszczające działają poprawnie,

b) błędne uznanie, że zachodzą podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód odprowadzanie wylotem [...], ponieważ wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w zakresie objętym wnioskiem skarżącej naruszałoby wymagania ochrony środowiska, ponieważ w operacie wodnoprawnym brak było danych obrazujących obliczenia wpływu odprowadzanych wód na odbiornik, obliczeń hydrologicznych w zakresie stopnia napełnienia koryta potoku [...] po wprowadzeniu do niego wód, jak również nie przedstawienia przekroju urządzenia wodnego kolektora deszczowego nr [...] oraz koryta potoku w zasięgu oddziaływania wylotu,

c) zastosowanie w sprawie § 17 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych, w sytuacji, gdy przepustowość nominalna urządzeń oczyszczających znajdujących się w wylocie nr [...], [...] jest mniejsza niż 300 l/s i wynosi 6 l/s.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczyła, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd oparł się wyłącznie na treści zaskarżonej decyzji pomijając treść podstawowego dokumentu, tj. operatu wodnoprawnego. Wyjaśniono, że gdyby Sąd rozstrzygał na podstawie akt sprawy to zachodziłyby okoliczności do wydania pozwoleń wodnoprawnych dla spornych wylotów. Podniesiono także, iż organ nie zażądał od skarżącej zeszytu eksploatacji urządzenia, stąd też nie mógł ocenić czy urządzenia działają poprawnie.

Dodatkowo autor skargi kasacyjnej wskazał, iż organ II instancji powielił stanowisko organu I instancji odnośnie do nieprzedłożenia instrukcji obsługi i konserwacji urządzeń oczyszczających w trakcie toczącego się postępowania, jednocześnie zaprzeczając samemu sobie w treści decyzji, bowiem wskazał on w kolejnym zdaniu, iż instrukcja ta nie należy do dokumentów jakie należy przedłożyć wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z art. 407 ust. 2 do 5 Prawa wodnego. Zwrócił przy tym uwagę, że kontrola wywiązywania się z obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, zwłaszcza wtedy gdy już wygasło, nie może być dokonywana w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, bowiem są to różne postępowania i brak jest podstaw prawnych do ich łączenia. Tym samym, w ocenie skarżącego, brak jest podstawy prawnej do uznania, iż brak tego dokumentu ma wpływ na odmowę udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Skarżąca zwróciła uwagę, iż z pisma z [...] listopada 2019 r. nie wynikało, że uwzględnienie jego wniosku zależy od wykazania przez niego, iż spełnione są warunki z § 17 ust. 1 rozporządzenia (przedłożenie zeszytów eksploatacji urządzeń). Wyjaśniła, iż organ nie dopełnił obowiązku poinformowania strony o konieczności przedłożenia zeszytu eksploatacji w celu wykazania, że separatory działają poprawnie. W jej ocenie naruszenie art. 79a k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w sytuacji gdyby przedłożono zeszyty eksploatacji urządzeń dotyczące wylotu [...] i [...] to zachodziłyby okoliczności do wydania pozwoleń wodnoprawnych dla tych wylotów.

Zdaniem Gminy, Sąd dokonując kontroli przyjął tak jak organy administracji, iż na podstawie informacji wynikających z operatu oraz złożonych przez Gminę w toku postępowania nie wynika, czy zainstalowane przed wylotami o nr [...] i [...], urządzenia oczyszczające w postaci separatorów substancji ropopochodnych i osadniki działają poprawnie, jednakże teza ta nie została uzasadniona. Wskazała, iż w operacie znajdują się informacje, które świadczą o tym, iż urządzenia oczyszczające oczyszczają wody opadowe. Podała, że m.in. w pkt 6.10 stwierdzono, iż Gmina Miasta [...] min. 2 razy do roku zleca wykonanie przeglądów eksploatacyjnych urządzeń podczyszczających oraz czyszczenie (również awaryjnie) osadników, separatorów i wpustów ulicznych z zawiesin mineralnych, uznaje się, iż wody opadowe pochodzące z obszaru omawianych zlewni nie będą przekraczały dopuszczalnych parametrów zanieczyszczeń, określonych w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych, w ilości: <100 mg/l dla zawiesin ogólnych i <15 mg/l dla substancji ropopochodnych. Podniosła, iż pomimo zawarcia tych informacji w operacie, Sąd za organami uznał, że nie są one przydatne do rozstrzygnięcia, ponieważ dowodem na okoliczność, iż urządzenia oczyszczające w postaci separatorów substancji ropopochodnych i osadniki działają poprawnie jest przedłożenie zeszytu eksploatacji urządzeń. Zdaniem skarżącej kasacyjnie twierdzenie takie stoi w sprzeczności z art. 407 ust. 2 oraz art. 409 Prawa wodnego, które nie wymagają potwierdzenia - udowodnienia informacji zawartych w operacie wodnoprawnym. Jednocześnie przypomniała, iż nie była wzywana o taki dokument przez organ I instancji, bowiem wezwaną ją do przedłożenia instrukcji obsługi i konserwacji urządzeń oczyszczających.

Dalej skarżąca wskazał, iż w oparciu o instrukcję obsługi i konserwacji urządzeń oczyszczających nie można stwierdzić, czy urządzenia oczyszczające działają poprawnie, bowiem dokument ten zawiera zasady działania i obsługi tych urządzeń i wskazuje jak powinna wyglądać ich eksploatacja, w myśl § 17 ust. 6 rozporządzenia. W konsekwencji w ocenie skarżącej kasacyjnie, przypisanie mu istotnej rangi dokumentu na okoliczność prawidłowego działania separatorów jest bezpodstawne.

Ponadto skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, iż przedstawione badania laboratoryjne mają walor dowodu i powinny podlegać ocenie, na takich samych zasadach, jak każdy inny dowód przeprowadzony w sprawie, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym należy potraktować jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jednocześnie podkreśliła, iż badania te zostały wykonane przez akredytowane laboratorium zgodnie z wytycznymi określonymi w § 18 rozporządzenia.

Skarżąca kasacyjnie podniosła także, iż powołany przez Sąd art. 409 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego dotyczy części opisowej operatu i stanowi, iż ta część operatu, w dostosowaniu do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, zawiera określenie wpływu planowanych do wykonania urządzeń wodnych lub korzystania z wód na wody powierzchniowe oraz wody podziemne, w szczególności na stan tych wód i realizację celów środowiskowych dla nich określonych. Wskazała, że z uwagi na to, że pozwolenie wodnoprawne dotyczy usługi wodnej na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód to operat nie będzie zawierał wpływu planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Natomiast opis wpływu korzystania z wód na wody powierzchniowe oraz wody podziemne, w szczególności na stan tych wód i realizację celów środowiskowych dla nich określonych jest zawarty w operacie wodnoprawnym. Wyjaśniła, iż informacje o wpływie odprowadzanych wód opadowych na odbiornik zostały opisane w pkt 13 operatu, zaś w pkt 14 odniesiono się do możliwości wystąpienia awarii systemu kanalizacyjnego.

Ponadto wskazała, iż dane obrazujące obliczenia wpływu odprowadzanych wód na odbiornik, obliczenia hydrologiczne w zakresie stopnia napełnienia koryta potoku [...] po wprowadzeniu do niego wód nie są opisem wpływu planowanych do wykonania urządzeń wodnych lub korzystania z wód na wody powierzchniowe oraz wody podziemne, w szczególności na stan tych wód i realizację celów środowiskowych dla nich określonych.

Dalej podniosła, że art. 409 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego nie zobowiązuje do zawarcia w operacie wodnoprawnym obliczeń dot. wpływu odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych na odbiornik oraz obliczeń stopnia napełnienia rowu po wprowadzeniu do niego wód opadowych lub też wyniku takich operacji Wskazała, iż stanowisko to potwierdza także to, że w kolejnym pkt 8 art. 409 ust. 1 Prawa wodnego, przepis ten przewiduje wskazanie sposobu obliczenia wielkości przepływu nienaruszalnego. W ocenie skarżącej kasacyjnie skoro ustawodawca wprost nie zobowiązał do zawarcia w operacie wodnoprawnym tych elementów, to ich nieobecność nie może być traktowana jako braki operatu.

Zdaniem skarżącej Gminy art. 409 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa wodnego nie daje podstaw do żądania przekrojów wylotu kolektora deszczowego nr [...] wraz z korytem potoku, bowiem przepis ten określa zawartość części graficznej operatu wodnoprawnego oraz odnoszą się do urządzeń wodnych planowanych do wykonania, a nie już istniejących.

Gmina wskazała, iż określone w operacie wodnoprawnym korzystanie z wód obejmuje wznowienie udzielonego w 2009 r. pozwolenia wodnoprawnego w zakresie odprowadzania wód opadowych istniejącym już wylotem. Wyjaśniła, iż urządzenie wodne - wylot nr [...] do "potoku [...]" eksploatowane jest niezmiennie w tym samym zakresie, a jego położenie, budowa, powierzchnia oraz współrzędne nie zostały zmienione w terenie, podobnie jak nie zmienione były parametry krytego odcinka "potoku" oraz nieprzebudowywany był istniejący przepust pod drogą. W jej ocenie zastosowanie ma zatem tylko art. 409 ust. 2 pkt 1 i 4 Prawa wodnego, zgodnie z którym operat wodnoprawny powinien zawierać opis i lokalizację urządzenia wodnego, w tym nazwę lub numer obrębu ewidencyjnego z numerem lub numerami działek ewidencyjnych oraz współrzędne, plan urządzeń wodnych i zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód oraz schemat funkcjonalny lub technologiczny urządzeń wodnych. W konsekwencji Gmina uznała, że nie można uznać za brak w operacie wodnoprawnym przekrojów wylotów kolektora deszczowego nr [...] wraz z korytem potoku, a zatem nie sposób przyjąć, że istniały podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego dla wylotu kolektora deszczowego nr [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto organ oświadczył, iż nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.

Kasacyjny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. zostanie uznane uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie (patrz wyrok NSA z 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16). W orzecznictwie, jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, przyjmuje się jednolicie, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, jak również kiedy uzasadnienie zaskarżonego wyroku bazuje na wadliwych ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie uzasadnianie Sądu I instancji, choć sporządzone w sposób niewyczerpujący, to jednak poddaje się kontroli instancyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, co prawda w przeważającej mierze cytuje treść zaskarżonej decyzji lub decyzji organu I instancji, to jednak dokonuje także własnej oceny prawnej sprawy. W tym zakresie racje ma także skarżąca kasacyjnie Gmina, że Sąd I instancji przede wszystkim opiera się na treści zaskarżonej decyzji, jednakże nie można stwierdzić, że w całości pomija pozostały zgromadzony materiał dowodowy, a co za tym idzie nie można mówić w tym przypadku o naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a. W tym względzie zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że z operatu wodnoprawnego nie wynika czy zainstalowane przed wylotami o nr [...] i [...] urządzenia oczyszczające, w postaci separatorów substancji ropopochodnych i osadniki działają poprawnie. Przy czym wywiódł on powyższe z faktu nieprzedłożenia instrukcji obsługi i konserwacji urządzeń oczyszczających wody opadowe, nie przedłożenia zeszytu eksploatacji oraz braku wiarygodności dla badań dotyczących substancji zanieczyszczających. Sąd I instancji wyjaśnił, z jakich przyczyn w jego ocenie, nie uwzględnił odmiennego w tym zakresie stanowiska skarżącej kasacyjnie Gminy. Nie oceniając powyższych rozważań Sądu I instancji pod względem merytorycznym, a jedynie pod kątem ewentualnych naruszeń art. 133 § 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest uzasadniony.

Istota pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska organu podzielonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że braki w zakresie operatu wodnoprawnego oraz pozostałe nieusunięte przez skarżącą kasacyjnie braki dowodowe uniemożliwiają wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Do takich braków zdaniem organu jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy nieprzedłożenie instrukcji obsługi i konserwacji urządzeń oczyszczających wody, której obowiązek opracowania został ustalony w poprzednim pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] lipca 2009 r. oraz zeszytu eksploatacji urządzeń. O ile o przedłożenie instrukcji obsługi i konserwacji urządzeń oczyszczających wody skarżąca kasacyjne została wezwana pismem z dnia [...] października 2019 r., o tyle ani w piśmie tym, ani w zawiadomieniu opartym o treść art. 10 i 79a k.p.a. organ nie poinformował skarżącej kasacyjnie Gminy o negatywnych konsekwencjach niedołączenia zeszytu eksploatacji urządzeń i jego istoty dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. "W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się". Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego wynika zaś, że istotne znaczenie dla oceny czy zostały spełnione warunki z § 17 ust. 5 i 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełniać przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub urządzeń wodnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1311) miała właśnie nie instrukcja obsługi i konserwacji urządzeń oczyszczających wody, ale zeszyt eksploatacji urządzeń.

O ile więc pośrednio instrukcja obsługi i konserwacji urządzeń oczyszczających wody może mieć także znaczenie jako dowód w sprawie, to zeszyt eksploatacji urządzeń w tym zakresie był dowodem kluczowym. Organ zaś nie wypełni swojego obowiązku zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. i nie poinformował o tym skarżącej kasacyjnie. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji o braku naruszenia tego przepisu nie świadczy treść decyzji organu I instancji, albowiem wydanie tej decyzji było między innymi skutkiem niezastosowania tego przepisu. Nie można przyjąć, jak uczynił to Sąd I instancji, że naruszenie tego przepisu przez organ nie miało wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem zwrócić należy uwagę na następujące okoliczności.

Operat wodnoprawny stanowi szczególny i wyjściowy dowód w sprawie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, jednak nie może on być uznany za dowód jedyny lub zwalniający orzekające organy z obowiązku szczegółowego wyznaczenia dalszych okoliczności faktycznych lub dowodów, które muszą zostać ustalone lub przedłożone przez stronę ubiegającą się o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. W tym zakresie organy orzekające w sprawie muszą mieć na względzie, że zgodnie z art. 400 ust. 8 Prawa wodnego pozwolenia wodnoprawne wydaje się na podstawie operatu wodnoprawnego oraz zgromadzonych w toku postępowania dowodów, dokumentów i informacji. O ile więc operat powinien dostarczyć organowi podstawowych danych koniecznych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, o tyle nie jest wystarczające poprzestanie jedynie na jego treści lub na wyjaśnienia strony ubiegającej się o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Konieczne jest zatem zgromadzenie przez właściwy organ pełnej dokumentacji (dowodów, dokumentów i informacji), która pozwoli ostatecznie i przede wszystkim na ocenę, czy i w jakim zakresie przesłanki negatywne wydania pozwolenia wodnoprawnego zostały spełnione (art. 399 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 396 ust. 1, art. 399 ust. 1 pkt 2, art. 399 ust. 2 Prawa wodnego).

Ciężar przedłożenia podstawowych dowodów, dokumentów i informacji w sprawie obciąża natomiast stronę wnioskującą o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Konstatacja ta wynika nie tylko z samego obowiązku dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia operatu wodnoprawnego wraz z opisem prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającym określeń specjalistycznych (art. 407 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego), lecz przede wszystkim z treści części opisowej i graficznej operatu, której szczegółowość powinna umożliwić organowi orzekającemu w sprawie weryfikację istnienia podstaw od odmowy wydania pozwolenia (art. 399 Prawa wodnego). Strona wnioskująca o wydanie pozwolenia wodnoprawnego musi mieć jednak zapewnioną możliwość uzupełnienia lub uszczegółowienia nie tylko treści operatu, lecz także przedłożenia wszelkich informacji i dokumentów, które będą wykazywać, że nie zachodzą przesłanki do odmowy wydania pozwolenia, a w szczególności, że projektowany (wnioskowany) sposób korzystania z wód nie narusza ustaleń dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 Prawa wodnego oraz spełnia wymagania, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 Prawa wodnego. W przypadku stwierdzenia braków, niejasności lub wadliwości operatu lub przedłożonych dokumentów lub informacji właściwy organ powinien wezwać stronę wnioskującą w trybie art. 79a § 1 k.p.a. do przedłożenia dodatkowych dowodów, informacji lub wyjaśnień (dokumentów) w wyznaczonym terminie pod rygorem wydania decyzji odmownej, określając szczegółowo i precyzyjnie, jakie dowody, informacje (dane), wyjaśnienia (inne dokumenty) strona powinna przedłożyć oraz jakie treści powyższe dokumenty powinny zawierać. Brak koniecznej szczegółowości lub precyzji wezwania skierowanego na podstawie art. 79a § 1 k.p.a. nie może obciążać wnioskodawcy.

Powyższe jak wykazano nie zostało przez organ dokonane, a analiza treści § 17 ust. 1, 5 i 6 dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pomija okoliczności związane z naruszeniem przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 79a k.p.a.

Dodać należy, że nie można zaakceptować przyczyny odmowy pozytywnej oceny badan laboratoryjnych, o których mowa w operacie wodnoprawnym jako niezgodnych z § 17 ust. 7 rozporządzenia. Powyższy przepis odnosi się bowiem do badań stosunku do wód opadowych lub roztopowych wprowadzanych do wód lub do urządzeń wodnych z urządzeń oczyszczających o przepustowości nominalnej większej niż 300 l/s. W rozpoznawanej sprawie przepustowość ta jest znacznie mniejsza, a co za tym idzie sama ta okoliczność nie może dyskredytować powyższego dowodu.

Jak przedstawiono wyżej organ zobowiązany był zgromadzić dokumentację niezbędną do wydania decyzji, przy czym nie ulega wątpliwości, że obowiązek dostarczenia podstawowych dokumentów i informacji obciążał stronę wnioskującą. Zdaniem Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie Gmina nie sprostała temu obowiązkowi, gdyż nie dołączyła na wezwanie organu zasadniczych przekrojów urządzenia wodnego, to jest wylotu kolektora deszczowego o nr [...] oraz koryta potoku w zasięgu oddziaływania wylotu w miejscu przejścia zakrytego odcinka potoku w otwarty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w swej ocenie pominął wyjaśnienia wnioskodawcy zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. stanowiące uzupełnienie operatu wodnoprawnego. Gmina w sposób szczegółowy wyjaśniła, że opisane w operacie wodnoprawnym korzystanie z wód obejmuje wznowienie udzielonego w 2009 r. pozwolenia wodnoprawnego, a jego położenie, budowa, współrzędne, powierzchnia oraz parametry nie zostały zmienione. Nie dysponując takimi informacjami w aktach udzielonego pozwolenia wodnoprawnego organ powinien skorzystać z treści art. 79a k.p.a. Nie można zgodzić się bowiem z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że w przypadku urządzeń istniejących art. 409 ust. 2 Prawa wodnego zwalnia od zamieszczania w części graficznej informacji dotyczących zasadniczych przekroi podłużnych i poprzecznych urządzeń wodnych oraz koryt wód płynących w zasięgu oddziaływania tych urządzeń, przeczy temu bowiem treść omawianego przepisu.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 79a k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6, § 3 k.p.a. w zw. z art. 399 ust. 1 pkt 1 ust. 2, art. 407 ust. 2, art. 409 ust. 1, ust. 2, ust. 6 art. 409 ust. 1 pkt 7, art. 409 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego.

Powyższe naruszenia przepisów postępowania skutkowały uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji. Jednocześnie z uwagi na zaistnienie wskazanych naruszeń przepisów postępowania przedwczesne było dokonanie oceny naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 399 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 8 Prawa wodnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji będzie miał na względzie przedstawione powyższej wskazania co do dalszego postępowania i po zgromadzeniu niezbędnego materiału dowodowego, w tym przy udziale skarżącej kasacyjnie, oceni czy istnieją przesłanki do wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Mając na względzie powyższe, w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...].

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.