Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 61/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3 i ust. 3d, ust. 3i, ust. 2f
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Niezgoda (sprawozdawca) Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz WSA Grzegorz Wałejko Protokolant specjalista Marta Wawrzecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 grudnia 2021 r. nr SKO.41/2547/PO/2021 w przedmiocie dotacji oświatowej za lata 2016 - 2017 wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 6 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, dalej: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze", "organ odwoławczy", po rozpatrzeniu odwołania A. K., dalej: "strona", "skarżący", uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...], dalej: "Prezydent Miasta", "organ pierwszej instancji", z dnia 1 czerwca 2021 r. w przedmiocie określenia wysokości dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za lata 2016 – 2017 w kwocie 660.834,53 zł oraz nakazania zwrotu dotacji we wskazanej wysokości wraz z odsetkami liczonymi od wskazanych w decyzji dni w wysokości jak dla zaległości podatkowych od kwot dotacji za poszczególne okresy, z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji, i określiło wysokość dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w latach 2016 - 2017, podlegającej zwrotowi do budżetu Miasta w kwocie 647.705,35 zł wraz z odsetkami liczonymi od wskazanych w decyzji dni w wysokości jak dla zaległości podatkowych od wskazanych kwot dotacji za poszczególne okresy. W pozostałym zakresie, tj. co do kwoty 13.129,18 zł, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowanie administracyjne umorzyło.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że w okresie od stycznia do kwietnia 2018 r. przeprowadzono kontrolę w Szkole A. i Szkole B. w [...]. Przedmiotem kontroli było pobranie dotacji z budżetu miasta[...]w latach 2016 - 2017 oraz jej wykorzystanie. Decyzją organu pierwszej instancji z dnia 1 czerwca 2021 r. stronie, jako prowadzącemu wskazane szkoły, określono wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w okresie od stycznia 2016 r. do listopada 2017 r. w kwocie 660.834,53 zł i nakazano dokonanie zwrotu tej kwoty, w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji, do budżetu miasta[...]wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych od szczegółowo wymienionych kwot dotacji.

Przesłanką wydania decyzji przez organ pierwszej instancji było ustalenie, że wskazane szkoły otrzymały w okresie od stycznia 2016 r. do listopada 2017 r. dotacje z budżetu Miasta w łącznej kwocie 1.439.804,53 zł (491.671,20 zł w 2016 r., zaś w 2017 r.– 948.133,33 zł) na realizację zadań szkół w zakresie kształcenia, wychowania, opieki, w tym profilaktyki społecznej z zastrzeżeniem wykorzystania wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkół, przy czym dotacje w kwocie 660.834,53 zł (czyli 45,90% całości udzielonych dotacji) zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Dotyczyło to sfinansowania z dotacji następujących wydatków:

a) 409.499,61 zł na wynagrodzenia brutto i pochodne od wynagrodzeń pracowników strony zatrudnionych w W. lub innych miejscach niż [...] i nieświadczących pracy na rzecz szkół dotowanych z budżetu Miasta, a wykonujących obsługę administracyjną centrali w ramach realizacji zadań strony jako podmiotu gospodarczego;

b) 4.102,73 zł na wynagrodzenia pracowników wykonujących prace przy egzaminach potwierdzających kwalifikacje w zawodzie, niebędących częścią obowiązkowych zajęć edukacyjnych, na których realizację przysługiwały dotacje;

c) 5.750,84 zł na ekwiwalenty za niewykorzystane urlopy, które były wyłącznie spełnieniem obowiązku strony jako pracodawcy wobec pracowników;

d) 41.677,17 zł na premie przyznane pracownikom zatrudnionym na podstawie umów o pracę i umów zlecenia w W. i w [...], których wyłącznymi beneficjentami byli ci pracownicy;

e) 6.499,05 zł na wynagrodzenie za urlop wypoczynkowy kierownika ds. obsługi słuchaczy i dydaktyki po okresie urlopu macierzyńskiego (w tym samym okresie wynagrodzenie rozliczone z dotacji pobierał inny pracownik na tym stanowisku);

f) 11.960,03 zł na zakupy materiałów biurowych i dydaktycznych oraz wyposażenia, których nie okazano w trakcie kontroli w szkołach, a ponadto nie zostało potwierdzone wykorzystanie przez szkoły wydrukowanych materiałów od kontrahenta z R. oraz dostarczenie do siedziby szkół tonerów i części do drukarki od kontrahenta z Ł.;

g) 32.199,79 zł na usługi pocztowe, których beneficjentem była strona, a ponadto bez określenia od lipca 2016 r. do listopada 2017 r. wysokości partycypacji w ich zakupach przez poszczególne szkoły prowadzonych przez stronę w różnych jednostkach samorządu terytorialnego;

h) 41.510,45 zł na prace malarskie (luty 2016 r.) w salach szkoleniowych nr 2, 3, 4, 5 i na korytarzu (5.184,45 zł), wykonanie prac remontowych (wrzesień 2017 r.) w pomieszczeniach 1, 2, 3, 4 (33.210 zł) oraz usunięcie awarii instalacji elektrycznej (3.116 zł), których wykonanie w siedzibie szkół nie zostało potwierdzone;

i) 90.738,54 zł na usługi informatyczne i teleinformatyczne, których wykonanie na rzecz szkół nie zostało potwierdzone, a także nie została określona wysokość partycypacji przez poszczególne szkoły prowadzonych przez stronę w różnych jednostkach samorządu terytorialnego w zakupach tych usług;

j) 3.810,56 zł na usługi nadzoru księgowego, których powstanie ani wykonanie na rzecz szkół nie zostało potwierdzone;

k) 3.542,40 zł na usługi serwisowe, których powstanie ani wykonanie na rzecz szkół nie zostało potwierdzone;

l) 6.083,36 zł na opłaty abonamentowe za korzystanie z serwerów, których źródło powstania (umowa), ani związek z funkcjonowaniem szkół nie został potwierdzony;

ł) 1.000 zł opłaty za wynajem sprzętu medycznego od kontrahenta z Z. Ś., bowiem okoliczność korzystania ze sprzętu przez szkoły nie została potwierdzona;

m) 2.460 zł na usługi sprzątania w grudniu 2017 r., których ani źródło powstania (umowa), ani wykonanie na rzecz szkół nie zostało potwierdzone, tym bardziej, że za ten sam okres z dotacji oświatowej zostało sfinansowane wynagrodzenie innej osoby odpowiedzialnej za sprzątanie.

W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8 § 1., art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a." Zarzucając błędy w ustaleniach faktycznych i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności, strona wniosła także o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, tj. wszystkich osób oraz ich przełożonych, które to pracowały na rzecz szkół i ich wynagrodzenie mogło zostać opłacone z dotacji zgodnie z katalogiem wydatków, co zostało zakwestionowane w protokole pokontrolnym, jak również wyjaśnienia wszystkich osób i ich przełożonych w zakresie wynagrodzenia programistów i nauczycieli wykonujących czynności edukacyjne i egzaminacyjne.

Rozpatrując sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności odwołało się do przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. 2015 poz. 2156 ze zm.), dalej: "u.s.o.": art. 90 ust. 3 i ust. 3d, art. 90 ust 3i, art. 90 ust. 2f, a także do § 6 ust. 1 uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta[...]oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania przez publiczne i niepubliczne jednostki oświatowe prowadzone na terenie miasta [...] przez osoby prawne lub fizyczne inne, niż miasto [...] (Dz.Urz.Woj.Lub. [...], obowiązującej w okresie objętym postępowaniem administracyjnym, tj. od 18 grudnia 2015 r. do 31 grudnia 2016 r.), dalej: "uchwała z 2015 r." oraz do § 4 ust. 1-2 uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 17 listopada 2016 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta[...]oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania przez jednostki systemu oświaty funkcjonujące na terenie miasta [...] prowadzone przez osoby fizyczne lub prawne inne, niż miasto [...] (Dz.Urz.Woj.Lub. z [...]), dalej: "uchwała z 2016 r.", a ponadto do art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 305), dalej: "u.f.p."

Przede wszystkim organ odwoławczy wskazał, na jakie cele, w świetle art. 90 ust. 3d u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2015 r. do 31 grudnia 2016 r. oraz w brzmieniu od 1 stycznia 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r.), mogą być przeznaczone dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b powołanego artykułu. Następnie organ przytoczył treść art. 5 ust. 7 u.s.o. (w brzmieniu od 1 stycznia 2016 r. do 31 sierpnia 2016 r. i w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2016 r.), odnoszącego się do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę oświatową. Organ przytoczył również treść art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2017 r. do 31 grudnia 2017 r., tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 59 ze zm.) o odpowiedzialności organu prowadzącego szkołę lub placówkę za jej działalność oraz zadaniach organu prowadzącego, a także art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Z powołanych przepisów zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że dotacje, o których mowa w art. 90 ust. 1a-3b u.s.o., są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej i że mogą być wykorzystane wyłącznie na cele określone w przepisie, zaś dotacja wykorzystana na sfinansowanie wydatków, których beneficjentami nie byli słuchacze szkół prowadzonych przez stronę w[...]w zakresie ich kształcenia, wychowania i opieki została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wskazane wyżej szkoły prowadzone przez stronę wpisane są do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Miasta. Stanowią one szkoły policealne z uprawnieniami szkoły publicznej. Sekretariat szkół oraz sale, w których przeprowadzane są zajęcia znajdują się w [...] w budynku przy ul. P. [ ], na II piętrze, organem prowadzącym jest strona. Ze statutu Szkoły A. wynika, że jej słuchacze mogą kształcić się w systemie stacjonarnym w zawodzie technik usług kosmetycznych, a w systemie zaocznym w zawodzie: florysta, opiekun osoby starszej, technik bezpieczeństwa i higieny pracy, technik administracji, technik informatyk, technik rachunkowości, technik usług kosmetycznych. Natomiast w Szkole B. słuchacze mogą kształcić się w systemie stacjonarnym w zawodach: asystentka stomatologiczna, technik masażysta, higienistka stomatologiczna, a w systemie zaocznym w zawodzie opiekun medyczny. Organ odwoławczy stwierdził również, że we wnioskach o udzielenie dotacji wskazano rachunki bankowe należące do strony.

W 2016 r. Szkoła A. otrzymała dotację z budżetu Miasta w kwocie 31.024,63 zł, przy czym w styczniu 2017 r. organ prowadzący zwrócił dotację niewykorzystaną w kwocie 462,34 zł. Natomiast Szkoła B. w 2016 r. otrzymała dotację z budżetu Miasta w kwocie 460.646,57 zł, przy czym w styczniu 2017 r. organ prowadzący zwrócił dotację niewykorzystaną w kwocie 2.048,20 zł. W 2017 r. Szkoła A. otrzymała dotację z budżetu miasta [...] w kwocie 120.328,90 zł, wykorzystując ją w całości, zaś Szkoła B. otrzymała w 2017 r. dotację z budżetu Miasta w kwocie 797.734,38 zł, również wykorzystując ją w całości. Ponadto w 2017 r. Szkoła A. otrzymała dotację za grudzień 2016 r. w kwocie 3.571,48 zł, przy czym w styczniu 2018 r. organ prowadzący zwrócił dotację niewykorzystaną w kwocie 3.015,84 zł, a Szkoła B. w 2017 r. otrzymała dotację za grudzień 2016 r. w kwocie 26.498,57 zł, przy czym w styczniu 2018 r. organ prowadzący zwrócił dotację niewykorzystaną w kwocie 12.031,14 zł.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego

a) Kwota 409.499,61 zł stanowiąca wynagrodzenia brutto i pochodne od wynagrodzeń pracowników strony zatrudnionych w Warszawie lub innych miejscach niż[...]i nieświadczących pracy na rzecz szkół dotowanych z budżetu Miasta, a wykonujących obsługę administracyjną centrali w [...] w ramach działania strony jako podmiotu gospodarczego, nie zostały wydatkowane, jak tego wymaga art. 90 ust. 3d u.s.o., na zadania szkoły i cele związane z kształceniem, wychowaniem, na które dotacja została przyznana. Z zebranych dokumentów oraz wyjaśnień nie wynika bowiem, że na rzecz słuchaczy szkół w[...]obowiązki swoje wykonywali: główny programista, grafik komputerowy, programista PHP, dwóch specjalistów ds. organizacji szkoleń, specjalista ds. rekrutacji i rozwoju, specjalista ds. HR oraz specjalista ds. HR i Office manager (następnie kierownik regionalny), główny księgowy, księgowa, młodsza księgowa, fakturzysta/asystentka głównego księgowego, dwóch specjalistów ds. prawnych szkół policealnych, asystentki szkoły policealnej, specjalista ds. obsługi słuchaczy oraz kierownik ds. obsługi słuchaczy i dydaktyki, inni pracownicy odpowiedzialni za selekcje oraz rekrutacje pracowników oddziałów, administracji lokali i sal szkoleniowych, konsultacje prawne, pomoc przy układaniu planów zajęć, nadzór nad dokumentacją szkoły, czynności administracyjno-biurowe, pomoc w rekrutacji nauczycieli (2 osoby), rekrutacje nauczycieli i pracowników szkoły, prace administracyjne (2 os.), organizacje nadzoru nad doskonaleniem zawodowym nauczycieli, kontakt i utrzymanie relacji z nauczycielami, kompletowanie i nadzór nad dokumentacją, prace administracyjne, kompletowanie dokumentacji, kontakt z nauczycielami, prace administracyjne, "opracowanie min. 40 wpisów o dł. 1.500-2.000 znaków (ze spacjami) na tematy wskazane przez Zleceniodawcę", wsparcie w redagowaniu i korekcie tekstów, koordynowaniu pracy zespołu copywriterów, promocji blogów firmowych, prowadzeniu strony firmowej na [...] (dodawanie min. 2 wpisów tygodniowo), księgowanie faktur zakupu, wystawianie i księgowanie faktur sprzedaży i wyciągów bankowych, uzgadnianie rozrachunków z kontrahentami i pracownikami, księgowanie list płac, przeprowadzenie audytu wewnętrznego w szkole policealnej, konsultacje w zakresie prowadzenia szkoły.

b) Kwota 3.223,44 zł przeznaczona na ekwiwalenty za niewykorzystane urlopy dla pracownika zatrudnionego w W., nieświadczącego zaś pracy na rzecz szkół dotowanych z budżetu Miasta [...], została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem

c) Kwota 41.677,17 zł przeznaczona na premie przyznane pracownikom zatrudnionym na podstawie umów o pracę i umów zlecenia w [...] i w [...], których wyłącznymi beneficjentami byli pracownicy, którym zostały one wypłacone, została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Premie nie były bowiem przewidziane ani w umowach o pracę, ani w umowach zlecenia. Ponadto premia mająca na celu motywowanie pracownika nie jest tożsama z wynagrodzeniem za świadczoną pracę i nie służy realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.

d) Kwota 11.960,03 zł wykazana jako przeznaczona na zakupy materiałów biurowych i dydaktycznych oraz wyposażenia została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Wskazanych materiałów biurowych i dydaktycznych bowiem nie okazano w trakcie kontroli, a ponadto nie zostało potwierdzone wykorzystanie przez Szkoły wydrukowanych materiałów od kontrahenta z R. oraz dostarczenie do siedziby Szkół tonerów i części do drukarki od kontrahenta z Ł..

e) Kwota 32.199,79 zł przeznaczona usługi pocztowe została wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem. W zgromadzonym materiale, w tym pochodzącym od strony, brak jest bowiem potwierdzenia w jakiej części wskazane usługi były świadczone dla szkół w [...]. Od stycznia do czerwca 2016 r. organ prowadzący częściowo obciążał te szkoły fakturami za usługi pocztowe uwzględniając także usługi pocztowe na rzecz innych szkół prowadzonych przez siebie w Polsce, natomiast w sierpniu i październiku 2016 r. rozliczono z dotacji z Miasta faktury w pełnej wysokości. Z kolei w 2017 r. opłacono z dotacji udzielonej z budżetu Miasta aż 7 z 11. faktur w pełnej wysokości bez uwzględniania podziału wydatków służących realizacji zadań przez inne jeszcze szkoły prowadzone przez stronę w Polsce.

f) Kwota 41.510,45 zł wykazana jako przeznaczona na prace malarskie (luty 2016 r.) w salach szkoleniowych nr 2, 3, 4, 5 i na korytarzu (5.184,45 zł), wykonanie prac remontowych (wrzesień 2017 r.) w pomieszczeniach 1, 2, 3, 4 (33.210 zł) oraz usunięcie awarii instalacji elektrycznej (3.116 zł) została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Wykonanie tych prac w siedzibie Szkół nie zostało bowiem potwierdzone.

g) Kwota 90.738,54 zł wykazana jako przeznaczona na usługi informatyczne i teleinformatyczne została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Wykonanie na rzecz Szkół tych usług nie zostało potwierdzone, a także nie została określona wysokość partycypacji poszczególnych szkół prowadzonych przez stronę w ich zakupach, mimo że były świadczone na rzecz wszystkich szkół. W umowie o współpracę w zakresie usług informatycznych związanych z działalnością szkół, nie wskazano ani zakresu usług, ani ich odbiorców, organ prowadzący prowadził zaś wiele szkół w Polsce. Tymczasem z 7. faktur aż 6 (na 81.894,29 zł) organ prowadzący opłacił i rozliczył w pełnej wysokości z dotacji udzielonej szkołom z [...], z faktury za inne usługi informatyczne (bez umowy) organ prowadzący rozliczył z dotacji na szkoły w [...] aż połowę kwoty, z kolei za usługi teleinformatyczne rozliczył częściowo 4 faktury nie dokumentując, że usługi te były świadczone były dla szkół w [...].

h) Kwota 3.810,56 zł na usługi nadzoru księgowego została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, bowiem wykonanie tych usług w związku z funkcjonowaniem szkół w[...]nie zostało potwierdzone.

i) Kwota 3.542,40 zł wykazana jako przeznaczona na usługi serwisowe została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, bowiem wykonanie tych usług w związku z funkcjonowaniem szkół w [...] nie zostało potwierdzone.

j) Kwota 6.083,36 zł wykazana jako przeznaczona na opłaty abonamentowe za korzystanie z serwerów została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, bowiem źródło powstania zobowiązania strony (umowa), ani związek ze Szkołami nie został potwierdzony.

k) Kwota 1.000 zł stanowiąca wynagrodzenie za wynajem sprzętu medycznego od kontrahenta z Z. została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, bowiem okoliczność korzystania sprzętu przez szkoły w [...] nie została potwierdzona.

l) Kwota 2.460 zł wykazana jako wykorzystana na usługi sprzątania w grudniu 2017 r. została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Ani bowiem źródło powstania zobowiązania strony (umowa), ani wykonanie tych usług na rzecz szkół w [...] nie zostało potwierdzone, tym bardziej, że za ten sam okres zostało sfinansowane z dotacji wynagrodzenie innej osoby odpowiedzialnej za sprzątanie.

W zakresie powyższych wydatków Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło ocenę organu pierwszej instancji.

Wyjaśnienia strony co do przydatności osób zatrudnionych do prowadzenia szkół oraz przydatności zakupionych towarów i usług dla słuchaczy szkół w [...], a tym samym zasadność sfinansowania z dotacji udzielonej przez Miasto powyższych wydatków zostały ocenione przez organ odwoławczy jako ogólnikowe i nieprzekonujące. Nie zostało bowiem wyjaśnione na czym konkretnie polegał związek pomiędzy pracą poszczególnych osób oraz zakupionymi towarami i usługami, a kształceniem słuchaczy szkół w [...]. Organ odwoławczy stanął zaś na stanowisku, że ciężar udowodnienia prawidłowości wydatkowania i rozliczenia dotacji spoczywa na organie prowadzącym szkoły, który jednoznacznie winien wykazać zasadność sfinansowania z udzielonej dotacji poszczególnych wydatków. Do obowiązków organu prowadzącego, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, należy właściwe udokumentowanie wydatków, bowiem rozliczenie dotacji nie dokonuje się wyłącznie na podstawie oświadczeń składanych przez beneficjenta. Organ odwoławczy wyraził przy tym przekonanie, że wydatkami bieżącymi ponoszonymi przez szkołę są wyłącznie wydatki poniesione w związku z procesem kształcenia, wychowania i opieki nad uczniami, gdyż rzeczywistym beneficjentem dotacji oświatowej jest uczeń, będący podmiotem, na który jest nakierowana działalność placówki oświatowej. Dlatego beneficjent może dotację przeznaczyć tylko na cele wskazane w art. 90 ust. 3d u.s.o.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że zgodnie z treścią obowiązującego do 31 sierpnia 2017 r. przepisu art. 5 ust. 5a u.s.o., (a od 1 września 2017 r. - art. 8 ust. 16 oraz art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe) prowadzenie m.in. szkół ponadgimnazjalnych i ponadpodstawowych należy do zadań własnych powiatu. Nie istniała zatem podstawa prawna umożliwiająca pobieranie dotacji od Miasta na prawach powiatu w celu realizacji zadania własnego innego powiatu (w przypadku szkół ponadgimnazjalnych). Natomiast, jak stwierdziło Kolegium, szkoły w [...] powiązane były poprzez stronę, jako osobę zarządzającą, z inną jej działalnością gospodarczą, tj. G. z o.o. (prezesem zarządu tej spółki był prowadzący szkoły). Dodatkowo, przez stronę internetową (...) finansowaną z dotacji udzielanej przez Miasto można wejść na podstronę dotyczącą różnych szkół policealnych prowadzonych przez stronę, w tym również szkół w [...]. Wydatki wymienione wyżej w pkt g) oraz j), finansowane z dotacji udzielanej przez Miasto na prowadzenie szkół w [...] były zatem w rzeczywistości wydatkami związanymi z działalnością spółki G. Wydatki z pkt e) i g) zostały zaś rozliczone w większości przypadków w pełnej wysokości z dotacji udzielonej przez Miasto bez zastosowania podziału pomiędzy poszczególne szkoły prowadzone przez stronę w Polsce, które z tak zorganizowanych usług pocztowych i informatycznych również korzystały.

Odmiennie niż w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło jako wykorzystaną zgodnie z przeznaczeniem:

a) Kwotę 4.102,73 zł przeznaczoną na wynagrodzenia pracowników wykonujących prace przy egzaminach potwierdzających kwalifikacje w zawodzie. Egzaminy, ocenie Kolegium, stanowią bowiem końcowy etap kształcenia, co uzasadnia przyjęcie, że beneficjentami tego wydatku byli słuchacze Szkół.

b) Kwotę 2.527,40 zł przeznaczoną na ekwiwalenty za niewykorzystane urlopy (poza ekwiwalentem dla pracownika zatrudnionego w [...], którego wynagrodzenie jest kwestionowane). Stanowią one bowiem pochodne od wynagrodzenia i w przypadku braku kwestionowania samego wynagrodzenia, niezasadne jest również kwestionowanie jego pochodnych.

c) Kwotę 6.499,05 zł przeznaczoną na wynagrodzenie za urlop wypoczynkowy kierownika ds. obsługi słuchaczy i dydaktyki po okresie urlopu macierzyńskiego, bowiem stanowi ono składnik wynagrodzenia i jak wyjaśniono wyżej, w przypadku braku kwestionowania samego wynagrodzenia, niezasadne jest kwestionowanie jego składników.

Z tego powodu Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za zasadne umorzenie postępowania w zakresie kwoty 13.129,18 zł (4.102,73 + 2.527,40 + 6.499,05) zawyżonej w decyzji organu pierwszej instancji, jako dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Skargą do sądu administracyjnego strona objęła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w pkt. 2, tj. w części w jakiej organ odwoławczy określił wysokość dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w latach 2016-2017, podlegającej zwrotowi do budżetu Miasta wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych. Wnosząc skargę strona wnioskowała o zmianę pkt. 2 zaskarżonej decyzji poprzez umorzenie postępowania lub uchylenie decyzji w tej części i skierowanie do ponownego rozpoznania do organu pierwszej instancji.

Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący zarzucił stosowanie błędnej wykładni art. 90 ust. 3d pkt. 1 i 2 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym 31 października 2016 r. przez nierespektowanie wykładni teleologicznej tego przepisu i przyjęcie zawężającego jego rozumienia, odnoszącego się jedynie do akceptacji wydatków pozwalających na "prowadzenie bieżącej działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej" w sposób, zdaniem skarżącego, niezgody z aktualną, nowoczesną wizją szkolnictwa prowadzoną w warunkach wspomagania uczniów systemami informatycznymi mającymi zapewnić komfort i dobre wyniki uczniom oraz renomę i konkurencyjność szkole.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 77 kpa i art. 80 k.p.a., ze względu na niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz brak rozważenia w sposób wszechstronny i wyczerpujący wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez oparcie się Samorządowego Kolegium Odwoławczego jedynie na części przedstawionych dowodów oraz błędne stwierdzenie, że organ prowadzący szkoły nie potwierdził w sposób należyty wykorzystania kwot dotacji.

Zdaniem strony organ błędnie zakwestionował wynagrodzenia i pochodne ód wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w [...] lub innych miejscach niż[...]wskazując, iż nie świadczyli oni pracy na rzecz szkół dotowanych z budżetu Miasta i wykonywali obsługę administracyjną centrali. Wg skarżącego pracownicy ci świadczyli pracę na rzecz szkół w [...]. Szkoła nie może bowiem istnieć chociażby bez księgowej, programisty, informatyka. Skarżący w celu minimalizacji kosztów otworzył zaś w[...]tylko sale szkoleniowe i sekretariat. Natomiast pracownicy odpowiedzialni za obsługę szkoły mogli "stacjonować" w [...], a świadczyć pracę w [...]. Aby obsługa mieściła się w [...], koniecznym byłoby wynajęcie w tym mieście o wiele większego lokalu. Skarżący tłumaczył też na czym polegały obowiązki tych pracowników.

Odnośnie do kwoty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy dla pracownika zatrudnionego w [...], strona argumentowała, że pracownik ten świadczył pracę na rzecz szkół w [...]. Poza tym ekwiwalenty za niewykorzystane urlopy stanowią pochodne wynagrodzeń.

Odnośnie do kwoty 11.960,03 zł dotyczącej zakupu materiałów biurowych i dydaktycznych oraz wyposażenia, to zdaniem skarżącego trudno jest oczekiwać od szkoły, aby w trakcie kontroli okazała materiały, które zostały zużyte lub które otrzymali słuchacze na zajęciach. Co do kwoty wydatkowanej na usługi pocztowe, to oczywistym jest, że funkcjonowanie szkoły łączy się z ponoszeniem kosztów usług pocztowych.

Odnośnie do kwoty wydatkowanej na prace malarskie, prace remontowe oraz usunięcie awarii instalacji elektrycznej, strona podniosła, że wskazane prace były wykonywane w różnych okresach i trudno szkole wykazać wykonanie tych usług inaczej niż zostało to wykazane.

Zdaniem skarżącego, w sposób uzasadniony i konieczny szkoła poniosła też koszt modernizacji wysyłki powiadomień SMS, serwera oraz usługi serwisowej. Koszty usługi nadzoru księgowego zostały zaś poniesione w celu wykluczenia jakichkolwiek nieprawidłowości. Zlecono je więc firmie zewnętrznej.

Odnośnie do kosztu usług serwisowych skarżący wyjaśniał, że szkoły prowadzą nowoczesny system C. (panel dla słuchaczy), na serwerze są również specjalne programy do rozliczania dotacji oraz programy dotyczące kadr i rozliczania nauczycieli. Odnośnie do kwoty 1.000 zł dotyczącej opłaty za wynajem sprzętu medycznego skarżący wyjaśnił zaś, że szkoła wynajmuje niezbędny sprzęt na egzaminy, przy czym kwota najmu takiego sprzętu jest niższa, aniżeli kwota jego zakupu. Szkoła czyniła takie działania w celu minimalizacji kosztów.

Odnośnie do kwoty 2.460 zł dotyczącej usługi sprzątania w grudniu 2017 r. skarżący wyjaśniał, że szkoła korzysta z bieżących usług firmy sprzątającej, ale koniecznym jest okresowe przeprowadzenie generalnego sprzątania, połączonego z odgrzybianiem, dezynfekcją oraz likwidacją zapachów. Spełnianie warunków estetycznych jest dla szkoły i jej wizerunku bardzo istotne, tak aby słuchacze mogli przebywać w godnych warunkach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi w całości.

Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zaskarżonej części nie narusza prawa.

Na wstępie zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.– Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie z kolei do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji w całości lub części następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jak natomiast stanowi art. 151 powołanej ustawy, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę, odpowiednio, w całości albo w części.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., które nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, także niepodniesione w skardze, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków skargi, jednak w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że strona objęła skargą pkt. 2 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zaskarżyła zatem tę decyzję w części, w jakiej organ odwoławczy określił wysokość dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w latach 2016-2017, podlegającej zwrotowi do budżetu Miasta wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych. Kontroli sądowej podlega zatem decyzja w tej części.

Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest kwestia wykorzystania przez skarżącego, jako prowadzącego w [...], mieście na prawach powiatu, Szkołę A. i Szkołę B., dotacji oświatowej przekazanej przez Miasto na prowadzenie tych szkół w latach 2016-2017. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została w dniu 6 grudnia 2021 r. i doręczona pełnomocnikowi strony 10 grudnia 2021 r. Zauważyć zatem trzeba, że stosownie do regulacji art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (obecnie Dz.U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm.), dalej: "o.p.", zamieszczonego w dziale III tej ustawy, w związku z art. 67 ust. 1 u.f.p., przy czym zgodnie z treścią art. 60 pkt 1 u.f.p., do dotacji podlegających zwrotowi - jako do środków publicznych - stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III o.p., bieg terminu przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji pobranych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, rozpoczyna się z końcem roku, w którym beneficjent otrzymał i miał wykorzystać dotację (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego np.: z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2583/18, z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt 2094/18, z 19 dnia 2019 r., sygn. akt I GSK 3229/18 oraz z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 12/19). Obowiązek zwrotu dotacji otrzymanych i podlegających wykorzystaniu w 2016 r. upływałby z końcem 2021 r., zaś dotacji otrzymanych i podlegających wykorzystaniu w 2017 r. – z końcem 2022 r. Nie było zatem przeszkód do podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu dotacji ze względu na przedawnienie.

Trzeba więc uwzględnić, że zgodnie z treścią art. 90 ust. 2 u.s.o., niepubliczne szkoły podstawowe specjalne i gimnazja specjalne oraz szkoły ponadgimnazjalne o uprawnieniach szkół publicznych, w tym z oddziałami integracyjnymi, otrzymują dotacje z budżetu powiatu. W wymienionej kategorii mieszczą się szkoły prowadzone przez skarżącego w [...]. Sposób obliczania wysokości dotacji oraz dodatkowe warunki, jakie muszą być spełnione aby wskazane dotacje przysługiwały prowadzącym tego rodzaju szkoły, unormowane zostały w ustępie 3. powołanego artykułu. Jak zaś wynika z treści ustępu 3d, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 - z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;

2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:

a) książki i inne zbiory biblioteczne,

b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach,

c ) sprzęt sportowy i rekreacyjny,

d) meble,

e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania. Dodać można, że po wejściu w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 59 ze zm.), tj. 1 września 2017 r., dotacje mogą służyć m.in. finansowaniu wydatków związanych z realizacją oznaczonych zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 tej ustawy. Ich katalog jest tożsamy z katalogiem ujętym wcześniej w art. 5 ust. 7 u.s.o.

Do zadań organu prowadzącego szkołę, które mogą być sfinansowane dotacją należy zaś w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

1a) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;

2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

3) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;

4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Z ostatniego z powołanych przepisów wynika zaś m.in., że do obowiązków organu prowadzącego szkołę, których realizacja - co trzeba podkreślić – może być finansowana z dotacji oświatowej, należy również zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, a także obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki. Z tego przepisu ustawy o rachunkowości wynika natomiast, że obowiązkiem prowadzącego szkołę jest także prowadzenie na podstawie dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych, ujmujących zapisy zdarzeń w porządku chronologicznym i systematycznym oraz gromadzenie i przechowywanie dowodów księgowych oraz pozostałej dokumentacji przewidzianej wskazaną ustawą (obowiązki, o których mowa w powołanym przepisie ustawy o rachunkowości obejmują też: okresowe ustalanie lub sprawdzanie drogą inwentaryzacji rzeczywistego stanu aktywów i pasywów, wycenę aktywów i pasywów oraz ustalanie wyniku finansowego oraz sporządzanie sprawozdań finansowych). Nałożenie na otrzymujący dotację podmiot prowadzący szkołę takiego zakresu obowiązków w zakresie prowadzenia ewidencji księgowej i sprawozdawczości uzasadniony jest m.in. wynikającym z treści art. 126 u.f.p. charakterem dotacji, jako podlegających szczególnym zasadom rozliczania środkom z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych, przeznaczonych na podstawie u.f.p., odrębnych ustaw, np. u.s.o., a w późniejszym okresie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.

Na wskazane wyżej obowiązki podmiotu prowadzącego placówki oświatowe związane z rozliczeniem dotacji i wynikające z tego konsekwencje dla postępowania w sprawie zwrotu dotacji oświatowych zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1385/21.Sąd ten wyraził stanowisko, zgodnie z którym ciężar udowodnienia prawidłowości wykorzystania i rozliczenia dotacji spoczywa na beneficjencie, którego obowiązkiem jest właściwe udokumentowanie wydatków, poprzez przedłożenie dowodów je potwierdzających. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podmiot prowadzący placówkę oświatową, podejmując działalność z własnej inicjatywy musi liczyć się z tym, że korzysta ze środków publicznych. Rodzi to z obowiązek dokonania przez ten podmiot rozliczenia dotacji. Środki dotacyjne podlegają bowiem kontroli jako pochodzące m.in. z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, jako podmiotu publicznego. Zatem ich wydatkowanie jest ograniczone przepisami prawa. Oznacza to, jak założył Naczelny Sąd Administracyjny, że organ oceniający rozliczenie dotacji może przyjąć, iż wykorzystanie dotacji nastąpiło zgodnie z przeznaczeniem, tylko wówczas, kiedy może ten fakt stwierdzić na podstawie stosownych dokumentów. W przeciwnym wypadku brak jest podstaw do takiego uznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, iż publiczny charakter środków dotacyjnych powoduje, że prawidłowość ich wydatkowania podlega wnikliwej kontroli, co pozostaje w ścisłym związku z wyrażonymi w art. 33-34 u.f.p zasadami przejrzystości i jawności finansów publicznych. Rozliczenie dotacji obejmuje przy tym zarówno aspekt rachunkowy, jak również materialny dysponowania środkami dotacyjnymi. Z tego względu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, beneficjent rozliczając dotację musi w formalnej procedurze udowodnić, że wykorzystał środki finansowe w sposób, o którym mowa w art. 251 ust. 4 u.f.p., zgodnie z którym to przepisem wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona oraz, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Zatem, niezależnie od obowiązku podmiotu dotowanego polegającego na określeniu wydatku jako zgodnego z celem dotacyjnym, spoczywa na nim także powinność takiego jego udokumentowania, by organ dotacyjny mógł dokonać weryfikacji prawidłowości wydatkowania dotacji na właściwe cele. Stosowna uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego udzielającego dotację określa obowiązek poddania się kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji w sposób bezwarunkowy i bez względu na jakiekolwiek inne okoliczności (co potwierdza także dotychczasowe orzecznictwo, np. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1256/18). Dodać trzeba, że oceniając wypełnienie przez otrzymującego dotacje oświatową jego obowiązków w zakresie gromadzenia, i przedstawienia w takcie rozliczania dotacji, odpowiedniej dokumentacji, mieć należy na względzie przytoczone wyżej przepisy u.s.o. i ustawy o rachunkowości. Wynika z nich, że organ prowadzący szkołę ma obowiązek - którego wypełnienie może być finansowane z dotacji - prowadzenia, na podstawie dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych, ujmujących zapisy zdarzeń w porządku chronologicznym i systematycznym. Oznacza to m.in., że nie wystarcza dla wykazania wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem przedstawienie faktur, albo innych dowodów wydatkowania środków, jeżeli ze zgromadzonych dowodów nie wynika, że wydatki są następstwem rzeczywistego nabycia dóbr i usług, rzeczywiście wykorzystanych zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w przepisach u.s.o. Skoro otrzymujący dotację obowiązany jest do prowadzenia dokumentacji księgowej na podstawie dokumentów źródłowych, uzasadnione jest żądanie przez organ administracji publicznej od rozliczającego się z wykorzystania dotacji beneficjenta, przedstawienia odpowiednich dokumentów, np. umów wskazujących na rzeczywiste nabywanie określonych towarów i usług, w razie gdy zachodzą co do tego wątpliwości.

Dodatkowo, mając na względzie, że orzeczenie o obowiązku zwrotu dotacji oświatowej, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, w znacznej części wynikało ze sfinansowania z dotacji udzielonej przez miasto [...] wydatków na wynagrodzenie i pochodne od wynagrodzeń oraz ekwiwalenty za niewykorzystane urlopy pracowników zatrudnionych w W. i zdaniem organu odwoławczego nieświadczących pracy na rzecz dotowanych szkół, zauważyć trzeba, iż zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (obecnie Dz.U. z 2022 r. poz. 1526, przy czym treść powołanego przepisu nie ulegała zmianom), powiatową wspólnotę samorządową tworzą z mocy prawa mieszkańcy powiatu. Z kolei, jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, do zadań własnych powiatu należy wykonywanie określonych ustawami zadań publicznych o ponadgminnym charakterze w zakresie edukacji publicznej. Zauważyć jednocześnie trzeba, że zadania własne jednostki samorządu terytorialnego, jak to wynika z art. 166 ust. 1 Konstytucji, służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Przepis art. 8 ust. 16 u.s.o. przewiduje z kolei, że do zadań własnych powiatu w zakresie edukacji publicznej należy m.in. zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych oraz szkół ponadpodstawowych. Zadania własne w zakresie edukacji publicznej mogą być przez jednostkę samorządu terytorialnego wykonywane w różny sposób, albo przez bezpośrednie tworzenie i prowadzenie, a tym samym finansowanie szkół przez tę jednostkę z jej budżetu, albo przez dofinansowanie szkół zakładanych i prowadzonych przez podmioty spoza sektora finansów publicznych. Z tego względu u.s.o. w art. 90 ust. 2 przewiduje, że niepubliczne szkoły podstawowe specjalne i gimnazja specjalne oraz szkoły ponadgimnazjalne o uprawnieniach szkół publicznych, w tym z oddziałami integracyjnymi, otrzymują dotacje z budżetu powiatu. Przytoczone wyżej regulacje zawarte w ustawie ustrojowej samorządu powiatowego oraz Konstytucji nie pozostawiają zatem wątpliwości, że powiat ma obowiązek udzielania dotacji na prowadzenie odpowiednich szkół, ale tylko w takim zakresie, w jakim służą one zaspokajaniu potrzeb konkretnej wspólnoty samorządowej, tj. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, udzielającego dotacji miasta na prawach powiatu [...]. Nie mają natomiast obowiązku, a dodać trzeba, że zasadniczo i prawa, do finansowania potrzeb innej wspólnoty samorządowej. Z kolei organ prowadzący szkołę niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej nie może wykorzystać dotacji oświatowej otrzymanej od konkretnego powiatu, na finansowanie zaspokajania potrzeb innej wspólnoty samorządowej, czyli- w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - na finansowanie wydatków związanych z prowadzeniem odpowiednich szkół na terenie innych powiatów.

Z tego względu stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym wydatki na finansowanie wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń, a także ekwiwalentów urlopów dla pracowników nieświadczących pracy na rzecz szkół prowadzonych przez skarżącego w mieście na prawach powiatu [...] jest trafne. Jak bowiem wynika z treści umów o pracę pracowników, których wynagrodzenia, pochodne od nich i ekwiwalenty urlopowe zostały sfinansowane z dotacji udzielonej przez Miasto, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego niezasadnie, były one zawierane ze strony pracodawcy oznaczonego jako wskazana w umowie szkoła G. w[...] lub innych miastach, z dodaniem po myślniku: "G. z siedzibą w S.", z drugiej strony przez różne osoby zamieszkałe na ogół w W., ze wskazaniem, co trzeba podkreślić, miejsca wykonywania pracy w W. Do niektórych z tych umów zawierane były w późniejszych okresach porozumienia zmieniające, najczęściej dotyczące oznaczenia nazwy pracodawcy, obejmującej szkołę G. w innych miastach, jak np. K., W., czy B. Nie zmieniały one natomiast umów o pracę w zakresie miejsca wykonywania pracy, którym pozostawała W. Osoby, o których mowa, złożyły pisemne oświadczenia, że wykonywały pracę na rzecz szkół G. w [...], lub że współpracowały ze szkołami prowadzonymi przez skarżącego w [...]. Oświadczenia te, poza ogólnikowo ujętą wzmianką, że osoby je składające wykonywały pracę na rzecz szkół w [...] lub że współpracowały z nimi, nie wskazywały na jakiekolwiek konkretne okoliczności, na podstawie których można by stwierdzić, że rzeczywiście wykonywały pracę lub współpracowały ze szkołami w [...]. Skarżący nie przedstawił zaś żadnych dokumentów ani konkretnych wyjaśnień, poza twierdzeniem o możliwości wykonywania pracy w formie zdalnej, które pozwoliłyby przyjąć, że wbrew treści umów o pracę, wskazane osoby wykonywały pracę na rzecz szkół w [...].

Trafnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że dotacja przeznaczona na finansowanie wynagrodzeń, pochodnych od nich i ekwiwalentów urlopowych tych osób stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy czynności wykonywane przez wskazane osoby służyły realizacji zadań szkół prowadzonych przez skarżącego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej lub realizacji zadań skarżącego, jako organu prowadzącego szkoły, skoro nie były to szkoły prowadzone w [...].

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego kwestionujące dopuszczalność finansowania z dotacji oświatowej premii dla pracowników. Trzeba bowiem zauważyć, że wprawdzie zgodnie z treścią art. 90 ust. 3d u.s.o., dotacje mogą być przeznaczone na pokrycie wydatków bieżących szkół, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, jeżeli jednak służy to realizacji zadań szkoły, w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Mogą być one przeznaczone także na sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Niewątpliwie z dotacji oświatowej mogą być finansowane wynagrodzenia, tak zatrudnionych pracowników, jak osoby fizycznej prowadzącej szkołę, jeżeli pełni funkcję dyrektora szkoły. W ocenie Sądu, wynagrodzenia dla pracowników i wypłacane im premie nie mają jednak takiego samego charakteru. Dotacja nie może być traktowana, z punktu widzenia prowadzącego szkołę niepubliczną jako przedsiębiorcy, na takich samych zasadach jak wypracowany przez niego zysk, zaś z punktu widzenia prowadzącego szkołę jako pracodawcy, jako gratyfikacje dla pracowników za realizację określonych zadań. Jak wynika z powołanych wyżej przepisów, dotacja oświatowa ma służyć realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i wskazanych zadań realizowanych przez prowadzącego szkołę. Wypłacane premie tego celu nie realizowały. Stanowiły w istocie przysporzenie majątkowe dla pracowników. Mając na uwadze, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony ingerować w decyzje prowadzącego szkołę jako pracodawcy, zauważyć trzeba, że niewątpliwie prowadzący szkoły mógł premiować pracowników, tyle tylko, że nie z dotacji uzyskanej na cele wskazane w u.s.o.

Uwzględniając przytoczone wyżej regulacje dotyczące charakteru dotacji, jako środków publicznych podlegających szczególnym zasadom rozliczania oraz będącego konsekwencją takiego charakteru dotacji, obowiązku podmiotu je otrzymującego, polegającego na prowadzeniu dokumentacji księgowej opartej na dokumentach źródłowych, należy podzielić jako trafne, stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z którym jeśli otrzymujący dotacje nie wykazał nabycia towarów lub usług, jakie miały zostać sfinansowane z dotacji oświatowej albo ich wykorzystania w szkole dofinansowanej dotacją, uznać trzeba, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Ma zatem rację organ odwoławczy stwierdzając, że dotacje wykazane jako przeznaczone na zakupy materiałów biurowych i dydaktycznych, których nie okazano w trakcie kontroli albo nie wykazano ich wykorzystania przez szkoły prowadzone w [...] lub w ogóle dostarczenia do tych szkół, dotacje wykazane jako finansujące prace malarskie, remontowe oraz usunięcie awarii instalacji elektrycznej, a także usługi sprzątania w grudniu 2017 r., których wykonanie w żaden sposób nie zostało potwierdzone, a nawet, że zostały zawarte umowy na ich wykonanie, dotacje wykazane jako stanowiące zapłatę za najem sprzętu medycznego, którego wykorzystanie przez szkoły w [...] nie zostało potwierdzone, stanowią dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Dotyczy to również dotacji wykazanej jako finansującej usługi księgowe i serwisowe, których wykonywanie na rzecz szkół w [...] nie zostało potwierdzone. Sąd nie podważa dopuszczalności zawierania umów o wykonanie robót, czy dostaw towarów w formie ustnej, co podnosi skarżący. Jeżeli jednak skarżący nie posiadał dowodów na zawarcie umów dotyczących usług malarskich i remontowych oraz elektrycznych, a także na ich wykonanie, albo na wykorzystanie usług i zamówionego sprzętu w związku z funkcjonowaniem szkół w [...], trafnie przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że dotacja wykazana jako finansująca wskazane usługi i dostawy, została wykorzystana niezgodne z przeznaczeniem. Zaznaczyć należy, że zakwestionowanie wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem we wskazanym powyżej zakresie nie wynika z podważenia dopuszczalności finansowania tego rodzaju wydatków co do zasady. Zgodzić się należy natomiast z organem odwoławczym, że brak jest dowodów na zawarcie umów dotyczących prac remontowych i malarskich oraz usunięcia awarii elektrycznej, a także, co należy podkreślić, dodatkowej usługi sprzątania w grudniu 2017 r., a także dowodów na rzeczywiste wykonanie tych prac.

Ma także rację Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w zakresie, w jakim skarżący wykazywał sfinansowanie z niej usług pocztowych oraz usług informatycznych i teleinformatycznych. Trzeba bowiem mieć na względzie, że z dotacji udzielonej przez Miasto skarżący w sierpniu i październiku 2016 r. sfinansował całość ponoszonych przez siebie wydatków związanych z nabywaniem wskazanych usług, niezależnie od tego czy dotyczyły funkcjonowania szkół w [...]. Z kolei w 2017 r. z dotacji udzielonej przez Miasto sfinansował on 7 z 11. faktur za te usługi. W toku postępowania skarżący nie wykazał zaś, że ponoszone przez niego wydatki na usługi informatyczne i teleinformatyczne dotyczyły funkcjonowania szkół w [...] w takich proporcjach, w jakich sfinansował je dotacjami otrzymanymi od Miasta. Nie został także potwierdzony związek z działalnością szkół w [...] - ani treścią umowy, ani w inny sposób – wydatek na usługi abonamentowe za korzystanie z serwerów. Mieć zaś trzeba na względzie, że skarżący w okresach objętych obowiązkiem zwrotu dotacji jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, zarówno prowadził szkoły w na terenie innych jeszcze powiatów, jak też prowadził działalność gospodarczą, określając wskazane przejawy swojej aktywności nazwą: "G.".

Odnosząc się do zarzutów i argumentacji skargi podkreślić należy, że Sąd nie podważa potrzeby wspomagania uczniów w procesie kształcenia przez stosowanie narzędzi informatycznych, nie uważa również za błędne prezentowanych przez skarżącego poglądów dotyczących "nowoczesnej wizji szkolnictwa". Sąd podziela natomiast przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, znajdujące oparcie w treści przepisów regulujących charakter dotacji oświatowej i obowiązki podmiotu ją otrzymującego w zakresie rozliczenia wykorzystania dotacji. Sąd stoi również na stanowisku, zgodnie z którym dotacja udzielana przez daną jednostkę samorządu terytorialnego może być wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem wyłącznie na zaspokajanie potrzeb danej wspólnoty samorządowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wbrew zarzutom skargi, nie zastosowało zawężającego rozumienia przepisu art. 90 ust. 1 pkt 3d u.s.o., który były sprzeczny "z aktualna nowoczesną wizją szkolnictwa w warunkach wspomagania uczniów systemami teleinformatycznymi mającymi zapewnić komfort i dobre wyniki uczniom, renomę i konkurencyjność szkole". Powodem zaskarżonego rozstrzygnięcia był natomiast brak możliwości powiązania wydatków finansowanych dotacją udzieloną przez Miasto z funkcjonowaniem szkół w [...]. Zdaniem Sądu, w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 77 i 80 k.p.a. przez niepodjęcie przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz rozważenia w sposób wszechstronny i wyczerpujący wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Ma natomiast rację Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że brak było dowodów co do związku wydatków z prowadzeniem szkół w [...], zaś wyjaśnienia składane przez skarżącego co do tej okoliczności były ogólnikowe i nieprzekonywające. W odniesieniu do niektórych usług, jak na to wyżej wskazano, nie można zaś było stwierdzić, że w ogóle zostały zrealizowane. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ma to tym większe znaczenie, że skarżący, poza prowadzeniem szkół w [...], prowadził szkoły również w innych powiatach, a także prowadził działalność gospodarczą w innym zakresie, i w odniesieniu do wszystkich sfer swojej aktywności używał nazwy: "G.". Niezasadny jest zarzut oparcia się przez organ jedynie na części przedstawionych dowodów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się bowiem do wszystkich zgromadzonych dowodów, różnie wprawdzie je oceniając, jednakże sformułowało stanowisko co do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem na podstawie ich całokształtu, słusznie mając na względzie charakter dotacji i wynikające z tego obowiązki podmiotu otrzymującego dotacje w zakresie ich rozliczenia.

Mając powyższe na względzie oraz nie znajdując innych powodów do uchylenia decyzji w zaskarżonej części, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.