Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1114/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 5
journal: Dz.U. 2011 nr 270 poz 1599
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - tekst jednolity
article: art. 8, art. 134 par. 1, art. 138, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 12 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1068/13 w sprawie ze skargi "S." Spółka z o.o. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 18 grudnia 2012 r. nr Nr XXIV/268/2012 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Miasta S. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1068/13, po rozpoznaniu przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Szczecinie sprawy ze skargi "S." Sp. z o.o. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 18 grudnia 2012 r., Nr XXIV/268/2012 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Stargard Szczeciński, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 6 ust. 12, § 8 ust. 5, § 10 ust. 2 oraz § 11 pkt 3 w zakresie wyrażenia "wyglądem i", która w tym zakresie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

"S." Sp. z o.o. z siedzibą w S. wniosła skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 18 grudnia 2012 r. Nr XXIV/268/2012 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Stargard Szczeciński, w części obejmującej § 10 ust. 2 uchwały. Skarżąca zarzuciła, że przepis § 10 ust. 2 uchwały narusza następujące przepisy rangi ustawowej:

a) art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.) w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały (obecnie art. 38 ust. 2 pkt 2 znowelizowanej ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r.), poprzez zawężenie określonego w § 2 uchwały Nr XVI/219/12 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017, z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023, katalogu instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu szczecińskiego, w wyniku ograniczenia możliwości kierowania zmieszanych odpadów komunalnych wytwarzanych na obszarze miasta Stargard Szczeciński wyłącznie do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów w Łęczycy;

b) art. 4 ust. 2 - 3 z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) w związku z § 2 uchwały Nr XVI/219/12 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023, poprzez nieuprawnione wkroczenie przez Radę Miejską w Stargardzie Szczecińskim w ustawowo zastrzeżone uprawnienie samorządu województwa, jak i poprzez nienależyte dostosowanie postanowień regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Miasta Stargard Szczeciński do Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami oraz poprzez zawężenie katalogu instalacji, do których kierowane mogą być odpady komunalne powstające na terenie Gminy Miasta Stargard Szczeciński.

Wskazując na powyższe skarżąca, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 18 grudnia 2012 r. Nr XXIV/268/2012 w części obejmującej § 10 ust. 2, a także o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w części objętej stwierdzeniem nieważności opisanej w pkt I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku wydanego w sprawie. Wniesiono także o zasądzenie od Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że uchwała Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 r. Nr XVI/219/12 w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023, stanowiąca akt prawa miejscowego, nie wskazuje regionalnej instalacji, do której mają być wyłącznie kierowane "zmieszane odpady komunalne wytwarzane na obszarze miasta Stargard Szczeciński". Dokonane przez Radę Miejską w Stargardzie Szczecińskim - w ramach § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały z dnia 18 grudnia 2012 r., Nr XXIV/268/2012 - zawężenie instalacji, do której mają być kierowane zmieszane, odpady komunalne, nie wynika zatem ani z prawa miejscowego, ani z ustawy. Wobec tego należało uznać, iż Rada Miejska - z naruszeniem art. 18 ust. 1 u.s.g. - bez delegacji ustawowej wkroczyła w uprawnienia Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego i, naruszając art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, dokonała zawężenia katalogu instalacji, do których mogą być kierowane odpady komunalne powstające na terenie Gminy Miasta Stargard Szczeciński. W konsekwencji, organ naruszył również art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Rada Miejska w Stargardzie Szczecińskim upoważnienia ustawowego do wprowadzenie regulacji zawartej w § 10 ust. 2 uchwały nie posiada.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Stargardzie Szczecińskim wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jako niedopuszczalnej, z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ewentualnie o oddalenie skargi.

Powołując się na przepis art. 8 P.p.s.a., udział w sprawie zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w Szczecinie, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 12, § 8 ust. 5, § 10 ust. 2, § 11 pkt 3 w zakresie słów "wyglądem i" oraz § 11 pkt 4 zaskarżonej uchwały wobec rażącego naruszenia przepisów prawa, a mianowicie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości [...], art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach oraz § 2 uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 r. Nr XVI/219/12 w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023 polegającego na przekroczeniu delegacji ustawowej, nieuprawnionym wkroczeniu w sferę stosunków cywilnoprawnych, a także w materię uregulowaną prawem powszechnie obowiązującym wyższej rangi.

Skarżąca Spółka w piśmie procesowym z dnia 4 grudnia 2012 r., w związku z doręczoną odpowiedzią na skargę oraz przystąpieniem do sprawy przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Szczecinie, ustosunkowała się do zarzutów i twierdzeń organu podniesionych w odpowiedzi na skargę.

Pismem z dnia 12 grudnia 2013 r. złożonym na rozprawie, Rada Miejska w Stargardzie Szczecińskim wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie, a także o nieuwzględnienie wniosków Prokuratora.

W motywach wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 6 ust. 12, § 8 ust. 5, § 10 ust. 2 oraz § 11 pkt 3 w zakresie wyrażenia "wyglądem i" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podniósł, że skarżąca Spółka wykazała, że Rada Miejska w Stargardzie Szczecińskim podejmując zaskarżoną uchwałę w części obejmującej § 10 ust. 2 naruszyła jej interes prawny, który obiektywnie polegał na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących.

Podkreślono, że instalacja w Łęczycy - zgodnie z § 2 uchwały Nr XVI/219/12 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023 (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2012, poz. 1873 ze zm.) - jest jedną z trzech istniejących instalacji regionalnych (dla regionu szczecińskiego, do którego należy gmina miejska Stargard Szczeciński). Jakkolwiek ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości [...] zezwala na odwołanie się w regulaminie do określenia wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, to jednak wskazać należy, że uchwała w sprawie planu nie ma charakteru normatywnego. Z tego powodu ustawodawca, w art. 15 ust. 1 ustawy o odpadach (art. 38 nowej ustawy o odpadach), nałożył na sejmik województwa obowiązek uchwalenia wraz z wojewódzkim planem gospodarki odpadami uchwały w sprawie jego wykonania. Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami ma charakter normatywny, bowiem jest aktem prawa miejscowego (art. 15 ust. 3 ustawy o odpadach). Skoro zatem z uchwały będącej aktem prawa miejscowego, czyli źródłem prawa obowiązującym na terenie Gminy Miasta Stargard Szczeciński wynika, że dla tej gminy określa się trzy istniejące instalacje regionalne, to przy braku upoważnienia ustawowego do wytypowania dla danej gminy jednej z nich, wskazanie w zaskarżonej uchwale instalacji przetwarzania odpadów w Łęczycy stanowi uchwalenie przepisu bez upoważnienia ustawowego. Nie ma przy tym znaczenia status tej instalacji, zakres jej działania, plany na przyszłość określone w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami, czy zadania nałożone ustawami na gminę w zakresie gospodarki odpadami. Zdaniem Sądu, w upoważnieniu tym nie mieści się obowiązek uwzględnienia "innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami" (art. 4 ust. 2 pkt 5), bowiem wskazanie instalacji w Łęczycy przeczyłoby zasadom stanowienia aktów prawa miejscowego.

Sąd, dokonując oceny zaskarżonej uchwały, uznał za konieczne wyjście poza granice skargi, albowiem uwzględnienie wyłącznie zarzutu dotyczącego § 10 ust. 2 spowodowałoby sytuację, w której w obrocie prawnym pozostałyby przepisy uchwały ewidentnie wadliwe, wykraczające poza uprawnienia przyznane radzie gminy ustawą dotyczącą uchwalania regulaminu, o którym mowa w art. 4 tej ustawy. Uzasadniało to również przystąpienie do sprawy Prokuratora.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 6 ust. 12 uchwały dotyczącego warunków rozmieszczenia pojemników, Sąd pierwszej instancji uznał, że wykracza on poza upoważnienie ustawowe. Ratio legis przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości [...] nie sprowadza się bowiem m.in. do ustalenia zasad postępowania właścicieli nieruchomości, którzy nie mają warunków do posadowienia na swoim terenie pojemnika, lecz wskazania w jaki sposób pojemniki powinny być rozmieszczone, by można uznać za prawidłowe wywiązanie się właściciela nieruchomości z obowiązku, jaki nakłada na niego art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości [...] – zapewnienia wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów, utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Istotne jest zatem zapewnienie dostępności do pojemnika mieszkańców, jak i podmiotów odbierających odpady. Do określenia tak szczegółowych wytycznych dotyczących sposobu realizacji obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki w sytuacji, gdy nie jest to możliwe na terenie własnej nieruchomości, jak to uczyniono § 6 ust. 12 uchwały, ustawa o utrzymaniu czystości [...], Rady Miejskiej nie upoważniła.

Sąd wskazał nadto, że w przepisie § 8 ust. 5 zaskarżonej uchwały Rada Miejska ustaliła, że dopuszcza się możliwość odzysku odpadów ulegających biodegradacji przeznaczonych do kompostowania, we własnym zakresie, w przeznaczonych do tego celu kompostownikach, zlokalizowanych na nieruchomości, z której te odpady pochodzą, z zachowaniem sztuki ogrodniczej. Ustawa o utrzymaniu czystości [...], w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, stanowi o określeniu wymagań w regulaminie w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, dotyczących prowadzenia we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych. Zaznaczono przy tym, że pojęcie bioodpady, czyli odpady biodegradowalne (w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 3a ustawy o odpadach) są pojęciem szerszym, aniżeli pojęcie "odpady zielone" (w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 8b ustawy), których dotyczy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości [...]. Ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia zasad dotyczących zbierania i odbierania odpadów zielonych, które są odpadami biodegradowalnymi, jednakże upoważnienie to nie dotyczy wszystkich odpadów biodegradowalnych, co dopuszcza § 8 ust. 5 uchwały. Odpady te mogą być kompostowane przez osoby fizyczne, jednakże wedle zasad określonych w ustawie o odpadach (art. 13 ust. 2 pkt 2). Zawarcie w uchwale regulacji dotyczącej zasad kompostowania odpadów biodegradowalnych oraz ich odzysku nie znajduje zatem umocowania w ustawie o utrzymaniu czystości [...].

Uznając, że przepis § 11 pkt 3 zaskarżonej uchwały dotyczący obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, został wydany z naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu w czystości Sąd podniósł, iż nałożenie obowiązku prowadzenia w kagańcu psa, którego wygląd może stwarzać zagrożenie, ze względu na uzależnienie wykonania obowiązku od subiektywnego postrzegania zagrożenia - stwarza sytuację, w której obowiązek ten staje się trudny do wyegzekwowania, a sam przepis stwarza problemy interpretacyjne i w istocie jest niewykonalny.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie stwarza takich wątpliwości, na co zwracał uwagę Prokurator, pkt 4 powołanego wyżej § 11, odnoszący się do przewożenia zwierząt środkami miejskiej komunikacji publicznej. Zasady określone w tym przepisie mają na względzie dobro i bezpieczeństwo osób podróżujących miejskimi środkami komunikacji, chroniąc je przed zagrożeniem i uciążliwościami związanymi z przewozem zwierząt, bez względu na ich rozmiar, czy stopień agresywności. Przepis ten uwzględnia również zasadę humanitarnego traktowania zwierząt w trakcie przewozu, poprzez nałożenie na właścicieli obowiązku zapewnienia im właściwych warunków tego przewozu (pojemniki, transportery), ochrony przed niepożądanymi reakcjami współpasażerów, czy reakcją zwierząt związaną z pobytem w ograniczonej przestrzeni, w otoczeniu nieznanych osób.

Rozpoznając wniosek Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Szczecinie o uzupełnienie powyższego wyroku, postanowieniem z dnia 31 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił go.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prokurator Prokuratury Okręgowej zaskarżył go w całości, podnosząc, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzut naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., polegający na zaniechaniu zawarcia w sentencji wyroku rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem § 11 pkt 4 uchwały, podczas gdy zarzut biorącego udział w sprawie prokuratora dotyczył również wymienionego przepisu, co stanowi o nieobjęciu rozstrzygnięciem zawartym w wyroku całości rozpoznawanej przez Sąd sprawy.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator podkreślił, że jeżeli strona postawiła w wątpliwość legalność konkretnie wskazanego przepisu aktu prawa miejscowego, domagając się stwierdzenia jego nieważności, zaś Sąd dokonał oceny zgodności z prawem tejże normy, musi to znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu wyroku. Skoro Sąd doszedł do przekonania, że § 11 pkt 4 uchwały jest zgodny z prawem, winien w sentencji wyroku zawrzeć rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi w tym zakresie. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, iż granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a. w niniejszym przypadku obejmują, co najmniej, wszystkie kwestionowane skargą przepisy uchwały. Nie jest dopuszczalne zastępowanie rozstrzygnięcia zawartego w wyroku fragmentem uzasadnienia.

Brak w sentencji wyroku rozstrzygnięcia o całości skargi może zostać usunięty w trybie art. 157 § 1 P.p.s.a. Pomimo złożenia w niniejszej sprawie wniosku o uzupełnienie wyroku, nie doszło do tego. Tym samym niemożliwe stało się zwalczanie w drodze skargi kasacyjnej merytorycznego stanowiska Sądu nieuwzględniającego skargi w zakresie § 11 pkt 4 uchwały, brak jest bowiem przedmiotu zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Skarżący kasacyjnie Prokurator upatruje naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy w zaniechaniu zawarcia, w sentencji wyroku rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem § 11 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 18 grudnia 2012 r., Nr XXIV/268/2012 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Stargard Szczeciński, w sytuacji gdy zarzut, biorącego udział w sprawie Prokuratora, dotyczył również wymienionego przepisu.

Skargę do Sądu pierwszej instancji na uchwałę Nr XXIV/268/2012 Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Stargard Szczeciński, w części obejmującej § 10 ust. 2 uchwały, wniosła "S." Sp. z o.o. z siedzibą w S.

Pismem z dnia 20 listopada 2013 r. w sprawie zgłosił udział Prokurator Okręgowy w Szczecinie wnosząc jednocześnie o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 12, § 8 ust. 5, § 10 ust. 2, § 11 pkt 3 w zakresie wyrażenia "wyglądem i" oraz § 11 pkt 4 uchwały z uwagi na rażące naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.), art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 185, poz.1243 z późn. zm.) oraz § 2 uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego Nr XVI/219/12 z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023 (Dz. U. Woj. Zachodniopomorskiego z 2012 r., poz. 1873), polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej, nieuprawnionym wkroczeniu w sferę stosunków cywilnoprawnych, a także w materię uregulowaną prawem powszechnie obowiązującym wyższej rangi.

Zgodnie z art. 8 P.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub wolności i praw człowieka i obywatela. Prokurator ma prawo zarówno wziąć udział w toczącym się postępowaniu, jak i wnieść skargę do sądu administracyjnego. Stanowisko, co do charakteru udziału prokuratora w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy wyłącznie do tego organu.

Zadaniem prokuratury, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 z późn. zm.), jest w szczególności stanie na straży praworządności. Zadanie to prokurator może realizować m.in. przez "podejmowanie środków przewidzianych prawem zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu sądowym, administracyjnym (...) oraz w innych postępowaniach" (art. 3 ust. 1 pkt 3). W stosunku do uchwał organów samorządu terytorialnego prokurator może wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. W myśl art. 5 ustawy o prokuraturze: "Jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.". Analiza normatywna tego przepisu wskazuje, że po pierwsze, w zakresie zaskarżania takich uchwał oraz rozporządzeń wojewody art. 5 ustawy o prokuraturze przyznaje prokuratorowi alternatywne środki prawne służące do ich kwestionowania, w postaci zwrócenia się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie (ewentualnie skierowania wniosku do organu nadzoru o ich uchylenie) albo - w przypadku uchwały organu samorządu terytorialnego - wystąpienia ze skargą o stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny. Użycie w tym przepisie wyrażenia "albo" niewątpliwie przesądza o dualistycznym, alternatywnym modelu kwestionowania takiej uchwały bądź rozporządzenia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. I OPS 6/05, ONSAiWSA 2006 r., nr 3, poz. 68).

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 6 ust. 12, § 8 ust. 5, § 10 ust. 2 oraz § 11 pkt 3 w zakresie wyrażenia: "wyglądem i" uchwały Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim Nr XXIV/268/2012. W ocenie Prokuratora w zaskarżonym wyroku brak jest rozstrzygnięcia - pozytywnego bądź negatywnego - w zakresie zgodności z prawem § 11 pkt 4 uchwały. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że jeżeli strona postawiła w wątpliwość legalność konkretnie wskazanego przepisu aktu prawa miejscowego, domagając się stwierdzenia jego nieważności, a Sąd dokonał oceny zgodności z prawem tejże normy, powinno to znaleźć odzwierciedlenie w sentencji wyroku.

Należy mieć na uwadze, że w przedmiotowej sprawie Prokurator Okręgowy w Szczecinie nie wystąpił, na podstawie art. 5 ustawy o prokuraturze, z "własną" skargą o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXIV/268/2012 Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 18 grudnia 2012 r., lecz przyłączył się do postępowania zainicjowanego skargą spółki "S." wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.). Przepis ten wiąże prawo skargi do sądu administracyjnego z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji strona skarżąca powinna dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Można, więc uznać, że taka regulacja legitymacji skargowej oznacza uwzględnianie ochrony publicznych praw podmiotowych obok obiektywnego porządku prawnego.

Zgodnie z art. 138 P.p.s.a. sentencja wyroku powinna zawierać - obok oznaczenia sądu, imion i nazwisk sędziów, protokolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, daty i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imienia i nazwiska lub nazwy skarżącego, przedmiotu zaskarżenia - również rozstrzygnięcie sądu. Z kolei w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Sąd może też w celu usunięcia naruszenia prawa i jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, stosować środki przewidziane ustawą w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. A. Kabat, Komentarz do art. 134 [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013). Stosowanie powyższego przepisu nie zostało wyłączone w przypadku rozpoznawania skarg na uchwały, wnoszone w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. II OSK 1541/12, LEX nr 1379547).

Trzeba też mieć na uwadze, że o ile w przypadku innych osób skarżących uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego przedmiotem kontroli sądowej musi być naruszenie interesu prawnego skarżącego to w przypadku prokuratorów ich udział w postępowaniu musi prowadzić do badania naruszenia obiektywnego porządku prawnego, legitymacja procesowa prokuratora jest bowiem odmienna. Może on wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub wolności i praw jednostki, przysługują mu wtedy prawa strony.

Uprawnienia prokuratora do zaskarżania aktów prawa miejscowego, nieograniczone terminem, mają charakter samoistny w tym sensie, że wniesienie skargi przez ten podmiot nie zależy od uprawnień innych legitymowanych podmiotów ani od uczestniczenia w lokalnych procedurach legislacyjnych. W odniesieniu do tej kategorii podmiotów nie obowiązuje bowiem wymóg wykazania "naruszenia interesu prawnego" wystarczy powołanie się na naruszenie, według ich oceny, zaskarżonym aktem lub jego pojedynczymi postanowieniami przepisów prawa, czy praw jednostki (por. M. Stahl, Zagadnienia proceduralne sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2013 r., nr 3, s. 41).

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że wbrew zarzutom i argumentom skargi, zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Należy mieć na uwadze, że skarga "S." Sp. z o.o. w S. dotyczyła wyłącznie § 10 ust. 2 uchwały. Korzystający z prawa zgłoszenia udziału w sprawie, prokurator podniósł jednak zarzuty dalej idące, tj. dotyczące sprzeczności z prawem nie tylko wymienionego przepisu, ale również przepisów § 6 ust. 12, § 8 ust. 5, § 11 pkt 3 w zakresie wyrażenia "wyglądem i" oraz § 11 pkt 4 uchwały. Sąd, na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi, uwzględniając skargę spółki, oraz zarzuty prokuratora, stwierdził nieważność jedynie § 6 ust. 12, § 8 ust. 5, § 10 ust. 2, § 11 pkt 3 w zakresie wyrażenia "wyglądem i" uchwały. Sąd nie zamieścił jednak w sentencji wyroku formuły o oddaleniu skargi w zakresie rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem § 11 pkt 4 uchwały.

Przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. nie rozstrzyga w jakich przypadkach sąd administracyjny uwzględniając skargę orzeka o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości a kiedy w części. Jednak fakt, że akt prawa miejscowego jest adresowany do abstrakcyjnie określonych adresatów powoduje, iż użycie w sentencji formuły o oddaleniu skargi "w pozostałym zakresie" może mieć negatywny wpływ na możliwość zaskarżenia przez innych niż skarżący adresatów uchwały. Zauważyć należy, że zgodnie z przepisem art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przepisu art. 101 ust. 1, nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Dla dopuszczalności skargi na akt prawa miejscowego koniecznym jest, więc ustalenie zakresu związania Sądu obecnie rozpoznającego sprawę wcześniejszym wyrokiem dotyczącym tej samej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07 (LEX nr 490131) i postanowieniu z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 737/09 (LEX nr 628911), zawierających wykładnię art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wskazał, że "powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego".

Należy zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że stwierdzenie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. nieważności części przepisów uchwały, zapadłe w wyniku uwzględnia skargi jedynie w zakresie niektórych kwestionowanych nią przepisów, uniemożliwia jednoczesne orzeczenie na podstawie art. 151 P.p.s.a. o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.