Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 902/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. w G., P. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody po 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych na rzecz każdego ze skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. 74303-16/07 Prezydent G., na podstawie art. 93 ust. 1 i 3, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1, art. 98 ust. 1 i art. 99 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, działając na wniosek Przedsiębiorstwa "S. " Sp. z o.o. z siedzibą w G. oraz "I. " Sp. z o.o. z siedzibą w G., zatwierdził projekt podziału nieruchomości położnej w G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], o pow. 11,6448 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej własność ww. w części ułamkowej ˝, na działki nr [...] oraz na wydzieloną pod drogę publiczną działkę nr [...] o pow. 1,0783 ha.

Po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa "S." Sp. z o.o. oraz "I." Sp. z o.o. z siedzibą w G. o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za przejętą z mocy prawa na własność miasta G. na prawach powiatu, na podstawie ww. decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości - działkę nr [...], Starosta G. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], w następstwie ustalenia, że nie doszło do uzgodnienia odszkodowania pomiędzy ww. a Prezydentem G. za wydzieloną pod drogę publiczną działkę nr [...], w oparciu o art. 98 ust. 3, art. 132 ust. 1a, art. 134 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej powoływanej jako u.g.n.), ustalił odszkodowanie na rzecz ww. współwłaścicieli tej działki, stosownie do posiadanych przez nich udziałów w nieruchomości (˝), tj. w wysokości 339.500,00 dla każdego z nich, zobowiązując jednocześnie Prezydenta G. do jego wypłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Celem ustalenia należnego odszkodowania za przejętą pod drogę publiczną działkę nr [...] organ zlecił wykonanie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu T. T., który w sporządzonym operacie szacunkowym z dnia [...] września 2011 r. ustalił wartość rynkową działki w kwocie [...]zł, stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, i przyjmując za podstawę oszacowania transakcje gruntami przyległymi przeznaczonymi pod przemysł, usługi i składy.

Prezydent G. zakwestionował dokonaną w ww. operacie wycenę z uwagi na niezastosowanie przy określaniu wartości działki rynkowych transakcji drogowych, lecz przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych. Starosta ponownie zlecił T. T. wykonanie operatu szacunkowego w oparciu o nowe dane. Rzeczoznawca przedłożył nowy operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2012 r., określając w nim wartość rynkową działki w kwocie [...]zł, w podejściu porównawczym, metodę porównywania parami, w oparciu o transakcje drogowe. W. została określona według stanu nieruchomości na dzień [...] lutego 2006 r. (data wydania decyzji o podziale) oraz poziomu cen z daty na którą oszacowano wartość nieruchomość tj. [...] kwietnia 2012 r. (data sporządzenia operatu szacunkowego

Od powyższej decyzji Prezydent G. wniósł odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta G., Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 9a, art. 98 ust. 3, art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 kpa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji podkreślił, że rzeczoznawca wykorzystał w procesie wyceny transakcje nieruchomościami aż od 2007 r. bez szczegółowego uzasadnienia takiego sposobu postępowania. Organ zaznaczył przy tym, że lata 2007-2009 to okres intensywnego wzrostu cen nieruchomości, natomiast lata 2011-2012 to już ich spadek, a analiza procesu zmiany cen z uwagi na upływ czasu dokonana przez rzeczoznawcę tego faktu nie odzwierciedla. Organ wskazał, że operat szacunkowy T. T. zawiera pewne braki, albowiem równania obrazujące zmianę cen w czasie, czy zależność ceny jednostkowej od obszaru sprzedanego gruntu nie są szczegółowo objaśnione, przez co nie są czytelne dla każdego odbiorcy. Organ zarzucił także rzeczoznawczy brak szczegółowej charakterystyki nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej, wyróżnionych ze zbioru nieruchomości wykorzystanych w procesie wyceny. W jego ocenie rzeczoznawca nie scharakteryzował również szczegółowo cechy lokalizacja i przeznaczenie gruntów w sąsiedztwie, które wyodrębnił jako wpływające na poziom cen na rynku. Niezrozumiałym dla organu było dlaczego biegły jako lepszy, w stosunku do porównywanych nieruchomości, w kategorii przeznaczenie lub faktyczny sposób wykorzystywania gruntów w sąsiedztwie, ocenił teren wycenianego gruntu. Wątpliwości organu budziła również kwestia czy przy określaniu rynkowej wartości nieruchomości przeznaczonej pod funkcję komunikacyjną cecha "klasa drogi" ma wpływ na jej wartość. Organ wskazał, że rzeczoznawca analizując rynek nieruchomości ustalił, iż wpływ cechy "klasa drogi" na cenę nieruchomości to aż 24%. Zdaniem organu fakt na jaką konkretnie klasę drogi przeznacza się wywłaszczoną nieruchomość, nie odgrywa większego znaczenia, a uzasadnienie rzeczoznawcy, że uwzględnienie podziału na klasy drogi jest uzasadnione w kontekście wymagań technicznych i użytkowych dróg jest nieprzekonujące.

Na powyższą decyzję Wojewody spółki złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Wyrokiem z [...].06.2013r. sygn. akt II SA/Bd 316/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organ II instancji uchylając decyzję Starosty [...] i przekazując jemu sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, podjął decyzję kasacyjną, uznając że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 kpa. Przesłanki te jednak, zdaniem Sądu, nie wynikają z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. W szczególności z decyzji organ II instancji nie wynika jakie to niezbędne czynności zmierzające do ustalenia wysokości odszkodowania organ I instancji ma przeprowadzić oraz dlaczego uznał, iż stanowią one znaczny zakres postępowania wyjaśniającego. Rzeczoznawca majątkowy po sporządzeniu operatów, na żądanie organu, wyjaśniał zarówno na rozprawie administracyjnej jak i w pisemnych wyjaśnieniach zgłaszane przez Prezydenta G. wątpliwości i zarzuty w stosunku do operatów.

Zdaniem Sądu przedstawione wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, a także dane zawarte w operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2012 r., nie uzasadniają twierdzenia organu o ogólnikowości, braku szczegółowości i nie wyjaśnieniu przeprowadzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dowodu w postaci operatu szacunkowego, a po drugie o nie przeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd przyznał rację skarżącemu, że oparcie decyzji kasacyjnej na zarzutach argumentowanych w dużym stopniu jedynie "..wątpliwościami organu..." w stosunku do opinii sporządzonej przez osobę mającą specjalistyczną wiedzę co do szczegółowych, merytorycznych zagadnień objętych jej zakresem, jest niewystarczające do uznania, że decyzja ta nie odpowiada prawu, zważywszy że ocena tak sformułowanych zarzutów budzi wątpliwości nie tylko w świetle wyjaśnień rzeczoznawcy, ale również wobec faktu że w sprawie sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe, w których to wartość spornej działki określona została niemal identycznie, pomimo wykorzystania zupełnie innych transakcji gruntami jako podstawy oszacowania spornej działki, tj. transakcje gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (operat szacunkowy z dnia [...] września 2011 r.) oraz transakcje nieruchomościami drogowymi (operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2012 r.). Mając wątpliwości co do określonych cech wyróżnionych w operacie celem oszacowania spornej działki, do których de facto rzeczoznawca się już ustosunkowywał w toku postępowania, organ odwoławczy mógł skorzystać z uprawnień jakie wynikają z treści art. 136 kpa i przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Uznając natomiast, że skorzystanie z tego procesowego uprawnienia naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, powinien był jednoznacznie, jasno i precyzyjnie uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie, a w szczególności konkretnie wskazać stosownie do treści art. 138 § kpa jakie jeszcze czynności ponad to co uczynił organ I instancji winien wziąć pod uwagę i dlaczego uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie i uniemożliwia wydanie decyzji merytorycznej.

Po wyroku Sądu z dnia [...] czerwca 2013 r. II SA/Bd 316/13 w dniu [...] sierpnia 2013 r. do Wojewody wpłynęło pismo Prezydenta G., w którym podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie w zakresie nieprawidłowości operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Przesłał jednocześnie wykaz transakcji sprzedaży nieruchomości drogowych na terenie G. za lata 2007-2011 i poinformował o zamiarze zlecenia sporządzenia nowego operatu szacunkowego celem wykazania słuszności zgłoszonych uwag.

Następnie pismem z dnia [...] września 2013 r. Prezydent G. przesłał operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2013 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. (nr [...]) dotyczący określenia wartości nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,0783 ha wydzielonej pod drogę publiczną, która z mocy prawa przeszła na własność miasta G. na prawach powiatu.

Rzeczoznawca przy wykorzystaniu cen transakcyjnych nieruchomości nabywanych na terenie miasta G. pod drogi publiczne, stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej określił wartość przedmiotowej nieruchomości na poziomie [...] zł.

Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr W. po wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 316/13 ponownie rozpatrzył odwołanie Prezydenta G. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. [...] w sprawie ustalenia na rzecz współwłaścicieli "S." sp. z o.o. w G. oraz "I." sp. z o.o. w G. odszkodowania i uchylił w całości decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Organ II instancji wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w przedmiotowej sprawie stanowił operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2012 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. T.. Rzeczoznawca w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, określił wartość rynkową działki gruntu nr [...] o powierzchni 1,0783 ha. Kwota oszacowania [...] zł uwzględnia stan nieruchomości na dzień [...] lutego 2006 r. (data wydania decyzji o podziale) oraz poziomu cen z daty, na którą oszacowano wartość nieruchomości, tj. [...] kwietnia 2012 r.

Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ustawodawca dopuścił w art. 156 § 4 powołanej ustawy posługiwanie się operatem po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia, jednak dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, które to potwierdzenie następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Potwierdzenie aktualności operatu przez sporządzającego go rzeczoznawcę jest zatem jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia.

Wojewoda zwrócił uwagę, że operat szacunkowy stanowiący podstawę określenia wysokości odszkodowania w przedmiotowej sprawie opatrzony został datą [...] kwietnia 2012 r., zatem okres możliwości jego wykorzystania do celu, dla którego został sporządzony upłynął z końcem kwietnia 2013 r. Wprawdzie decyzja organu I instancji została wydana w czasie aktualności przedmiotowego opracowania to jednak nie może przy tym ulegać wątpliwości, że termin, o którym mowa w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy także organu odwoławczego. Organ II instancji jest bowiem organem merytorycznym w sprawie, a jego zadanie nie ogranicza się do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego materiał sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania.

Przedłożone w przedmiotowej sprawie opinie szacunkowe, zarówno stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia, jak i kontroperat przedłożony przez Prezydenta G. z dnia [...] sierpnia 2013 r. utraciły swoją aktualność.

Zdaniem Wojewody brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jest uchybieniem istotnym i nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata (tutaj wysokość odszkodowania) jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Na poparcie stanowiska organ powołał wyroki NSA z dnia 2 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1058/11 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 lutego 2014 r. II SA/Gd 957/13.

Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że nie może uczynić podstawą swoich ustaleń nieaktualnego operatu szacunkowego, który stanowił podstawę określenia wysokości odszkodowania. Po orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 316/13, Prezydent przedłożył Wojewodzie sporządzony przez biegłego kontroperat, w którym ustalona wartość nieruchomości znacznie odbiega od wartości określonej w operacie stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia.

Jego sporządzenie nie zwalnia organu z obowiązku skonfrontowania wartości przyjętych za podstawę wyliczeń z twierdzeniami strony, zwłaszcza jeżeli są one rozbieżne. Za obowiązek organ II instancji uznał umożliwienie organowi I instancji zapoznanie się z treścią złożonego na etapie postępowania odwoławczego konroperatu, jego oceny i odniesienia się do uwag odwołującego się.

W zaleceniach Wojewoda stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę Starosta G. powinien wyjaśnić kwestię aktualności zawartych w aktach operatów szacunkowych, w razie konieczności zlecić wykonanie nowego operatu, a w przypadku potwierdzenia aktualności operatów przez rzeczoznawców w sposób określony w art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w § 57 i 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego organ winien poddać ocenie wartość dowodową tych opinii w kontekście przepisów prawa oraz zarzutów stron postępowania. K. zatem jest wyjaśnienie podstawowych okoliczności (operat szacunkowy) wpływających bezpośrednio na treść decyzji, bez których nie można sprawy rozstrzygnąć.

Wojewoda powołując się na zasadę dwuinstancyjności postępowania sformułowaną w art. 15 K.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę Grudziądzkiego.

Przedsiębiorstwo "S." Sp. z o.o. w G. oraz "I." Sp. z o.o. w G. złożyły skargę do WSA w Bydgoszczy.

Wyrokiem z [...].02.2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1347/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie uwzględnił skargę i uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] września 2014 r. nr [...], którą po wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 316/13, ponownie rozpoznawał Wojewoda po odwołaniu Prezydenta G. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. [...] w sprawie ustalenia na rzecz współwłaścicieli "S." sp. z o.o. oraz "I." sp. z o.o. odszkodowania za działkę gruntu położoną w G. w obrębie 116, oznaczoną geodezyjnie nr [...], o pow. 1,0783 ha, wydzieloną pod drogę publiczną,

Sąd stwierdził, że legalność decyzji organu odwoławczego uchylającej rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej co ma dla sądu rozpoznającego sprawę kluczowe znaczenie. Jak bowiem wynika z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Rozpoznając skargi stron skarżących zarówno organ II instancji, jak i sąd, związani byli oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Sądu z dnia [...] czerwca 2013 r. (II SA/Bd 316/13).

Sąd wskazał, że po wyroku Sądu uległ zmianie stan faktyczny, ponieważ operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2012 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. T. stracił aktualność na mocy art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Organ odwoławczy słusznie dostrzegł przeszkodę w ocenie powyższego operatu szacunkowego wg wskazań zawartych w wiążącym kasacyjnym wyroku tut. Sądu jednak jak stwierdził Sąd przeszkoda ta jest usuwalna. Na podstawie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. W ocenie Sądu, potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego może nastąpić na etapie postępowania odwoławczego. Nie zachodziła zatem z powodu braku aktualności tego dokumentu konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Ważność operatu należy oceniać w dniu orzekania przez organ.

W ocenie Sądu, również aktualizacji wymagał operat szacunkowy sporządzony na zlecenie gminy – miasta G. z dnia [...] sierpnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. L.. Opinia ta została sporządzona już po wyroku Sądu z dnia [...] czerwca 2013 r. i jest nowym dowodem w sprawie. Wywołała jednocześnie określone skutki prawne, ponieważ jest to druga opinia sporządzona przez innego rzeczoznawcę majątkowego, co wiąże się z koniecznością zastosowania przez organ II instancji procedury wynikającej z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sprawie wydano dwie rozbieżne opinie.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

Jedyną drogą oceny prawidłowości operatu szacunkowego jest zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców.

Sąd uznał za błędne wskazania organu II instancji zawarte w zaskarżonej decyzji odnośnie dalszego postępowania prowadzonego przez organ I instancji.

Zlecony do wykonania przez Starostę operat szacunkowy z kwietnia 2012 r. jest tylko środkiem dowodowym, który podlega normalnym regułom oceny. Sporządzenie w przedmiotowej sprawie na etapie postępowania odwoławczego kontroperatu przez innego rzeczoznawcę majątkowego ma istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na wiążącą moc wyroku tut. Sądu z dnia [...] czerwca 2013 r. (art. 153 p.p.s.a.), ponieważ uległ zmianie stan faktyczny sprawy.

Operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2013 r. jest drugim operatem sporządzonym w tej samej sprawie przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Wojewoda powinien zatem wdrożyć tryb postępowania przewidziany w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Za bezprawne Sąd uznał zalecenia organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji zalecające organowi I instancji w razie konieczności zlecenie wykonania nowego operatu.

W aktualnie obowiązującym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy na podstawie art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Wobec powyższego zalecenia organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nakazujące organowi I instancji dokonanie oceny obydwu operatów są całkowicie nieuzasadnione i sprzeczne z przywołanym powyżej przepisem.

Poza tym nie stoi na przeszkodzie, aby to organ II instancji wystąpił do rzeczoznawców majątkowych o uaktualnienie obydwu rozbieżnych operatów szacunkowych. Po usunięciu tej przeszkody organ ten winien następnie zwrócić się na podstawie art. 157 ust. 1 w związku z art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami o ocenę prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych ewentualnie zlecić to w ramach postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 K.p.a. organowi I instancji.

W zależności od wyników tak przeprowadzonego postępowania organ odwoławczy winien podjąć dopiero decyzję mając na uwadze to, że w przypadku potwierdzenia prawidłowości uaktualnionego operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w dalszym ciągu będzie wiążąca opinia prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte we wcześniejszym wyroku tut. Sądu, a które skład Sądu rozpoznający sprawę całkowicie akceptuje.

Po tym wyroku, ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda zobowiązał Starostę Grudziądzkiego do przedłożenia zaktualizowanego operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2012 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. T. oraz zwrócił się do Prezydenta G. o ewentualne dostarczenie zaktualizowanego operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. L..

Prezydent G. przesłał operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2015 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. L., w którym rzeczoznawca przy wykorzystaniu cen transakcyjnych nieruchomości nabywanych na terenie miasta G. pod drogi publiczne, stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej określił wartość przedmiotowej nieruchomości na poziomie [...] zł.

Również operat szacunkowy przedłożył w sprawie pełnomocnik Spółek (operat z dnia [...] sierpnia 2015 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. S.), wnosząc o ustalenie wartości odszkodowania według przedłożonego operatu. Rzeczoznawca - M. S. określiła wartość spornej działki przy wykorzystaniu cen transakcyjnych nieruchomości nabywanych na terenie miasta G. pod drogi publiczne, stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, na poziomie [...] zł. Operat w sprawie złożył też Starosta G., który z uwagi na brak możliwości aktualizacji operatu Tarasiewicza, zlecił wykonanie nowego. Operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2015 r. sporządziła rzeczoznawca majątkowy J. G.. Biegła określiła wartość nieruchomości na [...] zł przy wykorzystaniu cen transakcyjnych nieruchomości nabywanych na terenie miasta G. pod drogi publiczne oraz w części na cele usługowo-handlowe, stosując podejście porównawcze.

Rozpatrując sprawę Wojewoda decyzją z [...] maja 2016r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. [...] i orzekł o ustaleniu odszkodowania po [...] zł. na rzecz każdego ze współwłaścicieli nieruchomości.

Organ podkreślił, że wypełniając zalecenia WSA w Bydgoszczy zawarte w wyroku z dnia [...] lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1347/14, zobowiązał właściwe organy do przedłożenia uaktualnionych, znajdujących się pierwotnie w aktach sprawy operatów szacunkowych T. T. z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz J. L. z dnia [...] sierpnia 2013 r., których nie można było wykorzystać z uwagi na upływ czasu.

Organ wskazał, że wprawdzie w powołanym wyroku z dnia [...] lutego 2015 r. WSA w Bydgoszczy zalecił zwrócenie się na podstawie art. 157 ust. 1 ugn w związku z art. 157 ust. 4 ugn o ocenę prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, to jednak mając na względzie ekonomikę postępowania Wojewoda uznał, że w nowym stanie faktycznym sprawy (trzy nowe operaty szacunkowe), już formalna ocena przedłożonych opinii, w ramach posiadanych kompetencji, pozwoli na rzetelną ocenę sytuacji.

O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 ugn, decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia, tj. w szczególności gdy zawiera on nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, jest niejasny, pomija niektóre składniki majątkowe (por. wyroki NSA z 15 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2088/11, z 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2138/11), a takich wątpliwości na obecnym etapie sprawy Organ nie powziął.

W kwestii operatu szacunkowego M. S. z dnia [...] sierpnia 2015 r. organ stwierdził, że nie może on stanowić podstawy do określenia wysokości odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

Biegła w podejściu porównawczym, uwzględniając stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o podziale, określiła wartość nieruchomości na poziomie [...] zł. Badając rynek nieruchomości drogowych w G., błędnie jednak uwzględniła w procesie wyceny transakcję z dnia [...] sierpnia 2013 r. przy ul. [...] (str. 10 operatu). Transakcja ta dotyczy nieruchomości będącej przedmiotem użytkowania wieczystego, a wskazana wartość jest ceną brutto (z podatkiem VAT), co uniemożliwia jej wykorzystanie w przedmiotowej sprawie. Powołanie się w procesie wyceny na tę transakcję znacząco wpłynęło na ostateczny wynik wyceny.

Odnosząc się do operatu szacunkowego J. L., opinia ta nie zawiera błędów, jest zupełna i logiczna. Rzeczoznawca przy wykorzystaniu cen transakcji nabywanych na terenie miasta G. pod drogi, stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej określił wartość działki nr [...] na poziomie [...] zł.

Wycena biegłego Landowskiego jest w pewnym sensie zbieżna z opracowaniem biegłej Grzesiak z dnia [...] grudnia 2015 r., sporządzonym na zlecenie Starosty [...]. Rzeczoznawca w podejściu porównawczym określiła wartość rynkową działki gruntu nr [...] o powierzchni 1,0783 ha. Kwota oszacowania [...] zł uwzględnia stan nieruchomości na dzień [...] lutego 2006 r. (data wydania decyzji o podziale) oraz poziomu cen z daty, na którą oszacowano wartość nieruchomości, tj. [...] grudnia 2015 r. W opinii Wojewody operat szacunkowy J. G. jest zupełny, logiczny, zgodny z przepisami wykonawczymi, o jakich mowa w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, i z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca rzetelnie i z należytą starannością dokonała analizy rynku nieruchomości, a wnioski należycie uargumentowane znalazły odzwierciedlenie w procesie wyceny.

Dokonując wyceny nieruchomości biegła zastosowała stosownie do treści § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z dnia [...] września 2004 r., metodę określoną w § 36 ust. 4 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio). Zauważyła też przy tym dość istotną kwestię. Dokonując oceny zgromadzonego materiału, podniosła, że położona w G. nieruchomość oznaczona nr [...] według stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (13 luty 2006 r.) objęta była zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych pomiędzy ulicą Chełmińską, a ulicą Parkową (...) zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej G. z dnia [...] września 2003 r. i położona była w granicach o symbolu C14K-DGP tereny komunikacyjne, C17K-Sk tereny komunikacyjne oraz C8UH tereny komercyjne. Na podstawie analizy graficznej rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz mapy ewidencyjnej biegła jako rzeczoznawca i osoba posiadająca uprawnienia geodety, dla potrzeb opracowania operatu szacunkowego, ustaliła, że część działki nr [...] znajduje się w granicach ustalenia planu o symbolu C8UH (tereny komercyjne) i posiada obszar 0,0153 ha. Powyższe ustalenia znalazły odzwierciedlenie w procesie wyceny. Wyceniana działka w dacie wydania decyzji o podziale była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jej część północna znajdowała się w granicach obszaru C8UH o funkcji podstawowej tereny komercyjne, a zatem rzeczoznawca zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ugn kierując się "zasadą korzyści" (str. 18 operatu) wyceniła tą część nieruchomości (153 m˛) odpowiednio, tj. uwzględniając w tej części rynek nieruchomości przeznaczonych na cele usługowo-handlowe.

Wątpliwości jednak budzi fakt, ze rzeczoznawca do wyceny gruntu zastosowała dwa tryby wyceny, tj. dla gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę i drugi dla gruntów nie przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę, a pod usługi komercyjne (§ 36 ust. 4 rozporządzenia w spr. wyceny), dokonując przy tym teoretycznego wydzielenia powierzchni działki przeznaczonej pod usługi komercyjne. Biorąc pod uwagę dotychczasowy przebieg sprawy oraz ekonomikę postępowania, Organ odwoławczy uznał, że będąc związany decyzją podziałową i stanem faktycznym (wybudowana droga), należało dopuścić do wykorzystania opracowanie J. G. z dnia [...] grudnia 2015 r., jako dowodu w toczącym się postępowaniu.

W sytuacji gdy operatem pochodzącym od organu właściwego do załatwienia sprawy jest opinia z dnia [...] grudnia 2015 r., a opracowania z dnia 3 i [...] sierpnia 2015 r. stanowią jedynie pochodzące od stron dowody pomocnicze w sprawie, na potwierdzenie bądź zaprzeczenie pewnym twierdzeniom, kierując się ponadto zasadą obiektywizmu, Wojewoda jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w przedmiotowej sprawie przyjął operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2015 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. G., wykonany na zlecenie Starosty [...], tj. organu prowadzącego sprawę.

W opinii Wojewody dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość zwracanego odszkodowania za odjęcie prawa własności, ma znaczenie kluczowe dla organów orzekających i dla podmiotów występujących o odszkodowanie. Strony winny mieć zatem możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu. Dlatego też Wojewoda prowadząc przedmiotowe postępowanie podejmował starania mające na celu tym prawom zadośćuczynić.

Organ podkreślił, że zasada dwuinstancyjności postępowania sformułowana w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach.

Okoliczność, że w aktach sprawy, na etapie postępowania odwoławczego, pojawiły się trzy operaty szacunkowe, sugerowałaby zaistnienie zasadniczej zmiany zakresu postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania i uzasadniała wydanie decyzji kasacyjnej, to jednak wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie Wojewoda zastosował się do wydanego w tej sprawie wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1347/14, z którego wynika, że organ I instancji nie musi oceniać dowodów przedłożonych w sprawie na etapie postępowania odwoławczego. W orzeczeniu tym Sąd podkreślił, że sporządzenie na etapie postępowania odwoławczego kontroperatu ma istotny wpływ na wynik sprawy, bo uległ zmianie stan faktyczny, jednak nieuzasadnione jest w takim przypadku nakazanie organowi I instancji dokonanie oceny obydwu operatów. Czynności wyjaśniające w sprawie, w tym zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców o ocenę operatów, winien przeprowadzić organ II instancji.

Mając na uwadze powyższe oraz biorąc pod uwagę, że organ II instancji ma kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w zakresie rozstrzygniętym przez organ I instancji, organ wydał orzeczenie reformatoryjne.

Na niniejszą decyzję obie strony wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Decyzji Wojewody zarzucono:

I .naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez brak zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych złożonych w sprawie i dokonanie samodzielnych ustaleń, który z operatów sporządzony jest prawidłowo,

II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 15 i 136 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuprawnione prowadzenie w postępowaniu drugoinstancyjnym postępowania dowodowego w istotnej jego części, to jest przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego - J. G. i oparcie skarżonej decyzji na tym operacie,

2) przepisu art. 6, 7 i 8, 12 § 1 i 35 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez długotrwałe i wadliwe procedowanie oraz doprowadzenie do utraty mocy operatu sporządzonego w sprawie przez biegłego T. T., bowiem to organ II instancji wydał wadliwą decyzję dnia [...] stycznia 2013 r. a następnie decyzję z [...] września 2014 r., co doprowadziło do kolejnych postępowań sądowo administracyjnych w sprawie II SA/Bd 316/13 a następnie w sprawie II SA/Bd 1347/14 i w konsekwencji uchylenia obu kolejnych wadliwych decyzji Wojewody K. P.. To jednocześnie doprowadziło do upływu okresu- ponad roku od dnia sporządzenia operatu na którym oparta była decyzja organu I instancji,

i w konsekwencji naruszenie:

3) przepisu art. 138 § 1 ust. 2 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. była niewadliwa i wydana została w warunkach pełnej zgodności z prawem. Utrata mocy obowiązującej operatu biegłego T. T. wynikała tylko i wyłącznie z błędów popełnionych przez organ II instancji, co doprowadziło do obciążenia skarżących skutkami własnych uchybień organu II instancji,

Skarżący podkreślili, że decyzja Wojewody K. - P. oparta została o ustalenie, iż operat biegłego - T. T. z dnia [...] sierpnia 2013 r. - dotyczący ustalenia wartości przejętej na własność nieruchomości, zdezaktualizował się. Prowadząc postępowanie dowodowe na zlecenie organu II instancji, Starosta G. złożył operat wykonany przez J. G.. Operat został zatem wykonany w czasie postępowania dowodowego prowadzonego przed drugą instancją, co oznacza, że organ ten przeprowadził postępowanie dowodowe w znacznej części w oparciu o nowy dowód.

Własne operaty szacunkowe przedłożyły także reprezentowane strony oraz Prezydent G..

W wyniku postępowania przed organem II instancji w aktach znalazły się więc trzy operaty:

-operat szacunkowy J. G. z dnia [...] grudnia 2015 roku,

-operat szacunkowy J. L. z dnia [...] sierpnia 2015 roku,

-operat szacunkowy M. S. z dnia [...] sierpnia 2015 roku.

W ocenie skarżących stron postępowanie takie jest nieuprawnione i doprowadziło do wydania krzywdzącej dla stron decyzji. Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma kompetencję do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a.), nie zaś postępowania dowodowego w jego podstawowej części - to jest w zakresie dowodu z operatu szacunkowego.

Operat szacunkowy jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego winno się stronom zagwarantować prawo do oceny operatu przez organy obu instancji administracyjnych (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 756/06, w wyroku z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. I OSK 175/09 i wyroku z dnia 7 grudnia 12r., I OSK 1408/11).

Postępowanie organu II instancji było zatem błędnym, w istocie pozbawiło skarżące strony prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez jedną instancję administracyjną i doprowadziło do utrwalenia ustaleń operatu sporządzonego przed II instancją w postaci skarżonej decyzji. Wadliwe postępowanie Wojewody K. - P. we wcześniejszej fazie doprowadziło do utraty mocy obowiązującej operatu T. T.. W dacie wydania pierwszej decyzji Wojewody K. - P., operat T. T. z dnia [...].04.2012 r. zachowywał moc obowiązującą, a utracił ją dopiero w czasie rozpoznawania skargi na wadliwą decyzję. Tym samym, w dacie wydania pierwszej decyzji Wojewody K. - P., nie istniały wskazane w skarżonej decyzji podstawy do uchylenia decyzji Starosty [...].

Skoro zatem to wadliwe postępowanie organu administracji doprowadziło w konsekwencji do utraty mocy obowiązującej najważniejszego z dowodów sporządzonych w sprawie - operatu szacunkowego - to zasadnym jest oczekiwanie, aby organ, działając w interesie obywatela, jak i w zgodzie z interesem społecznym podjął wszelkie czynności mające na celu odwrócenie tego stanu i zbadanie zgodności z prawem decyzji Starosty [...] na chwilę jej wydania, nie zaś na chwilę już kolejnego jej rozpatrywania przez organ II instancji.

Kolejna, mniej korzystna dla skarżących stron wycena nieruchomości została przeprowadzona wyłącznie dlatego, że Wojewoda wadliwie procedował nad odwołaniem od tej decyzji. Tym samym organ II instancji przeniósł na skarżące strony skutki własnych wadliwych decyzji.

Strony przez cały okres wadliwego postępowania Wojewody pozostawały pozbawione jakiegokolwiek odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a dodatkowo obciążone zostały utratą wartości wycenianej nieruchomości na przestrzeni lat 2012 - 2015.

Operat T. T. nigdy nie został w sprawie podważony a jedynie - wskutek wadliwego procedowania organu II instancji - utracił swą aktualność.

W tej sytuacji - w ocenie skarżących stron - organ II instancji całkowicie bezpodstawnie uchylił decyzję organu I instancji i wydał decyzję o ustaleniu odszkodowania w oparciu o nowy, mniej korzystny dla stron operat. W ocenie skarżących organ II instancji, z uwagi na własne uchybienia, winien rozpoznać odwołanie od skarżonej decyzji, tak jakby niekorzystnych dla skarżących stron uchybień nie popełnił i nie spowodował przewlekłości postępowania.

W ocenie skarżących, organ II instancji winien był rozpoznawać odwołanie i analizować skarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem na chwilę jej wydania.

Postępowanie organu II instancji stoi zatem w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności zasadami uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, legalności i praworządności działania organów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafności wykładni tych przepisów. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o odszkodowaniu dla wnioskodawców stanowiły przepisy art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej jako: "u.g.n."). Zgodnie z ustępem 1 zd.1 przywołanego artykułu działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Ustęp 3 art. 98 stanowi zaś, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W myśl art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (jak w rozpatrywanej sprawie), wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Ustalenie odszkodowania na podstawie wartości nieruchomości z dnia wydania decyzji o odszkodowaniu oznacza, że wpływ na wartość nieruchomości będą miały czynniki zewnętrzne o zmiennym charakterze, uwarunkowane głównie sytuacją rynkową, która ze swej istoty ma dynamiczny charakter. Nawet inicjatywa procesowa uprawnionych podmiotów w ograniczony sposób wpływa na możliwość optymalnego wykorzystania koniunktury na rynku nieruchomości. Uprzednie przeprowadzenie postępowania, które biorąc pod uwagę konieczność uzyskania operatu szacunkowego przy użyciu dość złożonych metod badania, weryfikacja stanowisk stron, a przede wszystkim mając na względzie sam przedmiot sprawy jako wywołujący daleko idące skutki finansowe w budżetach podmiotów publicznych, powoduje, że takie postępowanie jest długotrwałe i budzi dużo kontrowersji.

Ustalenie wartości nieruchomości będące podstawą ustalenia odszkodowania będzie zależało w jakich okolicznościach i kiedy dojdzie do uostatecznienia decyzji a także czy decyzje administracyjne będą weryfikowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Czas trwania postępowania administracyjnego zależy zatem od aktywności procesowej stron postępowania, stopnia skomplikowania sprawy i wyników postępowań weryfikujących. Strony postępowania mają zagwarantowane prawo do korzystania w pełni z instrumentów procesowych w postaci składania środków odwoławczych, środków dowodowych a organy wdając decyzje korzystają z katalogu rozstrzygnięć przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że jeśli już został sporządzony w sprawie operat szacunkowy, który następnie stracił aktualność, to można rozstrzygać sprawę w oparciu o nieaktualny dowód. Procedury formalne nie wpływają na merytoryczną zawartość wydawanych rozstrzygnięć. Nie ma zatem żadnych podstaw do ustalania stanu faktycznego w postaci wartości nieruchomości, na podstawie nieaktualnego operatu szacunkowego ani podstaw do przyjęcia, że decyzja, która została wzruszona w toku instancji (bez względu na przyczynę upływu czasu) mogła ukształtować prawa podmiotów w niej określonych. Sytuację prawną podmiotów w zakresie nabycia uprawnień lub obciążenia obowiązkami kształtują przepisy prawa materialnego. Wydanie aktu kształtującego prawa i obowiązki podmiotu opiera się wyłącznie na przepisach prawa materialnego.

Ustalenie odszkodowania następuje na podstawie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości na określony dzień, zatem aktualność tego środka dowodowego jest niezbędna i oczywista, stąd nie może być skutecznie kwestionowana

Jest to istotna okoliczność w kontekście wniosku skarżących o ustalenie odszkodowania na podstawie pierwotnego operatu biegłego Tarasiewicza. Dokument ten stracił aktualność i w świetle obowiązujących przepisów nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia, stąd Sąd nie podziela zarzutu i wniosku skarżących w zakresie potrzeby wykorzystania zdezaktualizowanego operatu szacunkowego.

Należy również dodać, że operat jest podstawowym dowodem w sprawie i nie może zostać zastąpiony przez inne środki dowodowe, zatem w celu doprowadzenia do prawidłowego rozstrzygnięcia organ zobowiązany jest do rozstrzygania w oparciu o zasadniczy i aktualny dowód w sprawie. Dowód ten decyduje o istocie rozstrzygnięcia, a przez to musi być oceniony przez obie instancje.

Decyzja organu pierwszej instancji podlega weryfikacji w toku postępowania administracyjnego, które jest dwuinstancyjne. Strona ma procesową możliwość wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.

Zasada dwuinstancyjności postępowania sformułowana w przepisie art. 15 k.p.a., objęta jest ochroną konstytucyjną, wynikającą z art. 78 Konstytucji RP. Sprowadza się ona do obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej. W toku postępowania administracyjnego zasada dwuinstancyjności realizowana jest poprzez odwołanie, które skutecznie wniesione, gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Rozpoznanie sprawy przez organ II instancji obejmuje ponowne merytoryczne rozpatrzenie zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów oraz rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie. Organowi odwoławczemu nie wolno ograniczać się do kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji, czy też kontroli zasadności argumentów i zarzutów przedstawionych w odwołaniu (np. wyrok WSA z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95; ONSA 1997/1/35; wyrok WSA z dnia 14 października 1999r., sygn. IV SA 1313/98, Lex nr 48725). W tych okolicznościach poważnym naruszeniem prawa jest pozbawienie strony możliwości realizacji prawa do rozstrzygania sprawy z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności. Jednocześnie katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować organ odwoławczy - zawarty jest w przepisie art. 138 k.p.a. i obejmuje decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie. Organ odwoławczy – działając zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - ma możliwość uchylenia orzeczenia organu pierwszej instancji i w to miejsce wydania własnego orzeczenia (reformacyjnego) i to zarówno w części jak i w całości. Może również w zależności od warunków danej sprawy utrzymać w mocy zaskarżone orzeczenie uznając, po rozpoznaniu sprawy, że stanowisko organu pierwszej instancji było prawidłowe. Jednocześnie ma prawo do tego aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w sposób, który doprowadzi do usunięcia niektórych wad uzasadnienia lub rozstrzygnięcia orzeczenia organu pierwszej instancji - przykładowo może znacznie rozszerzyć motywy, którymi kierował się rozpoznając sprawę i które niewątpliwie przyświecały organowi pierwszej instancji, lecz ten sformułował je znacznie bardziej lakonicznie, lub też jedynie doprecyzować, uszczegółowić samo rozstrzygnięcie orzeczenia.

Motywy orzeczenia reformatoryjnego powinny być wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu, zgodnie z wymogami zawartymi w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Nie ulega również wątpliwości, że takie orzeczenie może zostać wydane wyłącznie na podstawie pełnego i aktualnego materiału dowodowego, które miało taki sam walor w postępowaniu przed organem I instancji. Jeśli organ odwoławczy orzeka reformatoryjnie na podstawie nowych dowodów wpływających zasadniczo na istotę sprawy, a te dowody nie były podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji dochodzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zostaje też naruszona zasada określona w art. 136 k.p.a.- granic postępowania dowodowego a więc możliwości wyłącznie uzupełnienia dowodów a nie ich przeprowadzenia w pełnym zakresie przed organem odwoławczym dla ustalenia istoty sprawy

Na przedstawione powyżej stanowisko nakłada się jednak konieczność uwzględnienia wskazań Sądu zawartych w poprzednim wyroku.

Związanie o którym mowa w art. 153 i 170 p.p.s.a nie ma jednak charakteru bezwzględnego a odstąpienie od wiążącej oceny prawnej dopuszczalne jest w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego bądź wzruszenia w nadzwyczajnym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. W niniejszej sprawie istotnie uległ zmianie stan faktyczny, stanowiący podstawę wyrażonych wcześniej ocen prawnych.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz aspektu zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania danej decyzji. W wyroku z dnia 16 lutego 2005r. (FSK 1576/04; podobnie w wyroku z dnia 15 kwietnia 2005r., OSK 1403/04). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż istotą zasady "związania oceną prawną" jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zaś obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana związany jest wskazaniem sądu co do uzupełnienia postępowania.

Sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stracił aktualność i zlecono wykonanie nowego operatu. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W art. 156 § 4 ugn ustawodawca dopuścił posługiwanie się operatem po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia, jednak dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Ważność zatem operatu po upływie 12 miesięcy ma charakter warunkowy.

Organ orzekający nie może ani we własnym zakresie dokonać określenia wartości nieruchomości jak i nie może posłużyć się opinią o wartości nieruchomości, sporządzoną poza postępowaniem odszkodowawczym, zwłaszcza gdy operat szacunkowy sporządzony został na zlecenie jednej ze stron postępowania (za J. Jaworski, A. Pruszaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz., Warszawa 2009, s. 860). Podstawowym dowodem w sprawie ustalenia odszkodowania jest operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości, sporządzony na zlecenie organu. Zgodnie z art. 134 ust. 1 w/w ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartością rynkową nieruchomości zgodnie z art. 151 ust. 1 w/w ustawy jest najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej, miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Operat jest środkiem dowodowym, pozwalającym na ustalenie stanu faktycznego w postaci wartości nieruchomości, która jest następnie podstawą do ustalenia odszkodowania. Jeśli ten środek dowodowy utracił aktualność, oznacza to, że ustalony stan faktyczny w postaci oszacowania nieruchomości jest również nieaktualny i nie może być podstawą rozstrzygnięcia. Taki stan sprawy zwalnia organ od związania poprzednim wyrokiem Sądu. Ustalenia organu I instancji stały się nieaktualne, gdyż podstawowy dowód służący właściwemu rozstrzygnięciu stracił swoje znaczenie i walor przydatności w sprawie. Przyjęta za podstawę rozstrzygnięcia wartość nieruchomości jest nieaktualna a tym samym inna niż pierwotnie szacowano, gdyż biegły nie potwierdził aktualności operatu. Zlecenie wykonania nowej opinii szacunkowej było konieczne z uwagi na upływ okresu możliwości wykorzystania operatu szacunkowego T. T. i brak możliwości potwierdzenia jego aktualności przez tę osobę (informacja z pisma Starosty z dnia [...] stycznia 2016 r. dnia [...] kwietnia 2012 r.) .

To uwalniało organ odwoławczy od sutków związania poprzednim wyrokiem.

W związku z podniesionymi w skardze zarzutami wskazać należy, że doszło w sprawie do naruszenia art. 15 k.p.a. z tej przyczyny, że organ II instancji orzekł merytorycznie poprzez wydanie orzeczenia kasatoryjno-reformatoryjnego, pomimo zmiany stanu faktycznego, czym uniemożliwiono skarżącym merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organy obu instancji, łamiąc zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego).

Z naruszeniem zasady dwuinstancyjności mamy do czynienia, gdy np. organ drugiej instancji wychodzi poza granice sprawy (orzeka co do innego przedmiotu, czy też podmiotu), orzekł przy wykorzystaniu innego przepisu prawa materialnego, bądź też przeprowadził postępowanie wyjaśniające w takim zakresie, że w istocie zastąpił organ pierwszej instancji w rozstrzygnięciu sprawy.

Należy też wskazać, jak wcześniej podkreślono, że przy wydaniu orzeczenia o charakterze reformatoryjnym, takie orzeczenie może zostać wydane wyłącznie na podstawie pełnego i aktualnego materiału dowodowego, które miało taki sam walor w postępowaniu przed organem I instancji.

Do akt sprawy zostały złożone trzy operaty szacunkowe. Operat szacunkowy J. G. z dnia [...] grudnia 2015 r. sporządzony na zlecenie Starosty [...], operat szacunkowy J. L. z dnia [...] sierpnia 2015 r. sporządzony na zlecenie Prezydenta G. oraz operat szacunkowy M. S. z dnia [...] sierpnia 2015 r. sporządzony na zlecenie występujących z roszczeniem spółek "S." i "I.".

Niewątpliwie na organie odwoławczym spoczywał obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonych opinii. Podstawowy jednak dowód stanowił aktualny operat sporządzony na zlecenie organu. Skoro taki dowód pojawił się dopiero w postępowaniu odwoławczym koniecznym stało się uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i ponowne przeprowadzenie postępowania. Zmiana okoliczności faktycznych uchylała bowiem skutki związania poprzednim wyrokiem. Niewątpliwie wskazówki zawarte w poprzednim wyroku mogły być w pewnym zakresie nieczytelne i polemiczne, jednak warunkiem ograniczenia rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy było potwierdzenie aktualności poprzedniego operatu T Tarasiewicza a to okazało się niemożliwe. Brak zaś potwierdzenia aktualności operatu złożonego przez stronę nie będącą organem nie stanowi niezbędnego elementu prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. Strona może a nie musi przedłożyć dowód z opinii biegłego na potwierdzenie prezentowanego przez siebie stanowiska, zatem jeśli złożony przez nią dowód stracił aktualność, nie stanowi to przeszkody do załatwienia sprawy. Okoliczność taka będzie podlegała wyłącznie ocenie w sferze dowodowej. W przypadku złożenia przez stronę fachowej, aktualnej opinii, organ będzie zobowiązany ocenić taki dowód i skonfrontować go z operatem sporządzonym na własne zlecenie.

Brak natomiast operatu strony wywoła wyłącznie ten skutek, że pewne okoliczności, które mają walor wiadomości specjalnych nie będą wykazane a zatem nie będą mogły skutecznie podważyć ustaleń i oceny organu.

Organy administracji obowiązane są oceniać wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, iż może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również merytorycznym. Organ rozpoznający sprawę nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Stanowisko co do zakresu oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10).

Trzeba mieć też na uwadze, że zgodnie z art. 157 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić sama w sobie podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1.

Z faktu, że do sporządzenia operatu szacunkowego wymagana jest wiedza specjalistyczna, wynika, że ani strony, ani organy nie mogą jej dowolnie kwestionować. Jeśli natomiast strona złoży specjalistyczną opinię, która merytorycznie będzie podważała ustalenia biegłego, organ musi te dowody skonfrontować. Gdy zastrzeżenia wymagają rozstrzygnięcia na poziomie wiedzy specjalnej, właściwym jest zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców.

Co do zasady organ orzekający nie może posłużyć się opinią sporządzoną poza postępowaniem odszkodowawczym. Jednakże w sytuacji istnienia znacznych rozbieżności wycen tych samych nieruchomości, dokonanych w zbliżonym czasie przez rzeczoznawców działających na zlecenie organu i zlecenie strony istnieje obowiązek wyjaśnienia owych rozbieżności.

Słuszny jest wobec tego zarzut skargi, że organ przeprowadził postępowanie z naruszeniem wymienionych w skardze przepisów w stopniu mogącym mieć istotnym wpływ na wynik sprawy (z wyjątkiem zarzutu dotyczącego, zdaniem skarżących potrzeby wykorzystania nieaktualnego operatu szacunkowego T. Tarasiewicza czy bez względu na okoliczności, zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców o weryfikację operatów oraz uzależnienia wyniku rozstrzygnięcia od stopnia zawinienia organu). W przypadku uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia o istocie sprawy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., możliwe jest orzeczenie przez organ odwoławczy wyłącznie przy uwzględnieniu aktualnych dowodów, nie zaś tak jak sugeruje strona, oparcie się na nieaktualnym operacie szacunkowym.

W niniejszej sprawie organ działając jako organ merytoryczny, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania mógł ponownie rozpoznać sprawę od początku w jej całokształcie, w zakresie objętym zaskarżoną decyzją organu I instancji o ile operat stanowiący podstawę rozstrzygnięcia byłby aktualny. W tym celu miał prawo do przeprowadzenia w ograniczonym zakresie własnego postępowania wyjaśniającego oraz oceny zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego i jego uzupełnienia – zgodnie z regułą art. 136 k.p.a. Jednocześnie wskutek wydania poprzedniego orzeczenia Sądu organ miał prawo mieć pewne wątpliwości interpretacyjne, gdyż zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. był główną podstawą rozstrzygnięcia i Sąd wyraźnie eksponował możliwość merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy. Należy jednak podkreślić, że było to możliwe tylko wtedy, gdyby biegły potwierdził aktualność operatu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia.

Jeżeli organ odwoławczy orzeka na podstawie pełnego i aktualnego materiału dowodowego, który zyskał takie atrybuty dopiero przed organem odwoławczym a takim nie był przed organem I instancji, dochodzi do konfliktu z art. 15 k.p.a. i naruszenia art. 136 k.p.a tj. określającego w jakim zakresie organ może uzupełnić materiał dowodowy.

Rozstrzyganie w przedmiocie zarzutów o charakterze materialnym, wskazanych w skardze uznać należy za przedwczesne, gdyż organy ponownie są zobowiązane do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Reasumując, w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego a w konsekwencji materialnego określonych w art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n..

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy, kierując się przepisem art. 153 p.p.s.a. uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wyżej wymienionej ustawy.