Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2069/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 182 § 2a i § 3, art. 176, art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 3 pkt 22
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 340/20 w sprawie ze sprzeciwu M. J. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 25 marca 2020 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 340/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił sprzeciw M. J. od decyzji Wojewody P. z dnia 25 marca 2020 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody, główną przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy Prezydentowi było stwierdzenie, że w postępowaniu przed tym organem nie brały udziału wszystkie podmioty, którym przysługuje status strony. W tym zakresie Wojewoda wskazał, że wykonana analiza zacienienia sąsiednich nieruchomości obejmowała również działki nr (...), zatem grunty te znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a ich właścicielom należy przyznać status strony w postępowaniu.

Odnosząc się do powyższego Sąd wskazał, że o ile sąd rozpoznając sprzeciw nie może przesądzać o statusie podmiotów, które nie są stronami postępowania toczącego się przed tym sądem, to jednak jest władny ocenić, czy ustalenia organu odwoławczego mogły stanowić przesłankę do wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem mieściły się w zakresie, w którym mowa w art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie wnoszący sprzeciw podniósł, że w odniesieniu do działek wskazanych przez organ odwoławczy strefa cienia rzucanego przez projektowane budynki ogranicza się wyłącznie do niezabudowanego gruntu na tych działkach, a kwestia strefy oddziaływania obiektu nie odnosi się do zacienienia terenu czy hipotetycznej zabudowy.

Z tym stwierdzeniem nie zgodził się Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że w sytuacji, gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości, graniczącej z nieruchomością inwestora, kwestionuje projektowane roboty wskazując, że oddziałują one na sposób zagospodarowania i korzystania przez niego z nieruchomości, nie można przyjąć, że taki podmiot nie jest stroną w sprawie pozwolenia na budowę ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. Przeciwnie, w takim przypadku jego interes prawny, w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego wynika z przepisów prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 21 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 891/18, dostępny w CBOSA). Nie wystarcza zatem samo stwierdzenie, że zacienienie projektowanego budynku ogranicza się do niezabudowanej części sąsiedniej nieruchomości, gdyż nie oznacza to, że zacienie nie będzie stanowiło ograniczenia w zagospodarowaniu zgodnie przysługującym ich właścicielom uprawnieniom z art. 140 kodeksu cywilnego. Nadto, przy projektowaniu i budowie obiektów budowlanych należy zapewnić spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych dotyczących m.in. ochrony przed hałasem, bezpieczeństwa pożarowego, higieny, zdrowia i środowiska oraz bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów, które to kwestie niewątpliwe wpływają na możliwości zagospodarowania terenu i ograniczenia w tym zakresie, a zatem także na status stron postępowania.

Zdaniem Sądu, wszystkie te aspekty, a nie samo tylko zacienienie, należy zbadać przy ocenie wpływu oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości, gdyż ustalenia w tym zakresie mogą doprowadzić do objęcia obszarem oddziaływania kolejnych gruntów, a ich właścicielom przyznanie statusu strony w postępowaniu. Tymczasem w niniejszej sprawie powyższe kwestie pozostały jednak poza zakresem analizy przeprowadzonej przez Prezydenta, który ograniczył się do zbadania aspektu zacieniania pomieszczeń w budynkach na nieruchomościach sąsiednich.

W związku z tym Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że w rozważanym przypadku Prezydent nie dokonał pogłębionej oceny, czy w związku z realizacją inwestycji interes prawny właścicieli pozostałych nieruchomości objętych analizą zacienienia mógłby zostać potencjalnie naruszony, ograniczając się w tym zakresie do kwestii zacienienia pomieszczeń w budynkach na tych nieruchomościach oraz pomijając inne aspekty oddziaływania inwestycji na sąsiednie tereny. Niedostatki postępowania wyjaśniającego organu pierwszej instancji w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji i statusu znajdujących się w nim podmiotów jako stron postępowania, nie mogły zostać konwalidowane przez organ odwoławczy bez uchybienia art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego, z uwagi na doniosłość prawa każdej strony do udziału w postępowaniu przed dwiema instancjami administracyjnymi i przedstawienia swoich racji na każdym etapie tego postępowania. W konsekwencji, w ocenie Sądu pierwszej instancji, trafnie Wojewoda uznał, że omawiana kwestia ma istotny wpływ na wynik sprawy i wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji.

Sąd wywiódł również, że błędne ustalenie kręgu stron postępowania było głównym powodem wydania decyzji kasacyjnej, niemniej organ odwoławczy dostrzegł i zasadnie wyartykułował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również inne uchybienia procesowe, których zakres i materia są tego rodzaju, że w konsekwencji sprawa przed organem pierwszej instancji nie została wyjaśniona w takim zakresie, który ma istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że decyzja oparta o podstawę wynikającą z art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, wydana została w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Prawa budowlanego, w toku którego odwołujące strony zwalczały decyzję Prezydenta zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącemu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych cztero-lokalowych oraz fragmentu chodnika przy ul. J. w G. na oznaczonych działkach. Warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie przez inwestora kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie powinna zostać rzetelnie i kompleksowo oceniona przez właściwy organ pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub - w przypadku jego braku - z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, a także z przepisami techniczno-budowlanymi. Nie ulega więc wątpliwości, że sam projekt budowany i jego załączniki stanowią najbardziej istotny dla organu architektoniczno-budowlanego materiał dowodowy. W sytuacji zatem gdy opracowanie to zawiera niespójności, wady czy rozbieżności z innymi dokumentami i przepisami, jak chociażby zapisami prawa miejscowego, to organ w pierwszej kolejności obowiązany jest na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wezwać inwestora do ich usunięcia. Dopiero niewykonanie tego obowiązku przez inwestora może stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Wynika z tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, dostrzeżenie owych braków na etapie postępowania odwoławczego należy oceniać w świetle art. 136 i art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Krakowie z 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 124/19, dostępny CBOSA). Przesłanka wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania wystąpi bowiem w sprawie, gdy przy rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji nie ustalił okoliczności faktycznych sprawy, od których wystąpienia przepis prawa materialnego uzależnia wyprowadzenie konsekwencji prawnych jej rozstrzygnięcia przez przyznanie uprawnienia lub odmowę przyznania uprawnienia (zob. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 866/17, dostępny w CBOSA). Taki zaś charakter, w ocenie Sądu, miały niektóre uchybienia dostrzeżone przez organ odwoławczy.

Uchylając decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda stwierdził, że projekt budowlany zawiera nieścisłość w zakresie kategorii geotechnicznej obiektu, a prawidłowe ustalenia w tym zakresie wymagają przedłożenia dodatkowej dokumentacji w postaci badań podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego. Wprawdzie wnoszący sprzeciw podnosi, że jest to zwykła omyłka i budynek oczywiście należy do kategorii drugiej, a inwestor w każdym czasie może przedłożyć dodatkowe wymagane dokumenty, to jednak wskazać trzeba na specyfikę postępowania prowadzonego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, gdzie to inwestor kreuje swój zamiar budowlany i w sporządzonym przez osobę uprawnioną projekcie przestawia go właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem, organ architektniczno-budowlany powinien dysponować kompletną dokumentacją projektową, ewentualnie w wypadku dostrzeżenia braków, powinien wezwać inwestora o dokonanie stosownych uzupełnień i stosownie do działań inwestora oraz treści tych uzupełnień, zbadać cały projekt pod katem zgodności z przepisami prawa. Przy czym należy stwierdzić, że jeżeli danych uchybień nie dostrzegł organ pierwszej instancji, a podlegające wyjaśnieniu kwestie stanowią przesłankę, od której przepisy prawa uzależniają określone konsekwencje prawne, to wady proceduralne w tym zakresie nie mogą zostać uzupełnione przez organ wyższego stopnia w trybie art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, kwestia zakwalifikowania projektowanego budynku do odpowiedniej kategorii geotechnicznej ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem w zależności od zaszeregowania projekt budowlany powinien zawierać dodatkowe dokumenty, które powinny podlegać zatwierdzeniu razem z projektem przez organ pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Geotechniczna ocena warunków posadawiana budynków może, w zależności od kategorii budynku, przybierać postać opinii geotechnicznej bądź badań podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego. Dokumenty te stanowią zatem integralną część projektu budowlanego i podlegają zatwierdzeniu w drodze decyzji przez uprawniony organ. Dlatego tak istotne jest prawidłowe, niebudzące wątpliwości, ustalenie do jakiej kategorii geotechnicznej należy projektowany budynek już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewoda stwierdził, że w sporządzonej opinii geotechncznej zakwalifikowano budynek do pierwszej kategorii geotechnicznej, co by oznaczało, że projekt nie musi zawierać dodatkowych dokumentów, o których mowa w § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych. Jednocześnie w opisie technicznym części konstrukcyjnej projektu budynek zakwalifikowano do kategorii drugiej. Rozbieżności tej nie wyjaśnił jednak organ pierwszej instancji i nie wezwał inwestora o przedłożenie dokumentacji jednoznacznie kwalifikującej budynek oraz o ewentualną dodatkową dokumentację wynikającą z przepisów szczególnych. Zdaniem Sądu, nie ulega zaś wątpliwości, że wyjaśnienie powyższej kwestii i uzupełnienie dokumentów na etapie postępowania odwoławczego spowoduje, że zatwierdzeniu podlegałby projekt dotyczący innego budynku, o innej kategorii geotechnicznej, oraz inne dokumentny niż będące przedmiotem rozważań Prezydenta. Co więcej, w zależności od zakwalifikowania obiektu do kategorii geotechnicznej i związana z tym złożoność warunków gruntowych planowanej inwestycji skutkuje nałożeniem na inwestora dodatkowych obowiązków oraz ewentualnym ustaleniem szczególnych warunków prowadzenia robót budowlanych lub sprawowania nadzoru na budowie, które to kwestie nie były przedmiotem rozważań organu pierwszej instancji z uwagi na przyjęcie zaszeregowania, jakiego dokonano w opinii geotechnicznej.

Nadto, Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, ustalanie geotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego polega m.in. na ustaleniu wzajemnego oddziaływania obiektu budowlanego i podłoża gruntowego w różnych fazach budowy i eksploatacji, a także wzajemnego oddziaływania obiektu budowlanego z obiektami sąsiadującymi (por. wyrok NSA z 11 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2298/16, dostępny w CBOSA). Zatem, w ocenie Sądu, kategoria geotechniczna i związane z tym negatywne oddziaływania inwestycji mają też zasadnicze znaczenie dla oceny obszaru oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji także na wyznaczenie kręgu stron w niniejszej sprawie. Natomiast, przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji organy powinny przeprowadzić nie tylko analizę pod względem techniczno-budowlanym, ale zbadać, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów, a także czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości. W tej kategorii niewątpliwie mieszczą się oddziaływania wynikające ze złożoności warunków glebowych i rodzaju budynku posadawianego na gruncie o danych właściwościach.

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji uznał, że trafne są wnioski Wojewody co do tego, że w sprawie nie wyjaśniono jednoznacznie kwalifikacji budynku do kategorii geotechnicznej, co miało istotny wpływ zarówno na obowiązki inwestora w zakresie przedkładanej dokumentacji projektowej i związanych z tym obowiązków Prezydenta do jej zatwierdzenia, ale także jak wykazano wyżej – na ustalenie kręgu stron postępowania. W ocenie Sądu, uchybienia te niewątpliwie świadczą o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie jaki ma istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem stanowiły przesłankę do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego.

W zaskarżanej decyzji Wojewoda wskazał także, że organ pierwszej instancji nie dostrzegł, że projekt budowlany, który podlegał ocenie pod względem zgodności rozwiązań projektowych z przepisami technicznymi, narusza § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a organ ten zobligowany był do zweryfikowania prawidłowości usytuowania projektowanego obiektu budowlanego na działce budowlanej z wymogami określonymi w tym przepisie.

Analiza dokumentacji projektowej złożonej w niniejszej sprawie i zatwierdzonej przez organ pierwszej instancji potwierdza, że ściana północna budynku nr 2, w której znajdują się okna i drzwi, położona jest w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią. Z tego powodu Wojewoda uznał, że projektowana zabudowa narusza wymóg z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zachowania odległości co najmniej 4 m od granicy dla sytuowania ścian zawierających okna lub drzwi. Według Sądu, stanowisko Wojewody jest w pełni prawidłowe, a oceny tej nie mógł zmieć fakt, że fragment ściany, na której znajdują się okna i drzwi usytuowany jest w załamaniu ściany w ten sposób, ze otwory te znajdują się w odległości 4 m od granicy z działką nr 592/25.

Sąd zauważył bowiem, ze przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia stanowi wyraźnie o "sytuowaniu budynku", który w zależności od tego czy zawiera z danej strony ścianę z oknami lub drzwiami czy nie, może być usytuowany w odległości odpowiednio 4 m albo 3 m od granicy. Co ważne, odległość od granicy działki mierzy się od ściany, w której znajdują się okna lub drzwi, a nie od samych okien i drzwi. Nie ma zatem znaczenia jakie będzie załamanie ścian, w których znajdą się okna lub drzwi, gdyż wymogi z § 12 ust. 1 rozporządzenia odnoszą się do budynku rozumianego jako całość, a nie jego okien i drzwi. Dlatego też niedopuszczalne jest sytuowanie ściany z oknami lub drzwiami we wnękach w odległości od granicy działki mniejszej niż 4 m. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyrok WSA w G. z 22 października 2009 r., II SA/Gd 197/09, wyrok NSA z 24 marca 2011 r., II OSK 534/10, wyrok WSA w Poznaniu z 4 października 2013 r., II SA/Po 698/13, w CBOSA). Takie podejście dodatkowo potwierdza również treść § 9 ust. 3 rozporządzenia, który stanowi, że określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia.

Wobec powyższego Sąd uznał, że nie budzi wątpliwości prawidłowość ustalenia dokonanego przez organ odwoławczy, że projekt zagospodarowania działki narusza przepisy techniczno-budowlane, stąd z uwagi na nie spełnienie warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie powinien być zatwierdzony przez organ architektoniczno-budowlany w kształcie przedstawionym przez inwestora. Przy tym Wojewoda prawidłowo uznał, że brak podjęcia przez organ pierwszej instancji kroków zmierzających do usunięcia wskazanych wyżej nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego doprowadziło do wydania decyzji z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, jako bez wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nieprawidłowości tych nie mógł usunąć organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż zakres zmian wynikających z potrzeby przywrócenia zgodności projektu z wymogami warunków technicznych doprowadzi do przedłożenia opracowania w istotnym stopniu zmienionego w stosunku do tego, które było przedmiotem zatwierdzenia przez organ pierwszej instancji.

Podobnie, w ocenie Sądu, należało odnieść się do kwestii zgodności danego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego w zakresie dopuszczalnej geometrii i kątów nachylenia dachów, bowiem wskazano, zgodność z prawem miejscowym jest jednym z podstawowych elementów ocenianych przy rozpoznawaniu wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji uchybienia w tej kwestii mają zatem taki zakres, że ich wyjaśnienie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Może się bowiem okazać, że przyjęte rozwiązania konstrukcyjne naruszają zasady i wskaźniki zabudowy przewidziane przez organ planistyczny, a dostosowanie budowy do zgodności z planem będzie wymagało zmiany koncepcji architektonicznej i technicznej, np. przez zaprojektowanie innej geometrii dachu. Takie zaś zmiany nie mogą zostać przeprowadzone wyłącznie na etapie postępowania odwoławczego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Prawidłowo zatem, zdaniem Sądu, stwierdził Wojewoda, że dostrzeżone przez niego naruszenia prawa miejscowego uzasadniały wydanie decyzji kasatoryjnej.

W odniesieniu do geometrii dachów budynków na przedmiotowym terenie plan przewiduje bowiem dach stromy, rozumiany jako układ połaci dachowych nachylonych pod kątem większym niż 30 stopni, w przypadku górnej połaci dachu mansardowego pod kątem nie większym niż 10 stopni oraz powierzchnia lukarn przykrytych połaciami o mniejszym kącie nachylenia nie przekraczającym połowy całej powierzchni przykrytej dachem. W ocenie Sądu, takie zapisy wykluczają realizację na dachu tarasu. Taras ten pełni bowiem jednocześnie rolę stropodachu. Wprawdzie w przepisach prawa brak jest definicji legalnej zarówno tarasu, jak i stropodachu, lecz w literaturze taras definiuje się jako powierzchnię poziomą umiejscowioną na wysokości parteru, ale także na piętrze lub na dachu (stropodach) i wówczas ogrodzoną balustradą.

Skoro w niniejszej sprawie na dachu projektowanego budynku znajduje się owa powierzchnia pozioma o kącie nachylenia 1º, umiejscowiona na dachu, ogrodzona balustradą – spełniająca rolę dachu i jednocześnie wykorzystywana jako taras, to należało ją uznać za stropodach. Z punktu widzenia konstrukcji, stropodach jest bowiem dachem płaskim, gdzie między najwyższym stropem, a konstrukcją dachu brak jest przestrzeni stanowiącej poddasze. Z kolei, kąt nachylenia takiego dachu, wynosi od 1º do około 5º, według PN-B-02361:2010 "Pochylenie połaci dachowych" (por. wyrok WSA w G. z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 500/18, dostępny w CBOSA). W konsekwencji, zdaniem Sądu, dach analizowanego budynku, na którym zaprojektowano taras, o kącie nachylenia 1% jest stropodachem i nie spełnia wymogu ustalonego w planie, tj. dachu o kącie nachylenia większym niż 30º – 10º w przypadku górnej połaci dachu mansardowego, który jednak nie występuje w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności dachów budynków z ww. ustaleniami może wymagać zmiany koncepcji architektonicznej i technicznej w tym zakresie i zmiany tego rodzaju nie mogą być przeprowadzone w ramach postępowania uzupełniającego przez organ odwoławczy. Postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowanego służy zatwierdzeniu projektu, zatem w tym wypadku zasada dwuinstancyjności oznacza, że projekt zawierający konkretne rozwiązania musi zostać rozpatrzony i zatwierdzony przez dwie instancje administracyjne. Sąd wskazał, że jako niedopuszczalne należy uznać zatwierdzenie jedynie przez organ odwoławczy projektu, który na skutek uzupełnienia go zgodnie z uwagami organu drugiej instancji, zawiera odmienne rozwiązania niż projekt zatwierdzany przez pierwszą instancję, co miałoby miejsce w rozważanym wypadku.

Podobnie, zdaniem Sądu, zasadnie stwierdził organ odwoławczy, że Prezydent nie dokonał należytych ustaleń w zakresie powierzchni biologicznie czynnej, a zakres koniecznych wyjaśnień powoduje, że konieczne będzie dokonanie zmian w projekcie, które mogą spowodować, że inwestycja nie będzie spełniać ustalonego w planie wymogu zapewnienie odpowiedniej powierzchni biologicznie czynnej. W konsekwencji również ta kwestia ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy, bowiem od zgodności z planem zależy, czy projekt budowlany zostanie zatwierdzony czy też organ wyda decyzję odmowną w sprawie pozwolenia na budowę.

W rozpoznawanym wypadku inwestor chce użyć ekokraty, która zgodnie z załączoną specyfikacją po zazielenieniu pozwala na uzyskanie powierzchni biologicznie czynnej na poziomie ponad 94 %. Przy czym, materiał ten zostanie użyty jako nawierzchnia dojazdów do budynków i miejsc postojowych. W ocenie Sądu, trafnie ocenił organ odwoławczy, że taka technologia nie spełnia wymogu § 3 pkt 22 rozporządzenia, co uniemożliwia włączenie terenu pokrytego ekokratą do powierzchni biologicznie czynnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że powierzchnia użytkowana codziennie jako dojazd do budynku i jako miejsce postojowe nie zapewnia niezaburzonego i zgodnego z prawami natury rozwoju i wzrostu roślin, przecząc tym samym definicji terenu biologicznie czynnego.

Natomiast uwzględniając, że do terenu biologicznie czynnego wliczono aż 90 % powierzchni pokrytej ekokratą, a także samą powierzchnię dojazdów i miejsc postojowych Sąd stwierdził, że obszar ten stanowi dużą część całego terenu biologicznie czynnego. Jeżeli więc prawidłowo przeprowadzone postępowanie ujawni, że użycie ekokraty nie umożliwia włączenia terenu nią pokrytego do powierzchni biologicznie czynnej, to konieczne jest zbadanie, czy po jego wyłączeniu z obliczeń inwestycja nadal będzie spełniała wymogi planu co do tego wskaźnika. Ewentualne doprowadzenie do zgodności z planem w tym zakresie będzie zaś wymagało zmiany rozwiązań projektowych, których rozmiary i znaczenie nie mogą zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, bowiem dotyczą kwestii istotnej dla przyszłego rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, trafnie Wojewoda uznał, że powyższa kwestia powinna zostać ponownie wyjaśniona przez organ pierwszej instancji.

Nadto zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, prawidłowo w decyzji Wojewody wskazano, że uzgodnienie dotyczące sposobu zagospodarowania wód opadowych na terenie nieruchomości dokonane z Gdańskimi Wodami dotyczy innego sposobu zagospodarowania, niż określony w zatwierdzonym przez organ projekcie i okoliczność ta ma wpływ na wynik sprawy.

Sąd argumentował, że zgodnie z art 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień. Jednym z takich uzgodnień jest zaś uzgodnienie w zakresie sposobu zagospodarowania wód opadowych. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że uzgodnienie powinno dotyczyć tego samego rozwiązania projektowego, które następnie zostanie zatwierdzone prze organ architektoniczno-budowlany, a wszelkie rozbieżności w tym zakresie mają istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli bowiem, tak jak w niniejszym wypadku, uzgodnienie będzie dotyczyło innego sposobu zagospodarowania, niż wynika z projektu, to w rzeczywistości to konkretne rozwiązane ujawnione w projekcie nie zostało uzgodnione. Brak takiego uzgodnienia może być wprawdzie uzupełniony zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy, lecz jednocześnie kwestia ta ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie można wykluczyć, że prawidłowe uzgodnienie tego rozwiązania, które zostało przedstawione w przedłożonym do zatwierdzenia organowi projekcie zakończy się wynikiem negatywnym, a w takim wypadku właściwy organ architektoniczno-budowlany nie może zatwierdzić projektu zawierającego takie rozwiązanie. Dlatego, w ocenie Sądu, też rację ma organ odwoławczy, że wyjaśnienie powyższej rozbieżności mieści się w zakresie okoliczności uzasadniających wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że wbrew zarzutom strony wnoszącej sprzeciw stwierdzone przez organ odwoławczy braki i rozbieżności w materiale dowodowym nie były możliwe do usunięcia w trybie art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie przeprowadzić postępowania dowodowego i usuwać braków i niejasności w projekcie budowlanym, w tym co do zgodności przyjętych rozwiązań technicznych i architektonicznych z planem miejscowym, a nadto nie mógł sanować nieścisłości w ustalaniu kręgu stron postępowania. Są to okoliczności tak istotne w sprawie, że mają wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż ich wyjaśnienie może skutkować odmową zatwierdzenia projektu budowlanego bądź też akceptacją tego projektu, lecz zawierającego już nowe rozwiązania zapewniające zgodność inwestycji z przepisami prawa. Wyrażona w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego zasada dwuinstancyjności postępowania nie pozwala natomiast na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie mającym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ organ odwoławczy musiałby w istocie sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do okoliczności mogącej mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, co w rezultacie mogłoby skutkować pozbawieniem wszystkich stron niniejszej sprawy, które również należy prawidłowo ustalić, prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez dwie odrębne instancje.

Z tych względów, Sąd w całości podzielił stanowisko organu odwoławczego o konieczności uchylenia wydanej przez Prezydenta decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wobec czego zarzut naruszenia art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się do pozostałych uchybień dostrzeżonych przez Wojewodę Sąd uznał, że w tym zakresie zarzuty stawiane w sprzeciwie są zasadne, co nie zmieniło jednak oceny Sądu, co do słuszności zastosowania trybu z art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. O ile bowiem nie budzi wątpliwości sądu, że dostrzeżone uchybienia w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania, kwalifikacji geotechnicznej budynku i związanego z tym obowiązku przedłożenia dodatkowej dokumentacji, zgodności konstrukcji dachu z zapisami prawa miejscowego oraz możliwości zaliczenia do powierzchni biologicznie czynnej terenu pokrytego ekokratą, są tego rodzaju, że ich wyjaśnienie będzie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak ocena Wojewody co do pozostałych wad projektu nie była zasadna.

Mianowicie, zdaniem Sądu, na akceptację nie zasługiwało twierdzenie decyzji, że postępowanie organu pierwszej instancji nie wyjaśniło należycie kwestii zaprojektowanych antresol. W tym bowiem zakresie Wojewoda uznał, że mamy do czynienia nie z antresolą pomieszczenia, rozumianą jako wydzielenie z jednoprzestrzennego pomieszczenia, a z antresolą kondygnacji, tj. wydzieleniem z tzw. jednoprzestrzennej (bez przegród budowlanych) kondygnacji. Swoje twierdzenia oparł na analizie projektu budowlanego, z którego wynikało, że w aneksie kuchennym zastosowano przegrodę oddzielającą od pokoju dziennego, co spowodowało wydzielenie odrębnych pomieszczeń, zaś omawiana antresola pokrywa obie te przestrzenie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ocena Wojewody w tym zakresie jest błędna.

Jak bowiem wskazano w sprzeciwie i co potwierdza analiza rysunków projektu, owa przegroda ma wysokość 120 cm, zatem nie oddziela ona dwóch przestrzeni na całej wysokości, pozwalając uznać je za odrębne, samodzielne pomieszczenia. Aby móc uznać, że jakaś przegroda oddziela od siebie dwie przestrzenie tworząc tym samym odrębne pomieszczenia mieszkalne lub pomocnicze konieczne jest, by w konsekwencji tego zabiegu możliwe było ich samodzielne, niezakłócone korzystanie zgodnie z przeznaczeniem. Zastosowanie jednak przegrody o wysokości 120 cm nie pozwalałoby przykładowo na wydzielenie sypialni i pokoju dziennego, bowiem taka konstrukcja nie zapewniałaby odpowiedniego stopnia prywatności wiążącego się z oddzieleniem strefy dziennej (salon) i sypialnianej. Podobnie należy uznać w niniejszym wypadku, gdyż przegroda tej wysokości może pełnić jedynie funkcję wsporczą dla blatów lub dekoracyjną, jak podał skarżący. Nadal jednak mamy do czynienia z aneksem kuchennym, czyli częścią pomieszczenia mieszkalnego służącą do przygotowywania posiłków, a nie osobnym pomieszczeniem pomocniczym.

W konsekwencji więc, w ocenie Sądu, nie ma racji Wojewoda twierdząc, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie nie wyjaśniało istotnej kwestii, jaką jest stwierdzenie, czy dodatkowe przestrzenie zaprojektowane w lokalach znajdujących się na najwyższej kondygnacji budynków mogą zostać uznane za antresole. Okoliczność ta nie stanowiła zatem przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja była prawidłowa, a organ odwoławczy zasadne zastosował tryb art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, co z kolei skutkowało, oddaleniem sprzeciwu - na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej M. J. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w części dotyczącej wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska, że:

a) organ odwoławczy trafnie ocenił, że przewidziana w projekcie budowlanym przez skarżącego technologia utwardzenie terenu z kratki drogowej polietylenowej "Ekoraster" nie spełnia wymogu § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), co uniemożliwia włączenia terenu pokrytego "ekokratą" do powierzchni biologicznie czynnej w zakresie, w jakim materiał ten zostanie użyty jako nawierzchnia dojazdów do budynków i miejsc postojowych (str. 21-23 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) oraz

b) w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapisy obowiązującego dla przedmiotowego w sprawie terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczają realizację na dachu tarasu, bowiem plan ten przewiduje dach stromy, rozumiany jako układ połaci dachowych nachylonych pod kątem większym niż 30 stopni, w przypadku górnej połaci dachu mansardowego po kątem nie większym niż 10 stopni oraz powierzchnia lukarn przykrytych połaciami o mniejszym kącie nachylenia nie przekraczającym połowy całej powierzchni pokrytej dachem (str. 20-21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:

a) § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) przez uznanie, że projektowane utwardzenie terenu z kratki drogowej polietylenowej "Ekoraster" na powierzchniach takich jak dojazd do budynków i miejsca postojowe nie mogą być wliczane do terenu biologicznie czynnego, w związku z czym przedstawione w projekcie wyliczenie powierzchni terenu biologicznie czynnego jest nieprawidłowe,

b) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186) w zw. z § 2 pkt 6 planu zagospodarowania przestrzennego Jasień rejon ulicy Zwierzynieckiej w mieście G., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta G. z dnia 28 września 2006r. nr ... (karta terenu numer ...), przez uznanie, że projektowane obiekty nie spełniają wymogu posiadania dachów stromych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Zgodnie z art. 176 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Przez "wpływ na wynik sprawy", o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest zatem uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1060/14). Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać zarzutów skargi kasacyjnej, czy też ich konkretyzować, bądź uzasadniać (por. np. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 861/10).

Skarga kasacyjna opiera się wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego (§ 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 2 pkt 6 planu zagospodarowania przestrzennego Jasień rejon ulicy Zwierzynieckiej w mieście G.). Strona skarżąca podnosi zatem problem interpretacji przepisów prawa materialnego, nie odwołując się jednak do kwestii naruszenia art. art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była natomiast decyzja organu wydana na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, tj. decyzja kasatoryjna, która nie rozstrzyga sprawy w ujęciu materialnoprawnym. Brak podniesienia w skardze kasacyjnej naruszenia art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, skutkował brakiem możliwości uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej, bowiem w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze.

Jedynie na marginesie wskazać należy, że sprawa wraca do organu pierwszej instancji i wszelkie rozstrzygnięcia będą mogły być przez strony kwestionowane w toczącym się postępowaniu.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2a i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

1