Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 487/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2011-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: ART. 17 UST. 2PKT3, ART. 97 UST. 5, ART. 106 UST. 1 UST.5, ART. 110 UST. 7,8
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 107, art. 138 par.1 pkt1, art. 7,77,80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. par. 2 pkt2,
journal: Dz.U. 2005 nr 189 poz 1598
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych
article: art. 1 par. 1,2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 153, 200, 145 par. 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. i M. M. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] przyznał małoletniej M.M. miejsce w Ośrodku Opiekuńczym dla Dzieci i Młodzieży w [...] pl. [...] jednocześnie ustalając odpłatność za żywienie i usługę terapeutyczną.

Decyzją z dnia [...] organ I instancji zmienił ww. decyzję w części dotyczącej opłat za pobyt w Ośrodku Wsparcia (poprzednio Ośrodek Opiekuńczy) w ten sposób, że od dnia [...] ustalił odpłatność : dzienna stawka żywieniowa -[...] zł, usługi świadczone w Ośrodku Wsparcia - [...]zł miesięcznie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 11 sierpnia 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 30/10 ze skargi M. i M. M. (przedstawicieli ustawowych M.M.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzja Prezydenta Miasta [...] jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego są z punktu widzenia legalności nieprawidłowe. Podkreślono, że z treści decyzji z dnia [...] r. jak i decyzji zmieniającej decyzję w części dotyczącej opłat za pobyt w Ośrodku Wsparcia wynika, że decyzja ta nie wymienia zakresu usług przyznanych M.M., jak też nie zawiera informacji, które z tych usług pokrywają się z zajęciami rewalidacyjnymi przewidzianymi dla dzieci, dla których Ośrodek Wsparcia pełni funkcję placówki oświatowej (szkoły podstawowej specjalnej). Ponadto podniesiono, iż w niejasny sposób ustalono opłatę za usługi świadczone w Ośrodku Wsparcia na kwotę [...] zł stanowiącą [...]% średniomiesięcznego kosztu usług w Ośrodku Wsparcia przy ul. [...], albowiem nie określono czy odwołanie się przez organ I instancji do średniomiesięcznego kosztu usług w Ośrodku Wsparcia dotyczy wyłącznie tych rodzajów zajęć, na które uczęszcza M.M., czy też obejmuje średniomiesięczny koszt usług świadczonych wszystkim klientom Ośrodka Wsparcia. Niejasność co do zakresu usług, których średniomiesięczny koszt organ wziął pod uwagę oraz niemożność ich zweryfikowania, wobec braku w aktach sprawy jakichkolwiek wyliczeń, czy przyjętych dlań kwot bazowych, nie pozwala - w ocenie Sądu - na skontrolowanie prawidłowości ustalonych wartości. Zauważono również, że orzeczenie Kolegium nie spełnia wymogów stawianych decyzji administracyjnej przez art. 107 § K.p.a. W szczególności organ II instancji: nie wyjaśnił jaki, z punktu widzenia treści art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej oraz z punktu widzenia trwałości decyzji administracyjnej, może być w istocie zakres rozpoznania sprawy przez ten organ i w jakim trybie skarżący mają możliwość wzruszenia decyzji z dnia [...]r. Ponadto organ ten nie ustosunkował się do twierdzeń strony, iż M. w Ośrodku realizuje wyłącznie obowiązek edukacyjny, który ma charakter nieodpłatny jak i nie odniósł się do kwestionowanego w odwołaniu przez skarżących sposobu, w jaki Gmina [...] realizuje obowiązek edukacji dziecka w ramach szkolnictwa podstawowego specjalnego w Ośrodku Wsparcia.

W końcowej części uzasadnienia wyroku wskazano, że ograny rozpoznając ponownie sprawę, winny dodatkowo zwrócić uwagę, że przywoływana w podstawie prawnej decyzji uchwała Rady Miasta Szczecin z dnia 18 grudnia 2008 r., Nr XXX/745/08 jest aktem ustalającym zasady ponoszenia odpłatności za pobytu wszystkich uczestników w wymienionych w Domach Pomocy Społecznej i Ośrodku Wsparcia dla Dzieci, Młodzieży i Dorosłych przy ul. Jakuba Wujka 6, zaś przy stosowaniu w/w uchwały nie można tracić z pola wiedzenia innych aktów prawnych, które w sposób szczególny statuują sytuację dzieci i młodzieży, np. w zakresie realizacji obowiązku szkolnego, czy też ze względu na stan zdrowia nakazują określone osoby traktować w sposób wyjątkowy.

Ponownie rozpoznając sprawę, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie działając w ramach upoważnienia udzielonego przez Prezydenta Miasta [...], wydał w dniu[...], którą zmienił decyzję z dnia [...] w części dotyczącej opłat za pobył oraz usług terapeutycznych świadczonych w Ośrodku Wsparcia dla Dzieci, Młodzieży i Dorosłych przy ul. [...] w ten sposób, że :

1. od dnia [...] r. ustalił M.M. odpłatność za pobyt w Ośrodku Wsparcia dla Dzieci, Młodzieży i Dorosłych przy [...] : dzienną stawkę żywieniową - [...] zł. usługi rehabilitacyjne świadczone w Ośrodku Wsparcia - [...] zł miesięcznie, tj. [...] % kosztu utrzymania w Placówce, koszt transportu - [...] zł miesięcznie,

2. od dnia od dnia [...] ustalił odpłatność za pobyt w Ośrodku Wsparcia dla Dzieci, Młodzieży i Dorosłych przy ul. [...] : dzienną stawkę żywieniową - [...] zł, usługi rehabilitacyjne świadczone w Ośrodku Wsparcia -[...] zł miesięcznie, tj. [...]% kosztu utrzymania w Placówce, koszt transportu - [...] zł miesięcznie. Ponadto organ w pkt 3 decyzji wskazał, że szczegółowy zakres przyznanych usług rehabilitacyjnych wskazany został przez Kierownika Ośrodka w piśmie z dnia [...] r.

W podstawie prawnej organ powołał się na art. 17 ust. 2 pkt 3, art. 97 ust 5, art. 106 ust. 1 i ust. 5, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), § 2, § 4, § 5 ust.2 uchwały Nr XXX/745/08 Rady Miasta Szczecin z dnia 18 grudnia 2008 r. w Sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt uczestników w Dziennym Domu Pomocy Społecznej przy ul. Potulickiej 40, Dziennym Domu Pomocy Społecznej przy ul. Łukasiewicza 6, Dziale Pomocy Półstacjonarnej dla Osób z Chorobą Alzheimera w Domu Pomocy Społecznej "Dom Kombatanta im. Gen. Mieczysława Boruty-Spiechowicza", Ośrodku Wsparcia dla Dzieci, Młodzieży i Dorosłych przy ul. Jakuba Wujka 6 (Dz. Woj. Zach. Z 2009 r. Nr 7, poz. 234), § 1 zarządzenia Prezydenta Miasta Szczecin Nr 144/09 z dnia 6 kwietnia 2009 r. w sprawie ustalenia średniego dziennego kosztu posiłku i średniego miesięcznego kosztu usług w szczecińskich ośrodkach wsparcia finansowanych w ramach realizacji zadań własnych Gminy Miasto Szczecin oraz § 1 zarządzenia Prezydenta Miasta Szczecin Nr 192/10 z dnia 5 maja 2010 r. w sprawie ustalenia średniego dziennego kosztu posiłku i średniego miesięcznego kosztu usług w szczecińskich ośrodkach wsparcia finansowanych w ramach realizacji zadań własnych Gminy Miasto Szczecin.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż Ośrodek Wsparcia dla Dzieci, Młodzieży i Dorosłych przy [...] nie jest publiczną placówką systemu oświaty w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty lecz wyspecjalizowaną jednostką pomocy społecznej, która w ramach szerokiego zakresu usług rehabilitacyjnych świadczy m.in. usługę edukacyjną w porozumieniu z Publiczną Szkołą Podstawową Specjalną nr [...]. Zajęcia edukacyjne realizowane w ramach planu nauczania w szkołach podstawowych specjalnych (26 jednostek lekcyjnych tygodniowo) realizowane są nieodpłatnie. Wskazano także, że M.M. obok odbierania niezbędnej edukacji szkolnej korzystała także z gwarantowanych przez Ośrodek usług rewalidacji indywidualnej, w tym między innymi z terapii logopedycznej, ruchowej, z terapii metodą integracji sensorycznej, indywidualnych zajęć muzycznych, grupowej muzykoterapii, co wynika z pisma Kierownika Ośrodka z dnia [...] r. Powyższe usługi rehabilitacyjne przystosowane indywidualnie do potrzeb konkretnej osoby są odpłatne. W uchwale Rady Miasta Szczecin z dnia 18 grudnia 2008 r. Nr XXX/745/08 nie zróżnicowano opłat pod względem zakresu przyznanych usług. Stosownie do zarządzenia Prezydenta Miasta Szczecin nr 144/09 z dnia 6 kwietnia 2009 r. koszt świadczonych usług ustalono na kwotę 2252 zł, zaś z dnia 5 maja 2010 r. nr 192/10 na kwotę 2303 zł. Powyższy koszt jest średniomiesięcznym kosztem usług świadczonych wszystkim klientom Ośrodka Wsparcia.

Organ wskazał, że przypadku małoletniej M.M. dochód na osobę (na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia [...] r.) wynosi [...] zł, co stanowi [...]% kryterium dochodowego z ustawy o pomocy społecznej, zatem odpłatność za usługi rehabilitacyjne świadczone w Placówce od dnia [...] r. wyniosły [...] zł miesięcznie tj. zgodnie z uchwałą 21,5 % kosztu utrzymania w Placówce określonego w zarządzeniu nr 144/09 z dnia 6 kwietnia 2009 r., natomiast odpłatność za usługi od 1 listopada 2010 r. ustalono na kwotę [...] zł miesięcznie tj. 21,5 % kosztu utrzymania w Placówce określonego w zarządzeniu z dnia 5 maja 2010 r.

Od powyższej decyzji M. i M.M. (rodzice M.M.) wnieśli odwołanie zarzucając:

naruszenie art. 71 b ust. 1 ustawy z dnia 7 września o systemie oświaty, w którym wymienione zostały placówki w jakich może odbywać się kształcenie specjalne dzieci i młodzieży, a wśród których nie został wymieniony ośrodek wsparcia, w którym odwołująca się realizuje obowiązek szkolny w ramach uczęszczania do Publicznej Szkoły Specjalnej nr [...],

naruszenie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, poprzez przyjęcie, iż Ośrodek świadczy usługi edukacyjne na podstawie porozumienia z publiczną szkołą podstawową specjalną, w sytuacji gdy nie mieszczą się one w ramach usług, które wyłącznie może świadczyć ośrodek wsparcia, wymienionych w tym przepisie,

naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, poprzez żądanie opłat za najęcia, na które M. uczęszcza w ramach realizacji obowiązku edukacyjnego w Publicznej Szkole Specjalnej nr [...], gdzie nauczanie jest bezpłatne,

naruszenie § 2 uchwały Nr XXX/745/08 poprzez niewymienienie w zaskarżonej decyzji zakresu przyznanych usług,

- naruszenie przepisu art. 97 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez ustalenie odpłatności za pobyt i za usługi terapeutyczne świadczone w Ośrodku Wsparcia w oparciu o średniomiesięczny koszt wszystkich usług świadczonych przez Ośrodek, w sytuacji, gdy zgodnie z ww. przepisem opłata powinna być ustalona w oparciu o średniomiesięczny koszt jedynie usług przyznanych osobie kierującej do Ośrodka, a nie koszt usług świadczonych na rzecz wszystkich klientów Ośrodka.

W uzasadnieniu odwołania M. i M.M. podnieśli, że ich córka realizuje obowiązek szkolny w Publicznej Szkole Podstawowej Specjalnej nr [...] w oparciu o orzeczenie nr [...] r. o potrzebie kształcenia specjalnego. Zajęcia w ramach realizacji obowiązku szkolnego w tej szkole odbywają się w Ośrodku Wsparcia. Zdaniem skarżących zorganizowanie edukacji na poziomie szkoły podstawowej specjalnej w Ośrodku Wsparcia przez Gminę Miasto [...] jest niezgodne z przepisami prawa art. 71 b ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 51 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący podnieśli, że nie mieli wpływu na wybór miejsca nauczania córki i nie kierowali ją do Ośrodka Wsparcia. Zorganizowanie nauczania w Ośrodku nie może jednak, w ich ocenie, przesądzać o tym, że M. korzysta z jakichkolwiek usług świadczonych przez ten Ośrodek, zatem w tej sytuacji nie można obciążać rodziców kosztami z tego tytułu. Podkreślili, że M. poza obowiązkowymi zajęciami edukacyjnymi realizowanymi w Publicznej Szkole Podstawowej Specjalnej nr [...] które są bezpłatne, nie uczestniczy w żadnych dodatkowych zajęciach i nie korzysta z usług świadczonych przez Ośrodek Wsparcia. Dodatkowo odwołujący się wyjaśnili, że program zajęć na rok szkolny [...] w ramach obowiązku edukacyjnego ustalany i realizowany przez ww. Szkołę na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 12 lutego 2002 r. w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych, obejmuje zajęcia, które Prezydent w zaskarżonej decyzji wskazał jako zajęcia świadczone przez Ośrodek Wsparcia.

Nadto M. i M.M. zarzucili, iż pomimo wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w decyzjach pominięto regulacje zawarte w ustawie o systemie oświaty oraz rozporządzeniu z dnia 12 lutego 2002 r. jak również nie wymieniono zakresu przyznanych usług córce w Ośrodku oraz nie wskazano, które z tych usług pokrywają się z zajęciami rewalidacyjnymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98,poz. 1071 ze zm.) w związku art. 97 ust. 5 w związku z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jed. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728, z późn. zm.), uchwałą Nr XXX/745/08 Rady Miasta Szczecin z dnia 18 grudnia 2008r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt uczestników w Dziennym Domu Pomocy Społecznej przy ul. Potulickiej 40, Dziennym Domu Pomocy przy ul. Łukasiewicza 6, Dziale Pomocy Półstacjonamej dla Osób z Chorobą Alzheimera, w Domu Pomocy Społecznej "Domu Kombatanta im. Gen. Mieczysława Boruty-Spiechowicza" przy ul. Kruczej 17, Ośrodku Wsparcia dla Dzieci, Młodzieży i Dorosłych przy ul. Jakuba Wujka 6 (Dz.Urz. Woj. Zach. z 2009r. Nr 7, poz. 234 z dnia 27.02.2009r.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do treści art. 97 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych (art. 97 ust. 5 ustawy).

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wywiódł, że ośrodek wsparcia jest wyspecjalizowaną jednostką pomocy społecznej, która w ramach szerokiego zakresu usług rehabilitacyjnych świadczy usługę edukacyjną w oparciu o art. 51 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Według Kolegium, podstawą prawną dla świadczenia usług stanowią wyłącznie przepisy ustawy o pomocy społecznej, a nie przepisy o ochronie zdrowia psychicznego, czy przepisy o systemie oświaty. Organ II instancji wyjaśnił, że zajęcia w ramach realizowanego przez M.M. obowiązku odbywają się w Ośrodku Wsparcia dla Dzieci, Młodzieży i Dorosłych w porozumieniu z Publiczną Szkołą Podstawową Specjalną nr [...]. Zajęcia te są bezpłatne, natomiast indywidualne usługi rewalidacyjne w formie terapii logopedycznej, ruchowej, terapii metodą integracji sensorycznej, indywidualnych zajęć muzycznych oraz grupowej muzykoterapii są płatne.

W dalszej części uzasadnienia organ wywiódł, powołując się na § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005r. nr 189, poz. 1598 ze zm.), iż ustawodawca różnicuje usługi specjalistyczne przyznawane i realizowane w oparciu o ustawę o pomocy społecznej - od tych które są przedmiotem ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. Ośrodek do którego uczęszcza M.M., funkcjonuje w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej, wydane na jej podstawie rozporządzenie wykonawcze oraz akta prawa miejscowego, nie zaś w oparciu o zapisy ustawy o ochronie zdrowia psychicznego.

Kolegium podało, że szczegółowe zasad ponoszenia odpłatności za pobyt uczestników w Ośrodku Wsparcia dla Dzieci, Młodzieży i Dorosłych przy ul. [...] uregulowano w Uchwale Nr XXX/745/08 (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2009r. Nr 7, poz. 234 z dnia 27.02.2009r.). Z przepisów tej uchwały wynika, że odpłatę określa się odrębnie za: usługi świadczone w ośrodkach wsparcia, w tym usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, posiłki, transport z miejsca zamieszkania do ośrodka oraz z ośrodka do miejsca zamieszkania. Odpłatność za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze ustala się na podstawie średniego miesięcznego kosztu usług, w przeliczeniu na jedno miejsce, który jest ustalany przez Prezydenta Miasta Szczecin w drodze zarządzenia na podstawie analizy wydatków z roku poprzedniego z uwzględnieniem, prognozowanego średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, przyjętego w ustawie budżetowej (lub jej projekcie) na dany rok kalendarzowy. Przy czym średni miesięczny koszt usług może być zróżnicowany w zależności od rodzajów usług. Nie ustala się opłaty, jeżeli dochód klienta jako osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w jego rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego, określonego w ustawie o pomocy społecznej tj. kwoty 351 zł.

Następnie organ dokonał matematycznego wyliczenia odpłaty stwierdzając prawidłowość ustalenie opłaty w decyzji organu I instancji. Ponadto wyjaśnił, że zmiana odpłatności nastąpiła w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w związku ze zmianą przepisów prawa w przedmiocie kwotowego określenia średniego miesięcznego kosztu usług.

Organ odwoławczy podkreślił, że w zarządzeniach Prezydent Miasta [...] z dnia 6 kwietnia 2009 r. nr 144/09 i z dnia 5 maja 2010 r. nr 192/10. nie wprowadzono żadnego zróżnicowania średniego miesięcznego kosztu usług w zależności od rodzaju tych usług.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli M. i M.M.. Skarżący podnieśli te same zarzuty i argumenty co w odwołaniu dodatkowo zarzucając Kolegium naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie odniesienie się do zarzutów skierowanych do decyzji pierwszoinstancyjnej dotyczących prowadzenia działalności w zakresie edukacji przez nieuprawniony podmiot tj. Ośrodek Wsparcia, sposobu ustalenia odpłatności za usługi świadczone w Ośrodku, braku podania w decyzji zakresu przyznanych usług w Ośrodku w stosunku do M. oraz zaniechanie wskazania sposobu wzruszenia decyzji z dnia [...].

Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej w dalszej części P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na wstępie podkreślić należy, że zaskarżona decyzja wydana została w skutek ponownego rozpatrzenia sprawy przez Prezydenta Miasta [...], w wyniku uchylenia poprzedniej decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 sierpnia 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 30/10.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Wyrażona w powołanym wyżej przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie administracyjne oraz sądowoadministracyjne. Wobec tego zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.

W niniejszej sprawie, stosownie do treści uzasadnienia wyroku z dnia 11 sierpnia 2010 r., okolicznościami wymagającymi uzupełnienia przez organy administracyjne stanowiły: wyjaśnienie zakresu usług świadczonych w Ośrodku Wsparcia na rzecz córki skarżących, wskazanie, które z tych usług pokrywają się z zajęciami rewalidacyjnymi przewidzianymi dla dzieci, dla których Ośrodek Wsparcia pełni funkcję placówki oświatowej, przeanalizowanie sposobu ustalenia opłaty za usługi świadczone w Ośrodku.

Sąd w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 11 sierpnia 2010 r., co stanowi o naruszeniu art. 7, 77 i 80 kpa, 153 P.p.s.a. Decyzje obu organów naruszają art. 107 § 3 k.p.a. gdyż nie zawierają pełnych ustaleń faktycznych oraz dostatecznych rozważań faktycznych jak i prawnych. Nadto organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...].

Powyższe uchybienia są na tyle istotne, że Sąd stwierdził zasadność uwzględnienia skargi oraz uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzję organu I instancji.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia odpłatności za pobyt córki skarżących w Ośrodku Wsparcia dla Dzieci, Młodzieży i Dorosłych przy ul. [...].

Ośrodek wsparcia jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej dziennego pobytu unormowaną w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728). W ośrodku realizowane są świadczenia niepieniężne w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych m. in. dla osób niepełnosprawnych wymagających pomocy i opieki skierowanych do Ośrodka na mocy decyzji.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w ośrodku możliwe jest zorganizowanie szkoły specjalnej w celu kształcenia dzieci i młodzieży podlegających obowiązkowi edukacyjnemu a przebywających w tej jednostce. W myśl art. 3 pkt 1a ustawy o systemie oświaty ilekroć w przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole specjalnej lub oddziale specjalnym - należy przez to rozumieć odpowiednio: szkołę lub oddział dla uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, zorganizowane zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 71 b ust. 7 pkt 2 (lit a) jak również szkołę lub oddział zorganizowane w zakładzie opieki zdrowotnej, w tym w zakładzie opiekuńczo-leczniczym i zakładzie lecznictwa uzdrowiskowego, a także w jednostce pomocy społecznej, w celu kształcenia dzieci i młodzieży przebywających w tym zakładzie lub jednostce, w których stosuje się odpowiednią organizację kształcenia oraz specjalne działania opiekuńczo-wychowawcze, zorganizowane zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 71 c ust. 2 (lit. b). Jednostka pomocy społecznej, w których zorganizowana jest szkoła specjalna, jest zobowiązana zapewnić korzystanie z pomieszczeń dla prowadzenia zajęć edukacyjnych i wychowawczych. Warunki korzystania z pomieszczeń oraz ponoszenia kosztów ich utrzymania określa umowa zawarta pomiędzy zakładem a organem prowadzącym szkołę (art. 71 c). Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów należy stwierdzić, że w ośrodku wsparcia może odbywać się kształcenie specjalne. Powołany natomiast w skardze art. 71 b ust. 1 ustawy o systemie oświaty, nie przesądza- jak to wywodzą skarżący, iż Ośrodek Wsparcia jest podmiotem nieuprawnionym do świadczenia edukacji. W myśl bowiem tego przepisu kształcenie specjalne prowadzone jest m.in. w szkołach specjalnych, a jak już wyżej wskazano szkołą specjalną jest również szkoła zorganizowana w jednostce pomocy społecznej do której na podstawie art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej zalicza się ośrodki wsparcia.

W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, iż w Ośrodku Wsparcia dla Dzieci, Młodzieży i Dorosłych przy ul. [...] realizowany jest obowiązek szkolny dla córki skarżących w ramach porozumienia z Publiczną Szkołą Podstawową Specjalną nr [...], jednakże nie wyjaśniło prawidłowo stronom postępowania aspektu prawnego możliwości prowadzenia nauki w tymże ośrodku jak również nie odniosło się do zarzutu skarżących naruszenia art. 71 b ust. 1 ustawy, co świadczy o naruszeniu przez organ art. 107 § 3 k.p.a.

W świetle wyżej przytoczonych przepisów, nieuprawnione jest twierdzenie organów, iż usługę edukacyjna w Ośrodku wsparcia świadczona jest na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w ramach szerokiego zakresu usług rehabilitacyjnych. Zdaniem Sądu, powyższe twierdzenie organu odwoławczego jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem z jednej strony organ stwierdza, iż obowiązek edukacyjny realizowany w Ośrodku jest bezpłatnie, a z drugiej strony zaliczając usługę edukacyjną do specjalistycznych usług opiekuńczych (tj. rehabilitacji) realizowanych na podstawie ustawy o pomocy społecznej wskazuje na odpłatność realizacji świadczenia.

Warunkiem objęcia dziecka kształceniem specjalnym jest orzeczenie stwierdzające taką potrzebę wydane przez zespół orzekający działający w publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej (art. 3 pkt 1a w związku z art. 71 b ust. 3 ustawy o systemie oświaty). W orzeczeniu tym określane są zalecane warunki realizacji potrzeb edukacyjnych, formy stymulacji, rewalidacji, terapii, usprawniania, rozwijania potencjalnych możliwości i mocnych stron dziecka oraz inne formy pomocy psychologiczno-pedagogicznej oraz najkorzystniejsze dla dziecka formy kształcenia specjalnego (§ 8 rozporządzenia z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych - Dz. U. z 2008 r. Nr 173, poz.1072). Skarżący w kierowanej do organów administracji korespondencji niejednokrotnie powoływali się na orzeczenie z dnia [...] stwierdzające wobec ich córki potrzebę kształcenia specjalnego. W aktach administracyjnych sprawy brak jest jednak takiego orzeczenia, co uniemożliwia stwierdzenie, jakie zalecenia co do rewalidacji, terapii czy usprawnienia zespół uznał za wymagane dla małoletniej M. w ramach kształcenia specjalnego. Powyższe ma istotne znaczenie dla określenia, czy zajęcia z których korzysta niepełnosprawna w Ośrodku realizowane są wyłącznie -jak to sugerują skarżący - w ramach systemu edukacji. Również w wyroku z dnia 11 sierpnia 2010 r. Sąd zwrócił uwagę, iż organy powinny ustalić, czy usługi świadczone w Ośrodku pokrywają się z zajęciami rewalidacyjnymi przewidzianymi dla dzieci, dla których Ośrodek Wparcia pełni funkcję placówki oświatowej (szkoły podstawowej specjalnej). W aktach sprawy znajduje się wprawdzie pismo wychowawcy M. z dnia [...] r. zatytułowane "Informacja o typie i rodzaju zajęć M.M. w roku szkolnym [...]" w którym wskazano, iż podopieczna Ośrodka korzysta z zajęć szkolnych oraz z zajęć organizowanych przez Ośrodek i prowadzonych przez zatrudnionych w nim terapeutów tj. indywidualnej terapii logopedycznej, indywidualnej rehabilitacji ruchowej, indywidualnej terapii metodą integracji sensorycznej, indywidualnych zajęć muzycznych oraz grupowej muzykoterapii, jednakże powyższe pismo, z uwagi na brak orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, jest niewystarczające do dokonania oceny charakteru zajęć. Dokonując analizy ww. pisma wątpliwości może budzić zakwalifikowanie zajęć muzycznych (indywidualnych jak i grupowej muzykoterapii) jako specjalistycznej usługi opiekuńczej realizowanej przez Ośrodek Wsparcia, w sytuacji gdy z podsumowania roku szkolnego [...] wynika, że zajęcia muzyczne z rytmiką objęte zostały szkolnymi zajęciami dydaktyczno-rewalidacyjnymi. Również skarżący podnoszą, że wszystkie zajęcia w Ośrodku Wsparcia wykonywane są w ramach nauczania. Wszelkie wątpliwości w tej kwestii powinien organ wyjaśnić przeprowadzając postępowanie dowodowe. W celu ustalenia charakteru zajęć realizowanych w Ośrodku Wsparcia właściwym byłoby rozważenie możliwości wystąpienia o udzielenie stosownych informacji do publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, która wydała orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wobec M.M.

Skoro zgromadzony materiał dowodowy w sprawie jest niewystarczający do oceny charakteru zajęć zatem, niewiadomym jest, czy ustalona przez organ administracji publicznej odpłatność nie obejmuje czynności, które wolne są od płatności w myśl ustawy o ochronie zdrowia psychicznego oraz ustawie o systemie oświaty. Stosownie bowiem do art. 7 ustawy o systemie oświaty szkoła publiczna zapewnia bezpłatne nauczania w zakresie ramowych planów nauczania. Również w ustawie z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego w art. 7 przesądzono, że zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze zorganizowane w szkołach, rehabilitacja dla dzieci i młodzieży upośledzonej umysłowo oraz opieka niezbędna do prowadzenia rehabilitacji i zajęć rewalidacyjno-wychowaczych są bezpłatne.

Wyjaśnienie charakteru zajęć, z których korzysta M. w Ośrodku będzie miało zatem niewątpliwie wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy co do kwestii odpłatności za pobyt w Ośrodku Wsparcia.

W ustawie o pomocy społecznej nie ustalono reguł ponoszenia odpłatności za pobyt w Ośrodku wsparcia, pozostawiając tą kwestie do uregulowana w drodze uchwały radzie gminy lub powiatu. W art. 97 ustawy o pomocy społecznej wskazano jedynie, że przy ustalaniu opłaty podmiot kierujący powinien uwzględniać przyznany zakres usług. Rada Miasta Szczecin wykonując delegację ustawową podjęła w dniu 18 grudnia 2008 r. uchwałę Nr XXX/745/08 w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt uczestników w Dziennym Domu Pomocy Społecznej przy ul. Potulickiej 40, Dziennym Domu Pomocy Społecznej przy ul. Łukasiewicza 6, Dziale Pomocy Półstacjonarnej dla Osób z Chorobą Alzheimera w Domu Pomocy Społecznej "Dom Kombatanta im. Gen. Mieczysława Boruty-Spiechowicza", Ośrodku Wsparcia dla Dzieci, Młodzieży i Dorosłych przy ul. Jakuba Wujka 6 (Dz. Woj. Zach. z 2009 r. Nr 7, poz. 234). W § 2 uchwały ustalono, że w decyzji kierującej do ośrodka wsparcia poza określeniem wysokości odpłatności, jaką ponosi klient, należy wskazać także zakres przyznanych usług. Sąd w wyroku wydanym w sprawie II SA/Sz 30/10 zwrócił uwagę iż organ w żadnej decyzji administracyjnej wydanej w toku postępowania nie określił zakresu usług przyznanych M.M.. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta [...] w pkt 3 decyzji z dnia [...] zawarł zapis, że szczegółowy zakres przyznanych usług rehabilitacyjnych został wskazany przez Kierownika Ośrodka Wsparcia w piśmie z dnia [...]r. Pomijając fakt, iż z ww. pisma nie wynika, aby sporządził jej kierownik Ośrodka Wsparcia (pismo podpisała wychowawca oligofrenopedagog mgr. A.W.), to powołanie się na pismo nie stanowi realizacji wymogu wynikającego z uchwały i wskazań Sądu. Kolegium w uzasadnieniu decyzji stwierdziło, iż strona zarzut braku wskazania zakresu przyznanych usług mogła podnieść jedynie w odwołaniu od decyzji kierującej M. do Ośrodka. Takie stanowisko organu nie jest zasadne z dwóch powodów. Po pierwsze w dacie wydania decyzji kierującej do Ośrodka tj. 20 sierpnia 2004 r. nie obowiązywała uchwała Rady Miasta Szczecin Nr XXX/745/08, a poprzednio obowiązująca uchwała z dnia 30 czerwca 1997 r. Nr XXXVI/452/97 nie zawierała w swojej treści obowiązku wskazania zakresu usług. A po drugie skoro organ powołując się na unormowania uchwały dokonał zmiany odpłatności to niezrozumiałym jest dlaczego nie doprecyzował, zgodnie z § 2 uchwały, zakresu świadczonych usług, określonych w decyzji z 2004 r. jako współdziałanie w procesie edukacji i rehabilitacji. Tak więc, Kolegium (pomimo wytycznych zawartych w wyroku) ponownie nie wyjaśniło jaki w istocie, z punktu widzenia treści art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej oraz z punktu widzenia trwałości decyzji administracyjnej, może być zakres rozpoznania sprawy przez ten organ.

Organ administracji publicznej oprócz szczegółowego określenia zakresu usług realizowanych w Ośrodku Wsparcia powinien w toku postępowania ustalić jaki był rozmiar godzinowy zajęć i wyjaśnić na podstawie jakich orzeczeń czy ustaleń zlecono odpłatne zajęcia.

Jak słusznie wskazali skarżący ustalenie odpłatności za pobyt w Ośrodku Wsparcia powinno odbywać się przy uwzględnieniu zakresu przyznanych usług. Powyższe jednoznacznie wynika z art. 97 ustawy o pomocy społecznej oraz § 3 ust. 3 i § 4 ust. 3 uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 18 grudnia 2008 r. Nr XXX/745/08. Zdaniem Sądu nie można płacić za ofertę Ośrodka, tylko za koszt rzeczywiście realizowane w tym Ośrodku świadczeń. Wobec jednak stwierdzonych nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym nadal aktualność zachowuje stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 sierpnia 2010 r. zgodnie, z którym niejasność co do zakresu usług, których średniomiesięczny koszt organ wziął pod uwagę oraz niemożność ich zweryfikowania, wobec braku w aktach sprawy jakichkolwiek wyliczeń, czy przyjętych dlań kwot bazowych, nie pozwala na skontrolowanie przez Sąd prawidłowości ustalonych wartości".

Odnosząc się do podnoszonej w skardze oraz w pismach skierowanych do organów zasadności skierowania M. do Ośrodka Wsparcia, organ I instancji powinien wyjaśnić (mając na uwadze art. 9 k.p.a.), czy wolą skarżących jest wzruszenie decyzji z [...] r., a jeśli tak to w jakim trybie żądają przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego.

Reasumując należy podkreślić, iż organ ponownie rozpoznając sprawę powinien: określić zakres usług świadczonych przez Ośrodek Wsparcia oraz wyjaśnić charakter tych usług w oparciu o rzetelnie zgromadzony materiał dowodowy oraz całokształt regulacji odnoszących się do sytuacji prawnej córki skarżących. Ponadto powinien rozważyć, jaki wpływ ma ustalenie odpłatności ma zakres przyznanych świadczeń w ramach systemu pomocy społecznej oraz wymiar nieodpłatnych świadczeń.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku oparte zostało na art. 152 powołanej wyżej ustawy, zaś w pkt III. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.