Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1083/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 par. 2 pkt 5 i 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie S.M. sprawy ze skarg M. Z. i Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. na uchwałę nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...]grudnia 2018 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2019 oddala skargi


UZASADNIENIE

Rada Miasta [...] podjęła w dniu [...] grudnia 2018 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2019. (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 15 grudnia 2018 r., poz. 12656).

Rada Miasta [...] na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260) uchwaliła:

§ 1. Na rok 2019 ustala się opłaty za usunięcie i parkowanie pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1-2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, w wysokości określonej w załączniku nr 1 do uchwały.

§ 2. Na rok 2019 ustala się wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, o którym mowa w art. 130a ust. 2a ustawy wymienionej w § 1, w wysokości określonej w załączniku nr 2 do uchwały.

§ 3. W sprawach pojazdów, które zostały usunięte lub została wydana dyspozycja ich usunięcia przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały stosuje się przepisy dotychczasowe.

§ 4. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta [...].

Uchwała weszła w życie z dniem 1 stycznia 2019 r.

M.Z. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w zakresie § 1 wraz z załącznikiem nr 1.

Zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 prawo o ruchu drogowym poprzez błędne zastosowanie i pominięcie kryteriów zawartych w tym przepisie - sprawnej realizacji zadań określonych w art. 130a ust. 1-2 ustawy prawo o ruchu drogowym oraz kosztów usuwania i przechowania pojazdów na terenie powiatu. Nadto brak ustaleń, co do faktycznych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na rynku warszawskim, uwzględnianie pozaustawowych przesłanek fiskalnych oraz kosztów administracyjnych, przyjęcie stawek opłat na maksymalnym poziomie określonym w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 14 sierpnia 2018 r.

Domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 wraz z załącznikiem nr 1.

W uzasadnieniu skargi podał, że upoważnienie do wydania przedmiotowej uchwały wynikało z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym rada powiatu ustalając corocznie, wysokość opłat za usunięcie i parkowanie jest obowiązana brać pod uwagę nie tylko konieczność sprawnej realizacji zadań, lecz także koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Zdaniem skarżącego powyższe przesłanki nie zostały uwzględnione przez Radę Miasta [...] przy wydawaniu zaskarżonej uchwały, w związku z czym doszło do istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie § 1 wraz z załącznikiem nr 1.

Z uzasadnienia projektu kwestionowanej uchwały wynika, iż organ pomimo przytoczenia treści art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r., nie podjął działań mających na celu ustalenie rynkowych stawek za usuwanie i przechowanie pojazdów na terenie [...].

W uzasadnieniu uchwały nie przytoczono zestawienia rzeczywistych kosztów holowania i parkowania pojazdów, nie jest możliwe ustalenie ich relacji względem stawek wskazanych w załączniku nr 1 do uchwały. Powyższe dowodzi, iż Rada Miasta [...] nie posiadała informacji w przedmiocie faktycznych kosztów, a zatem nie mogła ich uwzględnić w toku podejmowania uchwały.

Analiza ofert przedsiębiorców świadczących przedmiotowe usługi na terenie [...] pozwala na przyjęcie, iż koszt holowania kształtuje się na poziomie maksymalnym 200 złotych, zatem stawka ustalona na poziomie 494 zł dla najczęściej usuwanych pojazdów o masie do 3,5 tony, jest rażąco zawyżona.

Z uzasadnienia uchwały wynika, że organ kształtując wysokość opłat brał pod uwagę założenie, iż w 2019 roku ilość dyspozycji będzie kształtować się na podobnym poziomie, jak w 2018, a główną motywacją była chęć utrzymania wpływów do budżetu [...] na poziomie analogicznym jak w latach poprzednich. Tymczasem ilość i częstotliwość holowania powinna pozostawać bez wpływu na ustalenie wysokości opłat, względy fiskalne nie mogą być brane pod uwagę przy wydawaniu przedmiotowego aktu prawa miejscowego.

Dodatkowo wskazał, że uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w tożsamym przedmiocie - była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2018 r. (sygn. VII SA/Wa 1088/17) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i wskazał, że organ przyjmując stawki opłat na maksymalnym poziomie określonym w obwieszczeniu Ministra Finansów powinien podać argumenty, przyczyny czy też okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego rozwiązania. Nadto organ powinien wyjaśnić, czy tak określone stawki są konieczne dla zapewnienia sprawnego wykonywania zadań usuwania pojazdów i jaka jest relacja tych stawek do faktycznych kosztów usuwania pojazdów na terenie [...].

Powyższe nie zostało uwzględnione przy podejmowaniu skarżonej uchwały z dnia [...] grudnia 2018 r. Organ arbitralnie przyjął maksymalne stawki podane w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 14 sierpnia 2018 r.

Odnosząc się do legitymacji do wniesienia skargi, skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zdaniem skarżącego jego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., poprzez obciążenie go w dniu 28 marca 2019 r. opłatą za usunięcie i przechowywanie pojazdu w wysokości ustalonej w przedmiotowej uchwale - przedłożył potwierdzenie uiszczenia opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu.

W odpowiedzi na skargę M. Z., Rada [...] wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi wskazała, że interes prawny skarżącego wynika z faktu obciążenia go w dniu 28 marca 2019 r. opłatą za usunięcie i przechowywanie pojazdu - w wysokości ustalonej w uchwale. Organ nie kwestionował legitymacji skarżącego.

Dalej Rada [...] podniosła, że zapoznała się (a najpierw jej Komisja Bezpieczeństwa i Porządku Publicznego) z kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze [...].

Z uzasadnienia projektu uchwały wynika, że odpowiednie postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone. Rada stwierdziła, iż koszt realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1-2 Ustawy jest wyższy o ok. 2% od maksymalnych stawek wynikających z powołanego obwieszczenia Ministra Finansów (s. 2 uzasadnienia).

Nadto z § 131 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) wynika, że do projektu Uchwały jako aktu prawa miejscowego powinno być dołączone uzasadnienie. Zakres tego uzasadnienia został w sposób wiążący określony w § 29 ust. 5 Statutu [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2015 r. poz. 5569, z późn.zm.). Zgodnie z pkt 4 § 29 ust. 5, w uzasadnieniu projektu uchwały powinny być zawarte "skutki finansowe realizacji uchwały".

Powyższe określenie zakresu uzasadnienia projektu uchwały zostało doprecyzowane (jako "określenie skutków finansowych uchwały dla realizacji budżetu oraz WPF i wskazanie źródeł finansowania projektu") w pkt 5 załącznika nr 9 do zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie projektów uchwał Rady Miasta [...] oraz zarządzeń Prezydenta Miasta [...].

Rada [...] nie kierowała się względami fiskalnymi, lecz wykonując dyspozycję § 29 ust. 5 pkt 4 Statutu, opierała się na wynikach zbadania wszystkich kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze [...].

Dalej wskazała na rozbieżności orzecznicze wynikające z nieprawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2018 r. (VII SA/Wa 1088/17) w sprawie uchwały z dnia [...] listopada 2016 r., ustalającej stawki opłat na 2017 r., oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2018 r. (VII SA/Wa 2321/17) dotyczącego stawek za rok 2015, ustalonych w uchwale Rady [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.

Podniosła, że z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP wynika samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, z czym koresponduje art. 4 ust. 2 i ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, odnoszący się także do powiatów. Powołane postanowienia Karty zapewniają jednostkom samorządu swobodę dostosowania sposobu wykonywania kompetencji do warunków miejscowych nawet w razie wykonywania zadań zleconych.

Przy zastosowaniu konstytucyjnie chronionej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, interpretowane powinno być upoważnienie ustawowe z art. 130 a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.

Literalna wykładnia tego przepisu w postaci "wzięcia pod uwagę", wskazuje iż obowiązek ten nie jest tożsamy z pojęciem "uwzględnienia". Różnica pomiędzy "wzięciem pod uwagę" i "uwzględnieniem" została dostrzeżona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r. (I OSK 1916/16).

Przepis art. 130a ust. 5f zd. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazuje, iż realizacja przedmiotowych zadań przez powiat może następować na dwa sposoby: przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub przez powierzenie ich wykonywania zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

Zapewnienie sprawności usuwania pojazdów, wymaga kosztów, które ponosi powiat w ramach realizacji przedmiotowego zadania - są to także koszty dodatkowe w stosunku do kosztów bezpośrednich, rozumianych jako koszty wynikające z umowy powierzenia wykonywania zadania innemu podmiotowi zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

Zapewnienie sprawności realizacji zadań nie następuje bezkosztowo. Dyspozycji art. 130a ust. 6 ustawy prawo o ruchu drogowym, nie można traktować jako zawierającej materialnoprawne wytyczne do treści uchwały, lecz jako dyrektywę proceduralną, nakazującą przeprowadzenie odpowiedniego postępowania dowodowego i ustosunkowanie się do jego wyników. Inaczej jest w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych (art. 92 ust. 1 zd. 2 in fine Konstytucji RP).

Także Prokurator Okręgowy w [...], zaskarżył uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2019r.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa:

- art. 12 pkt 7 i 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1868)

- art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, polegające na przekroczeniu przez Radę upoważnienia ustawowego, poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu bez uwzględnienia kosztów ponoszonych przez powiat oraz na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje uchwalenie tych opłat.

Prokurator Okręgowy w [...] domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przepis art. 87 ust. 1 Konstytucji wskazuje na ustawy jako źródło prawa powszechnie obowiązującego. Naruszenie prawa przez akt niższego rzędu stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, określa obowiązek ponoszenia opłat za usuwanie i parkowanie pojazdów. Uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.

Zgodnie z tym przepisem, rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu.

Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a.

Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b ustawy Prawo o ruchu drogowym).

Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c).

Stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym zostały wyznaczone na poziomie maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 14 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2018 r., poz. 802).

Przesłankami materialnoprawnymi, którymi winien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym są: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Żadne inne przesłanki, poza wymienionymi, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuniecie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami.

Z umów zawartych przez Miasto [...] z wykonawcami powyższych usług, zawartych w wyniku procedury przetargowej wynikają stawki znacznie niższe niż wskazane w zaskarżonej uchwale.

W uzasadnieniu do powyższej uchwały zawarto argumenty przemawiające, za przyjęciem maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2019 r. Jednakże koszty te zostały określone ogólnikowo. Podano abstrakcyjne wyniki wyliczeń, w szczególności dotyczących wynagrodzeń pracowników, którzy mogą jednocześnie realizować inne zadania jednostki nie związane z przedmiotem sprawy.

Ustalenie stawki opłat w maksymalnej wysokości, bez ustalenia cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, narusza procedury podejmowania zaskarżonej uchwały i stanowi przekroczenie kompetencji określonej w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Okoliczność, że przyjęte przez Radę stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych maksymalnych, nie oznacza, że Rada ma dowolność w ustaleniu ich na takim poziomie.

Kryterium są koszty będące odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu (tak m.in. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 690/17, WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 23 styczniu 2018 r. sygn. akt 11 SA/Bd 791/17, WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1314/17).

Wysokość kosztów wynikająca z wyłonionych w drodze przetargu ofert i umów zawartych z wykonawcami usług usuwania i przechowywania pojazdów rażąco odbiega od wysokości opłat przyjętych w uchwale Rady [...].

Uchwały wydane na podstawie art. 130a ust. 6 prawa o ruchu drogowym powinny być należycie uzasadnione, zaś brak wyczerpującego uzasadnienia kryteriów, jakimi kierował się organ przy wydawaniu uchwały tego rodzaju powoduje, że nie można zweryfikować, czy mieściły się w granicach wytycznych z art. 130a ust. 6 prawa o ruchu drogowym (m. in. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 856/17, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1219/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 246/19.

Przy ustalaniu wysokości opłat organ powinien wziąć pod uwagę rzeczywiste koszty usunięcia i przechowania pojazdu ponoszonych przez [...], czyli wynagrodzenie z tego tytułu dla firmy zewnętrzną na podstawie umowy z nią zawartej.

W odpowiedzi na skargę Prokuratora Okręgowego w [...], Rada Miasta [...] wnosiła o oddalenie skargi.

Podniosła, że istotą sprawy jest wykładnia pojęcia zawartego w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym - "biorąc pod uwagę".

Jednostki samorządu terytorialnego mają konstytucyjnie gwarantowaną samodzielność. Powierzenie im istotnej części zadań publicznych, które wykonują w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, o czym mowa w art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, z jednoczesnym ograniczeniem ingerencji organów centralnych w ramach nadzoru, świadczy o szerokiej kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego.

Literalna wykładnia przepisu art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym wprowadza wymóg proceduralny w postaci obowiązku "wzięcia pod uwagę", który nie jest tożsamy z materialnoprawnym obowiązkiem "uwzględnienia". Różnica pomiędzy tymi pojęciami została dostrzeżona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., I OSK 1916/16.

Przepisu tego nie można traktować jako materialnoprawnych wytycznych do treści uchwały, lecz jako dyrektywę proceduralną, nakazująca przeprowadzenie odpowiedniego postępowania dowodowego i ustosunkowanie się do jego wyników.

Przed podjęciem zaskarżonej uchwały, Rada dokonała analizy stanu faktycznego, ze szczególnym uwzględnieniem kwestii kosztów - co wynika z prac Komisji Bezpieczeństwa i Porządku Publicznego, poprzedzającej uchwalenie uchwały, jak i dyskusji w trakcie pierwszego i drugiego czytania uchwały podczas sesji Rady. Obie przesłanki z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym zostały spełnione.

Rzeczywisty koszt wykonania czynności usuwania pojazdów i przechowania ich jest wyższy niż przewidywany maksymalnymi stawkami określonymi przez Ministra Finansów, z tego względu określono stawki w maksymalnie dopuszczalnym wymiarze.

Koszty pośrednie nie zawsze dają się precyzyjnie ustalić, co nie oznacza, że ich nie ma - np. koszt przeprowadzenia postępowań przetargowych dla wyłonienia zewnętrznych wykonawców usuwania i przechowywania pojazdów, koszty aparatu administracyjnego i porządkowego, wykonującego także inne zadania. Nie ma możliwości takiego organizacyjnego wyodrębnienia, by określone komórki wykonywały jedynie zadania związane z upoważnieniem zawartym w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawy ze skarg M. Z. oraz Prokuratora Okręgowego w [...] zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, albowiem dotyczyły zaskarżenia tego samego aktu prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. - Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. - Dz. U. z 2018r., poz. 1302 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 oraz pkt 6 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd administracyjny, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności - art. 147 p.p.s.a.

Przy czym tylko istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały. Ustawodawca nie określił bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne. Zatem odwołać się należy do stanowiska wypracowanego doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 625/11).

Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 oraz z dnia 26 lipca 2012r., sygn. akt I OSK 997/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, kiedy jawi się jako oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści przepisu.

Uwzględniając wskazane zasady kontroli legalności aktu prawa miejscowego - Sąd nie stwierdził, aby uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2019. (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 15 grudnia 2018 r., poz. 12656) została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Skargi zarzucały wydanie uchwały z naruszeniem przepisu na podstawie którego została uchwalona, to jest art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1260, ze zm.).

Przepis art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.

Oceniając zarzut przekroczenia granic upoważnienia ustawowego z art. 130a ust. 6 ww. ustawy, w ramach którego doszło do uchwalenie przedmiotowych opłat należy podnieść, że art. 92 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP, literalnie odnoszący się do rozporządzeń, ale znajdujący zastosowanie do wszystkich upoważnień ustawowych, wymaga by upoważnienie ustawowe zawierało "wytyczne dotyczące treści" aktu wykonawczego.

Doprecyzowanie tego przepisu nastąpiło w § 66 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016.r, poz. 283 t.j.), który stanowi, że wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego są wskazówkami wyznaczającymi jego treść lub sposób ukształtowania jego treści.

Stopień szczegółowości wytycznych powinien być dostosowany do rodzaju spraw przekazywanych do uregulowania w akcie wykonawczym, a wytyczne powinny być bardziej szczegółowe, gdy przekazywane sprawy dotyczą sytuacji prawnej obywateli. Dodać trzeba, że akt wykonawczy musi ponadto uwzględniać całokształt ustawowych przepisów materialnych związanych z zakresem spraw przekazywanych do uregulowania. Akt wykonawczy musi być konsekwencją tych przepisów i spójny z tymi przepisami.

W tym kontekście, należy zauważyć, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie zawiera dostatecznie jednoznacznych wytycznych, które wyznaczałyby treść uchwały rady powiatu w sposób nie budzący wątpliwości.

Przepis upoważniający zawiera dwie kumulatywne wytyczne dotyczące treści uchwały, a mianowicie: 1) uchwała musi zapewnić sprawną realizację zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi; 2) uchwała musi uwzględniać koszty usunięcia i przechowywania pojazdu na obszarze danego powiatu.

Pierwsza wytyczna pozwala na takie ukształtowanie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu by czynności te były wykonywane profesjonalnie, w sposób prawidłowy i skuteczny. Nie wyznacza ona mierników wysokości opłat, a jedynie cel, jaki ma być osiągnięty ich ustanowieniem. Druga wytyczna, stwarza wprawdzie implikację wysokości kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów w postaci relatywizacji do takich kosztów na obszarze powiatu, ale też nie wskazuje kryteriów ich oceny.

Nie jest konkretnie wiadome, jakie parametry i jakie podmioty należy uwzględnić przy przeprowadzaniu takiej analizy. W kontekście tej wytycznej muszą być uwzględnione inne współobowiązujące przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym, zamieszczone w systematyce art. 130a.

Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego wymusza takie stanowienie przepisów prawa miejscowego, aby między tymi przepisami, a ustawą istniała więź materialna, czyli aby akt ten stanowił dopełnienie postanowień ustawy i w swej treści był zgodny z ustawą.

Sąd podkreśla, że nie można nie dostrzegać, iż zgodnie z art. 130a ust. 5c ustawy Prawo o ruchu drogowym pojazd usunięty z drogi umieszcza się na parkingu strzeżonym uprzednio wyznaczonym przez starostę.

Nadto art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym przewiduje, że realizacja zadań w zakresie usuwania pojazdów i ich przechowywania następuje przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub innych podmiotów, którym starosta powierzył wykonywanie tych zadań zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

Wysokość kosztów usunięcia pojazdu i wysokość opłat za jego przechowywanie na parkingu strzeżonym musi uwzględniać ponoszone przez powiat faktyczne koszty usunięcia pojazdu przez podmiot, któremu w trybie zamówień publicznych starosta powierzył wykonywanie tego zadania, a jednocześnie faktyczne koszty opłat za przechowywanie pojazdu pobierane od powiatu przez podmiot prowadzący, wyznaczony uprzednio przez starostę, parking strzeżony.

Rada Miasta [...] nie może określać stawek opłat jedynie w oparciu o powyższe dwa kryteria – jest bowiem związana maksymalną wysokością stawek kwotowych opłat określoną w ustawie, przy uwzględnieniu mechanizmu waloryzującego, pozwalającego na ich urealnienie bez konieczności zmiany ustawy (waloryzacja dokonywana jest w drodze obwieszczenia).

Ustalona w uchwale wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu mieści się w granicach zakreślonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 14 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2018 r., poz. 802).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że aby uwzględnić drugą z przesłanek wynikającą z art. 130a ust. 6 p.r.d. rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu.

Ustalenie stawek opłaty powinno zostać poprzedzone kalkulacją, z uwzględnieniem wysokości kosztów ponoszonych na rzecz podmiotów zewnętrznych, aby ustrzec się od zarzutu, że wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1919/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2017r., sygn. III SA/Wr 686/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. III SA/Łd 690/17).

Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi jest zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, wysokość przyjętych stawek musi być wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek.

Jednocześnie nie można utożsamiać obowiązku wzięcia pod uwagę kosztów usług na terenie powiatu z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdu. Koszty te stanowią tylko element opłaty, która przy zachowaniu obu kryteriów może zostać ustalona ponad tę wysokość osiągając nawet poziom maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu, o ile organ wykaże zasadność takiego działania. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, nieuprawnione jest twierdzenie że Rada Miasta [...] podejmując uchwałę Nr [...] niewłaściwe zastosowała przepis prawa będący podstawą podjęcia uchwały, a tym samym dopuściła się istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Sąd nie stwierdził, aby z uzasadnienia uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], wynikała motywacja zapewnienia jak najwyższych wpływów do budżetu powiatu.

Uchwała zawiera uzasadnienie, w którym powołane zostały przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym, obwieszczenia Ministra Finansów w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym - stanowiących podstawę prawną do jej wydania.

Z uzasadnienia przedmiotowej uchwały analizowanego przez pryzmat skarg wynika, że wśród przesłanek, którymi kierował się organ podejmując tę uchwałę były aspekty sprawności realizowania powierzonego samorządowi zadnia oraz koszty usunięcia pojazdu i wysokość opłat za jego przechowywanie na parkingu strzeżonym ponoszone faktyczne przez powiat.

Do ich kalkulacji przyjęto założenie, iż w 2019 roku ilość dyspozycji będzie się kształtować na podobnym poziomie, jak w 2018 roku (ponad 18 tysięcy dyspozycji usunięć pojazdów).

Nadto konieczność zaangażowania znacznych środków osobowych i finansowych różnych podmiotów (m.in. Zarządu Dróg Miejskich, Straży Miejskiej) zobowiązanych do współpracy na podstawie Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22 czerwca 2011 roku w sprawie usuwania pojazdów, których używanie może zagrażać bezpieczeństwu lub porządkowi ruchu drogowego albo utrudniających prowadzenie akcji ratowniczej (Dz. U. z 2011 r. nr 143, poz. 846 z późn. zm.).

Rada uwzględniła koszty ponoszone przez Zarząd Dróg Miejskich przy wykonywaniu zadania, które w przeliczeniu na jedną wydaną dyspozycję usunięcia pojazdu wyniosły 102,86 zł (w tym koszty pośrednie 14,63 zł i koszty wynagrodzeń 88,23 zł) oraz koszty ponoszone przez Straż Miejską, które w przeliczeniu na jedną wydaną dyspozycję usunięcia pojazdu wynosiły średnio 293,42 zł. Wskazano, że sumaryczne koszty sprawnej realizacji zadań wynoszą średnio 396,28 zł, w przeliczeniu na jedną wydaną dyspozycję usunięcia pojazdu.

W zakresie drugiej wytycznej tj. kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu, wskazano, że istnieją dodatkowe obowiązki wykonawcy zadania jak np. prowadzenia różnego rodzaju ewidencji, przekazywanie raportów, itp.

W ramach tego kryterium, wzięto pod uwagę ceny na usługi usuwania i przechowywania pojazdów wynikające z dwóch umów podpisanych przez Zarząd Dróg Miejskich. Średnia stawka za usunięcie pojazdu wynosi 113,50 zł (zgodnie z umową z firmą [...] Sp. z o.o. jest to 110,00 zł brutto, zgodnie z umową z firmą [...] Sp. z o.o. jest to 117,00 zł brutto), natomiast stawka za jedną dobę przechowywania pojazdu wynosi 34 00 zł (taka stawka wynika z umowy zawartej z firmą [...] Sp. z o.o. i z firmą [...] Sp. z o.o.).

Sumując wskazane koszty sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art 130a ust. 1-2 ustawy, w wysokości 396,28 zł oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdu (przez jedną dobę) w wysokości 147,50 zł wyliczono jednostkowy koszt wydania dyspozycji usunięcia pojazdu na kwotę 543,78 zł, czyli koszt wyższy o ok 2% od stawek maksymalnych wynikających z obwieszczenia Ministra Finansów z 14 sierpnia 2018 r.

Ponadto koszty, o których mowa w art. 130a ust. 2a ustawy - Prawo o ruchu drogowym (w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu) zostały ustalone przez Radę w wysokości 50% opłaty określonej w § 1 tej uchwały uwzględniając rodzaj pojazdu (zob. § 2 Uchwały).

Przedstawione w uzasadnieniu uchwały wyliczenie finansowe nie jest wprawdzie poparte szczegółowym wykazaniem kosztów składających się na kwotę 396,28 zł (w przeliczeniu na jedną dyspozycję usunięcia pojazdu) wynikającą z konieczności sprawnej realizacji zadań, jednak zdaniem Sądu uzasadnienie uchwały zawiera na tyle wystarczającą argumentację, żeby uznać iż nie doszło do przekroczenia ustawowego upoważnienia. Odmienna konstatacja powodowałby konieczność szczegółowej analizy aspektów finansowych, organizacyjnych i technicznych wyliczenia kwoty 396,28 zł, co zdaniem Sądu wykracza poza zakres kontroli w sprawach skarg na tego typu akty prawa miejscowego.

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała uwzględniała przesłanki wskazane w delegacji ustawowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 stycznia 2017r., sygn. I OSK 1916/16 zauważył, że wpływ przesłanek wymienionych w delegacji ustawowej na ostateczne rozstrzygnięcie podejmowane przez radę, daje radzie elastyczność w kształtowaniu treści uchwały.

W rozpoznawanej sprawie, okoliczność ustalenia w uchwale wyższych stawek opłat, niż wynikające z zawartych przez Zarząd Dróg Miejskich umów z podmiotami zewnętrznym, nie może być uznana za istotne i oczywiste naruszenie prawa.

Ustalenie bowiem opłat z podmiotem komercyjnym na niższym poziomie (niż określony później w uchwale) nie przesądza samo w sobie o tym, że organ podejmując uchwałę nie uwzględnił materialnoprawnego kryterium, jakim są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu (art. 130a ust. 6 p.r.d.).

Podnoszone w skargach zarzuty, nie mogą być uznane w realiach niniejszej sprawy za podstawę do przyjęcia, że doszło do naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Reasumując, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł o ich oddaleniu.