Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1176/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 195 par.1, art. 36-45, art. 77 par.1, art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 1 ust.1, par.8 ust.1
journal: Dz.U. 1956 nr 19 poz 97
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] października 2010 r.; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. O. kwotę 500 (pięćset) złotych powiększoną o kwotę 115 (sto piętnaście) złotych stanowiącą 23 % podatku VAT tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. [...] Główny Geodeta Kraju (dalej "Geodeta") utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] (dalej "Inspektora") z dnia [...] października 2010 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] W. z dnia [...] listopada 1976 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia zaktualizowanej klasyfikacji gruntów na terenie rejonu urbanistycznego [...] w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...]z obrębu [...]-[...]-[...] (dalej "decyzji klasyfikacyjnej").

Zaskarżona decyzja Geodety zapadła w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2008 r. M.T. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji klasyfikacyjnej, zarzucając jej rażące naruszenie §1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97 z późn. zm.), dalej "rozporządzenie z 1956 r." poprzez objęcie procedurą klasyfikacyjną gruntu nie będącego gruntem leśnym ani rolnym.

Wniosek ten został rozpatrzony odmownie decyzją Inspektora z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...], uchyloną decyzją Geodety z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] oraz decyzją Inspektora z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], uchyloną decyzją Geodety z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]. W wyniku rozpoznania sprawy po raz kolejny decyzją z dnia [...] października 2010 r. Inspektor ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji klasyfikacyjnej. Skarżąca wniosła do Geodety odwołanie od decyzji Inspektora.

Rozpatrzywszy odwołanie - zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r.- Geodeta nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, utrzymując decyzję Inspektora w mocy. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, Geodeta wskazał w szczególności, co następuje. Uznanie, że decyzja klasyfikacyjna narusza w sposób rażący §1 ust. 1 rozporządzenia z 1956 r. mogłoby nastąpić tylko wtedy, gdyby z materiału dowodowego sprawy wynikało w sposób jednoznaczny i bezsporny, że w dacie wydania decyzji klasyfikacyjnej nieruchomość należąca obecnie do skarżącej nie stanowiła gruntu pod lasami i przez to nie mogła być objęta gleboznawczą klasyfikacją gruntów w myśl ówczesnych przepisów.

Decyzja klasyfikacyjna orzekała o zatwierdzeniu zaktualizowanej klasyfikacji gruntów na terenie rejonu urbanistycznego [...] (ark.1, 2, 3 i 4), wykonanej w roku 1976 przez klasyfikatora J.S. Klasyfikacja ta uwidoczniona została na mapie sporządzonej w roku 1976r. i sprawdzona na gruncie przez inspektora ds. klasyfikacji Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych L.P.

Treść samej decyzji, jak również załączona do niej mapa nie wskazują, aby na mocy tej decyzji uległ zmianie rodzaj użytków gruntowych (lasy i grunty leśne - Ls) wykazywany na obszarze nieruchomości będącej obecnie własnością skarżącej. Znajdująca się w aktach sprawy kopia wyrysu mapy ewidencyjnej sporządzonej w dniu [...] lutego 1976 r., czyli przed wydaniem decyzji klasyfikacyjnej przez geodetę dzielnicowego J.Z. również potwierdza fakt, że w operacie ewidencji gruntów i budynków na obszarze przedmiotowej nieruchomości wykazywany był użytek gruntowy lasy i grunty leśne. W aktach znajdują się również inne dowody uprawdopodobniające leśny charakter użytków gruntowych występujących na obszarze przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji klasyfikacyjnej, a mianowicie kopia "ewidencji prywatnych terenów zalesionych dz. [...]" ([...]) sporządzonej w 1968 r. oraz protokół sprawdzenia klasyfikacji gruntów sporządzony w dniu [...] kwietnia 2004 r. przez J.S., w którym szacuje on wiek drzewostanu sosnowego, występującego na tej nieruchomości na około 45 lat.

W ocenie organu I instancji fakt istnienia rozbieżnych dowodów, upływ czasu oraz związana z tym niekompletność dokumentacji nie pozwalają w sposób nie podlegający żadnym wątpliwościom uznać, że na obszarze nieruchomości będącej obecnie własnością skarżącej w roku 1976 r. występowały grunty nie podlegające klasyfikacji tj. grunty nie pod lasem.

Organ I instancji podjął działania mające na celu ustalenie, czy wyniki przeprowadzonej prawdopodobnie w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku gleboznawczej klasyfikacji gruntów położonych na terenie obecnej dzielnicy Warszawa - Wawer, były zatwierdzone poprzez wydanie orzeczenia o ustaleniu klasyfikacji gruntów i czy orzeczenie takie znajdowało się w obrocie prawnym na dzień wydania decyzji klasyfikacyjnej. Organowi pomimo podjętych czynności nie udało się jednak odszukać żadnej dokumentacji archiwalnej dotyczącej dawnego obrębu ewidencyjnego nr [...], w tym planu klasyfikacyjnego oraz orzeczenia o ustaleniu klasyfikacji gruntów obejmujących teren dawnego rejonu urbanistycznego [...] sporządzonego przed 1964 r.

W tej sytuacji – zdaniem Geodety - nie można w sposób jednoznaczny ustalić, czy dla przedmiotowego terenu była przeprowadzona w latach wcześniejszych gleboznawcza klasyfikacja gruntów, w ramach której wydane zostało orzeczenie o ustaleniu klasyfikacji gruntów i czy było ono wiążące w dniu wydania decyzji klasyfikacyjnej. W konsekwencji nie można w sposób oczywisty stwierdzić, czy decyzja ta dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co mogłoby wypełnić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wymienioną w art.156 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie jest również możliwe ustalenie, czy konieczne było zaistnienie przesłanek przewidzianych w §2 rozporządzenia z 1956 r. Brak dowodów w tym zakresie wyklucza możliwość stwierdzenia rażącego naruszenia tego przepisu.

Odnosząc się z kolei do podnoszonego wielokrotnie przez skarżącą żądania o uznanie bezskuteczności decyzji klasyfikacyjnej z uwagi na to, że nie została w należyty sposób doręczona stronom i że przez to nie znalazła się w obrocie prawnym, organ I instancji stwierdził, że przepisy k.p.a. regulujące tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie przewidują takiej formy rozstrzygnięcia, jak uznanie bezskuteczności danej decyzji. Podnoszona przez wnioskodawczynię okoliczność niedoręczenia decyzji stronom również nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Tak sformułowana przesłanka może stanowić podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej na podstawie art.145 §1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu).

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Geodety.

W skardze skarżąca podniosła, że wnosi:

- w pierwszej kolejności o uznanie, że decyzja klasyfikacyjna nie istnieje w obrocie prawnym i stanowi tzw. nieakt, wobec czego postępowanie o stwierdzenie jej nieważności jest bezprzedmiotowe,

- ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji klasyfikacyjnej, jako wydanej z rażącym naruszeniem, w szczególności art.101§1 i §2 w związku z art.11§2 k.p.a. według stanu obowiązującego w dacie wydania decyzji klasyfikacyjnej oraz §1 ust. 1 rozporządzenia klasyfikacyjnego z 1956 r.

Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca podniosła w szczególności, co następuje:

Organ wydający decyzję klasyfikacyjną, czyli Naczelnik [...] W. dokonał jedynie obwieszczenia o wydanej decyzji, wzmiankując jedynie na jej stronie drugiej, że decyzja była wywieszona do wglądu zainteresowanych w okresie od [...] do [...] grudnia 1976 r. w lokalu Wydziału Rolnictwa Urzędu [...]. Działanie takie było niezgodne z prawem, gdyż k.p.a. z 1960 r. nie przewidywał doręczenia przez obwieszczenie. Możliwość taką stworzyła dopiero nowelizacja k.p.a. z 1980 r., wprowadzając w art. 49 instytucję obwieszczenia jako równoważną doręczeniu. Ogłoszenie publiczne można uznać za równoznaczne z doręczeniem tylko w przypadku, gdy przepis szczególny tak stanowi.

Skarżąca, opierając się na uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 4 grudnia 2000r., sygn. akt FPS 10/00, twierdzi, że należy przyjąć, że decyzja klasyfikacyjna nie została wydana, a zatem nie istnieje w obrocie prawnym. Adresatami decyzji klasyfikacyjnej mieli być właściciele nieruchomości znajdujących się w obrębie poddanym klasyfikacji i których dane, w tym także dane adresowe znajdowały się w operacie ewidencyjnym. Operat ten został następnie zniszczony lub zagubiony przez służby geodezyjne, które miały ustawowy obowiązek archiwizowania tych dokumentów.

Odnośnie rażącego naruszenia przez decyzję klasyfikacyjną przepisów prawa materialnego skarżąca podniosła, co następuje:

Przedmiotowe grunty nie były gruntami "pod lasami" od pierwszych lat powojennych, nie podlegały też zalesieniu, gdyż obowiązujący w 1976 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony w 1949 r., przeznaczał przedmiotowe działki pod zabudowę i urządzenie ogrodu.

W ewidencji gruntów, tzn. w operacie ewidencyjnym będącym źródłem informacji dla wydziału finansowego wyznaczającego podatki od nieruchomości istniał od zawsze zapis Pb, a następnie Bp (budowlana pusta). Dowodem pośrednim na potwierdzenie powyższego są zachowane decyzje podatkowe z lat 1977 i 1978 wystawione na H.O. jak również skarga wyżej wymienionej do NSA z 1984 r., w której stwierdza ona, że płaci podatki od 41 lat.

Skarżąca twierdzi, że Inspektor oraz Geodeta podają nieprawdę odnośnie przeznaczenia przedmiotowych działek w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego z 1982 r. czego dowodem jest tekst planu, gdzie symbol [...]oznaczał przeznaczenie przedmiotowych działek pod budownictwo ekstensywne, a nie pod lasy i parki leśne.

Przedmiotowe działki nie były i nie mogły być uznane za grunt leśny lub pod lasami, gdyż w sposób rażący naruszałoby to obowiązujące wówczas prawo o planowaniu przestrzennym, a mianowicie ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1975 r. Nr 11, poz.67 i Nr 16, poz.91). Przepis art. 40 tej ustawy stanowił, że plany zagospodarowania przestrzennego miast, osiedli i wsi zatwierdzone przed wejściem w życie niniejszej ustawy są miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu niniejszej ustawy (w wersji ustawy z 1975 r. był to art.31).

W art. 25 ust.1 i 2 ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1961 r. stanowiła także o trwałości ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w 1949 r. obowiązywał w dacie wydania decyzji klasyfikacyjnej, w związku z czym zmian zagospodarowania terenu nie można było dokonywać niezgodnie z tym planem. Niemożliwym było więc dokonanie zalesienia na terenach przeznaczonych w planie pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenie ogrodu, gdyż byłoby to również rażące naruszenie prawa.

W świetle art.22 ust.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. o zagospodarowaniu lasów i nieużytków nie stanowiących własności Państwa oraz niektórych lasów i nieużytków państwowych (Dz.U. Nr 29, poz.166 z 1960 r.) zalesieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie podlegały jako nieużytki grunty nieleśne, jeżeli nie były przeznaczone na inne cele. Przedmiotowe nieruchomości były przeznaczone na inne cele - budynki mieszkalne i ogród.

Geodeta, uznając za dowód operat [...] ([...]) "Ewidencja prywatnych działek zalesionych [...]", mający potwierdzać, że działki nr [...] i [...] a także działki nr [...] i nr [...] zostały zalesione, nie odniósł się do kontrargumentu, że działki nr [...] i [...]nie podlegały zalesieniu, ani że co do nich nie wydano decyzji o zalesieniu, a wspomniany operat został sporządzony na podstawie "mapy drzewostanówki", która potwierdzała nieprawdę, gdyż przedmiotowych działek nigdy nie zalesiono.

W toku postępowania administracyjnego skarżąca przedstawiła zdjęcie lotnicze z 1972 r., na którym wyraźnie widać, że na działkach wymienionych jako zalesione nie rośnie nawet jedno drzewo, ani krzew, jest tylko trawa i piach (dz. nr [...]), lub rosną tylko nieliczne drzewa i krzewy.

Wskazany wyżej operat nie mógł stanowić podstawy do zmiany wpisu do ewidencji gruntów na Ls, gdyż jak stanowiło obowiązujące od 25 marca 1969 r. Zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. (M.P. Nr 11, poz.98) zmiany w operacie ewidencji dokonywać należało zgodnie z trybem określonym w §63 pkt 4 zarządzenia, czyli w tym przypadku w drodze wykonania decyzji wydanych na podstawie art.26 i art.27 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. o zagospodarowaniu lasów i nieużytków nie stanowiących własności Państwa oraz niektórych lasów i nieużytków państwowych.

Niezgodne z prawem byłoby wydanie decyzji o zalesieniu odnośnie działek przewidzianych na inne cele. Zmian takich faktycznie nie wprowadzono, a operat potwierdza jedynie samowolne, bezprawne ujęcie w nim działek nie zalesionych i nie przewidzianych do zalesienia. Działki nr [...] i [...] nie były w ogóle objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 1949 r. Granica planu przebiegała wzdłuż południowych granic tych działek.

Powołując się w zaskarżonej decyzji na zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r., a konkretnie na §14 załącznika do tego zarządzenia, Geodeta wybiórczo wymienił spośród wskazanych w ustępie pierwszym "Grunty pod lasami oraz zadrzewieniami i zakrzywieniami" jedynie grunty określone w pkt 1 jako "lasy i grunty leśne", pomijając zaś pkt 2) "grunty zadrzewione i zakrzewione". Grunty zadrzewione i zakrzewione nie są przewidziane do produkcji leśnej. Rosnące na nich drzewa i krzewy nie są lasem (lasy określa się symbolem Ls, zadrzewienia i zakrzewienia Lz).

W świetle wymienionych przepisów przedmiotowe nieruchomości mogły być zaliczone do wymienionych w §14 ust. 6 "Do terenów nie zabudowanych (nie zagospodarowanych) zalicza się te tereny, które znajdują się w strefie zainwestowania osiedlowego, a nie są przeznaczone na cele rolne lub leśne i nie zostały jeszcze zagospodarowane (działki nie zabudowane i nie użytkowane w inny sposób)", oznaczonych w ewidencji symbolem Bp. Taki właśnie zapis istniał w ewidencji gruntów przez wszystkie lata, aż do bezprawnej zmiany w czerwcu 2000 r.

Istniejący w ewidencji gruntów i budynków wpis odnośnie rodzaju użytku gruntowego, dotyczący przedmiotowych działek zarówno przed bezprawną klasyfikacją z 1976 r., jak i po niej, zawsze był zgodny ze stanem faktycznym i określał przedmiotowe działki jako Bp (budowlane puste), które to stanowisko skarżąca konsekwentnie prezentowała w postępowaniu administracyjnym.

Wadliwie przywołał Geodeta, jako dowód uprawdopodobniający leśny charakter użytków gruntowych na przedmiotowych nieruchomościach protokół sprawdzenia klasyfikacji gruntów sporządzony w dniu [...] kwietnia 2004 r. przez J.S., gdzie wiek drzewostanu sosnowego oszacował on na około 40 lat. Protokół ten został faktycznie sporządzony po przeszło roku od dokonania wizji w terenie. Potwierdzeniem na to jest korespondencja służbowa prowadzona w tej sprawie oraz wyjaśnienia skarżącej zawarte w odwołaniu z dnia [...] września 2008 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2011r. (sygn. akt IV SA/Wa 610/11) skargę oddalił.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przyjął, co następuje.

Decyzja klasyfikacyjna Naczelnika [...] W. z dnia [...] listopada 1976 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia zaktualizowanej klasyfikacji gruntów na terenie rejonu urbanistycznego [...] w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] -[...] -[...], której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności, nie została ujawniona w ewidencji gruntów i budynków. Jednak ta okoliczność nie wpływa na ocenę jej legalności.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że wymieniona decyzja stanowi tzw. nieakt. Ewentualna wadliwość przy doręczaniu decyzji administracyjnej nie powoduje, że decyzja taka nie stanowi decyzji administracyjnej.

Sąd stwierdził, że naczelnik Dzielnicy W. zastosował § 8 ust. 1 rozporządzenia z 1956r. stanowiący, że orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów ogłasza się przez wywieszenie w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej na okres 14 dni. Przyznał, że art. 195 § 1 K.p.a. uchylił moc prawną wszystkich uregulowań procesowych pochodzących z wcześniejszego okresu tj. przed 1960r., a zatem również § 8 ust. 1 rozporządzenia z 1956r.. W K.p.a. nie obowiązywał przepis będący odpowiednikiem obecnego 49 K.p.a. stąd gdyby nawet przyjąć, że decyzja została wadliwie doręczona stronom – jednak wchodzi ona do obrotu prawnego.

Kwestia wadliwego doręczenia decyzji klasyfikacyjnej mogłaby być podnoszona we właściwym trybie tj. w postępowaniu o wznowienie z tego powodu, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4K.p.a.). Przesłanka ta nie może być jednocześnie uznana jako podstawa do wszczęcia innego postępowania nadzwyczajnego tj. nieważnościowego, chodzi o zasadę niekonkurencyjności pomiędzy tymi trybami.

W ocenie Sądu ewentualna wadliwość doręczenia decyzji klasyfikacyjnej nie mogłaby być podstawą do stwierdzenia, że jest ona aktem nieistniejącym, nie mogłaby być podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, mogłaby być ewentualnie kwestionowana wyłącznie w drodze wznowienia postępowania.

Dalej WSA stwierdził, że nie znajduje uzasadnienia stanowisko skarżącej, że decyzja klasyfikacyjna wydana została wydana z rażącym naruszeniem § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1956r. Sąd zwrócił uwagę, że "rażące naruszenie prawa" nie może być utożsamiane z jakimkolwiek naruszeniem prawa. Podzielono stanowisko organu, że o tym czy dany grunt należy zaliczyć do lasów i gruntów leśnych podlegających gleboznawczej klasyfikacji przesądzał stan faktyczny ustalony przez uprawnionego klasyfikatora.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji klasyfikacyjnej zgromadzono następujące dokumenty dotyczące tego postępowania: decyzję klasyfikacyjną, mapę klasyfikacyjną, protokół sprawdzenia klasyfikacji gruntów, zaświadczenie o wyłożeniu mapy do wglądu. Na organie wydającym decyzję w trybie nadzwyczajnym ciążył obowiązek nie dokonywania ponownych ustaleń faktycznych tj. czy nieruchomość spełniała warunki wynikające z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1956r., lecz zbadania czy w 1976r przy wydaniu decyzji klasyfikacyjnej organ miał przesłanki i materiał dowodowy aby na jego podstawie dokonać odmiennych ustaleń od tych poczynionych w decyzji klasyfikacyjnej. Sąd wskazał, że organy wymieniły dokumenty pochodzące z okresu poprzedzającego sporządzenie mapy do celów klasyfikacji korespondujące z ustaleniem klasyfikatora, że grunty skarżącej miały charakter leśny. Sąd wymienił także te dokumenty i stwierdził, że większość tych dokumentów stanowi potwierdzenie ustaleń klasyfikatora.

Wskutek wniesienia skargi kasacyjnej przez M.T. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 marca 2013r. (sygn. akt I OSK 2036/11) uchylił omówiony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu sądowi.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że aktem prawnym, który stanowił podstawę działania Naczelnika [...] było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Stanowiło ono w § 8 ust. 1, iż orzeczenia o ustaleniu klasyfikacji gruntów ogłaszane są przez wywieszenie w lokalu prezydium rady narodowej przez okres 14 dni. Jednak Kodeks postępowania administracyjnego w tekście z Dziennika Ustaw z 1960 r. Nr 30, poz. 168, w art. 195 § 1 uchylił dotychczasowe przepisy w sprawach uregulowanych w nim. Oznacza to, że wszystkie przepisy regulujące dotychczas postępowanie organów w ramach postępowania administracyjnego utraciły moc, o ile kwestie nimi uregulowane znalazły się w przepisach tego Kodeksu. K.p.a. sprawy dotyczące doręczeń regulował w taki sposób, że nie przewidywał doręczenia decyzji poprzez ogłoszenie – art. 36 do 45 i to zarówno w tekście pierwotnym jak i obowiązującym w dacie decyzji z 1976 r. Doręczenia można było dokonać przez pocztę, przez swych pracowników lub inne upoważnione osoby lub organy, osobom zainteresowanym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, a tylko co do osób nieznanych z miejsca pobytu, ale którym Sąd nie wyznaczył przedstawiciela pisma pozostawiało się w aktach sprawy, a o tym wywieszało się obwieszczenie. Natomiast możliwość zawiadomienia stron przez obwieszczenie wprowadzona została w 1980 r. Zastosowanie zatem takiego trybu doręczenia jak to uczynił Naczelnik [...], tj. przez obwieszczenie świadczy o działaniu bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem art. 195 § 1 k.p.a. W ocenie NSA nie można podzielić stanowiska sądu I instancji, że może to być podstawą do wznowienia postępowania, kiedy świadczy o wadliwości rażącej decyzji.

Druga z kolei kwestia tj. – niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie - to zdaniem NSA pozostają w sprawie wątpliwości, na które nie ma odpowiedzi w wyroku Wojewódzkiego Sądu. Konieczność wyjaśnienia wszystkich okoliczności nie musi jednak prowadzić do rozstrzygnięcia takiego jakiego spodziewa się strona postępowania. Decyzja klasyfikacyjna dotyczyła zaktualizowanej klasyfikacji gruntów. § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1956r. stanowił, że gleboznawczą klasyfikacją obejmuje się grunty rolne oraz grunty pod lasami. W sprawie organy i Wojewódzki Sąd uznały, że działki skarżącej są gruntami pod lasami, podczas gdy ona wywodzi, że tak wcale nie było. Wątpliwości co do rozstrzygnięcia wynikają stąd, że organy i Sąd oparły się wyłącznie na dowodach, które miałyby świadczyć o charakterze leśnym gruntów skarżącej, podczas gdy wskazywała ona na dokumenty, które miałyby prowadzić do odmiennego wniosku. Wojewódzki Sąd nie odniósł się do dowodów, na które powoływała się skarżąca dowodząc swoich racji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Przy czym reguła powyższa doznaje istotnej modyfikacji, która wynika z brzmienia art. 190 p.p.s.a., bowiem obecnie sąd I instancji proceduje w warunkach wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku uchylającego poprzedni wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Mianowicie niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez M.T. skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 20 marca 2013r. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2011r. (sygn. akt IV SA/Wa 610/11) w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

Przywołany przepis stanowi, że sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Norma powyższa w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa. Jednakże wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną NSA co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268), natomiast w pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie.

W niniejszej sprawie taką oceną prawną, którą pozostaje związany obecnie orzekający sąd jest kwalifikacja uchybienia procesowego jakiego dopuścił się Naczelnik [...] przy doręczaniu spornej decyzji klasyfikacyjnej. Otóż NSA stwierdził, że dokonanie ogłoszeń o jej wydaniu w trybie § 8 ust. 1 rozporządzenia z 1956r., nie zaś doręczenie jej jak stanowiły art. 36-45 K.p.a w brzmieniu obwiązującym w dacie wydawania decyzji klasyfikacyjnej bezpośrednio adresatowi, stanowiło rażące naruszenie prawa, nie zaś przesłankę wznowieniową. Już choćby z tego względu zaskarżone decyzje nie uwzględniające powyższej okoliczności musiały zostać uchylone.

Bezspornie zostało ustalone zarówno w rozstrzygnięciach administracyjnych, jak i orzeczeniach sądowych, że decyzja klasyfikacyjna Naczelnika [...] z dnia [...] listopada 1976 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia zaktualizowanej klasyfikacji gruntów na terenie rejonu urbanistycznego [...] została doręczona stronom postępowania przez wywieszenie do wglądu w okresie od [...] do [...] grudnia 1976r. w lokalu Wydziału Rolnictwa Urzędu [...]. Tym samym doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 36-45 K.p.a. w zw. z art. 195 § 1 Kp.a. przez ich niezastosowanie oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia z 1956r. poprzez wadliwe zastosowanie. Z tego względu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji prowadzonym z wniosku M.T. winna zapaść decyzja stwierdzająca nieważność decyzji klasyfikacyjnej Naczelnika [...] z dnia [...] listopada 1976r. w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżącej.

W drugiej kwestii tj. oceny materiału dowodowego stanowiącego podstawę wydania decyzji klasyfikacyjnej NSA stwierdził jedynie, że konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, nie zaś tylko tych potwierdzających stanowisko organu klasyfikacyjnego.

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności (vide wyrok NSA z dnia 3 października 2012r. sygn. akt II GSK 1169/11). Zasady te znajdują także zastosowanie w wypadku prowadzenia postępowania nieważnościowego, lecz z pewną modyfikacją właściwą dla tego postępowania. Otóż organ nadzorczy nie ma już swobody w zakresie gromadzenia dowodów, lecz musi dokonać wszechstronnej oceny materiału dowodowego stanowiącego podstawę wydania decyzji ocenianej w postępowaniu nieważnościowym. Innymi słowy organ I instancji ma obowiązek ponownie wymienić i przeanalizować te wszystkie dokumenty, które zostały zgromadzone w aktach, w których wydano inkryminowaną decyzję klasyfikacyjną. Wynik tej analizy na tym etapie postępowania jest trudny do przewidzenia, nie mniej jednak musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Jeżeli organ dojdzie do wniosku, że całokształt dowodów w sprawie wskazuje, iż organ miał wszelkie podstawy do objęcia działek skarżącej gleboznawczą klasyfikacją – stwierdzi nieważność decyzji klasyfikacyjnej jedynie w oparciu o rażące naruszenie przepisów regulujących w 1976r. doręczanie decyzji administracyjnych.

Uznając zatem, że doszło do naruszenia wymienionych wyżej przepisów procesowych, a uchybienie im mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd doszedł do wniosku, że konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a. i 135 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 250 P.p.s.a., przy czym na koszty te składają się jedynie wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu za reprezentowanie skarżącej przed obydwoma instancjami. Ze względu na stwierdzony więcej niż przeciętny nakład pracy tegoż pełnomocnika, Sąd uznał za celowe podwyższenie minimalnego wynagrodzenia adwokackiego.