Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 883/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 51 ust 1 pkt 1 i ust 7
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 7 w zw. z art 77 , art 80 , art 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 12 maja 2017 r., nr [...] (znak: [...]), na podstawie:

- art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz

- art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.),

po rozpatrzeniu odwołania A. R. i R. K. od decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G. z dnia 30 czerwca 2015 r. (znak[...]), którą umorzono z urzędu, jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie wniosku o wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania i przywrócenie do stanu pierwotnego przebudowanego bez pozwolenia na budowę budynku zlokalizowanego przy ul. [...] na działce nr [...], obr. [...] w K.,

uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 10 lutego 2015 r. (data wpływu do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] R. K. i A. R. wnieśli o wstrzymanie użytkowania i przywrócenie do stanu pierwotnego przebudowanego bez pozwolenia na budowę budynku zlokalizowanego przy ul. [...] na dz. nr [...], obr. [...] w K. oraz przywrócenie jego funkcji do stanu zgodnego z wydanym dla tego budynku pozwoleniem na budowę oraz aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki przeprowadził postępowanie administracyjne w przedmiotowym zakresie, w następstwie czego pismem z dnia 1 kwietnia 2015 r. (znak[...] [...]), organ I instancji zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wniosku o wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania i przywrócenie do stanu pierwotnego przebudowanego bez pozwolenia na budowę budynku zlokalizowanego przy ul. [...] na dz. nr [...], obr. [...] w K.. Kolejne zawiadomienie, z dnia 19 maja 2015 r. zostało ekspediowane, po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania. Organ zaznaczył, że w zawiadomieniu tym, poinformowano również o zakończeniu prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie.

Następnie, decyzją z dnia 30 czerwca 2015 r., Nr [...] (znak: [...] [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki umorzył z urzędu, jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie wniosku o wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania i przywrócenie do stanu pierwotnego przebudowanego bez pozwolenia na budowę budynku zlokalizowanego przy ul. [...] na dz. nr [...], obr. [...] w K.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli R. K. i A. R..

Organ I instancji, przekazując odwołanie wraz z aktami sprawy liczącymi 11 ponumerowanych kart oraz aktami sprawy znak: [...], podał, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie, organ I instancji uczynił sprawę wniosku o wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania i przywrócenie do stanu pierwotnego przebudowanego bez pozwolenia na budowę budynku zlokalizowanego przy ul. [...] na dz. nr [...], obr. [...] w K.. Podkreślono, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie, z uwagi na okoliczność, że w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki, wszystkie roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa, organ ten odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązków, celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego prawem. W efekcie powyższego podano, że organ I instancji uznał, iż w obecnym stanie faktycznym, wszczęte z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne, należało uznać za bezprzedmiotowe. Dodano przy tym, że w ocenie organu odwoławczego, wydane rozstrzygnięcie było nieprawidłowe. W pierwszej kolejności organ II instancji przytoczył treść art. 61 § 1 k.p.a. i na tej postawie wskazał, że przepisy prawa nie przewidują takiej możliwości, żeby postępowanie administracyjne było równocześnie prowadzone z urzędu oraz na wniosek strony. Zaznaczono, że z treści zawiadomień z dnia 1 kwietnia 2015 r., z dnia 19 maja 2015 r. oraz z treści zaskarżonej decyzji wynikało natomiast, że postępowanie w przedmiotowej sprawie było prowadzone z urzędu, chociaż faktycznie dotyczyło rozpoznania wniosku o wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania i przywrócenie do stanu pierwotnego przebudowanego bez pozwolenia na budowę budynku zlokalizowanego przy ul. [...] na dz. nr [...], obr. [...] w K.. Takie działanie organu I instancji, zdaniem Inspektor Nadzoru Budowlanego należało uznać za nieprawidłowe. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, rolą organu administracji jest rozpoznanie merytoryczne wniosku. Z kolei w przypadku prowadzenia postępowania z urzędu, organ administracji rozstrzyga o prawach lub obowiązkach stron postępowania. Dlatego też nadmieniono, że w przypadku postępowania prowadzonego na wniosek strony, jeżeli strona nie wycofała swojego wniosku, organ nie może wydać decyzji o umorzeniu postępowania. Podkreślono bowiem, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że nie jest istotna forma powiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, lecz fakt, czy strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, a więc to, czy powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. Tymczasem organ odwoławczy wskazał, że z treści zawiadomień w rozpoznawanej sprawie, nie można było w sposób jednoznaczny określić, co stanowiło przedmiot postępowania i w jakim trybie było ono prowadzone. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że ze zgromadzonych akt postępowania można było jedynie domniemywać, iż przedmiot postępowania dotyczył oceny legalności zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] na dz. nr [...], obr. [...] w K.. Zdaniem organu II instancji, wskazywać na to mogła okoliczność, że budynek powstał na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia 23 lutego 2006 r. (znak: [...]), natomiast w terminie późniejszym, w związku z wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przez Prezydenta Miasta K. z dnia 15 lutego 2010 r. (znak: [...]) o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na cele usługowo-handlowe i rekreacyjne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej na dz. nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K. oraz w związku z dokonaniem zgłoszenia w przedmiocie zamiaru przystąpienia do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z dnia 16 lutego 2010 r., nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, której legalność była kwestionowana przez R. K. i A. R..

W dalszej kolejności, organ odwoławczy przytoczył treść art. 2 pkt 2a oraz art. 71 ust. 1 i 6 u.p.b. i na tej podstawie wskazał, że przepisy prawa rozstrzygają, iż budynek mieszkalny jednorodzinny to taki, w którym mogą zostać wydzielone maksymalnie dwa lokale, przy czym, jeden z tych lokali może być lokalem usługowym, o ile jego powierzchnia nie przekracza 30% powierzchni całkowitej budynku, a ponadto określają co należy rozumieć pod pojęciem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Dodano również, że z akt sprawy wynikało, iż inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania, a dokonując zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, wykonał on co najmniej w miejsce otworu drzwiowego, otwór okienny. Takie natomiast roboty budowlaneo – według organu odwoławczego – stanowią przebudowę budynku mieszkalnego, na którą wymagane jest uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym, organ II instancji zaznaczył, że w jego ocenie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki nie ustalił, czy w związku z wykonaniem robót budowlanych, inwestor powinien był uzyskać na potrzeby zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzję pozwolenia na budowę.

Ponadto, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dodał, że z akt sprawy wynikało, iż w dacie kontroli w 2011 r. w budynku działał klub fitness, natomiast organ I instancji nie ustalił, czy taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, była zgodna z przepisami prawa. Podkreślono, że co prawda w aktach sprawy znak: [...] znajdowała się ocena techniczna, sporządzona przez T. S., niemniej nie dotyczyła ona pomieszczeń całego budynku i rozstrzygała jedynie, że roboty wykonane poza parterem budynku były zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ odwoławczy zaznaczył jednak, że jego wątpliwości budziła również okoliczność, iż w ramach prowadzonego postępowania dowodowego w sprawie, organ I instancji nie przeprowadził żadnego dowodu po dacie wszczęcia postępowania w sprawie. Dodatkowo wskazano, że dokumenty, którymi organ I instancji posiłkował się wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, zostały wytworzone najpóźniej w 2011 r., a w związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki musiał rozstrzygać, bez ustalenia aktualnego stanu w sprawie. Organ odwoławczy zauważył także, że w aktach sprawy brak było jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, w jaki sposób został ustalony krąg stron postępowania w niniejszej sprawie. Dlatego też mając na uwadze powyższe, a przede wszystkim ze względu na nieustalenie trybu, w jakim zostało wszczęte przedmiotowe postępowanie, organ odwoławczy zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji i do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podkreślono, że po ustaleniu, w jakim trybie zostało wszczęte rozpoznawane postępowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki powinien ustalić, co stanowiło przedmiot niniejszego postępowania oraz jakie środki dowodowe należy przeprowadzić w toku ponownie prowadzonego postępowania dowodowego, które pozwolą organowi na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na okoliczności wymienione w uzasadnieniu podjętej przez niego decyzji, ich rozpoznanie należało uznać za działanie przedwczesne, a to ze względu na wadliwie określony przez organ I instancji przedmiot postępowania.

Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący T. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa administracyjnego procesowego polegające na naruszeniu:

1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, tj. wydanie decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do wydania rozstrzygnięcia na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenia, co do istoty sprawy przez organ odwoławczy;

2) art. 136 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie pomimo, iż istniały podstawy prawne i faktyczne do przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego przez organ odwoławczy i wydania orzeczenia, co do istoty sprawy, po uprzednim uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji;

3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia;

4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności i dowodów w sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty, przywołując na poparcie swojej argumentacji orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga nie jest uzasadniona.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2017 r., nr [...] - którą

po rozpatrzeniu odwołania A. R. i R. K. od decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.-Powiat Grodzki z dnia 30 czerwca 2015 r. umarzającej z urzędu jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie wniosku o wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania i przywrócenie do stanu pierwotnego przebudowanego bez pozwolenia na budowę budynku zlokalizowanego przy ul. [...] na działce nr [...], obr[...] w K. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Wskazać przy tym należy, że ukształtowane na tle przytoczonej normy prawnej stanowisko judykatury jednoznacznie podkreśla, iż decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć ew. charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (vide wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Szczecinie z dnia 25 maja 201 r., sygn. akt I SA/Sz 1255/13; w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 798/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak podnosi się w orzecznictwie administracyjnym definiującym rolę sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym: "Rola sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę". Tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 609/17.

W orzecznictwie sądowym podnosi się także, rozważając uchylenie decyzji w całości przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, i obecny skład Sądu ten pogląd podziela, że: " W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym". Tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 362/17.

Z treści kontrolowanej decyzji organu II instancji bezsprzecznie wynika, że w sposób trafny i zgodny z wymogami art.138 § 2 k.p.a. - wskazała naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które zarazem generuje konieczny do wyjaśnienia przez organ I instancji zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W zakresie wskazanych kwalifikowanych prawem naruszeń przepisów postępowania należy podkreślić brak jednoznacznego wskazania przedmiotu postępowania organu I instancji. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że ze zgromadzonych akt postępowania można było jedynie przypuszczać/domniemywać, iż przedmiot postępowania dotyczył oceny legalności zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] na dz. nr [...], obr. [...] w K.. Zdaniem Sądu I instancji, wskazywać na to mogła okoliczność, że budynek powstał na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia 23 lutego 2006 r., natomiast w terminie późniejszym, w związku z wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przez Prezydenta Miasta K. z dnia 15 lutego 2010 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na cele usługowo-handlowe i rekreacyjne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej na dz. nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K. oraz w związku z dokonaniem zgłoszenia w przedmiocie zamiaru przystąpienia do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z dnia 16 lutego 2010 r., nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, której legalność była właśnie i jest kwestionowana przez R. K. i A. R.. W związku z powyższym, organ I instancji naruszył art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w stopniu mającym znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż brak jednoznacznego sprecyzowania przedmiotu postępowania, w połączeniu z brakiem jednoznacznego wskazania, czy postępowanie prowadzone jest z urzędu czy na wniosek, powoduje w realiach kontrolowanej sprawy stan niepewność prawnej co do istoty rozstrzyganej sprawy administracyjnej nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nie tylko na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, ale także w pewien sposób "refleksowo" w ramach powtórnego aktu stosowania prawa przez organ II instancji. Na dodatek, organ I instancji, wbrew zasadzie prawdy materialnej i treści art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., nie przeprowadził żadnego dowodu po dacie wszczęcia postępowania w sprawie. Dokumenty, którymi organ I instancji posiłkował się wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, zostały wytworzone najpóźniej w 2011 r., a w związku z tym organ I instancji rozstrzygał bez ustalenia aktualnego stanu w sprawie, co powinien wyeliminować i uzdrowić przez odpowiednie czynności kontrolne.

Organ I instancji w zakresie ustaleń stanu faktycznego, pominął te wymogi istotne faktycznie, które wynikają z normatywnego wzorca art. 2 pkt 2a w zw. z art. 71 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), dla którego jest istotne, że budynek mieszkalny jednorodzinny to taki, w którym mogą zostać wydzielone maksymalnie dwa lokale, przy czym, jeden z tych lokali może być lokalem usługowym, o ile jego powierzchnia nie przekracza 30% powierzchni całkowitej budynku; a nadto to, co określają przepisy pod pojęciem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zarazem organ I instancji pominął, że z akt sprawy wynikało, iż inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania, a dokonując zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, wykonał on co najmniej w miejsce otworu drzwiowego, otwór okienny. Takie naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji może mieć znaczenie dla wyniku postępowania w związku z czym dotyczy istotnego zakresu wymagającego ustaleń organu I instancji, gdyż organ ten powinien zweryfikować, czy takie roboty budowlane stanowią przebudowę budynku mieszkalnego, na którą wymagane jest uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym, w przekonaniu Sądu I instancji , organ I instancji nie ustalił - naruszając tym samym art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w sposób mający istotne znaczenie dla wyniku sprawy - zakresu koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z akt sprawy wynikało także, iż w dacie kontroli w 2011 r. w budynku działał klub fitness, natomiast organ I instancji nie ustalił, czy taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, była zgodna z przepisami prawa. Co prawda w aktach administracyjnych sprawy znak: [...] znajdowała się ocena techniczna, sporządzona przez T. S., niemniej nie dotyczyła ona pomieszczeń całego budynku i rozstrzygała jedynie, że roboty wykonane poza parterem budynku były zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi.

Zdaniem Sądu I instancji, w aktach sprawy brak było jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, w jaki sposób został ustalony przez organ I instancji krąg stron postępowania w kontrolowanej sprawie. Dlatego też mając na uwadze powyższe ustalenie w powiązaniu z faktem, że organ I instancji nie ustalił jednoznacznie trybu, w jakim zostało wszczęte przedmiotowe kontrolowane postępowanie, organ odwoławczy miał kolejne podstawy, w myśl art. 138 § 2 k.p.a., do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wobec powyższych ustaleń, Sąd I instancji nie podziela zarzutów skargi podnoszących naruszenie przez organ II instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez nierozważenie wszystkich okoliczności i dowodów w sprawie. Wręcz przeciwnie, z uzasadnienia kontrolowanej decyzji organu II instancji - które spełnia art. 107 § 3 k.p.a., co wynika wprost z jego lektury w porównaniu z normatywnym wzorcem uzasadnienia, w konsekwencji czego nie można zarzucić organowi II instancji zbyt skrótowego sformułowania uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia - wynika, że w sprawie nie wyjaśniono, wskutek naruszenia przepisów postępowania, zakresu koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W związku z tym, organ II instancji nie mógł skorzystać z kompetencji zawartych w art. 136 k.p.a., gdyż na etapie postępowania drugoinstancyjnego w ramach tych kompetencji nie mógł uzdrowić ww. błędów proceduralnych organu I instancji. W konsekwencji całości powyżej poczynionych ustaleń, Sąd I instancji stwierdza, że organ II instancji w żaden sposób nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie, gdyż wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca, Sąd I instancji w wyniku podjętej kontroli stwierdza, że w kontrolowanej sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania rozstrzygnięcia na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenia, co do istoty sprawy przez organ odwoławczy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien uzdrowić ww. popełnione przez siebie błędy proceduralne celem wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.