Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 399/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 - 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 19, art. 20
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 570/14 w sprawie ze skargi K. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 570/14, oddalił skargę K. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2014 r., w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Po rozpoznaniu wniosku B. M. i M. M. i po uprzednim uchyleniu pierwszego rozstrzygnięcia w tej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., decyzją z dnia [...] września 2012 r., Burmistrz Miasta W. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynków ośrodka wczasowego na terenie działki nr [...] obr. [...], k.m. 9 położonej przy ul. [...] w miejscowości J.

Organ stwierdził, że przeprowadzona w sprawie analiza funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu doprowadziła do wniosku, że stan faktyczny i prawny terenu pozwala na realizację inwestycji określonej we wniosku. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalno - usługowa, usługowa oraz usługowa w zakresie usług turystycznych zatem wnioskowana funkcja nie koliduje z funkcją istniejącą. Dla planowanej zabudowy przyjęto jako maksymalny do 40% wskaźnik pokrycia zabudową działki objętej wnioskiem tj. większy niż średni (30%) procent zabudowy w obszarze analizowanym. Wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki niż średni uznano za zgodne z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.).

Organ wskazał, że nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono w miejscu istniejących linii zabudowy obiektów przeznaczonych do przebudowy i nadbudowy, 10 m od granicy działki z ul. Pucką oraz 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. O. z zachowaniem odległości 4 m lub 3 m dla zabudowy bez otworów okiennych i drzwiowych od granicy wnioskowanej działki z ul. O. dla planowanej rozbudowy istniejących budynków, a pozostałe linie zabudowy określają budynki już istniejące.

Burmistrz stwierdził, że zgodnie z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., odniesieniem dla ustalenia wysokości planowanej zabudowy do 12 m był budynek zlokalizowany od strony południowej na sąsiedniej działce nr [...]. Wysokość ustalono tylko w odniesieniu do tego budynku, ponieważ wnioskowana działka nie posiada sąsiedztwa innych budynków, jest bowiem otoczona ulicami z pozostałych trzech stron. Zdaniem organu dopuszczona wysokość spełnia wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) w zakresie kontynuacji gabarytów i formy obiektów budowlanych sąsiedztwa i nie wpływa ujemnie na ład przestrzenny i harmonię kompozycji architektonicznej.

Dla planowanej zabudowy przyjęto jako szerokość elewacji frontowej 64 m, tj. większą niż średnia szerokość elewacji (22,78 m) w obszarze analizowanym, z koniecznością wprowadzenia w linii zabudowy od ul. P. co najmniej jednego uskoku na głębokość minimum 2 m. Szerokość elewacji frontowej budynków zlokalizowanych na analizowanym obszarze wynosi od 6 do 84 m. Zaznaczono, że dla planowanej rozbudowy i nadbudowy należy uwzględnić zachowanie odległości od granic z sąsiednimi działkami budowlanymi określone w § 12 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 oraz § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Na podstawie analizy i jej wyniku organ stwierdził, że wydanie decyzji, w której ustalono warunki dla przyszłej inwestycji jest możliwe, ponieważ zostały spełnione łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. tj. co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r., w oparciu o art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów wnioskowana działka stanowi teren zurbanizowany oznaczony symbolem Bi.

J.K. i K. K. w odwołaniu od powyższej decyzji zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania art. 6, art. 7, art. 8, art. 107 § 3, art. 85 § 1 i art. 84 § 1 K.p.a. poprzez nie zastosowanie do decyzji przepisów umożliwiających zgodne z prawem wydanie zaskarżonej decyzji, nie przeprowadzenie oględzin miejsca przyszłej rozbudowy w celu ustalenia dozwolonej odległości rozbudowy i nadbudowy budynku od granicy nieruchomości skarżących, niepowołanie biegłego w celu wydania opinii dotyczącej wpływu rozbudowy i nadbudowy na korzystanie z nieruchomości sąsiednich, niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), poprzez brak uszczegółowienia rozstrzygnięć decyzji w celu zagwarantowania poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich oraz naruszenie art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - poprzez sformułowanie decyzji w sposób uniemożliwiający prawidłowe zastosowanie w przyszłości tego przepisu;

3. naruszenie § 12 i § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez brak ustalenia w jakiej konkretnie odległości od granicy działki skarżących mogą zostać rozbudowane i nadbudowane budynki wnioskodawcy;

W uzupełnieniu odwołania zarzucono naruszenie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) poprzez zaniechanie sporządzenia operatu wodnoprawnego, który jest w ich ocenie niezbędny do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [..] maja 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., szerokość frontu działki nr [...] w części przyległej do ul. O. wynosi ok. 134 m, a granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości w granicach 400 m od granic działki nr [...].

W obszarze analizowanym występują tereny o funkcjach: zabudowy usługowo-mieszkaniowej (UM), zabudowy usługowej (U), zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej (MN, MW) oraz innej zabudowy usługowej: gastronomii, handlu. Na obszarze objętym wnioskiem jest obecnie realizowana funkcja usługowa - ośrodek wczasowy - usługi turystyki, planowana inwestycja stanowi zatem kontynuację istniejącej funkcji.

Organ odwoławczy potwierdził kompletność sporządzonej w sprawie analizy. Odnosząc się do poszczególnych wskaźników zabudowy wyjaśniono, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi ok. 30 % (minimalny - 0,04, a max. 1,0). Tymczasem wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru objętego wnioskiem (tj. terenu inwestycji) ustalono na 40%, co nieznacznie przekracza średnią wielkość tego parametru w obszarze analizowanym. Uzasadnieniem dla ustalenia większego niż średni wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest okoliczność, że działka objęta wnioskiem znajduje się w centrum terenu zurbanizowanego, gdzie zwyczajowo wskaźniki zabudowy są wyższe niż na obrzeżach miejscowości. Przykładem jest działka nr [...] położona w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] zabudowana w 41%. Ponadto, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w najbliższym sąsiedztwie działki nr [...] jest wysoce zróżnicowana i wynosi od 4% do 100%. W tej sytuacji organ zgodził się z wnioskami analizy, że realizacja planowanej inwestycji w kształcie wynikającym z jej ustaleń nie zakłóci ładu przestrzennego najbliższej okolicy i dopuścił przyjęcie tego parametru na poziomie 40 %.

Organ wskazał, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Organ wyjaśnił, że w analizie wskazano, iż szerokość elewacji frontowej wynosi w obszarze analizowanym średnio 22,78 m. Jednak szerokość elewacji frontowej w budynkach znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi od 6,0 do 84,0 m. W budynkach przyległych do ul. [...], [...l] i [... szerokość elewacji frontowej wynosi od 10 do 70 m. Biorąc pod uwagę powyższe dane, na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia w analizie ustalono, że szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] można ustalić do 64 m przy założeniu konieczności wprowadzenia w linii zabudowy od ul. [...] co najmniej jednego uskoku (2,0 m) w głąb działki. W ocenie organu wyjaśnienia zawarte w analizie uzasadniają przyjęcie tego parametru na ww. poziomie.

Co do wysokości zabudowy wyjaśniono, że z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości od 1 do 4 kondygnacji. Punktem odniesienia dla wysokości nowej zabudowy była wysokość zabudowy na działce nr [...] (12,5 m) oraz działce nr [..] (13 m). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono w decyzji, stosownie do ustaleń analizy do 12 m. Odnośnie geometrii dachu w analizie wskazano, iż w obszarze analizowanym przeważają budynki o dachach płaskich, stąd dla planowanej inwestycji ustalono dach płaski.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich zostały szczegółowo określone w decyzji. Ustalenia te obejmują m.in. określenie warunków ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie. Ponadto, w pkt 11.4 decyzji ustalono także, iż lokalizacja budynku wymaga ustalenia warunków geotechnicznych posadowienia obiektów budowlanych.

Organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy określa warunki jakie muszą być spełnione, aby planowana inwestycja mogła powstać, a dopiero na etapie projektu budowlanego, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, określane są szczegółowe warunki realizacji inwestycji. Z tego względu za niezasadne uznano zarzuty odwołania, że w decyzji o warunkach zabudowy winny być szczegółowo określane odległości inwestycji od granic działki i inne parametry, np. dotyczące posadowienia budynków, a wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych. Organ uznał za chybiony zarzut, że w sprawie nie wykonano operatu wodno-prawnego. Operat wodnoprawny jest bowiem sporządzany i dołączany do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i nie jest wymagany do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

K.K. i J. K. w skardze na powyższą decyzję zarzucili naruszenie przepisów postępowania:

- art. 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie do decyzji przepisów umożliwiających zgodne z prawem wydanie zaskarżonej decyzji;

- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. nie dokonanie wszechstronnej oceny faktycznej i prawnej wpływu planowanej inwestycji pod kątem ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, i wpływu rozbudowy i nadbudowy budynku na korzystanie z nieruchomości sąsiedniej;

- art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, na skutek wskazania w zaskarżonej decyzji nieprecyzyjnych warunków, niedokładności i przemilczenia kwestii istotnych dla ochrony interesu osób trzecich, co powoduje na przyszłość niemożność weryfikacji projektu budowlanego w trybie art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji;

- art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin miejsca przyszłej rozbudowy budynku wnioskodawcy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, w celu ustalenia dozwolonej odległości rozbudowy i nadbudowy budynku od granicy nieruchomości skarżących i warunków, jakie muszą być spełnione, aby rozbudowa i nadbudowa budynku wnioskodawcy była prawnie i faktycznie możliwa, w szczególności w zakresie ustalenia dopuszczalnej ilości miejsc parkingowych, stosunków wodnych na terenie planowanej inwestycji i na terenie nieruchomości sąsiednich, dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki wnioskodawców;

- art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niepowołanie biegłego w celu wydania opinii na okoliczność wpływu rozbudowy i nadbudowy na korzystanie z nieruchomości sąsiednich, w szczególności nieruchomości skarżących i warunków, jakie muszą być spełnione aby rozbudowa i nadbudowa budynku wnioskodawcy była możliwa.

Nadto podnieśli oni zarzuty naruszenia prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. z uwagi na niezgodność decyzji z odrębnymi przepisami prawa, w szczególności z:

- art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego poprzez jego niepełne zastosowanie, tzn. nie uszczegółowienie rozstrzygnięć decyzji i uzasadnienia w celu zagwarantowania poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów prawnych osób trzecich, w tym także skarżących;

- art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez sformułowanie decyzji i jej uzasadnienia w sposób uniemożliwiający prawidłowe zastosowanie w przyszłości przepisu art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane;

- przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności:

- § 12 rozporządzenia, poprzez nieustalenie decyzją o warunkach zabudowy, w jakiej konkretnie odległości od granicy nieruchomości skarżących i istniejących budynków mogą zostać rozbudowane i nadbudowane budynki wnioskodawcy,

- § 13 rozporządzenia na skutek nieokreślenia decyzją, w jakiej odległości znajdują się budynki wnioskodawcy od granicy z nieruchomością skarżących, co może mieć wpływ na naruszenie zasad prawidłowego oświetlenia budynków wnioskodawcy określonych § 13 rozporządzenia;

- § 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, stanowiącego, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne, tymczasem w obydwu decyzjach brak określenia miejsc parkingowych i ich ilości, w tym ilości miejsc dla osób niepełnosprawnych;

- § 1 rozporządzenia z którego wynika, że miejsca postojowe mają być przewidziane dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo i zaakcentowano potrzebę wyodrębnienia miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, miejsca postojowe winny znajdować się w granicach nieruchomości, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja, tymczasem na nieruchomości wnioskodawców brak takich miejsc parkingowych, nie zostały też uwzględnione we wniosku oraz w obydwu decyzjach administracyjnych;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z uwagi na niezgodność decyzji z zasadą dobrego sąsiedztwa oraz art. 2 Konstytucji RP;

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy;

- art. 29 ustawy Prawo wodne poprzez niepowołanie biegłego, który oceniłby poprzez wizje lokalną w terenie i badania stanu wód gruntowych i cieków wodnych wpływ rozbudowy i nadbudowy budynków na nieruchomości wnioskodawcy na nieruchomości sąsiednie.

W uzasadnieniu skargi skarżący brak precyzyjnego określenia w decyzji dopuszczalnej odległości projektowanej rozbudowy od granicy z ich działką, co będzie miało istotny wpływ na jej użytkowanie. Skarżący zarzucili, że nieprecyzyjne określenie w decyzji warunków zabudowy daje projektantowi zbyt duży luz decyzyjny, co do spełnienia przez projekt budowlany wymagań z zaskarżonej decyzji. Skarżący podkreślili, że niedokładności, nieprecyzyjności i przemilczenia kwestii istotnych dla ochrony interesu osób trzecich w zaskarżonej decyzji powodują na przyszłość niemożność weryfikacji projektu budowlanego w trybie art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący zakwestionowali dopuszczenie w decyzji powierzchni zabudowy aż do 40% powierzchni terenu objętego inwestycją, wskazując, że utrudni to dostęp światła słonecznego do będącej ich własnością nieruchomości. Zarzucili oni, że rozbudowa ośrodka wypoczynkowego o 40% spowoduje nadmierny hałas, a skarżący nie będą mieli normalnych warunków wypoczynku na ich nieruchomości.

Skarżący zarzucili również brak precyzyjności ustaleń decyzji w zakresie wymogów ochrony przyrody, w tym brak określenia dopuszczalnego natężenia hałasu i maksymalnej ilości odprowadzanych ścieków. Zarzucono przy tym, że decyzja winna być wydana po sporządzeniu ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji i elementów istniejących budynków z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego. Zdaniem skarżących, zaskarżona decyzja wywoła skutki, o których mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem spowoduje utrudnienie w dotychczasowymi użytkowaniu terenu. Skarżący zarzucili brak uwzględnienia trudnych warunków hydrologicznych na terenie objętym inwestycją, która przewiduje budowę basenu, a planowana budowa spowoduje podtapianie ich nieruchomości. Podkreślono również brak ustalenia w decyzji ilości miejsc parkingowych.

W odpowiedzi na skargę SKO w G.wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynków ośrodka wczasowego na terenie działki nr [...] w [...]. Planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ustalenia decyzji znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego, stosownie do postanowień rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ustalenia poczynione w zakresie wyznaczenia linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokość planowanej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu potwierdzają zgodność wyznaczonych dla inwestycji warunków, wymagań i zasad zabudowy.

Sąd nie podzielił zarzutów skarżących w zakresie przyjętego w decyzji wskaźnika powierzchni zabudowy – do 40% terenu objętego inwestycją. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik ten winien być wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza możliwość wyznaczenia innej wielkości tego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Tym samym ustalenie parametrów nowej zabudowy w sposób odmienny od zasad ogólnych jest możliwe, gdy analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazuje, iż odstąpienie od tych zasad jest uzasadnione konkretnymi, wskazanymi uwarunkowaniami, jakie wykazuje zabudowa na sąsiednim terenie. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosił 30%. W analizie przyjęto 40% wskaźnik powierzchni zabudowy uwzględniając wysoką rozpiętość tego wskaźnika na obszarze analizowanym wynoszącą od 4% do 100%. W najbliższym sąsiedztwie działki nr [...] działka nr [...] ma wskaźnik na poziomie 41%. Wskazane okoliczności wraz z położeniem działki objętej inwestycją w centrum terenu zurbanizowanego miejscowości [...] przemawia za zasadnością ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 40%. Przy projektowaniu przedmiotowej inwestycji i określaniu szczegółowych rozwiązań budowlanych inwestor będzie zobowiązany uwzględnić zabudowę już istniejącą, albowiem wraz z nią nowa zabudowa nie będzie mogła zająć więcej niż 40% powierzchni działki nr [...].

Podobnie rzecz ma się z wysokością zabudowy, którą dopuszczono w decyzji na poziomie do 12 m. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym zgodnie z § 7 ust. 3 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, że ustalając dopuszczalną maksymalną wysokość dla nowej zabudowy na działce nr [...] uwzględniono wysokość zabudowy na sąsiedniej działce nr [..] (12,5 m).

W ocenie Sądu, organy prawidłowo określiły parametry nowej zabudowy, a korzystanie w tym zakresie z regulacji szczególnej znajdowało uzasadnienie w treści analizy urbanistycznej.

Sąd wyjaśnił, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie uprawnia do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690). Rola decyzji o warunkach zabudowy polega na rozstrzygnięciu, czy planowana inwestycja harmonizuje z dotychczasowym sposobem wykorzystania terenów sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być ona zrealizowana. Jej celem jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem prawnym obowiązującym na danym obszarze. Decyzja dotycząca warunków zabudowy kończy jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego i daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Na tym etapie postępowania inwestor nie ma obowiązku przedłożenia projektu budowlanego. Projekt taki jest sporządzany dopiero po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy.

W decyzji ustalającej warunki organy nie przesądzają o miejscu położenia planowanego obiektu na nieruchomości. Nie muszą na tym etapie postępowania analizować szczegółowych kwestii z zakresu warunków technicznych, takich jak położenie obiektów względem granicy z działką sąsiednią, czy kwestii nasłonecznienia. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie obejmuje badania kwestii stanu technicznego istniejących na działce objętej inwestycją zabudowań, czy też warunków gruntowych i hydrologicznych na tej działce. Konkretyzacja tych warunków następuje dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, w toku którego stronom postępowania będzie służyła możliwość ochrony ich interesów prawnych w odniesieniu do konkretnych ustaleń przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego. Skoro decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o kwestiach, których brak zarzucają skarżący, to ich zarzuty w tym zakresie Sąd uznał za przedwczesne. Okoliczności te będą przedmiotem zainteresowania organu architektoniczno – budowlanego w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wbrew twierdzeniom skarżących organy prawidłowo określiły w decyzji wymagania dotyczące ochrony osób trzecich. Wskazując na konkretne obszary zagrożeń, w tym na pozbawienie dostępu do drogi publicznej, pozbawienie możliwości korzystania z szeroko pojętego dostępu do mediów, pozbawienie światła dziennego, uciążliwości spowodowane hałasem, zakłóceniami elektrycznymi i promieniowaniem, organy skonkretyzowały warunki ochrony przed nimi poprzez odwołanie się do właściwych regulacji prawnych, takich jak ustawa Prawo budowlane oraz rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym z zakresu prawa budowlanego. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami ustawy Prawo budowlane. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy.

Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi odnośnie nieuwzględnienia w decyzji wymogów ochrony środowiska i ochrony przyrody, zwłaszcza wobec faktu, że teren inwestycji położony jest w obrębie otuliny [...] Parku Krajobrazowego. Organ pierwszej instancji w pkt 4 decyzji sprecyzował ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, wskazując, że realizacja planowanej inwestycji winna obywać się w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj.: Dz.U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.) oraz regulacjami samorządowymi odnoszącymi się do [...] Parku Krajobrazowego. Nadto organ wskazał, że usunięcie drzew i krzewów może nastąpić dopiero po uzyskaniu zezwolenia.

Odnośnie określenia ilości miejsc parkingowych w pkt. 6. decyzji sformułowano ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji, w tym w pkt 6.3. ustalono minimalny wskaźnik miejsc parkingowych, które należy usytuować w obrębie terenu objętego decyzją lub przyległego, do którego inwestor ma tytuł prawny według wskaźnika:

- 1mp/3 miejsca noclegowe,

- 1mp/3 osoby zatrudnione,

- 1mp/dostawa towaru i serwis.

Zaznaczono przy tym, że miejsca postojowe należy lokalizować zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W myśl § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 2).

Sąd zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie organ zawarł w decyzji ustalenia odnośnie miejsc parkingowych. Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają wymogu określenia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy konkretnej liczby miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Przepisem takim nie jest także § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten mówi bowiem wyłącznie o zawarciu w decyzji wymogów w zakresie miejsc parkingowych. Określenie konkretnej liczby i sposób urządzenia miejsc postojowych następuje na etapie późniejszym - tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19-21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które to w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych.

Z przepisu § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie wynika obowiązek określenia miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Przepis ten stanowi, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Sformułowanie tego przepisu budzi wątpliwości, co do wynikającej z niego normy prawnej. W ocenie Sądu, przepis ten powinien być interpretowany w sposób, zgodnie z którym nakaz uwzględnienia miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne nie jest skierowany jest do organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, lecz do autora projektu budowlanego.

Sąd wskazał, że liczba miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych w miejscu przeznaczonym na postój pojazdów określona została przez ustawodawcę w art. 12a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 460). Przepis ten stanowi, że stanowiska postojowe dla osób niepełnosprawnych w miejscu przeznaczonym na postój pojazdów wyznacza się w liczbie nie mniejszej niż:

1) 1 stanowisko - jeżeli liczba stanowisk wynosi 6-15;

2) 2 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 16-40;

3) 3 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 41-100;

4) 4% ogólnej liczby stanowisk jeżeli ogólna liczba stanowisk wynosi więcej niż 100.

Zatem możliwe jest ustalenie ilości miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych w projekcie budowlanym na podstawie tego unormowania, stosowanego odpowiednio przez autora projektu budowlanego planowanej inwestycji.

W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji zawarto wystarczającą informację dotyczącą wymogów odnośnie ilości miejsc postojowych na działce, która pozwala na ich prawidłowe określenie w projekcie budowlanym. W tym zakresie posłużenie się wskaźnikiem na określenie wymaganej liczby miejsc parkingowych jest prawidłowe i wystarczające. Natomiast brak określenia w decyzji o warunkach zabudowy miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych nie przesądza o jej wadliwości, wyznaczenie tych miejsc nastąpi bowiem na etapie projektu budowlanego.

Za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ przeprowadził postępowanie prawidłowo i dokonał ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, której zakres określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1. W szczególności działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu, które już istnieje na działce jest wystarczające dla planowanej rozbudowy, a teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

K. K. i J. K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy art. 6, art. 7, art. 8, art. 107 § 3 k.p.a., art. 85 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 65 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. w stopniu mającym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów postępowania:

- przepisu art. 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie do decyzji przepisów umożliwiających zgodne z prawem wydanie zaskarżonej decyzji.

- przepisu art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. niedokonanie wszechstronnej oceny faktycznej i prawnej wpływu planowanej inwestycji pod kątem ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich i wpływu rozbudowy i nadbudowy budynku na korzystanie z nieruchomości sąsiedniej.

- przepisu art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, na skutek wskazania w zaskarżonej decyzji nieprecyzyjnych warunków, niedokładności i przemilczenia kwestii istotnych dla ochrony interesu osób trzecich co powoduje na przyszłość niemożność weryfikacji projektu budowlanego w trybie art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane,

- przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji.

- przepisu art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenia dowodu z oględzin miejsca przyszłej rozbudowy budynku wnioskodawcy przed wydaniem decyzji warunkach zabudowy, w celu ustalenia dozwolonej odległości rozbudowy i nadbudowy budynku od granicy nieruchomości skarżących i warunków jakie muszą być spełnione aby rozbudowa i nadbudowa budynku wnioskodawcy była prawnie i faktycznie możliwa, w szczególności w zakresie ustalenia dopuszczalnej ilości miejsc parkingowych, ich rodzaju, w tym ilości miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych, stosunków wodnych na terenie planowanej inwestycji i na terenie nieruchomości sąsiednich, dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki wnioskodawców, przy uwzględnieniu faktu, iż już rozbudowywali budynki i budowle znajdujące się na terenie nieruchomości wnioskodawcy,

- przepisu art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nie powołanie biegłego w celu wydania opinii na okoliczność wpływu rozbudowy i nadbudowy na korzystanie z nieruchomości sąsiednich, w szczególności nieruchomości skarżących i warunków jakie muszą być spełnione aby rozbudowa i nadbudowa budynku wnioskodawcy była prawnie i faktycznie możliwa, w szczególności w zakresie ustalenia dopuszczalnej ilości miejsc parkingowych, stosunków wodnych na terenie planowanej inwestycji i na terenie nieruchomości sąsiednich, dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki wnioskodawców, przy uwzględnieniu faktu, iż już rozbudowywali budynki i budowle znajdujące się na terenie nieruchomości wnioskodawcy,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie skargi i nie uchylenie decyzji obu instancji, na skutek nieuwzględnienia faktu, iż w dniu 30 października 2013 r. uchwalono miejscy plan zagospodarowania przestrzennego dla [...], który zawiera część ustaleń odmiennych od występujących w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co powinno skutkować stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji przez organ, który ją wydał na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 65 ust. 1 pkt. 2 ustawy o zagospodarowaniu.

3. doszło do zaniechanie przez organy orzekające uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., co do ilości miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych i ich umiejscowienia na nieruchomości, na której jest planowana inwestycja wnioskujących, co powoduje naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a to stanowi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, co jest uzasadnioną podstawą do uchylenia wyroku WSA w Gdańsku i uchylenia decyzji obydwu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a.

Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. z uwagi na jego błędną wykładnię i tym samym błędne przyjęcie, iż decyzje organów obu instancji są zgodne z odrębnymi przepisami prawa, podczas gdy decyzje naruszają:

- § 18 ust. 1 i ust. 2 oraz § 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. błąd subsumcji, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, że organy w decyzjach określiły ilość miejsc parkingowych jedynie blankietowo, bez precyzyjnego wskazania ilości miejsc parkingowych, w tym ilości miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych oraz miejsc parkingowych stałych i dla osób przebywających okresowo, bez wskazania, że miejsca postojowe mają znajdować się w granicach nieruchomości, na której ma być zlokalizowana inwestycja;

- § 18 ust. 1 i ust. 2 oraz § 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., poprzez bezpodstawne i błędne przyjęcie przez WSA, iż obydwie decyzje zawierają wystarczające określenie miejsc parkingowych, ich liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne, podczas gdy w rzeczywistości w obydwu decyzjach brak precyzyjnego określenia miejsc parkingowych i ich ilości, w tym ilości miejsc dla osób niepełnosprawnych;

- § 1 rozporządzenia, z którego wynika, że miejsca postojowe mają być przewidziane dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo i zaakcentowano potrzebę wyodrębnienia miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Miejsca postojowe mają znajdować się w granicach nieruchomości, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja, tymczasem na nieruchomości wnioskodawców brak wyszczególnienia miejsc dla osób niepełnosprawnych, które nie zostały uwzględnione w decyzjach administracyjnych;

- art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane, poprzez brak zastosowania i brak odniesienia w decyzjach i wyroku do kwestii zagwarantowania poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów prawnych osób trzecich, w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. na skutek nieuwzględnienia przez WSA, iż organy obu instancji powinny ustalić stan faktyczny sprawy w oparciu o opinię biegłego na okoliczność wpływu rozbudowy i nadbudowy na korzystanie z nieruchomości sąsiednich;

- art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez sformułowanie obydwu decyzji i ich uzasadnień w sposób uniemożliwiający prawidłowe zastosowanie w przyszłości przepisu art. 34 ust. 1 – ustawy Prawo budowlane, gdyż decyzje obu instancji zawierają sprzeczności, choćby w zakresie 40 % współczynnika zabudowy (wyższego o 10 % od przeciętnego, który został ustalony decyzją w oparciu o widełki zabudowy od 4 % do 100 %, gdy powszechnie wiadomo, że oparcie się o współczynnik widełek 100 % dla wyliczenia średniej jest nieprawidłowe w sytuacji gdy nie jest zgodne z prawem zabudowywanie działki w 100 %), który to współczynnik zabudowy w został błędnie ustalony, skoro szerokość elewacji planowanej rozbudowy i nadbudowy wynosi 64 m, w sytuacji gdy szerokość działki nr 1A w części przylegającej do ul. [...] wynosi 134 m, co daje 47,76 % zabudowy działki w miejscu przylegania jej do ulicy [...], a więc z przekroczeniem wskaźnika zabudowy ustalonego decyzjami w obszarze bezpośredniego oddziaływania na nieruchomość sąsiednia, według proporcji 134 metry - (100 % działki przylegającej do [...])64 metry -(szerokość elewacji- X).

- § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., poprzez nieustalenie w decyzji w jakiej konkretnie odległości od granicy nieruchomości skarżących znajduję się najbliższe budynki wnioskodawców, które maję być rozbudowane i nadbudowane, i czy położenie tych budynków nie narusza odległości (mniejszej niż 4 metry, czy większej niż 4 metry od ściany budynków z oknami i mniejszej czy też większej niż 3 metry od ściany budynków bez okien), w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. na skutek nieprzeprowadzenia dowodu z oględzin miejsca przyszłej rozbudowy i nadbudowy budynków wnioskodawcy przed wydaniem decyzji warunkach zabudowy, w celu ustalenia dozwolonej odległości rozbudowy i nadbudowy budynku od granicy nieruchomości skarżących niniejszą decyzję i warunków jakie muszą być spełnione aby rozbudowa i nadbudowa budynku wnioskodawcy była prawnie i faktycznie możliwa, w szczególności w zakresie ustalenia dopuszczalnej ilości miejsc parkingowych, ich rodzaju, z uwzględnieniem miejsc parkingowych dla niepełnosprawnych, stosunków wodnych na terenie planowanej inwestycji i na terenie nieruchomości sąsiednich, dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki wnioskodawców, przy uwzględnieniu faktu, iż już rozbudowywali budynki i budowle znajdujące się na terenie nieruchomości wnioskodawcy,

- § 13 rozporządzenia na skutek nieokreślenia decyzją w jakiej odległości znajdują się budynki wnioskodawcy od granicy z nieruchomością skarżących, a określenie jedynie i to nieprecyzyjnie tą decyzją, w jakiej odległości powinny się znajdować co może mieć wpływ na naruszenie zasad prawidłowego oświetlenia budynków wnioskodawcy;

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy;

- art. 29 ustawy prawo wodne poprzez niepowołanie biegłego, który oceniłby poprzez wizję lokalną w terenie i badania stan wód gruntowych i cieków wodnych wpływu rozbudowy i nadbudowy budynków, w tym planowanej budowy basenu na nieruchomości wnioskodawcy;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na skutek nieuwzględnienia faktu, iż w dniu 30 października 2013 r. uchwalono miejscy plan zagospodarowania przestrzennego dla [...], będący źródłem prawa miejscowego na podstawie art. 14 w związku z art. 29 i 34 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który zawiera część ustaleń odmiennych od występujących w decyzji o warunkach zabudowy, w tym co do współczynnika zabudowy terenu, co powinno skutkować stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji przez organ, który ją wydał na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 65 ust. 1 pkt. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom zawartym w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały podstawy do zastosowania przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa.

Analiza akt administracyjnych wskazuje, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, zwłaszcza przeprowadzona analiza urbanistyczno – architektoniczna pozwoliła na ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu planowanej inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie oraz nadbudowie budynków ośrodka wczasowego.

Sporządzona analiza zawiera w części graficznej i tekstowej dane dotyczące stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji oraz wyznaczonego terenu sąsiedniego wystarczające dla oceny dopuszczalności planowanej inwestycji.

Niewątpliwie zgromadzony materiał dowodowy dostarczył organom kompleksowych informacji pozwalających na rzetelną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 upzp.

Zgodnie z art. 107 § 3 kpa w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił szczegółowo przesłanki, którymi kierował się przy ustaleniu warunków i zasad zagospodarowania terenu przewidzianego dla planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a organ drugiej instancji przedstawił wyczerpującą argumentację przedstawiającą weryfikację ustaleń dotyczących funkcji i cech przedmiotowej inwestycji, ze szczególnym uwzględnieniem ustaleń dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego oraz kwestii związanych z ochroną interesów osób trzecich.

Również Sąd Wojewódzki, kierując się treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 upzp oraz przepisu § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. przedstawił zagadnienia, które podlegały wyjaśnieniu w sprawie oraz wskazał te okoliczności, które pozostawały poza właściwością organu orzekającego w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu planowanej inwestycji.

Mianowicie Sąd Wojewódzki odniósł się szczegółowo do treści analizy urbanistyczno – architektonicznej, stwierdzając zasadnie prawidłowość ustalonych w decyzji warunków zabudowy w zakresie linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości zabudowy, szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu. W uzasadnieniu wyroku szeroko omówione zostały okoliczności stanowiące podstawę do zastosowania w sprawie § 5 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., a więc ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy z odstępstwem od średniej wielkości wynikającej z analizy.

Wobec wyczerpującej argumentacji zawartej w decyzjach oraz wyroku należało zaakceptować stanowisko w nich wyrażone, a tym samym niezasadny okazał się zarzut kwestionujący poprawność ustalonego parametru zabudowy dotyczącego powierzchni zabudowy. Nie są trafne sformułowane w tym zakresie uwagi strony skarżącej co do niebezpieczeństwa zaburzenia ładu przestrzennego i negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, gdyż rzeczą osób uprawnionych do sporządzenia projektu budowlanego będzie takie zaplanowanie przedmiotowej przebudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków, aby zachowane zostały wszystkie ustalone w decyzji parametry architektoniczne, a w konsekwencji, aby nowy obiekt odpowiadał wymogom ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturalne oraz kompozycyjno – estetyczne (art. 2 pkt 1 upzp).

Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że ustalone w decyzji warunki i zasady nowej zabudowy realizują wymogi tzw. "dobrego sąsiedztwa" przez dostosowanie parametrów planowanej zabudowy do cech zagospodarowania terenów sąsiednich, w tym urbanistycznej i architektonicznej charakterystyki istniejących obiektów.

Słusznie Sąd zwrócił uwagę na to, że w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy organ nie bada szczegółowo kwestii w zakresie usytuowania planowanego obiektu względem sąsiednich nieruchomości, kwestii nasłonecznienia lub innych zagadnień techniczno – budowlanych, gdyż jest to zastrzeżone do kompetencji organu architektoniczno – budowlanego, który na dalszym etapie realizacji inwestycji rozpatruje wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Uzupełniająco wskazać należy, że interes skarżących jako współwłaścicieli budynku znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości został uwzględniony w decyzji poprzez m.in. ustalenie w pkt 3.2 i 3.3.3. obowiązku dostosowania linii zabudowy do obowiązujących odległości zabudowy od granic z sąsiednimi działkami budowlanymi zgodnie z § 12 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 oraz § 13 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z kolei w pkt 3.3.1 zastrzeżono, że wysokość planowanego budynku nie może pogorszyć warunków nasłonecznienia budynków usytuowanych na sąsiednich działkach, stosownie do § 13 ust. 2 cyt. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Ponadto odrębnie w pkt 8 decyzji zawarto kompleks wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w tym ustaleń w zakresie ochrony m.in. przed pozbawieniem światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas.

W pkt 11.4 ustalono, że lokalizacja rozbudowy budynków wymaga określenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami wykonawczymi.

W rezultacie należało przyjąć, że organy orzekające w sprawie w sposób właściwy uwzględniły wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, zgodnie z art. 54 pkt 2 lit d) i art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp, a Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, iż rolą decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem prawnym obowiązującym w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Natomiast kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie rozstrzygane są na etapie weryfikowania przez właściwy organ projektu budowlanego i sprawdzania jego zgodności z obowiązującymi normami techniczno – budowlanymi.

Tym samym ochrona interesów osób trzecich na etapie decyzji o warunkach zabudowy nie może być rozciągana na okoliczności regulowane przepisami Prawa budowlanego. Dlatego zastrzeżenia skarżących zgłaszane w odwołaniu i skardze okazały się przedwczesne, a sformułowane w tym zakresie zarzuty kasacyjne całkowicie nieusprawiedliwione. Zaznaczyć przy tym należy, że wskazany w podstawie kasacyjnej przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie dopiero na etapie projektowania i budowania obiektów budowlanych, co wyraźnie wynika z treści tego przepisu, jak też z art. 1 Prawa budowlanego stanowiącego, że ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach.

Wobec powyższego nie zachodziła wskazywana przez skarżących potrzeba przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym dowodu z oględzin bądź opinii biegłego celem ustalenia rzeczywistych możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji oraz określenia jej oddziaływania na korzystanie z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli.

Wszystkie istotne dane oraz informacje dotyczące stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji oraz obszaru sąsiednich nieruchomości zostały bowiem zawarte w analizie urbanistyczno – architektonicznej sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę fachową i wymagane uprawnienia. W rezultacie nie doszło więc do wskazanego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów art. 85 § 1 kpa i 84 § 1 kpa.

Jako nietrafne należało uznać również zarzuty dotyczące wykładni i zastosowania w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w zw. z § 1 i § 18 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził prawidłowość zawartych w decyzji ustaleń dotyczących obsługi komunikacyjnej, w tym posłużenie się w pkt 6.3 wskaźnikiem miejsc parkingowych z jednoczesnym dodaniem warunku, że miejsca postojowe należy lokalizować zgodnie z rozporządzeniem z 12 kwietnia 2002 r.

Zaakceptować należało przedstawiony w uzasadnieniu wyroku wywód, zakończony konkluzją, że przepisy prawa stosowane w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawierają wymogu określenia w decyzji konkretnej liczby miejsc parkingowych, bowiem dokonywane jest to na etapie tworzenia projektu budowlanego i jego weryfikacji w sprawie pozwolenia na budowę.

Podkreślić trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszej szczegółowej konkretyzacji w kolejnym etapie inwestycyjnym unormowanym przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., stosowanymi – zgodnie z § 2 – przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli naziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. To właśnie przepisy § 18, 19, 20 i 21 tego rozporządzenia precyzują szczegółowo wymogi związane z urządzeniem miejsc postojowych przy zagospodarowaniu działki budowlanej.

Przepis art. 54 pkt 2 lit. c) wymaga tylko, aby decyzja o warunkach zabudowy określała warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy m.in. co do obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji, zaś w § 18 wymienionego rozporządzenia wskazano, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Z tych względów zgodzić się należy ze stanowiskiem ukształtowanym w orzecznictwie, zgodnie z którym w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu nie określa się liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych czy parkingowych (por. wyroki NSA z dnia 27 marca 2012 r. sygn. II OSK 2448/10, 19 grudnia 2012 r. II OSK 1543/11, 2 sierpnia 2016 r. sygn. II OSK 1871/15).

Chybiony okazał się również zarzut dotyczący nieuwzględnienia w rozpatrywanej sprawie faktu uchwalenia w dniu 30 października 2013 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego ustalenia częściowo odmienne od występujących w przedmiotowej decyzji, co powinno skutkować stwierdzeniem jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 upzp. Jak wynika z akt sprawy w odrębnie przeprowadzonym postępowaniu wydana została decyzja Burmistrza Miasta [...] z 17 czerwca 2014 r. stwierdzająca wygaśnięcie decyzji nr [...] – II ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc decyzji kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki w niniejszym postępowaniu.

W takim stanie faktycznym nie zachodziła potrzeba odnoszenia się do tej kwestii w zaskarżonym wyroku, bowiem nie miała ona wpływu na wynik sprawy wyznaczonej przedmiotem zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] maja 2014 r.

Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się wszystkie zarzuty zawarte w punkcie 2, 4 i 5 skargi kasacyjnej. W konsekwencji orzeczono o jej oddaleniu zgodnie z art. 184 ppsa.