Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1274/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA: Andrzej Niecikowski (spr.) WSA: Wojciech Jakimowicz Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2008r. sprawy ze skargi Województwa - Zarządu Dróg Wojewódzkich na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za czynności związane z wydaniem postanowienia w sprawie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] 2007 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], działając na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 z późn. zmianami) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r., w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, póz. 193) obciążył Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] opłatą za czynności związane z uzgodnieniem uwarunkowań środowiskowych - wydaniem opinii co do konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia obejmującego przebudowę odcinków drogi wojewódzkiej nr [...][...] etap [...] odcinek od [...]" - w wysokości: [...] zł.

Odwołanie Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] nie zostało uwzględnione i Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...]2007 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji drugiej instancji wskazano, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu jest jednym z podstawowych zadań zapobiegawczego nadzoru sanitarnego działającego w ramach inspekcji sanitarnej, a więc pobieranie opłat jest w pełni uzasadnione, bez względu na to, czy z wnioskiem o dokonanie przedmiotowej czynności występuje organ administracji publicznej, czy inwestor. Wskazano również, że kalkulacji kosztów dokonano w oparciu o Zarządzenie Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] nr [...] z dnia [...].2006r. w sprawie opłat za badania i inne czynności wykonywane przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w [...], uwzględniając ceny za wydanie opinii wg faktycznie zużytego czasu na czynności związane z zapoznaniem się z dokumentacją inwestycji i opracowaniem postanowienia. Kalkulacja dołączana jest do akt sprawy.

.Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2007 r. (znak: [...]) złożyło Województwo [...]- Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] i zarzucając: 1) naruszenie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez przyjęcie, że wzmiankowany przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie, oraz 2) rażące naruszenie przepisów art. 6, 7, 9, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., wniosło o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]- jako wydanych bez podstawy prawnej, ewentualnie w przypadku nie podzielenia tego zarzutu o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że art. 106 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek współdziałania, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Obowiązek współdziałania nakładany jest przepisem prawa materialnego, w tym zwłaszcza w formie uzgodnienia przy wydawaniu decyzji środowiskowych (w art. 57 ustawy Prawo Ochrony Środowiska). Z woli ustawodawcy jest to odrębna kategoria kompetencji tych organów, która pozostaje poza zakresem nadzoru bieżącego i zapobiegawczego (powołano się przy tym na wyrok WSA w Krakowie z dnia [...] 2005 r., sygn. akt: II SA/Kr 3267/02, w którym sąd wyraził tego rodzaju pogląd).

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu podnosząc dodatkowo, że za wykonane czynności (zapoznanie się z dokumentacją, omówienie wyników i inne czynności związane z wydaniem postanowienia) naliczono opłatę w wysokości [...] zł (2h pracy x [...] zł).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji nie są prawidłowe z kilku względów.

Po pierwsze należy wskazać, że obydwie decyzje zostały wydane w braku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego wykazującego, że w sprawie ma zastosowanie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Świadczą o tym uzasadnienia decyzji organu obydwu instancji. Organy administracji w istocie przytoczyły wyłącznie treść art. 36 ust. 1 i 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Tymczasem podstawa do nałożenia na stronę obowiązku może być stwierdzona dopiero po przeprowadzeniu wymaganego przepisami k.p.a. postępowania wyjaśniającego i dokonaniu wykładni przepisów prawnych stosowanych w konkretnym stanie faktycznym. Materiał zgromadzony w aktach sprawy wskazuje, iż postępowanie takie nie zostało przeprowadzone, a zamiast wykładni budzącego sygnalizowane w odwołaniu wątpliwości

interpretacyjne art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do przytoczenia treści tego przepisu. Dopiero dokonanie ustaleń w zakresie dopuszczalności zastosowania wskazanej przez organ podstawy prawnej na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz ich należyte uzasadnienie w treści decyzji administracyjnej upoważniało organ do obciążenia Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] opłatą w trybie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Po drugie, przyjęte arbitralnie przez organy administracji stanowisko, zgodnie z którym organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione do pobierania opłat określonych w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) za wydanie opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jest w ocenie sądu niezasadne.

Decyzje obydwu instancji zostały wydane na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Organy obydwu instancji przyjęły, że opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu jest jednym z podstawowych zadań zapobiegawczego nadzoru sanitarnego działającego w ramach inspekcji sanitarnej.

Wniosek powyższy nie znajduje uzasadnienia w treści art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przepis ten wskazuje na zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Zakres ten -w związku z użyciem zwrotu "w szczególności" - nie został przez ustawodawcę określony wyczerpująco. Nie zmienia to jednak faktu, że przy dokonywaniu wykładni art. 3 cyt. ustawy i ustalaniu, jakie działania mieszczą się w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, nie można tracić z pola widzenia, iż przepis ten dotyczy kompetencji nadzorczych organu administracji publicznej. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Wskazuje się na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogu zob. wyrok WSA we Wrocławiu

z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r., nr 2, poz. 43). Zasadnie akcentuje się również, że normy kompetencyjnej nie można domniemywać, musi być ona wyraźnie w ustawie określona (zob.: uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04, publ.: ONSiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 1, J. Trzciński: Glosa do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, publ.: Rzeczpospolita z 2001 r., nr 12, s. 5). Pojawienie się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji (w znaczeniu upoważnienia do działania) powinno być - w konsekwencji realizacji zasady wyłączności ustawy - równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji.

Wobec powyższego uzasadnione jest twierdzenie, że nie jest dopuszczalne również domniemanie kompetencji nadzorczych. Jak podkreśla się w doktrynie, istotą nadzoru będącego podstawowym określeniem prawa administracyjnego jest wyciąganie konsekwencji z zachowania organu podporządkowanego, które jest obserwowane przez organ nadzorczy z punktu widzenia określonych kryteriów nadzoru, przy czym kryteria te powinny być ustalone przez ustawodawcę jednoznacznie, a środki nadzoru powinny być zebrane w zamkniętym katalogu (zob. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Zakamycze 2006, s. 139-140). Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że przepisy dotyczące kompetencji nadzorczych organu administracji tym bardziej należy wykładać ścieśniające.

Odnosząc powyższe uwagi do treści art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że wśród działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie wymieniono opiniowania konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu. Przepis ten wymienia bowiem wprost jedynie:

1) uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych,

2) uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących: a) budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych, b) nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub budownictwie,

3) uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych oraz środków komunikacji lądowej, oraz

4) inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie zapobiegania negatywnym wpływom czynników i zjawisk fizycznych, chemicznych i biologicznych na zdrowie ludzi.

Wniosek, że do działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy również opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu, mógłby być zatem jedynie wynikiem wykładni rozszerzającej powyższego przepisu, która - jak wyżej wskazano - nie może mieć miejsca w procesie dekodowania podstaw kompetencji administracyjnej, w tym również kompetencji nadzorczej. Przy zastosowaniu wykładni zwężającej opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu nie mieści się wśród określonych w art. 3 cyt. ustawy działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Nie można zwłaszcza opiniowania konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu traktować ani jako ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, ani jako uzgadniania dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu nie jest bowiem ani ustalaniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ani uzgadnianiem dokumentacji projektowej.

Wnioski przeciwne, tj. twierdzenia, że opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu stanowi ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ma charakter uzgadniania dokumentacji projektowej, jako oparte na wykładni rozszerzającej są zatem w ocenie sądu niezasadne. Z tego względu sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę nie podziela stanowczego i nieuargumentowanego poglądu zaprezentowanego w wyroku NSA z dnia 14 maja 2007 r., II OSK 1944/2006, publ. : Lex 307665, iż "skoro uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 1),

czy też uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 2) jako przykładowo wymienione zadanie należące do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, to oczywiście również do działania w zakresie sanitarnego nadzoru zapobiegawczego należy zaliczyć opiniowanie w trybie art. 106 k.p.a. przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej, czy konieczne dla danej inwestycji jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko".

Jak wyżej podkreślono, określony w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego - w związku z użyciem zwrotu "w szczególności" - nie został przez ustawodawcę określony wyczerpująco. Zwrot "w szczególności" nie oznacza jednak dopuszczalności domniemywania kompetencji nadzorczych. Zwrot ten wskazuje jedynie na to, że zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego może być regulowany również innymi przepisami rangi ustawowej, regulującymi kompetencje nadzorcze Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. W ocenie sądu przyjęcie, że opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu mieści się w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie określonych wprost w art. 3 cyt. ustawy, z tego względu, iż w przepisie tym użyto zwrotu "w szczególności", jest dopuszczalne tylko w sytuacji wykazania ponad wszelką wątpliwość, iż tego rodzaju kompetencje nadzorcze znajdują uzasadnienie w konkretnych normach prawnych zawartych w przepisach rangi ustawowej innych niż art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W ocenie sądu nie istnieje w systemie prawnym norma będąca źródłem takiej kompetencji nadzorczej organów inspekcji sanitarnej, tj. norma wskazująca, że opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu stanowi kompetencję nadzorczą organów inspekcji sanitarnej w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.

W tym kontekście należy zauważyć, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uregulowane zostało w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) i zgodnie z art. 51 ust. 3 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia wyrażającego opinię, to jest 1 sierpnia 2007 r., organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdza obowiązek sporządzenia raportu i określa jego zakres po zasięgnięciu opinii organu ochrony środowiska oraz organu, o którym mowa w jej art. 57. Przepis art. 57 Prawa ochrony środowiska zaś stanowi, że organem właściwym do wydawania opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu i jego zakresu w odniesieniu do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Z powyższych przepisów wynika, że ustanawiają one obowiązek współdziałania organów. Współdziałanie organów administracji publicznej - w odróżnieniu od "pionowych" relacji między podmiotami w ramach nadzoru - ma charakter relacji "poziomych" pozbawionych elementu władztwa jednego podmiotu nad drugim. Kompetencje do zajęcia stanowiska w sprawie nie mają zatem zasadniczo charakteru kompetencji nadzorczych, chyba że ustawodawca wprost przesądzi w przepisach rangi ustawowej, iż opiniowanie, uzgadnianie, zatwierdzanie lub inna forma współdziałania jest w konkretnej sprawie emanacją kompetencji nadzorczej.

Od strony proceduralnej współdziałanie organów reguluje art. 106 k.p.a. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może stwierdzić obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i określić jego zakresu bez zasięgnięcia opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Wobec tego organ inspekcji sanitarnej uczestniczy w czynnościach już prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zawisłej przed innym organem. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny bierze udział w procesie decyzyjnym, wydając rozstrzygnięcie w formie postanowienia co do. sprawy niemającej bytu samodzielnego, gdyż związana jest ona ze sprawą główną, prowadzoną przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny zatem jest organem współuczestniczącym jako organ opiniujący.

Kompetencje inspektora sanitarnego do współdziałania przy stwierdzeniu obowiązku sporządzenia raportu wynikają z Prawa ochrony środowiska. Kompetencje te jednak - w braku wyraźnej deklaracji ustawodawcy - nie są kompetencjami o charakterze nadzorczym w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.

Skoro więc wydanie opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko następuje w ramach współdziałania organów administracji publicznej ustanowionego przepisami prawa materialnego, a nie w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, brak jest podstaw do stosowania art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, regulującego pobieranie opłaty za czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny nie działa w takim wypadku jako organ nadzorczy prowadzący postępowanie w odrębnej, samodzielnej sprawie administracyjnej, lecz jedynie zajmuje stanowisko wymagane przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska. Kompetencja organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej do wydania opinii wynika z art. 57 ust. 1 Prawa ochrony środowiska (i nie ma charakteru kompetencji nadzorczej), a nie z art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wobec tego wyrażenie przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (art. 57 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa ochrony środowiska) nie stanowi czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, z której wykonaniem wiąże się pobranie opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2006 r., III SA/Gd 198/2006, publ.: ONSAiWSA z 2007 r., nr 4, poz. 90).

Wreszcie w trzeciej kolejności należy podnieść, że nie jest wystarczające w świetle art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do ustalenia przedmiotowej opłaty zaliczenie określonej działalności do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego.

Jak zasadnie podkreśla NSA w wyroku z dnia 14 maja 2007 r., II OSK 1944/2006, publ.: Lex 307665, z treści powyższego przepisu bowiem jednoznacznie wynika, że przedmiotową opłatę "pobiera się", a w istocie ustala się ją decyzją administracyjną "za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego".

Nie jest to więc opłata za samo sprawowanie nadzoru sanitarnego, lecz za konkretne "badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane" przez właściwy organ "w związku ze sprawowaniem" sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Nie można zatem przyjąć, że przedmiotową opłatę ustala się "za wydanie opinii". Organ właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ma obowiązek ściśle określić czynności, jakie wykonał podejmując działalność z zakresu sanitarnego nadzoru zapobiegawczego oraz sprecyzować koszty wykonania tych czynności. Sformułowanie "za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane" przemawia za tym, że opłaty określonej w wymienionym przepisie nie można pobierać za samo sporządzenie i wydanie aktu przez organ (w niniejszej sprawie postanowienia w sprawie opinii). Określenie w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej konkretnych czynności, za które ustala się przedmiotową opłatę ze wskazaniem kosztów poszczególnych czynności, jest konieczne nie tylko dlatego, że należy taki wniosek wyprowadzić z treści tego przepisu, ale także z tej przyczyny, iż strona musi mieć możliwość zapoznania się w toku postępowania administracyjnego z ustaleniami dokonywanymi przez organ, jak też wniesienia środków zaskarżenia (odwołania, skargi do sądu administracyjnego), kwestionując zarówno dokonanie określonych czynności, jak też wysokość określonych przez organ kosztów.

W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją orzeczono o opłacie za wydanie opinii sanitarnej. Nawet gdyby przyjąć, iż opinia w kwestii konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu mieści się w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, którego to poglądu z wyżej wskazanych powodów sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela, to niewątpliwie w zakresie "innych czynności", o jakich mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie mieszczą się - wskazywane w zaskarżonej decyzji - czynności związane z zapoznaniem się z dokumentacją inwestycji i opracowaniem postanowienia.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a i 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić

zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2007 r. (znak: [...]), jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Organy obu instancji naruszyły bowiem art. 3 i art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez ich błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem zdeterminowało merytoryczne orzeczenie w przedmiotowej sprawie. Organy naruszyły również zasady ogólne k.p.a. określone w art. 7 i 11 k.p.a. oraz art. 107 § 2 k.p.a. nie przeprowadzając jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego wykazującego, że w sprawie ma zastosowanie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i nie wyjaśniając w uzasadnieniach decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co również zdeterminowało merytoryczne orzeczenie w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia nie mogą być konwalidowane wyłącznie w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnych.

W tym stanie rzeczy wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie obciążenia opłatą za wydanie opinii sanitarnej powinno zakończyć się wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).