Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1021/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 107 par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153, art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2014 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na pomieszczenie niemieszkalne - "ośrodek dydaktyczno - edukacyjny i gabinet masażu leczniczego" - w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działkach nr [...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w K.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał na art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2012, poz. 647 ze zm. dalej jako u.p.z.p.), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013 r., poz. 267).

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Prezydent Miasta [...] nakreślił historyczny przebieg dotychczasowego postępowania i zapadłe w sprawie decyzje jak i wydany w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1290/12, którym to wyrokiem Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji orzekającą o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Organ wskazał, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu [...] września 2013 r. wydana została decyzja Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Decyzja ta została następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., a sprawa ta została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu wyszczególniono elementy przedmiotowej decyzji Kolegium, które zdaniem organu odwoławczego w dalszym ciągu wymagają uzupełnienia.

Wobec tego mając na uwadze ponownie wykazane zarzuty pod adresem toczącego się postępowania i braków, jakie ono posiada, organ I Instancji ponownie przystąpił do procedowania w sprawie.

Na wstępie organ I instancji przytoczył za przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunki, jakie są niezbędne do spełnienia w sprawie, aby mogła zapaść decyzja pozytywna dla inwestora. W szczególności omówił punkt 2 i 3 ustępu 1 art. 61 u.p.z.p., bowiem spełnienie tych przesłanek stało się problematyczne w niniejszej sprawie.

Oprócz tych dwóch kluczowych zagadnień, determinujących pozytywne załatwienie sprawy, organ wskazał na konieczność wyjaśnienia także i dwóch innych zagadnień, które zostały wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1290/12.

Mając na uwadze powyższe, oraz wiążące Prezydenta Miasta [...] zalecenie sądu i organu wyższego stopnia, jak i dla konieczności prawidłowego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, organ I Instancji zaznaczył, iż w dniu [...] stycznia 2014 r. wezwał inwestora do dostarczenia dowodów w sprawie polegających na:

- przedłożeniu pisemnej zgody właścicieli działek, na których urządzona jest ul. [...], na korzystanie z drogi wewnętrznej ul. [...], jako zapewniającej dostęp do drogi publicznej,

- przedłożeniu informacji od dostawców mediów o możliwości zaopatrzenia w media części budynku przeznaczonego na cele usługowe,

- określenie liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dla korzystających z planowanej inwestycji, z uwzględnieniem potrzebnej ilości miejsc dla osób niepełnosprawnych,

- określenie przewidywanej ilości osób przebywających jednocześnie na terenie obiektu w ramach projektowanej działalności usługowej wraz z wskazaniem miejsca ich lokalizacji.

Organ I instancji wskazał równocześnie, iż termin dostarczenia powyższych dokumentów przez wnioskodawcę upłynął w dniu [...] lutego 2014 r. Inwestor w zakreślonym terminie nie złożył wymaganych dokumentów.

W związku z powyższym organ I Instancji w świetle braków w zakresie uzupełnienia materiału o żądane informacje i dokumenty, stwierdził, iż na dzień wydania decyzji brak jest dokumentu potwierdzającego dostęp do drogi publicznej terenu inwestycji, jak też brak wystarczającego uzbrojenia terenu, co wyczerpuje dyspozycje art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.p.z.p. i dlatego orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Odwołanie od wyżej opisanej decyzji wniósł R. G., który zarzucił jej naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., art. 124 § 1 k.p.a., art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 59 ust. 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

W szczególności odwołujący podniósł, iż tak przedmiotowa decyzja jak i wcześniejsze postanowienie organu I Instancji o nałożeniu obowiązku dostarczenia dowodów w sprawie, nie zostało właściwie podpisane. Nie zawiera ono bowiem czytelnego imienia i nazwiska osoby podpisującej, a jedynie nieczytelną parafę. Ponadto postanowienie nie zawiera oznaczenia strony i nie zostało doręczone żadnej innej stronie postępowania. Kolejnym zrzutem odwołującego jest okoliczność, że sporna decyzja została wydana w dniu, w którym pełnomocnik strony złożył wniosek o przedłużeniu terminu do złożenia żądanych dokumentów. W dniu [...] marca 2014 r. decyzja nie była jeszcze doręczona stronom, a więc organ nie był związany jej treścią, o czym przesądza art. 110 k.p.a.

Nadto zdaniem odwołującego się organ I Instancji, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie podjął starań o wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w wyniku czego poczynił błędne ustalenia.

W ocenie odwołującego Prezydent Miasta [...], w sytuacji gdy strona nie dopełniła obowiązku i nie dostarczyła odpowiednich dowodów w sprawie, winien był wydać decyzję w oparciu o dowody, które sam mógł ustalić, co mogło mieć miejsce w sytuacji zbadania dostępu do drogi publicznej. Organ winien był sam podjąć starania celem wyjaśnienia, na ile istniejące media są wystarczające dla ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie odwołującego również bezpodstawnie domagano się od niego przedłożenie zgód właścicieli drogi osiedlowej (ul. [...]), która to droga jest ogólnodostępną, i po której przemieszczają się tak mieszkańcy okolicy jak i wszyscy użytkownicy dróg w mieście.

Odwołujący podniósł także, że przedmiotowa decyzja wydana została bez podstawy prawnej, gdyż art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie dotyczy uzbrojenia terenu. Tym samym powołana podstawa prawna przez organ jest wadliwa, co powoduje, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżona decyzję organu I instancji.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2012, 647 ze zm.), oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu omawianej decyzji Kolegium wskazało, że bezspornym jest, iż w niniejszej sprawie istniały - wobec nieobowiązywania na części terenu objętego zamiarem inwestora planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego - podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie organu odwoławczego jest też oczywistym, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Bezsprzecznym pozostaje fakt, że zgodnie z zaleceniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zawartymi w decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. (uchylającej uprzednio wydaną decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji), postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o pewne informacje i dowody w sprawie, określając 31 dniowy (od daty otrzymania postanowienia) termin dostarczenia żądanych dokumentów. Z racji, że w wyznaczonym terminie, upływającym [...] lutego 2014 r., inwestor nie dostarczył żądanych dokumentów ani w żaden sposób nie ustosunkował się do treści otrzymanego pisma, słusznie uznano, że tym samym nie wywiązał się on z nałożonego obowiązku, co z kolei stało się podstawą do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji odmownej.

W tym stanie rzeczy Kolegium stwierdziło, że żądania organu były uzasadnione, bowiem dla wykazania spełnienia przez planowane zamierzenie inwestycyjne warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. niezbędne jest przedstawienie dowodu potwierdzającego możliwość zaopatrzenia w media części budynku podlegającej zmianie sposobu użytkowania, w postaci warunków przyłączenia lub stosownego oświadczenia wydanego dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (a nie dla istniejącej aktualnie w budynku funkcji mieszkalnej) przez dostawców poszczególnych mediów. Kolegium zaznaczyło, że inwestor nie ma uprawnień do samodzielnego określania, czy aktualnie zawarte umowy na dostawy mediów dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego będą wystarczające dla planowanej w nim nowej funkcji, co w omawianym przypadku jest szczególnie istotne bowiem planowana w budynku działalność usługowa w znaczny sposób różni się od sposobu jego dotychczasowego użytkowania.

Nadto w myśl art. 52 ust. 2 pkt 2 lit a u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego winien zawierać między innymi: określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby także sposobu unieszkodliwiania odpadów.

Podobnie za uzasadnione Kolegium uznało żądanie od inwestora określenia liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dla korzystających z planowanej inwestycji, a także określenia przewidywanej ilości osób przebywających jednocześnie na terenie obiektu w ramach projektowanej działalności usługowej wraz ze wskazaniem miejsca ich lokalizacji. W tym zakresie organ odwoławczy przypomniał, iż we wspomnianym wyroku sygn. akt II SA/Kr 1290/12 z dnia 8 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligował organ I instancji do precyzyjnego określenia ilości wymaganych dla planowanej inwestycji miejsc parkingowych (kwestionując zasadność uprzednio zastosowanego, ogólnego sformułowania o konieczności zapewnienia odpowiedniej ich liczby), która to ilość wyznaczana jest proporcjonalnie do liczby użytkowników danego obiektu.

Pewną wątpliwość Kolegium budziło jedynie żądanie od inwestora przedstawienia "pisemnej zgody właścicieli działek, na których urządzona jest ul. [...] (Gmina [...] oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "Z."), na korzystanie z w/w drogi wewnętrznej (ul. [...]), jako z dostępu do drogi publicznej ul. [...]". Wprawdzie istotnie, w przypadku braku bezpośredniego dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej inwestor winien wykazać się prawem do korzystania z działki przez którą ten dostęp prowadzi (a co za tym idzie z drogi wewnętrznej na niej zlokalizowanej, przedstawiając dowody usankcjonowane przepisem prawa, umową cywilno - prawną, orzeczeniem sądowym lub administracyjnym, w myśl orzecznictwa sądów administracyjnych (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 9.07.2009, sygn. II OSK 1116/08 oraz wyrok NSA z dnia 8.10.2008, sygn. II OSK 1163/07). Tylko na takiej podstawie można bowiem uznać teren inwestycji za posiadający prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej zgodnie z zapisem art. 61 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jednak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 roku (sygn. akt II OSK 1718/09) jednoznacznie wskazuje, że jeśli istnieje już droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę, to brak jest podstaw do tego aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej.

Równocześnie jednak Kolegium zwróciło uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku zobligował organ I instancji do rozważenia i wyjaśnienia kwestii faktycznego i prawnego dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej, a przedstawione w sprawie nr [...] stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazywało na konieczność uzyskania przez inwestora zgody właścicieli terenu na którym zlokalizowana jest ul. [...] na korzystanie z niej w ramach planowanej inwestycji.

Zgody takiej strona nie dostarczyła, co powoduje, iż organ I Instancji, mimo zobligowania go przez zapadły wyrok, nie mógł rozważyć istotnej dla sprawy kwestii, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej.

Kolegium zauważyło również, że w omawianym przypadku decyzja o ustaleniu warunków zabudowy winna zawierać maksymalnie precyzyjnie, w ramach określonych przepisami prawa, określone warunki dotyczące m.in. wspomnianych w powyższych punktach miejsc parkingowych czy kwestii związanych z ochroną uzasadnionych interesów osób trzecich - może bowiem zaistnieć sytuacja w której powyższe kwestie nie będą mogły być zbadane (jak zapisano w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...].09.2013 roku) na etapie procedowania pozwolenia na budowę.

Takiej czynności organ I instancji, mimo związania go w tym zakresie wyrokiem sądowym, nie mógł także wykonać, bowiem nie otrzymał, mimo wezwania inwestora, informacji na ten temat.

Mając na uwadze pozostałe, nie mówione powyżej zarzuty odwołania, Kolegium stwierdziło, że i one nie są zasadne.

Organ odwoławczy zauważył nadto, iż przepis art. 107 § 1 k.p.a. wymieniając niezbędne elementy decyzji podaje, że decyzja winna zawierać m.in. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Natomiast brak jest wskazania, by podpis był czytelny.

Odnośnie doręczenia postanowienia zobowiązującego stronę do przedłożenie dodatkowych dokumentów i wyjaśnień pełnomocnikowi strony, a nie samemu zobowiązanemu, Kolegium wyjaśniło, iż kwestie doręczeń wszelkiego rodzaju pism i przesyłek regulują przepisy rozdziału 8 k.p.a., a wśród nich art. 40 § 2 k.p.a., który wręcz stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika.

Zdaniem Kolegium nie jest zasadny również zarzut, iż przedmiotowa decyzja wydana została bez podstawy prawnej, jako, że w podstawie decyzji przywołano jedynie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., gdy zaś dalej podnoszono zarzut mieszczący się w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Okoliczność pominięcia w rozstrzygnięciu numeru konkretnego przepisu, w sytuacji, gdy taki przepis w merytorycznej ustawie istnieje, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

Natomiast co do zarzutu nie rozpatrzenia przez organ złożonego wniosku o przedłużenie terminu do złożenia wymaganych dokumentów i wyjaśnień, mimo, iż wpłynął on w dniu, w którym wydana przez organ I Instancji decyzja nie została jeszcze doręczona stronom, Kolegium wskazało, iż pismo zawierające prośbę o przedłużenie zakreślonego terminu, jakkolwiek nosi datę [...] lutego 2014 r. to zostało wysłane do organu I Instancji w dniu [...] marca 2014 r. czyli już po upływie terminu zakreślonego przez organ. W przedmiotowym postanowieniu podano także, iż w razie bezskutecznego upływu terminu sprawa zostanie rozpatrzona bez żądanych dowodów. W tej sytuacji, dla skuteczności rozpoznania wniosku o przedłużenie terminu do złożenia dowodów i wyjaśnień, należało wniosek taki złożyć najdalej w dniu, w którym upływał zakreślony przez organ termin.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R. G. zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść orzeczenia tj.:

- art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a., polegające na tym, że utrzymana w mocy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2014r. nie zawiera podpisu obejmującego imię i nazwisko osoby, która wydała postanowienie (zawiera tylko tzw. parafę, która nie jest podpisem);

- art. 124 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a., polegające na tym, że poprzedzające wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r. postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 roku jest wadliwe, gdyż nie zawiera w ogóle oznaczenia strony, do której postanowienie to zostało skierowane (zawiera jedynie oznaczenie podmiotu, na którego nałożony został przedmiotowy obowiązek) oraz nie zawiera podpisu obejmującego imię i nazwisko osoby, która wydała postanowienie (zawiera tylko tzw. parafę), które to naruszenie miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, gdyż organy obydwu instancji w oparciu o przedmiotowe postanowienie dopatrzyły się rzekomej bierności dowodowej strony;

- art. 109 § 1 k.p.a. w związku z art. art. 126 k.p.a. oraz w związku z art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a., polegające na niedoręczeniu żadnej ze stron postępowania, w tym także skarżącemu, postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 roku, w sytuacji, gdy postanowienie to nakładało na stronę (a nie na jej pełnomocnika) konkretne obowiązki i winno w takim wypadku być doręczone także samej stronie;

- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a,. polegające na wydaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r. w sytuacji, w której w dniu wydania tej decyzji pełnomocnik strony wniósł do organu wniosek o przedłużenie terminu do przedstawienia żądanych przez organ dokumentów i informacji, a zatem nawet gdyby uznać, że upłynął już termin wyznaczony wadliwym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 roku, obowiązkiem organu pierwszej instancji było rozpoznanie tego wniosku o przedłużenie terminu, gdyż w dniu [...] marca 2014 roku decyzja z dnia [...] marca 2014 roku nie była jeszcze doręczona stronie, a zatem nie została jeszcze wydana, a organ nie był w tym dniu związany treścią decyzji, o czym przesądza art. 110 k.p.a.;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a., polegające na niepodjęciu przez organ pierwszej instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzeniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób wybiórczy, w wyniku czego poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia mają charakter dowolny, przy czym skarżący zarzuca, że art. 77 § 1 k.p.a., nie daje organowi prawa do rozpoznania sprawy bez dowodu przedstawionego przez stronę, o ile dana okoliczność może i powinna być ustalona w oparciu o dowody zebrane przez sam organ - a tak z cala pewnością jest w przypadku ustaleń dotyczących faktu dostępu danej nieruchomości do drogi publicznej.

Ponadto skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 59 ust. 1 oraz art. 61. ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że zasadne jest dokonanie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...], której współwłaścicielem jest Gmina [...], a która to droga faktycznie posiada status ogólnodostępnej drogi wewnętrznej (osiedlowej), z której w sposób ciągły korzystają zarówno wszyscy mieszkańcy os. [...], jak i wszystkie osoby korzystające z sieci uliczek osiedlowych, co jest okolicznością nie wymagającą prowadzenia dowodu - gdyż jest to okoliczność powszechnie znana w rozumieniu art. 77 § 4 k.p.a.;

- rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 oraz art. 61. ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że zasadne jest dokonanie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z powodu rzekomego nieposiadania przez organ danych dotyczących uzbrojenia terenu, w sytuacji, gdy powołane w komparycji decyzji organu pierwszej instancji przepisy art. 59 ust. 1 oraz art. 61. ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym dotyczą wyłącznie kwestii dostępu nieruchomości (terenu inwestycją) drogi publicznej, nie dotyczą zaś kwestii uzbrojenia terenu, co oznacza, że w tym zakresie decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez przytoczenia podstawy prawnej (art. 107 k.p.a.), co w konsekwencji narusza powołane przepisy prawa materialnego, przy czym zasadność tego zarzutu oznacza, że decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest nieważnością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego.

W oparci o powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a.- tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd miał na uwadze, że wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1290/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił wydaną w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r. orzekającą o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 534/12 wskazał, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Należy również wskazać na treść art. 170 p.p.s.a. który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Wydając zaskarżoną ocenie decyzję (z dnia 7 maja 2014 r.) organy administracji związane były zatem ceną prawną i wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażonymi w ww. wyroku.

Analizując zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie należy stwierdzić, że jest ona zgodna z oceną prawną oraz wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1290/12, co stanowi podstawę do oddalenia skargi w rozpoznawanej sprawie.

Jak wynika z akt kontrolowanej sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia o informacje i dokumenty niezbędnej do prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii ustalenia warunków zabudowy. Treść powyższego wezwania skorelowana była z treścią wyroku Sądu z dnia 8 stycznia 2013 r., a także decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r., którą Kolegium uchyliło wydaną wcześniej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2013 r., z uwagi na nienależyte wypełnienie wskazań zawartych w ww. wyroku z dnia [...] stycznia 2013 r.

Ze wskazanego postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r. wynika, że inwestor został wezwany o wyjaśnienie czterech następujących kwestii. Po pierwsze o potwierdzenie możliwości zaopatrzenia części budynku przeznaczonej na cele usługowe w poszczególne media.

W wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r. Sąd wskazał bowiem, że z żadnego zgromadzonego w aktach sprawy dokumentu nie wynika, żeby jakikolwiek dostawca wody, energii elektrycznej, gazu lub odbioru odpadów komunalnych gwarantował wystarczający zakres uzbrojenia terenu dla planowanej zmiany sposobu korzystania z przedmiotowego budynku (z budynku mieszkalnego na budynek usługowy z takim zakresem usług jak określony we wniosku inwestora). Sąd uznał, że samo oświadczenie wnioskodawcy R. G. znajdujące na karcie nr [...] tomu [...] akt administracyjnych nie jest wystarczające. Inwestor nie ma bowiem uprawnień do samodzielnego określania, że dodatkowe zapotrzebowanie na energię elektryczną i wodę nastąpi z "rezerw przewidzianych podczas normatywnego wykorzystania powyższych". Sąd zaznaczył, że istotnym jest, aby to dostawcy mediów udzielili informacji, co do możliwości zapewnienia dostaw w zakresie planowanego sposobu wykorzystania budynku polegającego na prowadzeniu działalności dydaktyczno-edukacyjnej i masażu leczniczego. Sąd wskazał przy tym, że organy administracji nie dopełniły obowiązku poinformowania i pouczenia wnioskodawcy o konieczności przedłożenia takich dokumentów, z których będzie wynikała możliwość zagwarantowania dostaw energii, wody, odbioru ścieków dla planowanej zmiany sposobu użytkowania.

Po drugie organ wezwał inwestora o przedstawienie zgody właścicieli działek na których urządzona jest ul. [...] na korzystanie z tej drogi jako drogi wewnętrznej zapewniającej dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...].

W omawianym wyroku WSA w Krakowie zakwestionował bowiem ustalony uprzednio dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej. Sąd zobligował organy prowadzące postępowanie do ustalenia, czyją własnością są nieruchomości, na których jest urządzona ul. [...] (mająca zapewnić dostęp inwestycji do drogi publicznej tj. ul. [...]) i czy to jest ulica, która pomimo posiadania statusu drogi wewnętrznej, stanowi drogę ogólnodostępną. Sąd powołał się w tej kwestii na orzecznictwo sądowe, w którym przyjęto, że nawet wskazanie na dostęp inwestycji do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną oznacza, że możliwość korzystania z takiego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, np. pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać, aby miał zapewniony dostęp do drogi publicznej.

W omawianym wyroku za wadliwy Sąd uznał także sposób ustalenia ilości miejsc parkingowych. Organy określił bowiem wymaganą ilość miejsc parkingowych jako zobowiązanie inwestora do zapewnienia we własnym zakresie poza pasem drogi publicznej miejsc postojowych. Sąd wskazał, że to organ I instancji winien sam określić ilość wymaganych miejsc parkingowych mając na uwadze rodzaj planowanej działalności. Skoro bowiem planowane przedsięwzięcie polega na świadczeniu usług i usługi te mają być realizowane poprzez prowadzenie edukacji oraz świadczeń masażu leczniczego, to już warunki zabudowy powinny określać wymaganą ilość tych miejsc.

Mając na uwadze powyższe stanowisko WSA w Krakowie, organ wezwał zatem inwestora także do określenia liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dla korzystających z planowanej inwestycji, z uwzględnieniem liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

W punkcie [...] postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r. organ I instancji wezwał inwestora również o określenie przewidywanej ilości osób przebywających jednocześnie na terenie obiektu w ramach projektowanej działalności usługowej wraz ze wskazaniem miejsca ich lokalizacji. Sąd w omawianym wyroku wskazał, że przyjęty przez organy sposób określenia miejsc parkingowych jako zobowiązanie inwestora do zapewnienia we własnym zakresie poza pasem drogi publicznej miejsc postojowych dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji jest nieprawidłowy. Sąd podkreślił, że nie uzasadnia przyjęcie takiego rozstrzygnięcia okoliczność, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. jako jednostka wykonująca kompetencje zarządcy dróg publicznych określił ten sposób ustalenia ilości miejsc w swoim piśmie z dnia [...] kwietna 2010 r. Organ I instancji winien sam określić ilość wymaganych miejsc parkingowych mając na uwadze rodzaj planowanej działalności. Skoro bowiem planowane przedsięwzięcie polega na świadczeniu usług i usługi te mają być realizowane poprzez prowadzenie edukacji oraz świadczeń masażu leczniczego, to już warunki zabudowy powinny określać wymaganą ilość tych miejsc.

Jak wynika z akt sprawy inwestor nie odpowiedział na wezwanie organu z dnia [...] stycznia 2014 r. i nie przedłożył wymaganych przez organ dokumentów. Inwestor nie wykazał zatem, że posiada zgodę właścicieli terenu na którym zlokalizowana jest ul. [...], na korzystanie z niej jako drogi wewnętrznej stanowiącej dostęp do drogi publicznej, nie wyjaśnił również kwestii związanych z miejscami parkingowymi, nie przedłożył także dokumentów z których wynikałaby możliwość zagwarantowania dostaw energii, wody i odbioru ścieków dla planowanej inwestycji.

W ocenie Sądu organy prowadzące postępowanie prawidłowo zastosowały się do zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r. i zasadnie, wobec braku odpowiedzi inwestora na wezwanie, odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia.

Sąd podziela również stanowisko Kolegium, co do bezzasadności zarzutu o wadliwości decyzji organu I instancji oraz postanowienia tego organu z dnia [...].01.2014r. z powodu nieczytelnego podpisu. Jak słusznie wskazało Kolegium przepis art. 107 § 1 k.p.a. nakazuje podpisanie decyzji przez osobę upoważnioną z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego tej osoby. Decyzja jak i wskazane postanowienie organu I instancji, zdaniem Sądu, spełnia te wymogi. Zarówno pod decyzją jak i przedmiotowym postanowieniem widnieje pieczątka z imieniem i nazwiskiem oraz stanowiskiem osoby ją wydającej. Przedmiotowe akty administracyjne zawiera zatem wszystkie elementy konieczne dla wskazania osoby, która ją wydała.

Nadto Sąd wyjaśnia, że podpisem jest znak ręczny określonej osoby, pozwalający dzięki jego indywidualnym cechom na identyfikację tej osoby. Nie musi obejmować pełnego nazwiska, gdyż w praktyce stosowany jest najczęściej skrót (podpis nieczytelny) będący "godłem" podpisu (por. uchwałę SN z dnia 28 kwietnia 1973 r., III CZP 78/72, OSN 1973, nr 12, poz. 207). Podpis pod decyzją musi być zatem własnoręczny, lecz nie musi być czytelny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 151/07, niepubl. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Ol 918/09).

Jako bezpodstawny należy ocenić także podniesiony przez skarżącego zarzut wydania decyzji organu I instancji bez podstawy prawnej, a więc z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie wskazuje się, że przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny i może dotyczyć części decyzji. Niepowołanie w decyzji przepisu stanowiącego podstawę jej wydania, w sytuacji, gdy taka podstawa prawna w obowiązującym porządku prawnym istnieje, a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, nie stanowi o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, a tym samym nie może być kwalifikowane jako przesłanka stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2003 r. sygn. akt IV SA 610/02). Nieprawidłowość polegająca na niewłaściwym lub niezupełnym powołaniu przepisów prawa, które są rzeczywistą podstawą prawną decyzji, wskazuje jedynie na wadliwe działanie organu, ale nie może stanowić przesłanki uznania przez Sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1983 r., sygn. I SA 1294/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 5). Zasadniczą kwestią jest bowiem to, czy wchodzące w rachubę obowiązujące przepisy prawa uzasadniały podjęcie określonego rozstrzygnięcia i czy było ono adekwatne dla stanu faktycznego sprawy.

Na końcu podkreślić należy, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczynane jest na wniosek zainteresowanego podmiotu, a nie z własnej inicjatywy organu orzekającego. A zatem to w interesie inwestora leży uzupełnienie, we właściwym terminie, wniosku o brakujące dokumenty, niezbędne dla prawidłowego rozpoznania sprawy.

Podsumowując stwierdzić należy, że organy prowadzące ponownie postępowanie właściwie wykonały zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1290/12. Wobec powyższego należało orzec o oddaleniu skargi jako bezzasadnej, za podstawę biorąc art.151 p.p.s.a.