Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 32/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 28, art. 77, art. 80, art. 127 par. 1, art. 107 par. 3, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 202 par. 2, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi G. F. i J. F. na decyzję Wojewody z dnia 15 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących G. F. i J. F. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 lipca 2004 r., nr [...], Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. i J. F. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zbiornika na ścieki sanitarne oraz przyłącza kanalizacyjnego od zbiornika na ścieki do projektowanego budynku mieszkalnego w siedlisku rolniczym, na terenie działki nr [...] w M., gmina K.

Następnie, po rozpatrzeniu wniosku G. i J. F. - Starosta - decyzją z dnia 31 lipca 2013 r., nr [...], zmienił ww. decyzję własną z dnia 13 lipca 2004 r. w ten sposób, że na stronie 1. ww. decyzji:

– po wierszu 15. dopisano: "budowa zjazdu z drogi gminnej",

– po wierszu 16. po słowach: "w siedlisku rolniczym na terenie działki nr [...]" dopisano: "i na terenie dz. nr [...] i [...] w miejscowości M., gm. K.",

– po wierszu 18. dopisano mgr inż. arch. T. G., mgr inż. M. S. oraz mgr inż. K. K. wraz z ich numerami uprawnień oraz numerami ewidencyjnymi przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego,

– w wierszu 40. po słowach "obejmuje nieruchomość" dopisano: "dz. nr [...], [...], [...] i [...]".

W uzasadnieniu decyzji z dnia 31 lipca 2013 roku organ I instancji stwierdził, że projektowane zmiany robót budowlanych nie obejmują powiększenia charakterystycznych parametrów budynku tj. kubatury i powierzchni użytkowej. Spowodowane są zmianą zagospodarowania terenu działki nr [...] przez zmianę: lokalizacji szamba, lokalizacji zjazdu na działkę, budowę przepustu rurowego, oraz rozszerzeniem terenu inwestycji o działki nr [...] i nr [...], na których planowany jest nowy zjazd na teren działki nr [...]. Organ pierwszej instancji ustalił również, że stronami postępowania są, poza inwestorami, Gmina K. oraz K. i M. F., którzy od dnia 15 września 2011 r. kwestionowali - zatwierdzony decyzją z dnia 13 lipca 2004 r., dojazd do działki inwestora z drogi gminnej (dojazd położony między działką K. i M. F. – nr [...] a działką nr [...]).

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że K. i M. F. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na postanowienie Burmistrza z dnia 17 maja 2012 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 19 marca 2012 r. dotyczącą podziału działki nr [...] w miejscowości M. na działki budowlane oraz usytuowania drogi wewnętrznej dojazdowej do nowo wydzielonych działek wzdłuż działki nr [...], której są właścicielami. Postępowanie zażaleniowe zostało zakończone uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonego postanowienia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem organu, sprawa podziału działki nr [...] w M. nie ma wpływu na zmianę pozwolenia na budowę domu mieszkalnego na działce nr [...] wydanego w lipcu 2004 r. Pozwolenie to zostało wydane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy oraz decyzję na lokalizację zjazdu z drogi gminnej nr [...] na teren działki nr [...] w miejscu położnym między działami nr [...] i nr [...], czyli w miejscu obecnie projektowanego zjazdu, z tą tylko różnicą, że pierwotna decyzja przewidywała położenie dojazdu przy granicy z działką nr [...] a obecny projekt przewiduje lokalizację 3-metrowej drogi dojazdowej do budowanego domu mieszkalnego od strony działki nr [...] należącej do K. i M. F. Z dokumentacji przedstawionej przez inwestora nie wynika, aby projektowany dojazd miał służyć jako obsługa komunikacyjna przyszłych terenów mieszkaniowych. Zjazd na działkę gminną publiczną został zaprojektowany jako zjazd indywidualny o szerokości 3 m i o tej samej szerokości zaprojektowano utwardzony płytami YUMBO dojazd do budynku wraz z projektowanym przepustem na istniejącym rowie melioracyjnym. Na budowę tego przepustu inwestor uzyskał pozwolenie wodnoprawne (ostateczna decyzja Starosty z dnia 6 maja 2013 r.). W decyzji tej inwestor zobowiązany został do utrzymywania przepustowości rowu melioracyjnego. Projektowana nowa lokalizacja zjazdu została zaakceptowana decyzją Burmistrza z dnia 19 marca 2013 r., a planowana inwestycja zgodna jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu od decyzji z dnia 31 lipca 2013 roku K. i M. F. zarzucili, że została ona wydana mimo wniesienia przez nich zażalenia na postanowienie Starosty z dnia 16 lipca 2013 r. o odmowie zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Wyjaśnili, że złożyli wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną dotyczącą podziału działki nr [...] na działki budowlane oraz usytuowania drogi wewnętrznej dojazdowej do nowo wydzielonych działek wzdłuż działki nr [...], której są właścicielami, od strony północno-wschodniej. Podnieśli, że uchylenie przez Burmistrza decyzji podziałowej z dnia 19 marca 2012 r. skutkować może uznaniem ich za stronę w postępowaniu dotyczącym podziału działki nr [...], a w konsekwencji zupełnie innym jej podziałem na działki budowlane, a przede wszystkim usytuowaniem drogi wewnętrznej, a tym samym zjazdu z drogi publicznej, który się z nią pokrywa, w zupełnie innym miejscu. Burmistrz uwzględnić może bowiem fakt, że działka nr [...] posiada już zjazd z drogi publicznej od strony południowej do istniejących zabudowań. Podnieśli także, iż inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę domu mieszkalnego na działce nr [...] z lokalizacją zjazdu między działkami nr [...] i [...] przy granicy z działką nr [...], natomiast obecny projekt sytuuje zjazd i drogę dojazdową przy granicy działki nr [...]. Na działce tej usytuowany jest budynek mieszkalny odwołujących się, wybudowany w odległości 2 m od granicy działki sąsiadującej z projektowanym zjazdem i drogą zjazdową do budynku inwestorów na działce nr [...]. Usytuowanie budynku wynikło z uwagi na lokalizację drogi wewnętrznej na działce nr [...] od strony południowo-wschodniej i nieużytek od strony północno-wschodniej, zgodnie z § 19 karta terenu nr MNU 2, 3 pkt 2 ppkt 2 obowiązującemu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na plan miejscowy proponowana droga wewnętrzna (o szerokości nie mniejszej niż 6 metrów) do części nowo-wydzielonych działek z działki nr [...] zlokalizowana jest w zupełnie innym miejscu, tj. od południowo-wschodniej strony działki nr [...]. W ocenie odwołujących się lokalizacja powstałej drogi dojazdowej w bezpośrednim sąsiedztwie (3 metry) od ich budynku stwarza realne zagrożenie uszkodzenia jego konstrukcji oraz uszkodzenia ogrodzenia w następstwie wzmożonego ruchu pojazdów ciężarowych w trakcie urządzania zagospodarowania terenu na działce nr [...]. Na danym obszarze nie ma kanalizacji sanitarnej, co wiąże się z częstą wywózką fekaliów samochodami ciężarowymi, a także częstym ruchem pojazdów ciężarowych wywożących śmieci.

Pismem z dnia 21 października 2013 r. inwestorzy – G, F. i J. F. wnieśli do Wojewody o umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem K. i M. F., podnosząc, że odwołującym się nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdzili, że wskazywane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji kwestionowanie przez K. i M. F. dojazdu do działki inwestora z drogi gminnej (zatwierdzonego decyzją z dnia 13 lipca 2004 r.) nie stanowi przesłanki do uznania ich za stronę w niniejszym postępowaniu.

Decyzją z dnia 15 listopada 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 roku, poz. 267) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.", Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja znajduje się w obszarze, dla którego Rada Miejska podjęła uchwałę z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi M. W § 19 pkt 7 ppkt 4 tej uchwały znajduje się zapis dopuszczający wydzielenie na terenie działek dróg wewnętrznych o szerokości minimum 6 m. Przedstawiona na rysunku projektu zagospodarowania terenu droga wewnętrzna o szerokości ok. 3m nie spełnia tego warunku. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, zaskarżona decyzja nie jest zgodna z treścią złożonego wniosku, ponieważ pomija zmianę lokalizacji zbiornika bezodpływowego na nieczystości oraz usytuowania przepustu. Ponadto przedstawiony projekt zagospodarowania terenu nie zawiera wszystkich niezbędnych informacji, np. szerokości drogi, odległości usytuowania skarpy i rowu melioracyjnego od działek sąsiednich, co tłumaczyłoby potrzebę zmiany zjazdu i usytuowania drogi. Projekty nie mają ponumerowanych stron i nie są trwale spięte.

Organ odwoławczy stwierdził również, że zmiany określone decyzją o podziale działki nr [...] zostały wprowadzone do ewidencji gruntów w dniu 19 lipca 2013 r., tj. przed wydaniem zaskarżonej decyzji, i powinny być w niej uwzględnione. Zamienny projekt zagospodarowania terenu nie uwzględnia istniejącego podziału działek, a tym samym nie pozwala na ocenę zgodności usytuowania zbiornika bezodpływowego z wymaganymi przepisami (§ 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Zmian związanych z podziałem działki nr [...] nie uwzględnia także zaprojektowany przebieg drogi dojazdowej do realizowanej inwestycji będącej przedmiotem decyzji, a tym samym nie rozstrzyga, czy spełnione są warunki określone w § 14 ww. rozporządzenia.

Odnosząc się do złożonego przez inwestorów wniosku o umorzenie postępowania odwoławczego, organ odwoławczy przytoczył treść art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane

(Dz. U. z 2013 r. poz. 1410 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "ustawą - Prawo budowlane", i stwierdził, że organ pierwszej instancji niedostatecznie wyjaśnił kwestię wpływu projektowanej inwestycji na uprawnienia właścicieli działki sąsiedniej - odwołujących się, którzy są właścicielami działki nr [...] - sąsiadującej z działką nr [...] od strony południowo-zachodniej. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie określił "jakie przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, co oznacza, że właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę".

W skardze na powyższą decyzję G. F. i J. F. wnieśli o jej uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyznanie odwołującym się statusu strony,

- art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia legitymacji odwołujących się,

- art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej pomimo braku przesłanek do jej wydania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda w pierwszej kolejności powinien rozstrzygnąć, czy odwołującym się przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżących, okoliczność kwestionowania dojazdu do działki przez odwołujących się nie stanowi bowiem przesłanki do uznania ich za stronę postępowania. Zakres inwestycji objęty decyzją organu pierwszej instancji pozwala natomiast na stwierdzenie, że żaden z przepisów nie wprowadza wynikających z inwestycji ograniczeń dla nieruchomości odwołujących się. Odwołującym się nie przysługuje zatem wynikający z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane status strony. Wobec braku legitymacji odwołujących się postępowanie odwoławcze winno zostać umorzone. Tymczasem Wojewoda postępowanie odwoławcze zakończył decyzją kasacyjną, chociaż uznał, że organ pierwszej instancji niedostatecznie wyjaśnił kwestię wpływu projektowanej inwestycji na uprawnienia właściciela sąsiedniej działki tj. odwołujących się. Oznacza to, że - mimo braku stwierdzenia ku temu przesłanek, uznał odwołujących się za stronę postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że treść złożonego wniosku o zmianę decyzji wraz z załączoną do wniosku dokumentacją budowlaną nie pozwala wykluczyć, że działka nr [...] - należąca do K. i M. F., nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Braki występujące w projekcie zagospodarowania terenu nie pozwalają jednoznacznie odpowiedzieć, czy naruszone są warunki techniczne określone w § 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z uwagi na braki w projekcie zagospodarowania, nieścisłości i rozbieżności w odniesieniu do złożonego wniosku a określonego zakresu zmian w wydanej decyzji organu I instancji, nie jest możliwe jednoznaczne oznaczenie wpływu projektowanej inwestycji na uprawnienia właścicieli działki nr [...], co wiąże się z byciem lub nie stroną postępowania w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie

art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, zgodnie z którą sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną tam podstawą prawną.

Zaskarżeniu w niniejszej sprawie podlegała decyzja kasacyjna. Przepis

art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji kasacyjnej Sąd zobligowany jest zatem do oceny spełnienia w danej sprawie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd musi mieć jednak przy tym na uwadze, że aby wydać w sprawie decyzję kasacyjną organ odwoławczy zobowiązany jest ustalić przede wszystkim, że decyzja organu I instancji została zaskarżona odwołaniem przez stronę postępowania. Zgodnie bowiem z przepisem art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy wyłącznie stronie. Przepis ten daje więc legitymację do wniesienia odwołania "stronie", a więc podmiotowi, który spełnia przesłanki wypływające z art. 28, art. 29 i art. 30 k.p.a., a w postępowaniu dotyczącym wydania (czy też zmiany) decyzji o pozwoleniu na budowę – z szczególnego przepisu jakim jest art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

Interes prawny strony - wyrażający się między innymi w możliwości bycia stroną w postępowaniu odwoławczym, należy pojmować szeroko w ścisłej zależności z ustrojową zasadą dwuinstancyjności sformułowaną w art. 15 k.p.a., która nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie, w jej całokształcie i z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zasada dwuinstancyjności ma również walor zasady konstytucyjnej z racji wpisania jej w treść art. 78 Konstytucji RP. Zasada ta realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który - skutecznie wniesiony - gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.

Wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności, powinnością organu odwoławczego jest rozpatrzenie na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie, w jej całokształcie z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w dacie orzekania. Motywy rozstrzygnięcia powinny być wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., sygn. SA/Wr 1996/95, ONSA z 1997 r., nr 1, poz. 35; z dnia 14 października 1999 r., sygn. IV SA 1313/98, Baza Orzeczeń LEX nr 48725).

Należy przy tym podkreślić, że postępowanie odwoławcze, w myśl art. 127 k.p.a., podporządkowane jest bezwarunkowo zasadzie skargowości, co oznacza, że właściwy instancyjnie organ uzyskuje prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania w niej rozstrzygnięcia jedynie na podstawie prawidłowo wniesionego odwołania. Prawidłowość oznacza niewadliwość formalną podania określonego jako odwołanie oraz złożenie go w ustawowo zastrzeżonym terminie i przez uprawniony do tej czynności podmiot. Wszystkie te warunki winny stać się przedmiotem wyczerpujących ustaleń organu odwoławczego. W konsekwencji obowiązek rozpatrzenia na nowo sprawy w jej całokształcie i z uwzględnieniem wszystkich okoliczności odnosi się również do badania statusu strony w postępowaniu odwoławczym. Od rezultatu tego badania zależy bowiem rodzaj rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu odwoławczym. Jeżeli organ odwoławczy uzna, że odwołujący się jest stroną postępowania, może podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji) lub art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości lub w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy ewentualnie umorzenie postępowania pierwszej instancji w odpowiednim zakresie). Wyjątkowo, wskutek uznania odwołującego się za stronę postępowania i jednoczesnego wykazania naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania oraz konieczności wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy może - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylić zaskarżoną decyzją i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podkreślić jednak należy, że tego typu rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym jest prawnie dopuszczalne wyłącznie przy założeniu, że organ odwoławczy w sposób niebudzący wątpliwości uzna odwołującego się za stronę postępowania. Dopiero bowiem wówczas organ odwoławczy nabywa kompetencję do rozpatrzenia sprawy, wskutek wniesionego odwołania.

W sytuacji natomiast gdy organ odwoławczy dokona ustalenia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania, obowiązany jest umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie dochodzi wówczas do rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji z tego względu, że brak jest odwołania uprawnionego podmiotu. Organ odwoławczy nie nabywa bowiem kompetencji do ponownego rozpoznania sprawy, albowiem nie działa z urzędu.

Obowiązkiem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie było zatem, w świetle powyższych uwag, dokonanie samodzielnych ustaleń w przedmiocie statusu odwołujących się jako strony postępowania.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony postępowania administracyjnego jakim posługuje się przywołany przepis oraz pozostałe przepisy kodeksu postępowania administracyjnego może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowania rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej wzruszenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji.

Szczególną cechą interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym

i w prawie administracyjnym jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny, co oznacza, że interes prawny ma tylko ten podmiot, którego sytuacja prawa wynika wprost z normy prawa materialnego. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, co oznacza, że interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że dotyczyła ona zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji opisanej na wstępie. Ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę następuje w oparciu o kryteria określone w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar ten ustala się na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Do przepisów tych należą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieją dwie koncepcje kręgu stron postępowania administracyjnego wyznaczonego normą art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z pierwszą z tych koncepcji stronami postępowania są jedynie podmioty, których prawa zostaną naruszone planowaną inwestycją, zgodnie z drugą, stronami postępowania są podmioty, których prawa planowaną inwestycją mogą być naruszone. Sąd w niniejszej sprawie opowiada się za przyjęciem drugiej z tych koncepcji, jako umożliwiającej obronę interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy winni mieć prawo do wzięcia udziału w postępowaniu i zakwestionowania przedstawionych przez inwestora okoliczności faktycznych odnośnie zakresu wpływu inwestycji na ich nieruchomość.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika aby organ odwoławczy ustalił, że istnieje przepis prawa materialnego, na podstawie którego można uznać, że odwołujący się mają interes prawny dający im status strony w tym postępowaniu. Organ odwoławczy brak ustalenia takiego przepisu prawa materialnego jedynie zarzucił organowi pierwszej instancji, sam jednak nie poczynił w tym zakresie żadnych własnych ustaleń. Nie dokonał zatem badania sprawy w zakresie posiadanego przez odwołujących się interesu prawnego do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. W szczególności nie poczynił stanowczych ustaleń związanych z zasięgiem oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, w tym na nieruchomość odwołujących się.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że stanowisko Wojewody, zgodnie z którym właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć możliwość sprawdzenia, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa zagospodarowania działki będącej jego własnością, jest słuszne. Jednak oceny, czy stanowiąca własność odwołujących się nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji winien dokonać samodzielnie organ odwoławczy. W okolicznościach niniejszej sprawy, w której (po rozpatrzeniu sprawy w drugiej instancji) Wojewoda wydał decyzję kasacyjną uznając, że występuje konieczność wyjaśnienia przedmiotowej sprawy w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia przez organ I instancji, niezbędnym było w pierwszej kolejności określenie przez organ II instancji statusu odwołujących się. Dopiero bowiem ocena pozwalająca na potraktowanie ich jako strony postępowania, dawałaby podstawę do analizy sprawy pod kątem spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Dodać przy tym należy, że ewentualne uzupełniające postępowanie wyjaśniające, w zakresie stopnia oddziaływania planowanej inwestycji na sposób zagospodarowania nieruchomości odwołujących się, mogło zostać przeprowadzone w ramach postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a.

Wydając w niniejszej sprawie decyzję kasacyjną bez wiążącego ustalenia, że odwołującym się przysługuje status strony w tym postępowaniu, Wojewoda naruszył zatem art. 138 § 2 w związku z art. 127 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tryb określony w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. mógłby bowiem zostać zastosowany w sprawie wyłącznie po prawidłowym ustaleniu, że odwołujący się mają status strony – oczywiście przy jednoczesnym spełnieniu przesłanek w tym przepisie określonych. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie wyraził wątpliwości co do prawidłowości ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji w zakresie przyznania odwołującym się – K. i M. F. statusu stron w przedmiotowym postępowaniu. Uznał również, że organ pierwszej instancji niedostatecznie wyjaśnił kwestię oceny wpływu projektowanej inwestycji na uprawnienia ww. odwołujących się. Tymczasem organ odwoławczy obowiązany był dokonać własnej oceny w tym zakresie, szczególnie, że w toku postępowania odwoławczego inwestorzy – G. i J. F. (pismem z dnia 21 października 2013 r.) wnieśli o jego umorzenie podnosząc, że odwołującym się nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę.

Dokonaniu tej oceny nie stał przy tym na przeszkodzie fakt, że K. i M. F. zostali uznani za stronę postępowania przez organ pierwszej instancji. Statusu strony nie nabywa się bowiem przez doręczenie decyzji właściwego organu pierwszej instancji, a postępowanie przed organem odwoławczym ma reformatoryjny charakter, co oznacza, że organ ten może, a nawet powinien korygować ewentualne błędy organy pierwszej instancji, również dotyczące ustalenia kręgu stron postępowania w danej sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/07, Baza Orzeczeń LEX nr 420157).

Ponadto, skoro ocenę organu I instancji dotyczącą statusu odwołujących się jako strony postępowania Wojewoda zakwestionował, tym bardziej winien był przedstawić swoje stanowisko w tej kwestii w uzasadnieniu faktycznym i prawnym wydanej decyzji. Zresztą również w sytuacji gdyby ocenę organu I instancji Wojewoda zaakceptował, to

- w świetle zarzutów podniesionych przez G. i J. F. w piśmie z dnia 21 października 2013 r., także musiały swoje stanowisko szczegółowo uzasadnić.

Zaskarżona decyzja powyższych wymogów nie spełnia, co oznacza, że wydana została również z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy winien był bowiem ustalić, czy odwołującym się przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, odnosząc swe rozważania do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy. W szczególności powinien był zbadać położenie nieruchomości odwołujących się w stosunku do nieruchomości objętej inwestycją. Następnie powinien był odnieść się do rodzaju inwestycji, jej rozmiarów oraz stopnia i zakresu jej uciążliwości dla otoczenia. W każdej bowiem konkretnej sprawie o pozwolenie na budowę (lub jego zmianę) organ wydający decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy - a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter. W niniejszej sprawie organ odwoławczy tych obowiązków nie wypełnił, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał stanowczych ustaleń w tym zakresie, mimo że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, którego drugi etap może zostać zainicjowany jedynie w wyniku złożenia środka zaskarżenia przez uprawniony podmiot, obligowała go do kompletnego rozpatrzenia sprawy, której dotyczyło postępowanie

I-instancyjne, ze wszystkimi jej elementami procesowymi i materialno-prawnymi, a niezależnie od tego - w ramach czynności wstępnych w zainicjowanym postępowaniu weryfikacyjnym – do wnikliwej oceny prawidłowości wniesionego środka zaskarżenia.

W tak określonych warunkach prawnych Sąd uznał, że organ odwoławczy

- podejmując rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - nie wykazał istnienia przesłanek do orzekania w postępowaniu odwoławczym poprzez wykazanie interesu prawnego osoby inicjującej to postępowanie, naruszając w ten sposób przepisy postępowania w stopniu obligującym Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Należy przy tym wyjaśnić, że brak jednoznacznego stanowiska organu odwoławczego co do tego czy odwołującym się przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, czy też nie, spowodował, że na obecnym etapie postępowania Sąd nie mógł rozpoznać pozostałych zarzutów skargi, a w szczególności dokonać wiążącej oceny, czy uczestnikom postępowania K. i M. F. przysługuje status strony przedmiotowego postępowania. Stanowiłoby to bowiem naruszenie zasady dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez organy administracji publicznej obu instancji.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy

- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję uchylił.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz

§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i ust. 2 pkt 2 lit. d Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). Na zasądzoną kwotę składają się koszty postępowania przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku (wpis sądowy od skargi – 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących – radcy prawnego w kwocie 240 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł).

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien przede wszystkim ocenić we własnym zakresie uprawnienie osób wnoszących odwołanie do korzystania z tego środka zaskarżenia z uwzględnieniem kryteriów opisanych powyżej, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego w trybie art. 136 k.p.a.