Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 8/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.22 ust. 2 i ust. 3, art. 5 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 708
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A Sp. z o. o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. z dnia [...] r. nr [...]; 2. umarza podstępowanie administracyjne; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 1117 zł (słownie: jeden tysiąc sto siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. znak [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno- Skarbowego w K. z [...]r. znak [...], nakładającą na skarżącą A Sp. z o.o. w K. karę pieniężną w kwocie [...] zł z tytułu niewykonania obowiązku polegającego na uzupełnieniu zgłoszenia o numerze referencyjnym [...] w rejestrze zgłoszeń o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 ustawy z 9 marca 2017r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 859 ze zm.) – dalej powoływana jako SENT - w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że [...]r. w godz. od 14:15 do 15:15, w miejscowości B. funkcjonariusze [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. przeprowadzili kontrolę przewozu drogowego towarów. Przedmiotem przewozu był olej napędowy ekodiesel w ilości [...] litrów, którego podmiotem wysyłającym była spółka z o.o. B z siedzibą w miejscowości W., natomiast przewoźnikiem i odbiorcą skarżąca spółka.

W trakcie kontroli stwierdzono, że w zgłoszeniu SENT o numerze [...] w polu ŚRODEK TRANSPORTU brak jest zapisów dotyczących numeru zezwolenia. Natomiast kierowca okazał jeszcze w trakcie kontroli wydany przez Starostę Powiatu W. wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Dokument ten nie był odnotowany z zgłoszeniu w systemie SENT.

W oparciu o powyższe ustalenia Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. postanowieniem z [...]r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej, które zostało zakończone wydaniem [...] r. decyzji znak [...] nakładającej na skarżącą karę pieniężną w kwocie [...] zł z tytułu nieuzupełnienia zgłoszenia o numer zezwolenia/licencji.

W wydanej decyzji organ pierwszej instancji szczegółowo odniósł się do kwestii dotyczącej odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, o którym mowa w art. 22 ust. 3 ustawy SENT uznając, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania takiego rozwiązania.

Spółka złożyła odwołanie od ww. decyzji organu pierwszej instancji, w którym wyjaśniła, iż fakt braku wypełnienia informacji dotyczącej posiadanego numeru licencji wynikał tylko i wyłącznie z nieprecyzyjnej konstrukcji i sposobu funkcjonowania platformy PUESC. Na dzień wypełniania ww. zgłoszenia, pole dotyczące numeru zezwolenia/licencji nie było dla przewoźnika polem obowiązkowym (ani nawet nie było wyszczególnione gwiazdką). Skarżąca wyjaśniła ponadto, iż system PUESC dopuszczał możliwość zakończenia procedury kreowania elektronicznego dokumentu zgłoszenia z informacją o kompletności statusu zgłoszenia pomimo braku wypełnienia tego poła (podczas gdy było to niemożliwe w razie braku wypełnienia innych danych wymienionych w art. 5 ustawy SENT). W takiej sytuacji skarżąca mogła uznać, że dokonała prawidłowego zgłoszenia, skoro system tak wypełniony formularz przyjął. Natomiast dopiero z początkiem października 2017 r. (tj. po dokonaniu spornego zgłoszenia) opatrzono je sporządzonym w kolorze czerwonym komunikatem o obligatoryjności wypełnienia.

Po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na wstępie wyjaśnił swoją właściwość do rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym powołując się na wydany w przedmiotowej sprawie wyrok WSA we Wrocławiu z 26 września 2019r. sygn. akt III SA/Wr 119/19, z którego wynika, że od decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o SENT służy odwołanie do dyrektora izby administracji skarbowej właściwego ze względu na siedzibę organu (naczelnika urzędu celnego lub celno-skarbowego), który wydał decyzję w pierwszej instancji, a więc DIAS w K., a nie DIAS we W..

Następnie stwierdził, że ponieważ kontrola drogowa miała miejsce [...]r., w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy materialne ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień dokonania kontroli.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. e SENT w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli, przewóz towaru objętego pozycją CN 2710, do której klasyfikowany jest przewożony olej napędowy ekodiesel, podlega systemowi monitorowania drogowego, jeżeli jego objętość przekracza 500 litrów.

Podstawowym środkiem technicznym służącym do monitorowania drogowego przewozu towarów jest rejestr zgłoszeń prowadzony przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, który jest jednocześnie administratorem danych przetwarzanych w tym rejestrze.

W art. 5 ust. 1 ustawy SENT został określony zakres zgłoszenia w przypadku przewozu towaru rozpoczynającego się na terytorium kraju. Jednocześnie z treści art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT wynika, iż w przypadku przewozu towaru, o którym mowa w ust. 1, przewoźnik jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru po drodze publicznej uzupełnić zgłoszenie o:

6) numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1907, 1935 i 1948), o ile są wymagane.

Zgodnie z art. 14 ustawy z 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018r., poz.1039) do naruszeń obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 22 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym.

Przepis art. 22 ust. 2 ustawy SENT w brzmieniu obowiązującym na dzień dokonania kontroli drogowej przewiduje, że w przypadku gdy przewoźnik nie uzupełni zgłoszenia o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 3, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości [...] zł.

Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem w czasie kontroli na drodze ustalono, że przewoźnik nie uzupełnił zgłoszenia o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 pkt 6 ww. ustawy, pole to nie zostało wypełnione.

Natomiast przepisy ustawy SENT mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewidują wartościowania przyczyn naruszenia przez podmioty zasad systemu monitorowania drogowego przewozu towarów. Sankcje pieniężne są przewidziane za obiektywnie stwierdzony, konkretny fakt naruszenia przepisów i są one niezależne od winy tych podmiotów. Kara pieniężna została ustalona "w sposób sztywny" i ustawodawca nie przewidział możliwości jej miarkowania. Nie ma też znaczenia dla wymierzenia kary popełnienie uchybienia w sposób oczywiście omyłkowy i bez zawinienia. Ustaleń organu w zakresie stwierdzonego naruszenia przepisów ustawy SENT, spółka nie kwestionuje.

Dlatego nie zgodził się z podnoszonym przez skarżącą argumentem o wadliwości formularza zgłoszenia skoro jego konstrukcja pozwalała na zamknięcie zgłoszenia mimo, że pole przeznaczone na wpisanie nr. licencji pozostało niewypełnione. Odnośnie tego organ wyjaśnił, że było to spowodowane faktem, że nie w każdym przypadku wymagane jest posiadanie odpowiedniego zezwolenia/licencji, natomiast w przypadku strony jego posiadanie i wpisanie było obligatoryjne.

Przyczyną nałożenia kary nie był brak licencji przewozowej, lecz niewpisanie jej numeru w zgłoszeniu, co wynika z art. 22 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy SENT, gdzie nie mówi się o braku licencji, ale o nieuzupełnieniu zgłoszenia o wymagane dane. Zatem okazanie licencji przez kierowcę podczas kontroli nie mogło sprawić, że zniwelowane zostały skutki błędu w zgłoszeniu. Zdaniem organu, stwierdzone uchybienie obowiązku uzupełnienia w rejestrze zgłoszeń o prawidłowe dane, nie wynikało z braku precyzji formularza, lecz z niedopatrzenia, niedochowania należytej staranności i pewnej dozy niefrasobliwości strony skarżącej podczas generowania zgłoszenia przewozu towaru, którego miało ono dotyczyć.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K., podobnie jak Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego nie dopatrzył się w niniejszej sprawie okoliczności, o którym mowa w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli naruszenia.

Zgodnie z art. 22 ust. 3 tejże ustawy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

Zdaniem organu II instancji analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego nie pozwała na uznanie, iż zachodzi przypadek ważnego interesu przewoźnika lub ważnego interesu publicznego, uzasadniający odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Użycie słowa "ważny", podkreśla wyjątkowość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na tenże interes. Jako "ważny interes podatnika" należy rozumieć sytuację, w której z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków, podatnik nie jest w stanie uregulować zobowiązań podatkowych. Oznacza to utratę możliwości zarobkowania lub też utratę majątku. Jednakże pojęcia "ważnego interesu podatnika" nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych czy też zdarzeń losowych. Winno się uwzględniać również normalną sytuację ekonomiczną podatnika, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków. W trakcie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji. Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. podjął działania z urzędu mające na celu ustalenie, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 22. ust. 3 ustawy SENT uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej.

Pismem z [...] r. poinformował stronę o przepisach art. 22 ust. 3 oraz 26 ust. 3 ustawy SENT wzywając do wskazania, czy występują okoliczności potwierdzające ważny jego ważny interes, uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, a pismami z [...] r. zwrócił do właściwych dla przedsiębiorcy: organu podatkowego i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o udzielenie informacji czy przedsiębiorca posiada zaległości w składkach na ubezpieczenia społeczne, podatkach lub innych należnościach publicznoprawnych. Ponadto w celu możliwości oceny ważnego interesu strony lub interesu publicznego uzasadniającego odstąpienie od nałożenia kary, organ wezwał stronę do:

- nadesłania oryginału lub uwierzytelnionej kopii faktury, kontraktu, zamówienia lub innego dokumentu potwierdzającego dokonanie dostawy towarów w rozumieniu ustawy o podatku od towarów i usług przez podmiot wysyłający, dokumentów potwierdzających dokonanie płatności za przedmiotową fakturę;

- kontraktu, zamówienia lub innego dokumentu zawierającego informację o faktycznym miejscu dostarczenia towaru.

W odpowiedzi na ww. pismo strona złożyła wniosek z [...] r. znak [...] o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej lub umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Do wniosku dołączone zostały dokumenty, w tym faktura VAT z [...] r., potwierdzenie realizacji przelewu środków pieniężnych, przyjęcie zewnętrzne z [...]r.

Organ pierwszej instancji nie uwzględnił złożonego wniosku, wskazując w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, że z przedstawionych przez stronę dokumentów nie wynika, by wystąpiły okoliczności wyróżniające spółkę od sytuacji innych podatników. Przejściowe trudności związane z uzyskiwaniem niższych dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej nie są podstawą do automatycznego udzielenia ulgi, są bowiem elementem ryzyka prowadzenia działalności gospodarczej.

Sytuacja finansowa przedsiębiorcy nie wskazuje także na symptomy zagrożenia zdolności przedsiębiorstwa do prowadzenia dalszej działalności gospodarczej. Przedsiębiorstwo zatrudnia pracowników, nadal kontynuuje działalność gospodarczą i osiąga przychody. Wpłata wymierzonej kary pieniężnej zawsze stanowi dodatkowe obciążenie finansowe dla przedsiębiorcy, jednakże niedogodność ta, spowodowana w istocie niezgodnym z prawem działaniem przedsiębiorcy, nie może być traktowana w kategorii ważnego interesu przewoźnika uzasadniającego odstąpienie od jej nałożenia. Spółka nie posiada zaległości podatkowych i innych należności publicznoprawnych, sukcesywnie dokonuje wpłat z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Podsumowując stwierdził, iż sytuacja przewoźnika nie jest wyjątkowa, wyróżniająca go na tle innych podmiotów, a jego sytuacja finansowa pozwala na wywiązanie się z obowiązku uregulowania nałożonej kary.

Wbrew twierdzeniom strony, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi również przesłanka odstąpienia od nałożenia kary ze względu na ważny interes publiczny, przy czym pojęcie to należy interpretować uwzględniając zasady konstytucyjne. Zgodnie z art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych. Zgodnie natomiast z art. 26 Ordynacji podatkowej, której przepisy mają zastosowanie do kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy SENT, podatnik odpowiada całym swoim majątkiem za wynikające z zobowiązań podatkowych podatki. Zatem udzielenie ulgi w postaci odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej w przypadku nieuzasadnionym szczególnymi okolicznościami byłoby złamaniem konstytucyjnej zasady powszechności obciążenia daninami publicznymi.

Przy wykładni interesu publicznego należy uwzględniać respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. "Publiczny" to bowiem dotyczący ogółu ludzi i służący ogółowi, dostępny dla wszystkich; związany z jakimś urzędem, z jakąś instytucją; ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny (Słownik języka..., red. M. Szymczak, t. 2, s. 1074).

"Interes publiczny" to także sytuacja, gdy zapłata zaległości podatkowej spowoduje konieczność sięgania przez podatnika do środków pomocy państwa, gdyż nie będzie on w stanie zaspokajać swoich potrzeb materialnych.

Badając sytuację majątkową strony, Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. uzyskał informacje od właściwych dla strony organów, że nie posiada ona żadnych zaległości a także, że w ostatnich pięciu latach nie było prowadzone wobec niej postępowanie egzekucyjne.

Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K., w świetle powyższych informacji oraz wskazanej wyżej dokumentacji przedłożonej przez stronę, nie można przyjąć, że nałożenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy regulującej zasady systemu monitorowania przewozu doprowadzi do skutków niepożądanych z punktu widzenia tak społecznego, jak i indywidualnego, ani do sytuacji gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy.

Zdaniem organu odwoławczego została też przez ustawodawcę zachowana zasada proporcjonalności, gdyż wysokość kar za różne uchybienia jest zróżnicowana. Natomiast dotkliwa kara za podawanie w zgłoszeniu danych błędnych, bądź brak ich aktualizacji, miała na celu zobligowanie uczestników transportu, o których mowa w ustawie, do rygorystycznego i skrupulatnego przestrzegania regulacji.

Na to rozstrzygnięcie skarżąca wywiodła skargę do sądu administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to:

a) art. 122 i art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału, w szczególności pominięcie przedłożonych przez skarżącą w toku postępowania pisemnych wyjaśnień przyczyn braku wpisania w rejestrze numeru licencji na wykonywanie transportu drogowego,

b) art. 191 i art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób wybiórczy i niebudzący zaufania do organów podatkowych, oraz

2) mające wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisów prawa materialnego a to:

a) art. 22 ust. 2 i ust. 3 ustawy SENT poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy było to uzasadnione zarówno z uwagi na ważny interes skarżącej jako przewoźnika jak i interes publiczny,

b) art. 26 ust. 3 ustawy SENT poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy skarżąca spełniała ku temu przesłanki, w tym w szczególności mając na uwadze znikomy rozmiar uchybienia, który nie miał wpływu na leżący po jej stronie obowiązek podatkowy.

Powołując się na wyżej wskazane podstawy skargi, wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak też uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji - Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. z [...] roku znak [...],

2) zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniosła, że nieuzupełnienie zgłoszenia o numer licencji, którą strona posiadała było spowodowane wadliwością formularza zgłoszenia. Nadto wskazała, że wielokrotne aktualizacje systemu PUESC (którym był poddawany od początku funkcjonowania) oraz zwracanie jego użytkownikom szczególnej uwagi na określone pola nie mogą być rozumiane inaczej aniżeli jako odpowiedź organów na liczne wątpliwości użytkowników systemu czy przypadki sporządzania przez nich nieprawidłowych - bo niepełnych - zgłoszeń SENT. Dodatkowo, dopiero aktualnie przy polu przeznaczonym do uzupełniania danych o zezwolenie znajduje się informacja "To pole może pozostać nie wypełnione tylko w przypadku, gdy zezwolenie, zaświadczenie lub licencja NIE jest wymagane przepisami ustawy o transporcie drogowym." Komunikat ten umieszczony jest przy użyciu czerwonego tekstu i wielkich liter, co sygnalizuje o jego istocie. To bowiem organy państwowe, a nie użytkownicy, są odpowiedzialne za prawidłowe opracowanie i funkcjonowanie systemu PUESC, tj. takie, które umożliwia sporządzanie w nim zgłoszeń kompletnych i spełniających wymogi ustawowe. Natomiast argumentacja zawarta w rozstrzygnięciach zarówno organu I jak i II instancji nakierowana jest na przerzucenie całej odpowiedzialności za brak właściwego działania systemu komputerowego i w konsekwencji niekompletność zgłoszenia SENT na skarżącą spółkę. Dodatkowo niejasna konstrukcja formularza może stanowić samoistną przesłankę odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, co wynika z prawomocnych wyroków sądów administracyjnych, które skarżąca w tym miejscu powołała. Okoliczności faktyczne towarzyszące niewpisaniu numeru posiadanej licencji, jak również naruszenia postępowania poprzedzającego wydanie przez organ I instancji decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej (opisane w odwołaniu) czyniły zasadnym rozważanie przez organ II instancji zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzania kary na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT w ujęciu szerszym niż to miało miejsce w zaskarżonej decyzji. Organ dokonując analizy pojęcia "interes publiczny" w aspekcie odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, błędnie pominął rafio legis ustawy SENT. Wbrew wskazaniom doktryny i orzecznictwa — de facto ograniczono się do jednej, a w dodatku profiskalnej kwestii. Zupełnie pominięta została zaś kwestia budowania zaufania obywateli do organów państwa, co w rezultacie prowadzi do umocnienia niekorzystnego wizerunku organów podatkowych. W sytuacji, w której organ administracji publicznej udostępnił adresatom ustawy SENT formularz, który umożliwiał zamknięcie zgłoszenia bez podawania numeru licencji, to podmioty dokonując tegoż zgłoszenia, a następnie otrzymując z systemu komunikat, że jest ono kompletne - miały prawo pozostawać w uzasadnionym okolicznościami przekonaniu, iż zgłoszenie jest prawidłowe. Zatem zastosowanie się do błędnego pouczenia w formularzu o nieprecyzyjnej konstrukcji nie powinno podlegać karze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Podniósł, że możliwość zamknięcia formularza jako poprawnego mimo niewpisania numeru licencji wynikała z faktu, że gdy przewóz towaru dokonywany jest pojazdem samochodowym lub zespołem pojazdów o masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony, wówczas transport może być wykonywany bez licencji lub zaświadczenia o przewozie na potrzeby własne. Możliwość wykonywania przewozu bez konieczności posiadania zezwolenia, zaświadczenia czy licencji powoduje, że w systemie monitorowania przewozu SENT zastosowano rozwiązanie techniczne, w którym system akceptuje zgłoszenie SENT jako prawidłowe, w sytuacji gdy niewypełnione zostaje pole dotyczące numeru zezwolenia, zaświadczenia czy licencji. To przewoźnik realizujący przewóz drogowy posiada wiedzę jakim pojazdem jest on wykonywany i czy wymagane przepisami ustawy o transporcie drogowym dokumenty są wymagane, bądź nie i do niego należy wybór, czy pole zawierające informację o nr zezwolenia, zaświadczenia lub licencji należy wypełnić, czy też może pozostać niewypełnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów w wersji obowiązującej w dniu kontroli, tj. [...]r. (Dz. U. 2017 r. poz. 708).

Ustawa ta określa zasady systemu monitorowania drogowego – a wg aktualnego stanu prawnego także kolejowego - przewozu towarów oraz odpowiedzialność za naruszenie obowiązków z tym związanych podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, przewoźnika i kierującego środkiem transportu.

Stosownie do art. 5 ust. 4 ustawy SENT:

4. W przypadku przewozu towaru, o którym mowa w ust. 1 (tj. przewozu towaru rozpoczynającego się na terytorium kraju), przewoźnik jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru uzupełnić zgłoszenie o:

1) dane przewoźnika obejmujące:

a) imię i nazwisko albo nazwę,

b) adres zamieszkania albo siedziby;

2) numer identyfikacji podatkowej przewoźnika albo numer, za pomocą którego przewoźnik jest zidentyfikowany na potrzeby podatku od towarów i usług albo podatku od wartości dodanej;

3) numery rejestracyjne środka transportu;

4) datę faktycznego rozpoczęcia przewozu towaru;

5) planowaną datę zakończenia przewozu towaru;

6) numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1907, 1935 i 1948), o ile są wymagane;

7) dane adresowe miejsca dostarczenia towaru albo miejsce zakończenia przewozu na terytorium kraju;

8) numer dokumentu przewozowego towarzyszącego przewożonemu towarowi.

Zgodnie zaś z art. 22 ust. 2 ustawy SENT, w przypadku gdy przewoźnik nie uzupełni zgłoszenia o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 3, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 5000 zł.

Jak wynika z niespornego stanu faktycznego sprawy, SENT w części dot. numeru licencji pozostał niewypełniony, a w stosunku do badanego przewozu realizowanego samochodem ciężarowym z naczepą licencja była wymagana.

Odnosząc zatem przytoczone regulacje do stanu faktycznego sprawy zauważyć należy, że treść cytowanych przepisów obligowała organy do nałożenia na skarżącego kary w kwocie [...] zł na podstawie przepisu art. 22 ust. 2 ustawy SENT. Brzmienie przepisu wskazuje, że zarówno wydanie decyzji nakładającej karę jak i jej wysokość, nie zależą od uznania organu, bowiem w przepisie tym wyraźnie wskazano "nakłada się karę". Nadto nakładając karę, organ nie ma podstaw do badania przyczyn, dla których przewoźnik nie wpisał wymaganych danych do zgłoszenia, bowiem nie jest ona uzależniona od wystąpienia przesłanki winy.

W związku z powyższym Sąd uznał, że stan faktyczny, prawidłowo ustalony przez organ w zakresie przesłanek z art. 22 ust. 2 ustawy SENT, dawał podstawy do zastosowania tego przepisu.

W sprawie istotne znaczenie ma jednak możliwość odstąpienia od nałożenia kary przewidziana przez ustawodawcę w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, który stanowi, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. Ostatni powołany przepis stanowi zaś, że organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli to odstąpienie:

1) nie stanowi pomocy publicznej albo

2) stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, albo

3) stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4.

W tym zakresie organy obu instancji w uzasadnieniach swych decyzji uznały, że w sprawie nie wystąpił ani ważny interes przewoźnika – sytuacja ekonomiczna skarżącego jest bowiem dobra i jest on w stanie ponieść ciężar kary bez zagrożenia dla bytu przedsiębiorstwa - ani ważny interes publiczny, który wymaga, by przypadające budżetowi należności publicznoprawne były płacone.

Stanowiska tego Sąd orzekający nie podziela.

Faktem jest, że przepisy wprowadzające wyjątki od zasad ogólnych powinny być interpretowane ściśle, nie tak jednak wąsko, aby czyniły daną instytucję praktycznie martwą.

Zauważyć bowiem należy, że racjonalny ustawodawca w art. 22 ust. 3 ustawy SENT wprost przewidział możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym lub ważnym interesem przewoźnika, zatem przewidział sytuacje, w których odstąpienie od dochodzenia należności będzie zbieżne z tym interesem. Tymczasem zaprezentowana przez organ w zaskarżonej decyzji argumentacja zdaje się takiemu stanowisku przeczyć – co należy uznać za niedopuszczalne ograniczenie stosowania regulacji ustawowych. W sytuacji podzielenia stanowiska organu należałoby bowiem de facto uznać, że w odniesieniu do przesłanki interesu publicznego z art. 22 ust. 3 mamy do czynienia z przepisem niedziałającym w praktyce (tzw. martwe prawo) – co byłoby sprzeczne z ratio legis zamieszczenia takiego przepisu w ustawie SENT.

Natomiast stwierdzenie przez organy w decyzjach obu instancji, że nieuzupełnienie zgłoszenia przewozu o numer licencji (w sytuacji, gdy przewoźnik ważną licencję posiadał i została okazana podczas kontroli) nie uzasadnia odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny, należy uznać za błędne, zwłaszcza jeśli zważy się na treść art. 121 § 1 O.p., zgodnie z którym postępowanie powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdził, że pojęcie interesu publicznego winno być wykładane z uwzględnieniem wartości takich jak sprawiedliwość, zaufanie do organów państwa.

Natomiast strona twierdziła, że niewypełnienie pola przeznaczonego na numer licencji było spowodowane faktem, że było to pole nieobowiązkowe. W przekonaniu tym upewnił ją fakt, że możliwe było zamknięcie formularza SENT bez uzupełnienia tego pola. Dopiero później pojawiła się dodatkowy opis, wyjaśniający, że pole może zostać niewypełnione tylko wówczas, gdy posiadanie licencji nie jest w danym przypadku wymagane. W dacie dokonywania zgłoszenia takiego opisu nie było.

Temu wyjaśnieniu Sąd dał wiarę. Zauważyć bowiem należy, że dopiero od 4 października 2017r., a więc już po kontroli, której wynikiem jest przedmiotowe postępowanie, pod polem: "numer licencji przewozowej" pojawił się czerwony napis o treści: "To pole może pozostać niewypełnione tylko w przypadku, gdy zezwolenie, zaświadczenie lub licencja nie są wymagane przepisami ustawy o transporcie drogowym".

Natomiast organy nie zaprzeczyły, że opisana przez skarżącego sytuacja mogła mieć miejsce. Argumentowały, że niewpisanie przez przewoźnika w zgłoszeniu nr zezwolenia, zaświadczenia czy licencji nie wpływało na możliwość zamknięcia zgłoszenia, gdyż - jak wynika z zapisów ustawy o SENT - nie zawsze takie dokumenty będą wymagane.

W ocenie Sądu fakt wprowadzenia wcyt. dodatkowego opisu wskazuje, że dotychczasowy opis mógł – i jak można wnosić z ilości spraw o analogicznym stanie faktycznym do rozpoznawanego, co Sądowi wiadome jest z urzędu – był niezrozumiały i mylący dla przewoźników. Jaka bowiem mogła być inna przyczyna niewpisania przez przewoźnika do druku SENT numeru licencji, którą rzeczywiście posiadał w sytuacji, gdy brak ten narażał go na dotkliwe konsekwencje finansowe, a zaniechanie takie nie mogło przynieść żadnych nieuprawnionych korzyści. Działanie takie byłoby to oczywiście sprzeczne z interesem każdego racjonalnie działającego podmiotu.

Wskazywana przez stronę okoliczność w połączeniu z faktem zmiany opisu formularza przez ustawodawcę prowadzi Sąd do wniosku, że wartości, na które zwrócił uwagę organ, takie jak sprawiedliwość i zaufanie do organów Państwa wskazują na konieczność odstąpienia od nałożenia kary. To bowiem organy państwowe, a nie użytkownicy, są odpowiedzialne za prawidłowe opracowanie i funkcjonowanie systemu PUESC, tj. takie, które nie będzie stanowiło pułapki dla uczciwych przedsiębiorców. Natomiast nieskorzystanie z możliwości odstąpienia od wymierzenia kary wskazuje, że mimo, iż początkowy brak precyzji formularza był spowodowany wadliwą konstrukcją formularza czyli działaniem ustawodawcy, to już negatywne skutki tego braku precyzji zostały w całości przerzucone na przewoźnika.

Powyższe skutkuje naruszeniem przez organ art. 22 ust. 3 ustawy o SENT przez wadliwą wykładnię powołanego przepisu, a także art. 121 § 1 O.p. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów i art. 120 O.p. stanowiącego, że organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa. Przez tę dyrektywę należy bowiem rozumieć, że organy w swym działaniu stosują prawo w jego całokształcie, a nie że co prawda ich działanie znajduje oparcie w przepisach, ale stosują tylko normy o charakterze profiskalnym, pomijając regulacje korzystne dla strony.

W ocenie Sądu błędny jest także pogląd organu, że nie zachodzi w sprawie ważny interes podatnika.

Niewątpliwie interes adresatów norm prawnych wymaga, aby reakcja Państwa na popełnione przez nich uchybienia była adekwatna do owego uchybienia, innymi słowy aby była do niego proporcjonalna. Natomiast stanowisko organów obu instancji narusza także i ten wymóg.

Zasada proporcjonalności wywodzona jest z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wynika z niej nakaz użycia jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu. Oznacza to, że organy państwa mają osiągać cel, który służy społeczeństwu, jak najmniejszym jego oraz poszczególnych jednostek kosztem, a surowość kary wymierzonej przez organ administracyjny nie może być nieproporcjonalna do przewinienia, którego kara dotyczy. Wymóg stosowania zasady proporcjonalności powinien być traktowany jako kolejny argument przemawiający za tym, aby nakładać kary pieniężne na podstawie przepisów ustawy o SENT (tj. nie korzystając z możliwości odstąpienia od ich wymierzenia) tylko wówczas, gdy naruszenie przez określony podmiot obowiązków nałożonych przez racjonalnego ustawodawcę ma charakter na tyle istotny, że może skutkować uszczupleniem dochodów podatkowych budżetu Państwa lub powstaniem innych niekorzystnych, a istotnych następstw. Zdaniem Sądu, nakładanie znacznych kar pieniężnych (w niniejszej sprawie [...] zł) na podstawie przepisów ustawy o SENT w związku z uchybieniem formalnym podmiotu, który działał w usprawiedliwionym okolicznościami przekonaniu, że prawidłowo wypełnia swe obowiązki w zakresie SENT narusza tę zasadę. Owymi okolicznościami w ocenie Sądu są treść formularza zamieszczonego wszak przez organy Państwa na PUESC i możliwość jego zamknięcia pomimo niewypełnienia nr. licencji w sytuacji, gdy niewypełnienie innych pół na takie zamknięcie nie pozwalało.

Wreszcie organy powinny były uwzględnić i to, że ustawa o SENT weszła w życie 18 kwietnia 2017 r., z wyjątkiem przepisów dotyczących nakładania na podmioty kar pieniężnych i mandatów, które zaczęły obowiązywać z dniem 1 maja 2017 r. Kontrola drogowa w sprawie miała zaś miejsce [...]r. Dla adresatów powyższego aktu prawnego, w tym skarżącego, rozwiązania w niej przyjęte stanowiły oczywistą nowość. Rejestracja transportu następuje w elektronicznym systemie, zatem również program komputerowy obsługujący system SENT wymagał od przewoźników zdobycia pewnego doświadczenia, co do stosowania go w praktyce prowadzonej działalności. Gdy nowym regulacjom prawnym towarzyszy uruchomienie programu komputerowego, np. w postaci określonego graficznego formularza elektronicznego, to powinien on zawierać oznaczenia rubryk podlegających wypełnieniu przez przewoźnika w taki sposób, aby nie rodziły żadnych wątpliwości, a w sytuacji, gdy ustawa przewiduje obligatoryjne podanie określonych danych, niewypełnienie określonego pola z obowiązkowymi danymi nie powinno pozwolić na zamknięcie dokumentu elektronicznego z informacją o kompletności statusu zgłoszenia (tak wyrok WSA w Krakowie z 17 września 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 734/18, CBOSA).

Wada rozstrzygnięcia sprowadza się zatem także do naruszenia prawa materialnego tj. art. 22 ust. 3 ustawy SENT poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że stan faktyczny istniejący w sprawie nie stanowi ważnego interesu strony ani interesu publicznego uzasadniającego odstąpienie od nałożenia kary, podczas gdy prawidłowa jego wykładnia winna prowadzić organy do wniosku, że obie przesłanki zastosowania ww. przepisu (tj. zarówno ważny interes strony, jak i interes społeczny) przemawiają za koniecznością takiego odstąpienia.

Umarzając postępowanie administracyjne Sąd miał na uwadze zasadę ekonomiki procesowej.

Wprowadzając w art. 145 § 3 p.p.s.a. możliwość umorzenia postępowania administracyjnego przez sąd, ustawodawca przewidział, że wyrok sądu administracyjnego może definitywnie załatwić sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej. Umarzając postępowanie Sąd miał na uwadze interpretację pojęć "interes publiczny" i "ważny interes strony", dokonaną z poszanowaniem zasad zawartych w art. art.120 oraz art.121 §1 Op.

Czyniąc to uwzględnił podane przez skarżącego okoliczności niedochowania obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o nr licencji przed rozpoczęciem przewozu, ocenił okoliczności rozpoznawanej sprawy w świetle podstawowych zasad i wartości demokratycznego państwa prawa i zasady sprawiedliwości społecznej oraz celu wprowadzenia w ustawie SENT kar pieniężnych. Zważył, czy w interesie publicznym leży nakładanie wielotysięcznych kar pieniężnych na podmioty, które dopuściły się wyłącznie uchybień formalnych związanych z naruszeniem obowiązków przewidzianych w ustawie SENT, skoro nie doszło ani nawet potencjalnie nie mogło dojść do uszczuplenia dochodów budżetu Państwa. Uwzględnił fakt, że nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w okolicznościach sprawy nie realizuje celu ustawy SENT, którym jest walka z nadużyciami podatkowymi i szarą strefą, a nie generowanie wyłącznie doraźnych dochodów budżetowych; wreszcie wziął pod uwagę, że wymierzona kara pieniężna narusza zasadę proporcjonalności wywodzoną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a która nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu.

W interesie publicznym jest bowiem budowanie u adresatów norm prawnych zaufania do organów państwa, a ewentualne błędy w funkcjonowaniu programu komputerowego do obsługi systemu SENT nie powinny powodować u skarżącego - zobowiązanego do korzystania z takiego programu – negatywnych konsekwencji prawnych i finansowych.

Również ważny interes strony wymaga, aby represja, z jaką spotyka się ze strony Państwa była proporcjonalna do popełnionego naruszenia porządku prawnego, a które w przedmiotowej sprawie było wręcz marginalne i zupełnie nieistotne.

Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku o sygn. II GSK 220/20, gdzie stwierdził, że "przy ocenie, czy za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej przemawia interes publiczny, należy bowiem również uwzględnić, czy podmiot odpowiedzialny za naruszenie prowadził działalność zgodną z prawem i czy w związku z tym naruszeniem doszło do uchybienia w zapłacie należnych podatków. Nie jest bowiem w interesie publicznym działanie organów polegające na nakładaniu kar pieniężnych na podmioty, które działają zgodnie z prawem, a dokonały jedynie nieistotnych (z punktu widzenia również podatkowego) omyłek czy błędów w zgłoszeniu SENT (wyrok NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 1133/19, wyrok WSA w Krakowie z 11 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 450/19, wyrok WSA we Wrocławiu z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 423/18). Takie działanie organów nie powodowałoby budowania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a także mogłoby stanowić nadmierny legalizm." Dalej Sąd stwierdził także, że "nie ma interesu publicznego w tym, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień formalnych, jeżeli uchybienia te nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa w postaci możliwości szczuplenia dochodów budżetowych i zostały usunięte w całości lub w znacznej części w toku kontroli (por. wyrok z 11 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 450/19)."

Powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd orzekający w pełni podziela i przyjmuje za własny.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, natomiast na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.