Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1421/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Głównego Urzędu Miar
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 13 ust. 1 pkt 4 i ust. 2  pkt 3, art. 6 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1494
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 207 poz 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1360/2002 z dnia 13 czerwca 2002 r. dostosowujące po raz siódmy do postępu technicznego rozporządzenie  Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Tekst mający znaczenie dla EOG).
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 zał. IBpkt I lit. f, lit. k, lit. u, art. 12 ust. 1 , lit. qq pkt i zał. IB, pkt. IV.5.259 tiret czwarte zał. IB
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2016 r. w sprawy ze skargi R. G. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie warsztatu w zakresie instalacji, w tym aktywacji, napraw oraz sprawdzania tachografów cyfrowych oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Prezes Głównego Urzędu Miar (w skrócie: Prezes GUM) udzielił [...], prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] (dalej: skarżący, przedsiębiorca) zezwolenia na prowadzenie warsztatu w zakresie instalacji, w tym aktywacji, napraw oraz sprawdzania pod względem zgodności z wymaganiami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1360/2002 z dnia 13 czerwca 2002 r. dostosowującego po raz siódmy do postępu technicznego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U.UE. L. 2002, poz. 207 s. 1, w skrócie: rozporządzenie nr 1360/2002) tachografów cyfrowych, w tym kalibracji w [...] przy

ul. [...].

W związku z zawiadomieniem Prezesa GUM o posługiwaniu się przez przedsiębiorcę kartą warsztatową poza miejscem świadczenia usług określonym w zezwoleniu, w dniu [...] października 2012 r. organ wszczął postępowanie w sprawie. Pismami z dnia [...] lutego, 6 marca i [...]marca 2013 r. przedsiębiorca wnioskował o przeprowadzenie dowodu z doświadczenia celem sprawdzenia tachografu i jego kalibracji, dopuszczenie dowodu z pisma [...] z dnia [...] lutego 2013 r. oraz z pisma [...] GUM z dnia [...] lutego 2013 r., a także o ustalenie i przesłuchanie jako świadków osób, które w czasie kontroli kwestionowały wykorzystanie karty warsztatowej poza miejscem udzielanych świadczeń, jak również o przesłuchanie wskazanych pracowników Okręgowego Urzędu Miar.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezes GUM dopuścił dowód z w/w pisma [...] GUM oraz odmówił przeprowadzenia pozostałych dowodów, uzasadniając odmowę okolicznościami niemającymi znaczenia dla toczącego się postępowania.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Prezes GUM cofnął skarżącemu zezwolenie na prowadzenie warsztatu w zakresie sprawdzania tachografów cyfrowych. W uzasadnieniu organ odwołał się do dokumentów potwierdzających sprawdzenie i kalibrację tachografu w zidentyfikowanym pojeździe w dniu [...] września 2011 r., które to czynności nie zostały wykonane w przedsiębiorstwie skarżącego. Organ stwierdził, że sprawdzenie dryfu zegara tachografu, rejestracji zdarzeń na karcie, zespołu rejestracji rodzaju pracy kierowcy, pomiar współczynnika charakterystycznego pojazdu "w" i kalibracja tachografu wymagają użycia karty warsztatowej.

Odwołując się z kolei do definicji bazy drogowej z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 19 kwietnia 2006 r. w sprawie wymagań niezbędnych do prowadzenia warsztatu w zakresie napraw, instalacji lub sprawdzania tachografów cyfrowych oraz zakresu sposobu dokumentowania czynności przy wykonywaniu tych usług (Dz. U. Nr 73, poz. 511, dalej: rozporządzenie z 19 kwietnia 2006 r.) organ wyjaśnił, iż baza drogowa jest elementem stanowiska pomiarowego służącego do wyznaczenia współczynnika charakterystycznego pojazdu "w". Zatem wszystkie czynności, poza wyznaczeniem współczynnika charakterystycznego pojazdu "w", powinny być wykonywane w miejscu określonym w zezwoleniu, nie zaś w bazie drogowej.

W sprawie ustalono posługiwanie się kartą warsztatową z naruszeniem

art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 z późn. zm.; dalej: ustawa o systemie tachografów cyfrowych), co w ocenie organu uzasadniało cofnięcie zezwolenia.

Przedsiębiorca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy domagał się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. Decyzji zarzucił wadliwą wykładnię art. 13 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o systemie tachografów cyfrowych, wskazując, że kartą warsztatową posłużono się na zatwierdzonej bazie drogowej, a jej użycie poza miejscem prowadzenia działalności podyktowane było niesprawnością pojazdu, co uniemożliwiło przemieszczenie się pojazdu do miejsca kontroli. Zdaniem skarżącego opinia, że karta warsztatowa może być użyta poza miejscem działalności tylko dla wyznaczania współczynnika charakterystycznego pojazdu "w", pozostaje w sprzeczności z wiedzą techniczną i sposobem obsługi urządzeń sprawdzających.

Powołaną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezes GUM utrzymał w mocy wcześniejsze swoje rozstrzygnięcie. Organ stwierdził, że sprawdzanie tachografów na terenie firmy [...] na zlecenie tej firmy, tj. poza miejscem określonym w zezwoleniu, było stałą praktyką skarżącego. Tym samym doszło do naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie tachografów cyfrowych. Okoliczności te zostały potwierdzone zeznaniami [...] (technika warsztatu zatrudnionego u skarżącego) i ustaleniami firmy detektywistycznej.

Prezes GUM nie podzielił twierdzenia skarżącego, iż na każdej zalegalizowanej bazie drogowej można dokonywać wszystkich czynności sprawdzenia tachografu. Uważał, że na bazie drogowej określonej w zezwoleniu i innej zalegalizowanej można jedynie wyznaczyć współczynnik charakterystyczny pojazdu "w", a pozostałe czynności powinny zostać wykonane w warunkach warsztatowych. Na drodze lub u klienta przedsiębiorca może użyć karty warsztatowej np. do odczytu danych z tachografu, bez możliwości jego sprawdzenia, naprawy lub instalacji. Podkreślił też, że świadectwo wzorcowania i zaświadczenie wydane przez dyrektora Okręgowego Urzędu Miar dotyczące bazy drogowej, określające ogólnie przedmiot wzorcowania tej bazy, nie może być podstawą do wykonywania wszystkich czynności sprawdzania tachografów cyfrowych. Skarżący był świadomy faktu, że przeglądu okresowego tachografu w dniu [...] września 2011 r. mógł dokonać wyłącznie z wykorzystaniem bazy drogowej przy ul. [...] (w miejscu świadczenia usług), co potwierdził w wyjaśnieniach z [...] listopada 2011 r.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, przedsiębiorca wniósł skargę domagając się uchylenia decyzji obu instancji i umorzenia postępowania. Decyzjom zarzucił m.in. nieustalenie, czy sprawdzany pojazd mógł się przemieścić do warsztatu skarżącego, błędne ustalenie, że karta warsztatowa może być użyta poza miejscem wskazanym w zezwoleniu jedynie dla wyznaczenia współczynnika "w" oraz nieprzeprowadzenie oględzin procesu obsługi tachografu cyfrowego za pomocą urządzeń znajdujących się w warsztacie. Podkreślił, że sprawdzanie tachografów cyfrowych, w tym ich kalibracja, odbywa się w pojeździe za pomocą urządzeń przenośnych. Odwołując się do treści § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2011 r. stwierdził, że baza drogowa, jako wyznaczony odcinek drogi o określonych cechach, nie musi znajdować się w miejscu prowadzenia działalności przez przedsiębiorcę. Uważał, że każda baza drogowa, będąca zalegalizowanym odcinkiem pomiarowym, może służyć do sprawdzania tachografów. Wskazał też na błędy organu w rozumieniu czynności technologicznego sprawdzania tachografów.

W odpowiedzi na skargę Prezes GUM wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 712/14 oddalił skargę [...] na decyzję Prezesa GUM z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie warsztatu w zakresie sprawdzania tachografów cyfrowych. Sąd powołał się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd wskazał, że niesporne było, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. udzielono skarżącemu zezwolenia na świadczenie usług przy ul. [...] w [...], a skarżący miał zalegalizowane stanowisko do wyznaczania współczynnika "w" (bazę drogową), również przy ul. [...], gdzie dokonano kwestionowanego sprawdzenia tachografu cyfrowego w dniu [...] września 2011 r. przy użyciu karty warsztatowej. W ramach tych czynności dokonano faktycznej naprawy tachografu, zgodnie z definicją "naprawy," określoną w Załączniku I B Definicje pkt gg) rozporządzenia nr 1360/2002, oznaczającą wszelką naprawę czujnika ruchu lub przyrządu rejestrującego wymagającą odłączenia ich zasilania lub odłączenia od innych elementów urządzenia rejestrującego lub otwarcia go.

Jednocześnie w ocenie Sądu I instancji, wobec treści ust. 6 poz. 261 tego Załącznika, naprawa urządzenia rejestrującego powinna zostać przeprowadzona w warsztacie. Zgodnie natomiast z § 1 rozporządzenia z 19 kwietnia 2006 r., warsztat w zakresie warunków warsztatowo-technicznych obejmuje: warunki lokalowe, wyposażenie techniczne i miejsca parkingowe, co oznacza, że warsztat nie jest równoznaczny z bazą drogową, gdyż baza drogowa służy wyłącznie do wyznaczania współczynnika charakterystycznego pojazdów "w". Zatem na terenie bazy drogowej nie można dokonywać innych czynności, poza wyznaczeniem owego współczynnika "w", a tym bardziej całego sprawdzenia tachografu cyfrowego. Sąd podkreślił, że celem ustawy o systemie tachografów cyfrowych jest reglamentacja świadczenia usługi sprawdzania tachografów do miejsca określonego w zezwoleniu, aby zapobiec niejako "obwoźnemu" świadczeniu tej usługi na terenie całej Polski.

Podzielił też stanowisko Prezesa GUM, że czynności technologiczne sprawdzania tachografu faktycznie polegają m.in. na ustaleniu współczynnika "w", którego można dokonać na bazie drogowej, lecz pozostałe istotne czynności, w tym kalibracja tachografu, muszą przebiegać w miejscu świadczenia usług określonym w zezwoleniu, zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie tachografów cyfrowych w związku z § 9 i § 8 rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2006 r. Naruszenie tego warunku, uznane przez przepisy ustawy za rażące, jest podstawą do obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 4 wymienionej ustawy.

Przedsiębiorca wniósł skargę kasacyjną zarzucając wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 141 pkt 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zawartą w uzasadnieniu sprzeczność w przedstawieniu stanu sprawy polegającą na zamiennym używaniu przez sąd w odniesieniu do tej samej czynności technologicznej dokonanej przez skarżącego pojęć "sprawdzenie tachografu" i "naprawa tachografu", które nie są tożsame i dotyczą czynności odmiennych zarówno pod względem technologicznym, jak i prawnym; a zarzut "naprawiania tachografu" nie był skarżącemu stawiany przez organ administracji; sprzeczność powyższa wpływa tym samym na sposób oceny rażącego charakteru naruszenia warunków prowadzenia działalności oraz na możliwości poddania toku rozumowania sądu kontroli instancyjnej a tym samym ma wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez organ administracji art. 6 oraz art. 8 k.p.a.;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) Załącznika IB Definicje pkt gg do rozporządzenia nr 1360/20012, zawierającego definicję pojęcia "naprawa" poprzez jego zastosowanie i niewłaściwą rozszerzającą wykładnię, polegającą na przyjęciu że pojęcie "naprawa" jest tożsame z pojęciem "sprawdzenia", podczas gdy posiadają one zarówno faktyczną, jak i prawną odrębność;

2) art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie tachografów cyfrowych w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez wadliwą wykładnię i niezasadne przyjęcie, że baza drogowa nie stanowi legalnego miejsca prowadzenia działalności, a posłużenie się kartą warsztatową na zatwierdzonej bazie drogowej i dokonanie czynności związanych ze sprawdzeniem tachografu cyfrowego, przewidzianych zaakceptowaną przez organ administracji procedurą, stanowi rażące naruszenie warunków prowadzenia warsztatu, skutkujące cofnięciem zezwolenia na prowadzą działalności przez skarżącego;

3) § 4 ust. 2 rozporządzenia z 19 kwietnia 2006 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że baza drogowa służy jedynie wyznaczaniu czynnika "w", podczas gdy stanowi ona urządzenie diagnostyczne na którym z uwagi na sposób działania urządzeń diagnostycznych, winno być przeprowadzone pełne sprawdzenie tachografu cyfrowego.

Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes GUM wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 maja 2016 r.,

sygn. akt II GSK 2895/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Sąd kasacyjny zauważył, że główne zagadnienie prawne, podniesione w skardze kasacyjnej, dotyczy podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, tj. cofnięcia skarżącemu zezwolenia na prowadzenie warsztatu na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie tachografów cyfrowych, który to przepis – jako rażące naruszenie warunków prowadzenia warsztatu – kwalifikuje posługiwanie się kartą warsztatową poza miejscem świadczenia usług określonych w zezwoleniu.

Zdaniem NSA skarżący trafnie podniósł, że WSA nie dokonał pełnej, prawidłowej oceny, czy posłużenie się kartą warsztatową w dniu [...] września 2011 r. w bazie drogowej przy ul. [...] w [...] stanowiło posłużenie się kartą warsztatową poza miejscem świadczenia usług określonych w zezwoleniu. Do tej kwestii, mimo iż skarżący prezentował stanowisko, że baza drogowa jest częścią warsztatu i jest miejscem świadczenia usług określonych w zezwoleniu, Sąd I instancji nie odniósł się w wystarczającym stopniu do argumentacji strony zawartej w uzasadnieniu skargi. Nie było wystarczające powtórzenie stwierdzeń z decyzji organów, bez dokonania przez sąd administracyjny własnej wykładni przepisów i ustalenia treści normy prawnej. Konieczne było odniesienie się do stanowiska skarżącego, który powoływał się także na to, że organ wydał zaświadczenie potwierdzające, że baza drogowa jest przeznaczona do sprawdzania tachografów pojazdów samochodowych.

Sąd kasacyjny stwierdził, że w § 4 ust. 2 rozporządzenia z 19 kwietnia 2006 r. w przyjęto, że baza drogowa wchodzi w skład stanowiska pomiarowego, a stanowisko pomiarowe jest wyposażeniem technicznym warsztatu (§ 4 ust. 1 i załącznik do rozporządzenia określający zakres wyposażenia technicznego warsztatu lp. 1.3). Z uwagi zaś na zarzuty podnoszone przez skarżącego konieczne było zajęcie stanowiska, czy baza drogowa jest miejscem świadczenia usług określonych w zezwoleniu w rozumieniu art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie tachografów cyfrowych. Sankcja w postaci cofnięcia zezwolenia na prowadzenie warsztatu związana jest bowiem z posługiwaniem się kartą warsztatową poza miejscem świadczenia usług. Dlatego skarżący trafnie zarzucił, że WSA nie dokonał jednoznacznej oceny, czy powodem cofnięcia zezwolenia było to, że posłużono się kartą warsztatową poza miejscem świadczenia usług, czy to, że posłużono się kartą warsztatową w bazie drogowej do wykonania usług, które nie mogą być wykonywane w bazie drogowej.

W tej sytuacji, zdaniem NSA, skarżący trafnie zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., który nakłada obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do zarzutów podnoszonych przez skarżącego.

Ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. uzasadniony był także z tego powodu, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zamiennie mówiono o naprawie albo sprawdzaniu tachografu (str. 8 uzasadnienia "w ramach tych czynności dokonano faktycznej naprawy tachografu zgodnie z definicją "naprawy" określoną w rozporządzeniu nr 1360/2002, "podczas gdy w uzasadnieniu decyzji organ postawił skarżącemu zarzut sprawdzania tachografu w bazie drogowej, a nie jego naprawy).

Sąd kasacyjny stanął na stanowisku, że skoro sprawa nie została rozpoznana prawidłowo na skutek braku odniesienia się przez Sąd I instancji do stanu prawnego, który ma zastosowanie w tej sprawie oraz stanu faktycznego i zarzutów podnoszonych przez skarżącego, skargę kasacyjną – jako opartą na usprawiedliwionych zarzutach – należało uwzględnić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że została ona przekazana do rozpoznania tutejszemu Sądowi mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2895/14, wydanego na skutek skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 712/14.

Wobec tego modyfikacji ulegają granice sprawy sądowoadministracyjnej, których nie wyznaczają już jedynie art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.) i art. 135 p.p.s.a. (Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.). Przede wszystkim znajduje zastosowanie art. 190 p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany przepis wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.

Zauważyć należy, że obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma charakteru bezwzględnego. Orzecznictwo oraz doktryna bowiem dopuszcza od niego odstępstwa, jednak w bardzo ograniczonym zakresie, nie powodującym uszczuplenia istoty przepisu. Omawiane wyjątki mogą występować jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowoustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, publ. OSNAP z 1999 r. Nr 15, poz. 486), lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny

(por. B. Gruszczyński w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Kraków 2005, s. 481). W niniejszej sprawie wyjątki takie jednak nie miały miejsca. Stan faktyczny ustalony w sprawie nie uległ żadnej zmianie, nie uległ też zmianie stan prawny w sprawie.

Podkreślić należy, że wykładnia prawa dokonana przez NSA obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. W niniejszej sprawie Sąd kasacyjny uznał, że został naruszony przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie dokonał pełnej, prawidłowej oceny, czy posłużenie się kartą warsztatową w dniu [...] września 2011 r. w bazie drogowej przy ul. [...]w [...] stanowiło posłużenie się kartą warsztatową poza miejscem świadczenia usług określonych w zezwoleniu, mimo iż skarżący prezentował stanowisko, że baza drogowa jest częścią warsztatu i jest miejscem świadczenia usług określonych w zezwoleniu. Ponadto NSA dopatrzył się naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku mowa była zamiennie o naprawie albo sprawdzaniu tachografu, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji organ postawił skarżącemu zarzut sprawdzania tachografu w bazie drogowej, a nie jego naprawy.

W konkluzji Sąd kasacyjny stwierdził, że sprawa nie została rozpoznana prawidłowo na skutek braku odniesienia się przez Sąd I instancji do stanu prawnego, który ma zastosowanie w tej sprawie oraz stanu faktycznego i zarzutów podnoszonych przez skarżącego w skardze kasacyjnej.

Kierując się powyższymi wytycznymi, w ocenie składu orzekającego, skarga [...] nie zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 13 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie tachografów cyfrowych. W myśl art. 13 ust. 1 pkt 4 powołanego aktu Prezes GUM niezwłocznie wydaje decyzję o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie warsztatu, jeżeli podmiot prowadzący warsztat rażąco naruszył warunki prowadzenia warsztatu. Z kolei według art. 13 ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy rażącym naruszeniem warunków prowadzenia warsztatu jest posługiwanie się kartą warsztatową niezgodnie z zakresem lub poza miejscem świadczenia usług określonych w zezwoleniu, z zastrzeżeniem ust. 3, udostępnianie karty innym osobom lub stosowanie jej bez udokumentowania faktu jej użycia.

Przede wszystkim należało przesądzić, jak już zaznaczył NSA, czy rażącym naruszeniem zezwolenia na prowadzenie warsztatu wskutek naruszenia warunków prowadzenia warsztatu było przeprowadzenie czynności sprawdzenia tachografu cyfrowego, łącznie z kalibracją - w bazie drogowej mieszczącej się poza wartszatem, zamiast w warsztacie wskazanym w zezwoleniu.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie tachografów cyfrowych prowadzenie warsztatu w zakresie instalacji, w tym aktywacji, napraw lub sprawdzania pod względem zgodności z wymaganiami rozporządzenia nr 1360/2002 tachografów cyfrowych, w tym ich kalibracji, wymaga uzyskania zezwolenia. Wydanie zezwolenia następuje na wniosek, na podstawie art. 6 ust. 2 cytowanego aktu. Wniosek, z mocy art. 6 ust. 3 omawianej ustawy powinien zawierać m.in. określenie zakresu świadczenia usług (pkt 3) oraz wskazanie miejsca świadczenia usług (pkt 4). Co do miejsca świadczenia usług, w myśl art. 6 ust. 4 pkt 4 ustawy o systemie tachografów cyfrowych, przedsiębiorca obowiązany jest dołączyć do wniosku potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów potwierdzających tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu użytkowego i miejsc parkingowych, które mają być wykorzystywane do wykonywania czynności objętych zezwoleniem, oraz kopie dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań w zakresie posiadania warunków warsztatowo-technicznych, o których mowa w ust. 5 pkt 2. Zezwolenie może bowiem uzyskać wnioskodawca, który posiada warunki warsztatowo-techniczne niezbędne do wykonywania instalacji, napraw lub sprawdzania tachografów cyfrowych (art. 6 ust. 5 pkt 2 tego aktu). W decyzji tej określa się m.in. zakres i miejsca świadczenia usług (art. 7 ust. 2 pkt 1 lit. b wspomnianego aktu). Ponadto z mocy art. 9 ust. 1 ustawy o systemie tachografów cyfrowych podmiot prowadzący warsztat występuje do Prezesa GUM z wnioskiem o zmianę zezwolenia, jeżeli nastąpiła zmiana w odniesieniu do wymagań, o których mowa w art. 6 ust. 5 pkt 2. Natomiast na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. b) omawianego aktu podmiot prowadzący warsztat może wystąpić do Prezesa GUM z wnioskiem o zmianę zezwolenia w przedmiocie zmiany liczby miejsc świadczenia usług.

Z powołanych przepisów zatem wynika, że istotnym elementem prowadzonego postępowania w przedmiocie uzyskania zezwolenia pozostaje wykazanie się posiadaniem warunków warsztatowo – technicznych niezbędnych do wykonywania instalacji, napraw lub sprawdzania tachografów cyfrowych. Warunkom tym powinien odpowiadać warsztat, którego lokalizację wskazuje się w zezwoleniu, a co także potwierdza art. art. 6 ust. 7 ustawy o systemie tachografów cyfrowych. Warunki warsztatowo – technicznych obejmują warunki lokalowe, wyposażenie techniczne i miejsce parkingowe (art. 6 ust. 7 pkt 1 omawianego aktu). Szczegółowe wymagania niezbędne do prowadzenia warsztatu w zakresie warunków warsztatowo – technicznych miało określić rozporządzenie ministra właściwego do spraw gospodarki, przy wydawaniu którego należało się kierować koniecznością zagwarantowania właściwych i bezpiecznych warunków pracy zatrudnionych osób oraz sprzętu umożliwiającego wykonywanie czynności i usług, objętych zezwoleniem w sposób zgodny z wymaganiami zawartymi w przepisach niniejszej ustawy oraz rozporządzeń, o których mowa w art. 2 pkt 1, oraz mając na uwadze konieczność zapewnienia jednolitego i prawidłowego sposobu dokumentowania czynności przy wykonywaniu usług objętych zezwoleniem (art.6 ust. 7 tej ustawy). Uczyniono to w rozporządzeniu z 19 kwietnia 2006 r. w sprawie wymagań niezbędnych do prowadzenia warsztatu w zakresie napraw, instalacji lub sprawdzania tachografów cyfrowych oraz zakresu sposobu dokumentowania czynności przy wykonywaniu tych usług.

Należy zauważyć, że skarżący nie podważał prawidłowości delegacji ustawowej zawartej w art. 6 ust. 7 ustawy o systemie tachografów cyfrowych oraz uregulowań rozporządzenia z 19 kwietnia 2006 r.

Wymagania niezbędne do prowadzenia warsztatu w zakresie napraw, instalacji lub sprawdzania tachografów cyfrowych w zakresie warunków warsztatowo-technicznych obejmujących: warunki lokalowe, wyposażenie techniczne i miejsca parkingowe doprecyzowują § 2 – 5 rozporządzenia z 19 kwietnia 2006 r. i wydany na podstawie § 4 ust. 1 tego aktu załącznik do tego rozporządzenia. W załączniku tym ujęto tabelę, określającą zakres wyposażenia technicznego warsztatu. Potwierdza to stanowisko, że zasadą jest, że warsztat (wskazany w zezwoleniu) ma spełniać wymagania ujęte w tabeli. W skład wyposażenia technicznego warsztatu wchodzi także stanowisko pomiarowe służące do wyznaczania współczynnika charakterystycznego pojazdu, w myśl lp. 1.3. tego załącznika. Z kolei w skład stanowiska pomiarowego do wyznaczania współczynnika charakterystycznego pojazdów może wchodzić baza drogowa, z mocy § 4 ust. 2 rozporządzenia z 19 kwietnia 2006 r. Przez bazę drogową rozumie się odcinek drogi z umieszczonymi na jej poboczu wskazami odpowiadającymi: wartości zerowej i określonej odległości od wartości zerowej, powinna być ona usytuowana na obszarze gminy, na której terenie znajduje się miejsce świadczenia usług, lub w odległości nie większej niż 10 km od tego miejsca (§ 4 ust. 2 rozporządzenia z 19 kwietnia 2006 r.).

Zatem i z tych uregulowań wynika, że baza drogowa jest elementem stanowiska pomiarowego i służy jedynie do wyznaczania współczynnika charakterystycznego pojazdów. Nie stanowi samodzielnego miejsca wykonywania czynności objętych zezwoleniem na prowadzenie warsztatu i nie może warsztatu zastępować.

Przedstawione rozumienie warsztatu, stanowiska pomiarowego i bazy drogowej pozostaje w zgodzie z rozporządzeniem nr 1360/2002 i rozporządzeniem Komisji (UE) nr 1266/2009 z dnia 16 grudnia 2009 r. dostosowującym po raz dziesiąty do postępu technicznego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE L poz. 339, s. 3, dalej: rozporządzenie nr 1266/2009).

W myśl załącznika IB – Wymagania dotyczące budowy, badań, instalacji i kontroli do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE L z dnia 11 kwietnia 2006 r., poz. 102, s. 1) pkt I. Definicje – lit. f (w brzmieniu nadanym pkt 1.1. załącznika do rozporządzenia nr 1266/2009) "kalibracja" oznacza: aktualizację lub potwierdzenie parametrów pojazdu przechowywanych w pamięci danych. Parametry pojazdu obejmują identyfikację pojazdu (numery VIN, VRN i kod rejestrującego państwa członkowskiego) i charakterystyki pojazdu, (w, k, l, wielkość opon, ustawienie ogranicznika prędkości (w stosownych przypadkach), bieżący czas UTC, bieżąca wartość licznika kilometrów). Aktualizację lub potwierdzenie jedynie czasu UTC uważa się za regulację czasu, a nie za kalibrację, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z wymaganiem 256. Do kalibracji urządzenia rejestrującego potrzebna jest karta warsztatowa.

Z kolei, zgodnie z lit. k) wspomnianego Załącznika IB (w brzmieniu nadanym przez Załącznik do rozporządzenia nr 1260/2002) "współczynnik charakterystyczny pojazdu" oznacza: wielkość liczbową określającą liczbę sygnałów dostarczanych przez część pojazdu podłączoną do urządzenia rejestrującego (wał główny skrzyni biegów lub oś) w czasie, gdy pojazd przebywa drogę o długości jednego kilometra mierzoną w warunkach normalnych (patrz: rozdział VI, pkt 5). Współczynnik charakterystyczny pojazdu podaje się w impulsach na kilometr (w =... imp/km).

Natomiast zgodnie z lit. u) wspomnianego Załącznika IB (w brzmieniu nadanym przez Załącznik do rozporządzenia nr 1260/2002) u) "skuteczny obwód opon" oznacza: wartość średnią długości drogi przebytej przez każde z kół (napędowych) poruszającego się pojazdu podczas jednego pełnego obrotu. Pomiar tych długości drogi jest wykonywany w warunkach normalnych (patrz: rozdział VI, pkt 5 niniejszego Załącznika) i wyrażony jest w postaci: »l =... mm«. Producenci pojazdów mogą zastąpić pomiar tej odległości obliczeniem teoretycznym, w którym uwzględnia się rozkład ciężaru na osie dla niezaładowanego pojazdu w normalnych warunkach ruchu. Metody takich obliczeń teoretycznych zatwierdzają właściwe organy Państw Członkowskich. O

Procedury sprawdzenia, inspekcji i napraw tachografów cyfrowych określa pkt VI. Załącznika IB do rozporządzenia nr 3821/85 ( w brzmieniu nadanym przez rozporządzenie nr 1260/2002 i rozporządzenie nr 1266/2009). W jego pkt 1 – Zatwierdzanie instalatorów lub warsztatów ujęto, że zgodnie z art. 12 ust. 1 niniejszego rozporządzenia karty warsztatowe (zgodnie z definicją zawartą w lit. qq pkt I załącznika I B - "karta warsztatowa" oznacza: kartę do tachografu wydaną przez organ Państwa Członkowskiego producentowi urządzenia rejestrującego, instalatorowi, producentowi pojazdu lub warsztatowi zatwierdzonemu przez to Państwo Członkowskie.) wydaje się wyłącznie instalatorom i/lub warsztatom zatwierdzonym do aktywowania i/lub kalibrowania urządzenia rejestrującego zgodnie z niniejszym załącznikiem. Według art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85 urządzenia rejestrujące mogą być instalowane lub naprawiane wyłącznie przez instalatorów lub warsztaty uprawnione przez właściwe organy Państw Członkowskich do wykonywania tego rodzaju prac oraz po tym jak organy te, o ile uznają to za stosowne, zasięgnęły opinii zainteresowanych producentów. Natomiast na mocy ust. 4 art. 12 rozporządzenia nr 3821/85 w celu poświadczenia, że instalację urządzenia rejestrującego wykonano zgodnie z wymaganiami niniejszego rozporządzenia, przytwierdza się tabliczkę pomiarową, zgodnie z warunkami przewidzianymi w załącznikach I i IB. Zaś z mocy ust. 5 tego samego art. każda plomba może być usunięta przez instalatora lub warsztat, uprawnionych przez właściwe władze na podstawie ust. 1 niniejszego artykułu albo w okolicznościach określonych w załączniku I rozdział V ust. 4 lub w załączniku IB sekcja VI lit. c) do niniejszego rozporządzenia.

W powyższych uregulowaniach mówi się o warsztacie czyli miejscu wskazanym w zezwoleniu. Wobec tego podejmowanie czynności objętych zezwoleniem na prowadzenie warsztatu, o którym mowa w powołanych przepisach unijnych i krajowych, ale poza miejscem warsztatu traktowane jest jako wyjątek. Z przepisów tych wynika, że dopuszcza się jedynie wyznaczenie współczynnika charakterystycznego pojazdów ("w") w bazie drogowej. Nie budzi zastrzeżeń ten wyjątek, mając na uwadze zakres badań mających na celu sprawdzenie współczynnika "w".

Potwierdza tę tezę także pkt VI.5.259. tiret czwarte załącznika IB do rozporządzenia nr 3821/85, iż pomiar błędów po zainstalowaniu i podczas użytkowania jest dokonywany w następujących warunkach, które stanowią normalne warunki badań przemieszczanie pojazdu: pojazd poruszać się napędzany własnym silnikiem, po linii prostej i po poziomej powierzchni, z prędkością 50±5 km/h. Odległość pomiarowa wynosi przynajmniej 1.000 m, przy czym sprawdzenie może być również przeprowadzone inną metodą, np. na stanowisku warsztatowym, pod warunkiem, że zapewni ono porównywalną dokładność.

W świetle powyższych uregulowań nie można podzielić argumentacji skarżącego, że w bazie drogowej, z uwagi na to że posiada świadectwo wzorcowania i została zaaprobowana przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w[...] (kopie dokumentów w aktach adm.) można przeprowadzać czynności o takim samym zakresie jak w warsztacie.

Stanowiska tego w niniejszej sprawie nie mogły zmienić zapisy świadectwa wzorcowania z dnia [...] marca 2011 r. mającego za przedmiot: bazę drogową o długości 20 m przeznaczoną do sprawdzania tachografów pojazdów samochodowych - jak podnosił skarżący.

Należy zauważyć, że warunkiem uzyskania zezwolenia jest posiadanie dokumentacji w zakresie m.in.: wykonywania sprawdzania tachografów cyfrowych, z uwzględnieniem przepisów załącznika IB do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1360/2002, metod wykonywania sprawdzeń i stosowanych przyrządów pomiarowych (art. 6 ust. 5 pkt 4 lit. b tiret pierwsze i drugie ustawy o systemie tachografów cyfrowych). Warunek ten spełniła Procedura P-D-1 "Sprawdzanie tachografów cyfrowych" z dnia 3 sierpnia 2006 r.

Świadectwo wzorcowania bazy drogowej nie może być interpretowane bez uwzględnienia przepisów ustawy o systemie tachografów cyfrowych, rozporządzenia z 19 kwietnia 2006 r. oraz wspomnianej Procedury P-D-1. Zresztą Sąd nie dopatrzył się sprzeczności zapisów omawianego Świadectwa wzorcowania z powołanymi uregulowaniami. Przecież baza drogowa służy do wyznaczania współczynnika charakterystycznego pojazdu, co jest elementem czynności mających na celu sprawdzenie tachografów pojazdów. Nie może z tego skarżący wnioskować, że baza drogowa służyła do przeprowadzenia szerszego zakresu czynności sprawdzających tachografów cyfrowych. W myśl art. 1 pkt 2 ustawy o systemie tachografów cyfrowych ustawa określa sposób podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej związanej z instalacją, naprawą i sprawdzaniem cyfrowych urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Ponadto podmiot prowadzący warsztat obowiązany jest używać kart warsztatowych w miejscu świadczenia usług i zgodnie z ich zakresem, na mocy art. 11 ust. 1 pkt 8 ustawy o systemie tachografów cyfrowych. Ten ostatni zapis wskazuje też, że miejscem świadczenia usług jest warsztat. Zatem przedsiębiorca prowadzący omawianą działalność nie może oczekiwać wyłączenia swojej odpowiedzialności, mimo naruszania przepisów powszechnie obowiązujących, na podstawie świadectwa wzorcowania (skutkującego możliwością przeprowadzenia jedynie wąskiej części czynności sprawdzenia tachografów w bazie drogowej i tym samym będącego uzupełnieniem procedury sprawdzania tachografów) tylko na tej podstawie, że zawarto w nim szeroki, ale prawidłowy zapis, że baza drogowa przeznaczona jest do sprawdzania tachografów.

Zatem za nieprawidłowy uznano zarzut naruszenia art. 8 k.p.a.

W konsekwencji, skoro w dniu [...] września 2011 r. w bazie drogowej przy ul. [...] w [...] przedsiębiorca przeprowadził czynności sprawdzenia tachografu cyfrowego w samochodzie ciężarowym marki [...] , to tym samym dopuścił się rażącego naruszenia warunków prowadzenia warsztatu poprzez posługiwanie się kartą warsztatową poza miejscem świadczenia usług określonych w zezwoleniu (art. 13 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie tachografów cyfrowych). Jak wynika bowiem z zapisu art. 13 ust. 1 omawianej ustawy – Prezes GUM niezwłocznie wydaje decyzję o cofnięciu zezwolenia, jeżeli wystąpią przypadku opisane w pkt 1 – 4 tego ust. Decyzja ma więc charakter związany.

Organ również prawidłowo nie dopatrzył się wystąpienia okoliczności, które pozwalałyby na zastosowanie art. 13 ust. 3 cytowanej ustawy. Zgodnie z jego brzmieniem: "Dopuszcza się użycie karty warsztatowej przez technika warsztatu poza miejscem świadczenia usług określonych w zezwoleniu, w przypadku gdy brak jest możliwości przemieszczenia do siedziby warsztatu pojazdu samochodowego podlegającego kontroli na drodze lub na terenie przedsiębiorstwa transportowego.".

Jak bowiem wynika z zebranego materiału dowodowego: zeznań świadków: [...]– kierowcy pojazdu, [...]– pracownika skarżącego przeprowadzającego czynności w dniu [...] września 2011 r. w bazie przy ul. [...],[...]– właściciela zakładu, na terenie którego znajduje się baza drogowa przy ul. [...], kopii faktury nr [...] z dnia [...] września 2011 r., zdjęcia tabliczki znamionowej, były to czynności legalizacji tachografu cyfrowego. Ponadto przepis art. 13 ust. 3 ustawy o systemie tachografów cyfrowych dotyczy sytuacji, gdy pojazd podlegał kontroli na drodze lub na terenie przedsiębiorstwa transportowego i brak jest możliwości przemieszczenia go do warsztatu określonego w zezwoleniu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Nieuzasadnione jest więc stanowisko skarżącego, że organ naruszył przepisy procesowe: art. 7, 77 k.p.a. czy art. 75 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. Organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe i prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy. Nie było potrzeby przeprowadzania dalszych dowodów, wnioskowanych przez skarżącego, gdyż nie miały one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Chodziło bowiem nie o zakres działania tachografu i jak przebiega jego obsługa, ale o kwestię czy w bazie drogowej znajdującej się poza warsztatem (a nie wyłącznie w warsztacie) można przeprowadzać kompleksowe czynności sprawdzające tachografu cyfrowego przy użyciu karty warsztatowej.

Dlatego też nie było potrzeby przeprowadzania dowodów uzupełniających z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania ani przepisów materialnych przez Prezesa GUM.

Wobec powyższego skargę jako bezzasadną na mocy art. 151 p.p.s.a. należało w całości oddalić.