Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1222/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 144 pkt 1, art. 145 ust. 7 , art. 154 ust. 1 , art. 134, art. 152., art. 154 ust. 3., art. 154 ust. 7, art. 146.
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 67 par. 3, art. 75 par. 1, art. 73 par. 1..
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zwaną dalej "ustawą o świadczeniach", ogłosił dnia 16 września 2010 r. postępowanie konkursowe poprzedzające zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej Nr [...] w rodzaju LECZENIE STOMATOLOGICZNE w zakresie ŚWIADCZENIA OGÓLNOSTOMATOLOGiCZNE DLA DZIECI I MŁODZIEŻY DO UKOŃCZENIA 18 R. Ż., na okres od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. W w/w ogłoszeniu podano również wartość zamówienia nie większą niż 6 681 768,01 zł. Na podstawie art. 151 ust. 1 cytowanej ustawy w dniu 27 grudnia 2010 r. nastąpiło rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania.

Dnia 3 stycznia 2011 r. [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] wpłynęło odwołanie złożone przez Oferenta – M. sp. z o. o., oś.[...], [...] (data nadania przesyłki 30 grudnia 2010 r.).

Oferent w treści odwołania zarzucił, że w trakcie postępowania zostały naruszone "przepisy ustawy o ocenie ofert (art. 148), o wyborze ofert (art. 142 ust. 5 pkt 1), o prowadzeniu negocjacji z oferentami (art. 142 ust. 6) jak również narusza zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasadę nakładającą na NFZ obowiązek prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, wymienione w art. 134 ust. 1 ustawy." Oferent wniósł o uwzględnienie odwołania oraz wybranie jego oferty do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ewentualne o powtórzenie czynności obejmujących negocjacje co do ceny i ilości świadczeń oraz powtórzenie oceny ofert i powtórzenie czynności wyboru oferty do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zdaniem spółki nastąpiło naruszenie przepisów art. 148, art. 142 ust. 5 pkt 1 i art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz zasady równego traktowania wszystkich oferentów i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ww. ustawy).

Po przeprowadzeniu analizy akt sprawy, Dyrektor [...]OW NFZ, pismem znak: [...], w dniu [...] lutego 2011 r., wydał decyzję nr [...] oddalającą odwołanie Świadczeniodawcy.

Od powyższej decyzji, Świadczeniodawca złożył, odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Prezes Funduszu decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po przeprowadzeniu analizy akt dotyczących konkursu ww. ofert i ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. decyzji Nr [...] Prezesa Funduszu, Dyrektor [...]OW NFZ, pismem znak: [...], w dniu [...] stycznia 2012 r., wydał decyzję Nr [...] oddalającą odwołanie Świadczeniodawcy.

W powyższej decyzji przedstawił wyniki analizy przedmiotowego postępowania pod kątem dwóch okoliczności tzn. czy rozstrzygnięcie ww. postępowania zostało dokonane przez komisję z naruszeniem zasad postępowania oraz czy w związku z powyższym doszło do naruszenia interesu prawnego Odwołującego.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor [...]OW NFZ stwierdził, po powtórnym przeprowadzeniu analizy przedmiotowego postępowania, że (...) nie dopatrzył się w zachowaniu komisji konkursowej takich naruszeń przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które mogłoby - bezpośrednio lub choćby pośrednio - skutkować innym rozstrzygnięciem konkursu ofert (...).

Ponadto Dyrektor [...]OW NFZ wskazał na poczynione dodatkowe, uzupełniające analizy, na podstawie których ustalił, że wpisanie przez komisję konkursową w protokole końcowym z negocjacji w zakresie liczby świadczeń cyfry "0" oraz odnośnie wartości "0" ("zero") nie wywarło wpływu na rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję konkursową i nie miało wpływu na naruszenie interesu prawnego Odwołującego.

Od powyższej decyzji, Świadczeniodawca złożył odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W odwołaniu tym zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów:

• prawa materialnego tj. art. 154 ust. 1 ustawy oświadczeniach, (...) poprzez ograniczenie badania prawidłowości przeprowadzenia przedmiotowego konkursu ofert wyłącznie do czynności podejmowanych w stosunku do jednego uczestnika tego i tylko jednej oferty (...),

• prawa materialnego tj. art. 134, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 142 ust. 6, art. 148 ustawy o świadczeniach oraz postanowień zarządzenia [...] poprzez:

-naruszenie przepisów o konkursie ofert poprzez (...) wprowadzenie licytacji oferentów w miejsce wymaganych (i dopuszczalnych) przez ustawę negocjacji (...) oraz (...) dopuszczenie możliwości nierównoprawnych i nierównoczasowych oświadczeń o postąpieniach cenowych (...),

-(...) wprowadzenie przez [...]OW NFZ w toku przedmiotowego postępowania konkursowego ceny maksymalnej, pomimo braku upoważnienia w przepisach prawa do określenia takiej ceny (...).,

-(...) powołanie się przez organ w zaskarżonej decyzji na bliżej nieokreśloną procedur ę, w tym prowadzenia negocjacji (...),

• postępowania administracyjnego, a w szczególności: art. 9, art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 74 § 1 i § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez:

-naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych materiałów przedmiotowego konkursu,

-nieudostępnienie Oferentowi wszystkich akt postępowania,

-objęcie akt sprawy klauzulą tajności albo wyłączenie wglądu do akt,

-niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego,

-wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiałów dowodowych przedmiotowej sprawy.

Ponadto Odwołujący podniósł także zarzut stosowania przez komisje konkursowe różnych zasad w postępowaniach konkursowych. Odwołujący podtrzymał także twierdzenie, że (...) na stronie internetowej [...]O W NFZ nie ukazała się informacja o wniesieniu przez Świadczeniodawcę protestu oraz o jego rozstrzygnięciu (...). Ponadto podniósł kwestię nie przyznania ofercie Odwołującego przez komisję konkursową punktów za spełnienie dodatkowego warunku związanego z harmonogramem pracy lekarza.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzje z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Prezes NFZ uznał zarzuty odwołującego się za nietrafne. Po szczegółowym odniesieniu się do każdego z nich stwierdził, że przedmiotowy konkurs został przeprowadzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wskazał także, że Dyrektor [...]OW NFZ, rozpoznając ponownie sprawę, zobowiązany był do poczynienia dodatkowych, uzupełniających ustaleń faktycznych dla potrzeb dokonania oceny, czy zaproponowanie przez komisję konkursową w protokole końcowym z negocjacji wartości "0"("zero") wywarło wpływ na rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję konkursową, a także, czy wskutek tego mogło dojść do uszczerbku w interesie prawnym Skarżącego. Zaakcentował, że Dyrektor [...]OW NFZ w decyzji Nr [...] przedstawił szczegółową analizę wpływu wpisania w protokole końcowym z negocjacji wartości "0" ("zero") w odniesieniu do Skarżącego. Podniósł, że opierając się na szczegółowej analizie przebiegu postępowania konkursu ofert nie stwierdzono, aby brak propozycji kontraktu ("0" w protokole) stanowił o naruszeniu interesu prawnego Skarżącego, gdyż w przedmiotowym postępowaniu wybrani zostali oferenci, z wyższą końcową punktacją ofert w rankingu. Celem postępowania konkursowego nie był wybór wszystkich-oferentów, ale jedynie tych, którzy plasują się najwyżej w rankingu ofert, a zatem tych, których oferty zostały ocenione najwyżej.

Stąd bez wpływu na rozstrzygnięcie postępowania pozostał fakt, że komisja konkursowa zawarta w protokole końcowym z negocjacji wartość "0" (zero) w przypadku uplasowana się oferty Skarżącego w rankingu końcowym poniżej ofert wybranych do zawarcia umowy. W przedmiotowych negocjacjach przeprowadzonych ze Świadczeniodawcą strony nie uzyskały zbieżności stanowisk co do ilości świadczeń i wartości ryczałtu miesięcznego co oznacza rozbieżność stanowisk, zapisy dotyczącej, której zostały zawarte w ww. protokole końcowym.

Wskazał, że protokół końcowy z negocjacji po wpisaniu do niego wszystkich rozbieżnych propozycji stron uczestniczących w negocjacjach miałby nadal status rozbieżny z uwagi na rozbieżną cenę świadczeń, a co za tym idzie i rozbieżną wartość przedmiotowych świadczeń.

Odnośnie udostępnienia akt odwołującemu się Prezes NFZ przytoczył treść swojego pisma z dnia 9 marca 2012 r. w którym poinformował skarżącego, że

(...) Nie podlegają wglądowi akta postępowania obejmujące oferty wszystkich oferentów uczestniczących w przedmiotowym postępowaniu i wszystkie dokumenty sporządzone przez komisję konkursową przeprowadzającą ww. konkurs ofert (...). Nadto, stwierdził, iż do dnia wydania niniejszej decyzji Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa.

W skardze do Sądu na powyższą decyzję M. sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o

1) uchylenie w całości decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (znak: [...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (znak: [...]), jako wydanych z naruszeniem następujących przepisów prawa:

a) przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 154 ust. 1 ustawy, poprzez ograniczenie badania prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego Nr [...] wyłącznie do czynności podejmowanych w stosunku do jednego uczestnika tego konkursu i tylko jednej oferty, tj. oferty Skarżącego, zamiast zbadania wszystkich czynności podjętych w toku ww. postępowania w stosunku do wszystkich uczestników tego konkursu. Powołany przepis art. 154 ust. 1 ustawy nakazuje zbadanie prawidłowości przeprowadzenia całego konkursu ofert, gdyż wadliwość czynności podjętych w stosunku do jednego (kilku) uczestników (oferentów) wprost odnosi skutek w stosunku do pozostałych uczestników i złożonych przez nich ofert (uzyskanej liczby punktów);

b) przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art. 9 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 73 § 1 kpa, art. 74 § 1 oraz § 2 kpa, art. 75 § 1, art. 77 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 152 ust. 1 ustawy poprzez:

-naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udział w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się, co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji,

-nieudostępnienie Skarżącemu wszystkich akt postępowania oraz nie poinformowanie Skarżącego o prawie do przejrzenie tych akt postępowania oraz do ustosunkowania się przez stronę (Skarżącego) do zawartych w nich informacji. Zarzut niniejszy dotyczy zarówno ofert innych oferentów, uczestniczących w rzeczonym konkursie ofert, jak i wszelkich dokumentów tworzonych przez komisję konkursową w tym konkursie ofert (w tym wszelkich protokołów z czynności komisji oraz kolejnych rankingów ofert, tworzonych na poszczególnych etapach postępowania),

-bezpodstawne i nieuzasadnione objęcie akt sprawy klauzulą tajności "tajne" lub "ściśle tajne" albo wyłączenie wglądu do akt ze względu na nieistniejący i nieujawniony ważny interes państwowy, a co za tym idzie niewydanie postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 kpa,

albo

niedopuszczenie, jako dowodu, wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, oraz bezpodstawna i bezprawna odmowa uwzględnienia żądania strony, dotyczącego przeprowadzenia dowodu z całości akt postępowania konkursowego, która to okoliczność ma kluczowe znaczenie dla sprawy, a poprzez to naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

-niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a poprzez to wadliwość ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,

-wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiałów dowodowych i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, brak analizy i omówienia dowodów zgromadzonych w sprawie, a poprzez to brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w części obejmującej dowody i zarzuty wskazane przez Skarżącego;

c) przepisów prawa materialnego tj. przepisów ustawy o ocenie ofert (art. 148), o wyborze ofert (art. 142 ust. 5 pkt 1), o prowadzeniu negocjacji z oferentami (art. 142 ust. 6), postanowień zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak również narusza zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasadę nakładającą na NFZ obowiązek prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, wymienione w art. 134 ust. 1 ustawy, poprzez:

-naruszenie przepisów o konkursie ofert poprzez wprowadzenie licytacji oferentów w miejsce wymaganych (i dopuszczalnych) przez ustawę negocjacji,

-naruszenie przepisów o wyborze ofert poprzez dopuszczenie możliwości nierównoprawnych i nierównoczasowych oświadczeń o postąpieniach cenowych (zmianach oferty cenowej),

-wprowadzenie przez [...]OW NFZ w toku przedmiotowego postępowania konkursowego ceny maksymalnej, pomimo braku upoważnienia w przepisach prawa do określenia takiej ceny;

-powołanie się przez organ w zaskarżonej decyzji na bliżej nieokreśloną procedurę postępowania, w tym prowadzenia negocjacji, nieopublikowanie tej procedury przed konkursem ofert, niezaznajomienie z tą procedurą Skarżącego, jak również niewskazanie źródła tej procedury, tj. przepisu ustawy lub rozporządzenia, tudzież chociażby zarządzenia Prezesa NFZ, wydanego w trybie, na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego,

oraz

2) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wraz z kosztem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, wg norm prawem przepisanych.

Zdaniem strony skarżącej naruszenie ww. zasad prowadzenia postępowania konkursowego przez komisję konkursową [...]OW NFZ w [...], a następnie naruszenie zasad postępowania administracyjnego przez dyrektora [...]OW NFZ w [...] i Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, uniemożliwiło Skarżącemu:

-udział jego oferty w postępowaniu konkursowym na zasadach określonych w ustawie,

-uczestniczenie w negocjacjach na zasadach równych dla wszystkich pozostałych oferentów,

-dokonanie należytej oceny prawidłowości wszystkich czynności komisji konkursowej, a co za tym idzie,

-zawarcie z [...]OW NFZ w [...] umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie objętym przedmiotowym postępowaniem konkursowym [...].

W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty, ponawiając dotychczasową argumentację.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. l45 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Kontrolą sądowoadministarcyjną objęto postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] stycznia 2012 r. oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu oferta na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej o kodzie postępowania numer [...].

Na podkreślenie zasługuje, że ww. decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2012 r. była wydana po uchyleniu przez Prezesa NFZ w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach w związku z art. 138 § 2 k.p.a. pierwszej decyzji tj. decyzji dyrektora OW NFZ z dnia [...] lutego 2011 r. zapadłej w wyniku odwołania skarżącej spółki od rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu ofert. (v. decyzja dyrektora OW NFZ z dnia [...] lutego 2011 r. NR [...] oraz decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2011 r. NR [...]).

Decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2011 r. nie była poddana kontroli sądowoadministracyjnej, tym niemniej w niniejszym postępowaniu dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji dyrektora OW NFZ z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] koniecznym stało się odniesienie do przepisów dotyczących uprawnień decyzyjnych organów w sprawach administracyjnych wszczętych na skutek odwołania wniesionego w trybie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Kontrolując bowiem prawidłowość zaskarżonego w niniejszym postępowaniu sądowoadministarcyjnym rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie sposób pominąć rozważenie kwestii właściwego bądź niewłaściwego ponownego procedowania w tej sprawie przez organ I instancji

Według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.o.z. stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (zd. pierwsze ust. 3 art. 154).

Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu (ust. 4).

Świadczeniodawca wnosi odwołanie, o którym mowa w ust. 4, w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (ust. 5).

Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie, o którym mowa w ust. 4, w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja Prezesa Funduszu podlega natychmiastowemu wykonaniu (ust. 6).

W przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 (ust. 7).

Od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 8).

Między innymi w wyroku z dnia 7 sierpnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że specyfika regulacji zawartej w ustawie o świadczeniach sprawia, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 154 ust. 1 tej ustawy następuje poprzez złożenie odwołania. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze powołanej ustawy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. O rozstrzygnięciu postępowania stanowi natomiast art. 151 ustawy o świadczeniach. Ust. 1 tego przepisu stanowi o tym, że komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania. Przepis art. 151 ust. 2 i 3 określa miejsce i termin ogłoszenia o rozstrzygnięciu. W art. 151 ust. 4 określono elementy ogłoszenia, a zgodnie z art. 151 ust. 5 z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia postępowania następuje jego zakończenie i komisja ulega rozwiązaniu. Komisja, o której mowa w zacytowanym przepisie jest powoływana w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 139 ust. 4). (v. wyrok w sprawie sygn. akt II GSK 1054/11)

Innymi słowy zakończenie działań komisji konkursowej otwiera możliwość uruchomienia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego przed dyrektorem wojewódzkiego oddziału NFZ.

"Odwołanie" o którym mowa w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie jest zatem "odwołaniem" w rozumieniu art. 127 § 1 i 2 k.p.a. jest ono bowiem w istocie wnioskiem o wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a.

Z kolei w sytuacji wszczęcia postępowania na wniosek strony, momentem tym jest data doręczenia żądania organowi (art. 67 § 3 k.p.a.). Od tej daty "powstają" zatem akta sprawy, które w tym momencie obejmują wniosek strony (którym jest na gruncie rozpatrywanej sprawy odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania) i ewentualnie dołączone do niego załączniki.

W przywołanym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, a tym samym materiały zgromadzone przez komisję w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej to nie akta przyszłej sprawy administracyjnej. Nie stają się także nimi automatycznie na skutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Oczywiście mogą być przez organ dopuszczone w całości lub w określonym zakresie do postępowania administracyjnego, stosownie dla potrzeb tego postępowania w trybie określonym w art. 75 § 1 k.p.a. i wówczas będą aktami sprawy, do których odnosi się art. 73 § 1 k.p.a.

Dyrektor Wojewódzkiego Oddziału NFZ prowadząc postępowanie na skutek odwołania wniesionego w trybie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach obowiązany jest kierować się regułami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego a także uwzględniał reguły płynące z postanowień ustawy o świadczeniach zawartymi w szczególności w art. 134 i 152 tejże ustawy.

W wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12 Naczelny Sąd Administracyjny w sposób obszerny i wyczerpujący zaprezentował stanowisko w kwestii relacji pomiędzy postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu i przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

W wyroku tym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m in.:

Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Można nawet powiedzieć, że cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 u.s.o.z. wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i - siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu - klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 u.s.o.z.). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie u.s.o.z., który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 u.s.o.z., do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji - Prezesa Funduszu.

Przepisy omawianej ustawy nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 u.s.o.z.), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m. in. w kompetencje d wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 u.s.o.z. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej (...).

(...) Przepis art. 152 ust. 1 u.s.o.z. stanowi jedynie o tym komu i pośrednio, przez odesłanie do 153 i 154 u.s.o.z. o tym, na jakich zasadach, przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mamy tu więc do czynienia z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania, w sposób odbiegający od treści art. 28 k.p.a. Z tej odmienności nie można jednak wyprowadzać zbyt daleko idących konsekwencji. W szczególności nie można wnosić na tej podstawie, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter, niż ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w k.p.a. Uszczerbek w interesie prawnym odwołującego się, (o czym mowa w art. 152 ust. 1 u.s.o.z.) nie może być traktowany jako materialna przesłanka - warunek dopuszczający wniesienie odwołania. Z treści tego przepisu nie można zatem wyprowadzać wniosku, że organ

może odmówić rozpatrzenia odwołania, jeżeli w odwołaniu nie wykazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza interesu prawnego odwołującego się. Chodzi tu więc o wyrażenie w odwołaniu subiektywnego przekonania odwołującego się, że jego interes prawny został naruszony wskutek naruszenia przez organ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy. Nie ulega kwestii, że interes prawny odwołującego będzie badany w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem i wynik tego badania będzie miał wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W istocie więc określenie w ustawie legitymacji do wniesienia odwołania nie różni się, zdaniem NSA, pod względem merytorycznym od określenia w k.p.a. legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.).(...)

(...) Według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. środki odwoławcze przewidziane w ustawie przysługują na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. W treści art. 154 dotyczącego odwołania nie ma, zdaniem NSA, jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu - wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i co za tym idzie - nie dotyczą go obowiązki (zasady postępowania administracyjnego) sformułowane np. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

O istnieniu takich odstępstw nie świadczy z pewnością sformułowanie użyte w art. 154 ust. 3 u.s.o.z., mówiące że "po rozpatrzeniu odwołania" (nie zaś sprawy) dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną. Jest to konwencja językowa spotykana również w przepisach k.p.a. (art. 127 § 2). Nie ulega wątpliwości, że Kodeks nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem. ''

Przeprowadzając analizę przepisów ustawy o świadczeniach w aspekcie uprawnień decyzyjnych dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ oraz Prezesa NFZ należy wskazać, że z treści art. 154 ust. 3 ww ustawy wynika, iż dyrektor oddziału może podjąć tylko jedno z dwóch rozstrzygnięć: zaakceptować rozstrzygnięcie Komisji (w decyzji oddalającej odwołanie) albo je zanegować (w decyzji uwzględniającej odwołanie).

Zdaniem Sądu mając na uwadze, że Komisja Konkursowa ulega rozwiązaniu (art. 151 ust. 5 ustawy o świadczeniach) w związku z czym nie mogłaby naprawić swojego błędu przykładowo w obliczeniach matematycznych podczas sumowania punktacji w rankingu, dyrektor oddziału uwzględniając odwołanie ma prawo skorygować stwierdzony błąd poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, zmieniającego rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu konkursowym. Innymi słowy istotą uwzględnienia odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ musi być nie tylko uchylenie rozstrzygnięcia Komisji Konkursowej ale także orzeczenie co do istoty poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (wolnego od błędu).

W ocenie Sądu powyższe stanowisko znajduje oparcie w przepisach art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach.

Należy również podkreślić, że powyższy pogląd jest zbieżny z wykładnią ww przepisów dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w nim m. in., że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej wprowadza odstępstwa od zasad ogólnego postępowania administracyjnego, co do sposobu orzekania przez organy administracyjne. Z treści art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 u.s.o.z. zdaje się wynikać, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Inaczej bowiem nie miałby sensu przepis art. 151 ust. 5 u.s.o.z. stanowiący o rozwiązaniu komisji konkursowej z chwilą ogłoszenia jej rozstrzygnięcia.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa:

Nie byłby też zrozumiały przepis art. 154 ust. 7 u.s.o.z. w sytuacji, gdy Prezes Funduszu uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy przez uchylenie tego rozstrzygnięcia.

Przechodząc z kolei do uprawnień decyzyjnych Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w kontekście art. 154 ustawy o świadczeniach podkreślenia na wstępie wymaga, że obowiązujący w analizowanych sprawach tryb postępowania ma charakter dwuinstancyjny. Wniesienie odwołania od decyzji wojewódzkiego NFZ do Prezesa Funduszu następuje za pośrednictwem organu I instancji, który to organ przed rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z autoweryfikacji własnej decyzji stosownie do treści art. 132 k.p.a.

Przytoczone na wstępie rozważań przepisy art. 154 ust. 6 oraz art. 154 ust. 7 określają uprawnienia Prezesa NFZ jako organu II instancji, choć nie czynią tego wprost. Zdaniem Sądu, analiza powyższych przepisów pozwala na postawienie tezy, że sformułowanie zawarte w pierwszym z przywołanych przepisów " wydaje decyzję administracyjną w sprawie" nie może być rozumiane jako konieczność wydania przez organ odwoławczy jakiegokolwiek rozstrzygnięcia mieszczącego się w katalogu rozstrzygnięć o których mowa w art. 138 k.p.a. W przypadku bowiem, gdy Prezes Funduszu uwzględni odwołanie od decyzji dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej "przeprowadza się ponownie" (art. 154 ust. 7 zdanie drugie ustawy o świadczeniach). Oznacza to, że Prezes Funduszu nie ma uprawnień reformatoryjnych lecz wyłącznie kasacyjne. Tym samym po rozpatrzeniu odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, Prezes NFZ może albo: oddalić odwołanie, i tym samym utrzymać w mocy zaskarżona decyzję organu I instancji, albo uwzględnić odwołanie, i tym samym uchylić decyzję dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ.

Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § pkt. 2 k.p.a. na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., który wskazał tam również, że z treści art. 154 ust. 7 u.s.o.z. wynika natomiast, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że po wydaniu przez Prezesa NFZ decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...], która była w istocie decyzją "uwzględniającą odwołanie" w rozumieniu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach organ I instancji tj. dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ nie mógł powtórnie rozpatrywać zasadności odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia podmiotowego konkursu ofert. Należało bowiem postępowanie w sprawie zawarcia umowy przeprowadzić ponownie w trybie rokowań, jak stanowi art. 154 ust. 7 ww. ustawy. Nie jest przy tym pozbawione wątpliwości rozumienie treści tego przepisu w szczególności gdy chodzi o podmioty wobec których uruchamia się procedurę rokowań.

Sąd stoi na stanowisku, że uwzględnienie odwołania przez Prezesa Funduszu uruchamia procedurę rokowań wyłącznie wobec świadczeniodawcy, którego odwołanie zostało uwzględnione. W tym zakresie Sąd przychyla się do stanowiska Grzegorza Machulska i Agnieszki Pietraszewskiej Machety, zaprezentowanego w komentarzu do art. 154 ustawy o świadczeniach wyd. ABC 2010 r., że

Powołany tryb prowadzenia rokowań sugeruje, że postępowania, które było prowadzone z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, traktuje się jako unieważnione, a do rokowań prowadzonych w trybie art. 144 pkt 1 zaprasza się wszystkich świadczeniodawców, których oferty w poprzednim postępowaniu nie zostały odrzucone. Zatem należałoby w takim przypadku uznać, że całe prowadzone postępowanie upada i wszyscy oferenci, którzy brali w nim udział, powinni przystąpić do nowego postępowania. Realizacja dyspozycji tego przepisu jest w takim zakresie, w obecnym stanie prawnym (po nowelizacji z dnia 24 sierpnia 2007 r.), niewykonalna i prowadzi do absurdalnych wręcz wniosków. Obecnie rozpatrywanie przez prezesa odwołania nie wstrzymuje zawarcia umowy (zawarcie umowy jest wstrzymane tylko do czasu rozpatrzenia odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ), a zatem po rozpatrzeniu odwołania, umowy z pozostałymi oferentami, którzy brali udział w tym postępowaniu, będą już z reguły zawarte, wobec czego prowadzenie postępowania z udziałem tych oferentów byłoby bezprzedmiotowe. Z drugiej strony, jeżeli uznać, że takie postępowanie należy potraktować jako postępowanie unieważnione w całości, umowy zawarte z tymi oferentami byłyby z mocy postanowień art. 155 ust. 2 nieważne, co przeczy racjonalnemu działaniu ustawodawcy przy konstruowaniu tych przepisów.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie naruszono art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, co musiało prowadzić do uchylenia przez Sąd zarówno zaskarżonej decyzji jak również utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe, zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 10 k.p.a.w związku z art. 6,7,8 k.p.a. choć są zasadne należy uznać za drugorzędne dla niniejszego rozstrzygnięcia. Tym niemniej odnosząc się do ww. stanowiska strony skarżącej należy wskazać, że przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi, iż Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m.in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 cyt. ustawy.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Niewątpliwie wskazane kryteria oceny ofert, użyte w ustawie i dookreślone następnie - na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach - przez Prezesa Funduszu, na podstawie opinii właściwych konsultantów krajowych, stanowią podstawową wykładnię (wskazówkę) dla komisji konkursowych, jak dokonywać porównywania złożonych ofert.

Odpierając zarzut, dotyczący odmowy udostępnienia stronie skarżącej akt postępowania administracyjnego- w tym ofert podmiotów startujących w przedmiotowym konkursie organ stwierdza, że w toku postępowania zostały udostępnione stronie dokumenty sprawy w takim zakresie na jaki pozwalają na to przepisy. Organ odwołał się przy tym do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II GSK 264/10.

Nie podzielając zaprezentowanego wyżej poglądu organu warto wskazać, że przywołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zapadł jednomyślnie.

Uwzględniając rozważania sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, który złożył zdanie odrębne do ww. rozstrzygnięcia, w ocenie składu WSA w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie uznać należy, że organy obu instancji rozpatrując sprawę ponownie, winny również, odnieść się do tej kwestii i szczegółowo uzasadnić powody ewentualnej odmowy udostępnienia stronie skarżącej wglądu do pełnych akt postępowania, w tym do ofert innych uczestników postępowania konkursowego.

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż organy nie zgromadziły należycie materiału dowodowego i nie odniosły się w sposób pełny do wszystkich przywołanych przez skarżącego dowodów i argumentów na okoliczność braku podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść skarżącego.

Warto także dodać, że w cytowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12 Naczelny Sąd Administracyjny po przeprowadzeniu rozważań w zakresie relacji pomiędzy postępowaniem administracyjnym a postępowaniem uregulowanym w ustawie o świadczeniach stwierdził, że oferty powinny być włączone do akt kontrolowanego postępowania administracyjnego.

Wskazał również, że nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73-74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można natomiast zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Na uwagę zasługuje fakt, że w sprawach ze skarg na decyzje podejmowane w omawianym postępowaniu administracyjnym, dbałość o ochronę informacji dotyczących świadczeniodawców wykazują przede wszystkim organy Funduszu, a nie świadczeniodawcy. Pomijając już, że pogląd co do niestosowania w tym postępowaniu administracyjnym przepisów art. 73 i 74 k.p.a. nie ma prawnego uzasadnienia, to należy zauważyć, że jego zaakceptowanie mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Wobec powyższego należy uznać, że zapadłe rozstrzygnięcie organów Funduszu należało uchylić również na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.

O niewykonaniu uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis sądowy, opłatę od udzielonego pełnomocnictwa a także wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym orzeczono na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

W wyniku niniejszego rozstrzygnięcia sądowego postępowanie administracyjne pozostaje na etapie ostatecznej decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] mocą której uchylono decyzje organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu ofert. Innymi słowy, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uwzględnił odwołanie skarżącej.

Procedując ponownie w niniejszej sprawie stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażanymi w tym wyroku.

Mając na uwadze powyższe należało orzec jak w sentencji.