Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1890/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 146 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, art. 154 ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2012 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Dyrektor [...] OW NFZ) decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., wydaną na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. (dalej śoz) oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa), oddalił odwołanie E. S. (dalej skarżąca) prowadzącej Indywidualną Specjalistyczną Praktykę Lekarską E. S. w L. [...] od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna świadczenia w zakresie neurologii, ogłoszonego w dniu [...] września 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor [...] OW NFZ podał, że skarżąca złożyła w tym postępowaniu ofertę nr [...]. Po sprawdzeniu tej oferty pod względem formalnoprawnym i merytorycznym (art. 146 ust. 1 pkt 3 śoz) komisja konkursowa stwierdziła, że oferta nie spełnia wymaganych warunków udziału w postępowaniu określonych zarządzeniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezesa NFZ, Prezesa Funduszu) nr 62/2009/DSOZ z dnia 2 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna – a mianowicie § 10 ust. 4 ww. zarządzenia (poradnia specjalistyczna powinna być czynna nie krócej niż trzy razy w tygodniu po 4 godziny dziennie, w tym co najmniej raz w tygodniu w godzinach przedpołudniowych w przedziale czasowym między godz. 7:30 a 14 oraz co najmniej raz w tygodniu w godzinach popołudniowych w przedziale czasowym między godz. 14 a 20) w związku z § 9 ust. 1 (świadczenia, na wykonywanie których Fundusz zawarł umowę ze świadczeniodawcą , udzielane są osobiście przez osoby wykazane w załączniku nr 2 do umowy).

Skarżąca przedstawiła w ofercie następujący harmonogram pracy komórki (dalej także poradni): poniedziałek, środa, piątek: od 7:30 do 15:30, wtorek, czwartek: od 7:30 do 13:30 i od 15:00 do 17:00, który nie uwzględniał godzin popołudniowych zgodnie z ww. zarządzeniem. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżąca została powiadomiona o odrzuceniu oferty. W dniu [...] grudnia 2010 r. skarżąca złożyła protest, który został oddalony. Postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostało rozstrzygnięte w dniu [...] grudnia 2010 r.

W odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego skarżąca podniosła, że odpowiedź na protest otrzymała dopiero w dniu [...] grudnia 2010 r. Zarzuciła organowi, iż powód odrzucenia jej oferty oraz uzasadnienia oddalenia protestu zawiera jedynie wskazanie zarządzenia nr 62/2009/DSOZ Prezesa NFZ. Proponowany przez nią w poprzednich latach harmonogram nie był kwestionowany, a błąd w opisie czasu pracy komórki był łatwy do sprostowania w ofercie.

Ustosunkowując się do odwołania skarżącej (w dalszej części uzasadnienia decyzji) Dyrektor [...] OW NFZ wskazał, że z akt postępowania wynika, iż oferta skarżącej nie spełniała warunków określonych przez Prezesa Funduszu w zarządzeniu nr 62/2009/DSOZ (skarżąca przedstawiła w ofercie harmonogram pracy komórki nieuwzględniający godzin popołudniowych zgodnie z ww. zarządzeniem), dlatego na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 śoz oferta została odrzucona. Sformułowanie zawarte w § 10 ust. 4 in fine zarządzenia "chyba że w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy strony przyjmą harmonogram pracy poradni, odpowiadający ustalonej liczbie świadczeń" ma zastosowanie do obu stron, czyli Funduszu i świadczeniodawcy. Brak zgody którejkolwiek strony niweluje to zastrzeżenie. Zatem decyzja komisji konkursowej o odrzuceniu oferty skarżącej nie naruszyła zasad postępowania. Późniejsze (w ramach protestu) przedstawienie nowego harmonogramu nie może zostać uwzględnione. W myśl § 9 zarządzenia Prezesa Funduszu nr 49/2010/DSOZ, oferent musi spełniać wymagania określone w ogłoszeniu o postępowaniu, w zarządzeniu oraz warunkach zawierania umów, a zgodnie z § 17 uzupełnienie oferty jest możliwe tylko przed upływem terminu składania ofert. Po upływie tego terminu oferent jest związany swoją ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Nie znajduje tu zastosowania § 18 cyt. zarządzenia, gdyż zmiana harmonogramu pracy komórki nie jest usunięciem braków formalnych.

Dyrektor [...] OW NFZ przyznał, iż komisja nie rozpatrzyła złożonego przez skarżącą protestu w wymaganym terminie 7 dni, jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik postępowania konkursowego, albowiem odrzucenie oferty było prawidłowe i nie było możliwości jej przywrócenia do postępowania.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] stycznia 2011 r., w którym skarżąca wnosiła m.in. o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz "o dołączenie do akt niniejszego postępowania akt innych podmiotów, z którymi umowy zawarto (...)", Prezes NFZ, na podstawie art. 154 ust. 6 śoz oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W części wstępnej uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał, że [...] OW NFZ ogłosił w dniu [...] września 2010 r. konkurs ofert [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2012 r. w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie neurologii. Oferty należało złożyć w terminie do dnia [...] października 2010 r.; wpłynęło 8 ofert.

W części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa, stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 śoz, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu, a następnie dokonała oceny formalnoprawnej ofert.

W czasie trwania postępowania w części jawnej oferta skarżącej została odrzucona w całości, o czym skarżąca została poinformowana zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Przyczyną odrzucenia oferty było niespełnienie wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 śoz. Skarżąca, zgodnie z art. 153 ust. 1 śoz, wniosła w terminie umotywowany protest. W dniu [...] grudnia 2010 r. [...] OW NFZ opublikował ogłoszenie o wniesieniu protestu i w tym samym dniu powiadomił skarżącą o rozstrzygnięciu protestu poprzez jego oddalenie wraz z uzasadnieniem. W wyniku rozstrzygnięcia postępowania wybrano 6 oferentów.

Prezes NFZ podkreślił, iż oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone (na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 śoz) przez Prezesa NFZ w:

1) zarządzeniu Nr 62/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna,

2) rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. Nr 139, poz. 1142 ze zm.).

Nadmienił również, iż specyfiką postępowania odwoławczego jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oznacza to, że organ rozpoznający odwołanie nie prowadzi ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznaje sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności podjętych przez komisję.

W każdym postępowaniu w sprawie zawarcia umów prowadzonym przez oddziały wojewódzkie NFZ, ogłoszenie o rozpoczęciu postępowania zawiera listę wymagań koniecznych do spełnienia przez podmioty składające oferty oraz informacje o sposobie dokonania oceny złożonych ofert, w tym kryteria oceny ofert. Tym samym informacje takie udostępniane są wszystkim świadczeniodawcom na takich samych zasadach, w sposób gwarantujący im równe traktowanie i zachowanie uczciwej konkurencji.

Odnosząc się do argumentów skarżącej, podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I Instancji, Prezes NFZ stwierdził, że nie zachodzi (zgodnie z art. 89 kpa) umotywowana przesłanka do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem skarżącej na okoliczność niejasności związanych z czasem pracy podanym przez nią w ofercie. Zebrany materiał w sprawie jest bowiem wystarczający do wydania decyzji. Nadto skarżąca dołączyła oświadczenie, w którym podała, że zapoznała się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłosiła do nich zastrzeżeń, przyjmując je do stosowania, zapoznała się z regulaminem technicznym przygotowania oferty, zapoznała się z aplikacjami informatycznymi określonymi przez [...] OW NFZ. Skarżąca, jako oferent, zobligowana jest przepisami ustawy o świadczeniach, utrwalonym orzecznictwem sądowym i administracyjnym do dochowania szczególnej staranności przy czynnościach związanych ze złożeniem oferty. Oddział Funduszu natomiast przed przystąpieniem do postępowania konkursowego, przeprowadził szkolenia dla świadczeniodawców ubiegających o zawarcie z Funduszem umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert na rok 2011 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony, zgłoszonego w odwołaniu, organ II instancji podkreślił, iż postępowanie dowodowe skutkowałoby w tym przypadku subiektywnym wyjaśnieniem przez skarżącą przyczyn "jedynie dorozumienia i dokonania analizy określenia czasu pracy jako godzin przedpołudniowych" w oparciu o § 2 i 10 zarządzenia Prezesa NFZ nr 62/2009/DSOZ.

Według organu nie narusza art. 7, 8, 10 i 77 kpa odmowa udostępnienia oferty innemu uczestnikowi postępowania konkursowego. W wyroku z 16 marca 2011 r. II GSK 264/10 NSA stwierdził bowiem, że w trakcie postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oferentowi nie przysługuje prawo zapoznania się z ofertami innych uczestników postępowania.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 8 kpa organ wskazał, iż rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy skarżącej zostało przeprowadzone na podstawie aktów prawnych w brzmieniu ogłoszonym we właściwym organie promulgacyjnym. Decyzja wydana została na tle tych samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej wraz z uzasadnieniem. Nie udzielono skarżącej mylnych informacji o przepisach prawnych dotyczących załatwianej sprawy, jak również nie odniesiono się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne w sposób ogólnikowy. W toku rozpatrywania odwołania kierowano się zasadą prawdy obiektywnej z uwzględnieniem z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Wskazano także skarżącej możliwe do wykorzystania w sprawie środki prawne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 kpa, organ podniósł, iż z treści dokumentacji zgromadzonej w celu rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącą do Prezesa NFZ nie wynika, że skarżąca pozbawiona została informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych (sprawy) mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony lub też uchybiono tej normie prawa w postępowaniu.

Z kolei ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa poprzez nieumożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań organ podkreślił, iż pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżąca została poinformowana o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 kpa. Ponownie o przysługującym skarżącej prawie poinformowano ją pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Prezes NFZ uznał, że skarżąca w istocie - tak jak to stwierdził w decyzji organ I instancji - nie spełniła warunku określonego w par. 10 ust. 4 zarządzenia 62/2009/DSOZ, który brzmi: "Harmonogram, o którym mowa w ust. 1 powinien spełniać następujące warunki: poradnia specjalistyczna czynna nie krócej niż trzy razy w tygodniu po 4 godziny dziennie, w tym co najmniej raz w tygodniu w godzinach przedpołudniowych w przedziale czasowym między godz. 7:30 a 14, oraz co najmniej raz w tygodniu w godzinach popołudniowych w przedziale czasowym między godz. 14 a 20, chyba że w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy strony przyjmą harmonogram pracy poradni, odpowiadający ustalonej liczbie świadczeń". Przedstawiony przez skarżącą w formularzu ofertowym harmonogram pracy (w części VI formularza - harmonogram dostępności profilu medycznego/ zakresu) przedstawia się następująco:

- poniedziałek, środa, piątek (7:30-15:30)

- wtorek, czwartek (7:30-13:30) i (15:00-17:00).

Wobec powyższego, deklaracja skarżącej dotycząca możliwości spełnienia warunków wymaganych zarządzeniem nr 62/2009/DSOZ (po rozstrzygnięciu postępowania konkursowego), nie może zostać uwzględniona.

W odpowiedzi na przytoczony przez skarżącą w uzasadnieniu odwołania fragment par. 10 ust. 4 zarządzenia nr 62/2009/DSOZ (odnośnie możliwości zawarcia umowy na negocjowanych przez strony umowy warunkach), organ II instancji wskazał, że warunki wymagane wobec świadczeniodawców, które określa Prezes NFZ mają na celu wyłonienie w procesie kontraktowania, tych świadczeniodawców, którzy zapewnią odpowiednią jakość udzielanych świadczeń, dostępność, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, kompleksowość, ciągłość, liczbę oraz cenę świadczeń będących przedmiotem postępowań. W związku z tym nie jest w gestii NFZ kierowanie się przy wyborze świadczeniodawców wybranymi tylko aspektami spośród wymaganych kryteriów, ani też ustawa o świadczeniach nie przewiduje konieczności zawarcia umów ze wszystkimi oferentami. Sposób zaś udzielania w latach ubiegłych odpowiedzi na pytania ankietowe nie sankcjonuje w żaden sposób takich czynności w trakcie postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert.

Na powyższą decyzję skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] OW NFZ. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 kpa, 8 kpa , 9 kpa i 10 kpa , a także art. 77 i 78 kpa w zw. § 2 i 10 zarządzenia Prezesa NFZ nr 62/2009/DSOZ polegające na:

- niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego dotyczącego godzin wymienionych w § 10 ust. 4 cyt. zarządzenia Prezesa NFZ jako godzin przedpołudniowych, a objętych czasokresem między godziną 12.00 a 14.00,

- niezapewnieniu czynnego udziału w postępowaniu stronie poprzez niezaznajomienie jej przed wydaniem skarżonej decyzji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, co miało wpływ na niezłożenie przez nią wniosków dowodowych, które "zostały złożone wraz z niniejszym odwołaniem",

- niewyjaśnieniu stronie, z jakich powodów godziny określone w § 10 ust. 4 cyt. zarządzenia Prezesa NFZ obejmujące czas między godz. 12.00 a 14.00 traktowane są jako godziny przedpołudniowe przy rozpoznawaniu ofert oświadczenia,

- oddaleniu wniosków dowodowych.

W uzasadnieniu skargi, co do zarzutu naruszenia art. 10 kpa, skarżąca podniosła, że ww. pismo z dnia [...] grudnia 2010 r. w istocie rzeczy jest zawiadomieniem strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej na skutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia postępowań o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, informującym wprawdzie o uprawnieniu wynikającym z art. 10 § 1 kpa, niewyznaczającym jednak stronie terminu do złożenia oświadczenia w przedmiocie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Dopiero w postępowaniu odwoławczym w ww. piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezes NFZ "należycie wywiązał się z tego obowiązku informując stronę o prawie zapoznania się z materiałami postępowania, które będą udostępnione w terminie 7 dni od otrzymania (...) pisma w siedzibie Centrali NFZ w [...]". W ocenie skarżącej, skutecznie odebrano jej (w tej sytuacji) możliwość złożenia wniosków dowodowych i "w wyniku naruszenia jej praw" dopiero na etapie postępowania odwoławczego złożyła wnioski:

• o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej na okoliczność niejasności związanych z czasem pracy podanym w ofercie i pismach strony - prośbie i proteście z dnia [...] grudnia 2010 r. związanych z nieprawidłową interpretacją przepisu § 10 ust. 4 zarządzenia Prezesa NFZ Nr 62/2009/DSOZ przez Dyrektora [...] OW NFZ w oparciu o złożoną ofertę dotyczącą rozumienia pojęcia godzin przedpołudniowych,

• o dołączenie do akt ofert innych uczestników postępowania na okoliczność, czy zostały zawarte umowy z innymi świadczeniodawcami "obejmującymi jako godziny przedpołudniowe godziny pracy między 12.00 a 14.00".

Z powyższym wiąże się naruszenie art. 7 kpa, 77 kpa i 78 § 1 kpa przez organ odwoławczy, albowiem na etapie postępowania odwoławczego wnioski strony zostały oddalone z uwagi na niezachodzenie (w ocenie organu) umotywowanej przesłanki do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem skarżącej. Nadto organ powołał się na orzeczenie NSA z 16 marca 2011 r. II GSK 264/10 stwierdzające, iż w trakcie postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oferentowi nie przysługuje prawo do zapoznania się z ofertami innych uczestników postępowania. Według skarżącej interpretacja tego orzeczenia przez organ, w stanie faktycznym niniejszego postępowania, jest "ewidentnym nadużyciem i nie może stanowić podstawy do oddalenia wniosku strony o dołączenie w charakterze dowodu w postępowaniu administracyjnym, a nie w trakcie postępowania w sprawie o zawarcie umowy (...), akt postępowań ofertowych w celu ustalenia, czy zawarte już umowy z innymi świadczeniodawcami (...), odpowiadają godzinom przedpołudniowym między godziną 12.00 a 14.00".

Również nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, na okoliczności podane we wniosku o przeprowadzenie dowodu, stanowi naruszenie prawa strony, w szczególności zaś dotyczy to sytuacji, gdy pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. strona przedłożyła do akt postępowania zmieniony harmonogram pracy poradni do zaakceptowania w ewentualnym postępowaniu uzupełniającym lub konkursowym.

Przy wydawaniu decyzji w sprawie doszło do istotnych naruszeń w zakresie stosowania ww. § 10 zarządzenia Prezesa NFZ nr 62/2009/DSOZ, albowiem niejasne są kryteria udzielenia świadczeń w poradniach specjalistycznych i ustalania godzin ich pracy w oparciu o to zarządzenie, zaś składający ofertę przed przystąpieniem do postępowania w sprawie o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej winien być pouczony i zapoznany z wszelkimi interpretacjami dotyczącymi czasu udzielania świadczeń.

Na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązuje jeden czas geograficzny i godziną graniczną oddzielającą godziny przedpołudniowe od popołudniowych jest godzina 12.00. Niezgodność uregulowania zawartego w § 10 ust. 4 ww. zarządzenia z czasem powszechnie obowiązującym powoduje wątpliwości interpretacyjne i nie z winy strony wprowadza ją w błąd co do czasu podawanego w swojej ofercie. Wnosząc protest i prośbę w dniu [...] grudnia 2010 r. skarżąca uwzględniła “wszelkie życzenia" dotyczące wymaganych warunków wynikających z tego zarządzenia, dokonując sprostowań w tym zakresie, co umożliwiło podjęcie prawidłowych decyzji co do zawarcia z nią umowy. Nadto w postępowaniu konkursowym prowadzonym z jej udziałem w latach ubiegłych w oparciu o te same przepisy identyczny harmonogram pracy lekarza nie był kwestionowany i nie skutkował odrzuceniem oferty.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie celowości czy słuszności. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy śoz, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga (do sądu administracyjnego) na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. Zasady przeprowadzania postępowania, o których mowa w art. 152 ust. 1 śoz, zostały określone w Dziale VI śoz zatytułowanym Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami. Są to m.in.: zasada udzielania i finansowania świadczeń zdrowotnych na podstawie umów cywilnoprawnych (art. 132 ust. 1 śoz), zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców (art. 134 ust. 1 śoz), zasada jawności kontraktów z Funduszem wobec osób trzecich ( art. 135 ust. 1 śoz), zasada jawności kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz zakaz ich zmiany w toku postępowania (art. 147 śoz). Natomiast przepisy art. 142-145 śoz określają szczegółowe zasady prowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert i rokowań.

Wyrazem realizacji zasady zapewniającej równe traktowanie świadczeniodawców jest wynikająca z przepisów art. 146 ust. 1 pkt 1, 2, 3 śoz delegacja do wydania przez Prezesa Funduszu dokumentów określających przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców, przy czym stosownie do art. 146 ust. 2 śoz Prezes Funduszu przed określeniem przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych.

Wydawanie wzmiankowanych dokumentów, niebędących decyzjami administracyjnymi w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 lutego 2011 r. II GSK 263/10), jest wynikiem kompetencji Prezesa NFZ z zakresu kierowania ustawową i statutową działalnością organu. W ramach pragmatyki tego kierowania, w tym wykonywania nałożonych ustawą zadań, Prezes NFZ, w drodze delegacji z art. 146 śoz, podejmuje zarządzenia. Obejmują one istotne zagadnienia/elementy związane z postępowaniem prowadzonym w trybie konkursu ofert dotyczącym umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, określając warunki zawierania tych umów dla poszczególnych rodzajów świadczeń. Oferent (świadczeniodawca) jest zobowiązany do przygotowania i złożenia oferty zgodnie z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Mają one bowiem charakter wzorca umownego (art. 384 kc), przez który rozumie się przygotowane przez proponenta z góry, jeszcze przed zawarciem umowy, postanowienia kształtujące treść stosunku prawnego wiążącego strony. Warunki wymagane od świadczeniodawców (art. 146 ust. 1 pkt 3 śoz), to ustalone przez Prezesa NFZ warunki sine qua non uczestnictwa w postępowaniu. Dotyczą one m.in. organizacji udzielania świadczeń. Formułowane są w ten sposób, że można je spełniać albo nie – spełnianie warunków nie podlega stopniowaniu.

Niespełnianie warunków wymaganych od świadczeniodawców skutkuje odrzuceniem oferty w części jawnej postępowania konkursowego, kiedy to ustala się (m.in.), które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 śoz. Przepis art. 149 ust. 1 śoz wymienia enumeratywnie przypadki (przyczyny) odrzucenia oferty; skonstruowany jest w ten sposób, że wystąpienie którejkolwiek z tych przyczyn powoduje konieczność (przymus) odrzucenia oferty, bez możliwości podjęcia przez organ innej decyzji. Niespełnianie przez oferenta lub ofertę warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 śoz (warunki wymagane od świadczeniodawców), to przyczyna odrzucenia oferty, która ma w pierwszym etapie postępowania wyeliminować podmioty, które nie spełniają warunków merytorycznych określonych w zarządzeniu Prezesa NFZ. Oferent niespełniający któregoś z wymogów zarządzenia Prezesa NFZ, określającego merytoryczne warunki realizacji świadczeń danego rodzaju, otrzymuje pisemną informację o odrzuceniu jego oferty oraz przyczynach odrzucenia.

Warunki postępowania oraz warunki zawierania umów (a także inne dokumenty) pobierane są przez oferenta (również w formie elektronicznej) w miejscu i terminie określonym w ogłoszeniu o postępowaniu.

W sprawie niniejszej chodzi o ogłoszenie Nr [...] konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna świadczenia w zakresie neurologii na obszarze L., umieszczone na stronie internetowej organu dnia [...] września 2010 r. (por. akta administracyjne sprawy).

W ogłoszeniu tym podano, iż oferty mogą składać podmioty będące świadczeniodawcami w rozumieniu obowiązujących przepisów i spełniające wymagania określone w:

1. zarządzeniu Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezesa NFZ) z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

2. zarządzeniu Nr 62/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna,

3. zarządzeniu Nr 73/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienione zarządzeniami Prezesa NFZ Nr 85/2009/DSOZ z dnia 11 grudnia 2009 r. i Nr 50/2010/DSOZ z dnia 1 września 2010 r. oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. Nr 139, poz. 1142 ze zm.).

W dniu [...] października 2010 r. skarżąca E. S. złożyła oświadczenie, w którym jako oferent podała m.in., że:

• zapoznała się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania,

• zapoznała się i akceptuje ogólne warunki umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, określone w przepisach rozporządzenia ministra właściwego do spraw zdrowia w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

• zapoznała się i akceptuje wzory umów określone w zarządzeniach Prezesa NFZ w sprawie warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, dla danego rodzaju lub zakresu świadczeń,

• zapoznała się z regulaminem technicznym przygotowania oferty określonym przez oddział wojewódzki NFZ,

• zapoznała się z aplikacjami informatycznymi określonymi przez oddział wojewódzki NFZ w regulaminie technicznym przygotowania oferty (por. oświadczenie oferenta z dnia [...] października 2010 r. w aktach administracyjnych sprawy).

Z treści powyższego oświadczenia, analizowanego w związku z poprzedzającym go ogłoszeniem konkursu ofert, wynika, że skarżąca wypełniła obowiązek zapoznania się z przepisami normującymi postępowanie oraz warunki zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wymienione w ogłoszeniu, w tym z przewidzianymi w przepisach zarządzenia nr 62/2009/DSOZ Prezesa NFZ warunkami wymaganymi od świadczeniodawców zainteresowanych zawarciem umowy w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna; zresztą skarżąca w żadnym miejscu tego postępowania nie twierdzi, że nie znała tych warunków.

W przepisach § 10 ust. 1 i 4 tego zarządzenia wyraźnie wskazano, że świadczeniodawca udziela świadczeń zgodnie z harmonogramem spełniającym "następujące warunki: poradnia specjalistyczna czynna nie krócej niż trzy razy w tygodniu po 4 godziny dziennie, w tym co najmniej raz w tygodniu w godzinach przedpołudniowych w przedziale czasowym między godz. 7:30 a 14, oraz co najmniej raz w tygodniu w godzinach popołudniowych w przedziale czasowym między 14 a 20, chyba że w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy strony przyjmą harmonogram pracy poradni odpowiadający ustalonej liczbie świadczeń. Kwestia harmonogramu pracy poradni odpowiadającego ustalonej liczbie świadczeń nie była w sprawie między stronami rozważana (nie wynika to z materiałów postępowania administracyjnego sprawy przedstawionych Sądowi, w szczególności żeby którakolwiek ze stron tego postępowania podejmowała w tym kierunku stosowne czynności), zatem świadczeniodawcy (w tym skarżąca), składając ofertę konkursową/przystępując do konkursu ofert, obowiązani byli – pod rygorem odrzucenia oferty – podać w niej harmonogram czasu pracy/funkcjonowania poradni ściśle odpowiadający warunkom przepisu § 10 ust. 4 zarządzenia nr 62/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 listopada 2009 r., w ocenie Sądu jasnego w treści i nie wywołującego wątpliwości interpretacyjnych.

Tymczasem skarżąca przedstawiła w formularzu ofertowym (por. akta administracyjne sprawy) harmonogram pracy poradni, który nie uwzględniał godzin popołudniowych zgodnie z cytowanym przepisem, mianowicie podała godziny pracy poradni w poniedziałek, środę i piątek od 7:30 do 15:30, a we wtorek i czwartek od 7:30 do 13:30 oraz od 15:00 do 17:00, zatem bez wynikających z tego przepisu 4 godzin pracy (minimum) przypadających co najmniej raz w tygodniu w przedziale czasowym między godziną 14 a 20. Akcentowane w skardze zarzuty odnośnie określenia w § 10 ust. 4 ww. zarządzenia wymienionego tam czasookresu między godziną 12 a 14 jako godzin przedpołudniowych, co ma powodować wątpliwości interpretacyjne i wprowadzać w błąd co do czasu podawanego przez skarżącą w swojej ofercie, są nieuzasadnione dlatego, że ten przepis zarządzenia, odnośnie czasowych warunków/granic funkcjonowania poradni, posługuje się przedziałami czasowymi oznaczonymi konkretnymi godzinami, zatem nawet nieprecyzyjne przypisanie części tych godzin do godzin przedpołudniowych/popołudniowych nie zmienia istoty rzeczy, to jest tego o jakie godziny w zarządzeniu chodzi. Zostały one tam bowiem wprost wymienione i winny być odczytane i zinterpretowane zgodnie z literalną treścią przepisu, a ta nie rodzi wątpliwości.

Wynikająca z art. 146 ust. 1 pkt 3 śoz delegacja Prezesa NFZ do ustalania warunków wymaganych od świadczeniodawców daje temu organowi swobodę w ich kreowaniu i nie stawia ograniczeń w tym zakresie; mają one jednak doprowadzić do wyboru świadczeniodawcy gwarantującego najlepsze wykonywanie umowy na dany rodzaj świadczenia. Skoro w § 10 ust. 4 zarządzenia nr 62/2009/DSOZ, do którego nawiązuje ww. ogłoszenie konkursu ofert w sensie określenia warunków, które muszą spełniać świadczeniodawcy zainteresowani zawarciem umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej objętych tym konkursem, wyraźnie wskazano, że jednym z tych warunków jest funkcjonowanie poradni specjalistycznej (czynna nie krócej) co najmniej raz w tygodniu w godzinach popołudniowych w przedziale czasowym między 14 a 20, to niespełnianie tego warunku automatycznie eliminuje świadczeniodawcę z konkursu przez odrzucenie jego oferty (art. 149 § 1 pkt 7 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 3 śoz). Tak stało się w przypadku skarżącej, której ofertę w niniejszej sprawie organ prawidłowo odrzucił. W ogłoszonym konkursie ofert obowiązywały te same wymagania/warunki, w stosunku do wszystkich biorących w nim udział świadczeniodawców, określone w ww. zarządzeniu. Wymagania te były jawne i dostępne dla wszystkich; nie dokonano też ich zmian w toku postępowania. Skarżąca przystępując do konkursu ofert wiedziała zatem, iż warunkiem skutecznego uczestnictwa w konkursie jest podanie w ofercie godzin pracy – harmonogramu poradni odpowiadającego kryteriom § 10 ust. 4. zarządzenia nr 62/2009/DSOZ. Nie jest przy tym sporne, że ani w dacie złożenia oferty ani w toku postępowania – jednak w czasie przed upływem terminu składania ofert (por. § 17 ust. 1 i 4 ww. zarządzenia nr 49/2010/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 31 sierpnia 2010 r.), wymogu tego nie spełniła. Odrzucenie oferty było w tej sytuacji wyłącznie skutkiem stwierdzenia przez organ tego faktu, to jest nieodpowiadania oferty kryteriom/warunkom ww. zarządzenia, które postawiono wszystkim bez wyjątku świadczeniodawcom chcącym zawrzeć umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej objętych konkursem.

Podejmując to rozstrzygnięcie organ działał zgodnie z zasadami przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia takich umów z uczestnikami konkursu. Podkreślenia przy tym wymaga, że określenie warunków, których spełnianie obciąża uczestników konkursu nie kreuje po ich stronie żadnych praw ani obowiązków, lecz jedynie wskazuje (przez to określenie) adresatów, którzy mogą wziąć udział w konkursie, gdyż spełniają te warunki. Spełnianie przez oferenta i ofertę warunków wymaganych od świadczeniodawców, określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 śoz, jest nakazem ustawowym (od spełnienia którego zależy udział w konkursie) wynikającym a contrario z art. 149 ust. 1 pkt 7 śoz (por. też ww. wyrok NSA z 24 lutego 2011 r. II GSK 263/10). Niespełniając ww. warunków postępowania konkursowego w tej sprawie, skarżąca nie mogła wziąć w nim udziału.

W tym stanie rzeczy, wyżej przytoczone zarzuty i szeroka argumentacja skargi nie mają istotnego znaczenia dla oceny przez Sąd prawidłowości zaskarżonej decyzji organu (i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej), skoro jej treść zdeterminowana została wystąpieniem w sprawie ww. bezwzględnej przesłanki odrzucenia oferty skarżącej w postaci nieodpowiadania oferty warunkom ww. zarządzenia nr 62/2009/DSOZ wymienionym w § 10 ust. 4 tego aktu. Uwaga ta odnosi się do wszystkich zarzutów, w tym do zarzutu nieprzeprowadzenia rozprawy, w sytuacji gdy – jak podnosi skarżąca – pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. (protest w związku z odrzuceniem oferty) przedłożyła do akt zmieniony harmonogram pracy poradni do zaakceptowania w postępowaniu uzupełniającym.

Warunki wymagane od świadczeniodawców, określone przez Prezesa NFZ w zarządzeniu wydanym w drodze delegacji z art. 146 ust. 1 śoz, są istotnym i niezmiennym elementem ogłoszenia konkursu ofert i postępowania konkursowego. Wiążą wszystkich świadczeniodawców, którzy muszą je spełniać na etapie składania oferty pod rygorem odrzucenia. Granicą czasową spełniania tych warunków jest upływ terminu składania ofert (w tej sprawie oferty można było składać do dnia [...] października 2010 r. – por. ogłoszenie konkursu ofert w aktach administracyjnych). Jak wynika bowiem z przepisów § 17 ust. 1 i 4 ww. zarządzenia Nr 49/2010/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 31 sierpnia 2010 r., oferent może uzupełnić ofertę pod warunkiem, że oddział Funduszu otrzyma pisemne powiadomienie o uzupełnieniu oferty przed upływem terminu składania ofert (w ocenie Sądu uzupełnienie oferty w rozumieniu tego przepisu dotyczy nie tylko wprowadzenia do niej nowych elementów ale i zmiany dotychczasowych). Po upływie tego terminu oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Uregulowanie to umożliwia realizację zasady równego traktowania świadczeniodawców zainteresowanych konkursem, przejawiającej się w stosowaniu względem nich takich samych kryteriów udziału w konkursie. Naruszeniem tej zasady byłoby stosowanie do niektórych świadczeniodawców kryteriów dodatkowych czy zmienionych.

Wskazywana przez skarżącą zmiana harmonogramu (a więc warunków oferty) w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. nie mogłaby być uwzględniona nawet w wyniku rozprawy administracyjnej, gdyż nastąpiła po upływie terminu składania ofert. Uwzględnienie tej zmiany prowadziłoby do naruszenia wzmiankowanej zasady równego traktowania świadczeniodawców przez stworzenie skarżącej dodatkowych możliwości zmiany (dopasowania) oferty po odrzuceniu oferty pierwotnej, jak również do złamania reguł postępowania konkursowego. Zupełnie inna kwestia to negocjacje z oferentami przewidziane w art. 142 ust. 6 śoz. Są one jednak domeną postępowania zainicjowanego skutecznie złożoną ofertą; komisja konkursowa może prowadzić je bowiem w części niejawnej konkursu ofert i tylko w celu ustalenia liczby planowanych świadczeń i ceny.

W sytuacji, gdy odrzucenie oferty skarżącej z podanych wyżej przyczyn było prawidłowe, bez możliwości przywrócenia jej do postępowania, co z kolei przesądzało oczywistą bezzasadność złożonego protestu – także w świetle argumentacji, której skarżąca użyła na jego uzasadnienie, odnotowane w sprawie mankamenty rozpatrzenia protestu (co przyznał Dyrektor [...] OW NFZ) nie miały żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia sprawy. Sąd nie dopatrzył się również takiego wpływu w akcentowanym w skardze niezapewnieniu skarżącej czynnego udziału w sprawie. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że skarżąca pismami z dnia [...] grudnia 2010 r. i [...] kwietnia 2011 r. była informowana o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 kpa (co sama przyznaje w skardze). Z niczego nie wynika, że nie mogła w tej sprawie uprawnień tych realizować. Nie ma też istotnego znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji wskazywane w skardze niedołączenie do akt sprawy ofert innych uczestników postępowania. Podzielając stanowisko organu w kwestii tego niedołączenia, należy dodać, że w sytuacji odrzucenia oferty skarżącej, nie istniała potrzeba rozpatrywania w sprawie innych ofert. Innymi słowy dokumentacja dotycząca innych stron postępowania nie stanowiła koniecznego elementu sprawy niniejszej.

Przedmiotem tej sprawy był konkurs ofert ogłoszony w dniu [...] września 2010 r. Okoliczności innego postępowania (czy postępowań) konkursowego z udziałem skarżącej (co podnosi w skardze) pozostają poza zakresem rozpoznania tej sprawy.

Z tych wszystkich powodów, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.