Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2035/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2009 r. sprawy ze skargi B. B. i Z. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej. skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665), po rozpatrzeniu wniosku inwestorów B. B. i Z. M., odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, garażu z przybudowanymi pomieszczeniami mieszkalnymi, wiaty drewnianej, budynku gospodarczego oraz kortu tenisowego, usytuowanych na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w K., gm. L.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż do wniosku nie załączono dokumentów wymaganych przepisem art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw, tj. inwentaryzacji powykonawczej każdego z obiektów, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i ekspertyz technicznych potwierdzających przydatność poszczególnych obiektów do użytkowania. Zdaniem organu, podanie nie spełnia wymogów określonych przez ustawodawcę i nie może skutkować wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Pismem z dnia 9 czerwca 2008 r. B. B. i Z. M. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z wnioskiem o zmianę powyższej decyzji w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Wnioskodawcy zarzucili, iż przed wydaniem decyzji organ nie przeprowadził postępowania administracyjnego zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., które umożliwiłoby inwestorom uzupełnienie braków formalnych wniosku o pozwolenie na użytkowanie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 154 § 1 i § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. B. i Z. M., odmówił zmiany kwestionowanej przez inwestorów decyzji ostatecznej, odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zabudowa została zrealizowana w pobliżu wału przeciwpowodziowego, z naruszeniem art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, zgodnie z którym zabrania się wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m. od stopy wału od strony odpowietrznej. W ocenie organu, wykonanie obiektów w odległości mniejszej niż 50 m. od stopy wału przeciwpowodziowego naruszało też przepisy obowiązujące w dacie wykonania obiektów, tj. art. 67 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne w związku z § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 sierpnia 1976 r. w sprawie robót i czynności, których wykonanie jest zabronione w pobliżu urządzeń wodnych. Z tych przyczyn organ uznał, iż nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 154 § 1 k.p.a. do zmiany decyzji ostatecznej odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie B. B. i Z. M.. Zarzucili, iż ustalone rozbieżności w dokumentacji projektowej są nieistotne i można je usunąć przez naniesienie zmian w dokumentacji lub opracowanie dokumentacji zamiennej, zaś organ powinien wyznaczyć termin na dokonanie odpowiednich poprawek. W odniesieniu do argumentacji organu, skarżący zauważyli, że art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne nie obowiązywał w dacie budowy obiektów, natomiast § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 sierpnia 1976 r. w sprawie robót i czynności, których wykonanie jest zabronione w pobliżu urządzeń wodnych ma zastosowanie do robót polegających na wykonaniu urządzenia wodnego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], wydaną na odstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. B. i Z. M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wskazał art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., zgodnie z którym właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4 oraz podał, że przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. Podniósł, iż art. 154 § 1 k.p.a. ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby można było wzruszyć decyzję ostateczną – decyzja nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a za wzruszeniem rozstrzygnięcia muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W ocenie organu, nie można uznać interesu strony za słuszny, jeżeli zaspokojenie tego interesu byłoby sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów dotyczących odległości od wału przeciwpowodziowego, tj. art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 67 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne w zw. z § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 sierpnia 1976 r. w sprawie robót i czynności, których wykonanie jest zabronione w pobliżu urządzeń wodnych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. B. i Z. M., zwracając się o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o uchylenie decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]. W szczególności podnieśli, że organ nadzoru budowlanego nie wezwał ich do uzupełnienia braków wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przez złożenie wymaganych dokumentów, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. Wskazali, iż postępowanie w niniejszej sprawie nie było prowadzone w trybie art. 59 Prawa budowlanego, wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, lecz w trybie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, powołanego jako podstawa prawna decyzji, celem którego jest usankcjonowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych, jeśli spełnione są warunki do udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu.

W ocenie skarżących, organ odwoławczy - wskazując niewłaściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia - nie dokonał kontroli decyzji organu pierwszej instancji w zakresie zasadności zmiany decyzji ostatecznej odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie. Ponadto, nie odniósł się do przedstawionej w odwołaniu argumentacji dotyczącej braku sprzeczności usytuowania obiektów budowlanych z przepisami Prawa wodnego obowiązującymi w dacie budowy, naruszając art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Skarżący stwierdzili, że dopiero w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. prawidłowo ustalony stan faktyczny mógł pozwolić na ocenę istnienia przesłanek określonych w art. 3 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 2007 r. oraz uwzględnienie wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Zarzucili, iż brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy narusza w sposób istotny uzasadniony interes strony. Nadmienili, że w dacie składania wniosku dysponowali niezbędną dokumentacją, wymaganą przepisem art. 3 w/w ustawy, którą mieli zamiar przedstawić na żądanie organu. Nie zgodzili się także z argumentacją organu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zaspokojenie interesu strony byłoby sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.

Kontroli Sądu podlegała decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] odmawiającą zmiany własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], którą odmówiono wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, garażu z przybudowanymi pomieszczeniami mieszkalnymi, wiaty drewnianej, budynku gospodarczego oraz kortu tenisowego, usytuowanych na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w K., gm. L. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym, prowadzonym w nowej sprawie w oparciu o przesłanki określone w przepisie. Stosownie do art. 154 § 1 k.p.a. może być wzruszona – uchylona bądź zmieniona – tylko decyzja:

- ostateczna,

- na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa,

- za uchyleniem lub zmianą której przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Są to jedyne kryteria badane przez organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 154 k.p.a. Postępowanie to nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz celem jego jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2000 r. sygn. akt III SA 1854/1999).

Możliwość wzruszenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. uzależniona jest od wykazania, iż za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej z obrotu prawnego przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc przesłanki niezależne od prawnej poprawności decyzji ostatecznej, której wniosek dotyczy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2000 r. sygn. akt III SAB 91/99). Ograniczenie się przy rozpoznawaniu sprawy w tym trybie wyłącznie do skontrolowania legalności zaskarżonej decyzji i pominięcie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w k.p.a. stanowi naruszenie prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1998 r. sygn. akt III SA 6952/97).

W niniejszej sprawie niewątpliwe jest, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] jest decyzją ostateczną. Odmówiono nią wydania pozwolenia na użytkowanie wskazanych obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr [...] w K. Uznać zatem należy, iż jest to decyzja, na podstawie której żadna ze stron nie nabyła prawa. Co prawda zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie poglądy w tym względzie nie są jednolite, jednakże poza sporem jest, iż decyzja odmawiająca załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony nie tworzy dla niej praw nabytych i to niezależnie od przedmiotu tego żądania (czy dotyczy praw, czy obowiązków).

Przechodząc do analizy trzeciej przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, iż o interesie społecznym lub słusznym interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa, tzn. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem. W niniejszej sprawie podzielić należy stanowisko organu, iż przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony nie została spełniona. W ocenie Sądu, skarżący niezasadnie wywiedli słuszny interes strony z naruszenia przez organ administracji przepisów prawa, a w szczególności art. 64 § 2 k.p.a. z uwagi na niewezwanie ich do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Podnoszone przez skarżących zarzuty mogły bowiem zostać zgłoszone skutecznie w postępowaniu zwykłym w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przed organem drugiej instancji, które ma na celu ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, a także usunięcie dostrzeżonych przez organ administracji wad postępowania. Z takiego uprawnienia skarżący jednak nie skorzystali. Decyzja kwestionowana przez nich w trybie art. 154 k.p.a. nie była kontrolowana w trybie odwoławczym, pomimo prawidłowego pouczenia stron przez organ pierwszej instancji o przysługującym prawie wniesienia odwołania. Ponieważ tego rodzaju wady prawne decyzji nie mogą być weryfikowane w toku postępowania w sprawie uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a., jako prawidłowe należy ocenić zaskarżone rozstrzygnięcie odmawiające zmiany decyzji ostatecznej w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Jeżeli natomiast w ocenie skarżących organ właściwy w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie naruszył przepisy prawa w sposób rażący – o czym świadczy jednoczesne zgłoszenie zarzutów w tym zakresie wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania w trybie art. 154 k.p.a. – wskazać należy, iż przysługujące skarżącym uprawnienie do złożenia wniosku o skontrolowanie kwestionowanego rozstrzygnięcia przez właściwy organ nadzorczy pod względem wad prawnych, mogących skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, dotyczy postępowania odrębnego od trybu uregulowanego w art. 154 k.p.a., w jakim przeprowadzono postępowanie w przedmiotowej sprawie – z uwagi na jego zakres, jak i cel. Zarzuty te nie mogły zatem wpłynąć na treść rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.