Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 288/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 e
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: § 5 i § 6
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. U. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1307/17 w sprawie ze sprzeciwu P. U. R. od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1307/17, oddalił skargę P. U. R., dalej zamiennie skarżąca, na sprecyzowaną w sentencji decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji podał, iż zaskarżoną decyzją Minister – po rozpatrzeniu odwołania Gminy S. od decyzji Wojewody M. z dnia [...] lipca 2014 r. orzekającej o podpadaniu bliżej określonych w niej działek pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), dalej dekret, a częściowo umarzającej postępowanie w tym przedmiocie - uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy, jeden z następców prawnych J. U. – A. U. – wystąpił o stwierdzenie, że majątek ziemski S. – Z. nie podlegał pod działanie dekretu. Wojewoda uznał, że wspomniany majątek wchodził w skład nieruchomości, której powierzchnia użytków rolnych nie przekraczała 50 hektarów. Co prawda powierzchnia ogólna przekraczała 100 hektarów, lecz w przeważającej części były to lasy, które nie stanowiły nieruchomości ziemskiej i mogły być przejęte na podstawie dekretu PKWN z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82 ze zm.). Uchylając tę decyzję Minister wyjaśnił, że postępowanie prowadzone jest na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), dalej rozporządzenie, które nadal stanowi podstawę do orzekania w sprawach o podpadaniu nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Treść tego przepisu przybliżył w motywach swej decyzji, jak też przedstawił brzmienie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W jego ocenie dla ustalenia powierzchni nieruchomości podlegającej przejęciu konieczne jest zsumowanie powierzchni nieruchomości stanowiących własność jednej osoby. Dla zastosowania przedmiotowej regulacji istotne były bowiem nie tylko kryteria przedmiotowe, ale i podmiotowe. Tymczasem organ I instancji nie wyjaśnił, czy J. U. posiadał inne jeszcze nieruchomości, oprócz nieruchomości w S. i Z. Z akt wynika zaś, że był on współwłaścicielem majątku P. i właścicielem dóbr w granicach katastralnych M. i Z., nadto nieruchomości położonej na terenie obecnej Białorusi. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego istnieje duże prawdopodobieństwo, że był on spadkobiercą L. U., właścicielki nieruchomości położonych w S. i Z. Wreszcie zwrócił uwagę, że w aktach archiwalnych znajdują się dokumenty dowodzące przejęcia na własność Państwa majątków ziemskich za zaległości podatkowe. Te kwestie też nie zostały zbadane. Tym samym doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a zakres konieczny do wyjaśnienia ma wpływ na rozstrzygnięcie. Wyczerpane zostały zatem przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. Tym bardziej, że niejasna jest powierzchnia użytków rolnych przedmiotowych nieruchomości, a pełnomocnik strony w piśmie z dnia 15 marca 2017 r. wskazał, iż w S. znajdował się dwór, który spłonął w latach 20-tych ub. wieku, zatem parcela, na jakiej on był usytuowany nie mogła pozostawać w funkcjonalnym związku z rolniczą częścią majątku J. U. Ta okoliczność potwierdzała podstawę rozstrzygnięcia, gdyż w przeciwnym wypadku doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oznaczającej konieczność merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organy obu stopni.

Decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. zaskarżyła sprzeciwem skarżąca. Domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania – zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, pomimo braku przesłanek dla zastosowania przywołanego przepisu, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. W szczególności za wadliwy uznała pogląd, wedle którego w sprawie należy zsumować powierzchnię wszystkich nieruchomości J. U. Poza tym wskazała, iż w jej ocenie organ odwoławczy mógł we własnym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe w sprecyzowanych przezeń kierunkach.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Przybliżając instytucję sprzeciwu wskazał, iż postępowanie wszczęte w wyniku jego wniesienia ma charakter uproszczony, bo biorą w nim udział tylko strona skarżąca i organ, sprawę rozpoznaje się na posiedzeniu niejawnym (co do zasady), skrócone są terminy procesowe. Nadto, po myśli art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jednocześnie organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przekonaniu Sądu meriti wzgląd na regułę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uzasadniał wydanie w sprawie decyzji kasatoryjnej. Przede wszystkim dlatego, że strona dopiero w postępowaniu odwoławczym (w piśmie z 15 marca 2017 r.) podała, że w S. znajdował się dwór, który spłonął, a parcela na jakiej znajdowały się jego ruiny nie mogła pozostawać w funkcjonalnym związku z rolniczą częścią majątku J. U. Jest to bowiem okoliczność nowa, niepodlegająca badaniu przez organ I instancji. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego konieczne jest też wyjaśnienie czy majątek S. – Z. nie został upaństwowiony przed 1939 r., czego nie uczynił organ I instancji. Taka sama konkluzja dotyczy majątku P. i dóbr w M. i Z., jak i w województwie p. (obecnie Białoruś). Wskazał na konkretne okoliczności podlegające badaniu. W jego opinii postępowanie w tym zakresie wykraczało poza granice przewidziane art. 136 § 1 K.p.a. Brak jednoznacznych ustaleń w powyższym zakresie świadczy o tym, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem zasad wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W tej sytuacji zachodziły zatem wszelkie podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. i uchylenia na jego podstawie decyzji organu I instancji, celem ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ. Dlatego Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia sprzeciwu oraz wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe naruszało te przepisy, podczas gdy było ono przeprowadzone zgodnie z wymogami określonymi w przywołanym przepisie rozporządzenia, a więc kompletnym,

2) art. 138 § 2 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie – oparte na założeniu, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., podczas gdy postępowanie to było prowadzone zgodnie z wymogami tych przepisów i § 6 rozporządzenia,

3) art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 136, art. 12 § 1 i 2, art. 15 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie w następstwie uznania, iż ma on zastosowanie, w sytuacji gdy uzupełniające postępowanie dowodowe mogło zostać przeprowadzone przez organ II instancji,

4) art. 64e P.p.s.a. polegające na wykraczającym poza ramy zakreślone treścią tego przepisu dokonaniu wyliczenia dowodów, jakie organ I instancji winien przeprowadzić w ponownym postępowaniu, z którego wynika podzielenie przez Sąd meriti wykładni prawa dokonanej przez organ odwoławczy, wpływając na brzmienie przyszłego rozstrzygnięcia, podczas gdy w tym postępowaniu sąd winien ograniczyć się do badania przesłanek formalnych zawartych w art. 138 § 2 K.p.a.,

5) art. 151a § 2 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu.

Te zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu kasacji, dowodząc w szczególności nieprawidłowego wypowiedzenia się przez Sąd I instancji co do meritum sprawy, a dalej wadliwego przyjęcia wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji kasatoryjnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przeprowadzone przez Wojewodę M. postępowanie dowodowe odpowiadało przepisanym regułom i wyjaśniło wszystkie okoliczności pozwalające na ocenę spełnienia przesłanek materialnoprawnych prowadzących do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zakwestionował jednocześnie pogląd, jakoby możliwe było sumowanie powierzchni wszystkich nieruchomości należących do poprzednika prawnego skarżącej, nadto jakoby kwestia wskazana w piśmie z dnia 15 marca 2017 r. była nowa i wymagająca ustaleń, gdyż okoliczności w nim podniesione wynikają z dowodów już zgromadzonych, a kopia mapy została doń dołączona tylko w charakterze dowodu uzupełniającego. Podobnie wyjaśnione zostało zagadnienie rzekomego przejęcia nieruchomości J. U. przez Skarb Państwa, bo w tym zakresie przesądzające znaczenie ma wpis w księdze wieczystej. Konkluzja ta dotyczy też ogólnie własności innych jego nieruchomości.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postulował jej oddalenie, przychylając się do argumentacji Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Po myśli art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Skargę kasacyjną w tej sprawie oparto wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Okazała się ona nietrafna. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że nie wszystkie jej zarzuty spełniają przepisane wymogi konstrukcyjne. W kasacji generalnie uwypuklono naruszenie przepisów, których Sąd I instancji nie stosował. Nie jest on wszak organem orzekającym w sprawie, przeto § 6 rozporządzenia w powiązaniu z przepisami K.p.a. mógł uchybić tylko poprzez pominięcie ich naruszenia przez organ. To zaś wymagało wskazania jako naruszony przepisu P.p.s.a., która to ustawa jako wyłączna w zasadzie reguluje postępowanie przed sądami administracyjnymi. Tymczasem w obrębie zarzutów w punktach 1, 2, 3 autor skargi kasacyjnej żadnego przepisu tej ustawy nie ujawnił. Trzeba w tym miejscu wskazać, że § 6 przywołanego wyżej rozporządzenia, który brzmi: strona, ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. (1) pkt e), winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt, nie mógł zostać naruszony także z tego powodu, iż Sąd meriti nie stwierdził uchybienia mu przez organ odwoławczy. Strona bowiem powołała znane jej dowody, a tylko z uwagi na niewyjaśnienie sprawy doszło do wydania decyzji kasatoryjnej zaaprobowanej zaskarżonym wyrokiem. Jest to oczywista wada tego środka zaskarżenia. Niemniej jednak stosując uchwałę całego Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1) rozpoznano te zarzuty w zakresie istotnym dla wyniku sprawy i charakteru oceny legalności dokonywanej w odniesieniu do decyzji kasatoryjnej.

Zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. jest niezasadny. W okolicznościach sprawy uznanie zaskarżonej decyzji za prawidłową pod względem formalnym należy podzielić. Nie można bowiem uznać, aby organ odwoławczy przekroczył kompetencje wynikające z postanowień tego przepisu w taki sposób, który uzasadniałby usunięcie tej decyzji z obrotu prawnego. Trzeba wszak przypomnieć, że tylko takie uchybienie przepisom procesowym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy prowadzi do uwzględnienia skargi. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja objęta odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd meriti przyjął, iż organ odwoławczy wykazał, że w sprawie zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów postępowania. W tej materii należy mieć na uwadze nie tylko przepisy postępowania, ale i prawo materialne, które nadaje kierunek postępowaniu wyjaśniającemu, bowiem dowody gromadzone w sprawie muszą odzwierciedlać przesłanki materialnoprawne, jako że dla ustalenia ich spełnienia są prowadzone. Trzeba też ocenić zakres postępowania dowodowego realizowanego przez organ odwoławczy. W pierwszym aspekcie niepodobna zarzucić Sądowi meriti wykroczenia poza ramy oceny dokonywanej w postępowaniu wywołanym sprzeciwem. Nie przedstawił on wiążącej wykładni norm prawa materialnego, a jedynie je uwzględnił oceniając legalność zaskarżonej decyzji. Oczywistym jest bowiem, że wiążącej oceny zastosowania i wykładni norm prawa materialnego dokonać w tym trybie nie mógł. Zatem ogląd wywodów zawartych w motywach zaskarżonego wyroku w tym zakresie forsowany w uzasadnieniu kasacji jest nieprawidłowy. Tym bardziej, że obecnie obowiązujący art. 138 § 2a K.p.a. upoważnia organ odwoławczy do podania w decyzji uchylającej wytycznych w zakresie wykładni przepisów błędnie wyłożonych w decyzji organu I instancji. Upoważnia to sąd administracyjny do dokonania kontroli w tej sferze. Szczegółowe odniesienie się do tej kwestii obecnie jest niecelowe, dość stwierdzić, że skoro – w uproszczeniu - istotą sprawy jest charakter i powierzchnia nieruchomości będących jej przedmiotem, bowiem reforma rolna obejmowała nieruchomości ziemskie o określonym areale, to wszelkie okoliczności dotyczące tej materii winny być wyjaśnione i rozważone w sposób niebudzący zastrzeżeń i wątpliwości. Usunięcie niejasności w zakresie wpisów do ksiąg wieczystych, a także ich skutki, jak również skutki orzeczeń sądowych oraz decyzji, czy wielkości oraz charakter nieruchomości, nie może w całości obarczać organu odwoławczego. Przy czym – w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego - powierzchnię nieruchomości ziemskiej należy oceniać całościowo, czyli łącznie, jeżeli są ze sobą związane. Ubocznie można dodać, że przywołany w motywach kasacji wyrok dotyczył specyficznego zagadnienia gruntów o różnym statusie właścicielskim. Dalej trzeba zważyć, iż co prawda wskazane w piśmie z 15 marca 2017 r. okoliczności mogły być znane z innych dowodów, lecz organ I instancji oceny tego aspektu sprawy nie ujawnił w motywach swej decyzji. Jest to też o tyle istotne, że zastrzeżenia może budzić pogląd o braku związku nieruchomości zabudowanej spalonym dworkiem z częścią rolniczą majątku (por. np. stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1722/13, publ. CBOSA). Podobnie rzecz się ma z dowodami dotyczącymi wszystkich nieruchomości stanowiących, czy mogących stanowić (ewentualnie przejętych w innym trybie) własność J. U. Prowadzenie dowodów na tak szeroką skalę, ich ocena i rozważania, przekroczyłoby ramy postępowania zastrzeżonego dla postępowania odwoławczego. Uchybiłoby też regule dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organy administracyjne obu instancji. Słusznie zatem Sąd Wojewódzki przyjął, iż konieczne jest ponowienie postępowania przed organem I instancji. Trzeba też mieć na uwadze delikatność materii, która dotyczy dawnych zaszłości, zatem z jednej strony należy wyważyć interes subiektywny, lecz z drugiej niepodobna zapominać o tym, że sprawa reformy rolnej jest w zasadzie zamknięta, a ewentualne podważenie jej skutków może nastąpić wyjątkowo, a to wówczas gdy jest oczywistym naruszenie podstawowych zasad procesowych czy materialnych uregulowanych w dekrecie i innych przepisach dotyczących reformy rolnej. Pierwszorzędne jest tu zagadnienie celu reformy określonego w art. 1 ust. 2 dekretu, którym nie była nacjonalizacja ziemi, a kreacja warunków dla rozwoju rolnictwa poprzez tworzenie samodzielnych gospodarstw rolnych czy ośrodków czy szkół – generalnie rzecz ujmując. W tym kontekście istotna jest też zmiana brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu poprzez wyeliminowanie ze zwrotu "nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym" słów "o charakterze rolniczym". Niepodobna jej pominąć, gdyż skutkowałoby to wypaczeniem woli ustawodawcy. W tym miejscu godzi się wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie po pierwsze nie aprobuje motywów i sposobu realizacji reformy, lecz wyraża pogląd o braku podstaw do kwestionowania obecnie tego reżimu prawnego. Po wtóre nie neguje treści uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłych w przedmiocie orzekania o podpadaniu nieruchomości pod przepisy dekretu (ostatnia z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn.. akt I OPS 3/10, ONSAiWSA z 2011 r., nr 2, poz. 23). Wyraża jednak pogląd, że na podstawie obecnie obowiązujących reguł niepodobna stosować i oceniać ówczesnych aktów czy działań organów. Zatem nie można tego czynić przez pryzmat obecnych standardów, tym bardziej że stosowanie regulacji § 5 rozporządzenia może służyć naprawianiu tylko oczywistych popełnionych błędów przy realizacji reformy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie należy także w tego rodzaju sprawach uwzględniać reguły konstytucyjne, w tym ochrony porządku prawnego, pewności prawa, zaufania do państwa, stabilizacji stosunków dawno ukształtowanych, ochrony praw nabytych i proporcjonalności (por. m.in. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (A/65/5/2015), dotyczącego kwestii nieodwracalnych skutków prawnych w wypadku rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 2 K.p.a.). Tych aspektów nie miał na uwadze organ I instancji, co jest dodatkowym argumentem przemawiającym za potrzebą uchylenia wydanej przezeń decyzji i legalnością decyzji zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tym samym organ ten naruszył przepisy K.p.a. wskazane przez ten Sąd w motywach zaskarżonego wyroku, a zakres sprawy wymagający wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To zaś prowadzi do oddalenia zarzutów kasacji w tym zakresie.

Końcowo wypada odnieść się do ostatniego zarzutu kasacji, eksponującego wynikowy przepis art. 151a § 2 P.p.s.a. Ma on taki sam charakter jak przykładowo art. 151a § 1, art. 151, czy art. 148, czy art. 145 § 1, art. 149 we wszystkich ich jednostkach redakcyjnych, tej ustawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, którego wobec tego nie ma sensu przytaczać, tego rodzaju przepisy dochodzą do głosu wówczas, gdy kontrolowany akt jest dotknięty określonymi tamże wadami, albo jest od nich wolny. Przepisy te regulują także sposób i formę rozstrzygnięcia. Zastosowanie zawartych w nim norm jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto złamanie ich może mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji czy postanowienia, je uchylił, albo oddalił skargę od aktu niezgodnego z prawem. Tym samym naruszenie będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu nie dostrzeże, że narusza on przepisy, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie. Przy czym wpływ na wynik sprawy oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to (najprawdopodobniej) zapadłaby decyzja o innej treści. W przeciwnym wypadku dochodzi do oddalenia skargi. Zatem uznanie zarzutu naruszenia tej normy za zasadny wymaga zawsze wykazania naruszenia prawa (przepisu) skutkującego bądź odmiennym wynikiem, bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA). Konieczne jest przeto jego powiązanie z przepisami, jakimi uchybił organ, bo samodzielnie nie mogą one z zasady stanowić podstawy kasacyjnej. W kasacji tego nie uczyniono, wskazując jedynie, że poprawna wykładnia innych norm – uwypuklonych w pozostałych zarzutach – winna doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia. Jednakowoż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wyczerpuje to wymogu poprawnego sformułowania zarzutu. Trzeba wszak zważyć, iż podnosząc zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania należy przede wszystkim dowieść, iż mógł on mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co prawda autor skargi kasacyjnej posłużył się tym zwrotem, jednakże w żaden sposób tego istotnego wpływu nie wykazał. W orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, podzielany także przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, że to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (p. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1994/14; z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 747/14; z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10; z dnia 12 października 2010r., sygn. akt II OSK 1279/09, publ. CBOSA).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku

-----------------------

10