Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1399/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 4 października 2021 r. znak SKO-ZP-415-125/21 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz A. K. kwotę 259 złotych (słownie: dwieście pięćdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. postanawia zwrócić A. K. kwotę 241 złotych (słownie: dwieście czterdzieści jeden złotych) tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 4 października 2022 r. znak SKO-ZP-415-125/21 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 25 stycznia 2021 r. nr GD-7.6725.5.59.2017 ustalającą dla A. K. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zbyciem udziału wynoszącego 6/60 części nieruchomości gruntowej, położonej w Krakowie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,1835 ha i nr [...] o pow. 0,0494 ha obr. 7, jedn. ewid. Nowa huta, objętej - w dniu zbycia - księgą wieczystą Nr [...]; - udziału wynoszącego 6/60 części nieruchomości gruntowej, położonej w Krakowie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0033 ha obr. 7, jedn. ewid. Nowa Huta, objętej - w dniu zbycia - księgą wieczystą Nr [...]; - udziału wynoszącego 24/960 części nieruchomości gruntowej, położonej w Krakowie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,0099 ha i nr [...] o pow. 0,0014 ha obr. 7, jedn. ewid. Nowa Huta, objętej - w dniu zbycia - księgą wieczystą Nr [...] - jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) w wysokości 6.475,17 zł.

W uzasadnieniu do wydanej decyzji Kolegium wskazało, że wyłącznym dowodem służącym ustaleniu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem albo zmianą planu miejscowego jest operat szacunkowy. Powinien on określać, jaką cenę rynkową w dacie jej sprzedaży można by uzyskać za daną nieruchomość, gdyby plan miejscowy nie został uchwalony bądź zmieniony oraz rynkową cenę nieruchomości według przeznaczenia przypisanego w nowym planie. Porównanie tak ustalonych wartości daje odpowiedź na pytanie, czy w związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości w nowym planie - nastąpiła zmiana wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Organ wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku ze zbyciem przez stronę:

- udziału wynoszącego 6/60 części w nieruchomości gruntowej, położonej w Krakowie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,1835 ha i nr [...] o powierzchni 0,0494 ha obr. 7 jedn. ewid. Nowa Huta, objętej w dniu zbycia księgą wieczystą nr [...];

- udziału wynoszącego 6/60 części w nieruchomości gruntowej, położonej w Krakowie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0033 ha obr. 7 jedn. ewid. Nowa Huta, objętej w dniu zbycia księgą wieczystą nr [...];

- udziału wynoszącego 24/960 części w części nieruchomości gruntowej, położonej w Krakowie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,0099 ha i nr [...] o powierzchni 0,0014 ha obr. 7 jedn. ewid. Nowa Huta, objętej w dniu zbycia księgą wieczystą nr [...]

Na mocy tej samej umowy sprzedaży - zawartej przed notariuszem G. I. w dniu 31 sierpnia 2017 r. (Rep. A Nr [...]) - swoje udziały w ww. nieruchomościach zbyli również pozostali współwłaściciele, w stosunku do których organ pierwszej instancji wydał odrębne decyzje ustalające wysokość opłat planistycznych.

Wskazane wyżej działki - zgodnie z treścią dołączonej do akt sprawy pisemnej informacji Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa z dnia 25 września 2017 r. (znak: GD-7.6725.4.670.2017) - objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej - Bieńczycka" zatwierdzonego uchwałą nr LXI/1324/16 Rady Miasta K. (Dz. Urz. Woj. Malop. z 2017 r. poz. 26) i znajdują się: działka nr [...] w terenach zabudowy usługowej o symbolu "U.16"; działka nr [...] w terenach zabudowy usługowej o symbolu "U.16"; działka nr [...] w terenach zabudowy usługowej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu "U/MNi.1"; działka nr [...] w terenach zabudowy usługowej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu "U/MNi.1"; działka nr [...] częściowo w terenach zabudowy usługowej o symbolu "U.16", a częściowo w terenach zabudowy usługowej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu "U/MNi.1".

Do dnia 19 stycznia 2017 r. tj. do dnia wejścia w życie powołanej wyżej uchwały, przedmiotowe działki nie podlegały ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze. zm.) miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzony uchwałą nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego z 1994 r. Nr 24, poz. 108) - obowiązujący w dacie wejścia w życie ww. ustawy - utracił moc po dniu 1 stycznia 2003 r. Wskazać jednakże należy, że zgodnie z postanowieniami ww. planu ogólnego: działka nr [...] znajdowała się w obszarze usług komunikacyjnych o symbolu "KU 304" oraz obszarze tras komunikacyjnych o symbolu "KT/L 2/2", działki nr [...], [...] i [...] znajdowały się w obszarze usług komunikacyjnych o symbolu "KU 304", natomiast działka nr [...] znajdowała się w obszarze tras komunikacyjnych o symbolu "KT/L 2/2".

W stanie faktycznym nie ulega również wątpliwości, że wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia, w którym wszedł w życie ww. plan miejscowy.

Kolegium jeszcze raz podkreśliło, że kluczowym dowodem w rozpatrywanej sprawie, na podstawie którego ustalono wysokość renty planistycznej był operat szacunkowy z dnia 20 października 2020 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego - Ł. G..

W wyniku przeprowadzonej analizy, rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość wycenianych nieruchomości, według faktycznego sposobu ich wykorzystania przed zmianą planu miejscowego na kwoty (po zaokrągleniu): 944.731,00 zł -w przypadku działki nr [...]; 254.331,00 zł - w przypadku działki nr [...]; 16.990,00 zł w przypadku działki nr [...]; 26.926,00 zł - łącznie w przypadku działek nr [...] i [...]. Natomiast wartość przedmiotowych działek według ich przeznaczenia po uchwaleniu obecnie obowiązującego planu miejscowego rzeczoznawca majątkowy ustalił na kwoty (po zaokrągleniu): 1.110.102,00 zł - w przypadku działki nr [...]; 298.850,00 zł - w przypadku działki nr [...]; 19.964,00 zł - w przypadku działki nr [...] oraz 57.508,00 zł - w przypadku działek nr [...] i [...]. Nadto, rzeczoznawca majątkowy ustalił również wartość wycenianych nieruchomości, przy uwzględnieniu ich przeznaczenia w obowiązującym do dnia 1 stycznia 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, na kwoty (po zaokrągleniu): 856.101,00 zł - w przypadku działki nr [...]; 230.471,00 zł - w przypadku działki nr [...]; 15.396,00 zł w przypadku działki nr [...] oraz 45.608,00 zł - w przypadku działek nr [...] i [...].

Powyższa opinia pozwoliła organowi pierwszej instancji na ustalenie, że różnice między wartościami działek nr [...] i [...] określonymi przy uwzględnieniu ich przeznaczenia po uchwaleniu obecnie obowiązującego planu miejscowego, a wartościami, określonymi przy uwzględnieniu faktycznego sposobu ich wykorzystania przed uchwaleniem tego planu wyniosły: 165.371,00 - w przypadku działki nr [...]; 44.519,00 zł - w przypadku działki nr [...] oraz 2.974,00 zł - w przypadku działki nr [...]. W przypadku tych działek organ ustalił bowiem - opierając się na treści operatu szacunkowego - że wartość działek przy uwzględnieniu faktycznego sposobu ich wykorzystania przed uchwaleniem obecnie obowiązującego planu miejscowego była wyższa, aniżeli ich wartość ustalona przy uwzględnieniu przeznaczenia w obowiązującym do dnia 1 stycznia 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

Z kolei w odniesieniu do działek nr [...] i [...] organ pierwszej instancji stwierdził, że ich wartość uwzględniająca przeznaczenie w obowiązującym do dnia 1 stycznia 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa była wyższa aniżeli ich wartość uwzględniająca faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem obecnie obowiązującego planu miejscowego. W związku z powyższym, stosownie do postanowień art. 87 ust. 3a u.p.z.p., organ ustalił różnicę miedzy wartością ww. działek określoną przy uwzględnieniu ich przeznaczenia po uchwaleniu obecnie obowiązującego planu miejscowego, a wartością ustaloną przy uwzględnieniu przeznaczenia w obowiązującym do dnia 1 stycznia 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w kwocie 11.900,00 zł.

W konsekwencji powyższego, przyjmując stawkę procentową opłaty planistycznej wynikającą z § 15 planu miejscowego - wynoszącą 30 % - organ ustalił, iż w przypadku działki nr [...] wyniosła ona 49.611,30 zł, w przypadku działki nr [...] - 13.355,70 zł, w przypadku działki nr [...] - 892,20 zł, natomiast w przypadku działek nr [...] i [...] -3.507,00 zł. Jednocześnie, organ pierwszej instancji uwzględnił wielkość zbytych przez stronę udziałów we współwłasności ww. działek (6/60 części w przypadku działek nr [...] i [...] oraz 24/960 części w przypadku działek nr [...] i [...]) i ustalił, że w odniesieniu do tych udziałów, opłata planistyczna łącznie wynosi 6.475,17 zł.

W ocenie organu odwoławczego sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy - mający charakter opinii biegłego - należało ocenić jako dowód rzetelny i prawidłowy, a tym samym mogący stanowić podstawę kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie. Z opracowania tego wynika, że rzeczoznawca majątkowy w każdym ze stanów planistycznych dokonał wyceny nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami.

Szczegółowa analiza operatu szacunkowego pozwala stwierdzić, że zawarto w nim szczegółowy opis stanu prawnego działek stanowiących przedmiot wyceny, w tym m.in. wskazano, że mają one uregulowany stan prawny, są dla nich prowadzone księgi wieczyste, podano powierzchnie poszczególnych działek, a także stan własnościowy na dzień 19 stycznia 2017 r. Podkreślono jednocześnie, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 462/2017 z dnia 12 lipca 2017 r. (znak: GD-5.6831.4.49.2017) - której kserokopia stanowi załącznik do operatu - działki nr [...], które obecnie objęte są odrębnymi księgami wieczystymi, powstały w wyniku podziału działek nr [...] objętych w dniu zbycia jedną księgą wieczystą nr [...] Autor opracowania powołał również informacje dotyczące przedmiotu wyceny wynikające z ewidencji gruntów i budynków według stanu na dzień 19 stycznia 2017 r. i na dzień 12 października 2020 r. W operacie przedstawiony został także opis stanu faktycznego wycenianych działek, w tym m.in. wskazano na ich położenie we wschodniej części dzielnicy C., ok. 6 km w linii prostej na wschód od centrum Krakowa, na terenie o wysokim stopniu zurbanizowania, w otoczeniu terenów zabudowy usługowej, mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej. Odrębnie opisano przy tym stan faktyczny działek według stanu na dzień oględzin przeprowadzonych z udziałem biegłego w dniu 6 października 2020 r. oraz według stanu na dzień wejścia w życie planu miejscowego, z uwzględnieniem m.in. istnienia i rodzaju zabudowy, kształtu i konfiguracji terenu, sposobu zagospodarowania nieruchomości, istnienia i rodzaju uzbrojenia terenu oraz dostępu do drogi publicznej. Podano również, że działki nr [...] (obecnie, po podziale: [...]) oraz działka nr [...], stanowią spójny obszarowo kompleks o wspólnym społeczno-gospodarczym przeznaczeniu, w związku z czym szacowanie przez autora operatu odbyło się dla łącznego terenu obejmującego te nieruchomości, oznaczone w operacie mianem "kompleksu 1".

Kolejno, w operacie opisano przeznaczenie nieruchomości według aktualnie obowiązującego planu miejscowego wraz ze wskazaniem na przepisy planu miejscowego regulujące szczegółowe przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów w granicach których działki te się znajdują. Następnie opisano faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości do dnia wejścia w życie aktualnie obowiązującego planu miejscowego, podając, że w przypadku kompleksu obejmującego działki nr [...] (stanowiące obecnie działki nr [...]) oraz działkę [...] faktyczny sposób ich wykorzystania określono jako teren zabudowany budynkiem mieszkalnym w złym stanie technicznym i garażem, w pozostałej części porośnięty roślinnością, niezagospodarowany, natomiast w przypadku działek nr [...] i [...] (określanych w treści operatu jako "części nieruchomości 3") - jako teren niezabudowany, stanowiący drogę wewnętrzną. Wreszcie autor operatu wskazał również na przeznaczenie nieruchomości według miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, który utracił moc po dniu 1 stycznia 2003 r.

Z kolei w rozdziale 7 analizowanego operatu szacunkowego, jego autor przeprowadził analizę i przedstawił charakterystykę rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych w Krakowie: o przeznaczeniu podobnym do przeznaczenia wycenianych nieruchomości w obowiązującym planie miejscowym z okresu od stycznia 2015 r. do sierpnia 2017 r.; podobnym do faktycznego sposobu wykorzystania działek opisanych jako "kompleks 1" (działki nr [...] i [...]) sprzed wejścia w życie tego planu miejscowego z okresu od września 2014 r. do sierpnia 2017 r.; podobnym do faktycznego sposobu wykorzystania działek nr [...] i [...] sprzed wejścia w życie tego planu miejscowego z okresu od sierpnia 2015 r. do lutego 2018 r.; o przeznaczeniu podobnym do przeznaczenia wycenianych nieruchomości w nieobowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa z okresu od maja 2012 r. do stycznia 2018 r. W szczególności autor operatu wyselekcjonował z rynku nieruchomości pięć transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianych przy uwzględnieniu przeznaczenia po uchwaleniu obowiązującego planu miejscowego, których ceny wahały się w zakresie od 492,00 zł/m2 do 705,39 zł/m2, cztery transakcje nieruchomościami podobnymi do działek opisanych jako "kompleks 1" przy uwzględnieniu faktycznego sposobu ich wykorzystania przed wejściem w życie tego planu o przedziale cen od 461,41 zł/m2 do 553,55 zł/m2; pięć transakcji nieruchomościami podobnymi do działek nr [...] i [...] ("część nieruchomości 3") przy uwzględnieniu faktycznego sposobu ich wykorzystania przed wejściem w życie tego planu o zakresie cen od 205,68 zł/m2 do 241,69 zł/m2, jak również pięć transakcji nieruchomościami podobnymi przy uwzględnieniu przeznaczenia w obowiązującym do 1 stycznia 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa z przedziałem cen od 390,37 zł/m2 do 570,17 zł/m2. Następnie rzeczoznawca wytypował właściwe dla danego rynku nieruchomości cechy rynkowe, mające wpływ na kształtowanie się cen. W przypadku rynku nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu podobnym do przeznaczenia wycenianych nieruchomości w obowiązującym planie miejscowym były to następujące cechy: położenie, lokalizacja ogólna; otoczenie i sąsiedztwo; dojazd, dostępność do nieruchomości; powierzchnia i kształt działki; parametry kształtowania zabudowy; uwarunkowania planistyczne; ograniczenia. W przypadku rynku nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu podobnym do faktycznego sposobu wykorzystania trzech działek należących do "kompleksu 1" do cech takich zaliczono: położenie, lokalizacja ogólna; otoczenie i sąsiedztwo; dojazd, dostępność do nieruchomości; powierzchnia i kształt działki; ograniczenia. Położenie, lokalizacja ogólna; rodzaj terenów obsługiwanych; sposób zagospodarowania - to z kolei trzy cechy rynkowe wytypowane dla rynku nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu podobnym do faktycznego sposobu wykorzystania działek nr [...] i [...]. Natomiast dla rynku nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu podobnym do przeznaczenia wycenianych nieruchomości w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa wytypowano następujące cechy: położenie, lokalizacja ogólna; otoczenie i sąsiedztwo; dostęp do mediów; dojazd, dostępność do nieruchomości i lokalizacja szczegółowa; powierzchnia i kształt działki; ograniczenia. Wszystkim tym cechom przypisano wagi, podano ich opisy oraz skalę ocen. Następnie nieruchomości porównawcze zostały szczegółowo opisane pod kątem dobranych cech rynkowych.

Dalej rzeczoznawca uzasadnił zastosowane podejście i metodę wyceny wskazując, że wyboru dokonano uwzględniając cel, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną w planie miejscowym, stopień wyposażenia w infrastrukturę techniczną, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o nieruchomościach podobnych.

W oparciu o powyższe założenia, stosując analogiczną procedurę dla wszystkich wycen, rzeczoznawca dokonał oszacowania wartości działek opisanych jako "kompleks 1" oraz działek nr [...] i [...], dla każdego z trzech stanów planistycznych. I tak, w przypadku wyceny uwzględniającej aktualne przeznaczenie ww. nieruchomości w planie miejscowym, wyceny uwzględniającej przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa oraz wyceny uwzględniającej faktyczny sposób wykorzystania "kompleksu 1" na potrzeby szacowania wyselekcjonowano wszystkie transakcje nieruchomościami podobnymi przyjętymi uprzednio do analizy rynkowej. Z kolei w przypadku wyceny uwzględniającej faktyczny sposób wykorzystania "części nieruchomości 3" (tj. działek nr [...] i [...]), z wcześniejszej próbki reprezentatywnej obejmującej pięć transakcji, na potrzeby szacowania wyselekcjonowano trzy transakcje nieruchomościami podobnymi pod względem lokalizacji (położonymi podobnie jak wyceniane działki w jednostce ewidencyjnej Nowa Huta). Wyceniane nieruchomości oraz nieruchomości przyjęte do porównania opisano następnie pod kątem wytypowanych uprzednio cech rynkowych w sposób pozwalający zweryfikować zachodzące podobieństwa między nieruchomościami, jak i oceny nadane przez rzeczoznawcę poszczególnym cechom. Różnice między nieruchomościami zostały kolejno skorygowane, zaś wielkość poprawek została podana w czytelny sposób w tabelach na str. 50-51, 54, 56, 60 i 62 operatu. W efekcie powyższego rzeczoznawca ustalił - odrębnie dla każdej z wycen - średnie wartości jednostkowe 1 m2 gruntu, odpowiadające średnim arytmetycznym cen skorygowanych o sumę poprawek, wynoszące: 604,96 zł/m2 dla działek nr [...] i [...] wchodzących w skład "kompleksu 1" oraz 508,92 zł/m2 dla działek nr [...] i [...] - według przeznaczenia po uchwaleniu planu miejscowego; [...] zł/m2 dla działek tworzących "kompleks 1" oraz 238,28 zł/m2 dla działek [...] i [...] - według faktycznego sposobu ich wykorzystania przed uchwaleniem planu miejscowego; 466,54 zł/m2 dla działek z "kompleksu 1" oraz 403,61 zł/m2 dla działek nr [...] i [...] - według przeznaczenia w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Powyższe ceny jednostkowe stanowiły następnie podstawę ustalenia przez rzeczoznawcę majątkowego wartości wycenianych nieruchomości w poszczególnych stanach planistycznych, na kwoty podane we wcześniejszej części uzasadnienia niniejszej decyzji. Wartości te wykazały przy tym w sposób jednoznaczny, że po wejściu w życie planu miejscowego nastąpił wzrost wartości każdej z nich.

W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego, oceniany operat, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 9 Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 555), zawiera szczegółowe przedstawienie obliczeń oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem, jak też zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego, co potwierdza, iż został on sporządzony w sposób umożliwiający dokonanie analizy logiczności i poprawności wniosków w nim zawartych. W ocenie organu odwoławczego sporządzony dla potrzeb sprawy operat szacunkowy został tym samym prawidłowo oceniony przez organ pierwszej instancji tak pod względem wiarygodności, jak i jego poprawności. Zasadnie został on zatem uznany przez organ pierwszej instancji za dowód wzrostu wartości wycenionych nieruchomości, w następstwie uchwalenia planu miejscowego.

Prawidłowym działaniem organu pierwszej instancji było również ustalenie stronie opłaty planistycznej wyłącznie w zakresie odpowiadającym zbytym przez nią udziałom we współwłasności poszczególnych nieruchomości. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem, przy współwłasności w częściach ułamkowych wysokość opłaty planistycznej powinna być określona kwotowo w odniesieniu do każdego ze współwłaścicieli. Innymi słowy, ustalona w przyjętym operacie szacunkowym kwota wzrostu wartości działki w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego powinna zostać wymierzona współwłaścicielom, stosownie do ich udziałów we współwłasności, zaś solidarność tego zobowiązania istnieje jedynie w stosunku do współmałżonków (wspólność ustawowa) (por. uzasadnienie do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 160/10 i wyroku WSA w Szczecinie z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 903/08).

Z kolei za nieuzasadnione należało uznać podniesione przez stronę zarzuty wskazujące na wadliwość ocenianego operatu. W szczególności zarzut pominięcia przy wycenie działki nr [...], stanowiącej w dacie wejścia w życie planu miejscowego - wraz z działkami [...] i [...] - jedną nieruchomość, nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, w sytuacji gdy przedmiotem zbycia jest grunt wydzielony obszarowo i wyodrębniony geodezyjnie jako działka ewidencyjna istniejąca przed wejściem w życie to, działka taka - będąca samoistnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego - stanowi nieruchomość w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i wartość tej tylko działki, stanowi podstawę do wyliczenia - określenia renty planistycznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 192/12 i powołane w nim orzecznictwo sądów administracyjnych).

Odnośnie zarzutów dotyczących stricte treści samego operatu szacunkowego, zawartych w pkt 2, 4, 5 i 6 uzasadnienia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu wskazało, że w istocie stanowią one polemikę z zawartością merytoryczną tego opracowania, sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną jego autora. Tymczasem jak podkreśla się w orzecznictwie, organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W szczególności o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie jego wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym (por. uzasadnienie do wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2330/18). Nie jest również rzeczą organów administracji rozważanie w jakim zakresie poszczególne cechy rynkowe wpływały na wartość szacowanych nieruchomości, względnie analizowanie w jakim zakresie możliwy był wpływ innych cech rynkowych, ponieważ oznaczałoby to wkraczanie w domenę wiedzy specjalistycznej (por. uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 633/14). W konsekwencji organ nie jest władny kwestionować opinii rzeczoznawcy, o ile opinia ta wypełnia standardy określone powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie zawiera błędów logicznych czy matematycznych. Zakwestionowanie operatu szacunkowego jest dopuszczalne, ale wyłącznie w oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Tego rodzaju wad nie zawiera jednakże oceniany operat szacunkowy. Na marginesie warto również podkreślić, że do ogółu zarzutów zgłoszonych przez stronę wobec operatu szacunkowego, jego autor szczegółowo odniósł się w piśmie z dnia 11 lutego 2021 r., a wyjaśnienia te należy uznać za w pełni przekonujące i rozstrzygające ewentualne wątpliwości zgłoszone przez stronę.

Odnośnie zarzutów z pkt 3 uzasadnienia odwołania, organ odwoławczy stanął na stanowisku, nieostateczna decyzja o warunkach zabudowy w żadnym wypadku nie kształtuje faktycznego sposobu zagospodarowania nieruchomości - jak odmiennie wywodzi strona w treści odwołania - stąd też ewentualne wydanie takiej decyzji, która - co istotne, jak wyraźnie podkreśliła strona, nigdy nie uzyskała waloru ostateczności - nie może wpływać na wycenę danej nieruchomości.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zgłaszając w odwołaniu zarzuty dotyczące w przeważającej części zawartości merytorycznej sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, strona nie przedstawiła żadnego dowodu przeciwnego w postaci np. innego operatu szacunkowego, jak też nie zaoferowała żadnych innych dowodów potwierdzających zasadność formułowanych przez stronę zarzutów.

Skargę na powyższą decyzję wniósł A. K.. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wprawdzie w skardze na decyzję organu II instancji powoływana była sygnatura decyzji SKO-ZP-415-123/21, w której adresatem była S. K., jednak w świetle akt sprawy nie budzi wątpliwości, że wolą skarżącego była kontrola decyzji SKO w Nowym Sączu z dnia 4 października 2022 r., której adresatem był skarżący A. K., to jest decyzja. Skarga na tę właśnie decyzję SKO w Nowym Sączu z dnia 4 października 2022 r. sygn. SKO-ZP-415-125/21 została przyjęta do rozpoznania przez tut. Sąd. W skardze podniesiono następujące zarzuty:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 - dalej jako "u.p.z.p.") poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy między wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalający ustalić opłatę w orzeczonej wysokości,

b) § 4 ust. 1 oraz § 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 555 z późn. zm. - dalej jako "rozporządzenie) w zw. z art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899), dalej jako "u.g.n.", polegające na porównaniu do nieruchomości wycenianych nieruchomości nie spełniających podstawowych kryteriów porównawczych przy szacowaniu wartości nieruchomości,

2) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie niezgodnej z prawem decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr GD-7.6725.5.59.2017 z dnia 25.01.2021 r. o ustaleniu renty planistycznej pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia;

b) d naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w związku ze wskazanymi niżej przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów dotyczącego wyceny nieruchomości, oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że operat szacunkowy stanowiący podstawę naliczenia renty planistycznej jest jasny, pełny, niesprzeczny, nie narusza wskazanych niżej przepisów i dowodzi on wzrostu wartości nieruchomości a w konsekwencji dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego, pomimo że:

- w odniesieniu do nieruchomości nr 3 oszacowano jedynie jej część, bowiem działki nr [...] i [...] stanowiły część nieruchomości obejmującej również dz. nr [...] o pow. łącznej 168 m2, której cech i przeznaczenia planistycznego nie ustalono w operacie,

- narusza art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych do przedmiotu wyceny w każdym stanie planistycznym,

- przy wycenie gruntu pod rządami obowiązującego planu miejscowego rzeczoznawca majątkowy pominął możliwości inwestycyjne wycenianych nieruchomości i próby porównawczej, a więc kształtowane aktami planistycznymi ich parametry (w tym wysokość zabudowy i wskaźnik zabudowy), co przy zabudowie usługowej ma podstawowe znaczenie

- błędnie za rynek lokalny autor operatu uznał cały Kraków i przyjął do porównań nieruchomości w większości ze Śródmieścia (lokalizacji najbardziej atrakcyjnej lokalizacyjnie i najdroższej) - podczas gdy przedmiot wyceny znajduje się w Nowej Hucie, gdzie grunty w każdym segmencie rynku nieruchomości osiągają najniższe ceny;

- w operacie nie uwzględniono niekorzystnych cech nieruchomości nr 3 tj. nieregularny, wydłużony i wąski kształt (działka była wykorzystywana jako droga wewnętrzna) oraz bardzo małą powierzchnię i brak faktycznej możliwości jej zabudowy przy wycenie nieruchomości według ich faktycznego wykorzystywania nie uwzględniono wydanej dla przedmiotowej nieruchomości decyzji Nr AU-2/6730.2/1326/2015 z dnia 29.07.2015 r., która wyraźnie dowodzi innych możliwości inwestycyjnych gruntu w okresie tzw. luki planistycznej, niż ustalił to autor operatu naruszając tym samym art. 37 ust. 1 u.p.z.p. i art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n.

- w operacie w sposób nieprawidłowy obliczono trend czasowy zmiany cen przy każdej wycenie,

c) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów polegającej na dokonaniu jednostronnej i selektywnej oceny na niekorzyść skarżącej, bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, z pominięciem części zarzutów i twierdzeń skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, m. in. zarzutów nr 2,4, 5, 6 odwołania, co do których SKO nie odniosło się zupełnie - błędnie przyjmując, że zarzuty te stanowią polemikę z zawartością merytoryczną operatu - podczas gdy obowiązkiem organu była ocena całego operatu, jak każdego dowodu w postępowaniu administracyjnym, tym bardziej, że podniesione w odwołaniu kwestie dotyczące podobieństwa nieruchomości porównawczych, niedostatecznego opisu cech rynkowych i wag czy sposobu obliczenia trendu czasowego bądź analizy określonych rynków lokalnych nie dotyczą wiedzy specjalistycznej, jaką dysponuje rzeczoznawca majątkowy, zaś sformułowane zarzuty wykazują sprzeczności wewnętrzne operatu, jego braki i wady podważające sens ustaleń końcowych opinii.

d) art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i 3, § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 6) i 7) rozporządzenia przez uznanie za dowód operatu szacunkowego sporządzanego przez rzeczoznawcę majątkowego pomimo okoliczności, że operat nie spełnia wymogów określonych w ww. rozporządzeniu z uwagi na przyjęcie do porównania nieruchomości niemających cech nieruchomości podobnej

e) przepisu art. 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do poczynionych przeze mnie zarzutów i rezygnację tym samym z realizacji zasady przekonywania,

f) przepisu art. 107 § 1 pkt 9 i ust. 3 k.p.a. poprzez przepisanie w istocie ustaleń decyzji organu I instancji i operatu szacunkowego bez własnych ustaleń organu II instancji i merytorycznej oceny dowodu oraz błędne pouczenie o wysokości wpisu.

Ze względu na powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak - to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Uczestnicy postępowania nie odpowiedzieli na to wezwanie. Dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem udziału we własności nieruchomości zlokalizowanej w granicach nowo uchwalonego planu w czasie nie przekraczającym 5 lat od jego uchwalenia.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 503 ze zm.) – dalej jako "u.p.z.p.", jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W myśl art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Z powyższych regulacji, wynika że dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest wykazanie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości, która następnie została zbyta w okresie 5 lat od dnia uchwalenia tego planu. Musi zatem istnieć związek przyczynowy między uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości objętej tym planem (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 20 czerwca 2007 roku, sygn. II OSK 919/06 i WSA w Krakowie z dnia 29 października 2021 roku, sygn. II SA/Kr 778/21).

Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości jest przy tym elementem stanu faktycznego niezbędnym przy ustalaniu opłaty planistycznej. W związku z tym operat szacunkowy stanowi dowód, który organ administracji zobowiązany jest ocenić, ustalając za jego pomocą, czy z uchwaleniem planu związany jest wzrost wartości konkretnej nieruchomości. Z kolei sąd administracyjny rozstrzygając sprawę kontroluje prawidłowość ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ. Jednocześnie brak prawidłowych ustaleń odnoszących się do wzrostu wartości nieruchomości oznacza, iż nie można uznać, że zaistniały wszystkie przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 36 ust. 4u.p.z.p. (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 25 września 2007 roku, sygn. II OSK 1244/06)

Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) – dalej jako "u.g.n." (art. 149-159). Wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustala się w oparciu o operat szacunkowy.

Operat szacunkowy winien spełniać przy tym wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.) oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości oraz wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i prawidłowym ustaleniu współczynników korygujących.

Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i co do zasady, podlega ocenie organu stosownie do przepisu art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2000 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.". Tym niemniej ocena operatu szacunkowego dokonywana jest w ograniczonym zakresie i może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, a podważanie ustaleń wynikających z operatu nastąpić może jedynie kwestii oczywistej wadliwości operatu. W żadnym razie jednak kontrola ta nie może dotyczyć zakresu wiedzy specjalnej, jaką dysponuje rzeczoznawca majątkowy i którą wyraża w operacie. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne zatem wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Ocena mocy i wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego (por. uzasadnienia do wyroków NSA: z dnia z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. I OSK 2269/16, z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. I OSK 2023/17, z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 3367/18, z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 557/19, z dnia 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 384/19)

Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organu, że nie jest on "władny kwestionować opinii rzeczoznawcy, o ile opinia ta wypełnia standardy określone powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie zawiera błędów logicznych czy matematycznych. Zakwestionowanie operatu szacunkowego jest dopuszczalne, ale wyłącznie w oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe" (por. s. 12 uzasadnienia decyzji SKO).

Sąd nie podziela jednak stanowiska organu, że tego rodzaju wad, dotyczących kwestii formalnych i wewnętrznej spójności nie zawiera przedmiotowy operat szacunkowy.

Wewnętrzna logiczność operatu, czy też jej brak powinna być przedmiotem oceny organów. Nie chodzi tu bowiem o wiedzę specjalistyczną, jaką dysponuje rzeczoznawca majątkowy, ale proste zestawienie faktów wskazywanych operacie jako podstawa dokonanych ustaleń.

W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ nie dokonał prawidłowej oceny operatu szacunkowego. Operat zawiera błędy, które należy zakwalifikować jako podstawowe i niewchodzące jednocześnie w sferę wiedzy specjalistycznej, która znajduje się poza zakresem kontroli sądowej.

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że w myśl art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej.

Niezależnie należy wskazać, że sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości - art. 152 ust. 1 u.g.n. Wyboru zaś właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania parami (str. 45 operatu).

Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 u.g.n.).

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozpWyc).

Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.).

Stosownie § 4 ust. 3 rozpWyc, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Przez nieruchomości podobne, stosownie do art. 4 pkt. 16 u.g.n. należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Na gruncie niniejszej sprawy, w operacie jak wynika z opisu nieruchomości, z jednej strony wskazuje się, że w obrębie kompleksu nieruchomości nr [...] (obejmującego: nieruchomość pierwotną dz. nr [...] i nieruchomość nr [...] dz. nr [...]) oraz w części nieruchomości nr [...] (składającej się z dz. nr [...] i [...]) na dzień wejścia w życie nie istniała zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w związku z związku z czym przyjęto, że cały ten teren kompleksu nieruchomości nr [...] oraz część nieruchomości nr [...]) przeznaczony został pod zabudowę usługową (por. s. 27 operatu).

Jednakże już na stronie 32 operatu wskazano, że zgodnie z faktycznym (między wrześniem 2014 a sierpniem 2017 roku – podczas gdy plan miejscowy wszedł w życie w dniu 19 stycznia 2017 roku) sposobem wykorzystania kompleksu nieruchomości nr [...] jest "zabudowa budynkiem mieszkalnym w złym stanie technicznym i garażem" (por. s. 32 operatu).

Zestawienie powyższych sprzecznych opisów odnoszących się do tych samych nieruchomości (tego samego kompleksu nieruchomości nr [...]), stanowi, że już na poziomie opisu nieruchomości (kompleksu nieruchomości nr [...]) operat zawiera treści, które są wewnętrznie sprzeczne. Za takie – czyli sprzeczne – należy uznać stwierdzenia, że nieruchomość (kompleks nr [...]) nie jest zabudowana oraz że ta sama nieruchomość stanowi teren zabudowany budynkiem mieszkalnym w złym stanie technicznym i garażem.

Jest to wewnętrzna sprzeczność operatu, której organy nie tylko nie wyjaśniły, ale najpewniej nawet nie zauważyły.

Dalej należy wskazać, że operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozpWyc jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Skoro wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 u.g.n.), to proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych. Zatem w operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość działek, odległość od drogi i dojazd do niej) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących i okoliczności, które zadecydowały o rozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia wycenianej nieruchomości.

Przepis § 55 ust. 1 rozpWyc jednoznacznie przewiduje, iż operat szacunkowy przedstawia postępowanie, o którym mowa w art. 4 pkt 6 u.g.n., a więc postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym dane, o jakich mowa w § 56 ust. 1 pkt. 1)-9). Brzmienie § 56 nie oznacza jednak, iż jest to wyliczenie wyczerpujące. Chociażby z treści § 56 ust. 3 rozpWyc wynika, że w operacie szacunkowym zamieszcza się także stosowne klauzule wskazujące na szczególne okoliczności dotyczące wyceny nieruchomości. Uznać zatem należy, iż operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 8 lutego 2008 roku, sygn. II OSK 2012/06)

To jednak nie ma miejsca na gruncie niniejszej sprawy. Nieruchomości porównywalne przyjęte do analizy opisane są bardzo lakonicznie i ogólnikowo. Nie wskazano w ogóle, czy określona nieruchomość była objęta planem miejscowym oraz jakie było jej przeznaczenie. Nie scharakteryzowano, nawet ogólnikowo, geometrii (kształtu) działek przyjętych do porównania, ani też nie podano ich numerów.

Kwestia chociażby kształtu działek jest o tyle niebagatelna, że jak wynika z przyjętych przez biegłego wag dla cechy rynkowej "powierzchnia i kształt działki" mieszczą się one na poziomie 20-25% (por. np. s. 45, 50, 51). Niezależnie trzeba także wskazać, że biegły ustala cenę rynkową w oparciu o cechę nieruchomości (kształt), której w ogóle w operacie nie opisuje, ani też nie charakteryzuje dla poszczególnych nieruchomości porównawczych. Biegły w tym zakresie wskazuje jedynie hasłowo i identycznie dla każdej z nieruchomości podobnych, iż cecha "powierzchnia i kształt działki" charakteryzuje się "dobrymi/średnimi parametrami technicznymi, które umożliwiają swobodne zagospodarowanie działki" (por. np. s. 52 operatu).

Operowanie przez biegłego na tak dużym poziomie ogólności przy opisie i charakterystyce nieruchomości podobnych, skutkuje wręcz niemożliwością oceny i jednocześnie ustalenia przez organ istotnych w tym zakresie okoliczności faktycznych sprawy. Z drugiej zaś powoduje, że w istocie te podstawowe, elementarne punkty opinii nie poddają się weryfikacji i ocenie, nawet z perspektywy możliwości rozważenia podnoszonych zarzutów przez Skarżącego, które były zresztą podnoszone już na etapie odwołania, a które zostały pominięte i zbagatelizowane przez organ odwoławczy.

W opinii brakuje także charakterystyki nieruchomości podobnych. Nieruchomości te nie są bliżej opisane. W operacie znajduje się jedynie "zestawienie cech nieruchomości porównawczych" (por. np. str. 48 operatu). Ujęty natomiast w operacie opis nieruchomości podobnych winien być na tyle precyzyjny, aby możliwe było ich zidentyfikowanie i porównanie w zakresie cech podobieństwa z nieruchomością wycenianą. Niemożliwość wskazania tych cech i ich zidentyfikowania powoduje, że operat w istocie jest wadliwy.

W powyższym kontekście należy zwrócić także uwagę, na niewyjaśnienie w operacie powodów przyjęcia określonej wagi dla poszczególnych cech przy ustalaniu wartości nieruchomości.

I tak przy szacowaniu wartości nieruchomości 1, 2 i części nieruchomości 3 przy uwzględnieniu przeznaczenia po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej – Bieńczycka" przyjęto np. wagę cechy "Położenie, lokalizacja ogólna" na poziomie 25%, cechy "Powierzchnia i kształt działki" na poziomie 25%, a cechy "Dojazd, dostępność do nieruchomości" na poziomie 15% (por. s. 49 operatu).

Jednak przy szacowaniu wartości tych samych nieruchomości przy uwzględnieniu faktycznego korzystania z nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego przyjęto odpowiednio: wagę cechy "Położenie, lokalizacja ogólna" na poziomie 30%, cechy "Powierzchnia i kształt działki" na poziomie 25%, a cecha "Dojazd, dostępność do nieruchomości" na poziomie 20% (por. s. 53 operatu).

Sąd podziela stanowisko, że to biegły (rzeczoznawca) podejmuje decyzję jaką wagę przypisać określonej, przyjętej przez niego cesze, za pomocą której charakteryzuje nieruchomość. Jednakże, aby operat stanowiący dowód w sprawie poddawał się kontroli wybory biegłego powinny zostać uzasadnione.

Powyższe jest o tyle istotne, że kwestia ta była przedmiotem zarzutu odwołania, jednakże pomimo to nie została ona w żadnej mierze wyjaśniona przez organ. Jeżeli organ nie jest w stanie samodzielnie wyjaśnić powodów, dla których nastąpiła zmiana wagi określonej cechy, to organ powinien w tym zakresie wystąpić do biegłego o stosowne wyjaśnienia. Tak jednak na gruncie przedmiotowej sprawy się nie stało.

Powyższe łączy się bezpośrednio ze swobodną ocena dowodów (art. 80 K.p.a.), która nie może nosić cech dowolności. Stosownie do treści art. 77 § 1 K.p.a. i 80 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny. Powyższe zasady odnoszą się także do oceny operatu szacunkowego w sprawie o ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Organ ma obowiązek ustalić stan faktyczny w oparciu o zebrane dowody w tym również i operat rzeczoznawcy majątkowego, który obejmuje szereg elementów stanu faktycznego. Operat ten jest dowodem na podstawie którego organ dokonuje ustaleń faktycznych i wydaje władcze rozstrzygnięcie. Należy bowiem pamiętać, że to organ administracji publicznej, a nie rzeczoznawca majątkowy decyduje o załatwieniu sprawy. Operat szacunkowy jest dowodem, który powinien pomóc organowi w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej i jako taki podlega ocenie jak każdy dowód. Co więcej organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w operacie, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach została ona oparta oraz skontrolować prawidłowość rozumowania rzeczoznawcy w danej sprawie.

Obowiązkiem organu administracji, jest troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. Organ administracji opinią tą nie jest związany. Dowód ten podlega swobodnej ocenie, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście również innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Organ nie może co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, czy nie zawiera on braków, niejasności, itd. Na nim spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Jeśli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Może m.in. zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Ocena prawidłowości operatu obejmować musi takie kwestie jak: przyjęte sposoby określenia wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i techniki wyceny, sposoby określenia wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Innymi słowy, ocena prawidłowości dokonanych przez rzeczoznawców wycen stanowi formę ich weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 8 września 2009 roku, sygn. I OSK 1246/08). Innymi słowy - operat szacunkowy stanowi dowód w sprawie, który podlega ocenie przez organ wydający rozstrzygnięcie w danej sprawie (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 4 lipca 2008 roku, sygn. II OSK 774/07).

W powyższym kontekście trzeba także zwrócić uwagę, że uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Organ winien ustosunkować się do zarzutów strony, dotyczących prawidłowości ustaleń dokonanych w operacie, a w przypadku, gdy wypowiedzenie się co do określonych zarzutów wymaga fachowej wiedzy, organ winien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie opinii i ustosunkowanie się do zgłoszonych zarzutów.

Na gruncie niniejszej sprawy organ poprzestał jedynie na zwróceniu się o aktualizację operatu, pominął jednakże warstwę dotyczącą formalnej poprawności operatu. Nie ustosunkował się przy tym do podniesionych zarzutów odwołania, podnosząc w tym zakresie niemożliwość wchodzenia w sferę wiedzy specjalistycznej biegłego. Kolegium nie odniosło się w ogóle do zarzutów dotyczących wadliwości operatu, na poziomie jego spójności, logiczności czy niesprzeczności. Bezzasadne jest przy tym organu stanowisko odwoławczego, że kwestie spójności czy logiczności operatu stanowią polemikę z zawartością merytoryczną operatu.

Podkreślić należy, że obowiązkiem organu – nawet niezależnie od podniesionych zarzutów w odwołaniu – jest ocena całego operatu, tak samo jak każdego innego dowodu. Szczególne istotne jest to gruncie niniejszej sprawy, w której Skarżący wprost podnosił określone zarzuty pod adresem operatu. Te jednak zarzuty organ całkowicie zbagatelizował i nie odniósł się do nich, przyjmując błędne stanowisko, że obejmują już one zakres wiedzy specjalistycznej, która nie podlega już weryfikacji przez organ.

Trzeba również zauważyć, że do uzasadnienia decyzji przepisano pewne fragmenty operatu, bez dokonania przez organ samodzielnej jego oceny i przy jednoczesnym zaniechaniu wyjaśnienia, wskazywanych przez Skarżącego chociażby na etapie odwołania, błędów, wątpliwości i nieścisłości, którymi operat jest obarczony.

W efekcie organ nie wyjaśnił istniejących w operacie sprzeczności. Co więcej organ nie zrobił tego pomimo wyraźnego zarzutu w tym zakresie zawartego w odwołaniu. To stanowi o naruszeniu art. 8 § 1 K.p.a., to jest zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Z zasady tej wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (por. A. Wróbel, komentarz do art. 8 – teza 1 [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el).

Spełnienie wynikającego z art. 8 k.p.a. wymagania prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, jest szczególnie istotne w sprawie, w której uczestnicy postępowania reprezentują rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy. W takich sprawach szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. uzasadnienie do wyroku SN z dnia 16 lutego 1994 roku, sygn. III ARN 2/94; por. A. Wróbel, komentarz do art. 8 – teza 1 [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el).).

Nie może być natomiast mowy o pogłębianiu zaufania obywateli do władzy publicznej, gdy organ odwoławczy rozpatrując sprawę w wyniku wniesionego odwołania nie odnosi się do podniesionych zarzutów, ani też nie wyjaśnia wątpliwości czy rozbieżności, na które wskazuje sama strona.

Obowiązkiem organu jest załatwienie sprawy i wyjaśnienie wszelkich wątpliwości i okoliczności, które mają istotne znaczenie dla sprawy. Tego jednak na gruncie niniejszej sprawy zabrakło. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, przy jednoczesnym nieodniesieniu się do podniesionych zarzutów w odwołaniu stanowi wręcz o zaprzeczeniu zasadzie wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a.

Bezzasadny jest natomiast zarzut nieuwzględnienia w operacie decyzji o warunkach zabudowy. Trafne w tym zakresie jest stanowisko organu, że wskazana decyzja nie weszła do obrotu prawnego, w związku z czym nie było podstaw do jej uwzględniania w operacie.

Nie jest również uzasadniony zarzut nieuwzględnienia w procesie wyceny okoliczności, że nieruchomość nr [...] oprócz wycenianych działek nr [...] i [...] obejmowała jeszcze działkę nr [...], co miało doprowadzić do wycenienia jedynie części nieruchomości, a nie jej całości. W istocie, wycena dotyczy jedynie działek nr [...] i [...]. Jest to spowodowane jednak tym, że tylko te działki tworzące nieruchomość nr [...] były przedmiotem sprzedaży. Nie została natomiast sprzedana dz. nr [...], co powodowało, że nie było podstaw do wyceniania jej.

Poza kontrolą sądu pozostają podniesione zarzuty, dotyczące nieprawidłowego określenia właściwego rynku transakcji nieruchomości podobnych, czy też jego charakterystyki. Podobnie jak zarzuty dotyczące zasadności czy trafności wyboru nieruchomości porównawczych. Również kwestie związane z sposobem obliczania trendu czasowego czy analiza określonych rynków lokalnych, wbrew twierdzeniom Skarżącego mieszczą się w zakresie wiedzy specjalistycznej, która nie podlega kontroli sądowej.

Podkreślić trzeba, że nie podlega ocenie sądu, prawidłowość operatu w jego merytorycznym zakresie, a więc tej części, w której rzeczoznawca posługuje się wiadomościami specjalnymi, których organ nie posiada. Skarżący, formułując zarzuty skargi, zdaje się nie zauważać, że dokonywanie ocen w powyższym zakresie pozbawione byłoby merytorycznej podstawy. Dlatego też zarzuty skargi sprowadzające się do żądania zbadania tych kwestii, są nieuzasadnione.

Reasumując, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, wbrew stanowisku organów obu instancji, nie można uznać operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. G. za spójny, logiczny, zupełny, nie zawierający niejasności oraz braków istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyższe wskazania i oceny.

Ze względu na powyższe zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. podlega uchyleniu.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego A. K. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie kwotę 259 złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego oraz orzekając o zwrocie kwoty 241 złotych z tytułu nadpłaconego wpisu sądowego.