Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2598/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do załatwienia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt II SAB/Rz 36/19 w sprawie ze skargi M. I. na bezczynność PGE [...] S.A. w L. Oddział w R. w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zobowiązuje PGE [...] S.A. w L. Oddział w R. do załatwienia wniosku M. I. z dnia 1 czerwca 2017 r. (data wpływu do organu: 6 czerwca 2017 r.) w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt; 2. stwierdza, że bezczynność PGE [...] S.A. w L. Oddział w R. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od PGE [...] S.A. w L. Oddział w R. na rzecz M. I. kwotę 1.200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt II SAB/Rz 36/19 oddalił skargę M. I. na bezczynność P. S.A. w L. Oddział w R. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżąca w piśmie z dnia 1 czerwca 2017 r. zażądała od P. S.A. w L. udostępnienia w terminie 14 dni od otrzymania pisma informacji publicznej przez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działce nr [...] położonej w miejscowości Z., będącej własnością skarżącej, w szczególności do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń na ww. działce oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo - odbiorczych, protokołów zdawczo - odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp., ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.).

W odpowiedzi w piśmie z dnia 19 czerwca 2017 r. ww. Spółka wyjaśniła, że na dzień sporządzenia pisma w archiwum zakładowym Oddziału w R. nie odnaleziono dokumentów żądanych przez skarżącą. Spółka stwierdziła, że ich brak nie musi oznaczać, iż określone decyzje administracyjne itp. dokumenty w sprawie nie były wydawane, przy czym mogą one znajdować się we właściwych organach administracji publicznej. Spółka wskazała, że infrastruktura energetyczna w postaci kablowej linii energetycznej 0,4kV (przyłącz) wykonana została w 2009 r. za zgodą i aprobatą M. i A. I., co potwierdza umowa z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] dołączona do niniejszego pisma. Zdaniem Spółki, również z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U. z 2007 r. Nr 93, poz. 623 ze zm.) wynika, że M. I. zobowiązana jest do nieodpłatnego udostępnienia nieruchomości w celu budowy (rozbudowy) sieci związanej z przyłączeniem obiektu.

M. I. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Spółki, w przedmiocie nieudostępnienia pełnej informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.d.i.p.", przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 u.d.i.p.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie bezczynności Spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącej z dnia 1 czerwca 2017 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.;

2) zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji publicznej w zakresie i formie zgodnej z wnioskiem skarżącej z dnia 1 czerwca 2017 r. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wydanego wyroku w sprawie;

3) zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty od skargi, kosztów dwukrotności zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa;

4) przeprowadzenie rozprawy również pod nieobecność skarżącej jak i jej pełnomocnika.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu Spółka stwierdziła, że skarga jest przedwczesna, a to z uwagi na zaniechanie przez skarżącą wezwania Spółki do usunięcia naruszenia prawa. Spółka podniosła, że obowiązek udostępnienia informacji dotyczy jedynie takich dokumentów, które mają charakter dokumentu publicznego oraz są możliwe do zindywidualizowania. Ponadto Spółka stwierdziła, że żądane informacje (ewentualne decyzje) stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p., a zatem ustawa ta nie znajduje w sprawie zastosowania. Skarżąca formułuje bowiem w stosunku do Spółki roszczenia cywilnoprawne wynikające z prawa własności, a jedynie na marginesie domaga się udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Spółki istotnym jest znaczenie przypisywane wskazanej informacji przez samą skarżącą, która nie jest zainteresowana jakimkolwiek aspektem sfery publicznej, lecz de facto zmierza do uzyskania dowodu na zasadność lub bezzasadność jej roszczeń cywilnoprawnych, na co zresztą wskazała w treści skargi. Z tego też powodu Spółka stwierdziła, że nawet gdyby hipotetycznie zakładać, że wniosek dotyczy informacji publicznej, to przepisy Kodeksu postępowania cywilnego w tym wypadku wyprzedzają przepisy u.d.i.p. - w rozumieniu normy kolizyjnej wskazanej w treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Spółka stwierdziła również, że w piśmie z dnia 19 czerwca 2017 r. odpowiedziała na wniosek skarżącej, informując, że w P. S.A. Oddział R. brak jest dokumentów żądanych przez skarżącą, albowiem w archiwum zakładowym nie odnaleziono żądanych dokumentów. Ponadto przepisy u.d.i.p. nie nakładają na zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej uprawnienia ani obowiązku poszukiwania żądanych dokumentów (informacji) w innych zasobach, aniżeli własnych. Końcowo Spółka zauważyła, że działa na wolnym i konkurencyjnym rynku dystrybucji energii elektrycznej, przez co podejmuje niezbędne działania dla ochrony informacji, których ujawnienie mogłoby bezpośrednio bądź pośrednio wpływać na jej kondycję finansową. Takie informacje, jak dotyczące formalnych uwarunkowań lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych muszą korzystać z ochrony - oczywiście, o ile Spółka jest w ich posiadaniu, bowiem ze względu na często dalece historyczny moment wytworzenia urządzeń, brak jest możliwości czy to wyszukania bądź też wydobycia decyzji administracyjnych i innych aktów od organów, które je wydawały. Natomiast same poszukiwania tychże dokumentów, generują po stronie Spółki wysokie koszty, które nie są "zwracane" w taryfie zatwierdzanej przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Natomiast przyznanie żądanym informacjom charakteru informacji publicznej, a następczo formułowanie wobec Spółki żądania ich udostępnienia prowadzi w prostej linii do negatywnych dla Spółki rozstrzygnięć w postępowaniach sądowych o zapłatę. Wskutek powyższego, po stronie Spółki rosną koszty, które ostatecznie zostaną uwzględnione we wzroście cen i stawek taryfy, tym samym powodując, iż prywatny interes skarżącego znajdzie prymat nad publicznym interesem odbiorców energii elektrycznej, w szczególności konsumentów, ze względu na nieuniknione podwyżki cen dystrybucji energii elektrycznej.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii formalnych i za nieuzasadniony uznał zarzut Spółki dotyczący przedwczesności skargi spowodowanej brakiem wezwania Spółki do usunięcia naruszenia prawa. Sąd I instancji wyjaśnił, że w przypadku bezczynności organu w zakresie udzielenia informacji publicznej, przepis art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewidują też przepisy u.d.i.p. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że z uwagi na brak środków zaskarżenia, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b P.p.s.a. Zgodnie z powyższym Sąd stwierdził, że skarga była dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Sąd I instancji wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. 2019 r. poz. 755 ze zm.) przedsiębiorstwem energetycznym jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi. Podstawowym celem działalności P. S.A. w L. jest wytwarzanie, przesyłanie, dystrybucja i handel energią elektryczną. Uznano zatem, że posiada ona status przedsiębiorstwa energetycznego działającego w oparciu o przepisy ww. ustawy. Stosownie natomiast do art. 1 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne, określa ona zasady kształtowania polityki energetycznej państwa, zasady i warunki zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii, w tym ciepła, oraz działalności przedsiębiorstw energetycznych, a także określa organy właściwe w sprawach gospodarki paliwami i energią. Prawo energetyczne przewiduje również szereg obowiązków przedsiębiorstw energetycznych, w tym zapewnienie przesyłu i dystrybucji paliw i energii (art. 4 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy), a także kontroli układów pomiarowych, dotrzymania zawartych umów i prawidłowości rozliczeń (art. 6 ust. 1 tejże ustawy). Sąd I instancji podkreślił, że w doktrynie zwraca się trafnie uwagę, że z przepisów Prawa energetycznego wynika, iż państwo ma ściśle określone obowiązki w zakresie gospodarki energetycznej, lecz nie realizuje ich wszystkich przez własne organy, np. przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, ale część zadań przekazało zakładom energetycznym, wyposażając je jednocześnie w uprawnienia władcze (vide: R.Stefański, Glosa do postanowienia SN z dnia 15 listopada 2002 r. sygn. akt IV KKN 570/99, OSP 2003/9/103). Tym samym nie może budzić wątpliwości, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ww. Spółka jako podmiot wykonujący zadania publiczne jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie Sądu I instancji wątpliwości nie budzi także kwalifikacja wniosku skarżącej jako żądania udzielenia informacji publicznej. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 tejże ustawy podając przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, pośród których znalazły się m.in. informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (vide: M.Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).

Sąd I instancji wskazał następnie, że z akt sprawy wynika, iż wniosek o udostepnienie informacji publicznej wpłynął do P. S.A. w L. w dniu 6 czerwca 2017 r. Zachowując termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Spółka, pismem z dnia 19 czerwca 2017 r., udzieliła skarżącej odpowiedzi, że żądane informacje nie znajdują się w archiwum zakładowym. Sąd I instancji wskazał, że biorąc pod uwagę okoliczności wynikające z pisma Spółki z dnia 19 czerwca 2017 r., że przedmiotowa linia energetyczna została zrealizowana w latach 40 XX wieku, brak stosownej dokumentacji w archiwach Spółki nie jest niczym nadzwyczajnym i zaskakującym. Spółka jednocześnie poinformowała skarżącą, iż poszukiwane przez nią dokumenty mogą znajdować się obecnie w odpowiednich archiwach organów administracji publicznej oraz w archiwach państwowych. W ocenie Sądu I instancji pismo Spółki z dnia 19 czerwca 2017 r. spełnia wymogi rzetelności oraz wskazuje na sumienność i dokładność Spółki w poszukiwaniu przedmiotowych informacji we własnych zasobach. Wobec powyższego Sąd nie zgodził się z argumentacją prezentowaną w skardze, że pismo Spółki z dnia 19 czerwca 2017 r. zawierało jedynie lakoniczne stwierdzenie, iż Spółka nie posiada żądanych informacji publicznych oraz że stanowiło próbę przerzucenia na skarżącą ustawowych obowiązków Spółki. Sąd I instancji wskazał ponadto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że na gruncie przepisów u.d.i.p. podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej nie mają ani uprawnienia, ani obowiązku poszukiwania wnioskowanych informacji publicznych w zasobach innych podmiotów poza własnymi zasobami i archiwami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając go w całości i na podstawie:

I. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 4 ust. 3 u.d.i.p. - w drodze uznania, iż lakoniczne stanowisko Spółki, wskazujące, że Spółka nie posiada wskazanej we wniosku dokumentacji, a zarazem nadmieniające w swej treści stanowisko, iż nieposiadanie przez Spółkę wskazanych decyzji nie musi oznaczać, iż określone decyzje administracyjne w sprawie nie były wydane, w tym jako mogące znajdować się we właściwych organach oraz archiwach państwowych, spełnia przesłankę ww. przepisu prawnomaterialnego, w drodze uznania przez Sąd I instancji faktu braku posiadania wskazanej dokumentacji przez Spółkę, podczas gdy Spółka w żaden sposób nie udowodniła, nie uprawdopodobniła, ani nie wskazała jakie kroki podjęła w celu odnalezienia dokumentacji objętej pierwotnym wnioskiem strony skarżącej, nie wskazała czy Spółka nie jest w posiadaniu części czy też całości dokumentacji objętej pierwotnym wnioskiem, biorąc w szczególności pod rozwagę, iż Spółka jako podmiot monopolistyczny w przesyle energii elektroenergetycznej na terenie województwa podkarpackiego musi być w posiadaniu dokumentacji dotyczącej urządzeń będących jej środkami trwałymi, jeśli już nie w postaci archiwalnych decyzji administracyjnych, to z pewnością w postaci dokumentacji eksploatacyjnej, która jest dokumentacją prowadzoną na bieżąco, a która również była objęta wnioskiem skarżącej;

2. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - w drodze uznania, iż Spółka nie dopuściła się bezczynności w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącej z dnia 1 czerwca 2017 r. w terminie wskazanym w tym przepisie.

II. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.u.s.a.", oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 149 § 1, art. 134 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 8, art. 9, art. 11 K.p.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nie uwzględnieniu skargi na bezczynność Spółki w przedmiocie pierwotnego wniosku skarżącej, pomimo nie rozpoznania całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, rozpoznania materiału dowodowego z pominięciem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, uwidaczniającej się w szczególności pominięciem stanowiska wyrażonego w przedłożonej przez skarżącą dokumentacji, a w szczególności w dokładnej treści pierwotnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który to w swej treści zawierał również wezwanie do przedłożenia dokumentacji eksploatacyjnej linii elektroenergetycznej objętej przedmiotowym wnioskiem, co skutkowało oddaleniem skargi w drodze uznania, że lakoniczne stanowisko Spółki spełnia przesłankę przepisu prawnomaterialnego art. 4 ust. 3 u.d.i.p. i uznania przez Sąd I instancji faktu braku posiadania wskazanej dokumentacji, podczas Spółka w żaden sposób nie udowodniła, nie uprawdopodobniła, ani nie wskazała jakie kroki podjęła w celu odnalezienia dokumentacji objętej pierwotnym wnioskiem skarżącej, nie wskazała czy nie jest w posiadaniu części czy też całości dokumentacji objętej pierwotnym wnioskiem, biorąc w szczególności pod rozwagę, iż Spółka jako podmiot monopolistyczny w przesyle energii elektroenergetycznej na terenie województwa podkarpackiego musi być w posiadaniu dokumentacji dotyczącej urządzeń będących jego środkami trwałymi, jeśli już nie w postaci archiwalnych decyzji administracyjnych, to z pewnością w postaci dokumentacji eksploatacyjnej, która prowadzona jest na bieżąco, a która również była objęta pierwotnym wnioskiem skarżącej; przy czym w niniejszym zakresie Sąd I instancji dopuścił się również naruszenia zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 K.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.) poprzez brak rozważenia przez Sąd I instancji dokładnego brzmienia treści informacji Spółki o rzekomym braku informacji publicznej objętej pierwotnym wnioskiem, podczas gdy niniejsze powiadomienie powinno zawierać informację, dlaczego Spółka nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, która mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawców.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie jej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy na wstępie wskazać, że z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, iż P. S.A. w L. Oddział w R. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zaś informacja, której udostępnienia domaga się skarżąca we wniosku z dnia 1 czerwca 2017 r., stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tejże ustawy. Problemem, który zarysował się w niniejszej sprawie jest kwestia sposobu wykazania przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, faktu nieposiadania informacji publicznych wskazanych we wniosku o ich udostępnienie. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tegoż artykułu, będące w posiadaniu takich informacji. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne znaczenie ma to, czy dany podmiot posiada informację publiczną żądaną przez stronę. Organ ma obowiązek udostępnienia owej informacji tylko wtedy gdy jest w jej posiadaniu. Nie ma natomiast takiego obowiązku gdy wnioskowanej informacji nie posiada i to także wówczas gdy powinien ją posiadać (vide: wyrok NSA z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt II SA 1852/03; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2235/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe oznacza, że nieposiadanie wnioskowanej informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia stanowi, na gruncie art. 4 ust. 3 u.d.i.p., negatywną przesłankę udostępnienia owej informacji, co uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku o dostęp do informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 638/14 https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Jednak aby można było uznać, że podmiot informujący o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej, w sposób należyty wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. i tym samym nie zachodzi jego bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, powinien wyraźnie i stanowczo powiadomić wnioskodawcę o nie posiadaniu owej informacji. W tym celu powinien złożyć wobec wnioskodawcy jasne oświadczenie o nieposiadaniu takich dokumentów, a nadto twierdzenie takie w całości uwiarygodnić. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien złożyć oświadczenie jednoznaczne w swej treści, tak aby wnioskodawca nie musiał jej domniemywać lub domyślać się tego, czy w udzielonej odpowiedzi nie jest ukryta jakaś informacja dająca możliwość swobodnej zmiany stanowiska co do posiadania przez ów podmiot wnioskowanych informacji publicznych. Adresat wniosku musi więc wprost i w jednoznaczny sposób wypowiedzieć się, że nie posiada żadnej z wnioskowanych informacji (vide: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 638/14 https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, wynikających chociażby z zasad "dobrej administracji". Stanowisko podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej winno zatem zawierać takie informacje, które pozwolą na ocenę rzetelności twierdzenia o nieposiadaniu wnioskowanych dokumentów. Podkreśla się w tym zakresie, że wnioskodawca nie może być pozbawiony należnej mu ochrony, a mogłoby to mieć miejsce, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie podmiotu zobowiązanego o nieposiadaniu żądanych informacji zwalniało z zarzutu bezczynności w ich udostępnieniu. Akcentuje się przy tym, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów winno być nie tylko jasne i konkretne, ale także zawierać wyjaśnienie dlaczego organ nie posiada żądanych informacji, mimo że powinien je posiadać. Przedstawione informacje winny być na takim poziomie szczegółowości, który pozwoli sądowi dokonać oceny czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany rzeczywiście nie posiada żądanej informacji publicznej, mimo że powinien taką informację posiadać (vide: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12 LEX 1264575, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Podkreśla się przy tym, że tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony sądowej przed arbitralnymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznych, który z różnych przyczyn może dążyć do niewykonania spoczywających na nim ustawowych obowiązków (vide: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 638/14 https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wypada potwierdzić trafność zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Odpowiedź na wniosek o dostęp do informacji publicznej wskazująca, iż w archiwum zakładowym P. S.A. Oddział R., na dzień udzielania odpowiedzi, nie odnaleziono dokumentów, których udostępnienia domagała się strona skarżąca, ma charakter ogólnikowy. Odwołanie się natomiast przez Spółkę do istnienia sporu cywilnoprawnego pomiędzy stronami niniejszego postępowania, jakkolwiek jest wskazywaniem na okoliczności irrelewantne prawnie, to jednak wyraźnie pokazuje niechęć tego podmiotu do udostępnienia wnioskowanych informacji i odsłania powody mogące stanowić motywację nieudostępnienia żądanych informacji. Już tylko powyższe okoliczności winny dać Sądowi I instancji asumpt do krytycznej analizy stanowiska Spółki o nieposiadaniu wnioskowanych informacji. Sąd jednak takiej analizy nie dokonał poprzestając wyłącznie na arbitralnym uznaniu, że pismo Spółki z dnia 19 czerwca 2017 r. spełnia wymogi rzetelności oraz wskazuje na sumienność i dokładność Spółki w poszukiwaniu wnioskowanych informacji we własnych zasobach. Z takim stanowiskiem trafnie nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, bowiem podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien co najmniej uwiarygodnić tezę, że nie posiada żądanej informacji. Takiego uwiarygodnienia brak w ww. piśmie. Nie wskazują na nie także inne okoliczności niniejszej sprawy. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów należy natomiast rozpatrywać właśnie w kontekście przywołanych informacji, które będą uwiarygadniać podjęcie konkretnych działań mających zmierzać do prawidłowego załatwienia wniosku i odnalezienia żądanych dokumentów we własnych zasobach (vide: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Szczególnego znaczenia nabiera uwiarygodnienie oświadczenia o nieposiadaniu informacji, które podmiot powinien posiadać, gdyż informacja ta jest związana z zakresem jego działalności i posiadaną kompetencją, a jej wytworzenie wynika z przepisu prawa. W tym kontekście należy zauważyć, że o ile można byłoby jeszcze zaakceptować konkluzję Sądu I instancji co do rzetelności sprawdzenia posiadanej dokumentacji w zakresie odnoszącym się do realizacji przedmiotowej inwestycji przesyłowej, skoro ta, jak twierdzi Spółka, została zrealizowana w latach 40 ubiegłego wieku, bowiem znaczny upływ czasu znacząco utrudnia odnalezienie wszelkiej dokumentacji, o tyle nie sposób rozciągnąć owego na kwestie związane z bieżącą dokumentacją eksploatacyjną przedmiotowej sieci elektroenergetycznej. Mając na uwadze postanowienia obowiązujących w Spółce instrukcji ruchu i eksploatacji sieci, opracowywanych na podstawie art. 9g ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2019 r. poz. 755 ze zm.) oraz aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U. z 2007 r. Nr 93, poz. 623 ze zm.), dokumentacja techniczna i prawna obiektów oraz urządzeń elektroenergetycznych winna być prowadzona i na bieżąco aktualizowana. Jeśli zatem skarżąca domaga się udostępnienia wszelkiej dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej posadowionej na należącej do niej nieruchomości, to uznanie, że Spółka nie dysponuje jakimkolwiek z żądanych dokumentów, każe poddać w wątpliwość rzetelność eksploatacji przedmiotowej sieci. Skoro Spółka nie jest w posiadaniu jakiejkolwiek dokumentacji odnoszącej się do owej sieci, w tym dokumentacji związanej z jej eksploatacją, która winna być na bieżąco aktualizowana, to wątpliwa jest zarówno rzetelność, jak i legalność eksploatacji owe sieci. Zaniechanie wyjaśnienia tego z jakich powodów Spółka nie jest w posiadaniu dokumentacji, której wytworzenie jest jej prawnym obowiązkiem, dyskredytuje zapatrywanie Sądu I instancji o rzetelnym, sumiennym i dokładnym poszukiwaniu przez Spółkę wnioskowanych informacji. Ponadto Sąd I instancji nie dostrzegł, iż skarżąca o udostępnienie informacji publicznej zwraca się do P. S.A. w L., a więc do Spółki jako całości. Wskazanie w odpowiedzi, że żądanej dokumentacji nie odnaleziono w archiwum zakładowym Oddziału w R. nie stanowi rzetelnej odpowiedzi na złożony wniosek. Skarżąca bowiem nie zawęziła swego wniosku ani do udostępnienia dokumentów znajdujących się w rzeszowskim oddziale Spółki, ani tym bardziej w jej archiwum zakładowym. Trafny jest więc zarzut naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p.

Powyższe implikuje konieczność potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bowiem odpowiedź na wniosek o dostęp do informacji publicznej, udzielona przez Spółkę w dniu 19 czerwca 2017 r. nie czyni zadość obowiązkom Spółki wynikającym z powyższego przepisu i stan ten trwa do chwili obecnej, wskazując jednoznacznie na bezczynność Spółki w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 1 czerwca 2017 r. Pozwala to uznać trafność zarzutu kasacyjnego postawionego w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, tj. naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie jako podstawy wyrokowania i wadliwego oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Nie można natomiast podzielić zasadności pozostałych zarzutów kasacyjnych. Jakkolwiek obowiązkiem Sądu I instancji była weryfikacja stanowiska Spółki o nieposiadaniu wnioskowanych informacji publicznych, to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest zapatrywanie, że sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Tryb udostępniania informacji publicznej w całości regulują przepisy u.d.i.p., a zawarte w nich odesłanie do K.p.a. dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Tym samym do postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie stosuje się przepisów K.p.a., bowiem przepisy u.d.i.p. regulują w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej prowadzi zatem czynności procesowe stanowiące postępowanie wyjaśniające na gruncie przepisów u.d.i.p. Czynności te mają umożliwić prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji, w tym także poprzez ustalenia odnoszące się do tego, czy podmiot zobowiązany odwołując się przesłanki negatywnej z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., uprawdopodobnił nieposiadanie wnioskowanych informacji. Czynności te podlegają kontroli sądu administracyjnego na gruncie art. 133 § 1 P.p.s.a. Tym samym zarzut kasacyjny wadliwego skontrolowania przez sąd I instancji sposobu procedowania sprawy przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, w szczególności w zakresie błędnego ustalenia stanu faktycznego, nie może nawiązywać do przepisów K.p.a. lecz może opierać na naruszeniu art. 133 § 1 P.p.s.a. (vide: wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2433/18; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2958/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zgodnie bowiem z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a więc zarówno sądowych, jak i administracyjnych. Podstawą orzekania jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, przy czym sąd bierze pod uwagę także fakty powszechnie znane oraz dowody uzupełniające z dokumentów (vide: A.Kabat (w:) B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el., uwagi do art. 133). Oznacza to również, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. nie został jednak podniesiony. Wskazano natomiast jako naruszenie przepisy art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które nie znajdowały zastosowania w przedmiotowej sprawie. Tym samym nie mogło dojść do ich naruszenia. Zarzut kasacyjny sformułowany w tym zakresie nie jest zatem trafny.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 628/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1580/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2395/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Autorka skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie wskazała na wystąpienie w sprawie którejkolwiek z powyższych okoliczności.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. Regulacje te stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia kryterium legalności i stosują środki określone w ustawie, co obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Powyższe regulacje nie mają charakteru procesowego ale ustrojowy, określają bowiem zakres sądowej kontroli i wskazują na podstawowe kryterium jej sprawowania. Sąd może w związku z tym naruszyć powołane przepisy wówczas, gdy oceni działalność organu przyjmując inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017r. sygn. akt II OSK 1998/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji dokonał kontroli w oparciu o inne kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to czy ocena legalności zaskarżonej bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem powyższej regulacji (vide: wyrok NSA z dnia 8 października 2015r. sygn. akt II GSK 2991/14; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016r. sygn. akt II GSK 912/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Uznać wypada zatem, że naruszenie przez Sąd I instancji art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., prowadzące do wadliwego wyrokowania na podstawie art. 151 P.p.s.a., uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie konstatując, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę (art. 188 P.p.s.a.), aktualnymi czyniąc uwagi w zakresie naruszenia przez Spółkę art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., prowadzące do bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi bowiem także wtedy, gdy w prawem określonym terminie podmiot ten nie informuje strony, że nie posiada wnioskowanej informacji albo też informując o tym, czyni to w sposób niejednoznaczny, niewiarygodny lub nieadekwatny do treści wniosku. Z tego też powodu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a., konieczne stało się zobowiązanie Spółki do załatwienia wniosku skarżącej w zakreślonym terminie. Uwzględniając z kolei to, że bezczynność Spółki jest wyłącznie skutkiem wadliwego zastosowania art. 4 ust. 3 u.d.i.p., a nie wynikiem lekceważącego stosunku do złożonego wniosku, o czym świadczy udzielenie odpowiedzi na ów wniosek bez zbędnej zwłoki, należało uznać, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a w związku z art. 193 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.