Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 980/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9a ust. 15, ust. 4, ust. 8, ast. 14, ust. 13 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Iwaniska z dnia 27 lutego 2012 r. nr XXV/172/2012 w przedmiocie powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania I. stwierdza nieważność § 1 ust. 1, 2, 3 i 5, § 2 ust. 2, § 3 ust. 1, 2, 4 i 5 oraz § 4 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Dnia 27 lutego 2012 r. Rada Gminy Iwaniska, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r., Nr. 180, poz.1493 ze zm.) zwanej dalej "u.p.p.r.", podjęła uchwałę nr XXV/172/2012 w sprawie powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Gminie Iwaniska oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

W § 1 uchwały postanowiono, że:

"1) W celu powołania Zespołu Interdyscyplinarnego do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Gminie Iwaniska, zwanego dalej Zespołem Interdyscyplinarnym, Wójt Gminy występuje do:

- Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Iwaniskach,

- Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Iwaniskach,

- Komisariatu Policji w Iwaniskach,

- Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Iwaniskach,

- Sądu Rejonowego w Opatowie,

- Zespołu Publicznych Szkół w Iwaniskach o wytypowanie swoich przedstawicieli na członków Zespołu Interdyscyplinarnego.

2) Wójt Gminy może zwrócić się o wytypowanie członków Zespołu Interdyscyplinarnego także do innych podmiotów niż wskazane w ust. 1, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

3) Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Iwaniska a podmiotami, o których mowa w ust. 1 i 2.

4) Powołanie Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Gminie Iwaniska następuje w drodze zarządzenia Wójta Gminy.

5) Tryb działania powołanego Zespołu Interdyscyplinarnego ustala Wójt Gminy Iwaniska w regulaminie.

6) Członek Zespołu Interdyscyplinarnego, który z ważnych przyczyn nie może pełnić wyznaczonej funkcji, zwraca się do Wójta Gminy z prośbą o odwołanie.

7) O odwołanie członka Zespołu Interdyscyplinarnego może także w uzasadnionych przypadkach zwrócić się do Wójta Gminy Iwaniska Przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego.

8) Każdorazowe powołanie bądź odwołanie członka Zespołu Interdyscyplinarnego następuje w drodze zarządzenia Wójta Gminy Iwaniska."

Zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały, Zespół Interdyscyplinarny realizuje działania określone w "Programie Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz Ochrony Ofiar Przemocy Gminy Iwaniska na lata 2012 -2015".

Stosownie do § 2 ust. 2 uchwały, do zadań Zespołu Interdyscyplinarnego należy między innymi integrowanie i koordynowanie działań jednostek wchodzących w jego skład oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie przede wszystkim poprzez: a) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie, b) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie, mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku, c) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie, d) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym, e) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie.

W myśl § 2 ust. 4 uchwały, na pierwszym posiedzeniu Zespołu Interdyscyplinarnego spośród jego członków zostaje wybrany w głosowaniu jawnym większością głosów Przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego, zwany dalej Przewodniczącym Zespołu.

Zgodnie zaś z § 2 ust. 5 uchwały, kolejne posiedzenia Zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na 3 miesiące, w terminie ustalonym przez Przewodniczącego Zespołu.

W treści § 2 ust. 8 uchwały postanowiono, że: "Obsługę organizacyjno - techniczną Zespołu Interdyscyplinarnego zapewnia Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Iwaniskach, do którego zadań należy: przekazywanie członkom Zespołu Interdyscyplinarnego informacji o terminie oraz miejscu posiedzenia, sporządzanie protokołu posiedzenia, przekazywanie członkom Zespołu Interdyscyplinarnego informacji niezbędnych do jego prawidłowego funkcjonowania, prowadzenia korespondencji w jego imieniu."

Na zasadzie § 3 ust. 1 uchwały, w ramach Zespołu Interdyscyplinarnego tworzone są grupy robocze w celu rozwiazywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach.

Zgodnie z § 3 ust. 2 uchwały, skład grupy roboczej ustala Przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego spośród przedstawicieli, o których mowa w paragrafie 1 ust. 1 i 2 niniejszej uchwały, w zależności od potrzeb wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach.

W myśl § 3 ust. 4 uchwały, do zadań poszczególnych grup roboczych należy w szczególności: a) opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach występowania przemocy w rodzinie, b) monitorowanie sytuacji rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy, c) dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy, a także efektów tych działań.

Stosownie zaś do § 3 ust. 5 uchwały, prace w ramach grup roboczych prowadzone są w zależności od potrzeb zgłaszanych przez Zespół Interdyscyplinarny lub wynikają z problemów występujących w indywidualnych przypadkach.

Na podstawie § 4 uchwały, członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, który zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

1) art. 9a ust. 3-5 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) zwanego dalej "rozporządzeniem" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczenie zakresu delegacji ustawowej, poprzez określenie w § 1 ust. 1-2 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy ww. przepisy ustawy nie upoważniają rady do określenia katalogu tych podmiotów, gdyż zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., a także dokonanie częściowej modyfikacji art. 9a ust. 4 u.p.p.r.;

2) art. 9a ust. 8 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej, częściowe powtórzenie i modyfikację w § 1 ust. 3 uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 8 u.p.p.r.;

3) art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i wskazanie w § 1 ust. 5 uchwały, że tryb działania powołanego Zespołu Interdyscyplinarnego ustala Wójt Gminy w regulaminie, podczas gdy art. 9a ust. 15 u.p.p.r. wskazuje, że to rada gminy w drodze uchwały określa szczegółowe warunki funkcjonowania Zespołu;

4) art. 9b ust. 1 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 2 ust. 1 uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9b ust. 1 u.p.p.r.;

5) art. 9b ust. 2 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 2 ust. 2 uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9b ust. 2 u.p.p.r.;

6) art. 9a ust. 6 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 2 ust. 4 uchwały treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 6 u.p.p.r., który określa, że przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków;

7) art. 9a ust. 7 i ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 2 ust. 5 uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r.;

8) art. 9a ust. 9 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej przez częściowe powtórzenie w § 2 ust. 8 uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9b ust. 9 u.p.p.r.;

9) art. 9a ust. 10 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 3 ust. 1 uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9b ust. 10 u.p.p.r.;

10) art. 9a ust. 11-12 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i wskazanie w § 3 ust. 2 uchwały, że skład grupy roboczej ustala Przewodniczący Zespołu, podczas gdy ww. przepis ustawy nie upoważnia Rady Gminy do formułowania katalogu tych podmiotów, gdyż został on wyczerpująco określony w art. 9a ust. 11-12 u.p.p.r., a nadto dokonanie modyfikacji ww. przepisu;

11) art. 9b ust. 3 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r, § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i sformułowanie w § 3 ust. 4 uchwały zadań grup roboczych, podczas gdy ww. przepis nie upoważnia rady gminy do określania tych zadań, które zostały określone w art. 9b ust. 3 u.p.p.r.;

12) art. 9a ust. 14 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 3 ust. 5 uchwały treści art. 9a ust. 14 u.p.p.r.;

13) art. 9a ust. 13 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 4 uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym powyżej zakresie, a w uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację na poparcie stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, uznając, że podniesione w niej zarzuty nie mają charakteru istotnego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy Iwaniska z dnia 27 lutego 2012 r. nr XXV/172/2012, została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie z tym przepisem rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Uchwała objęta skargą stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, bez względu na datę jej podjęcia.

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające.

Zgodnie z powołanym już wyżej art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego.

W rozpoznawanej sprawie, w uwzględnionej przez Sąd części, uchwała narusza art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w sposób istotny z powodu przekroczenia upoważnienia ustawowego w zakresie omówionych poniżej przepisów. Niemniej wyjaśnić w tym miejscu należy, że zarzuty skargi dotyczą przepisów precyzowanych w taki sposób, że skarżący powołuje odpowiedni paragraf i następnie określa punkt tego paragrafu. Sąd ocenił, uwzględniając treść kwestionowanych przepisów, że zaskarżone paragrafy są podzielone na ustępy nie na punkty, na co wskazuje lokalny prawodawca choćby w § 1 ust. 3 uchwały, w którym odwołuje się do przepisów paragrafu pierwszego ustępów 1 i 2. Stąd należało uznać, że skarga dotyczy wskazanych w jej zarzutach paragrafów i sprecyzowanych w tych paragrafach numerów ustępów, nie zaś punktów.

Zarzut dotyczący § 1 ust. 1 uchwały odnosi się do przepisu, w którym organ uchwałodawczy Gminy wymienił podmioty, do których Wójt Gminy występuje w celu powołania zespołu interdyscyplinarnego. Co do zasady nie stanowi istotnego naruszenia prawa skonkretyzowanie w uchwale wydawanej na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., które podmioty będą wskazywać swojego przedstawiciela na członka zespołu interdyscyplinarnego, czy, inaczej mówiąc, do których podmiotów organ wykonawczy Gminy ma się zwrócić o wskazanie swojego przedstawiciela do takiego zespołu (tu zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2021r., III OSK 4091/21). Niemniej w przypadku analizowanego przepisu, podmiotem, który wskazać ma przedstawiciela na członka takiego zespołu, jest również Sąd Rejonowy w Opatowie. To może sugerować, że zamiarem lokalnego prawodawcy było zapewnienie kuratorom sądowym udziału w składzie zespołu interdyscyplinarnego. Niemniej w myśl art. 9a ust. 4 w zw. z ust. 8 u.p.p.r. kuratorzy sądowi wchodzą w skład takiego zespołu obligatoryjnie, nie zaś jako przedstawiciele jakiegokolwiek podmiotu.

Ponadto z treści § 1 ust. 1 uchwały nie wynika, czy przedstawiciele jakiejkolwiek organizacji pozarządowej będą wchodzić w skład zespołu interdyscyplinarnego, skoro nazwa żadnego z wymienionych w tym przepisie podmiotów na to nie wskazuje, a przedstawiciele tego rodzaju organizacji obowiązkowo mają być członkami zespołu interdyscyplinarnego.

Powyższe skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego omawianego przepisu w całości, ponieważ rada gminy w sposób wykraczający poza zakres upoważnienia ustawowego uregulowała skład zespołu interdyscyplinarnego w Gminie Iwaniska.

Kolejny zaskarżony przepis to § 1 ust. 2 uchwały, który odwołuje się w swojej treści do § 1 ust. 1 tej uchwały, a z powodu utraty ważności tego ostatniego przepisu, również dalsze obowiązywanie analizowanego postanowienia uchwały straci swoje prawne uzasadnienie. Jednak trzeba zakwestionować legalność tego przepisu również z tej przyczyny, że przyznaje on Wójtowi Gminy kompetencję do decydowania o tym, kto będzie wchodził w skład zespołu interdyscyplinarnego. W myśl omawianego przepisu Wójt Gminy może zwrócić się do innych podmiotów o wytypowanie członków zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy to ustawa określa, kto wchodzi w skład zespołu interdyscyplinarnego. Sąd nie miał zatem wątpliwości, że analizowany zapis uchwały dopuszcza taką interpretację, w myśl której Wójt Gminy może dokonać wyboru, do którego podmiotu wystąpi o wskazanie swojego przedstawiciela do zespołu, a do którego nie wystąpi z takim wnioskiem, a to oznacza, że w istocie organ gminy ma decydować o składzie zespołu interdyscyplinarnego, dysponując tym samym prawem do pozbawienia innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie możliwości wskazania swojego przedstawiciela na członka zespołu. Z tych powodów konieczne stało się stwierdzenie nieważności omawianego zapisu uchwały.

Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi trzeba podnieść, że jak już wyżej podniesiono zgodnie z art. 9a ust. 4 i ust. 8 u.p.p.r. kuratorzy sądowi wchodzą w skład zespołu, ale nie są oni przedstawicielami żadnego z podmiotów wymienionych w art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r. i wójt gminy w przypadku kuratorów sądowych nie zawiera żadnego porozumienia. Omawiany przepis narusza więc istotnie prawo, skoro modyfikuje zapisy ustawy dotyczące trybu powoływania zespołu interdyscyplinarnego. Ponadto na skutek wydania wyroku w tej sprawie zostaną z obrotu prawnego wyeliminowane zapisy § 1 ust. 1 i 2 uchwały, do których odwołuje się § 1 ust. 3 uchwały, co stanowi dodatkowy powód stwierdzenia nieważności tego przepisu.

Skarga dotyczyła również § 1 ust. 5 uchwały, zgodnie z którym tryb działania powołanego Zespołu Interdyscyplinarnego ustala Wójt Gminy Iwaniska w regulaminie. Warunki funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego określa uchwała rady gminy – art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Lokalny prawodawca nie ma uprawnienia do przenoszenia tej kompetencji na organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Takie przeniesienie kompetencji stanowi o istotnym naruszenia prawa.

Kolejny zasadny zarzut skargi dotyczy § 2 ust. 2 uchwały. W przepisie tym uregulowana została kwestia zadań zespołu interdyscyplinarnego. Zadania takiego zespołu reguluje natomiast art. 9b ust. 2 u.p.p.r. W kontrolowanym przypadku lokalny uchwałodawca z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej uregulował kwestie dotyczące zadań zespołu, modyfikując dodatkowo zapisy aktu wyższego rzędu, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa.

Zaskarżony przepis § 3 ust. 1 uchwały odnosi się do kwestii tworzenia grup roboczych w ramach zespołu interdyscyplinarnego. Należy zwrócić uwagę, że jak stanowi art. 9a ust. 10 u.p.p.r., zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze, ale nie ma takiego obowiązku w świetle regulacji ustawowej. Tymczasem lokalny prawodawca wprowadził obowiązek utworzenia grup roboczych, co implikuje konieczność stwierdzenia nieważności tego przepisu.

Skład grup roboczych – w myśl § 3 ust. 2 uchwały – ustala przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego spośród przedstawicieli, o których mowa w paragrafie 1 ust. 1 i 2. Jak wyżej podniesiono przepisy § 1 ust. 1 i 2 uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ w sposób odmienny niż w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie regulują skład zespołu interdyscyplinarnego. Tym samym wobec stwierdzenia nieważności tych zapisów uchwały również analizowany zapis wymagał jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Ponadto skład grupy roboczej określa art. 9a ust. 11 i ust. 12 u.p.p.r. W zakresie określenia składu grup roboczych inaczej niż czyni to ustawa, rada gminy nie miała kompetencji wynikających z udzielonego jej upoważnienia ustawowego.

Zgodnie z zaskarżonym § 3 ust. 5 uchwały, prace w ramach grup roboczych prowadzone są w zależności od potrzeb zgłaszanych przez Zespół Interdyscyplinarny lub wynikają z problemów występujących w indywidualnych przypadkach. Jak stanowi art. 9a ust. 14 u.p.p.r., prace w ramach grup roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez zespół interdyscyplinarny lub wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach. Zapis uchwały powtarza art. 9a ust. 14 u.p.p.r., modyfikując jednak treść tego przepisu ustawowego. Zgodnie z ustawą prace w ramach grup roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach (lub zgłaszanych przez zespół interdyscyplinarny). Natomiast w myśl uchwały to prace w ramach grup roboczych mają wynikać z problemów występujących w indywidualnych przypadkach. Zatem to "potrzeby" a nie "prace" mają wynikać z problemów występujących w indywidualnych przypadkach.

Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut skargi odnośnie § 4 uchwały. Przepis ten jest dosłownym powtórzeniem art. 9a ust. 13 u.p.p.r. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. cyt. Wyrok III OSK 4091/21, czy wyrok NSA z 24 listopada 2021 r., II OSK 4122//21, niepubl.), że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Potwierdza tę zasadę obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 1 u.s.g. wprost stanowiący, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu jest zasadniczo niedopuszczalna i nie może prowadzić do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020r. sygn. akt II OSK 1042/19, LEX nr 3030693). Powyższe naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11, LEX nr 1081742; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14, LEX nr 1990891; wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15, LEX nr 2339667).

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność § 1 ust. 1, 2, 3 i 5, § 2 ust. 2, § 3 ust. 1, 2, 4 i 5 oraz § 4 zaskarżonej uchwały, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku).

Natomiast na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w pozostałej części (pkt II wyroku).

Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego § 2 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym Zespół Interdyscyplinarny realizuje działania określone w "Programie Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz Ochrony Ofiar Przemocy Gminy Iwaniska na lata 2012 -2015". Jak stanowi art. 9b ust. 1 u.p.p.r., zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Takim programem w Gminie Iwaniska jest właśnie program, o którym mowa w § 2 ust. 1 uchwały. Zatem kwestionowany zapis uchwały jedynie precyzuje, w jakim programie w tej Gminie określone są działania, które będzie realizował zespół interdyscyplinarny. Przepis nie narusza prawa.

Niezasadny okazał się również zarzut skierowany przeciwko § 2 ust. 4 uchwały, w myśl którego na pierwszym posiedzeniu Zespołu Interdyscyplinarnego spośród jego członków zostaje wybrany w głosowaniu jawnym większością głosów Przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego, zwany dalej Przewodniczącym Zespołu. W ocenie Sądu, przepis ten nie stanowi powtórzenia regulacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 6 u.p.p.r., a zmierza do określenia trybu powoływania przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego, co mieści się w granicach upoważnienia ustawowego przyznanego radzie gminy w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

Sąd nie podzielił stanowiska skargi odnośnie § 2 ust. 5 uchwały, który stanowi, że kolejne posiedzenia Zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na 3 miesiące, w terminie ustalonym przez Przewodniczącego Zespołu. Przepis ten w sposób oczywisty nie stanowi bowiem powtórzenia przepisu ustawowego (art. 9a ust. 7 u.p.p.r.). Przepis uchwały reguluje częstotliwość zwoływania posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego, ale ze wskazaniem na to, że terminy tych posiedzeń będzie ustalał przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego. Skoro rada gminy w uchwale podejmowanej na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. ma określić szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, to unormowanie dotyczące tego, kto i z jaką częstotliwością będzie zwoływał posiedzenia tego zespołu, nawet z określeniem częstotliwości na poziomie minimum, jakiego wymaga ustawa (czyli co najmniej raz na trzy miesiące), nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa.

Skarga została oddalona także w części dotyczącej § 2 ust. 8 uchwały, zgodnie z którym: "Obsługę organizacyjno-techniczną Zespołu Interdyscyplinarnego zapewnia Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Iwaniskach, do którego zadań należy: przekazywanie członkom Zespołu Interdyscyplinarnego informacji o terminie oraz miejscu posiedzenia, sporządzanie protokołu posiedzenia, przekazywanie członkom Zespołu Interdyscyplinarnego informacji niezbędnych do jego prawidłowego funkcjonowania, prowadzenia korespondencji w jego imieniu." Przepis ten, w opinii Sądu, stanowi o wypełnieniu przez Radę Gminy w Iwaniskach delegacji ustawowej poprzez określenie warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. Wskazuje konkretny ośrodek pomocy społecznej, który zapewni temu zespołowi obsługę organizacyjno-prawną i precyzuje, na czym taka obsługa będzie polegać. Przepis ten jest wręcz typowym przykładem na to, w jaki sposób organ gminy ma realizować swoje upoważnienie ustawowe określone w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

Z tych wszystkich powodów Sąd orzekł, jak wyżej.

-----------------------

II SA/Ke 980/21

3