Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 935/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 24 czerwca 2016 r. do Miejskiego Centrum Pomocy Społecznej w P. wpłynął wniosek Z. G. z prośbą o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej w P..

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta P., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.) oraz Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie Domów Pomocy Społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 964), odmówił wnioskodawczyni skierowania do Domu Pomocy Społecznej w P.. Organ ustalił, że wnioskodawczyni ma 89 lat i jest osobą niepełnosprawną, wymagającą całkowitej opieki i pielęgnacji. Od 20 stycznia 2016 r. przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w P. z rozpoznaniem niewydolności naczyń mózgowych z objawami demencji niewydolności serca oraz nadciśnieniem tętniczym. Jest osobą leżącą, pampersowaną. Wnioskodawczyni posiada czworo dzieci. R. G. mieszka w P., przebywa na emeryturze i od niedawna pracuje na umowę zlecenie, jest osobą sprawną fizycznie, nie choruje. Podczas wywiadu środowiskowego nie zobowiązał się do opieki nad matką, ale zadeklarował dopłatę do pobytu matki w domu pomocy społecznej w wysokości 200,00 zł miesięcznie. H. S. mieszka w P., przebywa na rencie inwalidzkiej i zatrudniona jest jako doradca finansowy, ma dwóch dorosłych synów, z których tylko jeden wykonuje pracę zarobkową. Nie zobowiązała się do opieki nad matką, lecz zadeklarowała dopłatę do pobytu matki w domu pomocy społecznej w wysokości 200,00 zł miesięcznie. T. S. także mieszka w P., podczas wywiadu środowiskowego odmówiła przedstawienia wysokości dochodu męża z górnictwa. Nie zadeklarowała żadnej pomocy usługowej ani finansowej dla matki. L. B. mieszka w Ł. z pełnoletnim wnukiem (w rodzinie zastępczej), przebywa na emeryturze. Nie zobowiązała się do opieki nad matką lecz zadeklarowała dopłatę do pobytu matki w domu pomocy społecznej w wysokości 200,00 zł miesięcznie. Uwzględniając te okoliczności organ wyjaśnił, że po wsparcie w postaci zamieszkania w domu pomocy społecznej należy sięgnąć dopiero po wykorzystaniu wszystkich możliwości indywidualnej pomocy w miejscu zamieszkania. Umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej jest ostatecznością, ponieważ zadaniem tych placówek jest zapewnienie opieki osobom, które ze względu na wiek lub niepełnosprawność nie są w stanie samodzielnie funkcjonować w środowisku i jednocześnie nie ma możliwości zapewnienia im niezbędnej pomocy. W opinii organu istnieje możliwość zapewnienia wnioskodawczyni pomocy poprzez przyznanie usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania oraz pomocy rodziny. Przed pobytem w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym wnioskodawczyni mieszkała wspólnie z synem R. G.. Ponadto, posiada czworo dzieci oraz dorosłe wnuki, które dysponują wolnym czasem i na zmianę mogą zorganizować stałą pomoc i opiekę nad wnioskodawczynią. Deklarowaną dopłatę do pobytu w domu pomocy społecznej rodzina powinna przeznaczyć na specjalistyczną pomoc dla wnioskodawczyni. W świetle zebranych materiałów organ stwierdził, że Z. G. nie spełnia warunków do skierowania do domu pomocy społecznej, gdyż nie zostały wykorzystane wszystkie możliwości indywidualnej pomocy w miejscu zamieszkania ze strony rodziny, a także gminy - w formie usług opiekuńczych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. G.. Strona zaskarżyła decyzję w całości i zarzuciła naruszenie art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 77 § 1 K.p.a. Zdaniem odwołującej się w sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki, o których mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, bowiem nie można jej zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o niepełny i fragmentarycznie oceniony materiał dowodowy wskutek pominięcia szeregu okoliczności, co doprowadziło do arbitralnego i pozbawionego podstaw przyjęcia, że dzieci i wnuki Z. G. dysponują czasem wolnym i odpowiednimi warunkami lokalowymi i finansowymi pozwalającymi na świadczenie pomocy na rzecz matki i babki. W treści odwołania podniesiono, że wnioskodawczyni nie jest w stanie w jakimkolwiek zakresie poruszać się samodzielnie, cierpi na nawracające stany zapalne dróg moczowych, wymaga specjalistycznej opieki w związku z pojawieniem się odleżyn, wymaga całodobowej opieki, a ponadto "bardzo źle psychicznie znosi zmianę miejsca pobytu, co wywołuje u niej niepokój i stany lękowe". Zarzucono także organowi, że nie ustalił on, jakiego rodzaju forma usług opiekuńczych będzie mogła być świadczona w odniesieniu do strony i w jakim wymiarze. Nie ustalono niezbędnego wymiaru takich usług z uwzględnieniem opinii lekarza w tym zakresie. Odwołująca się wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i skierowanie jej do Domu Pomocy Społecznej w P..

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 36 pkt 2 lit. i-o oraz art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że niektóre z okoliczności podnoszonych w odwołaniu nie zostały zgłoszone podczas przeprowadzania wywiadów środowiskowych u członków rodziny strony. Przykładowo R. G. podpisał się pod stwierdzeniem "nie występują przewlekle choroby". Ponadto, organowi I instancji wiadome było, że H. S. uległa 24 czerwca 2016 r. wypadkowi komunikacyjnemu, bowiem w aktach sprawy znajduje się dokumentacja medyczna, z której wynika, że wypadek komunikacyjny spowodował "powierzchowny uraz szyi", natomiast okolica szyjnego kręgosłupa była dotknięta urazem wcześniej. H. S. w związku z wypadkiem miała jedynie udzieloną poradę ambulatoryjną, nie była poddana hospitalizacji, zalecono jej jedynie "miękki kołnierz Schanza na tydzień". Ta okoliczność nie ma zatem znaczenia dla oceny możliwości sprawowania na przyszłość choćby częściowej opieki nad chorą matką. Organ nie zgodził się z argumentem, wedle którego pominięto fakt, że jeden z synów H. S. "po powrocie z zagranicznego stypendium aktywnie poszukuje zatrudnienia" i będzie "wykonywać pracę w pełnym wymiarze czasu". Zdarzenie przyszłe i niepewne w chwili orzekania nie może być bowiem brane pod uwagę przez organy administracji publicznej przy rozstrzyganiu sprawy. Ponadto, zdaniem organu, ta właśnie okoliczność potwierdza, że wbrew zarzutom zawartym w odwołaniu, organ I instancji prawidłowo ocenił, że "dzieci i wnuki wnioskodawczyni dysponują czasem wolnym i odpowiednimi warunkami lokalowymi i finansowymi, co umożliwia świadczenie pomocy na rzecz matki i babki". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podkreśliło, że organ I instancji nie przesądził który z krewnych Z. G. i w jakim zakresie czasowym bądź finansowym ma sprawować nad nią opiekę. Uznał jedynie, że siedmioro dorosłych osób może wspólnie i przy wsparciu innych członków rodziny oraz gminy deklarującej pomoc w postaci usług opiekuńczych, zapewnić swojej krewnej należytą opiekę. Taką możliwość potwierdzają też deklaracje finansowe złożone przez dzieci strony dotyczące dodatkowych środków, które mogą być przeznaczone na uzupełniającą lub specjalistyczną opiekę. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z wolą ustawodawcy organy i środki pomocy społecznej mają służyć pomaganiu osobom fizycznym w przezwyciężaniu ich problemów, a nie zastępować te osoby w spełnianiu obowiązków, jakie ciążą na członkach rodziny a szczególnie na krewnych w linii prostej tj. dzieciach i wnukach, wobec których poza obowiązkiem moralnym ustawodawca np. w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym określił obowiązek alimentacyjny. Skierowanie osoby do domu pomocy społecznej jest wyjątkiem od zasady okresowego, przejściowego świadczenia pomocy społecznej (celem przezwyciężenia powstałej trudności życiowej). Organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej ma obowiązek zebrać materiał dowodowy oraz wyjaśnić na jego podstawie, czy osoba ubiegająca się o takie świadczenie spełnia wszystkie określone w przepisach prawa materialnego przesłanki. Organ dodał, że subiektywne oceny krewnych o niemożności sprawowania opieki nad matką czy babką przez każdego z nich, braku odpowiednich warunków lokalowych czy przekonanie, że młoda osoba wolnego stanu poszukująca pracy nie dysponuje czasem ani siłami, by zająć się potrzebującym opieki członkiem rodziny, nie są okolicznościami wystarczającymi do pozytywnego załatwienia sprawy skierowania do domu pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i orzekł zgodnie z prawem.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Z. G. zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez wydanie decyzji odmownej mimo, że zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki; art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny i fragmentarycznie oceniony materiał dowodowy; art. 15 K.p.a. poprzez uchylenie się przez organ II instancji od obowiązku ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie i pominięcie okoliczności, które zostały ujawnione dopiero na etapie postępowania odwoławczego, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieodniesienie się do szeregu zarzutów i okoliczności podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu. Skarżąca zarzuciła, że organy administracji oparły się na wybiórczych danych z wywiadu środowiskowego, pominięto szereg okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, dotyczących zarówno jej stanu zdrowia jak i okoliczności dotyczących członków jej rodziny, ich sytuacji życiowej, zdrowotnej, lokalowej i finansowej. Pominięto, że skarżąca nie jest w stanie poruszać się samodzielnie, że cierpi na nawracające stany zapalne dróg moczowych, wymaga specjalistycznej opieki w związku z pojawianiem się odleżyn (przeszła operacyjne usuwanie odleżyn), jest osobą wymagającą całodobowej opieki. W trakcie pobytu w miejscu zamieszkania jej dzieci, w związku z dolegliwościami wielokrotnie wzywane było pogotowie. O tym, że skierowanie do DPS jest zasadne, świadczy też poprawa jej stanu zdrowia w okresie, gdy tam przebywała. Strona, przebywając w DPS w P. w okresie 1 grudnia 2015 r. – 19 stycznia 2016 r. miała zapewnioną opiekę specjalistyczną stosowną do jej stanu zdrowia. Wyleczono jej odleżyny, co nie byłoby możliwe w warunkach domowych, zapewniono odpowiednią dietę, umożliwiono zadbanie o higienę w sposób właściwy dla osoby leżącej, nieporuszającej się samodzielnie. W odniesieniu do R. G. pominięto, że jest on osobą już 69 - letnią, co powoduje że sam doświadcza ograniczeń związanych z wiekowymi dolegliwościami. Z. G. zamieszkiwała z synem, który sprawował przez pewien czas nad nią opiekę jednak pominięto, że miało to miejsce prawie 1,5 roku temu. Stan zdrowia Z. G. na przestrzeni tego czasu uległ pogorszeniu. Odwołująca się była wtedy w stanie poruszać się samodzielnie, w tym chociażby w celu zaspokajania potrzeb fizjologicznych. W tej chwili wymaga ona pomocy we wszelkich czynnościach, w tym higienicznych. Wykonywanie tego rodzaju czynności (kąpiel, zmiana pampersów) przez syna jest dla skarżącej bardzo krępujące i rodzi duży dyskomfort psychiczny. R. G. nie dysponuje ponadto warunkami lokalowymi pozwalającymi na całodobową, specjalistyczną opiekę nad matką. Mieszka w jednopokojowym mieszkaniu o powierzchni ok. 25 m². Łazienka nie jest przystosowana do korzystania przez osobę niepełnosprawną, nieporuszającą się samodzielnie. Brak jest tam prysznica, znajdująca się w łazience wanna starego typu nie jest przystosowana do korzystania przez osobę niepełnosprawną. Pominięto także przyczynę dla której R. G. podjął pracę dorywczą - uczynił to po to, aby posiadać środki finansowe w celu finansowania lepszej opieki nad matką. Ze względu na jego zaawansowany wiek, jest to praca bardzo obciążająca go fizycznie. W odniesieniu do L. B., pominięto z kolei, że wnuk (w rodzinie zastępczej), z którym zamieszkuje, cierpi na nerwicę lękową, wymagającą szczególnej opieki i spokoju. Wspólne zamieszkiwanie ze skarżącą, biorąc pod uwagę jej dolegliwości, byłoby obciążające zarówno dla samej Z. G. jak i dla samego chłopca. Nie sposób ponadto uznać, że warunki lokalowe L. B. pozwalają na zapewnianie całodobowej specjalistycznej opieki dla osoby obłożnie chorej - zamieszkuje ona wraz z wnukiem w mieszkaniu dwupokojowym z kuchnią. Dodatkowo zaawansowany wiek i związane z nim dolegliwości uniemożliwiają L. B. sprawowanie całodobowej opieki nad matką. W odniesieniu do H. S. (lat 54) pominięto w całości okoliczności dotyczące jej stanu zdrowia. Przebywa ona bowiem od wielu lat na rencie inwalidzkiej w związku ze schorzeniami kręgosłupa, co uniemożliwia sprawowanie takich czynności jak podnoszenie chorego, kąpiel itp. Błędnie wskazano także, że H. S. wykonuje pracę dorywczą jako doradca finansowy. W odniesieniu do synów H. S. pominięto, że jeden z synów wykonuje pracę zarobkową, a drugi z synów, po powrocie z zagranicznego stypendium aktywnie poszukuje zatrudnienia. Są to osoby u progu życia zawodowego, które będą wykonywać pracę w pełnym wymiarze czasu. W związku z tym pogląd o posiadaniu dużej ilości wolnego czasu jest nieuprawniony. Wykonywanie zabiegów higienicznych przez młodych mężczyzn również jest dla skarżącej krępujące i upokarzające. W odniesieniu do T. S. zaniechano poczynienia szczegółowych ustaleń w zakresie jej sytuacji życiowej i finansowej. Organ poprzestał na stwierdzeniu, że odmawia ona udzielenia informacji o dochodach męża, przy czym pominięto, że w jej mieszkaniu zamieszkuje kilka osób oraz że przeszła operację na zaćmę i oczekuje na kolejną operację. Organy nie ustaliły jakiego rodzaju forma usług opiekuńczych będzie mogła być świadczona w odniesieniu do Z. G. i w jakim wymiarze. Skarżąca ze względu na swój stan zdrowia, wymaga specjalistycznej, całodobowej pomocy. Jej dzieci nie uchylają się od obowiązku opieki nad matką i deklarują chęć pomocy finansowej. Ze względu jednak na opisane okoliczności nie są w stanie zapewnić matce takiej opieki w ich miejscach zamieszkania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.i wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Podkreśliło, że nie jest rolą organu administracji publicznej polemizowanie z subiektywnymi przekonaniami członków rodziny strony, lecz orzekanie na podstawie faktów i uwzględnienie sytuacji młodych członków rodziny dysponujących czasem, szczególnie tych, którzy nie pracują zawodowo i mogą zająć się członkiem rodziny, który tej pomocy potrzebuje. Możliwość zapewnienia opieki Z. G. potwierdzają m.in. nie zanegowane ani w odwołaniu ani w skardze deklaracje finansowe złożone przez dzieci strony dotyczące dodatkowych środków, które mogą być przeznaczone na uzupełniającą lub specjalistyczną opiekę osób trzecich. Dodatkowo ze złożonego do sądu wniosku o przyznanie pomocy wynika, że już w chwili obecnej strona przebywa w Niepublicznym Domu Opieki a troje jej dzieci "ponosi miesięczne koszty około 400 zł".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. o odmowie skierowania Z. G. do domu pomocy społecznej dowiodła, że zostały one podjęte z uchybieniami proceduralnymi, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością usunięcia ich z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowił art. 54 ust. 1 u.p.s., w myśl którego osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

Wydanie decyzji w tym trybie nakłada na właściwy organ administracyjny obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonania jego oceny w kontekście przesłanek materialnoprawnych z art. 54 ust. 1 u.p.s. Regulacja art. 54 ust. 1 u.p.s. oznacza, że obowiązek organów skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej powstaje dopiero wówczas, gdy po stronie tej osoby zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia pomocy społecznej tzn., że po pierwsze - osoba ubiegająca się o umieszczenie w domu pomocy społecznej wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności; po drugie - wnioskodawca nie może samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym i po trzecie - nie można zapewnić wnioskodawcy niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.

W przedmiotowej sprawie skarżąca bezspornie spełnia dwie pierwsze przesłanki z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wymaga ona bowiem całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności – cierpi na niewydolność naczyń mózgowych z objawami demencji, niewydolność serca i nadciśnienie tętnicze. Ponadto, nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu – jest leżąca, pampersowana, wymaga przygotowania posiłków, jest zależna od innych osób, wymaga zabiegów higienicznych i dawkowania leków. Spór między stronami dotyczy natomiast trzeciej przesłanki tj. możliwości zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że podstawową zasadą procedury administracyjnej jest obowiązek działania organów administracyjnych na podstawie przepisów obowiązującego prawa (art. 6 K.p.a.). Prowadząc postępowanie administracyjne organ ma obowiązek stać na straży praworządności i w tym celu powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Poprawne ustalenie stanu faktycznego sprawy wymaga bowiem od organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy (art. 77 § 1 K.p.a.). Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że dana okoliczność może zostać uznana za udowodnioną w oparciu o ocenę całokształtu materiału dowodowego sprawy (art. 80 K.p.a.). Poczynione przez organ ustalenia, a więc wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa organ powinien zawrzeć w uzasadnieniu wydanej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.).

Analiza akt przedmiotowej sprawy w świetle poczynionych wyżej uwag natury ogólnej i przepisów obwiązującego prawa uzasadnia wniosek o podjęciu decyzji przez organy obu instancji z naruszeniem przywołanych wyżej norm prawnych, które mogło mieć decydujący wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia nie korespondują w pełni z zebranym materiałem dowodowym, który został wybiórczo zweryfikowany i oceniony przez organ administracyjny. Ponadto, nie wszystkie okoliczności składające się na ocenę spełnienia trzeciej przesłanki z art. 54 ust. 1 ustawy zostały wyjaśnione i znalazły odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy.

Organy w przedmiotowej sprawie uznały, że liczna rodzina skarżącej ma możliwość zapewnienia jej niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Nie poczyniły jednak w tym zakresie żadnych ustaleń, w szczególności nie wskazały jaka forma usług opiekuńczych będzie dla skarżącej odpowiednia, czy ta forma usług w wystarczający sposób zaspokoi jej potrzeby i czy rodzina skarżącej będzie w stanie ten rodzaj usług zapewnić. Rację w tym miejscu przyznać trzeba stronie skarżącej, że organy w sposób wybiórczy odniosły się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przede wszystkim zupełnie pominęły załączoną do akt administracyjnych opinię pracownika socjalnego B. L. dotyczącą stopnia sprawności osoby ubiegającej się o skierowanie do DPS, wedle którego pacjentka ze względu na stan zdrowia wymaga umieszczenia w DPS na pobyt stały. Ponadto, z zaświadczenia lekarskiego – specjalisty chorób wewnętrznych K. G., dotyczącego stanu zdrowia skarżącej wynika, że kwalifikuje się ona do odpowiedniego typu DPS dla osób przewlekle somatycznie chorych. W motywach decyzji organu I jak i II instancji próżno jednak poszukiwać jakiejkolwiek oceny wartości dowodowej wspomnianego zaświadczenia lekarskiego. Można wręcz stwierdzić, że zostało ono ewidentnie pominięte przy ocenie spełnienia przesłanek z art. 54 ust. 1 u.p.s., mimo iż nie budzi wątpliwości, że ocenę sytuacji zdrowotnej osoby ubiegającej się o umieszczenie w domu pomocy społecznej powinien przede wszystkim dokonywać lekarz dysponujący specjalistyczną wiedzą w tym zakresie. O stanie zdrowia i konieczności świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych może świadczyć też przebywanie strony skarżącej w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym w P.. Z akt sprawy nie wynika, czy skarżąca została tam umieszczona przez rodzinę, czy skierowana na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy, niemniej jednak ustalenie zakresu koniecznych do świadczenia usług opiekuńczych pozwoliłoby w pełni ocenić czy ich zapewnienie byłoby możliwe w miejscu zamieszkania przez osoby bliskie. Takiej oceny zabrakło jednak w niniejszym postępowaniu.

Watro też końcowo podkreślić, w odniesieniu do sugestii organów administracyjnych, że konieczność wyczerpania w pierwszej kolejności pomocy w formie usług opiekuńczych przed skierowaniem wnioskodawcy do domu pomocy społecznej nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Ustawa nie wymaga bowiem faktycznego wykorzystania opieki i stwierdzenia jej nieadekwatności, aby otrzymać dalej idącą pomoc. Posiadanie rodziny nie jest też wystarczającą przesłanką do wydania decyzji o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej.

W przedmiotowej sprawie ocena materiału dowodowego ze strony organów orzekających nosi cechy dowolności i nie jest możliwa do zaakceptowania, zwłaszcza w świetle dowodów przeciwnych wobec stanowiska organu, których wiarygodność i moc dowodowa nie zostały skutecznie podważone w treści zaskarżonej decyzji. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć trzeba, że niedopuszczalnym jest, aby w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy kierowały się automatyzmem i arbitralnością. Nie ma wątpliwości, że ze wszech miar pożądane jest, aby osoba w potrzebie była otoczona stałą opieką rodziny, ale równie oczywiste jest stwierdzenie, że nie zawsze jest to możliwe, czego dowodzi choćby uchwalenie ustawy o pomocy społecznej. Ustawa ta reguluje właśnie sytuacje trudne, gdy naturalne otoczenie najbliższej rodziny z jakichkolwiek powodów nie zapewnia adekwatnej opieki. To niesporne ustalenie przesądza o tym, że stosując ustawę o pomocy społecznej, organy administracyjne nie mogą absolutyzować żadnej z form pomocy społecznej. Analizowana tu ustawa, (...) nie uzasadnia tezy, że istnieje sztywna, bezwzględnie obowiązująca hierarchia form opieki nad osobami potrzebującymi, która nakazywałaby w każdym pojedynczym przypadku stosowanie ściśle ustalonej kolejności form opieki (vide: wyrok z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 189/10 – dostępny na stronie internetowej pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na względzie wskazać należy, że przy orzekaniu o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej organy orzekające dopuściły się naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., nie wyjaśniając w sposób wyczerpujący sytuacji Z. G. i pomijając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stwierdzone uchybienia mogły mieć decydujący wpływ na wynik sprawy. Organy orzekły o odmowie skierowania strony do domu pomocy społecznej bez dokładnego i rzetelnego zbadania, czy zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki z art. 54 ust. 1 u.p.s.

Wobec powyższego w toku ponownie prowadzonego postępowania organ powinien przeanalizować całość materiału dowodowego, którym dysponuje i rzetelnie ocenić jego wartość dowodową. Organy przede wszystkim w oparciu o ocenę stanu zdrowia skarżącej powinny ustalić jakie usługi opiekuńcze będą w sposób wystarczający zaspokajać jej potrzeby, a w dalszej kolejności, czy rodzina skarżącej będzie w stanie zapewnić jej wystarczającą i adekwatną do jej potrzeb i sytuacji zdrowotnej opiekę.

Z tych powodów sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

a.tp.