Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 254/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabella Janson, Sędzia WSA Irena Kudiura, Asesor WSA Andrzej Kania (spr.), Protokolant Rafał Dul, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2007 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1. Uchyla zaskarżoną decyzję; 2. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku


UZASADNIENIE

Pismem z 9 maja 2006 r. (data wpływu) E. K. wystąpił do Centrali Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Uzasadniając prośbę podał, że choruje od 1994 r. przez co podupadło posiadane przez niego gospodarstwo rolne. Oświadczył, że ma skierowanie do szpitala w związku ze stwierdzonym [...] ale nie ma pieniędzy na leczenie. Wszystkie otrzymywane z KRUS zasiłki chorobowe potrącane są na poczet składek na ubezpieczenia. Jednocześnie podniósł zastrzeżenia co do sposobu rozliczania składek na jego ubezpieczenie, wskazując na rozbieżności w wyliczeniach KRUS co do wysokości zaległości w składkach, na przestrzeni kilku ostatnich lat.

Decyzją z [...] czerwca 2006 r., nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, powoływany dalej jako Prezes Kasy, po rozpatrzeniu powyższego wniosku E. K., na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41 a ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r., Nr 7 , poz. 25 ze zm.) powoływanej dalej jako ,,u.u.s.r.-- odmówił umorzenia należności składkowych w kwocie 3.009,67 zł. za okres od 4 kw 2001 r. do 4 kw 2005 r. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że E. K. prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha przeliczeniowych i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Szczegółowo opisał postępowania prowadzone przed Prezesem Kasy z licznych wniosków strony, składanych do organu w latach 1999 r. do 2005 r., oraz wyjaśnił sposób rozliczania należności z tytułu składek E. K. Odnosząc się do wniosku strony z 9 maja 2006 r. Prezes Kasy stwierdził, że - z uwagi na: wcześniejsze umorzenie 100 % odsetek za zwłokę (decyzją z [...] stycznia 2006 r.), możliwość spłaty pozostałej należności w formie układu ratalnego, korzystanie przez stronę z zasiłku chorobowego, możliwość ubiegania się strony o wcześniejszą emeryturę lub uprawnienia rentowe a także stan funduszy Kasy - wnioskowane umorzenie nie zostanie przyznane.

Prezes Kasy, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy, decyzją z [...] sierpnia 2006 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2006 r. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako ,,k.p.a.-- oraz 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Stwierdził, że o istnieniu ważnego interesu zainteresowanego powinny decydować zobiektywizowane kryteria, a nie samo subiektywne przekonanie płatnika o potrzebie umorzenia zaległości składkowych. Umorzenie zaległych składek ma charakter wyjątkowy, jako odstępstwo od zasady obowiązku opłacania składek i równego traktowania wszystkich płatników z zachowaniem zasad sprawiedliwości. Szczególnie wyjątkowa trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca wykonanie ciążącego obowiązku opłacania składek, mogąca w perspektywie doprowadzić do pozostawienia płatnika bez środków do życia jest decydującym kryterium w ocenie możliwości spłaty zaległości. Ponadto organ powtórzył argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2006 r.

W skardze z [...] września 2006 r. na powyższą decyzję Prezesa Kasy z [...] sierpnia 2006 r. E. K. wniósł o umorzenie należności składkowych. W uzasadnieniu skargi przedstawił swoje relacje z KRUS, z okresu sprzed złożenia wniosku z 9 maja 2006 r. o umorzenie należności i nie zgodził się ze sposobem rozliczania jego składek, na przestrzeni kilku ostatnich lat. Do skarg załączył kopie decyzji KRUS wydanych w uprzednio prowadzonych postępowaniach oraz kopie korespondencji z KRUS.

W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W kolejnych pismach Skarżący podtrzymał wniosek zawarty w skardze, do pism załączył kopie dokumentów medycznych, dowodów rozliczeń składek oraz wcześniejszych decyzji KRUS.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako ,,p.p.s.a.--. Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazanych. Uprawnienie takie wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd rozpatrując sprawę ma obowiązek zbadać oraz uwzględnić wszelkie naruszenia prawa mające wpływ na treść rozstrzygnięcia sądowego niezależnie od tego czy zostały one podniesione w skardze.

Ograniczenie Sądu do orzekania w granicach danej sprawy powoduje, że Sąd nie jest władny do oceny legalności innych decyzji (wydanych w odrębnych postępowaniach) niż będąca przedmiotem skargi. Tym samym Sąd nie ma prawnych możliwości do badania zasadności zarzutów, podnoszonych przez Skarżącego, odnoszących się do wcześniejszych postępowań i wydanych w nich rozstrzygnięć.

O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek należy do kompetencji Prezesa Kasy. Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. dokonania umorzenia należności, zgodnie z żądaniem zawartym w skardze.

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 41 a ust 1 pkt 1 u.u.s.r., zgodnie z którego brzmieniem Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno- rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części.

Z użytego w tym przepisie sformułowania ,,może umorzyć-- wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Niemniej jednak Sąd może badać czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych, właściwie uzasadniając swoje stanowisko.

W sprawach nieuregulowanych w u.u.s.r. stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako ,,u.s.u.s.--, o czym stanowi art. 52 u.u.s.r. Natomiast według art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa sanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach.

Naruszenie przepisów procedury administracyjnej sprawia, że rozstrzygnięcie Prezesa Kasy nosi cech dowolności.

Warunkiem koniecznym wydania poprawnej decyzji administracyjnej jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a., według którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie takie obejmuje zastosowanie przepisów prawa materialnego i procesowego przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Organ administracji jest zatem zobowiązany między innymi, do podporządkowania się regułom prawa procesowego.

Prezes Kasy winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pogłębiając jednocześnie zaufanie obywatela do działań organu (art. 8 k.p.a.). W trakcie prowadzonego postępowania każdy organ jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i zapewnić jej czynny udział w postępowaniu (art. 9 i 10 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Podstawą do ubiegania się przez skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników były wskazane przez skarżącego okoliczności związane ze złym stanem zdrowia, podupadnięciem prowadzonego gospodarstwa rolnego jak również brakiem pieniędzy na leczenie.

Prezes Kasy, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, uznał że w sprawie brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek, na podstawie art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Stwierdzając powyższe organ nie przeprowadził jednak postępowania wyjaśniającego, którego wynik dawałby podstawę do takiego uznania - w kontekście zbadania ,,ważnego interesu-- oraz ,,możliwości płatniczych-- skarżącego, tj. przesłanek przewidzianych w powołanym przepisie. Nie może o tym świadczyć gołosłowne stwierdzenie Prezesa Zakładu, że w sprawie brak jest ważnego interesu zainteresowanego. Organ przede wszystkim nie wyjaśnił jaka jest sytuacja bytowa Skarżącego. Z uzasadnienia decyzji wiadomo jedynie, że Skarżący prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha przeliczeniowych i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu rolniczemu. W toku postępowania administracyjnego nie ustalono jednak jakiej wielkości dochody uzyskuje Skarżący z prowadzonego gospodarstwa rolnego, a także jakie są jego wydatki, w tym na leczenie. Z treści wniosków Skarżącego oraz kierowanych do niego wyjaśnień KRUS wynikałoby, że wypłacany zasiłek chorobowy zaliczany był na poczet składek a więc, że Skarżący nie otrzymywał faktycznego dochodu z tego tytułu. Dopiero porównanie wielkości dochodów i wydatków dałoby podstawę do ustalenia możliwości płatniczych Skarżącego, do których uwzględnienia zobligowany jest organ orzekający, na podstawie art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Na możliwości te wpływ ma także stan zdrowia skarżącego, który podał, że choruje od 1994 r. W aktach administracyjnych znajduje się kopia zaświadczenia lekarskiego z [...] listopada 2005 r. Ośrodka Zdrowia w S., potwierdzającego że E. K. leczony jest od 1994 r. z powodu choroby [...], a następnie również z powodu choroby [...]. Zaświadczenie potwierdza ponadto, że w 2005 r. zdiagnozowano u Skarżącego [...] (k.- 327 akt administracyjnych). Prezes Kasy całkowicie zaniechał wyjaśnienia stanu zdrowia oraz sytuacji finansowej Skarżącego w kontekście ustalenia jego ,,możliwości płatniczych-- oraz ,,ważnego interesu-- pomimo, że w uzasadnieniu decyzji organ prawidłowo łączy ważny interes płatnika z sytuacjami, w których niemożliwość spłaty zadłużenia wynika z działania czynników, które są niezależne od sposobu postępowania płatnika.

Natomiast powołane przez Prezesa Kasy argumenty dotyczące wcześniejszego umorzenia Skarżącemu odsetek za zwłokę, możliwości spłaty zadłużenia w układzie ratalnym czy możliwość ubiegania się o świadczenie emerytalne lub rentowe, nie mogą uzasadniać decyzji odmawiającej umorzenia należności. Rozstrzygnięcia wydawane w trybie art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. powinny być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego w odniesieniu przesłanek określonych w tym przepisie.

Sposób przeprowadzenia postępowania w sprawie Skarżącej wskazuje zatem na wyraźne naruszenie przez Prezesa Kasy art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prezes Zakładu nie dopełnił obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Naruszył również art. 107 § 3 k.p.a. stanowiący, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Właśnie w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, a do takich - co zostało zaznaczone wcześniej - należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególną rolę, zwłaszcza w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób, w miarę możliwości, doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Uchybienie wyższym przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uchylenie decyzji Prezesa Kasy nie oznacza więc, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uznano za zasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny Prezesa Kasy, który winien uwzględnić pogląd Sądu co do naruszenia omówionych powyżej przepisów formalnych. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ winien ustalić sytuację finansową i zdrowotną Skarżącego z uwzględnieniem treści normy prawa zawartej w art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., w szczególności w kontekście zawartego w niej wymogu ,,uwzględnienia możliwości płatniczych skarżącego-- jak również ,,ważnego interesu zainteresowanego--.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. a także art. 134 u.p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. W przedmiocie braku możliwości wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.