Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 218/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 127, art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej S.K. kwotę 12 (dwanaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako WINB), po rozpatrzeniu odwołania S.K., reprezentowanej przez H.K. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – określanej dalej jako k.p.a.) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (określanego dalej jako PINB) z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] "umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zgłoszonej pismami S.K. z dnia [...].09.2014 oraz z dnia [...].11.2014 w związku z wyrokiem znak: II SAB/Go 18/15 z dnia 02.07.2015 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp." i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

Pismem z dnia [...] września 2012 r. S.K. zwróciła się o interwencję organu nadzoru budowlanego z uwagi na trwające na sąsiedniej działce prace polegające na rozbiórce pokrycia dachu obiektu znajdującego się na granicy z jej nieruchomością, co zdaniem wnoszącej doprowadziło do szkód w jej własności, a ponadto poruszyła kwestię dostępu do przestrzeni między budynkami. Następnie pismem z [...] września 2012r. została zgłoszona samowolna zmiana sposobu użytkowania budynków gospodarczych znajdujących się na działce nr [...]. Do pisma tego dołączono mapę z wyjaśnieniem, że miejsce zaznaczone jako "Z" zostało przerobione na dom i mieszkanie z lokatorami. Miejsce oznaczone na mapie jako "X" było "dawniej mieszkaniem składającym się z dwóch izb: jednego pokoju i kuchni + korytarzyk z drzwiami wejściowymi od dworu". Ponadto w budynku gospodarczym ("Z2") została wmontowana kotłownia - "spalarnia c.o., w której został wybudowany w taki sam samowolny sposób komin cieplarniany c.o. bez żadnej charakterystyki techniczno - użytkowej adaptacji obiektu, czyli sensu stricte dawnej pierwotnej obory; obecnie przerobionej na kotłownię - spalarnię c.o. w której spala się odpady z warsztatu samochodowego na którego działalność był przeznaczony budynek stodoły".

Dnia [...] kwietnia 2013 r. PINB przeprowadził kontrolę na działce nr [...] na okoliczność wykonania robót budowlanych w budynkach znajdujących się przy granicy z działką nr [...]. Stwierdzono, że istniejący w tym miejscu ciąg zabudowań składa się z budynku o przeznaczeniu mieszkalnym (na długości 16,40 m), budynku gospodarczego na długości 5,90 m oraz kolejnych dwóch takich obiektów na długości 21,40 m oraz 7,30 m. Ustalono, że w budynku o długości 5,90 m w 2012 r. przeprowadzono wymianę pokrycia dachu wraz z wzmocnieniem jego konstrukcji oraz wymianą części obróbek blacharskich. Ponadto wewnątrz tego obiektu znajduje się kocioł c.o., od którego rozprowadzono instalację na potrzeby grzewcze części mieszkalnej.

Dnia [...] września 2013 r. przeprowadzono czynności kontrolne, z których - z powodu ich przerwania - nie został sporządzony protokół, a jedynie notatka służbowa, którą przesłano osobom zainteresowanym dnia 17 września 2013 r. Jednocześnie zostało wyjaśnione, że notatka zawiera najważniejsze spostrzeżenia poczynione w dniu [...] września 2013 r. i nie podlega ona uzupełnieniu lub sprostowaniu.

Następnie S.K. złożyła skargę z dnia [...] listopada 2013 r. na działalność PINB, którą to skargę rozpatrywał WINB, udzielając odpowiedzi pismem z dnia [...] grudnia 2013r., znak [...], jak również skargę na bezczynność organu rozpatrzoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. prawomocnym wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Go 17/14. W związku z zawartymi w wyroku wskazaniami, pismem z dnia [...] maja 2014 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, obejmujących prace wykonane względem obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...]:

- przebudowę poddasza budynku mieszkalnego wraz ze wstawieniem dwóch okien dachowych, wychodzących bezpośrednio na działkę nr [...] ;

- remont dachu budynku gospodarczego, polegający na wymianie i wzmocnieniu konstrukcji dachu oraz wymianie pokrycia z dachówki cementowej na blachę dachówkopodobną ;

- wykonanie instalacji c.o. dla potrzeb grzewczych budynku mieszkalnego wraz montażem kotła w budynku gospodarczym.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] PINB nałożył na inwestorów G.D. i Z.D. obowiązek przedstawienia oceny technicznej ustalającej, czy prace wykonane względem obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...] zrealizowano w sposób prawidłowy oraz umożliwiający bezpieczne użytkowanie.

Dnia 8 maja 2015 r. inwestorzy przedłożyli stosowną ocenę, która nie wyjaśniała dostatecznie przedmiotu zagadnień określonych przez PINB. W związku z tym PINB pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. wystąpił do inwestorów o jej uzupełnienie, w części budowlanej, które przedłożyli w dniu 1 lipca 2015 r.

Pismem z dnia [...] września 2014 r. S.K. wniosła o "przedstawienie czy organ prowadzi odrębne postępowanie w sprawie samowoli budowlanych zrealizowanych na działce nr [...]" :

- przekształcenie obiektu gospodarczego na dom mieszkalny;

- wstawienie dwóch okien na ścianie tego budynku;

- montaż kominka w jednym z pokoi, który nie odpowiada parametrom w zakresie wymaganej kubatury i wentylacji.

Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. S.K. wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnych zmian sposobu użytkowania budynków wraz z wykonaniem w nich robót budowlanych na działce nr [...].

Wyrokiem z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt II SAB/Go 18/15 WSA w Gorzowie Wlkp., w wyniku skargi złożonej przez S.K., zobowiązał PINB do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] września 2014 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] listopada 2014r., w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania przez organ akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku sądu. WSA w Gorzowie Wlkp. uznał, że w rozpoznaniu tych wniosków PINB pozostaje w bezczynności. Jak wskazał Sąd, nie budzi wątpliwości, iż podtrzymując wniosek z dnia [...] września 2014 r. skarżąca żąda nie tylko wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie [...], ale też wszczęcia postępowania w zakresie opisanych samowolnych zmian sposobu użytkowania budynków na działce [...] i wykonanych w nich robót budowlanych.

Wobec powyższego, PINB ustalił w oparciu o wynik przeprowadzonych czynności kontrolnych oraz wszystkich czynności podjętych na przestrzeni lat składania kolejnych skarg przez S.K., w obrębie obiektów budowlanych zlokalizowanych przy granicy z działką nr [...], że popełniono dwie tzw. samowole budowlane. Pierwsza z nich dotyczy przeprowadzonego postępowania administracyjnego oznaczonego [...], dotyczącego nielegalnej zmiany sposobu użytkowania stodoły położonej na posesji nr 2 na magazyn samochodowych części zamiennych. W jego toku zostało wydane postanowienie z dnia [...] września 2005 r., znak [...], którym wstrzymano użytkowanie tego obiektu budowlanego i nałożono na właściciela obowiązek przedłożenia określonych przepisami dokumentów. Następnie w związku z niewykonaniem obowiązku wydano decyzję z dnia [...] listopada 2005r. nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania stodoły. Decyzja ta stała się ostateczna. Wykonanie nakazu nie zostało zweryfikowane do dnia [...] września 2007 r., kiedy to na skutek kolejnych zgłoszeń PINB przeprowadził kolejne czynności kontrolne. Nie stwierdzono wówczas, aby istniał obowiązek - podjęcia dalszych działań względem jakichkolwiek obiektów budowlanych stanowiących własność G. i Z.D., w tym zwłaszcza, w kontekście wspomnianego postępowania administracyjnego, czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku w nim nałożonego. Po tej dacie, w wyniku kolejnych skarg, ustalono, iż istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych w obrębie budynków zlokalizowanych na granicy z działką nr [...]. Postępowaniem tym objęte są wszystkie roboty budowlane, co do których stwierdzono brak pozwolenia lub zgłoszenia. Nie stwierdzono, aby w ramach tych obiektów doszło do wykonania innego rodzaju robót. Tym samym całość rozstrzygnięcia powinna mieć miejsce w ramach postępowania [...] i wydawanie innego rozstrzygnięcia w tym samym zakresie jest niemożliwe. Nie jest potrzebne zatem dokonywanie żadnych dalszych ustaleń w formie oględzin, ponieważ stan obiektów przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego od ponad 10 lat. Mnożenie kolejnych skarg w tej sprawie w ocenie PINB, nie może przymuszać organów do podejmowania czynności, które są bezcelowe.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 u.p.b., nałożył na inwestora określone obowiązki - w celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Decyzja nie stała się ostateczna, ponieważ strona postępowania – S.K. - wniosła odwołanie. W wyniku jego rozpatrzenia, WINB wydał decyzję, którą przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie PINB, pismem z dnia [...] września 2015 r. zawiadomił strony o planowanych na dzień [...] października 2015 r. oględzinach w sprawie:

– [...] - postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych obejmujących prace zrealizowane względem obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...],

– [...] zgłoszonej przez S.K. wnioskiem z [...] września 2014 r. oraz pismem z [...] listopada 2014 r., w związku z wyrokiem znak: II SAB/Go 18/15 z dnia 02 lipca 2015 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

Podczas oględzin dokonano zwymiarowania w pomieszczeniu w którym znajduje się kocioł c.o. i ustalono, że odległość od przewodu dymowego do ściany budynku znajdującego się wzdłuż działki nr [...], a należącej do S.K. wynosi ok. 4,10 m. W trakcie dalszych czynności obecny na miejscu Z.D. oświadczył, że komin do którego podłączony jest kocioł c.o. znajdował się w obecnym miejscu "od zawsze", a on nigdy z nim nic nie robił. Ponadto państwo D. oświadczyli, że remont dachu w budynku mieszkalnym polegał tylko i wyłącznie na wymianie pokrycia dachu bez ingerencji w konstrukcję dachu. Na miejscu stwierdzono, że dwa okna połaciowe są w chwili oględzin przesłonięte i nie są używane.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., [...] PINB, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. "umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zgłoszonej pismami S.K. z dnia [...].09.2014 oraz z dnia [...].11.2014 r. w związku z wyrokiem znak: II SAB/Go 18/15 z dnia 02.07.2015 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp."

W uzasadnieniu tej decyzji PINB opisał powyższy przebieg postępowania oraz dokonane ustalenia. Następnie wskazał, że w analizowanym stanie faktycznym w związku z zaistnieniem okoliczności dającej podstawę do umorzenia postępowania z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie zakres orzekania jest tożsamy z innym prowadzonym już przez PINB postępowaniem. Dotyczy ono bowiem wykonanych przez G. i Z.D. robót budowlanych w obrębie obiektów budowlanych zlokalizowanych na granicy z nieruchomością sąsiednią, oznaczoną jako działka nr [...]. W ocenie PINB, na skutek orzeczenia sądu doszło do powielenia istniejących już akt sprawy oraz spowodowało konieczność wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, które merytorycznie nie wnosi nic do sprawy. Zdaniem PINB, "sztuczny podział" tego samego przedmiotu postępowania nie służy przejrzystości i powoduje niezrozumienie zakresu orzekania nie tylko dla stron postępowania, ale też i innych organów lub sądów, które zmuszone są do wydania orzeczeń.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S.K., reprezentowana przez H.K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie: [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych położonych na działce nr [...] wraz z wykonaniem w nich robót budowlanych bez wymaganych pozwoleń i zgłoszeń oraz o wszczęcie z urzędu procedur w zakresie ustalenia funkcjonariuszy publicznych dopuszczających się niewykonywania obowiązków służbowych oraz łamanie prawa. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: art. 7, art. 77 § 1, art. 85, art. 88, art. 79 § 2, 62 k.p.a. oraz art. 3 pkt 7, art. 5, art. 81c ust. 4, art. 90, art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Zdaniem S.K. "z decyzji PINB z dnia [...].12.2015 r. w żaden sposób nie wynika właściwe rozstrzygnięcie, więc odwołanie w tym przedmiocie jest zasadne".

Wskazaną na wstępie decyzją WINB uchylił decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołując się na treść art. 104 i art. 105 k.p.a. podał, że sentencja zaskarżonej decyzji nie określa w sposób prawidłowy przedmiotu umorzonego postępowania. Nie określa, jakie konkretnie postępowanie dotyczące konkretnych robót budowlanych zostało umorzone. Natomiast w tym zakresie organ I instancji powołał jedynie podania, które zainicjowały umorzone postępowanie oraz podmiot wnoszący te podania. Organ odwoławczy podkreślił, że rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy stanowi "rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym", a zatem musi być sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi". W pojęciu rozstrzygnięcia mieści się to, że decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrazić precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jednocześnie podkreślono, że nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a o pozostałej części w uzasadnieniu. Według koncepcji decyzji jako aktu stosowania prawa, rozstrzygnięcie to wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego. W tym sensie decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty.

WINB powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że dany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać (lub nie) obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości interpretacji. Musi, więc istnieć związek między ustaleniem, bądź potwierdzeniem określonego obowiązku lub uprawnienia (lub ich odmowa), a możliwością realizacji takiego uprawnienia, czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 107 § 1 k.p.a. WINB stwierdził, że uzasadnienie decyzji nie może zastąpić jej rozstrzygnięcia. Sentencja decyzji zawiera rozstrzygnięcie sprawy, dlatego też z uzasadnienia nie można wywodzić wniosków co do zakresu praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie decyzji pierwszoinstancyjnej jest wadliwe, bo zostało sformułowane w sposób nieprecyzyjny i nieczytelny, bez określenia przedmiotu umorzonego postępowania, co powoduje naruszenie art. 107 § 1 k.p.a.

Jednocześnie WINB stwierdził, że nie jest możliwe przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w omawianej sprawie przez organ odwoławczy w celu jej rozstrzygnięcia w sposób merytoryczny, albowiem jak to wskazuje orzecznictwo administracyjne organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż uczyniono to w I instancji, w tym zakresie zaś w szczególności dokonać zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, jak również rozstrzygać kwestii, które nie były rozpatrywane i rozstrzygane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gorzowie Wlkp. złożyła S.K., reprezentowana przez pełnomocnika H.K., zarzucając jej:

1/ naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 10, 28, 77, 80, 136, 138 k.p.a.),

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 51, 81 u.p.b.). Skarżąca wniosła o:

– dokonanie oceny zagadnienia o charakterze proceduralnym dotyczącego kwestii sposobu ustalania kręgu stron w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie u.p.b. , ponieważ PINB wykluczył skarżącą z kręgu stron postępowania zasadniczego ; organ odwoławczy zaniechał dokonać takiej oceny w zaskarżonej decyzji oraz nie zadośćuczynił obowiązkom, które wynikają z art. 138 § 2 k.p.a., tj. zaniechał rozpoznania sprawy merytorycznie i nie rozważył zastosowania art. 136 k.p.a.;

– usunięcie w całości zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, ponieważ przy jej wydaniu organ odwoławczy naruszył prawo materialne i przepisy postępowania w zakresie określonym w art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. i u.p.b.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Mając na uwadze tak nakreślony zakres kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja WINB uchylająca decyzję PINB w przedmiocie umorzenia. Podstawą prawną decyzji wydanej przez organ I instancji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Natomiast podstawą decyzji kasacyjnej organu odwoławczego był art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu, po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia kontrola sądu w tego rodzaju sprawach sprowadza się do oceny zgodności z prawem odstąpienia przez organ odwoławczy od rozpoznania sprawy i zaistnienia podstaw do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania ( por. wyrok WSA w Opolu z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 449/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 834/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2012 r. , sygn. akt II SA/Wr 168/12 ).

Celem nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych ( por. P. Przybysz, K.p.a. Komentarz, LexisNexis 2014, t. 33 do art. 138 ). Powołany przepis wyodrębnia dwie przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ( por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r. , sygn. akt II OSK 2279/13 ).

W orzecznictwie i piśmiennictwie trafnie podkreśla się, iż rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Stąd decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując wykładni art. 138 § 2 k.p.a. , należy uwzględnić również jego związek z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 k.p.a.), to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy ( por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r. , sygn. akt II SA/WR 530/07, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/BK 370/07, A. Wiktorowska, M. Wierzbowski, K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2015, t. 40 i 41 do art. 138 ) .

Decyzję kasacyjną organ odwoławczy może zatem podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. tj. przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. ( por. wyroki NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt SA/Po 1237/96, z dnia 5 lutego 2008 r. , sygn. akt II OSK 860/07, wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNAPiUS 2000, nr 9, poz. 338 ).

W niniejszej sprawie zasadnie WINB uznał, iż sentencja decyzji "nie określa w sposób prawidłowy przedmiotu umorzonego postępowania", nie wskazuje bowiem "jakie konkretne postępowanie dotyczące konkretnych robót budowlanych" zostało umorzone.

Zgodnie z art. 107§ 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. rozstrzygnięcie, stanowiące wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego. Przy czym termin "rozstrzygnięcie" zawarty w powyższym przepisie jest szerszy, bowiem obejmuje także decyzje w znaczeniu wyłącznie formalnym, a zatem rozstrzygnięcie o zakończeniu postępowania w inny sposób niż rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, np. rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania. Rozstrzygnięcie zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być – jak trafnie zauważył to organ II instancji - sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a o pozostałej części w uzasadnieniu ( por. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 30 grudnia 1987 r.,SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94,. M. Jaśkowska, M. Wróbel, K.p.a. Komentarz aktualizowany do k.p.a. , LEX 2016, t. 10 do art. 107 ).

Mając na uwadze powyższe rozważania WINB słusznie zatem stwierdził, iż rozstrzygnięcie PINB nie zostało jasno i precyzyjnie sformułowane, przedmiot bowiem umorzonego postępowania został określony poprzez odesłanie do pism skarżącej z dnia [...] września 2014 r. oraz z dnia [...] listopada 2014 r., inicjujących postępowanie administracyjne. Oznacza to, iż dla zrekonstruowania przedmiotu postępowania konieczne było sięgnięcie do uzasadnienia decyzji, wskazującego na treść tych pism zakreślających granice postępowania.

Samo jednak wadliwe sformułowanie sentencji decyzji nie mogło stanowić samodzielnej przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji ( por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 936/15 ) . Jak bowiem wskazano powyżej dla możliwości wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie organowi I instancji nie tylko naruszenie przepisów postępowania, ale również, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie organ odwoławczy co najwyżej wykazał naruszenie powyższego przepisu art. 107 § 1 k.p.a. , natomiast w żaden sposób nie wyjaśnił, iż zachodzi jakakolwiek potrzeba dalszego wyjaśnienia sprawy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia. Sam bowiem przedmiot postępowania w sposób oczywisty można zrekonstruować na podstawie pism skarżącej znajdujących się w aktach sprawy, powołanych w sentencji decyzji, których treść została przywołana w jej uzasadnieniu. Stąd też nie było żadnych przeszkód, aby organ odwoławczy dokonał oceny prawidłowości rozstrzygnięcia PINB w zakresie zasadności umorzenia postępowania ze względu na powoływaną tożsamość z innym prowadzonym już przez PINB postępowaniem. Od tej oceny WINB całkowicie się uchylił poprzestając jedynie na przytoczeniu art. 105 § 1 k.p.a. i obszernym powołaniu orzecznictwa sądów administracyjnych, jednakże nie odnosząc w żaden sposób tego przepisu do realiów kontrolowanej sprawy .

Nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie w powyższej ocenie organu odwoławczego. Stanowiłoby to wkroczenie w kompetencje organu - a nie dokonywanie kontroli legalności działalności organów administracji zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. - z naruszeniem zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ odwoławczy przedwcześnie wydał decyzję kasacyjną, z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. , co uzasadniało - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonej decyzję ( pkt I wyroku ).

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni powyższą ocenę prawną i rozstrzygnie, czy PINB zasadnie umorzył postępowanie ze względu na powoływaną przez ten organ tożsamość spraw.

Bezprzedmiotowe było natomiast odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi z uwagi na wspomniany zakres kontroli sądu, sprowadzający się do oceny zasadności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto znaczna cześć zarzutów skarżącej koncentruje się na naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych związanych z obowiązkami dowodowymi organu w przypadku merytorycznego rozstrzygania, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie organu I instancji miało charakter formalny.

Jako, iż skarga została uwzględniona, należało - na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 3 p.p.s.a. - zasądzić od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw ( pkt II wyroku ), które sprowadzały się do kosztów dojazdu pełnomocnika na rozprawę w wysokości 12 zł.