Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1131/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skarg R. K., G. K. i W. J. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargi


UZASADNIENIE

Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: "kpa") w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 196 z późn. zm., dalej: "ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym") oraz art. 97 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 69 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 87 ust. 4 pkt 1 i 3 oraz ust. 5 pkt 1 oraz art. 97 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 74 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 5 w zw. art. 87 ust. 4 pkt 1 i 3 oraz art. 87 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (j.t.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1382 z późn. zm., dalej "ustawa o ofercie"), utrzymała w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2015 r., sygn. [...], w przedmiocie nałożenia na R. K., G. K. oraz W. J. kar pieniężnych na podstawie art. 97 ustawy o ofercie w związku z posiadaniem akcji spółki K. SA z siedzibą w T. (dawniej Narodowy Fundusz Inwestycyjny "K." SA) w okresie do dnia [...] października 2011 r.

Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na podstawie art. 97 ustawy o ofercie kary administracyjnej, wobec podejrzenia naruszenia przez G. K. i R. K. art. 69 w zw. z art. 87 ust. 4 i 5 ustawy o ofercie w związku z posiadaniem akcji Spółki. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. zmieniono zakres postępowania w ten sposób, że było ono prowadzone również w przedmiocie niewypełnienia obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 69 ustawy o ofercie w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 5 i ust. 4 pkt 1 ustawy o ofercie w związku z posiadaniem przez G. K. i R. K. akcji Spółki od daty wszczęcia ww. postępowania administracyjnego do dnia [...] sierpnia 2010 r.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. ponownie zmieniono zakres postępowania w ten sposób, że było ono prowadzone również w przedmiocie niewypełnienia obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 69 ustawy o ofercie w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 5 i ust. 4 pkt 1 ustawy o ofercie w związku z posiadaniem przez G. K. i R. K. akcji Spółki od daty wszczęcia ww. postępowania administracyjnego do dnia [...] marca 2011 r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. zakres ww. postępowania został określony w ten sposób, że było ono prowadzone w przedmiocie nałożenia na podstawie art. 97 ustawy o ofercie kary administracyjnej wobec podejrzenia naruszenia przez G. K. i R. K.:

1) art. 69 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 5, art. 87 ust. 4 pkt 1 oraz art. 87 ust. 5 pkt 1 ustawy o ofercie w związku z posiadaniem akcji Spółki w okresie do dnia [...] października 2011 r.,

2) art. 74 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 5, art. 87 ust. 4 pkt 1 oraz art. 87 ust. 5 pkt 1 ustawy o ofercie w związku z posiadaniem akcji Spółki w okresie do dnia [...] października 2011 r.

Stosownie zaś do postanowienia z dnia [...] grudnia 2013 r. postepowanie prowadzone było w przedmiocie nałożenia na podstawie art. 97 ustawy o ofercie kary administracyjnej wobec podejrzenia naruszenia przez:

1) R. K. art. 69 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 5 w zw. art. 87 ust. 4 pkt 1 i 3 oraz art. 87 ust. 5 pkt 1 ustawy o ofercie oraz art. 74 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 87 ust. 4 pkt 1 i 3 oraz art. 87 ust. 5 pkt 1 ustawy o ofercie,

2) G. K. art. 69 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 5, w zw. z art. 87 ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy o ofercie oraz art. 74 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 87 ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy o ofercie,

3) W. J. art. 69 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 87 ust. 4 pkt 3 ustawy o ofercie oraz art. 74 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 87 ust. 4 pkt 3 ustawy o ofercie

- w związku z posiadaniem akcji Spółki w okresie do dnia [...] października 2011 r.

W dniu [...] czerwca 2015 r. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: "KNF", "Komisja", "organ nadzoru") wydała decyzję administracyjną, sygn. [...].

Następnie G. K., R. K. oraz W. J. złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wymienioną decyzją. We wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy Strony zaskarżyły Decyzję w całości oraz zarzuciły Komisji naruszenie art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (j.t.: Dz. U. 2015 r. poz. 613 z późn. zm., dalej: "Ordynacja podatkowa") w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm., dalej: "ustawa o finansach publicznych"), a także w związku z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 11 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1289 z późn. zm., dalej: "ustawa o nadzorze nad rynkiem kapitałowym") w zw. z art. 97 ustawy o ofercie poprzez wydanie Decyzji po terminie przedawnienia. Ponadto G. K. w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuciła Komisji naruszenie art. 87 ustawy o ofercie polegające na nieuwzględnieniu prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu, mimo że przepis ten budzi poważne wątpliwości co do jego zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (j.t.: Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja").

Strony we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosły o uchylenie decyzji oraz umorzenie postępowania w sprawie. Jednocześnie żadna ze Stron nie złożyła wniosków dowodowych.

Organ rozpoznając wnioski wskazał na ustalony stan faktyczny sprawy. Wyjaśnił, że R. K. oraz G. K. od dnia [...] listopada 1981 r. są małżeństwem. Umową z dnia [...] lipca 1999 r. małżonkowie ustanowili pomiędzy sobą rozdzielność majątkową. Małżonkowie zamieszkują w domu położonym w K. przy ul. [...]. W dniu wydania decyzji R. K. oraz G. K. byli wspólnikami spółki U. sp. z o.o. (KRS [...]; MSiG, poz. [...], k. [...]; MSiG poz. [...], k. [...]). G. K. pełniła funkcję członka rady nadzorczej w spółce E. sp. z o.o. (KRS [...]; MSiG, poz. [...], k. [...]) pośrednio zależnej od R. K., poprzez spółkę B. SA (KRS [...]), której podmiotem dominującym był R. K. (jego udział w ogólnej liczbie głosów przekraczał 50%; wyciąg z raportu okresowego za III kwartał 2014 r. spółki B. SA, k. [...], raport roczny spółki B. SA za 2014 r.). Małżonkowie zasiadali w radzie nadzorczej F. (KRS [...]; MSiG, poz. [...], k. [...]). Ponadto małżonkowie byli wspólnikami w spółce N. sp. z o.o. (KRS [...]; MSiG, poz. [...], k. [...], MSiG, poz. [...], k. [...]). G. K. była drugim co do wielkości ujawnionego udziału w ogólnej liczbie głosów akcjonariuszem spółki A. SA, której podmiotem dominującym był R. K. (wyciąg z raportu okresowego za III kwartał 2014 r., k. 4661, raport roczny spółki A. SA za 2014 r.). R. K. w okresie od [...] sierpnia 2009 r. do [...] października 2011 r. posiadał wszystkie udziału w spółce T. Sp. o. o., których część zbył. R. K. , jako podmiot dominujący nad spółką T. a sp. z o.o., był pośrednim posiadaczem akcji Spółki posiadanych przez spółkę T. sp. z o.o. Ustalono, że aktualnie G. K. dalej pełni funkcję członka rady nadzorczej w E. sp. z o.o. R. K. zasiada w radzie nadzorczej P. Sp. z o.o. (KRS [...], MSiG poz. [...], k. [...]), jest wspólnikiem w spółce G. Sp. z o.o. (KRS [...], MSiG poz. [...], k. [...]), wraz z żoną jest w radzie "F.".

W. J. od 1995 r. do 2007 r. był zatrudniony w banku P. SA. Następnie od grudnia 2007 r. do kwietnia 2010 r. pełnił funkcję członka zarządu spółki N. sp. z o.o. (spółki, której wspólnikami byli R. i G. K.). Od 2007 r. pełnił różne funkcje w Spółce, w latach 2007-2008 był prokurentem Spółki, następnie był zatrudniony jako specjalista do spraw inwestycji, od [...] września 2011 r. do [...] lutego 2013 r. pełnił funkcję prezesa zarządu Spółki, pełnił funkcję prokurenta Spółki. W dniu wydania decyzji był prezesem zarządu spółki M. sp. z o.o. (KRS [...]), której wspólnikami w tym czasie byli R. K. oraz Spółka). Aktualnie W. J. pełni funkcję prokurenta w Spółce (MSiG poz. [...], k. [...]), prezesa zarządu spółki M. sp. z o.o., której wspólnikiem jest Spółka). W dniu [...] lutego 2008 r. W. J. został ustanowiony przez G. K. pełnomocnikiem, w zakresie określonym w art. 87 ust. 4 pkt 3 ustawy o ofercie, do rachunku papierów wartościowych prowadzonego przez D. SA, a następnie w dniu [...] czerwca 2009 r. oraz [...] lipca 2010 r. pełnomocnikiem do rachunków papierów wartościowych prowadzonych przez D. SA, odpowiednio o numerze [...].

R. K. ustanowił W. J. pełnomocnikiem do rachunków papierów wartościowych (upoważnionym do dokonywania czynności zbycia lub nabycia papierów wartościowych) w zakresie określonym w art. 87 ust. 4 pkt 3 ustawy o ofercie, prowadzonych przez: D. SA w dniu [...] września 2009 r. do rachunku o numerze [...], w dniu [...] marca 2010 r. do rachunku o numerze [...], R. SA w dniu [...] czerwca 2010 r., A. SA w dniu [...] września 2009 r. Kapitał zakładowy Spółki w okresie od [...] sierpnia 2009 r. do [...] października 2011 r. dzielił się na [...] akcje na okaziciela, a na każdą akcję przypadał jeden głos na walnym zgromadzeniu.

Organ w sposób szczegółowy wskazał również na zmiany jakim ulegał łączny stan posiadania oraz udział w ogólnej liczbie głosów w Spółce G. K., R. K. oraz W. J.. Transakcje stron organ ustalił w oparciu o dokumenty dotyczące rachunków papierów wartościowych uzyskanych z: D. S.A., D. S.A., D. S.A., C.S.A., B.S.A., B.A.u S.A., R. S.A., D.S.A., D.S.A., K.N.V. (Spółka Akcyjna) Oddział w Polsce.

Wyjaśniając sprawę organ wskazał, że zdarzenia będące podstawą nałożenia kar pieniężnych w niniejszej sprawie miały miejsce po wejściu w życie w dniu 5 sierpnia 2009 r. ustawy z dnia 18 czerwca 2009 r. o zmianie ustawy o działalności ubezpieczeniowej oraz ustawy o ofercie i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 115, poz. 962). W dniu [...] czerwca 2016 r. weszła w życie ustawa o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 615, dalej: "ustawa zmieniająca"), która w art. 33 zmieniła częściowo ustawę o ofercie. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 58 ustawy zmieniającej będącego przepisem intertemporalnym, rozstrzygnięto kwestię stosowania przepisów sankcjonowanych i sankcjonujących w postępowaniach toczących się po zmianie przepisów dokonanych ustawą zmieniającą. W zakresie przepisów sankcjonowanych art. 58 ust. 1 ustawy zmieniającej wskazuje wprost, że jeżeli postępowanie administracyjne w przedmiocie naruszenia ustawy o ofercie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, to do takiego postępowania stosuje się przepisy w brzmieniu, jaki obowiązywał przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszym postępowaniu, które zostało wszczęte postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Dlatego też dla przedmiotowego postępowania właściwe do rozpoznania sprawy pozostają przepisy sankcjonowane ustawy o ofercie w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.

Komisja analizując stan faktyczny sprawy potwierdziła i szczegółowo wskazała na naruszenia przepisów ustawy o ofercie jakich dopuścili się R. K. , G. K. i W. J.. Stosownie do art. 87 ust. 5 pkt 1 ustawy o ofercie Komisja uwzględniła udział R. K. w ogólnej liczbie głosów w Spółce, posiadany przez niego pośrednio, tj. poprzez spółkę T. sp. z o.o. G. K. oraz R. K. są małżeństwem, zaś W. J. był pełnomocnikiem do ich rachunków papierów wartościowych w zakresie, o jakim mowa w art. 87 ust. 4 pkt 3 ustawy o ofercie. Ze względu na powyższe Komisja rozpatrując ponownie niniejszą sprawę ustaliła, że Strony, które łączą więzy opisane w art. 87 ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy o ofercie, posiadające akcje Spółki oraz dokonujące transakcji na ww. akcjach (które, przy uwzględnieniu łącznego udziału w ogólnej liczbie głosów Spółki, powodowały powstanie obowiązków określonych w rozdziale czwartym ustawy o ofercie) pozostawały ze sobą w porozumieniu dotyczącym nabywania akcji Spółki. Każda z tych osób powinna w związku z zawartymi porozumieniami kontrolować swój stan posiadania oraz stan posiadania osób, z którymi pozostaje w porozumieniu. Komisja podkreśliła, że to strony takich porozumień powinny ustalić sposób monitorowania i uzyskiwania informacji o wielkości posiadanego łącznie udziału w ogólnej liczbie głosów i następujących w czasie zmian tego udziału, w sposób umożliwiający wypełnienie przez każdą ze stron porozumienia ciążącego na niej obowiązku informacyjnego. Brak możliwości samodzielnego uzyskania informacji koniecznych do realizacji obowiązku w żadnym wypadku nie zwalnia stron porozumienia z odpowiedzialności za ewentualne niedopełnienie tych obowiązków, gdyż strony porozumień przystępując do nich winny zachować należytą staranność by zadośćuczynić ciążącym na nich obowiązkom w terminie określonym w art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie. W przypadku przekroczenia progu 66% ogólnej liczby głosów, strony powinny ogłosić wezwanie, o którym mowa w art. 74 ust. 1 ustawy o ofercie.

Zgodnie z ustalonym stanem faktycznym G. K. i R. K. (małżonkowie) w okresie od dnia [...] sierpnia 2009 r. do dnia [...] lutego 2010 r., od dnia [...] kwietnia 2010 r. do dnia [...] lipca 2010 r. oraz od dnia [...] lipca 2010 r. do dnia [...] października 2011 r. byli akcjonariuszami Spółki i pozostawali w porozumieniu dotyczącym nabywania akcji Spółki, o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 5 ustawy o ofercie. Natomiast od dnia [...] maja 2010 r. do dnia [...] października 2011 r. W. J. (pełnomocnik do rachunków papierów wartościowych R.a i G. K.) pozostawał w porozumieniu dotyczącym nabywania akcji Spółki, o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 5 ustawy o ofercie z R. K., natomiast z G. K. od dnia [...] maja 2010 r., do dnia [...] lipca 2010 r. oraz od dnia [...] lipca 2010 do dnia [...] października 2011 r. Żadna ze Stron – G. K., R. K. , W. J. nie wykonywała obowiązków związanych z zawartymi porozumieniami. G. K. w czasie trwania porozumień zawiadamiała Spółkę oraz Komisję o zmianach posiadanego indywidualnie udziału w ogólnej liczbie głosów w Spółce. W tym czasie zawiadomień dotyczących indywidualnego stanu posiadania nie składali R. K. oraz W. J.. Ostatnie zawiadomienie złożone przez R. K. przed powstaniem obowiązków opisanych w niniejszej decyzji zostało złożone w dniu [...] października 2008 r.

Począwszy od [...] sierpnia 2009 r. do [...] października 2011 r. łączny stan posiadania stron porozumień wzrósł z poziomu [...] akcji Spółki (49,2256% ogólnej liczby głosów) do poziomu [...] akcji Spółki (80,6515%) ogólnej liczby głosów). Powyższe wskazuje na trwałość porozumień łączących strony oraz jednoznacznie wskazuje na jego przedmiot, tj. nabywanie akcji Spółki. Pomimo okresowego i krótkotrwałego zbywania przez G. K. akcji Spółki i dużej zmienności jej stanu posiadania, czego, zdaniem Komisji, nie można wykluczyć w trakcie trwania porozumienia dotyczącego nabywania akcji Spółki, jej stan posiadania wzrósł z poziomu [...] akcji Spółki (0,1031%) ogólnej liczby głosów) w dniu [...] sierpnia 2009 r. do poziomu [...] akcji Spółki (25,7142% ogólnej liczby głosów) w dniu [...] października 2011 r. Strony w złożonych przez siebie zeznaniach zaprzeczyły istnieniu pomiędzy nimi jakiegokolwiek porozumienia o treści wskazanej w art. 87 ust. 1 pkt 5 ustawy o ofercie, jednocześnie nie przedstawiły dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Małżeństwo K. pomimo zamieszkiwania pod jednym adresem w domu znajdującym się przy ul. [...] w K. zaprzecza, jakoby prowadziło wspólne gospodarstwo domowe. Małżonkowie wskazali, że dom, w którym mieszkają jest duży, a każdy z małżonków zamieszkuje odrębną jego część (skrzydło,) i każde z małżonków podejmuje autonomiczne decyzje. Małżonkowie wskazali również, iż dowodem na brak porozumienia między nimi jest zawarcie umowy rozdzielności majątkowej.

Po ponownej analizie argumentacji Stron, KNF podtrzymał stanowisko, iż zeznaniom G. K. oraz R. K. nie sposób przyznać waloru wiarygodności, zaś zawarcie umowy majątkowej małżeńskiej nie wyklucza istnienia ww. porozumień. Komisja wskazała na powiązania pomiędzy małżonkami o charakterze kapitałowym i organizacyjnym, które zaprzeczają powyższym twierdzeniom, (małżonkowie kooperują na polu gospodarczym jako wspólnicy i akcjonariusze spółek kapitałowych, poza tym wspólnie uczestniczą również w działalności o charakterze społecznym, na co wskazuje jednoczesne pełnienie funkcji członków rady nadzorczej F.).

W zakresie zarzutów podniesionych przez Strony, Komisja odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Komisję art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 11 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym w zw. z art. 97 ustawy o ofercie poprzez wydanie decyzji po terminie przedawnienia (o którym mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej), wskazała, iż zarzut ten jest niezasadny. Żaden z obowiązujących aktów prawnych nie zawiera przepisów o terminach przedawnienia. Zdaniem Komisji, przepisów takich nie zawiera również dział III Ordynacji podatkowej, której przepisy nie mają zastosowania w sprawie. Komisja wyjaśniła, że zarówno podatnik jak i akcjonariusz mogą podjąć ryzyko i nie wykonać swoich zobowiązań wbrew prawu, jednakże muszą się liczyć z tym, że właściwy organ zainicjuje postępowanie, które skutkować może negatywnymi konsekwencjami (również finansowymi). Dla akcjonariusza może to oznaczać obowiązek zapłaty kary pieniężnej. Dla podatnika może to oznaczać, że będzie musiał zapłacić należny podatek wraz z odsetkami (które, co należy podkreślić, nie są sankcją za brak zapłaty podatku). Fakt naruszenia określonego przepisu ustawy o ofercie nie skutkuje powstaniem zobowiązania podatkowego, od zaistnienia którego można liczyć 3 letni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. W żaden sposób nie można obronić poglądu, że dopuszczenie się czynu, polegającego w tym przypadku na niewykonaniu obowiązków związanych ze znacznymi pakietami akcji, określonego w ustawie o ofercie, jest zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie podatkowej. Ustawa o ofercie nie może być uznana za ustawę podatkową. Dlatego czyn taki nie może rodzić zobowiązania podatkowego, którym jest, zgodnie z art. 5 Ordynacji podatkowej, wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego. Ponadto kara administracyjna jest następstwem ustalenia przez organ faktu naruszenia przepisów określających obowiązki administracyjne (deliktu administracyjnego) i stanowi reakcję organu, któremu powierzony został nadzór nad przestrzeganiem tych obowiązków, mającą charakter przede wszystkim represyjny, sankcyjny, a nie mającą na celu zapewnienia wpływu do budżetu państwa. Ustawa o ofercie przewiduje możliwość stosowania nie tylko sankcji administracyjnych o charakterze pieniężnym, ale również, w niektórych przypadkach, pozwala na stosowanie obok lub zamiast kary pieniężnej, także sankcji polegającej na wykluczeniu z obrotu na rynku regulowanym emitenta, który dopuścił się naruszenia tej ustawy.

W zakresie zarzutów, które podniosła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy G. K., dotyczących nieuwzględnienia przez KNF prokonstytucyjnej wykładni art. 87 ustawy o ofercie - Komisja na wstępie zauważyła, iż rozstrzyganie wątpliwości co do konstytucyjności przepisów nie leży w jej kognicji, bowiem są to zadania Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem Komisji, zaprezentowane przez Stronę stanowisko jest niezasadne. Podmioty wskazane w art. 87 ust. 4 ustawy o ofercie łączą szczególne więzi, co do zasady prowadzące do tego, że każdy z wymienionych podmiotów zainteresowany jest polepszaniem stanu majątkowego pozostałych określonych podmiotów, dlatego tez podmioty te mogą wymieniać się informacjami, doświadczeniami i dokonują tego. Jest to szczególnie ważne w zakresie transakcji dokonywanych na rynku kapitałowym. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Strony, że strony łączące bliskie stosunki, nie zwracają się do siebie o poradę i pomoc, a także, że nie podejmują prób wspólnej kumulacji majątku. Dlatego też ustawodawca wprowadził w art. 87 ust. 4 domniemanie istnienia między tymi podmiotami porozumienia. Również w interesie jednostek powiązanych ("dwie lub więcej jednostek wchodzących w skład danej grupy kapitałowej" - art. 3 ust. 1 pkt 43 ustawy o rachunkowości) jest, aby wyniki finansowe wszystkich podmiotów grupy kapitałowej były jak najkorzystniejsze, a zatem oczywistym jest, iż podmioty należące do jednej grupy kapitałowej pozostają, co do zasady, w ścisłym kontakcie i informują się o swoich działaniach, również tych dokonywanych na rynku kapitałowym. Ustawodawca objął domniemaniem istnienia porozumienia, o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 5 ustawy o ofercie, sytuację posiadania akcji spółki publicznej przez mocodawcę lub jego pełnomocnika, niebędącego firmą inwestycyjną, upoważnionego do dokonywania na rachunku papierów wartościowych czynności zbycia lub nabycia papierów wartościowych. Między wskazanymi podmiotami również istnieje szczególna więź oraz wysoki stopień zaufania, który pozwala domniemywać, iż osoby te pozostają w porozumieniu, o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 5 ustawy o ofercie. Tym samym zdaniem Komisji zarzut Strony dotyczący arbitralnego dobrania przez ustawodawcę podmiotów, w odniesieniu do których zachodzi domniemanie istnienia porozumienia, jest zupełnie nietrafny.

Postulaty skarżącej dotyczące konieczności wzięcia przez organ nadzoru pod uwagę, w jakim ustroju majątkowym pozostają małżonkowie (np. wspólność ustawowa, rozdzielność majątkowa) celem ustalenia, czy faktycznie pozostają w porozumieniu, również w ocenie organu nie znalazły uzasadnienia. Kwestia bowiem przyjętego ustroju majątkowego pomiędzy małżonkami nie jest rozstrzygająca dla istnienia bądź nie porozumienia dotyczącego nabywania akcji. Umowa o rozdzielność majątkową jest jedną z form uregulowania ustroju majątkowego małżonków, nie może zaś być dowodem czy podstawą stwierdzenia istnienia konfliktu w małżeństwie.

Małżeństwo K. pomimo zamieszkiwania pod jednym adresem w domu znajdującym się przy ul. [...] w K. zaprzeczyło, jakoby prowadziło wspólne gospodarstwo domowe. Małżonkowie wskazywali, że dom, w którym mieszkają jest duży, a każdy z małżonków zamieszkuje odrębną jego część (skrzydło,) i każde z małżonków podejmuje autonomiczne decyzje. Państwo K. zaznaczyli, iż decyzje natury gospodarczej podejmują samodzielnie i niezależnie. Komisja uznała w tym zakresie zeznania G. K. oraz R. K. za niewiarygodne, ze względu na istniejące pomiędzy małżonkami powiązania o charakterze kapitałowym i organizacyjnym, które zaprzeczają powyższym twierdzeniom. R. K. oraz G. K. w czasie kiedy dochodziło do stwierdzonych naruszeń byli (oraz nadal są) wspólnikami spółki U. sp. z o.o. G. K. pełniła (oraz dalej pełni) funkcję członka rady nadzorczej w spółce E. sp. z o.o. pośrednio zależnej od R. K., poprzez spółkę B. SA, której podmiotem dominującym jest R. K. (jego udział w ogólnej liczbie głosów spółki B. SA przekracza 50%). Ponadto małżonkowie zasiadali oraz dalej zasiadają wspólnie w radzie nadzorczej F.. Małżonkowie byli również wspólnikami w spółce N. sp. z o.o. Ponadto G. K. nabywała akcje Spółki, gdy największym ujawnionym akcjonariuszem poprzez spółkę zależną T. sp. z o.o. był jej mąż R. K. G. K. inwestowała również w akcje spółki A. SA, której podmiotem dominującym również był R. K. (stosownie do raportu bieżącego nr [...] spółki A. SA na dzień [...] lipca 2014 r. G. K. posiadała 19,33% ogólnej liczby głosów w spółce A. SA). W związku z powyższym organ nadzoru w sposób zgodny z art. 87 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 87 ust. 4 ustawy o ofercie przyjął, iż między G. K. a R. K. istnieje porozumienie co do nabywania akcji Spółki. Powyższe świadczy bowiem, że wzajemne stosunki małżonków pozwalają na kooperację na polu gospodarczym, jako wspólników i akcjonariuszy spółek kapitałowych. Poza tym małżonkowie wspólnie uczestniczą również w działalności o charakterze społecznym, na co wskazuje jednoczesne pełnienie funkcji członków rady nadzorczej F..

Komisja wskazała, iż przemyślenia Strony na temat domniemania istnienia porozumienia, o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 5 ustawy o ofercie między jednostkami powiązanymi nie mają znaczenia w realiach niniejszej sprawy, lecz mają charakter polemiki z przepisami prawa oraz wyrażają chęć Strony do bardziej rygorystycznego traktowania określonych podmiotów będących uczestnikami obrotu na rynku regulowanym. Jednostki powiązane to dwie lub więcej jednostek wchodzących w skład danej grupy kapitałowej. Skarżąca wskazuje, że ustawodawca winien był potraktować jednostki powiązane jako jeden podmiot, a nie przyjmować domniemanie, o którym mowa w art. 87 ust. 4 ustawy o ofercie, gdyż w istocie zawsze działają one we wspólnym interesie i nie można ww. domniemania obalić. Argument ten jest niezrozumiały - organ nadzoru nie znajduje zasadności jego podniesienia w realiach niniejszej sprawy, która odnosi się do istnienia domniemania pozostawania w porozumieniu małżonków oraz mocodawcy z pełnomocnikiem.

Odnosząc się kolejno do zarzutu Strony, iż art. 87 ust. 1 ustawy o ofercie jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zakresie w jakim odnosi się do małżonków pozostających we wspólności majątkowej przez to, że pozwala na zbudowanie normy prawnej przewidującej podwojoną sankcję za czyn, który może odnieść jedynie pojedynczy skutek w odniesieniu do jednej i jednolitej masy majątkowej, Komisja (mając na uwadze swój brak kompetencji do rozstrzygania o zgodności przepisów prawa z Konstytucją) zauważyła w pierwszej kolejności, iż G. K. oraz R. K. pozostają w ustroju rozdzielności majątkowej, zatem w rzeczywistości powyższy zarzut nie dotyczy w żadnym stopniu przedmiotowej sprawy. Niemniej jednak, na gruncie art. 97 ustawy o ofercie, kara pieniężna może być nałożona odrębnie na każdy z podmiotów wchodzących w skład porozumienia, o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 5 ustawy o ofercie. Przy tym Komisja bierze pod uwagę sytuację majątkową oraz osobistą stron takiego porozumienia i na tym gruncie ustala wysokość kary pieniężnej (która może być nałożona do wysokości 1 000 000 zł). Tym samym w przypadku, gdy między stronami porozumienia występuje wspólność ustawowa, organ nadzoru wziąłby tę okoliczność pod uwagę ustalając wysokość kary. Na marginesie jednakże Komisja zauważyła, że w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę musi sytuację majątkową stron porozumienia osobno, nawet jeżeli pozostają we wspólności ustawowej, gdyż nie można wykluczyć, iż kara pieniężna nałożona przez Komisję winna zostać uiszczona z majątków osobistych małżonków, a w przypadku zapłaty dokonanej z majątku wspólnego - zwrócona do tego majątku.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego niekonstytucyjności przepisu - Strona błędnie wywodzi także, iż art. 87 ust. 4 ustawy o ofercie budzi wątpliwość co do zgodności z zasadą przyzwoitej legislacji (art. 2 Konstytucji), gdyż, zdaniem skarżącej, jego zakres podmiotowy ustalany jest arbitralnie i nie uwzględnia przepisów krio, kc, a także tych regulujących personalne i kapitałowe więzi między osobami prawnymi. KNF wyjaśnił, że system prawa stworzony został jako spójna całość, gdzie racjonalny ustawodawca decyduje, które podmioty objąć daną regulacją, a także jakie są ewentualne od niej wyłączenia. W tym ustawodawcy znane są ustroje majątkowe małżeńskie i w przypadku, gdyby uznał to za konieczne, dokonałby ich stosownego rozróżnienia w ustawie o ofercie. Ustawodawca słusznie przyjął, iż wspólne cele gospodarcze oraz wymiana informacji pomiędzy określonymi podmiotami wymaga ustanowienia domniemania o pozostawaniu w porozumieniu ze względu na ich bliskość (zachodzące między nimi związki, w szczególności emocjonalne lub inne, np. kapitałowe).

Skarżąca podniosła zarzut niezgodności art. 87 ust. 4 ustawy o ofercie z art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji, gdyż przepis ten w zestawieniu z art. 97 ustawy o ofercie ma jej zdaniem charakter karny, a nie administracyjny, zaś organ nadzoru stosując te przepisy nie zachowuje standardów odpowiedzialności karnej określonych w art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji. Łącznie obydwa powyższe przepisy stosują bowiem wobec podmiotu nadzorowanego, represję karną, a nie administracyjną, dotyczą odpowiedzialności karnej, a nie administracyjnej i stanowią odpowiedzialność za czyn w rozumieniu art. 42 Konstytucji, a nie odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za obiektywny stan rzeczy oraz prowadzą do wymierzenia kary, a nie do jej nałożenia, ze względu na dopuszczoną przez ustawodawcę uznaniowość w zakresie wysokości sankcji. Komisja wskazała, iż powyższy zarzut nie jest trafny i dotyczy ponownie niezgodności przepisu z Konstytucją. Sankcje wynikające z art. 87 ust. 4 w zw. z art. 97 ustawy o ofercie mają charakter stricte karny, a nie administracyjny. W krajowym porządku prawnym o tym, w jakim reżimie podmiot odpowiedzialny za naruszenie prawa będzie poddawany represji (tj. czy na zasadach odpowiedzialności karnej, czy też np. administracyjnej) decyduje ustawodawca, określając w treści danego aktu prawnego reżim tej odpowiedzialności. Określenie to następuje z wykorzystaniem pojęć charakterystycznych dla danego rodzaju odpowiedzialności i najczęściej z bezpośrednim wskazaniem jakiego rodzaju jest to odpowiedzialność. W taki też właśnie sposób postąpił ustawodawca na gruncie ustawy o ofercie, gdzie przepis art. 97 ww. ustawy został umiejscowiony w rozdziale 7, zatytułowanym "Sankcje administracyjne za naruszenie przepisów", a nie w rozdziale 9 zatytułowanym "Przepisy karne". Jednocześnie wskazaną w treści art. 97 ustawy o ofercie represję ustawodawca określił jako "karę pieniężną", natomiast nie posłużył się żadnym z pojęć typowych dla odpowiedzialności karnej (odnoszącym się do kar), tj. grzywną, ograniczeniem wolności, pozbawieniem wolności, 25 lat pozbawienia wolności, dożywotnim pozbawieniem wolności, które jako katalog kar wskazuje kodeks karny. Przepis art. 97 ustawy o ofercie nie wymienia również środków karnych przewidzianych w kodeksie karnym. Zauważyć zaś należy, że takimi pojęciami ustawodawca posłużył się w rozdziale 9 ustawy o ofercie (ustawodawca posługuje się tam następującymi rodzajami sankcji - grzywna, kara pozbawienia wolności i ograniczenia wolności). Wszystko to więc wskazuje na odpowiedzialność administracyjną, a nie karną.

Organ wyjaśnił, że wysokość nałożonych kar została naliczona w sposób zgodny z prawem, nastąpiło to po ponownej analizie stanu faktycznego sprawy oraz informacji o Stronach dostępnych publicznie, organ nadzoru doszedł do przekonania, iż kary te zostały nałożone w prawidłowej wysokości. Stwierdzone naruszenia uprawniały Komisję do nałożenia na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o ofercie, kary administracyjnej w postaci kary pieniężnej w wysokości określonej w Decyzji. Kary administracyjne zostały nałożone, zgodnie z art. 97 ust. 2 i art. 97 ust. 3 ustawy o ofercie, odrębnie za każdy z czynów określonych w art. 97 ust. 1 ustawy o ofercie i odrębną karą pieniężną na każdego z członków porozumienia, o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 5 ustawy o ofercie.

Komisja określając wysokość nakładanych kar wzięła pod uwagę między innymi wagę i czas trwania naruszeń, ilość stwierdzonych naruszeń, potencjalną stratę poniesiona przez akcjonariuszy mniejszościowych Spółki. Komisja w decyzji w zakresie wagi naruszenia poddała również analizie zróżnicowanie wielkości udziałów Stron oraz różną ich aktywność w związku z dokonanym naruszeniem.

Komisja podkreśliła, że stosownie do publicznie dostępnych danych w dniu wydania Decyzji R. K. oraz G. K. pozostawali znaczącymi akcjonariuszami spółek notowanych na rynku regulowanym. Strony posiadały i posiadają aktywa o znaczącej wartości przez co kary na nie nakładane, w wysokości po 1 000 000 zł za naruszenie art. 74 ustawy o ofercie oraz w przypadku naruszenia art. 69 ustawy o ofercie 1 000 000 zł (G. K.), 900 000 zł (W. J.) i 800 000 zł (R. K. ) Strony będą w stanie ponieść. Poza tym zdaniem Komisji kary te spełniają funkcję odstraszająca i będą odczuwalne przez Strony.

W ocenie Komisji nałożone kary pieniężne stanowią adekwatny instrument oddziaływania na Strony postępowania. Nałożone sankcje pełnią dwie podstawowe funkcje. Stanowią wyraz represji za stwierdzone w toku postępowania naruszenia obowiązków informacyjnych oraz obowiązku ogłoszenia wezwania do sprzedaży lub zamiany wszystkich akcji Spółki przed łącznym przekroczeniem 66% ogólnej liczby głosów w Spółce, jakie ciążyły na Stronach. Nałożone kary poza swoją funkcją represyjną mają spełniać także funkcję prewencyjną. Dolegliwość nałożonej kary ma bowiem skłaniać do zachowania w przyszłości przez Strony należytej staranności w zakresie wypełniania ciążących na nich obowiązków, wynikających z posiadania akcji spółek publicznych. Obowiązki te mają na celu ochronę interesów akcjonariuszy tych spółek, gdyż informacja o strukturze akcjonariatu jest jednym z elementów mających wpływ na podejmowane przez inwestorów decyzje. Informacje te ujawniają bowiem akcjonariuszy mających największy wpływ na spółkę publiczną, ale również pośrednio wskazują w pewnym stopniu na liczbę akcji pozostających nadal w wolnym obrocie, co przekłada się m. in. na takie parametry jak płynność akcji będącą pochodną podaży i popytu na określone akcje, która ma znaczący wpływ na wycenę akcji spółek notowanych na rynku regulowanym oraz alternatywnym systemie obrotu (obrót zorganizowany). Aspekt prewencyjny nałożonej kary należy rozpatrywać w ujęciu indywidualnym i ogólnym. Prewencja indywidualna ma przyczynić się do należytego wykonywania obowiązków informacyjnych przez ukarany podmiot w przyszłości. Prewencja indywidualna ma na celu bezpośrednie oddziaływanie na podmiot dopuszczający się naruszenia przepisów prawa. Prewencja ogólna ma natomiast na celu zapewnienie, że mimo nałożenia kary na podmiot indywidualny, również inne podmioty, znając konsekwencje naruszania obowiązków informacyjnych, będą je należycie wypełniały. Niniejsza decyzja Komisji Nadzoru Finansowego ma więc stanowić dla pozostałych uczestników rynku kapitałowego - nie tylko Stron - bodziec do dołożenia należytej staranności przy terminowym wykonywaniu ustawowych obowiązków informacyjnych, ugruntowując jednocześnie poczucie obowiązywania prawa oraz zaufania do KNF jako organu nadzoru nad rynkiem finansowym.

Następnie Skarżący: R. K. , G. K. oraz W. J. złożyli oddzielne skargi do Sądu, w której zarzucili naruszenie: art. 68 § 1 w zw. z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej oraz w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pieniężna kara administracyjna, wymierzona przez Komisję Nadzoru Finansowego, z uwagi na swój sankcyjny charakter nie mieści się w kategorii niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w Ordynacji podatkowej i nie stosuje się do niej art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, a przez to niezastosowanie tego przepisu w sprawie, podczas gdy przedmiotowa kara pieniężna spełnia przesłanki do uznania jej za niepodatkową należność budżetową, do której mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, w tym przepisy o przedawnieniu, oraz pomimo tego, że stosowanie tego przepisu do kar pieniężnych nakazuje art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Wskazując na powyższe naruszenia prawa, Skarżący zaskarżyli w całości decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2015 r. (znak: [...]) nakładającą na skarżących kary pieniężne. Jednocześnie R. K. wskazał na pkt I i II decyzji, które nakładają na niego karę o łącznej wysokości 1 800 000 złotych, G. K. wskazała na pkt III i IV decyzji nakładającej na nią karę pieniężną w łącznej wysokości 2 000 000 złotych, natomiast W. J. wskazał na pkt V i VI decyzji nakładającej na niego karę pieniężną w łącznej wysokości 1 900 000 złotych. Wszyscy skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz od Komisji Nadzoru Finansowego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargi podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o ich oddalenie.

Na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) połączyć sprawy o sygnaturach: VI SA/Wa 1131/17 (ze skargi R. K.), VI SA/Wa 1132/17 (ze skargi G. K.) oraz VI SA/Wa 1133/17 (ze skargi W. J.) w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je dalej pod wspólną sygnaturą: VI SA/Wa 1131/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta w myśl § 2 tegoż artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.).

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skargi nie są zasadne albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii przedawnienia administracyjnych kar pieniężny, nałożonych na skarżących za naruszenie obowiązków informacyjnych wynikających z przepisów ustawy o ofercie.

Podkreślić należy, że instytucja przedawnienia nałożenia kary pieniężnej została wprowadzona do kodeksu postępowania administracyjnego w dniu 1 czerwca 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego) a zatem już po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiotowej sprawie, stąd przepis art. 189 g § 1 k.p.a. nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

W dacie popełnienia przez skarżących deliktów administracyjnych ustawa o ofercie nie przewidywała przedawnienia dla tego typu czynów.

Niejednolite jest również orzecznictwo sądowe o możliwości stosowania art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej do kar pieniężnych nakładanych przez Komisję Nadzoru Finansowego (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1524/12), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2016 r. w sprawie sygn. akt II GSK 2593/14).

Sąd przychyla się do tej grupy poglądów a tym samym do stanowiska organu kwestionującego możliwość stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do grzywien, mandatów i innych kar pieniężnych, których ustalenie lub określenie oparte jest na przepisach szeroko rozumianego prawa karnego (B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastelski, J. Zubrzycki "Ordynacja podatkowa. Komentarz", Wrocław 2014 rok, Wydawnictwo "UNIMEX", str. 21 i 52).

Przede wszystkim należy wskazać, że skoro w doktrynie istniały poważne i nierozstrzygnięte wątpliwości jakie przepisy należy stosować do kar pieniężnych nakładanych przez KNF nie jest rolą sądu administracyjnego przyznanie stronie uprawnień, które na jej rzecz nie zostały dostatecznie precyzyjnie określone w obowiązującym przepisie prawa. Zdaniem Sądu wyłącznie ustawodawca decyduje o tym, czy dane roszczenia lub naruszenie ulegają przedawnieniu i jeżeli uznaje taką okoliczność za konieczną, jego rola znajduje wyraźne odzwierciedlenie w przepisach prawa.

W ustawie o ofercie skoro ustawodawca przewidział przedawnienie tylko w jednym przypadku (art. 96 ust. 7) należy wnioskować, że jego wolą było niewprowadzenie przedawnienia dla innego rodzaju deliktów, jakim m.in. dopuścili się skarżący, za popełnienie których nałożona na nich została kara pieniężna na podstawie art. 97 ustawy o ofercie.

Zakładając racjonalność ustawodawcy należy uznać, że gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie przedawnienia deliktów określonych w ustawach regulujących rynek kapitałowy, mógłby to zrobić tak jak w przypadku innych ustaw, zawierających regulacje szczególne w tym zakresie np. art. 141 ust. 2 Prawa bankowego, art. 105 ochronie konkurencji i konsumentów. Zasadnie można przyjąć, iż skoro w ustawach regulujących rynek kapitałowy (poza wspomnianym art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie) brak takich szczególnych przepisów dotyczących przedawnienia, ustawodawca opowiedział się przeciw możliwości przedawnienia deliktów administracyjnych dotyczących rynku kapitałowego.

Kolejnym argumentem przemawiającym przeciwko zasadności podniesionego zarzutu przedawnienia możliwości nałożenia kary pieniężnej poprzez stosowanie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej jest to, że obowiązkiem podatkowym jest zgodnie z art. 4 ww. ustawy wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. W związku z powyższym, aby mówić o obowiązku podatkowym ta przymusowa powinność musi wynikać ze zdarzenia określonego w ustawie podatkowej. Ustawa o ofercie nie jest ustawą podatkową.

Z tego względu delikty popełnione przez skarżących nie mogą rodzić zobowiązania podatkowego, którym jest zgodnie z art. 5 Ordynacji podatkowej wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązania podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego. Kara administracyjna ma zupełnie inny cel niż podatek. O ile podatki zasilają budżet państwa, o tyle kara administracyjna jest nakładana przez organ po stwierdzeniu naruszeń obowiązków przewidzianych w ustawie i ma charakter represyjny i sankcyjny. Obowiązek jej uiszczenia wynika z decyzji administracyjnej i jest reakcją organu nadzoru za popełnienie deliktów administracyjnych.

Sąd w całości popiera argumentację organu zgodnie z którą kolejną okolicznością przemawiającą przeciwko stosowaniu instytucji przedawnienia do kar pieniężnych nakładanych przez KNF jest to, że ustawa o ofercie przewiduje możliwości stosowania nie tylko sankcji o charakterze pieniężnym, ale również w niektórych przypadkach, pozwala na stosowanie obok lub zamiast kary pieniężnej, także sankcji polegającej na wykluczeniu z obrotu na rynku regulowanym papierów wartościowych emitenta, który dopuścił się naruszenia tej ustawy (por. np. art. 96 ust. 1 ustawy). W innych przypadkach przepisy przewidują obok kary pieniężnej również sankcję cofnięcia zezwolenia na prowadzenie określonej działalności (np. art. 228 ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1896, z późn. zm.), art. 167 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 1636, z późn. zm. Sankcje alternatywne (przewidujące obok kary pieniężnej kary niepieniężne) przewidziane są również w przepisach art. 168 ust. 1 i 2, art. 169 ust. 3, art. 170a ust. 1, art. 170b, art. 170c, art. 176 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, w art. 233 ust. 1, art. 234 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi. Nie ulega wątpliwości, że sankcje niestanowiące dochodu budżetu państwa nie będą mogły ulec przedawnieniu na podstawie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej.

Dlatego pogląd o konieczności stosowania art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, do nakładanych przez Komisję kar pieniężnych byłby sprzeczny z założeniem ustawodawcy, który pozostawił organowi nadzoru możliwość wyboru sankcji, która w jego ocenie będzie najbardziej adekwatna do wagi stwierdzonego naruszenia. Sprzeczność owa polega na tym, że przyjęcie, iż art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej ma zastosowanie do kar pieniężnych nakładanych przez Komisję, prowadziłoby do tego, że w przypadku sankcji alternatywnych przewidzianych za dany czyn, przedawnienie miałoby zastosowanie wyłącznie do kary pieniężnej, natomiast Komisja mogłaby nałożyć karę niepieniężną, zwykle surowszą. Na przykład w przepisach prawa przywołanych wyżej, Komisja mogłaby cofnąć zezwolenie podmiotowi nadzorowanemu, natomiast nie mogłaby nałożyć kary pieniężnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której czas wykrycia czynu stanowiącego naruszenie przepisów determinowałby z góry sankcję jaką może nałożyć Komisja, co mogłoby prowadzić do tego, że Komisja z ostrożności prowadziłby postępowanie w celu cofnięcia zezwolenia, choć charakter czynu kwalifikowałby się na zastosowanie kary pieniężnej. Z uwagi jednak na przedawnienie możliwości nałożenia kary pieniężnej. Komisja zmuszona byłaby zastosować karę surowszą, to jest cofnięcie zezwolenia. Ten sam czyn w zakresie nałożenia kary pieniężnej bowiem uległby przedawnieniu, natomiast w zakresie cofnięcia zezwolenia nie byłby przedawniony. W związku z powyższym pomimo istnienia sankcji alternatywnych uznanie administracyjne Komisji w zakresie wyboru sankcji zostałoby w istocie ograniczone na rzecz stosowania sankcji niepieniężnych. Prowadziłoby to w istocie do pogorszenia sytuacji strony postępowania. Sankcja cofnięcia zezwolenia jest sankcją najsurowszą ponieważ prowadzi do zakończenia danej działalności przez podmiot ukarany. Kara pieniężna stanowi natomiast jedynie dolegliwość ekonomiczną, która z zasady nie powoduje zakończenia działalności przez ukarany podmiot.

Sąd nie uznał również za zasadną argumentację skarżących, z której wynika, że zasadność stosowania art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej do kar administracyjnych potwierdza przepis art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W stanie prawnym obowiązującym w dacie popełnienia przez skarżących penalizowanych deliktów administracyjnych kwestia stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do niepodatkowych należności budżetu państwa była normowana zarówno przepisami Ordynacji podatkowej jak i przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansowych publicznych. Przy czym pierwsza z tych ustaw nakazywała stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej wprost a druga tylko odpowiednio. W tym stanie rzeczy przedstawiony pogląd o niestosowaniu przepisów o przedawnieniu z Ordynacji podatkowej do kar administracyjnych nakładanych przez KNF jak najbardziej jest aktualny w przypadku interpretacji art. 67 ustawy o finansach publicznych.

W tym stanie rzeczy uznając zarzut skargi za niezasadny Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o ich oddaleniu.