Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2668/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2, art. 3 ust. 1, art. 113 § 1,art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: § 9 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 8 art. 7, art. 77, art. 10 § 1 i art. 80, art. 24 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1571/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 25 kwietnia 2018 r. nr DZ.WPA-1.4241.132.2017.2018.7.MŻ w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1571/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 25 kwietnia 2018 r. nr DZ.WPA-1.4241.132.2017.2018.7.MŻ w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dalej GDDKiA, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 23 listopada 2017 r., odmawiającą wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 92 do działek nr [...] i nr [...], położonych w obrębie Strzałkowo. Organ wskazał, że rozpatrywany odcinek drogi krajowej nr 92 został zakwalifikowany zarządzeniem GDDKiA nr 34 z dnia 3 października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Droga krajowa nr 92 musi więc zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, w tym również w zakresie lokalizacji i przebudowy zjazdów. Wskazał, że z akt sprawy wynika, że wobec działek nr [...] i nr [...] spełniony jest warunek dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.). Samo istnienie zjazdu indywidualnego nie stanowi podstawy do udzielenia zezwolenia na jego przebudowę do parametrów zjazdu publicznego z uwagi na odmienne kryteria oceny wpływu zjazdu indywidualnego i zjazdu publicznego na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Usytuowanie ogólnodostępnego zjazdu publicznego we wskazanym miejscu stanowiłoby bez wątpienia zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zaś prawo własności nie jest prawem absolutnym i nieograniczonym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, wskazał, że w sprawach dotyczących lokalizacji zjazdu decyzja ma charakter uznaniowy. Przepisy szczególne wyznaczają szczegółowe warunki lokalizacji zjazdów z dróg publicznych, zgodnie z którymi bezpieczeństwo jest jednym z podstawowych i najważniejszych warunków udzielenia zgody na wykonanie takich zjazdów i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. W niniejszej sprawie istotne jest, że przedmiotowa nieruchomość ma zapewnioną obsługę komunikacyjną za pośrednictwem zjazdu indywidualnego z ww. drogi, zlokalizowanego w km 17+513 strona prawa, o szerokości 4,0 m, umocnionego kostką prefabrykowaną. Stan taki przemawia za odmową wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, z uwagi na § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Na przeszkodzie przebudowy zjazdu stało również potencjalne pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu na tak funkcjonującym odcinku drogi krajowej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik, tj.:

a. art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na braku rozpoznania i dokonania wnikliwej oceny prawnej podniesionych przez skarżącą w skardze zarzutów;

b. art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. C) p.p.s.a. polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli i oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu, pomimo, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanego w pkt 3 niniejszej skargi;

c. art. 113 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii - w szczególności kwestii innego dostępu nieruchomości skarżącej do drogi publicznej, brak wszechstronnych ustaleń w zakresie rozważenia interesu publicznego oraz interesu indywidualnego skarżącej;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez:

a. brak odniesienia się (i tym samym brak rozpoznania) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do zarzutu przedstawionego w piśmie uzupełniającym skargę administracyjną z dnia 18 lutego 2019 r., który to zarzut dotyczył naruszenia przepisów postępowania tj. art. 8 k.p.a. i art. 24 § 3 k.p.a. i wskazywał na istotne wątpliwości co do bezstronności i rzetelności przy sporządzaniu opinii przez biegłych Audytorów BRD (ze względu na fakt, że biegli byli pracownikami organu, który rozstrzygał sprawę w i instancji), jak również brak odniesienia się do przedłożonych przez stronę skarżącą dowodów w postaci notatki ze spotkania z dnia 13 grudnia 2018 r. oraz pisma z dnia 3 stycznia 2019 r., co wobec faktu, że organ il instancji oparł swoje rozstrzygnięcie w większości na wskazanej opinii (a istotną rolę opinii w przedmiotowej sprawie powtórzył następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) stanowi brak dokonania rozstrzygnięcia w granicach sprawy;

b. brak rozpoznania zarzutów, odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 8 i 80 k.p.a., który to brak rozpoznania przejawiał się w ogólnikowym jedynie stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dokonał oceny materiału dowodowego, zgodnie z treścią tych przepisów przy jednoczesnym braku odniesienia się do szczegółowych okoliczności podnoszonych przez skarżącą przy okazji formułowania tych zarzutów tj. wskazywania na fakt wydania w innym postępowaniu administracyjnym zgody na przebudowę do parametrów zjazdu publicznego zjazdu znajdującego się w miejscowości Węgierki (który to zjazd byt usytuowany niedaleko odcinka będącego przedmiotem niniejszego postępowania) i niejako a priori uznania, że przedmiotowa okoliczność nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, co było sprzeczne z obowiązkiem organy państwa tj. tożsamych rozstrzygnięć faktycznie i prawnie zbliżonych spraw;

c. brak rozpoznania zarzutu, odnoszącego się do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8 i 10 § 1 k.p.a. w postaci braku zawiadomienia strony skarżącej o ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego i umożliwieniu wypowiedzenia się co do całokształtu zebranych w sprawie dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, który to brak rozpoznania przejawiał się w ogólnikowym stwierdzeniu, że zawiadomienie z dnia 22 stycznia 2018 r. było wyrazem zakończenia postępowania wyjaśniającego i umożliwieniem stronie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowych wniosków przy jednoczesnym pominięciu twierdzeń podnoszonych przez skarżącą w skardze, dotyczących okoliczności zaistnienia dodatkowych spotkań i pojawieniu się nowych wątpliwości po wystosowaniu wskazanego zawiadomienia, a także braku odniesienia się do dowodu z dokumentu w postaci wiadomości e-mail, w którym pełnomocnik skarżącej przed wydaniem decyzji w II instancji wnosił o dodatkowe spotkania celem wyjaśnienia wszystkich wątpliwości w sprawie,

- które to naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na brak prawidłowej kontroli dokonanej w postępowaniu analizy wpływu przebudowy zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego na bezpieczeństwo w ruchu drogowym i tym samym na brak prawidłowej kontroli legalności wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

3. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a to art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - poprzez odmowę wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu mimo braku innej drogi dojazdu.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przede wszystkim należy stwierdzić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się zarzucanych skargą kasacyjną naruszeń prawa procesowego.

Już na wstępnie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko – konkretnemu – wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna – od wyroku Sądu I instancji – nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom, gdyż m. in. nie zawsze wskazuje właściwie (precyzyjnie) w swej treści naruszone przepisy prawa, co dokładnie zostanie wskazane w dalej.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., uznanie jego zasadności mogłoby bowiem wykluczyć możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wyjaśnić trzeba, że uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13; z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13 oraz z dnia 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 474/21 i sygn. akt I OSK 604/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu I instancji wynika dlaczego, w ocenie składu orzekającego, rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Tym samym nie znajdują usprawiedliwienia powiązane ze sobą zarzuty naruszenia wymienione w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej, w tym art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., a także z tych samych powodów art. 113 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Wskazać w tym miejscu trzeba – co zaznaczano wyżej – na nierzetelność zarzutów sformułowanych w pkt 1a oraz 1b. Jak wiadomo art. 1 p.p.s.a. nie zawiera paragrafów (wskazanych w skardze kasacyjnej), zaś art. 3 p.p.s.a. nie obejmuje swej treści ustępów jako jednostek redakcyjnych tylko zawiera paragrafy (§) i punkty (jednak w pierwszej kolejności wskazać należało naruszony paragraf). Stwierdzić zatem należy, że prawdopodobnie nie o te przepisy skarżącej kasacyjnie chodziło, a o przepisy ustawy ustrojowej. Sąd nie jest jednak władny formułować zarzutów za stronę, ani domyślać się ich intencji. Zakładając jednak, że intencją skarżącej kasacyjnie było prawdopodobnie wskazanie na naruszenie art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych zauważyć należy, że są to przepisy o znaczeniu ustrojowym, systemowym i do ich skutecznego podważenia należy wykazać nieprawidłowe przeprowadzenie całego postępowania oraz daleko idące skutki jego naruszenia, które w sprawie niniejszej miejsca nie miało. Sąd wojewódzki przeprowadził postępowanie wnikliwie, dokonał szerokiej kontroli w sprawie, wyjaśnił w uzasadnieniu swoje stanowisko, a to wszystko w zgodzie z zasadami postępowania sądowoadministracyjnego.

Ponadto wniesiony środek odwoławczy zawiera mankamenty w dalszej części, np. w zarzucie nr 2b wskazuje na naruszanie art. 7, 77, 8 i 80 k.p.a., pomijając całkowicie okoliczność, że art. 77 kpa obejmuje 4 paragrafy (§) odmiennej treści normatywnej.

Kolejno wskazać trzeba, że decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440, dalej "ustawa o drogach publicznych") ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne pojawia się w ostatniej fazie stosowania prawa, gdy prawodawca dopuszcza wybór przez organ konsekwencji prawnych, co jest też zwane luzem decyzyjnym. Przedmiotem uznania nie jest ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego (zob.: M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983r.; B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 107, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 707). Generalną zasadą, którą winny kierować się organy administracji w tego rodzaju postępowaniach wynika z art. 7 k.p.a. Według tej zasady organ jest zobowiązany wyważyć w sprawie interes indywidualny skarżącego i interes społeczny (publiczny). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., I OSK 407/12, LEX nr 1264795; wyrok NSA z dnia 14 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1537/16, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, sądy administracyjne kontrolując decyzje tego rodzaju badają jedynie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych k.p.a. oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Sąd bada również, czy organ podejmując decyzję oparł się na właściwym przepisie prawa materialnego. Właściwe wyważenie obydwu wskazanych wyżej kategorii interesów (indywidualnego i publicznego) wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną decyzji wydawanej w ramach upoważnienia do uznania. W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

W świetle art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – kształtujących podstawy prawne wydania zaskarżonego do Sądu I instancji indywidualnego aktu administracyjnego – budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Przepisy powyższe odsyłają zatem do warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi dla oceny, czy planowany przez stronę zjazd jest w określonych warunkach dopuszczalny. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określa rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), dalej powoływanego jako rozporządzenie, stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D, L lub Z do obsługi przyległych nieruchomości. Przepis § 55 ust. 1 pkt 3 obowiązującego ówcześnie rozporządzenia definiuje zjazd publiczny jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym. Cytowana regulacja § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia odnosi się zarówno do zjazdów indywidualnych, jak i publicznych, a zatem charakter uzyskania zamierzonego przez skarżącą zjazdu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe wskazuje, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, a z taką drogą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, w celu zapewnienia płynności ruchu i bezpieczeństwa ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L lub Z do obsługi przyległych nieruchomości, w tym również, gdy nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich bądź wykorzystanie zjazdu już istniejącego (nawet poprzez jego odpowiednie dostosowanie).

Skoro organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie dokonały ustalenia, że możliwa jest obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżącej za pośrednictwem istniejącego zjazdu indywidualnego z ww. drogi, zlokalizowanego w km 17+513 (strona prawa), o szerokości 4,0 m, a skarga kasacyjna nie zawiera podstaw pozwalających na podważenie tego ustalenia, to zarzut naruszenia powołanych wyżej przepisów art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie jest niezasadny. Przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia jednoznacznie uzależnia bowiem wyjątkowe usytuowanie zjazdu z drogi publicznej klasy GP od stwierdzenia, że brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione, bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L.

Słusznie uznał zatem Sąd I instancji, że ustalony przez organy administracji stan faktyczny sprawy wymagał od nich zastosowania powołanych wyżej przepisów, które uniemożliwiają uwzględnienie wniosku skarżącej i wydanie zgody na zmianę charakteru zjazdu poprzez przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny. Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi bądź zmianę jego charakteru / przebudowę jest bowiem zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym (§ 113 ust. 7 rozporządzenia), która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności.

Zasadnie także podkreślono prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jako powszechnie przyjmowany w orzecznictwie. Prawidłowo uznano, że organ nie może wydać wnioskowanej decyzji o przebudowie zjazdu na taki, który powodowałby zwiększone zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Z wniesionego środka odwoławczego wynika również, że zaskarżony wyrok WSA zaaprobował rozstrzygnięcie organu, które nie uwzględniało w szczególności słusznego interesu stron postępowania oraz zostało wydane na podstawie niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nie wskazując jednocześnie – co wymaga uwypuklenia – jakichkolwiek dowodów popierających własne stanowisko.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, co w pełni podziela rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Strona skarżąca kasacyjnie kwestionując zwłaszcza wymogi bezpieczeństwa ruchu drogowego leżące u podstaw odmownej decyzji administracyjnej, w tym w szczególności Opinię Audytorów Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z dnia 27 lutego 2018 r. nr O.PO.Z.2.4401.1.2018.ms dotyczącą bezpieczeństwa ruchu drogowego dla lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 92 do działek [...] [...], obręb Starzłkowo – ważnego elementu zgromadzonego materiału dowodowego dla rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej – mogła uprzednio ewentualnie wnioskować o odpowiednie zastosowanie np. art. 78 k.p.a., w celu uformowania swojej sytuacji, czego jednak nie uczyniła.

Tym samym odmówić słuszności należy zarzutom naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. (c p.p.s.a. w związku zwłaszcza z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 24 § 3, art. 77 i 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Pomijając fakt, że Sąd nie mógł art. 145 § 1 pkt 1 lit. (c p.p.s.a. naruszyć bowiem go nie stosował, stwierdzić należy, że przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny sprawy oraz wyrażona na jego tle ocena prawna są prawidłowe. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie organ wyjaśnił sprawę dostatecznie i poprawnie ją rozważył, a uczynił to w sposób nie uchybiający zasadom postępowania administracyjnego, nadto swe rozstrzygnięcie właściwie umotywował. W sprawie nie budzi zastrzeżeń, że droga krajowa nr 92 jest drogą klasy GP. Ponadto jak już wykazano, skarżąca ma zapewniony zjazd do własnych nieruchomości. Trafnie zatem organ uznał, a Sąd wojewódzki zaakceptował, że przebudowa w sposób wnioskowany zjazdu spowodowałaby brak wymaganego poziomu bezpieczeństwa na drodze nr 92 w pobliżu zjazdu. Toteż Sąd I instancji nie miał podstaw do wzruszenia kwestionowanej ostatecznej decyzji administracyjnej. Ustalony stan faktyczny w sprawie znajduje odzwierciedlenie w zebranych dowodach, które zostały wskazane i omówione w uzasadnieniu tejże decyzji. Należy podkreślić, że ustalenie stanu faktycznego obejmuje tylko te fakty, które są istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, zwłaszcza przesłanek z mającego w niej zastosowanie przepisu materialnoprawnego.

W tym stanie rzeczy za bezpodstawne uznać należało zarzuty prawa materialnego i procesowego, a skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił bowiem nie ma usprawiedliwionych podstaw.