Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1942/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2, art. 3, art. 16
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Góraj, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2017 r.; 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów spotępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] czerwca 2017 r. [...] Sp. z o.o. reprezentowana przez pełnomocnika, zwróciła się do Ministerstwa Zdrowia

z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w postaci odpowiedzi na następujące pytania:

"1. Czy Minister Zdrowia w okresie od [...].01.2015 roku do [...].01.2017 roku wydał jakąkolwiek ostateczną decyzję o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego refundowanego odpowiednika w danym wskazaniu (pozytywna decyzja refundacyjna),w odniesieniu do produktu leczniczego w stosunku, do którego Prezes Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji (dalej: Prezes AOTMIT) wydał negatywną rekomendację (nie rekomendował objęcia refundacją)?

2. Ile w okresie od [...].01.2015 roku do [...].01.2017 roku zostało wydanych ostatecznych decyzji o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego odpowiednika refundowanego w danym wskazaniu, w okolicznościach, o których mowa w pkt 1 powyżej (proszę o podanie liczby). Innymi słowy: ile Minister Zdrowia w okresie od [...].01.2015 roku do [...].01.2017 roku wydał ostatecznych decyzji o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego odpowiednika refundowanego w danym wskazaniu pomimo tego, że Prezes AOTMiT na etapie postępowania wydał rekomendację negatywną (nie rekomendował objęcia danego leku refundacją)?

3. Czy Minister Zdrowia w okresie od [...].01.2015 roku do [...].01.2017 roku wydał jakąkolwiek ostateczną decyzję o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego refundowanego odpowiednika w danym wskazaniu (pozytywna decyzja refundacyjna) w odniesieniu do produktu leczniczego, co do którego Komisja Ekonomiczna wydała w wyniku negocjacji uchwałę, w której nie rekomendowała objęcia refundacją danego leku (negatywna uchwała Komisji Ekonomicznej)?

4. Ile w okresie od [...].01.2015 roku do [...].01.2017 roku zostało wydanych ostatecznych decyzji o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego odpowiednika refundowanego w danym wskazaniu, w okolicznościach, o których mowa w pkt 3 powyżej (proszę o podanie liczby). Innymi słowy: ile Minister Zdrowia w okresie od [...].01.2015 roku do [...].01.2017 roku wydał ostatecznych decyzji o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego odpowiednika refundowanego w danym wskazaniu pomimo tego, że Komisja Ekonomiczna na etapie postępowania wydała uchwałę negatywną (nie rekomendowała objęcia danego leku refundacją)?

5. Ile w okresie od [...].01.2015 roku do [...].01.2017 roku Minister Zdrowia wydał decyzji w przedmiocie objęcia refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leków niemających odpowiedników refundowanych w danym wskazaniu (ile w powyższym okresie było wszystkich pozytywnych decyzji o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego odpowiednika refundowanego w danym wskazaniu)? Proszę o podanie liczby decyzji.

6. Czy Minister Zdrowia w okresie od [...].01.2015 roku do [...].09.2016 roku (czyli do momentu, w której stosowana była skala [...] przez Ministra Zdrowia) wydał jakąkolwiek ostateczną decyzję o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego refundowanego odpowiednika w danym wskazaniu (pozytywna decyzja refundacyjna) w odniesieniu do produktu leczniczego, dla którego przedstawione w toku postępowania badanie/a kliniczne uzyskało/y 1 punkt w skali [...]?

7. Ile w okresie od [...].01.2015 roku do [...].09.2016 roku zostało wydanych ostatecznych decyzji o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego odpowiednika refundowanego w danym wskazaniu, w okolicznościach, o których mowa w pkt 6 (proszę o podanie liczby)?

8. Czy Minister Zdrowia w okresie od [...].01.2015 roku do [...].09.2016 roku wydał jakąkolwiek ostateczną decyzję o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego refundowanego odpowiednika w danym wskazaniu (pozytywna decyzja refundacyjna) w odniesieniu do produktu leczniczego, dla którego przedstawione w toku postępowania badanie/a kliniczne uzyskało/y 2 punkty w skali [...]?

9. Ile w okresie od [...].01.2015 roku do [...].09.2016 roku zostało wydanych ostatecznych decyzji o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego odpowiednika refundowanego w danym wskazaniu, w okolicznościach, o których mowa w pkt 8 powyżej (proszę o podanie liczby)?

10. Czy Minister Zdrowia w okresie od [...].01.2015 roku do [...].09.2016 roku wydał jakąkolwiek ostateczną decyzję o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego refundowanego odpowiednika w danym wskazaniu (pozytywna decyzja refundacyjna) w odniesieniu do produktu leczniczego, dla którego przedstawione w toku postępowania badanie/a kliniczne uzyskało/y 3 punkty w skali [...]?

11. Ile w okresie od [...].01.2015 roku do [...].09.2016 roku zostało wydanych ostatecznych decyzji o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego odpowiednika refundowanego w danym wskazaniu, w okolicznościach, o których mowa w pkt 10 powyżej (proszę o podanie liczby)?

12. Czy Minister Zdrowia w okresie od [...].01.2015 roku do [...].09.2016 roku wydał jakąkolwiek ostateczną decyzję o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego refundowanego odpowiednika w danym wskazaniu (pozytywna decyzja refundacyjna) w odniesieniu do produktu leczniczego, dla którego którekolwiek przedstawione w toku postępowania badanie/a kliniczne uzyskało/y 4 punkty w skali [...]?

13. Ile w okresie od [...].01.2015 roku do [...].09.2016 roku zostało wydanych ostatecznych decyzji o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego odpowiednika refundowanego w danym wskazaniu, w okolicznościach, o których mowa w pkt 12 powyżej (proszę o podanie liczby)?

14. Czy Minister Zdrowia w okresie od [...].01.2015 roku do [...].09.2016 roku wydał jakąkolwiek ostateczną decyzję w przedmiocie odmowy objęcia refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leku niemającego refundowanego odpowiednika w danym wskazaniu (negatywna decyzja refundacyjna) w odniesieniu do produktu leczniczego, dla którego przedstawione w toku postępowania badanie/a kliniczne uzyskało/y 5 punktów w skali [...]?

15. Ile w okresie od [...].01.2015 roku do [...].09.2016 roku zostało wydanych ostatecznych decyzji o odmowie objęcia refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leku niemającego odpowiednika refundowanego w danym wskazaniu, w okolicznościach, o których mowa w pkt 14 powyżej (proszę o podanie liczby)?".

Minister Zdrowia pismem z [...] lipca 2017 r. wezwał wnioskodawcę w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), dalej "u.d.i.p.", do wykazania interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji.

Wnioskodawca w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., w odpowiedzi na wezwanie organu wskazał, że informacje stanowiące przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie stanowią informacji przetworzonych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wnioskodawca podniósł, że w jego w ocenie udzielenie odpowiedzi na pytania 1, 3, 6, 8, 10, 12, 14 nie wymagają przeprowadzenia żadnego procesu przetwórczego.

Minister Zdrowia decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej.

Wskazał, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Podał, że stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uzyskanie informacji przetworzonej możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione dla interesu publicznego. Uznał, że wnioskodawca nie wykazał istnienia interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie mu informacji przetworzonej, a zakres wnioskowanych danych należy oceniać jako żądanie informacji, które ma znaczenie jedynie z punktu widzenia interesu prywatnego wnioskodawcy i w żaden sposób jej udostępnienie nie wpłynie na usprawnienie funkcjonowania prac Ministerstwa Zdrowia. Podkreślił, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia i zestawienia określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań.

We wniosku z [...] września 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca wskazał, że wykazał istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego i mimo wystarczającej argumentacji w tej materii, organ odmówił udostępnienia żądanej informacji, poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, że w jego ocenie dostęp do informacji służy wyłączenie partykularnym interesom wnioskodawcy. Jednocześnie w ocenie wnioskodawcy, organ nie zbadał we własnym zakresie, czy istnieje interes publiczny, dodatkowo nie wypełnił obowiązku szczegółowego uzasadnienia podstawy nieudzielenia informacji publicznej. Zarzucił, że organ nie przejawił żadnej inicjatywy wskazującej na zamiar załatwienia sprawy, nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, ani w celu ustalenia czy w sprawie występuje szczególnie istotny interes publiczny, ani w celu ustalenia, czy organ wydał jakąkolwiek decyzję, o której mowa w pytaniach oznaczonych numerami 1, 3, 6, 8, 10, 12, 14.

Minister Zdrowia decyzją z [...] października 217 r. nr [...], na podstawie art. 16 w zw. z art. 3 ust. f pkt 1 u.d.i.p w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2017 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Organ stanął na stanowisku, że zakres żądanej informacji ma charakter informacji przetworzonej, która wymaga opracowania informacji przez podmiot zobowiązany przygotowanej specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, zgodnie ze złożonym żądaniem. Organ na poparcie swojego stanowiska powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w Gdańsku oraz Opolu wskazując, że informacja przetworzona stanowi jakościowo nową informację, która nie istniała przedtem w takiej postaci, choć jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Nadto podał, że prawo do żądania informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym, o czym stanowią przepisy ustawy u.d.i.p. Stąd też w określonych okolicznościach zakres realizacji prawa do informacji publicznej, związany z zaspokojeniem zainteresowania podmiotu wnoszącego o udostępnienie informacji publicznej, może przybrać taką skalę, która uzasadnionym czyni uznanie żądanej informacji za informację publiczną o charakterze przetworzonym. Taka sytuacja występuje, gdy ilość czynności jakie musiałby podjąć podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, osiągnie poziom mogący zdezorganizować pracę danego podmiotu.

Zdaniem organu, udostępnienie danych objętych wnioskiem oznaczałoby konieczność zainicjowania po stronie organu przeprowadzenia analizy całości korespondencji przychodzącej do Ministerstwa Zdrowia, w zakresie wniosków o objęcie refundacją i ustaleniem urzędowej ceny zbytu leku, w okresie od [...] stycznia 2015 r. do [...] stycznia 2017 r., w tym wyodrębnienia z całości posiadanej przez organ dokumentacji, tej dotyczącej leków, co do których Minister Zdrowia podjął decyzję o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu:

- nieposiadających refundowanego odpowiednika w danym wskazaniu w odniesieniu do produktu leczniczego, w stosunku, do którego Prezes Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji (dalej: Prezes AOTMIT) wydał negatywną rekomendację (nie rekomendował objęcia refundacją) - pkt. 1 wniosku

- nieposiadających refundowanego odpowiednika w danym wskazaniu w odniesieniu do produktu leczniczego, w odniesieniu do produktu leczniczego, co do którego Komisja Ekonomiczna wydała w wyniku negocjacji uchwałę, w której nie rekomendowała objęcia refundacją danego leku (negatywna uchwała Komisji Ekonomicznej) - pkt. 3 wniosku

- nieposiadających refundowanego odpowiednika w danym wskazaniu w odniesieniu do produktu leczniczego, w odniesieniu do produktu leczniczego, dla którego przedstawione w toku postępowania badanie/a kliniczne uzyskało/y 1 punkt w skali [...] - pkt. 6 wniosku

- nieposiadających refundowanego odpowiednika w danym wskazaniu w odniesieniu do produktu leczniczego, w odniesieniu do produktu leczniczego, dla którego przedstawione w toku postępowania badanie/a kliniczne uzyskało/y 2 punkty w skali [...] - pkt 8 wniosku

- nieposiadających refundowanego odpowiednika w danym wskazaniu w odniesieniu do produktu leczniczego, w odniesieniu do produktu leczniczego, dla którego przedstawione w toku postępowania badanie/a kliniczne uzyskało/y 3 punkty w skali [...] - pkt. 10 wniosku

- nieposiadających refundowanego odpowiednika w danym wskazaniu w odniesieniu do produktu leczniczego, w odniesieniu do produktu leczniczego, dla którego którekolwiek przedstawione w toku postępowania badanie/a kliniczne uzyskało/y 4 punkty w skali [...] - pkt. 12 wniosku

- nieposiadających refundowanego odpowiednika w danym wskazaniu w odniesieniu do produktu leczniczego, w odniesieniu do produktu leczniczego, dla którego przedstawione w toku postępowania badanie/a kliniczne uzyskało/y 5 punktów w skali [...] - pkt. 14 wniosku.

Dodatkowo opracowanie zestawienia w postaci podania liczby decyzji o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu, z uwzględnieniem wyżej wskazanych kryteriów, na przestrzeni lat 2015-2017.

Organ podkreślił, że [...] Sp. z o.o. wnioskuje o informacje w zakresie decyzji wydanych od [...] stycznia 2015 r. do [...] stycznia 2017 r., zatem zachodzi konieczność analizy całości korespondencji przychodzącej do Ministerstwa Zdrowia, w zakresie wniosków o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu leku, złożonych co najmniej w połowie roku 2014. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1536 ze zm.) dalej - "ustawa o refundacji", Minister Zdrowia rozpatruje wnioski o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu leku w terminie 180 dni, z tym że w przypadku konieczności uzupełnienia danych niezbędnych do rozpatrzenia wniosku, bieg tego terminu ulega zawieszeniu do dnia otrzymania uzupełnienia danych albo do dnia upływu terminu uzupełnienia wniosku.

Stworzenie, w oparciu o posiadaną informację, zestawienia dokumentacji odpowiadającej kryteriom wskazanym przez Wnioskodawcę jest działaniem nie tylko technicznym, ale również intelektualnym, czasochłonnym i wymagającym zaangażowania w ich pozyskanie określonych zasobów osobowych.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Zdrowia wskazał, że organ I instancji uzasadnił, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jako dokument podpisany przez Ministra Zdrowia ma charakter dokumentu urzędowego i tym samym, treść w nim zawarta może stanowić materiał dowodowy sam w sobie, a więc wszystkie informacje zawarte w odpowiedzi organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, muszą mieć odzwierciedlenie w posiadanej dokumentacji i nie mogą być oparte na opinii pracowników organu "bez konieczności szczegółowego zaznajamiania się z aktami spraw". Nadto przedstawił stosowne wyliczenia ilości stron dokumentacji tj. 79 000, niezbędnych do przeanalizowania w celu udzielenia stronie wnioskowanej informacji.

W opinii organu, wnioskodawca w treści uzasadnienia wniosku nie wykazał, by uzyskanie przez niego żądanej informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Argumentacja wnioskodawcy wskazująca na oparcie szczególnego interesu publicznego na możliwości weryfikacji, czy Minister Zdrowia w postępowaniach o olbrzymiej doniosłości zarówno społecznej jak i gospodarczej, a także budżetowej, w pełni realizuje wymogi płynące z zasad legalizmu, proporcjonalności i równego traktowania podmiotów, nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż wnioskodawca nie wskazał, w jaki sposób dokładnie uzyskane dane będą miały wpływ na lepsze funkcjonowanie organów państwa i instytucji oraz będą mogły wpłynąć na ochronę praw pacjenta i racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi. Minister podkreślił, że zarówno firmy farmaceutyczne jak i ich pełnomocnicy nie są władni do opiniowania i kontrolowania działań Ministra Zdrowia, w zakresie w jakim wnioskodawca uzasadnia swoje żądanie.

W ocenie organu zakres wnioskowanych danych należy oceniać jako żądanie informacji, które mają znaczenie jedynie z punktu widzenia interesu prywatnego wnioskodawcy, jako podmiotu z branży farmaceutycznej.

Decyzja Ministra Zdrowia z [...] października 2017 r. stała się przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. z [...] listopada 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżonej decyzji zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez brak dokładnego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz brak podjęcia przez organ czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a to poprzez nieprawidłowe uznanie iż:

a) udzielnie odpowiedzi na zadane przez wnioskodawcę pytania wymagałoby analizy całości korespondencji przychodzącej do organu w latach od połowy 2014 r. do początku 2017 r., podczas gdy uzyskanie wnioskowanych informacji wymagałoby przejrzenia wyłącznie niewielkiej części tychże dokumentów;

b) udzielenie odpowiedzi na zadane pytania wymagałoby analizy całej korespondencji przychodzącej w latach od połowy 2014 r. do początku 2017 r., podczas gdy decyzja refundacyjna wydawana jest w terminie 180 dni od dnia złożenia wniosku, a zatem znaczna część korespondencji przychodzącej w roku 2016 w ogóle nie byłaby brana pod uwagę, gdyż dotyczyła ona spraw będących wówczas w toku;

c) odpowiedzi na zadane pytania wymagałoby przejrzenia 79.000 stron dokumentacji, podczas gdy (teoretyczna) maksymalna liczba stron akt postępowań objętych zakresem zadanych pytań wynosi 27.600 (43 postępowania x 600 stron);

d) udzielenie odpowiedzi na zadane pytania wymagałoby analizy całości akt postępowań, w których wydane zostały decyzje refundacyjne (pozytywne) dotyczące leków nie mających odpowiedników refundowanych w danych wskazaniach, podczas gdy ustalenie wnioskowanych informacji wymagałoby zapoznania się wyłącznie z ich niewielką częścią, a mianowicie obejmującą (w każdej z 43 spraw w roku 2015 i 2016) wyłącznie uchwałę komisji (1 strona) oraz rekomendację Prezesa Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji (ok. 10-20 stron), co łącznie daje maksymalnie 903 strony (a nie 79.000 jak twierdzi organ), przy czym pracownik organu dokonujący analizy nie musiałby zapoznawać się z całą treścią w/w 903 stron;

e) udzielenie odpowiedzi na zadane pytania wymagałoby nadmiernego nakładu pracy powodującego, że działalność organu zostałaby całkowicie ograniczona, a to wobec konieczności wyłączenia kilku pracowników w celu udostępnienia Stronie informacji publicznej, podczas gdy okoliczności wskazane w pkt a) - d) powyżej jednoznacznie wskazują, iż udzielenie wszystkich wnioskowanych informacji nie wymagałoby dużego nakładu pracy i sprowadzałoby się do przejrzenia (bez konieczności czytania całej ich treści) maksymalnie 903 stron, przy czym ustalenie odpowiedzi na znaczną część z wnioskowanych pytań wymagałaby zapoznania się wyłącznie z 86 zdaniami znajdującymi się na 86 stronach;

2. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się przez organ do twierdzeń wnioskodawcy w zakresie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego oraz poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który naruszał zasadę bezstronnego traktowania strony;

3. art. 16 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 ab initio u.d.i.p. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia przyczyn, z powodu których organ przyjął, że:

a) za udostępnieniem informacji nie przemawia szczególnie istotny interes publiczny i poprzestał w tym zakresie na stwierdzeniu, że strona może informację wykorzystać dla swoich własnych celów, pomimo tego, że zgodnie ze wskazanymi przepisami organ wydając decyzję odmowną winien jest taką argumentację przedstawić;

b) szczególnie istotny interes publiczny nie został przez stronę wykazany i poprzestał w tym zakresie na stwierdzeniu, iż wnioskodawca może z przedmiotowej informacji skorzystać w toku prowadzonego postępowania refundacyjnego, podczas gdy organ zgodnie ze wskazaną normą prawną, zobligowany był do szczegółowego uzasadnienia swojej decyzji w tym zakresie;

4. art. 15 w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania drugoinstancyjnego w całości na nowo, i poprzestaniu na powtórzeniu (w części merytorycznej) argumentacji przywołanej w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, podczas gdy strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ti.:

1. art. 2 w zw. z art. 4, art. 7, art. 61 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że podmioty prywatne (w tym firmy farmaceutyczne) nie są władne do opiniowania i kontrolowania działań Ministra Zdrowia w zakresie zgodności tychże działań z zasadami legalizmu, proporcjonalności i równego traktowania, podczas gdy zasady demokratycznego państwa prawa, a dają możliwość podmiotom prywatnym kontroli działalności organów m.in. poprzez dostęp do informacji publicznej;

2. art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. poprzez:

a) jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego per se wyklucza jakąkolwiek możliwość wykorzystania informacji publicznej w sferze prywatnej podmiotu wnioskującego o udostępnienie informacji w trybie u.d.i.p., podczas gdy norma prawna wynikająca z powyższego przepisu (ani jakakolwiek regulacja w tym zakresie) takiego wyłączenia nie wprowadza;

b) błędną wykładnię pojęcia szczególnie istotnego interesu publicznego i w konsekwencji przyjęcie, że okoliczności niniejszej sprawy nie wskazują na jego istnienie, podczas gdy poprawna wykładnia przedmiotowego pojęcia doprowadzić powinna organ do konstatacji, że interes ten zachodzi;

c) sprzeczną z dyspozycją przedmiotowego przepisu odmowę udzielenia stronie wnioskowanej informacji publicznej, z uwagi na rzekomy brak wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, podczas gdy strona wykazała istnienie tegoż interesu;

d) jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, a to z uwagi na konieczność (w celu jej uzyskania bądź potwierdzenia) sięgnięcia przez organ do dokumentów źródłowych, co stoi w oczywistej sprzeczności z normą prawną zawartą w przedmiotowym przepisie i powodowałoby, że każda informacja publiczna powinna być uznana za informację przetworzoną;

e) jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, z uwagi na fakt, iż odpowiedź na pytania zadane przez stronę, całkowicie ograniczyłaby działalność organu, a to wobec konieczności wyłączenia kilku pracowników w celu udostępnienia Stronie informacji publicznej, podczas gdy okoliczności wskazane w ust. 1 pkt 1 ppkt a) - e) powyżej, jednoznacznie wskazują, iż udzielenie wszystkich wnioskowanych informacji nie wymagałoby dużego nakładu pracy i sprowadzałoby się do przejrzenia (bez konieczności czytania całej ich treści) maksymalnie 903 stron, a znaczna część z nich wymagałaby zapoznania się przez organ z maksymalnie 86 zdaniami znajdującymi się na 86 stronach.

Mając na względzie powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i 135 P.p.s.a. skarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na podstawie art. 200 P.p.s.a. na rzecz skarżącej zwrotów kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz opłatą skarbową od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę organ, po dokonanej szczegółowej analizie zarzutów podniesionych w skardze, jak również po dokonaniu ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, wniósł o jej oddalenie, nie podzielając argumentów skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Przepis art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

Skonkretyzowanie prawa do informacji ma miejsce w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Żądane przez [...] Sp. z o.o. informacje dotyczące decyzji o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego odpowiednika refundowanego w danym wskazaniu za okres od [...] stycznia 2015 r. do [...] stycznia 2017 r. stanowią informację publiczną.

Zaznaczyć należy, że w świetle art. 61 Konstytucji oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zasadą jest udostępnianie informacji publicznej, zaś odmowa jej udostępnienia wyjątkiem. Minister Zdrowia bez wątpienia jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika wprost z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie jest też kwestionowane, że żądana informacja posiada walor informacji publicznej. Sporną pozostaje natomiast kwestia, czy wnioskowana informacja publiczna, stanowi informację prostą czy też przetworzoną, podlegającą udostępnieniu, na warunkach określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Informacje przetworzone, to zatem takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu widzenia interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz wykonaniem czynności prowadzących do uzyskania informacji nowej w formie i treści, jaką organ dotychczas nie dysponował. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nie istniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci, dopiero konieczność przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, intelektualnych może czynić z informacji prostej informację przetworzoną.

W orzecznictwie i doktrynie wypracowane zostało rozumienie użytego w art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "informacja przetworzona", co stało się konieczne z uwagi na brak jego legalnej definicji. Przyjęto powszechnie podzielane przez skład orzekający stanowisko, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy, przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta poprzez sam proces anonimizacji, czyli czynność polegającą jedynie na przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji nie zmienia się w informację przetworzoną.

Informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się też pogląd, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należy zauważyć, iż Minister Zdrowia poinformował skarżącą, że informacja publiczna, której się domaga stanowi informację przetworzoną i w związku z tym wezwał do wykazania, że uzyskanie żądanej przez stronę informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zważyć jednak należy, iż na podstawie uzasadnień obu decyzji organu nie sposób zweryfikować, czy istotnie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną w rozumieniu wyżej wskazanym, a wypracowanym w orzecznictwie. Zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja powinny zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacją jest informacją o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przeciwnym razie wnioskodawca pozbawiony byłby realnej ochrony. Tym samym Minister Zdrowia winien wskazać konkretne okoliczności, z których wywodzi swe stanowisko o przetworzonym charakterze informacji publicznej, a nie powielać w tym zakresie jedynie tezy orzecznictwa, czy też piśmiennictwa, jak uczyniono w niniejszej sprawie bez odniesienia do realiów konkretnego wniosku. W orzecznictwie trafnie wskazuje się bowiem, iż nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie, poprzestając na mechanicznym odwołaniu się do tez judykatury czy doktryny, które w realiach tej sprawy mogą pozostawać w sprzeczności z celami i wartościami, jakie przyświecają tak całej ustawie, jak jej art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Sąd stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie wykazania, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej zostało wadliwie skonstruowane. Zdaniem Ministra udostępnienie danych objętych wnioskiem oznaczałoby konieczność przeprowadzenia analizy całej korespondencji przychodzącej do organu w zakresie wniosków o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu leku w okresie od [...] stycznia 2015 r. do [...] stycznia 2017 r. Tymczasem wnioskowana informacja odnosi się do decyzji refundacyjnych tj. decyzji pozytywnych przyznających refundację, a nie do wniosków o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny leku. Rzeczą oczywistą jest, że liczba złożonych wniosków refundacyjnych jest z reguły zdecydowanie większa od wydanych pozytywnych decyzji. Minister nie zawarł w uzasadnieniu informacji o ilości wydanych pozytywnych decyzji refundacyjnych w poszczególnych latach, która to informacja musi być znana organowi z urzędu. Jest to informacja kluczowa dla oceny czy żądana informacja może mieć cechy informacji przetworzonej. Dodatkowo zakres wniosku nie dotyczy wszystkich decyzji refundacyjnych lecz tych wydanych w odniesieniu do leków, które nie mają odpowiednika refundowanego w danym wskazaniu, zatem zbioru węższego zawierającego się w zbiorze wszystkich pozytywnych decyzji refundacyjnych wydanych w badanym okresie. Takiej informacji uzasadnienie zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji też nie zawiera. Dopiero tak wyodrębniony zbiór będzie wymagał głębszej analizy z uwzględnieniem kryteriów wskazanych przez skarżącą.

Sąd stwierdza, że tak sporządzone uzasadnienie nie pozwala na zweryfikowanie prawidłowości stanowiska Ministra Zdrowia. Organ powołując się na czasochłonność koniecznych do podjęcia czynności oraz zaangażowanie środków osobowych wprawdzie wskazuje konkretne czynności - konieczność przejrzenia 79000 stron dokumentacji, ale nie odnosi tej liczby do wydanych w badanym okresie decyzji refundacyjnych dotyczących leków niemających odpowiednika refundowanego w danym wskazaniu. Nie podaje również konkretnej liczby osób koniecznych do przeprowadzenia czynności ani przypuszczalnego czasu ich realizacji oraz zaangażowania środków finansowych. Obie decyzje w tym zakresie są nieprecyzyjne, nie wyjaśniają dostatecznie stanu faktycznego. Stwierdzić należy, że dopiero konkretne okoliczności sprawy mogą doprowadzić do konstatacji, iż mamy do czynienia z informację przetworzoną.

Brak wyczerpującego wyjaśnienia powyższych kwestii uniemożliwia kontrolę Sądu prawidłowości dokonanej przez organ oceny kwalifikacji informacji z punktu widzenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wymaga to bowiem właściwego wyjaśnienia sprawy zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji o odmowie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r. VII SA/Wa 971/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 734/12, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II SA/Go 653/16; http://cbois.nsa.gov.pl), czego w niniejszej sprawie zabrakło. Zważyć bowiem należy, iż do decyzji o odmowie udostępnienia informacji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z wyjątkami wskazanymi w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2. Oznacza to, że decyzja musi zawierać wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Natomiast uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., zatem wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W realiach niniejszej sprawy uzasadnienia kontrolowanych decyzji naruszają przepis art.107 § 3 k.p.a., a to poprzez brak prawidłowego rozważenia, czy wnioskowana przez [...] Sp. z o.o. informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Tymczasem tego typu analiza jest wymagana przez art.107 § 3 k.p.a. pozostający w związku z art.3 ust.1 pkt 1 i art.16 u.d.i.p.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister Zdrowia uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną oraz dokona szczegółowych ustaleń, które pozwolą na rozstrzygnięcie, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją prostą, czy też przetworzoną. Jeżeli organ nadal będzie zmierzał do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na jej charakter przetworzony to obowiązany będzie wezwać skarżącą do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

Wobec naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. Orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. W skład zasądzonych kosztów wchodzi wpis sądowy – 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej - 480 zł oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, łącznie 697 zł.