Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 386/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia WSA (del.) Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. P. Spółki Akcyjnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1983/05 w sprawie ze skargi T. P. Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 9 sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie usług telekomunikacyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz T. P. Spółki Akcyjnej w W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lipca 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 1983/05 oddalił skargę T. P. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 9 sierpnia 2005r., nr [...] w przedmiocie wprowadzenia oferty określającej ramowe warunki umów o dostępie do pętli abonenckiej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia 2 września 2004 r. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty zawiadomił T. P. S.A. [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania, na podstawie art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.), decyzji administracyjnej dotyczącej wprowadzenia ramowej oferty w zakresie dostępu do lokalnej pętli abonenckiej.

Na skutek złożenia wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji (zwana dalej: KIGEiT) oraz Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji (zwana dalej: PIIT), zostały uznane za uczestników przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Decyzją częściową z dnia 28 lutego 2005 r., nr [...] Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty wprowadził z urzędu ofertę, stanowiącą załącznik do decyzji, do stosowania przez T. P. S.A. przy zawieraniu umów z innymi operatorami. Oferta ta określała ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej w części dotyczącej dostępu pełnego i współdzielonego do lokalnej pętli abonenckiej.

Pismami z 14 marca 2005 r. oraz 15 marca 2005 r. Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji oraz T. P. S.A. wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia 9 sierpnia 2005 r., nr [...] Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty uchylił w całości decyzję częściową z dnia 28 lutego 2005 r. i orzekł co do istoty sprawy, wprowadzając z urzędu do stosowania przez T. P. S.A. ofertę określającą ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej i związanych z nim udogodnień, w zakresie dostępu pełnego i współdzielonego.

Na powyższą decyzję T. P. S.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji z dnia 28 lutego 2005 r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja Prezesa URTiP została oparta na błędnej interpretacji prawa materialnego i procesowego i jako taka jest rażąco krzywdząca.

Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził, że organ prawidłowo zastosował przepisy ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.), gdyż postępowanie administracyjne zostało wszczęte z dniem 2 września 2004 r. Co prawda 3 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), jednakże w art. 222 ust. 1 wprowadziła ona zasadę, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

W ocenie Sądu, niezasadny był zarzut naruszenia art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej: k.p.a., w związku z art. 15 k.p.a. Sąd podniósł, że przedmiotem postępowania pierwszoinstancyjnego, zakończonego decyzją z dnia 28 lutego 2005 r. było wypracowanie treści oferty ramowej dotyczącej dostępu do lokalnej sieci abonenckiej. Po złożeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, przedmiot tego postępowania nie zmienił się. Dlatego też postępowanie odwoławcze, zakończone decyzją wydaną w dniu 9 sierpnia 2005 r., było kontynuacją postępowania wszczętego na podstawie art. 79 ust. 3 pkt 2 Prawa telekomunikacyjnego, zgodnie z którym Prezes URTiP uprawniony był do opracowania i wprowadzenia z urzędu ramowej oferty dotyczącej dostępu do lokalnej sieci abonenckiej. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy, uznając za zasadną argumentację strony podniesioną we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, miał obowiązek wydania decyzji reformatoryjnej, uchylającej zaskarżoną decyzję i orzekającej co do istoty sprawy.

Za wadliwe Sąd uznał stanowisko skarżącej, że organ powinien był umorzyć rozpatrywane postępowanie jako bezprzedmiotowe. Zdaniem strony, postępowanie to zostało wszczęte pomimo nieuprawomocnienia się decyzji o identycznym przedmiocie postępowania, czyli decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu oferty określającej ramowe warunki umów z wniosku TP S.A. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżoną decyzją organ nie wprowadził oferty TP S.A. z dnia 19 sierpnia 2004 r., lecz własną ofertę, bazującą jedynie na ofercie TP S.A. Sąd nie miał wątpliwości, że w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego nie istniała żadna oferta określająca ramowe warunki umów o połączeniu sieci.

Za wadliwy Sąd uznał również podniesiony przez stronę zarzut bezprzedmiotowości rozpatrywanego postępowania administracyjnego. Przedmiot postępowania w sprawie prowadzonej na podstawie art. 79 ust. 3 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego nie był tożsamy z przedmiotem postępowania toczącego się na podstawie art. 79 ust. 3 pkt 2 Prawa telekomunikacyjnego. Pierwsze z tych postępowań toczy się w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu oferty lub jej zmiany, natomiast drugie w przedmiocie wprowadzenia oferty.

Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej, że organ powinien wszcząć postępowanie na podstawie art. 79 ust. 3 pkt 2 Prawa telekomunikacyjnego dopiero po uprawomocnieniu się decyzji wydanej na podstawie art. 79 ust. 3 pkt 1 tej ustawy. Brak wydania przez organ decyzji na podstawie art. 79 ust. 3 pkt 1 powołanej powyżej ustawy w terminie 30 dni od przekazania projektu oferty skutkuje zatwierdzeniem tej oferty z mocy prawa. Natomiast, zgodnie z art. 79 ust. 3 pkt 2 organ może z urzędu wprowadzić w uzasadnionych przypadkach ofertę określającą ramowe warunki umów. Sąd podniósł, że gdyby postępowania te były od siebie zależne, nie byłoby potrzeby wprowadzenia trybu, pozwalającego organowi w uzasadnionych przypadkach na wprowadzenie z urzędu wypracowanej przez siebie oferty ramowej. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zachodził określony we wskazanym przepisie szczególny przypadek, gdyż wprowadzenie oferty ramowej było realizacją zobowiązań wynikających z członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Z kolei oferty ramowe T. P. S.A. z kwietnia 2004 r. oraz z sierpnia 2004 r. zostały przedłożone po terminie określonym w art. 79 ust. 2a) Prawa telekomunikacyjnego. Ponadto, pierwszy z projektów został wycofany ze względu na konieczność dostosowania jego zapisów do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2004 r.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 87c) ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. W jego ocenie, Prezes URTiP wskazał w decyzji szczegółowe uzasadnienie zarówno przyjętego rozwiązania, jak również sposobu ustalenia wysokości przyjętej opłaty.

Sąd I instancji nie uwzględnił również pozostałych zarzutów skargi. Jego zdaniem, organ szczegółowo i wyczerpująco wyjaśnił stan sprawy, odnosząc się do wszystkich zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i uzasadniając decyzję zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podzielił argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji.

T. P. S.A. wniosła skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenia kosztów według przepisanych norm.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na naruszeniu:

a) przez niezastosowanie art. 3 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2887/2000 z dnia 18 grudnia 2000 r. o uwolnionym dostępie do lokalnej pętli abonenckiej w zw. z art. 87b) ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne (zwanej dalej: PT) w zw. z art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (zwanej dalej: NPT) przez uznanie, iż obowiązek zapewnienia dostępu do pętli (podpętli) lokalnej dotyczy również infrastruktury niewykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych oraz przyjęcie, iż na TP S.A. ciąży obowiązek budowy nowych sal kolokacyjnych;

b) przez niezastosowanie art. 95 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską w związku z art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przyznanie nadrzędności stosowania prawa polskiego nad prawem Unii Europejskiej;

c) przez niewłaściwą wykładnię art. 87 c ust. 2 PT przez brak ustalenia stawek za zapewnienie dostępu do lokalnej pętli abonenckiej w oparciu o uzasadnione koszty oraz oparcie niektórych opłat związanych z zapewnieniem dostępu do lokalnej pętli abonenckiej o kosztorysy.

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie (a w konsekwencji brak uchylenia wadliwej decyzji Prezesa UKE) pomimo wystąpienia w sprawie naruszeń prawa procesowego, polegających na:

a) naruszeniu art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez niezachowanie tożsamości sprawy administracyjnej przy wydawaniu decyzji częściowej z dnia 28 lutego 2005 r. oraz decyzji z dnia 9 sierpnia 2005 r., które to decyzje nie odnosiły się do tożsamego przedmiotu postępowania;

b) naruszeniu art. 105 k.p.a. poprzez nieumorzenie postępowania pomimo zaistnienia obligatoryjnych przesłanek takiego umorzenia; postępowanie zakończone wydaniem decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (wcześniej Prezes URTiP, dalej Prezes UKE) z dnia 9 sierpnia 2005 r. zostało bowiem wszczęte, pomimo iż nie uprawomocniła się decyzja o identycznym przedmiocie postępowania tj. decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu oferty określającej ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej, złożonego przez TP S.A. w dniu 23 sierpnia 2004 r., co doprowadziło do sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonowały dwie decyzje dotyczące tego samego przedmiotu – warunków dostępu do lokalnej pętli abonenckiej;

c) art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez Prezesa UKE wszystkich okoliczności sprawy.

3. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak jej wyjaśnienia, w szczególności następujących okoliczności:

a) Sąd I instancji zasadniczo nie odniósł się do zarzutu nierozpoznania całokształtu sprawy przez organ, a jedynie stwierdził, iż podziela zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji argumentację;

b) Sąd I instancji nie odniósł się w ogóle w uzasadnieniu do kwestii naruszenia przez decyzję Prezesa UKE z dnia 9 sierpnia 2005 r. przepisów prawa wspólnotowego, w tym naruszenia art. 3 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i rady nr 2887/2000 z dnia 18 grudnia 2000 r. o uwolnionym dostępie do lokalnej pętli abonenckiej w zw. z art. 87 b ust. 1 PT.

Argumentacja na poparcie powyższych zarzutów została przez skarżącą przedstawiona w obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym podniosła ona m.in., że Sąd I instancji w ogóle nie doniósł się w uzasadnieniu wyroku do kwestii naruszenia przez decyzję Prezesa UKE z dnia 9 sierpnia 2005 r. przepisów prawa wspólnotowego. Zdaniem Spółki, Sąd błędnie ocenił, iż ciąży na niej obowiązek uwolnienia na rzecz operatorów również miedzianych łączy abonenckich złożonych z niewykorzystanych odcinków sieci magistralnej i rozdzielczej TP S.A. Spółka stwierdziła również, że nie jest dopuszczalne wprowadzenie środków naruszających fundamentalną zasadę wyrażoną w art. 3 ust. 2 powołanego powyżej rozporządzenia. Wprowadzając obowiązek budowania przez TP S.A. sal kolokacyjnych, organ regulacyjny w decyzji z dnia 9 sierpnia 2005 r. przyjął zasady sprzeczne z rozporządzeniem Unii Europejskiej.

Ponadto strona podniosła, iż zasady konstytucyjne wskazane w skardze kasacyjnej zostały naruszone, gdyż decyzja z dnia 9 sierpnia 2005 r. oparta została na rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2004 r., pozostającym w sprzeczności z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2887/2000.

Spółka zarzuciła również, iż Sąd w lakoniczny i bardzo ogólnikowy sposób odniósł się do zarzutu naruszenia art. 87 c ust. 2 PT, nie czyniąc w tym zakresie żadnych własnych ustaleń i stwierdzając jedynie, że zarzut ten należy uznać za niezasadny. Nie zgodziła się z twierdzeniem Sądu, że ustalenie przez Prezesa UKE opłat w oparciu o stawki innych operatorów europejskich działających na konkurencyjnych rynkach przy uwzględnieniu stopnia rozwoju rynku polskiego jest prawidłowe. Zdaniem Spółki, sposób ustalenia części opłat zaproponowany przez organ był sprzeczny z przepisami PT w zakresie ustalania opłat za te usługi.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, w rozpoznawanej sprawie doszło również do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, które to naruszenie wynikło z braku tożsamości sprawy.

Na zakończenie skarżąca podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę winien był zbadać, czy zaskarżona decyzja została podjęta zgodnie z wymogami prawa materialnego i procesowego. Jej zdaniem, ustalenia faktyczne Sądu oparte zostały jedynie na akceptacji lakonicznie przedstawionego stanowiska organu administracyjnego. Nie może ono zatem stanowić jedynej i wystarczającej przesłanki ustalenia stanu faktycznego. Ponadto Sąd nie uzasadnił dlaczego nie odniósł się do przedstawionych przez skarżącą okoliczności sprawy. Spółka stwierdziła, że takie postępowanie Sądu uniemożliwia stronie oraz sądowi wyższej instancji skontrolowanie czy Sąd orzekający nie popełnił błędów. W jej ocenie, jest to sprzeczne z zasadą, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie takie powinno pochodzić od Sądu, a nie od organu i nie powinno sprowadzać się jedynie do lakonicznego poparcia twierdzeń organu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Swoje argumenty zawarł w bardzo obszernym uzasadnieniu. Konkludując stwierdził, że stanowisko Sądu I instancji jest tożsame ze szczegółowo przedstawionym stanowiskiem Prezesa URTiP. W związku z tym strona skarżąca dokładnie wiedziała, jakimi argumentami kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do rozpoznania sprawy jedynie w granicach skargi kasacyjnej, poza kwestią nieważności postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Tym samym sąd ten nie jest władny poddawać kontroli wyrok sądu I instancji pod kątem naruszenia przepisów innych niż skarżąca kasacyjnie strona wyraźnie w rozpoznawanym środku zaskarżenia wskazała.

Powyższe związanie sądu zarzutami skargi pozostaje w ścisłym związku z wymogiem przytoczenia i uzasadnieniem w skardze kasacyjnej prawem przewidzianych podstaw kasacyjnych (art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a.) oraz z koniecznością sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).

W ocenie składu orzekającego, skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie z podniesionych w niej zarzutów są trafne.

Autor skargi kasacyjnej sformułował w niej zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W tym stanie rzeczy w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutu uchybienia przez sąd I instancji przepisom proceduralnym. Tylko bowiem niewadliwe pod względem procesowym postępowanie pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego.

Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, naruszenia przepisów prawa procesowego strona skarżąca kasacyjnie upatruje m.in. w uchybieniu - przez Sąd I instancji - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - przez jego niezastosowanie i niewyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, mimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. W szczególności zarzut dotyczy niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że w sprawie niezachowano - według strony - tożsamości sprawy administracyjnej w decyzji częściowej z dnia 28 lutego 2005 r. i decyzji zaskarżonej przedmiotową skargą kasacyjną.

Zdaniem NSA zarzut ten w żadnej mierze nie popiera zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Niewątpliwie konstytucyjna zasada dwuinstancyjności - ustanowiona w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, realizowana także przez art. 15 k.p.a. – oznacza konieczność dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, a zatem sprawy tożsamej tak pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Tym samym granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji I instancji. Co do zasady zgodzić należy się zatem ze skarżącym kasacyjnie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nie może zmieniać rodzaju sprawy, wypowiadać się w przedmiocie nieobjętym uprzednio postępowaniem.

W ocenie NSA jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie można się zgodzić z zarzutem, że decyzje obu instancji (niespornie tożsame podmiotowo) różnią się przedmiotem postępowania i to w sposób naruszający dwuinstancyjność postępowania.

Przedmiot sprawy wynika w znacznej mierze z treści decyzji, w tym z takich jej elementów jak: rozstrzygnięcie (tj. określenie rodzaju i rozmiaru obowiązków lub uprawnień), podstawa faktyczna i zastosowana w oparciu o nią podstawa prawna. Celem postępowania jest bowiem przede wszystkim wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, tj. załatwienie sprawy konkretnie oznaczonych podmiotów w odniesieniu do ich prawa lub obowiązków oznaczonych konkretnymi znamionami wynikającymi ze stosowanych w tej sprawie norm prawa materialnego.

Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie Prezes URTiP decyzją z dnia 9 sierpnia 2005 r. Nr [...] wprowadził z urzędu do stosowania przez TP S.A. ofertę określającą ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej i związanych z nim udogodnień, w zakresie dostępu pełnego i współdzielonego - na podstawie art. 79 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 87 d ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne – zwanej dalej Pt (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.). Decyzją zaś z dnia 28 lutego 2005 r. – wydaną wskutek skutecznie zgłoszonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Prezes URTiP, wskazując jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 79 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 87 d Pt – uchylił w/w decyzję i wprowadził z urzędu ofertę określającą ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej i związanych z nią udogodnień w zakresie dostępu pełnego i współdzielonego.

Katalog rodzajów decyzji odwoławczych określony art. 138 k.p.a. zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. znajduje zastosowanie w sprawach z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sposób "odpowiedni". Oznacza to, że skoro wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy rozpatrywany jest przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, to art. 138 § 2 k.p.a. (stanowiący o możliwości uchylenia przez organ odwoławczy decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji) nie może być zastosowany. Tak więc w przypadku ponownego rozpoznania sprawy na mocy art. 127 § 3 k.p.a. organ uprawniony jest jedynie do wydania decyzji przewidzianej art. 138 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w razie stwierdzenia, iż rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części – postępowanie to przeprowadza i orzeka co do istoty sprawy (o ile nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania). Zatem - jak wynika to z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - organ ponownie rozpatrujący sprawę ma uprawnienie do samodzielnego orzeczenia co do istoty sprawy w sposób odmienny od rozstrzygnięcia już zapadłego. Skorzystanie z tego uprawnienia nie może oznaczać automatycznie, że merytoryczne rozstrzygnięcie organu "odwoławczego", niepokrywające się z rozstrzygnięciem organu I instancji świadczy o wypowiedzeniu się w przedmiocie nieobjętym uprzednim postępowaniem i to w sposób zmieniający rodzaj/przedmiot sprawy.

Jak wyżej zważono, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, w niniejszym przypadku przedmiot decyzji organu I instancji i decyzji organu ponownie rozpatrującego sprawę jest tożsamy (wprowadzenie oferty określającej ramowe warunki umów).

Zmiana treści wprowadzanej z urzędu oferty przez organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy, jej uszczegółowienie, nie oznacza, że organ ponownie rozpatrujący sprawę wypowiedział się w przedmiocie nieobjętym uprzednim postępowaniem, i to w sposób uchybiający dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W świetle powyższego nie powinno budzić wątpliwości, że obie decyzje, pierwotna jak i wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy, są przedmiotowo tożsame. Ich przedmiotem jest wprowadzenie oferty określającej ramowe warunki umów.

W tym stanie rzeczy, skoro stanowisko strony co do braku tożsamości w/w decyzji jest nietrafne, to tym samym niezasadny jest zarzut uchybienia przez Sąd I instancji zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Chybiony jest też kolejny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, a to przez pominięcie przez ten Sąd uchybienia przez organ administracyjny art. 105 k.p.a.

Niewątpliwie w myśl art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zobligowany jest do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe.

W ocenie autora skargi kasacyjnej bezprzedmiotowość spornego postępowania administracyjnego wynika z tego, że w dacie wszczęcia z urzędu postępowania mającego na celu wprowadzenie oferty (określającej ramowe warunki umów o dostępie do pętli abonenckiej) decyzja o odmowie zatwierdzenia przedłożonego przez TP S.A. projektu takiej oferty nie była ostateczna.

Twierdzenie to pozostaje w sprzeczności z unormowaniem zawartym w art. 16 § 1 k.p.a., w myśl którego decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Tymczasem po myśli art. 127 § 3 powołanej ustawy od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, a strona niezadowolona z decyzji może jedynie zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (...).

Rozważając zarzut bezprzedmiotowości postępowania zakończonego zaskarżoną do WSA decyzją godzi się przypomnieć, że "bezprzedmiotowość postępowania" - zarówno pierwotna jak i wtórna - może wystąpić zarówno z przyczyn o charakterze podmiotowym (takie w sprawie poza sporem nie zachodzą) jak i przedmiotowym. Przedmiotowo jej (bezprzedmiotowości postępowania) przyczyną może być w szczególności brak interesu prawnego, o którym ma rozstrzygać w sprawie, brak podstawy prawnej załatwienia sprawy co do jej istoty czy też brak prawotwórczych elementów stanu faktycznego.

Tego typu bezprzedmiotowości w rozpatrywanym przypadku nie można się dopatrzyć.

Według strony konieczność umorzenia postępowania administracyjnego wynikała z tego, że przedmiot obu postępowań, bez względu na to z czyjej inicjatywy zostały wszczęte, jest identyczny.

Zgodzić należy się z tym, że niedopuszczalna jest wielość postępowań w tożsamych przedmiotowo sprawach, stwierdzenie takiego stanu rzeczy winno skutkować umorzeniem jednego z nich, aby nie doszło do wydania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co skutkowałoby nieważnością postępowania administracyjnego (wobec treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Tożsamość sprawy administracyjnej - jak wyżej już zaznaczono - to identyczność nie tylko stron postępowania, ale i jej przedmiotu. Na tożsamość pod względem przedmiotowym zaś składają się, poza treścią uprawnienia lub obowiązku strony, także powiązane ze sobą podstawy: prawna i faktyczna.

Ocena powyższych przesłanek tożsamości sprawy administracyjnej w stanie prawnym niniejszej sprawy wymaga wskazania, że w myśl art. 87 b ust.1 Pt operator zajmujący znaczącą pozycję rynkową w zakresie świadczenia usług telefonicznych świadczonych w stacjonarnych publicznych sieciach telefonicznych jest obowiązany na wniosek operatora zapewnić mu dostęp do lokalnej pętli abonenckiej zrealizowanej za pomocą pary przewodów metalowych, wraz z kolokacją, dostępem do połączeń kablowych oraz odpowiednich systemów informacyjnych, zwanych dalej "udogodnieniami", na warunkach przejrzystych, sprawiedliwych i niedyskryminujących. Według art. 87 d przywołanej ustawy operator obowiązany do zapewnienia dostępu do lokalnej pętli abonenckiej i związanych z nim udogodnień opracowuje ofertę określającą ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej, (o którym mowa w art. 87 b ust. 1 i 2,) i związanych z nim udogodnień. Zgodnie zaś z ust. 2 tegoż artykułu do ofert, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 79 ust. 2-5. I tak: operator przedkłada ofertę Prezesowi URTiP (w terminie oznaczonym w ust. 2 a) w celu zatwierdzenia (ust. 2), Prezes URTiP może w terminie 30 dni od przekazania oferty odmówić jej zatwierdzenia (ust. 3 pkt 1), w uzasadnionych przypadkach może wprowadzić ofertę (ust. 3 pkt 2).

Brzmienie przytoczonych regulacji wskazuje, że za zasadę przyjąć należy opracowywanie oferty i jej przedkładanie przez operatora o znaczącej pozycji rynkowej (...). Wyjątkiem zaś jest prawo Prezesa URTiP do wprowadzania oferty z urzędu. Celowości wprowadzenia tego wyjątku poszukiwać należy w realizacji rozporządzenia (WE) Nr 2887/200 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2000 r. w sprawie uwolnionego dostępu do pętli lokalnej (Dz.U.UE.L z dnia 30 grudnia 2000 r. Nr 336.4) i Dyrektywie 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń /dyrektywa o dostępie/ – (Dz.U.UE.L z dnia 24 kwietnia 2002 r. Nr 108.7). Wprowadzenie oferty z urzędu zastosowanie znaleźć może tylko w "uzasadnionych przypadkach". W rozpatrywanej sprawie trafnie zasadność skorzystania z tego trybu uzasadniano złożeniem przez TP S.A. projektu oferty z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 2 a Pt, wydaniem ostatecznej decyzji o odmowie zatwierdzenia tego projektu oraz zobowiązaniami Polski wynikającymi z powołanych wyżej aktów prawa wspólnotowego.

Ważąc powyższe pod kątem oceny tożsamości sprawy zakończonej decyzją o odmowie zatwierdzenia projektu przedłożonego przez TP S.A. i sprawy wszczętej celem wprowadzenia oferty z urzędu, Sąd w składzie orzekającym uznał, iż celem obu postępowań jest ich merytoryczne rozstrzygnięcie, przez nałożenie na TP S.A. obowiązku zapewnienia dostępu do lokalnej pętli abonenckiej na zasadach nie gorszych od przewidzianych ofertą określającą ramowe warunki umów. Ten element obu spraw jest zatem tożsamy. Ocenić jednak należy też tożsamość podstaw prawnych i faktycznych. Nawet gdyby przyjąć, że odmienne podstawy prawne (odpowiednio: art. 87 d ust. 2 w związku z art. 79 ust. 3 pkt 1 bądź art. 87 d ust. 2 w zw. z art. 79 ust. 3 pkt 2 Pt) dotyczą tylko tego czy postępowanie toczy się na wniosek TP S.A., czy też z urzędu – i tak wyznacznikiem braku tożsamości powyższych spraw są odmienne stany faktyczne, a to inna treść projektów ofert, decyzje których dotyczą.

Zatem i zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 105 k.p.a. nie znajdował uzasadnionych podstaw.

W ocenie NSA trafnie natomiast strona jako podstawę kasacyjną - uzasadniającą wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku - wskazała naruszenie art.141 § 4 p.p.s.a.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie co do zasady podziela pogląd wyrażony przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lutego 2006r. (sygn. akt II FSK 325/05 LEX nr 177476), że czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia - dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter - sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy. Jednakże tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.

Wprawdzie krytycznie należy odnieść się do wywodów autora skargi kasacyjnej, że WSA nie dokonał własnych ustaleń w sprawie. Sąd administracyjny I instancji wręcz nie może dokonywać własnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, uprawniony jest bowiem, (co wynika z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z art. 3 § 1 p.p.s.a.), jedynie do kontroli legalności działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie oznacza to jednak, że może przyjmować bezkrytycznie ustalenia poczynionych w postępowaniu administracyjnym, tym bardziej, jeżeli są one podważane przez stronę skarżącą.

Zgodnie z art. 141 § 4 sądowej ustawy procesowej uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...). Z treści uzasadnienia powinno zatem wynikać, czy WSA – niezwiązany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) - rozstrzygał w granicach sprawy, w której wydany został zaskarżony do sądu I instancji akt, czy zawarł w tym uzasadnieniu elementy konieczne, w tym czy wskazał podstawy prawne stanowiące oparcie dla rozstrzygnięcia i czy należycie wyjaśnił je. Uzasadnienie, które nie spełnia swego procesowego znaczenia - w szczególności nie daje - tak stronom jak i sądowi II instancji - możliwości oceny trafności rozstrzygnięcia, uznać należy za uchybiające przepisowi prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Warto tu przypomnieć, iż precyzując omawiany zarzut strona podniosła dwie okoliczności, a to że Sąd I instancji nie rozpoznał całokształtu sprawy (ograniczając się do stwierdzenia, że podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) oraz, że nie odniósł się do zarzutów skargi (w szczególności dotyczących naruszenia prawa wspólnotowego). Ponadto oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 141 §1 p.p.s.a. pozostaje w ścisłym związku z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) przez jego niezastosowanie mimo nierozpatrzenia przez organ wszystkich okoliczności sprawy i nie odniósł się do zarzutów strony – wadliwie nie dopatrując się naruszenia w postępowaniu administracyjnym wskazanych przepisów k.p.a.

Według autora skargi kasacyjnej, jak wynika z jej uzasadnienia, Sąd I instancji nie odniósł się do sformułowanych w skardze do WSA zarzutów co do zakresu oferty określającej ramowe warunki umów o dostępie do pętli abonenckiej (dotyczy to spornych obowiązków udostępniania nie tyko sieci aktualnie wykorzystywanej przez TP S.A. i budowy nowych sal kolokacyjnych) oraz stawek za zapewnienie dostępu do lokalnej pętli abonenckiej.

Jak wyżej wskazano zasadą jest – co wynika z art. 87 d w zw. z art. 79 ust. 2-5 PT - że to operator o znaczącej pozycji rynkowej (...) sam opracowuje ofertę określającą ramowe warunki umów o lokalnej pętli abonenckiej. Wprawdzie, co też było już przedmiotem rozważań, prawo przewiduje odstępstwo od tej zasady, pozwalając na wprowadzenie tego typu oferty przez Prezesa URTiP.

Pamiętać jednak należy, że w niniejszej sprawie konsekwencją powyższego wyjątku jest daleko idąca ingerencja w prawo spółki prawa handlowego do prowadzenia działalności gospodarczej na zasadzie swobody.

Wkroczenie w sferę wolności gospodarczej przedsiębiorcy, wejście w zakres praw przynależnych przedsiębiorcy i naruszenie zasad gospodarki wolnorynkowej takich m.in. jak prawo do samodzielnego negocjowania warunków zawieranych umów – następować może tylko i wyłącznie na przejrzystych warunkach. Określenie – wprowadzaną przez organ ofertą ramowych warunków umów – opłat z tytułu korzystania z dostępu do lokalnej pętli abonenckiej i związanych z nim udogodnień oraz zakresu dostępu do lokalnej pętli abonenckiej de facto oznacza nałożenie na TP S.A. bezwzględnego obowiązku zapewnienia innym podmiotom dostępu do własnej pętli lokalnej w zakresie i na zasadach nie gorszych od zawartych w tej ofercie.

Pozwala to na konstatację, że to właśnie określenie w ofercie zakresu dostępu do lokalnej pętli abonenckiej i opłat z tym związanych stanowi istotę sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji o wprowadzeniu oferty (art. 79 ust. 3 pkt 2 Pt). Kontrola tej decyzji, dokonywana przez WSA wskutek skutecznie złożonej skargi, niewątpliwie obejmuje zatem ocenę legalności zapisów oferty w omawianym zakresie. Oznacza to, że właśnie okoliczności związane z tak rozumianym przedmiotem sprawy wymagają wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia, co znaleźć musi – w sposób poddający się kontroli - odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.

Tymczasem, jak słusznie zarzucił autor skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia ograniczył się do stwierdzenia, iż podziela argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji.

Takie uzasadnienie wyroku nie pozwala na przyjęcie, iż WSA dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; uzasadnienie to nie daje Sądowi II możliwości kontroli prawidłowości skarżonego kasacyjnie wyroku.

Na WSA spoczywa obowiązek odniesienia się w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia do wszystkich zarzutów strony dotyczących powyższych okoliczności, istotnych do rozpoznania sprawy, oraz do zawarcia w tymże uzasadnieniu rozważań co do podstaw prawnych znajdujących zastosowanie odnośnie poszczególnych (przede wszystkim kwestionowanych) uregulowań wprowadzanej oferty tak co do jej zakresu jak i opłat.

Z przedstawionych powyżej względów – skoro wyrok WSA nie poddaje się kontroli Sądu II instancji - przedwczesne jest odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Celowe jest jednak - a to wobec zarzucenia w skardze kasacyjnej wyrokowi Sądu I instancji wadliwego przyznania nadrzędności stosowania prawa polskiego przed prawem Unii Europejskiej - poczynienie uwag, natury ogólnej co do utworzenia przez Traktaty Wspólnot nowego porządku prawnego. Bezsprzecznie ten porządek prawny ogranicza suwerenne prawa państw członkowskich, podstawową cechą tego porządku jest pierwszeństwo prawa wspólnotowego nad prawem państw członkowskich.

Co do zasady nie jest wymagane aby normy prawa wspólnotowego (zarówno pierwotnego jak i normy wiążących aktów prawa wtórnego, w tym w postaci rozporządzeń i decyzji) były inkorporowane czy transponowane do prawa krajowego, są one bowiem stosowane bezpośrednio.

Wobec powyższego jedynie wówczas, gdy akt prawa wspólnotowego zawiera wyraźne lub dorozumiane upoważnienie do wydawania dalszych aktów przez organy krajowe – są one dopuszczalne a nawet niezbędne. W takich przypadkach stosowane są zarówno normy prawa wspólnotowego jak i normy prawa krajowego.

Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa państw członkowskich oznacza, że - w razie niezgodności między normą prawa wspólnotowego a normą prawa krajowego - orzeczenie winno zostać wydane na podstawie normy prawa wspólnotowego, a normie prawa krajowego należy odmówić zastosowania. O niezgodności można mówić, gdy nie można spełnić równocześnie norm należących do obu systemów. Ustalenie czy występuje niezgodność wymaga dokonania wykładni przepisów prawa wspólnotowego i krajowego.

Odnosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że skoro rozporządzenie (WE) Nr 2887/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2000 r. w sprawie uwolnionego dostępu do pętli lokalnej w art. 1 pkt 4 stanowi: "Niniejsze rozporządzenie pozostaje bez uszczerbku dla praw Państw Członkowskich do utrzymania lub wprowadzenia środków zgodnych z prawem wspólnotowym, które zawierają przepisy bardziej szczegółowe od określonych w niniejszym rozporządzeniu i/lub nieobjęte zakresem tego rozporządzenia, między innymi w odniesieniu do innych rodzajów dostępu do infrastruktur lokalnych" to znaczy, że wydanie przez państwo członkowskie aktów prawnych w sprawie uwolnienia dostępu do pętli było i jest dopuszczalne. Oceny wymaga zaś, czy ustawa Prawo telekomunikacyjne i akty wykonawcze do niej są zgodne z prawem wspólnotowym. Sąd I instancji zobligowany będzie do rozważenia powyższego pod kątem norm, które zostaną w spornych kwestiach zastosowane.

Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.