Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 87/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
659
Hasła tematyczne: Informacja prasowa
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art.  149 par. 1 pkt 3,  art.  149 par. 1 a,  art.  161  par. 1  pkt 3,  art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 czerwca 2018r. sprawy ze skargi I. T. na przewlekłość postępowania administracyjnego "A" w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania oraz że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 3) zasądza od "A" w G. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. T. (dalej: "skarżąca") wnioskiem z dnia 12 grudnia 2017 r., skierowanym do Zarządu A" w G. z siedzibą przy ulicy [...] (dalej: A), domagała się w trybie art. 2 ust. 1 i art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j: Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm. - dalej: "u.d.i.p.", "ustawa o dostępie do informacji publicznej"), udzielenia odpowiedzi na następujące pytania (cytat):

"1. Kto zlecił zarządowi A wycinkę drzewa-orzech z ogrodu 142 ?

2. Jakie koszty związane z wycinką drzewa z ogrodu 142 poniósł zarząd ?

3. Jaka kwota do kasy zarządu wpłynęła tytułem wykonanej usługi ?

4. W jaki sposób i przez kogo usunięty został odpad zielony z terenu ogrodu 142 ?

5. W jaki sposób i przez kogo, usunięty został odpad zielony, (który był przynależny do ogrodu 142, a złożony na terenie ogólnodostępnym A) z terenu ogólnodostępnego ?

6. Ile zleceń na usunięcie drzew z ogrodów dzierżawców, przyjął zarząd w latach.

2013, 2014, 2015, 2016, 2017. Jakie były wpłaty do zarządu z tego tytułu ?

7. Protokoły zarządu stwierdzające zasadność wycinki drzew i krzewów ozdobnych na ogrodach ?

8. Protokoły przeglądów działek A, w których odnotowano obowiązek wezwania dzierżawcy do usunięcia wskazanych drzew i krzewów na ogrodach w latach 2011-2017?

9. Jakie były koszty zarządu A-G., dotyczące wystawionych wezwań dla dzierżawców o wycinkę drzew z ich ogrodów, w latach 2011-2017, w rozbiciu na:

• drzewa ozdobne

• drzewa owocowe

• krzewy ozdobne

10. Jakie koszty związane z usuwaniem drzew, po byłych dzierżawcach którym odebrano działkę, zarząd poniósł w latach 2012-2017 ?

11. Protokoły kontroli organu nadrzędnego tz. Delegatury PZD ul. [...], w których wskazuje nieprawidłowości związane i naruszeniem regulaminu ROD § 68.4 na ogrodach A, w latach 2012-2017,

12. Ile zezwoleń na usunięcie, z terenów ogólnych A lub działki, ozdobnych drzew otrzymał zarząd od właściwego organu administracji publicznej w przypadkach określonych w przepisach ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Jednocześnie, na podstawie art. 14 ust. 1 cytowanej ustawy."

Wniosła o udostępnienie powyższych informacji w formie przesłania na adres e-mailowy [...] przesłanie informacji na nośniku CD/DVD, kserokopię, fotokopię wydruk, przesłanie informacji pocztą tradycyjną. W tym celu wyraziła zgodę na przetwarzanie danych osobowych, zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r. poz. 922 z późn. zm.).

Pismem z dnia 8 lutego 2018 r. Prezes Zarządu A zwrócił się do skarżącej z pytaniem, w jaki sposób informacja ma być jej doręczona, czy podkreśloną we wniosku formą przesłania na adres e-mailowy [...]czy też inną, związaną z poniesieniem dodatkowych kosztów w kwocie 315,10 zł. (skanowania i kserowania dokumentów przez pracownika), na którą składa się minimalna stawka pracownika (w roku 2018 = 13,70 zł. x 23 godziny pracy + koszt skanu 0,20 zł. za jeden dokument). Nadmienił, że od dnia 1 października do dnia 31 marca biuro A jest zamknięte, dlatego możliwość osobistego przeglądania żądanych informacji istnieje w godzinach pracy biura począwszy od dnia 1 kwietnia 2018 r. Z tego powodu domagał się wskazania, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma, jaką drogą ma być przekazana odpowiedź na złożony wniosek. Pouczył również, że nieudzielenie odpowiedzi w zakreślonym terminie, skutkować będzie brakiem winy A w zwłoce w przekazaniu informacji żądanych we wniosku skarżącej. Dodatkowo przypomniał, że co roku wszystkim działkowcom udostępniana jest pełna dokumentacja obejmująca informację publiczną, z którą przez okres 7 dni można się zapoznać w biurze A. Nadto, na tablicy ogłoszeń, w końcu czerwca każdego roku, udostępniany jest bilans rozliczeń finansowych dla wszystkich osób zainteresowanych tą informacją.

W skardze na przewlekłość A z dnia 17 stycznia 2018 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca podniosła, że nie udzielono jej odpowiedzi na złożony przez nią wniosek, dlatego domagała się stwierdzenia przewlekłości organu, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw.

W uzasadnieniu skargi zaznaczyła, że Zarząd A naruszył przepisy ustawy o odpadach oraz regulamin PZD, a to poprzez zaniedbanie i przez nie wyegzekwowanie wywozu odpadów zielonych z ogrodu 142, dopuścił do wypalenia gałęzi z ogrodu 142. Wskazała, że naruszony został w szczególności art. 191 ustawy o odpadach, która zabrania termicznego przekształcania odpadów poza spalarnią lub współspalarnią. Natomiast zarząd wyrażając zgodę na opisane działanie stworzył sytuację, gdzie dzierżawca przez naruszenie 68 p. 1 Regulaminu PZD naruszył jednocześnie ustawę o odpadach i zasadę współżycia społecznego. Skarżąca wskazała, że złożyła zawiadomienie do Straży Miejskiej o wyprowadzeniu odpadu zielonego z ogrodu 142 i porzuceniu go na terenie ogólnodostępnym. Wyjaśniła dalej, że PZD wypowiedział umowę dzierżawy ogrodu 192a jej mężowi, a okres wypowiedzenia minął 31 października 2017 r. Stwierdziła, że jednym z powodów wypowiedzenia umowy były jej skargi do urzędów. Jednocześnie wyjaśniła, że złożyła pozew do Sądu Rejonowego [...]. Zdaniem skarżącej PZD pozbawił ją nie tylko prawa do dbania o środowisko ale też pozbawił możliwości spełniania obowiązku wynikającego z § 86 Konstytucji RP. Ponadto, jak podkreśliła skarżąca, informacje o które się zwróciła niezbędne są jej do wykazania w sądzie, że wnoszone skargi mają merytoryczne uzasadnienie.

W odpowiedzi na skargę z dnia 17 stycznia 2018 r. A, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi powołał się na brak swojej zdolności sądowej. Zgodnie bowiem z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych działkowcy lub osoby zainteresowane zawarciem umowy dzierżawy działkowej mogą zrzeszać się w stowarzyszeniach ogrodowych, w celu zakładania i prowadzenia Rodzinnych Ogrodów Działkowych oraz obrony swoich interesów i reprezentacji, a do tych stowarzyszeń ogrodowych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach. Zgodnie z art. 17 ustawy Prawo o stowarzyszeniach - stowarzyszenie uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność po wpisie do Krajowego Rejestru Sądowego. Stowarzyszeniem, w ramach którego funkcjonuje ROD Nadzieja jest Polski Związek Działkowców. Statut Polskiego Związku Działkowców (dalej: "PZD") stanowi, że jego jednostkami organizacyjnymi są: 1) rodzinne ogrody działkowe, 2) jednostki terenowe, 3) jednostka krajowa. Z kolei zgodnie z § 32 pkt 1 Statutu PZD w ramach jednostki organizacyjnej rodzinnego ogrodu działkowego organami są a) walne zebranie (konferencja delegatów), b) zarząd, c) komisja rewizyjna. Statut nie przewiduje by Rodzinny Ogród Działkowy lub jego Zarząd posiadał odrębną od stowarzyszenia osobowość prawną lub by mógł taką osobowość uzyskać.

Zarząd A w G. nie posiada odrębnej podmiotowości prawnej do występowania w sprawie sądowoadministracyjnej, gdyż żaden z przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, prawa o stowarzyszeniach, jak i status PZD takiej osobowości mu nie przyznaje. Oznacza to, że nie posiada także zdolności sądowej, wobec czego nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Również z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika, aby zawierała ona odrębne, szczególne unormowania, które wyposażałyby zarząd rodzinnego ogrodu działkowego, funkcjonującego w ramach jednostki organizacyjnej stowarzyszenia Polskiego Związku Działkowców w zdolność sądową i pozwalałyby występować mu samodzielnie, niezależnie od stowarzyszenia, w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W szczególności takim przepisem nie jest art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który określa jedynie, jakie podmioty obowiązane są do udostępniania informacji publicznej.

Nie można zatem przyjąć, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zdolność sądową należy oceniać inaczej, niż według przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.- dalej "p.p.s.a.").

Z ostrożności procesowej podniesiono, że skarżąca w okresie od dnia 30 stycznia 2017 r. do dnia 12 lutego 2018 r. złożyła do [...] obszernych wniosków o udostępnienie przetworzonej informacji publicznej, obejmującej wszelakie kwestie: od pielęgnacji roślin i drzew; dbania o mienie; przez wywóz odpadów; interwencje służb mundurowych; zużycie mediów, przebieg postępowań administracyjnych; udostępnienie umów licencyjnych z ZAIKS i umów ubezpieczenia oraz uchwał organów; zasad przetwarzania danych osobowych; zasad dzierżawy ogrodów działkowych; informacji o sposobie zarządu finansami, w tym wskazanie szczegółowych wydatków; polityki zarządu w sprawie faszystowskich symboli; struktury organizacyjnej; kompetencji poszczególnych organów; dat kadencji poszczególnych członków zarządu; wyznaczania miejsc parkingowych; umieszczenia znaków drogowych; kompetencji i uprawnień poszczególnych zleceniobiorców, którzy w przeszłości wykonywali przeróżne zlecenia itp.

W dalszej kolejności zauważył, że skarżąca w styczniu 2018 r., skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach łącznie 23 skargi na bezczynność A.

Wymienione działania skarżącej mają bezpośredni związek ze złożeniem w dniu 22 wrześniu 2017 r. małżonkowi skarżącej przez Polski Związek Działkowców w W.reprezentowany przez Zarząd A, wypowiedzenia umowy dzierżawy ogródka działkowego z powodu braku troski o ogród i naruszania obowiązującego regulaminu.

Zdaniem A, wyłącznym celem skarżącej, o czym świadczy ilość wniosków i skarg, sekwencja ich składania oraz zakres żądanych informacji, jest w istocie paraliż pracy i obciążenie kosztami udzielania informacji, jak i kosztami ewentualnego postępowania, w razie uchybienia terminom do rozpatrzenia zgłaszanych wniosków.

Wszystkie wnioski zostały wysłane przez skarżącą pod koniec miesiąca listopada i grudnia 2017 r., a więc wtedy, gdy A nie pracuje, co ma miejsce w okresie od dnia 1 października do dnia 31 marca każdego roku, a zajmowany budynek w tym okresie nie jest ogrzewany. Zatem rzeczywiste zapoznanie się z wnioskiem o informację publiczną oraz wdrożenie działań ukierunkowanych na jej udzielenie, w normalnym toku czynności, mogło nastąpić dopiero od dnia 1 kwietnia 2018 r.

Wiadomości e-mail, którymi skarżąca zwracała się o udzielenie informacji publicznej, o tytule "Wniosek do Zarządu A" G., ul. [...]", były następnie codziennie powielane, co świadczyć może o celowym działaniu, polegającym na dążeniu do zakwalifikowania tej korespondencji jako spam blokowany w skrzynce pocztowej, czego negatywnymi skutkami również obciążony zostanie A. Takie zdarzenia miały w rzeczywistości miejsce, albowiem część z wniosków dołączonych do skarg nie została doręczona na skrzynkę pocztową ich adresata - A.

Zauważono również, że w działaniach skarżącej i jej zapytaniach nie sposób dopatrzeć się w troski o dobro publiczne, czy też o funkcjonowanie przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawności administracji i innych organów, a więc celu przewidzianego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie prawniczym stwierdzono, że działania skarżącej wyczerpują znamiona nadużycia prawa, które nie zasługuje na ochronę i stanowi podstawę do oddalenia skargi na bezczynność organu.

Zarząd A zwrócił uwagę, że takie zachowania skarżącej powodują potencjalne wyłączenie prawa do uzyskania informacji publicznej przez podmioty, które w rzeczywistości taką informacją są zainteresowane. Wskazane nadużycie absorbuje Zarząd A, który pełni swe funkcje w głównej mierze społecznie za niewielką roczną odpłatnością i składa się z osób starszych, których siły i środki są ograniczone, co może powodować opóźnienie realizacji wniosków nie stanowiących nadużycia prawa, tym bardziej, że skarżąca domaga się uzyskania przetworzonej informacji, której przygotowanie wymaga przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Prawo do informacji przetworzonej ma natomiast jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku możliwości jej wykorzystania dla dobra ogółu, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Tymczasem, wnioski skarżącej na taki interes publiczny się nie powołują.

Dodatkowo, zachowania skarżącej mają charakter uporczywego nękania innych działkowców oraz członków Zarządu, poprzez utrwalanie wizerunku bez ich zgody, wysyłanie bezpodstawnych pomówień do Policji, Straży Miejskiej, Urzędu Miejskiego, Polskiego Związku Działkowców, utrudnianie prowadzenia czynności A. Składane wnioski o udostępnienie informacji i skargi wpisują się w działalność mającą na celu całkowitą obstrukcję A. Nadto, po wypowiedzeniu dzierżawy działkowej uległy one znacznej intensyfikacji. Dodatkowo podniesiono, że 14-stodniowy termin załatwienia wniosku przewidziany art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter gwarancyjny, także dla adresata wniosku, w celu zabezpieczenia jego prawa niezakłóconego działania, zmierzającego do załatwienia sprawy. Powinno to być wzięte pod uwagę, wówczas kiedy wniosek o udostępnienie informacji publicznej kierowany jest do podmiotu prywatnego, który tylko częściowo wykonuje zadania publiczne, a nie jest organem władzy publicznej, jak też wówczas, gdy nie jest podmiotem stale pracującym i odpowiednio wyposażonym w wykwalifikowany personel administracyjny.

Podnosząc okoliczność zwrócenia się na piśmie w dniu 8 lutego 2018 r. do skarżącej o sprecyzowanie, w jakiej formie ma zostać udzielona informacja publiczna, oraz stosownie do art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyliczenie opłaty związanej z kosztami przetworzenia i udostępnienia informacji publicznej, A podkreślił, że skarżąca nie odpowiedziała na przywołane pismo. Brak reakcji skarżącej na wezwanie, zdaniem A, powoduje ustanie bezczynności, co uzasadnia złożony w odpowiedzi na skargę wniosek o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bądź też oddalenia skargi jako nieuzasadnionej.

Pismem Prezesa A z dnia [...] r., doręczonym skarżącej w dniu 15 marca 2018 r., została udzielona odpowiedź na złożone przez nią wnioski z dnia: 2 grudnia 2017 r., 3 grudnia 2017 r., 4 grudnia 2017r., 8 grudnia .2017 r. i 12 lutego 2018 r.

W dodatkowym piśmie z dnia 27 marca 2018 r., skierowanym wraz z załącznikami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach do sprawy o sygn. akt IV SAB/Gl 58/18, skarżąca podniosła, że postępowanie jest przewlekle prowadzone przez A (k. 26 akt sądowoadministracyjnych).Szeroko opisała nieprawidłowości, których w jej ocenie dopuścił się Zarząd A i wskazała jakie działania podejmowała w interesie ogólnospołecznym. Następnie w piśmie z tej samej daty wraz z załącznikami skarżąca poinformowała, że postępowanie w sprawie jej wniosku z dnia 12 grudnia 2017 r. jest prowadzone przewlekle, a A nadal jest bezczynny (k. 47).,

W odpowiedzi na wniosek z dnia 12 grudnia 2017 r. organ poinformował, że (cytat):

"1. Zarządowi A nikt nie zlecił wycinki drzewa z ogrodu 142,

2. Zarząd A w G. nie poniósł kosztów związanych z wycinką w/w drzewa,

3. na rachunek zarządu A nie wpłynęła żadna kwota tytułem wycięcia drzewa na ogrodzie nr 142,

4. Zarząd A nie dysponuje taką informacją, proszę się zwrócić do dzierżawcy ogrodu w jaki sposób i przez kogo został usunięty ten odpad,

5. Zarząd A nie dysponuje taką informacją proszę się zwrócić do dzierżawcy ogrodu w jaki sposób i przez kogo został usunięty ten odpad, nie stwierdzono składowania odpadu zielonego na terenie ogólnodostępnym,

6. Zarząd A nie przyjął żadnych zleceń na usuniecie drzew z ogrodów dzierżawców w latach 2013-2017, albowiem takich zleceń nie było. Zarząd nie osiągnął żadnego dochodu z tytuły usuwania drzew z ogrodów działkowych.

7. za drzewa na działce odpowiada dzierżawca, zarząd A nie sporządził wskazanych przez panią protokołów,

8. takich protokołów nie sporządzono natomiast były upomnienia ustne ze strony zarządu A.

9. Zarząd A w G. nie poniósł żadnych kosztów dotyczących wystawienia wezwań do dzierżawców o wycinkę drzew z ich ogrodów w latach 2011- 2017,

10. Zarząd A w G. nie poniósł żadnych kosztów dotyczących usuwania drzew po byłych dzierżawcach, którym odebrano działkę w latach 2012-2017,

11. nie jest wiadome Zarządowi A by Delegatura PZD zajęła w sprawie stanowisko i sporządziła wnioskowane protokoły, w tej kwestii proszę się zwrócić do Delegatury PZD w G.,

12. Zarząd A w G. wystąpił z jednym wnioskiem o usunięcie drzewa, ale z powodów formalnych nie uzyskał zezwolenia."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, natomiast kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub 4a. Jednocześnie, w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłość postępowania". Pojęcie to wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.. Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły.

Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że przez przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Przewlekłość postępowania obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Pojęciu "przewlekłość postępowania" przypisano opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Jako przewlekłość w prowadzeniu postępowania określono sytuację, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Można wtedy skutecznie przedstawić organowi zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz", Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70, jak też B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2011, str. 238 czy wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013r. sygn. akt II OSK 34/13 oraz z dnia 26 października 2012r. sygn. akt II OSK 1956/12 publ. CBOSA).

Ponadto stwierdzenie przez sąd administracyjny, że postępowanie organu można uznać za dotknięte przewlekłością, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu "zastoju" procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania.

Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu, w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub 4a p.p.s.a., uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1-3 i § 1a p.p.s.a.). Zatem może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o jego prawach i obowiązkach (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r. sygn. akt I SAB 37/00, CBOS).

Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania tych stanów, zatem do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności, bowiem jej celem jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i piśmiennictwie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 r. o sygn. akt I FSK 1325/1, CBOS; oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Zakamycze 2005, s. 143; J. P. Tarno).

Wyjaśnić również należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność czy przewlekłość postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy.

Podmiot do którego skierowano żądanie, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie w jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j.. Dz.U. z 2017 r., poz. 2176 ze zm.), a także Statutem Polskiego Związku Działkowców, realizuje on bowiem cele użyteczności publicznej, a nadto gospodaruje na gruntach, które uzyskał od Skarbu Państwa lub gminy. Jak stanowi art. 3 i 4 o rodzinnych ogrodach działkowych rodzinne ogrody działkowe (ROD) są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Podstawowymi celami ROD, są: 1) zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych; 2) poprawa warunków socjalnych członków społeczności lokalnych; 3) pomoc rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywanie ich szans; 4) integracja wielopokoleniowej rodziny, wychowanie dzieci w zdrowych warunkach oraz zachowanie aktywności i zdrowia emerytów oraz rencistów; 5) integracja społeczna osób w wieku emerytalnym oraz niepełnosprawnych; 6) przywracanie społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych; 7) ochrona środowiska i przyrody; 8) oddziaływanie na poprawę warunków ekologicznych w gminach; 9) kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka; 10) tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych. Z kolei mocą jej art. 6 ust. 1 i 2 organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego tworzą warunki dla rozwoju ROD. Jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na realizację celu określonego w ust. 1. Zgodnie natomiast z jej art. 17 ust. 1 stowarzyszenie ogrodowe, prowadzące ROD na obszarze danej gminy może otrzymywać dotację celową z budżetu tej gminy, z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870, ze. zm.) w zakresie udzielania dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku. Dotacja, o której mowa w ust. 1, ma służyć realizacji celu publicznego, związanego z zadaniem gminy, o którym mowa w art. 6 ust. 1, i może być przeznaczona w szczególności na budowę lub modernizację infrastruktury ogrodowej, jeżeli wpłynie to na poprawę warunków do korzystania z ROD przez działkowców, lub zwiększy dostępność społeczności lokalnej do tego ROD. Zaakcentować należy, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej lub dysponuje majątkiem publicznym. Takim podmiotem, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest ROD Nadzieja. Poczynione w tym zakresie rozważania, zawarte w odpowiedzi na skargę, wskazujące na tylko częściowe wykonywanie zadań publicznych, czy też czasowo działającą strukturę bez wyposażenia w wykwalifikowany personel administracyjny, nie zasługują na uwzględnienie.

Należy wskazać, że ustawa ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j: Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm. - dalej: "u.d.i.p.", "ustawa o dostępie do informacji publicznej"), w sposób kompleksowy reguluje zagadnienie dostępu do tej informacji, określa zarówno jej zakres podmiotowy (wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku - art. 4 ust. 1), jak i przedmiotowy (art. 1 ust. 1 w związku z art. 6) oraz procedurę i tryb jej udostępniania (art. 7).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się udzielenia odpowiedzi na wniosek, złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zacytowany w części historycznej niniejszego uzasadnienia. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2003 roku, sygn. akt II SA/Wa 4059/02. Zdaniem składu orzekającego, jednym z takich obowiązków zarządu A, w rozpatrywanej sprawie jest udostępnienie informacji publicznej oraz udzielenie odpowiedzi na złożony przez skarżącą wniosek, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zawierający różne pytania i poruszający różne zagadnienia związane z wydatkowaniem środków publicznych.

W tym stanie rzeczy, skoro żądana we wniosku skarżącej informacja dotyczy sposobu wykonywania przez A zadań, mających na celu zaspokojenie potrzeb społeczności lokalnej, a także wydatków z tym związanych, to z tego powodu organ po jego otrzymaniu, był zobowiązany do udostępnienia bez zbędnej zwłoki informacji publicznej, zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 u.d.i.p.).

Tymczasem, wnioskowane informacje zostały udostępnione przez organ w treści skierowanego do skarżącej pisma z dnia 8 marca 2018 r.

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność czy przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto brzmienie przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada jednak na sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 r. o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143.

Wskazać należy, skarżąca w odrębnym postępowaniu toczącym się przed tut. Sądem pod sygnaturą akt IV SAB 58/18 wnosiła o stwierdzenie bezczynności organu w rozpatrzeniu jej wniosku z 12 grudnia 2017 r. Natomiast niniejszym postępowaniu skarżąca wskazuje na przewlekłość organu polegającą na nie rozpoznaniu jej wniosku w terminie i sposób określony m.in. w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., czyli nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Tym samym spór, co do zasady, koncentruje się wokół ustalenia czy w sprawie wystąpiła przewlekłość – jak wywodzi strona skarżąca, czy też nie – jak twierdzi organ.

Podkreślić należy, że w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego taki wniosek został skierowany (adresat) może dokonać następujących działań:- udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej;- poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);- odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;- może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 u.d.i.p. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13).

Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie Zarząd A w Gliwicach, po otrzymaniu wniosku skarżącej, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zobligowany był do udostępnienia informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, czego nie uczynił. W terminie wyznaczonym przez ustawę nie udzielił bowiem informacji ani nie wydał decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmawiającej udzielenia takiej informacji z uwagi na prawnie chronioną tajemnicę, czym spowodował stan bezczynności. Informacji tej, co istotne dla rozstrzygnięcia udzielił 8 marca 2018 r., a zatem przed wyrokowaniem w niniejszej sprawie.

Powyższe kwalifikuje wniesioną skargę jako zasadną wobec zachowania Zarządu A w G. w aspekcie załatwienia wniosku kierowanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i zasadniczo nie podejmowania żadnych działań w tym zakresie. Wobec tego należało orzec w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Zatem Sąd zobowiązany był ocenić, czy przewlekłość po stronie adresata wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne, niezaprzeczalne i podyktowane niejako złą wolą organu. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13). Zatem skoro brak udzielenia odpowiedzi, względnie zwłoka w wykonaniu obowiązku, musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia to Sąd takowych nie dostrzega w zachowaniu organu w załatwieniu wniosku strony z 12 grudnia 2017 r. W niniejszej sprawie brak jakiejkolwiek aktywności i nieudzielenie żądanej informacji do 8 marca 2018 r. wynikało, co można odczytać z odpowiedzi na skargę, z faktu wpływu wniosku w okresie bierności w funkcjonowaniu organów ROD, które w okresie od listopada do marca nie działają każdego roku. Sąd wziął pod uwagę również fakt, że Zarząd A nie jest organem administracji publicznej i niezbyt często stosuje ustawę o dostępie do informacji publicznej, zaś stosowanie tej ustawy ma niejednokrotnie charakter skomplikowany czego dowodzi piśmiennictwo przedmiotu i ilość oraz charakter spraw sądowych. W tych okolicznościach zdaniem Sądu nie można uznać, że bezczynność przybrała postać celowego działania nacechowanego złą wolą, czy też poważnego zaniedbania. Dlatego orzeczono jak w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a.

Z kolei odnosząc się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę, a to do sugerowanych tam celów, jakim służyć miałyby wnioskowane przez skarżącą informacje Sąd zauważa, że używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Z tych przyczyn, powody dla jakich skarżąca skorzystała z przysługującego jej prawa do informacji publicznej nie mogą być badane w postępowaniu sądowym.

W przedmiotowej sprawie dopiero w dniu 8 lutego 2018 r., a zatem ze znaczącym uchybieniem 14 dniowemu terminowi, Zarząd A wniosku wystosował do strony skarżącej pismo domagając się sprecyzowania wniosku w zakresie formy przekazania wniosku. Natomiast w dniu 8 marca 2018 r., Zarząd A sporządził pełną odpowiedz na wszystkie, zamieszczone we wniosku o udostępnienie informacji publicznej pytania. Tym samym wskazania wymaga, że przypadku, gdy żądana we wniosku informacja publiczna została skarżącej udostępniona pismem z dnia 8 marca 2018 r. brak było podstaw, aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku z dnia 12 grudnia 2017 r. Mając powyższe na względzie, umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania adresata wniosku do jego załatwienia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Mając to na uwadze Sąd stwierdza, że jakkolwiek przewlekłość w załatwieniu wniosku strony skarżącej z 10 grudnia 2017 r. zaistniała, to jednakże zwłoka w jego rozpoznaniu i opóźnienie z tym związane zostało w dominującym zakresie spowodowane trybem działania organu, a nie złą wolą czy podejmowaniem bezsensownych działań przez skarżony organ. W ocenie Sądu zachowania organu nie można zakwalifikować w niniejszej sprawie jako rażącego naruszenia prawa. Wobec tego, że skarga była zasadna w dniu jej wniesienia, Sąd orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.