Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3466/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 7 ust. 1 i ust. 3
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 377/18 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 18 stycznia 2018 r. nr 12/OR06/18 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r., |Sygn. akt I SA/Kr 377/18 oddalił skargę R. W., na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie, z dnia 18 stycznia 2018 r. Nr 12/OR06/18, w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego na 2015 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zarzucając wyrokowi:

I. na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, a to:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lite, art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i pominięcie przez Sąd I instancji naruszenia przepisu art. 6b** ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR i art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r., w sytuacji gdy płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu, natomiast konsekwencje tych uchybień poniósł skarżący,

- art. 15i p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuwzględnienie wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze i niezbadaniu prawidłowości wydanych w przedmiotowej sprawie orzeczeń,

- art. 135 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a i nieuchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości jako środek przewidziany w ustawie w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, mimo naruszenia przez organy administracyjne wydające orzeczenia w tej sprawie przepisów postępowania a to ; nieuwzględnienie skargi i pominięcie przez Sąd I instancji naruszenia przepisów art. 6b ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR i art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r.,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lite, p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art.7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niesłuszne przyjęcie, iż zgromadzone w niniejszej sprawie przez organy dowody dają podstawę do przyjęcia przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy pomimo tego, że został on ustalony niezgodnie z obowiązującą je procedurą, a w szczególności poprzez nieuwzględnienie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

które to uchybienia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 377/18 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wyrok narusza przepisy prawa, a WSA w Krakowie rozpatrując niniejszą sprawę nie zastosował przepisów art, 134, art. 135 oraz art. 45 § 1 pkt 1 ust c p.p.s.a. i nie uchylił zaskarżonej decyzji nie badając wszystkich naruszeń przepisów prawa w niniejszej sprawie dotyczącej aktów wydawanych w niniejszym postępowaniu, niezasadnie oddalając skargę powołując się na przepis art. 151 p.p.s.a. Skarżący wskazał, że stosownie do art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności i wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ramach swej kognicji sąd administracyjny bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a.

Podniesiono, że w przedmiotowej sprawie Kierownik Powiatowego Biura ARiMR w G. .decyzją r z dnia 20.04.2016 r. 0103-2016-004854 przyznał R. W. płatność rolno- środowiskowo - klimatyczną w wysokości 36 800,00 zł. Po wznowieniu postępowania, postanowieniem z dnia 26. 05.2017 r. zostało ono zakończone decyzją z dnia 28.06.2017 r. w której po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2015 przyznano skarżącemu kwotę 30 400,00 zł. Skarżący wskazał, że ponownie podnosi, iż należy wziąć pod uwagę fakt, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przed wydaniem decyzji w dniu 20.04 .2016 r. i posiadał wszystkie potrzebne do jej prawidłowego wydania dowody i informacje. W ocenie skarżącego organ nie mógł się powoływać na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz podstawę do wznowienia -postępowania jaką miałaby być nowa okoliczność tj. wykrycie dwóch sztuk bydła, które nie przebywały w siedzibie stada oraz niedoręczenie oświadczenia o ich ubyciu w terminie 30 dni od daty zastąpienia. Skarżący, stwierdził, że ponownie podkreśla, a przyznał to również WSA w zaskarżonym wyroku, że ubycie dwóch sztuk bydła miało miejsce przed wydaniem pierwszej decyzji o przyznaniu płatności tj. przed dniem 20.04.2016 r.. Zatem organy przyznały skarżącemu płatność, dysponując wiedzą o stanie jego stada, bowiem dokumenty dotyczące ubycia dwóch sztuk bydła ze stada zostały wprowadzone do CBD systemu IRZ już w 2015 r., jak potwierdziła to kontrola z września 2016 r. WSA przyznał również, iż za nieprawność systemu informatycznego ARiMR nie może odpowiadać skarżący. Skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie wznowienie postępowania przez organ stanowi swoiste obejście przepisów o procedurze przyznawania płatności i ustalania ewentualnych nienależnie pobranych świadczeń. Skoro organ w ramach postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji gromadzi dowody potrzebne do jej wydania, to nie może powoływać się po jej wydaniu na fakt, że nieprawidłowo przeprowadził postępowanie przed wydaniem decyzji i to nie może negatywnie obciążać beneficjenta. Wina organu wynikająca z nieuruchomienia programu w jakim ujawnione były wszystkie informacje nie może być podstawą do późniejszego wznawiania postępowania w sprawie już rozpoznanej. W systemie komputerowym CBD ZSZiK były wszystkie informacje, których, obowiązek podawania obciążał skarżącego. Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu uznał , iż nie skarżący ponosić winien odpowiedzialność za błędy organu, a mimo to skargę oddalił. Skarżący wskazał, że założeniem systemu CBD ZSZiK jest zgromadzenie danych potrzebnych do weryfikowania płatności i dane te dotyczące skarżącego były tam dostępne. Nie ma podstaw do późniejszego ustalania, że skarżący nie realizuje zobowiązania PRSK w odniesieniu do lości zwierząt, które zostały objęte zobowiązaniem. Dwie sztuki bydła wybyły ze stada w 15.06.2015 r. i 17.07.2015 r. Skarżący został poinformowany w powiatowej siedzibie ARiMR w G., że nie ma już obowiązku zgłaszania podmiany zwierząt, gdyż dane te znajdują się automatycznie w systemie komputerowym, następuje synchronizacja z systemem komputerowym, co nie będzie wymagało dokonywania zgłoszeń. Zastąpienie sztuki (...) miało miejsce w dniu 24.07.2015 r. Zatem zastąpienie miało miejsce w czasie kiedy Kierownik ARiMR w G. winien mieć o tym wiedzę czerpaną ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZIK).ZSZIK to złożony system administracyjno- informatyczny, dzięki któremu możliwa jest sprawna dystrybucja i kontrola pomocy udzielanej rolnikom w ramach WPR. Stosowanie ZSZIK w pełnym zakresie zapobiega powstawaniu nieprawidłowości i nadużyć ze względu na zastosowanie zaawansowanych mechanizmów ewidencyjno-kontrolnych. Fakt, że wszystkie dane do wydania pierwszej decyzji przyznającej płatność znajdowały się w skomputeryzowanej bazie danych zwierząt gospodarskich organ wydający zaskarżoną decyzję potwierdza, podobnie jak WSA. Zatem ustalenia, ze względu na istnienie tych danych w skomputeryzowanej bazie były znane organowi w dniu wydawania decyzji z dnia 20.04.2016 r. i były podstawą przyznania R. W. płatności w wysokości 36 800,00 zł. Obydwa zdarzenia o przemieszczeniu sztuk bydła o numerach (...)i (...) były uwidocznione w systemie przed datą 20.04.2016 r. .Brak działania systemu weryfikacji, który zawierał kompleksową ewidencję, stanowiącą podstawę do wydawania decyzji dot. płatności stanowi winę organu, za którą skarżący nie może ponosić odpowiedzialności.

Skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie miał on możliwości wykrycia błędu mającego istotne znaczenie dla obliczenia płatności przez organ. Rozporządzenie Wykonawcze Komisji UE nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ( UE ) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U .L 227 z 31.7.2014, s. 69) z jego art. 7 ust. 1 w przypadku dokonania nienależnej płatności, beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną, w stosownych przypadkach, o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2 odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez beneficjenta wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a data zwrotu lub odliczenia (ust.2 ww. przepisu). Stosowana stopa odsetek obliczana jest zgodnie z przepisami prawa krajowego, jednak nie może być niższa niż stopa procentowa stosowana przy odzyskiwaniu kwot zgodnie z przepisami krajowymi. Ustęp 3 powołanego przepisu stwierdza wyraźnie, że obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust.1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organy jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów tanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Sytuacja taka miała miejsce właśnie w stosunku do skaczącego, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji. Wypłata !świadczenia nastąpiła z powodu błędu organu, który posiadając niezbędne dane wydał decyzję w dniu 20.04.2016 r., a ponadto decyzja o odzyskaniu została przekazana po upływie 19 miesięcy. Zatem skoro organ dysponował wszystkimi niezbędnymi danymi do wydania decyzji, to skarżący nie mógł wykryć błędu mającego istotne znaczenie dla obliczenia wysokości płatności.

Skarżący wskazał ponadto, że zarzuca naruszenie przez WSA w Krakowie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku przepisów art.151 p.p.s.a. w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art.7, art.77 § 1 ,art. 80 k.p.a. poprzez niesłuszne przyjęcie, iż zgromadzone w niniejszej sprawie przez organy dowody dają podstawę do przyjęcia przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy pomimo tego, że został on ustalony niezgodnie z obowiązującą je procedurą, a w szczególności poprzez nieuwzględnienie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Brak działania systemu weryfikacji, który zawierał kompleksową ewidencję, stanowiącą podstawę do wydawania decyzji dot. płatności stanowi winę organu, za którą skarżący nie może ponosić odpowiedzialności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zważywszy na treść art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Ta szczególna regulacja wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zarzuciła wyrokowi wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Należy zatem podkreślić, że stawiając zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).

Z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Z mocy art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jaki wpływ na wynik sprawy mogły mieć zarzucane naruszenia. W żadnym miejscu petitum skargi kasacyjnej czy jej uzasadnienia wpływ ten nie został bowiem wprost określony, co zasadniczo uniemożliwiło uwzględnienie tego środka odwoławczego. Autor skargi kasacyjnej ograniczył się wyłącznie do użycia, po sformułowaniu zarzutów w petitum skargi do użycia określenia, że "uchybienia te miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, a za taki przepis należy uznać art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014. Naczelny Sąd Administracyjny chciałby jedynie podkreślić, że zgodnie art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną, w stosownych przypadkach, o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2.W myśl postanowień art. 7 ust. 3 akapit 1 ww. rozporządzenia obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Natomiast w myśl postanowień art. 7 ust. 3 akapit 2 ww. rozporządzenia w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie wykładni art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 czuje się upoważniony do powtórzenia ( wyrok NSA z dnia 26.05.2020 sygn. akt I GSK 1954/19), że należy zwrócić uwagę na złożoną konstrukcję tego przepisu, który składa się z dwóch akapitów. Akapit pierwszy art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 wprowadza wyjątek od zasady przewidzianej w art. 7 ust. 1 tego rozporządzenia polegającej na obowiązku zwrotu nienależnej płatności beneficjentowi. Sens art. 7 ust. 3 akapit drugi jest natomiast taki, że w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy (a zatem wyjątek od zasady z art. 7 ust. 1) stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Oznacza to, że przed upływem tego terminu art. 7 ust. 3 akapit pierwszy nie ma w ogóle zastosowania, a w konsekwencji w tym okresie obowiązuje zasada z art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014. Art. 7 ust. 3 akapit drugi ogranicza działanie akapitu pierwszego tego przepisu, a zatem ogranicza zastosowanie wyjątku od zasady wynikającej z art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.