Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2407/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 174/16 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 174/16 oddalił skargę W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Burmistrz L. odmówił W. S. (skarżącemu) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem E. S., urodzonym [...] grudnia 1964 r. W uzasadnieniu decyzji organ, przywoławszy brzmienie art. 17 ust. 1, 1a oraz 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm., dalej również jako: u.ś.r.), stwierdził, że przyznanie wnioskowanego świadczenia nie jest możliwe, albowiem na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie da się ustalić momentu powstania tej niepełnosprawności, a skarżący nie dołączył dokumentów potwierdzających, iż niepełnosprawność jego brata powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole albo w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ stwierdził ponadto, iż zgodnie z pismem z dnia 15 stycznia 2016 r., nie wyrejestrował się on z Powiatowego Urzędu Pracy jako osoba bezrobotna i nie zrezygnował z wypłaty zasiłków dla bezrobotnych.

Pismem z dnia 20 stycznia 2016 r. skarżący odwołał się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zarzucając jej naruszenie art. 6, art. 107 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Skarżący podniósł, że Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13, uznał przepis będący podstawą rozstrzygnięcia za niekonstytucyjny, w związku z czym nie powinien być on zastosowany. Skarżący wyjaśnił, że w sytuacji przyznania mu wnioskowanego świadczenia wyrejestruje się z urzędu pracy, co oświadczał w trakcie postępowania, oraz że samo złożenie przedmiotowego wniosku stanowi o woli rezygnacji z zatrudnienia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium potwierdziło stanowisko Burmistrza L. stwierdzając, że nie została spełniona jedna z przesłanek koniecznych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego wyroku Trybunał Konstytucyjny z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, SKO wskazało, że Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, niemniej w uzasadnieniu ww. wyroku stwierdzone zostało, iż jego wykonanie wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych i że skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Organ odwoławczy stwierdził, że zalecona ustawodawcy przez Trybunał Konstytucyjny korekta stanu prawnego nie zmienia sytuacji prawnej skarżącego, który na datę wydania zaskarżonej decyzji nie należy do kategorii opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odniesieniu zaś do twierdzeń skarżącego co do możliwości wydania na jego wniosek decyzji warunkowej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (którym to warunkiem miałoby być wyrejestrowanie się z rejestru osób bezrobotnych) organ podniósł, że ubiegający się o to świadczenie winien uprzednio wykazać się niemożnością podejmowania lub kontynuowania pracy – właśnie z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – nie zaś odwrotnie.

Pismem z dnia 11 lutego 2016 r. W. S. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, iż nie są uprawnione do samodzielnego ustalenia daty powstania niepełnosprawności. Dokument w postaci orzeczenia o niepełnosprawności uprawnionej jednostki stanowi wyłączny dowód istnienia niepełnosprawności oraz daty lub okresu powstania niepełnosprawności i jej stopnia. Skoro więc w orzeczeniu właściwej jednostki (w tym wypadku lekarza orzecznika), na skutek braku możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności, zamieszczone zostanie sformułowanie "nie da się ustalić", a organy administracji orzekające o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie są kompetentne do samodzielnego dokonanie ustaleń w tym zakresie, to tym samym wskazuje to na brak spełnienia koniecznego warunku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. aby niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, który to warunek, jak wykazano wyżej, powinien wynikać z orzeczenia właściwej jednostki. W rozpoznawanej sprawie przedłożone przez skarżącego orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jego brata nie zawierało informacji dotyczącej daty powstania niepełnosprawności. Słusznie więc – w ocenie Sądu – organy obu instancji przyjęły, że nie został spełniony w sprawie warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r., determinujący prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.

Ustosunkowując się natomiast do powołanego przez skarżącego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13, Sąd wskazał, że w wyroku tym Trybunał orzekł o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zakwestionowana przez Trybunał regulacja stworzyła sytuację, w której doszło do niedającego się racjonalnie uzasadnić zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych w zależności od tego, kiedy owa niepełnosprawność powstała. Opiekun niepełnosprawnej osoby dorosłej (nie tylko dorosłego dziecka) może się bowiem ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne tylko wówczas, gdy niepełnosprawność podopiecznego powstała przed ukończeniem 18 lub 25 roku życia. W innym przypadku prawo do świadczenia pielęgnacyjnego mu nie przysługuje. Zróżnicowanie zatem sytuacji prawnej opiekuna w zależności od daty powstania niepełnosprawności podopiecznego zostało przez Trybunał zakwestionowane. W ocenie Trybunału, ustawodawca powinien w jednakowy sposób kształtować sytuację prawną osób będących opiekunami dorosłych niepełnosprawnych. Za konstytucyjnie usprawiedliwione Trybunał uznał natomiast odmienne uregulowanie sytuacji prawnej (kryterium nabywania uprawnień) w stosunku do opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Niezależnie od powyższych uwag Sąd podkreślił jednak, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzeczeniem nie wyeliminował wadliwego przepisu, pozostawiając jego zmianę ustawodawcy. Co więcej, w motywach orzeczenia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że stwierdzenie niekonstytucyjności w tym przypadku nie kreuje prawa do żądania świadczenia dla opiekunów niepełnosprawnych osób dorosłych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Zdaniem Sądu, tak dokonane przez Trybunał wyjaśnienie zakresowości powołanego orzeczenia przesądza o zasadności podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji. Trybunał wskazał bowiem jedynie na konieczność podjęcia działań legislacyjnych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, natomiast nie wyeliminował z obrotu prawnego art. 17 ust.1b u.ś.r. Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu nie przysługuje, gdyż nie pozwala na to obowiązujący nadal przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W odniesieniu do postulatu skarżącego dotyczącego wydania decyzji warunkowej w jego sprawie, Sąd stwierdził, że ustalenie, iż wnioskodawca zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki stanowi jeden z warunków podlegających weryfikacji w procesie oceny zasadności złożonego wniosku o przedmiotowe świadczenie. W sytuacji stwierdzenia, iż wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia (nie porzucił zamiaru podjęcia zatrudnienia lub nie rozwiązał dotychczasowego stosunku pracy), pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest niemożliwe z uwagi na przesłankę zawartą w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. S. wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 7 i art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a., jak również wyroku (postanowienia) Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona odwołała się do ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego i orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazując, że nie jest możliwe zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Skarżący nie powinien być traktowany gorzej niż osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie tylko wówczas, gdy niepełnosprawność powstała w czasie, gdy osoba ta nie spełniała określonych w wyżej wymienionych przepisach warunków, a tym bardziej gdy - wobec treści orzeczenia o niepełnosprawności - nie da się ustalić kiedy ona powstała, a więc nie można wykluczyć, że w tym okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Materialnoprawną podstawę odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym bratem stanowił przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Należy mieć jednak na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Wyrok ten, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, wskazał, że "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. (...)Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego" ( wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy więc stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania . Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podziela w całości pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16 i z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Nie jest także prawnie istotne powoływanie się przez Sąd I instancji i organ odwoławczy na fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r., w którym zawarto stwierdzenie, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Uzasadnienie to zawiera bowiem argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie zastępuje go jednak, jak również brak jest podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło ono w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia. Stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia. ( por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16)

Skoro zatem nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, został uznany za niezgodny z Konstytucją, to uznać należało, że zarzuty skarżącego kasacyjnie dotyczące naruszenia w zaskarżonym wyroku przepisów Konstytucji RP mają usprawiedliwione podstawy.

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, z mocy art. 188 p.ps.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i decyzje organów obu instancji. Niezależnie od wskazanych wyżej nieprawidłowości, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że fakt posiadania przez wnioskodawcę statusu osoby bezrobotnej również nie może eliminować go z grona osób, którym przysługuje uprawnienie do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Osoba bezrobotna, będąc z definicji jedynie "gotową do zatrudnienia", spełnia obie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Należy przyjąć, iż składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osoba bezrobotna de facto rezygnuje z gotowości do podjęcia zatrudnienia. Trudno bowiem oczekiwać aby już w dacie składania przedmiotowego wniosku zainteresowany rezygnował ze statusu osoby bezrobotnej, pozbawiając się tym samym m.in. ubezpieczenia zdrowotnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej powinny mieć na uwadze stanowisko zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku.