Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 984/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2014 r. sprawy ze skargi S. w S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Szpital Wojewódzki im. [...] w S. jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Szpital Wojewódzki im. [...] w S. (dalej zwany – Skarżącym lub Szpitalem) realizował projekt nr [...] pn. "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Projekt obejmował wykonanie drogi do lądowiska dla śmigłowca medycznego i wskaźnika wiatru z jego oświetleniem, modernizację i przebudowę Szpitalnego Oddziału Ratunkowego wraz z zakupem i montażem niezbędnego sprzętu medycznego. W ramach tych zadań zostały przeprowadzone dwie procedury przetargowe.

Następnie, Instytucja Wdrażająca - Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia (dalej zwane – CSIOZ) przeprowadziło kontrolę prowadzonego przez Szpital postępowania o udzielenia zamówienia w trybie przetargu nieograniczonego.

Pismem z dnia [...].03.2012 r. nr [...] Szpital został poinformowany o naruszeniach, które stwierdzono podczas kontroli zaś w pismach z [...].02.2013 r., [...].02.2013 r. oraz z [...].02.2013 r. IW - CSIOZ wezwała Szpital jako beneficjenta do zwrotu zaliczki wykorzystanej na wydatki uznane za niekwalifikowalne w wysokości [...] zł. wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych za okres od dnia przekazania zaliczki wykorzystanej na pokrycie wydatków uznanych podczas kontroli za niekwalifikowane do jej dnia zwrotu.

W dniu [...] czerwca 2013 r. Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia wydało decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu. Powyższą decyzję organ wydał w oparciu o opinię z [...].03.2012 r. dotyczącą prowadzonego przez Szpital w ramach projektu postępowania o udzielenia zamówienia w trybie przetargu nieograniczonego. W opinii tej stwierdzono naruszenie polegające na ustaleniu krótszych niż ustawowe terminów składania ofert. Stwierdzone naruszenie w ocenie CISOZ nie skutkowało nieważnością umowy zawartej z wykonawcą, więc nałożono na Szpital karę finansową w wysokości 5% faktycznych wydatków kwalifikowanych dla zamówienia. W wyniku zgłoszonych przez Szpital zastrzeżeń do ww. opinii IW - CSIOZ przeprowadziła w zakresie elementów spornych ponowną weryfikację dokumentacji dotyczącej przedmiotowego postępowania. W dniu [...] kwietnia 2012 r. została wydana kolejna opinia IW CSIOZ w sprawie dokumentacji dotyczącej postępowania objętego kontrolą ex post po zastrzeżeniach wniesionych przez Szpital (pismo z 3.04.2012 r.), podtrzymująca wysokość nałożonej korekty finansowej wskazanej w opinii z dnia [...].03.2012 r. Wartość nałożonej korekty określona została początkowo w kwocie [...] zł. IW - CSIOZ wezwało Szpital do zwrotu środków zaliczki stanowiącej wartość nałożonej korekty finansowej wraz z odsetkami w wysokości jak od zaległości podatkowych, liczonych od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu. W związku z niedokonaniem zwrotu w wyznaczonym terminie IW - CSIOZ wszczęła postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zwrocie środków udzielonego dofinansowania w formie zaliczki w ramach umowy o dofinansowane, o czym poinformowała Szpital w piśmie z dnia [...] marca 2013 r.

W dniu [...] czerwca 2013 r. CSIOZ wydało decyzję określającą przypadającą do zwrotu kwotę [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 26 września 2011 r. Jako podstawę prawną zwrotu środków wskazano art. 207 ust. 9 w zw. z art. 207 ust. pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 z poźn. zm.) dalej: u.f.p., w związku z naruszeniem przepisów art. 7 ust. 1 oraz art. 12a ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 43 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 233 poz. 1655 ze zm.), dalej: pzp. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że została ona wydana, m.in. w oparciu o ustalenia wynikające z opinii IW CSIOZ w sprawie dokumentacji dotyczącej postępowania objętego kontrolą, zastrzeżeń Szpitala z dnia 3 kwietnia 2012 r. do opinii IW CSIOZ, opinii IW CSIOZ wydanej po zastrzeżeniach Szpitala.

Szpital nie zgodził się z powyższą decyzją i złożył odwołanie, w którym zarzucił błędną interpretację przepisów prawa oraz błędne ustalenie stanu faktycznego.

W uzasadnieniu zarzutów Szpital wskazał, że nieprawidłowym ustaleniem kontroli CSIOZ jest to, że nastąpiła istotna zmiana warunków udziału w postępowaniu, która powinna powodować przedłużenie terminu składania ofert gdyż takiej zmiany warunków udziału w postępowaniu nie było. Ponadto, w związku z zarzucanym naruszeniem art. 43 ust. 3 pkt 1 pzp Szpital poinformował, iż nie skorzystał z ww. artykułu zaś podstawą wyznaczenia terminu składania ofert był art. 43 ust. 2 pkt 1 pzp. W odwołaniu wskazano, że nie dokonano zmiany warunków udziału w postępowaniu, a w zaistniałej sytuacji doszło jedynie do niezamierzonego błędu, omyłki pisarskiej nie mającej w następstwie skutków prawnych. Dalej zaznaczono, że liczba dni, o które przekroczono termin, tj. 1 dzień nie mogła wywołać szkody w postaci ograniczenia konkurencji. Zdaniem Szpitala zaistniała sytuacja nie miała żadnego wpływu na uszczuplenie lub zagrożenie dla budżetu wspólnotowego, a tylko takie naruszenie przepisów może skutkować nałożeniem korekty finansowej. Jednocześnie podniesiono, że do nałożenia korekty finansowej konieczne jest wskazanie w jakim stopniu ewentualne naruszenie doprowadziło do uszczuplenia budżetu wspólnotowego. Wobec powyższego Szpital zwrócił się o ponowne rozpatrzenie spraw oraz odstąpienie od egzekwowania korekty finansowej.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Minister w pierwszej kolejności zauważył, że w rozstrzygnięciu organu I instancji, zawarto uzasadnienie faktyczne, nie zawierając w nim jednocześnie uzasadnienia prawnego. W decyzji nie dokonano analizy treści przepisów pzp (w szczególności art. 2a ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 43 ust. 3 pkt 1) i u.f.p. (art. 207 ust. 1 pkt 2) - pomimo ich powołania - a także nie wyjaśniono przyczyn, które uzasadniają stanowisko, że stan faktyczny sprawy spełniał warunki opisane w hipotezach norm prawnych wyrażonych w ww. przepisach. W tym zakresie poprzestano na odwołaniu się do ustaleń i wyjaśnień zawartych w opiniach IW-CSIOZ wydanych w toku przeprowadzonych kontroli. Jednocześnie Minister zauważył, że powyższe uchybienie nie uzasadnia uchylenia decyzji CSIOZ ponieważ pozostaje bez wpływu na wynik postępowania. Dalej Minister zauważył, iż dzięki uczestnictwu w postępowaniu kontrolnym Szpital miał możliwość zapoznania się z oceną prawną sprawy więc znane mu były motywy podjęcia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Ministra poprzedzenie postępowania administracyjnego postępowaniem kontrolnym powoduje, że brak uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji nie stanowi podstawy do jej uchylenia.

Następnie organ uznał za uzasadnione ustalenia organu I instancji, dotyczące stwierdzonych naruszeń art. 7 ust. 1 oraz art. 2a ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 43 ust. 3 pkt 1 p.z.p. W ocenie Ministra w przedmiotowej sprawie wykonawcy w istocie mogli zostać wprowadzeni w błąd i nie mieli pewności jakie aktualnie warunki udziału w postępowaniu muszą spełniać, aby nie zostać wykluczonym. W tym miejscu organ zwrócił uwagę na dwukrotnie zmieniony przez Szpital wymóg posiadania środków finansowych - z kwoty 4 000 000 PLN w pierwotnym ogłoszeniu, na 3 000 000 PLN w drugiej wersji ogłoszenia, a następnie na 4 000 000 PLN w trzeciej wersji ogłoszenia. Organ podkreślił, że zmiany te dokonywane były w krótkim okresie, więc z punktu widzenia wykonawców wiedza o warunkach udziału w postępowaniu, w szczególności natury finansowej jest fundamentalna dla podjęcia decyzji o udziale w postępowaniu. W tej sytuacji potencjalni wykonawcy mogli zostać zniechęceni wobec konieczności zgromadzenia dodatkowego 1 min zł na koncie bieżącym, czy poprawy swojej zdolności kredytowej po trzeciej zmianie ogłoszenia o zamówieniu, opublikowanym w dniu 2.07.2011 r., więc na przeprowadzenie ww. działań mieli jedynie 13 dni kalendarzowych. Minister odniósł się także do sposobu ustalania wysokości kwoty podlegającej zwrotowi uznając, że CISOZ, co do zasady, określiło ją w sposób prawidłowy. Podstawą prawną żądania zwrotu środków jest w niniejszej sprawie bezpośrednio art. 207 ust. 1 u.f.p. Przepis ten nie zawiera konkretnych wskazówek w zakresie metodologii ustalania kwoty podlegającej zwrotowi, co tym samym uprawnia do wyciągnięcia wniosku, że organ ustala kwotę podlegającą zwrotowi kierując się okolicznościami konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie, ze względu na fakt naruszenia procedur obowiązujących Szpital (art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.) ocena w zakresie tego, jaka kwota podlegać miała zwrotowi, była utrudniona, a wymiar kwoty podlegającej zwrotowi ma w takim wypadku charakter uznaniowy. Jednocześnie Minister zaznaczył, że podstawą prawną określenia korekty, a także kwoty do zwrotu nie był dokument systemowy wymieniony w uzasadnieniu decyzji ("Wymierzenie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków UE") gdyż stanowi on element systemu realizacji POliŚ i jako taki ma charakter zbioru wskazówek postępowania w zakresie określania wysokości korekt umożliwiających jednolite traktowanie przypadków naruszania zasad wydatkowania środków. Zatem w ocenie Ministra ze względu na brak możliwości precyzyjnego określenia wartości szkody dla budżetu UE wynikającej z naruszenia art. 7 ust. 1 i art. 12a ust. 2 pkt 1 pzp przez Szpital za właściwe i dopuszczalne należy uznać ustalenie przez CISOZ kwoty do zwrotu w wysokości 5% wydatków zrefundowanych, a poniesionych przez Beneficjenta na podstawie umowy [...].

Następnie organ odniósł się do nieprzedłużenia terminu składania ofert, co mogło spowodować powstanie szkody w budżecie ogólnym UE. Minister zauważył, że w sytuacji tak dużej dezinformacji potencjalnych wykonawców, mogły istnieć podmioty zainteresowane przedstawieniem oferty korzystniejszej od złożonych, a które nie zrobiły tego z uwagi na sposób wprowadzenia zmian do ogłoszenia. Kolejnym argumentem potwierdzającym słuszność rozstrzygnięcia CSIOZ jest w ocenie organu fakt, że w przedmiotowym postępowaniu została złożona tylko jedna oferta wykonawcy operującego na rynku lokalnym, który mógł być ze względu na bliskość siedziby zamawiającego lepiej poinformowany o aktualnych warunkach udziału w postępowaniu, od innych wykonawców, w szczególności spoza terytorium RP, którzy mieli tylko dostęp do treści ogłoszenia o zamówieniu, opublikowanym w suplemencie do Dziennika Urzędowego UE.

Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie:

1. art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267) dalej: k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy skutkujące przyjęciem że Szpital jako beneficjent naruszył przepisy art. 7 ust 1 oraz art. 12 a ust. 2 pkt 1 pzp,

2. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w konsekwencji pominięcie:

- nieprawidłowego określenia podmiotu, do którego przesłano trzy wezwania z żądaniem zwrotu środków, poprzez wezwanie A.S. - Dyrektora Szpitala Wojewódzkiego, w sytuacji kiedy podmiotem i beneficjentem był Szpital Wojewódzki im. [...] w S.

- nie wykazanie podstaw do umocowania Centrum Systemów Informacyjnych do kierowania wezwania z żądaniem zwrotu środków,

- brak wykazania umocowania do wydania postanowienia z dnia [...].04.2013 r. w przedmiocie przedłużenia zakończenia postępowania administracyjnego,

3. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez:

- niewłaściwe oznaczenie organu administracji publicznej pierwszej instancji - jako Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia, zamiast - Dyrektor Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia ,

- nie wykazanie w decyzji podstaw umocowania Centrum Systemów Informacyjnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego,

- nie wykazanie w decyzji podstaw umocowania organu podpisującego decyzję,

- brak uzasadnienia prawnego decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji kiedy w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 107 § 4 i § 5 uprawniające organ do odstąpienia od uzasadnienia prawnego decyzji, a sprawa uznana została za skomplikowaną,

4. art. 207 ust. 8 u.f.p. polegające na:

- wezwaniu Szpitala wyłącznie do zwrotu środków, w sytuacji kiedy przepis ten nakłada obowiązek wezwania do zwrotu środków (pkt. 1) lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności (pkt.2), oraz określa 14-dniowy do spełnienia żądania w jednej z wybranych przez Beneficjenta form,

- zastosowanie przez IW-CSIOZ nieprzewidzianej w art. 207 ust.8 u.f.p. formy kilkakrotnego wezwania do zwrotu środków, w tym wezwania ostatecznego,

5. art. 207 ust. 9 u.f.p. poprzez wydanie decyzji, w której organ pierwszej instancji określając sposób zwrotu środków pominął całkowicie tryb pomniejszenia kolejnej płatności pomimo tego, że z treści art. 207 ust. 9 wynika obowiązek uwzględnienie tego

trybu,

6. art. 207 ust. 9 w zw. z art. 207 ust. 2 u.f.p. poprzez niezastosowanie przez organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji administracyjnej trybu pomniejszenia kolejnej płatności pomimo tego, że miał taką możliwość, gdyż dysponował kwotą [...] zł. przeznaczoną na realizację kolejnej płatności w ramach realizowanego projektu Szpitala, natomiast żądana do zwrotu kwota główna wynosiła [...] zł. z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia [...].09.2011 r. do dnia zapłaty.

Skarżący zarzucił, że nieprawidłowym ustaleniem kontroli jest to, że nastąpiła istotna zmiana warunków udziału w postępowaniu, która powinna powodować przedłużenie terminu składania ofert, bo zmiany takiej nie było. Ponadto podstawą wyznaczenia terminu składania ofert był art. 43 ust. 2 pkt. 1 pzp nie zaś art. 43 ust. 3 pkt. 1 pzp. Skarżący wyjaśnił, że ogłoszenie o zamówieniu zostało wysłane w dniu 08/06/2011 r. do Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej i opublikowane 10/06/2011 r.

Następnie zaznaczył, że w toku procedury przetargowej dokonał dwukrotnej zmiany ogłoszenia oraz zmian SIWZ. Jednocześnie podkreślił, że przez omyłkę przy drugiej zmianie ogłoszenia z dnia 02/07/2011 r. zamiast wpisać poprawnie i zgodnie z pierwszą zmianą ogłoszenia z dnia 15/06/2011 r. warunek udziału dot. informacji bankowej: "3 miliony" skopiował wersję starą, nieobowiązującą z głównego ogłoszenia z dnia 10/06/2011 r., tj.: "4 miliony". Szpital podkreślił, że nie była zamiarem zamawiającego zmiana warunku udziału poprzez powrót do pierwotnej błędnie podanej kwoty. Dowodem na to jest fakt, iż owa pomyłka nie została oznaczona jako zmiana zgodnie z techniką wprowadzania zmian w dokumentach przetargowych, ponieważ jest pewną regułą, iż zawsze wskazuje się co jest napisane oraz jak się zmienia ten zapis, czyli używa się słowa "JEST" i "POWINNO BYĆ". W tym przypadku nie zastosowano tego wzoru, ponieważ nie skopiowano obowiązującego warunku czyli 3 000 000 złotych co potwierdza fakt, iż nie była to zmiana tylko omyłka. Potwierdzeniem, iż zamawiający nie dokonał zmiany warunku udziału jest fakt, iż oferta Wykonawcy zawierała dokument potwierdzający informację z banku na kwotę 3 000 000 złotych. Tym samym Wykonawca złożył ofertę zgodną z SIWZ, niepodlegającą odrzuceniu. Skarżący podkreślił, że – "NIE ROZSZERZYŁ ANI NIE ZAWĘZIŁ WARUNKU" - dokonał jedynie ujednolicenia treści. Wykonawcy, którzy przeczytali, zapoznali się lub mogli się zapoznać z przedmiotowym ogłoszeniem mieli sygnał, który co najwyżej mógł wywołać ich wątpliwości, natomiast nie doprowadziłby do odstąpienia od ubiegania się o zamówienie.

Zarzucając naruszenie art. 207 ust 8 u.f.p. Skarżący wskazał, że organ wezwał go wyłącznie do zwrotu środków, pomijając zupełnie drugi z przewidzianych w przepisie trybów, tj. wezwanie do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnej płatności. W tym kontekście wskazano, że gdyby organ dokonał prawidłowego wezwania do zwrotu środków, a tym samym umożliwił beneficjentowi rozliczenie przez pomniejszenie kolejnej płatności (za jego zgodą), to w sprawie nie miałby zastosowania przepis art. 207 ust. 4 pkt 3 u.f.p. Nie byłoby wtedy konieczności wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu.

Dalej zarzucono, że CSIOZ naruszyło także przepis art. 207 ust. 9 w zw. z art. 207 ust. 2 u.f.p. przez niezastosowanie przed wydaniem decyzji administracyjnej pomniejszenia kolejnej płatności pomimo tego, że dysponowało kwotą [...] zł. przeznaczoną na realizację kolejnej płatności w ramach realizowanego projektu, zaś zobowiązanie Szpitala łącznie z odsetkami liczonymi na dzień 28.02.2013 r. wynosiło [...] zł. Gdyby organ prawidłowo zastosował w sprawie przepis art. 207 ust. 9 u.f.p. zgodnie z jego treścią i pomniejszył kolejną płatność doszłoby do całkowitego rozliczenia finansowego pomiędzy stronami i w niemiałby zastosowania przepis art. 207 ust. 4 pkt. 3 u.f.p. Nie byłoby wtedy konieczności wydania decyzji administracyjnego ponieważ w przypadku pomniejszenia kolejnej płatności przed wydaniem decyzji miałby zastosowanie przepis art. 207 ust. 10 u.f.p.

Podkreślono, że powyższa nieprawidłowość skutkowała przede wszystkim wpisaniem Szpitala do Rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

Skarżący dalej zarzucił naruszenie przepisu art. 207 ust. 8 u.f.p. wskazując, że Szpital otrzymał trzy wezwania do zwrotu środków - z dnia [...].02.2013 r., [...].02.2013 r., a następnie w piśmie z dnia [...].02.2013 r. Przesyłanie kolejnych uzupełnianych wezwań, w których określane były różne kwoty podlegające zwrotowi skutkowało tym, że Szpital zdezorientowany oczekiwał na kolejne wezwanie, w którym organ pierwszej instancji uwzględni także możliwość zwrotu środków przez pomniejszenie kolejnej płatności i ostatecznie ustali kwotę zwrotu. Organ natomiast nie uzupełnił wezwania lecz w dniu [...].03.2013 r. wszczął postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju przedstawił argumentację powołaną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 8 maja 2014 r. Skarżący podniósł, iż w sprawie nie ma podstaw aby móc stwierdzić nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt. 7 rozporządzenia Rady WE nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. L 210 z 31.7.2006, str. 25, dalej: "rozporządzenie 1083/2006") oraz nałożyć na Beneficjenta korektę finansową w rozumieniu art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712, ze zm., dalej: "u.z.p.p.r."). Skarżący zauważył, że statuujący definicję legalną nieprawidłowości art. 2 pkt. 7 rozporządzenia 1083/2006 za nieprawidłowość przyjmuje: jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Zatem samo naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. pzp nie niesie za sobą nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt. 7 rozporządzenia 1083/2006, zaś status ten posiada jedynie takie naruszenie, które powoduje lub, które mogło spowodować szkodę w budżecie unijnym poprzez sfinansowanie nieuzasadnionego wydatku z tegoż budżetu.

W ocenie Skarżącego organy nie udowodniły, iż w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego faktycznie doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt. 7 rozporządzenia 1083/2006 oraz nie uwzględniły przy miarkowaniu wartości korekty przepisu art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006 oraz dokumentu "Wymierzanie korekt...". Ponadto, nawet gdyby doszło do naruszenia tychże przepisów, to wydanie decyzji określającej kwotę do zwrotu na podstawie art. 207 u.f.p. byłoby przedwczesne, ponieważ najpierw organ winien wydać decyzję nakładającą i miarkującą wartość korekty finansowej czego nie uczynił. Powyższe przesądza o przedwczesności jego działania w zakresie wydania decyzji na podstawie art. 207 u.f.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270, z późn. zm.); określanej dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] określająca przypadającą do zwrotu kwotę w wysokości [...] zł.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że jest ona prawidłowa. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie.

W niniejszej sprawie Skarżący dokonał zmiany treści ogłoszenia w zakresie opisu warunków jakie musi spełniać wykonawca, aby być dopuszczonym do udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia w trybie przetargu nieograniczonego organizowanego w związku z realizacją projektu "Poprawa jakości sytemu ratownictwa medycznego poprzez modernizację Szpitalnego Oddziału Ratunkowego w Szpitalu Wojewódzkim w Suwałkach" w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. W pierwotnym ogłoszeniu, które zostało opublikowane w suplemencie do Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej w dniu 10.06.2011 r. (2011/S 111-183072) istniała różnica pomiędzy pkt. III.2.1) w zakresie określenia warunku wykonania w okresie ostatnich 5 lat robót budowlanych oraz dostaw, odpowiadających przedmiotowi zamówienia oraz pkt. III.2.3) w zakresie żądania dokumentów na potwierdzenie tego warunku: czyli wykazu robót budowalnych odpowiadających przedmiotowi zamówienia, wykonanych w okresie 5 lat oraz wykazu dostaw odpowiadających przedmiotowi zamówienia, wykonanych w okresie ostatnich 3 lat. Różnica istniała także pomiędzy określeniem dokumentu potwierdzającego zdolność ekonomiczną i finansową wykonawcy w pkt. III.2.1) - opłacona polisa OC na kwotę 2 000 000 zł oraz informacja z banku o posiadanych środkach albo zdolności kredytowej w wysokości 4 000 000 zł, a treścią pkt. III.2.2) - określenie warunków udziału w postępowaniu w zakresie zdolności ekonomicznej i finansowej, odpowiednio: posiadanie polisy OC na kwotę 2 000 000 zł oraz środków finansowych albo zdolności kredytowej na kwotę 3 000 000 zł. Należy także dodać, że informacja zawarta w pkt III.2.2) dot. rodzajów dokumentów żądanych na potwierdzenie spełniania przedmiotowy warunków została sprecyzowana tak samo jak w pkt. III.2.1) ogłoszenia o zamówieniu.

W drodze zamieszczenia zmiany ogłoszenia w dniu 15.06.2011 r. zostały opublikowane zmiany w suplemencie do Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej (2011/S 113-185531). Pomimo poprawy części rozbieżności istniała różnica pomiędzy treścią pkt. III.2.1) ogłoszenia w zakresie warunku udziału w postępowaniu określenia warunku wykonania w okresie ostatnich 5 lat robót budowlanych oraz dostaw, odpowiadających przedmiotowi zamówienia oraz pkt. III.2.3) pierwotnego ogłoszenia w zakresie żądania dokumentów na potwierdzenie tego warunku: czyli wykazu robót budowalnych odpowiadających przedmiotowi zamówienia, wykonanych w okresie 5 lat oraz wykazu dostaw odpowiadających przedmiotowi zamówienia, wykonanych w okresie ostatnich 3 lat. Rozbieżności w pkt. III.2.2) w zakresie zdolności ekonomicznej i finansowej zostały usunięte. Jednocześnie zamawiający zmienił wymaganie posiadania środków finansowych i zdolności kredytowej z kwoty 4 000 000 zł na 3 000 000 zł. W drodze zamieszczenia drugiej zmiany ogłoszenia w dniu 2.07.2011 r. zostały opublikowane zmiany w suplemencie do Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej (2011/S 125-206417), gdzie zamawiający dokonał usunięcia rozbieżności pomiędzy treścią pkt. III.2.1) a treścią pkt III.2.3) pierwotnego ogłoszenia w zakresie warunku udziału w postępowaniu w postaci w okresie ostatnich 5 lat robót budowlanych oraz dostaw wykonanych w okresie ostatnich 3 lat, odpowiadających przedmiotowi zamówienia.

Dokonano również ponownej zmiany określenia dokumentu żądanego dla spełnienia warunków udziału w postępowaniu w zakresie zdolności finansowej i ekonomicznej w postaci informacji z banku o posiadanych środkach finansowych albo zdolności kredytowej z kwoty 3 000 000 zł w treści zmiany ogłoszenia o zamówieniu z dnia 15.06.2011 r. (2011/S 113-185531) na kwotę 4 000 000 zł., co spowodowało powstanie rozbieżności pomiędzy warunkami, a żądanymi dokumentami w pkt III.2.2) ogłoszenia. W tym punkcie żądano posiadania przez wykonawców zdolności kredytowej albo posiadania środków finansowych w wysokości 3 000 000 zł. Wobec powyższego należy stwierdzić, że strona w obu przypadkach zmiany treści ogłoszenia o zamówieniu dokonywała zmiany treści opisu warunków udziału w postępowaniu w zakresie sytuacji podmiotowej wykonawców, ich zdolności ekonomicznej i finansowej oraz zdolności technicznej. Strona w przypadku zmiany treści ogłoszenia po raz drugi była zobowiązana do przedłużenia terminu składania ofert, zgodnie z art. 12a ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 43 ust. 3 pkt 1 pzp, ponieważ termin składania ofert od dnia ostatniej modyfikacji ogłoszenia przekazanej w dniu 29.06.2011 r. nie wynosił 22 dni od przekazania tej zmiany do Dz U. UE., lecz 21 dni (termin składania ofert został wyznaczony na 20.07.2011 r.). W związku z powyższym wykonawcy mogli zostać wprowadzeni w błąd i nie mieli pewności jakie aktualnie warunki udziału w postępowaniu muszą spełniać, aby nie zostać wykluczonym. W szczególności należy wskazać, że wymóg posiadania środków finansowych został dwukrotnie zmieniony - z kwoty 4 000 000 PLN w pierwotnym ogłoszeniu, na 3 000 000 PLN w drugiej wersji ogłoszenia, a następnie na 4 000 000 PLN w trzeciej wersji ogłoszenia. Podkreślić także należy, że zmiany wprowadzone były w krótkim okresie więc potencjalni wykonawcy na zgromadzenie dodatkowego 1 mln zł, czy poprawę zdolności kredytowej po zmianie ogłoszenia o zamówieniu, opublikowanym w dniu 2.07.2011 r. mieli jedynie 13 dni.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 207 ust. 8 u.f.p. zgodnie, z którym w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Jak słusznie zauważył organ w art. 207 ust. 8 u.f.p. nie wskazano wprost podmiotu - instytucji czy beneficjenta - któremu przysługuje uprawnienie wyboru formy zwrotu. Przepis ten – z uwagi na użycie w nim spójnika "lub" – nie nakłada również na instytucję obowiązku określenia w wezwaniu do zwrotu środków dofinansowania obu jego form. Ponadto Skarżący mógł wystąpić z wnioskiem o dokonanie potrącenia w trybie art. 64 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) dalej; o.p. w zw. z art. 67 u.f.p.

Jednocześnie zauważyć należy, że ze zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego wynika, że do Skarżącego zostały skierowane dwa, a nie trzy wezwania do zwrotu środków - wezwanie z dnia [...] lutego 2013 r. (sygn. [...]) oraz wezwanie do zwrotu środków z dnia [...] lutego 2013 r. (sygn. [...]). Należy zgodzić się ze Skarżącym, że u.f.p. nie przewiduje kilkukrotnego wzywania do zwrotu środków. Niemniej jednak wystosowanie kilku wezwań nie miało wpływu na wynik sprawy. Ponadto należy zwrócić uwagę, że pismo z dnia [...] lutego 2013 r., pomimo zatytułowania go "wezwaniem beneficjenta do zwrotu środków" jest informacją o ustaleniu wysokości kwoty do zwrotu. Dopiero pismo z dnia [...] lutego 2013 r. zawiera elementy pozwalające na identyfikację go jako wezwania, o którym mowa w art. 207 ust. 8 u.f.p. poprzez wezwanie do zwrotu środków w odpowiedniej kwocie z tytułu naruszenia przepisów pzp, określenie 14 dniowego terminu na zwrot, wskazanie rachunków do zwrotu środków i odsetek oraz informację o konsekwencji braku zwrotu środków w wymaganym terminie w postaci wydania decyzji o zwrocie na podstawie art. 207 ust.1 UFP oraz wykluczenia beneficjenta z możliwości otrzymywania środków w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Ponadto kwota przypadająca do zwrotu w obu wezwaniach była taka sama, a termin na jej zwrot został ustalony dopiero w wezwaniu z dnia [...] lutego 2014 r. Skarżący na każdym etapie, w tym po wszczęciu postępowania administracyjnego miał możliwość dokonania zwrotu środków w ustalonej wysokości, które skutkowałoby brakiem konieczności wydania decyzji zgodnie z art. 207 ust. 10 u.f.p.

Odnośnie naruszenia art. 207 ust. 9 w zw. z art. 207 ust. 2 u.f.p. wskazać należy, że z przepisu tego nie wynika obowiązek wskazywania jako sposobu zwrotu trybu pomniejszenia kolejnej płatności w decyzji w przypadku, gdy istnieje realna możliwość dokonania takiego pomniejszenia. Możliwość taka wynika raczej z uprawnienia instytucji aniżeli z jej obowiązku. Dlatego też zarzut Skarżącego w tym zakresie należy uznać za nieuzasadniony.

Nieuzasadniony jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 207 ust. 9 w zw. z art. 207 ust. 2 u.f.p. poprzez "niezastosowania przez organ I instancji przed wydaniem decyzji administracyjnej trybu pomniejszenia kolejnej płatności (...)".

Art. 207 ust. 9 u.f.p. stanowi, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ (...) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. Z przywołanego przepisu nie wynika uprawnienie organu do pomniejszenia kolejnej płatności o kwotę podlegającą zwrotowi, zamykające drogę do wydania decyzji o zwrocie zgodnie z art. 207 ust. 10 u.f.p. i uniemożliwiające beneficjentowi przedstawienie własnego stanowiska i jego obrony poprzez złożenie odwołania. Bezskuteczny upływ terminu, o którym mowa w art. 207 ust. 8 u.f.p. oznacza, że beneficjent nie zwrócił środków (lub też nie wyraził zgody na pomniejszenie kolejnej płatności) tym samym kwestionuje podstawy wezwania i zwrotu środków. Dokonanie pomniejszenia kolejnej płatności o kwotę zwrotu bez zgody beneficjenta ograniczałoby jego prawo do kwestionowania stanowiska organu. CSIOZ nie mogło zatem samodzielnie pomniejszyć kolejnej płatności o kwotę przypadającą do zwrotu.

Sąd nie dopatrzył się również pozostałych zarzucanych organowi przez Skarżącego naruszeń. W tym kontekście wyjaśnić należy, iż w systemie realizacji POliŚ w sektorze zdrowia (Priorytet XII) kompetencje do odzyskiwania środków dofinansowania, w tym wydawania decyzji w przedmiocie zwrotu środków zostały delegowane na podstawie porozumień w sprawie systemu realizacji POliŚ na Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia. Działalnością CSIOZ kieruje jego dyrektor, który reprezentuje CSIOZ na zewnątrz. Na mocy ww. porozumień organem administracji publicznej uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych na mocy k.p.a. jest CSIOZ a nie Dyrektor CSIOZ. Dyrektor CSIOZ nie posiada statusu odrębnego organu administracji publicznej, a jedynie na podstawie postanowień statutu jest jego reprezentantem, uprawnionymi do podpisywania decyzji administracyjnych w imieniu organu administracji publicznej, a tym samym również do wydawania upoważnień, o których mowa w art. 268 a k.p.a. Dlatego też zarzut błędnego oznaczenia organu I instancji w decyzji (jak również w decyzji CSIOZ) jest nieuzasadniony. Podstawa umocowania organu podpisującego decyzję wynika bezpośrednio z art. 207 ust. 12 u.f.p. w z zw. z art. 25 pkt 1 u.z.p.p.r.

Podsumowując uznać należy, iż Minister Infrastruktury i Rozwoju dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a także przestrzegał wskazanych reguł procesowych. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że zbadał on wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.