Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 450/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 3 marca 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2008 roku sygn. akt IV SA/Wa 1360/08 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2008 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1360/08, oddalił skargę R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu [...] marca 2007 r. inwestor – J. P. - wystąpił do Prezydenta m.st. Warszawy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z lokalami użytkowymi o charakterze biurowym - na parterze i garażem podziemnym, na działce ew. [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w Warszawie. W dniu [...] czerwca 2007 r. inwestor rozszerzył zakres wniosku o teren działki ew. [...] z obrębu [...]. Zmianie uległy także parametry planowanej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prezydent m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 59. ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 104 k.p.a., ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z lokalami użytkowymi o charakterze biurowym - na parterze i garażem podziemnym (ew. dwie bryły budynku na wspólnym garażu podziemnym), na działkach ewidencyjnych: [...] i [...], w obrębie [...], przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w Warszawie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na istniejący w analizowanym obszarze stan zainwestowania i charakter występującej zabudowy oraz spełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie miał podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Jak zaznaczył organ, inwestycja na etapie projektu decyzji o warunkach zabudowy uzyskała niezbędne uzgodnienie z zarządcą drogi - ul. [...] i powołał się w tym względzie na wydane z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Wskazał ponadto, że podjęta decyzja nie wymagała przeprowadzenia uzgodnień z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych lub samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani innych uzgodnień. Z uwagi na to, że budynek położony przy ul. [...], do którego planowana jest dobudowa planowanego budynku wielorodzinnego ujęty jest w projekcie gminnej ewidencji zabytków, zwrócono się do Biura Stołecznego Konserwatora Zabytków o opinię w sprawie planowanej inwestycji. Konserwator w piśmie z dnia [...] stycznia 2008 r. wskazał m.in., że "budynek położony przy [...] (...) został zbudowany w latach trzydziestych ubiegłego wieku i reprezentuje podmiejski styl architektoniczny charakterystyczny dla zabudowy mieszkaniowej wznoszonej na terenie Miasta [...] (...) planowany budynek wielorodzinny nie powinien być budowany "na styk" z budynkiem istniejącym przy [...], lecz w przewidywanej w prawie budowlanym odległości od granicy jego działki z działką budynku [...]. Planowana długość jego elewacji frontowej powinna być taka, aby utrzymała charakterystyczny na ulicy [...] rytm elewacji i prześwitów w głąb działek.

Organ pierwszej instancji wskazał też, że stronom zapewniono czynny udział w przeprowadzonym postępowaniu i powołał się w tym względzie na zawiadomienie o wszczęciu postępowania i zawiadomienie o zmianie wniosku. Następnie przedstawił zestawienie złożonych w toku postępowania pism: W. B., R. B. i J. P. Odnosząc się do przedstawionych uwag i zastrzeżeń organ stwierdził, że uwagi dotyczące usytuowania i rozwiązań technicznych planowanej inwestycji nie mogą stanowić przeciwwskazania dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, ponieważ są one przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyjaśnił też, że art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) wskazuje formy i sposoby ochrony zabytków zaliczając do nich: wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego, ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które uznać można za "obszary i obiekty ochrony konserwatorskiej". W przypadku więc, kiedy nieruchomość objęta jest jedną z wymienionych form ochrony, uzgodnienie inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest obligatoryjne. Nieruchomość przy ul. [...] nie podlega żadnej z wymienionych formom ochrony konserwatorskiej, zatem organ nie wystąpił o uzgodnienie planowanej inwestycji. Jednakże z uwagi na to, że budynek położony przy ul. [...], do którego planowana jest dobudowa planowanego budynku wielorodzinnego, posiada wartości kulturowe i ujęty jest w projekcie gminnej ewidencji zabytków a Stołeczny Konserwator Zabytków jest specjalistą w dziedzinie ochrony zabytków, wystąpiono do niego o opinię w sprawie planowanej inwestycji. Uwagi Stołecznego Konserwatora Zabytków zostały wpisane w decyzji w formie zalecenia.

Prezydent nie uwzględnił żądania inwestora poszerzenia obszaru analizy urbanistycznej stwierdzając, że jest on urbanistycznie nieuzasadniony. Nie uwzględnił też wniosku o niezmniejszanie w zapisach decyzji wysokości budynku od strony budynku istniejącego przy ul. [...] do jego wysokości. Wskazał, że budynek ten jest zlokalizowany bezpośrednio w granicy z terenem inwestycji, posiada wartości zabytkowe i zostałaby zachwiana jego ekspozycja przestrzenna.

Od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy odwołali się W. B. oraz R. B.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu organ wskazał, że warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji zostały ustalone prawidłowo, zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył również, że wskaźniki ustalone zostały na poziomie średniej wielkości lub z możliwym odstępstwem od średniej, co wynika z analizy, jakiej dokonał organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów dotyczących szkodliwego wpływu planowanej działalności na działki sąsiednie organ wskazał, że ochronę interesów osób trzecich zapewnia ustawa Prawo budowlane. W zaskarżonej zaś decyzji organ pierwszej instancji wskazał wymagania dotyczące osób trzecich jakie musza być zachowane i brane pod uwagę w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

W skardze na powyższą decyzję R. B., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie; art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niezastosowanie; art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie. Ponadto w skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 8 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy budynek położony przy ulicy [...] w Warszawie, jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków oraz czy podlega ochronie konserwatorskiej. Zdaniem skarżącego doszło również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 11 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez jego wadliwą interpretację sprowadzającą się do sporządzenia uzasadnienia niespełniającego wymogów podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. legalności, pogłębiania zaufania obywateli, informowania i przekonywania poprzez nieodniesienie się do zarzutu potrzeby sporządzenia ekspertyzy technicznej oraz zarzutów odnoszących się do zagrożenia zniszczeniem budynku nr [...] położonego przy ulicy [...] w Warszawie, podlegających wpisowi do ewidencji zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę R. B.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że analiza akt postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, należycie oceniły zgromadzony materiał dowody i wydały zgodne z prawem rozstrzygnięcia.

W pierwszym rzędzie Sąd zauważył, że Prezydent m.st. Warszawy, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynik przeprowadzonej analizy stanowi załącznik nr 2 do decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Z części tekstowej tego dokumentu wynika, iż granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 m. Teren ten zaznaczono również na kopii mapy, stanowiącej część graficzną analizy. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że w toku postępowania Prezydent m.st. Warszawy należycie ustalił okoliczności w zakresie linii zabudowy sąsiedniej, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, liczby kondygnacji i wysokości attyki lub kalenicy głównej, szerokości elewacji

frontowych oraz geometrii dachów zabudowy sąsiedniej. Ustalił też, iż teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (ul. [...]), istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (w ulicy [...] znajdują się sieci miejskie: wodociągowa, kanalizacyjna, elektroenergetyczna i gazowa), a teren palowanej inwestycji znajduje się w obszarze, który jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonego uchwałą Rady. m.st. Warszawy z dnia 28 września 1992 r., który utracił moc 31 grudnia 2003 r., zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z wymogiem określonym w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przed wydaniem decyzji organ dokonał uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi. Prawidłowo też wskazał na brak obowiązku dokonania innych uzgodnień, w tym uzgodnień z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze, Sąd wskazał, że wydanie decyzji zgodnie z żądaniem J. P. nie wymagało uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, a dokonane przez organy ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem są zgodne z przepisami odrębnymi. Uzgodnienia na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonywane są bowiem przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jak wynika z akt administracyjnych, budynek położony przy ul. [...] ujęty jest w projekcie gminnej ewidencji zabytków zawartym w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy" uchwalonym uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. (pismo Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2008 r.), jednocześnie jednak z akt tych nie wynika, aby budynek ten wpisany był do rejestru zabytków lub położony był na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Ochronie prawnej podlegają jedynie zabytki wpisane do rejestru zabytków - art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Obiekt ujęty w gminnej ewidencji zabytków takiej ochronie podlega zaś, o ile zostanie uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro więc na terenie objętym przeprowadzoną przez organ analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, to znajdujący się na tym obszarze budynek położony przy ul. [...] nie podlega prawnej ochronie konserwatorskiej. Powyższe jednoznacznie zostało stwierdzone w piśmie Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2008 r., brak zatem było jakichkolwiek podstaw do zasięgania opinii Konserwatora. Pomimo tego, uzyskane w sprawie stanowisko Stołecznego Konserwatora Zabytków zostało przez Prezydenta m.st. Warszawy uwzględnione w decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. poprzez zalecenie, by planowany budynek wielorodzinny nie był realizowany w zabudowie zwartej z istniejącym budynkiem przy ul. [...]. Co prawda, jak stwierdził Sąd, stwierdzenie Konserwatora co do możliwości, czy też warunków realizacji planowanej inwestycji, nie ma umocowania prawnego, mając jednak na względzie, iż Konserwator działał w tym zakresie wyłącznie jako specjalista w zakresie ochrony zabytków, ustosunkowanie się do tego pisma w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy należy zakwalifikować wyłącznie jako wykonanie przez organ obowiązku odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Jak zauważył Sąd, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, odnosząc się do zarzutów odwołań, zasadnie zauważyło, iż organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę. Kwestia bowiem dopuszczenia określonego przez inwestora usytuowania obiektu budowlanego względem granicy nieruchomości należy do kompetencji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący m.in.: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych. W myśl natomiast art. 34 ust. 4 tej ustawy projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wobec przedstawionej argumentacji dotyczącej zakresu ochrony konserwatorskiej Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie art. 7 k.p.a. oraz innych powołanych w skardze zasad postępowania administracyjnego poprzez nieustalenie, czy budynek przy ul. [...] był objęty, czy też nie gminną ewidencją zabytków. Z tych samych względów nie można organowi odwoławczemu czynić zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do tych okoliczności w uzasadnieniu decyzji.

Sąd przychylił się do twierdzeń skarżącego, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się do warunków wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określonych wyłącznie w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do pozostałych warunków - określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy - stwierdzając jedynie, że zostały spełnione. Pomimo jednak tego uchybienia, Sąd uznał, że wobec prawidłowo przeprowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji oraz należytego odniesienia się przez organ drugiej instancji do zarzutów odwołań poprzez wskazanie na zakaz wkraczania organu ustalającego warunki zabudowy w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej, uchybienie to nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.

Konkludując Sąd stwierdził, że ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku R. B., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie;

art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niezastosowanie;

art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie,

II. naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

art. 7 i 8 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzeniu sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego sprawy i niedokonaniu jego wszechstronnej oceny w szczególności poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy budynek położony przy ul. [...] w Warszawie, jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków oraz czy podlega ochronie konserwatorskiej;

art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego — przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i błędną ocenę stanu faktycznego.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych skarżący wskazał, że art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje na konieczność dokonania uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzgodnienia te przybierają postać odrębnych aktów wydawanych przez organy, które nie są właściwe do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak uzgodnienia stanowi o wadliwości rozstrzygnięcia i jest podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Uzgodnienia wymagają min. decyzje podjęte w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską - z działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków; obszary i obiekty objęte ochroną określone są w art. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W niniejszej zaś sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził jedynie, iż budynek położony przy ul. [...] ujęty był w gminnej ewidencji zabytków, nie biorąc pod uwagę faktu, iż budynek ten położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, co grozi jego zniszczeniem. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje wprost daleko idące skutki z powodu objęcia obiektu gminną ewidencją zabytków. Mianowicie, przepis art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami stanowi, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ochronę zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Jak zauważa skarżący, brak jest przepisu nakazującego wprost stosować te same wymagania do decyzji o warunkach zabudowy. Niemniej jednak wobec powszechnie przyjmowanej interpretacji, zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy pełni rolę swoistego "mini planu zagospodarowania przestrzennego", należałoby wziąć pod rozwagę możliwość zastosowania przepisu art. 19 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy również w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy. Taka wykładnia przepisu art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami jest uzasadniona założeniem racjonalności ustawodawcy, który nie różnicuje sytuacji prawnych w zależności od przypadku, którym często jest okoliczność objęcia albo nieobjęcia nieruchomości planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podtrzymując zaś zasadność działań Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które nie sprawdziło, czy do czasu wydania zaskarżonej decyzji budynek nr [...] przy ulicy [...] w Warszawie nie został objęty gminną ewidencją zabytków, nie ustalił istotnych okoliczności, których pominięcie skutkuje naruszeniem wskazanych przepisów przez ich niezastosowanie.

Skarżący nie podzielił twierdzeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jakoby istniała realna przesłanka dla zasadności nierozpatrzenia zarzutu w zakresie zagrożenia zniszczeniem zabytkowego budynku z uwagi na brak kompetencji na tym etapie postępowania. W ocenie skarżącego, już na tym etapie postępowania należało określić, czy planowana inwestycja nie będzie stanowiła uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa).

Również treść art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami, zdaniem skarżącego, prowadzi do wniosku o konieczności wzięcia pod uwagę kwestii dotyczących zabytków na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący wskazał, że Sąd nie zastosował tego przepisu w kontekście informacji o prawdopodobnym zagrożeniu dla budynku przy ul. [...] w Warszawie i objęciu go ochroną konserwatorską.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazał, że w jego ocenie Sąd nie dokonał własnych ustaleń w sprawie będącej przedmiotem postępowania, w tym zwłaszcza nie ustalił, że niektóre elementy stanu faktycznego, na którego podstawie oparł swoją decyzję organ I instancji i utrzymał w mocy organ II instancji pozostały niezbadane. Chodzi tu mianowicie o okoliczności dotyczące budynku nr [...] położonego przy ulicy [...] w Warszawie, odnoszące się do jego zabytkowego charakteru i do narażenia go na zniszczenie. Okoliczności te nie stanowią prawnie obojętnych, wręcz przeciwnie, ustalenie faktu, czy w momencie wydania decyzji przedmiotowy budynek był objęty, czy też nie gminną ewidencją zabytków oraz czy nie powinien być objęty ochroną przed grożącym mu zniszczeniem ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo Spółki z o.o. [...] z dnia [...] marca 2010 r. zarzucające rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez organy administracji z uwagi na to, że wskazana Spółka, która uzyskała prawo własności działki przy ul. [...], nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej wskazują na naruszenie prawa materialnego: art. 60 ust .1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art.19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162 , poz.1568 ze zm.) - poprzez jego niezastosowanie oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie. Przepis art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków stanowi, że w studium oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Zarzut ten nie może być uznany za zasadny w sytuacji gdy z pisma Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2008 r. wynika, że budynek przy ul. [...] w Warszawie nie podlega żadnej z form ochrony konserwatorskiej. W tej sytuacji uzgodnienie z nim planowanej inwestycji na działce graniczącej z działką, na której istnieje budynek nie było wymagane. Wskazane pismo Konserwatora z zaleceniem by planowany budynek nie był zrealizowany w zabudowie zwartej z budynkiem przy ul. [...] mimo to zostało uwzględnione w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Ma rację Sąd gdy – w sytuacji braku prawnego obowiązku uzgodnienia inwestycji z Konserwatorem Zabytków - podziela stanowisko, iż w tym przypadku jego opinię należało traktować jako dowód w sprawie, podlegający ocenie. Fakt nieobjęcia budynku przy ul. [...] w Warszawie ochroną konserwatorską czyni niezasadnym zarzut naruszenia zarówno art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jak i art. 60 ust.1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. (wprowadzającym obowiązek uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). W konsekwencji nie jest uzasadniony zarzut naruszenia, poprzez niezastosowanie, art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Nie są uzasadnione także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7, art.8 i art. 140 k.p.a.) nie został powiązany z przepisem procedury sądowo-administracyjnej. Do tej procedury nawiązuje zarzut naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i błędną ocenę stanu faktycznego. Sądy administracyjne nie prowadzą- co do zasady – postępowania dowodowego (nie przeprowadzał takiego postępowania także Wojewódzki Sąd Administracyjny) i w tej sytuacji nie można im skutecznie zarzucać przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. Stanowisko Sądu I instancji związane z oceną dowodów zebranych przez organy administracji znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. W związku z powyższym także te zarzuty muszą być uznane za nieuzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez uczestnika postępowania należy wskazać, że nieuczestniczenie w postępowaniu administracyjnym nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności postępowania sądowego.

W tej sytuacji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.