Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 541/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 październik 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy Miasta od decyzji Wojewody z dnia 5 sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody z dnia 5 sierpnia 2021 r., nr [..], którą uchylono decyzję Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia 9 marca 2021 r., nr [..], ustalającą odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogę i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Objęta sprzeciwem decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 8 listopada 2017 r. Starosta zezwolił na realizację inwestycji drogowej - budowę dróg gminnych pn. "[..]".

Starosta wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w W., oznaczonych ewidencyjnie jako działki: nr [..] o pow. 26 m2, nr [..] o pow. 70 m2, nr [..] o pow. 263 m2, nr [..] o pow. 450 m2 oraz nr [..] o pow. 516 m2 (powstałe w wyniku podziału działki nr [..]), nr [..] o pow. 443 m2 oraz nr [..] o pow. 381 m2 (powstałe w wyniku podziału działki nr [..]), nr [..] o pow. 936 m2, nr [..] o pow. 1.194 m2 oraz nr [..] o pow. 340 m2 (powstałe w wyniku podziału działki nr [..]), nr [..] o pow. 9 m2, nr [..] o pow. 2.848 m2, na których na mocy ww. decyzji Starosty wygasło użytkowanie wieczyste i stały się własnością Gminy Miasta.

W trakcie prowadzonego postępowania Prezydent Miasta poinformował Starostę, że wystąpił do Ministra Inwestycji i Rozwoju o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych Wojewody w sprawie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "[..]" prawa użytkowania wieczystego gruntów obecnie oznaczonych jako działki nr n [..] o pow. 443 m2 oraz nr [..] o pow. 381 m2 (powstałe w wyniku podziału działki nr [..]), nr [..] o pow. 936 m2, nr [..] o pow. 1.194 m2 oraz nr [..]o pow. 340 m2 (powstałe w wyniku podziału działki nr [..]), nr [..] o pow. 9 m2 oraz wystąpił o zawieszenie postępowania w tym zakresie.

W konsekwencji Starosta odrębnym postępowaniem objął:

- sprawę ustalenia odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w W., oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr [..] o pow. 443 m2 oraz nr [..] o pow. 381 m2 (powstałe w wyniku podziału działki nr [..]), nr [..] o pow. 936 m2, nr [..] o pow. 1.194 m2 oraz nr [..] o pow. 340 m2 (powstałe w wyniku podziału działki nr [..]), nr [..] o pow. 9 m2, na rzecz A. ([..]), które postanowieniem Starosty z dnia 24 września 2018 r. zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju;

- sprawę ustalenia odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w W., oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr [..] o pow. 26 m2, nr [..] o pow. 70 m2, nr [..] o pow. 263 m2, nr [..] o pow. 450 m2 oraz nr [..] o pow. 516 m2 (powstałe w wyniku podziału działki nr [..]), nr [..] o pow. 2.848 m2 ([..]).

Dla działek nr [..] o pow. 26 m2 nr [..] o pow. 70 m2 nr [..] o pow. 263 m2, nr [..] o pow. 450 m2 oraz nr [..] o pow. 516 m2, na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej Sąd Rejonowy prowadził księgę wieczystą KW [..], gdzie w dziale II jako właściciel figurował Skarb Państwa, a jako użytkownik wieczysty A. Działy III i IV ww. księgi wieczystej były wolne od wpisów. Natomiast dla działki nr [..] o pow. 2.848 m2 na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej Sąd Rejonowy prowadził księgę wieczystą KW [..], gdzie w dziale II jako właściciel figurował Skarb Państwa – [..]. Działy III i IV ww. księgi wieczystej były wolne od wpisów.

Decyzją Wojewody z dnia 22 listopada 2005 r. stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "B" prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w W., oznaczonego jako działka nr [..] o pow. 5.9390 m2 (obecnie stanowiąca m.in. działkę nr [..]), zapisaną w księdze wieczystej KW [..] prowadzonej przez Sąd Rejonowy.

Decyzją z dnia 18 lutego 2019 r. Starosta, w oparciu o operaty szacunkowe z dnia 15 marca 2018 r., orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości w łącznej wysokości 1.180.272,00 zł. Po rozpatrzeniu odwołania B. decyzją z dnia 4 października 2019 r. Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia zarzucając m.in. brak aktualnego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości, którego aktualizacji odmówiła sporządzająca go rzeczoznawca majątkowy.

Starosta w toku ponownego rozpoznania sprawy ponownie zlecił rzeczoznawcy majątkowemu K. K. – P. sporządzenie operatów szacunkowych w przedmiotowej sprawie.

Operaty szacunkowe zostały sporządzone dnia 5 sierpnia 2020 r. dla działek nr [..]- nr [..],oraz dnia 18 września 2020 r. dla działki nr [..].

Rzeczoznawca majątkowy ustaliła, że na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej działki: nr [..]-[..] były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta z dnia 1 września 2014 r. nr VIk/XLVJ/549/2014. Zgodnie z ustaleniami ww. planu:

- działka nr [..] znajdowała się w obszarze oznaczonym jako: KDD - tereny drogi publicznej, ulica dojazdowa (2.024 m2), KW/KS - teren zintegrowanego węzła przesiadkowego oraz obsługi transportu drogowego (15 m2), KK/KW/KS - teren kolejowy (592 m2) oraz KDZ - teren drogi publicznej, ulica zbiorcza (217 m2);

- działka nr [..] znajdowała się w obszarze oznaczonym jako KW/KS - teren zintegrowanego węzła przesiadkowego oraz obsługi transportu drogowego (26 m2);

- działka nr [..] znajdowała się w obszarze oznaczonym jako KDGP - teren drogi publicznej, ulica główna przyspieszona (70 m2);

- działka nr [..] znajdowała się w obszarze oznaczonym jako KDGP - teren drogi publicznej, ulica główna przyspieszona (263 m2);

- działka nr [..] znajdowała się w obszarze oznaczonym jako KDD - tereny drogi publicznej, ulica dojazdowa (99 m2), KW/KS - teren zintegrowanego węzła przesiadkowego oraz obsługi transportu drogowego (328 m2), KK/KW/KS - teren kolejowy (23 m2);

- działka nr [..] znajdowała się w obszarze oznaczonym jako KW/KS - teren zintegrowanego węzła przesiadkowego oraz obsługi transportu drogowego (516 m2).

W operatach ustalono, że cel wywłaszczenia przedmiotowych działek był zgodny z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym uznano, że nie ma zastosowania zasada korzyści.

W obu operatach szacunkowych na potrzeby wyceny rzeczoznawca określiła rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod komunikację z miasta W., R. i R. Analizą objęto okres od maja 2015 r. do września 2020 r., który został rozszerzony z uwagi na niewielką ilość transakcji w okresie ostatnich dwóch lat. Rzeczoznawca majątkowy nie odnotowała istotnego trendu czasowego dla analizowanego typu nieruchomości, dlatego też dla celów niniejszej wyceny przyjęto trend zerowy. Badanie rynku wykazało, że ceny nieruchomości kształtują się w przedziale od 100,00 zł/m2 do 400,00 zł/m2. Wartość prawa własności nieruchomości gruntowych określono w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, a wartość części składowych gruntu została określona w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową elementów scalonych. Do określenia wartości rynkowej składników roślinnych posłużono się opracowaniem K. Z. "Szacowanie wartości ogrodniczych plantacji kultur wieloletnich’'. Wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych, ze względu na brak transakcji prawem użytkowania wieczystego, określono na podstawie przepisu § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wartość prawa własności nieruchomości gruntowej określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej.

Pismem z dnia 30 września 2020 r. strony postępowania zostały poinformowane o przedłożonych nowych operatach szacunkowych. Jednocześnie wskazano, że w operatach szacunkowych rzeczoznawca majątkowy uwzględniła wycenę składników roślinnych znajdujących się na przedmiotowym gruncie, jednakże zgodnie z Kodeksem cywilnym składniki roślinne znajdujące się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste stanowią część składową gruntu i są związane z prawem własności nieruchomości (stanowią własność Skarbu Państwa).

Pismem z dnia 5 listopada 2020 r. B. złożyło uwagi do sporządzonych operatów szacunkowych wskazując m.in., że nie wyceniono wszystkich składników budowlanych znajdujących się na przedmiotowych działkach, w tym budynków posadowionych częściowo także na działkach nr [..] i nr [..]. Pismem z dnia 21 grudnia 2020 r. Urząd Miejski odniósł się do tej kwestii. Pismem z dnia 3 marca 2021 r. A. ponownie wskazało na brak wyceny wszystkich składników znajdujących się na przedmiotowym gruncie i wniosło o uzupełnienie operatów szacunkowych.

Decyzją z dnia 9 marca 2021 r. Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 1.195.716,00 zł za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w W., oznaczonych ewidencyjnie jako działki: nr [..] o pow. 26 m2, nr [..] o pow. 70 m2, nr [..] o pow. 263 m2, nr [..] o pow. 450 m2, nr [..] o pow. 516 m2, dla której Sąd Rejonowy prowadził księgę wieczystą nr KW [..] oraz nr [..] o pow. 2.848 m2, dla której Sąd Rejonowy prowadził księgę wieczystą nr KW [..], na rzecz A.

W uzasadnieniu Starosta powołał się na art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 46 i 47 Kodeksu cywilnego, a także na pismo B. z dnia 18 grudnia 2017 r. i protokół wydania nieruchomości z dnia 16 stycznia 2018 r., w którym zostały wyszczególnione składniki budowlane jako niestanowiące nakładów B. Organ wskazał, że wniosek B. o uzupełnienie operatów szacunkowych o wycenę wszystkich składników budowlanych znajdujących się na przedmiotowych działkach nie znajduje uzasadnienia.

Następnie organ powołał art. 18 ust. 1e specustawy drogowej wskazując, że ustawodawca rozróżnia w nim dwie sytuacje: przejścia na własność podmiotu publicznoprawnego nieruchomości niezabudowanej albo nieruchomości zabudowanej. W pierwszym przypadku wydaniu podlega grunt, a w drugim, aby uzyskać przewidziany w tym przepisie bonus 5%, dotychczasowy właściciel nieruchomości musi także opróżnić znajdujące się na niej zabudowania. Inne rozumienie tego przepisu nie miałoby racji bytu, gdyż intencją ustawodawcy przy wprowadzaniu tej regulacji prawnej było osiągniecie szczególnego celu w postaci znacznego przyspieszenia realizacji inwestycji drogowych. Zatem w sytuacji, gdy mamy do czynienia z nieruchomością zabudowaną deklaracja o wydaniu samego gruntu nie wpływa na owo przyspieszenie. W takiej sytuacji inwestor nadal bowiem nie ma zapewnionej swobody działania. Ponadto, z powyższego wynika, że jedynymi przesłankami do powiększenia odszkodowania o 5% są wydanie nieruchomości oraz zachowanie 30-dniowego terminu dla dokonania tej czynności. Organ wyjaśnił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie przyjmuje się, że w powołanym przepisie mowa jest o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania, a zatem dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi.

Oświadczeniem z dnia 1 grudnia 2017 r. B. wydało przedmiotowe nieruchomości, a pismem z dnia 25 kwietnia 2018 r. Urząd Miejski poinformował Starostę, iż działki nr [..]-[..] zostały przejęte przez Gminę Miasta w dniu 16 stycznia 2018 r., tj. w dniu podpisania protokołu wydania nieruchomości, natomiast działka nr [..] została wydana gminie dnia 28 lutego 2018 r. Powyższe potwierdza "porozumienie dotyczące wydania nieruchomości" zawarte w dniu 26 stycznia 2018 r. pomiędzy dzierżawcą M. F. a Gminą Miasta. Ponadto, w porozumieniu wskazano, iż prowadzona była na tym gruncie działalność gospodarcza.

Starosta wskazał, że decyzji z dnia 8 listopada 2017 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zatem 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości przez właściciela biegnie od dnia zawiadomienia o wydaniu przedmiotowej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, tj. od dnia 22 listopada 2017 r. Zatem termin na wydanie przedmiotowych działek minął z dniem 22 grudnia 2017 r. Z kolei rozpoczęcie prac budowlanych na przedmiotowych nieruchomościach nie nastąpiło w powyższym terminie. W niniejszej sprawie nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym że do wydania tego doszło w przepisanym terminie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza bowiem jedynie wola wydania po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi. Wskazano, że pomimo złożenia wspomnianego wyżej oświadczenia informującego o wydaniu nieruchomości w terminie wskazanym w ustawie to prowadzenie działalności gospodarczej przez dzierżawcę podważa fakt rzeczywistego wydania inwestorowi nieruchomości. W konsekwencji, Starosta uznał, że nie zostały spełnione warunki określone w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej i w sprawie nie ma zastosowania ww. przepis obligujący do powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości użytkowania wieczystego nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania B., decyzją z dnia 5 sierpnia 2021 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca majątkowy sporządziła w dniu 5 sierpnia 2020 r. wycenę działek nr: [..]-[..], natomiast w dniu 18 września 2020 r. wycenę działki nr [..]. Do wyceny nieruchomości gruntowej, jako przedmiotu prawa własności, biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Wojewoda przywołał art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 4 ust. 2 i § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że w świetle art. 134 ust. 4 u.g.n. jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. "zasadę korzyści", wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ww. ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ww. ustawy). Wojewoda powołał się na wyrok WSA w Gdańsku, zgodnie z którym w myśl zasady korzyści odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. Jeżeli zatem nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe, to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu.

Organ odwoławczy wskazał, że w treści operatów z dnia 5 sierpnia 2020 r. oraz z dnia 18 września 2020 r. rzeczoznawca majątkowy wskazała, że w związku z tym, że przeznaczenie przedmiotu wyceny w planie miejscowym jest zgodne z celem wywłaszczenia, dokonano wyceny nieruchomości przyjmując jej przeznaczenie zgodne z planem miejscowym, a więc – w opinii biegłej – zasada korzyści nie ma zastosowania. Wojewoda nie podzielił tego stanowiska, albowiem cześć działki nr [..] znajdowała się na obszarze KK/KW/KS – teren kolejowy z dopuszczeniem węzła przesiadkowego oraz obsługi transportu drogowego (operat z dnia 5 sierpnia 2020 r.), a część działki nr [..] znajdowała się na obszarze KK/KW/KS – teren kolejowy (operat z dnia 18 września 2020 r.). Tymczasem przeznaczenie kolejowe niewątpliwie nie jest tożsame z przeznaczeniem drogowym, a zatem bez wcześniejszej analizy nie można wskazać, że zasada korzyści nie będzie miała zastosowania. Biegła powinna dokonać analizy transakcji nieruchomości o przeznaczeniu kolejowym i transakcji nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Nie dokonując ww. analizy biegła popełniła błąd w obu ww. operatach szacunkowych, a w konsekwencji nie można uznać, że operaty te zostały sporządzone zgodnie z przepisami. Przeznaczenie planistyczne ma bowiem decydujące znaczenie w procesie wyceny.

Wojewoda wskazał, że rozszerzenie przez biegłą okresu badania na ponad 5 lat wstecz od daty sporządzenia wyceny budzi poważne wątpliwości co do zasad jej sporządzenia. Organ zaznaczył, że przed rozszerzeniem okresu analizy na 5 lat wstecz biegła nie rozszerzyła obszaru badania na rynek regionalny. Co więcej, rozszerzenie okresu badania o ponad 5 lat wstecz, bez zmian cen wskutek upływu czasu pogłębia wątpliwości co do ich aktualności na dzień wyceny.

Ponadto, Wojewoda przypomniał, że 11 spośród 13 transakcji przyjętych do porównań w wycenach z dnia 5 sierpnia 2020 r. i z dnia 18 września 2020 r. jest tożsamych z transakcjami nieruchomości przyjętymi w procesie wyceny z dnia 21 maja 2018 r., dla której K. K. – P. odmówiła wydania klauzuli potwierdzającej aktualność wyceny na dzień 21 maja 2019 r.

Minimalna cena jednostkowa transakcji nieruchomości podobnych, o przeznaczeniu drogowym wynosiła 98,77 zł/m2, zaś maksymalna cena jednostkowa ww. transakcji nieruchomości kształtowała się na poziomie 400,00 zł/m2. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy w przedmiotowych wycenach niewłaściwie wskazała, iż cena minimalna transakcji nieruchomości podobnych przyjętych do porównań wynosi 100,00 zł. Wśród 13 transakcji przyjętych do porównań nie ma bowiem transakcji o cenie 100,00 zł. Biegła cenę średnią ww. transakcji nieruchomości przyjętych do porównań niewłaściwie oszacowała na kwotę 219,17 zł/m2. Cena średnia transakcji nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym wynosi 219,07. Dolną granicę współczynnika korygującego rzeczoznawca majątkowy określiła w wysokości 0,456, natomiast górną granica współczynnika korygującego oszacował na poziomie 1,825. Wojewoda podkreślił, że tak zróżnicowana wysokość współczynników dla dolnej i górnej granicy budzi wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównań. Ponadto, w związku z nieprawidłowym określeniem transakcji nieruchomości o cenie minimalnej i niewłaściwym oszacowaniem ceny średniej, również zakres współczynników dla dolnej i górnej granicy został błędnie ustalony.

W dalszej kolejności organ odwoławczy przypomniał, że rzeczoznawca majątkowy określiła wartość nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego zgodnie z § 29 ust. 3 rozporządzenia. Jednakże w związku z nieprawidłowym określeniem wartości prawa własności przedmiotowych nieruchomości również wartość prawa użytkowania wieczystego została oszacowana niepoprawnie.

W wycenie z dnia 5 sierpnia 2020 r. wartość nasadzeń znajdujących się na działkach nr: [..]-[..] na dzień wydania decyzji zrid została oszacowana na podstawie opracowania "Szacowanie wartości ogrodniczych plantacji kultur wieloletnich" Krzysztof Zmarlicki Warszawa 2017 r., zaktualizowane na 2020 r. na łączną kwotę 17 815,00 zł. Natomiast w wycenie z dnia 18 września 2020 r. została oszacowana wartość nasadzeń znajdujących się na działce nr [..] na dzień wydania decyzji zrid na łączną kwotę 19 057,00 zł. Wojewoda zaznaczył jednak, że zarzut dotyczący nieuwzględnienia przy ustalaniu kwoty odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nasadzeń znajdujących się na przedmiotowych działkach należy uznać za całkowicie nieuzasadniony, bowiem Starosta orzekając o ustaleniu odszkodowania z tytułu utraty prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek w wysokości odszkodowania prawidłowo nie uwzględnił kwoty nasadzeń, ze względu na to że odszkodowanie za nasadzenia roślinne przysługuje właścicielowi a nie użytkownikowi wieczystemu.

Wojewoda wskazał na art. 48 oraz 235 § 1 Kodeksu cywilnego i wyjaśnił, że w wycenie z dnia 18 września 2020 r. biegła oszacowała odtworzeniową wartość składników budowlanych znajdujących się na działce nr [..] na dzień wydania decyzji zrid na podstawie specjalistycznych katalogów dla robót przygotowawczych i prac ziemnych oraz analiz własnych. Łączną wartość naniesień znajdujących się na dzień wydania decyzji zrid na działce nr [..] w postaci: utwardzenia asfaltobetonem (jezdnia), ogrodzenia (siatka osadzona w gruncie), budynku murowanego 1.8 oraz utwardzenia płytą betonową, przy uwzględnieniu odpowiedniego stopnia zużycia (60%, 40%, 50%, 70%, vide: s. 19 wyceny z dnia 18 września 2020 r.) określiła na kwotę 130 088,00 zł.

Wojewoda wyjaśnił, że z uwagi na opisane powyżej błędy i braki należy stwierdzić, że operaty szacunkowe sporządzone w dniu 5 sierpnia 2020 r. i w dniu 18 września 2020 r. obarczone są wadami, które powodują, że nie można ich uznać za sporządzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zatem nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu utraty prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości. Ponadto, Wojewoda powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 2011 r. (sygn. akt III CZP 60/11) wskazując, że organ I instancji w toku ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy administracyjnej powinien ponownie przeanalizować stan zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości na dzień wydania decyzji zrid i w procesie wycen uwzględnić także nakłady poniesione przez dzierżawcę. Powyższe prowadzi do konieczności uchylenia decyzji Starosty z uwagi na fakt, że organ I instancji zobowiązany będzie w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy do pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość prawa użytkowania wieczystego oraz składników budowlanych znajdujących się na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr: [..]-[..]. Niedopuszczalne jest zaś wykonanie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Reasumując, wobec braku operatów szacunkowych, które mogłyby stanowić podstawę ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości w sprawie zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do art. 18 ust. 1e specustawy drogowej Wojewoda wskazał, że również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego. W świetle powyższego stwierdzić należy, że podstawą do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości może być ustalenie, że przed upływem terminu na wydanie nieruchomości inwestor rozpoczął roboty budowlane na działce, a zatem faktycznie objął ją w posiadanie. Przedmiotowej decyzji zrid z dnia 8 listopada 2017 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zatem termin na wydanie przedmiotowych działek biegł od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji zrid, tj. od dnia 22 listopada 2017 r. W związku z powyższym termin na wydanie przedmiotowej nieruchomości minął z dniem 22 grudnia 2017 r. B. w dniu 1 grudnia 2017 r. złożyła oświadczenie o wydaniu przedmiotowych nieruchomości. Zgodnie z pismami z Urzędu Miejskiego z dnia 25 kwietnia 2018 r. działki nr: [..]-[..] zostały wydane w dniu 5 grudnia 2017 r., natomiast protokolarnie przejęte w dniu 16 stycznia 2018 r. W konsekwencji, w toku ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy Starosta powinien wyjaśnić, czy istniały przeszkody do objęcia w posiadanie nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [..]-[..] w dniu złożenia oświadczenia o woli ich wydania, tj. w dniu 1 grudnia 2017 r. Wówczas można będzie jednoznacznie stwierdzić, czy należy powiększyć odszkodowanie z tytułu utraty prawa użytkowania wieczystego ww. działek na podstawie 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Natomiast działka nr [..] została objęta w posiadanie przez Gminę w dniu 28 lutego 2018 r. Przedmiotowa działka na dzień złożenia oświadczenia przez B. nie była wolna od obciążeń. Na jej terenie była prowadzona działalność gospodarcza przez firmę [..], co stanowiło przeszkodę w rozpoczęciu prac przez gminę. W protokole wydania nieruchomości z dnia 16 stycznia 2018 r. oraz w piśmie z dnia 22 stycznia 2018 r. Gmina odmówiła przejęcia nieruchomości. Zatem mimo złożenia oświadczenia o wydaniu nieruchomości w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, prowadzenie działalności przez dzierżawcę na działce nr [..] podważa fakt rzeczywistego wydania inwestorowi nieruchomości. Z punktu widzenia relacji między właścicielem gruntu a użytkownikiem wieczystym, posiadacz zależny, który swoje prawo do władania gruntem wywodzi od użytkownika wieczystego, podejmuje działania na jego rachunek. Zatem nie został spełniony warunek do powiększenia odszkodowania z tytułu utraty prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] o kwotę stanowiącą 5% wartości tego prawa, zgodnie z art. 18 ust 1e specustawy drogowej.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła Gmina (miejska) zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo niespełnienia przesłanek do zastosowania przedmiotowego przepisu wobec niewystąpienia uchybień wskazanych w decyzji organu odwoławczego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu organ wskazał, powołując się na doktrynę i orzecznictwo, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, zaś zasadą winno być orzekanie co do istoty sprawy. Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione w przypadku spełnienia dwóch przesłanek, tj. wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania i w przypadku, gdy zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zdaniem wnoszącej sprzeciw, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody nie wyjaśniono i nie uzasadniono spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy skupił się w większości na ocenie sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego operatów szacunkowych, ale nie wskazał konkretnych przepisów postępowania, jakie jego zdaniem naruszył organ I Instancji. Ponadto, w treści uzasadnienia decyzji Wojewoda nie wyjaśnił przyczyn niezastosowania w toku postępowania odwoławczego art. 136 k.p.a. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. winno zostać poprzedzone wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. będzie w okolicznościach niniejszej sprawy niewystarczające. Zatem organ odwoławczy nie uzasadnił uchylenia decyzji organu I instancji naruszeniem przepisów postępowania, które powoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie wnoszącej sprzeciw, organ odwoławczy wskazał na występujące, jego zdaniem, błędy i nieprawidłowości w operatach szacunkowych, ale nie podjął próby wyjaśnienia wątpliwości, które u niego powstały. Skarżąca uważa, iż podnoszone w uzasadnieniu decyzji wątpliwości Wojewoda mógł wyeliminować przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Następnie przypomniano, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeżeli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Przyczyną kasacyjnego rozstrzygnięcia nie może być naruszenie przez organ I instancji art. 80 k.p.a. Tymczasem z analizy operatów szacunkowych dokonanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej oceny materiału dowodowego.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o odniesienie się do wątpliwości, jakie pojawiły się podczas weryfikacji operatów szacunkowych. Nadto, skarżąca zwróciła uwagę, iż organ odwoławczy w sposób dowolny uznał, że sporządzone w niniejszej sprawie operaty szacunkowe są nieprawidłowe, albowiem organ drugiej instancji nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. W ocenie strony skarżącej zaś, sporządzone w niniejszej sprawie operaty szacunkowe zawierają prawidłowo oszacowane wartości użytkowania wieczystego nieruchomości.

Ponadto, zdaniem skarżącej prawidłowo organ I instancji dokonał analizy stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji zrid i prawidłowo nie uwzględnił nakładów poniesionych przez dzierżawcę, które zostały przez niego zabrane. Natomiast organ odwoławczy błędnie uznał, że organ I Instancji powinien ponownie przeanalizować stan zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości na dzień wydania decyzji zrid i w procesie wycen uwzględnić nakłady poniesione przez dzierżawcę. W konsekwencji powyższego błędnego stanowiska Wojewoda błędnie przyjął, iż zachodzi konieczność pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość prawa użytkowania wieczystego oraz składników budowlanych znajdujących się na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr [..]-[..].

Wnosząca sprzeciw zauważyła, że w toku postępowania przed organem I instancji została przedłożona umowa cesji do umowy dzierżawy zawarta w dniu 2 listopada 2017 r., oświadczenie z dnia 2 listopada 2017 r. oraz oświadczenie M. F. z dnia 26 marca 2018 r., z których wynika, iż przedmiotem umowy dzierżawy był grunt nieutwardzony, a nadto, iż właścicielem obiektów, płyt betonowych, kostki chodnikowej oraz muru z płyt betonowych był dzierżawca. Ponadto, zostały one zdemontowane i przeniesione w inne miejsce. W tych okolicznościach uwzględnienie przez organ nakładów dzierżawcy, które zostały zdemontowane i przeniesione w inne miejsce, doprowadzi do wydania decyzji, na mocy której Gmina Miasta będzie musiała zapłacić odszkodowanie za nakłady niebędące częściami składowymi nieruchomości i niebędące własnością użytkownika wieczystego. W ocenie skarżącej, uwzględnienie tych nakładów w kwocie odszkodowania będzie sprzeczne z określoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zasadą wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Użytkownik wieczysty otrzyma kwotę większą od należnej za nakłady, których nie poniósł i które stanowiły własność innej osoby.

Następnie skarżąca wskazała, że Wojewoda nieprawidłowo uznał, że Starosta w toku ponownego rozpatrywania sprawy powinien wyjaśnić, czy istniały przeszkody do objęcia w posiadanie nieruchomości oznaczonych jako działki nr [..]-[..] w dniu złożenia oświadczenia woli ich wydania, tj. w dniu 1 grudnia 2017 r. i dopiero wówczas będzie można stwierdzić czy należy powiększyć odszkodowanie z tytułu utraty prawa użytkowania wieczystego ww. działek na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. W ocenie strony skarżącej, Starosta prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie nie można mówić o faktycznym wydaniu ani o tym, że do wydania tego doszło w przepisanym terminie, a nadto że nie zostały spełnione warunki określone w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej i w sprawie nie ma zastosowania ww. przepis. Zdaniem skarżącej, organ II instancji, jeśli miał wątpliwości w tym zakresie, to mógł na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, czego jednak nie uczynił. Dodatkowo podniesiono, że pomimo złożonego przez B. oświadczenia w dniu 1 grudnia 2017 r. o wydaniu przedmiotowych nieruchomości i wydania działek [..]-[..] w dniu 5 grudnia 2017 r. brak wydania działki nr [..] o powierzchni 2848 m2, na której prowadzona była działalność gospodarcza, uniemożliwił Gminie Miasta jako inwestorowi możliwość swobodnego działania i rozpoczęcia na całym terenie realizacji inwestycji. Zatem brak było podstaw do powiększenia odszkodowania o 5% zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Będąca przedmiotem wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu decyzja Wojewody z dnia 5 sierpnia 2021 r., wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 23 marca 2021 r., II OSK 512/21, 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 i 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21 (dostępnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którymi, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. W ocenie Sądu, słusznie zauważa się, iż sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A stałoby się tak, gdyby sąd uchylił się od uwzględnienia przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takie działanie nie jest sprawowaniem kontroli legalności wydanej decyzji, lecz uchylaniem się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji.

W powyżej zakreślonych granicach Sąd dokonał oceny zaskarżonej decyzji kasacyjnej Wojewody, który uchylił decyzję Starosty z dnia 9 marca 2021 r. o ustaleniu odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, których własność przeszła na rzecz Gminy Miasta z dniem uostatecznienia się decyzji z dnia 8 listopada 2017 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa połączenia drogowego oraz miejsc postojowych [..]", przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było odszkodowanie za nieruchomości stanowiące działki o nr: [..]-[..].

Analiza objętej sprzeciwem decyzji doprowadziła Sąd do przekonania, że decyzja organu I instancji, jak słusznie zauważył Wojewoda, była obarczona wadami, których usunięcie na etapie postępowania odwoławczego byłoby niedopuszczalne z uwagi na obowiązek przestrzegania zasady dwuinstancyjności. W myśl tej zasady konieczne jest, aby rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Jednocześnie zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. powinno następować po wykazaniu przez organ II instancji, że dostrzeżone naruszenie jest na tyle istotne, że powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania ze względu na ochronę gwarantowanych, podstawowych uprawnień strony tego postępowania, w tym zachowania zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. W tym kontekście przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.) jest dopuszczalne, ale tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania.

Na ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji zaważyły dostrzeżone przez Wojewodę uchybienia w zakresie ustalenia planistycznego przeznaczenia nieruchomości podlegających wycenie, przyjętych do wyceny nieruchomości podobnych do wycenianych i odstąpienia od zastosowania tzw. zasady korzyści (art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899, zwana dalej u.g.n.).

W operatach szacunkowych sporządzonych dla potrzeb niniejszej sprawy w dniu 5 sierpnia 2020 r. i w dniu 18 września 2020 r., na podstawie których organ I instancji ustalił odszkodowanie, rzeczoznawca majątkowy opisała przeznaczenie szacowanych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr VIK/XLVI/549/2014 Rady Miasta z dnia 1 września 2014 r. (Dz.Urz.Woj. z 2014 r., poz. 3235). Rzeczoznawca stwierdziła, że przeznaczenie wycenianych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest zgodne z celem wywłaszczenia – celem drogowym, dlatego dokonała wyceny przyjmując to przeznaczenie i w konsekwencji odstępując od zastosowania zasady korzyści. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez Starostę w decyzji I instancji.

Zdaniem Sądu, Wojewoda trafnie zakwestionował prawidłowość powyższego stanowiska, albowiem wycenianych działek nie można było potraktować, z punktu widzenia planistycznego, jako nieruchomości o jednorodnym przeznaczeniu. W konsekwencji, stwierdzenie, że przeznaczenie planistyczne wszystkich szacowanych działek jest zgodne z celem wywłaszczenia jest przedwczesne, oparte na wadliwych ustaleniach faktycznych i wycenie naruszającej przepisy u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 555), zwanego dalej rozporządzeniem. Dostrzeżone uchybienia w powyższym zakresie dyskwalifikują oba sporządzone w sprawie operaty szacunkowe, a tym samym powodują, że decyzja Starosty nie mogła się ostać jako oparta na dowodach dotkniętych poważnymi błędami, których nie mógł usunąć Wojewoda w ramach kompetencji określonych w art. 136 k.p.a.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z obowiązującym planem miejscowym działka nr [..] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem KDD (2.024 m2), KW/KS (15 m2), KK/KW/KS (592 m2) oraz KDZ (217 m2). Takie też uwarunkowania przestrzenne przyjęto w operacie z dnia 18 września 2020 r. (s. 6). Natomiast działka nr [..] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem KW/KS (328 m2), KDD (99 m2) oraz KK/KW/KS (23 m2). Takie przeznaczenie wskazano w operacie z dnia 5 sierpnia 2020 r. (s. 7). Zgodnie z § 3 ust. 2 ww. planu miejscowego tereny KW/KS oznaczają teren zintegrowanego węzła przesiadkowego oraz obsługi transportu drogowego (parking). W terenie tym dopuszcza się: 1) zintegrowany węzeł przesiadkowy obsługujący podsystemy publicznego transportu zbiorowego – kolej oraz komunikację autobusową; 2) parkingi (w tym wielopoziomowe); 3) usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 2000 m2, gastronomię. Natomiast stosownie do § 3 ust. 17 planu tereny oznaczone symbolem KK/KW/KS to tereny kolejowe z dopuszczeniem: zintegrowanego węzła przesiadkowego oraz obsługi transportu drogowego (parking). Teren ten przeznacza się pod tereny kolejowe – szlaki kolejowe, bocznice kolejowe, dworce kolejowe, stacje przeładunkowe, towarowe, itp. Ponadto, w terenie tym dopuszcza się: 1) zintegrowane węzły przesiadkowe obsługujące podsystemy publicznego transportu zbiorowego – kolej oraz komunikację autobusową; 2) parkingi (w tym wielopoziomowe).

Powyższe potwierdza, że teren obu działek – nr [..] i [..] nie ma jednorodnego przeznaczenia planistycznego. Oprócz bowiem wyraźnego przeznaczenia drogowego (drogi i infrastruktura drogowa), działki te są w części przeznaczone również pod tereny kolejowe, realizujące funkcję odmienną od drogowej. Przeznaczenie nieruchomości jest natomiast cechą współkształtującą jej wartość, decydującą w procesie wyceny o doborze nieruchomości podobnych do działek wycenianych. Wyceny należy dokonać w zgodzie z tym przeznaczeniem.

Zgodnie z treścią znajdującej się w aktach sprawy decyzją Starosty z dnia 8 listopada 2017 r. organ ten zezwolił na realizację inwestycji drogowej – budowę dróg gminnych pn. "Budowa połączenia drogowego oraz miejsc postojowych [..]", w wyniku realizacji której zaplanowano m.in. przebudowę skrzyżowania drogi krajowej, budowę dwóch dróg gminnych, chodników, ścieżek rowerowych, zatok autobusowych, zatok postojowych dla taksówek oraz miejsc parkingowych dla samochodów osobowych (s. 4 decyzji in fine). Wskutek powyższej decyzji, zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową, wskazane w decyzji działki, w tym działki objęte kontrolowanym postępowaniem, stały się własnością Gminy Miasta.

Zestawienie treści decyzji Starosty z dnia 8 listopada 2017 r., a w szczególności wynikającego z niej celu wywłaszczenia – pod drogi publiczne i związaną z nimi infrastrukturę, z przeznaczeniem wskazanych wyżej działek nr [..] i [..] w obowiązującym planie miejscowym prowadzi do wniosku, że stwierdzenie tożsamości przeznaczenia planistycznego przedmiotowych działek z celem wywłaszczenia jest nadużyciem. Przy tym podkreślić należy, że złożoność planistyczna działek nr [..] i [..] nie usprawiedliwiała przypisania każdej z nich przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia. Nawet bowiem przeznaczenie 23 m2 działki nr [..], a w przypadku działki nr [..] jej części o powierzchni 592 m2 pod tereny kolejowe, wymagało adekwatnego do tego przeznaczenia oszacowania wartości tych ich części z zastosowaniem zasad określonych w art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. Wbrew bowiem stanowisku rzeczoznawcy majątkowego i Starosty nie można uznać, że cel w postaci inwestycji drogowej (droga publiczna) jest tożsamy z przeznaczeniem terenu, w tym chociażby jego części, na cel kolejowy (w tym m.in. na szlaki kolejowe, bocznice kolejowe czy dworce kolejowe). Tymczasem w operatach stanowiących podstawowy dowód w sprawie dla potrzeb wyceny przeanalizowano transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod komunikację uznając je za nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. do nieruchomości wycenianych. Ze względu na przeznaczenie części wskazanych działek pod tereny kolejowe ich wyceny nie można było dokonywać wyłącznie w oparciu o przyjęte do porównań nieruchomości o przeznaczeniu komunikacyjnym (drogowym). Wyceny działek należało dokonać odrębnie do przeznaczenia każdej z ich części, w tym części o przeznaczeniu pod tereny kolejowe, weryfikując okoliczności zastosowania art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.

Jak stanowi bowiem art. 134 u.g.n., wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).

Tymczasem, jak wskazano powyżej, biegła w sposób jednolity oceniła przeznaczenie działek nr [..] i nr [..] dokonując ich porównania z nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym i odstępując od zweryfikowania przesłanek zastosowania zasady korzyści z powodu uznania tożsamości tego przeznaczenia z celem wywłaszczenia. Wskazane wadliwości rzutowały na dalszy tok wyceny. Dokonane w tych warunkach szacunki wartości przedmiotowych działek są obarczone błędami, których nie wyeliminował organ I instancji biorąc sporządzone operaty za podstawę podjętego rozstrzygnięcia.

Poza tym, Sąd podzielił zastrzeżenia Wojewody odnośnie rozszerzenia okresu analizy transakcji na pięć lat wstecz, bez uprzedniej próby skorzystania przy wycenie z transakcji dokonywanych na rynku regionalnym, do czego zobowiązuje § 26 ust. 1 rozporządzenia, i nieuzasadnionego szczegółowo przyjęcia zerowego trendu zmiany cen w ciągu badanych pięciu lat. Dodatkowo, na prawdzie polega spostrzeżenie Wojewody, podważające prawidłowość sporządzonych wycen, że jedenaście spośród trzynastu transakcji przyjętych do porównań w obu operatach z 2020 r. jest tożsamych z transakcjami nieruchomości przyjętymi przy wycenie sporządzonej w operatach z 21 maja 2018 r., których aktualności na dzień 21 maja 2019 r. nie potwierdziła ta sama rzeczoznawca majątkowy. Również dostrzeżone przez organ odwoławczy omyłki w zakresie przyjętej do porównań minimalnej ceny jednostkowej transakcji nieruchomości podobnych oraz ceny średniej obciążały wyniki końcowe operatów.

Sąd podzielił zastrzeżenia Wojewody odnośnie braku uwzględnienia wszystkich nakładów poczynionych na działkę nr [..]. Z treści operatu szacunkowego z dnia 18 września 2020 r. wynika, że przy szacowaniu wartości działki nr [..] nie uwzględniono nakładów nieponiesionych przez użytkownika wieczystego tej działki (s. 19 operatu), tj. tych, które zostały poniesione przez dzierżawcę. Tymczasem zgodnie z § 35 ust. 1 rozporządzenia wynika, że na potrzeby określenia wartości nakładów określa się wartość nieruchomości, na której dokonano nakładów, łącznie z tymi nakładami. Bez względu na stosowane procedury, rzeczoznawca majątkowy określa przede wszystkim wartość szacowanej nieruchomości łącznie z nakładami (zob. J. Dydenko, T. Telega, "Wycena nieruchomości. Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego", Warszawa 2016, s. 213).

Zgodnie z art. 235 § 1 Kodeksu cywilnego budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym (§ 2). Przepis ten stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 48 Kodeksu cywilnego. W tym kontekście Wojewoda trafnie przywołał uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. III CZP 60/11, z której wynika, że wzniesienie budynku przez dzierżawcę na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste należy ocenić tak samo jak wzniesienie budynku przez samego użytkownika. Użytkownik wieczysty oddając grunt w posiadanie zależne nie przestaje być jego posiadaczem, dlatego też działania podjęte przez posiadacza zależnego, w tym wzniesienie budynku, mogą być traktowane – w relacji do właściciela – tak, jakby zostały podjęte przez użytkownika wieczystego. Można zatem zasadnie traktować budynek wzniesiony na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste jako wzniesiony – w rozumieniu art. 235 § 1 zdanie 1 Kodeksu cywilnego – przez tegoż użytkownika. Przy tym nie można pominąć kwestii, że brak oszacowania nakładów niepoczynionych przez użytkownika wieczystego, a w konsekwencji brak wypłaty odszkodowania za te składniki, uniemożliwi ewentualne rozliczenia pomiędzy użytkownikiem wieczystym (który otrzyma odszkodowanie za wywłaszczenie) a dzierżawcą – który w wyniku wywłaszczenia np. utraci swój budynek, a nie będzie mógł wystąpić z roszczeniem odszkodowawczym jako nie-właściciel (nie-użytkownik wieczysty).

W kontekście dostrzeżonych błędów w operatach szacunkowych przypomnieć należy, że w myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania należnego wywłaszczonemu, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również operat oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić ich wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a.

Jednocześnie wskazać trzeba, że pomimo charakteru dowodu tzw. specjalnego, operat - jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym - podlega ocenie, a ocena ta zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a.). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu, bądź nie, przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Przy ocenie operatu weryfikacji organu administracji publicznej podlega zastosowane przez rzeczoznawcę podejście do wyceny (czyli sposób określania wartości nieruchomości), przyjęta metoda i technika szacowania, gdyż w tym zakresie rzeczoznawca nie może działać dowolnie. Na organie spoczywa również obowiązek oceny prawidłowości zastosowanych zasad wyceny wynikających z przepisów u.g.n. i rozporządzenia, w tym prawidłowość dokonanej analizy rynku nieruchomości, wybór nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, scharakteryzowanie cech mających wpływ na wartość nieruchomości przyjętych do porównań oraz nieruchomości wycenianej.

Reasumując, w związku z dostrzeżonymi przez organ odwoławczy uchybieniami co do sposobu dokonania obliczeń w dwóch kwestionowanych operatach, tj. dowodach, na których oparł swoją decyzję organ I instancji, w ocenie Sądu, Wojewoda prawidłowo uchylił decyzję Starosty przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyjaśnić bowiem należy, że zlecenie wykonania operatu szacunkowego przez organ II instancji byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności, skoro dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie przepisów u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał znaczenie prawidłowego stadium dowodowego, stwierdzając, że organ orzekający o ustaleniu odszkodowania jest zobowiązany ocenić przydatność dowodową opinii o wartości nieruchomości w ramach art. 80 k.p.a., przy czym ocena poprawności opinii przez organ nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane (zob. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., I OSK 1510/10, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro sporządzenie operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, konieczność jego wykonania uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W trybie art. 136 k.p.a. może być zaś jedynie uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne sporządzenie operatu szacunkowego lub wykonanie go po raz pierwszy oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 226/10, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle ujawnionych okoliczności faktycznych sprawy usprawiedliwione jest również stanowisko Wojewody odnośnie potrzeby ponownego zweryfikowania przesłanek zastosowania art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w odniesieniu do odszkodowania za działki nr [..]-[..].

Mając powyższe na uwadze, przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy w zakresie wynikającym z art. 64e p.p.s.a., Sąd stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, naruszających przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję organu I instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione. Jednocześnie przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieści się w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania od nowa.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty sprzeciwu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 64d § 1 p.p.s.a.