Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2454/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.L. i M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 24/15 w sprawie ze skargi M.L. i M.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie przyznania wynagrodzenia i zwrotu wydatków za dozór i usunięcie pojazdu z drogi oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 24/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę M.L. i M.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

M.L. i M.L., zwani dalej: "skarżącymi" prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]" s.c., wystąpili o przyznanie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi pojazdu marki Ford nr rejestracyjny [...] oraz za dozór tego pojazdu w okresie od 7 kwietnia 2008 r. do 7 kwietnia 2014 r.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Prezydent Miasta [...] przyznał M.L. i M.L. wynagrodzenie za dozór i zwrot poniesionych koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdu w kwocie 15.667,50 zł.

Skarżący wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie. W piśmie tym skarżący wnieśli również o stwierdzenie nieważności postanowień w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozór i usunięcie pojazdów, w tym postanowienia z dnia [...] maja 2014 r., w związku z wadliwym kierowaniem postanowień do spółki cywilnej, podczas gdy stronami postępowania są M.L. i M.L.. Zarzucili, że postanowienie jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej zwaną: "k.p.a."

Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że nie można zasadnie twierdzić, że wydając zakwestionowane postanowienie organ dopuścił się kwalifikowanego naruszenia prawa poprzez skierowanie postanowienia do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Kolegium argumentowało, że sporne postanowienie wydano na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z przepisu tego wynika, że stronami w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór są, co do zasady, wierzyciel, zobowiązany oraz dozorca. Kolegium stwierdziło, że w sprawie tej nie znajdował zastosowania art. 28 k.p.a. definiujący pojęcie strony postępowania administracyjnego.

Skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wnieśli o uchylenie powyższego postanowienia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., organ jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W myśl zaś art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w niniejszej sprawie nie zaistniała kwalifikowana wada postanowienia uzasadniająca stwierdzenie jego nieważności. Za taką wadę nie można uznać okoliczności wysłania wyłącznie jednego egzemplarza postanowienia na adres będący miejscem zamieszkania stron i jednocześnie siedzibą prowadzonej przez nich w formie spółki cywilnej działalności gospodarczej. Organ stwierdził, że dopuszczalne jest doręczenie pism dla wspólników w siedzibie spółki cywilnej. Organ podkreślił, że w toku postępowania w sprawie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdów i zwrotu poniesionych koniecznych wydatków związanych z dozorem, jako adresatów rozstrzygnięć oznaczano "M.L. i M.L. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [...] spółka cywilna".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 156 §1 pkt 2 i 4 k.p.a., z uwagi na doręczenie postanowienia z [...] maja 2014 r., zamiast każdemu ze wspólników, to wadliwie spółce cywilnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę, stwierdził, że

o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne czy gospodarcze. Przy czym wymienione powyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiane, ale jasno wskazane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 116/14; wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 878/10).

W ocenie Sądu I instancji postanowienie, którego stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, nie jest dotknięte ani wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ani wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, brak jest podstaw do uznania, że organ przeprowadził postępowanie i skierował postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Sąd I instancji zauważył, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 28 i art. 29 k.p.a., odnoszące się do kręgu podmiotów, które mogą być stronami postępowania administracyjnego. Ustalając strony postępowania w sprawie o zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu oraz wynagrodzenia za jego dozór należy bowiem zastosować przepisy szczególne, to jest unormowania wynikające z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 102 § 2 tej ustawy, stronami w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór są, co do zasady, wierzyciel, zobowiązany oraz dozorca. Natomiast przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, należy stosować odpowiednio.

Sąd I instancji wyjaśnił, ze postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., Dyrektor Zarządu Dróg i Mostów w [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], przyznał wspólnikom spółki cywilnej "[...]" wynagrodzenie i zwrot wydatków. W nagłówku postanowienia jako stronę wskazał: "[...]" s.c., M.L., M.L. Postanowienie zostało wysłane na adres, pod którym skarżący prowadzą działalność gospodarczą, a które jest jednocześnie ich miejscem zamieszkania (ul. [...]). Odbiór powyższego postanowienia pokwitował własnoręcznym podpisem M.L.

. Zdaniem Sądu I instancji, spółka cywilna nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, lecz nie można jednak za trafny uznać poglądu skarżących, że orzeczenie zostało skierowane do spółki cywilnej zamiast do właściwych stron, albowiem istotnym jest, że w nagłówku postanowienia oboje ze wspólników M.L. i M.L. byli wymienieni i dlatego uznać ich należy za adresatów postanowienia.

Sąd I instancji argumentował, że z wadliwość decyzji (postanowienia) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy nastąpiło określenie praw i obowiązków podmiotu innego, niż strona postępowania. Wymienienie w postanowieniu obok imion i nazwisk wspólników spółki cywilnej formy i nazwy pod jaką prowadzą działalność gospodarczą nie oznacza, że postanowienie zostało skierowane do nieistniejącego podmiotu. Adresatami postanowienia są bowiem wymienieni w nim wspólnicy.

Sąd I instancji wywodził, że faktu "skierowania decyzji" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., nie można utożsamiać z faktem "doręczenia decyzji", nie chodzi tutaj bowiem o omyłkę w doręczeniu aktu, względnie brak podstaw do tegoż doręczenia, ale właśnie o rozstrzygnięcie o prawa lub obowiązkach osoby niebędącej stroną (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1935/11).

Zdaniem Sądu I instancji, wbrew stanowisku skarżących okoliczność, że w nagłówku postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. oprócz imion i nazwisk skarżących, wymieniona została używana przez wspólników nazwa spółki, nie przesądza o uznaniu spółki za stronę postępowania. Skoro bowiem miejsce zamieszkania wspólników spółki cywilnej "[...]" i miejsce prowadzonej przez nich działalności gospodarczej jest tożsame, to nie można uznać za nieprawidłowe działania organu polegającego na skierowaniu postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. do wspólników spółki pod powyższym adresem. W ocenie Sądu również fakt przesłania wspólnikom spółki cywilnej jednego (zamiast do każdego z nich odrębnie) egzemplarza postanowienia, nie oznacza, że nastąpiło skierowanie postanowienia do podmiotu niebędącego stroną. Nie jest to bowiem niezgodne z przepisami k.p.a. o doręczeniach (art. 39 – 49) w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd I instancji podniósł, że chociaż stroną niniejszego postępowania są wspólnicy spółki cywilnej, to nie może budzić wątpliwości kwestia uprawnień każdego ze wspólników do odbioru pism i przesyłek, są to bowiem czynności z zakresu zwykłych spraw spółki. (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 1998 r., sygn. akt SA/Bk 940/97; wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1998 r., sygn. akt SA/Bk 1302/97; wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt V SA 2035/99). Sad ten zauważył, że wspólnicy przedmiotowej spółki są małżonkami, a doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków do rąk jednego z nich, jest - co do zasady - skuteczne wobec drugiego małżonka (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 764/11). W ocenie Sądu I instancji, nawet gdyby w szczególnych okolicznościach konkretnej sprawy okazało się, że doręczenie było skuteczne tylko w stosunku do jednego z małżonków, to nie mogłoby być mowy o nieważności postanowienia jako niedoręczonego prawidłowo jednej ze stron postępowania.

Z tych też względów, Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.

Skarżący złożyli skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżają go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, lub uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej i dokonanie zmiany zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.2014 r. i postanowień SKO z dnia [...].10.2014 r. i [...].11.2014, ich uchylenie w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a to:

1/ art. 3 § 1, 45, 133 § 1, 134 § 1, 141 § 4, 145 § 1 pkt. 1 lit b) i pkt 2 uppsa uppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, 12, 28, 29, 30, 42, 43, 44, 45, 77, 107, 124 § 1, 126, 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 18, 102 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016r., poz. 599), zwanej dalej: "u.p.e.a.", w zw. z art. 2, 32 ust 1 i 2 Konstytucji RP polegające na poczynieniu sprzecznych z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustaleń, zaniechaniu przeprowadzenia kompleksowej kontroli istotnych aspektów sprawy, w szczególności na zaniechaniu przeprowadzenia rozważań, że postanowienie ZDiM w [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem postępowanie prowadzone było w stosunku do nie posiadającej osobowości prawnej spółki cywilnej [...], w sytuacji gdy stroną postępowania mogli być wyłącznie wspólnicy tej spółki; jak również konstrukcji uzasadnienia, która nie zawiera wszechstronnego i przekonywującego wyjaśnienia stanowiska sądu administracyjnego, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku;

2/ art. 3 § 1, 45, 133 § 1, 134 § 1, 141 § 4, 145 § 1 pkt. 1 lit b) i pkt 2 uppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, 12, 28, 29, 30, 40, 42, 43, 44, 45, 77, 107, 124 § 1, 126, 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 18, 102 § 1 i 2 u.p.e.a zw. z art. 2, 32 ust 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, że postanowienie ZDiM w [...] zostało skutecznie doręczone stronie postępowania, w sytuacji gdy postanowienie ZDiM zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i zostało skierowane do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, w sytuacji gdy stroną postępowania są wspólnicy spółki cywilnej;

3/ art.3§ 1, 45, 133 § 1, 134 § 1, 141 § 4, 145 § 1 pkt. 1 lit b) i pkt. 2 uppsa w zw. z art. 63 § 1, 2, 3, art. 64 § 2, 66, 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, 12, 28, 29, 30, 40,'42, 43, 44, 45, 77, 124 § 1, 126, 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 18, 102 u.p.e.a w zw. z art. 2, 32 ust 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy orzekające wymienionych przepisów k.p.a., oraz polegające na milczącym zaakceptowaniu procedowania organu administracji, w sytuacji, gdy organ nie mógł przystąpić do rozpoznawania wniosku o przyznanie wynagrodzenia, prowadzić postępowania ani w dalszej kolejności przystąpić do badania terminowości wniesionego zażalenia skoro nie podjął żadnych czynności w celu prawidłowego określenia stron postępowania, ani zmierzających do uzupełnienia braków formalnych (braków podpisu pod wnioskiem i zażaleniem), co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności postanowienia;

II naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1/ art. 860 § 1, 863, 865 § 1, 2 i 3, 866, 867, 8, 33, 37, 38, 39, 431. 43« kodeks cywilny w zw. z art. 25, 30 ust 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4, 107, 128, 10, 12, 28, 29, 30, 42, 43, 44, 45, 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18, 102 u.p.e.a., w zw. z art. 2, 32 ust 1 i 2 Konstytucji RP przez błędną i zawężającą ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji zaniechanie ustalenia, że postanowienie ZDiM w [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, jednocześnie zostało skierowane do podmiotu nie posiadającego przymiotu strony (do nieposiadającej osobowości prawnej spółki cywilnej [...]), w sytuacji gdy stroną postępowania mogli być wyłącznie wspólnicy tej spółki.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że spółka cywilna prowadzona przez osoby fizyczne nie może być stroną postępowania administracyjnego. Wynikająca z przepisów prawa okoliczność, że osoba fizyczna działa pod określoną firmą, a firma ta stosownie do art. 25 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej podlega wpisowi do ewidencji, nie może mieć wpływu na to że, stroną postępowania w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą jest zawsze tylko przedsiębiorca, tzn. określona osoba fizyczna lub prawna prowadząca działalność. Poprzestanie na oznaczeniu nazwy, pod którą osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą, powoduje konieczność przyjęcia, że doszło do naruszenia bezwzględnego wymogu, jakiemu powinno odpowiadać postanowienie, a mianowicie wymogu oznaczenia strony. Ponadto Sąd I instancji, sprzecznie ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami ustalił, że postępowanie toczyło się na wniosek wspólników spółki, tymczasem wniosek o przyznanie wynagrodzenia złożył wyłącznie M.L., działając samodzielnie, nie zaś wspólnie, ani w imieniu i na rzecz M.L., co w konsekwencji spowodowało zaniechanie przez ten Sąd rozważenia kwestii postulowanej w wyroku WSA w Lublinie z dnia 28 września 2010 r. (III SA/Lu 191/10), tzn. oceny istotnego naruszenia przepisów art. 63 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a, skutkującego sankcją nieważności. Skoro organ rozpoznał niepodpisany przez strony wniosek, uznać należy, że prowadził postępowanie i skierował orzeczenie do osoby niebędącej stroną, dopuszczając się tym samym rażącego naruszenia prawa. Doszło ponadto do naruszenia prawa, ponieważ M.L., wbrew wymogom art. 10 k.p.a., nigdy nie została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Ponadto, nie awizowano dwukrotnie przesyłki wszystkim wspólnikom, a niezbędne było wysłanie przez organ administracji dwóch egzemplarzy postanowienia wspólnikom, czego zabrakło. Powyższe ma doniosłe konsekwencje w zakresie realizacji podstawowych praw przewidzianych przez art. 3, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz przepisy k.p.a., zakładających czynny udział strony w postępowaniu administracyjnym, równość i niedyskryminację obywateli w identycznych sytuacjach. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej zarzucił, że zabrakło także oceny stanu faktycznego w kontekście sytuacji, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - bowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co w konsekwencji spowodowało zaniechanie uwzględnienia skargi i uchylenia orzeczenia, wskutek stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1lit. b) p.p.s.a.

Dwoma pismami (z dnia 3 marca 2016 r. i z dnia 29 listopada 2016 r.) skarżący kasacyjnie uzupełnili uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej.

W pierwszym z nich rozszerzono argumentację dotyczącą wadliwego określenia strony postępowania i błędnego doręczania korespondencji przez organy administracji, a także wskazano, że wniosek M.L. z dnia 4 czerwca 2014 r. powinien być potraktowany jako wniosek o stwierdzenie nieważności albo jako wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Dodatkowo wniesiono o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA następujących zagadnień:

1. czy w sytuacji złożenia wyłącznie przez jednego wspólnika spółki cywilnej wniosku/podania o wszczęcie postępowania administracyjnego, organ powinien z urzędu prawidłowo oznaczyć strony postępowania i wezwać pozostałych wspólników spółki cywilnej do uzupełnienia braku formalnego w postaci braku podpisu pod wnioskiem i procedować z udziałem wszystkich wspólników,

2. czy w sytuacji podpisania wyłącznie przez jednego wspólnika spółki cywilnej zażalenia/odwołania od wydanego orzeczenia o wszczęciu postępowania administracyjnego, organ powinien z urzędu prawidłowo oznaczyć strony postępowania i wezwać pozostałych wspólników spółki cywilnej do uzupełnienia braku formalnego w postaci braku podpisu pod wnioskiem, następnie dopiero dokonać badania terminowości złożonego zażalenia,

3. czy organ administracji prowadząc postępowanie powinien doręczać każdemu ze wspólników spółki cywilnej z osobna po jednym egzemplarzu pism i orzeczeń wydawanych w toku sprawy; jak również czy brak wywiązania się z powyższego obowiązku oznacza skierowanie pism/orzeczeń do osoby niebędącej stroną w sprawie oraz wydanie decyzji/postanowienia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W drugim z pism autor skargi kasacyjnej rozwinął zarzut niewłaściwego procedowania przez organ administracji nad wnioskiem M.L. z dnia 4 czerwca 2014 r., ponieważ pismo to powinno zainicjować zarówno postępowanie nieważnościowe, jak i wznowieniowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( pkt 2). Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy przywołać przepisy tego prawa naruszone przez sąd, wskazać na czym polegało uchybienie tym przepisom i uzasadnić, dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygnaturach akt I OSK 2441/15 i I OSK 2442/15 rozpoznał tożsame z wniesioną w niniejszej sprawie skargi kasacyjne tych samych stron, odnoszące się także do wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oddalających skargi na postanowienia w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia, z tą tylko różnicą, że dotyczące innych pojazdów. W uzasadnieniu wyroków z dnia 8 grudnia 2015 r. oddalających skargi kasacyjne we wskazanych wyżej sprawach Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że żaden z postawionych przez skarżących zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że chociaż w tej grupie sformułowane zostały trzy odrębne zarzuty, to poza zarzutem opisanym w pkt 3, który wskazywał także na naruszenie art. 63 § 1, 2, 3, art. 64 § 2, 66 k.p.a., wszystkie one dotyczyły naruszenia tych samych, wymienionych w nich przepisów k.p.a., u.p.e.a., p.p.s.a. i Konstytucji RP. Wobec tego ustosunkował się łącznie do zarzutów dotyczących naruszenia poszczególnych norm. Wskazał, że zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. u.p.e.a.: "Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" i ocenił, że stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 28 i art. 29 k.p.a. odnoszące się do kręgu podmiotów, które mogą być stronami postępowania administracyjnego, powiązane zostało z dalszym stwierdzeniem, że ustalając strony postępowania w sprawie o zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu oraz wynagrodzenia za jego dozór należy stosować przepisy szczególne, tj. unormowania wynikające z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – art. 102 § 2 tej ustawy, dalej zaś podano, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego należy stosować odpowiednio – oznacza to, że zasadom tym nie uchybiono w rozpoznawanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej wyrokach wskazał także, że dokonana przez Sąd I instancji ocena, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki do uznania, że postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. rażąco narusza prawo jako dotknięte wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., jest uzasadniona. Nie ulega wątpliwości, że spółka cywilna nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "Sąd (pierwszej instancji) uznał prawidłowo za nietrafny pogląd skarżących, że orzeczenie zostało skierowane do spółki cywilnej zamiast do właściwej strony, podkreślając, że umieszczenie w nagłówku postanowienia nazwy (firmy) spółki cywilnej obok imienia i nazwiska wspólników spółki nie przesądza o skierowaniu orzeczenia do spółki, skoro nie było wątpliwości, że postępowanie toczyło się w oparciu o wniosek przedsiębiorcy (wspólników spółki), będących dozorcą uprawnionym do uzyskania odpowiedniego wynagrodzenia na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Stroną postępowania nie była w sprawie firma "[...]" spółka cywilna. Zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenie, że w postanowieniu z dnia [...] maja 2014 r. poprzestano jedynie na oznaczeniu nazwy spółki nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy, bowiem podane tam zostały także imiona i nazwiska obojga skarżących jako stron postępowania. Stwierdzenie zaś, że postępowanie na podstawie art. 102 § 3 u.p.e.a. toczyło się na wniosek obojga przedsiębiorców, w okolicznościach niniejszej sprawy, w której przedsiębiorców łączyły z Miastem stosowne umowy i w ich wykonaniu wniosek o przyznanie stosownego wynagrodzenia podpisany został przez jednego z nich, który jednocześnie nie poinformował, że działa wyłącznie we własnym imieniu, przyjęcie domniemania, że wniosek został złożony w imieniu obojga przedsiębiorców nie mogło być oceniane jako rażące naruszenie wskazanych w zarzutach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego."

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanych wyżej wyrokach podzielił stanowisko Sądu I instancji, że doręczenie postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. w jednym egzemplarzu w siedzibie spółki (będącej jednocześnie miejscem zamieszkania wspólników, którzy są małżonkami) jednemu ze wspólników, nie narusza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących doręczenia, gdyż nie może budzić wątpliwości kwestia uprawnień każdego ze wspólników do odbioru korespondencji w siedzibie spółki, są to bowiem czynności z zakresu zwykłych spraw spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie powyższą argumentację w całości podziela i przyjmuje ją za własną w odniesieniu do zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie. Niemniej jednak wobec złożenia przez autora skargi kasacyjnej pism poszerzających uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej, do niektórych argumentów należy odnieść się szerzej.

Za całkowicie pozbawiony podstaw uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ocenie legalności w rozpoznawanej sprawie poddane zostało postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. Taki kierunek prowadzenia postępowania administracyjnego wynikał z wniosków skarżących z dnia 17 i 21 czerwca 2014 r., w których jednoznacznie domagali się wszczęcia postępowania nieważnościowego, opierając swoje żądanie o podstawę określoną w art. 156 § 4 k.p.a. i wiążąc naruszenie prawa ze skierowaniem postanowienia do osoby niebędącej stroną w sprawie, a nie z opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanką wznowieniową, dotyczącą braku udziału strony w postępowaniu. Również we wcześniejszym piśmie z dnia 4 czerwca 2014 r., (które powoływane jest w piśmie z dnia 12 listopada 2016 r. uzupełniającym uzasadnienie skargi kasacyjnej) podnoszone były zarzuty dotyczące nieważności postępowania, a ich rozwinięcie nastąpiło we wskazanych wyżej wnioskach o stwierdzenie nieważności. Także w skardze do sądu administracyjnego nie był kwestionowany tryb nieważnościowy i dopiero na etapie postępowania kasacyjnego sformułowany został zarzut wadliwego zakwalifikowania wniosku stron jako wniosku jedynie o stwierdzenie nieważności postanowienia, zamiast także jako wniosku o wznowienie postępowania. Przy czym zarzut ten nie może zostać uznany za uzasadniony, gdyż organy administracji orzekające w sprawie nie miały powodów do stosowania innego reżimu postępowania, niż określony przez strony w jednoznacznie sformułowanym żądaniu. Sąd pierwszej instancji nie był obowiązany do uzasadniania przesłanek objętych dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., skoro uznał, że procedowanie przez organ (zgodne z żądaniem strony) było prawidłowe, zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. W tym kontekście trudno zatem czynić Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., skoro rozpoznał sprawę w jej granicach i nie dopatrzył się wadliwości postępowania, skutkującej koniecznością wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego.

Nietrafny jest także zarzut nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji poglądu prawnego wynikającego z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2010 r. (sygn. akt III SA/Lu 191/10). Postępowanie w tamtej sprawie dotyczyło bowiem stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, a sąd stwierdził nieważność postanowienia, ponieważ organ rozpoznał zażalenie niepodpisane przez jednego ze wspólników spółki cywilnej. Zatem przedmiot i zakres tamtego postępowania był całkowicie inny niż w rozpoznawanej sprawie, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest bowiem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia (czyli dotyczące kwestii formalnych), w którym argumenty wynikające z powyższego wyroku mogłyby być ewentualnie podnoszone, ale postanowienie wydane w trybie nadzwyczajnym, zainicjowane wnioskiem obojga wspólników i do nich adresowane, dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia przyznającego wynagrodzenie i zwrot wydatków za przechowanie pojazdów. Wskazane przez skarżących ewentualne wady postępowania zażaleniowego wobec tego, że postępowanie nadzorcze obejmowało wyłącznie postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. nie mogły być w sprawie niniejszej rozważane. Nie było zatem podstaw do wydania z tego powodu rozstrzygnięcia w oparciu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, co zarzucali skarżący kasacyjnie.

Także zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie mógł zostać uznany za trafny w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że postępowanie toczyło się w stosunku do obojga wspólników, a korespondencja była doręczana właściwie w siedzibie spółki, będącej jednocześnie miejscem zamieszkania wspólników.

Również za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że zarzut naruszenia tego przepisu może odnieść skutek wówczas, gdy sąd nie wyjaśni z jakiego powodu wydał konkretne orzeczenie. Na gruncie tego zarzutu nie można natomiast badać zasadności przyjętej podstawy prawnej orzeczenia oraz trafności rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 byłby skuteczny także wtedy, gdyby wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwalała na jego kontrolę instancyjną. Taka sytuacja niewątpliwie jednak nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., uwzględniając zarówno ustalony w oparciu o akta sprawy stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonych decyzji z powołaniem się na przepisy prawa materialnego i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił przepis art. 151 p.p.s.a. Zatem zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za nieuzasadniony i wynikający jedynie z braku akceptacji przez autora skargi kasacyjnej zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia i jego motywów, przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Za niezrozumiały należy uznać zarzut naruszenia art. 45 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy bowiem elementów pisma strony w postępowaniu sądowym, a w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, w jaki sposób Sąd pierwszej Instancji mógł dopuścić się naruszenia tego przepisu.

Trudno także uznać, na co wskazuje autor skargi kasacyjnej, że poprzez uznanie za dopuszczalne przez Sąd pierwszej instancji doręczenie pisma skarżącym, będącym małżonkami, w siedzibie spółki w jednym egzemplarzu, zamiast w dwóch, doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, ustanawiającego zasadę demokratycznego państwa prawnego i art. 32 Konstytucji RP, ustanawiającego zasadę równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, który skarżący kasacyjnie opisują jako naruszenie wskazanych przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz omówionymi wyżej przepisami Konstytucji RP, to uznać należy, że również ten zarzut nie jest zasadny. Zgodnie bowiem z art. 865 k.c. każdy wspólnik jest uprawniony i zobowiązany do prowadzenia spraw spółki (§1); każdy wspólnik może bez uprzedniej uchwały wspólników prowadzić sprawy, które nie przekraczają zakresu zwykłych czynności spółki; jeżeli jednak przed zakończeniem takiej sprawy chociażby jeden z pozostałych wspólników sprzeciwi się jej prowadzeniu, potrzebna jest uchwała wspólników (§ 2). Wobec powyższego, nie tylko odbiór korespondencji w siedzibie spółki przez jednego ze wspólników, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej wyrokach z dnia 8 grudnia 2015 r., ale także złożenie wniosku o przyznanie wynagrodzenia i zwrot wydatków związanych z przechowywaniem pojazdów (a więc czynność zmierzająca do przysporzenia), w realiach rozpoznawanej sprawy uznane być może jako czynność nieprzekraczająca zwykłych czynności spółki, wynikająca z obowiązku prowadzenia jej spraw. Do czasu uzyskania przymiotu ostateczności przez postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. M.L. nie sprzeciwiła się tej czynności, zatem złożenie wniosku wyłącznie przez M.L. było skuteczne. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów Kodeksu cywilnego regulujących umowę spółki, ani też wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów części ogólnej Kodeksu cywilnego dotyczących zdolności prawnej, osób prawnych i przedsiębiorców, jak również przepisów art. 25 i 30 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, które dotyczą wpisu do ewidencji. W związku z tym, słusznie w zaskarżonym wyroku przyjęto, że postępowanie zakończone postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. prowadzone. było w stosunku do wskazanych z imienia i nazwiska wspólników spółki, będących przedsiębiorcami, a nie w stosunku do spółki cywilnej. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest uznanie, że nie doszło także do naruszenia art. 29, art. 124 § 1 i art. 126 k.p.a

Końcowo odnieść się należy do wniosku autora skargi kasacyjnej o przedstawienie składowi siedmiu sędziów NSA wskazanych zagadnień prawnych. Otóż art. 187 p.p.s.a. daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu taką możliwość w sytuacji, gdy przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Jednakże decyzja w tym zakresie pozostawiona jest składowi orzekającemu. W rozpoznawanej sprawie skład orzekający takich wątpliwości nie miał, zatem wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony.

W świetle powyższych rozważań, ponieważ Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego, w tym także zasadami ogólnymi tego postępowania, ani też przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak również przepisów prawa materialnego oraz Konstytucji RP, skargę kasacyjną należało oddalić jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a.