Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 283/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2, art. 28 aa
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia NSA Anna Moskała, , Protokolant starszy specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi W.B. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] czerwca 2020 r. Nr [...] w przedmiocie nieudzielenia Burmistrzowi Miasta i Gminy B. wotum zaufania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi W.B. (dalej: strona, skarżący) jest uchwała (dalej: uchwała) z dnia [...]czerwca 2019 r. Nr [...] Rady Miejskiej w B. (dalej: Rada, organ) w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi Miasta i Gminy B. wotum zaufania.

Uchwała zgodnie z jej zapisami podjęta została na podstawie art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.Dz.U. z 2019 r., poz. 506) po rozpatrzeniu Raportu o stanie Gminy B. za 2018 r. W § 1 uchwały wskazano, że nie udziela się Burmistrzowi Miasta i Gminy B. wotum zaufania za 2018 r.

Skarżący działając w imieniu własnym zaskarżył uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na istotne naruszenie prawa, względnie wnosząc o orzeczenie, że uchwała jest niezgodna z prawem oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że funkcję Burmistrza pełni od dnia [...] listopada 2018 r., kiedy złożył ślubowanie, jednocześnie zaznaczył, że z uwagi na chorobę, obowiązki Burmistrza podjął rzeczywiście dopiero w dniu [...] stycznia 2019 r. Dalej argumentował, że odmowa udzielenia wotum zaufania nie odnosiła się do skarżącego, czego dowodzi nagranie z sesji, a ponadto brak jest uzasadnienia uchwały. Podkreślił, że uchwała o wotum zaufania związana jest z oceną raportu o stanie gminy, a w sprawie odnośnie raportu były pozytywne opinie Komisji Rady Miejskiej, tj. Komisji Rewizyjnej, Komisji ds. Obywatelskich i Rozwoju, Komisji ds. Budżetu. Zdaniem strony uchwała została podjęta bez przedstawienia uzasadnienia i bez wskazania przyczyn rozstrzygnięcia w relacji do skarżącego. Zdaniem strony nie może być ona obarczona skutkami działania lub zaniechania jego poprzednika, a taka sytuacja wystąpiła w sprawie. Na poparcie swojego stanowiska strona powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 785/19.

Wniosła strona o dopuszczenie dowodów z dokumentu uchwały, nagrania z sesji Rady, wyciągu z protokołu nr z [...] z posiedzenia Komisji Rewizyjnej w dniu [...] czerwca 2019 r., wyciągi z protokołu nr [...] Komisji ds. Obywatelskich i Rozwoju w dniu [...] czerwca 2019 r., wyciągu z protokołu nr [...] z posiedzenia Komisji ds. Budżetu w dniu [...]czerwca 2019 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, o dopuszczenie dowodów wnioskowanych przez stronę, zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że skarga jest nieuzasadniona i pozbawiona podstaw natury prawnej. Zdaniem organu Burmistrz jako organ wykonawczy nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta, nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi. Skargę do WSA mógłby ewentualnie wnieść wojewoda. Ponadto skarżący jako osoba fizyczna nie wystąpił do Rady Miejskiej o uchylenie uchwały, a zatem wniesienie skargi jest przedwczesne.

Argumentował organ, że uchwała o wotum zaufania dotyczy Burmistrza jako organu wykonawczego, a nie osoby pełniącej w danym czasie funkcję Burmistrza. Podkreślił organ, że Burmistrzowi nie zostało udzielone absolutorium z wykonania budżetu za 2018 r. i nie udzielono wotum zaufania za 2018 r. Wotum zaufania jest powiązane z raportem o stanie gminy, który jest podsumowaniem działalności organu, a nie osoby pełniącej funkcję tego organu. Dlatego nawet w przypadku zmiany na stanowisku burmistrza, nowa osoba pełniąca tę funkcję przedstawia podsumowanie działalności organu za cały rok, a nie wyłącznie za okres, w którym pełniła funkcję. Wskazał organ, że w głosowaniu nad uchwałą wzięło udział uprawnionych do głosowania 17 radnych, głosujących za udzieleniem wotum było 7 radnych, przeciw było 10 radnych, głosów wstrzymujących się nie było. W sesji, na której podjęto uchwałę brał udział Burmistrz, a zatem poznał uzasadnienie uchwały. Dalej w treści odpowiedzi na skargę przytoczona została treść wystąpienia na sesji radnego p. B.

Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) dopuścił wnioskowane dowody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanka uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc także naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w tych przepisach przesłanek pojęcia stosownej uchwały.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z powołanego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego" i wymaga stwierdzenia istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. O istnieniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy istnieje przepis prawa, z którego można wywieść dla danego pomiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny powinien zatem być osobisty, własny, indywidualny i bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Składający skargę musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną chronioną prawem sytuacją a zaskarżoną uchwałą.

Skoro konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Przy takiej definicji interesu prawnego i legitymacji skargowej z art. 101 u.s.g. należy wywieść, że wójt (burmistrz czy prezydent miasta), będący organem gminy, nie ma legitymacji do skarżenia uchwały rady tej gminy. Organy gminy nie mają własnego interesu prawnego w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Natomiast podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu absolutorium z wykonania budżetu wpływa na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję. (por. wyrok NSA z dnia 18.02.2019 r. sygn.. akt I GSK 2998/18, wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1531/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA)

Jak wynika z akt sprawy skarga została wniesiona przez W. B. – czyli osobę pełniącą funkcję Burmistrza, którego dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Tym samym, wbrew argumentacji organu, uchwała została skutecznie zaskarżona. Strona posiada legitymację skargową, zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały stwierdził, że narusza ona prawo w stopniu skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi Miasta i Gminy B. za 2018 r. Zasadnicze zarzuty skargi kierowane pod adresem spornej uchwały dotyczą obciążenia skarżącego skutkami działania jego poprzednika, ponieważ skarżący funkcję Burmistrza objął od [...] listopada 2018 r. (wtedy złożył ślubowanie, a faktycznie zaczął działać dopiero od [...] stycznia 2019 r., ponieważ do tego czasu był chory) oraz braku uzasadnienia uchwały

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi niezbędne jest omówienie instytucji wotum zaufania.

Instytucja wotum zaufania dla organu wykonawczego gminy jest instytucją stosunkowo nową, wprowadzona została do u.s.g ustawą z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 130, dalej: nowela do u.s.g.). W uzasadnieniu do ww. noweli ustawodawca wskazał, że wprowadzane są zmiany, które realnie przyczynią się do zapewnienia społeczności lokalnej większego udziału w funkcjonowaniu organów danej jednostki samorządu terytorialnego, pochodzącej z aktu wyboru oraz zagwarantują obywatelom właściwą kontrolę nad władzą samorządową, a tym samym przyczynią się do zwiększenia więzi oraz odpowiedzialności za wspólnotę samorządową, w której zamieszkują. Wśród wprowadzonych zmian jest właśnie coroczna debata o stanie samorządu połączona z udzieleniem wotum zaufania organowi wykonawczemu.

Na gruncie u.s.g. przy omawianiu instytucji wotum zaufania zasadnicze znaczenie mają dwa przepisy, tj. art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa.

W art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. ustawodawca wskazał, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu.

A art. 28aa u.s.g. stanowi, że 1. Wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. 2. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. 3. Rada gminy może określić w drodze uchwały szczegółowe wymogi dotyczące raportu. 4. Rada gminy rozpatruje raport, o którym mowa w ust. 1, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę. 5. W debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych. 6. W debacie nad raportem o stanie gminy mieszkańcy gminy mogą zabierać głos. 7. Mieszkaniec, który chciałby zabrać głos w trybie określonym w ust. 6, składa do przewodniczącego rady pisemne zgłoszenie, poparte podpisami: 1) w gminie do 20 000 mieszkańców - co najmniej 20 osób; 2) w gminie powyżej 20 000 mieszkańców - co najmniej 50 osób. 8. Zgłoszenie składa się najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień, na który zwołana została sesja, podczas której ma być przedstawiany raport o stanie gminy. Mieszkańcy są dopuszczani do głosu według kolejności otrzymania przez przewodniczącego rady zgłoszenia. Liczba mieszkańców mogących zabrać głos w debacie wynosi 15, chyba że rada postanowi o zwiększeniu tej liczby. 9. Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. 10. W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio.

W ocenie Sądu powołane przepisy wzajemnie się dopełniają i wynika z nich określona rola i udział różnych podmiotów, tj. rady gminy – organu stanowiącego, wójta - organu wykonawczego oraz mieszkańców gminy, w procesie rozpatrywania raportu o stanie gminy oraz stosowania instytucji wotum zaufania.

Z powołanych przepisów wynika przede wszystkim, że pomiędzy raportem o stanie gminy a podjęciem uchwały o wotum zaufania występuje ścisły związek Wskazuje na to jednoznacznie przepis art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie określił, że rada rozpatruje raport o stanie gminy oraz podejmuje uchwałę w sprawie wotum zaufania "z tego tytułu". Nadto podkreślenia wymaga, że w ww. przepisie rozpoznanie raportu o stanie gminy zostało wprost powiązane z dwoma rodzajami uchwał, tj. z uchwałą w sprawie udzielenia, jak i nieudzielenia wotum zaufania (w przepisie zawarto zapis "...podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu").

Z kolei w art. 28aa u.s.g. określona została rola wójta w procesie rozpatrywania raportu o stanie gminy, procedura rozpatrywania raportu przez radę, udział mieszkańców, procedura podejmowania uchwały o wotum zaufania oraz skutki prawne, jakie w związku z powyższym mogą wystąpić.

Art. 28 aa u.s.g. przewiduje, że raport o stanie gminy sporządza organ wykonawczy gminy – wójt. Wójt ma obowiązek przedstawić organowi stanowiącemu – radzie gminy do 31 maja każdego roku raport o stanie gminy (ust. 1). Przy czym raport dotyczy stanu gminy, ale ma obejmować podsumowanie działalności organu wykonawczego – wójta w poprzednim roku (ust. 2). W przepisie nie został zawarty zamknięty katalog tego, co winno znaleźć się w raporcie, ustawodawca wskazał jedynie, co "w szczególności" powinien zawierać raport, jak również dał możliwość, aby rada gminy określiła szczegółowe wymogi dotyczące raportu (ust. 2 i 3). A zatem to na wójcie spoczywa ciężar sporządzenia właściwego i jak najlepiej obrazującego jego działania w poprzednim roku raportu, uwzględniającego wszystkie przewidziane prawem obszary jego aktywności.

Zgodnie z ust. 4 raport o stanie gminy ma być rozpatrywany podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu. Raport rozpatrywany ma być w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym przez wójta raportem o stanie gminy przeprowadzana jest debata. W debacie mogą bez ograniczeń zabierać głos radni, jak również w debacie mogą brać udział mieszkańcy gminy. Udział mieszkańców odbywa się na określonych warunkach. (ust. 7 i 8).

Po zakończeniu debaty nad raportem organ stanowiący – rada gminy podejmuje decyzję (przeprowadza głosowanie) o wotum zaufania. Zauważa Sąd, że z przepisu wynika, że ustawodawca przewidział wyłącznie głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. A nadto, że uchwałę o udzieleniu wotum zaufania rada podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Natomiast w przypadku niepodjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania, ustawodawca wprowadził rozwiązanie w postaci zrównania ww. sytuacji z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. (ust. 9).

Podkreśla jednak ponownie Sąd, że zarówno uchwała, w której bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy udzielono wójtowi wotum zaufania, jak i uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania (będąca wolą ustawodawcy następstwem niepodjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania) są uchwałami z tytułu rozpatrzenia raportu o stanie gminy. Powyższe wynika z powoływanych wyżej zapisów art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. A zatem nie ma podstaw, aby uchwałę o nieudzieleniu wotum zaufania traktować jako "milczącą" w znaczeniu braku określonych motywów jej "podejmowania".

Dalej ustawodawca przewidział, że w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach, rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Kompetencja rady gminy jest fakultatywna ("może podjąć uchwałę").

Z omówionych przepisów wynika, że rada gminy realizując swoją kompetencję z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. w zw. z art. 28 aa u.s.g nie działa w warunkach dowolności, ponieważ, wotum zaufania jest powiązane z raportem o stanie gminy (rozpatrzeniem przez radę gminy raportu), a nadto dochowane muszą być przewidziane procedury.

W tym miejscu wyjaśnić również trzeba, że przepisy u.s.g., normujące zagadnienia związane z podejmowaniem uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania wójtowi, nie formułują obowiązku uzasadniania przez radę gminy tego rodzaju uchwały.

Jednakże zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie wskazuje się, że takie uzasadnienie powinno być sporządzane, ponieważ pełni ono określone cele. Podkreślić należy, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1348/17, dostępny w CBOSA), że chociaż w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 240/13).

W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45).

Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, LEX 247924; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, LEX 490933; wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, LEX 597395; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2009 r., II OSK 400/09, LEX 555875; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., II OSK 1431/09, LEX 580915; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215; wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 2401/13; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r., I OSK 2136/16; wyrok NSA z dnia 5 października 2018 r., I OSK 2539/17). Podkreśla się, że "żadne rozstrzygnięcie organu publicznego w demokratycznym państwie prawnym nie może być arbitralne (art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP). Im bardziej uznaniowe jest rozstrzygnięcie, tym ważniejsze jest przestrzeganie obowiązku sporządzenia uzasadnienia. Wymóg uzasadnienia uchwały (...) wynika z zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawa - art. 2 Konstytucji RP" (wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., II OSK 1154/12, LEX 1251758).

Mając na uwadze treść art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, a także odpowiednie regulacje wszystkich trzech ustaw samorządowych, zgodnie z którymi przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem oraz stanowisko judykatury, wg którego do istotnych naruszeń prawa w rozumieniu tych unormowań należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX 33805, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, LEX 192932), należy przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, LEX 490933). Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy wskazać należy, że z akt wynika, że sporna uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania Burmistrzowi Miasta i Gminy B. jest następstwem niepodjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu [...] czerwca 2019 r. na sesji rady gminy (na której podejmowana była uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium), po przedstawieniu raportu o stanie gminy i debacie nad raportem zostało przeprowadzone głosowanie nad udzieleniem wotum zaufania Burmistrzowi. Uprawnionych do głosowania było 17 radnych, głosujących za udzieleniem wotum zaufania było 7 radnych, przeciw było 10 radnych. W efekcie głosowania nie została podjęta uchwała o udzieleniu wotum zaufania, co zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g. jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Do uchwały nie zostało sporządzone uzasadnienie.

Jak Sąd wskazywał zarówno uchwała o udzieleniu wotum zaufania, jak i uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania są następstwem rozpoznania raportu o stanie gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g.). A zatem uzasadnieniem dla udzielenia czy nieudzielenia wotum zaufania jest ocena działalności wójta (w sprawie Burmistrza), w poprzednim roku, podjęta w kontekście rozpoznania raportu o stanie gminy. Rozpatrzenie przez radę raportu o stanie gminy obejmować powinno, co najmniej kwestie, które wolą ustawodawcy ("w szczególności") winny znaleźć się w raporcie (art. 28aa ust. 2 u.s.g.), z uwzględnieniem ewentualnej uchwały rady gminy co do wymogów raportu. W aktach sprawy nie ma informacji, że Rada skorzystała z ww. uprawnienia do określenia wymogów raportu.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, brak uzasadnienia uchwały w przedmiocie nieudzielenia Burmistrzowi wotum zaufania, skutkuje tym, że ustalenie rzeczywistego motywu podjęcia przez Radę uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania jest niemożliwe.

Z uchwały wynika jedynie, że został rozpatrzony raport o stanie gminy. Z kolei z odpowiedzi na skargę, w której przedstawiano wystąpienie tylko jednego z radnych wynika, że w trakcie debaty na raportem podnoszonych było szereg kwestii, w tym okoliczności niedotyczące stanu gminy i działalności Burmistrza w poprzednim roku. Mianowicie przedstawiona wypowiedź zawiera szereg odwołań do roku 2019: "(...) nie da się oderwać dokonując oceny od całego okresu pracy burmistrza, aż do dziś", "Gminą rządzi pan od 7 miesięcy. Raport o stanie Gminy B. za 2018 r. jest przerażający, i w dużej mierze to nie pan za ten stan odpowiada. Ale dokument ten nie zamyka się wbrew swej nazwie na [...]grudnia 2018 r. On obrazuje Gminę na maj bieżącego roku. Obejmuje czas pańskich rządów, więc nie da się wszystkiego zrzucić na poprzednika."; "(...) w dniu 16 maja 2019 r. wydał Pan zarządzenie w sprawie blokowania planowanych wydatków z budżetu Gminy B. w 2019 r...."; "Parę dni temu powołał pan nowe składy Rad Nadzorczych..."

W ocenie Sądu na podstawie akt sprawy, w tym również dopuszczonych do akt dowodów nie jest możliwe ustalenie motywów nieudzielenia wotum zaufania. Uzasadnieniem dla zaskarżonej uchwały nie może być również sam przebieg debaty nad raportem o stanie gminy, który został utrwalony za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk, a który jest również dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej (obowiązek transmisji obrad rady gminy i ich utrwalania oraz udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy wynika z art. 20 ust. 1 u.s.g. wprowadzonego nowelą do u.s.g.). Jak Sąd wskazywał, już z samej odpowiedzi na skargę wynika, że w trakcie debaty podnoszone były kwestie, które nie mogą stanowić uzasadnienia dla nieudzielenia wotum zaufania za 2018 r.

Skoro wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim, za prawidłowość którego Burmistrz - jako organ wykonawczy- ponosi odpowiedzialność, to konieczne jest, aby zasadniczy motyw nieudzielenia wotum zaufania był możliwy do ustalenia oraz skontrolowania, w tym w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ponadto, co trzeba podkreślić nie ma podstaw, aby to na Sąd został przeniesiony ciężar poszukiwania uzasadnienia dla podjętej uchwały.

W przekonaniu Sądu, w niniejszej sprawie należy przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały winien skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, ponieważ nie jest możliwe ustalenie racji, jakie legły u jej podjęcia.

Odnośnie natomiast podnoszonego przez stronę zarzutu dotyczącego odwoływania się przez Radę, w trakcie podejmowania uchwały o wotum zaufania, do działania Burmistrza w okresie całego 2018 r., podczas gdy strona pełni tę funkcję od listopada 2018 r., to z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4a w zw. z art. 28aa u.s.g. wynika, że instytucja wotum zaufania dotyczy udzielenia wotum zaufania wójtowi/burmistrzowi jako organowi wykonawczemu, a nie udzielenia wotum zaufania osobie, która tę funkcję piastuje. Głosowanie nad udzieleniem wotum zaufania następuje po debacie nad przedstawionym przez wójta/burmistrza raportem o stanie gminy który "obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim". Istota raportu nie sprowadza się więc do przedstawienia działań podejmowanych przez osobę piastującą funkcję wójta/burmistrza za okres, kiedy pełniła ona tę funkcję, ale dotyczy działania organu wykonawczego w poprzednim roku. Nie znajduje tym samym Sąd podstaw prawnych, aby ograniczyć rozpatrywanie przez radę raportu o stanie gminy (debatę w tym zakresie) do okresu, w którym dany wójt (burmistrz) przedstawiający raport o stanie gminy, pełnił funkcję. Jednocześnie jednak to wójt (osoba piastująca funkcję) sporządza raport, a zatem w jego treści ma możliwość (a wręcz powinność) zawarcia wszystkich informacji, które dotyczą działalności wójta w poprzednim roku, w tym ujęcia informacji o zmianie osoby piastującej tę funkcję oraz przedstawienia sytuacji gminy na moment podejmowania przez niego funkcji i jego udziału w zaistniałym stanie; nie jest to również wykluczone w trakcie debaty. Powyższego nie wyłącza przepis art. 28aa ust. 1 u.s.g., ani też podjęcie przez radę gminy na podstawie ust. 2 ww. przepisu, uchwały co do wymogów raportu (rada może określić szczegółowe wymogi raportu, jednak skoro jest to podsumowanie działalności wójta, to wójt musi mieć możliwość wskazania wszystkich zdarzeń związanych z tą działalnością). Zdaniem Sądu, zmiana osoby piastującej funkcję wójta stanowi niejako element stanu faktycznego obrazującego stan gminy i obrazującego działalność wójta w poprzednim roku. Ponadto niewątpliwie zarówno radni, jak i mieszkańcy gminy (którzy mają zagwarantowany udział w debacie) mają świadomość, od kiedy wójt/burmistrz pełni funkcję (organ wykonawczy w gminie pochodzi z wyborów powszechnych). Tym samym rozpatrzenie raportu o stanie gminy, a następnie decyzja o wotum zaufania, wyrażająca się w niej ocena raportu i działalności wójta, winny obejmować pełną perspektywę działań podejmowanych przez wójta w poprzednim roku, w tym w uwzględniać zmianę osoby piastującej tę funkcję. Głosując nad wotum zaufania radnym musi również towarzyszyć świadomość i odpowiedzialność za swoją decyzję przed mieszkańcami gminy, ponieważ obrady są transmitowane i dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy. Jak również to, że ostateczna decyzja przy ewentualnym skorzystaniu przez radę z uprawnienia z art. 28aa ust. 10 u.s.g. również będzie należała do mieszkańców mających swój udział w debacie i dostęp do treści debaty.

Wobec powyższego Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała (brak uzasadnienia), przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo, co powodowało konieczność uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 147 p.p.s.a.