Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1537/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 2 pkt 4 i 5, par. 3 ust. 1 i 2, par. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2020 roku ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] grudnia 2019 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych z przyległymi garażami na działkach nr [...] i [...], obręb K., gmina C.. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, z późn. zm.).

Powyższa decyzja została podjęta w poniższym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] lutego 2017 roku A. S., reprezentowana przez pełnomocnika fachowego (k. 2 akt adm.), wniosła do Wójta Gminy C. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] ([...]) budynków wolnostojących mieszkalnych jednorodzinnych podpiwniczonych z przyległymi garażami, po jednym przy każdym z budynków, na działkach o nr ewid. [...] i [...] wraz z drogami dojazdowymi na działkach: [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie K., gmina C..

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. (dalej także jako "RDOŚ") pismem z dnia [...] marca 2018 r. ([...]) wskazał, że przedmiotowe działki zlokalizowane są na terenie Parku [...], który funkcjonuje na podstawie uchwały nr [...] Sejmiku Województwa W. z dnia [...] września 2013 r. w sprawie utworzenia Parku [...]Dz.Urz. Woj. Wlkp z 2013 r., poz. 5744 z późn. zm.), za czym potencjalnie istniała konieczność przeprowadzenia postępowania o określenie uwarunkowań środowiskowych przedsięwzięcia. W związku z ustaleniem Wójta, że powierzchnia inwestycji do przekształcenia nie przekroczy [...] ha, brak podstawy do zakwalifikowania inwestycji jako mogącej potencjalnie oddziaływać na środowisko, zatem RDOŚ postanowieniem z [...] marca 2018r. umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] października 2018 roku ([...]) Wójt Gminy C. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych z przyległymi garażami, przewidzianej do realizacji na dz. nr geod. [...], [...], obręb K., gm. C..

Po rozpoznaniu odwołania M. M., decyzją z dnia [...] stycznia 2019r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało w pierwszej kolejności, że wniosek w sprawie był niekompletny, gdyż nie dołączono charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie graficznej. Nadto, podniesiono, że organ nie był władny zmieniać samowolnie parametrów planowanej inwestycji. Wskazano, że zapewnienie dostaw energii elektrycznej z dnia [...] maja 2016 r. utraciło ważność. Upomniano organ I instancji co do tego, że należy poddać analizie i uzasadnić kwestie związane z realizacją inwestycji na terenie Parku [...]. Przywołano także pismo Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2018 r. ([...]), w którym wskazano, że dz. nr [...] stanowi drogę wewnętrzna, obecnie nieprzejezdną, dla realizacji drogi wewnętrznej przejazd na zasadzie służebności przez dz. nr [...], [...], [...], obręb K.. Dodano także, że część tekstowa analizy winna określać wszystkie cechy, parametry oraz funkcje na każdej z działek w czytelnej formie tabelarycznej, czego nie dokonano, a uwypuklone rozbieżności w treści analizy tekstowej i graficznej w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego powinny być poprawione.

W toku ponownego rozpoznania sprawy przez Wójta, wnioskodawczyni, przedłożyła:

1. charakterystykę zabudowy i zagospodarowania tereny, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych (k. 262);

2. zapewnienie Gminnego Przedsiębiorstwa Wodociągowego w C. z dnia [...] maja 2019 r. o dostarczeniu wody (k. 263);

3. kopię mapy zasadniczej, oraz

4. zapewnienie Spółki A o dostawie energii elektrycznej (k. 267).

Organ I instancji przygotował zatem projekt decyzji o warunkach zabudowy ([...]) (k. 281-288) w oparciu o analizę oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W wynikach analizy wskazano, że wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi od 6,4% do 16,5% (średnio 8,4%), a szerokość elewacji frontowej istniejących budynków mieszkalnych wynosi od 10 m do 22m (średnio 14,7m, a z tolerancją 20% - od 11,8m do 17,7m). Za front działki przyjęto te części obydwu działek, które łączą się z działką o nr ewid. [...] jako drogą wewnętrzną, a linię zabudowy wyznaczono w nawiązaniu do linii zabudowy budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. [...].

Wezwaniem z dnia [...] sierpnia 2019 roku ([...]) Wójt Gminy C. zwrócił się do wnioskodawczyni o zajęcie stanowiska w sprawie parametrów planowanej zabudowy ze względu na to, że

po pierwsze, istnieją rozbieżności pomiędzy oczekiwanymi parametrami i wskaźnikami planowej zabudowy a parametrami i wskaźnikami zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym;

po drugie, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki – średnia wielkość wskaźnika wynosiła 8,4%, natomiast według wniosku miałaby wynieść 20%, co oznacza niemożliwość ustalenia warunków zabudowy o zaproponowanych we wniosku parametrach; oraz

po trzecie, byłaby możliwość ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na poziomie 8,4%, max. 9% w nawiązaniu do wskaźnika zabudowy na sąsiedniej działce nr [...].

Pismem z dnia [...] września 2019 roku wnioskodawczyni odniosła się do powyższego wezwania i wyraziła brak zgody na zmniejszenie powierzchni zabudowy z 20% do 8,4% lub 9%. Nadmieniono, że przedmiotowe działki miałyby zostać podzielone tak by powstały [...] działki, na których można by postanowić [...] budynki mieszkalne jednorodzinne wraz z garażami, a wtedy wskaźnik dla każdej z tych działek wynosiłby odpowiednio 15,9%, 15,4%, 21,6%, 21,9%. Toteż planowana przez wnioskodawczynię inwestycja w swej istocie najbliższa byłaby inwestycji zrealizowanej na działce o nr ewid. [...], gdzie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wynosi 15%, a szerokość elewacji frontowej budynki wynosi 19m. Dodano także, że w sąsiedztwie działek inwestycyjnych objętych wnioskiem w niniejszym postępowaniu wydzielono inne działki, na których przyszłe inwestycje odpowiadać mogą tej inwestycji z działki o nr ewid. [...]. W konkluzji, wskazano, że zdaniem wnioskodawczyni w niniejszej sprawie wskaźniki powinny być ustalone tak jak zostały ustalone dla działki o nr ewid. [...].

Organ I instancji poinformował strony zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2019 roku o zakończeniu postępowania (art. 10 k.p.a.), dodając, że w wyniku rozpatrzenia sprawy przygotowany projekt decyzji jest odmowny (k. 297).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. ([...]) Wójt Gminy C. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych z przyległymi garażami na działkach nr [...] i [...], obręb K., gmina C.. W podstawie rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, z późn. zm., dalej także jako "u.p.z.p."). W uzasadnieniu decyzji wskazano na ustalenia faktyczne poczynione przez organ oraz o możliwości prowadzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy w związku z brakiem istniejącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, organ I instancji, odnosząc się do analizy na obszarze analizowanym, wskazał, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ale każda z działek objętych analizą zabudowana jest wyłącznie jednym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Nadto, występuje zabudowa wolnostojąca. Dodano, że nie jest możliwe dopuszczanie realizacji planowanej inwestycji o parametrach i wskaźnikach kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zgodnych z wnioskiem inwestora. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu dla wnioskowanej inwestycji nie odpowiada wartości tego wskaźnika na działkach sąsiednich, przedstawiając argument, zgodnie z którym pomimo że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, to zlokalizowana jest ona na dużych działkach. To uzasadniało stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym kontynuacja cech zabudowy nie została zachowana. Dodano także, że analizowane działki z obszaru analizowanego są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowej zabudowy w zakresie kontynuacji: linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy oraz geometrii dachu.

W ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] stycznia 2020 roku wniosła A. S., działająca przez pełnomocnika fachowego. W odwołaniu sformułowano poniższe zarzuty:

1. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego (mapy zasadniczej, charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu), co skutkowało nieuzasadnionym przyjęciem na ich postawie, że szerokość frontu działki, o którym mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wynosi 91 m, podczas gdy szerokość frontu działki winna przyjąć mniejszą wartość niż określona przez organ;

2. naruszenie § 3 ust. 1 powyżej wskazanego rozporządzenia poprzez dokonanie niepoprawnej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

3. naruszenie § 3 ust. 1 powyżej wskazanego rozporządzenia, gdzie wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na obszarze objętym wnioskiem powinien był wynosić nie mniej niż 15% a adekwatna powierzchnia zabudowy winna być odnoszona do działki [...] i wynosić co najmniej 15%.

Sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie przez organ II instancji co do istoty sprawy poprzez ustalenie warunków zabudowy z uwzględnieniem, że powierzchnia zabudowy na obszarze objętym wnioskiem winna zostać ustalona na poziomie 15%.

Decyzją z dnia [...] maja 2020 roku ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Po przywołaniu i wyjaśnieniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia, organ II instancji wskazał, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO w P. za niezasadne uznało zarzut nieprawidłowego wyznaczenia frontu działki. Organ I instancji poprawnie wskazał na front działki o długości 91 m. Uszczegółowiono, że w załączniku graficznym do wniosku określając sposób dostępu do drogi publicznej inwestor samodzielnie wskazał zarówno działkę o nr ewid. [...] jak i działkę o nr ewid. [...]. Organ I instancji spełnił zatem obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego w sposób poprawny, nie przekraczając jego granic minimalnych, a biorąc pod uwagę całość urbanistyczną założenia inwestycyjnego. Organ I instancji zrelatywizował zatem wynikającą z treści wniosku planowaną inwestycję do specyfiki okolicy i zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. SKO w P. podzieliło także stanowisko organu I instancji w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, wskazując, że w świetle wartości występujących w obszarze analizowanym ustalenie tego parametru zgodnie z oczekiwaniem wnioskodawczyni jest niemożliwe.

W ustawowym terminie pismem z dnia [...] sierpnia 2020 roku A. S., reprezentowana przez pełnomocnika adw. S. P., wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 roku.

Zaskarżono decyzję SKO w całości i sformułowano poniższe zarzuty:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dowolną ocenę dowodów oraz przyjęcie na ich podstawie, że szerokość frontu działki, o którym mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wynosi w niniejszej sprawie 91 metrów, które to ustalenie w przypadku prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności ww. mapy zasadniczej oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu w formie graficznej, winno doprowadzić organ do przekonania, że szerokość frontu działki winna przyjąć znacznie mniejszą wartość niż przyjęta przez organ;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 2 pkt 5 wskazanego powyżej rozporządzenia poprzez błędną wykładnię pojęcia "frontu działki" i przyjęcie, że przez front działki należy rozumieć całą granicę działki budowlanej, która przylega do drogi, podczas gdy z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że przez front działki należy rozumieć część działki, przylegającą do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, a nie całą granicę działki,

w konsekwencji których to naruszeń (ad. 1 i 2.), doszło do błędnego (zbyt dużego) wyznaczenia obszaru analizowanego i ujęcia w celu dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) działek ewidencyjnych, które nie powinny być brane pod uwagę przy ww. analizie;

3) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 5 ust. 1 powyżej wskazanego rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy i ustalenie, że decydującym dla ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy winien być średni wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym, w sytuacji, gdy właściwym w okolicznościach przedmiotowej sprawy było zastosowanie normy wysłowionej w § 5 ust. 2 Rozporządzenia i określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na poziomie 15%; w konsekwencji ww. naruszenia organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu i instancji;

4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji obarczona była błędami wskazanymi w odwołaniu od tej decyzji;

5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 11 k.p.a., poprzez brak szczegółowego odniesienia się do argumentów podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji i bezwiedne powtórzenie przez organ argumentacji zaprezentowanej w decyzji organu I instancji, a w konsekwencji brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji i tym samym naruszenie zasady przekonywania.

Skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a; zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z uwzględnieniem, że powierzchnia zabudowy na obszarze objętym wnioskiem winna zostać ustalona na poziomie 15%, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Ponadto skarżąca wniosła, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o polecenie Wójtowi Gminy C. dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce o nr ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] obręb K., gmina C. oraz o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów wskazanych powyżej na okoliczność zasadności ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na obszarze objętym wnioskiem skarżącego na poziomie 15%.

W uzasadnieniu skargi skarżąca szeroko umotywowała powyższe zarzuty.

Konsekwencją błędnego przyjęcia, że przez front działki należy rozumieć całą granicę działki budowlanej, która przylega do drogi, podczas gdy z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że przez front działki należy rozumieć część działki, przylegającą do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, a nie całą granicę działki, było błędne wyznaczenie obszaru analizowanego jako wyznaczonego w odległości trzykrotności szerokości frontu działki - 273 metry. Przy czym, organ I instancji w swojej decyzji nie wyjaśnił szczegółowo dlaczego za szerokość frontu działki przyjął wartość 91 metrów. Skarżąca powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych podnosiła, że nie chodzi o całą granicę działki, czy cały skraj działki, który przylega do drogi, z której odbywa się wjazd lub wejście na działkę, lecz tylko fragment działki budowlanej (część działki budowlanej), który przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zdaniem skarżącej z dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę wynika, że szerokość części garażowej miałaby wynosić 5 metrów, to należy przyjąć, że szerokość frontu działki winna wynosić 20 metrów. Nadto, logiczna interpretacja § 3 ust 2 Rozporządzenia nakazuje uznać, że określane w nim odległości, pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż", stanowią w zasadzie limit, tj. również górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego, poza którą inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach.

Dalej skarżąca podnosiła, że zachodziły podstawy do ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na poziomie 15% przy zastosowaniu normy wysłowionej w § 5 ust. 2 Rozporządzenia. Wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na analizowanym obszarze przyjętym przez organy I i II instancji wynosi od 6,4% do 16,5% (średnio 8,4%). Gdyby uwzględnić zarzut skarżącego co do niezasadności przyjęcia obszaru analizowanego o tak dużej powierzchni, nadal w obszarze analizowanym średni wskaźnik powierzchni zabudowy mieściłby się pomiędzy 6,4% a 16,5%, zwłaszcza że - jak wynika z informacji przestrzennej dla gminy C. - na działkach [...] i [...] znajdują się zamierzenia inwestycyjne (wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy) o intensywności powierzchni zabudowy - odpowiednio - około 14,5% (140 m˛ zabudowy/984 m˛ działki) i około 15,5% (110 m˛ zabudowy/740 m˛ działki).

Wskazano także, że jakkolwiek skarżący domagał się ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z którymi intensywność zabudowy miałaby przekraczać nawet 20%, to należy wskazać, że skarżący wyrażał zgodę na to by ewentualnie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy został określony na poziomie 15%. Pomimo, że skarżący wyrażał na to zgodę, a nadto wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na poziomie 15% występuje w obszarze analizowanym i to w najbliższym sąsiedztwie obszaru objętego wnioskiem w niniejszej sprawie, to organ w ogóle nie rozważył tego czy wchodziło w grę zastosowanie normy wysłowionej w § 5 ust. 2 Rozporządzenia. Prawidłowa zaś analiza przeprowadzona przez organ winna doprowadzić do zastosowania § 5 ust. 2 Rozporządzenia i ustalenia powierzchni zabudowy na poziomie 15%, analogicznie jak na działce [...], [...] i [...] oraz stosownie do konsekwentnego stanowiska prezentowanego przez skarżącego począwszy od wniesienia odwołania od pierwotnie wydanej decyzji.

W odpowiedzi na skargą Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej także jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się na wstępie do wniosku dowodowego pełnomocnika skarżącej, Sąd wskazuje, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., w myśl którego Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić - dowody uzupełniające - z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających. W ocenie Sądu brak było zatem przesłanek uzasadniających przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. zwłaszcza z treści decyzji o warunkach zabudowy na działkach sąsiednich objętych ternem analizowanym. Przy czym Sąd podkreśla, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie całokształtu akt sprawy - zarówno administracyjnych, jak i sądowych.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej także jako "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., Nr [...], poz. 1588, dalej także jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury").

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z przyległymi garażami na dwóch działkach o nr ewid. [...] i [...] zlokalizowanych w obrębie K., gmina C.. W ocenie skarżącej organy I i II instancji w niepoprawny sposób ustaliły stan faktyczny sprawy, dokonały dowolnej ocenę dowodów w sprawie, niepoprawnie wyznaczyły szerokość frontu działki, a w konsekwencji także obszar analizowany dla celów przeprowadzenia analizy zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Dodatkowo skarżąca podniosła, że organy przeprowadziły błędną wykładnię pojęcia "frontu działki" oraz niepoprawnie zastosowały przepisy, na podstawie których ustala się wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, a także nie zastosowały dopuszczalnego odstępstwa od tego wskaźnika.

W ocenie Sądu, stanowisko organów o odmowie ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie jest prawidłowe. Nie doszło do naruszenia regulacji materialnoprawnych, decyzję wydano także bez naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy ustaliły prawidłowo stan faktyczny sprawy, który Sąd uczynił za podstawę do dalszych swoich rozważań.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do najdalej idących zarzutów skargi, Sąd poddał ocenie prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego w sprawie. Obszar analizowany ma bowiem kluczowe znaczenie w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, gdyż umożliwia dokonanie analizy oraz sformułowania jej wyników. Zdaniem Sądu organy w sposób prawidłowy wyznaczyły obszar analizowany oraz w sposób wystarczający i przekonywujący umotywowały swoje rozstrzygnięcie w uzasadnieniu decyzji.

Stosownie do § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury obszarem analizowanym jest teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika, że właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Natomiast granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest to, że planowana inwestycja obejmuje swym zakresem dwie działki, który to fakt może mieć wpływ na prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Przy czym dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na więcej niż jednej działce geodezyjnej.

Ocena co do prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego jest zatem uzależniona od oceny prawidłowego ustalenia frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a w tym także jego szerokości.

Sporne w sprawie jest to, w jaki sposób należało ustalić front działki oraz jaka jest jego szerokość. Zdaniem organu skarżąca podała zarówno działkę o nr ewid. [...] jak i działkę o nr ewid. [...], jako drogę wewnętrzną, które umożliwiają obsługę komunikacyjną działek inwestycyjnych. Zdaniem organu front działki ustalono przyjmując za jego szerokość 91 m, tj. sumę długości frontów działek wyznaczonych wzdłuż jednej, wspólnej dla obu działek drogi wewnętrznej (od granicy wschodniej obu działek – działka nr [...]). Skarżąca podniosła, że za front działki nie można uznawać całej długości granicy działki, a jedynie fragment granicy działki budowlanej, który przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zdaniem skarżącej, szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych wraz z garażami miałaby wynieść 16,15 m, zatem organ winien był przyjąć jako szerokość frontu działki czterokrotność (jako że zamierzenie inwestycyjne zakłada budowę czterech budynków) ww. wartości, tj. maksymalnie 64,6 metra. W innej części uzasadnienia skargi skarżąca podniosła dodatkowo, że jej zdaniem skoro z dokumentów przedstawionych przez wnioskodawczynię wynika, że szerokość części garażowej miałaby wynosić 5 metrów, to należy przyjąć, że szerokość frontu działki winna wynosić 20 metrów.

W celu analizy prawidłowości wyznaczenia frontu działki oraz jego szerokości, Sąd uważa za uzasadnione odnieść się w pierwszej kolejności do treści wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, planowana inwestycja ma zostać zrealizowana na dwóch sąsiednich (tj. posiadających jedną wspólną granicę) działkach. We wniosku wskazano, że dostęp do drogi publicznej jest zapewniony poprzez działki o nr ewid. [...], [...], [...] oraz [...] (stanowiące drogi wewnętrzne) i działkę o nr ewid.[...] (będącą drogą) w kierunku drogi publicznej tj. działki o nr ewid. [...] (ul. Trakt przechodząca w ul. [...]). Z tak wskazanego we wniosku układu dróg wewnętrznych wynika, że dostęp do działki o nr ewid. [...] istnieje z drogi wewnętrznej, na którą w ostatnim jej etapie składa się działka o nr ewid. [...] (od wschodniej części działki [...]), natomiast dostęp do działki o nr ewid. [...] istnieje od drogi wewnętrznej, na którą składa się wspomniana działka o nr ewid. [...] (od wschodniej części działki [...]), a także od drogi wewnętrznej, na którą składa się działka o nr ewid. [...] (od południowej części działki [...]).

Stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury przez front działki rozumie się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że front działki może być tylko jeden, a stanowi go ta część działki, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W tym rozumieniu front działki o nr ewid. [...] istnieje od drogi wewnętrznej stanowiącej działkę o nr ewid. [...], co organy ustaliły i uzasadniły w sposób prawidłowy. Tymczasem, co tyczy się działki o nr ewid. [...], przylega ona do dwóch części drogi wewnętrznej (od strony południowej oraz od strony wschodniej). Zauważyć należy, że przepisy powszechnie obowiązujące nie precyzują, w jaki sposób należy wyznaczyć front działki w przypadku, gdy ma ona dostęp do dwóch dróg publicznych (względnie do dwóch odcinków drogi wewnętrznej) (wyrok NSA z dnia [...] lutego 2017 r., sygn. akt II OSK [...]). W takim przypadku, jak w niniejszej sprawie, akt stosowania prawa powinien uwzględniać wartości u.p.z.p., a więc ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, a także oświadczenie inwestora, jak i uwarunkowania wynikające z położenia i funkcji planowanej zabudowy.

Sąd doszedł do przekonania, że dla działki nr [...] prawidłowo organy przyjęły front od strony wschodniej, tj. działki nr [...], gdyż tak ustalony front działki wpisuje się w istniejący ład przestrzenny i komunikacyjny, realizuje wartości u.p.z.p. oraz nie narusza uprawnień inwestora w kontekście sformułowanego przez niego wniosku w niniejszej sprawie, mianowicie zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną działkę nr [...]. Taki układ frontu działki o nr ewid. [...] umożliwia utrzymanie istniejącego już ciągu komunikacyjnego wzdłuż drogi wewnętrznej na działce o nr ewid. [...], z którego korzysta już zabudowana inna działka o nr ewid. [...] (położona na północ od działek objętych wnioskiem). Nadto, Sąd wskazuje w tym zakresie, że wnioskodawczyni nie wskazała kategorycznie, z której strony (od południa czy od wschodu) odbywać się ma obsługa komunikacyjna działki o nr ewid. [...], wskazano bowiem dostęp do drogi publicznej przez działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Uznać należy, że treść decyzji została ukształtowana przez konsekwentne przyjęcie, że frontami działek, co do których wnioskowano o warunki zabudowy, są w obu przypadkach te ich części, które przylegają do tej samej drogi wewnętrznej, z której możliwy jest główny wjazd lub wejście na działkę, tj. działki nr [...]. Taki wspólny dla obu działek sposób wyznaczenia frontu z ich wschodnich stron w najlepszym stopniu realizuje wartości u.p.z.p. (dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym, tj. zagospodarowania obszaru). Front działki może być bowiem tylko jeden, skoro skarżąca nie wskazała tego frontu dla działki [...] to ustalenie w tym zakresie należy do organy w zakresie wskazanym przez inwestora i z uwzględnieniem istniejącego ładu przestrzennego i uwarunkowań wynikających z położenia i funkcji planowanej zabudowy.

Podkreślić bowiem należy, że z treści § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika, że za parametr szerokości frontu działki służący wyznaczeniu obszaru analizowanego uznać w takiej sytuacji faktycznej należy ten bok działki objętej wnioskiem, który położony jest od strony drogi publicznej, z której odbywać się ma wjazd i wejście na działkę, co powoduje, iż uznać należy, że przylega do tejże drogi pośrednio - poprzez drogę wewnętrzną na działce nr [...] bezpośrednio graniczącą z działką nr [...] od strony wschodniej. Zwłaszcza, że z akt sprawy wynika, że działka [...] przez którą inwestorka wskazała dostęp do drogi publicznej jest w tym celu aktualnie zupełnie nieużytkowana (k. 139 akt adm. I inst.).

Zasadnie, zatem uznały organy administracji publicznej, że front działek inwestycyjnych [...] i [...] znajduje się od strony działki [...] stanowiącej drogę wewnętrzną zapewniającą pośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] i ul. [...].

Następnie prawidłowo przyjęły organy obu instancji, że szerokość frontu działki służąca wyznaczeniu obszaru analizowanego stanowi sumę frontu działki o nr ewid. [...] od strony wschodniej oraz frontu działki o nr ewid. [...] od strony wschodniej. W okolicznościach niniejszej sprawy błędne jest stanowisko skarżącej, że odnieść należy się w tym zakresie do szerokości elewacji frontowej budynków mieszkalnych wraz z garażami, gdyż oba pojęcia: "szerokość frontu działki" (§ 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury) oraz "szerokość elewacji frontowej budynku" (§ 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury) są rozłączne i służą ustaleniu innych parametrów urbanistycznych czy architektonicznych w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury. To samo odnosi się do argumentu o szerokości części garażowej.

Oznaczona w zaskarżonej decyzji szerokość frontu działki (frontów działek) na 91 metrów stanowiła zatem prawidłową podstawę do ustalenia obszaru analizowanego w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, które poprawnie zaznaczono na odpowiedniej kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Powyższe twierdzenia skutkują uznaniem za niezasadny zarzutu błędnego (zbyt dużego) wyznaczenia obszaru analizowanego w okolicznościach niniejszej sprawy. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego w oparciu o ustalenie frontów działek (frontu działki), których dotyczy planowana inwestycja, i ich szerokości jako sumy na całej długości, umożliwiający wyznaczenie obszaru analizowanego do ustalenia dalszych parametrów urbanistycznych w sprawie odpowiada prawu. Decyzja organu I wyjaśnia motywy ustalenia frontu działki, a także zaskarżona decyzja organu II instancji odnosi się, choć w sposób zdawkowy, do zarzutów sformułowanych w tym zakresie przez skarżącą w jej odwołaniu. Rozważania organów, zwłaszcza odwoławczego uznać należy za wystarczające dla rozpatrzenia niniejszej sprawy. Zwięzłość argumentacji organów w zakresie przyjętego stanowiska nie może skutkować zarzutem braku należytego uzasadnienia i stać się przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu odnieść należy się do przywołanego przez skarżącą orzecznictwa na okoliczność, że szerokość frontu działki nie zawsze ustala się w oparciu o całą długość frontu działki, lecz tylko fragment działki budowlanej. Zdaniem Sądu przywołane orzeczenia zapadły w odmiennym od przedmiotowego stanie faktycznym, w szczególnych okolicznościach tamtych spraw. Mianowicie w sprawie o sygn. akt II OSK [...] część działki przylegająca do drogi publicznej tylko na odcinku 175 m mogła być uznana za część działki, z której odbywał się główny wjazd lub wejście na działkę, bowiem w dalszej części załamywała się i biegła w innym kierunku. Natomiast w sprawie o sygn. akt II SA/Rz [...] inwestycja polegała na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, miejscami postojowymi, układem komunikacji wewnętrznej oraz niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na [...] działkach z zaprojektowanymi dwoma wjazdami na teren inwestycji z dwóch działek, z których jedna to droga publiczna łącząca teren inwestycji z ulicą, a druga to służebność gruntowa. Nadto z akt wynikało, że Zarząd Dróg wyrażał zastrzeżenia do projektu planowanego wjazdu na teren planowanej budowy, co poddawało w wątpliwość prawidłowość przyjęcia tych obu działek za frontowe i w konsekwencji prawidłowość wyznaczenia terenu analizowanego.

Sądowi znane są także inne orzeczenia nawiązujące do tezy postawionej przez skarżącą, np. wyr. NSA z [...] czerwca 2017r., sygn. akt II OSK [...] (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl.), gdzie NSA wyraził pogląd, że część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, bowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia stanowi front działki. Stanowisko to zapadło jednak w całkowicie odmiennych od przedmiotowej sprawy okolicznościach – gdzie jako front działki przyjęto sumę wszystkich frontów dziełek inwestycyjnych przylegających do drogi publicznej, podczas gdy tylko, na niektórych planowano wjazd, a inne działki przylegające do drogi publicznej miały być wykorzystane na miejsca postojowe.

Opisane powyżej stany faktyczne nie mają miejsca w niniejszej sprawie. Frontowe części działek inwestycyjnych [...] i [...], na całej ich długości mogą bowiem stanowić wejście i wjazd na te działki, na całej długości przylegają do drogi wewnętrznej, z której odbywać się będzie wjazd i wejście na działki. Przy czym, podkreślić należy, że ostatecznego usytuowania planowanych budynków mieszkalnych dokonuje się dopiero na etapie postępowania budowlanego z wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Prawidłowo zatem organy wyznaczyły obszar analizowany w odległości trzykrotności 91 metrów i dokonały analizy cech, funkcji i parametrów zabudowy działek na całym tym obszarze, a nie tylko zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycyjnym.

Co więcej, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że organy administracji winny ustalić obszar analizowany na podstawie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, co nie może prowadzić do "dopasowywania" terenu analizowanego do potrzeb parametrów planowanej inwestycji. Niedopuszczalne jest bowiem poszukiwanie takiego obszaru analizowanego, który "wpasuje się" w parametry projektowanej inwestycji zgodnie z wolą inwestora, to planowana inwestycja winna swoimi cechami, parametrami i gabarytami odpowiadać cechom, parametrom i gabarytom zabudowy już istniejącej, co ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego i harmonii urbanistycznej.

Zgodnie z tezami orzecznictwa sądowego, które Sąd podziela "1. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. 2. Brak jest podstaw do przyznania prymatu zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, gdyż należy odwołać się do całości obszaru objętego analizą. 3. Pojęcie "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią, lecz przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki inwestycyjnej, tworzącym urbanistyczną całość W tym przypadku chodzi zatem o sąsiedztwo urbanistyczne, którego nie sposób utożsamiać ze wspólną granicą" (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2016 r. II SA/Sz [...]).

W tym zakresie organy prawidłowo dokonały oceny drugiego spornego zagadnienia w niniejszej sprawie, mianowicie braku kontynuacji wskaźnika powierzchni zabudowy, wynikającego z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Zdaniem skarżącej nie odpowiada prawu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, gdyż oparte one zostały na średnim wskaźniku wielkości powierzchni istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Zdaniem skarżącej, w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione jest zastosowanie tzw. odstępstwa uregulowanego w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Wskazać należy, że stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury zasada jest, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie natomiast z ust 2 wskazanego powyżej paragrafu rozporządzenia Ministra Infrastruktury dopuszcza się na zasadzie odstępstwa wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia.

W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w treści decyzji o warunkach zabudowy lub w treści dołączonej do niej analizy winny być ustalane prawidłowości urbanistyczne czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd [...]). Wskazuje się także na to, że prawodawca przewidział, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu należy wyznaczyć na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego (wyrok NSA z dnia [...] marca 2020 r., sygn. akt II OSK [...]). Od tego obowiązku ustawodawca przewidział wyjątek zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdzie dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wskazać jednak należy, że odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (wyrok NSA z dnia [...] marca 2020 r., sygn. akt II OSK [...]). W konsekwencji, analizujący winien wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd [...]).

Przenosząc powyższe rozumienie § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury na grunt niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy został wyznaczony prawidłowo dla obszaru analizowanego, a na gruncie niniejszej sprawy nieuzasadnione było wprowadzenie odstępstwa od wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, co wysłowiono w przekonywujący sposób już w uzasadnieniu decyzji organu I instancji (strona 4 uzasadnienia, karta nienumerowana). Organ I instancji prawidłowo ustalił, że planowana zabudowa zdecydowanie odbiega od wyliczonego średniego wskaźnika wielkości zabudowy na obszarze analizowanym (8,4 %), sięga bowiem 20 % i przekracza nawet maksymalny wskaźnik 16,5 % wyliczony dla działki nr [...]. Jednocześnie, w świetle lokalizacji planowanej zabudowy (obszar na skraju terenów wyłączonych z zabudowy – las, oraz w Parku [...]), nieuzasadnione jest wprowadzenie odstępstwa od średniego wskaźnika. Zdaniem organu I instancji, określenie większego niż średni wskaźnik powierzchni zabudowy nie posiada kontekstu przestrzennego, gdyż zgodnie ze sztuką planistyczną zabudowa w takich miejscach, tj. na terenach cennych przyrodniczo objętych formą ochrony przyrody, nie powinna być bardziej intensywna, a także zakłóci lokalny ład przestrzenny. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się także do zarzutów sformułowanych przez skarżącą na etapie odwołania, wskazując na to, że wnioskowany wskaźnik wielkości zabudowy na poziomie 21,6% i 21,9 % odbiega znacząco od średniego wskaźnika na poziomie 8,4% oraz przekracza maksymalną wartość tego wskaźnika (16,5%). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że powyższe uzasadnienie odpowiada prawu, gdyż określone przez skarżącą we wniosku parametry przekraczają nie tylko wartość średnią, ale także wartość maksymalną tego wskaźnika przyjętą dla obszaru analizowanego, nawet tą występującą w bliższym sąsiedztwie, na który wskazywała skarżąca.

Podkreślić należy, że organ I instancji sygnalizował tę kwestię skarżącej w toku postępowania (k. 290 akt adm. I inst.), a skarżąca nie zgodziła się na modyfikację wniosku w tym zakresie (k. 293 akt adm. I inst.). Organy poddały zatem analizie możliwość zastosowania odstępstwa, dochodząc do przekonania, że w rozpoznawanej przez nie sprawie, zastosowanie takiego odstępstwa jest nieuprawnione, motywując w sposób przekonywujący swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji organu I instancji oraz w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił stanowisko organów administracji z tak zastosowanymi normami wynikającymi z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W tym zakresie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Zasadą bowiem jest związanie organów administracji treścią wniosku i jego ewentualną modyfikacją, co powoduje, że organy administracji nie mogą wydać warunków zabudowy dla ustalonych parametrów wynikających z analizy cech, funkcji i parametrów istniejącej zabudowy, jeżeli nie wynikają one także z treści wniosku inwestora.

Dodać przy tym należy, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że z rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego (por. wyr. NSA z [...] grudnia 2019r., sygn. akt II OSK [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z akt sprawy organy administracji w niniejszej sprawie w stopniu wystarczającym dla rozstrzygnięcia sprawy uzasadniły zastosowanie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy i niezasadność odstępstwa od niego o jakim mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Nie ma przy tym znaczenia podnoszony przez skarżącą zarzut, że na działce [...] współczynnik zabudowy jest zbliżony do projektowanej inwestycji i wynosi 15 %, skoro po podziale działek, na których projektowana jest inwestycja szacunek wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działek przekracza nawet maksymalny współczynnik zabudowy na terenie analizowanym wynoszący 16,5 %, bo jak wskazała skarżąca w skardze wyniósłby 21,6 % i 21,9 %.

Zauważyć, przy tym należy, że powyższe rozważania nie stoją na przeszkodzie zmodyfikowaniu parametrów planowanej inwestycji do tych jakie występują w terenie analizowanym i wystąpieniu z nowym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy.

Ponadto, Sąd wskazuje, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO w P. odniosło się do zarzutów odwołania, nawet jeżeli tylko w sposób zdawkowy. Sąd stanął w tym zakresie na stanowisku, że SKO w P. odniosło się do faktów istotnych dla sprawy, a także przedstawiło rozumowanie w odniesieniu do wszystkich elementów badanych na gruncie rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a zatem także w oparciu o art. 61 u.p.z.p. Krótkie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kwestii podnoszonych w odwołaniu nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy i skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów zaskarżona decyzja organu II instancji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji odpowiada prawu, zatem Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze późn. zm.).

W tym stanie sprawy skarga A. S. okazała się niezasadna, zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało ją oddalić w całości, jak Sąd orzekł w wyroku.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 15 lutego 2020 r., na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (k. 64, 66 akt sąd.). Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie.