Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1689/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 3, art. 28 ust. 1-3, art. 28 ust. 3a, art. 51 ust. 2, art. 73 ust. 1, art. 73 ust. 3 pkt 6, art. 83 ust. 3, art. 83 ust. 4, art. 83 ust. 6, art. 83 ust. 7, art. 84
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: § 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 45, art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6, art. 7, art.77, art. 80, art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6, art. 133, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan – Pytlowany Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Dorota Wdowiak (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 sierpnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 965/10 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 17 sierpnia 2010 r., wydanym w sprawie V SA/Wa 965/10, oddalił skargę Z. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Wnioskiem z 30 października 2009 r. Z. L. zwrócił się do Inspektoratu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. o umorzenie zaległych składek wraz z odsetkami za zatrudnionych pracowników, w części finansowanej przez płatnika – w łącznej kwocie 11.284,62 zł. W uzasadnieniu wniosku wskazał na swoją trudną sytuację materialną.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1-4 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. nr 11 poz. 74 ze zm. zwana dalej u.s.u.s.) odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenie społeczne za okres od marca do października 1999 r. w łącznej kwocie 1.456,08 zł, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres jw. w łącznej kwocie 204,54 zł oraz odsetek naliczonych na dzień 30 października 2009 r. w łącznej kwocie 7.522,00 zł.

Od tego rozstrzygnięcia skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na okoliczności, które jego zdaniem mają wpływ na trudną sytuację materialną w jakiej się znalazł m.in. brak refundacji składek za pracowników ze strony Urzędu Pracy w P., decyzja lekarza weterynarii o zamknięciu zakładu, pobyt w szpitalu psychiatrycznym, zawieszenie części należnej renty z KRUS. W ocenie zainteresowanego organ rentowy powinien umorzyć zaległe składki, z uwagi na przedstawione okoliczności, do wniosku dołączył stosowne dokumenty.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych w imieniu którego działa Prezes, decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...] wydaną w powołaniu na art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję ZUS.

W uzasadnieniu swego stanowiska ZUS podniósł, iż w myśl art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane przez ZUS w przypadku ich całkowitej nieściągalności oraz na szczególnych warunkach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Organ odwoławczy podkreślił, iż obecny brak możliwości płatniczych ze strony wnioskodawcy nie przesądza o trwałej nieściągalności długu. W dniu 6 września 2007 r. ZUS dokonał zabezpieczenia wierzytelności poprzez wpis hipoteki przymusowej w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości zobowiązanego. W opinii organu rentowego zła sytuacja finansowa małżonków wynika m.in. z faktu zwolnienia dzierżawcy gospodarstwa rolnego z ponoszenia kosztów dzierżawy, poprzez pozbycie się możliwości uzyskania dochodu, co nie poprawi sytuacji materialnej rodziny. Przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek, nie mogą stanowić, jak wskazał organ odwoławczy, okoliczności dotyczące powodu zakończenia prowadzonej działalności m.in. brak refundacji składek za pracowników przez Urząd Pracy w P.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na decyzję z [...] stycznia 2010 r. Z. L. wniósł o zmianę obu decyzji, ich uchylenie i obciążenie składkami Urzędu Pracy w P. lub ewentualnie o ich umorzenie i zwolnienie skarżącego z obowiązku ich płacenia. Wedle autora skargi, co podnosił już na etapie postępowania przed organami administracyjnymi, to Urząd Pracy w P. winien refundować składki za pracowników, a nie pracodawca. Z. L. wskazał także na trudną sytuację materialną w jakiej się znalazł, niską rentę wypłacaną z KRUS oraz na przebytą chorobę psychiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem decyzja o odmowie umorzenia należności składkowych jest zgodna z przepisami prawa. Na wstępie podkreślił, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest odmowa umorzenia należności składkowych, z wniosku Z. L. z 30 października 2009 r. i w tym zakresie Sąd badał zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Zaakcentował, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, dlatego też rozpatrując niniejszą skargę, nie mógł uwzględnić wniosku w niej zawartego, a dotyczącego "zmiany decyzji i obciążenie składkami ZUS Urzędu Pracy w P., a w ostateczności o umorzenie i zwolnienie z tych zobowiązań". Wyjaśnił, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracyjny. Sąd zaznaczył, że był natomiast uprawniony do zbadania skarżonej decyzji pod względem jej legalności, tj. zgodności z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie.

Sąd pierwszej instancji przywołał ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych z 13 października 1998 r., która w art. 46 ust. 1, nakłada obowiązek opłacania należności z tytułu składek przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą, płatnik składek jest obowiązany według zasad wynikających z przepisów ustawy obliczać, potrącać z dochodów ubezpieczonych, rozliczać oraz opłacać należne składki za każdy miesiąc kalendarzowy. Od nieopłaconych w terminie składek należne są od płatnika składek odsetki za zwłokę za zasadach i w wysokości określonych w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.), o czym stanowi art. 23 u.s.u.s. Z. L., prowadząc w okresie od 25 lipca 1998 r. do 31 października 1999 r. działalność gospodarczą w zakresie "Skup, ubój i sprzedaż mięsa" w miejscowości K. gmina R., był więc zobowiązany do opłacania składek za zatrudnionych pracowników, sam nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu, gdyż był objęty ubezpieczeniem społecznym rolników. W dniu 30 października 2009 r. zobowiązany zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności za zatrudnianych pracowników z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy za okres marzec - październik 1999 r. w łącznej kwocie 1.660,62 zł wraz z odsetkami za zwłokę w kwocie 7.522,00 zł naliczonymi na dzień złożenia wniosku wraz z kosztami upomnienia w kwocie 140,80 zł oraz umorzenie należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 1.961,20 zł. Należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub części w trybie art. 28 ust. 2 i 3 przytoczonej wyżej ustawy, oprócz składek w części finansowanych przez ubezpieczonych, które na podstawie art. 30 u.s.u.s. nie podlegają umorzeniu. Dokonując analizy zacytowanych przepisów art. 28 u.s.u.s. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie można mieć żadnych wątpliwości, że decyzja o umorzeniu należności składkowych ma charakter decyzji uznaniowej. Oznacza to tyle, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma obowiązek ustalenia, czy zachodzą okoliczności wskazane w treści wniosku i czy spełnione są przesłanki całkowitej nieściągalności. Instytucja umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem właściwy organ dostrzega jeszcze jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek, czy to wprost z majątku dłużnika, czy też poprzez ewentualne wykorzystanie instytucji przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne.

Z ustaleń poczynionych przez organy administracji, które Sąd podzielił, wynika, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności zadłużenia. Od dnia 14 grudnia 2005 r. toczy się wobec Z. L. postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P., jakkolwiek bez widocznych efektów. Pomimo, że dłużnik zakończył prowadzenie działalności (decyzja Wójta Gminy B. z [...] marca 2000 r.), posiada on składniki majątku, z którego ZUS może egzekwować należności. W dniu 6 września 2007 r. Inspektorat ZUS w P. zabezpieczył wierzytelność z tytułu zaległych składek poprzez wpis hipoteki przymusowej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości dłużnika. Jest to gospodarstwo rolne położone w miejscowości K. G. gmina R. o powierzchni 10,98 ha przeliczeniowych, którego skarżący jest współwłaścicielem wraz z małżonką na zasadach wspólności ustawowej. Zła sytuacja finansowa małżonków L. może być uznana za pogłębioną m.in. z powodu podjętych przez nich decyzji w kwestii zwolnienia dzierżawcy gospodarstwa rolnego A. L. z ponoszenia kosztów wynikających z umowy dzierżawy zawartej w dniu 4 maja 2007 r., które to grunty jednocześnie są objęte przyznaniem jej płatności w ramach środków unijnych (decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] listopada 2008 r. nr [...] i [...]), i z którego dzierżawca osiąga określony dochód. Z. L. od roku 2001 ma przyznane prawo do renty na podstawie decyzji Prezesa KRUS z [...] marca 2009 r., ustanowionej w kwocie 796,62 zł, z czego część uzupełniająca świadczenia w kwocie 627,84 zł jest zawieszona w związku z posiadaniem przez niego z żoną gospodarstwa rolnego, a których wysokość była przedmiotem sporu sądowego z KRUS, co dowodzi, że wysokość świadczeń może ulec zmianie. Ponadto czego dowodzi wyrok Sądu Apelacyjnego w W. z 22 września 2008 r. w sprawie o sygn. akt: III AUa 742/08, dołączony przez skarżącego do skargi, wygrał on sprawę dotyczącą obowiązku zwrotu nadpłaconych świadczeń rentowych, co będzie brane pod rozwagę przez KRUS przy decydowaniu w zakresie zasadności zawieszenia części świadczenia. Faktyczna kwota, którą skarżący uzyskuje wraz z małżonką, to w dacie wydawania decyzji 317,10 zł miesięcznie. Z. L. posiada zobowiązania z tytułu podatku rolnego w kwocie 2047,13 zł. wobec gminy R., które są ściągane przymusowo w drodze egzekucji. Nie występują na jego koncie zaległości podatkowe z tytułu innych podatków, dla których ustalania właściwy jest Naczelnik Urzędu Skarbowego. W opinii Sądu pierwszej instancji, jakkolwiek skarżący ma trudną sytuację życiową brak jest możliwości uznania, że w jego sytuacji zachodzi całkowita nieściągalność zadłużenia. Posiada wraz z małżonką m.in. dochód w postaci świadczeń z KRUS, których wysokość może ulec zmianie, jest współwłaścicielem nieruchomości rolnej, z której istnieje możliwość prowadzenia ewentualnej egzekucji.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że w odniesieniu do sytuacji skarżącego, ze względu na to, że wniosek dotyczył umorzenia składek płaconych przez niego za pracowników brak jest podstaw do zastosowania treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 141 poz. 1365), z przyczyn innych niż całkowita nieściągalność. Z treści tego przepisu wynika, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności - co należy rozumieć jako możliwość umorzenia składek na ubezpieczenia płacone przez płatnika na swoje własne ubezpieczenia. Takie stanowisko zajął m.in. Sąd Najwyższy w wyroku z 3 października 2006r. sygn. akt: III UK 84/06 (OSNP 2007/19-20/287). Sąd pierwszej instancji za nieuzasadniony przyjął w szczególności argument zobowiązanego, iż składki za zatrudnionych pracowników winien opłacać Urząd Pracy w P., a nie przedsiębiorca. Zgodnie z art. 47 u.s.u.s. to płatnik składek jest zobowiązany do pobierania i przekazywania do ZUS składek za zatrudnionych pracowników niezależnie od faktu pośrednictwa Urzędu Pracy przy szukaniu pracowników i oczekiwań skarżącego co do ewentualnej refundacji składek. Podniesiona w skardze okoliczność zakończenia prowadzonej przez zobowiązanego działalności gospodarczej, z uwagi na negatywną opinię Powiatowego Lekarza Weterynarii w związku z niespełnieniem przez przedsiębiorcę wymaganych warunków weterynaryjnych na terenie prowadzonej ubojni zwierząt, nie może wpłynąć na obowiązek płacenia składek. Sąd zaznaczył, że obowiązek zapłaty składek istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności tj. od 25 lipca 1998 r. a ustaje z dniem zaprzestania jej wykonywania niezależnie od wysokości osiąganych wyników finansowych i czynników zewnętrznych, które wpłynęły na jej zakończenie.

Powyższe orzeczenie Sądu, skargą kasacyjną zaskarżył Z. L. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. przepisów postępowania tj.

- nieważność decyzji ZUS z [...] stycznia 2010 r. – art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż decyzja została podpisana przez Dyrektora A. Ś., podczas gdy z akt sprawy wynika, że pełnomocnictwo dla Dyrektora miało charakter wyłącznie pełnomocnictwa procesowego,

- nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a)., albowiem w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W. jako organ został dopuszczony Prezes ZUS, podczas gdy zaskarżona decyzja z [...] stycznia 2010 r. została wydana przez ZUS, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w postępowaniu przed WSA brał udział podmiot niemający statusu jako strony (występował Prezes ZUS zamiast ZUS,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. polegającego na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo, że ZUS nie dokonał wyczerpującego zbadania materiału dowodowego w sprawie, czym naruszył zasadę uznaniowości podczas wydania decyzji,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 45 Konstytucji oraz art. 6 i 7 kpa polegającego na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo, że doszło do obrazy art. 45 Konstytucji oraz art. 6 i 7 kpa,

- art. 6 p.p.s.a. poprzez brak pouczenia chorego psychicznie skarżącego o konieczności ustanowienia pełnomocnika w toku postępowania.

2. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię tj.

- art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez uznanie, że umorzenie, o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczy wyłącznie ubezpieczonych opłacających składki z tytułu obowiązku własnego ubezpieczenia, a nie ogólnie ubezpieczonych będących płatnikami składek na ubezpieczenia – także opłacających składki z tytułu zatrudnionych pracowników, a skutkiem takiego uznania było niezastosowanie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia przewidującego możliwość umorzenia należności wskutek przewlekłej choroby zobowiązanego,

- art. 28 ust. 1 i 2 w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności mimo postanowienia komornika z [...] maja 2009 r. w sprawie bezskuteczności egzekucji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład Ubezpieczeń Społecznych wnosił o jej oddalenie. Dołączył pełnomocnictwo udzielone A. Ś. do wydawania decyzji. Podniósł, że brak pełnomocnictwa w aktach nie jest uchybieniem powodującym nieważność decyzji. Brak jest też podstaw do stwierdzenia nieważności przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Zawiadomienia były kierowane do właściwego organu, który wydał decyzję. Przedmiotowa sprawa należy do właściwości ZUS, a Prezes ZUS jest uprawniony do reprezentowania Zakładu na zewnątrz. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego Organ przywołał argumentację zawartą w decyzji, podzielając tym samym stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Badanie zasadności powołanych w skardze kasacyjnej podstaw poprzedzić należy przypomnieniem, że skarga ta jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być również uzasadnione. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych jest zatem obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ma również obowiązek uzasadnić w czym dopatruje się uchybienia temu przepisowi. Sąd drugiej instancji uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, a nawet prawa do badania, czy w sprawie wystąpiły inne naruszenia prawa. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone, uzasadniając jednocześnie swoje stanowisko.

Skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące przepisów postępowania, gdyż do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie powadzony.

Na wstępie należy podkreślić, że w świetle utrwalonego orzecznictwa (por. wyrok NSA z 29 maja 2007 r. II GSK 340/07, z 16 czerwca 2010 r. II GSK 630/09, z 31 sierpnia 2011 r. II GSK 796/10) organem, przed którym toczy się postępowanie wywołane wnioskiem strony w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie zaś, wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezes Zakładu. Przyjęcie powyższego stanowiska, które podziela skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, znajduje uzasadnienie nie tylko w wykładni językowej, ale także wykładni systemowej. I tak, norma art. 83 ust. 4 u.s.u.s. powinna być interpretowana w zgodności z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Z tego względu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 83 ust. 3 u.s.u.s., należałoby traktować, jako spełniający podobne funkcje co odwołanie. Odwołanie zaś, na co wskazuje treść art. 83 ust. 6 i 7 u.s.u.s., rozpoznaje Zakład, nie zaś Prezes. Stosownie bowiem do art. 83 ust. 6 u.s.u.s., jeżeli Zakład uzna odwołanie za słuszne, zmienia lub uchyla decyzję niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania. Kierując się względami systemowej wykładni art. 83 ust. 4 u.s.u.s., przemawiającymi za właściwością Zakładu, nie zaś Prezesa Zakładu, do rozpatrzenia omawianej sprawy, wskazać należy na dalsze brzmienie powyższego przepisu, w myśl którego ponowne rozpatrzenie sprawy odbywa się na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Zważywszy zaś na zdanie ostatnie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w świetle którego do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, wykładnia art. 83 ust. 4 u.s.u.s. powinna być zgodna z treścią art. 127 § 3 k.p.a., który normuje problematykę decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Istotną cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność. Wniesienie tego środka nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierza ją ponownie temu samemu organowi (G. Łaszczyca, Komentarz do art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II., LEX, 2007, wyd. II). Przyjmując wykładnię przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s., będącą w zgodności z treścią art. 127 § 3 k.p.a., do rozpoznania sprawy w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy od decyzji wydanej przez Zakład właściwy jest ponownie ten sam organ, nie zaś Prezes Zakładu. Ponadto, za takim stanowiskiem przemawia także przepis art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., zgodnie z którym do zakresu działania Prezesa Zakładu należy przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku, o których jest także mowa w przepisie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. W tym przypadku Prezes ZUS występuje jako organ administracji publicznej, na co dodatkowo wskazuje przepis § 2 ust. 1 Statutu Zakładu, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Uzasadnieniem takiej regulacji jest odmienność źródeł finansowania tych świadczeń, jakim jest budżet państwa (art. 84 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), nie zaś wspomniany wyżej Fundusz, którego dysponentem jest Zakład (art. 51 ust. 2 u.s.u.s.). Jednakże, co wymaga podkreślenia, przepis art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., jak i żaden inny przepis tej ustawy, nie zawiera regulacji, aby Prezes Zakładu był organem właściwym także do rozpatrywania spraw w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy od decyzji wydanej przez Zakład. Przyjęcie odmiennego stanowiska czyniłoby zresztą przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. niespójnym z przepisem art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.

Z powyższych względów sformułowanie zawarte w art. 83 ust. 4 p.p.s.a., dotyczące adresata wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jakim jest Prezes Zakładu, ma charakter przepisu technicznego, regulującego czysto organizacyjną kwestię na czyje ręce kierowany jest taki wniosek, nie zaś przepisu normującego właściwość tego organu do rozpoznania tego środka procesowego, gdyż takim organem jest Zakład.

Wyłania się także kwestia w jakim charakterze występuje Prezes Zakładu, podpisując decyzję wydaną w trybie art. 83 ust. 4 p.p.s.a., względnie inna osoba podpisująca taką decyzję z powołaniem się na upoważnienie Prezesa Zakładu, jak to miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. W tym przypadku Prezes Zakładu nie występuje w samodzielnej roli organu administracji publicznej, jak to ma miejsce w przypadku wydania decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, gdyż podpisując decyzję wydaną w trybie art. 83 ust. 4 p.p.s.a., czyni to zawsze w imieniu organu administracji publicznej, jakim w tych sprawach jest Zakład. Kompetencja Prezesa ZUS do podpisywania takich decyzji wynika z art. 73 ust. 1 u.s.u.s., stosownie do którego działalnością Zakładu kieruje Prezes Zakładu, który reprezentuje Zakład na zewnątrz. W ramach swoich kompetencji w zakresie kierowania Zakładem, na mocy § 2 ust. 2 Statutu Zakładu, Prezes Zakładu może upoważnić pracowników Zakładu i inne osoby do reprezentowania Zakładu w określonym przez niego zakresie, z prawem udzielenia dalszych pełnomocnictw.

W przedmiotowej sprawie Dyrektor Ś. podpisał wydaną decyzję. Uczynił to w imieniu organu administracji publicznej jakim jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Posiadał stosowne upoważnienie Prezesa Zakładu, które zostało dołączono do skargi kasacyjnej. Obejmuje ono czas wydania przedmiotowej decyzji, co czyni zarzut nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2010 r., oparty na art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. niezasadnym. Oceniając zatem zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z prawem, a w szczególności z punktu widzenia wydania jej przez właściwy organ należy dojść do wniosku, że wydana w sprawie decyzja, oparta na przepisie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., należała do właściwości Zakładu i mogła być podpisana w imieniu Prezesa ZUS przez osobę upoważnioną przez ten organ Zakładu, co w sprawie miało miejsce. Nie ma więc uzasadnionych podstaw dla postawienia usprawiedliwionego zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, to jest z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co mogłoby uzasadniać stwierdzenie przez sąd nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Kolejny zarzut dotyczy nieważności postępowania, albowiem, w ocenie skarżącego, w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W. jako organ został dopuszczony Prezes ZUS, podczas gdy zaskarżona decyzja z [...] stycznia 2010 r. została wydana przez ZUS, co miało istotny wpływ na wynika sprawy, gdyż w postępowaniu przed WSA brał udział podmiot niemający statusu jako strony (występował Prezes ZUS zamiast ZUS). Istotnie w zaskarżonym wyroku określono jako stronę – organ Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wydanie wyroku poprzedziła korespondencja kierowana także do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jest to uchybienie Sądu pierwszej instancji. Ocenić je należy jedynie jako błędne określenie strony postępowania, w tym wypadku organu. Nie jest to jednak uchybienie mające wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem uznać, że w sprawie występował jako Organ - Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes Zakładu. Prezes Zakładu oznaczony jako strona postępowania nie występował w imieniu własnym, ale w imieniu i na rzecz Zakładu. Zatem podmiotem, który wydał decyzję i brał udział w postępowaniu przed WSA był Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Prezes Zakładu nie występuje w samodzielnej roli organu administracji publicznej, gdyż w przedmiocie decyzji wydanej w trybie art. 83 ust. 4 p.p.s.a., czyni to zawsze w imieniu organu administracji publicznej, jakim w tych sprawach jest Zakład. Zatem uchybienie Sądu polegające na błędnym określeniu strony postępowania nie czyni zarzutu nieważności postępowania zasadnym.

Także i zarzut naruszenia art. 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwiony. Na tle art. 6 p.p.s.a przyjmuje się, że wskazówki i pouczenia sądu powinny dotyczyć dokonywanych przez stronę czynności procesowych na danym etapie postępowania i w powstałej sytuacji procesowej. Podkreśla się, że sąd nie ma obowiązku udzielania pouczeń co do wszelkich możliwych zachowań; obowiązek odnosi się do wskazówek i pouczeń celowych z punku widzenia prawidłowego przebiegu procesu i gwarancji procesowych strony (por. M. Jędrzejewska (w:) T. Ereciński (red), M. Jędrzejewska, J. Gudowski, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze, warszawa 2003, s. 79).

Analiza postępowania przed sądem administracyjnym wykazała, że skarżący, na każdym etapie postępowania był pouczany o dokonywanych czynnościach procesowych z punktu widzenia prawidłowego przebiegu procesu i gwarancji procesowych. Zakres pouczenia obejmował wszystkie niezbędne wskazówki. Skarżący uczestniczył osobiście na rozprawie. Składał wnioski, w tym wniosek o uzasadnienie, przyznanie prawa pomocy. Zatem zarzut naruszenia art. 6 p.p.s.a. należało uznać za nietrafny.

Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, brak jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstaw, aby uznać, że realizacja przez Sąd pierwszej instancji funkcji kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, poprzez oddalenie skargi na tę decyzję, przeprowadzona została w wadliwy sposób, na podstawie niepełnego materiału dowodowego, z przekroczeniem zasad uznaniowości. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji szeroko przedstawił opis stanu sprawy i w tym względzie, nie kwestionując szczegółowych ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji i uznając je za prawidłowe, co we właściwy i przekonujący sposób wykazał, przyjął je za podstawę wyrokowania w sprawie. W tej mierze podkreślić należy, że orzekając w sprawie ze skargi na decyzję odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne Sąd pierwszej instancji w pełni zasadnie w warstwie faktycznej uzasadnienia eksponował te okoliczności stanu sprawy, które z punktu widzenia jej istoty oraz przedmiotu, miały dla jej rozstrzygnięcia i kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji podstawowe znaczenie. Z punktu widzenia zachowania standardów wynikających z zasady prawdy obiektywnej, zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7, 77 i art. 80 k.p.a.), Sąd pierwszej instancji ustaleń tych nie podważył, przyjmując je za podstawę orzekania w sprawie. Swoje stanowisko w tym względzie umotywował zaś w prawidłowy i przekonujący sposób. Wbrew zarzutowi naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (jego konstrukcji odwołującej się do przepisów art. 6, 7 i 77 k.p.a. oraz argumentacji, która legła u jego podstaw) nie sposób zasadnie bronić tezy, że Sąd pierwszej instancji niedostateczne wyjaśnił stan faktyczny sprawy wynikający z naruszenia podstawowych obowiązków przez organ w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i nie dokonał żadnych wiążących ustaleń w zakresie oceny całkowitej nieściągalności oraz przekroczył zasadę uznaniowości.

W związku z powyższym, jak również uwzględniając fakt, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § p.p.s.a.), brak jest podstaw, aby za zasadny uznać zarzut oraz argumentację o niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, wynikającą z naruszenia podstawowych obowiązków w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. W analizowanym zakresie podkreślić również należy, że z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji jednoznacznie wynika, że poszczególne spośród wskazanych wyżej istotnych elementów stanu sprawy, bezpośrednio konfrontowane były z odpowiednimi i adekwatnymi w sprawie przepisami prawa materialnego, określającymi przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, którymi operując w granicach uznania administracyjnego, organ administracji publicznej może się kierować (art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - przesłanka całkowitej nieściągalności).

Ze wskazanych wyżej względów zarzuty naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. polegającego na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo, że ZUS nie dokonał wyczerpującego zbadania materiału dowodowego w sprawie, czym naruszył zasadę uznaniowości podczas wydania decyzji oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 45 Konstytucji oraz art. 6 i 7 k.p.a. polegającego na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo, że doszło do obrazy art. 45 Konstytucji oraz art. 6 i 7 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne. W związku z powyższym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej brak jest podstaw, aby uznać, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie wykazała również zasadności zarzucanego Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów prawa materialnego.

Wobec tak sformułowanych zarzutów należy poczynić uwagę o charakterze ogólnym odnoszącą się do konstrukcji prawnej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Otóż w art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. ustawodawca dopuścił możliwość umorzenia w całości lub części przez ZUS należności z tytułu składek jeżeli zachodzi ich całkowita nieściągalność, natomiast w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek - przesłankę całkowitej nieściągalności zastąpiono istnieniem ich ważnego interesu przemawiającego za koniecznością umorzenia należności. Niewątpliwie decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy. W przypadku norm uznaniowych kształtujących podstawę prawną zaskarżonej decyzji ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, sąd administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest do skontrolowania podstaw prawnych i faktycznych takiej decyzji, a w szczególności do oceny, czy organ administracji uwzględnił przy jej podjęciu przesłanki prawne i faktyczne sprawy podlegającej rozpatrzeniu. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zaakceptował ocenę ZUS co do tego, że w stosunku do skarżącego nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Skarżący, co wykazał Sąd pierwszej instancji posiada składniki majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Wraz z małżonką posiada dochód w postaci świadczeń KRUS, których wysokość może ulec zmianie. Obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są uprzywilejowane i podlegają – co do zasady – zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 ustawy u.s.u.s). są objęte 10 –letnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. W sytuacji, gdy istnieją realne szanse na wyegzekwowanie zadłużenia, decyzja organu o odmowie ich umorzenia, podejmowana w ramach uznania administracyjnego byłaby co najmniej przedwczesna.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko Sądu pierwszej instancji, że brak jest podstaw do umorzenia składek pracowniczych finansowanych przez płatnika, na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy u.s.u.s. Za takim twierdzeniem przemawia sama treść powyższego przepisu. Ustawodawca postanowił, że umorzeniu w oparciu o wskazaną podstawę prawną podlegają jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących płatnikami składek. Chodzi więc o należności przysługujące Zakładowi od płatnika z tytułu jego ubezpieczenia, nie ubezpieczenia pracowników. Zatem w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3a ustawy systemowej w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., albowiem wniosek skarżącego o umorzenie zaległości z tytułu składek nie dotyczył jego własnych należności lecz zatrudnionych przez niego pracowników.

. Potwierdzeniem takiego rozumowania jest orzecznictwo Sądu Najwyższego, który w jednym ze swych wyroków postawił tezę "Przewidziana w art. 28 ust. 3a ustawy możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (po. Wyrok SN z 3 października 2006 r. III UK 84/06, OSNP 2007/19-20/287)."

Z wskazanych wyżej względów na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.