Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 239/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 97 par.1  pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] , 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Gminy M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...].11.2015 r. nr [...] Minister Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 2, w związku z art. 144 i art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), powoływanej dalej jako K.p.a. oraz art. 60 ust. 1, w związku z art. 53 ust 4 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015, poz. 199), powoływanej dalej jako "ustawa", a nadto art. 11 ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651), po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza [...] na postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...].07.2015 r., znak: [...], którym zawieszono postępowanie uzgodnieniowe projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku na działce nr ew. [...] w K., Gmina [...], położonej w otulinie [...] Parku Narodowego, uchylił postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Postanowieniem z dnia [...].05.2015 r. nr [...] Minister Środowiska przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji po uchyleniu postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...].07.2013 r. nr [...], odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku, na działce o nr ew. [...] w K. w otulinie i przy granicy [...] Parku Narodowego.

Dyrektor Parku odmówił uzgodnienia tej inwestycji postanowieniem z dnia [...].07.2013 r., wyrażając pogląd, że tego typu inwestycja, planowana do realizacji w otulinie Parku, będzie miała negatywny wpływ na przedmiot ochrony, jakim jest przyroda Parku. Spowoduje zmniejszenie powierzchni obszarów niezabudowanych oraz zwężenie połączenia pomiędzy obszarami użytkowanymi rolniczo. Ponadto przedmiotowa działka znajduje się w sąsiedztwie korytarza ekologicznego, o randze krajowej oznaczonego jako [...]. W opracowanej opinii - ekspertyzie wykazano na obecność w analizowanym obszarze wielu gatunków roślin i zwierząt kręgowych bytujących na tym terenie. Zdaniem Dyrektora Parku, planowany pod zabudowę obszar powinien pozostać terenem otwartym, luźno zabudowanym, użytkowanym rolniczo. Dyrektor stwierdził też, że ze względu na ochronę ekosystemów Parku oraz gatunków zwierząt chronionych, występujących w tym miejscu, niewłaściwe jest wyznaczanie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości zaledwie 12 m od granicy Parku.

Minister Środowiska uchylił to rozstrzygnięcie postanowieniem z [...].10.2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z [...].01.2014 r. Dyrektor Parku ponownie odmówił uzgodnienia tej inwestycji. Minister Środowiska utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy postanowieniem z [...].03.2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31.07.2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 991/14, po rozpoznaniu skargi Gminy [...], uchylił postanowienie Ministra Środowiska z [...].10.2013 r. oraz stwierdził nieważność - jako wydanych bez podstawy prawnej - postanowienia Dyrektora Parku z [...].01.2014 r. oraz utrzymującego go w mocy postanowienia Ministra Środowiska z dnia z [...].03.2014 r. Uzasadniając ten wyrok Sąd uznał, że zakreślenie przez ustawodawcę 14-dniowego terminu, w którym może być dokonane uzgodnienie przez dyrektora parku narodowego miało służyć przyspieszeniu procesu inwestycyjnego, w szczególności etapu uzgodnień. Wobec tego Sąd wyraził pogląd, że organ odwoławczy, którym jest Minister Środowiska, samodzielnie winien ustalić, czy odmowa uzgodnienia była uprawniona. Gdy będzie to konieczne dla wyjaśnienia sprawy, może zlecać przeprowadzenie dalszych dowodów w sprawie organowi I instancji. Minister w zaskarżonym obecnie rozstrzygnięciu zauważył, że rozpatrując przedłożony projekt warunków zabudowy organy obu instancji miały na uwadze problematykę o szerszym zakresie terytorialnym, niż obszar w granicach Parku i jego otuliny, mającym wpływ na stabilność procesów biologicznych na obszarze Parku. Podał, że dokonując uzgodnienia organy muszą mieć pewność, iż w otulinie Parku oraz tuż poza granicą otuliny Parku, korytarz ekologiczny nie ulegnie przerwaniu lub ograniczeniu, w przeciwnym przypadku nie miałby on żadnej wartości przyrodniczej. Konkludując Minister stwierdził, że organ I instancji powinien dokonać szczegółowej analizy "ustaleń", porównać je z wynikami własnych badań i obserwacji dotyczących przemieszczania się zwierząt oraz rozprzestrzeniania się roślin i grzybów, w szczególności do oraz z obszaru, na którym znajduje się planowane do realizacji przedsięwzięcie. Dyrektor Parku dla poparcia swoich ustaleń powinien zgromadzić materiał dowodowy potwierdzający istnienie w danym obszarze korytarza ekologicznego. Działania te dotyczą w istocie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w oparciu art. 106 § 4 K.p.a., w związku z czym nie mogą być wykonane przez Ministra Środowiska, bowiem stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności. Ponadto konieczne jest wykazanie, iż przedmiotowa działka znajduje, się w otulinie Parku. Należy również odnieść się do dowodów przedstawionych w sprawie przez Gmina [...], oceniając je w świetle istniejącej sytuacji przyrodniczo - przestrzennej, jak zalecił WSA. Minister stwierdził, że uzasadnienie do wydanego postanowienia, przedstawione przez Dyrektora Parku, jest lakoniczne i opiera się na ogólnych stwierdzeniach.

W skardze Gmina [...] zarzuciła naruszenie: art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy, a także art. 138 § 2 w związku z art. 126 i art. 144 K.p.a. W ocenie Skarżącej, stosowanie art. 53 ust. 4 pkt 7 i ust. 5 ustawy rozciąga się również na postępowanie zażaleniowe prowadzone przed Ministrem Środowiska (organem odwoławczym rozpatrującym zażalenie). Wyraziła pogląd, że skoro Dyrektor Wielkopolskiego Parku Narodowego (organ I instancji) posiada zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 7 i ust. 5 ustawy tylko 14 dni na zajęcie stanowiska w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, to również Minister Środowiska ma tylko 14 dni na wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji warunków zabudowy. Po upływie 14 dniowego terminu projekt decyzji o warunkach zabudowy zostaje uzgodniony poprzez milczącą zgodę. Zdaniem Skarżącej, WSA we wskazanym wyroku z dnia 31.07.2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 991/14 zobowiązał organ odwoławczy, by odniósł się także do dalszych zarzutów strony, sformułowanych na etapie wniesienia skargi. Minister Środowiska posiadał wszelkie dowody, uzasadniające zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie we wskazanym 14 dniowym terminie (art. 53 ust. 4 pkt 7 i ust. 5 ustawy). Skarżąca stwierdziła, że skoro organ odwoławczy miał wątpliwości co do zasadności postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...].07.2013 r., to powinien sprawę wyjaśnić i albo to postanowienie utrzymać w mocy, jeżeli były wystarczające do tego podstawy, albo po dokonaniu stosownych ustaleń uchylić postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...].07.2013 r. i umorzyć postępowanie.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie.

Dyrektor [...] Parku Narodowego postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] zawiesił postępowanie dotyczące uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku, na działce o nr ewid. [...] obręb K., wskazując na potrzebę uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy w ostateczny sposób przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Na powyższe postanowienie zażalenie do Ministra Środowiska złożyła Gmina [...]

Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] uchylił postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia z dnia [...].07.2015 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy zauważył, odwołując się do orzecznictwa, że postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zagadnieniem wstępnym – w ocenie Ministra - może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się ponadto, iż organ zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa w ogóle możliwe jest rozpoznanie sprawy. Analizując przedmiotową sprawę organ stwierdził, że w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa sprawa jest możliwa do rozpatrzenia.

Ponadto organ odniósł się do kwestii braku właściwości do prowadzenia postępowania oraz do obowiązywania terminu na zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający. Minister stwierdził, że w przypadku uchylenia postanowienia organu współdziałającego, odmawiającego uzgodnienia warunków zabudowy, zastosowanie znajdują ogólne przepisy K.p.a., dotyczące terminów załatwiania spraw. W takiej sytuacji nie może dojść do "milczącego uzgodnienia" decyzji w wyniku zaniechania przez organ uzgadniający zajęcia wiążącego stanowiska w procesowej formie postanowienia. W ocenie Ministra nie można tym samym domniemywać uzgodnienia decyzji. Przepis ten ustanawia wyjątek od ogólnych zasad załatwiania spraw przez organ uzgadniający, wynikających z art. 106 K.p.a., dlatego nie może być interpretowany rozszerzająco. W przypadku uchylenia postanowienia organu uzgadniającego w administracyjnym toku instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia organ decyzyjny obowiązany jest oczekiwać na wydanie postanowienia przez organ uzgadniający.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18.12.2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2551/15 uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...].05.2015 r. nr [...] Podniósł, że organ odwoławczy nie zastosował się do wiążących wskazań, wynikających z prawomocnego wyroku WSA wydanego w tej sprawie z dnia 31.07.2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 991/14. Od czasu jego uprawomocnienia się nie doszło do zmiany przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę rozstrzygania, a mianowicie art. 53 ust. 4 pkt. 7 i ust. 5 ustawy. Wobec tego stanowisko zajęte przez WSA we wskazanym prawomocnym wyroku wiąże zarówno Ministra, jak i Sąd ponownie rozpatrujący tę sprawę. WSA w wyroku z 31.07.2014 r. stwierdził nieważność zarówno postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z [...].01.2014 r. ponownie odmawiającego uzgodnienia tej inwestycji jak i utrzymującego je w mocy postanowienia Ministra Środowiska z [...].03.2014 r. - zaznaczając, że wydane zostały bez podstawy prawnej, bo w wyniku nieuprawnionego przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w następstwie uchylenia postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...].07.2013 r. nr [...], odmawiającego uzgodnienia realizacji przedmiotowej inwestycji. Sąd w wyroku z 18.12.2015 r. wskazał, że WSA stwierdził w poprzednio wydanym wyroku, iż "Bez znaczenia jest okoliczność, że w toku sprawy pierwotne postanowienie organu I instancji w przedmiocie uzgodnienia (z [...].07.2013 r.), zostało uchylone przez organ odwoławczy. Nie skutkuje to otwarciem nieograniczonego terminu do ponownego rozpoznawania sprawy w I instancji. Taka wykładnia prowadziłaby do bezskuteczności regulacji służących dyscyplinowaniu organu właściwego do spraw uzgodnienia do szybkiego zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku o uzgodnienie. Z uwagi na dyscyplinujący charakter regulacji statuujących instytucję tzw. milczącego uzgodnienia, nie jest dopuszczalne w sprawach, gdzie mechanizm ten znajduje zastosowanie, wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o charakterze kasatoryjnym. Sąd Wojewódzki w wyroku z 18.12.2015 r. wyjaśnił, że w poprzednio wydanym wyroku Sąd nie badał, czy utrzymanie w mocy postanowienia odmownego było prawidłowe, a jedynie stwierdził, że rozstrzygnięcia obu instancji - postanowienie z [...].01.2014 r. oraz z [...].03.2014 r. dotknięte są nieważnością, z uwagi na brak podstawy prawnej do ich wydania, skoro poprzedzało je nieuprawnione skierowanie sprawy przez organ odwoławczy do I instancji, po uchyleniu jej rozstrzygnięcia, a więc wadliwe postanowienie kasatoryjne Ministra z [...].10.2013 r. Sąd ten sformułował pogląd o niedopuszczalności wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego przez II instancję przy rozpoznawaniu uzgodnień dokonywanych w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt. 7 i ust. 5 ustawy. W wyroku z 31.07.2014 r. Sąd wyraźnie zaznaczył, że "Wobec upływu terminu do wyrażenia przez organ I instancji stanowiska w przedmiocie uzgodnienia, w tym odmowy (14 dni od wpływu wniosku), nie znajduje racjonalnego uzasadnienia przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, zwłaszcza w świetle oceny organu odwoławczego, gdzie nie wyklucza się istnienia w sprawie przesłanek do odmowy uzgodnienia". Konkludując Sąd wyraził stanowisko, że "konieczne jest ponowne orzeczenie organu odwoławczego w przedmiocie uzgodnienia, po dokonaniu wstępnie oceny, czy materiał dowodowy, niezbędny dla dokonania rozstrzygnięcia został zgromadzony. Organ ten może też - dodatkowo - zlecać przeprowadzenie dalszych dowodów organowi I instancji (w granicach art. 136 w zw. z art. 144 K.p.a.). Dopiero, gdy orzeczenie zostanie stosownie uzasadnione (art. 107 § 3, w zw. z art. 126 K.p.a.), w kontekście wskazania stanu faktycznego ustalonego przez organ, możliwa będzie sądowa kontrola legalności orzeczenia, gdy chodzi o jego zgodność z regulacjami materialnoprawnymi. Sąd administracyjny nie może zastąpić organu odwoławczego, gdy chodzi o dokonywanie istotnych ustaleń faktycznych w sprawie (w danym przypadku dodatkowych środków dowodowych, przeprowadzonych po uchyleniu uprzedniego orzeczenia organu I instancji)".

Ze wskazanych przyczyn Sąd nie uznał za trafny zarzut skargi, że organ odwoławczy ma również otwarty 14-dniowy termin na zajęcie stanowiska w sprawie. Poglądu takiego nie sformułował też Sąd w poprzednim wyroku. Stwierdził jedynie, że "z uwagi na zakreślony ustawowo krótki i nieprzekraczalny termin zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający, w danym postępowaniu wpadkowym zasięgnięcie opinii biegłego, z przyczyn techniczno-organizacyjnych, nie wydaje się - co do zasady - możliwe. Jednocześnie, w przypadku zgromadzenia dowodów w oparciu o wiedzę specjalistyczną pracowników danego urzędu, rolą organu orzekającego w sprawie (jego piastuna czy osoby upoważnionej do podpisania orzeczenia), gdy zostaną podniesione określone zarzuty, co do prawidłowości dokonanych ustaleń, jest ocena m.in., czy konkretne osoby dysponowały konieczną wiedzą - w kontekście kierunku wykształcenia, uzyskanych tytułów i stopni naukowych, czy np. wystarczająco długiej praktyki zawodowej – aby konkretne, przedstawione przez nie, informacje mogły być uznane za wiarygodne". W tym stanie rzeczy, wobec sformułowanego i wiążącego poglądu WSA, że organowi I instancji termin do uzgodnienia już upłynął Sąd uznał, że nie było uprawnione przekazanie przez Ministra Środowiska sprawy owego uzgodnienia Dyrektorowi [...] Parku Narodowego do ponownego rozpoznania. Obowiązkiem Ministra było zajęcie merytorycznego stanowiska w sprawie, a więc utrzymanie w mocy postanowienia I instancji po ustaleniu, że jest prawidłowe lub uchylenia go ze wskazaniem ewentualnych wadliwości tego rozstrzygnięcia i uzgodnienie przedmiotowej inwestycji. Nie było natomiast podstaw, wbrew zarzutom skargi, do uchylenia go i umorzenia postępowania uzgodnieniowego.

W skardze z dnia 9 grudnia 2015 r. skierowanej do WSA w Warszawie Gmina [...] wniosła o uchylenie postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...].07.2015 r., wydanych w przedmiocie zawieszenia postępowania, a ponadto o umorzenie postępowania po myśli art. 145 § 3 P.p.s.a. i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że zgodnie z uzasadnieniem zapadłego w niniejszej sprawie prawomocnego wyroku z dnia 31 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 991/14 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w świetle art. 53 ust. 5 wskazanej ustawy, który ma zastosowanie w sprawie o ustalenia warunków zabudowy - w związku z treścią jej art. z 60 ust. 1a - niewyrażenie przez organ I instancji stanowiska w terminie 14 dni od otrzymania projektu decyzji, uznaje się za jej uzgodnienie. Oznacza to, że brak stanowiska rozumiany jest, w myśl regulacji normatywnych, jako jego zajęcie - pozytywne uzgodnienie. W takiej sytuacji, po upływie ostatniego dnia na wyrażenia stanowiska przez, wydanie postanowienia, organ administracji nie jest uprawniony do orzekania w sprawie. Bez znaczenia jest okoliczność, że w toku sprawy pierwotne postanowienie organu I instancji w przedmiocie uzgodnienia, zostało uchylone przez organ odwoławczy. Nie skutkuje to otwarciem nieograniczonego terminu do ponownego rozpoznawania sprawy w I instancji. Taka wykładnia prowadziłaby do bezskuteczności regulacji służących dyscyplinowaniu organu właściwego do spraw uzgodnienia do szybkiego zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku o uzgodnienie. Pogląd taki jest podzielany także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wskazuje się, że z uwagi na dyscyplinujący charakter regulacji statuujących instytucję tzw. "milczącego uzgodnienia", nie jest dopuszczalne w sprawach, gdzie mechanizm ten znajduje zastosowanie, wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o charakterze kasatoryjnym.

W ocenie skarżącej, wobec upływu terminu do wyrażenia przez organ I instancji stanowiska w przedmiocie uzgodnienia, w tym odmowy (14 dni od wpływu wniosku), nie znajduje racjonalnego uzasadnienia przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżąca wskazała, że z uwagi na fakt, że Minister wydał postanowienie w przedmiocie uzgodnienia po upływie ok. 6 miesięcy od przekazania mu akt sprawy przez sąd administracyjny, w związku z czym skarżąca uznała, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony w przedmiotowej sprawie.

Ponadto skarżąca podniosła, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przy inny organ lub sąd. Zawiesić można postępowanie toczące się. Nie zawiesza się postępowania, które nie zostało wszczęte. Wydanie postanowienia o zawieszeniu niewszczętego postępowania stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem Gminy [...] brak zajęcia stanowiska przez Ministra Środowiska w przepisanym terminie 14 dni od zwrotu mu akt przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skutkowało uzgodnieniem przez Ministra Środowiska przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy poprzez tzw. "milcząca zgodę organu." Zatem brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania przez Dyrektora [...] Parku Narodowego po wydaniu przez Ministra Środowiska postanowienia z dnia [...] maja 2015 r, nr [...]. Stąd też zawieszenie postępowania zostało dokonane bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., określanej dalej jako P.p.s.a.) dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego.

Dokonując oceny zaskarżonego aktu Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona.

Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie jest orzeczeniem o charakterze procesowym, co powoduje, że zakres kognicji Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny legalności postanowienia wydanego w przedmiocie zawieszenia postępowania i nie odnosi się do kwestii przyszłego rozstrzygnięcia merytorycznego.

Kwestią konieczną do rozważenia jest odpowiedź na pytanie, czy postępowanie sądowadministracyjne, stanowi zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli skarga na postanowienie uzgodnieniowe, wydane jako kasatoryjne, nie została jeszcze prawomocnie rozstrzygnięta. Jakkolwiek powstrzymanie się organu od podejmowania czynności procesowych oraz dokonania rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia kasatoryjnego do czasu rozpoznania przez sąd administracyjny skargi wniesionej na to postanowienie może być uzasadnione względami ekonomiki procesowej, to jednak w rozstrzygnięciu sądu administracyjnego nie można upatrywać zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Między postępowaniem sądowoadministracyjnym ze skargi na postanowienie kasatoryjne, a postępowaniem prowadzonym po wydaniu tego postanowienia nie istnieje bowiem zależność polegająca na tym, że nie jest możliwe zakończenie postępowania bez uprzedniego rozpoznania wniesionej skargi.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez przesądzenia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12.04.2013 r., sygn. I OSK 2108/11, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie CBOSA).

Istotne jest również, że samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Zależność, o której mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego.

Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20.12.2012 r., II OSK 1570/11, CBOSA).

W związku z powyższym rozstrzygnięcie skargi na decyzję kasatoryjną przez sąd administracyjny, nie stanowi zagadnienia wstępnego powodującego konieczność zawieszenia postępowania. Sąd ma świadomość, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22.07.2008 r., sygn. akt II FSK 634/08, POP 2008, z. 5, poz. 63, przedstawił odmienną tezę. Tak kategoryczne stanowisko, nie znalazło jednak uznania w orzecznictwie sądowym. Wskazać można choćby na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5.03.2013 r. (sygn. akt II FSK 3045/11, CBOSA), w którym nie podzielił on tak jednoznacznego stanowiska i wprost stwierdził, że wykładnia językowa art. 201 § 1 pkt 2 O.p. (stanowiącego odpowiednik art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.), nie daje podstaw do uznania prawomocnego rozstrzygnięcia skargi przez sąd administracyjny za zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu. W orzeczeniu tym NSA opowiedział się wprawdzie za koniecznością zawieszenia postępowania podatkowego, lecz posiłkując się wykładnią funkcjonalną. Wskazał w szczególności na komplikacje, które mogą pojawić się w przypadku prawomocnego uchylenia decyzji kasacyjnej już po wydaniu ostatecznej decyzji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Poglądy o braku podstaw do zawieszenia postępowania wyraża się w judykaturze (P. Pietrasz, Komentarz do art. 201 ustawy - Ordynacja podatkowa LEX 2013, zob. też wyroki NSA z dnia: 14.12.2010 r., sygn. akt II FSK 1393/09 , 4.01.2000 r., III SA 8210/98, niepubl.).

Ponadto - rozpoznając skargę na postanowienia wydane w toku postępowania, rozstrzygające poszczególne kwestie procesowe - należy uwzględnić aktualny stan rozpoznawania spawy, a przede wszystkim to, że rozstrzyganie kwestii procesowych w toku postępowania jest podporządkowane głównemu celowi postępowania administracyjnego, którym jest załatwienie sprawy co do tej istoty. Skład orzekający miał zatem na względzie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18.12.2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2551/15 uchylił postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...].05.2015 r. nr [...] . Tym samym w dacie wydawania niniejszego rozstrzygnięcia przesądzona była już kwestia, stanowiąca –w ocenie organu - zagadnienie wstępne.

Łącznie, wskazane okoliczności stoją na przeszkodzie uznaniu, że rozstrzygnięcie sądowe stanowiło w realiach rozpoznawanej sprawy zagadnienie wstępne od wyniku którego zależało ponowne rozstrzygnięcie, po przekazaniu sprawy organowi I instancji. Żądanie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie miało w tej sytuacji uzasadnionych podstaw.

Zaszła zatem podstawa do uchylenia postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...].07.2015 r., znak: [...], którym zawieszono postępowanie uzgodnieniowe projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Powodem uchylenia postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...].11.2015 r. nr [...] było natomiast wyjście przez organ poza ramy rozstrzygnięcia dotyczącego wyłączenie zawieszenia postępowania. Minister Środowiska zawarł w nim bowiem wywód dotyczący braku podstaw do stosowania instytucji milczącej zgody przez organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy, czym przekroczył przedmiotową właściwość, ograniczoną jedynie do zawieszenia postępowania. Ponadto kwestie te stanowiły przedmiot wypowiedzi WSA w wyrokach z 18.12.2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2551/15 oraz z dnia 31.07.2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 991/14.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. i art. 119 § 3, orzekł jak w sentencji wyroku.