Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 957/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 8, 11, 12,14, 39, 41, 100, 102, 106
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 267 poz 2259
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"
article: art. 4, 11
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 7, 77, 107, 127-140
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Świadczenia z pomocy społecznej udzielane są na wniosek osoby zainteresowanej, ale pomoc społeczna może być udzielana także z urzędu (art. 102

ustawy o pomocy społecznej). W sytuacji, więc kiedy z ustalonych okoliczności wynikało, że dochody skarżącej przekraczały kryteria dochodowe

uprawniające do przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do wyrobienia dowodu osobistego, czy też świadczenia w formie gorącego posiłku,

rzeczą organu l instancji było rozważenie możliwości przyznania na te potrzeby specjalnego zasiłku celowego określonego w art. 41 ustawy o pomocy

społecznej, przy czym nie mogło tego uczynić Samorządowe Kolegium Odwoławcze działające jako organ II instancji.

TEZY

Świadczenia z pomocy społecznej udzielane są na wniosek osoby zainteresowanej, ale pomoc społeczna może być udzielana także z urzędu (art. 102

ustawy o pomocy społecznej). W sytuacji, więc kiedy z ustalonych okoliczności wynikało, że dochody skarżącej przekraczały kryteria dochodowe

uprawniające do przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do wyrobienia dowodu osobistego, czy też świadczenia w formie gorącego posiłku,

rzeczą organu l instancji było rozważenie możliwości przyznania na te potrzeby specjalnego zasiłku celowego określonego w art. 41 ustawy o pomocy

społecznej, przy czym nie mogło tego uczynić Samorządowe Kolegium Odwoławcze działające jako organ II instancji.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Wiesław Kisiel Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2008 r. sprawy ze skarg L. C. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania posiłków z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego J. S. Kancelaria Prawna ul. [...] w K. kwotę 480,00 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania..


UZASADNIENIE

Skarżąca L. C. wnioskami z dnia:

1. [...] r. zwróciła się o dofinansowanie do wyrobienia dowodu osobistego,

2. [...] r. zwróciła się o przyznanie posiłków w barze.

Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] odrębnymi decyzjami z dnia [...] r.:

1. odmówił przyznania skarżącej zasiłku celowego na dofinansowanie do wyrobienia dowodu osobistego,

2.odmówił przyznania posiłków w barze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołań skarżącej, decyzjami z dnia [...] r. uchyliło powyższe decyzje i przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniach tych decyzji Kolegium wskazało, że odmowa przyznania świadczeń w trybie art.11 ust.2 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją podejmowaną w granicach uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 77 kpa organ administracji obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zatem przepis ten jednoznacznie wskazuje, że to na organie spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego, co do wszystkich okoliczności faktycznych. Jeżeli strona postępowania przedłoży niepełny materiał dowodowy organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić aż do uzyskania pewności, co do istnienia określonego stanu faktycznego i prawnego. Upoważnienie organu do wydawania decyzji w granicach uznania administracyjnego nie zwalnia go od obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego.

Kolegium zwróciło uwagę, że art.12 ustawy o pomocy społecznej umożliwia działanie uznaniowe i odmowę przyznania świadczenia w przypadku ustalenia dysproporcji między deklarowanymi dochodami a faktyczną sytuacją majątkową strony. Jednakże uznaniowe działanie organu nie oznacza dowolności i przepis ten wyraźnie wskazuje, że obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania w kierunku ustalenia sytuacji majątkowej strony a następnie przyrównanie tej sytuacji do dochodów wykazanych w dokumentach. Pojęcie sytuacji majątkowej jest pojęciem szerszym od pojęcia dochodów uzyskiwanych przez stronę, zatem obowiązkiem organu jest zbadanie sytuacji majątkowej i przyrównanie jej do udokumentowanych dochodów. Zdaniem Kolegium nie wyjaśniono, na czym polega dysproporcja pomiędzy wysokością dochodu skarżącej a jej rzeczywistą sytuacją majątkową.

1. Organ I instancji decyzją z dnia [...] r., ponownie odmówił skarżącej przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do wyrobienia dowodu osobistego.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104, art. 107 i art. 108 kpa oraz art.2 ust.1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8, 11 ust. 2, art. 12, art. 14, art.17 ust. 1 pkt 5, art. 39, art.106 ust. 1- ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w miesiącu [...] 2005 r. skarżąca uzyskała dochód w wysokości [...] zł. z tytułu renty oraz [...] zł. z tytułu świadczeń rodzinnych na córkę. Dochód skarżącej w miesiącu [...] 2005 r. wyniósł [...] zł. i jest wyższy od kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 8 ust.1 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej, czyli 461 zł.

2. Organ I instancji decyzją z dnia [...] 2006 r., ponownie odmówił skarżącej L.C. przyznania posiłków w barze.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104, art. 107 i art. 108 kpa oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 12, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 3, art. 48 ust. 1 i 4, art. 102, art.106 ust. 1,3 i 4, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji ustalono, że skarżąca w miesiącu [...] 2005 r. uzyskała dochód w wysokości. [...] zł. z tytułu renty oraz [...] zł. z tytułu świadczeń rodzinnych na córkę. Dochód skarżącej wyniósł [...] zł i nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.

1. 2. W uzasadnieniach powyższych decyzji organ ponadto wskazał, że od początku objęcia pomocą skarżąca odmawia współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Po przyjęciu do Schroniska i Przytuliska dla Bezdomnych Kobiet w [...] w [...] 2005r., skarżąca została zapoznana z regulaminem placówki jednak nie wywiązywała się z obowiązków, przebywała poza placówką unikając podjęcia współpracy, pomimo wielokrotnego informowania o takiej konieczności.

Organ wskazał, że zachodzą dysproporcje pomiędzy wysokością dochodu a sytuacją majątkową skarżącej. Oświadczenia skarżącej, co do sytuacji majątkowej uznano za niewiarygodne, ponieważ skarżącą składała sprzeczne informacje, co do dochodu oraz wysokości pomocy finansowej udzielanej córce. W złożonym przez skarżącą oświadczeniu z dnia [...] 2005 r. jako dochód w miesiącu [...] oraz [...] br. skarżąca wykazała tylko rentę oraz oświadczyła, iż z tej kwoty przeznaczała [...] zł miesięcznie na pomoc córce. Z pisma Urzędu Miasta [...] wynika natomiast, że skarżąca pobiera zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w łącznej kwocie 213 zł. przyznane na okres od [...] 2004r. do [...] 2005 r. Skarżąca nie wykazała świadczeń rodzinnych jako dochodu, tym samym celowo wprowadziła w błąd pracownika socjalnego odnośnie dochodu jak również sytuacji rodzinnej. Skarżąca zobowiązała się dostarczyć wyciąg z konta dla udokumentowanie wysokości przekazywanej na nie renty jednak nie doręczyła wyciągu a jedynie wtórnik przelewu renty, w którym wycięła numer rachunku.

Skarżąca podała, iż utrzymuje się z renty w wysokości [...] zł i ponosi koszty najmu pokoju dla córki ([...] zł), płaci za pokój dla siebie ([...] zł) oraz spłaca zadłużenie w wysokości [...] zł miesięcznie.

Zdaniem organu działania skarżącej mają na celu wprowadzenie w błąd pracowników organu. Powoływanie się na nieporadność i niedoinformowanie mają na celu wyłudzenie świadczeń z pomocy społecznej.

Ponadto skarżąca oświadczyła, iż prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a jednocześnie pobiera świadczenia rodzinne na córkę. Zgodnie z art. 3 pkt. 12 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, osobami pozostającymi na utrzymaniu są członkowie rodziny utrzymujący się z połączonych dochodów. Zatem, aby pobierać świadczenia rodzinne na córkę, skarżąca musi pozostawać z nią we wspólnym gospodarstwie domowym. Niewiarygodne są, zatem oświadczenia skarżącej dotyczące prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa domowego oraz faktycznej sytuacji materialnej. Skarżąca oświadczyła, iż wynajmuje pokój, ale nie może podać adresu, ponieważ osoba, która go wynajmuje, korzysta z pomocy społecznej i fakt posiadania przez nią dochodu, miałby wpływ na przyznanie pomocy. Jednocześnie skarżąca twierdzi, iż jest osobą bezdomną. Córka skarżącej A. C. złożyła oświadczenie, iż zna miejsce zamieszkania skarżącej, ale nie poda adresu. A. A. złożyła oświadczenie, iż bezpłatnie odstępuje skarżącej pokój w swoim mieszkaniu. Należy, zatem uznać za niewiarygodne oświadczenia skarżącej dotyczące sytuacji mieszkaniowej.

Mając na uwadze powyższe organ uznał, iż występują dysproporcje pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową wskazujące, iż skarżąca jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową wykorzystując własne zasoby majątkowe.

Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Ponadto zgodnie z art. 12 ustawy stwierdzenie przez pracownika socjalnego dysproporcji pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny wskazującą, iż jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową wykorzystując własne zasoby majątkowe, można odmówić przyznania świadczenia. A zatem zdaniem organu, na podstawie art. 1 ust. 2 oraz art.12 ustawy o pomocy społecznej odmowa przyznania pomocy jest zasadna.

Skarżąca wniosła odwołania od powyższych decyzji podnosząc, że dowód został skradziony, że skarżącej nie stać na jego wyrobienie oraz, że ma rentę w wysokości [...] zł. i skarżącej nie stać na kupowanie posiłków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołań skarżącej, odrębnymi decyzjami z dnia [...] 2006 r. utrzymało w mocy zaskarżone decyzje.

W uzasadnieniach decyzji Kolegium wskazało, że w myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł. "zwanej dalej kryterium dochodowym na osobę w rodzinie" przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Dochód osoby samotnie gospodarującej oblicza się zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy w ten sposób, iż od dochodu osoby, który stanowi sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, odejmuje się:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, z treści oświadczenia skarżącej wynika, iż prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, pomimo, iż jednocześnie pobiera świadczenia rodzinne na córkę oraz płaci za wynajem przez córkę pokoju. Z ustaleń organu I instancji wynika, iż skarżąca unika współpracy składając szereg sprzecznych oświadczeń, a także stara się wprowadzić organ w błąd, co do swojej sytuacji materialnej oraz bytowej.

Kolegium podzielając stanowisko organu I instancji wskazało, że decyzja dotycząca przyznania pomocy społecznej jest decyzją podejmowaną w granicach uznania administracyjnego oraz, że sytuacja, w jakiej znajduje się skarżąca jest skomplikowana i trudna, jednakże organ I instancji stara się udzielać skarżącej pomocy, jeżeli tylko zachodzą ku temu przesłanki. Zdaniem Kolegium organ I instancji w sposób wnikliwy przeprowadził postępowanie wyjaśniające i wyczerpująco ustalił stan faktyczny.

Kolegium wskazało, że rozpoznając odwołania jest związane stanem faktycznym istniejącym w dacie orzekania przez organ I instancji, pouczając skarżącą o możliwości złożenia ponownych wniosków o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej.

1. W uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego na wyrobienie dowodu osobistego Kolegium wskazało ponadto, że zagadnienie zasiłku celowego specjalnego uregulowane jest w art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej, zgodnie z którym: " W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (...)". Dochód skarżącej w miesiącu poprzedzającym datę złożenia wniosku tj. w marcu 2005 r. wyniósł [...] zł. i przekroczył ustawowe kryterium dochodowe osoby prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe.

Kolegium zwróciło uwagę, że cel pomocy społecznej ustalony został w art.3 ustawy zgodnie z którym "pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka." Kolegium podkreśliło, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu pomoc w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych osób a nie ich całkowite rozwiązywanie.

Kolegium odnosząc się do zarzutu, iż skarżąca posiada rentę w wysokości [...] zł. wyjaśniło, iż bierze się pod uwagę sytuację dochodową z miesiąca poprzedzającego datę złożenia wniosku, w związku z czym, gdy dochód skarżącej wynosił [...] zł., mając na względzie wysokość środków pieniężnych, jakimi dysponuje organ I instancji, wątpliwym była zasadność udzielenia wnioskowanej pomocy.

2. W uzasadnieniu decyzji w przedmiocie przyznania posiłków w barze Kolegium wskazało również, że forma pomocy w postaci gorącego posiłku, uregulowana została w art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", zgodnie z którym pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Dochód skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj. w [...] 2005 r. wyniósł [...] zł. i nie przekroczył 150% kryterium dochodowego dla osoby prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe.

Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Z ustaleń organu I instancji wynika, iż skarżąca unika współpracy składając szereg sprzecznych ze sobą oświadczeń, a także starającą się wprowadzić organ w błąd, co do swojej sytuacji materialnej oraz bytowej.

Kolegium odnosząc się do zarzutu, iż skarżąca posiada rentę w wysokości [...] zł. wyjaśniło, iż bierze się pod uwagę sytuację dochodową z miesiąca poprzedzającego datę złożenia wniosku i w sytuacji, gdy dochód skarżącej wynosił [...] zł., mając na względzie postawę skarżącej, a w szczególności brak współpracy, wątpliwym była zasadność udzielania wnioskowanej pomocy.

L.C. wniosła skargi na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podniosła, że jest osoba bezdomną i utrzymuje się z renty w wysokości [...] zł, spłaca długi za wynajem pokoju córce oraz, że bez dowodu osobistego nie może załatwić żadnej sprawy.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wniosło o ich oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.

Z akt postępowania przedłożonych wraz z odpowiedziami na skargi wynika, że Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia [...] 2006 r. udzielił skarżącej pomocy w formie schronienia w okresie od [...] 2005 r. do dnia [...] 2005r. w Schronisku i Przytulisku dla Bezdomnych Kobiet ul. [...].

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145§ 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z ustawowymi kompetencjami – badał, czy treść zaskarżonych decyzji jest zgodna z prawem i czy postępowanie prowadzące do ich wydania było niewadliwe i rzetelne w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w chwili wydawania zaskarżonych decyzji oraz ustalonego przed ich wydaniem stanu faktycznego.

Skargi zasługują na uwzględnienie a organy naruszyły prawo w zakresie poniżej wskazanym.

Zgodnie z treścią art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz.1071 ze zm.) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art.77 k.p.a.) a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne-wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 §3 k.p.a.).

Zgodnie z treścią art.14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r., nr 64. poz. 593 ze zm.) powyższe podstawowe zasady postępowania administracyjnego mają zastosowanie do decyzji i postępowań toczących się przed organami świadczącymi pomoc społeczną.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w treści obowiązującej w chwili wydawania zaskarżonych decyzji, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosiło natomiast 316 złotych (art.8 ust.1 pkt 2 ustawy). Za dochód zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Przepis art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej zawiera definicję ustawową osoby samotnie gospodarującej wskazując, że jest to osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe. Za rodzinę natomiast uważa się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art.6 pkt 14 ustawy).

Ze spraw poddanych kontroli Sądu, a w szczególności z treści oświadczenia skarżącej wynikało, iż prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, pomimo, iż jednocześnie pobierała świadczenia rodzinne na córkę A. C. oraz płaciła za wynajem przez córkę pokoju.

W tej sytuacji podstawową okolicznością wymagającą wyjaśnienia w odniesieniu do kryterium dochodowego było ustalenie czy skarżąca jest faktycznie osobą prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe skoro pobierała świadczenia rodzinne. Zasiłek rodzinny ma, bowiem na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych tj. Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992), a dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującej dziecko m.in. matce (art. 11 a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Nie było, więc wystarczające poprzestanie na uznaniu za niewiarygodne oświadczenia skarżącej dotyczące sytuacji mieszkaniowej. Taka ocena w połączeniu z oświadczeniem skarżącej, że jest osobą bezdomną, oświadczeniem córki skarżącej A. C., że zna miejsce zamieszkania skarżącej, ale go nie poda, z oświadczeniem A. A. , że bezpłatnie wynajmuje skarżącej w swoim mieszkaniu pokój, była trafna. Jednakże organ nie rozważył tych okoliczności wszechstronnie w odniesieniu do tego czy skarżąca jest czy też nie jest osobą samotnie gospodarującą a tym samym czy jej sytuację dochodową należy odnosić do kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej czy też osoby w rodzinie i to zarówno w postępowaniu dotyczącym świadczenia pieniężnego na wyrobienie dowodu osobistego jak i w formie posiłków w barze. To naruszenie przepisów postępowania a w szczególności art.7 i 77 kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania

Na marginesie należy zauważyć, że Kolegium w zaskarżonych decyzjach nieprawidłowo przytaczało treść art.8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który określa tzw. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej a nie jak wskazywało Kolegium "kryterium dochodowe na osobę w rodzinie", co pośrednio może wskazywać, że Kolegium miało wątpliwości w odniesieniu do którego kryterium należy rozpatrywać sytuację dochodową skarżącej.

1. W odniesieniu do zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego na wyrobienie dowodu osobistego należy zauważyć, że organ I instancji w podstawie prawnej decyzji o odmowie przyznania świadczenia na wyrobienie dowodu osobistego przywołał art.39 ustawy o pomocy społecznej a w sentencji decyzji określił, że odmawia przyznania zasiłku celowego. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynikało, że skarżącą przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej uprawniające do przyznania zasiłku celowego określonego w tym przepisie, który od zachowania tego kryterium uzależnił przyznanie świadczenia, skoro dochód skarżącej w miesiącu poprzedzającym datę złożenia wniosku tj. w [...] 2005 r. wyniósł [...] zł. i przekroczył ustawowe kryterium dochodowe ustalone dla osoby prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe w wysokości 461 złotych.

Kolegium nie dostrzegło tego błędu. W tej sytuacji, choć możliwym to jednak nie koniecznym było, więc odnoszenie się do przesłanek wynikających z art.11 ust.2 i art.12 ustawy o pomocy społecznej skoro już okoliczność przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego wykluczała możliwość przyznania skarżącej zasiłku celowego.

Ponadto Kolegium w zaskarżonym rozstrzygnięciu, które zapadło w wyniku rozpoznania odwołania skarżącej od powyższej decyzji, z naruszeniem zasad orzekania jako organ odwoławczy określonych w art.127- 140 kpa rozpatrywało przesłanki niewynikające z art.39 ustawy o pomocy społecznej dotyczące zasiłku celowego, o którym orzekał organ I instancji, ale odnosiło się do przesłanek określonych w art.41 ustawy dotyczących specjalnego zasiłku celowego. Narusza to zasadę dwuinstancyjności. Dlatego też nie można uznać powołania w podstawie prawnej decyzji organu I instancji art.39 ustawy o pomocy społecznej jako błędu nie mającego znaczenia przy badaniu zgodności z prawem tej decyzji, co wynika także z tego, że organ I instancji decyzją z dnia [...] 2005 r. również odmówił przyznania skarżącej na powyższy cel świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego.

2. W odniesieniu do decyzji w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie posiłków w barze należy zauważyć, że zgodnie z art.5 ust.1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005r., nr 267, poz.2259), pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

Dochód skarżącej w miesiącu [...] 2005 r. poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł [...] zł. i wbrew temu co przyjęły organy obu instancji, przekroczył 150% ustawowego kryterium dochodowego ustalonego dla osoby prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe, określone w art. 8 ust.1 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej o treści obowiązującej w dacie wydania tych decyzji. Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosiło 461 złotych, co wskazuje, że 150 % tej kwoty wynosi 691, 50 zł. Wobec przekroczenia kryterium dochodowego nie można było przyznać skarżącej tej formy pomocy i choć możliwym, ale nie koniecznym było, więc odnoszenie się do przesłanek odmowy tej formy pomocy określonych w art.11 ust.2 oraz art. 12 ustawy o pomocy społecznej.

Przede wszystkim jednak, w ocenie Sądu, wynikający z przepisów obowiązek posiadania dowodu osobistego wskazuje, że jest to potrzeba, która w razie braku środków finansowych umożliwiających jego uzyskanie powinna być zaspokajana w ramach świadczeń określonych w ustawie o pomocy społecznej. Również świadczenie w postaci posiłków w barze powinno być realizowane w ramach świadczeń przyznawanych przez organy realizujące pomoc społeczną jako niezbędna potrzeba umożliwiająca życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Tych okoliczności organy nie rozważyły w sposób należyty odwołując się ogólnikowo do wysokości środków pieniężnych jakimi dysponuje organ I instancji.

Zarówno organ I instancji jak i Kolegium w zaskarżonych decyzjach powoływały się odmawiając przyznania powyższych świadczeń, na brak współpracy skarżącej oraz stwierdzoną dysproporcję pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową, co miałoby wskazywać, że skarżąca jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową wykorzystując własne zasoby majątkowe. Organy przywoływały, więc w decyzjach odmownych jako podstawę rozstrzygnięć, przesłanki określone w przepisach art.11 ust. 2 i art. 12 ustawy o pomocy społecznej.

Takie stanowisko organów jest w sprawie niniejszej oczywiście niezasadne. Trafnie, bowiem w tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu swoich decyzji z dnia [...] 2005 r. uchylając decyzje organu I instancji z dnia [...] 2005 r. wskazywało, że wprawdzie odmowa przyznania świadczeń w trybie art.11 ust.2 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją podejmowaną w granicach uznania administracyjnego, ale zgodnie z art. 77 kpa organ administracji obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zatem przepis ten jednoznacznie wskazuje, że to na organie spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego, co do wszystkich okoliczności faktycznych. Jeżeli strona postępowania przedłoży niepełny materiał dowodowy organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić aż do uzyskania pewności, co do istnienia określonego stanu faktycznego i prawnego. Upoważnienie organu do wydawania decyzji w granicach uznania administracyjnego nie zwalnia go od obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego.

Trafnie również w tych decyzjach Kolegium zwracało uwagę, że art.12 ustawy o pomocy społecznej umożliwia działanie uznaniowe i odmowę przyznania świadczenia w przypadku ustalenia dysproporcji między deklarowanymi dochodami a faktyczna sytuacją majątkową strony. Jednakże uznaniowe działanie organu nie oznacza dowolności i przepis ten wyraźnie wskazuje, że obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania w kierunku ustalenia sytuacji majątkowej strony a następnie przyrównanie tej sytuacji do dochodów wykazanych w dokumentach. Pojęcie sytuacji majątkowej jest pojęciem szerszym od pojęcia dochodów uzyskiwanych przez stronę, zatem obowiązkiem organu jest zbadanie sytuacji majątkowej i przyrównanie jej do udokumentowanych dochodów.

W niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek ustaleń, na czym polega dysproporcja pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu skarżącej a jej rzeczywistą sytuacją majątkową. W ocenie Sądu za takie okoliczności nie można uznać tego, że skarżąca nie informowała organu, że oprócz renty w wysokości [...] zł w miesiącu [...] 2005 r. oraz w wysokości [...] zł w miesiącu [...] 2005 r., pobierała świadczenia rodzinne na córkę w wysokości [...] złotych. Za takie okoliczności nie można też uznać tego, że skarżąca twierdziła, iż ponosi koszty najmu pokoju dla córki w wysokości [...] złotych, że płaci [...] złotych za pokój dla siebie oraz spłaca zadłużenie w wysokości [...] złotych czy też ukrywania przez skarżącą adresu wynajmowanego pokoju. Należy zauważyć, że pobieranie świadczeń rodzinnych organ I instancji ustalił na podstawie pisemnej informacji Urzędu Miasta [...]. Niezasadnym, więc było wskazywanie, że ta okoliczność daje podstawę do odmowy przyznania świadczenia pomocowego. Podobnie należy ocenić dostarczenie przez skarżącą wtórnika przelewu renty za miesiąc [...] 2005r. z wyciętym numerem konta w wyniku zobowiązania skarżącej przez organ do dostarczenia wyciągu z konta bankowego, skoro dokumentu takiego przy ustalaniu sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny nie przewidują przepisy wykonawcze do ustawy o pomocy społecznej a w szczególności przepis §7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2005 r., nr 77, poz.672). Ponadto należy wskazać, że w aktach postępowania zalega zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] 2005 r., z którego wynika, że skarżąca pobrała rentę w wysokości [...] złotych za miesiąc [...] 2005 r. W aktach tych zalega także kopia przelewu renty przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej w wysokości [...] złotych za miesiąc [...] 2005 r.

Należy też zauważyć, że osoby domagające się uzyskania wsparcia z pomocy społecznej, dlatego są objęte taką pomocą, ponieważ przez nieznajomość przepisów prawa, nieporadność, wiek, niepełnosprawność czy chorobę, same swoich podstawowych potrzeb zaspokoić nie potrafią. Taki jest, bowiem cel pomocy społecznej zawarty w art. 3 ust 1 ustawy. Nie można, więc wskazywać, jak to uczyniły organy w niniejszej sprawie, że działania skarżącej mają na celu wprowadzenie w błąd pracowników organu a powoływanie się na nieporadność i niedoinformowanie mają na celu wyłudzenie świadczeń z pomocy społecznej. Takie stanowisko jest przekroczeniem uprawnień organów pomocowych powołanych do rozstrzygania spraw im przekazanych, inicjowanych wnioskiem o przyznanie świadczenia pomocowego lub prowadzonych z urzędu, w odniesieniu do ustawowo określonych przesłanek. Ustawa określając negatywne przesłanki uprawniające organ pomocowy do odmowy przyznania świadczenia w szczególności w art. 11 ust.2 i art.12, nie posługuje się pojęciami "wprowadzenia w błąd organu" czy "wyłudzenia świadczeń z pomocy społecznej". Oczywiście zgodnie z brzmieniem art.106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej istnieje możliwość zmiany lub uchylenia decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia a także można uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust.5 ustawy. Nie jest to jednak tożsame z badaniem zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pomocowego a obowiązkiem organu pomocowego jest ustalenie czy podnoszone przez wnioskującego o przyznanie świadczenia okoliczności są wyłącznie subiektywne czy też znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, uzasadniając przyznanie świadczenia w ramach uznania administracyjnego.

W tym miejscu należy przywołać też podstawową dla postępowania administracyjnego zasadę pogłębiania zaufania określona w art.7 kpa zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Organy świadczące pomoc społeczną w toku prowadzonych postępowań powinny tej zasady przestrzegać mając na względzie jak już podniesiono powyżej, że postępowania te dotyczą osób, które przez swoją nieporadność same swoich podstawowych potrzeb nie potrafią zaspokoić. Ponadto zgodnie z treścią art.100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych (...).

Powyżej opisane uchybienia w sprawach poddanych kontroli Sądu wskazują, że organy tych zasad nie przestrzegały, o czym świadczy także sposób rozpoznania wniosków skarżącej o udzielenie pomocy, w których skarżąca nie precyzowała, w jakiej formie prawnej świadczeń oczekuje, określając jedynie niezaspokojone potrzeby. Świadczenia z pomocy społecznej udzielane są na wniosek osoby zainteresowanej, ale pomoc społeczna może być udzielana także z urzędu (art.102 ustawy o pomocy społecznej). W sytuacji, więc kiedy z ustalonych okoliczności wynikało, że dochody skarżącej przekraczały kryteria dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do wyrobienia dowodu osobistego, czy też świadczenia w formie gorącego posiłku, rzeczą organu I instancji było rozważenie możliwości przyznania na te potrzeby specjalnego zasiłku celowego określonego w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, przy czym nie mogło tego uczynić Samorządowe Kolegium Odwoławcze działające jako organ II instancji. Przepis ten pozwala na przyznanie pomocy społecznej osobie o dochodach przekraczających kryteria dochodowe zwłaszcza, że jak już wskazano, były to świadczenia, które powinny być zaspokajane w ramach pomocy społecznej dla umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka.

W ocenie Sądu popełnione przez organy uchybienia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie spraw, stanowią podstawę od uchylenia decyzji na podstawie art.145 §1 pkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też Sąd uchylił zaskarżone decyzje i poprzedzające decyzje organu I instancji a organy zobowiązane będą uwzględnić powyżej określone wskazania przy ponownym rozpatrzeniu spraw i wydaniu rozstrzygnięć pozostających w granicach uznania administracyjnego. Sąd miał na uwadze znaczny upływ czasu od chwili złożenia wniosków o udzielenie pomocy przez skarżącą a niniejszym wyrokiem jednak w ocenie Sądu, ilość uchybień popełnionych przez organy w toku prowadzonego postępowania, a przede wszystkim stopień naruszenia prawa, powodują konieczność uchylenia przedmiotowych decyzji.

O wynagrodzeniu wyznaczonego dla skarżącej w ramach prawa pomocy radcy prawnego, orzeczono na podstawie art.250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi