Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 719/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność par 1 pkt 11
Powołane przepisy: article: art.101 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art.34 ust.1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art.147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi Z.N. i M.N. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. nr XLVI/568/08 w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców; stwierdza nieważność § 1 pkt 11 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. nr XLVI/568/08 w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców w brzmieniu nadanym Uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CXIV/1538/10 z dnia 20 października 2010 r. w sprawie zmiany Uchwały nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców.


UZASADNIENIE

Sygn. IISA/Kr 719/13

UZASADNIENIE

Pismemz dnia 2 maja 2013r. Z.N. i M.N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnegow Krakowie skargę "na niezgodność uchwały nr XLVI/568/08 z dnia 11 czerwca 2008r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej K. w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców".

Na uzasadnienie podali, że w Urzędzie Miasta K. złożyli wniosek o zbycie na ich rzecz lokalu mieszkalnego, którego są najemcami. Pismem z dnia 2 stycznia 2013r. Urząd Miasta K. odmówił udzielenia zgody na zbycie tego lokalu wskazując, że skarżący nie spełniają warunków określonych w zaskarżonej uchwale z dnia 11 czerwca 2008r. W dniu 30 marca 2013r. skarżący wezwali Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa, jednakże nie dotrzymali odpowiedzi do dnia złożenia skargi. Wskazali dalej, że § 1 pkt. 11 zaskarżonej uchwały wskazuje, że sprzedaży nie prowadzi się w przypadku stwierdzenia, że najemca lub jego małżonek po dniu 3 października 2003r. zbył nieruchomość zabudowaną budynkiem wykorzystywanym na cele mieszkalne lub lokal mieszkalny położony na terenie Gminy Miejskiej K. lub powiatów sąsiadujących lub posiada inny tytuł prawny do władania takimi nieruchomościami. Skarżący przyznali, że M.N. jest właścicielem działki nr [....] położonej w Z. , jest to działka budowlana i stoi na niej budynek mieszkalny, jednakże nieruchomość ta nie może być wykorzystywana na cele mieszkalne, ze względu na jego stan techniczny. Wskazali, że uniemożliwienie skutecznego odwołania się od twierdzeń organów jest naruszeniem prawa a uchwała pozwala organowi w sposób dowolny interpretować daną sytuację faktyczną, tak jak w przypadku skarżących gdy Gmina uznała, że nieruchomość może być wykorzystywana na cele mieszkalne podczas gdy tak niejest, gdyż dom z Z. nie nadaje się do zamieszkania a nieruchomość ta niemoże z przyczyn obiektywnych stanowić źródła zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżących. Konkludują skarżący wskazali że zaskarżona uchwała narusza prawo. Na koniec wskazali, że ustalenie, że osoby posiadające nieruchomość przeznaczoną na cele mieszkalne w Krakowie i powiatach ościennych nie mogą nabyć lokalu, którego są najemcami a osoby które posiadają nieruchomości w innym powiecie już mogą - narusza zasady równości wobec prawa i zasady współżycia społecznego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. reprezentowana przez Prezydenta Miasta K., wniosła o oddalenie skargi na uchwałę Rady Miasta K. nr XLVI/568/08 z 11 czerwca 2008r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej K. w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców (Dz. Urz. Woj..... z 2008r. Nr 566, poz.3721 ze zm.) w brzmieniu ustalonym uchwalą Nr CXIV/1538/10 Rady Miasta K. z dnia 20 października 2010r. w sprawie zmiany uchwały Nr XLVI/568/08 Rady Miasta K. z dnia 11 czerwca 2008r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej K. w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców. Na uzasadnienie Gmina Miejska K. podała, że w toku postepowania w sprawie zbycia na rzecz wnioskodawców najmowanego lokalu mieszkalnego, ustalono, że skarżący M.N. jest właścicielem działki nr [....] położonej w gminie M. , zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nr [....] . W związku z powyższym z uwagi na zapis uchwały § 1pkt. 11,pismem z 2 stycznia 2013r. poinformowano skarżących, iż zachodzą przesłanki uniemożliwiające przeznaczenie do zbycia najmowanego lokalu mieszkalnego.

Z zarzutami skargi Gmina Miejska K. nie zgadza się, podnosząc, że prowadzi sprzedaż lokali mieszkalnych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010r. Nr 102 z. 651 z późn. zm.), ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (tj. Dz. U. z 2000r.oraz uchwały nr XLVI/568/08 Rady Miasta K. z dnia 11 czerwca 2008r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej K. w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców w brzmieniu ustalonym uchwalą Nr CXIV/1538/10 Rady Miasta - dnia 20 października 2010r. w sprawie zmiany uchwały Nr XLVI/568/08 Rady Miasta K. z dnia 11 czerwca 2008r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej K. w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców.

Zgodnie z § 1 pkt 11 powołanej wyżej uchwały Rady Miasta K. nr XLVI/568/08 z czerwca 2008r. (w brzmieniu obowiązującym od 6 grudnia 2010r.), ze sprzedaży na rzecz najemców zostały wyłączone lokale, w przypadku stwierdzenia, iż najemca lub jego małżonek po dacie wejścia w życie uchwały nr XXII/190/03 Rady K. z dnia 27 sierpnia 2003r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej K. , tj. w dniu 3 października 2003r. zbył nieruchomość zabudowaną budynkiem wykorzystywanym na cele mieszkalne lub lokal mieszkalny względnie udział we współwłasności takiej nieruchomości, położone na terenie Gminy Miejskiej K. lub powiatów sąsiadujących lub posiada inny tytuł prawny do władania takimi nieruchomościami. Odnosząc się do zawartego w skardze twierdzenia odnośnie "uniemożliwienia skutecznego odwołania się od twierdzeń organów", strona przeciwna zwróciła uwagę, iż tryb oraz sposób zbywania nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (w dalszej treści odpowiedzi na skargę: "ugn").

Zgodnie z art. 27 ugn sprzedaż nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego i w przypadku, gdy dokonywana jest w trybie bezprzetargowym - co dotyczy zbywania lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców - podstawę zawarcia umowy stanowi podpisany uprzednio protokół rokowań (art. 28 ust. 2). Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje przy zbywaniu lokali wydawania decyzji administracyjnych jako podstawy do zawarcia umowy sprzedaży ani też jako podstawy prawnej samoistnego przejścia własności lokalu na najemcę. Wyłącza to możliwość przyjęcia, że w tego typu umowach mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym, a w ramach niego z wydaniem orzeczenia na podstawie art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, od którego przysługuje zażalenie lub odwołanie. W związku z powyższym wbrew twierdzeniom zainteresowanych,"brak odpowiednich uregulowań dotyczących możliwości odwołania się od twierdzeń Gminy" nie stanowi naruszenia prawa, bowiem zbywanie lokali mieszkalnych na rzecz najemców dokonywane jest w trybie cywilnoprawnym, nieprzewidującym możliwości odwołania się. Należy również dodać, że pismo z dnia 2 stycznia 2013r., adresowane do skarżących a informujące o wyłączeniu z przeznaczenia do zbycia najmowanego przez Panią N. lokalu mieszkalnego, stanowi jedynie informację o stanowisku Gminy jako właściciela lokalu w zakresie możliwości sprzedaży tego lokalu. Odnośnie poruszonej przez skarżących kwestii dotyczącej przepisu § 1 pkt. 11 Nr XLVI/568/08, należy podkreślić, iż jego brzmienie i interpretacja są zgodne z intencją Rady Miasta K. wyrażoną w tejże uchwale oraz odpowiadają założeniom polityki mieszkaniowej Gminy. Gmina nie przewiduje co do zasady możliwości nabycia lokalu mieszkalnego na preferencyjnych warunkach przez osobę, która posiada tytuł prawny do innego niż najmowany, lokalu mieszkalnego względnie domu jednorodzinnego. Należy uznać, że potrzeby mieszkaniowe takiego najemcy, mogą zostać zaspokojone przez posiadanie aktu własności nieruchomości lub pozyskanie środków finansowych z jej zbycia. Jednocześnie nie jest istotne, czy budynek jest w danej chwili wykorzystywany na cele mieszkalne, wystarczające jest bowiem, aby dany podmiot znajdował się w takiej sytuacji, która potencjalnie pozwala mu na takie korzystanie.

Z dostarczonego przez skarżących dokumentu z kwietnia 2013 r. - oceny stanu technicznego Nr [....] budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [....] , położonego na działce nr [....] w Z. , wynika iż budynek jest w złym stanie technicznym, wymagającym wykonania prac uzupełniających, konserwacyjnych oraz doinwestowania. Nie można zatem wykluczyć potencjalnej możliwości wykorzystywania go na cele mieszkaniowe po spełnieniu powyższych warunków. W związku z tym, najmowany przez Panią N. lokal mieszkalny podlega wyłączeniu ze sprzedaży, niemniej jednocześnie wskazana została możliwość podjęcia przez Radę Miasta K. indywidualnej uchwały wyrażającej zgodę na zbycie lokalu również na podstawie § 1 pkt. 11 uchwały.

Poruszona przez Państwa Z.N. i M.N. w skardze kwestia określenia w skarżonej uchwale Rady Miasta K. obszaru, na którym położona jest nieruchomość, nie pozostawia żadnej dowolności interpretacyjnej jako jasna i czytelna oraz uwzględniająca dającą się zauważyć od kilkunastu lat, tendencję polegającą na migracji mieszkańców dużych miast do miejscowości pobliskich, co jest powszechnym trendem w ramach szeroko rozumianego rynku nieruchomości.

W tym miejscu strona przeciwna zwraca uwagę, że wola Gminy Miejskiej K. w kwestii zbywania lokali komunalnych wyartykułowana jest w zaskarżonej uchwale Rady Miasta K. , która wskazała w § 1 sytuacje, w których nie wyraża zgody na zbycie przez Prezydenta Miasta K. lokalu mieszkalnego. Uchwała ta nie rodzi po stronie najemców żadnych praw podmiotowych. Nie jest także oświadczeniem woli lecz wskazówką dla organu wykonawczego, które nieruchomości gminne i na jakich zasadach mogą być zbyte oraz jakie reguły winny być każdorazowo stosowane w bezprzetargowym obrocie gminnymi nieruchomościami (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 grudnia 2007r., II SA/Sz 591/07). Dodatkowo nawet z faktu, że określona osoba spełnia przesłanki określone w uchwale nie wynika prawo żądania od Gminy, jakowłaściciela mienia komunalnego, zbycia nieruchomości na warunkach określonych w tej uchwale. Prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości ogranicza się bowiem wyłącznie do zakazu rozporządzenia przez Gminę nieruchomością w sposób niezgodny z jego treścią, nie obejmuje natomiast powstania roszczenia po stronie podmiotu, któremu pierwszeństwo przysługuje.

Gmina Miejska K. realizując swoje uprawnienia właścicielskie decyduje więc o przeznaczeniu danego lokalu mieszkalnego do sprzedaży, w oparciu o określone przez Radę Miasta K. zasady. Przysługujące Gminie prawo własności, a tym samym prawo do rozporządzania rzeczą jest chronione przez art. 21 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także przez art. 140 Kodeksu cywilnego. Domaganie się zatem przez skarżących od właściciela - Gminy Miejskiej - rozporządzenia własnością Gminy wbrew jej woli, nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Należy podkreślić, że fakt, iż najemca domaga się zbycia na jego rzecz lokalu mieszkalnego nie oznacza, że właściciel ma obowiązek to żądanie spełnić.

Niezależnie od powyższego wskazano, że § 1 pkt. 11 uchwały Nr XLVI/568/08 był przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjnego w Warszawie wyroku z dnia 17 stycznia 2013r., na mocy którego utracił ważność w/w przepis uchwały, ale w jego brzmieniu pierwotnym. Aktualne brzmienie przepisu § 1 pkt. 11 w brzmieniu obowiązującym od 6 grudnia 2010r. jest nadal prawnie obowiązujące.

Ponadto wyjaśniono, iż skarżący w piśmie z dnia 29 marca 2013 r. skierowanym Prezydenta Miasta K. wezwali Gminę Miejską K. do usunięcia naruszenia prawa. Z uwagi na błędne określenie organu kompetencyjnego Prezydent Miasta K. przekazał wyżej wymienione wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do Przewodniczącego Rady Miasta K. za pismem z dnia 22 kwietnia 2013r. wraz z projektem odpowiedzi będącym stanowiskiem Prezydenta Miasta K. w przedmiotowej sprawie celem udzielenia odpowiedzi Państwu N. Następnie skargę na niezgodność uchwały nr XLVI/568/08 z dnia 11 czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej K. w trybie bezprzetargowym na rzecz ich najemców wraz z wnioskiem o zwolnienie od kosztów postępowania i o ustanowienie pełnomocnika z dnia 2 maja 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Wydziału Skarbu Miasta (data wpływu skargi 6 maja 2013r.), Prezydent Miasta K. z urzędu za pismem z dnia 9 maja 2013r. przekazał Przewodniczącemu Rady Miasta K. W piśmie tym Prezydent Miasta K. podtrzymał swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie przedstawione w piśmie z dnia 22 kwietnia 2013r. z uwagi na to, iż w skardze nie zostały podniesione żadne nowe fakty, oprócz wskazania, iż Państwo Z.N. i M.N. nie otrzymali odpowiedzi na pismo z dnia 29 marca 2013 roku. Nadmieniono także, że skarżący pismem z dnia 11 kwietnia 2013r skierowanym do Przewodniczącego Rady Miasta K. wnieśli o podjęcie indywidualnej uchwały Rady Miasta K. o wyrażeniu zgody na zbycie na ich rzecz lokalu mieszkalnego nr [....] położonego przy al. [....] w K.

Na rozprawie w dniu 8 października 2013r. pełnomocnik skarżących ostatecznie sprecyzował skargę w ten sposób, że przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności objął § 1 pkt. 11 uchwały Rady Miasta K. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej K. w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców – w brzmieniu obowiązującym na datę złożenia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)

Ze względu na powyższą zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, sprecyzowany na rozprawie w dniu 8 października 2013r.,kontroli sądowej podlega § 1 pkt 11 uchwały Rady Miasta K. z dnia 11.06.2008r. nr XLVI/568/08 w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej K. w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, w brzmieniu nadanym uchwałą nr CXIV/1538/10 Rady Miasta K. z dnia 20 października 2010r. w sprawie zmiany uchwały Nr XLVI/568/08 Rady Miasta K. z dnia 11 czerwca 2008r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej K. w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców (zwana dalej "zaskarżoną uchwałą"). Taki bowiem stan prawny obowiązywał w dacie wniesienia skargi przez Skarżących tj. w dniu 6 maja 2013r.

Skarga niniejsza złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwana dalej: "u.s.g.", zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności zatem obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Wszystkie wyżej wymienione przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Niewątpliwie zaskarżona uchwała dotyczy "administracji publicznej", skarżący poprzedzili skargę wezwaniem do usunięcia prawa (z dnia 2 kwietnia 2013r. – data wpływu do Urzędu Miasta K. ) i dochowali terminu do wniesienia skargi (6 maja 2013r.) a to wobec faktu, że nie otrzymali odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Dopiero po ustaleniu tak rozumianej dopuszczalności skargi, Sąd bada także legitymację procesową skarżących poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza prawem chroniony indywidualny interes lub uprawnienie skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2007r., II OSK 1033/07, LEX nr 384677, podkreśla: "skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej". W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na kryterium naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., która stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji podzielić należy prezentowany w doktrynie pogląd, że nie jest to rodzaj actiopopularis (skargi powszechnej), środek ten bowiem wyraźnie nakierowany jest na ochronę praw podmiotowych (vide komentarze do art. 101 u.s.g. (w:) B. Dolnicki (red.), M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC, 2010 i A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, ABC, 2010, wyd. III.). Podkreślenia wymaga, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (vide wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008r., II SA/Wr 327/07, Wspólnota 2009, nr 11).Powyższe oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996r., II SA 74/96, ONSA 1997/2/89, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że skarżący są najemcami lokalu mieszkalnego położonego w K. przy [....] , najem ten zawarty został na czas nieokreślony, lokal stanowi własność Gminy Miejskiej K. i znajduje się w jej zasobie mieszkaniowym. Skarżący złożyli wniosek o wykup przedmiotowego lokalu w trybie bezprzetargowym a ze względu na treść § 1 pkt. 11zaskarżonej uchwały, Gmina Miejska K. odmówiła im sprzedaży tego lokalu, wykluczając skarżących z kręgu osób, które mogą wykupić najmowane mieszkanie. Skarżący mają zatem indywidualny interes prawny w kwestionowaniu § 1 pkt 11 zaskarżonej uchwały, który to interes prawny został naruszony.

Przechodząc do oceny zapisów § 1 pkt. 11 uchwały z dnia 11 czerwca 2008r. Nr XLVI/568/08, w brzmieniu nadanym uchwałą nr CXIV/1538/10 Rady Miasta K. z dnia 20 października 2010r. przywołać należy treść tego przepisu:

§ 1 w swej preambule stanowi, że "Upoważnia się Prezydenta Miasta K. do sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej K. , z wyjątkiem: (...) natomiast pkt. 11 stanowi: "w przypadku stwierdzenia, iż najemca (wnioskodawca) lub jego małżonek po dacie wejścia w życie uchwały nr XXII/190/03 Rady Miasta K. z dnia 27 sierpnia 2003 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej K. , tj. w dniu 3 października2003r. zbył nieruchomość zabudowaną budynkiem wykorzystywanym na cele mieszkalne lub lokal mieszkalny względnie udział we współwłasności takiej nieruchomości, położone na terenie Gminy Miejskiej K. lub powiatów sąsiadujących lub posiada inny tytuł prawny do władania takimi nieruchomościami,

-wyłączenia zawarte w punkcie niniejszym nie dotyczą przypadków zbycia lokalu mieszkalnego w zamian za wstąpienie w stosunek najmu na drodze dobrowolnej zamiany lokali mieszkalnych,

- w sprawach objętych dyspozycją niniejszego przepisu Rada Miasta K. może podejmować indywidualne uchwały dopuszczające sprzedaż lokali mieszkalnych po uzyskaniu pozytywnej opinii ze strony merytorycznych komisji Rady Miasta K."

Dalej wskazać należy, że poprzednie (pierwotne) brzmienie zaskarżonego przepisu, było już przedmiotem rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (wyrok z dnia 18 kwietnia 2012r. sygn. III SA/Kr 1541/11) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z 7 grudnia 2010r., sygn. akt I OSK 1723/10 oraz z 17 stycznia 2013r. sygn. I OSK 2254/12). Ostatecznie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012r. sygn. III SA/Kr 1541/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność§ 1 pkt 11 uchwały Rady Miasta K. z dnia 11 czerwca 2008 r. nr XLVI/568/08 w pierwotnym brzmieniu w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej K. w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013r. sygn. I OSK 2254/12 oddalił skargę kasacyjną Gminy Miejskiej K.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości ocenę prawną wyrażoną w przywołanych wyżej wyrokach.

Poprzednie brzmienie § 1 pkt. 11 w zasadniczych kwestiach, które już oceniały sądy administracyjne, było zbieżne z brzmieniem przepisu aktualnie zaskarżonego, zatem uwagi zawarte w przywołanych wyżej wyrokach, co do zasady pozostają aktualne i w niniejszej sprawie. Można nawet stwierdzić, że zmiana zaskarżonego przepisu dokonana uchwałą Rady Miasta K. z dnia 20 października 2010r. w sprawie zmiany uchwały Nr XLVI/568/08 Rady Miasta K. z dnia 11 czerwca 2008r.,ma charakter redakcyjno-stylistyczny. Nowe brzmienie § 1 pkt. 11w żaden sposób nie zmienia tych "zasad" zbywania lokali mieszkalnych, które definitywnie zostały już zakwestionowane przez sądy administracyjne, co więcej nowe brzmienie powiela wszystkie naruszenia prawa wytknięte w tych wyrokach, które doprowadziły do stwierdzenia nieważności tego zapisu uchwały.

Następnie wskazać należy, że podstawą prawną ustalenia zasad zbywania lokali mieszkalnych w zaskarżonej uchwale jest między innymi art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 Nr 102, poz. 651 z póź zm.), który stanowi, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216 a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków: (...) jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Regulacja ta oznacza, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wiążą prawa pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę jakiegokolwiek kryterium poza najmem zajmowanego lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają także delegacji ustawowej pozwalającej na wprowadzenie takich dodatkowych kryteriów w akcie prawa miejscowego. Identyczne stanowisko wyraził WSA w Krakowie w przywołanym wyżej wyroku o sygn. III SA/Kr 1541/11: "Z powołanego przepisu wynika jednak istotna zasada, że w przypadku zbycia nieruchomości, uprawnionymi z tytułu pierwszeństwa do nabycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym są najemcy lokali mieszkalnych, jeżeli najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Powołany przepis ustawy nie wprowadza innych dodatkowych kryteriów, które musi spełniać najemca lokalu mieszkalnego, aby mógł skorzystać z pierwszeństwa w nabyciu lokalu w przypadku przeznaczenia go do sprzedaży, jak również brak w ustawie przepisu, który zawierałby delegacje ustawową w oparciu o którą takie kryteria mogłoby zostać wprowadzone w formie aktu prawa miejscowego."

Tymczasem w zaskarżonym przepisie wprowadzono dodatkowe kryteria, które musi spełniać najemca lokalu mieszkalnego, który został przeznaczony do zbycia. Warunki te nie tylko nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach ale nadto sformułowane zostały w nieprecyzyjny sposób, który może budzić uzasadnione wątpliwości co do ich rzeczywistego znaczenia i treści. Już zresztą preambuła uchwały, w której stwierdza się, że uchwała "precyzuje ustawowe warunki pierwszeństwa najemców do nabycia najmowanych przez nich lokali..." opiera się na błędnym założeniu, że rada gminy uprawniona jest do "precyzowania" przepisów ustawy, bez stosownego do tego upoważnienia.

Jak stwierdził NSA w przywołanym wyżej wyroku z dnia 17 stycznia 2013r. sygn. I OSK 2254/12: "Zasada pierwszeństwa najemcy w nabyciu lokalu, o której mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami funkcjonuje z woli ustawodawcy, a charakter tego uprawnienia przypisany jest do najemcy, który legitymuje się umową najmu na czas nieoznaczony. Kwestionowane zapisy przedmiotowej uchwały stawiają jednak potencjalnym najemcom uprawnionym do nabycia lokalu dalsze ograniczenia wykluczając z możliwości korzystania z uprawnienia najemców wypełniających kryteria wskazane w § 1 ust. 11 uchwały. Regulacja ta wprowadza więc ograniczenie nieprzewidziane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w zasadzie wyklucza tych najemców którzy spełniają przesłanki wskazane w wyżej wymienionym przepisie uchwały. W tym zakresie Rada Gminy w kwestionowanej regulacji ograniczyła krąg osób uprawnionych w sposób niezgodny z przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co prawidłowo zostało podważone przez Sąd I instancji."

Dodatkowo wskazać należy, że również aktualne pozostają uwagi zawarte w przywołanych wyżej wyrokach WSA w Krakowie oraz NSA w Warszawie, dotyczące kryterium miejsca położenia nieruchomości lub lokalu, którym jest teren Gminy Miejskiej K. lub powiatów sąsiadujących z Gminą Miejską K. Kryterium to obejmuje to powiat [....] i powiat [....] , albowiem Gmina Miejska K. bezpośrednio graniczy z tymi dwoma powiatami. Takie ujęcie sprawia, że posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości lub lokalu w innym powiecie np. [....] – jak wskazują skarżący, nie pozbawia najemcy lokalu mieszkalnego możliwości nabycia prawa własności tego lokalu. Taki zapis uchwały narusza konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Wskazać też należy, że w niniejszej sprawie nie chodzi o to czy prawo pierwszeństwa w nabyciu mieszkania rodzi po stronie uprawnionego określone roszczenia w przypadku jego niedochowania, ale o to czy zgodne z prawem jest pozbawienie określonych najemców tego prawa, w sytuacji gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wiążą prawa pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę poza kryterium najmu zajmowanego lokalu na czas nieoznaczony, innych kryteriów.

Aktualne pozostają też wyrażone w przywołanych powyżej orzeczeniach sadów administracyjnych uwagi dotyczące samego sposobu sformułowania przepisu § 1 pkt 11 uchwały, który poprzez nieprecyzyjne ujęcie może prowadzić do różnych interpretacji, a w konsekwencji w takich samych stanach faktycznych przepis ten może być różnie stosowany. Zaskarżona uchwała nie precyzuje czy nieruchomość do której tytuł prawny posiada najemca ma być wykorzystywana przez niego, czy też może przez inne osoby na cele mieszkaniowe. Nie jest jasne, czy wnioskodawca ma faktycznie wykorzystywać daną nieruchomość na cele mieszkaniowe, czy też chodzi o samą potencjalną możliwość korzystania z danej nieruchomości na cele mieszkaniowe. Nadto, czy wykorzystywanie danej nieruchomości na cele mieszkaniowe ma oznaczać, że nieruchomość ta ma stanowić miejsce gdzie koncentruje się centrum życiowe wnioskodawcy, czy też korzystanie z danej nieruchomości tylko okazjonalne, sezonowe również może być traktowane jako wykorzystywanie na cele mieszkaniowe.

Uchwała nie definiuje co rozumie przez sformułowanie " posiada tytuł prawny". Nie wiadomo bowiem o jaki tytuł prawny chodzi. Czy chodzi o tytuły prawne do nieruchomości tylko o charakterze rzeczowym, czy również o charakterze obligacyjnym ( np. najem, dzierżawa, dożywocie), a nadto, czy w przypadku tytułów prawnych o charakterze rzeczowym mogą być brane pod uwagę tytuły mające charakter praw rzeczowych ograniczonych np. służebność osobista, użytkowanie.

Podniesione uwagi dotyczące sformułowania § 1 pkt 11 uchwały zasadnie wskazują, że jednoznaczna wykładnia tego przepisu jest niemożliwa, co powoduje tym samym, iż stosowanie tego przepisu w praktyce może prowadzić do dowolności. Użycie w § 1 ust. 11 uchwały pojęć niejednoznacznych, nieostrych, które nie zostały zdefiniowane może powodować iż spełnianie lub nie przez najemcę kryteriów powodujących utratę prawa do wykupu mieszkania może być różnie oceniane i doprowadzać do nieuzasadnionego zróżnicowania wśród najemców lokali pozostających w zasobach Gminy K.

Na marginesie już tylko, odnosząc się do zarzutu Gminy Miejskiej K. zawartego w odpowiedzi na skargę, a dotyczącego konieczności racjonalnego gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy i ograniczania zbywania lokali mieszkalnych na rzecz osób posiadających inne nieruchomości mieszkalne w gminach ościennych, można stwierdzić co następuje. Atrakcyjność zbywanych przez Gminę Miejską K. mieszkań na rzecz ich najemców nie wynika tylko i wyłącznie z faktu przyznania im pierwszeństwa do takiego nabycia własności. Wynika ona głównie z wysokości możliwej do uzyskania bonifikaty od ceny sprzedaży określonej w art. 67 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ("cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości"). Skoro Gmina chce zatem ograniczać sytuacje, w których na preferencyjnych zasadach może zakupić lokal mieszkalny wchodzący w skład gminnego zasobu nieruchomości osoba, która jest właścicielem innej nieruchomości – to może to czynić za pomocą ustalania wysokości udzielanej najemcom bonifikaty lub też ulgi takiej nie udzielać w ogóle. Udzielenie bonifikaty jest bowiem fakultatywne, jest jedynie uprawnieniem Gminy a nie jej obowiązkiem (za wyjątkiem bonifikat stosowanych w przypadku nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków i bonifikat od opłat rocznych za użytkowanie wieczyste udzielanych osobom o niskich dochodach). Nie jest natomiast rozwiązaniem problemu (który rzeczywiście zapewne występuje) podejmowanie uchwał naruszających prawo tam gdzie jest ono jednoznaczne i nie podlega "doprecyzowaniu".

Z wszystkich wyżej wymienionych względów orzeczono jak w sentencji na zasadzie art. 147 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.