Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 85/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.145 par. 1 pkt 1 lit. c i art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński, Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak, sędzia del. WSA Małgorzata Miron (spr.), , Protokolant : starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. jawnej z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 188/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. jawnej z siedzibą w B. na decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] października 2008 r. nr [...]; 3) zasądza od Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na rzecz [...] Sp. jawnej z siedzibą w B. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2012 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Bd 188/12 oddalił skargę [...] s. j. z siedzibą w B. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brodnicy na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.) uchylił swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie stacji LPG wraz z wjazdem i placem manewrowym oraz budynkiem typu kontenerowego na dz. nr [...] w m. B. oraz odmówił Z. i J. P. [...] Spółka Jawna wydania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu.

Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. udzielił ww. pozwolenia na użytkowanie ww. obiektów i decyzja ta wydana została m. in. w oparciu o decyzje Starosty Brodnickiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] oraz z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], lecz decyzją z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...] Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty Brodnickiego jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym, wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu. Wg organu, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana w oparciu o pozwolenie na budowę, które wyeliminowano z obrotu prawnego, co stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. W wyniku zaskarżenia przez skarżących decyzji Wojewody, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i dlatego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie użytkowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda ponownie stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty Brodnickiego o pozwoleniu na budowę - decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], a Starosta Brodnicki decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], natomiast PINB podjąwszy postępowanie orzekł jak w sentencji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Z. P..

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Kujawsko- Pomorski Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, podtrzymując argumentację organu I instancji. Wskazał, że organ I instancji oparł się na art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione. Organ odwoławczy podniósł, że pomiędzy decyzją organu a inną decyzją lub orzeczeniem sądu musi istnieć związek przyczynowy i wg organu, taki związek zaistniał pomiędzy decyzją Wojewody, którą stwierdził nieważność decyzji Starosty Brodnickiego z dnia [...] maja 2006 r. oraz decyzji zmieniającej z dnia [...] listopada 2006 r., a decyzją powiatowego organu nadzoru budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. o pozwoleniu na użytkowanie stacji LPG. Organ stwierdził też, że w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, wykonanych robót nie traktuje się jako samowoli budowlanej i organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić postępowanie naprawcze.

W skardze skarżący Z. i J. P. [...] Spółka Jawna powtórzyli zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadmienili, że organ nadzoru przyznał, że skarżący w niniejszej sprawie nie ponoszą winy, lecz w odczuciu skarżących i tak są oni "karani za błędy" popełnione przez organy administracji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2012 r. skargę [...] s. j. z siedzibą w B. wskazał, że z akt sprawy wynika, że w miejscowości B. na terenie działki nr [...] została pobudowana stacja LPG wraz z wjazdem i placem manewrowym oraz budynkiem typu kontenerowego. Jej inwestorami, a także właścicielami są skarżący, którzy na realizację tego zamierzenia uzyskali pozwolenie na budowę decyzją Starosty Brodnickiego z dnia [...] maja 2006 r. oraz z dnia [...] listopada 2006 r.

W tej sytuacji, powiatowy organ nadzoru budowlanego wydał w dniu [...] grudnia 2006 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie stacji LPG wraz z wjazdem i placem manewrowym oraz budynkiem kontenerowym.

Z akt wynika, że w dniu [...] maja 2008 r. Wojewoda Kujawsko - Pomorski decyzją znak [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty Brodnickiego z dnia [...] maja 2006 r. o pozwoleniu na budowę, znak [...], oraz decyzji zmieniającej z dnia [...] listopada 2006 r., a Starosta Brodnicki decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...], umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stacji LPG wraz z budową wjazdu i placu manewrowego na terenie działki nr [...] w m. B. z wniosku skarżących - Z. i J. P.

W tej sytuacji. zdaniem Sądu należało podzielić ocenę organu odwoławczego, że zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Przepis ów stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione. Pomiędzy decyzją organu a inną decyzją lub orzeczeniem sądu musi istnieć związek przyczynowy, na co wskazują słowa ustawodawcy "w oparciu." W niniejszej sprawie taki związek istnieje pomiędzy decyzją Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] maja 2008 r., którą stwierdził nieważność decyzji Starosty Brodnickiego z dnia [...] maja 2006 r. oraz decyzji zmieniającej dnia [...] listopada 2006 r., a decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] grudnia 2006 r. o pozwoleniu na użytkowanie stacji LPG wraz z wjazdem i placem manewrowym oraz budynkiem typu kontenerowego na dz. nr [...] w miejscowości B. Jest bowiem oczywistym, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie może być wydana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz warunków w niej zawartych. Skoro więc Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty Brodnickiego z dnia [...] maja 2006 r., to zaistniała przyczyna do wznowienia postępowania i następnie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] grudnia 2006 r. o pozwoleniu na użytkowanie.

Wobec powyższego, w tym stanie sprawy zasadna była wydana decyzja, którą w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a organ uchylił swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. i orzekł o odmowie wydania skarżącym decyzji na użytkowanie stacji - LPG wraz z wjazdem i placem manewrowym oraz budynkiem typu kontenerowego na dz. nr [...] w miejscowości B.

Skoro więc nie doszło do naruszenia obowiązującego prawa i nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) to należało, po myśli art. 151 tej ustawy, skargę oddalić.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka Jawna zarzucając wyrokowi Sądu pierwszej instancji:

1. naruszenie artykułu 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju

sądów administracyjnych i art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art.145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez:

1. nieuprawnione uznanie zaskarżonej decyzji administracyjnej Kujawsko –

Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2012 r. za zgodną z prawem, pomimo iż wydana została bez podstawy prawnej;

2. oparcie swojego rozstrzygnięcia na nieistniejącej podstawie prawnej;

3. nieprawidłowe ustalenie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu

budowlanego wydawana jest na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie artykułu 141 § 4. p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności do zarzutu braku podstawy prawnej dla wznowienia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy stwierdzona została nieważność decyzji administracyjnej, w oparciu o którą wydana została decyzja administracyjna objęta wznowieniem postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze wyżej opisane zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi wojewódzkiemu i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że kwestią prawną o podstawowym znaczeniu w niniejszej sprawie jest dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, jeżeli stwierdzona została nieważność innej decyzji, w oparciu o którą ta decyzja została wydana. Art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wskazuje, że podstawą do wznowienia postępowania może być jedynie uchylenie lub zmiana decyzji wcześniejszej. W skardze kasacyjnej wskazano, iż w orzecznictwie oraz piśmiennictwie ukształtowały się dwa stanowiska odnośnie wznowienia postępowania w opisanej sytuacji. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do tych kwestii, mimo że były one podnoszone w piśmie procesowym uzupełniającym skargę. Powyższe uzasadnia zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie wskazał także, iż Sąd wojewódzki dokonał błędnej, bo rozszerzającej wykładni przepisu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., albowiem przepis ten nie przewiduje możliwości wznowienia postępowania w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji wcześniejszej.

Brak również, w ocenie skarżącej Spółki, podstaw do przyjęcia, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy decyzją administracyjną zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na budowę, a decyzją w sprawie wyrażenia zgody na użytkowanie stacji LPG stanowiącej przedmiot tych rozstrzygnięć. Są to decyzje autonomiczne, funkcjonujące niezależnie od siebie. To, że są to decyzje będące elementami tego samego procesu inwestycyjnego, nie oznacza, że decyzja późniejsza wynika z wcześniejszej. Elementem tego samego procesu inwestycyjnego była również decyzja ustalająca warunki zabudowy, która przewidywała naziemny zbiornik na paliwo LPG.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania – J. i L. S. wnieśli o jej oddalenie, wskazując na uciążliwość inwestycji i jej oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość stanowiącą ich własność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Badając sprawę w takim zakresie należało uznać, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mocą której organ ten utrzymał w mocy decyzję organu stopnia powiatowego wydaną w postępowaniu wznowieniowym, w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Stan faktyczny poprzedzający wydanie tej decyzji nie był kwestionowany przez żadną ze stron postępowania i nie budził wątpliwości. Z akt sprawy – jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji – wynika, że decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Starosta Brodnicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji LPG wraz z wjazdem, placem manewrowym i budynkiem typu kontenerowego na działce o nr [...], w miejscowości B. Decyzja ta została zmieniona w oparciu o art. 36a ustawy – Prawo budowlane decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Po zrealizowaniu inwestycji, decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. właściwy organ udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Wojewoda Kujawsko - Pomorski stwierdził nieważność decyzji udzielających pozwolenia na budowę, zaś Starosta Brodnicki rozpoznając ponownie wniosek o pozwolenie na budowę, umorzył postępowanie. W tej sytuacji organy administracji uznały, że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania zakończonego decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie wymieniona w art. 148 § 1 pkt 8 k.p.a. i – po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. - uchyliły tę decyzje i odmówiły udzielenia pozwolenia na użyłkowanie. Sąd wojewódzki ocenił decyzję jako prawidłową, nie naruszającą przepisów prawa. W szczególności Sąd uznał, że w opisanej wyżej sytuacji prawidłowo organy nadzoru budowlanego oceniły, że zaistniała przesłanka uzasadniająca wydanie decyzji w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu wznowieniowym.

Z takim stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca Spółka, która wywiodła, że w okolicznościach sprawy nie zaistniała przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

A zatem, zasadniczą kwestią wymagającą oceny w niniejszej sprawie jest to czy stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę mogło stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie tej inwestycji w oparciu o ww. przepis. Ustawodawca w pkt 8 art. 145 § 1 k.p.a. wskazał wszak, że podstawą do wznowienia postępowania jest uchylenie lub zmiana decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja późniejsza, nie wymienia natomiast stwierdzenia jej nieważności.

Rację ma skarżący kasacyjnie, że w tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane były dwa odmienne stanowiska. Zgodnie z jednym z nich, stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której została wydana decyzja zależna, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zwolennicy tego poglądu stali na stanowisku, że decyzje, które opierają się na właściwie zastosowanym prawie materialnym oraz uwzględniają stan prawny wynikający z innej ostatecznej decyzji, nie mogą być kwalifikowane jako decyzje wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślają przy tym, że decyzja późniejsza jest decyzją, która w chwili jej wydania była zgodna z prawem. Powyższe oznacza, że późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji, na której została oparta, nie może uzasadniać twierdzenia, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zwolennicy drugiego poglądu stali na stanowisku, że stwierdzenie nieważności decyzji wcześniejszej stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej w oparciu o art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż stwierdzenie nieważności decyzji powoduje skutki prawne z mocą ex tunc, a uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania - ex nunc

Powyższe rozbieżności spowodowały, że Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił o podjęcie przez ten Sąd uchwały wyjaśniającej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. w sprawie I OPS 2/12 rozstrzygnął, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (ONSAiWSA 2013/1/1, LEX nr 1225395). W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono, że w aktualnym stanie prawnym Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie odróżnia uchylenie decyzji od stwierdzenia jej nieważności, zarówno gdy chodzi o skutki tych rozstrzygnięć, jak i tryb ich podejmowania. Nie można więc w określeniu "decyzja została następnie uchylona lub zmieniona", użytym w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., pomieścić stwierdzenia nieważności decyzji. To, że ustawodawca, wprowadzając w 1980 r. instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, pozostawił bez zmian przesłankę wznowienia postępowania wymienioną wówczas w art. 127 § 1 pkt 7 k.p.a., nie może być argumentem przemawiającym za stanowiskiem, że uchylenie decyzji, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., może obejmować także stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której wydano decyzję zależną. Dążąc do wzmocnienia gwarancji praworządności w działaniu administracji publicznej przez wprowadzenie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji i pozostawiając w niezmienionym brzmieniu przesłankę wznowienia postępowania (poprzednio art. 127 § 1 pkt 7 k.p.a., a aktualnie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), wyłączono z podstaw wznowienia sytuację, gdy decyzja, na podstawie której wydano decyzję zależną, okazała się nieważna i stwierdzono jej nieważność, albowiem taka sytuacja może podlegać rozpatrzeniu jedynie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej, a nie w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją zależną.

W świetle powyższego, rację ma skarżąca kasacyjnie Spółka, iż w niekwestionowanych okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a następnie uznania, że zaistniała przesłanka uzasadniająca uchylenie decyzji z dnia 21 grudnia 2006 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak bowiem zostało wyżej wskazane, stwierdzenie nieważności decyzji, mocą której Skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji (decyzji z dnia [...] maja 2006 r.) nie mogło stanowić podstawy do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Ustawodawca w art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. wskazał wszak, że podstawą do wznowienia postępowania jest sytuacja, gdy organ uchyla lub zmienia decyzję wcześniejszą, w oparciu o którą zostaje wydana decyzja z nią związana, nie przewiduje natomiast jako podstawy sytuacji, gdy decyzja ta jest dotknięta wadą nieważności. Skoro wprowadzenie instytucji stwierdzenia nieważności w obecnym brzmieniu nastąpiło na skutek Noweli Kodeksu postępowania administracyjnego, która miała miejsce w 1980 r., to gdyby wolą ustawodawcy było rozszerzenie przesłanek wznowieniowych również na sytuacje stwierdzenia nieważności decyzji, to biorąc pod uwagę jego racjonalność, zapis taki znalazłby się w art. 145 § 1 pkt 8 (lub innym) k.p.a.

Nie może także ujść uwadze, że zgodnie z jednolitym poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wznowienie postępowania stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją. Jednocześnie, zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznej, jakakolwiek ingerencja w ostateczną decyzję administracyjną (jej zmiana, uchylenie, stwierdzenie nieważności), może nastąpić jedynie w przypadkach wskazanych w Kodeksie. Innymi słowy, skoro uchylenie decyzji ostatecznej stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznej, to nie można dokonywać takiej wykładni art. 145 § 1 k.p.a., która prowadziłaby do poszerzenia enumeratywnie wymienionych w tym przepisie przesłanek wznowienie postępowania.

W tym stanie rzeczy, jako uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skarżącej kasacyjnie Spółki, co do tego, że Sąd wojewódzki wadliwie uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skoro – jak zostało wyżej wskazane -stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2006 r. nie stanowiło przesłanki do wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., to nie mogło także stanowić podstawy do uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie.

Natomiast, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej Spółki, co do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten zmierzał de facto do wykazania, że Sąd wojewódzki dokonał wadliwiej wykładni zastosowanych przepisów prawa i nie odniósł się do zarzutów zawartych w piśmie procesowym złożonym w toku postępowania sądowoadministracyjnego stanowiącego uzupełnienie skargi. Nie negując, że w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, to jest zgodnie z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd powinien odnieść się do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze i pismach procesowych stanowiących jej uzupełnienie, należało stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy ta wada pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Konkludując, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że stan faktyczny został przez organy administracji prawidłowo ustalony, jednakże wyprowadził z tak ustalonego stanu faktycznego błędne wnioski, dokonując wadliwej wykładni art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. To uchybienie stanowi o naruszeniu przepisów innych niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.), co uprawniało Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi.

W świetle powyższych rozważań należało uznać, że skarga na decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, to jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] listopada 2011 r., zostały wydane z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego wadliwie uznały, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2006 r., co jest konsekwencją wadliwej wykładni art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. polegającej na przyjęciu, że stwierdzenie nieważności wcześniejszej decyzji stanowi podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z nią związaną.

Konsekwencją uznania powyższej wykładni za wadliwą jest również konieczność uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] października 2008 r. o nr [...], mocą którego organ wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r.

Należy w tym miejscu podkreślić, że w przeciwieństwie do postępowań zwyczajnych oraz innych trybów nadzwyczajnych, wszczęcie postępowania wznowieniowego następuje w formie postanowienia wydanego w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a. Skoro postępowanie zostało wznowione (wszczęte) z urzędu, to uchylenie decyzji kończącej to postępowanie, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz postanowienia o wznowieniu postępowania, oznacza ostateczne zakończenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji paliw LPG. Natomiast, nie może ujść uwadze, że w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z dnia [...] września 2008 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie użytkowania stacji LPG. Organ wskazał, że postępowanie to zostało wszczęte w związku ze stwierdzeniem przez Wojewodę Kujawsko – Pomorskiego nieważności decyzji Starosty Brodnickiego z dnia [...] maja 2006 r.

Wobec uznania, że ta okoliczność nie stanowi przesłanki wznowieniowej, organ, który wszczął postępowanie, winien rozważyć zasadność jego prowadzenia w przedmiocie wskazanym w piśmie. Nie może przy tym ujść uwadze organu, że ocena czy decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. dotknięta jest wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy do właściwości rzeczowej organu stopnia wojewódzkiego.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 188 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i 205 tej ustawy.