Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 408/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) sędzia NSA Andrzej Kisielewicz sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1266/14 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Gminy Miejskiej [...] 3 600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2014r. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Gminy Miejskiej K. kwotę 30209 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 24 marca 2009 r. Władza Wdrażająca Programy Europejskie, zwana dalej "WWPE" zawarła z Gminą Miejską K. umowę finansową nr [...] o dofinansowanie Projektu "Centrum Współpracy Polsko - Ukraińskiej" ze środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego (2004-2009), zwaną dalej "umową finansową". Przedmiotowa umowa finansowa została zawarta na podstawie i w wykonaniu postanowień umowy o numerze [...], zawartej dnia 19 lutego 2009 r. pomiędzy stroną polską (reprezentowaną przez Krajowy Punkt Kontaktowy), a państwem darczyńcą, tj. Królestwem Norwegii (reprezentowanym przez Norweskie Ministerstwo Spraw Zagranicznym, dalej "NMSZ") na dofinansowanie wyżej wskazanego Projektu (umowa w języku angielskim).

W dniu 29 marca 2012 r. Sąd Rejonowy w K. skazał prawomocnie byłego burmistrza Miasta K., P. R. C., m.in. za czyny określone w art. 228 § 4 i 228 § 1 K.k. Większość czynów zarzucanych oskarżonemu związana była z realizacją projektu [...] "Centrum Współpracy Polsko - Ukraińskiej".

Informacja na ten temat skazania Burmistrza K. została umieszczona w Protokole z kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w L. z dnia 22 maja 2012 r., o czym została również powiadomiona WWPE za pośrednictwem Ministra Rozwoju Regionalnego w piśmie z dnia 13 września 2012 r. Informacja ta skutkowała wszczęciem postępowania wyjaśniającego przez WWPE. Na skutek ustalenia przez WWPE, że mogło dojść do powstania nieprawidłowości w projekcie [...] został dnia 25 stycznia 2013 r. wygenerowany raport o nieprawidłowościach i przekazany za pośrednictwem Krajowego Punktu Kontaktowego i Ministerstwa Finansów do Norweskiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Pismem z dnia 10 czerwca 2013 r. Biuro Mechanizmu Finansowego w Brukseli, działające w imieniu Norweskiego Ministerstwa: Spraw Zagranicznych, poinformowało KPK o decyzji NMSZ dotyczącej żądania zwrotu całej kwoty dofinansowania wypłaconej stronie polskiej ze środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004-2009 na realizację projektu [...] "Centrum Współpracy Polsko - Ukraińskiej" tj. kwotę 685 802 euro. W związku z zażądaniem zwrotu środków przez NMSZ, WWPE wezwała Beneficjenta pismem z dnia 28 czerwca 2013 r. do dobrowolnego zwrotu środków wraz z odsetkami do dnia 30 sierpnia 2013 r.

Po bezskutecznym upływie ww. terminu WWPE wszczął z urzędu postępowanie i wydał dnia [...] października 2013 r. decyzję wzywającą Gminę Miejską K. do zwrotu środków w kwocie 2 300 855,99 zł wraz z odsetkami, stanowiącej równowartość 575 290 euro.

Od powyższej decyzji odwołała się Gmina Miejska K.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury I Rozwoju utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2013 r.

Organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami (...).

Organ odwoławczy stwierdził, że przy ustalaniu, czy w niniejszej sprawie doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, należy mieć na uwadze, że dotacja została udzielona ze środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004-2009. Podkreślił, że środki te na mocy umów międzynarodowych, których stroną jest Polska (tj. Memorandum of Understanding wdrażania Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004-2009 ustanowionego zgodnie z Umową z dnia 14 października 2003 r. pomiędzy Królestwem Norwegii a Wspólnotą Europejską o Norweskim Mechanizmie Finansowym na okres 2004-2009 (M.P. 2005 r. Nr 23 poz. 342) oraz umowy nr [...]), zostały przekazane przez Królestwo Norwegii na realizację konkretnego celu jakim był projekt [...]. Organ wskazał, że umowa nr [...] nie tylko wskazuje na jaki cel środki Norweskiego Mechanizmu Finansowego są przeznaczone, ale również precyzuje procedurę zwrotu wypłaconych środków. W szczególności, jak wynika z treści art. 7.2.1 w zw. z art. 7.1.1 lit. f tej umowy, państwo - darczyńca (NMSZ) może zażądać zwrotu wypłaconych środków w przypadku zaistnienia nieprawidłowości.

Organ podkreślił, że do państwa darczyńcy należy ostateczne stwierdzenie, czy dane działanie było nieprawidłowością oraz decyzja w kwestii, czy i w jakiej wysokości środki podlegają zwrotowi. Zwrot środków następuje w wysokości i na warunkach określonych przez NMSZ. Na podstawie powyższej "decyzji" darczyńcy, strona polska jest zobowiązana, jak wynika z art. 7.2.5 umowy nr [...], do zwrotu środków i dopiero ta decyzja może stanowić dla niej podstawę do odzyskania środków od Beneficjenta.

Darczyńca (NMSZ ) stwierdził istnienie nieprawidłowości i zażądał zwrotu całości wypłaconych środków. Decyzja ta została podjęta przez Darczyńcę na podstawie informacji przekazanych w Raporcie o nieprawidłowościach, z których wynikało, że wobec byłego Burmistrza Miasta K. został wydany prawomocny wyrok skazujący go za przestępstwa popełnione w związku z realizacją Projektu [...].

Organ odwoławczy podkreślił, że art. 150 pkt 4 u.f.p. stanowi, że termin i sposób rozliczenia dotacji, udzielonej ze środków, o których mowa w art. 127 ust. 2 (m.in. środki Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004-2009), jest określony w umowie zawieranej przez dysponenta środków z beneficjentem dotacji. W niniejszej sprawie ową umową jest ww. umowa finansowa. Wskazał, że zawarcie umowy finansowej, pełniącej rolę umowy dotacyjnej, jest uzasadnione brzmieniem art. 150 u.f.p., zgodnie z którym umowa taka jest zawierana, gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania i rozliczania dotacji. Podniósł, że umowa międzynarodowa na podstawie, której zostały przekazane przedmiotowe środki (chodzi o ww. umowę [...]) nie określiła trybu i zasad udzielania i rozliczania (a zatem również - zasad dochodzenia zwrotu) przedmiotowej dotacji w stosunku do Beneficjenta. Natomiast w umowie finansowej Beneficjent zobowiązał się (art. 17 ust. 5 umowy finansowej), że zwróci żądaną kwotę, pod którą to kwotą należy rozumieć (art. 17 ust. 5 umowy finansowej odsyła do ust. 1 tej umowy) kwotę, co do której NMSZ podjęło decyzję o zwrocie dokonanych płatności.

Organ podkreślił, że umowa finansowa, będąca zgodnie z art. 150 u.f.p. umową dotacyjną, określiła zatem warunki wykorzystania i zwrotu przedmiotowej dotacji, których Beneficjent nie dopełnił, a zatem wykorzystał dotację niezgodnie z przeznaczeniem, dlatego też niezbędne jest żądanie od Beneficjenta zwrotu środków przedmiotowej dotacji na podstawie art. 169 ust. 1 u.f.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Gminy Miejską K. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, stwierdzając, że w sprawie doszło do naruszenia prawa, które pozostaje w sprzeczności z dyrektywą praworządności wynikającą z Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołując się na treść art. 27 zdanie pierwsze Konstytucji RP stwierdził, że po stronie organów władzy publicznej w RP istnieje nakaz posługiwania się językiem polskim – zarówno w relacjach między tymi organami, jak i w stosunkach z obywatelami (zob. uchwała TK z dnia 14 maja 1997 r., sygn. akt W 7/96-, OTK 1997 nr 2, poz. 27). Potwierdzeniem tej tezy jest brzmienie art. 4 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2011r., nr 43, poz. 244 ze zm., dalej jako "ustawa"), który stanowi, że język polski jest językiem urzędowym m.in. konstytucyjnych organów państwa, organów jednostek samorządu terytorialnego, terenowych organów administracji publicznej czy wszelkich innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co do zasady dokonują wszelkich czynności urzędowych w języku polskim. Pewne odstępstwo od tego nakazu można uznać za dopuszczalne – poza wyjątkiem, o którym mowa w art. 27 zdanie drugie Konstytucji RP – w odniesieniu do obrotu prywatnoprawnego, pomiędzy jednostkami niepublicznymi, w których żaden z uczestników stosunku prawnego nie znajduje się w pozycji nadrzędnej (władczej) wobec innych uczestników (por. wyrok TK z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt K 38/04). Odstępstwa od wspomnianego nakazu mogą być podyktowane również ochroną prawa do rzetelnego procesu sądowego, czy prawa do dobrej administracji, jeżeli z praw tych korzystają na terytorium Polski osoby nieznające języka urzędowego.

Nakaz posługiwania się w relacjach z obywatelami językiem polskim odnosi się nie tylko do organów państwa polskiego, lecz również do innych podmiotów, które na mocy zobowiązań międzynarodowych RP zostały upoważnione do regulowania w sposób władczy statusu obywateli polskich, w tym do organów Unii Europejskiej. Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że treść normatywna art. 27 Konstytucji została ograniczona na skutek przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. W szczególności podstaw takich nie daje art. 90 Konstytucji RP.

Organ II instancji wydał w sprawie decyzję bazując na materiale dowodowym, który zgromadził organ I instancji. Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że na etapie postępowania przed organem I instancji włączono do akt sprawy obcojęzyczne kopie dokumentów, które nie zostały przetłumaczone na język polski. Ponieważ – jak wynika to z treści decyzji organu II instancji ( a także odpowiedzi na skargę – w której Minister wielokrotnie powołuje je wskazując, że zostały sporządzone w języku obcym i nie zostały przetłumaczone) – stanowią one istotny materiał dowodowy, który legł u podstaw ustaleń faktycznych, przeto naruszono treść art. 4 ustawy, który to przepis stanowi, że w sprawach toczących się przed organem administracji publicznej językiem urzędowym jest język polski.

Powyższe uchybienie – w ocenie Sądu - uniemożliwia ocenę tego, czy ustalenia poczynione przez organy obu instancji są prawidłowe; przedwczesne jest zatem – przy braku pewnych ustaleń faktycznych- odnoszenie się do treści zarzutów poczynionych w skardze. Z tego powodu Sąd uchylił rozstrzygnięcie organu II instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ ten powinien dokonać tłumaczeń dokumentów obcojęzycznych na język polski. Konieczne jest przetłumaczenie dokumentów z dnia: 18 kwietnia 2013 r.; 10 czerwca 2013 r.; 25 lipca 2013 r. 4 i 8 sierpnia 2013 r.; 22 grudnia 2008 r. Konwalidacji – w zakresie tłumaczenia – wymaga jego robocza postać z dnia 22 grudnia 2008 r. albowiem nie wiadomo, kto go dokonał i czy miał w tym zakresie odpowiednie uprawnienia. Ta konstatacja dotyczy także umowy, którą podpisano w dniu 19 lutego 2009 r. (kserokopia w j. angielskim zawiera oryginalne podpisy, zaś tłumaczenie jest niewiadomego pochodzenia).

Sąd stwierdził, że język polski jest językiem urzędowym terenowych organów administracji publicznej oraz że podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej . Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia czynności urzędowych, jednakże - na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 maja 2002 r., II SA 4033/01 (Wokanda 2002 /12/39) - nasuwające się wątpliwości związane z tym zagadnieniem prawnym usunęła cyt. wyżej uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 1997 r., podjęta na gruncie dekretu z dnia 30 listopada 1945 r. o języku państwowym i języku urzędowania rządowych i samorządowych władz administracyjnych (Dz. U. Nr 57, poz. 324). W powyższej uchwale Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, zachowujący aktualność pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o języku polskim, że czynności urzędowe to wszelkie czynności organów i instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych, związane z realizacją ich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, chyba że z istoty tych czynności wynika konieczność posłużenia się językiem obcym. Pojęcie czynności urzędowych obejmuje również czynności procesowe podejmowane przez organy administracji publicznej. Oznacza to, że czynności procesowe winny być dokonywane w języku polskim. Organ administracji publicznej zobligowany jest do dokonywania w języku polskim zarówno czynności ustnych, jak i do prowadzenia w tym języku dokumentacji postępowania, a to oznacza prawną powinność posługiwania się w postępowaniu administracyjnym przetłumaczonymi dokumentami.

Konstytucyjna zasada, której odzwierciedleniem są przepisy ustawy o języku polskim, stanowiąca, iż językiem urzędowym jest język polski, warunkuje, aby dokumenty - tak jak w rozpatrywanej sprawie - będące zasadniczym dowodem wpływającym na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zostały przetłumaczone na język polski, umożliwiając tym samym prawidłową ocenę wyniku badania treści takiego dokumentu (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I GSK 1088/07).

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości zaskarżył Minister Infrastruktury i Rozwoju, który na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. :

1) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.z 2014r., poz. 1647; dalej jako:"p.u.s.a.") w związku z naruszeniem przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci znajdujących się w aktach sprawy przetłumaczonych na język polski pism sporządzonych w języku angielskim, którym pierwotnie nie towarzyszyły stosowne przekłady na język polski, a w konsekwencji w istocie uchylenie się przez Sąd pierwszej instancji od wykonania obowiązku kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu;

2) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., poprzez niewykazanie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji uchybienie przepisom postępowania prowadzonego przez organ co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co - uwzględniwszy przyjętą przez Sąd pierwszej instancji podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Organu - czyni rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji arbitralnym;

3) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów art. 4 pkt 1 i art. 5 ust. 1 ustawy poprzez arbitralne (tj. nie umotywowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które to naruszenie Sąd wywiódł z błędnie dokonanej przezeń wykładni przepisów art. 4 pkt 1 i art. 5 ust. 1 ustawy, wywodząc z nich bezwzględny zakaz uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym dokumentu obcojęzycznego.

4) naruszenie przepisu art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez nieprecyzyjne, w tym wewnętrznie sprzeczne, sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania przez organ - w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji polecił Organowi samodzielnie dokonać tłumaczenia na język polski wymienionych przez Sąd pierwszej instancji dokumentów obcojęzycznych, a równocześnie stwierdził, że towarzyszący niektórym z tych dokumentów przekład na język polski może zostać "konwalidowany" poprzez określenie, kto dokonał tego przekładu i jakie "odpowiednie uprawnienia" w tej mierze posiada.

W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie przepisu art. 176 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 185 § 1 p.p.s.a. Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i o przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Gmina Miejska K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych w przywołanym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

W rozpoznawanej sprawie, skarga kasacyjna oparta została jedynie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do nich, ich ocenę poprzedzić należy wyjaśnieniem, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde ich uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc, wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (por. wyroki NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 315/11, z dnia 11 marca 2014 r., II GSK 2103/12, LEX nr 1447212).

Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie znalazł się żaden z tych koniecznych elementów, co powoduje, że zarzuty te nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęte zostały zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ich zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyroki NSA: z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13; z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku dwóch sprzecznych, wzajemnie znoszących się rozważań w kwestii dokonania tłumaczeń obcojęzycznych dokumentów, bądź konwalidacji tłumaczeń znajdujących się już w aktach.

Powołany przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

W orzecznictwie słusznie podnosi się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć również wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 1012/12., LEX nr 1225696). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/11, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zawiera bowiem wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zaskarżona decyzja Ministra została uchylona i jakie są wytyczne co do dalszego toku postępowania, co w konsekwencji umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie realizuje w dostatecznym stopniu funkcji perswazyjnej, czy też funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przytoczył wszystkie fakty mające relewantne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w sposób wyczerpujący przedstawił okoliczności dotyczące zebranego w sprawie materiału dowodowego, wśród którego są dokumenty obcojęzyczne nie zawierające tłumaczeń na język polski, a niektóre są przetłumaczone, lecz nie wiadomo kto tego dokonał. Ponadto Sąd I instancji dokonał oceny przedstawionego stanu faktycznego pod względem jego zgodności z prawem wyjaśniając, że brak tłumaczeń dokumentów obcojęzycznych uniemożliwia dokonanie merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji.

Wbrew autorowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo wskazał w wytycznych konieczność dokonania tłumaczeń dokumentów obcojęzycznych, a w odniesieniu do tłumaczeń znajdujących się w aktach, dokonanie dodatkowych ustaleń dotyczących autora łumaczeń, gdyż w sytuacji gdyby okazało się, że zostały one dokonane przez tłumacza przysięgłego brak byłoby podstaw do ponownego tłumaczenia dokumentów obcojęzycznych.

Nieuzasadniony jest zarzut wskazany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, w którym jej autor zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnią art. 4 pkt 1 i art. 5 ust. ustawy, polegającą na przyjęciu, że z powołanych przepisów wynika bezwzględny zakaz uwzględniania w postępowaniu administracyjnym dokumentu obcojęzycznego. Wbrew temu zarzutowi, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie wyraził takie poglądu, a wprost przeciwnie uznał stanowisko organów co do włączenia do materiału dowodowego obcojęzycznych kopii dokumentów za poprawne, co jednakże – w świetle ww. przepisów - wymagało podjęcia dodatkowych czynności urzędowych, których organy zaniechały.

Sąd I instancji wyraził słuszny pogląd - oparty na orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - że czynności urzędowe to wszelkie czynności organów i instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych, związane z realizacją ich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, chyba że z istoty tych czynności wynika konieczność posłużenia się językiem obcym. Pojęcie czynności urzędowych obejmuje również czynności procesowe podejmowane przez organy administracji publicznej. Do czynności urzędowych zalicza się także zbieranie i analizowanie materiału dowodowego. W konsekwencji oznacza to, że wszelkie czynności procesowe powinny być dokonywane w języku polskim.

Z art. 4 pkt 3 i art. 5 ust. 1 ustawy nie można wywodzić zakazu dopuszczenia nie przetłumaczonego dokumentu obcojęzycznego jako dowodu w postępowaniu administracyjnym. Czym innym jest bowiem dopuszczenie obcojęzycznego środka dowodowego (dokumentu, zeznania świadka) jako dowodu w postępowaniu, a czym innym wynikający z ustawy wymóg dokonywania czynności urzędowych przez organ administracji publicznej w języku polskim. Wymóg ten jest realizowany w ten sposób, że czynność urzędowa organu polegająca na badaniu treści dokumentu obcojęzycznego wymaga dokonania tłumaczenia dokumentu.

Podkreślić trzeba, że dokument sporządzony w języku obcym musi być zgodny z prawem. Niezgodność z prawem w tym wypadku, oznacza naruszenie obowiązku stosowania języka polskiego przy przyjęciu za dowód dokumentu sporządzonego w języku obcym i dokonanie jego oceny. Nie zmienia to faktu, że dowodem będzie nadal treść dokumentu obcojęzycznego, a nie jego tłumaczenie. Tłumaczenie nie zastępuje bowiem dokumentu sporządzonego w języku obcym, lecz służy jedynie ustaleniu, jaka jest treść tego dokumentu

Przetłumaczenie znajdującego się w aktach sprawy dokumentu obcojęzycznego jest obowiązkiem organu administracji publicznej. Co prawda, K.p.a. nie reguluje wyraźnie problemu na kim ciąży obowiązek tłumaczenia dokumentu obcojęzycznego, jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jako zasadę przyjąć należy, że obowiązek zapewnienia tłumaczenia dokumentu dołączonego przez sam organ do materiału dowodowego spoczywa na tym organie, który prowadzi postępowanie administracyjne, co wynika przede wszystkim z ogólnego obowiązku organu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), skonkretyzowanego obowiązkiem zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Dokonywanie ustaleń faktycznych o kluczowym dla sprawy znaczeniu w oparciu o obcojęzyczne i nieprzetłumaczone na język polski materiały niewątpliwie stoi w sprzeczności z przepisami prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 77 k.p.a.

Nie powinno budzić wątpliwości, że do sporządzenia tłumaczenia dokumentów z języka obcego na język polski uprawniony jest przede wszystkim tłumacz przysięgły (art. 13 pkt 1 ustawy z dnia 25 listopada 2004r. o zawodzie tłumacza przysięgłego). Zasada tłumaczenia przysięgłego dotyczy w szczególności tych przypadków, gdy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca istotne znaczenie dla sprawy.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji przeprowadzenia dowodów z tłumaczeń dokumentów wymienionych w tej podstawie kasacyjnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie na Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym ciążył obowiązek przeprowadzenia dowodów uzupełniających z znajdujących się w aktach sprawy polskojęzycznych wersji obcojęzycznych dokumentów oraz dokonania tłumaczeń dokumentów obcojęzycznych. Jak wynika z uzasadnienia tego zarzutu, pełnomocnik organu odwoławczego na rozprawie przed Sądem I instancji zobowiązał się do niezwłocznego dostarczenia tłumaczenia na język polski znajdujących się w aktach sprawy dokumentów obcojęzycznych, jednakże pomimo tej deklaracji WSA nie zdecydował się przeprowadzić dowodów uzupełniających z tłumaczeń na język polski dokumentów obcojęzycznych.

Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala sądowi na dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Przepis ten wyznacza w sposób ścisły granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Skorzystanie z przeprowadzenia – przewidzianego w tym przepisie – dowodu uzupełniającego z dokumentu jest jednak uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Po wtóre, postępowanie dowodowe, uzupełniające, ograniczone jest do możliwości przeprowadzenia przez sąd dowodu z konkretnego dokumentu już istniejącego. Skoro w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie złożył tłumaczeń dokumentów obcojęzycznych i nie zawnioskował o przeprowadzenie z nich dowodu w trybie art 106 § 3 p.p.s.a., to brak jest jakichkolwiek podstaw, aby postawić Sądowi I instancji skuteczny zarzut naruszenia tego przepisu. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie WSA nie miał obowiązku inicjowania postępowania dowodowego i zobowiązania organu odwoławczego do przedłożenia tłumaczeń obcojęzycznych dokumentów. Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Z tego względu celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, lecz ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym w postępowaniu przed Sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, że Sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy. Tymczasem ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że zostały dołączone do akt sprawy dokumenty obcojęzyczne niezbędne do rozpoznania niniejszej sprawy. Sąd pierwszej instancji doszedł do prawidłowego wniosku, że organy administracji publicznej nie dokonując tłumaczeń tych dokumentów naruszyły wskazane już wyżej przepisy art. 4 pkt 3 i art. 5 ust. 1 ustawy o języku polskim.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.