Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3323/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 84, art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 147
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 259/18 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 czerwca 2018 r., w sprawie sygn. II SA/Gl 259/18, oddalił skargę B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2017r. w przedmiocie odmowy nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Wyrok został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek interwencji B. K., która poinformowała Burmistrza K., że w związku z podwyższeniem gruntu na sąsiedniej działce nr ew. [...], obręb R., gm. K., stanowiącej własność E. i B. A., zostały zakłócone stosunki wodne na działce nr ew. [...] stanowiącej jej własność.

W dniu [...] września 2017r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili oględziny przedmiotowych nieruchomości, stwierdzając że są to użytki zielone-łąki. Ustalono, że nieruchomości położone są przy drodze gminnej. Na działce nr ew. [...] w odległości około 15 od drogi gminnej widoczne są nawiezione pryzmy ziemi, teren jest podniesiony do poziomu drogi gminnej. Natomiast na działce nr [...] od drogi gminnej widoczne jest obniżenie terenu około 0,4m-1,2m, działka jest użytkowana rolniczo jako łąka. Na powyższych działkach widoczne były zastoiny wody. Spływ wód opadowych następował zgodnie z ukształtowaniem terenu tj. od drogi gminnej w kierunku rzeki B. O.. B. K. wyjaśniła, że teren na sąsiedniej działce nr [...] B. A. został podwyższony i wniosła o doprowadzenie terenu tej działki do stanu poprzedniego obawiając się zalewania jej działki.

W dniu [...] września 2017r. B. A. dołączył do akt sprawy opinię hydrogeologiczną wykonaną na jego zlecenie w sprawie zakłócania stosunków wodnych na przedmiotowych działkach. Wynikało z niej, że wody z opadów atmosferycznych spływają w kierunku równoległym do granicy między działkami [...] i [...]. Z mapy sytuacyjno-wysokościowej wynika, że naturalne ukształtowanie terenu nieruchomości działek nr [...] i [...] jest ze spadkiem od drogi gminnej w kierunku rzeki B. O.. Rzędne działki nr [...] wynoszą od [...] m.n.p.m. do [...] m.n.p.m. Z kolei rzędne terenu działki skarżącej (działki sąsiadują ze sobą) wynoszą od [...] m.n.p.m. do [...] m.n.p.m.

Na podstawie dokonanych ustaleń decyzją z dnia [...] października 2017 r. Burmistrz K. odmówił nakazania E. i B. A. właścicielom działki nr [...] przywrócenia jej do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Wskazał w uzasadnieniu, że pomimo podwyższenia terenu działki nr [...] nie został zmieniony naturalny kierunek spływu wód opadowych. Podkreślił, że zastosowanie sankcji z art.29 ust.3 Prawa wodnego możliwe jest w przypadku gdy szkodliwie skutki zaistniały faktycznie, nie zaś wtedy gdy są one przewidywane, hipotetyczne. W ocenie organu zebrane w sprawie dowody pozwalają na uznanie, że naturalny spływ wód tj. wód powierzchniowych i gruntowych następuje zgodnie z ukształtowaniem terenu tj. z północy i północnego zachodu na południe - w kierunku koryta rzeki B. O., równolegle do granicy między działkami nr [...] i [...]. Ma to swoje odzwierciedlenie w treści prywatnej opinii przedłożonej przez B. A. Opinia ta jest zgodna z pozostałymi materiałami dowodowymi w postaci mapy sytucyjno-wysokościowej oraz przeznaczenia terenu wg studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.

Po rozpoznaniu odwołania B. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w pełni podzielając jego argumentację. W szczególności wskazało, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowych ustaleń co do naturalnego ukształtowania terenu działek nr [...] i nr [...] oraz kierunku spływu wód powierzchniowych. Z ustaleń tych wynika, że naturalny spadek terenu jest z północy i północnego zachodu na południe, tj. od strony drogi gminnej w kierunku rzeki B. O. Taki też jest kierunek spływu wód powierzchniowych. Z protokołu wynika, że podczas oględzin widoczne były na obu działkach zastoiny wody. A zatem wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, podstawą do wydania zaskarżonej decyzji nie była tylko opinia hydrogeologiczna, ale także samodzielne ustalenia organu oraz zapisy studium uwarunkowań kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy. Kolegium zaakceptowało stanowisko organu I instancji o uwzględnieniu treści prywatnej opinii hydrogeologicznej. Jest ona bowiem zgodna z pozostałymi materiałami dowodowymi w postaci mapy sytuacyjno- wysokościowej oraz przeznaczenia terenu według studium.

Skargę na tę decyzję złożyła B. K. zarzucając przede wszystkim błędne ustalenie, że nie istnieje związek przyczyno skutkowy pomiędzy nadsypaniem terenu, a zalewaniem nieruchomości nr [...] oraz naruszenie art. 29 ust 3 ustawy - Prawo wodne przez niewydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę B. K. stwierdził, że nie zostało wykazane w sprawie (w tym nie uczyniła tego skarżąca), aby nawiezienie ziemi na działkę będącą własnością E. i B. A. spowodowało jakiekolwiek szkody w nieruchomości skarżącej. Ustalono również, iż działania uczestników postępowania nie zakłóciły naturalnego spływu wód na spornym terenie. Następuje on zgodnie z ukształtowaniem terenu, tzn. wody powierzchniowe i gruntowe spływają z działki nr [...] w kierunku koryta rzeki B. O. Nie bez znaczenia jest to, że obszar, na którym położone są przedmiotowe działki to teren podmokły o bardzo płytkim występowaniu wód gruntowych, co jest konsekwencją małej przepuszczalności gruntów i płytkiego występowania gruntów słabo przepuszczalnych, Spływ wód na działkach odbywa się z północy i północnego zachodu na południe w kierunku równoległym do granicy między działkami nr [...] im [...]. Zdaniem Sądu trafny jest zatem wniosek, że podniesienie terenu na działce nr [...] nie mogło wpłynąć na zmianę stanu wód na działce nr [...], gdyż wody opadowe z działek nr [...] i [...] spływają na tereny, które rozciągają się w kierunku koryta rzeki B. O. Wskazał także, że działka będąca własnością B. K. zagrożona jest podtopieniami, co jest wynikiem naturalnego ukształtowania terenu działki. W sprawie nie wykazano również, że zrealizowane przez E. i B. A. prace ziemne spowodowały realną szkodę w nieruchomości skarżącej. Zatem nawet, jeśli przyjąć, że doszło do zmiany stosunków wodnych na spornej działce, nie została spełniona druga z przesłanek przewidzianych w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Sąd za bezzasadne uznał wszystkie zarzuty skargi dotyczące uchybień proceduralnych, w tym dotyczące postępowania dowodowego. Stwierdził, że nie jest prawdą, iż organy administracji oparły swe rozstrzygnięcia tylko na prywatnej opinii hydrologicznej przedstawionej przez stronę postępowania. Faktycznie B. A. załączył do akt sprawy opinię hydrogeologiczną wykonaną na jego zlecenie w sprawie zakłócania stosunków wodnych na działkach nr ewid. [...] i [...], z której wynika, że wody z opadów atmosferycznych spływają w kierunku równoległym do granicy między działkami [...] i [...]. Podniesienie terenu na działce nr [...] nie wpłynie na zwiększenie dopływu wód na działkę [...]. Działka nr [...] w części północnej, gdzie teren został częściowo podwyższony, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. przeznaczona jest pod zabudowę. Działka w części północnej położona jest częściowo na terenach narażonych podtopieniami. Sąd wskazał, że powyższa opinia nie ma waloru opinii biegłego w rozumieniu przepisów k.p.a., następnie powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że przedstawienie prywatnej opinii biegłego przez stronę jest w rzeczywistości przedstawieniem własnego poglądu strony przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy a ponadto, że zarówno opinia sporządzona na zlecenie strony, mająca moc dokumentu prywatnego, jak i opinia biegłego, podlegają ocenie, jak każdy inny dowód. Dalej Sąd wskazał, że opinia przedstawiona przez B. A., jak wynika z akt administracyjnych została sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednią wiedzę i kwalifikacje. Podlegała ona szczegółowej analizie przez organy obu instancji. Skonfrontowano jej treść z informacjami uzyskanymi w trakcie oględzin, analizy studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy oraz dokumentacją kartograficzną. Zatem podstawą rozstrzygnięcia były te ostatnie, a opinia prywatna co najwyżej mogła uzupełnić w ten sposób pozyskane informacje.

W skardze kasacyjnej B. K. zarzuciła powyższemu wyrokowi :

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 Prawa wodnego przez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego i oparcie ustaleń na podstawie opinii, która nie spełnia wymogów stawianych przez przepisy prawa wodnego i jest wadliwa metodologicznie. Ponadto zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych przez ustalenie, że nie doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie, oraz że nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy między nadsypaniem drogi a zalewaniem nieruchomości nr [...]. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego przez niewydanie decyzji stwierdzającej naruszenie stosunków wodnych szkodliwie oddziałujące na grunt sąsiedni, w szczególności w sytuacji gdy z opinii prywatnej wynika, że "w celu zapobieżenia należy wykonać", a rozstrzygnięcie oparte było na opinii wadliwej merytorycznie i metodologicznie.

W skardze kasacyjnej sformułowano również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik spraw:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zlecenia sporządzenia opinii przez biegłego hydrologa, brak oględzin nieruchomości z udziałem takiego biegłego, kwerendy materiałów archiwalnych i rozprawy administracyjnej;

b) art. 8 i art. 9 w zw. z art. 77 § 4 i art. 10 w zw. z art. 73 i art. 81 k.p.a., przez nierozpoznanie sprawy w sposób umożliwiający stronie działającej bez profesjonalnego pełnomocnika należyte działanie i reprezentowanie jej praw, nieuzasadniony okolicznościami i stopniem skomplikowania sprawy oraz nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego celem wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a uwzględnienie tylko jednego z wchodzących w grę interesów, bez ustosunkowania się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy, w toku postępowania odwoławczego niepoinformowanie skarżącej o przysługujących jej uprawnieniach, nierozpatrzenie lub niedostateczne rozpatrzenie zarzutów;

c) art. 11 k.p.a. przez bezkrytyczne przyjęcie prywatnej opinii biegłego opłaconego przez uczestnika, której w żaden sposób nie zweryfikowano, pozbawionej podstaw merytorycznych i nieodpowiadającej przesłankom z prawa wodnego;

d) art. 12 k.p.a., poprzez pobieżne załatwienie sprawy;

e) art. 28 w zw. z art. 7 k.p.a. przez nieustalenie stron postępowania, w tym właścicieli działek sąsiednich, w których interesy również godzi zmiana stosunków wodnych;

f) art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., przez oparcie orzeczenia na podstawie części materiału dowodowego, który nie został rozpatrzony wyczerpująco i w żaden sposób zweryfikowany, w szczególności na prywatnej opinii biegłego hydrogeologa, która budzi poważne wątpliwości, co do dokonanych czynności i metodologii, nie odnosi się do zbadania, czy doszło do zmiany stosunków wodnych, czy zmiana ta miała szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie i nie wskazuje, czy zbadano konieczność wykonania urządzeń;

g) art. 84 i art. 85 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego w postaci prywatnej opinii hydrogeologicznej oraz oględzin dokonanych bez obecności biegłego, pominięcie stanowiska skarżącej i nieprzeprowadzenie czynności, które organ powinien przeprowadzić z urzędu, w szczególności niepowołanie biegłego hydrologa z urzędu;

h) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, w tym zarzutów wskazujących na nieważność postępowania oraz nierozpoznanie istoty sprawy;

i) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie podnoszonych przez skarżącą zarzutów, pominięcie zarzutów merytorycznych dotyczących opinii będącej podstawą orzeczenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonych decyzji w całości, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in. na nierozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia art. 107 k.p.a., polegającego na niezawarciu w osnowie decyzji organu I instancji stwierdzenia, czy dokonano zmiany stanu wody na gruncie, który szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, a następnie rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i zaskarżonego wyroku zarzucono lakoniczność, brak analizy treści i metodologii sporządzenia prywatnej opinii hydrogeologicznej

Dalej skarżąca kasacyjnie podniosła, że w porównaniu do stanu sprzed podniesienia terenu zwiększył się stopień podmokłości, a zalania okolicznych nieruchomości są częstsze. W tej sytuacji należało dopuścić z urzędu dowód z opinii biegłego hydrogeologa. Opinia mgr. inż. I. Ł. liczy bowiem tylko 9 stron plus 3 załączniki graficzne, z czego jedynie 5 stron tekstu szeroką interlinią. Tymczasem Sąd pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że w sprawie nie są wymagane wiadomości specjalne, pomimo że organy opierały się w swoich rozstrzygnięciach na opinii prywatnej. Zarzucono, że opinia nie podaje jej przedmiotu, z treści wstępu wynika, że opinia ma związek z zarzutami skarżącej, a więc widoczne jest kierunkowe nastawienie w celu podważenia tych zarzutów. Nie wskazano jakie okoliczności są opiniowane, nie odniesiono się do treści art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, z treści opinii wynika, że jej autor uzyskał informacje jedynie od zleceniodawcy, na działkach sąsiednich nie był, odniósł się jedynie do stanu zastanego podczas oględzin, nie badając stanu poprzedniego. Autor opinii nie podał, na jakiej podstawie przyjął, że obecne prace makroniwelacyjne i planowane na dalszym ciągu działki nr [...] podniesienie terenu nie doprowadzi do zmiany stosunków wodnych na gruntach sąsiednich, skoro wiadomo, że woda z podniesionego terenu znajdzie ujście na terenie niższym. Ponadto, w pkt 4 opinii (w części ocennej) stwierdza się, że "nie doprowadzi do zmiany", a w pkt 5 (w części wnioskowej), że "nie powinno". Dodatkowo zarzucono niewskazanie danych źródłowych opracowania, poprzez choćby opisanie położenia okolic K. na mapie morfologicznej i hydrologicznej, hydrogeologicznej, nie podano szczegółowych danych dotyczących stanu wody na gruncie i nie odniesiono tych danych do konkretnego położenia nieruchomości, autor opinii nie podał, na jakiej podstawie przyjął rodzaj podłoża, jego miąższość, zakres sączenia. Opinię sporządzono jedynie na podstawie aktualnych map, wizji terenu, płytkich sondowań w granicach jednej z działek oraz twierdzeń uczestnika. Autor opinii nie przedstawił dokumentu potwierdzającego posiadane uprawnienia.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sposób sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego powoduje w pierwszej kolejności konieczność przytoczenia uwag związanych z wymogami skargi kasacyjnej przewidzianymi w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Dlatego też w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 - wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, Nr 3, poz. 68. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła w niej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.), dalej "Prawo wodne", jednak ze sformułowania tego zarzutu jak i jego uzasadnienia wynika, że w istocie przez zarzut naruszenia prawa materialnego kwestionowany jest stan faktyczny sprawy, ponieważ podnosi się tu nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego celem ustalenia istotnych okoliczności sprawy, oparcie ustaleń faktycznych na opinii prywatnej, wadliwej merytorycznie i metodologicznie, niewydanie decyzji stwierdzającej naruszenie stosunków wodnych mimo istnienia uzasadniających to rozstrzygnięcie przesłanek.

W związku z tym, sformułowany wadliwie w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należy za bezskuteczny, nie stanowi on bowiem właściwej drogi do kwestionowania ustaleń faktycznych.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów postępowania administracyjnego i to one nakierowane zostały na zakwestionowanie prawidłowości ustaleń faktycznych opartych na prywatnej opinii biegłego hydrogeologa złożonej do akt sprawy przez B. A., która w ocenie skarżącej budzi poważne wątpliwości. Jej zdaniem konieczne było dopuszczenie z urzędu przez organ administracji publicznej dowodu z opinii biegłego hydrologa, ponieważ w sprawie wymagane były wiadomości specjalne.

Dodatkowo w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty błędnego ustalenia kręgu stron postępowania (art. 28 k.p.a.), nierozpoznania wszystkich zarzutów skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i niewłaściwego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 p.p.s.a.).

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są uzasadnione.

Treść art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie pozostawia wątpliwości, że do jego zastosowania, tj. do wydania w stosunku do właściciela gruntu nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, konieczne jest ustalenie po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, po drugie – czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Dokonanie zmiany stanu wody na gruncie, która nie oddziałuje szkodliwie na grunty sąsiednie wyklucza możliwość zastosowania omawianego przepisu. W tego rodzaju sprawach szczególnie ważną kwestią jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zgodzić się należy, ze skarżącą kasacyjnie, że sprawach tych bardzo często konieczne jest powołanie biegłego, który ustali aktualny stan stosunków wodnych, zmianę tego stanu i przyczyny takiej zmiany, a także ewentualne szkody, jakie spowodowała zmiana stosunków wodnych.

W niniejszej sprawie nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego powołanego przez organ, tj. biegłego, o którym mowa w art. 84 k.p.a., co zdaje się być koronnym zarzutem autora skargi kasacyjnej w odniesieniu do zaskarżonego wyroku i decyzji organów. Należy jednak podkreślić, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie jest obligatoryjne. Obowiązek taki nie wynika ani z Prawa wodnego, ani z przepisów k.p.a. To organ prowadzący postępowanie decyduje, czy w danym przypadku konieczne jest skorzystanie z opinii osoby dysponującej wiedzą fachową. Nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego podlega ocenie pod kątem tego, czy organy wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Opinia biegłego jest więc wymagana w sprawach skomplikowanych lub takich, w których dla ustalenia prawidłowego stanu faktycznego wiedza specjalna jest niezbędna. Brak opinii biegłego stanowi wadę postępowania administracyjnego, mogącą mieć wpływ na wynik sprawy, ale dopiero wówczas gdy stan faktyczny zostanie nienależycie ustalony, a opinia biegłego mogłaby być w tej kwestii przydatna, np. w sytuacji gdy całokształt materiału dowodowego (oględziny, wyjaśnienia stron, zeznania świadków) nie pozwalał na ustalenie, czy między zmianą stanu wody na gruncie a szkodą na gruntach sąsiednich występuje związek przyczynowo-skutkowy. W rozpoznawanej sprawie nie ma takiej sytuacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego całokształt materiału dowodowego sprawy pozwalał na ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie i czy zmiany te szkodliwie wpłynęły na grunty sąsiednie.

W aktach sprawy znajduje się mapa sytuacyjno-wysokościowa, z której wynika, że naturalne ukształtowanie obu sąsiadujących ze sobą działek nr [...]] i nr [...] jest ze spadkiem od drogi gminnej w kierunku rzeki B. O. W świetle złożonej do akt prywatnej opinii hydrogeologicznej, sporządzonej przez uprawnionego hydrogeologa, naturalny spływ wód na badanym terenie następuje zgodnie z ukształtowaniem terenu, tzn. wody powierzchniowe i gruntowe spływają z działki nr [...] jak i działki nr [...] w kierunku koryta rzeki B. O. Wg opiniującego, obszar, na którym położone są przedmiotowe działki to teren podmokły, o bardzo płytkim występowaniu wód gruntowych, co jest konsekwencją małej przepuszczalności gruntów i płytkiego występowania gruntów słabo przepuszczalnych. Spływ wód na działkach odbywa się z północy i północnego zachodu na południe w kierunku równoległym do granicy między działkami nr [...] i [...]. Działka skarżącej zagrożona jest podtopieniami, co jest wynikiem naturalnego ukształtowania jej terenu. Według protokołu oględzin, na obu działkach widoczne były zastoiny wody. W świetle powyższego, nie budzi zastrzeżeń zawarte w prywatnej opinii hydrogeologicznej stwierdzenie, że podniesienie terenu na działce nr [...] nie może wpłynąć na zmianę stanu wód na działce nr [...]. Skarżąca także nie twierdziła, aby nawiezienie ziemi na działkę sąsiednią spowodowało jakiekolwiek szkody w jej nieruchomości. Domagała się wszczęcia w postępowania w niniejszej sprawie obawiając się w przyszłości zalewania jej nieruchomości na skutek podjętych przez B. A. prac niwelacyjnych teren działki nr [...]. Nawiezienie przez niego ziemi na część działki od strony drogi gminnej nie zakłóciło jednak naturalnego spływu wód na badanym terenie. Następuje on zgodnie z ukształtowaniem terenu, tj. w kierunku koryta rzeki B. O. równolegle do granic obu nieruchomości. Omawiana opinia jest spójna z ustaleniami poczynionymi przez organ podczas oględzin oraz wnioskami wynikającymi z rzędnych terenu oznaczonych na znajdującej się w aktach sprawy mapie sytuacyjno-wysokościowej. Nie ma ona waloru opinii biegłego, o której mowa w art. 84 K.p.a., jednak może stanowić dowód w postępowaniu, podlegającym ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, również dowód z opinii biegłego powołanego przez organ. W niniejszej sprawie potwierdza ona ustalenia organu pierwszej i drugiej instancji, i słusznie uznano ja za przydatną do podjęcia końcowego rozstrzygnięcia.

Skarżąca kasacyjnie skierowała pod adresem tej opinii szereg zarzutów różnej natury, również merytorycznej, jednak w ocenie NSA nie podważają one zasadniczych ustaleń opinii. Brak jest podstaw do przyjęcia, by naturalny spływ wód odbywał się inaczej niż w sposób przedstawiony w opinii, tj. z północy i północnego zachodu na południe w kierunku rzeki B. O. i równolegle do granicy między działkami nr [...] i [...]. Przede wszystkim jednak z materiału sprawy nie wynika, aby na skutek podniesienia terenu działki nr [...] do daty orzekania przez organy administracyjne doszło do powstania szkody na działce skarżącej. Sama skarżąca także nie wykazała, aby z tego powodu doszło do powstania szkody na jej działce, twierdziła natomiast, że woda z podniesionego terenu znajduje ujście na terenie niższym, co w świetle ustaleń odnośnie do kierunku spływu wód, nie podważonych przez skarżącą, ustaleń oględzin nie potwierdza by ewentualne ryzyko zalewania wodami opadowymi było wynikiem podniesienia terenu działki sąsiedniej.

Opinia złożona przez stronę podlegała szczegółowej analizie przez organy obu instancji i była weryfikowana z dowodami przez nie zgromadzonymi: wynikami oględzin nieruchomości, dokumentacją kartograficzną, co w rezultacie doprowadziło do wysnucia zbieżnych i prawidłowych wniosków, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do nałożenia obowiązków z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego na właścicieli nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] obręb R., gm. K. W tym stanie faktycznym prawidłowo Sąd pierwszej uznał, że brak było przesłanek do dopuszczenia z urzędu dowodu z opinii biegłego. Podkreślić należy, że wszystkie czynności właściciela gruntu powodujące zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim są tylko wtedy zabronione, jeżeli przynoszą szkodę właścicielowi gruntu sąsiedniego, której w tej sprawie nie stwierdzono. Tak więc, przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa art. 29 ust. 3 Prawa wodnego są zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie, czego jak wyżej podano, materiał zgromadzony w sprawie nie potwierdził. Trzeba w tym miejscu jednak zauważyć, co Sąd pierwszej instancji słusznie także wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że późniejsza zmiana okoliczności oraz wystąpienie określonej szkody na gruntach sąsiednich będzie równoznaczne ze zmianą stanu faktycznego. W takim wypadku możliwe jest ponowne skuteczne złożenie wniosku zmierzającego do wydania nakazów z art.29 ust.3 w zw. z art.29 ust.1 Prawa wodnego (por. wyrok NSA z 21 listopada 2017r.,sygn.akt 498/17 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego podniesione przez skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia przez organ wskazanych przepisów k.p.a. okazały się chybione.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez niezawiadomienie o postępowaniu administracyjnym w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych właścicieli wszystkich działek sąsiednich. Po pierwsze brak jest podstaw prawnych, aby uznać, że w niniejszym postępowaniu wszczętym na wniosek strony powinni brać udział z urzędu właściciele wszystkich sąsiednich nieruchomości. Przeciwnie z art. 29 ust.1 Prawa wodnego nie sposób wysnuć takiego wniosku. Niewątpliwie stronami tego postępowania jest właściciel gruntu, który miałby dopuścić się naruszenia stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich i właściciel nieruchomości sąsiedniej, który domaga się z tego powodu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Oczywiście mogą być uczestnikami takiego postępowania inne jeszcze podmioty o ile mają interes prawny w jej rozstrzygnięciu. Po drugie należy podkreślić, że uprawnioną do zgłoszenia zarzutu pominięcia w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy jest wyłącznie osoba, której zarzut ten dotyczy, a sąd administracyjny tylko wówczas może ten zarzut uwzględnić, o ile korzysta z niego strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się bowiem ściśle z art. 147 k.p.a., zgodnie z którym wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone (por. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 23 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1475/12 publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyroki NSA: z dnia 26 października 2018 r. sygn. I OSK 2946/16; z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 391/17 publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że ramach tego zarzutu chodzi o nierozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Skarżąca kwestionuje prawidłowość sentencji decyzji organu I instancji i jej uzasadnienie. Skarżąca uważa, że decyzja powinna zawierać stwierdzenie czy dokonano zmiany na gruncie, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, w następnej zaś kolejności wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazania właścicielom gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom i mieć oparcie w przeprowadzonej z urzędu opinii biegłego. Zarzut ten nie jest trafny. W rozpoznawanej sprawie została wydana decyzja odmawiająca przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, ponieważ organ doszedł do przekonania na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, że brak jest przesłanek do wydania jednego z nakazów, o jakich mowa art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Z tych względów oczywistym jest, że sentencja decyzji nie mogła brzmieć inaczej, w przeciwnym razie byłaby wewnętrznie sprzeczna. W braku przesłanek z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego należało odmówić wydania decyzji nakładającej na właścicieli przedmiotowej nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] obowiązków wskazanych w tym przepisie, co organy uczyniły, a Sąd I instancji uznał za prawidłowe i oddalił skargę.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przepis ten odnosi się do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony tylko w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przede wszystkim jednak uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. I OSK 1605/09).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie co do zasady wymogi formalne uzasadnienia zaskarżonego wyroku zostały zachowane. Uzasadnienie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie. Przedstawiono w nim opis stanu faktycznego sprawy, zrelacjonowano postawione w skardze zarzuty, wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwoliło stronie poznać przesłanki rozstrzygnięcia, a Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o to uzasadnienie mógł dokonać kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Mając na względzie wyżej przedstawione stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.