Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1563/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6372 Prowadzenie przedsiębiorstwa maklerskiego
Skarżony organ: Komisja Papierów Wartościowych i Giełd
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2005 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Komisja Papierów Wartościowych i Giełd na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 45 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 49, poz. 447 ze zm.) oraz uchwały Nr [...] Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] czerwca 2004 r. utrzymała w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. nakładającą na P. S.A. karę pieniężną w wysokości 400.000 złotych za naruszenie przepisów prawa, nieprzestrzeganie zasad uczciwego obrotu oraz naruszenie interesów zleceniodawcy.

W uzasadnieniu wskazała, iż wszczęte postępowanie wykazało brak należytego nadzoru nad działaniami dwóch pracowników [...], którzy przyjmowali zlecenia telefoniczne od klientów, pracując w [...]. Dyspozycje składane za pomocą telefonu - wbrew § 6 ust. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia warunków technicznych i organizacyjnych wymaganych do prowadzenia rachunków papierów wartościowych przez bank (Dz. U. Nr 57, poz. 520) przyznającemu prawo przyjmowania takich zleceń pod warunkiem zapewnienia odpowiednich zabezpieczeń organizacyjnych i technicznych zapewniających poufność przekazywanych informacji oraz identyfikację osoby składającej dyspozycję, jak również rejestrację daty, godziny i minuty otrzymania dyspozycji przez dom maklerski – były przyjmowane bez zachowania wskazanych wyżej warunków. [...] naruszył także przepisy § 24 i § 25 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 września 2002 r. w sprawie trybu i warunków postępowania domów maklerskich i banków prowadzących działalność maklerską oraz banków prowadzących rachunki papierów wartościowych (Dz.U. Nr 165, poz. 1354), które to przepisy nakładają obowiązek wystawienia zlecenia wg dyspozycji przyjętej telefonicznie. Strona wprowadzała takie zlecenie do systemu giełdowego przed jego wprowadzeniem do systemu biura, a potwierdzenia zlecenia dokonywała dopiero po jego realizacji w systemie giełdowym. Naruszyła także § 41 wspomnianego wyżej rozporządzenia z dnia 3 września 2002 r., w myśl którego wystawca opcji lub strona transakcji terminowej powinien posiadać zabezpieczenie w wysokości nie mniejszej niż określona przez właściwą izbę rozrachunkową. Przyjęcie zlecenia na 4 kontrakty a realizowanie zlecenia na 4.000 kontraktów, na które klientka nie posiadała środków na rachunku stanowiło naruszenie tego przepisu. W banku nie weryfikowano zleceń telefonicznych, weryfikacja odbywała się na podstawie danych wprowadzonych już do realizacji, co umożliwiło powstanie takiej różnicy. Komisja wskazała ponadto, iż fakt zwolnienia dwóch pracowników w trybie art. 52 § Kodeksu pracy nie zwalnia [...]

z odpowiedzialności za stwierdzone nieprawidłowości.

W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego wykazano, iż pomimo wykrycia istotnych nieprawidłowości w funkcjonowaniu komórki, z której wyodrębniono [...] nie była ona przedmiotem kontroli przez okres swojego funkcjonowania.

Brak weryfikacji działalności [...] przez Wydział Nadzoru, do której był zobowiązany na podstawie § 6 ust. Regulaminu organizacyjnego P. S.A. [...], stanowi naruszenie § 10 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 15 kwietnia 2002 r., z którego wynika, że do zadań komórki nadzoru wewnętrznego należy m.in. przeprowadzanie systematycznych kontroli w zakresie działalności podejmowanej przez podmiot prowadzący działalność maklerską.

Nałożono karę, w wysokości poniżej górnej granicy biorąc pod uwagę prośbę strony skierowanej do Zarządu Giełdy Papierów Wartościowych o anulowanie transakcji z dnia, w którym doszło do zdarzenia (realizacja zlecenia na 4.000 kontraktów).

Skargę na powyższą decyzję P. Spółka Akcyjna – [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Komisję Papierów Wartościowych i Giełd. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 45 ust. 1a pkt 1 w związku z ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie § 24, § 25 ust. 3, § 41 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 września 2002 r. w sprawie trybu i warunków postępowania domów maklerskich i banków prowadzących działalność maklerską oraz banków prowadzących rachunki papierów wartościowych (Dz. U. Nr 165, poz. 1354), oraz § 6 ust. 7, § 10 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia warunków technicznych i organizacyjnych wymaganych do prowadzenia rachunków papierów wartościowych przez bank (Dz. U. Nr 57, poz. 520). Nie kwestionując samego faktu złożenia zlecenia przez osobę nieuprawnioną, nie podzielał wniosków zawartych w decyzji. Zarzucił naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego: art. 7 poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, art. 77 § 1 poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 84 § 1 poprzez zaniechanie uzyskania opinii biegłego w sprawie o znacznym stopniu zawiłości, art. 107 § 3 poprzez brak wskazania na czym polegało naruszenie przez skarżącego interesów zleceniodawcy oraz nieprzestrzeganie zasad uczciwego obrotu. Zarzucał, iż organ uznał naruszenie Regulaminu Giełdy Papierów Wartościowych, Regulaminu brokerskiego [...], Regulaminu organizacyjnego [...] oraz Kodeksu Dobrej Praktyki Przedsiębiorstw Maklerskich za naruszenie przepisów prawa. Wskazywał, iż po zmianie ustawy -Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę dla nałożenia kary, Komisja stwierdziła naruszenie prawa, ale nie wykazania ich istotnego naruszenia.

Podniósł, iż nałożona kara jest rażąco niewspółmierna do stwierdzonych, wskazanych i udowodnionych uchybień.

Wyrażał wolę załatwienia sprawy poprzez dobrowolną zapłatę znacznie zmniejszonej kary pieniężnej i wnosił o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Komisja Papierów Wartościowych i Giełd wnosiła o jej oddalenie, przywołując argumenty decyzji i powołując się na zebrany materiał dowodowy, który - w jej ocenie - potwierdza zasadność wydanej decyzji. Nie wyraziła zgody na przeprowadzenie postępowania mediacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002r., poz. 1270 z późniejszymi zmianami) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja należy do kategorii decyzji uznaniowych. Kontrola legalności decyzji uznaniowych dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Sprawdza, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego a więc, czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz, czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 45 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 49, poz. 447 ze zm.). W dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis ten obowiązywał w brzmieniu wskazanym w nowelizacji powyższej ustawy (Dz.U. z 2004 r. Nr 64, poz. 595). Stosownie do niego, w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3 lub 6, Komisja może również odstąpić od zastosowania sankcji, o których mowa w ust. 1, i nałożyć na dom maklerski karę pieniężną do wysokości 500.000 zł.

Przypadki, o których mowa w pkt 1-3 to sytuacje, gdy dom maklerski istotnie narusza przepisy prawa, nie przestrzega zasad uczciwego obrotu lub narusza interesy zleceniodawcy.

Z treści cytowanego przepisu wynika, że decyzje wydawane na jego podstawie mają charakter uznaniowy oraz, że podstawą dla nałożenia kary pieniężnej może być już zaistnienie jednej z wyżej wskazanych sytuacji.

Sądowa kontrola decyzji uznaniowej polega na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W niniejszej sprawie organ administracji ustalił wszelkie okoliczności istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego. Niektórych faktów strona zresztą nie negowała: złożenia zlecenia przez osobę nieuprawnioną, brak w wystawionych zleceniach imienia i nazwiska klienta składającego telefonicznie zlecenie, czy też brak podania przez niego hasła identyfikującego. Nie sporne było zdarzenie z dnia [...] lutego 2004 r., tj. realizowanie innego niż złożone zlecenie, na które klient nie miał pokrycia na rachunku.

Działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a) organ administracji miał uzasadnione podstawy do stwierdzeń, że sama możliwość realizacji zlecenia innego niż dyspozycja narusza interesy zleceniodawcy, że nieprzestrzeganie procedury wskazanej w regulaminach wydanych na podstawie obowiązujących przepisów narusza zasady uczciwego obrotu, że identyfikacja klientów z naruszeniem zasad bezpieczeństwa to naruszenie prawa. Miał podstawy do uznania, że te wszystkie naruszenia wyczerpują przypadki, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi.

Decyzja uznaniowa może być uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na

wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O tego rodzaju naruszeniach można by mówić, gdy np. organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Takie uchybienia w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca.

Gdy zatem zostały dostatecznie wyjaśnione wszystkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, a ustaleń faktycznych dokonano na podstawie materiału dowodowego, należycie ocenionego przez organ administracji, to skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.