Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1904/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego K. J. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy).


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca2013r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a", oraz na podstawie art. 34 § 4 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 z zm.), po rozpatrzeniu zażalenia A. S. utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], uznające za nieuzasadnione zarzuty zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym.

Tytułem wykonawczym wystawionym w dniu [...] lutego 2013 r., Starosta [...] zobowiązał A. S. do wykonania ciążącego na nim obowiązku rozbiórki budynku kwiaciarni, położonego na działce o nr ew. [...] obręb [...] w [...]. Wystawienie ww. tytułu wykonawczego poprzedzone było wystosowaniem do zobowiązanego upomnienia w dniu 16 listopada 2012 r.

W dniu 14 marca 2013 r., do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęły zarzuty A. S. do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. A. S. podniósł, że wszczęte postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż zgodnie z art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucję administracyjną stosuje się, gdy obowiązki wynikają z decyzji lub postanowień, a decyzja nakładająca na zobowiązanego rozbiórkę pawilonu - kwiaciarni nie istnieje. Wskazał, że powołana przez tutejszy organ decyzja z 1977 r. jest pozwoleniem na budowę, a 10 letni termin użytkowania pawilonu - kwiaciarni wskazany w decyzji nie jest równoznaczny z nakazem rozbiórki tego obiektu. Zobowiązany podniósł, że decyzja o pozwoleniu na budowę opiewała na A. S. i S. S., która od 19.11.1991 r. nie żyje, a zatem udział w postępowaniu powinni brać następcy prawni po S. S. Zgłosił również zarzut przedawnienia egzekwowanego obowiązku, gdyż ewentualny obowiązek rozbiórki powstał w 1987 r. a od tego czasu upłynęło 26 lat.

Organ I instancji odnosząc się do tych zarzutów stwierdził ,że są one nietrafne, gdyż zgodnie z art. 38 ust 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz 229 ze zm) Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego, podlegającego rozbiórce ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę lub na jaki został wzniesiony. Decyzja z dnia [...].06.1977 r. znak: [...] wydana z upoważnienia Naczelnika Miasta [...] udzielająca A. S. i S. S. pozwolenia na budowę kwiaciarni przy ul. [...] w [...] określa termin użytkowania tego obiektu na 10 lat tj. do 1987 r.

Zdaniem organu obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstaje z mocy prawa z upływem terminu określonego w pozwoleniu na jego budowę i dlatego wydawanie decyzji o rozbiórce obiektu jest zbędne. Organ zaznaczył, że rozbiórka obiektów tymczasowych wskazanych w pozwoleniu na budowę jest niepieniężnym obowiązkiem inwestora, którego źródłem jest pozwolenie na budowę, określające termin rozbiórki.

Organ I instancji odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazał, że adresatami decyzji z dnia [...].06.1977 r. znak: [...], z której wynika wprost obowiązek rozbiórki budynku kwiaciarni po 10 latach byli S. S. i A. S.. Zgodnie z w/w art. 38 ust 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane obowiązek rozbiórki obiektu tymczasowego spoczywa na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Skoro A. S. był inwestorem w/w obiektu tymczasowego i jak podaje w swoich wystąpieniach jest on samoistnym posiadaczem nieruchomości przy ul. [...] i włada w/w obiektem tymczasowym (kwiaciarnią) to na nim ciązy obowiązek rozbiórki wynikający z decyzji.

Wojewoda [...] utrzymując w mocy postanowienie Starosty [...] ocenił, że organ I instancji prawidłowo poprowadził postępowanie egzekucyjne i słusznie uznał zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione bowiem ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje w art. 33, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być tylko okoliczności w nim wskazane.

Zdaniem organu odwoławczego, żadna z powyższych okoliczności nie zaszła na gruncie niniejszej sprawy.

W skardze skierowanej do Sądu A. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia podniósł, że stosownie do treści art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucję administracyjną stosuje się, gdy obowiązki wynikają z decyzji lub postanowień.

Zdaniem skarżącego w sprawie niniejszej nie istnieje decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki budynku pawilonu – kwiaciarni a z powołanej przez Starostę decyzji z 1977 roku taki obowiązek nie wynika.

Ponadto zdaniem Skarżącego żaden z przepisów Prawa budowlanego z 1977r., które od 18 lat nie obowiązuje, nie wynika obowiązek rozbiórki budynku kwiaciarni przy czym Skarżący przeprowadził wywód iż do tego obiektu nie można również zastosować art. 48 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego.

Zdaniem Skarżącego organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącego, które jego zdaniem skutkują umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Zdaniem skarżącego tytuł wykonawczy jest skierowany do niewłaściwej osoby, bowiem Inwestorem jest nie tylko A. S. ale i S. S., która nie żyje od 19 listopada 1991 roku. Tak więc postępowanie wobec zgonu adresata decyzji na której opiera się to postępowanie nie może się toczyć.

Udział w postępowaniu powinni brać udział i być jego uczestnikami następcy prawni adresatów decyzji. Ja nie jestem jedynym spadkobiercą S. S.. Nasze zobowiązanie z tytułu rzekomego obowiązku rozbiórki budynku nie jest zobowiązaniem solidarnym. Ewentualna rozbiórka budynku bez udziału następców S. S. naruszałaby ich prawa i jako taka nie jest dopuszczalna (art. 33 pkt. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

organ II instancji w ogóle nie odniósł się do podnoszonego przeze mnie zarzutu przedawnienia egzekwowanego obowiązku. Abstrahując od kwestii braku decyzji stanowiącej podstawę egzekucji, należy wskazać, że każdy obowiązek ulega przedawnieniu. Jeśli przyjąć jak czyni to organ administracji, że podstawą obowiązku jest decyzja z roku 1977 to nawet zakładając, że ewentualny obowiązek rozbiórki budynku powstał w roku 1987 to i tak jest on już dawno przedawniony wobec upływu 26 lat.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

W niniejszej sprawie skarżący nie zgadza się z postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., które utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., odrzucające zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2013 r.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229 z 2005 r., poz. 1954 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia Ustawą.

Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Podstawą zarzutu mogą być tylko okoliczności wymienione w art. 33 Ustawy. Przyczyny wniesienia zarzutów zostały wymienione taksatywnie w tym przepisie, co oznacza, że można je wnieść tylko z tych powodów.

Zgodnie z treścią przepisu art. 33 Ustawy podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6)niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27.

Na początku należy zaznaczyć, że według skarżącego, obowiązek rozbiórki wskazanego wyżej obiektu nie wynika z żadnego przepisu Prawa budowlanego z 1974r. jak również z żadnej decyzji, w tym również ze wskazanej przez Starostę [...].

W rozpoznawanej sprawie skarżący podniósł w granicach wyznaczonych przez dyspozycję art. 33 Ustawy zasadniczo dwa zarzuty, a mianowicie: zarzut nieistnienia ewentualnie przedawnienia egzekwowanego obowiązku, błędu co do osoby zobowiązanego oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

W ocenie Sądu, organy administracyjne obu instancji prawidłowo oceniły, że w niniejszej sprawie przedstawione przez skarżącego zarzuty niedopuszczalności egzekucji są nieuzasadnione.

W niniejszej sprawie w sposób bezsporny stwierdzono w oparciu o zebrany materiał dowodowy, że na działce nr ewid. [...] obręb [...] w [...], Skarżacy wraz z nieżyjącą już S. S. wybudował kwiaciarnię na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1977 znak: [...] z zastrzeżeniem użytkowania obiektu przez lat 10. Potwierdza to jednoznacznie materiał dowodowy zebrany w sprawie.

Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.), odmiennie od obowiązującej obecnie ustawy, przewidywała możliwość udzielenia pozwolenia na budowę na czas określony. Po upływie okresu na, który zostało udzielone pozwolenie, obiekt budowlany podlega rozbiórce. Kwestia ta jest unormowana w art. 38 ww. ustawy, zgodnie z którym inwestor (właściciel, zarządca) jest obowiązany dokonać rozbiórki obiektu budowlanego objętego nakazem przymusowej rozbiórki (art. 38 ust. 1) i obiektu podlegającego rozbiórce ze względu na upływ czasu zaznaczony w pozwoleniu na budowę lub na jaki został wzniesiony (art. 38 ust. 2). Prowadzi to do wniosku, że w odniesieniu do obiektów, o których mowa w art. 38 ust. 2 prawa budowlanego, wyłączone jest wydawanie decyzji nakazującej przymusową ich rozbiórkę, ponieważ obowiązek dokonania rozbiórki tych obiektów wynika bezpośrednio z przepisu prawa i podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej stosownie do art. 5 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na jego budowę - i to z mocy tego właśnie pozwolenia. Wydawanie odrębnej decyzji, nakazującej rozbiórkę obiektu wzniesionego na czas oznaczony, byłoby tylko zbędne, lecz także niedopuszczalne, dotyczyło bowiem materii już rozstrzygniętej.

Wskazać jednocześnie należy, iż dla prawidłowego przeprowadzenia egzekucji administracyjnej niezbędne jest prawidłowe ustalenie podmiotu zobowiązanego. Zgodnie z treścią art. 1a pkt 20 u.p.e.a. zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Analiza akt sprawy pozwala na ustalenie, iż skarżący był inwestorem kwiaciarni wspólnie z nieżyjącą S. S. a obecnie jest jedynym władającym tym obiektem.

Skoro A. S. był inwestorem w/w obiektu tymczasowego i jak podaje w swoich wystąpieniach jest on samoistnym posiadaczem nieruchomości przy ul. [...] i włada w/w obiektem tymczasowym (kwiaciarnią) to na nim ciąży obowiązek rozbiórki wynikający z decyzji. Organ więc prawidłowo kierował upomnienie i tytuł wykonawczy wyłącznie do Skarżącego bowiem obowiązeknie może być wykonany przez inną osobę niż zobowiązany.

Bezzasadny jest także zarzut dotyczący przedawnienia się obowiązku wykonania egzekucji - art.33 pkt 1 Ustawy, gdyż Prawo budowlane, będące materialnym prawem dla postępowania przed organami nadzoru budowlanego, instytucji przedawnienia nie przewiduje. Wyjaśnić trzeba, że przewidziane w postępowaniu egzekucyjnym przedawnienie obowiązku, stanowiące podstawę zgłoszenia zarzutu, nie może dotyczyć obowiązku nałożonego na podstawie ustawy nie przewidującej w ogóle takiej instytucji, tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie.

W tym miejscu należy wskazać, że środki ochrony prawnej, przysługujące uczestnikom postępowania egzekucyjnego po jego wszczęciu - w tym zarzuty, mają na celu ochronę uczestników postępowania egzekucyjnego w zakresie prawidłowości samego postępowania egzekucyjnego, co w konsekwencji oznacza, że nie służą one weryfikacji ostatecznych decyzji, czy postanowień, stanowiących podstawę tytułu wykonawczego. Zasadę tę wyraża art. 29 § 1 Ustawy stanowiący, że organ egzekucyjny bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji obejmuje sprawdzenie prawidłowości wszczęcia egzekucji, tj. istnienie wniosku wierzyciela, o ile wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym oraz poprzedzenie wszczęcia egzekucji wcześniejszym upomnieniem (zgodnie z art. 15 Ustawy egzekucja administracyjne może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania obowiązku przez zobowiązanego przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do realizacji obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego). Jest również oczywistym, że egzekucję można wszcząć dopiero po upewnieniu się, iż nie doszło do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, a sam obowiązek podlega egzekucji administracyjnej.

Na zakończenie należy również wyjaśnić skarżącemu, że obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego, co do którego pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja nakazująca jego rozbiórkę.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną, ponieważ wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy nie naruszył powołanych powyżej przepisów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.