Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1936/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 42 ust 3
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A K i T K od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38, poz. 229 ze zmianami) oraz art. 103, art. 107 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zmianami), po rozpatrzeniu na wniosek T S, sprawy dotyczącej rozbudowy budynku inwentarsko-składowego bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę - udzielił A i T K, pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarsko-składowego położonego przy ul. [...] na działce numer ewidencyjny [...].

W uzasadnieniu organ podał, że w związku z decyzją kasacyjną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2018 r. oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6.02.2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 793/17, zgromadził dodatkowy materiał dowodowy.

Wezwał pełnomocnika inwestorów do przedłożenia dodatkowych dowodów w postaci fotografii z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], dwóch fotografii stanowiących własność skarżących, płyty CD z Wojskowego Biura Historycznego zawierającej zdjęcia lotnicze z 1993 r. oraz mapy i szkicu usytuowania obiektu, o których była mowa w ww. wyroku sądu, a także innych dowodów mogących świadczyć o wybudowaniu obiektu i użytkowaniu go przed 1995 rokiem, w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Inwestorzy przedłożyli nagranie z dnia [...].08.2001 r., gdzie widoczny jest budynek ze ścianami osłonowymi. Przedłożono również płyty CD z Wojskowego Biura Historycznego zawierające zdjęcia lotnicze z 1993 roku. Na zdjęciu widoczny jest dach w miejscu rozbudowy budynku inwentarsko-składowego, którego dotyczy sprawa.

Dalej PINB w [...] wskazał, że w dniu 30.10.2018 r. przeprowadził rozprawę administracyjną.

T S podczas rozprawy administracyjnej podnosił, że od strony ul. [...] do stodoły dobudowano nowe budynki. Poprzednio w ich miejscu znajdowały się wiaty (zadaszenia na drewno). Zostały one jednak rozebrane i przeniesione w inne miejsce.

Z zeznań złożonych przez T K w trakcie rozprawy administracyjnej wynikało, że: "Przedmiotowe dobudowane części przy stodole znane mi są od 1993 roku. Już wtedy stan techniczny pozostawiał wiele do życzenia. Były to dobudówki konstrukcji drewnianej na fundamentach betonowych, kryte płytami ze smołą. Dobudowane części posiadały ściany osłonowe. Budynki te były zamknięte. Budynki te nie były na przestrzeni lat powiększane".

Zeznania złożone przez J N podczas rozprawy wskazywały, że: "Pod koniec lat 80-tych Pan G (ojciec Pani A K - ówczesny właściciel nieruchomości - przypis PINB) trzymał z jednej strony stodoły owce, a z drugiej świnie. Kilka razy byłem w przedmiotowych budynkach, również zimą. Wówczas po ścianach wewnętrznych spływała woda. Konstrukcja ścian była drewniana, a jej stan pozostawiał wiele do życzenia".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] .11.2018 r. przeprowadził kolejną rozprawę administracyjną, podczas której przesłuchano Z G. Z jej zeznań wynikało, że "Stodoła powstała ok. roku 80-tego jako murowana. Drewniane zadaszenie za stodołą powstało kilka lat po budowie stodoły. Przechowywane były tam deski, maszyny rolnicze. Zadaszenie miało szerokość ok. 3 metrów, a długość od rogu stodoły przy mojej działce do drzwi przejazdowych przez stodołę. (...) W zadaszeniu nie były trzymane/hodowane zwierzęta. Zadaszenie miało formę wiaty, nie było ono w późniejszym czasie osłaniane ścianami. Ściany pojawiły się dopiero przy przebudowie na konstrukcję murowaną.".

Na rozprawie administracyjnej w dniu 2.06.2016 r. R W zeznała, że budynek składowo-inwentarski znajdujący się na działce T K został pobudowany w latach 1977-1979, przez teścia - J G. Natomiast remont został wykonany później.

Podobne zeznania na rozprawie w dniu 2.06.2016 r. złożyli: A C i T R.

Zdaniem organu powiatowego, materiał dowodowy, w tym zeznania świadków świadczą o wybudowaniu budynku przed 1995 rokiem.

W opozycji do tych zeznań są jedynie zeznania T S, na którego wniosek wszczęto postępowanie i Z G - siostry T S - właścicielki sąsiedniej działki.

Inni przesłuchani świadkowie zgodnie twierdzili, że obiekty budowlane, których dotyczy postępowanie posiadały ściany. Jedynie zeznania Z. G i T. S wskazują, że przedmiotowe obiekty były wiatami bez ścian.

Organ nie dał wiary zeznaniom skonfliktowanej z inwestorem rodzinie.

Nałożony w poprzedniej decyzji PINB w [...] nakaz rozbiórki budynku inwentarsko-składowego był konsekwencją postępowania prowadzonego na podstawie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane i braku uiszczenia przez A i T K opłaty legalizacyjnej.

Inwestor w toku postępowania złożył 4 egzemplarze projektu budowlanego rozbudowy budynku inwentarsko-składowego z października 2016 roku. W aktach sprawy znajduje się również inwentaryzacja i ocena stanu technicznego z lutego 2016 roku.

Z dokumentów tych wynika, że budynek nadaje się do użytkowania i jest w dobrym stanie technicznym, nie ma konieczności wykonywania dodatkowych robót, w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem.

Oceniono stan techniczny samowolnie wybudowanego budynku inwentarsko - składowego w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz. U. z 1980 r., nr 17, poz. 62 ze zm.). Stan techniczny budynku jest dobry i nie wymaga poprawek ani napraw.

Stosownie do art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. do wydania decyzji o nakazie rozbiórki wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej budynku konieczne jest spełnienie jednej z przesłanek określonych w pkt. 1) lub 2) tego przepisu. W sprawie nie zaistniały te przesłanki.

W sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki oraz braku podstaw do nakazania wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40, organ kończy postępowanie wydając w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej.

Stosownie do art. 103 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do tych obiektów stosuje się odpowiednio przepisy dotychczasowe.

Przedmiotowy budynek inwentarsko-składowy został wykonany samowolnie przed 1995 rokiem, po wejściu w życie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane nie przeprowadzono robót budowlanych, które świadczyłyby o kontynuowaniu samowoli budowlanej.

Po 1994 roku wykonywano jedynie remont obiektu, jednak tego typu roboty nie są podstawą do uznania, że wystąpił ciąg samowoli, który zakończył się po 1994 roku.

Z G wniosła odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].06.2019 r.

Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75, art. 77 k.p.a., art. 78 § 2 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, brak jego wszechstronnego rozpatrzenia, w szczególności daty zakończenia budowy budynku inwentarsko-składowego, błędne przyjęcie, że budynek został wybudowany pod rządami poprzednio obowiązującego prawa budowlanego, w sytuacji gdy dokumentacja budowlana związana z budową w 2001 r. przez T S wiaty stalowej na sąsiadującej działce, nie obrazuje, aby na działce A i T K istniał budynek w takim kształcie jak obecnie.

Pominięcie zeznań świadków wskazujących, iż rozbudowa budynku następowała etapami i zakończona została pod koniec 2010 r. o czym świadczy kształt bloczków użytych do rozbudowy oraz porównanie zużycia materiałów na ścianie;

- art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., przez braki w uzasadnieniu, niemożność kontroli prawidłowości postępowania oraz rozumowania organu pierwszej instancji;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, przez zalegalizowanie samowoli budowlanej wbrew postanowieniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

- art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59 f ust. 5 oraz w zw. z art. 103 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane poprzez brak nałożenia opłaty legalizacyjnej.

W uzasadnieniu wskazano, że organ udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu, który z mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być wybudowany na tym terenie.

Odwołująca nie kwestionowała istnienia budynku tzw. stodoły przed 1995 r. Budynek był następnie rozbudowywany w dwóch etapach, co dokumentuje wygląd ścian. Użyto różnych rodzaju materiałów budowlanych. W pierwszym etapie bloczków betonowych i cegły białej do podniesienia wysokości. W drugim etapie bloczków tzw. gazobetonowych, których kształt i wykonanie wskazuje, że jest to produkcja około roku 2010 (charakterystyczne uchwyty). Bloczki w takim kształcie nie były produkowane przed 1995 r.

Gabaryty budynku i dachu na zdjęciach lotniczych z 1993, przy uwzględnieniu skali zdjęć, nie wskazują, aby istniał budynek o takich wymiarach. Zdjęcie lotnicze wskazują na istniejący w 1993 dach wiaty, a nie dach budynku.

Według zeznań świadków w początkowym okresie do istniejącej stodoły dobudowana została wiata bez ścian zewnętrznych, która w dalszym czasie została przebudowana, ale po 1.01.1995 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2019r. Nr [...]na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z G od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...].06.2019r. udzielającej A i T K pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarsko - składowego przy ul. [...] na działce nr ew. [...]- uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że sprawa była już kilkukrotnie przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego. Zebrano obszerny materiał dowodowy.

Podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 30.10.2018 r. T S oświadczył, że: "w latach 2001 - 2002 Pan K dokonywał przebudowy budynku stodoły, dobudówek oraz pokrycia. Dobudowywał od strony ul. S do stodoły nowe budynki. Poprzednio w ich miejscu były wiaty (zadaszenia na drewno) zostały one rozebrane i przeniesione w inne miejsce działki. Od strony działki ZG nie było w zadaszeniach ścian. W 2001 - 2002 roku zostały wykonane dobudówki ze ścianami przy stodole od ul. Spokojnej ściana stodoły, która stoi nielegalnie, stała kilka lat wcześniej przed 2001 rokiem. Natomiast nielegalnie dobudowane budynki do stodoły zostały wykonane w 2001 roku. Przebudowa trwała kilka lat. Na przestrzeni tego czasu został przeniesiony róg stodoły oraz ostatecznie wszystko pokryto jednym dachem. Roboty zakończono w 2002 roku. Od tego czasu nic się już nie zmieniło ".

Pełnomocnik strony wniosła do protokołu o zapisanie słów T S: "że w związku z tym, iż On rozebrał płot i kosztowało go to 2 tysiące złotych, nie odpuści przedmiotowej sprawy". T S oświadczył do protokołu, że nielegalny budynek powinien być pobudowany 4 m od granicy działki, a nie po granicy, w przypadku dwóch działek o szerokości 18 m: "Nie uzyskano od sąsiadów zgody, m.in. mojej siostry".

Z protokołu przesłuchania T K z dnia 30.10.2018 r. wynikało, że: "Przedmiotowe dobudowane części przy stodole znane mi są od 1993 roku. Już wtedy stan techniczny pozostawiał wiele do życzenia. Były to dobudówki konstrukcji drewnianej na fundamentach betonowych, kryte płytami ze smołą. Pobudowane części posiadały ściany osłonowe. Budynki te były zamknięte. Budynki te nie były na przestrzeni lat powiększane. W 2010 roku konstrukcja dobudowanych części stodoły została zmieniona z drewnianej na murowaną. Ściany wykonano z pustaków, dach z blachy trapezowej. Kubatura w związku z tymi robotami nie uległa zmianie. Roboty wykonywałem osobiście oraz przy pomocy fachowców. W 2001 roku konstrukcja przedmiotowej dobudowy była w stanie pierwotnym, w konstrukcji drewnianej i stan techniczny był już słaby. W urzędowych pismach, mapach geodezyjnych, które posiadało starostwo powiatowe w [...] były plany budynków, które zostały zgłoszone do budowy. Pomiary geodezyjne były przeprowadzone na mojej posesji 22.10.2001 r., był to pierwszy pomiar dokonany przez geodetę, po którym dobudowana część stodoły znalazła się na mapach. Wyniki tych pomiarów zostały opublikowane w 2003 roku, dlatego wszystkie budynki, które wykonano bez pozwoleń na budowę nie widniały na wcześniejszych mapach do celów projektowych ".

Przesłuchany w charakterze świadka J T N w dniu 30.10.2018 r. oświadczył do protokołu: "Pod koniec lat 80 tych Pan G trzymał z jednej strony stodoły owce a z drugiej strony świnie (...) Konstrukcja ścian była drewniana, a jej stan pozostawał wiele do życzenia. Wielkość dobudówek to szerokość stodoły a długość ok. 5 m. Nie pamiętam dokładnie faktu przebudowywania przedmiotowych budynków z konstrukcji drewnianej na murowaną ani szczegółów tego remontu. Widziałem tylko fakt zmiany pokrycia dachu ok. 10 lat temu. z drogi. Dobudówki usytuowane są z jednej strony po granicy działki, a z drugiej strony postawione jest od granicy niewielkie przejście. Mieszkam w [...] pod w/w adresem od 1956 roku ".

Z protokołu rozprawy administracyjnej z dnia [...].11.2018 r. wynikało, iż T S wniósł o udostępnienie faktur, dowodów zakupu materiałów budowlanych, wykorzystanych przy przedmiotowej rozbudowie.

Z kolei T K przedłożył jako dowód w sprawie mapę sytuacyjno - wysokościową z dnia 10.12.2009 roku oraz szkic operatu ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków miasta Łosice, dotyczącą przedmiotowej działki.

Z protokołu przesłuchania Z G z dnia 16.11.2018 r wynikało, iż: " Od lat 70 tych mieszkam na działce sąsiadującej z przedmiotową stodołą. Stodoła powstała około roku 80' tego jako murowana. Drewniane zadaszenie za stodołą powstało kilka lat po budowie stodoły. Przechowywane tam były deski, maszyny rolnicze. Zadaszenie miało szerokość ok. 3 metrów, a długość od rogu stodoły przy mojej działce do drzwi przejazdowych przez stodołę. Pokrycie było to zadaszenie eternitem lub starą blachą (...) Nie jestem w stanie dokładnie określić budowy dobudówek za stodołą z pustaków w konstrukcji murowanej, było to po 2000-2001 roku. Pokrycie budynku stodoły i dobudowanych części wykonane zostało w jednym czasie (...) ".

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. - organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zdaniem organu II instancji decyzja organu powiatowego wydana została z naruszeniem ww. przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6. 02. 2018 r sygn. akt: VII SA/Wa 793/17 uchylił postanowienie [...] WINB Nr [...]z dnia [...].02.2017 r., którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji nakładające na A i T K opłatę legalizacyjną z tytułu samowolnej rozbudowy budynku inwentarsko - składowego.

Sąd wskazał, że: "(. ) organ zobligowany jest bowiem do szczegółowego wyjaśnienia jaki zakres prac został wykonany do 1 stycznia 1995 r., jak i po tej dacie oraz wyjaśnienia jakie materiały wykorzystano do robót budowlanych, z czego to wynika oraz w jaki sposób organ obliczył stan ich zużycia. "

Zatem ustalenie daty realizacji inwestycji było kluczową kwestią, która wpływa na cały tok postępowania, tj. reżim prawny mający zastosowanie.

Decyzja wydana została na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., który stanowi: "Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu".

Na gruncie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. inwestor, co do zasady, obowiązany był do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek (art. 42 ust. 1 ww. ustawy). Wyjątek od tej reguły, wskazany w ust. 3 stanowi, iż właściwy organ może nałożyć obowiązek pozwolenia na użytkowanie obiektu gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego.

W niniejszej sprawie organ I instancji nie wydał decyzji na podstawie art. 40 ww. ustawy. W ocenie organu odwoławczego w sytuacji, w której ww. okoliczności nie mają miejsca, a jednocześnie wykluczono konieczność rozbiórki, obiekt jest zdatny do użytku, i jako taki winien uzyskać pozwolenie na użytkowanie.

W toku postępowania organ powiatowy ustalił, iż sporna rozbudowa budynku inwentarsko-składowego, powstała przed dniem 1.01.1995r., co skutkowało zastosowaniem przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r.

W ocenie [...] WINB powyższe stanowisko organu powiatowego nie miało potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Chociaż PINB w [...] przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające, to jednak nie zostało ono przeprowadzone w sposób kompleksowy, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie został oceniony w sposób wszechstronny. Powyższe stanowiło naruszenie art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego i uzasadniało wydanie decyzji kasatoryjnej.

Podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 30.10.2018 r. T S wskazał, iż sporny budynek był przebudowywany w latach 2001 - 2002, a roboty zostały zakończone w 2002 roku.

Z kolei inwestor T K zeznał, że konstrukcja dobudowanych części stodoły została zmieniona na murowaną w 2010 roku. Ściany obiektu zostały wykonane z pustaków, pokrycie dachowe z blachy trapezowej.

PINB uznał, że materiał dowodowy wskazuje, iż budynek powstał przed 1995 rokiem. Po 1994 roku wykonywano jedynie remonty obiektu, które nie są podstawą do uznania, że nastąpił ciąg samowoli, który zakończył się po 1994 roku.

Zdaniem organu odwoławczego wątpliwości budziły ustalenia organu powiatowego, co do zakresu robót wykonanych po 1995 roku.

Postępowanie wyjaśniające w tej kwestii nie zostało przeprowadzone w sposób kompleksowy.

Zgromadzony dotychczas materiał dowodowy wskazuje, iż roboty wykonane przez T. K. nie stanowiły remontu

Z pisma inwestora z dnia 29.03.2019 r. wynika wprost, iż dach został podniesiony i zabezpieczony, rozbiórce uległy ściany, wylano belkę zbrojoną celem wzmocnienia istniejących fundamentów, pomurowano nowe ściany i wylano wieniec. Opisanych robót budowalnych nie można zakwalifikować jako prac remontowych.

Zgodnie z definicją wskazaną w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane przez remont należy rozumieć: "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Z ww. pisma wynika, że roboty budowlane nie odbywały się w budynku istniejącym, a polegały na rozbiórce ścian istniejących obiektu i pomurowaniu nowych oraz wykonaniu wieńców, wykonaniu konstrukcji i pokrycia dachu.

Wskazane okoliczności potwierdza także treść "Inwentaryzacji i Oceny Stanu Technicznego" przedmiotowego obiektu, sporządzonej przez mgr inż. M K. Wskazano w niej, że: "(...) W ramach prac remontowych dokonano rozbiórki istniejących ścian drewnianych, a następnie na istniejącym fundamencie wzniesiono ściany z bloczka betonowego oraz pustaka gazobetonowego (...)".

Okoliczność wykonywania ww. robót budowlanych w roku 2010 potwierdzają przedłożone przez T K faktury VAT z czerwca 2010 roku za zakupione materiały budowlane, tj. np. cement, papa izolacyjna, blacha trapezowa.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że organ I instancji w toku ponownego rozpoznawania sprawy powinien zbadać w sposób wszechstronny materiał dowodowy pod kątem prawidłowej kwalifikacji prawnej robót budowlanych wykonanych w 2010 r. Dokonana analiza musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

Dalej organ wskazał, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6.02.2018 r. sygn. akt: VII Sa/Wa 793/17, nie przesądził, iż w przedmiotowym postępowaniu powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, czy też ustawy Prawo budowlane z 1994 roku.

PINB w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do charakteru wykonanych robót. Wskazał jedynie lakonicznie, iż powyższe roboty miały charakter remontu.

W ocenie [...]WINB, organ I instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, w zakresie istotnych dla spraw okoliczności. Wątpliwości, w zakresie robót budowlanych wykonanych po 1995 r. determinują konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy uzasadnił koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jak również uwzględnienia zasady dwuinstancyjności postępowania, w postaci uprawnienia strony do dwukrotnego rozpatrywania sprawy co do istoty.

A K i T K wnieśli sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. Naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania:

a) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zakres robót wykonanych przez skarżących po 1995 roku nie został w sposób kompleksowy wyjaśniony, w sytuacji gdy załączone przez skarżących płyty cd z filmami oraz zeznania świadków wskazują, że budynek istniał już przed 1995 roku,

- pominięcie, że T S pozostaje w intensywnym konflikcie ze skarżącymi,

- pominięcie, iż wyjaśnienia Z G oraz T S były nielogiczne i niespójne w stosunku do wyjaśnień pozostałych świadków,

- przyjęcie, że prace budowlane przeprowadzone przez skarżących nie mogą być zakwalifikowane jako remont.

Skarżący domagali się uchylenia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 roku.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazali, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i odniósł się do każdego z dowodu. Wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że budynek powstał przed rokiem 1995.

Tylko zeznania T S oraz jego siostry (pozostającej pod wpływem nacisków T S), pozostają w opozycji do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie.

Po roku 1995 skarżący przeprowadzili remont. Organ sam przytoczył fragment pisemnych wyjaśnień T K, z których wynika, że powierzchnia i kubatura po pracach remontowych nie uległa zmianie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na sprzeciw, wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2018r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.).

W myśl art. 64 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, Lex nr 2315542).

W świetle tych regulacji sprzeciw jest bezzasadny.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które nie doprowadziło do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

"Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", wymaga interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.

Słusznie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania, niezbędnego do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz nie rozpatrzył w sposób należyty wszystkich dowodów w celu ustaleniu stanu faktycznego zgodnego z prawdą obiektywną, co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Chociaż w toku kolejnego rozpoznawania sprawy, PINB w [...] przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe, to zebrany w sprawie materiał nie został oceniony w sposób wszechstronny i właściwy. Powyższe stanowiło naruszenie art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego i uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej.

Podkreślenia wymaga, że T S podczas rozprawy administracyjnej w dniu 30.10.2018 r. wskazał, iż sporny budynek był przebudowywany w latach 2001 - 2002, a roboty zostały zakończone w 2002 roku.

Także inwestor T K zeznał, że konstrukcja dobudowanych części stodoły została zmieniona na murowaną w 2010 roku. Ściany obiektu zostały wykonane z pustaków, pokrycie dachowe z blachy trapezowej.

PINB uznał, że budynek powstał przed 1995 rokiem. Natomiast po 1994 roku wykonywano jedynie remonty obiektu, które nie stanowią o samowoli budowlanej, kontynuowanej po 1994 roku.

Słusznie organ odwoławczy wskazał na poważne wątpliwości, co do prawidłowości ustalenia przez organ powiatowy zakresu robót wykonanych przy budynku inwentarsko-składowym po 1.01.1995 r., a tym samym reżimu prawnego jaki miałby zastosowanie do ewentualnej legalizacji rozbudowy budynku inwentarsko-składowego.

W szczególności poprzedni wyrok WSA w Warszawie z dnia 6.02.2018 r. sygn. akt: VII Sa/Wa 793/17, nie przesądzał o konieczności zastosowania w tym postępowaniu przepisów ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.

Przyczyną uchylenia poprzednich decyzji (wydanych na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1994r.) było stwierdzenie, że postępowanie wyjaśniające w tej kwestii nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. Przesądzając o reżimie prawnym, organy uznały wówczas za wystarczające, oparcie się na projekcie zagospodarowania działki nr ew. [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. Sąd wskazał ponadto, że przedwcześnie stwierdzono, iż o fakcie rozbudowy budynku o dwa pomieszczenia po roku 1994, świadczy stan zużycia materiałów budowlanych oraz doświadczenie życiowe.

Obecnie zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż roboty wykonane przez T K przy budynku inwentarsko-składowym po 1 stycznia 1995r., nie stanowiły tylko remontu.

Z pisma inwestora z dnia 29.03.2019 r. wynika, iż w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994r. został m. in. podniesiony dach, rozbiórce uległy ściany, wylano belkę zbrojoną celem wzmocnienia istniejących fundamentów, pomurowano nowe ściany i wylano wieniec.

W świetle całokształtu materiału dowodowego, robót budowalnych wykonywanych samowolnie po 1 stycznia 1995r. nie można zakwalifikować jako remontowych.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane przez remont należy rozumieć: "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Roboty budowlane stanowiły w istocie wybudowanie budynku o trwałej, odmiennej konstrukcji z użyciem nowych materiałów.

Takie stwierdzenie koresponduje z "inwentaryzacją i oceną stanu technicznego" przedmiotowego obiektu, sporządzoną przez mgr inż. M K. Wskazano w niej: "(...) W ramach prac remontowych dokonano rozbiórki istniejących ścian drewnianych, a następnie na istniejącym fundamencie wzniesiono ściany z bloczka betonowego oraz pustaka gazobetonowego (...)".

Słusznie zatem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że organ I instancji powinien jeszcze raz ocenić materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, pod kątem prawidłowej kwalifikacji prawnej robót budowlanych wykonanych po 1.01.1995r.

W tym zakresie PINB w [...] wskazał bowiem tylko lakonicznie, iż roboty miały charakter remontu.

Zatem zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było niezbędne, organ II instancji nie mógł bowiem samodzielnie zmienić reżimu prawnego, który był podstawą działania organu I instancji. Naruszyłby wówczas art. 15 k.p.a. i wynikające z niego uprawnienie strony do dwukrotnego rozpatrywania sprawy co do jej istoty, przez organ nadzoru budowlanego różnych instancji.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.