Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 267/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 2a, art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: Art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Dorota Dąbek spr. WSA Halina Jakubiec Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr : [...] w przedmiocie zaliczenia ulicy [...] do kategorii dróg gminnych w S. B. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 września 2008r.

W dniu [...] Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zaliczenia ulicy A do kategorii dróg gminnych w S. B. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. nr 71, poz. 838 z późn. zm.).

Pismem z dnia 16 listopada 2007r. J. H. zwrócił się do Wojewody o wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie nieważności uchwały Rady Miejskiej Nr [...]. J. H. wskazał, iż uchwała rażąco narusza jego prawo własności gwarantowane przepisami art. 20, 21 i 64 Konstytucji RP jak i przepisy dotyczące tworzenia dróg gminnych. Zaznaczony na mapie, stanowiącej załącznik do uchwały, regularny, zbliżony do prostokąta kształt wskazuje, ze przebieg drogi naniesiony został na gruntach działek ewidencyjnych nr [...] i [...] pozostających jego własnością i będących w jego posiadaniu.

Wojewoda zwrócił się do Burmistrza Miasta o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez J. H. w w/w piśmie z dnia 16 listopada 2007r.

W piśmie z dnia 28 grudnia 2007r. Burmistrz Miasta wyjaśnił, że ulica A położona jest w przeważającej większości na działkach nr [...] oraz nr [...] będących własnością Gminy, tylko niewielki jej fragment (ok. 60 m²) znajduje się na nieruchomości nr [...], należącej do J. H.

Burmistrz Miasta wskazał, że uprawnienia do zaliczenia danej drogi do kategorii dróg gminnych wynikają z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Stwierdzenie o zaliczeniu ul. A do kategorii dróg gminnych miało w tym wypadku charakter formalny, ponieważ droga ta w swej istocie od początku była drogą publiczną. Jest ona połączona z istniejącą siecią dróg publicznych, służy mieszkańcom kilku budynków do niej przyległych. Ponadto jest ogólnie dostępna ze względu na istniejący przy niej miejski plac targowy i parkingi w tym jeden prywatny prowadzony przez skarżącego.

Podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miejska miała nad uwadze przede wszystkim słuszny interes publiczny, umożliwiając mieszkańcom swobodne korzystanie z drogi publicznej. Podjęta uchwała miała na celu formalno-prawne zaliczenie ul. A do kategorii dróg gminnych, uporządkowanie istniejącego stanu. Kolejnym krokiem ze strony Gminy było skierowanie pisma do J. H. z propozycją wykupu części gruntu zajętego pod ul. A (ok. 60 m²). J. H. jednak nie wyraził zgody na sprzedaż lecz jedynie na dzierżawę tego terenu Gminie. Burmistrz Miasta miał ponownie podjąć próbę regulacji stanu prawnego ulicy za wypłatą odszkodowania właścicielowi nieruchomości częściowo zajętej pod drogę.

W skardze z dnia 28 stycznia 2008r. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...] w sprawie zaliczenia ulicy A do kategorii dróg gminnych w S. B.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, iż zaliczenie drogi do kategorii drogi gminnej nadaje drodze charakter drogi publicznej, a uchwała podjęta w tym przedmiocie odpowiada przesłankom powszechności, ogólności i abstrakcyjności, właściwym dla aktów powszechnie obowiązujących.

Oceniając legalność przedmiotowej uchwały, poza formalnymi kwestiami, na które powołał się Burmistrz w piśmie z dnia 28 grudnia 2007r., organ nadzoru wziął pod uwagę także i tę okoliczność, iż uzyskanie przez drogę statusu drogi publicznej (gminnej) skutkuje tym, że z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Drogi gminne zarządzane są przez organy wykonawcze gminy i stanowią własność gminy. Gmina realizując cele publiczne w zakresie budowy i utrzymania dróg gminnych nie może dowolnie zajmować terenów pod drogi gminne lecz powinna uprzednio uregulować stan prawny nieruchomości wydzielonej pod drogę na swoją rzecz, to znaczy doprowadzić do uzyskania tytułu własności w trybie i na zasadach wynikających z obowiązujących przepisów prawa, w tym w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która określa zasady i warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na cel inwestycji w zakresie dróg publicznych (w tym wydania decyzji o lokalizacji drogi), a także z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, (która przewiduje tryb podziału nieruchomości i przejęcie na własność gminy działek wydzielonych pod drogi publiczne z datą uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział).

Wojewoda wskazał, iż władze gminy potwierdzają, że w dacie zaliczenia przedmiotowej drogi do kategorii dróg gminnych jednostka samorządu terytorialnego nie miała tytułu własności do całego gruntu zajętego pod drogę publiczną. Stanowi to naruszenie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.), zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób nie dopuszczający wyjątków. Własność dróg publicznych należy wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Powyższa zasada prowadzi do wniosku, iż zarówno nabycie przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej byłoby sprzeczne z w/w przepisem, jak i sytuacja, w której do kategorii dróg gminnych zostałaby zaliczona droga nie stanowiąca własności gminy. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 stycznia 2005r. sygn. akt III SA/Kr 814/05, zgodnie z którym do kategorii dróg gminnych można zaliczyć tylko te stanowiące własność gminy.

Mając powyższe na względzie organ nadzoru uznał za zasadne wystąpić ze skargą na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z powodu jej niezgodności z prawem.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu powtórzono argumenty przedstawione przez Burmistrza w piśmie z dnia 28 grudnia 2007r. Dodano ponadto, iż podstawy skargi nie znajdują uzasadnienia, a w szczególności postanowienia ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, jak również ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, bowiem dotyczą zdarzeń zaistniałych w czasie ich obowiązywania. Natomiast inwestycja budowy drogi - ul. A miała miejsce co najmniej w roku 1978 i od tego czasu spełnia funkcję drogi publicznej.

Zdaniem Rada Miejska zaskarżona uchwała jest realizacją ustawowego obowiązku gminy wynikającego z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz postanowieniami ustawy o drogach publicznych. Na uzasadnienie podjęcia zaskarżonej uchwały przytoczono także postanowienia art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego bowiem ma on na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli miasta. Przesłankami zaliczenia drogi do drogi publicznej są względy techniczne i prawne, które w tym przypadku zostały spełnione (wyrok NSA z 20 października 2000 r. III SA 1432/99 Lex 47974).

Na zakończenie Rada Miejska podniosła, iż droga publiczna stanowiąca ul. A jest działką ewidencyjną nr [...] o pow. 757 m2 i stanowi jej własność, a zatem była w pełni uprawniona do podjęcia uchwały o zaliczeniu istniejącej drogi do drogi publicznej zgodnie z jej przeznaczeniem i użytkowaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych gminnych. Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 14, poz. 60 z późn. zm.). Z treści art. 7 ust. 2 tej ustawy wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z treści zaś art. 2a dodanego do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999r. wynika m.in., że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy.

Uwzględniając treść zacytowanych powyżej przepisów należy stwierdzić, że w obowiązującym od 1 stycznia 1999r. stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że część nieruchomości w odniesieniu do której wydana została zaskarżona uchwała rady gminy o zaliczeniu ich do kategorii dróg gminnych nie stanowiła własności gminy. Należy zatem uznać, że okoliczność ta stanowiła przeszkodę do zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych.

Dodatkowo należy też zauważyć, że treść zaskarżonej uchwały i będący jej integralną częścią załącznik graficzny w postaci mapy zostały tak skonstruowane, że nie jest możliwe dokładne ustalenie przebiegu granic ulicy A. Trudno to traktować jako wadę wyłącznie o charakterze technicznym, skoro w istocie organ wykonujący uchwałę czyli Burmistrz Miasta, a nie organ ustawowo właściwy czyli Rada Miasta miałby decydować o dokładnym przebiegu drogi zaliczonej do kategorii dróg publicznych gminnych. Należy to zatem potraktować jako naruszenie prawa materialnego polegające na nieuprawnionym delegowaniu na Burmistrza ustawowych kompetencji Rady Miejskiej.

Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności należy uznać, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, naruszając cytowany powyżej przepis art. 2a ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zachodzą zatem przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do treści art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Od podjęcia przedmiotowej uchwały upłynął już wprawdzie okres dłuższy niż okres 1 roku przewidziany w art. 94 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, niemniej jednak przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem w niniejszej sprawie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 94 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym, co umożliwia stwierdzenie nieważności uchwały pomimo upływu rocznego terminu od dnia jej podjęcia. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270) w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.