Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 445/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. S. i A. S. na decyzję Wojewody z dnia 11 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 11 maja 2018 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z 24 stycznia 2018 r., odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [..] z 11 grudnia 2015 r., udzielającej spółce A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (6 lokali mieszkalnych) wraz z instalacją gazu oraz zbiornikiem na wody opadowe, w miejscowości P. dz. nr [..].

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Starosta decyzją nr [..] z 11 grudnia 2015 r., udzielił spółce A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (6 lokali mieszkalnych) wraz z instalacją gazu oraz zbiornikiem na wody opadowe, w miejscowości P. (dz. nr [..]).

Wnioskiem z 29 września 2017 r. A. S. i A. S. zwrócili się na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. do organu I instancji o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr [..] z 11 grudnia 2015 r., powołując się na utratę przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz uzasadniony interes wnioskodawców - właścicieli nieruchomości.

Wezwaniem z 13 listopada 2017 r. organ I instancji zobowiązał strony postępowania do udzielenia informacji w następującym zakresie:

- wskazanie, czy utrata przez inwestora spółkę A. prawa do dysponowania nieruchomością (dz. nr [..] przy ul. K. w P.) na cele budowlane jest pomiędzy stronami bezsporna,

- wskazanie, czy przed sądem powszechnym toczy się postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia co do zakresu praw inwestora do danej nieruchomości (skuteczności oświadczenia właścicieli terenu o uchylenie się od skutków złożonego oświadczenia woli).

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Starosty wnioskodawca wskazał w piśmie z 29 listopada 2017 r., że:

- bezspornym jest utrata przez inwestora spółkę A. prawa do dysponowania nieruchomością (dz. nr [..] przy ul. K. w P.) na cele budowlane,

- w związku z tym, że utrata przez inwestora ww. prawa jest bezsporna, nie toczy się jakiekolwiek postępowanie przed sądem powszechnym w sprawie rozstrzygnięcia co do zakresu praw inwestora do danej nieruchomości (skuteczność oświadczenia właściciela terenu o uchyleniu się od skutków złożonego oświadczenia woli).

Z kolei pismem z 5 grudnia 2017 r. A. Ż., reprezentująca inwestora w przedmiotowej sprawie, wyjaśniła w odpowiedzi na wezwanie Starosty z dnia 13 listopada 2017 r., że:

- utrata przez inwestora spółkę A. prawa do dysponowania nieruchomością (dz. nr [..] przy ul. K. w P.) na cele budowlane jest pomiędzy stronami sporna,

- nie toczy się sprawa przed sądem powszechnym - nie dokonano skutecznego sądowego uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli.

Starosta decyzją z 24 stycznia 2018 r., odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [..] z 11 grudnia 2015 r., udzielającej spółce A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (6 lokali mieszkalnych) wraz z instalacją gazu oraz zbiornikiem na wody opadowe, w miejscowości P. dz. nr [..].

We wniesionym odwołaniu A. S. i A. S. wydanej decyzji zarzucili:

- naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie braku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [..] z 11 grudnia 2015 r. mimo spełnienia przesłanek bezprzedmiotowości decyzji i jednocześnie uzasadnionego interesu strony - właściciela, którego prawo własności poprzez utrzymanie decyzji w mocy ulega bezpodstawnemu ograniczeniu,

- naruszenie przepisów postępowania art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 89 k.p.a. skutkujące niedopełnieniem przez organ I instancji obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego w sposób jednoznaczny ocenić i rozstrzygnąć niniejszą sprawę.

Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym wskazał Wojewoda, że instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej należy do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Zatem jako stanowiąca wyłom od zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) nie może być wykładana rozszerzająco.

Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza, w drodze decyzji, jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W przytoczonym artykule ustawodawca zamieścił postanowienia odnoszące się do dwóch alternatywnych dla siebie sytuacji. Bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa, albo też po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zarówno w pierwszej, jak i drugiej normie określonej w art. 161 § 1 pkt 1 k.p.a. zostać muszą spełnione łącznie obydwie wskazane przesłanki, tj. bezprzedmiotowości i istnienie przepisu prawa nakazującego wygaśnięcie decyzji lub bezprzedmiotowości i istnienie interesu społecznego lub interesu strony. Z wykładni gramatycznej powołanego przepisu wynika zatem, że zawsze dotyczy on decyzji, która stała się bezprzedmiotowa. Rozstrzygnięcie zatem, że decyzja nie stała się bezprzedmiotowa powoduje, iż nie są istotne pozostałe warunki, od których zależy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, w tym czy leży to w interesie społecznym lub w interesie stron postępowania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest zobowiązany do zbadania czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 in principio k.p.a.. W takiej sytuacji bowiem to uregulowanie prawne należy traktować jako odesłanie do przepisów szczególnych nawet wówczas, gdy w sprawie występuje sytuacja bezprzedmiotowości decyzji. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Ustawodawca mając na uwadze często skomplikowany przebieg procesu inwestycyjnego, przygotowanie do rozpoczęcia realizacji decyzji, związane z tym koszty, a z drugiej strony chęć zapobiegania bezczynności inwestorów ustalił dla nich okres (od dnia w którym decyzja stała się ostateczna), w którym muszą rozpocząć budowę, bądź kontynuować ją w przypadku dłuższej przerwy (niezależnie od przyczyn ją powodujących). Termin ten, na mocy ustawy z dnia 26 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 145, poz. 914) został przez ustawodawcę wydłużony z 2-letniego do 3 lat.

Jak wynika z akt sprawy decyzja Starosty nr [..] z 11 grudnia 2015 r., udzielająca spółce A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (6 lokali mieszkalnych) wraz z instalacją gazu oraz zbiornikiem na wody opadowe w miejscowości P. (dz. nr [..]), stała się ostateczna z dniem 15 stycznia 2016 r., zatem w rozumieniu przepisu szczególnego do dnia dzisiejszego nie wygasła.

Dalej wskazał organ odwoławczy, że dopiero w następnej kolejności bada się zastosowanie dyspozycji art. 162 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Ze względu na charakter, sposób określenia przesłanek, przepis ten nie wskazuje zamkniętego katalogu przypadków uzasadniających stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, lecz wymaga każdorazowo rozważenia okoliczności faktycznych, a także stanu prawnego regulującego wydawanie decyzji, mającej podlegać stwierdzeniu wygaśnięcia.

W uzasadnieniu do wniosku o stwierdzenie na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wygaśnięcia decyzji Starosty z 11 grudnia 2015 r., A. S. i A. S. wskazali, że decyzja ta stała się bezprzedmiotowa z powodu utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei pozostawienie przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym "w sposób istotny ogranicza prawo własności nieruchomości przysługujące wnioskodawcy jako właścicielowi, gdyż możliwa jest wykładnia właściwych przepisów doprowadzająca do przyjęcia, iż do momentu gdy przedmiotowa decyzja obowiązuje, nie jest możliwe wystąpienie z kolejnym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę na przedmiotowej nieruchomości". W piśmie powołano się na oświadczenie P. K. oraz A. i A. S. złożone w piśmie z 29 sierpnia 2016 r., którym uchylili się od skutków prawnych oświadczenia woli, złożonego w dniu 22 sierpnia 2015 r., zgodnie z treścią którego wyrazili zgodę na dysponowanie przez A. nieruchomościami położonymi w P. przy ul. K. (działki nr [..]-[..]) na cele budowlane. W piśmie właściciele nieruchomości podali, że "oświadczenie w/w treści złożyliśmy pod wpływem błędu, wywołanego podstępem przedstawicieli tej spółki, którzy zapewnili nas o chęci nabycia w/w nieruchomości i uzgodnili warunki tego nabycia (...) Oświadczenie niniejsze ma moc wsteczną, tj. skutkuje tym, że oświadczenie z 22 sierpnia 2015 r. traktuje się, jak niebyłe".

Do wniosku z 29 września 2017 r. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty nr [..] z 11 grudnia 2015 r., dołączono również oświadczenie P. K. oraz A. i A. S. z 10 sierpnia 2017 r., w którym oświadczyli oni, że cofają zgodę na dysponowanie nieruchomościami na cele budowlane i procedurę pozwoleń na budowę udzieloną w dniu 22 sierpnia 2015 r. dla firmy A., m.in. w stosunku do działki nr [..] przy ul. K. w P. Właściciele nieruchomości oświadczyli, że zgoda, o której mowa, udzielona została inwestorowi "celem zorientowania się o możliwościach inwestycyjnych i ewentualnego uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji tego nabycia od właścicieli prawa własności przedmiotowych nieruchomości. Po uzyskaniu pozwoleń na budowę firma A. wycofała się z zamiaru nabycia prawa własności w/w nieruchomości. Co za tym idzie zgoda na dysponowanie nieruchomościami stała się bezprzedmiotowa i jej cofnięcie jest w pełni uzasadnione i konieczne".

Podkreślił Wojewoda, że bezprzedmiotowość decyzji jest zrelatywizowana do elementów stosunku administracyjnoprawnego, ukształtowanego tą decyzją, czyli do jego przedmiotu, podmiotów oraz treści - uprawnień i obowiązków ukształtowanych decyzją. Jeśli dochodzi do ustania któregokolwiek z podanych elementów stosunku administracyjnoprawnego, jego skutkiem jest bezprzedmiotowość decyzji. Jest ona efektem przekształceń powstałych po wydaniu decyzji, zmian stanu faktycznego lub prawnego, uniemożliwiających wykonywanie decyzji. Jak zwraca się uwagę w literaturze, konieczną przesłanką obowiązywania w czasie decyzji musi być istnienie takiego samego stosunku prawnego, jaki został skonkretyzowany decyzją. W efekcie decyzja wiąże tak długo, jak długo mamy do czynienia z elementami decydującymi o istnieniu skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego. Powstanie sytuacji odbiegającej od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny ukształtowany w decyzji kładzie kres istnieniu tego stosunku i oddziałuje na obowiązywanie decyzji (T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej - art. 162 k.p.a. "Państwo i Prawo 1992, nr 7, s. 51-52). Z tego powodu wskazuje się, że bezprzedmiotowość decyzji pozostaje w związku ze skutecznością decyzji, rozumianą jako możliwość zrealizowania celu, dla którego decyzja została wydana. Gdy cel ten, na skutek zmian stanu faktycznego lub prawnego nie jest możliwy do osiągnięcia, decyzja jest bezprzedmiotowa (P. Czepiel, glosa do wyroku NSA z 12 listopada 1993, II SA 2000/92, Pip 1996, nr 7, s. 106 oraz wyrok NSA z 11 października 1985 r. SA/Wr 556/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 21).

Zatem w przypadku, gdy inwestor - nie będący właścicielem nieruchomości - uzyskał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie zgody udzielonej przez właściciela nieruchomości, wycofanie tej zgody może stanowić ewentualną podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem w takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową. Jednocześnie utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest podstawą do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę tylko wtedy, gdy okoliczność ta jest oczywista, bezsporna w świetle prawa cywilnego i poparta odpowiednimi dowodami. Jeżeli natomiast okoliczność ta pomiędzy właścicielem nieruchomości a inwestorem jest sporna, nie jest spełniona przesłanka bezprzedmiotowości i nie można z tej przyczyny stwierdzić wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Biorąc pod uwagę, że stanowiska inwestora oraz właścicieli nieruchomości obejmującej dz. nr [..] w P. co do utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie są zgodne (pismo z 5 grudnia 2017 r. oraz pismo z 29 listopada 2017 r.) oraz fakt, że przed sądem powszechnym nie toczy się postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia co do zakresu praw inwestora do danej nieruchomości, należy stwierdzić, że okoliczność utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest oczywista, bezsporna i poparta odpowiednimi dowodami. Za spełnienie powyższego warunku, wbrew stanowisku skarżących, nie można uznać przedłożonego oświadczenia strony skarżącej z 29 sierpnia 2016 r. o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego dnia 22 sierpnia 2015 r., czy oświadczenia z 10 sierpnia 2017 r. o cofnięciu zgody na dysponowanie nieruchomościami na cele budowlane i procedurę pozwoleń na budowę udzieloną w dniu 22 sierpnia 2015 r.

Rolą organów architektoniczno-budowlanych nie jest bowiem ustalanie skuteczności złożonych oświadczeń, a w konsekwencji, czy w świetle prawa cywilnego inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie właściwy jest sąd cywilny i strony mogą dochodzić swoich praw przed tym sądem. Ponieważ skarżących i inwestora łączył stosunek cywilnoprawny, to wszelkie spory związane z tym stosunkiem prawnym winien rozstrzygać sąd powszechny, który, co do zasady, jest powołany do rozpoznawania spraw cywilnych (art. 2 § 1 i 3 Kpc), którymi są m.in. sprawy z zakresu prawa cywilnego (art. 1 Kpc). Złożenie przez skarżących oświadczenia o cofnięciu zgody i oparte na tym jego twierdzenie o braku po stronie inwestora prawa do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane wywołało spór pomiędzy nimi a inwestorem, dotyczący skuteczności rozwiązania stosunku cywilnoprawnego. Spór ten winien rozstrzygnąć sąd powszechny.

W konsekwencji mając na uwadze, że okoliczność utraty prawa do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane pomiędzy właścicielami nieruchomości a inwestorem jest sporna, uznał Wojewoda, że nie jest spełniona przesłanka bezprzedmiotowości i nie można z tej przyczyny stwierdzić wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Przesądzenie zaś o tym, że decyzja administracyjna nie stała się bezprzedmiotowa powoduje, że rozważanie pozostałych przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. istnienia interesu społecznego lub interesu strony w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji, jest zbędne.

Odpowiadając zaś na zarzut skarżących polegający na niedopełnieniu przez organ I instancji obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego w sposób jednoznaczny ocenić i rozstrzygnąć niniejszą sprawy, podkreślił organ odwoławczy, że istotne dla rozstrzygnięcia kwestie cywilnoprawne powinny zostać ocenione w postępowaniu przed sądem powszechnym, nie zaś przez organy administracyjne.

Skargę na powyższą decyzję złożyli A. S. i A. S. zarzucając:

1. naruszenie art. 3 pkt. 11 oraz art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez brak weryfikacji oświadczenia inwestora w przedmiocie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mimo zaistniałych wątpliwości,

2. naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie braku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany mimo spełnienia przesłanek bezprzedmiotowości wydanej decyzji i jednocześnie uzasadnionego interesu strony - właścicieli, których prawo własności poprzez utrzymanie decyzji w mocy ulega bezpodstawnemu ograniczeniu,

3. naruszenie przepisów postępowania - art. 75 (w zw. z art. 3 pkt. 11 i art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy - Prawo budowlane), art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 89 ustawy k.p.a. skutkujące niedopełnieniem przez organ I instancji, jak i II instancji obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego w sposób jednoznaczny ocenić i rozstrzygnąć niniejszą sprawę.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaznaczyli w uzasadnieniu skargi, że w związku z potrzebą zweryfikowania możliwości inwestycyjnych inwestor A. uzyskał od właścicieli nieruchomości A. S. i A. S. oraz P. K. oświadczenie udzielające zgodę na prawo do dysponowania działkami [..]-[..] na cele budowlane.

Na potrzeby uzyskania danych z banku dotyczących kredytu związanego z działką nr [..] pomiędzy inwestorem A. a właścicielami A. S.i A. S. doszło do zawarcia umowy przedwstępnej w formie zwykłej - jedynie co do w/w działki. Co do pozostałych działek nie zawarto żadnej umowy.

W związku z uzyskaniem zgody na dysponowanie działkami jedynie na cele budowlane inwestor wystąpił o uzyskanie pozwolenia na budowę. W dniu 11 grudnia 2015 r. Starosta wydał decyzję nr [..] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę na rzecz A., obejmującego budynek mieszkalny wielorodzinny (6 lokali mieszkalnych) wraz z instalacją gazu oraz zbiornikiem na wody opadowe w miejscowości P. na dz. nr [..].

Z uwagi na fakt, że strony nie doszły do porozumienia co do sprzedaży którejkolwiek z w/w działek w dniu 29 sierpnia 2016 r. właściciele nieruchomości, w tym skarżący złożyli oświadczenia o uchyleniu się od skutków pierwotnie udzielonej zgody na dysponowanie przedmiotowymi działkami, powtórzone następnie w oświadczeniu z dnia 10 sierpnia 2017 r.

Po złożeniu pierwszego oświadczenia inwestor w żaden sposób nie kwestionował jego skutków. Nie podjął żadnych działań mających na celu uzyskanie praw do działek. Jedynie z ostrożności oświadczenie takie zostało powtórzone przed skierowaniem przedmiotowego wniosku do organu o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Również po powtórzeniu oświadczenia inwestor nie podjął żadnych działań mających na celu wywołanie innych skutków aniżeli pozbawienie właścicieli prawa do swobodnego dysponowania działkami.

Inwestor nie podjął również żadnych działań aby w rezultacie nabyć przedmiotowe nieruchomości, kontynuować proces inwestycyjny. Zaistniała sytuacja, jedynie bezprawnie godzi w prawa właściciela.

Nie bez znaczenia jest, zdaniem skarżących, również fakt, że to działania inwestora nie doprowadziły do zawarcia umów sprzedaży przedmiotowych działek, z uwagi na wycofanie z planów inwestycyjnych. Naiwność i zaufanie właścicieli działek co do planów inwestycyjnych inwestora doprowadziła do udzielenia zgody na cele budowlane. Inwestor uzyskawszy decyzję o pozwoleniu na budowę wycofał się. Należy podejrzewać zatem, że najprawdopodobniej była to próba wpłynięcia na cenę sprzedaży działek. Stan zawieszenia miał osłabić stronę sprzedającą. Jest to jedyne racjonalne uzasadnienie zaistniałej sytuacji wobec braku dalszej inicjatywy ze strony inwestora.

Obecnie oceniając działanie inwestora skarżący oświadczyli, że nie zamierzają już w jakikolwiek sposób oddać nieruchomości inwestorowi w użytkowanie lub też ją zbyć na jego rzecz. Oznacza to, że inwestor już nigdy na jakiejkolwiek podstawie prawnej nie będzie władać nieruchomością.

Powyższe skutkuje tym, że inwestor obecnie nie posiada jakiegokolwiek prawa do dysponowania przedmiotowymi działkami. Nie dysponuje jakimkolwiek tytułem prawnym - jakąkolwiek umową dającą podstawy do przyjęcia odmiennego stanu.

W toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji stworzono nad wyraz komfortową sytuację dla uczestnika postępowania - inwestora poprzez przerzucenie ciężaru niejako rozstrzygnięcia istoty sprawy na ewentualne podniesienie przez uczestnika zarzutu sporności co do skuteczności uchylenia się przez właścicieli nieruchomości od skutków pierwotnie udzielonej zgody na dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Samo stwierdzenie przez inwestora sporności w/w okoliczności niepoparte jakimikolwiek dodatkowymi oświadczeniami czy dowodami stanowiło dla organu podstawę rozstrzygnięcia niekorzystnego dla wnioskujących. Organ I instancji wykazał się zatem całkowitą biernością co do ustalenia stanu faktycznego a co za tym idzie prawnego.

Niestety organ II instancji nie podjął również czynności uzupełniających postępowanie. Wobec powyższego zarzuty podnoszone pierwotnie wobec decyzji organu I instancji stały się aktualne wobec zaskarżonej decyzji Wojewody.

Powyższe zatem trudno uznać za przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, ustalenia okoliczności faktycznych i w konsekwencji podstaw do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. W zasadzie twierdzenie inwestora zastępowało działanie organu I instancji, a następnie II instancji, do którego był on niewątpliwie zobowiązany.

Niewyjaśnienie spornych okoliczności a co za tym idzie stanu faktycznego sprawy skutkuje podniesieniem zarzutu przez skarżących. Prowadzi to bowiem do ochrony inwestora bez jakiejkolwiek podstawy prawnej kosztem praw właściciela nieruchomości. Działanie inwestora zaś podejmowane w toku niniejszego postępowania działa bezpośrednio na szkodę właściciela nieruchomości poprzez bezpodstawne ograniczanie przysługującego mu prawa własności.

Pozostawienie przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym w sposób istotny ogranicza prawo własności nieruchomości przysługujące skarżącym jako właścicielom, gdyż możliwa jest wykładnia właściwych przepisów prowadząca do przyjęcia, iż do momentu gdy przedmiotowa decyzja obowiązuje, nie jest możliwe wystąpienie z kolejnym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę na przedmiotowej nieruchomości.

Utrata prawa do dysponowania działkami oznacza to, że inwestor nie jest w stanie i nie będzie już w stanie zrealizować zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego. Jednocześnie pozostawienie przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym w sposób istotny ogranicza prawo własności nieruchomości przysługujące wnioskodawcom jako właścicielom.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca nie naruszają przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność ich wyeliminowania z porządku prawnego.

Kontroli Sądu podlegała decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 11 grudnia 2015 r., udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z instalacją gazu oraz zbiornikiem na wody opadowe na działce nr [..] w P.

Podstawę wydania opisanej wyżej decyzji o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 11 grudnia 2015 r. stanowił art. 162 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202).

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonych decyzji w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że postępowanie administracyjne toczyło się w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Zgodnie z treścią art. 162 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:

1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;

2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

Z kolei w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Należy podkreślić, że wystąpienie przesłanek powodujących wygaśnięcie pozwolenia na budowę musi być niewątpliwe. Nie można ich domniemywać (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2007 r., II OSK 457/06, LEX nr 328185). Instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Ustawa – Prawo budowlane jest tak skonstruowana, że jej uregulowania, co do zasady, nie powinny być tak rozumiane, aby prowadzić do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Sytuacje, w których pozwolenie na budowę jest usuwane z obrotu prawnego, należą do wyjątków. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy (państwa) w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym (wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., II OSK 1479/10, LEX nr 1162397).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w wypadku decyzji o pozwoleniu na budowę z 11 grudnia 2015 r. nie sposób mówić o tak rozumianych, niewątpliwych przesłankach do jej wygaszenia.

Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie przewiduje expressis verbis obowiązku każdorazowej weryfikacji oświadczenia inwestora przez organ administracji w zakresie prawdziwości tego oświadczenia. Dlatego jedynie w razie uzasadnionych wątpliwości co do prawdziwości złożonego oświadczenia, organom przysługuje prawo do jego badania i weryfikacji. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie kwestionują, że w dacie wydawania pozwolenia na budowę z 11 grudnia 2015 r. inwestor na mocy oświadczenia złożonego przez właścicieli działki posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Brak późniejszego porozumienia co do finalizacji umowy nabycia nieruchomości celem realizacji inwestycji spowodował, że właściciele, A.S. i A. S., złożyli wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z 11 grudnia 2015 r.

Orzekające w sprawie organy odmówiły stwierdzenia wygaśnięcia stojąc na stanowisku, że w sytuacji odmiennych twierdzeń stron co do posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( skarżący twierdzą, że inwestor go nie posiada, zaś sam inwestor oświadcza, że jest to kwestia sporna, żadna ze stron zaś nie wystąpiła do sądu powszechnego o jednoznacznie ustalenie istnienia bądź nie istnienia po stronie inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane) spór co do tej okoliczności nie może stać się przedmiotem rozstrzygania przez organy architektoniczno-budowlane.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd organów zaprezentowany w zaskarżonych rozstrzygnięciach.

Podstawę odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 162 § 1 pkt 1 in fine k.p.a. Przesłankami dopuszczającymi stwierdzenie wygaśnięcia na tej podstawie są bezprzedmiotowość decyzji oraz wzgląd na interes strony lub interes społeczny. Z uwagi na sposób określenia przesłanek, przepis ten nie wskazuje zamkniętego katalogu przypadków uzasadniających stwierdzenie wygaśnięcia, lecz wymaga każdorazowo rozważenia okoliczności faktycznych, a także stanu prawnego regulującego wydanie decyzji, mającej podlegać wygaśnięciu.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że bezprzedmiotowość decyzji jest zrelatywizowana do elementów stosunku administracyjnoprawnego, ukształtowanego tą decyzją, czyli do jego przedmiotu, podmiotów oraz treści - uprawnień i obowiązków ukształtowanych decyzją. Jeśli dochodzi do ustania któregokolwiek z podanych elementów stosunku administracyjnoprawnego, jego skutkiem jest bezprzedmiotowość decyzji. Jest ona efektem przekształceń powstałych po wydaniu decyzji, zmian stanu faktycznego lub prawnego, uniemożliwiających wykonywanie decyzji. Jak zwraca się uwagę w literaturze, konieczną przesłanką obowiązywania w czasie decyzji musi być istnienie takiego samego stosunku prawnego, jaki został skonkretyzowany decyzją. W efekcie decyzja wiąże tak długo, jak długo mamy do czynienia z elementami decydującymi o istnieniu skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego. Powstanie sytuacji odbiegającej od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny ukształtowany w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i oddziałuje na obowiązywanie decyzji (por. T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej - art. 162 k.p.a. "Państwo i Prawo" 1992, nr 7, s. 51-52). Z tego powodu wskazuje się, że bezprzedmiotowość decyzji pozostaje w związku ze skutecznością decyzji, rozumianą jako możliwość zrealizowania celu, dla którego decyzja została wydana. Gdy cel ten, na skutek zmian stanu faktycznego lub prawnego nie jest możliwy do osiągnięcia, decyzja jest bezprzedmiotowa (por. wyrok NSA z 11 października 1985 r. SA/Wr 556/85, ONSA 1985, Nr 2, poz. 21).

Dla oceny, czy w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji, której stwierdzenia wygaśnięcia domagają się skarżący, czyli decyzji Starosty z 11 grudnia 2015 r. w przedmiocie pozwolenia na realizacje budynku wielorodzinnego, znaczenie mają przepisy regulujące udzielanie pozwolenia, bowiem tylko w ich kontekście można ocenić, czy nadal istnieje stosunek administracyjnoprawny ukształtowany wydaną decyzją. Wyjaśnienia wymaga, że pozwolenie na wykonanie robót budowlanych uprawnia do prowadzenia określonych robót na zindywidualizowanym terenie, co wynika z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Decyzja o pozwoleniu określa podmiot uprawniony, rodzaj robót oraz miejsce ich wykonywania. Jednym z warunków udzielenia pozwolenia jest złożenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na jej bezprzedmiotowość wiążącą się z utratą przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane A. uzyskała na podstawie oświadczeń złożonych przez właścicieli nieruchomości w toku postępowania poprzedzającego udzielenie pozwolenia na budowę.

Z przepisów ustawy Prawo budowalne wynika, że prawo do wykonania robót budowlanych jest powiązane z prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Inwestor powinien zatem legitymować się prawem rzeczowym lub obligacyjnym do nieruchomości, z którego wynika prawo do posiadania tej nieruchomości i realizacji na niej danej inwestycji, nie tylko w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na wykonanie robót budowalnych, lecz również przez cały okres realizacji inwestycji.

Należy podzielić stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2351/15 (publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w myśl którego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji uniemożliwia wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę (wykonaniu robót budowlanych). Bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowalny wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową. Wydanie przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę (wykonanie robót budowlanych) w takiej sytuacji może nastąpić tylko wtedy, gdy utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest oczywista, bezsporna i poparta odpowiednimi dokumentami.

Wobec powyższego, zgodzić się należy z argumentacją skarżących, że cofnięcie przez właścicieli prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak wyłącznie wtedy, gdy okoliczność ta jest pomiędzy stronami bezsporna oraz udokumentowana.

Za spełnienie powyższego warunku, wbrew stanowisku skarżących, nie można uznać, przedłożonego w toku postępowania administracyjnego, oświadczenia strony skarżącej o uchyleniu się od skutków pierwotnie udzielonej zgody na dysponowanie przedmiotowymi działkami na cele budowalne. Zwłaszcza, że inwestor stoi na stanowisku, że kwestia utraty prawa do realizacji inwestycji jest sporna.

Zdaniem Sądu, w świetle zebranych dowodów za trafne należy uznać stanowisko Wojewody, że pomiędzy inwestorem, a właścicielami nieruchomości istnieje spór co do prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, który do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie został rozstrzygnięty.

I niewątpliwie rozstrzygnięcia tej kwestii nie może dokonać ani Starosta, ani Wojewoda, gdyż leży to w wyłącznych kompetencjach sądu powszechnego. Czyni to chybionymi zarzuty o wadliwym ustaleniu stanu faktycznego przez organy, bowiem bezcelowe jest prowadzenie postępowania co do okoliczności spornych miedzy stronami i mogącymi zostać rozstrzygniętymi wyłącznie na drodze cywilnej. Prowadzi to do uznania za niezasadny zarzutu skargi odnoszący się do naruszenia art. 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w związku z pominięciem załączonych do akt oświadczeń doręczonych inwestorowi odnoszących się do wycofania złożonych oświadczeń o udzieleniu inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy zaliczyły te dokumenty w poczet materiału dowodowego, prawidłowo przy tym uznając, że nie mogą one przesądzać o jednoznacznym braku legitymowania się inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie sądu, organy prawidłowo przyjęły, a ustalenia te znajdują odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, że skoro kwestia dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest między stronami sporna, zatem nie została spełniona przesłanka bezprzedmiotowości, stanowiąca podstawę wygaszenia decyzji Starosty z 11 grudnia 2015 r.. Ze wskazanych powodów zarzut naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Reasumując stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, nie narusza przepisów prawa procesowego lub materialnego w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.