Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1983/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Policja
Skarżony organ: Centralna Wojskowa Komisja Lekarska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 47 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2014 poz 1822
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 181/18 o odrzuceniu sprzeciwu D.J. od orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia grupy inwalidzkiej funkcjonariusza zwolnionego ze służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 181/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił sprzeciw D.J. (dalej: wnoszący sprzeciw) od orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia grupy inwalidzkiej funkcjonariusza zwolnionego ze służby.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie w dniu 31 sierpnia 2016 r. skierował wnoszącego sprzeciw, zwolnionego ze służby w Policji z dniem 30 czerwca 2014 r., do Mazowieckiej Rejonowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (zwanej dalej MRKL) celem: uznania za inwalidę lub za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą oraz ustalenia zdolności do pracy funkcjonariusza zwolnionego ze służby, w celu określenia grupy inwalidzkiej. Powyższe skierowanie wpłynęło do organu w dniu 22 września 2016 r.

MRKL orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] orzekła, że wnoszący sprzeciw jest trwale niezdolny do służby w Policji, zdolny do pracy a schorzenie będące podstawą inwalidztwa nie jest wyszczególnione w zał. nr 1 do rozporządzenia MSWiA z dnia 29 września 2009 r. (Dz. U. z Nr 205, poz. 1723).

Centralna Komisja Lekarska (zwana dalej CKL) po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z poz. 1822, z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą, orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] uchyliła ww. orzeczenie MRKL i przekazała sprawę tej Komisji do ponownego rozpatrzenia.

D.J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od orzeczenie CKL z dnia [...] grudnia 2017 r., wnosząc o jego uchylenie w części dotyczącej orzeczenia o zdolności do służby w Policji oraz dokonania przez Sąd oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 Kpa.

Sąd I instancji uznał, iż sprzeciw podlega odrzuceniu.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), wprowadziła do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., nową instytucję prawną zwaną sprzeciwem od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa (art. 64a i nast.).

W ocenie Sądu, pomimo pouczenia w zaskarżonym orzeczeniu CKL o możliwości wniesienia sprzeciwu, od orzeczenia komisji lekarskiej sprzeciw na podstawie art. 64a P.p.s.a. jednak nie przysługuje. Zgodnie bowiem z ww. przepisem, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Art. 138 § 2 Kpa stanowi zaś, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Tymczasem orzekając w sprawie, CKL zastosowała przepis art. 47 ust. 1 pkt ustawy, który stanowi, że CKL po rozpatrzeniu odwołania uchyla zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez rejonową komisję lekarską. Zatem zakres rozstrzygnięć uregulowanych w art. 138 § 2 Kpa i art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy nie jest tożsamy i ww. przepisy nie mogą być stosowane zamiennie, co potwierdza również treść art. 64e P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że w treści art. 138 § 2 Kpa wskazane zostały przesłanki, których spełnienie umożliwia organowi odwoławczemu uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Natomiast przesłanek uchylenia orzeczenia nie zawiera art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy, stąd niemożliwa byłaby kontrola takiego orzeczenia przez sąd administracyjny.

Zdaniem Sądu, powyższej sytuacji nie zmienia zapis art. 4 ustawy, ponieważ należy go rozumieć w ten sposób, że tylko w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, natomiast regulacja przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy jest wyczerpująca. Nadto brzmienie art. 64a P.p.s.a. jest jednoznaczne i nie pozwala na wykładnię rozszerzającą. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że sprzeciw można wnieść od decyzji wydanej wyłącznie na podstawie art. 138 § 2 Kpa, zatem zastosowanie instytucji sprzeciwu od decyzji do rozstrzygnięć organów wydanych na innej podstawie niż art. 138 § 2 Kpa, jest niedopuszczalne i sprzeciw taki podlega odrzuceniu.

Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a., sprzeciw odrzucił.

Niezależnie od wskazanych wyżej okoliczności Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że orzeczenia komisji lekarskich, działających w sprawach funkcjonariuszy służb mundurowych, kandydatów do takiej służby oraz emerytów i rencistów dzielą się na dwie zasadnicze grupy.

Pierwsza z nich obejmuje kwestie zaliczenia danej osoby do określonej kategorii zdolności do służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby lub zwolnienia ze służby. Mają one byt w pełni autonomiczny i podlegają odrębnemu zaskarżeniu do sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.

Druga grupa orzeczeń, to orzeczenia ustalające schorzenia danej osoby, ich związek ze służbą i stopień inwalidztwa, m.in. dla celów emerytalno-rentowych. Podstawą tych orzeczeń są odrębne przepisy: rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 września 2005 r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 206, poz. 1723); rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie ustalania uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu (Dz. U. z 2014 r. poz. 866).

Takie orzeczenia nie mają samodzielnego bytu. Są one poddawane kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji, wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach odszkodowawczych lub emerytalno-rentowych. Orzeczenia z tej drugiej grupy mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do jego właściwości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 93/10, z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 667/08, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r. sygn. III ZP 9/99, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998 r. sygn. akt OPS 8/97, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. OSA 1/00, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. I OSK 220/10).

Sąd I instancji zauważył, że będące przedmiotem skargi orzeczenie CKL z dnia [...] grudnia 2017 r., wydane zostało na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1822, z późn. zm.) w związku z ustawą z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm.) i dotyczyło, m. in., ustalenia zdolności do pracy funkcjonariusza zwolnionego ze służby, w celu określenia grupy inwalidzkiej, a nie jak wskazał wnoszący sprzeciw: ustalenia zdolności do służby w Policji.

Zdaniem Sądu, skoro wnoszący sprzeciw zaskarżył orzeczenie kończące postępowanie w sprawie o uznanie za inwalidę lub za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, ustalenie związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą oraz ustalenie zdolności do pracy funkcjonariusza zwolnionego ze służby, w celu określenia grupy inwalidzkiej, to orzeczenie to należy do drugiej omawianej grupy orzeczeń, niemających samodzielnego bytu i niepodlegających kontroli sądów administracyjnych, więc i z tej przyczyny sprzeciw podlegałby odrzuceniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych poprzez uznanie, że art. 138 § 2 kpa i art. 47 ustawy - nie jest tożsamy i w/w przepisy nie mogą być stosowane zamiennie, ponieważ analiza treści art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy nie pozwala na uznanie, że regulacja prawna zawiera przesłanki tożsame z tymi, o których mowa w art. 138 § 2 kpa, a tym samym niemożliwym staje się kontrola orzeczenia komisji lekarskiej przez sąd administracyjny wydanego na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy, a który to błąd sądu ostatecznie przesądził o nieuzasadnionym odrzuceniu sprzeciwu, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia art. 64a P.p.s.a., powinna w zw. z art. 64c § 1 P.p.s.a., skutkować uznaniem, że złożenie sprzeciwu było prawnie dopuszczalne, a Sąd powinien rozpoznać go w trybie procesowym oraz poddać kontroli pod kątem zarzutu skarżącego naruszenia przez organ art. 138 § 2 kpa;

2) art. 45 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 - Dz.U. 1993.61.284) w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 3 i art. 4 ustawy o komisjach lekarskich, poprzez ich niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji pozbawienie skarżącego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, uznając w sposób błędny, że nie jest dopuszczalne złożenie sprzeciwu (droga sądowa) w sytuacji gdy właściwa komisja lekarska podległa Ministrowi Spraw Wewnętrznych wyda rozstrzygnięcia na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia art. 64a P.p.s.a. na tle art. 4 ustawy o komisjach lekarskich winna zaprowadzić Sąd do wniosku, że każde rozstrzygnięcie komisji lekarskiej wydane na podstawie art. 47 ustawy, o ile dotyczy naruszenia przepisów o postępowaniu i w dopuszczalnym sądowej kontroli zakresie - jest rozstrzygnięciem, o którym w sposób tożsamym mowa w art. 138 § 2 kpa i podlega ono zaskarżeniu do właściwego sądu administracyjnego;

3) art. 64a P.p.s.a., polegające na błędnej wykładni i uznaniu, że skarżącemu nie przysługuje złożenie sprzeciwu od orzeczenia komisji lekarskiej wydanego w trybie art. 47 ust. 1 pkt 3 i nast. ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, gdy tymczasem orzecznictwo sądów administracyjnych stoi w tej mierze na z goła odmiennym stanowisku- wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt. IV SA/Wr 124/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt. II SA/Wa 670/16.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji odrzuceniu skargi uznając, że zakres rozstrzygnięć art. 138 § 2 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego i art. 47 ustawy - nie jest tożsamy i w/w przepisy nie mogą być stosowane zamiennie, co potwierdza również treść art. 64a P.p.s.a., gdy prawidłowa wykładnia art 64a P.p.s.a. w zw. z art. 64c § 1 P.p.s.a., powinna skutkować uznaniem, że złożenie sprzeciwu było prawnie dopuszczalne, a Sąd powinien rozpoznać go w trybie procesowym oraz poddać kontroli pod kątem zarzutu skarżącego naruszenia przez organ art. 138 § 2 kpa.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] grudnia 2017 r. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Ponadto na podstawie art. 15 § 1 pkt. 2 i 3 P.p.s.a. - z uwagi na ujawnienie się w toku rozpoznawanej sprawy zagadnienia prawnego mogącego budzić poważne wątpliwości w konkretnej sprawy, jak również wymogu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, wniesiono o rozważenie możliwości podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.) – P.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych poprzez uznanie, że art. 138 § 2 k.p.a. i art. 47 ustawy - nie jest tożsamy i w/w przepisy nie mogą być stosowane zamiennie. Skarżący twierdzi bowiem, że od orzeczenia CKL wydanego na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy, przysługiwał mu sprzeciw o którym mowa w art. 64a P.p.s.a.

Zgodnie z art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Analiza tego przepisu wskazuje, że ma on charakter wyjątku od zasady zaskarżania ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji w drodze skargi składanej do sądu administracyjnego. Konsekwencją takiego charakteru analizowanego przepisu jest zakaz poddawania go interpretacji rozszerzającej. Oznacza to, że sprzeciw, o którym mowa w art. 64a P.p.s.a. w obecnym stanie prawnym może być złożony wyłącznie od decyzji kasacyjnych wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego wbrew twierdzeniom skarżącego, od orzeczenia CKL wydanego na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy, sprzeciw nie przysługiwał.

Podkreślić należy, że przepisy procesowe podlegają z uwagi na swoje skutki, wykładni ścisłej, wobec tego do rozszerzenia zakresu normy danego przepisu P.p.s.a. konieczne jest wyraźnie dopuszczenie tego przez ustawodawcę, nie jest zaś to możliwe wyłącznie z uwagi na względy funkcjonalne. Takie założenie gwarantuje pewność prawną, pożądaną w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji). Godzi się też dodać, że o stosowaniu przepisów P.p.s.a. dotyczących sprzeciwu od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. do innych orzeczeń kasatoryjnych nie wspomina uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (zob. druk sejmowy VIII kadencji nr 1183, cz. XI), co wskazuje, że nie było to celem ustawodawcy.

Dla wzmocnienia argumentacji wskazać również trzeba, że poza zakresem zastosowania tego środka prawnego znalazły się zarówno decyzje kasacyjne wydane na podstawie art. 233 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), jak i postanowienia wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. bądź art. 233 § 2 w zw. z art. 239 Ordynacji podatkowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2595/18, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 130/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1519/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 2146/18, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 130/18). W tym miejscu zauważyć należy, że wspomniany wyżej przepis art. 233 § 2 Ordynacji podatkowej przewiduje analogiczne rozwiązanie polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania co art. 138 § 2 k.p.a. Pomimo znacznego podobieństwa decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. oraz decyzji, o której mowa w art. 233 § 2 Ordynacji podatkowej, to wobec tego drugiego rozstrzygnięcia nie jest możliwe wniesienie sprzeciwu z art. 64a P.p.s.a. Tym bardziej nie można stwierdzić, iż od orzeczenia kasacyjnego wydanego przez Komisję Lekarską na podstawie ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, będzie przysługiwał sprzeciw z art. 64a P.p.s.a. Zauważyć również należy, iż art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, ma zgoła odmienną treść co art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, Centralna Komisja Lekarska po rozpatrzeniu odwołania uchyla zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez rejonową komisję lekarską. Natomiast art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Porównanie treści obu przepisów wyraźnie wskazuje, że art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy nie określa przesłanek uchylenia orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez ta komisję. Natomiast jak podkreśla się w doktrynie, kontrola sądowa w przypadku wniesienia sprzeciwu ma ograniczony zakres, gdyż ten środek prawny służy w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego, również z tego powodu, przepisy ten mogą być stosowane zamiennie.

Powyższego nie może również zmienić treść art. 4 ustawy o komisjach lekarskich, zgodnie z którym, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, jako organy administracji publicznej, podejmują rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach, w drodze decyzji administracyjnych (nazywanych w przepisach orzeczeniami), które poddane są mocy obowiązującej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy ww. ustawy jako lex specialis, regulują pewne kwestie odmiennie od rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednak w sprawach nieuregulowanych w ustawie, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2019 r., I OSK 2042/17). Kodeks postępowania administracyjnego znajdzie zatem zastosowanie tylko w sytuacji, gdy ww. ustawa, która kompleksowo reguluje zasady działania komisji lekarskich oraz zasady i tryb orzekania przez te komisje, nie wprowadza własnej regulacji odnoszącej się do określonej instytucji procesowej. Niedopuszczalne jest natomiast takie rozumienie powyższego zapisu, że w sytuacji gdy ustawa wprawdzie reguluje określoną instytucję procesową, ale nie uwzględnia wszystkich możliwości ujętych w Kodeksie postępowania administracyjnego w ramach tej instytucji, to możliwe jest sięganie do tych pominiętych w ustawie rozwiązań. Dlatego należy stwierdzić, iż sąd administracyjny wbrew temu jak twierdzi skarżący, nie mógł badać prawidłowości zastosowania przez organ art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o komisjach lekarskich, z uwzględnieniem przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a.

Zatem pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, które zmierzały w istocie do wykazania, iż dopuszczalne było wniesienie sprzeciwu o którym mowa w art. 64a P.p.s.a. od orzeczenia Komisji Lekarskiej wydanego na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy, okazały się niezasadne.

W tej sytuacji brak jest również podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzut sformułowany w punkcie 2 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Sam fakt wyraźnego braku objęcia przez ustawodawcę kognicją sądu administracyjnego konkretnego rozstrzygnięcia organu nie stanowi o naruszeniu prawa do sądu.

Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie o podjęcie na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a. uchwały przez rozszerzony skład NSA, Naczelny Sąd Administracyjny go nie uwzględnił, ponieważ nie podzielił wątpliwości skarżącego kasacyjnie w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej. W ocenie NSA, przy rozpoznawaniu niniejszej skargi kasacyjnej nie wyłoniło się zagadnienie prawne, które w tej sprawie budziłoby poważne wątpliwości.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.