Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 157/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 25 i art. 26 ust. 1 pkt 15 i pkt 15a
journal: Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
article: art. 41 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7 i art. 98
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska – Kyć (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w S. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przekazanych na realizację zadań objętych Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 25, art. 26 ust. 1 pkt 15 oraz pkt 15a, art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2009 r" Nr 84, poz. 712 ze zm.), art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.) oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1 oraz ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) oraz art. 2 pkt 7 i art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L 2006 r. Nr 210, poz. 25 ze zm.), art. 152 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. UE. L 347/320 z dnia 20.12.2013 r.) Zarząd Województwa [...] utrzymał w mocy decyzję Instytucji Pośredniczącej Drugiego Stopnia - [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zwrotu wypłaconej części dofinansowania przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością "B" , realizującą projekt pn. "[...] " w oparciu o umowę nr [...] z dnia 16 marca 2011 r. wraz z późniejszymi aneksami, w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 Priorytet 1 Badania i rozwój technologiczny (B+R), Innowacje i przedsiębiorczość, Działanie 1.2. Mikroprzedsiębiorstwa i MŚP, Poddzialanie 1.2.3. Innowacje w mikroprzedsiębiorstwach i MŚP, współfinansowany z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i zobowiązującą do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczania niniejszej decyzji części dofinansowania w kwotach:

- kwotę 427 180,67zł (słownie: czterysta dwadzieścia siedem tysięcy sto osiemdziesiąt zł 67/100), wykorzystaną z naruszeniem procedur, stanowiącą środki finansowe w ramach płatności ze środków europejskich wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków przez "A" na rachunek Beneficjenta, tj. od dnia 18 lipca 2012 r. do dnia zapłaty, na rachunek bankowy Instytucji Pośredniczącej Drugiego Stopnia,

- kwotę 75 384,83zł (słownie: siedemdziesiąt pięć tysięcy trzysta osiemdziesiąt cztery zł 83/100), wykorzystaną z naruszeniem procedur, stanowiącą środki finansowe w ramach dotacji celowej z budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków przez [...] na rachunek Beneficjenta, tj. od dnia 18 lipca 2012 r. do dnia zapłaty, na rachunek bankowy Instytucji Pośredniczącej Drugiego Stopnia.

W uzasadnieniu ustalił, że 16 marca 2011 r. [...] w C. , pełniące rolę Instytucji Pośredniczącej Drugiego Stopnia Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013 (dalej: IP2 RPO [...] ) zawarło z firmą "B" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: Beneficjent) umowę o dofinansowanie projektu pn. "[...] " o nr [...] wraz z późniejszymi aneksami. W związku z kolejnymi prośbami beneficjenta termin zakończenia umowy był czterokrotnie wydłużany na podstawie aneksów do umowy o dofinansowanie i ostatecznie termin zakończenia realizacji projektu został wyznaczony na 31 sierpnia 2012 r.

Zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie (§ 6 ust. 11), Beneficjent powinien złożyć w IP2 RPO[...] w ciągu 25 dni od zakończenia realizacji projektu kompletny i poprawnie sporządzony wniosek o płatność końcową. Termin ten upłynął dnia [...] r.

Pismem z dnia [...] r., Beneficjent poprosił o możliwość przesunięcia terminu złożenia wniosku o płatność końcową. Prośbę swoją argumentował skumulowaniem prac związanych z przygotowaniem wniosków o płatność wraz z dokumentacją dla 24 projektów. Następnie 12 września 2012 r. Beneficjent zobowiązał się do składania wniosków o płatność w kolejnych zaproponowanych przez siebie terminach po 5, zaś w ostatnim terminie tj. 31 października 2012 r. - 4 wniosków o płatność końcową. Wobec tego pismem z dnia [...] r. znak [...] wyraziła zgodę na wydłużenie terminu składania wniosków o płatność końcową dotyczącą rozliczenia 24 projektów, z korektą przedstawionej prośby odnośnie przedstawienia w kolejnych terminach po 5 wniosków, zaś w ostatnim terminie tj. 31 października 2012 r. - 4 wniosków o płatność końcową. Wreszcie, po dwukrotnej zmianie terminu w dniu 24 października 2012 r., Beneficjent złożył wniosek o płatność końcową o nr [...] , obarczony brakami, które były z opóźnieniami, po wyznaczeniu na wniosek beneficjenta kolejnych terminów uzupełniane.

W dniu [...] r. Beneficjent złożył kolejne pismo z uzupełnieniami i wyjaśnieniami oraz nową wersję wniosku o płatność końcową nr [...] . Przez kolejne kilka miesięcy trwało wyjaśnianie i uzupełnianie wniosku o płatność końcową.

Pismem z dnia [...] r. znak [...] (oraz korespondencją elektroniczną), IP2 RPO[...] poinformowała Beneficjenta, iż w dniu 24 lipca 2013 r. odbędzie się wizyta monitorująca przedmiotowego projektu w miejscach: W. [...] , [...] (adres Punktu Obsługi Klienta) oraz ul. [...] (adres stacji nadawczej). Celem wizyty była weryfikacja zgodności przebiegu realizacji projektów ze stanem faktycznym określonym w umowie o dofinasowanie.

W dniu [...] r. odbyła się wizyta monitorująca w miejscu realizacji projektu tj. w Punkcie Obsługi Klienta w R. przy ul. [...] (adres został zweryfikowany przez Beneficjenta), podczas której weryfikacji miały podlegać: zakupione w ramach dofinansowania dostępowe urządzenia klienckie, terminale, routery WiFi, stanowiska reklamowe z ekranami LCD, oprogramowania zarządzające, wyposażenie biurowe i komputerowe oraz umowy zawarte z klientami w ramach realizacji projektu.

W Notatce z przeprowadzonych wizyt monitorujących sporządzonej dnia [...] r. znak [...] Zespół ds. wizyty monitorującej w wyniku dokonanych oględzin stwierdził brak zakupionego w ramach projektu sprzętu w stosunku do podanych ilości sztuk we wniosku o płatność i dokładnie opisanych w uzasadnieniu decyzji. Nie był w stanie skontrolować punktu, gdzie zamontowano stację bazową, bowiem pracownik nie wiedział, w którym miejscu znajduje się stacja bazowa zakupiona w ramach projektu.

W dniu [...] r. znak [...] , została sporządzona "Notatka o nieprawidłowości", na podstawie której lP2 RPO[...] podjęła decyzję o przeprowadzeniu kontroli doraźnych, w związku z zakończoną weryfikacją ustaleń z przeprowadzonych wizyt monitorujących projektów realizowanych przez Beneficjenta. W notatce wskazano, że zostały naruszone przepisy prawa:

- § 10 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych (Dz. U. Nr 193, poz. 1399),

- § 7 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z § 17 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielenia regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych ( Dz. U. 239, poz. 1599 ze zm.),

- § 8 ust. 3 pkt 1 umowy o dofinansowanie;

Kolejnym pismem z 12 listopada 2013 r. (oraz korespondencją elektroniczną) IP2 RPO[...] poinformowała Beneficjenta o kontroli doraźnej przedmiotowego projektu w dniu 14 listopada 2013 r. w następujących miejscach:

- R.. ul. [...] (POK),

- W.. ul. [...] adres stacji nadawczej),

- S. ul. [...] (siedziba Beneficjenta),

- S. ul. [...] (magazyny firmy).

Celem kontroli była ocena zgodności informacji o przebiegu realizacji projektu ze stanem faktycznym w ramach umowy o dofinansowanie nr [...] , zawartej pomiędzy [...] a Beneficjentem.

W dniu [...] r. została przeprowadzona kontrola w Punkcie Obsługi Klienta w W. ul. [...] oraz stacji nadawczej zlokalizowanej w W. przy ul. [...] , W trakcie kontroli informacji udzielał T. R.

W sporządzonej liście sprawdzającej do kontroli na miejscu realizacji projektu inwestycyjnego, Zespół kontrolujący zawarł informację, iż Beneficjent dostarczył wyjaśnienie o prawidłowej lokalizacji projektu pod adresem [...] , W. (Punkt Obsługi Klienta) oraz [...] , W. umiejscowienie nadajnika) zamiast podanych we wniosku o dofinansowanie lokalizacji. Beneficjent poinformował także zespół kontrolujący, że pozostały zakupiony sprzęt znajduje się w magazynie w S., u klientów lub instalatorów. Ponadto zespół kontrolujący nie miał możliwości sfotografowania numeru seryjnego urządzenia ALL In one (stanowisko reklamowe) ze względu na zainstalowanie urządzenia na stałe. W związku z powyższym Beneficjent zobowiązany został do przesłania nr seryjnego stanowiska reklamowego do IP2 RPO [...] , a także w terminie 14 dni od daty przeprowadzenia kontroli do ustosunkowania się na piśmie do uwag i zaleceń pokontrolnych.

Kolejne kontrole odbyły się w dniach [...] r. w magazynie przy ul. [...] oraz [...] r. w siedzibie Beneficjenta w S. przy ul. [...] . Podczas kontroli w magazynach firmy stwierdzono brak 2 monitorów LCD. W związku z powyższym poproszono Beneficjenta o wyjaśnienie w terminie 7 dni od przeprowadzonej kontroli.

Beneficjent wyjaśnił, że brakujące w magazynach firmy stanowiska reklamowe (ekran LCD + player) - 2 szt. znajdowały się u klienta, stanowiska reklamowe zainstalowane są w Biurze Nieruchomości w W. przy ul. [...] , instalacja została wykonana dnia [...] r. W załączeniu Beneficjent przestawił protokół instalacji 2 szt. stanowisk reklamowych (kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem).

W związku ze sporządzoną [...] r. "Notatką o nieprawidłowości", IP2 RPO[...] podjęła decyzję o przeprowadzeniu kontroli doraźnej bez powiadomienia w Punkcie Obsługi Klienta w ramach projektu "[...] ". Decyzja ta oparta była na informacjach uzyskanych w trakcie rozmów telefonicznych z klientami sieci [...] z C. o przedłużającym się braku dostępu do Internetu - usługi świadczonej w ramach dofinansowanego projektu, a także w wyniku ustaleń kontroli doraźnych przeprowadzonych w Punktach Obsługi Klienta w C. (6 projektów dofinansowanych ze środków RPO [...] ) w dniu [...] r.

Kontrolę doraźną bez powiadomienia przeprowadzono [...] r. w [...] w W. przy ul. [...] . Przedmiotem kontroli miała być weryfikacja zgodności informacji o przebiegu realizacji projektu ze stanem faktycznym.

Pismem z [...] r. znak [...] , IP2 RPO[...] przekazało listy sprawdzające do kontroli doraźnych 25 projektów w tym projektu o nr [...] , w związku z kontrolą przeprowadzoną w dniach 23, 28 i 30 stycznia 2014 r. w [...] i poprosiło o złożenie pisemnych wyjaśnień odnośnie zawartych w ww. listach ustaleń z przeprowadzonych kontroli w terminie do 3 dni roboczych od dnia doręczenia przedmiotowego pisma. Beneficjent nie odniósł się do uwag w wyznaczonym terminie.

Kolejnym pismem z [...] r., IP2 RPO[...] przekazała Beneficjentowi pismo z 11 lutego 2014 r. znak [...] pn. "informacja o wyniku kontroli", w którym poinformowano Beneficjenta o wyniku przeprowadzonych w dniach 14.11.2013 r., 26.11.2013 r. oraz 18.12.2013 r. kontrolach. Wyniki kontroli potwierdziły, że przeważająca część urządzeń klienckich oraz stanowisk reklamowych znajdowała się w oryginalnych opakowaniach, w magazynach Beneficjenta w S. przy ul. [...] i nie była wykorzystywana przez ostatecznych odbiorców, tj. klientów sieci [...] . Wprawdzie zainstalowano i uruchomiono stację bazową, nie udało się jednak zainstalować i uruchomić u klientów sieci [...] większości elementów infrastruktury, w szczególności dostępowych urządzeń klienckich. Zgodnie z zestawieniem umów przesłanym przez Beneficjenta 20 sierpnia 2013 r. w lamach projektu zawarto 18 umów. Według stanu na dzień 18 grudnia 2013 r. Beneficjent w ramach projektu zawarł tylko 29 umów z klientami;

W piśmie z [...] r. pn. "Informacja o wyniku kontroli", wskazano Beneficjentowi, że podczas kontroli zastano tylko 1 pracownika Beneficjenta, zatrudnionego w kontrolowanym POK-u panią A.O. , podczas gdy - zgodnie z informacją zawartą przez Beneficjenta we wniosku o płatność końcową - POK miał być obsługiwany przez 4 pracowników;

Organ pierwszej instancji podkreślił, iż Beneficjent nie odniósł się pomimo wezwań ze strony IP2 RPO , do ustaleń kontroli przeprowadzonej w miejscu realizacji projektu. Uznał, ze Beneficjent nie realizował projektu zgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym, przy czym działania Beneficjenta prowadzone były w sposób naruszający prawidłową i terminową realizację projektu. Zaakcentowano, że ostatecznie Spółka zaprzestała realizacji projektu, przez co nie osiągnęła założonego we wniosku o dofinansowanie celu, jakim był dostęp do szerokopasmowego, bezprzewodowego Internetu i sieci telefonicznej, w tym dostęp do Internetu bez konieczności posiadania komputera na obszarze miasta C.

Kolejnym pismem z dnia [...] r. znak [...] poinformowała Beneficjenta w "Notatce o nieprawidłowości" o stwierdzeniu naruszenia przez Beneficjenta § 10 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych (Dz. U. Nr 193, poz. 1399) oraz § 3 ust. 3 i § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie, wskazująca na konieczność odzyskania kwoty dofinansowania wraz z odsetkami.

Następnie dwoma pismami z [...] r. Instytucja Pośrednicząca poinformowała Beneficjenta o rozwiązaniu umowy z zachowaniem jednomiesięcznego terminu wypowiedzenia wskazanego w § 18 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 umowy o dofinansowanie projektu oraz, w związku ze stwierdzonym naruszeniem postanowień umowy o dofinansowanie, tj. § 3 ust. 3, § 4 ust. 3, § 8 ust. 2 pkt 2, IP2 RPO[...] na podstawie § 7 ust. 1 umowy o dofinansowanie oraz w oparciu o art. 207 ust. 8 pkt 1 w związku z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wezwała Beneficjenta do zwrotu dofinansowania wypłaconego w ramach wniosku o płatność pośrednią nr [...] w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia ich przekazania na rachunek Beneficjenta przez "A" oraz [...] i, w terminie 14 dni od daty otrzymania wypowiedzenia i wezwania, które nastąpiło w dniu 8 kwietnia 2014 r.

Termin na dokonanie zwrotu środków upłynął z dniem 22 kwietnia 2014 r. Środków nie zwrócono. W konsekwencji, wobec braku dobrowolnej spłaty, po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, wydano w dniu [...] r. decyzję administracyjną nr [...] zobowiązującą Beneficjenta do zwrotu wypłaconej części dofinansowania w łącznej kwocie [...] zł. wraz z odsetkami.

W ocenie organu I instancji Beneficjent ostatecznie nie uzupełnił braków we wniosku o płatność, pomimo wezwań organu do złożenia brakującej dokumentacji wraz z wyjaśnieniami. Ponadto, nie udzielił odpowiedzi na pismo IP2 RPO[...] z dnia 14 stycznia 2014 r., w którym zobowiązany został do przedstawienia planu działań/prac, które będą miały pozytywny wpływ na zwiększenie zainteresowania ofertą Beneficjenta oraz osiągniecie celów projektu, okresowego przedstawiania IP2 RPO [...] , postępów osiągnięcia celów projektu według

harmonogramu, dostarczenia brakujących dokumentów potwierdzających przychody, które zostały i będą generowane w ramach realizowanego projektu, nie odniósł się pomimo wezwań ze strony IP2 RPO [...] , do ustaleń kontroli przeprowadzonej w miejscu realizacji projektu w dniu 28 stycznia 2014 r. nie realizował też projektu zgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym. Działania Beneficjenta prowadzone były w sposób naruszający prawidłową i terminową realizację projektu, ostatecznie zaprzestał realizacji projektu, przez co nie osiągnął założonego we wniosku o dofinansowanie celu, jakim był dostęp do szerokopasmowego, bezprzewodowego Internetu i sieci telefonicznej, w tym dostęp do Internetu bez konieczności posiadania komputera na obszarze miasta W. ., nie przesłał kolejnych umów o pracę potwierdzających kontynuację zatrudnienia pracowników, którym umowy wygasły z dniem 31 grudnia 2013 r., 7 stycznia 2014 r. oraz 31 stycznia 2014 r., tym samym nie osiągnął zakładanego we wniosku o dofinansowanie wskaźnika zatrudnienia.

Organ I instancji wskazał, że Beneficjent potwierdził powyższe ustalenia, przyznając w swoim piśmie z dnia 7 maja 2014 r., że nie zrealizował celów projektu, nie podjął działań/prac, które miałyby pozytywny wpływ na zwiększenie zainteresowania ofertą oraz realizację założonych celów, nie przedstawił planu tych prac oraz nie pozyskał co najmniej 20-25 % liczby abonentów do dnia 7 marca 2014 r. Powyższe zalecenia zostały Beneficjentowi przedstawione w piśmie z dnia 14 stycznia 2014 r., na które Beneficjent nie udzielił odpowiedzi.

Mając na uwadze powyższe, organ I instancji stwierdził, że Beneficjent nie dopełnił obowiązków, wynikających z § 3 ust. 3, § 4 ust. 3, § 8 ust. 2 pkt 2 ww. umowy i naruszył jej postanowienia, co jest równoznaczne z naruszeniem procedur, obowiązujących przy realizacji projektu, dofinansowanego w ramach umowy nr [...] z dnia 16 marca 2011 r. wraz z późniejszymi aneksami, a objętych normą art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, które Beneficjent obowiązany był stosować przy realizacji projektu, co stanowi podstawę do żądania zwrotu dotacji zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. A zatem, na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 przedmiotowej umowy, IP2 RPO[...] mogło ją rozwiązać, biorąc pod uwagę wskazane wyżej naruszenia procedur.

W odwołaniu z 31 lipca 2014 r., Beneficjent wskazał, że o ile to, czy rzeczywiście zaistniało naruszenie procedur obowiązujących przy realizacji projektu, stanowiących podstawy do rozwiązania umowy w oparciu o zapisy § 18 ust. 1 pkt. 1 i 2 jest kwestią sporną, którą może rozstrzygnąć sąd powszechny właściwy do rozstrzygania sporów wynikających z realizacji umowy, to nie może się zgodzić ze stanowiskiem, że naruszenie w jakimś zakresie ww. procedur określonych umową (np. niezrealizowanie projektu zgodnie z umową, zaprzestanie jego realizacji, nieosiągnięcie zakładanego celu) oznacza automatycznie wykorzystanie środków europejskich z naruszeniem procedur.

Dalej stwierdził, że środki pieniężne zostały przyznane jako refundacja wydatków poniesionych na realizację projektu z środków własnych Beneficjenta, przy czym przedmiotowa refundacja nie była celowa tj. Beneficjent nie miał obowiązku wykorzystać jej zgodnie z określonymi procedurami, w przeciwieństwie do przypadku gdyby Beneficjent otrzymał zaliczkę. W związku z powyższym nie można mówić o naruszeniu jakichkolwiek procedur przy wykorzystaniu środków europejskich, które zostały zgodnie z umową przekazane przez [...] po sprawdzeniu, że określone wydatki zostały faktycznie poniesione. W związku z powyższym Beneficjent wskazał, że nie było podstawy prawnej do zastosowania art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, wszczynania procedury administracyjnej i wydawania decyzji administracyjnej. Ponadto, Beneficjent zarzucił, że kwestię zasadności rozwiązania umowy i zwrocie dofinansowania może w przypadku braku uzyskania porozumienia pomiędzy Beneficjentem, a [...] , rozstrzygać sąd powszechny właściwy według siedziby ŚLCP zgodnie z § 22 ust. 4 ww, umowy.

Beneficjent zwrócił również uwagę na fakt, iż podejmowane przez ŚLCP działania są działaniami wrogimi wobec przedsiębiorcy i wobec biznesu, łączącymi się z trwającą od kilku miesięcy nagonką medialną.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Zarząd Województwa zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po obszernym omówieniu stanu prawnego, w tym przepisów art. 184 i 207 ustawy o finansach, a także przepisów unijnych organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 30 u.z.p.p.r., umowa o dofinansowanie zawarta z Beneficjentem przez [...] działające w imieniu IZ RPO Województwa [...] go, stanowi podstawę dofinansowania projektu ze środków europejskich. Umowa o dofinansowanie projektu pn. [...] " nr [...] z dnia 16 marca 2011 r. w § 4 ust. 3 stanowi, iż Beneficjent zobowiązuje się do realizacji Projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem i zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłowa i terminowa realizację Projektu oraz osiągnięcie celów (produktów i rezultatów) zakładanych we wniosku o dofinansowanie.

Organ odwoławczy stwierdził, że cel projektu nie został osiągnięty, gdyż Beneficjent ostatecznie nie świadczył usługi dostępu do Internetu dla liczby abonentów wskazanych we wniosku o dofinansowanie. Ponadto, procedura rozliczenia projektu, mimo, że Beneficjent czterokrotnie przedłużał termin zakończenia realizacji projektu i złożenia uzupełnień do wniosku o płatność końcową, nie została zakończona. Beneficjent wprawdzie dokonał zakupu środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, jednakże celem projektu nie był tylko i wyłącznie zakup tych środków. Zakupione środki miały służyć realizacji celu projektu jakim było uruchomienie usługi dostępu do Internetu szerokopasmowego. Organ zaakcentował, iż nie można zgodzić się z argumentacją Beneficjenta, że środki publiczne zostały wydatkowane zgodnie z procedurami, albowiem zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt. 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez Beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Zgodnie z art. 184 ust. 1 ustawy, wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Organ podniósł, iż Beneficjent zawierając umowę o dofinansowanie projektu przyjęła na siebie obowiązki wynikające wprost z zapisów umowy, które stanowią element szeroko pojętej procedury wdrażania, której odnosi się art. 184 ustawy o finansach publicznych. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., II GSK 817/11). Jednym z istotnych elementów składających się na procedury, których przestrzeganie jest ważne w kontekście możliwości finansowania wydatków z funduszy strukturalnych, jest postępowanie zgodne z procedurami przewidzianymi umową o dofinansowanie, na które poprzez przystąpienie do umowy Beneficjent wyraził zgodę. Instytucja Pośrednicząca stwierdzając w ramach prowadzonych postępowań kontrolnych, że Beneficjent nie osiągnął zamierzonego w projekcie celu, zasadnie rozwiązała umowę o dofinansowanie i zażądała zwrotu środków.

Zarząd Województwa [...] wskazał także, że art. 27 ust. 1 pkt 6a u.z.p.p.r., wskazuje kompetencje IP2 RPO [...] (instytucji pośredniczącej) do wydawania decyzji o środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach finansach publicznych. Z powyższego przepisu wynika, że wydanie decyzji administracyjnej w zakresie zwrotu środków europejskich jest uprawnieniem i obowiązkiem instytucji pośredniczącej. A zatem, IP2 RPO [...] podejmując działania związane ze zwrotem środków europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur, działała w granicach prawa zakreślonych treścią art. 207 ust. 9 u.f.p., do którego odwołuje się art. 27 ust.1 pkt 6a u.z.p.p.r. (cyt. o której mowa w przepisach o finansach publicznych) i wydała zaskarżoną decyzję, określając w niej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, po uprzednim wezwaniu Beneficjenta do zwrotu tychże środków i bezskutecznym upływie terminu.

Organ podkreślił dalej, że zarówno on, jak i organ pierwszej instancji działały na mocy przepisów prawa i w granicach prawa. W niniejszej sprawie IP2 RPO [...] stwierdziła nieprawidłowość przy wykorzystaniu środków europejskich i w związku z tym zobowiązała Beneficjenta do zwrotu wypłaconego dofinansowania. Po bezskutecznym upływie terminu zwrotu należności, działając na podstawie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. oraz art. 207 ust. 1 i 9 u.f.p.. zasadnie IP2 RPO wszczęła wobec Beneficjenta postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację. W konsekwencji została wydana decyzja, zobowiązującą Beneficjenta do zwrotu wypłaconej części dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 oraz art. 206 ust. i 2 u.f.p., art. 26 ust. 1 pkt 15 w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 6a u.z.p.p.r. oraz art. 104 §1 i 2 k.p.a. W niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 207 u.f.p., który bezpośrednio dotyczy kwestii nieprawidłowego wykorzystania środków europejskich i stwierdza, iż wydawana jest decyzja określająca kwotę przypadająca do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są m.in. wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184. Zgodnie z powołanym przepisem w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są m.in. wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Zgodnie z art. 207 ust. 8 u.f.p. w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona, odpowiednio w ust. 9 lub 11, wzywa do: zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Ponadto po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2 (art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p.).

Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. o sygn. II GSK 2290/13 w którym stwierdzono, iż w świetle ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju prawną podstawą dofinansowania projektu realizowanego w ramach określonego programu operacyjnego jest umowa zawierana pomiędzy instytucją zarządzającą, albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucją wdrażającą a beneficjentem (art. 26 ust. 1 pkt 5 i art. 30 ust. 1). Umowa określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 2). (...) obowiązki beneficjanta określone w ramach warunków realizacji projektu, obejmujące poddanie się kontroli w zakresie realizacji projektu i ustalenie na jej podstawie korekty finansowej, a także zwrot nienależnie pobranych środków, są obowiązkami strony wobec kontrahenta umowy. Jedynie wyjątkowo, zapewne w celu wzmocnienia skuteczności działań zmierzających do odzyskiwania środków finansowych nieprawidłowo pobranych lub wykorzystywanych, ustawodawca wyposaża instytucję zarządzającą (albo działające z jej umocowania instytucję pośredniczącą lub wdrażającą) w atrybuty władzy administracyjnej, przewidujcie dla nich kompetencje do wydania decyzji administracyjnej o zwrocie dofinansowania.

W ocenie organu ustawodawca przyznał instytucji, która co do zasady, jest stroną umowy o udzielenie dofinansowania, możliwość władczego działania w stosunku do beneficjenta, w razie niewywiązania się przez niego z obowiązku przestrzegania warunków umowy i w rezultacie - odmowy dobrowolnego zwrotu środków nieprawidłowo pobranych lub wykorzystywanych. Na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o zwrocie płatności, obejmującym również wezwanie do zwrotu przewidziane w art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych, instytucja żądająca zwrotu działa wyłącznie jako strona umowy. Przepis art. 207 ust. 8 tej ustawy wyraźnie bowiem przyznaje uprawnienie do żądania zwrotu instytucji, która podpisała umowę z beneficjentem. Wniosek taki wynika również z porównania treści art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych z treścią art. 26 ust. 1 pkt 15a tej pierwszej ustawy.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż tryb administracyjny jest właściwy w przypadku zobowiązania do zwrotu dotacji udzielanych w drodze umowy, w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości przy wydatkowaniu środków przez Beneficjenta w oparciu o art. 207 u.f.p. Dlatego wyłącznym trybem właściwym dla prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu i środków jest, zgodnie z powołanymi powyżej przepisami, tryb administracyjny i tylko taki miał zastosowanie w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego rozwiązania umowy o dofinansowanie bez wypowiedzenia, organ wyjaśnił, że wypowiedzenie przedmiotowej umowy nastąpiło pismem z dnia 18 marca 2013 r., w którym IP2 RPO [...] jednoznacznie podała, że cyt.: "Rozwiązanie umowy nastąpi w terminie miesiąca od doręczenia niniejszego oświadczenia". A zatem, należy stwierdzić, że opisane pismo stanowiło oświadczenie woli o wypowiedzeniu umowy o dofinansowanie projektu, natomiast samo zdarzenie rozwiązania umowy nastąpiło w miesiąc po odebraniu ww. pisma przez Beneficjenta (8 kwietnia 2014 r., dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru).

Organ drugiej instancji zaprzeczył twierdzeniu Beneficjenta, że "strony dalej wiąże umowa dofinasowanie", wyjaśnił, że, w piśmie będącym oświadczeniem woli, IP2 RPO [...] podała przesłanki konieczne do rozwiązania umowy z zachowaniem jednomiesięcznego terminu wypowiedzenia, gdyż zgodnie z zapisami umowy (§ 18 ust. 1 pkt i 2) Beneficjent zaprzestał realizacji projektu, a także nie osiągnął zamierzonego w projekcie celu z przyczyn przez siebie zawinionych, co Beneficjent potwierdził pismem z dnia 7 maja 2014 r.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wykorzystania środków europejskich z naruszeniem procedur określonych w umowie o dofinansowanie, organ odwoławczy podniósł, że zapisy przedmiotowej umowy o dofinansowanie jednoznacznie wskazują, że Beneficjent otrzyma środki i pieniężne w formie refundacji części wydatków kwalifikowalnych, poniesionych na realizację projektu (§ 2 pkt. 11 i § 5 pkt. 1 ww. umowy). Przy czym, podkreślił, że refundacja wydatków, na którą w odwołaniu powołuje się Beneficjent następuje poprzez przekazanie środków finansowych w ramach płatności pośrednich i płatności końcowej przelewem na rachunek Beneficjenta (§ 5 pkt. 4 i 5 ww. umowy). A zatem, zarzut postawiony przez Beneficjenta, iż otrzymana refundacja nie była celowa, dlatego nie miał obowiązku wykorzystać jej zgodnie z określonymi procedurami, należy uznać za całkowicie bezpodstawny i niezgodny z zapisami ww. umowy o dofinansowanie.

Dalej organ drugiej instancji zaprzeczył, jakoby podejmowane i prowadzone przez IP2 RPO [...] działania miały charakter wrogi. Stwierdził, ze z całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że ŚlCP z należytą starannością współpracowało z Beneficjentem przy realizacji przedmiotowej umowy o dofinansowanie, w szczególności wielokrotnie wyrażało zgodę na przedłużenie terminu przedłożenia wymaganej dokumentacji w związku z trudnościami Beneficjenta, IP2 RPO [...] rzetelnie informowała o wynikach przeprowadzanych wizyt i kontroli. Umowa o dofinansowanie została rozwiązana prawie 2 lata po terminie zakończenia realizacji projektu w wyniku braku osiągnięcia przez Beneficjenta celów projektu.

W zakresie zarzutu, dotyczącego interpretowania zapisów umowy na niekorzyść Beneficjenta, organ odwoławczy stwierdził, że zapisy umowy o dofinansowanie szczegółowo i precyzyjnie określają kwestie obejmujące realizację projektu, odpowiedzialność Beneficjenta, przekazanie dofinansowania, rozliczenie, nieprawidłowe wykorzystanie środków i ich odzyskiwanie, zabezpieczenie prawidłowej realizacji umowy, kontrolę, jak również przypadki, w których następuje rozwiązanie umowy z Beneficjentem. W ocenie organu drugiej instancji, IP2 podjęła wszelkie czynności mające na celu zapewnienie realizacji projektu zgodnie z zapisami przedmiotowej umowy o dofinansowanie. Potwierdzeniem powyższego jest historia korespondencji pomiędzy Beneficjentem, a IP2 RPO , w szczególności zgoda tej ostatniej na przedłużanie terminu przedkładania dokumentacji w związku z licznymi prośbami Beneficjenta, rzetelne informowanie o wynikach przeprowadzanych wizyt i kontroli oraz prośby o ustosunkowanie się do ich wyników. Przedmiotowa umowa o dofinansowanie została rozwiązana na skutek nie zrealizowania projektu zgodnie z jej zapisami.

Podsumowując Zarząd Województwa uznał, że Beneficjent w ramach złożonego odwołania od decyzji organu I instancji, oprócz powyżej przedstawionych zarzutów, nie odniósł się do nieprawidłowości w zakresie rzeczowej realizacji przedmiotowego projektu i nie przedstawił argumentów czy wyjaśnień odnośnie zaistniałej sytuacji. Organ drugiej instancji, po analizie materiału dowodowego w całości podzielił ustalenia faktyczne oraz prawne dokonane zarówno na etapie kontroli projektu, jak również postępowania administracyjnego prowadzanego przez organ pierwszej instancji.

W skardze do WSA w Gliwicach Spółka zaskarżając decyzję w całości, wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania.

Zarządowi Województwa [...] zarzuciła:

1. naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 kpa) poprzez rozstrzygnięcie sprawy na drodze postępowania administracyjnego w sytuacji braku podstaw do jego wszczęcia,

2. naruszenie art. 207 ust 1 pkt 2 u.f.p. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że środki na realizację programów finansowanych z udziałem środków publicznych zostały wykorzystane z naruszeniem procedur,

3. naruszenie art. 207 ust 9 u.f.p. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji ustalającej obowiązek zwrotu środków,

4. naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezasadne oddalenie odwołania od decyzji organu I instancji i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;

Nadto w uzasadnieniu skargi zawarła następujące zarzuty:

• błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na uznaniu, że sprawa podlega rozpoznaniu w drodze postępowania administracyjnego, podczas gdy charakter łączącego strony stosunku prawnego jest cywilnoprawny, a żaden przepis prawa nie uchyla drogi sądowej w postępowaniu cywilnym,

• błędne ustalenia stanu faktycznego polegające na uznaniu, że umowa wiążąca strony została rozwiązana.

Uzgadniając swoje stanowisko w sprawie odwołała się do wyroku Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2013 r. sygn. akt II CSK 642/12, obszernie cytując pytanie Sądu Okręgowego o dopuszczalność drogi sadowej w sprawach dotyczących umów o dofinansowanie i stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy.

Na koniec, po przytoczeniu norm art. 184 i art. 207 u.f.p. uznała, ze brak było podstaw do zastosowania tego ostatniego przepisu.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 kpa) poprzez rozstrzygnięcie sprawy na drodze postępowania administracyjnego w sytuacji braku podstaw do jego wszczęcia organ odwoławczy stwierdził, iż kompetencje rozstrzygających w sprawie organów do prowadzenia postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną wynikają z przepisów ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z treścią przepisu art. 60 pkt 6 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności; a zgodnie z przepisem art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.).

Podkreślił, że wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur, pobranie środków nienależnie lub w nadmiernej wysokości, powoduje obowiązek zwrotu tych środków przez beneficjenta. Zwrot następuje wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków beneficjentowi na podstawie decyzji wydanej przez organ wskazany w przepisie art. 207 ust 9 u.f.p. Ponadto przepisy ustawy o finansach publicznych są dla organu bezwzględnie obowiązujące, bowiem wobec stwierdzenia zaistnienia chociaż jednej przesłanki wskazanej w art. 207 ust 1 pkt 1-3 uf.p. organ ma obowiązek wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, niezależnie od postawy prawnej przyznania środków, a zatem także gdy podstawą jest umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 206 ust 1 i 2 u.f.p. Beneficjent miał świadomość przewidzianej prawem procedury odzyskiwania środków, w tym dochodzenia zwrotu części lub całości dotacji zgodnie z u.f.p. (§ 7 ust 8 umowy o dofinansowanie).

Nadto organ wyjaśnił, iż w przypadku gdy roszczenie ma charakter cywilnoprawny dopuszczalna jest droga sądowa stosownie do przepisów kodeksu postępowania cywilnego, stąd roszczenia Beneficjenta wobec instytucji zarządzającej, pośredniczącej lub wdrażającej mogą być rozpatrywane w postępowaniu cywilnym - jednak właściwe instytucje są związane bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustawy o finansach publicznych, z których wynika konieczność rozstrzygania sprawy w drodze decyzji administracyjnej, a w konsekwencji sądowoadministracyjna procedura odwoławcza.

Rozważając zarzut naruszenia art. 207 ust 1 pkt 2 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że środki na realizację programów finansowanych z udziałem środków publicznych zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 207 ust 1 pkt 2 u.f.p. w sytuacji gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych; w przepisie art. 184 u.f.p. wskazano, że wydatki związane z realizacją programów i projektów są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Zaznaczył także że w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r. (sygn. akt. II GSK 1546/12) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że odnośnie rozumienia pojęcia "inne procedury" podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 (sygn. akt II GSK 732/11) zgodnie z którym pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 u.f.p. należy rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Wspomniane reguły nie są przedmiotem regulacji prawa unijnego. Z kolei w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. (...) W przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem reguluje również procedurę realizacji projektu. Przy takich rozwiązaniach przyjętych w prawie krajowym, w szczególności w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, należy uznać, że racjonalny ustawodawca stanowiąc w art. 184 u.f.p. "o innych procedurach" obowiązujących przy wykorzystywaniu środków finansowych musiał uwzględnić rangę przepisów regulujących omawianą kwestię. Nadanie analizowanemu terminowi innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. byłoby w ogóle wyłączone. Taką sytuację należy wykluczyć, gdyż nie sposób przyjąć, że ustawodawca wprowadził rozwiązania, które w istocie nie byłyby możliwe do stosowania.

Organ odwoławczy opierając się na orzecznictwie NSA stwierdził, że naruszenie przez stronę skarżącą kasacyjnie wskazanych powyżej postanowień umowy o dofinansowanie, które odnosiły się do zasad i procedury obowiązujących przy wykorzystaniu środków otrzymanych na finansowanie realizacji projektu - polegające na braku informowania Instytucji Zarządzającej o zmianach w projekcie, a w konsekwencji na braku aneksowania umowy i akceptowania przez IZ zmian wprowadzanych przez beneficjenta - stanowiło wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka, która w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. uzasadniała wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi.

Na poparcie tego stanowiska organ drugiej instancji wskazał na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 maja 2014 r. (sygn. akt. I SA/Ol 338/14) gdzie stwierdzono, że jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowym, naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków, o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu (por. Ludmiła Lipiec - Warzecha, Komentarz do art. 207 ustawy o finansach publicznych, Lex Omega), ale również procedur określonych w Wytycznych IZ RPO (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 336/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela w tym zakresie pogląd przedstawiony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2013 r" sygn. akt V SA/Wa 1758/12 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym do procedur obowiązujących przy wykorzystaniu dofinansowania, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p., należy zaliczyć m.in. procedury określone w umowie o dofinansowanie oraz w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach RPO.

Zarząd Województwa podniósł dalej, że w umowie o dofinansowanie Beneficjent zobowiązał się do realizacji Projektu, zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie stanowiącym Załącznik nr 2 do Umowy, o którym mowa w § 1 pkt 17 oraz harmonogramem rzeczowo-finansowym stanowiącym Załącznik nr 3 do Umowy. Zmiana wniosku o dofinansowanie oraz harmonogramu rzeczowo-finansowego wymagała pisemnej akceptacji IP2 RPO [...] z zastrzeżeniem ust 2 oraz § 17 ust 4 (§ 3 ust 3). Wskazał na naruszenia umowy w wymienionym wyżej zakresie, w szczególności poprzez zaprzestanie realizacji Projektu, nieosiągnięcie celu, rezultatu i wskaźników projektu oraz brak złożenia wyjaśnień i dokumentów w toku kontroli – w konsekwencji organ słusznie uznał, że Beneficjent naruszył umowę o dofinansowanie, przez co ziściła się przesłanka określona w przepisie art. 207 ust 1 pkt 2 u.f.p.

W ocenie Zarządu Województwa [...] całkowicie błędne jest stanowisko skarżącej, twierdzącej, że refundacja wydatków poniesionych przez spółkę nie miała charakteru celowego, a ona sama dochowała wszystkich procedur określonych umową. Przyznanie dofinansowania nastąpiło w celu prawidłowego zrealizowania projektu (§ 2 ust 1 i 2 umowy), a organy właściwie i wszechstronnie zbadały i oceniły czynności podejmowane przez Beneficjenta w okresie realizacji projektu, i w sposób prawidłowy zastosowały przepisy ustawy o finansach publicznych stwierdzając naruszenia postanowień umowy.

W odpowiedzi na zarzut naruszenia przepisów art. 138 § 1 k.p.a organ odwoławczy stwierdził, że rozpoznając odwołanie Beneficjenta, po przeprowadzeniu wyczerpującej analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie uznano, że Beneficjent dopuścił się nieprawidłowości w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, bowiem nie zrealizował projektu w sposób ustalony w umowie o dofinansowanie, a w konsekwencji uznał, że zasadnie zobowiązano skarżącą do zwrotu środków.

W zakresie zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego przez uznanie, że sprawa podlega rozpoznaniu w drodze postępowania administracyjnego, podczas gdy charakter łączącego strony stosunku prawnego jest cywilnoprawny, a żaden przepis prawa nie uchyla drogi sądowej w postępowaniu cywilnym Zarząd Województwa wskazał, że jak wyjaśniono w decyzji organu drugiej instancji oraz w treści odpowiedzi na skargę, przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz ustawy o finansach publicznych zobowiązują właściwe instytucje do prowadzenia kontroli projektów, a w razie stwierdzenia nieprawidłowości do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań. Powołano się na treść wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. (sygn. akt. II GSK 2290/13).

Podtrzymał także swoją ocenę wyrażona w zaskarżonej decyzji co do skuteczności wypowiedzenia umowy przez IP2.

Na koniec organ odwoławczy przytoczył treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 21 listopada 2014r. (sygn. akt. II GSK 1086/13), w którym stwierdzono, iż okoliczności stanowiące podstawę postępowania w sprawie o zwrot środków mogą stać się również podstawą rozwiązania umowy o dofinansowanie, ale podejmowane przez instytucję zarządzającą, wskutek stwierdzenia tych okoliczności, czynności na obu wskazanych obszarach (administracyjnoprawnym i cywilnoprawnym), nie pozostają w żadnej zależności ani relacji. Z tego względu prawidłowa jest konstatacja Sądu, że okoliczności związane z rozwiązaniem umowy nie będą miały prawnego znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji zwrotowej, tak jak prawidłowa jest ocena, że kwestie zasadności i prawidłowości rozwiązania umowy o dofinansowanie nie podlegają kontroli sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań Sądu stwierdzić należy, że stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

W ocenie Sądu, Instytucja Zarządzająca wszechstronnie wyjaśniła w zaskarżonej decyzji wszystkie aspekty faktyczne i prawne związane z kwestią zwracania przyznanych dotacji z środków unijnych.

Wskazać zatem na wstępie należy, że zgodnie z przepisem art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L. Nr 210, poz. 25 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1083/2006, instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, b) weryfikacje, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi (...).

Powołane rozporządzenie reguluje także procedury odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy unijnych, w tym korekty finansowe do których dokonywania zobowiązane są państwa członkowskie. W myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Ponadto, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze (art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006).

Zgodnie z art. 2 pkt 3 i 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 dla jego celów terminowi "operacja" nadano następujące znaczenie: projekt lub grupa projektów wybranych przez instytucję zarządzającą danym programem operacyjnym lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami ustanowionymi przez komitet monitorujący, i realizowanych przez jednego lub więcej beneficjentów, pozwalające na osiągnięcie celów osi priorytetowej, do której odnosi się ta operacja.

Z kolei definicja legalna "nieprawidłowości" została zawarta w art. 2 pkt 7 ostatnio powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym za nieprawidłowość rozumieć należy jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Należy także podkreślić, że Komisja Europejska, jak również Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE, dawniej ETS) prezentują wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego, obejmującą zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Przyjęcie takiej rozszerzającej wykładni naruszenia prawa oznacza, iż do popełnienia nieprawidłowości, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Prowadzi to do wniosku, że wykrycie naruszenia czy to prawa unijnego, czy też prawa krajowego i uznanie go za nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, prowadzi do powstania obowiązków ustanowionych prawem unijnym, a wiążących się z wykryciem nieprawidłowości, w tym obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, nałożenia korekty finansowej (art. 98).

W doktrynie podkreśla się, że w przepisach sektorowych rozporządzeń 1083/06 i 1828/06 uwzględniono wyłącznie przepisy ustalające definicje nieprawidłowości i podmiotu gospodarczego jako jego sprawcy oraz przepisy odnoszące się do niektórych obowiązków państw członkowskich związanych z wykrywaniem nieprawidłowości. W rezultacie, część obowiązków związanych z nieprawidłowościami określają przepisy sektorowe (np. obowiązek nakładania korekt finansowych ustalony w art. 99 rozporządzenia 1083/06), inne obowiązki ustanawiają przepisy horyzontalne (np. obowiązek nakładania kar administracyjnych, o którym mowa w art. 5 rozporządzenia 2988/95), jeszcze inne obowiązki określają jednocześnie przepisy sektorowe i przepisy horyzontalne (np. obowiązek odzyskiwania kwot wydatkowanych nieprawidłowo określony w art. 4 rozporządzenia 2988/95 i art. 70 rozporządzenia 1083/06). Próba ujednolicenia unijnych ram prawnych regulujących obowiązki państw członkowskich odnoszące się do nieprawidłowości nie została przeprowadzona w sposób optymalny, a uwzględnienie części obowiązków ustalonych w horyzontalnym rozporządzeniu 2988/95 do sektorowych rozporządzeń 1083/06 i 1828/06 właściwie dodatkowo komplikuje konstrukcję normatywną. (por. Justyna Łacny: Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej w dziedzinie polityki spójności, Oficyna 2010, rozdział 3.1 teza 4).

Dalej wskazać należy, że przepisy unijne regulacjom krajowym pozostawiły kwestię określenia podmiotu oraz trybu postępowania w sprawie ustalenia, czy doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz do orzeczenia o skutkach tych nieprawidłowości.

Na gruncie polskiego prawa krajowego podstawowy aktem, który reguluje zasady prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi, jest ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm. daje określanej skrótem z.p.p.r.). Zgodnie z art. 25 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 z.p.p.r. za przygotowanie i prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą w przypadku programu regionalnego jest zarząd województwa. Do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi (art. 26 ust. 1):

- zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2;

- określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego;

- określenie poziomu dofinansowania projektu, jako procentu wydatków objętych dofinansowaniem;

- określenie systemu realizacji programu operacyjnego;

- zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych;

- dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów;

- prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów;

- odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych;

- ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999.

Podkreślić w tym miejscu należy, że ustawa o z.p.p.r. nie reguluje zasad i trybu postępowania w sprawie zwrotu uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania, wskazując jedynie w art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a, że do zadań instytucji zarządzającej należy m. in. odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006.

Ponadto na podstawie 5 pkt 3 pod pojęciem instytucja pośredniczącej należy rozumieć organ administracji publicznej lub inną jednostkę sektora finansów publicznych, której została powierzona, w drodze porozumienia zawartego z instytucją zarządzającą, część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego; instytucja pośrednicząca pełni funkcje instytucji pośredniczącej w rozumieniu art. 2 pkt 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25-78). Zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 5,6,6a instytucja zarządzająca może, w drodze porozumienia, powierzyć instytucji pośredniczącej część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego, a w szczególności kontrolę realizacji dofinansowanych projektów; dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów; wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa w przepisach o finansach publicznych. Zatem

Te normy prawne korespondują z mającymi zastosowanie w rozpatrywanej sprawie art. 184 i art. 207 ustawy o finansach publicznych.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Przepisy art. 145 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio.

Na gruncie przepisów u.f.p. kompetencje instytucji zarządzającej do wydawania decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 nie są "niezbywalne". Art. 207 ust. 11 tej ustawy w związku z art. 27 ust. 6a i art. 32 u.z.p.p.r. dopuszcza bowiem powierzenie przez instytucje zarządzającą, w drodze porozumienia, instytucji pośredniczącej lub wdrażającej część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego, a w szczególności wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa w przepisach o finansach publicznych, a także rozpatrywanie odwołań od tych decyzji, wydawanych w pierwszej instancji przez inną instytucję. Od woli instytucji zarządzającej zależy zatem ukształtowanie postępowania instancyjnego w takich sprawach, w sposób zapewniający przestrzeganie standardów konstytucyjnych.

Wprawdzie, zgodnie z art. 206 ust. 2 pkt 8 tej ustawy, warunki i terminy zwrotu środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny powinna określać umowa zawarta z beneficjentem, ale formą aktu rozstrzygającego w przedmiocie obowiązku zwrotu tych środków (o ile nie nastąpił on dobrowolnie), jest w myśl art. 207 ust. 9 decyzja administracyjna. Stosownie natomiast do art. 67 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nie uregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. Zm.). Przepis art. 60 ustawy o finansach publicznych w pkt 6, do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym zalicza należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich. W świetle powyższego decyzja wydana na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych ma charakter decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Mają zatem do niej zastosowanie wprost (poza sprawami uregulowanymi ustawą o finansach publicznych) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, w postępowaniu dotyczącym należności budżetu państwa w przypadku płatności w ramach programów finansowanych ze środków europejskich - instytucje zarządzające, pośredniczące lub wdrażające, będące jednostkami sektora finansów publicznych, jeżeli instytucja pośrednicząca lub wdrażająca posiada upoważnienie od instytucji zarządzającej, lub - w przypadku instytucji wdrażającej - od instytucji pośredniczącej, mają przymiot organów I instancji właściwych do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej.

Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje odwołanie. Zaś organem odwoławczym jest organ pełniący funkcję instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - od decyzji wydanej przez instytucję wdrażającą, jeżeli rozpatrywanie odwołań od decyzji instytucji wdrażającej zostało powierzone przez organ, o którym mowa w pkt 2, instytucji pośredniczącej – art. 61 ust. 2a

Z powołanego przepisu wynika zatem, że pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej i przepisach wykonawczych. Nie wyczerpują one jednak w całości pojęcia "procedur, o których mowa w art. 207 i art.184 u.f.p.", gdyż nie obejmują "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu". Interpretacja pojęcie "inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy. Wobec tego "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 u.f.p. oznaczać będą także reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Zaznaczyć przy tym należy, że w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o z.p.p.r., a zarazem częścią dokumentacji konkursowej. Potencjalny beneficjent ma zatem możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. W przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem reguluje ona również procedurę realizacji projektu. Nadanie temu pojęciu innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. byłoby wyłączone.

Wskazać także należy, że ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przepisem art. 30c ust. 1 w zw. z ust. 3 poddała kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych kontrolę pod względem zgodności z prawem przeprowadzenia oceny zgłoszonego projektu dokonanej w systemie realizacji programu operacyjnego zawierającego wniosek o dofinansowanie. W tym więc zakresie nie znajduje uzasadnienia argumentacja strony skarżącej, zawarta w skardze że zagadnienia związane ze zwrotem środków należą do sądów powszechnych.

W świetle regulacji zawartych w przepisach art. 30b ust. 4, 30c ust. 1, ust. 2 i ust.3 pkt 1 - 3, ust. 4 i 5 oraz art. 30e u.z.p.p.r., nie budzi wątpliwości pogląd, że w zakresie sądowej kontroli zgodności z prawem oceny zgłoszonego projektu o dofinansowanie, ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ma charakter ustawy szczególnej w rozumieniu art. 3 § 3 ustawy P.p.s.a.

W Rozdziale 5 u.z.p.p.r., zatytułowanym "Realizacja programów operacyjnych", zawarte są szczególne regulacje, co do kontroli sądowoadministracyjnej oceny projektu oraz postępowania związanego z odzyskiwaniem kwot podlegających zwrotowi, w tym aktów dotyczących korekt finansowych oraz decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w ustawie o finansach publicznych.

Wskazać także należy, że w rozpatrywanej sprawie [...] instytucja pośrednicząca, zostało powołane uchwałą Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia 19 września 2007 r. z późniejszymi zmianami, przyjętymi uchwałą Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia 19 marca 2008 r. Jest jednostką budżetowa, zatem jest także jednostką finansów publicznych. Wykonuje swoje zadania na podstawie Porozumienia nr [...] z dnia 31 października 2007 r. (załącznik nr 2.1 do Podręcznika Procedur Wdrażania Instytucji Pośredniczącej Drugiego Stopnia w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013) z późniejszymi aneksami, w którym określone są szczegółowe zadania IP2 RPO[...] objęte środkami RPO [...] , kwota dofinansowania, warunki przekazania środków oraz sposób wykonywania przez IZ RPO[...] nadzoru nad prawidłowością wykorzystania przekazanych środków.

Wobec powyższego zarzuty skarżącej dotyczące niedopuszczalności rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym o sposobie i zwrocie wydatkowania środków unijnych wypłaconych skarżącej na podstawie umowy cywilnoprawnej naruszenia przepisów o właściwości należało uznać za bezpodstawne.

Oceniając zasadność nakazanego decyzją zwrotu wydatkowanych przez skarżącą środków unijnych na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie zwrotu przez beneficjenta dofinansowania uzyskanego w związku z realizacją projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego ma wyjątkowy charakter, ponieważ zasady dofinansowania projektu, prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane oraz zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku nieprawidłowego ich wykorzystania określa przede wszystkim umowa zawierana z beneficjentem, którego projekt został wybrany do dofinansowania przez instytucję zarządzającą (instytucję wdrażającą, instytucję pośredniczącą) - art. 30 ust. 2 u.z.p.p.r.

Postępowanie prowadzone w związku z wykryciem naruszenia procedur regulujących tryb wydatkowania środków pomocowych jest z uwagi na jego specyfikę postępowaniem kilkuetapowym. Wszczęcie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zwrocie dofinansowania następuje najczęściej w drodze skierowania do beneficjenta wezwania do zwrotu środków lub wezwania o wyrażenie zgody na pomniejszenie kolejnych płatności (art. 207 ust. 8 pkt. 1 i 2 u.f.p.). Natomiast wydanie decyzji zobowiązującej do zwrotu, co już wykazano, następuje po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w art. 207 ust. 8 u.f.p. i jest konsekwencją braku reakcji beneficjenta na dokonane wezwanie. Obowiązują w nim w pełnym zakresie zasady i rygory postępowania administracyjnego oraz zasady postępowania dowodowego.

Zarząd Województwa [...] jako podstawę faktyczną żądania zwrotu płatności wskazał nieprawidłowość polegającą na naruszeniu procedur określonych w art. 184 u.f.p., a ściślej w umowie o dofinansowanie, umowie, w której beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z zapisami tej umowy, oraz zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie i harmonogramem rzeczowo - finansowym. (§ 3 ust. 3 umowy o dofinansowanie). Ponadto, zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, ponosząc wydatki, celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami w ramach RPO Województwa [...] na lata 2007 - 2013 oraz do osiągnięcia określonych w umowie wskaźników produktu i rezultatu, świadczących o zrealizowaniu celów projektu (§ 4 ust. 3 umowy). Natomiast na podstawie § 8 ust. 2 pkt. 2 ww. umowy Beneficjent miał obowiązek przedstawienia na żądanie IP2 oraz innych uprawnionych podmiotów wszelkich dokumentów, informacji i wyjaśnień związanych z realizacją projektu w wyznaczonym terminie. Prócz tego, § 6 ust. 11 ww. umowy nakładał na Beneficjenta obowiązek złożenia wniosku o płatność końcową do IP2 w terminie do 25 dni od dnia zakończenia realizacji projektu, określonego w § 3 ust. 1 pkt 2 umowy. Zgodnie z § 6 ust. 3 i 4 umowy, w przypadku stwierdzenia braków lub błędów formalnych, merytorycznych lub rachunkowych w złożonym wniosku o płatność, IP2 wzywała pisemnie Beneficjenta do poprawienia albo, uzupełnienia wniosku, bądź do złożenia dodatkowych wyjaśnień w terminie wyznaczonym przez IP2 . Niezłożenie przez Beneficjenta żądanych wyjaśnień albo nieusunięcie przez niego błędów powodowało wstrzymanie przekazania środków dofinansowania i mogło skutkować rozwiązaniem umowy o dofinansowanie. Natomiast celem projektu było wprowadzenie na rynek szerokopasmowego bezprzewodowego Internetu i sieci telefonicznej, w tym dostępu do Internetu bez konieczności posiadania komputera na obszarze miasta W.

Organ II instancji uznał ostatecznie, że:

- na wniosek Beneficjenta został kilkakrotnie przełożony termin złożenia wniosku o płatność końcową,

- Beneficjent wielokrotnie był wzywany przez IP2 RPO[...] do poprawy złożonego wniosku o płatność końcową,

- pomimo wielokrotnego wzywania Beneficjenta do wyjaśnienia kwestii dotyczącej osiągnięcia zakładanego w projekcie wskaźnika zatrudnienia oraz reklamacji zakupionych w ramach projektu wadliwych urządzeń Beneficjent nie przestawił wyczerpujących wyjaśnień w tym zakresie, większość z zakupionych urządzeń nie była przez Beneficjenta wykorzystywana zgodnie z założeniami projektu,

- Beneficjent nie świadczy usługi dostępu do Internetu na określonym obszarze dla liczby odbiorców wskazanej we wniosku o dofinansowanie,

- Beneficjent, mimo wezwania IP2 RPO [...] , nie przedstawił planu działań, które wpłynęłyby na osiągnięcie celu projektu,

- Punkt Obsługi Klienta (POK) nie został wyposażony zgodnie z zapisami wniosku aplikacyjnego oraz nie świadczy usługi dostępu do Internetu w technologii WiMAX,

- cel projektu, tj. wprowadzenie na rynek usługi szerokopasmowego, bezprzewodowego dostępu do Internetu oraz uzyskanie i zwiększanie grupy ostatecznych odbiorców, a także zatrudnienie nowych pracowników, nie został osiągnięty.

W konsekwencji słusznie organ uznał, że projekt nie został zrealizowany zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie oraz zgodnie z umową o dofinansowanie. Podkreślić w tym miejscu należy, że organy obu instancji dokładnie w uzasadnieniach swoich decyzji wypunktowały czynności podejmowane w celu rozliczenia wniosku o płatność końcową, ustalenia przeprowadzonych kontroli, wielokrotnie przedłużane terminy do złożenia wyjaśnień przez skarżącą. Natomiast tak w odwołaniu jaki i w skardze skarżącą nie tylko skutecznie nie podważyła tych ustaleń, lecz nawet ich nie kwestionowała.

Biorąc pod uwagę poczynione przez organy obu instancji ustalenia faktyczne, które sąd uznaje za wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, nadto ustalone w oparciu o poprawnie zgromadzone dowody, stwierdzić przyjdzie, że ostatecznie skarżąca nie uzupełniła braków we wniosku o płatność, pomimo wezwań organu do złożenia brakującej dokumentacji wraz z wyjaśnieniami, nie udzieliła odpowiedzi na pismo IP2 RPO[...] z dnia 14 stycznia 2014 r., w którym zobowiązano ją do przedstawienia planu działań/prac, które będą miały pozytywny wpływ na zwiększenie zainteresowania ofertą Beneficjenta oraz osiągniecie celów projektu, okresowego przedstawiania IP2 RPO [...] , postępów osiągnięcia celów projektu według harmonogramu, dostarczenia brakujących dokumentów potwierdzających przychody, które zostały i będą generowane w ramach realizowanego projektu; według ustaleń kontroli przeprowadzonej w miejscu realizacji projektu w dniu 23 stycznia 2014 r. nie realizowała projektu zgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym. W tym stanie faktycznym uznać należy, że działania skarżącej prowadzone były w sposób naruszający prawidłową i terminową realizację projektu, prowadzący ostatecznie do zaprzestania realizacji projektu. Przykładem na przerwanie realizacji projektu może być brak kolejnych umów o pracę potwierdzających kontynuację zatrudnienia pracowników, zatrudnionych w punkcie obsługi klienta, którym umowy wygasły z dniem 31 grudnia 2013 r. oraz 31 stycznia 2014 r. W konsekwencji skarżąca nie osiągnęła zakładanego we wniosku o dofinansowanie wskaźnika zatrudnienia.

W piśmie z dnia 7 maja 2014 r., skarżąca faktycznie przyznała, że nie zrealizowała celów projektu, nie podjęła działań/prac, które miałyby pozytywny wpływ na zwiększenie zainteresowania ofertą oraz realizację założonych celów, nie przedstawiła planu tych prac oraz nie pozyskała co najmniej 20-25 % liczby abonentów do dnia 7 marca 2014 r. Te zalecenia zostały jej przedstawione przez IP2 w piśmie z dnia 14 stycznia 2014 r., na które nie udzieliła odpowiedzi. Zaznaczyć także należy, ze nie udało się kontrolerom skontrolować stacji bazowej, bowiem nikt ze strony skarżącej dokładnie nie wskazał miejsca jej posadowienia. Nie potrafili go wskazać pracownicy Punktu Obsługi Klienta.

Wreszcie wyposażenie POK odbiega od założeń przedstawionych przez Beneficjenta we wniosku o dofinansowanie z uwagi na stwierdzone w protokole kontroli braki. W sytuacji braku połączenia z Internetem, pracownicy Beneficjenta oferujące usługi dostępu do Internetu nie byli w stanie zademonstrować potencjalnym klientom dostępu do sieci, a abonenci nie mogli korzystać z urządzeń zakupionych w ramach projektu.

W konsekwencji, w tak zaistniałym stanie faktycznym sprawy zasadnie organy orzekające sprawie uznały, że doszło do naruszenia procedur zawartych w umowie o dofinansowanie, której elementem był także projekt, na realizacje którego przyznano skarżącej dofinansowanie. Przystąpienie do realizacji projektów finansowanych w ramach programów operacyjnych jest dobrowolne. Wiąże się jednak z szeregiem obowiązków wynikających z dysponowania środkami publicznymi, które beneficjent bierze na siebie z chwilą przystąpienia do umowy o dofinansowanie projektu. Korzystanie ze środków publicznych zawsze wiąże się z wyższymi wymaganiami co do ich wydatkowania, które winny być wydatkowane w sposób celowy i oszczędny. Dlatego też Sąd stoi na stanowisku, że skarżąca ponosi pełną odpowiedzialność za realizację zaakceptowanego i w zasadzie w pełni sfinansowanego ze środków publicznych projektu (środki krajowe i europejskie). Umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, ale jest umową celową, tj. skarżąca otrzymała środki na realizację konkretnego celu, którym jest zrealizowanie projektu. Tymczasem zamiast zakładanych 1200 umów abonenckich do dnia kontroli w dniu 23 stycznia 2014 r., a więc blisko półtora roku po upływie terminu realizacji projektu skarżąca zawarła 29 umów. Nieosiągnięcie założonego celu oznacza nieprawidłowe wykonanie umowy. W efekcie niezrealizowanie projektu w zakładanej wersji przy jednoczesnym wydatkowaniu środków na budowę stacji bazowej oznacza nieefektywne wykorzystanie środków publicznych, a to stanowi naruszenie o jakim wyżej było mowa, a także Wytycznych, a Wytyczne stanowią procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków.

Podkreślić także należy, że zgodnie z postanowieniami art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. (Dz.U.UE.L.06.210.25 z późn. zmian.) trwałość projektów współfinansowanych ze środków funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności musi być zachowana przez okres pięciu lat od daty zakończenia projektu. Poprzez datę zakończenia projektu należy rozumieć termin realizacji projektu określony w umowie o dofinansowanie projektu, z uwzględnieniem przepisów art. 88 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. (Dz.U.UE.L. 06.210.25 z późn. zmian.).

Pojęcie "trwałości projektu" rozumiane jest jako niepoddanie projektu zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny. Niewątpliwie skarżąca nie realizując w pełni projektu, a właściwie odstępując od jego dokończenia nie zachowała jego trwałości.

Na koniec odnosząc się do kwestii wypowiedzenia umowy, zgodzić się należy ze skarżącą, że rozstrzygnięcie sporu o ustalenia istnienia bądź nieistnienia umowy cywilnoprawnej należy do sądu powszechnego, kecz, jak już wskazano w niniejszej sprawie organy i sad oceniały, czy doszło do naruszenia procedur w rozumieniu art. 184 u.f.p. Dlatego też kwestia wypowiedzenia umowy cywilnoprawnej przez IP2 nie miała przesądzającego dla wyniku sprawy znaczenia, acz ziszczenie się warunków określonych w § 18 umowy uprawniających do złożenia oświadczenia o wypowiedzeniu umowy z jednomiesięcznym terminem wypowiedzenia wiąże się z kwestia naruszenia procedur

Zgodnie z treścią § 18 ust. 1 pkt 1 i 2 IP2 może rozwiązać umowę z zachowaniem jednomiesięcznego terminu wypowiedzenia w przypadku naruszenia postanowień Umowy, w szczególności, gdy Beneficjent zaprzestał realizacji Projektu lub realizuje go w sposób niezgodny z umową. Zgodnie zaś z § 18 ust. 3 umowy w przypadku rozwiązania umowy z powodów, o których mowa w ust. 1 i 2 Beneficjent jest zobowiązany do zwrotu otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami za zwłokę naliczonymi od dnia przekazania dofinansowania w terminie wyznaczonym przez IP2.

Nie jest zatem zasadny zarzut wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez uznanie, że umowa wiążąca strony została rozwiązana. Skoro pismem z dnia 18 marca 2014 r. IP2 złożyło skarżącej oświadczenie o rozwiązaniu umowy na podstawie § 18 ust 1 pkt 1 oraz pkt 2 umowy, a skarżąca pismo to otrzymała, o czym świadczy odpowiedź udzielona pismem z 7 maja 2014 r., gdzie wskazano przyczyny z powodu nastąpiło niezrealizowanie Projektu w założonym czasie uznać należy, iż w tej sytuacji IP2 skutecznie złożyła oświadczenie o rozwiązaniu umowy z zachowaniem okresu wypowiedzenia.

Podsumowując rozważania prawidłowym jest w ocenie Sądu stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż Skarżący nie dotrzymał postanowień § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie projektu stanowiącego, iż Beneficjent zobowiązuje się do realizacji Projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie celów (produktów i rezultatów) zakładanych we wniosku o dofinansowanie prawidłowo. Konsekwencją powyższego jest fakt wystąpienia w niniejszej sprawie nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, bowiem beneficjent nie dochował wymogów realizacji projektu i tym samym naruszył § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie projektu, a opisane działanie przekłada się na szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej poprzez sfinansowanie nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. A zatem zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. organ słusznie przyjął, że skarżąca spółka wykorzystała środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. i tym samym była zobowiązana do zwrotu tych środków. W konsekwencji wydanie decyzji po myśli art. 207 u.f.p., wbrew zarzutom skargi, było prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.