Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2713/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 28 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1804/17 w sprawie ze skargi K. K. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia ulicy kategorii drogi publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

K. K. (dalej: "skarżący") 2 sierpnia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na Uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie [...].

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej Uchwały zarzucając jej rażące naruszenie:

-art. 140 K.c., a także art. 2 i 7 Konstytucji RP, przez ograniczenie jego uprawnień właścicielskich do działki nr ew. 946, zwłaszcza do dokonania podziału działki ze względu na pozbawienie jej dostępu do drogi publicznej;

-art. 10 ust 2 w zw. z art. 7 ust 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: "u.d.p."), przez pominięcie przy podejmowaniu Uchwały nakazu wynikającego z art. 7 ust 2 ustawy wskazującego na konieczność uprzedniego zasięgnięcia opinii właściwego Zarządu powiatu;

-art. 10 ust 3 u.d.p., który określa, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii, zaś rozstrzygniecie w § 1 Uchwały rażąco narusza ten przepis bowiem droga została pozbawiona charakteru drogi publicznej i stała się drogą wewnętrzną;

-art. 7 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: "u.s.g."), przez zaniechanie ze strony jednostki samorządu gminnego zaspokajania potrzeb wspólnoty w zakresie zapewnienia dostępu do gminnych dróg i ulic.

K. K. 15 lutego 2017 r. skierował do Rady Miejskiej w [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na pozbawieniu drogi kategorii drogi gminnej, w części wskazanej w § 1 pkt 1 tej uchwały załącznik nr 1 pkt 62.

Uchwałą Nr [...] Rada Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 17 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1804/17 odrzucił ww. skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący wnosząc skargę na przedmiotową uchwałę, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., nie wykazał istnienia bezpośredniego prawnomaterialnego związku pomiędzy jego sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Związku polegającego na tym, że uchwała narusza bezpośrednio jego interes prawny lub uprawnienie z zakresu administracji publicznej. Świadczy o tym także fakt, że na skutek złożonego przez skarżącego wniosku o dokonanie podziału działki nr [...] położonej w [...], Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. zatwierdził projekt podziału przedmiotowej działki, stwierdzając, że w zakresie obsługi komunikacyjnej dzielona działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez służebność gruntową polegającą na prawie przechodu i przejazdu przez działkę nr ew. [...].

W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie powyższego postanowienia w całości i zmianę orzeczenia przez stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały bądź uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Sądowi I instancji zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 134 § 1 i art. 149 P.p.s.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niedokonaniu pełnej kontroli legalności działalności administracji publicznej i uznaniu, iż kwestionowana uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego w sytuacji, gdy w jej wyniku ograniczone zostały jego uprawnienia wynikające z art. 140 K.c., a także art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przysługujące mu jako właścicielowi nieruchomości stanowiącej działki gruntu nr [...] do swobodnego dysponowania nieruchomością, w tym do dokonania podziału nieruchomości przez pozbawienie ww. działki dostępu prawnego do drogi publicznej, jaki do momentu podjęcia zaskarżonej uchwały dla ww. nieruchomości stanowiła ul. [...] oraz pominięciu faktu pozbawienia skarżącego uprawnień przysługujących mu wobec Gminy Miasto [...] w związku z jej zadaniami własnymi wynikającymi z art. 7 ust. 2 u.s.g.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstawy kasacyjnej, przytoczonej w skardze kasacyjnej, przez którą należy rozumieć wskazywane przez skarżącego kasacyjnie przepisy oraz sposób ich naruszenia.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

Podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 134 § 1 i art. 149 P.p.s.a., wytykając Sądowi I instancji uchylenie się od pełnej kontroli zaskarżonej uchwały i uznaniu, że nie narusza ona interesu prawnego skarżącego. Skarżący nie podniósł zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 3 § 2. P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

W przedmiotowej sprawie nie mogło dojść do naruszenie ww. przepisu. Zwrócić należy uwagę, że przyczyną odrzucenia skargi przez Sąd I instancji nie stanowiło uznanie, iż zaskarżona uchwała nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Podstawą odrzucenia skargi w niniejszej sprawie stanowił bowiem przepis art. 101 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. To właśnie brak wykazania interesu prawnego, o którym mowa w ww. przepisie, stanowiło podstawę do odrzucenia skargi w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji.

W niniejszej sprawie nie mógł znaleźć także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyroki NSA z: 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11). Przepis powyższy określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy. Z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania, badał w pierwszej kolejności czy w sprawie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 101 ust. 1 u.s.g., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył sąd I instancji (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano w ramach omawianego zarzutu z żadnymi przepisami, których naruszenie przez organ - zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd I instancji powinien uwzględnić z urzędu. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Dodatkowo należy wskazać, że również w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Za niezrozumiały należy uznać zarzut naruszenia art. 149 P.p.s.a. Podnieść należy, że przepis ten odnosi się do orzeczeń sądu w zakresie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy. Tym samym, skoro zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie nie odnosiło się do bezczynności jak i przewlekłości postępowania, nie można mówić o naruszeniu ww. przepisu.

Końcowo wskazać należy, że brak zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., z uwagi na treść art. 183 § 1 P.p.s.a., uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny legitymacji strony skarżącej i ustosunkowanie się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a odnoszących się bezpośrednio do naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że skoro skarżący kasacyjnie nie podważył stanowiska Sądu I instancji w zakresie braku legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 58 § 1 pkt a P.p.s.a. i skargę odrzucił.

Z tych względów, uznając postanowienie Sądu I instancji za prawidłowe i zgodne z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.