Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 936/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 240 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 261/18 w sprawie ze skargi Gminy K. na zarządzenie pokontrolne Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] 2017 r. w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia pozwolenia wodnoprawnego albo zaprzestania korzystania z wód skargę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy K. na rzecz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Gminę K. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 261/18, którym oddalono skargę Gminy K. na zarządzenie pokontrolne Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...]2017 r. w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia pozwolenia wodnoprawnego albo zaprzestania korzystania z wód.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniach [...]– [...] 2017 r. została przeprowadzona przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. kontrola gospodarowania wodami w zakresie utrzymania wód i urządzeń wodnych M. na terenie Gminy K. przez Gminę K. (woj. m., powiat o.). W wyniku kontroli i analizy zebranych dokumentów ustalono, że: 1. M. swój początek bierze przy zbiorniku C. Woda ujmowana jest przez urządzenia zbiornika i kierowana na dolne stanowisko. Tutaj następuje rozdział wody poprzez śluzy: na M. oraz kanał odprowadzający wodę do rzeki S. 2. Urządzenie znajdujące się na M. w km [...] przy kanale ulgi do rzeki S. oraz Zakładzie I. M. w różnych dokumentach jest nazywane jako: jaz K., śluza rozdzielcza na K. lub śluza wpustowa; wszystkie te nazwy dotyczą tego samego urządzenia. 3. Sama Gmina K. posługuje się różnymi określeniami tj. faktura vat nr [...] r. – naprawa zasuwy na "Jazie K.", natomiast podczas kontroli, jak również w zestawieniu nakładów finansowych poniesionych przez ww. Gminę na utrzymacie i modernizację M. w K. (dokument stworzony na potrzeby kontroli), to samo urządzenie nazywane jest śluzą rozdzielczą K. 4. Jaz K. w wyposażony jest w dwa okna wlotowe: jedno z zasuwą drewnianą a drugie stalową, oba z zamknięciem mechanicznym ręcznym. Na mechanizmach założono kłódki uniemożliwiające regulację położenia zamknięć. Kontrolowany wprawdzie wyjaśnił, że Gmina K. zdecydowała się na to z uwagi na ingerencje osób trzecich, niemniej nie wykazał się tytułem prawnym do wspomnianego urządzenia wodnego, ani też do szczególnego korzystania z wód za jego pomocą. Urządzenie wodne jest przy tym zlokalizowane na terenie innej gminy tj. Gminy P. (woj. ś., powiat b.), co również wyłącza możliwość podejmowania działań doraźnych przez organy Gminy K. Na zamknięciach brak także informacji odnośnie podmiotu, który ww. zabezpieczenie zamontował i może je w razie zaistnienia pilnej potrzeby niezwłocznie zdjąć. 5. Kontrolowany podczas kontroli oświadczył, że położeniem zasuw na jazie K. (śluza wpustowa) reguluje w przypadku: a) wystąpienia podwyższonych stanów wód (zarówno letnich i zimowych) na M. i ma na celu ochronę miasta K.; b) wykonywania czynności utrzymaniowych na M. – odmulanie i obkaszanie; c) wykonywania prac remontowych – po wcześniejszym uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego. 6. W zasobach katastru wodnego RZGW w K. brak pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód powierzchniowych za pomocą urządzenia zlokalizowanego w km [...] M. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z ustawą prawo wodne: art. 123 ust 2, pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń; art. 5 ust. 3 pkt 1a, wody w kanałach zaliczane są do śródlądowych wód powierzchniowych płynących, w związku z czym regulacja położeniem zasuw na urządzeniu wodnym zlokalizowanym w km [...] M. wymaga pozwolenia wodnoprawnego (art. 122 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 4).

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. zarządzeniem pokontrolnym Nr [...] z dnia [...]2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 160 ust 1 pkt 1 w związku z art. 156 ust 1 pkt 25 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm., dalej ustawa Prawo wodne) oraz w oparciu o wyniki kontroli zawarte w protokole kontroli [...] z dnia [...].-[...].2017 r. zobowiązał Gminę K. do: 1) Przedłożenia pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód powierzchniowych urządzeniem wodnym zlokalizowanym w km [...] M. (części działki nr ewid. [...] obręb [...] w m. C.) w terminie do 9 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego zarządzenia albo zaprzestania tego rodzaju szczególnego korzystania z wód; 2) Do czasu uzyskania ww. pozwolenia wodnoprawnego założone zamknięcie (kłódki) na ww. urządzeniu należy zdjąć w terminie miesiąca od dnia otrzymania niniejszego zarządzenia; 3) Pisemnego powiadomienia Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wraz z przesłaniem dokumentacji fotograficznej obrazującej realizację postanowień niniejszego zarządzenia, o których mowa w pkt 2.

Pismem z dnia [...]2018 r. Gmina K. wniosła skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu zarządzeniu naruszenie art. 37 pkt 4 w związku z art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne w związku z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566) przez bezpodstawne uznanie, iż Gmina Kęty dokonuje szczególnego korzystania z wód, gdy tymczasem Gmina K. nie piętrzy i nigdy nie piętrzyła wód M. za pomocą śluzy rozdzielczej K., w konsekwencji czego brak jest podstaw do przedłożenia przez Gminę K. pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód powierzchniowych urządzeniem wodnym zlokalizowanym w km [...] M. oraz usunięcia założonych zabezpieczeń na wyżej wymienionym urządzeniu. Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że nie piętrzy i nigdy nie piętrzyła wód M. za pomocą śluzy rozdzielczej K. zlokalizowanej w km [...], jak również nie jest zainteresowana tego rodzajem szczególnego korzystania z wód. Podczas kontroli przeprowadzonej przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. w dniach od [...] do [...] 2017 r. nie stwierdzono, aby Gmina K. korzystała w przedmiotowy sposób z wód M. Jak wskazano w protokole kontroli obie zasuwy na śluzie rozdzielczej K. były podniesione. Żądanie zaprzestania tego rodzaju szczególnego korzystania z wód lub usankcjonowania go poprzez uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego jest więc bezpodstawne. Śluza rozdzielcza K. jest urządzeniem wodnym służącym do rozdziału wody na M. przepływającej przez miasto K. i na kanał ulgi prowadzący do rzeki S., gdy tymczasem organ błędnie przyjmuje (w oderwaniu od stanu rzeczywistego), iż sporne urządzenie to "jaz". Przedmiotowe urządzenie nie służy do piętrzenia wód, a jedynie do rozdziału wód. Jednocześnie organ błędnie przyjmuje, iż "regulacja położeniem zasuw" na spornym urządzeniu wymaga uzyskania przez Gminę pozwolenia wodnoprawnego, albowiem ww. regulacja nie jest tożsama z piętrzeniem wód, a tym samym nie ma obowiązku uzyskania przez Gminę K. pozwolenia wodnoprawnego. Śluza rozdzielcza K. od stuleci wykorzystywana jest jako urządzenie chroniące miasto K. przed negatywnym oddziaływaniem wód powodziowych. M. jest źródłem niemal corocznych niebezpiecznych sytuacji powodziowych, występujących zarówno w okresie letnim, jak i zimowym. Na negatywne oddziaływanie wód powodziowych każdorazowo narażone są zlokalizowane w jej pobliżu tereny gęstej zabudowy mieszkaniowej dzielnicy S. w K., a także duże zakłady przemysłowe, w tym m.in.: Grupa K. S.A., A. S.A., G. Sp. j., A. Sp. z o. o. Sp.k., R. Sp. z o.o., zatrudniające przeszło tysiąc pracowników. Najbardziej katastrofalne powodzie, powodujące znaczny rozmiar szkód miały miejsce w latach 1997, 2000, 2001, 2002, 2010 i 2014. Podczas kontroli wyjaśniono, iż Gmina K. ogranicza ilość wód kierowanych na M. przez miasto K. za pośrednictwem śluzy rozdzielczej K. w sytuacjach powodziowych, w celu ochrony zabudowanych terenów miasta K. przed zalaniem. Wykorzystywanie przedmiotowego urządzenia wodnego w celach ochrony przeciwpowodziowej nie jest szczególnym korzystaniem z wód zdefiniowanym w art. 37 ustawy Prawno wodne, a więc także nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Skarżąca nie zgodziła się również z zawartym w zarządzeniu pokontrolnym żądaniem zdjęcia zamknięć (kłódek) na śluzie rozdzielczej K. Decyzja o zamontowaniu zabezpieczeń uniemożliwiających ingerencję osób trzecich w położenie zasuw, została podjęta przez Gminę K. po jednej z sytuacji powodziowych, w czasie której nieznany sprawca bezprawnie przekierował wody z kanału ulgi na M., co o mało nie doprowadziło do katastrofalnego zalania terenów miasta Kęty. Żądanie zdjęcia zamknięć (kłódek) wobec tych faktów jest więc zupełnie niezrozumiałe, gdyż może to w przyszłości powodować zaistnienie tożsamych sytuacji, generujących zagrożenie powodziowe, mogących skutkować wystąpieniem szkód o znacznych rozmiarach. W związku z tym Gmina K. nie może na siebie wziąć odpowiedzialności za zlikwidowanie przedmiotowych zabezpieczeń. Klucze do przedmiotowych zamknięć znajdują się w posiadaniu jednostki Ochotniczej Straży Pożarnej w K., pełniącej całodobowy dyżur w ramach państwowych służb ratowniczych, Wydziału Zarządzania Kryzysowego Urzędu Gminy K. oraz Straży Miejskiej w K. Każdorazowe ograniczenie przepływu wód przez teren miasta K. od wielu lat uzgadniane jest z Gminą P., zgodnie z porozumieniem zawartym pomiędzy Gminą K., Gminą P. i Starostą B. dotyczącym powierzenia Gminie K. kanału ulgi M. i śluzy rozdzielczej K. na cele ochrony przeciwpowodziowej. Gmina K. od lat podejmuje działania zmierzające do uregulowania stanu prawnego nieruchomości, na których zlokalizowana jest M. w K. wraz z kanałem ulgi i śluzą rozdzielczą K. oraz zapewnienia ich właściwego stanu technicznego. Działania te podejmowane są w celu ochrony przed powodzią miasta K., a nie korzystania z wód związanego z piętrzeniem wody.

W obszernej odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, wyjaśniwszy swoją właściwość do działania w przedmiotowej sprawie, wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu.

Wyrokiem z dnia 13 września sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 261/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy K.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że normatywnym punktem odniesienia do kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego są przepisy obowiązujące w czasie jego wydawania, a zatem przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.) w szczególności art. 156 tej ustawy, który statuuje kompetencję organów (w szczególności dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej) do prowadzenia postępowania kontrolnego co do gospodarowania wodami i zarazem określa szczegółowy zakres przedmiotowy tegoż postępowania kontrolnego – obejmuje on m.in. korzystanie z wód (ust. 1 pkt 2) oraz utrzymanie urządzeń wodnych (ust. 1 pkt 5). Sama kontrola gospodarowania wodami co do utrzymania wód i urządzeń wodnych M. na terenie Gminy K. przez Gminę K. miała odpowiednie podstawy prawne, została przeprowadzona przez organ właściwy, a czynione w jej toku ustalenia mieściły się w jej wyznaczonym normatywnie zakresie.

Jednocześnie podkreślił, że przedmiotowe postępowanie kontrolne w sprawie gospodarowania wodami nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, do którego znajdują zastosowanie wszystkie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W ramach tego postępowania działania organu i kontrolowanego są ograniczone i ukierunkowane. Nie ma możliwości prowadzenia w jego toku pełnego postępowania dowodowego. Artykuł 157 ust. 2 pkt 1-4 ustawy Prawo wodne szczegółowo określa uprawnienia inspektora, któremu zlecono kontrolę. W świetle zaś art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne postępowanie kontrolne może zakończyć się w szczególności wydaniem zarządzenia pokontrolnego, jego podstawą jest protokół kontroli.

W niniejszej sprawie stwierdzona przez organ nieprawidłowość polega szczególnym korzystaniu z wód przez Gminę K. bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego – stan taki narusza art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy Prawo wodne. Skonstatowanie przedmiotowej nieprawidłowości zasadza się na ocenie, że urządzenie wodne zlokalizowane w km [...] M. (części działki nr ewid. [...] obręb [...] w m. C.) jest w istocie jazem, a regulacja położeniem jego zasuw skutkuje piętrzeniem śródlądowych wód powierzchniowych. Wygląd, parametry oraz właściwości przedmiotowego urządzenia zostały szeroko i precyzyjnie opisane w dokumentacji kontroli, w zarządzeniu pokontrolnym oraz w zreferowanych wyżej pismach procesowych. Zdaniem Sądu I instancji, nie ma podstaw do kwestionowania kwalifikacji odnośnego urządzenia jako jazu, tudzież urządzenia piętrzącego wodę – wszak dokonał jej wyspecjalizowany organ, który w założeniu dysponuje wiedzą fachową w tej mierze, a ponadto została ona poparta przekonującym uzasadnieniem, odwołującym się do relewantnych przepisów oraz doktrynalnej definicji piętrzenia wody. Faktualnym uzasadnieniem dla wydania zarządzenia pokontrolnego są utrwalone w protokole kontroli ustalenia wskazujące na nieprawidłowość w zakresie, o którym mowa w art. 156 ust. 1 pr.wod. Część dyspozytywna odnośnego zarządzenia nie została przez ustawodawcę sprecyzowana, wobec czego – zważywszy na jego istotę i funkcję – należy przyjąć, że przypisywane do kontrolowanego powinności są kształtowane a casu ad casum i determinowane celem w postaci usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości.

Jednocześnie Sąd I instancji nie podzielił argumentacji strony skarżącej zmierzającej do wykazania, że przedmiotowe urządzenie jest jedynie śluzą rozdzielczą (nie służy do piętrzenia wód, a jedynie do ich rozdziału), czy też że jest ono wykorzystywane wyłącznie w celach prewencyjnych – zabezpieczających. W ocenie Sądu I instancji, stosowana w takich czy innych dokumentach terminologia nie ma znaczenia, liczy się rzeczywisty charakter urządzenia. Ponadto, jak przekonująco wskazał organ, fakt piętrzenia wody wynika tu z samego sposobu dokonywania jej rozdziału. Wreszcie, w odpowiedzi na skargę i późniejszych pismach organu zasadnie wskazano, że powoływanie się przez stronę skarżącą na owe cele zabezpieczające nie może na tle całokształtu okoliczności sprawy prowadzić do odmiennej niż przyjęta w zaskarżonym zarządzeniu kwalifikacji jej działań, a w szczególności nie może prowadzić do wniosku, że w ogóle nie zachodzi przypadek szczególnego korzystania z wód. W tym zakresie trafnie zwrócono uwagę na to, że do manewrowania zasuwami dochodzi także bez zagrożenia powodzią, a poza tym urządzenie jest zlokalizowane poza właściwością miejscową strony skarżącej (jej organów) do działań doraźnych (znajduje się na terenie innej gminy, powiatu i województwa), strona skarżąca, mimo czynionych w tym zakresie starań, w istocie nie dysponuje też tytułem prawnym do przedmiotowego urządzenia.

Zdaniem Sądu I instancji, przyjęcie opisanej wyżej kwalifikacji przedmiotowego urządzenia wodnego i działań strony skarżącej – uznanie ich za przypadek szczególnego korzystania z wód (piętrzenia śródlądowych wód powierzchniowych) w rozumieniu art. 37 pkt 4 ustawy Prawo wodne – implikował wniosek, że strona skarżąca powinna legitymować się pozwoleniem wodnoprawnym (art. 122 ust. 1 pkt 1 pw.). Takiego zaś pozwolenia skarżąca Gmina nie posiadała i wydanie zarządzenia pokontrolnego było uzasadnione.

W ocenie Sądu, część dyspozytywna zaskarżonego zarządzenia została ukształtowana prawidłowo. Przewidziane nią powinności zmierzają do usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Nie ma podstaw do kwestionowania również tego elementu zarządzenia, który dotyczy zdjęcia zamknięć (kłódek). W tym zakresie należało zaakceptować ocenę organu – będącego organem wyspecjalizowanym, posiadającym stosowną wiedzę fachową – że odnośny sposób zabezpieczenia urządzenia wodnego jest nieprawidłowy, niestosowany w praktyce i może uniemożliwić adekwatną reakcję na zagrożenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina K., wnosząc o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd, ewentualnie uchylenie wyroku i zarządzenia pokontrolnego w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według spisu kosztów, który zostanie przedłożony na rozprawie, a w razie jego nieprzedłożenia, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a, art. 146 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 156 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. oraz 80 k.p.a. przez popełnienie błędów w fazie kontroli zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, w wyniku czego WSA oddalił skargę na zarządzenie pokontrolne pomimo, iż winien był uchylić zaskarżone zarządzenie pokontrolne, albowiem w protokole z kontroli brak jest utrwalonych nieprawidłowości w zakresie korzystania z wód, które dawałyby podstawę do wydania zarządzenia pokontrolnego i nałożenia na skarżącą obowiązków w tym zakresie. Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że w protokole z kontroli organ wyraźnie wskazał, iż kwestia: "Czy Gmina powinna posiadać ww. pozwolenia zostanie oceniona w późniejszym terminie i będzie stanowiła element wniosków końcowych z kontroli gospodarowania wodami, a o ich wynikach Kontrolowany zostanie powiadomiony w późniejszym terminie". We wnioskach końcowych zawartych w protokole brak jest stwierdzenia, iż skarżąca powinna posiadać pozwolenie wodnoprawne. Po zakończeniu czynności kontrolnych organ kontrolujący również nie poinformował skarżącej o wynikach dokonanych ustaleń w zakresie konieczności posiadania pozwolenia wodnoprawnego. Obowiązek taki został nałożony natomiast w wydanym zarządzeniu pokontrolnym. Udokumentowane w protokole ustalenia organu dotyczą tylko i wyłącznie stanu wód i urządzeń wodnych M., a nie samego sposobu korzystania z wód. Jest to o tyle istotne, iż jak słusznie wskazał w swoim uzasadnieniu Sąd I instancji dla wydania zarządzenia pokontrolnego faktualne są utrwalone w protokole kontroli ustalenia wskazujące na nieprawidłowości. To essentialia negotii leżąca u podstaw wydania zarządzenia pokontrolnego. Tylko nieprawidłowości opisane w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości w treści protokołu są condicio sine qua non dla wydania zarządzenia pokontrolnego i nałożenia w nim określonych obowiązków, co w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie miało miejsca.

2. art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a, art. 146 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 156 ust. 1 pkt 2 oraz art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne , albowiem - wbrew twierdzeniom Sądu I instancji - ustalenia poczynione przez organ, które stały się podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie mieszczą się w zakresie wyznaczonym normatywnie w podstawie prawnej kontroli. Obowiązki nałożone w zarządzeniu pokontrolnym dotyczą korzystania z wód, podczas gdy przedmiotem kontroli, zgodnie z zawiadomieniem znak [...] z dnia [...] 2017 r. oraz protokołem Nr [...] z dnia [...] 2018 r., było utrzymanie wód i urządzeń wodnych M. (por. art. 156 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo wodne ).

3. art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a, art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 160 ust. 1 pkt 1, art. 156 ust 1 pkt 5, art. 28 k.p.a., art. 64 ust. 2 ustawy Prawo wodne z uwagi na fakt, iż skarżąca na dzień kontroli i wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie była stroną postępowania i nie dysponowała żadnym tytułem prawnym do śluzy rozdzielczej K., stąd też organ nie miał podstaw prawnych do tego, aby kontrolować skarżącą w zakresie utrzymania śluzy rozdzielczej K., a w konsekwencji tego do nałożenia obowiązków wynikających z wydanego zarządzenia pokontrolnego.

4. art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a, art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne przez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, iż organ wydał zarządzenie pokontrolne z zastosowaniem nieistniejącej podstawy prawnej, tj. art. 156 ust. 1 pkt 25 ustawy Prawo wodne

5. art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a, art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy Prawo wodne przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie całokształtu spraw i podnoszonej przez skarżącą, a całkowicie zbagatelizowanej argumentacji dotyczącej M., co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia , iż strona skarżąca w sposób szczególny korzysta z wód (piętrzy wody) bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok uznał, że ustalenia dokonane przez organ są prawidłowe ograniczając się li tylko i wyłącznie do stwierdzenia, iż dokonał ich "organ wyspecjalizowany", który z założenia dysponuje wiedzą fachową w tej mierze. Tymczasem zdaniem skarżącej kasacyjnie:

– obowiązujące dotychczas pozwolenia wodnoprawne wydawane przez "wyspecjalizowane organy" normujące sposób korzystania z wód na śluzie rozdzielczej K. każdorazowo wskazywały na fakt poboru wody na M. przez miasto K., a nie na jej piętrzenie,

– historycznie sporne urządzenie zawsze było nazywane śluzą rozdzielczą i takie nazewnictwo utrzymywane było od pierwszego pozwolenia wodnoprawnego wydanego w 1952 r. dla Fabryki T. w C., jak i podtrzymywane w toczących się później postępowaniach o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dla K. Spółki Wodnej,

– uznanie przez Sąd I instancji za twierdzeniem organu, iż przedmiotowe urządzenie hydrotechniczne jest jazem i służy do piętrzenia wody nie znajduje potwierdzenia w żadnych dotychczasowych dokumentach będących w obrocie prawnym, w tym pozwoleniach wodnoprawnych wydanych przez wyspecjalizowane organy czy też opracowaniach sporządzanych przez osoby dysponujące wiedzą fachową na potrzeby toczących się spraw,

– żaden podmiot nie został zobowiązany do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód na K., stąd też niezrozumiałe jest dlaczego skarżąca zostaje obecnie zobowiązana do uzyskania pozwolenia na piętrzenie wód,

– skarżąca nie jest zainteresowana szczególnym korzystaniem w zakresie piętrzenia wód, jak również poboru na K. Jedynym celem dla którego wykorzystywana jest obecnie przez Skarżącą śluza rozdzielcza to zapewnienie ochrony przeciwpowodziowej dla miasta K.,

– w sprawie dokonano błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie przepływu wód M.,

– w sprawie błędnie ustalono "nieprawidłowość" polegającą na szczególnym korzystaniu z wód przez skarżącą w postaci piętrzenia wód śródlądowych, a w konsekwencji nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i usunięcia kłódek zabezpieczających z zasuwy - w sytuacji gdy skarżąca nie piętrzy wód i nie jest tym zainteresowana, a sama śluza rozdzielcza stanowi jedynie urządzenie wykorzystywane do celów przeciwpowodziowych i zabezpieczających miasto K.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy Prawo wodne przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie że strona winna legitymować się pozwoleniem wodnoprawnym na szczególny przypadek korzystania z wód w postaci piętrzenia wód śródlądowych; gdy tymczasem brak jest podstaw do przyjęcia, iż strona skarżąca w tenże sposób korzysta z wód.

2. art. 156 ust. 1 ustawy Prawo wodne przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz brak kontroli przez WSA zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w aspekcie oparcia go na nieistniejącej podstawie prawnej (por. art. 156 ust. 1 pkt 25 ustawy Prawo wodne ), a zatem wydania zaskarżonego aktu bez podstawy prawnej.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasadzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.) - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że strona wnosząca skargę kasacyjną jest obowiązana wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który - jej zdaniem – został naruszony. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący skargę kasacyjną nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Nawet, jeżeli ustalone fakty i twierdzenia strony skarżącej wskazują, że w istocie naruszono inne przepisy prawa, niewskazany wyraźnie w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej , Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie wolno brać tej okoliczności pod uwagę. Sądowi nie można samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać, ani w inny sposób ich korygować. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjna, bo takie działanie naruszałoby obowiązek wynikający z art. 183 p.p.s.a. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala temu sądowi na podstawianie przepisów nie wskazanych w skardze kasacyjne, jako tych które jej zdaniem zostały naruszone.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że podstawą pierwszego z zarzutów kasacyjnych dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 pkt 4 , art. 146 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156, 160 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 80 k.p.a. jest, że zgodnie z art. 1 k.p.a., przepisy tego kodeksu mają zastosowanie do postępowania kontrolnego w zakresie gospodarowania wodami (art. 156-160 ustawy Prawo wodne), kończącego się zarządzeniem pokontrolnym (art. 160 § 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne). Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] 2017 r. nie jest decyzją administracyjną, a innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), przeto skarga na nie jest dopuszczalna. Ocenę tę Naczelny Sąd Administracyjny podziela.

Z art. 1 k.p.a. wynika natomiast, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje:

1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych;

2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1;

3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2;

4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń;

5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu;

6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej.

Postępowanie zakończone zarządzeniem pokontrolnym nie należy do żadnej z grup spraw, o których mowa w art. 1 k.p.a., gdyż nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (pkt 1 i 2), spór kompetencyjny, czy postępowanie o wydanie zaświadczenia, czy też sprawą o której mowa w pkt 5 lub 6. Niezrozumiała jest więc teza skarżącego kasacyjnie, że z art. 1 k.p.a. wynika nakaz stosowania przepisów tego kodeksu w postępowaniu kończącym się zarządzeniem pokontrolnym, a w szczególności art. 8 k.p.a. wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania do obywateli i utrwalonej praktyki rozstrzygania sprawy, art. 9 k.p.a. mówiącego o obowiązku informowania przez organy administracji publicznej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia praw lub obowiązków strony postępowania, czy też art. 80 k.p.a. wyrażającego zasadę swobody oceny dowodów nie jest zasadna.

Zarządzenie pokontrolne, jakie w niniejszej sprawie wydał Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne obowiązującej do dnia 31 grudnia 2017 r., znane także innym niż Prawo wodne aktom normatywnym, w podobnie ukształtowanej procedurze wydają między innymi Wojewódzcy Inspektorzy Ochrony Środowiska. W związku z tym w orzecznictwie utrwalone jest już stanowisko, że "do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne" (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2036/09, CBOSA). To samo należy odnieść do niniejszej sprawy. Takie stanowisko zostało wyrażone między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2893/12. Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona skarżąca kasacyjnie będzie mogła skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Postępowanie kontrolne w sprawie gospodarowania wodami uregulowane ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w art. 156- 160 nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, do którego miałyby zastosowanie wszystkie przepisy kodeku postepowania administracyjnego. Jest to postępowanie szczególne, w ramach którego działania organu i kontrolowanego są ograniczone i ukierunkowane. Przepis art. 157 ust. 2 pkt 1-4 ustawy Prawo wodne szczegółowo określa uprawnienia inspektora, któremu zlecono kontrolę. Natomiast podmiot kontrolowany ma prawo zawrzeć swoje stanowisko w przedmiocie kontroli w zastrzeżeniach do protokołu, lub w sytuacji określonej w art. 159 ust. ustawy Prawo wodne w formie pisemnej, w terminie 7 dni od dnia przedstawienia protokołu do podpisu. O przysługujących uprawnieniach skarżąca kasacyjnie została pouczona, co wynika z treści protokołu, w tym o prawie odmowy podpisania protokołu i przedstawienia swojego stanowiska na piśmie w terminie 7 dni.

Nie zawiera usprawiedliwionych podstaw również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 ust. 1 pkt 2, art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, który w ujęciu strony sprowadza się do stwierdzenia, że przedmiot kontroli przeprowadzonej w dniach 27 lutego- 3 marca 2017 r. w oparciu o wystawione upoważnienie i doręczone stronie zawiadomienie, był inny niż obowiązki nałożone w zarządzeniu pokontrolnym. Przedmiotem kontroli było gospodarowanie wodami w zakresie utrzymania wód i urządzeń wodnych M., podczas gdy obowiązki nałożone w zarządzeniu pokontrolnym dotyczą korzystania z wód. Dokonując tak postawionego zarzutu kasacyjnego podnieść na wstępie należy, że Prawo wodne z 2001 r. nie zawiera definicji pojęcia "utrzymania wód i urządzeń wodnych". Dokonując interpretacji tego pojęcia z jednej strony należy odwołać się do znaczenia, jakie temu pojęciu nadaje język potoczny. Odnosząc się zatem do potocznego znaczenia słowa "utrzymanie", które jest pojęciem wieloznacznym stwierdzić należy, że oznacza ono w znaczeniu użytym w art. 156 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo wodne sprawdzenie między innymi w jakim stanie technicznym jest podlegający kontroli przedmiot, czy stan ten odpowiada określonym normom, zapewniającym jego skuteczne użytkowanie zgodne z przeznaczeniem, w szczególności czy nie występują okoliczności to uniemożliwiające lub utrudniające. Nadto należy mieć na uwadze treść art. 64 ust. 1 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym utrzymanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Pierwszem elementem pojęcia utrzymania urządzeń wodnych jest zatem właściwa eksploatacja, czyli użytkowanie urządzenia zgodnie z jego funkcją i parametrami. Zapewnia to między innymi utrzymanie urządzenia w odpowiednim stanie technicznym. Przykładem może być jaz, którego właściwości techniczne pozwalają na piętrzenie wody w odpowiednich wielkościach. Zakazane zatem jest między innymi wprowadzanie takich zmian, które uniemożliwiają użytkowanie urządzenia zgodnie z jego przeznaczeniem. Taką zmianą może być założenie kłódki uniemożliwiającej uruchomienie mechanizmu umożliwiającego regulacje poziomu zasuw. Natomiast wydawane w oparciu o art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne zarządzenia pokontrolne mają na celu usunięcie ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości, za które odpowiada ustalony podmiot. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem kontroli był objęty między innymi znajdujący się na M. jaz K. (określany również jako śluza rozdzielcza czy też jaz wpustowy), który wyposażony jest w dwa okna wlotowe, oba z zamknięciem mechanicznym ręcznym. Stwierdzono, że na mechanizmach tych skarżąca założyła kłódki uniemożliwiające regulację położenia zamknięć, a tym samym regulację za ich pomocą poziomu wody. Tym samym stwierdzenie założenia spornych kłódek, jak i nakazanie ich usunięcia poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego związane jest z utrzymaniem urządzenia jakim jest jaz wodny w odpowiednim stanie technicznym, umożliwiającym jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem przez uprawnione podmioty. Sama terminologia użyta w protokole z przeprowadzonej kontroli i w wydanym zarządzeniu pokontrolnym bez dokonania analizy ich treści, nie może stanowić podstawy do uznania, że przedmiot zarządzeń pokontrolnych nie odpowiadał przedmiotowi uprzednio przeprowadzonej kontroli. Kontrola w zakresie utrzymania wód i urządzeń wodnych, o której mowa w art. 156 ust 1 pkt 5 ustawy Prawo wodne może również dotyczyć korzystania przez dany przedmiot z wód, o którym mowa w art. 156 ust. 1 pkt 2 jakim jest piętrzenie wód (art. 37 pkt 4 ustawy Prawo wodne), w szczególności gdy dotyczy to podmiotu nie posiadającego wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny oparty na twierdzeniu, że strona skarżąca kasacyjnie nie była stroną postępowania, ze względu na brak tytułu prawnego do dysponowania jazem K. (śluzy rozdzielczej). Tym samym organ zdaniem skarżącej nie miał podstaw prawnych do tego, aby kontrolować ją w zakresie utrzymania tego urządzenia wodnego, a w konsekwencji nałożenia obowiązków wynikających z wydanego zarządzenia pokontrolnego. Z punktu widzenia kontroli gospodarki wodnej, o której mowa w art. 156 ustawy Prawo wodne istotne jest ogólne porównanie stanu faktycznego ze stanem założonym. Czynności kontrolne zmierzają do ustalenia stanu faktycznego związanego z przedmiotem przeprowadzanej kontroli i wskazania uchybień lub ich braku w prowadzonej działalności osoby kontrolowanej. Do takich wniosków prowadzi również treść art. 157 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Zwrócić należy uwagę, że w ustawie ustawy Prawo wodne w przepisach dotyczących kontroli gospodarowania wodami mowa jest o kontrolowanym. Brak jest wskazania dotyczącego posiadania przez kontrolowanego określonego tytułu prawnego do urządzenia. Mając zatem powyższe na uwadze oraz cel kontroli brak jest podstaw do przyjęcia, że stroną postępowania prowadzonego w oparciu o art. 156 i następne ustawy Prawo wodne może być każdy podmiot, który np. wykonuje określone władztwo nad urządzeniem wodnym, a nie tylko legitymujący się określonym tytułem prawnym do urządzenia wodnego objętego kontrolą. Z całości stanu faktycznego sprawy, jak i oświadczeń samej strony skarżącej kasacyjnie jednoznacznie wynika, iż w chwili przeprowadzenia kontroli wykonywała opisane przez organ władztwo faktyczne nad jazem K., które przejawiało się między innymi założeniem kłódek uniemożliwiających uruchomienie mechanizmu umożliwiającego regulowanie poziomu zasuw. W ten sposób skarżąca kasacyjnie przejęła de facto kontrolę nad eksploatacją jazu i wyłączyła gospodarowanie nim przez inne uprawnione do tego podmioty.

Gmina K. wielokrotnie samodzielnie podejmowała działania i ponosiła koszty związane z utrzymaniem tego urządzenia wodnego, w tym ponosiła nakłady finansowe na prace konserwacyjne i remontowe, co potwierdzają dołączone do akt sprawy dokumentujące to faktury i to przez okres kilku lat poprzedzającym przeprowadzoną kontrolę. Okoliczności te zostały także potwierdzone w sporządzonym z kontroli protokole. Ustaleniom tym skarżąca kasacyjnie nie zaprzeczała w trakcie całego postępowania, toczącego się przed organem, a następnie w toku postępowania sądowego. Wobec powyższego zarzut kasacyjny jakoby skarżąca kasacyjnie nie mogła być stroną postępowania oraz adresatem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie jest uzasadniony.

Za nietrafny należało również uznać zarzut kasacyjny dotyczący wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego bez podstawy prawnej. Skarżąca kasacyjnie wywodzi ten zarzut z faktu, że przytaczając podstawę prawną jego wydania organ wskazał obok przepisu art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, art. 156 ust. 1 pkt 25 tejże ustawy, czyli przepisu nieistniejącego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego błąd ten ma charakter oczywistej omyłki pisarskiej. Taki przepis w ustawie faktycznie nie istnieje, jednak zarówno z protokołu przeprowadzonej kontroli wskazującej przedmiot kontroli, a przede wszystkim z treści samego zarządzenia pokontrolnego, jego uzasadnienia, w sposób jednoznaczny wynika, że podstawą prawną jego wydania był art. 156 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo wodne. O braku podstawy prawnej wydanego aktu administracyjnego można mówić jedynie wówczas, gdy brak jest przepisu prawa, który mógłby stanowić podstawę działania organu. Sytuacja taka, jak zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zarówno przeprowadzona kontrola gospodarowania wodami, jak też zarządzenie pokontrolne mieściło się w zakresie uprawnień określonych przepisami prawa materialnego organu przeprowadzającego kontrolę i wydającego zarządzenie pokontrolne. Należy zatem przyjąć, że powyższy błąd literowy w podaniu podstawy prawnej wydania zarządzenia pokontrolnego nie jest na tyle istotny, że wpływa na wynik sprawy. Ta oczywista omyłka sprowadzająca się do przytoczenia art. 156 § 1 pkt 25 zamiast art.156 § 1 pkt 5 nie rodzi dla skarżącej żadnych ujemnych skutków prawnych. Niezasadny jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 3 § 1 pkt 4, art. 146 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80, art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 1 i art. 37 ust. 4 ustawy Prawo wodne dotyczący nieprzeprowadzenia przez Sąd I instancji postępowania dowodowego w zakresie całokształtu sprawy, w tym pominięcie argumentacji skarżącej dotyczącej kwestii piętrzenia wody wymagającego pozwolenia wodnoprawnego, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego uznania stanowiska organu, iż strona korzysta w sposób szczególny z wód (piętrzy wody) bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Co do braku podstaw do przyjęcia, iż w postępowaniu którego przedmiotem jest kontrola gospodarowania wodami na podstawie art. 156 i następne ustawy Prawo wodne, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się już przy ocenie pierwszego z zarzutów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zarówno w części dotyczącej ustaleń faktycznych, jak i w części obejmującej ocenę prawną zawarto analizę zagadnienia stanowiącego przedmiot sporu, z przywołaniem stanowisk obu stron, a przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia, jak i ocena prawna została uargumentowana, z przytoczeniem motywów przyjętego stanowiska. Sąd ten nie poprzestał, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie na przyjęciu stanowiska organu, ale dokonał analizy spornych zagadnień. Zasadna jest ocena, że urządzenie wodne zlokalizowane w km [...] M. jest w istocie jazem, a regulacja poziomem jego zasuw skutkuje piętrzeniem wody, umożliwia podnoszenie lub obniżanie poziomu wody. Piętrzenie wód dokonywanie przez urządzenia wodne jakimi są nie tylko jazy, ale także tamy i inne urządzenia hydrotechniczne pozwalające na regulację przepływu wody jest niewątpliwie szczególnym rodzajem korzystania z wód, o którym mowa w art. 122 ust. 1 ustawy Prawo wodne i zgodnie z art. 37 ust. 4 tej ustawy wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Niezależnie od nazwy urządzenia wodnego, na którym skarżąca kasacyjnie założyła kłódki, na skutek czego uzyskała możliwości wpływania na ustawienie zasuw, ma możliwość regulowania przepływu wody- jej poziomu- co stanowi piętrzenie. Zgodzić należy się z organem, że od strony technicznej zlokalizowany na M. obiekt, na którym skarżąca kasacyjnie założyła kłódki, blokując w ten sposób mechanizm umożliwiający regulowanie poziomu, jest urządzeniem służącym do regulowania wielkości przepływu wody i jej piętrzenia na żądanym poziomie. Nie pozbawia przedmiotowego urządzenia takiego przeznaczenia możliwość jednoczesnego rozdziału wód na dalszą część M., bądź kanał ulgi odchodzący bezpośrednio do rzeki S. Zasadnie organ wskazał, a Sąd I instancji podzielił to stanowisko, że fakt piętrzenia wód za pomocą przedmiotowego urządzenia wynika niejako z samego sposobu rozdziału wód, które to urządzenie umożliwia. Nie mają wpływu na powyższe ustalenia dotychczasowe pozwolenia wodnoprawne, na które powołuje się skarżąca, a które wskazują jedynie na pobór wód. Korzystanie z wód do określonych celów, na które prawo wodne wymaga pozwolenia wodnoprawnego nie wyklucza innego sposobu korzystania, na które wymagane jest także uzyskanie odrębnego pozwolenia wodnoprawnego. Skarżąca nie wykazała tytułu prawnego do spornego urządzenia wodnego – jazu K., ani uprawnienia do korzystania z wód w sposób szczególny, uprawniającego do piętrzenia wód, a tym samym regulowania położenia zasuw na tym jazie. Brak jest podstaw do wywodzenia swych kompetencji z tytułu podejmowanych działań w ramach ochrony przeciwpowodziowej, gdyż wykracza to poza właściwość miejscową skarżącej Gminy K., skoro jaz K. znajduje się na terenie innej gminy. Wskazać należy, że postępowanie kontrolne zostało przeprowadzone przez wyspecjalizowany organ, którego pracownicy z uwagi na posiadane przygotowanie zawodowe posiadają niezbędną wiedzę pozwalającą ustalić w trakcie oględzin nie tylko stan techniczny urządzenia, ale także jego przeznaczenie i wpływ działania kontrolowanego na funkcjonowanie danego urządzenia wodnego. W protokole z kontroli w sposób szczegółowy opisano sporny jaz, jego stan techniczny, sposób "zabezpieczenia" przez skarżącą zasuw przed zmianą ich położenia i wpływ tego działania na poziom wody, kwalifikując je trafnie jako piętrzenie wody. Natomiast argumentacja skarżącej kasacyjnie w tym zakresie zawarta w złożonej skardze kasacyjnej stanowi jedynie polemikę z tymi ustaleniami. Organ wskazał, że nie stosuje się jako zabezpieczenia przed nieuprawnioną ingerencją osób trzecich zakładanie kłódki na mechanizm umożliwiający zmianę położenia zasuw. Sporne urządzenie ma bowiem zapewnić właściwe funkcjonowanie całej sieci hydrologicznej i przepływu wody, ochronę mienia i ludzi oraz interesów także innych użytkowników, a nie tylko skarżącej. Właściwe gospodarowanie wodami, któremu ma służyć między innymi sporne urządzenie, zapewnić ma ochronę zasobów wodnych, środowiska wodnego. Organ wskazał jako przykład przemawiający za koniecznością zabezpieczenia interesów również innych podmiotów na użytkownika posiadającego uprawnienie na korzystanie z przepływu wód do komory turbinowej MEW oraz piętrzenie wody na wylocie do komory turbinowej MEW. Założone kłódki mogą również uniemożliwić natychmiastową zmianę ustawień urządzenia podyktowane zaistniałą sytuacją hydrologiczną np. w sytuacji nagłego wezbrania wód. W zaistniałej sytuacji mamy więc do czynienia z występowaniem równorzędnych ryzyk wskazanych przez skarżącą i organ, co przemawia za podzieleniem stanowiska organu dotyczącego konieczności usunięcia zabezpieczenia w postaci założonych kłódek. Podkreślić należy, że zawarcie przez skarżącą ewentualnego porozumienia z Gminą P. na terenie, której położony jest jaz K. nie ma wpływu na konieczność legitymowania się przez skarżącą stosownym pozwoleniem wodnoprawnym, pozwalającym na piętrzenie wód na M.

Zasadnie zatem w zarządzeniu pokontrolnym organ zalecił skarżącej kasacyjnie przedłożenie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie wód, jakim jest piętrzenie wód, albo zaprzestanie tego rodzaju korzystania z wód i zdjęcia założonych zamknięć do czasu uzyskania wymaganego pozwolenia. Nadmienić należy, że powyższe zarządzenie nie nakłada na skarżącą kasacyjnie obowiązku uzyskania wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Określone w nim powinności w stosunku do skarżącej zmierzają do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Należy zaakceptować ocenę organu, że zastosowany sposób zabezpieczenia urządzenia wodnego przed zmianą ustawienia zasuw przez nieuprawnione osoby jest nieprawidłowy, niestosowany w praktyce i może uniemożliwiać adekwatną reakcję na zagrożenie, a nadto został zastosowany przez podmiot nie posiadający do tego uprawnienia.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego.

Pierwszy z zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie dotyczy naruszenia art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy Prawo wodne. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, montując na jazie K. zabezpieczenia uniemożliwiające zmianę położenia zasuw i ustawiając je jednocześnie w określonym położeniu, skarżąca kasacyjnie wpłynęła w ten sposób na ilość wody przepływającej przez jaz poszczególnymi oknami przelotowymi, a tym samym dokonała spiętrzenia wody w rozumieniu art. 37 pkt 4 ustawy Prawo wodne. Jest to szczególne korzystanie z wód wykraczające poza korzystanie powszechne (art. 34 ustawy Prawo wodne) lub zwykłe (art. 36 ustawy Prawo wodne). Taki sposób korzystania z wód wymaga zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy uprzedniego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Drugi zarzut dotyczył naruszenia art. 156 ust. 1 ustawy Prawo wodne przez niewłaściwe zastosowanie polegające na podaniu w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nieistniejącego art. 156 ust. 1 pkt 25 ustawy Prawo wodne. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się już w niniejszym uzasadnieniu, uznając to jako oczywistą omyłkę pisarską organu, która nie miała wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, uznając, ze skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Zasądzono od skarżącej na rzecz organu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego ustalonego na podstawie § 14 ust. 2 pkt b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 265).