Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 652/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2007-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138, 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 1, 6, 2, 3, 4, 22
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant Ref. staż. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 05 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M. K., R. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/E.Makosz-Frymus /-/P.Miładowski


UZASADNIENIE

W dniu [...] roku M. K. i R. K. złożyli wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. przesłanie kopii pozwoleń na budowę obiektów budowlanych usytuowanych na działce będącej własnością sąsiadów wnioskodawców.

Po rozpatrzeniu wyżej wymienionego wniosku Starosta [...] [...] roku wydał decyzję częściowo uwzględniającą żądanie skarżących, udostępniając wnioskowaną dokumentację w zakresie, w jakim miała ona za przedmiot obszar oddziaływania działek wnioskodawców.

Na skutek odwołania skarżących od rzeczonej decyzji, zarzucającego niezastosowanie art. 16 ust. 1 oraz błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z dnia 8 października 2001 r. nr 112, poz. 1198, z późn. zm. zwana dalej ustawą o dostępie do informacji publicznej), organ odwoławczy – Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] roku uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał przy tym, iż w przypadku uznania skarżących za stronę postępowania nadzwyczajnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 roku, nr 156 poz. 1118) w zakresie w jakim nie łączy się to z udostępnieniem danych naruszających prywatność właścicieli działki sąsiedniej, bądź ujawnieniem tajemnicy w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej organ pierwszej instancji winien udostępnić wnioskującym żądane kopie dokumentów.

Powyższą decyzję skarżący zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc alternatywnie o jej uchylenie – tj. uwzględnienie skargi w całości przez Wojewodę [...] w trybie autokontroli (art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej ppsa), bądź stwierdzenie nieważności lub uchylenie rzeczonej decyzji Wojewody oraz decyzji organu pierwszej instancji zapadłej w niniejszej sprawie w przypadku nieuwzględnienia skargi przez Wojewodę. Zarzuty skargi obejmowały naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U.2000 rok nr 98 poz. 1071 ze zm. – zwany dalej kpa) poprzez jego błędne zastosowanie oraz wskazanych w odwołaniu art. 16 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z przytoczonych względów.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wraz z jego uzasadnieniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. przepisami prawa obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności.

Na wstępie należy wskazać należy, iż prawo do informacji zagwarantowane jest w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 Konstytucji jest to prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Art. 61 Konstytucji RP należy zatem uwzględnić przy wykładni powołanych przepisów.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

W myśl zaś art. 3 wskazanej powyżej ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych i dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 ustawy).

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2; po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy zgodnie z art. 4 ust. 1 mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne; po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu tychże informacji.

Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 17.10.2007, sygn. akt II SAB/Wa 78/07 – udostępniony w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach prowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny - www.cbois.nsa.gov.pl)

Informacja publiczna może być zatem udzielona, gdy wchodzi w grę zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy. Także na podstawie tej ustawy decyzja odmowna może być wydana tylko wówczas, gdy wchodzi w grę zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, następuje jednak odmowa udzielenia informacji i to tylko z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności albo umorzenie postępowania (art. 1, 4, 6, 16, 22 tej ustawy).

W tym stanie rzeczy zdaniem Sądu, podzielającego pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 08 czerwca 2006 r., sygn. akt II SAB/Lu 19/06 (Lex nr 236231), - wydawane przez organ architektoniczno-budowlany decyzje o pozwoleniu na budowę stanowią informację publiczną w rozumieniu wyżej podanym.

Powyższe nie oznacza oczywiście, że w każdym przypadku informacja musi być udzielona w pełnym zakresie. Należy mieć bowiem na uwadze, że przepis art. 5 ust. 1 i 2 ustawy przewiduje ograniczenie prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. (Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23.10.2007 r., sygn. akt SA/Gi 808/07 – udostępniony w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach prowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny - www.cbois.nsa.gov.pl)

Organ I instancji w niniejszej sprawie zwrócił uwagę na te właśnie ograniczenia dostępu do informacji publicznej, wskazując w uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Organ stwierdził następnie, dokonując wykładni owego przepisu, iż ponieważ właściciele działek, których dotyczył wniosek o udzielenie informacji nie pełnią funkcji publicznych, ani też nie wykonują władzy publicznej w inny sposób, dane dotyczące owych działek nie mogą być udostępnione. Należy uznać taką interpretację rzeczonego przepisu za nieprawidłową. Nie jest bowiem słusznym rozumowanie, zgodnie z którym sam tylko fakt nie pełnienia funkcji publicznych albo brak związku z pełnieniem takich funkcji powodują, iż informacje dotyczące danego podmiotu mają charakter informacji wrażliwych – tj. takich, których ujawnienie na mocy przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega ochronie, a co za tym idzie wyłączeniu możliwości ich udostępnienia (z zastrzeżeniem przepisów regulujących kwestie ich przetworzenia celem udostępnienia). Taka wykładnia przepisu art. 5 ust. 2 nie tylko pozostaje w sprzeczności z jego literalnym brzmieniem, ale też jest nielogiczna i niezgodna z intencją ustawodawcy. Treść przepisu art. 5 ust. 2 zawiera jedynie wskazanie, iż w stosunku do określonego kręgu osób ustawa ustanawia zasadę, iż informacje ich dotyczące podlegają udostępnianiu, zaś w pozostałym zakresie należy każdorazowo ustalić, czy wnioskowane informacje nie zawierają danych, które ze względu na swój charakter (z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy) nie mogą być co do zasady udostępnione.

Zadaniem organu I instancji było zatem zbadanie, czy dane, o które wnioskowali skarżący miały taki charakter. Tego zaś organ w postępowaniu administracyjnym nie uczynił i wobec czego za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie organu II instancji, który decyzję wydaną przez organ odwoławczy uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Sami zresztą skarżący w odwołaniu od decyzji Starosty podnieśli zarzut – nie ustalenia przez organ I instancji konkretnie, jakie informacje zawarte w żądanych pozwoleniach na budowę podlegają ochronie przed ich udostępnieniem i z jakiego względu. Następne zaś skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucają Wojewodzie naruszenie polegające na zastosowaniu art. 138 § 2 w sytuacji, gdy nie istniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Oba zarzuty są ze sobą oczywiście sprzeczne. Organ II instancji nie powinien jednak zastępować organu I instancji w rozpoznawaniu sprawy, co byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania. Uprawnienie zatem wynikające z art. 138 § 1 pkt 2 – przyznające organowi odwoławczemu możliwość orzekania co do istoty sprawy – nie powoduje, w związku z brzmieniem art. 138 § 2 aby organ musiał z mocy ustawy sprawę rozpoznać i orzec o jej istocie w sytuacji gdy organ pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy zgodnie z przepisami proceduralnymi i istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (która to okoliczność ma miejsce w niniejszej sprawie). Wręcz przeciwnie – w takiej sytuacji organ odwoławczy powinien, zgodnie z istotą zasady dwuinstancyjności, przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Takie stanowisko znajduje aprobatę w utrwalonym już orzecznictwie sądowym. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma bowiem miejsce w szczególności wówczas (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie), gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości jest niezbędne również wtedy, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art. 136 k.p.a. (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1006/06, LEX nr 273711)

Wojewoda w decyzji zapadłej na skutek odwołania uchylające decyzję oraz przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji postąpił zatem prawidłowo i jednocześnie wskazał organowi I instancji, iż ten winieni ponownie rozpatrując sprawę zbadać, czy wnioskowane dane zawierają informacje naruszające prywatność właściciela działek, których postępowanie dotyczy, tudzież inne tajemnice. W przypadku zaś wykluczenia takiej możliwości Wojewoda wskazał, iż informacje powinny być przez organ I instancji udostępnione skarżącym.

Na tle decyzji Wojewody pojawiają się wprawdzie zagadnienia budzące wątpliwości – jak dychawiczność uzasadnienia decyzji i związana z tym kwestia związania organu I instancji wskazówkami co do ponownego rozpoznania sprawy oraz błędne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia – jendakowoż należy stwierdzić, iż nie wpływają one na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Jeśli chodzi o pierwszy ze wskazanych problemów – istotnie nieprawidłowo postąpił organ w uzasadnieniu decyzji najpierw stwierdzając, iż " przedmiotowe pozwolenia na budowę nie zawierają bowiem żadnych informacji, które naruszyłyby prywatność właściciela-właścicieli działek nr [...] położonych w [...] lub inną tajemnicę państwową, służbową, skarbową czy też statystyczną." następnie zaś – po takiej konstatacji – wskazać organowi I instancji, iż winien okoliczność tę zbadać ponownie rozpoznając sprawę. Należy jednak stwierdzić, iż na tle jednolitego w tej mierze i utrwalonego orzecznictwa sądowego nie nastąpiło na skutek tego naruszenie zasad procedowania. Jakkolwiek bowiem w decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie powinno się przesądzić kwestii zasadności roszczenia to niespornym jest, iż organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego. W związku z tym wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2, mają niewiążący prawnie charakter. Zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie, co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. (tak m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1006/06, LEX nr 273711).

Jeśli zaś chodzi o zarzuty skarżących w przedmiocie "dopuszczenia się kwalifikowanego, rażącego naruszenia prawa, polegającego na oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu" – mowa o powołaniu się przez Wojewodę w decyzji na art. 138 §1 pkt 2 jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, a następnie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania – zgodnie z art. 138 § 2, Sąd przyjął, iż błędne wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia wobec jego zgodności z obowiązującym stanem prawnym nie przesądza o wadliwości wydanej w sprawie decyzji.

Z uwagi na brzmienie art. 134 § 1 ppsa - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – powyższe zarzuty skarżących wprawdzie nie wiążą Sądu, ale wartym podkreślenia jest poparte w tej mierze orzecznictwem stanowisko Sądu, iż zaistniałe w sprawie oczywiste omyłki organu oraz zarzucane błędne wskazanie podstawy prawnej nie mają znaczenia z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1401/04, LEX nr 183623). Z uwagi bowiem na fakt, iż nie wpłynęły w żadnej mierze na prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego – nie ma podstaw, jak sugerowali to skarżący, do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody.

W zaistniałych okolicznościach skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 151 ppsa podlega oddaleniu.

/-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus /-/ Paweł Miładowski

AT