Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 930/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr WINB-WOA.7721.209.2021.MG/ZS w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 7 kwietnia 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 7 kwietnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: "organ I instancji", "PINB"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej "k.p.a.") w zw. z art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.) nakazał Inwestorowi – W.P. (dalej: "Strona", "Skarżąca") dokonać rozbiórki budynku gospodarczego usytuowanego na działkach nr [...] i [...] w J.

W uzasadnieniu podał, iż postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku J.B. Przeprowadzone w dniu 11 sierpnia 2020 r. oględziny wykazały, że na ogrodzonej posesji nr [...] w J. znajduje się budynek o wymiarach 4,27m x 7,28m o konstrukcji szkieletowej, drewnianej, z dachem dwuspadowym, kryty blachą, fundament stanowią filary betonowe, zlokalizowany w odległości 1,07m od ogrodzenia od strony wschodniej i w odległości 1,3m od ogrodzenia od strony południowej. Ogrodzenie nie pokrywa się z granicami działki. Organ ustalił, że budynek zlokalizowany jest na działce nr [...] oraz działce nr [...] należącej do J.B. Dalej podał, iż analiza zdjęć lotniczych od 1996 r. do 2018 r. wykazała, że pierwotnie budynek był zlokalizowany bliżej budynku mieszkalnego na działce nr [...] (zdjęcie z roku 1996 i 2009), a na zdjęciach lotniczych z roku 2015 i 2018 znajduje się w innym położeniu, tj. w obecnej lokalizacji. Powyższą lokalizację potwierdza również kopia mapy zasadniczej pobrana z zasobów geodezyjnych Starostwa Powiatowego w Z. z 2017 r. Na kopii mapy budynek gospodarczy znajduje się w odległości ok. 3 m od ganku budynku mieszkalnego, natomiast zgodnie z mapą z ustalenia przebiegu granic z dnia 5 września 2020 r. budynek gospodarczy jest oddalony od ganku budynku mieszkalnego na odległość ok. 10 m. Dnia 25 września 2020 r. E.P. do akt sprawy dołączyła "dokumenty z rozbiórki stajni" z 2014 r., które potwierdzają, że budynek gospodarczy został rozebrany, a następnie wybudowany w innym miejscu, z naruszeniem granic działki nr [...]. Pismem z dnia 24 września 2020 r. Starosta [...] poinformował, w odpowiedzi na pytanie organu, że w zasobach archiwalnych nie odnaleziono żadnego zgłoszenia bądź pozwolenia na wykonanie w/w budynku gospodarczy.

Po analizie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. (zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy R. nr [...] z dnia [...] r.) organ uznał, że obiekt nie narusza zapisów tego planu. Działki nr [...] i [...] znajdują się w jednostce oznaczonej symbolem A45MNu - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, dla których dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z towarzyszącym zagospodarowaniem, użytkowaniem i sytuowaniem obiektów na jej potrzeby. Maksymalna wysokość dla budynków gospodarczych została określona na 6m, z geometrią dachów w przedziale 25 do 50°. Przedmiotowy budynek gospodarczy ma natomiast wysokość ok 3,5-4,0 m, a kąt nachylenia dachu mieści się w w/w przedziale.

W postępowaniu ustalono, iż przedmiotowy budynek gospodarczy stanowi samowolę budowlaną wykonaną po 2014 r. Na jego budowę (powierzchnia zabudowy wynosi 31,08 m2) wymagane było zgłoszenie. W piśmie z dnia 8 marca 2021 r. J.B. wniósł o usunięcie wszystkich budowli z działki nr [...]. Stąd w ocenie organu na wykonaną inwestycję nie ma zgody właściciela nieruchomości. Organ wyjaśnił, iż skoro Inwestor nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane, zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót nie jest możliwe. Końcowo wskazał, że w sprawie zastosowanie znajdują rygory z art. 49b Prawa budowlanego sprzed nowelizacji z dnia 19 września 2020 r., stosownie do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471).

Strona złożyła odwołanie od wymienionej decyzji podnosząc niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz nieuwzględnienie wniosku inwestora o zawieszenie postępowania pomimo, iż ma to dla rozstrzygnięcia istotne znaczenie, ponieważ pozwoliłoby na zalegalizowanie samowoli budowlanej zgodnie z obowiązującymi przepisami budowlanymi.

W uzasadnieniu odwołania Strona wskazała, że w roku 2014 zgłosiła do Gminy R. chęć rozbiórki starej stodoły oraz wolę wybudowania "w miejsce rozległej stodoły mniejszego budynku gospodarczego, drewnianego, o lekkiej konstrukcji, osadzonego na palach". Strona uzyskała pozwolenie na rozbiórkę, oraz informację, że z racji rozmiarów i lekkiej konstrukcji budynku nie musi uzyskiwać pozwolenia na jego budowę. W odniesieniu do granic działki podkreśliła, że działka Strony jest ogrodzona, użytkowana w takich granicach przez Stronę nieprzerwanie od roku 1966 r. i nigdy nie było sporów co do jej granic. Jednocześnie wskazała, że wniosła sprawę o zasiedzenie, która toczy się przed Sądem Rejonowym w Z. pod sygn. [...]. Powyższe pozwoli na zalegalizowanie samowoli budowalnej, zatem stanowi zagadnienie wstępne z art. 97 § 1 k.p.a. Strona wniosła o zmianę decyzji oraz zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy o zasiedzenie.

Po rozpatrzeniu odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "organ odwoławczy", "ŚWINB") decyzją z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr WINB-WOA.7721.209.2021.MG/ZS, w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił aktualny stan sprawy oraz dotychczas przeprowadzone w sprawie czynności. Ponadto wskazał, iż w dniu 18 września 2020 roku do PINB wpłynął wniosek J.B. o zawieszenie postępowania w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym w sprawie ustalenia granic działek nr [...], [...] i [...]. Postanowieniem z dnia 24 września 2020 r. PINB na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. zawiesił postępowanie, natomiast postanowieniem z dnia 15 marca 2021 r. podjął zawieszone postępowanie administracyjne wskazując, że ustała przyczyna zawieszenia, tj. ustalono przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...], [...], [...].

W toku postępowania odwoławczego ŚWINB pismem z dnia 17 maja 2021 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w Z. o udzielenie informacji, na jakim etapie znajduje się postępowanie sądowe w sprawie o sygn. [...]. W odpowiedzi poinformowano, iż sprawa jest na etapie wstępnym. W dniu 25 listopada 2021 r. do ŚWINB wpłynęło pismo Strony o wstrzymanie rozpoznania odwołania do czasu rozstrzygnięcia sprawy o zasiedzenie. ŚWINB skierował ponowne pismo do Sądu Rejonowego w Z. uzyskując informacje, iż termin rozprawy w sprawie [...] wyznaczono na dzień 9 lutego 2022 r., natomiast w dniu 5 kwietnia 2022 r. ustalono, że postępowanie w sprawie [...] zostało zawieszone na zgodny wniosek stron celem wykonania czynności geodezyjnych. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, co do zastosowania w sprawie przepisów prawa budowlanego obowiązujących do dnia 19 września 2020 r. W ocenie ŚWINB organ I instancji prawidłowo uznał, iż na wzniesienie przedmiotowego obiektu, w dacie jego budowy, nie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, a jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, albowiem znajduje się on w katalogu art. 29 ustawy Prawo budowlane. Tym samym organ prawidłowo zastosował tryb postępowania określony w art. 49b ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie ŚWINB wyjaśnił, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa z innych przyczyn niż wskazane w jej uzasadnieniu. PINB prawidłowo przeprowadził analizę w zakresie zgodności samowoli budowlanej z ustaleniami planu miejscowego, lecz zupełnie pominął kwestię zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ odwoławczy przywołał treść § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) i ustalił, iż przedmiotowy budynek nie spełnia wskazanych w w/w regulacji wymogów w zakresie odległości od granicy działki, bowiem zmienna odległość wynosi od 0,0 m do 1,5 m od granicy z działką nr [...], a plan miejscowy nie dopuszcza odstępstwa w tym zakresie. W sprawie nie zachodzi zatem sytuacja, o której mowa w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, ponieważ pomimo błędnego uzasadnienia w ocenie ŚWINB odpowiadała ona prawu.

Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: 1) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia czy w sprawie występuje zagadnienie wstępne związane z działkami o nr ewid. [...] i [...] (dot. postępowania w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości); 2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania wykładni pojęcia "zagadnienia wstępnego" w odniesieniu do toczącego się przed Sądem Rejonowym w Z. postępowania w przedmiocie zasiedzenia, a w konsekwencji zaniechanie zawieszenia postępowania administracyjnego aż do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w Z.; 3) art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przedwczesne wydanie decyzji w oparciu o powyższy przepis i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, w sytuacji, gdy przed Sądem Rejonowym w Z. prowadzone jest postępowanie w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości, którego konsekwencją będzie zmiana przebiegu granic i dopiero na skutek takich danych możliwe będzie stwierdzenie, iż budynek nie spełnia wymogów technicznych; 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy organ II instancji winien był uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreśliła, iż organ odwoławczy zaniechał rozważenia czy w sprawie zaistniało zagadnienie wstępne, ponadto zaniechał zwrócenia się o szczegółowe dane związane z przebiegiem sprawy o zasiedzenie oraz nie ustalił możliwego czasu jej zakończenia. Skarżąca zwróciła uwagę, że Strony doszły do porozumienia czego konsekwencją będzie stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości oraz ustalenie przebiegu granic nieruchomości zgodnie z wolą stron. Ugoda doprowadzi do takiego stanu, iż przedmiotowy budynek w całości znajdować się będzie na nieruchomości Skarżącej. Dopiero po stwierdzeniu powyższego możliwe będzie ustalenie czy budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego nie spełnia warunków technicznych i konieczna jest jego rozbiórka. Wskazała również, iż zasadne pozostaje zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach do Sądu Rejonowego w Z. o przesłanie kopii akt sprawy o sygn. [...].

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Dodatkowo podkreślił, że toczące się przed Sądem Rejonowym w Z. postępowanie w sprawie stwierdzenia zasiedzenia działki nr [...] w J. pozostaje bez wpływu na podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie.

Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2022 r. sygn. II SA/Gl 930/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Uwzględniając tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd stwierdził naruszenie prawa uzasadniające zastosowanie kompetencji kasatoryjnych, jednak z przyczyn innych niż wskazane w skardze.

Istotą niniejszej sprawy stała się ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr WINB-WOA.7721.209.2021.MG/ZS utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia 7 kwietnia 2021 r. w przedmiocie nakazania Inwestorowi dokonania rozbiórki budynku gospodarczego usytuowanego na działkach nr [...] i [...] w J.

W niniejszej sprawie zarzuty skargi obejmują w istocie wyłącznie zakwestionowanie przez Skarżąca zaniechania przez organ odwoławczy zawieszenia toczącego się postępowania w oparciu o przesłankę z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi, co doprowadziło do wniosków wskazanych w dalszej części uzasadnienia.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Nie budzi wątpliwości, że na działkach o nr ewid. [...] i [...] znajdującej się w J. usytuowany jest budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych ok. 4,27m x 7,28m, "w odległości 1,07m od strony działki drogowej i 1,3m od strony ogrodzenia siatkowego na dz. [...]" (protokół z oględzin z dnia 11 sierpnia 2020 r., karta nr 5 akt administracyjnych). Powierzchnia zabudowy wynosi 31,09m2. Względem przedmiotowego budynku nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę ani też nie dokonano zgłoszenia. Okoliczności te nie były w sprawie kwestionowane, nie stanowiły również argumentów skargi.

Wymaga odnotowania, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 9 lipca 2020 r. tj. przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane obowiązującej od dnia 19 września 2020 r., zatem stosownie do treści art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

W sprawach objętych przedmiotem niniejszego postępowania, w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, a pogląd ten w całości podziela także Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że kwestie oceny naruszenia Prawa budowlanego organy dokonują według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1974/10 oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13, podobnie: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 200/18).

Zatem przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy organ winien prawidłowo ustalić naruszenie Prawa budowlanego, do którego doszło w dacie popełnienia samowoli budowlanej, a żeby to było możliwe, uprzednio prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy.

W ocenie Sądu na gruncie rozpoznawanej sprawy stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony, co wpływa bezpośrednio na prawidłowość zastosowania podstawy normatywnej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli budowlanej.

Z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy w odniesieniu do powyższej kwestii wynikają następujące okoliczności.

Zdjęcia z serwisu Orsip obrazujące budynek gospodarczy wskazują jedynie, że przedmiotowy budynek istniał w aktualnej lokalizacji w 2015 r. (adnotacja służbowa z dnia 11 września 2020 r., karta nr 9 akt administracyjnych), z oświadczenia uczestnika wynika, iż "garaż powstał w okresie 2015-2016" (pismo J.B. z dnia 8 marca 2021 r., karta nr 17 akt administracyjnych), natomiast z treści odwołania - Skarżąca złożyła w 2014 r. zgłosiła chęć rozbiórki stodoły oraz uzyskała informację, że na posadowienie nowego budynku gospodarczego nie musi uzyskiwać pozwolenia na budowę. W rezultacie ustalenie daty popełnienia samowoli budowlanej w sposób: "przedmiotowy budynek gospodarczy stanowi samowolę wykonaną po 2014" (str. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) nie może zostać uznane za wyczerpujące w świetle nowelizacji przepisów ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wskazane przepisy zawierają enumeratywne wyliczenie obiektów budowlanych i robót budowlanych, dla których rozpoczęcia i prowadzenia ustawodawca nie wprowadził obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Stosownie do obowiązujących wówczas przepisów pozwolenie na budowę nie było wymagane dla budowy: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, o powierzchni zabudowy do 35 m2 (w brzmieniu od 28 czerwca 2015 r. do 18 września 2020 r.), natomiast przed 28 czerwca 2015 r. pozwolenie na budowę nie było wymagane dla wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, o powierzchni zabudowy do 25 m2 (w dniu 28 czerwca 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo budowlane wprowadzona ustawą z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2015 r. poz. 443).

W rezultacie ustalenie okoliczności faktycznych jest kluczowe dla oceny czy dla przedmiotowego budynku wymagane było wówczas zgłoszenie czy też pozwolenie na budowę. Powyższe pociąga bowiem za sobą, dla uprzednio prawidłowo ustalonego naruszenia Prawa budowlanego, zastosowanie prawidłowej podstawy normatywnej, ponieważ art. 49b ust. 1 przywołanej ustawy reguluje problematykę likwidacji samowoli budowlanej dotyczącej obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, natomiast art. 48 dotyczącej obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy konkretnych obiektów w nim wymienionych.

Mając na uwadze, że powierzchnia zabudowy budynku objętego niniejszym postępowaniem wynosi 31,09 m2, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że stosownie do powołanych wyżej przepisów budowa tego obiektu na gruncie obowiązujących do dnia 27 czerwca 2015 r. podlegała wymogom uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast od dnia 28 czerwca 2015 r. podlegała zgłoszeniu, przy uwzględnieniu przepisów przejściowych.

Okolicznością bezsporną jest bowiem fakt, że takiego zgłoszenia Skarżąca nie dokonała. Nie została również wydana decyzja o pozwoleniu na budowę.

Ta kwestia stanowi podstawy dalszych działań organu w sprawie, w tym zastosowania odpowiednich przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli budowlanej, przy uwzględnieniu, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest podgląd, że w każdym przypadku samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego winien rozważyć przed podjęciem decyzji o nakazie rozbiórki możliwość legalizacji w świetle obowiązujących przepisów prawa budowlanego, a zatem dokonać analizy czy budowa pozostaje zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Powyższe powinno nastąpić jednak dopiero po uprzednim dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy co do naruszenia Prawa budowlanego ocenianego według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli.

W tym miejscu Sąd jedynie sygnalizuje, iż w uzasadnieniu organu I i II instancji ustalono, że działki objęte przedmiotem niniejszego postępowania położone są na terenie objętym symbolem A45MNu, w sytuacji gdy jak wynika z akt sprawy, zgodnie z załącznikiem graficznym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy R., w obszarach [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r. poz. [...]), działki nr [...] i [...] położone są na terenie objętym symbolem H45MNu. Powyższe ustalenie nie powinno natomiast budzić w sprawie wątpliwości.

Sąd dostrzega także uchybienie powstałe na etapie postepowania odwoławczego w postaci zaniechania rozpoznania złożonego przez Skarżącą wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania sprawy o zasiedzenie, w wymaganej formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, jednakże uchybienie to w ocenie Sądu nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, i nie stało się przyczyną jego uchylenia.

Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989 r., s. 127-128). O istnieniu kwestii prejudycjalnej decyduje jej związek z aktualnie rozpatrywaną sprawą administracyjną i charakter stosowanych w niej norm prawa materialnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. III SA/Lu 420/08). Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treść. Istota prejudycjalności wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, a więc zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego. Wskazana zależność pomiędzy niniejszym postępowaniem, a postępowaniem toczącym się przed Sądem Rejonowym w Z. w sprawie o zasiedzenie części nieruchomości, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, nie występowała.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia17 lutego 2022 r. sygn. II OSK 530/19 organy administracji publicznej nie mogą i nie mają takiego obowiązku, aby oczekiwać na wynik spraw sądowych dotyczących prawa własności lub ograniczonych praw rzeczowych. Złożenie wniosku do sądu cywilnego o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, nie może stanowić zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej.

W okolicznościach znanych organowi odwoławczemu na dzień wydania zaskarżonej decyzji brak było zatem w niniejszej sprawie uzasadnionych podstaw do zwieszenia postępowania w oparciu o w/w regulację.

Powyższe stanowi jednocześnie odniesienie się do zarzutów skargi, obejmujących, jak już wskazano, wyłącznie zakwestionowanie przez Skarżąca zaniechania przez organ odwoławczy zawieszenia toczącego się postępowania.

W związku z powyżej przedstawioną argumentacją nie mógł odnieść skutku zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (zarzut nr 2 petitum skargi), ponieważ w sprawie nie zachodzi sytuacja, w której w dacie orzekania nie było możliwe wydanie decyzji. Konsekwentnie nie mógł zyskać akceptacji zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (zarzut nr 4 petitum skargi).

Sprawując kontrolę sądowoadministracyjną Sąd stwierdził natomiast, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. (jednak z przyczyn innych niż wskazane w skardze, zarzut nr 1 petitum skargi) poprzez brak wszechstronnej, wnikliwej oceny materiału dowodowego.

W ocenie Sądu organy naruszyły obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, w aspekcie oceny naruszenia Prawa budowlanego według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Organ podejmując rozstrzygnięcie ma obowiązek kierować się zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, by dalej w ramach swobodnej oceny dowodów ocenić czy dana okoliczność została udowodniona.

Organy natomiast nie dokonały wyjaśnień istotnych z punktu widzenia ustalenia podstawy normatywnej dotyczącej usuwania skutków samowoli, a w konsekwencji przyjętego trybu legalizacji.

Wskazana wyżej wadliwość w ustaleniu stanu faktycznego sprawy nie pozwala na tym etapie postępowania na kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie prawa materialnego.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji obowiązany będzie do uwzględnienia wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych wprost w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozważenia możliwości legalizacji przy zastosowaniu właściwego trybu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 500,00 zł, na które składa się uiszczony wpis sądowy.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.