Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 387/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 59 ust. 1 , art 61 ust 1 w zw. z art 60 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art 6 , art 7 , art 8 , art 77 i art 80 , art 107 , art 138 i art 140
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par1-9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 4 października 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółka z o.o. Sp. k. w K. (dalej "spółka", "inwestor"), ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do 5 budynków) z usługami, garażami podziemnymi, stacjami transformatorowymi, drogą wewnętrzną, wjazdem i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] (część) obr. [...] oraz rozbudową i przebudową drogi serwisowej na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. jw. (na szerokości działek nr [...], [...], [...]), przy ul. [...] / ul. [...] w K.".

Do decyzji zostały dołączone załączniki: warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z załącznikiem graficznym, jako załącznik nr 1 i 2, oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej jako załącznik nr 3 wraz z załącznikiem graficznym mapą ewidencyjną w skali 1:1000 - zał. nr 4.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), dalej "u.p.z.p.", § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie", § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003, nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 23 maja 2016 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek spółki o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego.

Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i n. u.p.z.p.

W związku z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w toku postępowania uzyskano następujące uzgodnienia:

1. postanowienie Marszałka Województwa [...] z 11 września 2017 r. znak: [...] w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na realizację celu publicznego w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p.;

2. opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 11 lipca 2016r. znak [...] w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego.

Ponadto w toku postępowania pismami z 25 sierpnia 2017 r. wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Wojewody [...], w kwestii konieczności dokonywania uzgodnień, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p., a także do Marszałka Województwa [...] i Ministra Środowiska w kwestii konieczności dokonywania uzgodnień, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Tym samym, z uwagi na niezajęcie stanowiska przez Wojewodę [...] Marszałka Województwa [...] i Ministra Środowiska we wskazanym terminie, uzgodnienie z tymi organami należało uznać za dokonane.

Ponadto w toku postępowania uzyskano następujące opinie:

1. Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z 28 czerwca 2016 r. znak [...] w zakresie ochrony środowiska;

2. Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z 29 czerwca 2016 r. znak [...] w zakresie konieczności uzyskania decyzji środowiskowych;

3. Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z 29 czerwca 2016 znak [...] w odniesieniu do terenów objętych ochroną konserwatorską;

4. [...] Linii Kolejowych S.A. Zakład Linii Kolejowych w K. z 28 czerwca 2016 r. znak [...] w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w sąsiedztwie linii kolejowej;

5[...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z 1 lipca 2016 r. znak [...] [...] w odniesieniu do melioracji wodnych;

6. Biura Planowania Przestrzennego UMK z 1 lipca 2016 r znak [...]

Uzyskano też uchwałę Rady Dzielnicy Miasta K. z 18 września 2017 r. nr [...] oraz protokół nr [...] Zespołu Urbanistycznego z 29 czerwca 2017 r.

W wyniku przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Dalej organ wskazał, że projekt decyzji przygotowała osoba uprawniona do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

W toku postępowania strony nie wniosły żadnych uwag ani zastrzeżeń.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. K., który zarzucił, że zaskarżona decyzja, ustalając budowę zespołu budynków (do 5 budynków) nie podając dokładnej ilości budynków, które mają zostać zrealizowane dzięki jej ustaleniem, jest niekompletna. Podniósł, że podstawą analizy stały się konkretne budynki, a nie zespół budynków. Zdaniem skarżącego w wyniku takiego podejścia wadliwie ustalono parametry inwestycji, w tym linię zabudowy. Dalej skarżący zarzucił, że ustalenie w decyzji tego parametru może co najwyżej dotyczyć pierwszego z planowanych budynków, a nie pozostałych. Decyzja jest więc niewykonalna i wyczerpuje przesłankę z art. 156 K.p.a.

Skarżący przedstawił również zastrzeżenia co do dokładności analizy, odnosząc się do wyznaczonego na około 90 m obszaru analizowanego, który też w załączniku graficznym decyzji nie został w całości przedstawiony.

Zarzucił, że jako działki sąsiednie do terenu inwestycji uznano działki nr [...], [...], [...] i [...] położone przy ul. [...], podczas gdy działki nr [...], [...] i [...] położone są przy ul. [...] (drodze gminnej), zaś działka [...] przy działce sklasyfikowanej jako koleje. Wobec takiej lokalizacji wskazał, że wykluczone jest spełnienie warunków zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Dalej skarżący podniósł, że wszystkie parametry zostały określone jako wyjątki od zasady. Zarzucił, że przy ustaleniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy pominięto część terenów znajdujących się w terenie analizowanym. Tymczasem zgodnie z zacytowanym w odwołaniu orzecznictwem sądów administracyjnych należało uwzględnić w obliczeniach wszystkie działki.

Nadto skarżący stwierdził, że teren inwestycji nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Droga serwisowa wskazana w decyzji to w istocie droga wewnętrzną, zaś możliwość korzystania z niej należało zagwarantować poprzez umowę z właścicielem lub zarządca. Inwestor nie dysponował zaś w dacie wydania decyzji odpowiednim dokumentem. Zarzucił, że opinia ZIKiT nosi datę 11 lipca 2015r.

Kolejno skarżący podniósł, że część tekstowa analizy stanowiąca załącznik do decyzji nie została podpisana przez autorkę analizy. Zarzucił, że wartości parametrów budynków przy ul. [...] zostały dobrane wybiórczo, bez dokładnego uzasadnienia. W szczególności ustalenie linii zabudowy w odległości 20 m od pasa drogowego nie zostało właściwie uzasadnione.

Kolejną przesłanką dla uznania wadliwości decyzji jest, zdaniem skarżącego, pominięcie okoliczności, że wedle opinii MPWiK dla zapewnienia inwestycji dostawy wody i odprowadzenia ścieków należy dokonać rozbudowy sieci miejskiej. Podobne zastrzeżenia dotyczą energii elektrycznej i odprowadzania wód opadowych.

Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał liczne fragmenty uzasadnień wyroków sądów administracyjnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 29 grudnia 2017r. znak [...], na podstawie 59 ust. 2, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 3-9 rozporządzenia oraz art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, opisując projektowane zamierzenie jako: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do pięciu budynków) z usługami, garażami podziemnymi, stacjami transformatorowymi, drogą wewnętrzną, wjazdem i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] (część) obr. [...] oraz rozbudową i przebudową drogi serwisowej na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] j.ewid. K. przy ul. [...] w K." (na szerokości działek nr [...], [...], [...]) przy ul. [...] / ul. [...] w K..

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji opisał instrumenty kształtowania ładu przestrzennego. Przywołał i wyjaśnił treść art. 6 ust. 2 pkt. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art.56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także przepisów rozporządzenia.

Dalej wskazał, że w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie decyzji I instancji zebrano zgodnie z wymogami prawa wszelkie potrzebne opinie i uzgodnienia organów, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Przedłożono również informacje gestorów podstawowych mediów o możliwości zapewnienia ich dla potrzeb inwestycji. Inwestor przedłożył do akt sprawy uwierzytelnioną kopię ostatecznej decyzji nr [...] z 1 czerwca 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa sieci kanalizacji ogólnospławnej i wodociągowej przy ul. [...] w K. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w K..

Kolejno organ odwoławczy stwierdził, że w ramach postępowania I instancji pozyskano analizę urbanistyczno-architektoniczną obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora oraz projekt decyzji, wykonane przez osobę uprawnioną do sporządzania takich opracowań, wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów opubl. w Biuletynie Informacji Publicznej UMK.

Do decyzji I instancji dołączone zostały wymagane przepisami prawa załączniki, które stanowią jej integralną część.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że wykonująca analizę wyznaczyła obszar analizy w sposób prawidłowy, w oparciu o § 3 ust. 2 rozporządzenia, na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p.

Zdaniem organu prawidłowo wyznaczono front działki, na której ma powstać inwestycja kubaturowa, zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia - na 30 m. Dlatego też należycie wyznaczono wokół terenu inwestycji obszar analizowany w promieniu o długości ok. 90 m, ponieważ tyle wynosi wymagana cyt. przepisem trzykrotność szerokości frontu działki.

Autorka analizy uzasadniła przyjęty obszar analizy wskazując, iż kształt działki ma nieregularny obrys, co powoduje nieregularny, elipsowaty kształt obszaru analizowanego. Wytłumaczony został sposób liczenia obszaru oraz przyjęty promień, które zdaniem autorki gwarantują prawidłowe przeanalizowanie występujących form zabudowy i zagospodarowania. Organ uznał taki sposób wyznaczania granic obszaru analizowanego przy uwzględnieniu uzasadnienia jako dopuszczalny. W obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie pozwalające na ustalenie wymagań dla wnioskowanej zabudowy. Są to działki nr [...], [...], [...], [...], [...] obr[...]

Przyjęty obszar analizowany jest wystarczający dla właściwego określenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż stanowi spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Ponadto wytyczony obszar jest spójny pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym.

Analiza dokonuje charakterystyki terenu jak też funkcji i cech istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Działki wskazane jako teren inwestycji zlokalizowane są w obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, usługowej, dróg wewnętrznych obiektów infrastruktury technicznej. Planowana zabudowa będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu.

Teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. [...], działki nr [...] - (własność Gminy Miasta K.) poprzez przeznaczony do rozbudowy odcinek istniejącej drogi serwisowej zlokalizowany w pasie drogowym ul. [...], projektowany zjazd, rozbudowę odcinka drogi serwisowej wzdłuż działek nr [...], [...], [...] obr.[...] (w świetle oświadczenia / opinii zarządcy drogi - Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.).

Istniejąca droga serwisowa obsługuje również zabudowę na działkach nr [...] (hotel). Zarządca drogi, z powołaniem się na istniejące parametry techniczne, oraz właściwości wskazanej drogi publicznej, zajął jednoznaczne stanowisko o dostateczności uzbrojenia inwestycji w tym zakresie. W ocenie organu wystarczającym dla oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest podanie przez Inwestora w temacie / nazwie wnioskowanej inwestycji, zamiaru budowy infrastruktury technicznej, w tym także budowy drogi wewnętrznej, zjazdu celem połączenia inwestycji z drogą publiczną. Zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem zostało pozytywnie zaakceptowane przez zarządcę drogi. Organ nie znalazł podstaw do kwestionowania ustaleń zarządcy drogi zawartych w tej opinii. Zatem rozstrzygnięcie oparte na tejże opinii organ odwoławczy uznał za prawidłowe.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w zaskarżonej decyzji ustalono w sposób jednoznaczny i wystarczający dla wymagań decyzji WZ liczbę miejsc parkingowych dla projektowanego budynku. W pkt II pdpkt 4 lit. d decyzji ustalono wskaźniki liczby miejsc postojowych 20 miejsce postojowych na 100 osób zatrudnionych, oraz 1,2 m.p. na 1 mieszkanie. Rozstrzygnięcie to uwzględnia wskazania zawarte w uchwale Rady Miasta K. z dnia 29 sierpnia 2012r. nr [...] "Program obsługi parkingowej dla miasta K.". Na etapie niniejszego postępowania jest to zapis dostatecznie rozstrzygający w tym przedmiocie.

Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z przedłożonych do akt sprawy opinii i oświadczeń branżowych instytucji dostawców mediów tj. energii elektrycznej, energii cieplnej, wynika spełnienie kolejnego warunku zapisanego w pkt. 3 ust. 1 art. 61 u.p.z.p., który stawia wymóg by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Wniosek inwestora rzeczywiście nie obejmuje budowy sieci wod.-kan., ponieważ Spółka jest w posiadaniu ostatecznej decyzji nr [...] z 1 czerwca 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa sieci kanalizacji ogólnospławnej i wodociągowej przy ul[...] w K. na działkach nr [...], [...], [...] , [...],[...] obr[...] w K.. Na obecnym etapie postępowania planistycznego zapewnienie dostawców mediów jest wystarczające.

Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Linię zabudowy wyznaczono w oparciu o przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, w odległości 20 m od granicy działki drogowej nr [...] (ul. [...] Pojęcie linii zabudowy jest pojęciem technicznym, stosowanym w urbanistyce i architekturze, jako rodzaj linii regulacyjnej, określającej usytuowanie obiektu budowlanego. Zasadniczo wyznacza się ją w myśl § 4 ust. 1-4 rozporządzenia, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Ten ostatni przepis miał zastosowanie w nin. sprawie, gdyż uwzględniono brak zwartej linii zabudowy wzdłuż ul. [...], odnosząc ustalenie tego parametru do istniejącej linii zabudowy na sąsiedniej działce nr [...] - budynku hotelu w odległości ok. 20 m od granicy działki drogowej. Zaznaczono, że na etapie projektu budowlanego należy dokonać pomiary geodezyjne szczegółowo odnoszące się do ustalonej odległości 20 m.

Dla wnioskowanej inwestycji ustalono wskaźnik powierzchni nowoprojektowanej zabudowy do powierzchni terenu inwestycji, jako wartość w przedziale 25% do 30% przy wyliczonej średniej wysokości wskaźnika dla całego obszaru analizowanego na poziomie 33% zaś dla zabudowy wielorodzinnej 39%. Orzeczono go w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia w "inny sposób". przyjmując, jako odniesienie istniejącą zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Natomiast wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wyliczono i ustalono na poziomie minimum 40%. Kolegium oceniając to ustalenie wzięło pod uwagę przedstawione wyliczenia dla zabudowy wielorodzinnej, oraz podane w wynikach analizy uzasadnienie, że ustalenie w oparciu o przepis § 5 ust. 2 , czyli w "inny sposób" wynika z oceny analizatora przyjętej w decyzji, iż należy kontynuować wskaźnik ze względu na zabudowę sąsiednią.

Szerokość elewacji frontowej ustalono od strony wjazdu na teren inwestycji od ul. [...]. Wyznaczono ją w wartości 12 m + 1 m (winno być 12 m ± 1 m, jak w decyzji I instancji, dopisek Sądu), w oparciu o przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia. Dopuszcza się nim wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy.

Wyliczenie wartości tego parametru zostało dokonane przy ustalonej w analizie średniej wartości zabudowy dla całego obszaru analizowanego - wynoszącej ok. 30 m zinwentaryzowanej na podstawie obliczeń kilkunastu elewacji frontowych budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym.

Odpowiadając na jeden z zarzutów odwołania organ przywołał § 6 rozporządzenia. Wskazał, że przez front działki należy natomiast rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Ustalony w skarżonej decyzji parametr szerokości odnosi się więc do frontu działki, który znajduje się od strony ul. [...]. Ustalenie tego parametru w wartości 12 m + 1 m stanowi w sposób czytelny w ocenie organu nawiązanie do występujących parametrów w obszarze analizowanym.

Ocena ta odnosi się także do parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Wysokość elewacji frontowej ustalono, jako wysokość kalenicy na poziomie 15 ± 1 m. Wysokość ta nie może przekroczyć 245,5 m.n.p.m. Odnosi się ona do średniej wartości tego parametru w obszarze analizowanym. W ocenie organu wyznaczono przedmiotowy parametr w sposób konkretny, udokumentowany znajdującą się w aktach sprawy analizą.

W oparciu o przepis § 8 rozporządzenia, przeprowadzono analizę geometrii dachu. Ustalono go jako dach płaski, nie przekraczający 245,5 m.n.p.m.

Podsumowując organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odwołania dotyczącego braku jednoznacznego ustalenia parametrów dla nowej inwestycji. Wszystkie niezbędne wskaźniki zostały ustalone w sposób konkretny i jednoznaczny. Ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w formie dopuszczalnych "widełek" 25%-30% zostało już wielokrotnie zaakceptowane w orzecznictwie sądowym. Zostało także w sposób dostateczny uzasadniony w decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego należycie uzasadniono dopuszczalne odstępstwa od uśrednionych wartości parametrów.

S. K. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza art. 1, art. 2, art. 6, art. 59, art. 60, art. 61 u.p.z.p. oraz art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a także § 3 - § 8 rozporządzenia oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 138, art. 140, art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Wniósł też o przeprowadzenie dowodu z pisma z 5 stycznia 2018 r. Urzędu Miasta K. sygn. [...] na okoliczność prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego, budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z budową zjazdu na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy [...] w K. - prowadzonego z wniosku S. K..

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację z odwołania. Wskazano również w szczególności, że decyzja organu odwoławczego błędnie określa przedmiot decyzji I instancji. Podniesiono, że mapa nieobejmująca całości obszaru analizy (zał. nr [...] do decyzji) narusza § 3 ust. 1 rozporządzenia. Skarżący zarzucił, że organ uwzględnił jedynie interes i intencje inwestora. Dodatkowo podniósł, że w analizie wadliwie uwzględniono działki znajdujące się jedynie w części w obszarze analizy (np. [...], [...], [...], [...] i [...]), natomiast nie uwzględniono działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] ani znajdujących się na nich budynków.

Zdaniem skarżącego błędnie przyjęto jako front działki ul. [...], z wjazdem na teren działki poprzez drogę serwisową.

Skarżący zarzucił też, że promień służący wyznaczeniu obszaru analizowanego ma od granicy działki [...] ok. 55 m, a nie 90 m, zaś w innych miejscach ma ponad 90 m.

Podniósł, że w analizie nie wzięto pod uwagę, że ponad połowa obszaru analizy jest zagospodarowana w sposób odmienny, niż zaplanowany przez inwestora.

Zarzucił, że w obszarze analizy organ nie wskazał podobnego do zamierzonego w przedmiotowej inwestycji zespołu budynków. Podniósł, że organ ustalił parametry jedynie dla jednego budynku, a zatem niezgodnie z wnioskiem inwestora.

Skarżący zarzucił także, że wbrew brzmieniu decyzji I instancji, organ odwoławczy przyjął odległość ustalonej linii zabudowy na 20 m, a nie ok. 20 m od działki drogowej.

Końcowo skarżący zarzucił nieodniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów odwołania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia faktyczne i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 18 kwietnia 2018 r. uczestnik - inwestor wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu pisma uczestnik postępowania podniósł m.in., że brak objęcia całego obszaru analizowanego w załączniku do decyzji nie jest uchybieniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W piśmie z 11 czerwca 2018 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że prawidłowe było wydanie rozstrzygnięcia jak w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji Sąd - w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji - doszedł do wniosku, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie uzasadniały usunięcia jej z obrotu prawnego.

Bezspornym w sprawie było, że teren inwestycji określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono zasadnie postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i n. u.p.z.p. Niekwestionowane było też spełnienie w sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Powyższe nie budzi też wątpliwości Sądu.

Istota zarzutów skargi opiera się na kwestionowaniu zaaprobowanych przez organy wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, a także spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p.

Należy na wstępie odnieść się do zarzutów dotyczących samej nazwy zamierzenia budowlanego. Sąd zgadza się ze skarżącym, że co do zasady pożądane jest możliwie precyzyjne określenie zamierzenia inwestycyjnego. Trzeba jednak zauważyć, że w konkretnych uwarunkowaniach układu działek stanowiących teren inwestycji określenie maksymalnej liczby budynków w zespole (do 5 budynków), przy jednoczesnym ustaleniu parametrów każdego z nich - zgodnych z rozporządzeniem, zapewnia wystarczająco zachowanie ładu przestrzennego. Należy zatem uznać, że w zakresie, w jakim w kwestionowanej decyzji nie określono dokładnej liczby projektowanych do realizacji budynków, nie naruszono przepisów u.p.z.p.

Ostateczne dokładne i precyzyjne dane techniczne planowanej zabudowy zostaną ustalone w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy na danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego. Inwestor oraz działający na jego zlecenie projektant nie muszą projektować inwestycji w maksymalnych granicach wyznaczonych przez decyzję o warunkach zabudowy, nie mogą ich tylko przekraczać (por. wyrok NSA z 7 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2640/12, uchylający powołany w skardze wyrok WSA w Krakowie z 12 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Kr 45/12 - powołane orzeczenia dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się natomiast do powołanych w skardze wyroków WSA w Krakowie z 19 lipca 2013 r., II SA/Kr 380/13 oraz WSA w Bydgoszczy z 18 października 2016 r. II SA/Bd 728/16, należy wskazać, że w ww. wyroki uchylające zapadły w sprawach, w których kontrolowane decyzje ustaliły warunki zabudowy dla zespołów budynków, bez określenia ich maksymalnej liczby. Dlatego też argumentacja zawarta w uzasadnieniach ww. rozstrzygnięć nie jest miarodajna dla sprawy niniejszej.

W odpowiedzi na zarzut skargi, że w decyzji organu odwoławczego błędnie określono przedmiot decyzji I instancji, Sąd wskazuje, że rzeczywiście istnieje niewielka rozbieżność w opisie zamierzonej inwestycji. Liczbowy opis ilości budynków w zespole (5) zamieniono na słowny, dodano też "przy ul. [...] w K." jako miejsce rozbudowy i przebudowy drogi serwisowej na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...]. Takie zmiany w opisie, choć nie powinny mieć miejsca i stanowią naruszenie przepisów, nie mają żadnego wpływu na wynik postępowania, bowiem nie zmieniają zamierzenia inwestycyjnego, a jedynie go doprecyzowują.

Następnie trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. - rozporządzeniem określone zostały parametry tej zabudowy tj. linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną. Analizę urbanistyczno – architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.

Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1252/11).

Takie opracowanie zostało w niniejszej sprawie prawidłowo sporządzone przez osobę uprawnioną do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1542/09). Wynika to z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Warunki, od których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały w niniejszej sprawie spełnione, a tym samym brak jest podstaw by odmówić ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego.

Decyzję ustalającą warunki zabudowy wydaje się ponadto po uzgodnieniu z właściwymi organami, o czym stanowi art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. W rozpatrywanej sprawie uzyskano stosowne opinie i uzgodnienia.

Wyjaśnić jednocześnie należy, że ustalenie szczegółowych rozwiązań projektowych dotyczących planowanego zamierzenia na etapie ustalania warunków zabudowy prowadziłoby do pokrywania się zakresów postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem ustawodawca wyraźnie oddzielił te dwa postępowania spełniające dwie odmienne funkcje. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi dla przyszłego inwestora pewne ogólne określenie rodzaju inwestycji możliwej do zrealizowania na danym terenie. Konkretne i definitywne ustalenia dotyczące szczegółowych rozwiązań technicznych planowanej inwestycji zagospodarowania będą miały miejsce na kolejnym etapie realizacyjnymi, czyli przy ubieganiu się inwestora o pozwolenie na budowę, kiedy to inwestor będzie dysponował stosownym projektem budowlanym oraz planem zagospodarowania terenu. Dopiero na tym etapie dojdzie do definitywnego sprecyzowania kształtu projektowanej inwestycji. Należy pamiętać, iż organ administracyjny udzielający pozwolenia na budowę bada m.in. czy przedstawiony wraz wnioskiem projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W pierwszej kolejności należało zbadać spełnienie przez zamierzoną inwestycję przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.p.z.p.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że wbrew zarzutom skargi, teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. [...] (działka nr [...] - własność Gminy Miasta K.), poprzez przeznaczony do rozbudowy odcinek istniejącej drogi serwisowej zlokalizowany w pasie drogowym ul. [...], projektowany zjazd, rozbudowę odcinka drogi serwisowej wzdłuż działek nr [...], [...], [...] obr[...]. Powyższe potwierdza opinia zarządcy drogi – ZIKiT w K. (k. 198 akt administracyjnych), datowana na 11 lipca 2016 r. (a nie 2015 r. jak zarzuca skarżący).

Podkreślić trzeba, że przywołane przez skarżącego orzeczenia w kwestii dostępu do drogi terenu inwestycji nie potwierdzają argumentacji skargi.

Zatem należało uznać także, że istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej jaką jest ul. [...], a aktualność opinii zarządcy drogi nie budzi wątpliwości.

Warto nadmienić, że stosownie do prezentowanej aktualnie w orzecznictwie NSA wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. - nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu (w sprawie - własność Gminy K.) na cele komunikacji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2209/13;

Nie można wymagać, aby dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości wnioskowanej do ustalenia warunków zabudowy musiał być zapewniony poprzez przysługiwanie inwestorowi tytułu prawnego do działki gruntu, przez który dostęp ten ma być zapewniony, skoro ustalenie warunków zabudowy może być dokonane na wniosek inwestora, który nie musi legitymować się tytułem prawnym do terenu planowanej inwestycji. Z art. 2 pkt. 14 u.p.z.p. wynika zaś, że dostęp do drogi publicznej ma być zapewniony dla terenu planowanej inwestycji, a nie poprzez prawa przysługujące inwestorowi w czasie ustalania warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r, sygn. II OSK 2068/14).

Z kolei odnośnie art. 61 ust. 1 pkt 3 Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, które znajduje poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że na etapie występowania o ustalenie warunków zabudowy wystarczające jest posiadanie przez inwestora zapewnienia jednostki świadczącej dane usługi (warunki dostawy mediów), że umowa na świadczenie tych usług zostanie w przyszłości zawarta.

Na gruncie art. 61 ust. 5 u.p.z.p. jest istotne, aby warunek zapewnienia obsługi w zakresie infrastruktury został wypełniony poprzez posiadanie gwarancji, że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana. Gwarancja ta może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca obsługę, o tym świadczyć może każdy dokument wydany przez uprawniona jednostkę, który określa rozwiązanie, jakie będzie realizowane w odniesieniu do tej inwestycji (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 672/09).

Nie może zatem odnieść skutku zarzut braku aktualnych warunków przyłączenia do sieci wodnokanalizacyjnej, a także brak powołania w decyzjach dat oraz podmiotów oświadczeń o przyłączeniach do pozostałych sieci. W ocenie Sądu dla spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie mediów w pełni wystarczające jest oświadczenie dostarczycieli mediów o tym, że ich zapewnienie dla planowanej inwestycji jest w pełni realne (por. wyrok NSA z 22 października 2009 r. sygn. II OSK 1642/08).

Takie stosowne zapewnienia znalazły się w pismach zarówno MPWiK S.A. w K. z 26 kwietnia 2016 r. (k. 19 akt), jak [...] S.A. z 6 kwietnia 2016 r. (k. 25 akt), a także MPEC S.A. w K. z 31 marca 2016 r. (k. 26 akt).

Przechodząc do oceny ustalonych analizą parametrów należy w pierwszej kolejności podkreślić, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy. Na takim założeniu oparta jest regulacja prawna rozporządzenia, przez dopuszczenie odstępstw od ustanowionych podstawowych wymogów (por. wyrok NSA z 15 marca 2018 r., sygn. II OSK 2240/17).

Sposób ustalania wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy i zagospodarowania terenu został uszczegółowiony w rozporządzeniu, w którym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Stosownie do § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę sytuacji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie możliwości spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia, obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami wykreślonymi na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., stosowanej do postępowania dotyczącego wydawanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 64 ww. ustawy), objęty wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, którego funkcję i cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

W toku kontrolowanego postępowania została sporządzona wyczerpująca analiza urbanistyczno-architektoniczna, w której określono obszar zgodnie z § 3 rozporządzenia a następnie słusznie ustalono, że w analizowanym obszarze istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuacje funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przede wszystkim, wbrew zarzutom skargi, prawidłowo wyznaczono front działki, na której ma powstać inwestycja kubaturowa, (część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę), zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia - na 30 m (łączna szerokość działek nr [...], [...], [...] od strony działki [...] (ul. C. ).

Należycie wyznaczono również obszar analizy wokół terenu inwestycji, w promieniu o długości ok. 90 m od terenu inwestycji, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Gołosłowny i bezzasadny jest zarzut skargi, że promień obszaru wynosi ok. 55 m, a nie 90 m.

Trafnie organy uznały, że autorka analizy właściwie uzasadniła przyjęty obszar analizy wskazując, iż kształt działki ma nieregularny obrys, co powoduje nieregularny, elipsowaty kształt obszaru analizowanego. Wytłumaczony został również sposób liczenia obszaru oraz przyjęty promień, które gwarantują prawidłowe przeanalizowanie występujących form zabudowy i zagospodarowania.

W oparciu o tak właściwie wyznaczony obszar analizy prawidłowo stwierdzono, że planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. Parametry urbanistyczne zostały ustalone rzetelnie, na podstawie weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym.

Należy tu wskazać, jak trafnie podniósł inwestor, że uwzględnienie w analizie budynków znajdujących się na działkach jedynie w części w obszarze analizy (np. [...], [...], [...], [...] i [...]), jest dopuszczalne, co potwierdza orzecznictwo przywołane w jego piśmie procesowym. Zatem zarzut skargi w tej kwestii należało uznać za bezzasadny.

Teren objęty analizą położony jest w północno–zachodniej części K. i jest obecnie mocno inwestowany. Znajdują się tam nowopowstałe budynki usługowo-handlowe i wielomieszkaniowe o wyższych gabarytach, tworzące swojego rodzaju obudowę ul. [...], będącą jedną z głównych ciągów komunikacyjnych miasta.

Teren inwestycji położony jest pomiędzy południową stroną ul. [...], torami kolejowymi i ul. [...], w pasie działek obecnie nie zainwestowanych, będących wcześniej ogródkami działkowymi z przynależnymi do nich budynkami gospodarczymi.

Dalej w analizie wskazano, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...]), a także usługowej i produkcyjnej.

W analizie zostały przedstawione w sposób prawidłowy średnie wskaźniki i parametry ustalane w warunkach zabudowy, a następnie dążąc do zharmonizowania wnioskowanej inwestycji z zastaną zabudową niektóre wskaźniki i parametry ustalone zostały "w inny sposób" tj. z odstępstwami od sposobów wskazanych w rozporządzeniu jako podstawowe np. odpowiadające średnim wartościom określonych parametrów istniejącej zabudowy. Nie narusza to jednak przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego, w którym dopuszczono możliwość innego wyznaczenia linii nowej zabudowy (§ 4 punkt 4, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy (§ 5 punkt 2), szerokości elewacji frontowej (§ 6 pkt. 2), parametrów dot. wysokości (§ 7 pkt 4 ), jednak pod warunkiem, że wynika to z analizy.

Należy podkreślić, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się usytuowania wnioskowanego budynku, a jedynie wyznacza się obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 rozporządzenia). Przepis ten określa także sposób wyznaczenia linii w sytuacji gdy istniejąca zabudowa przebiega "uskokowo" (ust. 3) oraz dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii jeśli wynika to z analizy (ust. 4).

W ocenie Sądu warunek ten został spełniony i przekonująco uzasadniony w analizie.

Linię nowej zabudowy ustalono w oparciu o przeprowadzona analizę i jej wyniki z odstępstwem zgodnie z § 4 pkt 4 rozporządzenia tj. ok. 20 m od strony ul. [...]. Organ zasadnie wskazał, że takie ustalenie linii zabudowy wynika ze specyfiki zastanego ładu przestrzennego, co zostało należycie uzasadnione w analizie.

Uwzględniono brak zwartej linii zabudowy wzdłuż ul. [...], odnosząc ustalenie tego parametru do istniejącej linii zabudowy na sąsiedniej działce nr [...] - budynku hotelu w odległości oraz budynku na działce [...] - ok. 20 m od granicy działki drogowej. Zaznaczono, że na etapie projektu budowlanego należy dokonać pomiary geodezyjne szczegółowo odnoszące się do ustalonej odległości budynku hotelu na sąsiedniej działce nr [...].

Wbrew zatem zarzutom skargi, organ odwoławczy analogicznie jak organ I instancji przyjął odległość linii zabudowy ok. 20 m. Należy wskazać, że bardziej prawidłowe byłoby konkretne ustalenie ww. odległości w samej decyzji, jednak odniesienie do znanej w przybliżeniu odległości zabudowy na sąsiedniej działce (ok. 20,5, 22 i 20 m) jest wystarczająco jednoznaczne. Podsumowując, dokonane ustalenie linii zabudowy jest dopuszczalne i nawiązuje do sąsiadującej bezpośrednio zabudowy położonej przy tej samej drodze publicznej.

Z kolei zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Stosownie do ust. 2 § 5 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W niniejszej sprawie wskaźnik powierzchni nowej zabudowy został ustalony w przedziale 25% do 30% przy wyliczonej średniej wysokości wskaźnika dla całego obszaru analizowanego na poziomie 33% zaś dla zabudowy wielorodzinnej 39%, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia - "w inny sposób", przyjmując, jako odniesienie istniejącą zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Powyższe świadczy również o bezzasadności zarzutu, że podstawą analizy stały się konkretne budynki, a nie zespół budynków, czy też że analizator nie wskazał podobnego do zamierzonego w przedmiotowej inwestycji zespołu budynków – bowiem w analizie wyraźnie wskazano, że na ww. działkach istnieje jednolity zespół mieszkaniowy (k. 339 akt).

Należy podkreślić, że w analizie zamieszczono tabelkę obejmującą wszystkie zabudowane nieruchomości w obszarze analizowanym, w tym działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], których pominiecie zarzucał skarżący, wymieniając w stosunku do nich i mieszczących się na nich budynków wskaźnik intensywności zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz wysokości do okapu i do kalenicy.

Ustalenie parametru w oparciu o przepis § 5 ust. 2 wynika z prawidłowego uzasadnienia zamieszczonego w analizie, jako że zasadna jest kontynuacja wskaźnika ze względu na zabudowę sąsiednią o analogicznej funkcji. Ustalony wskaźnik jest przy tym nawet niższy, niż średni wskaźnik z obszaru analizy, co dodatkowo czyni zarzut skargi bezzasadnym. Również ustalony przedział, "widełki", należy uznać za dopuszczalny.

Wbrew również argumentacji skargi, z uzasadnienia przywołanego przez skarżącego wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 stycznia 2008 r. II SA/Bd 800/07 nie wynika, by przyjęcie wskaźnika powierzchni zabudowy innego niż średni w obszarze analizowanym było zabronione, ale że takie przyjęcie musi znajdować uzasadnienie w analizie, co ma miejsce w sprawie niniejszej.

Z kolei stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

Zgodnie z ust. 2 § 6 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Należy wskazać, że w analizie szczegółowo uzasadniono ustalenie parametrów szerokości elewacji frontowej (12 m ± 1 m), w nawiązaniu do zabudowy o podobnych funkcjach i parametrach jak wnioskowana, uwzględniając średnią wartość dla całego obszaru, wynoszącą ok. 30 m (od 13 do 54 m), zinwentaryzowaną na podstawie obliczeń kilkunastu elewacji frontowych budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Prawidłowo wzięto pod uwagę również szerokość terenu inwestycji – 28 m, geometrię terenu, oraz kontynuację w stosunku do działki nr [...].

Z kolei stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3).

Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4).

W analizie uzasadniono przyjęcie wysokości elewacji frontowej, jako wysokości kalenicy na poziomie 15 ± 1 m. Zaznaczono, że wysokość ta nie może przekroczyć 245,5 m.n.p.m.

Zatem ustalenie i tego parametru (wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki), podobnie jak szerokości elewacji, odnosi się do średniej wartości parametru w obszarze analizowanym (średnia – ok. 15 m, średnia dla zabudowy wielorodzinnej – ok. 20 m). W ocenie Sądu wyznaczono przedmiotowy parametr w sposób konkretny, udokumentowany znajdującą się w aktach sprawy analizą.

Konkludując, wysokość górnej granicy elewacji frontowej jak i szerokości tej elewacji ustalona w nawiązaniu do zabudowy o podobnych funkcjach, nie narusza § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia.

W oparciu zaś o przepis § 8 rozporządzenia, przeprowadzono analizę geometrii dachu. Prawidłowo ustalono go jako dach płaski, nie przekraczający 245,5 m.n.p.m.

Parametry dotyczące dachu planowanego budynku (dach płaski, stropodach) uzasadniono właściwie, wskazując że nawiązuje on do większości budynków położonych pomiędzy ul. [...] i torami kolejowymi, co pozwoli na kontynuowanie i nawiązanie do występującej architektury.

Odnosząc się do zarzutu, że analizator pominął, iż ponad połowa obszaru analizy jest zagospodarowana w sposób odmienny, niż zaplanowany przez inwestora, należy wskazać, że istnienie w obszarze analizowanym działek zabudowanych budynkami o innej niż projektowana funkcji, czy też niezabudowanych, nie ma wpływu na prawidłowość analizy i jej wyników.

Racjonalne jest przyjęcie, że dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć w szczególności analiza właśnie tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. O ile zatem analiza urbanistyczna obejmować będzie pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w zakreślonym obszarze analizowanym, to jednak konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbywać się poprzez odniesienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji – w tym przypadku zabudowy wielorodzinnej (por. wyrok NSA z 9 marca 2017 r., sygn. II OSK 1732/15 LEX nr 2341157).

Podsumowując należy wskazać, że niezasadne są zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z przepisami ustanawiającymi wyjątki (odstępstwa) w rozporządzeniu. Ustalając parametry zabudowy powinno się bowiem mieć na uwadze nie tyle czysto matematyczne wyliczenia, ale usytuowanie terenu inwestycji względem innych budynków, wielkość działek i rodzaj inwestycji. Głównym założeniem przy ustaleniu wskaźników powinno być i było w sprawie niniejszej, że planowane budynki powinny nawiązywać skalą i charakterem do budynków okolicznych.

Dlatego też zarzut, że wszystkie parametry zostały określone jako wyjątki od zasady, nie mógł przynieść zamierzonego skutku.

Bezzasadny jest też zarzut niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 K.p.a., w związku z ustaleniem parametrów jedynie dla budynku najbliższego ul. [...]. Należy podkreślić, że wskaźnik powierzchni zabudowy odnosi się do całego terenu inwestycji, natomiast zarówno szerokość elewacji, wysokość jak i geometria dachu, odnoszą się do każdego z maksymalnie pięciu zaplanowanych budynków.

Linia zabudowy, z uwagi na konfigurację i szerokość terenu inwestycji względem drogi, a także istniejącą w otoczeniu zabudowę, w sposób oczywisty odnosi się do budynku najbliższego ul. [...], co należy uznać za ustalenie poprawne.

Końcowo trzeba odnieść się do formalnych zarzutów skargi, a to że w załączniku graficznym decyzji obszar analizy nie został przedstawiony w całości, a część tekstowa analizy stanowiąca załącznik do decyzji nie została podpisana przez autorkę analizy.

Pierwszy z tych zarzutów jest zasadny, bowiem rzeczywiście załącznik nr 2 i nr 4 do decyzji zawierają jedynie przeważającą część obszaru analizy, podczas gdy przynajmniej załącznik nr 4 powinien zawierać cały ten obszar (§ 9 rozporządzenia). Z uwagi jednak na odzwierciedloną na ww. mapach zabudowę w sąsiedztwie terenu inwestycji, a także przede wszystkim na uwzględnienie w analizie wszystkich objętych obszarem działek, także nie mieszczących się na ww. załącznikach, uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z kolei drugi z ww. zarzutów nie jest zasadny, bowiem na wszystkich załącznikach do decyzji widnieje podpis osoby upoważnionej do jej wydania, natomiast stosowny podpis osoby upoważnionej do sporządzenia analizy i projektu decyzji widnieje na zalegającym w aktach projekcie decyzji (k. 450, 463 i 464) a także na załączniku graficznym do sporządzonej analizy (k. 350) i części tekstowej wyników (k. 371).

Ustalenia warunków zabudowy zostały szczegółowo przedstawione w decyzji organu I instancji opartej na kompletnej analizie urbanistyczno–architektonicznej, a następnie były przedmiotem ponownego szczegółowego badania w postępowaniu przed organem odwoławczym, który odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutów odwołania.

Na marginesie można dodać, że złożony przez skarżącego wniosek o przeprowadzenie dowodu z pisma wskazanego w skardze był bezzasadny, bowiem okoliczności na jakie dowód ten był wnioskowany (prowadzenie postępowania w sprawie warunków zabudowy dla innych działek w obszarze analizowanym) nie były istotne dla dokonania niezbędnych ustaleń zmierzających do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej.

Wszystkie powyższe motywy sprawiły, że Sąd uznał zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą za odpowiadające prawu. Wbrew twierdzeniu skarżącego organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa uznając, że w sprawie zachodzą przesłanki pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Wyjaśnienia organów są wyczerpujące i wszechstronne, a sporządzona analiza jest kompletna, określając przy tym w sposób szczegółowy cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie spełnione zostały wymogi zarówno materialne, jak i formalne z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tej sytuacji organy administracji publicznej były zobowiązane do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Niezasadne w świetle powyższego okazały się zarzuty naruszenia prawa procesowego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna jest prawidłowa i spełnia wszystkie wymogi rozporządzenia, mogąc stanowić podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy. W żadnym razie nie doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a., a w konsekwencji także do naruszenia art. 138 i art. 140 K.p.a.. W tym kontekście nie można czynić skutecznego zarzutu z faktu, że organ wydał decyzję po myśli inwestora, skoro organ procedował zgodnie z przepisami i z poszanowaniem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Z tych względów Sąd oddalił bezzasadną skargę, orzekając jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a..