Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1011/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 art. 11 ust. 1 pkt. 2 , art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 1 art. 8 art. 12, art. 28, art. 76 § 1i 3, art. 77 art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy P.L. po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 433/17 w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 28 września 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 433/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wójta Gminy M., dalej jako "Wójt Gminy", na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, dalej jako "KKU", z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od KKU na rzecz Wójta Gminy kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji uznał, że organ drugiej instancji nieprawidłowo ustalił brak tytułu własności Skarbu Państwa w dacie [...] maja 1990 r., a więc podstawowej przesłanki komunalizacji, wobec czego zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego jako wydaną z naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., nr 32, poz. 191), dalej jako "p.w.u.s.t." oraz art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". W związku z powyższym WSA przyjął, że K.L. nie posiada w niniejszym postępowaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Powyższe WSA oparł o art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. nr 13, poz. 87), dalej jako "dekret", wskazując że wymieniony w tym przepisie majątek przechodził z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Fakt założenia księgi wieczystej dopiero w 2013 r. pozostaje zaś bez wpływu na tytuł własności Skarbu Państwa, gdyż jak wynika z zaświadczenia Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości na podstawie ww. dekretu. Zdaniem WSA oznacza to, że stał on się właścicielem nieruchomości w 1946 r. WSA zauważył również, że brak jest jakiegokolwiek dowodu, który wskazywałby na utratę tego prawa przez Skarb Państwa na datę [...] maja 1990r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.L., zarzucając naruszenie przepisu (1) "art. 5.1, art. 11 pkt 1.2 w związku z art. 18 ust. 1 p.w.u.s.t. w związku art. 7, art. 8, art. 12, art. 28, art. 76 § 1 i § 3, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez stwierdzenie nabycia własności przez Gminę M., nieruchomości gruntowej położonej w tejże Gminie, oznaczonej w operacie ewidencyjnym gruntów, w obrębie [...], jako działka nr [...], [...], z naruszeniem objęcia obowiązku jako sądu nadzorującego orzecznictwo organów administracji, nie objęcie pełną kontrolą orzeczenia organu drugiej instancji oraz nie zbadania czy w decyzji ją poprzedzającej organ pierwszej instancji dokonał dostatecznego rozpoznania materiału dowodowego, w tym podstawy ustalenia własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej jako Skarbu Państwa w dacie komunalizacji". Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ pierwszej instancji "taki stan prawny ustalił z naruszeniem prawa, bowiem nie zostało w sposób dostateczny wyjaśnione czy nie występują przeszkody dla stwierdzania komunalizacji na dzień 29 maja 1990 r., przyjmując za udowodnione przejście na własność mienia poniemieckiego na Skarb Państwa uchylonym przepisem prawa; (2) dekretu z dnia 8 marca 1946 r o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13, poz. 87) która to nieruchomość nie istniała w chwili zakończenia wojny, gdyż w postępowaniu dowodowym nie wykazano dowodnie czyli nie wywiedziono zmian ewidencyjnych, z których wynikałoby z jakiej nieruchomości gruntowej istniejącej w dacie zakończenia wojny wyodrębniona została sporna działka gruntu oraz jednocześnie bez wskazania podstawy prawnej ustalenia takiego stwierdzenia nabycia własności Skarbu Państwa".

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę wyroku WSA w Warszawie z 29 września 2017 r., poprzez oddalenie skargi Gminy M. na decyzję KKU z dnia [...] stycznia 2017 r., a także zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów, w którym to skarżący zwraca uwagę na braki formalne pisma – "zaświadczenia" z [...] kwietnia 2013 r. Przede wszystkim w ocenie skarżącego kasacyjnie treścią pisma jest fałszywa informacja o przejściu własności przedmiotowej działki gruntu oznaczonego jako działka Nr [...], obręb [...] na Skarb Państwa jako mienia poniemieckiego na podstawie dekretu. W jego ocenie nie jest to zgodne z prawdą, gdyż z akt sprawy niezbicie wynika, iż przedmiotową nieruchomość gruntową wyodrębniono wiele lat po zakończeniu wojny w efekcie aktualizacji ewidencji gruntu. W jego ocenie świadczy to o tym, że taka nieruchomość gruntowa w czasie zakończenia wojny nie istniała, przy czym w piśmie z [...] kwietnia 2013 r., nie wywiedziono zmian ewidencyjnych, z których wynikałoby z jakiej nieruchomości gruntowej istniejącej w dacie zakończenia wojny wyodrębniona została sporna działka gruntu. Ponadto skarżący kasacyjnie uważa, że pismo to nie powinno zostać ocenione jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 §1 k.p.a., gdyż nie zostało sporządzone w przepisanej formie, ani przez upoważniony do tego organ państwowy. Nadto skarżący wskazywał na słuszność decyzji KKU i podkreślił, że zgodnie z jej treścią w postępowaniu nie odnaleziono żadnego dokumentu potwierdzającego, iż przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa, przy czym "stanu tego nie potwierdza też zaświadczenie Starosty [...] oraz wpis do księgi wieczystej". Dodatkowo według skarżącego kasacyjnie WSA winien przedstawić własną ocenę prawną jakie skutki dla przedmiotowego postępowania niesie zmiana stanu prawnego, która nastąpiła w wyniku uchylenia dekretu. Skarżący kasacyjnie podważył także wyrażone w uzasadnieniu skarżonego wyroku stanowisko w przedmiocie odebrania mu przymiotu strony postępowania. Wyraził także dezaprobatę dla "bezrozumnego stosowania instytucji stwierdzania przejścia własności mienia poniemieckiego na Skarb Państwa, które można by określić mianem czynności formalnej".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Według art. 5 ust. 1 pkt 1 p.u.w.s.t. jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podkreślenia wymaga, że istota komunalizacji uregulowanej w wymienionym przepisie polega na przejściu z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. mienia Skarbu Państwa na właściwą gminę, przy czym pojęcie "mienie" oznacza własność i inne prawa majątkowe (art. 44 k.c.). Przedmiotem mienia są rzeczy, w tym nieruchomości. Dla istnienia prawa własności do nieruchomości konieczne jest to, aby nieruchomość stanowiła samodzielny przedmiot obrotu prawnego. Przepis art. 46 § 1 k.c. definiując nieruchomość, wskazuje kiedy grunt staje się nieruchomością mogącą być przedmiotem prawa. Aby nieruchomość gruntowa była przedmiotem obrotu prawnego musi być wyodrębniona fizycznie i prawnie. Wyodrębnienie nieruchomości w sensie prawnym wiąże się z regulacją zawartą w ustawie z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, stanowiącej w art. 24, że dla każdej nieruchomości prowadzi się oddzielną księgę wieczystą. Na istnienie przedmiotu komunalizacji, co do zasady, nie ma wpływu stan ewidencyjny nieruchomości. Wpis w ewidencji gruntów ma charakter informacyjny, a zmiany ewidencyjne nie powodują zmian w stanie prawnym nieruchomości. Decydujące zatem znaczenie dla stwierdzenia komunalizacji w trybie omawianego przepisu ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dniu [...] maja 1990 r.

W rozpoznawanej sprawie należało ustalić, czy przedmiotowa nieruchomość w określonej dacie stanowiła przedmiot mienia Skarbu Państwa oraz czy w tym czasie należała do terenowego organu administracji stopnia podstawowego. Z dołączonego do akt zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. wynika, że przedmiotowa działka stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu. W podstawie prawnej owego zaświadczenia wskazano art. 7 dekretu z dnia 28 października o mocy prawnej ksiąg wieczystych na obszarze Ziem Odzyskanych i b. wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. z 1947 Nr 66, poz. 410 ze zm.). Powołany dekret obowiązywał w dacie wydania zaświadczenia przez Starostę [...]. Według art. 7 tego dekretu: "Do zgłoszenia wniosku o wpisanie na rzecz Skarbu Państwa w księdze wieczystej prawa własności do mienia nieruchomego nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska obok okręgowych urzędów likwidacyjnych uprawnieni są starostowie. Podstawą takiego wpisu jest zaświadczenie władzy składającej wniosek, że nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. R. P. Nr 13, poz. 87)".

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że niejednokrotnie zaświadczenie było dokumentem potwierdzającym nabycie prawa do nieruchomości z mocy samego prawa. Tak było np. w przypadku przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej (art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, Dz. U. Nr 39, poz. 233, z późn. zm.), tak również jest w przypadku nabycia nieruchomości w trybie przepisów o majątkach opuszczonych i poniemieckich, o czym stanowi powołany art. 7 dekretu z dnia 28 października 1947 r. o mocy prawnej ksiąg wieczystych na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska, Dz. U. Nr 66, poz. 410, z późn. zm.). W orzecznictwie sądowym dopuszczono, co do zasady, możliwość potwierdzenia na wniosek podmiotu ubiegającego się o wydanie zaświadczenia stanu prawnego wynikającego z posiadanych przez organ danych (art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 k.p.a.), nawet gdy określony podmiot nabywał prawo do rzeczy z mocy samego prawa, a właściwe przepisy prawa materialnego nie przewidywały w sposób wyraźny, że potwierdzenie stanu prawnego winno nastąpić poprzez wydanie zaświadczenia (uchwała SN z dnia 20 września 1994 r., sygn. akt III CZP 102/94; uchwała SN z dnia 20 września 1994 r., sygn. akt III CZP 108/94; postanowienie SN z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt I CSK 677/10). Potwierdzenie określonego stanu prawnego zaświadczeniem miało miejsce w przypadku istnienia niewątpliwego stanu prawnego nieruchomości.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że decyzja komunalizacyjna potwierdza jedynie istnienie określonego stanu prawnego, bowiem badanie przesłanek z art. 5 ust. 1 cyt. ustawy dotyczy stanu prawnego oznaczonego mienia państwowego. W szczególności użyte w tym przepisie pojęcie "należące do" stanowi kategorię prawną, a nie faktyczną. O stanie prawnym nieruchomości decyduje jej wyodrębnienie fizyczne i prawne, a w sensie podmiotowym - przysługiwanie określonym podmiotom prawa własności lub innego prawa majątkowego do nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie w obrocie prawnym znajduje się powołane zaświadczenie Starosty [...], wydanie na podstawie art. 7 dekretu z dnia 28 października 1947 r. o mocy prawnej ksiąg wieczystych na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska, potwierdzające, że wskazany w nim grunt stał się własnością Skarbu Państwa na podstawie przepisów o mieniu poniemieckim i opuszczonym. Zaświadczenia to spełnia wszystkie prawem przewidziane wymogi. Wskazano w nim podstawę prawną, organ wydający zaświadczenie oraz zdarzenie prawne, które według powołanego dekretu mogło być potwierdzone w drodze zaświadczenia. Okoliczność prawna wskazana w zaświadczeniu nie została przez skarżącego kasacyjnie skutecznie podważona. Materiał dowodowy potwierdza istnienie i wyodrębnienie działki o numerze [...] przed wejściem w życie p.u.w.s.t. Z akt wynika również, że działka o numerze [...] była wyodrębniona po odnowieniu operatu ewidencyjnego w latach osiemdziesiątych XX wieku. Powyższe okoliczności potwierdzają zatem, że grunt, który został skomunalizowany, był wyodrębniony. Wyodrębnienie fizyczne działki oraz urzędowe poświadczenie przejścia gruntu na Skarb Państwa w trybie przepisów o mieniu poniemieckim i majątkach opuszczonych, dają podstawę do uznania za trafne ocen Sądu I instancji.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.