Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 4273/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. w K. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej K. w K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. K., dalej również: K., złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie oceny zgodności z art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne postępowania podmiotu działającego pod firmą: "S." "H.". Do wniosku dołączono: foldery reklamowe "S." i "H." dostępne przy wejściu do apteki "S." zlokalizowanej przy ul. G. [...] w K.

W uzasadnieniu wniosku K., wskazała, że rolą samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu oraz współdziałanie z organami administracji publicznej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji. Wyjaśniła, że jest organizacją społeczną, której cele statutowe - reprezentowanie oraz występowanie w obronie interesów indywidulanych i zbiorowych członków izby aptekarskiej - uzasadniają wszczęcie postępowania. Podkreśliła także, że samorząd ma chronić interes publiczny, którym jest gwarancja ochrony zdrowia pacjentów przy świadczeniu usług farmaceutycznych a także interes zawodowy wszystkich farmaceutów, którzy prawidłowo wykonują swój zawód.

Następnie K. wyjaśniła, że za wszczęciem postępowania administracyjnego na wniosek izby aptekarskiej przemawia również interes społeczny samorządu farmaceutów, który czuwa nad prawidłowym wykonywaniem zawodu farmaceuty i zadań nałożonych na farmaceutów w ustawie.

2. Dnia [...] sierpnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wydał postanowienie, którym odmówił wszczęcia wnioskowanego postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji stwierdził, iż Izba nie wykazała interesu społecznego, uzasadniającego uwzględnienie wniosku.

[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wskazał, iż Izba nie wykazała związku pomiędzy naruszeniem art. 94 p.f., a obroną interesów indywidualnych i zbiorowych członków Izby. Podzielił stanowisko K., że wszelkie zachowania, które naruszają lub mogą naruszać godność zawodu a w szczególności zachowania aptekarzy, którzy wykraczają poza dobro nadrzędne, jakim jest dobro pacjenta, jako sprzeczne z zasadami etyki i deontologii zawodowej, nie mogą pozostać bez stosownej reakcji organów samorządowych, jednak wskazał, że argumentacja ta nie może spełniać przesłanki uzasadniającej wszczęcie postępowania i udziału K. na prawach strony w trybie art. 31 k.p.a. Organ uznał, że K. nie wykazała związku przyczynowego pomiędzy wszczęciem postępowania dotyczącego innej osoby a celami statutowymi w powiązaniu z interesem społecznym. Okoliczność zaangażowania samorządu aptekarskiego i jego wkład w wprowadzenie zakazu reklamy i działalności nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wniosek, gdyż nie są tożsame pojęcia "zaangażowania" w wprowadzenie konkretnego przepisu prawa przez ustawodawcę z interesem społecznym, który stanowi podstawę wniosku z art. 31 k.p.a.

3. Dnia 10 września 2014 r. K. wniosła zażalenia na ww. postanowienie. W zażaleniu Skarżąca zaznaczyła, iż głównym interesem chronionym przez samorząd jest w przedmiotowym postępowaniu interes publiczny, którym jest gwarancja ochrony zdrowia pacjentów przy świadczeniu usług farmaceutycznych przez farmaceutów w ramach celu, dla których samorząd został powołany na zasadach określonych w Konstytucji, czyli sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego - zawodu farmaceuty.

4. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., Główny Inspektor Farmaceutyczny (nazywany dalej: "GIF") utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach. Po pierwsze, postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej. Po drugie, udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi. Po trzecie, udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym.

Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie wskazanych przepisów nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania.

Organ zaakcentował również, że dokonując analizy wniosku organizacji społecznej należy mieć na względzie fakt, że przepis art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 257, z późn. zm.) – dalej "k.p.a." nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż stanowi on wyjątek od zasady, że uczestnikiem postępowania (stroną) jest podmiot, którego praw lub obowiązków dotyczy postępowanie.

W ocenie organu odwoławczego, argumentacja przedstawiona przez K. żadnym miejscu nie wskazała na interes społeczny, którym powodowane jest jej działanie.

Interes społeczny wskazywany przez Izbę jest, zdaniem GIF, w rzeczywistości przejawem partykularnego interesu samorządu zawodowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie należy utożsamiać samego faktu bycia organizacją społeczną ze spełnianiem przesłanki interesu społecznego. Przeczy temu już sama konstrukcja przepisu art. 31 k.p.a., gdzie ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność wskazania interesu społecznego przez organizację społeczną, a zatem nie zakłada a priori, że organizacja społeczna chroni jakiś interes społeczny.

Zdaniem organu odwoławczego Izba nie wykazała konkretnego interesu społecznego, a jedynie wyraziła generalne przekonanie, że należy przestrzegać obowiązujących przepisów prawa. Taka konstatacja jest niewystarczająca do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. GIF zaznaczył, że nie poddaje w wątpliwość potrzeby zakazu reklamy aptek i w pełni popiera stanowisko wyrażone przez K. Niemniej jednak argumentacja przytoczona na poparcie istnienia interesu społecznego jest de facto, uzasadnieniem dla ratio legis znowelizowanego art. 94a p.f. W ocenie GIF nie jest możliwe utożsamianie wprowadzenia konkretnego przepisu z interesem społecznym. Z zasady, racjonalny ustawodawca wprowadzając przepisy nakładające określone obowiązki kieruje się szeroko pojętym interesem społecznym i potrzebą ochrony społeczeństwa przed negatywnymi skutkami poszczególnych zjawisk. Nie oznacza to jednak, iż organizacja społeczna wnosząca o wszczęcie postępowania może wskazywać jako interes społeczny, przesłanki którymi kierował się ustawodawca wprowadzając dany przepis.

5. Na powyższe postanowienie K. pismem z dnia 5 grudnia 2014 r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Ponadto stwierdzenia, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu.

K. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów, tj.:

- art. 31 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie istnieje interes społeczny, który przemawia za udziałem Skarżącej w postępowaniu lub za jego wszczęciem;

- art. 31 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że udział Skarżącej w postępowaniu lub jego wszczęcie nie jest uzasadnione jej celami statutowymi;

- art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającego na ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który w bardzo istotnych elementach jest niezgodny z rzeczywistością;

- art. 8 k.p.a. poprzez lakoniczność oraz nieadekwatność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do wniosków i argumentacji Skarżącej, nie rozpatrzenie zarzutów zażalenia, sformułowanie nieuprawnionych gołosłownych i niesprawiedliwych ocen na temat motywów działania Skarżącej, co podważa zaufanie Skarżącej do władzy publicznej;

- art. 11 i art. 107 § 3 z zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak rzeczywistego i konkretnego wyjaśnienia Skarżącej w uzasadnieniu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy';

- art. 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwego prowadzenia postępowania przejawiający się w powierzchownym i schematycznym potraktowaniu żądania Skarżącej;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie przedstawionego przez Skarżącą materiału dowodowego;

- art. 80 § 1 k.p.a. poprzez pozostawienie poza swoimi rozważaniami najważniejszych argumentów podnoszonych przez Skarżącą oraz dokonanie oceny istotnych dla sprawy materiałów wbrew zasadom logiki i wnioskom wynikającym z doświadczenia życiowego;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niewyczerpujący, nielogiczny i niespójny.

Jednocześnie Izba wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

6. W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowane wcześniej stanowisko.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

2. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

3. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

4. W niniejszej sprawie na skutek skargi wniesionej do tutejszego Sądu przez K. kontroli sądowo-administracyjnej poddano postanowienie GIF z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydane po rozpoznaniu wniosku skarżącej złożonej na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła wskutek stwierdzenia, że K. jest organizacją społeczną, jednak w sprawie reklamy apteki nie ma interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania.

Stosownie do treści art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

Przyjmuje się, iż organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, nie wchodzące w skład aparatu państwowego i nie będące zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz "Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie" Warszawa 2000 s. 20).

Zasadne jest zatem, w ocenie Sądu, zarówno niekwestionowane przez organ twierdzenie Skarżącej, zgodnie z którym Izba jest organizacją społeczną, jak i sprzeczny ze stanowiskiem GIF pogląd - iż meritum postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej należy do jej celów statutowych.

Został także spełniony wymóg, aby postępowanie administracyjne, którego wszczęcia domaga się Skarżąca nie dotyczyło praw i obowiązków samej organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania. Postępowanie ma dotyczyć praw i obowiązków podmiotów “innej osoby" podejmujących działania, które mogą naruszać zakaz z art. 94a ust. 1 P.f., w myśl którego "Zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego".

5. W ocenie Sądu organ w sposób nieprawidłowy ocenił przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., bezzasadnie odmawiając wszczęcia postępowania w wyżej określonej sprawie na wniosek Skarżącej, uznając, iż interes społeczny wskazywany przez nią jest w rzeczywistości przejawem partykularnego interesu samorządu zawodowego. Do takiego stwierdzenia, zdaniem Sądu, brak było podstaw.

Wyrażenie "cele statutowe", unormowane jest w akcie rangi ustawowej dotyczącej danej organizacji społecznej. Szczególnego podkreślenia wymaga, iż głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty.

Samorząd aptekarski został powołany, a jego działalność uregulowana w ustawie z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856, ze zm.). Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 Konstytucji RP i jest nim sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Zostało to potwierdzone w ww. art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, który stanowi, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o izbach aptekarskich zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego.

Art. 2a ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych polegających m. in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m. in. ustawy - Prawo farmaceutyczne, w tym art. 94a zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Pieczę i nadzór nad tym zawodem jako zawodem zaufania sprawuje organ samorządowy w interesie społecznym, co wynika wprost z Konstytucji RP (art. 17).

Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczył wniosek Skarżącej ma być ustalenie, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę działalności apteki. Zgodnie z art. 86 ust. 1 P.f. w aptece jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (vide: art. 2a ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich). Oczywistym jest, że działalność reklamowa prowadzona jest "na styku" z informacyjną funkcją apteki, tak więc cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego udział w postępowaniu, aby uczestniczyć w procesie mającym za zadanie rozgraniczenie dwóch powyżej wskazanych dziedzin.

Tak więc, w ocenie Sądu, postępowanie w sprawie reklamy apteki, którego prowadzenie należy do kompetencji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, bowiem to izba, jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Udział w postępowaniach dotyczących uczestniczenia apteki w niedozwolonej reklamie mieści się zatem w zakresie działań samorządu.

6. Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich).

Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn. aby m. in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa. Jednym ze skrajnie niekorzystnych czynników, który nie pozwala na prawidłowe wykonywanie zadań przez farmaceutów jest prowadzenie przez aptekę, w której pracują, zakazanej reklamy apteki. Wykonywanie zawodu farmaceuty w aptece należącej np. do sieci aptek, powoduje praktyczną zależność farmaceuty od właściciela, który nie jest farmaceutą. W takich przypadkach jedynym podmiotem, który może skutecznie ubiegać się o właściwe warunki wykonywania zawodu zaufania publicznego jest samorząd zawodowy.

Kolejnym, bardzo ważnym celem samorządu aptekarskiego, jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich).

Sąd wyraża pogląd, iż pojęcie "reklamy" sytuuje się na pograniczu zagadnień etycznych i prawnych. Brak jest legalnej definicji reklamy i z tego powodu konieczne jest doprecyzowanie tego pojęcia w drodze wykładni prawa. Jest rzeczą oczywistą, iż w pierwszej kolejności będą to czynić organy Inspekcji Farmaceutycznej, kontrolowane przez sąd administracyjny, z punktu widzenia zasad prawa. Jednakże trudno sobie wyobrazić, aby organ samorządu farmaceutycznego, jakim jest Izba, był pozbawiony legitymacji czynnej w sprawach, które tych zasad etycznych wprost dotyczą. Stosownie do art. 19 ust. 1 Kodeksu Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego załącznik do uchwały nr VI/25/2012 VI Krajowego Zjazdu Aptekarzy z dnia 22 stycznia 2012 r. "aptekarz nie reklamuje siebie oraz swoich usług. Nie uczestniczy w reklamie usług farmaceutycznych, jak i ich promocji niezgodnej z prawem lub dobrymi obyczajami".

Powyższe oznacza, że rozpoczęcie i skuteczne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej (vide: art. 45-62 ustawy o izbach aptekarskich), warunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez właściwy organ inspekcji farmaceutycznej, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę apteki lub jej działalności czy też nie. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym K. musi być legitymowana do żądania wszczęcia postępowań, których przedmiotem jest reklama aptek lub przystąpienia do nich.

Wniosek o dopuszczenie do postępowania uzasadnia także ustawowy nakaz współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej (...) w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich).

Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego powinna być więc dopuszczona do postępowania prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego jako organizacja społeczna, gdyż jest ona - jako organ reprezentujący i nadzorujący wszystkich farmaceutów - żywo zainteresowana wynikiem toczącego się postępowania. W sytuacji dopuszczenia do postępowania na prawach strony samorząd mógłby w pełni reprezentować interes całej grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu, który polega na przestrzeganiu zakazu reklamy aptek a tym samym mógłby zareagować odpowiednio szybko dzięki m.in. dostępowi do akt sprawy w razie nieprzestrzegania przez kierownika apteki zakazu reklamy, co leży także w interesie wszystkich członków samorządu przestrzegających obowiązującego prawa.

7. Sąd doszedł do przekonania, iż w istniejącym stanie prawnym interes społeczny, przemawia za dopuszczeniem do postępowania Izby jako organizacji samorządowej.

Nie może zmienić poglądów Sądu twierdzenie organu, zgodnie z którym udział Izby w postępowania może narażać interes strony poprzez dostęp do akt sprawy osób, które pozostają w stosunku konkurencji ze stroną postępowania. Po pierwsze, powyższy argument ma charakter raczej pragmatyczny, aniżeli prawny, po drugie – w przypadku zaistnienia konkretnych okoliczności mogących wpłynąć negatywnie na przebieg postępowania, zagwarantowane są w prawie instrumenty służące uniknięciu tego rodzaju sytuacji. Należą do nich w szczególności: wniosek o wyłączenie z postępowania osób, wobec których sformułowany może być zarzut braku bezstronności, nadto – objęcie ochroną dokumentów zawierających np. tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem Sądu - przedsiębiorcy prowadzący apteki winni liczyć się z obecnością i uprawnieniami organów samorządu aptekarskiego, którego członkowie stanowią gwarancję należytej jakości usług farmaceutycznych. W szczególności niezasadne jest generalne wykluczanie z postępowania administracyjnego tych organizacji, których członkowie mają interesy konkurencyjne w stosunku do strony postępowania.

8. Reasumując, w ocenie Sądu, nie jest trafne stanowisko organu, zgodnie z którym nie została w sprawie wykazana przesłanka interesu społecznego.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Sąd zauważa, że udział organizacji społecznej w niniejszej sprawie uzasadnia potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Organ niezasadnie i w oderwaniu od wyżej wskazanych unormowań rangi konstytucyjnej oraz ustawowej uznał jednak, że po stronie K. istnieje jedynie interes faktyczny w ustaleniu czy dany przedsiębiorca aptekarski naruszył zakaz reklamy apteki. Nie jest to, zdaniem Sądu, okoliczność, która uzasadniałaby odmowę Izbie Aptekarskiej jako organizacji samorządowej pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu dotyczącym reklamy apteki ogólnodostępnej.

Jednocześnie należy stwierdzić, iż słuszne co do zasady stanowisko GIF, iż podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, nie niweluje praw organizacji samorządu farmaceutycznego, o których mowa powyżej. Wskazać należy, iż nawet uznając - wynikającą z istnienia celów statutowych i interesu społecznego – legitymację czynną Izby do żądania wszczęcia postępowania, organ może odmówić wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy uzna, że nie zachodzą merytoryczne podstawy do wszczęcia postępowania, czy też wszczęte postępowanie umorzyć.

9. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne dla jego celów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.6.2009 r. II OSK 1038/08, akceptowany przez R. Suwaja "Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym" Sam. Teryt. 1-2/10/50). W uzasadnieniu tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między (odnosząc to do realiów niniejszej sprawy) uczestnikiem postępowania - z jednej strony, a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego - z drugiej strony. Nie można interesu społecznego utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości o ogromnym zasięgu. Dokonując wykładni art. 31 § 1 k.p.a. in fine nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia.

Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. – to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy, to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.5.2009 r. II OSK 815/08, akceptowany przez skład sędziowski Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekający wyrokiem z 24.6.2009 r. II OSK 1038/08 i R. Suwaja –op. cit. s. 51)". W ocenie Sądu, powyższe poglądy NSA znajdują w pełni odniesienie do okoliczności sprawy niniejszej.

Idąc tym tokiem rozumowania Sąd uznał, że Skarżąca wykazała, iż mogłaby przyczynić się do właściwego prowadzenia postępowań administracyjnych w przedmiocie reklamy aptek. Skarżąca z mocy ustaw predestynowana jest do zabierania głosu, w formach do tego przewidzianych przepisami procedury administracyjnej, celem wypracowania cezury – linii granicznej służącej prawidłowemu rozpoznaniu cech różniących reklamę, która w świetle obecnie obowiązującego prawa jest niedozwolona, od rzeczowej, dozwolonej prawem, informacji oraz wskazywania organowi zauważonych z racji pełnienia funkcji statutowych przypadków naruszenia prawa. Posiadanie tzw. zdolności inicjacyjnej w postępowaniu administracyjnym jest przejawem realizacji roli ustrojowej Izby jako organizacji samorządu aptekarskiego (tak też WSA w Warszawie, m.in. w wyroku z dnia 3 lutego 2014 r. sygn. VI SA/Wa 2818/13).

Trafne więc okazały się argumenty skargi o niezasadnym niezastosowaniu w sprawie art. 31 k.p.a. Organy I i II instancji bezpodstawnie uznały natomiast, że w sprawie nie są spełnione przesłanki do wszczęcia postępowania, a żądanie Skarżącej w tym zakresie jest nieuzasadnione.

10. Skarżąca może zatem skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania legalności reklamy ww. apteki ogólnodostępnej. Odmawiając więc wszczęcia postępowania administracyjnego organy nadzoru farmaceutycznego nieprawidłowo potraktowały wniosek skarżącej, uchybiając zarówno przepisom prawa materialnego, jak i procesowego.

Zdaniem Sądu orzekającego, organy nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Dlatego wskazywane w skardze zarzuty naruszenia k.p.a. okazały się trafne. Sąd zdecydował więc o wyeliminowaniu z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia, uchylając je.

11. Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie uchylonych postanowień.

Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i § 2 oraz art. 209 p.p.s.a.