Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2597/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 i 10
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 3 par. 1, art. 147
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 9 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 366/15 w sprawie ze skargi B. K. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 366/15 stwierdził nieważność § 30 ust. 3 uchwały Rady Gminy Darłowo z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. na całym obszarze, z wyłączeniem działek: obręb [...]: nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...]: nr ew. [...], [...], [...], [...], obręb [...]: nr ew. [...], [...], [...], obręb [...]: nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Rada Gminy Darłowo działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 26 w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, podjęła w dniu [...] czerwca 2005 r. uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. na całym obszarze, z wyłączeniem działek: obręb [...] nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...]: nr ew. [...], [...], [...], [...], obręb [...]: nr ew. [...], [...], [...], obręb [...]: nr ew. [...] , [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

B. K. pismem z dnia 1 grudnia 2014r. wezwała Radę Gminy Darłowo do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie § 30 ust. 3 powyższej uchwały, tj. uchylenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim dopuszcza on zmniejszenie, w toku procesu inwestycyjnego, wielkości stref ochronnych elektrowni wiatrowych w przypadku zastosowania odpowiednich zabezpieczeń, bez jednoczesnej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Rada Gminy Darłowo w dniu [...] stycznia 2015 r. podjęła uchwałę nr [...], w której nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniesionego przez B. K.

W dniu 23 lutego 2015 r. B. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę Rady Gminy Darłowo z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D., zarzucając naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 5 oraz 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.z.p.) poprzez:

a) przekazanie kompetencji planistycznej przysługującej wyłącznie Radzie Gminy w zakresie możliwości zmiany przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania oraz granic stref ochronnych na rzecz podmiotu innego niż Rada Gminy;

b) przyjęcie w planie zapisu pozwalającego na zmianę przebiegu wskazanych wyżej linii bez jednoczesnej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że postanowieniem § 30 pkt 1 ppkt 3 zaskarżonej uchwały, osobom władającym nieruchomościami mieszkaniowymi (w tym skarżącej) zagwarantowano, iż w odległości 400 m od należących do nich zabudowań mieszkaniowych nie zostaną posadowione maszty elektrowni wiatrowych. Zdaniem skarżącej, linie wyznaczające odległość 400 m od istniejących w chwili uchwalania miejscowego planu zabudowań mieszkalnych (linie graniczne), uznać należy za zbliżone w swoim charakterze do wskazywanych w art. 15 ust. 2 pkt 1 jak i w art. 10 ust. 1 pkt 1, 5 oraz 6 u.z.p., linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania. Do wyłącznej kompetencji Rady Gminy należy ustalanie poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tak przeznaczenia określonych terenów, jak i przebiegu linii je rozgraniczających. Tymczasem poprzez umieszczenie w rozdziale IV zaskarżonej uchwały paragrafu 30 ust 3 dopuszczono do sytuacji, kiedy uprawnienie to realizowane jest, bez jakiegokolwiek nadzoru Rady Gminy, wyłącznie przez Starostę Powiatu Sławno. Na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały, to Starosta Powiatu Sławieńskiego stał się jedynym podmiotem zdolnym do zadecydowania o tym, że elektrownie wiatrowe mogą zostać posadowione w odległości mniejszej niż 400 m od nieruchomości mieszkaniowych, a zatem do zmiany przeznaczenia, sposobu wykorzystywania i zasad zagospodarowania obszarów wyznaczanych wcześniej liniami granicznymi.

Skarżąca wskazując na swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały podała, że decyzją Starosty Sławieńskiego z dnia [...] lutego 2010 r. zatwierdzony został projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę farmy wiatrowej [...], składającej się z 10 elektrowni [...]. W uzasadnieniu tej decyzji, powołując się na § 30 pkt 3 rozdziału IV miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D., Starosta zadecydował o zmniejszeniu stref ochronnych dla planowanych elektrowni wiatrowych z 400 do 200 m. Wskutek powyższego rozstrzygnięcia doszło do sytuacji, w której to w odległości około 300 m od należącej do skarżącej nieruchomości, stanowiącej działkę oznaczoną numerem [...], posadowiona została elektrownia wiatrowa. Jej istnienie oraz wywierany przez nią na otoczenie wpływ, wywiera bezpośrednie, negatywne oddziaływanie na prowadzoną na tej nieruchomości działalność agroturystyczną.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Darłowo wniosła o jej oddalenie uznając, że zarzuty skarżącej są bezzasadne, gdyż § 30 ust. 3 uchwały nie przenosi kompetencji planistycznej w zakresie zmniejszenia stref ochronnych ani na starostę, ani na żaden inny podmiot, w tym organ administracji budowlanej. Taka interpretacja tego przepisu jest całkowicie nieuprawniona i sprzeczna z regułami wykładni przepisów prawa. Zgodnie z § 30 ust. 3 zaskarżonej uchwały, wielkości stref ochronnych mogą ulec zmniejszeniu w przypadku zastosowania odpowiednich zabezpieczeń. Przepis ten nie jest skierowany do żadnego podmiotu i żaden podmiot nie może przypisywać sobie uprawnień do decydowania w zakresie zmniejszania określonych w ust. 1 stref ochronnych, w sytuacji gdy inne postanowienia planu tego nie regulują. Bezzasadne są twierdzenia skarżącej jakoby na podstawie powyższego przepisu Starosta Powiatu Sławieńskiego stał się jedynym podmiotem zdolnym do zadecydowania o tym, że elektrownie wiatrowe mogą zostać posadowione w odległości mniejszej niż 400 m od nieruchomości mieszkaniowych oraz zarzuty skarżącej dotyczące stref ochronnych w zakresie wskazującym na naruszenie art. 7 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1, 5 i 6 u.z.p., które stref ochronnych w ogóle nie dotyczą.

Organ wskazał także, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem oceny WSA w Szczecinie, który badał jej zgodność z prawem w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. Wojewoda stwierdził wówczas nieważność całej uchwały Nr [...] Rady Gminy Darłowo z dnia [...] czerwca 2005 r. Wojewoda zakwestionował między innymi postanowienia § 30 uchwały wskazując, że strefa ochronna dla elektrowni wiatrowych ustalona na obszarze znajdującym się w odległości 400 metrów nie znajduje potwierdzenia w innych postanowieniach planu. Sąd wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2006 r. II SA/Sz 1174/05 uchylił to rozstrzygnięcie uznając tym samym, że ww. uchwała jest zgodna z prawem.

Zdaniem organu, w przypadku skargi B. K. przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma zastosowania z mocy art. 101 ust. 2 tej ustawy, który stanowi, że przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. WSA w Szczecinie uwzględnił skargę Gminy D. na rozstrzygnięcie Wojewody Zachodniopomorskiego, a w toku postępowania sądowoadministracyjnego badał legalność omawianej uchwały w kwestionowanym przez B. K. zakresie. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów, a także obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa.

Rozpoznając skargę, WSA w Szczecinie zwrócił uwagę, że istotnie już raz Sąd badał przedmiotowy plan w kontekście skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D.. W wyroku tym Sąd odniósł się do zasadności konkretnych zarzutów stawianych przez organ nadzoru wobec kwestionowanego aktu prawa miejscowego, w tym m.in., odniósł się do znaczenia § 30 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 uchwały. Z uzasadnienia wyroku Sądu nie wynika jednak, aby poddana ocenie została norma zawarta w § 30 ust. 3 przedmiotowej uchwały. Przepisu tego, jak i zagadnień nim uregulowanych, nie podważał również Wojewoda Zachodniopomorski w swym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Ponadto, zarzuty stawiane uchwale w rozstrzygnięciu nadzorczym nie odnosiły się, co oczywiste, do naruszenia konkretnymi przepisami uchwały indywidualnego interesu prawnego takich osób jak skarżąca. Z tych względów, zdaniem Sądu, dopuszczalne było w wyniku wniesionej skargi poddanie kontroli § 30 ust. 3 ww. uchwały w kontekście naruszenia indywidualnego interesu skarżącej, a więc w granicach, w których legalność uchwały nie była rozpoznawana wcześniej. Zatem przepis art. 101 ust. 2 u.s.g. nie stał na przeszkodzie do wniesienia przez B. K. skargi.

Badając legitymację skarżącej do kwestionowania spornego przepisu uchwały Rady Gminy Darłowo, Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca skutecznie wykazała, jako właścicielka nieruchomości położonej na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, iż jej interes prawny został naruszony a naruszenie to ma charakter realny (konkretny). W efekcie zastosowania § 30 ust. 3 uchwały, przewidziana i gwarantowana w § 30 ust. 1 pkt 3 strefa ochrony dla nieruchomości skarżącej uległa istotnemu zmniejszeniu, umożliwiając lokalizację poszczególnych elementów elektrowni wiatrowych w odległości ok. 300 m od nieruchomości skarżącej. Ponadto, regulacja tego typu jak w § 30 uchwały, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej (§ 30 ust. 2), której właściciel musi się podporządkować wbrew własnej woli, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, chronionych art. 140 k.c.

Jak wskazał Sąd I instancji, przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Zamieszczenie zatem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji o charakterze nieprecyzyjnym co do możliwego sposobu zagospodarowania objętych nimi nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację. W § 30 ust. 3 uchwały Rada Gminy przewidziała możliwość odstąpienia od zasad określonych w § 30 ust. 1, postanawiając, że wielkości stref ochronnych mogą ulec zmniejszeniu w przypadku zastosowania odpowiednich zabezpieczeń. Takie określenie wyjątku od zakazów wynikających z § 30 ust. 2 i jednoczesne wyłączenie z obowiązku zachowania wielkości stref ochronnych ustanowionych w § 30 ust. 1 uchwały, jest niedopuszczalne. Przepis § 30 ust. 3 uchwały w istocie całkowicie niweczy celowość określenia stref ochronnych ustanowionych mocą § 30 ust. 1 uchwały. Posługuje się przy tym pojęciem niedookreślonym "odpowiednich zabezpieczeń", które nie daje się skonkretyzować nawet sięgając do pozostałych przepisów uchwały. W praktyce, istnienie stref ochronnych według odległości określonych przez § 30 ust. 1 uchwały, może być dowolnie modyfikowane i odległość tych stref w sposób nieograniczony zmniejszana, według uznania organu wykonawczego, stosującego przepis § 30 ust. 3 uchwały. Powołanie się na "odpowiednie zabezpieczenia" i według tego pojęcia wytyczanie stref ochronnych w ramach i na potrzeby konkretnej sprawy niecelowym czyniłoby w ogóle ustalenia stref ochronnych w odniesieniu do poszczególnych obiektów (linii elektroenergetycznych, gazociągów, elektrowni wiatrowych, dróg publicznych), jak uczyniono to w § 30 ust. 1 uchwały, skoro wystarczające byłoby zastosowanie "odpowiednich zabezpieczeń" i to ich "odpowiedniość" determinowałaby wielkość stref ochronnych i usytuowanie obiektów wymienionych w § 30 ust. 2 uchwały.

Użycie w akcie prawa miejscowego przepisu, którego nieostrość pozwala na dowolne jego zastosowanie – poprzez brak sprecyzowania przesłanek za jego zastosowaniem przemawiających, tj. wyjaśnienia pojęcia zastosowania "odpowiednich" zabezpieczeń, godzi w zasadę poprawnej (przyzwoitej) legislacji, stanowiącej element reguły demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji

Poczynione przez sąd I instancji spostrzeżenia doprowadziły do uznania zasadności skargi i stwierdzenia nieważności § 30 ust. 3 uchwały, o czym WSA w Szczecinie orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Na powyższy wyrok Rada Gminy Darłowo działająca przez Wójta Gminy Darłowo reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił, w jaki sposób doszło do naruszenia prawa, co skutkowało stwierdzeniem nieważności § 30 ust. 3 zaskarżonej uchwały Rady Gminy Darłowo z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], co stanowi z kolei uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 3 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i art. 101 ust. 2 u.s.g. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej - uwzględnił skargę, pomimo braku wykazania interesu prawnego oraz pomimo tego, iż uchwała ta była już przedmiotem kontroli sądowej. Takie działanie Sądu pierwszej instancji stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Skarżąca kasacyjnie podniosła również naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię 7 i art. 10 u.z.p. Błędna interpretacja tych przepisów doprowadziła do nieuwzględnienia słusznych racji i interesów skarżącej kasacyjnie. Powyższe zarzuty znalazły swoje rozwinięcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Jednocześnie [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny odmówił [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. dopuszczenia do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika. Dla oceny tego wniosku należy wziąć pod uwagę zarówno przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm. - cyt. dalej jako p.p.s.a.), jak i przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 z późn. zm. - cyt. dalej jako u.s.g.).

Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może m. in. zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Brzmienie cyt. przepisu jest jednoznaczne i jego dyspozycja odnosi się do takich przypadków w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, a więc postępowaniem o charakterze jurysdykcyjnym uregulowanym przez normy prawa procesowego (np. k.p.a., ordynację podatkową). Poszerzenie przyjętego układu podmiotowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez przyznanie prawa do udziału w tym postępowaniu innym podmiotom niż skarżący i organ administracji publicznej prowadzi do ingerencji w prawa podmiotowe stron danego postępowania, dlatego jakakolwiek rozszerzająca wykładnia wskazanego przepisu jest niedopuszczalna (zob. postanowienie NSA z dnia 12.04.2016r., sygn. akt II OZ 353/16). Chodzi więc o pojęcie postępowania administracyjnego w wąskim tego słowa znaczeniu, odwołującego się do przyjętej w polskim systemie prawa regulacji opartej na k.p.a. lub w ordynacji podatkowej. W świetle powyższych rozważań należy uznać, iż art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym.

W wyroku z 17.06.2004r., sygn. akt OSK 215/04 NSA przyjął, że tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Takim właśnie postępowaniem było postępowanie w przedmiotowej sprawie. Zatem zaskarżona uchwała zapadła nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, lecz podjęto ją w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa - w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego (por. postanowienie NSA z 22.01.2008r., sygn. akt II OZ 1361/07).

Przystępowanie osoby trzeciej do postępowania sądowego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wszczętego przez inny podmiot, tylko dlatego, że osoba ta uważa, iż wynik tego postępowania może dotyczyć jej interesu prawnego nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Dla osób, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą (zarządzeniem, aktem prawa miejscowego) organu samorządu z zakresu administracji publicznej, przewidziana jest inna droga ochrony: bezpośrednie zaskarżenie takiej uchwały. Jeżeli ktoś, tak jak wnioskodawca, powołuje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym na swój interes prawny, to winien skorzystać z przewidzianej w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) drogi ochrony interesu prawnego naruszonego uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Drugi człon art. 33 § 2 p.p.s.a. (związek z interesem prawnym) nie może mieć zastosowania tam, gdzie sama legitymacja skargowa jest oparta na innych przesłankach niż te, które wyznacza art. 50 p.p.s.a. Otóż art. 101 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały przez tą uchwałę naruszone. Podstawą tej legitymacji nie jest zatem samo tylko istnienie interesu prawnego po stronie podmiotu skarżącego, ale jednocześnie fakt jego naruszenia. Skoro u.s.g. przewiduje inny (węższy) wymiar legitymacji skargowej przy skargach na uchwały organów gmin, nie można wobec osób składających wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszczętym taka skargą stosować innej miary niż wobec skarżącego i uznawać, że dla uczestnictwa w postępowaniu sądowym wystarczy samo wylegitymowanie się interesem prawnym bez wskazania na jego naruszenie. Indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza bowiem, że tylko skarżący, który spełnił warunek formalny w postaci wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wykazał konkretne i realne naruszenie (a nie tylko istnienie) swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały może być, oprócz organu, uczestnikiem postępowania w tej sprawie sądowoadministracyjnej. Przyjęcie tej różnej miary mogłoby doprowadzić do omijania rygorów art. 101 ust. 1 u.s.g. przez osoby, które nie mogąc złożyć skargi ze względu na brak przesłanki naruszenia ich interesu prawnego, uchybienia terminu do wniesienia skargi itp. domagałyby się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, gdyż wystarczałoby im tylko samo istnienie po ich stronie interesu prawnego powiązanego z wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Tymczasem status wszystkich uczestników postępowania powinien być równy.

Podsumowując postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 101 u.s.g. nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Ponadto ocena miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu który wniósł skargę.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Sad uznał także, że nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi kasacyjnej, przyjmując, że została ona wniesiona przez Gminę D.. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podniesione w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. W przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie zarówno prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art.7 i 10 u.z.p., jak i przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi art.3 § 1 w zw. z art.3 § 1 pkt 5 p.p.s.a.; art.147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 w zw. z art.101 ust. 1 i 2 u.s.g.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze nieuzasadnione są zarzuty naruszenia błędnej wykładni art.7 i 10 u.z.p. Otóż art.7 stwierdza, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisy gminnym. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, ani w jego uzasadnieniu, w żaden sposób tego nie zakwestionował, nie podważył lub też nie wyciągnął w stosunku do kontrolowanej uchwały Rady Gminy Darłowo z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] odmiennego wniosku, tj. że nie jest to przepis gminny, a więc akt o charakterze przepisu powszechnie obowiązującego. Wręcz przeciwnie całość analizy i argumentacji zawarte przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnosi się do tego podstawowego założenia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisy gminnym.

Jeżeli zaś chodzi o naruszenie art.10 u.z.p., to zarzut ten nie został dokładnie określony, ponieważ nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, który zdaniem autora skargi kasacyjnej został naruszony. Artykuł ten dzieli się bowiem na ustępy i punkty, a bez skonkretyzowania, o który ustęp czy punkt tego przepisu chodzi, uchyla się on spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić bowiem tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2321/11). Stąd też, skarga kasacyjna musi spełniać ustawowe wymogi określone w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Po drugie nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Otóż bezpodstawny jest zarzut naruszenia art.3 § 1 p.p.s.a., gdyż ma on charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Całkowicie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art.3 § 1 pkt 5 p.p.s.a., gdyż nie ma takiego przepisu. Artykuł 3 § 1 p.p.s.a. nie dzieli się na niższe jednostki redakcyjne. Tak jak to już wskazał Sąd powyżej, brak dokładnie wskazanej jednostki redakcyjnej zaskarżonego przepisu uniemożliwia NSA dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Podobnie nie ma art.147 § 1 pkt 2 p.p.s.a. co czyni bezprzedmiotowym rozważania odnośnie rzekomego zastosowania przez Sąd I instancji środka określonego w tym przepisie.

Sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że zarzuca on niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art.149 § 1, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a., określający sposób rozstrzygnięcia przez sąd w danej sprawie. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, to nie można Sądowi stwierdzającemu ten stan rzeczy i zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. nie powiązano z zarzutem naruszenia innego przepisu procedury sądowoadministracyjnej. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia tego przepisu ogólnie tylko wskazano, że Sąd I instancji nie uzasadnił w jaki sposób doszło do naruszenia prawa. Tymczasem Sąd I instancji szeroko i prawidłowo wskazał i uzasadnił przesłanki, którymi kierował się wydając zaskarżony wyrok. Podkreślić należy, że Sąd I instancji zasadnie wskazał, że organy planistyczne w sposób nieuzasadniony użyły pojęcie nieostre, nieokreślone ("odpowiednie zabezpieczenie"), które w konsekwencji jego stosowania mogło się przyczynić jedynie do powstania chaosu interpretacyjnego. Tymczasem tekst normatywny powinien być sformułowany w sposób maksymalnie zwięzły, a przede wszystkim precyzyjny, nie pozwalający na dowolność interpretacji i umożliwiający jego zastosowanie w konkretnej sprawie. W całości należy podzielić rozważania poczynione w tym zakresie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego formułuje normy powszechnie obowiązujące, których adresatami są zarówno organy administracyjne, jak i inne podmioty (osoby fizyczne, osoby prawne itd.). Sposób sformułowania § 30 ust. 3 uchwały Rady Gminy Darłowo z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...]sprawia, że każdy adresat tej normy prawnej (przede wszystkim organ administracyjny w toku postępowania jurysdykcyjnego) może we własnym zakresie interpretować pojęcie "odpowiednich zabezpieczeń", a w konsekwencji uznając, że okoliczność taka zachodzi zmniejszać wielkość stref ochronnych. Tym samym to on kształtuje wielkość stref ochronnych wprowadzonych przez Radę Gminy Darłowo do uchwalonego planu, nawet wbrew woli i intencji organu planistycznego.

Wreszcie nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 3 (bez wskazania szczegółowej jednostki redakcyjnej tego przepisu) w zw. z art.174 pkt 2 p.p.s.a. i w zw. z art.101 ust. 1 i 2 u.s.g. w całości podzielając w tym zakresie prawidłowe ustalenia Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu (str.5 i 6) zaskarżonego wyroku.

W tych okolicznościach, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., a Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie powołanego przepisu orzekł jak w sentencji.