Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2152/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1 i 2 i art. 37
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: par. 1 ust. 1 i par. 9 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.
article: art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Katarzyna Matczak Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia–Rybak po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 2104/15 w sprawie ze skargi B.G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowanie na nowe stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od B.G. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 2104/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 9 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na nowe stanowisko służbowe, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta-[...] z dnia 18 sierpnia 2015 r. (pkt 1); zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącej B.G. kwotę 257 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Zastępca Komendanta – [...] wnioskiem z dnia 8 lipca 2015 r. wystąpił do Komendanta-[...] "o przeniesienie [...] B.G. do Działu [...] i mianowanie na stanowisko [...] w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej, co wynosi [...] zł i dodatkiem służbowym w wysokości [...] zł". Przedmiotowy wniosek został uzasadniony potrzebą wzmocnienia osobowego Działu [...] związaną w z poszerzeniem katalogu zadań stawianych przed wymienioną wyżej komórką organizacyjną. Kolejnym aspektem podniesionym w uzasadnieniu przedmiotowego wniosku, mającym wpływ na niniejszą propozycję personalną było zawarte w orzeczeniu Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia 23 września 2013 r. nr [...] w sprawie dalszej przydatności do służby [...] B.G., doprecyzowane pismem z dnia 18 października 2013 r. ograniczenie godzin dydaktycznych do 5 godzin dziennie. Pismo Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] zawierało również informację o przeciwwskazaniu do noszenia przez policjantkę munduru. Ponadto wnioskodawca wskazał, że mianowanie [...] B.G. na stanowisko [...] Działu [...] jest zasadne z uwagi na trudne relacje wymienionej z bezpośrednim przełożonym – dyrektorem [...]. Jednocześnie stwierdził, że powyższe mianowanie nie wpłynie na pogorszenie sytuacji finansowej policjantki, a jej wieloletnie doświadczenie zawodowe przyczyni się do zapewnienia sprawnej realizacji zadań przez komórkę [...] właściwą w sprawach szkolenia i doskonalenia zawodowego. Realizacja przedmiotowego wniosku personalnego zapewni dostosowanie warunków służby [...] B.G. do wskazań komisji lekarskiej oraz zapewni właściwą atmosferę pracy i służby w komórkach organizacyjnych [...].

Komendant – [...] rozkazem personalnym z dnia 18 sierpnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 i art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 i § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat; od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), zwolnił [...] B.G. z dniem 14 września 2015 r. z pełnienia obowiązków [...] Działu [...] oraz zajmowanego stanowiska służbowego [...] i z dniem 15 września 2015 r. mianował na stanowisko [...] Działu [...] w [...] grupie zaszeregowania [...], z mnożnikiem [...] kwoty bazowej, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] zł i dodatkiem służbowym w wysokości [...] zł miesięcznie.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego wskazał na predyspozycje policjantki, w tym wieloletnie doświadczenie oraz interes służby, przejawiający się w konieczności usprawnienia pracy Działu [...], a także chęć dostosowania warunków służby do wskazań komisji lekarskiej i dbałość o właściwą atmosferę pracy i służby w podległych komórkach organizacyjnych.

Od powyższego rozkazu personalnego [...] B.G. wniosła odwołanie do Komendanta Głównego Policji w którym zarzuciła:

1) rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie,

- art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ pierwszej instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy,

- art. 7 K.p.a., poprzez niewykazanie w zaskarżonym rozkazie personalnym, iż został uwzględniony słuszny interes wymienionej w przeniesieniu jej na stanowisko [...],

- art. 7, art. 8 oraz art. 11 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji wbrew dyspozycjom wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz naczelnym zasadom postępowania administracyjnego: prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej oraz zasady przekonywania, co skutkowało zupełnym pozbawieniem strony możliwości dowodzenia swych racji i ochrony swego interesu w postępowaniu,

- art. 7 K.p.a., poprzez niewykazanie w zaskarżonym rozkazie personalnym konieczności przeniesienia skarżącej na stanowisko [...] Działu [...] oraz niewykazanie, że wymienione stanowisko jest równorzędne ze stanowiskiem [...] Wydziału [...],

- art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 11 K.p.a., poprzez wydanie przez organ decyzji niezawierającej wszystkich niezbędnych elementów ustawowych, przede wszystkim uzasadnienia prawnego, a także uzasadnienia faktycznego,

2) obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 32 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji a contrario poprzez ich niezastosowanie skutkujące niewykazaniem przez organ pierwszej instancji, iż został uwzględniony słuszny interes strony,

- § 1 i 2 w zw. z § 6 Zasad etyki zawodowej policjanta stanowiących załącznik do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. (dalej "ZEZP") poprzez ich niezastosowanie prowadzące do braku bezstronności ze strony Komendanta-[...],

- § 1 i 2 w zw. z § 17 ZEZP, poprzez ich niezastosowanie prowadzące do braku zapewnienia stronie właściwych warunków rozwoju poprzez zwolnienie jej ze stanowiska [...],

- § 1 i 2 w zw. z § 20 ZEZP poprzez ich niezastosowanie prowadzące do braku życzliwości ze strony Komendanta-[...] w stosunku do wymienionej, w tym niewspierania jej w problemach osobistych.

Jednocześnie [...] B.G. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie następujących dowodów z:

1) dokumentów:

- zakresu obowiązków na stanowisku [...] Wydziału [...],

- zakresu obowiązków na stanowisku [...] Działu [...],

- kserokopii planów zajęć [...] Wydziału [...],

- kserokopii orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w sprawie przydatności funkcjonariusza do służby,

- kserokopii wniosku o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej z dnia 27 sierpnia 2015 r.,

- pisma sporządzonego przez kierownika Działu Kadr [...] z dnia 31 sierpnia 2015 r. [...]

2) dokumentów znajdujących się w aktach osobowych skarżącej: raportów oraz pism w przedmiocie niewyrażania zgody na zwolnienie z noszenia munduru, k. 235, 253, 255, 257, 259,

3) statutu [...] z dnia 18 czerwca 2014 r.

Ponadto wniosła o zwrócenie się do Komendanta-[...] o nadesłanie następujących informacji i odpowiedzi na pytania:

1) kto prowadził przypisane jej zajęcia w [...] Wydziału [...] po powierzeniu jej obowiązków [...] w Dziale [...], a więc po 1 grudnia 2014 r.?

2) czy zostały zatrudnione osoby cywilne na umowę o pracę, bądź umowę cywilno –prawną, które realizowały zajęcia dydaktyczne m.in. na szkoleniu zawodowym dla absolwentów szkół wyższych, kursie specjalistycznym w zakresie zarządzania jednostką Policji i innych oraz na studiach, jeżeli tak to w jakim okresie i w jakim stroju wymienione osoby prowadziły zajęcia?

3) czy w [...] byli funkcjonariusze zwolnieni z obowiązku noszenia munduru, którzy prowadzili zajęcia dydaktyczne, jeżeli tak to w jakim okresie i ilu funkcjonariuszy?

4) czy w chwili obecnej w [...] są funkcjonariusze zwolnieni z obowiązku noszenia munduru, którzy prowadzą zajęcia dydaktyczne, jeżeli tak to ilu funkcjonariuszy?

5) czy wobec funkcjonariuszy zwolnionych z obowiązku noszenia munduru, którzy prowadzili bądź prowadzą zajęcia dydaktyczne została wszczęta procedura przeniesienia na inne stanowiska, w tym także ze stanowisk dydaktycznych na stanowiska niedydaktyczne?

6) wobec ilu funkcjonariuszy w latach 2013-2015 została wszczęta procedura przeniesienia na inne stanowiska i z jakich powodów, z wyszczególnieniem komórek i stanowisk z jakich byli przenoszeni oraz komórek i stanowisk na jakie zostali przeniesieni?

7) czy w [...] byli funkcjonariusze, którzy na podstawie orzeczenia lekarskiego mieli ograniczenie godzin dydaktycznych i mimo to prowadzili zajęcia dydaktyczne?

8) czy w chwili obecnej w [...] są funkcjonariusze lub nauczyciele akademiccy, którzy na podstawie orzeczenia lekarskiego mają ograniczenie godzin dydaktycznych a prowadzą zajęcia dydaktyczne, jeżeli tak to ilu funkcjonariuszy lub nauczycieli akademickich i w jakich dokładnie komórkach są zatrudnieni?

9) czy wobec funkcjonariuszy lub nauczycieli akademickich, którzy na podstawie orzeczenia lekarskiego mają ograniczenie godzin dydaktycznych, którzy prowadzili bądź prowadzą zajęcia dydaktyczne została wszczęta procedura przeniesienia na inne stanowiska, w tym także ze stanowisk dydaktycznych na stanowiska niedydaktyczne?

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości,

ewentualnie:

2) uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez zmianę zaskarżonej decyzji i przeniesienie skarżącej do innej komórki dydaktycznej,

ewentualnie:

3) uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Komendant Główny Policji po rozpatrzeniu odwołania rozkazem personalnym z dnia 9 października 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia z pełnienia obowiązków oraz zajmowanego stanowiska i mianowania na stanowisko służbowe i ustalił datę zwolnienia z pełnienia obowiązków oraz zajmowanego stanowiska na dzień 31 października 2015 r. i datę mianowania na stanowisko na dzień 1 listopada 2015 r., zaś w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego wyjaśnił, że stosunek służbowy policjantów jako funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych charakteryzuje się znaczną dyspozycyjnością i zdyscyplinowaniem, bez których służby te tracą nieodzowną w ich funkcjonowaniu operatywność (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 lutego 1993 r. sygn. akt III AZP 38/92, OSP z 1994 r. z. 3, poz. 38). Obowiązek policjanta podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej wynika wprost z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. W ten sposób przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej policjanta pełniącego służbę. Przejawem podległości służbowej są wynikające z art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji uprawnienia właściwego przełożonego do zwolnienia policjanta ze stanowiska, przeniesienia z urzędu do służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub innej miejscowości oraz mianowania na równorzędne stanowisko służbowe.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Przepis ten ma wprawdzie charakter kompetencyjny ,to jednak w praktyce działania organów Policji, zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stanowi on samodzielną podstawę do podjęcia decyzji o przeniesieniu policjanta na inne równorzędne stanowisko służbowe. Przy czym kontrola decyzji wydanej w takim przedmiocie nie obejmuje badania celowości jej podjęcia, lecz sprowadza się do oceny, czy organ nie przekroczył granic uznania, które wyznacza norma proceduralna art. 7 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 919/09, LEX nr 595612).

Komendant Główny Policji wskazał, że istota tej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy zaproponowane wyżej wymienionej policjantce stanowisko służbowe [...] Działu [...] było niższe (jak wskazuje odwołująca) od dotychczas zajmowanego [...] Wydziału [...]. Podał, że przepisy ustawy o Policji nie określają zasad ustalania równorzędności stanowisk służbowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że elementami istotnymi dla oceny, czy stanowiska służbowe są równorzędne są: grupa zaszeregowania i wynikającą zeń kwota uposażenia zasadniczego, dodatek służbowy oraz stopień etatowy.

Z tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1236) wynika, że zarówno stanowisku [...], jak i stanowisku [...] w [...] przyporządkowana jest [...] grupa zaszeregowania oraz stopień etatowy podinspektora. Oba stanowiska są zaszeregowane w tej samej grupie uposażenia zasadniczego, stawka uposażenia jest ustalona przy pomocy tego samego mnożnika kwoty bazowej, do obu tych stanowisk jest przypisany stopień etatowy – [...].

W ocenie organu odwoławczego, przyjąć należy, iż stanowisko [...] i stanowisko [...] są równorzędne, a rozstrzygnięcie Komendanta-[...] nie pogorszyło sytuacji strony, gdyż istotne elementy jej stosunku służbowego nie uległy zmianie.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za prawidłowością w/w rozstrzygnięcia jest także fakt, że na obydwu stanowiskach zakresy zadań dotyczą tej samej materii, związanej z procesem kształcenia. Na stanowisku [...] jednym z celów jest realizacja zajęć dydaktycznych, natomiast na stanowisku [...] Działu [...] do zadań należy m.in. realizowanie działań w zakresie metodycznego wsparcia procesu dydaktycznego, opracowywanie, aktualizacja i ewaluacja programów kształcenia oraz kontrola formalnej i metodycznej poprawności projektowanych i realizowanych przedsięwzięć szkoleniowych. Różnic dotyczących szczegółowych zadań realizowanych na stanowisku [...] i [...] nie można jednak uznać za kryterium decydujące o tym, że stanowisko [...] jest stanowiskiem niższym.

Organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie pozwala uznać, iż zmiana stanowiska służbowego [...] B.G. przede wszystkim była podyktowana potrzebami służby, a jej wysokie kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe nabyte w trakcie pełnienia służby w [...] stanowią gwarancję szybkiego wdrożenia się przez nią w realizację nowych obowiązków służbowych.

Komendant Główny Policji, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu uznał, iż w toku postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji nie naruszono przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Rozkaz personalny Komendanta – [...] z dnia 18 sierpnia 2015 r. nr [...] został oparty na znanym stronie materiale dowodowym. Organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie oraz zapewnił stronie czynny udział w tym postępowaniu oraz należycie informował ją o wszelkich istotnych dla niej okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał oceny dowodów z zachowaniem stosownych reguł.

Przedmiotowy rozkaz personalny spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. W jego obszernym uzasadnieniu przedstawiono motywy, jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie przeniesienia [...] B.G. do Działu [...].

Ponadto organ odwoławczy zauważył, iż to Komendant-[...] nadzoruje realizację czynności z zakresu zadań komórek organizacyjnych w podległej jednostce, a poprzez pryzmat właściwego zarządzania i podjętych przez niego działań jest oceniana sprawność tej jednostki. Dobór odpowiedniej kadry leży w wyłącznej gestii Komendanta-[...] jako przełożonego właściwego w sprawach osobowych. W sytuacji, w której możliwość obsady stanowisk, a także kreowania polityki kadrowej zostałaby ograniczona, zostałaby zachwiana struktura takich jednostek, a także podległość służbowa, tak ważna w instytucji, jaką jest Policja.

Komendant Główny Policji nie podzielił twierdzenia strony, że będąc na stanowisku [...] w Dziale [...] nie będzie miała możliwości awansu, a możliwość taką miałaby na stanowisku [...] Wydziału [...] "po obronie doktoratu". Z akt osobowych wynika, że [...] B.G. w 2008 r. uzyskała zgodę Komendanta-[...] na podjęcie nauki na czteroletnich studiach doktoranckich w [...], to jednak do dziś nie uzyskała stopnia naukowego doktora. Przeniesienie na stanowisko [...] nie stanowi przeszkody w uzyskaniu wymienionego stopnia naukowego, a po jego nadaniu w rozważeniu możliwości wykorzystania jej kwalifikacji na innym stanowisku.

Zdaniem organu odwoławczego, w kontekście powyższego nie znajduje również uzasadnienia argument strony dotyczący naruszenia słusznego interesu policjanta, gdyż nawet w przypadku , gdy mianowanie na nowe stanowisko służbowe będzie dla strony wiązać się z pewnymi komplikacjami, to nie może być ono równoważne z potrzebami służby. Słuszny interes strony nie może bowiem sprowadzać się do subiektywnego poczucia krzywdy policjantki oraz do odmiennej od organu administracji oceny stanu faktycznego.

Ponadto Komendant Główny Policji uznał za zbędne przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez stronę w odwołaniu albowiem dowody te zostały uwzględnione przez organ w toku postępowania.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku strony o zwrócenie się do Komendanta-[...] o nadesłanie informacji i odpowiedzi na pytania dotyczące innych policjantów [...] wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiocie mianowania [...] B.G. na inne stanowisko służbowe jest postępowaniem indywidualnym, niezależnym, znajdującym oparcie w określonym stanie faktycznym. Dla bytu przedmiotowego postępowania nie ma zatem znaczenia stan faktyczny dotyczący innych policjantów jednostki, w której pełni ona służbę. Z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa nie można bowiem wywodzić obowiązku wydawania przez organ takich samych decyzji. Nie istnieje bowiem możliwość skutecznego zakwestionowania danego rozstrzygnięcia poprzez powołanie się na odmienny wynik postępowania w innej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1354/12).

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi B.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 136, art. 77 § 1, art. 78 § 1 w zw. z art. 10 w zw. z art. 77, art. 78 § 1 w zw. z art. 8 oraz art. 11, art. 7 w zw. z art. 77, art. 7, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 10 § 1 i w zw. z art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz § 1 i 2 w zw. z § 6 i § 20 Zasad Etyki Zawodowej Policjantów stanowiących załącznik do zarządzenia nr 805 Komendant Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w zw. z art. 32 Konstytucji RP.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu pierwszej instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według zestawienia kosztów, zaś w przypadku jego niedoręczenia na rozprawę, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Podzielił stanowisko organu wyjaśniające charakterystykę stosunku służbowego i obowiązek policjanta podporządkowania się dyscyplinie służbowej. Wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego wyroku stanowią art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ustawy o Policji. Dokonując analizy art. 32 ust. 1 i 2, art. 38, art. 36 ust. 1 i 2 tej ustawy podał, że właściwy komendant jest uprawniony do przeniesienia policjanta na stanowisko równorzędne bez jego zgody z urzędu. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, którego ramy wyznacza art. 7 K.p.a. Przy czym dokonywana przez sąd administracyjny kontrola tego rodzaju decyzji nie obejmuje badania celowości jej podjęcia, lecz sprowadza się do oceny, czy organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy stwierdził, że nie kwestionuje zarówno kompetencji organu, jak i równorzędności stanowisk, to jednak uznał, że przedstawione przez organ odwoławczy uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego pozostawia zbyt wiele wątpliwości i argumentów skarżącej bez koniecznej odpowiedzi, a to uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli prawidłowości tego rozkazu personalnego oraz wykluczenie słuszności zarzutów podniesionych w skardze.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, Komendant Główny Policji uzasadniając stanowisko o przeniesieniu skarżącej na równorzędne stanowisko bezsprzecznie wykazał, że w zakresie wysokości przysługującego jej uposażenia nie ulega ono pogorszeniu, to jednak całkowicie pominął fakt, że zajmowała ona stanowisko [...] zaliczane do grupy stanowisk dydaktycznych, a co za tym idzie możliwość awansu w tej grupie. Stanowisko [...] do tej grupy nie należy.

Jednocześnie Sąd zauważył, iż z orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia 23 września 2013 r. nr [...] wynika, że skarżąca jest zdolna do służby z ograniczeniami w Policji na dotychczas zajmowanym stanowisku, a w dacie orzekania tym stanowiskiem było stanowisko [...]. Komisja zaleciła jedynie ograniczenie godzin dydaktycznych, co zdaniem Sądu nie powinno skutkować zwolnieniem jej z tego stanowiska i przeniesieniem na stanowisko [...], które w ocenie organu jest stanowiskiem równorzędnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skoro organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego koncentruje się na kwestii wysokości uposażenia , a całkowicie ignoruje podstawowy zarzut skarżącej w zakresie równorzędności stanowisk, to pominięcie tej kwestii stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ faktycznie uniemożliwia kontrolę wydanych rozkazów. Ponadto organ nie ustosunkowując się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 K.p.a.

Zaskarżony rozkaz personalny zawiera jedynie obszerne uzasadnienie dotyczące uprawnienia przełożonego do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko służbowe, które nie są przez skarżącą kwestionowane. Nie odnosi się ono natomiast do zarzutu skarżącej dotyczącego równorzędności stanowisk, jak również istnienia rzeczywistych potrzeb przeniesienia oraz realizacji zalecenia komisji lekarskiej dotyczącego jej stanu zdrowia.

Przyznanie w ustawie o Policji uprawnienia do swobodnego kształtowania jej struktur oraz doboru odpowiednich policjantów nie oznacza prawa do dowolności i arbitralności przy podejmowanych rozstrzygnięciach.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę powinien w uzasadnieniu rozkazu personalnego ocenić okoliczności faktyczne mogące mieć istotne znaczenie dla jego treści i jeżeli zamierza pozostać przy swoim zdaniu, że skarżąca została przeniesiona na równorzędne stanowisko, to musi to uzasadnić w sposób, który nie będzie budził żadnych wątpliwości w tym zakresie. Zgodnie z art. 7 K.p.a., organ winien wykazać, iż nie przekroczył ram uznania administracyjnego, a mianowicie wziął pod uwagę interes społeczny (interes służby) oraz słuszny interes policjanta, ze wskazaniem przyczyny zastosowania przeniesienia. Właściwą płaszczyzną do tego jest uzasadnienie rozkazu personalnego, które spełnia warunki określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 7 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w oparciu o błędne przekonanie, że organ naruszył w/w przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz rozkazu personalnego go poprzedzającego, a naruszenie to polegało na niedostatecznym rozważeniu istoty interesu społecznego oraz słusznego interesu policjanta i braku należytego umotywowania wydanego rozstrzygnięcia (przyczyny zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienia na inne stanowisko służbowe), mimo że uzasadnienie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 9 października 2015 r. nr [...] zawiera wszelkie niezbędne elementy konstrukcyjne oraz należycie wskazuje na motywy rozstrzygnięcia, w szczególności zawiera analizę sprawy pod kątem ważnego interesu społecznego i słusznego interesu policjanta – art. 7 K.p.a., co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w oparciu o błędne przekonanie, że organ naruszył w/w przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz rozkazu personalnego go poprzedzającego, a naruszenie to polegało na pominięciu w uzasadnieniu uchylonego rozkazu personalnego istotnych kwestii podniesionych w odwołaniu (wykazanie równorzędności stanowisk [...] oraz [...] Działu [...] oraz istnienie rzeczywistych potrzeb przeniesienia skarżącej na w/w stanowisko [...] oraz realizacji zaleceń komisji lekarskiej), co zdaniem Sądu pierwszej instancji stanowiło naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy oraz zasady przekonywania, mimo że uzasadnienie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 9 października 2015 r. nr [...] zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów sformułowanych w odwołaniu skarżącej z dnia 2 września 2015 r., co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz wyznaczenie rozprawy celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, prawidłowa analiza treści uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego z dnia 9 października 2015 r. nr [...] nie nasuwa wątpliwości, co do prawidłowości podjętego przez organ rozstrzygnięcia, przejrzystości motywów, jakimi organ się kierował, które zostały przedstawione w sposób przekonujący oraz uwzględniające każdy aspekt sprawy, w tym zasadę wyrażoną w art.7 K.p.a.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie jest rolą organu, aby sporządzać uzasadnienie obfitujące w nadmierną szczegółowość. Uzasadnienie ma być zwięzłe, zrozumiałe i ma zawierać te elementy, które pozwalają na dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej.

Komendant Główny Policji wskazał, że odniósł do wszystkich zarzutów odwołania, a w szczególności do tych najistotniejszych z punktu widzenia materii sprawy. Na str. 7, 8, 9 uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego omówił zagadnienia związane z równorzędnością stanowiska [...] i [...]. Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, nie ograniczył się tylko do porównania parametrów płacowych, przedstawił bowiem również inne okoliczności, które wskazywały na równorzędność obu stanowisk. Na str. 10 i 11 uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego podano także okoliczności, które skarżąca poruszyła w odwołaniu, tj. "niewyjaśnienie, dlaczego akurat ona, a nie inny policjant, została przeniesiona do innej komórki", a także odniesiono się do argumentu w postaci braku możliwości awansu po obronie doktoratu. Wyjaśniono, że [...] B.G. została wytypowana do przeniesienia na stanowisko równorzędne wobec potrzeby wzmocnienia obsady kadrowej Działu [...], ograniczeń zdrowotnych oraz przeciwwskazań do noszenia munduru.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie istota zarzutów podanych w skardze kasacyjnej naruszenia określonych przepisów postępowania zmierza do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że organ naruszył zasady wymienione w art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, nieodniesienie się do zarzutów podanych w odwołaniu od rozkazu personalnego organu pierwszej instancji i nienależyte sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego, które nie wyjaśnia wielu wątpliwości, jakie pojawiły się w sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem wskazane w niej zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie określonych w niej przepisów są zasadne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie szczegółowa analiza uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego nie upoważniała Sądu pierwszej instancji do stwierdzenia, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił motywów podjętego rozstrzygnięcia, nie odniósł się do zarzutów odwołania oraz że przedmiotowe uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Komendant Główny Policji, wykazując równorzędność stanowiska [...] Działu [...] ze stanowiskiem [...] Wydziału [...], nie ograniczył się wyłącznie do podania, że oba stanowiska są zaszeregowane w tej samej grupie uposażenia zasadniczego, stawka uposażenia jest ustalona przy pomocy tego samego mnożnika kwoty bazowej i do obu stanowisk jest przypisany ten sam stopień etatowy [...]. Rozważył także pozostałe aspekty równorzędności stanowisk, w tym kwestię zakresu zadań realizowanych na obydwu stanowiskach, a także możliwość awansu, którą [...] B.G. miałaby na stanowisku [...], a której nie ma na stanowisku [...].

Wskazał zakresy zadań na obu stanowiskach i zauważył, iż każde z nich dotyczy procesu kształcenia. Przyjął, że różnic dotyczących szczegółowych zadań na tych stanowiskach nie można uznać za kryterium decydujące o tym, że stanowisko [...] jest stanowiskiem niższym. W kwestii możliwości awansu na stanowisku [...] podał, że wyżej wymieniona policjantka od 2008 r. uzyskała zgodę Komendanta – [...] na podjęcie nauki na czteroletnich studiach doktoranckich w dziedzinie nauk wojskowych w Akademii Obrony Narodowej, przy czym do dziś stopnia naukowego doktora nie uzyskała. Stwierdził, że przeniesienie [...] B.G. na stanowisko [...] nie stanowi przeszkody w uzyskaniu przez nią tytułu naukowego, a po jego nadaniu możliwe będzie rozważenie wykorzystania jej kwalifikacji na innym stanowisku.

Ponadto organ odwoławczy wyczerpująco odniósł się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu od rozkazu personalnego organu pierwszej instancji. Podał, że Komendant – [...], jako kierownik jednostki organizacyjnej Policji jest zobowiązany do prawidłowej realizacji zadań w kierowanej jednostce i prowadzenia polityki kadrowej, mając na uwadze predyspozycje policjanta, a także interes społeczny tożsamy z interesem służby. Wykazał, że podjęcie rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia [...] B.G. z omówionego wyżej zajmowanego stanowiska i mianowania na nowe stanowisko było podyktowane potrzebą wzmocnienia osobowego Działu [...], związaną z poszerzeniem katalogu zadań stawianych przed tą komórką organizacyjną. Z akt sprawy wynika, że Komendant – [...] powierzył wyżej wymienionej już z dniem 1 grudnia 2014 r. obowiązki [...] Sekcji [...], w miejsce której z dniem 1 stycznia 2015 r. utworzono Dział [...]. Szczegółowe omówienie zwiększenia zakresu zadań tej komórki zawiera uzasadnienie rozkazu personalnego organu pierwszej instancji. Przeniesienie wyżej wymienionej na stanowisko [...] w tym Dziale uwzględniało jej wysokie kwalifikacje zawodowe i wieloletnie doświadczenie zawodowe zapewniające realizację zadań przez tę komórkę organizacyjną.

Zauważyć należy, iż policjant podejmując decyzję o dobrowolnym zgłoszeniu się do służby w Policji musi być przygotowany na podporządkowanie się szczególnej dyscyplinie służby oraz na związane z tym konsekwencje, które nie zawsze są zgodne z jego oczekiwaniami i wizją pełnienia służby.

Przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki stosunku służbowego policjanta. W sytuacji zatem, gdy z uwagi na konieczność zapewnienia właściwej realizacji zadań służbowych przez Dział [...] zaistniała potrzeba wzmocnienia stanu kadrowego tej jednostki o [...] B.G. – policjanta posiadającego odpowiednie kwalifikacje i doświadczenie zawodowe, przeszkodą do uwzględnienia jej słusznego interesu przejawiającego się w tym, by nadal pełnić służbę na stanowisku [...] Wydziału [...] był interes służby, w tym przypadku interes tożsamy z interesem społecznym. Przeniesienie na stanowisko [...] – stanowisko równorzędne, gwarantowało wyżej wymienionej przy niepogorszeniu jej sytuacji mniej uciążliwe warunki służby (ograniczenia zdrowotne, przeciwwskazania do noszenia munduru).

Ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego w sposób szczegółowy wyjaśnił, dlaczego nie uwzględnił wniosku [...] B.G. o nadesłanie informacji i odpowiedzi na pytania dotyczące innych policjantów [...].

W konsekwencji uznać należy, iż uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego oraz rozkazu personalnego organu pierwszej instancji dostatecznie przekonywująco motywują przeniesienie potrzebami służby, uwzględniając przy tym interes policjanta na tyle, na ile było to możliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając przedstawioną wyżej argumentację stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie, w oparciu o art. 188 P.p.s.a. uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę poprzez jej oddalenie (art. 151 P.p.s.a.). Przyjął, że w niniejszej sprawie organy Policji obu instancji w dostateczny sposób rozważyły i w uzasadnieniach rozkazów personalnych wykazały zasadność i prawidłowość ich wydania. Przedmiotowe rozkazy personalne nie naruszają prawa. Ocena skarżącej, dotycząca stanu faktycznego, odmienna od organów Policji i jej subiektywne poczucie krzywdy nie mogły być zatem w tej sprawie – badanej przez Sąd pod względem legalności – uwzględnione.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz.1804).