Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 377/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1 i ust. 5, art. 2 pkt 12, art. 20 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: par. 6, par. 7 ust. 1, par. 4 ust. 1, par. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 127 poz 886
law: Rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków  rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Z. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 30 listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzenie ścieków 1. stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa, 2. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz Z. S. kwotę 362,40 zł (słownie: trzysta sześćdziesiąt dwa złote czterdzieści groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy, działając na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.) oraz w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) podjęła w dniu 30 listopada 2009 r. uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków na rok 2010.

Pismem z dnia 24 lutego 2010 r. Z. S. wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa wskazaną uchwałą wskazując, że jest ona sprzeczna z prawem zarówno w zakresie wyodrębnienia grup taryfowych jak też w zakresie zatwierdzenia przypisanych do tych grup cen jednostkowych za 1 m3 oraz opłat abonamentowych. Kwestionowana uchwała narusza interesy szczególnie usługobiorców zaliczanych do I oraz II grupy taryfowej, do których również się zalicza.

Rada Gminy uchwałą z dnia 26 marca 2010 r., nr [...] odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Według uzasadnienia wniosku o zatwierdzenie taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków z dnia 21 października 2009 r. jako kryterium przynależności podmiotu do odpowiedniej grupy taryfowej przyjęto zasadę przyporządkowania użytkowników w oparciu o algorytm matematyczny zrzutu ścieków. Obliczenie zrzutu ścieków obejmuje średniorocznie 12 – miesięczny zrzut ścieków przez poszczególne podmioty pomniejszony o wskaźnik korygujący 0,5 w porównaniu do uśrednionego okresu poza sezonem letnim (lipiec, sierpień, wrzesień) tj. pozostałe 9 miesięcy. Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, wyboru struktury rodzaju taryfy dokonuje się uwzględniając lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Na terenie Gmin S. i S. występuje specyfika sezonowości - 50% całości oczyszczonych ścieków w skali roku przyjmowana jest przez oczyszczalnię w sezonie letnim. Sezon letni na Mierzei Wiślanej obejmuje okres od lipca do września, w konsekwencji przez pozostały okres 9 miesięcy urządzenia i obiekty kanalizacyjne są w niedużym stopniu obciążone. Biorąc pod uwagę art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 stycznia 200l r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przedsiębiorstwo kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń kanalizacyjnych do realizacji odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny. Z uwagi na powyższe pociąga to za sobą dodatkowe koszty utrzymania w gotowości urządzeń. Specyfika ta uzasadnia wprowadzenie zróżnicowanych opłat z podziałem na odbiorców, celem eliminacji tzw. finansowania skrośnego. Brak wprowadzenia zróżnicowanych opłat z podziałem na grupy taryfowe przerzucałby cały ciężar utrzymania infrastruktury przez odbiorców odprowadzających ścieki przez 12 miesięcy w roku.

Z tych przyczyn Rada Gminy uznała wezwanie Z. S. do usunięcia naruszenia prawa za bezprzedmiotowe i bezzasadne. Jej zdaniem zatwierdzone uchwałą Nr [...] taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków spełniają warunki i wymagania określone przepisami wskazanej ustawy z dnia 7 stycznia 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Z. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w dniu 7 maja 2010 r. (data stempla pocztowego na kopercie) skargę na uchwałę Rady Gminy Nr [...] z dnia 30 listopada 2009 r. Skarżący podniósł, iż zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo w tym szczególnie:

1. art. 24 ust. 4 i 5 oraz art. 2 pkt. 13 w związku z art. 2 pkt. 8, 9, 10 i 11 ustawy z dnia 7 stycznia 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez, zatwierdzenie wyodrębnienia opracowanych przez Przedsiębiorstwo Komunalne "M." sp. z o.o., grup taryfowych odbiorców usług świadczonych przez to przedsiębiorstwo w oparciu o kryterium, którego nie przewidują przywołane powyżej przepisy art. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;

2. § 13 ust. 2 pkt. 3 w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków poprzez zatwierdzenie wnioskowanych przez Przedsiębiorstwo Komunalne "M." sp. z o.o. zróżnicowanych dla wyodrębnionych grup taryfowych cen jednostkowych za odprowadzenie 1 m3 ścieków oraz miesięcznych opłat abonamentowych, wprowadzających subsydiowanie skrośne.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż w załączniku nr 1 do uchwały wyszczególnione zostały zatwierdzone tą uchwałą a opracowane przez wnioskujące Przedsiębiorstwo Komunalne "M." wyodrębnione trzy taryfowe grupy odbiorców usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo Komunalne "M." wraz z przyporządkowanymi do tych grup cenami jednostkowymi za odprowadzenie 1 m3 ścieków oraz miesięcznymi stawkami opłaty abonamentowej. Grupa I, do której zaliczeni zostali "użytkownicy systematycznie korzystający z urządzeń kanalizacyjnych przez cały rok - gospodarstwa domowe, jednostki użyteczności publicznej, urzędy, firmy". Do tak scharakteryzowanej grupy taryfowej wnioskujące przedsiębiorstwo zakwalifikowało w rzeczywistości odbiorców jego usług, którymi są, zameldowane na stałe na terenie Gminy osoby fizyczne prowadzące gospodarstwa domowe oraz mające siedzibę na terenie tej gminy; urzędy, jednostki użyteczności publicznej i przedsiębiorstwa (firmy). Dla tak zdefiniowanej taryfowej grupy odbiorców usług wnioskujące przedsiębiorstwo ustaliło, a Rada Gminy zatwierdziła; jednostkową cenę za 1 m3 odprowadzonych ścieków w wysokości 6,11 zł, opłatę abonamentową w wysokości 1,61 zł/m-c. Grupa II, do której zaliczeni zostali "użytkownicy niesystematycznie korzystający z urządzeń kanalizacyjnych a spełniający uwarunkowania gospodarstw domowych -podmioty niewynajmujący zarobkowo pokoi: domki letniskowe, budynki jednorodzinne czasowego zamieszkania, dacze itp..". Do tak scharakteryzowanej grupy taryfowej wnioskujące przedsiębiorstwo zakwalifikowało w rzeczywistości odbiorców jego usług, którymi są, osoby fizyczne prowadzące gospodarstwo domowe niezameldowane na stałe na terenie Gminy i niewynajmujące pokoi w stanowiących ich własność domkach letniskowych, jednorodzinnych budynkach czasowego zamieszkania, daczach itp. Dla tak zdefiniowanej taryfowej grupy odbiorców usług wnioskujące przedsiębiorstwo ustaliło, a Rada Gminy zatwierdziła; jednostkową cenę za 1 m3 odprowadzonych ścieków w wysokości 7,43 zł, opłatę abonamentową w wysokości 13,83 zł/m-c. Grupa III, do której zaliczeni zostali "użytkownicy niesystematycznie korzystający z urządzeń kanalizacyjnych pozostali - pensjonaty, ośrodki wczasowe, pola namiotowe, obiekty zamieszkania zbiorowego (apartamentowce), obiekty zakwaterowania turystycznego, sklepy, bary, smażalnie, itp.". Do tak scharakteryzowanej grupy taryfowej wnioskujące przedsiębiorstwo zakwalifikowało w rzeczywistości odbiorców jego usług, którymi są, przedsiębiorcy (osoby fizyczne i prawne) niemający siedziby na terenie Gminy a prowadzący na terenie tej gminy działalność gospodarczą w zakresie wypoczynku, żywienia zbiorowego w stanowiących ich własność pensjonatach, ośrodkach wczasowych, barach, smażalniach itp., obiektach zamieszkania zbiorowego (apartamentowce) i polach namiotowych. Dla tak zdefiniowanej taryfowej grupy odbiorców usług wnioskujące przedsiębiorstwo ustaliło, a Rada Gminy zatwierdziła; jednostkową cena za 1 m3 odprowadzonych ścieków w wysokości 7,43 zł, opłatę abonamentową w wysokości 33,71 zł/m-c.

Zdaniem skarżącego przepisy art. 2 pkt 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorczym odprowadzaniu ścieków nie dopuszczają wyodrębniania taryfowych grup odbiorców usług odprowadzania ścieków przez wnioskujące przedsiębiorstwo na podstawie kryterium miejsca stałego zameldowania (miejsca stałej siedziby firmy) Natomiast ustalenie dla tak wyodrębnionych grup taryfowych odbiorców usług, cen jednostkowych odprowadzenia ścieków oraz miesięcznych opłat abonamentowych w oparciu o kryterium miejsca zameldowania (siedziby firmy) stanowi jednoznaczny dowód wprowadzenia niedopuszczalnego przepisami ustawy subsydiowania skrośnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2010 r. skarżący podniósł, iż z faktu, że jest on odbiorcą usług publicznych świadczonych przez Przedsiębiorstwo Komunalne "M." sp. z o.o, dla którego Rada Gminy . zatwierdziła kwestionowaną taryfę cen i opłat wynika, iż uchwała ta dotyczy interesu prawnego skarżącego, wpływa bowiem – w okresie jej stosowania – na wysokość zobowiązań finansowych skarżącego wobec Przedsiębiorstwa Komunalnego "M.".

W piśmie procesowym pełnomocnika Gminy z dnia 20 lipca 2010 r. wskazano, iż jako kryterium przynależności podmiotu do odpowiedniej grupy taryfowej przyjęto zasadę przyporządkowania użytkowników w oparciu o algorytm matematyczny zrzutu ścieków. Obliczenie zrzutu ścieków obejmuje średnioroczne 12-miesieczny zrzut ścieków przez poszczególne podmioty pomniejszony o wskaźnik korygujący 0,5 w porównaniu do uśrednionego okresu poza sezonem letnim (lipiec, sierpień wrzesień) tj. pozostałe 9 miesięcy. Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, wybory struktury rodzaju taryfy dokonuje się uwzględniając lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Na terenie gminy S. i S. występuje specyfika sezonowości – 50% całości oczyszczonych ścieków skali roku przyjmowana jest przez oczyszczalnię w sezonie letnim. Sezon letni na Mierzei Wiślanej obejmuje okres od lipca do września, w konsekwencji przez pozostały okres 9 miesięcy urządzenia i obiekty kanalizacyjne są w niedużym stopniu obciążone. Z treści art. 5 pkt 1 ustawy z 7 stycznia 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przedsiębiorstwo kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń kanalizacyjnych do realizacji odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny. Obowiązek ten pociąga za sobą dodatkowe koszty utrzymania w gotowości urządzeń. Specyfika ta uzasadnia wprowadzenie zróżnicowanych opłat z podziałem na odbiorców, celem eliminacji tzw. finansowania skrośnego. Brak bowiem wprowadzenia zróżnicowanych opłat z podziałem na grupy taryfowe przerzucałby cały ciężar utrzymania infrastruktury przez odbiorców odprowadzających ścieki przez 12 miesięcy w roku. Wyboru rodzaju i struktury taryf przedsiębiorstwo dokonało uwzględniając: eliminację subsydiowania skrośnego, uzyskania z wpłat odbiorców usług przychodów na poziomie zapewniającym samofinansowanie się działalności przedsiębiorstwa oraz minimalnego zysku na poziomie 2-3% oraz utrzymanie w gotowości urządzeń kanalizacyjnych.

W odpowiedzi nas powyższe skarżący Z. S. w piśmie procesowym z dnia 14 września 2010 r. ponowił zarzut, iż zróżnicowanie usługobiorców przedsiębiorstwa kanalizacyjnego użytkownikami całorocznymi lub użytkownikami pozostałymi w 2009 r. i odpowiednio odbiorcami systematycznie lub niesystematycznie korzystającymi z urządzeń kanalizacyjnych w 2010 roku dokonane zostało na podstawie niedopuszczalnego przepisami kryterium miejsca stałego zamieszkania. Ponadto skarżący wskazał, iż wniosek złożony w dniu 22 października 2009r. przez Przedsiębiorstwo Komunalne "M." o zatwierdzenie taryf i opłat nie został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy i rozporządzenia, a także nie został poddany przez Wójta Gminy analizie i ocenie jego zgodności z obowiązującymi przepisami, a mimo to został zarekomendowany Radzie Gminy do zatwierdzenia. Działanie to stanowi o rażącym naruszeniu treści art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

W piśmie z dnia 20 października 2010 r. pełnomocnik organu powtórzył dotychczasowa argumentację i dodatkowo podniósł, iż w świetle orzecznictwa uchwała w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dotyczy wyłącznie stosunków między przedsiębiorstwami wodno-kanalizacyjnymi a właściwym organem gminy, co powoduje, iż nie można uznać jej za akt o charakterze generalnym. Uchwała taka nie jest adresowana do mieszkańców gmin i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach. Stosunki odbiorców usług komunalnych z wskazanymi przedsiębiorstwami z uwagi na ich umowne uregulowanie mają charakter cywilnoprawny (wyrok NSA z 24 maja 2007r. sygn. akt II OSK 256/07). Poza tym przedmiotowa uchwała w ocenie pełnomocnika nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 5 stycznia 2011 r. skarżący wskazał, iż na etapie opracowania przez wnioskujące przedsiębiorstwo komunalne wniosku o zatwierdzenie taryf i opłat, nieprawidłowości prowadzące do niezgodności opracowanego przez to przedsiębiorstwo wniosku wystąpiły w błędnym zaopiniowaniu i przyjęciu przez Radę Nadzorczą spółki taryf na 2010 r., które uwzględniają podziały i wysokości obciążeń zatwierdzonych w zaskarżonej uchwale. Opinia Rady Nadzorczej sprowadza się do wyodrębnienia taryfowych grup odbiorców oraz ustalenia i przyporządkowania do tych grup cen za 1m3 odprowadzonych ścieków, oraz wysokości opłat abonamentowych, oraz zobowiązania zarządu spółki do przygotowania wniosku taryfowego i przedłożenia go do weryfikacji wójtom gmin w nieprzekraczalnym terminie do dnia 22 października 2009r. Wyodrębnienie grup taryfowych odbiorców dokonane zostało w oparciu o "algorytm matematyczny obowiązujący w 2009 r.", a więc kryterium, którego nie przewidują przepisy art. 2 pkt. 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Kryterium nazwane przez Radę Nadzorczą w dniu 19 października 2009 roku "algorytmem matematycznym" Prezes Zarządu P.K. "M." w piśmie L.dz. 28/śc/2008 z dnia 28 czerwca 2009 r. (kserokopia załączona do pisma procesowego z dnia 14 września 2010 r.), jednoznacznie zdefiniował, jako miejsce zamieszkania odbiorców usług. Przepisy § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków (Dz. U. Nr 127 poz.886) stanowią, że przy ustalaniu niezbędnych przychodów dla potrzeb obliczania taryfowych cen i stawek opłat na rok obowiązywania taryf planuje się koszty wyszczególnione w § 6 pkt. 1-5 na podstawie; "kosztów w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzana jest taryfa, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości z uwzględnieniem planowanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów roku obowiązywania taryfy". Załączony do wniosku bilans oraz rachunek zysków i strat na dzień 31 grudnia 2008 r., mogły pod warunkiem ich zgodności ze stanem faktycznym, stanowić podstawę do ustalenia taryf na rok 2009. Bazę wyjściową do planowania kosztów i wyliczenia niezbędnych przychodów na rok 2010 zgodnie z tymi przepisami stanowić może ewidencja księgowa oraz sporządzone na jej podstawie bilans i rachunek zysków i strat na dzień 31 grudnia 2009 r. Przyjmując, że wprowadzone do tabel C, D i E dane wynikają ze stanowiącej podstawę sporządzenia taryf i opłat ewidencji księgowej (wątpliwości budzi brak wpisu w pkt.2.1 lit. b tabeli C) stwierdzić należy, że sporządzona w tabeli F kalkulacja cen i stawek sporządzona została z pominięciem tej ewidencji. W tabeli D nie występują wyodrębnione z kosztów eksploatacji i utrzymania urządzeń kanalizacyjnych, koszty utrzymania w gotowości urządzeń kanalizacyjnych, ani koszty odczytu urządzeń pomiarowych, zatem nie istnieją żadne przesłanki wprowadzenia do taryfy opłat abonamentowych, z których uzyskane przychody miałyby pokryć te nieistniejące koszty.

W piśmie z dnia 15 stycznia 2011 r. skarżący wskazał, iż zaskarżona uchwała statuowała subsydiowanie skrośne poprzez pokrycie brakujących kosztów grupy pierwszej przychodami od grupy drugiej i trzeciej. Zatem różnicowanie w zatwierdzonej zaskarżoną uchwałą cen i stawek dokonane zostało z rażącym naruszeniem art. 20 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie istnieją określone przepisami § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków kryteria wyboru innej niż zdefiniowana w § 14 pkt. 2 lit a tego rozporządzenia, taryfy jednoczłonowej, której wysokość ustalona być powinna poprzez podzielenie ustalonych niezbędnych do pokrycia planowanych na 2010 rok kosztów przez roczną ilości odprowadzonych ścieków. Ponownie skarżący zarzucił, iż Wójt Gminy zobowiązany był do sprawdzenia przedłożonego do zatwierdzenia wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego odprowadzania ścieków na 2010 rok. Tym samym oznaczało to obowiązek sprawdzenia czy załączone taryfy i plan opracowane zostały zgodnie z przepisami ustawy oraz weryfikację kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 pod względem celowości ich ponoszenia. Obowiązku tego, w ocenie skarżącego, Wójt nie wypełnił, gdyż brak jest dokumentu świadczącego o realizacji tego obowiązku.

W pisemnym oświadczeniu stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy z dnia 13 stycznia 2011 r. pełnomocnik Rady Gminy wskazał w szczególności, iż kompetentnym do ustalenia taryf na 2010 rok był Zarząd Spółki, który na podstawie planowanych niezbędnych kosztów tj. 2.651.870 zł zaproponował przyjęcie taryfy, o czym była już mowa we wcześniejszych pismach z podziałem na trzy grupy taryfowe. Planowana ilość ścieków w skali roku wynosiła 412.000 m3. Zarząd z propozycją zmian cen zapoznał Radę Nadzorczą na posiedzeniu w dniu 19 października 2009 r. Rada Nadzorcza pozytywnie zaopiniowała propozycję zmiany taryf. Kryteria przypisania do grup taryfowych w oparciu o algorytm matematyczny były przez Spółkę stosowane w taryfach na rok 2009 i 2010. Pełnomocnik podniósł, iż użytkownicy grup taryfowych zostali przypisani nie według miejsca zamieszkania, lecz według okresu, przez jaki dostarczają ścieki urządzeniami kanalizacyjnymi na oczyszczalnię wg powyższego algorytmu (systematyczność).

Taryfy na rok 2009 zostały zatwierdzone w oparciu o wniosek taryfowy z dnia 20 października 2008 r. Przewodniczącemu Zgromadzenia Związku Komunalnego "Mierzeja" w . celem weryfikacji, ponieważ Związek Komunalny posiadał kompetencje do zatwierdzania taryf. Uchwała Nr IX/9/2008 z dnia 4 grudnia 2008 r. Zgromadzenia Zawiązku Komunalnego "Mierzeja" w Stegnie podjęta została na złożony wniosek taryfowy. Wniosek ten uwzględniał podział na dwie grupy taryfowe: grupę taryfową I "użytkownicy całoroczni" - użytkownicy sieci kanalizacyjnej, którzy w skali roku systematycznie, zgodnie z przyjętymi kryteriami (algorytm matematyczny) dostarczają ścieki na oczyszczalnię ścieków w S.; grupę taryfową II "pozostali użytkownicy" - użytkownicy sieci kanalizacyjnej, którzy w skali roku niesystematycznie, zgodnie z przyjętymi kryteriami (algorytm matematyczny) dostarczają ścieki na oczyszczalnię ścieków w Stegnie.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego dotyczących pisma Przedsiębiorstwa Komunalnego "M." Sp. z o.o. dnia 18 czerwca 2009 r. pełnomocnik wskazał, iż w piśmie tym wskazane jest, iż Z. S. posiada domek letniskowy w miejscowości J. czynny sezonowo i na podstawie powyższych kryteriów został zakwalifikowany do grupy taryfowej "pozostali użytkownicy", a więc podstawą nie było miejsce zamieszkania. Według Rady Gminy taryfy na 2010 rok zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.) oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy - rozporządzeniem Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków (Dz. U. Nr 127 poz. 886). W dniu 22 października 2009 r. Zarząd spółki przedłożył Wójtowi Gminy wniosek taryfowy, 70 dni przed planowanym wejściem w życie taryf w celu jego zweryfikowania, która to weryfikacja została dokonana, o czym świadczy fakt, iż w dniu 30 listopada 2009 r. uchwałą Nr [...] Rady Gminy zatwierdziła taryfę na 2010 rok z datą obowiązywania od 01 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. Do wniosku taryfowego o którym mowa w art. 24 ust. 2 ustawy dołączono: taryfę na zbiorowe odprowadzanie ścieków, uzasadnienie wniosku, ostatnie sprawozdanie za rok obrotowy, tabele stanowiące załączniki do wzoru wniosku będące szczegółową kalkulacją cen i opłat (tabele od A do H).

Odnośnie uwag skarżącego do danych zawartych w tabeli B, błędnym jest twierdzenie, że dane w niej zawarte są niezgodne ze stanem faktycznym, ponieważ w roku 2009 występowały dwie grupy taryfowe, natomiast w roku 2010 trzy grupy taryfowe. W roku 2010, z uwagi na liczne interwencje ze strony podmiotów, które posiadają niewielkie domki kempingowe, domy letniskowe czynne w większości w sezonie letnim pod kątem własnego wypoczynku (niezarobkowego) odprowadzające niewielkie ilości ścieków, zapadła decyzja o wyłączeniu tych podmiotów ze wspólnej grupy z dużymi ośrodkami i pensjonatami działającymi sezonowo zarobkowo wprowadzając dodatkową III grupę taryfową. Pomiędzy tymi grupami użytkowników znacznie zróżnicowano opłatę abonamentową. Użytkownicy grupy II w 2009 r. są tymi samymi użytkownikami, co w grupie II i III roku 2010, jedynie wyselekcjonowani w oparciu o wielkość zrzutu ścieków i charakter użytkowania obiektu.

Odnośnie tabeli C uwzględnia się planowane koszty ogółem, które zostały ujęte prawidłowo.

Odnosząc się do zarzutów stawianych w pozostałych kwestiach tabelarycznych wniosku taryfowego należy wskazać, że taryfa opłat za ścieki konstruowana jest na podstawie wykonania kosztów i przychodów z roku obrachunkowego obejmującego 12 miesięcy, 2 miesiące przed złożeniem wniosku o zmianę taryf. Rok obrachunkowy brany pod uwagę do ustalania taryf nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym (obrotowym), będącym okresem, za który sporządza się bilans i rachunek zysków i strat. Zgodnie z § 2 ust. 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków rokiem obrachunkowym jest "rok obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowych taryf - 12 kolejnych pełnych miesięcy poprzedzających nie więcej niż o 2 miesiące dzień złożenia wniosku". Rok obrachunkowy brany do ustaleń taryf na 2010 rok obejmuje okres od września 2008 do sierpnia 2009. Koszty poniesione w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzana jest taryfa ustalane są na podstawie ewidencji księgowej kosztów sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości z uwzględnieniem planowanych zmian, warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy. Nie ma możliwości technicznych wydzielenia kosztów na poszczególne grupy odbiorców usług. Zgodnie z § 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. podział kosztów może być dokonany szacunkowo biorąc pod uwagę ilość odprowadzanych ścieków, ilość odbiorców w poszczególnych grupach. Do przedsiębiorstwa należy dokonanie wyboru rodzaju i struktury taryfy uwzględniając lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków.

W tabeli E ustalając współczynnik alokacji kosztów uwzględniono tylko współczynnik według ilości planowanych ścieków. Konieczność wprowadzenia alokacji kosztów, tj. zróżnicowania cen i wprowadzenie abonamentu między grupami wynika stąd, że stawki taryfowe powinny zapobiegać subsydiowaniu skośnemu oraz zawierać opłatę pokrywającą koszty stałe związane z utrzymaniem w gotowości oczyszczalni ścieków i infrastruktury kanalizacyjnej przez okres 12 miesięcy. Brak zróżnicowania powodowałby, iż osoby, które systematycznie przez okres całego roku korzystają z odprowadzania ścieków ponosiłyby nadmierny ciężar kosztów utrzymania, podczas gdy podmioty niesystematycznie sezonowo korzystające z urządzeń kanalizacyjnych ponosiłyby wyłącznie koszty w okresie faktycznego zrzutu ścieków, podczas gdy pozostałe miesiące nie podlegałyby opłacie.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów dotyczących danych w tabeli D pełnomocnik wskazał, że w załączniku do rozporządzenia zawierającym wzór tabeli D, nie ma pozycji w której wyodrębnia się pomniejszone koszty eksploatacji i utrzymania, kosztów gotowości do świadczenia usług. Wartość ta została wymieniona w części opisowej wniosku taryfowego w punkcie 6 "założenia do kalkulacji ceny jednostkowej 1 m3 odprowadzonych ścieków i stawki miesięcznej opłaty abonamentowej" ppkt. e strona 4. Z zapisu tego wynika, iż koszty utrzymania w gotowości urządzeń kanalizacyjnych kształtują się na poziomie 3% ogólnych kosztów prowadzonej działalności tj. w kwocie 79.554 zł. Natomiast wysokość opłaty abonamentowej skalkulowano na kwotę 146 990 zł stanowiącą w odniesieniu do ogólnych całkowitych kosztów eksploatacji 5,55%, powyższego czego bezzasadność zarzutu, iż koszty gotowości do świadczenia usług przekraczają wartość 15 %.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 156, poz. 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt. 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Sprawa ze skargi Z. S. toczy się według reguł określonych w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z uwagi na zajęte przez Radę Gminy stanowisko, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie jest też aktem o charakterze generalnym, Sąd orzekający w pierwszej kolejności odniesie się do tej kwestii jako jednej z przesadzających o dopuszczalności skargi (ze względu na charakter aktu).

Uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy cen i opłat stanowi wyraz władczego oddziaływania rady gminy na kształt rozliczeń za usługi ze sfery publicznej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcami – jako podmiotami zewnętrznymi wobec rady gminy, w żaden sposób nie podporządkowanymi jej funkcjonalnie (por. stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 października 2007r., IV SA/Wa 1117/06, Baza orzeczeń Lex nr 418149). W tym kontekście nie jest zasadne stanowisko pełnomocnika Rady, iż uchwała nie ma wpływu na uprawnienia i obowiązki odbiorców usług komunalnych. Przeciwnie, uchwała taka wprost determinuje wysokość zobowiązania finansowego odbiorcy w odniesieniu do przedsiębiorstwa komunalnego. Umowa cywilnoprawna pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem stanowi o wzajemnych obowiązkach stron umowy, natomiast wysokość opłat, do których odbiorca jest zobowiązany, determinowana jest uchwałą w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków. Skład orzekający podziela w tym miejscu w pełni stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Kielcach w wyroku z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 623/09 (dostępny w internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż takie oddziaływanie wyklucza decyzyjną równorzędność tych podmiotów wobec rady gminy w tym zakresie i nosi wszelkie cechy administracji publicznej. Na publiczno-administracyjny charakter uchwały nie ma zarazem wpływu okoliczność, iż przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne może funkcjonować w formie prawnej zależnej od rady gminy. Ponadto, według art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, służącym zaspokojeniu zbiorowych potrzeb członków wspólnoty gminy. Tym samym, uchwała rady gminy dotycząca taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków i zbiorowe zaopatrzenie w wodę stanowi regulację w sprawie z zakresu administracji publicznej, co spełnia jeden z wymogów zaskarżalności określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Kolejne warunki formalne dopuszczalności przedmiotowej skargi, polegające na poprzedzeniu jej wezwaniem (bezskutecznym) Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowaniem terminu do jej wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zostały bezspornie spełnione. W dalszej kolejności wyjaśnienia wymagało, czy stronie skarżącej przysługuje interes prawny lub uprawnienie umożliwiające zaskarżenie przedmiotowej uchwały, a wreszcie, czy ten indywidualny interes prawny (uprawnienie) mógł zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. Dopiero bowiem spełnienie tego ostatniego wymogu otwiera możliwość zbadania przez sąd zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (lecz w ramach określonych naruszeniem indywidualnego interesu sprawnego). Zdaniem Sądu, z uwagi na niesporny fakt, że skarżący jest odbiorcą usług publicznych świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, dla którego rada gminy zatwierdziła taryfę, uchwała ta dotyczy jego interesu prawnego przez to, że wpływa - w okresie jej stosowania - na wysokość jego zobowiązań finansowych wobec przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, wynikających następnie ze stosunku obligacyjnego.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu, w ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przedmiotowa uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Podstawę prawną uchwała Rady Gminy z dnia 30 listopada 2009 r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków na rok 2010 stanowiły przepisy (art. 24 ust. 1 i 5) ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz przepisy rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Przepisy ustawy, a przede wszystkim przepisy rozporządzenia w sposób sformalizowany i szczegółowy regulują wszystkie kwestie związane z zasadami ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Stosownie do treści art. 24 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 12 ustawy taryfy, rozumiane jako zestawienia ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków i warunków ich stosowania zatwierdzane są w drodze uchwały rady. Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne określa taryfę na rok, na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorów usług.

Mając na uwadze ochronę interesu odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne, ustawodawca powierzył radzie gminy kompetencje do zatwierdzania taryf stosowanych przez te przedsiębiorstwa, umożliwiając przez to faktyczną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za świadczone usługi. Kontrola ta odbywa się dwuetapowo. W pierwszym etapie, zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy, organ wykonawczy gminy sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy, pod względem celowości ich ponoszenia. W drugim etapie rada gminy zatwierdza taryfy, lub odmawia ich zatwierdzenia, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 5). Oznacza to, że rada gminy w sposób ostateczny rozstrzyga o prawidłowości opracowanej przez przedsiębiorstwo taryfy, o ile czyni to zachowując określony w ustawie termin.

Szczegółowe normy dotyczące określania taryf i warunków rozliczeń mieszczą się w wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 23, 25 i 27 ust. 2 ustawy i cytowanym już wyżej rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Według § 6 tego rozporządzenia, przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ustala niezbędne przychody dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok obowiązywania taryf, uwzględniając w szczególności:

1)koszty eksploatacji i utrzymania, w tym:

a)amortyzację lub odpisy umorzeniowe,

b)podatki i opłaty niezależne od przedsiębiorstwa,

c)opłaty za korzystanie ze środowiska;

2)koszty zakupionej przez siebie wody lub wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu;

3)spłaty rat kapitałowych ponad wartość amortyzacji lub umorzenia;

4)spłaty odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek;

5)należności nieregularne;

6)marżę zysku.

Z kolei zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia koszty, o których mowa w § 6 pkt 1-5, planuje się na podstawie:

1) kosztów poniesionych w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzana jest taryfa, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej kosztów sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości, z uwzględnieniem planowanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy. Natomiast stosownie do § 2 rozporządzenia użyte w nim określenia oznaczają:

- rok obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowych taryf - 12 kolejnych pełnych miesięcy poprzedzających nie więcej niż o 2 miesiące dzień złożenia wniosku (pkt 7)

- koszty uzasadnione - koszty określone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na podstawie ustawy i niniejszego rozporządzenia, przy zachowaniu należytej staranności zmierzającej do ochrony interesów odbiorców i minimalizacji kosztów niezbędnych do wykonania zadań wynikających z ustawy (pkt 8).

Elementy taryf wymienia § 4 ust. 1 rozporządzenia stanowiąc, iż określa się w nich rodzaje prowadzonej działalności, rodzaj i strukturę taryfy, taryfowe grupy odbiorców usług, rodzaje i wysokość cen i stawek opłat, warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe, warunki stosowania cen i stawek opłat. Natomiast w § 5 ust. 1 rozporządzenia zawarto wyliczenie obowiązkowych elementów taryfy dla poszczególnych grup odbiorców, w zależności od rodzaju i struktury taryfy. Podkreślenia wymaga, iż w świetle wyżej powołanych przepisów rozporządzenia zróżnicowanie stawek lub opłat możliwe jest jedynie pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców. Stosownie do § 13 ust. 2 rozporządzenia taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i zróżnicowane w taki sposób, aby zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego, co realizowane jest poprzez alokację kosztów według grup odbiorców. Przy tym przez alokację (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć uznanie określonej taryfowej grupy odbiorców usług właściwymi rodzajami kosztów i niezbędnych przychodów. Natomiast subsydiowanie skrośne (§ 2 pkt 2 rozporządzenia) jest to pokrywanie kosztów dotyczących jednego rodzaju prowadzonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne działalności gospodarczej lub jednej z grup taryfowych odbiorców usług przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub od innej taryfowej grupy odbiorców (podkreślenia odnoszą się do okoliczności niniejszej sprawy oraz zarzutu skargi).

W świetle powyższego unormowania i na gruncie niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że zaskarżoną uchwałą odbiorcy zostali podzieleni na trzy grupy, gdzie jako kryterium przynależności podmiotu do odpowiedniej grupy taryfowej przyjęto, zgodnie z treścią uzasadnienia uchwały, zasadę przyporządkowania użytkowników "w oparciu o algorytm matematyczny zrzutu ścieków". Obliczenie zrzutu ścieków obejmuje średnioroczny 12-miesieczny zrzut ścieków przez poszczególne podmioty, pomniejszony o wskaźnik korygujący 0,5 w porównaniu do uśrednionego okresu poza sezonem letnim (lipiec, sierpień wrzesień), obejmującego pozostałe 9 miesięcy.

Tymczasem, zgodnie z art. 12 pkt 13 ustawy, wyodrębnienie taryfowej grupy odbiorców następuje na podstawie charakterystyki odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego odprowadzania ścieków, a także sposobu rozliczeń za świadczone usługi. Natomiast wykorzystanie algorytmu matematycznego jest niczym innym, jak uzależnieniem wysokości stawki za odprowadzanie ścieków od ilości zrzutu tych ścieków przez poszczególnych odbiorców. Na podstawie zaś przytoczonego wyżej art. 2 pkt 13 ustawy stanowczo taka przesłanka została wyeliminowana jako decydująca o podziale na grupy taryfowe. Tak więc przyjęte przez przedsiębiorstwo i zaaprobowane w zaskarżonej uchwale wyodrębnienie grup taryfowych nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy, to zaś oznacza, że przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem w całości, gdyż konsekwencje wadliwego podziału na grupy taryfowe rozciągają się na niezgodne z prawem obciążenie poszczególnych odbiorców stosownymi opłatami. Ponadto wprost należy wskazać, iż przyjęte stawki nie wyeliminowały subsydiowania skrośnego, gdyż takie ich ukształtowanie (z podziałem na odbiorców taryfowych) doprowadziło do sytuacji, że większe opłaty, a tym samym obciążenie większymi kosztami funkcjonowania instalacji i obiektów służących odprowadzaniu ścieków pokrywają podmioty dokonujące zrzutu ścieków okresowo (w okresie letnim, opisanym w uzasadnieniu uchwały jako trzymiesięczny). Natomiast podmioty korzystające z instalacji w okresie całego roku w dużo mniejszym stopniu przyczyniają się do pokrywania kosztów utrzymania i eksploatacji instalacji oczyszczania i odprowadzania ścieków.

Należy przy tym zauważyć, iż wskazywane przez radę gminy (z odwołaniem się do § 13 ust. 1 rozporządzenia), w ślad za wnioskiem przedsiębiorstwa, jako istotne dla przyjętego podziału taryfowego lokalne uwarunkowania miejscowości S. polegające na sezonowości wykorzystania posiadanej instalacji do odprowadzania ścieków, znajdują odzwierciedlenie w § 14 pkt 3 lit. a rozporządzenia, w którym przewiduje się dla przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego dokonującego wyboru struktury i rodzaju taryfy wprowadzenie taryfy sezonowej, charakteryzującej się wyższymi cenami wody lub ścieków w sezonie szczytowego zapotrzebowania na usługi wodociągowo - kanalizacyjne i niższymi cenami poza sezonem. Tymczasem zarówno wniosek przedsiębiorstwa jak i w konsekwencji zaskarżona uchwała pomija wskazany wyżej aspekt wyboru i struktury taryfy, koncentrując się na uzasadnieniu pozaustawowego kryterium przyporządkowania odbiorców do taryf z pominięciem zasad określonych w § 14 rozporządzenia.

W ocenie Sądu uzasadniony jest zaś przede wszystkim zarzut naruszenia trybu podejmowania zaskarżonej uchwały, poprzez brak sprawdzenia przez Wójt Gminy, czy załączone taryfy i plan opracowane zostały zgodnie z przepisami ustawy oraz weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy pod względem celowości ich ponoszenia. Niewątpliwie nie ma w aktach administracyjnych jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o realizacji tego obowiązku, jak również przyjąć trzeba, że dokument taki nie istnieje, w świetle twierdzeń pełnomocnika Rady Gminy wywodzącego o przeprowadzonej weryfikacji z faktu przekazania przez Wójta wniosku do Rady gminy i podjęcia zaskarżonej uchwały. Stanowiska takiego nie można zaaprobować. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie, zaś według ust. 4 wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Ustawodawca nie określił, w jakiej szczególnej formie odbywa sprawdzenie i weryfikacja. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, winna się ona odbyć w taki sposób, by organ zarządzający gminy w sposób jednoznaczny i niewątpliwy, dla celów dowodowych na piśmie, dał wyraz temu, że czynności te zostały przeprowadzone, a w ich wyniku zaakceptowane zostały wymienione w przepisie elementy wniosku przedsiębiorstwa (taryfy i koszty). Byłoby w ocenie Sądu całkowicie wystarczające, gdyby Wójt dokonał weryfikacji i akceptacji (i ile nastąpiłaby ona bez zastrzeżeń) poprzez złożenie oświadczenia i podpis na formularzu wniosku złożonego mu przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, w tym przypadku Spółkę "M.". Formuły takiej zabrakło jednakże na przedłożonym Sądowi dokumencie w postaci potwierdzonego za zgodność z oryginałem wniosku Spółki skierowanego do urzędu gminy S., a następnie przekazanego Radzie gminy. Tym samym należy przyjąć, iż wniosek przedsiębiorstwa przesłany Wójtowi, został następnie skierowany przez Wójta do Rady, lecz bez sprawdzenia i weryfikacji, o której mowa w art. 24 ust. 4 ustawy.

W związku ze szczegółowością zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą w kolejnych pismach procesowych należy podkreślić, że poza uprawnieniami Sądu jest badanie i ocena co do sposobu merytorycznej kontroli taryf spoczywającej na organie zarządzającym gminą (co do której w niniejszej sprawie nie ma dowodu, iż została przeprowadzona), przed ich uchwaleniem jak i kontrola merytorycznej oceny i działania Rady gminy podejmującej zaskarżoną uchwałę. Sąd nie ma uprawnienia ani obowiązku przeprowadzania własnej analizy materiału dowodowego co do prawidłowości ustalenia wysokości taryf, a więc sposobu ich wyliczenia i kalkulacji kosztów przez właściwe przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne. Natomiast konkretne zarzuty wykazujące naruszenie zasad procedury uchwałodawczej mogą podważyć zaskarżoną uchwałę, co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

Należy także wskazać, iż stosownie do treści z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje przedłużenia postępowania. W niniejszej sprawie zaistniała taka konieczność z uwagi na fakt, iż przedstawione wraz ze skargą akta administracyjne nie zawierały istotnego dokumentu, jakim był wniosek Spółki "M.", co do którego skarżący na rozprawie oświadczył, iż dokument ten nie jest mu znany, zapoznał się jedynie z jego niepełną wersją internetową. W każdym razie przedstawiony w toku postępowania przed sądem dokument (wniosek Spółki "M.") pozwolił wykazać istotne uchybienie procedury, poprzez brak sprawdzenia przez Wójta gminy, czy załączone taryfy i plan opracowane zostały zgodnie z przepisami ustawy oraz weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy pod względem celowości ich ponoszenia. Niemniej jako naganne należy ocenić postępowanie Rady gminy, która przedstawiła akta administracyjne dotyczące zaskarżonej uchwały w sposób wybiórczy, utrudniając w ten sposób kontrolę sądowi administracyjnemu.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie zaś do treści art. 94 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, będącego przepisem szczególnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 tego aktu, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z uwagi zatem na upływ terminu, o którym mowa w art. 94 u.s.g. i w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała nie jest przepisem prawa miejscowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uwzględniając skargę orzekł o podjęciu zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa.

Sąd nie podjął rozstrzygnięcia w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 152 p.p.s.a., gdyż zaskarżona uchwała przestała obowiązywać z końcem 2010 roku.

Skarżący Z. S. w piśmie z dnia 25 października 2010 r. oraz na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. złożył wniosek o zwrot kosztów postępowania, obejmujący wpis sądowy w kwocie 300 zł, przejazdy do Sądu w kwocie 100,30 zł oraz koszty sporządzenia pism procesowych z kosztami ich przesyłki – 639,90 zł. Ponieważ skarga została uwzględniona, zastosowanie znajduje art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Niezbędnymi kosztami postępowania należnymi skarżącemu, według art. 205 § 1 p.p.s.a. są poniesione koszty sądowe (300 zł) oraz koszty przejazdu do Sądu (62,40 zł). Obliczając wysokość kosztów przejazdu, Sąd wziął pod uwagę koszt biletu kolejowego II klasy relacji Elbląg – Gdańsk (15,60 zł), uwzględniając fakt, iż skarżący dwukrotnie pokonał tę trasę w celu uczestnictwa w rozprawach. Informacja o cenie biletu dostępna była na stronie internetowej przewoźnika PKP (rozklad-pkp.pl). Wniosek w zakresie zwrotu kosztów obejmujących sporządzenie pism w toku postępowania oraz koszt ich przesłania do Sądu nie mógł zostać uwzględniony, gdyż nie były to koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw.