Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 82/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77, art. 80,  art. 107
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 3 pkt 7a,  art. 50,  art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Andrzej Cisek Protokolant Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we W. M. W. sprawy ze skargi R. i Z.Ł. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej ścianki działowej I. uchyla decyzję I i II instancji; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza zwrot kosztów postępowania od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących w kwocie 500 (pięćset) zł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. na podstawie art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa nakazał skarżącym R. i Z.Ł. – właścicielom mieszkania nr [...] przy ul. Dz. [...] w L., dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanej ścianki działowej poddasza przy mieszkaniu nr [...] z drzwiami drewnianymi w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. Dz. [...] w L. (działka nr[...], obręb F.) oraz uporządkować teren po rozbiórce.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym uwzględniono uwagi zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 935/07 oraz w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 602/07 i z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 825/06. Przeanalizowano też dokumenty otrzymane od Prezydenta Miasta L. oraz od R. i Z. Ł. dotyczące przedmiotowej ścianki działowej i dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Stwierdzono, że ścianka działowa (o wymiarach około 4,65 x 3,00 m z drzwiami wejściowymi o wymiarach około 0,90 x 2,00 m oraz z otworami okiennymi w ściance i w drzwiach) została zrealizowana przez poprzednich właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...] – bez zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych lub też bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji wskazał, że R. i Z. Ł. zakupili mieszkanie 9 lutego 1996 r. i w tym czasie przedmiotowa ścianka już była. Powołując się na oświadczenie R. Ł. organ podał, iż w 1996 r. skarżący przebudowali tę ściankę, wykonując ściankę pełną bez otworów okiennych (ze sklejki – od strony klatki schodowej i z płyt gipsowo-kartonowych od strony mieszkania, wypełnioną wewnątrz wełną mineralną) i zamontowano nowe drzwi wejściowe bez przeszklenia. Powiatowy Inspektor podniósł, że przed sprzedażą lokali mieszkalnych w budynku przy ul. D. [...] w L., Gmina L. jako właściciel obiektu zleciła wykonanie inwentaryzacji wszystkich lokali w tym budynku (opracowanie z dnia [...]r.) i stwierdzono wówczas, że lokal nr [...] na poziomie poddasza jest odgrodzony od klatki schodowej ścianką z drzwiami, a pomieszczenie o powierzchni użytkowej około 15 m² nie należy do mieszkania nr [...] i stanowi część wspólną obiektu do użytku wszystkich lokatorów budynku będąc jedynym dojściem do strychu. Organ I instancji podał, że lokal mieszkalny nr [...] Gmina L. sprzedała 29 maja 1980 r., lokal mieszkalny nr [...] – 28 maja 1999 r., a lokale mieszkalne nr [...] i [...] – 8 maja 2002 r.

Wskazując na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zakres zrealizowanych robót budowlanych polegających na wykonaniu przedmiotowej ścianki działowej kwalifikuje się jako przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a) ustawy Prawo budowlane, na który to zakres prac inwestorzy winni uzyskać zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego decyzję pozwolenia na budowę.

W ocenie Powiatowego Inspektora realizacja ścianki w sposób istotny wpłynęła na korzystanie ze wspólnej klatki schodowej i uniemożliwiła swobodny dostęp pozostałym mieszkańcom budynku na strych.

Organ zaznaczył, że przedmiotowa ścianka została zamontowana bezpośrednio na końcu biegu klatki schodowej, bez wydzielenia spocznika. Brak spocznika szerokości minimum 1,50 m stanowi naruszenie § 68 ust. 1 obowiązującego w okresie przebudowy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 z późn. zm.).

Odwołując się od powyższej decyzji R. i Z. Ł. zarzucili naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

a) art. 3 pkt 1 w związku z art. 28 Prawa budowlanego – poprzez błędne przyjęcie, że objęta decyzją ścianka działowa stanowi obiekt budowlany, na którego wykonanie wymagane jest pozwolenie na budowę (ewentualnie zgłoszenie),

b) art. 3 pkt 7a) Prawa budowlanego – z uwagi na niewłaściwe zakwalifikowanie dokonywanych przez odwołujących się w stosunku do ścianki zabiegów jako jej przebudowy,

c) art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – wobec pozbawionego podstawy uznania, że zachodzą przesłanki do rozstrzygnięcia o rozbiórce ścianki działowej,

d) § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – poprzez jego zastosowanie mimo braku podstaw w kontekście niemożności ingerencji w miejsce usytuowania ścianki oraz nieobowiązywania w dacie wydania decyzji,

e) przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) – poprzez ich niezastosowanie;

2) przepisów postępowania:

a) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 kpa – poprzez wydanie decyzji naruszającej prawo i podstawowe normy orzekania oraz przy naruszeniu zasad praworządności,

b) art. 10 kpa – wobec niezapewnienia odwołującym się czynnego udziału w postępowaniu, m.in. poprzez brak umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

c) art. 107 § 1 i § 3 kpa – poprzez sprzeczność decyzji ("wykonana ścianka") z jej uzasadnieniem ("przebudowana ścianka"),

d) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa – z uwagi na brak podania przyczyn, dla których innym dowodom, w szczególności składanym przez odwołujących się, organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

e) art. 97 § 1 pkt 4 kpa – wobec zaniechania zawieszenia postępowania mimo toczącego się przed sądem powszechnym postępowania w przedmiocie m.in. zasiedzenia korzystania ze ścianki;

3) sprzeczność ustaleń faktycznych z zebranym materiałem dowodowym, polegającą na:

- błędnym uznaniu prac wykonywanych w stosunku do ścianki za jej "przebudowę" czy też "wykonanie",

- wyprowadzeniu z treści wskazanych w decyzji orzeczeń sądowych oraz decyzji administracyjnych niewłaściwego wniosku o istnieniu podstaw do nakazania rozbiórki ścianki jako "wykonanej samowolnie".

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji lub o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej "uporządkowanie terenu po rozbiórce" i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawiwszy dotychczasowy przebieg postępowania podał, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy priorytetowe znaczenie ma fakt, iż sprawa, której przedmiotem są roboty budowlane związane z wykonaniem ścianki działowej, była przedmiotem dwóch postępowań toczących się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w sprawach o sygnaturach II SA/Wr 825/06 i II SA/Wr 602/07, a stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu.

Wskazując, że oprotestowana decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, który obliguje organ nadzoru budowlanego, w przypadku wykonania robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, do nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, organ II instancji zaznaczył, że z zastosowaniem niniejszego unormowania prawnego mamy do czynienia, gdy występuje brak możliwości naprawy. Decyzja taka kończy postępowanie w sprawie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż bezsprzecznym jest, że wykonanie przedmiotowej ścianki działowej oraz zamontowanie w niej drzwi wejściowych zakwalifikować należy jako przebudowę budynku, którą zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego rozpocząć można jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, iż co do zasady wykonanie ścianki działowej czy montaż drzwi traktować należy jako zwykłe korzystanie z rzeczy, które nie podlega regulacji ustawy – Prawo budowlane, jednak w przypadku objętym toczącym się postępowaniem wykonanie tych robót wiąże się z ingerencją w przedmiotowy budynek, w wyniku której zmieniają się jego parametry użytkowe, a część przestaje spełniać warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co przesądza o prawidłowości uznania przedmiotowych prac za przebudowę wymagającą zgody właściwego organu.

Organ odwoławczy podkreślił, że w wyniku powyższych robót budowlanych nastąpiło wydzielenie 15 m² powierzchni użytkowej i przyłączenie wspólnego korytarza budynku do mieszkania przez jednego z czterech współwłaścicieli, bez uzyskania stosownej zgody organu architektoniczno-budowlanego. Organ wskazał przy tym, że samowolne wykonywanie przez inwestora robót budowlanych sankcjonowane jest przepisami ustawy Prawo budowlane oraz że prowadzenie lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa, a wymagających pozwolenia lub zgłoszenia jest samowolą budowlaną sankcjonowaną przez przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż z akt sprawy wynika, że R. i Z. Ł., następcy prawni M. i T. S. – inwestorów robót budowlanych polegających na wykonaniu ścianki działowej w jej pierwotnym kształcie, dokonali robót budowlanych związanych z przedmiotową ścianką działową poprzez wykonanie ścianki pełnej bez otworów okiennych i zamontowanie nowych drzwi wejściowych bez przeszklenia. Z uwagi na fakt, że ścianka działowa w jej obecnym kształcie powstała głównie w związku z działaniami inwestycyjnymi skarżących i poczynionymi przez nich nakładami finansowymi, to właśnie skarżący – zdaniem organu – powinni usunąć ewentualne naruszenia prawa powstałe w wyniku dokonanej przebudowy, a nie wszyscy współwłaściciele budynku, którzy zainicjowali przedmiotowe postępowanie.

Organ II instancji podniósł, że z uwagi na fakt, iż przedmiotowa "ścianka działowa" została zrealizowana w części wspólnej klatki schodowej powodując ograniczenie dostępu do pomieszczenia strychu (a tym samym do przewodów dymowych i wentylacyjnych), a zatem powodowała wątpliwości co do zachowania warunków technicznych dotyczących między innymi przepisów przeciwpożarowych, organ I instancji zobowiązany był do oceny zgodności inwestycji z przepisami prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie "ścianka działowa" została zamontowana bezpośrednio na końcu klatki schodowej, bez wydzielenia spocznika. Wojewódzki Inspektor stwierdził, że brak spocznika szerokości minimum 1,50 m stanowi naruszenie § 68 ust. 1 obowiązującego w okresie wykonania ścianki działowej (w jej pierwotnym kształcie) rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mając na uwadze zarzuty podnoszone w odwołaniu i wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu organ odwoławczy podał, że brak spocznika jest niezgodny również z § 68 pkt 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a ponadto w wyniku dokonanej przebudowy naruszono także § 146 ust. 1 (poprzez brak zapewnienia dostępu do wylotów przewodów kominowych) i § 308 ust. 1 (poprzez brak zapewnienia wyjścia na dach umożliwiającego dostęp do urządzeń technicznych tam zainstalowanych) tego rozporządzenia.

Wskazując na powyższe Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganej prawem akceptacji organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym ich doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Celem usunięcia tego stanu konieczne jest – zdaniem organu odwoławczego – nakazanie współwłaścicielom mieszkania nr [...] dokonania rozbiórki samowolnie wykonanej ścianki działowej poddasza przy mieszkaniu nr [...] z drzwiami drewnianymi. Zaznaczając, że art. 51 ust. 1 pkt 1 nie daje podstaw do nałożenia obowiązku "uporządkowania terenu po rozbiórce", Wojewódzki Inspektor uchylił zaskarżoną decyzję w tej części i umorzył postępowanie organu I instancji w wyżej wymienionym zakresie.

Odnosząc się do pozostałych argumentów podniesionych w odwołaniu organ II instancji podał, że skarżący podnieśli zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 kpa, nie wskazując jednocześnie, jakich to nowych argumentów, które miałyby wpływ na wynik sprawy, nie mogli przedstawić. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1320/08 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że mając na uwadze naruszenie przepisów techniczno-budowlanych w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, uchybienie przez organ I instancji obowiązkowi określonemu w art. 10 § 1 kpa nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Ponadto organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia przez organ nadzoru stopnia powiatowego przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez brak zawieszenia postępowania mimo toczącego się przed sądem powszechnym postępowania w przedmiocie zasiedzenia korzystania ze ścianki, bowiem organy administracji orzekają w oparciu o aktualny w czasie orzekania stan prawny, a nie oczekują na ewentualne przyszłe jego zmiany. Wydanie przez organ orzeczenia merytorycznego w niniejszej sprawie nie jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem sądu cywilnego, zwłaszcza że w sprawie tej nie budzi wątpliwości osoba adresata przedmiotowych obowiązków.

Na powyższą decyzję R. i Z. Ł. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Skarżący decyzji tej zarzucili:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

a) art. 3 pkt 1 w związku z art. 28 Prawa budowlanego – poprzez błędne przyjęcie, iż objęta decyzją ścianka działowa stanowi obiekt budowlany, na którego wykonanie wymagane jest pozwolenie na budowę (ewentualnie zgłoszenie),

b) art. 3 pkt 7a) Prawa budowlanego – z uwagi na niewłaściwe zakwalifikowanie dokonywanych przez odwołujących się w stosunku do ścianki zabiegów jako jej przebudowy,

c) art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – wobec pozbawionego podstawy uznania, że zachodzą przesłanki do rozstrzygnięcia o rozbiórce ścianki działowej,

d) art. 103 Prawa budowlanego – wobec zastosowania do przedmiotowej ścianki (w zakresie orzeczenia o obowiązku jej rozbiórki), wzniesionej w warunkach samowoli budowlanej przez poprzedników prawnych skarżących – przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zamiast ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, choć budowa ścianki została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane,

e) § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

f) przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:

a) art. 107 § 1 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 140 kpa – poprzez nieoznaczenie stron zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz z uwagi na brak wskazania podstawy prawnej,

b) art. 138 § 1 pkt 2 kpa – wobec zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji, a więc orzeczenia mieszczącego się w art. 138 § 1 pkt 1 kpa,

c) art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 107 § 1 i 3 kpa – poprzez utrzymanie mocy naruszającej prawo decyzji organu I instancji, w tym usankcjonowanie sprzeczności decyzji ("wykonana ścianka") z jej uzasadnieniem ("przebudowana ścianka"),

d) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 140 kpa – z uwagi na brak podania przyczyn, dla których innym dowodom, w szczególności składanym przez skarżących, organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wobec braku wszechstronnej oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego,

e) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 140 kpa – poprzez wydanie decyzji naruszającej prawo i podstawowe normy orzekania oraz przy naruszeniu zasad praworządności,

f) art. 10 kpa – wobec niezapewnienia odwołującym się czynnego udziału w postępowaniu, m.in. poprzez brak umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

3) błędy w zakresie oceny stanu faktycznego sprawy, w tym sprzeczność ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, wyrażające się w szczególności w:

a) przyjęciu bezpodstawnego, bo niepopartego dowodami, założenia, że ścianka działowa poddasza klatki schodowej jest obiektem budowlanym podlegającym reżimowi ustawy – Prawo budowlane,

b) błędnym uznaniu prac wykonywanych w stosunku do ścianki za jej "przebudowę" czy też "wykonanie",

c) wyprowadzeniu z treści wskazanych w uzasadnieniu decyzji orzeczeń sądowych oraz decyzji administracyjnych niewłaściwego wniosku o istnieniu podstaw do nakazania rozbiórki ścianki jako "wykonanej samowolnie" oraz o związaniu organu odwoławczego rzekomymi wskazaniami sądów orzekających w przedmiotowej sprawie – mimo braku takich merytorycznych wskazań,

d) przyjęciu, iż ścianka, jako obiekt budowlany, istniała w momencie zakupu mieszkania przez skarżących w dniu [...] r., a mimo to błędnego uznania, że do jej rozbiórki należy zastosować przepisy obowiązujące po dniu [...]r.,

e) błędnym przyjęciu, iż ścianka została wybudowana w obrębie części wspólnej, mimo istnienia podstaw do przyjęcia, że posadowiono ją w dobrej wierze na części nieruchomości będącej własnością poprzedników prawnych skarżących,

f) niewłaściwym uznaniu rzekomego wpływu przebudowy ścianki na naruszenie warunków technicznych budynku i przepisów przeciwpożarowych.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji organu I instancji oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej nakazania skarżącym dokonania rozbiórki opisanej w wyżej wymienionej decyzji ścianki działowej poddasza, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji organu I instancji oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej nakazania skarżącym dokonania rozbiórki opisanej w wyżej wymienionej decyzji ścianki działowej poddasza i umorzenie postępowania organu I instancji, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi, obszernie rozwijając przytoczone wyżej zarzuty i przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, skarżący podkreślali, że przepierzenie drewniane, stanowiące ściankę na strychu budynku mieszkalnego, nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego, a zatem zmiana jego położenia nie wymaga ani zgody, ani interwencji, ani zgłoszenia organom nadzoru budowlanego (wyrok NSA z dnia 30 maja 2000 r. sygn. akt SA/Wr 1783/98). Wywodzili, że nie sposób uznać, iż zachodzą przesłanki do stosowania w przedmiotowej sprawie przepisów art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i by sięgać po tak dolegliwy środek represyjny, jakim jest nakazanie rozbiórki. Wynikający zaś z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki nie ma charakteru bezwzględnego i może być orzekany jedynie wyjątkowo, to jest gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r. sygn. akt OSK 782/04).

Skarżący zarzucili, że organy nadzoru budowlanego nie wzięły pod uwagę faktu, iż przedmiotowa ścianka istnieje od bez mała 30 lat i funkcjonowała jako urządzenie techniczne w dacie nabycia przez nich lokalu. Wywiedli, że przepisy zarówno rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., jak i rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., nie mogą mieć zastosowania do stanu faktycznego przed datą ich wejścia w życie, tzn. do przełomu lat 1980/1981, kiedy to ścianka według wszelkiego prawdopodobieństwa została wzniesiona. Zaznaczyli, że przez cały ten okres ani organy gminy (jedynego, poza poprzednimi właścicielami lokalu nr [...] i części budynku – M. i T. S., właściciela nieruchomości), ani organy nadzoru budowlanego, nie zarzucały w odniesieniu do wykonania i usytuowania ścianki żadnych uchybień, tolerując bez zastrzeżeń istniejący stan rzeczy.

Zdaniem skarżących, organom obu instancji umknął fakt, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia w gruncie rzeczy z dwoma odrębnymi wątkami postępowań administracyjnych: pierwszym – dotyczącym wzniesienia w warunkach samowoli budowlanej ścianki działowej na przełomie lat[...]– pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane; drugim – ewentualnej przebudowy (z zastrzeżeniem, czy miała ona w istocie miejsce) przedmiotowej ścianki działowej, dokonanej w 1996 r. – pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Skarżący wywodzili, iż jeśli przyjąć, że w istocie prace budowlane (przebudowa) w stosunku do obiektu samowolnie wybudowanego przez inne osoby i zastanego w tym kształcie przez skarżących, nie odpowiadają prawu, władcza ingerencja organu mogłaby się sprowadzać jedynie do efektu tychże prac, to jest przebudowy, i mogłaby skutkować co najwyżej żądaniem przywrócenia stanu pierwotnego – sprzed przebudowy.

Rozwijając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżący podkreślali, że w treści zaskarżonej decyzji "próżno doszukiwać by się, kto jest stroną" oraz że mimo iż w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołuje się na przepisy prawa materialnego, to w treści decyzji wskazuje tylko jeden przepis i to prawa procesowego. Rozwijając zaś zarzuty dotyczące stanu faktycznego skarżący wywodzili w odniesieniu do konieczności zapewnienia dostępu do kominów i przewodów wentylacyjnych, iż te elementy instalacji budynku nie wymagają całodobowego nadzoru i istnieje możliwość ustalenia terminu kontroli ze wszystkimi mieszkańcami budynku.

Skarżący podali, że ich poprzednicy – M. i T. S. wykonali przedmiotową ściankę w latach [...] i ze względów bezpieczeństwa oraz "w trosce o zapewnienie nabytemu mieszkaniu funkcjonalności przynależnej lokalowi mieszkalnemu, osadzili w niej drzwi zamykane na klucz". Traktowali oni powstały w ten sposób "hall" wraz ze ścianką jako swoją własność. Zdaniem skarżących, utwierdzała ich w takim przekonaniu treść aktu notarialnego z dnia [...] r., w którym podana powierzchnia lokalu około 119 m² była o około 15 m² większa niż suma powierzchni pozostałych pomieszczeń (około 104 m²), a pozostali mieszkańcy budynku i jego zarządca przez wiele lat respektowali "nienaruszalność ukształtowanego w ten sposób miru domowego". Skarżący oświadczyli, że takiej właśnie powierzchni, jaką zajmuje część budynku oddzielona przedmiotową ścianką od pozostałej części wspólnej – około 15 m² – wyzbyli się dobrowolnie aktem notarialnym zawartym z Gminą L. w [...] r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. stwierdził, że zupełnym nieporozumieniem jest powoływanie się przez skarżących na orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące braku możliwości stosowania art. 48 Prawa budowlanego w stosunku do samowoli budowlanych popełnionych przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., bowiem niniejsza sprawa jest rozpatrywana w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego chybiony jest też zarzut naruszenia przez ten organ dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji w części, ma obowiązek orzec w tym zakresie co do istoty sprawy bądź umorzyć w tym zakresie postępowanie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2005 r., III SA/Wa 172/05). W związku z faktem, że poza zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego leżą kwestie związane z "uporządkowaniem terenu po rozbiórce", należało w tym zakresie uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć jego postępowanie w tej części. Zdaniem organu II instancji, nie jest błędem zawarcie w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa zastrzeżenia o utrzymaniu w mocy pozostałej części decyzji. Organ stopnia wojewódzkiego zaznaczył, że takie rozstrzygnięcia wydawał wielokrotnie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalając skargi stron postępowania, nie dopatrywał się w tym zakresie naruszeń prawa.

Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we W., który na rozprawie zgłosił udział w sprawie, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.).

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), a procedurę ich podjęcia regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 3 ustawy Prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury; 7) robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego; 7a) przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego; 8) remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Przepis art. 28 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

W myśl art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków.

Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13.

Zgodnie z art. 48 § 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, w myśl dalszych regulacji zawartych w art. 50, należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (ust. 2), a także można w nim nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3).

Stosownie do ust. 4 omawianego artykułu, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W myśl ust. 7 art. 51, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Przepis art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Stosownie do § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, minimalna szerokość spocznika w budynkach wielorodzinnych wynosi 1,5 m.

W myśl § 146 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, wyloty przewodów kominowych powinny być dostępne do czyszczenia i okresowej kontroli, z uwzględnieniem przepisów § 308.

Zgodnie zaś z § 308 ust. 1, w budynkach o dwóch lub więcej kondygnacjach nadziemnych należy zapewnić wyjście na dach co najmniej z jednej klatki schodowej, umożliwiające dostęp na dach i do urządzeń technicznych tam zainstalowanych.

Przepis art. 107 § 3 kpa stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia).

Warunkiem wydania prawidłowej decyzji jest podejmowanie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa).

Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa).

Zgodnie z art. 138 § 1 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze.

Przytoczone wyżej przepisy – materialne i proceduralne – miały zastosowanie przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest nakaz rozbiórki samowolnie wykonanej ścianki działowej poddasza przy mieszkaniu nr [...] z drzwiami drewnianymi w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. Dz. [...] w L.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji podjętych w przedmiocie nakazu rozbiórki wyżej wskazanej ścianki działowej stwierdzić należy, że poza sporem jest, iż ścianka działowa poddasza przy mieszkaniu nr [...] w budynku przy ul. Dz. [...] w L. została wzniesiona samowolnie przez poprzednich właścicieli tego mieszkania, przed jego kupnem w dniu [...] r. przez skarżących R.i Z. Ł.

Ścianka ta nie jest obiektem budowlanym i nie ma do niej zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, a zatem – zgodnie z art. 103 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane – w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, lecz stosować należy przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, choć budowa ścianki została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane.

Skarżący R. i Z. Ł. w 1996 r. skarżący "przebudowali" tę ściankę, wykonując ściankę pełną bez otworów okiennych (ze sklejki – od strony klatki schodowej i z płyt gipsowo-kartonowych od strony mieszkania, wypełnioną wewnątrz wełną mineralną) i zamontowano nowe drzwi wejściowe drewniane bez przeszklenia.

W zasadzie jest poza sporem, że gdyby taka ścianka działowa nie znajdowała się na powierzchni budynku będącej jego częścią wspólną, nie oddzielała części wspólnej budynku od klatki schodowej i nie przeszkadzała pozostałym współwłaścicielom w nieskrępowanym dostępie do strychu oraz do kominów i przewodów wentylacyjnych, to organy nadzoru budowlanego nie nakazywałyby jej rozbiórki, uznając, że jej zrealizowanie nie podlega regulacjom prawa budowlanego. W decyzji z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. stwierdził bowiem, że wykonanie przepierzenia o lekkiej konstrukcji nie podlega regulacjom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Utrzymując w mocy tę decyzję D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w decyzji z dnia [...] r. nr[...], podzielając stanowisko organu I instancji i powołując się na "utrwaloną linię orzeczniczą", a w szczególności na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2000 r. sygn. akt SA/Wr 1783/98, uznał, iż "zrealizowanie przedmiotowej ścianki nie może stanowić przedmiotu postępowania przed organami nadzoru budowlanego". Obie te decyzje zostały uchylone później wydaną w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr[...]. W zaskarżonej decyzji decyzję D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że "co do zasady wykonanie ścianki działowej czy montaż drzwi traktować należy jako zwykłe korzystanie z rzeczy, które nie podlega regulacji ustawy Prawo budowlane, to jednak w przypadku objętym toczącym się postępowaniem wykonanie tych robót wiąże się z ingerencją w przedmiotowy budynek, w wyniku której zmieniają się jego parametry użytkowe, a część przestaje spełniać warunki określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co przesądza o prawidłowości uznania przedmiotowych prac za przebudowę" wymagającej zgody właściwego organu.

Rozstrzygnięcie powyższej kwestii ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia całej sprawy, gdyż w razie ustalenia, że przedmiotowa ścianka działowa rzeczywiście jest tylko "przepierzeniem o lekkiej konstrukcji", to – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym – nie podlegałaby regulacjom prawa budowlanego i – w konsekwencji – nie stanowiłaby przedmiotu postępowania przed organami nadzoru budowlanego.

Istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma fakt, że sprawa dotycząca samowolnie wykonanej ścianki działowej poddasza przy mieszkaniu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. Dz. [...] w L., przed wydaniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji była rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny (sprawa II OSK 935/07 – zakończona wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2008 r.) i dwukrotnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sprawy II SA/Wr 825/06 – zakończona wyrokiem z dnia 15 lutego 2007 r. oraz II SA/Wr 602/07 – zakończona wyrokiem z dnia 5 lutego 2008 r.).

Jak trafnie podkreślił organ odwoławczy, stosownie do art. 153 p.p.s.a. organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu.

W sprawie II SA/Wr 825/06 zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2007 r. rozważaniom Sądu poddana była kwestia uwzględnienia skargi przez organ w sprawie wykonania przedmiotowej ścianki działowej.

Wyrokiem tym oddalono skargę R. i Z. Ł. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uwzględnienia skargi E. i W. B. na decyzję utrzymującą w mocy umorzenie postępowanie w sprawie ścianki działowej poddasza klatki schodowej w budynku przy ul. Dz. [...] w L., przez uchylenie tej decyzji i decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W motywach tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przeprowadził obszerny teoretyczny wywód w zakresie uprawnień autokontrolnych organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym i stwierdził, że przychyla się do przeważających w nauce i orzecznictwie poglądów, że art. 54 § 3 p.p.s.a. stwarza samoistne upoważnienie organu do weryfikacji własnej decyzji, poprzez ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Najistotniejszym kryterium oceny decyzji autokontrolnej zdaniem Sądu powinno być zbadanie, czy decyzje nią uchylone były prawidłowe, to jest czy w pierwszej sprawie nastąpiłoby uwzględnienie skargi przez Sąd. W sprawie II SA/Wr 825/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za zbędne uchylanie decyzji autokontrolnej po to jedynie, aby następnie uchylić trafnie już uchylone decyzje wydane w postępowaniu zasadniczym. Decyzje te, w ocenie Sądu, były istotnie wadliwe, gdyż w sprawie nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, to jest nie ustalono, jaki był stan budynku przed remontem, w czasie którego przestawiono ścianki działowe oraz kiedy, przez kogo i czy legalnie wykonany był remont. Nie ustalono też, czy przebudowa lokalu nr [...] należącego do R. i Z. Ł. nastąpiła po jego nabyciu przez skarżących oraz przed nabyciem własności lokali odrębnych przez pozostałych właścicieli. W rezultacie w wyniku przebudowy miało nastąpić włączenie do lokalu skarżących części korytarza przeznaczonego do wspólnego użytku przez wszystkich uprawnionych do dostępu do strychu. Zdaniem Sądu, sprawa dotyczyła robót budowlanych w obiekcie budowlanym (budynku mieszkalnym), a to oznacza, że wchodziła w zakres stosowania prawa budowlanego niezależnie od tego, czy roboty te wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Sąd stwierdził, że nie przesądzając ocen materialnoprawnych, możliwych w sposób pewny do dokonania w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny, można było roboty wykonane przez skarżących zaliczyć wstępnie do przebudowy. Z tego też względu wadliwie, zdaniem Sądu, zastosowano w podstawie prawnej badanych decyzji art. 105 kpa, którego prawidłowe powołanie wymaga wykazania bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, w sprawie tej organy orzekające zamiast przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kierunku odtworzenia pełnego stanu sprawy i ustalenia jej charakteru przyjęły wadliwie wstępne założenie, że sprawa przyłączenia wspólnego korytarza budynku do mieszkania jednego z czterech współwłaścicieli, w drodze wykonania robót budowlanych, ma charakter cywilnoprawny. Z tego też względu Sąd uznał, że nie było podstaw do uchylenia trafnej decyzji jedynie z uwagi na pewne niepełne i niekonsekwentne założenia teoretyczne, towarzyszące próbom ułomnego wyjaśniania instytucji prawnej uprawnień autokontrolnych organu.

Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 935/07 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od omówionego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2007 r.

W motywach tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że co do decyzji wydanych na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż organ administracji publicznej respektując podstawową zasadę decyzji autokontrolnej, polegającą na uwzględnieniu skargi w całości, może następnie skorzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na podstawie art. 138 kpa, a więc również w sytuacji, kiedy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, uchylić decyzję organu I instancji w całości i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Brak takiej możliwości uniemożliwiałby organowi odwoławczemu spełnienie podstawowej przesłanki określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a., a mianowicie "uwzględnienia skargi w całości". Akceptując rozstrzygnięcie zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2007 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyraził odmienny niż Sąd I instancji pogląd, że najistotniejszym kryterium oceny autokontrolnej powinno być zbadanie "czy decyzje nią uchylone były prawidłowe, czy też nie, zatem czy pierwszej sprawie nastąpiłoby uwzględnienie skargi również przez sąd (w braku decyzji autokontrolnej)". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawową przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. powinno być uwzględnienie skargi w całości, a dopiero następnie skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 138 kpa. W przedmiotowej sprawie ocenie przede wszystkim powinna podlegać decyzja autokontrola, która była przedmiotem skargi, natomiast rozważania na temat "domniemanych" rozstrzygnięć Sadu" odnoszące się do skargi stanowiącej podstawę wydania decyzji trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. są przedwczesne, gdyż sąd administracyjny powinien w tej kwestii zająć stanowisko zgodnie z art. 3 § 1 w związku z art. 134 p.p.s.a. rozpoznając konkretną skargę, jeżeli do takiej sytuacji dojdzie. Natomiast, jeżeli sąd administracyjny stwierdziłby uchybienia w decyzji autokontrolnej, które byłyby powodem skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 54 § 3 p.p.s.a., to w takiej sytuacji, gdy skarżący cofnęli skargę z uwagi na wydanie decyzji autokontrolnej i postępowanie zostało umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd administracyjny byłby zobowiązany do wypowiedzenia się na temat prawidłowości poprzednich decyzji organów administracji publicznej i ewentualnie skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że jeżeli zostaje spełniona podstawowa przesłanka decyzji autokontrolnej, a mianowicie uwzględnienie skargi przez organ w całości, to nie ma żadnych przeszkód do zastosowania przez ten organ również art. 138 § 2 kpa, bo organ wydający decyzję autokontrolną jest także organem odwoławczym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za przedwczesny zaznaczając, że organy nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ocenią, jakie przepisy prawa materialnego będą miały zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu.

Przedmiotem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 602/07 było umorzenie postępowania w sprawie dotyczącej wykonanej ścianki działowej poddasza przy mieszkaniu nr [...] z drzwiami drewnianymi w budynku mieszkalnym przy ul. Dz. [...] w L.

Wyrokiem tym uchylono decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z dnia [...] r. podjętą w przedmiocie umorzenie postępowania w sprawie dotyczącej wykonanej ścianki działowej poddasza oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z dnia [...] r. nakazujące R.i Z. Ł. przedstawienie inwentaryzacji wykonanej ścianki działowej poddasza wraz z oceną jej stanu technicznego.

Uzasadniając ten wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podał w szczególności, iż nie można utożsamiać stwierdzonej w inwentaryzacji przedłożonej w toku postępowania zgodności materiałów zastosowanych do wykonania ścianki z normami oraz technicznej prawidłowości jej wykonania ze zgodnością z przepisami prawa budowlanego. Do oceny zgodności inwestycji z przepisami prawa uprawnione są bowiem organy nadzoru budowlanego lub organy administracji architektoniczno-budowlanej – w zależności od etapu procesu inwestycyjnego, a nie osoby, o których mowa w art. 12 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Sąd podniósł, iż stwierdzając bezprzedmiotowość postępowania organy orzekające w sprawie poza granicami dokonywanej oceny pozostawiły przepisy art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego oraz § 146 ust. 1 i § 308 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). W opinii Sądu, w istniejących w sprawie okolicznościach stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania uznać należy za co najmniej przedwczesne. Istotne jest też, że – w ocenie Sądu – zaskarżone orzeczenie narusza art. 8 kpa statuujący zasadę działania organów administracji publicznej w sposób, który pogłębia zaufanie obywateli do organów Państwa oraz oddziałuje na ich świadomość i kulturę prawną. Zważyć bowiem należy, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] r. nr[...], podjętej w warunkach art. 54 § 3 p.p.s.a. i zawierającej kasacyjne orzeczenia odnoszące się do decyzji własnej oraz decyzji pierwszoinstancyjnej, którą umorzono postępowanie w sprawie, wskazał m.in. na zasadność zarzutów dotyczących niezgodności wykonanych przez inwestorów robót budowlanych z przepisami budowlanymi. Odstąpienie od wskazanej wówczas konieczności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ I instancji bez jednoczesnego uzasadnienia takiego działania przez organ odwoławczy stanowi – w uznaniu Sądu – uchybienie wskazanej powyżej zasadzie ogólnej postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił następnie, iż zgodnie z poglądami prezentowanymi w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowoadministracyjnym organ administracji publicznej, którego orzeczenie zostało uchylone w trybie instancyjnym decyzją zaskarżoną następnie do sądu administracyjnego nie powinien kontynuować czynności procesowych w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, w którym oceniana była zgodność z prawem orzeczenia instancyjnego. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że organ I instancji został zobligowany do procesowego działania w określonym terminie przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jednak wymogi porządku prawnego i stabilności obrotu prawnego nakazują unikania takich sytuacji i starannego rozważania przez właściwy organ zasadności korzystania przez stronę postępowania z uprawnienia wynikającego z art. 37 § 1 kpa. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zaskarżona decyzja z dnia [...] r. nr [...] i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] r. oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z dnia [...] r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę omówioną wyżej treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 935/07 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 825/06 i z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 602/07 (z uwzględnieniem uwag dotyczących tego wyroku zawartych w wyroku NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 935/07), należy dojść do wniosku, że orzeczenia te zobowiązywały organy administracyjne do rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy oraz wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, jednak w sposób wiążący nie przesądzały konkretnego rozstrzygnięcia.

Trudno zatem uznać, że w wyżej wymienionych wyrokach przedstawiono ocenę prawną i wskazania, które w szczególności nakazywałyby potraktowanie wykonania przedmiotowej ścianki działowej jako przebudowy budynku przy ul. Dz. [...] w L.

Tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie w tym trybie wszczynane jest więc w sytuacji stwierdzenia przez organ stanu sprzecznego z przepisami prawa, ale wyłącznie prawa budowlanego, a nie na przykład cywilnego. Tryb z art. 50 i 51 Prawa budowlanego miałby zatem zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdyby ścianka działowa poddasza przy mieszkaniu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. Dz. [...] w L. naruszała unormowania zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane lub w wydanym na podstawie tej ustawy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Naruszyć takie unormowania mogłaby jednak tylko w sytuacji, gdyby podlegała pod regulacje tych aktów prawnych.

Jak już wyżej nadmieniono, jeżeli faktycznie przedmiotowa ścianka działowa stanowi jedynie przepierzenie o lekkiej konstrukcji, to nie podlega ona regulacjom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i w takiej sytuacji należałoby umorzyć postępowanie, jako że nie zostały naruszone unormowania Prawa budowlanego, skoro nie dotyczą one takich ścianek – "przepierzeń". Natomiast utrudnienia, jakie stwarza ścianka – "przepierzenie" pozostałym współwłaścicielom budynku w dostępie do strychu, do kominów, przewodów wentylacyjnych i w wyjściu na dach, są takie same, jak na przykład wynikające z założenia kłódki na drzwiach od strychu czy włazie umożliwiającym wyjście na dach, a więc podlegają regulacjom cywilnoprawnym i orzecznictwu sądów powszechnych. Dla udostępnienia pozostałym współwłaścicielom budynku dostępu do strychu, dachu oraz przewodów dymowych i wentylacyjnych wystarczające jest zatem otwarcie drzwi w ściance lub udostępnienie kluczy do tych drzwi. Nie jest natomiast konieczne wyburzanie przedmiotowej ścianki. Zapadłe zaś uprzednio wyroki sądów administracyjnych w istocie obligowały organy nadzoru budowlanego do rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy oraz wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, ponieważ wcześniejsze rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego – jak podkreślono w szczególności w wyroku z dnia 15 lutego 2007 r. – były co najmniej przedwczesne, gdyż nie zostały poprzedzone należytym wyjaśnieniem sprawy, a nawet jej przedmiotu. Dopiero bowiem po prawidłowym i wszechstronnym wyjaśnieniu wszystkich istotnych w sprawie okoliczności może zostać ona zgodnie z prawem rozstrzygnięta. Tak więc wyroki te – wbrew sugestii wyrażonej w motywach zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji – nie obligowały organów nadzoru budowlanego do potraktowania wykonania przedmiotowej ścianki jako przebudowy budynku.

Z przytoczonej wyżej definicji ustawowej przebudowy, zawartej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, wynika, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Trudno mówić, by lekka ścianka działowa stanowiąca "przepierzenie" mogła zmienić parametry użytkowe lub techniczne istniejącego obiektu budowlanego, o jakich mowa w przywołanym przepisie. Przeciwnie – uznać należy, iż taka ścianka – "przepierzenie" nie zmienia parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, tak jak nie zmienia ich na przykład zasłona wykonana z materiału, kotara.

Skoro zatem rozpatrując niniejszą sprawę organy nadzoru budowlanego nie były zobligowane wcześniejszymi wyrokami sądów administracyjnych do potraktowania wykonania przedmiotowej ścianki jako przebudowy budynku, lecz do prawidłowego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, przy rozstrzyganiu sprawy powinny były uwzględnić wśród tych okoliczności charakter przedmiotowej ścianki. Nie czyniąc tego naruszyły w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, co w konsekwencji mogło doprowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego, a zwłaszcza art. 3 pkt 7a oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podnoszone w niej zarzuty były trafne.

Zaznaczyć w szczególności wypada, że – jak już wyżej wskazano – zastosowanie w rozpatrywanej sprawie miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a nie Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r.

Organy nadzoru budowlanego nie twierdziły, że przedmiotowa ścianka działowa jest "obiektem budowlanym", lecz uważały jej wykonanie za przebudowę istniejącego obiektu budowlanego.

Uchylenie decyzji organu I instancji w części i w tym zakresie umorzenie postępowanie, przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie, aczkolwiek może budzić wątpliwości z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia wykraczającego poza unormowanie zawarte w art. 138 § 1 pkt 2 kpa, nie jest jednak uchybieniem mającym wpływ na wynik sprawy. Istota rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji w części i w tym zakresie orzeczeniu co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowanie pierwszej instancji, w istocie sprowadza się do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w części, w której nie została ona uchylona.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 822/07 (LEX nr 401749) wskazał, że organ odwoławczy wydający decyzję w części reformatoryjną nie jest obowiązany do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji, a więc orzeczenia mieszczącego się w art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Wprawdzie we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd odpowiadający rozwiązaniu przyjętemu w zaskarżonym wyroku, jednakże w tej sprawie nie można byłoby uznać, że taka konstrukcja osnowy decyzji mogłaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, jak należy rozumieć treść rozstrzygnięcia.

W komentarzu do art. 138 kpa Andrzej Wróbel podał, że w przypadku gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, jeżeli zaś uchylił zaskarżoną decyzję w całości, to nie może orzec co do istoty sprawy w części, a w pozostałej przekazać sprawy do rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. W konsekwencji należy stwierdzić, że sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy, który uchyla zaskarżoną decyzję w części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, jest zatem obowiązany do szczególnie starannego i niebudzącego wątpliwości oznaczenia, w jakim zakresie uchyla zaskarżoną decyzję (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżących, że w treści zaskarżonej decyzji "próżno doszukiwać by się, kto jest stroną", podzielić należy stanowisko wyrażone w szczególności w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 266/08 (LEX nr 519050), że oznaczenie stron w tzw. "rozdzielniku", jakkolwiek nie preferowane, nie stanowi istotnej wady decyzji uzasadniającej wyeliminowanie decyzji z obrotu.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.