Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 557/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 7, art. 77  par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 4  pkt 1, art. 39, art. 40  ust. 1, 12
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Hanna Knysiak-Sudyka ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym przy udziale Grzegorza Jelenia Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Nowa - Huta w Krakowie sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2022 r. nr SKO.Dr./4122/361/2021 w przedmiocie ustalenia i nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zwraca z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz strony skarżącej kwotę 78 zł (siedemdziesiąt osiem złotych) tytułem nadpłaconego wpisu od skargi, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej S. Sp. z o.o. w W. kwotę 3939 zł (trzy tysiące dziewięćset trzydzieści dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego,


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 stycznia 2022 r., znak: SKO.Dr./4122/361/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 16 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia i nałożenia na S. spółkę z o. o. z siedzibą w W. kary pieniężnej w kwocie 10 725,00 zł za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy, pasa drogowego ulicy [...] - działka nr [...], obr. [...], j. ewid. Ś. powierzchnią reklamową o zmiennej treści w dniach od 19 maja 2021 roku do dnia 9 czerwca 2021 roku wraz ze wskazaniem sposobu zapłaty ww. kary.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 38 ust. 1, art. 40 ust 12 pkt 1, ust. 13 ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 roku, poz. 1376 - dalej u.d.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.).

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 19 maja 2021 r. w trakcie kontroli pasa drogowego ul. [...] stwierdzono zajęcie pasa przez jednostronną tablicę reklamową o treści zmiennej, o wymiarach 5,00 m (szer.) x 2,5 m (wysokość), o całkowitej powierzchni 12,5 m2. Tablica ta była zamontowana na ogrodzeniu bez zezwolenia zarządcy drogi. Wskazano, że pomiarów dokonano za pomocą̨ urządzenia mierniczego - dalmierz laserowy Leica Disto D810 Touch. Ustalono, że właścicielem tablicy jest S. Sp. z o.o., a działka nr [...] stanowi pas drogi powiatowej jaką jest ul. [...] i pozostaje we władaniu Zarządu Dróg Miejskich Krakowa. W związku z tym pismem z dnia 26 maja 2021 r., doręczonym w dniu 2 czerwca 2021 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego oraz jego przywrócenia do stanu poprzedniego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z 16 listopada 2021 r. Prezydent Miasta Krakowa nałożył na spółkę karę pieniężną w kwocie 10 725,00 zł. Uzasadniając nałożenie kary organ podniósł, iż obowiązujące przepisy ustawy o drogach publicznych nakładają̨ obowiązek wszczęcia postępowania w przypadku stwierdzenia nielegalnego zajęcia pasa drogowego. Nadto wskazał, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, że niewątpliwie doszło do zajęcia pasa drogowego ulicy [...] w dniach 19 maja – 9 czerwca 2021 roku. Dalej przywołano przepisy ustawy mające zastosowanie w sprawie, w szczególności art. 4 ust. 1, art. 40 ust. 1 -2 u.d.p. oraz postanowienia uchwały nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Biorąc pod uwagę powołane przepisy wywiedziono, iż zasadnym jest nałożenie ww. kary i przedstawiono sposób jej obliczenia. Wskazano też, że rozważano w sprawie możliwość́ odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189 f § 1 i § 2 k.p.a., jednakże nie znaleziono podstaw do takiego działania.

Odwołując się od przedmiotowej decyzji S. spółka z o. o. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

- art. 6, 7, 8, 10, 11, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co spowodowało wadliwe ustalanie stanu faktycznego i skutkowało wydaniem nieprawidłowej decyzji,

- art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.p. poprzez uznanie, iż doszło do zajęcia pasa drogowego przez reklamę̨, w sytuacji, w której brak jednoznacznego ustalenia przebiegu granic pasa drogowego, a tym samym nie wykazania kolizji reklamy z pasem drogowym,

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej pomimo znikomej wagi naruszenia prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 132 k.p.a., ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przed organem I instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postepowania w sprawie.

SKO w Krakowie wskazaną na wstępie decyzją z dnia 20 stycznia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wskazując na treść art. 40 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 10 i ust. 12 u.d.p oraz na wydaną na podstawie delegacji zawartej w art. 40 ust. 8 u.d.p. przez Radę Miasta Krakowa w dniu 5 grudnia 2019 r. uchwałę̨ Nr XXX/789/19 w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

Następnie Kolegium wskazało, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Podniosło, że z akt sprawy wynika, iż przyjęta przez organ I instancji powierzchnia tablicy reklamowej, zlokalizowana przy ul. [...] w K., ujawniona podczas kontroli ul. [...] w Krakowie w dniu 19 maja 2021 r. została wyliczona prawidłowo i określona jako tablica o zmiennej powierzchni reklamowej całkowicie wynoszącej 12,5 m2, tj. jako tablica jednostronna o pow. 5,00 m (szerokość) x 2,5 m (wysokość). Okoliczność́ ta została wykazana w materiale dowodowym, tj. w protokole z dnia 19 maja 2021 r., gdzie wskazano wyniki pomiarów tablicy reklamowej oraz sposób jej wymierzania. Tablica opatrzona jest logiem spółki, która zajmuje się m.in. pośrednictwem w sprzedaży miejsca na cele reklamowe oraz działalnością̨ reklamową. W ocenie Kolegium ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji kartograficznej wynika, że zajęcie danego terenu nastąpiło w granicach pasa drogowego. Ulica [...] jest własnością̨ Gminy Miejskiej Kraków i w całości jest użytkowana jako droga powiatowa (w rozumieniu przepisów art. 6a u.d.p.) oraz znajduje się̨ w zarządzie Zarządu Dróg Miejskich Kraków. W materiale dowodowym znajduje się mapa ewidencyjna z zaznaczonym pasem drogowym oraz reklamą, co także szczegółowo widać́ na zdjęciach znajdujących się̨ w aktach sprawy. Następnie Kolegium wskazało, że stawka za umieszczenie tego typu nośnika reklamowego powinna być́ zakwalifikowana do kategorii opisanej w § 5 ust. 1 pkt 8 w/w uchwały nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa tj. "inne reklamy", dokonało weryfikacji wysokości kary i stwierdziło, iż została ona wymierzona w sposób prawidłowy. Nadto Kolegium oceniło jako wyczerpujące rozważania organu I instancji w zakresie możliwości odstąpienia od nałożenia kary na podstawie przepisów art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 189f § 2 k.p.a.

S. spółka z o. o. z siedzibą w W. w skardze do WSA w Krakowie skardze zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw prawnych i faktycznych,

b) art. 40 ust. 12 w związku z przepisem art. 4 ust. 1 u. d. p. poprzez przyjęcie, iż reklama zajmowała pas drogowy, podczas gdy brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego,

c) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez: niewykazanie przebiegu granic pasa drogowego, brak powołania się̨ na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nienależyte uzasadnienie decyzji - i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na spółkę̨ kary za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Powołując się̨ na powyższe skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i rozważenie przez Sąd zasadności uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie, utrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

Nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego musi zostać poprzedzone jednoznacznym ustaleniem, że urządzenie reklamowe zostało umieszczone w pasie drogowym. Dlatego ustalenie przebiegu pasa drogowego oraz dokładnego miejsca umieszczenia urządzenia reklamowego mają podstawowe znaczenie dla możliwości wymierzenia kary pieniężnej.

Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2020, II OSK 445/19). O dowolności oceny można mówić w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20).

W ocenie Sądu za dowolne należy uznać ustalenia poczynione przez organ I i II instancji, w świetle których okoliczność zajęcia pasa drogowego przez urządzenie reklamowe skarżącej nie budzi wątpliwości.

Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że zasadnicze ustalenia w sprawie zostały poczynione w oparciu o protokoły kontroli pasa drogowego, w trakcie których wykonano również pomiary powierzchni urządzenia reklamowego, a także w oparciu o dołączone do akt kopie mapy zasadniczej i ewidencyjnej na których zostały odręcznie naniesione linie wyznaczające granice pasa drogowego oraz umiejscowienie tablicy.

W ocenie Sądu dokumenty stanowiące podstawę dokonanych ustaleń nie pozwalają na zweryfikowanie przez Sąd poprawności twierdzenia organów co do przebiegu granicy pasa drogowego, a w konsekwencji zajęcia tego pasa przez reklamę. Nie wiadomo w oparciu o jakie dokumenty został ustalony przebieg pasa drogowego, a przede wszystkim fakt, że w jego obrębie znalazła się tablica reklamowa. Należy zauważyć, że przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało przymocowane do ogrodzenia, które oddziela działkę nr [...] od działki nr [...]. Ze zdjęć wykonanych w trakcie kontroli przeprowadzonych w dniach 19 maja 2022 r. – 14 czerwca 2022 r. wynika, że ogrodzenie jakie biegnie wzdłuż działki nr [...] zostało posadowione na podmurówce, której szerokość jest większa niż szerokość samych przesęł ogrodzeniowych. Skoro więc reklama została umieszczona bezpośrednio na ogrodzeniu, to obowiązkiem organów było ustalenie grubości samej reklamy oraz szerokości murku stanowiącego element ogrodzenia. Takie umiejscowienie reklamy wymagało szczególnie wnikliwego postępowania wyjaśniającego celem ustalenia czy urządzenie reklamowe istotnie znajduje się w przestrzeni pasa drogowego, a nie na nieruchomości stanowiącej własność prywatną. Zważywszy na szerokość podmurówki widocznej na zdjęciach nie można bowiem wykluczyć, że obramowanie reklamy znajduje się poza pasem drogowym.

W niniejszej sprawie na mapach zaznaczono fragment granicy pasa drogowego oraz lokalizację urządzenia reklamowego. Nie umieszczono jednak żadnych wymiarów, zatem nie sposób stwierdzić, w jaki sposób organ ustalił taki, a nie inny przebieg granicy pasa drogowego oraz umiejscowienie reklamy w przestrzeni nad powierzchnią pasa. Brak odpowiedniego zwymiarowania grubości tablicy reklamowej i szerokości podmurówki na której posadowione jest ogrodzenie rodzi uzasadnione wątpliwości czy aby reklama nie znajduje się na nieruchomości stanowiącej własność prywatną. Pozyskane w poczet materiału dowodowego dokumenty nie pozwalają na poczynienie jednoznacznych ustaleń istotnych z punktu widzenia przedmiotu nin. postępowania. W tym zakresie postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wadliwy, czym naruszono art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. dalej jako "p.p.s.a."), uchylił decyzje organów obu instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na uwadze powyższe wskazania dotyczące konieczności prawidłowego ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego, a także miejsca usytuowania spornej reklamy wobec tego pasa – celem ustalenia, czy reklama została usytuowana w pasie drogowym. W razie pozytywnego zweryfikowania przesłanek nałożenia kary, organy wnikliwie rozważą, czy w sprawie nie będzie miał zastosowania art. 189f k.p.a.

O kosztach postępowania (punkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z § 2 pkt 5) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018, poz. 265). Na zasądzoną kwotę 3939 zł złożyły się: wpis od skargi w kwocie 322 zł, wynagrodzenie dla pełnomocnika 3600 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. W punkcie II Sąd, działając stosownie do art. 225 p.p.s.a. zwrócił kwotę 78 zł uiszczoną tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.