Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2624/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 2, art. 138 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 1883/15 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 1883/15 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z [...] października 2004 r., nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w W. udzielił spółce na okres 6 lat zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier o niskich wygranych na terenie województwa m. w 118 punktach do dnia [...] października 2010 r.

Wnioskiem z 17 listopada 2009 r., powołując się na art. 36 ust.1, 3, 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych skarżąca spółka zwróciła się do organu o przedłużenie powyższego zezwolenia wskazując na brak notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych.

Pierwotnie wydane w tej sprawie decyzje organu z dnia [...] maja 2010 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja [...] lutego 2010 r. o odmowie przedłużenia zezwolenia zostały uchylone przez WSA w Warszawie wyrokiem z 9 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2046/12. Wyrok ten uprawomocnił się bez zaskarżenia skargą kasacyjną.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] grudnia 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w W. (dalej: Dyrektor IC) umorzył postępowanie w sprawie.

Następnie, orzekając na skutek odwołania spółki, Dyrektor IC w W. decyzją z [...] czerwca 2014r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa o grach hazardowych a z treści art. 138 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 tej ustawy wynika zakaz przedłużania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, udzielonych – tak jak skarżącej - na podstawie ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Organ stwierdził, że ustawa o grach i zakładach wzajemnych utraciła moc z chwilą wejścia w życie przepisów ustawy o grach hazardowych, w związku z tym - w świetle tych przepisów - przedłużanie zezwoleń jest niedopuszczalne natomiast przepisy ustawy o grach hazardowych nie przewidują żadnej prawnej procedury w ramach, której możliwe byłoby przedłużenie ważności zezwolenia. W dalszej części uzasadnienia organ szeroko uzasadnił swoje stanowisko, że zastosowane przepisy ustawy o grach hazardowych nie stanowią przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE. L. z 1998 r. Nr 204, s. 37 ze zm.; dalej: dyrektywa 98/34/WE).

WSA w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę spółki na decyzję Dyrektora IC w W. z [...] czerwca 2014 r.

Sąd I instancji podzielił pogląd organu, że zarówno przepis art. 129 ust 1, jak i art. 138 ust. 1 u.g.h. nie kwalifikuje się do tej kategorii przepisów technicznych (inne wymagania), ani też do żadnej innej kategorii przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i tym samym nie wymagają notyfikacji. Według WSA, ta kwestia nie budzi już żadnych wątpliwości interpretacyjnych, gdyż w tym zakresie niejednokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne, a w szczególności Naczelny Sąd Administracyjny w przykładowo w wyrokach: z 21 października 2015 r., II GSK 1629/15; z 28 października 2015 r., II GSK 1620/15, z 3 listopada 2015 r., II GSK 2250/15 i z 5 listopada 2015 r., II GSK 1690/15 - wszystkie orzeczenia dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Według Sądu I instancji, zasadnie organ stwierdził, że wobec braku podstawy materialnoprawnej do uwzględnienia żądania strony, brak było możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku spółki w zakresie przedłużenia udzielonego zezwolenia (brak przedmiotu postępowania) i tym samym koniecznym stało się umorzenie wszczętego postępowania w tym zakresie. Innymi słowy, zdaniem WSA, w rozpoznawanej sprawie wystąpił przypadek bezprzedmiotowości o charakterze pierwotnym, gdyż ustawa o grach hazardowych nie przewidywała możliwości przedłużania zezwoleń udzielonych na podstawie ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Sąd podkreślił, że w aktualnie obowiązującej ustawie o grach hazardowych brak jest przepisu na podstawie, którego można byłoby merytorycznie rozpoznać wniosek skarżącej. Tym samym, skoro w aktualnie obowiązującym stanie prawnym brak jest materialnoprawnej podstawy do przyznania takiego prawa, to zdaniem WSA, organ odwoławczy prawidłowo zaakceptował umorzenie postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia udzielonego przez Dyrektora Izby Skarbowej w W.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, spółka zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 2 ust. 2a i 2b w zw. z art. 7 ust. 1a ustawy z 29.07.1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity Dz.U. z 2004, nr 4, poz. 27 ze zm., dalej u.g.z.w.) w zw. z art. 2 ust. 5 w zw. z art. 8 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 1 w zw. z art. 118 w zw. z art. 129 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 135 ust. 1 i 2 w zw. z art. 138 ust. 1 w zw. z art. 144 ustawy z 19.11.2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r., nr 201, poz. 1540 z późn. zm., dalej u.g.h.) w zw. z art. 1 pkt 3), pkt 4), pkt 5), pkt 11) w zw. z art, 8 i 9 w zw. z art. 10 dyrektywy 98/34/WE zasady dotyczące usług społeczeństwa technicznych (Dz. Urz. UE wydanie specjalne w języku polskim, rozdz. 13, t. 20, s. 337; zm. Dz. Urz. UE wydanie specjalne w języku polskim, rozdz. 13, t. 21, s. 8, Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm., dalej dyrektywa 98/34/WE) w zw. z § 2 pkt 3) i 5) rozporządzenia Rady Ministrów z 23.12.2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. Nr 239, poz. 2039 z późn. zm., dalej rozporządzenie w sprawie notyfikacji) w związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19.07.2012 r. w sprawach połączonych C-213, C-214, C-217 w zw. z art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) w zw. z art. 36, art. 52, art. 62 i 65 w zw. z art. 260 ust. 2 w zw. z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powołane normy (w tym art. 118, art. 129 ust 1, 2 i 3 i art. 138 ust. 1 u.g.h.) nie stanowią przepisów technicznych w związku, z czym nie podlegały notyfikacji, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że stanowią one nienotyfikowane przepisy techniczne, które nie mogły być stosowane,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 2 ust. 2a i 2b w zw. z art. 7 ust. 1a u.g.z.w. w zw. z art. 2 ust. 5 w zw. z art. 8 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 1 w zw. z art. 118 w zw. z art. 129 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 135 ust. 1 i 2 w zw. z art. 138 ust. 1 w zw. z art. 144 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 3), pkt 4), pkt 5), pkt 11) w zw. z art. 8 i 9 w zw. z art. 10 dyrektywy 98/34/WE w zw. z § 2 pkt 3) i 5) rozporządzenia w sprawie notyfikacji w związku z ww. wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19.07.2012 w zw. z art. 5 ust. 4 TUE w zw. z art. 36, art. 52, art. 62 i 65 w zw. z art. 260 ust. 2 w zw. z art. 267 TFUE poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich zastosowaniu (w szczególności art. 118, art. 129 ust. 1, 2 i 3 i art. 138 ust. 1 u.g.h.), w sytuacji gdy jako nienotyfikowane przepisy techniczne nie powinny być one zastosowane w sprawie,

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1lit. a) b i c) w związku z art.134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art.1 § 1 i § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 2 ust. 2a i 2b w zw. z art. 7 ust. 1 a u.g.z.w. w zw. z art. 2 ust. 5 w zw. z art. 8 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 1 w zw. z art. 118 w zw. z art. 129 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 135 ust. 1 i 2 w zw. z art. 138 ust. 1 w zw. z art. 144 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 3), pkt 4), pkt 5), pkt 11) w zw. z art. 8 i 9 w zw. z art. 10 dyrektywy 98/34/WE w zw. z § 2 pkt 3) i 5) rozporządzenia w sprawie notyfikacji w zw. z ww wyrokiem TSUE z 19.07.2012r. w zw. z art. 5 ust. 4 TUE w zw. z art. 36, art. 52, art. 62 i 65 w zw. z art. 260 ust. 2 w zw. z art. 267 TFUE w zw. z art. 221 w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 207 w zw. z art. 208 § 1 zw. z art. 210 w zw. z art. 253a §1 w zw. z art. 121 § 1 i 2 w zw. z art. 122 w zw. z art. 210 § 1 pkt 6) i § 4 w zw. z art. 180 § 1 w zw. z art. 187 § 1 w zw. z art. 188 w zw. z art. 191 ustawy z 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. Nr 749, dalej O.p.):

a) wskutek niedostrzeżenia, że organ dokonał nieprawidłowych ustaleń w kontekście tego, czy normy u.g.h. mogą mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż urządzeń w postaci automatów do gier o niskich wygranych oraz wskutek niedostrzeżenia uchybień popełnionych przez organy w powołanym zakresie na etapie postępowania administracyjnego;

b) wskutek niedostrzeżenia, że organ nie dokonał oceny jaki jest wpływ u.g.h. na sprzedaż urządzeń w postaci automatów do gier o niskich wygranych i ograniczył się wyłącznie do oceny oraz analizy wpływu na właściwość u.g.h. wspomnianych urządzeń;

c) wskutek niedostrzeżenia tego, że twierdzenia organu w sprawie są ogólnikowe; oraz nieuzasadnione i niepodparte zebranym w sprawie materiałem dowodowym;

d) wskutek niedostrzeżenia tego, że organ w toku postępowanie nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do twierdzeń oraz dowodów przedłożonych przez stronę w toku postępowania, oraz nie wskazał czy i którym z dowodów przedłożonych przez stronę dał wiary, oraz dlaczego określonym dowodom odmówił wiarygodności;

e) wskutek niedostrzeżenia tego, że organ w toku postępowania w sposób gołosłowny oraz nieuzasadniony oraz nieprecyzyjny stwierdził, że istotny wpływ u.g.h. na właściwości oraz sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych wykluczają czynniki natury ekonomicznej, przyczyny leżące po stronie przedsiębiorców, amortyzacja, wyeksploatowanie produktu, stan zmagazynowania zapasów, przypadki wyrejestrowania automatów, w sytuacji, gdy elementy te nie niwelują w sposób istotny wpływu u.g.h. na właściwości oraz sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie postawionych zarzutów.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczają sformułowane przez stronę zarzuty i ich uzasadnienie. Sąd drugiej instancji jest bowiem zobowiązany do dokonywania kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w ramach określonych przez skargę kasacyjną, z uwzględnieniem okoliczności decydujących o nieważności postępowania (art. 183 § 4, § 2 w związku z art. 176 i 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.), których w tej sprawie nie stwierdzono.

Przedmiotem kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, oddalający skargę skarżącej kasacyjnie spółki na decyzję, którą Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy własną decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku skarżącej o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które zdaniem strony, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota zarzucanych naruszeń sprowadza się łącznie do tego, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uznał, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, w tym art. 129 ust. 2 i 138 ust. 1 nie stanowiły regulacji technicznej w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, w związku z czym nie musiały być notyfikowane, i na skutek tego błędnie przyjął, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już niejednokrotnie, co do tego, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, w tym art. 129 ust. 2, nie mają charakteru technicznego, nie wymagają notyfikacji i w związku z tym mogą być stosowane (np. wyroki NSA z dnia: 21 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1629/15; 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2250/15; 4 listopada 2015 r. sygn. akt II GSK 58/14; 17 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2036/15; 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II GSK 2692/15; publ. CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie to stanowisko w pełni podziela.

Wobec powyższego na wstępie należy podkreślić, że w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach Fortuna i inni TSUE stwierdził, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych w odniesieniu do automatów do gier o niskich wygranych nie należą do kategorii specyfikacji technicznych, ani zakazów produkcji przywozu i wprowadzania do obrotu w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE. W pkt 35 omawianego wyroku TSUE zakwalifikował przepisy przejściowe do kategorii tzw. "innych wymagań". Te "inne wymagania", według art. 1 pkt 4 dyrektywy, to wymagania nałożone na produkt, m. in. dotyczące użytkowania produktu, które mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót. W wyroku tym nie przesądzono, że przepisy przejściowe omawianej ustawy są przepisami technicznymi, a jedynie wyjaśniono jak należy rozumieć techniczny charakter przepisów w rozumieniu dyrektywy w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy przejściowe normują "przejściową" sytuację prawną działających na rynku podmiotów między dawnym a nowym stanem prawnym. Roli przepisów przejściowych nie można zatem utożsamiać z rolą przepisów merytorycznych ustawy o grach hazardowych, które wprowadzają szereg istotnych ograniczeń działalności w zakresie urządzania gier hazardowych, w porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym. Przepisy przejściowe nie ograniczają dotychczasowych możliwości urządzania gier hazardowych na podstawie posiadanych zezwoleń. Ze swej istoty nie pełnią więc funkcji ograniczeń i zakazów tego, co było przedmiotem praw przewidzianych poprzednio obowiązującą ustawą o grach i zakładach wzajemnych.

Wyznaczone w przepisach przejściowych granice zachowania dotychczasowych uprawnień, związane z zastąpieniem zezwoleń koncesjami na prowadzenie kasyna gry siłą rzeczy nie pozwalają na wydawanie, po wejściu w życie nowej ustawy, nowych zezwoleń na starych zasadach. Nie znaczy to jeszcze, że wprowadzają zakaz wydawania nowych zezwoleń, ponieważ taki zakaz wynika z przepisów merytorycznych, wprowadzających zmiany dotyczące działalności w zakresie gier hazardowych. Przedstawiony sposób widzenia przepisów przejściowych znajduje potwierdzenie w spostrzeżeniu, że ich brak (pominięcie przez ustawodawcę albo odmowa zastosowania) niczego nie zmieniłby w sytuacji podmiotów, które złożyły wniosek o zezwolenie pod rządami poprzedniej ustawy. Na gruncie nowej ustawy, ze względu na treść art. 118 u.g.h. nie mogłyby one bowiem uzyskać zezwolenia, nawet jeżeli wniosek o zezwolenie został złożony przed wejściem w życie tej ustawy, ponieważ ww. przepis nakazuje stosowanie ustawy nowej, zaś ta nie przewiduje w ogóle wydawania zezwoleń i nie dopuszcza możliwości prowadzenia takiej działalności na podstawie zezwolenia. Przewiduje natomiast w art. 6 ust. 1 u.g.h. wymaganie posiadania koncesji na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ prawidłowo przyjął, że przepisy przejściowe, w tym art. 129 ust. 2 u.g.h. i 138 ust.1 u.g.h. nie mają charakteru normy technicznej w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE i nie podlegały notyfikacji, które to stanowisko organu trafnie podzielił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, oddalając skargę

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.