Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1878/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c; art. 135, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 146 par. 1; art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2019 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), utrzymał w mocy postanowienie Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Obrony Narodowej z [...] listopada 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Obrony Narodowej z [...] lipca 2013 r. nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. zawieszającego postępowanie w sprawie przyznania P. K. uprawnień do wojskowej renty rodzinnej w drodze wyjątku.

Organ podkreślił, iż po ukończeniu 25 roku życia P. K. złożył wniosek o przedłużenie wypłacania mu renty rodzinnej na podstawie art. 24 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 2225 z późn. zm.) w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, ze zm.). Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] odmówił przyznania mu prawa do wojskowej renty rodzinnej z tytułu niezdolności do pracy. Decyzja ta była przedmiotem postępowania przed Sądem Okręgowym w [...] Wydział [...]. Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2010 r., sygn. akt [...], oddalił odwołanie zainteresowanego. Po rozpoznaniu apelacji skarżącego Sąd Apelacyjny w [...] Wydział [...] wyrokiem z dnia [...] października 2012 r., sygn. akt [...], oddalił apelację. W dniu [...] stycznia 2013 r. zainteresowany złożył do Sądu Najwyższego skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. P. K. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o przyznanie mu wojskowej renty rodzinnej w drodze wyjątku w trybie art. 8 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin.

W związku ze złożeniem przez wyżej wymienionego skargi kasacyjnej do Sądu Najwyższego, Minister Obrony Narodowej postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. zawiesił postępowanie zainicjowane wnioskiem P. K. z dnia [...] maja 2013 r.

Ponadto, wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r., strona wystąpiła o uzupełnienie postanowienia nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o podstawę prawną zawieszenia.

Minister Obrony Narodowej postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2013 r. odmówił uzupełnienia ww. postanowienia.

W dniu [...] października 2013 r. pełnomocnik zainteresowanego wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy ww. skarżone postanowienie nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., wskazując, że rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd Najwyższy ze skargi kasacyjnej zainteresowanego ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez Ministra Obrony Narodowej.

W dniu [...] grudnia 2013 r. zainteresowany wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia [...] stycznia 2014 r. oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia [...] października 2012 r. (sygn. [...]).

Minister Obrony Narodowej postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie przyznania wojskowej renty rodzinnej w drodze wyjątku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., sygn. akt [...], umorzył postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Postępowanie wszczęte wnioskiem P. K. z dnia [...] maja 2013 r. zostało ostatecznie zakończone decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] września 2014 r. wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. P. K. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2013 r, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji brak przeprowadzenia przez Ministra Obrony Narodowej we własnym zakresie postępowania na okoliczność pozbawienia strony prawa do świadczenia w wyniku wystąpienia szczególnych okoliczności;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że zachodzą przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania,

b) art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji pominięcie elementów obligatoryjnych zawieszenia postępowania,

c) art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności wnioskowanych przez stronę w ramach toczącego się postępowania.

Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r. P. K. wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie decyzji odmownej, podtrzymując w uzasadnieniu dotychczasowe zarzuty. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Powyższa decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2017 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez zainteresowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

WSA w Warszawie wyrokiem z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. W konkluzji powyższego wyroku Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku zainteresowanego z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia zawieszającego postępowanie, organ winien wziąć pod uwagę rozważania Sądu przedłożone w wyroku, w tym w szczególności wezwać skarżącego do sprecyzowania wniosku, czy domaga się on także kontroli nadzorczej postanowienia nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. W ocenie Sądu dopiero jednoznaczne wyjaśnienie intencji strony da organowi możliwość prawidłowego załatwienia sprawy.

Dyrektor Departamentu [...] MON, w wykonaniu wytycznych zawartych w powyższym wyroku WSA w Warszawie, pismem nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. wystąpił do zainteresowanego o jednoznaczne sprecyzowanie złożonego wniosku z dnia [...] października 2014 r. W piśmie z dnia [...] maja 2018 r. zainteresowany stwierdził, że w zaistniałej sytuacji domaga się stwierdzenia nieważności zarówno postanowienia Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., jak i postanowienia Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r.

Minister Obrony Narodowej postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. zainteresowany wniósł do MON o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., gdyż w jego ocenie uzasadnienie odmowy wszczęcia postępowania jest nieprzekonywujące z uwagi na ilość rozstrzygnięć uchylonych przez WSA w Warszawie od chwili wszczęcia postępowania.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzające go postanowienie Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., czego domaga się zainteresowany we wniosku z dnia [...] października 2014 r., jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, zmierzającym do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego obarczonego co najmniej jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., powodujących nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Pierwszy etap postępowania administracyjnego w takim przypadku sprowadza się do sprawdzenia dopuszczalności wszczęcia postępowania pod względem podmiotowym lub przedmiotowym.

Wstępne postępowanie wyjaśniające kończy się wszczęciem postępowania w oparciu o art. 61 k.p.a. lub też postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być nie tylko brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie, ale również inne uzasadnione przyczyny. Dostrzec trzeba, że użyty w redakcji przepisu zwrot: "inne uzasadnione przyczyny" jest wyrażeniem nieostrym, nieskonkretyzowanym w ustawie. Na pewno "inne uzasadnione przyczyny", które uniemożliwiają wszczęcie postępowania, muszą być brane pod uwagę w każdym przypadku i bez względu na status osoby składającej wniosek – a więc także wówczas, gdy jest ona stroną. Postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ma bowiem charakter procesowy i zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygania w przedmiocie żądania. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w cytowanym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy na "pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że po zawieszeniu postępowania skarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., Minister Obrony Narodowej postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie przyznania zainteresowanemu prawa do wojskowej renty rodzinnej w drodze wyjątku, ze względu na wyeliminowanie przeszkody w kontynuowaniu rozpatrzenia wniosku zainteresowanego o przyznanie świadczenia rentowego w drodze wyjątku, tj. zakończenia postępowania sądowego w przedmiocie przyznania prawa do renty rodzinnej na zasadach ogólnych (wyrok SN z dnia 14 stycznia 2014 roku, sygn. akt IIUK 194/13 oddalający skargę kasacyjną zainteresowanego na decyzję odmawiającą przyznania mu uprawnień do renty rodzinnej na zasadach ogólnych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując w trybie odwoławczym skargę zainteresowanego na postanowienie Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania zainteresowanemu wojskowej renty rodzinnej w drodze wyjątku, postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. (sygn. akt [...]) umorzył postępowanie w tym przedmiocie.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia WSA w Warszawie wskazał, że cel w postaci ponownego uruchomienia postępowania, po jego zawieszeniu, można uzyskać w dwojaki sposób: albo poprzez usunięcie z obrotu prawnego postanowienia o zawieszeniu postępowania, czego domagał się skarżący albo poprzez wydanie postanowienia o podjęciu postępowania. W sferze skutków prawnych podjęcie zawieszonego postępowania oznacza uchylenie skutków zawieszenia postępowania poprzez przywrócenie biegu postępowania.

W dalszej części uzasadnienia swojego postanowienia Sąd stwierdził, że w związku z wydanym postanowieniem Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., na mocy którego organ podjął zawieszone postępowanie, ustał byt prawny postanowienia Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. zawieszającego postępowanie w sprawie, którego stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca.

Organ stwierdził, iż brak jest przesłanek do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającego go postanowienia nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Wnioskodawca żąda bowiem stwierdzenia nieważności postanowienia, które po podjęciu postępowania przez Ministra Obrony Narodowej, nie wywiera żadnego skutku prawnego na toczące się postępowanie. Skoro ustał byt prawny postanowienia stanowiącego przedmiot wniosku o stwierdzenie nieważności, to prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. jest niedopuszczalne. W ocenie organu jest to wyraźna przesłanka przedmiotowa uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Na uwagę i pełną aprobatę zasługuje również stanowisko wyrażone w uchwale w składzie 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 6/09), w której wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania żądania organ administracji publicznej ustali zaistnienie przeszkody przedmiotowej czyniącej możliwym rozpoznanie wniosku, z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu.

W odróżnieniu od sprawy badanej w poszerzonym składzie sędziowskim, zakończonej uchwałą z dnia 7 grudnia 2009 r., w rozpatrywanej sprawie WSA w Warszawie w zakresie skargi zainteresowanego na postanowienie Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nie rozstrzygał merytorycznie sprawy, ze względu na podjęcie przez Ministra Obrony Narodowej zawieszonego postępowania. Jednakże, w ocenie organu, wskazany w tej uchwale sposób postępowania dotyczący wniosków o stwierdzenie nieważności, z uwagi na zbliżony stan faktyczny sprawy znajdzie również zastosowanie w niniejszej sprawie. W ocenie organu okoliczność podjęcia postępowania i tym samym ustanie bytu prawnego zaskarżonego postanowienia jest bowiem analogiczną przeszkodą przedmiotową, uniemożliwiającą wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, jak w przypadku odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego ze względu na wcześniejsze oddalenie skargi prawomocnym wyrokiem sądu.

Z powyższych względów kolejny wniosek zainteresowanego z dnia [...] lipca 2018 r. organ uznał za niezasadny.

P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.

Nadmienił, że w dalszym ciągu podtrzymuje stanowisko zaprezentowane dotychczasowych pismach i wystąpieniach. Aktualne konsultacje lekarskie i badania diagnostyczne wskazują, że u skarżącego występuje odmiana anatomiczna w budowie tętnic mózgowych, która jest przyczyną jego dolegliwości. Konsultacje wysoko wykwalifikowanych specjalistów wskazują, że najprawdopodobniej doszło do zapalenia wielkich naczyń a następnie rozwarstwienia tętnicy kręgowej w wyniku niewydolności układu krążenia. Związek przyczynowy pomiędzy odmianą anatomiczną a zaburzeniami w krążeniu mózgowym został ostatecznie wykazany przez badanie SPECT.

Nadmienił, że od najmłodszych lat leczony był w poradniach dla pracowników wojska i ich rodzin. Pomimo, iż już na etapie dziecięcym występowały objawy wskazujące na niewydolność przedniego obszaru unaczynienia mózgu nie poczyniono w tym kierunku żadnych kroków prewencyjnych czy też zaradczych. Od wystąpienia pierwszych ostrych objawów przez przeszło 11 lat stawiano diagnozy pod kątem nerwicy, zaburzeń psychosomatycznych lub też innych zaburzeń psychicznych. Przez 11 lat badań i konsultacji lekarskich nikt nie był w stanie postawić diagnozy czy też podjąć skutecznego leczenia. U skarżącego przez 11 lat pogłębiły się określone deficyty poznawcze.

W ocenie skarżącego organ nie wykazał, od spełnienia jakich przesłanek uzależnia przyznanie świadczenia. Stanowisko organu jest niejasne. Organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, nie podjął też próby ustalenia, czy skarżący nie znajduje się w sytuacji wyjątkowej.

W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 P.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., stwierdził naruszenie prawa dającego podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania:

1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną,

2) jeżeli z "jakichkolwiek innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte".

Treść art. 61a § 1 k.p.a. co do drugiej przesłanki uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania wskazuje, że jest ona nieprecyzyjna i bardzo ogólna. Jednak chodzi tu o przyczyny przedmiotowe, które uniemożliwiają załatwienie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest tożsamo uregulowana, jak instytucja odmowy wszczęcia postępowania podatkowego w art. 165 a § 1 Ordynacji podatkowej. Na gruncie obu uregulowań prawnych prezentowane są poglądy, że inne przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, mogą dotyczyć:

1) braku w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o treści żądania w trybie postępowania administracyjnego;

2) sytuacji gdy w danej sprawie toczy się już postępowanie;

3) sytuacji gdy w sprawie zapadła już decyzja;

4) dotyczy żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji (postanowienia) a wymaga innej formy działania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, "Ordynacja podatkowa. Komentarz", 2011, s. 740-743; B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. 12, Wyd. C.H. Beck 2012, s. 297-298; W. Chróścielewski, "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego", ZNSA 2011, nr 4, s. 14-15, por. też wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 735/12).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 735/12 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił ponadto, że użycie przez ustawodawcę sformułowania: "nie może być wszczęte", wskazuje, że przyczyna przedmiotowa musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku lub też jest znana organowi z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w momencie złożenia wniosku w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. musi być więc oczywista, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Przez to postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania stanowi jedynie formalne rozstrzygniecie stwierdzające zaistnienie trwałej przeszkody do procedowania.

W rozpoznawanej sprawie za taką przeszkodę nie może zostać uznane przytoczone na wstępie postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], mocą którego podjęto zawieszone postepowanie w sprawie przyznania skarżącemu prawa do wojskowej renty rodzinnej w drodze wyjątku. W ocenie Sądu podjęcie zawieszonego postępowania nie stanowi innej uzasadnionej przyczyny, z powodu której nie może być wszczęte postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia zawieszającego postępowanie.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż skutki stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego (w szczególności o zawieszeniu postępowania) mogą mieć wymiar doniosły. Wynika to z charakteru postanowienia stwierdzającego nieważność postanowienia. Jest ono bowiem aktem deklaratoryjnym, ze skutkiem ex tunc, czyli od dnia wydania postanowienia, którego nieważność została stwierdzona (wyrok NSA z 21 czerwca 1996 r., sygn. akt SA/Lu 1665/95, niepubl.). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia uwzględnia się zatem stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania takiego postanowienia (wyrok NSA z 3 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1400/97, niepubl.). Jak trafnie zwraca uwagę W. Chróścielewski, "jeżeli zostanie stwierdzona nieważność postanowienia zawieszającego postępowanie, może się okazać, że podjęta w sprawie decyzja administracyjna została wydana już po upływie terminu przedawnienia z art. 146 § 1 lub 156 § 2 k.p.a. (...). Jeżeli na fakt jej wydania wywarło wpływ to, że nie liczono terminów przedawnienia w okresie zawieszonego postępowania, to konieczne będzie stwierdzenie nieważności tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa" (tak: Grzegorz Łaszczyca "Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego" Rozdział V pkt 6.4. "Stwierdzenie nieważności postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego", Zakamycze 2005, wg Lex Omega 19/2019).

Z przedstawionych wywodów wynika, zdaniem Sądu, iż chociażby ze względu na skutek ex tunc, jaki może wywołać akt deklaratoryjny, stwierdzający nieważność postanowienia, nie jest możliwa w niniejszej sprawie odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia zawieszającego postępowanie administracyjne.

Inna sytuacja wystąpiłaby, gdyby w obrocie prawnym brak było postanowienia zawieszającego postępowanie administracyjne. Za brak taki nie może jednak być uznane podjęcie zawieszonego postępowania. Niewątpliwie w okresie od [...] listopada 2013 r. (data wydania przez Ministra Obrony Narodowej postanowienia nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]) do dnia [...] marca 2014 r. (data wydania przez Ministra Obrony Narodowej postanowienia nr [...] podejmującego zawieszone postępowanie administracyjne) postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu wojskowej renty rodzinnej w drodze wyjątku było zawieszone (a więc postanowienia zawieszające wywoływały skutki prawne), postanowienia zawieszające postępowanie nie zostały też wyeliminowane z obrotu prawnego w jakimkolwiek dostępnym trybie (tj. zażalenia, wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności czy skargi do sądu administracyjnego).

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

Postanowienie rozpoznając sprawę, Minister Obrony Narodowej kierując się normą zawartą w art. 153 P.p.s.a. – uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku.