Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 80/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak, sędzia del. WSA Małgorzata Miron, , Protokolant : starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SA/Po 508/12 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 14 maja 2012 r. nr WOA.7721.125.2012 MO w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 508/12, oddalił skargę A. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2012 r., nr WOA.7721.125.2012 MO, w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu.

W motywach wyroku Sąd powołała się na następujący stan sprawy: zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia 14 maja 2012 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia 30 marca 2011 r., nr NB.7356/53/99-12, którą udzielono M. N. i B. N. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego typ WB-3251 w K. przy ul. S. (działka nr ...), uchylił decyzję w całości i udzielił M. N. i B. N. pozwolenia na użytkowanie powyższego budynku.

Znacznie wcześniej, albowiem decyzją z dnia 7 maja 1990 r., nr 8381/173/90, Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie udzielił M. K. (obecnie N.) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego typu W-3251 na działce w K. przy ul. S..

Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 1996 r., nr NB-7356/27/96, Kierownik Urzędu Rejonowego, działając na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414), zw. dalej Prawem budowlanym, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przez M. N.. Postanowienie to wydano na skutek kontroli budowy, podczas której stwierdzono, że obiekt wykonano z odstępstwem od dokumentacji projektowej.

Decyzją z dnia 22 sierpnia 1996 r., nr NB-7356/27/96, Kierownik Urzędu Rejonowego w Krotoszynie, działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52, art. 55 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 59 Prawa budowlanego nakazał M. N. i B. N. usytuować wejście do budynku we wschodniej ścianie budynku z jednoczesnym wykonaniem przyszłej klatki schodowej z ścianą bez otworu okiennego od strony działki Państwa J. oraz w terminie do 30 września 1996 r., przedłożyć dokumentacje techniczną budynku mieszkalnego wykonaną z uwzględnieniem dokonanych zmian, a po zakończeniu robót uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu.

Z kolei decyzją z dnia 4 września 1996 r., nr NB-7356/27/96, Kierownik Urzędu Rejonowego w Krotoszynie, na podstawie art. 28 ust. 2 i art. 34 Prawa budowlanego zatwierdził projektu zamienny budynku mieszkalnego i zezwolił na kontynuację wstrzymanych robót budowlanych.

Decyzją z dnia 10 września 1997 r., nr UAN-8381/173/90, Kierownik Urzędu Rejonowego w Krotoszynie, na podstawie art. 55 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i 3 Prawa budowlanego udzielił M. N. i B. N. pozwolenia na częściowe użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. S.. Jednocześnie zobowiązał inwestora do zakończenia budowy i zgłoszenia tego faktu w terminie do dnia 10 września 1999 r.

Następnie od grudnia 2001 r. do kwietnia 2006 r. z inicjatywy A. K. toczyło się szereg postępowań dotyczących budynku przy ul. S. w K.. Postępowania te wymagają chronologicznego omówienia, gdyż wydane w ich toku rozstrzygnięcia sądowe istotnie rzutują na ocenę późniejszych działań organów nadzoru w odniesieniu do kwestii pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Dnia 3 grudnia 2001 r. A. K. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 22 sierpnia 1996 r., nr NB-7356/27/96, oraz decyzji z dnia 4 września 1996 r., nr NB-7356/27/96.

Decyzją z dnia 14 marca 2002 r., nr WOA-7144/625/01-02/4674, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności obu decyzji, a dnia 5 czerwca 2002 r., nr OR-ORZ/LMO/4411/586/02, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy.

Następnie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV SA/Po 2826/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi A. K., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krotoszynie z dnia 4 września 1996 r., natomiast w pozostałej części skargę oddalił.

Po tym wyroku Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 listopada 2004 r., nr WOA 7144/625/01-04/3912, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 4 września 1996 r., a rozstrzygnięcie to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzją z dnia 5 kwietnia 2005 r., nr OR/ORZ/MZA/710/3402/04/05.

W wyniku ponownej skargi A. K. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 724/05, uchylił rozstrzygnięcia obu instancji. Wskazał, że przedmiotem postępowania są dwa żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 22 sierpnia 1996 r. oraz decyzji z dnia 4 września 1996 r. i powinny być one rozpoznane odrębnymi decyzjami.

Realizując wytyczne wyroku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 kwietnia 2006 r., nr WOA 7144/625/01-06/1203a, odmówił A. K. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 22 sierpnia 1996 r. nr NB 7356/27/96, a decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia 6 lipca 2006 r.

Z kolei wyrokiem z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1517/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Wskazał, że przesłanki nieważności decyzji z dnia 22 sierpnia 1996 r. były już raz przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej decyzjami z dnia 14 marca 2002 r., nr WOA-7144/625/01-02/4674, oraz z dnia 5 czerwca 2002 r., nr OR-ORZ/LMO/4411/586/02, a w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 2826/02 skargę A. K. oddalono w części, w jakiej dotyczyła ona odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 22 sierpnia 1996 r.

Natomiast osobno, decyzją z dnia 19 kwietnia 2006 r., nr WOA-7144/625/01-6/1203b, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krotoszynie z dnia 4 września 1996 r., nr NB-7356/27/96, w części w jakiej zatwierdzono projekt zamienny budynku mieszkalnego. Organ podkreślił, że wydanie nowego pozwolenia na budowę w oparciu o projekt zamienny nie miało podstawy w art. 51 Prawa budowlanego w jego brzmieniu na datę wydania decyzji.

Zatem decyzja z dnia 22 sierpnia 1996 r., nr NB-7356/27/96, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, natomiast decyzja z dnia 4 kwietnia 1996 r., kończąca postępowanie naprawcze, ostała się w obrocie w zakresie w jakim organ zezwolił inwestorom na kontynuację wstrzymanych robót budowlanych.

Następnie, na wniosek A. K., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 maja 2008 r., nr WOA-7144/625/01-08/2064, stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krotoszynie z dnia 10 września 1997 r., nr UAN-8381/173/90, którą udzielono M. N. i B. N. pozwolenia na częściowe użytkowanie budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. S.. W motywach decyzji organ stwierdził, że zgodnie z art. 59 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania nadzorowanej decyzji właściwy organ wydawał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowana terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę oraz stwierdzeniu uporządkowania terenu budowy. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby czynności tych dokonano, co oznacza, iż organ naruszył art. 59 Prawa budowlanego.

Powyższą decyzję zaskarżyli M. N. i B. N.. Początkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 13 maja 2008 r. i umorzył postępowanie w pierwszej instancji, jednak na skutek uchylającego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (VII SA/Wa 1403/08) ostatecznie decyzją z dnia 23 kwietnia 2009 r., nr DON/ORZ/7100/765/08/09, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 10 września 1997 r. o pozwoleniu na użytkowanie.

Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie budynku na przy ul. S. konieczne okazało się ponowne rozpoznanie wniosku o jego udzielenie z dnia 9 września 1997 r.

Decyzją z dnia 30 czerwca 2011 r., nr NB-7356/53/99-11, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie udzielił M. N. i B. N. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego typ WB-3251 zlokalizowanego przy ul. S. w K..

Na skutek odwołania A. K. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 5 sierpnia 2011 r., nr WOA.7721.177.2011 MO, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego decyzją z dnia 26 września 2011 r., nr NB-7356/53/99-11, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. S..

Jednak w wyniku kolejnego odwołania A. K. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po podjęciu kolejnych czynności wskazanych przez organ odwoławczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 marca 2012 r., nr NB-7356/53/99-12, działając na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55, art. 57 i 59a Prawa budowlanego udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego typ WB-3251 zlokalizowanego przy ul. S.w K..

Na skutek odwołania A. K., decyzją z dnia 14 maja 2012 r., nr WOA.7721.125.2012MO, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w oparciu o art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego udzielił M. N. i B. N. pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. S. W uzasadnieniu organ odwoławczy szeroko przestawił przebieg postępowania. Powołał zwłaszcza przebieg innych wymienionych wyżej postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych dotyczących realizacji inwestycji objętej postępowaniem, które były zainicjowane przez skarżącą.

Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skoncentrował się na weryfikacji prawidłowości postępowania dowodowego i kompletności dokumentacji złożonej w związku z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. Podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego 22 czerwca 2011 r. przeprowadził kontrolę budynku mieszkalnego inwestorów, jednocześnie zaznaczając, że w sprawie nie była wymagana kontrola z art. 59a Prawa budowlanego, gdyż tego przepisu nie stosuje się do obiektów budowlanych, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez 11 lipca 2003 r. (art. 7 ust. 3 i art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 80, poz. 718, ze zm.). Następnie Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwestor obowiązany jest załączyć dokumenty, o których mowa w art. 57 ustawy Prawo budowlane. Nadto, zgodnie z art. 56 Prawa budowlanego inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić organy: Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Straży Pożarnej o zakończeniu budowy i o zamiarze przystąpienia do jego użytkowania.

Zdaniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wszystkie wymagane przez ustawodawcę dokumenty zostały złożone. W aktach znajduje się bowiem dziennik budowy, oświadczenie kierownika budowy - techn. bud. A. S. z dnia 22 maja 2009 r., oświadczenie dotyczące wykonania instalacji sanitarnej S. G. z dnia 20 maja 2009 r., oświadczenie dotyczące wykonania instalacji elektrycznej R. S. z dnia 18 maja 2009 r., opinia z dnia 11 sierpnia 1997 r. mistrza kominiarskiego A. S., nr 27/97, w sprawie odbioru przewodów kominowych, protokół z kontroli okresowej przewodów kominowych z dnia 20 czerwca 2011 r. mistrza kominiarskiego H. P.. Nadto z aktach zebrano inwentaryzację geodezyjną powykonawczą sporządzoną przez geodetę uprawnionego S. P., świadectwo charakterystyki energetycznej sporządzone przez dr inż. D. W. z dnia 23 listopada 2011 r., umowę z dnia 14 grudnia 1995 r., nr 90991/95/A, o dostarczanie energii elektrycznej, umowę z dnia 12 lipca 2001 r. o sprzedaży energii elektrycznej, protokół dotyczący odbioru robót wodociągowo kanalizacyjnych z dnia 20 czerwca 2011 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił też, że inwestorzy zawiadomili organy określone w art. 57 ust. 3 w zw. z art. 56 Prawa budowlanego. Dodatkowo, pismem z dnia 3 maja 2012 r. państwo N. doprecyzowali swój wniosek, stąd prawidłowe jest orzeczenie o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego w całości.

Skargę od decyzji wniosła A. K. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości 1237,00 zł. Zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w części obejmującej orzeczenie co do istoty sprawy, to jest wydania pozwolenia na użytkowanie, art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nie ustalenie stanu faktycznego oraz art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 16 sierpnia 2012 r. skarżąca podniosła, że organ nie udostępnia jej istotnej dla sprawy dokumentacji.

W toku rozprawy, która odbyła się dnia 13 września 2012 r. M. N. i B. N. ponowili wniosek o oddalenie skargi. Dodatkowo, na pytanie Sądu zgodnie wyjaśnili "odstępstwo od pozwolenia na budowę z 1990 r. polegające na braku lustrzanego odbicia dotyczyło wykonania klatki schodowej od strony wschodniej zamiast jak przewidywał to projekt budowlany od strony zachodniej. Tą zmianę zaakceptował projektant dokonując na planie realizacyjnym odpowiednich zmian uwidocznionych na okazanym nam na karcie 1 akt administracyjnych I instancji projekcie, innych zmian stanowiących odstępstwo od pozwolenia na budowę nie dokonano w okresie realizacji budynku". Dalej inwestorzy wyjaśnili, iż na żądanie ówczesnego właściciela sąsiedniej nieruchomości ową klatkę schodową wykonano od strony wschodniej a nie zachodniej. Dom zrealizowany był w 1997 r. potem na piętrze były prowadzone drobne roboty wykończeniowe dotyczące stolarki drzwiowej i podłogowej. Uczestnik postępowania B. N. podkreślił, że decyzje z lat 90-tych wydawane były przez ówczesnego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w osobie J. K., który w późniejszych latach - nie pełniąc już tej funkcji - był pełnomocnikiem skarżącej. Odnosząc się do zarzutów skargi uczestnik postępowania wyjaśnił, że budynek był realizowany według typowego projektu, który miał 3 wersje. B. N. zwrócił też uwagę, że skarżąca przedłożyła rzut niskiego parteru, który przewidywał garaż, ale który był nieaktualny, ponieważ zatwierdzono projekt bez garażu a rysunek z karty 17 akt nie dotyczy budynku uczestników, którzy garażu do dzisiaj nie mają. Podobnie odnosi się do piwnicy, której ten dom również nie posiada. Uczestnik postępowania nadmienił nadto, że nie ma też w swoim budynku tarasu i projekt budowlany żadnego tarasu nie przewidywał. Dalej wyjaśnia, że jeżeli chodzi o szambo to zostało ono w przeszłości wybudowane zgodnie z projektem budowlanym i planem zagospodarowania działki, natomiast od trzech lat dom uczestników jest podłączony do kanalizacji miejskiej, gdyż taki nakaz uzyskali ze strony organu administracji. M. N. potwierdziła oświadczenia męża.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnił, że nie budzi wątpliwości, iż skarżąca A. K. jest stroną w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu przy ul. S. w K.. Co prawda, zgodnie z obowiązującym aktualnie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, jednakże zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) przepis ten nie ma zastosowania do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną. Art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie znajdzie zatem zastosowania do A. K.. Takie stanowisko potwierdził też w odniesieniu do skarżącej Sąd Wojewódzki w wyroku z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1403/08, który potwierdził, iż legitymację skarżącej w sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu należy oceniać według art. 28 k.p.a.

Sąd Wojewódzki wskazał, że w sprawie budynku mieszkalnego przy ul. S. w K. zebrano bardzo obszerną dokumentację, co wiązało się z licznymi postępowaniami nadzwyczajnymi (następnie sądowoadministracyjnym) prowadzonymi zarówno w odniesieniu do decyzji dotyczących budowy samego obiektu, jak i decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Mając to na uwadze konieczne było ustalenie obecnie istniejącej sytuacji faktycznej i prawnej wybudowanego budynku mieszkalnego. Bezspornym jest, że decyzją z dnia 7 maja 1990 r., nr 8381/173/90, Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie udzielił M. K. (obecnie N.) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego typu WB-3251 na działce w K. przy ul. S.

Decyzją z dnia 22 sierpnia 1996 r., nr NB-7356/27/96, Kierownik Urzędu Rejonowego w Krotoszynie, działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52, art. 55 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 59 Prawa budowlanego nakazał M. N. i B. N. usytuować wejście do budynku we wschodniej ścianie budynku z jednoczesnym wykonaniem przyszłej klatki schodowej z ścianą bez otworu okiennego od strony działki Państwa J. oraz w terminie do 30 września 1996 r. przedłożyć dokumentacje techniczną budynku mieszkalnego wykonaną z uwzględnieniem dokonanych zmian, a po zakończeniu robót uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu. Nie ulega wątpliwości, że decyzja ta w całości ostała się w obrocie prawnym, gdyż decyzją z dnia 14 marca 2002 r., nr WOA-7144/625/01-02/4674, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia jej nieważności, dnia 5 czerwca 2002 r. (OR-ORZ/LMO/4411/586/02) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy, natomiast wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt IV SA/Po 2826/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnie oddalił skargę w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji. Także w dalszych postępowaniach decyzji tej nie wzruszono.

Z kolei decyzją z dnia 4 września 1996 r., nr NB-7356/27/96, Kierownik Urzędu Rejonowego w Krotoszynie, na podstawie art. 28 ust. 2 i art. 34 Prawa budowlanego zatwierdził projekt zamienny budynku mieszkalnego i zezwolił na kontynuację wstrzymanych robót budowlanych. Jednakże decyzją z dnia 19 kwietnia 2009 r., nr WOA-7144/625/01-6/1203b, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jej nieważność w części w jakiej zatwierdzono projekt zamienny budynku mieszkalnego. Zatem decyzją z dnia 22 sierpnia 1996 r. nałożono na M. N. i B. N. obowiązek odpowiedniego usytuowania wejścia do budynku we wschodniej ścianie z jednoczesnym wykonaniem przyszłej klatki schodowej ze ścianą bez otworu okiennego, w terminie do 30 września 1996 r. przedłożyć dokumentację techniczną budynku mieszkalnego wykonaną z uwzględnieniem dokonanych zmian, a po zakończeniu robót uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu. Natomiast dnia 4 września 1996 r., po przedłożeniu wymaganej dokumentacji, zezwolono inwestorom na kontynuację wstrzymanych robót budowlanych.

Sąd przyjął, że dnia 4 września 1996 r. definitywnie zakończyło się postępowanie naprawcze wszczęte, wydanym na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w Krotoszynie z dnia 2 sierpnia 1996 r., nr NB-7356/27/96, wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych na skutek stwierdzenia, że budynek przy ul. S. w K. wykonano z odstępstwem od dokumentacji projektowej. Zgodnie z art. 51 Prawa budowlanego, obowiązującej we wrześniu 1996 r., przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydawał między innymi decyzję określającą czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Nie ulega zatem wątpliwości, że na tle tego przepisu pozwolenie na wznowienie robót stanowiło ostatni akt administracyjny w postępowaniu naprawczym, definitywnie je kończący. Taką kwalifikację decyzji z dnia 4 września 1996 r. (jako decyzji kończącej postępowanie naprawcze z art. 51 Prawa budowlanego) potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 724/05. Sąd uzupełniająco dodał, że zawarte w uzasadnieniu skargi wywody zmierzające w istocie do wykazania, że decyzja o pozwoleniu na kontynuację wstrzymanych robót budowlanych z dnia 4 września 1996 r. była przedwczesna, nie mają dla tej sprawy znaczenia. Istotne jest, że dla budynku przy ul. S. w K. wydano określonej treści ostateczne pozwolenie na budowę i że później przeprowadzono i zakończono ostatecznie postępowanie naprawcze, w którym w oparciu o przepisy prawa dopuszczono pewne modyfikacje tego obiektu. Decyzje te bezspornie pozostają w obrocie prawnym. Oznacza to, że dla celów postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie budynku (kontrolowanego w niniejszej sprawie) ważne jest tylko to czy budynek obecnie jest zgodny z projektem i jego modyfikacją, którą nakazano 22 sierpnia 1996 r. Nie ma natomiast znaczenia kiedy tę modyfikację zrealizowano.

Wobec stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krotoszynie z dnia 10 września 1997 r., nr UAN-8381/173/90, którą udzielono M. N. i B. N. pozwolenia na częściowe użytkowanie budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. S. obecnie konieczne okazało się ponowne rozpoznanie wniosku o jego udzielenie z dnia 9 września 1997 r. Sąd zaznaczył, że nie ulegała wątpliwości potrzeba wystąpienia przez inwestorów z takim wnioskiem, gdyż wynikało to z treści art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie jego złożenia. Również obecnie konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie obejmuje obiekty, w przypadku których odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast na marginesie Sąd przypomniał, że obowiązek pozwolenia na użytkowania wynika też z będącej w obrocie prawnym decyzji z dnia 22 sierpnia 1996 r. Sprawa powinna być zatem rozpatrzona w oparciu o art. 57 Prawa budowlanego w brzmieniu nowym (art. 6 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw, Dz.U. Nr 111, poz. 726). Skoro zatem sprawa nie dotyczy zawiadomienia o zakończeniu budowy a wniosku inwestorów o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, to art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego nie znajdzie zastosowania.

W aktach niniejszej sprawy znajduje się dziennik budowy. Ponadto znajdują się także: oświadczenie kierownika budowy na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego podpisane przez A. S.; oświadczenie dotyczące wykonania instalacji sanitarnej S. G. z dnia 20 maja 2009 r.; oświadczenie dotyczące wykonania instalacji elektrycznej R. S. z dnia 18 maja 2009 r.; opinia nr 27/97 z dnia 11 sierpnia 1997 r. mistrza kominiarskiego A. S.w sprawie odbioru przewodów kominowych; protokół z kontroli okresowej przewodów kominowych z dnia 20 czerwca 2011 r. mistrza kominiarskiego H. P.; inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza sporządzoną przez geodetę uprawnionego S. P.; świadectwo charakterystyki energetycznej sporządzone przez dr inż. D. W. z dnia 23 listopada 2011 r.; umowa z dnia 14 grudnia 1995 r. nr 90991/95/A o dostarczanie energii elektrycznej; umowa z dnia 12 lipca 2001 r. o sprzedaży energii elektrycznej; protokół dotyczący odbioru robót wodociągowo kanalizacyjnych z dnia 20 czerwca 2011 r. podpisany przez Mistrza Zakładu Wodociągów i Kanalizacji ...Sp. z o.o. w K..

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że dokumentacja, którą przedłożyli inwestorzy w ślad za wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. ... w K. jest kompletna, jeśli chodzi o wymagania określone w art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego. W aktach administracyjnych znajduje się również oświadczenie inwestorów złożone na podstawie art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego o braku sprzeciwu ze strony Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy i Państwowej Straży Pożarnej. Nadto budynek M. N. i B. N. został zrealizowany z odstępstwem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 7 maja 1990 r. nr 8381/173/90. Bezsporne jest, że dnia 22 sierpnia 1996 r. nałożono na M. N. i B. N. obowiązek odpowiedniej realizacji i usytuowania wejścia do budynku, natomiast dnia 4 września 1996 r. zezwolono inwestorom na kontynuację wstrzymanych robót budowlanych. Z kolei z protokołu odbioru budynku z dnia 22 czerwca 2011 r. wynika, że wykonano pełen zakres robót określony w pierwotnym projekcie budowlanym oraz projekcie zamiennym. W protokole wskazano, że obiekt wykonano z wejściem i klatką schodową od strony wschodniej i "bez lustrzanego odbicia". Fakty te potwierdził kierownik budowy w oświadczeniu z dnia 22 czerwca 2009 r. Stwierdził on także, iż obiekt wykonano "bez lustrzanego odbicia zgodnie z projektem".

Na marginesie Sąd dodał, że choć w sprawie art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego nie znalazł zastosowania, to nawet wymogi w nim określone także zostały przez inwestorów dopełnione. W aktach znajduje się potwierdzony przez uprawnionego projektanta D. W. rysunek z naniesioną zmianą w projekcie, gdzie wyraźnie zaznaczono położenie klatki schodowej od strony wschodniej i wykreślono element stanowiący "lustrzane odbicie". Dokumenty te złożono w wykonaniu decyzji z dnia 22 sierpnia 1996 r.

Dalsze zarzuty A. K. podniesione pod adresem postępowania dowodowego, zdaniem Sądu, również nie są zasadne. Nie można się zgodzić, że brak jest w aktach inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma również podstaw do twierdzenia, że przyłączenie budynku do sieci wodno-kanalizacyjnej zostało wykonane z naruszeniem projektu. Projekt bowiem przewidywał istnienie szamba, a zarazem na stronie 5 w punkcie 6 lit. b wskazano, że ścieki bytowo-gospodarcze z budynku mieszkalnego mogą być odprowadzane do sieci kanalizacyjnej ("do odbiornika"). Nie budzi wątpliwości, że po wybudowaniu budynku dokonano osobnych prac polegających na podłączeniu go do sieci wodno-kanalizacyjnej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, że w protokole z dnia 22 czerwca 2011 r. nie zweryfikowano istnienia określonych pomieszczeń przewidzianych w projekcie (piwnica i garaż), Sąd stwierdził, że zarzut ten nie jest zasadny. W protokole z 2011 r. jednoznacznie stwierdzono zgodność wykonania obiektu z pierwotnym projektem budowlanym oraz jego modyfikacjami będącymi skutkiem nakazów nałożonych na inwestorów 22 sierpnia 1996 r. Zgodność obiektu z projektem potwierdził również kierownik budowy w trybie art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego. Sąd zaznaczył, że instytucja oświadczenia kierownika budowy o zgodności robót z projektem służy kompleksowemu potwierdzeniu prawidłowości wykonania robót budowlanych dzięki czemu w protokole kontroli nie jest bezwzględnie konieczne odnotowywanie i weryfikowanie wykonania każdego szczegółowego elementu projektu budowlanego. Stąd brak odniesienia się do przeznaczenia poszczególnych pomieszczeń w protokole kontroli budynku przy ul. Stawnej 79 nie może być uznane za naruszenie prawa.

Sąd dodał, że rysunek projektowy dołączony do skargi pochodzi z jednej z wersji typowego projektu budowlanego, przy czym jest to wersja, której skarżący nie realizowali i co zostało zaznaczone na tym rysunku przez jego skreślenie i dopisek "NIEAKTUALNE" Natomiast aktualny rzut niskiego parteru w wersji zrealizowanej znajduje się na karcie 257 verte akt w segregatorze akt "2001, 625, 625a" i nie przewiduje on ani piwnicy ani garażu.

Sąd zaznaczył, że skarżąca - uczestnicząca w postępowaniach dotyczących obiektu od kilku lat - nie podnosiła w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zarzutów niezgodnej z projektem realizacji pomieszczeń w budynku, w tym także nie podniosła tych okoliczności w odwołaniu. Dlatego też nie można stawiać organom nadzoru zarzutu, że w toku postępowania nie prowadziły czynności w celu uzupełnienia dokumentacji w celu weryfikacji układu pomieszczeń w budynku, skoro żadne dowody podniesione przez strony nie wskazywały w tym zakresie żadnych nieścisłości.

W ocenie Sądu nie są również zasadne zarzuty dotyczące nie nadesłania skarżącej dokumentacji z akt sprawy. Prawidłowość działania organów w tym zakresie nie ma bowiem wpływu na wynik tej sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 6 marca 2012 r. doręczonym pełnomocnikowi A. K.- J. K. 8 marca 2012 r. zawiadomił skarżącą o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz wyznaczył w tym celu 5 dniowy termin. Tym samym zapewniono stronie możliwość czynnego udziału w sprawie.

Jeśli natomiast chodzi o kwestię udzielenia odpowiedzi na załączony do skargi wniosek z dnia 17 marca 2008 r. o nadesłanie informacji, czy wyegzekwowano od inwestorów wykonanie wszystkich czynności mających doprowadzić do zgodności budynku z prawem, to Sąd zwrócił uwagę skarżącej, że jej pełnomocnik J. K. dnia 25 października 2004 r. był obecny przy oględzinach obiektu budowlanego przy ul. .., gdzie stwierdzono, że M. N. i B. N. dostosowali obiekt do projektu zamiennego budynku mieszkalnego zatwierdzonego decyzją z dnia 4 września 1996 r., nr NB-7356/27/96. W protokole odnotowano, iż "dobudowali klatkę schodową - wiatrołap o wym. ok. dł. 2,43 m x ser. ok. 1,46 m wraz z biegiem schodowym dł. ok. 2,90 m x szer. ok. 1,30 m bez otworu okiennego w ścianie wschodniej". Na załączniku do protokołu znajduje się podpis J. K. z adnotacją "Z protokołem oględzin zapoznałem się". Zaznaczono też, że działa on jako pełnomocnik A. K.. Powyższe oznacza, że pełnomocnik A. K. wiedział o zrealizowaniu klatki schodowej w budynku, a więc wnoszenie w tym zakresie zapytań należało uznać za niecelowe.

Niezależnie od powyższych kwestii odnoszących się do Prawa budowlanego Sąd stwierdził, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego bezzasadne zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie było bowiem potrzeby uchylania decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. ..., skoro organ odwoławczy ponownie wydał i tak identyczne rozstrzygnięcie w odniesieniu do tego samego obiektu. Organ powinien był w takich okolicznościach utrzymać w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skoro jednak wydanie rozstrzygnięcia uchylającego i ponowne wydanie identycznego orzeczenia doprowadziło w istocie do tego samego skutku co utrzymanie decyzji w mocy, Sąd stwierdził, że naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy i nie spowodowało żadnych ujemnych skutków dla stron.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego z dnia 13 września 2012 r. wniosła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a. polegające w istocie na niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego oraz na niewyjaśnieniu istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 4 i 59 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 2 k.p.a. polegające na wadliwym uznaniu, że inwestor spełnił wszystkie przesłanki do otrzymania pozwolenia na użytkowanie;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie:

- art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że jego zastosowanie jest ograniczone tylko do zawiadomienia o zakończeniu budowy;

- art. 57 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że to obowiązkiem strony jest wskazywanie nieprawidłowości, a organ jest zwolniony z zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 710 złotych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zaprezentowano zarzuty naruszeń przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego, przy czym zamiast formułować je w petitum skargi, podstawy skargi kasacyjnej wskazano w treści uzasadnienia powołując się wprawdzie na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże łącząc je w poszczególnych punktach uzasadnienia skargi, co powoduje przemieszanie rodzajowe zarzutów, nie odpowiadając w pełni przedstawionym wyżej wymogom. Nie sposób niejednokrotnie ustalić w jakiej formie zostały naruszone wskazane w zarzucie przepisy, a także czy zarzut odnosi się do naruszenia prawa materialnego, czy też procedury.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Zarzut określony jako naruszenie (proceduralne) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a. przez niedokładne ustalenie stanu faktycznego oraz na niewyjaśnieniu istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie jest postawiony właściwie z trzech powodów. Po pierwsze zarzut niedokładnego ustalenia stanu faktycznego skierowany wobec uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego z powołaniem się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie ma oparcia w tym przepisie. Nie było bowiem zadaniem Sądu Wojewódzkiego ustalanie stanu faktycznego sprawy, ta czynność należy do organu administracji, a nie Sądu. Po drugie, formułując zarzut naruszenia przepisu postępowania przed sądem administracyjnym, a w tym przypadku wskazano na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przypomnieć należy, że przepis ten może stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji w przypadku stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania (niż wymienione w lit. b), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takim przypadku skarżący winien wykazać nie tylko o jakie przepisy postępowania chodzi, na czym polegało ich naruszenie, a także jaki wpływ miało to naruszenie na treść orzeczenia Sądu Wojewódzkiego. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione, ponieważ nie jest wystarczające samo stwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd Wojewódzki, bez wykazania istotności tego wpływu.

Po trzecie i najważniejsze stawiając powyższy zarzut skarżący zdaje się zapominać, że przedmiotem ocen czynionych przez organy i Sąd Wojewódzki nie jest spór sąsiedzki ciągnący się od wielu lat na tle budowy budynku mieszkalnego w końcu ub. wieku, ale końcowy fragment postępowania sprowadzający się do udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu. W ramach tego postępowania organy administracji w oparciu o art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego mają ocenić czy zachodzą warunki do użytkowania obiektu, przy czym zgodnie z ust. 5 tego przepisu, odmowa wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego następuje w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. p.p.s.a. Zakresem badania i ocen organów było zatem czynienie ustaleń w zakresie objętym dyspozycją przywołanych wyżej przepisów, nie zaś ocena całości sprawy. Nie miał zatem Sąd Wojewódzki ani prawa ani obowiązku wychodzić poza granice rozpatrywanej sprawy i dokonywać dalej idących ustaleń, szczególnie, iż sprawa wybudowania i odstępstw od pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku była wielokrotnie przedmiotem ocen organów, Sądów Wojewódzkich i Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do faz poprzedzających tę sprawę.

Nie mogło zatem odnieść zamierzonego skutku ani przedstawienie w skardze kasacyjnej genezy (opisu) tej sprawy od 1990 r., ani też sformułowane na tej bazie pytań - zarzutów, co do rodzaju projektu budowlanego, jego realizacji, rozbieżności mających, zdaniem skarżącego miejsce, pomiędzy projektem i rysunkami, ani też ocena sposobu rozumienia nakazu zawartego w decyzji z 1966 r. oraz pozostałe wynikające z tych zastrzeżeń kwestie. Zasadnie bowiem Sąd Wojewódzki ograniczył swoje oceny do przedmiotu sprawy, prawidłowo przyjmując, że decyzja z dnia 22 sierpnia 1996 r., nr NB-7356/27/96, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, natomiast decyzja z dnia 4 kwietnia 1996 r., kończąca postępowanie naprawcze, ostała się w obrocie w zakresie w jakim organ zezwolił inwestorom na kontynuację wstrzymanych robót budowlanych. Jak bowiem zauważył Sąd Wojewódzki z sentencji i uzasadnienia jednego z wcześniejszych wyroków (sygn. akt VII SA/Wa 724/05) uchylającego decyzje wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ww. decyzji, nie wynikało, aby decyzje te utraciły moc. Powodem uchylenia decyzji wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym i poczynionych na tym tle uwag było przede wszystkim to, iż organy prowadziły postępowanie łącznie w odniesieniu do dwóch decyzji, chociaż, co zauważył wyrokujący wówczas Sąd, organy skupiły oceny na decyzji z dnia 4 września, pomijając decyzję z 22 sierpnia 1966 r. Rażącego naruszenia prawa wyrokujący w tamtej sprawie Sąd upatrywał w nieprawidłowym zastosowaniu art. 51 Prawa budowlanego, do czego organy zastosowały się w następnych fazach tej sprawy. Na marginesie tylko warto dodać, że w omawianym wyroku sygn. akt VII SA/Wa 724/05 wyrażono też pogląd, czego zdaje się nie dostrzegać strona skarżąca, że w decyzjach z dnia 22 sierpnia i z dnia 4 września 1996 r. prawidłowo oceniono, że w sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia wykonawczego z 1980 r. dopuszczające usytuowanie budynku ze ścianą z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki pod warunkiem, że budynek na sąsiedniej działce znajduje się w odległości nie mniejszej niż 8 m (w realiach tej sprawy odległość ta wynosi zaś 10.20 m).

Z wymienionych wyżej powodów omawiany zarzut nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Konsekwencją powyższego jest oddalenie również zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 4 i 59 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ powyższy zarzut ma charakter wynikowy, a rozumowaniu i konkluzjom Sądu Wojewódzkiego oddalającego skargę nie można było zarzucić naruszenia prawa.

W treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób dopatrzyć się na czym miałoby polegać naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w jaki sposób ewentualne jego naruszenie miałoby wpłynąć na wynik sprawy. Zarzut ten nie został bowiem uzasadniony. W związku z powołaniem w podstawie kasacji ww. przepisów ustrojowych przypomnieć warto ugruntowany pogląd, według którego przepisy te wyznaczają jedynie ramy kontroli sądowej. Mogłyby zatem stanowić samodzielną podstawę kasacji jedynie wtedy, gdyby sąd odmówił dokonania kontroli administracji albo dokonał kontroli pod względem innym, niż legalność aktu (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1508/07, LEX nr 471056; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 2/08, LEX nr 500692. W niniejszej sprawie nie doszło ani do odmowy rozpoznania skargi, ani nie oparto kontroli na kryterium innym, niż legalność zaskarżonej decyzji.

Nie okazały się też usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego, Zarzut naruszenia art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że jego zastosowanie jest ograniczone tylko do zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie okazał się uzasadniony. Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, iż projekt z naniesionymi poprawkami przez projektanta, został uzupełniony, a zatem stawianie zarzutu niedołączenia dokumentacji wymaganej przez art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego rozmija się z realiami rozpatrywanej sprawy.

Zarzut naruszenia art. 57 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez ich błędną wykładnię, jak wynika z jego uzasadnienia został postawiony z powodu niezbadania zgodności wykonanych robót wewnątrz budynku z projektem budowlanym z inicjatywy organów. Jednakże sposób postawienia tego zarzutu przez wymienienie licznych przepisów zarówno o charakterze materialnym jak i procesowym, a także kompetencyjnym i wskazanie jako podstawy zarzutu błędnej wykładni nie daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podstaw do rozpatrywania tego zarzutu, nie wiadomo bowiem o jaki błąd interpretacyjny skarżącemu chodzi i w odniesieniu do którego z wymienionych przepisów jest on skierowany.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, LEX nr 165771, czy wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Tymczasem w zarzucie i jego uzasadnieniu połączono te kwestie. Oznacza to, że podniesiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie jest podstawą kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a zatem nie ma on usprawiedliwionych podstaw.

Z tych wszystkich względów, uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.