Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1624/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 183 § 3, 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 145 § 1 pkt 8, art 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 1 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P., M. W., P. W. i M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1982/08 w sprawie ze skargi M. P., M. W., P. W. i M. J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) października 2008 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie: 2. zasądza od Ministra Infrastruktury solidarnie na rzecz M. P., M. W., P. W. i M. J. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1982/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P., M. W., P. W. i M. J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) października 2008 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 14 października 2008 r. Minister Infrastruktury, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. , utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia (...) czerwca 2008 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 maja 1962 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa C.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż decyzją z dnia 27 lipca 2000 r. stwierdzono nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia (...) sierpnia 1949 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem C. Jednak wadą nieważności nie była dotknięta decyzja wydana na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz. 37). W dacie wydania tej decyzji bowiem (29 maja 1962 r.) pozostawało w obrocie prawnym orzeczenie z dnia (...) sierpnia 1949 r. w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu nad przedmiotową cegielnią. Przytoczono także w decyzji szereg orzeczeń, w których wyrażona była teza, iż stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą zostanie wydana kolejna decyzja, nie stanowi przesłanki dla stwierdzenia nieważności tej ostatniej, lecz może być przesłanką wznowienia postępowania (art. 145 §. 1 pkt 8 K.p.a. ).

W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury M. P., M. W., P. W. i M. J.- wnioskujący uprzednio o stwierdzenie nieważności orzeczenia, spadkobiercy byłego właściciela cegielni podnieśli następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a, i art. 145 §. 1 pkt 8 K.p.a. poprzez pominięcie, iż kwestia zastosowania jednego z obu trybów powinna być rozważana indywidualnie, co potwierdzają uchwały 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. (sygn. akt OPK 4/98-7/98 opubl. ONSA 1999/1 poz. 13).

2. naruszenie art. 7, 77 i 9 K.p.a. przez brak rozważenia istotnych okoliczności sprawy i poinformowania stron o przepisach postępowania regulujących kwestie prowadzenia sprawy we właściwym trybie, przy czym w przedmiotowej sprawie w decyzji z dnia 27 lipca 2000 r. mylnie poinformowano strony, iż trybem właściwym do wyeliminowania z obrotu orzeczenia z dnia 29 maja 1962 r. jest stwierdzenie jego nieważności.

Uzasadniając zarzuty zwrócono uwagę, iż skutkiem stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 16 sierpnia 1949 r. nie zostało ono ani zmienione ani uchylone, w myśl brzmienia art. 145 §. 1 pkt 8 K.p.a. , a więc brak jest przesłanek dla wznowienia postępowania. Stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 16 sierpnia 1949 r. oznacza, iż nigdy skutecznie nie orzeczono o ustanowieniu zarządu nad przedsiębiorstwem a więc decyzja o jego przejściu na własność Państwa jest oczywiście wadliwa (rażące naruszenie art. 2 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym).

W przedmiotowej sprawie jednym postanowieniem wszczęto postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności dwu orzeczeń (z dnia 16 sierpnia 1949 r. i 29 maja 1962 r.). Po stwierdzeniu nieważności jednego z nich nie poinformowano stron, iż właściwym trybem dla wzruszenia drugiego jest wznowienie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż decyzja o ustanowieniu przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem wydawana w trybie dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.U. z 1918 r. Nr 21 poz. 67 ze zm.) miała charakter konstytutywny. Stanowiła ona samodzielną podstawę przejęcia przedsiębiorstwa, nie potwierdzała zaś stanu wynikającego z mocy prawa. Z kolei charakter decyzji wydanej na mocy art. 9 ust. 2 w zw. z treścią art. 2 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (deklaratoryjna lub konstytutywna) może budzić spory doktrynalne, jednak przesłanką jej wydania było wyłącznie uprzednie orzeczenie w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu. Stąd stanowi ona decyzję wydaną w oparciu o inną decyzję, w rozumieniu art. 145 §. 1 pkt 8 K.p.a. W minionym okresie przedmiotem sporów doktrynalnych była kwestia, czy hipoteza art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. obejmuje także przypadki, gdy decyzja, w oparciu o która wydano określone orzeczenie została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności, skoro przedmiotowy przepis expressis verbis wymienia wyłącznie sytuacje "zmiany" i "uchylenia" uprzedniej decyzji. Podnoszone były (analogicznie jak w skardze) argumenty, iż skoro stwierdzenie nieważności powoduje skutki prawne od dnia wydania wadliwej decyzji, wydanie później decyzji w oparciu o decyzję, której wadliwość potwierdzono musi prowadzić do oceny, iż kolejna decyzja dotknięta jest wadą nieważności (w zw. z treścią art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. ), jako wydanej w oparciu o orzeczenie, które nie istnieje w obrocie prawnym (jako nieważne).

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż generalnie wątpliwości w tym zakresie zostały rozstrzygnięte pod koniec lat 90, kiedy to pod wpływem orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r. (sygn. III ARN 21/96 (OSN 1997, nr 3, poz. 32) w judykaturze generalnie zaaprobowany został pogląd, iż stwierdzenie nieważności decyzji może stanowić wyłącznie podstawę wznowienia postępowania w odniesieniu do orzeczenia wydanego w oparciu o orzeczenie dotknięte wadą nieważności (we wskazanym orzeczeniu odwołano się do względów wykładni systemowej, celowościowej i historycznej). Pogląd ten jest w pełni aprobowany obecnie w doktrynie (patrz Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz", Zakamycze 2005 str. 865, Barbara Adamiak, Janusz Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego -komentarz" C.H. Beck 2008, str. 673, Robert Kędziora "Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz" C.H. Beck 2008, str. 762). W ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest przekonywujących argumentów uprawniających podważenie konkluzji, które legły u podstaw ukształtowanej praktyki orzeczniczej. W szczególności brak jest przesłanek dla przyjęcia, iż ukształtowane reguły miałyby nie znaleźć zastosowania w wybranej kategorii spraw np. dotyczących roszczeń byłych właścicieli z tytułu przejęcia mienia z naruszeniem obowiązującego ówcześnie prawodawstwa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji ewentualna zmiana praktyki orzeczniczej z uwagi, iż wywiera ona istotny wpływ na kierunek orzecznictwa organów administracji, doprowadziłaby do kolejnego stanu destabilizacji prawa, a jak wskazano stosowna rekompensata dla właścicieli, których mienie przejęto z naruszeniem prawa jest gwarantowana w obu reżimach prawnych. Poglądy prezentowane w doktrynie odzwierciedlone są także w dotychczasowym orzecznictwie sądowym (stosowne orzecznictwo przywołano w zaskarżonej decyzji).

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż wprawdzie w dniu 20 listopada 2008 r. zapadło orzeczenie Naczelnego Sadu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 56/08), w którym wyrażono pogląd odmienny, jednak jest on odosobniony i nie został poparty przekonywującą argumentacją. Jego uzasadnienie nie zawiera bowiem żadnych argumentów polemicznych odnoszących się do przesłanek, jakie legły u podstaw ugruntowania w doktrynie i judykaturze poglądu, iż stwierdzenie nieważności orzeczenia w oparciu, o które wydano kolejną decyzję stawowi podstawę wznowienia postępowania. Przywołano jedynie, uwzględnianą na etapie kształtowania się dotychczasowej linii orzeczniczej, okoliczność wstecznych skutków prawnych orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jako przesłanki kwalifikowanej wadliwości kolejnych decyzji.

Odnosząc się do argumentacji skargi, dotyczącej szczególnych uwarunkowań rozpatrywanej sprawy (prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia, nie poinformowanie stron o środkach procesowych służących wzruszeniu wadliwej decyzji z dnia 29 maja 1962 r., lecz przekazanie informacji mylnej), Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż kwestie te nie mogą odgrywać żadnego znaczenia w kontekście oceny, który z trybów jest właściwy dla ewentualnego wzruszenia decyzji z dnia 29 maja 1962 r.. Podstawy wzruszenia ostatecznej decyzji, mają bowiem niejako charakter obiektywny. Z uwagi na zasadę niekonkurencyjności postępowań prowadzonych w trybie nadzwyczajnym, wskazywane przez strony okoliczności, związane z procedowaniem organu, nie mogą więc stanowić podstawy dla uznania, iż konkretne orzeczenie dotknięte jest wadą pociągającą dalej idące skutki prawne (nieważność orzeczenia od dnia wydania) skoro obiektywnie zachodzą wyłącznie przesłanki dla wznowienia postępowania. Odrębną kwestią jest możliwość wniesienia prośby, w myśl art. 58 § 1 K.p.a. o przywrócenie terminu wskazanego w art. 148 §.2 K.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, skoro Strony w decyzji z dnia 27 lipca 2000 r. zostały poinformowane przez organ administracji, iż właściwym trybem wyeliminowania z obrotu orzeczenia z dnia 29 maja 1962 r. jest stwierdzenie jego nieważności. Termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (art. 58 § 2 K.p.a. ) zacznie biec od dnia, gdy prawomocny stanie się niniejszy wyrok (oddalenie skargi, w której kwestionowany był przeciwny do zawartego w uprzedniej informacji pogląd organu, iż brak jest przesłanek dla stwierdzenia nieważności). Mylne poinformowanie Stron, co do stosownego trybu procedowania (będące z pewnością następstwem braku ustabilizowania w okresie wcześniejszym reguł postępowania w tego typu sprawach - patrz sygnalizowane spory doktrynalne) stanowi wprawdzie uchybie przepisom art. 9 K.p.a. nie ma jednak wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia, skoro brak jest przesłanek ku temu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w kontekście powyższych rozważań nie zasadny jest z kolei zarzut naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. gdyż okoliczności istotne w sprawie zostały wyjaśnione w zakresie wystarczającym. Ponadto skarżący bezzasadnie powołują się na uchwały sygn akt OPK 5/98-7/98. W uchwałach tych bowiem wyrażono pogląd, iż decyzje w przedmiotowo innych sprawach (decyzja rodząca skutki w postaci nacjonalizacji i decyzja o charakterze rozporządzającym mieniem) nie pozostają ze sobą w takim związku, aby można uznać decyzje późniejsza jako wydaną "w oparciu o określone orzeczenia" w myśl art. 145 §. 1 pkt 8 K.p.a. Wskazano też, iż przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, lecz nie wykluczono a priori (nawiązując do wskazanego wczesnej orzeczenia Sądu Najwyższego), aby regulacja ta mogła być podstawą wznowienia postępowania, w sytuacji stwierdzenia nieważności orzeczenia, o ile kolejne zostanie wydane istotnie w oparciu o wcześniejsze. W rozpoznawanej sprawie orzeczenie z dnia 29 maja 1962 r. zostało wydane w oparciu o orzeczenie z dnia 16 sierpnia 1949 r. Tezy zawarte w przytoczonych uchwałach nie odnoszą się zdaniem Sądu pierwszej instancji do meritum przedmiotowej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. P., M. W., P. W. i M. J. zarzucając mu:

1. naruszenie 145 & 1 pkt 8 i art. 156 & 1 pkt 2 K.p.a. przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu z powołaniem się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 05.07.1996 r. oraz doktrynę przedmiotu, iż stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie której wydana została decyzja w innej sprawie stanowi zawsze przesłankę wznowienia postępowania w trybie przepisu art. 145 i nast. K.p.a. , a nie uzasadnia stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji w trybie przepisu art. 156 K.p.a., podczas, gdy kwestia dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego w jednym z jego nadzwyczajnych trybów (wznowienionym lub nieważnościowym) jest kwestią, która zgodnie z literaturą przedmiotu - m.in. uchwały 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. w sprawach : OPK 4/98, OPK 5/98, OPK6/98 i OPK 7/98 (ONSA 1999/1/poz. 13) oraz orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie I OSK 56/08 wymaga indywidualnego rozpatrzenia stanu faktycznego oraz prawnego sprawy i w związku z tym orzecznictwo w tym przedmiocie jest zróżnicowane w zależności od okoliczności sprawy.

2. art. 9 K.p.a. w zw. z art. 156 & 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 5 Konstytucji RP i art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zw. z art. 87 Konstytucji RP - przez przyjęcie, iż mylne poinformowanie stron postępowania o trybie procedowania i błędne wskazanie stronie, jako właściwego do rozpoznania sprawy trybu nieważnościowego (zamiast trybu wznowieniowego) nie przekłada się na ocenę legalności decyzji administracyjnej o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia, podczas, gdy przepis art. 9 K.p.a. nie tylko nakłada na organ orzekający obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, ale także zobowiązuje organ administracyjny do czuwania, aby strona postępowania nie poniosła szkody na skutek nieznajomości prawa, a więc tym bardziej, aby nie poniosła szkody na skutek błędnego pouczenia jej przez ten organ o środkach prawnych dochodzenia przysługujących jej praw, w tym tak, jak w realiach niniejszej sprawy możliwości podważenia we właściwym trybie (nieważnościowym lub wznowieniowym) legalności decyzji z dnia (...) maja 1962 r. stwierdzającej przejście na własność Państwa przedmiotowej cegielni, tj. decyzji wydanej na podstawie zarządzenia z dnia (...) sierpnia 1949 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu ww. cegielni, którego to zarządzenia nieważność później stwierdzono wydanie orzeczenia w sprzeczności z wcześniejszym pouczeniem strony przez organ administracji państwowej co do właściwego trybu procedowania narusza prawo zaufania tej strony do tych organów oraz prawo do rzetelnego procesu przewidzianego przepisami art. 5 konstytucji RP i art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zw. z art. 87 Konstytucji.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia (...) października 2008 r. i decyzji ją poprzedzającej z dnia (...) czerwca .2008 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Ministra Infrastruktury zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż w uchwale 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. w sprawach OPK 4/98, OPK 5/98, OPK 6/98, OPK 7/98 (ONSA 1999/1/poz. 13) zagadnienie skutków prawnych stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jako przesłanki wszczęcia postępowania w innej sprawie w jednym z dwóch trybów nadzwyczajnych rozstrzygnięte zostało na korzyść postępowania nieważnościowego. W myśl przywołanej uchwały NSA, przepis art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. , jako podstawa prawna wznowienia postępowania administracyjnego dotyczy jedynie wpływu zmiany, czy też uchylenia decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego na bezpośrednio zależną od nich decyzję administracyjną. Chodzi tu więc o rozstrzygnięcie wydane w jednej sprawie, które stanowi istotny fakt prawotwórczy w drugiej sprawie administracyjnej. W niniejszej sprawie zaś stwierdzenie decyzją Ministra Infrastruktury z dnia (...) lipca 2000 r. nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia (...) sierpnia 1949 r. powoduje, że od dnia (...) lipca 2000 r. zniesiony został (a nie zmieniony lub uchylony) i to ze skutkiem ex tunc istotny dla późniejszej sprawy dotyczącej przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. "Cegielnia w Ostrzeszowie..." fakt prawotwórczy odnoszący się do pozostawania cegielni pod zarządem państwowym w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Zniesienie tego faktu stanowi podstawę ponownego rozpatrzenia sprawy przejścia na własność Państwa ww. przedsiębiorstwa. Biorąc pod uwagę skutek przedmiotowego zniesienia, bezspornym jawi się, iż orzeczono o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa, które nigdy nie znajdowało się w przymusowym zarządzie państwowym. Stanowi to o wydaniu orzeczenia dnia (...) maja 1962 r. z rażącym naruszeniem prawa (tj. art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r.) i w konsekwencji uzasadnia zastosowanie w przypadku trybu nieważnościowego (art. 156 & 1 pkt 2 K.p.a.), a nie wznowieniowego .

Zdaniem kasatora nie mamy tutaj do czynienia z bezpośrednią zależnością decyzji o przejściu na własność Państwa od decyzji o nieważności przymusowego zarządu, gdyż taka sytuacja żadnym przepisem przywołanej ustawy nie nakłada na organ administracyjny obowiązku wydania nowej decyzji. Do powyższych wywodów skarżącej wyeksponowanych już w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2008 r. Sąd ten ustosunkował się, bardzo ogólnikowo podnosząc jedynie, iż nie mają one zastosowania do niniejszej sprawy. Podobnie, bardzo ogólnikowo Sąd pierwszej instancji odniósł się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie I OSK 56/08 opowiadającym się za trybem nieważnościowym oceny legalności decyzji. Tak więc Sąd pierwszej instancji zakwestionował ww. pogląd Naczelnego Sadu Administracyjnego, jednakże bez przedstawienia uzasadnienia swojego stanowiska. Uzasadnieniem takim nie jest bowiem powołanie się na odosobnienie koncepcji Naczelnego Sądu Administracyjnego i brak przekonywującej argumentacji bez bliższego jej omówienia.

Kasator podniósł, iż niniejsza sprawa toczy się na podstawie postanowienia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia (...) lipca 1992 r. o wszczęciu postępowania o stwierdzeniu nieważności dwóch orzeczeń, tj.: zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia (...) sierpnia 1949 r. oraz orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia (...) maja 1962 r. W związku z powyższym przyjęcie przez Ministra Infrastruktury koncepcji, iż ocena legalności orzeczenia z dnia (...) maja 1962 r. winna nastąpić w trybie wznowieniowym, a nie nieważnościowym wymagało poinformowania o tym skarżących. Bezsporny zaś brak takiego poinformowania nie może przekładać się na negatywne dla nich skutki prawne w postaci odmówienia stwierdzenia nieważności. W sprzeczności z powyższym poglądem prawnym mającym swoją podstawę w art. 9 K.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał, iż kwestia błędnego poinformowania strony nie ma żadnego znaczenia w kontekście oceny właściwego trybu do wzruszenia decyzji z dnia (...) maja 1962 r. z czym zdaniem kasatora nie można się zgodzić. Zgodnie z normą art. 9 K.p.a. organy administracyjne zobowiązane są do poinformowania strony o ich prawach i obowiązkach związanych z istotą sprawy. W przypadku braku takiego poinformowania, a w szczególności błędnego poinformowania, strona nie może ponieść negatywnych dla siebie skutków prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania tj. art. 145 & 1 pkt 8, art. 156 & 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a. w zw. z art. 5 Konstytucji RP i art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zw. z art. 87 Konstytucji RP.

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem (wydanej na podstawie przepisów dekretu z dnia 18 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego), w oparciu o którą została nastęnie wydana decyzja ostateczna o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego tą ostatnią decyzją na podstawie art. 145 §1 pkt 8 K.p.a. czy też stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 2 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury zawarte w decyzji (...) października 2008 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia (...) maja 1962 r. uznające, iż w stosunku do decyzji wydanej w oparciu o decyzję, co do której stwierdzono nieważność, można jedynie wysuwać żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 8 K.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rację mają wnoszący skargę kasacyjną, iż zaprezentowany w zaskarżonym wyroku pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie znajduje prawnego umocowania.

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.), przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie. Z powołanego przepisu wynika, że na własność Państwa z mocy prawa przechodziły przedsiębiorstwa, które znajdowały się pod zarządem państwowym w dniu 8 marca 1958 r., czyli w dacie wejścia w życie tej ustawy.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) lipca 2000 r. stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia (...) sierpnia 1949 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem C. z uwagi na niespełnienie przesłanek do ustanowienia zarządu przymusowego nad tym przedsiębiorstwem. Przejęcie w zarząd państwowy przedsiębiorstwa niespełniającego ku temu ustawowych kryteriów stanowiło niewątpliwie przypadek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wykazało, że nie było podstaw prawnych do ustanowienia przymusowego zarządu nad wywłaszczoną nieruchomością i spowodowało przywrócenie takiego stanu prawnego, jaki istniał przed ustanowieniem zarządu.

Zasadniczym sensem instytucji stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji, a tym samym zniesienie skutków prawnych, które ta decyzja wywołała, chyba że są to skutki nieodwracalne (art. 156 § 2 K.p.a.). W orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej znosi skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi do takiej sytuacji, jakby do wydania aktu, w stosunku do którego orzeczono nieważność, w ogóle nie doszło (skutek ex tunc).

W niniejszej sprawie oznacza to, że że w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. przedsiębiorstwo Cegielnia w Ostrzeszowie wł. Walentyny Wodniakowskiej i Spółki nie znajdowało się pod przymusowym zarządem państwowym. Skoro przedsiębiorstwo to nigdy nie było pod zarządem przymusowym, to nie mogło zostać przejęte na własność Państwa i w dniu (...) maja 1962 r.( tj. w dacie wydania orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych) nie zachodziły przesłanki wymienione w art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.

Kwestia skutków prawnych stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej ustanawiającej zarząd przymusowy nad nieruchomością, w oparciu o którą została następnie wydana decyzja nacjonalizacyjna powodowała rozbieżności w orzecznictwie (patrz m .in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 7 października 2010, IV SA/Wa 1504/10, 2 lutego 2010 r. IV SA/Wa 1891/09, 26 listopada 2009 r. IV SA/Wa 1706/09, 25 listopada 2009 r., IV SA/Wa 1583/09, 13 listopada 2009 r., IV SA/Wa 1172/09, 30 września 2009 r., IV SA/Wa 976/09, 23 lipiec 2008 r., IV SA/Wa 643/08 oraz wyroki NSA z dnia 18 września 2009 r. I OSK 1305/08, z dnia 20 listopada 2008 r. I OSK 56/08, z dnia 11 marca 2008 r., I OSK 340/07).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę w obecnym składzie, stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie dekretu z dnia 18 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. P. Nr 21, poz. 67 ze zm.) nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa objętego zarządem państwowym (art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.), lecz stanowi podstawę do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Wśród wszystkich typów wykładni, wykładnia językowa odgrywa rolę podstawową i można tym samym mówić o zasadzie pierwszeństwa wykładni językowej oraz subsydiarności wykładni systemowej i funkcjonalnej. Zgodnie z tą zasadą, gdy wykładnia językowa daje rezultat jasny i jednoznaczny interpretator może (i powinien) się oprzeć na wyniku wykładni językowej, a jedynie w celu jej potwierdzenia może posłużyć się wykładnią systemową i funkcjonalną. Wszystkie przepisy powinny być interpretowane literalnie, a tylko ważne racje uprawniają do nadania im interpretacji rozszerzającej, bądź zawężającej (patrz wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., II OSK 548/07).

Niekiedy decyzja dotknięta jest wadą istotną, która dotyczy treści decyzji. Zachodzi wówczas konieczność uznania jej za nieważną zgodnie z art. 156 §1 K.p.a. Instytucja ta ma dużo wspólnego ze wznowieniem postępowania: występuje tu wadliwość istotna, enumeratywne wyliczenie przesłanek, działanie także w trybie nadzoru. Istnieją też jednak zasadnicze różnice, z których podstawową jest rodzaj wady - tkwiącej w samej decyzji. W wyniku tego następuje więc nie wzruszalność, a nieważność decyzji. Jej skutki prawne zostają uchylone od samego początku. Stąd też decyzja taka nigdy nie może być prawidłowa, może być natomiast pozostawiona w obrocie prawnym z powodu przesłanek negatywnych, wówczas stwierdza się jednak jej niezgodność z prawem. Z kolei wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Można więc zauważyć, że wady powodujące wznowienie to w zasadzie wady proceduralne, a powodujące stwierdzenie nieważności – materialne (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.).

W niniejszej sprawie została stwierdzona nieważność decyzji ustanawiającej zarząd przymusowy, co oznacza, że decyzja ta została całkowicie wyeliminowana z obrotu prawnego, a więc zgodnie z tym co podniesiono wyżej - brak było materialnoprawnej podstawy do późniejszego wydania decyzji w kwestii przejęcia przedsiębiorstwa na własność Państwa (art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym). Natomiast rozporządzenie cudzą nieruchomością przez organ administracji publicznej, który musi wykazać podstawę prawną zawartą w przepisach prawa powszechnie obowiązującego do działania w prawnych formach administracji o charakterze władczym było i jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98, OPK 5/98, OPK 6/98 i OPK 7/98).

Błędnie Sąd pierwszej instancji upatruje wadę weryfikowanej decyzji o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa, jako uzasadniającą wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

Na gruncie niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy dokonać podziału decyzji na te obarczone wadą, która tkwi w ich istocie, a którą eliminuje się poprzez stwierdzenie jej nieważności, od decyzji zawierających wady proceduralne, skutkujące wznowieniem postępowania. Wskazany przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, ale tylko jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione. Przepis ten, jako ustanawiający przesłanki postępowania nadzorczego, wymaga ścisłej interpretacji i nie mieści się w nim przypadek stwierdzenia nieważności decyzji, wywołujący przecież inny skutek niż jej uchylenie lub zmiana. Zaaprobowanie poglądu, iż w sprawach o ustanowienie przymusowego zarządu nad nieruchomością, stwierdzenie nieważności decyzji może stanowić wyłącznie podstawę do wznowienia postępowania w odniesieniu do orzeczenia wydanego w oparciu o orzeczenie dotknięte wadą nieważności pozostawałoby w sprzeczności z intencją prawodawcy, który stanowiąc art.145 §1 i 145a K.p.a. ustanowił zamknięty katalog przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Uważa się zaś, że przepis enumeratywny i wyczerpujący winien być interpretowany ścieśniająco, a contrario jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. Dodatkowe przesłanki wznowienia postępowania mogą być więc wprowadzane, ale tylko w drodze ustawowej.

Po drugie aby art. 145 §1 pkt. 8 K.p.a. znajdował zastosowanie, między poszczególnymi decyzjami musiałby zachodzić pewnego rodzaju stosunek zależności, a nie tylko chronologiczne następstwo. W przedmiotowej sprawie wydanie decyzji nacjonalizacyjnej nie stanowiło bezpośredniego następstwa decyzji o ustanowieniu przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem, a wynikało z uchwalenia ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Trafnie przy tym skarżący kasacyjnie powołali się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98, OPK 5/98, OPK 6/98 i OPK 7/98. W uchwale tej Sąd wyjaśnił m. in. relację zachodzącą pomiędzy przepisem art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., a przepisem art. 156 § 1 K.p.a. i uznał, że nie każda decyzja wydana "jedna po drugiej" musi być traktowana jako decyzja zależna. Część bowiem decyzji następujących po wydaniu decyzji pierwszej pozostaje bez zależności od niej rozumianej w ten sposób, że rozstrzygnięcie jakiejś sprawy lub pojedynczej kwestii zawarte w decyzji administracyjnej stanowi fakt prawotwórczy w decyzji następnej albo, iż kolejna decyzja nie mogłaby być wydana bez stanu prawnego ukształtowanego decyzją pierwszą (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008 r., I OSK 1539/07). Co prawda bez wydania decyzji w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem nie można byłoby wydać decyzji nacjonalizacyjnej, jednakże wydanie tej ostatniej decyzji uwarunkowane zostało bezpośrednio nie decyzją o ustanowieniu zarządu, a uchwaleniem ustawy z 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Nie jest to więc przypadek decyzji zależnej.

Opierając się na racjonalności ustawodawcy i co za tym idzie, na racjonalności jego zabiegów legislacyjnych, dodatkowym wsparciem dla powyższych rozważań jest wykładnia historyczna. Po dokonanej w 1980 r. nowelizacji K.p.a. zniknęła istniejąca jeszcze w jego dawnym art. 137 §1 konstrukcja uchylenia decyzji jako nieważnej, a będąca pozostałością po regulacji wprowadzonej przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Powyższą regulację zastąpiono zaś stwierdzeniem nieważności decyzji, stanowiącą instytucję o ściśle autonomicznym charakterze i skutkach. Przedstawiony zabieg ustawodawcy, który zrezygnował z możliwości "uchylenia decyzji jako nieważnej" sugeruje zamiar odstąpienia od możliwości wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt. 8 K.p.a. z powodu stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 8 i art. 156 & 1 pkt 2 K.p.a.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 §1 w zw. z art. 203 pkt. 1 P.p.s.a.