Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1840/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 113 par. 1, art. 126
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3131/16 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako "Spółka") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z [...] września 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 30 czerwca 2006 r. Spółka wniosła o udzielenie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji podstawowej służącej do produkcji mleka i wyrobów mleczarskich o zdolności przetwarzania ponad 200 ton mleka na dobę oraz instalacji pomocniczych i dodatkowych pracujących dla instalacji podstawowej, zlokalizowanej w Zakładzie Produkcyjnym Nr [...] w G.

Decyzją z [...] października 2007 r. Starosta Makowski udzielił Spółce pozwolenia zintegrowanego.

Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Warszawie wymierzył Spółce administracyjną karę pieniężną za wprowadzanie w 2010 r. ścieków do środowiska z Zakładu Produkcji Nr [...] w G. z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym udzielonym decyzją Starosty Makowskiego z [...] października 2007 r.

Postanowieniem z [...] października 2012 r. Starosta Makowski sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w pozwoleniu zintegrowanym w ten sposób, że na stronie 14 decyzji w punkcie IV.3 Monitoring ścieków w podpunkcie 2 tiret 3 wyrazy "III.2.2." zastępuje się wyrazami "III.2.1." Zdaniem Starosty Makowskiego, omyłka polegała na tym, że w podpunkcie IV dotyczącym monitoringu ścieków błędnie wpisano podpunkt, który określa wskaźniki zanieczyszczeń ścieków przemysłowych, które należy badać. Podpunkt III.2.2 w przedmiotowej decyzji odnosi się do ścieków opadowych, a podpunkt III.2.1 ścieków przemysłowych. Badanie jakości ścieków powinno odbywać się w zakresie wskaźników zanieczyszczeń określonych w pkt III.2.1. Postanowienie to jest ostateczne.

Decyzją z [...] listopada 2012 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie z [...] sierpnia 2012 r.

Wyrokiem z 7 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 196/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2039/13 uchylił zaskarżony wyrok z 7 maja 2013 r. Wyrokiem z 29 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1671/15 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uchyli zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2012 r.

Spółka wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty Makowskiego z [...] października 2012 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki. W uzasadnieniu wniosku Spółka wskazała, że w decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego określono m.in. warunki wprowadzania do środowiska substancji i energii oraz wytwarzania odpadów, w tym dopuszczalne ilości, stan i skład ścieków przemysłowych (III.2.1), dopuszczalne ilości i jakość ścieków opadowych (III.2.2) jak również zakres i sposób monitoringu procesów technologicznych, w tym pomiarów i ewidencjonowania wielkości emisji, w szczególności monitoring ścieków (IV.3.). Zgodnie z punktem IV.3. pozwolenia zintegrowanego zakres monitoringu ścieków miał obejmować m.in. badanie jakości ścieków, a zakres wskaźników zanieczyszczeń w ściekach wprowadzanych do ziemi miał być zgodny z określonymi w pozwoleniu zintegrowanym jak w pkt III.2.2. Kwestionowanym postanowieniem, w punkcie IV.3 Monitoring ścieków w podpunkcie 2 tiret 3 wyrazy "III.2.2." zastąpiono wyrazami "III.2.1." Zdaniem wnioskodawcy wpłynęło to w sposób istotny na zakres obowiązków Spółki i stanowiło merytoryczną zmianę pozwolenia zintegrowanego. Spółka zobowiązana była pierwotnie do badania jakości ścieków pod kątem dwóch wskaźników, a po sprostowaniu oczywistej omyłki obowiązek ten obejmował aż jedenaście wskaźników.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Makowskiego z [...] października 2012 r. Organ wskazał, że zakład w Gąsewie posiada oczyszczalnię ścieków, z której odprowadza ścieki od rowu melioracyjnego a zatem określone w pkt IV ppkt 2 tiret 3 wskaźniki zanieczyszczeń muszą być zgodne z warunkami określonymi w pkt III.2.1. (ścieki przemysłowe), a nie z pkt. III.2.2. (ścieki opadowe pochodzące z dojazdów, parkingów, powierzchni dachów). Sprostowanie jest zgodne z pozostałymi warunkami zezwolenia.

Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Postanowieniem z [...] września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce utrzymało w mocy postanowienie własne z [...] sierpnia 2016 r.

Spółka wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że stanowisko Spółki jest sprzeczne z oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1671/15. Sąd stwierdził wówczas, że sprostowanie dotyczyło pkt IV.3., a więc monitoringu ścieków przemysłowych. Nie budzi to wątpliwości, ponieważ dopiero podpunkt 3 odnosi się do wód opadowych. Dopuszczalna jakość ścieków opadowych została określona w pkt III 2.2. pozwolenia zintegrowanego. Do dopuszczalnych ilości, stanu i składu ścieków przemysłowych odnosił się zaś pkt III 2.1. pozwolenia. Ponadto ustalony zakres wskaźników zanieczyszczeń w ściekach wprowadzanych do ziemi, zgodnie z określonymi w pozwoleniu zintegrowanym jak w pkt III 2.2., w pkt IV.3 pkt 2 tiret 3. odnosił się do ścieków opadowych. Punkt ten wyraźnie dotyczył ścieków przemysłowych. Wskazywało to na oczywistą omyłkę w pozwoleniu. Różnica w zakresie składu ścieków przemysłowych i opadowych określona w pozwoleniu jest bowiem jednoznaczna. Pomiary ścieków przemysłowych Spółka prowadziła w zakresie określonym w pkt III. 2.1. pozwolenia zintegrowanego. Sąd przyjął wówczas, że sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej zawartej w pozwoleniu zintegrowanym nie miało więc wpływu na wynik sprawy.

Sąd I instancji wskazał, że powyższa ocena prawna miała charakter jednoznaczny i wynikała z wykonania wytycznych sformułowanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2039/13.

W ocenie Sądu I instancji, "już pierwsza lektura" pozwolenia zintegrowanego dowodzi, że w punkcie IV.3. podpunkcie 2 tiret 3 pierwotne odwołanie się do punktu "III.2.2." zamiast do punktu "III.2.1."było efektem oczywistej omyłki. Podpunkt 2 dotyczył monitoringu ścieków przemysłowych, a nie opadowych (tego dotyczył punkt 3). Oznacza to, że zakres monitoringu tych ścieków był powiązany z wcześniejszą częścią decyzji (punkt III.2.1), gdzie określono dopuszczalne ilości, stan i skład ścieków przemysłowych, a nie z punktem III.2.2., który dotyczył ścieków opadowych. Punkt IV.3 podpunkt 2 ma charakter wykonawczy lub pochodny wobec punktu III.2.1. pozwolenia zintegrowanego. Kwestia zakresu monitoringu jest bowiem zdeterminowana zakresem dopuszczalnych wskaźników zanieczyszczeń w ściekach. Odmienna interpretacja naruszałaby zasady logiki i spójność decyzji. Ponadto, zakres monitoringu ścieków opadowych uregulowano w punkcie IV.3. podpunkcie 3 tiret drugie wskazując, że "w ściekach deszczowych badać zawartość zawiesin ogólnych i węglowodorów ropopochodnych określonych w niemniejszym pozwoleniu". Zakres ten odpowiada zakresowi dopuszczalnych zanieczyszczeń w ściekach opadowych określonemu w punkcie III.2.2. pozwolenia zintegrowanego. Gdyby taki sam zakres monitoringu miałby dotyczyć ścieków przemysłowych, to nieracjonalne byłoby odrębne regulowanie zakresu jakościowego monitoringu co do tych dwóch różnych (z punktu widzenia szkodliwości dla środowiska) grup ścieków.

W ocenie Sądu I instancji, przyjęcie, że Spółka miałaby przestrzegać warunków dopuszczalnych zanieczyszczeń w ściekach przemysłowych, ale równocześnie zwolniona byłaby z obowiązku monitoringu składu ścieków, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami ochrony środowiska, a w szczególności zasadą "zanieczyszczający płaci". Jedną z podstawowych gwarancji przestrzegania tej zasady – w odniesieniu do przedsiębiorców korzystających ze środowiska, w tym wprowadzających ścieki przemysłowe z instalacji – jest odpowiednie prowadzenie monitoringu ilości i składu tych ścieków. Zdaniem Sądu I instancji, Spółka zdawała sobie sprawę z zakresu jej obowiązków w zakresie monitoringu ścieków przemysłowych. Jeszcze przed sprostowaniem pozwolenia zintegrowanego, Spółka zlecała akredytowanemu laboratorium badanie składu ścieków co do 11 składników podanych w punkcie III.2.1. pozwolenia, a nie tylko co do dwóch składników dotyczących ścieków opadowych i określonych w punkcie III.2.2. pozwolenia. Spółka nie złożyła również zażalenia na postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.

Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Polegało to na błędnym przyjęciu, że ocena legalności postanowienia o sprostowaniu została dokonana w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1671/15. W konsekwencji Sąd I instancji nietrafnie przyjął, że nie może być ponownie badana w tym postępowaniu, podczas gdy rozważania w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1671/15 w zakresie legalności postanowienia o sprostowaniu nie korzystają z przymiotu prawomocności materialnej, o której stanowi art. 170 p.p.s.a. Przedmiot obu postępowań nie jest tożsamy, ponieważ przedmiotem postępowania w sprawie IV SA/Wa 1671/17 nie było postanowienie o sprostowaniu, ale decyzja nakładająca na Spółkę administracyjną karę pieniężną.

Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 113 § 1 oraz w związku z art. 126 k.p.a., a ponadto w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi. W ocenie Spółki, postanowienie o sprostowaniu stanowi ingerencję w merytoryczną treść decyzji Starosty Makowskiego z [...] października 2007 r., w wyniku której na Spółkę zostały nałożone nowe obowiązki. Oznacza to, że postanowienie o sprostowaniu zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 113 § 1 k.p.a., co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Spółka wniosła o "uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości" i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, nie można postawić Sądowi I instancji zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 170 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W ocenie Spółki, polegało to na błędnym przyjęciu, że ocena legalności postanowienia o sprostowaniu została dokonana w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1671/15.

Przede wszystkim Sąd I instancji nie przyjął, że kwestia legalności postanowienia o sprostowaniu nie może być ponownie badana w tym postępowaniu, co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji tego rodzaju oceny dokonał. Stanowisko Spółki opiera się na założeniu, że rozważania prawne (w tym przypadku sformułowane w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1671/15) nie korzystają z przymiotu prawomocności materialnej, o której stanowi art. 170 p.p.s.a., ponieważ art. 170 p.p.s.a. dotyczy jedynie związania rozstrzygnięciem Sądu. Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie stanowiskiem sądów administracyjnych, prawomocność materialna ma gwarantować zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2018 r., II OSK 2163/16, LEX nr 2592059). Wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 stycznia 2000 r., II CKN 655/98, LEX nr 51062 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2017 r., II OSK 307/16, LEX nr 2427677). Spółka pomija jednak, że dla prawidłowego odczytania treści sentencji konieczne może być kierowanie się treścią uzasadnienia. Sytuacja taka ma miejsce przede wszystkim w procedurze sądowoadministracyjnej. Stąd też przyjmuje się, że jeżeli strona nie zgadza się z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, to powinna kwestionować w odpowiednim środku odwoławczym orzeczenie zawierające ocenę prawną i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu się tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko będzie bowiem wiążące wobec wszystkich organów wskazanych w art. 170 p.p.s.a. Spółka nie wnosiła tego rodzaju środka zaskarżenia od wyroku w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1671/15. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że w powołanym wyroku w sprawie IV SA/Wa 1671/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził stanowisko w zakresie legalności postanowienia o sprostowaniu i to jak prawidłowo dostrzegł Sąd I instancji w kontrolowanym obecnie wyroku, ocena prawna w tym zakresie miała charakter jednoznaczny, a jej sformułowanie nie nastąpiło "przy okazji" rozpoznawania sprawy (obiter dicta), lecz stanowiło wykonanie zaleceń sformułowanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2039/13.

Po drugie, nie jest również uzasadniony zarzut niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 113 § 1 oraz w związku z art. 126 k.p.a., a ponadto w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom Spółki, nie można przyjąć, że zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie o sprostowaniu stanowiło ingerencję w merytoryczną treść decyzji Starosty Makowskiego z [...] października 2007 r. Nie ulega wątpliwości, że odesłanie z pkt IV.3 pkt 2 tiret 3 pozwolenia zintegrowanego dotyczyło ścieków przemysłowych, a nie opadowych, a więc powinno zostać określone przez wskazanie pkt III.2.1, a nie jak to pierwotnie uczyniono pkt III.2.2. Wynika to zarówno z systematyki pozwolenia zintegrowanego, jak i przede wszystkim z jednoznacznego uregulowania kwestii ścieków opadowych w IV.3 pkt 3 pozwolenia zintegrowanego. Omyłka miała zatem charakter omyłki oczywistej i jako taka mogła podlegać sprostowaniu, nie stanowiąc ingerencji w merytoryczną treść decyzji. Kwestia ta została szczegółowo omówiona przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę, że Spółka zdawała sobie sprawę z zakresu jej obowiązków w zakresie monitoringu ścieków przemysłowych, ponieważ jeszcze przed sprostowaniem pozwolenia zintegrowanego, zlecała akredytowanemu laboratorium badanie składu ścieków co do 11 składników podanych w punkcie III.2.1. pozwolenia, a nie tylko co do dwóch składników ścieków opadowych i określonych w punkcie III.2.2. pozwolenia zintegrowanego. Spółka nie kwestionowała również postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki przez wniesienie zażalenia. Brak było zatem podstaw do uznania, że sprostowanie zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc wskazane wyżej zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny prawnej, że organ wydając postanowienie o sprostowaniu nie naruszył, a w szczególności nie naruszył w sposób rażący art. 113 § 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Należy także podkreślić, że jest to postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia, w którym właściwy organ bada tylko przesłanki z art. 156 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. Dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., a nie uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.