Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 633/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1 i art. 175 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 2, 17 i 18
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2012r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] 2011r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2011 r. znak: [...] Wójt Gminy Gniezno (dalej: "Wójt") – działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", w skrócie "u.g.n.") oraz uchwały nr [...] Rady Gminy w G. z dnia [...] 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 22 lutego 2008 r. Nr 15, poz. 350: dalej: "Uchwała") – po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustalił z urzędu opłatę adiacencką w wysokości 2.945,10 zł w związku z wybudowaniem nowej drogi z kostki betonowej we wsi S., dla nieruchomości obejmującej działki nr ewid. [...], (obręb S., arkusz mapy [...], o powierzchni łącznie 1.163 m2, KW nr [...]), stanowiącej własność A. K. (dalej: "Właściciel" lub "Skarżący"). Zarazem Wójt wskazał, że opłatę należy wnieść po 14 dniach od uprawomocnienia się decyzji na podany w sentencji decyzji numer konta, zaznaczając, że do skutków zwłoki lub opóźnienia stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu Wójt napisał, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w kompleksie działek budowlanych we wsi S.. W 2008 r. Gmina zrealizowała inwestycję polegającą na budowie drogi we wsi S. oraz O.. Ostatecznego odbioru i przekazania do użytkowania drogi dokonano w dniu 23 września 2008 r. Decyzją z dnia [...] 2011 r. znak: [...] Wójt ustalił opłatę adiacencką, jednak na skutek odwołania Właściciela, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nawiązując do wskazań organu odwoławczego Wójt odwołał się do pisma rzeczoznawcy majątkowego zawierającego wyjaśnienie do zarzutów sformułowanych w decyzji kasacyjnej Kolegium i wyjaśnił, że fakt sporządzenia jednego operatu szacunkowego dla obliczenia opłaty adiacenckiej dla 47 działek uzasadniony jest tym, że przyjęto określenie działki modelowej, dla której obliczono wzrost wartości w wyniku przebudowy drogi. Wynik tego obliczenia zastosowano dla 47 działek. Wysokość opłaty została zróżnicowana w zależności od powierzchni działek współczynnikiem korekcyjnym, który waha się od 0,90 do 1,00. Do porównania przyjęto nieruchomości stanowiące działki budowlane z terenu Czerniejewa, gdyż na terenie Gminy G. brak jest odpowiedniego materiału porównawczego. Wybrane nieruchomości w pełni odpowiadają wskaźnikom wynikającym z art. 153 ust. 1 u.g.n. Przyjęte do porównania działki mają podobne cechy, co działki wyceniane (zróżnicowane powierzchnie, podobną infrastrukturę techniczną oraz położenie na obrzeżach miasta). Wartość nieruchomości zarówno przed, jak i po przebudowie drogi została określona w sposób poprawny przez rzeczoznawcę majątkowego; sporządzony operat szacunkowy stanowi dowód w sprawie. Według Uchwały stawka procentowa wynosi 30% różnicy między wartością, jaką dana nieruchomość miała przed wybudowaniem drogi, a wartością, jaką ta nieruchomość ma po wybudowaniu przedmiotowej drogi. Wójt ocenił, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych (Dz. U. Nr 207, poz. 2109; dalej: "Rozporządzenie"). Wartość 1 m2 gruntu ustalono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Ustalone wartości rynkowe są zbliżone do wartości rynkowych podobnych nieruchomości występujących na terenie powiatu gnieźnieńskiego. Operat szacunkowy jest logiczny, spójny i kompletny, zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści.

Od opisanej decyzji odwołanie wniosła A. K., domagając się jej uchylenia jako wydanej po upływie 3-letniego terminu do wydania decyzji w sprawie nałożenia opłaty adiacenckiej i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wskazała, że art. 145 ust. 2 u.g.n. uzależnia początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej od możliwości korzystania przez właściciela nieruchomości z wybudowanej drogi. W niniejszej sprawie, zdaniem odwołującej, jak wynika z zaskarżonej decyzji drogę oddano do użytku w dniu 23 września 2008 r. Od tego dnia biegł 3-letni termin do ustalenia i nałożenia opłaty adiacenckiej przez organ. Decyzja Wójta G. została wydana w dniu [...] 2011 r., a więc już po upływie terminu.

Odwołująca podniosła też, że organ I instancji nie wywiązał się z zaleceń organu odwoławczego, bowiem nie powołał nowego biegłego w celu uzyskania nowej wyceny wzrostu wartości działek, ani w żaden inny sposób nie skorygował tej wyceny. Ponadto w uzasadnieniu odwołania, nawiązując do twierdzenia organu o zrealizowaniu inwestycji drogowej podniesiono, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera normatywnej definicji pojęć "droga" i "budowa drogi", wobec tego sięgnąć należy do art. 4 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., dalej: "ustawa o drogach publicznych", w skrócie: "u.d.p."). Wskazując na definicję drogi zawartą w art. 4 pkt 2 tej ustawy Skarżący stwierdził, że droga może składać się z szeregu elementów, jak jezdnia czy chodniki. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie wybudowano jedynie wąski pas jezdni z kostki brukowej o szerokości, która nie pozwala na wyminięcie się dwóch samochodów osobowych; z prowadzonych w czasie budowy dojazdu do jego działki, jak i później rozmów z Wójtem wynikało, że planowane jest w przyszłości "poszerzenie kostki brukowej" do szerokości co najmniej po 1 metrze z każdej strony i wybudowanie chodników; ponadto dobrana szerokość dojazdów [do nieruchomości] związana jest też z budową w przyszłości kanalizacji ściekowej wzdłuż osi ulicy i "taka szerokość kostki miała umożliwić poprowadzenie kanalizacji bez konieczności rujnowania ulicy R.". Tym samym, w ocenie odwołującej, opłata adiacencka może zostać wymierzona po wybudowaniu drogi w całości, a nie jej poszczególnych elementów. Odwołująca stwierdziła również, że bieg terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. uzależniony jest od możliwości korzystania przez właściciela nieruchomości z wybudowanej drogi, a nie jej części określonego jako odcinek, na co wskazuje treść art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych określająca, co należy rozumieć przez "budowę drogi". Podniosła, że "korzystanie z kostki" jest jednie iluzoryczne, bowiem praktycznie nie ma dojazdu do ul. R. od strony sąsiednich ulic i miejscowości. W jej ocenie z uwagi na powyższe wartość nieruchomości spadła w rankingach okolicznych biur obrotu nieruchomościami, zmniejszyło się zainteresowanie działkami w tej lokalizacji.

Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że odbioru inwestycji dokonano w dniu 23 września 2008 r. Zatem od tego dnia stworzono Skarżącemu warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Decydującą datą przy ustalaniu opłaty adiacenckiej jest dzień końcowego odbioru urządzeń infrastruktury technicznej, zatem organ I instancji wydając pierwszą decyzję w dniu [...] 2011 r. zachował ustawowy trzyletni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej. Bez znaczenia są terminy wydania kolejnych decyzji. Właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W tej sytuacji, skoro zaistniały okoliczności wymienione w art. 144 u.g.n. i nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości – wykazany przez rzeczoznawcę majątkowego, spowodowany budową drogi i oceniony przez organ I instancji – możliwe było wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką i zobowiązanie właściciela nieruchomości do jej zapłaty. Głównym dowodem w sprawie stanowiącym podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy, określający wartość rynkową nieruchomości gruntowej w stanie przed, jak i po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej, w tym przypadku drogi. Kolegium podkreśliło, że operat szacunkowy, jako dowód w sprawie, podlega ocenie zgodnie z art. 80 k.p.a., po czym powtórzyło wywody organu I instancji dotyczące operatu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej jedyną ulgą, jaką przewidział ustawodawca, jest rozłożenie opłaty na raty, jednak strona z takim wnioskiem nie wystąpiła.

Na opisaną decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła A. K., domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji i umorzenia postępowania oraz zasadzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Nadto w uzasadnieniu Skarżąca sformułowała zarzut naruszenia art. 127, art. 138 k.p.a. oraz art. 145 ust. 2 u.g.n. Co do zachodzenia podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej Skarżąca w uzasadnieniu przedstawiła argumentację wcześniej wskazaną w odwołaniu. Uzasadniając zarzut w tym zakresie Skarżąca stwierdziła, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie drogi na ul. R. nie została jeszcze ukończona, bowiem jezdnia, która powstała w S. stanowi wąski pas wykonany z kostki brukowej o szerokości, która nie pozwala na wyminięcie się dwóch samochodów osobowych. Kwestionując ustalenia stanu faktycznego zarzuciła operatowi szacunkowemu nieprawidłowy dobór materiału porównawczego do wyceny (z terenu C.), który rzeczoznawca majątkowy uzasadnił brakiem na terenie gminy G. odpowiednich transakcji nieruchomościami nadającymi się do porównania. Z operatu nie wynika też, czy działki przyjęte do porównania to nieruchomości położone przy drodze posiadającej poza nawierzchnią jezdni także chodniki, czy też nie. Ponadto Skarżąca nie zgodziła się z przyjętym kryterium położenia działek na obrzeżach miasta, bowiem rzeczoznawca zaznaczył, że S. znajdują się w odległości 6 km od G., a działki przyjęte do porównania znajdują się 17 km od tego miasta. Zakwestionowała również charakterystykę działki modelowej w odniesieniu do warunków infrastruktury, bowiem rzeczoznawca nie określił w operacie, czy działki, które zostały wybrane do porównania mają podobne warunki geotechniczne i czy wybudowana przy tych nieruchomościach droga stanowi połączenie z innymi ulicami lub miejscowościami. Wskazała przy tym, że działka nr [...], została w operacie przyjęta dla porównania raz jako działka znajdująca się przy drodze bez modernizacji, a drugi raz jako działka zmodernizowana. Zdaniem Skarżącej w decyzji Kolegium zabrakło odniesienia się do zarzutów odwołania co do przedwczesności ustalenia opłaty adiacenckiej, jak również organ nie przedstawiło argumentacji dotyczącej definicji drogi i określenia jej urządzeń składowych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto Kolegium, przytaczając definicję drogi zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, stwierdziło, że w ramach zrealizowanej inwestycji wybudowano drogę poprawiając znacząco obsługę i dostępność komunikacyjną nieruchomości przy niej położonych, co spowodowało wzrost ich wartości. Organ podniósł, że w aktach sprawy znajduje się protokół odbioru robót oraz wyjaśnienia rzeczoznawcy, a wobec wyjaśnienia wątpliwości dotyczących nieruchomości przyjętych do porównań organy nie mają podstaw do kwestionowania wiedzy i kwalifikacji rzeczoznawcy majątkowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 145 ust. 1 u.g.n. wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką m.in. po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w tym dniu obowiązywała stosowna uchwała rady gminy, wskazująca stawkę procentową opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 u.g.n.). Spełnienie warunku obowiązywania wymaganej uchwały jest w niniejszej sprawie poza sporem. Ustalenie, czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ust. 1 u.g.n.). "Odrębnymi przepisami" w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych.

Ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi", to dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się zaś wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 u.d.p.). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). Ponieważ tylko z "budową" (w tym "rozbudową") drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej – a już nie z jej "przebudową" – to istotnego znaczenia nabiera precyzyjne rozróżnienie tych pojęć. W tym zakresie Sąd w składzie obecnym w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2011 r. (I SA/Bd 963/11, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), że kryterium rozróżnienia "rozbudowy" od "przebudowy" drogi jest fakt zmiany granic pasa drogowego. Z przywołanej wyżej definicji "przebudowy drogi" wynika bowiem, że z "przebudową" mamy do czynienia wówczas, gdy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego; a contrario – w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z "przebudową" drogi, ale z jej "rozbudową". Co więcej, pojęcie "przebudowy drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p., a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów u.d.p. W konsekwencji cechą, która odróżnia "budowę" drogi od jej "przebudowy", jest to, że w przypadku "budowy" drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany (uwaga ta nie dotyczy "rozbudowy" drogi), a w przypadku "przebudowy", przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Istniejącym uprzednio obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale też konstrukcja ziemna; przykładowo w odniesieniu do dróg będzie to przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy, będąca wynikiem robót budowlanych. Także bowiem konstrukcje typu ziemnego są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z definicji "budowli" zamieszczonej w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; dalej: "p.b."), wymieniającej jako rodzaj budowli m.in. "budowle ziemne".

Z powyższego wynika, że gdyby przed inwestycją drogową, o której mowa w zaskarżonej decyzji ustalającej opłatę adiacencką, przedmiotowa droga we wsi D. (i we wsi O.) stanowiła drogę gruntową, powstałą w sposób naturalny, poprzez jej zwykłe użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie) – tj. bez uprzedniego przeprowadzenia na niej robót budowlanych skutkujących wykonaniem budowli (choćby tylko o charakterze budowli ziemnej) – to utwardzenie takiej drogi przez jej wybrukowanie kostką betonową stanowiłoby "wybudowanie drogi" w rozumieniu art. 145 ust. 1 u.g.n. uprawniające organ do naliczenia opłaty adiacenckiej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2011 r., I SA/Bd 963/11, CBOSA).

Jednakże organy obu instancji twierdząc, że wybudowano drogę, nie poczyniły żadnych ustaleń co do tego, czy przed rozpoczęciem inwestycji drogowej, w związku z zakończeniem której naliczona została opłata adiacencka, na odcinkach nią objętych istniała już budowla drogowa powstała na skutek prowadzenia wcześniejszych robót budowlanych, czy też ów szlak komunikacyjny powstał w zupełnie naturalny sposób. Innymi słowy, zabrakło ustaleń, czy w niniejszej sprawie rzeczywiście mieliśmy do czynienia z budową drogi, w tym z jej ewentualną rozbudową, czy raczej tylko z przebudową (modernizacją) drogi. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na sformułowanie jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie. W aktach sprawy brak jest dokumentacji obrazującej stan pierwotny i zakres robót wykonywanych w ramach przedmiotowej inwestycji – w szczególności dokumentacji technicznej (projektu) inwestycji lub pozwolenia na budowę. Analiza dokumentów zalegających w aktach prowadzi zaś do rozbieżnych wniosków. Dość powiedzieć, że w "Protokole ostatecznego odbioru i przekazania do użytkowania obiektu" z dnia 23 września 2008 r. (dalej: "Protokół odbioru") mowa jest expressis verbis o "przebudowie drogi". Rzeczoznawca w swym operacie wskazuje zaś zamiennie na: "przebudowę drogi gminnej" (strona tytułowa operatu i strona zawierająca wyciąg z operatu szacunkowego dla działki nr [...]), "pobudowanie drogi o nawierzchni z kostki betonowej" (str. 2 i 4 operatu) oraz "zmodernizowanie drogi gminnej" (str. 5 operatu). Natomiast organ I instancji napisał w uzasadnieniu swojej decyzji o "zrealizowaniu inwestycji polegającej na budowie drogi", jednak odstąpił od podania szczegółów. Wszytko to prowadzi do wniosku, że zagadnienie charakteru przedmiotowej inwestycji – w kontekście ustawowego wymogu "wybudowania drogi" (art. 145 ust. 1 u.g.n.) oraz legalnych definicji "drogi" i jej "budowy" oraz "przebudowy" (art. 4 pkt 2, 17 i 18 u.d.p.) – nie było przedmiotem dostatecznie wnikliwej analizy organów administracji, które apriorycznie przyjęły, że zrealizowanie przedmiotowej inwestycji drogowej było równoznaczne z "wybudowaniem drogi" w rozumieniu art. 145 ust. 1 u.g.n.

Brak wyjaśnienia powyższych okoliczności stanowiło niewątpliwe naruszenie przez organy wynikającego z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do jej załatwienia, które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy i samodzielnie uzasadniało uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Decyzje te obarczone są jednak dalszymi jeszcze wadami, których dotyczą poniższe uwagi.

Ponadto organy w niniejszej sprawie niedostatecznie rozważyły znaczenie użytego w art. 145 ust. 2 u.g.n. terminu "dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi", jak i nie zebrały w sprawie odpowiedniego materiału dowodowego, który pozwoliłby na jednoznaczne stwierdzenie od jakiego dokładnie dnia zostały stworzone warunki do korzystania z obiektu infrastruktury komunikacyjnej, co ma podstawowe znaczenie dla ustalenia początkowej daty trzyletniego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zdaniem Sądu dla uznania, że zostały stworzone rzeczywiste warunki do korzystania z drogi, nie wystarcza samo odebranie robót drogowych przez inwestora, niezbędne jest jej faktyczne przyjęcie do użytkowania, co w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych powinno nastąpić zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Znajdujący się w aktach sprawy Protokół odbioru robót i przekazania obiektu do użytkowania – niezależnie od wątpliwości co do zakresu wykonanych robót – nie stanowić dowodu na to, że przedmiotowy odcinek "przebudowanej drogi gminnej" mógł być z datą spisania protokółu odbioru robót w dniu 23 września 2008 r. użytkowany zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wzmianka w tym protokole, że roboty zostały wykonane, "zgodnie z projektem", "poprawnie technicznie" i "bez uwag" co do ewentualnych usterek, nie może mieć rozstrzygającego znaczenia w tym względzie. Dlatego też należy opowiedzieć się za poglądem (prezentowanym nie tylko w ww. wyroku WSA w Gliwicach z dnia 7 listopada 2007 r., II SA/Gl 257/07, ale m.in. także w wyrokach NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., I OSK 398/10 i z dnia 3 listopada 2011 r., I OSK 1921/10 – CBOiS), że o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi ustalonej według przepisów Prawa budowlanego, a więc – pomijając przypadki wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – po przyjęciu bez sprzeciwu przez organy nadzoru budowlanego zgłoszenia drogi do użytkowania.

Zastrzeżenia Sądu wzbudził także sposób oszacowania wzrostu wartości działek nr [...], dokonany przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Określając wartość nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 Rozporządzenia). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 Rozporządzenia).

W kontekście tego ostatniego przepisu – wymagającego porównywania nieruchomości wycenianej "kolejno" z nieruchomościami podobnymi – pewne wątpliwości budzi wprowadzona przez rzeczoznawcę konstrukcja "działki modelowej". W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 175 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy przy wykonywania swych czynności zawodowych – w tym określaniu wartości nieruchomości – jest zobowiązany do działania zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. W związku z tym należy podkreślić, że ani przepisy prawa, ani nawet wchodzące w zakres ww. standardów zawodowych dyrektywy sformułowane w Nocie Interpretacyjnej nr 1 (NI 1: "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości") Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, opracowanej do Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW) – w części poświęconej metodzie porównywania parami (nota dostępna na stronie: http://www.pfva.com.pl/standardy) – nie wspominają o możliwości stosowania konstrukcji "działki modelowej". Sąd nie przesądza w tym miejscu kategorycznie o niedopuszczalności zastosowania takiej konstrukcji przy dokonywaniu wyceny. Jednakże stwierdza, że rzeczoznawca nie wykazał potrzeby, a przede wszystkim dopuszczalności określania "działki modelowej" w świetle przepisów prawa i standardów wyceny. Stosownego uzasadnienia w tej mierze operat nie zawiera.

Ponadto w ocenie Sądu w operacie nie wykazano w sposób dostateczny właściwego doboru nieruchomości "podobnych" przyjętych do celów porównawczych, w tym przypadku do określenia działki modelowej ("działki modelowej położonej przy drodze nie zmodernizowanej" - str. 9 operatu i "działki modelowej położonej przy drodze zmodernizowanej" - str. 13 operatu). Rzeczoznawca w szczególności nie wyjaśnił, dlaczego materiał porównawczy do wyceny (określenia działki modelowej) stanowiły działki położone "przy drogach nie zmodernizowanych i "zmodernizowanych" (k. 68 akt adm. I inst.), gdy tymczasem według stanowiska organu I instancji opłata była naliczana w związku z "wybudowaniem" drogi, a nie jej "modernizacją" (co byłoby zresztą niedopuszczalne). Należy podkreślić, że dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, ceny nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo obiektów nie może budzić wątpliwości, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 25.08.2009 r., II SA/Ol 701/09, CBOIS). Przez "nieruchomości podobne" należy przy tym rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość nieruchomości podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na tę wartość (zob. wyrok NSA z 08.02.2008 r., II OSK 2012/06, LEX nr 437627). W świetle art. 153 ust. 1 u.g.n. na rzeczoznawcy spoczywa więc obowiązek wykazania, że wzięte do porównania nieruchomości są rzeczywiście podobne w rozumieniu tego przepisu.

Braki operatu dotyczą nie tylko poszukiwania materiału porównawczego wśród nieruchomości położonych "przy drogach nie zmodernizowanych i zmodernizowanych", zamiast wśród działek, odpowiadających charakterystyce szacowanych działek położonych przy drodze poddanej "przebudowie" (jak wynika z Protokołu odbioru). Charakteryzując wyceniane nieruchomości rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że stanowią one własność prywatną, są częściowo zabudowane i przeznaczone w całości pod budownictwo indywidualne (str. 9 operatu). Trudno z takiej wypowiedzi wywnioskować, czy rzeczoznawca chciał w ten sposób wskazać, że niektóre z tych działek są zabudowane, czy też, że wszystkie są w części zabudowane (jest na nich realizowana jakaś zabudowa). Względnie, czy intencją rzeczoznawcy było zwrócenie uwagi na to, że przedmiotowe działki są działkami budowlanymi w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.g.n. (działki już zabudowane), czy też działkami nadającymi się (przeznaczonymi) pod zabudowę w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na str. 8 operatu rzeczoznawca posłużył się pojęciem "działki budowlanej"). W każdym razie tego rodzaju nieprecyzyjne zapisy operatu nie pozwalają jednoznacznie określić rzeczywistej charakterystyki działek nr [...], których dotyczy niniejsze postępowanie, ani tego, czy ewentualna zabudowa znajdująca się na wycenianych działkach i jej charakter ma wpływ na wycenę z punktu widzenia zasad szacowania nieruchomości i celu wyceny, którym jest określenie, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości z tytułu wybudowania drogi. Dodać należy, że z w wypisu z rejestru gruntów wynika, że należące do Skarżącej działki nr [...] zostały w ewidencji gruntów scharakteryzowana jako łąki trwałe (opis użytków). Wobec tego nie sposób skontrolować trafności przyjętych nieruchomości do porównań. Tymczasem, jak podnosi się w orzecznictwie, nie powinno ulegać wątpliwości, że różnica między działką zabudowaną a niezabudowaną jest istotna, dlatego rzeczoznawca przyjmując do porównania nieruchomości różniące się w tym zakresie od nieruchomości wycenianych winien przede wszystkim wskazać w uzasadnieniu operatu, dlaczego w tym przypadku celowym było przyjęcie takich, a nie innych nieruchomości do porównania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 października 2009 r., IV SA/Po 338/09, CBOIS). W razie zaś konieczności wzięcia do porównania tak różniących się działek (np. z uwagi na niewielką liczbę transakcji na danym rynku) rzeczoznawca powinien dać wyraz istniejącym różnicom w zabudowie poprzez zastosowanie stosownych współczynników korygujących, ewentualnie w sposób przekonujący wykazać, że fakt istnienia bądź brak zabudowy na porównywanych działkach nie wpływa na wartość wycenianych gruntów.

Należy podkreślić, że dokonując wyceny określonej nieruchomości rzeczoznawca powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje służące jako materiał porównawczy, ale również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, aby dokument ten był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony. Operat szacunkowy jest jednym z najistotniejszych dowodów w sprawie – o charakterze dowodu z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. – i jako taki podlega ocenie organu stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. Wprawdzie dla jego sporządzenia wymagana jest wiedza specjalistyczna, jednakże należy oczekiwać, że operat szacunkowy, w oparciu o który ustalana jest opłata adiacencka, zostanie sporządzony w sposób zrozumiały nie tylko dla innych rzeczoznawców majątkowych, ale również dla tych, którzy takiej wiedzy specjalistycznej nie posiadają, a szczególnie dla stron, których praw on dotyczy.

W niniejszej sprawie przedłożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy został przyjęty bez zastrzeżeń przez organy administracji obu instancji, tymczasem, zdaniem Sądu, należało wnikliwie rozważyć, czy rzeczoznawca sporządził ów operat z poszanowaniem art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 Rozporządzenia, a w konsekwencji rozważyć wezwanie autora operatu o dodatkowe wyjaśnienia w sygnalizowanych wyżej kwestiach, a nie poprzestać na bezkrytycznej akceptacji lakonicznego, i w istocie nie wnoszącego nic nowego, pisma z dnia 27 lipca 2011 r. Brak wyjaśnienia wskazanych kwestii stanowi również naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd podkreśla, że Kolegium nie skorygowało wskazanych uchybień, ograniczając się do ogólnikowej oceny operatu i zacytowania przepisów prawa oraz lakonicznych wyjaśnień rzeczoznawcy. Tymczasem organ odwoławczy jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny prawidłowości decyzji I-instancyjnej przez pryzmat przepisów prawa materialnego i procesowego mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza bowiem, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie i w pełnym zakresie przez organ odwoławczy.

W uznaniu Sąd wadliwe – i nie skorygowane przez Kolegium – było także zamieszczenia w sentencji decyzji organu I instancji "rozstrzygnięć" dotyczących wskazania terminu do uiszczenia opłaty adiacenckiej, numeru konta, kwestii naliczania odsetek ustawowych w razie zwłoki w jej zapłacie oraz wzmianki o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Należy jednak stwierdzić, że postanowienia te w istocie powielają regulacje wynikające z przepisów prawa, a w szczególności z art. 148 ust. 1 i 2 u.g.n. Nie nakładają więc one na adresata decyzji żadnych nowych obowiązków, lecz de facto mają charakter informacyjny – stąd powinny zostać zamieszczone raczej w uzasadnieniu decyzji, aniżeli w jej rozstrzygnięciu. Tym niemniej, w ocenie Sądu, uchybienie to nie ma charakteru rażącego – w szczególności nie można go utożsamiać z nałożeniem na adresata decyzji obowiązków bez podstawy prawnej – lecz stanowi naruszenie mniejszej wagi, pozostające bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie III sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na względzie uiszczony przez Skarżącą wpis od skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien dokonać niezbędnych ustaleń i uzupełnień materiału dowodowego, uwzględniając uwagi, oceny i wytyczne wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Dopiero jednoznaczne ustalenie, że zostały spełnione warunki do wymierzenia opłaty adiacenckiej – a zatem, że przedmiotowa inwestycja rzeczywiście polegała na budowie drogi, a nie jej przebudowie w rozumieniu przepisów u.d.p. – da organowi I instancji możliwość dalszego procedowania w tym względzie, co oznaczać będzie w szczególności konieczność sporządzenia nowego operatu dla przedmiotowych działek. Sąd podkreśla przy tym – nawiązując do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. (OPS 4/09, ONSAiWSA 2009 nr 5, poz. 84) – że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Bezspornie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie takie zapadło przed upływem wskazanego terminu (a mianowicie w dniu 25 marca 2011 r.), zatem, jak trafnie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, został on przez organy dochowany. Okoliczności tej nie zmienia niniejszy wyrok uchylający obie decyzje.