Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 201/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.59 ust. 1, 1a, 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 40 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 13 pkt 2, art. 42
journal: Dz.U. 2015 poz 1484
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 3 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), , Protokolant specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2016 roku sprawy ze skarg Gminy Oporów na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Łódzkiego: 1) z dnia 5 lutego 2016 r. nr PNK-I.4131.45.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016 r. nr XII/60/2016 w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie; 2) z dnia 2 marca 2016 r. nr PNK-I.4131.45.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Oporów z dnia 4 lutego 2016 r. nr XIII/64/2016 w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016 r. nr XII/60/2016 w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie oddala skargi.


UZASADNIENIE

W dniu 14 stycznia 2016 r. Rada Gminy Oporów, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. , poz. 1515) oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 5, art. 5c pkt 1, art. 59 ust. 1 i 2 i art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.), podjęła uchwałę Nr XII/60/2016 w przedmiocie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji wchodzącego w jego skład Publicznego Gimnazjum w Szczycie W § 1 ust. 1 uchwały ustalono, iż z dniem 31 sierpnia 2016 r. rozwiązuje się Zespół Szkół w Szczycie, w skład którego wchodzą Szkoła Podstawowa w Szczycie wraz z Oddziałem Przedszkolnym przy Szkole Podstawowej w Szczycie oraz Publiczne Gimnazjum w Szczycie. Natomiast, § 1 ust. 2 uchwały stanowi, że z dniem 31 sierpnia 2016 r. likwiduje się Publiczne Gimnazjum w Szczycie, wchodzące w skład Zespołu Szkół w Szczycie. Ponadto, z § 6 uchwały wynika, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.

Zawiadomieniem z dnia 29 stycznia 2016 r. Wojewoda Łódzki poinformował Radę Gminy Oporów o wszczęciu z urzędu, na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, postępowania określonego w rozdziale 10 tej ustawy w celu kontroli legalności uchwały Nr XII/60/2016 z dnia 14 stycznia 2016 r. Wątpliwości organu dotyczyły kwestii wypełnienia przez Radę dyspozycji art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz zrealizowania obowiązku określonego w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1881).

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 lutego 2016 r., nr PNK-I.4131.45.2016 wydanym na podstawie art. 86 i art. 91 ust. 1, ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016 r., Nr XII/60/2016 podjętej w przedmiocie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ nadzoru wskazał, iż w konsultacjach w sprawie zamiaru rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie pominięte zostało Forum Związków Zawodowych, co zdaniem Wojewody Łódzkiego stanowiło naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Jak wynika bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego uchwała Rady Gminy Oporów z dnia 4 grudnia 2015 r., Nr X/49/2015 podjęta w sprawie zamiaru rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji gimnazjum wchodzącego w jego skład została przedstawiona do konsultacji jedynie organizacjom związkowym działającym na terenie likwidowanej szkoły.

W ocenie organu nadzoru w sprawie doszło również do naruszenia przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz.U. z 2010 r. nr 97 poz. 1172). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 powołanej ustawy, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia (jeżeli dany akt normatywny nie określa innego dłuższego terminu), zaś akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłaszane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W niniejszej sprawie z treści § 6 uchwały z dnia 14 stycznia 2016 r. wynika, iż uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia.

Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała zawiera cechy charakterystyczne dla aktów prawa miejscowego, podlegającego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Na zasadność powyższego stanowiska organ administracji powołał uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. I OPS 2/10, z której wynika, że zarówno uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, jak i uchwałę o likwidacji szkoły można uznać za akt generalny, przy czym pierwsza z uchwał będzie nienormatywnym aktem generalnym, a druga aktem generalnym normatywnym.

Dalej organ nadzoru powołując przepis art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty, wskazał, że procedura likwidacyjna szkoły jest możliwa jedynie w stosunku do szkoły stanowiącej wyodrębnioną jednostkę organizacyjną. W przypadku likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół koniecznym jest zatem wcześniejsze jej wyodrębnienie z zespołu szkół lub też likwidacja zespołu szkół, w skład którego dana szkoła wchodzi. W niniejszej sprawie, z treści § 1 i § 6 uchwały wynika, że rozwiązanie Zespołu Szkół w Szczycie i likwidacja gimnazjum wchodzącego w skład tego Zespołu następuje jednocześnie. Powyższe, zdaniem organu, czyni wątpliwym wystąpienie przesłanki likwidacji już wyodrębnionej szkoły.

Kolejną uchwałą z dnia 4 lutego 2016 r. Nr XIII/64/2016 Rada Gminy Oporów dokonała zmiany uchwały Nr XII/60/2016 z dnia 14 stycznia 2016 r., w ten sposób, że § 6 uchwały Nr XII/60/2016 otrzymał brzmienie: "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego". Wykonanie uchwały z dnia 4 lutego 2016 r. powierzono Wójtowi Gminy Oporów i ustalono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego (§ 3 uchwały Nr XIII/64/2016).

Zawiadomieniem z dnia 11 lutego 2016 r. Wojewoda Łódzki poinformował Radę Gminy Oporów o wszczęciu z urzędu, na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, postępowania określonego w rozdziale 10 tej ustawy w celu kontroli legalności uchwały Nr XIII/64/2016 z dnia 4 lutego 2016 r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 marca 2016 r., nr PNK-I.4131.45.2016 wydanym na podstawie art. 86 i art. 91 ust. 1, ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Oporów z dnia 4 lutego 2016 r., Nr XIII/64/2016 podjętej w przedmiocie zmiany uchwały Nr XII/60/2016 z dnia 14 stycznia 2016 r.

W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała nie ma samodzielnego bytu prawnego i nie może być oceniana w oderwaniu od uchwały Nr XII/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016 r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji wchodzącego w jego skład Publicznego Gimnazjum w Szczycie, w stosunku do której wydane zostało rozstrzygniecie nadzorcze z dnia 5 lutego 2016 r. stwierdzające nieważność tej uchwały. Z uwagi na fakt, iż organ nadzoru podtrzymuje tezy zawarte w uzasadnieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego z 5 lutego 2016 r. oraz mając na uwadze nierozerwalność obu uchwał, Wojewoda uznał, że słusznym i formalnie koniecznym jest stwierdzenie nieważności także uchwały Nr XIII/64/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 4 lutego 2016 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XII/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016 r. W przypadku bowiem trwałego wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały zmienianej nie może pozostać w obrocie prawnym uchwała zmieniająca.

Mając na uwadze, że organ nadzoru podtrzymał stanowisko, iż uchwała w sprawie likwidacji szkoły jest aktem prawa miejscowego, wskazał, iż w obecnym stanie prawnym, zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, ewentualna likwidacja szkoły nie jest możliwa bez uzyskania przez gminę pozytywnej opinii właściwego kuratora oświaty. Unormowanie zawarte w tym przepisie - obowiązujące od 23 stycznia br. stosuje się do postępowań w przedmiocie likwidacji szkół wszczętych przed tą datą, a nie zakończonych podjęciem uchwały o likwidacji - art. 17 ustawy z dnia 29 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 35). W sytuacji, gdy dopiero uchwałą z dnia 4 lutego 2016 r. nadano aktowi likwidującemu szkołę właściwą - zgodną z prawem formę aktu prawa miejscowego, można przyjąć w ocenie organu nadzoru, że w tym dniu podjęto uchwałę o likwidacji. Tym samym, zdaniem organu nadzoru, może w sprawie zachodzić także naruszenie art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty wobec braku pozytywnej opinii kuratora.

Wojewoda Łódzki wskazał również, że w § 3 uchwały Nr XIII/64/2016 Rada Gminy postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, co budzi zastrzeżenia w kontekście art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz. U. Z 2015 r., poz. 1184 ze zm.). Gmina uznała bowiem uchwałę zmieniającą (nadającą uchwale zmienianej atrybut aktu prawa miejscowego) także za akt prawa miejscowego. W ocenie organu nadzoru, zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji w takim przypadku prawidłowym byłoby uchylenie poprzedniej uchwały i podjęcie nowej w prawidłowej formie.

W tym stanie rzeczy organ uznał za konieczne wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego eliminującego z obrotu prawnego również uchwałę Rady Gminy Oporów z dnia 4 lutego 2016 r. Nr XIII/64/2016.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lutego 2016 r. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 5 lutego 2016 r., nr PNK-I.4131.45.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016 r., Nr XII/60/2016 w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład, Gmina Oporów zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 19 ust. 2 i ust. 3 ustawy o związkach zawodowych poprzez ich błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że uchwała o likwidacji szkoły ma być konsultowana z Forum Związków Zawodowych, pomimo, iż w/w Forum zrzesza różne organizacje związkowe działające w kraju (wykazanych na stronie internetowej Forum), z których żadna nie działa na terenie gminy Oporów, co oznacza, że brak było obowiązku wystąpienia o opinię do Forum Związków Zawodowych;

- art. 59 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwą wykładnię i błędne przyjęcie, że uchwała o likwidacji szkoły jest aktem prawa miejscowego;

- art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem w całości.

Z powyższych względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wniosła także o przyśpieszenie rozpoznania skargi z uwagi na konieczność podjęcia działań związanych z organizację roku szkolnego 2016/2017.

Odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia art. 91 ustawy o samorządzie gminnym skarżąca wskazała, że uchwała z 14 stycznia 2016 r. obejmowała swoim zakresem rozwiązanie Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidację w chodzącego w skład tego Zespołu Publicznego Gimnazjum w Szczycie. Pomimo, iż organ nadzoru kwestionuje jedynie prawidłowość uchwały w zakresie likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie, stwierdził nieważność całej uchwały.

W kwestii niewystąpienia do Forum Związków Zawodowych o wydanie opinii skarżąca stoi na stanowisku, że nie miała takiego obowiązku. Żadna bowiem z organizacji związkowych działających na terenie gminy Oporów, a w szczególności żadna z organizacji związkowej nauczycieli czy pracowników oświaty działających na terenie gminy, nie jest zrzeszona w Forum Związków Zawodowych. Wskazując na zasadność powyższego stanowiska skarżąca powołała orzecznictwo sądów administracyjnych.

Skarżąca kwestionuje również stanowisko organu nadzoru, co do uznania uchwały o likwidacji szkoły za akt prawa miejscowego. Zdaniem strony, wbrew stanowisku organu nadzoru powołana uchwała składu 7 sędziów NSA nie zwierała stanowiska, co do charakteru prawnego uchwały o likwidacji szkoły. Ponadto w ocenie skarżącej gminy, w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, wedle którego uchwały dotyczące tworzenia lub likwidacji samorządowych jednostek budżetowych nie są aktami prawnymi i należą do indywidualnych aktów organizacyjnych. Dalej strona skarżąca wskazała, że żaden z przepisów obowiązującego prawa, jak również charakter omawianej uchwały w sprawie likwidacji szkoły nie pozwala na przyjęcie, że jest ona aktem prawa miejscowego, a ty, samym podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa.

Niezależnie od powyższego organ nadzoru pominął okoliczność, że w dniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, Rada Gminy Oporów uchwałą z dnia 4 lutego 2016 r., Nr XIII/64/2016 zmieniła brzmienie § 6 uchwały z dnia 14 stycznia 2016 r. poprzez zapis, że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 marca 2016 r. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 2 marca 2016 r., nr PNK-I.4131.45.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Oporów z dnia 4 lutego 2016 r. Nr XIII/64/2016 w sprawie zmiany uchwały Nr XII/60/2016 z dnia 14 stycznia 2016 r. o rozwiązaniu Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład, Gmina Oporów zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 17 ustawy z dnia 29 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 8 stycznia 2016 r. poz. 35 ze zm.), a także art. 59 ustawy o systemie oświaty, poprzez wadliwe uznanie, iż Rada Gminy Oporów podejmując uchwałę w dniu 4 lutego br., w której jedynie dokonywała zmiany uprzednio podjętej uchwały z dnia 14 stycznia 2016 r. o likwidacji Gimnazjum (a wiec w poprzednim stanie prawnym), winna mieć pozytywną opinię kuratora oświaty na likwidację Gimnazjum;

- art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że uchwała z dnia 4 lutego 2016 r. Nr XIII/64/2016 jest sprzeczna z prawem.

Zdaniem skarżącej, można by się zastanawiać nad stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały, ale nie z przyczyn podanych przez organ nadzoru, ale wobec faktu, iż organy Gminy Oporów nie podzielą stanowiska organu nadzoru, że uchwała o likwidacji szkoły jest aktem prawa miejscowego i podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym. Gmina podkreśliła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że uchwała o likwidacji szkoły nie ma charakteru aktu prawa miejscowego.

W odpowiedziach na skargi Rady Gminy Oporów, Wojewoda Łódzki wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciach nadzorczych z dnia z dnia 5 lutego 2016 r. oraz 2 marca 2016 r.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej wyrażonej w odpowiedzi na skargę z dnia 17 lutego 2016 r., co do niezrzeszenia w Forum Związków Zawodowych żadnej z organizacji zawodowej działającej na ternie gminy, podniósł, iż w przypadku likwidacji szkoły, przepis art. 19 ustawy o związkach zawodowych odnosi się nie tylko do nauczycieli ale również do uczniów, a tym samym do ich rodziców, którzy także mogą być zrzeszeni w związkach zawodowych. Podkreślił ponadto, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały wystąpił właśnie Zarząd Województwa Łódzkiego Forum Związków Zawodowych. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że wpłynęły do niego pisma trojga rodziców uczniów, z których wynika, iż nie byli oni zawiadomieni o zamiarze likwidacji gimnazjum, w terminie określonym w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Kwestia ta nie była jednak podnoszona w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego, jak również w samym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r., wyznaczonej dla rozpoznania skargi Rady Gminy Oporów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 5 lutego 2016 r., nr PNK-I.4131.45.2016 w sprawie stwierdzenia nieważność uchwały Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016 r., Nr XII/60/2016 podjętej w przedmiocie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji wchodzącego w jego skład Publicznego Gimnazjum w Szczycie, pełnomocnik strony skarżącej wniósł o połączenie sprawy o sygn. akt III SA/Łd 201/16 ze sprawą o sygn. III SA/Łd 292/16 ze skargi Rady Gminy Oporów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 2 marca 2016 r., nr PNK-I.4131.45.2016 w sprawie stwierdzenia nieważność uchwały Rady Gminy Oporów z dnia 4 lutego 2016 r., Nr XIII/64/2016.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 3 czerwca 2016 r. w spr. o sygn. akt III SA/Łd 201/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt III SA/Łd 201/16 (skarga Gminy Oporów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 5 lutego 2016 r., nr PNK-I.4131.45.2016), sprawę o sygn. akt: III SA/Łd 292/16 (skarga Gminy Oporów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 2 marca 2016 r., nr PNK-I.4131.45.2016). Powołany przepis stanowi, że sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W rozpoznawanej sprawie obie skargi ze względu stan faktyczny i istotę spornych zagadnień prawnych, pozostawały ze sobą w związku w rozumieniu ww. przepisu. Uzasadnione było więc połączenie postępowań sądowych, wszczętych odrębnymi skargami, do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sprawę o sygn. akt III SA/Łd 292/16 zakreślono w repertorium sądowym, a obie sprawy prowadzone są obecnie pod sygnaturą akt III SA/Łd 201/16.

W wystąpieniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2016 r. pełnomocnik Gminy Oporów poparł skargi oraz złożył dowody potwierdzające doręczenie rodzicom trojga uczniów informacji o zamiarze likwidacji gimnazjum. Pełnomocnik Wojewody Łódzkiego oświadczył, że wnosi o oddalenie skarg, przy czym wycofuje zarzut zawarty w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 5 lutego 2016 r., iż rozwiązanie zespołu szkół oraz likwidacja szkoły wchodzącej w skład tego zespołu nie mogą zostać dokonane jedną uchwałą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 5 lutego 2016 r. oraz 2 marca 2016 r. - orzekające o nieważności uchwał Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016 r. nr XII/60/2016 w przedmiocie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład i z dnia 4 lutego 2016 r. Nr XIII/64/2016 w przedmiocie zmiany uchwały Nr XII/60/2016 z dnia 14 stycznia 2016 r. - odpowiadają prawu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Należy przy tym zauważyć, że przy rozpoznawaniu skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; podobnie J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; tak też wyrok WSA z 28.12.2010 r., I SA/Op 520/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). W sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest uchwała rady gminy, chodzi bowiem w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – o ocenę legalności danej uchwały (zob. wyrok NSA z 04.08.2011 r., II OSK 168/11, CBOSA).

Wobec powyższego, merytoryczną kontrolę zaskarżonych rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody należy rozpocząć od analizy treści uchwał Rady Gminy Oporów Nr XII/60/2016 z dnia 14 stycznia 2016 r. oraz Nr XIII/64/2016 z dnia 4 lutego 2016 r. i ich prawnego charakteru.

Sąd podziela pogląd Wojewody, że uchwała Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016 r., Nr XII/60/2016 podjęta w przedmiocie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład, wykazuje cechy aktu prawa miejscowego. Odmienne i niekonsekwentne stanowisko skarżącej w tym przedmiocie (o czym niżej) jest nietrafne.

W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych uchwała rady gminy (tudzież inny akt prawotwórczy) jest aktem prawa miejscowego, jeżeli zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (zob. wyrok NSA z 05.04.2002 r., I SA 2160/01, LEX nr 81765). Zdaniem sądu z taką sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie. Zarówno bowiem uchwała o rozwiązaniu zespołu szkół, jak i likwidacji szkoły, wywołuje skutki prawne na zewnątrz wobec podmiotów określonych w sposób generalny, gdyż wpływa na obwody szkolne w Gminie Oporów. Fakt likwidacji jednego z dwóch gimnazjów w gminie, ma istotne znaczenie nie tylko dla rodziców i dzieci likwidowanego gimnazjum, ale również dla rodziców i dzieci gimnazjum, które nie jest likwidowane, a do którego będą zmuszone uczęszczać dzieci z likwidowanej szkoły.

Należy wskazać, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). To zaś oznacza, że akty prawa miejscowego muszą odpowiadać wszystkim zasadom charakteryzującym tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś hierarchii źródeł prawa. Jej wyrazem w odniesieniu do prawa miejscowego jest art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy edukacji publicznej.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że wszelkie zadania administracji publicznej muszą wynikać z przepisów prawa. Zależnie od charakteru czynności podejmowanej przez administrację, podstawa prawna może być mniej lub bardziej szczegółowa. Dla działań niewładczych wystarczy nawet ogólna norma wskazująca na zadanie określonego organu. Nadto wskazuje się, że każdy z zakresów spraw wymienionych w art. 7 ust. 1 [u.s.g.] winien być "potwierdzony" i uszczegółowiony w ustawie odrębnej, poświęconej tematycznie sprawom stanowiącym zadania gminy (K. Jaroszyński w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 87, s. 89).

Uchwały o zamiarze likwidacji szkoły publicznej i o jej likwidacji są podejmowane przez rady gmin na podstawie art. 59 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

Przepis art. 40 ustawy o samorządzie gminnym w ust. 1 i 2 określa podstawy stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego, które zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji są jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się zatem, że normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą posiadać charakter generalny i abstrakcyjny. Muszą być one adresowane do nieokreślonego kręgu osób obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego.

Powyższe zagadnienie znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. I OPS 2/1. Mimo, iż przedmiotem tej uchwały nie było wyjaśnienie wątpliwości, czy uchwała o likwidacji szkoły publicznej jest aktem prawa miejscowego podlegającym obowiązkowi promulgacji, to NSA zawarł w niej obszerne rozważania odnoszące się do charakteru uchwał w sprawie zamiaru likwidacji szkół i likwidacji szkół, wydawanych przez organy gminy. NSA stwierdził bowiem, że: "charakter uchwały o likwidacji (lub zamiarze likwidacji) szkoły, podjętej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, budzi wiele wątpliwości prowadzących do istotnych rozbieżności w orzecznictwie sądowym, które dotyczą zarówno charakteru takich uchwał, jak i zakresu kompetencji opiniodawczych związków zawodowych, co zostało wykazane we wniosku Prezesa NSA.

W odniesieniu do aktów prawa miejscowego Konstytucja RP w art. 94 nie określa szczegółowo ich stanowienia, wskazuje jedynie, że są one wydawane na podstawie i w granicach prawa. Zróżnicowane podstawy prawne podejmowania przez organy samorządu terytorialnego uchwał od dawna są źródłem sporów w doktrynie, w praktyce organów nadzoru i w orzecznictwie sądowym, co do charakteru poszczególnych aktów, a zwłaszcza co do tego, czy mają charakter normatywny, czy też nie, czy są aktami o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, czy też aktami o charakterze indywidualnym, czy mają charakter zewnętrzny, czy też są aktami o charakterze wewnętrznym. Wątpliwości te powstają zarówno na gruncie niejasnych i zróżnicowanych podstaw stanowienia aktów prawa miejscowego w ustrojowych ustawach samorządowych, jak i na gruncie przepisów prawa materialnego. Taka sytuacja ma miejsce w odniesieniu do uchwał o zamiarze likwidacji szkoły i o jej likwidacji.

Kwestie charakteru prawnego uchwał organów samorządu w sprawie likwidacji (utworzenia, przekształcenia) samorządowych jednostek organizacyjnych badane są w orzecznictwie na różnych płaszczyznach, na podstawie zróżnicowanych podstaw prawnych, ustrojowych i materialnych. Ponadto uchwały te dotyczą jednostek organizacyjnych o bardzo różnym charakterze (m.in. szkół, samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej, zakładów obsługi administracyjnej szkół, zakładów gospodarki komunalnej, instytucji kultury). Skoro przepisy prawa ustrojowego nie pozwalają na jednoznaczne zakwalifikowanie uchwały do określonej kategorii (aktów prawa miejscowego, aktów wewnętrznych czy aktów organizacyjnych), to właśnie przepisy prawa materialnego, określające zadania i kompetencje tworzonej lub likwidowanej jednostki organizacyjnej i charakter świadczonych przez nią usług, najczęściej będą przesądzały o zaliczeniu określonej uchwały do aktów prawa miejscowego, do aktów prawa wewnętrznego czy do innych aktów (zwłaszcza organizacyjnych). [...] W piśmiennictwie brak jest opracowań dotyczących bezpośrednio oceny charakteru prawnego uchwał dotyczących zamiaru likwidacji szkoły i uchwał o likwidacji. Choć, jak wskazano, uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest aktem prawa miejscowego w klasycznym rozumieniu tego pojęcia, to jednak taka konstatacja nie przesądza jeszcze o nieposiadaniu przez nią przymiotu aktu generalnego. [...] Zważywszy na niedookreślony krąg osób, których badane uchwały dotyczą, można uznawać zarówno uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, jak i uchwałę o likwidacji szkoły za akt generalny, przy czym pierwsza z uchwał będzie nienormatywnym aktem generalnym, a druga aktem generalnym zawierającym normy, czyli normatywnym. Takie ustalenie staje się ważne w sytuacji, gdy w dotychczasowym orzecznictwie podstawą odmowy przyznania właściwym organizacjom związkowym prawa do opiniowania tych uchwał (a zwłaszcza uchwały o zamiarze likwidacji szkoły) bywa właśnie ich indywidualny, a nie generalny charakter".

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ nadzoru zasadnie uznał, iż uchwała Rady Gminy Oporów w sprawie likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie jest aktem prawa miejscowego. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Przedmiotowa uchwała zawiera normy o charakterze generalnym, a jej postanowienia kształtują w sposób bezpośredni prawa pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Uchwała ta nie ma jedynie charakteru wewnętrznego sprowadzającego się do relacji pomiędzy organami, gdyż jej postanowienia określają również uprawnienia pomiotów zewnętrznych np. poprzez określenie, że uczniom zlikwidowanego Publicznego Gimnazjum w Szczycie zapewnia się możliwość kontynuowania nauki w Publicznym Gimnazjum w Oporowie wchodzącego w skład Zespołu Szkół w Oporowie. Uchwała ta stanowi zatem podstawę do podejmowania obowiązkowych czynności o charakterze zewnętrznym, skierowanych do nieoznaczonego kręgu podmiotów, jest zatem aktem prawa miejscowego. Dotyczy bowiem niewątpliwie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym i jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Warto ponownie zacytować rozważania zawarte w uchwale NSA I OPS 2/10, odnoszące się do uchwały rady gminy w sprawie zamiaru likwidacji szkoły, które bezpośrednio odnoszą się również do uchwały o likwidacji szkoły, iż: "uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie może być uznana za akt o charakterze jedynie wewnętrznym. Jej podjęcie stanowi bowiem niezbędną w procesie likwidacji szkoły publicznej formalnoprawną przesłankę takiej likwidacji. Ma charakter zewnętrzny, bo stanowi podstawę do dalszych działań, skierowanych do podmiotów "na zewnątrz" aparatu administracji samorządowej (rodziców, kuratora), zmierzających do likwidacji szkoły i dokonania powiadomień, uzyskania wymaganej prawem opinii. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły powinna zawierać uzasadnienie, w którym określone są motywy projektowanej likwidacji. Skoro uchwała ta stanowi podstawę do podejmowania obowiązkowych czynności o charakterze zewnętrznym, skierowanych do nieoznaczonego kręgu podmiotów spoza szeroko rozumianej administracji samorządowej, to nie ma podstaw do uznawania jej za akt o jedynie wewnętrznym charakterze". Analogiczne cechy aktu prawa miejscowego posiada uchwała Nr XII/60/2016 także w części zawierającej regulacje odnoszące się do rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie (por. wyrok NSA z 6 maja 2014 r. w spr. o sygn. akt I OSK 309/14 w przedmiocie utworzenia zespołu szkół).

Z powyższych względów należy uznać, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016 r., Nr XII/60/2016 podjęta w przedmiocie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład jest uchwałą z zakresu prawa miejscowego, o jakiej mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g.

Konsekwencją takiego stanowiska jest prawidłowe stwierdzenie, że podlegała ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1484).

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Według art. 13 pkt 2 tej ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Skoro uchwała Rady Gminy Oporów Nr XII/60/2016 zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do wejścia w życie uchwały tej kategorii. O ile przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawnych określonej kategorii, niewykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa. Skutkuje więc ono nieważnością aktu w całości. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyrokach z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt: III SA/Łd 202/16 i III SA/Łd 203/16 w odniesieniu do likwidacji oddziałów przedszkolnych, które skład rozpoznający sprawę niniejszą w pełni aprobuje.

Sądowi znane są przy tym, stanowiska sądów administracyjnych, na które powołała się w skardze Gmina Oporów, iż uchwały w przedmiocie likwidacji szkół nie mają charakteru aktów prawa miejscowego, jednak z powodów opisanych wyżej z takim poglądem się nie zgadza.

Rację ma również Wojewoda, co do braku możliwości konwalidowania zapisu § 6 uchwały Nr XII/60/2016 poprzez podjęcie przez Radę Gminy Oporów uchwały z dnia 4 lutego 2016 r. Nr XIII/64/2016 w przedmiocie zmiany uchwały Nr XII/60/2016 z dnia 14 stycznia 2016 r. o rozwiązaniu Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład. Nie można bowiem konwalidować uchwały, która z powodu istotnego naruszenia prawa jest nieważna od samego początku. Skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest bowiem jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (uchwalenia). Przyjmuje się wobec tego stan, jakby uchwała nigdy nie została podjęta (por. wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, Lex nr 384291).

Zmiany w zakresie regulacji zawartych w kontrolowanej uchwale, następujące po dniu jej podjęcia są zatem, co do zasady, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ nadzoru czy też sąd administracyjny.

Z uwagi na to, że uchwała zmieniająca nie ma samodzielnego bytu prawnego i nie może być oceniana w oderwaniu od uchwały Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016 r. Nr XII/60/2016 w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji wchodzącego w jego skład Publicznego Gimnazjum w Szczycie, w stosunku do której wydane zostało rozstrzygniecie nadzorcze z dnia 5 lutego 2016 r. stwierdzające nieważność tej uchwały, przyjąć należy że prawidłowo również organ nadzoru wyeliminował z obrotu prawnego uchwałę Rady Gminy Oporów z dnia 4 lutego 2016 r. Nr XIII/64/2016. W przypadku bowiem trwałego usunięcia z obrotu prawnego uchwały zmienianej nie może pozostać w obrocie prawnym uchwała zmieniająca.

Należy również zwrócić uwagę na niekonsekwencję w działaniu Rady Gminy Oporów, gdyż z jednej strony stoi na stanowisku, że uchwała w przedmiocie likwidacji szkoły nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji, a z drugiej strony poprzez uchwałę zmieniającą Nr XIII/64/2016, wprowadza do uchwały w przedmiocie likwidacji gimnazjum zapis, iż: "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego". Trudno jest sobie przy tym wyobrazić, w jaki sposób uchwała Nr XII/60/2016, która w myśl podjętego przez Radę Gminy Oporów w dniu 14 stycznia 2016 r. brzmienia § 6 tej uchwały, weszła w życie z dniem 14 stycznia 2016 r., miałaby na skutek zmiany przez Radę tego zapisu w dniu 4 lutego 2016 r., wejść w życie po 14 dniach od publikacji.

Niezależnie od powyższego, Sąd zgadza się również ze stanowiskiem Wojewody Łódzkiego, że na skutek pominięcia Forum Związków Zawodowych w konsultacjach w sprawie zamiaru rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie, doszło także do naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 1881). Jak wynika bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego uchwała Rady Gminy Oporów z dnia 4 grudnia 2015 r., Nr X/49/2015 podjęta w sprawie zamiaru rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji gimnazjum wchodzącego w jego skład została przedstawiona do konsultacji jedynie organizacjom związkowym działającym na terenie szkoły w Szczycie, tj. NSZZ "Solidarność" i Związkowi Nauczycielstwa Polskiego.

Stosownie natomiast do dyspozycji art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (ust. 2).

W myśl natomiast przepisu art. 1 ustawy o związkach zawodowych, powołane są one do reprezentowania i obrony praw pracowników, ich interesów płacowych, zawodowych i socjalnych. Reprezentują one pracowników i inne osoby, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4). Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6).

Wykładnia powyższych przepisów prowadzi w ocenie sądu do wniosku, iż za każdym razem, gdy projekt aktu prawnego zawierać będzie regulacje dotyczące wskazanej wyżej materii, odpowiednie (reprezentatywne) organizacje związkowe winny być uprawnione do uprzedniego przedłożenia projektu aktu do zaopiniowania zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Uprawnienie związków zawodowych, wynikające z art. 19 ustawy o związkach zawodowych, jest niezależne od faktu przynależności do związku osób, na które rozciągną się skutki projektowanego aktu prawnego. Wszystkie organizacje związków zawodowych spełniające kryterium reprezentatywności, w rozumieniu ustawy o Komisji Trójstronnej, uprawnione są do opiniowania wszystkich aktów prawnych dotyczących materii objętej zadaniami związków niezależnie od faktycznej działalności związku na danym obszarze będącym przedmiotem regulacji danego aktu prawnego. Art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych nie ogranicza prawa opiniowania do zakładowej organizacji związkowej, stanowiąc w art. 19 ust. 2 o odpowiednich władzach statutowych związku, a nie zakładowej organizacji związkowej.

Prezentowany wyżej pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – vide wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 98/14, WSA w Kielcach z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 551/12, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Go 829/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2329/13.

Skoro udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, to przypadek pominięcia związków zawodowych w opiniowaniu projektu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego stanowi istotne naruszenie prawa, w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym. Daje on również samodzielną podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż godzi w ustawowo określony tryb podejmowania aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego). Należy podkreślić, że prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym. W tym kontekście zasadnie pozostawało stanowisko organu nadzoru, iż tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom.

Zgodzić się natomiast należy ze stroną skarżącą, iż procedura likwidacyjna szkoły, o której mowa w art. 59 ustawy o systemie oświaty, jest możliwa nie tylko w stosunku do szkoły stanowiącej wyodrębnioną jednostkę organizacyjną. W przypadku likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół nie jest zatem koniecznym wcześniejsze jej wyodrębnienie z zespołu szkół lub też likwidacja zespołu szkół, w skład którego dana szkoła wchodzi. Taki wymóg nie wynika bowiem z przepisów prawa.

Zgodnie z art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się.

Przepis art. 59 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty dotyczą więc różnych sytuacji i przewidują wdrażanie odmiennych procedur. Likwidacja szkoły, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, wymaga spełnienia obowiązku informacyjnego w ustawowo określonym terminie. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły uzewnętrznia jedynie zamiar rady likwidacji szkoły i stanowi formę poinformowania właściwych podmiotów o takim planie. Stanowi ona pierwszy etap procedury likwidacyjnej i w konsekwencji może, lecz nie musi prowadzić do faktycznej likwidacji szkoły. Z tego tez względu, na tym etapie nie jest niezbędne podejmowanie uchwały o wyłączeniu szkoły z zespołu szkół. Odnośnie zaś do wyłączenia szkoły z zespołu lub rozwiązania zespołu szkół, organ ma swobodę decydowania i nie jest zobowiązany inicjować żadnych konsultacji. Ustawodawca przewidział wprost, że w przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się. Przepis art. 62 ust. 5 ustawy nie zawiera wymogu uprzedniego podjęcia uchwały o wyłączeniu szkoły z zespołu szkół przed podjęciem tzw. uchwały intencyjnej, gdy działaniem docelowym organu prowadzącego szkołę wchodzącą w skład zespołu, jest jej likwidacja. Przepisy art. 59 i art. 62 ustawy nie wskazują zatem na konieczność podjęcia uchwały o wyłączeniu szkoły z zespołu szkół przed podjęciem uchwały o zamiarze jej likwidacji (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1656/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 980/13, wyrok WSA w Olsztynie z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1281/14).

Z powyższego zarzutu organ nadzoru wycofał się zresztą na rozprawie przed sądem. Pełnomocnik Wojewody Łódzkiego oświadczył bowiem, że wycofuje zarzut zawarty w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 5 lutego 2016 r., iż rozwiązanie zespołu szkół oraz likwidacja szkoły wchodzącej w skład tego zespołu nie mogą zostać dokonane jedną uchwałą.

Sąd nie podziela również wątpliwości Wojewody, co do naruszenia przez Radę Gminy Oporów art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty wobec braku pozytywnej opinii kuratora oświaty w zakresie likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie. Wymóg posiadania przez organ gminy przy likwidacji szkoły pozytywnej opinii kuratora wprowadzony został przez ustawę z dnia 29 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 35) poprzez wprowadzenie od dnia 23 stycznia 2016 r. nowego brzmienia art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Jednak w myśl art. 17 ustawy z dnia 29 grudnia 2015 r., przepisy art. 59 ust. 2 i 2c ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się w sprawach dotyczących likwidacji lub przekształcenia publicznych przedszkoli, szkół lub placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i niezakończonych podjęciem uchwały o likwidacji lub przekształceniu przedszkola, szkoły lub placówki. Uchwała w sprawie likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie podjęta została przez Radę Gminy Oporów w dniu 14 stycznia 2016 r., a zatem przed zmianą przepisów i nie ma podstaw aby stosować do niej zasady obowiązujące dopiero od dnia 23 stycznia 2016 r. Zmiana uchwały Nr XII/60/2016 dokonana uchwałą z dnia 4 lutego 2016 r. w zakresie terminu jej wejścia w życie, nie rodziła zdaniem sądu, konieczności uzyskania pozytywnej opinii kuratora. Nie można bowiem przyjąć, aby na skutek zmiany § 6 uchwały o likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie, akt ten podjęty został w dniu 4 lutego 2016 r.

Rozważania te nie mają jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż wobec uznania przez sąd, że zasadnie organ nadzoru wyeliminował z obrotu prawnego uchwały Rady Gminy Oporów Nr XII/60/2016 z dnia 14 stycznia 2016 r. oraz Nr XIII/64/2016 z dnia 4 lutego 2016 r. z powodu istotnego naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, to ewentualne podjęcie przez Radę nowej uchwały w przedmiocie likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie, będzie już niewątpliwie powodowało konieczność uzyskania pozytywnej opinii właściwego kuratora oświaty.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Łódzkiego nie naruszają prawa.

Mając powyższe na uwadze, sąd - na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargi.

d.j.