Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1020/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a, art. 134 par 1, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 74 ust.1, 1a, art. 76 ust. 2, 5-8, art. 83 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1340
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
Teza: 1. Fakt, że powierzchnia przydzielonej strażakowi kwatery tymczasowej jest większa od przysługujących mu norm, nie stanowi sam z siebie podstawy do wydania w późniejszym okresie decyzji  o zwolnieniu kwatery, gdyż takiej podstawy do wydania decyzji o zwolnieniu kwatery tymczasowej ustawa z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państowej Staży Pożarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 603 ze zm.) nie przewiduje.

2. Zamieszkiwanie razem osób pozostających w faktycznym związku w lokalu jednej z nich nie stanowi użyczenia (oddania do bezpłatnego używania ) lokalu drugiemu partnerowi, w rozumieniu art. 668 § 1 Kodeksu cywilnego. Nie ma bowiem w takiej sytuacji woli zawarcia umowy cywilnoprawnej, nawet w sposób dorozumiany, a wspólne zamieszkiwanie opiera się bliskich więziach łączących partnerów. Wspólne zamieszkiwanie strażaka wraz z parnterką od kilku lat w przydzielonej mu kwaterze tymczasowej nie mogło być podstawą do wydania decyzji o zwolnieniu kwatery tymczasowej, gdyż nie została spełniona przesłanka z art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państowej Straży Pożarnej.

TEZY

1. Fakt, że powierzchnia przydzielonej strażakowi kwatery tymczasowej jest większa od przysługujących mu norm, nie stanowi sam z siebie podstawy do wydania w późniejszym okresie decyzji  o zwolnieniu kwatery, gdyż takiej podstawy do wydania decyzji o zwolnieniu kwatery tymczasowej ustawa z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państowej Staży Pożarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 603 ze zm.) nie przewiduje.

2. Zamieszkiwanie razem osób pozostających w faktycznym związku w lokalu jednej z nich nie stanowi użyczenia (oddania do bezpłatnego używania ) lokalu drugiemu partnerowi, w rozumieniu art. 668 § 1 Kodeksu cywilnego. Nie ma bowiem w takiej sytuacji woli zawarcia umowy cywilnoprawnej, nawet w sposób dorozumiany, a wspólne zamieszkiwanie opiera się bliskich więziach łączących partnerów. Wspólne zamieszkiwanie strażaka wraz z parnterką od kilku lat w przydzielonej mu kwaterze tymczasowej nie mogło być podstawą do wydania decyzji o zwolnieniu kwatery tymczasowej, gdyż nie została spełniona przesłanka z art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państowej Straży Pożarnej.


SENTENCJA

Dnia 23 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 roku sprawy ze skargi A. O. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obowiązku zwolnienia kwatery tymczasowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. nr [...] z dnia [...]; 2) zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. na rzecz A. O. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 1020/16

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] r.[...] Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej w Ł, po rozpatrzeniu odwołania ogn. A O, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł z dnia[...] r. w sprawie obowiązku zwolnienia przez ogn. A O kwatery tymczasowej stanowiącej lokal nr [...] przy ul. T [...] w Ł.

Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. , art. 83 ust. 3 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 603 ze zm.).

Jak wynika z załączonych akt sprawy, decyzją z dnia [...] r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Ł przydzielił sekc. A O od dnia 1.10.2010 r. na okres pełnienia służby w KM PSP w Ł kwaterę tymczasową znajdującą się w obiekcie [...] w Ł przy ul. T [...] o powierzchni 49,9 m². Jedyną osobą objętą przydziałem był A O. W decyzji zamieszczono też zapis, że "zamieszkanie innych osób niż wymienionych w wykazie, objętych przydziałem, wymaga pisemnej zgody Komendanta Miejskiego PSP /.../".

W dniu 8 października 2013 r. A O wraz ze swoją partnerką E P złożył podanie do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł, w którym prosili o możliwość dalszego zamieszkiwania w lokalu. W piśmie podniesiono, że oboje dbają o lokal podnosząc jego standard ( remont węzła sanitarnego, wymiana okien i drzwi balkonowych, malowanie ścian, remont podłogi w mniejszym pokoju), a utrata dwupokojowego mieszkania utrudni A O kontakty z córką, która po rozwodzie jest z matką ( zabranie córki na noc wymaga drugiego pokoju). Ze względu na zamiar spędzenia razem przyszłości wnioskodawcy zwrócili się z prośbą o zmianę kwatery tymczasowej na mieszkanie służbowe w wynajmowanym dotychczas lokalu.

Komendant Miejski PSP w Ł pismem z dnia 21.10. 2013 r. nie wyraził zgody na przydział w/wym lokalu jako lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisów ustawy o PSP i poinformował o zamiarze przydzielenia strażakowi lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. M [...] w Ł o powierzchni 37,83 m² oraz o tym, że bezzasadna odmowa przyjęcia lokalu stanowi podstawę do odmowy wypłaty równoważnika z tytułu braku lokalu oraz o obowiązku zwolnienia kwatery tymczasowej.

W związku z powyższym pismem A O w piśmie z dnia 30 października 2013 r. prosił o utrzymanie przydziału kwatery tymczasowej podnosząc m.in., że proponowany mu lokal przy ul. M nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005r. Podkreślił także, że nie składał formalnego wniosku o przydział lokalu mieszkalnego (służbowego).

Pismem z dnia 12 listopada 2013 r. Komendant Miejski PSP w Ł podtrzymał stanowisko w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego przy ul . M [...]. W terminie do dnia 20.11.2013 r. oczekując wypowiedzenia się czy A O przyjmuje przydział lokalu mieszkalnego przy ul. M [...] lub czy wyraża zgodę na propozycję zmiany decyzji o przydziale kwatery tymczasowej przez wyłączenie z przydzielonej kwatery pokoju o powierzchni 32,71 m².

W dniu 20 listopada 2013 r. odpowiadając na pismo Komendanta Miejskiego PSP w Ł A O ponownie wskazywał, że nie składał formalnego wniosku o przydzielenie lokalu mieszkalnego i nie rozumie próby narzucenia mu takiego lokalu o standardzie niższym niż przysługująca mu dotychczasowo kwatera tymczasowa.

W dniu 10 grudnia 2013 r. Komendant Miejski PSP w Ł wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie opróżnienia przez A O kwatery tymczasowej.

Równocześnie decyzją z dnia [...] r. Komendant Miejski PSP w Ł na podstawie art. 76 ust. 1,2,3 i 4 , ust. 10 pkt 1 i art. 83 ust. 5 pkt 5 ustawy o PSP przydzielił A O na okres pełnienia służby w Komendzie Miejskiej PSP w Ł lokal mieszkalny nr [...] przy ul. M [...] w Ł.

[...] Komendant Wojewódzki PSP w Ł, po rozpatrzeniu odwołania strony od tej decyzji, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014r. uchylił powyższe decyzje. Wyrok jest prawomocny od 10 lutego 2015 r. Uchylając decyzje organów obu instancji Sąd wskazał, że lokal mieszkalny, czy też kwaterę tymczasową przydziela się strażakowi na jego pisemny wniosek według określonego wzoru i nakazał jednoznaczne wyjaśnienie tych kwestii ze skarżącym.

W konsekwencji, decyzją z dnia 6 października 2015 r. Komendant Miejski PSP w Ł umorzył postępowanie w przedmiocie przydziału A O lokalu mieszkalnego nr[...] przy ul. M [...] w Ł z uwagi na to, że A O nie złożył wniosku o przydział lokalu mieszkalnego.

W dniu 9 listopada 2015 r. Komendant Miejski PSP w Łi wydał na podstawie art. 83 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 5 pkt 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej decyzję o obowiązku zwolnienia przez A O kwatery tymczasowej stanowiącej lokal nr [...] przy ul T [...] uznając, że A O oddał do bezpłatnego używania osobie, nie będącej członkiem jego rodziny w rozumieniu art. 75 ustawy, część przydzielonej mu kwatery tymczasowej.

Decyzją z dnia[...] r.[...] Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej w Ł uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Komendantowi Miejskiemu PSP w Ł Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji była przedwczesna i nakazał przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie charakteru przebywania E P w lokalu A O i przesłuchanie na tę okoliczność świadków oraz przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony na okoliczność sytuacji rodzinnej i osobistej.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie, Komendant Miejski PSP w Ł decyzją z dnia [...] r. ponownie orzekł o obowiązku zwolnienia przez ogn. A O kwatery tymczasowej. Organ podtrzymał swoje stanowisko, że A O oddał do używania przez E P część przedmiotowego lokalu i stan ten utrzymuje się od kilku lat, co potwierdziły zeznania przesłuchanych w sprawie świadków, którzy pełnili jako dowódcy służbę na różnych zmianach i w różne dni . Potwierdził to także sam A O w piśmie z dnia [...] r. , w którym poinformował, że w przydzielonej mu kwaterze tymczasowej zamieszkuje wraz z E P, którą określa jako swoją narzeczoną i oświadczył, że stan ten trwa niezmiennie od 2011 roku. Tym samym organ nie dał wiary oświadczeniom strony złożonym podczas przeprowadzonego przesłuchania, jakoby E P jedynie czasami przebywała w mieszkaniu strony, oraz że tylko czasami tam nocuje, zaś przebywanie E P w jego lokalu ma charakter grzecznościowy, a na stale mieszka ona na ul P [...] w Ł. Organ uznał, że trudno za przebywanie grzecznościowe i jedynie czasowe uznać zamieszkiwanie , które trwa niezmiennie od ponad 5 lat , co podała sama strona.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik A O zarzucił naruszenie ;

1/ przepisów prawa materialnego tj. art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ustalonym w toku postępowania stanie faktycznym, w sytuacji, gdy przebywanie E P w kwaterze tymczasowej miało jedynie charakter grzecznościowy i nie znajduje oparcia w jakimkolwiek stosunku prawnym powstałym miedzy nimi;

2/ naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 K.p.a. przez nieuwzględnienie w przedmiotowym rozstrzygnięciu interesu społecznego i słusznego interesu strażaka, w kontekście jego sytuacji życiowej: art. 8 K.p.a. przez procedowanie w sposób godzący w zaufanie uczestników do organu władzy publicznej, w szczególności w zakresie składania stronie wzajemnie sprzecznych ustnych i pisemnych oświadczeń gdy chodzi o możliwość przebywania w lokalu osoby nieobjętej treścią decyzji o przydziale; art. 75 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez ograniczenie postępowania dowodowego do przesłuchania tylko części świadków ,wyciągnięcie wniosków nieznajdujących oparcia w treści zeznań i w efekcie sprzeczną ocenę stanu faktycznego ze zgromadzonym w aktach materiałem dowodowym ; art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie się do wskazań organu II instancji i przesłuchanie jedynie części świadków mogących mieć wiedzę nt. sytuacji mieszkaniowej i osobistej strony.

Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r.[...] Komendant Wojewódzki PSP w Ł utrzymał w mocy decyzję [...] z dnia [...] r. wydaną przez Komendanta Miejskiego PSP w Ł.

Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i zarzuty podniesione w odwołaniu. Odnosząc się kolejno do zarzutów stwierdził, że długoterminowość grzecznościowego udostępnienia lokalu mieszkalnego trwającego ok. 5 lat świadczy o łączącym strażaka i P. E P stosunku prawnym użyczenia. Grzecznościowe przenocowanie gościa to sytuacja sporadyczna, a jak wynika ze złożonych zeznań przedmiotowy stan trwa w sposób ciągły o kilku lat. Doświadczenie życiowe i logika wskazują, że w kwaterze mieszka osoba nieuprawniona, bez względu na to jak nazwiemy ten stosunek zamieszkania. Chęć ponoszenia opłat za wywóz śmieci za dwie osoby wyrażana przez A O potwierdza pobyt stały E P, a nie gościnny, czy grzecznościowy.

Organ odwoławczy uznał, że materiał dowodowy został prawidłowo uzupełniony i nie zgodził się z zarzutami naruszenia art. 75 i 77 oraz 138 K.p.a., w tym z zarzutem, że organ I instancji dokonał nadinterpretacji zeznań świadków. Wskazał, że fakt zamieszkiwania kobiety w mieszkaniu A O potwierdził świadek R K. Kilka razy w miesiącu kobietę przechodzącą przez teren jednostki widywał też świadek M S, a J K który był Zastępcą Dowódcy [...] zeznał, że skarżący osobiście mu oświadczył, że zamieszkuje z nim kobieta. Skarżący skarżył się temu świadkowi na fatalne warunki lokalowe, w chwili gdy zaczął tam mieszkać. Świadek zeznał też, że z relacji podległych strażaków wynika, że A O mieszka z Panią E P a w jednostce mówi się, że osoby te zamieszkują ze sobą. Zeznania te są spójne z zeznaniami pozostałych przesłuchanych świadków. E P przebywała też w lokalu razem z A O podczas oględzin stanu technicznego lokalu . W piśmie z 25.08. 2015 r. sam A O informuje, że w przydzielonej kwaterze tymczasowej zamieszkuje z E P, którą określa jako "narzeczoną" i podaje, że taki stan trwa od 2011 r.

Podczas przesłuchania A O oświadczył, że jest związany w narzeczeństwie z E P od 2011 r, ale E P jedynie czasami przebywa w mieszkaniu strony i czasami tam nocuje. Jej przebywanie w lokalu ma charakter grzecznościowy. Oświadczył, że nie uzyskał formalnej zgody na piśmie na zamieszkanie E P w mieszkaniu, mimo tego, że był w tej sprawie kilka razy u Komendanta.

Organ odwoławczy podzielił ocenę Komendanta Miejskiego PSP w Ł, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza fakt oddania przez A O do używania przez E P części lokalu i nie dał wiary jakoby jedynie czasami przebywała ona w mieszkaniu strony, a na stałe mieszkała na ul. P . Ponieważ lokal tymczasowy znajduje się na terenie Jednostki Ratowniczo-Gaśniczej, świadkami mogły być osoby zamieszkujące w tym budynku lub strażacy wykonujący swoje obowiązki służbowe na terenie jednostki. W ocenie organu Pani E P mieszka w kwaterze tymczasowej przyznanej A O, a twierdzenia strony, że na stałe przebywa ona w innym miejscu w żaden sposób nie zostały udowodnione.

Zgodnie z art. 83 ust. 3 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej w przypadku podnajmowania lub oddania do bezpłatnego używania kwatery tymczasowej lub jej części organ wydaje decyzję administracyjną o zwolnieniu kwatery tymczasowej. A O oddał część przydzielonej jemu kwatery tymczasowej do bezpłatnego używania osobie, nie będącej członkiem jego rodziny, w rozumieniu art. 75 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, swojej znajomej, określanej jako narzeczona, z którą nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego, gdyż dopiero przygotowuje się do założenia rodziny i prowadzenia wspólnego gospodarstwa. Organ podkreślił, że strażak zajmujący kwaterę tymczasową nie ma swobody w dysponowaniu tym lokalem. Osoby mogące mieszkać w takim lokalu określone zostały w art. 75 ustawy. Strona powołuje się na stan narzeczeństwa na potrzeby uzasadnienia bezprawnego zamieszkania konkubiny w kwaterze tymczasowej. Gdyby zamiar założenia rodziny był prawdziwy to w ciągu trwającego 4 lata postępowania status konkubinatu zamieniłby się w małżeństwo. Organ nie kwestionuje wprawdzie prawa strażaka do pozostawania w związku nieformalnym, czy też chęci założenia rodziny, ale nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, gdyż przepisy ustawy nie pozwalają na swobodne dysponowanie lokalem przez strażaka i udostępnianie lokalu osobom nieuprawnionym. Obowiązek stosowania prawa przez organ, aczkolwiek sprzeczny z żądaniami strony i jej chęcią mieszkania w lepszych warunkach niż pozostali strażacy, którzy nie posiadają własnych mieszkań, nie stanowi naruszenia interesu strony, ani interesu społecznego. Organ stwierdził, że nie doszło do naruszenia zaufania strony do organu i trudno mówić o zaufaniu do organów państwa, gdyż w przedmiotowej sprawie nie występują relacje państwo – obywatel, lecz podwładny strażak i przełożony komendant.

W jego ocenie mamy do czynienia z sytuacją zachowania się strażaka wbrew przepisom prawa, zajmującego lokal, który jest według norm dla niego za duży i próbującego udowodnić, iż fakt przebywania w nim narzeczonej uzasadnia prawo do tego lokalu. A to z kolei skutkuje udostępnieniem kwatery tymczasowej nieuprawnionej osobie.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł zarzucono:

1/ naruszenie przepisów postępowania tj: a/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej;

b/ art. 7, 77 k.p.a. poprzez:

- dokonanie wybiórczego rozpatrzenia materiału dowodowego i godzącą w zasady logiki i doświadczenia życiowego ocenę dowodów w postaci zeznań świadków R K, M S i J K oraz ustalenie, że skarżący mieszka ze swoją narzeczoną, gdy z zeznań świadków wynika, że E P widywali oni na terenie jednostki sporadycznie kilka razy w miesiącu o różnych porach dnia;

- bezzasadne pominięcie w toku postępowania dowodu z zeznań świadka E P, dla stwierdzenia charakteru jej pobytu i jak również dysponowania przez nią innym lokalem na cele mieszkaniowe;

- dokonanie wybiórczego rozpatrzenia materiału dowodowego i godzącą w zasady logiki i doświadczenia życiowego ocenę dowodu z przesłuchania strony i ustalenie na tej podstawie, że skarżący oddał do bezpłatnego korzystania lokal stanowiący przyznaną mu kwaterę tymczasową;

c/ art. 7,8,9,77,42 § 2 zd. pierwsze k.p.a. poprzezoparcie ustaleń faktycznych w zakresie wspólnego zamieszkiwania skarżącego i E P w oparciu o pismo skarżącego z dnia [...] r. , gdy pismo to stanowi odpowiedź na wezwanie do złożenia wyjaśnień z dnia 12.08.2015 r., w którym organ nie poinformował A O, że jego wyjaśnienia będą traktowane jako wyjaśnienia strony w toku postępowania administracyjnego, zaś samo wezwanie zostało doręczone bezpośrednio stronie z pominięciem pełnomocnika, który został przez nią ustanowiony;

d/ art. 7,10, 77, 79 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń na podstawie notatki z oględzin lokalu, dowodu dopuszczonego i przeprowadzonego bez zachowania formy postanowienia o jego dopuszczeniu, w sposób uniemożliwiający stronie czynny udział w przeprowadzonej czynności oraz wypowiedzenie się w zakresie przeprowadzonego dowodu;

e/ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa.

2/ naruszenie prawa materialnego tj.

- art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wspólne zamieszkiwanie osoby uprawnionej do otrzymania kwatery tymczasowej z osobą, z którą uprawniony pozostaje w konkubinacie jest tożsame z pojęciem "oddania do bezpłatnego używania lokalu lub jego części", a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 83 ust. 3 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy;

- art. 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez jego oczywiście błędne zastosowanie, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawach dotyczących kwater tymczasowych.

Pełnomocnik skarżącego wnosił o: 1/ uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; 2/ umorzenie postępowania administracyjnego; 3/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi skierowanej do Sądu jest decyzja w sprawie obowiązku zwolnienia przez strażaka przydzielonej mu wcześniej katery tymczasowej.

Stan faktyczny sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. Jest niesporne, że decyzją z dnia 14.10. 2010r. przydzielono A O – strażakowi w służbie stałej - od 1.10. 2010 r. na okres pełnienia służby w KM PSP w Ł kwaterę tymczasową w obiekcie [...] przy ul. T [...] w Ł. Strażak A O został wskazany jako jedyna osoba objęta tym przydziałem. Decyzja ta jest ostateczna i nadal pozostaje w obrocie prawnym. W ocenie Sądu prawidłowe są także ustalenia organu, że w lokalu tym razem z A O zamieszkuje Pani E P, pozostająca z nim w nieformalnym związku. Okoliczność ta wynika nie tylko z zeznań przesłuchanych świadków, ale też z pism składanych przez samego skarżącego ( pismo z 8.10.2013 r. , pismo z dnia 25.08.2015 r.), a jej negowanie przez skarżącego i twierdzenie, że jego partnerka wprawdzie często ale jedynie grzecznościowo przebywa w jego lokalu, stanowi formę obrony przed groźbą cofnięcia przydziału tego mieszkania. Wynika z kierowanych do niego przez przełożonych pism.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 603 ze zm.) [ dalej ustawa o PSP].

Zgodnie z art. 74 ust. 1 tej ustawy, strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.

Jak stanowi art. 74 ust. 1a., jeżeli w miejscowości, w której strażak mianowany na stałe pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego, strażak może otrzymać kwaterę tymczasową na okres pełnienia służby w tej miejscowości.

W myśl art. 76 ust. 2 ustawy o PSP, strażakowi mianowanemu na stałe przydziela się lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym strażakowi normom zaludnienia. Przysługująca strażakowi norma zaludnienia lokalu mieszkalnego wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym.

Zgodnie zaś z art. 76 ust. 5 – 8 ustawy, na kwatery tymczasowe przeznacza się lokale mieszkalne albo pomieszczenia adaptowane na mieszkalne, będące w należytym stanie technicznym i sanitarnym, które znajdują się w budynkach na terenie zamkniętym lub w budynkach przeznaczonych na cele służbowe (ust. 5).

Kwaterą tymczasową może być lokal mieszkalny albo pomieszczenie adaptowane na mieszkalne o powierzchni mieszkalnej nieodpowiadającej przysługującym strażakowi normom zaludnienia( ust. 6).

Lokal mieszkalny albo kwaterę tymczasową przydziela się strażakowi na jego pisemny wniosek ( ust. 7).

Przydział lokalu mieszkalnego albo kwatery tymczasowej w budynku jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej, przeznaczonym na cele służbowe albo znajdującym się na terenie zamkniętym, następuje tylko na okres pełnienia służby w tej jednostce ( ust. 8).

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "lokalu mieszkalnego" i pojęcie "kwatery tymczasowej". Strażak w służbie stałej ma prawo do uzyskania lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, a jeżeli w miejscowości, w której strażak pełni służbę, takiej możliwości nie ma, strażak może otrzymać kwaterę tymczasową na okres pełnienia służby w tej miejscowości. Ustawodawca określił, że lokal mieszkalny przydzielany strażakowi musi, co do zasady, mieć powierzchnię odpowiadającą przysługującym strażakowi normom zaludnienia. Gdy zaś chodzi o kwaterę tymczasową, ustawa wyraźnie zaznacza, że nie musi ona odpowiadać przysługującym strażakowi normom zaludnienia, a to oznacza, że powierzchnia przydzielonej strażakowi kwatery tymczasowej może być od przysługującej strażakowi normy zaludnienia mniejsza lub większa. ( podobnie stwierdził WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. II SA/Ol 442/11, LEX nr 864339). Fakt, że powierzchnia przydzielonej strażakowi kwatery tymczasowej jest większa od przysługujących mu norm, nie stanowi sam z siebie podstawy do wydania w późniejszym okresie decyzji o zwolnieniu kwatery, gdyż takiej podstawy do wydania decyzji o zwolnieniu kwatery tymczasowej ustawa nie przewiduje. Tak więc okoliczność, że przydzielona skarżącemu kwatera tymczasowa ma powierzchnię 49,9 m², a więc większą od przysługującej skarżącemu normy zaludnienia, nie może stanowić uzasadnienia dla wydania decyzji o zwolnieniu przez skarżącego kwatery, z uwagi na konieczność zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych innych strażaków. Podnoszone w tym zakresie przez organ argumenty są nietrafione.

Przesłanki, których zaistnienie stanowi podstawę wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu kwatery tymczasowej określone zostały wyczerpująco w art. 83 ust. 3 ustawy o PSP.

Jak stanowi powyższy przepis, decyzję administracyjną o zwolnieniu kwatery tymczasowej wydaje się w przypadku:

1) zwolnienia strażaka ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości;

2) upływu okresu, o którym mowa w art. 76 ust. 8;

3) wystąpienia okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 3-6 i 8 tj:

- podnajmowania lub oddania do bezpłatnego używania tego lokalu lub jego części (pkt 1);

- uzyskania przez strażaka lub jego małżonka w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego lub domu o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej co najmniej przysługującym strażakowi i członkom jego rodziny normom zaludnienia (pkt 3);

- niezamieszkiwania w lokalu mieszkalnym przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, chyba że zachodzą okoliczności uzasadniające czasowy pobyt strażaka poza miejscem stałego zamieszkania (pkt 4);

- używania lokalu mieszkalnego niezgodnie z jego przeznaczeniem, w szczególności gdy strażak lub członkowie jego rodziny w sposób rażący lub uporczywie wykraczają przeciwko obowiązującemu porządkowi domowemu, czyniąc uciążliwym korzystanie z innych lokali (pkt 5);

_ nieuiszczania czynszu lub opłat za świadczenia związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego przez co najmniej trzy pełne okresy płatności, pomimo pisemnego zawiadomienia o zamiarze wydania decyzji o zwolnieniu lokalu i wyznaczenia dodatkowego, miesięcznego terminu zapłaty zaległych i bieżących należności ( pkt 6);

- zajmowania lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego (pkt 8);

W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że w sprawie spełniona została przesłanka z art. 83 ust. 3 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP tj., że A O oddał do bezpłatnego używania część przydzielonej mu kwatery tymczasowej swojej znajomej, określanej jako narzeczona tj. osobie nie będącej członkiem jego rodziny w rozumieniu art. 75 ustawy o PSP. Z takim rozumieniem i zastosowaniem powyżej wskazanego przepisu nie można się zgodzić. Ustawa o PSP nie określa jak należy rozumieć pojęcie "oddania do bezpłatnego używania lokalu lub jego części", w związku z tym odwołać należy się do regulacji zawartej w Kodeksie cywilnym.

Jak stanowi art. 668 § 1 zdanie pierwsze K.c, najemca może rzecz najętą oddać w całości lub części osobie trzeciej do bezpłatnego używania albo w podnajem, jeżeli umowa mu tego nie zabrania.

Wskazane w art. 668 § 1 K.c. oddanie przedmiotu najmu osobie trzeciej może nastąpić na podstawie odpłatnej umowy podnajmu albo umowy o oddanie rzeczy do bezpłatnego używania, do której stosuje się przepisy o użyczeniu. Należy jednak przyjąć, że sytuacja, w której oddanie przedmiotu najmu następuje bez zamiaru powołania stosunku prawnego ( np. w ramach stosunków towarzyskich czy też rodzinnych ) albo też najemca korzysta z rzeczy najętej wspólnie na przykład z członkami rodziny lub pracownikami, nie może być traktowana jako oddanie przedmiotu najmu w podnajem albo do bezpłatnego używania. Działania wskazanych osób korzystających z rzeczy powinno się oceniać jako działania własne ( choć nieosobiste) najemcy, a w zakresie odpowiedzialności stosować do nich art. 474 K.c. ( zobacz: G. Kozieł " Komentarz do Kodeksu Cywilnego" uwaga 2 do art. 668 z powołaniem się na stanowiska: F. Błahuta – Komentarz z 1972 r. str. 1460, E. Gniewek, P Machnikowski Komentarz z 2013 r. str. 1185- 1186, J. Panowicz – Lipska – System prawa prywatnego t.8, s.42.) Zamieszkiwanie razem osób pozostających w faktycznym związku w lokalu jednej z nich nie stanowi zatem użyczenia ( oddania do bezpłatnego używania ) lokalu drugiemu partnerowi, w rozumieniu art. 668 § 1 K.c. Nie ma bowiem w takiej sytuacji woli zawarcia umowy cywilnoprawnej, nawet w sposób dorozumiany, a wspólne zamieszkiwanie opiera się bliskich więziach osobistych partnerów. Partnerka wspólnie zamieszkująca ze strażakiem od kilku lat powinna być traktowana jako osoba bliska – jego członek rodziny, skoro tak jest przez niego traktowana.

Wskazać w związku z tym należy, że zgodnie z art. 47 Konstytucji RP – każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym.

Także zgodnie z art. 8 "Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności" sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3,5 i 8 i uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993r. Nr 61 poz. 284 z uzup. i zm.), której Rzeczypospolita Polska jest sygnatariuszem, każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. Ponadto, jak stanowi art. 14 Konwencji, korzystanie z praw i wolności wymienionych w konwencji powinno być zapewnione bez dyskryminacji wynikającej z takich powodów, jak płeć, rasa, kolor skóry, język, religia, przekonania polityczne i inne , pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie bądź z jakichkolwiek innych przyczyn.

Pojęcie "rodziny" w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka traktowane jest szeroko (np. wyrok w sprawie 29381/09 ETPC z 7.11.2013 r.). Okoliczność, że skarżący nie pozostaje w formalnym związku małżeńskim nie oznacza, że nie prowadzi on ze swoją partnerką "życia rodzinnego".

W wyroku z 27 stycznia 2015 r. w sprawie 25358/12 Paradiso i Campanelli v. Włochy ETPC ( LEX nr 1826559) stwierdził, że istnienie lub nieistnienie życia rodzinnego zasadniczo jest kwestią faktyczną zależącą od rzeczywistego istnienia w praktyce bliskich więzi osobistych. Pojęcie "rodziny" z art. 8 Konwencji nie ogranicza się jedynie do związków opierających się na małżeństwie, lecz może obejmować inne faktyczne więzi "rodzinne", gdy strony żyją wspólnie poza związkiem małżeńskim, a ich związek cechuje wystarczająca trwałość.

Związek konkubentów, żyjących w trwałym, stabilnym związku faktycznym mieści się w pojęciu życia rodzinnego. Taka sytuacja niewątpliwie ma też miejsce w rozpatrywanej sprawie i w związku z powyższym, wspólne zamieszkiwanie skarżącego wraz z partnerką od kilku lat w przydzielonej mu kwaterze tymczasowej nie mogło być podstawą do wydania decyzji o zwolnieniu kwatery tymczasowej, gdyż nie można uznać, że została spełniona przesłanka z art. 83 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP.

Organ w uzasadnieniu swojej decyzji wskazuje, że E P nie jest członkiem rodziny skarżącego w rozumieniu art. 75 ustawy o PSP i dlatego jej zamieszkiwanie w lokalu przydzielonym skarżącemu jest bezprawne. Powołuje się ponadto na zapis zawarty w uzasadnieniu decyzji o przydziale kwatery tymczasowej, że zamieszkiwanie osób innych niż wymienionych w wykazie, objętych przydziałem , wymaga pisemnej zgody Komendanta Miejskiego PSP ( z treści pism skarżącego wynika, że kilkakrotnie o taką zgodę się ustnie zwracał i uzyskiwał ustną akceptację istniejącego stanu rzeczy). W związku z tym stwierdzić należy, że stanowisko organów orzekających w sprawie, w ocenie Sądu, nie jest prawidłowe.

Zgodnie z art. 75 ustawy o PSP członkami rodziny strażaka, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający ze strażakiem we wspólnym gospodarstwie domowym:

1) małżonek;

2) dzieci, o których mowa w art. 67 ust. 2;

3) rodzice strażaka i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek, inwalidztwo albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające.

Art. 75 ustawy o PSP nie może mieć jednak w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Przedmiotem postępowania w tej sprawie nie jest bowiem przydział lokalu mieszkalnego i nie chodzi o określenie przysługujących strażakowi norm zaludnienia.

Oczywiście w świetle tego przepisu nie budzi wątpliwości, że przy przydziale lokalu mieszkalnego i określaniu jego przysługującej powierzchni uwzględnia się małżonka strażaka, a nie ma podstaw do uwzględnienia jego faktycznego partnera ( partnerki).

Czym innym jest jednak obowiązek uwzględnienia przez organ członków rodziny przy określaniu powierzchni przydzielanego strażakowi mieszkania, a czym innym problem wyrażania zgody na zamieszkanie w lokalu już wcześniej przydzielonym strażakowi, osoby, z którą pozostaje on w nieformalnym związku, a więc osoby, z którą łączą go więzi o charakterze rodzinnym, a nie stosunek o charakterze cywilnoprawnym (użyczenie, podnajem).

Na to drugie, w ocenie Sądu, organ zgody wyrażać nie musi, a strażak nie musi o taką zgodę się ubiegać, gdyż relacje łączące go partnerką nie mają charakteru umownego (cywilnoprawnego) i kwestie te należą do sfery jego życia prywatnego. Wystarczające powinno być jego oświadczenie skierowane do dysponenta lokalu ( w tym wypadku Komendanta Miejskiego PSP) o pozostawaniu w faktycznym związku i zgłoszenie pobytu partnerki dla potrzeb opłat ponoszonych za lokal. Błędny jest więc pogląd organu, że osoba pozostająca w nieformalnym związku ze strażakiem jest osobą nieuprawnioną do zamieszkania w przydzielonym mu wcześniej lokalu.

W tym miejscu ponownie należy odwołać się do orzecznictwa ETPC i podkreślić, że art. 8 Konwencji chroni prawo jednostki do poszanowania jej życia prywatnego i rodzinnego, mieszkania i korespondencji. W decyzji 1733/06 z 17 czerwca 2014 r. w sprawie Koceniak v. Polska ETPC podkreślił, że mieszkanie zazwyczaj będzie stanowić to miejsce, tę fizycznie określoną przestrzeń, gdzie rozwija się życie rodzinne. Jednostka ma prawo do poszanowania swojego mieszkania, oznaczającego nie tylko prawo do faktycznej przestrzeni fizycznej, lecz także do spokojnego korzystania z tej przestrzeni w rozsądnych granicach. Okoliczność, że przydzielony skarżącemu lokal stanowi jedynie kwaterę tymczasową, znajdującą się na terenie jednostki, nie zmienia faktu, że stanowi on jego przestrzeń prywatną, gdzie rozwija się jego życie rodzinne, odrębne od życia zawodowego. W ocenie Sądu, prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania dowodowego na okoliczność charakteru zamieszkiwania w lokalu przydzielonym strażakowi jego długoletniej narzeczonej, przesłuchiwanie na tę okoliczność kolegów z pracy i jego przełożonych a także analizowanie pod tym kątem zapisów monitoringu z kamer na terenie JRG nr 8 ( notatka z 18.04. 2016 r.) stanowiło w tym wypadku nieuzasadnione naruszenie jego prawa do prywatności, gwarantowanego w Konstytucji RP i Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Kontrola zgodności z prawem zaskarżonych do sądu decyzji obejmuje zaś także zgodność z ratyfikowanymi przez Rzeczpospolitą Polską umowami międzynarodowymi.

Prowadzenie wspólnego życia rodzinnego przez osoby pozostające w nieformalnym związku to relacja oparta na związku emocjonalnym, fizycznym i gospodarczym, przy czym elementy te mają różne znaczenie w różnych związkach.

Reasumując, osoba bliska, z którą strażak zamieszkuje i pozostaje w takich stosunkach osobistych jakie łączą małżonków, mimo braku formalnej legalizacji takiego związku, nie może być traktowana jak osoba nieuprawniona do zamieszkania w lokalu , który został przydzielony strażakowi.

Fakt wspólnego zamieszkiwania i prowadzenia wspólnego gospodarstwa nie może być w takiej sytuacji traktowany jako oddanie lokalu do bezpłatnego używania, chodzi bowiem o osobę, z którą strażak tworzy rodzinę, choć nie zawarł z nią związku małżeńskiego.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego, to w znacznym zakresie nie miały one wpływu na wynik rozstrzygnięcia sądu z uwagi na przyjętą wykładnię art. 83 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP i dlatego szczegółowe odnoszenie się do nich jest bezprzedmiotowe. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, gdyż organ wskazał podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, tyle, że przyjęta podstawa była błędna.

Z powyższych względów z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego tj. art. 83 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) w zw. z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP i rozważyć zasadność dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie zwolnienia kwatery tymczasowej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz. U. poz. 1800), które obowiązywało do 26 .10. 2016 r. z uwagi na datę wniesienia skargi ( 25.10.2016 r.) .

kp