Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1853/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi G. O. i K. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. O. i K. O. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 1853/11

UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011r. - po rozpoznaniu wniosku G. i K. O. odmówił stwierdzenia nieważności - w części dotyczącej działki nr [...] w m. R. gm. P. (obecnie działka nr [...], obręb [...] R.) - decyzji z dnia [...] stycznia 1984 r., Nr [...], Prezydenta Miasta Ł. udzielającej Przedsiębiorstwu [...] z siedzibą w Ż. pozwolenia na budowę linii n/n, śr/n, stacji transformatorowej [...] w m. R., gm. P..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu 13 stycznia 2010 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w Warszawie wpłynął wniosek G. i K. O. o stwierdzenie nieważności - w części dotyczącej działki nr [...] (obecnie nr [...]) położonej w miejscowości R. gm. P. - decyzji z dnia [...] stycznia 1984 r., Nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta Ł. udzielającej Przedsiębiorstwu [...] z siedzibą w Ż. pozwolenia na budowę linii n/n, śr/n, stacji transformatorowej [...] w m. R., gm. P.. W treści wniosku pp. O. podnieśli, że wydając kwestionowaną decyzję organ rażąco naruszył art. 29 ust. 5 obowiązującej wówczas ustawy Prawo budowlane z 1974 r. a także przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego. Zdaniem O. jednostka, na rzecz której wydano decyzję nie posiadała prawa dysponowania działką nr [...] bowiem oni - jako właściciele działki - nigdy nie wyrażali zgody na posadowienie na tym terenie jakichkolwiek urządzeń. Nie byli też powiadomieni o zamiarze realizacji takiej inwestycji.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do Wojewody [...] z żądaniem udzielenia pomocy prawnej, poprzez m.in. odtworzenie akt sprawy, odebranie zeznań od osób biorących udział w projektowaniu inwestycji oraz pracowników organu, który decyzję wydał.

Pismem z 2 maja 2010 r., GINB zwrócił się do Wydziału Infrastruktury [...]UW w Ł. z prośbą o przeprowadzenie dodatkowych ustaleń w sprawie.

Postanowieniem z [...] października 2010 r., GINB przekazał Wojewodzie [...], na podstawie art. 65 § 1 kpa, wniosek G. i K. O., jako organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy.

O wszczęciu postępowania zawiadomiono strony, pouczając o możliwości składania w sprawie wniosków i wyjaśnień.

W dniu 16 listopada 2010 r. Wojewoda [...] wszczął postępowanie w przedmiocie wniosku.

Pismem z 7 grudnia 2010 r. organ orzekający zwrócił się do Urzędu Gminy

P. z prośbą o udzielenie dokładnych informacji na temat oznakowania przedmiotowej działki pp. O. w ewidencji gruntów. W dniu 11 stycznia 2011 r. uzyskano odpowiedź, z której wynika, że przedmiotowa działka nr [...] stanowiąca własność K. i G. O. oznaczona jest obecnie numerem [...], powierzchnia ani granice działki nie uległy zmianie.

W toku postępowania nieważnościowego ustalono, że będąca stroną w sprawie [...] Sp. z o.o. jest obecnie (w związku z połączeniem z dniem 1 września 2010 r. spółek dystrybucji energii elektrycznej Grupy Kapitałowej [...]) oddziałem Spółki [...] z siedzibą w L. i zmieniła nazwę na [...] S.A. Oddział Ł.-Miasto. Spółka posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu, gdyż jest następcą prawnym Zakładu Energetycznego Ł.-Miasto, dla którego zrealizowana została przedmiotowa inwestycja. W aktach znajdują się poświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie protokołów przejęcia w dniu 31 października 1984 r. przez ZE Ł.-Miasto wykonanej linii energetycznej i stacji trafo (kserokopie druków [...]).

Kwestionowane pozwolenie na budowę wydane zostało na rzecz wykonawcy, którego pełna nazwa brzmiała wówczas: Przedsiębiorstwo [...] "[...]" z siedzibą w K., Pracownia Terenowa Budowlano- Instalacyjna w Ż.

"[...]" wykonywało m.in. usługi elektryfikacyjne i roboty ogólnobudowlane w zakresie obiektów liniowych dla zakładów energetycznych działających w województwie łódzkim i województwach sąsiednich. Przedsiębiorstwo "[...]" zostało zlikwidowane decyzją Wojewody [...] z [...]maja 2006 r., Nr [...].

Wojewoda [...] rozpoznają wniosek wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 kpa, toteż może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy badane rozstrzygnięcie jest w sposób niewątpliwy dotknięte przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 §2 kpa. Z tego rodzaju sytuacją nie mamy jednak do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Wojewoda [...] prowadząc przedmiotowe postępowanie uznał, iż nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ani we wnioskowanej części, ani w całości, gdyż w opisanej sytuacji rażące naruszenie prawa nie miało miejsca.

Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego o dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części.

W toku postępowania prowadzonego dla ustalenia, czy dana decyzja jest obarczona wadami uzasadniającymi stwierdzenie nieważności, należy przede wszystkim zbadać stan faktyczny i prawny mający miejsce w dacie wydania przedmiotowej decyzji, tj. w dniu [...] stycznia 1984r.

Wojewoda [...] dokonując oceny zgodności z prawem decyzji z [...] stycznia 1984 r., oparł się na dokumentacji archiwalnej, jaką uzyskał oraz odtworzył wykonując zlecone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego żądanie udzielenia pomocy prawnej. Z oryginalnej dokumentacji projektowej (w tym mapy terenu) przedłożonej organowi przez upoważnionego pracownika Spółki [....] Sp. z o.o. wynika, że na działce nr [...] usytuowano stację transformatorową oraz że nad terenem działki przebiega napowietrzna linia energetyczna.

Na dzień wydania kwestionowanej decyzji obowiązywały przepisy ustawy 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Jak stanowi art. 29 ust. 5 ustawy pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Zgodnie z §21 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. istniał obowiązek dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę odpisu dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję.

W badanej sprawie kluczowym zagadnieniem jest to czy inwestor posiadał prawo do dysponowania działką nr [...] przewidzianą pod przedmiotową inwestycję. Organ zauważył, że uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością to - w zależności od sytuacji - zagadnienie albo prawa cywilnego, albo prawa wywłaszczeniowego. W przypadku inwestycji realizowanych np. przez osoby prywatne niewątpliwie należy odnieść się do norm prawa cywilnego, z których - również w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. - wynikała konieczność uzyskania zgody właściciela danej nieruchomości na realizację inwestycji. W przedmiotowej sprawie natomiast odnieść się trzeba do prawa wywłaszczeniowego, a dodatkowo mamy do czynienia z sytuacją szczególną.

Na dzień wydania badanego pozwolenia na budowę obowiązywały przepisy

ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości

(Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, które przestały obowiązywać dopiero z dniem 1 sierpnia 1985 r.). Zagadnienie możliwości dysponowania terenami na cele inwestycji związanych m.in. z przesyłem elektryczności normował art. 35 ust. 1 ww ustawy, zgodnie z którym organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Dalej, art. 35 ust. 2 stanowił, że osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Ponadto, art. 38 pkt 2 ustawy pozostawiał w mocy szczególny tryb i zasady wywłaszczania lub zajęcia nieruchomości, określone przez przepisy ustawy z dnia 28 czerwca 1950 r. powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli (Dz. U. z 1954 r. Nr 32, poz. 135). Ta ostatnia ustawa w art. 4 stanowiła, że we wsiach lub osiedlach, osobom posiadającym odpowiednie upoważnienie właściwego przedsiębiorstwa elektryfikacji rolnictwa przysługuje prawo wstępu na nieruchomości do budynków, dokonywania tam oględzin i pomiarów oraz wykonywania robót i zakładania urządzeń, jakich wymagać będzie powszechna elektryfikacja.

Ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości regulowała ponadto kwestie związane z wywłaszczeniem i odszkodowaniem za nieruchomości zajęte m.in. pod urządzenia do przesyłu energii elektrycznej. W badanej sprawie, jak wynika z dokumentacji, przedmiotowa działka nie została wywłaszczona, brak jest również jakichkolwiek dowodów na to, by właściciele otrzymali odszkodowanie; sami O. twierdzą, że przez długi czas w ogóle nie byli świadomi faktu posadowienia na działce nr [...] przedmiotowych urządzeń.

Dla niniejszego orzeczenia najistotniejsze znaczenie ma okoliczność, iż na gruncie przepisów obowiązujących na dzień wydania badanej decyzji, tj. na [...] stycznia 1984 r., organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe nie miały obowiązku uzyskiwania zgody właścicieli na dysponowanie prywatnymi działkami w celu realizacji inwestycji związanych z elektryfikacją. W takiej sytuacji wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę przy braku zgody Olejników na dysponowanie przez inwestora działką nr [...] nie powoduje rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ówczesne przepisy prawa w tak szczególnej sytuacji, jaką było przeprowadzanie elektryfikacji nie wymagały uzyskiwania od właścicieli nieruchomości zgody ani na wejście na teren, ani na instalowanie niezbędnych urządzeń, a wręcz przeciwnie - to właściciel działki zobowiązany był do jej udostępnienia, by wykonanie robót było możliwe.

W przedmiotowej sprawie organ wojewódzki przyznał, że nie jest możliwe

dokładne zweryfikowanie badanej dokumentacji pod kątem zgodności z wszystkimi przepisami obowiązującymi na dzień [...] stycznia 1984 r., bowiem nie zachowały się pełne oryginalne akta sprawy. Nie ma możliwości dotarcia do osób, które pracowały nad wydaniem decyzji; osoba, której podpis widnieje pod decyzją, nie żyje. Niemniej jednak, ani z zawartości projektu budowlanego, ani też z pozostałych dostępnych akt nie wynika, by decyzja Nr [...] z [...] stycznia 1984 r. dotknięta była wadą powodującą jej nieważność w rozumieniu któregoś z przepisów art. 156 §1 kpa.

G. i K. O. złożyło odwołanie od decyzji Wojewody [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. – po rozpatrzeniu odwołania G. i K. O. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że celem postępowania

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie czy orzeczenie, którego postępowanie dotyczy, dotknięte jest co najmniej jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 Kpa.

We wniosku o stwierdzenie nieważności G. i K. O. podnieśli, że kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 1984 r., udzielono pozwolenia na budowę urządzeń energetycznych na działce nr [...] (obecnie działka nr ew. [...] ), pomimo braku ich zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, co rażąco narusza przepis art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. — Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn.) oraz § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.), w myśl którego do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania ww. decyzji organu stopnia podstawowego.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wprawdzie norm regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, jednakże zgodnie z przyjętą w doktrynie oraz w orzecznictwie zasadą, że dopuszczalne, a nawet konieczne, jest stosowanie w drodze analogii przepisów normujących określone kwestie procesowe, w razie zniszczenia lub zaginięcia akt sprawy administracyjnej, w drodze analogii powinny być stosowane przepisy art. 716-729 Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt. Organ wskazał, że procedura opisana w Kodeksie postępowania cywilnego, nie obejmuje wyłącznie poszukiwania kopii akt u organu, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, ale również wezwanie osób, organów administracji publicznej i instytucji do złożenia w określonym terminie poświadczonych urzędowo odpisów dokumentów będących w ich posiadaniu nie wyłączając prywatnych odpisów oraz innych akt, albo do oświadczenia, że ich nie posiadają, jak również do złożenia przez ww. podmioty dokładnych świadczeń co do treści zaginionych akt lub zniszczonych pism oraz dowodów na zawarte w nich twierdzenia. Ponadto, możliwe jest przesłuchanie określonych osób w charakterze świadków. Jak wynika z akt niniejszej sprawy organ pierwszej instancji podjął szereg kroków zmierzających nie tylko do odnalezienia akt dotyczących kwestionowanej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, ale również do ich odtworzenia. W ramach tych działań organ wojewódzki wystąpił o udostępnienie przedmiotowych akt do: Archiwum Zakładowego Zakładu Obsługi Administracji przy [...] Urzędzie Wojewódzkim w Ł. (pismo z dnia 30 kwietnia 2010 r.), Urzędu Miasta Ł. Wydziału Urbanistyki i Architektury (pismo z dnia 21 października 2010 r.), z Archiwum Zakładowego Wydziału Administracyjno-Gospodarczego [...] Urzędu Wojewódzkiego (pismo z dnia 29 października 2010 r.), Archiwum Zakładowego Wydziału Obsługi Administracji Urzędu Miasta Ł. (pismo z dnia 15 listopada 2010 r.), [...] Sp. z o.o. (pismo z dnia 30 kwietnia 2010 r., oraz Gminy P. (pismo z dnia 11 czerwca 2010 r.).

Ponadto organ pierwszej instancji przyjął wyjaśnienia i oświadczenia stron

postępowania – G. i K. O. (oświadczenie z dnia 10 maja 2010 r.)

oraz M. D., działającego w imieniu [...] Sp. z o.o. (oświadczenie z dnia 7 maja 2010 r.), a także A. K. , który działając z upoważnienia Naczelnika Gminy P. uzgadniał przebieg przedmiotowej linii energetycznej (oświadczenie z dnia 24 czerwca 2010 r.). Jednocześnie organ ustalił, że J. G., który podpisał kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na budowę nie żyje.

Organ podjął również nieudaną próbę ustalenia danych adresowych L.

L., B. W., B. K., J. K., Z. Ś. — projektantów spornej inwestycji, które umożliwiłyby kontakt z ww. osobami i odebranie od ich wyjaśnień w przedmiotowej sprawie (pismo do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 10 czerwca 2010 r.).

Mimo podjętych przez organ wojewódzki wysiłków zgromadzony w niniejszej

sprawie materiał dowodowy ma charakter szczątkowy. W szczególności brak jest wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę oraz dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Powyższe nie pozwala w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy badana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Organ wskazał, że w zaistniałej sytuacji jako niewystarczające do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 1984 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę są twierdzenia skarżących, iż nie wyrażali oni zgody na wybudowanie na działce nr [...] , stanowiącej ich własność, urządzeń energetycznych, tj. linii energetycznej i stacji transformatorowej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala bowiem stwierdzić, czy inwestor uzyskał zgodę G. i K. O. na dysponowania nieruchomością pod ww inwestycję czy też, jak twierdzą skarżący, takiej zgody me posiadał.

Jednocześnie organ wskazał, że analiza akt sprawy wykazała, iż przedmiotowa inwestycja w części dotyczącej działki nr ewid. [...] (obecnie działka nr ew. [...]) nie narusza ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa miejskiego ł. na lata 1976 – 1990 zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej miasta Ł. z dnia [...] marca 1977r. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie miały zastosowania w niniejszej sprawie.

G. i K. O. złożyli skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2011r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili nienależyte wyjaśnienie okoliczności sprawy.

W szczególności wskazali, że organ nie przeprowadził dowodu z zeznań świadków:

L. L., B. K., J. K. i Z. Ś. - osób biorących bezpośredni udział w przygotowaniu dokumentacji będącej podstawą wydania decyzji o pozwolenie na budowę. Wprawdzie organ próbował uzyskać dane osobowe tych osób jednakże Izba Inżynierów Budownictwa w Ł. powołując się na treść ustawy o ochronie danych osobowych odmówiła podania tych danych. Skarżący twierdzą, że z uwagi na cel pozyskania danych Izba zobowiązana była udzielić żądanych informacji a organ prowadzący postępowanie winien je wyegzekwować.

Podkreślili również, że skarżący nie zostali wymienieni w rozdzielniku jako osoby, którym doręczono decyzję a zatem nie byli traktowani jako strona co oznacza, że w tym zakresie inwestor nie posiadał prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się zarzutów zawartych w skardze wskazał, że GINB nie ma prawnej możliwości zmuszenia Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Ł. do udostępnienia danych personalnych wskazanych w skardze osób, które brały udział w projektowaniu inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Jak trafnie zauważył organ - zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Należy podkreślić, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest, zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156§1 kpa. Postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (III ARN 70\95 OSNP 1996\18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Jedną z przesłanek skutkujących koniecznością uznania, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności jest stwierdzenie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W innym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził natomiast, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30.03.2004 r. IVSA 3763\03 Lex 156952).

Rację ma zatem organ odwoławczy – co do zasady – że skoro stwierdzenie nieważności stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej to jest ono możliwe tylko w sytuacji gdy organ ustali ponad wszelką wątpliwość, że doszło do rażącego naruszenia prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzenie nieważności byłoby zatem uzasadnione jedynie w sytuacji gdyby organ ustalił, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. Wprawdzie organ odwoławczy nie wskazał tego wprost jednakże zdaje się nie kwestionować tej okoliczności, że prawem takim inwestor winien się legitymować występując z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Z treści art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji wynika wszak, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Przepisy prawa budowlanego ani innych ustaw nie przewidują żadnych wyjątków od tej zasady.

Niemożność ustalenia tej kwestii z uwagi na upływ czasu, zaginięcie dokumentacji i niemożność jej odtworzenia w pełnym zakresie niewątpliwie, jak trafnie wskazał organ, musiałoby prowadzić do odmowy stwierdzenia nieważności aktu. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania prawidłowości tak długo jak długo nie zostanie stwierdzona jej nieważność lub nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego w innym trybie nadzwyczajnym.

Rację ma natomiast skarżący, że w okolicznościach niniejszej sprawy co najmniej przedwcześnie organ uznał, że nie można ustalić czy inwestor posiadał zgodę na dysponowanie gruntem na cele budowlane. Niewątpliwie wobec braku akt związanych z wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 1984r. obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nadzorcze było w pierwszej kolejności ich odtworzenie wszelkimi możliwymi środkami prawnymi i w tym zakresie organ - jak trafnie wskazał - winien stosować odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z treścią art. 726 kpc niezależnie od oświadczeń i wniosków stron sąd przeprowadza z urzędu dochodzenia, nie pomijając żadnej okoliczności, która może mieć znaczenie dla ustalenia treści zaginionych lub zniszczonych akt. Sąd bierze zwłaszcza pod uwagę wpisy do repertoriów i innych ksiąg biurowych. Sąd może też przesłuchać w charakterze świadków sędziów, prokuratorów, protokolantów, pełnomocników stron i inne osoby, które uczestniczyły w postępowaniu lub które mogą wypowiedzieć się co do treści akt, jak również może zarządzić przesłuchanie stron.

Faktem jest, iż w niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie nadzorcze wykonał wiele czynności w celu należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności odtworzenia akt zakończonych wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. M.in. zwrócił się do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o udostępnienie danych adresowych osób, które opracowały dokumentację projektową zatwierdzoną przedmiotową decyzją. [...] Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa odmówiła – pismem z dnia 14.07.2010r. - podania tych danych powołując się na zapisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2002r. nr 101, poz. 926 ze zm.). Nie można podzielić argumentacji organu zawartego w odpowiedzi na skargę stanowiącego odpowiedź na zarzut zawarty w skardze, że organ nie ma prawnej możliwości zmuszenia Izby do udzielenia tych danych. Nie przesądzając czy Izba uprawniona była - w oparciu o przepisy wskazanej ustawy - odmówić udzielenia żądanej informacji wskazać należy, że ustawodawca do m.in. kontroli zgodności przetwarzania danych osobowych z przepisami powołał organ – Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (dalej: GIODO). Z treści art. 18 tej ustawy wynika, że w przypadku naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych Generalny Inspektor z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej, w drodze decyzji administracyjnej, nakazuje przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a w szczególności: usunięcie uchybień,(...). A zatem skoro powstał spór pomiędzy administratorem danych a podmiotem (tu: GINB), który żądał udostępnienia mu danych w zakresie stosowania ustawy o ochronie danych osobowych to GINB winien rozważyć zwrócenie się do GIODO o ocenę czy faktycznie przepisy ustawy w okolicznościach niniejszej sprawy upoważniały Izbę do odmowy udzielenia informacji. Powyższe wskazuje, że słuszny jest zarzut skarżących, że organ nie powinien poprzestać na informacji od Izby ale prowadzić dalsze postępowanie w celu uzyskania niezbędnych danych adresowych.

I wreszcie wskazać należy, że sam fakt niedoręczenia decyzji skarżących i niewymienienie ich w jej rozdzielniku nie przesądza o nieważności decyzji. Natomiast z "dokumentu" potwierdzonego za zgodność z dokumentacją nie wynika ażeby decyzja ta została doręczona jakiejkolwiek stronie postępowania za wyjątkiem inwestora. Tymczasem decyzja dotyczy inwestycji liniowej – obejmującej wiele działek. Cześć z nich, jakby wynikało z oświadczenia A. K. dnia 24.06.2010r., stanowiła własność Skarbu Państwa. Natomiast dla pełnego odtworzenia akt i wyjaśnienia okoliczności wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę organ winien rozważyć uzyskanie danych co do tego przez jakie działki stanowiące ówcześnie własność prywatną inwestycja ta przebiegała i czy osoby te – ewentualnie - wyrażały zgodę na jej realizację. Powyższe niewątpliwie pozwoli na ocenę czy ewentualny brak zgody skarżących w szczegółowo ustalonym przez organ stanie faktycznym stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

A zatem należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy i - wbrew twierdzeniom organu – przedwcześnie albowiem organ nie wyczerpał wszelkich możliwości dowodowych. W konsekwencji wobec naruszenia art. 7, 77§1 i 107§3 jak i art. 75§1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy decyzję należało uchylić.

Z tych wszystkich względów w oparciu o art., 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.