Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2766/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 78 § 2, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Michał Kowalski po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1997/17 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 sierpnia 2017 r. nr PB.rw.027.93.2017 w przedmiocie odmowy umorzenia w części kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od J. G. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1997/17 – po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister RiRW lub organ) z dnia 24 sierpnia 2017 r., nr PB.rw.027.93.2017, w przedmiocie odmowy umorzenia w części kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania – uchylił zaskarżoną decyzję.

WSA orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Płońsku (dalej: Kierownik BP) decyzją z 3 września 2014 r., ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za rok 2007 w wysokości [...] zł.

W związku ze złożonym odwołaniem, Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: Dyrektor MOR) decyzją z 20 października 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownik BP.

W związku z nieuregulowaną należnością wynikającą z decyzji z 3 września 2014 r., Kierownik BP wystosował upomnienie, w którym zobowiązał skarżącego do uregulowania należności w terminie 7 dni od dnia odbioru upomnienia, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

W następstwie nieuregulowania należności, został wystawiony tytuł wykonawczy celem przymusowego ściągnięcia należności.

W dniu 29 czerwca 2015 r. do Centrali Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynęło pismo skarżącego, zatytułowane: "Wniosek o rozłożenie na raty zaległości wraz z wnioskiem o umorzenie odsetek za zwłokę i wstrzymaniem wykonania decyzji" które zostało przekazane do Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie, celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością.

Wezwaniem z 31 sierpnia 2015 r. skarżący został zobowiązany do sprecyzowania zakresu żądania, poprzez precyzyjne wskazanie kwoty w ramach konkretnej decyzji administracyjnej, w zakresie której strona żąda częściowego umorzenia należności. A w przypadku wnioskowania o częściowe umorzenie nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, skarżący został zobowiązany do wskazania kwoty w zakresie której żąda częściowego umorzenia z uwzględnieniem podziału na poszczególne schematy pomocowe.

Decyzją z 6 października 2015 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) odmówił umorzenia w części kwoty nienależnie pobranych płatności ustalonych na mocy decyzji z 2 i 3 września 2014 r. oraz odsetek od tych należności.

Wezwaniem z 12 października 2015 r. skarżący został zobowiązany do złożenia wyjaśnień w zakresie wniosku dotyczącego rozłożenia na raty kwoty nienależnie pobranych płatności, na które udzielono odpowiedzi pismem z 30 października 2015 r.

Pismem z 10 listopada 2015 r. Prezes ARiMR poinformował stronę o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku dotyczącego rozłożenia na raty kwoty nienależnie pobranych płatności.

Skarżący pismem z 5 kwietnia 2016 r. wezwał Prezesa ARiMR do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpatrzeniu wniosku z 6 czerwca 2015 r., o rozłożenia na raty części należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Powyższe pismo zostało potraktowane jako zażalenie na bezczynność organu i przekazana według właściwości Ministrowi RiRW, który uznał zażalenie za uzasadnione oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy do 19 sierpnia 2016 r.

Prezes ARiMR decyzją z 10 sierpnia 2016 r. odmówił rozłożenia na raty w części spłaty kwoty nienależnie pobranych płatności ustalonych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za lata 2007-2011 oraz płatności ustalonych z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za lata 2007-2010.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Minister RiRW uchylił w całości decyzję z 10 sierpnia 2016 r.

Wezwaniem z 2 grudnia 2016 r., organ zobowiązał skarżącego do wskazania za jakie lata w ramach płatności bezpośrednich oraz ONW, strona wnioskuje o częściowe rozłożenie na raty kwoty nienależnie pobranych płatności.

W odpowiedzi na wezwanie, skarżący wniósł pisemne wyjaśnienia w których wskazał, iż podtrzymuje wniosek o częściowe umorzenie zobowiązań w ten sposób, że od każdej kwoty należnej za lata 2007-2012 wnosi o umorzenie 40 % należności głównej oraz całości naliczonych odsetek. W pozostałej części wniósł o rozłożenie jej na raty.

Z uwagi na to, że wniosek strony w kwestii dotyczącej częściowego umorzenia kwoty nienależnie pobranej płatności oraz umorzenia odsetek ustalonych w ramach płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za rok 2007, nie zawierał wszystkich danych wymaganych i niezbędnych do właściwej oceny stanu faktycznego sprawy, zostało wystosowane wezwanie z 19 stycznia 2017 r. do uzupełnienia wniosku. W odpowiedzi na wezwanie skarżący uzupełnił swój wniosek.

Decyzją z 29 maja 2017 r. Prezes ARiMR odmówił umorzenia w części kwoty nienależnie pobranych płatności, ustalonych na mocy decyzji Kierownika BP z 3 września 2014 r., w wysokości 40 % ustalonej kwoty oraz odmówił umorzenia odsetek naliczanych od kwoty nienależnie pobranych płatności ustalonych na mocy decyzji Kierownika BP z 3 września 2014 r., w wysokości [...] zł.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie.

Decyzją z 24 sierpnia 2017 r. Minister RiRW utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. z 2010, nr 258 poz. 1747; dalej: rozporządzenie RM), Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa umarza z urzędu należności o ile należność w odniesieniu do płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środków wsparcia nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu ustalonego zgodnie z rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz. Urz. UE L 255 z 28 sierpnia 2014 r., str. 18 ze zm.; dalej: rozporządzenie 907/2014).

Organ wskazał, ze Kierownik BP w dniu 3 września 2014 r. wydał decyzję na mocy której ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za rok 2007 w wysokości [...] zł. Zatem kwota bezsprzecznie przekraczała wartość kwoty 100 euro przeliczonej na złote wg kursu ustalonego zgodnie z przepisami. Z przepisu art. 40 w zw. z art. 36 lit. g) rozporządzenia 907/2014 wynika, że kurs wymiany, który ma być zastosowany, to ostatni kurs wyznaczony przez Europejski Bank Centralny (EBG) przed pierwszym dniem miesiąca, w którym została wydana decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności. Należy zatem zastosować kurs wymiany walut opublikowany przez Europejski Bank Centralny na dzień 29 sierpnia 2014 r., który wynosił 4,2171 zł. Zatem kwota stanowiąca równowartość 100 euro wynosiła 421,71 zł. Wobec czego stwierdzono, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka umożliwiająca umorzenie kwoty nienależnie pobranych płatności z uwagi na kwotę należności nieprzekraczającą równowartości 100 euro.

Przepis § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia 907/2014 daje podstawę do umorzenia należności w przypadku, gdy ich kwota nie przekracza wartości kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z przepisem § 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 września 2015 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia skierowanego przez wierzyciela do zobowiązanego przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz. U. 2015 r. poz. 1526; dalej: rozporządzenie MF), koszty upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynoszą 11,60 zł, podczas gdy skarżący wnioskuje o umorzenie 40% kwoty ustalonej decyzją Nr 16/ONW/137/14, która w sposób zdecydowany przekracza kwotę kosztów upomnienia. Decyzją tą ustalono bowiem kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości [...] zł.

Organ podkreślił, że podstawowym warunkiem umorzenia całości lub części należności, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia RM, jest całkowita ich nieściągalność, co w sprawie nie ma miejsca, ponieważ skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości. Biorąc pod uwagę przedstawione informacje na temat stanu majątkowego skarżącego Minister RiRW stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia RM (tj. w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności).

Zdaniem organu przepis § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia RM daje podstawę do umorzenia należności pieniężnych, przypadającym agencjom płatniczym, w sytuacji gdy postępowanie egzekucyjne okazało się bezskuteczne. Wobec powyższego bez wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji i jednoczesnego potwierdzenia faktu nieściągalności przez prowadzącego sprawę Naczelnika Urzędu Skarbowego, brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu należności.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę, zaskarżając je w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W ocenie WSA, rozstrzygnięcie organu nie obejmuje zagadnienia rozłożenia zaległości na raty, a zatem zaskarżony do Sądu akt administracyjny nie może być akceptowany. Minister RiRW powyższe uchybienie winien dostrzec z urzędu i orzec w kwestii rozłożenia zaległości na raty - zgodnie z żądaniem skarżącego lub przekazać sprawę - stosownie do właściwych regulacji – według właściwości.

Zdaniem Sądu I instancji w sprawie całkowicie zignorowano przejaw urzeczywistnienia przez stronę zasady czynnego udziału w postępowaniu poprzez zaniechanie odniesienia się do złożonych w odwołaniu wniosków dowodowych. Organ winien je rozpoznać w trybie przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

WSA zaznaczył, że obowiązek odniesienia się organu do wniosków dowodowych i zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi jeden z istotnych i niekwestionowanych elementów zasady dwuinstancyjności postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Brak w motywach decyzji kompleksowego ustosunkowania się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności.

W odniesieniu do zarzutów skargi - w kontekście obrazy treści art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) – WSA wskazał, że nie naruszono tego przepisu, albowiem stosowne pouczenie zawierało pismo Prezesa ARiMR z 20 kwietnia 2017 r.

Zdaniem WSA w korespondencji Ministra RiRW zabrakło takiego pouczenia.

Naruszenie art. 10 k.p.a. może być skuteczne tylko jeśli miało negatywny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie WSA, taki wpływ na wynik sprawy miały okoliczności nierozstrzygnięcia wniosków dowodowych strony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister RiRW, zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi lub o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188; dalej: p.u.s.a.), poprzez wydanie rozstrzygnięcia wykraczającego poza granice rozpatrywanej sprawy wobec rozpoznania sprawy w zakresie nieobjętym zaskarżoną decyzją tj. w zakresie dotyczącym rozłożenia należności na raty, podczas gdy sprawa o rozłożenie na raty należności objęta jest odrębnym postępowaniem, co skutkowało wyjściem przez Sąd poza granice swojej właściwości kontrolnej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz 77 § 1 i 78 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie rozpoznał wniosków dowodowych strony, tylko z tego względu, że nie dał wyrazu temu w uzasadnieniu decyzji, podczas gdy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wymagają formalnego rozstrzygnięcia o nieuzasadnionych wnioskach dowodowych strony, zwłaszcza w sytuacji jaka miała miejsce w sprawie tj. gdy zebrany materiał dowodowy był kompletny dla oceny przesłanek umorzenia;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie spełnia wymogów kodeksowych uzasadnienia, podczas gdy uzasadnienie ww. decyzji w sposób wystarczający wyjaśniało istotę sprawy i motywy rozstrzygnięcia;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podczas gdy do naruszenia ww. zasady w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy nie doszło, bowiem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był stronie w całości znany, a ponadto był kompletny (nie wymagał uzupełnienia) i zupełnie wystarczający dla oceny przesłanek umorzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zarządzeniem z 13 czerwca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podstawą skargi kasacyjnej może być tylko takie naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że taka sytuacja miała miejsce w sprawie, WSA błędnie bowiem uznał, że organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej (naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jest on częściowo niezasadny. Naruszenie bowiem art. 1 § 2 p.u.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę przyjął do oceny zaskarżonego aktu lub czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4399/18; dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Natomiast na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten ustanawia dwie podstawowe zasady postępowania sądowoadministracyjnego: zasadę związania sądu granicami danej sprawy oraz zasadę niezwiązania granicami skargi (zarzutami i wnioskami skargi). Obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie pełnej analizy prawnej przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które były lub powinny być postawione w danej sprawie, pod względem zgodności z prawem. Niezwiązanie granicami skargi należy zatem rozumieć zarówno jako możliwość wyjścia przez Sąd I instancji poza granice skargi, jak i objęcie kontrolą przez ten sąd tylko części zarzutów podniesionych w środku prawnym. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do tego nie doszło, to rozstrzygnięcie byłoby inne. W rozpoznawanej sprawie WSA stwierdził, że już z tej racji, iż rozstrzygnięcie organu nie obejmuje kwestii rozłożenia zaległości na raty (wnoszonej przez skarżącego także, tj. oprócz umorzenia należności) nie może być akceptowane. Minister RiRW winien to uchybienie dostrzec z urzędu i orzec także w tej kwestii lub przekazać sprawę do rozpoznania według właściwości. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż przytoczone stanowisko Sądu I instancji jest błędne i przyczyniło się do uchylenia decyzji organu, która dotyczyła sprawy częściowego umorzenia należności (a nie decyzji w przedmiocie rozłożenia należności na raty). Z akt sprawy wynika bowiem, że kwestia rozłożenia należności na raty została objęta odrębnym postępowaniem, gdyż w pierwszej kolejności rozpoznawane było żądanie skarżącego o częściowe umorzenie należności. Taki stan sprawy wynika już z samej treści zaskarżonej decyzji (v. s. 4 jej uzasadnienia).

Na uwzględnienie zasługują także zarzuty naruszenia przepisów postępowania wyartykułowane w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. W tym zakresie WSA stwierdził, że w sprawie "całkowicie zignorowano przejaw urzeczywistnienia przez stronę czynnego udziału w postępowaniu poprzez zaniechanie odniesienia się do złożonych w odwołaniu wniosków dowodowych. Organ II instancji winien je rozpoznać w trybie przewidzianym w k.p.a." (s. 12). W odniesieniu do powyższego, skarżący kasacyjnie słusznie podniósł, iż przepisy k.p.a. nie wymagają formalnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłoszonych wniosków dowodowych.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że organ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. A brak kompleksowego odniesienia się do nich w motywach decyzji oznacza nie tylko naruszenie podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale także powoduje wątpliwości co do gwarancji wynikających z dwuinstancyjności postępowania. Konkludując, zaznaczono, że brak odniesienia się do zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Jednakże organ nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu przedstawionego przez stronę, jeżeli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w danym postępowaniu (art. 78 § 2 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie zauważył, że zaskarżona decyzja była obarczona wadą w postaci nie odniesienia się do rozpoznanych wniosków dowodowych. Analogicznie, nie odniesiono się w tejże decyzji do wszystkich zarzutów odwołania. Ten fakt nie może jednak in abstracto z góry przesądzać, iż owe wady mogły mieć istotny wpływ na wynik tej konkretnej sprawy. Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA, postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (m.in. wyrok NSA z 17 marca 2022 r., II OSK 903/21). Z akt sprawy wynika, iż ustalone przez organ okoliczności, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego (w tym m.in. oświadczenia i wyjaśnień skarżącego w sprawie jego stanu majątkowego, informacji z KRUS dotyczących ewentualnych świadczeń na rzecz skarżącego), w kontekście określonych w przepisach przesłanek umorzenia należności były wystarczające dla dokonania ich oceny i podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy umorzenia należności, wobec braku istnienia przesłanek zastosowania umorzenia. Wnioskowane natomiast przez skarżącego dowody postrzegane poprzez określone przepisami warunki zastosowania ulgi finansowej nie miały istotnego lub żadnego znaczenia dla sprawy, bądź też dotyczyły okoliczności potwierdzonych już dowodami (dotyczącymi stanu majątkowego). Rację ma skarżący kasacyjnie wskazując, że np. bez znaczenia dla sprawy było zwracanie się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Płońsku o informację o średnich kosztach egzekucji, skoro wynikają one z przepisów powszechnie obowiązujących. Analogicznie sytuacja przedstawia się odnośnie zasięgania informacji o skuteczności egzekucji z nieruchomości prowadzonych w danym okresie, w kontekście bowiem określonych przesłanek umorzenia należności nie ma ona znaczenia. Zatem w realiach sprawy nieusprawiedliwione było twierdzenie, że wskazane uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu możliwości odmiennego wyniku sprawy (v. wyrok NSA z 7 lipca 2021 r., III FSK 3887/21 oraz powołane w nim orzeczenia). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji tego nie uczynił.

Analogicznie do powyższego ustalenia, WSA zarzucając naruszenie przez organ dyspozycji art. 10 (§ 1) k.p.a. nie uzasadnił związku tegoż z potencjalną istotnością wpływu na sprawę.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony kasacyjnie wyrok. Jednocześnie uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona dokonano rozpoznania skargi. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarżący słusznie podniósł – co zresztą wynika już z wcześniejszych ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego – iż organ odwoławczy nie odniósł się do wniosków dowodowych przedstawionych w odwołaniu oraz naruszył art. 10 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy, co uniemożliwiło mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie żądań. Zgłoszone wnioski dowodowe dotyczyły m.in. przesłuchania świadków w osobie byłej żony i córki na okoliczność ustalenia udziału skarżącego w nieruchomości (jakkolwiek kwestie te organ przedstawił w decyzji opierając się na wyjaśnieniach skarżącego oraz obowiązujących przepisach prawa), jak również wysokości płaconych na córkę alimentów. Ponadto skarżący wnosił o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przez Ministra RiRW i poczynienie określonych ustaleń co do wartości, czy zbywalności nieruchomości. Oceniając zasadność argumentów skargi pod kątem wskazanych zarzutów wskazania wymaga, że z treści odwołania jednoznacznie wynika, że skarżący zamierzał w jej toku przedstawić argumenty dotyczące realnych możliwości spłaty obciążającego go zobowiązania w części lub całości w formie ratalnej. Jako, że kwestia możliwości ratalnego regulowania zobowiązania stanowi przedmiot odrębnego rozpoznania, brak formalnego odniesienia się przez organ do tej kwestii nie ma żadnego znaczenia dla sprawy. Dotyczy to również zarzucanego naruszenia art. 10 k.p.a. Podnieść trzeba, że mimo zgłoszenia tego zarzutu, w skardze nie wskazano konkretnych argumentów, czy też wniosków, których ze względu na powyższe uchybienie organu, skarżący nie zgłosił na etapie postępowania administracyjnego i co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 11 i art. 10 k.p.a., gdyż nie znajduje poparcia w materiale dowodowym, na co wskazał także WSA w zaskarżonym orzeczeniu. W odniesieniu natomiast do zarzutów dotyczących zgromadzonego materiału dowodowego, to – jak wynika z wcześniejszych ustaleń – pozwalał on w pełni na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia przez organ.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (460 zł) należny jest z tytułu wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) i jej sporządzenia przez radcę prawną (360 zł).