Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 450/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 149 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi R. Stacji Pogotowia Ratunkowego w R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej R. Stacji Pogotowia Ratunkowego w R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ([...]OW NFZ) decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027, zwana dalej "ustawą o świadczeniach"), oddalił odwołanie oferenta – R. Stacja Pogotowia Ratunkowego w R. przy ul. [...] (zwana dalej "RSPR"), od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzonego w trybie konkursu ofert nr [...] ogłoszonego w dniu [...] grudnia 2011 r. w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocna i świąteczna opieka zdrowotna przez NFZ – [...]OW z siedzibą w W..

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z postanowieniami art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez NFZ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ww. ustawy. W myśl art. 154 ust. 1, 2 i 4 przedmiotowej ustawy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu. Z ww. przepisów wynika, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu rozpoznającego odwołanie jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania. Przedmiot badania organu jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Organ rozpoznający odwołanie bada, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego się, przy czym dla uwzględnienia odwołania obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie.

Następnie organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] grudnia 2011 r. Dyrektor [...]OW NFZ ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert nr [...] w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna, w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do [...] osób - ryczałt miesięczny, na terenie miasta R. - obszar południowy od ulic W., M., [...], Al. [...] i S.. Odwołujący się złożył w ww. postępowaniu ofertę nr [...]. Rozstrzygnięcie postępowania na które wpłynęło pięć ofert nastąpiło w dniu [...] stycznia 2012 r. Po otwarciu oferty RSPR - w części jawnej postępowania komisja konkursowa stwierdziła, że w formularzu ofertowym POZ cz. VII.l 2012 rozdz. 6.2 poz. 1 i 2 (str. nr [...] wydruku), na pytanie dotyczące zapewnienia diagnostyki RTG oraz laboratoryjnej w lokalizacji, oferent udzielił odpowiedzi twierdzącej. Komisja zaś stwierdziła, że w elektronicznej wersji księgi rejestrowej nr [...] na dzień [...] stycznia 2012 r., brak było wpisów potwierdzających, aby oferent posiadał komórki organizacyjne umożliwiające wykonywanie ww. badań diagnostycznych w lokalizacji, tj. przy ul. [...] w R.. W związku z brakiem wpisów, jak również załączeniem do oferty oświadczenia oferenta o samodzielnym wykonywaniu umowy, bez zlecania podwykonawcom, w dniu [...] stycznia 2012 r. komisja skierowała do RSPR wezwanie do złożenia wyjaśnień w sprawie stwierdzonych rozbieżności. W odpowiedzi oferent wyjaśnił, że wykonywanie diagnostyki RTG i laboratoryjnej w ww. lokalizacji będzie zapewniał poprzez zlecenie jej podwykonawcy - Samodzielnemu Wojewódzkiemu Publicznemu Zespołowi Zakładów P. Opieki Zdrowotnej w R..

Zdaniem organu wyjaśnienie złożone przez RSPR pozostaje w sprzeczności ze złożoną w dniu [...] stycznia 2012 r. ofertą. Oferent nie przedłożył bowiem w przedmiotowej ofercie ani wykazu podwykonawców, ani kopii ewentualnych umów z nimi zawartych, lecz oświadczenie o samodzielnym realizowaniu umowy, bez zlecania podwykonawcom. Zgodnie zaś z § 10 ust. 4 pkt 2 zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. nr 46/2011/DSOZ w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, formularz ofertowy zawiera m.in. wykaz podwykonawców z informacją o umowach podwykonawstwa. Oferta w formie pisemnej powinna zawierać m.in. kopię zawartej umowy z podwykonawcą (bez postanowień określających finansowanie) albo zobowiązanie podwykonawcy do zawarcia umowy z oferentem (§ 13 ust. 1 pkt 7 ww. zarządzenia). W przypadku nieprzedłożenia przez oferenta ww. dokumentów oferent zobowiązany jest do złożenia oświadczenia o samodzielnym wykonywaniu umowy bez zlecania podwykonawcom (§ 13 ust. 1 pkt 8 zarządzenia). Złożone przez odwołującego wyjaśnienia potwierdziły zatem, że wykazał w ofercie nieprawdziwe informacje. Przyjęcie tych wyjaśnień przez komisję konkursową spowodowałoby zmianę złożonej oferty po terminie składania ofert, co stanowiłoby naruszenie § 17 zarządzenia.

W związku z powyższym, na podstawie art. 149 ust 1 pkt. 2 ustawy o świadczeniach, z którego wynika, że odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje, na posiedzeniu w dniu [...] stycznia 2012 r. komisja konkursowa odrzuciła ofertę nr [...] złożoną przez RSPR. Organ wyjaśnił nadto, że Komisja konkursowa dokonała również oceny ofert złożonych przez pozostałych oferentów w wyniku której wybrano ofertę złożoną przez Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w P..

Odnosząc się do zarzutów RSPR zawartych w rozpatrywanym odwołaniu - wniosku inicjującym postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, a dotyczących wymagań dodatkowo ocenianych, organ pierwszej instancji podniósł, że do oceny oferty brane są pod uwagę wszystkie warunki bezwzględne, jak również warunki dodatkowo oceniane, które oferent zadeklarował w złożonej ofercie. Do zawarcia umowy nie jest niezbędne spełnienie warunków dodatkowo ocenianych, jednakże w sytuacji zadeklarowania ich w ofercie podnoszą jej konkurencyjność i stają się obowiązującymi postanowieniami umowy. Zgodnie z art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach NFZ [...]OW zawiera umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej po przeprowadzeniu postępowania konkursowego. Świadczeniodawca składający ofertę w przedmiotowym postępowaniu powinien spełniać warunki określone przez Prezesa NFZ w zarządzeniu nr 85/2010/DSOZ, które oferent zadeklarował w złożonej ofercie. Ponadto § 2 ust. 3 wzoru umowy stanowiącej załącznik nr 2 do ww. zarządzenia stanowi wyraźnie, że świadczenia mogą być udzielane przez świadczeniodawcę z udziałem podwykonawców wymienionych w wykazie podwykonawców, stanowiącym załącznik nr 3 do umowy. W dalszej części tego przepisu określone zostały również warunki jakie musi spełnić ewentualny podwykonawca. A zatem nie bez znaczenia jest określenie przez oferenta w złożonej ofercie czy zamierza samodzielnie, bez zlecania podwykonawcom wykonywać umowę czy świadczenia będą realizowane z udziałem podwykonawcy. Niedopuszczalne jest kształtowanie treści oferty po upływie terminu otwarcia złożonych ofert. Takie działanie narusza normę przepisu art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach zgodnie z którym Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 6 ust. 3 zarządzenia Prezesa NFZ nr 85/2010/DSOZ organ wyjaśnił, że zgodnie z § 6 ust. 4 tegoż zarządzenia w uzasadnionych przypadkach, tj. braku oferenta/ów z miejscem udzielania świadczeń na obszarze zabezpieczenia, dyrektor Oddziału Funduszu może wyrazić zgodę na odstępstwo od wymogu określonego w ust. 3, w trakcie kolejnego postępowania, z uwzględnieniem jak najkorzystniejszego położenia (odległość) danego miejsca udzielania świadczeń pozwalającego na właściwe udzielanie świadczeń w obszarze zabezpieczenia, którego dotyczy postępowanie dodatkowe. Ogłoszenie kolejnego postępowania na obszar zabezpieczenia – R. Południowy nastąpiło na podstawie zgody Dyrektora Oddziału w dniu [...] grudnia 2011 r. W związku z powyższym zarzut odwołującego dotyczący niezgodnego z przepisami zarządzenia 85/2010/DSOZ Prezesa NFZ rozpatrzenia oferty złożonej przez jednego z oferentów z miejscem udzielania poza obszarem zabezpieczenia, jest bezpodstawny.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie rozpatrzenia wniesionego w dniu [...] stycznia 2012 r. przez odwołującego pisma oznaczonego jako "protest" organ podniósł, że przedmiotowe pismo wpłynęło po terminie ogłoszenia rozstrzygnięcia i zostało potraktowane jako odwołanie, zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach. W myśl art. 153 ust. 1 ww. ustawy w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do czasu zakończenia postępowania, oferent może złożyć do komisji umotywowany protest w ciągu 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności. Pismo oznaczone jako protest wpłynęło do [...]OW NFZ w dniu [...] stycznia 2012 r., tj. po zakończeniu przedmiotowego postępowania a zatem nie mogło zostać rozpatrzone jako protest, zgodnie z art. 153 ustawy o świadczeniach. Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło bowiem w dniu [...] stycznia 2012 r., zgodnie z ogłoszeniem zamieszczonym na stronie internetowej [...]OW NFZ w dniu [...] grudnia 2011 r. Biorąc powyższe pod uwagę, przedmiotowe pismo zostało uznane jako odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania i zostało rozpatrzone na zasadach określonych w art. 154 ww. ustawy, zatem również powyższy zarzut jest bezprzedmiotowy. Tak więc, zarzuty dotyczące naruszenia przez komisję konkursową wyżej cytowanych przepisów, są bezpodstawne. Zachowane zostały również zasady równego traktowania wszystkich oferentów, w sposób bezstronny i gwarantujący uczciwą konkurencję.

Odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji złożyła RSPR, wnosząc o uwzględnienie odwołania i przeprowadzenie ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W uzasadnieniu odwołania podtrzymała argumentację zawartą w uprzednio złożonym odwołaniu od rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania konkursowego. RSPR podniosła, że zgodnie z podstawami prawnymi wskazanymi w odwołaniu z dnia [...] stycznia 2012 r. - świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej nie obejmują w sposób obligatoryjny diagnostyki RTG i laboratoryjnej w lokalizacji. Ponadto RSPR jedynie zadeklarowała (co uczyniła zgodnie z prawdą), że zapewni diagnostykę RTG i laboratoryjną w lokalizacji co udowodniła w swoich wyjaśnieniach.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], Prezes NFZ działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej "K.p.a") utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że prowadząc postępowanie w drugiej instancji, Prezes Funduszu ma za zadanie ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną oraz ocenić prawidłowość decyzji wydanej w pierwszej instancji. Z przepisów art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem rozstrzygania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się, wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Stąd Prezes Funduszu badając prawidłowość decyzji wydanej w pierwszej instancji ma na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, że organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. W takim też zakresie sprawę rozpoznawał Prezes przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy podkreślił, iż Prezes Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt. 2 i 3 ustawy o świadczeniach określił kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Następnie organ stwierdził, że komisja konkursowa w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu.

Odnosząc się do uwagi odwołującego, że świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej nie obejmują w sposób obligatoryjny diagnostyki RTG i laboratoryjnej w lokalizacji i stąd zdaniem świadczeniodawcy oferta RSPR nie powinna być odrzucona, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zapisami załącznika nr 3 do zarządzenia 85/2010/DSOZ zapewnienie diagnostyki laboratoryjnej i RTG w lokalizacji miejsca udzielania świadczeń jest warunkiem uzyskania dodatkowych punktów rankingujących. W ogłoszeniu Nr [...] konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które ukazało się w dniu [...] grudnia 2011 r. na stronie internetowej [...]OW NFZ, Dyrektor [...]OW NFZ przedstawił listę przepisów obowiązujących podmioty składające oferty. Odwołujący dołączył do przedmiotowej oferty oświadczenie, zgodne z treścią załącznika nr 2 do zarządzenia nr 46/2011/DSOZ, że zapoznał się z przepisami zarządzenia oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. W związku z powyższym odwołujący podpisując oświadczenie o treści: "Oświadczam, że umowa na świadczenia udzielane w podstawowej opiece zdrowotnej w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej będzie wykonywana samodzielnie przez R. Stację Pogotowia Ratunkowego, bez zlecania podwykonawcom udzielania świadczeń będących przedmiotem umowy" wykluczył możliwość zapewnienia diagnostyki laboratoryjnej i RTG w lokalizacji miejsca udzielania świadczeń, tj. w R. przy ul. [...], a więc pozbawił się możliwości otrzymania dodatkowych punktów rankingujących wpływających na wynik rankingu końcowego decydującego o wyborze oferenta. Jednocześnie zaś, w formularzu ofertowym POZ cz. VII.l 2012 rozdz. 6.2 poz. 1 i 2, na pytania dotyczące zapewnienia diagnostyki RTG oraz laboratoryjnej w lokalizacji, udzielił odpowiedzi twierdzącej. W związku z powyższym, oferta świadczeniodawcy została odrzucona, gdyż zawierała, potwierdzone złożonymi przez świadczeniodawcę, cytowanymi wyżej, wyjaśnieniami, że oferent złożył nieprawdziwe oświadczenie o samodzielnym wykonywaniu świadczeń również w odniesieniu do świadczeń diagnostyki laboratoryjnej i badań RTG. Żaden z cytowanych przez odwołującego przepisów nie wskazuje zaś, aby udzielenie nieprawdziwych odpowiedzi na pytania ankietowe dotyczące warunków dodatkowo rankingujących wykluczało możliwość odrzucenia oferty zgodnie z art. 149 ust 1 pkt. 2 ustawy o świadczeniach, który stanowi, że odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów przedstawionych w odwołaniu RSPR z dnia [...] stycznia 2012 r. organ odwoławczy uznał je za niezasadne podzielając argumentację organu pierwszej instancji. W świetle przedstawionych okoliczności organ odwoławczy stwierdził, że [...]OW NFZ nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad, określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa NFZ. Ponadto świadczenia zdrowotne w przedmiotowym zakresie zostały zabezpieczone. Wobec nienaruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego, nie stwierdzono naruszenia interesu prawnego odwołującego, a zatem złożone odwołanie nie mogło zostać uwzględnione.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła RSPR (zwana dalej jako "skarżąca").

Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędną interpretację złożonego przez nią oświadczenia i przyjęcie przez organ, że skarżąca podpisując oświadczenie, zgodnie z którym oświadczyła, że umowa na świadczenia udzielane w podstawowej opiece zdrowotnej w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej będzie wykonywana samodzielnie bez zlecenia podwykonawcom udzielania świadczeń będących przedmiotem umowy wykluczyła możliwość zapewnienia diagnostyki. Zdaniem skarżącej organ błędnie przyjął, że [...]OW NFZ nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad, określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa NFZ. Nadto organ błędnie przyjął, że interes prawny skarżącej nie został naruszony. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów procesu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Prezes NFZ wydając decyzję będącą przedmiotem zaskarżenia w całej rozciągłości podzielił stanowisko prezentowane przez Dyrektora [...]OW, w zakresie tym, że uznał, iż złożone przez skarżącą wyjaśnienia dotyczące zapewnienia diagnostyki RTG oraz laboratoryjnej w lokalizacji, potwierdziły wskazanie przez nią w ofercie nieprawdziwych informacji. Skarżąca prezentuje pogląd, że utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji naruszyło jej interes prawny. Świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej nie obejmują bowiem w sposób obligatoryjny diagnostyki RTG i laboratoryjnej w lokalizacji. W niniejszej sprawie, w żaden sposób nie dochodzi do zlecania podwykonawcom udzielania świadczeń będących przedmiotem umowy, bowiem nie są przedmiotem umowy świadczenia z zakresu diagnostyki RTG i laboratoryjnej, lecz świadczenia z zakresu nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej. Skarżąca jedynie zaś zadeklarowała, iż zapewni diagnostykę RTG i laboratoryjną co udowodniła w swoich wyjaśnieniach. Skarżąca podniosła nadto, że w niniejszej skardze w całej rozciągłości podtrzymuje stanowisko prezentowane w odwołaniu z dnia [...] stycznia 2012 r., które nie zostało uwzględnione przez Prezesa NFZ, w tym zarzuty formalne w odniesieniu do czynności podjętych przez komisję konkursową. W ocenie skarżącej ww. okoliczności spowodowały, że nie została zawarta z nią umowa o wykonywanie świadczeń zdrowotnych w zakresie objętym postępowaniem konkursowym, a to z kolei skutkuje naruszeniem jej interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje

w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że jej zarzuty dotyczące zawarcia przez skarżącą w ofercie nieprawdziwych informacji są zasadne. Podanie bowiem informacji nieprawdziwej skutkuje odrzuceniem oferty tylko wtedy, gdy informacja dotyczyła okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania konkursowego i co ważne, informacja ta musi być rzeczywiście nieprawdziwa. Stwierdzenie zaś, że podana informacja jest rzeczywiście nieprawdziwa, a więc sprzeczna ze stanem faktycznym, wymaga stosownego wykazania. Tego rodzaju obowiązek spoczywa na komisji konkursowej. Wskutek złożonego odwołania inicjującego postępowanie administracyjne obowiązek ten spoczywa również na organie administracji. W ocenie Sądu organy obu instancji nie wykazały zaś w wystarczający i przekonywujący sposób, że skarżąca składając swoją ofertę rzeczywiście podała nieprawdziwe informacje.

Ustawa o świadczeniach stanowi podstawę powierzenia organom NFZ - m.in. Dyrektorom Oddziałów i Prezesowi określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń, i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów NFZ we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy o świadczeniach zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy zatem wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta z środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie od rozstrzygnięcia, rozpoczyna się faza administracyjna postępowania. W wyroku z 15 listopada 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101 stwierdził: "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.), nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Funduszu od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy." Podzielając ten pogląd przyjąć trzeba, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy K.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach. Środki te nie przysługują jednak na: wybór trybu postępowania; niedokonanie wyboru świadczeniodawcy; unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej wymienione są w art. 153 ustawy o świadczeniach, te zaś z których można korzystać w postępowaniu administracyjnym - w art. 154 ustawy o świadczeniach.

Jak stanowi art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie to posiada cechy wniosku inicjującego postępowanie administracyjne, przy czym przepisy, poza tym co powiedziano wyżej, i z zastrzeżeniem ust. 2 art. 152 ustawy o świadczeniach, nie określają formy, zakresu, czy innych szczególnych wymagań w odniesieniu do tego pisma.

W art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wskazano, że środki odwoławcze (a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego), o których mowa w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniobiorcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ze sformułowania tego trzeba wyprowadzić wniosek, że celem procedury uruchamianej na wniosek - odwołanie (art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach), jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Pojęcie uszczerbku interesu prawnego nie występuje zasadniczo w prawie administracyjnym, gdzie mowa jest o naruszeniu interesu prawnego (a nie o jego uszczerbku). Skoro jednak podstawą żądania strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym jest uszczerbek w interesie prawnym, to istnieje potrzeba dokonania analizy różnic w wymienionych sformułowaniach, w szczególności czy różnice te sprowadzają się tylko do warstwy językowej.

Zdaniem Sądu do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku - odwołaniu od rozstrzygnięcia, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z oceną ofert.

Przechodząc ponownie na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że podstawę materialnoprawną odrzucenia oferty skarżącej stanowił przepis art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje.

Na tą nieprawdziwą informację, jak ustaliła komisja konkursowa i co potwierdziły w swoich decyzjach organy NFZ obu instancji składa się oświadczenie skarżącej, że umowa na świadczenia udzielane w podstawowej opiece zdrowotnej w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej będzie przez nią wykonywana samodzielnie, bez zlecania podwykonawcom udzielania świadczeń będących przedmiotem umowy oraz jednoczesne udzielenie odpowiedzi twierdzącej na pytania dotyczące zapewnienia diagnostyki RTG oraz laboratoryjnej w lokalizacji w formularzu ofertowym POZ cz. VII.l 2012 rozdz. 6.2 poz. 1 i 2. W związku z powyższym, zdaniem organów skarżąca jako oferent złożyła nieprawdziwe oświadczenie o samodzielnym wykonywaniu świadczeń również w odniesieniu do świadczeń diagnostyki laboratoryjnej i badań RTG. Powyższe wyklucza bowiem zapewnienie przez skarżącą ww. świadczeń.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie komisja konkursowa, a następnie organy obu instancji w swoich decyzjach dokonały jednak błędnych ustaleń faktycznych co do nieprawdziwości informacji zawartych w ofercie złożonej przez skarżącą. Ustalenia te miały zaś niewątpliwie wpływ na nieprawidłową ocenę oferty złożonej przez skarżącą, a w konsekwencji odrzucenie jej na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach jako zawierającej nieprawdziwe informacje. Z kolei - w związku z powyższym - interes prawny skarżącej o którym mowa w art. 152 ustawy oświadczeniach doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oferta skarżącej nie została bowiem zakwalifikowana do merytorycznej oceny w dalszej części postępowania konkursowego, a błędne zastosowanie art. art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach miało wpływ na ocenę możliwości zawarcia przez skarżącą umowy.

Trafnie zauważyła bowiem skarżąca w odwołaniu z dnia [...] stycznia 2012 r. stanowiącym wniosek inicjujący postępowanie administracyjne w kontrolowanej przez Sąd sprawie, że zgodnie z ogłoszeniem konkurs ofert dotyczył zakresu nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej. Jak zaś wynika z art. 5 pkt 17a ustawy o świadczeniach nocna i świąteczna opieka zdrowotna to świadczenia opieki zdrowotnej z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej udzielane przez świadczeniodawców poza godzinami pracy określonymi w umowach o udzielanie świadczeń podstawowej opieki zdrowotnej, w szczególności w dni wolne od pracy i święta, w przypadku nagłego zachorowania lub nagłego pogorszenia stanu zdrowia świadczeniobiorcy, które nie jest stanem nagłym. W taki sam sposób przedmiot umowy określa § 4 ust. 1 przywoływanego już wyżej przez organy zarządzenia Prezesa NFZ nr 85/201/DSOZ z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej. Z kolei z § 1 powoływanego zarządzenia wynika, że zarządzenie określa postępowanie w sprawie zawarcia i realizacji umowy w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej zwanej dalej "umową", a także warunki wymagane od świadczeniodawców zainteresowanych zawarciem umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w tym zakresie oraz warunki dodatkowo oceniane w trakcie postępowania prowadzonego w sprawie jej zawarcia. Szczegółowy katalog zakresów świadczeń określony został w załączniku nr 1 do ww. zarządzenia, zaś załącznik nr 3 precyzuje warunki realizacji świadczeń nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej. Z załącznika nr 3 wynika wyraźny podział na wymagania obligatoryjne zawarte w punktach 1-3 (tj. wymagania dotyczące personelu, wymagania lokalowe, wymagania dotyczące wyposażenia w aparaturę i sprzęt medyczny) i na inne wymagania - dodatkowo oceniane, które to zostały wymienione w punkcie 4 (tj. m.in. zapewnienie diagnostyki RTG i laboratoryjnej). W związku z tym należy rozgraniczyć wymogi niezbędne do podpisania umowy, od warunków dodatkowo ocenianych.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że do zawarcia przedmiotowej umowy nie jest niezbędne spełnianie warunków określonych w punkcie 4, a więc m.in. warunków dotyczących wykonywania diagnostyki RTG i laboratoryjnej. Świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej nie obejmują bowiem obligatoryjnie diagnostyki RTG i laboratoryjnej w lokalizacji. Słusznie zatem podnosi skarżąca, że przedmiotem umowy nie są świadczenia z zakresu diagnostyki RTG i laboratoryjnej, lecz właśnie świadczenia z zakresu nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej.

W ocenie Sądu za istotne dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie należy uznać, że NFZ w formularzu ofertowym nie określił dodatkowo ocenianego wymogu, jako wykonywanie diagnostyki RTG i laboratoryjnej w lokalizacji przez oferenta, lecz tylko jako jej zapewnienie, co też skarżąca - zgodnie z prawdą - zadeklarowała w ankiecie załączonej do oferty. Nie można więc podzielić argumentacji organów obu instancji, że udzielając odpowiedzi twierdzącej na pytania zawarte w formularzu ofertowym dotyczące zapewnienia diagnostyki RTG i laboratoryjnej w lokalizacji, skarżąca jako oferent podała nieprawdziwe informacje. W przedmiotowym formularzu jest bowiem mowa jedynie o zapewnieniu diagnostyki RTG i laboratoryjnej, a nie o jej samodzielnym wykonywaniu przez oferenta. Nieprecyzyjność formularza ofertowego przygotowanego przez organ NFZ nie może zaś wywierać negatywnych skutków dla skarżącej jako oferenta w postępowaniu konkursowym.

Zastrzeżenia Sądu budzi również precyzyjność powoływanego przez organy zarządzenia Prezesa NFZ nr 46/2011/DSOZ z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jest to zaś o tyle istotne, że zdaniem organów, skoro skarżąca zapoznała się z treścią m.in. przedmiotowego zarządzenia winna spełniać określone w nim wymagania. Organy powołują się na § 13 ust. 1 pkt 8 tego aktu, z którego to wynika, że oferta w formie pisemnej powinna zawierać następujące dokumenty i oświadczenia - w przypadku gdy oferent nie przedstawi dokumentów, o których mowa w pkt 6 - oświadczenie, że będzie wykonywał umowę samodzielnie bez zlecania podwykonawcom udzielania świadczeń będących przedmiotem umowy. Tymczasem w pkt 6 § 13 jest mowa o kopii polisy lub innego dokumentu potwierdzającego zawarcie przez oferenta umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej oferenta za szkody wyrządzone w związku z udzielaniem świadczeń w zakresie przedmiotu postępowania na okres obowiązywania umowy, nie ma zaś w tym punkcie mowy o kopii umowy zawartej z podwykonawcą albo zobowiązaniu podwykonawcy do zawarcia umowy z oferentem, o czym to stanowi pkt 7 ww. przepisu.

Takie sformułowanie treści przepisów ww. zarządzenia niewątpliwie może budzić uzasadnione wątpliwości dla oferenta składającego swoją ofertę w postępowaniu konkursowym. Uzasadnienia organów obu instancji odnoszące się do przepisów ww. zarządzenia, które jest nieprecyzyjne i wzbudza wątpliwości nie może zaś być uznane, zgodnie z art. 11 i art. 107 K.p.a za wystarczająco przekonywujące.

Reasumując Sąd uznał, że brak było podstaw do odrzucenia oferty skarżącej na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Tym samym rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem ww. przepisu wskutek czego doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. Nie można bowiem zgodzić się z poglądem organów, że skarżąca składając oświadczenie, że umowa na świadczenia udzielane w podstawowej opiece zdrowotnej w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej będzie wykonywana samodzielnie przez RSPR, bez zlecania podwykonawcom udzielania świadczeń będących przedmiotem umowy, wykluczyła w ten sposób możliwość zapewnienia diagnostyki laboratoryjnej i RTG w lokalizacji miejsca udzielania świadczeń, tj. w R. przy ul. [...]. Jak bowiem wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy umowy przedwstępnej dzierżawy pomieszczeń zawartej przez skarżącą w dniu [...] grudnia 2011 r. z Samodzielnym Wojewódzkim Publicznym Zespołem Zakładów [...] Opieki Zdrowotnej im [...] w R., na chwilę składania przez skarżącą oferty, we wskazanej lokalizacji istniała możliwość zapewnienia tych świadczeń.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a, winien stwierdzić, że w toku postępowania konkursowego doszło do naruszenia przez Fundusz zasad tego postępowania, wskutek czego interes prawny skarżącej doznał uszczerbku o którym mowa w art. 152 ustawy o świadczeniach.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. jak w punkcie drugim wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z dnia 3 października 2002 r., nr 163, poz. 1349 ze zm.) bowiem strona skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez radcę prawnego.