Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 52/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3a
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 52/11 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 września 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Grażyna Firek (spr.), Sędzia: WSA Beata Cieloch, Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant: Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2011 r., sprawy ze skargi Z.T., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 1 grudnia 2010 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy - uchyla zaskarżoną decyzję -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 października 2010r., znak: [...] na podstawie art. 83 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust.3a oraz art. 31 i 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z2009 r. Nr 205 poz.1585), a także na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U.Nr 141, poz. 1365) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Z. T. umorzenia należności z tytułu składek: na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres: od maja 2003r. do maja 2008r. w łącznej kwocie 45.796,74 zł, w tym: składki- 29.301,74 zł, odsetki za zwłokę - 16.495,00 zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres: od maja 2003r. do maja 2008r. w łącznej kwocie 15.617,88 zł, w tym: składki- 10.078,88 zł, odsetki za zwłokę - 5.539,00 zł, na Fundusz Pracy za okres: od maja 2003r. do maja 2008r. w łącznej kwocie 3341,71 zł, w tym: składki- 2.147,71 zł, odsetki za zwłokę -1.194,00 zł; odsetki za zwłokę naliczono na dzień wpływu wniosku o umorzenie tj. 06 września 2010r. W jej uzasadnieniu organ po przytoczeniu treści wskazanych wyżej przepisów i odniesieniu zasad w nich przedstawionych do sytuacji wnioskodawcy uznał, że przesłanki określone w tych przepisach w nin. sprawie nie zostały spełnione. Przedmiotową decyzję podpisał w imieniu organu Z-ca Dyrektora J.K. , a także osoby biorące udział w wydaniu decyzji Z-ca Kierownika Wydziału Rozliczeń i Dochodów E. S. , Kierownik Wydziału Rozliczeń i Dochodów S. S. i Z-ca Kierownika Inspektoratu W.M..

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za pośrednictwem Prezesa ZUS Z. T. zakwestionował prawidłowość dokonanej przez Oddział ZUS oceny przedstawionych okoliczności, uzasadniających umorzenie należności oraz ponownie wskazał, iż obecna sytuacja finansowa i rodzinna uniemożliwia spłatę zobowiązań, zatem wniosek o umorzenie zasługuje na pozytywne rozstrzygnięcie. Ponadto wnioskodawca wskazał iż aktualnie jego sytuacja zdrowotna uległa pogorszeniu, gdyż w związku z brakiem pracy i ciążącym obowiązkiem zapłaty należności ZUS doznał ogólnego rozstroju zdrowia, który spowodował tymczasową niezdolność do pracy w okresie od 28 października 2010 r. do 21 listopada 2010 r.

Decyzją z dnia 1 grudnia 2010 r. nr [...]na podstawie art. 83 ust. 4 oraz art. 28 ust. 3a, 31, 32 i 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.) w zw. z art. 127 § 3 i 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 15 października 2010r., znak:[...]. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że w zakwestionowanej decyzji prawidłowo powołano przepisy art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych odsyłające do rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), a po przywołaniu treści tego przepisu, organ stwierdził, że ustalenia poczynione w pierwszej instancji co do sytuacji finansowej i zdrowotnej wnioskodawcy pozostają aktualne także na gruncie nin. postępowania. Zaświadczenie lekarskie potwierdzające tymczasową niezdolność do pracy zostało wystawione dopiero w dniu 28 października 2010 r., a więc ustalenia w tym zakresie na dzień wydania zaskarżonej decyzji były prawidłowe. Zd. organu, powoływane okoliczności takie jak trudna sytuacja finansowa i materialna nie zostały w wystarczający sposób udokumentowane, a Oddział nie miał możliwości prawnych i faktycznych, aby we własnym zakresie zweryfikować podnoszone twierdzenia. ZUS stwierdził także, iż niewątpliwie podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, tj. problemy zdrowotne - potwierdzone tylko przedłożonym zwolnieniem lekarskim - mogą chwilowo mieć niekorzystny wpływ na sytuację finansową rodziny, niemniej jednak nie zostało wykazane, że choroba uniemożliwia wnioskodawcy podjęcie pracy zarobkowej. Organ wskazał również, że prawidłowo zostało ustalone, iż zadeklarowany przez wnioskodawcę poziom dochodów, skonfrontowany z zadeklarowaną kwotą wydatków jest niespójny, bowiem wydatki znacznie przewyższają dochody, wobec czego oświadczenia złożone w tym zakresie są niewiarygodne. W świetle powyższego , zd. organu, żadna z okoliczności podniesionych w sprawie nie wypełnia którejkolwiek z wymienionych w przepisach przesłanek, a zatem słusznie rozstrzygnięto o braku podstaw do umorzenia należności z tytułu składek w tym trybie. Na zakończenie wywodów organ podkreślił, że decyzja o umorzeniu należności składkowych jest decyzją o uznaniowym charakterze, a przepis prawa, w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek, pozwala organowi wydającemu decyzję dokonać wyboru konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Decyzję w imieniu organu podpisali: p.o. .Dyrektor M. M., Starszy Referent A. K., Z-ca Kierownika Wydziału Rozliczeń i Dochodów E. S. , Kierownik Wydziału Rozliczeń i Dochodów S. S. i Z-ca Kierownika Inspektoratu W.M.

W skardze od powyższej decyzji Z. T. zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art.28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz §3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej poprzez przyjęcie, że sytuacja faktyczna, w której znajduje się skarżący pozwala na spłacenie ciążących na nim należności oraz naruszenie przepisu postępowania tj. art.12 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania i pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności , domagał się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 15 października 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz przytoczył ponownie argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.- dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji jest między innymi – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 lit. "b" p.p.s.a. – naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dopatrzył się naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), nakazujący wyłączenie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania powinna być dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi - na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 k.p.a.).

Zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 z późn. zm. - dalej zwanej "u.s.u.s.") w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeśli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną decyzję. Powyższa reguła ma odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydawaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu, wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Przez "branie udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu prawnym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różne osoby, mogące mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Mimo że postępowanie wszczęte na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych w takim postępowaniu dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzja administracyjna traktowana być musi jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a wzgląd na dążenie do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia ewentualnego wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Pogląd taki wyraził w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie P. 57/2007, Lex Polonica nr 1974512, Trybunał Konstytucyjny, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Mimo, że wyrok ten odnosi się do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że analogicznie należy oceniać wszystkie te przypadki, w których dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zróżnicowania gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania przez organ administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawania spraw. Podkreślić jeszcze raz należy, że pomiędzy odwołaniem, a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma pod względem konstrukcyjnym żadnej różnicy, ponieważ środki te różni wyłączenie nazwa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności. Zauważyć także jeszcze należy, że istotą przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to już wyrobiony pogląd, czy to tylko na stan faktyczny sprawy – jeżeli brał udział w postępowaniu dowodowym, czy też również na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez propozycję rozstrzygnięcia, czy przez podpisanie decyzji, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenie związane z udziałem w postępowaniu (wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 3 marca 2010 roku sygn. akt III SA/Wr 865/09 i z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 6/10, oraz wyrok WSA w Krakowie z 16 października 2009 sygn. akt I SA/Kr 721/09 orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziłoby do sytuacji, w której pracownicy rozstrzygający ponownie sprawę, byliby niejako "sędziami we własnej sprawie", bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem identyfikowaliby się przy jego ponownej ocenie. Naruszałoby to podstawowe gwarancje procesowy strony postępowania. Nie jest wobec powyższego możliwa sytuacja w której ten sam pracownik bierze udział w czynnościach zmierzających do wydania decyzji w I instancji i następnie bierze udział w podjęciu rozstrzygnięcia co do tej decyzji w II instancji. Niestety z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych wynika , że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 15 października 2010 r. oraz w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy udział brały te same osoby. I tak pod decyzją z dnia 15 października 2010 r. podpisali się : Z-ca Kierownika Wydziału Rozliczeń i Dochodów E. S. , Kierownik Wydziału Rozliczeń i Dochodów S. S. oraz Z-ca Kierownika Inspektoratu W. M. i pod zaskarżoną decyzją widnieją podpisy tych samych osób. Skoro wymienione osoby podpisały się pod decyzjami, to znaczy, że brały udział w postępowaniu zmierzającym do ich wydania. Nie można przy tym znaleźć innego uzasadnienia złożenia podpisu przez osobę, która uczestniczyła w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji.

Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji jest jednym z koniecznych elementów tego rodzaju orzeczenia. Zatem przy wydawaniu zaskarżonej decyzji brały udział te same osoby, wskazane z imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, które brały udział w analogicznych czynnościach poprzedzających wydanie decyzji pierwotnej. Świadczą o tym podpisy widniejące na kartach 82 i 102 akt administracyjnych. Nie budzi wątpliwości, że wskazani wyżej pracownicy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych brali udział w rozstrzyganiu zasadności wniosku skarżącego o umorzenie należności, jak również w czynnościach mających na celu rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, co niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe i niezależnie od treści samej skargi, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z udziałem pracowników organu, którzy podlegali wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Takie naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), zatem stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 lit. b/ p.p.s.a. należało orzec o jej uchyleniu jako niezgodnej z prawem, ze wskazaniem konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy bez udziału pracowników organu biorących udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji pierwotnej.

Omawiana wada postępowania jest przy tym na tyle istotna, że bezprzedmiotowym jest na obecnym etapie postępowania badanie zgodności zaskarżonej decyzji z innymi przepisami postępowania, a tym bardziej z prawem materialnym.

Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji