Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2990/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2017 r. ze skargi M. N., I. N., G. R., K. R. i M. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) września 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją dnia [...].09.2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa (zwany dalej Ministrem), po rozpatrzeniu odwołania M. N., I. N., M. C., K. R. oraz G. R., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (zwanego dalej Wojewodą) z dnia [...].01.2016 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...].12.1983 r. nr [...], przyznającej na rzecz M. N. i Z. N. odszkodowanie za przejęte na rzecz Skarbu Państwa, na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w P. z dnia [...].04.1983 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi P., gmina P., działki nr [...], o pow. 2,70 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] i działki nr [...] o pow. 1,65 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Naczelnik Gminy P. w dniu [...] kwietnia 1983 r. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi P., gmina P. (Dz. Urz. WRN w G. z dnia [...] czerwca 1983 r., nr [...], poz. [...]). Zgodnie z tym zarządzeniem we wsi P. przejęto na własność Państwa grunty przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budownictwa mieszkaniowego, m.in. działkę nr [...] o pow. 2,70 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...] i działkę nr [...] o pow. 1,65 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...], będące współwłasnością M. N. i Z. N..

Decyzją z dnia [...].12.1983 r., nr [...] Naczelnik Gminy P. orzekł o przyznaniu odszkodowania na rzecz M. N. i Z. N. za przejęte na rzecz Skarbu Państwa, na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] kwietnia 1983 r. działki nr [...] o pow. 2,70 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...] i nr [...] o pow. 1,65 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...] - w kwocie 2 187 938, 00 zł za grunt oraz 48 512,00 zł za inne składniki nieruchomości.

Pismem z dnia [...] maja 2015 r. M. N., I. N., M. C., K. R. oraz G. R. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...].12.1983 r. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik Skarżących wskazał na brak rozprawy oraz nieprawidłową wysokość przyznanego odszkodowania.

Decyzją z dnia [...].01.2016 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...].12.1983 r. nr [...] przyznającej na rzecz M. N. i Z. N. odszkodowanie, za przejęte na rzecz Skarbu Państwa, na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] kwietnia 1983 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi P., gmina P., działki nr [...] o pow. 2,70 ha, i nr [...] o pow. 1,65 ha.

Na skutek wniesionego odwołania, Minister utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu podał, że zaskarżona decyzja Naczelnika Gminy P. z dnia [...].04.1983 r., przyznająca odszkodowanie, została wydana na podstawie art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarze wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216) i art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), a zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy Wojewoda [...] oceniał w tym trybie nadzwyczajnym prawidłowość zaskarżonej decyzji z dnia [...].12.1983 r. nr [...].

Podał, że w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r., Nr 20 poz. 117) wskazano, iż wysokość odszkodowania ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W obowiązujących ówcześnie przepisach, przy ustalaniu odszkodowania, brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych, zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Minister podkreślił zatem, że wbrew twierdzeniom Skarżącego, z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty, następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r., tj. w szczególności po przeprowadzeniu rozprawy. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest też jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się po przeprowadzeniu rozprawy.

Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Minister podał, że wskazanie, iż odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można więc jednoznacznie stwierdzić – jak podkreślił Minister - które konkretnie przepisy z ustawy z dnia 12 marca 1958 r miały zastosowanie. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą zaś stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Minister przytoczył, że problem obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu rozpatrywany był w orzecznictwie w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), która zawierała podobne rozwiązania prawne, co badana w przedmiotowej sprawie ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1534/13).

Jak podkreślił Minister, wobec braku przepisów szczególnych, regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeku postępowania administracyjnego nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych, jak operat szacunkowy.

Wskazał, że rozprawa (zgodnie z ówczesnym oraz obecnym brzmieniem k.p.a.) nie była w żadnym przypadku obligatoryjna. Decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1 k.p.a.).

Skoro w zakresie procedury nie znajdowały zastosowania przepisy ustaw materialnych (tzn. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r.), to – zdaniem Ministra - należało stosować przepisy k.p.a.

Odnosząc się z kolei do kwestii wysokości odszkodowania, Minister również nie dopatrzył się nieważności. Wskazał, iż decyzją z dnia [...].12.1983 r. nr [...] Naczelnik Gminy P. przyznał na rzecz M. N. i Z. N. odszkodowanie o łącznej kwocie 2.236.450,00 zł (2.187.938,00 zł za grunt oraz 48.512,00 zł za inne składniki).

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż odszkodowanie w przedmiotowej sprawie zostało przyznane w oparciu o opinię biegłego.

W aktach archiwalnych sprawy zachował się szacunek biegłego Urzędu Wojewódzkiego w G. B. B., sporządzony w dniu [...] października 1983 r. zawierający wyliczenia wartości gruntu oraz niezamortyzowanych nakładów.

Podstawą obliczenia wysokości odszkodowania za grunt był art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, a w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone wyższe odszkodowanie.

Artykuł 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. stanowił, że właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości.

Ceny za grunty, o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1982 r. nr 23, poz. 205).

Z tego – zdaniem Ministra - wynikało, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2, ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości.

Zgodnie z tym zarządzeniem z dnia 18 września 1982 r., cenę nieruchomości ustalało się według obowiązującej w dniu jej sprzedaży ceny żyta z uprawy kontrakcyjnej, pomnożonej przez określone w załączniku do zarządzenia stawki szacunkowe 1 hektara gruntów. Ponadto stawki szacunkowe 1 hektara gruntów wyrażone w kwintalach żyta uzależnione były od przydziału gruntu do poszczególnego rodzaju strefy ekonomicznej (wielkomiejskiej, miejskiej, wiejskiej, wiejskiej oddalonej) oraz klasy tego gruntu.

Odnosząc się do zarzutu Wnioskodawcy, że przyjęta przez biegłego stawka 1750 zł za 1 kwintal żyta jest za niska i zgodnie z rocznikiem statystycznym 1984 r., w którym opublikowano dane z roku 1983, powinna wynosić 1767 zł – Minister wskazał - iż błędne jest sugerowanie się cenami wskazanymi w tym roczniku statystycznym, bowiem jak słusznie wskazał Wojewoda w swej decyzji, ceny podane w roczniku są średnią cen obowiązujących w całym kraju, z całego roku. Natomiast zgodnie z zarządzeniem z dnia 18 września 1982 r. cenę nieruchomości ustalało się według ceny żyta obowiązującej w dniu jej sprzedaży a zatem, w dniu jej przejęcia na własność Skarbu Państwa. Na podstawie przedstawionego przez Wnioskodawcę rocznika statystycznego – zdaniem Ministra - nie można wnioskować, iż na danym terenie w dacie przejęcia na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, tj. [...] czerwca 1983 r. nie obowiązywała cena 1750 zł za 1 kwintal żyta.

Ponadto, w aktach administracyjnych organu wojewódzkiego znajdują się inne opinie biegłych wydawane w tym samym czasie, w których biegli również przyjęli cenę 1750 zł za 1 kwintal żyta. A zatem wbrew twierdzeniom Skarżącego cena 1 kwintala żyta ustalona przez biegłego B. B. była ceną powszechnie przyjmowaną w danym czasie na danym terenie.

Jak wynika z uchwały nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1972 r. w sprawie zaliczenia poszczególnych miejscowości na terenie powiatu do stref ekonomicznych, miejscowość P. została zaliczona do strefy ekonomicznej wiejskiej.

Ponadto zgodnie z zarządzeniem nr [...] Naczelnika Gminy P. z dnia [...] sierpnia 1983 r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowania za grunty stanowiące własność osób fizycznych przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego na obszarze gminy P. podwyższono do wysokości 7 - krotnej gruntów klas l-IVb, 10- krotnej gruntów klasy V, 20- krotnej gruntów klas VI i Vlz cen jakie kształtowały się przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych.

W oparciu o wymienione zasady dotyczące ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa, wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość ustalono – jak podkreślił Minister - dokonując następującego przeszacowania:

Dla działki nr [...] o łącznej pow. 1,65 ha, w tym:

- 0,14 ha klasy RIVb po 45 q zboża/1 hax 1750 zł/q x 7 = 77.175 zł

- 0,15 ha klasy Ps!V po 50 q zboża/1 ha x 1750 zł/q x 7 = 91.875 zł

- 0,97 ha klasy RV po 25 q zboża/1 ha x 1750 zł/q x 10 = 424.375 zł

- 0,35 ha klasy RIV po 10 q zboża /1 ha x 1750 zł/q x 20 = 122.500 zł

- 0,04 ha klasy PsVI po 8 q zboża/1 ha x 1750 zł/q x 20 = 11.200 zł

Dla działki nr [...] o łącznej pow. 2,70 ha, w tym:

-1,85 ha klasy RIVb po 45 q zboża/1 ha x 1750 zł/q x 7 = 1019.813 zł

- 0,48 ha klasy PslV po 50 q zboża/1 ha x 1750 zł/q x 7 = 294.000 zł

- 0,14 ha klasy RV po 25 q zboża/1 ha x 1750 zł/q x10 = 61.250 zł

- 0,18 ha klasy PsV po 25 q zboża/1 ha x 1750 zł/q x 10 = 78.750 zł

- 0,05 ha klasy N po 4 q zboża/1 ha x 1750 zł/q x 20 = 7.000 zł

Razem 2.187.937,50 zł.

Z tego Organ nadzoru wywiódł, że odszkodowanie za grunt zostało przyznane w prawidłowej wysokości, w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy prawa.

Ponadto Minister zaznaczył, że w opinii biegłego B. B. znajduje się wycena wartości odszkodowania za inne składniki, znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości, stanowiące niezamortyzowane nakłady tj. nawozy oraz koszty zabożenia pastwiska na kwotę 48.512 zł i taka też kwota została przyznana w decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] grudnia 1983 r. nr [...]. Minister wyprowadził więc wniosek, że decyzja Naczelnika Gminy P. z dnia [...].12.1983 r. nr [...], orzekająca o przyznaniu na rzecz M. N. i Z. N. odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa, na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] kwietnia 1983 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi P., gmina P., działki nr [...] o pow. 2,70 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] i działki nr [...] o pow. 1,65 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak było również podstaw do stwierdzenia, aby oceniana decyzja naruszyła pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności. We wniesionej skardze profesjonalny pełnomocnik Skarżących: M. N., I. N., M. C., K. R.i G. R. zarzucił: 1) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w tym przepisie prawa, w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.),

- art. 9 ust. 1 ustawy, z 31.stycznia. 1961 r. o terenach budowlanych na terenach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216 ze zm.);

2) naruszenie przepisów, postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a., poprzez pominięcie aktualnej linii orzeczniczej. Uzasadniając swe stanowisko podał, że w przedmiotowej sprawie wysokość odszkodowania ustalono w nieprawidłowej wysokości i bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy odszkodowawczej. Podkreślił, że wymóg przeprowadzenia rozprawy, poprzedzającej wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi, wynikał wprost z art. 9 ust. 1 tej ustawy, w którym zawarto odesłanie, w zakresie ustalenia odszkodowania, do zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odesłanie to obejmowało zatem między innymi art. 22 cyt. ustawy, z którego wynika, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii powołanych biegłych. Nie zgodził się z poglądem przedstawionym przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, iż ustawa o terenach budowlanych na terenach wsi zawierała podobne rozwiązania prawne w zakresie ustalania i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, co ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r. Nr 27, poz. 192). Rozwiązania te, jak zaznaczył, były odmienne. W przypadku odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przeprowadzonego na podstawie ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi, przepis regulujący kwestię odszkodowania - art. 9 ust. 1 tej ustawy - stanowił, iż odszkodowanie za grunty przejęte na własność Państwa ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a nie tylko, że wypłaca się je wg tych zasad. Z tego zapisu pełnomocnik wyprowadził wniosek, że ustalając wysokość odszkodowania należało stosować pełną procedurę określoną w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym w szczególności należało powołać biegłych, a ich opinie dotyczące wartości wywłaszczonej nieruchomości, wraz ze szczegółowym uzasadnieniem, przedstawić na rozprawie administracyjnej. Wskazał, że rozprawa administracyjna, jako forma postępowania dowodowego, miała na celu wyjaśnienie okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Umożliwiała ona m.in. zgłoszenie przez wywłaszczonych, jak też przez pozostałe strony postępowania istotnych, z punktu widzenia ustalenia odszkodowania, uwag do sporządzonych przez biegłych opinii szacunkowych, w oparciu o które to odszkodowanie było ustalane. Pozwalałaby w szczególności wyjaśnić podstawę, na jakiej biegły przyjął, iż wysokość należnego odszkodowania jest skorelowana z ceną skupu 1 kwintala zboża w kwocie 1.750 zł, podczas gdy faktycznie zależała od ceny żyta, które jest wprawdzie gatunkiem zboża, lecz jednym z kilku - inne główne gatunki zboża uprawiane w Polsce (i różnie wyceniane) to m.in. pszenica, jęczmień i owies. Zarzucił, iż wysokość orzeczonego odszkodowania nie odpowiadała prawu. Nie została bowiem ustalona w sposób zgodny z § 2 ust. 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 23, poz. 205). Zgodnie z tym przepisem, cenę nieruchomości ustala się według obowiązującej w dniu jej sprzedaży ceny żyta z uprawy kontraktacyjnej, pomnożonej przez określone w załączniku do tego zarządzenia stawki szacunkowe 1 hektara gruntów. Podkreślił zatem, że wysokość odszkodowania w przedmiotowej sprawie nie opierała się na "sztywnych stawkach", a na fluktuującej cenie skupu żyta. Pełnomocnik podkreślił, że biegły winien za podstawę do wyliczenia odszkodowania przyjąć kwotę co najmniej 1.753 zł, czyli cenę skupu 1 kwintala żyta w 1983 r. (źródło: rocznik statystyczny Województwa [...] 1986, str. 397, w aktach sprawy). Wówczas kwota należnego odszkodowania wyniosłaby co najmniej 2.191.688 zł, czyli o 3.751 zł więcej od kwoty odszkodowania faktycznie przyznanego (2.187.938 zł).

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, że błędne jest sugerowanie się cenami wskazanymi w roczniku statystycznym z 1983 roku, bowiem jak słusznie wskazał Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., ceny podane w tym roczniku są średnią cen obowiązujących w całym kraju z danego roku. Natomiast zgodnie z zarządzeniem z dnia 18 września 1982 r. cenę nieruchomości ustalało się według ceny żyta obowiązującej w dniu jej sprzedaży, a zatem w dniu jej przejęcia na własność Skarbu Państwa. Na podstawie przedstawionego przez Wnioskodawców rocznika statystycznego nie można wywodzić, iż na danym terenie, w dacie przejęcia na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, tj. [...] czerwca 1983 r. nie obowiązywała cena 1750 zł za 1 kwintal żyta. Minister podkreślił przy tym, że w aktach administracyjnych organu wojewódzkiego znajdują się inne opinie biegłych wydawane w tym samym czasie, w których biegli również przyjęli cenę 1750 zł za 1 kwintal żyta. A zatem wbrew twierdzeniom Skarżących cena 1 kwintala żyta ustalona przez biegłego B. B. była ceną powszechnie przyjmowaną w danym czasie na tym terenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 - zwanej dalej P.p.s.a.) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Nadmienić należy, że w tym postępowaniu nadzwyczajnym organ nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy wydanie kwestionowanej w tym trybie decyzji może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek, określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja, a których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest w konkretnej sprawie dokonanie oceny funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji, dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08). We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...].12.1983 r. nr [...], przyznającej na rzecz M. N. i Z. N. odszkodowanie za przejęte na rzecz Skarbu Państwa, na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w P. z dnia [...].04.1983 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi P., gmina P., działki nr [...], o pow. 2,70 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] i nr [...] o pow. 1,65 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] - Wnioskodawcy powołali się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Podnieść należy, że w wyroku z dnia 12.05.2015 r., sygn. P 46/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę (pkt 10.5 akapit 1), że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 K.p.a., czy też innego terminu. W dacie rozstrzygania w tej sprawie przez Sąd, ustawodawca stosownej regulacji jeszcze nie podjął, wobec tego koniecznym stało się dalsze stosowanie art. 156 § 2 k.p.a. w jego obecnym brzmieniu, z uwzględnieniem jednakże oceny prawnej wyrażonej przez Trybunał Konstytucyjny i ze świadomością, że upływ kilkudziesięciu lat od dnia wydania kwestionowanej w tym trybie decyzji (w niniejszym postępowaniu ponad 30-stu) - w powołaniu się na fakt, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa – winien być wzięty pod uwagę przy jej rozpatrywaniu. Wskazać zatem należy, że rozstrzygnięcie, którego stwierdzenia nieważności żądają Skarżący w niniejszym postępowaniu, zapadło na podstawie art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarze wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216) w zw. z art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Podstawą przyznania tego odszkodowania było zarządzenie Naczelnika Gminy P. z dn. [...].04.1983 r. nr [...] w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi P., gmina P. (Dz. Urz. WRN w G. z dnia [...] czerwca 1983 r., nr [...], poz. [...]). Zgodnie z tym zarządzeniem we wsi P. przejęto na własność Państwa przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budownictwa mieszkaniowego m.in. działkę nr [...] o pow. 2,70 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...] i działkę nr [...] o pow. 1,65 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...], będące współwłasnością M. N. i Z. N.. Nie zasługuje, w ocenie Sądu na uwzględnienie argumentacja skargi, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi, przy ustalaniu odszkodowania, jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości także zasad proceduralnych, określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nie jest więc kwestią oczywistą, że odesłanie to nakazywało również stosowanie art. 22 cyt. ustawy, jak sugerują Skarżący, z którego wynikało, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii powołanych biegłych. Sposób sformułowania art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi jest niejednoznaczny. Natomiast przepis art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pomieszczony został w Rozdziale 3, zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe", a nie w Rozdziale 2 tej ustawy zatytułowanym "Odszkodowania". Wobec tego powstałe wątpliwości interpretacyjne, związane z wykładnią tego przepisu - art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi - nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Wobec tego nie można twierdzić, że brak przeprowadzenia rozprawy, stanowiłby o nieważności decyzji odszkodowawczej Naczelnika Gminy P. z dnia [...].12.1983 r. nr [...], przyznającej na rzecz M. N. i Z. N. odszkodowanie za przejęte na rzecz Skarbu Państwa, na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w P. z dnia [...].04.1983 r. działek nr [...], o pow. 2,70 ha i nr [...] o pow. 1,65 ha. Należy odnotować, że w orzecznictwie Sądów Administracyjnych ta kwestia interpretacyjna pozostawała sporna, a w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...].12.1983 r. nr [...] wyrażano pogląd, że nie ma wymogu przeprowadzenia rozprawy i stosowanie odpowiednie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości kwestii tej nie dotyczy. Trzeba więc zgodzić się z Ministrem, że wskazanie, iż odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można bowiem jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. znajdowały tu zastosowanie. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi zatem na stanowisku, że przyjęcie w decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...].12.1983 r. nr [...], jednej z występujących wówczas interpretacji tego przepisu (zakładającej zbędność przeprowadzania rozprawy) i ustalenie w oparciu o nie przedmiotowego odszkodowania, nie mogło zostać uznane za prowadzące do stwierdzenia wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Nie miała bowiem miejsca oczywistość naruszenia prawa, która polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, skoro kwestia ta była rozbieżnie interpretowana w orzecznictwie Sądów Administracyjnych. Należy też przy tym nadmienić, że nieprzeprowadzenie rzeczonej rozprawy w rozpatrywanej sprawie nie miało wpływu na wynik tego postępowania odszkodowawczego. Biegły dokonał wyliczenia wartości gruntu oraz niezamortyzowanych nakładów. Przy wycenie gruntu ówcześni właściciele nieruchomości otrzymali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Biegły oszacował też wartość innych składników, znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, stanowiących niezamortyzowane nakłady tj. nawozy oraz koszty zabożenia pastwiska na kwotę 48.512 zł i taka też kwota została przyznana w decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...].12.1983 r. nr [...]. Ostatecznie byłym właścicielom tytułem odszkodowania przyznano kwotę 2.187.938 zł, podczas gdy w trybie nieważnościowym domagali się o 3.751 zł więcej, a więc kwoty 2.191.688 zł. W tym stanie rzeczy nie można zgodzić się z twierdzeniami Skarżących, że decyzja Naczelnika Gminy P. z dnia [...] grudnia 1983 r. nr [...], z punktu widzenia skutków, które wywołała, mogłaby być uznana za rażąco naruszającą prawo. Nie wywołała bowiem skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, jako akt wydany przez organy praworządnego państwa.

Wobec tego podnoszone przez pełnomocnika Skarżących zastrzeżenia do wysokości zastosowanej przez biegłego stawki 1750 zł za 1 kwintal żyta, jako zbyt niskiej i powoływanie się rocznik statystyczny z 1984 r., w którym opublikowano dane z roku 1983, i podano cenę 1767 zł za 1 kwintal żyta – w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Nie prowadziły bowiem do rażącego naruszenia prawa i mogłyby co najwyżej być podnoszone w postępowaniu zwykłym. Nadto, zgodnie z zarządzeniem z dnia 18 września 1982 r. cenę nieruchomości ustalało się według ceny żyta obowiązującej w dniu jej sprzedaży, a zatem w dniu jej przejęcia na własność Skarbu Państwa, a ta mogła się różnić na przestrzeni danego roku. Nadmienić też należy, że właśnie w postępowaniu nieważnościowym powołanie się na naruszenie art. 8 k.p.a., tak jak miało miejsce to w niniejszej skardze, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Na niebezpieczeństwo i negatywne skutki zmiany interpretacji norm prawnych w orzecznictwie sądowym zwrócił zaś uwagę Trybunał Konstytucyjny w przytoczonym wyroku z dnia 12.05.2015 r., sygn. P 46/13 uznając, że jest to jedna z przyczyn, która winna wyłączać możliwość podnoszenia w każdym czasie, bez ograniczeń zarzutu rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto, Sąd działając z urzędu nie dostrzegł innych podstaw do uwzględnienia skargi.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270) - orzekł jak w sentencji.