Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2345/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 3, art. 14 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 788
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 195/18 w sprawie ze skargi S.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] listopada 2017 r., [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 2345/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2018r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 195/18, po rozpoznaniu skargi S.G. - uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] listopada 2017r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Wójt Gminy Kamienica decyzją z dnia [...] lipca 2018r. na podstawie art. 59 ust 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm. - dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 14 ust 3 ustawy z dnia 28 września 1991r o lasach, po rozpatrzeniu wniosku S.G. nakazał właścicielowi działki ewid. nr [...] obręb Szczawa Gmina Kamienica tj. małżonkom J.H. i M.H. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica, uchwalonym 16 sierpnia 2005 roku uchwałą nr XXIII/154/05 Rady Gminy Kamienica w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż właściciele działki nr [...] obręb Szczawa gmina Kamienica J.H. i M.H. dokonali na niej nasadzenia drzew, co należy uznać za czynność zalesienia, o której mowa w art. 14 § 1 ustawy o lasach. Zgodnie z treścią art. 14 ust 3 ustawy o lasach grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren stanowiący działkę ew. nr [...] został zgodnie z w/w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica przeznaczony jest pod zabudowę pensjonatową, pensjonatowo-sanatoryjną w obszarach predysponowanych do osuwania oznaczonych symbolem [...]. W ocenie organu, małż. H. dokonali samowolnej zmiany sposobu użytkowania gruntu, bowiem było to sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co w ocenie organu skutkuje nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J.H. i M.H. zarzucając m.in. naruszenie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 14 ust. 1 ustawy o lasach przez bezzasadne przyjęcie, że przez fakt legalnego posadzenia drzew na działce [...] doszło do zmiany zagospodarowania terenu niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu (dalej także jako : SKO w Nowym Sączu) w/w decyzją z dnia [...] listopada 2017r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że analiza art. 59 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, ponieważ przepis odnosi się do terenów nie posiadających planu miejscowego, bowiem tylko wówczas zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego, wykonania innych robót budowlanych, bądź zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części), a także zmiana zagospodarowania terenu nie wymagająca pozwolenia na budowę wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Decyzji takich nie wydaje się na terenach posiadających obowiązujący plan miejscowy, ponieważ w takich terenach inwestycja lokalizowana jest na podstawie planu miejscowego, natomiast w przypadku jego braku - na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji, inwestycji celu publicznego, bądź (odpowiednio) decyzji o warunkach zabudowy. Literalne brzmienie przedmiotowego przepisu jest zbyt oczywiste, i wyklucza w ocenie organu możliwość innej, w tym teleologicznej i systemowej wykładni, która dopuszczałaby zastosowanie przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 także w przypadku zmiany zagospodarowania terenu (o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy) niezgodnej z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję SKO w Nowym Sączu wniósł S.G. zarzucając naruszenie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nakazanie przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji braku na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stan zgodny z miejscowym planem jest to stan, który umożliwia wykorzystanie gruntu w sposób wskazany w planie. Za "poprzedni" stan zagospodarowania należy z kolei uznać stan zagospodarowania, który istniał przed niezgodnym z prawem zalesieniem terenu. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd nie zgodził się z poglądem organu odwoławczego, że podstawa prawna dokonanego nakazu – art. 59 ust 3 u.p.z.p. dotyczy jedynie zmiany zagospodarowania terenu, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czyli nie znajduje zastosowania do terenów dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest uchwalony.

Sąd stwierdził, że literalnie odczytując przepis art. 59 u.p.z.p. należałoby się zgodzić z organem odwoławczym, iż dotyczy on wyłącznie terenów nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zmiany zagospodarowania tego terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, a dokonana została bez wymaganej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Taka wykładnia przepisu nie uwzględnia jednak faktu, że systemowe ujęcie problemu bezprawnej zmiany przeznaczenia terenu sprzeciwia się wąskiemu, literalnemu rozumieniu art. 59 ust 3 u.p.z.p. - przede wszystkim zakresu jego stosowania. Skoro bowiem ustawodawca uznał, iż zmiana przeznaczenia terenu, dla którego nie ustanowiono prawa miejscowego, a więc terenu, którego przeznaczenie nie jest determinowane normatywnie, dokonane bez decyzji administracyjnej ustalającej warunki zmiany tego przeznaczenia tj. bez aktu nie mającego charakteru normatywnego, jest swego rodzaju deliktem administracyjnym i właściwy organ administracji winien nakazać przywrócenie stanu poprzedniego - stanu sprzed dokonania bezprawnej zmiany przeznaczenie, to tym większym deliktem – aktem wymagającym od organu administracji by władczo nakazał przywrócenie stanu poprzedniego, jest zmiana przeznaczenia terenu, którego to przeznaczenie jest determinowane normatywnie przez zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ zaś brak regulacji ustawowej, która by problematykę zmiany przeznaczenia terenu objętego zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiany niezgodnej z zapisami tego planu normowała, w ocenie Sądu przepis art. 59 ust 3 należy stosować posiłkowo do zmiany przeznaczenia terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, niezgodnie z zapisami tego planu. Sąd wskazał, że takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 21 stycznia 2009r., sygn. akt II OSK 6/08. wskazując, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust 2, dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny również w wyroku z 18 lipca 2017r. w sprawie II OSK 2882/15. Konkludując Sąd pierwszej instancji wskazał, że stanowisko organu odwoławczego, iż art. 59 ust 3 ustawy nie stosuje się do zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznać należy za wadliwe. Dalej Sąd wskazał, że co do zasady zmiana zagospodarowania terenu objętego zapisami planu w obszarze, który przewiduje inne niż leśne przeznaczenie np. zabudowy pensjonatowej na zagospodarowanie leśne, powinna być traktowana jako zmiana bezprawna, a więc objęta dyspozycją art. 59 ust 3 ustawy. Sąd podkreślił jednak, że zmiana przeznaczenia terenu z nieleśnego na leśne wykorzystanie nie jest tożsama z dokonaniem nasadzenia drzew na danym obszarze. Wykorzystanie terenu na cele leśne musi bowiem pozostawać w zgodności z normami prawnymi, które definiują, co jest lasem w aspekcie prawnym. Cytując definicję lasu zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 788 z późn. zm. dalej jako "ustawa o lasach" ) stwierdził, że NSA wyroku z dnia 2 października 2015 r. II OSK 308/14 wskazał, że definicja lasu pozostaje bez związku z pojęciem nieruchomości gruntowej oraz uprawnień majątkowych przysługujących do tej nieruchomości. Z punktu widzenia rozumienia pojęcia lasu istotne jest czy spełnia on wszystkie kryteria określone w art. 3 pkt 1 lit. a-c ustawy z 1991 r. o lasach. Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ww. ustawy. Aprobując stanowisko wyrażone w w/w wyroku oraz innych wskazanych wyrokach NSA, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że lasem nie jest każdy teren zadrzewiony, ale teren o powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną, a więc nie tylko drzewami, ale i krzewami oraz runem leśnym i co do zasady przeznaczony do produkcji leśnej. Teren niespełniający w/w kryteriów a zatem mniejszy niż 0.10 ha a pokryty roślinnością leśną tj. drzewami, krzewami i runem leśnym lub teren o powierzchni większej niż 0.10 ha, ale nie poryty drzewami, krzewami oraz runem leśnym i niesłużący do produkcji rolnej nie jest lasem. Samo zadrzewienie terenu nie wpływa na zmianę przeznaczenia terenu nieleśnego na leśny. Aby taki stan zaistniał, teren, którego zmiana przeznaczenia dotyczy musi spełniać kryteria przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia o których mowa w art. 3 ustawy.

Organ winien zatem nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica, jeżeli by ustalił, że wbrew zapisom planu, który dla terenu działki nr [...] ustalił przeznaczenie zabudowy pensjonatowej i pensjonatowo-sanatoryjnej, skarżący działkę tę na obszarze co najmniej 0,10 ha pokrył roślinnością leśną tj. drzewami, krzewami i runem leśnym przeznaczając ten teren do produkcji leśnej. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.G. zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 pkt 1 ustawy o lasach w zw. z art. 59 ust.3 pkt 2 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że jedynie pokrycie działki roślinnością leśną na obszarze co najmniej 0,10 ha stanowić będzie niezgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zmianę sposobu użytkowania uprawniającą organ do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzić musi do wniosku, że oceny spełnienia wynikających z ustawy o lasach kryteriów uznania danego terenu za las dokonuje się w odniesieniu do całego zwartego terenu pokrytego roślinnością leśną, a nie do terenów zalesionych w obrębie poszczególnych działek ewidencyjnych.

W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując treść art.3 pkt 1 ustawy o lasach wskazano, że w przepisie tym jest mowa o "gruncie o zwartej powierzchni co najmniej 0,10ha" – tym samym przepis nie wskazuje czy na ten grunt składa jedna czy więcej działek. Brak jest podstaw do przyjęcia, jakoby każda z osobna działka składająca się na las w rozumieniu ustawy miała mieć co najmniej 0,10 ha . Istotne jest, aby łącznie grunt stanowił zwartą powierzchnię co najmniej 0,10 ha i był pokryty roślinnością leśną , przy spełnieniu dalszych przesłanek wskazanych w przepisie. Wobec tego pokrycie działki roślinnością leśną w taki sposób, że powiększa ona już istniejące użytki leśne łącznie mające co najmniej 0,10ha stanowić będzie niezgodną z miejscowym planem zmianę sposobu zagospodarowania, tym bardziej że w oparciu o to bezprawne działanie właściciel nieruchomości doprowadził do zmiany wpisów w ewidencji gruntów przedmiotowej działki, ponieważ decyzją Starosty Limanowskiego z dnia [...].10.2009r. o zmianie użytku i klasy dotychczasowe kontury klasyfikacyjne RV, Ps V i Lz zmieniono na kontur klasyfikacyjny Ls IV, który został włączony do przyległego Ls IV. Wobec tego zdaniem skarżącego nie sposób uznać, że na działce nr ew. [...] nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Skarżący wskazał, że z uwagi na treść art.153 p.p.s.a. konieczne stało się wzruszenie przedmiotowego wyroku, ponieważ wskazana w nim wykładnia art.3 pkt 1 ustawy o lasach i zobowiązanie organu do zbadania czy właściciel działki nr ew. [....] pokrył ją roślinnością leśną na obszarze co najmniej 0,10 ha, prowadziłoby bez wątpienia do wydania przez organ niekorzystnej dla skarżącego decyzji, której w zasadzie nie miałby możliwości wzruszyć, ze względu na wyżej wskazany art.153 p.p.s.a. Skarżący podkreślił, że nie podzielając argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku w zasadzie kwestionuje jedynie jego uzasadnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ wyrok Sądu pierwszej instancji uchylający zaskarżoną decyzję, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że prawidłowo w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, powołując w tym zakresie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, iż art.59 ust.3 u.p.z.p nie stosuje się do (samowolnej) zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości objętej zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wadliwe. Błędne zinterpretowanie art.59 ust.3 u.p.z.p. przez organ odwoławczy w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym umorzeniem postępowania przed organem pierwszej instancji. Słusznie wobec tego Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję, ponieważ postępowanie przed organem pierwszej instancji nie było bezprzedmiotowe.

Przepis art.. 59 ust.1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z ust.2 tego przepisu wynika, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Z art.59 ust.3 pkt 2 wynika natomiast, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że przepis art.59 ust.3 u.pz.p. znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust.2 dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2017r. w sprawie II OSK 2882/15 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że literalne brzmienie tego przepisu mogłoby wskazywać, że uprawnienia organu do wydania w drodze decyzji nakazów wymienionych w punktach 1 i 2 ust.3 odnosi się tylko do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę w przypadku braku planu miejscowego. Jednak wykładnia celowościowa i systemowa prowadzi do wniosku, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne. Wymaga zatem ono odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa w celu doprowadzenia terenu do stanu zgodnego z prawem ( por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009r., sygn. akt II OSK 6/08 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podziela powyższy pogląd uznając, że art.59 ust.3 u.p.z.p. ma zastosowanie w przypadku samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym fragmencie uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. Nie można się natomiast zgodzić z tym jego fragmentem, w którym Sąd ten rozważa czy w sprawie mogło dojść do samowolnej zmiany zagospodarowania nieruchomości w rozumieniu art.59 ust.3 pkt 2 u.p.z.p.

Z akt sprawy wynika, że decyzją Starosty Limanowskiego z [...] października 2009r. na podstawie powołanych w niej przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie klasyfikacji gruntów na wniosek J.H. orzeczono o zmianie użytku i klasy gruntu na działce nr ew. [...] o pow. 0,09 ha, w ten sposób, że dotychczasowe kontury klasyfikacyjne RV, PsV i Lz zmieniono na kontur klasyfikacyjny Ls IV, który został włączony do przyległego konturu Ls IV. Podstawą wydania tej decyzji była okoliczność, że działka ta została zalesiona przez inwestorów w 2008r. Ustalenia te poczyniono w oparciu o przeprowadzone w dniu 10 lipca 2009r. oględziny gruntu, z których sporządzono protokół -"Protokół klasyfikacji gruntów". W protokole tym zapisano, że działka została zalesiona w 2008r., następnie protokół ten został podpisany bez uwag przez J.H..

W niniejszej sprawie nie ma zatem wątpliwości co do tego, że współwłaściciele działki nr ew. [...] dokonali na niej w 2008r. nasadzeń roślinności leśnej, co jak wyżej wskazano skutkowało zmianą wpisów w ewidencji gruntów oraz nie ma wątpliwości co do tego, że teren stanowiący działkę ew. nr [...] został zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica uchwalonym 16 sierpnia 2005 roku (uchwała nr XXIII/154/05 Rady Gminy Kamienica) przeznaczony pod zabudowę pensjonatową, pensjonatowo-sanatoryjną w obszarach predysponowanych do osuwania oznaczonych symbolem 2.8. MP/UZ/o.

W tych okolicznościach faktycznych Sąd pierwszej instancji dokonał analizy definicji lasu zawartej w przepisie art.3 pkt 1 ustawy o lasach i wywiódł, że lasem nie jest każdy teren zadrzewiony, ale teren o powierzchni co najmniej 0.10 ha pokryty roślinnością leśną i co do zasady przeznaczony do produkcji leśnej. Wskazał, że samo zadrzewienie terenu nie wpływa na zmianę przeznaczenia terenu nieleśnego na leśny. Następnie stwierdził, że organ winien nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica, jeżeli by ustalił, że wbrew zapisom planu, który dla terenu działki nr [...] ustalił przeznaczenie zabudowy pensjonatowej i pensjonatowo-sanatoryjnej, skarżący działkę tę na obszarze co najmniej 0,10 ha pokrył roślinnością leśną tj. drzewami, krzewami i runem leśnym przeznaczając ten teren do produkcji leśnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie jest zasadniczym problemem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku to, czy na skutek nasadzenia roślinności leśnej na działce nr ew. [...] doszło do jej zalesienia w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach i znajduje się na niej las, ale czy w wyniku tej działalności inwestorów doszło do samowolnej, bo niezgodnej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiany przeznaczenia terenu tej nieruchomości ( z przepisu art.14 ust.3 ustawy o lasach wynika, że grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Podstawowe bowiem znaczenie dla zastosowania art.59 ust.3 pkt 2 u.p.z.p. ma kwestia, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a oceny tej należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie. Z akt sprawy wynika, że przed dokonaniem przez inwestorów nasadzeń roślinności leśnej - w wyniku czego w 2009r. dokonano w ewidencji gruntów zmiany użytku działki nr ew. [...] na leśny - Ls - wpisy w ewidencji gruntów dotyczące tej działki wskazywały, przede wszystkim na jej rolniczy charakter : część działki stanowiły: grunty rolne- RV , część pastwiska – Ps V i część grunty zadrzewione i zakrzewione - Lz tj. grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze niż 0,1000 ha (klasyfikacja użytków wynika z § 68 ust. 1 pkt 1 lit. a i d, ust. 2 pkt 2 rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i załącznika nr 6 do tego rozporządzenia( tekst jedn. Dz.U.2016.1034 - z daty wydania zaskarżonej decyzji).

Na skutek zamierzonej działalności współwłaścicieli, użytki na całej działce nr ew. [...] z uwagi na dokonanie nasadzeń roślinności leśnej zostały zakwalifikowane w/w decyzją Starosty jako Ls czyli las, czego nie przewidują na tym terenie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana rodzaju użytków na działce ew.[...] nastąpiła nie na skutek naturalnego samoistnego zalesienia gruntu, ale zaplanowanego i zrealizowanego nasadzenia przez inwestorów na całej działce roślinności leśnej. Nasuwa się pytanie, czy taka samowolna zmiana zagospodarowania terenu działki umożliwia wykorzystanie jej w sposób zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę powinien dokonać oceny, czy doszło wbrew zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do funkcjonalnej samowolnej zmiany przeznaczenia działki i w zależności od wyniku tej oceny rozważyć zastosowanie art.59 ust.3 pkt 2 u.p.z.p., który przewiduje wydanie nakazu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości.

W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Oznacza to, że organy i sąd nie są związani w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oceną prawną, zawartą w tym fragmencie uzasadnienia, gdyż w tym zakresie wiążąca jest ocena prawna zawarta w niniejszym wyroku. Przyjmuje się, że orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jedynym zatem skutkiem będzie wyeliminowanie tej oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, w której wyraża pogląd, że zmiana przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości wystąpi, jeżeli wbrew zapisom miejscowego planu, który dla terenu działki nr ew.[...] ustalił przeznaczenie zabudowy pensjonatowej i pensjonatowo-sanatoryjnej, skarżący działkę tę na obszarze co najmniej 0,10 ha pokrył roślinnością leśną tj. drzewami, krzewami i runem leśnym przeznaczając ten teren do produkcji leśnej czyli stała się lasem w rozumieniu art.3 ustawy o lasach. Ponadto podkreślić należy, że art. 59 ust.3 pkt 2 u.p.z.p. stanowi o możliwości wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, a nie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak wskazał to Sąd pierwszej instancji.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. uznając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia

Niniejsza skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, ponieważ zostały spełnione warunki o których mowa w art. 182 § 2 p.p.s.a. – skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostali uczestnicy postępowania nie wnieśli w ustawowym terminie o jej przeprowadzenie.