Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 378/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 12 pkt 1, art. 40, art. 79 ust. 1 i 4,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 87 ust. 2, art. 169 ust. 4,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA - Elżbieta Naumowicz – spr. Sędzia WSA - Daria Sachanbińska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 29 kwietnia 2010 r., nr XLII/248/2010 w przedmiocie statutu powiatu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 6 ust. 1 zdanie drugie, § 11 ust. 2, § 24 ust. 3 zdanie pierwsze, § 24 ust. 4, § 25, § 31 ust. 1 i 3, § 36 ust.1 zdanie drugie, § 36 ust. 2, § 38 ust. 2 pkt 1 i ust. 2 pkt 8, § 47 ust. 1, § 49 ust. 1, § 50 ust. 2, § 51 ust. 2, § 52 ust. 1, 3, 4 i 5, § 53, § 57 ust. 4 i 5, § 61 ust. 3 i 4, Rozdział IX, § 71, § 72, § 73 oraz § 74 ust. 1, 2) określa, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie 1 nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Powiatu Kluczborskiego na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

W dniu 29 kwietnia 2010 r. Rada Powiatu w Kluczborku podjęła, na podstawie art.12 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), uchwałę Nr XLII/248/2010 w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Kluczborskiego.

Pismem z dnia 30 czerwca 2010 r. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa i domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej: § 6 ust. 1 zdanie pierwsze, § 11 ust. 2, § 24 ust. 3 zdanie pierwsze i ust. 4, § 25, § 31 ust. 1 i 3, § 36 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2, § 38 ust. 2 pkt 1, ust. 2 pkt 8, § 47 ust. 1, § 49 ust. 1, § 50 ust. 2, § 51 ust. 2, § 52 ust. 1, 3, 4, 5, § 53, § 57 ust. 4 i 5, § 61 ust. 3 i 4, § 67, § 68, § 69, § 70, § 71, § 72, § 73, § 74 ust. 1. W zakresie podniesionego zarzutu organ nadzoru wywiódł, że na skutek określenia w statucie innych zasad niż ustalone w art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, uchwała jest sprzeczna z tą regulacją w zakresie zapisów:

- § 11 ust. 2 statutu - na skutek dopuszczenia możliwości podjęcia prawnie skutecznej uchwały przy obecności mniej niż połowy ustawowego składu rady;

- § 57 ust. 4 statutu - na skutek zaostrzenia wymogu dotyczącego liczby członków organu koniecznej do podjęcia uchwały;

- § 25 zdanie drugie i § 57 ust. 5 - w związku z przyjęciem, że w przypadku równości głosów podczas głosowania, zarówno przez radę jak i przez zarząd, rozstrzygający głos należy do przewodniczącego, podczas gdy w art. 13 ust. 1 ustawy przyjęta została zasada zwykłej większości głosów, natomiast art. 14 ust. 3 ustawy określa, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad.

Ponadto, wskazując na niedopuszczalność, w ramach realizacji delegacji ustawowej w postaci uchwalenia aktu prawa miejscowego, powtarzania i modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym skarżący podał, że następujące zapisy statutu są wadliwe właśnie dlatego, że regulują kwestie unormowane w ustawie:

- § 6 ust. 1 zdanie drugie, który stanowi powtórzenie art. 9 ust. 2 ustawy;

- § 24 ust. 3 zdanie pierwsze, który określa obowiązek wynikający z art. 78 ust. 1 ustawy;

- § 24 ust. 4, który określa obowiązek wynikający z art. 78 ust. 2 ustawy;

- § 25 zdanie pierwsze, który modyfikuje treść art. 13 ust 1 ustawy, poprzez zastąpienie ustawowego określenia "chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej" określeniem "chyba że przepisy stanowią inaczej";

- § 31 ust. 1, który jest powtórzeniem art. 17 ust. 1 ustawy;

- § 31 ust. 3, powielający zapis art. 17 ust. 2 ustawy;

- § 36 ust. 1 zdanie drugie, który powtarza art. 16 ust. 2 ustawy;

- § 36 ust. 2, zawierający regulację przewidziana w art. 16 ust. 2 ustawy;

- § 38 ust. 2 pkt 1, określający kompetencje komisji rewizyjnej wynikające z art. 16 ust. 1 ustawy;

- § 38 ust. 2 pkt 8, który reguluje procedurę wynikająca z art. 16 ust. 3 ustawy;

- § 47 ust. 1, określający uprawnienie radnych przewidziane w art. 18 ustawy;

- § 49 ust. 1, który jest powtórzeniem art. 26 ust. 1 ustawy;

- § 50 ust. 2, stanowiący powtórzenie art. 27 ust. 3 ustawy;

- § 51 ust. 2, regulujący kwestię wynikająca z art. 28 ustawy;

- § 52 ust. 1, zawierający regulację dotyczącą kwestii uregulowanej w art. 32 ust. 1 ustawy;

- § 52 ust. 3, określający zasadę ustanowioną w art. 32 ust. 3 ustawy;

- § 52 ust. 4, regulujący kwestię wynikającą z art. 33 ustawy;

- § 52 ust. 5, który powtarza regulację ujętą w art. 33a ust. 1 ustawy;

- § 53, który zawiera powtórzenie art. 34 ust. 1, 2, 3, art. 35 ust. 2, art. 38 ust. 1 i 2 ustawy;

- § 61 ust. 3 i 4, regulujące kwestie unormowane w art. 48 ust. 3 ustawy;

- od § 67 do § 70 z uwagi na to, że powtarzają treść art. 51, art. 55 ust. 1 i 2, art. 54 ust. 1, 2, 3, 5, art. 60, art. 61

- od § 71 do § 74 ust. 1, powtarzające regulacje ujęte w art. 46 ust. 1 i 3, art. 48 ust. 1, 2, 3, art. 49 zdanie pierwsze i art. 50 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Starosta Kluczborski wniósł o oddalenie skargi w całości. Ustosunkowując się do zarzutów organu nadzoru stwierdził, że brzmienie § 11 ust. 2 statutu określone jest z zachowaniem uregulowań prawnych wynikających z art. 13 ust. 1 ustawy, z kolei zapis § 57 ust. 4 statutu jest wynikiem technicznego błędu w ujęciu regulacji z poprzedniego Statutu, jaki zaistniał w związku z tym, że wcześniej Zarząd obradował w liczbie 5 członków. Wyjaśnił, iż błąd ten zostanie przez Radę usunięty na najbliższej sesji. Odnosząc się do pozostałych zapisów statutu wskazanych w skardze jako wadliwe, organ wyjaśnił natomiast, że stanowią one powtórzenie sprawdzonych procedur funkcjonowania organów powiatu, ustalonych w poprzednio obowiązującym statucie, co do których organ nadzoru, pomimo wielokrotnego opiniowania wcześniejszego statutu, nie miał zastrzeżeń i nie stwierdził ich niezgodności z prawem.

W piśmie procesowym z dnia 11 października 2010 r. Wojewoda Opolski, nawiązując do odpowiedzi na skargę, wywodził nietrafność argumentu, że obrady rady miałyby odbywać się zgodnie z zapisem art. 13 ust. 1 ustawy, gdyż zapis § 11 ust. 2 statutu wprost zaprzecza temu twierdzeniu, dopuszczając możliwość podjęcia uchwały pomimo braku wymaganego ustawowego quorum. Podniósł też, że deklarowane wprowadzenie ewentualnej zmiany w zapisie § 57 ust. 4 statutu po dacie wejścia w życie uchwały nie musi przesądzać o bezprzedmiotowości wyroku w tym zakresie, ponieważ zakwestionowany zapis mógł wywołać skutki prawne. Odnośnie twierdzenia, że zakwestionowane zapisy uchwały stanowią powtórzenie tych, jakie zawierał poprzednio obowiązujący statut, Wojewoda podniósł, że poprzedni statut uchwalony był w innym stanie prawnym, tj. pod rządami ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada 1998 r. w sprawie wzorcowego statutu powiatu (Dz. U. Nr 46, poz. 957), ustalającego wzorzec zawierający liczne powtórzenia ustawowe, w wyniku czego powtórzenia te były dopuszczalne przy stanowieniu statutów w oparciu o załącznik do wskazanego aktu wykonawczego. Powyższe rozporządzenie utraciło moc obowiązującą z dniem 30 maja 2001 r., natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został jednolity pogląd odnośnie niedopuszczalności powtarzania zapisów ustawowych w aktach prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd ocenia zgodność z prawem wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten bada prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Na zasadzie art. 147 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270), zwanej dalej P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 pkt 5 i 6 ustawy stwierdza, nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów powiatu przepis ten pozostaje z związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 79 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, uprawnionym jest wniosek, że każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu powiatu oznacza jej nieważność (analogicznie: T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska:"Postępowanie sądowoadministracyjne" Wyd. Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004, s. 310).

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że jej postanowienia w istotny sposób naruszają przepisy prawa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu w Kluczborku, w sprawie uchwalenia statutu powiatu, jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zaliczany jest do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Wskazany przepis jednoznacznie stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Z treścią tego konstytucyjnego przepisu koresponduje regulacja art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w myśl której radzie powiatu przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze powiatu, jednakże wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zakreślonych w ustawach. W myśl art. 40 ust. 2 ustawy, akty te stanowione są w szczególności w sprawach: wymagających uregulowania w statucie, porządkowych, o których mowa w art. 41, szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu, zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Podkreślić przy tym należy, że samorząd powiatowy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieposiadającego umocowania w normie ustawowej, ukształtowania podstaw prawnych własnego działania. Co więcej, materialnoprawna podstawa do działania rady powiatu w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego musi wynikać wprost z zapisów ustawy (delegacji ustawowej) i nie może być ona oparta na ogólnych przepisach zawartych w ustawach. Przepis art. 7 Konstytucji RP statuuje bowiem zasadę legalności działań organów władzy publicznej, która oznacza że organy te działają na podstawie i w granicach prawa. Rada powiatu obowiązana jest zatem przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, przy czym ustawa określa zasady i tryb ich wydawania. Akt prawa miejscowego musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu i nie może regulować materii objętej regulacjami tego aktu, jak również zawierać zapisów pozostających z nimi w sprzeczności. Regulacje w nim zawarte mają bowiem na celu jedynie uzupełnienie ustawowych przepisów powszechnie obowiązujących.

Ustawowe upoważnienie do stanowienia przez radę powiatu statutu, określającego ustrój jednostki samorządu terytorialnego, skonkretyzowane zostało w art. 12 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w myśl którego do wyłącznej właściwości rady powiatu należy stanowienie aktów prawa miejscowego w tym statutu powiatu. O ile jednak ze wskazanej regulacji wynika zasada samodzielności organu powiatu w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej, to podkreślić trzeba, że zagwarantowana konstytucyjnie samodzielność samorządu w stanowieniu aktów prawa może być realizowana tylko i wyłącznie w granicach obowiązującego prawa, przez co regulacje statutowe nie mogą pozostawać w sprzeczności z zapisami aktów wyższego rzędu, w tym ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis art. 169 ust. 4 Konstytucji RP jednoznacznie stanowi, że ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Oznacza to, że w sytuacji gdy określone kwestie zostały uregulowane w ustawach, organy samorządowe nie mogą regulować tych kwestii odmiennie, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. Koniecznym jest przy tym zwrócenie uwagi, że przepisy aktów prawa miejscowego, w tym również statutu, winny być uchwalane zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Przepis § 136 tego rozporządzenia wyraźnie przy tym ustanawia zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 zawiera czytelnie sformułowany zapis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 rozporządzenia wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego.

Kontynuując rozważania, w tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest słuszne stanowisko, iż powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady powiatu nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz z dnia 10 listopada 2009 r., sygn., akt II OSK 1256/09, z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08 – opubl. LEX nr 511464). Zdaniem Sądu, powyższe nie oznacza, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Należy jednak podkreślić, iż powtarzanie przepisów ustawowych co do zasady narusza prawo; nie bez znaczenia przy tym pozostaje ilość tych powtórzeń, charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota.

W świetle poczynionych uwag, podzielając w pełni przedstawiony pogląd, skład orzekający w niniejszej sprawie jako zasadne uznał zarzuty organu nadzoru dotyczące istotnego naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę, na skutek zamieszczenia w niej zapisów stanowiących modyfikację i powtórzenia regulacji ustawowych. W związku z tym Sąd stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu w Kluczborku przekroczyła określone normami ustawowymi granice przyznanego jej władztwa w zakresie stanowienia statutu.

Oceniając zapisy zaskarżonej uchwały w kontekście wcześniej poczynionych uwag, jeszcze raz podkreślić należy, że statut powiatu, jako akt podrzędny względem ustawy o samorządzie powiatowym, nie może zawierać postanowień z tą ustawą sprzecznych i nie może modyfikować jej regulacji. W kwestionowanej uchwale Rada Powiatu w Kluczborku dokonała natomiast w postanowieniach § 11 ust.2, § 25, § 57 ust. 4 i 5 nieuprawnionej modyfikacji, pozostającej w sprzeczności z zapisem art. 13 ust 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zasadnie dostrzegł skarżący, że przepis art. 13 ust. 1 ustawy stanowi, iż uchwały rady i zarządu powiatu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (zarządu), w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przepis ten określa zatem tryb podejmowania uchwał przez radę powiatu w zakresie wymaganego quorum, większości głosów oraz jawności głosowania. O ile w myśl art. 19 oraz art. 32 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i zarządu powinien określać statut, to nie może on jednak wprowadzać reguł podejmowania uchwał odmiennych od przewidzianych w art. 13 ust. 1 ustawy. Nie do pogodzenia z treścią tego przepisu jest zatem zapis § 11 ust. 2 zaskarżonego statutu, wedle którego "stanowisko rady powiatu określone w ust. 1 (czyli w kwestii odbycia sesji na więcej niż jednym posiedzeniu oraz przerwaniu posiedzenia i konstytuowania obrad w innym wyznaczonym terminie – przyp. Sądu) może nastąpić zwykłą większością głosów z liczby obecnych na posiedzeniu radnych". Zgodzić należy się z argumentacją skargi, że użycie we wskazanym przepisie statutu sformułowania dotyczącego "stanowiska" rady powiatu, nie ma wpływu na ocenę odnośnie wadliwości wskazanego zapisu. Przyjęcie w statucie innej nazwy aktu stanowiącego rozstrzygniecie organu nie zmienia wszak jego charakteru oraz nie wpływa na fakt, że akt ten - jak każdy akt organu kolegialnego - ma formę uchwały, której zasady podjęcia określa art. 13 ust. 1 ustawy. Tym samym wprowadzenie w § 11 ust. 2 statutu zapisu stanowiącego w istocie o możliwości podjęcia rozstrzygnięcia bez konieczności udziału w głosowaniu co najmniej połowy ustawowego składu rady, należy uznać za niedopuszczalną modyfikację art. 13 ust. 1 ustawy w zakresie wymaganego quorum.

W świetle postanowienia § 49 ust. 2 statutu w brzmieniu: "W sklad zarządu powiatu wchodzą: starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta oraz dwóch członków zarządu", ustalającego zatem czteroosobowy skład zarządu powiatu, na gruncie art. 13 ust. 1 ustawy nie sposób również uznać za zgodny z ustawą zapisu § 57 ust. 4 statutu określającego, że "zarząd podejmuje uchwały kolegialnie, zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej 3 członków zarządu, w głosowaniu jawnym". Skoro bowiem art. 13 ust. 1 ustawy przewiduje do podjęcia uchwały przez zarząd quorum w liczbie połowy składu zarządu, zaostrzenie wymogu w tym zakresie i wprowadzenie w § 57 ust. 4 statutu warunku obecności co najmniej 3 członków zarządu stanowi niedopuszczalną modyfikację, wykraczającą poza granice upoważnienia ustawowego.

Przekroczenie kompetencji w określeniu organizacji i trybu pracy organów samorządu powiatowego wystąpiło również w § 25 statutu, w zakresie w jakim stanowi on, że "w przypadku równej liczby głosów (podczas głosowania nad uchwałą rady – przyp. Sądu) rozstrzyga głos prowadzącego obrady", a także w § 57 ust. 5 statutu, przewidującym, że odnośnie uchwał podejmowanych przez zarząd "w przypadku równości głosów rozstrzyga głos przewodniczącego zarządu lub przewodniczącego posiedzenia". W kwestii wskazanego naruszenia zaznaczyć należy, że ustawa o samorządzie powiatowym zarówno przewodniczącemu zarządu, jak i przewodniczącemu rady nie przyznaje prawa do podejmowania rozstrzygnięcia we wskazanym zakresie. Przepis art. 14 ust. 3 ustawy, określający kompetencje przewodniczącego rady, wyraźnie stanowi, że do jego zadań należy wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad. Podstawowe obowiązki starosty, będącego przewodniczącym zarządu, ustala z kolei art. 34 ustawy. Wśród uprawnień nie przewiduje on jednak prawa do rozstrzygania o wyniku głosowania w przypadku równiej liczby głosów. Zwrócić należy uwagę także na art. 13 ust. 1 ustawy, który jednoznacznie stanowi, że odstępstwo od określonych w nim zasad dotyczących sposobu podejmowania rozstrzygnięć przez organy powiatu może nastąpić jedynie na podstawie przepisów ustawy. Dopuszczenie na mocy art. 13 ust. 1 ustawy możliwości wprowadzenia odmiennego trybu głosowania "chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej", czyni nieuprawnioną także modyfikację dokonaną postanowieniem § 25 zdanie pierwsze In fine statutu, który przewiduje możliwość odstępstwa w tym zakresie, "chyba że przepisy stanowią inaczej". Brak doprecyzowania, o jakie przepisy chodzi, skutkuje tym, że na mocy tego uregulowania Rada dokonała rozszerzenia podstaw do zmiany ustawowych zasad w zakresie podjęcia aktu. Skoro jednak ustawa nie przyznaje radzie takich kompetencji i pozostawia to w gestii ustawodawcy, to działanie takie, jako wykraczające poza delegacje ustawową, także uznać należy za istotne naruszenie przepisów prawa.

Stojąc na stanowisku, że modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt niższego rzędu, jakim jest akt prawa miejscowego, możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego, w zakresie oceny legalności zaskarżonego aktu Sąd stwierdził zatem nieważność wymienionych powyżej zapisów statutu, jako wydanych z istotnym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że przepisy statutu powiatu mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów ustawy i nie mogą w sposób odmienny regulować unormowanych w niej kwestii.

Oceniając nadal zaskarżoną uchwałę, jak już wcześniej wskazano, Sąd przychyla się również do stanowiska, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może jeszcze raz regulować tego, co zostało już wcześniej unormowane przez ustawodawcę i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący, gdyż taki zabieg powtórzenia stwarza możliwość interpretacji powtórzonego przepisu wyłącznie w kontekście uchwały, w której go zawarto, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Nie można też nie dostrzegać, że wielość powtórzeń uregulowań ustawowych powoduje również, że akt prawa miejscowego jest w istocie kopią ustawy i z tego powodu zabieg legislacyjny, w wyniku którego w porządku prawnym funkcjonują dwa akty prawne wprawdzie różnej rangi ale tej samej treści, z całą pewnością należy uznać za zbędny i przez to niedopuszczalny.

W świetle powyższego, badając zgodność zaskarżonej uchwały z przepisami prawa, Sąd dostrzegł także istotne naruszenie prawa na skutek dokonania w uchwale dosłownych powtórzeń regulacji ustawowych, określających organizację i tryb pracy organów powiatu. Jako istotną dla oceny w zakresie istotnego naruszenie prawa Sąd uznał fakt, że liczba tych powtórzeń jest znaczna, a także to, że stanowią one przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i czynią niejasnym charakter powtórzonych norm w kontekście ich miejsca w hierarchii przepisów prawa. Powtarzanie zapisów ustawy w akcie prawa miejscowego może wszak wprowadzać w błąd co do tego, czy określona norma stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego, czy też stanowi przepis powszechnie obowiązujący tylko na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto, pojawić się mogą istotne wątpliwości, które z norm i w jakim zakresie znajdują zastosowanie, gdy w uchwale powtórzona zostanie tylko część regulacji odnoszącej się do danej kwestii, czyli gdy na grunt uchwały przeniesiony zostanie jedynie fragment zapisu ustawy.

Stwierdzona przez Sąd wadliwość, polegająca na nieuprawnionym powtórzeniu in extenso norm ustawowych, dotyczy następujących przepisów zaskarżonej uchwały:

- § 6 ust. 1 zdanie drugie statutu o treści "Kadencja rady powiatu trwa 4 lata, licząc od dnia wyborów.", które stanowi powtórzenie art. 9 ust. 2 ustawy;

- § 24 ust. 3 zdanie pierwsze statutu, stanowiący, że "Starosta przekazuje uchwały rady powiatu wojewodzie w terminie 7 dni od daty podjęcia w celu badania ich legalności.", podczas gdy powinność ta wynika z art. 78 ust. 1 ustawy stanowiącego, że starosta zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia;

- § 24 ust. 4 statutu, określający, że "Uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu powiatu oraz inne uchwały objęte nadzorem Regionalnej Izby Obrachunkowej, starosta przedkłada tej izbie w terminie określonym ustawą.", gdyż ustalony we wskazanym zapisie obowiązek określony bowiem został w art. 78 ust. 2 ustawy, w myśl którego starosta przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej, na zasadach określonych w ust. 1, uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu oraz inne uchwały objęte zakresem nadzoru izby;

- § 31 ust. 1 statutu, stanowiący, że "Rada powiatu, w drodze uchwały, może powoływać ze swojego grona, stałe i doraźne komisje do określonych zadań, określając przedmiot ich działania oraz skład osobowy.", jest powtórzeniem art. 17 ust. 1 ustawy, który stanowi, że rada powiatu może powoływać ze swojego grona stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot ich działania oraz skład osobowy;

- § 31 ust. 3 statutu, który powtarza zapis art. 17 ust. 2 ustawy określając, że "komisje podlegają radzie powiatu w całym zakresie swej działalności, przedkładają jej swoje plany pracy i sprawozdania z działalności";

- § 36 ust. 1 zdanie drugie statutu o treści: "W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, przedstawiciele wszystkich klubów" oraz § 36 ust. 2 statutu stanowiący, że "w skład komisji rewizyjnej nie mogą wchodzić: przewodniczący rady, wiceprzewodniczący rady, starosta, wicestarosta, członkowie zarządu powiatu". Wskazane postanowienia statutowe ponownie normują kwestie uregulowane w art. 16 ust. 2 ustawy stanowiącym, że w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 14 ust. 1, oraz będących członkami zarządu;

- § 38 ust. 2 pkt 1 statutu, który stanowiąc, że "komisja rewizyjna w szczególności kontroluje działalność zarządu powiatu i podległych jednostek organizacyjnych", określa kompetencje komisji rewizyjnej wynikające z art. 16 ust. 1 ustawy, w myśl którego komisja rewizyjna powoływana jest w celu kontrolowania przez radę powiatu działalności zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych;

- § 38 ust. 2 pkt 8 statutu, który określając zadania komisji rewizyjnej stanowi, iż "wniosek komisji rewizyjnej w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium dla zarządu przedkłada się przewodniczącemu rady, który następnie zwraca się do regionalnej izby obrachunkowej o jego zaopiniowanie", stanowi powtórzenie obowiązku określonego w art. 16 ust. 3 ustawy. Na mocy wskazanego przepisu ustawowego komisja rewizyjna opiniuje bowiem wykonanie budżetu powiatu i występuje z wnioskiem do rady powiatu w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi, przy czym przepis ten stanowi też, że wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową;

- § 47 ust. 1 statutu, w którym określono, że "radni mogą tworzyć klubu radnych" powtarzając treść zapisu art. 18 ustawy;

- § 49 ust. 1 statutu, który stanowi powtórzenie treści art. 26 ust. 1 ustawy, w brzmieniu "zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu";

- § 50 ust. 2 statutu, który określając, że "wicestarosta i pozostali członkowie zarządu są wybierani przez radę na wniosek przewodniczącego zarządu", mieści się w zakresie normy z art. 27 ust. 3 ustawy, zgodnie z którą rada powiatu wybiera wicestarostę oraz pozostałych członków zarządu na wniosek starosty zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym;

- § 51 ust. 2 statutu, w myśl którego "po upływie kadencji rady zarząd działa do dnia wyboru nowego składu zarządu". Kwestia, której dotyczy wskazany przepis uregulowana została w art. 28 ustawy stanowiącym, że zarząd powiatu działa do dnia wyboru nowego zarządu, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 5 ustawy;

- § 52 ust. 1 statutu, który określa kompetencje zarządu stanowiąc, że "zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa", podczas gdy kompetencje te określone zostały przez ustawodawcę na mocy art. 32 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym do zadań zarządu powiatu należy w szczególności: przygotowywanie projektów uchwał rady, wykonywanie uchwał rady, gospodarowanie mieniem powiatu, wykonywanie budżetu powiatu, zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu;

- § 52 ust. 3 statutu, który ustalając, że "w realizacji zadań, zarząd powiatu podlega wyłącznie radzie powiatu", powtarza treść zasady ustanowionej w art. 32 ust. 3 ustawy;

- § 52 ust. 4 statutu, którego zapis w brzmieniu: "zarząd powiatu wykonuje zadania przy pomocy starostwa powiatowego i jednostek organizacyjnych powiatu" reguluje kwestię wynikającą z art. 33 ustawy, po myśli którego "zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy";

- § 52 ust. 5 statutu, który stanowiąc, że "kierownicy powiatowych inspekcji i straży wykonują określone w ustawach zadania i kompetencje przy pomocy jednostek organizacyjnych – komend i inspektoratów", odpowiada regulacji ujętej w art. 33a ust. 1 ustawy;

- § 53 statutu, określający kompetencje starosty, w ust. 1 o treści: "starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz" powtarza zapis art. 34 ust. 1 ustawy. Ponadto ustalenie w ust. 2 § 53 statutu, że "w sprawach nie cierpiących zwłoki, związanych z zagrożeniem interesu publicznego, zagrażających bezpośrednio zdrowiu i życiu oraz w sprawach mogących spowodować znaczne straty materialne starosta podejmuje niezbędne czynności należące do właściwości zarządu powiatu. Nie dotyczy to wydawania przepisów porządkowych", stanowi powtórzenie art. 34 ust. 2 ustawy. Z kolei treść zapisu ust. 3 § 53 statutu, w myśl którego "czynności określone w ust. 2, wymagają przedstawienia do zatwierdzenia na najbliższym posiedzeniu zarządu powiatu" odpowiada treści art. 34 ust. 3 ustawy. Natomiast ust. 4 § 53 statutu stanowiący, że "starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego, zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych inspekcji i straży", odpowiada treści regulacji zawartej w art. 35 ust. 2 ustawy. Kolejne jednostki redakcyjne § 53 statutu, tj. ust. 5 i 6, określające odpowiednio, że "starosta wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu" oraz że "starosta może upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1", opowiadają treści zapisów art. 38 ust. 1 i ust. 2 ustawy;

- § 61 ust. 3 i 4 statutu, w których postanawiając o tym, że "skarbnik powiatu kontrasygnuje dokumenty dotyczące czynności prawnych powodujących bądź mogących spowodować powstanie zobowiązań majątkowych" i że "do kontrasygnaty czynności, o których mowa w ust. 3, skarbnik może upoważnić inną osobę", powtórzono normę z art. 48 ust. 3 ustawy;

- rozdziału IX uchwały, zatytułowanego "Gospodarka finansowa powiatu", obejmującego zapisy § 67 - § 70, które stanowią dosłowne powtórzenie następujących norm ustawowych:

- § 67 statutu w brzmieniu: "Powiat prowadzi samodzielnie gospodarkę finansową na podstawie budżetu powiatu." (ust. 1), "Budżet powiatu jest planem finansowym obejmującym dochody i wydatki powiatu oraz przychody i rozchody." (ust. 2), "Budżet powiatu jest uchwalany przez radę powiatu na rok kalendarzowy, zwany dalej "rokiem budżetowym"" (ust. 3), stanowi powtórzenie art. 51 ustawy, przy czym zauważyć przyjdzie, że w ust. 2 § 67 statutu rada dokonała również nieuprawnionej modyfikacji zapisu art. 51 ust. 2 ustawy, dodatkowo określając, że poza dochodami i wydatkami budżet powiatu obejmuje też przychody i rozchody,

- § 68 statutu, stanowiący, że "Opracowywanie i przedstawianie do uchwalenia projektu budżetu powiatu, a także inicjatywa w sprawie zmian tego budżetu, należą do wyłącznej kompetencji zarządu powiatu." (ust. 1) oraz "Zarząd powiatu przygotowuje i przedstawia radzie powiatu, nie później niż do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy, projekt budżetu, uwzględniając zasady ustawy o finansach publicznych oraz ustalenia rady powiatu" (ust. 2), jest powtórzeniem art. 55 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy,

- § 69 statutu, w którym zawarto zapis, że "Uchwała budżetowa powiatu powinna być uchwalona przed rozpoczęciem roku budżetowego" (ust. 1), "W przypadku nie uchwalenia budżetu w terminie wymienionym w ust. 1, do czasu uchwalenia budżetu przez radę powiatu, nie później jednak niż do dnia 31 marca roku budżetowego, podstawą gospodarki budżetowej jest projekt budżetu przedłożony radzie powiatu." (ust. 2), "W przypadku nie uchwalenia budżetu w terminie, o którym mowa w ust. 2, Regionalna Izba Obrachunkowa ustala budżet powiatu najpóźniej do dnia 30 kwietnia roku budżetowego w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych. Do dnia ustalenia budżetu przez Regionalną Izbę Obrachunkową podstawą gospodarki budżetowej jest projekt budżetu, o którym mowa w ust. 2." (ust. 3), "Uchwałę budżetową powiatu starosta przedkłada Regionalnej Izbie Obrachunkowej w ciągu 7 dni od dnia jej podjęcia." (ust. 4), co stanowi powtórzenie treści art. 54 ust. 1, 2, 3 i 5 ustawy;

- § 70 statutu, zawierający zapis, że "Za prawidłowe wykonanie budżetu powiatu odpowiada zarząd powiatu." (ust. 1), "Zarządowi powiatu przysługuje wyłączne prawo do: 1) zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę powiatu, 2) emitowania papierów wartościowych, w ramach upoważnień udzielonych przez radę powiatu, 3) dokonywania wydatków budżetowych, 4) zgłaszania propozycji zmian w budżecie powiatu, 5) dysponowania rezerwą budżetu powiatu, 6) blokowania środków budżetowych, w przypadkach określonych ustawą." (ust. 2) oraz "Gospodarka środkami finansowymi znajdującymi się w dyspozycji powiatu jest jawna. Wymóg jawności jest spełniany w szczególności przez: 1) jawność debaty budżetowej, 2) opublikowanie uchwały budżetowej oraz sprawozdań z wykonania budżetu powiatu, 3) przedstawienie pełnego wykazu kwot dotacji celowych udzielanych z budżetu powiatu, 4) ujawnienie sprawozdania zarządu z działań, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2.", stanowi powtórzenie art. 60 oraz art. 61 ustawy;

- część przepisów rozdziału X uchwały, regulującego kwestie dotyczące mienia powiatu, tj. § 71 do § 74 ust. 1 uchwały, które powtarzają następujące zapisy ustawowe:

- § 71 statutu o treści: "Mieniem powiatu jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne." (ust. 1), "Powiat jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia powiatu nie należącego do innych powiatowych osób prawnych." (ust. 2) powtarza treść art. 46 ust. 1 i 3 ustawy, - § 72 statutu, stanowiący, że "Oświadczenie woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd w drodze uchwały." (ust. 1), "Zarząd może upoważnić pracowników starostwa, kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych powiatu, do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności powiatu." (ust. 2), "Jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań majątkowych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika powiatu lub osoby przez nie upoważnionej." (ust. 3) jest powtórzeniem art. 48 ust. 1 – 3 ustawy, - § 73 statutu, określający, że "Powiat nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych powiatowych osób prawnych, chyba że przepis ustawy stanowi inaczej." stanowi powtórzenie art. 49 zdanie pierwsze ustawy, przy czym w zakresie tej regulacji Rada - poza powtórzeniem części przepisu - dokonała nieuprawnionej modyfikacji zapisu ustawy, gdyż w myśl art. 49 zdanie pierwsze ustawy "Powiat nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych powiatowych osób prawnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej." Ustawodawca dopuszczając możliwość odstąpienia od określonej w nim zasady nie zastrzegł, że musi to wynikać z ustawy, gdyż w uregulowaniu tym mowa o "przepisie szczególnym". To ogólne określenie nie stwarza warunku, że przepis ten winien posiadać rangę ustawową; - § 74 ust. 1 statutu, w brzmieniu: "Zarząd i ochrona mienia powiatu powinny być wykonywane ze szczególną starannością.", jest powtórzeniem art. 50 ustawy.

Odnośnie stwierdzonego przez Sąd istotnego naruszenia prawa w związku z powtórzeniem w zaskarżonej uchwale regulacji ustawowych, wskazać w tym miejscu przyjdzie, że oceny w tym zakresie nie zmienia podnoszona przez Radę okoliczność, że tworząc statut przyjęto w nim sprawdzone wcześniej procedury i przeniesiono do niego odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu zapisy ujęte w statucie wcześniej obowiązującym. Zasadnie organ odwoławczy zauważył, że poprzedni statut, który według wyjaśnień rady stanowił wzorzec w procesie redagowania zaskarżonego aktu, został uchwalony w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada 1998 r. w sprawie wzorcowego statutu powiatu (Dz. U. Nr 146, poz. 957). Na mocy wskazanego aktu prawnego statuty uchwalane były według ustalonego wzoru, przy czym ujęcie w tym wzorcu zapisów będących powtórzeniem regulacji ustawowych uznać można było za usankcjonowanie możliwości dokonywania takich powtórzeń w świetle ówcześnie obowiązującego prawa. Wobec uchylenia powyższego rozporządzenia z dniem 30 maja 2001 r., w aktualnie obowiązującym porządku prawnym rada powiatu nie jest związana żadnym wzorcem, natomiast działając na podstawie przepisów prawa winna przestrzegać tych przepisów, w tym m.in. zasad techniki prawodawczej. W świetle przedstawionego wcześniej stanowiska uznać zaś należy, że dokonanie w akcie prawa miejscowego licznych powtórzeń zapisów ustawy stanowi istotne naruszenie przepisów prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zarówno modyfikacja przepisu ustawowego przez akt niższego rzędu, jak i powtarzanie w nim zapisów ustawy narusza porządek prawny, jeśli nie wynika wyraźnie z upoważnienia ustawowego. W odniesieniu do stanowienia statutu powiatu, w szczególności zaś powołanych powyżej zapisów zaskarżonego aktu, ustawodawca uprawnienia takiego dla rady powiatu nie przewidział. Oznacza to, że zarówno wobec upoważnienia rady do stanowienia statutu, wynikającego z art. 12 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym, jak i w świetle reguł określających zasady techniki prawodawczej, powołane powyżej zapisy zaskarżonej uchwały - jako wykraczające poza delegację ustawową - w sposób istotny naruszają prawo, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności. Zaznaczyć przy tym należy, że wyeliminowanie zakwestionowanych uregulowań nie ma wpływu na możliwość funkcjonowania w porządku prawnym pozostałych zapisów zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Orzeczenie w punkcie 2 oparte zostało o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast orzeczenie w punkcie 3 uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a.