Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1256/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12  ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: art. 102
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Rzążewska (spr.) Sędziowie Krystyna Borkowska Teresa Kobylecka Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 26 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Spółki Akcyjnej O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Op 39/06 w sprawie ze skargi Spółki Akcyjnej O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zanieczyszczenia powierzchni ziemi oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 maja 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w powołaniu na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę O. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] odrzucającą zgłoszenie O. S.A. w P. zanieczyszczenia przez C. S.A. powierzchni ziemi w obrębie nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], na działce nr ew. [...], obręb G.

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na treść art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", który przewiduje obowiązek władającego powierzchnią ziemi w dacie wejścia ustawy z dnia 27 kwietnia 2002r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), tj. w dniu 1 stycznia 2001r. zgłoszenie właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi, jaki spowodował inny podmiot przed wejściem w życie ustawy z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004r. Sąd stwierdził brak przesłanek określonych w tym przepisie, których kumulatywne spełnienie pozwala na uzyskanie przez zgłaszającego uwzględnienia zgłoszenia i odnotowania go w rejestrze prowadzonym przez właściwego starostę. W ocenie Sądu I instancji podstawę do odrzucenia zgłoszenia stanowiła okoliczność jego dokonania z uchybieniem terminu ustawowego oraz fakt, że C. S.A. wskazywana jako podmiot, który dokonał zanieczyszczeń nie jest "innym podmiotem" w rozumieniu powołanego wyżej przepisu ustawy.

W zaskarżonym orzeczeniu Sąd opowiedział się za poglądem, według którego termin określony w art. 12 ust. 1 ustawy jest terminem materialnoprawnym, a nie procesowym. W związku z tym uznał za nieuzasadnione przyjęcie, że do terminu tego zastosowanie znajdować będzie przepis art. 57 § 5 k.p.a. stanowiący, iż termin ten uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo m. in. w polskiej placówce operatora publicznego. W ocenie Sądu zakwalifikowanie określonego terminu do terminu materialnego lub procesowego winno być oparte o kryterium zamieszczenia normy prawnej wyznaczającej termin w ustawie materialnej czy ustawie procesowej. W kwestiach wątpliwych winien być jednak oceniany skutek prawny uchybienia terminu. W takich wypadkach przesądzać winno to, czy uchybienie terminu wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego, czy też ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności. Przepis art. 12 ust. 4 ustawy przewiduje jako skutek niespełnienia warunków określonych w ustawie odrzucenie zgłoszenia w drodze decyzji. Zgodnie z jego regulacją ustawodawca nie przewidział dla przesłanki w postaci zachowania terminu do zgłoszenia innego skutku niż przewidziany dla wszystkich pozostałych warunków wskazanych w art. 12 ust. 1 ustawy. Skoro zatem decyzja w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych jednostki i stanowi merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, a niezachowanie terminu do dokonania zgłoszenia skutkuje wydaniem decyzji o odrzuceniu zgłoszenia - to w opinii Sądu I instancji uznać należy, że termin określony w art. 12 ust. 1 ustawy jest terminem prawa materialnego. Stanowi on bowiem materialnoprawny warunek zwolnienia z obowiązku rekultywacji, a jego upływ powoduje wygaśnięcie takiego uprawnienia.

Celem wykazania trafności tego twierdzenia w uzasadnieniu orzeczenia podniesiono także, że skoro w myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a art. 12 ustawy uzależnia wszczęcie postępowania od dokonania zgłoszenia przez stronę - uznać należy, że w tym przypadku wszczęcie postępowania możliwe jest jedynie na wniosek strony. Tym samym dokonanie zgłoszenia stanowi formę wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji.

W ocenie Sądu I instancji za odrzuceniem zgłoszenia przemawiała nadto okoliczność, iż zanieczyszczenie nie zostało dokonane przez "inny podmiot" w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy. Spółka O. S.A. jest bowiem następcą prawnym C. S.A. na zasadzie sukcesji uniwersalnej. Następstwo to nastąpiło z mocy prawa, jako skutek aktu notarialnego, mocą którego spółka przejmująca (P. S.A.) wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej (C. S.A.) tworząc spółkę, która następnie przyjęła ostatecznie nazwę (firmę) "O" S.A. Przeniesienie praw i obowiązków spółki przejętej na spółkę przejmującą w drodze sukcesji uniwersalnej nastąpiło w chwili wykreślenia spółki przejętej z rejestru. W ocenie Sądu I instancji przepis art. 465 § 3 k.h. nie wprowadzał w tym zakresie wyłączenia co do praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Choć w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się zakaz sukcesji tego rodzaju to jednak przepis art. 465 § 3 k.h. stanowi wyjątek w tym względzie. Z jego treści wynika bowiem wprost, że spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej. Nie można zatem uznać, że C. S.A. jest "innym podmiotem" w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy. Za podmiot taki można bowiem uznać jedynie podmiot, który nie jest związany prawnie, organizacyjnie, czy też funkcjonalnie z dokonującym zgłoszenia, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Jednocześnie art. 12 ust. 1 ustawy stanowi wyjątek od powszechnego obowiązku odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska. Nie sposób zatem uznać, że od obowiązku tego mógłby zostać zwolniony następca prawny pod tytułem ogólnym. Wchodząc w prawa i obowiązki swojego poprzednika godził się bowiem tym samym z następstwami prawnymi związanymi z zanieczyszczeniem przejętych nieruchomości.

Skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 12 ustawy, a także art. 465 § 3 k.h. oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 57 k.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 61 § 3 k.p.a. Wnosząca skargę kasacyjną domaga się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...], a także zasądzenia na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że zbadanie zamieszczenia konkretnego przepisu w ustawie o charakterze materialnoprawnym czy też proceduralnym nie jest wystarczające dla oceny charakteru terminu określonego w tym przepisie. Przepis ustanawiający termin do zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi przez inny podmiot ma charakter proceduralny skoro jego dokonanie jest pierwszą czynnością wdrażaną w celu przeprowadzenia postępowania.

W ocenie skarżącej sukcesja uniwersalna nie wywołuje skutków w sferze praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Art. 12 ust. 1 ustawy stanowi lex specialis w stosunku do innych przepisów dotyczących następstwa prawnego i wyłącza dopuszczalność sukcesji obowiązku rekultywacji zanieczyszczeń powstałych przed wejściem w życie tej ustawy. Przepis ma działanie retroaktywne, a zatem rozstrzyga o stanie prawnym w dacie łączenia spółek. W dacie wykreślenia C. S.A. z rejestru (dnia 7 września 1999r.) obowiązywał przepis art. 463 § 3 k.h., który - według poglądów wyrażonych w doktrynie - nie obejmował swoim zakresem sukcesji publicznoprawnej. Dopiero w k.s.h. wprowadzono zasadę sukcesji administracyjnej, jednakże ograniczonej jego przepisami. Nigdy zatem zasada generalnej sukcesji administracyjnej w przypadku łączenia spółek nie była nieograniczona, gdyż zarówno przed, jak i po wejściu w życie k.s.h. przyjmowano, że wymaga to szczególnego przepisu ustawy. Skarżąca podnosi, że obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego nie był w dacie połączenia się spółek stosunkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym. Dopiero bowiem ustawa - Prawo ochrony środowiska wprowadziła zasadę odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi stanowiącą modelowy przykład rzeczowego stosunku administracyjnego, przechodzącego na każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości wskutek nabycia do niej tytułu prawnego. Wprowadzenie takiej zasady bez przepisów przejściowych byłoby niezgodne z zasadami państwa prawa, dlatego w art. 12 ust. 1 ustawy udzielono władającym terminu na zgłoszenie zanieczyszczeń wywołanych przez inną osobę. Przepis ten stanowi więc lex specialis w stosunku do wszystkich innych zasad odpowiedzialności administracyjnej z zakresu ochrony środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Nie jest uzasadniony zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 12 ustawy. Co prawda literalne brzmienie wymienionego przepisu mogłoby prowadzić do konstatacji, że "innym podmiotem", o jakim mowa w tym przepisie może być każdy podmiot, który spowodował zanieczyszczenia ziemi, w tym poprzednik prawny władającego ziemią, w dacie wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska, jednak uregulowania tego nie można odrywać od całokształtu przepisów statuujących zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, w tym pomijać, że jest to przepis przejściowy. Stosowanie wykładni celowościowej i systemowej do interpretacji tego przepisu prowadzi do wniosku, że Sąd prawidłowo ocenił legalność jego zastosowania przez organ administracji przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Ustawa - Prawo ochrony środowiska, odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska), jednostki organizacyjne prowadzące działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego, w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia.

W ujęciu ustawy - Prawo ochrony środowiska odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy- Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art.102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej wykonania może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze sprawcą (art. 102 ust. 2 i 3).

Z treści art. 102 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot a do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania.

Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego.

W ujęciu omawianego przepisu władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, a wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane w płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych.

Uregulowanie objęte art. 12 ustawy, którego błędną wykładnię zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu skarga kasacyjna, przewiduje obowiązek władającego powierzchnią ziemi w dacie wejścia ustawy - Prawo ochrony środowiska, tj. w dniu 1 stycznia 2001 r. zgłoszenie właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi, jaki spowodował inny podmiot przed wejściem w życie niniejszej ustawy z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004r.

Analiza treści omawianego przepisu wskazuje, iż dotyczy on przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą względem władającego, o jakim mowa w tym uregulowaniu, innym podmiotem, z czego wypływa wniosek, że delikt powodujący zanieczyszczenie musi zostać popełniony wówczas, gdy władający objął we władanie daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania za inny podmiot w rozumieniu tego unormowania poprzednika prawnego władającego.

Podkreślenia wymaga, że przepis ten o charakterze międzyczasowym stwarzał możliwość uwolnienia się wymienionych w nim władających od dokonania rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przez inne podmioty wówczas, gdy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i niewątpliwie celem ustawodawcy było stworzenie również i tym władającym ochrony w przypadku wyrządzenia szkody przez osoby trzecie, na równi z przewidzianą w art. 102 ust. 2 tej ustawy. Wymieniony przepis, o czym była mowa wyżej, wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, z czego wynika, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu.

Przyjąć w związku z tym należy, kierując się wykładnią celowościową i systemową, że art. 12 ust. 1 ustawy odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego.

Zgodzić należy się w związku z tym ze stanowiskiem Sądu I instancji, że następca prawny nie jest "innym podmiotem", o jakim mowa w art.12 ustawy i wobec tego skarżący nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi w powołaniu na ten przepis i w ten sposób uwolnić się od obowiązku rekultywacji, skoro sprawcą zanieczyszczenia był jego poprzednik prawny.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także prezentowaną w zaskarżonym wyroku argumentację dotyczącą sposobu interpretacji terminu określonego w art. 12 ust. 1 ustawy, którego zachowanie stanowi jedną z formalnych przesłanek warunkujących przyjęcie zgłoszenia, a przez to zwolnienie aktualnie władającego powierzchnią ziemi z obowiązku jej rekultywacji. W rozpoznawanej sprawie zgłoszenia dokonano w dniu 2 lipca 2004r., a zatem już po upływie terminu wskazanego w powołanym przepisie, skoro stosownie do jego regulacji władający powierzchnią ziemi "jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r." Takie brzmienie analizowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ powinien powziąć wiedzę na temat istniejącego zanieczyszczenia jeszcze przed wymienionym dniem, co odpowiada treści art. 61 § 3 k.p.a., którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej. Dopiero bowiem dzień doręczenia organowi żądania strony, które w rozpoznawanej sprawie dotyczyło dokonania odpowiedniego wpisu w rejestrze, jest datą wszczęcia postępowania administracyjnego. Czynność ta inicjuje postępowanie w sprawie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zanieczyszczenie, a w konsekwencji pozwala stwierdzić, kto będzie odpowiedzialny za rekultywację gruntu, zgodnie z art. 102 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania oznacza zainicjowanie szeregu czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a zatem wydania rozstrzygnięcia kształtującego sytuację prawną stron tego postępowania. W omawianym przypadku, dokonanie zgłoszenia zanieczyszczenia gleby ma na celu jego wpisanie do rejestru, co niesie ze sobą ten skutek, iż zgłaszający zwolniony zostaje z obowiązku rekultywacji. Zarazem odrzucenie przez właściwego starostę zgłoszenia (art. 12 ust. 4 ustawy) powoduje, że nie wywiera ono skutku prawnego w postaci zwolnienia władającego powierzchnią ziemi z obowiązku jej rekultywacji (art. 102 ust. 2 - 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska).

W postępowaniu wszczętym na skutek omawianego zgłoszenia konkretyzowane są więc uprawnienia i obowiązki, wskazane w Dziale IV ustawy - Prawo ochrony środowiska, wynikające z faktu zanieczyszczenia ziemi. Samo zgłoszenie zanieczyszczenia jest czynnością inicjująca postępowanie administracyjne na wniosek strony i nie musi zawierać odrębnego żądania w tym zakresie. Jednocześnie bieg tego postępowania uzależniony jest od spełnienia szeregu warunków formalnych, wśród których jednym z najważniejszych jest terminowość dokonania zgłoszenia. W związku z tym zgłoszenie, które wpłynęło do właściwego organu już po terminie wskazanym w art. 12 ust. 1 ustawy, nie spełnia tego wymogu formalnego, co oznacza, że stosownie do treści art. 12 ust. 4 ustawy organ ten winien je odrzucić. Odrzucenie zgłoszenia powoduje zaniechanie wpisania go do rejestru, o którym mowa w art. 110 ustawy - Prawo ochrony środowiska, to zaś pociąga za sobą następstwa opisane w art. 102 tej ustawy. W takim przypadku władający powierzchnią ziemi samodzielnie (ust. 1) lub solidarnie ze sprawcą zanieczyszczenia (ust. 2) jest zobowiązany do przeprowadzenia rekultywacji.

Trzeba więc podzielić zapatrywanie Sądu I instancji, że przewidziany w art. 12 ust. 1 ustawy termin dokonania zgłoszenia ma charakter materialnoprawny, nie zaś - jak twierdzi wnoszący skargę kasacyjną - procesowy. Zachowanie terminu lub uchybienie temu terminowi powoduje bowiem wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony, kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym.

Wobec powyższego, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.