Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1155/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 33 par. 2, art. 65, art. 69, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie NSA Robert Sawuła del NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1634/13 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1634/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę B.K. (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd na wstępie wskazał, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Żyrardowa z dnia [...] marca 2013 r., ustalającą na wniosek M.K. (dalej określanego jako inwestor) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie szczelnego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 na działce o numerze ewidencyjnym 1, położonej w Żyrardowie, przy ul. W. Zaznaczył, iż pośród tych warunków ustalono wymóg zachowania odległości m.in.

15 m od studni, z których na nieruchomościach znajdujących się przy ul. W. czerpana jest woda do spożycia. Organ ten wyraził pogląd, że inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa). Ponadto w jego ocenie decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera wad, które mogłyby być przeszkodą do utrzymania jej w mocy, a postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej powoływanej jako K.p.a.).

Opisując stan faktyczny sprawy Sąd pominął natomiast odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, jakie złożył P.K., który wraz ze skarżącą i R.K. jest współwłaścicielem sąsiedniej działki nr 2, położonej przy ulicy W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie następnie omówił skargę, jaką wniesiono do niego na decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r., przywołując jej zarzuty oraz argumentację podnoszoną przez skarżącą. Sformułowała ona przede wszystkim zarzuty procesowe, odniesione do art. 7, art. 10, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107

§ 3 K.p.a. Wskazała w nich nieprawidłowości w zakresie ustalenia stanu faktycznego co do okoliczności uniemożliwiających wydanie decyzji uwzględniającej wniosek inwestora, w szczególności pominięcie materiału dowodowego przedstawionego w odwołaniu oraz brak rozważenia powołanych w nim zarzutów i zaniechanie powiadomienia stron postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego. Skarga zawierała również materialnoprawny zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie.

Skarżąca zwróciła uwagę, że wobec niezapewnienia infrastruktury wodno-kanalizacyjnej każda z nieruchomości położonych przy ulicy W. jest wyposażona w studnię czerpiącą wodę z płytko usytuowanych zasobów oraz w jeden zbiornik na nieczystości ciekłe. Wyraziła pogląd, że skoro na nieruchomości inwestora również tego rodzaju zbiornik się znajduje, to powinien on do niego podłączyć nowo wybudowany budynek.

Polemizując ze stanowiskiem organu odwoławczego skarżąca podkreśliła w szczególności, że wprawdzie decyzja ustalająca warunki zabudowy może być wydana więcej niż jednemu wnioskodawcy w odniesieniu do tej samej nieruchomości, lecz decyzje takie nie mogą pozostawać ze sobą w sprzeczności, jak w niniejszej sprawie. Rozwinęła zarazem kwestie objęte zarzutami procesowymi. Wskazała m.in., że organ odwoławczy ani nie zbadał sprawy ponownie, ani nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, kwitując je jednym zdaniem, iż organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego.

W toku postępowania sądowego B.K., współwłaścicielka działki nr 1, pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, wskazując, iż wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Wniosek taki złożył również inny współwłaściciel tej działki, K.K., uczynił to jednak w piśmie z dnia 12 listopada 2013 r., które wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 14 listopada 2013 r., czyli dzień po tym, jak Sąd ten wydał wyrok kończący postępowanie. Niemniej na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. obie te osoby zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu.

Odnosząc się do skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. nawiązał najpierw do zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 K.p.a. Jego zdaniem wynika z niej, że decyzja organu odwoławczego nie może być kwestionowana na tej tylko podstawie, iż jej uzasadnienie nie zawiera odniesienia do wszystkich zagadnień objętych decyzją organu pierwszej instancji, która została utrzymana w mocy.

Następnie Sąd omówił cel decyzji ustalającej warunki zabudowy, przesłanki jej wydania i reguły postępowania, w którym następuje stwierdzenie tych przesłanek. Zwrócił w szczególności uwagę na związany charakter tej decyzji oraz obowiązek poprzedzenia jej analizą funkcji i cech zagospodarowania oraz zabudowy terenu na obszarze analizowanym. Jak zaznaczył, analiza ta służy ustaleniu, czy planowana inwestycja jest możliwa do realizacji z uwagi na rodzaj i charakterystykę zabudowy znajdującej się na sąsiednich działkach.

Sąd podzielił pogląd organów obu instancji, że planowana inwestycja spełnia przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy przesłanki umożliwiające ustalenie dla niej warunków zabudowy. Zaakcentował zwłaszcza, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się liczne budynki mieszkalne wyposażone w bezodpływowe zbiorniki na nieczystości płynne pozwalające na określenie wymagań dotyczących planowanej budowy takiego zbiornika w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

W dalszym fragmencie uzasadnienia Sąd podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, które, gdy inwestor postanowi realizować inwestycję, podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym, w tym w zakresie uwzględnienia występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Dlatego w decyzji organu pierwszej instancji nie rozważano usytuowania na działce inwestorów zbiornika na nieczystości płynne "w obrębie działki, w tym w stosunku do granic działki i zabudowy", uznając je za zgodne z przepisami odrębnymi. W konsekwencji za niezasadne uznał zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Powołując się na art. 63 ust. 1 ustawy Sąd przypomniał, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy oraz że decyzja ta nie rodzi praw do gruntu ani nie uprawnia do faktycznej realizacji inwestycji. Tym samym decyzja ta nie oznacza, iż na działce inwestora powstanie zbiornik na nieczystości płynne, a dla jej wydania nie ma znaczenia, czy na działce inwestora znajduje się inny taki zbiornik.

Ustosunkowując się do zarzutów kwestionujących prawidłowość uzasadnienia zaskarżonej decyzji Sąd powtórzył, że uzasadnienie to nie musi być szczegółowe, gdyż utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, przyjmując za własne poczynione przez niego ustalenia, analizy i subsumcję ustalonego stanu faktycznego pod obowiązujące przepisy prawa. Przyznał, iż uzasadnienie to powinno rozważyć zarzuty odwołania, lecz "nie stwierdził w tej kwestii uchybień tak daleko idących, aby mogły one skutkować wyeliminowaniem decyzji organu drugiej instancji z porządku prawnego". W jego ocenie uzasadnienie to spełnia wymagania art. 107 § 3 K.p.a.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera trzy zarzuty procesowe.

Pierwszy z nich odniesiono do art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W tym zakresie pełnomocnik podniósł, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę mimo naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 33 § 2 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wniosku B.K. o przystąpienie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ostatni zarzut dotyczył art. 65 i art. 69 P.p.s.a. W tym kontekście pełnomocnik zwrócił uwagę, że uczestnikowi postępowania R.K. nie doręczono zawiadomienia o wyznaczeniu terminu rozprawy.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności postępowania zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w pierwszej kolejności przypomniał stan faktyczny sprawy. Odnotował m.in. zarzuty odwołania i skargi wskazujące, że ostateczną decyzją z dnia [...] września 2011 r. Prezydent Miasta Żyrardowa określił w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr 1 warunki zabudowy w sposób, który jest sprzeczny z decyzją tego organu z dnia [...] marca 2013 r. Otóż w tamtej decyzji ustalono, że odprowadzenie ścieków ma nastąpić do istniejącego na tej działce bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, natomiast w decyzji wydanej w niniejszej sprawie mowa jest o zbiorniku projektowanym. Wystąpiły też niewielkie różnice co do wielkości biologicznie czynnej powierzchni terenu.

W tej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, która była poświęcona rozwinięciu i umotywowaniu jej zarzutów, pełnomocnik nie poruszył jednak kwestii podniesionych na wcześniejszym etapie postępowania. Przedstawił w niej bowiem najpierw poglądy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na temat wymogów, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. W ich świetle uzasadnienie takie powinno dawać rękojmię, że sąd dołożył należytej staranności podczas rozpoznawania sprawy, pozwalając prześledzić tok rozumowania sądu i poznać powody, dla których nie uwzględnił on zarzutów skargi, uznając zaskarżony akt za odpowiadający prawu.

Następnie pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, mimo że organ odwoławczy naruszył przewidziane w art. 11 i art. 15 K.p.a. zasady przekonywania oraz dwuinstancyjności. Powtórzył, że organ ten nie odniósł się do żadnego z zarzutów odwołania, poprzestając na konstatacji, iż organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazywało faktów, które organ przyjął jako udowodnione, oraz tych dowodów, na których się oparł i tych, którym odmówił mocy dowodowej, a nadto poprzestało na przywołaniu przepisów stanowiących podstawę działania tego organu. W związku z tym pełnomocnik nawiązał do wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w których brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów strony stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W kolejnej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym naruszono art. 63 ust. 1 ustawy, pomijając innych niż inwestor współwłaścicieli nieruchomości, której dotyczyła decyzja w sprawie warunków zabudowy, tj. B. i K.K. Zaznaczył, iż osoby te nie brały udziału również w postępowaniu sądowoadministracyjnym, chociaż B.K. złożyła wniosek o dopuszczenie do tego postępowania, którego Sąd pierwszej instancji nawet nie rozpoznał. W związku z tym, nawiązując do orzecznictwa, pełnomocnik zaakcentował, że osoba ta powinna stać się uczestnikiem postępowania stosownie do art. 33 § 2 P.p.s.a., a bezczynność Sądu pierwszej instancji w tej materii świadczy o naruszeniu art. 174 pkt 2 w związku z art. 163 § 2 P.p.s.a.

Pełnomocnik stwierdził także, że wezwanie na rozprawę zostało nieskutecznie doręczone uczestnikowi R.K. Wezwanie to odebrała wszak skarżąca, mimo iż przebywała i zamieszkiwała pod innym adresem niż uczestnik. Pełnomocnik przytoczył niektóre przepisy dotyczące doręczania pism i skonkludował, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż w rozpatrywanym przypadku art. 72 § 1 P.p.s.a. mógł znaleźć zastosowanie.

B.K., występująca jako pełnomocnik inwestora, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi pełnomocnik inwestora przypomniał zarzuty skargi kasacyjnej i przytoczył w całości tę część jej uzasadnienia, w której te zarzuty rozwinięto. Wyraził pogląd, że nie wykazano w niej wpływu podniesionych naruszeń na wynik sprawy i nie podniesiono takich uchybień, które Naczelny Sąd Administracyjny mógłby wziąć pod uwagę z urzędu.

Pełnomocnik zapewnił, że pozostali współwłaściciele nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, będący rodzicami inwestora, choć "oficjalnie zostali pominięci w postępowaniu administracyjnym", czynnie uczestniczyli w tym postępowaniu dostarczając materiał dowodowy i byli na bieżąco informowani o stanie sprawy. B.K. oświadczyła, że złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym jedynie na wypadek, gdyby inwestor miał trudności ze stawieniem się na rozprawę, obecnie jednak otrzymała pełnomocnictwo, na podstawie którego może reprezentować jego interesy procesowe. Nawiązując do orzecznictwa zakwestionowała zarazem tytuł skarżącej do powoływania się na pozbawienie innych stron możliwości obrony ich praw, zwłaszcza gdy te inne strony nie twierdzą, iż do takiej sytuacji doszło. Podobnie wytknęła skarżącej, że podnosi fakt nieprawidłowego doręczenia wezwania na rozprawę swojemu synowi, mimo iż to ona odebrała przesyłkę, podejmując się przekazania jej adresatowi. Również w tym zakresie pełnomocnik inwestora podkreślił, że skarżąca "wyręcza" inną stronę, która sama nie występuje w obronie swoich praw.

Następnie pełnomocnik inwestora ustosunkował się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej. Przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi i skoncentrowanie się na kwestiach mających znaczenie dla sprawy nie stanowi uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważył jednocześnie, że pełnomocnik skarżącej nie wykazał, że taki wpływ wystąpił, i nie wyjaśnił nawet tego, na czym polegało naruszenie wymienionych przez niego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym kontekście pełnomocnik inwestora wyraził przekonanie, że w postępowaniu tym już przed organem pierwszej instancji należycie wyjaśniono wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia. Podniósł, że organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję zaskarżoną odwołaniem, przyjął te ustalenia za własne, choć przyznał, iż powinien odnieść się do zarzutów odwołania. Niemniej podzielił ocenę Sądu pierwszej instancji, według której uchybienie to nie jest tak daleko idące, by uzasadniało uchylenie decyzji odwoławczej.

W końcowym fragmencie uzasadnienia odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik inwestora podjął polemikę z poglądem skarżącej, że inwestor powinien podłączyć nowo wybudowany budynek do istniejącego zbiornika na nieczystości ciekłe, zamiast budować nowy taki zbiornik, i przedstawił swoje stanowisko na temat jej postawy procesowej.

Jednocześnie do odpowiedzi z dnia 14 lutego 2014 r. załączone zostały oświadczenia pełnomocnika inwestora oraz K.K., którzy stwierdzili w nich, że w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym byli przez cały czas informowani przez syna o biegu tych postępowań i o podjętych czynnościach, stąd nierozpoznanie ich wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu pozostaje "bez znaczenia".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Podkreślić zaś wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego, o czym niżej. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest jedynie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, określając przedmiot kontroli instancyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością prawidłowego ich wskazania skardze kasacyjnej poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym miał uchybić sąd pierwszej instancji, wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało i wykazanie, że miało ono wpływ na wynik sprawy (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 892/12, LEX nr 1291416 i z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 746/12, LEX nr 1364261). Trzeba to przy tym uczynić precyzyjnie, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd ten nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez czy domyślania się, czego te zarzuty dotyczą (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/12, LEX nr 1219134).

W powyższym kontekście zauważyć przyjdzie, że rozpoznawana skarga kasacyjna jest dotknięta pewnymi mankamentami, ponieważ jej uzasadnienie w wielu miejscach wykracza poza granice wyznaczone przez jej zarzuty. Pełnomocnik skarżącej niejednokrotnie nawiązuje w uzasadnieniu do przepisów, które nie zostały objęte podstawami kasacyjnymi, twierdząc zarazem, iż Sąd te przepisy naruszył. Przykładem w tej materii są jego spostrzeżenia na temat art. 63 ust. 1 w związku z art. 61 § 1 i 4 K.p.a., art. 163 § 2 P.p.s.a. czy przepisów regulujących zasady doręczania pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym, szczególnie art. 72 § 1 P.p.s.a. Tego rodzaju swoiste rozszerzenie granic kasacyjnych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie może odnieść skutku. W oczywisty sposób rozważania wnoszącego skargę kasacyjną, które są nieadekwatne do podnoszonych przez niego zarzutów, nie mogą też uchodzić za rozwinięcie i umotywowanie tych zarzutów, a przez to za element stanowiska, które powinno być rozpatrzone przez Naczelny Sąd Administracyjny niezależnie od okoliczności branych pod uwagę z urzędu.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie mają charakter proceduralny, kwestionując sposób zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów procesowych określających reguły bądź dokonywania oceny przebiegu postępowania administracyjnego, szczególnie ustaleń faktycznych poczynionych w nim przez organy, bądź zapewnienia stronom udziału w postępowaniu.

W tym pierwszym zakresie pełnomocnik w uzasadnieniu skargi kasacyjnej najpierw nawiązał do wymogów, jakie w świetle art. 141 § 4 P.p.s.a. powinno spełniać uzasadnienie wyroku, z czego można jedynie wywnioskować, iż jego zdaniem uzasadnienie zaskarżonego wyroku tym wymogom nie odpowiada, gdyż pełnomocnik takiego poglądu nie wyraził wprost. Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowisko nie podziela. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy wymieniowe w powołanym przepisie, aczkolwiek w wielu miejscach jest lakoniczne, nie przywołując pogłębionych argumentów lub nawet pomijając część ważnych dla sprawy okoliczności. Bezsprzecznie można w nim mianowicie dostrzec zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze i stanowisk pozostałych stron, choć nie omówiono w nim w ogóle obszernego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Niemniej w dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji ustosunkował się do zasadniczych problemów, które były poruszone w tym odwołaniu, a następnie w skardze, prezentując przy tym swoje zapatrywania w sposób jasny w stopniu pozwalającym na ich jednoznaczne ustalenie i co za tym idzie umożliwiającym ich weryfikację. W konsekwencji Sąd wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, czyniąc zadość także tym, najważniejszym wymaganiom art. 141 § 4 P.p.s.a. Tymczasem zarzut odniesiony do tego przepisu może okazać się skuteczny jedynie wtedy, gdy uzasadnienie wyroku dotknięte jest wadami konstrukcyjnymi i nie poddaje się kontroli kasacyjnej, i dlatego nie może służyć zwalczaniu przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy polemice z przeprowadzoną przezeń wykładnią prawa materialnego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, LEX nr 1675977).

W związku z powyższym podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie przeprowadzono postępowanie celem stwierdzenia przewidzianych w art. 61 ust. 1 ustawy przesłanek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, w szczególności wyznaczono obszar analizowany i dokonano na nim analizy funkcji i cech zagospodarowania oraz zabudowy terenu. Podzielił zarazem jednoznacznie konkluzję organów co do ziszczenia się tych przesłanek, uznając, że działania te były zgodne z prawem i prawidłowe m.in. z tego powodu, iż na wspomnianym obszarze znajdowało się wiele budynków wyposażonych w bezodpływowe zbiorniki na nieczystości płynne. Ten stan rzeczy istotnie umożliwiał ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tego rodzaju zbiornika. Niepodobna przy tym uwzględnić zarzutu podniesionego przez skarżącą na wcześniejszym etapie postępowania, który nie został podtrzymany w skardze kasacyjnej, lecz jedynie przypomniany w zawartym w jej uzasadnieniu opisie stanu faktycznego sprawy, że było to wykluczone ze względu na rzekomą sprzeczność z ostateczną decyzją z dnia [...] września 2011 r., ustalającą warunki zabudowy dla budowy na działce nr 1 budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Fakt, że w przywołanej decyzji przewidziano podłączenie tego budynku do istniejącego już na tej działce zbiornika na nieczystości płynne, nie wyłącza wszak niejako sam przez się, iż na działce tej niemożliwe było wybudowanie drugiego takiego zbiornika. Należy się zatem zgodzić z Sądem pierwszej instancji, który skonstatował, że dla sprawy "nie ma znaczenia, czy na działce inwestora znajduje się inny zbiornik o tym samym przeznaczeniu".

Sąd pierwszej instancji zajął również zasadne stanowisko w kwestii lokalizacji zbiornika, będącej przedmiotem sporu w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi kasacyjnej, w trakcie którego m.in. skarżąca podnosiła naruszenie wymaganych minimalnych odległości, jakie powinny dzielić zbiornik na nieczystości płynne od innych obiektów czy od granicy z działką sąsiednią. Zaznaczył mianowicie, że ustalając warunki zabudowy wskazano tylko na możliwość usytuowania zbiornika na działce inwestora, nie precyzując jednak, w jakim konkretnym miejscu działki ma być on położony. W bezpośrednio wcześniejszym fragmencie uzasadnienia zauważył przy tym, że w tej początkowej fazie realizowania inwestycji określa się wyłącznie jej podstawowe kierunki, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w ewentualnym postępowaniu przed organami administracji architektoniczno-budowlanej co do zgodności z wymogami prawa budowlanego, w tym służącymi ochronie interesów osób trzecich.

Stanowisko powyższe zgodne jest z dominującym nurtem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie można jako jednego z tych warunków wskazać usytuowania obiektu w określonym miejscu, nawet wtedy, gdy domaga się tego inwestor, gdyż rozstrzygnięcie tej kwestii należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej w ramach przysługujących mu kompetencji w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów prawa budowlanego. Reprezentuje go m.in. wyrok z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1740/13, w którego uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy decyzja taka ma określać wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji, nie usytuowanie planowanego obiektu w terenie. Przywołał zarazem przepisy, wedle których usytuowanie to powinno być skonkretyzowane w projekcie budowlanym podlegającym kontroli wspomnianego organu.

Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej Sąd pierwszej instancji wypowiedział się co do wszystkich ważnych zagadnień objętych zarzutami stron kwestionujących zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Pełnomocnik nie podjął natomiast merytorycznej polemiki z zapatrywaniami Sądu, nie próbując wykazać ani błędów w jego rozumowaniu, polegających np. na pominięciu lub błędnej ocenie konkretnych okoliczności czy dowodów, ani wpływu tych błędów na wynik sprawy, co trafnie wyeksponowano w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a zarzut naruszenia przepisów postępowania może okazać się skuteczny, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wiąże się z obowiązkiem wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury sądowoadministracyjnej, to wyrok, jaki by zapadł, byłby zupełnie odmiennej treści (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13, LEX nr 1583297). Spostrzeżenie to można odnieść szczególnie do uwag pełnomocnika na temat naruszenia przez organ odwoławczy zasad przekonywania i dwuinstancyjności polegającego na nierozpatrzeniu zarzutów odwołania. Pełnomocnik przywołał jedynie orzeczenia wskazujące, że tego rodzaju uchybienie może mieć istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego, nie zauważył jednak, że Sąd pierwszej instancji to naruszenie dostrzegł i inaczej ocenił jego znaczenie dla sprawy, a przez to nie dowiódł, iż ta ocena była nieprawidłowa i co za tym idzie miała istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, czyli na treść rozstrzygnięcia podjętego zaskarżonym wyrokiem. W uzasadnieniu tego wyroku wyrażono przecież pogląd na temat zasady dwuinstancyjności oraz łączącej się z nią możliwości przyjęcia przez organ odwoławczy ustaleń organu pierwszej instancji za własne i poprzestania na mniej szczegółowym uzasadnieniu. Uczyniono to na początku i na końcu rozważań, zamykając w ten sposób wywód podkreślający zgodność z prawem decyzji organów obu instancji i nietrafność zarzutów odwołania oraz skargi. Wywód ten stanowi sedno stanowiska Sądu pierwszej instancji, sprowadzającego się do konkluzji sformułowanej pod koniec uzasadnienia, że z tych powodów uchybienie organu odwoławczego nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Jak już była o tym mowa, skarga kasacyjna podnosi również, że strony inne niż skarżąca zostały pozbawione możliwości obrony swoich praw. Kwestii tej dotyczą dwa zarzuty kasacyjne, nawiązujące do art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., który tego rodzaju uchybienie kwalifikuje jako przyczynę nieważności postępowania, braną przez Naczelny Sąd Administracyjny pod rozwagę z urzędu, czyli niezależnie od granic skargi kasacyjnej. Chodzi zatem o rozszerzenie zakresu kontroli instancyjnej, a nie – jak to przyjęto we wniosku kasacyjnym – o możliwość stwierdzenia nieważności postępowania, jako rozstrzygnięcia alternatywnego do uchylenia zaskarżonego wyroku. Niemniej w orzecznictwie przyjmuje się, że na nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., nie można powoływać się w skardze kasacyjnej, mając na uwadze interes prawny osób niewnoszących skargi kasacyjnej, gdyż może to czynić wyłącznie strona, której utrudniono realizację prawa do sądu, uprawnioną również do domagania się wznowienia postępowania z tego powodu, stosownie do art. 271 pkt 2 P.p.s.a. (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1683/10, LEX nr 1251844 i z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2418/12, LEX nr 1495288). Nie ulega zresztą wątpliwości, że ten ostatni przepis służy ochronie praw strony, której prawa naruszono, wobec czego strona przeciwna nie może z tej przyczyny żądać wznowienia postępowania czy skutecznie podnosić zarzutu odwołującego się do tej okoliczności (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1206/12, LEX nr 1260062). Dopuszczenie takiego zarzutu sprawiłoby przecież, że naruszenie praw przysługujących danej stronie nie tylko utrudniłoby jej udział w postępowaniu, ale jeszcze dodatkowo osłabiałoby jej pozycję w prawnym sporze rozpatrywanym w postępowaniu poprzez dostarczenie argumentów przeciwnikowi, który nie dbając o ochronę jej interesu, mógłby wykorzystać to naruszenie dla zakwestionowania nieodpowiadającego mu rozstrzygnięcia. Rozporządzanie prawami procesowymi należy bowiem do czynności dyspozycyjnych strony, której te prawa przysługują, toteż inne podmioty nie są uprawnione do jej zastępowania w tym zakresie i podejmowania środków procesowych celem ochrony tych praw (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSAiWSA 2012, nr 6, poz. 101 z aprobującą glosą H. Knysiak-Molczyk, OSP 2012, nr 11, poz. 105, z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 361/11, LEX nr 1404648, z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2276/11, LEX nr 1331889 i z dnia 11 września 2015 r., sygn. akt I OSK 114/14, LEX nr 990149). Z tego względu zgodzić się wypada z pełnomocnikiem inwestora, że zarzut kasacyjny wskazujący na pozbawienie innej strony możliwości udziału w postępowaniu jest niedopuszczalny i stanowi nadużycie uprawnień procesowych w sytuacji, gdy strona, której tego udziału odmówiono, nie dostrzega potrzeby ochrony swoich praw, akceptuje wynik sprawy i reprezentuje interesy przeciwstawne względem interesów skarżącej.

Pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu musi być jednak traktowane w kategoriach okoliczności, o których mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., branych pod rozwagę z urzędu (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 825/09, LEX nr 595559). W tym kontekście zaznaczyć wszelako należy, że tego rodzaju stan rzeczy występuje, gdy w wyniku uchybień procesowych sądu strona została realnie, a nie hipotetycznie pozbawiona możności obrony swych praw (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1188/11, LEX nr 1291849). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym niewątpliwe naruszenie prawa, jakim było rozpoznanie wniosku B.K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dopiero po wydaniu zaskarżonego wyroku, a zatem w postępowaniu międzyinstancyjnym, nie spowodowało takiego skutku procesowego. Wynika to wprost z jej oświadczenia dołączonego do pisma z dnia 14 lutego 2014 r. Takie oświadczenie złożył również K.K., którego wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wpłynął do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie już po podjęciu zaskarżonego wyroku. W piśmie tym oboje stanowczo zaprzeczyli, jakoby nie mieli możliwości obrony swoich praw w postępowaniu, wskazując, że byli na bieżąco informowani o jego przebiegu i mieli wpływ na jego przebieg, dostarczając jeszcze w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy, wykorzystany następnie przez inwestora, reprezentującego ich wspólne stanowisko procesowe. Niepodobna wbrew temu kategorycznemu oświadczeniu samych zainteresowanych utrzymywać, że realnie pozbawiono ich możliwości realizacji ich praw.

Nie można również takiego wniosku wyciągnąć w stosunku do R.K. Zawiadomienie o rozprawie z dnia 13 listopada 2013 r. doręczono tej osobie, tak jak wcześniejsze pisma w sprawie, na adres: Żyrardów, W., do rąk skarżącej jako dorosłego domownika adresata. Pełnomocnik skarżącej, kwestionując doręczenie temu uczestnikowi zawiadomienia o rozprawie, na której wydano zaskarżony wyrok, jako skierowanego na adres niebędący jego miejscem zamieszkania, nie dostrzegł wszak, że po pierwsze pod tym adresem doręczano R.K. całą korespondencję już w postępowaniu administracyjnym, oraz po drugie, co trafnie wyeksponowano w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że to sama skarżąca, podając się za dorosłego domownika adresata, podjęła się oddania mu przesyłki. Jeżeli zatem R.K. istotnie nie miał możliwości obrony swoich praw, to było to następstwem tego, że skarżąca nie wykonała obowiązku, jaki przyjęła, odbierając kierowane do niego zawiadomienie. Nie może być uwzględniony zarzut kasacyjny podnoszący uchybienie powstałe wyłącznie wskutek zaniechania strony, która ten zarzut stawia. R.K. takiego zaś zarzutu, nie przesądzając jego zasadności, nie zgłosił.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.