Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 333/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Protokolant: specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju Regionalnego na rzecz W. Sp. z o.o z siedzibą w W. kwotę 5 600 zł (pięć tysięcy sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

[...] listopada 2010r. pomiędzy Województwem M.[...] zwanym dalej IP II a firmą W.Sp. z o.o. w W., została zawarta umowa dotycząca realizacji projektu pn. "[...]", w ramach Działania 6.1 "Poprawa dostępu do zatrudnienia oraz wspieranie aktywności zawodowej w regionie" Poddziałanie 6.1.1 "Wsparcie osób pozostających bez zatrudnienia na regionalnym rynku pracy" PO KL.

Beneficjent we wniosku o dofinansowanie projektu zaplanował realizację - w drodze zlecenia - następujących zadań, które następnie objął jednym zamówieniem (łączna wartość we wniosku o dofinansowanie projektu – [...] zł):

Zadanie 3: Doradztwo zawodowe, warsztaty z kompetencji społecznych oraz szkolenia komputerowe, w tym:

← koszt organizacji warsztatów kompetencji społecznych – [...] zł,

← koszt szkoleń komputerowych – [...] zł,

← koszt korepetycji z zakresu IT – [...] zł.

Zadanie 4 - Kursy/staże/praktyki zawodowe oraz usługi doradców karier osób niepełnosprawych, w tym:

← kurs na pracownika administracyjno-biurowego – [...] zł,

← kurs na pracownika księgowości z obsługą programów użytkowych – [...] zł,

← kurs Telemarketer/Telewindykator – [...] zł.

W dniu [...] grudnia 2010 r. Beneficjent zamieścił zapytanie ofertowe z powyższym zamówieniem na stronie internetowej oraz w swojej siedzibie, natomiast w dniu [...] grudnia 2010 r. wysłał je do trzech potencjalnych wykonawców, tj.: W., B. z siedzibą w B. oraz N. z siedzibą w R.. W dniu [...] grudnia 2010 r. zapytanie przesłano również do firmy K. s.c. z siedzibą w W. oraz do T. M.(na wniosek ww. podmiotów). Termin składania ofert wyznaczono na dzień [...] grudnia 2010 r.

Przedmiot zamówienia, zgodnie z zapytaniem ofertowym, składał się z następujących zadań:

ZADANIE 1: Wyjazdowe szkolenia kompetencji społecznych (Zadanie nr 3 we wniosku o dofinansowanie projektu)

ZADANIE 2: Wyjazdowe szkolenia komputerowe (Zadanie nr 3 we wniosku o dofinansowanie projektu)

ZADANIE 3: Kompetencje IT (Zadanie nr 3 we wniosku o dofinansowanie projektu)

ZADANIE 4: Szkolenia zawodowe (Zadanie nr 4 we wniosku o dofinansowanie projektu)

Ustalono następujące kryteria oceny ofert: doświadczenie w realizacji szkoleń dla osób niepełnosprawnych - 55% (o wartości nie mniejszej niż [...] zł), cena - 30% oraz doświadczenie w realizacji szkoleń komputerowych - 15%.

Zgodnie z Protokołem z wyboru wykonawcy sporządzonym w dniu [...] stycznia 2011 r. w ramach przedmiotowego zamówienia wpłynęły dwie oferty: 1) K. s.c. z siedzibą w W. oraz 2) oferta W. z siedzibą w W..

W wyniku przeprowadzonej oceny oferentów W. uzyskał łącznie [...] punktów i zajął tym samym pierwsze miejsce. K. uzyskało [...] punktów i zajęło drugie miejsce w ocenie. Czynnikiem decydującym o wyborze oferty W. była wysoka liczba punktów uzyskana w toku oceny doświadczenia oferentów w realizacji szkoleń dla osób niepełnosprawnych. Powyższe kryterium miało najwyższą wagę (55%) w przedmiotowej procedurze przetargowej i pozwoliło spółce W.- pomimo, że zaoferowała cenę wyższą, niż konkurent oraz posiadała mniejsze doświadczenie w prowadzeniu szkoleń komputerowych, zostać wybranym jako wykonawca zamówienia realizowanego w ramach projektu PO KL pt. "[...]".

W związku z przeprowadzoną przez Zespół ds. Kontroli Wydziału Wdrażania EFS W. w W. w dniach [...] maja 2011r. kontrolą planową projektu zarejestrowanego w KSI SIMIK 07-13 pod numerem [...] pt. "[...]", ustalono, że w projekcie zostały stwierdzone istotne nieprawidłowości, dotyczące naruszenia zasady konkurencyjności, polegające na przeprowadzaniu szkoleń realizowanych w ramach projektu przez firmę W.Sp. z o. o.

W związku z wynikami weryfikacji przez IP II wniosku o płatność nr [...] za okres rozliczeniowy od [...] r. z powodu niezastosowania zasady konkurencyjności, kwota w wysokości [...] PLN uznana została za wykorzystaną z naruszeniem procedur oraz kwota w wysokości [...] PLN, stanowiąca koszty pośrednie rozliczane ryczałtem w wysokości 10,75 % uznana została za wydatek niekwalifikowalny. Wojewódzki Urząd Pracy w W. negatywną informacją dla beneficjenta o wynikach weryfikacji wniosku o płatność znak: [...] z dnia [...] listopada 2011 r. zalecił żeby beneficjent zastosował się do zaleceń pokontrolnych i dokonał pomniejszenia wydatków kwalifikowalnych o stwierdzoną kwotę niekwalifikowalną ustaloną przez Zespół ds. Kontroli Wydziału Wdrażania EFS. Beneficjent składając korektę wniosku o płatność nie zastosował się do uwag przesłanych przez IP II i nie dokonał pomniejszeń. Wobec powyższego po weryfikacji korekty wniosku o płatność nr [...] Wojewódzki Urząd Pracy w W. pismem znak [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. dokonał pomniejszenia wydatków kwalifikowalnych o wydatki uznane za niekwalifikowalne, które zostały poniesione w ramach realizowanego projektu.

Ponadto przy wypłacaniu ostatniej transzy, o którą aplikował wnioskiem o płatność nr [...], wnioskowana kwota dofinansowania zgodnie z pismem znak: [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. została pomniejszona o kwotę uznaną za wydatek niekwalifikowalny w wysokości [...] PLN. Beneficjent rozliczając końcowy wniosek o płatność numer [...] za okres rozliczeniowy od [...] r., na koniec realizacji projektu zwrócił środki niewykorzystane pomniejszając kwotę wykazaną w tabeli nr 9 w wierszu kwota pozostająca do rozliczenia w kolejnym, wniosku w kolumnie Kwota dofinansowania o kwotę [...] PLN. Dodatkowo w końcowym wniosku o płatność w załączniku nr 1 beneficjent wykazał wydatki uznane za niekwalifikowalne z powodu niezastosowania zasady konkurencyjności w wysokości [...] PLN, oraz kwotę [...] PLN, stanowiącą koszty pośrednie rozliczaną ryczałtem w wysokości 10,75 %. Wojewódzki Urząd Pracy w W. negatywną informacją dla beneficjenta o wynikach weryfikacji wniosku o płatność znak: [...] z dnia [...] maja 2012 r. zalecił dokonanie poprawek w końcowym wniosku o płatność [...] oraz wskazał żeby beneficjent nie wykazywał wydatków uznanych za niekwalifikowalne w wysokości [...] PLN, oraz kwotę [...] PLN, stanowiącą koszty pośrednie rozliczaną ryczałtem w wysokości 10,75 %, jednocześnie wzywając do zwrotu środków o łącznej wysokości [...] PLN określając 14 dniowy termin zwrotu środków. Beneficjent składając korektę wniosku o płatność nie zastosował się do zaleceń IP II i nie dokonał pomniejszeń ani zwrotu środków. Wobec powyższego po weryfikacji korekty końcowego wniosku o płatność pismem znak: [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. wysłano drugą informację, w której podano kwotę przypadającą do zwrotu wraz z wyznaczonym terminem zwrotu. Beneficjent w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r., odmówił zwrotu środków oraz dokonania korekty końcowego wniosku o płatność we wskazanym zakresie pismem znak: [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.

Ponadto w dniu [...] lipca 2012r. wysłano wezwanie do zwrotu środków określając kwotę przypadająca do zwrotu wraz z wyznaczonym terminem. W dniu [...] lipca 2012 r. Beneficjent otrzymał ww. informację, wobec powyższego termin zwrotu określony na podstawie daty doręczenia wezwania upłynął [...] lipca 2012 r.

W związku z niedokonaniem zwrotu środków w wyznaczonym terminie Wojewódzki Urząd Pracy w W. [...] sierpnia 2012 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji.

W następstwie tego w dniu [...] września 2012 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. wydał decyzję nr [...] nakazującą skarżącej zwrot środków przekazanych stronie jako dotacja przeznaczona na realizację projektu "[...]" w kwocie [...] zł. W jej uzasadnieniu szczegółowo opisano dotychczasowy przebieg postępowania i przyjęto, iż w analizowanym przypadku zostały naruszone zasady konkurencyjności polegające na istnieniu powiązań kapitałowych oraz osobowych pomiędzy Zamawiającym a Wykonawcą zamówienia (warsztatów, szkoleń oraz korepetycji) realizowanego w ramach projektu PO KL. Organ wskazał, że z odpisu rejestru przedsiębiorców [...], aktualnego na dzień przeprowadzenia kontroli wynika, iż funkcję Prezesa oraz Członka Zarządu W. Sp. z o. o. (Wykonawcy) pełniły osoby piastujące funkcje Członków Zarządu w W. Sp. z o.o. (Beneficjenta). W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że w dniu rozstrzygnięcia konkursu nr [...], w ramach którego oceniany był wniosek o dofinansowanie projektu "[...]" w skład Zarządu spółki W. wchodziły osoby: T.S.i B.S. pełniące jednocześnie funkcje Prezesa i Członka Zarządu Spółki W., późniejszego wykonawcy szkoleń w ramach przedmiotowego projektu. Ponadto W.Sp. z o.o. był wspólnikiem, który posiada całość udziałów W.Sp. z o.o. Istniejące powiązania między Beneficjentem a Wykonawcą, zdaniem organu I instancji, oznaczały, że Wykonawca mógł swobodnie dysponować dokładną wiedzą, jak należy przygotować ofertę. Dowodem tego faktu jest fakt, że oferta firmy W. Sp. z o.o. odpowiadała dokładnie budżetowi projektu na poszczególne szkolenia.

W dniu [...] października 2012 r. W.Sp.z o. o. w W. złożył odwołanie od powyższej decyzji.

Rozpatrując powyższe odwołanie Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. z dnia [...] września 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Rozwoju Regionalnego wyjaśnił, że § 20 umowy o dofinansowanie projektu wprowadza zasadę uczciwej konkurencji jako tryb dokonywania wydatków na zakup towarów i usług w projekcie. Organ stwierdził, że zasada uczciwej konkurencji jest w pewnym sensie odpowiednikiem zamówień publicznych, mającym zastosowanie do podmiotów, które nie podlegają ustawie prawo zamówień publicznych. Jednakże wprowadzenie określonych reguł ograniczających swobodę wydatkowania środków publicznych przez podmioty realizujące projekty miało określony cel. Tym celem jest zagwarantowanie jak najszerszego dostępu do zamówień poprzez uczciwą konkurencję i równe traktowanie wszystkich podmiotów. Zdaniem organu, gdyby, tak jak domaga się Odwołujący, wypełnieniem zasady konkurencyjności było bezrefleksyjne wysłanie zapytań do minimum trzech wykonawców np. trzech podmiotów zależnych, to takie działanie stanowiłoby zaprzeczenie nie tylko sensu wprowadzania takiej zasady, ale i zasad logiki i racjonalnego działania.

Minister zauważył, że w celu zachowania zasady konkurencyjności Beneficjent w ogóle nie powinien kierować zapytania ofertowego do podmiotu powiązanego. W sytuacji gdyby tak zrobił, nawet gdyby wpłynęła tylko jedna oferta (tak jak to miało miejsce w przedmiotowym przypadku - oferta K.), zasadę konkurencyjności należałoby uznać za spełnioną. Tymczasem Beneficjent - oprócz wysłania zapytania ofertowego do podmiotów "zewnętrznych" oraz zamieszczenia ogłoszenia na stronie internetowej - przesłał zapytanie również do spółki-siostry, wchodzącej w skład grupy W.. Takie działanie, zdaniem organu, należy uznać za jawnie naruszające zasadę konkurencyjności.

Zdaniem organu II instancji, wbrew twierdzeniom Odwołującego, bez znaczenia dla oceny powyższych okoliczności są kryteria, które zostały zawarte w zapytaniu ofertowym. W organach zarządzających Zamawiającego, jak i Wykonawcy zasiadały te same osoby, a zatem uzasadnione jest twierdzenie, że mogły dysponować wiedzą jak dobrać kryteria, tak aby wygrała spółka powiązana. Zdaniem Ministra podmioty powiązane nie powinny wysyłać do siebie wzajemnie zapytań ofertowych, gdyż działanie takie jest jawnym zaprzeczeniem równego dostępu do zamówień finansowanych ze środków publicznych. Podmioty zewnętrzne pozbawione są bowiem możliwości pozyskania wiedzy na temat specyfiki danego zamówienia, czy wpływu na dobór kryteriów oceny ofert, podczas gdy podmioty tak ściśle powiązane osobowo oraz kapitałowo jak W.oraz W., taką możliwość mają.

Minister zwrócił uwagę na fakt, że przedmiotowy przypadek wzajemnego zlecenia zamówienia podmiotowi powiązanemu w ramach grupy W., nie jest odosobniony. Praktyką powszechnie stosowaną przez spółki wchodzące w skład W., tj. W. oraz W.jest wzajemne udzielanie zamówień w celu generowania zysków w ramach grupy. Jak wynika z informacji zawartych na stronie internetowej W.: "[...]." Podmioty grupy W. realizują w ramach Programu [...] projektów PO KL o łącznej wartości ponad [...] zł. W ramach ww. projektów [...] zł finansowane jest ze środków publicznych w ramach dofinansowania. Minister stwierdził, że rolą instytucji uczestniczących we wdrażaniu programów operacyjnych jest zapewnienie, aby przekazane beneficjentom środki publiczne przyczyniały się do rozwoju kapitału ludzkiego poprzez m.in. wzrost poziomu zatrudnienia i spójności społecznej, a nie do generowania zysków poszczególnych firm prywatnych. Istotne jest również, aby dostęp do zamówień realizowanych w ramach tak znacznej puli środków, jaką dysponuje W., był możliwie szeroki, niezakłócony oraz równy.

Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z horyzontalnymi założeniami Europejskiego Funduszu Społecznego, środki dofinansowania (w tym w ramach PO KL) służą realizacji projektów o charakterze społecznym, a nie komercyjnym i zgodnie z art. 55 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (L 210/25) wszelkie wygenerowane w ramach projektu dochody podlegają zwrotowi. Tymczasem, w analizowanym przypadku, doszło do udzielenia zamówienia podmiotowi powiązanemu z Beneficjentem PO KL, który zrealizował je na warunkach rynkowych i komercyjnych, generując tym samym dochód na rzecz grupy W., w której skład wchodzi również sam Beneficjent (Odwołujący).

Zdaniem IZ PO KL, w procesie oceny prawidłowości zastosowania zasady konkurencyjności należy brać pod uwagę nie tylko literalne brzmienie tej zasady, lecz również jej cel i charakter oraz funkcję. Oznacza to, że nie wystarczy zbadać, czy Odwołujący spełnił wszystkie formalne obowiązki w tym zakresie, wynikające z umowy o dofinansowanie projektu, lecz równocześnie należy zapewnić osiągnięcie celu zasady konkurencyjności, tj. wybór najlepszej oferty w warunkach uczciwej konkurencji, wolny dostęp do zamówień finansowanych ze środków publicznych oraz równe traktowanie wykonawców.

W opinii organu to właśnie uczciwej konkurencji i równego traktowania zabrakło w analizowanym przypadku.

Reasumując, w opinii IZ PO KL, organ I instancji prawidłowo ocenił, iż w świetle ww. faktów dowodzących powiązań osobowych oraz kapitałowych między Odwołującym a wykonawcą i wynikającej stąd wiedzy - z jednej strony - Zamawiającego - jakie kryteria oceny ofert przyjąć, z drugiej zaś strony - Wykonawcy - jaką dokładnie ofertę należy złożyć, Odwołujący nie zapewnił wolnego konkurowania podmiotów na rynku, co stanowi naruszenie procedury uregulowanej w § 20 zawartej umowy o dofinansowanie projektu.

Organ nie zgadził się z twierdzeniem Odwołującego, który podnosił, że fakt istnienia powiązań kapitałowych oraz osobowych pomiędzy zamawiającym a wykonawcą pozostał bez wpływu na rozstrzygnięcie postępowania o zamówienie. Organ stwierdził, że oba podmioty na bieżąco ściśle ze sobą współpracują, czyniąc to jedną z przewag konkurencyjnych wobec innych podmiotów działających na rynku. Tym samym IZ PO KL odrzuciła zarzuty Beneficjenta dotyczące naruszenia prawa wynikającego z zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 207 ust. 9 ufp poprzez wydanie na podstawie ww. przepisów zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie - jak uznał organ - zaszła przesłanka do wydania takiej decyzji, tj. doszło do wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp. Minister wyjaśnił, że zgodnie z Podrozdziałem 3.1 pkt 8 Wytycznych (wersja z dnia 28 grudnia 2009 r. obowiązująca w czasie rozpoczęcia procedury wyłonienia wykonawców) "wydatki w ramach projektu powinny być ponoszone zgodnie z zasadą konkurencyjności, określoną w umowie o dofinansowanie projektu". Skoro podstawą ponoszenia ww. wydatków jest umowa zawarta z wykonawcą z naruszeniem zasady konkurencyjności, w świetle powyższych ustaleń, zasadne jest zdaniem organu uznanie, że wydatki te zostały również poniesione niezgodnie z ww. zasadą. Tym samym IZ PO KL podzieliła stanowisko organu I instancji w zakresie uznania całości zakwestionowanych wydatków za niekwalifikowalne.

Zdaniem organu fakt, że członkami zarządu w obydwu podmiotach biorących udział w postępowaniu o zamówienie (W. sp. z o.o. i W.sp. z o.o.) były te same osoby tj. T. S. i B. S., nie może być uznany za obojętny w kontekście uczestniczenia w postępowaniu ofertowym, gdzie zarówno rozpoczęcie procedury zapytania ofertowego jak i złożenie oferty (zaciągnięcie zobowiązania) wymaga decyzji na szczeblu zarządczym. Natomiast skoro w obu podmiotach pokrywały się osoby wchodzące w skład zarządu to de facto decyzje podejmowano w tym samym kręgu osób. Zdaniem Ministra powołanie w kolejnym etapie komisji oceniającej spośród pracowników nie ma już wtedy żadnego znaczenia.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że siedziba spółki W., mieści się wprawdzie przy ul. [...], ale spółka ma też biuro dokładnie pod tym samym adresem, co W., tj. na ul. [...] w W. Dlatego też zarówno tożsamość osób w zarządach obu spółek jak i ta sama siedziba biura powodują, że wyjaśnienia Beneficjenta jakoby nie było żadnego przepływu informacji są, w ocenie Ministra, zupełnie niewiarygodne.

IZ PO KL nie podzieliła stanowiska Odwołującego jakoby organ I instancji dokonał niedopuszczalnej, rozszerzającej wykładni postanowień dotyczących zasady konkurencyjności.

Zdaniem Ministra, organ I instancji prawidłowo ocenił, że Beneficjent wypełniając wprawdzie formalne obowiązki związane ze stosowaniem zasady konkurencyjności, w sposób otwarty, jawny i świadomy - poprzez wysłanie zapytania ofertowego do spółki powiązanej osobowo i kapitałowo - zaprzeczył celowi zapisów umownych i wynikających z Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego.

W ocenie organu działanie spółki wypaczyło sens zasady konkurencyjności i zaważyło definitywnie na przebiegu przeprowadzonego postępowania. W związku z powyższym umowa podpisana z tak wybranym wykonawcą jako zawarta niezgodnie z procedurami stanowi podstawę uznania za niekwalifikowalne wydatków poniesionych na jej podstawie. Tym samym, spełniona została dyspozycja normy zawarta w art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, zgodnie z którą "w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez Beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji", określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.

Reasumując Minister stwierdził, że organ I instancji prawidłowo wydał decyzję i zażądał zwrotu przekazanych środków z powodu wykorzystania niezgodnego z procedurami, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, reprezentowana przez profesjonalengo pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) ("ufp") poprzez zastosowanie wyżej wymienionych przepisów i zobowiązanie Skarżącej do zwrotu dotacji i środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, w sytuacji gdy w świetle okoliczności sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia wskazanej w przepisie art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp przesłanki wykorzystania dotacji i środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

← art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo braku podstaw do jej wydania;

← art. 7 kp.a., tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej (materialnej) poprzez przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie ustaleń nie znajdujących podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym;

← art. 8 k.p.a. tj. działanie organu w sposób podważający zaufanie strony postępowania do władzy publicznej;

← art. 11 k.p.a. tj. nie wyjaśnienie przez organ przesłanek, jakimi kierował się przy załatwianiu sprawy, a w szczególności nie wykazaniu dowodów, na których oparł twierdzenia zawarte w decyzji;

← art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie przy orzekaniu całokształtu materiału dowodowego;

← art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów i okoliczności podniesionych przez Skarżącą.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie jest kwestia czy organy prawidłowo przyjęły, że Beneficjent wykorzystał środki przeznaczone na realizację projektu "[...]" ([...]) z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp, poprzez niezachowanie przy wydatkowaniu środków zasady konkurencyjności określonej w umowie o dofinansowanie Projektu nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. oraz Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.

7)

Minister Rozwoju Regionalnego przychylił się do twierdzenia organu I instancji, iż pomimo prawidłowego z formalnego punktu widzenia przeprowadzenia procedury wyboru wykonawcy usług szkoleniowych określonej w zasadzie konkurencyjności, Beneficjent naruszył tę zasadę w odniesieniu do jej celu, którym jest zapewnienie konkurencyjnego uczestnictwa podmiotów w zamówieniu współfinansowanym ze środków publicznych. Zdaniem organów, stwierdzone w toku postępowania powiązania kapitałowo-osobowe pomiędzy Beneficjentem a spółką W.sp. z o.o.- wykonawcą usług szkoleniowych w Projekcie, niejako automatycznie skutkowały naruszeniem zasady konkurencyjności określonej w Umowie o dofinansowanie, a tym samym naruszeniem procedury, o której mowa w art. 184 UFP.Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji brak jest należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak jest wskazania procedur, które zostały naruszone przez stronę skarżącą. Powołując się na naruszenie przez Beneficjenta § 20 zawartej przez strony umowy organ nie wskazał, który z trzech ustępów lub 6 punktów ust. 1 § 20 tej umowy został przez stronę skarżącą naruszony.Wywody organu sprowadzają się do tego, iż § 20 zawartej przez strony umowy poprzedza sformułowanie "konkurencyjność" a strona nie zapewniła wolnego konkurowania podmiotów na rynku. Okoliczność, iż § 20 zawartej przez strony umowy poprzedza tytuł "Konkurencyjność" nie upoważnia do dowolnej interpretacji tego pojęcia, lecz tylko takiej, która wynika z zawartej przez strony umowy (§ 20 i następne tej umowy), czy też mających w sprawie zastosowanie powszechnie obowiązujących przepisów prawa.Zdaniem Sądu zarzut organu dotyczący nieprawidłowego ustalenia kryteriów oceny zastosowanych w postępowaniu, w szczególności co do wag przypisanych poszczególnym kryteriom jest zbyt daleko idący. O nieprawidłowym określeniu kryteriów oceny można mówić wyłącznie wówczas, gdy zostały one dokonane w sposób rażący tzn. jeśli prowadziłyby do sytuacji, w której tylko spółka – córka lub spółka – siostra mogłaby złożyć ofertę. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której w każdym przypadku można byłoby taki zarzutu postawić, np. wystarczającą podstawą do uznania przez organ, że strona dokonała nieprawidłowego ustalenia kryteriów oceny zastosowanych w postępowaniu mogłaby być zbyt mała ilość złożonych ofert. Organ zawsze mógłby zarzucić, że gdyby strona zastosowała inne kryteria oceny to być może ofert byłoby więcej. Zdaniem Sądu stronie skarżącej nie można zarzucić, że zastosowała kryteria oceny wykluczające inne podmioty, albowiem na rynku jest zapewne wiele firm mających doświadczenie w pracy z osobami niepełnosprawnymi.Ponadto zwrócić należy uwagę, że zakres merytoryczny Projektu, jak wskazuje sama jego nazwa ("[...]") obejmuje szkolenia dla osób niepełnosprawnych. W celu zapewnienia należytego poziomu szkoleń w ramach Projektu, zrozumiałym i jak najbardziej uzasadnionym działaniem Beneficjenta było nadanie najwyższego znaczenia kryterium doświadczenia w realizacji szkoleń dla niepełnosprawnych. Procedura wyboru wykonawcy opisana w § 20 Umowy o dofinansowanie nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących sposobu konstruowania kryteriów oceny ofert, przewidując jedynie, iż kryteria te powinny być podane w zapytaniu ofertowym. W szczególności zaś, z żadnych regulacji mających zastosowanie do Projektu nie wynika, aby pierwszeństwo przyznawać kryterium ceny. Oznacza to, że Beneficjent dysponował określonym zakresem swobody przy ustaleniu tych kryteriów i miał prawo sformułować je w taki sposób, aby zapewnić wybór oferty najkorzystniejszej z punktu widzenia ekonomicznego i merytorycznego oraz zagwarantować należyty poziom świadczonych usług szkoleniowych, a tym samym prawidłową realizację Projektu. W szczególności, miał pełne prawo nadać najwyższe znaczenie kryterium doświadczenia w realizacji szkoleń dla osób niepełnosprawnych. Ponadto, jak już wyżej wskazano nie jest to kryterium, które wyłączałoby inne firmy, albowiem na rynku funkcjonuje wiele podmiotów, które mogą posiadać bogate doświadczenie w realizacji szkoleń dla osób niepełnosprawnych i które z powodzeniem byłyby w stanie spełnić to kryterium i skutecznie konkurować na tym polu z W. Skarżąca nie może ponosić odpowiedzialności za to, że w odpowiedzi na zapytanie ofertowe nie wpłynęły inne oferty oprócz oferty W. oraz oferty K.oraz że oferta W. okazała się według przyjętych kryteriów oceny ofertą korzystniejszą. Zdaniem Sądu organ nie wykazał, aby wymagania sformułowane w zapytaniu ofertowym w jakikolwiek sposób ograniczyły możliwość złożenia ofert przez innych potencjalnych wykonawców. W szczególności, brak jest podstaw do uznania, że wymagania postawione w zapytaniu mogła spełnić tylko spółka W. Kryteria oceny ustalone przez stronę muszą być adekwatne do zadań projektu i w niniejszej sprawie takie właśnie są.W zakresie tożsamości budżetów przedstawionych przez Zleceniodawcę oraz późniejszego Wykonawcę, zwrócić należy uwagę na fakt istnienia załącznika nr 1 do zapytania ofertowego, w którym to Zamawiający podał dokładne kwoty, jakie zamierza przeznaczyć na zakup poszczególnych rodzajów szkoleń. Wszyscy oferenci mieli dostęp do wspomnianego załącznika, a zatem znali kwoty jakie Zamawiający zamierza przeznaczyć na zakup poszczególnych rodzajów szkoleń.Za nieuzasadnione należy uznać również powoływanie się pierwotnie przez organy na zmodyfikowane Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, które jednoznacznie wykluczają możliwość ubiegania się o zamówienie przez podmioty będące powiązano osobowo lub kapitałowo z Beneficjentem. Bezpodstawne w świetle obowiązującej w państwie prawa zasady niedzialania prawa wstecz jest dokonywanie wykładni przepisów czy innych regulacji (takich jak np. Wytyczne) mających zastosowanie do oceny prawnej określonego, przeszłego stanu faktycznego, w świetle regulacji nowych, wprowadzonych w życie po zajściu zdarzeń będących przedmiotem tej oceny. Rację należy przyznać stronie skarżącej, że organ nie może interpretować nowych zapisów na niekorzyść Beneficjenta, gdyż na gruncie dotychczas obowiązujących regulacji nie było zakazu zlecenia zadań podmiotom powiązanym. Powiązania finasowo-osobowe mogą budzić wątpliwości czy została zachowana zasada konkurencyjności. Beneficjent nie może jednak ponosić negatywnych konsekwencji z powodu wątpliwości organów administracji, które pojawiły się w toku stosowania Wytycznych i interpretacji umowy o dofinansowanie projektu.W toku ponownego rozpoznania sprawy organ ponownie rozważy, czy strona skarżąca naruszyła procedury o jakich mowa w art. 208 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2, 3a i 4 są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Tylko bowiem w przypadku naruszenia procedur o jakich mowa w powyższym przepisie organ będzie miał podstawy do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu na podstawie art. 211 ust. 4 w związku z art. 211 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy o finansach publicznych. Zauważyć przy tym należy, iż przy interpretacji "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu" o jakich mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych należy uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu "procedura" jak i prawny sposób uregulowania wdrażania programów operacyjnych. Reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych zawarte w umowie o dofinansowanie stanowią także "inne procedury" o których mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych i powinny z tej umowy jednoznacznie wynikać.Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. W pkt 3 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Minister Rozwoju Regionalnego przychylił się do twierdzenia organu I instancji, iż pomimo prawidłowego z formalnego punktu widzenia przeprowadzenia procedury wyboru wykonawcy usług szkoleniowych określonej w zasadzie konkurencyjności, Beneficjent naruszył tę zasadę w odniesieniu do jej celu, którym jest zapewnienie konkurencyjnego uczestnictwa podmiotów w zamówieniu współfinansowanym ze środków publicznych. Zdaniem organów, stwierdzone w toku postępowania powiązania kapitałowo-osobowe pomiędzy Beneficjentem a spółką W.sp. z o.o.- wykonawcą usług szkoleniowych w Projekcie, niejako automatycznie skutkowały naruszeniem zasady konkurencyjności określonej w Umowie o dofinansowanie, a tym samym naruszeniem procedury, o której mowa w art. 184 UFP.

Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji brak jest należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak jest wskazania procedur, które zostały naruszone przez stronę skarżącą. Powołując się na naruszenie przez Beneficjenta § 20 zawartej przez strony umowy organ nie wskazał, który z trzech ustępów lub 6 punktów ust. 1 § 20 tej umowy został przez stronę skarżącą naruszony.

Wywody organu sprowadzają się do tego, iż § 20 zawartej przez strony umowy poprzedza sformułowanie "konkurencyjność" a strona nie zapewniła wolnego konkurowania podmiotów na rynku. Okoliczność, iż § 20 zawartej przez strony umowy poprzedza tytuł "Konkurencyjność" nie upoważnia do dowolnej interpretacji tego pojęcia, lecz tylko takiej, która wynika z zawartej przez strony umowy (§ 20 i następne tej umowy), czy też mających w sprawie zastosowanie powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Zdaniem Sądu zarzut organu dotyczący nieprawidłowego ustalenia kryteriów oceny zastosowanych w postępowaniu, w szczególności co do wag przypisanych poszczególnym kryteriom jest zbyt daleko idący. O nieprawidłowym określeniu kryteriów oceny można mówić wyłącznie wówczas, gdy zostały one dokonane w sposób rażący tzn. jeśli prowadziłyby do sytuacji, w której tylko spółka – córka lub spółka – siostra mogłaby złożyć ofertę. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której w każdym przypadku można byłoby taki zarzutu postawić, np. wystarczającą podstawą do uznania przez organ, że strona dokonała nieprawidłowego ustalenia kryteriów oceny zastosowanych w postępowaniu mogłaby być zbyt mała ilość złożonych ofert. Organ zawsze mógłby zarzucić, że gdyby strona zastosowała inne kryteria oceny to być może ofert byłoby więcej. Zdaniem Sądu stronie skarżącej nie można zarzucić, że zastosowała kryteria oceny wykluczające inne podmioty, albowiem na rynku jest zapewne wiele firm mających doświadczenie w pracy z osobami niepełnosprawnymi.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że zakres merytoryczny Projektu, jak wskazuje sama jego nazwa ("[...]") obejmuje szkolenia dla osób niepełnosprawnych. W celu zapewnienia należytego poziomu szkoleń w ramach Projektu, zrozumiałym i jak najbardziej uzasadnionym działaniem Beneficjenta było nadanie najwyższego znaczenia kryterium doświadczenia w realizacji szkoleń dla niepełnosprawnych. Procedura wyboru wykonawcy opisana w § 20 Umowy o dofinansowanie nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących sposobu konstruowania kryteriów oceny ofert, przewidując jedynie, iż kryteria te powinny być podane w zapytaniu ofertowym. W szczególności zaś, z żadnych regulacji mających zastosowanie do Projektu nie wynika, aby pierwszeństwo przyznawać kryterium ceny. Oznacza to, że Beneficjent dysponował określonym zakresem swobody przy ustaleniu tych kryteriów i miał prawo sformułować je w taki sposób, aby zapewnić wybór oferty najkorzystniejszej z punktu widzenia ekonomicznego i merytorycznego oraz zagwarantować należyty poziom świadczonych usług szkoleniowych, a tym samym prawidłową realizację Projektu. W szczególności, miał pełne prawo nadać najwyższe znaczenie kryterium doświadczenia w realizacji szkoleń dla osób niepełnosprawnych. Ponadto, jak już wyżej wskazano nie jest to kryterium, które wyłączałoby inne firmy, albowiem na rynku funkcjonuje wiele podmiotów, które mogą posiadać bogate doświadczenie w realizacji szkoleń dla osób niepełnosprawnych i które z powodzeniem byłyby w stanie spełnić to kryterium i skutecznie konkurować na tym polu z W. Skarżąca nie może ponosić odpowiedzialności za to, że w odpowiedzi na zapytanie ofertowe nie wpłynęły inne oferty oprócz oferty W. oraz oferty K.oraz że oferta W. okazała się według przyjętych kryteriów oceny ofertą korzystniejszą. Zdaniem Sądu organ nie wykazał, aby wymagania sformułowane w zapytaniu ofertowym w jakikolwiek sposób ograniczyły możliwość złożenia ofert przez innych potencjalnych wykonawców. W szczególności, brak jest podstaw do uznania, że wymagania postawione w zapytaniu mogła spełnić tylko spółka W. Kryteria oceny ustalone przez stronę muszą być adekwatne do zadań projektu i w niniejszej sprawie takie właśnie są.

W zakresie tożsamości budżetów przedstawionych przez Zleceniodawcę oraz późniejszego Wykonawcę, zwrócić należy uwagę na fakt istnienia załącznika nr 1 do zapytania ofertowego, w którym to Zamawiający podał dokładne kwoty, jakie zamierza przeznaczyć na zakup poszczególnych rodzajów szkoleń. Wszyscy oferenci mieli dostęp do wspomnianego załącznika, a zatem znali kwoty jakie Zamawiający zamierza przeznaczyć na zakup poszczególnych rodzajów szkoleń.

Za nieuzasadnione należy uznać również powoływanie się pierwotnie przez organy na zmodyfikowane Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, które jednoznacznie wykluczają możliwość ubiegania się o zamówienie przez podmioty będące powiązano osobowo lub kapitałowo z Beneficjentem. Bezpodstawne w świetle obowiązującej w państwie prawa zasady niedzialania prawa wstecz jest dokonywanie wykładni przepisów czy innych regulacji (takich jak np. Wytyczne) mających zastosowanie do oceny prawnej określonego, przeszłego stanu faktycznego, w świetle regulacji nowych, wprowadzonych w życie po zajściu zdarzeń będących przedmiotem tej oceny. Rację należy przyznać stronie skarżącej, że organ nie może interpretować nowych zapisów na niekorzyść Beneficjenta, gdyż na gruncie dotychczas obowiązujących regulacji nie było zakazu zlecenia zadań podmiotom powiązanym. Powiązania finasowo-osobowe mogą budzić wątpliwości czy została zachowana zasada konkurencyjności. Beneficjent nie może jednak ponosić negatywnych konsekwencji z powodu wątpliwości organów administracji, które pojawiły się w toku stosowania Wytycznych i interpretacji umowy o dofinansowanie projektu.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ ponownie rozważy, czy strona skarżąca naruszyła procedury o jakich mowa w art. 208 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2, 3a i 4 są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Tylko bowiem w przypadku naruszenia procedur o jakich mowa w powyższym przepisie organ będzie miał podstawy do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu na podstawie art. 211 ust. 4 w związku z art. 211 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy o finansach publicznych. Zauważyć przy tym należy, iż przy interpretacji "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu" o jakich mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych należy uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu "procedura" jak i prawny sposób uregulowania wdrażania programów operacyjnych. Reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych zawarte w umowie o dofinansowanie stanowią także "inne procedury" o których mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych i powinny z tej umowy jednoznacznie wynikać.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. W pkt 3 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.