Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 895/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 75 poz 474
law: Ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi I. R., K. R., K.R. i J. B. – następców prawnych zmarłego A. R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia rozbiórki budynku oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., po rozpatrzeniu zażalenia A. R. od postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2014 r. odmawiającego uzgodnienia rozbiórki budynku mieszkalno-gospodarczego, zlokalizowanego w [...], na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów numerem [...] k.m.3, obręb [...], gm. [...], działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz.1409 ze zm.) oraz 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w związku z wystąpieniem Starosty [...] o uzgodnienie rozbiórki budynku mieszkalno-gospodarczego, zlokalizowanego w [...], na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów numerem [...] k.m.3, obręb [...], gm. [...], w postępowaniu prowadzonym na wniosek A. R., organ pierwszej instancji odmówił uzgodnienia rozbiórki powyższego zamierzenia wskazując, że obiekt zlokalizowany jest na terenie układu ruralistycznego wsi S. chronionego przez gminną ewidencję zabytków gm. [...], zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474). W uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji scharakteryzowano układ ruralistyczny wsi S. i jego stan zachowania, opisano budynek stanowiący przedmiot wniosku, jego usytuowanie na działce i sposób ulokowania w zabytkowym układzie ruralistycznym. Odniesiono się do ustalonego w dokumentacji technicznej pn. "Rozbiórka budynku mieszkalno-gospodarczego" stanu technicznego obiektu, potwierdzonego podczas oględzin obiektu. Mimo stwierdzonego złego stanu technicznego, [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał, że zachowana jest nieprzekształcona, oryginalna substancja zabytkowa, a rozbiórka budynku spowoduje zaburzenie oryginalnego układu przestrzennego wsi, bardzo dobrze zachowanego w tej części miejscowości, przez co przyczyni się do obniżenia jego wartości zabytkowych.

Rozpatrujący zażalenie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, chociaż nie podzielił w pełni argumentacji organu pierwszej instancji. Wskazał na art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), który stanowi, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zgodnie z przepisem przejściowym, tj. art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 9 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy. Stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się kopia pisma przekazującego organowi samorządowemu wykaz zabytków nieruchomych z terenu gminy [...]i fragment rzeczonego wykazu z wymienionym układem ruralistycznym wsi S..

Minister w pierwszej kolejności wskazał, że została zachowana właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie. Zauważył, że okoliczność utworzenia przez Gminę [...] gminnej ewidencji zabytków, na którą powołuje się [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, nie została udokumentowana w aktach sprawy. Z Biuletynu Informacji Publicznej Gminy [...] nie wynika by ww. ewidencja została założona. Uzgodnienie przez organ konserwatorski pierwszej instancji Programu Opieki nad Zabytkami Gminy [...] na lata 2014-2017, zawierającego zbiór kart adresowych zabytków nie jest równoznaczne z utworzeniem ewidencji. W toku postępowania zażaleniowego ustalono, iż uchwałą [...]Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2014 r. został przyjęty ww. program, podkreślił jednak, że stosownie do art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gminna ewidencja zabytków prowadzona jest przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w postaci zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W przypadku przyjęcia uchwałą rady miejskiej rzeczonego programu, zawierającego gminna ewidencję zabytków, mamy do czynienia z utworzeniem tejże ewidencji przez niepowołany do tego organ. Organem uprawnionym do prowadzenia gminnej ewidencji zabytków i zweryfikowania prawidłowości danych zawartych w kartach adresowych jest organ wykonawczy gminy - wójt (burmistrz, prezydent), a nie rada gminy (organ stanowiący i kontrolny). Zgodnie z art. 21 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z powyższych przyczyn, Minister przyjął, iż na terenie Gminy [...] nadal obowiązuje wykaz zabytków nieruchomych, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

Minister zauważył, że sprawa uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalno-gospodarczego w [...], na działce nr [...] była już przedmiotem postępowania zażaleniowego prowadzonego przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i przekazał temu organowi sprawę celem ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu orzeczenia organu nadzoru wskazano na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w prowadzonym postępowaniu uzgodnieniowym z uwagi na przeprowadzenie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oględzin obiektu i układu ruralistycznego wsi bez udziału strony.

W toku ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków przeprowadził przy udziale strony postępowania oględziny wnioskowanego do rozbiórki budynku mieszkalno-gospodarczego na działce nr [...] w S., a czynność ta została udokumentowana w protokole oględzin. Przedmiotowy budynek mieszkalny z częścią gospodarczą tworzy zwartą zabudowę na rzucie prostokąta, usytuowaną szczytowo do drogi. Jest to budynek dwukondygnacyjny, częściowo podpiwniczony, z nieużytkowym poddaszem. Obiekt nakryty jest dachem symetrycznym o kącie nachylenia połaci 40°. Pokrycie dachu nad częścią mieszkalną wykonane jest z płytek azbestowych, natomiast nad częścią gospodarczą - z dachówki betonowej. Budynek jest murowany, z elewacjami tynkowanymi z ozdobnymi gzymsami pomiędzy kondygnacją parteru a poddaszem i gzymsami okapowymi. Oględziny potwierdziły zły stan techniczny wnioskowanego do rozbiórki obiektu, stwierdzony w projekcie budowlanym opracowanym przez mgr. inż. W. C. w marcu 2014r.

Dalej Minister wskazał, że na podstawie oględzin oraz dokumentacji konserwatorskiej w postaci karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego (opr. A. S.-R., wrzesień 2012 r.) ustalono stan zachowania i wartości zabytkowe charakteryzujące układ ruralistyczny [...]. Z ww. karty wynika bezspornie, iż zabytek ten posiada znaczne walory w postaci czytelnego, pasowego podziału parcelacyjnego i konsekwentnie, w sposób spójny i uporządkowany sytuowanej zabudowy według schematu: budynek mieszkalny ustawiony szczytowo do drogi, za nim zabudowa zagrodowa, a następnie część działki o charakterze rolnym (warzywniki, sady, łąki, obecnie często nieużytki). Wzdłuż tylnej granicy działek zachowane są drogi gospodarcze. Wieś jest ulicówką, z zachowanym w centralnej części fragmentem o charakterze układu owalnicowego i z zabudowanym nawsiem. Jak wskazał [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, "zabytkowy układ wsi z zabudową zagrodową o zbliżonej, niewielkiej kubaturze zachował się prawie w całości. W północnej części wsi, na obszarze, na którym zlokalizowana jest zabudowa objęta wnioskiem, istnieje czytelny układ zagród utworzonych z budynku mieszkalnego zorientowanego szczytem do linii drogi, połączonego z budynkiem inwentarskim (w niektórych przypadkach dochodzi drugi budynek niższy, tzw. "wycużny" i górująca nad zagrodą stodoła ustawiona kalenicowo do drogi)." Współczesne przekształcenia powyżej opisanego układu i współczesne budynki są nielicznymi wyjątkami.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, wskazał, że odmowa uzgodnienia rozbiórki nie narusza prawa i jest słuszna merytorycznie. Uzgodnienie planowanych prac skutkowałoby obniżeniem wartości przestrzennych i historycznych układu ruralistycznego, jego spójności i czytelności. Rozbiórka omawianego budynku, który sam w sobie nie posiada ponadprzeciętnych walorów zabytkowych, pozbawiłaby chronione założenie ruralistyczne autentycznej tkanki budowlanej. Podzielając ocenę stanu technicznego, w jakim znajduje się budynek mieszkalno-gospodarczy w [...] podkreślił, że nieekonomiczność remontu podnoszona przez autora dokumentacji technicznej dołączonej do wniosku o uzgodnienie, nie może być argumentem decydującym o podjęciu działań obniżających wartość zabytku. Ponadto, w ocenie Ministra, powyższa ocena stanu technicznego jest zbyt pobieżna i nie wyczerpuje zagadnienia, by w sposób nie budzący wątpliwości przyjąć, iż remont budynku jest niemożliwy z technicznego punktu widzenia i obiekt należy rozebrać. Również niemożność wykonania przyłącza sanitarnego do budynku nie została przesądzona przez uprawnionego projektanta.

Minister odniósł się do podnoszonej w treści zażalenia kwestii uzgodnienia pozwolenia na budowę dwóch budynków i rozbiórkę jednego obiektu w sąsiedztwie planowanej inwestycji, należy zauważyć, że skarżący nie podaje żadnych danych adresowych, pozwalających na wyjaśnienie tych przypadków. Niemniej jednak pamiętać należy, że w postępowaniach w sprawie uzgodnienia pozwolenia na budowę lub rozbiórkę, organy ochrony zabytków uzyskały narzędzie do ochrony obszarów i obiektów, ujętych w gminnej ewidencji zabytków (a do czasu założenia tej ewidencji - ujętych w wykazach, o których mowa w art. 7 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw) wraz z wejściem w życie ww. ustawy w dniu 5 czerwca 2010 r. Przekształcenia układu ruralistycznego dokonane przed zmianą przepisów, o której była mowa powyżej, w obecnej sytuacji prawnej nie mogą niweczyć starań organu konserwatorskiego do trwałego zachowania tego obszaru w jak najlepszym stanie. Ponadto, sam fakt uzupełnienia zabudowy nowymi obiektami nie przesądza o tym, że została ona zrealizowana w sposób nie respektujący zasad sytuowania obiektów w istniejącym założeniu przestrzennym.

Reasumując, wobec bezspornych wartości zabytkowych omawianego układu ruralistycznego, niedopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia jest inwestycja polegająca na rozbiórce pierwotnego elementu tego założenia przestrzennego. W przedmiotowej sprawie jest to sprzeczne z interesem strony, jednakże interes społeczny musi być przedłożony nad interes strony.

Skargę do sądu administracyjnego na ww. postanowienie złożył A.R.zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasad legalności i przestrzegania praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej, wyrażające się brakiem wyczerpującego zbadania i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, braku dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz dowolne ustalenia w zakresie podstaw prawnych do objęcia przedmiotowego budynku ochroną konserwatorską. Zarzucił ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że w dacie rozpoznania sprawy obiekt pod nazwą układ ruralistyczny S. był ujęty w gminnej ewidencji zabytków co spowodowało konieczność dokonania uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków planowanej przez skarżącego inwestycji.

Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. .

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną- zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna bowiem przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uwzględnienie.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z kolei zgodnie z przepisem przejściowym, tj. art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474), do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 9 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy.

Jak wynika z akt sprawy, organowi samorządowemu został przekazany wykaz zabytków nieruchomych z terenu gminy [...] z wymienionym układem ruralistycznym wsi S..

Zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446), wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy.

W ustępie 5 art. 22 ww. ustawy wskazano, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:

1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;

2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;

3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Stosownie zatem do wskazanej wyżej regulacji, wójt Gminy [...] po otrzymaniu od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] wykazu obiektów zabytkowych nieruchomych do ujęcia w ewidencjach zabytków, winien założyć gminną ewidencję zabytków. Stosownie do treści art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 wójt miał obowiązek założenia gminnej ewidencji zabytków w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków.

Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi wynika, że pomimo braku wykonania przez wójta Gminy [...]obowiązku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. układ ruralistyczny wsi S. podlega ochronie. Należy zgodzić się z organem, że układ ruralistyczny wsi Szonów jest chroniony jako zabytek w rozumieniu ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; na terenie Gminy [...] nadal obowiązuje wykaz zabytków nieruchomych, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

Jak wskazał Minister, na podstawie oględzin oraz dokumentacji konserwatorskiej w postaci karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego (opr. A. S.-R., wrzesień 2012 r.) ustalono stan zachowania i wartości zabytkowe charakteryzujące układ ruralistyczny [...]. Z ww. karty wynika bezspornie, iż zabytek ten posiada znaczne walory w postaci czytelnego, pasowego podziału parcelacyjnego i konsekwentnie, w sposób spójny i uporządkowany sytuowanej zabudowy według schematu: budynek mieszkalny ustawiony szczytowo do drogi, za nim zabudowa zagrodowa, a następnie część działki o charakterze rolnym (warzywniki, sady, łąki, obecnie często nieużytki). Wzdłuż tylnej granicy działek zachowane są drogi gospodarcze. Wieś jest ulicówką, z zachowanym w centralnej części fragmentem o charakterze układu owalnicowego i z zabudowanym nawsiem. Zabytkowy układ wsi z zabudową zagrodową o zbliżonej, niewielkiej kubaturze zachował się prawie w całości. W północnej części wsi, na obszarze, na którym zlokalizowana jest zabudowa objęta wnioskiem, istnieje czytelny układ zagród utworzonych z budynku mieszkalnego zorientowanego szczytem do linii drogi, połączonego z budynkiem inwentarskim (w niektórych przypadkach dochodzi drugi budynek niższy, tzw. "wycużny" i górująca nad zagrodą stodoła ustawiona kalenicowo do drogi). Zaznaczył, że współczesne przekształcenia powyżej opisanego układu i współczesne budynki są nielicznymi wyjątkami.

Sąd podziela ocenę organu, że wobec bezspornych wartości zabytkowych omawianego układu ruralistycznego, niedopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia jest inwestycja polegająca na rozbiórce pierwotnego elementu tego założenia przestrzennego. Uzgodnienie planowanych prac skutkowałoby obniżeniem wartości przestrzennych i historycznych układu ruralistycznego, jego spójności i czytelności. Rozbiórka omawianego budynku, który sam w sobie nie posiada ponadprzeciętnych walorów zabytkowych, pozbawiłaby chronione założenie ruralistyczne autentycznej tkanki budowlanej.

Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 1b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania podlegają w zabytki nieruchome będące, w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Zły stan techniczny obiektu nie przesądza o utracie przezeń wartości zabytkowej i nie stanowi wystarczającej podstawy do rozbiórki obiektu, który znajduje się na obszarze objętym ochroną jako układ ruralistyczny wsi S..

Konkludując, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłowo zastosowaną podstawę prawną - przepisy prawa materialnego i prawidłową ich wykładnię oraz w zgodzie z głównym celem jakiemu służy ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sąd nie znalazł zatem podstaw do zakwestionowania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi są niezasadne a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a.