Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1259/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 40 ust. 12 pkt 1  i pkt 2 oraz ust. 13, art. 40 ust. 6
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także: "GDDKiA"), działając na podstawie przepisów art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. – dalej także: "u.d.p.") oraz § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2011 r. Nr 148, poz. 886), a także art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: "k.p.a.") - utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. wymierzającą M. G. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") karę pieniężną w wysokości 11.788 zł. (jedenaście tysięcy siedemset osiemdziesiąt osiem złotych) za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w obrębie miejscowości [...] (działka nr ewid. [...]), w okresie od dnia [...] grudnia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. poprzez umieszczenie obiektu handlowego, tj. baru gastronomicznego wraz z wiatą na grilla.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 11, ust. 13 i ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest GDDKiA - decyzją z dnia [...] października 2011 r. zezwolił skarżącej na umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w obrębie miejscowości [...] (działka nr ewid. [...]), w okresie od dnia [...] listopada 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. poprzez umieszczenie obiektu handlowego, tj. baru gastronomicznego wraz z wiatą na grilla.

Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. strona skarżąca, wraz z pozostałymi właścicielami obiektów gastronomicznych usytuowanych w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w obrębie miejscowości [...], wystąpiła do zarządcy drogi z prośbą o ponowne wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres: do końca 2011 r.

Pismem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował stronę skarżącą oraz pozostałych przedsiębiorców o konieczności usunięcia ww. obiektów handlowych posadowionych w pasie drogowym. Strona skarżąca została również poinformowana przez organ, że w przypadku nieuporządkowania pasa drogowego i dalszego pozostawienia w nim obiektów gastronomicznych, zarządca drogi - na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. - wymierzy karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez odpowiedniego zezwolenia. Organ poinformował jednocześnie , że znajdująca się na omawianym terenie stacja paliw z końcem 2011 r. przestaje prowadzić swoją działalność. Z informacji zarządcy drogi wynikało, że obiekt ten znajduje się na terenie przeznaczonym pod budowę autostrady [...] i zostanie wyburzony. Ponadto organ wskazał, że po wyburzeniu stacji paliw omawiany teren zostanie ogrodzony, przez co nie będzie możliwy dojazd do umieszczonych w pasie drogowym pozostałych obiektów gastronomicznych. Organ, mając na uwadze powyższe, poinformował stronę skarżącą, że nie będzie wydane kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a zatem organ przypomniał, że wszelkie obiekty znajdujące się w obrębie pasa drogowego należy bezwarunkowo usunąć do dnia [...] grudnia 2011 r. Pismo organu zostało doręczone stronie skarżącej w dniu [...] listopada 2011 r. (vide: dowód potwierdzenia odbioru przesyłki - k. 43 akt administracyjnych).

W odpowiedzi na pismo strony skarżącej z dnia [...] listopada 2011 r. zarządca drogi pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. poinformował, iż podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie usunięcia obiektów z pasa drogowego do dnia [...] grudnia 2011 r.

W dniu [...] grudnia 2011 r. pracownicy GDDKiA Oddział w Z. – Rejon Z. dokonali oględzin pasa drogowego. Z protokołu z wizji w terenie sporządzonego wynika, że dokonano oględzin obiektu handlowego, gastronomicznego o powierzchni 105,25 m2, zlokalizowanego j.w. Podczas oględzin stwierdzono, że na ww. terenie znajduje się obiekt gastronomiczny - bar z wiatą i grillem. W protokole stwierdzono również, że obiekt handlowy jest czynny, a pas drogowym nie został przywrócony do stanu poprzedniego. Skarżąca złożyła oświadczenie do protokołu, w którym stwierdziła, że nie otrzymała do dnia tej kontroli odpowiedzi organu na jej pismo z dnia [...] listopada 2011 r. oraz oświadczyła, że uporządkuje pas drogowy w terminie do dnia [...] grudnia 2011 r. Podczas wizji wykonano dokumentację fotograficzną, którą załączono do akt administracyjnych.

Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. organ zawiadomił stronę skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej bez zezwolenia zarządcy drogi we wskazanej powyżej lokalizacji. Zawiadomienie zostało doręczone stronie skarżącej w dniu [...] stycznia 2012 r. (vide: potwierdzenie odbioru przesyłki - k. 21 akt administracyjnych).

W dniach od [...] grudnia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. pracownicy Obwodu Drogowego w T., podczas codziennych objazdów drogi krajowej nr [...], odnotowywali w dzienniku objazdu drogi fakt omawianego zajęcia pasa drogowego. Następnie w dniu [...] grudnia 2011 r. podczas objazdu drogi nr [...] stwierdzono, że obiekty gastronomiczne zostały rozebrane i usunięte z pasa drogowego, a pas drogi krajowej został przywrócony do stanu poprzedniego. Na potwierdzenie powyższego w dniu [...] grudnia 2011 r został dokonany wpis do dziennika objazdu drogi.

W dniu [...] grudnia 2011 r. został także sporządzony protokół odbioru pasa drogowego, w którym stwierdzono, że obiekty zostały rozebrane w dniu [...] grudnia 2011 r., a teren pasa drogowego został przywrócony do stanu poprzedniego.

Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. strona skarżąca została poinformowana przez GDDKiA o zakończeniu postępowania administracyjnego oraz o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego (vide: potwierdzenie odbioru zawiadomienia - k. 18 akt administracyjnych). Strona skarżąca nie skorzystała z tego uprawnienia.

W wyniku rozpatrzenia sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie przepisów art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 6 u.d.p., § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz art. 104 k.p.a - decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] - wymierzył skarżącej M. G. karę pieniężną w wysokości: 11.788 złotych za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w obrębie miejscowości [...], na działce nr [...] w okresie od [...] grudnia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. poprzez umieszczenie w pasie drogowym obiektu gastronomicznego - baru i wiaty z grillem. Organ ustalił wysokość kary w następujący sposób: 105,25 m2 x 14 dni x 0,80 zł. x 10 = 11.788 zł.

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. strona skarżąca, reprezentowana przez adwokata, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (mylnie nazwane przez skarżącą "odwołaniem") zakończonej wydaniem powyższej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2012 r.

W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca, nie kwestionując ustaleń faktycznych poczynionych przez organ i potwierdzając tym samym, że zajmowała w okresie od dnia [...] grudnia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. pas drogi krajowej nr [...] w obrębie miejscowości [...], na działce nr [...], poprzez umieszczenie w pasie drogowym obiektu gastronomicznego - baru i wiaty z grillem, wyjaśniła jednocześnie, że z pasa drogowego w omawianej lokalizacji korzysta już bardzo długo, za każdym razem na podstawie stosownych decyzji administracyjnych (zezwoleń) Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Strona skarżąca przyznała, że ostatnie udzielone jej zezwolenie obowiązywało do dnia [...] grudnia 2011 r. Strona skarżąca przypomniała jednakże, iż pismem z dnia [...] listopada 2011 r. wystąpiła do GDDKiA Oddział w Z. (wespół z innymi użytkownikami pasa drogowego) o przedłużenie możliwości korzystania z tego odcinka pasa drogowego do końca 2011 r. W tej sytuacji strona skarżąca uznała, że powyższym pismem ("podaniem") z dnia [...] listopada 2011 r. zainicjowała przed GDDKiA Oddział w Z. postępowanie administracyjne, które do dnia wniesienia przedmiotowego odwołania nie zostało zakończone przez organ wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. Strona skarżąca uznała, że skoro organ – pomimo stosownego wniosku - nie wydał w tej kwestii żadnego rozstrzygnięcia, tym samym dopuścił się naruszenia norm prawnych wyrażonych w przepisach art. 61 § 1, 3 i 4 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. i art. 104 § 1 i 2 k.p.a. Mając na względzie powyższe, strona skarżąca uznała, że zarządca drogi publicznej nie ustosunkował się do jej wniosku z dnia [...] listopada 2011 r., w konsekwencji czego toczące się przed GDDKiA postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia [...] do [...] grudnia 2011 r. nie zostało w żaden sposób zakończone. Skarżąca zaprzeczyła ponadto, że otrzymała jakiekolwiek pismo organu z dnia [...] listopada 2011 r., o którym mowa w zaskarżanej decyzji. Mając na względzie powyższe, strona skarżąca uznała, że wydanie zaskarżonej decyzji było oczywiście przedwczesne, gdyż strony nie mogą ponosić ujemnych konsekwencji przewlekłości i braku koncentracji czynności procesowych przez organ będący gospodarzem postępowania administracyjnego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał w dniu [...] kwietnia 2012 r. decyzję nr [...], na podstawie której utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. o nałożeniu na skarżąca kary pieniężnej w wysokości 11.788 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] bez zezwolenia zarządcy tej drogi.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że prowadzone przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postępowanie ma na celu realizację przepisów art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którymi zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, udzielonego w drodze stosownej decyzji administracyjnej. Organ wskazał, że przedmiotowe zezwolenie dotyczy m.in. umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Organ podniósł, że w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, organ zobowiązany jest wymierzyć, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, jaką należało uiścić za uzyskanie zezwolenia na jej umieszczenie w pasie drogowym. Organ wskazał, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, wydana zgodnie z art. 40 u.d.p., może obejmować różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy miesięczne, kilkumiesięczne czy też roczne. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podkreślił, że każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym winien uzyskać kolejne zezwolenie. Ponadto organ stwierdził, że skutkiem korzystania z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest to, iż wygaśnięcie kolejnego zezwolenia, przy braku następnego, powoduje obowiązek likwidacji posadowionego obiektu. Brak zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oznacza wyłącznie, iż zarządca drogi uznał dalszy byt obiektu za kolidujący z celami, którym służyć ma pas drogowy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przypomniał, że działka nr ewid. [...] stanowi pas drogowy drogi krajowej nr [...], jednakże - zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] lipca 1998r., nr [...] - teren ten jest przeznaczony pod budowę autostrady [...]. Organ stanowczo podkreślił, że o planowanej przebudowie tej drogi w celu dostosowania jej do parametrów autostrady zarządca drogi informował stronę skarżącą w uzasadnieniu zawartym w wydawanych dla niej zezwoleniach na zajęcie pasa drogowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł ponadto, że odrębnymi pismami z dnia [...] listopada 2011 r. oraz z dnia [...] grudnia 2011 r. informował stronę skarżącą także o konsekwencjach niezastosowania się do nakazu przywrócenia terenu do stanu pierwotnego w wyznaczonym przez organ terminie. Organ nadmienił również, iż w 2011 r., z uwagi na planowaną inwestycję (budowę autostrady [...]) oraz pojawiające się spory pomiędzy właścicielami sąsiednich obiektów handlowych, nieutrzymywanie czystości w obrębie prowadzonej działalności handlowej, problemy z usuwaniem śmieci, problemy z dojazdem, niszczenie ogrodzenia, a także z uwagi na przekroczenia powierzchni zajęcia pasa drogowego, zezwolenia na zajęcia pasa drogowego wydawane były dla podmiotów wnioskujących, w tym dla strony skarżącej, na okresy krótsze, niż wnioskowane przez przedsiębiorców. Ponadto organ podkreślił, że strona skarżąca miała świadomość, że w przypadku braku zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, organ wymierzy, zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. - karę pieniężną. Zdaniem organu, informacja ta była zawarta w zezwoleniach na zajęcie pasa drogowego oraz w dwóch skutecznie doręczonych stronie pismach z dnia [...] listopada 2011 r. oraz z dnia [...] grudnia 2011 r. Organ podniósł ponadto, że wspomniane pisma kierowane do strony skarżącej zawierały zawiadomienie o tym, że nie zostanie wydane kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...], a ponadto, że do dnia [...] grudnia 2011 r. wszystkie obiekty znajdujące się w pasie drogowym należy bezwarunkowo usunąć.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej zawartych w odwołaniu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, że po otrzymaniu w dniu [...] listopada 2011 r. wspólnego pisma właścicieli obiektów handlowych posadowionych na omawianym odcinku pasa drogowego drogi krajowej nr [...], nie wszczął postępowania administracyjnego, lecz pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. udzielił odpowiedzi, informując przedsiębiorców, w tym stronę skarżącą, że do dnia [...] grudnia 2011 r. przedmiotowe obiekty handlowe należy usunąć i pas drogowy uporządkować oraz przywrócić do stanu poprzedniego. Organ podkreślił, że pismem z dnia [...] listopada 2011 r. (skutecznie doręczonym stronie skarżącej w dniu [...] listopada 2011 r.) poinformował skarżącą, że nie zostanie jej wydane kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...], a ponadto, że do dnia [...] grudnia 2011 r. wszystkie obiekty znajdujące się w pasie drogowym należy bezwarunkowo usunąć. W piśmie tym, jak stwierdził organ, zawarta była również informacja, że w przypadku nieuporządkowania pasa drogowego i dalszego pozostawienia w nim tych obiektów, zarządca drogi - na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. - wymierzy stronie karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Reasumując, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że w przypadku, gdy pojawiają się liczne nieprawidłowości związane z użytkowaniem terenu przez zajmującego pas drogowy oraz z uwagi na plany zagospodarowania danego odcinka pasa drogowego, zarządca drogi może nie wydać kolejnego zezwolenia. Zdaniem organu, są to czynności wykonywane stosownie do art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 15 ustawy o drogach publicznych. Ponadto organ, powołując się na orzecznictwo sądowe - wskazał, że wygaśnięcie terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zobowiązuje do usunięcia obiektu i nie uprawnia do dalszego jego zajmowania tylko z tego powodu, iż strona złożyła kolejne wnioski o wydanie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt. II GSK 551/10).

W konsekwencji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, że związku z tym, iż strona skarżąca nie usunęła swojego obiektu handlowego z pasa drogowego i w terminie od dnia [...] grudnia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. zajmowała pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi (co potwierdziła w odwołaniu), organ na podstawie przepisu art. 40 ustawy o drogach publicznych prawidłowo wymierzył karę pieniężną.

Pismem z dnia [...] maja 2012 r. strona skarżąca, reprezentowana przez adwokata, działając za pośrednictwem organu wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], zaskarżając ją w całości.

Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu z dnia [...] stycznia 2012 r., a także - w przypadku nie uwzględnienia skargi w ramach autokontroli - o rozpoznanie sprawy w trybie postępowania uproszczonego oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej wszelkich kosztów postępowania sądowego, w tym koszty zastępstwa procesowego, skarżąca zarzuciła Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad naruszenie przepisów prawa o postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym istotny wpływ na wynik podjętych rozstrzygnięć, w szczególności zaś poprzez nieuwzględnienie istotnych okoliczności stanu faktycznego poddających pod wątpliwość zasadność i prawidłowość końcowego wyniku sprawy.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko - zaznaczyła na wstępie, że nie kwestionuje faktu, iż w dniach od [...] do [...] grudnia 2011 r. zajmowała pas drogowy drogi krajowej nr [...] w obrębie miejscowości [...], na działce nr [...]poprzez umieszczony w nim obiekt handlowy - kiosk gastronomiczny wraz z zadaszeniem. Skarżąca podniosła, że korzystała w powyższy sposób z przedmiotowego pasa drogowego od bardzo długiego okresu czasu, za każdym razem na podstawie stosownych decyzji administracyjnych (zezwoleń) wydawanych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządcy drogi. Strona wskazała, że ostatnie zezwolenie, wydane w formie decyzji administracyjnej, obowiązywało do dnia [...] grudnia 2011 r. Strona skarżąca stwierdziła, że na blisko miesiąc czasu przed upływem terminu ważności ostatniego zezwolenia upoważniającego skarżącą do zajmowania w/w odcinka pasa drogowego do dnia [...] grudnia 2011 r., w dniu [...] listopada 2011 r., wraz z innymi zainteresowanymi, wystąpiła do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w Z., o przedłużenie możliwości korzystania z tego odcinka pasa drogowego do końca 2011 r. W konsekwencji skarżąca uznała, że przedmiotowym podaniem (pismem) z dnia [...] listopada 2011 r. zainicjowała postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania przez organ kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w omawianej lokalizacji, które jednak do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone w żaden sposób, albowiem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie wydał w ramach tego postępowania żadnej decyzji administracyjnej. Powołując się na przepisy art. 61 § 1, § 3 i § 4 k.p.a., a także na przepisy art. 64 § 2 k.p.a. i art. 104 § 1 i 2 k.p.a. - skarżąca zarzuciła, że - wbrew tym unormowaniom – strona do dnia dzisiejszego nie otrzymała żadnej decyzji kończącej postępowanie administracyjne zainicjowane jej podaniem z dnia [...] listopada 2011 r. Skarżąca zaprzeczyła przy tym, jakoby miała otrzymać od organu pisma z dnia [...] listopada 2011 r. oraz [...] grudnia 2011 r., mające stanowić odpowiedź na wspomniany wniosek z dnia [...] listopada 2011 r. Skarżąca wskazała jednocześnie, że zwróciła się do organu o udostępnienie tych pism wraz z potwierdzeniami ich odbioru, jednak bezskutecznie.

Ponadto strona skarżąca zauważyła, że przyczyną, dla której Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie chciała wydać dalszego zezwolenia na zaledwie [...] dni, tj. do końca 2011 r., miał być rzekomy fakt podjęcia prac związanych z budową autostrady [...]. Strona skarżąca zauważyła jednak, iż okoliczność ta, powielana w kolejnych zezwoleniach (decyzjach), nie odpowiadała stanowi faktycznemu, albowiem prace te na odcinku drogi krajowej nr [...] w obrębie miejscowości [...], przy stacji paliw [...] (w obrębie której skarżąca zajmowała pas drogowy) - nie są prowadzone do dnia dzisiejszego. Tym samym, zdaniem strony skarżącej, nie znajduje racjonalnych przesłanek twierdzenie organu, iż w okresie od dnia [...] grudnia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. przeszkodą w kontynuowaniu zajmowania pasa drogowego - była konieczność prowadzenia prac związanych z budową autostrady, skoro w rzeczywistości żadnych takich prac Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie prowadziła w tym miejscu, w szczególności zaś we wspomnianym okresie 15 dni. Mając na względzie powyższe, skarżąca zarzuciła, że powoływanie się w treści zaskarżonej decyzji na dyspozycje art. 39 ustawy o drogach publicznych jest zupełnie niezrozumiałe. Zdaniem skarżącej, stan faktyczny sprawy w żaden sposób nie uzasadnia bowiem którejkolwiek z dyspozycji tego przepisu, w szczególności zaś wynikających z jego ust. 3. Tym samym, zdaniem strony skarżącej, nie można twierdzić, iż przedłużenie zezwolenia o zaledwie 15 dni (do końca roku 2011 r.) w jakikolwiek sposób mogłoby kolidować z celami zarządcy drogi, który de facto nie prowadził w tym miejscu żadnych prac, tym bardziej związanych z autostradą, na które to prace powoływał się niemalże w każdej decyzji (zezwoleniu).

Ustosunkowując się do stanowiska organu wyrażonego w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że "skutkiem korzystania z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest to, iż wygaśnięcie kolejnego zezwolenia, przy braku następnego, powoduje obowiązek likwidacji posadowionego obiektu." - strona skarżąca zauważyła, że na dzień [...] listopada 2011 r., a więc na dzień wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do końca 2011 r., miała ważne zezwolenie, które obowiązywało do dnia [...] grudnia 2011 r. W konsekwencji strona stwierdziła, że wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w czasie ważności tego zezwolenia, lecz organ do dnia dzisiejszego, nie dopełniając wymogów przewidzianych prawem - nie zakończył postępowania w tym zakresie. Strona zauważyła przy tym, że od każdej decyzji służy prawo złożenia odwołania, a więc nawet od ewentualnej decyzji odmawiającej przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do końca 2011 r. stronie służyło prawo odwołania. W tej sytuacji skarżąca uznała, że organ naruszył prawa i gwarancje strony tego postępowania, uniemożliwiając podjęcie skutecznej ochrony jej praw. Zdaniem strony skarżącej, w stanie faktycznym, o którym mowa powyżej, w pełni zasadnym wydaje się uwzględnienie racji zainteresowanych stron o przedłużenie zezwolenia. W związku z tym, jak stwierdziła skarżąca, brak wydania przez organ decyzji w tym zakresie było wadliwe, albowiem nie sposób znaleźć racjonalnego wytłumaczenia zaistniałego stanu rzeczy, w którym organ administracji publicznej nie wydaje decyzji administracyjnej pomimo, że jest do tego zobowiązany przepisami obowiązującego prawa.

W konsekwencji strona skarżąca zarzuciła, że wydanie obu spornych decyzji w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia było przedwczesne. Zdaniem skarżącej, postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej winno było bowiem być zawieszone do czasu zakończenia postępowania w sprawie wydłużenia zezwolenia do końca 2011 r.

W dopowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej, organ zauważył w uzasadnieniu dopowiedzi na skargę, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia [...] listopada 2011 r., znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy, uprzedził stronę skarżącą o braku możliwości wydania kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w omawianej lokalizacji, z uwagi na zaplanowane prace przy budowie autostrady [...]. Organ stwierdził ponadto, że wniosek pełnomocnika strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2012 r. o sporządzenie i doręczenie kopii pism nie został uwzględniony z powodu braku podstawy prawnej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził jednocześnie, że - wbrew sugestiom skarżącej - czynności zmierzające do przebudowy drogi krajowej nr [...] na autostradę [...] są w toku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga M.G. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2012 r. - nie naruszają przepisów prawa.

Zdaniem Sądu, obie sporne decyzje administracyjne nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim wskazanych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Przedmiotowe decyzje nie naruszają także przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także art. 61 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Na wstępie podkreślić należy, że art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przewiduje, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze stosownej decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa, dotyczy m.in. obiektów budowlanych (vide: art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 cyt. ustawy). Ustala się ją na podstawie iloczynu, określonego w stosownych przepisach ustawy.

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, stawka dla obiektów budowlanych usytuowanych poza obszarem zabudowy wynosi 0,80 zł.

Natomiast, jak stanowi przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza się, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Odnosząc powyższe regulacje prawne do sprawy będącej przedmiotem analizy Sądu, należy zauważyć, że strona skarżąca nie kwestionowała w toku zarówno postępowania administracyjnego, jak również w trakcie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, ustalonego przez organ stanu faktycznego oraz nie zarzucała wadliwego sposobu naliczenia przez organ kwoty kary pieniężnej. Strona wyraźnie wskazała zarówno w odwołaniu, jak i w skardze wniesionej do Sądu, iż w dniach od [...] do [...] grudnia 2011 r. zajmowała pas drogowy drogi krajowej nr [...] w obrębie miejscowości [...], na działce nr [...] poprzez umieszczony w nim obiekt handlowy - kiosk gastronomiczny wraz z zadaszeniem, pomimo braku aktualnego na ten okres zezwolenia zarządcy wskazanej wyżej drogi publicznej.

W tej sytuacji, według oceny Sądu, zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącą M. G. pasa drogowego po upływie terminu określonego w zezwoleniu udzielonym stronie skarżącej (ważnym na okres od dnia [...] listopada 2011 r. do dnia [...] grudnia 20011 r.), jak również czas (okres) oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego przez skarżącą - zostały ustalone w niniejszej sprawie prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w zgromadzonym w toku postępowania materialne dowodowym. Z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że organ w sposób niebudzący wątpliwości określił zajęcie pasa drogowego o powierzchni 105,25 m2. Powierzchnię tę wyznaczył dokonując w dniu [...] grudnia 2011 r., w obecności strony skarżącej, stosownych pomiarów obiektu. Powyższe potwierdza protokół wizji w terenie (k. 22 akt administracyjnych). Zgodnie z przewidzianym w przepisach algorytmem obliczania kary administracyjnej organ administracyjny wymierzył karę administracyjną w wysokości 11.788 złotych (14 dni x 10 x 0,80 zł. x 105,25 m2), co nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń Sądu.

Istota sprawy sprowadza się więc do ustalenia, czy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządca drogi, miał podstawę do nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (a właściwie z przekroczeniem terminu zezwolenia) zarządcy drogi publicznej, pomimo, że strona ta wystąpiła wcześniej w dniu [...] listopada 2011 r., a więc w dniu, w którym miała ważne jeszcze poprzednio udzielone jej zezwolenie na zajęcie spornego odcinka pasa drogowego (obowiązujące do dnia [...] grudnia 2011 r.).

Strona skarżąca stwierdziła, że skoro wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w czasie ważności tego zezwolenia, to organ administracji - dopełniając wymogów przewidzianych przepisami prawa - obowiązany był zakończył postępowanie w tym zakresie, wydając stosowną decyzję. Zdaniem strony skarżącej, skoro Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządca drogi, nie wydał jednak jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej zainicjowanej wnioskiem strony z dnia [...] listopada 2011 r., dopuścił się istotnego naruszenia prawa polegającego na przedwczesnym wydaniu obu spornych decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Zdaniem skarżącej, postępowanie w sprawie ewentualnego wymierzenia wspomnianej kary pieniężnej winno było bowiem zostać zawieszone do czasu zakończenia postępowania administracyjnego zainicjowanego wcześniejszym wnioskiem skarżącej z dnia [...] listopada 2011 r. o przedłużenie zezwolenia do końca 2011 r.

W ocenie Sądu, należy wyjaśnić, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest decyzją czasową. Po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia.

Z istoty tego zezwolenia wynika również to, że po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego.

Należy zauważyć, iż ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, sama praktyka polegająca na braku demontażu obiektu budowlanego (obiektu handlowego wraz z wiatą) po upływie terminu zezwolenia i wymuszaniu na zarządcy drogi wydania zezwolenia na koleiny okres, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja i to niezależnie od faktu, czy strona zajmująca pas drogowy wystąpiła, przed upływem terminu poprzednio udzielonego jej zezwolenia, z wnioskiem o udzielenie jej zgody na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres.

W związku z tym, należy - zdaniem Sądu - uznać, że w świetle przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, fakt otrzymania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie rodzi po stronie skarżącej skutecznego uprawnienia do dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia. Z samego faktu wcześniejszego udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego skarżąca nie może wywodzić, że okoliczność ta stanowi przesłankę do wydania kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Warto, zdaniem Sądu, wyjaśnić w tym miejscu, że istotą sankcji administracyjnych, opartych na koncepcji odpowiedzialności obiektywnej, jest reakcja uprawnionych organów państwa na zachowania niezgodne z prawem ustanowionym przez ustawodawcę. Celem stosowania sankcji administracyjnych jest przede wszystkim zapewnienie przestrzegania przez adresatów norm prawnych obowiązków w sferach, które ustawodawca uznał za szczególnie istotne. Zgodnie z zasadą odpowiedzialności obiektywnej, podstawą do nałożenia kary administracyjnej było obiektywne stwierdzenie naruszenia przez skarżącą przepisów prawa. Ponadto, w ocenie Sądu, należy ponadto wyraźnie podkreślić, że stwierdzona okoliczność - zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (z przekroczeniem jego terminu) - za które została nałożona kara administracyjna ma charakter formalny. Sankcja administracyjna jest zatem nakładana za samo naruszenie obowiązku określonego w przepisie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., a zatem za zachowanie sprzeczne z dyspozycją tego przepisu.

Należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny również wypowiedział się na temat stosowania przez organy kar administracyjnych. Stwierdził, że istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego (publicznoprawnego). Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany w sprawie sygn. akt P 19/06).

Z powyższego wynika, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, ustalając w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy - zgodnie z prawem wymierzył karę administracyjną, powołując się w sposób zasadny na przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez organ art. 61 k.p.a. poprzez niewszczęcie postępowania administracyjnego, należy podkreślić, że organ - po stwierdzeniu opisanego powyżej naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. - zobligowany był do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem Sądu, kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (złożony co prawda przed wydaniem spornej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. o nałożeniu kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia), stanowił wszczęcie odrębnego postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w omawianej lokalizacji. Stronie niezadowolonej z braku reakcji organu w przedmiecie niniejszego wniosku przysługiwały niewątpliwie stosowne środki proceduralne przewidziane przez ustawodawcę zarówno w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak i w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (przede wszystkim wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i ewentualna skarga na bezczynność oraz przewlekłe postępowanie organu). Wobec powyższego, Sąd uznał, że zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 61 k.p.a. jest niezasadny, jako niemający jakiegokolwiek istotnego wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy.

W ocenie Sądu, z zaistniałego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż nie doszło również do naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Wyrażona w tym przepisie zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym niewątpliwie nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Mając to na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znalazł podstaw do uznania, że strona skarżąca została pozbawiona tych uprawnień. Z akt postępowania wynika jednoznacznie, iż skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania. Strona mogła również skorzystać z przysługującego jej prawa wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i postawionych przez zarządcę drogi zarzutów.

Z tej przyczyny Sąd uznał, iż w toku przedmiotowego postępowania nie została naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, albowiem skarżąca posiadała wiedzę o stwierdzonych naruszeniach, co dało jej pełne prawo do ustosunkowania się do zebranego materiału przed wydaniem spornej decyzji administracyjnej.

Nie bez znaczenia, w ocenie Sądu, jest również fakt, że strona skarżąca, podobnie jak pozostali przedsiębiorcy zajmujący sporny odcinek pasa drogowego, była dużo wcześniej informowana wielokrotnie przez organ, że nie zostanie jej wydane kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...], a ponadto, że do dnia [...] grudnia 2011 r. wszystkie obiekty znajdujące się w pasie drogowym należy bezwarunkowo usunąć. Strona była również wyraźnie pouczona, że w przypadku nieuporządkowania pasa drogowego i dalszego pozostawienia w nim tych obiektów, zarządca drogi - działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. - wymierzy stronie karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, iż - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a).

Według Sądu, zarządca drogi oparł się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny.

Ponadto należy uznać, że stanowisko wyrażone w obu spornych decyzjach, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzasadnił w sposób właściwy, szczegółowo uregulowany przez normę prawną określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu, uznać należy w konsekwencji, że strona skarżąca nie wykazała w toku postępowania jakichkolwiek okoliczności świadczących o braku podstaw do zastosowania unormowań zawartych w przepisach art. 40 ust. 12 pkt 2 i ust. 13 w zw. ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku.