Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 167/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 151, art. 182 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 497/16 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 497/16, oddalił skargę A. G. (dalej jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy Jastków decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] na podstawie art. 29 ust 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm., dalej jako ustawa Prawo wodne) odmówił nakazania Zarządowi Dróg Powiatowych w Lublinie z siedzibą w B. (zarządcy drogi powiatowej nr [...]; dalej jako "Zarząd Dróg Powiatowych") oraz Gminie G. (zarządcy drogi gminnej nr [...] K.-L.; dalej jako "Gmina") przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom w miejscowości K., gmina G. Postępowanie to zostało wszczęte na wniosek A. G., który w działaniach właścicieli drogi gminnej nr [...] tj. działki [...] oraz drogi powiatowej nr [...] tj. działki [...] upatrywał naruszenia stanu wody na gruncie (zalewania piwnic) na działkach będących jego własnością tj. działce nr [...],[...] i [...] położonych w miejscowości K., gmina G.

Organ ten w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności o opinię biegłego M. G. z lipca 2015 r. w sprawie zmiany stanu wód na gruncie na działkach nr ew. [...],[...] i [...], drodze gminnej nr [...] K. - L. oraz drodze powiatowej nr [...] położonych w miejscowości K., w gminie G., powiat l., stwierdził, że szkoda w postaci okresowego zalewania piwnic zabudowy na działkach A. G. nie jest spowodowana działaniami zarządcy drogi. Szkoda nie była wynikiem działań zarządców drogi powiatowej i gminnej. W związku z tym nie było podstaw do nałożenia na zarządców dróg (powiatowej i gminnej) nakazów z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne tj. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania A. G., decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Jastków z dnia [...] grudnia 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności opinia hydrologiczna, protokół oględzin nieruchomości oraz pozostała dokumentacja techniczna, dawały podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Argumentacja podniesiona w odwołaniu w zakresie wadliwości tego materiału dowodowego oraz jego oceny była bezzasadna. Kolegium stwierdziło, że mnożenie kolejnych opinii biegłych tylko dlatego, że nie zawierają one stwierdzeń tożsamych ze stanowiskiem skarżącego jest bezzasadne oraz powoduje powiększanie kosztów postępowania i jego nadmierne wydłużanie. Kolegium wyjaśniło, że to do organów administracji należy ocena i ewentualna konfrontacja sprzecznych ze sobą opinii, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zarzucił w niej wadliwość przeprowadzonego przez organy administracji postępowania dowodowego poprzez brak rozpatrzenia całości zgromadzonego materiału dowodowego, wskazując poszczególne dokumenty, które jego zdaniem miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uchybienie to miało doprowadzić do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy i do wadliwej oceny prawnej. W jego ocenie skutkowało to wadliwym przyjęciem przez organ odwoławczy, że brak było przesłanek do zastosowania przepisów ustawy Prawo wodne. Wskazał, że nie zostały rozpatrzone pozostałe zarzuty odwołania a także, że naruszono art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzez jego błędne zastosowanie i zaniechanie nałożenia na zarządców omawianych dróg sankcji przewidzianych przez ten przepis.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 497/16 skargę oddalił.

Sąd mając na uwadze przedmiot sprawy tj. ustalenie czy doszło do szkodliwie wpływającego na działki skarżącego naruszenia stanu wody na gruncie, wskazał, że organy administracji obu instancji prawidłowo wyjaśniły i oceniły wszystkie istotne okoliczności w niniejszej sprawie, stosownie do wymogów wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., zaś organ odwoławczy zgodnie również z art. 136 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadniał stwierdzenie, że nie zachodziły podstawy do nałożenia na zarządców drogi powiatowej nr [...] oraz drogi gminnej nr [...] K.-L. obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie bądź wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.

Sąd przywołał treść art. 29 ust. 1- 3 ustawy Prawo wodne i stwierdził, że wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu podjęcie działań polegających na przywróceniu poprzedniego stanu wody na gruncie lub zrealizowanie urządzeń uniemożliwiających powstanie szkód możliwe jest jedynie wówczas, gdy stwierdzone zostanie przez organy administracji, że po pierwsze właściciel ten dokonał zmiany stanu wody na swojej nieruchomości, a po drugie, że spowodowane zmiany wywołują szkody na sąsiednich nieruchomościach.

Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne, dowodu z opinii biegłego (oceny rzeczoznawcy), albowiem bez odniesienia się do wiadomości specjalnych nie można ocenić, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych, mająca szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie.

Sąd określił położenie działek skarżącego względem drogi powiatowej i drogi gminnej, zagospodarowanie tych działek oraz charakterystyczne cechy ukształtowania i zagospodarowania terenu przy istniejących drogach powiatowej i gminnej, które wpływają na odpływ wód opadowych w sąsiedztwie działek skarżącego.

Następnie Sąd zwrócił uwagę, że z wykonanej na zlecenie organu I instancji opinii biegłego M. G. z lipca 2015 r., poprzedzonej przeprowadzeniem wizji terenowej opisanych działek w dniu [...] marca 2015 r. i analizą zgromadzonych dowodów wynika, że zalewanie zabudowy w obrębie działki skarżącego nr [...] następuje w wyniku napływu wód powierzchniowych z wyżej położonej części tej działki. Natomiast zalewanie zabudowy znajdującej się na jego działkach nr [...] i nr [...] wynika z braku izolacji przeciwwodnej posadzki zabudowy przed wodami gruntowymi oraz z gromadzenia wód powierzchniowych w istniejącym zagłębieniu terenu przebiegającym wzdłuż drogi powiatowej. Biegła wskazała, że woda gromadzi się w zagłębieniu w wyniku podwyższenia powierzchni działek nr [...],[...],[...] oraz [...], blokujących naturalny kierunek spływu i powstania zjazdu z drogi gminnej na działkę nr [...], blokującego spływ wód rowem przydrożnym, przebiegającym wzdłuż drogi gminnej. Zdaniem biegłej, ilość wody gromadzącej się w przydrożnym zagłębieniu terenu wzdłuż drogi powiatowej jest dodatkowo potęgowana spływem wody z wyżej posadowionej działki skarżącego nr [...], z jej powierzchni częściowo utwardzonych oraz połaci dachowych istniejącej zabudowy, co stanowi 45% powierzchni tej działki zajętej przez gospodarstwo - s. 13 i 17 opinii, k. 140 i 136 akt administracyjnych pierwszej instancji). Wobec tego autorka opinii uznała, że powstała szkoda w postaci okresowego zalewania piwnic istniejącej zabudowy w obrębie działek nr [...] i nr [...] nie jest spowodowana działaniami zarządców drogi powiatowej oraz gminnej.

Sąd przytoczył obszerne fragmenty ww. opinii biegłego, z których wynikały powyższe ustalenia.

Dalej Sąd zwrócił uwagę, że skarżący do akt sprawy złożył sporządzony, na jego zlecenie, dokument opracowany przez mgr inż. F. Z. o nazwie "Opinia sprawdzająca zagrożenia hydrologiczne, jakie występują w rejonie zabudowań na działkach na [...][...], stanowiących własność p. R. G., zamieszkałego w m. K. [...], z powodu braku urządzeń do odwadniania drogi powiatowej nr [...] i gminnej nr [...] K.-L.".

Sąd zauważył, że zgodnie z wnioskami zawartymi w tym ostatnim opracowaniu, badany teren wymaga kompleksowego odwodnienia dróg - powiatowej i gminnej za pomocą systemu rowów lub bruzd ściekowych, a użytki rolne poprzez zmeliorowanie. W opracowaniu wskazano, że doraźną poprawę stosunków wodnych na działkach nr [...],[...],[...][...] i w całym badanym rejonie, jednocześnie przywracającym poprzedni stan wody z okresu sprzed budowy drogi gminnej można osiągnąć poprzez odtworzenie rowu przydrożnego drogi gminnej i wykonanie bruzdy o głębokości 40 cm w pasie drogowym drogi powiatowej od strony zachodniej z odprowadzeniem wody przepustem do rowu przydrożnego drogi gminnej.

Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było ustalenie, czy zarządcy dróg zmienili stan wody na swoich gruntach ze szkodą dla gruntów wnioskodawcy. Autor opisywanej opinii sprawdził zagrożenia hydrologiczne z powodu braku urządzeń do odwodnienia dróg, przy tym na poparcie swoich twierdzeń i wniosków nie przedstawił żadnych dowodów i argumentów, a nadto – co potwierdza treść opinii – nie przeprowadził żadnych badań w terenie. Sąd podkreślił, że F. Z. oparł się w swej opinii na ustaleniach, zawartych w opinii sporządzonej przez M. G. Autor tej opinii nie uznał nawet za konieczne sporządzenia własnej dokumentacji terenu, w tym fotograficznej, posługując się kserokopiami z opinii biegłego, sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji.

Sąd zwrócił uwagę, że wadliwość ustaleń zawartych w opinii wykonanej na zlecenie strony skarżącej. Sąd podkreślił, że wbrew stwierdzeniom tej opinii w rzeczywistości spływy z działki nr [...] (teren przyległy do drogi powiatowej ze spadkiem w jej kierunku) nie stanowią spływów naturalnych, ponieważ ta nieruchomość jest siedliskiem rolniczym, z budynkiem mieszkalnym, budynkami gospodarczymi, w tym oborą, z utwardzoną i zagęszczoną częścią powierzchni, skierowanymi rynnami spustowymi budynku mieszkalnego na utwardzony wjazd oraz bruzdą odprowadzająca wodę z połaci dachowej budynku gospodarczego w kierunku drogi. Sąd podzielił stanowisko organów, iż w tym przypadku doszło do odprowadzenia wód na działki sąsiednie, co nie jest zgodne z przepisami, w tym powołanymi unormowaniami ustawy Prawo wodne. Za oczywiste Sąd uznał, że rów biegnący wzdłuż drogi gminnej ma za zadanie odprowadzanie wód jedynie z tej drogi, a nie z drogi powiatowej. Droga powiatowa powinna mieć własny system odwadniania, a na potencjalne odprowadzanie wód do drogi gminnej konieczna byłaby zgoda zarządcy drogi gminnej. W związku tym, prawidłowo organy uznały, że przyczyna stagnowania wód w rejonie skrzyżowania oraz podtapiania budynków na działkach skarżącego, upatrywana przez autora opinii wykonanej na zlecenie skarżącego, w likwidacji rowów wzdłuż drogi powiatowej i gminnej w świetle obowiązującego prawa jest niezrozumiała.

Zdaniem Sądu, prawidłowo – jako błędne – organy oceniły stwierdzenie zawarte w powyższej opinii, zgodnie z którym wszystkie wody powierzchniowe z terenu drogi powiatowej z odcinka o długości około 200 m, z drogi gminnej i z terenu działek położonych po zachodniej stronie drogi powiatowej spływały w sposób naturalny do rowu przydrożnego drogi gminnej, biorącego początek przy skrzyżowaniu z drogą powiatową i dalej odpływały do rzeki K. (rozdz. 4, s. 9). Sąd stwierdził, że w omawianym przypadku nie można mówić o spływie naturalnym, gdyż został on zaburzony wskutek wykonania nasypu na działce skarżącego o nr ew. [...]. Autor tejże opinii stwierdził nadto, że rów przydrożny wzdłuż drogi gminnej istniał od wielu lat do 2013 r., lecz nie zostało to potwierdzone jakimkolwiek dowodem ani nie zostało oparte o przeprowadzoną własną analizę.

Sąd podkreślił, że mapa, na którą powołuje się autor dowodzi jedynie istnienia rowu, a nie wynika z niej, jakimi parametrami charakteryzował się wspomniany rów.

Dalej Sąd wskazał, że w rozdz. 4 (s. 8) autor tej opinii ocenił, że problem przesiąkania wód do piwnicy budynku, spowodowany jest podwyższeniem poziomu wód gruntowych w czasie opadów i roztopów powstał od momentu zasypania rowu przydrożnego. Sąd uznał, iż organy trafnie wskazały, że stwierdzenie to jest niewiarygodne, skoro pierwsza informacja o zalewaniu pochodząca od skarżącego miała miejsce w dniu [...] października 2009 r., to jest wówczas, gdy opisany rów jeszcze istniał. Wbrew twierdzeniom autora omawianej opinii, także spływ w kierunku zagłębienia bezodpływowego w rejonie skrzyżowania odbywa się od czasu wykonania nasypu na działkę o nr [...], a nie jest tak, że wody opadowe "spływały zawsze" do owego zagłębienia.

Sąd zauważył, że stosownie do badań wykonanych przez biegłego na potrzeby opinii sporządzonej na zlecenie organu, w podłożu gruntowym nie występuje warstwa wodonośna, a można mówić jedynie o sączeniach z soczew piaszczystych. Tym samym, co trafnie zauważyły organy, wadliwa jest także konkluzja dotycząca "zmiennego poziomu wód gruntowych".

W ocenie Sądu organy zasadnie stwierdziły, opierając się w tym zakresie między innymi na stanowisku biegłej M. G., że dokument ten nie może stanowić podstawy do rozstrzygania sprawy niniejszej, albowiem obarczony jest nieścisłościami, błędnymi wnioskami i zaleceniami, niezgodnymi z obowiązującym stanem prawnym oraz wykazuje brak rzetelnej analizy stanu faktycznego. Wobec tego Sąd stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, który opierając się na treści opinii biegłego, sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji w sierpniu 2015 r., stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do nałożenia na zarządców opisanej drogi gminnej oraz powiatowej, obowiązków określonych w art. 29 ust. 3 ustawy. Sąd uznał, że dokonana przez Kolegium ocena prawidłowości sporządzenia tej opinii nie nosiła znamion dowolności.

Słusznie Kolegium wskazało, że o ile naruszenie stanu wody na gruncie skarżącego, spowodowane jest także jego działaniem, to powołany przepis art. 29 ustawy nie stanowi podstawy do nakładania na niego jakichkolwiek obowiązków. Organ odwoławczy prawidłowo ocenił, iż materiał dowodowy zgromadzony wyczerpująco w aktach sprawy potwierdza, że jedyną przyczyną zawilgoceń budynku skarżącego jest nieskuteczna izolacja wodochronna tego budynku. Nie zachodziły zatem przesłanki do nakazania wspomnianym podmiotom przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie bądź wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.

Sąd wskazał, że podnoszone w skardze wadliwości procesu inwestycyjno-budowlanego dotyczącego budowy drogi gminnej, w tym wynikające – zdaniem skarżącego – z pism zarządcy tej drogi, nie miały wpływu na wynik sprawy, z uwagi na jej przedmiot, dotyczący oceny zastosowania przepisów art. 29 ustawy Prawo wodne, a nie obejmujący ocenę zgodności tej inwestycji z innymi przepisami, w szczególności z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.).

Sąd uznał, że wbrew zarzutom strony skarżącej organy obu instancji wyjaśniły w sprawie wszystkie istotne okoliczności sprawy, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a organ odwoławczy – również zgodnie z art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto Sąd nie dopatrzył się naruszenia w sprawie innych przepisów postępowania, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi.

Naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie upatruje w naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. w zw. z art. 29 § 3 ustawy Prawo wodne, przez niezastosowanie tych przepisów w niniejszej sprawie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie błędnie ustalił, że naruszenie stanu wody na gruntach skarżącego, spowodowane jest jego działaniem. Materiał dowodowy sprawy tj. pismo Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie Wydziału Środowiska i Rolnictwa z dnia [...] lutego 2008 r., pismo Zarządu Dróg Powiatowych w Lublinie z siedzibą w Bełżycach z dnia [...] lutego 2008 r., [...], pisma skarżącego A. G. z dnia [...] lutego 2008 r. oraz z dnia [...] listopada 2008 r., pismo Zarządu Dróg Powiatowych w Lublinie z siedzibą w Bełżycach z dnia [...] kwietnia 2015 r., [...], oraz pismo Urzędu Gminy Garbów z dnia [...] maja 2015 r., [...], zdaniem skarżącego wskazuje, że oddalenie skargi, jako bezpodstawnej było niezasadne. Wszystkie ww. dokumenty wskazują, na winnego zmiany stanu wody i spowodowanie szkód na gruntach skarżącego.

Nie jest prawdą również, że pierwsza informacja o zalewaniu pochodząca od skarżącego miała miejsce [...] października 2009 r. /str. 9 uzasadnienia/. W aktach sprawy znajdują się pisma skarżącego datowane na [...] lutego 2008r, oraz na [...] listopada 2008 r., jak i pisma: Zarządu Dróg Powiatowych w Lublinie z siedzibą w Bełżycach z dnia [...] lutego 2008 r. i Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego z [...] lutego 2008 r, - zawiadamiające o szeregu nieprawidłowości w przebudowie drogi gminnej. Wobec powyżej wskazanych nieprawidłowości, ustalenia Sądu i instancji, były błędne.

Skarżący wskazuje dalej, że Sąd procedował wyłącznie w oparciu o opinię biegłej hydrolog, zignorował natomiast pozostałe zebrane w aktach sprawy dowody. Nie odniósł się w swoim uzasadnieniu do wniosków dowodowych formułowanych nie tylko przez skarżącego, ale i Urząd Gminy Garbów /pismo z dnia [...] maja 2015 r. [...] co do zasadności powołania biegłego geodety, celem ustalenia lokalizacji rowu biegnącego wzdłuż drogi gminnej. Wbrew twierdzeniom Kolegium i Sądu - że w aktach sprawy nie ma bowiem żadnych dowodów potwierdzających trafność spostrzeżeń biegłej hydrolog na to, iż jedyną przyczyną zawilgoceń budynku skarżącego jest "nieprawidłowa izolacja ścian oraz podłogi podpiwniczenia, oraz przebicie posadzki przez właściciela" str. 6 uzasadnienia. Opinia, w której biegła dokonuje przekroczenia uprawnień, musi budzić zastrzeżenia co do swej wartości dowodowej. Świadectwem na poparcie twierdzeń biegłej - z obszaru wiadomości specjalnych - mógłby być jedynie dowód z opinii biegłego z zakresu budownictwa lądowego, o który skarżący wnosił w odwołaniu od decyzji oraz w podnosił również ten wniosek, jako zarzut w skardze.

Przyjmuje się w orzecznictwie, że celem każdego postępowania dowodowego przed sądami administracyjnymi nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Cel ten wyraża zarówno brzmienie art. 106 i art. 113 P.p.s.a. Sąd uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, pomimo braku w materiale dowodowym: dokumentacji technicznej drogi powiatowej Nr [...] o przebiegu drogi Nr [...] -K.-B. - W. /za pismem Zarządu Dróg Powiatowych w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2015 r. [...],oraz dokumentacji jednoznacznie lokalizującej rów przydrożny /za pismem Urzędu Gminy Garbów z dnia [...] maja 2015 r, [...] - dokumentów istotnych w sprawie.

Wobec powyższego uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, pomimo zaniechania przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów, to jest brak wezwania organu do uzupełnienia akt administracyjnych o ww. brakujące dokumenty, ewentualnie uchylenie decyzji i zlecenie organowi przeprowadzenia dowodów z opinii biegłych z zakresu: budownictwa i geodezji, stanowiło uchybienie, które to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącego, błędnie przyjmuje Sąd, iż znajdujące się w aktach sprawy pisma zarządcy drogi, nie miały wpływu na wynik sprawy, z uwagi na jej przedmiot dotyczący oceny zasadności zastosowania przepisów art. 29 ustawy Prawo wodne, a nie oceny zgodności budowy drogi m.in. z przepisami ustawy Prawo budowlane. Przepisy art. 29 ustawy Prawo wodne, określają obowiązki wszystkich właścicieli gruntów, niezależnie o tego, czy są to osoby fizyczne, czy prawne. Ujęte tym przepisem zakazy dotyczą wody znajdującej się na gruncie. Właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza odpływu wody opadowej i odpływu ze źródeł, jeśli zmiana te powoduje szkodę dla gruntów sąsiednich. Zakaz dotyczy wszelkich zmian, czy to nadsypaniem terenu, czy wzniesieniem ogrodzeń. Przepisy art. 29 ust. 2 nakładają na właściciela gruntu dodatkowo obowiązek usuwania przeszkód oraz zmian w odpływie wody, jakie powstaną na jego terenie wskutek przypadku lub działania osób trzecich. Jeśli zmiany stanu wody są przyczyną szkody, przepis art. 29 ust. 3 utrzymuje administracyjny tryb postępowania dla rozstrzygnięcia sporu. Organem właściwym do wydania orzeczenia w takiej sprawie staje się właściwy miejscowo wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a nie jak sugeruje Sąd organ nadzoru budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w oparciu o art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekł się rozprawy a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, niniejszą skargę kasacyjną NSA rozpoznawał na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna A. G. pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego było ustalenie czy w okolicznościach niniejszej sprawy istnieją podstawy do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne i nałożenie przewidzianych w tym przepisie nakazów. Przepis ten stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z regulacji tej wynika zatem, że wydanie decyzji zobowiązującej do przywrócenia stanu poprzedniego lub do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom może nastąpić gdy właściwy organ ustali, że właściciel gruntu poprzez wprowadzone przez siebie zmiany stanu wody na gruncie powoduje szkody na gruntach sąsiednich. Wobec tego celem takiego postępowania jest ustalenie, że po pierwsze właściciel gruntu dokonał zmian stanu wody na gruncie a po drugie, że zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie np. powodują ich zalewanie czy też podtapianie.

Ustalenie zmiany stanu wody na gruncie a następnie wykazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą tego stanu a powstawaniem szkód na gruntach sąsiednich niewątpliwie wymaga wiadomości specjalnych z zakresu hydrologii. W związku z tym kluczowym dowodem w sprawie będzie opinia biegłego z zakresu hydrologii. Należy zaznaczyć, że konieczność przeprowadzenia takiej ekspertyzy nie zmienia wagi tego dowodu w porównaniu z innymi dowodami przeprowadzonymi w ramach takiego postępowania. Dowód ten jest tak samo oceniany przez organy pod względem wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy jak i pozostałe dowody. Organ ocenia zawarte tam informacje specjalistyczne i w zestawieniu z pozostałymi dowodami formułuje wnioski co do dokonanych w sprawie ustaleń i ich znaczenia dla wydania decyzji.

W niniejszej sprawie należało ustalić, czy zalewanie działek A. G. nr ew. [...],[...] i [...] położonych w miejscowości K., gmina G. powiat l. wodami opadowymi jest spowodowane działaniem właściciela drogi gminnej nr [...] K. - L. tj. Gminy G. oraz działaniem właściciela drogi powiatowej nr [...] tj. Zarządu Dróg Powiatowych w Lublinie z siedzibą w B..

Wójt Gminy Jastków zlecił na tę okoliczność przeprowadzenie opinii hydrologicznej. Opinia taka została sporządzona przez M. G., posiadającą uprawnienia geologiczne nr [...] w lipcu 2015 r. Oceniając wpływ przeprowadzonych prac przez zarządców dróg powiatowej i gminnej na nieruchomości skarżącego biegła wskazała, że zalewanie zabudowy w obrębie dz. ew. nr [...] następuje w wyniku napływu wód powierzchniowych z wyżej położonej części tej działki. Natomiast zalewanie zabudowy na działkach [...] i [...] wynika po pierwsze z braku izolacji przeciwwodnej posadzki zabudowy przed wodami gruntowymi oraz gromadzenia wód powierzchniowych w istniejącym zagłębieniu terenu przebiegającym wzdłuż drogi powiatowej. Woda gromadzi się w zagłębieniu w wyniku podwyższenia powierzchni działki ew. nr [...] i [...],[...] oraz [...] blokujących naturalny kierunek spływu oraz powstania zjazdu z drogi gminnej na działkę nr ew. [...] blokującego spływ wód rowem przydrożnym przebiegającym wzdłuż drogi gminnej. Biegła podkreśliła, że ilość wody gromadzącej się w przydrożnym zagłębieniu terenu wzdłuż drogi powiatowej jest dodatkowo potęgowana spływem wody z wyżej ległej działki o nr [...] z powierzchni częściowo utwardzonych oraz połaci dachowych istniejącej zabudowy.

Ustalenia powyższe poprzedzono szczegółową analizą terenu podczas oględzin z dnia [...] marca 2015 r. (protokół), na którą złożyło się wykonanie 70 pomiarów wysokości względnej w celu określenia kierunku spadku terenu, dokonanie 7 wierceń badawczych do głębokości 1 - 2 m poniżej terenu w celu rozpoznania warunków gruntowo-wodnych, w tym określenia stopnia infiltracji wgłębnej wód opadowych oraz rozpoznania gruntu nasypowego, wykonanie dokumentacji zdjęciowej, weryfikacja pokrycia terenu, analiza systemu ujmowania i zagospodarowania wód opadowych. Na potrzeby opinii przeprowadzono analizę dokumentów zebranych w sprawie.

Organy dysponowały także drugą opinią wykonaną na zlecenie skarżącego z [...] sierpnia 2015 r. autorstwa F. Z. biegłego z zakresu m.in. melioracji wodnych i postępowania wodnoprawnego. Opinia ta przeprowadzona została w celu ustalenia zagrożeń hydrologicznych jakie występują w rejonie zabudowań na działkach [...] i [...] stanowiących własność R. G. z powodu braku urządzeń do odwadniania drogi powiatowej nr [...] i gminnej nr [...] K. - L. Organ prowadzący postępowanie włączył tę opinie do materiału dowodowego sprawy i poddał ją ocenie.

W wyniku powyższego oba organy zakwestionowały przydatność i wartość dowodową opinii F. Z. bowiem celem jej nie było ustalenie czy zarządcy dróg zmienili stan wody na gruncie ze szkodą dla gruntu skarżącego lecz ustalenie zagrożeń hydrologicznych dla działek [...] i [...] z powodu braku odwodnienia przy drodze powiatowej i drodze gminnej. Zasadniczym wnioskiem płynącym z tej opinii było to, że badany teren wymaga kompleksowego odwodnienia dróg powiatowej i gminnej za pomocą rowów lub bruzd ściekowych a użytki rolne poprzez zmeliorowanie.

NSA stwierdza, że przydatność dowodowa opinii tego autora dla poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania decyzji w niniejszej sprawie prowadzonej w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne była wątpliwa. Prawidłowe jest stanowisko organów jak i Sądu, że autor opinii nie przeprowadził żadnych badań w terenie a stawiane tezy nie zostały poparte żadnymi dowodami czy argumentami. Nie sporządził on własnej dokumentacji terenu, posługując się fotografiami z opinii M. G. Wiarygodność stawianych w tak sporządzonej opinii tez i wniosków musiała budzić wątpliwości organów administracji. Dlatego mogły one w ramach swobodnej oceny dowodów odmówić tej opinii mocy dowodowej i pominąć płynące z niej wnioski jako nieuzasadnione.

Sąd w zaskarżonym wyroku prawidłowo uznał, że opinia F. Z. nie mogła stanowić podstawy dla wydania przez organy decyzji nakładającej obowiązki wskazane w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne i dlatego organy te odmówiły wydania decyzji takiej treści. Sąd przywołał obszerne fragmenty zaskarżonych decyzji, z których wynikało, że opinia ta posiada wady w postaci błędnie formułowanych wniosków i stawianych tez, zalecenia niezgodne z prawem a także wskazuje na brak rzetelnej analizy stanu faktycznego. Likwidacja rowów przydrożnych przy drodze powiatowej i gminnej, wbrew temu co twierdzi F. Z., nie miała wpływu na zalewanie działek skarżącego i tamowanie wody w rejonie skrzyżowania. Rolą tych rowów jest odprowadzanie wody wyłącznie z tych dróg. Natomiast odprowadzanie wody opadowej z działki [...] do rowu nie jest naturalnym spływem tych wód bowiem działka [...] jest siedliskiem rolniczym, zabudowanym budynkiem mieszkalnym, budynkami gospodarczymi (m.in. oborą) z utwardzoną i zagęszczoną częścią powierzchni, z rynnami spustowymi budynku mieszkalnego skierowanymi na utwardzony wjazd oraz bruzdą odprowadzającą wodę z połaci dachowej budynku gospodarczego w kierunku drogi. Zatem mamy tu do czynienia z odprowadzaniem wody na działki sąsiednie a nie ze spływem naturalnym. Odprowadzenie wody z takiej nieruchomości do rowu przydrożnego jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa wodnego. Nie można tym samym twierdzić, że likwidacja rowów przyczyniła się do zalewania działek czy stagnacji wody na ich terenie, skoro wody opadowe nie powinny być w ogóle kierowane do rowu.

Wskazywanie na zaburzenie naturalnego spływu wody powierzchniowej z terenu dróg: powiatowej i gminnej oraz działek położonych po zachodniej stronie drogi powiatowej przez likwidację rowów jest pozbawione podstaw. Organ stwierdził podpierając się opinią na zlecenie organu z lipca 2015 r., że nie ma w tym przypadku mowy o spływie naturalnym bowiem został on zaburzony przez nasyp na działce skarżącego nr [...].

Także twierdzenia zawarte w opinii z sierpnia 2015 r. o wieloletnim istnieniu do 2013 r. rowu wzdłuż drogi gminnej nie zostały w jakikolwiek sposób uzasadnione. Samo nakreślenie rowu na mapach dowodzi jedynie jego istnienia ale nie mówi nic o jego parametrach. Nie wiadomo zatem czy rów ten spełniał swoją funkcję.

Opinia M. G. przeczy także twierdzeniom o istnieniu związku pomiędzy zalewaniem piwnicy skarżącego w wyniku podwyższenia wód gruntowych od momentu zasypania rowu przydrożnego. W jej ocenie zalewanie piwnicy związane jest z brakiem izolacji fundamentów. W podłożu gruntowym nie występuje warstwa wodonośna, ale można mówić o sączeniach z soczew piaszczystych. Nie występuje zatem zjawisko zmiennego poziomu wód gruntowych.

Spływ wody do zagłębienia bezodpływowego w rejonie skrzyżowania jest związany z wykonaniem nasypu na działce [...] a nie jak twierdzi F. Z., że wody zawsze spływały do tego zagłębienia.

Należy zaznaczyć, że z opinii wykonanej na zlecenie organu wynika, że wody opadowe zgodnie z nachyleniem terenu spływają z działki [...] w kierunku drogi powiatowej, która jest na tym samym poziomie co sąsiadujące z nią działki. Następnie wobec podniesienia terenu na działkach skarżącego [...] i [...] oraz działce [...] i [...] W. S. został zaburzony naturalny spływ tych wód i wody te zbierają się w bezodpływowym zagłębieniu terenu przy skrzyżowaniu. Mimo że tuż przy drodze gminnej jest rów przydrożny wody opadowe z powyższego zagłębienia terenu nie wpływają do niego za sprawą wybudowania zjazdów z drogi gminnej na działkę [...] bez przepustów. To te zjazdy pozbawione przepustów blokują spływ wód z drogi powiatowej do rowu przy drodze gminnej. Wynikiem tego jest stale istniejące zastoisko wodne przy skrzyżowaniu dróg oraz okresowe stagnowanie wód wzdłuż drogi powiatowej na wysokości działek o nr ew. [...], [...], [...] i [...].

Mając zatem powyższe na uwadze organy a następnie Sąd słusznie uznali, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do nałożenia obowiązków z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne na właścicieli dróg sąsiadujących z działkami skarżącego. Z akt sprawy wynika, że likwidacja rowów przydrożnych nie miała znaczenia dla ustalenia odpowiedzialności zarządców dróg za zalewanie działek skarżącego.

Sąd I instancji słusznie zauważył, że zmiana stanu wód spowodowana została działaniami samego skarżącego (skierowanie wód z działki [...] w kierunku drogi a nie doprowadzenie jej na własną nieruchomość, podwyższenie terenu działek [...] i [...], brak izolacji przeciwwodnej fundamentów i ścian piwnicy, przekopanie otworu do gruntu) oraz właścicieli sąsiednich nieruchomości (podwyższenie terenu działek [...] i [...], budowa zjazdów na nieruchomości z drogi gminnej bez przepustów do rowu przydrożnego). Istnienie rowów przydrożnych nie miało w tym przypadku znaczenia. Tym samym w ustalonym w sprawie stanie faktycznym nie istnieje związek pomiędzy istnieniem rowów przydrożnych, za które odpowiadają zarządcy dróg a zalewaniem działek skarżącego. W braku przesłanek z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne należało odmówić wydania decyzji nakładającej na zarządców dróg obowiązków wskazanych w tym przepisie, co organy uczyniły a Sąd uznał za prawidłowe i oddalił skargę.

W tym stanie sprawy NSA stwierdza, że niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Wyżej przedstawiony, ustalony przez organy stan faktyczny sprawy był wystarczający by wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Nie można było zarzucić dowolności w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Organy wykazały dlaczego opinię M. G. uznały za wiarygodną oraz z jakich powodów wiarygodności odmówiły opinii F. Z. Motywy te zostały należycie przedstawione w wydanych decyzjach. Wobec tego Sąd I instancji słusznie uznał, że zaskarżone decyzje odmawiające zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wobec zarządców drogi gminnej i drogi powiatowej w niniejszej sprawie były prawidłowe i na tej podstawie w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

Stwierdzić należy, że pisma wskazane przez skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Podniesione tam wadliwości procesu budowlanego drogi gminnej nie mają wpływu na ocenę czy działania zarządcy drogi przyczyniły się do zmiany stanu wód, skutkującego powstaniem szkody na gruncie sąsiednim (pismo Zarządu Dróg Powiatowych w Lublinie z siedzibą w Bełżycach z dnia [...] lutego 2008 r. k. 5 akt adm.). Zawarte tam stwierdzenie, że powodem zalewania działki skarżącego jest zasypanie rowu odwadniającego przy drodze gminnej nie dowodzi, że tak w istocie było. Podobnie organ ten wypowiada się w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. Twierdzenia te podważyła sporządzona w sprawie opinia biegłego z lipca 2015 r., mająca walor wiedzy specjalistycznej w tym zakresie. Niepoparte jakimikolwiek dowodami twierdzenie o istnieniu związku pomiędzy likwidacją rowów a zalewaniem działek nie mogło stanowić podstawy do dalszych ustaleń organu zwłaszcza, że zaprzeczyła temu sporządzona opinia.

W piśmie Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie z dnia [...] lutego 2008 r. stwierdzono, że wizja terenowa wykazała, iż utwardzenie drogi gminnej nr [...] nie spowodowało naruszenia warunków spływu wód. Wody opadowe z drogi gminnej spływają na niżej położoną działkę [...]. Organ twierdzi, że powodem zalewania działki [...] jest nierozwiązana sprawa odprowadzenia wód opadowych z drogi powiatowej nr [...]. Organ w tym piśmie wskazuje co prawda na potrzebę odwodnienia drogi powiatowej ale nie przeprowadza analizy stanu wody na gruncie. Nie wskazuje związku pomiędzy istnieniem tej drogi a gromadzeniem wody na działce [...] R. G. Taką analizę przeprowadza dopiero opinia dokonana na zlecenie organu w niniejszej sprawie.

Pismo Urzędu Gminy Grabów z dnia [...] maja 2015 r. mówi o trudnościach w ustaleniu rzeczywistej lokalizacji rowu przydrożnego drogi gminnej nr [...]. Z pisma tego nie wynika, że likwidacja rowów spowodowała szkody na działkach skarżącego.

W ocenie NSA, z powyższego wynika, że organy oraz Sąd I instancji postąpiły właściwie i za istotny dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy tj. ustalenia związku pomiędzy działaniami zarządców dróg gminnej i powiatowej a zalewaniem działek skarżącego materiał dowodowy uznały sporządzoną opinię biegłego M. G. z lipca 2015 r. i wnioski w niej zawarte.

Wobec powyższego oddalenie skargi przez Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. a co za tym idzie niedopatrzenie się przez Sąd naruszeń skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. było prawidłowe.

Wobec powyższego uznać należało, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne zaś wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.