Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1953/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant Tomasz Kępczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., wydaną po rozpoznaniu odwołania C. Sp. z o.o., z siedzibą w W. (dalej: spółki, skarżącej), od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2007 r., odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. W. w rej. ul. J. - lok. Nr [...] w W. w celu umieszczenia obiektu reklamowego spółki, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przypomniano, że Prezydent W., po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez spółkę w dniu [...] stycznia 2007 r. oraz w dniu [...] maja 2007 r., decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., wydaną na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. W. w rej. ul. J. - lok. Nr [...] w W. w celu umieszczenia obiektu reklamowego.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu spółka zarzucając naruszenie przepisów art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 6 k.p.a. oraz wskazując na powinności organu odwoławczego - wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

SKO w [...] ustaliło, co następuje:

Przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, włóczenia po drogach oraz porzucania na nich przedmiotów lub używania pojazdów niszczących nawierzchnię drogi, poruszania się po drogach pojazdów nienormatywnych, samowolnego ustawiania, zmieniania i uszkadzania znaków drogowych i urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających, umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów, umieszczania urządzeń zastępujących obowiązujące znaki drogowe, niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi, zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego, odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi, wypasania zwierząt gospodarskich, rozniecania ognisk w pobliżu drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz przejeżdżania przez nie z otwartym ogniem oraz usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami, lub potrzebami ruchu drogowego, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie wydane w formie decyzji może określać warunki na jakich urządzenia obce mogą być umieszczane w pasie drogowym.

Decyzja taka jest decyzją uznaniową, co nie znaczy, że może być decyzją dowolną. Organ administrujący, by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim, a nie innym rozstrzygnięciem zarządcy drogi.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt. II S.A. 36/98 (LEX nr 41643) wskazał, że: "Stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego. Jednakże w myśl ust. 3 tego artykułu zlokalizowanie w pasie drogowym wymienionych urządzeń następuje w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządu drogi. Zezwolenie to wydane w formie decyzji może określać warunki na jakich urządzenia obce mogą być umieszczane w pasie drogowym. Niewątpliwym jest, że decyzja taka ma charakter uznaniowy, co nie znaczy, że może być decyzją dowolną. Organ administrujący by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem".

Swoboda organu administracji publicznej, w tym zakresie, nie zwalnia go z obowiązku starannego działania i przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji rozważył wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazał jakie powody przemawiały za podjęciem decyzji o odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. W. w rej. ul. J. - lok. Nr [...] w W., w celu funkcjonowania nośnika reklamowego z wniosku spółki.

W rozpatrywanej sprawie SKO w [...] nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż popiera zawarte w nim uzasadnienie, oparte o pełną analizę materiału dowodowego w rozpoznawanej sprawie.

Bezspornym jest, że ustawodawca w art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych wskazuje na bezpieczeństwo ruchu drogowego jako dobro szczególnie chronione i nie budzi wątpliwości, że tym dobrem szczególnie chronionym jest życie, zdrowie i mienie uczestników ruchu drogowego. Zakłada się, że każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, którym jest bezpieczeństwo ruchu drogowego.

W rozpatrywanej sprawie dla uzasadnienia negatywnego stanowiska odnośnie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w celu funkcjonowania wskazanego przez wnoszącego odwołanie obiektu reklamowego posłużono się analizą dokumentów wskazanych w zaskarżonej decyzji, tj.:

- "Biała księga" - Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów - niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską;

- Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów dnia 19 kwietnia 2005 r.;

- Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczania reklam w pasach dróg W., opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów-Pracownię bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (IBDiM);

- Wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie, opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju [...] S.A. (BPRW);

- statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego W. w latach 2004, 2005, 2006;

- szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony;

- Pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie W. w zakresie dopuszczalności limitów prędkości oraz

- pismo Ministra Transportu do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 17 października 2006 r.

Analiza materiału dowodowego zawarta w uzasadnieniu decyzji wykazuje, że usytuowanie nośnika reklamowego przy ul. W. w rej ul. J. - lok. Nr [...] w W. zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt. OSK 1026/04 wskazał m.in, że: "Reklama jest szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług; może przybierać różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. bilbordu czyli plakatu o znacznych rozmiarach. Biorąc pod uwagę znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji, na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. Bezspornym w sprawie było, że nośnik reklamowy został umiejscowiony w bardzo ruchliwym punkcie W., a jego niewielka odległość od skrzyżowania zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym przez chociażby dekoncentrację, rozproszenie uwagi, co jest oczywistym dla każdego kierowcy."

W kontekście powyższego wyroku NSA Kolegium wyjaśniło, że zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów wskazanych w odwołaniu nie znajduje potwierdzenia. Zarządca drogi nie jest, bowiem obowiązany udowadniać wnioskodawcy, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta mającym zasadnicze znaczenie w systemie komunikacji samochodowej i charakteryzującym się wysokim natężeniem ruchu drogowego zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista i nie wymaga bardziej szczegółowego wyjaśnienia.

Zdaniem SKO w [...] w/w wyrok przywrócił prawidłową interpretację art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, w sposób przedstawiony powyżej. Konstrukcja tych przepisów oznacza, w warunkach konkretnej sprawy, przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem, że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek ewentualnego wydania zezwolenia. Nadmierne nagromadzenie reklam w pasach ruchu drogowego na terenie W., mających na celu zwrócenie uwagi uczestników ruchu drogowego na wyrażone na nich treści, wpływa na poziom bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. W tej sytuacji zarządcy drogi, podejmującemu w ramach przepisów ustawy o drogach publicznych działania mające na celu zwiększenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, nie można postawić zarzutu dowolności w działaniu.

Kolegium nie podziela też zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. w kontekście konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa, jako że brak jest podstaw do przyjęcia, że firma C. Sp. z o.o. za sprawą odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w celu umieszczenia w nim reklamy jest dyskryminowana. Sam argument, że nośniki reklamowe należące do innych podmiotów aktualnie funkcjonują w pasie drogowym za zezwoleniem zarządcy drogi jest niewystarczający, jako że organ odwoławczy nie jest władny oceniać, przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy okoliczności wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego innym podmiotom. Ponadto wskazać należy, że wydanie zezwolenia, w każdym przypadku jest czasowo ograniczone, co umożliwia zarządcy drogi na wykonywanie ustawowych zadań.

W rozpoznawanej sprawie odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uwzględnia sytuację przestrzenną przedmiotowego terenu oraz wzrost lub spadek natężenia ruchu drogowego w czasie i wpływ tych czynników na bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego.

Zgodnie z zapisem art. 10 k.p.a. stronie postępowania zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła spółka zarzucając jej wadliwość, wynikającą z mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w postaci:

1. przepisów art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., polegającego na:

- nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organy obydwóch instancji okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. W. w rejonie ul. J. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w wparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie;

- utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji ZDM z dnia [...] czerwca 2007 r., wydanej z upoważnienia Prezydenta W., pomimo wadliwego oparcia wskazanej decyzji pierwszoinstancyjnej na materiale dowodowym w postaci opinii IBDiM, który to dokument nie ma mocy dowodowej, albowiem jest opinią o charakterze pseudonaukowym, ponadto wydaną przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania na zewnątrz przedmiotowej jednostki badawczej;

2. art. 6 k.p.a. (zasada legalności), polegającego na naruszeniu przez organy obu instancji w przedmiotowej sprawie konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), polegające na rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy, w sposób dyskryminujący spółkę w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., za zgodą organu I instancji - ZDM w W.;

3. przepisu art. 11 oraz art. 8 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu, który w przedmiotowej sprawie przyjął, że nośnik reklamowy przy ul. W. w rejonie ul. J. w W., nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, pomimo iż wcześniejszą decyzją administracyjną organ I instancji rozstrzygnął całkowicie przeciwnie do powyższego, to jest, że spełniona jest wskazana przesłanka, i na tej podstawie zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim przedmiotowego obiektu reklamowego.

W związku z powyższymi zarzutami spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji ZDM z dnia [...] czerwca 2007 r.

Podniesiono, iż w uzasadnieniu odmownej decyzji organu I instancji (ZDM) wskazano, jako podstawę odmowy uwzględnienia wniosku spółki, że funkcjonowanie nośnika reklamowego we wnioskowanej lokalizacji może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez odwrócenie uwagi kierowcy od sytuacji na drodze.

Skarżąca stoi na stanowisku, że zarówno zaskarżona decyzja SKO w [...], jak i decyzja organu II instancji z dnia [...] czerwca 2007 r., są nieprawidłowe, a poglądy prawne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, są oczywiście chybione i nieuprawnione.

Uzasadniając to stanowisko podniesiono przede wszystkim zarzut, iż w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. brak jest wskazania konkretnych dowodów na poparcie tezy, że istnieje, aczkolwiek nie wiadomo w jakim stopniu, faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia.

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy nie rozpoznał zarzutu stawianego przez stronę postępowania w treści odwołania z dnia [...] lipca 2007 r., mianowicie, że zaskarżona decyzja organu I instancji oparta została na wynikach zawartych w opinii IBDiM, które zdaniem skarżącej spółki, są całkowicie niewiarygodne.

Z tego względu ponownie wskazano, iż przedmiotowa opinia podpisana została przez nieuprawnionego do reprezentacji Instytutu pracownika IBDiM, nie stanowi więc aktu woli, ani wiedzy IBDiM, nie ma też waloru dokumentu naukowego. Z analizy treści przedmiotowej opinii wynika, że odnośnie urządzenia reklamowego objętego wnioskiem spółki, faktycznie żadnych badań IBDiM nie przeprowadził. W opinii tej dokonana została jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. Opinia razi zatem subiektywnością charakterystyczną dla ekspertyzy wykonanej "na zamówienie" i nie może stanowić wiarygodnego dowodu w rozpatrywanej sprawie.

W tym stanie rzeczy skarżąca postawiła organowi odwoławczemu zarzut naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., polegającego na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo oparcia podstawy faktycznej tego rozstrzygnięcia organu I instancji na dowolnych ustaleniach organu, w zakresie przyjętej okoliczności, w postaci zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego, rzekomo powodowanego przez nośnik reklamowy spółki.

Według skarżącej, brak materiału dowodowego w powyższym zakresie świadczy, iż nośnik reklamowy spółki faktycznie nie stanowi zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego.

Ponadto skarżąca, nie podzielając opinii SKO, iż każdy nośnik umieszczony w pasie drogi zagraża, co do zasady bezpieczeństwu kierowców, złożyła opracowanie Instytut Transportu, VIRGINIA TECH w Virginii (USA), Centrum Badań nad Przyczynami Wypadków oraz Czynnikami Ludzkimi, z którego wynika, że przeprowadzone w tym Instytucie w 2003 r. badania naukowe wykazały, iż bilbordy przydrożne, które przykuwają największą uwagę, nie mają wpływu na jakość jazdy kierowcy.

Spółka wskazała, że przyczyną wypadków w ruchu drogowym jest głównie nieprzestrzeganie przepisów o ruchu drogowym oraz kierowanie pojazdami pod wpływem alkoholu.

W ocenie spółki organ nie wykazał, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy realności zagrożenia dla uczestników ruchu, powodowanego przedmiotowym nośnikiem reklamowym.

W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji nie powołały konkretnych dowodów, które uwiarygodniałyby okoliczności wskazane w zaskarżonej decyzji, jako podstawa faktyczna rozstrzygnięcia. Stanowisko organu I, jak i II instancji, powołujących się na fakty nieokreślone i nieudowodnione, jest nieuprawnione i nieprawidłowe, zaś zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż została oparta na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych.

Ponadto, zdaniem skarżącej, wskazane negatywne okoliczność przywołane przez organy obu instancji w przedmiotowej sprawie są całkowicie niewiarygodne.

Zarzut taki potwierdza stan faktyczny pasa drogowego ul. W. w rejonie ul. J. w W., który przeczy występowaniu negatywnych przesłanek do wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego, o których mowa powyżej.

Mianowicie, w chwili obecnej w pasie drogi w sąsiedztwie urządzenia reklamowego skarżącej, objętego zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. jak również w pasie drogi innych, ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych wobec odwołującej się spółki, co do których jednak organ I instancji - ZDM w W. nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców, jak ma to miejsce przypadku przedmiotowego nośnika spółki.

Co więcej, według odwołującej się spółki powyższy stan faktyczny, dotyczący wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ulic na terenie W., w tym ul. W. w rejonie ul. J. w W., świadczy o nierównym traktowaniu przez ZDM w W. przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej. Jest to sprzeczne z zasadą równego traktowania podmiotów gospodarczych, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która została wyrażona w treści artykułu 32 Konstytucji RP.

Zwraca w szczególności uwagę fakt, iż liczne urządzenia reklamowe należące do firmy C., które zamontowane zostały na słupach oświetleniowych (C.) nadal pozostają objęte zezwoleniem na funkcjonowanie w pasie drogi, wydanym przez ZDM w W.

Ponadto, w okresie kilku ostatnich miesięcy ZDM w W. wydał szereg decyzji administracyjnych w przedmiocie zezwolenia spółce S. na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji kilkudziesięciu urządzeń reklamowych, w postaci wolnostojących, owalnych, ruchomych słupów reklamowych o wysokości 4 m oraz w postaci wolnostojących nośników reklamowych o prostokątnych ekranach o powierzchni 4m x 3m ze zmienną (przewijającą się) treścią materiałów reklamowych.

Są to całkowicie nowe obiekty reklamowe, funkcjonujące w pasach drogowych dopiero od kilku miesięcy, co do których jednak ZDM w W. nie twierdzi, iż zagrażają uczestnikom ruchu, pomimo że bezspornie przeznaczone są one do prezentacji reklam, które, jak podnosi zarządca dróg w decyzjach wydawanych na rzecz innych reklamodawców, stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Taki stan faktyczny podważa legalność i prawidłowość działań organu I instancji w przedmiotowej sprawie, obniżając w ten sposób zaufanie strony do przedmiotowego organu władzy publicznej. Wynika, to przede wszystkim z braku przejrzystości w działaniu zarządcy drogi oraz nierównego traktowania wszystkich podmiotów ubiegających się o zajęcie pasa drogowego pod urządzenie, nie związane z funkcjonowaniem drogi publicznej.

W ten sposób naruszeniu uległa również naczelna zasada prawna w postaci zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Powyższe zarzuty strona postępowania podniosła w treści odwołania z dnia [...] lipca 2007 r. i nie zostały one uwzględnione przez organ odwoławczy.

W ten sposób nastąpiło ograniczenie treści zaskarżonej decyzji, naruszające przepisy art. 7 oraz art. 104 § 2 k.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy co do jej istoty.

Ponadto skarżąca zauważyła, iż organ I instancji uznał, że nośnik reklamowy skarżącej nie stanowi uzasadnionego przypadku do wydania kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 39 ust 3. ustawy o drogach publicznych. Jednakże organ I instancji wcześniejszymi decyzjami administracyjnymi zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogi pod przedmiotowy obiekt na okres wielu miesięcy, a zatem przyjął, iż spełniona jest przesłanka art. 39 ust 3. ustawy o drogach publicznych.

Skarżąca stoi na stanowisku, że skoro podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi powołany przez oba organy przepis art. 39 ust 3. ustawy o drogach publicznych, to reguła prawidłowego uzasadniania decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), ale przede wszystkim zasada wyjaśnienia zasadności przesłanek (art. 11 k.p.a.) oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 7 k.p.a.), stawiają przez tymi organami nakaz wyjaśnienia stronie postępowania i zarazem udowodnienia okoliczności, na podstawie których organy te przyjęły, w sposób całkowicie przeciwny do wcześniejszych rozstrzygnięć organu I instancji, że urządzenie to obecnie nie spełnia przesłanek zawartych w powyższym przepisie ustawy o drogach publicznych..

Nadto, zdaniem skarżącej, organy obu instancji, co do zasady, błędnie zastosowały przepis art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych do rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, w której powinien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1 powołanej ustawy; potwierdza to m.in. treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 1 lutego 2007 roku (sygn. akt I OSK 400/06).

Przepis art. 38 ust. 1 wskazanej ustawy stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie.

Bezspornie hipotezę przedmiotowego przepisu wypełnia stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, albowiem przedmiotowy nośnik od wielu już miesięcy funkcjonuje w pasie drogi, za zgodą wydaną przez ZDM w W. Przy tym, nie zostało należycie dowiedzione przez organy rozstrzygające, w przedmiotowej sprawie, że urządzenie skarżącej obecnie powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Wobec powyższego, w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który, jak wynika wprost z jego literalnego brzmienia dotyczy zajęcia pasa drogi w przyszłości, a zatem nie może odnosić się do funkcjonujących od wielu lat w pasie drogi obiektów budowlanych.

W tym stanie rzeczy przyjąć należy, iż zaskarżone decyzje wydane przez organy obu instancji, w przedmiotowej sprawie, oparte zostały na wadliwej podstawie prawnej, co w sposób istotny wpłynęło na wynik postępowania.

Ponadto skarżąca rozwinęła argumentację dotyczącą wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji, wskazując na ekonomiczne skutki dokonanego, w tym zakresie, rozstrzygnięcia.

Podniosła, że w chwili obecnej sprawa dotycząca przedmiotowego nośnika reklamowego, nie jest sprawa incydentalną, ale wpisuje się w ciąg decyzji SKO w [...], który to organ poprzez wydawanie decyzji umarzających postępowanie odwoławcze, bądź utrzymujących w mocy decyzje organu I instancji, pozbawia spółkę prawa do dalszego zajmowania odcinków pasów drogowych w W. w celu umieszczenia w nich nośników reklamowych. W tym stanie rzeczy, przesłanka wyrządzenia znacznej szkody majątkowej i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków jest jak najbardziej prawdopodobna, czy wręcz realna.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie w całości.

SKO podkreśliło, iż postępowanie obu organów administracji publicznej przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującą procedurą i dążeniem do osiągnięcia celu określonego interesem społecznym, tj. zapewnienia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia obywateli oraz ochrony przed wywoływaniem niepowetowanej szkody materialnej.

Chociaż postępowanie formalne oparte jest o przepisy ustawy o drogach publicznych, to przesłankę interesu społecznego wyraża przepis art. 1 ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, który zakłada obowiązek unikania zagrożeń w ruchu drogowym.

Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej (formułowane tak samo w odwołaniu, jak i w skardze), gdyż wszystkie czynności były podejmowane za pełną wiedzą skarżącej i w najgorszym przypadku istniała możliwość zapoznania się z całym materiałem dowodowym, pomiędzy dwoma instancjami, kiedy już zostały sformułowane w I instancji argumenty przemawiające za odmową udzielenia zgody na zajmowanie pasa drogowego.

Podnoszone w skardze, argumenty o niedopełnienie obowiązku uwzględnienia interesu strony zderzają się z obowiązkiem ochrony interesu wyższego rzędu.

Podejmowane przez ZDM w W. czynności stanowią element porządkowania centrum W. i w tym przypadku uzasadniają przyznanie pierwszeństwa ochronie interesu publicznego przed interesem handlowca, jakim jest w istocie skarżąca spółka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę, w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora ZDM z dnia [...] czerwca 2007 r., działającego w imieniu Prezydenta W., odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. W. w rej. ul. J. - lok. Nr [...] w W. w celu umieszczenia obiektu reklamowego spółki.

Skarżący podniósł w skardze zarzuty naruszenia art. 32 Konstytucji RP (zasada równości) w zw. z art. 6 k.p.a., przepisów kodeksu regulujących postępowanie dowodowe (głównie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.), a także przepisów art. 11 oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – w kontekście zarzutu nie wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu, co do możliwości usytuowania nośnika reklamowego, w przedmiotowej lokalizacji.

Już w treści uzasadnienia strona podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazując na oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na niewłaściwej podstawie prawno-materialnej. W ocenie strony podstawę prawną decyzji powinien stanowić przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie zaś przywołany przez organ odwoławczy art. 39 ust. 1 i 3 powołanej ustawy.

Rozpatrując skargę, Sąd stwierdził, iż w pierwszej kolejności powinny zostać rozpatrzone zarzuty związane z nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego oraz naruszeniem podstawowych zasad Konstytucji RP, następnie – zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a dopiero w dalszej kolejności powinny być zgłoszone uwagi związane ze spełnieniem przez stronę wymogów wynikających z przepisów prawa materialnego.

Z naruszeniem art. 6 k.p.a.,skarżący wiąże również, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, zarzut naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). W ocenie skarżącej naruszenie to polega na rozstrzygnięciu rozpatrywanej sprawy w sposób dyskryminujący stronę w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasach dróg o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., w tym również w ul. W. za zgodą wydaną przez organ I instancji - ZDM w W.

Zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości ma charakter samodzielny; w tym zakresie Konstytucja RP obowiązuje wprost i nie wymaga wykazania związków z naruszeniem art. 6 k.p.a. Jednocześnie trzeba pamiętać, że zgodnie z wyrokiem NSA z dna 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 67/06, "Konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna. Jej granice wyznaczają też inne zasady konstytucyjne oraz przepisy szczególne. O naruszeniu konstytucyjnej zasady można mówić gdy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki." (LEX nr 198281).

Stawiając zarzut dyskryminacji skarżąca słusznie odniosła go imiennie do innych podmiotów (konkretnych firm konkurencyjnych) reklamy zewnętrznej (outdoor) działających w skali całego W. Nie wskazała natomiast, czy firmy te działają jeszcze na podstawie starych zezwoleń, udzielonych w poprzednich latach, czy też wystąpiły one – jak skarżąca – z wnioskiem o nowe zezwolenie na rok 2007, i takie zezwolenia uzyskały, przy podobnych warunkach drogowych (głównie - bezpieczeństwa ruchu drogowego) i na podobnych zasadach. Jest to o tyle istotne, że tylko w przypadku konkretnych podmiotów (firm konkurencyjnych), działających w takich samych warunkach, na podstawie zezwoleń wydawanych lub wnioskowanych na ten sam okres, można mówić o dyskryminacji, a co za tym idzie – naruszeniu konstytucyjnej zasady równości. Idzie więc o wykazanie – jak stwierdzono to w powołanym wyżej wyroku NSA – że w tożsamej sytuacji zróżnicowano prawa konkurencyjnych przedsiębiorców.

W ocenie Sądu podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia zasady równości nie został należycie, tj. zgodnie z przedstawionymi wyżej przesłankami, udowodniony.

Zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/, LEX nr 41643. Podobnie w literaturze prawniczej stwierdza się wprost, że "Z żadnego aktu prawnego przewidującego wydawanie zezwoleń wyjątkowych nie da się bezpośrednio wyprowadzić wniosku, że tego rodzaju pozwolenie ma charakter związany i aplikujący o nie ma roszczenia o uwzględnienie swego wniosku, o ile spełnia przesłanki określone przepisami prawa. Są to generalnie pozwolenia, które mogą być – wobec wstrzemięźliwości ustawodawcy w określaniu okoliczności, od których zaistnienia zależy ich wydanie – traktowane jako pozostawione uznaniu organu administracji." (D. R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Temida 2, Białystok 2000, str. 78-79).

Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe mogą służyć (i z zasady służą) realizacji polityki administracyjnej w różnych dziedzinach spraw. "Administracja nie może być tylko bezwolnym wykonawcą prawa(...). Ma ona dość pozostawionej jej swobody, aby nadać nawet bardzo określonej normie nieco zróżnicowaną treść uzależnioną od potrzeb społecznych i sytuacji politycznej. To właśnie nazywamy polityką administracyjną." (red. Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Wyd. Prawnicze, wyd. II, Warszawa 2002, str. 22, za F. Longchamps). W literaturze prawniczej określa się również warunki takiej działalności. "...Stosowanie polityki wobec działalności polegającej na stosowaniu prawa, powinno odbywać się pod dwoma jednoczesnym warunkami: po pierwsze, porządek prawny musi dopuszczać taki wpływ (lub mu nie przeszkadzać), po drugie, wpływ ten może się odbywać wyłącznie wobec stosowania takich norm, które mają odpowiednią budowę, a więc np. wobec norm uznaniowych, norm kierunkowych, norm wskazujących jedynie na możliwość podjęcia działania. Całość tak sformułowanych kryteriów wynika z niemożliwości odstąpienia od realizacji konstytucyjnej zasady państwa prawnego." (red. J. Boć, Administracja publiczna, wyd. Kolonia Limited 2003, str. 113, a także str. 292 i n.). W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę W. wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter dokumentu przedstawiającego w formie bardziej rozwiniętej stanowisko organu, nie są zaś opinią biegłego w ścisłym rozumieniu art. 84 k.p.a. Z założenia tego rodzaju dokumenty wykraczają poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmują całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w takiej dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i nie stanowią elementu podstawy prawnej podejmowanych w tym zakresie decyzji. Organ administracji publicznej nie jest związany ich treścią (podobnie zresztą jak opinią biegłego); organ ocenia swobodnie zarówno te materiały, jak i opinie biegłych, na zasadach wiedzy, nie jest więc skrępowany ich treścią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. To organ, a nie biegły, decyduje o załatwieniu sprawy, a biegły jest powołany do wydania opinii w kwestii faktycznej, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji. Opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej (...), ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzje zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoja konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., str. 366 – 367, za E. Iserzonem).

Natomiast, co było również przedmiotem zarzutu, k.p.a. nie wymaga od biegłego szczególnych kwalifikacji akademickich; zgodnie z przywołanym wyżej Komentarzem przesłanką pozytywną, od spełnienia której jest uzależniona zdolność do wystąpienia w charakterze biegłego, jest posiadanie wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.).

W konsekwencji należy uznać, że stawiając zarzut dyskryminacji strona w szczególności nie uwzględniła uzasadnionej szeroko w decyzji organu I instancji zmiany polityki W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta).

Trzeba wreszcie, odpowiadając na zarzut zmiany polityki W. wobec reklamy zewnętrznej w pasach drogowych, zauważyć, że sprawy te mają charakter masowy i trudno w tej sytuacji żądać indywidualnego zawiadomienia zainteresowanych o zmianie polityki miasta. Natomiast z akt praktycznie każdej sprawy dotyczącej zezwolenia na "przedłużenie lokalizacji" reklamy", w tym również sprawy rozpatrywanej, wynika, iż załączono do nich odpowiednie materiały prasowe sprzed wydania zaskarżonej decyzji. Stanowisko ZDM, oparte m.in. na wspomnianej wyżej opinii, w kwestii umieszczania – czy lepiej – "dalszego umieszczania" reklam w pasach drogowych ulic W. było więc nagłaśniane, włącznie z imiennym wymienieniem głównych firm działających w tej branży (wśród których wymieniono również skarżącą). Przedsiębiorcy zajmujący się tą dziedziną działalności, od których wymaga się profesjonalizmu, powinni zatem znać odpowiednio wcześniej poglądy władz miejskich w tej kwestii.

Nadto należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji SKO w [...] wyraźnie mówi się o konsekwentnych – od kilku miesięcy – odmowach lokalizowania nowych powierzchni reklamowych innych firm w pasach drogowych ulic.

Z racji, że sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy (w [...] jest ponad 15 tys. nośników reklamowych, z czego 2,6 tys. znajduje się w pasach drogowych dróg publicznych) i typowy, wynika, iż nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a., zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, przywołanego również przez SKO [...], który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m.in., co następuje:"... Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."( LEX nr 171170).

Stąd bierze się przyjęcie pewnego domniemania faktycznego, widocznego w przytoczonym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 2 lutego 2005 r., iż duża reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta stwarza z zasady zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, a co za tym idzie - powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym. Wystarczy zatem wskazanie i analiza skutków zagrożeń mogących powstać w następstwie zamierzonej lokalizacji nośnika reklamy w pasie drogowym, by uznać istnienie negatywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, by w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy (decyzji odmownej) w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii.

Jak wskazano, art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy. Istotne znacznie ma natomiast określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa, stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc, umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 st. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami, lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla organu I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m.in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r.

Na tej postawie organ I instancji zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) w tym właśnie miejscu, przy konkretnej ulicy, opracowanych przez BPRW, oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez IBDiM. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. ZDM uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

W ocenie Sądu, zwłaszcza w świetle przedstawionych wyżej poglądów orzecznictwa na niezbędny zakres postępowania dowodowego w tego rodzaju sprawach jak rozpatrywana, organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Dyrektora ZDM, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia – uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. W. w rejonie ul. J. w W., na cele reklamy.

Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia ("przedłużenia okresu zajęcia") w nim reklamy złożyła zainteresowana spółka; postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało więc wszczęte na wniosek strony. Łączą się z tym określone następstwa procesowe i materialne.

W płaszczyźnie procesowej z treści przytoczonych przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że – po pierwsze, wniosek strony o zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym reklam, powinien z mocy samej ustawy zawierać uzasadnienie, iż wnioskowana lokalizacja reklamy jest właśnie takim "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy, po drugie zaś – ciężar dowodu w tym zakresie obciąża stronę; to w końcu ubiegający się (strona), a nie organ administracji publicznej ma udowodnić, że lokalizacja reklamy w pasie drogowym jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". W tym zakresie organ administracji działa na podstawie i w granicach wniosku strony, który wszczyna postępowanie w sprawie, a przede wszystkim jest zobowiązany ustalić, czy zakładana lokalizacja ma charakter przypadku, o którym wyżej mowa.

Z art. 63 § 2 k.p.a. jednoznacznie wynika, że podanie powinno czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W ocenie Sądu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego zezwolenie może być wydane w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jest w rozumieniu powołanego przepisu k.p.a. takim przepisem szczególnym. Oznacza to, że wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać wskazanie, że dotyczy szczególnie uzasadnionego przypadku. Obowiązek ten obciąża wnioskodawcę (stronę).

Oznacza to również, że konstrukcja przepisów art. 39 ust. l i 3 ustawy o drogach publicznych oznacza przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który powinien wykazać zaistnienie szczególnych okoliczności wskazujących na dopuszczalność wydania takiego zezwolenia. To wnioskodawca powinien zatem wykazać, że reklama nie będzie miała w danym przypadku wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia.

Natomiast w sferze prawno-materialnej z treści powołanych przepisów wynika, że ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy – jak wystąpiła o to zainteresowana Spółka – zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym, nie może być interpretowane rozszerzająco. Exceptiones non sunt extentendae. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące zarówno samego zezwolenia, jak i związanych z nim warunków np. ustalonych stawek opłaty, i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ.

Przechodząc do zarzutów naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów postępowania, a w szczególności: - art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., polegającego na nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczność, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. W. w rejonie ul. J. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w wparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie, należy zważyć, co następuje.

Po pierwsze, przedmiotem sprawy nie było ustalenie wpływu reklam stawianych w pasach drogowych na bezpieczeństwo ruchu drogowego, i to zarówno co do zasady, jak i w związku z konkretną lokalizacją. Co do zasady dlatego, że jak stwierdził NSA w powoływanym już wielokrotnie wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., zależność ta jest oczywista. Natomiast w odniesieniu do konkretnych lokalizacji wymaga to szczegółowych badań specjalistycznych – i tu Sąd zgadza się ze stroną skarżącą – które jednak nie są przedmiotem postępowania administracyjnego, i których wykonanie obciąża w istocie wnioskodawcę ubiegającego się o zezwolenie. Rola wnioskodawcy w tym postępowaniu nie jest rolą recenzenta decyzji administracyjnych wydawanych w sprawie, lecz to on powinien udowodnić, że lokalizacja nośnika reklamy, o którą występuje, jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym.

Według oceny skarżącego dopiero bezsporne udowodnienie (m.in. na podstawie materiałów Policji, pełnego postępowania administracyjnego z wizjami lokalnymi i pogłębionymi analizami, a także wiarygodnymi badaniami naukowymi, przeprowadzonymi z całym instrumentarium badawczym ) związku przyczynowego między wypadkiem drogowym i określona reklamą, a także wskazanie nadzwyczajnej ilości takich wypadków w pobliżu tej określonej reklamy może prowadzić do odmowy wydania zezwolenia na usytuowanie nośnika reklamy w pasie drogowym określonej ulicy, w konkretnej lokalizacji. Innymi słowy, zgoda na umieszczenie nośników reklam w pasach drogowych ulic publicznych powinna być zasadą, zaś odmowa takiego ich usytuowania powinna dotyczyć swoistych "czarnych punktów", w których niezbicie i bezspornie wykazano przedstawiony wyżej związek przyczynowy.

Takiej ocenie przeczą przedstawione wyżej ustalenia dotyczące ciężaru dowodu w tego rodzaju sprawach – to w końcu ubiegający się ma udowodnić, że lokalizacja reklamy w pasie drogowym jest "uzasadnionym przypadkiem".

Ponadto powołany wyrok NSA zwraca uwagę na podstawową kwestię, że to zakaz umieszczania reklam w pasach drogowych dróg publicznych stanowi zasadę, a art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jedynie dopuszcza wyjątki, które – jak wskazano wyżej – nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Należy także zwrócić uwagę, że realny charakter zagrożenia, o którym mowa w obu zarzutach, jest różnie oceniany w różnych działach czy dziedzinach administracji. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożeni jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione; administracja publiczna ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy zarówno troska o właściwe użytkowanie dróg, w celu, do jakiego zostały przeznaczone, jak i właściwa organizacja ruchu drogowego.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.