Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1403/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: § 26 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1153/14 w sprawie ze skargi Gminy C. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz Gminy C. kwotę 816 (osiemset szesnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1153/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Gminy C. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2014 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją Starosty Powiatu B. z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej K. – K., działki nr [...] o pow. 0,0050 ha i nr [...] o pow. 0,0060 ha, położone w K. gm. C., stanowiące własność G. K., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 12 i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), zostały przejęte na własność Gminy C. Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. G. K. wystąpił do Starosty Powiatu B. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotowe działki. Wysokość tego odszkodowania była ustalana kilkakrotnie. W konsekwencji, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], wydaną po kolejnym ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta Powiatu B. ustalił wartość rynkową nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] na kwotę 21.162,00 zł i na taką samą kwotę ustalił wysokość odszkodowania za tę nieruchomość i zobowiązał do jego wypłaty Burmistrza C. Wojewoda Podlaski, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza C., decyzją z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, lecz w wyniku skargi złożonej przez Gminę C., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 479/12, uchylił decyzje organów obu instancji. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Starosta Powiatu B. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], ustalił odszkodowanie za działki nr [...] i nr [...] w wysokości 17.843 zł., ale Wojewoda Podlaski, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza C., decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], uchylił powołaną decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, Starosta Powiatu B. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], ustalił odszkodowanie za działki nr [...]i nr [...] w wysokości 17.843 zł, a w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił m.in., że przedmiotowa nieruchomość nie została wydana przez dotychczasowego właściciela w terminie uprawniającym do podwyższenia wysokości odszkodowania o 5 %. Wojewoda Podlaski, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza C., decyzją z dnia [...] października 2014 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że organy były związane stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wyrażonym w wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 479/12, w którym Sąd nakazał rozszerzenie rynku lokalnego do obszaru powiatu. Stąd rzeczoznawca w swoim operacie określił rynek lokalny, jako obszar powiatu białostockiego. W ocenie organu, wprawdzie rzeczoznawca może wziąć pod uwagę (jako materiał porównawczy) transakcje dokonywane w czasie bardziej lub mniej odległym od dnia wyceny, ale nie może przy tym pominąć umów zawartych w okresie najbardziej zbliżonym do daty sporządzenia operatu, a więc i do daty wydania decyzji. Stąd w operacie przyjęto do porównań transakcje z lat 2011 – 2013, gdyż dokonana przez biegłego analiza transakcji sprzedaży nieruchomości nie powinna wykraczać poza okres 2 lat od daty sporządzenia operatu szacunkowego. Zdaniem organu, o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu szacunkowego na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. W przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu, w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, która posiada uprawnienia do oceny prawidłowości zastosowanej metodologii sporządzenia operatu, zachowania zasad i procedury szacowania nieruchomości. W ocenie organu, operat szacunkowy odpowiada wymogom określonym w przepisach. Rzeczoznawca majątkowy właściwie określił przedmiot i cel wyceny. Wybrał właściwe podejście i metodę szacowania nieruchomości, prawidłowo określił jej przeznaczenie i inne cechy. Treść operatu jest logiczna i kompletna, a sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Nie znaleziono też jakichkolwiek nieprawidłowości, które mogłyby mieć wpływ na ustaloną wartość nieruchomości.

Oddalając skargę Gminy C. na decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przytoczył treść wybranych przepisów mających zastosowanie w sprawie i wskazał na wiążące w niniejszej sprawie stwierdzenie Sądu zawarte w uprzednio wydanym wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 479/12, że w świetle znowelizowanej treści § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Sąd w powołanym wyroku wskazał, że aktualnie obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycję drogową, musi prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację, aby nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany był inny podmiot, niż przyszły zarządca drogi. Ponadto, w ocenie Sądu wyrażonej w powołanym wyroku, z unormowań ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie województwa można wyprowadzić wniosek, że słowo "lokalny" odczytywać należy, jako obszar gminy i powiatu, a regionalny, jako obszar województwa. Biegły obowiązany był zatem - stosując § 36 ust. 4 w zw. z ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości - rozszerzyć analizę rynku lokalnego na transakcje zanotowane poza obszarem wsi gminy C.

Istota zagadnienia w niniejszej sprawie sprowadza się więc do oceny prawidłowości sposobu ustalenia wysokości przyznanego odszkodowania. Skarżąca wskazuje bowiem na wadliwość przedłożonego operatu szacunkowego dotyczącego działek nr [...] i [...], który w jej ocenie zawyża kwotę ustalonego odszkodowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wszystkie zarzuty podniesione w skardze są niezasadne. Już bowiem w wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 479/12, nakazano biegłemu rozszerzyć analizę rynku lokalnego poza obszar wsi Gminy C. i biegły to uczynił, dlatego stawianie organom zarzutu w tej kwestii nie może podważyć legalności wydanych przez organy decyzji. Zdaniem Sądu, nie jest tak, jak twierdzi skarżąca, że od czasu sporządzenia operatu przez rzeczoznawcę, który był podstawą do wydania decyzji ocenianych w wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r., okoliczności faktyczne w zakresie ilości transakcji nieruchomości drogowych na terenie Gminy C., zmieniły się na tyle, że rzeczoznawca był w stanie sporządzić nowy operat w oparciu tylko o te transakcje. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym operatu z dnia [...] października 2013 r. i pism rzeczoznawcy z dnia [...] grudnia 2013 r. i z dnia [...] grudnia 2013 r. wyłania się obraz zgoła inny, niż twierdzi skarżąca. Przy czym biegły swoje stanowisko bardzo precyzyjnie uzasadnił. Natomiast skarżąca w swoich pismach z dnia [...] listopada 2013 r. i z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz w odwołaniu i skardze powtarza jedynie, że rynek lokalny winien zostać ograniczony do obszaru Gminy C., ponieważ ilość transakcji nieruchomości drogowych jest wystarczająca, bez przywołania tych transakcji i ich analizy. Stanowisko skarżącej jest niezasadne. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Operat rzeczoznawcy stanowi zaś dowód, którego strona nie może podważyć tylko samym twierdzeniem, że się z nim nie zgadza. Z zebranego zaś materiału dowodowego wynika, że skarżąca przyjmuje taką właśnie postawę. Według art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. O taką ocenę skarżąca mogła wystąpić, o czym została poinformowana przez organ pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., czego jednak nie zrobiła. Jest to o tyle ważne, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy nie tylko do czynienia ze związaniem z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, w zakresie obowiązku rozszerzenia rynku lokalnego do terenu powiatu, a nie tylko Gminy C., ale ponadto w sprawie sporządzono już kilka operatów, na podstawie których określono wartość szacowanych działek w kwotach: 14.574 zł, 16.473 zł, 21.162 zł i 17.843 zł. Średnia wartość tych działek w oparciu o powyższe wyliczenia wyniosła zatem kwotę 17.513 zł. Jak więc z tego widać, wartość określona w ostatnim operacie jest najbardziej zbliżona do wartości średniej. Wprawdzie brak jest podstaw do szacowania wartości przedmiotowych działek w oparciu o metodę wyciągania średniej wartości z poszczególnych operatów i Sąd tego nie czyni, ale w niniejszym stanie faktycznym, powyższy argument ma jednak niebagatelne znaczenie dla oceny poprawności wyliczenia wysokości wartości działek przez rzeczoznawcę w operacie z dnia [...] października 2013 r. Zarówno organy orzekające jak i Sąd związane są z mocy art. 153 ppsa wskazaniami wyrażonymi w wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r., w którym jednoznacznie wskazano, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. W uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku wskazano, że: "Sąd w składzie niniejszym jest powyższym poglądem związany, chociaż go nie podziela. Zauważenia bowiem wymaga, że jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2476/12, w świetle zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami brak jest podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalania odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego (zasada korzyści). § 36 ust. 4 rozporządzenia znajdzie zastosowanie przy ustaleniu wartości gruntów jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne, będzie wyższa."

Związanie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r. ma ten skutek – zdaniem Sądu pierwszej instancji - że w niniejszej sprawie nie można nakazać organom ponownego badania wartości szacowanych działek w oparciu o przyjęcie cen nieruchomości drogowych i dodatkowo szacowania w oparciu o przyjęcie cen uwzględniających dotychczasowy sposób ich użytkowania i wyboru wartości korzystniejszej dla dotychczasowego właściciela. Wywiera to jednak wpływ na ocenę prawidłowości wyliczenia wartości tych działek przez rzeczoznawcę i rozstrzygnięcia organów na tej podstawie. Operat szacunkowy P. G. został bowiem sporządzony w oparciu o przyjęcie cen nieruchomości drogowych i wartość działek wg tej metody ustalono na kwotę 17.843 zł, zaś B.R. w swoim operacie określił wartość szacowanej nieruchomości na kwotę 21.162 zł, przyjmując przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych. W powyższym kontekście, kwota odszkodowania przyjęta w zaskarżonych obecnie decyzjach nie może zostać uznana za krzywdzącą dla strony skarżącej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, niezasadne są zarzuty skargi dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Organy rozstrzygnęły bowiem w oparciu o prawidłowo sporządzony operat rzeczoznawcy, w którym zostały zawarte wszystkie dane wymagane dla tego dokumentu. Powoływanie się przez skarżącą w skardze na inne operaty rzeczoznawców sporządzane na potrzeby wyliczania odszkodowań w innych sprawach, nie może mieć znaczenia dla rozstrzygania w sprawie niniejszej. W szczególności pozostają one bez znaczenia dla oceny rozszerzenia przez rzeczoznawcę rynku lokalnego na obszar powiatu. W tym względzie bowiem pozostaje związanie organów i Sądu wskazaniami wyrażonymi w wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1153/14, Gmina C. zarzuciła naruszenie:

- art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez nierozpoznanie skargi w całości, to jest zarzutów merytorycznych co do wadliwości operatu szacunkowego, w szczególności w zakresie niekonsekwencji w treści operatu: a) polegające na tym, że na stronie 13 rzeczoznawca podaje, że na terenie gminy C. w okresie ostatnich 24 miesięcy zawarto tylko jedną transakcję pod budowę drogi publicznej i wskazuje na niewystarczającą ilość transakcji na terenie gminy C. jako bazy porównawczej do wyceny, podczas gdy w tabeli na stronie 17 zamieścił 3 transakcje pod pozycjami 2, 3 i 14 właśnie z gminy C.; b) polegające na poszerzeniu rynku lokalnego do obszarów innych gmin i części peryferyjnej B. o transakcje z 35 miesięcy, co doprowadziło do przyjęcia innego okresu transakcji gminy C. (24 miesiące), a innego dla rynku rozszerzonego (35 miesięcy); które to spowodowało zdefiniowanie rynku w sposób nieprawidłowy,

- art. 157 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez uznanie, że ocena prawidłowości operatu i jego podważenie są możliwe jedynie przez organizację zawodową rzeczoznawców, w sytuacji gdy operat dotknięty wadami merytorycznymi (błędy w przyjętej bazie porównawczej), winien być oceniony przez organy orzekające w niniejszej sprawie, bez ograniczenia się wyłącznie do strony formalnej operatu (m.in. sporządzenie i podpisanie przez właściwą osobę),

- art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa wobec dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającej na nie wzięciu pod uwagę merytorycznych wad operatu,

- art. 141 § 4 ppsa, poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący podstaw rozstrzygnięcia i oparcie się tylko i wyłącznie na stanowisku zaprezentowanym przez organ administracyjny z całkowitym pominięciem argumentów przedstawionych przez skarżącego w skardze jak i w piśmie procesowym,

- art. 151 ppsa, poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia pomimo, że wady zaskarżonej decyzji w pełni uzasadniają jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod budowę drogi publicznej, do którego zastosowanie ma art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.). W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy P. G. w zakresie wyceny wartości działek nr [...] i [...] we wsi K. przyjął generalną zasadę szacowania, jednakże analiza szczegółowa operatu oraz wyjaśnienia rzeczoznawcy wskazują na niedokładności i nieścisłości, które mogły mieć wpływ na ostateczny wynik wyceny nieruchomości. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skargi negujących przyjęcie przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości wycenionej, transakcji z Gminy C. z okresu 24 miesięcy, a transakcji z innego okresu dla rynku rozszerzonego obejmującego obszar innych gmin i części peryferyjnej B. – 35 miesięcy. W operacie rzeczoznawcy nie zostały ujęte wszystkie transakcje, które miały miejsce na terenie gminy C. i nie zostały uwzględnione wśród nieruchomości podobnych przyjętych dla ustalenia ceny średniej. Jedynie wykazanie, że transakcje zakupu nieruchomości przez Gminę nie spełniały przesłanek uznania za nieruchomości podobne lub ich nierynkowość, umożliwia nieuwzględnienie ich do ustalenia ceny średniej, w przeciwnym wypadku dobór nieruchomości do porównania należy uznać za dowolny. Gmina w okresie ostatnich dwóch lat i wcześniej zawierała transakcje zakupu nieruchomości drogowych, potwierdził to sam rzeczoznawca na stronie 13 operatu. Biegły uznał jednak, że dane te nie są wystarczające do wyceny, nie uzasadniając przy tym, dlaczego taka wycena nie była możliwa. Sąd poparł argumenty organów obu instancji, że podważenie operatu jest możliwe jedynie w oparciu o art. 157 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub przez przedstawienie własnego operatu. To rzeczą organów orzekających w sprawie, w świetle art. 84 §1 w zw. z art. 80 kpa, jest dopełnienie obowiązku oceny wartości dowodowej operatu, w tym czy jest on sporządzony prawidłowo, nie ograniczając się wyłącznie do jego strony formalnej, tj. czy został sporządzony i podpisany przez właściwą osobę i czy nie zawiera błędów formalnych. W treści operatu istnieją niekonsekwencje polegające na tym, że na stronie 13 rzeczoznawca podaje, że na terenie gminy C. w okresie ostatnich 24 miesięcy zawarto tylko jedną transakcję pod budowę drogi publicznej, co wskazuje na niewystarczającą ilość transakcji na terenie gminy Choroszcz jako bazy porównawczej do wyceny. Następnie autor opinii o wartości nieruchomości stwierdza, że poszerza rynek lokalny do obszarów innych gmin i części peryferyjnej B. o transakcje z 35 miesięcy, a w tabeli na stronie [...] zamieścił transakcje pod pozycjami [...], [...] i [...] właśnie z gminy C. Zatem w tabeli porównawczej znalazły się 3 działki z gminy C., mimo że rzeczoznawca wcześniej stwierdził, że odnotował tylko jedną. Rzeczoznawca majątkowy przyjął w operacie inne okresy transakcji z rynku gminy C. (24 miesiące), a inne dla rynku rozszerzonego (35 miesięcy). Zdaniem skarżącej, również dodatkowe wyjaśnienia złożone na piśmie przez rzeczoznawcę, nie rozstrzygają wątpliwości co do zastosowanego zróżnicowanego czasookresu z rynku gminnego jak i powiatowego. Prawidłowe zdefiniowanie rynku nieruchomości pociąga za sobą znaczne konsekwencje w postaci zróżnicowanej wyceny. Ilość działek przyjętych w bazie porównawczej ma wpływ na przyjętą metodę szacowania. Wyboru metody szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zanim ustali jednak metodę szacowania nieruchomości (metodą porównania parami lub metodę korygowania ceny średniej), powinien opracować bazę nieruchomości porównawczych z danego obszaru w aspekcie ilości transakcji występujących na rynku obrotu nieruchomościami. Zatem ilość transakcji ma wpływ na wybór metody szacowania nieruchomości. Dla prawidłowej wyceny nie jest istotna wyłącznie ilość nieruchomości przyjętych do porównań, lecz to, czy nieruchomości te spełniają ustawowy wymóg podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Rozszerzenie rynku w sytuacji, gdy nieruchomości podobne istnieją na terenie gminy, oddala takie prawdopodobieństwo. Organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego oraz jego uzupełnienia przez zażądanie odpowiednich wyjaśnień. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również, czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Traktując operat jako zasadniczy dowód w sprawie organ nie może poprzestać na sprawdzeniu tylko czysto formalnej jego strony, tj. czy został sporządzony i podpisany przez właściwą osobę oraz czy nie zawiera błędów formalnych. Wobec uchybień merytorycznych operatu bezzasadnym było żądanie od kwestionującej operat skarżącej Gminy przedłożenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Przy piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący kasacyjnie przesłał do Sądu opinię Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz z dnia [...] listopada 2015 r. zawierającą negatywną ocenę operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (który sporządził również operat szacunkowy w niniejszej sprawie) na potrzeby ustalenia odszkodowania za inną nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność publiczną w ramach tej samej inwestycji drogowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy stwierdzić, że przedłożone przez skarżącego kasacyjnie przy piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. opinie Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych zawierające negatywną ocenę operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P. G. w innej sprawie nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Ze względu bowiem na skutki prawne określone w art. 157 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami o utracie charakteru opinii o wartości nieruchomości ze względu na negatywną ocenę organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, oceny takich organizacji są zindywidualizowane i dotyczą tylko tych opinii o wartości nieruchomości, które są ich przedmiotem.

W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 w zw. art. 141 § 4 ppsa, ponieważ nie dokonał oceny wszystkich zarzutów skargi Gminy C. dotyczących podnoszonych wadliwości operatu szacunkowego przyjętego za podstawę ocenianych przez Sąd decyzji organów obu instancji, którymi ustalono wysokość odszkodowania. Sąd był bowiem zobowiązany do oceny, czy organy administracji wypełniły obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie (art. 7 kpa) i czy dały wyraz swoim ustaleniom i ocenom w decyzji (art. 107 § 3 kpa), szczególnie wobec nieuwzględnionych przez organy orzekające zarzutów podnoszonych przez skarżącego, a dotyczących operatu szacunkowego. Dokonywanie przez Sąd takiej oceny nie oznacza bowiem ingerencji w ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, lecz jest przejawem jego kontrolnej funkcji działalności orzeczniczej administracji publicznej przez pryzmat zgodności z przepisami prawa określającymi postępowanie organu oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy.

W tytule tabeli nr 1 zamieszczonej w operacie szacunkowym wskazano, że tabela ta obejmuje nieruchomości przyjęte do obliczeń, a więc także trzy nieruchomości z terenu Gminy C., gdy w tym samym operacie wskazano, że wystąpiła tylko jedna transakcja na terenie tej Gminy. Sąd nie ocenił zatem, czy miało to jakiekolwiek znaczenie dla wyboru zastosowanej w operacie szacunkowym metodologii określania wartości nieruchomości, w tym zastosowanej metody korygowania ceny średniej.

O ile do rzeczoznawcy majątkowego należy, zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, o tyle wybór ten jest uwarunkowany przez ustawodawcę celem wyceny, rodzajem i położeniem nieruchomości, przeznaczeniem w planie miejscowym, jej stanem oraz dostępnością danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było więc sprawdzenie, czy organy orzekające w sprawie w wystarczający sposób oceniły, szczególnie przez pryzmat zarzutów skarżącego, uzasadnienie przez rzeczoznawcę majątkowego dokonanego wyboru metodologii szacowania z uwzględnieniem uwarunkowań wymienionych w powołanym wyżej art. 154 ust. 1.

Istotną okolicznością wynikającą z zarzutów skargi skierowanej do Sądu pierwszej instancji, która w żaden sposób nie została oceniona przez Sąd, było zróżnicowanie – w ocenie skarżącego - przez rzeczoznawcę majątkowego okresu badania transakcji nieruchomościami w zależności od miejsca ich położenia. Jeżeli bowiem rzeczoznawca majątkowy przyjął, jako jeden rynek obrotu nieruchomościami, obszar Gminy C. i obszar innych gmin powiatu białostockiego oraz peryferyjne obręby położone przy granicach administracyjnych Miasta B., to należało wyjaśnić i ocenić, czy zawarte w operacie szacunkowym stwierdzenia w przedmiocie wydłużenia okresu badania rynku dotyczą całego obszaru tego rynku, czy też zostało to zróżnicowane w sposób podniesiony przez skarżącego, że do terenu Gminy C. badano transakcje w okresie 24 miesięcy, a do pozostałego terenu badano transakcje w okresie ponad 34 miesiące.

Nie budzi bowiem wątpliwości okoliczność rozszerzenia w operacie szacunkowym badanego obszaru poza granice Gminy C., jako wynik związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 479/12. Należało jednak dokonać oceny, czy ze względu na potraktowanie w operacie szacunkowym określonego obszaru badania, jako jednego lokalnego rynku obrotu nieruchomościami, zastosowano jednolite reguły szacowania wobec całego obszaru tego rynku, z uwzględnieniem okoliczności określonych w § 26 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), czy też zróżnicowano te reguły wobec poszczególnych obszarów tego rynku. Dotyczy to szczególnie, zarzucanego przez skarżącego, badania występowania transakcji nieruchomościami w różnych przedziałach czasowych wobec terenu Gminy C. oraz wobec pozostałego terenu, które to tereny uznano w operacie szacunkowym za jeden lokalny rynek obrotu nieruchomościami.

Z § 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wynika bowiem, że rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Należało zatem dokonać oceny, czy przy określaniu okresu badania rynku zostały uwzględnione w operacie szacunkowym okoliczności wynikające z powołanego § 26 ust. 3, w tym szczególnie dostępność danych.

Sąd pierwszej instancji nie dokonał również oceny zaskarżonych decyzji przez pryzmat zarzutów skargi skierowanej do tego Sądu, czy wszystkie nieruchomości ujęte w tabeli nr [...] zamieszczonej w operacie szacunkowym spełniają ustawowe kryterium podobieństwa, o którym stanowi art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami i do którego nawiązano w art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 powołanej ustawy a także w § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego, przyjętych w operacie szacunkowym za podstawę prawną sporządzonej wyceny.

Niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji oceny wskazanych wyżej okoliczności normowanych przepisami obowiązującego prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, ponieważ dotyczyło istotnego dowodu przyjętego w niniejszej sprawie za podstawę ustalenia przez organy administracji kwoty odszkodowania, którego wypłata obciąża skarżącego kasacyjnie.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd pierwszej instancji rozważy wszystkie zarzuty skierowanej do niego skargi, uwzględniając konieczność dokonania oceny przedstawionych powyżej okoliczności, w kontekście zachowania przez organy orzekające art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.

W związku z powyższym, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.