Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 729/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.183 § 1 i 2, art. 188 w zw. z art. 151, art. 203 pkt. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 166 poz 1 art. 1 lit. j, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 lit. h, art. 65 ust. 2, ust. 5 lit. a
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia  społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 284 poz 1 art. 11 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE)  nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia del NSA Roman Ciąglewicz Protokolant st. asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1254/12 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A.M. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1254/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A.M. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz wskazał, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

A.M. złożyła do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach w dniu 20 grudnia 2011 r. wniosek o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej (UE), pozostałych państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) oraz Konfederacji Szwajcarskiej (Szwajcarii).

W związku z brakiem formularza E301/U1, potwierdzającego zatrudnienie za granicą – na terenie Irlandii – Urząd wystąpił do właściwej instytucji o wydanie dokumentu i jednocześnie zawiesił postępowanie.

W dniu 24 lutego 2012 r. wpłynął formularz, potwierdzający okresy zatrudnienia i ubezpieczenia strony związane z płatnym zatrudnieniem od dnia 21 lipca 2004 r. do dnia 7 września 2004 r. oraz od dnia 18 lipca 2005 r. do dnia 16 grudnia 2011 r. Stosunek pracy został rozwiązany z upływem czasu, na który został zawarty. Do dokumentów dołączono również złożone przez wnioskującą pod odpowiedzialnością karną oświadczenie, służące określeniu miejsca jej zamieszkania podczas pracy za granicą.

Marszałek Województwa Śląskiego w dniu [...] marca 2012 r. wydał decyzję odmawiającą przyznania A.M. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że A.M. przebywała za granicą w latach 2005-2011, po zawarciu związku małżeńskiego w 2009 r. razem z mężem przyjeżdżała do Polski na urlopy, nie podlegała w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskiwanych za granicą. Za granicą przebywała z zamiarem stałego pobytu. Wymienione okoliczności wskazują, że ośrodkiem interesów życiowych wnioskującej i miejscem jej zamieszkania podczas ostatniego zatrudnienia była Irlandia i w związku z tym nie ma możliwości zastosowania uprawnień, dotyczących osób powracających do państwa będącego miejscem zamieszkania podczas ostatniego okresu zatrudnienia, zawartych w art. 65 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz w art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Od decyzji A.M. wniosła odwołanie, w którym wnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania podała, że nie zgadza się z decyzją o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wyjaśniła, że w latach 2005-2011 przebywała za granicą, podejmując legalnie pracę, aby zarobić na mieszkanie w Polsce. Nigdy nie planowała zostać w Irlandii na stałe. Błędnie zaznaczyła taką odpowiedź w oświadczeniu, ponieważ w jej rozumieniu pobyt kilkuletni nie jest pobytem czasowym. Męża poznała w Irlandii. Ślub w 2009 r. wzięli w Polsce. W 2008 r. będąc narzeczeństwem, kupili mieszkanie w Polsce, w którym obecnie zamieszkują. W roku 2011 zrobili remont. W czasie pobytu za granicą oszczędności przesyłała do Polski. Często odwiedzała rodzinę w Polsce.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., działając na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 69, poz. 415 ze zm.); art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2012 r., nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a."); art. 61 ust. 2 oraz art. 65 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i podatku aktywizacyjnego (Dz. U. nr 136, poz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 11, 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 883/2004, bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich UE, pozostałych państw członkowskich EOG lub Szwajcarii pod warunkiem spełnienia ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium kraju, w którym bezrobotny ubiega się o zasiłek dla bezrobotnych. W rozpatrywanej sprawie A.M. ubiega się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednak, że ostatni okres ubezpieczenia spełniła ona na terytorium Irlandii. W związku z powyższym, zgodnie z art. 67 ust. 3 ww. rozporządzenia, okres ten nie może być co do zasady uwzględniony przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 71 ust. 1 pkt b (ii) cyt. rozporządzenia, który stanowi, że pracownik najemny, który oddaje się do dyspozycji służb zatrudnienia na terytorium państwa, gdzie zamieszkuje lub który powraca na to terytorium, korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 883/2004, który stanowi, że bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Organ wskazał, iż bezrobotny aby mógł korzystać ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony, na podstawie art. 65 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia nr 883/2004 musi on nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkiwania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE. Zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009, przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy porównać czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, a także dokonać analizy sytuacji osobistej tej osoby, na którą składają się: charakter i specyfika jej pracy, jej więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. Zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia dopiero w przypadku, gdy ww. kryteria nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – w tym złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia – A.M. przebywała w Irlandii w celu zarobkowym, to jest pracowała przez sześć i pół roku. Była zatrudniona u pracodawców na podstawie umów o pracę, zawartych na czas określony. W okresie pracy w Irlandii nie podlegała w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą. Dalej zainteresowana poinformowała, że pieniądze zarobione za granicą zainwestowała w Polsce. Nie przesyłała środków na utrzymanie członków swojej rodziny. W czasie pracy w Irlandii swoje gospodarstwo domowe z mężem, czyli najbliższym członkiem rodziny, prowadziła w Irlandii. Powyższe okoliczności wskazują, że miejscem zamieszkania A.M. podczas jej pracy za granicą była Irlandia. Dalej organ podkreślił, że miejsce zameldowania nie jest równoznaczne z miejscem zamieszkiwania. Wskazał również, że zgodnie z art. 11 rozporządzenia nr 987/2009 kwestia inwestowania lub wydatkowania przez zainteresowanych środków finansowych zarobionych za granicą nie została uznana za kryterium ustalania miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 883/2004. W związku z powyższym nie można uznać, że nawet regularne przesyłanie środków pieniężnych do Polski przesądza o posiadaniu przez wnioskującą miejsca zamieszkania w Polsce przy jednoczesnym stałym zatrudnieniu w Irlandii. W związku z powyższym kwestia przekazania środków finansowych do Polski nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie. W tym stanie faktycznym sprawy organ stwierdził, że centrum interesów życiowych A.M. podczas ostatniego okresu zatrudnienia była Irlandia. Tym samym nie może być ona traktowany jako osoba utrzymująca podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce, a w konsekwencji nie może skorzystać z uprawnień określonych w art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia nr 1408/71. Przyjeżdżając do Polski, w istocie zmieniła miejsce zamieszkania. Na poparcie swojego twierdzenia organ wskazał, iż ilekroć pracownik ma stałe zatrudnienie w państwie członkowskim, rodzi się domniemanie, że tam zamieszkuje i tam koncentrują się jego interesy życiowe, nawet gdy zostawił rodzinę w innym państwie. W okresie pracy w Irlandii zainteresowana nie podlegała w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, co oznacza, że nie była w Polsce uznawana za rezydenta dla celów podatkowych. Posiadanie w danym kraju miejsca zameldowania nie jest równoznaczne z posiadaniem w tym kraju miejsca zamieszkania. Organ podkreślił, iż samo pojęcie "zamieszkania" dla zastosowania art. 71 ust. 1 pkt b (ii) omawianego rozporządzenia nie może być rozumiane zbyt szeroko.

A.M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2012 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2013 r. uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji mimo obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, decyzja ta, jak i decyzja organu I instancji, zawiera wady dotyczące oceny materiału dowodowego oraz braki co do wyjaśnienia istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności. W tym zakresie oba organy naruszyły przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy, co z kolei musiało skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarówno zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji. Analizując przepisy art. 61 ust. 2 oraz art. 65 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a zwłaszcza tego ostatniego przepisu, Minister Pracy i Polityki Społecznej trafnie wywodzi, iż prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy polega na ustaleniu, czy skarżąca może być traktowana jako osoba mająca statut zamieszkującej w Polsce podczas świadczenia pracy w Irlandii. Jednakże zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak i jego ocena, dokonana przez organ, nie jest prawidłowa. Po pierwsze, czego organy obu instancji nie uczyniły, należało ustalić, jaki był cel wyjazdu A.M. do Irlandii, czy – tak jak twierdzi skarżąca – był to wyjazd mający na celu zgromadzenie środków finansowych na zakup mieszkania w Polsce. Sąd I instancji wyjaśnił, iż określenie celu wyjazdu za granicę stanowi w tej sprawie istotny element, albowiem to według niego należy dokonywać oceny różnych dalszych działań skarżącej. Istotne jest tu ustalenie, czy zainteresowana wyjechała właśnie w celu zarobkowym, aby poprzez świadczenie tam pracy uzyskać środki do dalszej egzystencji w Polsce, czy też wyjazd ten miał za cel zamieszkanie w Irlandii lub w innym kraju poza Polską. Czy skarżąca podejmowała jakieś kroki w celu np. uzyskania obywatelstwa innego kraju, zamieszkania na stałe w innym kraju niż Polska. Dopiero po określeniu powyższego celu organ winien dokonać oceny różnych działań i zachowań skarżącej oraz okoliczności towarzyszących świadczeniu pracy, która to ocena powinna zmierzać do rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżąca może być traktowana jako osoba mająca statut zamieszkującej w Polsce podczas świadczenia pracy w Irlandii. Sąd I instancji uznał, iż zważywszy na długoletni pobyt A.M. w Irlandii, powyższa sprawa wymaga dogłębnego oraz wszechstronnego rozpatrzenia i zważenia wszelkich aspektów sprawy. Po ustaleniu celu wyjazdu skarżącej do Irlandii należy dokładnie ustalić, jaką pracę tam wykonywała. Czy charakter tej pracy umożliwiał częste wyjazdy poza miejsce świadczenia pracy, w tym do Polski. Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca swojego męża poznała w czasie pobytu w Irlandii, jednak ślub wzięli w Polsce w 2009 r., a jeszcze będąc narzeczeństwem kupili mieszkanie w Polsce. Mieszkanie wyremontowali i po powrocie do Polski wprowadzili się do niego. W ocenie Sądu I instancji, nieuprawniona jest teza, przyjęta przez organ, że kupno mieszkania w Polsce należy uznać za lokatę kapitału, a nie tworzenie sobie warunków dla pobytu i zamieszkania w Polsce. Nadto podkreślił, iż inną wagę ma inwestowanie środków pieniężnych w instytucje finansowe, jak np. giełda, akcje, a inną inwestowanie w przyszły warsztat pracy, w miejsce jej wykonywania (gospodarstwo rolne), czy w miejsce pobytu. W ocenie Sądu I instancji, zakup przez skarżącą mieszkania w Polsce wskazuje, wbrew twierdzeniom organu, na ugruntowany zamiar pobytu w Polsce i polepszenia sobie warunków tego pobytu. Ten dowód wskazuje na to, że praca w Irlandii stanowiła dla A.M. jedynie środek do realizacji powyższego celu. W ocenie Sądu I instancji nie należy przeceniać okoliczności długotrwałego pobytu skarżącej w Irlandii. Istotnie tak długi okres może wskazywać na zamiar stałego pobytu w tym kraju (a nawet osiedlenia się w nim). Jednakże okoliczność ta powinna być oceniana nie w oderwaniu od innych okoliczności, ale łącznie z nimi i łącznie z kluczowym zagadnieniem - po co A.M. pojechała do Irlandii, na jaki cel gromadziła zarobione w Irlandii pieniądze i jaką pracę wykonywała. W oderwaniu od motywacji skarżącej wszelkie ustalenia są chybione. Także nie może stanowić miarodajnej przesłanki dla oceny istoty sprawy fakt opłacania przez skarżącą podatków w Irlandii. Okoliczność ta nie może w żaden sposób rzutować na ocenę, czy skarżącą należy traktować jako osobę mającą stałe zamieszkanie w Polsce, mimo wykonywania przez nią pracy w innym kraju. Natomiast oczywiste jest, iż skarżącej wygodniej było opłacać podatki w kraju uzyskiwania przychodu, korzystając z zasady unikania podwójnego opodatkowania, niż w Polsce, gdzie przebywała na ogół nie w okresie opłacania podatków. Sąd I instancji uznał, iż zebrany przez oba organy materiał dowodowy wymaga zatem gruntownego uzupełnienia we wskazanych wyżej kierunkach. Po zgromadzeniu materiału dowodowego organ powinien dokonać wszechstronnej i kompleksowej jego oceny ze szczególnym uwzględnieniem celu pobytu skarżącej za granicą, zgodnie ze wskazanymi wyżej wytycznymi. Wskazując na wyżej opisane uchybienia organu, Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Pracy i Polityki Społecznej reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009r., z późn. zm., zwanego dalej "rozporządzeniem 987/2009"), przez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy z pominięciem ww. przepisu;

oraz naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przez przyjęcie, że Minister Pracy i Polityki Społecznej nie dokonał w niniejszej sprawie wystarczających ustaleń faktycznych oraz dopuścił się błędów w ocenie materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż ocena dokonana przez Sąd I instancji jest zgodna z rozumieniem miejsca zamieszkania w prawie polskim (art. 25 Kodeksu cywilnego), gdzie o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (faktyczne przebywanie) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Ocena taka jest jednak niezgodna z prawem unijnym dot. koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ocena ta stoi bowiem w sprzeczności z art. 11 ust. 2 rozporządzenia 987/2009, w myśl którego kryteria subiektywne, tj. m.in. cel, ale również zamiar zainteresowanego, mogą być rozstrzygające wyłącznie "w przypadku gdy uwzględnienie poszczególnych kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymienione w ust. 1 (art. 11) nie doprowadzi do osiągnięcia porozumienia przez zainteresowane instytucje". Oznacza to, że subiektywne kryteria ustalania miejsca zamieszkania, tj. cel i zamiar zainteresowanego, mają charakter subsydiarny wobec kryteriów obiektywnych wymienionych w ust. 1 tego przepisu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji pominął przepisy art. 11 rozporządzenia 987/2009 oraz ust. 3 decyzji U2. W ust. 3 decyzji U2 wyraźnie wskazano, że do celów stosowania art. 65 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 ustalenie państwa miejsca zamieszkania następuje zgodnie z art. 11 rozporządzenia 987/2009. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu fakt posiadania mieszkania w danym kraju nie jest równoznaczny z posiadaniem w tym kraju miejsca zamieszkania, można mieć przecież mieszkania w dwóch lub więcej krajach, albo być właścicielem mieszkania w jednym a zamieszkiwać w innym kraju. Zgodnie z hierarchią kryteriów ustalania miejsca zamieszkania określoną w art. 11 rozporządzenia 987/2009, należało w pierwszej kolejności zbadać kryteria wymienione w ust. 1 ww. przepisu, tj. czas trwania i ciągłość pobytu skarżącej w Polsce i w Irlandii, a także jej sytuację, w tym: charakter i specyfikę wykonywanej pracy, jej więzi rodzinne i sytuację rodzinną, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuację mieszkaniową, zwłaszcza informację, czy sytuacja miała charakter stały oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. Podniesiono, iż w niniejszej sprawie Minister Pracy i Polityki Społecznej zbadał, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 4, 5 i 6), wszystkie kryteria ustalania miejsca zamieszkania określone w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009. W wyniku analizy ww. kryteriów Minister Pracy i Polityki Społecznej ustalił, że "w świetle przytłaczającej większości obiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, miejscem zamieszkania Pani A.M. podczas pobytu i pracy w Irlandii była właśnie Irlandia", co wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 5 i 6). Wobec takich ustaleń, w niniejszej sprawie nie było dopuszczalne odwoływanie się do kryteriów subiektywnych ustalania zamieszkania, tj. celu i zamiaru skarżącej. Informacja, o niedopuszczalności odwołania się do ww. kryteriów subiektywnych została zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (na str. 6), do czego Sąd I instancji w ogóle się nie odniósł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że przesłanki nieważności w niniejszej sprawie nie występują, należało ograniczyć się do rozważenia zarzutów podstaw kasacyjnych.

Przesądzające znaczenie mają uchybienia materialnoprawne. Naruszenia procesowe są jedynie konsekwencją niewłaściwego zastosowania norm prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należy poddać analizie materialną podstawę kasacji.

Kontrola sądowa dotyczy sprawy o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a więc zastosowania art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.). W przypadku osób, o których mowa w art. 2 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz. U.UE.L.04.166.1), okres uprawniający do zasiłku jest ustalany przy zastosowaniu reguł kolizyjnych zawartych w przepisach Rozdziału 6 Tytułu III tego rozporządzenia. W myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004, uwzględnienie okresu ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, ukończone na podstawie ustawodawstwa innego Państwa Członkowskiego, uzależnione jest od spełnienia ostatnio przez zainteresowanego, zgodnie z ustawodawstwem, na podstawie którego ubiega się on o świadczenie, okresów ubezpieczenia, zatrudnienia i pracy na własny rachunek. Warunek spełnienia tych okresów ostatnio nie dotyczy przypadków, o których mowa w art. 65 ust. 5 lit a rozporządzenia nr 883/2004. Zgodnie z art. 65 ust. 5 lit. a, bezrobotny, o którym mowa w ust. 2 zdanie pierwsze i drugie, otrzymuje świadczenie zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym ma on miejsce zamieszkania, tak, jak gdyby podlegał temu ustawodawstwu w okresie swego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. Świadczenia te udzielane są przez instytucję miejsca zamieszkania. W myśl zaś art. 65 ust. 2 zdanie pierwsze, całkowicie bezrobotny, który w okresie swego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek miał miejsce zamieszkania w innym Państwie Członkowskim, niż właściwe państwo członkowskie, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji urzędów zatrudnienia Państwa Członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania.

Przed dalszymi uwagami zwrócić uwagę trzeba na to, że jak każdy wyjątek od reguły lex loci labori, sformułowanej w punkcie 17 preambuły do rozporządzenia nr 883/2004, również wyjątek z art. 65 ust. 5 lit. a), powinien być stosowany w sposób ścisły. Skoro dla zastosowania art. 65 ust. 5 lit. a) w związku z art. 65 ust. 2 istotna jest przesłanka miejsca zamieszkania, należy najpierw wyłożyć treść tego określenia. Interpretacja musi uwzględniać fakt, że prawodawca wspólnotowy, jako ten który ustanowił zasadę i wyjątek, jest uprawniony do zakreślenia granic tego wyjątku. Elementem tego zakreślenia jest zdefiniowanie pojęcia miejsca zamieszkania. W tym zakresie, zgodnie z zasadą pierwszeństwa, nie ma zastosowania definicja miejsca zamieszkania sformułowana w art. 25 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 1 lit. j) rozporządzenia nr 883/2004, określenie "zamieszkanie" oznacza miejsca, w którym osoba zwykle przebywa. Definicja ta odnosi się do wszystkich zagadnień objętych rozporządzeniem w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a więc także do świadczeń dla bezrobotnych (art. 3 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 883/2004). Natomiast przepis art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE.L.09.284.1) wskazuje elementy służące ustaleniu miejsca zamieszkania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafna jest wykładnia dokonana w decyzji Komisji Administracyjnej do Spraw Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Nr U2, z dnia 12 czerwca 2009 r. (Dz. U. UE.C.2010.10643), według której, ustalenie miejsca zamieszkania, w trakcie stosowania art. 65 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004, następuje zgodnie z art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 987/2009, za miejsce zamieszkania uznaje się ośrodek interesów życiowych. W pierwszej kolejności należy brać pod uwagę okoliczności dotyczące czasu i ciągłości pobytu oraz sytuacji danej osoby. Wśród tych okoliczności istotne jest państwo członkowskie, w którym osoba uważana jest za mającą miejsce zamieszkania dla celów podatkowych. Okoliczności subiektywne, takie jak zamiar danej osoby, są uznawane za rozstrzygające, gdy uwzględnienie kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymienione w ust. 1, nie doprowadzi do ustalenia miejsca zamieszkania.

Sąd pierwszej instancji nie wskazał jako części podstawy prawnej przepisu art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009. Powołując się w pierwszej kolejności na okoliczności subiektywne określone w art. 11 ust. 2 tego rozporządzenia, zastosował niewłaściwie normy, pomijając ust. 1 powołanego przepisu. Doszło zatem do naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 oraz art. 65 ust. 5 lit. a oraz art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów. Skoro miejsce zamieszkania skarżącej zostało ustalone na podstawie okoliczności wskazanych w art. 11 ust. 1, to niedopuszczalne było przyjęcie, że należy ustalać nadto okoliczności, o których mowa w art. 11 ust. 2. Stan faktyczny, co okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, nie budził wątpliwości. Ocena Sądu pierwszej instancji o braku istotnych ustaleń faktycznych nie była uchybieniem, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w sytuacji wyroku reformatoryjnego Naczelnego Sądu Administracyjnego jest mowa o kosztach postępowania sądowego, to w niniejszej sprawie były to wyłącznie koszty postępowania kasacyjnego.