Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 623/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 30 ust 6 pkt 1 , art 29 ust 4 pkt 3 lit a
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant : sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi P. Sp.z o.o. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 25 marca 2022 r., znak WI-I.7840.3.73.2021.JC w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz P. Sp.z o.o. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 21 czerwca 2021 r. nr 89/6743.6/2021, znak AU-01-6.6743.6.365.2021.ABO, po rozpatrzeniu zgłoszenia [...] Sp. z o.o. w W. z 15 czerwca 2021 r. w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako instalowanie na obiekcie budowlanym antenowej konstrukcji wsporczej oraz instalacji radiokomunikacyjnej przy ul. [...], dz. nr [...] obr[...] jedn. ewid. Ś.;

obejmującego zakres robót (wniosek - karta 3 akt organu I instancji):

demontaż anteny radioliniowej 0,3 m wraz ze wspornikiem;

demontaż fragmentu drabiny wyłazowej typu [...];

demontaż anteny sektorowej typu [...];

demontaż górnego segmentu antenowej konstrukcji wsporczej;

instalację zmodyfikowanego górnego fragmentu konstrukcji wsporczej;

instalację fragmentu drabiny wyłazowej typu [...]

instalację wspornika i anteny radioliniowej 0,3 m;

instalację segmentu serwisowego umożliwiającego doprowadzenie okablowania do anteny sektorowej;

instalację anteny sektorowej typu [...];

instalację 6 urządzeń RRU,

* na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej "P.b.", wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez inwestora ww. robót budowlanych.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że pełnomocnik inwestora wnioskiem z 15 czerwca 2021 r. zgłosił zamiar wykonania ww. robót budowlanych. Rozpatrując powyższy wniosek i analizując załączone dokumenty organ stwierdził, że zgodnie z ogólna zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. Zgłaszane roboty budowlane mają być wykonywane na istniejącym maszcie telekomunikacyjnym, który - zdaniem organu - wraz z antenami, drogami kablowymi oraz urządzeniami sterującymi stanowi obiekt budowlany będący budowlą - stacją bazową.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 P.b. przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 3 ww. ustawy przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury (...).

Zdaniem organu zgłaszane zamierzenie budowlane nie zostało zwolnione z konieczności uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, gdyż nie można w tym przypadku mówić o instalowaniu urządzenia na obiekcie budowlanym, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) P.b. ani też o remoncie budowli, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 2 lit. a) P.b. Zgłaszane zamierzenie budowlane składa się z szeregu elementów, które nie funkcjonują oddzielnie tylko tworzą jedną całość w ramach jednej budowli - stacji bazowej. Ponadto przedmiotowa stacja nie jest instalowana na budynku, bowiem jej część (6 urządzeń RRU) niezbędna do prawidłowego funkcjonowania, znajduje się wewnątrz tego budynku. Z powyższych względów w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) P.b., jak i inne przepisy, w oparciu o które ustawodawca zwolnił niektóre obiekty i roboty budowlane z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Organ wskazał, że wyrokiem z 31 maja 2017 r. sygn. II SA/Kr 345/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że stacje bazowe instalowane na dachu budynku nie stanowią urządzenia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. (po nowelizacji art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a), ale całkowicie odrębny obiekt budowlany, którego realizacja wymaga pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego, powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b., organ wniósł sprzeciw stwierdzając, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

[...] Sp. z o.o. w W. (inwestor) wniósł od powyższej decyzji z 21 czerwca 2021 r. odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, m. in.:

- art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zgłaszane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, podczas gdy wymagają jedynie zgłoszenia;

- art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wyjątkiem regulowanym ww. przepisem nie jest zgłaszana inwestycja;

- art. 29 ust. 7 pkt 2 P.b. poprzez jego niezastosowanie w sprawie.

Wojewoda Małopolski decyzją z 25 marca 2022 r. znak WI-I.7840.3.73.2021.JC, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji.

Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 P.b. stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29 – 31 P.b., gdzie wyliczono w sposób enumeratywny rodzaje budów oraz innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Katalog obiektów zawarty w tych przepisach ma charakter zamknięty co oznacza, że tylko wymienione w nich roboty budowlane i obiekty budowlane mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Organ administracji architektonicznobudowlanej właściwy do rozpatrzenia zgłoszenia zobowiązany jest do oceny zamierzenia pod względem przyporządkowania zgłaszanej inwestycji do katalogu robót zwolnionych z obowiązku pozwolenia na budowę bądź uznania, że zgłaszane roboty wykraczają poza zakres wyjątków oraz oceny przedsięwzięcia z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a także prawa miejscowego.

Przedmiotowe zamierzenie, zdaniem organu odwoławczego, polega na modernizacji (przebudowie) istniejącej stacji bazowej usytuowanej na dachu budynku przy ul. [...] w K.. Teren inwestycji wskazano jako działkę nr [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] w K.. Teren inwestycji objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kazimierz" (uchwała nr LXXXVIII/2145/17 Rady Miasta Krakowa, Dz.Urz.Woj.Małop.2017.7618).

Ponadto budynek przy ul. [...] w K. ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków oraz znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków - układu urbanistycznego Kazimierza "Nowe Miasto" ([...]) oraz w obszarze uznanym za pomnik historii "Kraków - historyczny zespół miasta" (zarządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 8 września 1994 r.).

Zdaniem organu II instancji z opisu inwestycji wynika, iż realizacja zgłaszanej inwestycji zmieni parametry istniejącej stacji bazowej (montaż nowych urządzeń o nowych parametrach). Z informacji dostępnych na stronie https://si2pem.gov.pl/ wynika, że istniejąca stacja bazowa przy ul. [...] działa na pasmach o częstotliwości 800 MHz, 900 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz. Natomiast z dokumentacji załączonej do zgłoszenia wynika, ze nowa antena będzie działać na częstotliwościach od 801 MHz do 2670 MHz (załącznik do zgłoszenia, karta 20).

Przedmiotowa inwestycja według twierdzenia inwestora polega na instalowaniu urządzeń o wysokości do 3 m na istniejącym obiekcie i ze względu na położenie w obszarze wpisanym do rejestru zabytków została zgłoszona, na podstawie art. 29 ust. 7 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b.

Analiza rysunków zamierzenia (vide np. Konfiguracja anten i urządzeń stan projektowany, rys. 03) nie potwierdza, że planowane jest zainstalowanie elementów o łącznej wysokości do 3 m.

Organ przywołał wyroki sądów administracyjnych (np. WSA w Krakowie z 30 listopada 2017 r., sygn. II SA/Kr 1278/17) dotyczących przepisów P.b. sprzed nowelizacji z 19 września 2020 r. wskazując, że obecna treść art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. jest tożsama z treścią przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15, w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie istotna jest ocena, czy przedmiotowe przedsięwzięcie może być zrealizowane na podstawie zgłoszenia, czy też wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skonkludował, że w przypadku przedmiotowej inwestycji konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi całość techniczno-użytkową składającą się z szeregu elementów, które nie mogą działać oddzielnie. Funkcją stacji bazowej jest zapewnienie sygnału dla użytkowników telefonii komórkowej. Wykonania robót budowlanych związanych z wybudowaniem na budynku masztu wraz z zainstalowaniem na nim anten i doprowadzeniem instalacji elektrycznej i innych elementów niezbędnych do funkcjonowania tejże stacji bazowej nie można utożsamiać z prostym montowaniem anteny na dachu budynku.

Przywołując szereg cytatów z uzasadnień wyroków sądów administracyjnych organ II instancji wskazał m.in., że jeżeli art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) P.b. mówi o urządzeniach o wysokości powyżej 3 m instalowanych na obiektach budowlanych, a stacja bazowa telefonii cyfrowej, z uwagi na definicję zawartą w § 3 rozporządzenia z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. z 2005r., nr 219, poz. 1864 ze zm.) jest telekomunikacyjnym obiektem budowlanym, a właściwie budowlą, nie zaś urządzeniem funkcjonującym samodzielnie, to budowa taka nie mieści w wyjątkach od zasady z art. 28 P.b.

Przywołując treść art. 3 pkt 1 i pkt 3 P.b. organ odwoławczy stwierdził, że usytuowanie masztu stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku nie wpływa na jego klasyfikację, bowiem nieracjonalne byłoby traktowanie masztu raz jako budowli, a innym razem jako urządzenia. Obiekt taki nie zmienia swojego przeznaczenia zależnie od miejsca jego wykonania.

Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, obejmująca wykonanie na budynku konstrukcji wsporczej (masztu) umieszczonej na fundamencie, wraz z urządzeniami antenowymi, nie stanowi także instalowania (montażu) urządzeń na obiekcie, nie jest zatem objęte dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. i w związku z tym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Przypadki wymienione w art. 29 P.b. są wyjątkami od zasady wyrażonej w art. 28 tej ustawy.

Aktualna po nowelizacji P.b. pozostaje dotychczasowa wykładnia pojęć "urządzenie" i "instalacja".

W przepisie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. użyto pojęcia "urządzenie", niemniej jednak wobec niezdefiniowania go przez ustawodawcę nie sposób wywodzić, że chodzi o jakiekolwiek urządzenie w rozumieniu potocznym czyli np. o pralkę, urządzenie cukiernicze do produkcji wafli czy urządzenie rolne do obcinania rogów. Instalowania tego rodzaju urządzeń nie normuje ustawa Prawo budowlane. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, ustawodawca miał na myśli urządzenia budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 9 P.b.

Urządzenie budowlane to urządzenie łącznie spełniające następujące cechy: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym; b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana na dachu jest "obca" w stosunku do budynku i nie jest związana z jego funkcjonowaniem.

Przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie spełnia warunku opisanego wyżej pod literą b) – celem budowy tej stacji nie jest zapewnienie samej możliwości użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek ten może funkcjonować niezależnie od posadowienia na jego dachu tejże stacji.

Przedmiotowa stacja bazowa nie jest elementem wyposażenia tego budynku, ani też nie jest urządzeniem związanym funkcjonalnie z takim budynkiem. Stanowi ona odrębny od budynku obiekt. Tworzy ona samodzielną i odrębną w stosunku do budynku całość techniczno-użytkową, składającą się z szeregu poszczególnych elementów, połączonych w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku.

W ocenie organu odwoławczego instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w oparciu o zgłoszenie jest możliwe, ale np. na budynkach, w których mieści się jednostka Straży Pożarnej, a instalowane urządzenie radiokomunikacyjne służy prowadzeniu działalności przez tę jednostkę. Ponadto, na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a P.b., można również zrealizować np. anteny do odbioru telewizji satelitarnej w budynkach mieszkalnych czy internetu drogą radiową oraz zabudowę balkonu (np. szybami). Zatem przepis ten nie jest niemożliwy do zastosowania.

Reasumując organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa, że zgłaszana inwestycja, polegająca na przebudowie - wykonywaniu robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów (art. 3 pkt 7a P.b.) – istniejącej budowli (stacji bazowej), nie może zostać zrealizowana w trybie zgłoszenia, o którym mowa w art. 29-30 P.b. Inwestor przed przystąpieniem do realizacji ww. zamierzenia winien uzyskać pozwolenie na budowę w formie decyzji administracyjnej. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, Prezydent Miasta Krakowa prawidłowo wniósł sprzeciw wobec zgłaszanej inwestycji powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b.

Inwestor [...] Sp. z o.o. w W. wniósł na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego z 25 marca 2022 r. znak WI-I.7840.3.73.2021.JC, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. z uwagi na zastosowanie go w niniejszej sprawie i utrzymanie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 czerwca 2021 r. przez organ II instancji, podczas gdy nie było podstawy do wniesienia sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych,

2. art. 107 § 3 w zw. z art 8 § 1 K.p.a. z uwagi na nieodniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów Spółki podniesionych w odwołaniu od sprzeciwu, niewyjaśnienie treści przepisów uznanych za podstawę prawną wydanej decyzji przez organy obydwu instancji i nie wyjaśnienie zasadności zastosowania ich w sprawie,

3. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art 107 § 3 w zw. z 11 K.p.a. poprzez niedokonanie istotnych ustaleń i niewyjaśnienie, a co najmniej nie zawarcie tego w uzasadnieniu decyzji, w tym niewyjaśnienie w kontekście nowego art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) P.b., dlaczego zakres robót budowlanych zgłoszonych do realizacji nie mieści się w hipotezie tego przepisu i dowolne ustalenie, że inwestycja Spółki stanowi przebudowę istniejącego obiektu budowlanego i w konsekwencji uznanie, iż zgłoszone roboty budowlane wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;

4. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 K.p.a. poprzez niedokonanie istotnych ustaleń i brak wyjaśnienia, a co najmniej nie zawarcie tego w uzasadnieniu decyzji, dlaczego wykonanie robót budowlanych określonych jako instalowanie na obiekcie budowlanym elementów istniejącej już tam instalacji radiokomunikacyjnej, polegającej na tymczasowym demontażu anteny radioliniowej 0,3 m wraz ze wspornikiem, tymczasowym demontażu drabiny włazowej [...], demontażu anteny sektorowej typu [...], wymianie segmentu górnego antenowej konstrukcji wsporczej, ponownym montażu anteny radioliniowej 0,3 m wraz ze wspornikiem oraz drabiny włazowej Soll, montażu segmentu serwisowego umożliwiającego doprowadzenie okablowania do anteny sektorowej, montażu anteny sektorowej typu [...], montażu sześciu urządzeń RRU w pomieszczeniu technicznym, demontażu części istniejącego oraz montażu instalowanego okablowania na dachu oraz wewnątrz budynku położonego przy ul. [...] w K., stanowi co najmniej przebudowę istniejącej budowli — stacji bazowej oraz dlaczego instalacja wspomnianych wyżej konstrukcji nie stanowi instalacji urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) P.b.;

5. art. 6 i art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 roku nr 78 poz. 483 ze zm.) poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organ II instancji na podstawie i w granicach prawa wyrażające się w utrzymaniu w mocy przez organ odwoławczy sprzeciwu organu I instancji pomimo, iż w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do jego wniesienia, o których mowa w art. 30 ust. 6 pkt 1) P.b.;

II. przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

6. art. 30 ust. 6 pkt 1) P.b. poprzez zastosowanie go w niniejszej sprawie i wniesienie sprzeciwu do zgłoszonych robót budowalnych w sytuacji, gdy nie było podstaw do jego wniesienia w stosunku do robót budowlanych, których realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę;

7. art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) P.b. poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie, a co za tym idzie przyjęcie, że wyjątkiem regulowanym ww. przepisami nie jest objęte instalowanie na obiekcie budowlanym antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnej, polegającej na tymczasowym demontażu anteny radioliniowej 0,3 m wraz ze wspornikiem, tymczasowym demontażu drabiny włazowej [...], demontażu anteny sektorowej typu [...], wymianie segmentu górnego antenowej konstrukcji wsporczej, ponownym montażu anteny radioliniowej 0,3 m wraz ze wspornikiem oraz drabiny włazowej [...] montażu segmentu serwisowego umożliwiającego doprowadzenie okablowania do anteny sektorowej, montażu anteny sektorowej typu [...], montażu sześciu urządzeń RRU w pomieszczeniu technicznym, demontażu części istniejącego oraz montażu instalowanego okablowania;

8. art. 3 pkt 1) P.b. poprzez zastosowanie go w niniejszej sprawie i błędne przyjęcie, że zgłoszone roboty budowlane stanowią odrębny obiekt budowlany w postaci budowli w rozumieniu przywołanej normy prawnej;

9. art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) P.b w zw. z art. 29 ust. 7 pkt 2) P.b. poprzez niezastosowanie tych norm w sprawie, podczas gdy wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości przekraczającej 3 metry na budynku ujętym w gminnej ewidencji zabytków oraz na obszarze wpisanym do rejestru zabytków oraz uznanym za pomnik historii wymaga dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania, a nie uzyskania pozwolenia na budowę;

10. art. 3 pkt 7a) P.b. poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż inwestycja stanowi "przebudowę" istniejącego obiektu budowlanego, podczas gdy organ winien ją zakwalifikować jako wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, które to nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o:

1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z 25 marca 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 czerwca 2021 r. wnoszącej sprzeciw i umorzenie postępowania;

2) zasądzenie na rzecz skarżącej od Wojewody Małopolskiego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przestawiła stan faktyczny sprawy i obszernie (na 16 stronach) umotywowała zarzuty, przedstawiając na poparcie swojego stanowiska liczne tezy z orzecznictwa i doktryny. Załączyła również do skargi opinię prawną potwierdzającą przedstawioną w skardze wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

Skarżąca podniosła m.in., że dokonywała już w poprzednich latach zgłoszenia analogicznych robót dotyczących przedmiotowej instalacji radiokomunikacyjnej i w tych sprawach dwukrotnie wypowiadał się WSA w Krakowie. Zakres zgłaszanych robót i argumenty podnoszone przez organy były analogiczne.

W wyroku z 25 stycznia 2017 r. sygn. II SA/Kr 1448/16 Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2016/290) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Stosownie zaś do przepisu art. 30 ust. 3 pkt b) wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych wymaga uprzedniego zgłoszenia. Powyżej cytowane przepisy oraz przekonanie o braku oddziaływania zamierzonej inwestycji na obszary dostępne dla ludzi, upoważniały skarżącą Spółkę do skierowania do organu zgłoszenia zamiaru wykonania robót, a nie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Z przytoczonych przepisów wynika, że instalowanie urządzeń — w tym urządzeń technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej - co do zasady nie może być uznane za objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 29 ust. 3 P.b. Przepis ten jednak dotyczy takich przedsięwzięć, których realizacja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko lub przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. (...)

Zgłoszenie robót budowlanych jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego, w konsekwencji, czego w sprawie mają zastosowanie m.in. przepisy art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Przepisy te obligują organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Przepis art. 7 K.p.a. wymaga załatwienia wniosku po myśli strony, z uwzględnieniem jej słusznego interesu. Wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na niekorzyść podmiotu.

Prezydent Miasta Krakowa oraz Wojewoda Małopolski nie dokonali wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, co więcej w ogóle nie dokonali subsumcji treści normy prawnej, która ma stanowić podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawy do ustalonego stanu faktycznego. W szczególności organy obu instancji nie wyjaśniły dlaczego prace polegające na instalowaniu na obiekcie budowlanym w ramach istniejącej antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej na dachu budynku przy ul. [...] w K. kolejnych jej elementów przy demontażu niektórych istniejących zostały zaklasyfikowane przez orzekający organ jako przebudowa lub rozbudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. a dlaczego nie mieszczą się one w instalacji urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) P.b.

Zakres prac, które zgodnie z P.b. powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia (np. instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej) zawsze wynikają z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość danego urządzenia, jak i sposób oraz miejsce jego realizacji. Dokonując zatem kwalifikacji prawnej, czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń projektu przedstawionego przez inwestora.

Co istotne jednak dla niniejszej sprawy, w związku z przeprowadzoną modernizacją wysokość antenowej konstrukcji wsporczej oraz pozostałe elementy stacji pozostają bez zmian. Po wykonaniu przedmiotowych robót całkowita wysokość antenowej konstrukcji wsporczej wraz z antenami, średnica zewnętrzna anteny sektorowej, czy też średnica zewnętrzna segmentu górnego antenowej konstrukcji wsporczej nie ulegną zwiększeniu w stosunku do stanu obecnego.

Ustalenia dokonane przez organ organy obu instancji w oparciu o cały zebrany materiał

Skarżąca zarzuciła, że w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły podstawy prawnej do wniesienia sprzeciwu. Organ II instancji nie wyjaśnił w szczególności, jaki jest związek pomiędzy brakiem możliwości uznania, iż zgłaszana inwestycja jest instalowaniem urządzenia na obiekcie budowlanym w świetle art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a, a stwierdzeniem organu, iż zgłaszane zamierzenie budowlane składa się z szeregu elementów, które nie funkcjonują oddzielnie tylko tworzą jedną całość w ramach jednej budowli — stacji bazowej.

Zdaniem skarżącej utrzymując w mocy sprzeciw organ II instancji naruszył art. 30 ust. 6 pkt 1) P.b., ponieważ instalacja urządzeń konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. a) P.b.

Zgodnie z orzecznictwem, przez urządzenie rozumieć należy zespół przyrządów służących jednemu celowi. Instalować zaś to tyle, co montować urządzenie techniczne (na słownikiem PWN, Edycja 2003, CD-ROM, wersja 1,1). W ocenie skarżącej zwolnienie powyższe bez wątpienia dotyczy również urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym w szczególności urządzenia, jakim jest maszt antenowy (konstrukcja wsporcza, która w niniejszej sprawie nie podlega wymianie) oraz pozostałe urządzenia niezbędne do funkcjonowania, co potwierdza liczne orzecznictwo. Trudno bowiem przyjmować, że instalujemy całość urządzeń składających się z antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej wraz z osprzętem koniecznym do jej funkcjonowania to nie mamy obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a jak wymieniamy w istniejącej instalacji poszczególne jej elementy to już to nie jest instalacja urządzenia, a przebudowa lub rozbudowa jakiegoś obiektu budowlanego.

Z czasem przepisy P.b. uległy liberalizacji. Nie ma bowiem obecnie wymogu uzyskiwania pozwolenia na realizację urządzeń umiejscowionych na obiektach budowlanych, a istnieje tylko obowiązek dokonania zgłoszenia dla urządzeń o określonej wysokości.

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniono wszystkie roboty budowlane polegające na "instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych". Dotyczy to również robót objętych przedmiotem niniejszego postępowaniu, tj. montażu m.in. instalowania wspornika (którego nie należy utożsamiać z samą konstrukcją wsporczą) oraz anten i innych elementów niezbędnych do zainstalowania oraz funkcjonowania stacji bazowej. Użyte wyrażenie "na obiekcie" odnosi się do instalowania urządzeń na zewnątrz takiego obiektu (wyrok NSA z 14 stycznia 2005 r., sygn. OSK 1585/04).

Zdaniem skarżącej treść tego przepisu wyraźnie wskazuje, iż stacja bazowa jako stanowiąca całość techniczno-użytkowy zespół urządzeń, w tym konstrukcji wsporczych, instalacji radiokomunikacyjnej, a także związanego z nimi osprzętu, urządzeń zasilających zawiera się w tym zwolnieniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a jak wysokość jej urządzeń nie przekracza 3 metrów także zgłoszenia. Wymiana poszczególnych jej elementów jeżeli ogranicza się do robot instalacyjnych także znajduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w tym przepisie - a maiore ad minus.

Uzasadnieniem modyfikacji przepisów Prawa budowlanego, jak podkreślono w toku prac legislacyjnych, było po raz kolejny raz doprecyzowanie, że prace polegające na zainstalowaniu urządzeń, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej na istniejących obiektach budowlanych nie wymagają pozwolenia na budowę. W ustawie z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw jest wiele argumentów przemawiających za tym, że stacja bazowa telefonii komórkowej umieszczona na istniejącym obiekcie budowlanym takim jak np. budynek, komin, pylon, wolno stojący maszt mieści się w wyjątku od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę opisanym w treści art. 29 ust. 2 pkt 15) P.b. (obecnie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b.). I tak w jej art. 1, który dotyczy zmiany w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 oraz z 2018 r. poz. 1118), gdzie wprowadzono zmiany w art. 2 w ust. 1 pkt 4), który obecnie otrzymuje brzmienie;

"4) infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu – kanalizację kablową, linię kablową podziemną i nadziemną, instalacja radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000;".

Gdy w ramach wykonywania robót budowlanych dotyczących realizacji stacji bazowej elementem składowym zamierzenia budowalnego jest wolno stojący maszt czy wieża, czyli jej elementem składowym jest budowla, to wymaga to zamierzenie pozwolenia na budowę, co do tej pory potwierdzała treść art. 3 pkt 3) P.b., czyli definicja budowli.

A contrario stacja bazowa telefonii komórkowej instalowana na istniejącym obiekcie budowlanym, której elementem nie jest wolno stojący maszt antenowy zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na mocy obecnego art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a P.b., a gdy jej wysokość nie przekracza 3 metrów (zasadniczo chodzi o wysokość antenowej konstrukcji wsporczej) nie wymaga również zgłoszenia robót budowlanych.

Nawet jeśli elementy konstrukcji nie funkcjonowałyby samodzielnie, to nadal taka inwestycja powinna w świetle przepisów obowiązującego prawa zostać uznana za zwolnioną z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tymczasem organ wydając skarżoną decyzję zakwalifikował przedmiotową inwestycję jako "odrębny obiekt budowlany" nie wyjaśniając co konkretnie zadecydowało o takiej a nie innej kwalifikacji prawnej.

Zdaniem skarżącej nowe brzmienie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. nie rodzi wątpliwości co do tego, jak prawidłowo należy kwalifikować poszczególne roboty budowlane, a w konsekwencji w jakim trybie należy przeprowadzić cały proces budowlany.

Faktem jest, iż przed nowelizacją tego przepisu w praktyce orzeczniczej organów architektoniczno-budowlanych, a także organów nadzoru budowlanego częste były przypadki różnorodnego kwalifikowania prac polegających na wymianie albo zawieszaniu nowych anten na istniejących masztach albo wieżach telekomunikacyjnych. Z punktu widzenia inwestora takie zróżnicowanie, a co za tym idzie brak pewności i przewidywalności procesu budowlanego były istotną barierą prowadzenia inwestycji. Obecnie tego typu roboty budowlane muszą być traktowane jako instalowanie na obiekcie budowlanym - stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej — urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, a nie jako przebudowa czy rozbudowa tego obiektu budowlanego, czy też posadowienie odrębnego obiektu budowlanego. W zależności od wysokości urządzeń ich instalowanie na obiekcie budowlanym będzie wymagało zgłoszenia, ale nie pozwolenia na budowę (urządzenia o wysokości powyżej 3 m) bądź będzie zwolnione również z obowiązku zgłoszenia (urządzenia o wysokości do 3 m).

Obecne przepisy regulujące tę kwestię - to jest art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. - są dużo bardziej precyzyjne aniżeli poprzednio obowiązujące (czyli przed 19 września 2020 r.) normy art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. Te ostatnie - nawet po nowelizacji przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 Pb, która weszła w życie 25 października 2019 r. i przesądziła, że przez pojęcie "instalowanie urządzeń" na obiekcie budowlanym należy rozumieć również urządzenia, które stanowią albo nie stanowią całości techniczno-użytkowej - nadal były przez niektóre organy administracji traktowane jako przepisy nieodnoszące się do robót budowlanych, których przedmiotem jest wymiana albo zawieszanie anten na istniejących obiektach budowlanych.

Skarżąca podkreśliła również, iż żadna z nowelizacji ustawy, w tym również ta, która weszła w życie 19 września 2020 r., nie miała na celu całkowitej liberalizacji reguł budowy stacji bazowych czy innych obiektów telekomunikacyjnych. Nadal podstawową zasadą przy budowie takich obiektów jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a tryby uproszczone - zgłoszenie albo brak zgłoszenia - są przewidziane jedynie dla instalowania na obiektach budowlanych urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych, i to pod warunkiem że nie są jednocześnie przedsięwzięciami, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko lub oceny oddziaływania na obszar Natura 2000.

Zgłoszone w niniejszej sprawie roboty wprost wpisują się w pojęcie "urządzeń" i nie stanowią odrębnego obiektu budowlanego. Ustawodawca poprzez wielokrotną nowelizację przepisów pragnął doprecyzować, iż w takich sytuacjach jak w zaistniałym stanie faktycznym mamy do czynienia wyłączenie z instalowaniem urządzeń bez względu, czy stanowią one czy też nie stanowią całości techniczno-użytkowej.

Zgodnie z art. 3 pkt 3 P.b. obiektami budowlanymi są takie budowle jak wolno stojące maszty antenowe. Tymczasem antenowa konstrukcja wsporcza nie stanowi budowli, gdyż nie jest wymiona w katalogu wymienionym w ww. przepisie. Urządzenia objęte są natomiast wyjątkiem wskazanym w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b.

W przedmiotowej sprawie roboty budowlane związane z instalacją urządzeń nie stanowią odrębnego obiektu budowlanego, a jedynie ograniczają się do instalowania urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym, co jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowe zgłoszenie robót budowlanych zostało dokonane z uwagi na brzmienie normy art. 29 ust. 7 pkt 2 P.b., gdyż obiekt budowlany, na którym urządzenia te będą instalowane położony jest na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Oznacza to, że przedmiotowe roboty budowlane nie wymagałyby w ogóle zgłoszenia ich organowi, gdyby nie były wykonywane na obiekcie budowlanym znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, gdyż polegają one na instalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym, co zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a także byłyby zwolnione z konieczności dokonania zgłoszenia robót, gdyż urządzenia te nie przekraczają wysokości 3 metrów. Natomiast organ orzekający w I instancji w stosunku do inwestycji na obszarze Miasta Krakowa podważa sens przedmiotowych regulacji P.b., nakazując uzyskiwanie pozwolenia na budowę każdorazowo przy wszystkich inwestycjach i modernizacjach infrastruktury [...] choć większość z nich, w tym niniejsza, zwolnione są z tego obowiązku, co paraliżuje przeprowadzenie tych prostych prac, które mogą i mają być realizowane w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonania. Organ I instancji czyni to przy każdym zgłoszeniu zamiaru wykonaniu robót budowlanych przez [...], eliminując w ten sposób w ogóle możliwość dokonywania modernizacji w oparciu o art. 29 ust. 7 pkt 2) P.b., w efekcie czyniąc ten przepis martwym.

Zakres ochrony przydawany przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na terenie miasta Krakowa wszystkim osobom dysponującym tytułem prawnym do nieruchomości, z wyjątkiem inwestora będącego operatorem telefonii komórkowej, przybiera nie spotykany nigdzie indziej wymiar. Z tej przyczyny wszystkie modernizacje infrastruktury telekomunikacyjnej [...] w K. w miejscach zlokalizowanych na obszarach wpisanych do rejestru zabytków są blokowane w drodze tego rodzaju uznaniowych decyzji organów, co odbywa się ze szkodą dla mieszkańców tych obszarów i turystów, gdyż uniemożliwia zapewnienie im lepszego zasięgu i wyższej jakości usług telekomunikacyjnych, w tym internetowych.

W świetle obowiązujących przepisów P.b., zgłaszane przez Spółkę roboty budowlane muszą być traktowane jako instalowanie na obiekcie budowlanym — stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, a nie jako przebudowa czy rozbudowa tego obiektu budowlanego, czy też posadowienie odrębnego obiektu budowlanego.

Co więcej, samo zakwalifikowanie zamierzonych robót budowlanych jako przebudowa istniejącego obiektu, nie powinno również stanowić przesłanki do uznania inwestycji za wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Wojewody Małopolskiego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa wnoszącą sprzeciw wobec dokonanego przez skarżącą zgłoszenia z 15 czerwca 2021 r. zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako instalowanie na obiekcie budowlanym antenowej konstrukcji wsporczej oraz instalacji radiokomunikacyjnej przy ul. [...], dz. nr [...] obr. [...]. ewid. Ś..

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istotne elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ II instancji i nie są w zasadzie sporne. Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, powołane w uzasadnieniu decyzji znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym (zarówno istniejący stan stacji jak i zakres projektowanej modyfikacji). Nie budzą one zastrzeżeń co do ich prawidłowości.

Sporne w sprawie są: po pierwsze wykładnia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., po drugie kwalifikacja opisanych w zgłoszeniu zamierzonych robót budowlanych, przez pryzmat poszczególnych pojęć zdefiniowanych w art. 3 P.b.

Przedmiotem zgłoszenia jest instalowanie na obiekcie budowlanym antenowej konstrukcji wsporczej oraz instalacji radiokomunikacyjnej. Szczegółowy opis planowanych robót został zawarty w pkt 4 zgłoszenia - karta 3 akt organu I instancji.

Do zgłoszenia załączono projekt budowlany instalacji urządzeń stacji bazowej zlokalizowanej na dachu oraz wewnątrz budynku.

Sprzeciw od zgłoszenia Prezydenta Miasta Krakowa nastąpił w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b., a organ I Instancji wskazał, że "zgłaszane zamierzenie budowalne nie zostało zwolnione z konieczności uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, gdyż nie można w tym przypadku mówić o instalowaniu urządzenia na obiekcie budowlanym, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) P.b. ani też o remoncie budowli, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 2 lit. a) P.b.".

Natomiast organ II instancji z jednej strony wskazuje, że zmienią się parametry istniejącej stacji bazowej (str. 3 uzasadnienia decyzji), co sugeruje modernizację istniejącej stacji bazowej (str. 3 uzasadnienia decyzji), organ zaznacza przy tym, że inwestycja stanowi przebudowę, w wyniku której nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów (art. 3 pkt 7a) P.b. – str. 7 uzasadnienia decyzji). Nie wskazuje jednakże o jakie "użytkowe lub techniczne" parametry chodzi.

Wyraźnie też należy zaznaczyć, że organ nie ustalił, czy i w jaki sposób zmieni się moc EIRP nowo montowanych anten w stosunku do już istniejących. Tymczasem to jest właśnie "charakterystyczny parametr", który mógłby decydować o tym, że planowane zamierzenie inwestycyjne mogłoby zostać zakwalifikowane jako rozbudowa.

W innym miejscu natomiast Wojewoda, uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o sprzeciwie, wskazuje na budowę stacji bazowej, w tym na wybudowanie na budynku masztu wraz z zainstalowaniem na nim anten i doprowadzeniem instalacji elektrycznej (str. 3 uzasadnienia decyzji).

Ustalenia faktyczne przyjęte przez organ II instancji są nieprecyzyjne i wzajemnie sprzeczne. Co więcej okoliczności faktyczne, które stanowiły podstawę do wyrażenia sprzeciwu, a przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odpowiadają przy tym treści zgłoszenia. Lektura uzasadnienia wydanej decyzji nie pozwala na ustalenie jakie prace zostały zgłoszone, ani też jaką ostatecznie kwalifikację dla tych prac przyjął organ (czy jest to przebudowa, rozbudowa, remont czy budowa). Z jednej strony wskazano nastąpi montaż nowych urządzeń, co będzie skutkowało zmianą parametrów "użytkowych lub technicznych", z drugiej organ wskazuje na budowę stacji bazowej. Przy tak dalece niespójnym stanie faktycznym, w istocie niemożliwe jest dokonywanie jakichkolwiek kwalifikacji prawnych. Niemożliwe jest stwierdzenie, czy zgłoszone roboty stanowią budowę, remont, czy instalację.

Odnosząc się do tych ustaleń, zaznaczyć należy, że wbrew stanowisku organu, zakresem zgłoszonych robót nie jest doprowadzenie instalacji elektrycznej. Inwestor wskazał w projekcie budowlanym, str. 10, że w skład istniejącej już stacji bazowej wchodzą urządzenie sterujące wraz z szafą bateryjną, urządzenia RRU oraz skrzynka elektryczna.

Z projektu wynika, że w stosunku do nich nie będą wykonywane jakiekolwiek prace.

Przedmiotem zgłoszonych robót nie jest także budowa masztu. Trzeba zaznaczyć, że za gruncie przedmiotowej sprawy w miejscu, w którym zgłoszono wykonywanie robót polegających na "instalowaniu" instalacji radiokomunikacyjnej, istnieje już stacja bazowa. Przedmiotem zgłoszonych prac jest przebudowa instalacji i rekonfiguracja systemu antenowego, przy jednoczesnym zachowaniu istniejącej konstrukcji wsporczej. Jako zgłoszone prace wskazano:

demontaż anteny radioliniowej 0,3 m wraz ze wspornikiem;

demontaż fragmentu drabiny wyłazowej typu [...]

demontaż anteny sektorowej typu [...]

demontaż górnego segmentu antenowej konstrukcji wsporczej;

instalację zmodyfikowanego górnego fragmentu konstrukcji wsporczej;

instalację fragmentu drabiny wyłazowej typu [...];

instalację wspornika i anteny radioliniowej 0,3 m;

instalację segmentu serwisowego umożliwiającego doprowadzenie okablowania do anteny sektorowej;

instalację anteny sektorowej typu [...];

instalację 6 urządzeń RRU.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, zasadny jest zarzut skargi naruszenia przez organ art. 7 i 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

Niezależnie jednak, dążąc do rozważenia czy będące przedmiotem zgłoszenia roboty wymagają pozwolenia na budowę czy też wystarczające jest zgłoszenie, należy w pierwszej kolejności wskazać, że w myśl art. 3 pkt 1) P.b. obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 3) P.b. przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak obiekty przykładowo tam wymienione m.in. wolnostojące maszty antenowe. Stosownie natomiast do zapisów § 3 pkt 2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.) telekomunikacyjny obiekt budowlany stanowi linia kablowa podziemna, linia kablowa nadziemna, kanalizacja kablowa, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe.

Dodatkowo trzeba zauważyć, że sama stacja bazowa telefonii komórkowej w świetle przepisów Prawa ochrony środowiska jest ujmowana jako instalacja stanowiąca zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie emitujących do powietrza pole elektromagnetyczne, natomiast w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego należy traktować ją jako budowlę, składającą się z szeregu urządzeń technicznych, będących instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 1 P.b.), wymagającą pozwolenia na budowę (por. uzasadnienia do wyroków NSA z dnia: 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/11; 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1793/13; 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14 i z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 596/17 oraz sygn. akt II OSK 613/17; z dnia 11 lipca 2019 roku, sygn. II OSK 2242/17).

O ile budowa stacji bazowej wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.), o tyle zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) P.b. "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m". Natomiast stosownie do zapisów art. 29 ust. 7 pkt 2) P.b. roboty budowlane wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia.

Pojęcie instalowania nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7) P.b.), jednakże ustawodawca posługuje się tym pojęciem, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. art. 29 ust. 3 pkt 3) i art. 29 ust. 4 pkt 3) P.b., które obejmują instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m, krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego, tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji gazowych oraz mikroinstalacji biogazu rolniczego, a także pomp ciepła, wolno stojących kolektorów słonecznych, urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW).

W stosunku do niektórych (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a), b), d) oraz art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a), b), d) P.b.) wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych lub nawet tylko na budynkach. Przyjąć zatem należy, że instalowanie stanowi roboty budowlane wykonywane na istniejących już obiektach, które służą za nośnik dla owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Podkreślić przy tym trzeba, że instalowanie nie obejmuje zatem nośnika. Zamierzenie budowlane polegające natomiast na wykonaniu nośnika i zainstalowania na nim urządzeń obejmuje zatem szerszy zakres robót niż tylko instalacja i wiąże się z już budową obiektu budowlanego (budowli), a więc z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Przykładowo nie stanowi instalowania urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) P.b. oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) P.b.) wykonywanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu konstrukcji wsporczej na istniejącym obiekcie budowlanym oraz zainstalowaniu na tej konstrukcji anten wraz z instalacją zasilająca w energię elektryczną (por. m.in. uzasadnienia do wyroków z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1458/07; 15 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 811/09; z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 971/08, z dnia 17 listopada 2021, sygn. II OSK 3847/18, z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2242/17; wyrok NSA z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1161/17; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/11; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1793/13; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14, z dnia 17 grudnia 2020 roku, sygn. II OSK 1476/18).

Tryb zgłoszenia z art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) P.b. może mieć zatem wyłącznie zastosowanie przy instalowaniu poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej, które jako takie, nie połączone w jedną całość, nie emitują fal elektromagnetycznych, nie obejmuje natomiast przypadku budowy nowej stacji bazowej telefonii komórkowej (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2017 roku, sygn. II OSK 613/17).

Taka sytuacja zachodzi też na gruncie niniejszej sprawy. W wyniku prac będących przedmiotem zgłoszenia nie dojdzie do budowy nowej stacji bazowej, a jedynie do rekonfiguracji systemu antenowego, przy jednoczesnym zachowaniu istniejącej konstrukcji wsporczej, które nie będzie demontowana ani przebudowywana (z wyjątkiem instalacji pojedynczego wspornika) znajdujących się już na tej konstrukcji. Ze względu na powyższe należy uznać, że na prace te nie jest wymagane pozwolenie na budowę, lecz mogą one w trybie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) P.b. być przedmiotem zgłoszenia.

Ze względu na powyższe Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Decyzja organu I instancji została uchylona na zasadzie art. 135 P.p.s.a. (pkt I sentencji).

Analogiczny pogląd jak w powyższych rozważaniach został również wyrażony w nieprawomocnych wyrokach WSA w Krakowie: z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 624/22, z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 617/22, z dnia 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 625/22, z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 595/22, który Sąd – mając na uwadze stan faktyczny w niniejszej sprawie - w pełni podzielił.

O kosztach w pkt II sentencji orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).