Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 388/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
article: art. 129, art. 252
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 64 par. 2, art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 par. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 151, art. 190, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Sędzia WSA del. Iwona Bogucka Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S.A. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1789/14 w sprawie ze skargi M. S.A. z siedzibą w N. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S.A. z siedzibą w N. na rzecz Ministra Środowiska kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1789/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S.A. z siedzibą w N. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Minister Środowiska, uchylił decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 31 sierpnia 2012 r., którą odmówiono M., zwanej dalej "Spółką", zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, z wydzieloną kwaterą przeznaczoną do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest.

W uzasadnieniu decyzji Minister Środowiska stwierdził, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, wydaje się decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Jedną z przyczyn bezprzedmiotowości postępowania jest zmiana stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego. Takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym bezprzedmiotowe jest postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy.

W dniu 23 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21); zgodnie z art. 252 tej ustawy, traci moc ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 185, z 2010 r., poz. 1243 ze zm.), której przepisy regulowały kwestie instrukcji eksploatacji składowiska odpadów.

Ustawa o odpadach z 2012 roku nie zawierała regulacji w zakresie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. W myśl art. 129 tej ustawy zarządzający składowiskiem odpadów był obowiązany do uzyskania instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, którą stanowił załącznik do decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów.

Ustawodawca nie uregulował kwestii intertemporalnej (stosowania ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy), co oznacza, że należy stosować zasadę tempus regit actum (czas wyznacza podstawę działania). Należy przyjąć, że w sytuacji braku przepisów przejściowych zastosowanie mają przepisy obowiązujące w czasie podejmowania czynności. Brak wyraźnego uregulowania przez ustawodawcę kwestii intertemporalnej oznacza potrzebę bezpośredniego stosowania nowej ustawy, od momentu wejścia jej w życie, do stosunków nowopowstających i tych, które trwają - zostały nawiązane wcześniej. Zatem zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany do złożenia wniosku o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, zgodnie z wymaganiami ustawy z 2012 roku w terminie dwóch lat od dnia jej wejścia w życie (art. 240 ust. 1). Wobec trwałej przeszkody, uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, decyzję organu I instancji, w ocenie organu odwoławczego, należało uchylić, a postępowanie umorzyć bez rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. S.A. z siedzibą w N. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

– art. 240 ust. 1 ustawy o odpadach z 2012 roku poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie,

– art. 129 ust. 1 ustawy o odpadach z 2012 r. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez niezastosowanie przepisów prawa materialnego do rozstrzygnięcia sprawy i uznanie, że brak jest podstawy normatywnej niezbędnej do jej załatwienia, a w wyniku tego umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego,

– art. 64 § 2 K.p.a. poprzez nie wezwanie Spółki do sprecyzowania wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów,

– art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. — poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Zdaniem skarżącej Spółki, organ prowadzący postępowanie nie miał podstaw do stwierdzenia odpadnięcia podstawy faktycznej i prawnej sprawy. Nie zaistniały bowiem okoliczności stanowiące trwałe i nieusuwalne przeszkody do kontynuowania postępowania. Celem Spółki nadal jest uzyskanie ostatecznego orzeczenia, które w precyzyjny sposób będzie regulować jej prawa i obowiązki, jako zarządcy składowiska. Wyrażone we wniosku z [...] października 2009 r. żądanie było i jest nadal aktualne, ponieważ Spółka jest prowadzącym składowisko (posiada tytuł prawny do obiektu) a w jej interesie jest, aby nie być narażonym na odpowiedzialność za prowadzenie przedsięwzięcia bez stosownej decyzji.

Organ administracji nie wykazał również, jakoby w przedmiotowej sprawie przepisy regulujące kwestie prowadzenia składowiska i zatwierdzenia instrukcji były zupełnie nowymi przepisami, niemającymi zastosowania do zaistniałego stanu faktycznego. Dopiero wykazanie, że normy zawarte w art. 129 i następnych ustawy o odpadach z 2012 roku stworzyły nową instytucję prawną, nieznaną wcześniej obowiązującej ustawie, pozwalałoby przyjąć brak podstawy prawnej do orzekania, co skutkowałoby koniecznością orzeczenia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Jak wynika z porównania obu ustaw (art. 53 ustawy z 2001 r. oraz art. 129 aktu z 2012 roku), treść przepisów dotycząca instrukcji prowadzenia składowiska jest praktycznie identyczna w obu aktach prawnych. W szczególności powyższy wniosek można wyciągnąć porównując ustępy normujące elementy wniosku podmiotu zarządzającego składowiskiem oraz zakres praw i obowiązków prowadzącego taki obiekt określone w orzeczeniu, które co do zasady mają identyczne brzmienie i treść merytoryczną, zarówno w starej, jak i nowej ustawie. Przepisy ustawy z 2012 roku, dotyczące instrukcji prowadzenia składowiska nie są de facto nowymi normami, lecz w znacznej mierze są to ciągle tożsame przepisy w zakresie ich celu, brzmienia oraz treści. Wnioski takie wypływają również z analizy treści uzasadnienia do rządowego projektu nowej ustawy o odpadach. Jak z niego wynika przepisy nowej ustawy dotyczące składowania odpadów będą stanowić kontynuację dotychczas obowiązujących regulacji rozdziału 7 ustawy o odpadach, w szczególności w odniesieniu do ogólnych wymagań dla prowadzenia procesu składowania odpadów.

W ocenie skarżącej Spółki, sprawa zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów wymaga zakończenia poprzez wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 129 ust. 1 ustawy o odpadach z 2012 roku. Umorzenie postępowania zamyka Spółce możliwość uzyskania rozstrzygnięcia merytorycznego, niezbędnego do uregulowania zakresu jej praw i obowiązków dotyczących prowadzenia obiektu. Minister Środowiska zastosował niewłaściwy przepis prawa materialnego i błędnie stwierdził brak podstawy prawnej do orzekania. Powoduje to konieczność usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 893/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w sprawie są bezsporne okoliczności faktyczne w kontekście wskazywanych przez organ administracji przesłanek umorzenia postępowania. Różnica poglądów stron postępowania sądowego sprowadza się do kwestii, czy wejście w życie ustawy o odpadach z 2012 roku mogło stanowić przesłankę umorzenia postępowania prowadzonego na wniosek Spółki.

W ocenie Sądu, nie ma istotnego znaczenia, czy w nowych regulacjach dokonano pewnych zamian co do formy wydawanej decyzji np. jakie treści mają być zawarte w jej sentencji, jakie zaś w - stanowiącym jej integralną część - załączniku, oraz czy nowa decyzja obejmuje określone dodatkowe elementy (kwestia postępowania po zamknięciu składowiska, czy sposób zabezpieczenia roszczeń). Kluczową rolę w kontekście oceny bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego na wniosek strony ma to, czy w istocie chodzi o rozstrzyganie w tej samej sprawie – wydania decyzji w ramach reglamentacji prowadzenia składowisk odpadów. W tym kontekście, w ocenie Sądu, w pełni trafne są wywody skargi.

Umorzenie postępowania nie było w danym przypadku uzasadnione (co najmniej przedwczesne, wobec nie wezwania Spółki do uzupełnienia wniosku), a więc naruszono art. 105 § 1 K.p.a. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prowadziło do nie rozpoznania, co do meritum w II instancji, żądania strony w sytuacji, gdy nie wskazano rzeczywistych przeszkód dla dalszego procedowania w sprawie. Trafnie, w ocenie Sądu zauważono w skardze, że rolą organu administracji było rozważnie, czy wobec zaistniałej zmiany stanu prawnego:

– przedłożony wniosek może być wystarczający do wydania decyzji w instancji odwoławczej (pozytywnej lub też negatywnej, jak orzeczenie organu I instancji), lub

– konieczne jest zwrócenie się do strony o dokonanie nieznacznych jego uzupełnień, aby spełniał aktualne wymagania formalne, bądź

– zakres zmian przemawia w danym przypadku za przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).

Sąd wskazał, że organ nie prowadził w tym zakresie analizy, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia. Przedwczesne byłoby stąd, zdaniem Sądu, zajmowanie w tej kwestii stanowiska przez Sąd w kontekście zarzutu skargi naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. czy art. 129 ust. 1 ustawy o odpadach z 2012 r. Rolą Sądu jest kontrola legalności orzeczeń nie zaś zastępowanie organu administracji w dokonywaniu ustaleń istotnych w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Środowiska podnosząc zarzut naruszenia:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (zwane dalej "P.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 151, art. 152 oraz art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 6 oraz art. 138 § 2 K.p.a., a także art. 7 Konstytucji RP - poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku niezgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a., iż podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Marszałka Województwa Dolnośląskiego w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji może być wyłącznie zmiana przepisów prawa w trakcie toczącego się postępowania, wymagająca wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas, gdy z art. 138 § 2 K.p.a. wynika, iż wyłączną podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi jest spełnienie łącznie dwóch warunków: (1) dana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, (2) a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie zaś Sąd w żaden sposób nie stwierdził w uzasadnieniu wyroku, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania przed Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego jako organem I instancji, co stwarzałoby konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy, powodującą istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zamiast tych przesłanek Sąd przyjął bez żadnej podstawy wynikającej z K.p.a., że podstawą uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi może być jedynie zmiana prawna dokonana w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego,

2. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 133 §,1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 151, art. 152 oraz art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 15, art. 105 § 1, art. 136 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz wskazanie w ocenie prawnej i wskazaniach, co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku, iż Minister Środowiska może wydać decyzję merytoryczną na podstawie nowej podstawy prawnej zawartej w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w sytuacji, gdy wiadomo, że ze względu na uchylenie art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach Minister Środowiska miałby orzekać na podstawie innej podstawy prawnej oraz w zakresie innym niż orzekał Marszałek Województwa Dolnośląskiego, wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. w pierwszej instancji, a z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż organ II instancji nie może orzekać na podstawie innej podstawy prawnej niż orzekał organ I instancji oraz w zakresie innym niż orzekał organ I instancji, gdyż organ II instancji naruszyłby w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a co za tym idzie zastosowanie się przez Ministra Środowiska do tej oceny prawnej Sądu i wytycznych z niej wynikających mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż jedynym sposobem załatwienia sprawy przez Ministra Środowiska w drugiej instancji wobec odpadnięcia w trakcie tego postępowania podstawy prawnej do merytorycznego orzekania było uchylenie w całości nieostatecznej decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości, co otwierało stronie możliwość złożenia wniosku na podstawie art. 129 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i ewentualnego rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego oraz Ministra Środowiska,

3. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1, lit c, art. 151, art. 152 oraz art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 6 oraz art. 64 § 2 K.p.a. przez przyjęcie przez Sąd, iż organ nie może wezwać strony na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. do usunięcia braków formalnych podania powstałych w związku ze zmianą stanu prawnego w wyniku uchylenia ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, a w szczególności jej art. 53 wyznaczającego przedmiot postępowania administracyjnego, oraz wejścia w życie nowej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, a szczególności jej art. 129, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, oraz jednocześnie nakazanie organowi - bez wskazania podstawy prawnej tych działań w K.p.a. - poinformowania strony o ewentualnych brakach formalnych podania i wskazania Stronie realnego terminu do ich uzupełnienia, podczas gdy gdyby zgodzić się z koncepcją Sądu dotyczącą braku możliwości umorzenia postępowania bez zajęcia stanowiska przez stronę co do jej wniosku złożonego na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, to należałoby przyjąć, iż organ powinien na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - wobec faktu, że pierwotny wniosek strony nie czyni zasadność wymaganiom prawnym wynikającym z art. 129 ustawy z dnia 14 grudnia 2001 r. o odpadach w związku z uchyleniem starej ustawy o odpadach i wejściem w życie nowej - wezwać stronę do usunięcia braków formalnych wniosku w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a także umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, jako bezprzedmiotowego w związku uchyleniem podstawy prawnej na podstawie, której prowadzono to postępowanie, a zamiast tego Sąd nakazał wyznaczać Stronie "realny termin" bez wskazania podstawy prawnej jego wyznaczenia przez organ administracji publicznej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 2853/13) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podstawę prawną decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. o odmowie zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów stanowił art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Decyzja została wydana na wniosek Spółki o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów z dnia [...] października 2009 r. Zgodnie z art. 252 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21), która weszła w życie w dniu 23 stycznia 2013 r., traci moc ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 185, z 2010 r., poz. 1243, ze zm.). Jej przepisy regulowały kwestie związane z wydaniem decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów wydawanej na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Ponieważ ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. nie zawierała żadnych przepisów przejściowych wskazujących na sposób postępowania organów administracji publicznej w stosunku do spraw wszczętych na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, organ orzekający w sprawie zasadnie przyjął, że sprawa wyznaczona wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. o wydanie decyzji o zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska odpadów stała się bezprzedmiotowa, gdyż odpadł jeden z elementów stosunku administracyjnego (podstawa prawa rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej). Z uwagi na to, że organ II instancji orzekał w sprawie w przedmiocie odwołania od decyzji Marszałka Województwa, której podstawa prawna przestała istnieć, jedynym rozstrzygnięciem tego organu mogła być decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a..

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rację ma skarżący kasacyjnie, iż decyzja organu II instancji otwierała stronie możliwość złożenia nowego wniosku do organu I instancji Marszałka Województwa Dolnośląskiego o wydanie decyzji administracyjnej, tym razem na podstawie art. 129 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz możliwość ewentualnego rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego oraz Ministra Środowiska zgodnie z art. 15 K.p.a.

Następnie NSA wskazał, że zmiana przepisów prawa w trakcie toczącego się postępowania choć wymagająca wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie nie może stanowić podstawy dla działania organu na mocy art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, tylko wtedy, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem w sposób wyraźny ograniczona przesłankami ustawowymi. Przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna.

Podobnie nie jest możliwe wydanie przez Ministra decyzji merytorycznej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. z uwagi na to, że wówczas naruszono by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która wynika z art. 15 K.p.a. Jak słusznie zauważa skarżący kasacyjnie decyzja zostałaby wydana w jednej instancji, gdyż Minister orzekałby jako pierwszy na podstawie art. 129 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i w takim zakresie, w jakim Marszałek nie mógł wcześniej orzekać. Niezasadne jest zatem, stanowisko Sądu I instancji, wskazujące na konieczność rozpoznania merytorycznego sprawy przez Ministra na podstawie nowej ustawy o odpadach, mimo uchylenia ustawy, która stanowiła podstawę orzekania przez organ I instancji.

Istota postępowania w administracji polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organy administracji tej samej sprawy. Stanowi to o zachowaniu dwuinstancyjnego toku postępowania administracyjnego. Wobec tego, orzekanie przez organ drugiej instancji w innym zakresie, niż orzekał organ pierwszej instancji, a w szczególności zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak też orzekanie w kwestii, która nie stanowiła przedmiotu rozstrzygania przed organem pierwszej instancji narusza tożsamość przedmiotową sprawy, a tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W świetle powyższych rozważań, zdaniem NSA, za nie znajdujące żadnych podstaw prawnych uznać należało wywody Sądu I instancji odnośnie do dopuszczalności wezwania o uzupełnienia wniosku, złożonego w 2009 r., celem dostosowania go do wymogów nowo wprowadzonej instytucji z art. 129 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W okolicznościach sprawy wezwanie o uzupełnienie wniosku należy uznać za niedopuszczalne niezależnie od nałożonego rygoru na wypadek zaniechania wykonania zobowiązania. Stąd za niezasadny uznać należało trzeci zarzut skargi kasacyjnej, dopuszczający w sytuacji zmiany przepisów wezwanie do uzupełnienia wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a.

NSA stwierdził również, że analiza obecnie i poprzednio obowiązujących unormowań wskazuje na istotne różnice w zakresie obydwu instytucji. Poprzednio obowiązujące regulacje zawarte w art. 53 ustawy o odpadach z 2001 r. nie przewidywały np. konieczności zamieszczania we wniosku informacji o proponowanej formie i wysokości zabezpieczenia roszczeń, o którym mowa w art. 125, instrukcja eksploatacji składowiska odpadów nie obejmowała fazy poeksplatacyjnej, sposobu technicznego zamknięcia składowiska odpadów i kierunku jego rekultywacji.

Rozpoznając ponowienie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1789/14 oddalił skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w pierwszej kolejności podkreślić należy, iż decyzja Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. o odmowie zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów została wydana w oparciu o art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. odpadach (Dz. U. Nr 185 z 2010 r., poz. 1243 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Spółki z dnia [...] października 2009 r. o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska odpadów. Powołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji art. 53 ustawy utracił moc obowiązującą na podstawie art. 252 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21). Przepisy nowej ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r., która weszła w życie w dniu 23 stycznia 2013 r. nie zawierały przepisów przejściowych dotyczących sposobu postępowania organów administracji w stosunku do postępowań wszczętych na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy o odpadach. Wobec tego, że podstawa prawna decyzji Marszałka Województwa została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez wprowadzenie nowej regulacji ustawowej o odpadach, organ odwoławczy nie miał podstawy prawnej do rozpatrzenia odwołania z zastosowaniem przepisów prawa materialnego, w konsekwencji czego, nie miał innej możliwości, jak tylko uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. W tych okolicznościach prawidłowo organ odwoławczy uznał, że postępowanie wszczęte na skutek wniosku z dnia [...] października 2009 r. o wydanie decyzji o zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska odpadów stało się bezprzedmiotowe, gdyż odpadł jeden z elementów stosunku materialnoprawnego, tj. podstawa prawna rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji.

Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy wydają decyzję na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania orzeczenia. Wobec tego organ odwoławczy nie mógł zastosować przepisów nowej ustawy o odpadach rozpoznając odwołanie Spółki od decyzji organu I instancji, gdyż prowadziłoby to do pozbawienia strony jednej instancji i stanowiłoby naruszenie art. 15 Kpa.

Sąd wskazał również, że umorzenie postępowania przez organ odwoławczy nie zamyka stronie możliwości do ponownego złożenia wniosku i otrzymania decyzji, o której mowa w art. 129 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła M. S.A. z siedzibą w N. podnosząc zarzuty naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w całości i przyjęcie, że związanie Sądu I instancji na podstawie art. 190 P.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez NSA eliminuje konieczność kontroli aktów i czynności organów administracji publicznej i stanowi tym samym podstawę uzasadniającą oddalenie skargi, czego odzwierciedleniem jest niewyczerpujące uzasadnienie zapadłego rozstrzygnięcia, podczas gdy zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) Sąd I instancji zobligowany był do pełnej kontroli zaskarżonych decyzji w zakresie istnienia naruszenia prawa materialnego jak i procesowego i dopiero w oparciu o powyższe rozstrzygnięcie w przedmiocie zasadności uwzględnienia skargi bądź też nie, czego jednakże Sąd I instancji nie uczynił, co w konsekwencji spowodowało naruszenie zagwarantowanego w art. 45 Konstytucji RP prawa Spółki do sądu.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki na skutek zaniechania przez Sąd I instancji realizacji obowiązku pełnej kontroli zaskarżonego aktu Spółka pozbawiona została możliwości poddania ocenie, czy zasadne było stanowisko organów o odmowie zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów z uwagi m.in. na niespełnienie wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów. Spółka pozbawiona została możliwości rozpoznania sprawy i określenia jej sytuacji, co jest niezmiernie istotne z punktu widzenia dalszych działań związanych z wystąpieniem z nowym wnioskiem o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska.

Orzeczenie NSA z 5 czerwca 2014 r. zawiera ocenę prawną w przedmiocie wpływu zmiany przepisów prawa materialnego - ustawy o odpadach, przy jednoczesnym braku przepisów przejściowych - na toczące się w chwili zmiany postępowanie administracyjne, jednakże w rozważaniach tych brak jest odniesienia się do kwestii weryfikacji i kontroli przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego prowadzonego przez oba organy. W ocenie Spółki w pełni uzasadniony jest więc pogląd, że NSA przedstawił ocenę prawną jedynie w zakresie stosowania i wykładni nowych przepisów ustawy o odpadach. W ramach ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji był zobowiązany do weryfikacji wszystkich zarzutów podnoszonych przez Spółkę. Poza podnoszoną kwestią stosowania i obowiązywania przepisów nowej ustawy o odpadach zarzuty te dotyczyły także błędnej wykładni art. 129 ustawy o odpadach oraz naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a.

NSA wypowiedział się w kwestiach dotyczących techniki legislacyjnej i sposobu interpretacji zamian prawnych w trakcie toczących się postępowań administracyjnych. NSA nie przesądził jednak o kontroli przez Sąd I instancji w przedmiocie pierwszoinstancyjego jak i drugoinstancyjnego postępowania administracyjnego. Sąd I instancji w sposób nieuzasadniony zawęził granicę rozpoznawanej sprawy uniemożliwiając tym samym Spółce weryfikację postępowania prowadzonego przez organ I jak i II instancji. Skutkiem tego Spółka nadal pozostaje w niewiedzy, czy prawidłowe były twierdzenia organów obu instancji, że wniosek o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska nie spełniał wymogów prawnych. Pomimo upływu sześciu lat od złożenia wniosku nadal brak jest jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie prawidłowości działań organów administracji publicznej. Brak wytycznych Sądu I instancji w zakresie formalnych aspektów postępowania powoduje, że organy administracji z dużym prawdopodobieństwem po raz kolejny odmówią zatwierdzenia instrukcji co spowoduje wydłużenie postępowania aż do kolejnego rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Na skutek braku pełnego rozpoznania zarzutów skargi Sąd I instancji uniemożliwił Spółce ustalenie jej sytuacji prawnej naruszając tym samym jej prawo do sądu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty skargi kasacyjnej są w istocie polemiką z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 2853/13.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. S.A. z siedzibą w N. (dalej jako "Spółka") nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 190 P.p.s.a. Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja, to decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 2853/13 jednoznacznie stwierdził, że niezasadne było stanowisko Sądu I instancji wyrażone w wyroku z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 893/13 wskazujące na konieczność merytorycznego sprawy przez Ministra na podstawie nowej ustawy o odpadach, mimo uchylenia ustawy, która stanowiła podstawę orzekania przez organ I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał tym samym, że umorzenie postępowania administracyjnego było rozstrzygnięciem prawidłowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny poglądem tym był związany i w konsekwencji rozpoznając skargę na decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego zasadnie skargę tę oddalił. Uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że umorzenie postępowania administracyjnego było rozstrzygnięciem prawidłowym było wystarczającą przesłanką do oddalenia skargi. Nie było konieczności rozważania przez Sąd, czy istniały także inne powody uzasadniające oddalenie skargi. Nie było też konieczności odnoszenia się przez Sąd I instancji do tych zarzutów skargi, które nie były związane z kwestionowaniem prawidłowości rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania administracyjnego.

Skarżąca kasacyjnie Spółka w skardze kasacyjnej formułuje pogląd, że Sąd rozpoznający wniesioną przez Spółkę skargę powinien nie tylko ocenić prawidłowość decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego ale również ocenić zasadność argumentów, które legły u podstaw wydania przez organ I instancji decyzji o odmowie zawiedzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Pogląd ten nie znajduje uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje decyzję wydaną przez organ odwoławczy. Decyzja organu I instancji jest przez ten Sąd poddawana kontroli wówczas, gdy decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy lub gdy decyzja ta została częściowo przez organ odwoławczy zmieniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie poddaje natomiast kontroli decyzji organu I instancji, gdy decyzja ta została przez organ odwoławczy uchylona i sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, gdy decyzja organu I instancji została uchylona w całości i organ odwoławczy wydał własne rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy oraz gdy decyzja organu I instancji została uchylona w całości i organ odwoławczy umorzył postępowanie administracyjne. W opisanych wyżej przypadkach decyzja organu I instancji zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd administracyjny nie może niejako "przy okazji" kontroli decyzji organu odwoławczego dokonywać oceny decyzji organu I instancji, która w obrocie prawnym już nie funkcjonuje.

Oczekiwanie skarżącej kasacyjnie Spółki, by została dokonana merytoryczna ocena zasadności odmowy zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów i tym samym wyjaśnienie, czy złożony przez Spółkę wniosek może zostać pozytywnie rozpatrzony jest zrozumiałe zważywszy na fakt, że postępowanie w sprawie trwa już bardzo długo. Nie zmienia to jednak faktu, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji oceny takiej dokonać nie mógł. Stawianie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzutu, że nie wypowiedział się odnośnie do podnoszonej przez Spółkę kwestii zasadności odmowy zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów nie znajduje uzasadnienia. Brak jest w tej sytuacji podstaw do stawiania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzutu, naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 45 Konstytucji RP.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.