Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2561/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. P., J. P. i S. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest zaskarżona przez A. P. i J. P. decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z póź. zm.),zwanej dalej K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A. P., J. P. i S. P. utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., Nr [...], znak: [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powyższą decyzją, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r. nr 207 poz.2016 z póź. zm.) udzielił T. K. pozwolenia na użytkowanie inwestycji polegającej na montażu torowiska dla pilarki taśmowej w budynku gospodarczym wraz ze zmianą sposobu użytkowania części tego budynku, zlokalizowanej na działce o nr ew. gr. [...]w [...] przy ul. [...].

Wnioskodawcy postępowania nadzwyczajnego, A. i J. P., wskazali we wniosku , że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa polegającym na:

1) niezgodności w/wym decyzji z przepisami ustawy z dnia [...].03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności przepisami art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 59,

2) naruszeniu przepisu art. 71 prawa budowlanego, albowiem w decyzji nie określono dotychczasowego i zamierzonego sposobu użytkowania odnośnie częściowej zmiany sposobu użytkowania budynku,

3) naruszenie przepisu art. 59 i art. 59a prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia obowiązkowej kontroli obiektu,

4) naruszenie art. 57 i art. 59 prawa budowlanego - brak odpowiednich uzgodnień z zakresu przepisów ochrony środowiska.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uznając wnioskodawców za strony postępowania nadzwyczajnego ( w wyniku wytycznych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r., odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Zdaniem organu I instancji nie zaistaniały w sprawie przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności organ stwierdził, że bezzasadny jest zarzut rażącego naruszenia przepisów art. 4 ust. 2, 6 ust. 2 i art. 59 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro żaden z przepisów dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie odnosił się w jakimkolwiek stopniu do porządku planistycznego.

Organ wskazał również, że przepisy art. 6 ust. 2 u.p.z.p. odnoszą się do ochrony interesu prawnego wyłącznie w zakresie działań podejmowanych na płaszczyźnie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Czynności realizowane na dalszych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego, podejmowane na podstawie przepisów prawa budowlanego, podlegają reżimowi przepisów odrębnych, zwłaszcza przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Tam też znajdują się prawne gwarancje służące ochronie interesów osób trzecich przy realizacji inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 71 Prawa budowlanego organ stwierdził, że w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie określa się dotychczasowego i zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Odnosząc się natomiast do braku obowiązkowej kontroli obiektu organ stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się "protokół kontroli obowiązkowej zakończonej budowy obiektu budowlanego" z dnia 30.06.2004r. W protokole tym stwierdza się, iż wykonano etap I robót, do wykonania pozostał etap II - wypełnienie ścian zewnętrznych, a także, iż do użytkowania przeznaczono część budynku adaptowanego na pomieszczenie traku. W protokole tym stwierdza się również zgodność obiektu z projektem zagospodarowania działki lub terenu, zgodność z projektem architektoniczno- budowlanym w zakresie cech charakterystycznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości, prawidłowe wykonanie zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, a także uporządkowanie terenu.

W ocenie organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji nie naruszono również art. 57 i 59 Prawa budowlanego poprzez brak odpowiednich uzgodnień z zakresu przepisów ochrony środowiska.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielając stanowisko organu I instancji i utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zauważył, że inwestor wykonał roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...].04.2004 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz zmianę sposobu użytkowania dla inwestycji polegającej na montażu torowiska dla pilarki taśmowej w budynku gospodarczym wraz ze zmianą sposobu użytkowania części tego budynku, zlokalizowanej na działce nr [...] w [...].

W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w sytuacji uchylenia pozwolenia na budowę jedyną możliwością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. Z tego też względu wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ze względu na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Starosty [...] z dnia [...].04.2004 r., nr [...], znak: [...] o pozwoleniu na budowę, co nastąpiło decyzją Starosty [...] z dnia [...].05.2007 r., znak: [...] (utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...].07.2007 r., znak: ([...]), zdaniem organu odwoławczego nie zasługiwał na uwzględnienie.

W skardze do Sądu A. i J. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1 naruszenie art. 156 kpa poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, jak również w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i w konsekwencji nieustalenie, czy zrealizowana inwestycja jest zgodna w ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami z zakresu planowaniu i zagospodarowania przestrzennego, jak również brak wymaganych uzgodnień w dacie uzyskania pozwolenia budowlanego i w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, naruszenie przepisów art. 55 i nast. Prawa budowlanego nie stanowią rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji PINB o pozwoleniu na użytkowanie,

2. naruszenie podstawowych zasad porządku prawnego i art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/GI 826/05,

3. nie wyjaśnienie i nie rozpatrzenie sprawy w sposób wyczerpujący w oparciu o całokształt materiału dowodowego,naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 138 kpa w zw. z art. 7 i art. 77 kpa poprzez nierozpatrzenie przez organ odwoławczy wszystkich zarzutów skarżących.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04).

W takim zatem kontekście Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo dokonali oceny decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie, która nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą naruszenia prawa.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych wart. 156§1 kpa.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 kpa i wymaga nie kwestionowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie.

Sąd podzielił pogląd organów, że kwestionowana decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie można jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe (wyrok NSA z dnia 09 marca 2000r., sygn. I S.A./Ka 1582/98). Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Zakaz ten znajduje mocne oparcie w konstytucyjnej zasadzie zaufania do prawa, wywodzącej się z idei państwa prawa określonej w art. 2 Konstytucji (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000r., sygn. V S.A. 463/99).

Traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z 17 lipca 2008 r, sygn. akt II OSK 888/07 i z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, lex nr 51233).

Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że nie występuje żadna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności.

Oczywistość naruszenia prawa polega przecież na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, przy czym nawet oczywistość naruszenia prawa nie jest wystarczającą podstawą do uznania kwalifikowanego naruszenia prawa, które powinno być ponadto ocenione przez pryzmat charakteru naruszenia oraz skutków, które wywołuje decyzja obarczona wadą. (vide: Wyrok WSA w Warszawie z dnia 01.12.2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1566/09).

Odnosząc wszystkie te uwagi do niniejszej sprawy, po dokonaniu oceny przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania nadzwyczajnego Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa które mogło by mieć wpływ na wynik sprawy czyli uznanie, że kwestionowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła z rażącym naruszeniem prawa lub innym naruszeniem wymienionym w art. 156 § 1 K.p.a.

Zgodzić się należy z organem orzekającym w niniejszej sprawie, że żadna z przesłanek nieważnościowych, określonych w powołanym przepisie nie wystąpiła.

Nie zasługuje na uznanie podnoszony przez Skarżącego zarzut nielegitymowania się przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę jak również zarzut wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę.

Oceniając kwestionowaną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2004r. którą udzielono inwestorowi T. K. pozwolenia na użytkowanie inwestycji zauważyć należy, że zapadła ona na podstawie art. 59 Prawa budowlanego w związku z wcześniej wydanym ostatecznym pozwoleniem na budowę z dnia [...] kwietnia 2004r. Inwestor ubiegając się o pozwolenie na użytkowanie przedłożył wymagane przepisami Prawa budowlanego dokumenty a w protokole kontroli z dnia [...].06.2004 r. stwierdzono, że inwestor wykonał roboty budowlane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Zatem nie można zarzucić kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ,że była ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skoro organ powiatowy po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli stwierdził, że inwestor wypełnił nałożone na niego obowiązki zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, to organ był zobowiązany do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Fakt, że Starosta [...] (w związku z wyrokiem Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lipca 2006r. Sygn akt II SA/Gl/826/05), w dniu [...] maja 2007r. uchylił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2004r. zezwalająca na montaż torowiska dla pilarki taśmowej w budynku gospodarczym, a Wojewoda [...] ją utrzymał w dniu [...] lipca 2007r. nie stanowi podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej w oparciu o obowiązujące wówczas pozwolenie na budowę.

W sytuacji uchylenia pozwolenia na budowę już po wydaniu na tej podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jedynym właściwym trybem dla jej wzruszenia będzie wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 04.08.2011 r., sygn. akt: II SA/Wr 248/11).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Inaczej mówiąc przepis ten przewiduje możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu który przy rozstrzyganiu, np. przy udzielaniu pozwolenia na użytkowanie oparł się na innej decyzji lub orzeczeniu, które to z kolei, po wydaniu decyzji ostatecznej, zostanie wyeliminowane z obrotu.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., Sąd stwierdza, że organy obu instancji orzekając w przedmiotowej sprawie podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonały oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Ponadto w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć wskazały okoliczności faktyczne sprawy, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny z powodu, których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).