Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3706/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu [...] października 2014 r. Rada Miasta [...], podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...].

W dniu [...] grudnia 2014 r. Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...] stwierdzające nieważność ww. uchwały w części dotyczącej m.in. ustaleń:

- § 2 ust. 1 pkt 13 uchwały;

- § 2 ust. 1 pkt 36 uchwały;

- § 16 ust. 10 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem A10 MNi;

- § 16 ust. 12 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem A12 MNi;

- § 16 ust. 19 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem A19 MN;

- § 16 ust. 23 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem A23 MN;

- § 16 ust. 25 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem A25 MNi;

- § 17 ust. 11 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem B11 MN;

- § 17 ust. 15 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem B15 MN;

- § 17 ust. 16 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem B16 MN;

- § 17 ust. 19 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem B19 MNi;

- § 19 ust. 1 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem D1 MN/MW;

- § 19 ust. 10 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem D10 MW;

- § 19 ust. 11 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem D11 MN/MW.

Wojewoda wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) dalej: u.p.z.p., organ wykonawczy gminy sporządza plan miejscowy zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem miejscowym. Wojewoda stwierdził naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez:

1) zdefiniowanie w § 2 ust. 1 pkt 13 uchwały "maksymalnej wysokości zabudowy" pod kątem sposobu pomiaru wysokości budynku, podczas gdy kwestia ta została uregulowana w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze. zm., dalej jako: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych);

2) zdefiniowanie w § 2 ust. 1 pkt 36 uchwały co należy rozumieć pod pojęciem "urządzenia infrastruktury technicznej" - organ gminy zmodyfikował w ten sposób przepis art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze. zm., dalej: u.g.n.), do którego odwołuje się art. 2 pkt 13 u.p.z.p.

Organ nadzoru za nieuprawnione uznał działanie Rady polegające na modyfikowaniu w stanowiącym akt prawa miejscowego miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego definicji zawartych w obowiązujących, wyższych rangą przepisach prawa.

Wojewoda wskazał również, że wyznaczone na rysunku planu obowiązujące i nieprzekraczalne linie zabudowy nie określają w sposób jednoznaczny granic obszarów, na których może być realizowana nowa zabudowa oraz rozbudowa zabudowy istniejącej. Dotyczy to, m.in., terenów określonych w:

- § 16 ust. 10 uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem A10 MNi;

- § 16 ust. 12 uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem A12 MNi; ;

- § 16 ust. 19 uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem A19 MN;

- § 16 ust. 23 uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem A23 MN;

- § 16 ust. 25 uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem A25 MNi;

- § 17 ust. 11 uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem B11 MN;

- § 17 ust. 15 uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem B15 MN;

-§17 ust. 16 uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem B16 MN;

- § 17 ust. 19 uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem B19 MNi;

- § 19 ust. 1 uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem D1 MN/MW;

- § 19 ust. 10 uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem D10 MW;

- § 19 ust. 11 uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem D11 MN/MW.

W ocenie organu nadzoru, wyznaczone na tych terenach linie zabudowy są nieprecyzyjne i nie "domykają" obszaru dopuszczonej zabudowy (nie określają obszaru tzw. "ruchu budowlanego"), gdyż są wyznaczone tylko na fragmencie terenu. Tym samym nie przesądzają, na której części terenu wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi można realizować nową zabudowę, bądź rozbudowę istniejącej zabudowy. Brak linii zabudowy lub ich niejednoznaczne wyznaczenie na rysunku planu, stanowiących jeden z obligatoryjnych elementów kształtujących zabudowę i zagospodarowanie terenu stanowi o naruszeniu art. 15 ust 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), dalej jako: rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Ponadto niezgodności w powyższym zakresie rysunku planu z ustaleniami zawartymi w tekście uchwały stanowią także o braku powiązania rysunku z tekstem uchwały, co narusza również przepis § 8 ust. 2 zd. 1 ww. rozporządzenia.

Organ nadzoru zakwestionował również ustalenia planu miejscowego w zakresie procedury podziału nieruchomości. Wskazał, że z literalnego brzmienia § 11 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6 i ust. 7 uchwały wynika, iż w ustaleniach tych uregulowano kwestie dotyczące zarówno procedury scalania i podziału nieruchomości, jak i podziału nieruchomości. Uznał, iż przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. nie upoważniały rady gminy do określenia jakichkolwiek zasad i warunków podziałów nieruchomości, tylko do określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Co więcej organ uchwałodawczy nie był uprawniony do formułowania ustaleń dotyczących określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej. Ustalenia w tym zakresie dopuszczone zostały przez ustawodawcę jedynie dla procedur planistycznych rozpoczętych po [...] października 2010 r.

W ocenie Wojewody również ustalenia zawarte w: § 16 ust. 2 pkt 5 lit. a uchwały, § 16 ust. 3 pkt 5 uchwały, § 16 ust. 5 pkt 5 uchwały, § 16 ust. 6 pkt 5, § 16 ust. 7 pkt 5 lit. a , § 16 ust. 8 pkt 5 lit. a uchwały, § 16 ust. 9 pkt 5 uchwały, § 16 ust. 10 pkt 5 uchwały,§ 16 ust. 11 pkt 5 uchwały,-§ 16 ust. 12 pkt 5 uchwały, § 16 ust. 15 pkt 5 lit a uchwały, § 16 ust. 17 pkt 5 lit, a, § 16 ust. 18 pkt 5 uchwały, § 16 ust. 19 pkt 5 lit. a, § 16 ust. 20 pkt 5 lit. a uchwały, § 16 ust. 21 pkt 5 lit a uchwały, § 16 ust. 22 pkt 5 lit. a uchwały, § 16 ust. 23 pkt 5 lit. a uchwały,§ 16 ust. 24 pkt 5 lit a, § 16 ust. 25 pkt 5 lit. a uchwały oraz § 17 ust. 5 pkt 5 lit. a uchwały, § 17 ust. 6 pkt 5 lit. a, lit. b, § 17 ust 7 pkt 5 lit a uchwały, § 17 ust 8 pkt 5 lit. a uchwały, § 17 ust 11 pkt 5 lit a uchwały, § 17 ust 14 pkt 5 lit. a uchwały, § 17 ust. 15 pkt 5 lit. a uchwały, § 17 ust. 16 pkt 5 lit. a uchwały, § 17 ust 18 pkt 5 lit. b uchwały, § 17 ust 19 pkt 5 lit. a uchwały, § 18 ust. 2 pkt 5 uchwały, § 18 ust 3 pkt 5 lit. a uchwały, § 18 ust 4 pkt 5 lit. a uchwały, § 18 ust 5 pkt 5 lit. a uchwały, § 18 ust. 6 pkt 5 lit. a uchwały, § 18 ust. 8 pkt 5 uchwały, § 18 ust. 9 pkt 5 lit. a uchwały, § 19 ust. 4 pkt 5 lit. a uchwały, § 19 ust. 5 pkt 5 uchwały, § 19 ust. 6 pkt 5 lit. a uchwały, § 19 ust. 7 pkt 5 uchwały, § 19 ust. 8 pkt 5 uchwały, § 19 ust. 9 pkt 5 uchwały, § 19 ust. 13 pkt 5 uchwały, § 19 ust. 17 pkt 5 uchwały należy potraktować jako wykroczenie poza przyznane organom gminy kompetencje. Brak jest podstaw prawnych, by w planie miejscowym nakazywać utrzymanie istniejącej parcelacji, dopuszczać zachowanie lub utrzymanie działek istniejących, dopuszczać zachowanie istniejących przed wejściem w życie planu podziałów geodezyjnych działek budowlanych, czy dopuszczać zmiany w parcelacji (scalenie).

Miasto [...] wywiodło skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 429/15 skargę oddalił, wskazując, że podziela w całości stanowisko organu nadzorczego, co do konieczność stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...] w zakresie wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Sąd przychylił się w całości do stanowiska organu nadzorczego w kwestii wadliwości definicji wysokości zabudowy uznając, iż umocowanie rady gminy do definiowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pojęć, które już zostały zawarte w obowiązujących przepisach prawa, w tym pojęcia "wysokości zabudowy", musi jednoznacznie wynikać z przepisów ustawy upoważniającej do zawarcia w planie miejscowym regulacji w ww. zakresie. Sąd podniósł nadto, iż definiowanie w akcie prawa miejscowego pojęcia, którego definicja zawarta jest już w akcie prawnym powszechnie obowiązującym, jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej. W związku z powyższym, definiując pojęcie maksymalnej wysokości zabudowy, skarżący nie mógł w miejscowym planie zawrzeć przepisów, które skutkowałyby innym sposobem mierzenia wysokości budynku, niż przewidują to przepisy rozporządzenia wykonawczego, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ustawy Prawo budowlane.

Sąd w całości podzielił ponadto stanowisko organu nadzorczego w kwestii niezgodności § 2 ust.1 pkt 36 uchwały (definicja urządzeń infrastruktury technicznej) z art. 143 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdzając, że brak zdefiniowania pojęcia infrastruktury technicznej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia odwołanie się w tym zakresie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy Prawo energetyczne. Artykuł 143 ust. 2 u.g.n. powinien mieć zastosowanie przy formułowaniu ustaleń dotyczących uzbrojenia, co wynika wprost z dyspozycji art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odsyłającej do przedmiotowego przepisu.

Sąd zgodził się także ze stanowiskiem organu nadzorczego odnośnie do wadliwości uchwały planistycznej polegającej na nieprecyzyjnym wyznaczeniu linii zabudowy w odniesieniu do szeregu jednostek planistycznych. Zgodnie z ustaleniami § 2 ust. 1 pkt 9 uchwały, nieprzekraczalne linie zabudowy wyznaczają na rysunku planu "najmniejszą dopuszczalną odległość, w jakiej może być usytuowany budynek w stosunku do linii rozgraniczającej ulicy, linii rozgraniczającej ciągu pieszego, linii rozgraniczającej placu, linii rozgraniczającej innego terenu lub innych obiektów i urządzeń (...).". Natomiast obowiązujące linie zabudowy, zgodnie z ustaleniami § 2 ust. 1 pkt 11 uchwały, wyznaczają na rysunku planu "usytuowanie zewnętrznej, najbliższej w stosunku do linii rozgraniczającej terenu ściany budynku (...)". Celem wyznaczenia linii zabudowy jest jednoznaczne określenie obszaru tzw. "ruchu budowlanego", na którym może być lokalizowana nowa zabudowa oraz dopuszczona rozbudowa istniejącej zabudowy. Obszar ten nie musi być wyznaczony liniami zabudowy wokół całego terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi, jako obiegającymi teren przeznaczony pod zabudowę, lecz musi w precyzyjny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, sposób określać te części terenu przeznaczonego pod zabudowę, na których plan dopuszcza sytuowanie budynków, co wynika wprost z przytoczonych powyżej definicji. Linie zabudowy określone na terenach, gdzie ma być realizowana nowa zabudowa, bądź rozbudowa zabudowy istniejącej, są nieprecyzyjne i nie "domykają" obszaru dopuszczonej zabudowy, gdyż - jak wskazano w rozstrzygnięciu nadzorczym - są wyznaczone tylko na fragmentach tych terenów, "urywają się" nie określają tym samym, w którym miejscu one faktycznie obowiązują, a tym samym nie przesądzają, na których częściach terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi możliwa jest realizacja budynków. Tym samym, lokalizowanie zabudowy na wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym terenach nie zostało jednoznacznie określone, co umożliwia dowolne i uznaniowe sytuowanie zabudowy na tych terenach, w zależności od interpretacji organu wydającego pozwolenie na budowę na podstawie ustaleń tego planu. Odnosząc się do stwierdzenia skarżącego, iż standardowo wyznaczone linie zabudowy (dookoła terenu) nie określają w jakikolwiek sposób odległości między sąsiednimi budynkami ani możliwości sytuowania zabudowy wewnątrz terenu, Sąd stwierdził, że zasady sytuowania budynków na działce budowlanej oraz związanych z nimi urządzeń, jak również zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, regulują przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast określenie granic obszaru, na którym plan ustala sytuowanie zabudowy, poprzez wyznaczenie na rysunku planu linii zabudowy, w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, co do możliwości jej sytuowania, należy do obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego, stosownie do wymogu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.

Ponadto z § 9 ust. 4 i ust. 5 pkt 2 uchwały wynika, że lokalizowanie zarówno nowej zabudowy, jak też rozbudowy zabudowy istniejącej, musi być zgodne z ustalonymi na rysunku planu liniami zabudowy, a więc powinno mieścić się w granicach obszaru wyznaczonego tymi liniami zabudowy. Skoro zatem na rysunku planu wyznaczono linie zabudowy w sposób fragmentaryczny, bez możliwości jednoznacznego określenia punktu do którego mają one obowiązywać, to tym samym nie wyznaczono obszaru, na którym może być lokalizowana zabudowa, o której mowa w ustaleniach planu. Nieprawidłowości te skutkują tym, że plan miejscowy jest w tym zakresie nieprecyzyjny i nieczytelny, a jego stosowanie może prowadzić do dowolności w interpretacji jego zapisów. Określenie linii zabudowy musi jednoznacznie wynikać zarówno z tekstu uchwały, jak i z rysunku planu, gdyż dopiero to stanowi precyzyjną i jednoznaczną normę prawną ustaloną w planie miejscowym.

Sąd w całości podzielił następnie stanowisko organu nadzorczego w kwestii wadliwości wymienionych w orzeczeniu nadzorczym postanowień uchwały planistycznej odnoszących się do kwestii zasad podziału nieruchomości.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 24 kwietnia 2015 r. wniosło [...] zaskarżając go w części dotyczącej oddalenia skargi w zakresie wniosku o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego co do stwierdzenia nieważności ustaleń przedmiotowego planu miejscowego w zakresie :

1) stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na niejednoznaczne wyznaczenie linii zabudowy dla poniżej wskazanych nieruchomości, stanowiących działki ewidencyjne, na których znajdują się domknięte linie zabudowy: A10MNi, dz. ewid. nr [...]; A12MNi, dz. ewid. nr [...]; A19Mni, dz. ew. nr [...]; A23MN, dz. ewid. nr [...]; A25MNi, dz. ewid. nr [...] B11MN, dz. ewid nr [...]; B15MN, dz. ewid. nr [...]; B16MN, dz. ewid. nr [...]; B19MNi, dz. ewid. nr [...]; D1 MN/MW, dz. ewid. nr [...]; D10MW, dz. ewid. nr [...]; D11 MN/MW, dz. ewid nr [...];

2) stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 pkt 13 i § 2 ust. 1 pkt 36 uchwały w zakresie określenia definicji "wysokości zabudowy" oraz definicji "urządzeń infrastruktury technicznej".

Uzasadniając zarzuty postawione w skardze kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że Sąd I instancji powtórzył argumentację zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym w zakresie niedokładnego wyznaczenia na rysunku planu linii zabudowy, nie dokonując samodzielnej analizy rysunku plany, z którego wynika, że na terenach objętych rozstrzygnięciem wojewody znajdują się wyraźnie wyodrębnione fragmenty przeznaczone pod zabudowę, obwiedzione zamkniętymi liniami zabudowy, dotyczące wskazanych w petitum skargi kasacyjnej działek. Wobec możliwości wyraźnego wskazania działek/obszarów, na których linie zabudowy jednoznacznie określają dopuszczalny "ruch budowlany", brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności dla całych jednostek terenowych, tj. w zakresie, w jakim nie są one dotknięte wadą polegającą na niewłaściwym wrysowaniu linii zabudowy.

Nadto kwestionując zasadność stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 pkt 13 uchwały wprowadzającego definicję "wysokości zabudowy" w związku z definicją przyjętą w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych skarżący wskazał, że § 6 rozporządzenia ma charakter definicji operacyjnej, stworzonej wyłącznie na potrzeby tego rozporządzenia i nie może być odnoszony wprost do innych przepisów prawa. Definicja przyjęta w § 6 rozporządzenia ma ograniczone, związane z kwestiami technicznymi, znaczenie. W odniesieniu do warunków technicznych są to przede wszystkim wymogi konstrukcyjne oraz zapewnienia bezpieczeństwa, o czym przesądza § 1 rozporządzenia, zgodnie z którym akt ten ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę. Wyraźne stanowisko co do umiejscowienia w systemie prawnym pojęć zawartych w omawianym rozporządzeniu zawarto również w wyroku TK w sprawie o sygn. P 11/01. Sąd I instancji całkowicie pominął, że na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. treść § 6 rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dniem 8 lipca 2009 r. uległa zmianie. Aktualne brzmienie § 6 rozporządzenia, wskazujące, iż: "wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się...." świadczy o tym, że przepis ten wprowadza wyraźne określenie zakresu jego zastosowania. Ten świadomy zabieg prawodawcy pozostał jednak w rozpoznawanej sprawie poza analizą prawną tak organu nadzoru, jak i Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 października 2015 r., sygn.. akt II OSK 2008/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, stwierdzając iż skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W zakresie definicji "maksymalnej wysokości zabudowy" w kształcie przyjętym w zaskarżonej uchwale, Naczelny Sąd Administracyjny, zaaprobował ocenę dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskazując iż w świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. określenie maksymalnej wysokości zabudowy jest obligatoryjnym elementem konstrukcyjnym planu miejscowego. Zdaniem NSA przyjęta w zaskarżonej uchwale definicja maksymalnej wysokości zabudowy w istocie jest definicją "wysokości budynku". Sąd, przywołując wyroki NSA, podzielił pogląd formułowany w orzecznictwie, iż obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, zatem przyjęcie definicji wysokości zabudowy odnoszącej się wyłącznie do budynków powodowałoby, iż dokonywanie pomiaru wysokości innych obiektów budowlanych mogłoby być niewykonalne. Trafnie, zdaniem NSA, zauważa się również, że do pojęcia warunków "zabudowy" nawiązuje przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w którym jest mowa o konieczności uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i inwestor planuje zmianę zagospodarowania terenu, polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W rozumieniu tego przepisu "zabudową" jest więc nie tylko budowa budynku, lecz również budowa innego obiektu budowlanego. Tym samym za prawidłowe uznał NSA wywody organu nadzoru, który twierdzi, że wysokość zabudowy nie może być utożsamiana z wysokością budynków, gdyż w skład zabudowy mogą wchodzić także inne obiekty budowlane. Z powyższego, w ocenie NSA, wynika, że ustalenie, iż w zaskarżonej uchwale definicję wysokości zabudowy zawężono do definicji wysokości budynku uprawniało Sąd I instancji do stwierdzenia, iż rozstrzygnięcie organu nadzoru stwierdzające nieważność § 2 pkt 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęte zostało z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Zdaniem NSA również, prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadzi do wniosku, że zdefiniowanie w planie miejscowym wysokości zabudowy polega na przyjęciu ustaleń określających gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy, nie zaś dotyczących określenia sposobu pomiaru wysokości budynków, który w sposób wiążący określony został w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Treść § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w jego brzmieniu obowiązującym od dnia 8 lipca 2009 r. wskazującym na to, że "wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się..." istotnie wskazuje, co akcentowane jest w skardze kasacyjnej, że zamiarem ustawodawcy było stosowanie zawartej w nim definicji do sytuacji związanych z oceną spełnienia przez budynek wymagań zawartych w tym rozporządzeniu. Sąd nie zgodził się jednak z tezą, że stosowanie tej definicji jest ograniczone wyłącznie do tego rodzaju sytuacji. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza, m.in., zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu) oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. W związku z tym, że na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządza się projekt budowlany, to ustalenia te nie mogą pozostawać w sprzeczności z normami prawnymi zawartymi w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy - Prawo budowlane. Uwzględniając te powiązania, za słuszny uznał Sąd pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż ustanowienie w planie miejscowym innych zasad pomiaru budynku niż przyjęte w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, może powodować wątpliwości interpretacyjne wśród adresatów norm i organów stosujących prawo budowlane (wyrok NSA z 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2196/13).

Za chybiony uznał również NSA zarzut naruszenia art. 143 ust. 3 u.g.n., tj. przepisu konsekwentnie przywoływanego przez skarżącego tak w petitum skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnieniu, gdyż wskazana ustawa przepisu takiego nie zawiera. Powołanie w podstawie kasacyjnej przepisu nieistniejącego nie pozwala uznać go za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną.

NSA za trafny uznał jednak zarzut naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 147 § 1 p.p.s.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez aprobatę stwierdzenia nieważności planu miejscowego pomimo braku naruszenia zasad jego sporządzenia w zakresie wrysowania linii zabudowy na terenach i fragmentach terenów - działek - objętych skargą.

NSA uznał, powołując się na treść art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 2 i pkt 6 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6, § 4 pkt 6, § 7 pkt 7 i pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., że wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii zabudowy następuje w odniesieniu do całego terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi, zatem jak podnosi organ nadzoru, przedmiotem ustaleń planu mogą być tereny określone w tym planie, a nie działki ewidencyjne. Przy tym jednak wskazał, że przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje możliwość stwierdzenia nieważności m.p.z.p. w części. W dalszej części NSA rozważył czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, istnieje możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w odniesieniu do poszczególnych działek objętych zapisami planu. NSA podkreślił, że w przypadku, gdy poszczególne elementy uchwały charakteryzują się samodzielnością w obrocie prawnym stwierdzeniu nieważności podlegać powinna wyłącznie część objęta naruszeniem. Nadto wskazał, że dopuszczalność stwierdzenia nieważności planu w odniesieniu do działek geodezyjnych położonych na terenach objętych planem nie budzi wątpliwości w przypadku rozpoznawania skargi na plan miejscowy wnoszonej w trybie art. 101 u.s.g. (por. np. wyroki NSA z 7 kwietnia 2011 r., II OSK 160/11, z 5 czerwca 2014 r. II OSK 117/13). W przypadku kontroli sądowej rozstrzygnięcia nadzorczego, zdaniem NSA, również nie można wykluczyć możliwości stwierdzenia nieważności planu miejscowego w powyższym zakresie.

W ocenie NSA, Sąd I instancji trafnie uznał, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego z uwagi na brak wyznaczenia na rysunku planu linii zabudowy określającej w jednoznaczny sposób obszar, na którym dopuszczona została ustaleniami uchwały zabudowa. Mając jednak na uwadze, że na terenach objętych rozstrzygnięciem nadzorczym znajdują się wyraźnie wyodrębnione fragmenty przeznaczone pod zabudowę i obwiedzione zamkniętymi liniami zabudowy, NSA nakazał rozważyć, czy zasadne było stwierdzanie nieważności dla całych jednostek terenowych w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących konkretnie wskazanych w niej działek ewidencyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że nie przesądza iż nie ma konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w odniesieniu do całych jednostek terenowych wydzielonych w planie liniami rozgraniczającymi w sytuacji, gdy na części tych jednostek - poszczególnych działkach ewidencyjnych - wyznaczone zostały linie zabudowy zakreślające obszary "ruchu budowlanego". Zobowiązał Sąd I instancji do dokonania tej oceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wzgląd należy mieć na to, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2015 r. o sygn. akt II OSK 2008/14, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 429/15, przekazując sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Zgodnie zaś z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez ocenę prawną, o której mowa w cyt. art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Zatem sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym związanie tą wykładnią ma szeroki zasięg.

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Innymi słowy wojewódzki sąd administracyjny mógłby odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa wyłącznie jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie jeśli po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny.

Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy, analizowany w pierwotnym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uległ zmianie. Nie uległ również zmianie stan prawny.

Przypomnieć zatem należy, że przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr LEX-1.4131.181.2014.MO, stwierdzające w określonym zakresie nieważność uchwały Rady [...] z dnia [...] października 2014 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...].

Rozpoznając niniejszą sprawę wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2015 r. nakazał Sądowi dokonanie wnikliwego zbadania, czy - wobec wykazania w skardze kasacyjnej przez Miasto [...], że na terenach objętych rozstrzygnięciem nadzorczym znajdują się wyraźnie wyodrębnione fragmenty przeznaczone pod zabudowę i obwiedzione zamkniętymi liniami zabudowy - zasadne było stwierdzanie nieważności dla całych jednostek terenowych, a nie w zakresie konkretnie wskazanych działek ewidencyjnych, na których linia zabudowa została wyznaczona wadliwie.

Sąd dokonał zatem ustaleń w tym zakresie i doszedł do przekonania, iż w rozpoznanej sprawie zasadnie organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały w zakresie całych jednostek terenowych. Wskazać bowiem należy, że organ nadzoru oceniając prawidłowość wyznaczenia linii zabudowy, dokonał przede wszystkim kontroli załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że plan miejscowy sporządzony został przy wykorzystaniu urzędowej kopii zasadniczej mapy miasta w skali 1:500, wydanej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z zamówieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Przy tym obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...] zostało wywieszone w dniu [...] listopada 2000 r. Plan natomiast został uchwalony w roku 2014. Powyższe, jak zasadnie wywodził na rozprawie pełnomocnik Wojewody [...], świadczy o tym, że pomiędzy uzyskaniem mapy zasadniczej dla celów projektowych planu, stanowiącej część graficzną planu, a uchwaleniem planu, nastąpił znaczny upływ (ponad 1500 dni) czasu. W czasie tym natomiast mogło dojść - i jak sprawdził organ nadzoru - doszło do powstania, między innymi w wyniku podziału, nowych działek ewidencyjnych, na obszarze objętym planem. Pełnomocnik organu załączył na dowód prawdziwości swoich twierdzeń dokumenty, z których wynika, iż w dacie uchwalenia planu działki ewid. nr [...] z jednostki planistycznej oznaczonej symbolem D11 MN/MW nie istniały. Mając na uwadze, iż w ocenianym przez organ nadzoru planie, w przypadku kilkuset działek ewidencyjnych nie wyznaczono domkniętych linii zabudowy, organ nadzoru - uwzględniając również czas jaki przepisy prawa (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym) określają organowi nadzoru do dokonania oceny aktu prawnego wydanego przez gminę - nie miał fizycznej możliwości sprawdzenia stanu prawnego każdej z tych działek ewidencyjnych. Fakt ten przesądził o zasadności stwierdzenia nieważności planu w zakresie całych jednostek planistycznych, na których doszło do wyznaczenia linii zabudowy w sposób nie zamknięty.

Nadto organ nadzoru podniósł, że analiza załącznika graficznego do planu wykazuje inne nieprawidłowości, które przesądzają o braku możliwości stwierdzenia nieważności uchwały w odniesieniu do konkretnych działek ewidencyjnych. Pierwsza z takich nieprawidłowości polega na wrysowaniu linii zabudowy na części graficznej planu w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem D1 MN/MW w przypadku jednej z działek ewidencyjnych (nr [...]), na działce sąsiedniej ([...]). Z kolei w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem B19 MNi, Miasto [...] wykazując, iż na działkach o nr ewid.: [...] określono domknięte linie zabudowy, błędnie oznaczyło granice tych działek, obwodząc kolorem zielonym tylko ich część i nie uwzględniające, że działki te powinny przylegać aż do ul. [...].

Mając na uwadze powyższe, Sad uznał, że stwierdzenie nieważności planu w zakresie całych jednostek planistycznych, w których określono linii zabudowy w sposób nie zamknięty było prawidłowe. Istotnie bowiem, z uwagi na upływ czasu (około 14 lat) jaki nastąpił pomiędzy pozyskaniem mapy do celów planistycznych oraz wiążącą się z tym choćby hipotetyczną możliwością zmiany stanu prawnego działek ewidencyjnych wchodzących w skład tych jednostek planistycznych, wskazywanie w rozstrzygnięciu nadzorczym konkretnych działek, a nie całych jednostek, uznać należy za nieuzasadnione. W dacie wydania orzeczenia przez organ nadzoru zachodzi obawa, że nie istnieją już bowiem działki, których orzeczenie dotyczy. Co więcej, jak wykazał organ nadzoru, w dacie uchwalenia planu, nie istniały działki, których ustalenia planu dotyczą. Stwierdzenie nieważności zapisów planu w zakresie całych jednostek planistycznych, pozwoli na uporządkowanie stanu sprawy, tak aby linie zabudowy wyznaczone były stosownie do istniejącego w dacie uchwalenia planu stanu prawnego nieruchomości objętych tym planem.

Niezależnie natomiast, zdaniem Sądu, wykazane przez organ nadzorczy na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. niespójności czy niedokładności w oznaczeniu linii zabudowy i wskazywaniu przez organ uchwałodawczy granic działek ewidencyjnych, również przemawia za zasadnością stwierdzenia nieważności planu w zakresie całych jednostek redakcyjnych. Wskazanie konkretnych działek ewidencyjnych mogłoby bowiem, szczególnie w razie zmiany stanu prawnego, bądź błędnego odszyfrowania granic działki ewidencyjnej objętej rozstrzygnięciem nadzorczym, przesądzać o obarczeniu rozstrzygnięcia nadzorczego błędem.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.