Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1671/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305a ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej P. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 14222 (czternaście tysięcy dwieście dwadzieścia dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] - zaskarżoną skargą przez P. Sp. z.o.o. w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2012 r. wymierzającą ww. Spółce administracyjną karę pieniężną za naruszenie - w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. - warunków wprowadzenia ścieków do środowiska z Zakładu [...] w G., określonych w pozwoleniu zintegrowanym.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Warszawie decyzją z [...] sierpnia 2012 r. wymierzył P. Sp. z o. o. w K. administracyjną karę pieniężną za wprowadzanie w 2010 r. ścieków do środowiska z Zakładu [...] w G. z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. znak [...].

Od decyzji tej odwołała się P. Sp. z o. o. w K.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska podzielił stanowisko organu i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art 298 ust 1 pkt 2, art 299 ust. 1 pkt 2 i art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.), dalej w skrócie: "Poś". Organ stwierdził, że P. sp. z o. o. korzysta ze środowiska na podstawie ostatecznej decyzji - pozwolenia zintegrowanego - wydanego przez Starostę [...], zmienionej decyzją z [...] grudnia 2008 r. znak: [...]. Z jego treści wynika (pkt III.2.1.), że w latach 2007 - 2017 strona może wprowadzać do środowiska średnio w ciągu doby 360 m3 ścieków przemysłowych, pod warunkiem zapewnienia, że stężenia zanieczyszczeń zawartych w odprowadzanych ściekach nie przekroczą dopuszczalnych wartości określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 137 poz. 984 ze zm.). Organ ochrony środowiska w pkt IV.3 pozwolenia nałożył na stronę obowiązek kontroli ilości odprowadzanych ścieków odprowadzanych z oczyszczalni w ciągu doby, a także jakości ścieków, z częstotliwością jeden raz na dwa miesiące, w zakresie wskaźników wymienionych w pkt III. 2.1. pozwolenia.

Z ustaleń organu I instancji dokonanych w oparciu o wyniki pomiarów ścieków wykonanych w ocenianych okresach obowiązywania pozwolenia, tj. od 30 października 2009 r. do 29 października 2010 r. oraz od 30 października 2010 r. do 29 października 2011 r. (dalej jako I i II okres) Spółka wykonała mniejszą liczbę pomiarów od wymaganej, a ponadto wśród wykonanych pomiarów stwierdzono przekroczenia dopuszczalnych wartości.

W świetle tak ustalonego stanu faktycznego i prawnego należało, zdaniem organu, zastosować art. 305a ust. 1 pkt 2a Poś. Przepis ten wskazuje, w jaki sposób należy ustalić wielkość przekroczenia w sytuacji gdy podmiot zobowiązany do prowadzenia pomiarów wielkości emisji ich nie prowadzi, lub prowadzi je w sposób wadliwy. Stosownie do powyższego organ I instancji, każdy z brakujących pomiarów zastąpił wartością określoną w pozwoleniu, podwyższoną o 80%. Na podstawie uzyskanych wyników obliczono wysokość administracyjnej kary pieniężnej, którą ustala się przy zastosowaniu wzoru zamieszczonego w § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. z 2005 r. Nr 260 poz. 2177 ze zm.) - dalej w skrócie: rozporządzenie.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił - odnosząc się do zarzutów odwołania - że nie jest organem właściwym do badania legalności obowiązujących przepisów, w tym ww. rozporządzenia. Jednocześnie zauważył, iż kwestia obliczenia kary z zastosowaniem wzoru z § 9 ust 4 rozporządzenia, była wielokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych i żaden z nich nie powziął wątpliwości co do konstytucyjności tych przepisów. Zastosowany w sprawie przepis nie został dotychczas uznany za niezgodny z Konstytucją RP.

W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska dalsze zarzuty strony podniesione w odwołaniu również okazały się niezasadne:

1. W sentencji decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wyraźnie wskazano komu, za jaki okres oraz za jaki czyn została wymierzona kara.

2. Organ I instancji prawidłowo ustalił ilości ścieków odprowadzane w ww. okresach i dalej proporcjonalnie w częściach roku 2010, za który wymierzono karę (odpowiednio w ciągu 302 dni I ocenianego okresu i 63 dni w ciągu II ocenianego okresu). Również wysokość kary obliczono proporcjonalnie do ilości ścieków odprowadzonych od 1 stycznia 2010 r. do 29 października 2010 r. (302 dni) oraz od 30 października 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. (63 dni). Ilość ścieków odprowadzonych w ocenianych okresach obowiązywania pozwolenia została ustalona na podstawie informacji przekazanych przez Spółkę do organu.

3. Z obliczeń zaprezentowanych w zaskarżonej decyzji jasno też wynika, jaki ładunek ścieków został wprowadzony do środowiska z naruszeniem warunków pozwolenia w poszczególnych ocenianych okresach jego obowiązywania i proporcjonalnie w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 29 października 2010 r. oraz od 30 października 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. czyli w tych częściach ocenianych okresów, które wchodzą w rok kalendarzowy, za który wymierzono karę. Podano również przepisy, które znalazły zastosowanie do ustalenia końcowej wysokości należnej kary, a w załącznikach do decyzji zawarto wykaz wyników pomiarów wykonanych przez Spółkę i przedłożonych do organu oraz wielkości przekroczeń.

4. Starosta [...] - o odpowiedzi na wątpliwości organu - wyjaśnił, że badania jakości ścieków powinny być przez Spółkę wykonywane w zakresie wskaźników wymienionych w pkt III.2.1 pozwolenia (wskazanie w decyzji pkt III.2.2. było oczywista omyłką), a jako ilość ścieków należy przyjąć ilość pobieranej wody. Tym samym [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska właściwie zinterpretował zapisy pozwolenia.

5. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że P. Sp. z o.o. w decyzjach Starosty [...] została zobowiązana do rozdziału kanalizacji przemysłowej i opadowej. Z ustaleń kontroli wynika, że nie wywiązała się z tego obowiązku w wyznaczonym terminie. Przyjęcie ilości odprowadzanych ścieków jako ilości pobranej wody jest konsekwencją winy Spółki, która nie zrealizowała obowiązku rozdziału kanalizacji, co umożliwiłoby ustalenie faktycznej, a nie teoretycznej ilości odprowadzonych ścieków.

6. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał także, że wszelkie zarzuty dotyczące niespójności zapisów pozwolenia należy skierować do organu, który je wydał. Pozwolenie zostało wydane spółce na jej wniosek. Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia mogła skorzystać z przysługujących jej środków zaskarżenia lub w razie wątpliwości, co do treści decyzji zwrócić się do organu o wyjaśnienie. Skoro tego nie uczyniła i nie kwestionowała warunków i obowiązków w nim ustalonych to należy rozumieć, że treść decyzji nie budziła jej zastrzeżeń.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. Sp. z o.o. w K., wniosła o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego "zagadnienia prawnego zawierającego pytanie prawne dotyczące zarzutu możliwości naruszenia prawa materialnego przez przepis § 9 ust 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r., w zakresie zawartego w nim matematycznego wzoru obliczania ilości substancji (w tym wyrażonej jako wskaźnik) wprowadzanej do wód lub do ziemi w okresie objętym oceną, z naruszeniem wymaganych wyników, który prowadzi do ustalania wysokości kar z tytułu przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, które to rozporządzenia stanowi akt podstawowy wydany na mocy upoważnienia ustawowego określonego w art. 310 ust. 2 Poś, względem wzorca konstytucyjnego pomieszczonego w artykułach 92 ust. 1 - zdanie drugie in fine, oraz art. 86 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jako pytania rzutującego na rozstrzygnięcie w konkretnej sprawie toczącej się przed Sądem Administracyjnym". Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji jako wydanej z naruszeniem prawa, bądź też stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. Oparcie decyzji obu instancji o wzór znajdujący się w przepisie § 9 ust 4 rozporządzenia, wydanego na mocy upoważnienia zawartego w treści art. 310 ust. 2 Poś, które to rozporządzenie w zakresie matematycznego wzoru (i jego słownego rozwinięcia) zawartego w treści § 9 ust. 4 w zw. art. 274 ust 1 pkt. 2 i ust 6 pkt 1 Poś w zw. z art. 299 ust 1 pkt 2 Poś i art. art. 305 ust 1 pkt 1 i 305a Poś narusza wzorce kontroli zawarte w treści Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności:

• art. 92 ust. 1 zdanie drugie poprzez wprowadzenie w treść rozporządzenia matematycznego wzoru do obliczania kar z tytułu wprowadzania ścieków z przekroczeniami tam opisanymi, który to wzór nie ma oparcia w treści przepisu upoważniającego i pozostałych przepisów ustawy upoważniającej (Poś) i nakazuje sprzecznie z treścią ustawy upoważniającej - objęcie karą tych okresów w roku podlegającym ocenie organu, w których podmiot zobowiązany nie przekraczał dopuszczalnych ilości substancji w ściekach poprzez użycie iloczynu Qa (jako ilość ścieków odprowadzonych w całym okresie objętym oceną - czyli zgodnie z treścią art. 305 ust 4 Poś - w roku kalendarzowym za który się wymierza karę) względem średniej o nieustalonym bliżej charakterze Sx/N (gdzie x oznacza dane zaczerpnięte z kolejnych badań określające ilość przekroczenia danej substancji w m3 ścieków), co może prowadzić do niezasadnego naliczenia kary wyższej niż to określa ustawa (Poś), oznacza to, że podmiot podlegający każe ma karę uzależnioną również od ilości ścieków odprowadzonych w okresach w których nie występowało przekroczenie (stwierdzone badaniami lub orzeczone na podstawie art. 305a ust 1 pkt 2),

• art. 86 (Konstytucji RP - przyp. Sądu) poprzez wprowadzenie ww. matematycznego wzoru do obliczania kary niezgodnie z treścią ustawy delegującej (Poś),

• art. 2 (Konstytucji RP - przyp. Sądu) poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa;

2. Brak wskazania w sentencji decyzji czynu za jaki została nałożona kara poprzez:

• brak wskazania ilości odprowadzonych ścieków,

• brak wskazania wielkości przekroczeń w ilościach (ewentualnie rozumianych jako wskaźniki) powodujących obowiązek orzeczenia kary w konkretnych kwotach jednostkowych (oddzielnie dla każdego wskaźnika przekroczenia) - przy wskazaniu wyłącznie kwoty łącznej kary, która jako jedyny z wymaganych elementów sentencji został w niej zamieszczony, poprzez co zasadnym jest zarzut braku rozpoznania istoty sprawy;

3. Brak dokonania w uzasadnieniu jakichkolwiek wyliczeń (obliczeń) dla okresu od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r., przyjęcie natomiast bezpodstawnie - wzoru zaczerpniętego z § 9 ust. 4 rozporządzenia i przedstawienie tabelaryczne wyników obliczeń, co do których strona nie może się odnieść, bowiem nie podano nawet sposobu dojścia do wskazanych tam wyników, czy wielkości jakie przyjęto dla dat, za które zostały dokonane wyliczenia w oparciu o konkretne dane, poprzez co zasadnym jest zarzut braku rozpoznania istoty sprawy;

4. Oparcie wyliczeń matematycznych stanowiących podstawę do naliczenia kary o okresy niepodlegające ocenie (tj. okres poprzedzający rok 2010 i następujący po nim), co uzasadnia zarzut niewłaściwego stosowania prawa i niedozwolonego przekroczenia prawa ponieważ wyliczanie kary z uwzględnieniem okresów od 30 października 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. i od 1 stycznia 2011 r. do 30 października 2011 r. nie może wpływać na jej wysokość jak ma to odbicie w niniejszej sprawie;

5. Rażące naruszenie art 295 ust 4 w zw. z art. 274 ust. 1 pkt 2 Poś poprzez brak wyliczeń wynikających z różnicy zawartości składu ścieków i składu wody pobieranej przez skarżącą, a co za tym idzie brak pewności co do prawidłowości wyników wyliczeń (bo samych wyliczeń brak jest w załączeniu do zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji);

6. Brak wskazania w sentencji i uzasadnieniu ilości odprowadzonych ścieków przez skarżącą w roku 2008, co narusza przepisy art. 274 ust. 1 pkt 2 i 299 ust. 1 pkt 2 Poś poprzez brak ich zastosowania, która to ilość stanowi podstawę faktyczną do dokonania obliczenia ewentualnie należnej kary, poprzez co zasadnym jest zarzut braku rozpoznania istoty sprawy;

7. Niezgodnie ze stanem faktycznym i zebranym w aktach materiałem dowodowym - objęcie okresów, w których nie występowało przekroczenie, jako okresów, w którym występowało przekroczenie określone w art. 305a ust 1 pkt 2 Poś, z uwagi na dowody znajdujące się w aktach sprawy w postaci raportów z badań wykonanych przez skarżącą, które potwierdzają brak przekroczeń w większości wskaźników branych pod uwagę przez organ I instancji, a co za tym idzie - nałożenie kary za okresy, w których nie występowała przesłanka do nałożenia kary;

8. Rażące naruszenie prawa w zakresie odpowiednich przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego zawartych w art. 6, 7, 8, 11 K.p.a., w tym wymierzenie kary niezgodnie z materiałem dowodowym zebranym w postępowaniu, oraz brak prawidłowego rozstrzygnięcia i rozpoznania co do istoty sprawy, a to:

• poprzez dowolne i błędne przyjęcie, iż zgodnie z decyzją Starosty [...] z [...] października 2007 r. dotyczącą pozwolenia zintegrowanego ograniczony został dopuszczalny przepływ ścieków do ilości 360 m3/dobę, co nie odpowiada treści decyzji z uwagi wymóg sumarycznego zliczania ilości ścieków z punktów III.2.1. i III.2.2. w/w decyzji;

• poprzez dowolne i błędne przyjęcie nieodpowiadające stanowi faktycznemu, iż zgodnie z decyzją Starosty [...] z [...] października 2007 r. dotyczącą pozwolenia zintegrowanego skarżąca miała obowiązek przeprowadzania badań jakości ścieków co dwa miesiące w zakresie występowania stężeń zanieczyszczeń;

• rażące naruszenia decyzji Starosty [...] z [...] października 2007 r. w zakresie punktu III.2.2. w zw. z treścią punktu IV.3.2;

• rażące naruszenie decyzji Starosty [...] z [...] października 2007 r. dotyczącą pozwolenia zintegrowanego w zakresie, w jakim decyzja ta określa najwyższe dopuszczalne wartości dla ścieków. Decyzja określa najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników wyłącznie dla tej części ścieków, które są ściekami przemysłowymi (zgodnie z punktem III.2.1 ww. decyzji w brzmieniu na dzień wydania decyzji przez organ I instancji), natomiast odnośnie ścieków pochodzenia opadowego, nieokreślono najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników (zaś monitoring ścieków zgodnie z treścią pkt IV.3 ww. decyzji jasno precyzuje zakres badań do tych określonych w punkcie III.2.2. decyzji, poprzez co wskazuje na te parametry, które służą jako podstawa do oceny zgodności ścieków z wymaganiami, jakie stawia decyzja);

• rażące naruszenie § 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, poprzez brak rozpatrzenia stopnia szkodliwości dla środowiska wodnego substancji, co było obligatoryjną częścią składową postępowania i stanowi jedną z podstaw do nałożenia kary;

• rażące naruszenie prawa poprzez pominięcie dowodów, które wskazują na sprzeczne z ustaleniami organu I instancji w trakcie wydawania decyzji z [...] sierpnia 2012 r. - w zakresie ilości ścieków odprowadzonych przez skarżącą w roku 2010 (protokoły z kontroli przeprowadzane przez organ I instancji w latach 2010 i 2011);

• rażącego naruszenia przepisów art. 298 ust. 1 pkt. 2 Poś w związku z treścią punktu III.2.2. w zw. z treścią punktu IV.3.2 decyzji Starosty [...] z [...] października 2007 r. poprzez przyjęcie, iż nastąpiło przekroczenie określone w pozwoleniu w zakresie wskazanych wskaźników.

Z uwagi na powyższe skarżąca Spółka wskazała, że wymienione naruszenia prawa doprowadziły organy I i II instancji do błędnego zastosowania prawa, w konsekwencji czego skarżącemu została wymierzona kara nosząca znamiona bezprawności, co powoduje uzasadnione żądanie wyłączenia skarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z pkt III.2.1. decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. dopuszczalna ilość ścieków przemysłowych wprowadzona do rowu melioracyjnego wynosi w latach 2007-2017 przy planowanym przerobie mleka do 300 000 l/d - 360 m3/d przy zapewnieniu skuteczności oczyszczania ścieków zgodnie z wymogami prawa, tj. rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984). Powołane rozporządzenie ściśle określa dopuszczalne maksymalne wskaźniki zanieczyszczeń ścieków przemysłowych oraz zasady dokonywania pomiarów ilości i jakości wprowadzanych do środowiska ścieków przemysłowych. W myśl natomiast pkt IV.3 pozwolenia zintegrowanego, dotyczącego monitoringu ścieków, badanie jakości ścieków winno odbywać się w regularnych odstępach czasu jeden raz na dwa miesiące. Obowiązki te wynikają wprost z treści decyzji z [...] października 2007 r.

W ocenie Sądu ze zgromadzonych akt sprawy, w tym w szczególności z badań próbek ścieków przedłożonych przez skarżącą Spółkę oraz protokołu kontroli nr [...] wynika, że P. Sp. z.o.o. w K., Zakład [...] w G., naruszył w istocie ww. punkty decyzji Starosty [...] z [...] października 2007 r. stanowiące pozwolenie zintegrowane. Stąd organ nałożył na Spółkę administracyjną karę pieniężną.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone:

a) o 80 % - w przypadku składu ścieków,

b) o 10 % - w przypadku procentowej redukcji stężeń substancji w oczyszczanych ściekach,

c) w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary - w przypadku stanu ścieków,

d) o 10 % - w przypadku ilości odprowadzanych ścieków.

Administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu (art. 298 ust 1 pkt 2 Poś). Organ ten stwierdza przekroczenie na podstawie wyników kontroli, a przede wszystkim dokonywanych w ich trakcie pomiarów (art. 299 ust. 1 pkt 1 Poś) oraz pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska zobowiązany do dokonania takich pomiarów (art. 299 ust. 1 pkt 2 Poś). Z kolei zgodnie z art. 305 ust 1 Poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli:

1. podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji;

2. spełnione są warunki określone w art. 147a.

Skutkiem, zatem nieprzeprowadzenia wymaganej ilości pomiarów jest uznanie, że każdy nieprzeprowadzony, a wymagany pomiar, traktowany jest, jako przekroczenie warunków korzystania ze środowiska. Nałożenie kary w sytuacji określonej art. 305a Poś, nie stanowi przy tym fakultatywnego uprawnienia organu administracji, lecz jego obowiązek wynikający z powołanego wyżej art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś. Z tego też względu organ, stwierdzając naruszenia wymagań nałożonych pozwoleniem zintegrowanym, nie może odstąpić od wymierzenia przedmiotowej kary lub też dokonać jej miarkowania. Nieprzeprowadzenie kontroli w wymaganym zakresie musi być traktowane na równi z przekroczeniem dopuszczalnych norm, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której podmioty korzystające ze środowiska podejmowałyby się kalkulacji, czy dotrzymywać wymaganych przepisami oraz treścią pozwolenia standardów w zakresie monitoringu składu ścieków, czy świadomie odstąpić od tych wymogów. W obronie środowiska naturalnego należy przyjąć, że odstąpienie od prowadzenia pomiarów jest jednoznaczne z przekroczeniem norm (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt

II OSK 1126/10, Lex 950521). W ocenie Sądu postępowanie dowodowe, a następnie jego ocena zostały przeprowadzone w zgodzie z przepisami postępowania, w tym art. 6, art. 7, art. 9 i art. 11 K.p.a. powołanymi w skardze. Dowody zebrane przez organ były wystarczające do wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. warunków wprowadzenia ścieków do środowiska z Zakładu [...] w G., określonych w pozwoleniu zintegrowanym. Sposób wyliczenia nałożonej kary również nie budzi wątpliwości Sądu. Organ wziął pod uwagę dwa okresy obowiązywania pozwolenia, tj. od 30 października 2009 r. do 29 października 2010 r. i od 30 października 2010 r. do 29 października 2011 r. W pierwszym okresie Spółka wykonała 3 pomiary z 6 wymaganych, a w drugim okresie 4 pomiary z 6 wymaganych, przy czym w niektórych z pomiarów dla każdego okresu stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych wartości określonych w pozwoleniu zintegrowanym. Zauważyć też trzeba, że jako ilość ścieków należało przyjąć - zgodnie z wytycznymi Starosty [...] zawartymi w piśmie z [...] października 2012 r. znak: [...] - ilość pobieranej wody, a to z tego względu, że skarżąca Spółka poprzez brak wykonania rozdziału kanalizacji przemysłowej i opadowej, sama uniemożliwiła ustalenie faktycznej ilości ścieków. W tej sytuacji nie można skutecznie czynić zarzutu organowi w tym względzie, który dążąc do wyjaśnienia sprawy w tej kwestii zwrócił się do organu wydającego pozwolenie zintegrowane o stosowne wyjaśnienia.

Mając na względzie ww. ustalenia faktyczne organ nałożył karę za cały 2010 r, który został objęty pomiarami dokonanymi w dwóch ocenianych okresach, a jej wysokość obliczono biorąc za podstawę jedynie proporcjonalnie te części ocenianych okresów, który objęły 2010 r. Stosowne wyliczenia znajdują się w decyzji organu I instancji, przy czym dane dotyczące 2008 r., o których skarżąca wspomina w skardze nie mają dla niniejszej sprawy żadnego znaczenia. Skarżąca Spółka nie wykonała wymaganych ilości badań próbek ścieków, a także wyniki niektórych wykonanych pomiarów wykazały przekroczenia dopuszczalnych wartości określonych w pozwoleniu z [...] października 2007 r. Ustalenia organów obu instancji słusznie, zatem doprowadziły do zastosowania sankcji wobec skarżącej w postaci nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Sąd wyjaśnił, że wszelkie zarzuty dotyczące niekonstytucyjności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, nie mogły zostać uwzględnione przez Sąd, a zatem nie mogły doprowadzić do uwzględnienia skargi. Organy administracji publicznej zobowiązane są, bowiem do stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji i nie mogą odmówić uwzględnienia powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Sąd nie podzielił wątpliwości strony skarżącej, co do niekonstytucyjności § 9 ust 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w związku z art. 310 ust. 2 Poś i nie znalazł podstaw do skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego.

W ocenie Sądu osnowa decyzji została skonstruowana prawidłowo. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Zdaniem Sądu decyzja z [...] listopada 2012 r. zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.

Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2012 r. nie narusza prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak również innych przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego akta sprawy w oparciu o które rozstrzygał Wojewódzki Sąd Administracyjny nie pozwalają na stwierdzenie, że monitoring ścieków obejmował zakres badań czynników zanieczyszczeń w ściekach wprowadzonych do ziemi zgodnie z określonymi w pozwoleniu zintegrowanym, jak w pkt III.2.1, a więc z uwzględnieniem sprostowania oczywistej omyłki w pozwoleniu zintegrowanym. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że dołączona do akt administracyjnych decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. o pozwoleniu zintegrowanym dla instalacji służącej do produkcji mleka i wyrobów mleczarskich nie zawiera zmienionej treści decyzji pkt IV.3 w odniesieniu do zakresu wskaźników zanieczyszczeń tak by obejmowało sprostowaną oczywistą omyłkę wynikającą z powołanego wyżej postanowienia z dnia [...] października 2012 r. , a przecież postanowienie o sprostowaniu omyłki staje się integralną jej częścią. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brak było postanowienia z dnia [...] października 2012 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji o pozwoleniu zintegrowanym. Istotne jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy i kiedy postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji o pozwoleniu zintegrowanym wprowadzone zostało do obrotu prawnego, tak by mogło być jej integralną częścią, sama informacja organu o istnieniu tego postanowienia nie jest wystarczająca do przyjęcia, że okoliczność ta jest niesporna. Poza tym należy ocenić wpływ takiego sprostowania pozwolenia zintegrowanego na wynik sprawy w przedmiocie wymierzenia za rok 2010 administracyjnej kary pieniężnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji wybiórczo ustosunkował się do zarzutów skargi, jak również w sposób ogólnikowy i nieprecyzyjny uzasadnił zawarte w wyroku rozstrzygnięcie, w szczególności dotyczące wysokości administracyjnej kary pieniężnej. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że nie dokonano matematycznego wyliczenia sumarycznej wysokości administracyjnej kary pieniężnej, a Sąd I instancji nie odniósł się do braku tych wyliczeń. Sąd nie odniósł się także do zarzutu dotyczącego kwestionowania wysokości przedmiotowej kary w kontekście obowiązków wynikających z pozwolenia zintegrowanego, w tym dopuszczalnych najwyższych wartości wskaźników ścieków przemysłowych, a nie dla ścieków pochodzenia opadowego ( pkt III.2.2), zaś monitoring zgodnie z treścią pkt IV.3 precyzował zakres badań wyłącznie dla tych określonych w pkt III.2.2. decyzji, a więc wskazywał na te parametry, które służą jako podstawa do oceny zgodności ścieków z wymaganiami jakie stawia decyzja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył co następuje:

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwaną dalej p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Materialną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwana dalej p.o.ś. Zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś, administracyjne kary pieniężne wymierza w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystywanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu. W myśl art. 299 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na postawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Artykuł 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, przyjmuje się że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone o 80 - w przypadku składu ścieków, o 10 % - w przypadku procentowej redukcji stężeń substancji w oczyszczanych ściekach, w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary - w przypadku stanu ścieków, o 10 % - w przypadku ilości odprowadzanych ścieków.

Strona skarżąca nie kwestionuje, że okresie od 30 października 2009 r. do 29 października 2010 r. oraz od 30 października do 29 października 2011 r. spółka dokonała mniejszą ilość pomiarów od wymaganej, a ponadto wśród wykonanych pomiarów stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych wartości.

W rozpoznawanej sprawie po wydaniu decyzji przez organ I instancji doszło do sprostowania w drodze postanowienia wydanego w oparciu o art. 113 § 1 i k.p.a. wydanego w dniu [...] października 2012 r. przez Starostę [...] decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. w sprawie udzielenia dla "P." Spółki z.o.o pozwolenia zintegrowanego dla instalacji podstawowej służącej do produkcji mleka i wyrobów mleczarskich o zdolności przetwarzania ponad 200 ton mleka na dobę oraz instalacji pomocniczych i dodatkowych pracujących dla instalacji podstawowej, zlokalizowanej w Zakładzie [...] w G., w ten sposób, że w punkcie IV.3. Monitoring ścieków w podpunkcie 2 tried 3 wyraz "III 2.2." zastąpiono wyrazami Ill.2.1". Postanowienie to Spółce z.o.o. "P." zostało doręczone [...] listopada 2012 r.

Należy ocenić czy, a jeśli tak to jaki wpływ maiło powyższe sprostowanie na obowiązki wynikające z pozwolenia integrowanego dla skarżącej Spółki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca Spółka nie podnosiła powyższej kwestii, nie wykazywała też że błędy w prowadzonych badaniach wynikały z powyższego sprostowania, czy też niejasności zawartej w decyzji, która następnie została sprostowana postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Zauważyć należy, że sprostowanie to dotyczyło pkt IV.3. , a więc monitoringu ścieków. Przy czym sprostowanie to obejmowało zakresu monitoringu ścieków przemysłowych. Powyższe nie nasuwa żadnych wątpliwości, gdyż dopiero podpunkt 3 odnosi się do wód opadowych. Dopuszczalna jakość ścieków opadowych została określona w pkt III 2.2. decyzji. Do dopuszczalnych ilości, stanu i składu ścieków przemysłowych odnosił się zaś pkt III 2.1. decyzji z 2007r. Wpisany zaś zakres wskaźników zanieczyszczeń w ściekach wprowadzanych do ziemi, zgodnie z określonymi w pozwoleniu zintegrowanym jak w pkt III 2.2., w pkt 2 tried 3 pkt IV.3. odnosił się do ścieków opadowych. Punkt ten zaś wyraźnie dotyczył, ścieków przemysłowych. Proste zestawienie powyższych okoliczności wskazywało już na oczywista omyłkę w zawartą w decyzji z 2007 r. Różnica w zakresie składu ścieków przemysłowych i opadowych określona w decyzji z 2007 r. jest diametralna. Nie kwestionowanym jest, że dokonując pomiarów ścieków przemysłowych skarżąca Spółka czyniła to w zakresie w jakim określono to w pkt III. 2.1. pozwolenia zintegrowanego. Sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej zawartej w pozwoleniu zintegrowanym nie miało więc wpływu na wynik sprawy.

Rację ma jednak skarżąca Spółka, że z zaskarżonej decyzji nie wynika w jaki sposób i na podstawie jakich wyliczeń organ naliczył wysokość administracyjnej kary pieniężnej. Zasadnie wywodzi skarżąca, że brak jest zestawienia matematycznego z którego wynikałoby, co stanowiło podstawę takich wyliczeń i co zostało przez organ wzięte po rozwagę. Nie można uwzględnić twierdzenia organu, że w sytuacji gdy skarżąca miała wątpliwości co do treści decyzji to mogła wystąpić o jej wyjaśnienie w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji winno wynikać, jaki konkretnie przekroczenia ilości wprowadzanych substancji zostały uwzględnione i w jaki sposób została obliczona wysokość administracyjnej kary pieniężnej. Sanować wady tak sporządzonej decyzji nie może pismo organu złożone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu [...] września 2015 r., a więc już po zamknięciu rozprawy.

Decyzje organów obu instancji sprowadzają się jedynie do ogólnikowych stwierdzeń co do zaistnienia podstaw nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Zasadnie wywodzi P. Spółka z.o.o., że barak jest w treści uzasadnienia decyzji wskazania ilości odprowadzanych ścieków, wielkości przekroczeń powodującej obowiązek orzeczenia kary w konkretnych kwotach jednostkowych, brak jest dokonania jakichkolwiek wyliczeń odnoszących się do okresu objętego zaskarżoną decyzją, to jest od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. Nie wskazano także czy wyliczeniami objęto wszystkie okresy w których nastąpiło przekroczenie, czy także odniosło się do okresów w których przekroczenia te nie nastąpiły. Decyzja nie zwiera także wyliczeń wynikających z różnicy zawartości ścieków i składu wody pobieranej przez skarżącą Spółkę. Decyzja ta nie odpowiada więc wymaganiom, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.

Powyższe okoliczności odnoszące się do braku wyliczenia nałożonej administracyjnej kary pieniężnej, które czynią decyzję nieczytelną i nie pozwalają na kontrole jej legalności skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw uzasadniających skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zarzutu możliwości naruszenia przepisu § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. (Dz. U. nr 260, poz. 2177) w zakresie zawartego w nim matematycznego wzoru obliczania ilości substancji wprowadzonej do wód lub do ziemi w okresie objętym oceną z naruszeniem wymaganych wyników, który prowadzi do ustalenia wysokości kary z tytułu przekroczenia warunków korzystania ze środowiska.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pozbawiony uzasadnionych podstaw jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 295 ust. 4 p.o.ś. w zw. z art. 274 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Przepis ten dotyczy bowiem sposobu obliczania opłaty za korzystanie ze środowiska, a nie zaś obliczania administracyjnej kary pieniężnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dostosuje się do wskazań zawartych w powyższym uzasadnieniu, w szczególności zawrze w uzasadnieniu decyzji szczegółowy sposób wyliczenia wysokości obliczenia administracyjnej kary pieniężnej.

Mając na względzie powyższe orzeczono w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c. o kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a.