Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 283/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2020 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w Wolsztynie na uchwały Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 25 czerwca 2014 r. nr XL/350/2014 w przedmiocie nadania Statutu Sołectwu Błocko z dnia 25 czerwca 2014 r. nr XL/367/2014 w przedmiocie nadania Statutu Sołectwu Tłoki z dnia 25 czerwca 2014 r. nr XL/365/2014 w przedmiocie nadania Statutu Sołectwu Stara Dąbrowa z dnia 25 czerwca 2014 r. nr XL/358/2014 w przedmiocie nadania Statutu Sołectwu Nowe Tłoki z dnia 25 czerwca 2014 r. nr XL/356/2014 w przedmiocie nadania Statutu Nowa Dąbrowa z dnia 25 czerwca 2014 r. nr XL/369/2014 w przedmiocie nadania Statutu Sołectwu Wroniawy z dnia 25 czerwca 2014 r. nr XL/366/2014 w przedmiocie nadania Statutu Sołectwu Świętno z dnia 25 czerwca 2014 r. nr XL/364/2014 w przedmiocie nadania Statutu Sołectwu Stradyń 1. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w części obejmującej ich § 3 ust. 4 i 5, § 4 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 5 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 15 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 6, § 7, § 8 ust. 1 i 2, § 9 ust. 2 pkt 2 w zakresie zwrotu "wybór i", § 10 ust. 1, § 20, § 21 ust. 1 i 3, § 24 ust. 1 i 2, § 27 ust. 3, § 29 ust. 1 pkt 2 oraz § 35; 2. w pozostałym zakresie skargi oddala.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 283/20

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w Wolsztynie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na uchwały Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 25 czerwca 2014 r. Zaskarżone uchwały mają identyczną treść. Jednakże Prokurator z niezrozumiałych przyczyn zawarł w trzech grupach skarg częściowo odmienne zarzuty.

W pierwszej grupie skarg zarejestrowanych pod sygn. IV SA/Po 283/20, IV SA/Po 289/20, IV SA/Po 291/20, IV SA/Po 298/20 i IV SA/Po 300/20 Prokurator zakwestionował następujące uchwały :

1. nr XL/350/2014 w sprawie: nadania Statutu Sołectwu Błocko wydanej na podstawie art.35 ust.1 .art.40 ust.1 i 2 pkt l i art.41 ust 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2019, poz. 506, t.j. z dnia 2019.03.15 ), zwanej dalej "u.s.g.",

2. nr XL/356/ 2014 w sprawie: nadania Statutu Sołectwu Nowa Dąbrowa wydanej na podstawie art.35 ust.1 .art.40 ust.1 i 2 pkt 1 i art.41 ust 1 u.s.g.,

3. nr XL/358/2014 w sprawie: nadania Statutu Sołectwu Nowe Tłoki wydanej na podstawie art.35 ust.1 .art.40 ust.1 i 2 pkt 1 i art.41 ust 1 u.s.g.,

4. nr XL/365/2014 w sprawie: nadania Statutu Sołectwu Stara Dąbrowa wydanej na podstawie art.35 ust.1 .art.40 ust.1 i 2 pkt 1 i art.41 ust 1 u.s.g.,

5. nr XL/367/2014 w sprawie: nadania Statutu Sołectwu Tłoki wydanej na podstawie art.35 ust.1 .art.40 ust.1 i 2 pkt 1 i art.41 ust 1 u.s.g.

Skarżący zaskarżonym uchwałom zarzucił istotne naruszenie prawa:

- § 4, §5 oraz § 15 statutów w zakresie użytego w nich zwrotu "w szczególności",

- powielenie przez §7 i §8 ust.1 i 2 statutów przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 36 u.s.g.,

- § 10 ust.1 statutów w zakresie sformułowania "posiadający prawo do głosowania ", wskazując, że uzależnienie członkostwa mieszkańców sołectwa w zebraniu wiejskim sołectwa na terenie którego stale zamieszkują od faktu posiadania czynnego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji ustawowej wynikającej z art. 35 u.s.g. Powyższy zapis narusza art. 36 ust. 2 u.s.g.;

- § 21 ust. 3 pkt 1-3 statutów, wskazując, że regulacja ustroju sołectwa nie daje podstaw do ingerencji w obywatelskie prawo wyborcze przez jego ograniczenie,

- §29 ust.1 pkt 2 statutów, wskazując, na nieuprawnione przekroczenie kompetencji ustawowych zapisu, zgodnie z którym jedną z przesłanek wygaśnięcia mandatu sołtysa i członka rady sołeckiej jest utrata prawa wybieralności,

- art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez bezpodstawne upoważnienie zebrania wiejskiego w § 9 ust. 2 pkt 2 statutów, do wyboru i odwoływania sołtysa i członków rady sołeckiej, co w istocie stanowi formę poprawy ustawodawcy i modyfikację art. 36 ust. 2 u.s.g., w którym to przepisie ustawodawca wskazał, że członkowie rady sołeckiej wybierani są przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania;

- art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne wprowadzenie w treści § 24 ust. 1 statutów wymagania kworum dla ważności wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności powyższych uchwał w kwestionowanych paragrafach.

W uzasadnieniach w/w skarg o tożsamej treści wskazano, że zaskarżone uchwały Rady Miejskiej w Wolsztynie zostały opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 21 lipca 2014r.

Skarżący zauważył, że zaskarżone uchwały stanowią akty prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: z 2019 r. poz. 506 z późn. zm. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwał - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Ponieważ zaskarżone uchwały - jako mające charakter generalno-abstrakcyjny - są aktami prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu przez sąd administracyjny ich nieważności w całości lub części w razie stwierdzenia, że są sprzeczne z prawem - niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty ich uchwalenia.

W §7 i §8 ust.1 i 2 statutów nastąpiło powielenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 36 u.s.g. Wskazano, że zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie powszechnie obowiązujących przepisów rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować. Niedopuszczalne jest więc dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddanie ich jakiejkolwiek modyfikacji (np. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 370/07, LEX nr 446997). W judykaturze słusznie wskazano, że każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń (wyrok WSA w Gliwicach z 12 września 2008 r., sygn. II SA/GI 565/08, Lex nr 483135)

Stosownie do art. 36 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka (ust. 1). Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (ust. 2). Z przytoczonego unormowania wynika, że ustawodawca określił wyraźnie zasady wyborcze i osoby uprawnione do wyboru organu wykonawczego, jakim jest sołtys oraz członków rady sołeckiej. Brak natomiast w ustawie szczegółowych rozwiązań prawnych związanych z działaniem organu uchwałodawczego sprawił, że kwestia dotycząca m.in. określenia kręgu podmiotów uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim pozostawiona została do regulacji w statucie sołectwa. W myśl art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, przy czym według art. 35 ust. 3 pkt 2 - statut określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej.

Zagadnieniem spornym jest dopuszczalność ograniczenia osób uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim tylko do tych mieszkańców sołectwa, którzy posiadają czynne prawo wyborcze. Zapis § 10 ust.1 statutów we wskazanym powyżej zakresie spowodował nieuprawnione wyeliminowanie tych mieszkańców, którzy nie mają czynnego prawa wyborczego, a którzy powinni mieć zapewniony udział w decydowaniu o innych sprawach sołectwa, niż wybór sołtysa i rady sołeckiej.

W doktrynie dominuje pogląd, że zebranie wiejskie to zgromadzenie ogółu mieszkańców danego sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu rozstrzygnięcia określonej sprawy. Uzależnienie uprawnienia mieszkańców sołectwa do uczestniczenia w zebraniu wiejskim sołectwa, na terenie którego stale zamieszkują, poprzez fakt posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Wprawdzie żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może, a kto nie może uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem do głosowania, jednakże należy zgodzić się z tezą, że ograniczenia wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczy tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Nie można zatem na tej podstawie ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o innych sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na terenie której zamieszkują.

Zawężenie w §21 ust 3 pkt 1-3 statutów przez radę miejską kręgu mieszkańców mogących uczestniczyć w zebraniu wiejskim tylko do tych mieszkańców sołectwa, którzy posiadają czynne prawo wyborcze w sposób istotny narusza art. 32 Konstytucji RP. Z przepisów prawa wyraźnie wynika, iż członkami wspólnoty są z mocy prawa mieszkańcy gminy i gmina nie może dyskryminować swych mieszkańców ze względu na kwestię posiadania, bądź też nieposiadania praw wyborczych. Wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenia prawa wyborczego przez organ stanowiący gminy, bez istnienia w systemie prawnym wyraźnego ustawowego upoważnienia do takiej regulacji, stanowi naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 36 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 4 i art. 40 ust. 1 u.s.g. Artykuł 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. przewiduje wprawdzie, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności "zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej", jednakże art. 169 ust. 4 Konstytucji wprowadza wyraźne granice dla tego rodzaju statutowej regulacji: granice ustaw ("Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące"). Kształtując zatem, w ramach przyznanej swobody, zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, rada gminy musi uwzględnić obowiązujące prawo i granice zakreślone ustawami, W konsekwencji należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady gminy, ustalone w art. 40 u.s.g.

Za nieuprawnione przekroczenie kompetencji ustawowych uznano zawarty w § 29 ust. 1 pkt 2 statutów zapis, zgodnie z którym jedną z przesłanek wygaśnięcia mandatu sołtysa i członka rady sołeckiej jest utrata prawa wybieralności. Wprowadzenia powyższego zapisu nie można wywieść z żadnego przepisu u.s.g., w tym z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., jak również z analogicznego zastosowania przepisów ustawy z 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (j.t..: Dz. U. z 2018 r. poz. 754 z późn. zm.), która to ustawa w art. 492 § 1 pkt 4 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 wprowadza instytucję stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta w przypadku utraty prawa wybieralności lub braku takiego prawa w dniu wyborów, a która to instytucja nie ma zastosowania do sołtysa, czy też członka rady sołeckiej. Wskazano, że przyznane organom władzy publicznej kompetencje prawotwórcze muszą być realizowane w sposób ścisły, wykluczający jakąkolwiek ich interpretację, czy to rozszerzającą, czy też zawężającą. Tym samym zawarta w § 29 ust. 1 pkt 2 statutów przesłanka wygaśnięcia mandatu sołtysa i członka rady sołeckiej, z uwagi na utratę prawa wybieralności, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach i w sposób istotny narusza art. 35 ust. 3 pkt 2, art. 36 ust. 2 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Nie można bowiem przyjąć, aby sporne unormowanie stanowiło element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane, na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej.

Wskazano, że użycie przez ustawodawcę w przytoczonym powyżej przepisie art. 35 u.s.g. zwrotu "w szczególności" oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest osiedle, może zawierać regulacje dodatkowe. Z powyższego nie można jednak wywieść uprawnienia gminy do określenia kompetencji sołectwa również w formie katalogu otwartego. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania jednostki pomocniczej gminy powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania jednostki pomocniczej, jego organów i aparatu pomocniczego. Wynika to wprost z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa.

Wobec powyższego użycie przez Radę Gminy zwrotu "w szczególności" przy określeniu zadań sołectw (§ 4 i §5) oraz zadań sołtysa (§15) stanowi istotne naruszenie prawa.

Zaskarżone statuty przyznają zebraniu wiejskiemu kompetencję do dokonania wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej oraz ich odwołania. Regulacja § 9 ust. 2 pkt 2 statutów w tym zakresie narusza art. 36 ust. 2 u.s.g., z którego wynika, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawionym do głosowania. Przepis ten reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego w odniesieniu do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Przydanie w przepisie rangi statutowej zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności także z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym wyraźnie stwierdzono, że zebranie wiejskie jest w sołectwie organem uchwałodawczym, a wykonawczym sołtys, którego działalność wspomaga rada sołecka.

Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z tego wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa, czy też rady sołeckiej. Nie można zatem co do zasady skutecznie twierdzić, że zgromadzenie wiejskie jako organ uchwałodawczy jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust, 2 u.s.g.). Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 stycznia 2007 r" sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1429/16, wyrok WSA Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 140/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Go 163/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje zatem w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. O ile niewykluczone jest więc, że wyboru sołtysa lub członków rady sołeckiej dokonają wyłącznie uprawnieni mieszkańcy sołectwa w dacie i miejscu zwołanego zebrania, o tyle kwestionowane skargami zapisy § 5 ust. 2 statutów w zakresie, w jakim wskazują, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków są sprzeczne z ustawą o samorządzie gminnym z przyczyn podanych wyżej, skoro wyraźnie z ustawy (art. 36 ust. 1 u.s.g.) i samych statutów (§ 5 ust.2) wynika, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym.

Nadto w ocenie skarżącego, z redakcji § 9 ust. 2 pkt 2 statutów nie wynika, aby prawo do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej przysługiwało "zebraniu wiejskiemu" rozumianemu jako zgromadzenie mieszkańców sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu podjęcia rozstrzygnięcia, wyrażenia stanowiska, czy opinii w określonej sprawie. Treść tego zapisu w sposób oczywisty wskazuje, że do wyłącznej kompetencji zebrania jako organu uchwałodawczego należy "dokonywanie wyboru i odwołania Sołtysa oraz wyboru i odwołania członków Rady Sołeckiej". Ten przepis statutów jest niezgodny z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., które w żadnym wypadku nie wymieniają zebrania wiejskiego jako organu elekcyjnego. Powyższe oznacza, że nawet jeśli ilość osób stanowiących organ uchwałodawczy zwany "zebraniem" jest tożsama z ilością osób uprawnionych do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to zebranie wiejskie jako organ jednostki pomocniczej nie jest uprawnione do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie, to taki zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o zadania elekcyjne.

Ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze, co oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie mu kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej z art. 36 ust. 2 u.s.g. nie może być utożsamiane i interpretowane poprzez prawo do udziału w zebraniu wiejskim, zdefiniowanym w art. 36 ust. 1 u.s.g. stanowiącym, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie. Artykuł 36 ust. 2 u.s.g. przesądził, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa, uprawnionego do głosowania. Nie przysługuje ono natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie.

Ponadto brak jest upoważnienia ustawowego dla organu gminy, aby w § 24 ust. 1 statutów ustalić wymagane kworum dla ważności zebrania wiejskiego poprzez wprowadzenie wymogu obecności 1/5 uprawnionych do głosowania, bowiem art. 36 ust. 1 u.s.g jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności zebrania wiejskiego.

Artykuł 35 ust. 2 u.s.g jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Skarżący za sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznał zapisy § 24 ust. 1 statutów.

Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i mocą decyzji ustawodawcy nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołectwa. W sposób niebudzący wątpliwości reguluje zatem podstawowe zasady prawa wyborczego, obowiązujące na terenie sołectw. Nie można przyjąć, aby zagadnienia określenia kworum, czy dalszego przebiegu procesu wyboru sołtysa w sytuacji braku kworum stanowiły element zasad i trybu wyborów organów.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności powyższych uchwał w zakwestionowanych paragrafach.

W kolejnej grupie skarg w sprawach zarejestrowanych pod sygn. IV SA/Po 297/20 i 299/20 Prokurator Rejonowy w Wolsztynie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na jednobrzmiące uchwały Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 25 czerwca 2014 r. :

1. nr XL/364/ 2014 w sprawie: nadania Statutu Sołectwu Stradyń,

2. nr XL/366/ 2014 w sprawie: nadania Statutu Sołectwu Świętno.

Skarżący zarzucił powyższym uchwałom istotne naruszenie prawa art. 7 Konstytucji RP, art. 94 konstytucji RP oraz art. 35, art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. polegające :

- w § 3 ust. 4 na powtórzeniu zapisów ustawy, iż sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy, oraz zawarcie definicji i modyfikację pojęcia "wspólnoty samorządowej",

- w § 3 ust. 5 na przyjęciu, iż sołectwo działa zgodnie z postanowieniami obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności: ustawy z dnia 08.03.1990 roku

samorządzie gminnym, statutu gminy oraz postanowień statutu,

- w § 6 na przyjęciu, iż działanie sołectwa jest jawne, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw, wskazaniu co oznacza jawność działania sołectwa, oraz iż udostępnienie informacji publicznej na temat sołectwa odbywa się w sposób i na zasadach określonych w przepisach prawnych,

- w § 7 i 8 pkt 1 i 2 na powtórzeniu regulacji ustawowych w zakresie organów sołectwa,

- w § 9 ust. 2 pkt 2 na przyznaniu zebraniu wiejskiemu kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej,

- w § 20, § 21 ust. 1 i 24 ust. 1 i 2, § 27 ust. 3 na powtórzeniu wynikających z art. 36 ust. 2 u.s.g. zasad przeprowadzania wyborów, regulacji w zakresie czynnego i biernego prawa wyborczego sołtysa i członków rady sołeckiej oraz uzależnienia ważności zwołanych w pierwszym terminie wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej od obecności co najmniej 1/5 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej,

- w § 21 ust. 3 na przyjęciu, iż nie mają prawa wybierania osoby: pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu, pozbawione praw wyborczych orzeczeniem Trybunału Stanu, ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądu,

- w § 29 ust. 1 pkt 2 na przyjęciu, iż wygaśnięcie mandatu sołtysa lub członka rady sołeckiej następuje na skutek: utraty prawa wybieralności lub braku takiego prawa w dniu wyborów,

- w § 35 na przyjęciu, iż zmiany w statucie dokonuje rada po uprzednim przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami,

Stawiając powyższe zarzuty na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniesiono o stwierdzenie nieważności zakwestionowanych powyżej przepisów w/w uchwał.

W uzasadnieniu powyższych skarg wskazano, że jako ich podstawę prawną uchwał wskazano art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 i art. 41 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013, poz. 594 ze zm.).

Wskazane uchwały Rady Miejskiej w Wolsztynie zostały opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego i weszły w życie w terminie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Podjęto je po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

Dalej skarżący wyjaśnił, że w świetle art. 7 konstytucji RP rada gminy, jako organ władzy publicznej zobowiązana jest do działania na podstawie i w granicach prawa. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisach poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że konstytucyjna formuła wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia zawartych w ustawie oznacza, że akty prawa miejscowego, jako akty o charakterze zależnym (pochodnym), stanowione mogą być wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i to upoważnienia wyraźnego, a nie tylko pośrednio wynikającego z przepisów ustawowych. Tylko bowiem organy władzy ustawodawczej mogą samoistnie stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą legitymować się wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (tak D. Dąbek, Prawo miejscowe, Kraków 2007, s. 87 ).

Stanowisko to jest powszechnie akceptowane również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Faktem jest, iż gminy mogą samodzielnie kształtować swoją strukturę, w tym także uchwalać statuty jednostek pomocniczych, jednakże przy uchwalaniu statutu moc wiążącą dla organu stanowiącego gminy mają akty wyższego rzędu. Ograniczenia swobody statutowej gminy polegać będą zatem na zakazie uregulowania poszczególnych kwestii odmiennie niż czynią to przepisy ustawy, zakazie powtarzania rozwiązań, obowiązku uregulowania w statucie wyłącznie zagadnień do których uregulowania w drodze statutu jednostki organizacyjnej gmina została upoważniona przez wyraźny przepis kompetencyjny - w niniejszej sprawie art. 35 u.s.g. Statut jako akt prawa miejscowego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie.

Rada we wskazanych poniżej paragrafach powtórzyła regulacje zawarte w ustawie o samorządzie gminnym i tak:

- w § 3 ust. 4 zd. 1 uchwaliła, iż sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy, co stanowi powtórzenie art. 5 ust. 1 u.s.g.,

- w § 6 ust. 1 oraz 2 uchwaliła, że działanie sołectwa jest jawne, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw, uregulowała znaczenie pojęcia jawności działania sołectwa, co stanowi powtórzenie regulacji zawartej w art. 11 b ust. 2 u.s.g., (por. WSA w Kielcach w wyroku z dnia 25.09.2019 roku w sprawie II SA/Ke 544/19 ),

- § 7 i 8 ust. 1 i 2 uchwał stanowi powtórzenie przepisów zawartych w art. 36 ust. 1 u.s.g.

Z przekroczeniem delegacji ustawowej Rada:

- w § 3 ust. 4 zdanie drugie wprowadziła "własną" definicję wspólnoty samorządowej gminy Wolsztyn, dokonując modyfikacji tego pojęcia zawartego w aktach rangi ustawowej- art. 16, 143 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy z dnia 08.03.1990 roku o samorządzie gminnym,

- w § 3 ust. 5 uchwaliła, iż sołectwo działa na podstawie obowiązujących przepisów a w szczególności ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminy, statutu gminy oraz postanowień niniejszego statutu, co stanowi niedopuszczalne odsyłanie do obowiązujących przepisów prawa w tym powszechnie, bowiem przepisy te mają zastosowanie niezależnie od treści uchwały. Zadaniem aktu prawa miejscowego jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, w granicach ściśle wyznaczonych w delegacji ustawowej, a nie zbędne odsyłanie do powszechnie obowiązujących przepisów prawa,

- w § 6 ust. 3 wskazała, iż udostępnienie informacji publicznej na temat sołectwa odbywa się w sposób i na zasadach określonych w przepisach prawnych, co stanowi zbędne odesłanie do przepisów powszechnie obowiązujących,

- w § 9 ust. 2 pkt 2 przyznała zebraniu wiejskiemu kompetencje do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, co stanowi niedopuszczalną modyfikacje przepisów rangi ustawowej- art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (tak wyrok WSA w Kielcach II SA/Ke 747/19 opubl. w CBOSA),

- wprowadziła w § 20, § 21 ust. 1 i 24 ust. 1 i 2, art. 2.7 ust. 3 przepisy stanowiące powtórzenie zasad przeprowadzania wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej oraz regulacji w zakresie czynnego i biernego prawa wyborczego sołtysa i członków rady sołeckiej oraz uzależniła ważność zwołanych w pierwszym terminie wyborów od obecności co najmniej 1/5 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej, co stanowi niedopuszczalną ingerencję w materię uregulowaną ustawowo oraz jej modyfikację - art. 36 ust. 2 u.s.g., który reguluje powyższe kwestie w sposób kompletny, nie przewiduje kworum dla ważności wyborów (wyrok WSA w Gorzowie Wlk. z dnia 22.11.2018 roku w sprawie II SA/Go 738/18, publ. w CBOSA ),

- w § 21 ust. 3 przyjęła, iż nie mają prawa wybierania osoby: pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu, pozbawione praw wyborczych orzeczeniem Trybunału Stanu, ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądu, co stanowi istotne naruszenie prawa art. 10 § 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 05.01.2011 roku Kodeks wyborczy, oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 i art. 37 ust. 4 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP, bowiem regulacja ustroju sołectwa nie daje podstaw do ingerencji w obywatelskie prawo wyborcze lub jego ograniczenie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 9.12.2014 roku w sprawie III SA/Kr 1186/14),

- w § 29 ust. 1 pkt 2 przyjęła wygaśnięcia mandatu sołtysa lub członka rady sołeckiej w wyniku utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów, co stanowi przekroczenie normy kompetencyjnej. Przyznane organom władzy publicznej kompetencje prawotwórcze muszą być realizowane w sposób ścisły, wykluczający jakąkolwiek ich interpretacje czy to rozszerzającą czy też zawężającą. (tak WSA w Łodzi wyroku z dnia 20.03.2019 w sprawie o sygn. III SA/Łd 23/19),

- w § 35 poprzez przyjęcie, iż zmiany w statucie dokonuje rada, po uprzednim przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami co stanowi niedopuszczalną ingerencję w materię uregulowaną ustawowo, bowiem art. 35 ust. 1 u.s.g. wprowadza obligatoryjny wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami także przy podejmowaniu uchwały w sprawie zmiany statutu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6.11.2019 roku w sprawie II SA/Go 500/19).

Reasumując zaskarżone uchwały zdaniem skarżącego są sprzeczne z prawem w omówionym wyżej zakresie.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Taka sytuacja powstaje również gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej.

Zakwestionowane zapisy zaskarżonych uchwał w sposób istotny, w zakresie wskazanym powyżej, naruszyły prawo, gdyż zostały one podjęte bez upoważnienia do ich wydania. Zaskarżone uchwały są aktami prawa miejscowego, zatem zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji winne zostać uchwalone w granicach i na podstawie ustawy. Normy kompetencji prawotwórczej winny być interpretowane w sposób ścisły, co potwierdza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (tak wyrok z dnia 28.06.200 roku K 25/99, OTK 2000/5/141 ). Dlatego też wykroczenie organu uchwałodawczego poza granice upoważnienia ustawowego, do wydania aktu prawa miejscowego jest oceniane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu.

Wreszcie w sprawie zarejestrowanej pod sygn. Akt IV SA/Po 302/20 Prokurator Rejonowy w Wolsztynie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 25 czerwca 2014 r. nr XL/369/2014 w sprawie: nadania Statutu Sołectwu Wroniawy w części obejmującej uregulowania, zawarte w §3 pkt 4, §6 ust. 1, §6 ust. 3, §7, §8 ust. 1 i 2, §9 ust. 2 pkt 2, §10 ust.1, §20, §24, §27 ust. 3, §29 ust. 1 pkt 2.

Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa :

- w §6 ust. 1 poprzez uchwalenie, że działanie sołectwa jest jawne i ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw,

- w §6 ust. 3 poprzez uchwalenie, że udostępnienie informacji publicznej na temat sołectwa odbywa się w sposób i na zasadach określonych w przepisach prawnych,

- w §7 poprzez uchwalenie, że organami sołectwa są zebranie wiejskie i sołtys,

- w §8 ust. 1 i 2 poprzez uchwalenie, że organem uchwałodawczym sołectwa jest zebranie wiejskie, a organem wykonawczym sołectwa jest sołtys,

- w §9 ust. 2 pkt 2 poprzez uchwalenie, że wybór i odwołanie sołtysa i członków rady sołeckiej należy do zebrania wiejskiego,

- w §10 ust. 1 poprzez uchwalenie, że członkami zebrania wiejskiego są stale zamieszkujący mieszkańcy sołectwa posiadający prawo do głosowania,

- w §20 poprzez uchwalenie, że wybory sołtysa i członków rady sołeckiej są powszechne, równe, bezpośrednie, większościowe i odbywają się w głosowaniu tajnym,

- w §24 poprzez uchwalenie, że dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej,

- w §27 ust. 3 poprzez uchwalenie, że wybory sołtysa dokonują się w głosowaniu tajnym,

- w §29 ust. 1 pkt 2 poprzez uchwalenie, że wygaśnięcie mandatu sołtysa lub członka rady sołeckiej następuje na skutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów.

Stawiając powyższe zarzuty na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniesiono o stwierdzenie nieważności §3 pkt 4, §6 ust. 1, §6 ust. 3, §7, w §8 ust. 1 i 2, §9 ust. 2 pkt 2, §10 ust. 1, §20, §24, §27 ust. 3, §29 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 112 pkt 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy. Rada Gminy Wolsztyn nie może więc wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego.

Zgodnie z treścią art. 95 Konstytucji każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustawy, a jako taki winien on być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, iż akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym, zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe, ustawy, rozporządzenia, uchwały. Z uwagi na okoliczność, iż ustawa stanowi, podstawową formę legislacji i że to ona zawiera upoważnienie do wydania aktów prawa miejscowego i określa ich materię, uwaga ta odnosi się w szczególności do aktów normatywnych w postaci uchwał. W konsekwencji więc należy stwierdzić, iż wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nimi ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w aktach prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności - art. 7 Konstytucji RP, wynikającymi z przepisów konstytucyjnych są wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego określonych w art.35 ust.1 i art.40 ust.1 i 2 pkt 1 iart.41u.s.g.

Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zostały zawarte w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej, określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Reguły w nim wyrażone odnośnie sposobu tworzenia aktów normatywnych przez ograny gminy stanowią podstawę oceny legalności uchwały w sprawie nadania statusu sołectwa jako aktu prawa miejscowego, wydanego przez gminę w świetle zasady poprawnej legislacji, która to zasada stanowi element demokratycznego państwa prawnego i jest związana z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego winna czynić to w zgodzie z postanowieniami wskazanego wyżej rozporządzenia, stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. Zatem winna ona uwzględnić regulacje zawarte w § 115 i 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wnika, iż w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna wziąć pod uwagę przepisy § 118 i 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej, lub innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 136 w zw. z § 43 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treść. Uwzględniając powyższe stwierdzono, iż ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem, upoważnienia ustawowego winna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie, z uwzględnieniem przy tym poprawności legislacyjnej.

W §3 pkt 4 Rada Gminy Wolsztyn uchwaliła, że sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy. Jest to jednak powtórzenie zapisów zawartych już w art.5 ust.1 u.s.g. Zgodnie zaś z poglądami sądów administracyjnych nawet niedosłowne zacytowanie unormowań aktu prawnego wyższego rzędu może stanowić istotne naruszenie prawa, wystarczy że zahacza o treść już uregulowaną, co jest niedopuszczalne. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje, narusza to bowiem obowiązujący porządek prawny (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 maja 2018 r., sygn. II SA/Bd 328/18).

Analogiczne uwagi tzn. dotyczące powtórzenia zapisów ustawowych w uchwale Rady Gminy Wolsztyn można podnieść także odnośnie innych uregulowań zawartych w skarżonej uchwale.

I tak odnośnie uregulowania zawartego §6 ust. 1 wskazano, że zgodnie z przepisem art. 11b ust. 1 u.s.g. działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Oceniając zasadność uregulowania zawartego w §6 ust. 1 przywołano wyrok WSA w Kielcach z dnia 25.09.2019 r., sygn. II SA/Ke. 544/19, zgodnie z którym jawność życia publicznego wynikająca z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego, ma swoje umocowanie w polskim porządku prawnym. Jawność ta jest realizowana również w ustawie o samorządzie gminnym, a jej przejawem są regulacje zawarte w art. 11b i art. 14 u.s.g. Przepisy te wprawdzie dotyczą wprost działalności organów gminy, a nie organów jednostek pomocniczych. Nie można jednak przyjąć, że zasada jawności życia publicznego dotyczy organów gminy, a nie jednostek pomocniczych.

Uregulowania Rady Gminy Wolsztyn zawarte w §7 i § 8 ust. 1 i 2, §20 oraz §27 ust. 3 skarżonej uchwały są wprost powtórzeniem zapisów zawartych w art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g.

Natomiast treść § 6 ust. 3 uchwały Rady Gminy Wolsztyn stanowi powielenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kompleksowo reguluje udostępnianie informacji publicznej m. in. przez organy władzy publicznej, do których należy zaliczyć sołectwa (por. wyrok WSA w Poznaniu, z dnia 11 września 2013 r., o sygn. akt II SA/Po 475/13).

W dalszej kolejności zakwestionowano §9 ust. 2 pkt 2 uchwały, zgodnie z którym wybór i odwoływanie sołtysa i członków rady sołeckiej należy do zakresu działania zebrania wiejskiego. Przepis ten jest do pewnego stopnia powtórzeniem zapisów ustawowych albowiem art. 36 ust. 2 u.s.g. wskazuje kto dokonuje wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, a jednocześnie pozostaje w sprzeczności z tym przepisem albowiem zgodnie z jego treścią wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonują stali mieszkańcy uprawnieni do głosowania, a nie zebranie wiejskie.

Nadto zgodnie z §10 ust. 1 uchwały członkami zebrania wiejskiego są stale zamieszkujący mieszkańcy sołectwa posiadający prawo do głosowania. Uregulowanie takie jest jednak kwestionowane przez orzecznictwo sądowe jako przekraczające kompetencje wynikające z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 marca 2019 r., III SA/Łd 23/19).

Na stwierdzenie nieważności zasługuje także uregulowanie uchwalone w §29 ust. 1 pkt 2 uchwały. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowym przesłanka wygaśnięcia mandatu sołtysa i członka rady sołeckiej z uwagi na utratę prawa wybieralności nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach i w sposób istotny narusza art.35 ust.3 pkt 2, art.36 ust. 2 u.s.g. oraz art. 2 i art.7 Konstytucji RP.

Ponadto brak jest upoważnienia ustawowego, aby w § 24 ust.1 statutu ustalić wymagane kworum dla ważności zebrania wiejskiego poprzez wprowadzenie wymogu obecności 1/5 uprawnionych do głosowania, bowiem art. 36 ust. 1 ustawy jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności zebrania wiejskiego. Artykuł 35 ust. 2 także jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej.

Rada Miejska w Wolsztynie w jednobrzmiących odpowiedziach na w/w skargi uznała zarzuty w zakresie obejmującym §3 ust. 5, §4, §5, §15 w zakresie zwrotu "w szczególności", §10 ust. 1 w zakresie "posiadający prawo do głosowania" § 9 ust. 2 pkt 2, § 20, § 21 ust. 1 i 3, §24 ust. 1 i 2, § 29 ust. 1 pkt 2 uchwał Rady Miejskiej w Wolsztynie w sprawie nadania statutów poszczególnym sołectwom.

Natomiast wniosła o oddalenie skarg w pozostałym zakresie, to jest co do zarzutów naruszenia prawa w zakresie § 3 ust. 4, § 6, § 7, 8 pkt 1 i 2, § 27 ust. 3, § 35 zaskarżonych uchwał.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargi wyjaśniono, że organ uznał zarzuty skarg, co do naruszenia prawa w zakresie:

- §3 ust. 5 statutów zgodnie z którym przyjęto, iż sołectwo działa zgodnie z postanowieniami obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności:

ustawy z dnia 08.03.1990 r. roku o samorządzie gminnym, statutu gminy oraz postanowień statutu,

- § 9 ust. 2 pkt 2 statutów zgodnie, z którym do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór i odwoływanie sołtysa i członków rady sołeckiej z uwagi na niedopuszczalną modyfikację art. 36 ust. 2 u.s.g.

Także przepisy § 20 statutów dotyczące wyboru sołtysa i rady sołeckiej, § 21 ust. 1 statutów dotyczące prawa wybierania (czynnego prawa wyborczego), §24 ust. 1 i 2 statutów dotyczące zasad wyboru sołtysa i rady sołeckiej, § 29 ust. 1 pkt 2 statutów dotyczące wygaśnięcia mandatu na skutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów stanowią modyfikację przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. Organ uznał również zarzut naruszenia prawa w §4, §5, §15 w zakresie zwrotu "w szczególności", oraz §10 ust. 1 w zakresie zwrotu "posiadający prawo do głosowania"

Jednocześnie organ wniósł o oddalenie skarg w zakresie stwierdzenia nieważności § 3 ust. 4, §6 ust. 1 i 2, §7, §8 pkt 1 i 2 oraz §35 statutów

Organ przyznał, iż przytoczone powyżej przepisy zawierają powtórzenie regulacji ustawowej zawartej w ustawie o samorządzie gminnym, jednakże w celu jasności i czytelności uznał je za uzasadnione powtórzenie tekstu ustawy o samorządzie gminnym.

W akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński. Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz. Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest. co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa. Jednak w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Dlatego też organ wniósł, aby w tym zakresie nie stwierdzać nieważności statutów sołectw.

Postanowieniem z 24.07.2020 r. w/w sprawy o sygn. IV SA/Po 283/20, IV SA/Po 289/20, IV SA/Po 291/20, IV SA/Po 297/20, IV SA/Po 298/20, IV SA/Po 299/20, IV SA/Po 300/20 i IV SA/Po 302/20 połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. IV SA/Po 302/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz.U. z 2019r., poz. 506 ze zm., zwana dalej "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa.

Uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01, dostępne LEX 81765; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym wskazano, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, dostępny www.orzeczenia.nsa. gov.pl).

Akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego.

Zaskarżone uchwały, jako podjęte w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej gminy (sołectwa) – a więc materii mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. – są aktami prawa miejscowego. Zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 ab initio u.s.g. Tym samym uchwały te bez wątpienia należą do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Ponieważ zaskarżone uchwały są aktami prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie naruszają prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie ich nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwał upłynął rok.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargi Prokuratora za dopuszczalne i przystąpił do ich merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 06 października 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Jak to już wyżej wskazano, statut jednostki pomocniczej gminy – podobnie jak statut samej gminy – jest aktem prawa miejscowego, upoważnienie do wydania którego zawarte zostało przez ustawodawcę wprost w ustawie o samorządzie gminnym, w jej art. 40 ust. 2 pkt 1, a uszczegółowione w art. 35 u.s.g.

Dokonując bardziej szczegółowej charakterystyki prawnej statutu jednostki pomocniczej gminy, należy stwierdzić, że jako akt prawa miejscowego jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego rangi podustawowej, obowiązującym na obszarze danej gminy (por. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) – a ściślej na obszarze danej jednostki pomocniczej gminy – uchwalanym przez radę gminy, na podstawie normy kompetencyjnej z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. znajdującej swoje zakotwiczenie w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne; jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. W świetle art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. statut takiej jednostki pomocniczej określa jej organizację i zakres działania, a w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Wszystkie te kwestie mieszczą się w pojęciu wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.

Generalna kompetencja do uchwalania statutów gminy oraz jednostek pomocniczych wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, w myśl którego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego określają ustrój wewnętrzny tych jednostek "w granicach ustaw".

Na tle tego zwrotu pojawia się wątpliwość co do zakresu zagadnień mogących stanowić "materię statutową" – czy mianowicie w statucie gminy mogą zostać uregulowane: (i) tylko te kwestie, które mają odrębną szczegółową podstawę prawną w ustawie (tak np.: wyrok NSA z 19.01.1995 r., II SA 1682/94, ONSA 1995, nr 4, poz. 186; A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 52), czy też (ii) wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. np.: wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9; wyrok WSA z 24.10.2007 r., III SA/Kr 625/07, CBOSA; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3).

Sąd w niniejszym składzie podziela drugi z przedstawionych wyżej poglądów, w świetle którego pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut – art. 3 ust. 1 u.s.g.). W efekcie, jak trafnie zauważa się w doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innym słowy, samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji zatem, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą – statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 144). Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji "statutodawczej" prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy. Rozumienie odmienne prowadziłoby zaś do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9). Powyższe nie stanowi odejścia od zasady, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się reguły "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" – a tylko oznacza wyraźne przesądzenie, że powołane wyżej przepisy Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne (acz w granicach ustaw) normowanie w statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych wyraźnie w ustawie nie przewidzianych (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 1 do art. 3).

W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych. Potwierdza to zresztą użycie zwrotu "w szczególności" w zamieszczonym w art. 35 ust. 3 u.s.g. wprowadzeniu do wyliczenia kwestii podlegających uregulowaniu w takim statucie, znamionującego niewyczerpujący (niepełny) charakter wyliczenia. W rezultacie trafnie przyjmuje się, że przywołany przepis wskazuje jedynie elementy obligatoryjne – takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por.: B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; wyrok NSA z 20.02.2019 r., II OSK 985/ 17, CBOSA).

Ponieważ statut jednostki pomocniczej gminy jest aktem prawa miejscowego, to oprócz szczególnych wymogów charakterystycznych dla tego rodzaju aktów o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, winien on także spełniać ogólne wymogi wspólne dla wszystkich aktów prawa miejscowego – wynikające zwłaszcza z ich statusu: źródła prawa.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. W świetle jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej". Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie też G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Jednak – jak to już wyżej wspomniano – w przypadku statutów owe granice zostały wyznaczone w sposób bardziej ogólny (generalny, niekazuistyczny), niż w przypadku "klasycznych" upoważnień (delegacji) ustawowych dla pozostałych aktów prawa miejscowego (o charakterze wykonawczym).

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest niewątpliwie dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część postanowień zaskarżonych uchwał.

Co istotne wszystkie zaskarżone uchwały mają taką samą treść. Jednak zarzuty skarg nie są tożsame wobec wszystkich zaskarżonych uchwał.

W przypadku uchwał Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 25 czerwca 2014 r. nr XL/356/2014 w sprawie: nadania Statutu Sołectwu Nowa Dąbrowa, nr XL/358/2014 w sprawie: nadania Statutu Sołectwu Nowe Tłoki, nr XL/365/2014 w sprawie: nadania Statutu Sołectwu Stara Dąbrowa i nr XL/367/2014 w sprawie: nadania Statutu Sołectwu Tłoki skarżący zarzucił im istotne naruszenie prawa w części obejmującej ich § 4, §5 oraz § 15 w zakresie użytego w nich zwrotu "w szczególności", §7 i §8 ust.1 i 2, § 10 ust.1 w zakresie sformułowania "posiadający prawo do głosowania ", § 21 ust. 3 pkt 1-3, §29 ust.1 pkt 2, § 9 ust. 2 pkt 2, § 24 ust. 1.

Natomiast w przypadku jednobrzmiących uchwał Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 25 czerwca 2014 roku nr XL/364/ 2014 w sprawie: nadania Statutu Sołectwu Stradyń oraz nr XL/366/ 2014 w sprawie: nadania Statutu Sołectwu Świętno skarżący zakwestionował w obu uchwałach te same jednostki redakcyjne, a mianowicie: § 3 ust. 4 i ust. 5, § 6, § 7 i 8 pkt 1 i 2, w § 9 ust. 2 pkt 2, § 20, § 21 ust. 1 i 24 ust. 1 i 2, § 27 ust. 3, § 21 ust. 3, § 29 ust. 1 pkt 2, § 35.

Wreszcie w sprawie przypadku skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 25 czerwca 2014 r. nr XL/369/2014 w sprawie: nadania Statutu Sołectwu Wroniawy zakwestionowano uregulowania zawarte w §3 pkt 4, §6 ust. 1, §6 ust. 3, §7, §8 ust. 1 i 2, §9 ust. 2 pkt 2, §10 ust.1, §20, §24, §27 ust. 3, §29 ust. 1 pkt 2.

Prokurator nie wyjaśnił dlaczego przy tożsamej treści zaskarżonych uchwał zróżnicował zarzuty wobec nich i zaskarżył częściowo odmienne jednostki redakcyjne.

Z uwagi na fakt, że zaskarżone uchwały są aktami prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu ich nieważności w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że istotnie naruszają prawo, i to niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty ich uchwalenia.

W uchwale z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010 nr 1, poz. 1), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, iż sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Dlatego też Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że dopuszczalne jest objęcie kontrolą sądową zaskarżonej uchwał także w części wyraźnie w skargach nie zaczepionej, w tym w zakresie obejmującym procedurę podjęcia tej uchwały. Taki pogląd ma też oparcie w wypowiedziach orzecznictwa i doktryny. Przykładowo, w wyroku z 11 maja 1993 r. (SA/Wr 258/93, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dopuszczalne jest objęcie kontrolą sądową także nie zaskarżonych części uchwały organu gminy i wykorzystanie wyników tej kontroli w formie wystąpienia sygnalizacyjnego przewidzianego w art. 214 k.p.a. [obecnie: art. 155 p.p.s.a.; uw. Sądu], bądź – w przypadku rażącego naruszenia prawa – stwierdzenie nieważności nie zaskarżonych postanowień uchwały. Stanowisko to zostało zaakceptowane również w doktrynie, czego dowodem jest aprobująca glosa J. Borkowskiego do cytowanego wyżej wyroku (OSP 1995, z. 3, s. 122 i n.). Podobnie w wyroku z 21 września 2011 r. (II GSK 866/10, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale powinien dokonać wszechstronnej weryfikacji zaskarżonego aktu prawa miejscowego (por. też: wyrok NSA z 03.09.2013 r., II OSK 652/13; wyrok WSA z 19.12.2019 r., IV SA/Po 1071/12 – CBOSA). W tym duchu utrzymane jest także stanowisko doktryny, zgodnie z którym, nawet jeśli organ nadzoru nie zaskarży wszystkich sprzecznych z prawem postanowień aktu, sąd może z urzędu stwierdzić nieważność pozostałych, sprzecznych z prawem norm zawartych w tym akcie (tak R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 232-233).

W konsekwencji za w pełni trafny należy uznać pogląd, zgodnie z którym kontrola legalności uchwał organów gminy nie może ograniczyć się wyłącznie do porównania przedmiotu uchwały z przepisem kompetencyjnym stanowiącym jej podstawę. Kontrola ta musi rozciągać się na wszystkie etapy procesu stosowania prawa przez radę gminy, jeśli kończy się on podjęciem uchwały. Z tego też względu Sąd, nie będąc związanym granicami skargi, miał obowiązek w pierwszej kolejności zweryfikować poprawność procedury podjęcia przez Radę zaskarżonej uchwały nawet gdyby nie było stosownego wniosku w tym zakresie (por. wyrok WSA z 16.07.2020 r., IV SA/Po 660/20, CBOSA).

Sąd wskazuje, iż skarżący nie podniósł zarzutu skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności uchwał w całości wskutek naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z ich mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. W tym stanie rzeczy Rada Miejska w Wolsztynie nie odniosła się do tej kwestii w odpowiedzi na skargi. Wobec braku zarzutów w tym zakresie Sąd orzekający przyjął, że konsultacje z mieszkańcami w kontrolowanych przypadkach były prawidłowo przeprowadzone. Tym bardziej, że organ przedstawił uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z 30.04.2014r. nr XXXVIII/330/2014 w sprawie przeprowadzenia z mieszkańcami konsultacji społecznych projektów uchwał Rady Miejskiej w Wolsztynie w sprawie nadania statutów sołectwom położonym na terenie Gminy Wolsztyn oraz inne dokumenty z których wynika, że konsultacje społeczne w przypadku zaskarżonych uchwał przeprowadzono.

W świetle powyższego Sąd orzekający przyjął, że konsultacje z mieszkańcami w kontrolowanych przypadkach były prawidłowo przeprowadzone.

Ponadto - mając na uwadze powyższe rozważania oraz fakt, że zaskarżone uchwały mają identyczne zapisy – Sąd rozpoznał skumulowane zarzuty wszystkich skarg wobec wszystkich zaskarżonych uchwał. Innymi słowy, z uwagi na brak związania zarzutami skarg oraz na tożsamą treść wszystkich zaskarżonych uchwał Sąd postanowił zebrać zarzuty ze wszystkich skarg i rozpoznać je w odniesieniu do wszystkich uchwał.

Jak się podkreśla w judykaturze rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z rudymentarnych zasad kreujących taki samorząd. Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. Można wręcz twierdzić, że w zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzysta z władztwa i ma prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. W myśl art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut, a z art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, że organizację i zadania jednostki pomocniczej (czyli w istocie jej ustrój) określa statut takiej jednostki (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1528/17).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przepisy regulujące zadania organów jednostki pomocniczej pozostawione zostały w znacznej mierze samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują, jakie zadania wykonują te organy i w jakim trybie następuje wybór organów oraz ich odwołanie. Jeżeli są jakieś w tym zakresie ograniczenia, to muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej.

Odnosząc się szczegółowo do podniesionych w skargach zarzutów, należy stwierdzić, że zgodnie z powoływanym art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, a także zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji.

Prokurator zarzucił zaskarżonym uchwałom istotne naruszenie prawa :

- w § 4, § 5 oraz § 15 statutów w zakresie użytego w nich zwrotu "w szczególności",

- powielenie w §7 i §8 ust.1 i 2 statutów przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 36 u.s.g.,

- w § 10 ust.1 statutów w zakresie sformułowania "posiadający prawo do głosowania" wskazując, że uzależnienie członkostwa mieszkańców sołectwa w zebraniu wiejskim sołectwa na terenie którego stale zamieszkują od faktu posiadania czynnego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji ustawowej wynikającej z art. 35 u.s.g. Powyższy zapis narusza art. 36 ust. 2 u.s.g.;

- w § 21 ust. 3 pkt 1-3 statutów, wskazując, że regulacja ustroju sołectwa nie daje podstaw do ingerencji w obywatelskie prawo wyborcze przez jego ograniczenie,

- w § 29 ust.1 pkt 2 statutów, wskazując na nieuprawnione przekroczenie kompetencji ustawowych zapisu, zgodnie z którym jedną z przesłanek wygaśnięcia mandatu sołtysa i członka rady sołeckiej jest utrata prawa wybieralności,

- art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez bezpodstawne upoważnienie zebrania wiejskiego w § 9 ust. 2 pkt 2 statutów, do wyboru i odwoływania sołtysa i członków rady sołeckiej, co w istocie stanowi formę poprawy ustawodawcy i modyfikację art. 36 ust. 2 u.s.g., w którym to przepisie ustawodawca wskazał, że członkowie rady sołeckiej wybierani są przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania;

- w § 3 ust. 4 powtórzeniu zapisów ustawy, iż sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy, oraz zawarcie definicji i modyfikację pojęcia "wspólnoty samorządowej",

- w § 3 ust. 5 przyjęciu, iż sołectwo działa zgodnie z postanowieniami obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności: ustawy z dnia 08.03.1990 roku o samorządzie gminnym, statutu gminy oraz postanowień statutu,

- w § 6 przyjęciu, iż działanie sołectwa jest jawne, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw, wskazaniu co oznacza jawność działania sołectwa, oraz iż udostępnienie informacji publicznej na temat sołectwa odbywa się w sposób i na zasadach określonych w przepisach prawnych,

- w § 20, § 21 ust. 1 i § 24 ust. 1 i 2, § 27 ust. 3 powtórzeniu wynikających z art. 36 ust. 2 u.s.g. zasad przeprowadzania wyborów, regulacji w zakresie czynnego i biernego prawa wyborczego sołtysa i członków rady sołeckiej oraz uzależnienia ważności zwołanych w pierwszym terminie wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej od obecności co najmniej 1/5 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej,

- w § 35 przyjęciu, iż zmiany w statucie dokonuje rada po uprzednim przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności powyższych uchwał w kwestionowanych paragrafach.

Za zasadny należało uznać zarzut dotyczący użycia w zaskarżonej uchwale zwrotu "w szczególności" przy określaniu zadań sołectw (§ 4 i 5) oraz zadań sołtysa (§ 15). Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.s.g., statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: nazwę i obszar jednostki pomocniczej (pkt 1), zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (pkt 2), organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (pkt 3), zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (pkt 4), zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (pkt 5). W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. [tak: wyrok WSA w Kielcach z 12 lutego 2020 r., II SA/Ke 1157/19]. Na gruncie reguł wykładni językowej (gramatycznej), wyrażenie "w szczególności" pełni, co do istoty, funkcję egzemplifikacyjnego uszczegółowienia wyrażenia bardziej ogólnego, wskazanego w części wypowiedzi normatywnej, znajdującej się przed tym zwrotem. Egzemplifikacyjność tego uszczegółowienia polega na tym, że wyliczenia występujące po nim mają charakter przykładowy i określają zwykle szczególne przypadki zjawiska ogólnego. Nawet, jeśli nie wyczerpują wszystkich możliwych przypadków, obejmują w jakimś sensie najważniejsze z nich dla określenia istoty właściwości ogólnej [por. m.in. wyrok NSA z 08 stycznia 2010 r., II OSK 1814/08]. Analiza postanowień § 4, 5 i 15 zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że w przepisach tych posłużono się pełniącym funkcję egzemplifikatora wyrażeniem "w szczególności". Wyrażenie to we wszystkich analizowanych przepisach nie zostało jednak poprzedzone bardziej ogólnym wyrażeniem, które miałoby zostać doprecyzowane poprzez wyliczenia następujące po zwrocie "w szczególności", tak jak np. uczyniono to np. w art. 7 ust. 1 u.s.g. W tego rodzaju sytuacji rozważane przepisy uchwały zawierają w istocie otwarty, niczym nieograniczony katalog zadań sołectwa jak i zakres działania sołtysa co jest oczywiście niezgodne z regulacjami u.s.g. wymagającymi uregulowania w statucie w sposób wyczerpujący organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej.

W kolejnym zarzucie Prokurator podnosił, że w § 7 i § 8 ust. 1 i 2 zaskarżonych uchwał doszło do powielenia przepisów u.s.g. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Zestawienie brzmienia § 7 i § 8 ust. 1 i 2 zaskarżonych uchwał z treścią przytoczonego przepisu ustawy prowadzi do wniosku, że w zaskarżonych przepisach powielono postanowienia art. 36 ust. 1 u.s.g. W tym kontekście należy wskazać, że zgodnie z § 137 Zasad techniki prawodawczej (stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Przytoczony przepis znajduje odpowiednie zastosowanie do projektów aktów prawa miejscowego na mocy § 143 ZTP. Na tle zasady przewidzianej w § 137 ZTP wskazuje się, że ogólną zasadą poprawnej legislacji jest, by w aktach normatywnych nie powtarzać przepisów innych aktów, ponieważ jest to normatywnie zbyteczne, a zarazem dezinformujące. Powtarzanie w uchwałach czy zarządzeniach przepisów powszechnie obowiązujących, w szczególności przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń jest szczególnie mylące i przez to niebezpieczne. Może wprowadzać w błąd co do materii dotyczącej danego aktu lub jego konstytucyjności. Wątpliwości powstają zwłaszcza wtedy, gdy zainteresowany nie wie, że zawarty w akcie przepis, wyznaczający sytuację prawną obywatela lub innego podmiotu, jest po prostu powtórzeniem przepisu np. ustawy (wątpliwości dotyczące konstytucyjności aktu) lub gdy nie mając rozeznania w systemie źródeł prawa, przyjmuje, że akt prawa wewnętrznego wyznacza mu obowiązki lub przyznaje uprawnienia (wątpliwości co do charakteru aktu). Z tych też względów redaktorowi tekstów aktów o charakterze wewnętrznym należy stanowczo zalecać, by nie powtarzał w nich postanowień aktów powszechnie obowiązujących. Definicja sołectwa, jako jednostki pomocniczej gminy została uregulowana w art. 5 ust. 1 zd. 1 u.s.g., a definicja wspólnoty samorządowej w art. 1 ust. 1 u.s.g. Rację należy przyznać skarżącemu, że wprowadzona w statutach definicja wspólnoty samorządowej w sposób nieuprawniony modyfikuje ustawową definicję.

W związku z powyższym zasadny był zarzut dotyczący powtórzenia w zaskarżonych uchwałach regulacji zawartych w ustawie o samorządzie gminnym, tj. § 3 ust. 4 zd. 1, gdzie powielono ustawową definicję i wskazano, że sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy. Ponadto zasadny był zarzut dotyczący § 3 ust. 4 zd. 2, gdyż statuty modyfikują definicję wspólnoty samorządowej zawartą w art. 1 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Zasadny był również zarzut dotyczący § 3 ust. 5 uchwał (Rada uznała ten zarzut skarg). Niezależnie od treści uchwały, istnieje obowiązek przestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zadaniem aktu prawa miejscowego jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, w granicach ścisłe wyznaczonych w delegacji ustawowej, a nie zbędne odsyłanie do powszechnie obowiązujących przepisów prawa (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 901/18)

W § 6 statutów przyjęto, iż działanie sołectwa jest jawne, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw, wskazaniu co oznacza jawność działania sołectwa, oraz iż udostępnienie informacji publicznej na temat sołectwa odbywa się w sposób i na zasadach określonych w przepisach prawnych. Wskazany przepis statutu stanowi zbędne powielenie przepisu art. 11b u.s.g., zgodnie z którym: Działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. (ust. 1). Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. (ust. 2). Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy. (ust. 3).

Zasadny jest zarzut dotyczący § 20 statutów, który określa zasady i tryb wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej. Przepis ten jest niezgodny z art. 36 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Tymczasem w myśl § 20 statutu wybory sołtysa i członków rady sołeckiej są powszechne, równe, bezpośrednie, większościowe i odbywają się w głosowaniu tajnym. Tym samym należy stwierdzić, że przepis § 20 statutów w sposób sprzeczny z u.s.g. reguluje sposób przeprowadzenia wyborów, a w związku z tym należy stwierdzić jego nieważność. Ponadto zebranie wiejskie nie ma kompetencji elekcyjnych w zakresie wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej (o czym szerzej poniżej), co jest dodatkowym argumentem przemawiającym za stwierdzeniem nieważności § 20 statutów.

W § 27 ust. 3 statutów organ powtórzył uregulowania wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. w zakresie zasad przeprowadzania wyborów. Przepis § 27 ust. 3 statutów stanowi, że wybory sołtysa i rady sołeckiej dokonuje się w głosowaniu tajnym. Bez wątpienia stanowi on powtórzenie art. 36 ust. 2 u.s.g., przy czym należy podkreślić, że wbrew sposobowi wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej określonemu w ustawie pomija bezpośredniość wyborów tych organów. Tym samym należy stwierdzić, że przepis ten stanowi nie tylko zbędne powtórzenie regulacji ustawowej, ale także w istotny sposób ją modyfikuje poprzez pominięcie warunku bezpośredniości aktu wyborczego.

W § 35 statutów przyjęto, iż zmiany w statucie dokonuje rada po uprzednim przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Wskazany przepis stanowi powielenie art. 5 ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy. Ponadto przyjęcie, iż zmiany w statucie dokonuje rada, po uprzednim przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami stanowi niedopuszczalną ingerencję w materię uregulowaną ustawowo, bowiem art. 35 ust. 1 u.s.g. wprowadza obligatoryjny wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami także przy podejmowaniu uchwały w sprawie zmiany statutu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia [...].11.2019 roku w sprawie II SA/Go [...]).

W § 9 ust. 2 pkt 2 uchwały przyjęto, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy: wybór i odwoływanie sołtysa i członków rady sołeckiej. Dokonując oceny legalności wskazanego unormowania należy dostrzec, że w u.s.g. brak jest przepisu uprawniającego zebranie wiejskie do wybierania sołtysa, jak i członków rady sołeckiej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 2 powołanego aktu sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przytoczony ostatnio przepis stanowi, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W doktrynie wskazuje się, że norma wynikająca z art. 36 ust. 2 u.s.g. ma charakter bezwzględnie wiążący, tak więc nie może ona zostać zmodyfikowana przez radę gminy w statucie jednostki pomocniczej [S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, W. 2018]. Zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej. Brzmienie art. 36 ust. 1 u.s.g. wskazuje na to, że zebraniu wiejskiemu nadano jedynie kompetencje uchwałodawcze nie zaś elekcyjne. Prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej z art. 36 ust. 2 u.s.g., nie może być utożsamiane i interpretowane poprzez prawo do udziału w zebraniu wiejskim, zdefiniowanym w art. 36 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądził, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym (mającym status stałego mieszkańca sołectwa, uprawnionego do głosowania), nie przysługuje natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie [por.: wyrok WSA w Opolu z [...] września 2009 r., II SA/Op [...]].

Podkreślić jednak należy, że postanowienia § 9 ust. 2 pkt 2 uchwały nie naruszają jednak prawa w zakresie w jakim przyjęto, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy odwoływanie sołtysa i członków rady sołeckiej. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił bowiem kwestie regulacji odwołania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa oraz członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych. Jak wskazano w wyroku NSA z [...] kwietnia 2019 r., II OSK [...] podmiot ustalający statut jednostki pomocniczej korzysta ze znacznej samodzielności w zakresie kreowania ustroju takiej jednostki, aż do granic sprzeczności z wyraźnymi przepisami ustaw. Okoliczność, że ustawodawca sprecyzował tryb wyboru sołtysa (i członków rady sołeckiej) (...) oznacza tylko tyle, że w statucie jednostki pomocniczej nie można odmiennie określić sposobu głosowania nad wyborem do ww. organów sołectwa. Nie można domniemywać, że skoro ustawodawca uregulował sposób wyboru sołtysa, to należy uznać, że w identyczny sposób następuje również odwołanie sołtysa. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych. Przepisy regulujące zadania organów jednostki pomocniczej pozostawione zostały w znacznej mierze samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują, jakie zadania wykonują te organy i w jakim trybie następuje wybór organów oraz ich odwołanie. Jeżeli są jakieś w tym zakresie ograniczenia, to muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej.

Za trafny należało uznać również zarzut kwestionujący zgodność z prawem zapisów zawartych w § 24 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Przepis ten opiera się na niezgodnym z art. 36 ust. 2 u.s.g. założeniu, że wybór sołtysa, jak i członków rady sołeckiej, można powierzyć zebraniu wiejskiemu. Należy również zauważyć, że wskazany ostatnio przepis u.s.g. nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać zatem należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one ustawowe i bezwzględnie obowiązujące zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W tych okolicznościach wprowadzenie w statucie dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej [por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z [...] marca 2020 r., II SA/Go [...] oraz powołane tam orzecznictwo]. W konsekwencji uznać również należy, że brak jest podstaw dla zrezygnowania z wymogu zachowania określonego kworum podczas kolejnego głosowania. Z uwagi na powyższe za niezgodny z prawem należało uznać również § 24 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

Zasadny jest zarzut dotyczący § 21 ust. 1 statutów, zgodnie z którym prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) sołtysa i członków rady sołeckiej ma każdy obywatel polski, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 18 lat i stale zamieszkuje na obszarze sołectwa. Zważyć należy, że zgodnie z art. 1 u.s.g., mieszkańcy gminy tworzą wspólnotę samorządową i to mieszkańcy gminy sprawują władzę. Jednak art. 11 u.s.g. wyróżnia dwie formy podejmowania rozstrzygnięć przez mieszkańców gminy, a mianowicie w drodze demokracji bezpośredniej (głosowanie powszechne poprzez wybory lub referendum) oraz w drodze demokracji pośredniej (za pośrednictwem organów gminy). Z powyższej regulacji wynika, że nie każdy mieszkaniec gminy ma zapewnioną możliwość czynnego uczestniczenia w kierowaniu sprawami wspólnoty gminnej i jest to ustawowo uzależnione od stałego zamieszkiwania na obszarze gminy oraz posiadania czynnego prawa wyborczego do organów gminy. Dla przynależności do wspólnoty gminnej nie mają znaczenia takie okoliczności jak wiek, zdolność do czynności prawnych czy posiadanie praw publicznych i obywatelskich, natomiast warunkują one zakres uprawnień przysługujących poszczególnym członkom wspólnoty samorządowej. W piśmiennictwie zaznaczono, że chociaż nie jest poprawne ograniczanie wspólnoty do wyborców, to dla korzystania z wszystkich uprawnień członka wspólnoty konieczne jest posiadanie biernego i czynnego prawa wyborczego do organów gminy (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, W. 2010, s. 57).

Odnosząc się do zarzutów kwestionujących legalność § 10 ust. 1, § 21 ust. 3 pkt 1-3 i § 29 ust. 1 pkt 2 uchwały należy wskazać, że w doktrynie podnosi się, iż uzależnienie czynnego udziału mieszkańców sołectwa w zebraniu wiejskim sołectwa (w tym uprawnienia do głosowania), od faktu posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 35 u.s.g. "Z przepisów prawa wyraźnie wynika, iż członkami wspólnoty są z mocy prawa mieszkańcy gminy i gmina nie może dyskryminować swych mieszkańców ze względu na kwestię posiadania bądź też nieposiadania praw wyborczych" [tak: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, Komentarz do art. 36 i 37 u.s.g., dostępny w bazie danych Lex oraz powołana tam literatura]. Również w orzecznictwie wskazuje się, że wprawdzie żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może, a kto nie może uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem do głosowania, jednakże należy zgodzić się z tezą, że ograniczenie wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczy tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Nie można zatem na tej podstawie ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o innych sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na terenie której zamieszkują. Zawężenie kręgu mieszkańców mogących uczestniczyć w zebraniu wiejskim tylko do tych mieszkańców sołectwa, którzy posiadają czynne i bierne prawo wyborcze w sposób istotny narusza art. 32 Konstytucji RP. Z przepisów prawa wyraźnie wynika, iż członkami wspólnoty są z mocy prawa mieszkańcy gminy i gmina nie może dyskryminować swych mieszkańców ze względu na kwestię posiadania, bądź też nieposiadania praw wyborczych. Ograniczenia prawa wyborczego przez organ stanowiący gminy, bez istnienia w systemie prawnym wyraźnego ustawowego upoważnienia do takiej regulacji, stanowi naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 36 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 4 i art. 40 ust. 1 u.s.g. Przepis art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. przewiduje wprawdzie, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności "zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej", jednakże art. 169 ust. 4 Konstytucji wprowadza wyraźne granice dla tego rodzaju statutowej regulacji: granice ustaw ("Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące"). Kształtując zatem, w ramach przyznanej swobody, zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, rada gminy musi uwzględnić obowiązujące prawo i granice zakreślone ustawami [tak: wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., III SA/Łd 23/19 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 1 sierpnia 2019 r., II SA/Go 350/19].

Kierując się powyższymi rozważaniami za niezgodny z prawem należało uznać fragment postanowień § 10 ust. 1 zaskarżonej uchwały warunkujący prawo do udziału w zebraniu wiejskim od posiadania prawa do głosowania. Za niezgodny z prawem należało uznać również § 21 ust. 3 pkt 1 – 3 zaskarżonej uchwały. Przepisy te ograniczały prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Tymczasem jak wynika z powyższych rozważań przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i w sposób niebudzący wątpliwości reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego dotyczące wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Rada gminy ograniczając bez wyraźnej podstawy ustawowej czynne prawo wyborcze sołtysa oraz członków rady sołeckiej naruszyła art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 36 ust. 2 i art. 40 ust. 1 u.s.g. Z analogicznych przyczyn trafne okazały się zarzuty dotyczące § 29 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Przepis ten przewiduje wygaśnięcie mandatu sołtysa lub członka rady sołeckiej w razie utraty prawa wybieralności lub braku takiego prawa w dniu wyborów. Regulacja ta pozostaje w ścisłym związku z regulacją zawartą w § 22 w zw. z § 21 ust. 3 pkt 1 – 3, która bez wyraźnej podstawy ustawowej ogranicza zarówno bierne jak i czynne prawo wyborcze na sołtysa i członka rady sołeckiej.

Podsumowując rozważania w powyższym zakresie należy stwierdzić, że w całości zasadne okazały się zarzuty skarg dotyczące § 3 ust. 4 i 5, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8 ust. 1 i 2 i §15, § 10 ust. 1, § 21 ust. 1 i 3 pkt 1-3, § 20, § 21 ust. 1 i § 24 ust. 1 i 2, § 27 ust. 3, § 29 ust. 1 pkt 1, § 35 zaskarżonych uchwał.

Z powyższych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził w pkt 1 sentencji wyroku nieważność kwestionowanych zapisów we wszystkich zaskarżonych uchwałach.

Jedynie częściowo zasadny okazał się natomiast zarzut dotyczący § 9 ust. 2 pkt 2. Niezasadne było bowiem żądanie stwierdzenia nieważności tej jednostki redakcyjnej w zakresie odwoływania sołtysa i członków rady sołeckiej. Dlatego też w tej części na podstawie art.151 p.p.s.a. skargi oddalono.