Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 437/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 8 i ust. 9
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Maria Myślińska del. WSA Małgorzata Jużków (spr.) Protokolant Milena Budna po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 17 października 2012 r.; sygn. akt III SA/Kr 1323/11 w sprawie ze skargi D. W. – [..]. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] lipca 2011 r.; nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Miasta K. na rzecz D. W. – [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w wyrokiem z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1323/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. W. – F. w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem i ochroną dróg stwierdził nieważność § 1 pkt 6 i 7 zaskarżonej uchwały; zasądził od Rady Miasta K. na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Wskazaną uchwałą z dniu [...] lipca 2011 r. Rada Miasta K. w § 1 pkt 6 uchwalił, że § 5 ust. 1 uchwały zmienianej otrzymuje brzmienie:

"1. Stawka opłaty dziennej za 1 m2 zajęcia pasa drogowego wynikającego z umieszczenia reklam niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego:

a) mocowane do elewacji budynku na wysięgnikach, których powierzchnia nie przekracza 1 m2 , związane z działalnością prowadzona w tym budynku – szyldy reklamowe - 1,00 zł;

b) informacyjno – ogłoszeniowe umieszczone na słupach ogłoszeniowych (okrąglaki) o średnicy do 1,40 m i wysokości do 4,40 m - 2,00 zł;

c) informacje o wydarzeniach kulturalno-oświatowych na transparentach - 1,00 zł;

d) tablice informacyjno-ogłoszeniowe - 1,00 zł;

e) na panelach zintegrowanych z wiatą przystanku komunikacji zbiorowej dla podmiotów, które na własny koszt wybudowały lub wybudują wiaty przystankowe 0,08 zł;

f) markizy - 1,00 zł;

g) reklamy i urządzenia reklamowe umieszczone przez Urząd Miasta, Miejskie Jednostki Organizacyjne, oraz Miejskie Instytucje Kultury - 0,00 zł

h) pozostałe reklamy - 4,40 zł".

Natomiast w § 1 pkt 7 uchwalono, że § 6 otrzymuje brzmienie:

"1. Stawka opłat za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w § 2. - § 5. w pasie drogowym dróg gminnych, powiatowych, wojewódzkich i krajowych - 2,00 zł;

2. Stawka za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności pod działania niekomercyjne (wydarzenia i imprezy: publiczne, charytatywne, sportowe, promocyjne, reklamowe, kulturalne, itp.) finansowane, współfinansowane lub organizowane przez Gminę Miejską K. - 0,00 zł.

Powyższa stawka nie obejmuje towarzyszącej tym wydarzeniom działalności komercyjnej (stoiska handlowe, gastronomiczne, ogródki piwne itp.), które podlegają opłacie na zasadach ogólnych zgodnie z obowiązującymi."

3. Opłatę za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności zarząd drogi pobiera w wysokości odpowiadającej iloczynowi: liczby dni zajęcia pasa określonej w zezwoleniu, zajętej powierzchni w m2 i stawki za 1 m2 w wysokości określonej w ustępie 1".

Jako podstawę prawną uchwały nowelizującej wskazano art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: u.d.p.). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził w części nieważność powyższej uchwały, eliminując z jej treści w § 5 ust. 1 lit. g wyrazy "Miejskie Jednostki Organizacyjne oraz Miejskie Instytucje Kultury" oraz w § 6 ust. 2 "współfinansowane lub organizowane", a skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 6 i 7 zaskarżonej uchwały, jako naruszającej prawo (art. 40 ust. 7-9 u.d.p.) i wydanej z naruszeniem procedury na etapie jej uchwalania (§ 30 ust. 1 pkt 6 Statutu Miasta K.). Podkreśliła, że uchwała przewiduje znaczące podwyżki stawek za umieszczanie reklam, ale w stosunku do pewnych nośników stawki obniża, jak również różnicuje stawki w zależności od celu reklamy i podmiotu umieszczającego reklamy, czego ustawa o drogach publicznych zakazuje.

Rada Miasta K. nie odpowiedziała na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa, które poprzedziło wniesienie skargi do WSA w K., ale w dniu [...] września 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] o zmianie uchwały z dnia [...] kwietnia 2004 r., którą obniżono stawki opłat za nośniki reklamowe, np. umieszczone na słupach ogłoszeniowych (okrąglaki) o średnicy do 1,40 m i wysokości 4,40 m oraz tablicach do szerokości 2,86 m i wysokości 2,95 m – 0,60 zł, pozostałe reklamy – 2,42 zł. Przyjęta została jednolita stawka podwyżki 10%. Uchwała weszła w życie 19 października 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. stwierdzając nieważność uchwały nowelizującej w zaskarżonej części na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uznał, że skarżąca miała legitymację prawną do zaskarżenia uchwały, która naruszała jej interes prawny, gdyż w oparciu o zaskarżoną uchwałę wydano skarżącej decyzję określającą wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego. Dalej Sąd I instancji uznał za zasadne zarzuty, że Rada Miasta K. przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p., uzależniając wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego od podmiotu, który dokonał zajęcia oraz treści reklamy. Artykuł 40 ust. 9 u.d.p., takowych kryteriów nie zawiera, a stanowi katalog zamknięty. Podobnie jak nie uprawnia do stosowania zwolnień, gdyż wskazuje na obligatoryjny charakter opłat. Naruszyła także art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. z 2010 r., nr 220, poz.1447 ze zm., w skrócie u.s.d..g., który stanowi, że organy administracji wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania działalności gospodarczej, w szczególności mikro przedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorstw. Dotychczasowe stawki opłaty za reklamy małego formatu wzrosły o kilkaset inne o kilkadziesiąt procent a za wieloformatowe zostały obniżone, co potwierdza ich dyskryminujący charakter i nie potwierdza celu nowelizacji, jakim było urealnienie cen i przywrócenie stawkom opłat cech regulacyjnych. Odnosząc się do zarzutu zwolnień podmiotowych Sąd I instancji uznał je za bezprzedmiotowe z racji stwierdzenia nieważności wprowadzających je zapisów rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Natomiast za niezasadne uznał zarzuty dotyczące naruszenia § 30 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Statutu Miasta K., który stanowi regulację wewnętrzną. Wskazane przepisy adresowane są i określają porządek prac organu uchwałodawczego, a ich naruszenie nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały. Sąd I instancji podkreślił również, że skala dokonanych podwyżek stawek opłat za zajecie pasa ruchy drogowego jednoznacznie wskazuje, że powodem podjęcia przedmiotowej uchwały było zwiększenie środków budżetu Miasta K., którego wadliwość została dostrzeżona w kolejnej nowelizacji z dnia 14 września 2014 r. w tej uchwale Rada Miasta K. w istotny sposób odeszła od rozwiązań przyjętych w zaskarżonej uchwale. Przykładowo przyjęto jedna stawkę podwyżki 10%, a stawka opłaty za umieszczanie reklam na słupach ogłoszeniowych wynosi 0,60 zł, pozostałe reklamy 2,42 zł.

Skargę kasacyjną złożyła Rada Miasta K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ukazania sposobu godzenia, przez § 1 pkt 6 i 7 zaskarżonej uchwały w art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. oraz art. 8 ust. 1 u.s.d.g., w szczególności w zakresie, w jakim powołane zapisy zaskarżonej uchwały nadawały nowe brzmienie § 5 ust. 1 lit. a, e, f, oraz h, a także, w jakim nadawały nowe brzmienie § 6 ust. 1 i 3 uchwały nowelizowanej, co uniemożliwia zrekonstruowanie przesłanek, jakimi kierował się Sąd podejmując rozstrzygniecie zawarte w wyroku z 17 października 2012 r., art. 147 § 1 p.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w szerszym zakresie, niż istniały ku temu podstawy, jakie wskazano w uzasadnieniu wyroku oraz przy braku nierozerwalnej łączności zapisów uchwały, jakich wadliwość podniesiono, z pozostałymi jej unormowaniami, które zostały objęte stwierdzeniem nieważności.

2) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 40 ust. 8 u.d.p. w związku z art. 8 ust. 1 u.s.d.g. przez przyjęcie, że wskazana norma stanowi wiążący wyznacznik działania gminnego organu uchwałodawczego, w szczególności w zakresie ustalania wysokości stawek opłat na podstawie umocowania z art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p., stanowi wytyczną dla jego działania i dodatkowe kryterium, którym winien się kierować organ przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego,

- art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. w związku z § 1 pkt 6 i pkt 7 uchwały nowelizującej i przyjęcie, że Rada Miasta przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego i kierowała się przesłankami irrelewantnymi dla ochrony pasa drogowego. Celem było zwiększenie dochodów budżetowych.

- § 1 pkt 6 uchwały nowelizującej, w zakresie, w jakim nadawała nowe brzmienie § 5 ust. 1 lit. a poprzez przyjęcie, że zapis ""1. Stawka opłaty dziennej za 1 m2 zajęcia pasa drogowego wynikającego z umieszczenia reklam niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego:

b) informacyjno – ogłoszeniowe umieszczone na słupach ogłoszeniowych (okrąglaki) o średnicy do 1,40 m i wysokości do 4,40 m - 2,00 zł; " wprowadza zróżnicowanie stawek według treści reklamy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor podkreślił, że Sąd I instancji nie odniósł się szczegółowo do każdego podpunktu literowego unieważnionej uchwały, w tym tych wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej. Nie wskazał też nierozwiązywalności wadliwego unormowania z całym nowelizowanym § 5 ust. 1 i § 6, co narusza zasadę jak najmniejszego oddziaływania i czyni zakres orzeczonej nieważności zbyt szeroki oraz nieadekwatny do zaistniałego, zdaniem Sądu, istotnego naruszenia prawa w części zapisów, jakie omówiono w uzasadnieniu wyroku. Zarzucił, że droga zasadniczo służy do prowadzenia ruchu a nie działalności gospodarczej, w tym handlowej, a zajęcie pasa drogi dla celów niezwiązanych z budową stanowi odstępstwo od zasady korzystania z drogi. Nie podlega, zatem regulacji art. 8 u.s.d.g. Kasator nie zgodził się również ze wskazanym przez Sąd I instancji celem nowelizacji uchwały. Zaprzeczył, aby chodziło o zwiększanie dochodów budżetu, gdyż wyłącznym celem była "ochrona przestrzeni pasa drogowego przed ekspansją działalności handlowej, miarkując intensywność nacisku ekonomicznego, wywieranego na zachowanie komunikacyjnej funkcji dróg oraz urealnienie i przywrócenie cech regulacyjnych. Wysokość opłat dla reklam umieszczanych na okrąglakach, które są nośnikami silnie oddziałowującymi na widoczność i negatywnie wpływającymi na bezpieczeństwo ruchu, uwzględniała tą okoliczność’. Wprowadzone regulacje miały na celu ustalenie nacisku ekonomicznego na takim poziomie, aby możliwa była realna ochrona całości, integralności i nienaruszalności pasa drogowego, w szczególności przed reklamami. Dalej wyjaśnił, że wprowadzenie stawki 0 zł dla Gminy K. wynikało z faktu, że wniesienie opłaty w wyższej stawce stanowiłoby w istocie operację księgową. Gmina wnosiłaby opłatę na swoją rzecz. Nie zgodził się z twierdzeniem Sądu I instancji, iż wprowadzając stawki opłat za umieszczenie reklamy w pasie drogowym Rada Miasta kierowała się innym kryterium niż określone w art. 40 ust. 9 u.d.p. Wskazane różnicowanie podmiotowe i od treści reklamy nie znajduje uzasadnienia, gdyż na okrąglakach umieszczane są różne informacje, a Prezydent Miasta K., jako podmiot zarządzający drogami gminnymi w zakresie wydawania zgody na zajęcie i nakładanie opłat karnych, ma najlepszą wiedzę, jakie reklamy są umieszczane, na jakich nośnikach. Nie różnicuje, zatem reklam według treści, ale nośnika, na którym są umieszczane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik strony wniósł o jej oddalenie podnosząc, że cała koncepcja zmiany uchwały była wadliwa i słusznie Sąd I instancji uchylił ją w całości, a nie poszczególne części nowelizowanego § 5 i 6, co czyniłoby normę prawną niezrozumiałą, gdyż pojęcie to nie może być rozumiane, jako jednostka redakcyjna.

Na rozprawie strony podtrzymały dotychczasową argumentację, przy czym pełnomocnik Rady Miasta dodatkowo podkreślił, że Sąd I instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały wyszedł poza interes prawny strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się niezasadne.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.

Z brzmienia art. 174 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z takim sformułowaniem zarzutów kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postepowania, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony prawidłowo. Jednakże z racji sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, które w istocie nie kwestionują ustaleń faktycznych, ale wyłącznie ich ocenę, uzasadnione jest, aby rozpoznać je łącznie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie i w tych ramach jednoznacznie stwierdził, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Faktem jest, ze uczynił to w sposób lakoniczny, co jednak nie uniemożliwia poddanie kontroli przesłanek, którymi się kierował. Została podana i wyjaśniona podstawa rozstrzygnięcia - art. 147 § 1 p.p.s.a. Ponadto Sąd I instancji odniósł się do przepisów prawa materialnego, które miały w sprawie zastosowanie wskazując, jakie przepisy zostały naruszone, które zarzuty skargi uznał za zasadne i dlaczego. Należy zgodzić się z kasatorem, że Sąd I instancji w uzasadnieniu nie odniósł się do każdej jednostki redakcyjnej nowego brzmienia § 5 uchwały, w tym ust. 1 lit a, e, f i h oraz nowego brzmienia § 6 ust. 1 i 3 uchwały, ale wskazał na przyjęte przez organ kryteria różnicujące wysokość stawki opłaty ze względu na podmiot czy też treść reklamy, które nie mieszczą się w zamkniętym katalogu art. 40 ust. 9 u.d.p., które uznał za przedmiotowe, a których katalog nie może być rozszerzany. Wskazał na fiskalny cel wprowadzenia nowelizacji oraz dyskryminujące małych przedsiębiorców jej regulacje, czy bezprawne uprzywilejowanie Gminy Miejskiej K.. Nie można tym samym uznać w pełni za zasadny zarzut uniemożliwienia zrekonstruowania przesłanek stwierdzenia nieważności we wskazanych podpunktach.

Bezsprzecznie art. 40 w ust. 9 u.d.p. zezwala na zróżnicowanie wysokości ustalonych przez organy stanowiące jednostek gminy stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego wyłącznie ze względu na okoliczności i przesłanki enumeratywnie w nim wskazane, którymi są:

1) kategoria drogi, której pas drogowy zostaje zajęty,

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego,

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni,

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego,

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Przepis ten jest jasny i klarowny. Należy też zgodzić się z Sądem I instancji, że nie stanowi podstawy do stosowania ulg i zwolnień określonych podmiotów, w tym Gminy Miejskiej K., czy w zależności od treści reklamy (ogłoszenie, informacja kulturalna, szyld przedsiębiorcy). Zróżnicowanie stawek opłat winno uwzględniać rodzaj nośnika, jednakże pozostawać w zgodzie z celem wprowadzenia opłat i obowiązkiem określonym w art. 8 ust. 1 u.s.d.g., którego naruszenie nie może samo w sobie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd autora skargi kasacyjnej, jednakże zastosowanie wskazanego przepisu nie było wyłączną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] lipca 2011 r. Organ administracji może wprowadzać regulacje prawne, gdyż taki charakter mają stawki opłat za zajęcie pasa drogowego, ale z poszanowaniem zasady równości przedsiębiorców. Cel wprowadzanej regulacji prawnej, zakaz dyskryminacji i zasada równości podmiotów gospodarczych muszą być zawsze uwzględniane w sytuacjach ingerencji prawnej w swobodę działalności gospodarczej i nakładanie obowiązków o charakterze fiskalnym.

Zatem wskazane naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż jak wynika z art. 174 pkt 2 tej ustawy, naruszenie przepisów postępowania musi być tego rodzaju, ażeby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do kolejnego ze stawianych przez kasatora zarzutów, tj. niedopuszczalnego jego zdaniem - w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. - pozbawienia przez WSA w K. obowiązywania całości, a nie części przepisu uchwały Rady Miasta K., stwierdzić trzeba, że zarzut ten jest niezasadny. Akty stanowienia prawa, w tym także wspomniana uchwała, zbudowane są, bowiem z szeregu norm, nie zaś jedynie ze zbioru jednostek redakcyjnych poszczególnych przepisów. Zatem przedmiotem dokonywanej przez sąd administracyjny oceny zgodności aktu prawa miejscowego z aktami prawa wyższego rzędu są zawsze normy (wywiedzione na podstawie jednego lub wielu przepisów), nie zaś literalne brzmienie części, lub całości aktu prawnego rozumianego, jako zbiór jednostek redakcyjnych. Wiąże się z tym problem - dostrzeżony przez Trybunał Konstytucyjny - konieczności wydawania w szczególnie uzasadnionych sytuacjach tzw. orzeczeń zakresowych, w których stwierdza się niezgodność z aktem wyższego rzędu części treści normatywnej wynikającej z badanych przepisów, pozostawiając jednocześnie konkretny przepis w systemie prawa. Taki sposób dokonywania kontroli norm pozwala uniknąć ewentualnych szkód, jakie mogłyby zostać spowodowane luką prawną, powstałą z powodu wyeliminowania z systemu prawa całego przepisu bez jednoczesnego wprowadzenia w to miejsce nowej regulacji prawnej. W konsekwencji, użyty przez ustawodawcę w art. 147 § 1 p.p.s.a. zwrot "w całości lub w części" aktu prawa miejscowego odnosi się - zdaniem NSA - do aktu stanowienia prawa rozumianego, jako normy prawnej, nie zaś - jak wskazano - do poszczególnych przepisów, widzianych w kategoriach gramatycznych, tj., jako jedynie jednostki redakcyjne aktu. Nie można, zatem mówić o naruszeniu w sprawie przez WSA w K. art. 147 § 1 p.p.s.a. Bowiem wskazany w § 1 pkt 6 nowelizowany § 5 ust. 1 uchwały z 2004 r. dotyczy wyłącznie stawek opłaty dziennej za zajęcie 1m2 pasa drogowego przez umieszczenie reklam niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu, w ramach, którego wydzielono 8 podpunktów oznaczonych literowo od a do g. Jako kryterium wyodrębnienia przyjęto rodzaj nośnika reklamy; szyld na budynku (a), słup ogłoszeniowy (b), transparent (c), tablicę informacyjno-ogłoszeniową (d), panele zintegrowane z wiata przystanku komunikacji zbiorowej (e), markizy (f) i (pozostałe reklamy (h). Jednakże wprowadzono również inne kryteria, w tym podmiotowe (lit. e i g). W tych ostatnich preferencyjne stawki opłat wprowadzono dla podmiotów, które wybudowały lub wybudują na własny koszt wiaty przystankowe (e) lub zostaną umieszczone na dowolnym nośniku przez Urząd Miasta (g). Kolejnym kryterium, jest związanie nośnika z treścią reklamy: szyldu reklamowego z działalnością prowadzoną w budynku, na którym został umieszczony (a) czy transparentu z informacją o wydarzeniach kulturalno-oświatowych (c). W zależności od wielkości reklamy informacyjno-ogłoszeniowe mogą być umieszczane na tablicach bez określonego wymiaru (d) lub słupach ogłoszeniowych o średnicy do 1,40 i wysokości 4,40 m (e). Treść reklamy nie ma znaczenia dla ich umieszczenia na panelach (e), markizach (f) czy przez Urząd Miasta (g). Wskazana regulacja ma, zatem charakter całościowy i wyeliminowanie tylko jednego lub klika podpunktów oznaczonych literowo czyni ją niespójną oraz niepełną. Tym bardziej, że kasator nie polemizuje z zasadnością stwierdzenia nieważności § 5 ust. 1 lit. b, c, d, i g.

Jak wskazano wyżej we wskazanych podpunktach § 5 ust. 1 Rada Miasta zastosowała różne kryteria, w tym wykraczające poza wskazane w art. 40 ust. 9 pkt 1-5 u.d.p., jak treść, powierzchnia reklamy czy podmiot ją umieszczający. Trudno się zgodzić z kasatorem, że jednym kryterium ustalenia stawki opłaty dziennej był rodzaj zajęcia czy rodzaj urządzenia/nośnika umieszczonego w pasie drogowym, które zostały wskazane w art. 40 ust. 9 pkt 4 i 5 u.d.p. Trudno też nie dostrzec, że pozaustawowe kryteria nie miały wpływu na wysokość określonej stawki opłat, co podkreślił Sąd I instancji (stawka 0 zł) Nie były to jednak kryteria zróżnicowane, w zależności od stopnia oddziaływania na pas drogowy przez dany rodzaj nośnika czy jego wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, na co wskazywał kasator. Tak skonstruowana norma nie dawała też Sądowi I instancji możliwości stwierdzenia nieważności tylko części § 5, który w istocie stanowi nierozerwalną całość. Potwierdzeniem powyższego jest również zakres nowelizacji, który ograniczył się do § 5 i § 6 uchwały z 2004 i kolejna nowelizacja uchwała z [...] września 2011 r. Podobnie jak znowelizowany § 6 uchwały, w którym Rada Miasta K. ustalił stawkę opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione enumeratywnie w §§ 2- 5 w pasie dróg gminnych, powiatowych, wojewódzkich i krajowych, co oznacza również możliwość umieszczania reklam innych niż wskazane w § 5 ust. 1 i czyni zarzut wyjścia Sądu I instancji poza granice zaskarżenia i interes prawny strony pozbawionym podstaw. Jednakże stwierdzono jego nieważność z racji zróżnicowania pod względem nie tylko podmiotowym, ale również przedmiotowym, gdyż zwolnienie z opłaty niekomercyjnego zajęcia pasa drogowego dotyczyło wyłącznie działania finansowanego przez Gminę Miejską K.. Innymi słowy niedopuszczalne jest niekomercyjne zajęcie pasa drogowego finansowane przez inny podmiot niż Gmina.

Ujęcie natomiast regulacji § 6 w 3 punktach, które są ze sobą ściśle powiązane, co potwierdza wyjaśnienie w pkt 3, że opłata w punkcie 2 odnosi się do 1 m2 zajętej powierzchni, uzasadniało wyeliminowanie go również w całości. Należy też podkreślić, że treść pkt 3 stanowi powielenie zapisu art. 40 ust. 4 u.d.p.

Powyższy zapis narusza także zasady techniki prawodawczej określone w § 143 w związku z § 115 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (DZ. U. nr 100, poz. 908). Stosownie do tych przepisów w uchwale zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Ich naruszenie nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków, to jednak uwzględnić należy, że zawiera ono ważne zalecenia dotyczące tworzenia aktów prawnych. Ustala standardy poprawnej legislacji, tym samym ustala także standardy poprawnej interpretacji przepisów. Nie ulega, bowiem wątpliwości, że istnieje ścisła zależność między zasadami redagowania a zasadami interpretowania tekstów prawnych, interpretacja polega wszak na ustalaniu tak czy inaczej rozumianej woli prawodawcy - wyrok SN z 15 czerwca 2012 sygn. akt II CSK 436/11,LEX nr 1232234.

Za niezasadny należało uznać, zatem zarzut stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie szerszym niż wskazana w uzasadnieniu wadliwość jej zapisów.

Należy przypomnieć, że przepisem regulującym prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na podjętą przez organ stanowiący gminy uchwałę jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 201 r., nr 142, poz.1591, w skrócie u.s.g.). Przepis ten dozwala wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w sprawie administracji publicznej każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały takim aktem naruszone, przy czym warunkiem wniesienia skargi jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wykazanie, że uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie obciąża skarżącego, który winien wykazać powiązanie pomiędzy podjętą uchwałą, a sytuacją prawną znajdującą oparcie w obowiązujących przepisach. W przedmiotowej sprawie, D. W., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą F. w K. wywodziła swój interes prawny z faktu prowadzenia działalności gospodarczej polegającej w głównej mierze na umieszczaniu reklam i uzyskiwaniu zezwoleń na zajęcie pasa drogi za opłatą uchwaloną prze Radę, jako prawo miejscowe. Organ nie negował interesu prawnego D. W. do zaskarżenia spornej uchwały. Rozważania w tej kwestii czynił dopiero na rozprawie kasacyjnej podważając jej interes prawny do zaskarżenia § 6 uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny z przyczyn wskazanych wyżej wątpliwości tych nie podzielił.

W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. w związku z art. 8 ust. 1 u.d.g. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, a niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (B. Gruszczyński, Komentarz do art. 174 p.p.s.a.).

Zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. naruszenie przepisów prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej w istocie zakwestionował prawidłowość ich zastosowania w przyjętym stanie faktycznym i przyjęcie przez Sąd I instancji, że Rada Miasta K. przekroczyła zakres ustawowego upoważnienia uchwalając zróżnicowane stawki opłat za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklam uzależniając wysokość stawki opłaty od podmiotu, który ją zamieścił, treści prezentowanej przez reklamę, wprowadzenie zwolnień i nie kierowanie się celem ochrony pasa drogowego, a dochodami budżetu gminy.

W art. 4 pkt 23 u.d.p. zawarta jest definicja reklamy: "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę". Zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.g.). Zatem to zarządca ocenia zagrożenia, jakie może rodzić dany obiekt dla korzystających z drogi publicznej, a kiedy jest nim jednostka samorządu terytorialnego, ustanawiając stawki opłat uwzględnia tylko i wyłącznie rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym będącego nośnikiem informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Zatem nośnik reklamy winien być uwzględniany przy ustalaniu stawki opłat. Nie bez znaczenia pozostaje jednak cel wprowadzenia opłaty oraz zakres umocowania (art. 40 ust. 8 u.d.p.). Sposób ustalania opłaty również został określony w ustawie (art. 40 ust. 4-6 u.d.p.) i zależy od celu zajęcia pasa drogowego. Ustawodawca określił, zatem granice w obrębie, których rada gminy może wykonywać przypisane jej uprawnienia. Ogranicza je droga, którą musi zarządzać, limit stawek za 1m2 pasa drogowego (10 zł za jeden dzień i 200 zł za każdy rok) i kryteria wskazane w art. 40 ust. 9 u.d.p. Tym samym ustawodawca pozostawił do uznania właściwego organu kryterium wyodrębnienia różnego rodzaju urządzeń, uzależniając jednocześnie od tego wysokość poszczególnych stawek opłaty za ich umieszczenie w pasie drogowym drogi publicznej.

Możliwość różnicowania stawek opłat na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. nie jest kwestionowana w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 7.08.2008 r., II GSK 151/08, LEX nr 534818, wyrok z dnia 19.03.2013 r. sygn. akt II SA/Op 605/12). Jednakże musi to być wyłącznie kryterium rodzaju urządzenia, które nie zawiera dodatkowych elementów dyskryminujących czy naruszających zasadę równości uczestników obrotu gospodarczego. Za nieuprawnione należałoby uznać przyjęcie zróżnicowanej wysokości stawek w odniesieniu do urządzeń tego samego rodzaju lub w zależności od podmiotu zarządzającego czy właściciela urządzeń tego samego rodzaju. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej takie kryteria wprowadziła Rada Miasta K. w kontrolowanej uchwale z dnia [...] lipca 2011 r. Utrzymanie zróżnicowanych stawek według kryterium podmiotowego lub według przedmiotu prowadzonej działalności, wiązałoby się z dyskryminowaniem podmiotów w życiu gospodarczym w świetle ustawy o swobodzie działalności gospodarczej czy art. 32 Konstytucji RP, a to powoduje, że zasadnie Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nowelizującej (§ 1 pkt 6 i 7) z [...] lipca 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wyliczone za zajęcie pasa drogowego opłaty są przekazywane do budżetów jednostek samorządu terytorialnego i stanowią dochód gminy (art. 40a u.d.p.). Ustawodawca w art. 40 ust. 8 u.d.p. upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do określania wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi, której jest zarządcą, ale upoważnienie to miało na celu zapewnienie miastu realnych dochodów z tych opłat, w celu niewątpliwie zapewnienia możliwości realizacji postawionych przed nimi zadań w zakresie drogownictwa. Jednostki samorządowe, jako realizujące zadania publiczne, nie mogą dowolnie dysponować uzyskanymi z tego tytułu dochodami, a w szczególności z nich rezygnować, gdyż w ten sposób i to bez uzasadnionej przyczyny, zmniejszają swoje potencjalne możliwości realizacji zadań i wysokość kwoty, która winna być na ich realizację przeznaczona (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2003 r., I SA 2293/02/, LEX nr 126802). Nie jest to, zatem tylko kwestia zbędnych operacji księgowych.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że ustalenie przez Radę Miasta stawki 0 zł za zajęcie jednego 1 m² pasa drogowego jest równoznaczne ze zwolnieniem z tej opłaty, z zaniechaniem jej naliczenia. Takiemu celowi nie mogło służyć upoważnienie zamieszczone w art. 40 ust. 8 u.d.p.i sformułowanie w art. 40 ust. 3 tej ustawy, "za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę", które wskazuje, że zajęcie związane jest z obowiązkiem odpłatności, czyli z wymiernym wydatkiem finansowym, którego wysokość, stosownie do art. 40 ust.11 ustawy, ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jej pobieranie jest obligatoryjne z konkretnym przeznaczeniem. To prowadzi do wniosku, że ustalenie wysokości stawki opłaty na poziomie 0 zł równoważne jest z zaniechaniem pobierania tej opłaty na terenie miasta i gminy, co oznacza zniesienie obowiązku nałożonego przez ustawę, jak również zaniżeniem wysokości środków, które winny być wydatkowane na poprawę bezpieczeństwa na drogach. Przemawia za takim stanowiskiem również to, że ustawodawca nie przewidział zwolnienia z opłaty, której zakres przedmiotowy określony jest w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Wprowadził jedynie możliwość zróżnicowania stawki opłaty, z uwagi na przesłanki wskazane w art. 40 ust. 9 tej ustawy.

Należy też wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale powinien dokonać wszechstronnej weryfikacji zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.