Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1642/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 26 ust. 2, art 16, art. 18
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Roman Hauser, Sędzia NSA Jerzy Siegień, Sędzia WSA (del.) Marcin Kamiński (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 899/16 w sprawie ze skargi A. C., B. C. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. solidarnie na rzecz A. C., B. C. i W. K. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 899/16, po rozpoznaniu skargi [...], [...] i [...] (skarżący), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (organ odwoławczy) z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zasądził od organu odwoławczego na rzecz [...] i [...] solidarnie kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, oraz zasądził od organu odwoławczego na rzecz [...] kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy B.-Z. (Organ I instancji) umorzył postępowanie w sprawie składowania odpadów na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] w miejscowości M. gm. B.- Z. stanowiącej własność P.S. i P.S.. Organ I instancji podał, że uwzględniając zastrzeżenia zawarte w decyzji organu odwoławczego z [...] września 2015 r. wezwał M. S. i P.S. do złożenia wyjaśnień na piśmie w terminie do [...] listopada 2015 r. oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających wykorzystanie odpadów o kodzie [...] - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w [...] zgodnie z przepisami art. 41 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.). Jednocześnie na dzień [...] listopada 2015 r. organ I instancji wyznaczył oględziny na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w miejscowości M. gm. B.-Z., w celu sprawdzenie czy z ww. działki zostały usunięte odpady. Oględziny potwierdziły usunięcie odpadów zawierających azbest z ww. działki. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2015 r. P. S. i P.S. złożyli wyjaśnienia na piśmie, w których poinformowali, że dokonali zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w B.-Z. robót budowlanych na działce nr [...] w M., polegających na wykonaniu ośmiu miejsc postojowych na podbudowie z kamieni i ziemi na niej składowanych. Wraz z wyjaśnieniami przedłożone zostało zgłoszenie przedmiotowych robót do Starostwa Powiatowego w B.-Z. oraz informacja o sposobie załatwienia sprawy. Organ I instancji ustalił, że odpady oznaczone kodem [...] - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w [...] pochodzą z inwestycji wodociągowej przeprowadzonej w pasie drogi gminnej w miejscowości M.. Organ wyjaśnił także, że przeprowadzone w dniu [...] stycznia 2016 r. oględziny mające na celu ocenę stanu faktycznego na gruncie wykazały, że na działce znajdowały się pojedyncze odłamki z połamanych płyt eternitowych, w tym jedno większe skupisko po stronie zachodniej oraz zalegały luźno porozrzucane pojedyncze kawałki destruktu asfaltowego. Następnie pismem z dnia [...] marca 2016 r. P. S. poinformował organ I instancji, że zebrał odpady tj. destrukt asfaltowy, płyty azbestowe i przekazał do utylizacji firmie P. M. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Budowlano-Handlowe E. w dniu [...] marca 2016 r. W piśmie tym P.S. stwierdził również, że zebrany azbest wskazany podczas oględzin w dniu [...] stycznia 2016 r. znajdował się na działce nr [...] ok. 3 m od granicy jego działki, zatem nie był on jego posiadaczem. Natomiast na jego nieruchomość ziemia była nawożona z inwestycji wodociągowej. Organ I instancji wyjaśnił również, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. przeprowadził na gruncie kolejne oględziny, które wykazały że z działki nr [...] zostały zebrane zalegające odpady niebezpieczne tj. odłamki z płyt eternitowych oraz destrukt asfaltowy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ I instancji stwierdził, że odpady o kodzie [...]- gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w [...] zgromadzone na działce nr [...] w M. nie stanowią odpadów, co do których istnieje konieczność usunięcia, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym nie będącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku w związku z art. 27 ust. 9 ustawy o odpadach. Według organu I instancji pozostałe odpady tj. płyty azbestowo-cementowe i destrukt asfaltowy, posiadacz przekazał do utylizacji firmie, która posiada stosowne zezwolenia, co zostało potwierdzone stosownymi dokumentami. Wobec powyższego organ I instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyli [...], [...], [...], T. O., P.O. i P. M., którzy zarzucili decyzji organu I instancji:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez:

- brak wnikliwego i całościowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to niewyjaśnienie losu odpadów niebezpiecznych - azbestu i destruktu, które znajdują się na działce P.S., a jedynie zostały między [...] a [...] maja 2015 r. zasypane głęboko w ziemi,

- zaniechanie zebrania i przeprowadzenia dowodów istotnych dla sprawy o wnikliwe zbadanie stanu gleby i pobranie odpowiednich próbek z wnętrza gleby (kilka metrów w głąb ziemi) i przekazania ich do analiz odpowiednim ośrodkom badawczym w celu ustalenia ilości, składu i właściwości zalegających tam odpadów niebezpiecznych oraz stanu gleby,

- brak odpowiedniego uzasadnienia skarżonej decyzji, tj. brak odniesienia się do wnioskowanych w pismach skarżących dowodów w postaci badań gleby i dlaczego te dowody nie zostały przeprowadzone,

- brak wskazania (strona 3 decyzji) jakie to "stosowne dokumenty" mają potwierdzać przekazanie odpadów płyt azbestowych i destruktu do utylizacji przez właściciela i jak mają one udowadniać, że wszystkie odpady zostały usunięte,

2) naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 26 ustawy o odpadach i ustawą o ochronie środowiska, poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że mieszkańcy - skarżący nie są stroną, co skutkowało niezasadnym niedopuszczeniem mieszkańców do czynnego udziału w sprawie.

Decyzją z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] , organ odwoławczy na postawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że za stronę postępowania wszczętego z urzędu na podstawie art. 26 ustawy o odpadach nie można uznać podmiotu tylko z tej przyczyny, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości i złożył podanie o usunięcie odpadów. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w realizacji postanowień art. 26 ustawy o odpadach, w charakterze strony postępowania może brać udział posiadacz odpadów oraz ewentualnie władający powierzchnią ziemi, jeżeli nie jest nim posiadacz odpadów (taki przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi). To posiadacz odpadów jest adresatem ewentualnej decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Na nim bowiem ciąży z mocy samego prawa obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z takiego miejsca. Statusu strony powyższego postępowania nie można natomiast wywodzić z samego faktu położenia swej nieruchomości w sąsiedztwie z działką, na której zgromadzone zostały odpady. Taki podmiot jest stroną postępowania tylko wtedy, jeżeli wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawnej zgodnie z art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż nieruchomości skarżących nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości należącej do P.S. i P.S.. Skarżący nie wykazali również w toku postępowania, że działania właścicieli działki nr [...] doprowadziły do immisji na nieruchomościach skarżących. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe wykazało, iż na chwilę wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. z nieruchomości P.S. i P.S. zebrane zostały odpady tj. azbest, odłamki z płyt eternitowych oraz destrukt asfaltowy. Na okoliczność ich usunięcia strony przedłożyły kartę przekazania odpadu z dnia [...] maja 2015 r. tj. materiałów budowlanych zawierających azbest, kod odpadu [...] w ilości 0,100 Mg, oświadczenie z dnia [...] marca 2016 r. wystawione przez P. M. - Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Budowlano - Handlowe E., który dokonał usunięcia odpadów w postaci destruktu asfaltowego oraz kartę przekazania odpadów z dnia [...] marca 2016 r. dokumentującą odbiór odpadów w postaci materiałów konstrukcyjnych zawierających azbest (kod odpadu [...]) w ilości 0,363 Mg. Ponadto z protokołu z oględzin z [...] kwietnia 2016 r. przeprowadzonych na działce nr [...] wynika, iż z nieruchomości tej zostały zebrane odpady niebezpieczne tj. odpady eternitowe i destrukt asfaltowy i wszystkie odpady niebezpieczne znajdujące się na działce zostały usunięte. Na okoliczność tą organ przedłożył również stosowną dokumentację zdjęciową. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż P.S. dokonał zgłoszenia robót budowlanych na działce [...] polegających na wykonaniu miejsc postojowych w ilości 8 szt. Organ wyjaśnił, że w razie wątpliwości ostateczna ocena zgodności z prawem budowlanym wykonanych robót ziemnych należy do organu nadzoru budowlanego.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie wykazali, iż w okolicznościach niniejszej sprawy przysługuje im status strony postępowania, tym bardziej, że jak wykazało postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji, odpady zostały już usunięte ze spornej nieruchomości.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze skarżący wnieśli o uchylenie decyzji z [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 26 ustawy o odpadach, poprzez przyjęcie, że mieszkańcy - skarżący nie są stroną, co skutkowało niezasadnym umorzeniem postępowania odwoławczego, co miało wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ odwoławczy oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez :

a) zaniechanie wyjaśnienia losu odpadów niebezpiecznych - azbestu i destruktu, które znajdują się na działce P.S., a jedynie zostały między [...] a [...] maja 2015 r. zasypane głęboko w ziemi,

b) zaniechanie zebrania i przeprowadzenia z urzędu dowodów istotnych dla sprawy, o które wielokrotnie pisemnie wnosili skarżący (m.in. pisma z [...] stycznia 2016 r., [...] lutego 2016 r., [...] maja 2016 r. oraz z [...] maja 2015 r. i [...] kwietnia 2015 r.), a to o zaniechanie wnikliwego zbadania stanu gleby i pobranie odpowiednich próbek z wnętrza gleby (kilka metrów w głąb ziemi) i przekazania ich do analiz odpowiednim środkom badawczym w celu dokonania właściwych ekspertyz, w tym zaniechanie powołania biegłych specjalistów, w celu ustalenia ilości, składu i właściwości zalegających tam odpadów niebezpiecznych oraz ich wpływu na stan gleby, na wodę znajdującą się w studniach mieszkańców i w glebie oraz na otoczenie i środowisko naturalne, jak również w celu ustalenia wpływu odpadów niebezpiecznych zalegających na działce nr [...] na nieruchomości skarżących, w tym immisji na nieruchomości skarżących.

Zdaniem skarżących powyższe naruszenia doprowadziły do nieprawidłowych ustaleń faktycznych, co o wpływ na wynik sprawy, a to: 1) niezasadnego ustalenia przez organ odwoławczy, że odpady niebezpieczne znajdujące się na działce nr [...] zostały usunięte, podczas gdy wedle wiedzy skarżących nadal tam zalegają w ziemi; 2) niezasadnego przyjęcia, że nie doszło do immisji działania odpadów niebezpiecznych z działki nr [...] na nieruchomości skarżących, z czego organ odwoławczy wywiódł błędną tezę, że skarżący nie są stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie skarżących ustalenie tych okoliczności z urzędu przez organ było konieczne już chociażby po to, aby zweryfikować, czy odpady, o których piszą w odwołaniu, wpływały na nieruchomości skarżących, a więc czy uprawniona jest teza, że skarżący są stroną postępowania administracyjnego. Okoliczności te należało zweryfikować za pomocą wyżej wskazanych dokładnych badań gleby, a nie przyjąć z góry, że takiego wpływu nie było i że skarżący nie są stroną postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r. Sąd I instancji uchylił decyzje organów obu instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zauważył, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że skoro postępowanie administracyjne ma w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, to wątpliwości co do legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę postępowania. W uchwale 7 sędziów z dnia 11 października 1999 r. sygn. OPS 11/99 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zaś, że osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości. Następnie Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego, taką normę może stanowić art. 140 Kodeksu cywilnego. Sąd I instancji wskazał, że dokonując oceny interesu prawnego skarżących organ odwoławczy przyjął, że ich nieruchomości nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości należącej do P.S. i P.S., a sami skarżący nie wykazali w toku ustępowania, że działania właścicieli działki nr [...] doprowadziły do immisji na nieruchomościach skarżących. W ocenie Sądu I instancji bezspornym jest, że organy prowadziły postępowanie w sprawie składowania odpadów na działce nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że na chwilę wydania decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2016 r. z nieruchomości tej zebrane zostały napady, tj. azbest, odłamki z płyt eternitowych oraz destrukt asfaltowy. Ustalenia te zostały oparte m.in. na protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2016 r. które wykazały powyższą okoliczność. Ustaleń tych skarżący nie zakwestionowali. Sąd I instancji podniósł, że na żadnym etapie postępowania organy nie wyjaśniły podnoszonej przez skarżących okoliczności zalegania odpadów niebezpiecznych w głębi gleby. Tymczasem już w piśmie z [...] maja 2015 r. [...] podnosił, że na działce nr [...] jej właściciel zasypał nieczystości. Następnie w piśmie z [...] grudnia 2015 r. wnioskował on o zbadanie stanu gleby i pobranie odpowiednich próbek w celu ustalenia ilości, składu i właściwości zalegających tam odpadów. Wskazywał również na zagrożenie przenikania odpadów do gleby i wody, a w konsekwencji zagrożenie zdrowia i życia ludzi i zwierząt na pobliskich działkach. Skarżący podnosił to w kolejnych pismach z [...] stycznia 2016 r., [...] lutego 2016 r. (podkreślając, że chodzi o usunięcie niebezpiecznych odpadów zalegających wewnątrz gleby i zasypanych, a nie tylko uprzątnięcie ich z powierzchni), [...] maja 2016 r. oraz w odwołaniu z [...] czerwca 2016 r. (kolejny wniosek o pobranie próbek z wnętrza gleby). Sąd I instancji wskazał, że odnosząc się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podnoszonych kwestii, organ I instancji ograniczył się do wskazania, iż w trakcie oględzin z [...] kwietnia 2016 r. P.S. oświadczył, że na działce nr [...] nie zakopywano odpadów niebezpiecznych, w tym azbestowych, wszystkie odpady niebezpieczne znajdujące się na działce zostały usunięte i przekazane do utylizacji. W przekonaniu Sądu I instancji powyższe jest niewystarczające do stwierdzenia prawidłowości i kompletności prowadzonego w sprawie postępowania. W związku z wielokrotnie podnoszoną okolicznością zalegania odpadów na działce nr [...] poniżej poziomu gleby i wywodzenia na tej podstawie przez skarżących swojego interesu prawnego, mając na uwadze art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz w szczególności art. 84 § 1 k.p.a., w ocenie Sądu I instancji niezbędnym w niniejszej sprawie było dokonanie szczegółowych ustaleń w tym zakresie, co powinno nastąpić z wykorzystaniem fachowej wiedzy biegłego z zakresu ochrony środowiska po uprzednim zleceniu mu dokonania oceny działki i sporządzenia opinii. W przedmiotowej sprawie ziściła się bowiem przesłanka z art. 84 § 1 k.p.a. tj. konieczność pozyskania wiadomości specjalnych, albowiem ocena usunięcia odpadów wyłącznie z powierzchni działki, jak to miało miejsce, nie była wystarczająca. Dopiero dokonanie ustaleń co do zalegania, bądź też nie, odpadów w glebie, a w konsekwencji ustalenie (ewentualnego) obszaru ich oddziaływania na działki położone w sąsiedztwie działki nr [...], pozwoli na przesądzenie, czy skarżący winni być uznani za strony toczącego się postępowania. Sąd I instancji podkreślił, iż na obecnym etapie postępowania dokonana przez organ odwoławczy ocena braku interesu prawnego skarżących musi być uznana za przedwczesną, a wobec stwierdzonych uchybień w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, również Sąd nie jest władny orzec, czy skarżący interes taki posiadają. Podniesione wyżej okoliczności powodują przyjęcie, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 7, 77 § 1, 80 oraz 84 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ stwierdzone uchybienia dotyczą również postępowania przed organem I instancji, w ocenie Sądu koniecznym stało się uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Organ odwoławczy wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego:

- art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w związku z art. 28 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię, wyrażającą się w uznaniu, że stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach są również sąsiedzi nieruchomości, na której znajdują się odpady podlegające usunięciu, podczas gdy z dyspozycji art. 26 ww. ustawy, w charakterze strony postępowania może brać udział tylko posiadacz odpadów oraz ewentualnie władający powierzchnią ziemi, jeżeli nie jest nim posiadacz odpadów;

- art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (k.c.) i art. 28 k.p.a., poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że art. 140 k.c. może w sprawie o usunięcie odpadów na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach być źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., podczas gdy przepis art. 26 ustawy o odpadach nie może stanowić podstawy ochrony prawa własności w zakresie uregulowanym art. 140 czy też 144 k.c. Ochroną interesu prawnego w tym zakresie zajmują się sądy powszechne a nie organy administracji, których celem jest ochrona szeroko rozumianego interesu publicznego oraz interesu indywidualnego, chronionego przez konkretne przepisy administracyjnego prawa materialnego;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w związku z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 84 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był niewystarczający do oceny interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 28 k.p.a., podczas gdy stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach nie są mogą być skarżący - sąsiedzi nieruchomości na której znajdują się odpady podlegające usunięciu i brak było podstaw prawnych do nałożenia na organ odwoławczy obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie.

Wskazując na powyższe organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie, zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę skarżący wnieśli o jej oddalenie, zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego. Skutkuje to ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, który w takim wypadku pokrywa się z granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie została oddalona, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezzasadne.

Po pierwsze, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 84 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był niewystarczający do oceny interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Stanowisko skarżącego kasacyjnie organu jest wadliwe. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłową ocenę Sądu Wojewódzkiego, że w świetle okoliczności faktycznych precyzyjnie wskazanych w pismach skarżących z dnia [...] grudnia 2015 r., [...] grudnia 2015 r., [...] stycznia 2016 r., [...] lutego 2016 r., [...] maja 2016 r. oraz w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2016 r. (dotyczących możliwości zalegania w podpowierzchniowej warstwie gleby odpadów, w tym azbestu, eternitu i destruktu asfaltowego, nieusuniętych przez właściciela działki nr [...]) zachodzi konieczność weryfikacji ich istnienia za pośrednictwem podmiotu dysponującego wiedzą specjalistyczną (biegłego z zakresu ochrony środowiska lub gospodarki odpadami). Nie jest możliwe poczynienie wiarygodnych i prawidłowych ustaleń faktycznych w powyższym zakresie bez dokonania specjalistycznych badań fizyko-chemicznych określonych podpowierzchniowych warstw gleby w celu stwierdzenia obecności w nich substancji stanowiących odpady (w tym odpady niebezpieczne). Wyniki badań i ustaleń w tym zakresie rzutują – co oczywiste – na ostateczną ocenę istnienia po stronie skarżących interesu prawnego w sprawie o nakazanie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W tym kontekście wadliwy jest również pogląd organu odwoławczego – niezależnie od tego, iż został błędnie sformułowany w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego – że w świetle art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (ustawy o odpadach) w zw. z art. 28 k.p.a. stronami postępowania o nakazanie usunięcia odpadów nie mogą być właściciele nieruchomości sąsiednich (także niegraniczących bezpośrednio) względem nieruchomości, na której znajdują się odpady podlegające usunięciu (zob. dalsze uwagi poniżej).

Po drugie, błędny jest pogląd strony skarżącej kasacyjnie, że w świetle art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 28 k.p.a. stroną postępowania o nakazanie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania może być tylko posiadacz odpadów lub także władający powierzchnią ziemi, jeżeli posiadacz odpadów nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, na której znajdują się odpady (zob. art. 26 ust. 4 ustawy o odpadach). Tak kategoryczny wniosek nie znajduje uzasadnienia w treści art. 26 ustawy o odpadach, jak również w świetle innych przepisów tej ustawy odczytywanych w związku z art. 28 k.p.a. Przede wszystkim, na co nie zwróciły uwagi orzekające w sprawie organy oraz Sąd pierwszej instancji, zasadniczym materialnoprawnym źródłem interesu prawnego podmiotów niebędących posiadaczami odpadów lub władającymi powierzchnią ziemi, na której składowane lub magazynowane są odpady, w sprawie, o której mowa w art. 26 ustawy o odpadach, są przepisy tej właśnie ustawy. Już z art. 16 ustawy o odpadach wynika, że gospodarkę odpadami (obejmującej zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 2 ustawy, wytwarzanie odpadów i gospodarowanie odpadami, a więc ich zbieranie, transport, przetwarzanie, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami) należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może: 1) powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt; 2) powodować uciążliwości przez hałas lub zapach; 3) wywoływać niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym. Przedłużeniem i konkretyzacją powyższej normy celowo-kierunkowej jest regulacja wynikająca z art. 18 ustawy o odpadach. Powyższy przepis nakłada określone obowiązki na posiadacza odpadów (zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 19 ustawy jest nim nie tylko wytwórca odpadów, lecz także każda osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, które są w posiadaniu odpadów, z tym zastrzeżeniem, że domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości). Obowiązkom tym mogą odpowiadać określone uprawnienia podmiotów, na których życie lub zdrowie mogą negatywnie oddziaływać działania posiadacza odpadów. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach każdy, kto podejmuje działania powodujące lub mogące powodować powstanie odpadów, powinien takie działania planować, projektować i prowadzić przy użyciu takich sposobów produkcji lub form usług oraz surowców i materiałów, aby w pierwszej kolejności zapobiegać powstawaniu odpadów lub ograniczać ilość odpadów i ich negatywne oddziaływanie na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko, w tym przy wytwarzaniu produktów, podczas i po zakończeniu ich użycia, natomiast odpady, których powstaniu nie udało się zapobiec, posiadacz odpadów w pierwszej kolejności jest obowiązany poddać odzyskowi. Ponadto – co istotne w przedmiotowej sprawie – składowane powinny być wyłącznie te odpady, których unieszkodliwienie w inny sposób było niemożliwe z przyczyn, o których mowa w art. 18 ust. 3 (art. 18 ust. 6 ustawy o odpadach).

Z powyższych przepisów wynika zatem, że wszystkie podmioty, na których życie lub zdrowie mogą negatywnie oddziaływać działania posiadacza odpadów (w tym działania polegające na składowaniu odpadów, zgodnie albo niezgodnie z przepisami ustawy), mają interes prawny w sprawie o nakazanie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (art. 26 ustawy o odpadach). Podmioty te nie muszą być właścicielami lub władającymi nieruchomościami sąsiadującymi bezpośrednio z nieruchomością, na której podejmowane są działania powodujące lub mogące powodować powstanie odpadów, aby uznać je za strony w sprawie, o której mowa w art. 26 ustawy o odpadach.

Po trzecie, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 140 k.c. i art. 28 k.p.a. Jakkolwiek rozważania Sądu Wojewódzkiego na temat materialnoprawnych źródeł interesu prawnego skarżących wymagały uzupełnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny, to jednak nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie organu, że kontrolowany Sąd uznał, iż jedynym źródłem tego interesu jest art. 140 k.c. Sąd Wojewódzki odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał jedynie, że powyższy przepis Kodeksu cywilnego może stanowić źródło interesu prawnego także w sprawach administracyjnych. Sąd ten nie stwierdził jednak bezpośrednio, że w sprawach, o których mowa w art. 26 ustawy o odpadach, przepis art. 140 k.c. może być wyłącznym i wystarczającym źródłem interesu prawnego.

Mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – jest prawidłowy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (punkt pierwszy wyroku).

Na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 202 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w punkcie drugim wyroku orzeczono o zasądzeniu od skarżącego kasacyjnie organu solidarnie na rzecz stron skarżących kwoty 500 (pięciuset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.