Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 402/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 1989 nr 25 poz 137
law: Obwieszczenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 21 kwietnia 1989 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych.
article: art. 24 ust. 4, art. 109
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 153, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Bd 380/11 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 380/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek oddalił skargę i orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2009 r. W. R. wystąpiła do ZUS o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wyjaśniając, że jest bardzo schorowana i od ponad 16 lat żyje w nędzy, nie mając koniecznych środków do życia.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], ZUS powołując się na właściwe przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) dalej jako "ustawa o s.u.s." odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne za okres od września 1994 r. do stycznia 1995 r. w kwocie 655,56 zł wraz z odsetkami za zwłokę w wysokości 2.537 zł oraz z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych (pracowników) za okres kwiecień, maj, czerwiec oraz październik 1994 r. w kwocie 1.420,12 zł wraz z odsetkami za zwłokę w wysokości 5.841 zł. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że zaległości powstały w związku z prowadzoną przez W. R. pozarolniczą działalnością gospodarczą P. W. "[...]".

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], ZUS po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 785, uchylił powyższą decyzję stwierdzając, że stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony, zaś sytuacja majątkowa i rodzinna wnioskującej wymagała przeprowadzenia głębszej analizy. W ponownym postępowaniu ZUS miał także rozważyć wystąpienie w sprawie przesłanek umorzenia należności określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) dalej jako "rozporządzenie MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r.". Wyrok uprawomocnił się.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], ZUS działając w ramach ponownego rozpoznania sprawy, po raz drugi utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2009 r., uznając, że z powodu skutecznego prowadzenia wobec W. R. postępowania egzekucyjnego przez komornika sądowego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności składek, zatem nie mogły one zostać umorzone. Odnosząc się do przesłanek wskazanych w rozporządzeniu MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. organ stwierdził, że sytuacja finansowa i życiowa wnioskującej nie uzasadniała umorzenia, gdyż była ona właścicielką działki o pow. [...] ha położonej w [...], na której ZUS ustanowił hipotekę, wraz z mężem otrzymywała miesięcznie świadczenia w wysokości ok. 1.900 zł (600 zł emerytura, 1.300 zł emerytura męża), tym samym nie spełniła kryterium minimum dochodowego, wynoszącego na 1 osobę poniżej 351 zł. Poza zadłużeniem wobec ZUS wnioskująca spłacała kredyt hipoteczny zaciągnięty w 1991 r. o wartości 1 mld starych złotych, a jej koszty utrzymania w skali miesiąca zamknęły się kwotą 562 zł, zaś choroba męża nie miała wpływu na jej dochody. Zakład wskazał również, że postępowanie restrukturyzacyjne zadłużenia zostało umorzone decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. z uwagi na brak wniesienia przez zobowiązaną opłaty restrukturyzacyjnej. Zdaniem ZUS w przytoczonych okolicznościach zaistniała szansa na spłatę przez W. R. zaległych składek wraz z odsetkami w ramach dogodnego układu ratalnego.

Wyrokiem z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 604/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylił powyższą decyzję ZUS, wyjaśniając, że Zakład nie poczynił żadnych wyliczeń w zakresie biegu terminu przedawnienia należności składkowych, a okoliczność ta była przesądzająca dla ustalenia w jakim zakresie W. R. była zobowiązana do zapłaty składek, w szczególności wobec zabezpieczenia części tych należności hipoteką. Takim działaniem organ naruszył art. 77, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej jako "k.p.a.". Wyrok uprawomocnił się.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. ZUS po raz trzeci utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2009 r. Organ wyjaśnił, że w okresie od maja 1994 r. do grudnia 1996 r. wobec W. R. było prowadzone administracyjne postępowanie egzekucyjne za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. nad N., zatem termin przedawnienia składki za kwiecień 1994 r. wymagalnej w maju 1994 r. upływał w maju 2004 r., zaś zaległości z tytułu składek były spłacane w systemie ratalnym w okresie od grudnia 1996 r. do listopada 2002 r. Do należności z tytułu składek należało stosować 10 letni termin przedawnienia. W zakresie umorzenia składek Zakład podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W. R. argumentowała, że decyzja Zakładu była bezprawna, ponieważ ZUS nie uwzględnił przedawnienia należności składkowych. Z treści skargi wynika, że wnosząca skargę domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Pismem z dnia 29.11.2011 r. skarga została uzupełniona przez pełnomocnika działającego z urzędu, który wywodził, że należności składkowe uległy 5 letniemu przedawnieniu dnia 11 grudnia 2001 r., a zatem nie dotyczą ich już zmiany ustawy o s.u.s. obowiązujące od 1 stycznia 2003 r. Wskazał także, że hipoteka została wpisana pod rządami dawnych przepisów, kiedy to zabezpieczenie należności hipoteką nie stanowiło przeszkody do ich przedawnienia, zatem skutki wpisu hipoteki powinny być oceniane wg zasad obowiązujących w dacie wpisu.

W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko w tej sprawie.

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." uznał się za związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 604/10 i stwierdził, że Zakład zastosował się do tego wyroku wydając zaskarżoną decyzję. Zakład oparł swoją decyzję na art. 24 ust. 4-6, art. 28 ust. 1-3 i art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r.

Stosownie do art. 24 ust. 4 ustawy o s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Z ust. 5 wynika, że nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych od dnia przedawnienia. Bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a (rozłożenie należności na raty lub odroczenie terminu płatności), do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty (ust. 5a), z kolei bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego (ust. 5b).

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że należności z tytułu składek, które nie uległy przedawnieniu do dnia 31 grudnia 2002 r. włącznie podlegały nowym regułom przedawnienia obowiązującym od dnia 1 grudnia 2003 r. przewidzianym przez art. 24 ustawy o s.u.s., jeżeli do tej daty nie uległy przedawnieniu według przepisów dotychczasowych. Stanowisko takie wynikało z orzecznictwa sądowego, a przede wszystkim z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II UZP 5/08 (publik. m.in. w OSNP 2009/1-2/17) i w ocenie Sądu znalazło zastosowanie w niniejszej sprawie. Było ono bowiem równoznaczne ze stwierdzeniem, że do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności składkowych należy stosować nie tylko nowy, wydłużony termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg terminu przedawnienia, tj. jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie.

Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że ustalenia odnośnie braku przedawnienia należności z tytułu składek Zakład poczynił w zaskarżonej decyzji poprawnie, gdyż wskazał sytuacje, które powodują przerwanie lub zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Wyjaśnił, że wobec skarżącej było prowadzone skutecznie postępowanie egzekucyjne oraz, że skarżąca spłacała zaległości w systemie ratalnym. Zdaniem Sądu Zakład poprawnie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy pod kątem umorzenia należności w przypadkach przewidzianych zarówno przez art. 28 ustawy o s.u.s. (umorzenie z powodu całkowitej nieściągalności), jak i przez § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. (umorzenie należności z innych przyczyn niż ich całkowita nieściągalność) i poddając analizie sytuację finansową oraz rodzinną skarżącej zasadnie uznał, że w jej przypadku nie można było umorzyć składek w oparciu o żadną z wymienionych podstaw prawnych.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i co do zasady podlegają zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 ustawy o s.u.s.), a decyzja o odmowie ich umorzenia jest wydawana w granicach uznania administracyjnego. Tych granic Zakład nie przekroczył.

II

Skargę kasacyjną złożyła W. R.

Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu, który oświadczył, że koszty pomocy prawnej nie zostały mu zapłacone ani w całości ani w części.

Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

w zakresie przedawnienia należności

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowicie dowolne (nie osadzone w materiale dowodowym) przyjęcie, że:

– należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne skarżącej za okres od września 1994 r. do stycznia 1995 r. oraz ubezpieczenie społeczne zatrudnionych za okres od kwietnia do czerwca 1994 r. oraz październik 1994 r. nie uległy przedawnieniu do dnia 31 grudnia 2002 r.,

– co wynika m.in. z nieosadzonego w materiale dowodowym zebranym przez organ (zaakceptowanego przez WSA) ustalenia, że bieg przedawnienia tych należności został przerwany przez rozłożenie na raty (wskutek czego zastosowanie znajdowałby do nich 10 letni okres przedawnienia wynikający z art. 24 ust. 4 ustawy o s.u.s. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r.),

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo nie wykazania przez organ (nie poprzez same twierdzenia, a z odwołaniem do konkretnych dowodów, z których one wynikają) zobligowany do tego poprzednim wyrokiem WSA (I SA/Bd 604/10), że wyżej wymienione należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie uległy przedawnieniu do dnia 31 grudnia 2002 r.,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 105 k.p.a. przez niezastosowanie, pomimo że przedmiotem wniosku o umorzenie są należności składkowe w całości przedawnione, co nakazywało ZUS uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. i umorzenie postępowania, albowiem w sytuacji, w której przedmiotem wniosku o umorzenie są należności składkowe w całości przedawnione organ winien podjąć decyzję o umorzeniu tego postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 k.p.a.),

d) art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku WSA (I SA/Bd 604/10), zgodnie z którą wyjaśnienia wymagało, czy wierzytelność z tytułu należności składkowych nie przedawniła się w okresie pomiędzy grudniem 1996 r. (zakończenie egzekucji administracyjnej tych należności) a w dniu 15 listopada 2002 r. (rozpoczęcie postępowania restrukturyzacyjnego zawieszającego bieg terminu przedawnienia),

w zakresie ustalenia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 i 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepoczynienie wyczerpujących ustaleń faktycznych (zasada prawdy obiektywnej):

– które uzasadniałyby twierdzenie, że pomimo licznych egzekucji komorniczych, jakie dotykają skarżącą (dział [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w N. nad N. ujawnia aktualnie 4 egzekucje sądowe wobec skarżącej) nie zachodzi przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy o s.u.s., a mianowicie oczywistość tego, że w postępowaniu egzekucyjnym (służącym dochodzeniu należności składkowych) nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne,

– przejawiających się w pominięciu faktu zgonu męża skarżącej, jaki miał miejsce dnia [...] lipca 2010 r., która to okoliczność jest znana organowi z urzędu, choćby z uwagi na wypłacenie zasiłku pogrzebowego,

– pominięciu w toku ustaleń co do sytuacji majątkowej istotnej dla sprawy okoliczności umorzenia w dniu [...] grudnia 1996 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. nad N. postępowania egzekucyjnego służącego dochodzeniu należności składkowych z uwagi na bezskuteczność egzekucji,

– przejawiające się w pominięciu faktów wskazujących, że prowadzenie egzekucji należności składkowych z pewnością pozbawi skarżącą możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co wynika m.in. z osiąganych przez nią niskich dochodów, prowadzenia jednoosobowego gospodarstwa domowego oraz znacznych wydatków na koszty leczenia;

2. przepisów prawa materialnego, które polegało na:

a) orzeczeniu z obrazą art. 109 ustawy o s.u.s. przez niezastosowanie i pominięcie w toku sądowego stosowania prawa wniosku wynikającego z tego przepisu, zgodnie z którym do oceny wymagalności i przedawnienia należności składkowych powstałych do dnia 31 grudnia 1998 r. należy stosować przepisy ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zm.) dalej powoływanej jako "ustawa o f.u.s.",

b) naruszeniu art. 24 ust. 4 ustawy o s.u.s., art. 24 ust. 5 ustawy o s.u.s., art. 24 ust. 5a ustawy o s.u.s. oraz art. 24 ust. 5b ustawy o s.u.s. poprzez ich zastosowanie, pomimo że dla oceny wymagalności i przedawnienia należności składkowych powstałych do dnia 31 grudnia 1998 r. należy stosować przepisy ustawy o f.u.s.,

c) niezastosowaniu art. 35 ust. 3 ustawy o f.u.s. w zw. z art. 109 ustawy o s.u.s. (nieuznanie dochodzonych należności składkowych za przedawnione), pomimo że w związku z zakończeniem egzekucji administracyjnej tych należności w grudniu 1996 r. (z uwagi na bezskuteczność) pięcioletni okres przedawnienia należności składkowych upłynął w grudniu 2001 r.,

które wynikało m.in. (prócz innych uchybień)

d) z naruszenia art. 35 ust. 4 ustawy o f.u.s. w zw. z art. 109 ustawy o s.u.s., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu implicite (WSA nie wysłowił takiej tezy ale zaakceptował takie twierdzenie organu), że w zdaniu drugim art. 35 ust. 4 ustawy o f.u.s. ustawodawca postanowił o zmianie terminu przedawnienia (z 5 do 10 lat) dla tych należności składkowych, w stosunku do których nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia,

e) zastosowaniu w sprawie art. 24 ust. 5 ustawy o s.u.s. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r., podczas gdy przepis ten nie mógł mieć w sprawie zastosowania, gdyż sporne należności składkowe były już w tej dacie przedawnione,

f) niewłaściwym zastosowaniu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. wskutek błędnego uznania, że nie zachodzi sytuacja, w której opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącą możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, pomimo że z posiadanych przez organ danych wynika, że skarżąca otrzymuje obecnie świadczenie emerytalne (po potrąceniach) w kwocie 882,50 zł, zaś według danych z 2009 r. koszt utrzymania jej mieszkania wynosił 562 zł (zatem na żywność, leki, komunikację publiczną etc. pozostaje więc aktualnie 320,50 zł).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej W. R. rozwinęła przytoczone wyżej zarzuty, uznając, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony.

ZUS nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest częściowo uzasadniona.

Wnosząca skargę kasacyjną zarzuca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa procesowego i prawa materialnego przy ocenie dwóch zagadnień: 1/ przedawnienia należności oraz 2/ ustalenia przesłanek umorzenia należności.

1/ Problem przedawnienia należności.

W wiążącym prawomocnym wyroku WSA z dnia 15 września 2010 r. (sygn. akt I SA/Bd 604/10) Sąd ten wskazał na konieczność precyzyjnego wyjaśnienia kwestii przedawnienia składek na ubezpieczenia własne za okresy od września 1994 r. do stycznia 1995 r. oraz za pracowników, okres: kwiecień, maj, czerwiec i październik 1994 r. W szczególności Sąd ten nakazał oddzielne rozważenie przedawnienia należności zabezpieczonych hipoteką wpisaną [...] marca 1995 r. oraz pozostałych należności.

Wykonując powyższy wyrok organ w decyzji z dnia [...] marca 2011 r. przytoczył przepisy znowelizowanej ustawy o s.u.s. obowiązującej od 1 marca 2003 r. i ograniczył się do stwierdzenia, że w sprawie obowiązuje 10 letni termin przedawnienia. WSA rozpatrując sprawę po raz trzeci zaakceptował takie działanie organu. W tej sytuacji zarzuty wnoszącej skargę kasacyjną dotyczące naruszenia art. 153 p.p.s.a. przy wyjaśnianiu kwestii przedawnienia należności są częściowo trafne, bowiem problem nie został wyjaśniony w sposób wyczerpujący. Natomiast, w części dotyczącej wykładni przepisów prawa materialnego dotyczących przedawnienia, a w szczególności wykładni art. 109 ustawy o s.u.s. stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną jest błędne.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że stan prawny w sprawie niniejszej jest skomplikowany z uwagi na fakt, że d w u k r o t n i e ulegały zmianie przepisy prawa materialnego regulujące kwestie przedawnienia i obie te zmiany rzutowały na sytuację skarżącej.

W dacie powstania zaległości składkowej obowiązywała ustawa z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych tzw. ustawa o f.u.s. Art. 35 ust. 3 tej ustawy ustanawiał 5 letni termin przedawnienia należności składkowych licząc od dnia, kiedy składka stała się wymagalna. Jednocześnie stanowił, że bieg przedawnienia przerywa rozłożenie płatności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności został zawiadomiony dłużnik. Art. 35 ust. 4 in fine stanowił, że składek nie można dochodzić jeżeli od terminu ich płatności upłynęło 10 lat.

Omawiany przepis obowiązywał i regulował sytuację prawną dłużnika i ZUS do daty wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych tzw. ustawy o s.u.s. Ustawa ta w brzmieniu pierwotnym weszła w życie 1 stycznia 1999 r. i od tej daty obowiązywało nowe uregulowanie, co do przedawnienia należności składkowych. Art. 24 ust. 4 w brzmieniu pierwotnym utrzymywał 5 letni termin przedawnienia liczony od dnia wymagalności. Jednocześnie jednak stanowił, że jeżeli bieg przedawnienia zostaje przerwany przez odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty lub każdą inną czynność zmierzającą do ściągnięcia należności, o której dłużnik został powiadomiony, to termin przedawnienia wydłuża się do 10 lat od dnia wymagalności.

Było wielokrotnie wyjaśniane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że art. 109 ustawy o s.u.s., stanowiący, iż składki należne za okres do 31 grudnia 1998 r. są opłacane i rozliczane na podstawie przepisów dotychczasowych, nie oznacza, że do przedawnienia tych składek stosuje się przepisy dawne tj. art. 35 ustawy o f.u.s. (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 547/08, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 651/08, z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 835/08, z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II GSK 35/09). Także Sąd Najwyższy wyjaśniał, że ustawa o s.u.s. już od 1 stycznia 1999 r. wprowadziła w określonych w niej sytuacjach nowy 10 letni termin przedawnienia (por. wyrok SN z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I UK 37/07).

W świetle powyższego ugruntowanego orzecznictwa "rozliczanie i opłacanie składek", o którym mowa w art. 109 ustawy o s.u.s. nie obejmuje zagadnienia przedawnienia należności składkowych, zatem przedawnienie od daty wejścia w życie nowej ustawy regulowane jest ustawą nową. Z woli ustawodawcy od 1 stycznia 1999 r. zostały wprowadzone surowsze reguły dotyczące przedawnienia należności składkowych i te zasady miały zastosowanie do należności składkowych, które nie przedawniły się do dnia 31 grudnia 1998 r. Do należności, które nie uległy przedawnieniu przed dniem 1 stycznia 1999 r., od tego dnia, jeżeli miała miejsce przerwa biegu przedawnienia, obowiązywał nowy, dłuższy – 10 letni termin przedawnienia od dnia wymagalności.

Mając na uwadze powyższe, uznać należy za błędne stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną dotyczące wykładni prawa materialnego tj. art. 109 ustawy o s.u.s. prowadzącej do stosowania art. 35 ustawy o f.u.s. po wejściu w życie ustawy o s.u.s. tj. po dniu 1 stycznia 1999 r. do należności składkowych nieprzedawnionych do tej daty.

Dalej wskazać należy, że ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074) od dnia 1 stycznia 2003 r. uległy kolejnej zmianie zasady przedawnienia należności składkowych. Przedawnienie zostało wydłużone do 10 lat od dnia wymagalności oraz zmieniono m.in. skutki zabezpieczenia należności hipoteką, zawarcia umowy o rozłożenie należności na raty, prowadzenia postępowania egzekucyjnego i sądowego. Wedle nowego uregulowania należności zabezpieczone hipoteką nie przedawniają się, ale po upływie 10 lat mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki, zaś wymienione wyżej czynności skierowane na dochodzenie należności powodują zawieszenie biegu przedawnienia.

Opisane wyżej zmiany prawa miały miejsce po powstaniu należności składkowej będącej przedmiotem wniosku o umorzenie. Konieczne było więc rozważenie jaki wpływ na długość okresu przedawnienia miały te zmiany w powiązaniu z niespornym ustaleniem, że od maja 1994 r. do grudnia 1996 r. w stosunku do wnioskodawczyni prowadzone było postępowanie egzekucyjne mające na celu wyegzekwowanie należności. W świetle treści uzasadnienia wyroku WSA z dnia 15 września 2010 r. organ powinien wyjaśnić, czy należność przedawniła się przed 1 stycznia 1999 r., a jeżeli nie, to jaki okres przedawnienia i na jakiej podstawie prawnej obowiązywał wnioskodawczynię po tej dacie, a także wyjaśnić skutki wpisania hipoteki pod rządami ustawy o f.u.s. co do kwoty 5.981,18 zł. Akceptacja przez Sąd braku wyjaśnienia tych kwestii powoduje, że zasadne są zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a także art. 153 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd oceni, czy z decyzji wynika w sposób precyzyjny jak przebiegało przedawnienie należności za 1994 r. i 1995 r., kiedy dokładnie było ono przerwane, czy po przerwie obowiązywał 5 czy 10 letni termin przedawnienia i dlaczego, czy w ogóle, a jeżeli tak to kiedy i na jakiej podstawie, składki były płacone w systemie ratalnym i jaki to wywarło skutek dla biegu przedawnienia, jaki wpływ na przedawnienie i na jakiej podstawie prawnej miało prowadzenie postępowania restrukturyzacyjnego, jak upływ czasu wpływa na należności zabezpieczone hipoteką oraz czy hipoteka wpisana pod rządami dawnych przepisów wywołuje skutki przewidziane w przepisach nowych i co z tego wynika dla wnioskodawczyni. Sąd weźmie pod uwagę, że z decyzji powinno jasno i precyzyjnie wynikać dlaczego w ocenie organu należności z 1994 r. i 1995 r. ciągle nie uległy przedawnieniu, bowiem strona ma prawo znać i rozumieć przyczyny, takiego stanu rzeczy. Powyższe zarzuty kasacyjne powodują konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

2/ Ustalenie przesłanek umorzenia należności.

Mając na uwadze okoliczność, że niejasności w kwestii przedawnienia są powodem uchylenia zaskarżonego wyroku i Sąd pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy oceni, czy w świetle decyzji jest niewątpliwe, że należności jeszcze istnieją i w jakiej wysokości, przedwczesna jest ocena zarzutów dotyczących niedostatecznego zbadania istnienia przesłanek umorzenia składek w świetle sytuacji wnioskodawczyni.

Na marginesie tylko Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że z uzasadnienia decyzji wynika, iż wnioskodawczyni otrzymuje 882 zł miesięcznie emerytury. Koszty stałe utrzymania mieszkania wynoszą co najmniej 562 zł. W tej sytuacji na całkowite utrzymanie wnioskodawczyni pozostaje kwota 321 zł miesięcznie. Zważywszy, że przesłanką umorzenia jest pozbawienie możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, Sąd powinien ocenić, czy trafnie organ uznał, że będąc samotną i mając na całkowite utrzymanie 321 zł miesięcznie wnioskodawczyni może spłacać jakąkolwiek kwotę, bez pozbawienia zaspokojenia niezbędnych potrzeb oraz czy organ wskazał z jakich środków wnioskodawczyni ma spłacać swe zadłużenie, a także, czy brał pod uwagę skuteczność postępowania egzekucyjnego.

Zważywszy powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach pomocy prawnej udzielonej wnioskodawczyni z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w B.