Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2563/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 - 49
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.S. i T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 153/16 w sprawie ze skargi W.S. i T. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [..] stycznia 2016 r. nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego zjazdu z drogi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 153/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę W. S. i T. S. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] stycznia 2016 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego zjazdu z drogi.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..], po rozpatrzeniu odwołania W. i T. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [..] listopada 2015 r. o nakazie rozbiórki zjazdu z drogi powiatowej nr [..] J. na działkę nr [..], utrzymał w mocy w/w decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia 10 czerwca 2014 r. Powiatowy Zarząd Dróg w B. zawiadomił Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. o wybudowanych dwóch zjazdach z drogi powiatowej [..], prowadzących na nieruchomość o nr geod. [..] w miejscowości N., bez uzyskania pozwolenia na budowę. Odnośnie pierwszego zjazdu, którego dotyczy niniejsze postępowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał postanowienie z dnia [..] stycznia 2015 r., którym wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z obiektem oraz zobowiązał inwestorów - W. S. i T. S. do przedłożenia w terminie do dnia 30 czerwca 2015 r. zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a po spełnieniu tych wymagań – do sporządzenia i przedłożenia do dnia 30 października 2015 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zjazdu wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. - dalej Pr. bud.), aktualnym na dzień opracowania projektu. W związku z dostarczeniem tylko części wymaganych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [..] listopada 2015 r. nakazał rozbiórkę przedmiotowego zjazdu oraz zobowiązał inwestorów do powiadomienia organu o wykonaniu tego obowiązku.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że dokonano samowolnego wybudowania zjazdu. Powstanie takiego obiektu w latach 2011 – 2013 wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestorzy takiego pozwolenia nie uzyskali. W związku z tym zasadnie przyjęto, że należało zastosować procedurę przewidzianą w przepisach art. 48 – 49 Pr. bud. Niespełnienie wymogu dostarczenia dokumentów obligowało organ do nakazania rozbiórki obiektu. Przedmiotem postępowania nie jest samo utwardzenie terenu, ale również wszystkie roboty wykonane pod tym utwardzeniem (ułożenie przepustu w rowie przydrożnym, zasypanie go, obłożenie wylotów rury kamieniami i betonem), które doprowadziły do tego, że w tym miejscu istnieje dostęp do drogi publicznej. Organ uznał, że w sprawie miało miejsce wybudowanie zjazdu i bez znaczenia jest to, na jakiej działce został on usytuowany oraz gdzie przebiega granica pomiędzy nieruchomością inwestorów a działką, na której jest usytuowana droga publiczna.

Rozpoznając skargę od w/w decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że organy prawidłowo przyjęły, iż obiekt wykonany przez skarżących należy kwalifikować jako zjazd. Zjazd nie mieści się w definicji drogi, oznacza on wyłącznie połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej. Zjazd z drogi publicznej nie jest jej częścią, a jedynie miejscem dostępu do niej. Sąd podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie ze skargi skarżących w wyroku tutejszego Sądu z dnia 14 stycznia 2016 r. w sprawie o sygn. II SA/Bk 718/15, że zjazd nie musi mieścić się w pasie drogowym. Dla ustalenia, czy mamy do czynienia ze zjazdem bez znaczenia jest również to, czy znajduje się on na nieruchomości publicznej, czy też prywatnej. Istotnym jest natomiast to, że zjazd powinien stanowić połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy tej drodze i że ma on stanowić bezpośrednie miejsce dostępu do tej drogi. Niewątpliwie wykonany obiekt został urządzony w miejscu stanowiącym połączenie drogi publicznej z nieruchomością skarżących i stanowi on miejsce dostępu do tejże drogi. Wybudowany obiekt posiada nawierzchnię o szerokości 6,40 m i został on utwardzony kostką brukową. Pod nawierzchnią wjazdu, w miejscu przydrożnego rowu, zostały zaś ułożone rury PCV o średnicy 400 mm. Przyjąć zatem należało za organem, że prace wykonane przez skarżących to nie tylko utwardzenie terenu stanowiącego połączenie drogi publicznej z ich nieruchomością, ale również wcześniejsze ułożenie przepustu w rowie przydrożnym, zasypanie go, obłożenie wylotów rury kamieniami i betonem. Wykonane czynności niewątpliwie miały na celu stworzenie obiektu pełniącego funkcję dostępu do drogi publicznej. To, iż na mapce dołączonej do zgłoszenia został zaznaczony przepust, nie oznacza, że przepust ten stanowił przedmiot zgłoszenia. Przepust nie został wymieniony przy charakterystyce przedmiotu zgłoszenia.

Przyjmując, że powstały obiekt stanowi zjazd, organy prawidłowo zastosowały procedurę przewidzianą w art. 48 – 49 Pr. bud. Nie budzi wątpliwości, że skarżący zrealizowali tylko część z wymogów nałożonych na nich w toku procedury, tj. dostarczyli do organu ostateczną decyzją Wójta Gminy [..] o warunkach zabudowy z dnia [..] listopada 2014 r. oraz postanowienie [..] w B. z dnia [.]. października 2014 r. i oświadczenie T. S. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie zostało natomiast dostarczone oświadczenie W. S. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a przede wszystkim projekt budowlany zjazdu. W tej sytuacji organ był zobowiązany, z mocy art. 48 ust. 1 i 4 Pr. bud. wydać decyzję nakazującą rozbiórkę wybudowanego obiektu.

W tych okolicznościach zarzut skargi polegający na twierdzeniu, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać umorzone był zdaniem Sądu bezzasadny. Poczynione w sprawie ustalenia prowadzą do wniosku, że przedmiotem postępowania jest wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę zjazd, co wymagało interwencji właściwych organów.

Skargę kasacyjną od w/w wyroku wnieśli W. i T. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że roboty budowlane w całości wykonane wyłącznie na prywatnej nieruchomości mogą stanowić budowę zjazdu,

2. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy decyzja [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a., uzasadniającym ich uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy, że nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania w sprawie, mimo iż postępowanie to jest bezprzedmiotowe,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy decyzja [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 oraz 77 i 80 K.p.a., uzasadniającymi ich uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, skutkujące:

- błędnym ustaleniem istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności przyjęciem, że skarżący mogli wykonać zjazd, podczas gdy roboty wykonane przez skarżących stanowiły utwardzenie terenu i wykonanie przepustu, w odniesieniu do czego skarżący dokonali stosowanego zgłoszenia,

- błędnym ustaleniem, że przepust wykonany przez skarżących nie był objęty zgłoszeniem,

- oparciem rozstrzygnięcia na założeniu, że roboty budowlane, mimo iż były prowadzone w całości wyłącznie na nieruchomości stanowiącej własność skarżących, mogły stanowić budowę zjazdu z drogi publicznej,

- całkowitym pominięciem przedstawianych w toku postępowania twierdzeń skarżących, że nie były przez nich prowadzone żadne roboty w obrębie pasa drogowego,

- zaniechaniem zebrania materiału dowodowego pozwalającego na prawidłowe ustalenie, czy rzeczywiście nieruchomość skarżących posiada trwałe połączenie z drogą publiczną, które można uznać za wybudowany zjazd,

- nieprawidłowym ustaleniem, że skarżący powinni posiadać pozwolenie na budowę i wykonanie przepustu na własnej nieruchomości, podczas gdy skarżący legitymowali się zgłoszeniem,

c) art. 2 Konstytucji poprzez naruszenie zasady ochrony praw nabytych i nakazanie rozbiórki przepustu, który został przez skarżących wykonany legalnie na podstawie skutecznego zgłoszenia,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy decyzja [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 K.p.a., uzasadniającym ich uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Pismem z dnia 13 września 2018 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o odroczenie rozprawy ze względu na niemożność stawienia się pełnomocnika w tym w dniu na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z uwagi na konieczność uczestniczenia w tym czasie w dwóch rozprawach przed Sądem Rejonowym w Białymstoku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił nie uwzględnić wniosku pełnomocnika skarżących kasacyjnie o odroczenie terminu rozprawy.

Jak wynika z art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej P.p.s.a.), który ma zastosowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na podstawie art. 193 p.p.s.a., rozprawa ulega odroczeniu, gdy jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo gdy nieobecność strony lub jej pełnomocnika wywołana jest nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. Podkreślenia wymaga, że obecność na rozprawie przed sądem administracyjnym nie jest obowiązkowa i zależy od woli i możliwości uczestników postępowania. W takim zaś przypadku, odroczenie rozprawy powinno być sytuacją wyjątkową i nadzwyczajną. W przypadku pełnomocnika będącego radcą prawnym sposobem na przezwyciężenie przeszkody w osobistym stawieniu się na rozprawie z uwagi na kolizję terminów rozpraw jest udzielenie dalszego pełnomocnictwa (substytucji) innemu radcy prawnemu lub adwokatowi. W tej sprawie pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu D. L. zawierało uprawnienie pełnomocnika do udzielenia dalszych pełnomocnictw. Nie było więc przeszkód prawnych, aby radca prawny udzielił substytucji innemu radcy prawnemu lub adwokatowi w celu reprezentowania skarżących na rozprawie przed Sądem II instancji. Dodatkowo z wniosku pełnomocnika z dnia 13 września 2018 r. nie wynika, by nie mógł on udzielić substytucji innemu radcy prawnemu bądź adwokatowi dla reprezentowania jego innych mocodawców w postępowaniach przed Sądem Rejonowym w Białymstoku pozostających w kolizji z rozprawą wyznaczoną w niniejszej sprawie.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, iż stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd I instancji oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.

Dalej wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzecznicza, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz z dnia 26 marca 2010 r., sygn. II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy decyzja [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a., wskazać należy, iż nie zasługiwał on na uwzględnienie. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Treść wskazanej jako wzorzec kontroli kasacyjnej regulacji prawnej określa zatem jedynie jak winien się zachować organ w sytuacji gdy stwierdzi, że dane postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a jednocześnie nie definiuje instytucji bezprzedmiotowości postępowania oraz nie wskazuje, kiedy takowa bezprzedmiotowość zachodzi.

Powyższe oznacza, że do stwierdzenia samodzielnego naruszenia przez organ administracji art. 105 § 1 K.p.a. mogłoby dojść w sytuacji, gdyby organ ten stwierdził zaistnienie bezprzedmiotowości postępowania, a mimo to wydał rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, na przykład odmawiając uwzględnienia wniosku strony mimo stwierdzenia, że dana sprawa nie stanowi sprawy administracyjnej, czy też odmówił uwzględnienia wniosku strony wobec stwierdzenia, iż został on już uprzednio rozpoznany inną decyzją ostateczną.

Taka sytuacja nie zaistniała natomiast w kontrolowanej sprawie, gdzie istotą sporu pomiędzy skarżącymi kasacyjnie, a organami nadzoru budowlanego była właśnie ocena czy przedmiotowe postępowanie stało się bezprzedmiotowe, albowiem organy – odmiennie niż adresaci decyzji - uważały, iż okoliczność takowa nie zachodzi.

W tej sytuacji procesowej nie mógł okazać się skuteczny zarzut kasacyjny zaaprobowania przez Sąd I instancji orzekania przez organy co do istoty sprawy, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki umorzenia postępowania ograniczony do wskazania naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., bez powiązania tegoż zarzutu ze wskazaniem przepisów prawa, z których wynikać miała bezprzedmiotowość dalszego prowadzenia postępowania.

Nie okazał się również trafny zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr 2.b, a dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 oraz 77 i 80 K.p.a., uzasadniającym ich uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego.

Odnośnie tegoż zarzutu przypomnieć w pierwszym rzędzie należy, iż zarzut kasacyjny powinien zawierać wskazanie konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony. Należy podać artykuł, paragraf, ustęp, punkt literę, a także inne szczegółowe oznaczenia przepisu, jeżeli takowe występują.

Zarzut 2.b skargi kasacyjnej wskazuje na między innymi na uchybienie art. 77 K.p.a. bez sprecyzowania konkretnej jednostki redakcyjnej w postaci określonego § tego artykułu. Zauważyć należy, iż art. 77 K.p.a. zawiera cztery regulujące różne zagadnienia paragrafy. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej także nie podaje konkretnego uregulowania zawartego w art. 77 K.p.a., które zostało naruszone.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 77 K.p.a. sformułowany został w sposób, który pozwalał na odniesienie się poprzez jego treść do zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, a przepis ten musi być wskazany wyraźnie.

Dalej wskazać należy, że nie doszło przy wydaniu zaskarżonego orzeczenia do podnoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń art. 7 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a.

Zauważyć w pierwszym rzędzie należy, iż jest oczywiście nieprawdziwe twierdzenie autora skargi kasacyjnej jakoby, tak organy jak i sąd pominęły twierdzenia skarżących, że nie były przez nich prowadzone żadne roboty w obrębie pasa drogowego. Organy poczyniły bowiem w tym zakresie, a Sąd I instancji zaaprobował ustalenia zgodne z twierdzeniami inwestorów, czego wyrazem jest zapis na s. 6 uzasadnienia kontrolowanego wyroku, iż opisywany obiekt (to jest przedmiotowy zjazd) znajduje się na terenie działki skarżących. Powyższe wskazuje jednocześnie, iż oczywiście bezzasadne jest twierdzenie skarżących kasacyjnie jakoby kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje obarczone były błędem polegającym na ustaleniu, że skarżący wykonali przepust będący elementem zjazdu poza granicą swojej działki.

Nie jest również zasadny zarzut skarżących kasacyjnie, iż w toku postępowania administracyjnego zaniechano zebrania materiału dowodowego pozwalającego na prawidłowe ustalenie, czy rzeczywiście nieruchomość skarżących posiada trwałe połączenie z drogą publiczną, które można uznać za wybudowany zjazd. Zauważyć bowiem trzeba, iż uzasadniając ten zarzut w skardze kasacyjnej wskazano jedynie na zaniechanie przeprowadzenia oględzin, podczas gdy odpowiednie oględziny przedmiotowego obiektu i nieruchomości na której jest zlokalizowany zostały w toku postępowania przeprowadzone, zaś materiały z tych czynności, w tym dokumentacja fotograficzna znajdują się w aktach sprawy administracyjnej.

Nie okazał się wreszcie trafny zarzut, iż w toku postępowania błędnie ustalono, że roboty wykonane przez skarżących polegające między innymi na realizacji przepustu nie były objęte dokonanym przez nich zgłoszeniem z dnia 10 sierpnia 2012 r.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż wskazany przez skarżących jako wzorzec kontroli art. 7 K.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaś art. 80 K.p.a., iż organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Przepisy te ustanawiają obowiązująca w procedurze administracyjnej zasadę prawdy obiektywnej i zasadę legalizmu (art. 7 K.p.a.) oraz zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.).

Żadnej z tych zasad orzekające w sprawie organy nie naruszyły, bowiem zebrały kompletny materiał dowodowy, w tym przede wszystkim zapoznały się z dokumentacją przedmiotowego zgłoszenia oraz dokonały oględzin będącego przedmiotem postępowania obiektu, odniosły się w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć do całości zebranego materiału dowodowego i w oparciu o jego całokształt oceniły, iż realizacja przepustu w rowie odwadniającym oddzielającym działkę inwestorów od drogi publicznej nie była objęta powyższym zgłoszeniem.

Dokonana w tym zakresie przez organy ocena dowodów nie miała przy tym charakteru oceny dowolnej. Organy wskazały bowiem, że choć przedmiotowy przepust był ujawniony na mapce dołączonej do zgłoszenia, to jednocześnie w samej treści zgłoszenia nie wskazano, iż obejmuje ono jego realizację. Charakteryzując przedmiot zgłoszenia inwestor wskazał bowiem jedynie, iż obejmuje ono ułożenie kostki granitowej, dojazd do garażu i budynku mieszkalnego oraz ułożenie chodniczka wokół domu. Stanowisko organów w tym zakresie trafnie zaaprobowane zostało przez orzekający w sprawie Sąd I instancji.

Również w ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie ustaleń co do treści dokonanego zgłoszenia nie można dokonywać – jak chcieliby to czynić skarżący kasacyjnie - jedynie w oparciu o dołączoną do niego mapkę i w zupełnym oderwaniu od treści części opisowej zgłoszenia. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 30 ust. 2 Pr. Bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonywania przedmiotowego zgłoszenia w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Z treści powyższej regulacji wynika, że to w samym zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych, zaś odpowiednie szkice i rysunki dołącza się od niego jedynie w zależności od potrzeb. Z treści przytoczonego wyżej przepisu wynika zatem, że dla ustalenia zakresu danego zgłoszenia zasadnicze znaczenie ma jego treść opisowa, jedynie doprecyzowaniu czy uszczegółowieniu, której służyć winny dołączone szkice i rysunki.

Odnosząc się zaś do zarzutów wskazanych w pkt 2.b tiret pierwsze, czwarte i siódme wskazać zaś należy, iż pomimo sformułowania ich jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego dotyczą one w rzeczywistości nie błędów organów w ustaleniach faktycznych, lecz błędów w ocenie prawnej ustalonego stanu faktycznego, w tym w szczególności oceny skutków prawnych dokonanego zgłoszenia zamiaru utwardzenia terenu ich nieruchomości oraz oceny skutków prawnych prowadzenia robót budowlanych wyłącznie na nieruchomości skarżących, a więc zagadnień o charakterze materialnoprawnym, które to zarzuty w żaden sposób nie korespondują z treścią wskazanych przez skarżących kasacyjnie jako naruszone przepisów K.p.a. i z tego powodu nie mogą być przez Naczelny Sąd Administracyjny zbadane w ramach oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Nie okazał się wreszcie uzasadniony zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej jako zarzut 2.d. Zauważyć bowiem należy, iż z faktu, że art. 7 K.p.a. ustanawia zasadę, iż organy winny załatwiając sprawę mieć na względzie słuszny interes obywateli nie sposób wyprowadzić wniosku, że obowiązkiem organów jest uwzględnienie interesu obywateli niezależnie od treści przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie.

Uzasadniając powyższy zarzut strona skarżąca kasacyjnie wskazała zaś, że naruszenia tego przepisu dopatruje się w fakcie, że nakazuje się jej rozbiórkę obiektu, który w aktualnym stanie prawnym nie wymaga już uzyskania pozwolenia na budowę, a wystarczające jest uzyskanie zgłoszenia.

Ustosunkowując się do tego zarzutu wskazać należy, iż dla oceny czy realizacja danego obiektu stanowiła samowolę budowlaną oraz dla usunięcia skutków tej samowoli znaczenie mają nie przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez Sąd I instancji, względnie organy, lecz przepisy obowiązujące w dacie pobudowania obiektu, co oznacza, że legalność budowy przedmiotowego obiektu musi być oceniana zgodnie z tymi przepisami. Jak wynika bowiem z art. 6 ust.1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), która między innymi zniosła z dniem 28 czerwca 2015 r. obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę tego rodzaju zjazdów i zastąpiła go obowiązkiem zgłoszenia, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, a jedyne wyjątki ustawodawca przewidział dla ustalania wysokości opłat legalizacyjnych o jakich mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 Pr. bud. oraz spraw o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, oraz przebudowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków (art. 6 ust. 2 i 3 ustawy nowelizującej).

W świetle powyższego nie sposób uznać zatem za naruszenie zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli zastosowanie przez organ rozpoznający sprawę właściwych przepisów prawa materialnego.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że organy nadzoru budowlanego orzekały w sprawie na podstawie art. 48 ust. 4 Pr. bud., zgodnie z którym w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 tego samego przepisu, obligatoryjnie stosuje się przepis jego ust. 1, przewidujący obowiązek orzeczenia rozbiórki. Skoro zaś inwestor zdecydował się podjąć ryzyko niewykonywania obowiązków nałożonych przez niego przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne, to nie może dopatrywać się naruszenie zasady uwzględniania słusznego interesu strony w orzeczeniu wobec niego obowiązku rozbiórki samowolnie pobudowanego obiektu skutkującej powstaniem po jego stronie nakładów finansowych i pracy, który to obiekt będzie mógł następnie legalnie pobudować w oparciu o zgłoszenie zamiaru jego budowy.

Podsumowując tą część rozważań stwierdzić należy, iż nie sposób skutecznie przedstawić Sądowi I instancji zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego poprzez zaaprobowanie wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej z naruszeniem wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a., albowiem do naruszeń tego rodzaju nie doszło.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny jako zarzut tej kategorii rozpoznał nie tylko zarzut wprost określony tak w skardze kasacyjnej, lecz także zarzut 2.c tejże skargi. Zasada ochrony praw nabytych, na którą powołuje się autor skargi kasacyjnej dla ochrony legalnie jego zdaniem zrealizowanej inwestycji, a którą wyprowadza się z wyrażonej w art. 2 Konstytucji ogólnej zasady demokratycznego państwa prawnego, stanowi bowiem w tym zakresie element kształtowania praw podmiotowych, co oznacza, iż dotyczy ona sfery stosowania i wykładni przepisów prawa materialnego, a nie przepisów postępowania.

Dalej wskazać należy, iż wobec stwierdzenia nieskuteczności zarzutów o charakterze procesowym Naczelny Sąd Administracyjny mógł przystąpić do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. Brak skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania powoduje, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 36).

Inaczej rzecz ujmując gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca niewłaściwe zastosowanie bądź wykładnię określonych przepisów, ocena zasadności tych zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy.

W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny badania zarzutów naruszenia prawa materialnego dokonać musiał na podstawie stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji, a więc przy założeniu, że dokonane w dniu 10 sierpnia 2012 r. zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych w postaci utwardzenia kostką granitową części terenu działki i zrealizowaniu w ten sposób dojazdu do garażu i ułożenia chodnika wokół domu, nie obejmowało wykonania przepustu w rowie odwadniającym oddzielającym teren nieruchomości skarżących kasacyjnie od drogi.

W tym stanie faktycznym sprawy za oczywiście bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji poprzez naruszenie zasady ochrony praw nabytych i nakazanie rozbiórki przepustu, który został przez skarżących wykonany legalnie na podstawie skutecznego zgłoszenia, albowiem opiera się on na błędnym ustaleniu faktycznym, że przedmiotowy przepust stanowiący zasadniczy element zrealizowanego zjazdu z drogi publicznej objęty był zgłoszeniem dotyczącym utwardzenia terenu części działki skarżących kasacyjnie.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny również z tego powodu, że wskazując na naruszenie zasady ochrony praw nabytych autor skargi kasacyjnej nie powiązał go z wskazaniem konkretnej regulacji ustawowej konstytuującej w następstwie dokonania zgłoszenia prawo podmiotowe, które podlegać miało jakoby ochronie wynikającej z art. 2 Konstytucji. Jak wskazuje się zaś w orzecznictwie, a który to pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, przepis art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - podobnie jak inne przepisy ustawy zasadniczej o ogólnym charakterze - nie może stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, a jego naruszenie - samodzielnej podstawy kasacyjnej, bez konkretyzacji zarzutu jego obrazy, polegającej na powiązaniu go z innymi przepisami prawa. Brak takiego sprecyzowania zarzutu oznacza w istocie brak zarzutu skargi kasacyjnej, który mógłby podlegać merytorycznej ocenie (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 marca 2000 r., sygn. III CKN 683/98, LEX nr 1218559 oraz wyroki Sądu Najwyższego z dnia 9 maja 2003 r., V CK 344/02, OSNC 2004 nr 7-8, poz. 119, z dnia 10 marca 2011 r., II PK 245/10, LEX nr 817525 i z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. II UK 439/13, LEX nr 1458716).

Odnosząc się wreszcie do zarzutu naruszenia art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że roboty budowlane w całości wykonane wyłącznie na prywatnej nieruchomości mogą stanowić budowę zjazdu wskazać należy, iż również on nie zasługiwał na uwzględnienie.

Uzasadniając powyższe stanowisko w pierwszym rzędzie przytoczyć należy treść powyższego przepisu ustanawiającego legalną definicję zjazdu, zgodnie z którym zjazd jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Już prosta analiza tegoż przepisu pozwala na stwierdzenie, że nie ustanawia on wymogu by zjazd był w całości bądź w części zlokalizowany na działce stanowiącej drogę publiczną. Jedynymi wymogami ustanawianymi przez powyższy przepis dla uznania danego obiektu za zjazd jest to, by stanowił on połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze oraz by jednocześnie stanowił bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej.

Z powyższego wynika, że każde urządzenie funkcjonujące, jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi zjazd w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych niezależnie od tego czy jest zlokalizowane w pasie drogowym, czy na nieruchomości położonej przy drodze. Jak trafnie zauważa się bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zjazd nie jest częścią drogi, a jedynie miejscem dostępu do niej.

Również podkreślana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, że między działką skarżących, a działką drogową nie istnieje jakakolwiek wolna przestrzeń będąca odrębnym zjazdem, faktycznie wzmacnia stanowisko organów co do możliwości zlokalizowania zjazdu poza działką drogową. W takiej sytuacji jak występującą w niniejszej sprawie, gdzie na wysokości działki skarżących całość działki drogowej zajmuje jezdnia, czyli część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów, zaś rów odwadniający znajduje się już na działce skarżących oczywistym jest, iż zjazd, czyli połączenie drogi z nieruchomością położoną przy drodze musi znajdować się na tej nieruchomości, bez budowy obiektu położonego na tej nieruchomości i przekraczającego rów odwadniający nie można bowiem zapewnić dostępu z tejże nieruchomości do drogi publicznej.

Zauważyć dalej trzeba, że zjazd służy zapewnieniu bezpośredniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej, to jest budowli przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowanej w pasie drogowym, a nie do pasa drogowego takiej drogi, co oznacza, że nie są trafne te wywody skargi kasacyjnej, gdzie wskazuje się, że skoro nieruchomość skarżących bezpośrednio graniczy z drogą to miejscem dostępu do drogi jest granica działki skarżących i działki drogowej, a w granicy tej skarżący nie wykonali żadnych prac. Bez zrealizowania robót budowlanych polegających na wykonaniu przepustu oraz utwardzeniu nawierzchni nad nim brak byłoby natomiast połączenia pomiędzy zagospodarowaną częścią nieruchomości skarżących, a budowlą w postaci drogi publicznej, co w sposób jednoznaczny wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy administracyjnej materiału dowodowego, w tym w szczególności z dokumentacji fotograficznej przedmiotowego obiektu. Powyższe oznacza, że obiekt budowlany zapewniający to połączenie musi być uznany za zjazd w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych i dla tej oceny nie ma znaczenia posadowienie go w całości na działce skarżących.

Zgodne z prawem jest zatem stanowisko Sądu I instancji, iż bez znaczenia prawnego pozostaje aspekt właścicielski nieruchomości na której znajduje się zjazd, a istotne znaczenie prawne ma aspekt funkcjonalny, to jest stworzenie dostępu z nieruchomości położonej przy drodze do tej drogi.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.