Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 617/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5,  art. 7,  art. 30  ust. 1,  art. 23  ust. 1
journal: Dz.U. 1949 nr 27 poz 197
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister/Organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta G., reprezentowanego przez r.pr. K.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...].01.2011 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].10.1951 r. nr [...], sprostowanego postanowieniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].09.1964 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości wchodzącej obecnie w skład działki nr [...] (k. m. 23) oraz stwierdzającej, że ww. orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].10.1951 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości, wchodzącej obecnie w skład działek nr [...] i nr [...] (k. m. 23) zostało wydane z naruszeniem prawa uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...].01.2011 r. nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].10.1951 r. nr [...], sprostowanego postanowieniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].09.1964 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...] (km. 23), obj. księgą wieczystą nr [...], o pow. [...] (pkt 7 orzeczenia).

W uzasadnieniu decyzji Organ wskazał, że decyzją z dnia [...].01.2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].10.1951 r. nr [...], sprostowanego postanowieniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].09.1964 r. nr [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...] (km. 23), obj. księgą wieczystą nr [...], o pow. [...] m2 (pkt 7 orzeczenia; przed sprostowaniem: część parceli nr [...] o pow. [...] m2), wchodzącej w skład działki nr [...] (km 23) oraz stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ww. orzeczenia z dnia [...].10.1951 r. nr [...]w części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości wchodzącej w skład działek nr [...] (km 23) i [...] (km 23).

Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił ww. decyzję z dnia [...] 01.2011 r. i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z dnia [...].10.1951 r., uznając się za organ niewłaściwy w sprawie.

Wyrokiem z dnia 16.11.2012 r. sygn. akt I SA/Wa 882/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję z dnia [...].03.2012 r. nr [...] W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, nie zaś Wojewoda [...].

Wyrokiem z dnia 11.09.2014 r. sygn. akt I OSK 422/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od ww. wyroku z dnia 16.11.2012 r. sygn. akt I SA/Wa 882/12.

Organ wskazał następnie, że na podstawie pisma Urzędu Miasta G. z dnia 09.06.2015 r. nr [...] oraz pisma Urzędu Miasta G. z dnia 19.04.2018 r. nr [...] ustalono, że wywłaszczona nieruchomość wchodzi w skład obecnych działek ewidencyjnych nr [...] (dawny nr: [...]),[...] (dawniej: działka nr [...], która powstała z podziału działki [...]) i [...] (dawniej: [...]), obręb C., jedn. ewid. M. G.

Minister wskazał na zasady obowiązujące w postępowaniu nieważnościowym i wyjątkowy charakter tej instytucji jako odstępstwa od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Przechodząc do badania poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, Organ podniósł, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się wydanie rozstrzygnięcia w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa.

Organ podniósł, że przedmiotowe orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...].10.1951 r. nr [...] zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 27, poz. 197, ze zm.), a zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należało, zdaniem Organu, oceniać kwestionowane orzeczenie.

Organ wyjaśnił, że dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. regulował m.in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ową "niezbędność" nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych potwierdzało wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 dekretu. Przepis ten stanowił, iż zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, jeżeli uznał, że nieruchomość lub prawa są niezbędne dla realizacji narodowego planu gospodarczego oraz, że przewidziane będą środki na ich nabycie.

Organ wskazał, że z akt archiwalnych wynika, że wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...] (km. 23), obj. księgą wieczystą nr [...], o pow. [...] m2 (pkt 7 orzeczenia; przed sprostowaniem: część parceli nr [...] o pow. [...] m2), wchodzącej w skład działki nr [...] (km 23) zostało poprzedzone uzyskaniem zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...].03.1951 r. nr [...].

Zezwolenie zostało wydane na podstawie następujących dokumentów:

- opinii Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Biura Regionalnego w G. z dnia [...].05.1950 r. L.dz. [...], zgodnie z którą stwierdzono celowość przejęcia przez Centralę Odpadków Użytkowych nieruchomości położonej w G. – C. przy ul. [...], w granicach oznaczonych na planie, dla realizacji narodowych planów gospodarczych;

- zezwolenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...].02.1951 r. nr [...]na zgłoszenie wniosku w trybie art. 5 dekretu,

- planu sytuacyjnego.

Z akt archiwalnych wynika także, jak podkreślił Organ, że przed wydaniem zezwolenia inwestor pozyskał także zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] z dnia [...].12.1950 r. znak: [...]wydane przez Państwową Komisję Planowania Gospodarczego Departament Planów Regionalnych. Nie doszło zatem, w ocenie Organu, do naruszenia przepisu art. 5 dekretu.

Następnie Organ wywodził, że po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 7 ust. 1 dekretu) - ewentualnie gdy nieruchomość należała do kategorii nieruchomości uprzywilejowanych (art. 30 ust. 1 dekretu) - za nieruchomość zamienną. Powyższa czynność była o tyle istotna, że jej dokonanie skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie zaś czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Organ przypomniał, że zgodnie z art. 7 ust. 4 dekretu, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia.

Minister podniósł, że pismem z dnia 01.06.1950 r. L.dz. [...] Centrala Odpadków Użytkowych wystąpiła do ówczesnej właścicielki nieruchomości – H. S., z wezwaniem do osobistego stawiennictwa w dniu [...].06.1950 r. celem ustalenia warunków zapłaty w związku z przekazaniem przez nią i przejęciem przez Państwową Zbiornicę Wojewódzką parceli nr [...] o pow. [...] m2, położonej w G. – C., przy ul. [...] wskazując, że w razie niestawiennictwa w oznaczonym czasie i miejscu, Państwowa Zbiornica Wojewódzka "zastrzega" sobie skutki prawne wypływające z przedmiotowego dekretu.

Odnosząc się do zarzutu spadkobierców byłego właściciela, że wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego został złożony przed upływem terminu wskazanego w wezwaniu, Organ wskazał, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 4 dekretu, albowiem z treści tego przepisu wynikał jedynie zakaz orzekania o wywłaszczeniu przed upływem 15-dniowego terminu od doręczenia ww. wezwania. Przepis ten nie wykluczał zaś możliwości złożenia wniosku wywłaszczeniowego przed końcem biegu ww. terminu. Minister podkreślił, że organ wywłaszczeniowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania dopiero w maju 1951 r. (brak daty dziennej zawiadomienia), po uzupełnieniu przez inwestora wniosku o wszystkie wymagane załączniki. Przepis art. 14 ust. 1 dekretu przewidywał zaś, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało nie w dniu złożenia wniosku, lecz w dniu, w którym organ wywłaszczeniowy uznał, że zostały spełnione przesłanki wszczęcia postępowania. Organ wskazał ponadto, że z akt archiwalnych nie wynika, aby H.S. była zainteresowana zbyciem przedmiotowej nieruchomości lub, aby zgłaszała zastrzeżenia co do sposobu wezwania jej do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości.

Minister wskazał także - odmiennie niż w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].01.2011 r. - iż złożenie wniosku wywłaszczeniowego przed upływem terminu 15 dni, określonego w ww. przepisie nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, gdyż nie stało na przeszkodzie zawarciu umowy w przedmiocie zbycia tej nieruchomości. Umowa taka mogła być zawarta w każdym czasie przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego. Jednocześnie Organ wskazał, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte pismem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. obwieszczonym na przełomie maja i czerwca 1951 r. Zdaniem Organu nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 7 dekretu.

Organ podniósł następnie, że stosownie do przepisu art. 14 ust. 1 dekretu, wojewoda wszczynał postępowanie wywłaszczeniowe na podstawie wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie z kolei z przepisem art. 13 ust. 3 dekretu, do wniosku należało dołączyć:

1) zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (art. 5),

2) dowód wykonania czynności, przewidzianych w art. 7,

3) zaświadczenie wojewódzkiej władzy planowania przestrzennego lub odpis uchwały prezydium wojewódzkiej rady narodowej lub Naczelnej Rady Odbudowy W., przewidziane w art. 6 pkt 2, '

4) ogólny plan sytuacyjny z oznaczeniem granic terenu, który ma ulec wywłaszczeniu,

5) wykaz właścicieli wywłaszczanych nieruchomości z podaniem ich adresów, o ile ubiegający się o wywłaszczenie jest w posiadaniu tych danych.

Minister wskazał, że pismem z 12.06.1950 r. L.dz. [...] inwestor wniósł m.in. o wywłaszczenie przedmiotowej części parceli nr [...] o pow. [...] m2, jak również o wydanie zezwolenia na niezwłoczne objęcie nieruchomości. Do wniosku tego, inwestor - Centrala Odpadków Użytkowych Państwowa Zbiornica Wojewódzka [...] - załączył m.in. odpis pisma Biura Regionalnego P.K.P.G. w G. L.dz. [...]z dnia [...].05.1950 r. stwierdzającego celowość nabycia placu dla realizacji narodowych planów gospodarczych, plan sytuacyjny z oznaczeniem granic terenu, podlegającego wywłaszczeniu, wykaz właścicieli wywłaszczanych nieruchomości oraz wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości skierowane do poszczególnych właścicieli. Organ podniósł, że z kolei pismem z dnia 19.01.1951 r. L.dz. [...] Centrala Odpadków Użytkowych uzupełniła ww. wniosek o zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] z dnia [...].12.1950 r. znak: [...] wydane przez Państwową Komisję Planowania Gospodarczego Departament Planów Regionalnych, a pismem z dnia [...].05.1951 r. L.dz. [...] Centrala Odpadków Użytkowych uzupełniła ww. wniosek wywłaszczeniowy z dnia [...].06.1950 r., przesyłając kolejne dokumenty, tj.:

- pismo Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 05.02.1951 r. nr [...] skierowane do Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie nabycia nieruchomości w G. – C., zawierające prośbę o przedstawienie sprawy Przewodniczącego PKPG w celu wydania zezwolenia przewidzianego w art. 5 dekretu,

- pismo Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 17.03.1951 r. z dnia 17.03.1951 r. nr [...] skierowane do Centrali Odpadków Użytkowych w L., w sprawie nabycia gruntów o pow. [...] m2 w G. – C.,

- zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nr [...] z dnia [...].03.1951 r. na nabycie nieruchomości położonych w G. –C.,

- zatwierdzony plan sytuacyjny parcel położonych w G. - C.,

Organ uznał, że Centrala Odpadków Użytkowych uzupełniła braki wniosku wywłaszczeniowego, czyniąc dopuszczalnym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Zdaniem organu nie można uznać, by zostały naruszone w stopniu rażącym przepisy art. 13 i 14 dekretu.

Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 dekretu, na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie wojewoda zezwoli mu na objęcie nieruchomości, co do której wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe, niezwłocznie po dokonaniu ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania. Organ podał, że pismem z dnia 12.07.1950 r. (nr nieczytelny) Centrala Odpadków Użytkowych Państwowa Zbiornica Wojewódzka [...] zwróciła się do PWRN w G. z uzupełnieniem wniosku, przedkładając pismo Naczelnej Dyrekcji Centrali Odpadków Użytkowych w L. i ponownie wniosła o wydanie tymczasowego zezwolenia na objęcie nieruchomości w G. - C.. Z kolei pismem z dnia [...].10.1950 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. zwróciło się do Centrali Odpadków Użytkowych o uzupełnienie przedmiotowego wniosku poprzez nadesłanie zezwolenia Ministra Przemysłu Lekkiego na zgłoszenie wniosku o wywłaszczenie oraz zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Zdaniem organu ww. pismami z dnia [...]01.1951 r. L.dz. [...] oraz z dnia [...].05.1951 r. L.dz. [...] Centrala Odpadków Użytkowych w G. uzupełniła wniosek wywłaszczeniowy. Decyzją z dnia [...].09.1951 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. zezwoliło Centrali Odpadków Użytkowych w G. na objęcie m.in. przedmiotowej nieruchomości.

Organ wskazał, że obwieszczeniem nr [...] (brak daty dziennej) Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wobec m.in. przedmiotowej nieruchomości. Obwieszczenie to wywieszono na tablicy ogłoszeń PMRN w G. w dniach [...].05.1951 r. - [...].06.1951 r. Tym samym, w ocenie Organu, nie doszło do rażącego naruszenia art. 16 i art. 17 dekretu.

Organ podał następnie, że stosownie do art. 21 ust. 1 dekretu, po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów organ wojewódzki wyznaczał rozprawę. O miejscu i terminie rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało co najmniej na 7 dni naprzód wykonawcę narodowych planów gospodarczych, który zgłosił wniosek o wywłaszczenie, właściciela nieruchomości oraz inne osoby zainteresowane (art. 22 ust. 1 dekretu). Organ podał, że w aktach archiwalnych znajduje się zawiadomienie o rozprawie z dnia 10.09.1951 r. nr [...] skierowane bezpośrednio do H.S., wysłane w dniu 11.09.1951 r. W zachowanych tylko częściowo aktach archiwalnych brak jest dowodu doręczenia ww. zawiadomienia, podobnie jak innych zawiadomień wysłanych pocztą do pozostałych uczestników postępowania wywłaszczeniowego. Na rozprawie w dniu [...].09.1951 r. stwierdzono, że strony zostały zawiadomione o terminie rozprawy. Organ ocenił, że nie doszło, w tych okolicznościach, do rażącego naruszenia art. 21 i art. 22 dekretu.

W ocenie Organu nie budzi także wątpliwości, że orzeczenie z [...].10.1951 r. nr [...] zawiera wszystkie elementy wymagane treścią art. 23 ust 1 dekretu. Określono w nim przedmiot wywłaszczenia poprzez precyzyjne oznaczenie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa - na wniosek Centrali Odpadków Użytkowych Państwowej Zbiornicy Wojewódzkiej w G., z dniem 12.06.1950 r. Orzeczenie zostało wydane po przeprowadzeniu w dniu [...].09.1951 r. rozprawy z udziałem przedstawiciela Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., przedstawiciela Centrali Odpadków Użytkowych Państwowej Zbiornicy Wojewódzkiej w G., radcy prawnego oraz kilku stron postępowania. H.S. nie stawiła się na rozprawie. Organ wskazał, że z protokołu rozprawy wynika, iż w sprawie nie wpłynęły żadne sprzeciwy i wnioski. Na rozprawie został ustalony stan faktyczny, zgodny z wnioskiem i planem sytuacyjnym. Ustalono, że wywłaszczane nieruchomości są placami niezabudowanymi. Nie doszło zatem, zdaniem Organu, do rażącego naruszenia art. 21 ust. 1 ani ust. 2 dekretu.

Organ podniósł następnie, że na skutek rozpoznania wniosku Prezydenta Miasta G., reprezentowanego przez r.pr. K.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...].01.2011 r. nr [...], organ odmiennie ocenił zgodność przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego z przepisem art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 27, poz. 197, ze zm.). W decyzji z dnia [...].01.2011 r. wskazano, że orzeczenie z dnia [...].10.1951 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 39 dekretu, gdyż w treści orzeczenia wskazano błędną datę odjęcia praw do nieruchomości, tj. datę złożenia niekompletnego wniosku wywłaszczeniowego (12.06.1950 r.), nie zaś datę uzupełnienia tego wniosku (14.05.1951 r.).

Organ podkreślił, że wskazanie w orzeczeniu daty odjęcia praw nie stanowiło elementu wymaganego na gruncie art. 23 ust. 2 dekretu, a tym samym podanie tej miało charakter wyłącznie informacyjny, zaś w rzeczywistości odjęcie praw następowało z dniem złożenia kompletnego wniosku wywłaszczeniowego, a więc w rozważanym przypadku z dniem 14.05.1951 r. Nie doszło tym samym, w ocenie Organu, do rażącego naruszenia art. 39 dekretu.

Powyższe wywody, zdaniem Organu, prowadzą do konstatacji, iż przedmiotowe orzeczenie z dnia [...].10.1951 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...] (km. 23), obj. księgą wieczystą nr [...], o pow. [...] m2 (pkt 7 orzeczenia) nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia w trybie art. 156 k.p.a W kontrolowanym orzeczeniu z dnia [...].10.1951 r. nr [...] w kontrolowanym zakresie nie stwierdzono również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., albowiem:

- nie naruszono przepisów o właściwości,

- brak jest dowodów na okoliczność, iż orzeczenie to rozstrzygnęło sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem),

- orzeczenie nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie,

- wykonalność kontrolowanego orzeczenia nie budzi wątpliwości,

- brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. orzeczenie w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa.

Skargę na powyższe orzeczenie wywiódł J. M. zaskarżając je w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o orzeczenie o zwrocie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

- rażące naruszenie art. 8 ust 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych – poprzez jego błędną wykładnię.

- rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 , art. 77 oraz art.107 § 3 kpa co przejawiło się nie podjęciem przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwym rozpatrzeniem całego materiału dowodowego, a także zawarciem w uzasadnieniu decyzji błędnych ocen prawnych tego stanu.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismo z 1 czerwca 1950 r. skierowane do H.S. przez Centralę Odpadów Użytkowych zostało błędnie uznane przez ministra jako wezwanie, o którym mowa w art. 8 ust 1 dekretu z 1949 r. Skarżący wskazał, że Centrala Odpadków Użytkowych w G. powinna przed wezwaniem skierowanym do właściciela nieruchomości uzyskać zezwolenie przewidziane w art. 5 powołanego dekretu, a takiego zezwolenia przez dniem 1 czerwca 1950 r. nie uzyskała – uzyskała je dopiero 8 marca 1951 r. Skarżący podkreślił, że nie dysponując takim zezwoleniem wykonawca narodowych planów gospodarczych nie mógł wystąpić do właściciela nieruchomości by odstąpił mu nieruchomość. Skarżący zasygnalizował także, że pismo to nie zostało skierowane do właścicielek parceli tylko do jednej z nich. Zdaniem skarżącego zgodnie z postanowieniem Sądu Grodzkiego w G. z [...] marca 1948 r. spadkobiercami po A. S. była H.S. oraz jej córka M. S.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, powoływana dalej jako "ppsa").

Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Poza sporem pozostaje fakt, że postępowanie toczące się w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie przepisów art. 156-158 k.p.a. i podlega podobnym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, inny jest jednak przedmiot obu postępowań. W postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest z reguły ostateczna decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Organ w postępowaniu nadzorczym powinien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, ale również ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego będących podstawą jego wydania. Organ w toku postępowania bada m.in. prawidłowość gromadzenia materiału dowodowego, tym samym sprawdza, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Charakterystycznym dla rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest treść przepisu art. 16 k.p.a. ustanawiającego zasadę trwałości decyzji.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu została poddana decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju, w której Minister odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].10.1951 r. nr [...], sprostowanego postanowieniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].09.1964 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...] (km. 23), obj. księgą wieczystą nr [...], o pow. [...] m2 (pkt 7 orzeczenia).

Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się zatem w opisanym wyżej trybie nadzwyczajnym tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak już wskazano do uznania, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest ustalenie oczywistego charakteru naruszenia prawa materialnego lub dokonanie przez organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją lub innymi oczywistymi, znanymi faktami.

Z analizy akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja wydana została na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 27, poz. 197, ze zm.), a zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należało ocenić kwestionowane orzeczenie. Powołany dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. regulował m. in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgodnie z art. 5 zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych – na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, że przewidziane będą środki na ich nabycie.

Z analizy akt administracyjnych wynika, że wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...] (km. 23), obj. księgą wieczystą nr [...], o pow. [...] m2 (pkt 7 orzeczenia; przed sprostowaniem: część parceli nr [...] o pow. [...] m2), wchodzącej w skład działki nr [...] (km 23) zostało poprzedzone uzyskaniem zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...].03.1951 r. nr [...] i wydane zostało na podstawie opinii Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Biura Regionalnego w G. z dnia [...].05.1950 oraz zezwolenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...].02.1951 r. nr [...]. Nie można zatem uznać, że został naruszony art. 5 dekretu.

Po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 7 ust. 1 dekretu) - ewentualnie gdy nieruchomość należała do kategorii nieruchomości uprzywilejowanych (art. 30 ust. 1 dekretu) - za nieruchomość zamienną. Dokonanie tej czynności skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie zaś czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 7 ust. 4 dekretu, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia.

Jak wynika z akt administracyjnych pismem z dnia 01.06.1950 r. L.dz. [...] Centrala Odpadków Użytkowych wystąpiła do ówczesnej właścicielki nieruchomości - H.S., z wezwaniem do osobistego stawiennictwa w dniu 17.06.1950 r. celem ustalenia warunków zapłaty w związku z przekazaniem przez nią i przejęciem przez Państwową Zbiornicę Wojewódzką parceli nr [...] o pow. [...] m2, położonej w G. - C., przy ul. [...] wskazując, że w razie niestawiennictwa w oznaczonym czasie i miejscu, Państwowa Zbiornica Wojewódzka "zastrzega" sobie skutki prawne wypływające z przedmiotowego dekretu.

Wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego został złożony przed upływem terminu wskazanego w omówionym wyżej wezwaniu. Nie oznacza to jednak automatycznie, że został naruszony przepis art. 7 ust. 4 dekretu, i to w stopniu rażącym. Z treści powołanego przepisu wynika bowiem jedynie zakaz orzekania o wywłaszczeniu przed upływem 15-dniowego terminu od doręczenia wezwania a nie zakaz złożenia wniosku o jego wszczęcie. Jak prawidłowo uznał organ przepis ten nie wykluczał możliwości złożenia wniosku wywłaszczeniowego przed końcem biegu ww. terminu. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że organ wywłaszczeniowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania dopiero w maju 1951 r. tj. po uzupełnieniu przez inwestora tego wniosku o wszystkie wymagane załączniki, a zatem niemal rok od daty złożenia wniosku o wywłaszczenie. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 dekretu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało nie w dniu złożenia wniosku, lecz w dniu, w którym organ wywłaszczeniowy uznał, że zostały spełnione przesłanki wszczęcia postępowania. Jak wynika z akt archiwalnych dopiero obwieszczeniem nr [...] (prawdopodobnie z maja 1951 r.) Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wobec m.in. przedmiotowej nieruchomości. Obwieszczenie to wywieszono na tablicy ogłoszeń PMRN w G. na czas od [...].05.1951 r. do [...].06.1951 r. Dodatkowo w aktach archiwalnych brak jest dokumentów na podstawie których można byłoby przyjąć, że H.S. była zainteresowana dobrowolnym zbyciem przedmiotowej nieruchomości lub by zgłaszała zastrzeżenia co do sposobu wezwania jej do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości.

Tym samym, w ocenie Sadu, Organ prawidłowo uznał, że złożenie wniosku wywłaszczeniowego przed upływem terminu 15 dni, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, gdyż nie stało na przeszkodzie zawarciu umowy w przedmiocie zbycia tej nieruchomości jeżeli taka byłaby wola właściciela. Nie można również stwierdzić, że został naruszony przepis art. 13 i 14 dekretu w sytuacji gdy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło dopiero po uzupełnieniu przez Centralę Odpadków Użytkowych wszelkich braków formalnych wniosku, co miało miejsce rok po złożeniu wniosku. W związku z tym nie można zarzucić Organowi naruszenia art. 7, 13 i 14 dekretu.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu poprzez wystąpienie z wezwaniem do właściciela przed uzyskaniem pozwolenia o którym mowa w art. 5 dekretu. W ocenie Sądu okoliczność, że Centrala Odpadów Użytkowych w G. przed wezwaniem skierowanym do właściciela nieruchomości nie posiadała zezwolenia, o którym mowa w art. 5 dekretu stanowi uchybienie lecz nie stanowi przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Jak już wskazano wyżej uzyskanie zezwolenia powinno nastąpić przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Wezwanie do właściciela w trybie art. 8 ust 1 z kolei było jednym z etapów poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe, który powinien nastąpić po uzyskaniu zezwolenia. Jak wynika z akt administracyjnych, o czy była mowa wyżej, wezwanie zostało skierowane do właściciela nieruchomości 1 czerwca 1950 r. zaś zezwolenie Centrala Odpadków Użytkowych uzyskała 8 marca 1951 r. Właścicielka gdyby wyrażała wolę zbycia tej nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej dokonałaby tej czynności przed wszczęciem postępowania na skutek wezwania skierowanego przedwcześnie gdyż z treści wezwania nie wynikało czy Centrala Odpadków Użytkowych pozwolenie posiadała a z akt administracyjnych nie wynika aby właścicielka nieruchomości o wyjaśnienia w tym zakresie wnosiła. Tym samym w ocenie Sądu naruszenie art. 8 ust 1 w tym zakresie nie stanowiło podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Nieuzasadniony jest również zarzut, że wezwanie zostało nieprawidłowo skierowane do jednej ze współwłaścicielek nieruchomości. Analiza wypisu z księgi wieczystej nieruchomości nie pozwala na stwierdzenie, że H.S. nie była jedynym właścicielem tej nieruchomości.

Zgodnie z kolei z treścią art. 21 ust. 1 dekretu, po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów organ wojewódzki wyznaczał rozprawę. O miejscu i terminie rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało co najmniej na 7 dni naprzód wykonawcę narodowych planów gospodarczych, który zgłosił wniosek o wywłaszczenie, właściciela nieruchomości a także inne osoby zainteresowane (art. 22 ust. 1 dekretu). W aktach archiwalnych znajduje się zawiadomienie o rozprawie z dnia 10.09.1951 r. nr [...] skierowane bezpośrednio do H.S., wysłane w dniu 11.09.1951 r. W zachowanych tylko częściowo aktach archiwalnych brak jest wprawdzie dowodu doręczenia ww. zawiadomienia, podobnie jak i odnośnie zawiadomień kierowanych do pozostałych uczestników postępowania wywłaszczeniowego ale protokołu rozprawy z [...].09.1951 r. wynika, że stwierdzono, że strony zostały zawiadomione o terminie rozprawy i nie stwierdzono przeszkód do rozpoznania sprawy.

W ocenie Sądu orzeczenie z [...].10.1951 r. zawiera także wszystkie elementy wymienione w art. 23 ust 1 dekretu, albowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia poprzez precyzyjne oznaczenie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa - na wniosek Centrali Odpadków Użytkowych Państwowej Zbiornicy Wojewódzkiej w G., z dniem 12.06.1950 r. Orzeczenie zostało wydane po przeprowadzeniu w dniu 28.09.1951 r. rozprawy z udziałem przedstawiciela Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., przedstawiciela Centrali Odpadków Użytkowych Państwowej Zbiornicy Wojewódzkiej w G., radcy prawnego oraz kilku stron postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.