Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2670/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 375
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Bk 40/16 w sprawie ze skargi J. R. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku w przedmiocie negatywnych immisji spowodowanych działalnością pawilonu handlowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. R. na rzecz Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku kwotę 240 złotych (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. [pic]


UZASADNIENIE

II OSK 2670/16

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. R. na bezczynność i przewlekłe postępowanie przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku w przedmiocie negatywnych immisji spowodowanych działalnością pawilonu handlowego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 30 marca 2016 r. J. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku (dalej: PWIOŚ w Białymstoku), żądając:

1) zobowiązania PWIOŚ w Białymstoku do niezwłocznego wydania postanowienia bądź decyzji w sprawie negatywnych emisji spowodowanych działalnością pawilonu handlowo-usługowego, zlokalizowanego na działce o nr geod. 1332 w N. oraz w związku z samowolnie wykonaną infrastrukturą na działce o nr geod. 1337 w N.,

2) stwierdzenia, że PWIOŚ w Białymstoku swoim zaniechaniem dopuścił się bezczynności, a przez to zarazem przewlekłego prowadzenia postępowania, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) wymierzenie dla organu kary grzywny w wysokości 7000 zł w związku z zaistniałą bezczynnością i przewlekłością postępowania,

4) zwrotu skarżącemu wszystkich kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku, w tym zwrotu kosztów podróży w związku ze stawieniem się na rozprawie sądowej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że pismem z dnia 21 maja 2014 r. złożył do Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w Białymstoku wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie uciążliwości wynikających z działalności pawilonu handlowo - usługowego, zlokalizowanego przy ul. Bielskiej 1 w N., tj. związanych z rozładunkami i załadunkami materiałów budowlanych w postaci kostki brukowej oraz parkowaniem ciężkiego sprzętu (koparek, samochodów ciężarowych) pod samymi oknami budynku mieszkalnego należącego do J. R., a także samowolnym wykonaniem wysypiska przez D. W. na działce nr geod. 620 w N., wchodzącą w skład obszaru chronionego "NATURA 2000".

Organ pismem z dnia 22 maja 2014 r. wniosek ten przekazał do PWIOŚ w Białymstoku, a PWIOŚ w Białymstoku pismem z dnia 27 maja 2014 r. wniosek przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Hajnówce. PINB w Hajnówce stwierdził, że nie jest władny do rozpoznania wniosku.

Skarżący wniósł do WSA w Białymstoku skargę na bezczynność PINB w Hajnówce, jednakże Sąd ten postanowieniem z dnia 3 marca 2015 r., w sprawie o sygn. II SAB/Bk 92/14, odrzucił skargę. NSA postanowieniem z dnia 18 czerwca 2015 r., II OSK 1426/15, oddalił od niego skargę kasacyjną.

W ocenie skarżącego, w związku z otrzymaniem przez PWIOŚ w Białymstoku od PWIH w Białymstoku jego wniosku w dniu 26 maja 2014 r., organ ten powinien wydać postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego bądź jego odmowie. Nie czyniąc tego spowodował bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, które trwa już 18 miesięcy. Powołując się na postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2015 r., w sprawie II OSK 1426/15, skarżący wskazał, że Sąd ten stwierdził, że właściwym do rozpoznania tej sprawy jest PWIOŚ w Białymstoku, gdyż to ten organ jest władny rozstrzygnąć kwestie uciążliwości emisji, tj. kurzu, hałasu, niekorzystnych wibracji, itp.

W odpowiedzi na skargę PWIOŚ w Białymstoku wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w dniu 26 maja 2014 r. do organu wpłynęło pismo J. R. i J. S., w którym poruszono kwestie: a) drgań domu J. R. podczas rozładunków i załadunków materiałów budowlanych w postaci kostki brukowej, b) emisji z tym związanych, w konsekwencji czego skarżący nie może otworzyć okna, c) innych uciążliwości związanych z parkowaniem dużych samochodów i ciężkiego sprzętu blisko granicy - hałas i spaliny, d) utworzenia wysypiska śmieci na działce nr geod. 620 będącej własnością "N." M. B. - O. "D. i O." Sp. z o.o. w N..

Organ uznał, że kwestia przedmiotowych drgań nie leży w jego kompetencji i przekazał sprawę drgań do rozpoznania przez PINB w Hajnówce.

W zakresie pozostałych kwestii poruszonych w piśmie skarżącego, organ rozpoczął w dniu 11 czerwca 2014 r. kontrolę, w wyniku której ustalono, że hałas powstający w wyniku prowadzonej działalności gospodarczej wytwarzany jest głównie podczas rozładunku i załadunku materiałów budowlanych, a w obiekcie nie występują żadne stacjonarne urządzenia powodujące hałas. Ustalono też, że spółka w wyniku prowadzonej działalności gromadzi odpady w postaci gruzu, cegieł, elementów betonowych i piasku, ale nie są to odpady poprodukcyjne. Na działce o nr geod. 623 zalegały też odpady biodegradowalne w postaci skoszonej trawy. Źródłem zorganizowanej emisji zanieczyszczeń do powietrza jest natomiast kotłownia zakładowa o mocy 25 kW, w której paliwem stosowanym jest węgiel i drzewo. Ze względu na moc cieplną Spółka zwolniona jest z ustawowego obowiązku posiadania decyzji o emisji dopuszczalnej lub zgłoszenia na mocy art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska.

Dalej organ wyjaśnił, że w trakcie kontroli stwierdzono znaczne zawyżenie terenu Spółki w stosunku do zabudowań sąsiedzkich i w związku z tym zwrócono się do Wójta Gminy Narew w sprawie rozpatrzenia kwestii zmiany stosunków wodnych poprzez zawyżenie działki Spółki w stosunku do działki J. S.. Natomiast PINB w Hajnówce badając kwestię drgań poinformował organ, że nie stwierdził uciążliwości dla okolicznych mieszkańców, a obiekt jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem.

Ponadto organ wskazał, że w wyniku kontroli stwierdzono również, że Spółka prowadzi gospodarkę odpadami niezgodnie z przepisami ustawy o odpadach (brak selektywnej zbiórki, nieprzekazywanie odpadów do firm posiadających stosowne zezwolenia). Organ wydał zatem w stosunku do Spółki stosowne zarządzenie pokontrolne mające na celu wyeliminowane stwierdzonych nieprawidłowości. O podjętych czynnościach organ poinformował skarżących pismami z dnia 25 czerwca 2014 r. i z dnia 25 lipca 2014 r. Następnie Spółka w dniu 30 sierpnia 2014 r. poinformowała PWIOŚ w Białymstoku o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych.

W ocenie organu, sprawą zajmował się przez około 2 miesiące, podejmując w tym czasie wszystkie wymagane czynności, a zatem nie można mu postawić zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd wyjaśnił, że zakres badania sprawy ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowanie przez organ administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie. Organ administracji publicznej pozostaje bowiem w bezczynności lub prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem zaś skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań.

W art. 362 – 374 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 672; dalej: P.o.ś.) uregulowano kwestię wydawania przez organy ochrony środowiska decyzji nakładających obowiązki w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko. Żądania skarżącego zawarte w piśmie z dnia 21 maja 2014 r. niewątpliwie zmierzały do nałożenia takich obowiązków na D. W. prowadzącą działalność gospodarczą w N. przy ul. B..

Sąd I instancji zwrócił jednak uwagę, że zgodnie z art. 375 P.o.ś. postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w powyższych przepisach wszczyna się z urzędu. Ustawodawca nie przewidział natomiast, aby z żądaniem wszczęcia takiego postępowania mogły wystąpić inne podmioty, które czują się poszkodowane prowadzoną działalnością. Przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. W razie gdy norma prawa materialnego expressis verbis ustanawia zasadę oficjalności: wszczęcie postępowania z urzędu, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynności organu. Ponadto, w świetle przepisów P.o.ś. interes indywidualny podmiotów narażonych na określone uciążliwości, na skutek naruszenia wymagań ochrony środowiska, chroniony jest właściwymi roszczeniami, które mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi (m.in. art. 323 w tytule VI - Odpowiedzialność w ochronie środowiska, dziale I - Odpowiedzialność cywilna ustawy - Prawo ochrony środowiska). Natomiast regułą jest, że środki administracyjne jako podejmowane w interesie publicznym, są stosowane z urzędu, co znajduje m.in. potwierdzenie w art. 375 tej.

Zdaniem Sądu I instancji, skoro postępowania określone w Tytule VI Działu III P.o.ś. mogą być wszczęte tylko z urzędu, gdyż norma prawa materialnego expressis verbis wprowadza zasadę oficjalności, wyłączając zasadę skargowości, to wniosek skarżącego z dnia 21 maja 2014 r. nie wszczął żadnego postępowania administracyjnego. Brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania powoduje zaś, że nie można skutecznie zarzucić bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w załatwieniu sprawy w postępowaniu administracyjnym.

PWIOŚ w Białymstoku nie wszczął również z urzędu postępowania administracyjnego w związku z pismem skarżącego z dnia 21 maja 2014 r. Wniosek ten był bowiem rozpatrywany w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski", a o sposobie jego załatwienia powiadomiono stosownymi pismami z dnia 25 czerwca 2014 r. i z dnia 25 lipca 2014 r. Również kontrole wykonane przez inspektorów organu nie stanowiły postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a., lecz były czynnością organu prowadzoną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 686).

Za niezasadne uznał Sąd I instancji stanowisko skarżącego, że o bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ przesądził NSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 18 czerwca 2015 r., II OSK 1426/15. W orzeczeniu tym bowiem Sąd ten stwierdził, że skarżący może rozważyć wystąpienie do PWIOŚ w Białymstoku o wszczęcie postępowania, którego przedmiotem może być eksploatacja instalacji lub urządzenia oraz otrzymywanie ich w sprawności bądź emisji, a organ ten może wszcząć z urzędu postępowanie, w szczególności na podstawie art. 112, 115a bądź art. 362 P.o.ś. A zatem Sąd ten nie stwierdził, że pismo skarżącego z dnia 21 maja 2014 r. wszczęło postępowanie przed PWIOŚ w Białymstoku, tylko że skarżący może się zwrócić do tego organu, aby ten wszczął postępowanie z urzędu.

Również stwierdzenie tego Sądu, iż "w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że osoba fizyczna dotknięta hałasem i wibracjami ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w żądaniu podjęcia przez organ administracji publicznej decyzji zmierzającej do ochrony jej interesów" nie oznacza, że osoba taka swoim żądaniem wszczyna postępowanie przed PWIOŚ, gdyż postępowanie takie może być jedynie wszczęte z urzędu. Posiadanie przymiotu strony w postępowaniu wszczętym z urzędu nie jest tożsame z uprawnieniem do żądania wszczęcia takiego postępowania.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. R., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu w osobie adwokata, podniósł zarzuty naruszenia:

1) naruszenie prawa materialnego,

a) art. 45 w zw. z art. 175 i art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 p.p.s.a., przez odstąpienie od dokonania kontroli czynności z zakresu administracji publicznej z uzasadnieniem, że zasada oficjalności wyłącza zasadą skargowości i wniosek skarżącego z dnia 21 maja 2014 r. nie wszczął żadnego postępowania administracyjnego, co z kolei oznacza, że nie można zarzucić bezczynności łub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej w sytuacji gdy organ nie wszczął postępowania,

b) art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a. polegające na uznaniu, że wszczęcie postępowania przez organ administracji w zakresie negatywnego oddziaływania na środowisko może być załatwione w trybie zarezerwowanym dla "skarg i wniosków" na podstawie art. 241 k.p.a., a czynność ta nie podlega kontroli sądowej w skardze na bezczynność organu,

c) art. 375 P.o.ś. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię uznającą, że skoro postępowanie w sprawie wydania decyzji o negatywnym oddziaływaniu na środowisko wszczyna się z urzędu, to osobie posiadającej interes prawny nie przysługuje prawo do skutecznego domagania się wszczęcia postępowania w ramach kontroli bezczynności i przewlekłości działania organu, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnego prawa obywatela do sądu gwarantowanego w art. 45 Konstytucji, art. 6 EKPC i art. 6, 7 i 8 k.p.a.,

d) art. 241 k.p.a. przez uznanie, że wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie negatywnego oddziaływania na środowisko może być rozpatrzony w oparciu o art. 241 k.p.a. w trybie wniosku, dla którego zastrzeżone są sprawy w zakresie ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności i lepszego zaspokajania potrzeb ludności,

e) naruszenie art. 61 § 3 k.p.a. w zw. z art. 375 p.o.ś. przez błędną wykładnię uznającą, że zasada oficjalności wyklucza prawo podmiotowe do sądu domagania się wszczęcia i prowadzenia postępowania z zakresu negatywnego oddziaływania na środowisko, ponieważ zasada oficjalności wyłącza zasadę skargowości, co prowadzi do pozbawienia obywatela ochrony przed negatywnym oddziaływaniem na środowisko przez inne podmioty,

2) naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 176 Konstytucji RP poprzez pominięcie obowiązku kontroli merytorycznej zasadności czynności organu administracji polegającej na niepodejmowaniu z urzędu postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko,

b) art. 6, 7, 8, 9, 12 k.p.a. jako naczelnych zasad postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na treść wyroku, wobec uznania, że nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wobec odstąpienia od zasady dobrej administracji przez naruszenie:

- art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 i 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 45 Konstytucji wobec pominięcia prawa obywatela do sądu w znaczeniu sprawiedliwie ukształtowanej procedury wszczęcia postępowania i obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki,

- art. 6 w zw. z art. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 61 § 3 k.p.a. i 104 § 1 i 2 k.p.a. przez uznanie, że w sprawie skarżącego nie doszło do wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy na organie ciąży obowiązek wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 375 p.o.ś.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że w ramach sądowej kontroli sąd winien wskazać kiedy i w jakim wypadku na organie ciąży obowiązek wszczęcia postępowania z urzędu w sytuacji uzyskania informacji dotyczących działań negatywnie oddziałujących na środowisko, szczególnie, jeżeli materia skierowanej przez zainteresowanego obywatela skarga należy do kompetencji tego organu.

Sąd rozważając, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności uznał, że tylko wtedy gdy pomimo istniejącego obowiązku organ nie załatwia w określonej prawem formie można mówić o bezczynności lub przewlekłości. Taka zawężająca interpretacja § 2 art. 3 p.p.s.a. w odniesieniu do jego pkt 8 w zakresie odnoszącym się do pkt 4 (kontrola innych czynności organu) narusza istotę kontroli sądowej w sprawach o bezczynność i przewlekłość. Z obrazą art. 1, 2 i 3 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a., w zakresie, w jakim przepis art. 3 § 2 pkt 8 odsyła w pkt 4 do kontroli innych niż w pkt 1-3 czynności organu orzeczenie sądu odmawiające kontroli działania organu administracji publicznej, narusza istotę tej kontroli i prowadzi do naruszenia prawa podmiotowego skarżącego wynikające z art. 45 Konstytucji, art. 6 EKPC w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a.

Uznanie, że ustawa przyznaje tylko PWIOŚ kompetencje do wszczęcia postępowania z urzędu, a ten postępowania nie wszczął, więc obywatelowi nie przysługuje skarga na bezczynność i przewlekłość organu, pomija obowiązek kontroli sądowej wynikający z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 p.p.s.a pozostawiając obywatela w przekonaniu, że arbitralność organu administracji nie podlega kontroli sądu.

Okoliczność, że PWIOŚ rozpatrzył wniosek w trybie rozdziału VIII k.p.a. "Skargi i wnioski", a o sposobie jego załatwienia powiadomił skarżących stosownymi pismami z dnia 25 czerwca 2014 r. o z dnia 25 lipca 2014 r. winna podlegać ocenie na podstawie pkt 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie trudno uznać rozważania sądu podnoszące tą okoliczność w uzasadnieniu za kontrolę sądową, bo zabrakło rozstrzygnięcia, czy takie działanie organu było wystarczające z uwagi na zarzut podniesiony w interesie obywatela, w szczególności wobec większej liczby osób pokrzywdzonych negatywnym oddziaływaniem i wobec znanych sądowi z urzędu faktów podniesienia terenu przez spółkę i innych negatywnych oddziaływaniach na środowisko m. in. naruszeniem stosunków wodnych na działce skarżącego.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:

- o odroczenie sprawy na zasadzie art. 187 p.p.s.a. i przedstawienie składowi 7 sędziów zagadnienia prawnego budzącego poważną wątpliwość tj.: czy w przypadku braku wszczęcia postępowania przez właściwy organ działający na zasadzie oficjalności sądowa kontrola czynności podjęta na skutek skargi na bezczynności i przewlekłość może obejmować ocenę zasadności działania lub zaniechania organu, który uchyla się od wszczęcia postępowania na podstawie art. 35 § 1 k.p.a., czy sąd w postępowaniu o bezczynność może badać, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania i uznać, że brak podjęcia postępowania z urzędu doprowadził do bezczynności lub przewlekłości, czy w sytuacji, gdy organ nie wszczął z urzędu postępowania, to czy skarżącemu przysługuje skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 35 § 1 k.p.a.,

- o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez uznanie, że doszło do bezczynności, a w związku z tym nakazanie podjęcia postępowania i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego 20.000 zł tytułem słusznego zadośćuczynienia, ewentualnie o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika wyznaczonego z urzędu, które nie zostały opłacone w całości ani żadnej części, z uwzględnieniem nakładu pracy i wiedzy specjalnej uzasadniające przyznanie stawki w wysokości 150%.

Pismem z dnia 12 października 2016 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Podlaski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

W myśl art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wniosek o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a. skład orzekający NSA przedstawia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Skład przedstawiający takie zagadnienie ma obowiązek wykazania, że w sprawie wystąpiło "zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości" w rozumieniu art. 187 § 1 p.p.s.a. oraz że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty i wnioski uzasadniały jego sformułowanie. W orzecznictwie przyjmuje się, że "zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości" to takie kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka, określona w art. 187 § 1 p.p.s.a., będzie przede wszystkim pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt FPS 2/04). Jak wynika z art. 15 § 1 pkt 3 i art. 187 § 1 p.p.s.a. przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powinno pozostawać w bezpośrednim związku merytorycznym i logicznym z rozpatrywaną sprawą sądowoadministracyjną. Tym samym skład orzekający NSA, przedstawiający do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które wyłoniło się na tle konkretnego stanu faktycznego, powinien powiązać je z okolicznościami faktycznymi sprawy oraz z przepisami prawa, które w kontekście tych okoliczności stanowią źródło wątpliwości prawnych. Wątpliwości te muszą być "poważne", a za takie uważa się wątpliwości obiektywne, dotyczące kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, w której powstały.

W przedmiotowej sprawie przywołane w motywach skargi kasacyjnej okoliczności nie wskazują, aby na tle istniejącego stanu faktycznego wystąpiły rozbieżności w orzecznictwie co do wykładni art. 375 P.o.ś., również skład rozpoznający niniejszą sprawę nie doszedł do wniosku, aby wyłoniły się takie wątpliwości, które uzasadniałyby, w myśl art. 187 § 1 p.p.s.a. przedstawienie budzącego wątpliwości zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów NSA.

Przechodząc do podstaw kasacyjnej należy wskazać, że w rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej autor podniósł zarzut naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, z których żaden nie okazał się skuteczny.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi przypomnienie, że przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białystoku stała się bezczynność i przewlekłość postępowania Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku w przedmiocie negatywnych immisji spowodowanych działalnością pawilonu handlowego.

Pismem z dnia 21 maja 2014 r. skarżący złożył do Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w Białymstoku wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie uciążliwości wynikających z działalności pawilonu handlowo - usługowego, zlokalizowanego przy ul. B. w N., a także w sprawie samowolnego wykonania wysypiska przez D. W. na działce nr geod. 620 w N., wchodzącą w skład obszaru chronionego "NATURA 2000". Organ ten pismem z dnia 22 maja 2014 r. przekazał wniosek do PWIOŚ w Białymstoku. PWIOŚ nie wszczął postępowania administracyjnego, jednak do problemów poruszonych w powyższym piśmie PWIOŚ odniósł się w pismach z dnia 25 czerwca 2014 r. oraz z dnia 25 lipca 2014 r.

Zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania istoty kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne w przypadku skarg na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgłaszając naruszenie art. 45 w zw. z art. 175 i art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a. art. 375 P.o.ś. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji odstąpienie od dokonania kontroli czynności z zakresu administracji publicznej. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że zasada oficjalności wyłącza zasadę skargowości i wniosek skarżącego z dnia 21 maja 2014 r. nie wszczął żadnego postępowania administracyjnego, co z kolei oznacza, że nie można zarzucić bezczynności łub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej.

Tymczasem należy uznać, iż Sąd I instancji trafnie wyjaśnił, jaki jest zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowanie przez organ administracji publicznej, wskazując, że sprowadza się on do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie.

Trafnie również skonstatował Sąd I instancji, że zgodnie z art. 375 P.o.ś. postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w przepisach art. 362 – 374 P.o.ś. wszczyna się z urzędu. Skoro zaś norma prawa materialnego expressis verbis ustanawia zasadę oficjalności (wszczęcie postępowania następuje wyłącznie z urzędu), jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynności organu. Bezczynność organu administracji publicznej może mieć miejsce tylko wówczas, gdy naruszona zostaje norma prawa nakazująca wszczęcie postępowania w konkretnych okolicznościach sprawy. Jeśli zatem postępowania określone w Dziale III Tytułu VI P.o.ś. mogą być tylko wszczęte z urzędu, wyłączona zostaje zasada skargowości i wniosek skarżącego z dnia 21 maja 2014 r. nie wywołał skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Brak również podstaw do stwierdzenia, że organ powinien wydać akt o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu, gdyż przepis art. 61a k.p.a. nie znajduje w takim przypadku zastosowania.

W postanowieniu z dnia 18 czerwca 2015 r., II OSK 1426/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarżący może rozważyć wystąpienie do Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku o wszczęcie postępowania, którego przedmiotem może być użytkowanie instalacji lub urządzenia oraz utrzymywanie ich sprawności. Nie ulega jednak wątpliwości, że wystąpienie takie stanowi dla organów uprawnionych do działania sygnalizację do podjęcia ewentualnych czynności kontrolnych zmierzających do ustalenia, czy wskazywane nieprawidłowości znajdują potwierdzenie i istnieją podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Stwierdzenie braku podstaw do wszczęcia postępowania nie rodzi jednak po stronie podmiotu występującego o wszczęcie takiego postępowania uprawnienia do formułowania zarzutu o bezczynności organu. Wniosek skarżącego z dnia 21 maja 2014 r. nie mógł zostać zakwalifikowany jako wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, został zatem rozpatrzony w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. Jako, że postępowanie w sprawie skarg i wniosków objętych Działem VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych, poza kognicją Sądu I instancji pozostawała również treść odpowiedzi udzielonych przez organ skarżącemu.

Nie jest przy tym zasadne twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że nie dokonując badania zasadności niepodjęcia z urzędu postępowania przez organ ochrony środowiska Sąd I instancji naruszył istotę kontroli sądowej w sprawach o bezczynność i przewlekłość, tj. art. 3 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a., w zakresie, w jakim przepis art. 3 § 2 pkt 8 odsyła w pkt 4 do kontroli innych niż w pkt 1-3 czynności organu. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dopuszcza skargę do sądu administracyjnego na inne niż określone w pkt 1–3 (a więc decyzje i postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, ale muszą one dotyczyć uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa (...), taki zaś przypadek w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Nie sposób zatem podzielić zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 6 EKPC.

W tym miejscu wypada zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się odnośnie do sposobów wszczynania postępowania administracyjnego. Między innymi w wyroku z dnia 28 października 2015 r., II OSK 2465/15 Sąd wskazał, że z regulacji art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego - na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem miedzy zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). Przyjęte w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Organ administracji obowiązany jest przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania.

Z kolei w wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jeżeli przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Brak jest więc uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności. W przypadku, gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu.

Ustawa P.o.ś. zawiera szczególne rozwiązania, z których wynikają odstępstwa od ogólnych reguł postępowania administracyjnego ustanowionych w k.p.a. Przepis art. 375 P.o.ś. wyraźnie stanowi, że postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w dziale III "Odpowiedzialność administracyjna", zawartym w tytule VI "Odpowiedzialność w ochronie środowiska", wszczyna się z urzędu. Przepis ten zatem wprowadził wyraźne ograniczenie w stosunku do postanowień wynikających z art. 61 § 1 k.p.a. Słusznie przyjął Sąd I instancji, że z uwagi na brzmienie art. 375 P.o.ś. zasada skargowości zostaje wyłączona, gdyż regułą w tym postępowaniu jest to, że środki administracyjne, jako podejmowane w interesie publicznym, są stosowane z urzędu. Podkreślenia natomiast wymaga, iż brak możliwości żądania wszczęcia postępowania administracyjnego na gruncie przepisów P.o.ś., jak tego chciałby skarżący, nie ogranicza możliwości ochrony interesu prawnego podmiotu narażonego na ewentualne uciążliwości. Interes indywidualny takich podmiotów z uwagi na brak uprawnień procesowych do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, chroniony jest właściwymi roszczeniami, które mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2008 r., II OSK 1274/07).

Reasumując, należy stwierdzić, że zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej nie są uzasadnione. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt 2.