Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2937/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej zwanej "k.p.a.", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 tej decyzji oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt I tej decyzji oraz w zakresie orzekającym o utrzymaniu w mocy ww. decyzji Starosty [...] w zakresie pkt 1 tej decyzji.

Stan spawy przedstawiał się następująco.

Główny Geodeta Kraju wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności:

1) decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] (dalej zwanego "WINGiK") z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] orzekającej w punkcie:

I – o uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 lit. a oraz o wykazaniu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] J. S. jako władającego w ¼ części działki nr [...] w miejsce dotychczasowego wpisu gdzie J. S. wykazany był jako współwłaściciel w ¼ części tej działki na podstawie aktu własności ziemi nr [...],

II – o utrzymaniu w mocy ww. decyzji w pozostałej części,

2) decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], orzekającej w punkcie:

1) o usunięciu błędu ujawnionego w bazie danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie informacji dotyczącej współwłaściciela działki nr [...] położonej na obszarze obrębu ewidencyjnego [...] – A. K.;

2) o pozostawia się bez zmian informacji dotyczącej współwłaścicieli działki nr [...], położonej na obszarze obrębu ewidencyjnego:

a) J. S.,

b) E. S. i W. S.,

c) J. P..

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] marca 2017 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność:

- decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 tej decyzji,

- decyzji WINGiK z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt I tej decyzji oraz w zakresie orzekającym o utrzymaniu w mocy ww. decyzji w zakresie punktu 1 tej decyzji.

Zdaniem organu rażąco został naruszony art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 10 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Skutkiem powyższego była nieuprawniona aktualizacja ewidencji gruntów i budynków polegająca na wykreśleniu J. S. oraz A. K. jako właścicieli działki ew. nr [...] (każdy w ¼ części) oraz wpisaniu J. S. i A. K. jako władających ww. działką (każdy w ¼ części). W ocenie organu jako współwłaściciele działki ew. nr [...] oprócz J. P. i E. S. oraz W. S. powinni być wykazania R. K. i J. S.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją złożyła E. S. zarzucając naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że J. S., J. K. oraz E. D. nabyli własność udziałów w drodze, oznaczonej jako działka nr [...] położona w [...], na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia [...] stycznia 1976 r. nr [...]. Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2017 r.

Na wstępie organ wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji uregulowane w art. 156-159 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a., którego przedmiotem jest przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, która polega na ustaleniu, czy dana decyzja - w stosunku do której toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności - obarczona jest którąkolwiek z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga zatem sprawy co do meritum, lecz orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku wad takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślił przy tym, że rozstrzygający dla oceny przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania takiej decyzji.

Organ wskazał, że przedmiotem decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji była aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w zakresie ujawnionych danych podmiotowych dotyczących osób posiadających tytuł prawny w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...]. Podstawą prawną wydania tych decyzji były przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) - dalej zwanej "Prawo geodezyjne i kartograficzne" oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) - zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków". Zgodnie zatem z obowiązującymi na dzień wydania ww. decyzji przepisami prawa, tj. art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w ewidencji gruntów i budynków wykazywało się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Zaś zgodnie z art. 51 ww. ustawy, w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazywało się także osobę władającego.

W niniejszej sprawie WINGiK decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. orzekając o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie danych podmiotowych uznał, że na podstawie Aktu Własności Ziemi (dalej: AWZ) z dnia [...] stycznia 1976 r. Nr [...], wydanego przez Naczelnika Gminy [...], własność działki ewidencyjnej nr [...], położonej w miejscowości [...], nabyła nieodpłatnie tylko E. S. wymieniona na pierwszej stronie tego dokumentu. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że na pierwszej stronie tego aktu widnieje adnotacja "pozostali na odwrocie", zaś na drugiej stronie AWZ wymienieni zostali J. S., J. K. oraz E. D. wraz z dopiskiem w ¼ części. Biorąc zatem pod uwagę treść całości dokumentu oraz ustawowy cel jego wydania, jakim było uregulowanie własności nieruchomości, Główny Geodeta Kraju uznał, iż mocą ww. aktu własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (dr) nabyli nieodpłatnie E. S., J. S., J. K. oraz E. D., każdy po ¼ części tej nieruchomości. Jednocześnie stwierdził, że nie ma przy tym znaczenia, iż na pierwszej stronie tego aktu widnieje tylko E. S., ponieważ zamieszczony dopisek pozostali na odwrocie oraz nazwiska pozostałych współwłaścicieli wymienione na odwrocie wraz z przypadającymi im udziałami we współwłasności, stanowią integralną treść tego aktu.

Zdaniem organu ustaloną powyżej okoliczność, potwierdzają również akta sprawy, w szczególności: dokument zatytułowany jako Protokół [...] spisany w sprawie uregulowania własności drogi w [...] oraz projekty czterech aktów własności ziemi. Z Protokołu [...] wynika, że działka ewidencyjna nr [...] stanowi drogę użytkowaną przez E. S., J. S., J. K. oraz E. D. W aktach sprawy znajdują się również niepodpisane projekty czterech aktów własności ziemi z dnia [...] października 1974 r., sporządzone dla każdego z użytkowników działki ewidencyjnej nr [...]. Projekty te zostały sporządzone przez Naczelnika Miasta i Powiatu w [...]. Można więc domniemywać, że Naczelnik Gminy [...] uznał, że właściwym jest wydanie jednego aktu własności ziemi stwierdzającego o nabyciu własności przez wszystkich czterech użytkowników działki ewidencyjnej nr [...]. Powyższy AWZ stał się również podstawą do ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków prawa własności czterech wymienionych w nim osób do działki ewidencyjnej nr [...], co potwierdza zawarty w aktach sprawy Rejestr gruntów tom [...], Obręb [...] z 1977 r.

Organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika ponadto, iż na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia [...] maja 1980 r. i aneksu do tej umowy z dnia [...] listopada 1989 r., w miejsce J. K., jako współwłaściciela działki ewidencyjnej nr [...] (w ¼ części) wpisano w ewidencji gruntów i budynków R. K. Na podstawie umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1992 r. repertorium [...] nr [...], w miejsce E. D. jako współwłaścicielki działki ewidencyjnej nr [...] (w ¼ części) wpisano w ewidencji gruntów i budynków J. P. Kolejną zmianą, w miejsce R. K. wpisano A. K., jako współwłaścicielkę działki ewidencyjnej nr [...] (w ¼ części), na podstawie umowy darowizny z dnia [...] kwietnia 1998 r. zawartej w formie aktu notarialnego repertorium [...] nr [...]. Następnie na podstawie umowy darowizny z dnia [...] czerwca 1998 r, zawartej w formie aktu notarialnego repertorium [...] nr [...], w miejsce E. S. jako współwłaścicieli działki ewidencyjnej nr [...] (w ¼ części) wpisano E. S. i W. S.

Z uwagi na powyższe na dzień wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r. w ewidencji gruntów i budynków jako współwłaściciele działki ewidencyjnej nr [...], wykazywani byli: posiadający tytuł własności na mocy AWZ z 1976 r. – J. S. oraz następcy prawni po osobach wymienionych w AWZ, tj. A. K., J. P. oraz małżeństwo E. S. i W. S.

WINGiK decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...] m.in. w zakresie, w jakim orzekała ona o usunięcie błędu ujawnionego w bazie danych ewidencji gruntów i budynków polegającego na wpisaniu A. K., jako współwłaścicielki działki ewidencyjnej nr [...] (w ¼ części), na podstawie umowy darowizny z dnia [...] kwietnia 1998 r. zawartej w formie aktu notarialnego repertorium [...] nr [...], podczas gdy na mocy tej umowy R. K. na rzecz A. K. przeniósł jedynie współposiadanie działki nr [...].

W ocenie Głównego Geodety Kraju ustalenia organów, co do skutków prawnych ww. umowy darowizny z dnia [...] kwietnia 1998 r. są prawidłowe, jednakże zarówno Starosta [...] jak i WINGiK błędnie przyjęli, że w zaistniałym stanie faktycznym i w oparciu o obowiązujące przepisy, dopuszczalnym było ujawnienie w operacie ewidencji gruntów i budynków A. K., jako władającej częścią działki ewidencyjnej nr [...]. Organ wyjaśnił, że osobę władającego można było wykazać w operacie ewidencyjnym wyłącznie w stosunku do nieruchomości państwowych lub samorządowych, albo nieruchomości dla których nie został uregulowany tytuł własności. W niniejszym przypadku zatem, decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] maja 2011 r. orzekającą o ujawnieniu A. K., jako osoby władającej częścią działki ewidencyjnej nr [...], dla której tytuł własności został niewątpliwie uregulowany drogą wspomnianego AWZ z 1976 r., w sposób rażący narusza obowiązujący wówczas art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Zdaniem organu rażącym naruszeniem ww. przepisu było również wykreślenie - na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. - osoby współwłaściciela działki ewidencyjnej nr [...], tj. J. S. i wpisanie go, jako osoby władającej tą działką (w ¼ części). Wprowadzenie takiej zmiany było nie tylko niedopuszczalne prawnie, ale też sprzeczne z treścią AWZ z 1976 r., który w całości uregulował stan prawny tej nieruchomości. Organ podkreślił , że w tym przypadku WINGiK orzekł o wykazaniu w operacie ewidencji gruntów i budynków władania osoby, która w czasie wydawania tej decyzji już nie żyła, o czym organ miał wiedzę, albowiem uczestnikiem postępowania i jednocześnie adresatem decyzji był kurator spadku po tej osobie.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazał, że sprowadza się ona do polemiki oceny skutków, jakie w zakresie stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], obręb [...], wywołał AWZ z 1976 r. W świetle zgromadzonego materiału Główny Geodeta Kraju nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji pod kątem zaistnienia wad z art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję E. S. zarzuciła naruszenie:

˗ art. 80 k.p.a. przez dokonanie sprzecznej z normami prawa procesowego oraz zasadami logiki oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, iż integralną część rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej może stanowić nieopatrzona podpisem ani pieczęcią treść zawarta na jej odwrocie, a tym samym uznanie, iż na mocy ww. AWZ J. S., J. K. oraz E. D. nabyli udziały we własności dz. nr ew. [...] w [...], co miało istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia w sprawie;

˗ art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy stopień i charakter naruszenia prawa decyzji I instancji obligowały do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej zwanej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w nadzwyczajnym trybie umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej – w trybie nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, a jego uruchomienie jest uzależnione od wystąpienia ściśle określonych kwalifikowanych wad prawnych decyzji, określonych w ustawie. Nadto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem nie jest rozpoznanie sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje w sytuacji, gdy weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (ex tunc). Celem i istotą postępowania wyjaśniającego prowadzonego w postępowaniu nadzwyczajnym przez organ nadzoru, jest ustalenie, czy weryfikowana decyzja ostateczna wydana została w okolicznościach i warunkach wskazujących na istnienie którejkolwiek z przesłanek (podstaw) nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie kontrolowana w trybie nieważności była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r. w zakresie punktu 2 lit. a) i orzekającą w tym zakresie o wykazaniu w operacie ewidencji gruntów i budynków J. S. jako władającego w ¼ części działki nr [...] z obrębu [...], a w pozostałej części utrzymująca w mocy ww. decyzję. Obowiązkiem organu, w tym przypadku Głównego Geodety Kraju, było zbadania czy wskazana decyzja nie jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną. Przy czym organ nie mógł ponownie prowadzić postępowania w sprawie aktualizacji części opisowej i kartograficznej operatu gruntów i budynków dla ww. działki, a jedynie skontrolować czy wydana w tym przedmiocie decyzja odpowiada prawu w zakresie wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. czy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa, polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex Nr 165717).

Należy wskazać, iż zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków przewidziane przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) stanowią, stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, iż ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, która obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Dane ewidencyjne odnoszące się do gruntów dotyczą między innymi numeru działki, numerycznego opisu granic, pola powierzchni działki ewidencyjnej i informacji określających pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej (§ 10, § 11, § 59 i § 60 ww. rozporządzenia).

Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej, opracowań geodezyjno-kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Ze wskazanych wyżej przepisów wynika zatem, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno-techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp.). Ewidencja nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach.

Uznać zatem należy, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. To natomiast oznacza, że ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności). Nie można zatem w postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów samodzielnie ustalać i rozstrzygać o prawidłowości tytułów własności, które były podstawą dokonania wpisów w ewidencji.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji należy zauważyć, iż zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w ewidencji wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Zamieszczony w Rozdziale 10 ww. ustawy zawierającym przepisy przejściowe i końcowe, art. 51 stanowi nadto, że w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. Wreszcie w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazano, że ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa. Natomiast władającego wskazuje się w przypadku braku danych o właścicielu gruntu (§ 10 ust. 2).

W orzecznictwie administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przez władającego należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną, która ma odpowiedni tytuł prawny do władania gruntem pochodzący od właściciela. Jednocześnie wskazuje się, że tytuł taki powinien wynikać z dokumentów określonych w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Władanie zatem powinno wynikać z dokumentów wskazujących osoby, które władają danym gruntem z woli właściciela.

Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 i w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 wykazuje się na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dyspozycji zawartych w aktach notarialnych.

W niniejszej sprawie ewidencja gruntów i budynków dla działki o nr ew. [...] została założona w 1977 r., zatem zastosowanie znajdował ww. art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Dokonując wykładni ww. przepisu zauważyć należy, że dotyczy on działek ewidencyjnych, które nie mają uregulowanego stanu prawnego i co za tym idzie umożliwia ujawnienie w ewidencji osób, które poprzez swoje władztwo nad rzeczą zmierzają do uzyskania tytułu własności np. poprzez zasiedzenie bądź w innej, określonej prawem formie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 215/08).

Władający w oparciu o art. 51 ww. ustawy wpisywany jest zatem tylko wówczas, gdy właściciel nie jest znany i do czasu jego ustalenia. Uregulowanie tytułu własności stanowi przesłankę negatywną dalszego wykazywania osoby władającego. Uregulowanie stanu prawnego skutkuje zatem wykazywaniem w ewidencji gruntów jedynie osoby właściciela. Pogląd powyższy ma swoje potwierdzenie również w orzecznictwie sądowadministracyjnym, w którym przyjmuje się, że art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie umożliwia pozostawienia w ewidencji zapisu wskazującego jednocześnie właściciela i władającego w odniesieniu do tego samego gruntu (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 641/11).

W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko organu, że decyzja WINGiK z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r. orzekająca o ujawnieniu A.K. jako osoby władającej częścią działki ew. nr [...] w sposób rażący narusza obowiązujący wówczas art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Wbrew ocenie przyjętej przez WINGiK oraz Starostę [...] stan prawny działki nr [...] z obrębu [...] był uregulowany i wynikał z treści Aktu Własności Ziemi wydanego przez Naczelnika Gminy[...] z dnia [...] stycznia 1976 r. nr [...]. Zgodnie z ww. AWZ jako współwłaściciele nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze ew. [...] dr. położona w obrębie [...](każdy w ¼ części) zostali wpisani E. S., J. S., J. K. i E. D.. Nie ma przy tym znaczenia, że J. S., J. K. i E. D. zostali oznaczeni jak pozostali współwłaściciele i wpisani na odwrocie tego aktu. Z powyższego aktu wynika bowiem niezbicie, że cztery ww. osoby stały się współwłaścicielami nieruchomości (drogi) oznaczonej jako działka nr[...].

Ponadto o rażącym naruszeniu art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficzneg świadczy wykreślenie na mocy ww. decyzji WINGiK z dnia [...] sierpnia 2011 r. osoby współwłaściciela ww. działki – J. S. i wpisanie go jako władającego tą działką (w ¼ części). Wprowadzenie powyższej zmiany było sprzeczne z ww. AWZ, który w całości regulował stan prawny nieruchomości. Należy również zauważyć, że w tym wypadku organ orzekł o wykazaniu w operacie ewidencji gruntów i budynków władania osoby, która w tym okresie już nie żyła, o czym organ ten miał wiedzę kierując korespondencję nie do strony, ale do kuratora spadku po tej osobie.

Skutkiem rażącego naruszenia art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 10 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków była nieuprawniona aktualizacja ewidencji gruntów i budynków polegająca na wykreśleniu współwłaścicieli działki nr [...] J. S. i A. K. (każdy w ¼ części) oraz wpisaniu J. S. i A. K. jako osób władających tą działką (każda w ¼ części).

Wobec powyższego należy podzielić ocenę organu, że na dzień wydania spornych decyzji jako współwłaściciele działki ew. nr [...] (każdy w ¼ części) powinni być wykazani: J. S., R. K. (w miejsce J. K. na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia [...] maja 1980 r. i aneksu do tej umowy z [...] listopada 1989 r.), J. P. (w miejsce E. D. na podstawie umowy darowizny zwartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1992 r. rep. [...] nr [...]) oraz małżeństwo E. S. i W. S. (w miejsce E. S. na podstawie umowy darowizny z dnia [...] czerwca 1998 r.).

W związku z powyższym organ zasadnie stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2011 r. w zakresie częściowym, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano czysto ewidencyjną (informacyjną) naturę ewidencji gruntów i budynków, mającego wyłącznie charakter deklaratoryjny. W postępowaniu w sprawie wpisu bądź aktualizacji zapisów ewidencji nie jest dopuszczalne rozstrzyganie żadnych kwestii prawnych. Właściwy organ rejestruje jedynie określone zdarzenia prawne na podstawie ściśle określonych dokumentów. Wpisy do ewidencji mają zawsze charakter wtórny do aktu źródłowego stanowiącego podstawę wprowadzenia nowych albo aktualizacji istniejących danych. Wszelkie natomiast spory dotyczące prawa związanego z opisanym w ewidencji gruntem (budynkiem, lokalem) podlegają rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej kwestionującego głównie treść AWZ należy ponownie podkreślić, że decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie rozstrzyga żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności. Wszelkie spory zaistniałe w wyniku przeprowadzonych zmian ewidencyjnych dotyczące zasięgu prawa własności, nie mogą więc być rozstrzygane w postępowaniu aktualizacyjnym. W tym wypadku właściwym do rozstrzygnięcia sporu będzie sąd powszechny. Wobec powyższego zarzuty skarżącej należało uznać za niezasadne.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu zasadnie Główny Geodeta Kraju stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz decyzji z dnia [...] maja 2011 r. w części dotyczącej aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie A. K.

Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.