Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 671/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ar 3 ust 1 pkt 1, art 6 ust 1, 7 ust 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art 6 ust 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 7,10,77 par 1, 80, 107 par 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2013 r. z dnia [...] października 2013 roku, znak: [...], mocą której nie została wyrażona zgoda na przeznaczenie na cele nierolnicze 41,4792 ha gruntów rolnych klas II-III, położonych na terenie gminy K. w obrębie ewidencyjnym B., w granicach działek wyszczególnionych w części tabelarycznej wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 roku, znak: [...], w konturach oznaczonych na załącznikach graficznych.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205), wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 roku, uzupełnionym przy pismach z dnia [...] czerwca i [...] sierpnia 2013 roku wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 41,4792 ha gruntów rolnych klas II-III, położonych na terenie gminy K. w obrębie ewidencyjnym B., przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinna, usługową, mieszkaniowo-usługową, usługi sportu i rekreacji, obiekty produkcyjne, składy i magazyny oraz pod tereny zieleni urządzonej, komunikacji i infrastruktury technicznej.

Wniosek Wójta został pozytywnie zaopiniowany przez Marszałka Województwa [...] oraz negatywnie przez Prezesa Zarządu [...] Izby Rolniczej.

Rozpatrując wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał, że przedstawione przez Wójta załączniki graficzne, wyraźnie obrazują, że wnioskowane obszary usytuowane są w otwartej przestrzeni produkcyjnej. Proponowane do przeznaczenia na cele nierolnicze ww. grunty przylegają przede wszystkim do terenów rolniczych. Dlatego też nie można zgodzić się, zdaniem Ministra, z uzasadnieniem Marszałka, że przedmiotowe grunty tworzą kilka kompleksów położonych w sąsiedztwie terenów zabudowanych i zurbanizowanych miejscowości B., ponieważ tylko kompleksy gruntów rolnych, usytuowane od strony wschodniej znajdują się w sąsiedztwie istniejącej zabudowy. Ponadto wszystkie kompleksy glebowo-uprawowe łącza się w rolniczą przestrzeń produkcyjną i zupełnie bez znaczenia jest podnoszony fakt, że w znacznej większości wnioskowane grunty nie są użytkowane rolniczo. Argument ten w żaden sposób nie uzasadnia zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze, w innym przypadku wszystkie grunty rolne odłogowane należałoby przeznaczyć na inne cele niż rolne. Dlatego też, podnoszony również przez Wójta we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argument, że na omawianych gruntach rosną przede wszystkim chwasty należy uznać, w ocenie Ministra, za bezzasadny, ponieważ to właściciel gruntów ma obowiązek utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze i nawet jeśli grunty leżą odłogiem należy zwalczać chwasty. Organ nie podzielił również opinii Marszałka [...], w której odnosi się do struktury gruntów rolnych występujących na terenie gminy, a tym samym przedstawionej przez Wójta argumentacji na ten temat, ponieważ nie ma wątpliwości, że w granicach gminy znajduje się ok. 50 % gruntów rolnych klas IV-VI, co oznacza, że właśnie te grunty powinny być w pierwszej kolejności wykorzystane na cele inwestycyjne.

Zdaniem Ministra, pomimo pozytywnej opinii Marszałka, nie można jej uznać, że zasadną, a tym bardziej wiążącą dla organu orzekającego. Organ zobowiązany jest bowiem analizować sprawę przede wszystkim z punktu widzenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Wprawdzie również opinia Prezesa Zarządu [...] Izby Rolniczej nie jest opinią wiążącą dla organu, na co zwrócił uwagę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wójt Gminy K., jednak Minister analizując sprawę z zakresu ochrony gruntów rolnych wskazał, że posiłkuje się jedną i drugą opinią. W tym przypadku uznał za zasadną opinię Izby Rolniczej, w której Prezes powołując się na przeprowadzoną przez przedstawicieli samorządu rolniczego konsultację oraz oględziny terenu, stwierdził, że "(...) przedmiotowe grunty powinny pozostać w użytkowaniu rolniczym, szczególnie wobec ich dość wysokiej wartości bonitacyjnej".

W ocenie Ministra wnioskowane grunty rolne, stanowiące użytki rolne klas II- III są gruntami wysokich klas bonitacyjnych, które obok klasy I należy szczególnie chronić. Ochrona ilościowa polega natomiast na ograniczeniu ich przeznaczania na cele nierolnicze. Dlatego Minister wskazał że latach 2000-2012 w ramach prowadzonej procedury uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wyrażone zostały zgody Ministra na przeznaczenie na cele nierolnicze na łączną powierzchnię ponad 360 ha gruntów rolnych klas I-III w ramach rezerwy inwestycyjnej. Ponadto analizując całokształt sprawy z punktu widzenia racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną podkreślił, że z łącznej powierzchni wskazanych gruntów rolnych z produkcji rolniczej na terenie gminy wyłączono jedynie 21,9025 ha, w tym w obrębie B. 0,6211 ha.

Z powyższych ustaleń jednoznacznie, zdaniem Ministra, wynika, że na terenie gminy występują bardzo duże nadwyżki gruntów przeznaczonych pod zabudowę nierolniczą, które nie zostały jeszcze wykorzystane na cele nierolnicze. Mając na uwadze powołaną wyżej ochronę ilościową i jakościową gruntów rolnych oraz racjonalne gospodarowanie rolniczą przestrzenią produkcyjną, zasadne jest, w ocenie Ministra, zagospodarowanie w pierwszej kolejności terenów przeznaczonych już na cele nierolnicze w ramach wcześniej uchwalonych planów.

Minister uznał, że przeznaczenie wnioskowanych gruntów, w kontekście racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną jest nieuzasadnione.

Odnosząc się do argumentów Wójta Gminy K., podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ podał, że nawiązują one przede wszystkim do interesu społecznego i słusznego interesu właścicieli gruntów. Udowadniając słuszny interes właścicieli gruntów Wójt powołuje się na stan faktyczny, że większość z tych gruntów została już podzielona na działki o pow. 1000 m2 i 3000 m2 oraz, że grunty te zatraciły bezpowrotnie swój rolniczy walor. Zdaniem Ministra sam podział gruntów nie oznacza, że dla tych gruntów ustalono już inne zagospodarowanie niż rolnicze. Zgodnie z art 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. W związku z powyższym obszar gruntów rolnych nawet po podziale na mniejsze działki zachował jak najbardziej swój charakter gruntów rolnych, czego Wójt w żadnym wypadku nie może kwestionować, a nabywcy poszczególnych działek powinni mieć tego świadomość, nabywając grunty przewidziane na cele rolne.

Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wywiódł, że dokonanie podziału gruntu rolnego na małe działki nie zmienia jeszcze przeznaczenia tego gruntu, który, mimo podziału, może nadal być użytkowany rolniczo, a więc zgodnie z przeznaczeniem.

Analizując stan faktyczny omawianych gruntów rolnych, będących przedmiotem ponownego rozpatrzenia sprawy, należy podkreślić, zdaniem Ministra, że podzielenie większego obszaru gruntów rolnych na mniejsze działki o pow. 1000 m2 i 3000 m2, które znajdują się aktualnie w posiadaniu ok. 400 właścicieli w żaden sposób nie pozbawia całego terenu cech zwartego gruntu rolnego o pow. 41,4792 ha. Minister wyjaśnił również, że stroną w postępowaniu dotyczącym przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze

jest tylko wnioskodawca (w tym przypadku Wójt Gminy K.). Potwierdził to jednoznacznie w uchwale z dnia 25 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów (Sygn. akt II OPS 1/13).

Minister podał, że rozpatrując wniosek musi mieć na względzie przede wszystkim ochronę gruntów rolnych najwyższych klas bonitacyjnych oraz racjonalną gospodarkę tymi gruntami. Dlatego też nie może w tym przypadku kierować się jedynie słusznym interesem właścicieli gruntów, tylko szeroko rozumianym interesem publicznym. W tym konkretnym przypadku, w granicach opracowania planu znajdują się grunty rolne klas II-III, a zatem zgodnie z art 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymagane jest uzyskanie zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia. Wobec tego zadaniem Ministra jest dokładne zbadanie sprawy w celu podjęcia stosownej decyzji. Przyjęta przez Wójta polityka przestrzenna gminy nie może stanowić podstawy do pozytywnego rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych.

Zdaniem ministra proponowana przez Wójta Gminy K. zmiana przeznaczenia wnioskowanych gruntów na cele nierolnicze będzie naruszała zwartość rolniczej przestrzeni produkcyjnej, doprowadzając do wymieszania funkcji rolniczej z funkcją nierolniczą zagospodarowania obszaru. Ponadto na terenie gminy są znaczne nadwyżki gruntów przeznaczonych już na cele nierolnicze, które nie zostały jeszcze zainwestowane.

Ponadto grunty rolne klas I-III, stanowią zaledwie ok.25% powierzchni wszystkich gruntów rolnych w skali kraju. Natomiast w ostatnich latach obserwuje się niepokojące zjawisko, polegające na bardzo szybkim tempie wyłączeń z produkcji takich gruntów, ze względu na rosnące zapotrzebowanie na nowe tereny inwestycyjne. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi poprzez ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ma za zadanie ograniczać proces rozprzestrzeniania się nowej zabudowy na najżyźniejsze gleby, a tym samym - spowalniać tempo wyłączeń takich gleb z produkcji rolniczej. Jest to o tyle istotne, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ma również obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju, co nie byłoby jednak możliwe bez znaczącego udziału najżyźniejszych gleb. Potrzeba ochrony gleb o wysokiej bonitacji jest również uwzględniana w założeniach do Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju (KPZK), według której istnieje konieczność określenia przestrzeni niezbędnej dla zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju, zwiększenia konkurencyjności sektora rolno-spożywczego oraz zachowania i rozwoju funkcji nierynkowych, bezpośrednio związanych z produkcją rolną.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła gmina K., reprezentowana przez Wójta, zarzucając jej wydanie z naruszeniem

1) art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 i art 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. 2013 poz. 1205,) oraz ich niewłaściwego zastosowania w odniesieniu do danego stanu faktycznego;

2) art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r. poz. 647) poprzez naruszenie zasady wolności zagospodarowania terenu.

3) art. 7, 10, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a,, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko Ministra ma charakter zgody, bez której plan miejscowy nie może być uchwalony, zatem oczywistym jest ustalenie, że żaden plan na gruntach rolnych klasy MII nie powinien zostać uchwalony, albowiem Minister w każdym przypadku powinien odmówić zgody. Niekonsekwentne jest zatem rozważanie w kwestionowanych decyzjach jakichkolwiek merytorycznych argumentów Gminy przemawiających za celowością uchwalenia planu, skoro jednocześnie Minister formułuje absolutny priorytet ochrony gruntów rolnych, który w istocie determinowałby tylko jeden rodzaj decyzji, mianowicie odmownych.

Zdaniem skarżącego ochrona gruntów rolnych nie może być posunięta tak daleko, by skutkowało to brakiem bądź istotnym ograniczeniem możliwości rozwoju gminy, zważywszy, że możliwość tego rozwoju, tak jak prawo własności, są wartościami, które podlegają prawnej ochronie i które należy w związku z tym także brać pod uwagę, wydając rozstrzygnięcie w oparciu o art. 7 ust 2 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wyrażony w orzecznictwie pogląd, że jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Zdaniem skarżącego zarówno dotychczasowa praktyka Ministra (wyrażenie w przeszłości zgody na nierolne przeznaczenie gruntów rolnych o łącznej powierzchni 360 ha - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji), jak również orzecznictwo sądowe wyraźnie wskazuje na praktyczną możliwość wydawania pozytywnych decyzji w przedmiocie przeznaczania na cele nierolne gruntów rolnych klasy I-III po wszechstronnym rozważeniu wagi argumentów przemawiających za wyrażeniem zgody bądź jej niewyrażeniem. Przede wszystkim wynika to z literalnego brzmienia przepisów, które w żadnym miejscu nie obligują Ministra do kierowania się wyłącznie koniecznością ochrony gruntów rolnych. Sam ustawodawca przesądza, iż Minister przed wyrażeniem zgody jest zobowiązany uwzględnić przedłożone uzasadnienie ekonomiczne i społeczne potrzeby zmiany przeznaczenia gruntów i rozważyć, czy uzasadnienie to nie przesądza o konieczności przynajmniej częściowego zrezygnowania z ochrony gruntów rolnych.

Powoływanie się przez Ministra na istniejące nadwyżki gruntów rolnych już przeznaczonych na cele nierolne, a jeszcze na nie niewykorzystanych (niewyłączonych z produkcji rolnej jest chybione, ponieważ grunty przeznaczone już na cele nierolne nie należą do jednego właściciela, w szczególności do Gminy K., ponadto wskutek prowadzenia inwestycji nierolnej wyłączany z produkcji rolnej jest wyłącznie grunt pod zabudowaniami - taka jest praktyka w całym kraju, natomiast tereny zielone np. trawniki, zakrzewienia są formalnie nadal terenami rolniczymi, stąd bardzo niska powierzchnia gruntów wyłączonych formalnie z produkcji rolnej.

Zdaniem skarżącego powoływane przez Ministra przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów o wysokiej jakości, w celu zaspokojenia określonych potrzeb gminy, w sytuacji istnienia użytków o gorszej produkcyjności, a także ocena przez niego istnienia bądź braku kompleksowej polityki przestrzennej Gminy, są bezprzedmiotowe, jako że Minister nie jest organem właściwym do oceny tych kwestii.

Minister pominął zupełnie fakt z uzasadnienia wniosku, że w obrębie B. w zakresie wyznaczonym do opracowania planu miejscowego brak jest gruntów - nieużytków, stanowią one jedynie 1,84% obszaru opracowania. Zatem w skali opracowania nie było możliwości, aby do wyłączenia z produkcji rolniczej przeznaczono inne grunty.

Zdaniem skarżącego kolejną pominiętą okolicznością jest to, że wnioskowane grunty w większości są rozparcelowane na działki o pow. 1000 m2 i 3000 m2 i nie są przedmiotem produkcji rolniczej. Rozczłonkowanie własnościowe uniemożliwia nawet wypas bydła, skutkiem tego łąki te opanowuje dzika przyroda. Minister ignoruje fakt posiadania prawa własności na terenie objętym opracowaniem planu przez ok. 400 właścicieli nieruchomości, co praktycznie uniemożliwia ich racjonalne rolnicze wykorzystanie. Aby przywrócić przedmiotowe grunty do właściwego rolniczego użytkowania, należałoby je scalić również własnościowo, a w stanie obecnym nie jest to niestety możliwe. Gmina realizując swoje ustawowe zadania, zaspokaja zbiorowe potrzeb tej wspólnoty, w zakresie ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Negatywne stanowisko MRiRW jest naruszeniem ważnego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz jest także naruszeniem art. 31 ust. 3, art. 32. ust. 2, art. 64 ust 3, Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Zdaniem skarżącego naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasady wolności zagospodarowania terenu, wynika z faktu, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp). Bezsporne jest, że grunty objęte wnioskiem są to użytki rolne najwyższych klas bowiem III, zgodnie zaś z brzmieniem art. 6 ust. 1 ustawy i ochronie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej, ale powyższy przepis nie wyłącza możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów klasy I-III, co wynika wprost z brzmienia art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien podjąć decyzję kierując się zarówno celami ochrony gruntów rolnych wynikających z przepisów w/w ustawy, jak i słusznie pojętym interesem społecznym, wynikającym z faktu, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów w niniejszej sprawie ma na celu rozwój społeczny, urbanistyczny Gminy K.. Zdaniem skarżącego w tym kontekście niewłaściwe jest stanowisko Ministra, który w istocie uchylił się od jakiejkolwiek merytorycznej analizy oraz zajęcia stanowiska wobec zgłoszonych przez wnioskodawcę w obu wnioskach i zasygnalizowanych wyżej argumentów, z zakresu lokalizacji oraz polityki urbanistycznej i gospodarczej gminy

Zdaniem skarżącego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał niewłaściwej oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji spowodowało dokonanie błędnych ustaleń faktycznych które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji naruszył on art 80 k.p.a.

Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane przez Ministra

z naruszeniem przepisów art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. Przy podjęciu decyzji nie została spełniona zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. W ocenie skarżącego organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jak również nie rozpatrzył stanu faktycznego sprawy w sposób rzetelny, zatem naruszył przepisy postępowania - art. 6, 7, 77 § 1 KPA, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Również uzasadnienie decyzji nie odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W przypadku dokonywania oceny przez Ministra, czy przeznaczenie gruntu rolnego klasy od I-III na cele nierolnicze jest uzasadnione, organ nie może również stracić z pola widzenia uprawnień wynikających dla właścicieli z chronionego konstytucyjnie prawa własności i że ograniczenie możliwości określonego korzystania z tego najszerszego z praw rzeczowych prawa powinno być wyjątkowe oraz szczególnie wnikliwie i przekonywająco uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasady i tryb przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne regulują przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 roku poz. 1205). Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wyrażenie takiej zgody następuje tylko i wyłącznie na wniosek wójta (burmistrza).

Udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze należy postrzegać jako szczególny przykład współdziałania ustrojowo odrębnych organów samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej. Mimo, że art. 17 pkt 6 tej ustawy wymienia wystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze obok nałożonego na wójta obowiązku wystąpienia o zaopiniowane i uzgodnienie projektu planu miejscowego przez inne organy, wskazane środki prawne posiadają odmienny charakter. W odróżnieniu od uzgodnienia, wystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego nie ma na celu jedynie zagwarantowania prawidłowości projektowanego planu, ale rozstrzygnięcie odrębnej kwestii wiążącej się z zapewnieniem gruntom rolnym prawidłowej ochrony przed ich nieuzasadnionym wykorzystaniem. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób ścisły odróżnia czynności przygotowawcze procedury uchwałodawczej polegające na uzyskaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów od przedstawienia opinii i dokonania uzgodnienia (art. 17 pkt 9, art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1-2, art. 26 ust. 1). Przepis kompetencyjny upoważniający ministra do rozstrzygnięcia wniosku wójta i określenie szczegółowej procedury rozpoznania wniosku, zostały zamieszczone w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w czym wyraża się przedmiotowa odrębność tego środka prawnego od instytucji uzgodnienia projektu planu. (por. wyrok NSA z 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2996/13)

Jak wynika z akt niniejszej sprawy Wójt Gminy K. wystąpił z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 roku, uzupełnionym przy pismach z dnia [...] czerwca i [...] sierpnia 2013 roku do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 41,4792 ha gruntów rolnych klas II-III, położonych na terenie gminy K. w obrębie ewidencyjnym B., przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinna, usługową, mieszkaniowo-usługową, usługi sportu i rekreacji, obiekty produkcyjne, składy i magazyny oraz pod tereny zieleni urządzonej, komunikacji i infrastruktury technicznej.

Wniosek Wójta ten został pozytywnie zaopiniowany przez Marszałka Województwa [...] oraz negatywnie przez Prezesa Zarządu [...] Izby Rolniczej.

Z dołączonych do wniosku opracowań wynika, że tereny, które planowano odrolnić pochodzą z rozsprzedaży byłego gospodarstwa rolnego. Powstałe w ten sposób działki mają powierzchnię większą niż 3000 m2. Teren położony jest w północnej części gminy K., między granicą Polski z [...] oraz miejscowością B.. Grunty rolne, które planowano odrolnić posiadają II i III klasę bonitacyjną gleby. Część gruntów jest użytkowana rolniczo, zaś znaczną część stanowią nieużytki. Załączniki graficzne wskazują, że planowane do wyłączenia z produkcji rolnej obszary przylegają do terenów wykorzystywanych rolniczo.

W ocenie Sądu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, że pierwotny teren obejmujący uprzednio duży kompleks rolny, został sprzedany i podzielony na mniejsze działki. Okoliczność ta, nie powoduje, że nieruchomości utraciły swój rolniczy walor. Taki argument miałby rację bytu jedynie w sytuacji, gdyby na skutek działalności człowieka lub sił przyrody na danym gruncie nie byłaby możliwa przez długi okres czasu uprawa roli lub

innego rolniczego jego wykorzystania. Okoliczność, że teren planowany do "odrolnienia" jest w rękach prawie 400 właścicieli, również nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem osoby dokonujące zakupu nieruchomości na tym terenie nabywały, co jest bezsprzeczne, działki rolne, zatem zaskarżona decyzja zachowuje status quo tego terenu. Należy również wskazać, że na wnioskodawcy, stosowanie do zapisów art. 10 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, ciąży obowiązek uzasadnienia potrzeby zmiany przeznaczenia gruntów z celów rolnych na nierolne. W ocenie Sądu organ orzekający w niniejszej sprawie trafnie uznał, że przedstawione przez Wójta argumenty nie uzasadniały uwzględnienie wniosku. Podkreślić należy, że do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi należy ocena przedłożonego wniosku nie z punktu widzenia potrzeb ekonomicznych i zamierzeń urbanistycznych gminy, lecz w kontekście ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo. Rolą Ministra jest rozważenie jakie skutki wynikną ze zmiany sposoby przeznaczenia terenu z zestawieniu z interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów wyrażonymi w ustawie. Minister nie oceniał jakie korzyści mogą płynąć ze zmiany przeznaczenia gruntów, związanych z potencjalnymi inwestycjami, lecz działał na rzecz ochrony gleb o najwyższej klasie bonitacyjnej i przed ewentualnym zainwestowaniem. Oczywistym jest, że w sprawach, jak objętej skargą, dochodzi do kolizji interesu publicznego i interesu podmiotu wnioskującego o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, jednakże Minister Rolnictwa powinien mieć przede wszystkim na względzie określony ustawowo interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów, jako dobra publicznego. W ocenie Sądu, Minister racjonalnie wyważył interesy Gminy z interesem społecznym (rozumianym jako nie tylko społeczeństwo gminy K.) i w sposób uprawniony przyjął, że aktualna sytuacja gminy K. nie pozwala na zmianę przeznaczenia gruntów objętych wnioskiem. Minister uargumentował to tym, że w latach 2000 - 2012 w gminie K. wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze ponad 360 ha gruntów rolnych klas I - III, ponadto na terenie gminy K. usytuowanych jest ok 50 % gruntów rolnych klas IV - VI i te grunty powinny być w pierwszej kolejności wykorzystane na cele inwestycyjne. Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie akceptuje.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych, na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Prawidłowo Minister wskazał, że w pierwszej kolejności zasadne jest zagospodarowanie terenów przeznaczonych już na cele nierolnicze. Przeznaczanie na cele nierolnicze dodatkowych gruntów wysokich klas bonitacyjnych byłoby działaniem sprzecznym z zasadą ochrony gruntów rolnych, wyrażoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Każde odstępstwo od tej zasady winno stanowić szczególnie uzasadniony wyjątek, a tego w sprawie nie wykazano.

Należy zgodzić się z organem, że opinie Marszałka Województwa i Izby Rolniczej nie są dla organu wiążące jednakże, w ocenie Sądu, gdyby opinie te nie miały żadnego wpływu na treść decyzji organu to byłyby zbędne. W niniejszej sprawie Minister wziął obie opinie pod uwagę, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Nie można także uznać, że odmowa uwzględnienia wniosku o zmianę przeznaczenia terenu na cele nierolnicze, stanowi ograniczanie samorządności organów jednostek samorządu terytorialnego, czy też ograniczanie prawa do rozporządzania gruntem przez jego właściciela. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie Ministra podyktowane było dbałością o zasób gruntów rolnych najwyższej klasy, należących do nieodnawialnych zasobów przyrody. Pozostaje to zatem w zgodzie z celami ustawodawcy określonymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Nie są również zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania - art. 7, 10, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu Minister, jak już

wcześniej podniesiono, rozważył interes strony i interes społeczny. Wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, jakie podniósł wnioskodawca, prawidłowo ocenił także zebrany materiał dowodowy. Również uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd nie dostrzegł także w zaskarżonych decyzjach takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi z urzędu.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.