Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1059/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138,  art. 144
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 130a
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 102 par. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dozoru pojazdu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. (który wpłynął do organu w tym dniu) L. K. zwróciła się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. o wypłatę należnego jej wynagrodzenia za cały okres sprawowania dozoru nad pojazdem – samochodem osobowym marki [...] o nr rej. [...] oraz za usunięcie tego pojazdu z drogi w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), zwanej dalej p.r.d. W uzasadnieniu tego wniosku powołała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10. Wskazała, że przedmiotowy samochód został przetransportowany i przyjęty na parking w dniu [...] r. W dniu [...] r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. wydał decyzję o przejęciu tego samochodu na rzecz Skarbu Państwa, a w dniu [...] r. samochód został zbyty. Urząd Skarbowy wypłacił L. K. wynagrodzenie za przechowywanie pojazdu za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. Wnioskodawczyni domagała się wynagrodzenia za pozostały okres przechowywania pojazdu tj. za okres od dnia [...] . do dnia [...] r. w wysokości [...] zł brutto za dobę tj. łącznie w kwocie [...] zł, wskazując, że koszty te zostały wyliczone na podstawie uchwały Rady Miasta T. z dnia [...] r., Nr [...] .

Następnie pismem z dnia [...] r. L. K. wycofała wniosek złożony w dniu [...] r. z uwagi na zmianę wnioskodawcy.

Decyzją z dnia[...] r. na podstawie art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) zwanego dalej k.p.a., Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wszczętej z wniosku L. K. z dnia [...] r. o wypłatę wynagrodzenia za okres sprawowania dozoru nad pojazdem marki [...] nr rej. [...].

W dniu [...] r. R. K. w związku z przejęciem wskazanego powyżej pojazdu, wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. z wnioskiem o wypłatę wynagrodzenia w wysokości [...] zł z tytułu przetransportowania, przechowywania, dozorowania, a także zwrotu koniecznych wydatków związanych z pełnieniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem w okresie od [...] r. do dnia [...] r.. We wniosku wskazał, że zgodnie z art. 836 Kodeksu cywilnego, jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowywanie i dozór objętego wnioskiem pojazdu nie została określona w umowie ani w taryfie, dozorcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. W okresie w którym wnioskodawca dochodzi wynagrodzenia przyjęte były średnie stawki w wysokości [...] zł brutto za dobę parkowania. Wynagrodzenie to stanowi średnią cenę uzyskiwaną przez wnioskodawcę w tym okresie za dozór pojazdów przechowywanych na zlecenie Komendy Miejskiej Policji w T., Starosty [...], Prezydenta Miasta T. oraz klientów indywidualnych.

Postanowieniem dnia [...] r. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. przyznał R. K. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór nad przedmiotowym pojazdem za okres od [...] r. do dnia [...] r. w łącznej kwocie [...] zł brutto. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 17 § 1 i art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą egzekucyjną, w związku z art. 130a p.r.d. oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2011, nr 46, poz. 237). W uzasadnieniu organ podzielił co do zasady stanowisko skarżącego, że w świetle powołanej przez niego uchwały NSA z dnia 29 listopada 2010 r., dozorcy należy się wynagrodzenie oraz zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru za cały okres dozorowania pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a p.r.d. i przejętego następnie na rzecz Skarbu Państwa. Organ nie uwzględnił jednak wysokości postulowanego przez skarżącego wynagrodzenia. W tym zakresie organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 494/10 i stwierdził, że stawki określone w uchwale rady powiatu odnoszą się jedynie do właścicieli innych niż Skarb Państwa oraz, że opłaty te nie mają wprost zastosowania do Skarbu Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu z uwagi na wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 130a ust. 10 p.r.d. Dozorca występujący do organu egzekucyjnego o zwrot wydatków i wynagrodzenia za dozór może natomiast przedstawić pokwitowania w związku z poniesionymi wydatkami oraz wskazać trudy związane ze sprawowaniem dozoru. We wskazanej uchwale podano, że ustalając wysokość wynagrodzenia za sprawowanie dozoru, należy uwzględnić zakres obowiązków dozorcy, okoliczności towarzyszące przechowywaniu, warunki sprawowania pieczy nad pojazdem oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania, jednak stawki ustalone przez radę powiatu mogą stanowić jedynie jeden z elementów ustalenia kwot za dozór pojazdu. Organ wyjaśnił, że po zapoznaniu się z wnioskiem przedsiębiorcy oraz pismem z dnia[...] r. uzupełniającym ten wniosek, stwierdził, że R. K. nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących o wysokości poniesionych kosztów przedstawionych w przesłanej kalkulacji. Wysokość zaś stawki wskazanej we wniosku w sposób rażący odbiega od średnich stawek dobowych na parkingach znajdujących się we właściwości miejscowej Naczelnika Urzędu Skarbowego w T.. W związku z tym organ likwidacyjny uznał za właściwe przyjęcie jako podstawy wyliczenia kwot dotyczących zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem oraz wynagrodzeniem za dozór, średniej stawki dobowej wyliczonej w oparciu o stawki abonamentowe miesięczne, obowiązujące w okresie sprawowania dozoru na parkingach znajdujących się we właściwości miejscowej tego organu. Uznał, że stawki stosowane przez podmioty gospodarcze prowadzące działalność o takim samym profilu co wnioskodawca i na terenie objętym jego właściwością miejscową działają w zbliżonych warunkach rynkowych. Zatem dokonując kalkulacji wysokości stosowanej stawki dobowej uwzględniają w niej koszty związane z dozorem oraz wynagrodzenie dozorcy.

Ustalając średnią stawkę dobową należną dozorcy organ I instancji uwzględnił stawkę wynikającą ze wspomnianej uchwały Rady Miasta. Następnie organ zamieścił w uzasadnieniu postanowienia tabelę, w której zaprezentował stawki opłat miesięcznych za przechowywanie samochodów na parkingach strzeżonych stosowanych przez trzech różnych przedsiębiorców oraz sumę kwot tych opłat, średnią cenę abonamentu miesięcznego, średnią cenę abonamentu dobowego, wysokość abonamentu dobowego wynikającą z uchwały rady miasta i wreszcie ustaloną przez siebie średnią cenę abonamentu dobowego brutto. Następnie w oparciu o dane przedstawione w tej tabeli Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. przyznał R. K. kwotę [...] zł z tytułu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdu za okres [...] dni tj. od dnia [...] r. do dnia [...] r., tj. [...] dni wg stawki [...] zł/dobę, czyli [...] zł oraz od dnia [...] r. do dnia [...] r. tj. [...] dni wg stawki [...] zł/dobę, czyli [...] zł.

W zażaleniu na postanowienie R. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił naruszenie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wnosząc w konsekwencji o zmianę zaskarżonego postanowienia i przyznanie kwoty [...] zł tytułem wynagrodzenia za dozór pojazdu. W uzasadnieniu wskazał, że po pierwsze, organ I instancji nie jest konsekwentny w swych ustaleniach, bowiem wskazuje, że podstawą wyliczenia wynagrodzenia powinna być stawka dobowa, natomiast jej wyliczenia dokonuje w oparciu o ryczałty miesięczne podmiotów prywatnych, a nie stawki dobowe. Ponadto, organ nie kwestionuje wysokości stawki ustalonej przez Radę Powiatu za usunięcie i przechowywanie pojazdu, ale stawkę tę jedynie dolicza do swoich obliczeń średniej stawki za parkowanie pojazdu, które następuje z mocy umowy stron. W sposób nieuzasadniony organ nie uwzględnił faktu zadania publicznego wykonywanego na mocy art. 130 a p.r.d. przez R. K. - ani bowiem art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ani żaden inny przepis kodeksu postępowania administracyjnego, nie zezwala organowi na samodzielne szacowanie stawki wynagrodzenia. Ponadto, żalący jest wyznaczoną jednostką, który zaczyna sprawowanie dozoru nad pojazdem na zlecenie właściwego organu Policji - realizując w ten sposób zadanie zlecone z zakresu administracji publicznej. Z wydanego przez organ postanowienia nie wynika natomiast, czy organ uwzględniając parkingi, których stawki zostały uwzględnione przy szacowaniu wynagrodzenia badał równocześnie, czy te parkingi spełniają warunki wymienione wyżej, czy posiadają opinię właściwego komendanta Policji, czy posiadają określoną ilość miejsc do parkowania i wymagany monitoring. Żalący się ustalając wysokość wynagrodzenia, powołał się na wysokość opłat ustalonych przez Radę Powiatu [...] (na terenie, którego znajdował się pojazd), ponieważ stawki tych opłat odnoszą się właśnie do sprawowanego dozoru na podstawie art. 130 a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, uwzględniające podwyższone koszty prowadzenia tego dozoru oraz inne trudy związane z prowadzeniem takiego dozoru. Jego zdaniem, brak podstaw do kwestionowania wysokości tych stawek jako nadmiernie wygórowanych. Zarzucił też, że organ I instancji ustalając własną wysokość wynagrodzenia, nie zwrócił się do innych przedsiębiorców, aby podali wysokość koniecznych wydatków oraz kalkulację jednostkową tych wydatków na jeden pojazd ani też wysokość ich wynagrodzenia a jedynie zbadał wysokość stawek abonamentowych, podczas gdy ustawa – Prawo o ruchu drogowym, stanowi jedynie o stawkach dobowych. Nie zbadano stawek obowiązujących w innych miejscowościach. Wreszcie, organ I instancji nie uzasadnił przyjętych parametrów, ani odmowy zastosowania jego własnych obliczeń.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Skarbowej K. uchylił w całości postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że z zestawienia twierdzeń zawartych przez R. K. we wniosku z dnia [...] r. oraz z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynikają oczywiste sprzeczności nie wyjaśnione przez organ I instancji w toku postępowania. Organ ten nie podjął bowiem działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie najistotniejszym w tej sprawie, a mianowicie kto faktycznie, w okresie od [...] r. do dnia [...] r. sprawował dozór nad przedmiotowym pojazdem. Ustalenie tej kwestii ma fundamentalne znaczenie dla ustalenia podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem o zapłatę należności związanych z dozorowaniem pojazdu w przedmiotowym okresie. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie odniósł się we właściwy sposób do wyliczenia stawki dobowej zaproponowanej przez skarżącego we wniosku z dnia [...] r. Poza stwierdzeniem, że stawka ta jest znacznie zawyżona organ nie przedstawił argumentów, które przesądziły o jej nieuwzględnieniu i o przyjęciu wyliczeń dokonanych przez organ w zaskarżonym postanowieniu. Nadto, R. K. domagał się w dniu przyznania wynagrodzenia z tytułu przetransportowania pojazdu, do czego organ I instancji nie odniósł się. W konsekwencji, organ odwoławczy dopatrzył się naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa.

W skardze na powyższe postanowienie R. K. zarzucił naruszenie art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej oraz art. 28 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu kwestionował zarówno konieczność wyjaśnienia kwestii, kto faktycznie sprawował nadzór nad przedmiotowym pojazdem, jak i kwestię wysokości i sposobu obliczenia przez organ I instancji ustalonego wynagrodzenia za dozór pojazdu oraz zanegował, aby domagał się wynagrodzenia za przetransportowanie pojazdu. Skarżący zaznaczył, że L. i R. K. są współwłaścicielami parkingu przy ul. [...] w T.. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za dozór pojazdu jest ten kto występuje z wnioskiem o przyznanie mu wynagrodzenia. Ponadto zaznaczył, że w jego ocenie działanie organu odwoławczego stoi w sprzeczności z art. 7 k.p.a., bowiem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że stroną postępowania powinna być L. K.. Tymczasem L. K. wycofała swój wniosek o przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu właśnie z tego powodu, że nie była ona podmiotem wyznaczonym przez Starostę do prowadzenia parkingu na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Skarżący podniósł, że w podobnej sprawie wynagrodzenia za dozór pojazdu Dyrektor Izby Skarbowej umorzył sprawy z wniosku L. K., która zwróciła się z wnioskiem o wynagrodzenia jako faktyczny dozorca, uznając że wnioskodawcą w tych sprawach może być wyłącznie podmiot wyznaczony do sprawowania dozoru na podstawie wskazanej ustawy. Podmiotem takim jest R. K. prowadzący firmę "A" P.U.H. W ocenie skarżącego działanie organu, który najpierw, umarzając postępowanie wskazuje kto powinien być stroną postępowania, a następnie odmawia temu podmiotowi przymiotu strony kwestionując tym samym własne stanowisko, zmierza jedynie do przedłużania postępowania i wprowadzania w błąd stron tego postępowania.

Uzasadniając zarzut błędnego ustalenia przez organ I instancji wysokości przyznanego wynagrodzenia skarżący powtórzył argumenty zawarte w zażaleniu, akcentując że w momencie dostarczenia pojazdu na parking, dochodzi do powstania stosunku cywilnego, opartego na umowie przechowania (art. 836 kc).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie zasadniczo podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz zaakcentował, iż postępowanie dotyczące usuwania pojazdów z drogi stanowi wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym.

W kolejnym piśmie z dnia 13 marca 2013 r. skarżący uzupełniając skargę zarzucił, że organ odwoławczy działając z urzędu i dysponując wyjaśnieniami jego oraz L. K., władny był ustalić, kto jest podmiotem wskazanym do prowadzenia parkingu w T. przy ul. [...], bowiem fakty te wynikały z postanowienia tego organu z dnia [...] r. nr [...], dołączonego do akt sprawy II SA/GL 1195/12. Skarżący zarzucił też organom likwidacyjnym brak ustalenia pojęcia "konieczne wydatki" w rozumieniu art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i dowolność działania organów obydwu instancji. Objaśnił też przyczyny rozbieżności w wysokości żądanego wynagrodzenia w obydwu wnioskach. Na tej podstawie wniósł o uchylenie postanowień organów obydwu instancji i przeprowadzenie dowodu z akt II SA/GL 1195/12, a w nich postanowienia organu odwoławczego, wyjaśnień KMP z dnia [...] r., wyjaśnień L. K. i zaświadczenia z wpisu do działalności gospodarczej.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego podniosła nadto, że dozór nad pojazdem może być sprawowany przez wyznaczonego dozorcę, za pomocą innych osób.

Z kolei pełnomocnik organu odwoławczego wskazał na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego z uwagi na rozbieżność żądań, zawartych we wnioskach skarżącego i L. K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Z mocy art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem składu orzekającego, prawidłowo organ odwoławczy dopatrzył się podstaw do wydania postanowienia kasatoryjnego. Wszak sam skarżący ostatecznie precyzując skargę domagał się uchylenia postanowień organów obydwu instancji, a zatem wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia organu I instancji, podczas gdy taki skutek prawny został osiągnięty na podstawie zaskarżonego aktu. Zarzuty skargi sprowadzają się w istocie do polemiki ze stanowiskiem organu II instancji co do kwestii podmiotu uprawnionego do wystąpienia z żądaniem przyznania zwrotu koniecznych wydatków i wynagrodzenia z tytułu dozoru pojazdu. Działając z urzędu skład orzekający obowiązany był jednak w pierwszym rzędzie do rozstrzygnięcia kwestii właściwości organów likwidacyjnych w związku ze zmianą stanu prawnego, dokonanego ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. (Dz. U. Nr 152, poz. 1018). Wniosek w niniejszej sprawie został bowiem złożony po nowelizacji art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, która weszła w życie w dniu 4 września 2010 r.

Zdaniem składu orzekającego przepis art. 13 ustawy nowelizującej nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, a to z uwagi na fakt wydania decyzji o przejęciu przedmiotowego pojazdu przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. w dniu [...] r. Ustawa nowelizująca nie zawiera zaś żadnej regulacji w zakresie kosztów przechowywania takich pojazdów za okres poprzedzający wydanie decyzji. W konsekwencji, przyjąć należy właściwość organów likwidacyjnych do orzekania w tym zakresie. Wniosek taki potwierdza też treść § 4 ust. 2 pkt b i ust. 3 przywołanego przez organy obydwu instancji rozp. RM z dnia 28 lutego 2011 r. Przepisy te wskazują bowiem na właściwość starostów w zakresie likwidacji ruchomości przejętych na rzecz powiatu na podstawie ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a w pozostałych przypadkach – na właściwość naczelników urzędów skarbowych. Tymczasem przedmiotowy pojazd nie został przejęty na rzecz powiatu, lecz – Skarbu Państwa. Zatem zmiana stanu prawnego dokonana ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż organem likwidacyjnym jest Naczelnik Urzędu Skarbowego w T..

Zasadnicza kwestia, która wymagała rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie sprowadzała się natomiast do określenia podmiotu uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o pokrycie koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a ust. 1 i 2 u.p.r.d. Sąd podzielił stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej w K., że określenie wysokości wynagrodzenia za wykonywanie dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi oraz zwrot kosztów związanych w wykonywaniem tego dozoru, a także zwrot kosztów usunięcia pojazdu z drogi, będzie możliwe dopiero po ustaleniu podmiotu uprawnionego do wystąpienia z takim wnioskiem. Nie można bowiem nie dostrzegać, że w powołanej wyżej uchwale NSA sygn. akt OPS 1/10, jest mowa o jednostce wyznaczonej przez starostę do prowadzenia parkingu strzeżonego oraz o jednostce wyznaczonej przez ten organ do usuwania pojazdów. W uzasadnieniu uchwały NSA zawarł też obszerne rozważania dotyczące charakteru stosunku prawnego łączącego Skarb Państwa z podmiotem prowadzącym parking strzeżony wyznaczony przez starostę. NSA zgodził się w tej mierze ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, że także w okresie poprzedzającym przejście pojazdu usuniętego z drogi na własność Skarbu Państwa, stosunek ten miał charakter administracyjnoprawny, powstał on bowiem na skutek władczych działań organów administracyjnych. Z przepisów zamieszczonych w art. 130a u.p.r.d. oraz rozporządzeniach wykonawczych MSWiA (z 2002 r., a następnie z 2007 r.) wynikało, że działania jednostek reprezentujących Skarb Państwa podejmowane były w sposób władczy, niepozostawiający uczestnikom tego postępowania autonomii w kwestii umieszczenia pojazdu na parkingu, jego strzeżenia i możliwości odbioru. Działania te miały bowiem na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz życia i zdrowia jego uczestników.

W związku z takim charakterem stosunku prawnego łączącego Skarb Państwa z podmiotem wyznaczonym przez starostę do usuwania pojazdów z drogi i umieszczania ich, a następnie przechowywania, uznać należy za niedopuszczalne wystąpienie do sądu powszechnego z powództwem przeciwko Skarbowi Państwa o zapłatę należności za przechowywanie pojazdu, których nie uiścił jego dotychczasowy właściciel (tak: SN w uchwale z dnia 18 czerwca 2007 r. , II CZP 47/07, w: OSNC 2008, nr 78, poz. 80). Stosunek administracyjnoprawny łączący dozorcę ze Skarbem Państwa uzasadnia natomiast możliwość wystąpienia o pokrycie tych nieuregulowanych należności do organu egzekucyjnego w oparciu o art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449) (tak uchwała NSA). Gdyby zatem okazało się, że pojazd został usunięty z drogi przez podmiot, który nie był wyznaczony przez starostę, czy też był on przechowywany na parkingu przez podmiot niewyznaczony przez starostę, wówczas należałoby przyjąć, że Skarb Państwa łączył z takimi podmiotami stosunek cywilnoprawny, a nie stosunek administracyjnoprawny. Konsekwencją tego stanu rzeczy byłaby możliwość ubiegania się o zapłatę należności powstałych z tego tytułu w trybie powództwa cywilnoprawnego, a nie na drodze administracyjnoprawnej. Taki też pogląd prezentowany jest w orzecznictwie. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 320/11 (LEX nr 1132628), do nawiązania stosunku administracyjnego pomiędzy Skarbem Państwa a podmiotem prowadzącym parking strzeżony, może dojść tylko wówczas, gdy parking ten spełnił określone kryteria i w związku z tym podmiot go prowadzący został wyznaczony (wybrany) do wykonywania dozoru nad umieszczonymi na tym parkingu pojazdami. Stosunek ten nie może być przeniesiony na inny podmiot jednostronnie przez podmiot, na którym ciążą określone przepisami prawa publicznego zobowiązania, których należyta realizacja uprawnia go do uzyskania określonego wynagrodzenia. Nie można bowiem uprawnień i obowiązków wynikających ze stosunku administracyjnego czynić przedmiotem obrotu cywilnego. Stosunek administracyjny między następcą a organem administracyjnym może powstać z mocy samej ustawy lub w wyniku działań administracji.

Zdaniem składu orzekającego, nie oznacza to co prawda, że dozorca pojazdu, prowadzący wyznaczony parking, nie może posługiwać się innymi osobami przy sprawowaniu dozoru, lecz istotne jest, czy osoby te działają w jego imieniu i na jego rzecz.

Sąd podziela zatem argumentację organu II instancji, wskazującą na szereg wątpliwości wynikających z braku dostatecznych ustaleń faktycznych dotyczących uprawienia skarżącego do wystąpienia do Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. z wnioskiem o ustalenie w trybie art. 102 § 2 u.p.e.a. należności z tytułu poniesionych przez nią kosztów usunięcia z drogi przedmiotowego samochodu, a także poniesionych przez niego koniecznych kosztów dozoru nad tym pojazdem i wynagrodzenia za dozór. W szczególności, z wystawionej przez funkcjonariuszy Komisariatu Policji w T. dyspozycji usunięcia pojazdu nr [...] z dnia [...] r. wynika, że miała tę dyspozycję wykonać "B", a pojazd zostanie umieszczony na parkingu strzeżonym "K." ul. [...]. Z dokumentu tego nie wynika zatem ani kto konkretnie odholował przedmiotowy samochód na parking, a w szczególności czy była to firma skarżącego. Wbrew twierdzeniom skargi, wniosek z dnia 16 lutego 2012 r. obejmował zaś m. in. wynagrodzenie z tytułu przetransportowania pojazdu. Dokument Policji nie wskazuje także, który z dwóch podmiotów wymienionych w obydwu wnioskach, prowadził parking, na którym umieszczono przedmiotowy pojazd.

Oczywiście, zgodzić się można ze stanowiskiem skarżącego, że samo ustalenie kwestii, który z podmiotów został wyznaczony do prowadzenia parkingu w przedmiotowym okresie, było możliwe w postępowaniu przed organem odwoławczym. Jednak dla oceny zasadności żądania skarżącego i uwzględnienia wniosku w postępowaniu administracyjnym, niezbędne jest także ustalenie, kto faktycznie dokonał usunięcia pojazdu, a następnie sprawował dozór nad nim. Jedynie taki podmiot uprawniony jest bowiem do żądania zwrotu koniecznych wydatków i przyznania wynagrodzenia z tego tytułu w trybie art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej.

Co prawda, wnioskodawca zawsze legitymuje się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kpa, lecz nie oznacza to zasadności samego żądania, podlegającego rozpatrzeniu w trybie administracyjnym. Zatem wyjaśnienie kwestii, czy skarżący był podmiotem wyznaczonym do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu oraz poniósł wydatki z tego tytułu i faktycznie sprawował dozór nad przedmiotowym pojazdem (osobiście lub przy pomocy podległych sobie osób), ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego. Zdaniem sądu administracyjnego, wyjaśnienie tych okoliczności wymagało przesłuchania zarówno skarżącego, jak i L. K., która poprzednio zgłosiła roszczenie za ten sam okres, a także zgromadzenia dokumentacji. Niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy przekraczał zaś ramy postępowania wyjaśniającego uzupełniającego, wyznaczone przepisami art. 136 kpa. Granice postępowania dowodowego wyznaczają bowiem ogólne zasady postępowania, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej i dwuinstancyjności postępowania. Niewątpliwie zaś w sytuacji nierozpatrzenia przez organ I instancji całości wniosku (żądania dotyczącego kosztów usunięcia pojazdu), organ odwoławczy nie był władny do rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zawartym w piśmie z dnia [...] r. rozpatrując niniejszą sprawę organ odwoławczy nie mógł skorzystać z przywołanego w tym piśmie materiału dowodowego jako zgromadzonego na użytek innego postępowania, dotyczącego innego pojazdu i innego okresu. O ile już sam fakt stwierdzenia, że podmiot występujący z wnioskiem, nie był wyznaczony do wykonywania zadań publicznych, jest wystarczający dla odmowy uwzględnienia jego roszczeń w trybie administracyjnym, to wobec twierdzenia skarżącego, że mieści się w tej kategorii podmiotów, niezbędne jest bowiem wyjaśnienie kwestii, czy sprawował dozór nad pojazdem i poniósł z tego tytułu wydatki oraz przysługuje mu wynagrodzenie. Zasadności jego roszczeń wcale nie przesądza tytuł prawny w postaci współwłasności nieruchomości.

Brak też było podstawy prawnej do przeprowadzenia dowodów wymienionych w piśmie z 13 marca 2013 r. w postępowaniu sądowym, bowiem w świetle art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), nie jest dopuszczalne przeprowadzenie dowodu z wyjaśnień, a i tak w każdym wypadku uzupełnienie dokumentów pozostawiono uznaniu sądu administracyjnego. Zasadność wydanego w tej sprawie aktu nie podlega też ocenie w niniejszej sprawie.

Wreszcie, wskazać przyjdzie, że spór w niniejszej sprawie w drugiej kolejności dotyczy wysokości wynagrodzenia. Aczkolwiek organ odwoławczy wbrew wymogowi z art. 138 § 2 zd. 2 kpa, nie wskazał precyzyjnie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę w tej kwestii przy ponownym rozpoznaniu sprawy, to jednak uchybienie wymogom uzasadnienia decyzji, określonym w art. 107 § 3 kpa, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Trafnie bowiem organ, którego działanie zaskarżono, wskazał na rozbieżność co do wysokości roszczeń, zgłoszonych uprzednio przez L. K. a wnioskiem skarżącego. W ramach decyzji kasatoryjnej organ odwoławczy nie jest zaś władny do przesądzenia sposobu załatwienia sprawy. Wskazać jednak przyjdzie, że także skarżący wskazywał na braki postępowania dowodowego przed organem I instancji. Zatem nie sposób dopatrzyć się naruszenia jego interesu w kwestionowaniu postanowienia kasatoryjnego.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzając naruszenia przez organ odwoławczy prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy.

sw