Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1121/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska(spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Właścicieli Lokali przy ul. [...] w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej W. Ś. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Ś. decyzją z dnia [...].06.2016 r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 63 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydał decyzję, którą ustalił dla J. S. prowadzącego Sklep Nasienno-Zaopatrzeniowy J. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku handlowego na terenie działek nr [...], [...], [...] w granicy z działkami o nr ewid. gruntów [...], [...], położonych w Ś..

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła spółka Ś. Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o., reprezentowana przez adwokata A. J..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].03.2017 r. umorzyło postępowanie odwoławcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyniku wniesienia skargi przez Wspólnotę Mieszkaniową Właścicieli Nieruchomości Lokali przy ul. [...] w Ś., wyrokiem z dnia 27.09.2017 r. (sygn. akt IV SA/Po 572/17) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017r.

Sąd wskazał na konieczność wezwania osoby wnoszącej odwołanie do przedłożenia dokumentów wykazujących jej umocowanie do działania w imieniu skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej w formie do tego przewidzianej oraz wyjaśnienie sprawy podpisu pod pełnomocnictwem udzielonym przez Prezesa Zarządu TBS Sp. z o.o.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 23.08.2018 r. wezwało Wspólnotę Mieszkaniową Właścicieli Lokali przy ul. [...]. [...] w Ś. do wypowiedzenia się, czy podtrzymuje odwołanie z dnia 14.06.2016 r. wniesione przez pełnomocnika adwokata A. J.. W odpowiedzi na powyższe ww. pismem z dnia 31.08.2018 r. odpowiedziała, iż podtrzymuje wszystkie zarzuty, twierdzenia i wnioski wyrażone w odwołaniu z dnia 14.06.2016 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].09.2018r. na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało zaskarżoną decyzję Burmistrza Ś. z [...] czerwca 2016r. w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073 zwaną dalej "ustawą") oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy: Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1588, zwane dalej "rozporządzeniem").

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy).

W niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługowa. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji uznał, że planowane przez inwestora zamierzenie budowlane kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym.

Przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna wykazała, że budynki są zlokalizowane we frontowych częściach działek i zlokalizowane są w odległości od 2m (działka nr ewid.[...]) do 12 m (działka nr ewid. [...]) od frontowej granicy działki. Organ I instancji prawidłowo ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy określając ją w decyzji jako istniejącą w linii budynku przeznaczonego do nadbudowy, bowiem linia zabudowy nie ulega zmianie.

Z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 82,2 %, a kształtuje się od 30,5 % - działka nr ewid.[...] do 100 % - działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] i [...]. Należy jednak wskazać, iż w niniejszej sprawie powyższy parametr pozostaje bez zmian, bowiem inwestycja dotyczy nadbudowy istniejącego budynku handlowego.

Jak wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej średnia szerokość elewacji frontowej występującej w obszarze przyjętym do analizy wynosi 17,9 m, a kształtuje się od 9 m - działka nr ewid.[...] do 35 m - działki nr [...] i [...]. Powyższy parametr również pozostaje bez zmian na poziomie 10,90 m, bowiem inwestycja dotyczy nadbudowy istniejącego budynku handlowego.

W myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W., o której mowa w ust. 1 mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ut. 2 i 3). Zgodnie z ust. 4 § 7 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 3 ust. 1. Organ pierwszej instancji wskazał, że budynki znajdujące się w obszarze przyjętym do analizy posiadają wysokość 3,6-9 m do gzymsów oraz 5-12m do kalenicy.

Przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki kryte dachami płaskimi oraz dachami stromymi o kalenicach równoległych lub prostopadłych względem frontu działki. Organ zasadnie określił geometrię dachu, poprzez wskazanie dachu stromego o kącie nachylenia 35°±5°, dwuspadowego o prostopadłym kierunku główniej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, określając również wysokość na poziomie: do głównej kalenicy do 8,5m oraz do gzymsu lub okapu do 5,5m.

W ocenie Kolegium prawidłowo ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej nadbudowie budynku handlowego na terenie działek nr [...], [...], [...] w granicy z działkami o nr ewid. gruntów [...], [...], położonych w Ś..

W ocenie organu odwoławczego wbrew twierdzeniom skarżących, planowana inwestycja dostosowuje się do urbanistycznych cech starej zabudowy, a biorąc pod uwagę fakt, że pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione, należy stwierdzić, iż Burmistrz Ś. zasadnie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego.

Kolegium odnosząc się do kolejnych zarzutów zawartych w odwołaniu wskazało na jednolite i obowiązujące zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko dotyczące kwalifikacji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Otóż zarówno projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie są aktami prawa miejscowego i nie wiążą organów w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Studium, a także projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są aktem prawa miejscowego, są aktami wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy. Ustalenia studium oraz projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, bowiem mówiąc najprościej nie są one źródłem prawa (wyroki NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., II OSK 1025/09; z dnia 22 listopada 2010 r., II OSK 1203/10, wyrok NSA z dnia z dnia 30 maja 2012 r. II OSK 574/12). Ponadto uchwalenie miejscowego planu nie jest obligatoryjne, a w sytuacji jego braku to decyzje o warunkach zabudowy, dla których wydania studium jako akt polityki o charakterze wewnętrznym nie może stanowić podstawy prawnej, determinują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (patrz także wyrok: z dnia 6 marca 2012 r. II OSK 2687/11).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz art. 6 ust. 2 ustawy każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. Przesłankę kontynuacji cech, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, wskazaną w art. 61 ust. 1 pkt. 1 należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Wydając decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ bierze pod uwagę całą zabudowę zlokalizowaną w obszarze analizowanym, a nie tylko zabudowę, która jest posadowiona na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Ponadto odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego. Reasumując w niniejszej sprawie, procedowanie organu pierwszej instancji było zgodne z obowiązującym prawem organ odwoławczy nie dopatrzył się zatem podstaw do kwestionowania zapadłego rozstrzygnięcia. W ocenie tut. Kolegium zasady prowadzenia postępowania przez organ I instancji określone w Kpa nie zostały naruszone. Organ I instancji podjął działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa), wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w oparciu o treść art. 77 § 1 Kpa oraz dokonał oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa).

Wszystkie ww. kluczowe przesłanki dotyczące warunków zabudowy zostały przez organ I instancji zbadane, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz treść sporządzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej umożliwiała stronom zapoznanie się z motywami podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła W. Ś. domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Ś. nr [...] o warunkach zabudowy z dnia 02.06.2016 r. i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenia obu tych decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Skarżąca zarzuciła

a. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 kpa, art. 80 kpa poprzez błędne przyjęcie przez organ, że Burmistrz wydając decyzję nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...].06.2016 r. w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a w szczególności, że przeprowadził dowód na okoliczność:

• istniejącego układu komunikacyjnego,

• miejsc postojowych niezbędnych do funkcjonowania sklepu,

• dostępu do światła dziennego placyku zabaw dla dzieci i pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

• zapewnienia ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez: hałas, zanieczyszczeniem powietrza, nieprzyjemne zapachy

podczas gdy brak jest zebrania dowodów w tym zakresie;

b. naruszenie art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dot. naruszenia chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, w zakresie dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, zapewnienia ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez: hałas, zanieczyszczenie powietrza, uciążliwe zapachy poprzez wydanie decyzji, i utrzymanie jej w mocy przez organ, co powoduje naruszenie chronionych praw;

c. naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 11 kpa - poprzez uzasadnienie decyzji w sposób niewystarczający, poprzez brak odniesienia do zarzutów sformułowanych w odwołaniu Skarżącej Wspólnoty z dnia 14.06.2016 r. w zakresie nasłonecznienia nieruchomości sąsiednich, braku wystarczającej ilości miejsc parkingowych, nadmiernej ilości spalin, korzystania z terenu wspólnoty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uprzednio wydanym orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji dyspozycja zawarta w art. 153 P.p.s.a. wyznacza obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 września 2017r. (sygn. akt IV SA/Po 572/17), ciążący na organie administracji publicznej i sądzie.

Dokonawszy kontroli uwzględnienia przez organ odwoławczy wskazań co do dalszego postępowania wynikających z powyższego wyroku należy stwierdzić, że wskazania te zostały wykonane, możliwe okazało się merytoryczne rozpoznanie odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Właścicieli Lokali przy ul. [...]. 8 w Ś..

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego decyzji, jak w niniejszej sprawie.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję SKO, Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Ś. z [...] czerwca 2016r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku handlowego na terenie działek nr [...], [...], [...] w granicy z działkami o nr ewid. gruntów [...], [...], położonych w Ś..

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073 ze zm., w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie – jak wskazują akta sprawy – wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Na terenie planowanej inwestycji brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor planuje wykonać prace, które wymagają decyzji zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na nadbudowie budynku handlowego, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Wobec powyższego, w myśl przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Z kolei przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 – 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi ( pkt 5).

Na podstawie delegacji ustawowej art. 61 ust. 6 u.p.z.p. wydane zostało przez Ministra Infrastruktury rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1558; dalej "rozporządzenie").

W myśl art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w rozporządzeniu o którym mowa w ust. 6 należy określić wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w szczególności w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. oraz warunki rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem.

W ocenie Sądu, zasadny okazał się zarzut braku należytego odniesienia się przez Kolegium do zarzutów odwołania w szczególności w zakresie niewystarczającego uzasadnienia dla rozszerzenia obszaru analizowanego. Zauważyć bowiem należy, iż z zawartej w aktach administracyjnych części graficznej analizy wynika, że teren analizowany wyznaczono, z każdego rogu działki inwestycyjnej, w odległości 55 m, 70 m 90 m i 100 m, podczas gdy szerokość frontowa działki wynosi 15 m. Tymczasem, co do zasady, teren analizowany należy wyznaczyć w odległości stanowiącej 3-krotność szerokości frontowej działki, ale nie mniej niż 50 m, co wynika z §3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił okoliczności, które legły u podstaw wyznaczenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie w odległości odbiegającej od reguły wyznaczania tego obszaru – w odległości 3-krotnej szerokości frontowej działki. Żadnych rozważań w tym zakresie nie poczynił też organ odwoławczy. W ocenie Sądu organ nie może kierować się tylko względami inwestora i tak rozszerzać obszar analizowany by dopasować go do potrzeb warunków wnioskowanej nadbudowy. Postępowanie organu winno być odwrotne. Organ może rozszerzyć obszar analizowany i w następstwie tego dokonać analizy istniejącej w takim obszarze zabudowy i ustalić, czy na takim terenie analizowanym znajduje się zabudowa pozwalająca na dopuszczenie projektowanej inwestycji. Przy czym, organ odchodząc od zasady wyznaczania obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 m, jak to wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia, zobowiązany jest do dodatkowego wnikliwego motywowania swojego działania. Odstępstwo organu od zasady nie może być dowolne. Sposób działania organu w tym zakresie i jego motywy winny być następnie szczegółowo wskazane w uzasadnieniu decyzji, czego zabrakło w uzasadnieniu organu II instancji. Brak stosowanego uzasadnienia takiego działania organu skutkuje uchyleniem się zaskarżonej decyzji od kontroli sądowej. Przy czym wskazać należy, że oceny tej, odzwierciedlonej w uzasadnieniu, może dokonać organ odwoławczy, który zgodnie z art. 15 K.p.a. zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie.

Wskazać należy, że właściwe wyznaczanie obszaru analizowanego ma niezmiernie istotne znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualne przyjęcie obszaru analizowanego w innych graniach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego stanowi przeszkodę uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1220/06, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Pewien luz decyzyjny, z jakiego w tym zakresie korzysta organ, nie może być w żadnej mierze utożsamiany z dowolnością jego działania. Brak stosownej argumentacji uzasadniającej takie, a nie inne wyznaczenie granic obszaru analizowanego powoduje, że kwestia ta wymyka się spod administracyjnej kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej.

W tym zakresie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela ugruntowane stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że za dopuszczalnością powiększenia obszaru analizowanego może przykładowo przemawiać wymóg zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Zasada ta może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Równocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 721/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 527/10 oraz z dnia 20 listopada 2014r., sygn. akt II SA/Kr 1250/14; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też w przypadku poszerzenia obszaru analizowanego z części tekstowej i graficznej analizy powinny jednoznacznie wynikać przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem określonej wielkości obszaru analizowanego. Powiększenie obszaru przyjętego do analizy, czy też rozciągnięcie tego obszaru w określonym kierunku może być uzasadnione przykładowo istnieniem licznej zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzieleniem działek przyjętych do analizy drogą publiczną czy też skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodnością zabudowy, dużymi odległościami między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Przy czym Sąd podkreśla, że organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji winien uzasadnić względy, jakimi kierował się ustalając obszar analizowany o określonej wielkości i określonym położeniu tak, aby sąd administracyjny, dokonując kontroli decyzji o ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy mógł ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09, dostępne www.cebios.nsa.gov.pl).

Częściowo zasadny okazał się zarzut dotyczący ustaleń w zakresie komunikacji poprzez nie uzasadnienie wskazanej w decyzji I instancji liczby ośmiu miejsc parkingowych na działce sąsiedniej, znajdującej się w dalszym – niebezpośrednim - sąsiedztwie działki inwestycyjnej, do której inwestor ma tytuł prawny (umowa dzierżawy z 01 czerwca 2005r.).

Zasadniczo ukształtowany został przez sądy administracyjne pogląd, że przepisy prawa stosowane w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawierają wymogu określenia w decyzji konkretnej liczby miejsc parkingowych i sposobu ich urządzenia, bowiem jest to dokonywane na etapie tworzenia projektu budowlanego i jego weryfikacji w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z dnia 27 marca 2012 r. II OSK 2448/10, 19 grudnia 2012 r. II OSK 1543/11, 2 sierpnia 2016 r. II OSK 1871/15, 9 listopada 2017 r. II OSK 399/16, dostępne www.cebios.nsa.gov.pl). Jednocześnie należy dodać, że jeżeli organ administracji stwierdzi potrzebę zapewnienia przez inwestora na terenie planowanej inwestycji stanowisk postojowych lub parkingu, co uczynił organ w decyzji I instancji, to powinien określić precyzyjnie warunki decyzji poprzez wskazanie stosownych wskaźników, posługując się określonym współczynnikiem np. liczby miejsc postojowych odnoszonych do powierzchni zabudowy usługowej lub mieszkalnej, z uwzględnieniem stanowisk dla osób niepełnosprawnych. Takie rozwiązanie jest akceptowane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy czym podkreśla się, że określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dokonywane jest na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę - §18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - (por. wyrok z 18 czerwca 2014 r. II OSK 128/13, 8 października 2015 r. II OSK 346/14, dostępne www.cebios.nsa.gov.pl). Zastrzec również należy, że określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymogów w zakresie wskaźników lub minimalnej liczby miejsc parkingowych odnosić należy głównie do całkowicie nowych inwestycji, z uwzględnieniem charakteru planowanego obiektu oraz terenu przewidzianego do zabudowy.

Rozróżnienia wymagają bowiem przypadki, gdy inwestycja polega na budowie całkowicie nowego obiektu, od takich gdy inwestor dokonuje przebudowy, rozbudowy bądź budowy w miejscu istniejących zabudowań, jak w niniejszej sprawie. Oczywiście rozwiązania przyjmowane w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymogów dotyczących urządzenia parkingów lub miejsc postojowych powinny być dostosowane do istniejącego sposobu zagospodarowania danego terenu, z uwzględnieniem zarówno interesu inwestora, jak też chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 u.p.z.p.

Należy założyć, że zasadniczo miejsca parkingowe powinny być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana. Trafnie wskazuje się w orzecznictwie, że istotą obowiązujących regulacji jest doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach), jak również parkingów urządzonych dla sąsiednich nieruchomości (por. wyrok NSA z 14 listopada 2007 r. II OSK 1498/06, wyrok WSA z 7 listopada 2012 r. II SA/Ke 593/12). Jednocześnie nie można wykluczyć sytuacji, że w konkretnych sprawach organ dopuści w decyzji o warunkach zabudowy takie rozwiązanie w przedmiocie miejsc postojowych, że ustali obowiązek inwestora zapewnienia takich miejsc na innych działkach, do których inwestor posiada tytuł prawny.

W każdym konkretnym przypadku właściwy organ musi jednak ustalić, czy dotychczas istniejące faktycznie zagospodarowanie terenu pozwala na zaprojektowanie i urządzenie miejsc postojowych dla planowanej inwestycji na działce inwestora, czy ewentualnie dopuszczalne jest aby miejsca postojowe były zapewnione w sposób trwały poza terenem inwestycji. W orzecznictwie przyjęto, że szczególnym przypadkiem pozwalającym na sytuowanie miejsc postojowych poza terenem inwestycji jest posiadane przez inwestora tytułu prawnego do innej nieruchomości (por. wyrok NSA z 07 września 2010r., II OSK 864/11, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając element trwałości zapewnienia miejsc parkingowych wskazać należy, że inwestor dzierżawi przedmiotowe działki na podstawie umowy obowiązującej od 1 czerwca 2005r. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku handlowego dopuszczalne jest urządzenie miejsc postojowych na terenie innej działki sąsiedniej, do której inwestor posiada tytuł prawny w postaci umowy dzierżawy zawartej na czas nieokreślony i wykonywanej przez okres około 14 lat.

Z tych względów nie można było przyznać racji skarżącej Wspólnocie, która w sposób kategoryczny sformułowała zarzut co do niedopuszczalności ustalenia w decyzji warunku obsługi komunikacyjnej dla konkretnej inwestycji poprzez wskazanie, że miejsca postojowe będą zapewnione przez inwestora na innej jego nieruchomości w odległości, która stawia pod znakiem zapytania zasadność wykorzystywania tych miejsc postojowych. Oczywiście każdorazowo organ administracji, dopuszczając takie rozwiązanie jako warunek realizacji danej inwestycji, powinien w decyzji przedstawić szczegółowo przesłanki, którymi się kierował. Z uzasadnienia decyzji powinno też wynikać, że przyjęte uwarunkowania w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanego obiektu zapewniają miejsca postojowe w sposób realny, trwały i adekwatny do charakteru danej inwestycji, czego w zaskarżonej decyzji zabrakło. Podkreślić przy tym należy, że w niniejszej sprawie zapewnienie miejsc postojowych dotyczy obsługi funkcji handlowej – sklepu, która ze swej istoty wiąże się z potrzebą zapewnienia parkowania krótkotrwałego, okresowego i tylko w godzinach pracy sklepu.

Nadto, zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie przewidziano zapewnienie miejsc parkingowych na innych działkach, do których inwestor posiada tytułu prawny, ale na których także prowadzi działalność usługowo-handlową. Wobec powyższego organ odwoławczy dokonując oceny prawidłowości określenia konkretnej liczby ośmiu miejsc postojowych dla przedmiotowej inwestycji zobowiązany będzie dodatkowo do rozważenia, czy liczba ta nie koliduje i nie pozbawia koniecznej obsługi parkingowej, jaką należy zapewnić dla działalności handlowej już prowadzonej na działkach o numerach [...], [...] i [...].

Niezrozumiałe jest natomiast kwestionowanie przez skarżącą oceny organu, że układ komunikacyjny jest wystarczający dla zapewnienia dostępności dla planowanej inwestycji. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika jedynie obowiązek zapewnienia dostępu terenu inwestycyjnego do drogi publicznej. W tym zakresie organ ustalając warunki zabudowy nie bada stanu i jakości oraz parametrów drogi publicznej, a jedynie zapewnienie dostępu działki inwestycyjnej do tej drogi. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy nie mogą być zasadne zarzuty sprowadzające się do naruszenia interesu faktycznego skarżącej (utrudnienia w ruchu spowodowane zbyt wąską drogą, zwiększenie uciążliwości dla użytkowników drogi i okolicznych mieszkańców). Jednolite jest w tym względzie stanowisko sadów administracyjnych, że przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie są zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji, czy też spadek atrakcyjności lub wartości działki. Subiektywne bowiem przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, związane z rodzajem działalności gospodarczej prowadzonej na działce, której dotyczy kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz podejrzenie, że inwestor będzie rozwijał uciążliwą dla niego działalność, nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego (por. wyrok NSA z 27 października 1999 r., IV SA 1731/97, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Następnie, trafnie podniosła strona skarżąca, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu zawartego w odwołaniu a dotyczącego zapewnienie dostaw wody i energii elektrycznej dla projektowanej inwestycji. W ocenie Sądu, organy nie zweryfikowały w sposób prawidłowy w odniesieniu do projektowanej inwestycji spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., iż mianowicie "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". Zgodnie z przywołanym art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Tymczasem w aktach administracyjnych I instancji wprawdzie do wniosku o wydanie warunków zabudowy inwestor dołączył zapewnienie dostawcy energii elektrycznej oraz przyłączenia do sieci gazowej, to jednak te uzgodnienia opatrzone są okresem obowiązywania, który minął 24 miesiące od ich wydania, czy doręczenia, tj. około połowy roku 2017. Organ II instancji zupełnie pominął tą kwestię i nie dokonał sprawdzenia spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Ponieważ związany dostrzeżonym ww. brakiem zakres sprawy wymagający wyjaśnienia nie sięga tak daleko, jak to określono w art. 138 § 2 K.p.a., to brak ten może zostać usunięty przez organ II instancji, w trybie art. 136 K.p.a., który to organ, ponownie rozpoznając sprawę, wezwie inwestora o przedłożenie aktualnych zapewnień dostawców mediów, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowej nadbudowy budynku handlowego.

Mając powyższe na uwadze decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem prawa, gdyż zaakceptowała niedostrzeżone uchybienia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. Co więcej Sąd wskazuje, że stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2000 r., Sygn. akt I SA/Kr 856/98, Lex 43041). Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. To zdecydowanie uzasadnienie jest elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 K.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zasadzie tej nie będzie odpowiadać takie postępowanie, w którym występują sprzeczne interesy stron, a organy prowadzące postępowanie bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Wobec powyższego, niezwykle istotne jest zatem szczegółowe ustosunkowanie się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu, czemu również organ ten winien dać wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji.

Tak, więc uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji.

Odnosząc się do pozostałych argumentów skarżącej Wspólnoty dotyczących dostępu do światła dziennego placyku zabaw dla dzieci i pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz zapewnienia ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, zanieczyszczenia powietrza i nieprzyjemne zapachy, Sąd stwierdza, że nie mogły one odnieść zamierzonego rezultatu, gdyż żaden z nich nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie uzależniają ustalenia warunków realizacji inwestycji od spełnienia warunku ochrony interesów osób trzecich, gdyż wymogi te oceniane są na dalszym etapie procesu budowanego – pozwolenia na budowę – zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zagadnienie dostępu światła dziennego będzie uwzględniane w projekcie budowlanym na etapie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwalnia na przedmiotową nadbudowę. Ustalenie warunków zabudowy stanowi, bowiem jedynie promesę dla wnioskodawcy dopuszczalności projektowanej inwestycji na danym terenie i nie przesądza, że inwestycja ta powstanie. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny, nie kształtuje uprawnień, nie może też stanowić o prawach i obowiązkach inwestora. Na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagania ochrony interesów osób trzecich mają charakter informacyjny, a rozstrzygnięcie kwestii zagwarantowania dostępu światła dziennego nie stanowi elementu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącego ochrony interesów osób trzecich. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie jest zatem konieczne do podjęcia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania art. 15 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., zatem zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

W ponownym postępowaniu organ II instancji uwzględni powyżej wskazane motywy wyroku Sądu i ponownie rozpoznając sprawę, wezwie Inwestora o przedłożenie stosownych zapewnień dostawców mediów, z których bezspornie wynikać będzie, że aktualnie istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego.

Nadto, Kolegium wnikliwie przeanalizuje zgromadzony materiał dowodowy i dokona jego oceny w kwestii prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego dla ustalenia funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy celem ustalenia wymagań dla projektowanej nadbudowy budynku handlowego oraz zagadnienia obsługi w zakresie komunikacji dotyczącej przyjętych ośmiu miejsc postojowych. Organ odwoławczy w sposób szczegółowy odniesie się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów strony skarżącej podniesionych w tym zakresie w odwołaniu. Nadto, organ odwoławczy swoje ustalenia i rozważania szczegółowo opisze w uzasadnieniu decyzji z poszanowaniem art. 107 § 3 K.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 P.p.s.a., jak w punkcie 2 wyroku, zasądzając od organu na rzecz Skarżącej Wspólnoty kwotę uiszczonego w sprawie wpisu w wysokości [...] zł (§2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.), wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł (§ 14 ust. 1 pkt 1c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018r., poz. 265) oraz [...] zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.