Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1082/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi K. W. – O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 1082/18

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2018r [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania K. W.-O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018r. , umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] położonej przy ul. S. w M. gm. L. -utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zawiadomieniem z dnia 7 stycznia 2010r poinformował strony o wszczęciu na wniosek K. W.-O. postępowania administracyjnego w sprawie prac budowlanych prowadzonych przez J. i A. M. przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] położonej przy ul. S. w M. gm. L.

W trakcie przeprowadzonych w dniu 15.12.2009r. oględzin ustalono, że przedmiotowy obiekt został rozbudowany w oparciu o decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].04.2008r. znak: [...], udzielającą J. i A. M. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego ½ bliźniaka. Inwestorzy złożyli w dniu 27.10.2008r. do organu powiatowego zawiadomienie o zakończeniu budowy, które zostało przyjęte przez PINB w P. bez sprzeciwu. Ponadto stwierdzono, że budynek jest wyższy pod względem projektowanej wysokości o ok. 25 cm + grubość pokrywy dachu. Wykonano zadaszenie nad wejściem do budynku poza zakresem określonym w projekcie. W dzienniku budowy brak jest wpisu o tyczeniu geodezyjnym budynku. Wjazd do garażu nie był przewidziany w projekcie. Wzdłuż wjazdu do garażu sąsiada - K. W.-O. ( właścicielki pozostałej ½ bliźniaka ) wybudowano murek betonowy, na którym widoczne są ślady na mocowanie słupków ogrodzeniowych. Ze względu na warunki atmosferyczne nie zbadano, czy część budynku zagłębiona w ziemi posiada izolację pionową. Licznik elektryczny usytuowany jest w linii ogrodzenia.

Następnie do organu nadzoru budowlanego I instancji wpłynęło oświadczenie A. M. z dnia 1 lutego 2010r. o zdemontowaniu zadaszenia nad wejściem do budynku, na dowód czego załączono fotografię.

PINB w P. decyzją Nr [...] z dnia [...].04.2010r. odmówił wstrzymania robót budowlanych polegających na realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na w/w nieruchomości.

W wyniku postępowania odwoławczego [...] WINB decyzją Nr [...] z dnia [...].06.2010r uchylił w całości w/w rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19.11.2010r. sygn. akt VII SA/Wa 1502/10, oddalił skargę na rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego Nr [...].

Ponownie rozpatrując sprawę organ powiatowy przeprowadził w dniu 9 maja 2011r kolejne oględziny, w trakcie których ustalono, że wysokość budynku od poziomu terenu przy budynku (tj. kostki betonowej wokół budynku) do kalenicy wynosi 10.00 m ± 5 cm. Szerokość elewacji wschodniej wraz z ociepleniem wynosi 10,35 m, zaś szerokość elewacji od strony południowej z ociepleniem wynosi 8,65 m, a od strony północnej 9,25 m. Elewacja północna, południowa i wschodnia jest zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym. Stwierdzono także wykonanie podmurówki betonowej, która stanowi fragment ogrodzenia. W. G. - kierownik budowy oraz projektant oświadczył, że na etapie opracowania projektu budynek istniejący na sąsiedniej działce nie podlegał inwentaryzacji, stąd po zakończeniu budowy kalenice obu budynków nie są na jednym poziomie. Kierownik budowy wskazał także, że mur ogniowy został wykonaniu w nawiązaniu do istniejącego muru ogniowego, który był i pozostał w tym samym miejscu na połaci od strony południowej.

W toku kontynuowanego postępowania PINB w P. postanowieniem Nr [...] z dnia [...].11.2011r. nałożył na inwestorów J. i A. M. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej oceniającej roboty budowlane przy rozbudowie przedmiotowego budynku z odniesieniem się do wykonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego oraz wskazaniem jakie ewentualne roboty należy wykonać w celu doprowadzenia wykonanej rozbudowy do zgodności z przepisami prawa.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...].12.2011r uchylił w/w rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W związku z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 13.06.2012r. sygn. akt VII SA/Wa 417/12. którym sąd uchylił postanowienie [...]WINB Nr [...], tut. organ postanowieniem Nr [...] z dnia [...].10.2012r. utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego Nr [...].

W dniu 30.04.2013r. inwestorzy przedłożyli ekspertyzę techniczną dotyczącą stanu technicznego rozbudowanego budynku mieszkalnego sporządzoną przez inżyniera budownictwa lądowego T. K. (nr upraw. [...] i [...]), w której wskazano, że: "Zatwierdzona dokumentacja projektowa będąca podstawą wydania pozwolenia na budowę podaje różne informacje dotyczące wysokości nadbudowanej części budynku. Na rysunkach elewacji pokazano równy poziom kalenic budynku istniejącego na działce [...] z budynkiem rozbudowywanym i nadbudowywanym na działce [...]. Na przekroju A-A w dokumentacji opisano poziom wierzchu dachu +10,255 m ppt (w stosunku do poziomu 0,00 m oznaczającego wierzch posadzki parteru kalenica znajduje się na rzędnej +8,65 m). (...) Reasumując, przy uwzględnieniu dokładności urządzeń pomiarowych oraz faktu, że rzędna + 10,12 m kalenicy wskazuje najwyższy punkt elementu konstrukcyjnego dachu ponad poziom terenu, który nie jest jednakowy na całej nieruchomości należy przyjąć, że budynek wykonano zgodnie z przekrojem zatwierdzonej dokumentacji projektowej, w sposób nie sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. (...) W związku z podniesieniem połaci dachowej inwestor nadmurował istniejącą ścianę ogniową.

Nadmurowanie zostało wykonane przy użyciu cegły Porotherm grubości 25 cm, która spełnia wymogi określone w podanych rozporządzeniach, a zachowanie pasa o szerokości większej niż 1 m pozwala odstąpić od obowiązku wyprowadzenia ściany ponad dach na wysokość co najmniej 30 cm. Spełnione zostały zatem przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej budynków. Zadaszenie nad wejściem do budynku zostało przez inwestora rozebrane. Wjazd do garażu zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową i pozwoleniem na budowę został zlikwidowany. Likwidacja wjazdu do garażu na działce [...] przy bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego wjazdu do garażu na działce [...] wymusiła konieczność wykonania nowej podmurówki ogrodzenia, której zadaniem jest również zachowanie wjazdu do garażu usytuowanego na sąsiedniej działce. (...) W trakcie dokonywanych oględzin nie stwierdzono naruszenia konstrukcji budynku, spękań czy zarysowań elementów nośnych. (...) ". We wnioskach końcowych autor ekspertyzy wskazał, że: "różnica wysokości części konstrukcyjnej kalenicy budynku w stosunku do wysokości określonej w dokumentacji technicznej oraz w miejscowym planie zagospodarowania terenu wynosi nie więcej niż +12 cm, a zatem mieści się w granicach błędów wynikających z dokładności urządzeń pomiarowych i przyjętego punktu odniesienia (opaska wokół budynku od strony południowej w pobliżu wejścia do budynku w poziomie parteru). Dla doprowadzenia zgodności z przepisami prawa należy wykonać wygrodzenie działek pomiędzy sąsiadującymi segmentami mieszkalnymi zgodnie z granicami prawnymi nieruchomości określonymi na mapie prawnej zarejestrowanej w Ośrodku Dokumentacji w P. ".

Następnie K. W.-O. reprezentowana przez radcę prawnego P. G. złożyła wniosek do PINB w P. o skierowanie do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec inż. T. K. ze względu na wykonanie, zdaniem strony skarżącej, ekspertyzy technicznej niezgodnie ze stanem faktycznym oraz prawnym. [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].11.2013r. znak: [...], umorzyła postępowanie wyjaśniające w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie T. K.

W dalszej kolejności organ powiatowy przeprowadził w dniu 28 maja 2015r oględziny w trakcie których ustalono, że elewacja frontowa nie jest wykonana zgodnie z projektem. Brak jest projektowanego daszku przy wejściu do budynku oraz brak jest barierki przy tarasie. Od strony wschodniej nie było projektowanego wyjścia z tarasu na część ogrodu, w związku z czym wykonano schody zejściowe. Elewacja południowa jest zgodna z projektem. W podpiwniczeniu budynku wydzielony jest pokój z aneksem kuchennym, pokój kominkowy oraz kotłownia. Odstępstwem od projektu jest szersze przejście do pokoju kominkowego. Parter oraz poddasze zostały wykonane zgodnie z dokumentacją. Nie stwierdzono bezpośredniego zagrożenia. Nie wykonano muru ogniowego zgodnie z dokumentacją. Kontrola obejmowała też sprawdzenie budynku należącego do K. W.-O.. W podpiwniczeniu budynku widoczne są spękania posadzki podłogowej oraz zawilgocenie ściany rozgraniczającej. W dniu 30.06.2015r. do organu powiatowego wpłynęło pismo K. W. – O. reprezentowanej przez adwokata T. R., do którego dołączono m.in. opinię rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. K. C. (nr upraw. [...]), w której autor neguje treść ekspertyzy technicznej sporządzonej przez inż. T. K. oraz opinię techniczną audyt sporządzoną przez mgr inż. T. W. (nr upraw. [...]). Zdaniem autora opinii, projekt budowlany nie spełniał określonych przepisami wymogów i nie powinien być zatwierdzony jako podstawa do uzyskania pozwolenia na budowę.

PINB w P. decyzją Nr [...] z dnia [...].04.2015r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego podczas rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] położonej przy ul. S. w M. gm. L.

W wyniku postępowania odwoławczego [...] WINB decyzją Nr [...] z dnia [...].12.2015r. uchylił w/w rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie występują wykluczające się opinie techniczne sporządzone przez osoby uprawnione, które nie mogą być uznane za wiarygodny dowód w sprawie. Z tego względu powinna zostać w trybie art. 81c ust 4 Prawa budowlanego sporządzona ekspertyza techniczna na koszt inwestorów przez bezstronną osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Organ odwoławczy wskazał, iż opinia rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. K. C. (nr upraw. [...]), jak również audyt sporządzony przez mgr inż. T. W. (nr upraw. [...]), które zostały złożone przez K. W.-O. do akt postępowania nie powinny być uznane za wiarygodny dowód w omawianej sprawie, gdyż stwierdzenia w nich zawarte wskazują na osobiste zaangażowanie autorów w wynik omawianej sprawy na korzyść K. W.-O.

Wobec powyższego organ powiatowy mając na uwadze wytyczne zawarte w decyzji organu wojewódzkiego przystąpił do procedury wykonania ekspertyzy technicznej na koszt inwestorów, w wyniku której ostatecznie podpisano umowę z N., która wyłoniła do sporządzenia ekspertyzy technicznej inż. bud. lądowego B. K. (nr upraw. [...],[...]).

W dniu 19.09.2017r. do PINB w P. została złożona ekspertyza techniczna wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. S. w M. sporządzona przez inż. bud. lądowego B. K. z której wynika, że w/w rozbudowa została wykonana zgodnie z projektem budowlanym, zasadami wiedzy technicznej, przepisami i obowiązującymi polskimi normami bez istotnych odstępstw i zmian.

K. C. - rzeczoznawca Stowarzyszenia I. zanegował opracowaną przez B. K. ekspertyzę, wskazując, że przedłożonego dokumentu nie można nazwać ekspertyzą techniczną.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018r. , umorzył postępowanie administracyjne uznając, że rozbudowa budynku mieszkalnego została wykonana zgodnie z projektem budowlanym.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyła K. W.-O. reprezentowana przez adwokata T. R.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżone rozstrzygnięcie winno zostać utrzymane w mocy jako odpowiadające przepisom prawa.

PINB w P. umarzając postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego ustalił, że nie mamy do czynienia z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] Nr [...]z dnia [...].04.2008r, co potwierdza bezstronna ekspertyza techniczna sporządzona przez inż. bud. lądowego B. K. (nr upraw. [...],[...]).[...] WINB podzielił stanowisko organu nadzoru budowlanego I instancji, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego.

Organ nadzoru budowlanego I instancji zastosował się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu decyzji [...] WINB Nr [...] z dnia [...].12.2015r. w której wskazano, że: "Aby rozpatrzyć dokładnie sprawę i podjąć wszelkie czynności w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego organ powiatowy winien zastosować procedurę wskazaną w art. 81 c ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: " W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia ". PINB w P. przeprowadził procedurę mającą na celu wyłonienie wykonawcy na sporządzenie ekspertyzy technicznej przez osobę, która nie będzie zaangażowana w spór pomiędzy K. W.- O., a J. i A. M., jak również nie będzie w żaden sposób powiązana z tymi osobami. Finalnie organ powiatowy podpisał umowę z N., która wyłoniła B. K. (nr upraw. [...],[...]) do sporządzenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego. Jednocześnie N. przedstawiła oświadczenie B. K. z dnia 18.08.2017r. o braku powiązań kapitałowych i osobowych z zamawiającym oraz ze stronami postępowania.

Z ekspertyzy technicznej wykonanej przez B. K. wynika, że: " W projekcie budowlanym nie określona została wysokość budynku sąsiedniego na działce nr [...], na żadnym rysunku nie znaleziono takiej informacji. Elewacje dotyczą budynku projektowanego na działce nr [...], co prawda narysowane zostały fragmenty budynku sąsiedniego na działce [...] ale są to nieistotne "obrazki". Nie ma obowiązku wykonywania w zabudowie bliźniaczej jednakowej wysokości budynków w szczególności kiedy kalenica budynków jest przesunięta (nie znajduje się w jednej linii). (...) Zatem potwierdzam, że budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...] przy ul. S. w M. gm. L. wykonany został zgodnie z projektem budowlanym, bez istotnych odstępstw od projektu zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, zasadami wiedzy technicznej, warunkami zawartymi w planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...].03.2007r. nr [...] uchwalonym przez Wójta Gminy L. woj. [...]. Odnośnie wysokości budynku od poziomu terenu na rysunkach projektu są drobne różnice np. na rysunku elewacji północnej wysokość budynku oznaczono h=10,015 m od strony wschodniej. Natomiast w przekroju A-a wysokość opisano h=10,255 m. W dniu 09.05.2011r. ustalono, że wysokość budynku od poziomu terenu wynosi 10,00 m +/- 5cm. Autor niniejszej ekspertyzy w oparciu o pomiary wykonane w czasie wizji lokalnej stwierdził (pomiar dokonano przymiarem w cm), że poziom kostki brukowej przy wejściu do budynku znajduje się na rzędnej -1,45 m poniżej +/- 0,00 budynku tj. 120,95 m n.p.w., a wysokość od poziomu +/- 0,00 do wierzchu kalenicy wynosi ok. +8,61 m tj. 131,01 m n.p.w., zatem wysokość budynku wynosi 131,01-120,95 = 10,06 m. (...) Z tych pomiarów wynika również, że poziom przy wejściu do budynku na działce 423/2 wynosi 120,95- 121,22= -0,23 m w stosunku do poziomu jezdni i 120,95-121,32 = -0,33 m w stosunku do poziomu chodnika, co oznacza że w odległości ok. 8 m od linii rozgraniczającej do wejścia jest zaniżony o 33 cm czyli w czasie ulewnych deszczy wody opadowe z ulicy będą wpływać na teren działki. Zachowując poziom przy wejściu do budynku równy z wierzchem chodnika vis a vis, poziom kostki brukowej powinien wynosić nie -1,45 m ale -1,45 + 0,33 = -1,22 - 121,32 m.n.p.w. i wtedy wysokość budynku wynosi h—9,7 m tj. znacznie poniżej 10,00 m przewidzianych w planie zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu uważam, że zaniżony teren przy budynku jest zmianą nieistotną zwłaszcza w obecnej chwili oscyluje to w granicach błędu +/- 5 cm. (...) Wszystkie pomiary poziome budynku są zgodne z zatwierdzonym projektem i nie może być inaczej ponieważ jest to rozbudowa istniejącego budynku parterowego z piwnicą polegająca na dobudowaniu poddasza i dachu (co stanowi podwyższenie o ½ kondygnacji istniejącego budynku) oraz dobudowania fragmentu piwnicy o szerokości 2,51 m x 8,86 m w rzucie. (...). W projekcie budowlanym nad wejściem pokazano daszek od strony północnej, którego nie wykonano. Nie wykonano również balustrady na tarasie poddasza od strony wschodniej (taras zamknięty, nie funkcjonuje) ". Autor ekspertyzy wskazał również, że nieocieplenie i nieotynkowanie ściany wspólnej pomiędzy nieruchomościami jest niemożliwe do zrealizowania z uwag na zmianę stanowiska K. W.-O., która nie wyraża zgody na wejście na swoją działkę w celu zakończenia robót.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, co powoduje, iż ewentualne wątpliwości dotyczące zagadnień technicznych odnoszących się do stanu technicznego obiektu może i powinien rozstrzygać we własnym zakresie kompetencji, to w sytuacji gdy wiedza pracowników inspektoratu nie jest wystarczająca, zasadne jest skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy. W niniejszej sprawie zachodzi właśnie taka sytuacja i konieczne było zastosowanie trybu przewidzianego w art. 81 c ust 4 Prawa budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego przedłożona ekspertyza inż. bud. lądowego B. K. wykazała, że inwestorzy - J. i A. M. nie odstąpili w sposób istotny od pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...].04.2008r.

Nie można uznać, że takie odstępstwa jak niewykonanie balustrady na tarasie, który nie funkcjonuje, niewykonanie daszku, zaniżenie terenu o +/- 5 cm stanowią odstępstwa, które skutkowałoby wdrożeniem procedury naprawczej i nałożeniem na inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu [...] WINB wyjaśnił, że w ekspertyzie technicznej sporządzonej przez B. K. nie udzielono inwestorom porad prawnych, a jedynie wskazano co należałoby wykonać w celu zakończenia prac budowlanych polegających na ociepleniu i otynkowaniu niezabudowanej ściany ogniowej pomiędzy budynkami w zabudowie bliźniaczej. Ponadto zauważył , że podnoszenie przez stronę skarżącą okoliczności tj. niewykonanie ocieplenia i otynkowania ściany w przypadku kiedy K. W.-O. nie zgadza się na udostępnienie terenu swojej posesji na wykonanie tego rodzaju prac jest niekonsekwentne. Zdaniem organu odwoławczego B. K. jako osoba wyłoniona do sporządzenia dokumentacji technicznej posiadająca uprawnienia budowlane wypowiedziała się kompleksowo co do spornych zagadnień.

Odpierając zarzut "nietaktu zachowania eksperta, który w oficjalnym piśmie użył wyrażeń trywialnych, czy wręcz obraźliwych", [...]WINB wskazał, że ekspertyza techniczna jest sporządzona w sposób prawidłowy, a "komentarze" B. K. nie mogą dyskwalifikować całej sporządzonej przez niego dokumentacji. O ile strona skarżąca uzna, że doszło do naruszenia przepisu art. 95 Prawa budowlanego może w tym zakresie złożyć stosowny wniosek do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niedopuszczenia skarżącej do udziału w oględzinach budynku mieszkalnego, [...]WNB zauważył, że stroną postępowania na etapie procedury wynikającej z art. 81 c Prawa budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego (tzn. inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót) oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego brak jest podstaw do przeprowadzenia przez tut. organ w ramach procedury odwoławczej postępowania wyjaśniającego w celu "zlecenia sporządzenia ekspertyzy bezstronnemu i kompetentnemu rzeczoznawcy budowlanemu przez organ odwoławczy". Postępowanie administracyjne nie może polegać na tym, że organy mają obowiązek tak długo powoływać kolejnych rzeczoznawców aż stanie się zadość żądaniu skarżącej, czyli tak długo aż osoba uprawniona wyda opinię zgodną z jej oczekiwaniem. Stałoby to w sprzeczności z zasadą obiektywizmu oraz naruszało zasady zdrowego rozsądku, nie wspominając już o efektywności postępowania. Ponadto odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewyłączenia biegłego B. K. od udziału w sprawie, [...]WINB zauważył, że B. K. nie jest biegłym, w związku z czym nie podlega wyłączeniu na podstawie przepisów prawa procesowego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03.04.2014r. sygn. akt II OSK 2645/12: "Do osoby sporządzającej opinię w trybie art. 81c ust. 2 nie należy stosować przepisu art. 24 § 1 pkt 2 w związku z art. 84 § 2 Kpa, dotyczącego wyłączenia biegłego od udziału w sprawie z uwagi na wątpliwości co jego do bezstronności oraz że nie można uznać, że autorowi ekspertyzy przysługuje status biegłego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, musi on spełniać jedynie warunek posiadania wymaganych ustawą uprawnień". Złożone przez stronę skarżącą pismo sporządzone przez mgr inż. K. C., który tak jak B. K. jest również członkiem Stowarzyszenia I., które neguje przedłożoną ekspertyzę nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, gdyż mgr inż. K. C. nigdy nie przeprowadzał oględzin budynku mieszkalnego należącego do J. i A. M. Zdaniem [...] WINB ustalenia dokonane przez organ I instancji są prawidłowe oraz poparte materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Organ wojewódzki stoi na stanowisku, że jeżeli organy nadzoru budowlanego wyprowadziły określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych i nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia skutecznego kontrdowodu z inicjatywy strony kwestionującej te ustalenia. Zadaniem organu nie jest dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który będzie zaprzeczał wcześniejszym ustaleniom organu tylko dlatego, że zebrany do tej pory materiał dowodowy jest niekorzystny dla jednej ze stron postępowania, która się z nim nie zgadza i kwestionuje wszelkie ustalenia.

W kwestii sposobu zakończenia postępowania naprawczego w sytuacji, gdy brak jest podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawania decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora, w orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane były rozbieżne poglądy. Uznawano bowiem zarówno, że winno ono być zakończone decyzji merytoryczną (odmawiającą nałożenia obowiązków), jak i decyzją formalną, umarzającą postępowanie (na podstawie art. 105 § 1 Kpa). Jednakże, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 519/15, wydanie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, czy też decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 Kpa, prowadzi w istocie do identycznego pod względem formalnym i prawnym skutku wykonanych robot "gdyż uzyskują one status legalnych, czy to ze względu na brak możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (umorzenie postępowania), czy to poprzez wydanie decyzji stwierdzającej brak możliwości wydania nakazu wykonania czynności lub robot. Obie decyzje są zaskarżalne i mogą być zweryfikowane. Trudno dopatrzyć się wyższości w jakimkolwiek względzie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia jakiegokolwiek obowiązku nad decyzję umarzającą ze względu na brak przestanek do wydania decyzji o takiej treści, bowiem obie są równoważne w swych skutkach dla stron postępowania". Uznać zatem należy, że decyzja odpowiada przepisom prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. W. –O. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 24 § 3 kpa w zw. z art. 82 §2 kpa i art. 81c ust. 4 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane - poprzez niewyłącznie B. K. od udziału w niniejszej sprawie pomimo istnienia poważnych wątpliwości, co do bezstronności ww. osoby - oraz konieczności odpowiedniego zastosowania przepisów o wyłączeniu biegłego do eksperta powoływanego przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 81 c ust. 4 pr.bud.;

art. 7, 77 § 1 i 80 kpa - poprzez oparcie rozstrzygnięcia na ekspertyzie B. K., pomimo istnienia poważnych wątpliwości co do jego bezstronności i rzetelności - a więc okoliczności wpływającej istotnie na wiarygodność i moc ww. dowodu;

art. 10 oraz art. 79 § 1 i 2 kpa - poprzez niepowiadomienie Skarżącej w przepisanym terminie o dacie oględzin budynku mieszkalnego przy ul. S. w M. z udziałem B. K. i niedopuszczenie Skarżącej do udziału w tych oględzinach;

art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa - poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów (polegającą na przyjęciu wprost tez ekspertyzy B. K. pomimo jej merytorycznych błędów); a także wydanie decyzji pomimo istnienia konieczności ponownego przeprowadzenia oględzin i sporządzenia nowej ekspertyzy innego rzeczoznawcy - a więc pomimo niezebrania całości materiału dowodowego w sprawie.

W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych , (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018r. , którą na podstawie art. 105 § 1 kpa powiatowy organ nadzoru budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] położonej przy ul. S. w M. gm. L.

W ocenie sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, iż wszczęte na wniosek skarżącej postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak stwierdzonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Z akt sprawy wynika, że inwestycję zrealizowano na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].04.2008r, udzielającej J. i A. M. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego ½ bliźniaka. Rozbudowa polegała na wykonaniu poddasza oraz dachu tak aby uzyskać poddasze użytkowe. Ponadto rozbudowana została piwnica na fragmencie ok 2,50 m szerokości i ok. 8,66 m długości wraz ze schodami wejściowymi od strony północnej. W części rozbudowanej piwnicy zaprojektowana została kuchnia.

W dniu 27 października 2008 r. inwestor zawiadomił organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Organ nie zgłosił sprzeciwu w ustawowo określonym trybie i terminie.

Postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej z dnia 23 listopada 2009 r. który dotyczył " sprawdzenia poprawności wykonania nowych elementów konstrukcyjnych budynku (odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego) oraz wstrzymania do tego czasu robót budowlanych".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010r po rozpatrzeniu sprawy rozbudowy budynku mieszkalnego odmówił wstrzymania robót budowlanych polegających na realizacji ww. inwestycji.

W wyniku postępowania odwoławczego [...] WINB decyzją Nr [...] z dnia [...].06.2010r uchylił w całości w/w rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19.11.2010r. sygn. akt VII SA/Wa 1502/10, oddalił skargę na rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego Nr [...].

W uzasadnieniu wyroku sąd podkreślił, iż przedmiotem oceny sądu jest wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem sądu organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dlatego brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie stwierdzonych odstępstw nie mógł być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Tym samym sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego o braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie stwierdzonych odstępstw, uznając jednocześnie, że decyzja organu I instancji ograniczająca się wyłącznie do odmowy wstrzymania robót budowlanych nie uwzględniała żądania wnioskodawczyni dotyczącego sprawdzenia poprawności wykonania nowych elementów konstrukcyjnych budynku (odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego) oraz wstrzymania do tego czasu robót budowlanych. W efekcie powyższych rozstrzygnięć Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., Nr [...] na podstawie art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo budowlane nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia w zakreślonym terminie ekspertyzy technicznej oceniającej roboty budowlane rozbudowy budynku mieszkalnego z odniesieniem się do wykonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego oraz wskazaniem jakie ewentualnie roboty budowlane należy wykonać bądź rozebrać w celu doprowadzenia wykonanej rozbudowy do zgodności z przepisami prawa.

[...] WINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie PINB z dnia [...] października 2011 r., Nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jako powód uchylenia zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał na konieczność ustalenia we własnym zakresie przez organ I instancji, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem oraz czy w sprawie ma zastosowanie art. 81c Prawa budowlanego, czy też art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 417/12. uchylił zaskarżone postanowienie [...] WINB z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...].

W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że " przepis art. 50 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie, gdy prace jeszcze trwają, ponieważ na podstawie art. 50 ust. 1 ww. ustawy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, podając przyczynę ich wstrzymania i jednocześnie może nałożyć obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. W przeciwieństwie do art. 50 Prawa budowlanego, środek dowodowy przewidziany w art. 81c Prawa budowlanego może być stosowany także po zakończeniu robót budowlanych w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych (tzn. w przypadku stwierdzenia, że roboty te zostały wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną, czy też niezgodnie z obowiązującymi normami budowlanymi), a także stanu technicznego obiektu budowlanego.

Sąd przytoczył ustalenia wynikające z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 15 grudnia 2009r podczas której ustalono, że " rozbudowany budynek jest wyższy od budynku znajdującego się na działce K. W.-O. o ok. 25 cm plus grubość pokrywy dachu, a zgodnie z projektem obie części bliźniaka powinny być równe. Mur ogniowy nie wystaje ponad kalenicę, a więc nie spełnia założeń projektowych, gdyż zatwierdzony projekt budowlany tej inwestycji określał, iż kalenice dachu obu budynków zaprojektowano na jednym poziomie oraz powinny być one rozdzielone murem ogniowym wystającym ponad kalenicę. Wykonano również zadaszenie nad wejściem do budynku poza zakresem określonym w projekcie budowlanym, który to w późniejszym czasie został zdemontowany. Wjazd do garażu nie był również przewidziany w projekcie. Wzdłuż wjazdu do garażu K. W. wybudowano murek betonowy, który wg oświadczenia inwestora jest fundamentem pod ogrodzenie".

Zatem powstały "uzasadnione wątpliwości co do robót budowlanych" w spornym obiekcie. Zdaniem sądu z uwagi na zakończenie rozbudowy oraz wykonanie jej niezgodnie z zatwierdzonym projektem, organ I instancji prawidłowo uznał, że zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 81c Prawa budowlanego w celu ustalenia, czy roboty wykonano zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi.

W dniu 30.04.2013r. inwestorzy przedłożyli ekspertyzę techniczną sporządzoną przez inżyniera budownictwa lądowego T. K. (nr upraw. [...] i [...]), dotyczącą stanu technicznego rozbudowanego budynku mieszkalnego wraz z oceną wykonanych zmian i niezbędnych do wykonania prac w celu doprowadzenia wykonanej rozbudowy do zgodności z przepisami prawa.

W ekspertyzie wskazano, że " rozbudowa budynku została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną , w stosunku do dokumentacji projektowej zostały dokonane nieistotne zmiany nie powodujące konieczności dokonywania rozbiórek i wykonywania dodatkowych prac. Różnica wysokości części konstrukcyjnej kalenicy budynku w stosunku do wysokości określonej w dokumentacji technicznej oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wynosi nie więcej niż + 12 cm, a zatem mieści się w granicach błędu wynikającego z dokładności urządzeń pomiarowych i przyjętego punktu odniesienia.

W ekspertyzie wskazano również, iż dla doprowadzenia zgodności z przepisami prawa należy wykonać wygrodzenie działek pomiędzy sąsiadującymi segmentami mieszkalnymi zgodnie z granicami prawnymi nieruchomości określonymi na mapie prawnej zarejestrowanej w Ośrodku Dokumentacji w P. ". Autor ekspertyzy technicznej wskazał, iż w kwietniu 2013r biegły sądowy , geodeta uprawniony Z. Z. opracował operat techniczny " Analiza granic nieruchomości stanowiącej działkę [...] i usytuowania ogrodzeń, budynku oraz pomiar wysokości budynku na działce [...] od poziomu terenu zewnętrznego". Z operatu wynika, że istniejące ogrodzenie działki [...] na której istnieje sąsiedni segment budynku mieszkalnego należący do K. W.-O. nie zostało wykonane w granicach prawnych działki lecz zostało przesunięte na teren działki nr [...] będącej własnością J. i A. M. Częściowo na działce [...] jest również usytuowany segment budynku mieszkalnego stanowiącego własność K. W.-O. Zdaniem biegłego w związku z niemożnością osiągnięcia porozumienia pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości należy na drodze administracyjnej wyegzekwować od K. W.-O. umożliwienie wstępu na teren działki w celu ocieplenia i otynkowania nadbudowanej ściany pomiędzy segmentami mieszkalnymi.

Kolejna ekspertyza techniczna wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego sporządzona we wrześniu 2017r przez inż. bud. lądowego B. K. wykazała, że w/w rozbudowa została wykonana zgodnie z projektem budowlanym, zasadami wiedzy technicznej, przepisami i obowiązującymi polskimi normami bez istotnych odstępstw i zmian. Zakres opracowania obejmował szczegółowe oględziny wykonanej rozbudowy budynku, sprawdzenie zgodności wykonanych robót z projektem budowlanym i zasadami wiedzy technicznej, sprawdzenie prawidłowego doboru materiałów budowlanych do wykonania ścian zewnętrznych nadbudowy więźby dachowej, pokrycia dachu oraz wykonania rozbudowy w poziomie piwnicy. Ponadto ustalenie niezbędnych do wykonania prac budowlanych.

Z ekspertyzy technicznej wykonanej przez B. K. wynika, że projekt budowlany nie określał wysokości dachu budynku skarżącej, a ponadto nie ma obowiązku wykonywania w zabudowie bliźniaczej jednakowej wysokości budynków w szczególności kiedy kalenica budynków jest przesunięta (nie znajduje się w jednej linii), tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Wysokość budynku oscyluje w granicach błędu +/- 5 cm i nie przekracza 10 m wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...].03.2007r. nr [...] uchwalonego przez Wójta Gminy L. woj. [...].

Wszystkie wymiary poziome budynku są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym i nie może być inaczej, ponieważ jest to rozbudowa istniejącego budynku parterowego z piwnicą polegająca na dobudowaniu poddasza i dachu ( co stanowi podwyższenie o ½ kondygnacji istniejącego budynku ) oraz dobudowaniu fragmentu piwnicy o wymiarach 2,51x8,86 m.

Autor ekspertyzy stwierdził, że wszystkie ściany konstrukcyjne wewnętrzne i zewnętrzne wykonano w osi istniejących ścian budynku. Ściana wspólna – przeciwpożarowa między budynkami przy zabudowie bliźniaczej wykonana została z cegły Porothem grubości 25 cm w osi ściany istniejącej. Inwestorzy podwyższyli ścianę wspólną i próbowali wykonać ocieplenie analogicznie do wykonanej ściany na połowie od strony południowej przez właścicielkę działki nr [...] K. W. – O., która nie pozwala na wejście na swoją działkę w celu zakończenia robót ( ocieplenie + tynk ). Zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż stwierdzone przez inż. bud. lądowego B. K. odstępstwa takie jak niewykonanie balustrady na tarasie poddasza od strony wschodniej ( taras zamknięto, nie funkcjonuje ), niewykonanie daszku od strony północnej i zaniżenie terenu o +/- 5 cm stanowią odstępstwa nieistotne, które nie skutkują wdrożeniem procedury naprawczej i nałożeniem na inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Podkreślić należy, iż wnioski wynikające z ekspertyzy technicznej wykonanej przez inż. bud. lądowego B. K. odpowiadają ustaleniom zawartym w protokole oględzin przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w dniu 28 maja 2015r.

Zarzut dotyczący niewyłączenia B. K. od udziału w sprawie jest nietrafny gdyż B. K. nie jest biegłym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a opinię sporządził w trybie art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03.04.2014r. sygn. akt II OSK 2645/12 ).

Złożone przez stronę skarżącą pismo sporządzone przez mgr inż. K. C., w którym zakwestionowana została ekspertyza B. K. nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, gdyż mgr inż. K. C. nigdy nie przeprowadzał oględzin budynku mieszkalnego należącego do J. i A. M.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niedopuszczenia skarżącej do udziału w oględzinach budynku mieszkalnego, [...]WNB prawidłowo wskazał, że stroną postępowania na etapie procedury wynikającej z art. 81 c Prawa budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego (tzn. inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót) oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, iż ustalenia dokonane przez organ I instancji są prawidłowe oraz poparte materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy.

Oceniając przeprowadzone postępowanie, sąd stwierdza, że organy obu instancji przeprowadziły je z poszanowaniem przepisów proceduralnych. Organy wypełniły swoje ustawowe obowiązki i uzasadniły stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a.

Zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów procesowych oraz materialnych są niezasadne gdyż przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta po wnikliwej i rzeczowej analizie akt sprawy, a przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).