Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 684/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1.
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 4 ust. 1.
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [..] nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. Ś. wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. - w zakresie § 3 (od słów: "i podjęcie działań"); § 4 ust.2; § 8 ust. 1; § 8 ust. 7; § 12 ust. 2; § 12 ust. 3 oraz § 12 ust. 4 pkt 1) i 2).

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1. naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) oraz art. 5 ust. 1 pkt 4) ustawy z dnia [...] roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w zw. z § 135 (w zw. z § 143) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez zobowiązanie na podstawie § 3 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. właścicieli nieruchomości do likwidacji śliskości chodnika - co stanowi jednocześnie: przekroczenie delegacji ustawowej oraz jej nieuprawnioną modyfikację.

2. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1) lit. c) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w zw. z § 135 (w zw. z § 143) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez:

- zezwolenie na podstawie § 4 ust. 2 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. na dokonywanie poza warsztatami wyłącznie doraźnych napraw pojazdów, związanych z ich bieżącą eksploatacją - co stanowi przekroczenie oraz nieuprawnioną modyfikację delegacji ustawowej;

- uzależnienie na podstawie § 4 ust. 2 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych od braku uciążliwości dla sąsiadów - co nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną już w prawie cywilnym.

3. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w zw. z § 135 (w zw. z § 143) rozporządzenia Prezesa Rady Ministróww sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez:

- nałożenie w § 8 ust. 1 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. obowiązku ustawiania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w wyodrębnionym miejscu na utwardzonym, równym podłożu co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej;

- nałożenie w § 8 ust. 7 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. obowiązku okresowego mycia i dezynfekowania pojemników na odpady komunalne w sposób nie powodujący uciążliwości dla osób korzystających z danej nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich - co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną już w prawie cywilnym.

4. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w zw. z § 135 (w zw. z § 143) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez zobowiązanie w § 12 ust. 2 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych do utrzymywania tych zwierząt w sposób nie stwarzający uciążliwości (hałasy lub odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach - co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną już w prawie cywilnym;

5. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, a także w zw. z § 135 (w zw. z § 143) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez wprowadzenie w § 12 ust. 3 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. pojęcia rasy psów niebezpiecznych - co stanowi przekroczenie oraz nieuprawnioną modyfikację delegacji ustawowej.

6. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, a także w zw. z § 135 (w zw. z § 143) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez ustanowienie w § 12 ust.4 pkt 1) i 2) regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. zakazu wprowadzania psów i kotów do wskazanych w tym przepisie miejsc użyteczności publicznej oraz miejsc zabaw dla dzieci - co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Mając na względzie powyższe uwagi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w/w postanowień regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W..

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że w stosunku do zaskarżonej uchwały Wojewoda L. nie wydawał rozstrzygnięcia nadzorczego.

Ponadto wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie stwierdzano nieważność postanowień aktów prawa miejscowego, które wykraczały poza delegację ustawową lub stanowiły niepotrzebne powtórzenia, a nawet nieuprawnione modyfikacje postanowień ustawowych. Prokurator podkreślił, iż rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej delegacji nie może wkraczać w materię uregulowaną już w ustawie. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust.2 Konstytucji RP). Uchwała musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń przepisów ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji; ponadto może to wywołać wadliwe przekonanie, iż przeniesione na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego. Porządek prawny narusza zatem w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w ustawie, lecz także - modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt niższego rzędu.

Odnosząc powyższe uwagi do postanowień Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W., prokurator wyjaśnił, że w § 3 ww. Regulaminu postanowiono, iż obowiązek oczyszczania chodnika ze śniegu i lodu powinien być realizowany także poprzez podjęcie działań mających na celu likwidację śliskości chodnika. Tymczasem zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1) lit. b) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin może określać wyłącznie zasady uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Upoważnienie zawarte w ustawie nie dotyczy zatem ani usuwania czystości z [całego] chodnika, ani tym bardziej - usuwania jego śliskości. Rada gminy nie wzięła bowiem pod uwagę, iż art. 5 ust. 1 pkt 4) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach reguluje już wyczerpująco kwestię uprzątania chodników, lecz wyłącznie tych, które położone są wzdłuż nieruchomości. Tym samym rada gminy nie była uprawniona regulować tej samej kwestii powtórnie, a nadto - modyfikować postanowień ustawy poprzez zobowiązywanie do dodatkowego usuwania śliskości [całego] chodnika.

Z kolei w § 4 ust.2 Regulaminu zezwolono jedynie na "doraźne naprawy" pojazdów samochodowych, związane z ich "bieżącą eksploatacją", a do tego - pod warunkiem że nie będą powodować uciążliwości "dla sąsiadów". Wprowadzenie niedookreślonego pojęcia "drobnych napraw" stanowi niedopuszczalną modyfikację postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dodał także, iż podobnie nieokreślone jest użyte w § 4 ust. 2 Regulaminu pojęcie "bieżącej eksploatacji", której zakres może być przecież różny np. w zależności od wieku pojazdu. Z kolei uzależnienie dokonywania napraw pojazdów od braku uciążliwości "dla sąsiadów" stanowi nieuprawnione wkroczenie w sferę prawa cywilnego. Wyraźny zakaz uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich został bowiem przewidziany w art. 144 k.c (zakaz immisji). Uchwała zatem, jako akt prawa miejscowego, nie powinna po raz kolejny regulować tego rodzaju kwestii.

W § 8 ust. 1 Regulaminu postanowiono z kolei, iż pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych "powinny być ustawione w wyodrębnionym miejscu na utwardzonym, równym podłożu". Tutaj prokurator zauważył, iż wprowadzenie takiego obowiązku wyraźnie wykracza poza normę kompetencyjną z art. 4 ust. 2 pkt 2) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Obowiązki bowiem w zakresie utrzymania czystości i porządku ciążące na właścicielu nieruchomości nie mogą być formułowane w sposób dowolny, zaś organ gminy nie może w sposób niczym nieograniczony określać obowiązków związanych z estetyką i porządkiem na jej terenie.

W § 8 ust. 7 Regulaminu Rada Gminy postanowiła ponadto, iż pojemniki należy myć i dezynfekować przynajmniej dwa razy w roku, a do tego - że czynności te należy wykonywać w sposób niepowodujący uciążliwości dla innych osób lub nieruchomości sąsiednich. Oceniając powyższe postanowienia prokurator miała na uwadze, iż w art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciele nieruchomości zostali już zobowiązani do zapewnienia utrzymania czystości i porządku m. in. poprzez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W tym świetle § 8 ust. 7 Regulaminu po pierwsze powtarza regulację ustawową, ale jednocześnie - wprowadza także jej niedopuszczalną modyfikację poprzez nałożenie dodatkowego, nie przewidzianego przez ustawodawcę, obowiązku utrzymania czystości pojemników poprzez ich okresową dezynfekcję.

Zgodnie z nakazem zawartym w art. 4 ust.2 pkt 6) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Rozdział 6 Regulaminu uchwalonego przez Rada Gminy został w całości poświęcony obowiązkom osób utrzymujących zwierzęta domowe. Niewątpliwie zawarte w tym rozdziale przepisy miały na celu urzeczywistnienie delegacji ustawowej, jednakże prokurator stwierdził, że w istocie delegację tę wyraźnie przekroczyły. Postanowienie § 12 ust. 2 Regulaminu narusza art. 4 ust. 2 pkt 6) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niezależnie od faktu, że powyższy obowiązek może być w praktyce niemożliwy do spełnienia, to i tak wypada zauważyć, iż kwestie te zostały już uregulowane w przepisach art. 51 i 77 kodeksu wykroczeń. Ponadto kwestia "uciążliwości" jest - na co już wskazywano w niniejszej skardze - kwestią z zakresu stosunków cywilnoprawnych (art. 144 k.c.) i nie powinna stanowić przedmiotu uchwały. Z kolei w § 12 ust. 3 Regulaminu posłużono się pojęciem "psów należących do rasy psów niebezpiecznych", podczas gdy obowiązujące przepisy nie znają takiej kategorii (istnieje jedynie urzędowy wykaz ras psów uznanych za agresywne). Redakcja wskazanego przepisu sprawia, że niemożliwe jest ustalenie jakie psy, w każdym konkretnym przypadku należy uznać za "niebezpieczne". Ponadto w § 12 ust. 4 pkt 1) i 2) Regulaminu ustanowiono zakaz wprowadzania psów i kotów do miejsc użyteczności publicznej oraz do miejsc zabaw dla dzieci, a to stanowi naruszenie kompetencji przyznanej w powołanym przepisie ustawy. Rozumienie zacytowanego przepisu ustawowego powinno być bowiem takie, że na jego podstawie rada może nakładać konkretne obowiązki (nakazy/zakazy) na właścicieli zwierząt domowych, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast wprowadzenie w regulaminie zakazu wprowadzania zwierząt na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych.

Mając na uwadze powyższe, należy uznać, iż zaskarżone postanowienia uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. naruszają przepisy zawarte w aktach normatywnych wyższego rzędu. Podjęta w tym kształcie uchwała, jako sprzeczna z prawem, jest nieważna w zakresie wskazanym w niniejszej skardze.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł oddalenie skargi. Odnosząc się do przedłożonej skargi wskazał, że zawarte w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, przede wszystkim dlatego, że mimo formułowanych zarzutów, zakwestionowane postanowienia uchwały stanowią realizację delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia [...] r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i nie mogą zostać uznane za sprzeczne z prawem. W szczególności zauważył, że postanowienia § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały, który nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek ustawienia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na utwardzonym, równym podłożu oraz § 8 ust. 7 uchwały, wprowadzający obowiązek dezynfekowania i mycia w określonych odstępach czasu pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów, nie przekraczają upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy. Z przywołanego przepisu ustawy wynika bowiem, że rada gminy ma obowiązek określić warunki rozmieszczania pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Dlatego też - w ocenie organu - nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązków związanych z rozmieszczeniem pojemników oraz wprowadzenie obowiązku cyklicznego mycia tych urządzeń stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego wynikającego z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. W żadnym natomiast wypadku nie można uznać, jak wywodzi strona skarżąca, że postanowienia te stanowią powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przyjęcie stanowiska przedstawianego przez Prokuratora, prowadziłoby bowiem do niedopuszczalnej sytuacji, w którym nie wypełniona została delegacja ustawowa zawarta w przywołanym przepisie.

Wójt zwrócić również uwagę, że § 12 zaskarżonej uchwały, w którym uregulowano obowiązki właścicieli psów oraz sposób sprawowania opieki nad psami, stanowi prawidłowe wypełnienie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Regulując obowiązki właścicieli i opiekunów psów na terenie gminy uchwałodawca kierować musiał się największym stopniem upowszechnienia tych zwierząt domowych wśród mieszkańców gminy i w optymalny sposób zadbać o realizację celów określonych w upoważnieniu, czyli zapewnić ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, czego rezultatem jest treść zaskarżonego postanowienia

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając dopuszczalność skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 8 ustawy z dnia [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a." prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.

Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Oznacza to, że decyzja prokuratora o udziale w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy wyłącznie do tego podmiotu. Jej słuszność nie podlega ocenie sądu.

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia [...] r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 177 ze zm.), zadaniem prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej jako "u.s.g." Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Ponadto zaskarżona uchwała nr [...] Rady Gminy w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. (dalej jako "Regulamin"), stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Uznając więc za dopuszczalną skargę na ww. uchwałę wniesioną przez Prokuratora Rejonowego, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, dochodząc jednakowoż do wniosku, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego prowadzi do stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być dokonane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

W ocenie Sądu objęte skargą przepisy uchwały nr [...] nie są dotknięte istotnym naruszeniem prawa, o którym mowa powyżej.

W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów.

W przypadku zaskarżonej uchwały jej materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.), dalej jako "ustawa". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do ustępu 2 powołanego artykułu, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W ocenie Sądu obowiązki określone przez Radę Gminy w zaskarżonych przez Prokuratora przepisach Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. – wbrew zarzutom skargi – mieszczą się w delegacji ustawowej wynikającej z przytoczonego wyżej przepisu ustawy.

Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze określenie "likwidacji śliskości chodnika", o której mowa w § 3 Regulaminu mieści się w pojęciu "usuwanie lodu" i jest być może zbędnym powtórzeniem, ale nie można tu mówić o przekroczeniu delegacji ustawowej.

Ze względu na potencjalne uciążliwości dla innych osób oraz zanieczyszczenie terenu, w tym względy ochrony środowiska, w pełni uzasadnione, zdaniem Sądu, jest wprowadzenie w § 4 ust. 2 Regulaminu – w ramach uszczegółowienia wymagań dotyczących naprawy pojazdów poza warsztatami naprawczymi, tj. w ramach delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" ustawy – ograniczenia dopuszczalności takich działań poprzez zezwolenie na wykonywanie wyłączenie drobnych napraw, z dodatkowym uzależnieniem ich od uzyskania zgody właściciela nieruchomości, a także od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości. Powołany przepis ustawy – jak już wyżej wskazano - upoważnia bowiem radę gminy do określenia w regulaminie utrzymania czystości porządku kwestii "mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi". Nie ulega natomiast wątpliwości, że zasadniczo mycie i naprawa pojazdów może odbywać się wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych. Wynika to m.in. z przepisów Kodeksu cywilnego, w szczególności dotyczących immisji, zakazujących przekraczających ponad przeciętną miarę oddziaływań na działki sąsiednie, a także z przepisów Kodeksu wykroczeń. Tylko na zasadzie wyjątku czynności te można wykonywać poza myjniami i warsztatami. Ustawa upoważnia zatem radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych warunków tych czynności. Nie można więc uznać, że regulacja zawarta w § 4 ust. 2 Regulaminu istotnie narusza prawo. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej wyrażonym w uzasadnieniu skargi, przepis ten nie wkracza przy tym w sposób nieuprawniony w materię uregulowaną w prawie cywilnym w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.), jedynie – nakładając określone obowiązki – uwzględnia wymogi wynikające z prawa cywilnego.

Niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący § 8 ust. 1 i 7 zaskarżonego Regulaminu, w którym to przepisie wprowadzono obowiązek mycia, czyszczenia i dezynfekcji pojemników na odpady komunalne. Należy bowiem zauważyć, że art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy zawiera upoważnienie dla rady gminy do określenia w regulaminie warunków utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym porządkowym i technicznym takich pojemników. Zdaniem Sądu, kwestionowana przez Prokuratora jednostka redakcyjna Regulaminu stanowi właśnie wypełnienie powyższej delegacji ustawowej, a przy tym zawiera konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego, który w przeciwnym razie byłby jedynie martwym zapisem (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 469/11 – dostępny w CBOSA).

Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy upoważnia radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w sposób zapewniający ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, a także przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku wspólnego. Powołany przepis, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów ustępu 2 artykułu 4 ustawy, upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W przepisie tym nie wymieniono bowiem, tak jak w pozostałej części art. 4 ust. 2 ustawy, wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w regulaminie, lecz jedynie obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, a zatem ochroną przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem.

Zdaniem Sądu, kwestionowane w skardze jednostki redakcyjne § 12 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 4 pkt 1 i 2 Regulaminu zawierają regulacje służące celom określonym w powyższym upoważnieniu ustawowym. Celem obowiązków nałożonych w tych przepisach na właścicieli zwierząt domowych jest bowiem zapewnienie ochrony, o której mowa w przytoczonym przepisie. W szczególności zakaz wprowadzania psów, jak i innych zwierząt domowych do określonych miejsc publicznych, zapewnia - poza bezpieczeństwem ludzi - także czystość miejsca. Dotyczy to również obowiązku nadzorowania psów należących do "rasy psów dużych i niebezpiecznych" przez osoby dorosłe oraz "stałego i skutecznego dozoru" nad zwierzętami domowymi. Jest bowiem oczywiste, że taki nadzór służy realizacji celu, jakim jest ochrona przed zagrożeniem ze strony pozbawionych właściwego nadzoru zwierząt oraz uciążliwościami dla ludzi. Wbrew zarzutom skargi, nie budzi przy tym wątpliwości sformułowanie "rasy psów dużych i niebezpiecznych", pomimo że nie ma definicji legalnych takich zwierząt. Określenie to jest bowiem jasne i zrozumiałe dla każdego, nie budzi wątpliwości, że chodzi o psy takich ras, które ze względu na swoje rozmiary i agresywne zachowanie mogą być "niebezpieczne". Obowiązek nadzorowania takich zwierząt przez osoby dorosłe, a więc z założenia bardziej odpowiedzialne i silniejsze od dzieci, mogące "zapanować" nad takim zwierzęciem, jest więc w pełni uzasadniony, gdyż może to zapewnić skuteczną ochronę przed zagrożeniem ze strony takich zwierząt.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżone przepisy uchwały nr [...] Rady Gminy w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W., nie naruszają przepisów prawa w sposób istotny, bowiem uchybienia, których popełnienie zarzuca strona skarżąca, nie prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej uchwalenie Regulaminu nie nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, które ma miejsce wówczas, gdy organ reguluje takie kwestie, których regulować mu nie wolno.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.