Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1559/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 2 pkt 7,
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w K. na uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia [...] grudnia 2018 r. 1. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa Z.; 2. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa K. ; 3. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa L. ; 4. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa L. ; 5. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa L. ; 6. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa M. ; 7. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa R. ; 8. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa R. ; 9. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa S.; 10. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa T.; 11. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa T. W. ; 12. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa W. ; I. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w części obejmującej § 8 ust. 4 zdanie drugie; § 14 ust. 2 zdanie drugie; § 17 ust. 1 i 2 oraz § 32 każdego z załączników do uchwał, II w pozostałej części skargi oddala.


UZASADNIENIE

Na sesji Rady Miejskiej w D. w dniu [...] grudnia 2018r. podjęte zostały uchwały 1. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa Z.; 2. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa K. ; 3. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa L. ; 4. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa L. ; 5. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa L. ; 6. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa M. ; 7. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa R. ; 8. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa R. ; 9. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa S.; 10. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa T.; 11. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa T. W. ; 12. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa W. (dalej "Uchwały", "Statuty").

Rada Miejska podjęła powyższe Uchwały działając na podstawie art. 5 ust. 2, art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm. w brzmieniu aktualnym na dzień podjęcia Uchwał, dalej "u.s.g."). Zgodnie z § 1 Uchwał Statuty poszczególnych Sołectw stanowią załączniki do Uchwał.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] stycznia 2019r., Nr [...] Wojewoda W. stwierdził nieważność powyższych załączników do uchwał Rady Miejskiej w D. z [...] grudnia 2018. w części obejmującej: § 3 ust. 2 w zakresie zwrotu: "w szczególności", § 3 ust. 3 w zakresie zwrotu: "w szczególności" oraz § 17 ust. 2 w zakresie zwrotu: "w obecności 1/20 osób uprawnionych do głosowania" – ze względu na istotne naruszenie prawa.

Prokurator Rejonowy w K. pismami z dnia [...] czerwca 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na powyższe Uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia [...] grudnia 2018r. 1. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa Z.; 2. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa K. ; 3. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa L. ; 4. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa L. ; 5. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa L. ; 6. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa M. ; 7. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa R. ; 8. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa R. ; 9. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa S.; 10. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa T.; 11. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa T. W. ; 12. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa W. .

Skarżący Prokurator zarzucił:

- naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 4 zdanie drugie załącznika do uchwał zapisu, że posiedzeniu Rady Sołeckiej przewodniczy Sołtys,

- naruszenie art. 2 i art. 61 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie w § 14 ust. 2 załącznika do uchwał możliwości przeprowadzenia przez Zebranie Wiejskie głosowania w trybie tajnym nad konkretną sprawą, przez co wyposażyła Zebranie Wiejskie, bez podstawy prawnej, w kompetencję upoważniającą je do odstąpienia od podejmowania uchwał na zebraniu w głosowaniu jawnym w sytuacjach, w których nie wynika to z żadnego przepisu,

- naruszenie art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 pkt 2, art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie w § 17 ust. 1 załącznika do uchwał wymogu kworum dla ważności uchwały o wyborze Sołtysa i Rady Sołeckiej, pomimo że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadziła dla ważności wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej żadnego kworum, a zatem każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne i wyłonią Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej,

- naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego przez wprowadzenie w § 32 załącznika do uchwał kompetencji Burmistrza do rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych związanych z treścią statutu.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zapisów § 8 ust. 4 zdanie drugie, § 14 ust. 4, § 17 ust. 1 i § 32 każdego z załączników do Uchwał.

Uzasadniając skargi Prokurator rozwinął argumentację na poparcie swoich zarzutów.

W odpowiedzi na skargi Burmistrz Miasta D. wniósł o uwzględnienie skarg w całości oraz nieobciążanie Gminy ewentualnymi kosztami postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z [...] września 2020r. na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. sprawy ze skarg na powyższe Uchwały połączył do wspólnego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia, gdyż pozostają ze sobą w związku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi na powyższej opisane Uchwały Rady Miejskiej w D. wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w K. , na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") oraz na podstawie art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016r. – Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2019r., poz. 740).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z [...].03.2008 r., I OSK [...]; z [...].04.2008 r., II GSK [...]; z [...].10.2010 r., I OSK [...]; dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu są w niniejszej sprawie Uchwały Rady Miejskiej w D. z [...] grudnia 2018r.: 1. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa Z.; 2. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa K. ; 3. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa L. ; 4. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa L. ; 5. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa L. ; 6. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa M. ; 7. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa R. ; 8. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa R. ; 9. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa S.; 10. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa T.; 11. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa T. W. ; 12. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa W. ., opublikowane w Dzienniku Urzędowym Woj. W. z 2018r., pod pozycjami od [...] do [...].

W tym miejscu wskazać należy, że rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] stycznia 2019r., Nr [...] Wojewoda W. stwierdził nieważność powyższych załączników do uchwał Rady Miejskiej w D. z [...] grudnia 2018. w części ze względu na istotne naruszenie prawa. Kontrola Statutów przez Wojewodę nie stoi na przeszkodzie zaskarżeniu ich przez Prokuratora skargami rozpoznawanymi w niniejszej sprawie, przy czym Prokurator zaskarżył powyższe Statuty w innym zakresie niż objęty rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody.

Jak wynika z części wstępnej Uchwał, podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g., art. 35 ust. 1 u.s.g. art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone Uchwały, jako podjęte w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej gminy (sołectwa) – a więc materii mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. – są aktem prawa miejscowego. Zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 ab initio u.s.g. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. W świetle art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok. Tym samym Uchwały bez wątpienia należą do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargi Prokuratora za dopuszczalne i przystąpił do ich merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Zaskarżone Uchwały zostały podjęte na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi należy wskazać, że są one trafne w przeważającej części.

1. Odnośnie do § 8 ust. 4 zdanie drugie Statutów określającego, że posiedzeniu Rady Sołeckiej przewodniczy Sołtys.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd, że statut sołectwa może wskazywać na prawo sołtysa do udziału w posiedzeniach rady sołeckiej, w żadnym razie nie może jednak formułować takiego obowiązku (zob. B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, W. 2013, uw. 4 do art. 36). Tym bardziej że – jak trafnie zauważa się w doktrynie – rada sołecka może podejmować działania nie tylko na wniosek sołtysa, którego działalność wspiera, ale również z własnej inicjatywy (zob. M. A., Jednostki pomocnicze gminy, W. 2010, s. 149, i tam przywołane piśmiennictwo).

Tymczasem przyjęte w § 8 ust. 4 zdanie drugie Statutów rozwiązanie, że "posiedzeniu Rady Sołeckiej przewodniczy Sołtys" może być odczytywane, z jednej strony, jako nakładające na sołtysa obowiązek uczestnictwa w posiedzeniach rady sołeckiej, a z drugiej strony, jako wykluczające podejmowanie przez radę jakichkolwiek działań z własnej inicjatywy.

Niezależnie od powyższego podzielić należy zarzut skarg o naruszeniu art. 36 ust. 1 u.s.g. przez § 8 ust. 4 zdanie drugie Statutów. Według art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Z redakcji tego przepisu wynika, że radzie sołeckiej przypisana została funkcja wspomagająca, co oznacza, że jest to organ doradczy i opiniodawczy dla sołtysa. Rada sołecka nie ma natomiast samoistnych kompetencji i zdolności do samodzielnego działania w imieniu sołectwa. Ustawodawca nie przewidział formalnej funkcji przewodniczącego w odniesieniu do rady sołeckiej, chociaż funkcję taką wskazywał wprost w odniesieniu do innych ciał kolegialnych, tj. rady gminy i zarządu dzielnicy czy osiedla (art. 19 ust. 1, art. 37 ust. 2 u.s.g.). Tym bardziej funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa. Bez narażenia się na zarzut naruszenia art. 36 u.s.g. organ stanowiący gminy w statucie sołectwa, będącym aktem o randze prawa miejscowego, nie może, więc przypisać takiej funkcji sołtysowi.

Podobne stanowisko wyraża Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] lutego 2019r. (sygn. akt II OSK [...], dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl), którego uzasadnienie odnosi się także do regulacji statutów w poprzednio obowiązującym stanie prawym. NSA wskazuje, że uchwała w brzmieniu: "Przewodniczący Rady Sołeckiej jest Sołtys" narusza istotnie art. 36 ust. 1 u.s.g. Z treści tego przepisu wynika, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. W ten sposób ustawodawca dokonał wyraźnego podziału kompetencyjnego w jednostce pomocniczej gminy. Rada sołecka jedynie wspomaga działalność sołtysa. Powinna zatem być traktowana jako organ szczególny, wyspecjalizowany w doradzaniu organowi wykonawczemu sołectwa. Rada sołecka jest powoływana obligatoryjnie, nie jest jednak organem samodzielnym, uprawnionym do reprezentowania sołectwa. Nie posiada ona własnych kompetencji, gdyż jest to wyłącznie organ o charakterze doradczym i opiniodawczym, utworzony w celu wspomagania sołtysa w realizacji jego zadań (zob. M. Stych, Status prawny rady sołeckiej w przeprowadzonych badaniach własnych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2014, nr [...], s. 91-99). Skoro funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, to lokalny prawodawca nie może takiej funkcji określić w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut. Niezasadne są zatem podnoszone w takich sprawach argumenty, że rada na podstawie art. 36 ust. 1 u.s.g. ma swobodę w kształtowaniu struktury organów sołectwa. Niedopuszczalna jest wykładnia przyjmująca, że nie narusza prawa regulacja, że przewodniczącym rady sołeckiej jest sołtys, gdyż żaden przepis prawa nie zakazuje łączenia tego typu funkcji. Trzeba mieć na względzie, że z konstytucyjnej zasady legalności, jak również zasady państwa prawa wynika, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził (por. uchwała TK z dnia [...] maja 1994 r. sygn. W [...], OTK ZU 1994, poz. 23). Odnotować przy tym należy, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W świetle zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej jeden ze standardów państwa prawnego, treść przepisów kompetencyjnych nie może być korygowana w drodze wykładni rozszerzającej czy zawężającej (por. wyrok TK z dnia [...] czerwca 2000 r., sygn. K [...], OTK 2000 r., nr [...], poz. 141).

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić nieważność § 8 ust. 4 zdanie drugie każdego ze Statutów, jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

2. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa w treści § 14 ust. 2 Statutów, który brzmi "Głosowanie odbywa się w sposób jawny. Zebranie może postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego nad konkretna sprawą.".

Na gruncie art. 14 u.s.g. do dnia nowelizacji tego przepisu (z dniem 30 maja 2001 r. poprzez dodanie "w głosowaniu jawnym") w literaturze i orzecznictwie występowały dyskusje nad charakterem głosowania organów gminy. Spierano się, czy jawność głosowania jest zasadą, od której tylko ustawa może czynić wyjątki, czy też brak jest ustawowej zasady jawności głosowania i statut gminy (a nawet uchwała podjęta ad hoc) może ustalić jawność bądź tajność głosowania. Skoro nowelizacja przepisu art. 14 u.s.g. z 30 maja 2001r. doprowadziła do jego sprecyzowania, Sąd podziela tę część poglądów, że która opowiadała się za przyjęciem zasady jawności głosowania.

Jawność życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP, ma swoje umocowanie w polskim porządku prawnym. Jawność ta jest realizowana również w u.s.g., a jej przejawem są regulacje zawarte w art. 11b i 14 u.s.g. Choć przepisy te dotyczą wprost działalności organów gminy, a nie organów jednostek pomocniczych tworzonych przez gminę, do których zalicza się między innymi sołectwa (art. 5 ust. 1 u.s.g.), to nie można przyjąć prezentowanego w treści zaskarżonych Statutów poglądu, że zasada jawności życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określona w art. 2 Konstytucji RP, dotyczy organów gminy, a nie dotyczy organów tworzonych przez tę gminę jednostek pomocniczych, których organizację i zakres działania określa organ gminy tj. rada gminy (art. 35 ust. 1 u.s.g.). Należy wskazać, że samo dopuszczenie możliwości tajnego głosowania konkretnej sprawy na zebraniu wiejskim bez jakiegokolwiek ustawowego upoważnienia stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g. Statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą bowiem naruszać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów. Nie można w drodze norm statutowych rozszerzać kręgu spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, gdyż uprawnienie w tym zakresie przysługuje jedynie ustawodawcy (por. wyrok WSA w Olsztynie z [...] lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Ol [...], wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z [...] kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na takim stanowisku stoi także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] września 1996r. (sygn. akt II SA [...], Wokanda 1997, Nr [...], str. 41), w którym wyraził pogląd, że dopuszczenie w statucie gminy możliwości tajnego głosowania w każdej sprawie rozpatrywanej przez radę wykracza poza ustawowe upoważnienie do określenia trybu pracy organów gminy. Stanowisko to odnieść także należy do organów jednostek pomocniczych gminy.

Domniemanie jawnego trybu głosowania jest zgodne z szerszą zasadą jawności działania samorządu terytorialnego, zapisaną w art. 61 Konstytucji. Jest to równocześnie zakaz poszerzania przez statut ustawowej listy przypadków, w których głosowanie tajne jest dopuszczalne. Natomiast wyjątek, w postaci obowiązku głosowania tajnego, musi wynikać expressis verbis z przepisu ustawowego. Takim przepisem jest art. 36 ust. 2 u.s.g., regulujący że wybór sołtysa i rady sołeckiej odbywa się głosowaniu tajnym.

Powyższe wskazuje, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 14 ust. 2 zdanie drugie Statutów. Sąd orzekł w tym zakresie na podstawia art. 147 § 1 p.p.s.a. w punkcie 1 wyroku. Niezasadny zatem okazał się zarzut stwierdzenia niejawności § 14 ust. 2 zdanie pierwsze Statutów odnoszący się do jawności głosowania. W tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd oddalił skargę co do postanowienia § 14 ust. 2 zdanie pierwsze.

3. Odnosząc się do wymogu kworum dla ważności podjęcia uchwały o wyborze Sołtysa i Rady Sołeckiej, o czym mowa w § 17 ust. 1 Statutów – Sąd podziela stanowisko Prokuratora o istotnym naruszeniu w tym zakresie przepisu art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g.

Dopuszczalność wprowadzenia wymogu kworum dla ważności wyborów sołtysa lub członków rady sołeckiej nie wynika z normującego ten wybór art. 36 ust. 2 u.s.g. – który stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Nie wynika także z uregulowanych w ustawie z dnia 5 stycznia 2011r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2018r., poz. 754 ze zm. obowiązującego w dacie podjęcia Uchwał) zasad prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy (obecnie: wójta lub rady gminy), na których to regulacjach, w zakresie w ustawie nieunormowanym, mogą, a nawet – jak wskazuje się w doktrynie – powinny być odpowiednio wzorowane zasady i tryb wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej (por.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, W. 1997, art. 36 Nb 2; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, W. 2012, uw. 6 do art. 36). Wszystko to uprawnia do wniosku o niedopuszczalności wprowadzania w statucie wymogu kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej (por. np. wyroki WSA: z [...].02.2018 r., IV SA/Po [...]; z [...].07.2019 r., II SA/Go [...]; por. też wyrok NSA z [...].06.2020 r., II OSK [...] – dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów należało stwierdzić nieważność Statutów w części obejmującej § 17 ust. 1 oraz § 17 ust. 2 Statutów. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z koniecznością spełnienie wymogu jednoznaczności i czytelności tekstu prawnego Statutów, wobec stwierdzenia nieważności § 17 ust. 1 niezasadne było postawienie w obrocie prawnym treści § 17 ust. 2 Statutów.

4. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa postanowieniem § 32 Statutów, którego treść brzmi, że spory między organami sołectwa wynikające na tle interpretacji niniejszego statutu rozpatruje Burmistrz.

Sąd podziela zarzuty Prokuratora w tym zakresie. Regulacja ta istotnie narusza prawo, ponieważ organ stanowiący gminy nie może przypisywać sobie kompetencji do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni prawa, w tym aktów stanowionych przez samą radę gminy.

Regulacja taka stanowi, po pierwsze, istotne naruszenie upoważnienia wyrażonego w art. 35 ust. 1 u.s.g. Przepis ten wyraźnie stanowi, jakie materie mogą zostać uregulowane w statucie jednostki pomocniczej, i mimo że wprowadza otwarty katalog spraw podlegających regulacji, to do zakresu takiej regulacji nie należy z pewnością kwestia rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych związanych z treścią aktu. Po drugie, konieczne jest podkreślenie, że w polskim porządku prawnym nie występuje obecnie w ogóle instytucja powszechnie obowiązującej wykładni aktów normatywnych przez organ je stanowiący (wykładni autentycznej). Powszechna wykładnia aktów normatywnych pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 178 ust. 1, art. 195 ust. 1 oraz art. 199 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tymi przepisami sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz - poza sędziami Trybunału Konstytucyjnego - ustawom. Oznacza to, niedopuszczalność przypisywania jakiemukolwiek podmiotowi prawa do rozstrzygania sporów na tle interpretacji postanowień aktu prawnego. Stwierdzić, zatem należało nieważność § 32 Statutów.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność wszystkich załączników do Uchwał w części obejmującej § 8 ust. 4 zdanie drugie; § 14 ust. 2 zdanie drugie; § 17 ust. 1 i 2 oraz § 32, jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

W pozostałym zakresie – tj. co do żądania Prokuratora stwierdzenia nieważności postanowień załączników do Uchwał niewymienionych w pkt 1 wyroku (§ 14 ust. 2 zdanie pierwsze – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargi oddalił, jak w punkcie 2 wyroku.

Skarga Prokuratora wolna jest od opłat, zatem brak było podstaw do zasądzenia od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania (art. 200 p.p.s.a.).

Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 14 października 2020 r., na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stronom zapewniono dodatkową możliwość przedstawienia na piśmie swojego stanowiska w sprawie.