Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1415/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.29 ust.1
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art.7, art.40
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art.73 ust.1,3,4,5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 1290 poz 1 art.9 ust.1
law: Rozporządzenie Rady WE) NR 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2472/11 w sprawie ze skargi E. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich, stwierdził nieważność tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] marca 2008 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Ś. wpłynął wniosek S. N. o przyznanie płatności na rok 2008. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Kierownik Biura przyznał S. N. wnioskowaną płatność w łącznej wysokości [...] zł. Przedmiotowa decyzja została wysłana do wnioskodawcy i odebrana przez jego małżonkę E. N. w dniu [...] listopada 2008 r. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez S. N. we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

W dniu [...] lutego 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął opis skrócony aktu zgonu, z którego wynika, że zgon wnioskodawcy nastąpił [...] maja 2008 r.

E. N. w dniu [...] grudnia 2010 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR oświadczenie, że płatności bezpośrednie za rok 2008 pobrała osobiście ze wspólnego konta.

W związki z powyższym organ I instancji stwierdził, że na skutek niewiedzy ARiMR, do S. N., który zmarł [...] maja 2008 r., została skierowana decyzja o przyznaniu płatności z dnia [...] listopada 2008 r., w ślad za którą przekazano środki finansowe, pobrane następnie przez E. N., jako osobę nieuprawnioną. W związku z tym organ uznał, iż środki te, pobrane bez podstawy prawnej, są kwotą nienależnie pobraną. Konsekwencją tego było ustalenie E. N. kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości [...] zł.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezes ARiMR wskazał, że przepis art. 29 ust 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 r. nr 98, poz.634) przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Organ wyjaśnił, że ARiMR w każdym przypadku stwierdzenia wypłaty nienależnych lub nadmiernych płatności powinna dochodzić zwrotu płatności dokonanej na rzecz osoby nieuprawionej. Krąg podmiotów, na rzecz których możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności wyznacza sformułowanie "pobranych środków" z art. 29 ust. 1 ww.ustawy. Adresatem decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych płatności powinna być osoba, która faktycznie pobrała wypłacone przez ARiMR środki finansowe, a jeżeli rzeczywiste pobranie nie nastąpiło, bądź nie można jednoznacznie ustalić, kto te środki pobrał, wówczas adresatem decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności powinna być osoba, która jest lub była uprawniona do pobrania tych środków z rachunku bankowego.

Organ odwoławczy uznał, że w sytuacji gdy decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. o przyznaniu S. N. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, nie mogła zostać skutecznie doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, uznać należy, że decyzja taka nie wywołuje skutków prawnych. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR – w myśl art. 110 k.p.a. – nie jest zatem związany wydaną przez siebie decyzją. W związku z tym środki przekazane na rachunek zmarłego na podstawie ww. decyzji należało uznać za płatności nienależnie pobrane jako wypłacone bez podstawy prawnej. Płatności pobrane przez E. N., przekazane w dniu [...] grudnia 2008 r. na rachunek bankowy wskazany przez S. N., zostały tym samym pobrane nienależnie. W konsekwencji E. N. jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych płatności.

E. N. wystąpiła ze skargą na powyższą decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] października 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Podniosła, że w dniu składania wniosku o przyznanie płatności i wydania decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. była małżonką wnioskodawcy S. N., dlatego oczywistym jest, że gospodarstwo rolne, na którego działalność zostały przyznane płatności na podstawie powyższej decyzji było jej współwłasnością. Całość dochodów jakie przynosiło to gospodarstwo była przekazywana na wspólne konto skarżącej i jej męża. Strona podkreśliła, że przyznane płatności zostały spożytkowane na wcześniejsze wydatki poczynione na rzecz gospodarstwa na początku 2008 r., kiedy jeszcze mąż żył. Skarżąca podkreśliła, że w tym czasie prace w gospodarstwie prowadziła samodzielnie z uwagi na postępującą chorobę męża, sama także podupadła na zdrowiu. Zdaniem skarżącej pomoc przyznana decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. związana była z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a nie konkretną osobą wnioskodawcy. Nie powinno mieć więc znaczenia kto składa wniosek o płatność, tylko czy dotacja ta będzie pokrywała wydatki wynikające z działalności rolniczej.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podstawą kompetencyjną do wydania decyzji przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez ARiMR pomocy przyznanej w drodze decyzji administracyjnej jest art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji. Natomiast podstawą materialno prawną mającą zastosowanie do zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2008, jest art. 73 ust.1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady(WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników.

Rozporządzenie nr 1782/2003 zawiera w art. 2 lit. a) definicję "rolnika" stanowiąc, iż termin ten oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 TWE, oraz które prowadzą działalność rolniczą.

Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051) , na podstawie której S. N. przyznano płatności obszarowe posługuje się pojęciem rolnika i wskazuje w art. 7 warunki m.in. przyznawania rolnikowi jednolitej płatności obszarowej. Z regulacji tych wynika, że art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 nie może być podstawą materialną do wydania decyzji o zwrocie płatności, przyznanych rolnikowi, który wystąpił ze stosownym wnioskiem, lecz które zostały wypłacone omyłkowo, wskutek zbiegu okoliczności, osobie trzeciej – w stosunku do tej osoby. Tą osobą trzecią jest w niniejszej sprawie E. N.. Nie była ona stroną postępowania administracyjnego z wniosku S. N. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2008, nigdy w żadnym trybie nie wstąpiła do tego postępowania, nie dotyczy też jej decyzja o przyznaniu płatności. Z ustalonego przez organ stanu faktycznego, niekwestionowanego przez skarżącą wynika, iż środki przyznane S. N. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. i przelane na jego konto – już po jego śmierci - zostały pobrane przez skarżącą. W tym wypadku skarżąca nie występowała jako rolnik lub jego następca w rozumieniu przepisów o Wspólnej Polityce Rolnej lecz jako osoba trzecia, która była współwłaścicielem konta.

W związku z tym, rozpoznawana sprawa jest - zdaniem Sądu - sprawą cywilną, do której mogą znaleźć zastosowanie przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu, nie podlega zaś ona rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

Z tych też względów zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz.1071, dalej "k.p.a."). Przyjmuje się, że w tym przepisie jest mowa zarówno o właściwości wewnętrznej, jak i zewnętrznej organów – a więc rozgraniczeniu kompetencji organów administracji oraz sądów powszechnych. W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012 poz.270, dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 134 p.p.s.a i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wystąpił ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 8 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa,

- art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy wsparcia dla rolników,

- art.156 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 3 sierpnia 2011 r., nr [...] z uwag na uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej pomimo, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności tych decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. N. wnosiła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty uznać należy za trafne.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wobec wyroku Sądu I instancji strona skarżąca kasacyjnie sformułowała zarzuty naruszenia przepisów art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 8 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. oraz art.156 § 1 k.p.a.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz z ich uzasadnienia wynika, że istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie odnosi się do następującego zagadnienia. Chodzi mianowicie o to, czy sprawa ustalenia oraz zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowi, jak przyjął to Sąd I instancji, sprawę cywilną, do której mogą znaleźć zastosowanie przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu, co oznacza, że nie może być ona załatwiona, jako sprawa administracyjna, w drodze decyzji administracyjnej, czy też przeciwnie, jak wywodził Prezes ARiMR, że jest to sprawa z zakresu prawa administracyjnego podlegająca rozstrzygnięciu przez właściwy organ administracji w drodze decyzji administracyjnej, z wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy. Źródłem tego sporu jest prezentowany w zaskarżonym wyroku kierunek podejścia odnośnie do zastosowania - w niespornych okolicznościach stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy - przepisów art. 73 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 oraz art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, co w sytuacji, gdy przepisy te stanowiły wzorzec kontroli zgodności z prawem kontrolowanej decyzji, skutkowało stwierdzeniem przez Sąd I instancji, że decyzja ta, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.

Rysująca się w rozpoznawanej sprawie kwestia sporna stanowiła już przedmiot stosunkowo licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na ich tle, w konsekwencji przyjmowanych kierunków wykładni art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zarysowały się dwa stanowiska. Mianowicie stanowisko, że sprawa ustalenia oraz zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności stanowi sprawę cywilną, która powinna być rozstrzygana przy uwzględnieniu instytucji bezpodstawnego wzbogacenia (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 961/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2039/11) oraz stanowisko mu przeciwne, z którego wynika, że przedmiotowa sprawa jest sprawą administracyjną podlegającą rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2211/11; wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2315/11; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt 95/12; wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II GSK 973/12).

Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd prawny prezentowany we wskazanej kwestii na gruncie drugiego spośród przedstawionych stanowisk.

Odnosząc się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd i instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Jakkolwiek bowiem faktem jest, że w konkluzji stanowiska, iż rozpoznawana sprawa jest sprawą cywilną, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zrekapitulował, że z przedstawionych "względów zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.", co powiązał z rozgraniczeniem kompetencji organów administracji publicznej oraz sądów powszechnych, to jednak w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku wskazał na art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że wskazaną przez Sąd I instancji podstawą nieważności kontrolowanej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie była przesłanka naruszenia przepisów o właściwości, lecz przesłanka rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutu naruszenia art. 73 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, stwierdzić należy, że jakkolwiek powołany on został w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jednak przywołany przepis, zważywszy na jego treść, ma charakter regulacji materialnoprawnej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. s. 5) również wynika, że przyznaje to sama strona skarżąca kasacyjnie wskazując, iż wymieniony przepis rozporządzenia unijnego współstanowił materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 3 sierpnia 2011 r. Jego naruszenia w rozpatrywanej sprawie upatruje zaś - co stanowi konsekwencję wskazanego charakteru tego przepisu - jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w niewłaściwym jego zastosowaniu przez Sąd I instancji. Podkreśla bowiem, że wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku "przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie". Przy tym omawiany zarzut, strona skarżąca kasacyjnie wspiera argumentem, że E. N., jako współposiadacz gospodarstwa rolnego w chwili śmierci męża, w rozpoznawanej sprawie uzyskała w istocie rzeczy status rolnika.

W tym względzie przypomnieć należy, że z art. 73 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 wynika, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki, które naliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Stosowana stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego, lecz nie jest ona niższa niż stopa procentowa stosowana w przepisach krajowych w odniesieniu do przypadków zwrotu kwot pieniężnych. (ust. 1 i ust. 3). Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności (ust. 4). Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat (ust. 5). Kwoty podlegające zwrotowi na skutek zastosowania obniżek i wyłączeń na mocy art. 21 i tytułu IV są każdorazowo objęte okresem przedawnienia wynoszącym cztery lata (ust. 6). Przepisy ust. 4 i 5 nie mają zastosowania w przypadku zaliczek (ust. 7).

Uwzględniając treść przywołanego przepisu oraz materialnoprawny charakter zawartej w nim regulacji przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada/nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa materialnego ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1554/09).

Uwzględniając przedstawione uwagi, według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił i nie wykazał w jej uzasadnieniu, dlaczego ze względu na okoliczności stanu faktycznego sprawy - wbrew stanowisku Sądu I instancji – przepis art. 73 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, w sprawie tej powinien być jednak zastosowany. Zwłaszcza, że nie kwestionując stanowiska strony, iż gospodarstwo rolne, do którego gruntów rolnych przyznane zostały płatności za rok 2008 stanowiło przedmiot wspólności majątkowej małżeńskiej i znajdując się we współposiadaniu strony było wspólnie prowadzone przez obydwoje małżonków, nie podważał również i tego, że strona faktycznie kontynuowała w dalszym ciągu działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym zgodnie obowiązującymi ją zasadami i dobrą praktyka rolniczą. Wiązały się z tym również określone nakłady, które przez stronę i jej męża poniesione zostały w szczególności wiosną 2008 r., czego organ również nie kwestionował (por. s. 2 – 3 skargi do Sądu I instancji). Ze wskazanego punktu widzenia – co nie pozostaje bez wpływu na ocenę skuteczności omawianego zarzutu skargi kasacyjnej - nie można tracić z pola widzenia i tego, że jak wynika z art. 37 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 29 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (a wcześniej art. 28 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 1782/203), płatności do gruntów rolnych, w odniesieniu do których ustalono w rozpoznawanej sprawie kwotę ich zwrotu, jako nienależnie pobranych, przekazywane są z dołu – tj. raz w roku w okresie od dnia 1 grudnia do dnia 30 czerwca kolejnego roku kalendarzowego.

Za usprawiedliwiony uznać należy natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, którego istota – jak wyżej już to podniesiono – wyraża się w podważeniu prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, iż w rozpoznawanej sprawie niedopuszczalne było prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w stosunku do osoby, która nie była wnioskodawcą i nie toczyło się w jej sprawie postępowanie administracyjne o przyznanie płatności, a to z tego powodu, że jest to sprawa cywilna podlegająca rozpoznaniu przez sąd powszechny.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że unormowanie zawarte w art. 29 ust. 1 przywołanej ustawy regulując instytucję odzyskiwania środków publicznych nieprawidłowo wydatkowanych na rolnictwo stanowi refleks rozwiązań prawnych zawartych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia, Państwa Członkowskie przyjmują, w ramach wspólnej polityki rolnej, wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, jak również podejmują wszelkie inne środki konieczne do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Wspólnoty, w szczególności w celu: i) upewnienia się, co do prawdziwości i prawidłowości operacji finansowanych przez EFRG i EFRROW; ii) zapobiegania nieprawidłowościom i ich ściganiu; a także iii) odzyskiwania kwot utraconych na skutek nieprawidłowości lub zaniedbań.

Z regulacji wspólnotowych wynika, że przyznanie rolnikom zarówno w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG), jak też w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) płatności niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom dla danej płatności uznawane jest za nieprawidłowości, o których stanowi art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1290/2005 i podlega obowiązkowi państwa członkowskiego odzyskania wypłacanych kwot stosownie do art. 9 ust. 1 lit. a) iii) wymienionego powyżej rozporządzenia unijnego. Nieprzestrzeganie stosownych zasad przydzielania danej pomocy, które skutkuje uzyskaniem przez podmiot środków publicznych, stanowi płatność nienależną. Zasada odzyskiwania nienależnie wypłacanych środków finansowych jest taka sama, mimo że jest realizowana w ramach dwóch różnych pionów pomocowych (EFRG oraz EFRROW), a płatności są regulowane różnymi aktami prawnymi określającymi zasady udzielania wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i zasady wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Przepisy unijne nakładając na państwo członkowskie obowiązek odzyskiwana kwot nienależnie zapłaconych, formułują jedynie ogólne normy, w jakich ma się to odbywać. Środki finansowe wypłacane nienależnie odzyskiwane są przez agencję płatniczą zgodnie z jej własnymi procedurami windykacyjnymi. Konsekwencją obowiązywania przywołanej regulacji unijnej jest więc to, że w prawie krajowym zwrot kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych dokonywany jest na podstawie regulacji zawartej w ustawie z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W tej mierze, w rozpoznawanej sprawie nie można pomijać art. 40 ustawy o płatnościach w ramach systemów wparcia bezpośredniego, z którego wynika, że w zakresie odnoszącym się do ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych jednolitej płatności odsyła on do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Przepis art. 29 ust. 1 przywołanej ustawy (w stanie prawnym mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie) stanowił, że Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Z kolei, stosowanie do art. 30 ust. 1 tej ustawy, w sprawach dotyczących ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które zostały przekazane przez Agencję na podstawie umowy w związku z realizacją Wspólnej Polityki Rolnej, Wspólnej Polityki Rybackiej lub sektorowego programu operacyjnego: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej - stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.

Analiza przywołanych przepisów ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prowadzi do wniosku, że w przypadku gdy pobranie środków publicznych zostało przekazane przez Agencję na podstawie umowy, ustalenie nienależnej płatności lub w nadmiernej wysokości następuje na drodze postępowania cywilnego, natomiast, gdy źródłem pobrania środków publicznych przeznaczonych na finansowanie rolnictwa było władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (decyzja administracyjna), to właściwym trybem do dochodzenia ich zwrotu jest tryb określony w art. 29 ust. 1 przywołanej ustawy. Przy czym nie oznacza to, że takie władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej musiało formalnie odnosić się do podmiotu, wobec którego została podjęta decyzja o ustaleniu nienależnie pobranej płatności, wydana w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

W tej mierze podkreślenia wymaga również, że w art. 29 ust. 1 przywołanej ustawy mowa jest o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, z uwagi na kryterium ich pochodzenia oraz kryterium ich przeznaczenia. Ustawodawca nie precyzuje więc, iż chodzi o kwoty nienależnie pobrane przez podmiot, do którego adresowana była decyzja o przyznaniu płatności, lecz ogranicza się jedynie do operowania pojęciem "pobrania środków publicznych w sposób nienależny lub w nadmiernej wysokości". Z kolei termin ich "pobrania" oznacza inaczej dostarczyć, wysłać, wziąć, otrzymać coś, przyjąć, odebrać (też w czyimś imieniu) jakąś należność, skorzystać z czegoś. Wobec tego, ustalenie w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w trybie art. 29 ust. 1 ustawy dotyczy wszystkich wymienionych w tym przepisie środków publicznych, co do których ustalono, że ich pobranie (wypłata) nastąpiło w sposób nieuprawniony.

W związku z powyższym, brak jest podstaw, aby za trafny uznać można było pogląd Sądu I instancji, że niedopuszczalne było prowadzenie postępowania administracyjnego o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w stosunku do osoby, która nie była wnioskodawcą i nie toczyło się w jej sprawie indywidualne postępowanie administracyjne o przyznanie płatności. Regulacja zawarta w art. 29 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi normę kompetencyjną dla właściwego organu do ustalenia, czy nastąpiło rzeczywiste pobranie nienależnych środków publicznych, o których mowa w tym przepisie.

Na marginesie wszystkich dotychczas podniesionych uwag i argumentów stwierdzić należy, że nie ulega wątpliwości, iż ustalenie tego, czy środki publiczne, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zostały pobrane nienależnie, wymaga wnikliwej i szczegółowej analizy stanu faktycznego danej sprawy, a ponadto równie wnikliwej i wieloaspektowej analizy szczegółowych przepisów prawa materialnego i procesowego regulujących przyznanie danej płatności.

Jak podkreślono w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt II GSK 95/12, który powyżej był już przywoływany, "Oceny, czy wskazany podmiot był bądź też nie był uprawniony do otrzymania płatności, którą pobrał, nie można sprowadzać do prostego ustalenia, czy wobec tego podmiotu w sposób formalnoprawny została wydana ostateczna decyzja administracyjna w tym przedmiocie. Ustalenie, czy pobrane środki finansowe stanowią kwoty nienależnie pobrane w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR wymaga niejednokrotnie przeprowadzenia wnikliwej analizy prawnej różnych zagadnień dotyczących sfery przyznania tzw. płatności rolniczych." Podzielając zasadność tej refleksji, podzielić należy również zasadność i tego spostrzeżenia poczynionego w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wiąże się z zagadnieniem odnoszącym się do rozumienia pojęcia producenta rolnego (rolnika) na gruncie prawa unijnego i prawa krajowego. Mianowicie, na jego złożoność, w kontekście problematyki przyznania i wypłaty płatności określonej kategorii podmiotom (producentom rolnym), zwrócono uwagę w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12. W uzasadnieniu tej uchwały, podniesiono między innymi, że "Uznanie na gruncie tej ustawy jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej za odrębny podmiot - producenta rolnego uzasadnia postawienie tezy, że do tej samej kategorii podmiotów (producentów rolnych) kwalifikują się małżonkowie wspólnie prowadzący działalność rolniczą, a także współposiadacze gospodarstwa rolnego (art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów). Nie sposób bowiem byłoby zgodzić się z poglądem, że poza ustawowym zaliczeniem, w ramach definicji legalnej, trzech różnych kategorii podmiotów do grupy producentów rolnych (art. 3 pkt 3), ta sama ustawa wyróżnia w art. 12 ust. 4 i 5 jeszcze trzech innych producentów rolnych: współmałżonka, współposiadacza i wspólnika spółki cywilnej. Osoby te nie prowadzą działalności rolniczej samodzielnie (indywidualnie) i dlatego nie można ich utożsamiać z producentem rolnym - osobą fizyczną." Złożony charakter tego zagadnienia - w tym, również w kontekście odnoszącym się do pobrania środków z tytułu płatności rolniczych, co wiązać należy z przekonaniem podmiotu ubiegającego się o ich przyznanie, o ich przysługiwaniu – potwierdza również argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 2013 r., w sprawie sygn. akt P 40/12, w którym Trybunał stwierdził, że art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności w zakresie, w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne: a) nie jest niezgodny z wynikającymi z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadami zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz poprawnej legislacji, b) jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 18 Konstytucji. W uzasadnieniu przywołanego orzeczenia TK – na tle regulacji zawartej w ustawie o krajowym systemie ewidencji producentów - zwrócono uwagę między innymi na to, że "ustawodawca – w sposób generalny – zrównał sytuację małżonków z sytuacją współposiadaczy gospodarstwa rolnego, dopuszczając uzyskanie przez nich jednego numeru identyfikacyjnego i tym samym wyłączając możliwość ubiegania się o przyznanie dwóch odrębnych numerów." Według Trybunału stanowi to konsekwencję założenia ustawodawcy, że małżonkowie zawsze są współposiadaczami gospodarstwa rolnego (pkt 3), a z wpisaniem do ewidencji producentów rolnych nie wiąże się bezpośrednio uprawnienie do wsparcia (pkt 5 i pkt 6.1). W tej mierze - w kontekście art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - znamienne jest i to stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu przywołanego wyroku TK, z którego wynika, że wspólne prowadzenie gospodarstwa rolnego przez oboje małżonków występujące często w polskich warunkach uznać należy za typowe, w związku z czym, jeden wpis do ewidencji producentów rolnych i nadanie jednego numeru identyfikacyjnego jest uzasadnione. "To, które z małżonków zostanie wpisanie do ewidencji, jest wówczas kwestią niejako techniczną, jeżeli drugie z małżonków wyraża zgodę na taki wpis i małżonkowie korzystają z przyznanych im płatności wspólnie, na równych prawach." (pkt 10.5).

W kontekście przedstawionych uwag podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie - jak już to zasygnalizowano - nie została podważona okoliczność wspólnego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez małżonków N., ani też okoliczność, że numer identyfikacyjny nadany został, za zgodą E. N., jej mężowi S. N., jak również i to, że środki pomocowe przekazane zostały na wspólny rachunek małżonków, wskazany przez męża strony we wniosku o dokonanie wpisu do ewidencji producentów rolnych.

Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja, wydana została w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i dotyczyła wypłaconych środków finansowych, które przelane zostały na wymieniony rachunek bankowy w związku z wnioskiem producenta rolnego i wydaniem w konsekwencji jego uwzględnienia decyzji o przyznaniu za rok 2008 płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (JPO i UPO). U podstaw pobrania przedmiotowej kwoty płatności legła więc decyzja o ich przyznaniu.

Kwestia oceny skutków prawnych tak wydanej decyzji i jej bytu prawnego wiąże się ściśle z zagadnieniem odnoszącym się do oceny zgodności z prawem kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, która wydana została w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 207 § 2 p.p.s.a. Do rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu zobowiązany będzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.