Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 1197/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Rady Sekcji Krajowej [...] w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej Rady Sekcji Krajowej [...] w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] Minister Finansów (dalej także: "organ"), działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 poz. 267; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Rady Sekcji Krajowej NSZZ "[...]" Pracowników Skarbowych z siedzibą w W., reprezentowanej przez przewodniczącego T. L. (dalej: "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] odmawiającej udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

T. L. działając w imieniu Rady Sekcji Krajowej NSZZ "[...]" Pracowników Skarbowych z siedzibą w W. wystąpił z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] o udostępnienie następującej informacji publicznej:

1) wysokości funduszu nagród, o którym mowa w art. 93 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, utworzonego i rozdysponowanego w poszczególnych latach 2009 – 2012 w Ministerstwie Finansów;

2) wysokości funduszu nagród, o którym mowa w art. 141 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, utworzonego i rozdysponowanego w poszczególnych latach 2009-2012 w Ministerstwie Finansów;

3) wysokości funduszu nagród, o którym mowa w § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej i pracowników innych jednostek, utworzonego i rozdysponowanego w poszczególnych latach 2009-2012 w Ministerstwie Finansów;

4) przeciętnej liczby członków korpusu służby cywilnej zatrudnionych w Ministerstwie Finansów w poszczególnych latach 2009-2012 r.;

5) przeciętnej liczby pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w Ministerstwie Finansów w poszczególnych latach 2009-2012;

6) przeciętnej liczby funkcjonariuszy celnych zatrudnionych w Ministerstwie Finansów w poszczególnych latach 2009-2012.

Minister Finansów, po analizie przedmiotowego wniosku, informacje dotyczące przeciętnej liczby członków korpusu służby cywilnej, pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej i funkcjonariuszy celnych zatrudnionych

w Ministerstwie Finansów w poszczególnych latach 2009-2012 (pytania nr 4, 5 i 6 wniosku) przekazał skarżącej pismem z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...]. Natomiast w odniesieniu do pozostałej części wniosku, tj. pytań nr 1, 2 i 3 stwierdzono, że Ministerstwo Finansów nie posiada informacji, o którą wnosi skarżąca, a jej uzyskanie będzie wymagało wytworzenia przez podjęcie szeregu czynności, m.in. dokonania analizy dokumentów z lat 2009-2012, sporządzenia zestawień danych w podziale na poszczególne grupy pracowników w poszczególnych latach z podziałem na fundusz utworzony i rozdysponowany, odpowiedniego zestawienia informacji, w wyniku których powstanie jakościowo nowa informacja. Zabiegi te czynią zatem żądane informacje informacją przetworzoną, której udzielenie uzależnione jest od istnienia przesłanki interesu publicznego. Wobec powyższego, pismem nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. skarżąca w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. została wezwana do wykazania, że uzyskanie żądanej przez nią informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] skarżąca nie wykazała, że żądana przez nią informacja publiczna przetworzona jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Natomiast stwierdziła, że wniosek Rady Sekcji Krajowej Pracowników dotyczył informacji prostej, będącej w posiadaniu Ministerstwa Finansów, nie wymagającej dodatkowych działań, które należałoby zakwalifikować do przetwarzania informacji. Z tych też powodów żądanie wykazania szczególnego interesu publicznego, zdaniem skarżącej jest nieuprawnione.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Minister Finansów działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 107 k.p.a. orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej dotyczącej wysokości funduszu nagród członków korpusu służby cywilnej, pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej i funkcjonariuszy celnych, utworzonego i rozdysponowanego

w poszczególnych latach 2009 - 2012 w Ministerstwie Finansów, określonej w punktach 1, 2 i 3 wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...]. Uzasadniając odmowę Minister Finansów wskazał m.in., iż na dzień złożenia wniosku organ nie dysponował gotową informacją w zakresie żądanym przez skarżącą. Dlatego też wskazano, iż

w celu przygotowania odpowiedzi dotyczącej wysokości funduszu nagród członków korpusu służby cywilnej, pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej

i funkcjonariuszy celnych, utworzonego i rozdysponowanego w poszczególnych latach 2009-2012 w Ministerstwie Finansów, niezbędne będzie dokonanie przeglądu dokumentacji z lat 2009-2012, w tym sprawdzenie dokumentacji posiadającej status dokumentów archiwalnych, a następnie na podstawie tych dokumentów sporządzenie nowych zestawień danych, a w dalszej kolejności zredagowanie otrzymanych informacji. Zdaniem Ministra Finansów wytworzenie żądanych informacji, o które wnosiła skarżąca, wymagać będzie od organu wykonania dodatkowych czynności, takich jak przegląd raportów dotyczących wykonania funduszu wynagrodzeń w podziale na poszczególne lata 2009-2012 oraz w podziale na poszczególne grupy pracownicze, o których mowa: w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 ze zm.), w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.; dalej: "u.s.c.") oraz w ustawie z dnia 16 września 1982 r.

o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.), sporządzenia nowych zestawień dotyczących funduszu nagród w podziale na fundusz utworzony i rozdysponowany, dokonania stosowanych obliczeń funduszu nagród dla każdej grupy pracowniczej, a następnie na podstawie wytworzonych informacji, opracowania informacji w zakresie utworzonego i rozdysponowanego funduszu nagród za lata 2009-2012 w podziale na poszczególne grupy pracowników. W ocenie Ministra Finansów przeprowadzenie wymienionych czynności czynią żądane informacje informacją przetworzoną, której udzielenie związane jest z istnieniem przesłanki interesu publicznego.

Jednocześnie organ wskazał, iż zgodnie z ustawą uzyskanie informacji publicznej przetworzonej wymaga wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1). Tymczasem skarżąca nie wykazała, że żądana przez nią informacja publiczna przetworzona jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Wobec czego organ był zobowiązany sam ustalić i rozważyć, czy udostępnienie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Minister Finansów uznał, iż w przedmiotowej sprawie brak jest szczególnie istotnego interesu publicznego dla udostępnienia żądanej informacji publicznej przetworzonej. Konkludując organ podniósł, iż istota oraz charakter żądanych informacji wskazują, że zrealizowanie wniosku nie będzie skutkowało uznaniem przez skarżącą realnego wpływu na funkcjonowanie organów państwa, w tym na usprawnienie ich działania oraz organizację pracy, zatem udostępnienie informacji nie będzie służyło interesowi publicznemu.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła do Ministra Finansów skarżąca, wnosząc o uchylenie w całości decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. oraz udostępnienie informacji publicznej w zakresie przedmiotowym określonym w punktach 1, 2 i 3 we wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

– art. 7, art. 61 ust. 1-3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

– art. 2 ust. 1 i ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz pkt 5, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p.,

– art. 6-9 oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 in fine k.p.a.,

– art. 7 ust. 1, art. 15 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 25 ust. 5, art. 93 u.s.c.

Rozpoznając sprawę ponownie Minister Finansów, w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Organ wskazał, iż decyzja z dnia [...] lutego 2013 r. zawiera wszystkie składniki, o których mowa w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., tj. m.in. uzasadnienie faktyczne, które zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu, których odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jednocześnie podniósł, iż w decyzji tej została także szczegółowo omówiona

i uzasadniona zarówno kwestia uznania żądania informacji publicznej za informację przetworzoną, jak również kwestia braku związku między wnioskowanymi informacjami, a przedstawionymi celami pozyskania tych informacji skutkującego nie wykazaniem istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Organ wyjaśnił, iż z uwagi na fakt, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera legalnej definicji "informacji przetworzonej", choć posługuje się tym pojęciem w art. 3 ust. 1 pkt 1, dla określenia cech, jakie powinna spełniać tego typu informacja konieczne jest sięgnięcie do zasad wykładni przepisów prawnych oraz do bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych w tej materii, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji z dnia [...] lutego 2013 r.

Minister Finansów wyjaśnił także, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p na prawo do informacji publicznej składają się między innymi uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wskazał, iż za sprawę szczególnie istotną dla interesu publicznego uznaje się taką, która ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób oraz okoliczności rozstrzygania i realizacji, w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej ich uprawnień

i obowiązków. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie

z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Dla uzyskania szczególnego interesu publicznego niezbędne jest więc wskazanie, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub będzie wywoływać skutki potencjalnie wobec dużego kręgu adresatów. Wnioskodawca musi więc wykazać, że informacje, o które wnosi, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, a ponadto zobowiązany jest określić okoliczności

i fakty pozwalające na przyjęcie, że działa on w interesie publicznym, a sprawa, o której chce zostać poinformowany, ma szczególne znaczenie.

Odnosząc się do wnioskowanych informacji Minister Finansów wskazał, iż

z raportów z lat 2009-2012 należy wybrać raporty dotyczące wynagrodzeń dodatkowo

w podziale na poszczególne grupy pracowników, następnie z powyższych raportów wyodrębnić kwoty nagród, a potem dokonać zsumowania wybranych kwot przypisanych do grupy pracowników. Zdaniem organu, dokonanie tego rodzaju czynności powoduje, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Tymczasem skarżąca nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego dla pozyskania żądanych informacji przetworzonych, wskazując jedynie, że żądane informacje dotyczą informacji prostej

i są w posiadaniu Ministerstwa Finansów.

Konkludując Minister Finansów stwierdził, iż w jego ocenie charakter żądania udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie budzi wątpliwości. Natomiast skarżąca nie wykazała istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, a organ po zbadaniu sprawy również nie dopatrzył się istnienia takiego interesu, wobec czego brak jest podstaw do udostępnienia żądanej informacji publicznej przetworzonej. Ponadto skarżąca nie przedstawiła nowych, istotnych argumentów, które pozwoliłby na zmianę uprzednio wydanej decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, ani nie stwierdzono wad, na które wskazała skarżąca, co uzasadnia utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia [...] maja 2013 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji Ministra Finansów oraz nakazanie podmiotowi zobowiązanemu udostępnienie informacji publicznej stosownie do wniosku w terminie 14 dni od otrzymania z Sądu akt sprawy. Nadto skarżąca wniosła o włączenie do akt sprawy wnioskowanych informacji publicznych w celu wyeliminowania istotnej wątpliwości, koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w granicach sprawy, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że jest to informacja publiczna, której nie można udostępnić bez wykazania, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, jak i włączenie do akt sprawy upoważnienia do podpisania decyzji udzielonego przez Ministra Finansów osobie, która złożyła podpis na decyzji. Autor skargi zarzucił organowi naruszenie:

– art. 7 i art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1-2 oraz art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3, Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

– art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) oraz pkt 5, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p.;

– art. 7 ust. 1, art. 15 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 25 ust. 5, art. 93 u.s.c.;

– art. 6, art. 7, art. 10, art. 15 w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a., w związku z art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.;

Uzasadniając skargę, skarżąca podniosła fakt powołania się przez Ministra Finansów w uzasadnieniu decyzji na art. 14 ust. 1 u.d.i.p., choć jej zdaniem nie był to przepis związany ze sprawą. Przywołała wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1015/12, w którym stwierdzono, że art. 14 nie jest związany ze stosowaniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ponadto w ocenie skarżącej w decyzjach Ministra:

– nie dokonano wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.;

– błędnie wyłączono z dostępu kwoty nagród wypłaconych ze środków publicznych

w organie administracji rządowej, co stoi w rażącej sprzeczności z przepisami art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie rozszerzającej interpretacji ograniczenia prawa do informacji;

– zaprezentowano taką interpretację art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., która w efekcie uniemożliwia uzyskanie informacji o działaniach władzy publicznej oraz niweczy jakąkolwiek formę kontroli społecznej;

– nie ustosunkowano się do wszystkich zarzutów środka odwoławczego, czym naruszono art. 15 w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

– pominięto okoliczności faktyczne wskazane przez skarżącą, iż przepisy wewnętrzne w Ministerstwie regulują m.in. podawanie przez szefów komórek danych

o przyznanych nagrodach, co pozwala stwierdzić, że takie dane już istnieją

w Ministerstwie Finansów;

– występują poważne wady uzasadnień decyzji pod względem prawnym, czym naruszono art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a.;

– naruszono w trakcie postępowania art. 10 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, jednocześnie szczegółowo odnosząc się zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 24 października 2013 r. (VIII SA/Wa 558/13) orzekł o oddaleniu skargi. Sąd I instancji przywołał brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., z którego wynika, iż

w przypadku, gdy informacja publiczna jest informacją przetworzoną jej uzyskanie jest możliwe, gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. WSA stwierdził, iż organ dokonując oceny złożonego przez skarżącą wniosku (w zakresie objętym zaskarżoną decyzją) dokonał prawidłowej oceny charakteru żądanej informacji i nie dopuścił się wskazywanych w skardze naruszeń, jak i innych naruszeń uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji trafnie organ przyjął i wykazał, że informacja określona w punktach 1, 2 i 3 wniosku stanowi informację przetworzoną, bowiem wymaga ona niewątpliwie zebrania poszczególnych informacji składających się na treść żądania. WSA wskazał, iż nie budzi wątpliwości twierdzenie organu, że opracowanie żądanej informacji wymagałoby dokonania przeglądu dokumentacji dotyczącej wszystkich grup pracowników objętych wnioskiem w latach 2009-2012

i w oparciu o te dokumenty stworzenia informacji, jakiej dotychczas organ nie posiada. Minister Finansów w odpowiedzi na zawarty we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzut posiadania objętych wnioskiem informacji, w odniesieniu do sprawozdania udostępnionego przez Szefa Służby Cywilnej podniósł między innymi, że nie obejmuje ono wszystkich grup pracowników, o które wnosi wnioskodawca. Zdaniem Sądu I instancji wyjaśnienie to nie budzi wątpliwości wobec tego, iż mimo wiedzy

o treści tego sprawozdania skarżąca formułuje żądania objęte wnioskiem, będącym przedmiotem zaskarżonej decyzji. Także wskazywanie w skardze na istnienie wielu sprawozdań, w tym dotyczących funduszu nagród, potwierdza argumentację organu

o konieczności wyszukania i zebrania danych dla opracowania żądanej informacji. Tym samym WSA uznał, że prawidłowo wywiedziono, iż wniosek skarżącej w zakresie objętym decyzją stanowi żądanie udzielenia informacji przetworzonej. Trafnie

w odniesieniu do powyższych wywodów w decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. powołane zostały wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r.,

I OSK 1347/05 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009 r., II SA/Wa 1513/09, których argumentację Sąd I instancji podzielił.

Zdaniem WSA nie ulega zatem wątpliwości, że dla udzielenia informacji wskazanej w zaskarżonej decyzji konieczne jest, aby informacja ta była szczególnie istotna dla interesu publicznego. Odnosząc się do powyższej kwestii, w ocenie Sądu

I instancji, organ wobec braku wykazania powyższego przez skarżącą, prawidłowo dokonał tej oceny samodzielnie. Trafnie przy tym wywiódł, iż brak jest podstaw do uznania, że zostały spełnione powyższe przesłanki w okolicznościach niniejszej sprawy. Tym samym – zdaniem WSA – brak podstaw do stwierdzenia, iż organ naruszył art. 1 ust. 1, art. 3 ust.1 pkt 1, art. 6 ust.1 pkt 4 lit. a i pkt 5, art. 13 ust. 1 i 16 ust. 1 u.d.i.p. Żądane informacje co do zasady podlegają rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej i w przypadku oceny, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną, odmowie jej udzielenia, gdy informacja ta nie jest istotna dla interesu publicznego.

Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.c. limit mianowań urzędników w służbie cywilnej na dany rok budżetowy i środki finansowe na wynagrodzenia oraz szkolenia członków korpusu służby cywilnej określa ustawa budżetowa. W myśl art. 15 ust. 1 pkt 5 tej ustawy Szef Służby Cywilnej realizuje zadania określone w ustawie, w szczególności monitoruje i nadzoruje wykorzystanie środków, o których mowa w art. 7 ust. 1. Art. 25 ust. 5 u.s.c. stanowi, iż dyrektor generalny urzędu do końca stycznia każdego roku składa Szefowi Służby Cywilnej sprawozdanie z realizacji zadań wynikających z ustawy za rok ubiegły. Art. 93 ustawy,

o której mowa w ust. 1 stanowi, iż członkom korpusu służby cywilnej za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej można przyznać nagrodę ze specjalnie utworzonego

w tym celu funduszu nagród w służbie cywilnej oraz w ust. 2 stwierdza, że fundusz nagród, o którym mowa w ust. 1, w wysokości 3 % planowanych wynagrodzeń osobowych pozostaje w dyspozycji dyrektorów generalnych urzędów i może być przez nich podwyższany w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia powyższych przepisów Sąd I instancji podniósł, że z art. 7 ust. 1 u.s.c., art. 15 ust. 1 pkt 5 u.s.c. oraz art. 93 u.s.c. nie wynikają wprost treści objęte żądaniem spornego w niniejszej sprawie wniosku, zaś

w odniesieniu do sprawozdań, o których mowa w art. 25 ust. 5 u.s.c. na zawarty we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzut, organ w zaskarżonej decyzji zawarł nie budzące wątpliwości wyjaśnienie, o czym była mowa wyżej. Wykładnia zastosowanych przez Ministra Finansów przepisów, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie narusza konstytucyjnej zasady działania organów publicznych na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 8 ust. 2 Konstytucji, jak i art. 61 ust. 1, 2, 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Tym samym prawidłowa wykładnia

i zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, która określa tryb udzielania informacji nie pozwala na stwierdzenie wskazywanych w skardze naruszeń Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Zdaniem WSA, zaskarżona decyzja została wydana po wyczerpującym i pełnym wyjaśnieniu sprawy, z odniesieniem się do zarzutów odwołania i ze wskazaniem obowiązujących w tej mierze przepisów oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, przytaczanego na poparcie własnych wnioskowań prawnych. W postępowaniu organ nie naruszył art. 15 k.p.a., art. 127 § 2 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej decyzje zostały sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 1 k.p.a. oraz uzasadnione z zachowaniem zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Decyzja została też podpisana przez osobę legitymującą się stosownym upoważnieniem dołączonym do akt administracyjnych. Za zbędne Sąd I instancji uznał przywołanie w zaskarżonej decyzji art. 14 ust. 1 u.d.i.p., jednak nie stanowi to naruszenia uzasadniającego uwzględnienie skargi.

Wyrokiem z dnia 2 października 2014 r. (I OSK 587/14) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "NSA"), po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącej uchylił zaskarżony wyrok WSA z dnia 24 października 2013 r.

i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Uzasadniając NSA wskazał, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz norm konstytucyjnych (czyli prawa materialnego), skarżąca kasacyjnie próbuje podważać ustalenia organu i Sądu I instancji w zakresie tego, że organ nie dysponował gotową informacją publiczną objętą zaskarżoną decyzją. NSA zauważył, iż skarżąca nie powołała przy tym żadnych przepisów proceduralnych, które w jej przekonaniu zostały naruszone przy ustalaniu, że przedmiotem żądania była informacja publiczna przetworzona. Dlatego też NSA uznał, iż zarzut ten nie mógł być skuteczny, co powoduje, że ustalenia Sądu Wojewódzkiego, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej NSA uznał za ostateczne.

Z kolei za uzasadniony NSA uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz.U.

z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: " p.p.s.a.") poprzez brak dostatecznego uzasadnienia wyroku w kwestii wystąpienia szczególnie istotnego interesu publicznego, o jakim mowa w art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. Stwierdził, iż sąd I instancji trafnie wywiódł, iż brak jest podstaw do uznania, że zostały spełnione powyższe przesłanki w okolicznościach niniejszej sprawy. Zdaniem NSA samo stwierdzenie o trafnym wywodzie organu,

w sytuacji, gdy organ odwołuje się tylko do abstrakcyjnie przedstawionych poglądów orzecznictwa, bez odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy, nie wypełnia wymogu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Jednocześnie NSA powołując się na wyrok z dnia 21 września 2012 r. (I OSK 1477/12) wskazał, iż pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, niemającym zwartej zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych

z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z w powyższego wywiódł, iż na tym tle zarówno organ jak

i Sąd I instancji nie rozważali przydatności żądanej informacji z punktu widzenia statusu wnioskodawcy w sferze publicznej. Zauważył, iż jak podniosła skarżąca kasacyjnie,

z pewnych uprawnień ustawowych związków zawodowych, takich jak: występowanie

z wnioskami o wydanie lub zmianę ustawy albo innego aktu prawnego, prowadzenie rokowań zbiorowych oraz zawieranie zbiorowych układów pracy, zajmowanie stanowiska wobec pracodawcy w sprawach dotyczących zbiorowych interesów i praw pracowniczych – może wynikać uzasadnienie dla szerokiego, wykraczającego poza interes wnioskodawcy, publicznego wykorzystania żądanych informacji. Nadto NSA wskazał, iż Rada Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "[...]" jest organizacją reprezentatywną w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Dlatego też wiedza na temat wydatków dokonywanych w Ministerstwie Finansów może być więc wykorzystana w ramach Komisji Trójstronnej.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Jednocześnie wskazać należy, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie.

Zdaniem Sądu skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem obu decyzji Ministra Finansów z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Istotną okolicznością mającą wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy ma fakt, że rozpoznawana sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2013 r. (I OSK 587/14), wydanego na skutek skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2013 r. (VII SA/Wa 558/13).

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09, Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca

z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego.

Wykładnia prawa, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, a także organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma więc całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odmienne stanowisko Sądu stanowiłoby naruszenie art. 190 p.p.s.a., które to naruszenie mogłoby mieć wpływy na wynik sprawy, skutkujące uchyleniem wyroku w przypadku jego zaskarżenia skargą kasacyjną.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Oznacza to, że Sąd rozpoznając obecnie sprawę nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2014 r., zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć.

Mając na względzie powyższe oraz okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie przesądził, że żądana przez skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej należy wskazać, iż ustawodawca w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wprowadził ograniczenie dostępu do takiej informacji publicznej. W myśl przywołanego przepisu, prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej przysługuje tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W takiej sytuacji koniecznym jest zbadanie występowania przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Powyższa przesłanka nie została w ustawie o dostępie do informacji publicznej zdefiniowana, ale uwarunkowanie udostępnienia informacji przetworzonej od jej zaistnienia, niewątpliwie świadczy o nadaniu przez ustawodawcę prymatu interesu publicznego nad interesem prywatnym.

Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, niemającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza jeśli jest ono związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji w szerokim tego słowa znaczeniu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, komentarz, LexisNexis 2012, s. 53). Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1721/05, (Prok.i Pr. 2006, Nr 5, poz. 53), w zakresie prawa dostępu do informacji interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, Lex nr 951999) zwrócił z kolei uwagę, że wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

W literaturze i orzecznictwie zasadniczo zgodny jest zatem pogląd, że ocena co do istnienia "szczególnie istotnego interesu publicznego" należy do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Przy tej ocenie podmiot ten powinien brać pod uwagę m.in. takie kryteria jak pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej oraz faktyczną możliwość wykorzystania uzyskanych przez wnioskodawcę informacji w sferze realizacji "szczególnie istotnego interesu publicznego".

W stanie faktyczno-prawnym rozpoznawanej sprawy przedwczesnym byłoby dokonywanie przez Sąd tego rodzaju ocen, bowiem zastępowanie organu przez Sąd jest niedopuszczalne. To Minister Finansów jako podmiot zobowiązany w sprawie do udzielenia informacji publicznej powinien przeprowadzić rozważania w przedmiotowym zakresie i wskazać na konkretne okoliczności (a nie tylko na abstrakcyjne poglądy orzecznictwa) co do rozumienia przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister Finansów obowiązany będzie przeanalizować wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podniósł, iż uzasadnienie dla szerokiego, wykraczającego poza interes wnioskodawcy, publicznego wykorzystania żądanych w kontrolowanej sprawie informacji może wynikać z pewnych uprawnień ustawowych związków zawodowych, takich jak: występowanie z wnioskami o wydanie lub zmianę ustawy albo innego aktu prawnego, prowadzenie rokowań zbiorowych oraz zawieranie zbiorowych układów pracy, zajmowanie stanowiska wobec pracodawcy w sprawach dotyczących zbiorowych interesów i praw pracowniczych. Ponadto NSA zwrócił uwagę, iż skarżąca jest organizacją reprezentatywną

w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych

i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, co powoduje, że wiedza na temat wydatków dokonywanych w Ministerstwie Finansów może być wykorzystana w ramach Komisji Trójstronnej.

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zakres, w jakim uchylony akt nie może być wykonany, Sąd określił zgodnie z art. 152 p.p.s.a. (pkt II).

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.