Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 35/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Umorzono postępowanie z art. 161 ustawy -PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35, art. 37
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. umarza postępowanie w sprawie bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny, 4. przyznaje radcy prawnemu A. Z. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu wraz z należnym podatkiem VAT.


UZASADNIENIE

M. W. wniosła w dniu 13 lutego 2013 r. skargę na "bezczynność i opieszałość Wójta Gminy w postępowaniu administracyjnym w sprawie o sygn. [...], dotyczącym wydania decyzji nakazującej wykonanie na działkach nr [...] (obręb geodezyjny G., gmina U.) urządzeń zapobiegającym szkodom.

Skarżąca wskazała, że pismami z 16 listopada 2010 r. i 17 kwietnia 2012 r. wnosiła o wszczęcie postępowania dotyczącego uregulowania stosunków wodnych na gruncie wobec właścicieli wymienionych działek, natomiast Wójt Gminy wszczął w tej sprawie postępowanie z urzędu dopiero 16 lipca 2012 r..

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi przyznając, że postępowanie w sprawie [...] zostało wszczęte z urzędu w dniu 16 lipca 2012 r.. W stosunku do wszystkich wymienionych w skardze działek prowadzone było jedno postępowanie. W jego toku organ w ustalił jaka sieć drenarska znajduje się na obszarze objętym postępowaniem oraz jaki przebieg ma siatka rowów melioracji wodnych szczegółowych. Jeszcze przed wszczęciem postępowania Wójt uzyskał także opinie geotechniczną, mówiąca o braku możliwości i zasadności budowy studni chłonnych na poszczególnych nieruchomościach. W konsekwencji Wójt Gminy uznał, że jedynym rozwiązaniem będzie wybudowanie kanalizacji deszczowej wzdłuż ul. M. w miejscowości G.. W związku z tym w marcu 2012 r. złożony został do Rady Gminy wniosek o wprowadzenie do budżetu gminy inwestycji obejmującej budowę kanalizacji deszczowej wzdłuż ul. M. w G. W lutym 2013 r. został on pozytywnie zaopiniowany i jednocześnie zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie systemu kanalizacji deszczowej na działkach nr [...] z odprowadzeniem do rowu melioracyjnego na działkach [...] w miejscowości G.. Po uzyskaniu wszelkich wymaganych pozwoleń i wybudowaniu inwestycji Wójt Gminy stworzy stronom postępowania możliwość włączenia się do systemu kanalizacji deszczowej, co zgodnie z opiniami geologów spowoduje uporządkowanie gospodarki wodnej na tym terenie i zaprzestanie zalewania gruntów sąsiednich. Z uwagi na oczekiwanie na wykonanie w ramach toczącego się postępowania opinii hydrologów (od września 2012 r.) termin załatwienia sprawy był przedłużany kilkakrotnie – do 15 stycznia 2013 r. oraz do dnia 28 lutego 2013 r. W dniu 24 stycznia 2013 r. organ otrzymał oczekiwana opinię i w dniu 6 lutego 2013 r. zawiadomił strony postępowania, w tym skarżącą, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. M. W. odebrała powyższe zawiadomienie w dniu 26 lutego 2013 r. i w ostatnim dniu terminu wyznaczonego do zapoznania się z aktami sprawy osobiście złożyła w urzędzie wniosek o udostępnienie wszystkich dokumentów z przeprowadzonego postępowania. Mimo, że Wójt był gotów do wydania decyzji to przychylił się do wniosku skarżącej i przesunął termin załatwienia sprawy na dzień 31 marca 2013 r..

W ocenie Wójta Gminy w dacie wniesienia skargi na bezczynność tj. 13 lutego 2013 r. nie pozostawał on w bezczynności, ponieważ podejmował kroki celem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Zakwestionował ponadto legitymacje skarżącej do wniesienia skargi skoro postępowanie wszczęte zostało z urzędu, a działka skarżącej pozostaje poza obszarem oddziaływania działek objętych niniejszym postępowaniem. W tym zakresie wniósł organ o odrzucenie skargi.

Przy piśmie z 19 kwietnia 2013 r. Wójt Gminy przysłał decyzję z 28 marca 2013 r. wydaną w sprawie [...].

Pełnomocnik skarżącej w piśmie z 3 września 2013 r. podtrzymał skargę w całości wskazując, że skarżąca domagała się wszczęcia postępowania uregulowanego w art. 29 Prawa wodnego wobec właścicieli działek nr [...] pismem z 16 listopada 2010 r. Zdaniem pełnomocnika w konsekwencji otrzymania tego pisma organ wystosował do właścicieli działek [...] wezwania do złożenia wyjaśnień wskazując, że pisma te należy traktować jako wszczynające postępowanie w trybie art. 28 Prawa wodnego. W dniu 17 kwietnia 2012 r. skarżąca wystosowała do organu pismo z podkreśleniem, że postępowanie wobec właścicieli działek [...] nie zostało dotychczas wszczęte. W ocenie pełnomocnika skarżącej okres od 16 listopada 2010 r. do 16 lipca 2012 r. jest okresem niczym nie uzasadnionej, rażącej bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę organ pominął ten okres, nie ustosunkowując się w żaden sposób do pozostawania w bezczynności. W ocenie pełnomocnika organ w dacie wszczęcia postępowania znał fakty i dowody pozwalające na rozpoznanie sprawy (posiadał 2 opinie geologiczne, został złożony wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę kanalizacji deszczowej oraz wniosek o wprowadzenie do budżetu Gminy inwestycji w tym zakresie). Zdaniem pełnomocnika skarżącej czynności podejmowane po wszczęciu postępowania 16 lipca 2012 r. należy ocenić jako zbędne, co prowadzi do wniosku, że postępowanie miało cechy rażącej przewlekłości. Po raz pierwszy organ poinformował strony w trybie art. 36 k.p.a. o niezałatwieniu sprawy w terminie 5 grudnia 2012 r.. Ponadto pełnomocnik podkreślił, ze skarżąca jest stroną postępowania toczącego się pod numerem [...] i jako strona tego postępowania posiada legitymacje do wniesienia skargi na bezczynność.

Na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. pełnomocnika skarżącej cofnął wniosek dotyczący zobowiązania organu do wydania decyzji, natomiast podtrzymał żądanie dokonania oceny przez sąd bezczynności i przewlekłości postępowania pod kątem rażącego naruszenia prawa i wymierzenia grzywny. Sąd zobowiązał wówczas pełnomocnika Wójta Gminy do przedstawienia pełnej dokumentacji obrazującej przebieg postępowania administracyjnego od 16 listopada 2010 r. do dnia formalnego jego wszczęcia.

Na rozprawie 4 grudnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wskazał, że o wcześniejszym wszczęciu postępowania świadczy pismo organu z dnia 25 listopada 2010 r. skierowane do inwestorów działek, którego Wójt Gminy nie przedłożył. Bez tego pisma nie można ocenić postępowania pod kątem przewlekłości.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi wskazując, że na podstawie pisma skarżącej z 16 listopada 2010 r. zostały wszczęte rożne postępowania w trybie art. 29 Prawa wodnego w stosunku do właścicieli działek o innych numerach. Bezczynność organu w tych sprawach była oceniana przez WSA w Gdańsku w sprawach II SAB/Gd 30/13, II SAB/Gd 30/12, II SAB/Gd 118/12.

W odpowiedzi pełnomocnika skarżącej oświadczyła, że na podstawie treści pisma skarżącej z 16 listopada 2010 r. organ bez trudu samodzielnie ustalił jakich działek dotyczy wniosek, ponieważ zwrócił się do właścicieli tych działek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów - między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności, lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności.

Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego – wyrażoną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl przepisu art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie zaś z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w powyższych terminach, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu.

Wniesienie skargi na bezczynność organu do wojewódzkiego sądu administracyjnego dopuszczalne jest po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a. Z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wynika bowiem, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego strona może wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności.

Z akt administracyjnych nadesłanych przez organ wynika, że skarżąca w dniu 15 listopada 2012 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wskazując, że domaga się wyznaczenia Wójtowi Gminy terminu załatwienia sprawy dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie wobec właścicieli działek nr [...]. Zażalenie to zostało oddalone przez SKO dnia 21 stycznia 2013 r.. Zatem należało uznać, że skarżąca wyczerpała tryb z art. 37 k.p.a.

Skuteczną skargę na bezczynność organu może wnieść tylko strona postępowania. Przyjęcie odmiennego założenia oznaczałoby, że to nie organy orzekające merytorycznie w sprawie określają krąg podmiotów, którym przysługuje status strony, lecz sąd administracyjny i to w sprawie ze skargi na bezczynność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1347/04, niepubl.). W przekonaniu Sądu skarżąca posiadała legitymację do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, była bowiem stroną prowadzonego przez Wójta Gminy U. postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 28 marca 2013 r.. Przyjęcie, że M. W. posiada jako strona postępowania administracyjnego interes prawny we wniesieniu niniejszej skargi oznacza, że żądanie Wójta Gminy odnośnie odrzucenia tej skargi nie mogło zostać uwzględnione.

W niniejszej sprawie skarżąca domagała się wydania rozstrzygnięcia w sprawie wydania przez Wójta Gminy decyzji dotyczącej nakazania przywrócenia właściwych stosunków wodnych na działek nr [...] prowadzonej przez Wójta Gminy pod numerem [...].

Postępowanie w tej sprawie - zgodnie z treścią "zawiadomienia o wszczęciu postępowania" z dnia 16 lipca 2012 r. zostało wszczęte z urzędu. Z akt wynika, że sprawa dotyczy nakazania w trybie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r., nr 239, poz. 2019 ze zm.) przywrócenia właściwych stosunków wodnych na działkach nr [...] w G., gmina U. lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom polegających na zalewaniu terenów sąsiednich. Rozpoznając sprawę Wójt Gminy wydał w dniu 28 marca 2013 r. decyzję nr [...]/2013, którą umorzył postępowanie wobec właścicieli wymienionych działek z uwagi na brak spełnienia przesłanek do nakazania wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, czym zakończył przedmiotowe postępowanie.

Po wszczęciu postępowania, Wójt Gminy w dniu 17 lipca 2012 r. wystąpił do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z prośbą o wskazanie czy na terenie działek nr [...] istnieje sieć drenarska oraz rowy melioracji wodnych szczegółowych. W dniu 2 sierpnia 2012 r. wpłynęła odpowiedź, w której wskazano, że posiadana ewidencja nie pozwala na określenie, jaka infrastruktura występuje na wskazanych działkach. W dniu 20 września 2012 r. Wójt wystosował zaproszenia ofertowe do trzech podmiotów dotyczące sporządzenia opinii warunków hydrologicznych dla przedmiotowego obszaru. W dniu 26 listopada 2012 r. zlecił wykonanie przedmiotowej opinii. Pismem z 5 grudnia 2012 r. poinformował strony postępowania o zleceniu wykonania fachowej opinii oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy do 15 stycznia 2013 r. Pismem z 15 stycznia 2013 r. przesunął termin załatwienia sprawy na dzień 28 lutego 2013 r. W dniu 24 stycznia 2013 r. wpłynęła do Wójta Gminy opinia hydrologiczna określająca warunki odprowadzenia wód opadowych z gruntu. Pismem z 6 lutego 2013 r. organ poinformował strony postępowania, w tym skarżącą M. W., o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma. Pismem z 7 marca 2013 r. Wójt Gminy przesunął termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2013 r. z uwagi na złożenie przez skarżącą wniosku o udostępnienie wszystkich dokumentów zgromadzonych w prowadzonym postępowaniu. Dnia 28 marca 2013 r. została decyzja wydana przez Wójta Gminy decyzja kończąca postępowanie w sprawie.

Pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. cofnęła skargę w części dotyczącej żądania zobowiązania Wójta Gminy do wydania decyzji w sprawie [...] uznać wiec należy, ze jest to cofniecie skargi w zakresie badania czy organ pozostaje w bezczynności i w tym zakresie postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę). Zgodnie z art. 60 ustawy p.p.s.a. cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W niniejszej sprawie cofnięcie skargi było niewątpliwie dopuszczalne, a złożone w imieniu skarżącej oświadczenie miało pierwszeństwo przed umorzeniem z przyczyny bezprzedmiotowości postępowania w sprawie bezczynności. Niesporne jest bowiem, że Wójt Gminy wydał w toku postępowania sądowoadministracyjnego, w dniu 28 marca 2013 r., decyzję kończącą postępowanie oznaczone numerem [...]. W dniu wydania tej decyzji ustała więc bezczynność Wójta Gminy będąca przedmiotem niniejszej skargi na bezczynność, a więc postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji stało się bezprzedmiotowe i powinno podlegać umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast zgodnie z art. 161 § 1 pkt 1 tej ustawy, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania. Sąd zatem w punkcie pierwszym wyroku umorzył przedmiotowe postępowanie w sprawie bezczynności.

Do rozpoznania pozostała kwestia orzeczenia o przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy w sprawie [...] i stwierdzenie czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Procedowanie w tym zakresie wynika z wykładni art. 149 p.p.s.a., która przyjmuje, że uwzględnieniem skargi w rozumieniu tego przepisu jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 1, poz. 7, w którym postawiono następującą tezę: "Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.").

Przed dokonaniem takiej oceny należy ustalić, w którym momencie przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte. Skarżąca wskazała, że skarga dotyczy postępowania oznaczonego numerem [...], dotyczącego działek nr [...]. Postępowanie o takim numerze co do wskazanych działek zostało wszczęte z urzędu przez Wójta Gminy w dniu 16 lipca 2012 r., a zakończone w dniu 28 marca 2013 r. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie przychyla się do stanowiska skarżącej, że w istocie przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z 16 listopada 2010 r.. We wniosku tym skarżąca zwróciła się do organu z żądaniem wszczęcia postępowania na postawie art. 29 Prawa wodnego w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wskutek zmiany stanu wody na gruntach sąsiednich, które szkodliwie wpływają na grunty skarżącej przyczyniając się do ogromnych strat w gospodarstwie rolnym w postaci utraty upraw i plantacji wieloletnich.

Z analizy mapy zawartej w sporządzonej opinii wynika, że działka należąca do skarżącej posiada nr [...]. Działkami sąsiednimi, czyli przylegającymi do niej, są działki nr [...]. W piśmie skarżąca domagała się objęcia postępowaniem działek sąsiednich tymczasem działki objęte kontrolowanym postępowaniem tj. nr [...] są działkami położonymi w dalszej odległości i bezspornie nie można ich uznać za sąsiadujące. Bezpodstawne jest zatem twierdzenie skarżącej, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte jej wnioskiem z 16 listopada 2010 r.

Na podstawie tego pisma zostały natomiast wszczęte inne postępowania administracyjne, m.in. organ dokonał zmiany zapisów w ostatecznych decyzjach o warunkach zabudowy wydanych dla działek nr [...] w zakresie odprowadzenia wód opadowych poprzez wprowadzenie bezwzględnego zakazu powierzchniowego odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Wójt Gminy wystąpił także z wnioskiem o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę sieci kanalizacyjnej – drenażu na działkach [...] oraz prowadził postępowania pod kątem rozstrzygnięcia z przepisu art. 29 Prawa wodnego odnośnie nakazania właścicielom działek [...] wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom i nakazujących przywrócenie właściwych stosunków wodnych na tym obszarze. Bezczynność w tych postępowaniach była oceniana odrębnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawach o sygn.: II SAB/Gd 30/13, II SAB/Gd 30/12, II SAB/Gd 118/12, II SAB/Gd 29/13.

Przystępując do oceny przewlekłości postępowania należy w pierwszej kolejności odwołać się do naczelnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwienie niezwłocznie (§ 2). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).

W sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w ustawowych terminach, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Z kolei przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69-70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania" przez organ różni się więc tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ podejmuje skuteczne działania na podstawie przepisów k.p.a., dzięki którym nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011 r., str. 70). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraża się pogląd, że pojęcie "przewlekłość postępowania" charakteryzuje się "wykonywaniem szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornie". Oznacza to, że organ działa opieszale lub tylko pozoruje działanie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Go 59/11, OSP z 2012 r., nr 10, poz. 101, także glosę do tego wyroku, w której autor stwierdza, że "(...) przewlekłość postępowania zachodzi w tych wszystkich wypadkach, gdy organy administracji podejmują działania, które w sposób nieuzasadniony odsuwają moment wydania aktu – względnie podjęcia czynności").

Rozważając w tym kontekście kwestę przewlekłego prowadzenia postępowania nr [...] Sąd ocenia, że prowadzone przez Wójta Gminy postępowanie w sprawie przywrócenie właściwych stosunków wodnych na działkach nr: [...] w obrębie geodezyjnym G., gmina U. – było prowadzone przewlekle. Czynności podjęte przez Wójta Gminy w ramach tego postępowania zostały opisane powyżej i wynika z nich, że podczas trwającego ponad 8 miesięcy postępowania organ uzyskał jedynie informację o istnieniu sieci drenarskiej oraz rowów melioracji wodnych szczegółowych, a także opinię hydrologiczną. Czynności te mogłyby zostać wykonane niewątpliwie w krótszym okresie, a wykonanie ich w tak długim czasie świadczy właśnie o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Sąd nie może jednak uznać, że czynności te były pozorowane, czy też zbędne, bo de facto musiałoby to skutkować oceną prawidłowości postępowania zakończonego wydaniem decyzji 28 marca 2013 r., do czego jednak niniejsza kontrola sądowa nie służy.

Mimo przedstawionego wniosku Sąd uznał jednak, że przewlekłość prowadzonego przez Wójta Gminy postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując tej oceny sąd uwzględnił bowiem, że sprawa, w której Wójt Gminy wszczął z urzędu postępowanie, dotyczyła przywrócenia właściwych stosunków wodnych (czego właśnie domaga się skarżąca), a materialnoprawną podstawę orzekania w tej materii stanowiła ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145, ze zm.). Sprawy te niewątpliwe należą do spraw szczególnie skomplikowanych i wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w różnych aspektach. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest szczególnie skomplikowany i wynika też z zaszłości utrwalonych prawną skutecznością wydanych wcześniej ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę i o warunkach zabudowy dla okolicznych inwestycji. Ponadto należało wziąć pod uwagę, że w trakcie postępowania do Wójta wpłynął wniosek skarżącej o udostępnienie całości dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy (było to powodem niewydania decyzji w terminie do 28 lutego 2013 r.), jak również podmiot, któremu zlecono wykonanie opinii hydrologicznej wykonał ją z ponad miesięcznym opóźnieniem. Sąd uwzględnił jednocześnie, że w toku postępowania organ informował strony, w trybie art. 36 kpa, o przesunięciach terminów rozpoznania sprawy, a przesunięcia te były uzasadnione zaistniałymi w sprawie okolicznościami.

Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Za rażące naruszenie tych przepisów można zatem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Jednakże, celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

Uwzględniając zatem przytoczone okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie drugim wyroku.

Z tych samych względów sąd nie uznał za celowe wymierzenie Wójtowi Gminy grzywny i na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w punkcie trzecim wyroku, oddalił wniosek skarżącej o wymierzenie Wójtowi Gminy grzywny. Stosownie do treści tego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Sądowi nie może umknąć okoliczność, że w istocie żądania strony zawarte w skardze nie zmierzały do wydania przez organ rozstrzygnięcia, lecz do osiągnięcia przez skarżącą pożądanych z jej punktu widzenia skutków (to znaczy niezalewania jej nieruchomości rolnej przez zabudowane nieruchomości sąsiednie). Sąd ocenia w tym kontekście, że przedmiotowe żądanie strony (odnośnie wymierzenia Wójtowi Gminy grzywny) nie powinno zostać uwzględnione, niezależnie od konstatacji, że bezczynność organu została przerwana wydaniem decyzji, a strona złożyła oświadczenie o cofnięciu skargi na bezczynność w związku z tym faktem.

W punkcie czwartym wyroku zawarte zostało postanowienie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które sąd określił w wysokości wynikającej z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w związku z § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).