Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 809/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Rausz Sędziowie Anna Łuczaj NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 810/05 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – uwzględniając skargę B. D. wyrokiem z dnia 8 marca 2006 r. IV SA/Po 810/05 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż Kolegium uchybiło innym przepisom, a w szczególności art. 139 kpa. W swoim odwołaniu B. D. kwestionowała decyzję organu I instancji, jedynie w tej części, w jakiej odmówiono jej dodatku z tytułu samotnego wychowywania synów. Art. 139 kpa stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny". Wyrażony w cytowanym przepisie zakaz reformationis in peius wyraża się tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia" (vide Komentarz do KPA - M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2000 str. 772).

Decyzje organu I instancji dotyczące zasiłków rodzinnych i dodatków do nich dotyczące synów skarżącej – M., B., D. zawierały, poza negatywnym rozstrzygnięciem odmawiającym dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, również rozstrzygnięcie pozytywne jak przyznanie zasiłków rodzinnych na pierwsze, drugie, trzecie dziecko, dodatki z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w 2004 r. przez M. i B. S.. Materiał zgromadzony przez organ I instancji w pełni na to zezwalał, bowiem nie budził wątpliwości fakt posiadania dzieci, ich wieku, wreszcie sytuacji materialnej skarżącej i odpowiadał on przepisom zawartym w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228 poz. 2255 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy.

Uchylając decyzje w całości, organ odwoławczy pozbawił uprawnień należnych skarżącej, zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych i uchybił przepisom art. 139 kpa. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę, winien również wskazać organowi I instancji na wadliwe oznaczenie decyzji. W sumie wydano cztery decyzje z tej samej daty o identycznych numerach. Takie oznaczenie rozstrzygnięć powoduje konieczność ich opisowego identyfikowania. Z tych powodów organ I instancji powinien albo zawrzeć rozstrzygnięcie w jednej decyzji, co byłoby najbardziej właściwe, bądź też wprowadzić rozróżnienie literowe czy liczbowe odnośnie zasiłków przyznawanych B. D. na kolejne dzieci. Brak informacji na temat tego, czy w międzyczasie nie doszło do ponownego rozstrzygnięcia sprawy powoduje, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 maja 2005 r. w sprawie K 16/04 OTK-A 2005/5/51 jednakże jego treści, nie należy interpretować w sposób dla skarżącej niekorzystny, gdyż z uwagi na treść pkt 2 wyroku należy mieć przede wszystkim na uwadze, że roszczenia skarżącej dotyczą okresu od maja 2004 r. do sierpnia 2005 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141§ 4 p.p.s.a. poprzez oparcie zaskarżonego orzeczenia:

a) na zarzucie naruszenia przez SKO w [...] art. 139 kpa, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy naruszenie takie nie miało miejsca,

b) na zarzucie naruszenia innych przepisów, których wskazania Sąd I instancji zaniechał, co uniemożliwia ocenę ewentualnego wpływu tych naruszeń na wynik sprawy.

Na tej podstawie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że stosownie do art. 138 § l pkt 2 kpa, organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w części orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy. Natomiast stosownie do art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, jeżeli rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z zestawienia powyższych regulacji wynika, że jeśli organ odwoławczy stwierdzi, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa jedynie w części, zaś wydanie w tej części decyzji reformatoryjnej przez ten organ nie jest możliwe bez uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 138 § 2 kpa, to jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem jest uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo rozstrzygnął o przyznaniu zasiłków i niektórych dodatków, zaś bez należytego wcześniejszego postępowania dowodowego odmówił wnioskodawczyni przyznania dodatków z tytułu samotnego wychowywania dzieci. Ponieważ dla tego rozstrzygnięcia koniecznym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy wnioskodawczyni faktycznie samotnie wychowuje dzieci - dotychczas zaniechanego przez organ I instancji - przeto niezbędnym było zwrócenie decyzji do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi Miasta i Gminy [...]. Zważywszy na brzmienie art. 138 § l pkt 2 i art. 138 § 2 kpa jedynym prawnie dopuszczalnym zasadniczym rozstrzygnięciem Kolegium było zatem uchylenie decyzji w całości. Nie można bowiem uchylić decyzji w części i w tej części przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa), a z uwagi na braki postępowania dowodowego niemożliwym było uchylenie decyzji w części i wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego (art. 138 § l pkt 2 kpa). Okoliczności powyższe przesądzają, że brak jest uzasadnienia dla poglądu, na którym opiera się zaskarżony wyrok, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z "innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" (art. 145 § l pkt l lit.c) p.p.s.a.). Skoro decyzja Kolegium – w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym - byla jedyną prawnie dozwoloną, to oczywiście jakichkolwiek przepisów nie naruszyła.

Niezależnie od powyższego, nawet gdyby wyrażona już argumentacja nie została podzielona przez Naczelny Sąd Administracyjny, brak jest również uzasadnienia dla tezy zaskarżonego wyroku, jakoby decyzja kasacyjna, skutkiem której następuje zwrot sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pozostawała w sprzeczności z zakazem orzekania na niekorzyść strony unormowanym w art. 139 kpa (także wówczas gdy wieloelementowa decyzja organu I instancji jest wadliwa tylko w części). Wedle ugruntowanych poglądów doktryny, zakaz z art. 139 nie dotyczy decyzji kasacyjnych, albowiem te decyzje ze swej natury mają charakter procesowy i nie pogarszają, ani nie poprawiają sytuacji strony w aspekcie materialnoprawnym (por. np. glosa J. Zimmermanna do wyroku NSA II SA/Wr 854/96 - OSP 6/1998, A. Skóra - "Uwagi do glosy Tadeusza Kiełkowskiego do wyroku NSA ... - PiP 6/2003 s. 101). Uznanie, że decyzja kasacyjna narusza zakaz z art. 139 kpa musiałoby prowadzić do zaprzeczenia celu, dla jakiego organom odwoławczym przyznano kompetencję do wydawania decyzji kasacyjnych. W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania, że decyzja Kolegium uchylająca w całości decyzje organu I instancji celem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w znacznej części, została wydana z naruszeniem art. 139 kpa.

Skoro zatem - jak wykazano wyżej - przy wydawaniu w dniu [...] decyzji przez SKO nie nastąpiło naruszenie jakichkolwiek przepisów postępowania, które miałoby wpływ na treść orzeczenia, to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazujący na to, że podstawę jego rozstrzygnięcia stanowi art. 145 § l pkt l lit. c) ustawy, został wydany z naruszeniem tego przepisu, a naruszenie to miało oczywisty i zasadniczy wpływ na treść wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu wyroku, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję uchybiło także innym przepisom, poza art. 139 kpa. Nie wskazując jednak tych przepisów, Sąd naruszył art. 141 § 4 ustawy o post. przed sądami administracyjnymi, a naruszenie to z oczywistych powodów wywiera także zasadniczy wpływ na treść wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Po pierwsze, należy przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, że odwołanie B. D. (k. 21 akt administracyjnych) zostało wniesione, jedynie od decyzji, którymi odmówiono przyznania jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Co prawda nagłówek odwołania może sugerować, że objęto nim wszystkie rozstrzygnięcia zawarte w decyzjach Burmistrza Miasta i Gminy Krajenka, oznaczonych nr SR 81280/258, niemniej jednak z treści odwołania wyraźnie wynika, że nie zostały nim zaskarżone decyzje pozytywne dla skarżącej.

Po drugie, uważna analiza decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] prowadził sprawy z wniosku B. D. w 4 odrębnych postępowaniach, osobno rozpoznając sprawy zasiłku rodzinnego i stosownych dodatków do tego zasiłku w odniesieniu do każdego dziecka skarżącej. Jednocześnie 3 z tych decyzji (z wyjątkiem decyzji przyznającej zasiłek rodzinny na N. D. S.) zawiera po kilka rozstrzygnięć, z których każde jest w gruncie rzeczy samodzielną decyzją, z uwagi na odmienny przedmiot rozstrzygnięcia i jego podstawę prawną. Co prawda, organ I instancji zawarł te decyzje w jednym piśmie. Niemniej nie popełniłby błędu, gdyby każda decyzja została sporządzona na odrębnym piśmie.

Słusznie zauważył Sąd I instancji, że oznaczenie tych wszystkich decyzji tą samą datą i tym samym numerem wprowadziło pewien mętlik, zdecydowanie utrudniając ich identyfikację, tym bardziej, że w każda z tych trzech decyzji zawierała po kilka decyzji administracyjnych. I to najprawdopodobniej wprowadziło w błąd organ odwoławczy. Nie zmienia to jednak faktu, że organ ten uznając za niewyjaśniony stan faktyczny w sprawach rozstrzygniętych decyzjami zamieszczonymi w punktach oznaczonych numerem 2 w decyzjach Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] mógł stosownie do art. 138 § 2 kpa uchylić je w całości i sprawy dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka przekazać do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W tej sytuacji należało uznać, że trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku WSA w Poznaniu, że uchylenie wszystkich rozstrzygnięć zawartych w zaskarżonych decyzjach stanowiło naruszenie zawartego w art. 139 kpa zakazu reformationis in peius, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Za trafny natomiast należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Jeśli sąd administracyjny dochodzi do przekonania, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa, to formułując swoją ocenę prawną powinien wskazać, jakim przepisom uchybił organ administracyjny. Ogólnikowe stwierdzenie, że "Kolegium uchybiło (...) innym przepisom" bez skonkretyzowania, o jakie przepisy chodzi narusza cyt. przepis w zakresie, w jakim nakazuje on sądowi administracyjnemu wyjaśnienie podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Nie sposób bowiem ustalić, czy sąd oparł swoje orzeczenie na prawidłowej podstawie prawnej, jeżeli nie wiadomo, które przepisy uznał za naruszone przez organ administracji publicznej. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest błędne, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ mimo tego błędu zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.