Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2465/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 10 par. 2, 11 pkt 4
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: par. par. 4 par. 2, 11 pkt 4, 14 par. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 42 poz 188
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i  organów samorządu notarialnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi I. w L. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 164 ze zm.) - także jako ustawa lub pn. - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. o powołaniu M. D. (wnioskodawca, uczestniczka) na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Decyzję wydano w następujących ustaleniach:

M. D. złożyła [...] lipca 2014 r. wniosek o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Na podstawie art. 10 § 1 i § 2 w zw. z art. 35 pkt 1 ustawy Minister Sprawiedliwości wystąpił do Rady Izby Notarialnej w [...] o wydanie opinii, otrzymując uchwałę tej Rady Notarialnej z dnia [...] października 2014 r. wyrażającą negatywną opinię co do wnioskodawcy i wnioskowanej siedziby. Opiniująca podkreślała, że kandydatka nie otrzymała zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej z powodu niezdania kolokwium. Brak zaświadczenia o odbyciu aplikacji, w ocenie Rady Notarialnej, stanowi o braku przesłanki odbycia aplikacji przez kandydata. Jeżeli chodzi o wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...] to w ocenie Rady Izby na jej terenie zapotrzebowanie na usługi notarialne jest w pełni zaspokojone.

Z akt sprawy wynika, że M. D. wniosła zażalenie na powyższą uchwałę do Krajowej Rady Notarialnej, która to uchwałą z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] uchyliła zaskarżoną uchwałę i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania Radzie Izby Notarialnej w [...].

Przy piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. Rada Izby Notarialnej w [...] nadesłała uchwałę nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. wyrażającą negatywną opinię co do wnioskodawcy i wnioskowanej siedziby. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że fakty dotyczące dotychczasowej drogi życiowej i zawodowej uczestniczki wskazują, iż spełnia ona przesłankę nieskazitelnego charakteru.

Z akt sprawy wynika, że M. D. wniosła zażalenie na powyższą uchwałę do Krajowej Rady Notarialnej, którą to uchwałą z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prezes Rady Izby Notarialnej w [...] podtrzymała negatywną opinię wyrażoną w uchwale Rady.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. ([...]) Minister Sprawiedliwości powołał M. D. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w [...] uznając, że uczestniczka postępowania spełnia przesłanki z art. 11 ustawy prawo o notariacie w tym przesłankę z pkt 4 ustawy.

W dniu [...] czerwca 2015 r. (data nadania pisma w placówce pocztowej) Izba Notarialna w [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosła o uchylenie powyższej decyzji w całości oraz odmowę powołania M. D. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:

- art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie, przez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że ocena realizacji przesłanki dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu nie obejmuje oceny merytorycznego przygotowania do wykonywania zawodu notariusza, a także jego błędne zastosowanie skutkujące powołaniem na stanowisko notariusza osoby, która nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza,

- art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie, poprzez powołanie na stanowisko notariusza osoby, która nie odbyła aplikacji notarialnej, pomimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r. w sprawie VI SA/Wa 2615/13 orzekł, że M. D. nie odbyła aplikacji notarialnej,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej,

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a., poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń w toku postępowania dowodowego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Minister Sprawiedliwości działając na podstawie art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.) oraz art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu wniosku Izby Notarialnej w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku M. D. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...], przy udziale Izby Notarialnej w [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2015 r. o powołaniu M. D. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...].

W uzasadnieniu wskazał między innymi, że zgodnie z art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie, notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Zakres swobody przyznanej Ministrowi Sprawiedliwości na mocy art. 10 § 1 ustawy ograniczają wyłącznie postanowienia art. 10 § 3 i art. 11 - 13 ustawy. Minister Sprawiedliwości wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ustawy - Prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Powołanie i wyznaczenie siedziby kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej.

Okoliczność, że rozpoznając sprawę Minister Sprawiedliwości poczynił odmienne ustalenia faktyczne, co do spełnienia przez kandydatkę przesłanek z art. 11 ustawy - Prawo o notariacie niż wyrażone w opinii Rady Izby Notarialnej w [...] nie oznacza, że opinia nie była brana pod uwagę.

Jak wykazano w decyzji z dnia [...] maja 2015 r., M. D. spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty.

W ramach badania przesłanki przewidzianej w art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie dokonano oceny osoby kandydatki pod kątem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. W tym kontekście podkreślić trzeba, że przez rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza należy rozumieć, oprócz wiedzy zweryfikowanej w prawem przewidziany sposób, taki zespół cech charakteru i zachowań w sferze zawodowej i prywatnej, które składają się na wizerunek osoby, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Wiedza i doświadczenie zawodowe wnioskodawczyni, która ukończyła wyższe studia prawnicze, odbyła aplikację notarialną i uzyskała pozytywny wynik z egzaminu notarialnego, zostały sprawdzone w sposób przewidziany prawem. Istotne dla dokonania tych ustaleń okazały się dokumenty w postaci dyplomu ukończenia wyższych studiów prawniczych, uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013,r. Komisji Egzaminacyjnej Nr 2 do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...] w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego, opinii notariusz A. S. z dnia [...] lipca 2012 r. i z dnia [...] czerwca 2014 r. Fakty wynikające z tych dokumentów przyznane zostały uchwale Rady Izby Notarialnej w [...] nr [...] stycznia 2015 r.

Z opinii notariusz A. S., sprawującej nad wnioskodawczynią patronat w czasie aplikacji notarialnej, wynika, że M. D. zapoznała się z charakterem pracy notariusza oraz zasadami funkcjonowania kancelarii notarialnej. Wykazała się dużą znajomością przepisów prawa oraz orzecznictwa sądowego, a także umiejętnością praktycznego ich zastosowania. Powierzone jej zadania wykonywała starannie, rzetelnie i z dużym zaangażowaniem. W ocenie opiniującej, M. D. jest osobą uczciwą, etyczną, odpowiedzialną. Notariusz A. S. pozytywnie oceniła przebieg zajęć praktycznych aplikantki. Podobnie pozytywną opinię przedstawiła w odniesieniu do okresu zatrudnienia wnioskodawczyni na stanowisku zastępcy notarialnego. W opinii z dnia [...] czerwca 2015 r. notariusz A. S. wskazała, że M. D. dokonywała w jej zastępstwie różnorodnych czynności notarialnych. Opracowane przez nią dokumenty były zwięzłe, przejrzyste, zrozumiałe i oparte na solidnej wiedzy prawniczej. W ocenie opiniującej, wnioskodawczyni posiada umiejętność logicznego rozumowania i podejmowania trafnych decyzji. W kontaktach z klientami cechuje ją kultura osobista, życzliwość i uprzejmość. Ponadto jest osobą odpowiedzialną, zdyscyplinowaną wykazującą się starannością i sumiennością w wykonywaniu powierzonych jej czynności.

W tej sytuacji nie znajdują żadnego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenia Izby, jakoby wnioskodawczyni nie nabyła wystarczającego doświadczenia dla zapewnienia, przy dokonywaniu czynności notarialnych, bezpieczeństwa obrotu prawnego oraz interesów stron tych czynności. Po dokonaniu oceny materiału dowodowego, brak było więc podstaw do kwestionowania wiarygodności M. D. w zakresie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

W kontekście sformułowanych przez Izbę Notarialną w [...] zarzutów, organ podkreślił, że ustawodawca nie uzależnił powołania na stanowisko notariusza od wcześniejszej pracy w charakterze zastępcy notarialnego, okresu tego zatrudnienia, czy też ilości bądź charakteru dokonywanych czynności. Gdyby zamierzeniem ustawodawcy było uzależnienie powołania na stanowisko notariusza od tych warunków, uczyniłby to wprost. Wobec braku takiej regulacji, nie ma podstaw by takiego warunku domniemywać.

Wydając decyzję, Minister Sprawiedliwości uznał, że pozytywny wynik egzaminu zawodowego, pozytywna ocena przebiegu aplikacji i pracy na stanowisku zastępcy notarialnego, dotychczasowa niekaralność wnioskodawczyni, w tym niekaralność dyscyplinarna oraz jej cechy osobowościowe, wykluczały istnienie wątpliwości, o jakich mowa w art. 10 § 3 ustawy - ustawy Prawo o notariacie.

W nawiązaniu do analizowanego zagadnienia, podkreślenia wymaga również, że ani Rada Izby Notarialnej w [...] w uchwale nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., ani też Izba Notarialna w [...] we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawiły żadnych innych okoliczności dotyczących życia zawodowego oraz prywatnego wnioskodawczyni, które przeczyłyby temu stanowisku. Nie było zatem podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w tym zakresie.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez Izbę Notarialną w [...] we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie zarzutu dotyczącego nie uzyskania przez M. D. pozytywnego wyniku z kolokwium sprawdzającego, Minister Sprawiedliwości wskazał, że M. D. przystąpiła do egzaminu notarialnego w dniach [...] - [...] listopada 2013 r. i złożyła go z wynikiem pozytywnym. Warunkiem dopuszczenia do egzaminu było, w myśl art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, ukończenie aplikacji notarialnej i otrzymanie zaświadczenia o jej odbyciu. Mimo braku zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej Nr 2 do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...], dopuścił M. D. do egzaminu notarialnego, stwierdzając jednocześnie, że spełnia ona przesłanki przewidziane w art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, uprawniające do przystąpienia do egzaminu notarialnego. Decyzja ta nie została zakwestionowana i jest wiążąca.

W tym kontekście odnotowania wymaga, że Ministrowi Sprawiedliwości znany jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2615/13, w sprawie odmowy wydania M. D. zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Należy jednak wskazać, że kwestia zaświadczenia o odbyciu aplikacji jest istotna na etapie dopuszczenia do egzaminu notarialnego i rozstrzygnięcie, jakie zapadło w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 2615/13, miałoby wpływ na decyzję o dopuszczeniu M. D. do egzaminu notarialnego. Zgodnie bowiem z art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną, o której mowa w art. 11 pkt 4 i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2 - 2b. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, zaś w jego toku ustawodawca nie uzależnił powołania na stanowisko notariusza, odmiennie niż w przypadku dopuszczenia do egzaminu notarialnego, od przedłożenia zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Reasumując organ wskazał, że zgodnie z art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie warunkiem powołania jest odbycie aplikacji notarialnej. Do wniosku o powołanie osoba zainteresowana obowiązana jest dołączyć jedynie - w przypadku osób urodzonych przed dniem 1 sierpnia 1972 r. - oświadczenie dotyczące pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z tymi organami w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. (oświadczenie lustracyjne) albo informację o uprzednim złożeniu oświadczenia lustracyjnego. Sam wniosek powinien natomiast zawierać dane o kwalifikacjach osoby zainteresowanej, wymienionej w art. 11 lub art. 12 § 1, oraz wskazywać lokal przewidywany do prowadzenia kancelarii i termin jej uruchomienia. Gdyby zamierzeniem ustawodawcy było uzależnienie powołania na stanowisko notariusza od przedłożenia zaświadczenia o odbyciu aplikacji art. 13 § 1 ustawy - Prawo o notariacie notarialnej, uczyniłby to wprost. Wobec braku takiej regulacji nie ma podstaw, by istnienie takiego warunku domniemywać.

Przyjęcie obecnie, w toku postępowania o powołanie na stanowisko notariusza, że wnioskodawczyni, nie legitymując się zaświadczeniem o odbyciu aplikacji, nie spełnia przesłanki określonej w art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie, skutkować musiałoby odmową powołania na stanowisko notariusza. Taka interpretacja przepisów stanowiłaby podważenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności, zasady uwzględniania słusznego interesu społecznego oraz interesu strony, a przede wszystkim, mającej swoje umocowanie i źródło w art. 2 Konstytucji RP, zasady pogłębiania zaufania do państwa i prawa (art. 6-8 k.p.a.) .

Stąd też, skoro brak zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie stanowił przeszkody w dopuszczeniu M. D. do egzaminu notarialnego, w chwili obecnej nie może stanowić przeszkody w powołaniu jej na stanowisko notariusza.

Nie zasługują również na uwzględnienie argumenty, wskazane przez Izbę Notarialną w [...] we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Odnosząc się do rozważanego zarzutu nie może ujść uwadze, że kandydaci na notariuszy, składając wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, dokonują autonomicznego wyboru tak co do drogi życiowej, jak i miejsca wykonywania zawodu. Tylko w ich gestii pozostaje decyzja co do konkretnego umiejscowienia siedziby kancelarii notarialnej. W tym zakresie Minister Sprawiedliwości związany jest treścią sformułowanego wniosku.

Zgodnie z art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11 - 13 ustawy - Prawo o notariacie, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego.

Skoro zatem M. D. spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, a jej dotychczasowe postępowanie nie budzi żadnych wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, Minister Sprawiedliwości nie mógł odmówić powołania jej na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w [...], zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie.

Podkreślenia wymaga, że M. D. obecnie mieszka w odległości 10 km od [...], w [...]. Zawarła umowę najmu lokalu w [...], w którym zamierza prowadzić kancelarię notarialną.

Dodatkowo należy wskazać, że według stanu na dzień 31 października 2014 r. w [...] działało 1281 podmiotów gospodarczych (zarejestrowanych w bazie REGON). Wśród tych podmiotów zarejestrowano 64 spółki handlowe. Zauważalny jest przy tym wzrost, w stosunku do danych na dzień 31 października 2013 r., liczby spółek handlowych. Przyjąć należy, że wzrost liczby tego rodzaju podmiotów gospodarczych skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i obrotu prawnego, co w konsekwencji prowadzi do większego zapotrzebowania na usługi notarialne. Wyznaczenie w [...] kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Tworzenie nowych kancelarii zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży więc w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest zaś zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie wyboru kancelarii notarialnej.

Za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w [...] przemawia zatem zarówno słuszny interes wnioskodawczyni, jak również interes społeczny. Dodać należy, że fakt wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w niewielkim ośrodku miejskim zwiększa dostępność usług notarialnych dla mieszkańców całego powiatu [...].

W związku ze stanowiskiem Izby Notarialnej w [...], ponownie wskazać należy, że przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata.

Zaznaczyć również należy, że pomimo szczególnego statusu zawodu, odrębności związanych z jego wykonywaniem, zagwarantowanych zgodnie z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również notariusza. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nadto, wyjątki od tej zasady nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, z naruszeniem słusznego interesu do wyboru siedziby swojej kancelarii.

W tym kontekście za nietrafny należy uznać zarzut Izby Notarialnej w [...], zgodnie z którym opinię wydaną w trybie art. 10 ustawy - Prawo o notariacie należy traktować jako formę ingerencji organów władzy publicznej w strefę praw konstytucyjnych, o jakiej mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Niecelowym i zarazem sprzecznym z zasadą równości wobec prawa - wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, byłoby różnicowanie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji co do powołania na stanowisko notariusza, tylko ze względu na planowaną siedzibę kancelarii, niezależnie od spełnienia przez kandydata przesłanek przewidzianych przez przepisy ustawy - Prawo o notariacie. Przywołana zasada nie może też doznawać ograniczenia kosztem osób, które chronologicznie później ubiegają się o powołanie na stanowisko notariusza.

Odnosząc się do zarzutu braku planu siedzib kancelarii notarialnych, podkreślić należy, że zarówno z przepisów ustawy - Prawo o notariacie, jak i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego, nie wynika, aby plan ten miał w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej charakter bezwzględnie wiążący. Zatem nawet jego sporządzenie nie mogłoby determinować w sposób ostateczny stanowiska organu w takim postępowaniu, gdyż postępowanie to winno w każdym przypadku jego prowadzenia uwzględniać przede wszystkim kryterium zapewnienia dostępności korzystania z usług notariuszy, skoro powołując notariat przewidziano równocześnie instytucję przymusu notarialnego. Co więcej, z orzeczeń sądów administracyjnych wynika, że nie ma potrzeby sporządzenia takiego planu.

Na decyzję Izba Notarialna w [...] (skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

Zarzuciła naruszenie:

1. przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a mianowicie:

- art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa,

- art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym,

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie i w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42, poz. 188), poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w [...] istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej siedziby kancelarii notarialnej;

2. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, a mianowicie:

- art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na powołaniu na stanowisko notariusza osoby, co do której zachodzą uzasadnione wątpliwości w przedmiocie posiadania przymiotu nieskazitelnego charakteru oraz dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza,

- "art. 11 ust. 4" ustawy - Prawo o notariacie, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że spełniona została przesłanka odbycia aplikacji notarialnej, podczas gdy brak jest podstaw do stwierdzenia, że wnioskodawczyni rzeczywiście spełniła wymagane przesłanki odbycia aplikacji i uzyskania zaświadczenia potwierdzającego tę okoliczność.

Wskazując na powyższe zarzuty, Izba Notarialna w [...] wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2015 r.

W uzasadnieniu wskazała między innymi, że:

W ocenie Skarżącej organ rozpatrując sprawę zainicjowaną wnioskiem M. D. dokonał niewłaściwej wykładni art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie, a w konsekwencji pozbawił normatywnej treści przesłankę dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

Przyjęcie poglądu jakoby brak było w ustawie Prawo o notariacie podstaw dla badania merytorycznego przygotowania kandydata do wykonywania zawodu notariusza prowadzi do zanegowania uznaniowego charakteru decyzji o powołaniu na stanowisko notariusza. Skutkowałoby to koniecznością powołania na stanowisko każdej osoby spełniającej formalne przesłanki unormowane w art. 11 w zw. z art. 12 Prawa o notariacie.

Dawanie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu jest jednoznaczne z dawaniem gwarancji, iż zawód ten będzie wykonywany merytorycznie i etycznie bez zarzutu. Znaczenie tej przesłanki pozostaje kluczowe w przypadku wykonywania zawodu notariusza, którego rolą jest gwarantowanie bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Skarżąca wskazała, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Wnioskodawczyni nie uzyskała pozytywnej oceny z kolokwium organizowanego w trakcie aplikacji notarialnej przez Izbę Notarialną wskutek czego Rada Izby Notarialnej w [...] nie miała podstaw do wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Nie ulega żadnej wątpliwości, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, natomiast postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Jeśli z treści posiadanych przez organ danych wynika, że wnioskodawca żąda wydania zaświadczenia niezgodnego z rzeczywistością organ odmawia wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Minister, z faktu iż zaświadczenie o odbyciu aplikacji nie jest jednym z dokumentów wymaganych do wniosku o powołanie na stanowisko notariusza wywodzi, że przesłankę te można wywieźć z uchwały ustalającej wynik kandydata z egzaminu notarialnego.

Minister podnosi, że Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej nr 2 przy Ministrze Sprawiedliwości dopuścił M. D. do egzaminu notarialnego pomimo braku zaświadczenia, a decyzja ta nie została zaskarżana więc jest wiążąca. Nie zostało dostrzeżone przez Ministra, że jedyną stroną tej decyzji była M. D. i tylko ona mogłaby tę decyzje zaskarżyć. W opinii Skarżącej na gruncie przedmiotowego postępowania kluczowym pozostaje zatem wyjaśnienie znaczenie pojęcia "odbywania aplikacji notarialnej", do problematyki aplikacji notarialnej zastosowanie mają przede wszystkich trzy akty prawne obowiązujące na dzień złożenia wniosku M. D. o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji, to jest na dzień 11 lipca 2012 roku: ustawa - Prawo o notariacie (Dz.U.2008.189.1158 - tekst jednolity z późn. zm.), rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji i przebiegu aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 258 poz. 2169) oraz uchwała Krajowej Rady Notarialnej Nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 roku w sprawie programu aplikacji notarialnej ze zmianami wprowadzonymi uchwałą tejże Rady Nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę na zdanie pierwsze § 1 art. 72 ustawy Prawo o notariacie, w którym mowa jest o tym, że aplikacja polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. Ściśle związany z tym unormowaniem jest przepis § 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia, w myśl którego aplikant notarialny obowiązany jest stale podnosić poziom swojej wiedzy zawodowej, jak również pkt 2 niniejszego przepisu, ustanawiający obowiązek uczestnictwa w zajęciach szkoleniowych. Ponadto należy zwrócić uwagę na treść § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, stanowiącego, że rada właściwej izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których jest prowadzone szkolenie, przeprowadzić kolokwia i sprawdziany. Kolokwia i sprawdziany zaś są unormowane we wskazanej wyżej uchwale Krajowej Rady Notarialnej w sprawie programu aplikacji notarialnej, która to uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej wynikającej: z art. 40 § 1 pkt 9 Ustawy Prawo o notariacie przyznającego do kompetencji Krajowej Rady Notarialnej ustalanie programu aplikacji notarialnej i z art. 73 ustawy Prawo o notariacie powierzającego organizację i prowadzenie aplikacji radom izb notarialnych na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną. Z powyższej uchwały Krajowej Rady Notarialnej Nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 roku w sprawie programu aplikacji notarialnej zmienionej uchwałą nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 roku wynika, że:

- w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia, które mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkolenie (§ 6 ust. 1),

- wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji (§ 1 zdanie ostatnie).

Z treści przywołanych przepisów wynika bezpośrednio, że z samej istoty aplikacji notarialnej, aplikacja notarialna ma służyć wszechstronnemu przygotowaniu merytorycznemu i praktycznemu kandydata do wykonywania zawodu zaufania publicznego. W oparciu o wskazane unormowania odbywanie aplikacji notarialnej można określić, jako zorganizowany proces zaznajamiania się aplikanta z całokształtem pracy notariusza, w ramach którego jednym z podstawowych obowiązków aplikanta jest stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Uzyskanie z kolokwiów i sprawdzianów pozytywnych wyników jest natomiast potwierdzeniem spełniania przez aplikanta obowiązku stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. Tak więc, jeśli nie można zastąpić egzaminu notarialnego samą aplikacją notarialną, nie można aplikacji zastąpić egzaminem notarialnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ustosunkowując się do poszczególnych jej zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zarzut skarżącej wywodzony jest na podstawie art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie i wskazuje, że M. D. nie ukończyła aplikacji, bowiem nie zdała jednego kolokwium. Zgodnie z powołanym przepisem notariuszem może być powołany ten, kto odbył aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej.

M. D. odbywała aplikację notarialną w okresie od [...] stycznia 2010 r. do [...] czerwca 2012 r., kiedy to obowiązywało rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2168 ze zm.). Zgodnie z § 13 tego rozporządzenia - rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Powołany przepis uprawniał jedynie radę izby notarialnej do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów pozostawiając jej uznaniu, czy z tego uprawnienia skorzysta. Inaczej zatem kształtowałaby się sytuacja prawna aplikantów notarialnych, gdyby przepis ten nakładał obowiązek weryfikacji stopnia opanowania wiedzy z dziedzin prawa, z których prowadzone były szkolenia i powiązał ten obowiązek z obowiązkami aplikanta określonymi w § 2 pkt 3 rozporządzenia. Jednakże prawodawca tak tego przepisu nie sformułował. Przepis § 13 rozporządzenia został uchylony przez § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2012 r. (Dz. U. poz. 1449) zmieniającego rozporządzenie z dniem 29 grudnia 2012 r. Powodem derogacji przez Ministra Sprawiedliwości § 13 rozporządzenia z 22 grudnia 2005 r. była niezgodna z jego wolą (jako prawodawcy) praktyka rad izb notarialnych, która nadto nie była jednolita. W niektórych izbach notarialnych wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji nie uzależniano od zdania kolokwiów, co nie było bez znaczenia dla oceny standardu równego traktowania. Przedstawione argumenty, znajdują swoje potwierdzenie w treści uzasadnienia do projektu rozporządzenia z 2012 r., w którym stwierdzono, że "Potrzeba uchylenia § 13 uzasadniona została podyktowana wykorzystywaniem tego przepisu do blokowania dostępu do zawodu, poprzez to, że niezależnie od wprowadzonej nim możliwości przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów, organy samorządu notarialnego, uzależniały fakt odbycia aplikacji i uzyskania stosownego zaświadczenia od uprzedniego zaliczenia kolokwiów przeprowadzanych w toku aplikacji".

Minister Sprawiedliwości zainicjował postępowanie przed Sądem Najwyższym zaskarżając uchwałę, która zastąpiła uchwałę nr 48 (uchwała nr 196/12) niezmieniającej w istocie regulacji dotyczącej obowiązku złożenia przez aplikanta dwóch kolokwiów. Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt III ZS 5/13 utrzymał zaskarżoną uchwałę w mocy, jednakże w uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż "uchwała Krajowej Rady Notarialnej nie zawiera przepisu umożliwiającego niewydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej po negatywnym sprawdzianie lub kolokwium. Nieprawidłowa praktyka w tej kwestii, wskazana w skardze Ministra Sprawiedliwości, nie wynika jednak z brzmienia omawianego przepisu uchwały. Kwestie te należą bowiem do domeny organizacji aplikacji notarialnej i zgodnie z art. 75 Prawa o notariacie reguluje je rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości. Przepisu tego nie można interpretować w ten sposób, że może stanowić on przyczynę odmowy wydawania zaświadczeń o odbyciu aplikacji".

Zgodnie z § 6 ust. 1 uchwały nr 48, będącej przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, w czasie odbycia odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Zdanie drugie tego przepisu jest powtórzeniem dalszej części § 13 rozporządzenia. Zgodnie z § 6 ust. 2 i 3 uchwały nr 48 pierwsze kolokwium aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji, a drugie kolokwium aplikant składa po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i po zaliczeniu, z pozytywnym wynikiem, pierwszego kolokwium. W myśl natomiast § 6 pkt 16 uchwały, w razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium, w terminie nie krótszym niż trzy miesiące i nie dłuższym niż sześć miesięcy przed komisją powołaną przez radę właściwej izby notarialnej. Podkreślenia jednak wymaga, że omawiana uchwała nie określała konsekwencji niezłożenia kolokwiów z wynikiem pozytywnym. Na tę kwestię zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w powołanym wyroku, w odniesieniu do uchwały, która ją zastąpiła, niezmieniającej w istocie obowiązku złożenia przez aplikanta dwóch kolokwiów.

Z tych względów, w ocenie składu Sądu orzekającego w sprawie, z uprawnienia do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów, o którym była mowa w § 13 rozporządzenia z 22 grudnia 2005 r., nie sposób wywieść uprawnienia do odmowy wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji, a w konsekwencji stwierdzenia, że aplikant aplikacji nie odbył.

Ubocznie można zauważyć, że kwestię kolokwium reguluje następne rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie organizacji i przebiegu aplikacji notarialnej (Dz. U. poz. 1668). Rozporządzenie to zastąpiło rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2005 r. określając w § 1 pkt 6 organizację i przebieg aplikacji notarialnej, w tym tryb, formę i sposób przeprowadzenia kolokwium, o którym mowa w art. 71 § 12 ustawy - Prawo o notariacie, oraz skład i tryb powołania komisji przeprowadzającej kolokwium. Zgodnie z powołanym art. 71 § 12 ustawy - przed upływem 2 lat i 6 miesięcy aplikacji rada izby notarialnej przeprowadza kolokwium dla aplikantów ubiegających się o otrzymanie upoważnienia, o którym mowa w art. 22a § 1, w celu sprawdzenia umiejętności wykonywania czynności notarialnych, o których mowa w art. 79 pkt 2, 4, 7 i 8. Przepis zaś art. 22a § 1 ustawy stanowi, że notariusz może upoważnić aplikanta notarialnego objętego jego patronatem do wykonywania czynności notarialnych określonych w art. 79 pkt 2, 4, 7 i 8, jeżeli aplikant odbył co najmniej 2 lata i 6 miesięcy aplikacji oraz uzyskał pozytywny wynik z kolokwium, o którym mowa w art. 71 § 12. Wyłącznie zatem z tych względów, a nie jak określono w § 13 uprzedniego rozporządzenia (ze względu na możliwość sprawdzenia wiedzy aplikanta), aplikant zamierzający ubiegać się o otrzymanie upoważnienia, o którym mowa w art. 22a ustawy, jest obowiązany przystąpić do kolokwium sprawdzającego umiejętność dokonywania czynności notarialnych wymienionych w art. 79 pkt 2, 4, 7 i 8 ustawy przeprowadzanego przez radę właściwej izby notarialnej (§ 9 ust. 1 rozporządzenia z 17 grudnia 2013 r.). Jednakże również w rozporządzeniu zmieniającym nie uzależniono odbycia aplikacji od zdania takiego kolokwium, gdyż od jego zaliczenia uzależniono jedynie możliwość zastępowania notariusza przez aplikanta.

Należy jednak zwrócić uwagę, co podkreślał Minister Sprawiedliwości, na jakim etapie i do czego służy zaświadczenie o odbyciu aplikacji. Zgodnie z art. 74a § 3 ustawy zaświadczenie to jest wymagane, jako załącznik do wniosku o dopuszczenie do egzaminu notarialnego, a nie do wniosku o powołanie na notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej. Z ustaleń organu administracji wynika, że przewodniczący komisji egzaminacyjnej dopuścił M. D. do egzaminu notarialnego, pomimo braku zaświadczenia o ukończeniu aplikacji. Jak już wspomniano wcześniej, powodem derogacji przez Ministra Sprawiedliwości § 13 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2005 r. była m.in. niejednolitość praktyki rad izb notarialnych w dopuszczaniu aplikantów do egzaminu notarialnego. W niektórych izbach notarialnych wymagano zaświadczenia o ukończeniu aplikacji, w niektórych nie. Decyzja przewodniczącego komisji egzaminacyjnej o dopuszczeniu M. D. do egzaminu nie została zakwestionowana i nie będąc odstępstwem od tego rodzaju decyzji w innych izbach notarialnych dopuszczała uczestnika postępowania do egzaminu, który kandydat złożył z oceną pozytywną.

Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest jednak egzamin notarialny, lecz powołanie na stanowisko notariusza. Egzamin notarialny w stosunku do M. D.nie został zakwestionowany, jak i nie zakwestionowano jego wyniku. Zgodnie z art. 13 ustawy wniosek o powołanie na stanowisko notariusza (art. 10 § 1 ustawy) powinien zawierać dane o kwalifikacjach osoby zainteresowanej, wymienionej w art. 11 lub art. 12 § 1, oraz wskazywać lokal przewidywany do prowadzenia kancelarii i termin jej uruchomienia z załącznikami wskazanymi w tym przepisie. W załącznikach tych nie wymieniono zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej. Jednocześnie należałoby ponownie podkreślić za wcześniej powołanym uzasadnieniem do wyroku Sądu Najwyższego, iż niewydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie uzasadniały postanowienia uchwały Krajowej Rady Notarialnej, jak i wskazany przepis ustawy - Prawo o notariacie oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005 r. Zasadnie zatem wskazano w decyzji, co także znalazło swoje potwierdzenie w skardze, że dla oceny przez Ministra Sprawiedliwości spełniania przez M. D. warunku z art. 11 pkt 4 ustawy, nie miało istotnego znaczenia to, czy uczestnikowi postępowania wydano zaświadczenie o ukończeniu aplikacji notarialnej. To bowiem do organu administracji publicznej, na podstawie całego zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, należała ocena, czy M. D. spełniała przesłankę z tego przepisu. Zgodnie natomiast z art. 10 § 3 ustawy Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów z art. 11-13 ustawy. Tymczasem, jak już wskazano, okoliczności takie w sprawie niniejszej nie występowały.

Należy w tym miejscu podkreślić, że weryfikacja wiedzy i przydatności kandydata do zawodu notariusza odbywa się od strony praktycznej w toku aplikacji notarialnej. Notariusze (patroni) obserwując aplikanta, w wydawanych opiniach określają przydatność aplikanta notarialnego do zawodu notariusza. Z ustaleń organu administracji wynika, iż wszystkie opinie notariuszy (patronów) o pracy M. D. jednoznacznie wskazują na nabycie przez aplikanta wystarczających umiejętności teoretycznych i praktycznych do prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

Inną kwestią jest spór, co do dochowania przez skarżącą terminu z art. 10 § 2 ustawy - niewyrażenie opinii, o której mowa w § 1, w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej. Rada Izby Notarialnej w [...] otrzymała wniosek o udzielenie opinii o M. D. [...] lipca 2014 r. W dniu [...] września 2014 r. podjęła uchwałę negatywnie opiniując kandydata na stanowisko notariusza i opinia ta została nadana w urzędzie pocztowym 14 października 2014 r. Niezależnie od tego, że opinia ta nie była wiążąca dla Ministra Sprawiedliwości, gdyż podlegała ocenie jak każdy dowód w sprawie (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2001 r. w sprawie II SA 1488/00 /NSA w Warszawie/ i z dnia 12 lipca 2011 r. w sprawie II GSK 708/10), to należy ją oceniać w kategorii postanowienia, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 1999 r. w sprawie III SZ 1/99 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2004 r. w sprawie GSK 244/04). Z przepisu art. 106 w związku z art. 10 i 35 pkt 1 ustawy wynika jednoznacznie, że uchwała wyrażająca opinię rady właściwej izby notarialnej w sprawie powoływania i odwoływania notariuszy jest postanowieniem, na które służy stronie zażalenie. Zatem opinia rady izby notarialnej w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii jest opinią w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2014 r. w sprawie II GSK 1031/13, z dnia 2 kwietnia 2014 r. w sprawie II OSK 113/14 i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r. w sprawie II GSK 2429/11).

Zgodnie zatem z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W myśl natomiast § 3 organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. Przepis art. 10 § 2 ustawy Prawo o notariacie przewiduje dla zajęcia stanowiska w sprawie opinii kandydata na notariusza termin 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości. Zgodnie z ustaleniami organu administracji publicznej w dacie nadawania opinii w placówce urzędu pocztowego termin ten został przekroczony, co w ocenie Sądu upoważniało Ministra Sprawiedliwości do stwierdzenia, iż wystąpiła okoliczność wskazana w art. 10 § 2 ustawy.

Niemniej jednak, wbrew twierdzeniom skarżącej, Minister Sprawiedliwości w zaskarżonej decyzji odniósł się do twierdzeń Izby Notarialnej o nieukończeniu przez M. D. aplikacji notarialnej, przedstawiając swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji z dochowaniem wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.

Stosownie do § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188) w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu planu siedzib kancelarii notarialnych. Z przepisów ustawy - Prawo o notariacie, jak i z przepisów wymienionego rozporządzenia nie wynikają obowiązki Ministra Sprawiedliwości do przeprowadzania badań w zakresie zaspokojenia potrzeb na usługi notarialne w danej miejscowości. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 tej ustawy notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej (rolę opinii omówiono wcześniej). Plan siedzib kancelarii notarialnych, ustalany na podstawie § 11 pkt 4 rozporządzenia, jest czynnością Ministra Sprawiedliwości z zakresu nadzoru nad notariatem i nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. wydany w sprawie II GSK 491/12). W tym zakresie Minister Sprawiedliwości w uzasadnieniu decyzji przeprowadził jednak analizę ilości kancelarii notarialnych w Warszawie stwierdzając, iż celowe jest umiejscowienie kancelarii M. D. w tym mieście, gdyż będzie zaspakajać dostęp do usług notarialnych w zakresie odpowiednim do usług w innych miejscowościach sąsiednich.

Omawiając tę kwestię Minister Sprawiedliwości miał także na względzie zasadę konstytucyjną wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wypowiedział się także, co do zarzutu braku odpowiedniego lokalu na kancelarię notarialną stwierdzając, w oparciu o art. 14 § 1 i art. 4 § 2 ustawy, iż notariusz (a nie kandydat na notariusza) ma dwa miesiące na uruchomienie kancelarii od powołania na stanowisko notariusza. Te uwagi organu administracji (poparte powołanym orzecznictwem) uzasadniają stwierdzenie o nietrafności zarzutów podnoszonych w toku postępowania i w skardze.

Minister Sprawiedliwości zasadnie podniósł, że zagwarantowana konstytucyjnie wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, jak wynika to z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również zawodu notariusza. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych.

Sąd pragnie również wskazać, że w demokratycznym państwie prawnym pozostawienie rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji publicznej oznacza domniemanie decyzji pozytywnej dla strony. Organ może odmówić uwzględnienia wniosku, jeżeli wykracza to poza jego faktyczne możliwości albo pozostaje w sprzeczności z innym prawnie chronionym interesem, który na gruncie danej sprawy bardziej zasługuje na ochronę. Z ustaleń organu administracji wynika, że przesłanki te nie wystąpiły.

Ponadto stanowisko Ministra znajduje oparcie w zmianach ustawowych wprowadzonych w ustawie - Prawo o notariacie przez art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829), obowiązującej od dnia 23 sierpnia 2013 r. Uprawnienia M. D. do powołania na stanowisko notariusza były oceniane według zasad wprowadzonych wspomnianą ustawą.

W uzasadnieniu projektu do tej ustawy (druk sejmowy VII.806) podkreślano, że zagadnienie regulacji zasad podejmowania i wykonywania zawodu nie jest obojętne z perspektywy konstytucyjnej. Podstawowym wzorcem oceny jest art. 65, w powiązaniu z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 oraz 17 Konstytucji RP. Przede wszystkim ustrojodawca w art. 65 zadeklarował zapewnienie wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy każdemu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz literaturze przedmiotu podkreśla się, że w wymienionym przepisie wskazano na trzy rodzaje praw pozostających w funkcjonalnym związku: prawo do wyboru i wykonywania zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed pracą przymusową. Pełna wolność pracy to nie tylko, bowiem brak przymusu jej wykonywania, ale również brak ograniczeń polegających na uniemożliwieniu wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia, nie przymuszając jednocześnie do robienia czegoś innego (por. wyrok TK z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 33/98). Zasada wolności pracy w ujęciu pozytywnym obejmuje tzw. aspekt kwalifikatywny, tj. możliwość wyboru rodzaju pracy, przy czym wolność wyboru i wykonywania zawodu nie oznacza nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie może być w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiązany również do uwzględniania interesu danych podmiotów (por. wyrok TK z 19 marca 2001 r., sygn. akt K 33/00). O ile z jednej strony ograniczenia wolności ekonomicznych, do jakich należy wolność wykonywania pracy, są mniej restrykcyjne niż w przypadku wolności i praw osobistych, o tyle wprowadzenie ograniczeń wykonywania pracy musi być uzasadnione koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, w szczególności tych, które wskazane zostały w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wśród kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę przy klasyfikacji grup zawodowych, w odniesieniu do których należy stosować zbieżne kryteria, należy przede wszystkim wymienić: (a) powiązanie danego zawodu z funkcją publiczną, jaką realizuje on w zastępstwie organów administracji publicznej; (b) przynależność do grupy zawodów zaufania publicznego, również tych, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji; (c) rola danego zawodu w zapewnianiu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, osobistego i bezpieczeństwa obrotu prawnego; (d) konieczność zapewnienia minimum kompetencji dla rozpoczęcia świadczenia usług określonego rodzaju.

Minister Sprawiedliwości w zaskarżonej decyzji wykazał zasadność rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem poglądów wyrażonych przez Trybunał Konstytucyjny w powołanych wyrokach oraz mając na względzie cele ustawy, w tym podnoszone wyżej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Minister Sprawiedliwości nie naruszył przepisów postępowania wskazanych w skardze ani przepisów ustawy - Prawo o notariacie. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.