Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 956/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2,  art. 145
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 roku sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), po rozpoznaniu sprawy z wniosku B. W. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wójta Gminy [...] z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie na terenie Gminy [...] i Gminy[...], Farmy Wiatrowej [...] składającej się z 24 wież wiatrakowych (2MW) o łącznej mocy 48 MW, zlokalizowanej na działkach nr: 2, 3, 4, 5, 9, 10/1, 12, 23/1, 26, 34, 43/1, 49/1, 51/1, 58/1, 63/1, 76/7, 77/4, 106, 122, 123 - obręb ewidencyjny[...]; 12/5, 40/1 - obręb ewidencyjny[...]; 32/1, 32/2, 68, 69, 71/1, 120, 128/1, 141/1, 148/1, 160/1, 221, 222 - obręb ewidencyjny[...]; gmina [...]i nr 35/1, 37/3 - obręb ewidencyjny [...] na działkach nr 10, 11, 26 - obręb ewidencyjny[...]; gmina [...] (lokalizacja GPZ i przyłącza do linii 110 kV), orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej Wójta Gminy [...] z dnia [...] zmieniającej decyzję z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie na terenie gminy [...] Farmy Wiatrowej [...] składającej się z 24 wież wiatrowych (2 MW ) o łącznej mocy 48 MW.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie orzekający organ podniósł, że B. W. złożyła w dniu [...] r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wójta Gminy [...] z dnia[...], argumentując, że nie brała udziału jako strona w postępowaniu bez własnej winy, nie została bowiem o tym postępowaniu powiadomiona, ani nie doręczono jej decyzji wydanej w sprawie.

Wnioskodawczyni podniosła, że o decyzji dowiedziała się w dniu 30.12.2014 r. podczas przesłuchania w charakterze strony w innym postępowaniu, a mianowicie w sprawie prowadzonej przez Starostę [...] znak:[...], dlatego według niej zachodzi podstawa do zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z uwagi na to, iż nie było podstaw do kwestionowania twierdzeń wnioskodawczyni odnośnie terminu powzięcia wiadomości o kwestionowanej decyzji, postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy [...] wznowił postępowanie w sprawie.

Ponadto Wójt zwrócił uwagę, że w fazie rozpoznawania wniosku o wznowienie postępowania organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, LEX nr 47857), a w przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż będzie to przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a.

Organ I instancji podkreślił, że wnioskodawczyni, pomimo, iż jest mieszkanką m. [...], w dacie wydawania tej decyzji nie przysługiwał status strony postępowania. Siedlisko wnioskodawczyni znajduje się w znacznej odległości od granicy oddziaływania elektrowni wiatrowych, zlokalizowanych na działkach wymienionych w petitum decyzji, a dokumentacja, która stanowiła podstawę do wydania kwestionowanej decyzji nie zawierała także innych ograniczeń o negatywnym oddziaływaniu na domy mieszkalne, dlatego brak było podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji, w szczególności z powodu nie uznania wnioskodawczyni za stronę postępowania.

Okoliczność powyższa w ocenie organu nie prowadzi do wydania orzeczenia o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji, ale do umorzenia postępowania wznowieniowego jako bezprzedmiotowego, dlatego w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., a nie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. W. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie, podnosząc, iż jest właścicielką działki będącej w sferze oddziaływania inwestycji, której dotyczy postępowanie, gdyż odległość wiatraka stanowi 340 metrów (pomiar dokonany od punktu centralnego wykopu do budynku mieszkalnego).

W jej ocenie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego godzi w zasadę praworządności, zaznaczając przy tym, że od początku marca 2015 r. obiekt jest uruchomiony, a działka wnioskodawczyni jest narażona na duży poziom hałasu, efekt migotania łopat wiatraka, silne oddziaływanie pola elektromagnetycznego.

Zdaniem wnioskodawczyniwyznaczenie oddziaływania na poziomie 300 m miało charakter blankietowy, który nijak ma się do rzeczywistego oddziaływania, natomiast w warunkach jakie przedstawił inwestor, inwestycja w ogóle nie powinna uzyskać zgody na lokalizację.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...]uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w judykaturze, iż jeżeli istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie postanowienia winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 kpa, a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji przepisu art. 149 § 2 kpa (patrz wyrok WSA II SA/Gd 882/13 z dnia 5.03.2014r.).

Jednakże, jak wskazano, wydanie takiego postanowienia winno być poprzedzone dogłębnym zbadaniem kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, natomiast w realiach niniejszej sprawy organ I instancji przyjął, iż termin do złożenia wniosku został zachowany opierając się na oświadczeniu wnioskodawczyni złożonym w piśmie z dnia [...] r., w którym wyjaśniła ona, że z decyzją zapoznała się w dniu 30.12.2014 r., kiedy to została przesłuchana w charakterze strony w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...], sygn. akt[...], przy czym organ II instancji nie podjął nawet próby weryfikacji wskazanych twierdzeń. Z akt nie wynika, aby ustalono czego dotyczyło postępowanie i czy było powiązane z decyzją będącą przedmiotem postępowania wznowieniowego oraz o jakich czynnościach organu i kiedy powiadamiano wnioskodawczynię.

Nie bez znaczenia w ocenie Kolegium jest również fakt, iż jak twierdzi zainteresowana w odwołaniu, obiekt jest uruchomiony od początku marca 2015 r., a zatem musiały być prowadzone prace związane z uruchomieniem obiektu i okoliczni mieszkańcy w tym wnioskodawczyni, mogli posiadać wiedzę odnośnie istniejących w obrocie decyzji stanowiących podstawę do prowadzenia wskazanych prac.

Mając na uwadze wskazane okoliczności, zdaniem Kolegium organ I instancji winien we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające umożliwiające ustalenie, czy rzeczywiście termin został zachowany przez wnioskodawczynię, gdyż nie można za wystarczające dla weryfikacji oświadczenia strony uznać stwierdzenia organu I instancji, iż nie dysponował dowodami przeciwnymi, skoro nie podjął nawet próby zapoznania się z aktami postępowania wskazanymi w piśmie wyjaśniającym z dnia [...]r.

W przekonaniu organu odwoławczego, dopiero po ustaleniu zachowania terminu do złożenia wniosku, organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie legitymacji do złożenia wniosku oraz przesłanki stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, bowiem legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, w trybie wnioskowym ma, co do zasady, strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, a także inny podmiot, jeżeli decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zatem organ administracyjny, chcąc prawidłowo ustalić uprawnienie podmiotu do wzruszenia decyzji ostatecznej winien dokonać nie tylko formalnej analizy legitymacji wnioskodawcy, ale przede wszystkim zbadania tej legitymacji w kontekście przepisów prawa materialnego, które były podstawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, a badania takiego w ocenie Kolegium należy dokonać szczególnie wówczas, kiedy żądanie składa podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, lecz uważa się za uprawnionego do kwestionowania decyzji.

Jak podkreślono, akta sprawy przesłane organowi odwoławczemu nie pozwalają na ustalenie, jakie podmioty zostały uznane za strony w postępowaniu, którego dotyczyła kwestionowana przez stronę decyzja i na jakiej podstawie; brak jest bowiem zestawienia stron postępowania, natomiast z treści decyzji wynika, iż została ona skierowana jedynie do inwestora i Starostwa Powiatowego w [...], jednak zakres przedsięwzięcia budowa na terenie dwóch gmin farmy wiatrowej składającej się z 24 wież wiatrowych wskazuje, iż nie można wykluczyć, iż w przedmiotowym postępowaniu liczba stron w postępowaniu przekraczała 20 osób, co powoduje, że organ I instancji stosował procedurę wynikającą z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Zdaniem Kolegium nie można przesądzić kwestii liczby stron w postępowaniu, gdyż brak w aktach informacji na ten temat, a ponadto z akt nie wynika również w jaki sposób ustalono strony postępowania do których skierowano zaskarżoną decyzję, przy czym ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stanowiąca materialną podstawę rozstrzygnięcia kwestionowanego w postępowaniu wznowieniowym nie wskazuje wprost jakie podmioty mają status stron w tym postępowaniu, dlatego szczególnie wnikliwie organ winien wyjaśnić w jaki sposób ustalono strony tego postępowania, kogo uznano za strony i dlaczego.

W skardze do sądu [...] Sp. z o.o. w W. , na podstawie art. 54 § 3 PPSA, wniosła o uwzględnienie przez SKO skargi w całości, to jest o dokonanie tzw. samokontroli przed skierowaniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, a w razie nie uwzględnienia żądania dokonania tzw. samokontroli, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) PPSA wniosła o uchylenie decyzji SKO w całości, ewentualnie w przypadku zaistnienia przesłanek o stwierdzenie nieważności tejże decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 PPSA, a na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 PPSA wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji SKO zarzucono rażące naruszenie:

1. art. 136 i 138 § 2 KPA poprzez nierozpatrzenie sprawy merytorycznie i wydanie decyzji uchylającej decyzję Wójta i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, pomimo możliwości rozpoznania sprawy merytorycznie przez SKO,

2. naruszenie art. 136 KPA poprzez zaniechanie przeprowadzenia w pełni dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję,

3. naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 KPA poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co oprócz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej oraz naruszenia art. 8 KPA poprzez nie uczynienie zadość zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich świadomości i kultury prawnej,

4. art. 138 § 1 pkt 3 KPA poprzez brak rozstrzygnięcia merytorycznego w sytuacji, gdy w świetle przepisów KPA SKO zobligowane było po rozpoznaniu materiału dowodowego do wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, gdyż decyzja SKO nie uwzględniła, że decyzja środowiskowa została uchylona i nie występuje w obrocie prawnym, co czyni orzekanie bezprzedmiotowym.

Zdaniem skarżącej spółki SKO orzekło w stosunku do decyzji środowiskowej, która nie istnieje w obrocie prawnym i pomimo nieprawidłowego uzasadnienia, zasadniczo decyzja Wójta była prawidłowa, gdyż postępowanie wznowieniowe nie powinno zostać w ogóle wszczęte z uwagi na brak w obrocie prawnym decyzji środowiskowej, skoro jednak już nastąpiło, to postępowanie powinno zostać umorzone, co też Wójt uczynił.

SKO procedując nad wydaniem rozstrzygnięcia w ocenie skarżącej winno wziąć pod uwagę, że decyzja środowiskowa została uchylona i nie istnieje w obrocie prawnym, a zatem jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem byłoby umorzenie postępowania odwoławczego zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 KPA, gdyż wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia bądź odmowy uchylenia decyzji środowiskowej jest bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że decyzja środowiskowa została wyeliminowana z obrotu w związku z czym, w ocenie skarżącej decyzja SKO obarczona jest wadą nieważności.

W ocenie skarżącej SKO nie rozpoznało sprawy merytorycznie i wydało decyzję uchylającą decyzję Wójta - przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, pomimo, że miało możliwość samodzielnego jej rozpatrzenia. Wskazano, że niepodważalną regułą postępowania administracyjnego jest, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę po raz drugi co do istoty i w całości, nie ograniczając się do zarzutów odwołujących się. Rozpoznanie sprawy skutkować winno wydaniem decyzji merytorycznej, dlatego Kolegium rozpoznając sprawę powinno było przeprowadzić ponownie postępowanie w celu wydania decyzji merytorycznej, a nie kasatoryjnej, bowiem w każdej sytuacji eliminacja decyzji organu I instancji winna być ostatecznością, gdyż zgodnie z art. 138 § 2 kpa rozstrzygnięcie kasatoryjne, jako ekstraordynaryjne, będzie możliwe jedynie, jeżeli jednocześnie doszło do naruszenia przepisów postępowania i zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, przy czym obie przesłanki muszą zaistnieć łącznie.

Skarżąca podniosła, że w tej sprawie żadne istotne naruszenia przepisów postępowania w rzeczywistości nie nastąpiły, a Kolegium nie wykazało, aby zachodziła konieczność wyjaśnienia sprawy w całości lub znacznej części.

Podkreślono także, że organ odwoławczy czyniąc użytek z art. 138 § 2 KPA powinien był w uzasadnieniu decyzji uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, czego nie dokonał oraz uzasadnić niemożność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w ramach art. 136 KPA.

W przekonaniu skarżącej spółki, Kolegium nie wskazało podstaw uzasadniających odstąpienie od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a ponadto żadne z podniesionych przez SKO uchybień nie ma w ocenie skarżącej charakteru braku, który uzasadniałby uzupełnienie materiału dowodowego przez organ I instancji, gdyż zarzuty SKO polegają na wskazaniu, że organ pierwszej instancji powinien wyjaśnić, czy nieruchomość B. W. znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i czy posiada ona przymiot strony, przez co SKO w sposób całkowicie niezasadny próbuje insynuować, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone. W uzasadnieniu decyzji Wójta szczegółowo zostały opisane motywy, którymi kierował się organ I instancji umarzając postępowanie, a ewentualne braki (o których istnieniu skarżąca wyraźnie zaprzecza) mogły być jej zdaniem uzupełnione w ramach dodatkowego postępowania dowodowego - art. 136 KPA.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a.

W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] wydanej w trybie art. 138 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W związku z tym, że druga przesłanka wydania decyzji kasacyjnej dotyczyć może ewentualnie także zakresu postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym (art. 136), należy przypomnieć, iż w dotychczasowym stanie prawnym organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości występowała w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226). Trafnie podkreślano w piśmiennictwie, że brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223). Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne również wtedy, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, że czyni to sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art. 136.

Podstawową przesłanką prawną decyzji kasacyjnej będzie stwierdzenie przez organ odwoławczy, że w postępowaniu wyjaśniającym przed organem, który wydał zaskarżoną decyzję, dopuszczono się tego rodzaju poważnych naruszeń przepisów proceduralnych, które uzasadniają przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji celem wszechstronnego jej wyjaśnienia. Ustawowym warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest wykazanie przez organ odwoławczy, że zaskarżona "decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania" i "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"; te dwie ustawowe przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie, ale także musi istnieć funkcjonalny i merytoryczny związek przesłanki pierwszej (naruszenie przepisów postępowania zaskarżoną decyzją) i przesłanki drugiej (konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Związki te polegają na tym, że nie jest wystarczające stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, lecz konieczne jest wykazanie, że naruszenia te dotyczyły przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające oraz że miały one wpływ na niewyjaśnienie sprawy w zakresie określonym w drugiej przesłance.

Przesłanki wydania decyzji kasacyjnej nie mogą być interpretowane rozszerzająco, zwłaszcza gdy interpretuje się ten przepis w kontekście zasady "merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy".

Organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego. W związku z tym, wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2, miałyby niewiążący prawnie charakter. Należy jednak przyjąć, że owe zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należą do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji.

Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w oparciu o przesłanki wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy nie mógł zająć merytorycznego rozstrzygnięcia w celu zakończenia sprawy z uwagi na naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy wykazał przesłanki działania w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Organ ten wskazał na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym, których doniosłość potwierdziła brak potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Słusznie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślił fazy postępowania wznowieniowego. Do pierwszej fazy postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zalicza się badanie przez organ zachowania terminu na wniesienie podania o wznowienie. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 148 § 2 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Skarżąca jako podstawę wznowienia postępowania powołała przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wywiodła, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu jako strona. Podała również, że w dniu 30 grudnia 2014 r. powzięła informację o decyzjach, których wzruszenia domaga się w ramach wznowienia postępowania.

Ma rację organ odwoławczy twierdząc, że oświadczenie skarżącej o terminie dowiedzenia się o decyzjach ostatecznych powinno zostać zweryfikowane, a przede wszystkim powinno być ocenione przez organ I instancji, gdyż on decyduje o ocenie wniosku w zakresie I fazy postępowania wznowieniowego. Wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania w celu wzruszenia decyzji ostatecznej. Z uwagi na trwałość decyzji ostatecznych organ powinien w postępowaniu wznowieniowym dołożyć staranności w prowadzeniu tego postępowania. Przesłanki stanowiące podstawę wznowienia decyzji ostatecznej powinny zostać zweryfikowane. To samo tyczy się dopuszczalności wznowienia postępowania w zakresie terminu na dokonanie czynności jaką jest wniosek o wznowienie postępowania. Nie jest wystarczające samo oświadczenie wnioskodawcy o terminie powzięcia wiadomości o ostatecznej decyzji. Informacja wnioskodawcy powinna być zweryfikowana przez organ. W przeciwnym razie istniałaby duża swoboda we wzruszaniu decyzji ostatecznych, co mogłoby doprowadzać do nadużyć ze strony osób, które nawet poprzez swoje zaniedbanie nie brały udziału w postępowaniu. Nie taka była wola ustawodawcy, który wprowadził zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

W ocenie Sądu zweryfikowanie zachowania terminu przez skarżącą do złożenia wniosku o wznowienie postępowania ma istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie rzecz się ma z dalszymi okolicznościami postępowania wskazanymi przez SKO, choć należy podkreślić, że organ odwoławczy w pewnych kwestiach formułował zarzuty zbyt daleko idące; dotyczy to m.in. tego, że organ I instancji podejmował decyzję w oparciu o niekompletny materiał dowodowy tj., że nie ustalono kręgu stron postępowania, oceniając stan faktyczny tylko jednej elektrowni wiatrowej i nie zbadano, czy postępowanie prowadzono z zastosowaniem art. 49 k.p.a. przy zawiadamianiu stron postępowania. Przepis ten stanowi, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Organ odwoławczy stwierdził, że w takiej sytuacji nie byłoby potrzeby odrębnego zawiadamiania o decyzjach i czynnościach organu. Jest to słuszna uwaga ale tylko w sytuacji gdy dotyczy wnioskodawczyni, gdyż w postępowaniu w sprawie wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. bada się tylko, czy wnioskodawca dowiedział się o decyzji. Uznając, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 49 K.p.a. powstałoby domniemanie dalej idące – zawiadomienia o decyzji. W ramach rozpoznawanej sprawy istotny jest też tylko obszar oddziaływania elektrowni wiatrowej na nieruchomość skarżącej, a nie na wszystkie pozostałe nieruchomości, gdzie organ wskazywał, że nie zostały ustalenia w tym zakresie poparte wiarygodnymi materiałami dowodowymi.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w sprawie wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 odbywa się na indywidualny wniosek.

Dokonując oceny legitymacji skarżącej do występowania w przedmiotowej sprawie należy zauważyć, że przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Trzeba przy tym podkreślić, że pojęcie oddziaływania musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. W pojęciu tym mieści się zatem rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, jak i na wartości prawnie chronione np. środowisko. Tym samym zasadne jest powiązanie interesu skarżącej z ustaleniem, czy sporządzony został w sprawie raport oddziaływania na środowisko dla ustalenia, czy występuje wpływ negatywnych czynników środowiskowych na nieruchomość skarżącej, co z kolei pozwalałoby na ustalenie, czy powinna być ona potraktowana za stronę w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej.

W ocenie Sądu zakres niewyjaśnionych ustaleń faktycznych potwierdza ich istotność, która ma wpływ na wynik sprawy. Brak ustaleń w zakresie zachowania terminu na wniesienie podania, czy też brak ustalenia czy skarżąca powinna mieć status strony w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej (po pozytywnym przejściu pierwszej fazy badania wniosku), należy traktować jako uchybienia kwalifikowane, które nie mogły być uzupełnione przez organ odwoławczy w ramach postępowania uzupełniającego prowadzonego w oparciu o art. 136 k.p.a.

Ponadto, mając na względzie postawiony w skardze zarzut nieważności zaskarżonej decyzji, odpowiedzieć należy na pytanie, czy w rozpoznawanej sprawie wznowieniowej zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 105 § 1 K.p.a., w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Od razu należy wyjaśnić, iż cytowany przepis może znaleźć zastosowanie także w postępowaniu wznowieniowym, jako że – lege non distinguente – potencjalnie dotyczy on każdego postępowania normowanego przepisami Działu II k.p.a. (zatytułowanego ogólnie: "Postępowanie"). Potwierdzają to również wypowiedzi doktryny, w których wyraźnie wskazuje się, że organ prowadzący postępowanie wznowieniowe może także wydać decyzję o umorzeniu tego postępowania, jeżeli z jakiegokolwiek powodu stanie się ono bezprzedmiotowe (zob. C. Martysz [w:] G. Łaszczyca i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, Warszawa 2010, uw. 7 do art. 151).

Dotyczy to pierwotnego braku decyzji będącej przedmiotem wniosku, lub wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, której dotyczy postępowanie wznowieniowe – tj. decyzji kończącej postępowanie, które następnie podlegało wznowieniu, określanej w k.p.a. mianem "decyzji dotychczasowej". Należy bowiem zauważyć, że owa "decyzja dotychczasowa" stanowi w każdym przypadku przedmiot merytorycznego rozstrzygnięcia – w określonych przypadkach: obok nowego rozstrzygnięcia o istocie sprawy – zapadającego po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 151 k.p.a., organ administracji po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego (zwanego też postępowaniem w sprawie wznowienia postępowania; verba legis: "postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy" – art. 149 § 2 k.p.a.), w zależności od jego wyników: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchyla decyzję dotychczasową (i wówczas wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy – art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), względnie stwierdza wydanie decyzji dotychczasowej ("zaskarżonej") z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.).

W świetle cytowanych przepisów nie ulega wątpliwości, że pozostawanie w obrocie prawnym "decyzji dotychczasowej" w rozumieniu art. 151 k.p.a., warunkuje możliwość wszczęcia oraz prowadzenia (kontynuowania) co do niej postępowania wznowieniowego – innymi słowy: stanowi warunek "przedmiotowości" takiego postępowania i z taką sytuacją prawną mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem bezspornie z akt administracyjnych, decyzją z dnia [...] Wójt Gminy [...] zmienił - na podstawie art. 155 K.p.a. - swoją ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] r. na realizację planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie na terenie gminy [...] farmy wiatrowej [...] składającej się z 24 wież wiatrowych (2 MW) o łącznej mocy 48 MW, natomiast pismem z dnia 30.01.2015 r. B. W. złożyła do Wójta Gminy [...] wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji zmieniającej decyzję z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, więc nie można twierdzić, iż wniosek o wznowienie postępowania dotyczył decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym, a przez to postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe.

Potwierdzają to wypowiedzi doktryny i judykatury, w których podkreśla się z kolei, że nie można wznowić postępowania w odniesieniu do rozstrzygnięcia wyeliminowanego z obrotu prawnego (zob. R. Stankiewicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 145 Nb 5; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2015, uw. II.2. do art. 145), oraz że następstwem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, której dotyczyło postępowanie wznowieniowe (np. na skutek stwierdzenia jej nieważności) jest bezprzedmiotowość tego postępowania, prowadząca do jego umorzenia (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, uw. II.3. przed art. 145, Nb 6; wyrok NSA z 21.11.2012 r., II OSK 1318/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

A contrario, skoro w rozpoznawanej sprawie, w toku postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji zmieniającej decyzję z dnia 5.03.2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, nie doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji, to ww. postępowanie wznowieniowe nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę jako nieuzasadnioną.