Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 410/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części oraz w takiej samej części uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 188, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 444/11 w sprawie ze skargi M.L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 stycznia 2011 r. nr [..] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [..]z dnia 14 grudnia 2010 r. nr [..]w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [..]/6; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M.L. kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt: I SA/Wa 444/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 stycznia 2011 r. nr [..]w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 26 stycznia 2011 r. nr [..], po rozpatrzeniu odwołania M. M., utrzymał w mocy decyzję Starosty [..]ego z dnia 14 grudnia 2010 r. nr [..], orzekającą o zwrocie na rzecz A. G. w 1/2 części oraz M. M. w 1/2 części nieruchomości położonej w [..] przy ulicy [..] i ulicy [..], oznaczonej w projekcie podziału przyjętym w dniu 20 kwietnia 2009 r. do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [..] pod nr [..]nr ewidencyjnym [..]/2, o powierzchni 0,0861 ha oraz odmawiającej zwrotu na rzecz A. G. i M. M. części nieruchomości nr [..], która weszła w skład działek oznaczonych obecnie nr: [..]/1, [..]/3, [..], [..]/2 i [..]/6.

Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że Starosta [..] decyzją z dnia 14 grudnia 2010 r. orzekł o zwrocie na rzecz A. G. w 1/2 części oraz M. M. w 1/2 części opisanej wyżej nieruchomości oraz odmówił zwrotu na rzecz A. G. i M. M. części wywłaszczonej nieruchomości nr [..], która weszła w skład działek oznaczonych obecnie nr: [..]/1, [..]/3, [..], [..]/2 i [..]/6. Jednocześnie zobowiązał A. G. i M. M. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w kwocie 5 387,62 zł, odpowiednio po 1/2 części.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. M. złożył odwołanie wnosząc o uchylenie tego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności w zakresie odmowy zwrotu na rzecz A. G. i M. M. części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..]/6. Zarzucił, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zapadło z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej uzasadniając, że zgodnie z przepisem art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego spadkobierców o zamiarze użycia nieruchomości lub jej części na cel inny niż określony jako cel wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawie Zarząd Województwa Mazowieckiego nie dopełnił powyższego obowiązku i w 2007 r. zbył, w trybie bezprzetargowym na rzecz osób fizycznych, nieruchomość oznaczoną jako działka nr [..]/6. Przy czym w postępowaniu o zwrot nieruchomości nie podjęto próby wyjaśnienia zaistniałej sytuacji i tym samym rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem art. 7, 8 oraz 9 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione.

W uzasadnieniu zajętego stanowiska Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił, że aktem notarialnym z dnia 21 kwietnia 1975 r. Rep. A-nr 1167/75 A.D. zbył w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [..]o powierzchni 0,2022 ha, położoną w [..] przy ulicy [..], która weszła w skład terenu, na którym została zlokalizowana budowa ulicy [..] (obecnie [..]). Spadkobiercy A.D.: A. G. i M. M. wystąpili z wnioskami z dnia 13 października 2008 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na jej zbędność na cel wywłaszczenia. Starosta [..] decyzją z dnia 19 maja 2009 r. orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców nieruchomości położonej w [..] przy ul. [..] i ul. [..], oznaczonej w projekcie podziału nr ewidencyjnym [..]/2 o powierzchni 0,0861 ha oraz odmówił zwrotu na rzecz wnioskodawców części nieruchomości nr [..], która weszła w skład działek oznaczonych obecnie nr: [..]/1, [..], [..]/2 i [..]/6. Powyższą decyzję uchylił Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 16 sierpnia 2010 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia ze względu na naruszenie przepisów proceduralnych. W ponownym postępowaniu Starosta [..] zgodnie z zaleceniem Wojewody Mazowieckiego umożliwił stronom zapoznanie i wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszenie ewentualnych żądań stosownie do wezwania z dnia 2 listopada 2010 r. Przeprowadził również oględziny nieruchomości podczas wizji w dniu 18 listopada 2010 r. z udziałem stron postępowania. Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w [..] w dniu 5 lutego 2009 r. M. M. oświadczył, że żądanie zwrotu dotyczy całej wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej wówczas nr [..]. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ powołał treść art. 136 ust. 3, art. 137 oraz 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) i wskazał, że z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym wynika, że część wywłaszczonej nieruchomości, oznaczona w projekcie podziału nr [..]/2 o powierzchni 0,0861 ha nie została wykorzystana na cel wykupu. W trakcie przeprowadzonej wizji lokalnej na gruncie ustalono, że na działce tej urządzono zieleń. Dlatego też organ I instancji orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców wymienionej działki. Ponadto część wykupionej przez Skarb Państwa nieruchomości, oznaczonej obecnie numerami [..]/1 o powierzchni 0,0095 ha i [..]/3 o powierzchni 0,0011 ha oraz część działek nr [..] o powierzchni 0,0122 ha i [..]/2 o powierzchni 0,0595 ha zajęte zostały pod budowę ul. Jaworskiego (obecnie [..]) oraz pod budowę ulicy [..]. Jednocześnie część nieruchomości, która weszła w skład działki nr [..]/6 o powierzchni 0,0443 ha, stanowi obecnie własność po 1/2 części B.E. G. oraz B.A.i K.P. na podstawie aktu notarialnego z dnia 19 marca 2007 r. Rep. A-nr 1689/2007. To prawo własności ujawnione zostało w księdze wieczystej [..]prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [..]. Organ pierwszej instancji odmówił zwrotu wymienionych działek uzasadniając, że w stosunku do działek nr [..]/1, nr [..], nr [..]/3 i [..]/2 zrealizowano ulicę, zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organ odwoławczy wskazał, że dwie pierwsze z wymienionych działek zajęte zostały pod realizację ulicy [..], a nie jak określono w celu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, pod ulicę [..] (obecnie ul. [..]). Jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobą fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 powołanej ustawy, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Stosownie zaś do przepisu art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) zarówno ulica [..], jak i ul. [..] z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami publicznymi zaliczonymi do kategorii dróg powiatowych (przed tą datą zaliczonymi do kategorii dróg wojewódzkich).

Organ odwoławczy wyjaśnił także, że przedmiotem zwrotu może być tylko nieruchomość wywłaszczona, która w dniu orzekania o zwrocie stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, dlatego też działka nr [..]/6, z uwagi na to, że stanowi własność osób fizycznych, nie może być przedmiotem zwrotu na rzecz spadkobierców byłego właściciela. Stosownie bowiem do utrwalonego orzecznictwa sądowego pomimo wystąpienia przesłanek z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwy w przypadku, gdy w chwili rozpatrywania wniosku o zwrot, przedmiotowa nieruchomość nie jest we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a stanowi własność osób trzecich. W świetle powyższego roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej może być skierowane wyłącznie wobec podmiotu publicznoprawnego, tj. Skarbu Państwa lub wobec jednostki samorządu terytorialnego. Zatem skoro wywłaszczenie nieruchomości jest dopuszczalne tylko na rzecz tych podmiotów, to również zobowiązanie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może obciążać tylko te podmioty. Dla skutecznego orzeczenia o zwrocie nieruchomości istotne jest zatem nie tylko spełnienie ustawowych przesłanek, ale również to, czy podmiotowi publicznoprawnemu nadal przysługuje prawo własności do tej nieruchomości, pozwalające na restytucję poprzedniego stanu prawnego. Przy czym zaniechanie zawiadomienia osób uprawnionych o możliwości żądania przez nich zwrotu nieruchomości wywłaszczonej i zbycie jej na rzecz osób trzecich może skutkować zgłoszeniem przez te osoby roszczenia o odszkodowanie, jeżeli nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia i jej zbycie zniweczyło możliwość zwrotu nieruchomości. Roszczenie to może być dochodzone przez sądem cywilnym, a jego skuteczność zależy od wykazania zaistnienia szkody w postaci braku możliwości odzyskania nieruchomości skutkiem dokonanego przez podmiot publicznoprawny zbycia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia, z naruszeniem obowiązku zawiadomienia o możliwości zwrotu tej nieruchomości, określonego w art. 136 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. W świetle powyższego nie jest możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego dotyczącego prawidłowości zbycia części wywłaszczonej nieruchomości na rzecz osób trzecich, bowiem roszczenie strony może być dochodzone jedynie przed sądem cywilnym. Organ odwoławczy podniósł, że wbrew twierdzeniu strony decyzja pierwszoinstancyjna została podjęta zgodnie z wymogiem zarówno prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej. Strona brała udział w postępowaniu i na każdym jego etapie miała możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonych dokumentów i ustaleń. Natomiast przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające oraz zgromadzony materiał dowodowy umożliwił dokonanie oceny w zakresie możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stosownie do wymogu ustawowego.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [..]ego z dnia 14 grudnia 2010 r.

Na decyzję Wojewody Mazowieckiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. M., wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [..]/6. W uzasadnieniu skargi zarzucił zaskarżonej w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [..]/6 decyzji naruszenie:

- art. 7 k.p.a. poprzez tolerowanie działań naruszających prawo i niepodejmowanie czynności w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem,

- art. 8 k.p.a. przez niepodjęcie działań w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, które pogłębiły zaufanie obywateli do organów państwa, w szczególności niepodjęcie działań w celu przywrócenia własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego,

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez nierozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego poprzez wystąpienie do właściwego sądu w celu stwierdzenia ważności umowy przenoszącej własność nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania,

- art. 183 § 2 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie prokuratora o toczącym się postępowaniu, pomimo wyraźnego wniosku strony postępowania wskazującego na niezgodne z prawem działania polegające na użyciu nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu,

- art. 136 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez użycie części wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, bez zawiadomienia następców prawnych poprzedniego właściciela o takim zamiarze i niepoinformowaniu ich o możliwości zwrotu nieruchomości,

- art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez nieorzeczenie o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, pomimo spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w tym artykule.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu prawnym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Podano, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Niesporny w rozpatrywanej sprawie jest fakt, że nabycie na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w celu budowy ulicy. Wnioskami z dnia 13 października 2008 r. A. G. i M. M. wystąpili o zwrot przejętej nieruchomości wskazując, że nie został zrealizowany cel, na jaki nieruchomość ta została przejęta.

Podkreślono, że jak wynika z treści złożonej skargi w rozpatrywanej sprawie skarżący kwestionują jedynie odmowę zwrotu wnioskodawcom działki nr [..]/6, która została przez Zarząd Województwa Mazowieckiego zbyta w trybie bezprzetargowym na rzecz osób fizycznych i stanowi obecnie własność B.G. oraz B. i K. P., na podstawie aktu notarialnego z dnia 19 marca 2007 r. Rep. A-nr 1689/2007. W pozostałym natomiast zakresie dotyczącym działek o nr: [..]/2 o powierzchni 0,0861 ha, która podlega zwrotowi oraz nr [..]/1, [..]/3, [..], [..]/2, których zwrotu organy odmówiły, zaskarżona decyzja nie jest sporna, a treść rozstrzygnięcia nie jest przez skarżących kwestionowana.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że kwestia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana została przepisami art. 136-142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Ponadto art. 216 ust. 1 tej ustawy stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79).

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jak wynika z akt administracyjnych sporna nieruchomość została odpłatnie zbyta (sprzedana) na podstawie aktu notarialnego z dnia 19 marca 2007 r. Rep. A-nr 1689/2007 na rzecz osób fizycznych i stanowi obecnie własność B.G. oraz B. i K. P.. W ocenie Sądu fakt sprzedaży spornej nieruchomości i to jeszcze przed złożeniem wniosku o zwrot, jest negatywną przesłanką uniemożliwiającą realizację roszczeń skarżących o zwrot przedmiotowej nieruchomości na skutek odpłatnego wyzbycia się w całości przez odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego całości posiadanego prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Sprzedaż spornej nieruchomości oznacza bowiem, że obecnie ani Skarbowi Państwa, ani żadnej jednostce samorządu terytorialnego nie przysługują do tej nieruchomości jakiekolwiek prawa rzeczowe. Jest to zatem sytuacja odmienna od tej, w której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego na mocy aktu notarialnego ustanowiły jedynie na konkretnej nieruchomości prawo użytkowania wieczystego, same przy tym zachowując prawo własności takiej nieruchomości, czyli są pozbawione jedynie władztwa nad nieruchomością. W rozpatrywanej sprawie w drodze odpłatnej czynności prawnej jednostka samorządu terytorialnego wyzbyła się całości posiadanych praw do spornej nieruchomości na rzecz osób fizycznych (wszelkich praw a nie tylko władztwa) i obecnie organ administracji publicznej nie ma żadnych środków prawnych do "odwrócenia" tego stanu prawnego. Organ administracji publicznej nie był stroną przedmiotowego aktu notarialnego, nie przysługuje mu zatem żadne prawo do podważania jego prawidłowości, w szczególności że musiałoby to nastąpić na drodze postępowania przed sądem powszechnym.

W tej sytuacji za całkowicie niezasadne Sąd pierwszej instancji uznał postawione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 8 i 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy orzekające w przedstawionej sprawie działań w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego w celu przywrócenia sprzedanego prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego poprzez wystąpienie do właściwego sądu w celu stwierdzenia ważności umowy odpłatnie przenoszącej własność nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania.

Zdaniem Sądu organy rozpatrujące sprawę prawidłowo orzekły, że skoro jeszcze przed złożeniem wniosku o zwrot przejętej nieruchomości, na mocy pozostającego w obrocie prawnym aktu notarialnego sporna nieruchomość stała się własnością osób fizycznych, to obecnie brak jest podstaw prawnych do jej zwrotu przez organy administracji publicznej. Oznacza to, że w tym stanie rzeczy, jeśli nawet istniałyby pozytywne przesłanki do zwrotu, to i tak zwrot taki nie mógłby być dokonany. W przypadku sprzedaży nieruchomości wywłaszczonej nieruchomość ta nie podlega zwrotowi niezależnie od tego, czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (akcie notarialnym) został zrealizowany. Sprzedaż nieruchomości osobie fizycznej stanowi bowiem negatywną przeszkodę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, dlatego też wystąpienie takiej przesłanki wystarcza do rozstrzygnięcia sprawy, bez potrzeby badania przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia, wymienionych w art. 137 powołanej ustawy (powołano: wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt: II SA/Lu 128/10, LEX nr 674264, wyrok WSA w Warszawie z 17 lipca 2008 r., sygn. akt: I SA/Wa 614/08, LEX nr 566677).

Nie może również odnieść skutku, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zarzut dotyczący naruszenia art. 183 § 2 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie prokuratora o toczącym się postępowaniu pomimo wyraźnego wniosku strony postępowania wskazującego na niezgodne z prawem działania polegające na użyciu nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ administracji publicznej zawiadamia prokuratora o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu w każdym przypadku, gdy uzna udział prokuratora w postępowaniu za potrzebny. Przewidziany w art. 183 § 2 k.p.a. obowiązek organu zawiadomienia prokuratora o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu ograniczony jest do przypadku wystąpienia potrzeby udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym. Ocena takiej potrzeby należy wyłącznie do organu administracji publicznej ("gdy uzna udział prokuratora (...) za potrzebny"). Oznacza to, że organ administracji publicznej nie ma obowiązku na wniosek strony zawiadomienia prokuratora o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu. Może to zrobić, jeśli sam uzna, że udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny. Oznacza to, że do organu administracji publicznej należy zatem rozstrzygnięcie, czy i w jakim stadium postępowania zawiadomić prokuratora o tym, że jego udział jest potrzebny. Niezawiadomienie zatem przez organ prowadzący postępowanie prokuratora o toczącym się postępowaniu nie może być zatem skuteczną podstawą wniesienia skargi, w szczególności że podmiot zainteresowany może sam zwrócić się do prokuratora o wzięcie udziału w postępowaniu administracyjnym.

Niezależnie od zarzutów skargi Sąd uznał również, że prawidłowo organy administracyjne ustaliły, że przeszkodą w rozpatrywaniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest fakt zrealizowania na przedmiotowych działkach drogi publicznej (ulicy).

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie mają wyłącznie przedstawione i omówione powyżej okoliczności rozpatrywanej sprawy. Stąd też nie są zasadne, w ocenie Sądu, pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy czy też powierzchowne jej zbadanie.

Podsumowując Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy w sprawie został zebrany prawidłowo. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. organ przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2011 r. skargę kasacyjną wywiódł M. M. zarzucając zakwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 136 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997 r. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię, według której użycie (z naruszeniem prawa) części wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu bez zawiadomienia uprawnionego właściciela (lub jego następców prawnych) o takim zamiarze i poinformowaniu ich o możliwości zwrotu nieruchomości jest dozwolone, nie stanowi naruszenia prawa oraz że ma charakter nieodwracalny i stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości wywłaszczonemu właścicielowi, bądź jego następcy prawnemu.

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poprzez zaniechanie rozpoznania i rozstrzygnięcia o istocie skargi, a mianowicie o zasadności jasno sformułowanego zarzutu naruszenia art. 136 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyrażającego się w zaniechaniu przez organ (Wojewodę Mazowieckiego, a uprzednio przez Starostę [..]ego) podjęcia działań procesowych w celu stwierdzenia niezgodności z prawem czynności cywilnoprawnych polegających na zbyciu umową notarialną z dnia 19.03.2007 r. części wywłaszczonej nieruchomości osobie trzeciej (zbycie było niewątpliwie nielegalne z rażącą obrazą art. 136 i nastąpiło w trybie bezprzetargowym, a jego beneficjentem został Wicestarosta [..] – K.P., wówczas Przewodniczący Rady Powiatu [..]ego);

- art. 141 § 4 tej samej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu Wojewódzkiego wskazanego powyżej aspektu sprawy (zarzutu) i brak jakichkolwiek rozważań w tym zakresie, co jest wynikiem świadomego lub nie świadomego pominięcia zarzutu niewątpliwie słusznego, zwłaszcza w kontekście utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale też Sądu Najwyższego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych;

- art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie wypełnienia określonych tymi przepisami ustawowych obowiązków rozpoznania zagadnienia wstępnego (zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, co konkretnie wyrażało się w zaniechaniu podjęcia prawem przewidzianych działań dla stwierdzenia nieważności dokonanego z naruszeniem prawa (art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami) zbycia części wywłaszczonej nieruchomości (działki nr [..]/6 o powierzchni 0,0443 ha) na rzecz osób trzecich (K. i A. P. oraz B.G.) oraz zaniechaniu zawieszenia postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia o zagadnieniu wstępnym (stwierdzeniu nieważności umowy przenoszącej własność nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania) o nieuzasadnionym prawnie usiłowaniu przerzucenia tego obowiązku na skarżącego;

- art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego przez tolerowanie przez Sąd działań naruszających prawo i niepodejmowania czynności w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem;

- art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niepodjęcie działań w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, które pogłębiłyby zaufanie obywateli do organów państwa, w szczególności do Sądu jako organu nadzoru;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną interpretację art. 136 ust. 3 w zw. z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzasadniające uchylenie zaskarżonego wyroku;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie przez Sąd skargi M. M. pomimo uzasadnionego zarzutu z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przez nie ustosunkowanie się przez Sąd do przedmiotowego zarzutu;

- art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie obligatoryjnego orzeczenia, że działania Starosty [..]ego i Wojewody Mazowieckiego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W oparciu o powyższe podstawy skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji oraz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 stycznia 2011 r. Nr [..]utrzymująca w mocy decyzję Starosty [..]ego z dnia 14 grudnia 2010 r. Nr [..], orzekającą o: zwrocie na rzecz A. G. w ½ części oraz M. M. w ½ części nieruchomości położonej w [..] przy ulicy [..] i ulicy [..], oznaczonej w projekcie podziału przyjętym w dniu 20 kwietnia 2009 r. do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [..] pod Nr OSTR.4-427/2009 o numerze ewidencyjnym [..]/2, o powierzchni 0,0861 ha oraz o odmowie prawa do zwrotu na rzecz A. G. i M. M. położonej w [..] działki nr [..]/6 o powierzchni 0,0443 ha stanowiącej części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej pierwotnie numerem [..], której własność wbrew prawu i wbrew celowi wywłaszczenia przeniesiono na rzecz osób trzecich, a konkretnie na rzecz K.P., jego żony A. oraz związanej z nimi gospodarczo B.G.. Wskazano, że nazwiska osób trzecich padły nieprzypadkowo, albowiem K.P. to obecny Wicestarosta [..], który w okresie prowadzenia postępowania i w dniu nabycia tej nieruchomości pełnił funkcję Przewodniczącego Rady Miasta [..], co według skarżącego nie było bez znaczenia dla bezprawnego nabycia przez nich działki, jak też nie było obojętne dla postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie, jego przebiegu i sposobu rozstrzygania.

Skarga dotyczyła odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej numerem [..] następcy prawnemu A.D., to jest M. M.. Działka ta po wydzieleniu jej z wywłaszczonej nieruchomości oznaczona została numerem [..]/6, a aktem notarialnym z 19.03.2007 r. jej własność przeniesiono na rzecz wskazanych wyżej osób.

Dalej podano, że stan faktyczny i w dużym stopniu stan prawny ustalony w toku postępowania administracyjnego nie budził wątpliwości. Bezspornym bowiem było, że w 1975 r. doszło do wywłaszczenia położonej w [..] przy ul. [..]nieruchomości (działki gruntu oznaczonej wówczas numerem [..]) stanowiącej własność A.D.. Wywłaszczenie nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Niewątpliwe było też, że część wywłaszczonej nieruchomości stała się zbędna dla realizacji celu, ze względu na który doszło do wywłaszczenia. Właściciele sąsiedniej nieruchomości (K. i A.P. oraz B.G.) wystąpili z wnioskiem o nabycie części wywłaszczonej nieruchomości (tej najbardziej atrakcyjnej i wartościowej, gdyż położonej od strony ulicy) na powiększenie własnej nieruchomości. Zatem organ stosownie do postanowień art. 136 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zobligowany był zawiadomić poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a którego to obowiązku nie wypełnił, czego w tej sprawie nie negują ani uczestnicy, ani Starosta [..], ani Wojewoda Mazowiecki, ani Wojewódzki Sad Administracyjny. Tym samym do zbycia działki doszło ewidentnie z naruszeniem prawa (powołanego przepisu). W umowie sprzedaży z dnia 19.03.2007 r. Wojewoda złożył oczywiście nieprawdziwe oświadczenie, że zbywana nieruchomość "...jest wolna od wszelkich praw i roszczeń osób trzecich i nie występują jakiekolwiek ograniczenia w rozporządzaniu tą działką".

Skarżący kasacyjnie wywodził, że zgodnie z unormowaniem art. 135, 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w takim przypadku, skoro wyłoniła się kwestia wymagającego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (nieważności umowy przenoszącej własność części wydzielonej nieruchomości na rzecz osób trzecich), to obowiązkiem organu było zawieszenie postępowania w sprawie i zainicjowanie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dokonanej wadliwie czynności prawnej i przywrócenia stanu zgodnego z prawem, na którą to okoliczność skarżący zwrócił uwagę zarówno w odwołaniu z dnia 29.12.2010 r. od decyzji Starosty Powiatowego do Wojewody Mazowieckiego, jak też w skardze z dnia 26.02.2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze skarżący wskazał na utrwalone w tym zakresie jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, przywołując rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym przed WSA w Krakowie.

Zarówno w wadliwej decyzji Wojewody jak też w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie tę kwestię wymownie przemilczano. W przekonaniu skarżącego M. M. przemilczenie nie było przypadkowe i stanowi świadectwo orzekania nierzetelnego z naruszeniem podstawowych zasad uczciwości, sprawiedliwości, równego traktowania wszystkich uczestników postępowania i z naruszeniem zasady praworządności. Podniesiono, że wskazane przez skarżącego zagadnienie było przedmiotem wielu rozstrzygnięć sądowych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (np. wyrok z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie: I OSK 879/05, wyrok z dnia 26 marca 2008 r. w sprawie: I OSK 491/07, wyrok z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie: I OSK 1054/07), Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie: III CSK 182/09), czy Wojewódzkiego Sądu Wojewódzkiego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2008 r. w sprawach: II SA/Kr 526/08 i II SA/Kr 1233/08).

W ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zajął się istotą skargi, gdyż nie odniósł się do zasadniczego zarzutu skargi, a więc można postawić tezę, że nie rozstrzygnął o istocie sprawy, czym dopuścił się obrazy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle powołanych przepisów WSA zobowiązany był do ustosunkowania się do zgłoszonych w skardze zarzutów, a nawet przy braku ich podniesienia, winien brać pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań zgłoszonych przez uczestników. W ocenie autora skargi kasacyjnej rażącym uchybieniem jest pominięcie zarzutu zasadniczego bezpośrednio rzutującego na wynik sprawy.

Konsekwencją pominięcia w rozważaniach Sądu zagadnienia zasadniczego, był też brak jego uzasadnienia ustnego, ale też brak jakiegokolwiek odniesienia się w pisemnych motywach rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie proceduralne (art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Wskazane powyżej błędy stanowią też rażące naruszenie podstawowych zasad - art. 7 k.p.a. przez tolerowanie przez Sąd działań naruszających prawo i niepodejmowania czynności w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, oraz art. 8 k.p.a. - przez niepodjęcie działań w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, które mogłyby godzić zaufanie obywateli do organów państwa, w szczególności do Sądu jako organu nadzoru, a wręcz przeciwnie - działania WSA jakie miały miejsce w tej konkretnej sprawie - burzą zaufanie do organów państwa.

Sąd Wojewódzki dopuścił się też obrazy art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie obligatoryjnego orzeczenia, że działania Starosty [..]ego i Wojewody Mazowieckiego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, aczkolwiek to uchybienie jest konsekwencją oddalenia skargi.

Co do materialnoprawnej strony rozstrzygnięcia WSA powtórzono, że Sąd błędnie przyjął z założenia, że sprzedaż wywłaszczonej nieruchomości osobie trzeciej wyklucza możliwość jej zwrotu następcom prawnym nawet pomimo braku zawiadomienia osób wywłaszczonych o fakcie sprzedaży czy też bez potrzeby badania przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia wymienionych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu wystarczający był bowiem fakt, że sprzedaż dokonana została przed złożeniem wniosku o zwrot i czynność ta jest niewzruszalna z uwagi na pozostający w obrocie prawnym akt notarialny, w wyniku którego nieruchomość stała się własnością osób fizycznych.

Podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 2009 r., III CSK 182/09 rozporządzenie wywłaszczoną nieruchomością na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu z naruszeniem art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest czynnością dotkniętą nieważnością z mocy prawa (art. 58 § 1 kc). Zgodnie z utrwalonym przywołanym powyżej orzecznictwem Sądów Administracyjnych i Sądu Najwyższego, rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności umowy przenoszącej własność nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania, jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak podjęcia działań dla rozpoznania zagadnień wstępnych stanowi rażące naruszenie art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Kolejne naruszenie prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji wynika z błędnej interpretacji przepisów analizowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie której Sąd uznał, że sprzedaż wywłaszczonej nieruchomości przed złożeniem wniosku o zwrot uniemożliwia jej zwrot, w wyniku występującej w obrocie prawnym skutecznej umowy sprzedaży w postaci aktu notarialnego. Tymczasem zgodnie z art. 229 tej ustawy roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli nieruchomość została sprzedana, albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r.) W przedmiotowej sprawie sprzedaż wywłaszczonej nieruchomości na rzecz osoby fizycznej została dokonana aktem notarialnym z dnia 19 marca 2007 r. Rep. A Nr 1689/2007, a zatem już po wejściu w życie ustawy.

W tym przypadku nie jest uzasadniony ani podparty przepisem prawa fakt odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wobec faktu nabycia jej przez osoby trzecie, a tym bardziej nietrafiona jest argumentacja Sądu pierwszej instancji, że okoliczność sprzedaży spornej nieruchomości przed złożeniem wniosku o zwrot stanowi negatywną przesłankę w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Fakt ten stanowi rażące naruszenie prawa materialnego i w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi podstawę do uchylenia wyroku.

Fakt, że K.P., to obecny Wicestarosta [..], a w okresie prowadzenia postępowania i w dniu nabycia tej nieruchomości pełnił funkcję Przewodniczącego Rady Miasta [..], był Sądowi znany, albowiem pełnomocnik skarżącego – S.O. - podniosła tą okoliczność na rozprawie w dniu 25.10.2011 r. wskazując, że miała ona wpływ na wynik sprawy. Jej oświadczenia nie odnotowano w protokole z rozprawy, co stanowiło naruszenie art. 101 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniosku o uzupełnienie protokołu w tym zakresie strona nie złożyła ze względu na upływ 30-dniowego terminu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Wprawdzie Autor skargi kasacyjnej w pewnym zakresie nieprecyzyjnie zakwalifikował podnoszone zarzuty z punktu widzenia systematyki art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to niewątpliwie w skardze tej w zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną interpretację art. 136 ust. 1-3 w zw. z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pozostałe zarzuty są zarzutami naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.

W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933).

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły być uwzględnione.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procesowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087), jednakże mimo, że art. 3 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (podobnie jak art. 1 § 1 i 2 tej ustawy) mają charakter ustrojowy i bezpośrednio nie podpadają pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnionym jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336).

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w związku z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaniechanie rozpoznania i rozstrzygnięcia o istocie skargi, a mianowicie o zasadności sformułowanego w skardze do Sądu pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 136 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wymóg art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi co do rozstrzygania przez sąd w granicach danej sprawy oraz braku związania zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną powinien być tak rozumiany, że wprawdzie sąd orzeka w konkretnej sprawie i w występującym w niej przedmiocie, zasadniczo nie rozwiązując problemów generalnych (ogólnych), to w tych granicach jest zobowiązany do dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu po dokonaniu koniecznych rozważań bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 cyt. ustawy może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby organ, którego działanie lub bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) zaskarżono dopuścił się uchybień na tyle istotnych, a przy tym oczywistych, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, gdyż kwestia prawidłowości wykładni art. 136 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przekładająca się na rozstrzygnięcie sprawy, nie może być skutecznie podnoszona w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygał poza granicami sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję, a analizując treść art. 136 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże nie podzielając stanowiska skarżącego w zakresie wykładni tego przepisu nie mógł naruszyć art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro nie był z mocy tego przepisu związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tych powodów zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w związku z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mógł być uwzględniony.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 136 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) wyrażającego się w zaniechaniu przez organ podjęcia działań procesowych w celu stwierdzenia niezgodności z prawem czynności cywilnoprawnych polegających na zbyciu umową notarialną z dnia 19 marca 2007 r. części wywłaszczonej nieruchomości osobie trzeciej, należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako samodzielnej podstawy kasacyjnej może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (por. powołana uchwała z 15 lutego 2010 r., wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt: I GSK 450/08, LEX nr 516681).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie jest uzasadniony w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przede wszystkim należy wskazać, że wbrew stanowisku skarżącego Sąd pierwszej instancji rozważał kwestię zastosowania w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdzając w uzasadnieniu, że "fakt sprzedaży spornej nieruchomości i to jeszcze przed złożeniem wniosku o zwrot, jest negatywną przesłanką uniemożliwiającą realizację roszczeń skarżących o zwrot przedmiotowej nieruchomości na skutek odpłatnego wyzbycia się w całości przez odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego całości posiadanego prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. (...) W rozpatrywanej sprawie w drodze odpłatnej czynności prawnej jednostka samorządu terytorialnego wyzbyła się całości posiadanych praw do spornej nieruchomości na rzecz osób fizycznych (wszelkich praw a nie tylko władztwa) i obecnie organ administracji publicznej nie ma żadnych środków prawnych do "odwrócenia" tego stanu prawnego. (...) W tej sytuacji za całkowicie niezasadne Sąd pierwszej instancji uznał postawione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 8 i 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (...) Sprzedaż nieruchomości osobie fizycznej stanowi negatywną przeszkodę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, dlatego też wystąpienie takiej przesłanki wystarcza do rozstrzygnięcia sprawy, bez potrzeby badania przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia, wymienionych w art. 137 powołanej ustawy". Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I FSK 408/05, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w wyniku czego zaniechano podjęcia prawem przewidzianych działań dla stwierdzenia nieważności dokonanego z naruszeniem prawa zbycia części wywłaszczonej nieruchomości (działki nr [..]/6 o powierzchni 0,0443 ha) na rzecz osób trzecich oraz zaniechaniu zawieszenia postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia o zagadnieniu wstępnym (stwierdzeniu nieważności umowy przenoszącej własność nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania). Zarzut powyższy jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Zarówno w piśmiennictwie (por.: A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, 2006 r., s. 303; J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2006 r., s. 296), jak i w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z dnia 16 lutego 2006 r., I OSK 440/05, z dnia 16 maja 2006 r., II OSK 822/05, z dnia 28 lipca 2004 r., OSK 678/04, z dnia 15 grudnia 2011 r., I OSK 55/11) dominuje stanowisko, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, ponieważ Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. W ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w przypadku oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 297/11). Przepis art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa kompetencję sądu administracyjnego do orzekania w głąb sprawy, pozwalającą na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie niezgodnie z prawem. Przyjmuje się zatem, że nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1044/10, LEX nr 1151516).

Skarga kasacyjna zawiera również zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zasad ogólnych k.p.a. wyrażonych w art. 7 i 8 tej ustawy przez "tolerowanie przez Sąd działań naruszających prawo i niepodejmowania czynności w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem", a także "przez niepodjęcie działań w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, które pogłębiłyby zaufanie obywateli do organów państwa, w szczególności do Sądu jako organu nadzoru".

Odnosząc się do tych zarzutów należy w pierwszej kolejności wskazać, że zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 i 8 k.p.a. są normami kierowanymi do organów administracji wyrażającymi dyrektywy w zakresie sposobu realizowania kompetencji administracyjnych. Nie są to normy kierowane do sądu administracyjnego. Ewentualne niedostrzeżenie przez Sąd wadliwości procesowej w toku postępowania przed organami administracji można byłoby kwestionować poprzez zarzut naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej zawartej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113). Tak sformułowanego zarzutu jednak w skardze kasacyjnej nie podniesiono. W nowszym orzecznictwie wskazuje się, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być skierowane przeciwko decyzji organu administracji publicznej. Muszą natomiast odnosić się do zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i dotyczyć naruszenia przepisów, które mają zastosowanie przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2012 r., II OSK 1970/10, LEX nr 1138027, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., II FSK 1185/10, LEX nr 1134595). Wprawdzie w związku z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, (ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów, to jednocześnie taki sposób jego prezentacji ogranicza w istotnym stopniu skuteczność zarzutu kasacyjnego z powodu braku możliwości odniesienia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r., II OSK 762/09, LEX nr 597842).

Zgodnie z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono więc na wnoszącego skargę obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426) polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., I FSK 232/07, LEX nr 480247). Z istoty skargi kasacyjnej wynika, że podstawą naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu zarzut naruszenia prawa procesowego polegający na naruszeniu art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony, albowiem przepisy te nie mogły zostać naruszone przez Sąd pierwszej instancji, gdyż Sąd administracyjny nie stosuje przepisów procesowych zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego wobec wyczerpującego uregulowania postępowania sądowoadministracyjnego w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontrola kasacyjna orzeczenia Sądu pierwszej instancji w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obejmuje wyłącznie stosowanie prawa procesowego przez sądy administracyjne, a więc przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni, w sytuacji, gdy skarżący, w ramach podstawy kasacyjnej, zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie stosownych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie, mimo zarzutów zawartych w skardze, naruszenia przez organy administracji wskazanych w niej przepisów (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., II OSK 1724/10, LEX nr 1152011). Jednakże we wniesionej skardze kasacyjnej – zarówno w jej petitum, jak i uzasadnieniu - brak jest niezbędnego powiązania wskazywanych zarzutów naruszenia prawa procesowego z odpowiednimi zarzutami procedury sądowoadministracyjnej.

Nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" czy też art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowią podstawę prawną orzekania dla sądu administracyjnego i jako takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do formułowania zarzutów skargi kasacyjnej, a jedynie wespół z innymi przepisami postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, do naruszenia których w ocenie skarżącego doszło (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2011 r., II GSK 526/10, LEX nr 1081571).

Strona skarżąca upatruje naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który był uzasadniony. Jak już wyżej zasygnalizowano, Sąd pierwszej instancji – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – wyjaśnił powody, dla których przyjął, że organ nie naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym ustosunkował się do tego zarzutu. Nie mógł zatem poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" czy też art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" musi dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji, nie może natomiast polegać na błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji sądu (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r., I OSK 1249/11, LEX nr 1149142), a do tego w istocie sprowadza się sformułowanie zarzutu przedstawionego w tym zakresie w skardze kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę, nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wyrażając pogląd, że nie ma w sprawie zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczący kwestii prejudycjalnej, która ma charakter materialnoprawny nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z kolei gdy chodzi o naruszenie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to konieczne jest podkreślenie że naruszenie tego przepisu mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby sąd oddalił skargę pomimo stwierdzenia uchybień skutkujących podjęciem przez sąd określonych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego, a zarzut skargi kasacyjnej nie jest zarzutem wykazującym brak podstaw do oddalenia skargi ze względu na konieczność zastosowania przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz ze względu na nieustosunkowanie się przez Sąd pierwszej instancji do zasadnego w przekonaniu strony skarżącej zarzutu naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W istocie zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mógł być uwzględniony ze względu na jago wadliwe sformułowanie. W niniejszej sprawie wymaga to szczególnego podkreślenia, gdy się zważy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej całkowicie pominięto uzasadnienie tego zarzutu nie odnosząc się ani do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", ani art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi - wskazując na naruszenie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie powiązał we właściwy sposób tej normy prawnej z innymi przepisami, w szczególności w tym wypadku z przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a według art. 176 tej ustawy w skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacji i ich uzasadnienie. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, tj. wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych (por. np. wyroki NSA: z dnia 24 marca 2006 r., I FSK 741/05, LEX nr 201531; z dnia 14 grudnia 2005 r., I FSK 383/05, LEX nr 187517; z dnia 22 czerwca 2005 r., FSK 2574/04, LEX nr 173331; z dnia 17 czerwca 2005 r., I FSK 4/05, LEX nr 173353; z dnia 26 kwietnia 2005 r., OSK 1436/04, LEX nr 236857, z dnia 22 lutego 2012 r., II GSK 20/11, LEX nr 1121149, wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., II OSK 151/12, LEX nr 1219250).

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie obligatoryjnego orzeczenia, że działania Starosty [..]ego i Wojewody Mazowieckiego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z powyższym przepisem "organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa". Przepis ten kierowany do organu nie mógł być zatem z istoty swojej stosowany i nie był stosowany przez Sąd pierwszej instancji, a tym samym nie można przyjąć, że doszło do jego naruszenia przez Sąd.

Zasadny jest natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego formułowany w niniejszej sprawie jako zarzut błędnej wykładni art. 136 ust. 1-3 w związku z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przekładający się bezpośrednio na niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nieskorzystanie przez Sąd w realiach niniejszej sprawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest w skardze kasacyjnej wiązane z naruszeniem przez Sąd normy kompetencyjnej, może być zatem ujmowane jako naruszenie prawa materialnego. Błędna wykładnia art. 136 ust. 1-3 w związku z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polega w ocenie strony skarżącej na przyjęciu, że użycie (z naruszeniem prawa) części wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu bez zawiadomienia uprawnionego właściciela (lub jego następców prawnych) o takim zamiarze i poinformowaniu ich o możliwości zwrotu nieruchomości nie stanowi naruszenia prawa i uzasadnia negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości wywłaszczonemu właścicielowi, bądź jego następcy prawnemu.

W tym zakresie w pierwszej kolejności należy podnieść, że art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera normę o charakterze bezwzględnie obowiązującym, stanowiącą, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 – do którego nawiązuje wprost również treść art. 136 ust. 3, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Przepis art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakłada zatem kategoryczny zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny, niż w decyzji o wywłaszczeniu cel, jeśli nie zostaną spełnione określone przesłanki. Dopuszczalność wykorzystania nieruchomości na inny cel jest uzależniona w istocie od wyrażenia zgody przez poprzedniego właściciela bądź jego spadkobiercę, która przejawia się brakiem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże, aby skutecznie podnosić skutki braku wniosku podmiotów uprawnionych do zwrotu nieruchomości, właściwy organ administracji powinien dokonać zawiadomienia o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel, który to wymóg wprowadza przepis art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zadysponowanie nieruchomością na inny cel, bez zawiadomienia o tym zamiarze, a zatem bez faktycznej zgody, stanowi naruszenie zakazu wyrażonego w treści art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa dokonanie obrotu nieruchomością, do której prawo zwrotu zostało zastrzeżone w ustawie jej byłemu właścicielowi bądź jego spadkobiercom, bez ich zgody, jest działaniem niezgodnym z prawem, naruszającym chronione prawem interesy wywłaszczonego. Takie działanie organu państwa narusza podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego, a zwłaszcza zasadę zaufania do Państwa i jego organów (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2008 r., I OSK 1054/07, LEX nr 497399, wyrok NSA z dnia 26 marca 2008 r., I OSK 491/07, LEX nr 505428).

Należy zauważyć, że ustawodawca powiązał z zawiadomieniem, o jakim mowa w art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutki materialnoprawne, gdyż według art. 136 ust. 5 powołanej ustawy dopiero w przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa.

Prawidłowa wykładania art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że wyzbycie się wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego nie stanowi automatycznie przeszkody do dochodzenia zwrotu nieruchomości, a zwłaszcza nie jest dopuszczalne uznanie za taką przeszkodę wyzbycie się nieruchomości w sposób urągający zasadom określonym w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że okoliczność wyzbycia się nieruchomości nie może pociągać za sobą negatywnych skutków dla osoby występującej z roszczeniem o jej zwrot (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006 r., I OSK 879/05). Tym samym, nawet jeśli nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego, a nie zachodzą przeszkody, o których mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, złożenie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie wyłącza powinności organu administracji, do którego wpłynął wniosek, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 137 ustawy.

Po wejściu w życie Konstytucji RP uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). W orzecznictwie sądowym odnoszącym się do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wskazuje się na pierwszeństwo wynikających z ustawy praw poprzedniego właściciela nad prawnymi skutkami działań organów państwa opartych na nieprzestrzeganiu prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1998 r., IV SA 544/96, LEX nr 45971, wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2006 r., I OSK 879/05, LEX nr 266491, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2005 r., I SA/Wa 1696/04, LEX nr 189813). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Przemawiają za nim względy praworządności i sprawiedliwości społecznej, które w państwie prawnym nakazują respektować chronione ustawą prawa obywatela.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jako trafny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji normy zakodowanej w art. 136 ust. 1-3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że sprzedaż części wywłaszczonej nieruchomości, na której nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, która weszła w skład działki nr [..]/6 o powierzchni 0,0443 ha na podstawie aktu notarialnego z dnia 19 marca 2007 r. Rep. A-nr 1689/2007 bez zawiadomienia poprzedniego właściciela o zamiarze jej użycia na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu automatycznie uzasadniał odmowę jej zwrotu. W sprawie jest niesporne, że nie został zrealizowany obowiązek wynikający z art. 136 ust. 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami polegający na zawiadomieniu przez organ poprzedniego właściciela tej nieruchomości lub jego spadkobiercy o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określono w decyzji o wywłaszczeniu i poinformowaniu go jednocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organów, które przyznały, że działka nr [..]/6 nie została wykorzystana na cel na który została wywłaszczona, to jednak z uwagi na fakt, że nie pozostaje już własnością Miasta [..]zwrot jej nie jest możliwy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaaprobowanie tego stanowiska w istocie legalizowałoby bezprawne działanie organów, które rozporządziły przedmiotową nieruchomością z naruszeniem art. 136 ust. 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W razie wystąpienia pozytywnych przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to na organach powinien spoczywać ciężar doprowadzenia do stanu prawnego, w którym staną się one na powrót organami rzeczywiście władającymi nieruchomością (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., I OSK 1052/10, LEX nr 1080860). Tylko w sytuacji niemożliwości doprowadzenia do takiego stanu brak władania przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczoną nieruchomością stanowi negatywną przesłankę jej zwrotu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ślad za uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1993 r., III AZP 24/93 utrwalił się pogląd, że w razie wystąpienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, na organie administracji ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władać będzie nieruchomością podlegającą zwrotowi. Przy tym obowiązek taki spoczywa na organie administracji nie tylko w sytuacji, gdy doszło do zbycia nieruchomości w trakcie toczącego się już przed organem administracji postępowania o zwrot nieruchomości. O ile Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego z naruszeniem zakazów zawartych w art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami utraciły władanie nad nieruchomością podlegającą zwrotowi, to na tych podmiotach w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek podjęcia czynności zmierzających do doprowadzenia do stanu, w którym na powrót Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego obejmie władztwo nad tą nieruchomością. Do podjęcia takich czynności uprawnieni są również byli właściciele lub spadkobiercy właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, którzy także posiadają interes prawny do zakwestionowania legalności takiej umowy, ich roszczenie o zwrot nieruchomości bowiem nie wygasło, skoro w związku z brakiem zawiadomienia o możliwości zwrotu nie rozpoczął biegu trzymiesięczny termin, po upływie którego roszczenie o zwrot nieruchomości lub jej części wygasa.

Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, w którym możliwe będzie zrealizowanie roszczenia byłego właściciela bądź jego spadkobierców, musi wiązać się z odzyskaniem władztwa nad nieruchomością, co z kolei wiąże się z koniecznością podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością. Skoro zatem dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości niezbędne jest doprowadzenie do sytuacji, w której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości, nie ulega wątpliwości, że kwestia ważności dokonanej w opisanych warunkach czynności prawnej stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 marca 2008 r., I OSK 491/07, LEX nr 505428). W konsekwencji, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy o zwrot nieruchomości stało się zależne od wcześniejszego doprowadzenia stosunków prawnych do stanu, w którym wykonalna stanie się decyzja o zwrocie nieruchomości, to Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że nie miał w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zwłaszcza nie byłby uprawniony pogląd, że dopiero rozstrzygnięcie o ważności czynności cywilnoprawnej będzie mogło być podstawą do złożenia przez uprawnione osoby ponownego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Umowy cywilnoprawna nie korzysta – w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej - z domniemania legalności, a zatem w przypadku wątpliwości co do jej ważności, zwłaszcza w sytuacji gdy podnoszone są w tym zakresie zarzuty, kwestia ważności takiej umowy pozostaje zagadnieniem otwartym, uniemożliwiającym organowi administracji kontynuowanie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Należy też zauważyć, że ustawodawca wyposażył organy administracji w środki prawne, które mają na celu uzyskanie rozstrzygnięcia o charakterze prejudycjalnym, jeżeli podmiotem uprawnionym do wszczęcia postępowania przed tym innym organem bądź sądem jest wyłącznie strona. I tak, jak to wynika z art. 100 § 1 k.p.a., organ administracji wzywa stronę do dokonania czynności inicjującej stosowne postępowanie, np. do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego - w rozpoznawanej sprawie mającego na celu podważenia ważności umowy przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości.

W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy organy administracji publicznej, wydając decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dokonały błędnej wykładni art. 136 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a Sąd pierwszej instancji akceptując to stanowisko niezasadnie nie zastosował art. 141 § 1 pkt 1 lit. "a" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazane uchybienia w zakresie naruszenia prawa materialnego miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy administracyjnej, gdyż w sposób niezgodny z prawem zdeterminowały na tym etapie postępowania treść wydanej w sprawie i zaskarżonej do sądu ostatecznej decyzji administracyjnej w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [..]/6, niezasadnie w tym zakresie zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Mając na uwadze okoliczność, że nie mogły być uwzględnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a Naczelny Sąd Administracyjny w ramach swoich kompetencji stwierdził jedynie naruszenie prawa materialnego, uwzględniając z tego względu skargę kasacyjną - zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt: I SA/Wa 444/11 w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [..]/6 i rozpoznania w tym zakresie skargi. Po rozpoznaniu skargi M. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 stycznia 2011 r., nr 41[..]Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił tę decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty [..]ego z dnia 14 grudnia 2010 r., nr [..]w części odmawiającej zwrotu na rzecz A. G. i M. M. części nieruchomości nr [..], która weszła w skład działki oznaczonej obecnie numerem [..]/6. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym bowiem zakresie autor skargi kasacyjnej nie sformułował żadnych zarzutów w stosunku do zaskarżonego w całości wyroku Sądu pierwszej instancji, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany zarzutami skargi kasacyjnej nie mógł ocenić czy skarga kasacyjna ma w tym zakresie usprawiedliwione podstawy.

Ponownie rozpoznając sprawę w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [..]/6 organy uwzględnią zaprezentowaną wyżej wykładnię art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

O kosztach postępowania za obie instancje orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. "b" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.). Na zasądzoną tytułem zwrotu kosztów postępowania składają się: wpis od skargi (200 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (150 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (180 zł).