Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2453/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: artr. 218 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 6 lutego 2020 r. (data wpływu do Izby Administracji Skarbowej w [...]: [...] lutego 2020 r.) J. K. , zwany dalej "Wnioskodawcą" lub "Skarżącym", zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "DIAS" lub "organ I instancji") o wydanie dokumentu potwierdzającego pełnienie służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1611), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy", począwszy od 2009 roku.

Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Wnioskodawcę.

J. K. , dnia 26 października 2020 r., złożył zażalenie na otrzymane postanowienie.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zauważył, iż organ I instancji nie odniósł się do kwestii posiadania przez Skarżącego interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o realizowaniu czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, a także, że z uzasadnienia skarżonego postanowienia, ani z akt sprawy nie wynika, które dokumenty były przedmiotem analizy organu. Szef Krajowej Administracji Skarbowej zalecił organowi I instancji dokonanie analizy wszystkich posiadanych dokumentów, które mogłyby wskazywał na warunki, w jakich Skarżący pełnił służbę w kontekście treści wniosku o wydanie zaświadczenia. W ocenie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu zebranie i analizę materiału dowodowego w celu wyjaśnienia wszystkich, istotnych podnoszonych przez Skarżącego okoliczności co do realizowanych przez niego działań.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] ponowie odmówił wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu DIAS opisał przeprowadzone w sprawie czynności wyjaśniające, które jednak nie doprowadziły go do stwierdzenia, iż Wnioskodawca pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

J. K. pismem z dnia 23 marca 2021 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym: 24 marca 2021 r.) wniósł do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na ww. postanowienie, żądając jego uchylenia w całości oraz ponownego rozpatrzenia sprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 217 § 2 i art. 218 § 1 k.p.a. polegające na stwierdzeniu braku podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki do jego wydania tj. w sytuacji, gdy organ posiadał ewidencje, rejestry oraz inne dane, z których wynika pełnienie przez Wnioskodawcę służby w warunkach uprawniających do uzyskania zaświadczenia; 2) art. 218 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu w ogóle przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] postępowania wyjaśniającego zmierzającego do dokonania analizy rejestrów, ewidencji oraz innych danych znajdujących się w jego posiadaniu celem wydania zaświadczenia, a ograniczenie odmowy jego wydania poprzez ogólne stwierdzenia, nieodnoszące się do stanu faktycznego przebiegu służby Wnioskodawcy i realizowanych przez Niego zadań. W uzasadnieniu zażalenia Skarżący stwierdził m. in, że czynności wykonywane w Jego sprawie były czynnościami pozornymi, a organ nie przeprowadził żadnych czynności zmierzających do potwierdzenia stanu faktycznego i wydania stosownego zaświadczenia. Stwierdził także, iż wydanie zaświadczenia jest możliwe na podstawie rejestrów, ewidencji i danych znajdujących się w posiadaniu organu, w tym książek służby, materiałów konkretnych śledztw i dochodzeń, materiałów z niejawnych czynności operacyjno-rozpoznawczych, zdeponowanych w kancelarii materiałów niejawnych.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie.

Podniósł, że podstawę prawną wydania kwestionowanego postanowienia stanowiły przepisy art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 § 1 i art. 219 k.p.a. Stosownie do treści art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie, przed wydaniem zaświadczenia, organ administracji publicznej może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Stosownie do art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Dalej wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, zgodnie z decyzją Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. J. K. zostanie zwolniony ze służby z dniem [...] maja 2021 r. w związku z przejściem na emeryturę - posiada zatem interes prawny, który stanowi warunek wydania zaświadczenia. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 723, z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy", emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Jednocześnie, w ust. 6 tego przepisu zawarto delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Przepis ten, na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. U 12/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 736), w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, został uznany za niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Niekonstytucyjna norma § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, straciła moc obowiązującą zgodnie z art. 190 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, tj. z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie niezgodności w określonym wyżej zakresie przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy z Konstytucją RP oraz z ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powoduje skutek w postaci braku możliwości zastosowania zakwestionowanej regulacji w zakresie objętym ww. orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie oraz dokonana analiza zgromadzonej dokumentacji nie dały podstaw do potwierdzenia żądanych treści, dotyczących podejmowania przez Skarżącego czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Organ I instancji przeanalizował dokumentację z akt osobowych Wnioskodawcy, w której nie stwierdził dokumentów poświadczających wykonywanie przez funkcjonariusza służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. DIAS, w ramach pierwszego postępowania prowadzonego w tej sprawie (zakończonego wydaniem uchylonego postanowienia z dnia [...] października 2020 r. nr [...]), pismami: z dnia 23 kwietnia 2020 r. i z dnia 1 lipca 2020 r. wystąpił do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] o przygotowanie rejestru/wykazu/zestawienia sytuacji, w których co najmniej 6 razy w ciągu roku w ramach podejmowanych przez Wnioskodawcę czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

W odpowiedzi Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego stwierdził, że nie jest możliwe przygotowanie takiego wykazu, bowiem sytuacje takie nie miały miejsca. Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego uwzględnił treść opinii prawnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., z której wynika

m. in., że ujęty w treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy zwrot: szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, odnosi się do kwalifikacji zagrożenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia odbiegającego od normalnych warunków pełnienia służby.

W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, DIAS pismem z dnia 15 stycznia 2021 r. ponownie zwrócił się do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego o przekazanie informacji, czy w latach 2009-2020 był prowadzony rejestr czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Ponadto, organ I instancji zwrócił się o przekazanie informacji, czy istnieją inne niż ww. rejestr dokumenty zawierające zapisy lub adnotacje potwierdzające, że Wnioskodawca realizował czynności, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, które nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy.

W odpowiedzi (pismo z dnia 2 lutego 2021 r.) Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego, poinformował, że w latach 2009-2020 nie był prowadzony rejestr czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Naczelnik wskazał, że nie istnieją inne niż ww. rejestr dokumenty zawierające zapisy lub adnotacje potwierdzające, że funkcjonariusz realizował czynności, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, które nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Kolejno, w uzasadnieniu skarżonego postanowienia DIAS podkreślił, że Wnioskodawca także nie wskazał konkretnych okoliczności, które mogłyby świadczyć o podejmowaniu czynności realizowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Uzyskane w niniejszej sprawie informacje nie potwierdziły zatem, że Skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Organ odwoławczy podziela pogląd organu I instancji, że sam fakt pełnienia służby w komórce zwalczania przestępczości, dochodzeniowo-śledczej czy obserwacji nie uzasadnia uznania, iż jest to służba pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiąże się służba na określonym stanowisku (w komórkach: zwalczania przestępczości, techniki i obserwacji, dochodzeniowo-śledczej) a realnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym (co najmniej 6 razy w ciągu roku), wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Istotne jest także, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2017- 01-31, l OSK 3462/15). Nie każdy rodzaj czynności operacyjno-rozpoznawczej czy dochodzeniowo-śledczej uzasadnia uznanie, iż dokonana została ona w warunkach szczególnych, zagrażających życiu i zdrowiu funkcjonariusza. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, obiektywne i konkretne, a nie potencjalne, czy abstrakcyjne. Musi odnosić się do konkretnych sytuacji zagrożenia, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Takich zaś sytuacji nie potwierdza posiadana przez organ I instancji dokumentacja. Z samego faktu, że Skarżący w toku pełnienia służby wykonywał przypisane zadania, w szczególności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, nie można wywodzić, iż w każdym przypadku występowało w toku ich wykonywania realne zagrożenie zdrowia i życia. Podejmowanie zaś czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury musi niezbicie wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego. Związane jest to z faktem, że przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy przewidują liczbowe ujęcie wymiaru czynności, a zatem poszczególne czynności, w których brał udział funkcjonariusz, muszą zostać określone precyzyjnie. Informacji zaś, ani materiałów potwierdzających udział Skarżącego w określonych akcjach, uzasadniających podwyższenie emerytury, organ I instancji nie posiada - co zostało opisane w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Zgromadzona dokumentacja nie zawiera opisu zdarzeń, które miałyby charakter wyjątkowy i szczególnie zagrażający życiu i zdrowiu. Odnosząc się do stwierdzenia Wnioskodawcy, że czynności, w których brał udział były dokumentowane planami działań, notatkami urzędowymi, protokołami zatrzymania osób, protokołami z czynności procesowych znajdującymi się w posiadaniu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], organ odwoławczy podkreślił, iż postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym i odformalizowanym charakterze. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a. zasady dopuszczania jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Podkreślił, że organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu. Organ nie ma natomiast obowiązku analizowania i rozstrzygania spornych kwestii dotyczących okresów zaliczanych do wysługi emerytalnej. Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Przepis ten stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania, służącego wyjaśnieniu stanu faktycznego, w zakresie niezbędnym do wydania zaświadczenia. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.

Z poglądem tym zbieżne jest stanowisko NSA wyrażone w uzasadnieniu wyroku

z 25 października 2000 r., sygn. akt V SA 760/00, które sprowadza się do stwierdzenia, że konieczne postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie może być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o jakich mowa w art, 218 § 1 k.p.a. Wobec powyższego, w ocenie organu w postępowaniu tym, nie można stosować zasady - właściwej dla ogólnego postępowania jurysdykcyjnego - dopuszczania jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1316/08 wskazał, że postępowanie wyjaśniające spełnia tylko rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia, główną rolę pełnią dane z ewidencji rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami. Podkreślił, że organ wydający zaświadczenie zobowiązany jest do interpretacji przepisów art. 217-219 k.p.a. w sposób ścisły. Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, i nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 1148/10, zaświadczenie z uwagi na jego "naturę" nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza gdy istnieje spór, co do ich występowania w konkretnym wypadku. W przypadku zatem, gdy problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. W wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż "Nie może zatem ulegać wątpliwości, że zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w jego posiadaniu, co wynika wprost z art. 218 § 1 k.p.a., Nie jest zatem dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu" (II GSK 2579/16). W doktrynie i orzecznictwie uznaje się, iż odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o treści żądanej możliwa jest w przypadkach, gdy: 1) z żądaniem wydania zaświadczenia zwrócono się do niewłaściwego organu; 2) osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie wykazała interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego; 3) organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia; 6 4) organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia z uwagi na treść danych znajdujących się w jego posiadaniu; 5) przepisy szczególne ustalają zakaz wydania zaświadczenia. Przy ocenie zasadności odmowy wydania zaświadczenia istotne jest, iż stanowi ono wyłącznie przejaw wiedzy, nie zaś woli organu administracji. W ocenie organu odwoławczego, DIAS wykonał wytyczne Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zawarte w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], a zebrane materiały stanowią wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia. W postępowaniu wykazano bowiem, że organ I instancji nie posiada dokumentacji, z której wynikałoby, iż Skarżący podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, z uwzględnieniem zakresu, w jakim przepis ten został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny. Skoro zaświadczenie, jak wyjaśniono wcześniej, jest wydawane w oparciu o posiadane przez organ ewidencje, rejestry i dane, których w niniejszej sprawie brak, to wniosek o wydanie zaświadczenia określonej treści nie mógł zostać załatwiony pozytywnie.

Od powyższego postanowienia J. K. wywiódł do tut. Sądu skargę.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił

1. obrazę art. 217 § 2, art. 218 § 1 k.p.a., polegającą na stwierdzeniu braku podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki do jego wydania, tj. w sytuacji, gdy organ posiadał ewidencje, rejestry oraz inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, z których wynika pełnienie przeze mnie służby w warunkach uprawniających do uzyskania wnioskowanego zaświadczenia;

2. obrazę art. 218 § 2 k.p.a., polegającej na nieprzeprowadzeniu w ogóle przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] postępowania wyjaśniającego zmierzającego do dokonania analizy rejestrów, ewidencji oraz innych danych znajdujących się w jego posiadaniu w celu wydania wnioskowanego zaświadczenia, i ograniczenie się do odmowy jego wydania poprzez ogólne stwierdzenia, nieodnoszące się do stanu faktycznego przebiegu służby i realizowanych przez stronę zadań,

Wniósł więc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podkreślił, że organy nie przeprowadziły żadnych czynności zmierzających do potwierdzenia stanu faktycznego i wydania mu w tym zakresie stosownego zaświadczenia, a ograniczenie się do pytań o prowadzenie rejestrów jest pozorowaniem wykonywania czynności wyjaśniających. Oparcie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia jedynie na treści odpowiedzi Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] oraz na dokumentach z akt osobowych, przy jednoczesnym zaniechaniu dokonania ustalenia stanu faktycznego na wskazanych przez stronę rejestrach i dokumentach, stanowi istotną wadę przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, która miała wpływ na treść wydanego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie naruszało ono prawa.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymagało to, że zaświadczenie, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Zaświadczenie, potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu jest wydawane w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi. W art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.), dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy", ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu.

Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, przewidziana z kolei została w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.). Zgodnie z ww. przepisem środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zaś zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a. Regulacje te znajdują zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariuszy w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Przepis art. 218 § 2 k.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ - przed wydaniem zaświadczenia - postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Postępowanie wyjaśniające nie może zaś prowadzić do ustalania okoliczności jakie miałyby zostać potwierdzone zaświadczeniem. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy (wiedzy potwierdzonej dokumentacją), a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. Z tego względu organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, czy oświadczeń samego wnioskodawcy, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków i oświadczenia strony w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia dokumentacji potwierdzającej określony stan faktyczny.

W odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu zauważyć należy, że przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r., stanowiący regulację szczególną, w sposób wyraźny wskazuje, że winno być wydane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Przepis ten zatem w sposób jednoznaczny wyłączył szerszy zakres postępowania wyjaśniającego. Uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia uniemożliwia stosowanie uregulowania art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zaznaczyć jedynie można, iż zgodnie z § 20 ust. 1 rozporządzenia, postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym.

Przyznając funkcjonariuszom, w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 ww. ustawy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Podkreślenia jednak wymaga, że ww. rozporządzenie, powołane w wydanych w niniejszej sprawie postanowieniach, weszło w życie w dniu 1 czerwca 2005 r. (§ 7) i ma zastosowanie do okresu służby funkcjonariuszy po jego wejściu w życie, nie reguluje - poza wyjątkami określonymi w § 6 i § 6a ust. 3 - kwestii jego stosowania do wcześniejszych okresów służby i nabycia uprawnień, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia.

Wcześniejszym rozporządzeniem, regulującym kwestie szczegółowych warunków podwyższania emerytur, było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373), które obowiązywało do dnia 31 maja 2005 r.

Jeszcze wcześniejszym rozporządzeniem regulującym odnośne kwestie było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.). Rozporządzenie to, stosownie do treści § 7, miało zastosowanie do funkcjonariuszy, którzy nabyli prawo do emerytury po dniu 25 maja 1994 r. Rozporządzenie to obowiązywało do dnia 23 października 2002 r.

W świetle powyższego, w okolicznościach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że działanie organów na podstawie przepisów prawa oznacza rozpoznanie sprawy co do istoty na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r., sygn. akt II SA 1111/93, publ. ONSA 1995/3/120). W sytuacjach, gdy ustawodawca nie ustanawia przepisów przejściowych, należy przyjąć, że przepisy nowego rozporządzenia mają zastosowanie do zdarzeń zaistniałych po ich wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, ale trwają nadal. Organ winien zatem złożony w przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie zaświadczenia odnieść do przepisów obowiązujących w całym wskazanym okresie służby, a nie tylko do aktualnie obowiązujących przepisów (por. wyroki NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 376/11; z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2724/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zauważyć także należy, że przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., zgodnie z którym emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, jest zasadniczo tożsamy względem § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r., w myśl którego emeryturę policyjną podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia oraz względem § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r., w myśl którego emeryturę policyjną podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony obywateli, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Zaznaczyć w tym miejscu również należy, że zgodnie z określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, znajdującą swój wyraz w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Źródła prawa powszechnie obowiązującego określone zostały w art. 87 Konstytucji RP, zgodnie z którym do źródeł tych zalicza się: Konstytucję, ustawy, rozporządzenia, ratyfikowane umowy międzynarodowe, a także akty prawa miejscowego ustanowione przez właściwe organy publiczne na obszarze ich działania. Organy administracji publicznej związane są zatem całością porządku prawnego, co oznacza, że nie mogą odstępować od stosowania przepisów ustawowych, bądź aktów wykonawczych, powołując się bezpośrednio na przepisy Konstytucji. Nie są też uprawnione do rozstrzygania w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i nie mogą odmówić zastosowania w sprawie obowiązującego przepisu uznając jego niekonstytucyjność. Stosownie do poczynionych uwag, rozstrzygając w niniejszej sprawie o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia, organy obowiązane były zastosować regulację § 4 pkt 1 rozporządzenia.

W niniejszej sprawie uwypuklić też należało, że regulacja § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, jak i kolejnych rozporządzeń regulujących tę materię, obarczona jest pewną wadliwością. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. o sygn. akt U 12/13 orzekł, iż § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Powołany wyrok, a zwłaszcza argumentacja w nim zawarta, znajduje odniesienie, ze względów wskazanych powyżej, także do regulacji ujętych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 lutego 1995 r. oraz rozporządzenia z dnia 24 września 2002 r. z uwagi na zawarta również w tych przepisach przesłankę bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia.

Przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, stanowiącym podstawę jego wydania, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, uwzględniając dla poszczególnych grup normy roczne: przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu dla nurków i płetwonurków, wykonywania lotu w składzie personelu latającego na samolotach tłokowych i śmigłowcach, wykonania skoków spadochronowych, okres pełnienia służby na jednostkach pływających; liczbę dni w roku: (1) w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia, (2) bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. oraz oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo po dniu 1 września 1998 r., oraz okresy pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, Rada Ministrów była uprawniona do przykładowej egzemplifikacji w rozporządzeniu ustawowego pojęcia warunków "szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu" oraz określenia szczegółów realizacji tego wymogu podwyższenia emerytury mając na uwadze ustawowe wytyczne. Zauważył nadto, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka :szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszom wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury.

Stwierdzenie niezgodności - w określonym wyżej zakresie - przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z Konstytucją i ustawą, uzasadnia odmowę zastosowania w niniejszej sprawie tej regulacji, a także regulacji zawartej w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. ze względów wskazanych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W świetle powyższego istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ prawidłowo wykazał brak podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści.

Przede wszystkim, uwzględniając konkluzje zawarte na wstępie niniejszego uzasadnienia podkreślić jeszcze raz należało, iż organ badając wniosek strony o wydanie zaświadczenia, mógł odnosić się jedynie do zapisów znajdujących się w dokumentach wewnętrznych jednostek, w których skarżący pełnił służbę we wskazanym czasie. Nie mógł więc potwierdzać w zaświadczeniu okoliczności wynikających jedynie z oświadczenia wnioskodawcy, czy też ewentualnie okoliczności, jakie potwierdziliby świadkowie w swych zeznaniach.

Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadziła do wniosku, że organ, zastosował się do w/w reguł postępowania. Organ dokonał bowiem analizy teczki akt osobowych funkcjonariusza. Zwrócił się w szczególności do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] o przygotowanie rejestru/wykazu/zestawienia sytuacji, w których co najmniej 6 razy w ciągu roku w ramach podejmowanych przez Wnioskodawcę czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego istniało zagrożenie życia lub zdrowia. W odpowiedzi Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego stwierdził, że nie jest możliwe przygotowanie takiego wykazu, bowiem sytuacje takie nie miały miejsca.

W świetle powyższego, zdaniem tut. Sądu organ dochował należytej staranności przy rozpoznawaniu wniosku o wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Charakter postępowania zaświadczeniowego, uniemożliwiał zaś organowi prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie opisanym przez stronę w skardze. W szczególności nie mógł on dopuszczać dowodów, które dopiero mogły by posłużyć do wytworzenia dokumentacji o określonej treści. Zaświadczenie może bowiem jedynie obrazować fakty, które wynikają z już istniejących dokumentów. Zainicjowanie postępowania zaświadczeniowego nie może zaś stanowić asumptu do wytwarzania nowych materiałów w postaci np. nowych wpisów w aktach osobowych, czy nowych adnotacji w materiałach operacyjnych, czy też w postaci dokumentów stworzonych w wyniku odtworzenia wybrakowanych akt.

Za dopuszczalnością wytwarzania nowych dokumentów (odtworzone dokumenty także miałyby charakter nowych) nie przemawia również to, że podczas służby pełnionej przez stronę, obowiązywał niekonstytucyjny przepis rozporządzenia. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 218 K.p.a. organ, niezależnie od przyczyny braku dokumentacji, nie ma bowiem prawnych możliwości wytwarzania nowej dokumentacji. Przyczyny braku dokumentacji mającej potwierdzać fakty podnoszone przez wnioskodawcę, pozostają zaś bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Niezależnie bowiem od tych przyczyn, brak jest możliwości potwierdzenia zaświadczeniem okoliczności, które nie znajdują odzwierciedlenia w istniejących na dzień wydawania zaświadczenia dokumentach.

Wyjaśnić należało także to, iż nawet gdyby w niniejszym postępowaniu przyczyną niemożliwości wydania żądanego zaświadczenia był fakt dokonania brakowania dokumentów, to ani organ II instancji ani Sąd administracyjny nie mogą badać przyczyn, dla których dokonano takowego wybrakowania dokumentacji archiwalnej. Nie taki jest bowiem cel niniejszego postępowania. Stąd materia ta, jako wykraczająca poza zakres rozpoznawanej sprawy, nie mogłaby stanowić przedmiotu analizy sądowej.

Na marginesie dodać także należało, iż wskazywane w skardze twierdzenia, iż organ posiada ewidencje, rejestry oraz inne dane, z których wynika pełnienie przez skarżącego służby w warunkach uprawniających do uzyskania wnioskowanego zaświadczenia, nie zostały w najmniejszy sposób nawet uprawdopodobnione, nie mówiąc już o ich udowodnieniu. Strona nie precyzując w skardze, czy wniosku inicjującym postępowanie tego, jakie konkretnie zdarzenia winny być potwierdzone żądanym zaświadczeniem, ani tego w jakich konkretnie rejestrach mogą znajdować się zapisy odnoszące się do tych zdarzeń, nie może na obecnym etapie postępowania zarzucać skutecznie organowi braku poczynienia wyczerpujących ustaleń faktycznych – wykraczających poza ramy oznaczone w w/w rozporządzeniu. Wobec odformalizowanego charakteru postępowania zaświadczeniowego strona nie może bowiem oczekiwać od organu, iż będzie prowadził – niejako po omacku – poszukiwanie niesprecyzowanej przez stronę dokumentacji.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).