Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 117/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021r. Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt budowalny i udzielił W. D. pozwolenie na budowę obejmujące zmianę pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2019r. nr . [...] dla inwestycji "Budowa wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z wewnętrzną instalacją gazu na nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] w T." (działki nr [...] z obrębu [...]).

Zmiany określone jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego obejmowały m.in.:

- zmianę projektu zagospodarowania terenu w zakresie rzędnej "0" budynku mieszkalnego i jednorodzinnego oraz budynku garażu,

- zmianę rzędnej wysokości budynku garażu,

- zmianę wysokości budynku mieszkalnego jednorodzinnego - rezygnacja z kondygnacji II piętra,

- dodanie nowego okna na rzucie I piętra oraz elewacji północno-wschodniej.

2. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. G. (dalej: skarżący, strona).

Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

- naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowalne (tj. Dz. U. z 2020r., poz. 1333 ze zm. – dalej "p.b."),

- naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021r. poz. 735 ze zm. - dalej "k.p.a.") poprzez jego niezastosowanie, skutkujące niepodjęciem przez organ niezbędnych czynności,

- naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez wydane decyzji noszącej cechy dowolności i naruszającej prawo,

- naruszenie art. 77 i 80 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności niedbałość o słuszny interes stron, w tym skarżącego,

- naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uniemożliwieniu skarżącemu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

- naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiające się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia.

3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewoda Kujawsko–Pomorski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy wyjaśnił, że zgodnie z § 4 pkt 6 lit. f) uchwały nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] stycznia 2016r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla K. w T. dla terenów położonych w rejonie: ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...] ([...]) maksymalna wysokość zabudowy garażowo-gospodarczej wynosi nie więcej niż 5 m. Zgodnie z budynkiem A-7 wysokość garażu będzie wynosiła 4 m, zaś podniesienie rzędnej terenu w miejscu posadowienia garażu, z 42,30 m n.p.m. do 42,70 m n.p.m., spowoduje jego wyniesienie o 0,4 m. Wysokość 4,4 m nie powoduje przekroczenia 5-metrowej granicy wysokości zabudowy garażowo-gospodarczej wskazanej w miejscowym planie. Podobnie jest z budynkiem mieszkalnym, inwestor zrezygnował z jednej kondygnacji na rzecz podwyższenia posadowienia budynku o 50 cm. Miejscowy plan w § 4 pkt 6 lit. e, wskazuje, że maksymalna wysokość zabudowy mieszkaniowej - II kondygnacje i poddasze użytkowe wynosi nie więcej niż 10 m. Projektowany budynek mieszkalny będzie miał 7 m wysokości, zatem nawet podwyższenie rzędnej terenu nie spowoduje przekroczenia wymogów wynikających z miejscowego planu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Wojewoda wskazał, że organ I instancji informował strony o podejmowanych działaniach, nie poinformował jednak stron o zakończeniu prowadzenia postępowania i po uzupełnieniu przez inwestora braków wykazanych w postanowieniu wydał decyzję. Jednakże w aktach proceduralnych organu I instancji nie ma żadnej informacji, że skarżący pomimo poinformowania o wszczęciu postępowania i innych działaniach organu wykazał jakiekolwiek zainteresowanie trwającym postępowaniem. Zdaniem organu strona nie wykazała, że niewydanie i niedoręczenie jej zawiadomienia o zakończeniu postępowania przed wydaniem decyzji uniemożliwiło jej na przykład zgłoszenie wniosków dowodowych, a przez to wynik sprawy byłby odmienny.

Końcowo organ wskazał, że nie mógł odnieść się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu, bowiem mają one bardzo ogólny charakter i nie zostały skonkretyzowane.

4. W skardze do Sądu strona wniosła o uchylenie decyzji organów orzekających w przedmiotowej sprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania.

Zarzuty zawarte w skardze:

- naruszenie 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów, co skutkowało tym, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu;

- naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak adekwatnego uzasadnienia decyzji, który przejawia się niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu powodów wydanego rozstrzygnięcia;

- naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli, w tym skarżącego do organów państwowych polegające na wydaniu decyzji noszącej znamiona dowolności oraz naruszającej prawo;

- naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. d) p.b. poprzez zaniechanie badania prawidłowej rzędnej, której podniesienie w konsekwencji zwiększa wysokość obiektów działki.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022r. poz. 329 - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

7. Przedmiot kontroli stanowi decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2021r. utrzymująca w mocy decyzję prezydenta Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2021r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W. D. pozwolenia na budowę obejmującego zmianę pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2019r. inwestycji "Budowa wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z wewnętrzną instalacją gazu na nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] w T." (działki nr [...] z obrębu [...])".

Zarzuty skargi dotyczą w istocie dwóch kwestii, tj. naruszeniu prawa skarżącego do udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz nieuprawnione podniesienie rzędnej terenu dla budynku mieszkalnego oraz garażu.

8. Odnosząc się do pierwszego z podniesionych zarzutów, czyli naruszenia prawa skarżącego do udziału w postępowaniu, wskazania wymaga, że organ odwoławczy słusznie w zaskarżonej decyzji stwierdził, że do takiego naruszenia w niniejszej sprawie doszło. Bezspornym w sprawie jest, że zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2021r. organ poinformował strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. W powyższym piśmie poinformowano strony o możliwości wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii, odpisów oraz uzyskania wyjaśnień. Następnie, postanowieniem z dnia [...] lipca 2021r. organ I instancji nałożył na wnioskodawcę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w terminie 60 dni poprzez dołączenie 4 egzemplarzy projektu budowalnego. Po uzupełnieniu powyższych braków przez wnioskodawcę organ I instancji nie poinformował stron o zakończeniu prowadzenia postepowania i wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2021r. W konsekwencji stwierdzić należy, że skarżącemu w postępowaniu przed organem I instancji nie zapewniono przewidzianego w art. 10 k.p.a. czynnego udziału w sprawie poprzez umożliwienie mu przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wojewoda słusznie wskazał na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że dla skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. konieczne jest wykazanie przez stronę powołującą się na owo naruszenie prawa, jakich czynności nie mogła ona dokonać, bądź jakich dowodów nie mogła zawnioskować, wskutek naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020r. sygn. I OSK 1454/18). Tymczasem podnosząc zarzut naruszenia powyższego przepisu strona nie wskazała jakich czynności nie mogła dokonać w postępowaniu administracyjnym oraz jakich dowodów nie mogła zawnioskować w tymże postępowaniu wskutek naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. Autor skargi nie wykazał też, aby naruszenie przez organ I instancji art. 10 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy. Tymczasem uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Zauważyć należy, iż omawiane naruszenie miałoby znaczenie tylko w sytuacji, gdyby okoliczność ta wywołała negatywne skutki w stosunku do skarżącego. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca, skoro skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, a w odwołaniu nie wskazał jakie dowody byłby w stanie przedstawić w postępowaniu przed organem odwoławczym. W konsekwencji podzielić należy stanowisko Wojewody, że stwierdzone naruszenie pozostało bez wpływu na końcowy wynik sprawy.

9. Również zarzut dotyczący naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. d) p.b. poprzez zaniechanie badania prawidłowej rzędnej należy uznać za niezasadny.

Stosownie do art. 35 ust. 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3. kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4. posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zgodnie z art 35 ust. 4 p.b. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponadto w myśl art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. d) p.b. projekt budowlany zawiera projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii, obejmujący układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Na terenie objętym przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miasta T. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] ([...] – dalej "m.p.z.p."). Zgodnie z § 4 pkt 6 lit. e) i f) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów, oznaczonych na rysunku planu symbolami: [...], ustala się zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu maksymalna wysokość zabudowy mieszkaniowej - II kondygnacje i poddasze użytkowe, nie więcej niż 10 m oraz maksymalna wysokość zabudowy garażowo-gospodarczej – nie więcej niż 5 m.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach projektu budowlanego projektowana rzędna zero dla budynku mieszkalnego wynosi 43 m n.p.m., natomiast dla garażu wynosi 42,70 m n.p.m. Zatem jak trafnie wskazał Wojewoda skoro projektowany budynek po podniesieniu rzędnej z 42,50 m n.p.m. do 43,00 m n.p.m. będzie miał wysokość 7 m, to budynek będzie spełniał wymogi określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdzie jako górną granicę zabudowy przyjęto nie więcej niż 10 m. Podobne uwagi należy poczynić w zakresie projektowanego garażu. Skoro wysokość garażu będzie wynosiła 4 m to podniesienie rzędnej z 42,30 m n.p.m. do 42,70 m n.p.m. spowoduje, że wysokość garażu nie będzie przekraczała wysokości 5 m wskazanej jako górna granica zabudowy garażowo-gospodarczej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do przywołanego przez skarżącego wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2020r. sygn. akt II OSK 916/20 wskazać należy, że zapadł on w zupełnie odmiennym stanie faktycznym, bowiem ta cześć uzasadnienia na którą powołuje się strona dotyczyła ustalenia poziomu projektowanego terenu w miejscu, w którym znajduje się część podziemna budynku.

10. W ocenie Sądu, przeprowadzone postępowanie nie naruszało ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury, w tym art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., bowiem decyzja wydana w sprawie oparta jest na dokładnie i wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym, który znajduje pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a nadto jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organy zastosowały właściwą podstawę prawną, którą prawidłowo zinterpretowały oraz należycie wyjaśniły w pisemnych motywach rozstrzygnięcia. Ponadto Kolegium dochowało zasady z art. 15 k.p.a., bowiem dokonało ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przeprowadzając kompleksową ocenę całego zebranego materiału dowodowego oraz ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu. W ocenie Sądu organ w sposób właściwy ustalił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Zweryfikował przedłożony projekt oraz przeanalizował jego zgodność z przepisami, w tym z miejscowym planem. Organ rozpatrzył przy tym wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, nie pomijając żadnego ważkiego wątku. Powyższe stanowi o prawidłowym przeprowadzeniu postępowania. Natomiast okoliczność, że ocena zgromadzonych dowodów doprowadziła organy do odmiennych wniosków od oczekiwanych przez skarżącego, w realiach rozpatrywanej sprawy, nie może uzasadniać zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.

11. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.