Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1037/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 147 § 1, art. 200, art. 205 § 2, art. 206
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 2016 r., nr XXVI/143/16 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie miasta I. stwierdza nieważność § 14 ust. 2 pkt 3 lit. f, ust. 3, ust. 4 pkt 5 lit. e, ust. 14, ust. 19, ust. 20, ust. 22, ust. 23, ust. 25, ust. 28, ust. 32, ust. 33, ust. 34, ust. 35, ust. 36 i ust. 37 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałej części skargę oddala, III. zasądza od Miasta na rzecz strony skarżącej Wojewody kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.), zaskarżył uchwałę Nr XXVI/143/16 Rady Miejskiej z 30 czerwca 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie miasta.

Zarzucając zakwestionowanej uchwale naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587, dalej: rozp. MI), skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Uzasadniając skargę Wojewoda stwierdził, że w sprawie, doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co na mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje koniecznością wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego. W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest z zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna). Zawartość aktu planistycznego określona została w art. 15 u.p.z.p., który wskazuje listę obowiązkowych i fakultatywnych ustaleń planu.

Uzasadniając zarzut istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozp. MI, tj. na skutek braku określenia obligatoryjnych elementów planu miejscowego, skarżący wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w miejscowym planie określa się obowiązkowo maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Natomiast zgodnie z § 4 pkt 6 rozp. MI ustala się linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy oraz geometrię dachu.

W niniejszym planie miejscowym – zdaniem skarżącego - dla niektórych terenów nie określono wszystkich ww. obligatoryjnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Dla terenów: zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW), zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami (MWU) oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej socjalnej (MWS) dopuszczono budowę garaży ale nie określono dla nich wysokości oraz geometrii dachów. Dla terenów obiektów sakralnych i kultury (UK) nie określono większości paramentów zabudowy. W tym przypadku ograniczono się jedynie do określenia nachylenia połaci dachowej dla obiektów w granicach historycznego układu urbanistycznego. Kolejno dla terenów zabudowy (mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami (MWU) w § 14 ust. 3 dopuszczono lokalizację budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych oraz usługowych. Jednak Rada Miejska nie określiła dla tych rodzajów zabudowy wysokości oraz geometrii dachów. Następnie dla terenów: usług zdrowia i opieki społecznej (UZ), aktywności gospodarczej (AG), działalności przemysłowej (P) oraz zieleni parkowej (ZP) nie ustalono wysokości zabudowy oraz geometrii dachów. Dalej dla terenów cmentarzy (ZC) nie określono powierzchni zabudowy, a dla terenów: ogródków działkowych (ZD), lasów - siedziba Nadleśnictwa (ZLU), oczyszczalni ścieków (NO), składowe odpadów i śmieci (NU), urządzeń elektroenergetycznych (E), urządzeń telekomunikacji (T) oraz urządzeń gazownictwa - stacja regazyfikacji nie określono powierzchni zabudowy oraz geometrii dachów. Ponadto w przypadku terenów lasów (ZL) oraz terenu lasów - projektowane dolesienia (Zld) dopuszczono lokalizację obiektów związanych z prowadzoną gospodarką leśną oraz obiektami służącymi obsłudze turystyki bez ustalenia parametrów urbanistycznych. Podobnie dla terenów rolniczych (R) ustalono zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych niezwiązanych z produkcją rolną ale pozostawiono możliwość lokalizowania obiektów związanych z gospodarką rolną bez określenia parametrów.

Skarżący zaznaczył, że prawo miejscowe jako powszechnie obowiązujący akt normatywny, powinien czynić zadość określonym wymaganiom przejrzystości i klarowności, musi być skonstruowany w taki sposób, aby jego treść była zrozumiała i właściwie odczytana przez jego przeciętnego adresata. W judykaturze podnosi się, że uchwały podejmowane przez organy samorządowe powinny zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie zbyt szerokiego luzu interpretacyjnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien zawierać normy konkretne i indywidualne (zamknięte), tak aby w sposób czytelny określić sposób wykonania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie jego obowiązywania (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3083/13 publik. Lex nr 1519365).

W ocenie skarżącego brak obligatoryjnych elementów planu miejscowego stanowi o istotnym naruszeniu prawa.

Uzasadniając zarzut istotnego naruszenia art. 15 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na możliwość zmiany przeznaczenia terenu, skarżący wskazał, że głównym celem sporządzania aktów prawa miejscowego jest między innymi kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w celu utrzymania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Plan miejscowy - będąc aktem prawa miejscowego - musi zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego terenu objętego daną regulacją.

Zgodnie z § 14 ust. 8 niniejszej uchwały przeznaczeniem podstawowym dla terenów usług (U) są usługi handlu oraz gastronomii. Natomiast Rada Miejska w § 14 ust. 8 pkt 18 uchwały dopuściła możliwość wprowadzenia funkcji mieszkaniowej dla całego terenie U/26 w tym zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej. W związku z tym zapisem została dopuszczona możliwość zmiany przeznaczenia terenu usług U/26 bez zachowania ustawowej procedury zmiany miejscowego planu.

Ponadto tereny urządzeń elektroenergetycznych (E) zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zostały wyznaczone na załączniku graficznym liniami rozgraniczającymi, które są liniami obligatoryjnymi. Jednak w § 14 ust. 35 pkt 1 uchwały został zamieszczony zapis: "granice nie są ściśle określone". Wynikiem takiego ustalenia linie rozgraniczające tracą swój charakter obligatoryjny, co zdaniem skarżącego jest niedopuszczalnie w akcie prawa miejscowego.

W pierwszym jak i drugim przypadku została wprowadzona w planie miejscowym możliwość zmiany zagospodarowania terenu bez zachowania trybu nakazanego przepisem art. 27 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zmienia się w takim samym trybie, w jakim został on uchwalony i przede wszystkim przez organ uprawniony do ustalenia takiego przeznaczenia.

Uzasadniając zarzut istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., z uwagi na brak określenia przeznaczenia terenu objętego miejscowym planem, skarżący wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów. W związku z czym plan miejscowy powinien zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego fragmentu terenu objętego daną regulacją. Ponadto miejscowy plan powinien jasno i precyzyjnie określać przeznaczenie każdego obszaru objętego miejscowym planem tak aby adresaci mogli jednoznacznie odczytać intencje uchwałodawcy.

Zgodnie natomiast z załącznikiem graficznym obszar ulicy [...] został wyodrębniony liniami rozgraniczającymi, ale nie został nadany symbol terenu wskazujący na wyznaczenie funkcji danego terenu. W tym obszarze został jedynie naniesiony kolor, co nie pozwala na precyzyjne określenie przeznaczenia terenu, ponieważ wszystkie drogi oraz ciągi pieszo-jezdne mają taką samą barwę. Następną podobną nieprawidłowością są dwa bezpośrednio sąsiadujące ze sobą tereny (ul. [...]), w granicach których jest podany symbol KDD/20 oraz kolejne dwa tereny przylegające do siebie (ul. [...]). W tym przypadku tylko dla jednego terenu został nadany symbol KDD/33. W przypadku ul. [...] oraz ul. [...] można podejrzewać, że pomimo wyodrębnienia liniami rozgraniczającymi dwóch obszarów intencją uchwałodawcy było połączenie tych terenów. Jednak w przypadku ul. [...] nie ma wątpliwości, że dla tego obszaru nie została nadana żadna funkcja. Jednakże bez względu na intencje uchwałodawcy organ skarżący uważył, że miejscowy plan powinien być precyzyjny. Nie określenie funkcji dla jakiegokolwiek obszaru objętego miejscowym planem jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powodują, że akt prawa powszechnie obowiązujący jest niejasny i nieczytelny, a ponadto wprowadza w stan niepewności obywateli.

Odpowiadając na skargę Miasto wniosło o jej oddalenie, w pierwszej kolejności podnosząc, że skarżący w sprawach dotyczących zagospodarowania przestrzennego nie tylko występuje w roli organu nadzoru rozstrzygając po uchwaleniu danej uchwały o jej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, ale występuje również na etapie przygotowania i sporządzania planów miejscowych w roli organu uzgadniającego dane projekty uchwał. W przedmiotowej sprawie Burmistrz wystąpił w dniu 23 czerwca 2015r. z wnioskiem do skarżącego o uzgodnienie projektu zmiany miejscowego planu. Pismem z [...] lipca 2015 r. skarżący uzgodnił przedmiotowy projekt. Prawdą jest, iż wcześniejszej uzgodnienie bez uwag nie pozbawia skarżącego możliwości złożenia skargi w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., jednakże takie działanie organu nadzoru nie powinno być nadużywane i nie powinno dotyczyć nieistotnych naruszeń prawa. Wszelkie istotne naruszenia prawa powinny być, co do zasady, dostrzegane na wcześniejszym etapie postępowania.

Odnosząc się do zarzutu nr 1 skargi Miasto wskazało, że użycie w art. 15 ust. 2 zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności w uzasadnionych przypadkach odstępstw od tej zasady. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu i charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2, ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., II OSK 424/10, LEX nr 673872; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 814/12, LEX nr 1166998).

Miasto zwróciło uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r., II OSK 162/12, LEX nr 1219068, w którym stwierdzono, że parametry i wskaźniki wymienione w komentowanym przepisie są jedynie przykładowe, a tym samym rada gminy może w planie ukształtować zabudowę oraz zagospodarowanie terenu przez użycie innych jeszcze parametrów i wskaźników niż wymienione w tym przepisie.

Zdaniem Miasta przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie powinien być interpretowany w sposób bezwzględny, to znaczy, że każdy nawet najmniejszy obiekt budowalny, np. przydrożna kapliczka, powinien być określony poprzez określenie wszystkich parametrów wskazanych w tym przepisie. Zdaniem Miasta takie rozumienie tego przepisu dotyczy garaży, których parametry określono poprzez wskazanie w § 14 ust. 2 pkt 3 lit. f, ust. 3 pkt 4 lit. f, ust. 4 pkt 5 lit. e: że dopuszcza się wyłącznie realizację trwale związanych z gruntem garaży dla samochodów osobowych lub pojazdów jednośladowych, ich lokalizację należy przewidzieć w projekcie zagospodarowania terenu, obiekty te powinny posiadać ujednolicone gabaryty i formę architektoniczną. Zapis ten stanowi, że formą architektoniczną powinny odpowiadać istniejącej zabudowie.

W § 14 ust. 9 wskazano, iż co do zasady nie dopuszcza się budowy nowych obiektów sakralnych i kultury, a istniejące mogą być modernizowane, remontowane z zachowaniem obecnej formy i skali, zatem określenie innych parametrów w tym przypadku nie było konieczne.

W § 14 ust. 3 pkt 4 lit. b) i d) dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami (MWU) określono te parametry stanowiąc: b) w nowoprojektowanych budynkach mieszkalnych należy stosować dachy o symetrycznych układach połaci dachowych (dopuszczalne wielospadowe), o pokryciu dachówką ceramiczną lub innymi materiałami o fakturze dachówkopodobnej, d) ustala się ograniczenie wysokości noworealizowanej wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej do 3 kondygnacji plus poddasze użytkowe, lecz nie więcej niż 16m od poziomu terenu do szczytu kalenicy,

W § 14 ust. 19 pkt 3, określono wysokość zabudowy oraz geometrię dachu: a) wysokość zabudowy nie może przekroczyć 20m licząc od poziomu terenu (najniższego) do najwyższego punktu dachu, b) dopuszcza się lokalizacje wielkokubaturowych obiektów produkcyjnych o nowoczesnej architekturze, z wymogiem stworzenia wysokich walorów architektonicznych, c) w granicach historycznego układu urbanistycznego wprowadza się nakaz stosowania dachówki ceramicznej lub cementowej na dachach o nachyleniu połaci powyżej 30.

W § 14 ust. 20 pkt 3 lit. a) i b) określono wysokość zabudowy oraz geometrie dachu: a) wysokość zabudowy nie może przekroczyć 14 m licząc od poziomu terenu (najniższego) do najwyższego punktu dachu, b) dopuszcza się lokalizacje wielkokubaturowych obiektów produkcyjnych o nowoczesnej architekturze, z wymogiem stworzenia wysokich walorów architektonicznych.

W pozostałych funkcjach wymienionych w skardze Miasto podniosło, że określono powierzchnię biologicznie czynną, intensywność zabudowy, a także wysokość zabudowy - np. § 14 ust. 21 pkt 6, ust. 24 pkt 5, ust. 25 pkt 3.

Wyjaśniono również, iż dopuszczenie przez plan lokalizacji obiektów związanych z prowadzoną gospodarką leśną oraz obiektami służącymi obsłudze turystyki bez ustalania szczegółowych parametrów, dotyczy jedynie takich obiektów jak karmniki, paśniki i schronienia dla zwierząt, oraz ławki dla turystów.

Zdaniem Miasta należy zauważyć również bardzo istotną kwestię, iż ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie określił, iż geometria dachu ma być określona w planie miejscowym. Nastąpiło to dopiero w § 4 rozp. MI, które zostało wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p., a nie art. 15 ust. 2. Należy zwrócić uwagę na delegację ustawową określoną w art. 16 ust. 2, a mianowicie, Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Zatem z tego przepisu wynika, że Minister określa wymagany zakres projektu planu miejscowego jednakże w zakresie materiałów planistycznych, skali opracowań, oznaczeń, zatem w zakresie raczej technicznych kwestii, a nie kwestii już uregulowanych w art. 15 ust. 2 ustawy. Wobec tego wymagany zakres opracowania określony w rozporządzeniu nie może odbiegać swoim kształtem od zakresu określonego w art. 15 ust. 2 ustawy. Stąd zdaniem Miasta oraz biorąc również pod uwagę orzeczenia przytoczone wyżej ścisłe określenie geometrii dachu nie jest konieczne i obowiązkowe.

W zakresie zarzutu nr 2 w odpowiedzi na skargę wskazano, że przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego symbolem U/26 stanowi teren usług, handlu oraz gastronomii. W § 14 ust. 8 pkt 18 Rada dopuściła dla terenu U/26 lokalizację zabudowy mieszkaniowej. Ustalenia te są zgodne ze Studium oraz jasno precyzują wolę organu do którego należy władztwo planistyczne. Innymi słowy Rada Miejska przedmiotowy teren przeznaczyła pod usługi, handel i gastronomię i jest to przeznaczenie podstawowe. Natomiast dodatkowo dopuściła na tym terenie zabudowę mieszkaniową. Zatem zupełnie niezrozumiałe jest twierdzenie skarżącego, że skarżony zapis dopuszcza możliwość zmiany przeznaczenia terenu bez zachowania ustawowej procedury, albowiem, o czym była mowa wyżej, przeznaczenie terenu jest jasne, czytelne i ustalone w uchwale. Rada zaś nie przewidziała procedury zmiany przeznaczenia terenu.

Zauważyć należy, iż norma prawna określona w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie zawiera ograniczeń (nakazów względnie zakazów) co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, gdyż należy to do organu stanowiącego. Nadto przepis ten nie zawiera zakazu dotyczącego mieszanego przeznaczenia terenu. Należy podkreślić, iż mieszane funkcje są powszechnie stosowane bez konieczności rozdzielania ich liniami rozgraniczającymi. Przy czym, o czym była mowa wyżej, nie przeznacza się (stosując linie rozgraniczające) pierwszej części terenu wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową i drugiej części wyłącznie pod zabudowę usługową, albowiem organ stanowiący posiadając władztwo planistyczne, zakłada, że na określonym terenie inwestorzy będą mogli wykonywać inwestycje z przeznaczeniem, wyłącznie na usługi albo wyłącznie na budownictwo mieszkaniowe bądź wybudować budynek o funkcji mieszanej usługowo-mieszkaniowej. Stosując się do wykładni skarżącego budynki o funkcji mieszanej nie mogłyby w takim przypadku powstawać.

Możliwość stosowania mieszanych oznaczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, w tym wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 2006 r. (II OSK 1278/2006, Lexis.pl nr 2320707); z dnia 13 stycznia 2012 r. (U OSK 2199/2011 Lexis.pl nr 3891181); z dnia 12 lutego 2013 r. (II OSK 2490/2012, Lexis.pl nr 5845570); z dnia 9 listopada 2011 r. (II OSK 1962/2011, Lexis.pl nr 3041626).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r. (II OSK 1278/2006) dopuścił możliwość przeznaczenia nieruchomości na uprawy rolne (w okresie letnim) oraz na rekreację, łącznie z budową wyciągu narciarskiego (w okresie zimowym). Jeśliby tak było jak twierdzi Skarżący, że należałoby rozdzielić te tereny liniami rozgraniczającymi, to takie łączone przeznaczenie tego samego terenu, w różnych okresach, nie byłoby możliwe.

W zakresie zarzutu dotyczącego nieokreślenia ściśle granic dotyczących przeznaczenia terenu pod urządzenia elektroenergetyczne wyjaśniono, że projektant nie chcąc zablokować możliwości wybudowania większej stacji bądź jej późniejszej rozbudowy wskazał w § 14 ust. 35 pkt 18, iż granice nie są ściśle określone i zależą od wydanych warunków zaopatrzenia w energie elektryczną. Taki zapis ma na celu ewentualne dopuszczenie lokalizacji urządzeń elektroenergetycznych zgodnie z zapotrzebowaniem inwestora oraz warunkami określonymi dla planowanego przedsięwzięcia bez konieczności ewentualnej zmiany planu.

Jednakże należy podkreślić, iż jeśliby nawet takie określenie nie było zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, to Skarżący powinien wnosić o stwierdzenie nieważności uchwały wyłącznie w tej części, a nie wnioskować o stwierdzenie nieważności w całości. Uwaga ta dotyczy również omawianej wyżej kwestii dopuszczenia w § 14 ust. 8 pkt 18 zabudowy mieszkaniowej. Przedmiotowe zarzuty w żadnym wypadku nie uzasadniają stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

W zakresie zarzutu nr 3 Miasto uznało, że jest on całkowicie bezzasadny, albowiem linie które skarżący uznaje za linie rozgraniczające nie są tymi liniami, albowiem są to linie granicy dwóch obrębów - linie zaznaczone na cyfrowej mapie ewidencyjnej, którą posługiwał się projektant do projektowania planu. Linia ta rozdzielała dawny obręb [...], który został włączony w granice administracyjne miast na mocy § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2013 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany siedziby władz gminy (Dz. U. 2013 r., poz. 869). Należy zwrócić uwagę na bardzo istotny fakt, iż linie te są grubsze od stosowanych w planie linii rozgraniczających, zatem nimi nie są.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podniósł dodatkowy zarzut – istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. W tym zakresie wskazał, że uchwalony przez Radę Miejską plan miejscowy jest nowym planem i nie stanowi on zmiany starego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym nie można mówić o jakiejkolwiek nowelizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniósł Wojewoda. Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Przewidziane w powołanym wyżej przepisie prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g, uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. U.s.g wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 K.p.a (por. wyrok NSA z 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 .r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" /publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23/. Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (tak również w wyroku WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 937/11, opubl. http: orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wojewoda nie korzystając uprzednio z rozstrzygnięcia nadzorczego ustanowionego w art. 91 ust. 1 przywołanej ustawy, zakwestionował w trybie art. 94 ust 2 tej ustawy w drodze skargi do sądu administracyjnego zgodność z prawem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu wskazać należy, iż przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie bowiem do treści tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie podniósł w skardze zarzutu naruszenia trybu sporządzania planu. Zarzut ten podniósł dopiero na rozprawie. Odnosząc się do niego należy wskazać, że w kontrolowanym przypadku Rada Miejska podjęła uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie miasta. Jednak poza tytułem nadanym uchwale, w jej podstawie prawnej powołano mi.in. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. dotyczący instytucji uchwalenia planu miejscowego a nie art. 27 tej ustawy, dotyczący instytucji zmiany planu. Ponadto zgodnie z treścią art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, Sąd uznał zatem za nieuzasadniony.

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając w skardze istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Odnosząc się do tego wniosku należy w pierwszej kolejności wskazać, że uprawnienie sądów administracyjnych do kontroli planów miejscowych musi być wykonywane rozważnie, aby nie pozbawić gminy jej uprawnień i wręcz uniemożliwić realizacji ustawą nakazanych obowiązków. Usunięcie całego uregulowania z powodu kilku - zdaniem organu nadzoru istotnych wad - nie jest konieczne. Trzeba bowiem mieć na uwadze także to, że opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też zmiany tego planu, wiąże się z wykonaniem skomplikowanej ale też i kosztownej procedury planistycznej.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi – naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozp. MI w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – polegającego na nieokreśleniu obligatoryjnych elementów planu miejscowego, należy wskazać, że zgodnie z treścią pierwszego z tych przepisów, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zgodnie natomiast z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w planie ustala się wysokość projektowanej zabudowy oraz geometrię dachu. Zaskarżona uchwała w § 14 ust. 2 pkt 3 lit. f, ust. 3 pkt 4 lit. f i ust. 4 pkt 5 lit. e zawiera zapisy, iż na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW), zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami (MWU), zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej socjalnej (MWS), dopuszcza się wyłącznie realizację trwale związanych z gruntem garaży dla samochodów osobowych lub pojazdów jednośladowych, ich lokalizację należy przewidzieć w projekcie zagospodarowania terenu, obiekty te powinny posiadać ujednolicone gabaryty i formę architektoniczną. Na terenach tych dopuszczono zatem budowę garaży lecz, jak słusznie wskazał w skardze organ nadzoru, nie określono w planie dla nich wysokości ani geometrii dachów. Zdaniem Sądu powyższe naruszenie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, dlatego też stwierdził nieważność § 14 ust. 2 pkt 3 lit. f, ust. 3 pkt 4 lit. f i ust. 4 pkt 5 lit. e zaskarżonej uchwały.

Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o tereny zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej z usługami (MWU - § 14 ust. 3), gdzie plan dopuszcza lokalizację budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych oraz usługowych, lecz nie określa wysokości tych budynków oraz geometrii dachów, oraz jeśli chodzi o tereny usług zdrowia i opieki społecznej (UZ - § 14 ust. 14), tereny aktywności gospodarczej (AG - § 14 ust. 19) gdzie określono tylko wysokość zabudowy oraz tereny działalności przemysłowej (P - § 14 ust. 20) gdzie określono tylko wysokość zabudowy.

Jeżeli natomiast chodzi o tereny zieleni parkowej (ZP), to na tych terenach, zgodnie z planem będą mogły być realizowane tylko plenerowe urządzenia sportowo-rekreacyjne, place zabaw oraz obiekty małej architektury. Obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych (mieszkalnych, usługowych, produkcyjnych i gospodarczych). W takiej sytuacji nie można wymagać od Gminy, aby w planie określiła np. wysokość obiektów małej architektury.

Jeżeli chodzi o teren cmentarzy (ZC), to określono powierzchnie zabudowy, poprzez określenie powierzchni biologicznie czynnej. Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o tereny ogródków działkowych (ZD - § 14 ust. 25), lasów – siedziba Nadleśnictwa (ZLU § 14 ust. 32), oczyszczalni ścieków (NO - § 14 ust. 33), składowe odpadów i śmieci (NU - § 14 ust. 34), urządzeń elektroenergetycznych (E- § 14 ust. 35), urządzeń telekomunikacji (T - § 14 ust. 36) oraz urządzeń gazownictwa – stacja regazyfikacji (G - § 14 ust. 37), gdzie określono powierzchnie zabudowy, poprzez określenie powierzchni biologicznie czynnej. Jednak na tych terenach nie określono – jak słusznie podnosi Wojewoda – geometrii dachów budynków, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Sąd podziela także stanowisko skarżącego, iż istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego jest dopuszczenie na terenach lasów (ZL- § 14 ust. 22) oraz terenach lasów – projektowane dolesienia (Zld - § 14 ust. 23) lokalizacji obiektów związanych z prowadzoną gospodarką leśną oraz obiektami służącymi obsłudze turystki bez ustalenia parametrów urbanistycznych. Także na terenach rolniczych (R - § 14 ust. 28) ustalono zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych niezwiązanych z produkcją rolną, jednak dopuszczono możliwość lokalizowania obiektów związanych z gospodarką rolną, nie określono jednak żadnych parametrów dla tych budynków.

Zarzut sformułowany w punkcie 2 skargi – naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p z uwagi na możliwość zmiany przeznaczenia terenu, jest zdaniem Sądu nieuzasadniony. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że dopuszczalne jest takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym terenie inwestycji o różnym przeznaczeniu, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Obowiązujące przepisy prawa nie wprowadzają żadnych ograniczeń w zakresie ustalania mieszanego przeznaczenia terenów w planie miejscowym. Nie stanowi także istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego wprowadzenie w § 14 ust. 35 pkt 1 zaskarżonego planu zapisu w odniesieniu do terenów urządzeń elektroenergetycznych (E), iż "granice nie są ściśle określone". Taki zapis ma podłoże czysto praktyczne.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego, iż załącznik graficzny do planu w odniesieniu do wskazanych w skardze ulic, poprzez nie nadanie tym wydzielonym ulicom odpowiedniego symbolu, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu. Nie można jednak uznać tego naruszenia za naruszenie istotne. Oczywistym jest bowiem, że bez wskazania odpowiedniego symbolu drogi, tereny te nie będą miały innego przeznaczenia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie zgodnie z art. 151 P.p.s.a, Sąd oddalił skargę, nie znajdując podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 206 P.p.s.a. Sąd uznał, iż realiach rozpoznawanej sprawy, z uwagi na uwzględnienie skargi w części, zachodzi okoliczność uzasadniająca przyznanie stronie zwrotu połowy kosztów zastępstwa procesowego strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika wynoszącego 480 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U z 2015 r., poz. 1804) czyli 240 zł.