Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1565/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant: Andrzej Michrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozów pojazdami ponadnormatywnymi bez wymaganego zezwolenia. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. numer [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD), po rozpatrzeniu odwołania "A." spółki z ograniczoną odpowiedzialnością - aktualnie pod nazwą "A." sp. z o.o. (w dalszej części zwaną skarżącą), orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu w K. z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] (dalej: WITD) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] złotych za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu pojedynczego do [...] ton oraz od [...] do [...] ton. W podstawie prawnej orzeczenia podał art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.- w dalszej części: k.p.a.), art. 13 g i 40 c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 71, poz.838 z póź. zm.), art. 64 ust 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. –Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U., nr 58, poz.515 ze zm. ), l.p.6 załącznika nr 2 do Ustawy o drogach publicznych, §3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2003r, nr 32, poz.262 ze zm.) w zw. z art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 200, poz.1953).

Przedstawiając stan faktyczny, podał, że na podstawie dokumentacji w postaci kwitów wagowych uzyskanych z trzech przedsiębiorstw, do których strona dostarczała odpady komunalne, ustalono, iż w okresie od [...] lutego 2003r. do [...] lutego 2003r. [...] razy, [...] pojazdów należących do strony, poruszało się po drodze publicznej z przekroczeniem dopuszczalnej masy całkowitej. Stwierdzono, że dojazd do składowisk możliwy był jedynie po drogach publicznych.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji, strona zarzuciła naruszenie art. 50 i art. 55 ustawy o transporcie drogowym w zw z art. 129 Ustawy prawo o ruchu drogowym przez niewłaściwe zastosowanie oraz obrazę przepisów art. 7, 77 i 10 k.p.a. przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Wskazano, że zgodnie z art. 55 ust 1 pkt 4 Ustawy o transporcie drogowym inspektor ma prawo kontrolowania masy, nacisków osi i wymiarów pojazdu przy użyciu przyrządu pomiarowego, a zatem wykluczone jest wykonywanie pomiarów przez podmioty prywatne (w niniejszej sprawie – prowadzące wysypiska). Ponadto pomiary odbywały się na składowisku odpadów a nie na drodze publicznej, natomiast praktyką jest uzupełnianie pojazdów na terenie składowiska. Zdaniem skarżącej, pomiary powinny być przeprowadzone odpowiednio skontrolowanymi metrologicznie urządzeniami. Skarżąca zarzuciła ponadto, że nie miała możliwości sprawdzenia stanu urządzeń pomiarowych przed dokonaniem pomiarów.

W toku postępowania odwoławczego, GITD przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające w przedmiocie legalizacji wag na wysypiskach, uprawnień osób obsługujących te wagi oraz kwestii czy drogi dojazdowe do wysypisk są drogami publicznymi.

GITD nie uznał argumentacji strony zawartej w odwołaniu i wskazał, że inspektor Inspekcji Transportu Drogowego ma prawo wymierzenia i pobierania kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia, że pojazd przekracza m.in. dopuszczalną masę całkowitą, przy czym nie musi bazować jedynie na pomiarach dokonanych osobiście przez inspektora na drodze publicznej przy użyciu przyrządów kontrolno-pomiarowych. W ocenie organu, wykładni przepisu art. 40 c) ustawy o drogach publicznych należy dokonywać łącznie z art. 50 i 55 ustawy o transporcie drogowym a wskazane kompetencje nie są wyliczeniem enumeratywnym i nie zakazują funkcjonariuszom inspekcji prowadzenia postępowania wyjaśniającego w granicach określonych przez k.p.a. Reguły określone w art. 129 ustawy prawo o ruchu drogowym nie wykluczają dowodzenia określonych faktów za pomocą innych środków dowodowych. Zdaniem GITD, fakt poruszania się pojazdów o nienormatywnych parametrach został w sposób wiarygodny wykazany za pomocą kwitów wagowych ze składowisk odpadów. Natomiast wagi znajdujące się na wysypiskach spełniają stosowne wymagania określone w ustawie prawo o miarach oraz posiadały legalizację i były obsługiwane przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, podtrzymała stanowisko zaprezentowane w odwołaniu. Ponadto zarzuciła rażące naruszenie przepisów Ustawy transporcie drogowym przez oparcie decyzji na pomiarach przeprowadzonych przez podmioty nie wymienione zarówno w wyżej wymienionej ustawie jak i w ustawie Prawo o ruchu drogowym oraz nie odniesienie się do wszystkich argumentów zawartych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji faktycznej i prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, iż w sprawie niniejszej przeprowadzona została kontrola w przedsiębiorstwie a nie kontrola drogowa, co oznacza, że powołane przez skarżąca przepisy dotyczące kontroli drogowej nie mogą mieć zastosowania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji.

Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, że wymierzając karę za przejazdy pojazdem nienormatywnym, organ oparł się jedynie na dowodzie w postaci faktur, które są dowodami księgowymi. Nie przedstawił natomiast uzasadnienia, dlaczego dowód ten potraktował jako dowód nadrzędny w stosunku do przepisów art. 129 ustawy prawo o ruchu drogowym w związku z art. 55 ust 1 pkt 4 Ustawy o transporcie drogowym, które stanowią, iż pomiar m.in. masy pojazdu dokonywany jest przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, na drodze, przy użyciu przyrządu pomiarowego. Tym bardziej, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ użył sformułowania, że "fakt poruszania się pojazdów o nienormatywnych parametrach został w sposób wiarygodny wykazany za pomocą kwitów wagowych", gdy tymczasem zarówno Ustawa o transporcie drogowym jak i Ustawa o drogach publicznych nie dopuszczają ustalenia zarówno masy pojazdu jak i nacisków osi w sposób "wiarygodny", ale jedynie w sposób pewny, na podstawie przeprowadzonych pomiarów. Zdaniem Sądu, oparcie się przez organ na danych zawartych w fakturach i wymierzenie na tej podstawie ściśle określonej w przepisach załącznika nr 2 do Ustawy o drogach publicznych wysokości kary pieniężnej a jednocześnie nie uznanie tych wielkości za ostateczne (pewne) a jedynie za wiarygodne powoduje, że istnieje wewnętrzna sprzeczność między powołanym przez organ przepisem prawa materialnego a uzasadnieniem decyzji. Tymczasem uzasadnienie jest integralną częścią decyzji a jego funkcją jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną jej część. Zgodnie z zasadą legalizmu zawartą w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W odniesieniu do organów administracji nie obowiązuje zasada, że mogą podejmować każde działanie, które nie jest zabronione przez przepisy prawa. Ich powinnością jest zatem wskazanie konkretnego przepisu na podstawie, którego wydają rozstrzygnięcie. Art. 40 c) ustawy o drogach publicznych stanowi, iż: w przypadku stwierdzenia, że pojazd przekracza dopuszczalną masę całkowitą, naciski osi, wymiary lub przejazd pojazdu odbywa się bez zezwolenia wymaganego przepisami o ruchu drogowym, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego oraz funkcjonariusz Policji mają prawo wymierzania i pobierania kary pieniężnej, ustalonej zgodnie z art. 13 g) ust 2 tejże ustawy (ust 1 cytowanego przepisu). Jak z powyższego wynika, zasadniczą kwestią dla zastosowania tego przepisu jest wskazanie, na podstawie jakich dokumentów czy też czynności, wymienione w tym przepisie osoby mogą stwierdzić czy pojazd przekracza – jak w sprawie niniejszej – dopuszczalną masę a w konsekwencji wymierzyć karę pieniężną. Organ odwoławczy, prowadząc uzupełniające postępowanie dowodowe w kierunku wykazania, że pomiary masy całkowitej pojazdów były wykonane prawidłowo, nie podał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji żadnego przepisu, który deleguje uprawnienia do przeprowadzania tych pomiarów z inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego (lub Policji) na inne podmioty, którymi w sprawie niniejszej były podmioty prywatne zarządzające wysypiskami śmieci.

Należy zgodzić się ze skarżącą, że organ nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do zarzutów zawartych w odwołaniu a w szczególności do kwestii wykonywania pomiarów przez osoby prywatne, bez możliwości uprzedniego sprawdzenia świadectw legalizacji urządzeń wagowych i ewentualnego zgłoszenia uwag do przeprowadzonego ważenia. Ponadto nie odniósł się do zarzutu, iż pomiary odbywały się bezpośrednio na wysypisku a nie na drodze publicznej oraz kwestii dociążania skontrolowanych pojazdów kontenerami śmieci już na wysypisku, bezpośrednio przed ważeniem. Z akt sprawy nie wynika również zakres przeprowadzonej kontroli, choć do jego wskazania obliguje organ przepis art. 85 ustawy o transporcie drogowym. Należy przy tym dodać, że również z uzasadnienia decyzji nie wynika jednoznacznie, jakiego rodzaju kontrolę organ przeprowadził, czy była to kontrola przedsiębiorstwa, na co wskazywałaby treść protokołu kontroli, czy też była to zarówno kontrola przedsiębiorstwa jak i kontrola drogowa, co sugeruje zakres przeprowadzonego postępowania uzupełniającego, oraz powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na prawidłowość przeprowadzonych pomiarów. Próbę wyjaśnienia zasadności zastosowanych przepisów oraz wskazania motywów zaskarżonej decyzji organ podjął dopiero w odpowiedzi na skargę, ale pismo to nie stanowi przedmiotu kontroli sądowej.

Ponadto należy zauważyć, że nie uzasadniono, jaki wpływ na wynik sprawy ma ustalenie braku homologacji wag używanych na wysypiskach gdzie skarżąca dowoziła śmieci, ustalenie tolerancji błędu zastosowanych urządzeń wagowych (III klasa dokładności) oraz ustalenie, że osoby obsługujące wagę nie posiadały uprawnień, lecz przeszły jedynie przeszkolenie. Nie wskazano tego, chociaż wszystkie te okoliczności były przedmiotem postępowania uzupełniającego a zatem organ uważał je za istotne dla rozstrzygnięcia. Należy przy tym zauważyć, że w piśmie z dnia [...] października 2003r. znak [...], skierowanym przez WITD do GITD błędnie podano, że wagi posiadają ważne świadectwa legalizacji II klasy dokładności, gdy tymczasem - jak wskazano wyżej - były wagami III klasy dokładności. Jeżeli nadesłane do Sądu akta administracyjne są kompletne, stwierdzić należy, że brak w nich informacji, iż w chwili przeprowadzania pomiarów urządzenia wagowe były sprawne a ważenie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami, które - jak już podkreślano wyżej - organ winien jednoznacznie wskazać. W tym stanie rzeczy stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "urządzenia spełniały stosowne wymagania, posiadały legalizację a pomiary były przeprowadzone prawidłowo, przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach" należy uznać za nieuprawnione. Ponadto w zaskarżonej decyzji w ogóle nie ustosunkowano się do zarzutu podniesionego w odwołaniu a mianowicie do naruszenia art. 10 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w licznych swoich orzeczeniach wskazywał, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony zwłaszcza zawartych w odwołaniu a ogólnikowe stwierdzenia o braku naruszenia prawa materialnego i procesowego, nie czynią zadość wymaganiu uzasadnienia decyzji, wynikającemu z treści art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20 grudnia 1999r. sygn IV SA 274/97 Lex 48234, wyrok NSA z 12 marca 1999 r. III SA 5589/98)

Całkowite pominięcie wskazanych wyżej zagadnień uniemożliwia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu, stwierdzone uchybienia stanowią naruszenie przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. i mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych wyżej powodów zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, a zatem należało ją uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ rozstrzygnie ją kierując się powyższymi wywodami.