Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 536/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1b oraz pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 10a ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 122
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Zabłudowie z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XIX/162/2012 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zabłudów stwierdza nieważność § 3 pkt 7 i 8, § 20 pkt 1 lit. b oraz § 23 ust. 1 w zakresie w jakim wskazuje, że obowiązkowej deratyzacji podlegają budynki mieszkalne, Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zabłudów, stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 29 czerwca 2020 roku Prokurator Rejonowy w B. (dalej: skarżący) zaskarżył załącznik do uchwały nr XIX/162/2012 Rady Miejskiej w Zabłudowie z dnia 28 listopada 2012 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zabłudów w zakresie § 3 pkt 7 i 8, § 20 pkt 1 lit. b oraz § 23 ust. 1. Zaskarżonemu załącznikowi do uchwały, będącemu Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zabłudów, zarzucono istotne naruszenie prawa tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 13 września 1996 roku utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 t.j. - dalej u.c.p.g.) w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz w związku z § 135 w zw. z § 143 i § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej, jak i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 poz. 713 t.j.), polegające na wydaniu przepisów regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określaniu obowiązków właścicieli nieruchomości, zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy oraz innych ustaw poprzez:

1. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości określonych w § 3 pkt 7 i 8 Regulaminu, a także ich nieuprawnioną modyfikację przez określenie dodatkowych obowiązków właścicieli nieruchomości;

2. przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez nałożenie w § 20 pkt 1 lit. b Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku bezwzględnego obowiązku wyprowadzenia psów na smyczy, a psów rasy uznawanej za agresywną lub potencjalnie mogącej zagrozić otoczeniu, z nałożonym kagańcem;

3. przekroczenie ustawowego upoważnienia i objęcie w § 23 ust. 1 Regulaminu obowiązkiem deratyzacji obszaru obejmującego budynki mieszkalne.

Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator Rejonowy w B. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego Regulaminu utrzymania czystości i porządku, stanowiącego załącznik do uchwały w zakresie § 3 pkt 7 i 8, § 20 pkt 1 lit. b oraz § 23 ust. 1 w zakresie w jakim wskazuje, że obowiązkowej deratyzacji podlegają budynki mieszkalne. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 3 pkt 7 i 8 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązki w zakresie uprzątania błota, śniegu i lodu z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Powyższe kwestie zostały już jednak uregulowane w art. 5 ust. 1 u.c.p.g. W związku z powyższym za nieuprawnione należy uznać powtórzenie w regulaminie kwestii, które zostały już uregulowane w ustawie. Prokurator powołał się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2015 r., sygn. IV SA/Po 372/15 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2015 r., sygn. II SA/Łd 637/15. Skarżący nadto wskazał, że w § 20 pkt 1 lit. b nałożono na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe obowiązek wyprowadzania psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną lub potencjalnie mogącego zagrozić otoczeniu dodatkowo w kagańcu. Odnosząc się do powyższego skarżący uznał, że co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., jednak obowiązki te nie mogą być formułowane w sposób dowolny, a dodatkowo muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem skarżącego treść przepisu § 20 pkt 1 lit b Regulaminu nie pozostawia wątpliwości, że narusza on wspomnianą zasadę proporcjonalności. Przepis został sformułowany w sposób kategoryczny i praktycznie niedopuszczający wyjątków, bez uwzględnienia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, a nadto bardziej rygorystycznie niż zostało przewidziane to w ustawach. Skarżący, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lutego 2019 roku, sygn. II SA/Gd 886/18, wskazał, że postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji mogą naruszać konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Prokurator Rejonowy w Białymstoku zakwestionował również brzmienie § 23 ust. 1 Regulaminu, zgodnie z którym obowiązkowej deratyzacji podlegają budynki mieszkalne, uznając, że został on ustanowiony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Nie sposób uznać, ażeby użycie w Regulaminie zapisu "budynki mieszkalne" przy ustanawianiu obowiązku poddawania terenów obowiązkowej deratyzacji czyniło zadość art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Tak zredagowany przepis nie określa konkretnych obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, obejmuje obowiązkiem deratyzacji wszystkie zamieszkiwane nieruchomości znajdujące się na terenie gminy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Zabłudowie wniosła o oddalenie skargi w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wskazał, że Regulamin utrzymania czystości i porządku w Gminie Zabłudów, stanowiący załącznik do uchwały nr XIX/162/2012 Rady Miejskiej w Zabłudowie z dnia 28 grudnia 2020 roku został zmieniony uchwałą nr XXI.148.2020 Rady Miejskiej w Zabłudowie z dnia 3 sierpnia 2020 roku o zmianie uchwały w sprawie Regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Zabłudów. Na mocy tej uchwały nadano nowe brzmienie kwestionowanym przez Prokuratora zapisom § 3 pkt 7 i 8, § 20 pkt 1 lit b i c oraz § 23 Regulaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu w zakresie zarzutów i wniosków w niej zawartych zgłoszonych wyłącznie w treści skargi tj. nie obejmujących rozszerzenia zgłoszonego już po podpisaniu wyroku wydanego po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pismo rozszerzające zarzuty skargi, wniesione e-mailem w dniu 20 października 2020r., zostało odebrane przez pracownika sekretariatu o godzinie 13.20 już po podpisaniu wyroku i publicznym udostępnieniu sentencji wyroku przez Wydział Informacji Sądowej. O zdjęciu sprawy z wokandy posiedzenia jawnego i skierowaniu sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym (czyli zmianie trybu procedowania) strony zostały powiadomione w dniu 19 października 2020r. bezpośrednio po wydaniu zarządzenia.

Na wstępie sąd wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 19 października 2020r. odwołana została rozprawa wyznaczona na dzień 20 października 2020r., a sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Z zarządzenia Przewodniczącego Wydziału wynika, że podstawą odwołania rozprawy i skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374 ze zm.) oraz §1 pkt 1 i 2 oraz § 3 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 pażdziernika2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego W. obszarem czerwonym. Z § 3 Zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że wynikające z § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 1758 ze zmianą wynikającą z Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020r. – Dz. U. z 2020r. poz. 1829). Powołanym wyżej rozporządzeniem zmieniającym Rada Ministrów objęła obszarem czerwonym z dniem 17 października 2020r. również miasto na prawach powiatu B., będące siedzibą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy w WSA w Białymstoku zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie a sprawy wyznaczone na rozprawę zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374 ze zm.)

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała nr XIX/162/2012 Rady Miejskiej w Zabłudowie z dnia 28 listopada 2012 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zabłudów (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2013r., poz. 340), która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, wynikającym z wersji ustawy obowiązującej w okresie od 11 kwietnia 2012r. do 31 grudnia 2012r. - Dz. U. z 2012r., poz. 391). Uchwała rady gminy w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie, ma – stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – charakter aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rządu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z ustawy (vide: art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 994 ze zm.). Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa.

Dopuszczalny zakres regulacji objętych uchwalanym regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie wynika z treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tu z tekstu ustawy opublikowanego w Dz. U. z 2012r. poz. 391). Przepis ten wymienia wszystkie konieczne elementy regulaminu w ośmiu punktach w sposób wyczerpujący, co oznacza, że treść uchwalanego regulaminu z jednej strony nie może zawierać zapisów wykraczających poza zakres art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej a z drugiej strony musi się odnosić do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej. Normy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach odnoszące się do innych zagadnień niż wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej a także regulujące zagadnienia wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej w sposób odmienny niż to wynika z treści upoważnienia, stanowią niedopuszczalne wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że organ stanowiący akt prawa miejscowego ma obowiązek ścisłej interpretacji treści normy upoważniającej, co oznacza, że nie może sobie przypisywać kompetencji nieobjętych normą upoważniającą ani dokonywać rozszerzającej wykładni normy upoważniającej.

Odstępstwo od opisanych zasad tworzenia aktu prawa miejscowego z reguły stanowi istotne naruszenie prawa a w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia danego aktu prawa miejscowego ale również wówczas, gdy rada gminy danym aktem prawa miejscowego wkracza w materię już uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego a zatem także z Zasadami Techniki Prawodawczej, stanowiącymi załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 283 ze zm.), co oznacza, że także istotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej").

Z treści § 115 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z przepisów Działu VI Zasad Techniki Prawodawczej poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego to działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego (vide: odesłanie zawarte w § 143 Zasad Techniki Prawodawczej), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu (podmiotów) i wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (vide: § 134 i 135 Zasad Techniki Prawodawczej). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawiane są tylko "na podstawie" i tylko "w granicach" upoważnień ustawowych. Z kolei z treści § 118 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wynika, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (vide, między innymi wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2014r. sygn. IV SA/Po 792/13, Lex nr 1418249). Z Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (vide: § 149 zasad Techniki Prawodawczej). Z § 146 Zasad Techniki Prawodawczej wynika przy tym generalna zasada, że definicje danego określenia formułuje się w ustawie lub innym akcie normatywnym, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenia jego ostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Zapisy aktu prawa miejscowego stanowiące powtórzenie regulacji ustawowych naruszają Zasady Techniki Prawodawczej stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic.

Z § 6 Zasad Techniki Prawodawczej wynika nadto generalny nakaz redagowania przepisów aktów prawodawczych w taki sposób, który intencje prawodawcy czyni dla odbiorcy zrozumiałymi i oczywistymi. Wypowiedź prawodawcy winna być precyzyjna i jednoznaczna. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie norm niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (vide: I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75).

Określoność regulacji prawnych ma charakter zasady prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009r. sygn. Kp 3/09). Na ustawodawcy (uchwałodawcy lokalnym) ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które wielokrotnie były wskazywane przez Trybunał Konstytucyjny: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

W wyniku przeprowadzonej przez Sąd kontroli legalności zakwestionowanych przez Prokuratora zapisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zabłudów stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Zabłudowie, a dokonanej poprzez pryzmat opisanych wyżej zasad i reguł poprawnej legislacji, skład orzekający zważył, co następuje;

W zakresie zarzutu naruszenia prawa zapisem § 3 pkt 7 i 8 Regulaminu.

Treść § 3 Regulaminu zawarta została w Rozdziale II poświęconym wymaganiom w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Na mocy kwestionowanego § 3 pkt 7 Regulaminu został nałożony na właścicieli nieruchomości "stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy" obowiązek uprzątania "przez właścicieli nieruchomości, niezwłocznie po opadach: błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników (od granicy nieruchomości do krawędzi chodnika), przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącej do ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości: właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczalny płatny postój lub parkowanie samochodów". Na mocy natomiast kwestionowanego § 3 pkt 8 Regulaminu na właścicieli nieruchomości został zaś nałożony obowiązek odgarniania "śniegu i błota pośniegowego" ze wskazaniem, że należy tego "dokonywać w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych, pojazdów oraz nie utrudniające spływu wody do kanalizacji deszczowej"

Zgodnie z ustawowym upoważnieniem, zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (według numeracji ustawy w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia Regulaminu), w regulaminie mają być określone wymagania właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Stosownie natomiast do treści art. 5 ust. 1 pkt 4 wskazanej ustawy upoważniającej, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez "uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych".

Porównanie treści zakwestionowanych a przytoczonych wyżej zapisów § 3 pkt 7 i 8 Regulaminu z treścią art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" oraz z treścią art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wskazuje, że kwestionowane zapisy Regulaminu nie realizują normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy upoważniającej, odnoszącej się do wymagań wobec właścicieli nieruchomości co do uprzątania tych części ich nieruchomości, które służą do użytku publicznego, natomiast stanowią niedopuszczalną kombinację ww. normy upoważniającej z treścią wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy ustawowych obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie oczyszczania chodników wchodzących w skład pasów drogowych, położonych bezpośrednio przy granicy ich nieruchomości. W odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy dotyczy jedynie obowiązku określenia wymagań wobec właściciela nieruchomości dotyczących utrzymania w czystości i porządku własnej nieruchomości w części służącej do użytku wspólnego (np. ogólnodostępnej drogi wewnętrznej stanowiącej własność prywatną) a nie obowiązków właściciela nieruchomości dotyczących utrzymania w czystości chodników biegnących wzdłuż nieruchomości ale wchodzących w skład pasów drogowych, gdyż te obowiązki określa wprost ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 5 ust. 1 pkt 4. Wykładnia obu przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania radzie gminy normą delegacyjną z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" tj. dotyczących zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości względem terenu leżącego poza jego nieruchomością tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie obowiązku ustawowego z art. 5 ust. 1 pkt 4, brak jest podstaw do jego powtarzania w zapisach Regulaminu (vide, między innymi: wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019r. sygn. II SA/Gd 80/19, WSA w Poznaniu z 14 sierpnia 2019r. sygn. IV SA/Po 365/19, WSA w Bydgoszczy z 4 września 2019r. sygn. II SA/Bd 506/19, WSA w Kielcach z 21 listopada 2019r. sygn. II SA/Ke 786/19, WSA w Białymstoku z 4 czerwca 2020r. sygn. II SA/Bk 179/20 – wszystkie dostępne w CBOSA).

Zakwestionowane zapisy dotyczą wyłącznie obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie uregulowanego ustawą obowiązku uprzątania chodnika stanowiącego część pasa drogowego czyli położonego poza granicami własnej nieruchomości tj. obowiązku nieobjętego delegacją z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy i z tych przyczyn podlegają wyeliminowaniu jako wykraczające poza zakres ustawowego upoważnienia. Na marginesie należy zaznaczyć jedynie, że sformułowania zawarte w § 3 pkt 9 lit. "a" i "b" nie są precyzyjne i nie dają jednoznacznej pewności, kiedy służby porządkowe uznałyby obowiązek za właściwie wypełniony.

W zakresie zarzutu naruszenia prawa zapisem § 20 pkt 1 lit. b Regulaminu

Zasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa zapisem § 20 pkt 1 lit.b Regulaminu. Zapis powyższy dotyczy obowiązku właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe i zawiera nakaz wyprowadzania psa tyko, gdy będzie prowadzony na smyczy, a psów rasy uznawanej za agresywną lub potencjalnie mogących zagrozić otoczeniu po nałożeniu kagańca.

Upoważnieniem ustawowym dla uchwalenia przytoczonych zapisów był przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym Regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowały się dwa stanowiska dotyczące kwestii uregulowania przez radę gminy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe podczas ich wyprowadzania na tereny przeznaczone do wspólnego użytku tj. kwestii sposobu realizacji upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jedno stanowisko dopuszcza regulacje regulaminowe zakładające konieczność trzymania zwierzęcia na smyczy a psów ras agresywnych na smyczy i w kagańcu (vide: wyroki NSA o sygn. II OSK 618/14 i II OSK 2950/19). Drugie uznaje bezwzględny obowiązek trzymania zwierzęcia na smyczy lub w kagańcu, nieprzewidujący wyjątków uwzględniających wiek zwierzęcia, stan psychofizyczny zwierzęcia, czy inne ograniczenia zwierzęcia, za niehumanitarny, naruszający zasadę proporcjonalności (vide: wyroki NSA o sygn. II OSK 1492/12, II OSK 2541/19, II OSK 921/20).

Skład orzekający w sprawie niniejszej opowiada się za stanowiskiem drugim. Przede wszystkim zauważa, że kwestie dotyczące sposobu wyprowadzania psów zostały uregulowane w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019r., poz. 122 ze zm.) Zgodnie z tym przepisem zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Określony kwestionowanym zapisem bezwzględny obowiązek wyprowadzania psów rasy uznawanej za agresywną lub "potencjalnie mogących zagrozić otoczeniu" na smyczy i w kagańcu, przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a także narusza przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 122) oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust.3 Konstytucji RP. W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu, jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt. Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z 13 września 2012r. sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017r. sygn. II OSK 2980/15, wyrok WSA w Kielcach z 19 grudnia 2017r. sygn. II SA/Ke 748/17, wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2016r. sygn. IV SA/Po 61/16). Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2015r., poz. 1094) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Natomiast z art. 10 "a" ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 122) wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tak więc wprowadzony w § 20 pkt 1 lit.b Regulaminu bezwzględny nakaz wyprowadzania "psa rasy uznawanej za agresywną" oraz "potencjalnie mogącemu zagrozić otoczeniu" na smyczy i w kagańcu, jest bardziej rygorystyczny niż normy prawa wynikające z innych ustaw. Nadto Sąd zwraca uwagę, że kwestionowany zapis Regulaminu zawiera niedookreślone pojęcie "psa potencjalnie mogącego zagrozić otoczeniu". Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela egzekwowalny obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie.

W zakresie zarzutu naruszenia prawa zapisem § 23 ust. 1 Regulaminu.

Zasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa zapisem § 23 ust. 1 Regulaminu w zakresie, w jakim wskazuje, że obowiązkowej deratyzacji podlegają budynki mieszkalne (wszystkie, bez wyjątku). Zapis został uchwalony w wypełnieniu delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Rada Miejska w Zabłudowie obszary podlegające deratyzacji wymieniła w § 23 ust. 1, terminy deratyzacji poza nieruchomościami zabudowanymi budynkami jednorodzinnymi wymieniła w § 23 ust. 2, natomiast w § 23 ust. 3 przyjęła, że w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych obowiązek deratyzacji powinien być realizowany w miarę potrzeby.

Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy upoważniającej wynika delegacja do wyznaczenia zarówno obszarów deratyzacji jak i terminów jej przeprowadzenia (vide: wyrok WSA w Warszawie z 21 września 2017r. sygn. VIII SA/Wa 157/17 oraz z 10 sierpnia 2017r. sygn. VIII SA/Wa 265/17). W judykaturze wskazuje się przy tym, że celem wskazanej regulacji jest wskazanie konkretnych obszarów z terenu gminy, które ze względu na realizowane w nim funkcje, otoczenie, bądź inne okoliczności np. sposób użytkowania wymagają poddania ich obowiązkowi systematycznej deratyzacji (vide: uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z 21 września 2017r. sygn. VIII SA/Wa 157/17). Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie obowiązkiem systematycznej deratyzacji wszystkich nieruchomości, w tym również zabudowanych wyłącznie budynkami mieszkalnymi, ustawodawca zamieściłby upoważnienie jedynie do określenia terminów deratyzacji.

Końcowo Sąd nadmienia, że ustalony z urzędu przez sąd fakt utraty mocy obowiązującej kwestionowanych zapisów Regulaminu, będący następstwem wprowadzenia zmian Regulaminu uchwałą Rady Miejskiej w Zabłudowie z 3 sierpnia 20020r. Nr XXI.148.2020, nie czynił bezprzedmiotowym niniejszego postępowania sądowego. Utrata bowiem mocy obowiązującej poprzednich zapisów uchwały wynikająca z faktu uchwalenia kolejnej uchwały, bądź jej zmiany, nastąpiła ze skutkiem ex nunc tj. z momentem wejścia w życie uchwały zmieniającej. Stwierdzenie natomiast nieważności zaskarżonej uchwały, czego w domagał się Prokurator w odniesieniu do zapisów § 3 pkt 7 i 8, § 20 pkt 1 lit.b oraz § 23 ust. 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zabłudów, stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały, eliminuje z obrotu prawnego zakwestionowane zapisy Regulaminu ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy Regulaminu należy traktować jako takie, które w ogóle nie weszły do obrotu prawnego. Powyższe daje podstawę do ewentualnego podważania legalności rozstrzygnięć wydanych w oparciu o zakwestionowane zapisy Regulaminu oraz umożliwia ewentualne dochodzenie przed sądem powszechnym odszkodowania za szkody wyrządzone wydaniem rozstrzygnięć opartych o podstawy prawne uznane za nieważne od początku. Sąd podkreśla, że dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności, nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (vide, między innymi: wyrok NSA z 27 lipca 2007r. sygn. II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24 maja 2007r. sygn. II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006r. sygn. II OSK 58/06, Lex Nr 320905 a także wyrok WSA w Gliwicach z 2 kwietnia 2014r. sygn. I SA/Gl 18/14 (CBOSA) oraz wyrok WSA w Lublinie z 26 marca 2013r, sygn. II SA/Lu 92/13 (CBOSA).

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji (art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)