Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2208/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 92 w zw. z lp. 6.2.10; 6.2.5; 6.1.3; 1.7; 11.2; 10.2; 10.4 załącznika do ustawy
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2008 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego G. K. kwotę 410 (czterysta dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na G. K. (dalej jako: skarżący) na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088, ze zm.; dalej jako: u.t.d.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. karę pieniężną w wysokości 13.650 zł z tytułu:

1. wykonywania przewozu drogowego niektórych towarów niebezpiecznych z naruszeniem wymaganych środków ostrożności przy ich przewozie razem z artykułami żywnościowymi, towarami konsumpcyjnymi lub karmą dla zwierząt (art. 92 ust. 1 pkt 1, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz Ip. 6.2.10 załącznika - 1.000 zł);

2. wykonywania przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem z naruszeniem przepisów dotyczących rozmieszczania i mocowania ładunków (art. 92 ust. 1 pkt 1, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz Ip. 6.2.5 załącznika - 800 zł);

3. wykonywania przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzoną instrukcją pisemną dla kierowcy (art. 92 ust. 1 pkt 1, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz Ip. 6.1.3 załącznika - 100 zł);

4. wykonywania transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty (art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz Ip. 1.7 załącznika - 500 zł);

5. nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu (art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz Ip. 11.2 ust. 1 załącznika - 1.000 zł);

6. skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny (art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz Ip. 10.2 lit.a załącznika - 100 zł);

7. skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny (art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz Ip. 10.2 lit.a załącznika - 100 zł);

8. skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego za każdą rozpoczętą kolejną godzinę (art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz Ip. 10.2 lit.b załącznika - 600 zł);

9. przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny (art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 oraz Ip. 10.4 lit.a załącznika - 150 zł);

10. przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy

wykonywaniu przewozu drogowego za każdą następną rozpoczętą godzinę (art.

92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 oraz Ip. 10.4 lit.b załącznika - 1.200 zł);

11. skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny (art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz Ip. 10.2 lit.a załącznika - 100 zł);

12. skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego za każdą rozpoczętą kolejną godzinę (art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz Ip. 10.2 lit.b załącznika - 800 zł);

13. przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny (art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 oraz Ip. 10.4 lit.a załącznika - 150 zł);

14. przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego za każdą następną rozpoczętą godzinę (art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 oraz Ip. 10.4 lit.b załącznika - 1.200 zł);

15. skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny (art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz Ip. 10.2 lit.a załącznika - 100 zł);

16. skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego za każdą rozpoczętą kolejną godzinę (art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz Ip. 10.2 lit.b załącznika - 200 zł);

17. przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny (art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 oraz Ip. 10.4 lit.a załącznika - 150 zł);

18. przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego za każdą następną rozpoczętą godzinę (art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 oraz Ip. 10.4 lit.b załącznika - 1.000 zł);

19. skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny (art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz Ip. 10.2 lit.a załącznika - 100 zł);

20. skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego za każdą rozpoczętą kolejną godzinę (art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz Ip. 10.2 lit.b załącznika - 200 zł);

21. przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny (art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 oraz Ip. 10.4 lit.a załącznika - 150 zł);

22. przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego za każdą następną rozpoczętą godzinę (art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 oraz Ip. 10.4 lit.b załącznika - 1.200 zł);

23. skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny (art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz Ip. 10.2 lit.a załącznika - 100 zł);

24. skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego za każdą rozpoczętą kolejną godzinę (art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz Ip. 10.2 lit.b załącznika - 200 zł);

25. skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny (art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz Ip. 10.2 lit.a załącznika - 100 zł);

26. skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego za każdą rozpoczętą kolejną godzinę (art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz Ip. 10.2 lit.b załącznika - 600 zł);

27. przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny (art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 oraz Ip. 10.4 lit.a załącznika - 150 zł);

28. przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego za każdą następną rozpoczętą godzinę (art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 oraz Ip. 10.4 lit.b załącznika - 1.600 zł).

Na mocy tej samej decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. organ - punkt 29 -działając na podstawie 1.6.5.6 i 8.1.4 umowy europejskiej, dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 178, poz. 1481), art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671, ze zm.; dalej jako: u.p.d.t.n.), art. 105 § 1 k.p.a. oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. umorzył postępowanie w zakresie wykonywania przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem bez wymaganych gaśnic lub wyposażonym w gaśnice niespełniające warunków określonych w umowie ADR, gdyż uznał, że w trakcie realizowanego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych w jednostce transportowej znajdowała się wymagana ilość środków gaśniczych, podanych pod 8.1.4.1, z uwzględnieniem przepisu przejściowego podanego pod 1.6.5.6, spełniających wymagania podane pod 8.1.4.4 umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR).

W dniu [...] kwietnia 2007 r. skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., wnosząc o jej uchylenie w całości i wstrzymanie jej wykonania. Treść odwołania wskazuje, iż zakres zaskarżenia odwołaniem obejmował wyłącznie nałożenie kar pieniężnych. W uzasadnieniu skarżący podał, że decyzja jest niezgodna ze stanem faktycznym i narusza obowiązujący porządek prawny wydanych w tym zakresie przepisów prawa i zarzucił brak faktycznego uzasadnienia dla nałożonej dwukrotnie opłaty wynikającej z art. 92 ust. 1 pkt. 2,7,8 i art. 92 ust. 4 u.t.d. (punkt 23, 24 i 25 decyzji, wskazany w odwołaniu jako str. 18 decyzji). W ocenie skarżącego opłata określona na str. 18 nie posiada uzasadnienia odnoszącego się do faktów dających podstawę jej wymiaru, a zatem w rzeczywistości nie są skarżącemu znane okoliczności faktyczne na podstawie, których została ona wymierzona. Skarżący podał, że na str. 19 uzasadnienia decyzji po raz kolejny dokonano wymiaru opłaty (punkt 26 i 27 decyzji), która została wymierzona na podstawie tych samych norm prawa, tym razem jednak, opłata ta posiada uzasadnienie faktyczne jej wymiaru.

Stan taki zdaniem skarżącego powoduje, że w rzeczywistości mogło dojść do podwójnego wymiaru opłaty za naruszenie tych samych norm prawa wynikających z art. 92 ust. 1 pkt. 2,7,8 i art. 92 ust. 4 u.t.d. (punkty 23, 24, 25, 26 i 27 decyzji), bowiem brak jest uzasadnienia faktycznego nałożonej opłaty, o której mowa na str. 18 decyzji.

Skarżący ponadto szeroko uzasadnił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji.

W dniu [...] maja 2007 r. do organu wpłynęło uzupełnienie odwołania, w którym skarżący podtrzymał dotychczasowe wnioski oraz dodatkowo wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił, naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., bowiem w ocenie skarżącego wydana ona została bez podstawy prawnej oraz bez uzasadnienia faktycznego, ponieważ powołany art. 93 ust. 1 u.t.d. nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej, bowiem tego rodzaju decyzję wydaje się na podstawie norm k.p.a. z zastosowaniem i zachowaniem odpowiednich norm postępowania i zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że uzasadnienie decyzji musi być tak skonstruowane, by wyjaśniało okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w konkretnej sprawie i wobec konkretnego podmiotu, a także by równocześnie wskazywało na treść rozstrzygnięcia, zaś w sferze prawa powinno wskazywać obowiązująca normę i jej znaczenie dla wykładni. Tych wszystkich elementów w ocenie skarżącego jest brak, a wiele rozstrzygnięć w ogóle jest pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia. Skarżący wskazał w tym zakresie na str. 12 w części dotyczącej wysokości kary za skrócenie dziennego czasu odpoczynku - punkt 7 i 8 decyzji oraz str. 12 w części dotyczącej przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu - punkt 9 decyzji, a także na str. 13 - 20 w zakresie dotyczącym uzasadnienia kary za skrócenie dziennego czasu odpoczynku i przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu - punkty od 10 do 28 decyzji.

Skarżący wskazał, że w pozostałym zakresie decyzję cechuje niepełność i pozorność uzasadnienia oraz niepowiązanie uzasadnienia z rozstrzygnięciem. Nie zgodził się skarżący również ze stanowiskiem prezentowanym przez organ pierwszej instancji, że za nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu karze się przedsiębiorcę, a nie kierowcę - bezpośredniego sprawcę tego wykroczenia (str. 9 - punkt 5 decyzji).

Nieprawidłowo w ocenie skarżącego organ nałożył karę za: - wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzoną instrukcją pisemną dla kierowcy, bowiem kierowca w istocie posiadał prawidłowo sporządzoną instrukcję, a przepis 5.4.3 umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych nie stanowi, że instrukcja taka powinna być wydana dla każdego towaru niebezpiecznego oddzielnie (punkt 3 decyzji); - nieokazanie do kontroli wykresówek za okres od 9 lutego do 10 lutego 2007 r., których kierowca nie mógł posiadać skoro w tych dniach nie pracował (punkt 4 decyzji); - naruszenie przepisu 11.2 ust. 1 załącznika do u.t.d., gdyż zdaniem skarżącego w uzasadnieniu decyzji organ w istocie nie wskazał wyraźnie ile wykresówek faktycznie kierowca użył, a ile mógł użyć, co oznacza, że brak jest precyzji w wyliczeniu kary (str. 9, 10 - punkt 5 decyzji); - osobne wyliczenie kary za każde z naruszeń popełnionych przez kierowcę i ukaranie przedsiębiorcy, podczas z przepisów 10.2 lit.a, 10.2 lit.b, 10.4 lit.a i 10.4 lit.b załącznika do u.t.d. wynika, że kara powinna być skumulowana w ramach każdego z tych przepisów (punkt 6-28 decyzji).

Skarżący wskazał również, że organ nie zastosował do obliczenia czasu przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu oraz do czasu skrócenia czasu dziennego odpoczynku przepisu art. 6 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, na mocy którego dzienny okres prowadzenia pojazdu może być w każdym tygodniu dwukrotnie przedłużony do 10 godzin.

Organ zdaniem skarżącego nie wykazał również jak naruszenie czasu prowadzenia pojazdu i czasu odpoczynku miało się do przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców.

Skarżący zwrócił uwagę, iż w przypadku naruszenia pkt. 6.2.10 załącznika do u.t.d. (punkt 1 decyzji) organ nieprawidłowo podał wagę towaru niebezpiecznego podając wagę "około 1800 kg", co może oznaczać każdą wagę towaru, np. 1,800 kg, a w świetle umowy ADR ilość przewożonego towaru niebezpiecznego ma istotny wpływ na rodzaj oznakowania pojazdu. Nie można więc w ocenie skarżącego zarzucić mu naruszenia środków ostrożności i nie można go karać za to naruszenie.

Według skarżącego naruszony został również przepis art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, gdyż organ wyznaczył skarżącemu termin do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów wskazując siedzibę organu (B.), zaś jak wynika z treści art. 50 § 1, art. 51 § 1 i art. 52 k.p.a. strona jest zobowiązana do osobistego stawienia się tylko w obrębie miasta lub gminy, w której zamieszkuje, dotyczy to również przypadku zamieszkiwania w gminie sąsiedniej.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego - po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 13.650 zł - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 87 ust. 1, ust. 3, art. 92 u.t.d. oraz Ip. załącznika do tej ustawy, oświadczenia rządowego z dnia 23 marca 2007 r. w sprawie wejścia w życie zmian do załączników A i B Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2007 r., Nr 99, poz. 667), przepisów 5.4.3.1., 7.5.4., 7.5.11., 7.5.7.1. umowy europejskiej, dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2007 r., Nr 99, poz. 667), art. 3 ust. 1 i ust. 2 u.p.d.t.n., art. 15 ust. 2, ust. 7 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. Wspólnot Europejskich nr L 370 z 31 grudnia 1985 r., str. 8-21, ze zm.), art. 31 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 879, ze zm.), art. 4 g, art. 6 ust. 1, ust. 4, art. 8 ust. 1-5, art. 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 (Dz. Urz. UE nr L 102/1 z 11 kwietnia 2006 r.).

W uzasadnieniu organ podał odnośnie:

- punktu 1 decyzji pierwszej instancji, iż skarżący nie kwestionował prawidłowości stwierdzenia omawianego naruszenia i argumentacja przedstawiona w decyzji z dnia 10 kwietnia 2007 r. pozostaje aktualna dla potrzeb uzasadnienia decyzji organu odwoławczego; podczas kontroli drogowej oraz w trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego zostało ustalone, że w skrzyni załadunkowej samochodu znajdowały się towary niebezpieczne: UN 1775 kwas fluoroborowy, 8, II w ilości 12 sztuk kanistrów 60-litrowych, UN 1824 wodorotlenek sodowy w roztworze, 8, II w ilości 6 sztuk kanistrów 25-litrowych, UN 2876 rezorcyna, 6.1., III w ilości 2 sztuk worków 25-kilogramowych, zaś dokumentacja fotograficzna potwierdziła, że towar niebezpieczny UN 2876 rezorcyna był przewożony w bezpośrednim sąsiedztwie z artykułami żywnościowymi, tj. słoikami zawierającymi "buraczki marynowane";

- punktu 2 decyzji pierwszej instancji, iż zgodnie z 7.5.11. umowy ADR nałożona kara pieniężna prawidłowo sankcjonuje wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem z naruszeniem przepisów dotyczących rozmieszczania i mocowania ładunków, gdyż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skontrolowany przejazd był wykonywany bez prawidłowej realizacji tychże przepisów;

- punktu 3 decyzji pierwszej instancji, iż zgodnie z 5.4.3.1. umowy ADR kierowcę należy zaopatrzyć w instrukcje pisemne, dotyczące każdego przewożonego materiału lub przedmiotu niebezpiecznego i prawidłową jest kara nałożona za to naruszenie;

- odnośnie punktu 4 decyzji pierwszej instancji, iż odpowiedzialność za działanie przedsiębiorstwa zawsze obciąża przedsiębiorcę i ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań pracownika ponosi przedsiębiorca;

- punktu 5, 6 i 7 decyzji pierwszej instancji, iż ze względu na fakt, że przeprowadzona kontrola obejmowała okres pracy kierowców, podczas którego obowiązywały przepisy rozporządzenia Rady (EWG) 3820/85 zasadne jest, aby organ wydający decyzję wskazał jako podstawę prawną przepisy obowiązuje w chwili orzekania, jednak ze względu na fakt, iż w/w rozporządzenie zmienia zakres obowiązków nakładanych na stronę, podstawą nałożenia kary pieniężnej są przepisy obowiązujące w chwili popełnienia naruszenia chyba, że przepisy nowe są względniejsze dla strony; naruszenia polegały na nieprawidłowym działaniu urządzenia rejestrującego, nieuzasadnionym użyciu kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu za każdy dzień, skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny oraz za każdą rozpoczętą kolejną godzinę, przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę; organ podał, iż zważywszy na treść zarzutów, argumentacja przedstawiona w zaskarżonej decyzji pozostaje aktualna dla potrzeb niniejszego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego oraz (w odniesieniu do zarzutu niewskazania w uzasadnieniu faktycznym ilości wykresówek używanych bezpodstawnie przez kierowcę), że do naruszenia polegającego na nieuzasadnionym użyciu kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu za każdy dzień wymagane jest stwierdzenie jedynie faktu, iż kierowca bezpodstawnie używał kilku wykresówek wciągu jednej doby; organ wskazał też, że naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców nie były w odwołaniu kwestionowane;

- co do wszystkich pozostałych naruszeń, iż organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawidłowo zastosował przepisy u.t.d.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że powołane przez organ przepisy prawa dają uzasadnione podstawy do stwierdzenia, iż zastosowane normy prawa materialnego i proceduralnego obligowały wydającego decyzję do zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym etapie postępowania. Skarżący powołał się na art. 10 k.p.a. i podał, że organ administracji państwowej ma obowiązek zapewnienia czynnego udziału strony w każdym etapie postępowania, zobligowany jest on jednocześnie do poinformowania strony o zakończeniu postępowania i wyznaczeniu stronie terminu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Wprawdzie art. 10 k.p.a. nie obliguje organu - w ocenie skarżącego - do wyznaczenia 7-dniowego terminu do zapoznania się z aktami sprawy, tak jak to czyni art. 200 o.p., jednak z mocy art. 81 k.p.a. strona musi mieć możliwości ustosunkowania się oraz wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, aby okoliczność faktyczna mogły być uznana za udowodnioną. Skarżący wskazał, że pozbawienie strony tego prawa czyni postępowanie nieważnym, a wydaną decyzję uznać należy za naruszającą obowiązujący porządek prawny (wyrok NSA z dnia 10 styczna 2002r., sygn. akt V SA 1227/01).

Skarżący zauważył, że tylko zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 10 § 2 kpa, a takowe jego zdaniem nie miały miejsca w przedmiotowej sprawie, zezwala organowi na odstąpienie od wymogu określonego w art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący podkreślił, że zarówno jego pełnomocnik jak i on sam nie zostali poinformowani nie tylko o zakończeniu postępowania, ale również o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podał, że skarżący podejmuje polemikę z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i ustalonym na jego podstawie stanem faktycznym, który w ocenie organu nie budzi wątpliwości. Organ podał, że skarżący miał zagwarantowaną w toku postępowania możliwość czynnego w nim udziału i tylko od skarżącego zależało czy z tego uprawnienia skorzystał. Podkreślił, że skarżący brał udział w przesłuchaniu w charakterze świadka kierowcy kontrolowanego pojazdu, zaś organy pierwszej i drugiej instancji wydały rozstrzygnięcia, przedstawiając przesłanki, którymi się kierowały. Ponadto, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumentację zawartą w decyzji organu odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami postępowania administracyjnego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki, w zależności od rodzaju tych naruszeń.

Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa, w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Rozpoznając skargę sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, ze skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie z powodów w niej wskazanych.

W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja . powinna być należycie uzasadniona, z wymienieniem m.in. materiału dowodowego, na którym oparto rozstrzygnięcie i podaniem analizy poczynionych w sprawie ustaleń, w świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Uzasadnienie jest bowiem źródłem informacji co do sposobu rozumowania organu i przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. Ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok NSA z 15 listopada 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 668/98, wyrok NSA z 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98). Tym samym uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się ona kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96, wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99).

W przypadku nakładania przez organ administracji państwowej na określony podmiot kar pieniężnych, które de facto stanowią sankcję o charakterze karnym, zarówno w doktrynie, jaki i w orzecznictwie podkreśla się, mając na względzie wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, obowiązek organu szczególnie starannego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a następnie uzasadnienia decyzji, tak aby strona, pomimo niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia, wiążącego się ze znaczną dolegliwością finansową, mogła poznać szczegółowe podstawy nałożenia na nią kary pieniężnej.

Art. 15 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone".

Rolą sądu administracyjnego jest kontrola decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem, a nie samodzielne rozstrzyganie sprawy i wyprowadzanie własnych wniosków z materiału dowodowego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie spełnia wyżej wskazanych kryteriów.

W decyzji organu I instancji opisanych zostało szereg naruszeń obowiązujących przepisów prawa, których stwierdzenie w trakcie kontroli doprowadziło do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 13.650 zł.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że decyzja jest niezgodna ze stanem faktycznym, jak również że wobec braku uzasadnienia faktycznego nałożenia części kary niemożliwe jest ustalenie czy kara nie została nałożona podwójnie, a wręcz wobec braku uzasadnienia i odniesienia do konkretnych dowodów niemożliwa jest kontrola zasadności decyzji.

Wydając zaskarżoną decyzję GITD zastosował systematykę naruszeń wprowadzoną przez organ I instancji.

Odnosząc się do stwierdzonych naruszeń dotyczących:

- wykonywania przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z naruszeniem wymaganych środków ostrożności przy przewozie razem z artykułami żywnościowymi,

- wykonywania tychże przewozów z naruszeniem przepisów dotyczących rozmieszczenia i mocowania ładunków,

- wykonywania wskazanych przewozów z nieprawidłowo sporządzoną instrukcją pisemną dla kierowcy oraz z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty,

- nieprawidłowego działania urządzenia rejestrującego i nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu organ odwoławczy podał ustalony stan faktyczny, odnosząc go do zebranych w sprawie dowodów, a także ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Nie uczynił tego natomiast w zakresie naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku i przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego.

Organ zacytował przepisy Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. i Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 r. Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. nie odnosząc ich do jakiegokolwiek stanu faktycznego.

Stwierdzenia zawarte w decyzji organu odwoławczego o podtrzymaniu na użytek uzasadnienia niniejszej decyzji stanowiska wyrażonego w decyzji organu I instancji, o starannym dokonaniu przez ten organ ustaleń faktycznych nie pozwalają na uznanie, że sprawa została ponownie rozpoznana zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. i regulacją zawartą w przepisie art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (tak B. Adamiak /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2004). Tym samym niemożliwa jest sądowa kontrola legalności decyzji w tym zakresie, zważywszy także, że organ odwoławczy nie odnosi się do zastrzeżeń strony sformułowanych wobec decyzji organu I instancji, uznając że zważywszy na treść zarzutów, argumentacja przedstawiona w zaskarżonej decyzji pozostaje aktualna dla potrzeb uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Naruszenie przepisów art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. w omawianym zakresie niewątpliwie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jakiegokolwiek ustalenia stanu faktycznego przez organ II instancji w zakresie czasu odpoczynku i dziennego okresu prowadzenia pojazdu jest o tyle istotny, że w decyzji organu I instancji nie podano w jaki sposób wyliczono poszczególne maksymalne dzienne okresy prowadzenia pojazdu. I tak np. w wyniku analizy wykresówek kierowcy od [...] I 2007 r. do [...] II 2007 r. stwierdzono, że kierowca rozpoczął dzienny okres prowadzenia pojazdu o godz. 21.30 w dniu [...] I 2007 r. i prowadził pojazd bez odebrania prawidłowego odpoczynku dziennego do godz. 10.00. w dniu [...] II 2007 r. Zarejestrowany w tym czasie dzienny okres prowadzenia pojazdu wynosił 16 godzin i 50 minut. Nie wiadomo jednak w jakich godzinach odbywał się ten przejazd, a tym samym czy ostateczne wyliczenia organu w zakresie stwierdzonych przekroczeń są prawidłowe, (w przypadku skróconego dziennego czasu odpoczynku organ wskazał, kiedy odpoczynek ten był zarejestrowany). Zastrzeżenia te można odnieść także do pozostałych kontrolowanych wykresówek.

W odwołaniu skarżący zwracał uwagę na braki w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz organ odwoławczy braków tych nie skorygował, odstępując od ponownego wyjaśnienia sprawy w omawianej części.

Wydając decyzję w powyższym zakresie organ przywołał przepisy wskazanych wyżej rozporządzeń i podając, że w toku postępowania administracyjnego doszło do uchylenia rozporządzenia Rady (EWG) 3820/85 i wyjaśnił, że dlatego też wskazał jako podstawę prawną przepisy obowiązujące w chwili orzekania. Zaznaczył jednak, że wobec tego, iż nowe rozporządzenie zmienia zakres obowiązków nakładanych na stronę, podstawą nałożenia kary pieniężnej są przepisy obowiązujące w chwili popełnienia naruszenia, chyba, że przepisy nowe są względniejsze dla strony. Ostatecznie GITD nie wskazał, do czego był zobowiązany, które przepisy są korzystniejsze dla skarżącego i w jakim zakresie, a tylko przy takim stwierdzeniu możliwe było odstąpienie od zasady, że organ odwoławczy musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Oznacza to, że jeżeli przepisy prawa materialnego ulegają zmianie w czasie między wydaniem decyzji w I instancji, a rozpoznaniem odwołania, organ odwoławczy -zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba, że z nowych przepisów wynika coś innego. W takiej sytuacji niezbędny jest przepis przejściowy, który stanowi, że do spraw będących w toku mają być w dalszym ciągu stosowane przepisy dotychczasowe (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt II SA 2057/01, Lex Nr 121774).

Nawiązując do wskazanej powyżej zasady zwrócić należy uwagę, że ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 99 poz. 661) znowelizowana została z dniem 20 czerwca 2007 r. ustawa o transporcie drogowym m. in. przez dodanie art. 93 ust. 7. Przepis ten obowiązywał w czasie, gdy organ II instancji wydawał zaskarżoną decyzję i nie był objęty przepisami przejściowymi. W odwołaniu skarżący akcentował, że za część stwierdzonych naruszeń winien odpowiadać kierowca, albowiem doszło, do nich w wyniku jego działań, na które nie miał on żadnego wpływu i nie mógł ich przewidzieć. Organ z naruszeniem zasady bezpośredniego stosowania obowiązujących w dacie wydania decyzji przepisów, nie dokonał analizy okoliczności faktycznych sprawy w kontekście rozważenia ewentualnego wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy, naruszając tym samym ponownie przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi uznać należy, że są one niezasadne. W toku postępowania administracyjnego nie doszło bowiem do naruszenia wyrażonej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Skarżący był zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego, ze wskazaniem jego zakresu. Został również pouczony o przysługujących mu prawach. Wprawdzie organ I instancji nie zawiadomił skarżącego formalnie, że będzie wydana decyzja i może on wypowiedzieć się co do zebranych dowodów, jednakże uchybienie to pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżący został bowiem poinformowany przez organ I instancji jaki jest przewidywany termin wydania decyzji, zaś w odwołaniu potwierdził, że wyznaczono mu termin do wypowiedzenia się do zebranych dowodów. Organ odwoławczy nie zrealizował obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a., jednakże organ ten nie przeprowadzał żadnych nowych dowodów.

Mając powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów Sąd orzekł w myśl art. 200 p.p.s.a.