Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 781/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 19 lit. a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2014r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Miejskiej w Kamieniu Krajeńskim z dnia 30 sierpnia 2012 r. nr XVIII/136/2012 w przedmiocie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości 1. stwierdza nieważność § 2 pkt 4 i 5, § 16 oraz § 17 ust. 1-3 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części, w której została stwierdzona jej nieważność, nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Kamieniu Krajeńskim na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Z 2001 r. Nr 142 poz. 1591) powoływanej dalej jako "u.s.g.", art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. 2004 r. Nr 141 poz. 1492) oraz art. 13 ust. 1 i 2, art. 28, art. 37, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68 ust. 1 pkt 2 i 6, art. 70 ust. 1-4, art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1991 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Z 2010 r. Nr 102 poz. 651) powoływanej dalej jako "u.g.n." podjęła uchwałę nr XVIII/136/2012 z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie ustalenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości zwaną dalej jako "uchwała".

Pismem z dnia [...] Prokurator Rejonowy w T. wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając jej naruszenie:

– § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100 poz. 908) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. i art. 23 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 25 ust. 2 u.g.n. poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe,

– § 137 ww. rozporządzenia poprzez określenie w uchwale pojęć uregulowanych w ustawie.

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 4 i 5, 16 oraz 17 ust. 1-3 uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że niewątpliwie Rada Miejska na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. była upoważniona do uregulowania w drodze uchwały kwestii, o jakich mowa w tym przepisie, jednakże uregulowanie zawarte w § 16, 17 ust. 1-3 zaskarżonej uchwały naruszyło normę § 135 Zasad techniki prawodawczej w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. i art. 23 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 25 ust. 2 u.g.n. Zdaniem Prokuratora z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. nie wynika dla organu jednostki samorządu terytorialnego upoważnienie do określenia szczegółowych warunków związanych z zapłatą cen, czy innych kosztów związanych ze zbyciem nieruchomości oraz nakładania na potencjalnego nabywcę kosztów wyceny nieruchomości. Tymczasem Rada Miejska w § 16 zaskarżonej uchwały ustaliła, iż nabywca nieruchomości gminnej niezależnie od uiszczenia ceny zobowiązany jest także do poniesienia kosztów związanych z przygotowaniem przez gminę nieruchomości do zbycia, w szczególności kosztów umowy w formie aktu notarialnego, kosztów wyceny i sporządzenia dokumentacji geodezyjnej oraz kosztów założenia księgi wieczystej. Nadto w § 17 ust. 1-3 uchwały określającym terminy, do których należy zapłacić cenę sprzedaży nieruchomości oraz rat w przypadku rozłożenia ceny na raty wskazano również, iż w terminach w tym przepisie przewidzianych zapłacie podlegają również koszty, o jakich mowa w § 16 uchwały. Rada Miejska przenosząc na nabywcę konieczność ponoszenia kosztów wymienionych w § 16 i § 17 ust. 1-3 uchybiła wskazanym powyżej przepisom u.s.g. i u.g.n. Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 25 ust. 2 i art. 35 ust. 2 pkt 6 u.g.n. - wójt, burmistrz albo prezydent miasta gospodarujący gminnym zasobem nieruchomości zapewnia wycenę tych nieruchomości, a następnie podaje ją do publicznej wiadomości. Zdaniem Prokuratora, powyższe oznacza, że koszty wyceny obciążają organ administracji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Prokurator wskazał, że nakładając na nabywców obowiązek uiszczenia kosztów wyceny nieruchomości Rada Miejska naruszyła art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. poprzez wprowadzenie regulacji wkraczającej w sferę unormowań ustawowych.

Prokurator podniósł też, że w uchwała narusza § 137 ww. rozporządzenia poprzez zdefiniowanie pojęcia działki budowlanej, podczas gdy definicja ta zawarta jest w u.g.n. oraz zdefiniowanie pojęcia obiektu budowlanego, zdefiniowanego przez ustawodawcę w Prawie budowlanym.

Nadto Prokurator wskazał, że Rada Miejska w § 17 ust. 3 uchwały wskazała, że pierwsza rata za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste podlega zapłacie jednorazowo, nie później niż do dnia zawarcia umowy o oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, co stanowi powtórzenie zapisu przewidzianego w art. 71 ust. 2 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że zgodnie z art. 150 § 1 u.g.n. w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia różnych rodzajów wartości nieruchomości, a mianowicie: wartości rynkowej, wartości odtworzeniowej, wartości katastralnej i innych rodzajów wartości przewidzianych w odrębnych przepisach. Zdaniem Rady Miejskiej, użyte w przepisie art. 23 ust. 1 pkt 2 u.g.n. sformułowanie "zapewnia" w żaden sposób nie przesądza, że organ ponosi koszty wyceny nieruchomości w każdym przypadku, niezależnie od rodzaju określenia wartości nieruchomości. Literalne brzmienie przepisu art. 23 ust. 1 pkt 2 u.g.n. wskazuje, że organ zapewnia wycenę takich nieruchomości, które znajdują się w ewidencji, zgodnie z katastrem nieruchomości. Rada Miejska zauważyła, że w u.g.n. Dział IV pt. Wycena nieruchomości zawiera rozdział 1 dotyczący określania wartości nieruchomości oraz Rozdział 2 dotyczący powszechnej transakcji nieruchomości. W przepisie art. 160 u.g.n. ustawodawca wskazał, iż przepisy Rozdziału 2 stosuje się do nieruchomości, dla których ustala się wartość katastralną. Wynika z tego, zdaniem Rady Miejskiej, że czym innym jest ustalenie wartości rynkowej nieruchomości, a czym innym wartości katastralnej. Żaden z przepisów u.g.n. nie stanowi, że wyłącznie starosta (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ponosi koszty wyceny nieruchomości przeznaczonych do zbycia dla określenia ich wartości rynkowej. Ponadto zapewnienie wyceny nie jest równoznaczne z obowiązkiem ponoszenia kosztów tej wyceny. Organ zleca z urzędu stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 25 ust. 2 u.g.n. wycenę nieruchomości dla określenia jej wartości rynkowej, co jest zasadne w związku z dalszym wykonywaniem przepisu art. 35 i 67 u.g.n., nie oznacza to jednak, że ponosi koszty sporządzenia tej wyceny. Obrót nieruchomościami prowadzi do zawierania różnego rodzaju umów zobowiązujących, czy też zobowiązująco-rozporządzających, których treść strony mogą swobodnie kształtować w oparciu o przepis art. 353¹k.c. Przyjęcie zasady ponoszenia kosztów wyceny przez nabywców nieruchomości nie spotyka się z odmową podpisania przez nich protokołu z rokowań, czy też umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego. Zdaniem Rady, jest faktem powszechnie znanym, że to kupujący ponoszą koszty związane z nabywaniem nieruchomości.

Ponadto Rada Miejska wskazała, że użycie w zaskarżonej uchwale pojęć uregulowanych w innych ustawach nastąpiło z przywołaniem tych ustaw. Natomiast przepis § 17 ust. 3 uchwały zawiera nie tylko regulację zawartą w art. 71 ust. 2 u.g.n., który to przepis został przytoczony w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, ale odnosi się także do terminu zapłaty kosztów związanych z przygotowaniem nieruchomości do zbycia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Przystępując do oceny zaskarżonej uchwały wskazać na wstępie należy, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdza nieważność uchwały gdy stwierdzi, że wydana ona została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny nie wyłącza stwierdzenia ich nieważności.

W przepisie art. 94 Konstytucji RP przewidziano, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W przepisie tym zawarto zastrzeżenie, że organy te wydają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Zasada ta potwierdzona została również w art. 40 ust. 1 u.s.g. przewidującym, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Przepis wyższego rzędu może bądź sam regulować treść danej materii, upoważniając organ samorządu terytorialnego do określenia samego tylko trybu wykonania tej regulacji, bądź też w określonym przedmiocie i określonych granicach może upoważniać organ samorządu terytorialnego do samodzielnego regulowania stosunków w ramach tego upoważnienia. Lokalne prawodawstwo, mimo stosunkowo dużej swobody nie ma jednak charakteru samoistnego. Tylko bowiem organy władzy ustawodawczej mogą samoistnie stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy, a więc i organy samorządu terytorialnego mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą się legitymować wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (Dorota Dąbek, "Prawo miejscowe", wydawnictwo Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. 2007, s. 87).

Nie ulega wątpliwości, że akty prawa miejscowego nie mogą samodzielnie regulować materii ustawowych. W doktrynie podkreśla się, że ingerencja administracji w sprawach objętych materią ustawową jest dopuszczalna tylko w wypadku wyraźnego upoważnienia przez ustawę i to na tyle szczegółowego, że rola prawodawcy podustawowego ograniczać się powinna wyłącznie do dopełnienia regulacji zastrzeżonej dla ustaw, jedynie uzupełnienia tego, co zostało już uregulowane w ustawie i tylko w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji tych praw i wolności, dla których zastrzeżono wyłączność ustawową.

Akty prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Wyjątkowo, gdy istnieje wyraźne upoważnienie ustawowe, akty prawa miejscowego mogą regulować poszczególne sprawy w sposób odmienny od przewidzianego w ustawach dla całego państwa (D.Dąbek, j.w., s.77 - 79).

Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której zostały wydane, ale także z konstytucją i innymi aktami ustawodawczymi, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii (D. Dąbek, j.w., s. 72).

W art. 18 ust. 1 ustawa o samorządzie gminnym ustala domniemanie kompetencji na rzecz organu stanowiącego rady gminy, wyznaczając jednocześnie granice tego domniemania, przez zapis: "do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej". Przepis ten stanowi generalną klauzulę kompetencyjną, pozostawiając poza właściwością rady jedynie te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustaw należą do właściwości innego organu. Gdy więc przepis ustawy o samorządzie gminnym lub ustawy szczególnej stanowi inaczej, niedopuszczalne jest podjęcie działania przez radę gminy, gdyż prowadzi to do naruszenia przepisu wyznaczającego kompetencję do działania wójta (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 139/08 dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl).

Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej ustalająca zasady sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz najemców wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., w którym przewidziano, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Żaden z przepisów u. s. g. nie definiuje pojęcia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednak pogląd, iż pojęcie to należy rozumieć jako zbiór podstawowych reguł postępowania dla organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej z nabywcą nieruchomości przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Rada może więc określać zasady zagospodarowania mieniem, jakimi winien kierować się organ wykonawczy. Ponadto wskazać należy, iż rada gminy nie może w drodze uchwały nakładać jakichkolwiek obowiązków, w tym przede wszystkim związanych z obciążeniem finansowym, nie mając do tego wyraźnej podstawy prawnej (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 166/13 dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl).

W § 16 uchwały określono, że nabywca nieruchomości gminnej niezależnie od uiszczenia ceny zobowiązany jest także do poniesienia kosztów związanych z przygotowaniem przez gminę nieruchomości do zbycia, w szczególności kosztów umowy w formie aktu notarialnego, koszty wyceny i sporządzenia dokumentacji geodezyjnej oraz koszty założenia księgi wieczystej. Natomiast w § 17 ust. 1 uchwały określono, że zapłata ceny sprzedaży nieruchomości oraz kosztów, o których mowa w § 16 następuje zgodnie z warunkami zawartymi w protokole przetargu lub rokowań, przed zawarciem umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego. W ust. 2 określono, że w przypadku rozłożenia na wniosek nabywcy ceny sprzedaży nieruchomości sprzedawanej w trybie bezprzetargowym na raty, pierwsza rata oraz koszty, o których mowa w § 16 podlegają zapłacie nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości, a następne raty wraz z oprocentowaniem podlegają zapłacie w terminach ustalonych przez strony w umowie. W § 3 określono, że pierwsza rata za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste oraz koszty, o których mowa w § 16 podlegają zapłacie jednorazowo, nie później niż do dnia zawarcia umowy o oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

W art. 23 ust. 1 pkt 2 u.g.n. przewidziano, że zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60 oraz art. 60a, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w szczególności zapewniają wycenę tych nieruchomości. Z kolei z art. 25 ust. 1 u.g.n wynika, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1, a ponadto na przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, a także wyposażaniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej (ust. 2). Wykonywanie czynności, o których mowa w ust. 2, z wyłączeniem czynności wymienionych w art. 23 ust. 1 pkt 7-9, może być powierzane rzeczoznawcom majątkowym lub podmiotom, które zatrudniają te osoby. Wyłonienie osób i podmiotów, o których mowa w zdaniu pierwszym, następuje na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (ust. 3). Z powyższego jednoznacznie wynika, że wycena nieruchomości należy do obowiązków wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Powyżej wskazane przepisy w sposób wyraźny wskazują, jaki podmiot obowiązany jest do sporządzenia i ponoszenia kosztów wyceny nieruchomości i jest nim organ wykonawczy gminy.

Ponadto z art. 35 u.g.n. wynika, że właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu. W wykazie tym określa się odpowiednio cenę nieruchomości (art. 35. ust. 2 pkt 6). Z powyższego wynika jednoznacznie, że podając do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży organ podaje już jej cenę. Określenie wartości nieruchomości musi więc nastąpić przez podaniem do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży (por. wyrok NSA 24 stycznia 2012 r. sygn akt I OSK 1807/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn akt II SA/Gd 401/11 dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego wynika, że to do organu wykonawczego gminy należy bieżące gospodarowanie mieniem gminy, natomiast organ stanowiący gminy decyduje w zakresie ustalenia zasad gospodarowania przekraczającego zakres zwykłego zarządu (nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania powyższej wskazanego okresu czasu), a więc spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw. Rada gminy nie może więc podejmować czynności, które należą do kompetencji organu wykonawczego. Uregulowania przedmiotowej uchwały muszą pozostawać w zgodzie z kompetencjami przyznanymi przez ustawodawcę organowi wykonawczemu gminy w sprawach gospodarowania przez niego gminnym zasobem nieruchomości. Ani z przepisów us.g., ani też u.g.n. nie wynika kompetencja rady gminy do obciążenia nabywcy kosztami wyceny nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży, jak również przygotowania nieruchomości do sprzedaży. Zapisy dotyczące obciążenia nabywcy kosztami nabycia lokalu, określające m.in. obowiązek nabywcy do poniesienia kosztów sporządzenia aktu notarialnego, wyceny czy wpisu do księgi wieczystej należą do postanowień, które powinny zostać skonkretyzowane w umowie sprzedaży nieruchomości i nie budzi wątpliwości w ocenie Sądu, że nie można ich zaliczyć do zasad gospodarowania. Unormowanie zastosowane w zaskarżonej uchwale nie tylko wykracza poza ustawową delegację zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., ale również w sposób odmienny ustala kwestię uregulowaną w przepisach rangi ustawowej, wchodząc w sferę kompetencji organu wykonawczego gminy. Z woli ustawodawcy, kosztami wyceny nieruchomości obciążony został organ wykonawczy gminy i tym samym za niedopuszczalne uznać należy unormowanie zawarte w § 16 i § 17 ust. 1-3 uchwały. Stanowi to istotne naruszenie przepisów, powodujących konieczność stwierdzenia ich nieważności.

Podzielić należy również stanowisko Prokuratora w zakresie unormowania w uchwale warunków sprzedaży ratalnej. W § 17 ust. 3 uchwały określono warunki dotyczące zapłaty ceny w przypadku rozłożenia jej na raty. Tymczasem kwestia ta została już uregulowana przez ustawodawcę w art. 71 ust. 2 u.g.n. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (vide: wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn akt II OSK 878/12).

W zaskarżonej uchwale wprost przytoczono ustawowe unormowanie dotyczące zapłaty pierwszej raty za oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Skoro jednak kwestia ta została już uregulowania w u.g.n. Rada Miejska nie mogła kwestii tej unormować w zaskarżonej uchwale, nawet jeśli stanowiło to dosłowne przeniesienie treści ustawowej.

Ponadto ja słusznie zauważył Prokurator, w uchwale zdefiniowano pojęcia, uprzednio zdefiniowane przez ustawodawcę. W § 2 pkt 4 wyjaśniono, co należy rozumieć przez działkę budowlaną w sytuacji, gdy ustawodawca zawarł legalną definicję tego pojęcia w 4 pkt 3a u.g.n. Niedopuszczalne było definiowanie przez Radę Miejską pojęcia obiektu budowlanego, mającego swą definicję w przepisie art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Powyższe stoi w sprzeczności z dyrektywą sformułowaną w § 137 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej - którą stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego (§ 143 rozporządzenia), co skutkować musi stwierdzeniem nieważności również § 2 pkt 4 i 5 uchwały zawierających ustawowe definicje działki budowlanej i obiektu budowlanego.

Uznając, że uregulowania zawarte w § 2 pkt 4 i 5, § 16 oraz § 17 ust. 1-3 zaskarżonej chwały w sposób istotny naruszają obowiązujące przepisy prawa, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność uchwały we wskazanym w sentencji wyroku zakresie. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku oparte zostało o przepis art. 152 p.p.s.a