Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 771/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 462/21 w sprawie ze skargi W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 13 kwietnia 2021 r., nr SKO.41/1312/OS/2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 462/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 13 kwietnia 2021 r., nr SKO.41/1312/OS/2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W.W. Zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości.

Zarzuciła Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem:

I. prawa materialnego:

1/ art. 17 ust. 1 pkt. 4 i art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych:

a/ poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż skarżąca nie spełnia wszystkich przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia, bowiem nie jest osobą zobowiązaną do świadczeń alimentacyjnych względem wuja P.J., w sytuacji gdy w świetle wykładni przepisów art. 17 ust 1 i ust 1a zgodnie z przepisami Konstytucji i zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji, tj. z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej, a zwłaszcza nakazem ochrony i opieki, nad rodziną oraz szczególną opieką pomocy państwa udzielanej rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji należy wywieść uprawnienie siostrzenicy do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bowiem prokonstytucyjna wykładnia sformułowań zawartych w przepisach art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozwala rozszerzyć krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby nieobciążone obowiązkiem alimentacyjnym, ale które faktycznie opiekują się członkiem rodziny spokrewnionym w dalszym stopniu, i z którym tworzą rodzinę rozumianą tradycyjnie, odciążając w ten sposób instytucje państwowe i samorządowe;

b/ poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie wyłącznie wykładni językowej, gramatycznej art. 17 ust 1 pkt 4, która narusza konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, które charakteryzują się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, w sytuacji gdy w realiach niniejszej sprawy zasadne jest odstąpienie od rezultatów wykładni językowej ww. przepisu prawa na rzecz takiego sposobu rozumienia tego przepisu, które jest zbieżne z efektami [pic] stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej, ponieważ wykładnia językowa art. 17 ust. 1 pkt 4 przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny doprowadziła do sytuacji, w której osoba poświęcająca się opiece nad swoim bliskim krewnym, rezygnując dla niej ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej, mimo że nie ciąży wobec niej obowiązek alimentacyjny, ale dla której jest członkiem rodziny, traci gwarancję równego traktowania.

II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny [pic]wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt. 4 i art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i oddalenie skargi W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 13 kwietnia 2021 r., nr SKO.41/1312/OS/2021 — pomimo, że zaskarżone orzeczenie winno zostać uchylone w całości;

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 10 i 77 k.p.a. — poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonych orzeczeń administracyjnych w sytuacji, kiedy zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego, polegające m.in. na nieuwzględnieniu całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy, poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak też prowadzenie postępowania w sposób nie uwzględniający słusznego interesu skarżącej, nie wzięciu pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, pominięciu podstawowego dla sprawy faktu, iż skarżąca sprawuje faktyczną, osobistą opiekę nad swoim niepełnosprawnym wujem, bowiem żadna inna osoba zobowiązana do jego alimentacji nie jest w stanie sprawować takiej opieki, a sformułowania zawarte w przepisach art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykładane w zgodzie z Konstytucją pozwalają rozszerzyć krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby nieobciążone obowiązkiem alimentacyjnym, ale które opiekują się członkiem rodziny spokrewnionym w dalszym stopniu, i tworzą z nim rodzinę rozumianą tradycyjnie.

Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a skarżąca kasacyjnie wniosła:

1/ o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjne u w Lublinie,

2/ o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowo - administracyjnego za obie instancje, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Strona skarżąca wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

W skardze kasacyjnej powołano jako podstawę kasacyjną zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty procesowe.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut prawa materialnego nie zasługuje na podzielenie.

Kwestia sporna sprowadza się do tego, czy skarżącej, jako sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym wujem ( bratem jej matki), przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami krio, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka, w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jednocześnie stosownie do art. 17 ust. 1a tej ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W świetle powołanych wyżej przepisów, sama okoliczność sprawowania faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie jest wystarczająca do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ustawodawca ściśle powiązał bowiem prawo do tego świadczenia z obowiązkiem alimentacyjnym, przewidzianym w art. 128 krio, ciążącym na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie, będąc siostrzenicą niepełnosprawnego nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, albowiem zgodnie z art. 128 krio obowiązek ten obciąża jedynie rodzeństwo, nie obciąża natomiast wstępnych i zstępnych rodzeństwa. Skarżąca, jako osoba nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym, nie jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, a więc nie ma do niej zastosowania również art. 17 ust. 1a tej ustawy.

Na konieczność ścisłej wykładni art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w uchwale z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. W powołanej uchwale Sąd wyjaśnił, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały je do aktualnej sytuacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na wynik wykładni opisywanej normy wpływ ma również fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest tylko jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym, pozbawienie prawa do uzyskania tego świadczenia na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu, nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń. W konsekwencji powyższego, wykładnia literalna nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni. Sąd ten podniósł ponadto, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny, jako wspólnoty, nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Konstytucja RP upoważnia ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa również w zakresie ochrony rodziny. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, w oparciu o kryterium zobiektywizowane, nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych, w trybie administracyjnym, ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Wprawdzie w powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał konkretne zagadnienie prawne, nie ma ona zatem charakteru wiążącego w rozpoznawanej sprawie, ale stanowisko leżące u jej podstaw zasługuje na uwzględnienie.

Wypada także zauważyć, że przesłanki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego były wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który nigdy nie zakwestionował konstytucyjności wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy sprawującym opiekę a podopiecznym. Trybunał wyraził natomiast pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócono uwagę, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Moralny obowiązek opieki i dostarczania środków życiowych nie jest wystarczający, do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 oraz z 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07).

Mając na uwadze powyższe rozważania należy podzielić pogląd Sądu Wojewódzkiego, że intencją ustawodawcy określającego przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie było wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Tym samym Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy a zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na podzielenie.

Niezasadność zarzutów kasacyjnych podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. determinuje ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Nieuprawnione było twierdzenie, że wydając zaskarżoną decyzję, organ naruszył art 107 § 3 K.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 K.p.a. Decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego nie jest ani decyzją uznaniową, ani też wydawaną w oparciu o tzw. zasady współżycia społecznego, lecz jest decyzją ściśle uzależnioną od konkretnej regulacji prawnomaterialnej. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała przy tym jakich dokładnie uchybień w granicach powyższego zarzutu dopuścił się Sąd I instancji.

W konsekwencji powyższego niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.