Postanowienie NSA, sygn. akt II GZ 208/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3, art. 133 § 1 w zw. z art. 166 i art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Spółka A na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1848/19 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg: 1. S. w G. 2. Spółka B 3. Spółka C 4. Spółka D 5. Spółka E 6. Spółka F 7. Spółka G 8. Spółka H 9. Spółka I 10. P. w W. 11. Spółka J 12. Spółka K 13. Spółka A 14. Spółka L 15. Spółka Ł na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 22 lipca 2019 r. nr DDRT.WUD.6060.5.2016.5751 w przedmiocie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty w roku 2011, ustalenia jednolitego wskaźnika procentowego tego udziału oraz umorzenia postępowania w sprawie ustalenia części podmiotów zobowiązanych do pokrycia dopłat postanawia oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 24 lutego 2020 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1848/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "Sąd I instancji"), działając na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej zwanej "ppsa"), odmówił V. S. A. z siedzibą w G. (dalej zwanej "Skarżącą") wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej zwanego "Prezesem UKE") z 22 lipca 2019 r. w przedmiocie ustalenia listy przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej w roku 2011.

WSA stwierdził, że Skarżąca złożyła skargę wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tego wniosku Skarżąca wskazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca podała, że zaskarżona decyzja będzie stanowiła podstawę do podjęcia przez organ dalszych kroków w zakresie egzekucji dopłaty w drodze wydania decyzji ustalających wysokość zobowiązań poszczególnych przedsiębiorców, którym nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Podniosła także, że wydanie 134 decyzji określających wysokość zobowiązań poszczególnych przedsiębiorców w przypadku późniejszego uchylenia zaskarżonej decyzji spowoduje konieczność usunięcia ich z obiegu prawnego.

Zdaniem WSA, skarżona decyzja jest rozstrzygnięciem, któremu nie można przydać przymiotu wykonalności. Wykonalność bowiem zdaniem Sądu I instancji oznacza, że decyzja może stanowić tytuł egzekucyjny, czyli innymi słowy, nadawać się do egzekucji administracyjnej – art. 26 i 27 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2070).

Sąd I instancji dodał, że zaskarżona decyzja dopiero będzie stanowić podstawę do podjęcia przez Prezesa UKE dalszych kroków w zakresie egzekucji dopłaty za 2011 r., w tym przede wszystkim do wydania decyzji ustalających wysokość zobowiązań poszczególnych przedsiębiorców. Zdaniem WSA, dopiero ta nowo wydana decyzja wymiarowa, będzie rodzić po stronie strony skarżącej skutek w postaci uszczuplenia jej majątku, którą będzie można rozpatrywać jako ewentualną szkodę w rozumieniu art. 61 § 3 ppsa.

WSA wskazał także, że wniosek Skarżącej nie zawierał argumentacji i dowodów mających na celu wykazanie, że zaskarżony akt nadaje się do wykonania, a w konsekwencji, że można go skutecznie uczynić przedmiotem wniosku o zastosowanie tymczasowej ochrony, przewidzianej w art. 61 § 3 ppsa.

Skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o: 1) zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania decyzji wobec faktu, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; i względnie o 2) uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA; 3) o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest bezpodstawną odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej Decyzji, a to:

1) naruszenie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej zwanej "ppsa") poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zaskarżona decyzja nie posiada przymiotu wykonalności, w związku z czym nie jest możliwe wstrzymanie jej wykonalności;

2) naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 166 i art. 61 § 3 ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu przez WSA dokonania pełnej i prawidłowej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania w kontekście całości sprawy, w tym treści akt i obowiązujących przepisów, a w efekcie przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 ppsa po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, zatem to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.

Z art. 61 § 3 ppsa wynika także, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być tylko takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie (2010), s. 192; pogląd ten akceptuje Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003, z. 5, s. 26; B. Dauter (w:) B. Dauter i in., Komentarz..., s. 241–242; L. Klat-Wertelecka, Wykonalność aktu administracyjnego (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 547 i 550; R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania..., s. 483, oraz G. Łaszczyca, Skuteczność i wykonalność postanowienia administracyjnego w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Sam. Ter. 2010, nr 9, s. 72–73).

W doktrynie i orzecznictwie wykształciły się dwa podejścia do zagadnienia "wykonania aktu administracyjnego". Zgodnie z pierwszym rozumieniem – dominującym – przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest "każde zachowanie się podmiotu uprawnionego lub zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu i niekiedy innych podmiotów (...), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego (np. sumy pieniężnej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość). Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w nim jako powinny (...)." (por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, LEX WK 2016). Pogląd taki (w przeważającej mierze) odzwierciedlają orzeczenia NSA. W postanowieniu z 25 maja 2009 r. (sygn. akt II OZ 455/09, LEX nr 564242) NSA przyjął, że przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Wskazał jednocześnie, że plan zagospodarowania przestrzennego, co do zasady, nie podlega wykonaniu. Określa on jedynie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na terytorium gminy, nie rodzi natomiast praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ograniczenie takich praw może nastąpić dopiero w fazie realizacji inwestycji. Powyższe wymaga jednak odrębnych pozwoleń i decyzji, od których strona, która ma w tym interes prawny, będzie mogła wnieść stosowne środki zaskarżenia (por. również m.in. postanowienie NSA z 4 lutego 2005 r., sygn. akt II GZ 1/05, niepubl.; postanowienie NSA z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II GZ 51/05, niepubl.; postanowienie NSA z 16 sierpnia 2011 r., sygn. akt I FZ 142/11, LEX 864188; postanowienie NSA z 8 stycznia 2015 r., II OZ 1376/14, LEX nr 1624481). W doktrynie i orzecznictwie można spotkać pogląd kwestionujący takie rozumienie i traktujący zagadnienie wykonalności aktu administracyjnego szerzej, zgodnie z którym pojęcie wykonania użyte w art. 61 ppsa należy odnieść do wszelkich aktów i czynności poddanych kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Pogląd taki jest jednak raczej odosobniony lub był wyrażany w specyficznych sytuacjach.

Słusznie zatem WSA w pierwszej kolejności zajął się tym, czy zaskarżona decyzja, której dotyczył wniosek z art. 61 § 3 ppsa, ma cechę wykonalności.

W tym miejscu przypomnieć należy, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zainteresowania jest decyzja Prezesa UKE z 22 lipca 2019 r., w przedmiocie ustalenia listy przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej w roku 2011.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, że ww. decyzji brakuje przymiotu wykonalności.

Przymiot wykonalności co do zasady oznacza możliwość doprowadzenia w sposób przymusowy lub dobrowolny do stanu zgodnego z rozstrzygnięciem zawartym w akcie. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub przymusowy zaistnienia takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod. red R. Hauser, M. Wierzbowski, 3. wydanie, wydawnictwo C.H.BECK, komentarz do art. 61, Nb2 i cytowane tam orzecznictwo).

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisko, że WSA prawidłowo dokonał wykładni a następnie subsumpcji art. 61 § 3 ppsa. Przytoczone przez Skarżącą postanowienie NSA z 20 grudnia 2018 r sygn. akt II OZ 1239/18 nie podważa wykładni przyjętej przez Sąd I instancji. Orzeczenie to dotyczy aktu administracyjnego odmownego, dla którego co do zasady (w orzecznictwie i doktrynie) dominuje pogląd, że nie nadają się do wykonania (por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, LEX WK 2016). Przedmiotem zaskarżenia była w tej sprawie decyzja o odmowie udzielenia cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej. Decyzja ta pociąga za sobą dwa skutki tj. obowiązek opuszczenia przez cudzoziemca terytorium Polski w terminie 30 dni od dnia doręczenia tej decyzji (art. 299 ust. 6 pkt 1b ustawy o cudzoziemcach) oraz nakaz wszczęcia postępowania w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu w sytuacji niewykonania obowiązku opuszczenia Polski (art. 302 ust. 1 pkt 16 ustawy o cudzoziemcach). Z decyzji zatem wynika bezpośrednio zobowiązanie strony do podjęcia działań (mimo, iż mamy tu do czynienia z aktem administracyjnym odmownym). Tym samym orzeczenie to dotyczyło specyficznej sytuacji i nie ma podstaw do jego adaptacji w przedmiotowej sprawie.

Reasumując, aby orzeczenie było wykonalne, to powinno ono ustalać dla skarżącej nakaz lub zakaz określonego zachowania, przyznawać uprawnienie i obowiązki, ewentualnie nakładać określone zobowiązania dla skarżącej. W rozpoznawanej sprawie należy przyznać rację Sądowi I instancji, że wskazana decyzja nie nakłada na strony żadnego zobowiązania, zakazu czy uprawnienia ale orzeka o określonym statusie podmiotów w tym Skarżącej tj. statusie przedsiębiorcy zobowiązanego do udziału w pokryciu dopłaty za 2011 r. – nie nadaje się zatem do wykonania w ww. rozumieniu.

Nie zmienia tej oceny to, że zaskarżona decyzja jest elementem procesu (etapem) w postępowaniu dopłatowym. Dopiero bowiem wydana na jej podstawie decyzja wymiarowa jest wykonalna w rozumieniu art. 61 par. 3 ppsa i dopiero co do niej będzie możliwe ewentualne wstrzymanie jej wykonalności. Zauważyć trzeba, że Skarżąca w zażaleniu odwołuje się w istocie do tej kolejnej (przyszłej) decyzji i jej skutków uzasadniając, że to jej wykonanie może doprowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub do spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Nie mogą jednak tutaj stanowić skutecznej argumentacji twierdzenia o ewentualnym szybkim tempie egzekwowania tej kolejnej/kolejnych decyzji po nadaniu jej z urzędu rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż to nie ta niewydana jeszcze decyzja jest przedmiotem wniosku o zabezpieczenie, złożonego w skardze. Ta argumentacja może stać się adekwatna, ale dopiero po wydaniu właśnie tej następnej decyzji i w odniesieniu do niej.

Bezzasadny jest również drugi zarzut zażalenia naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 166 i art. 61 § 3 ppsa. Skarżąca zarzuca WSA – poza błędnym przyjęciem, że decyzja nie ma atrybutu wykonalności – wydanie zaskarżonego postanowienia bez uwzględnienia całości materiału sprawy i obowiązujących przepisów. W istocie jednak, argumentacja wskazana przez Skarżącą w tym zarzucie, dotyczy w dalszym ciągu kwestii wykonalności decyzji i odnosi się do "przyszłej decyzji".

Co do zasady jednak okoliczności, które Skarżąca przytacza w uzasadnieniu zażalenia, powinna wskazać uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonalności aktu, co prawidłowo wytknął Sąd I instancji.

Bezprzedmiotowe jest także powoływanie się na szkodę jaką mieliby wg. składającej zażalenie ponieść inni uczestnicy, gdyż sąd bada indywidualną sytuację każdego podmiotu, który wnosi o zabezpieczenie.

Reasumując, zaskarżona decyzja nie należy do grupy aktów administracyjnych podlegających wykonaniu, zatem Sąd I instancji prawidłowo oddalił wniosek o zabezpieczenie. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ppsa orzekł jak w sentencji.