Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 715/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2, par. 2, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 5, art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 1 i 7
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego – stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Burmistrz ustalił na rzecz inwestora M.B. lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym na terenie gminy J. w obrębie [...] działka nr [...], polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i przyłączeniem do sieci elektroenergetycznej (dalej też zwana: decyzją Burmistrza).

Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji do Samorządowego

Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) oraz o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu na prawach strony złożyło Stowarzyszenie A (dalej jako: Stowarzyszenie) stwierdzając, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zwanej dalej: u.g.n., oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) zwanej dalej: u.o.g.r.l.

Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) odmówiło wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji argumentując, że w sprawie tej zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie postępowania, bowiem decyzją z dnia [...] SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] wobec uznania, że nie wystąpiła żadna z przesłanek do stwierdzenia nieważności. Na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy SKO postanowieniem z dnia [...] utrzymało w mocy własne postanowienie podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Na skutek skargi wniesionej przez Stowarzyszenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 214/13 uchyliło zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] Wobec wniesionego przez SKO środka zaskarżenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 października 2014r. sygn. akt II OSK 2542/13 oddalił skargę kasacyjną wyjaśniając, że o tożsamości sprawy co do podstawy prawnej można mówić jedynie w odniesieniu do podnoszonego przez Stowarzyszenie zarzutu rażącego naruszenia art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż zarzut ten był przedmiotem oceny w postepowaniu zakończonym ostateczną decyzją SKO z dnia [...]. Decyzja ta jest ostateczna i ponowne dokonywanie zasadności zarzutu rażącego naruszenia art. 6 pkt 2 u.g.n. jest niedopuszczalne. Natomiast z uzasadnienia tej decyzji nie wynika aby decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego była poddana ocenie pod kątem rażącego naruszenia przez nią art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] oraz dopuściło Stowarzyszenie do udziału w tym postępowaniu.

Następnie po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja Burmistrza z dnia [...] wydana została z naruszeniem prawa i odstąpiło od stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ 12 miesięcy od dnia jej doręczenia. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwanej dalej: k.p.a. w związku z art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) zwanej dalej: u.p.z.p.

W uzasadnieniu stwierdzono, że decyzja z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, że inwestor wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej (jednej), tymczasem organ I instancji wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji

inwestycji celu publicznego, a ponadto zezwolił na budowę dwóch elektrowni

wiatrowych. Organ orzekający jest związany wnioskiem i nie może go modyfikować.

Skoro inwestor nie złożył wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu

ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, to decyzja została wydana przez Burmistrza z rażącym naruszeniem art. 52 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 i art. 61 § 1 k.p.a.

Jednak z uwagi na przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p., będącym lex specialis w stosunku do regulacji zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, Kolegium nie mogło stwierdzić nieważności decyzji z dnia [...], a jedynie mogło uznać, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Upłynęło już bowiem 12 miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że aktualnie bezspornym jest, iż budowa elektrowni wiatrowych nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., bądź przepisów innej ustawy. Ponieważ jednak wcześniej przyjmowano różną wykładnię art. 6 u.g.n. prowadzącą do odmiennych wniosków co do charakteru inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej, nie można uznać, że decyzja z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Od powyższej decyzji Stowarzyszenie złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie

sprawy domagając się jej uchylenia i stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza

z dnia [...] w związku z niedopuszczalnością zastosowania art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Zdaniem strony skarżącej, Burmistrz nie wszczął postępowania w przedmiocie ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z rażącym naruszeniem art. 52 ust. 1 u.p.z.p., lecz wszczął i prowadził postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem złożonym przez inwestora w trybie art. 59 ust. 1. Wobec powyższego art. 53 ust. 7 u.p.z.p. nie miał zastosowania w tej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną własną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśniło, że ponieważ zarzut rażącego naruszenia art. 6 pkt 2 u.g.n. był już przedmiotem rozważań w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, nie może być on przedmiotem ponownej oceny w prowadzonym postępowaniu. Za niezasadny organ uznał zarzut rażącego naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. wskazując, że projekt decyzji z dnia [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych został uzgodniony

postanowieniem z dnia [...] przez Kierownika Referatu w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego, działającego z upoważnienia Starosty. Ponieważ warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalone decyzją z dnia [...] obejmują grunty rolne klasy III o powierzchni nieprzekraczającej 0,5 ha i klasy IV o powierzchni nieprzekraczającej 1 ha, to zgodnie z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze.

Kolegium wyjaśniło również, że postępowanie zakończone decyzją Burmistrza

z dnia [...] zostało zainicjowane wnioskiem inwestora M.B. z dnia 22 października 2007 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej. Wniosek ten nie był przez inwestora uzupełniany czy modyfikowany. Zestawienie treści wniosku inwestora z treścią decyzji z dnia [...] pozwala jednoznacznie stwierdzić, że została ona wydana niezgodnie z wnioskiem inwestora, co oznacza, że organ rażąco naruszył art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Jednakże z uwagi na upływ 12 miesięcy od dnia doręczenia tej decyzji, nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności, co wynika z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. W tej sytuacji, zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., należało stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Kolegium uznało, że w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] doszło do naruszenia art. 53 ust. 1 u.p.z.p., gdyż w aktach postępowania nie ma dowodów, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach decyzji kończącej postępowanie strony zostały zawiadomione w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Nie można jednak przyjąć, że brak obwieszczenia i ogłoszenia decyzji w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości skutkował możliwością odmowy zastosowania art. 53 ust. 7 u.p.z.p.

Na tą decyzję Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia, zarzucając naruszenie

art. 158 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz błędne zastosowanie art. 53 ust. 7 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja Burmistrza z dnia [...] została wydana w oparciu o wniosek złożony w trybie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., a nie w trybie art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Zatem zostało wszczęte postępowanie w trybie przewidzianym dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W tej sytuacji dla stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] powinien być stosowany art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie art. 53 ust. 7 u.p.z.p., który ma zastosowanie wyłącznie dla decyzji wydanych w trybie postępowania dla ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazano ponadto, że wszczynając postępowanie na podstawie wniosku inwestora z dnia 22 października 2007 r. Burmistrz nie rozpoczął nakazanej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedury przewidzianej dla wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, bowiem nie zawiadomił stron w drodze obwieszczenia ani w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, jak również nie zawiadomił na piśmie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej

oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 15 lipca 2015 r. i z dnia 25 sierpnia 2015 r.

(przedłożonym na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2015 r.) Stowarzyszenie wskazało, że organ naruszył art. 110 k.p.a. uznając się związanym własną decyzją z dnia [...] wydaną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] w zakresie dotyczącym zakwalifikowania budowy elektrowni wiatrowych jako inwestycji celu publicznego. Stowarzyszenie wskazało na rażące naruszenie przepisów art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n., podczas gdy w decyzji z dnia [...] Kolegium nie dopatrzyło się jedynie naruszenia art. 6 pkt 2 u.g.n., a zatem nie zachodzi tożsamość podstawy prawnej. Należało również uznać, że art. 53 ust. 7 u.p.z.p. stanowi lex specialis w stosunku do regulacji zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, ale tylko w zakresie terminu do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. Zatem termin 12 miesięcy nie obowiązuje odnośnie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa. Ponadto organ nie uwzględnił okoliczności, że decyzja z dnia [...] nie została ogłoszona w trybie przewidzianym przepisami u.p.z.p. i k.p.a., a zatem termin 12 miesięcy przewidziany w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. nie rozpoczął swojego biegu. Zdaniem strony skarżącej, odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] jest niezgodna z przepisami k.p.a. oraz podważa zaufanie obywateli do państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawa ppsa.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Na wstępie należy wskazać, że zaskarżona decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności została wydana w szczególnym trybie postepowania. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postepowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r. sygn. I SA 89/95, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Oceniając trafność zaskarżonej decyzji należało ustalić, czy prawidłowo organ uznał, że decyzja Burmistrza z dnia [...] dotycząca lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenie gminy J. w obrębie L. działka nr [...], polegająca na budowie dwóch elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i przyłączeniem do sieci elektroenergetycznej dotknięta jest kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa, do którego doszło przy jej wydaniu oraz czy prawidłowo Kolegium zastosowało w okolicznościach tej sprawy przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p., ograniczając się jedynie do stwierdzenia wydania wskazanej decyzji z naruszeniem prawa wobec upływu 12 miesięcy od dnia jej doręczenia.

W tym miejscu pozostaje wyjaśnić, że prawidłowo Kolegium w skarżonej decyzji pominęło kwestię badania, czy decyzja Burmistrza wydana została z rażącym naruszeniem art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który określa na podstawie odesłania zawartego w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., co stanowi cel publiczny, skoro decyzją z dnia [...] (nr [...]) organ odwoławczy odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza dokonywał oceny tej decyzji pod względem naruszenia art. 6 pkt 2 u.p.z.p. i nie stwierdził rażącego naruszenia prawa. Argumentował, że skoro przepis ten budził wątpliwości interpretacyjne i w praktyce był różnie stosowany, to nie można uznać, iż przyjęcie jednej z interpretacji (inwestycja ma charakter celu publicznego) skutkuje możliwością wyeliminowania takiej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności. Prawidłowo Kolegium uznało, że skoro przepisy prawa powodują rozbieżną wykładnię, mniej lub bardziej uzasadnioną, to fakt wyboru jednej z tych interpretacji przez sądy administracyjne i niezastosowanie się do niej przez organ, nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 383/07, wyrok NSA z dnia 30 maja 2008 r. sygn. II OSK 404/08, dostępne CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja powyższa ma charakter ostatecznej, pozostaje w obrocie prawnym, co oznacza, że w tym zakresie nie może być skutecznie prowadzone ponownie postępowanie i ocena, na co wskazuje w wyroku z dnia 30 października 2014r. sygn. akt II OSK 2542/13 Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalając skargę kasacyjną wyjaśnił, że nie można ponownie prowadzić postępowania w odniesieniu do podnoszonego przez Stowarzyszenie zarzutu rażącego naruszenia art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż zarzut ten był przedmiotem oceny w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją i ponowne dokonywanie oceny zasadności zarzutu rażącego naruszenia art. 6 pkt 2 u.g.n. jest niedopuszczalne. Zatem w oparciu o treść art. 190 w związku z art. 153 ustawy ppsa. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba ze przepisy prawa uległy zmianie.

Także prawidłowo Kolegium dokonało oceny, że decyzja Burmistrza nie narusza art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do treści tego przepisu obowiązującego w dacie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 7 ust. 1) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do treści ust. 2 pkt 1 i 3 tej ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, 3) gruntów rolnych stanowiących użytki klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha – wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Z powyższego wynika niezbicie, że jedynie przekroczony zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne odpowiednio 0,5 ha w stosunku do gruntów klasy I-III oraz 1 ha w stosunku do gruntu klasy IV wymaga uzyskania stosownej zgody odpowiedniego Ministra bądź marszałka województwa. Jak wynika z akt tej sprawy obszar projektowany do zajęcia pod planowaną inwestycję obejmował obszar użytków rolnych klasy R IIIb o powierzchni ok. 0,2600 ha oraz gruntów rolnych klasy R IV a o powierzchni ok. 0,3850 ha, zatem nie przekraczał kryterium powierzchni po przekroczeniu którego wymagane było uzyskanie zgody. Nadto w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, jak wynika z przekazanych akt administracyjnych, Burmistrz przed wydaniem decyzji przesłał do Starosty projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, który to projekt postanowieniem z dnia [...] został uzgodniony w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Pozostaje wskazać, że prawidłowo w skarżonej decyzji Kolegium dokonało oceny, iż analizowana decyzja Burmistrza w sposób rażący narusza art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do treści powołanego przepisu ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. W tym miejscu należy podnieść, że taki sam wymóg odnosi się do inwestora w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzje te mają charakter bezwzględnie wnioskowy, co oznacza, że nie można ich wydać z urzędu. Także wszystkie istotne elementy takiej decyzji muszą być wynikiem oceny organu w kontekście warunków przedstawionych przez inwestora we wniosku a dotyczących rodzaju planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz jego charakterystyki. Nadto organ administracji jest związany takim wnioskiem, co oznacza, że nie może sam dokonywać istotnych zmian takiego wniosku, bądź dokonywać własnych ustaleń. Wszystkie elementy późniejszej decyzji, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy też warunków zabudowy muszą być zgodne z warunkami przedstawionymi we wniosku inwestora co do planowanego zamierzenia. W rzeczonej sprawie natomiast, nie budzi wątpliwości, że złożony przez inwestora wniosek z dnia 22 października 2007 r. dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej na działce nr [...] obręb L. Brak jest późniejszego formalnego wniosku w zakresie zmiany żądania na wydanie decyzji w przedmiocie ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy też zwiększenia liczby elektrowni wiatrowych do dwóch, chociaż z nadesłanych przez inwestora uzupełniających wniosek dokumentów wynika, że inwestor przedłożył pismo z dnia 3 marca 2008 r. skierowane do [...] wraz z dwiema mapami obrazującymi przebieg połączenia do sieci SN elektrowni wiatrowej, z których wynika, że przedstawione zostały połączenia dwóch elektrowni wiatrowych na wskazanej nieruchomości. W oparciu o przedłożony wniosek oraz dokumenty uzupełniające przygotowany został projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, który przedstawiono następnie do uzgodnienia, w efekcie których to uzgodnień Burmistrz wydał decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla dwóch elektrowni wiatrowych pomimo, że nie otrzymał wniosku określającego wprost taki rodzaj, charakterystykę oraz wielkość planowanej inwestycji. Proste zestawienie przedłożonego wniosku inwestora z treścią decyzji z dnia [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego pozwala na stwierdzeni, że decyzja ta została wydana niezgodnie z wnioskiem inwestora, co oznacza, że w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa tj. art. 52 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu kontrolującego skarżoną decyzję w tej sprawie także prawidłowo dokonano oceny, że decyzja Burmistrza wydana została z naruszeniem art. 53 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym o wszczęciu postepowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzjach kończących postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Z akt sprawy wynika, że organ i instancji po otrzymaniu wniosku inwestora w dniu 22 października 2007 r. nie wszczął formalnie postępowania administracyjnego ani w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ani lokalizacji inwestycji celu publicznego, a jedynie przesłał właścicielom nieruchomości, na których miała być realizowana inwestycja projekt decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...], a następnie projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...], jak również stronom tym oraz inwestorowi została przekazana decyzja z dnia [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie dokonano natomiast żadnych obwieszczeń ani zawiadomień w sposób zwyczajowo przyjęty.

Nie można jednak z uwagi na powyższe przyjąć, jak wskazuje skarżące Stowarzyszenie w piśmie procesowym z dnia 15 lipca 2015 r., że brak upublicznienia decyzji Burmistrza z dnia [...] oznacza, iż decyzja taka nie może zostać uznana za doręczoną w rozumieniu art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Gdyby faktycznie przyjąć takie założenie, to należałoby uznać, że decyzja Burmistrza nie uzyskała przymiotu ostatecznej i nie weszła do obrotu prawnego, które to założenie pozostaje w oczywistej sprzeczności z późniejszymi rozstrzygnięciami dotyczącymi tej decyzji. W tym miejscu należy w całości podzielić stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2669/13, że do oceny biegu terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. od doręczenia lub ogłoszenia decyzji należy przytoczyć dorobek doktryny i orzecznictwa wypracowany na gruncie art. 146 § 1 i art. 156 § 2 k.p.a., od których to przepisów art. 57 ust. 7 i 8 u.p.z.p. stanowi wyjątek w zakresie długości terminów, a nie przesłanek rozpoczęcia ich biegu.

Jak wskazuje się w doktrynie "Uregulowanie objęte art. 146 § 1 k.p.a. określając początek biegu wskazanych w nim terminów, posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia. (...) Można przyjąć, że w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji o jakim mowa w tym przepisie, to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5 letni wymieniony w tym przepisie biegnie od dnia ostatniego doręczenia jakie miało miejsce w sprawie. Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu." (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Kom. CH Beck 2013, art. 146, Nb. 2). Stanowisko to jako zgodne z utrwaloną linią sądów administracyjnych podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Stanowisko to ma bezpośrednie zastosowanie do ustalenia początku biegu terminu wynikającego z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Gdyby bowiem przyjąć stanowisko reprezentowane przez Stowarzyszenie to prowadziłoby ono do wniosku, że jakiekolwiek uchybienie przepisom o doręczeniach decyzji miałoby donioślejsze skutki niż każda z kardynalnych wad postępowania lub decyzji wymienionych w przepisach art.145 § 1 pkt 1-8, art. 145a, art. 145b k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Uchybienie przepisom o doręczeniu otwierałoby bowiem drogę do skutecznego wniesienia odwołania (lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez taką pominiętą w postępowaniu stronę, a przez to do nowego orzekania przez organ drugiej instancji bez ograniczenia zakresu tego badania i bez ograniczeń czasowych przewidzianych w przepisach art. 146 § 1 art. 156 § 2 k.p.a. czy art. 53 ust. 7 i 8 u.p.z.p. Oznaczałoby to w istocie odwrócenie wynikającej z przepisów art. 16 § 1, art.145 § 1 pkt 1-8, art. 145a, art. 145b k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. hierarchii wad postępowania i decyzji. W szczególności zaś taka wykładnia prowadziłaby do pozbawienia art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. wszelkiego znaczenia, skoro pominięcie udziału strony w postępowaniu z reguły oznacza, że takiej stronie nie zostaje doręczona wydana w sprawie decyzja.

Reasumując należy stwierdzić, że termin wynikający z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odnośnie zarzutu Stowarzyszenia dotyczącego wadliwego zastosowania przez Kolegium art. 53 ust. 7 u.p.z.p. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyjaśnić pozostaje, że nie jest on zasadny. Stosownie do art. 53 ust. 7 u.p.a.p. nie stwierdza się nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. W ocenie skarżącej odpowiedniość stosowania art. 158 § 2 k.p.a oznacza tylko tyle, że nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., a organ administracji publicznej ograniczy się jedynie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Jednak art. 156 § 2 k.p.a określa upływ terminu od doręczenia lub ogłoszenia decyzji z powodu którego to nie można już stwierdzić nieważności decyzji jedynie w przypadku wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3 4, 7 k.p.a., co oznacza, że nie dotyczą te ograniczenia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. To z kolei oznacza, iż regulacja art. 53 ust. 7 u.p.z.p. dotyczy tylko przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, nie dotyczy zaś wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która zaistniała w tej sprawie, zatem nie należało ograniczyć się do stwierdzenia, że decyzja Burmistrza wydana została z naruszeniem prawa i odstępuje się od stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ 12 miesięcy od dnia jej doręczenia. W tym miejscu pozostaje wyjaśnić skarżącej, że odpowiednie stosowanie określonej regulacji, co wynika z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych oznacza tylko tyle, że regulacja ta może mieć zastosowanie tylko odpowiednio w określonym jej zakresie. Nie do przyjęcia pozostaje argumentacja, iż w całości wraz z odesłaniem należałoby zastosować art. 158 § 2 k.p.a oraz art. 156 § 2 kpa, gdyż w takim przypadku racjonalny ustawodawca dokonałby wprost wskazania, które z przesłanek stwierdzenia nieważności będą skutkowały po upływie 12 miesięcy od doręczenia lub ogłoszenia decyzji stwierdzeniem, że została decyzja wydana z naruszeniem prawa, tymczasem ustawodawca w treści art. 53 ust. 7 u.p.z.p. nie zawarł takiej regulacji. Odesłanie natomiast do treści art. 158 § 2 k.p.a miało za zadanie określić sposób postepowania i treść orzeczenia organu w sytuacji upływu 12 miesięcy od doręczenia lub ogłoszenia decyzji i zaistnienia okoliczności skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jest jednolite, zgodnie z którym przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p. stanowi lex specjalis w stosunku do regulacji kodeksowych, w związku z czym ma pierwszeństwo w odpowiednim stosowaniu. Nadto przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p. ma zastosowanie do wszystkich przyczyn stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt II OSK 886/12, wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 899/10, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SOSK 2669/13, dostępne CBOSA).

Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja, że decyzja Burmistrza stanowi decyzję o warunkach zabudowy, zatem nie powinny się do niej stosować obostrzenia dotyczące decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż jak wynika z treści decyzji z dnia [...] , jej sentencji, przytoczonej podstawy prawnej oraz uzasadnienia, stanowi ona decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, także projekt decyzji, jak wcześniej wskazano, przygotowano i uzgodniono w stosunku do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym stanie sprawy nie sposób przyjąć, że faktycznie organ ten wydał decyzję o warunkach zabudowy. Gdyby bowiem w rzeczywistości decyzja pierwszoinstancyjna nie stanowiła decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wbrew nagłówkowi i treści, a decyzję ustalającą warunki zabudowy, to jej ocena musiałaby przebiegać odmiennie i nie miałyby do niej zastosowania naruszenia, które stwierdzono w toku postępowania nieważnościowego. Zatem w rzeczonej sprawie prawidłowo Kolegium zastosowało regulacje wynikającą z art. 53 ust. 7 u.p.z.p., skoro decyzja doręczona została inwestorowi w dniu [...] 2008 r.

Reasumując przeprowadzona kontrola legalności skarżonej decyzji w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja Burmistrza z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z naruszeniem prawa i odstąpienia od stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ 12 miesięcy od dnia jej doręczenia nie wykazała aby podjęta decyzja naruszała przepisy prawa materialnego oraz procesowego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku