Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 36/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 2; art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 158 i 175 ust. 1, 3 i 4 i art. 194 ust. 1a
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 26 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1182
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jednolity
article: art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Danuta Kania Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2014 r., nr [...], o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, stosownie do wniosku S. J. w postaci udostępnienia kopii protokołu końcowego (nr [...]) z posiedzenia komisji, w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego W. L.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy:

W dniu [...] września 2014 r. do Ministerstwa Infrastruktury

i Rozwoju wpłynął wniosek S. J. o udostępnienie informacji publicznej, w postaci pytania, czy decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia

[...] września 2014 r. nr [...], orzekająca o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego W. L. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, jest decyzją ostateczną oraz o nadesłanie kopii protokołu końcowego (nr [...]) z posiedzenia komisji,

w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego W. L.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], odmówił S. J. udostępnienia informacji publicznej, ze względu na prywatność osoby fizycznej, stosownie do wniosku o udostępnienia kopii protokołu końcowego (nr [...]) z posiedzenia komisji w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego W. L.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] października 2014 r. została udzielona odpowiedź na pytanie pierwsze wnioskodawcy pismem nr [...]. Następnie Minister powołał się w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i wskazał, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnuje z przysługującego im prawa.

Powołując się zaś na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Minister przytoczył również przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r, poz. 518 ze zm.), które regulują odpowiedzialność zawodową rzeczoznawców majątkowych wskazując na przepis art. 174 ust. 2 i 3b ww. ustawy, zgodnie z którym rzeczoznawcą majątkowym jest osoba fizyczna posiadająca uprawnienia zawodowe, wpisana do centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych. Rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 158 i art. 175 ust. 1, 3 i 4 ww. ustawy, podlega odpowiedzialności zawodowej.

W dalszej kolejności organ stwierdził, że przedmiotowy dokument, tj. protokół końcowy z posiedzenia komisji w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego W. L., nie może zostać wnioskodawcy udostępniony, ponieważ zgodnie z zapisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1182) za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej i każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a dokładnie art. 193 ust. 4 pkt 11, przewidują jedynie udostępnienie w centralnym rejestrze informacji o orzeczonych karach dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2, nie zaś rozstrzygnięcia (decyzji) w sprawie, ani też protokołu końcowego, który kończy etap postępowania wyjaśniającego w sprawie odpowiedzialności zawodowej.

Powyższy protokół jest sporządzany przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, w celu wykonywania określonych zadań, określonych prawem (na cele postępowania dyscyplinarnego), a więc nie może być udostępniany dalej osobom trzecim, gdyż zakazanym jest udostępnienie danych osobowych na cele niezgodne z tymi, dla których były zbierane (art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych).

Ponadto organ stwierdził, że wnioskodawca – S. J. - nie jest stroną postępowania, dlatego też nie jest uprawniony, zgodnie z przepisami k.p.a., do przeglądania akt sprawy czy też otrzymania kopii dokumentów z zebranego w sprawie materiału dowodowego.

S. J. wystąpił do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie ww. decyzji i udostępnienie żądanej informacji publicznej, w postaci kopii protokołu końcowego Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (nr [...]), po ewentualnym zanonimizowaniu go ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Organ decyzją wskazaną na wstępie, ponownie dokonał analizy wniosku S. J. i podtrzymał swoje stanowisko, zawarte w decyzji z dnia [...] października 2014 r. Minister wskazał, że dane dotyczące orzeczeń o ukaraniu, wydane w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, są danymi wrażliwymi, nie podlegającymi co do zasady przetwarzaniu. Organ powołał treść przepisu art. 27 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, który reguluje warunki dopuszczalności przetwarzania powyższych danych.

Minister stwierdził, że S. J. zarówno we wniosku z dnia [...] września 2014 r., jak i we wniosku z dnia [...] października 2014 r. nie wskazał i nie uwiarygodnił przesłanek, o których mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Minister uznał, że zanonimizowanie wnioskowanego dokumentu umożliwi identyfikację osoby, której on dotyczy i jest w przedmiotowej sprawie nie do zaakceptowania. Organ odwoławczy wskazał, że anonimizacja dokumentu, o który występuje wnioskodawca, sprowadzałaby się do przekazania materiału niezawierającego treści merytorycznej skoro wniosek dotyczy dokumentu opisującego postępowanie w zakresie konkretnej osoby fizycznej, określonej z imienia i nazwiska, a więc cała treść dokumentu może zostać z tą osobą powiązana. Minister uznał, że ustawodawca przewidział, że osoba składająca skargę na rzeczoznawcę majątkowego nie jest stroną postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej i nie przysługują jej uprawnienia wynikające z przepisów k.p.a., w tym m. in. możliwość zaskarżenia wydanego rozstrzygnięcia, czy też zapoznania się z materiałem dowodowym. Równocześnie stwierdził, że wnioskodawca jest uprawniony do otrzymania szczegółowej informacji na temat stwierdzonych uchybień w pracy rzeczoznawcy majątkowego. Jednak powyższej informacji nie można utożsamiać z kopią protokołu końcowego sporządzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej lub kopią wydanej decyzji ze zanonimizowanymi danymi rzeczoznawcy majątkowego.

Od decyzji tej S. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia.

Wydanemu rozstrzygnięciu organ zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci błędnej wykładni przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP,

2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. wydanie decyzji przez pracownika, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

3. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - poprzez wewnętrzną sprzeczność argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji.

W uzasadnieniu skargi S. J. zakwestionował stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jedność organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Natomiast skutkiem, a zarazem celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest

uzyskanie przez obywateli realnej możliwości wykorzystywania i obrony swych praw wobec władzy publicznej.

Skarżący stwierdził, że ma prawo poznać ocenę operatu szacunkowego, (który również stanowi informację publiczną, i który został wykorzystany w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckiej), dokonaną przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. W szczególności ma prawo poznać ocenę zasadności zgłoszonych zarzutów wraz ze wskazaniem, które zarzuty zostały udokumentowane, a które zostały odrzucone, ze wskazaniem, jakie przepisy prawne zostały naruszone. Na ten obligatoryjny element protokołu końcowego wskazuje § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r., w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 11, poz. 66 oraz z 2013 r. poz. 23). Skoro prawo dostępu do informacji publicznej, przysługuje każdemu, to nie można różnicować osoby wnioskodawcy, jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja jest również sprzeczna wewnętrznie, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. w związku z art. 16 ust.

2 ustawy, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z jednej bowiem strony w decyzji wskazano, iż skarżący jest uprawniony do otrzymania szczegółowej informacji na temat stwierdzonych uchybień w pracy rzeczoznawcy majątkowego, a więc informacji zawartej w rzeczonym protokole końcowym, zgodnie z § 13 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r., z drugiej zaś strony wskazuje, iż wniosek dotyczy dokumentu opisującego postępowanie w zakresie konkretnej osoby fizycznej, określonej z imienia i nazwiska, a więc cała treść dokumentu może zostać

z tą osobą powiązana i stanowi to podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarżący uważa, że organ nie wykazał dlaczego informacji, do której uzyskania jest uprawniony, nie można utożsamiać z kopią protokołu końcowego sporządzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, skoro ( informacja jest w nim zawarta (zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r.), co prowadzi do uprawnionej odmowy udostępniania informacji publicznej.

S. J. stwierdził też, że w postępowaniu dotyczącym dostępu do informacji publicznej organ winien mieć na uwadze to, że w realizacji prawa do dostępu do informacji publicznej, należy zagwarantować maksymalną jawność, a wszelkie ograniczenia winny zostać stosowane wyjątkowo. Konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia organu z udostępniania informacji publicznej. Organ winien wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych (po zanonimizowaniu danych dotyczących i odnoszących się do osób prywatnych).

Ponadto, w ocenie skarżącego, Minister rozpoznając w trybie przepisu art. 127

§ 3 k.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. W wydaniu bowiem zaskarżonej decyzji brała udział ta sama osoba (zajęła stanowisko w toku postępowania), od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Osobą tą jest G. M. Zastępca Dyrektora Departamentu Gospodarki Nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie wskazując, że

w uzasadnieniu decyzji obu instancji organ szczegółowo wyjaśnił przyczyny, z powodu których odmówił udostępnienia informacji publicznej i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniach decyzji. Ponadto organ wskazał, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej nie jest organem administracji publicznej i nie wykonuje samodzielnie władztwa publicznego nad osobą, której postępowanie wyjaśniające dotyczy. Tym samym dokumenty przez nią wytworzone nie stanowią informacji publicznej. Protokół końcowy z postępowania wyjaśniającego nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności i prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane przesłanki skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu pod kątem legalności, czyli zgodności z prawem, jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], wydana na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782), w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., którą organ utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2014 r., nr [...], o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, stosownie do wniosku S. J. w postaci udostępnienia kopii protokołu końcowego (nr [...]) z posiedzenia komisji, w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego W. L.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż organy naruszyły art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., które to naruszenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. miały wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu tytułem przypomnienia zauważyć należy, że rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot w zależności od okoliczności danej sprawy, zobowiązany jest udostępnić żądaną informację publiczną w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. (jest to czynność materialno-techniczna, której formy przepisy prawa nie określają), wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacjach, o jakich mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć zaś sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 5, poz. 195).

W sytuacji natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie dysponuje żądanymi informacjami, wówczas forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji nie jest wymagana. Podobnie stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, skutkuje jedynie koniecznością powiadomienia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07).

W sprawie niniejszej organ orzekł na podstawie art. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Z art. 16 u.d.i.p. wynika, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Podkreślenia wymaga, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ stanął na stanowisku, że nie ma możliwości udzielenia informacji w sposób wskazany we wniosku ze względu na wymogi art. 5 ust. 2 powołanej ustawy.

Jak już wyżej podano, przedmiotem wniosku skarżącego z dnia 26 września 2014 r., skierowanego do Ministra Infrastruktury i Rozwoju było udostępnienie kopii protokołu końcowego (nr [...]) z posiedzenia komisji, w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego W. L.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że organ odmawiając udostępnienia wnioskowanych informacji w formie decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., prawidłowo uznał, że jest podmiotem obowiązanym do realizacji wniosku w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Minister jest bowiem centralnym organem administracji rządowej. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Spełniony został zatem w niniejszej sprawie zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z kolei przedmiot wniosku informacyjnego w analizowanej sprawie obejmował treść kopii protokołu końcowego (nr [...]) z posiedzenia komisji, w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego W. L.

Wobec zawartego w decyzji stanowiska organu, oceny Sądu w pierwszej kolejności wymagała kwestia charakteru wnioskowanych informacji, tj. czy posiadają one walor informacji publicznej w rozumieniu art. 61 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a w konsekwencji, czy istniała podstawa do odmowy ich udostępnienia w procesowej formie decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle ww. przepisów przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą informację dotyczącą sfery faktów i danych publicznych, a więc każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Warto w tym miejscu przytoczyć również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 (publ.: OTK-A-2013/8/122), w którym stwierdzono, iż w doktrynie i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i pojęcie sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Polega ono na ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ale także, a nawet przede wszystkim na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących.

Następnie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej".

Analogiczny pogląd znalazł również odzwierciedlenie w piśmiennictwie, gdzie podkreśla się, że "nie są informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu dokumenty wewnętrzne, które służą wprawdzie realizacji zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu w konkretnej sprawie. Służą gromadzeniu i wymianie informacji, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, nie są jednak wiążące dla organu (...). Do dokumentów wewnętrznych należą tzw. dokumenty robocze, takie jak notatki, projekty orzeczeń czy stanowisk. Dotyczą one wprawdzie konkretnej sprawy, ale jeżeli dokumentują sferę faktów, to są pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności (np. notatki urzędnika prowadzącego konkretną sprawę), jeżeli z kolei projektują określony sposób działania czy rozstrzygnięcia, to poza wskazaną wcześniej cechą dotyczącą zamierzeń, a nie faktów" (v. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2012, s. 58 - 59).

Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu za względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Dla odkodowania pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" sięgnąć należy do art. 115 § 19 Kk.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Komisja Odpowiedzialności zawodowej nie jest organem administracji publicznej, nie wykonuje bowiem samodzielnie władztwa publicznego nad osobą, której dotyczy postępowanie wyjaśniające. Zgodnie bowiem z art. 194 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782), postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, z zastrzeżeniem ust. 1b i 1c. Po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 lutego 2014 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 266), postępowanie wyjaśniające kończy się sporządzeniem protokołu końcowego, który zawiera m.in. w pkt 8 wniosek o zastosowanie kary dyscyplinarnej, o której mowa w art. 178 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albo o umorzenie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Zgodnie zaś z § 16 pow. rozporządzenia, przewodniczący komisji sprawdza kompletność dokumentacji z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, podpisuje protokół końcowy, a następnie niezwłocznie przekazuje dokumentację ministrowi. I wreszcie zgodnie z art. 195a pow. ustawy minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, orzeka w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2, albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Analiza przedstawionych przepisów wyraźnie wskazuje, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej nie jest organem administracji publicznej i nie wykonuje samodzielnie władztwa publicznego nad osobą , której dotyczy postępowanie wyjaśniające

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, uzasadnione jest stanowisko, że protokół końcowy objęty wnioskiem informacyjnym w niniejszej sprawie nie stanowi informacji publicznej. Jest bowiem dokumentem wewnętrznym, o charakterze roboczym, odformalizowanym, a więc nie posiada waloru oficjalności. Jakkolwiek dotyczy konkretnej sprawy, prowadzonej przez Ministra (postępowania wyjaśniającego) i dokumentuje sferę faktów dotyczących tego postępowania (m.in. czynności podejmowanych przez organ), to jednak jest pozbawiona waloru oficjalności. Została sporządzona przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, która jest w tym wypadku ciałem pomocniczym Ministra, zaś efekt jej pracy - protokół końcowy sporządzany jest dla celów wewnętrznych.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, zawartym w odpowiedzi na skargę, że kopia protokołu ma na celu ułatwienie zgromadzenia istotnych informacji i materiałów zebranych w postępowaniu oraz podsumowanie jego przebiegu, nie stanowi zaś dokumentu, na podstawie którego przesądza się o kierunku działania organu. Nie można bowiem przyjąć, że ostateczna decyzja o jakiej mowa w art. 195a ustawy, może być zdeterminowana treścią sporządzonego protokołu. Jednakże decyzja taka jest wynikiem odrębnej analizy dokonanej przez organ, zaś ewentualne sugestie czy wnioski pochodzące z protokołu końcowego, nie mogą być utożsamiane z oficjalnym stanowiskiem organu. Mają bowiem charakter roboczy, nieformalny.

Podkreślić również należy, że przedmiotowy w sprawie protokół ma w istocie charakter pomocniczy, nie wiążący dla organu.

Podsumowując Sąd stwierdza, że objęty wnioskiem informacyjnym protokół końcowy, nie posiada waloru informacji publicznej. Jest dokumentem wewnętrznym, o charakterze roboczym i nie stanowi oficjalnego (formalnego) stanowiska organu w danej sprawie to oznacza, że Minister Infrastruktury i rozwoju dopuścił się naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię.

W konsekwencji, z naruszeniem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydał decyzję administracyjną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji. Tylko bowiem w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną a jej udostępnienie podlega ograniczeniom wymienionym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., organ jest obowiązany wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Natomiast, gdy wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej, na organie spoczywa jedynie obowiązek pisemnego poinformowania wnioskodawcy o tej okoliczności. Naruszenia ww. przepisów obligowały Sąd do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji w omówionej powyżej części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 cytowanej ustawy.