Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 367/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 147 , art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 pkt 5 , art. 151 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara- Dubiel (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 stycznia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Dnia 15 grudnia 2009 r. Prezydent Miasta K. po rozpoznaniu wniosku K.J. wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej na działce nr [...] ,[...] obr. [...] wraz z budową wjazdów poprzez działką nr [...] obr. jw oraz budową odcinka drogi dojazdowej poprzez działkę nr [...] ,[...] ,[...] obr. jw przy ul. [...] w K".

W dniu 3 listopada 2010 r. przyjęta została uchwała Nr [...] Rady Miasta K. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ", z mocą obowiązującą od dnia 24 grudnia 2010 r. Decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r. Nr [...] Prezydent Miasta K. stwierdził wygaśnięcie decyzji Nr [...] z dnia 15 grudnia 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Podstawą prawną wydanej decyzji był art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy (...) stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji".

Uchwała Rady Miasta K. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] została zaskarżona sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 351/11 WSA w Krakowie stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2304/13 skarga kasacyjna wniesiona od powyższego wyroku została w całości oddalona, a tym samym wyrok stwierdzający nieważność planu miejscowego stał się prawomocny.

Pismem z dnia 2 czerwca 2014 r. (a zatem po wydaniu przez WSA w Krakowie wyroku stwierdzającego nieważność planu miejscowego, lecz przed uprawomocnieniem się tego wyroku) K.J zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 17 grudnia 2012 r. Nr [...] o wygaszeniu wydanej na jego rzecz decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzją z dnia 14 listopada 2014 r. (znak: [...]) SKO w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 17 grudnia 2012 r. Nr [...] . Ustalono, że na dzień orzekania nie została prawomocnie stwierdzona nieważność uchwały Rady Miasta K. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", wobec czego nie zachodzą postawy do przyjęcia, aby wydana ona została bez podstawy prawnej.

Po uprawomocnieniu się wyroku w sprawie planu miejscowego pismem z dnia 27 maja 2015 r. K.J wystąpił do SKO w K. z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 17 grudnia 2012 r. Nr [...] orzekającej o wygaśnięciu decyzji WZ.

Postanowieniem z dnia 10 lipca 2015 r. (znak: [...]) SKO w K. postępowanie administracyjne w powyższej sprawie wznowiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 147 i art. 149 § 1 i 2 k.p.a.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego SKO w K. wydało w dniu 7 sierpnia 2015 r. decyzję (znak: [...]), którą omówiło uchylenia ostatecznej decyzji SKO w K. z dnia 14 listopada 2014 r. (znak: [...] ), odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 17 grudnia 2012 r. Nr [...] o wygaszeniu powołanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium stwierdziło, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 listopada 2014 r. znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 17 grudnia 2012 r. z uwagi na brak prawomocnego orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dzień jej wydania była prawidłowa, a w związku z tym kontrola tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania pozwala stwierdzić, że przesłanka wznowienia w postaci zmiany stanu faktycznego i prawnego w związku z utratą mocy obowiązującej planu nie miała wpływu na zgodność z prawem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. W istocie bowiem istniejący w dacie orzekania stan faktyczny i prawny nie pozwalał na inne rozstrzygnięcie.

K.J. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że rozstrzygnięcie ujęte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 sierpnia 2015 r. znak: [...] jest wynikiem błędnej wykładni przepisów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 8 stycznia 2016 r., znak [...] - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 151 § 1 pkt 1, a także a także art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., póz. 267 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 7 sierpnia 2015 r. znak: [...] .

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium przywołało treść art. 145, 147, 148 i 149 k.p.a. Wyjaśniono, że podstawą wznowienia postępowania w niniejszej sprawie jest art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Nowe okoliczności, o których mowa w tym przepisie obejmują również sytuację zmiany stanu prawnego.

W uzasadnieniu decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym SKO w K. wskazało m.in., iż uchwała Rady Miasta K. nr [...] z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" (Dz.Urz. Woj. [...] ) będąca podstawą wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwagi na sprzeczność tej ostatniej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...] " została wprawdzie unieważniona na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Kr 351/11), jednak wyrok ten został zaskarżony przez Gminę K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 2304/13) i na dzień wydania decyzji przez SKO skarga kasacyjna Gminy K. nie została rozpoznana, zatem stan prawny w dniu orzekania przez SKO w K. była taki, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...] " pozostawał w mocy.

Skarga kasacyjna w w/w sprawie została rozpoznana wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r. sygn. II OSK 2304/13, mocą którego oddalono skargę kasacyjną Gminy K. , a tym samym stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " stało się prawomocne. Uchwała Rady Miasta K. nr [...] z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " jest zatem nieważna ex tunc.

Decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jest decyzją w nowej sprawie. Decyzja stwierdzająca nieważność jest co do zasady decyzją deklaratoryjną, działającą ex tunc. Oznacza to, że nawiązuje ona do stanu prawnego z dnia wydania wadliwej decyzji (wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 1995 r., I SA 1241/94, ONSA 1996, nr 2, póz. 94.). W orzecznictwie wskazuje się, że "skoro w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego, obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności, późniejsza zmiana przepisów prawa polegająca na utracie mocy obowiązującej ustawy oraz utracie mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma znaczenia w sprawie" (wyrok NSA z dnia 29 września 2006 r., II OSK 1174/05, LEX nr 320911). Ponadto w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym działającym z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od chwili wydania decyzji źródłowej, dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Istotne znaczenie ma zatem stan prawny i faktyczny z daty podejmowania decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie jej nieważności, a korekty i zmiany takiej decyzji nie stanowią przeszkody, aby wyrzekać w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2015; wyrok NSA z dnia 7 września 2012 r., II OSK 908/11, LEX nr 1218700).

Z powyższego wynika zatem, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. [...] z uwagi na obowiązywanie w chwili wydawania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 17 grudnia 2012 r. uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dzień jej wydania była prawidłowa. Kontrola tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania pozwala stwierdzić, że przesłanka wznowienia w postaci zmiany stanu faktycznego i prawnego w związku z utratą mocy obowiązującej planu nie ma wpływu na zgodność z prawem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. W istocie bowiem istniejący w dacie orzekania stan faktyczny i prawny nie pozwalał na inne rozstrzygnięcie, a zgodnie z powołanym powyżej stanowiskiem doktryny i judykatury późniejsza zmiana stanu faktycznego i prawnego nie ma wpływu na ocenę legalności tej decyzji.

Zgodnie z art. 151 kpa organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wznowienia wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § l, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § l, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej jest wydawana wówczas, gdy organ ustali, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, błędnie bowiem uznano, że zachodzi w przedmiotowej sprawie przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W odniesieniu do decyzji wydanej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z 17 grudnia 2012 r. sygn.. [...] jak wykazano powyżej przesłanka ta nie zachodzi. Prawidłowa jest zatem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 sierpnia 2015 r. znak: [...] i jako taka zostaje utrzymana w mocy.

Niezależnie od powyższego także i skład orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że nie przesądza możliwości wzruszenia w stosownym postępowaniu decyzji wydanej w sprawie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. [...] o ustaleniu na wniosek K.J. warunków zabudowy.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu K.J. zarzucając jej naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej skrótowo k.p.a.) w związku z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 rv póz. 199 z późn. zm.), poprzez błędne przyjęcie przez organ administracji publicznej, że w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym w ramach wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 17 grudnia 2012 r. (znak: [...] ), wydanej na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 15 grudnia 2009 r. (znak: [...] ) o ustaleniu na wniosek K.J. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "Budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej na działce nr [...] ,[...] obr. [...] wraz z budową wjazdów poprzez działkę nr [...] obr. jw. oraz budową odcinka drogi dojazdowej poprzez działkę nr [...] ,[...] ,[...] obr. jw. przy ul. [...] w K ", nie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 listopada 2014 r. (znak: [...] ) w całości oraz do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 17 grudnia 2012 r., tj. nie zachodzi podstawa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., pomimo faktu, że uchwała Nr [...] Rady Miasta K. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek prawomocnego stwierdzenia jej nieważności w całości przez sąd administracyjny.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 sierpnia 2015 r. (znak: [...] ), jako decyzją wydaną w pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko Kolegium jest wynikiem błędnej wykładni przepisów art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wadliwość tej wykładni przejawia się tym, że w ocenie SKO w K. , pomimo bezspornego ustalenia, że w sprawie zaszła podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego, określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej oraz orzeczenia co do istoty sprawy. Kolegium uznało, że decyzja, w przedmiocie której wznowiono postępowanie "na dzień jej wydania była prawidłowa". Powyższy sposób przeprowadzenia przez SKO w K. postępowania administracyjnego wznowieniowego, przy bezspornym zaistnieniu podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., należy uznać za błędny i prowadzący do wypaczenia celu postępowania nadzwyczajnego.

Przypomniano, że postanowienia MPZP "[...] " utraciły moc na skutek stwierdzenia ich nieważności, a więc w taki sposób, jakby nigdy nie obowiązywały. Wstecznego skutku wyroków WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2013 r. i NSA z dnia 7 maja 2015 r. Kolegium nie kwestionuje, a nawet je akcentuje. Trzeba mieć na względzie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), na mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa. Doniosłe znaczenie odgrywa regulacja zawarta w treści art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. W myśl § 2 wskazanego przepisu rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały, która dotknięta została wadą skutkującą jej nieważnością, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Zatem podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w takim przypadku jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" sprawia, że wskazaną powyżej wadą dotknięta została decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 17 grudnia 2012 r. o wygaszeniu decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w petitum wniosku. Decyzja ta wydana została bowiem na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym "organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji". W związku z tym bezspornym jest, że powołany wyżej przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym był podstawą prawną wydania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 17 grudnia 2012 r. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie uchwalenia MPZP "[...] " odnosi skutek ex tunc, a zatem ocen prawnych należy dokonywać w taki sposób, jakby uchwała ta nie zaistniała w obrocie prawnym, tj. nigdy nie została podjęta przez radę gminy.

Z tej przyczyny upadła również podstawa prawna do wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy.

Skoro więc "orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność aktu prawa miejscowego (uchwały rady gminy o planie miejscowym) musi rodzić skutki prawne przy ocenie aktów administracyjnych wydanych w oparciu o akt prawa miejscowego, którego nieważność stwierdzono" (wyrok NSA 25 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 400/11), to w niniejszej sprawie z całą mocą przesądzić należy, że decyzja o wygaszeniu została wydana bez podstawy prawnej, co z kolei uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Podstawą faktyczną takiego twierdzenia jest prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 351/11), mocą którego stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta K. w sprawie przyjęcia planu miejscowego "[...] ".

Warto również zwrócić uwagę na pogląd przedstawiony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt l OPS 2/12). Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa". Mimo, że uchwała dotyczyła skutków prawnych stwierdzenia nieważności decyzji, a nie uchwały zatwierdzającej plan zagospodarowania przestrzennego, to jednak w drodze wnioskowania per analogiom przyjąć należy aktualność rozważań w niej przedstawionych do przedmiotowego stanu faktycznego. Za zastosowaniem takiego wnioskowania opowiada się również G.F. , podkreślając, że "(...) stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny na podstawie art 147 § l p.p.s.a. wywołuje efekt od chwili podjęcia danej uchwały (ex tunc), a więc jest to taki sam skutek, jak w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji" (G. Filipowicz, Nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a pozwolenie na budowę, w: Nieruchomości 2013, Nr 8).

Na zakończenie wskazać należy, że enigmatyczne wyjaśnienie zawarte w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO w K. , że Kolegium "nie przesądza możliwości wzruszenia w stosownym postępowaniu" decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 17 grudnia 2012 r. pozostaje w sprzeczności nie tylko z przepisem art. 107 § 3 k.p.a., ale przede wszystkim z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 9 i 11 k.p.a. Obowiązkiem SKO w K. , niezależnie od tego, czy odwołujący się działał samodzielnie, czy też przez pełnomocnika profesjonalnego, jest jasne i wyraźne wskazywanie motywów, którymi kieruje się przy wydaniu rozstrzygnięcia. Jeśli więc Kolegium uznaje, że dana decyzja może zostać wzruszona w innym postępowaniu, to powinno dać temu jednoznaczny wyraz w treści uzasadnienia decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazało na możliwość wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r. o wygaszeniu decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718). - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Zaskarżona decyzja Kolegium jest co do zasady prawidłowa, choć jej uzasadnienie jest częściowo błędne.

W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddana jest decyzja, która zapadła pod wznowieniu postępowania, odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o wygaszeniu decyzji o warunkach zabudowy.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Postępowanie wznowieniowe jest więc postępowaniem nadzwyczajnym, które toczy się w ściśle określonych przepisami kodeksu prawa administracyjnego ramach. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która umożliwia weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych z powodu wad postępowania wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 pkt 1 - 8 oraz w art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Instytucja ta ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli postępowanie było dotknięte wadami wyliczonymi w tych przepisach. Przedmiotem postępowania wznowieniowego nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności, wymienione w powołanych wyżej przepisach k.p.a. Postępowanie takie musi co do zasady zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 151 k.p.a. tj.

a) decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej - gdy organ prowadzący postępowanie stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

b) decyzji uchylającej decyzję dotychczasową - gdy organ ten stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaniem nowej decyzji rozstrzygającą o istocie sprawy,

c) decyzji stwierdzającej wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa - jeżeli w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a.

Organ administracyjny prowadzący sprawę wznowieniową może rozważać uchylenie decyzji pierwotnej i wydanie w tym zakresie nowego rozstrzygnięcia dopiero po stwierdzeniu, że w sprawie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania. Jeżeli zaś stwierdzi brak takich przesłanek – co do zasady wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2010 r., sygn. II OSK 768/09: "Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa."

Tym samym w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja SKO w K. pozostaje w wewnętrznej sprzeczności. Z jednej strony organ stwierdza (prawidłowo) brak przesłanki wznowieniowej i z tego względu wydaje decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 Kpa, ale równocześnie (błędnie) dokonuje oceny merytorycznej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdzając, że "na dzień jej wydania była prawidłowa. Kontrola tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania pozwala stwierdzić, że przesłanka wznowienia w postaci zmiany stanu faktycznego i prawnego w związku z utratą mocy obowiązującej planu nie ma wpływu na zgodność z prawem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. W istocie bowiem istniejący w dacie orzekania stan faktyczny i prawny nie pozwalał na inne rozstrzygnięcie, a zgodnie z powołanym powyżej stanowiskiem doktryny i judykatury późniejsza zmiana stanu faktycznego i prawnego nie ma wpływu na ocenę legalności tej decyzji."

Wskazać też należy na przepis art. 147 § 1 i 2 p.p.s.a. , zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (§ 1). Rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym (§ 2).

Jak podkreśla się w literaturze, ustawodawca nie przewidział precyzyjnie, w jakiej formie owo "wzruszenie" może nastąpić. Jednak wskazuje się, że w takiej sytuacji nie będzie możliwe zastosowanie instytucji wznowienia postępowania administracyjnego, analogicznie jak w przypadku skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ wznowienie postępowania jest możliwe tylko w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 145 i 145a k.p.a. Przepisy te nie wymieniają jako podstawy wznowienia postępowania wydania decyzji administracyjnej na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził sąd administracyjny. (Dąbek, Dorota. 4. Rodzaje rozstrzygnięć. W: Prawo miejscowe. Oficyna, 2007.)

Wskazuje się również, że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej wzruszenia aktu indywidualnego wydanego na podstawie uchwały, której nieważność została później stwierdzona prawomocnie przez sąd, lecz ma charakter normy odsyłającej. Nie kreuje on też nowych, odrębnych przesłanek wzruszenia aktu indywidualnego od tych, które już zostały określone przez ustawodawcę w kodeksie postępowania administracyjnego. W konsekwencji wzruszenie aktu indywidualnego w okolicznościach wskazanych w art. 147 § 2 p.p.s.a. jest możliwe wyłącznie na gruncie unormowań kodeksu postępowania administracyjnego albo w postępowaniach szczególnych. W przypadku decyzji ostatecznych chodziłoby o postępowania unormowane w art. 145, 145a, 154, 155 i 161 k.p.a. Wydaje się, że w zasadzie żaden z tych przepisów, w tym także wznowienie postępowania określone w art. 145 k.p.a. , nie będzie miał zastosowania w kontekście art. 147 § 2 p.p.s.a. (Duniewska, Zofia i Stahl, Małgorzata. Część IV Odpowiedzialność administracji za zadania w zakresie planowania przestrzennego, prawa budowlanego i ochrony środowiska. W: Odpowiedzialność administracji i w administracji. LEX, 2013.).

Konkludując: orzeczenie sądu stwierdzające nieważność aktu prawa miejscowego nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania (B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, PiP 2002, nr 9, s. 15).

Pomimo zatem pozornego skumulowania w niniejszej sprawie problemów wynikających ze stosowania kilku trybów nadzwyczajnych zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej oraz dodatkowo także stwierdzenia przez sądy administracyjne nieważności aktu prawa miejscowego – problem w sprawie sprowadza się w gruncie rzeczy do oceny, czy zaistniała czy też nie zaistniała przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt. 5 Kpa, którą jako podstawę wznowienia wskazał skarżący.

Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Zdaniem skarżącego, stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta K. w sprawie przyjęcia planu miejscowego "[...]" prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 351/11), bezspornie stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt. 5 Kpa.

Również i w zakresie oceny tej przesłanki, decyzja SKO w K. pozostaje w wewnętrznej sprzeczności. Organ stwierdza w uzasadnieniu swojej decyzji, że; "nowe okoliczności, o których mowa w tym przepisie obejmują również sytuację zmiany stanu prawnego", jednocześnie ostatecznie dochodzi jednak do wniosku, że przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt. 5 kpa - nie zaistniała.

Ze stwierdzeniem, że nowe okoliczności faktyczne obejmują również zmiany stanu prawnego nie można się zgodzić. Interpretacja taka nie wynika z żadnej możliwej do przeprowadzenia wykładni tego przepisu, jak również stoi w oczywistej sprzeczności z językowym znaczeniem sformułowania "okoliczności faktycznych" czyli zdarzeń niezależnych od treści przepisów prawa, które zawsze wyraźnie odróżniane są od pojęcia "stanu prawnego".

Zmiana stanu prawnego nie jest ani nowym dowodem, ani zmianą stanu faktycznego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt. 5 Kpa.

Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) w Warszawie w wyroku z dnia 27 stycznia 1999 r. sygn. I SA 1023/98: "Zmiana stanu prawnego nie jest "nową okolicznością" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa, która mogłaby uzasadniać wznowienie postępowania. W przepisie tym jednoznacznie mówi się o nowych okolicznościach faktycznych, a nie prawnych, oraz o nowych dowodach, przy czym dodatkowym warunkiem jest to, że te nowe okoliczności lub dowody "istniały" w dniu wydania decyzji, ale nie były znane organowi, który decyzję wydał." Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) w Warszawie w uchwale 5 sędziów NSA z dnia 8 listopada 1999 r. OPK 3/99 : "Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie. Tak więc [normatywna uchwała rady miasta] jest częścią systemu prawnego i stanowiła (od dnia 1 stycznia 1999 r.) materialnoprawną podstawę wydania decyzji w sprawie. Uchwała ta, będąc aktem prawotwórczym występującym w obrocie prawnym, nie może być kwalifikowana jako "okoliczność faktyczna" lub "nowy dowód" w rozstrzyganej sprawie, o których organ ten mógł nie wiedzieć."

Innymi słowy, w przeciwieństwie do regulacji zwartej w art. 145a Kpa, ustawodawca nie przewidział możliwość zgłoszenia żądania wznowienia postępowania z tego powodu, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność następnie stwierdzono. W konsekwencji można założyć, że tam, gdzie ustawodawca nie przewidział trybu usuwania z obrotu prawnego skutków prawnych zaistniałych w takich sytuacjach, mamy w istocie do czynienia z ich uznaniem przez porządek prawny.

Wskazać należy, że organ prawidłowo postąpił wydając postanowienie o wznowieniu postepowania, gdyż do jego wydania zaistniały wystarczające przesłanki: skarżący dotrzymał miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie jak również wskazał przesłankę wznowienia z katalogu przewidzianego przez Kodeks postępowania administracyjnego. Prawidłowo także organ odmówił na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 Kpa uchylenia decyzji której wznowienia żądał skarżący, wskazując ostatecznie że przesłanka z art. 145 pkt. 5 Kpa w sprawie nie wystąpiła. Pewne niekonsekwencje uzasadnienia zaskarżonej decyzji ostatecznie nie miały wpływu na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie nie jest możliwe czy dopuszczalne rozstrzyganie o tym, czy stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o wygaszeniu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż rozstrzygnięcie takie pozostawałoby sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104, stwierdzono, że: "W postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi (art. 51 ustawy o NSA), jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot".

Granice niniejszej sprawy zakreślone są wskazanymi powyżej kwestiami związanymi ze wznowieniem postępowania, a w pierwszej kolejności z zaistnieniem przesłanek wznowienia. Tym samym wszystkie te zarzuty i twierdzenia skargi, które zmierzają do rozstrzygnięcia kwestii właściwych dla postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, wykraczają poza niniejsza sprawę administracyjną.

Rzeczą Sądu było jedynie skontrolowanie, czy organ prawidłowo (po wznowieniu postępowania) odmówił uchylenia decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o wygaszeniu decyzji o warunkach zabudowy. Kontrola ta doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a zatem skarga po myśli art. 151 p.p.s.a. został oddalona jako bezzasadna.