Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 297/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 10, art. 94 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 8, art. 15, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 26 września 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego tzw. obszar "A" po byłej cukrowni w mieście P. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącej, stanowiącej działki nr 253/24 i 253/39, 2. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz strony skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 26 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego tzw. obszar "A" po byłej Cukrowni w mieście P.

Z treści skargi, odpowiedzi na skargę oraz dokumentacji sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 26 września 2013 r. Rada Miejska w P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego tzw. obszar "A" po byłej Cukrowni w mieście P., dalej zwany jako "mpzp".

Zaskarżona uchwała dotyczy m.in. obszaru nieruchomości położonej w P., w skład której wchodzą działki o nr [...] i [...], dla której Sąd Rejonowy w T., IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...]. Obszar tych działek pokrywa się z obszarem oznaczonym w uchwale symbolami 2.UM, 7.UM, 6.ZP, 02.KDW, 8.ZP, 12.ZE, 03.KDW, 04.KX, 01.KDX. Nieruchomość ta pozostaje w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki.

W dniu 10 lutego 2014 r. do Rady Miejskiej w P. wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą.

Rada Miejska w P. poinformowała skarżącą, iż z uwagi na złożony charakter wniosek mógł być załatwiony nie wcześniej niż podczas Sesji Rady Miejskiej w P., która odbyła się w dniu 27 marca 2014 r. Rada Miejska w P. po podjęciu uchwały nr [...] z dnia 27 marca 2014 r. w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa - udzieliła odpowiedzi w piśmie z dnia 31 marca 2014 r.

W przedmiotowej skardze skarżąca Spółka zarzucił organowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a w szczególności naruszenie:

1. art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 1 pkt 1 ppkt 6 i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały pomimo braku uprzedniego ustalenia czy uchwała ta jest zgodna z ustaleniami studium,

2. art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 233 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 33 ust. 3 Konstytucji RP, w tym przekroczenie dopuszczalnych granic władztwa planistycznego i naruszenie zasady proporcjonalności przy określaniu ustaleń ogólnych oraz ustaleń szczegółowych w części tekstowej oraz graficznej zaskarżonej uchwały poprzez wykraczające granice niezbędności, nieuzasadnione i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej przysługujących jej do nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania zaskarżonego planu, prowadzące do uniemożliwienia korzystania z tej nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem,

3. art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nadużycie władztwa planistycznego organu i wprowadzenie zaskarżoną uchwałą niedopuszczalnych uregulowań w zakresie dróg wewnętrznych, ciągów pieszych oraz ogólnodostępnych miejsc odpoczynku, spotkań i rekreacji,

4. art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez nadużycie władztwa planistycznego i wprowadzenie zaskarżoną uchwałą niedopuszczalnych modyfikacji w stosunku do uregulowań ustawowych w zakresie wymogów związanych z prowadzeniem robót budowlanych przy zabytkach.

W uzasadnieniu skargi skarżącą Spółka podniosła, iż od początku procesu planistycznego wnioskowała o określenie dla działki nr [...], o przeznaczenie pod zabudowę usługową z dopuszczeniem również możliwości zabudowy mieszkaniowej. Zabudowa usługowa (handlowa) na obszarze działki nr [...], procentowo - w myśl przyjętych uregulowań mpzp - wynosi zaledwie 11,97 - 13 % w stosunku do całej powierzchni tej działki. Powierzchnia obu działek należących do skarżącej Spółki to łącznie 19.561 m², z tego powierzchnia terenu określona w mpzp jako 2.UM to 5.600 m², a powierzchnia określona w mpzp jako 7.UM to 5.500 m². W obecnej sytuacji teren dopuszczalny pod zabudowę w obszarze 2.UM (przyjęte w mpzp 45 %) obejmie 2.520 m² a w obszarze 7.UM (przyjęte w mpzp 15 %) obejmie 825 m², tj. łącznie 3.345 m². Zważywszy na zakładane ograniczenie powierzchni usługowej budynków do 70% (§ 11 ust. 2 pkt 3 lit. b mpzp) do zagospodarowania pod usługi pozostanie 2.341 - 2.341,5 m², co stanowi 11,97 % całej powierzchni nieruchomości skarżącej Spółki.

Ponadto wskazała, iż historyczna powierzchnia zabudowy (przed dokonanymi rozbiórkami) na obszarze oznaczonym w mpzp symbolem 2.UM, w stosunku do powierzchni tego terenu, wynosiła 73,36 % (samych tylko budynków - bez uwzględniania budowli stanowiących drogi, place itp.). Przyjęty obecnie mpzp przewidujący w tym zakresie 45 % wskaźnik dopuszczalnej zabudowy, w żadnym stopniu nie nawiązuje, zdaniem Spółki, do tradycji wykorzystania tego terenu.

Powyższe zapisy powodują również konieczność lokalizacji na przedmiotowym obszarze mieszkań wraz z handlem, co uniemożliwia gospodarczo racjonalne zagospodarowanie terenu i jest nie do pogodzenia z planowanymi przez skarżącą inwestycjami. Skarżąca szacuje, że przyjęcie proponowanych w mpzp rozwiązań wymagałoby wykonania dodatkowo ok. 420 m² powierzchni całkowitej powierzchni mieszkalnych, celem realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Przyjęte rozwiązania prowadzą do drastycznego ograniczenia możliwości efektywnego wykorzystania nieruchomości, a w konsekwencji do znacznego spadku jej wartości ze szkodą dla skarżącej. Tak daleko idące ograniczenie praw, zdaniem skarżącej, pozbawiające ją możliwości zagospodarowania blisko 90% powierzchni nieruchomości jest nieuprawnione na gruncie obowiązujących przepisów i stanowi ingerencję zupełnie nieadekwatną i nieproporcjonalną do celów jakim to naruszenie ma służyć, naruszając wprost zasadę proporcjonalności.

Ponadto przyjęte w mpzp zapisy § 11 ust. 2 pkt 4 lit b) i d), w świetle których: "b) gabaryty zabudowy: wysokość zabudowy maksymalnie 12m, dopuszcza się podwyższenie wysokości zabudowy do 16m dla części budynku stanowiących wyróżniki architektoniczne o wielkości maksymalnie 20% powierzchni zabudowy terenu, d) zaleca się indywidualny projekt budowlany obiektów z zastosowaniem wyróżników architektonicznych, w szczególności w rejonie części wejściowej do budynku głównego oraz wzdłuż dróg i ciągów pieszych wymaganych w urządzeniu terenu," powodują konieczność zmian funkcjonujących u skarżącej standardów budowy, stanowiąc nieuzasadnioną barierę inwestycyjną. Skarżąca dopuszcza w tym zakresie pewne zmiany, jednak tak sztywne ograniczenie możliwości zagospodarowania terenu, w sposób nieuzasadniony uniemożliwiać będzie w przyszłości elastyczne dostosowanie brył budynków do wymogów inwestycji i może stanowić znaczne utrudnienie na etapie projektowania.

Postanowienia § 2 ust. 8 pkt 9 " dopuszczalny zjazd z ul. M. (prawoskręt)" oraz § 10 ust. 1 pkt 3 "dopuszcza się możliwość lokalizacji jednego nowego zjazdu z drogi gminnej - ul. M. do terenu 2.UM oraz 3.MU - w miejscu wskazanym na rysunku planu - zał. nr 1 do niniejszej uchwały, lecz wyłącznie jako tzw. prawoskręt, szerokość wjazdu musi odpowiadać wartości odległości pomiędzy zachowanymi, historycznymi słupami ogrodzenia" znacząco ograniczają możliwość racjonalnego wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, poprzez niczym nieuzasadnione ograniczenie zjazdu do jednej tylko relacji tzn. prawoskrętów, w sytuacji gdy zarówno w interesie skarżącej Spółki jak i ogólnie pojętym interesie społecznym należytego skomunikowania obszaru objętego mpzp leży umożliwienie budowy zjazdu z ul. M. w relacji prawo i lewoskrętu. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że oznaczenie zjazdu na rysunku planu znajduje się na styku z działką nr [...]. Takie rozwiązanie, zdaniem skarżącej Spółki, sugerujące że zjazd znajdować się ma na obu działkach należących do różnych podmiotów nie jest uzasadnione, jako że rodzi obawę o szereg komplikacji tym spowodowanych na etapie realizacji inwestycji. Założenie powodujące konieczność wykonania drogi - niezbędnej do korzystania z nieruchomości - na obu działkach, może uniemożliwić jakiekolwiek zagospodarowanie nieruchomości. Dodatkowo przeciwko umiejscowieniu zjazdu na granicy działek o nr [...] i [...] przemawia fakt, że działka nr [...] jest skomunikowana poprzez obszar oznaczony na załączniku graficznym do mpzp symbolem 01.KDX (zapis § 10 ust. 1 pkt 4) "projektuje się publiczny ciąg pieszo-jezdny (gminny) dla obsługi istniejącej i projektowanej zabudowy w obszarze planu (01.KDX), w szczególności bezpośrednio terenów 3.MU, 5.U[P], 8.ZP, 9.MW, 10.U, 11.MN, 13.IT oraz pośrednio (poprzez drogę wewnętrzną 02.KDW) terenów: 6.ZP i 7.UM)". Zasadnym jest więc umożliwienie odpowiedniej niezależnej komunikacji z ul. M. dla działki nr [...]. Spółka podkreśliła, że wykonana przez I. O. oraz G. O. "Analiza obsługi transportowej i prognozy ruchu dla planowanych obiektów handlowo-usługowych na terenie działek o nr [...], [...], [...] przy ulicy M. w P.", znajdująca się w aktach sprawy, jednoznacznie wskazuje na możliwość wprowadzenia relacji skrętnych w obu kierunkach i potwierdza, że planowana inwestycja nie spowoduje utrudnień w komunikacji.

W ocenie skarżącej nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, które uzasadniałyby ograniczenie korzystania z nieruchomości w pełnym zakresie, poprzez zablokowanie możliwości budowy zjazdu publicznego w postaci lewoskrętu z ul. M. W zakresie praw skarżącej leży wykorzystanie nieruchomości w celach zgodnych z jej przeznaczeniem, tj. m.in. dla prowadzenia działalności gospodarczej. Zablokowanie zapisami zaskarżonej uchwały możliwości wykonania zjazdu publicznego z ul. M. uniemożliwia racjonalne wykorzystanie całej nieruchomości i wpłynie znacząco na zmniejszenie jej wartości, naruszając te uprawnienia.

Tak daleko idące ograniczenie praw skarżącej, jej zdaniem, jest nieuprawnione na gruncie obowiązujących przepisów, stanowi ingerencję zupełnie nieadekwatną i nieproporcjonalną do celów jakim to naruszenie ma służyć, naruszając wprost przywołaną zasadę proporcjonalności. Spółka zaznaczyła w treści skargi, że wprowadzanie ograniczeń w tym zakresie z powołaniem na ochronę fragmentu muru zaznaczonego na załączniku graficznym nr 1 uchwały jest tym bardziej niezrozumiałe, że ten sam mur, o którym mowa w § 11 ust. 2 pkt 4 lit f) mpzp, rozebrany został w całości na działce sąsiedniej, graniczącej z działką skarżącej od strony zachodniej, a następnie w części jedynie zrekonstruowany, zajmując obecnie ok. 50% długości frontu działki.

Skarżąca zwróciła też uwagę na nieuzasadnione nasycenie terenu objętego mpzp funkcjami komunikacyjnymi w sytuacji braku umożliwienia właściwego dostępu do ul. M. ograniczonego do projektowanego bardzo wąskiego zjazdu (jedynie prawoskręt) dzielonego wspólnie z działką sąsiednią o nr [...] oraz istniejącego już wyjazd o identycznej szerokości na działce o nr [...]. Rozwiązanie takie jest nieracjonalne i niekonsekwentne przy uwzględnieniu proporcji w udostępnieniu terenu poprzez możliwość wjazdu i wyjazdu, a warunkami stworzonymi dla ruchu pieszego i planowanego ruchu samochodowego na tym terenie.

Wprowadzenie zapisu § 10 ust. 2 pkt 1, zgodnie z którym, "2. Na obszarze planu ustala się następujące zasady obsługi parkingowej dla wyróżnionych terenów: 1) 20 miejsc postojowych na każde 1000 m² powierzchni użytkowej usług lub zabudowy produkcyjnej; uniemożliwia realizację minimalnego zapotrzebowania na miejsca postojowe tj. 45 sztuk w odniesieniu do 1000 m² powierzchni użytkowej usług lub zabudowy produkcyjnej i stanowić będzie znaczącą przeszkodę w realizacji możliwych inwestycji, w tym może doprowadzić do konieczności zmniejszenia powierzchni użytkowych, co stoi w sprzeczności z racjonalnym pod względem ekonomicznym wykorzystaniem terenu.

Ograniczenie przewidziane w § 4 ust. 6 pkt 1 i 2, zgodnie z którym, " 6. W zakresie umieszczania reklam w obszarze planu ustala się: 1) zakaz lokalizacji reklam, jako wolnostojące obiekty budowlane; dopuszcza się wyłącznie reklamy lokalizowane jako szyldy reklamowe na elewacji budynków i wyłącznie o treści związanej z prowadzoną w obiekcie działalnością; 2) dla obiektów o wartościach kulturowych świadczących o przemysłowej przeszłości miejsca, objętych ochroną na podstawie zapisów planu miejscowego wielkość i lokalizację reklam należy uzgodnić z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków", uniemożliwi prowadzenie racjonalnej polityki reklamowej w zakresie prowadzonego przedsiębiorstwa, ponieważ działalność marketingowa, której istotnym aspektem pozostaje widoczna reklama zewnętrzna leży w dobrze pojętym interesie każdego przedsięwzięcia gospodarczego, a konstrukcje o charakterze masztów reklamowych stanowią standard przy prowadzeniu działalności obiektów handlowych, stąd zarzut nieuzasadnionego nadmiernego naruszenia uprawnień skarżącej wskazanym zapisem należy uznać za w pełni uzasadniony.

Zapisy § 11 ust. 2 pkt 4 lit g) i i) zgodnie z którymi " g) w zagospodarowaniu terenu uwzględnić przebieg głównych ciągów pieszych wskazanych na rys. planu - zał. nr 1 do uchwały, oraz "i) w obszarze 2.MU, w miejscu wskazanym na rys. planu - zał. nr 1 do niniejszej uchwały obowiązuje nakaz urządzenia ogólnodostępnego miejsca odpoczynku, spotkań i rekreacji o powierzchni co najmniej 1000m²", pozbawiają skarżącą możliwości wykorzystania 1000 m działki, co stanowi wprost stratę terenu niezbędnego do zachowania wskaźników biologicznie czynnych.

Niezależnie od powyższych zarzutów, zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odniesieniu do ustanowionych w części tekstowej i graficznej mpzp miejsc ogólnodostępnych odpoczynku i rekreacji, ustanowionych w centrum nieruchomości skarżącej, odcinka drogi wewnętrznej (02.KDW), publicznego ciągu pieszo-jezdnego (01.KDX), zdaniem skarżącej należy zauważyć, że za niedopuszczalnością tego typu uregulowań dodatkowo przemawiają określone w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami cele publiczne mogące stanowić podstawę ewentualnego wywłaszczenia, wśród których nie wymieniono ani dróg wewnętrznych, ani ciągów pieszo jezdnych, ani ogólnodostępnych miejsc spotkań, odpoczynku i rekreacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, zaś w przypadku nie uwzględnienia wniosku o odrzucenie ewentualnie o oddalenie w całości skargi.

Wnosząc o odrzucenie organ wskazał, iż skarżąca Spółka nie wykazała bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Skarżąca nie wykazała, jakie prawa bądź uprawnienia gwarantowane na podstawie przepisów prawa przed uchwaleniem planu miejscowego zostały naruszone poprzez fakt uchwalenia planu, zaś obawy o zagrożenie naruszenia prawa nie mogą być postawą do składania zarzutów w myśl art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nie istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącej związaną z przedmiotową nieruchomością istniejącą w dniu uchwalenia planu. Skarżąca dopiero w momencie uchwalania miejscowego planu nabyła prawo do zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem.

Dalej organ wskazał, że przedmiotowy teren stanowi obszar poprzemysłowy, zdewastowany, w znacznej części nieużytkowany, z pozostałościami obiektów budowlanych dawnej Cukrowni. Cały obszar, stanowiący prawo użytkowania wieczystego skarżącej, nie jest obecnie zagospodarowany ani wykorzystywany na jakiekolwiek cele gospodarcze, które mogłyby być ograniczone poprzez ustalenia planu. Wręcz przeciwnie, dopiero poprzez ustalenia planu po raz pierwszy określają dla przedmiotowego obszaru przeznaczenie terenu oraz zasady jego zabudowy i zagospodarowania. Przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego tzw. obszar "A" po byłej Cukrowni w mieście P. na przedmiotowym obszarze nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego. Skarżąca, zatem dopiero poprzez fakt uchwalenia planu miejscowego dla przedmiotowych nieruchomości nabyła prawo do ich zabudowy i zagospodarowania zgodnie ze składanym przez siebie wnioskiem, tj. "z przeznaczeniem pod zabudowę usługową jako funkcja dominująca handel detaliczny w wolnostojących obiektach o powierzchni sprzedaży do 2000 m² wraz z parkingiem terenowym oraz jako funkcja uzupełniająca różnorodne usługi o charakterze centrotwórczym, w tym biura, hotele, gastronomia, stacje paliw oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna".

W ocenie organu określone w mpzp przeznaczenie terenu oraz zasady jego zabudowy i zagospodarowania są zgodne z polityką przestrzenną gminy wyrażoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. w dniu 10 listopada 2010 r.) i pozostają w zgodzie z wymogami ochrony środowiska, dziedzictwa kulturowego i krajobrazu, w tym w szczególności z określonymi na postawie przepisów odrębnych wymogami wynikającymi z wpisania przedmiotowego obszaru do rejestru zabytków nieruchomych województwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Niniejsza skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), który stanowi, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. W związku z tym należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienia skarżącego stowarzyszenia.

Zaskarżona w przedmiotowej sprawie uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem uchwała ta podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.

Bezsporne jest również, że skarżąca wezwała w dniu 10 lutego 2014 r. organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na uchwałę.

Skarga wniesiona została również z zachowaniem terminu z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. art. 53 § 2 ustawy.

Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie nie było jednolitego stanowiska odnośnie terminu do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 2 kwietnia 2007r. w sprawie II OPS 2/07 uchwałę, w której stwierdził, że przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 11591 ze zm.). Skarga na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 Kpa w związku z art. 101 ust. 3 o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że w normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania zaczyna biec termin 30 dni na wniesienie skargi, obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi. (ONSAiWSA z 2007r., nr 3, poz.60).

Wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa złożone dnia 10 lutego 2014 r. nie zostało uwzględnione przez Radę uchwałą z dnia 27 marca 2014 r. Uchwałę tę doręczono skarżącej wraz z pismem z dnia 31 marca 2014 r. w dniu 7 kwietnia 2014 r. czyli przed upływem 60 dni od otrzymania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co nastąpiło w dniu 11 kwietnia 2014r. Skarga została wniesiona w dniu 2 kwietnia 2014 r. (data nadania), a więc w terminie 30 dni od otrzymania odpowiedzi na złożone wezwanie. Uznać zatem należy uznać, że skarżąca zachowała przewidziany w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi termin do wywiedzenia przedmiotowej skargi.

Druga przesłanka konieczna dla skutecznego wniesienia skargi oznacza, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie".

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt SK 76/07 orzekł, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z Konstytucją. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego – gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w P. składającej się z działek nr [...] i [...], która jest objęta postanowieniami zaskarżonego planu. Nieruchomość skarżącej znajduje się na terenach oznaczonych w planie symbolami 2.UM, 7.UM, 6.ZP, 02.KDW, 8.ZP, 12.ZE, 03.KDW, 04.KX, 01.KDX.

Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego w całości z uwagi na brak uchwały o zgodności z poprzedzającym je studium. Nadto wskazywała na naruszenie zaskarżoną uchwałą prawa przez nadużycie władztwa planistycznego organu polegające na nadmiernym ograniczeniu uprawnień skarżącej w zakresie zagospodarowania nieruchomości, a także wprowadzeniu niedopuszczalnych uregulowań dotyczących przeznaczenia nieruchomości skarżącej pod drogę wewnętrzną, ciąg pieszo-jezdny oraz ogólnodostępne miejsce odpoczynku, spotkań i rekreacji, jak również ustalone parametry zabudowy – powierzchnię, wysokość oraz niewłaściwy dostęp do ulicy poprzez wspólny z inną, nienależącą do skarżącej, nieruchomością.

Niewątpliwie skarżąca, jako użytkownik wieczysty nieruchomości objętej opracowaniem przedmiotowego planu, ma legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworząca tenże plan. Ustalenia w planie dotyczące nieruchomości skarżącej, a zwłaszcza przeznaczenie jej części pod drogę wewnętrzną (02.KDW), publiczny ciąg pieszo-jezdny (01.KDX) oraz nakaz urządzenia na terenie oznaczonym symbolem 2.MU ogólnodostępnego miejsca odpoczynku, spotkań i rekreacji o powierzchni co najmniej 1000m², w ocenie Sądu naruszają interes prawny wynikający z przysługującego skarżącej prawa użytkowania wieczystego, co daje jej legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). To samo dotyczy prawa użytkowania wieczystego.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w zakresie regulacji dotyczących nieruchomości skarżącej Spółki, a w szczególności przeznaczenia jej części jako tereny 02.KDW, 01.KDX oraz nakazu urządzenia na terenie oznaczonym symbolem 2.MU ogólnodostępnego miejsca odpoczynku, spotkań i rekreacji o powierzchni co najmniej 1000m², stwierdzić należy, że w ustawie o samorządzie gminnym brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w tym trybie uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do cytowanego wyżej art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten, z racji umieszczenia w ustawie - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. ustawie regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonuje się w ramach określonej procedury unormowanej w tej ustawie.

Z art. 28 ust. 1 tej ustawy wynika, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zachowanie wymogów tej procedury podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego w całości z uwagi na brak uchwały o zgodności z poprzedzającym je studium, co narusza art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 1 pkt 1 ppkt 6 i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W przedmiotowej sprawie uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu została podjęta w dniu 26 czerwca 2008 r.

W toku procedury planistycznej nastąpiła zmiana treści art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przepis art. 20 ust. 1 stanowił, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Od dnia 21 października 2010 r. przepis ten stanowi zaś, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Zmiana powyższa została dokonana ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. (Dz.U. nr 130, poz.871), przy czy stosownie do art. 4 ust. 2 tej ustawy do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Istotnie więc, jak prawidłowo twierdzi skarżąca, organ powinien był, podejmując zaskarżoną uchwałę, zastosować art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dotychczasowym brzmieniu, tj. uchwalić plan po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Tymczasem § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowi, że przedmiotowy plan został uchwalony przez Radę po stwierdzeniu, że plan ten nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 10 listopada 2010 r. Organ zastosował więc przepis art. 20 ust. 1 w nowym brzmieniu. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, nie można uznać, że było to istotne naruszenie trybu skutkujące nieważnością całej uchwały. Wręcz przeciwnie, w ocenie Sądu uchybienie to nie może zostać uznane za istotne. Nadto nie miało ono żadnego wpływu na treść zaskarżonej uchwały. Przede wszystkim wskazać należy, że w sprawie niniejszej nie można dopatrzyć się żadnej niezgodności zaskarżonej uchwały z treścią poprzedzającego je w toku procedury planistycznej studium. Nie ulega przy tym wątpliwości, że ocena wpływu studium na plan została przez Radę dokonana, o czym świadczy treść § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Co więcej, skarżąca nie zarzuciła żadnej niezgodności w zakresie treści planu z treścią studium. Również Sąd nie dopatrzył jakiejkolwiek niezgodności w tym zakresie. Z powyższych względów brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Należy podkreślić, że zmieniony przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przepisem proceduralnym. Normy materialnoprawne zawarte w art. 9 ust. 4 i art. 15 ustawy pozostały niezmienione i nadal stanowią, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych oraz, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający cześć tekstowa i graficzną, zgodnie a zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, donoszącymi się do obszaru objętego planem (tak Niewiadomski, [w:] ZagospPrzestrzU. Komentarz, wyd. 7, art. 9, str. 89, Warszawa 2013).

Wreszcie, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, nie można uznać za nieważną uchwałę o planie miejscowym, gdy mimo braku zapisu o zgodności ze studium, jest ona zgodna ze studium. Tak samo nie można odmówić uznania za nieważną uchwały o planie miejscowym, gdy mimo stwierdzenia w tekście uchwały, że jest ona zgodna ze studium, w rzeczywistości zgodna nie jest. Wynikający z art. 20 ust. 1 ustawy wymóg stwierdzenia takiej zgodności jest elementem trybu sporządzenia planu miejscowego. Brak takiego stwierdzenia nie stanowi o naruszeniu zasady zgodności ze studium i związania organów gminy ustaleniami studium, jeżeli w rzeczywistości plan miejscowy jest zgodny ze studium (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2012 r., II OSK 2490/11).

Stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 powyższej ustawy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Przepis ten wyznacza gminę jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego, właściwą w sprawach planowania przestrzennego. Oznacza to, że wyłącznie gmina, poprzez swoje organy, będzie określała przeznaczenie i zasady zagospodarowania położonego na jej obszarze terenu. Także w orzecznictwie i literaturze panuje zgodny pogląd, że gmina jest podstawową jednostką systemu planowania przestrzennego każdego demokratycznego państwa prawa. Realizacja zadań publicznych gminy na jej terytorium dokonywana jest między innymi w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa. Organem gminy właściwym w sprawach uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest rada gminy.

Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikty interesów. W interesie właścicieli nieruchomości leży nieskrępowane korzystanie z nieruchomości zaś ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących określają natomiast granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości.

Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi normatywne ujęcie instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy. W ramach tego władztwa rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu na obszarze gminy. Obowiązek uwzględnienia skargi na plan powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Prawnie wadliwymi będą zatem ustalenia planu, które stanowią nadużycie przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że prawo własności, mimo że konstytucyjnie chronione, nie jest prawem bezwzględnym. Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

W myśl art. 140 kodeksu cywilnego właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tle art. 140 kodeksu cywilnego za podstawowe składniki prawa własności, decydujące o jego istocie, uznać należy możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności. Uprawnienia te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd. 1 konstytucji. Jeżeli jednak zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść ("istota") prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 P 11/98, OTK 2000/1/3, LEX nr 39282).

Z kolei z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz równego traktowania obywateli wobec obowiązującego prawa, przy czym nie oznacza on zakazu różnicowania ich sytuacji w stanowionych normach prawnych, jako że rada może ustanawiać ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego.

W związku z tym podkreślić należy, że każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Stosownie do art. 1 ust. 1 cyt. ustawy, podstawą planowania przestrzennego jest zrównoważony rozwój. Z kolei w art. 1 ust. 2 tej ustawy przykładowo wskazano okoliczności, które winny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym. Ustawodawca nie zakłada więc w procesie planowania przestrzennego prymatu interesu publicznego nad prywatnym lub odwrotnie. Na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględniane przy planowaniu przestrzennym. Gmina, do której w zasadzie należy wyłączna kompetencja ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), siłą rzeczy w pierwszej kolejności dbać będzie o zaspokojenie zbiorowości, a nie indywidualnych podmiotów.

W tym miejscu należy przytoczyć w pełni aktualną tezę uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (III ARN 49/93, OSN 1994/9/181): "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez konstytucję RP prawa własności".

Definicja ustawowa wskazuje, że przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.

Zdaniem Sądu Rada Miejska w P. podejmując zaskarżoną uchwałę nadużyła przysługujące jej władztwo planistyczne przeznaczając część nieruchomości skarżącej pod drogę wewnętrzną (02.KDW), publiczny ciąg pieszo-jezdny (01.KDX) oraz nakaz urządzenia na terenie oznaczonym symbolem 2.MU ogólnodostępnego miejsca odpoczynku, spotkań i rekreacji o powierzchni co najmniej 1000m². Poza tym organ nie przedstawił adekwatnie szczegółowego, profesjonalnego i wiarygodnego uzasadnienia dla sposobu zagospodarowania, w tym przyjętych parametrów zabudowy, na terenie działek skarżącej, z którego wynikałby zasadność dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa użytkowania wieczystego. własności.

W ocenie Sądu Rada nie wykazała w toku niniejszego postępowania uzasadnienia dla ograniczenia prawa użytkowania wieczystego skarżącej w zakresie ogólnodostępnych miejsc odpoczynku, spotkań i rekreacji. W zaskarżonej uchwale § 11 ust. 2 pkt 4 lit. i postanowiono, że w obszarze 2.MU, w miejscu wskazanym na rys. planu - zał. nr 1 do niniejszej uchwały obowiązuje nakaz urządzenia ogólnodostępnego miejsca odpoczynku, spotkań i rekreacji o powierzchni co najmniej 1000m².

Uzasadniając takie przeznaczenie terenu stanowiącego cześć nieruchomości skarżącej, organ wskazał w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, że nie ogranicza to wykonywania prawa własności, a jest specjalnym wymogiem dotyczącym zagospodarowania cennej przestrzeni ścisłego centrum miasta, które to stanowi główną przestrzeń publiczną. Podkreślono przy tym, że wymóg ten dotyczy jedynie 2% powierzchni nieruchomości skarżącej.

Wprawdzie zadania własne gminy obejmują sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych (art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym), to jednak przy realizacji tego typu zadań rada gminy nie może dokonywać nadmiernego ograniczenia prawa własności czy też prawa użytkowania wieczystego.

Podkreślić należy, że konieczność obrony przyjętych przez Radę w planie kierunków zagospodarowania, ograniczających prawo własności zawsze - co do zasady - obciąża organ gminy. Zdaniem Sądu Rada nie wykazała prymatu interesów społeczności lokalnej wymagającego ograniczenia prywatnego prawa użytkowania wieczystego, skutkiem czego przyjęte rozwiązanie narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 kc.

Niezależnie od tego wskazać należy, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że gmina to wspólnota mieszkańców, a jej zadaniem podstawowym jest zaspokajanie potrzeb tej wspólnoty (art. 166 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to, że prowadząc konkretną politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistyczną, gmina obowiązana jest zwracać uwagę na potrzeby wszystkich mieszkańców. Każdy bowiem mieszkaniec gminy, członek wspólnoty samorządowej, ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe" (zob. wyrok z dnia 9 lutego 2010r. sygn. akt II OSK 1959/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). .

Podobny pogląd został wyrażony również w wyroku z dnia 25 maja 2005r., dotyczącym wprawdzie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (sygn. akt II OSK 1900/08 http://orzeczenia.nsa.gov.pl), jednakże odnoszącym się do tej samej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził mianowicie, że przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący normatywną definicję pojęcia "cel publiczny", winien znaleźć zastosowanie także w procesie planistycznym. Sąd ten wskazał nadto, że Rada Gminy nie może jako cele publiczne kwalifikować celów nie zakwalifikowanych tak przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1-9 ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź w odrębnych ustawach.

Wskazać nadto należy, że z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

W konsekwencji wskazać należy, że warunkiem przeznaczenia określonych terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne jest wykazanie przez radę, że cele te odpowiadają normie art. 6 pkt 1 - 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź stanowią inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach ( art. 6 pkt 10 tej ustawy).

W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że można dokonać przeznaczenia terenu prywatnego na inny cel publiczny, który zostanie zrealizowany po nabyciu przez gminę nieruchomości. Gmina nie ma bowiem żadnych instrumentów prawnych umożliwiających jej dokonanie zakupu terenu przeznaczonego w planie na cel, który nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak zatem zgody właściciela nieruchomości spowoduje, że zamierzone przez gminę inwestycje nie będą mogły zostać zrealizowane, a więc nie będzie możliwe wykonanie postanowień miejscowego planu. Istotą zaś planowania przestrzennego jest jego racjonalność i wykonalność.

Nakaz urządzenia na terenie oznaczonym symbolem 2.MU ogólnodostępnego miejsca odpoczynku, spotkań i rekreacji o powierzchni co najmniej 1000m² nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że nie wynika to ani z ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też jakiejkolwiek innej odrębnej ustawy. W związku z tym stwierdzić należy, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego przy dokonywaniu ustaleń w tym zakresie.

To samo dotyczy odcinka drogi wewnętrznej (02.KDW) oraz publicznego ciągu pieszo-jezdnego (01.KDX).

Publiczny ciąg pieszo - jezdny o symbolu 01.KDX na części nieruchomości skarżącej nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Z tego też powodu uznanie projektowanego ciągu pieszo - jezdnego za mający stanowić publiczny dojazd do terenów zieleni urządzonej publicznej nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Co więcej, takie ustalenie w planie dokonane wbrew woli właściciela stanowi przekroczenie przez gminę uprawnień w decydowaniu o przeznaczeniu terenu. Art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako cele publiczne określa bowiem wydzielenie gruntów wyłącznie pod drogi publiczne oraz budowę i utrzymanie takich dróg, a więc wyłącznie klasyfikowanych jako drogi publiczne według przepisów ustawy o drogach publicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2008 r., IV SA/Wa 240/08, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 października 2012 r., II SA/Ol 489/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z całą pewnością przedmiotowy ciąg pieszo - jezdny nie stanowi drogi publicznej.

Jeżeli natomiast projektowany ciąg pieszo - jezdny miałby mieć charakter drogi publicznej, to już na etapie planowania powinien spełniać co najmniej wymagania określone dla najniższej klasy drogi gminnej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2011 r., II OSK 2012/10).

Zdaniem Sądu brak jest nadto podstaw prawnych do wytyczania dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na terenach niepublicznych. W niniejszej sprawie Rada wyznaczając na nieruchomości skarżącej drogę wewnętrzną 02.KDW wskazała na jej znaczenie w całym układzie komunikacyjnym przedmiotowego terenu, co wręcz świadczy o traktowaniu tej drogi jako ogólnodostępnej, a co nie znajduje uzasadnienia w przypadku takiej drogi na terenie niepublicznym z przyczyn takich samych jak w przypadku omówionego powyżej ciągu pieszo-jezdnego. Taka argumentacja mogłaby być rozważana jedynie w przypadku wyznaczenia w planie drogi publicznej. W tej zaś sytuacji stwierdzić należy, że doszło do nadużycia przysługującego organowi władztwa planistycznego.

Uzasadniając przyjęte parametry zabudowy na terenie działek skarżącej, organ wskazał w odpowiedzi na skargę na wymogi ochrony środowiska, dziedzictwa kulturowego i krajobrazu, w tym w szczególności z określonymi na postawie przepisów odrębnych wymogami wynikającymi z wpisania przedmiotowego obszaru do rejestru zabytków nieruchomych województwa. Z kolei w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wskazano, że było to wynikiem konsensusu pomiędzy walorami ekonomicznymi przestrzeni a koniecznością ochrony wartości historycznych obszaru zabytkowego wpisanego do rejestru zabytków jako układ urbanistyczno-krajobrazowy miasta Pelplina. W procedurze sporządzania tego planu burmistrz dokonywał aż pięciokrotnie zmian ustaleń planu na skutek kolejnych odmów uzgodnienia przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, także w zakresie powierzchni zabudowy.

Skarżąca wskazywała w toku postepowania, że przedmiotowy teren był niemalże całkowicie zabudowany obiektami danej cukrowni, natomiast zaskarżony plan znacznie ogranicza powierzchnię zabudowy. W ocenie Sądu Rada nie przedstawiła szczegółowego uzasadnienia w tym zakresie, co nie uniemożliwia dokonanie oceny zgodności z prawem przyjętego rozwiązania w zakresie sposobu zagospodarowania, a w szczególności powierzchni zabudowy. Nie jest bowiem zdaniem Sądu wystarczające powołanie się jedynie na odmowę uzgodnienia przez konserwatora zabytków.

Również w toku niniejszego postępowania organ nie wyjaśniła kwestii zaplanowanego zjazdu wspólnego dla nieruchomości skarżącej i nieruchomości, stanowiącej własność innego podmiotu. W odpowiedzi na wezwanie wskazywano na spójność całości rozwiązań komunikacyjnych łącznie z wytyczoną nową drogą wewnętrzną 02 KDW. Wobec zakwestionowania przez Sąd wytyczenia w planie drogi wewnętrznej, powyższa argumentacja nie może zostać uwzględniona. Niezależnie od tego, zdaniem Sądu, budzi wątpliwości wyznaczenie wspólnego zjazdu dla dwóch niezależnych nieruchomości. Nadto organ nie odniósł się do przestawionego przez skarżącą opracowania zawierającego analizę obsługi transportowej i prognozy ruchu.

Z tych wszystkich względów stwierdzić należy, że Rada Miejska w P. podjęła zaskarżoną uchwałę z przekroczeniem przysługującego jej władztwa planistycznego, naruszając w ten sposób art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób określony w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co powoduje nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do nieruchomości skarżącej. Rada Miejska w P. uchwaliła bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie części nieruchomości skarżącej, które nie może być zaliczone do inwestycji celu publicznego. Nadto Rada nie wykazała konieczności ograniczenia przysługującego skarżącej prawa użytkowania wieczystego, skutkiem czego przyjęte rozwiązania naruszają art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 kc.

Mając na uwadze wskazany wyżej charakter uchybień zaskarżonej uchwały, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącej stanowiącej działki nr [...] i [...].

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.