Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 938/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151 ppsa, art. 153 ppsa
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. C. K., I. S., W. K., J. S., T. R., T. R., B. I., i A. I. zwrócili się o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P. Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. ustalającej na rzecz M. i D. B. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo-składowego na potrzeby rzemieślniczego zakładu kamieniarskiego z zapleczem socjalno-biurowym, na terenie działki nr [...] położonej w Ł. , gmina P..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 j.t. – dalej "k.p.a.") oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 – dalej "u.p.z.p.") w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), stwierdziło nieważność ww. decyzji Wójta Gminy P..

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że przed wydaniem kwestionowanej decyzji organ I instancji nie sporządził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest podstawowym dowodem w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i której ustalenia pozwalają na wydanie decyzji pozytywnej. Za taką analizę nie można bowiem uznać znajdującego się w aktach postępowania dokumentu noszącego nazwę "wynik analizy określającej cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] położonej w Ł. , gm. P., sporządzonej na podstawie opisu cech zabudowy na obszarze analizowanym", gdyż dokument ten nie zawiera jakichkolwiek ustaleń dowodowych, stanowi jedynie opis zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego, dokument ten nie został również opatrzony podpisem osoby go sporządzającej. W szczególności brak jest graficznej części analizy urbanistycznej - brak właściwej mapy z zakreślonym obszarem analizy. Brak sporządzenia wskazanej analizy urbanistycznej jest rażącym naruszeniem przepisów postępowania, dającym w konsekwencji podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

W dniu [...] lipca 2016 r. D. B. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 130 § 1 pkt 2 w związku z art.156 § 1 uchyliło decyzję własną z dnia [...] lipca 2015 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r.

C. K., I. S., W. K., J. S., T. R., T. R., B. I., i A. I. wnieśli skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2016 r. zarzucili naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2007 r., w sytuacji gdy doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 8, § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy inwestycja nie spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2007 r., w sytuacji gdy przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieopatrzenie podpisem wyniku analizy planistycznej stanowiącej załącznik do decyzji o ustalenie warunków zabudowy,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2007 r., w sytuacji gdy przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia art. 109 k.p.a. w zw. z art. 42 k.p.a. i art. 43 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji organu wspólnie do obojga małżonków w jednym piśmie, tj. do J. i J. K. oraz M. i R. G.,

- art. 6-8 k.p.a. poprzez faktyczną akceptację błędnego uznania, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2007 r.,

- art. 77 § k.p.a. poprzez zebranie, rozpatrzenie i dokonanie oceny materiału dowodowego wbrew regułom wyrażonym w tym przepisie.

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 777/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę C. K., B. I., T. R., W. K..

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że jakkolwiek ustalając warunki zabudowy na wniosek M. i D. B., organ nie opracował analizy urbanistycznej w sposób prawidłowy, to jednak nie można na tej podstawie twierdzić, że tak wydana decyzja ostateczna ex definitio przeczy prawu. Wydano ją z naruszeniem prawa, co ewentualnie uzasadniałoby jej uchylenie w toku instancyjnym lub przez sąd administracyjny, ale nie jest to naruszenie pozwalające na wyeliminowanie jej z obrotu w trybie stwierdzenia nieważności. Zdaniem Sądu I instancji, stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie uzasadniają również wywołane przez nie skutki społeczno-gospodarcze. Warunki zabudowy zostały określone w wymaganym w art. 61 u.p.z.p. zakresie, a decyzja, pomimo braku w aktach sprawy prawidłowej graficznej analizy urbanistycznej, stanowi wystarczającą podstawę do wydania pozwolenia na budowę.

C. K., I. S., W. K., J. S., T. R., T. R., B. I., i A. I. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 8, § 9 ust. 1- 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. poprzez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy inwestycja nie spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieopatrzenie podpisem wyniku analizy planistycznej stanowiącej załącznik do decyzji o ustalenie warunków zabudowy,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem art. 109 k.p.a. w zw. z art. 39 k.p.a. w zw. z art. 42 k.p.a. i art. 43 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji organu wspólnie do obojga małżonków, w jednym piśmie, tj. do J. i J. K. oraz M. i R. G.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy była ona zasadna,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, którego treść nie pozwala na rekonstrukcję toku rozumowania Sądu oddalającego skargę, a nadto nie odnosi się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących, w sposób pozwalający na ocenę zasadności rozstrzygnięcia podjętego w zapadłym wyroku oraz ograniczenie części dyspozytywnej wyroku w zasadzie do powtórzenia argumentów skarżonego organu.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 61 ust 1 i 5 u.p.z.p. poprzez uznanie, że warunki zabudowy zostały określone w wymaganym w art. 61 zakresie, a decyzja, pomimo braku w aktach sprawy prawidłowej graficznej analizy urbanistycznej, stanowi wystarczającą podstawę do wydania pozwolenia na budowę

- art 7 i 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez Sąd w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego jest na podstawie powyższych przepisów zobowiązany,

- art 8 i 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, tj. poprzez niedokładne rozstrzygnięcie sprawy, nie odniesienie się do całości materiału i zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 803/17 uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2016 r.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjnym wskazał, między innymi, że stanowisko interpretacyjne i subsumpcyjne Sądu Wojewódzkiego nie może zostać zaakceptowane z punktu widzenia prawidłowego sposobu rozumienia przesłanki rażącego naruszenia prawa jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz warunku wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Dokonując powiązania prawidłowego sposobu rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa z warunkiem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., NSA stwierdził, że warunek ten ma znaczenie podstawowe i pierwszorzędne (o czym świadczy także jego miejsce w katalogu warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.) jako przesłanka wydania decyzji pozytywnej w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność ta ma niewątpliwie wpływ na ocenę charakteru i stopnia naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niezależnie bowiem od charakteru planowanej inwestycji wymagającej decyzyjnego ustalenia warunków zabudowy (np. budowa obiektu budowlanego lub – jak w przedmiotowej sprawie – zmiana sposobu jego użytkowania) ustawa uznaje, że konieczną przesłanką wydania decyzji pozytywnie załatwiającej sprawę o ustalenie warunków zabudowy jest spełnienie warunku (zasady) kontynuacji określonych funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu przez nową lub modyfikowaną zabudowę względem co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Podstawą do przeprowadzenia oceny spełnienia zasady kontynuacji sposobu zagospodarowania i zabudowy jest natomiast uprzednie sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analizy urbanistyczno-architektonicznej). Bez sporządzenia formalnie prawidłowej analizy urbanistyczno-architektonicznej – niezależnie od oceny jej warstwy merytorycznej – nie można twierdzić, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony, nawet jeśli istniejący faktycznie w terenie stan zagospodarowania i zabudowy może zostać uznany następczo za pozwalający na zachowanie zasady kontynuacji. Nieodzownym warunkiem skutecznej prawnie oceny w przedmiocie zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa jest sporządzenie co najmniej formalnie prawidłowej analizy. Brak analizy urbanistyczno-architektonicznej zawierającej ocenę warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., oraz część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.), z uwzględnieniem elementów, o których mowa w § 3 ust. 2 oraz § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., nie jest zwykłym brakiem w zakresie materiału dowodowego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, lecz – co do zasady oraz z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy – przesądza o oczywistym i istotnym naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim organ orzekający w sprawie dokonał zastosowania tego przepisu. Nie jest bowiem możliwa i dopuszczalna ocena realizacji zasady kontynuacji sposobu zagospodarowania i zabudowy bez formalnie prawidłowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. W tym sensie wydanie ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, dla której nie sporządzono formalnie prawidłowej analizy w formie tekstowej lub graficznej, rażąco narusza przepisy art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 6-7 u.p.z.p. oraz w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Oczywiste naruszenie powyższych przepisów należy zasadniczo kwalifikować jako rażące nie tylko ze względu na precyzyjność i jednoznaczność zasady obowiązku sporządzenia analizy (z zastrzeżeniem art. 61 ust. 2-4 u.p.z.p.), lecz przede wszystkim dlatego, że brak analizy urbanistyczno-architektonicznej – z woli ustawodawcy i co do zasady – nie pozwala organom na ocenę spełnienia zasadniczej dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przesłanka nieakceptowalności skutków rażącego naruszenia prawa z względu na możliwe konsekwencje w postaci zagrożeń dla zasad i wartości prawnych istotnych w procesie inwestycyjno-budowlanym jest w tym wypadku również spełniona.

Dla powyższej oceny nie ma znaczenia okoliczność, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ nadzorczy dojdzie do przekonania, że zasada kontynuacji sposobu zagospodarowania i zabudowy została spełniona. Tego rodzaju następcza ocena realizacji warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest oczywiście dopuszczalna w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przedmiotem postępowania nieważnościowego jest bowiem weryfikacja obowiązywania decyzji w świetle przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. lub przepisów szczególnych według stanu istniejącego i obowiązującego w dniu wydania decyzji weryfikowanej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie sporządza się – co oczywiste – analizy urbanistyczno-architektonicznej, a zatem brak również podstaw do wiarygodnego stwierdzenia, czy i w jakim zakresie warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. był spełniony.

Wobec tak poważnych i rażących naruszeń wymogów w zakresie sporządzania i gromadzenia podstawowego materiału dowodowego w postaci analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz braku podstaw do czynienia ustaleń faktycznych oraz formułowania ocen w zakresie realizacji warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. NSA nie podzielił stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Podkreślił również, że sam charakter i zakres planowanej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego (budynku handlowo-składowego) przez jego "zaadaptowanie" na budynek rzemieślniczego zakładu kamieniarskiego wraz z konieczną modyfikacją infrastruktury towarzyszącej (m.in. przyłączy elektroenergetycznych, wodno-kanalizacyjnych, zbiorników bezodpływowych) są na tyle istotne, że ocena stopnia naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie jako rażącego uwzględnia również możliwe skutki zewnętrzne rozważanej wadliwości decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., Nr [...], podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 6-7 u.p.z.p. oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588), utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r., [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy P. Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. ustalającej na rzecz M. i D. B. warunki zabudowy.

Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium podało, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że przedstawiona w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. ocena prawna NSA jest ostateczna i wiąże Samorządowe Kolegium Odwoławcze co do sposobu orzekania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku C. K., I. S., W. K., J. S., T. R., T. R., B. I., A. I. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P. Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. ustalającej na rzecz M. i D. B. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo-składowego na potrzeby rzemieślniczego zakładu kamieniarskiego z zapleczem socjalno-biurowym, na terenie działki nr [...] położonej w Ł. , gmina P..

Kolegium wskazało, że w uzasadnieniu swojego wyroku NSA wykazał, iż w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy P. Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej inwestycji, nie sporządzono formalnie prawidłowej analizy. Nie została sporządzona część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a część tekstowa analizy nie zawiera żądanych skonkretyzowanych ustaleń i ocen co do spełnienia zasady kontynuacji sposobu zagospodarowania i zabudowy w zakresie planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-składowego na potrzeby rzemieślniczego zakładu kamieniarskiego z zapleczem socjalno-biurowym. Brak analizy urbanistyczno-architektonicznej przesądza o oczywistym i istotnym naruszeniu podstawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. do wydania decyzji pozytywnej w tej sprawie. Wydanie ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, dla której nie sporządzono formalnie prawidłowej analizy w formie tekstowej lub graficznej, rażąco narusza przepisy art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 6-7 u.p.z.p. oraz w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

D. B. wniósł skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. art. 156 § 2 k.p.a. - poprzez błędną jego wykładnię oraz stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo tego, że od dnia jej doręczenia upłynęło ponad dziesięć lat, a decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne;

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. - poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego załatwienia sprawy, w tym poprzez niezbadanie czy nie zachodzą przesłanki uniemożliwiające unieważnienie decyzji;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji z dnia [...] lipca 2015 roku ([...]), pomimo że uprzednią własną decyzją z dnia [...] maja 2016 roku ([...]) uchyliło skarżoną decyzję, a więc została ona wyłączona z obrotu prawnego.

W związku z wyżej wskazanymi naruszeniami wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że skoro Kolegium orzekło o uchyleniu decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. ([...]), to nie jest możliwe by nawet na skutek orzeczenia wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny, postanowić teraz o jej utrzymaniu w mocy. Faktem jest, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 803/17, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r. ([...]), jednakże nie oznacza to, że z mocy prawa została przywrócona do obrotu prawnego uchylona wcześniej decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. ([...]). Skoro postanowiono o stwierdzeniu nieważności tej decyzji oznacza to, że została ona wyeliminowana z obrotu prawnego - nie istnieje - zatem nie ma możliwości by orzec o jej utrzymaniu w mocy.

Następnie skarżący podniósł, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. ([...]), niezgodna jest z przepisem art. 156 § 2 k.p.a., na podstawie którego niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne, a od jej doręczenia upłynęło dziesięć lat. W omawianym stanie faktycznym mamy do czynienia z zaistnieniem obu przesłanek jednocześnie. Co prawda w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z powodu upłynięcia okresu czasu wskazanego w ar art. 156 § 2 k.p.a, nie została wymieniona przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jednakże dokonując wykładni ww. przepisu na uwadze należy mieć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Na jego podstawie art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, został uznany za niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej. Ponadto, w nawiązaniu do ww. wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, wskazał, że:

1. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane z - wynikającą z art. 2 Konstytucji - zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

2. zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd - na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP.

3. uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a.

Rozpatrując więc niniejszą sprawę, mając na uwadze stanowiska reprezentowane przez Trybunał Konstytucyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, należy dopuścić możliwość zaistnienia przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności decyzji, w postaci znacznego upływu czasu, w odniesieniu do przyczyn nieważności decyzji administracyjnej wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Co więcej, jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie wystąpiła również kolejna przesłanka negatywna stwierdzenie nieważności decyzji, tj. nieodwracalne skutki prawne decyzji dotkniętej wadą. Niemożliwie jest bowiem wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2007 roku ([...]) skarżący uzyskał prawomocną już decyzję o pozwoleniu na budowę oraz odpowiednio zabudował działkę, którą wykorzystuje do prowadzenia działalności gospodarczej na znaczącą skalę. Zakupił maszyny i dużej wartości sprzęt do realizacji tej inwestycji. Zawarł szereg umów cywilnoprawnych, które są realizowane w przedmiotowej nieruchomości, a których nie ma możliwości realizować w innym miejscu, są to umowy leasingu specjalistycznych maszyn dużych gabarytów, kontrakt na dostawę materiałów z Chin (w Polsce na wyłączność), kontrakty z odbiorcami gotowych produktów. Dodatkowo skarżący ze względu na przedmiotową decyzję, następnie pozwolenie na budowę i rozwój przedsiębiorstwa wybudował na sąsiedniej działce duży dom, na który częściowo zaciągnął kredyt w banku. Należy zatem uznać, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. (Por. LEX nr 2557566, wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r.).

Końcowo skarżący zauważył, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło możliwości zaistnienia negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, co więcej w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji z dnia [...] sierpnia 2019r. ([...]) organ ten nawet o nich nie wspomniał.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Pismem procesowym z dnia [...] marca 2020 r. D. B. uzupełnił skargę podnosząc dodatkowo zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., art.105 k.p.a. i 138 § 1 pkt 12 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wnioskodawcy mieli przymiot strony w postępowaniu, podczas gdy nie wykazali oni interesu prawnego w związku z czym Kolegium powinno uchylić zaskarżoną decyzje i umorzyć postępowanie.

Skarżący wyjaśnił, że należący do niego zakład kamieniarski położony na działce nr ew. [...], jest oddalony od granicy działki C. K. (działka nr ew. [...]) o ponad 70 m, od granicy działki B. I. (działka nr ew. [...]) o ponad 25 m, od granicy działki T. R. (działka nr ew. [...]) o ponad 70 m. Dodatkowo należy zauważyć, że wszystkie z ww. działek oddzielone są od działki inwestycyjnej działką drogową. Natomiast należąca do W. K. działka nr ew. [...], bezpośrednio granicząca z działką inwestycyjną oddalona jest od ww. budynku rzemieślniczego o ok. 13 m. Działka nr [...] stanowiąca własność B. I. znajduje się poza zakresem Planu zagospodarowania działki. Mając na uwadze przedstawione powyżej usytuowanie działek należy uznać, że działki należące do C. K., T. R., W. K. oraz B. I. z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania zakładu kamieniarskiego, a co za tym idzie nie mieli oni interesu prawnego niezbędnego do żądania podjęcia czynności przez organ administracyjny. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działek o nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...]. Właściciele ww. działek bez przeszkód mogą zagospodarować swoje działki, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. Na poparcie swojego stanowiska wskazał na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r., której odpis dołączył do pisma.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Na wstępie przypomnieć wypada, iż przedmiotowa sprawa na jej wcześniejszym etapie podlegała ocenie tut. Sądu, a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 803/17, uchylił wyrok tut. Sądu oraz zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2016 r.

W związku z powyższym, zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek [w:] System Prawa Procesowego Cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne.

Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek [w:] System..., red. W. Siedlecki, s. 319).

Zasadnie zatem przyjęło Kolegium, iż z mocy przepisu art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu NSA z dnia 20 lutego 2019 r. wiązały w sprawie Kolegium.

W uzasadnieniu swojego orzeczenia NSA jednoznacznie wyjaśnił, że brak analizy urbanistyczno-architektonicznej zawierającej ocenę warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., oraz część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.), z uwzględnieniem elementów, o których mowa w § 3 ust. 2 oraz § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., nie jest zwykłym brakiem w zakresie materiału dowodowego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, lecz przesądza o oczywistym i istotnym naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wobec takiego stanowiska NSA nie budzi wątpliwości, iż decyzja Wójta Gminy P. Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. ustalająca na rzecz M. i D. B. warunki zabudowy wydana została rażącym naruszeniem prawa.

Lektura treści skargi i podniesionych w niej zarzutów prowadzi do wniosku, że również skarżący zgadza się z takim poglądem. Natomiast uważa, że z innych przyczyn Kolegium nie miało podstaw do orzeczenia o utrzymaniu w mocy swojej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. stwierdzającej nieważność decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2007 r.

Po pierwsze, zdaniem skarżącego, skoro Kolegium orzekło o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., to nie jest możliwe by nawet na skutek orzeczenia wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny, postanowić teraz o jej utrzymaniu w mocy.

Powyższe twierdzenie skarżącego nie znajduje uzasadnienia w obwiązujących przepisach prawa. Zauważyć należy, że decyzja Kolegium z dnia [...] lipca 2015 r. jest decyzją pierwszoinstancyjną i skoro wniesiony został od niej środek odwoławczy (w niniejszym postępowaniu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), to musi być on rozpatrzony. Skoro NSA uchylił decyzję wydaną na skutek tego wniosku, to powstał taki stan, że w obrocie prawnym znalazła się pierwszoinstancyjna decyzja Kolegium, od której wniesiony został środek odwoławczy. Dlatego obowiązkiem Kolegium było ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji kończącej postępowanie odwoławcze, co prawidłowo organ uczynił wydając obecnie zaskarżoną decyzję.

Po wtóre skarżący zarzuca, iż Kolegium naruszyło przepis art. 156 § 2 k.p.a. ponieważ nie wzięło po uwagę, że od dnia doręczenia decyzji organu I instancji upłynęło ponad dziesięć lat oraz, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Zdaniem Sądu, zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Zauważyć należy, że zarówno wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, jak i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17 nie przesądzają, iż w każdym przypadku upływ dziesięciu lat od daty doręczenia decyzji stronie uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Sformułowane w wyroku NSA tezy wyraźnie wskazują, że Sąd orzekający w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa zobowiązany jest dokonać oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy i wydania orzeczenia, które prowadziło będzie do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP.

Trafnie skarżący wskazuje, że drugoinstancyjna, obecnie zaskarżona, decyzja Kolegium, wydana została po upływie 10 lat (ponad 12 lat) od daty doręczenia decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2007 r. stronom, bo w dniu [...] sierpnia 2019 r. Zdaniem Sądu, jednak przy ocenie czy upływ czasu od doręczenia decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności, należy brać pod uwagę również fakt, kiedy legalność decyzji została zakwestionowana. W rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wpłynął do Kolegium w dniu [...] września 2014 r., tj. przed upływem 10 lat od daty doręczenia decyzji stronom. Również pierwszoinstancyjna decyzja Kolegium wydana została przed upływem tego terminu, bowiem w dniu [...] lipca 2015 r. Za uprawnione Sąd uznaje stanowisko, że możliwe jest ostateczne stwierdzanie nieważność decyzji po upływie 10 lat od jej doręczenia, jeżeli jej legalność zakwestionowana została przez upływem tego terminu. Nie do zaakceptowania jest bowiem takie stanowisko, iż na skutek przedłużającego się postępowania odwoławczego oraz sądowego doszłoby do sytuacji, że obrocie prawnym miałaby pozostać decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie występuje również druga przesłanka uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy wymieniona w art. 156 § 2 k.p.a. Skutki, które mogą zostać usunięte w trybie postępowania administracyjnego, nie mają charakteru skutków nieodwracalnych, w szczególności charakteru takiego nie mają skutki prawne decyzji polegające np. na wydaniu pozwolenia na budowę i wybudowania obiektu. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, w szczególności wyrok WSA w Gdańsku z 12.01.2011 r., II SA/Gd 669/10.

Za uwzględnieniem skargi nie przemawia również podniesiony w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. przez skarżącego zarzut naruszenia art. 28, art. 105 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Za stronę postępowania uznaje się właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie. W tym miejscu podkreślenia wymaga, w związku z zarzutem skargi, że decydujące znaczenie przy ocenie sąsiedztwa ma odległości między działkami, a nie odległość planowanej inwestycji od granicy działek położonych w okolicy. Inaczej rzecz ujmując istotne jest to czy działki mają wspólną granicę.

Nadto w orzecznictwie zostało ugruntowane, że w przypadku nieruchomości położonych dalej, ich właściciele lub użytkownicy wieczyści mogą być stronami postępowania po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy, wpływu wyniku tego postępowania na ich własny interes prawny lub obowiązek.

Stanowisko powyższe ukształtowało się na tle art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., który stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Rzeczony przepis sam w sobie nie jest źródłem interesu prawnego, a jedynie określa sposób ochrony tego interesu w procedurze ustalania warunków zabudowy. Żądanie zabezpieczenia interesu prawnego musi mieć przy tym swoje umocowanie w przysługującym danemu podmiotowi prawie do dysponowania nieruchomością (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 662/16, CBOSA).

W orzecznictwie ugruntowany jest również pogląd, że o statusie stron decydują nie tylko rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz sama potencjalna możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności, w tym m.in. obawy związane z immisjami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1199/14, CBOSA). Nie jest tu konieczne, jakby chciał tego skarżący, aby planowana przez niego inwestycja powodowała jakiekolwiek ograniczenia w zakresie możliwości zagospodarowania działek sąsiednich.

Jak stanowi przy tym art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, a także rozporządzać rzeczą. Przepis ten chroni właściciela nieruchomości przed tzw. immisjami bezpośrednimi, zatem takimi, które uniemożliwiałyby korzystanie z prawa własności. Z kolei na mocy art. 144 k.c. zakazane są tzw. immisje pośrednie. Przepis ten stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Oba powołane przepisy należy uwzględnić przy określaniu kręgu stron postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w szczególności zaś przy dokonywaniu oceny, czy planowana inwestycja (ze względu na swój rozmiar, charakter itp.), stwarza ryzyko immisji bezpośrednich albo pośrednich.

Zrealizowana przez skarżącego, na mocy decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2007 r., inwestycja obejmuje zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo-składowego na potrzeby rzemieślniczego zakładu kamieniarskiego z zapleczem socjalno-biurowym. Przy tym, jak sam skarżący wyjaśnia w motywach skargi, na terenie działki prowadzi działalność gospodarczą na znaczącą skalę.

W takiej sytuacji, niewątpliwie właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką skarżącego są stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy na rzecz skarżącego i jego małżonki. Tak też prawidłowo zostali potraktowani przez organ I instancji, który doręczył im swoją decyzję z dnia [...] lutego 2007 r.

Biorąc pod uwagę charakter i rozmiar prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej uznać należy, że również właściciele nieruchomości położonych w pobliżu (po drugiej stronie drogi) narażeni są na immisje związane z prowadzoną działalnością, jak choćby hałas wydobywający się przy cięciu kamienia.

Reasumując stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skarżącego, brak jest podstaw do uznania, iż właścicielom nieruchomości położonych w pobliżu nieruchomości skarżącego nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2007 r., a tym samym uprawnieni byli do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że zgodnie z przepisem art. 61 § 2 k.p.a. wszczęte postępowanie organ może umorzyć tylko w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony i organ takiej zgody nie uzyska. Natomiast jeżeli uprawniony jest do wszczęcia i prowadzenia postępowania z urzędu, to nawet jeżeli informacje o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa poweźmie od podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, zobowiązany jest wszcząć i prowadzić postępowanie z urzędu, tak jak nakazuje wyrażona w art. 6 k.p.a. zasada praworządności.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.