Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 559/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 6,  art. 15 ust. 2 pkt 10 i  pkt 11,  art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Udanin z dnia 30 stycznia 2015 r. nr IV.15.2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obrębu Udanin I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Udanin na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Nr IV.15.2015 z dnia 30 stycznia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obrębu Udanin.

Organ nadzoru zaskarżając powyższą uchwałę i formułując zarzuty odnoszące się do naruszenia zasad sporządzania planu, zarzucił istotne naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., zwaną dalej u.p.z.p.) poprzez brak prawidłowej realizacji upoważnienia ustawowego w zakresie wyznaczania liczby miejsc parkingowych przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową.

Ponadto organ nadzoru zarzucił Radzie Gminy Udanin podjęcie:

- § 7 ust. 1 uchwały we fragmencie "w szczególności" z istotnym naruszeniem art. 2 Konstytucji RP;

- § 7 ust. 19 oraz § 15 ust. 4 uchwały z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 2, § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 130, poz. 1193 ze zm.);

- § 8 ust. 5 pkt 2 lit. a uchwały z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu polegającym na naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 9 i pkt 10 u.p.z.p.;

- § 8 ust. 10 uchwały z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., a także w zw. z art. 44 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm., dalej jako u.o.p.);

- § 11 ust. 1 uchwały we fragmencie "budowlane" z istotnym naruszeniem art. 2 pkt 12 i art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej jako r.M.I.) oraz art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej jako u.g.n.);

- § 14 pkt 2 uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 10 r.M.I.;

- § 17 pkt 2 lit. b uchwały we fragmencie "zarówno napowietrznej jak i", § 19 pkt 2 lit. b we fragmencie "napowietrznej i" oraz § 41 pkt 2 lit. b we fragmencie "napowietrznej i" z istotnym naruszeniem art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. jedn. Dz. U. z 2013, poz. 1205 ze zm., dalej jako u.o.g.r.l.), art. 17 pkt 6 lit. c w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;

- § 29 pkt 6 i § 32 pkt 5 uchwały z istotnym naruszeniem § 8 ust. 2 r.M.I. oraz art. 28 u.p.z.p.;

- § 28 pkt 2 lit. a oraz pkt 3 lit. b i lit. c we fragmencie "i/lub uzupełniającego", § 28 pkt 3 lit. e i lit. f we fragmencie "i uzupełniającego", § 29 pkt 2 lit. a, § 32 pkt 2 lit. b i pkt 3 lit. c, § 38 pkt 2 lit. b, § 39 pkt 2 lit. b, § 40 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. c r.M.I.;

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz o zasądzenie należnych kosztów postępowania. Wyjaśnienia i uzasadnienia podniesionych przez organ nadzoru zarzutów zawiera obszerne uzasadnienie do skargi.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Udanin wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie uzasadniając ten wniosek stanowiskiem wyrażonym w uchwale NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, podjętej w składzie 7 sędziów: "w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej". W oparciu o powyższe wskazano na nieprawidłowe oznaczenia w skardze strony przeciwnej, tj. Rady Gminy Udanin, podczas gdy jest nią Gmina. Według autora odpowiedzi na skargę, przypisując Gminie zdolność sądową w postępowaniu ze skargi na uchwałę jej organu, to jej organ wykonawczy – w tym przypadku Wójta należy uznać za organ reprezentujący Gminę zgodnie z art. 28 u.p.p.s.a. W związku z tym a contrario Rada Gminy nie ma zdolności sądowej, dlatego też na podstawie art. 58 u.p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu.

W przypadku nieuwzględniania tego wniosku wniesiono o oddalenie skargi.

Przedstawiając argumentację dotyczącą pierwszego z zarzutów skargi, autor odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę na brak podstaw do żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości w sytuacji, gdy zarzut dotyczy jedynie poszczególnych regulacji mpzp. Strona nie zgodził się przy tym z interpretacją organu nadzoru, że niewskazanie w uchwale minimalnej liczby miejsc parkingowych przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. W tym zakresie, powołując się na wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wr 1503/14, i WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 693/14, oraz stanowisko wyrażone w komentarzu Z. Niewiadomiskiego, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, podniesiono, że jeśli nawet doszłoby do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., to należy przyjąć, że nie dotyczy ono całego planu. Według strony, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p., w mpzp powinno się obowiązkowo ustalić m.in. minimalna liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. Obowiązek ten został wprowadzony z dniem 1 lipca 2014 r. do u.p.z.p. ustawą z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1446). Celem tej nowelizacji było ograniczenie przypadków nieuprawnionego posługiwania się przez kierujących pojazdami kartami parkingowymi oraz zajmowania miejsc przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Co istotne zgodnie z art. 8 ustawy nowelizującej do projektów mpzp, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia albo zmiany planu oraz zawiadomiono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, a plan nie został uchwalony do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W art. 17 pkt 9 w zw. z pkt 1 u.p.z.p. wskazano, że w ramach procedur planistycznej wójt ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia. W tym miejscu autor odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę na rozbieżność nomenklatury jaka istnieje pomiędzy ustawą nowelizującą oraz ustawą planistyczną. Pierwsza wskazuje na zawiadomienia a druga na ogłoszenie. Sama ustawa planistyczna posługuje się obiema formami (pojęciami). W art. 85 ust. 2 tej u.p.z.p. wskazano na "zawiadomienie", przy czym co do zawiadomienia nie wskazano żadnych wymaganych form. Zgodnie z wyjaśnieniami Wójta z dnia 3 czerwca 2015 r. (powołanymi w skardze): "do końca czerwca 2014 r. część interesantów uzyskała informację w Urzędzie Gminy o wyłożeniu do publicznego wglądu". Zawiadomienie takie nastąpiło przed dniem 1 lipca 2014 r. W ocenie autora odpowiedzi na skargę, w takim przypadku, jeżeli nawet stanąć na stanowisku, że pojęcia ogłoszenie i zawiadomienie mogą być stosowane zamiennie, to informowanie ustne o zamiarze wyłożenia planu uznać należy za spełnienie obowiązku ogłoszenia. Ogłoszenie powołane w art. 17 u.p.z.p. następuje m.in. w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Powołując się na wyrok WSA w Opolu w wyroku z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Op 404/11, autor odpowiedzi na skargę wskazał, że nie można pominąć tego, że organ rozpoczął ogłaszanie w stosunku do poszczególnych zainteresowanych osób o zamiarze wyłożenia projektu mpzp ustnie przed dniem 1 lipca 2014 r. W przekonaniu pełnomocnika, skoro taka forma jest zwyczajowo przyjęta w Gminie Udanin, trwanie procedury ogłaszania po 1 lipca 2014 r. nie stoi w sprzeczności z faktem, że ogłoszeń ustnych dokonano już przed 1 lipca 2014 r. Co za tym idzie - w uchwale nie istniała konieczność wskazania minimalnej liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową.

Uzupełniając przedstawione stanowisko autor odpowiedzi na skargę zwrócił również uwagę na konieczność interpretacji treści mpzp - w zestawieniu z art. 12a ustawy o drogach publicznych, który to przepis daje możliwość ustalenia minimalnej liczby takich miejsc. Wyjaśniono, że wskaźniki miejsc postojowych wynikają z § 12 ust. 6 uchwały. Wystarczy zatem dokonać prostego zestawienia tych wskaźników z normami wynikającymi z ustawy o drogach publicznych. Skoro wyliczenie takie jest możliwe, nie ma żadnych podstaw do żądania powielania tych ustaleń w mpzp. Zapisy planów miejscowych nie powinny wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w innych aktach prawnych. Zauważono również, że zgodnie z art. 13b ust. 6 pkt 1 ustawy o drogach publicznych istnieje obowiązek wyznaczenia wspomnianych stanowisk, lecz ustawodawca nie wiąże tego z mpzp. To organ właściwy do zarządzania ruchem wyznaczy miejsca parkingowe bez względu na fakt obowiązywania lub nie planu miejscowego z możliwością przekroczenia minimalnych wskaźników. Kompetencje Rady Gminy i zarządzającego ruchem pokrywają się z art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. Z powyższego wynika, że jeśli Rada Gmina nie skorzysta z uprawnienia do wyznaczenia miejsc - zrobi to organ zarządzania ruchem. Co więcej wskazano także, że intencją Rady Gminy Udanin nie było wprowadzenie większej liczby miejsc przeznaczonych na postój pojazdów zaopatrzonych w stosowaną kartę niż zostało to określone w art. 3 pkt 1 ww. nowelizacji ustawy Prawo o ruchu drogowym. W związku z powyższym uznano, że nie zaszły okoliczności wprowadzenia takiego ustalenia w planie w momencie obowiązywania szczegółowych regulacji ustawowych. Plan miejscowy mógłby w tym zakresie ustalać jednie obowiązek stosowania przepisów odrębnych w tej mierze. Ustalenie takie jest jednak bezcelowe, gdyż jego brak nie zwalnia organu właściwego do zarządzania ruchem na drogach z obowiązku wyznaczania stanowisk postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na podstawie art. 12a ustawy o drogach publicznych. Nie zastosowano również w planie powtórzenia w/w przepisów, gdyż jak organ skarżący zauważył, jest to wysoce dezinformujące i stanowi istotnie naruszenie prawa (str. 11 skargi odnosząca się do § 7 ust. 19 uchwały oraz § 15 ust. 4 uchwały). Na koniec wskazano, że sankcji nieważności nie można stosować, jeżeli istniejące przepisy pozwalają na tak rozbieżne interpretacje.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 7 ust. 1 uchwały, którym nakazuje się zachowanie i ochronę wskazanych na rysunku planu elementów małej architektury, w szczególności w postaci: krzyży pokutnych, autor odpowiedzi na skargę nie zgodził się z argumentami skarżącego, że przepis ten jest nieprecyzyjny z uwagi na fakt, iż pozostawia możliwość wprowadzania dodatkowych elementów małej architektury. Uznając stanowisko organu nadzoru za bezzasadne wskazano, że istnieje legalna definicja obiektu małej architektury (art. 3 pkt 4 prawa budowlanego). Po drugie żaden przepis dotyczący technik legislacyjnych nie sprzeciwia się wprowadzaniu zapisów przykładowych lub o funkcjach służebnych. Ponadto wskazano, że argumentu skarżącego nie popiera z pewnością samo powołanie się na konstytucyjną zasadę państwa prawa. Powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 326/15, autor odpowiedzi na skargę podkreślił, że eliminacja zwrotu "w szczególności" wypaczyłaby sens omawianego przepisu uchwały, bowiem zawęziłaby de facto zastosowanie tego przepisu wyłącznie do krzyży pokutnych, kapliczek i kolumny maryjnej, co doprowadziłoby do pominięcia innych elementów małej architektury mających podlegać ochronie.

Autor odpowiedzi na skargę uznał również za prawidłowy kwestionowany przez organ nadzoru przepis § 7 ust. 19 uchwały. Wskazuje on na konieczność informowania o przeszkodzie lotniczej, jaką jest elektrownia wiatrowa m.in. w dwóch wypadkach: (i) zgłaszania przed uzyskaniem pozwolenia na budowę oraz (ii) powiadamiania o przewidywanym terminie ukończenia budowy. Wyjaśniono, że jedynie druga z tych sytuacji obwarowana jest dodatkowo 2-miesięcznym terminem, na co wskazuje redakcja tego przepisu. W przekonaniu pełnomocnika Gminy, gdyby tez zapis odnosił się do obu przypadków wyrażenie "z co najmniej dwumiesięcznym wyprzedzeniem" byłoby poprzedzone przecinkiem (jak to ma miejsce z ostatnim fragmentem zapisu, gdzie po przecinku wskazano "zgodnie z przepisami odrębnymi"). Wobec powyższego zauważono, że do zadań Szefostwa Służb Ruchu Lotniczego SZ RP należy m.in. opiniowanie wniosków dotyczących budowy obiektów mogących stanowić przeszkody lotnicze pod względem ich lokalizacji i wpływu na lotniska wojskowe. Uzgodnienia takie zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Jak wskazuje ostatni fragment kwestionowanego przepisu - zgłoszenie takie następuje "zgodnie z przepisami odrębnymi". Według odpowiadającego na skargę, organ nadzoru dokonał więc nieprawidłowej wykładni tego przepisu i stąd wniosek, że chodzi o zgłoszenie, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych. Tymczasem wskazanie na zapis mpzp w tym zakresie jest prawidłowe. Odnosząc się do drugiej z sytuacji uregulowanej w § 7 ust. 19 zaskarżonego planu, odpowiadający na skargę zwrócił uwagę, że do zgłoszenia przeszkód lotniczych Szefostwu Służb Ruchu Lotniczego SZ RP stosuje się rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych wydane na podstawie art. 92 pkt 5 Prawa lotniczego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Prawa lotniczego, obiekty budowlane i obiekty naturalne stanowiące zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu statków powietrznych, zwane dalej "przeszkodami lotniczymi", powinny być niezwłocznie zgłoszone Prezesowi Urzędu i oznakowane. Zgodnie z art. 211 pkt. 4 Prawa lotniczego, kto nie zgłasza przeszkód lotniczych lub ich nie oznakowuje podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności lub pozbawienia wolności do roku. Powiadomienie, o którym mowa w § 7 ust. 19 uchwały - w przedmiocie przewidywanego terminu ukończenia inwestycji nie stanowi zatem modyfikacji istniejących przepisów. Dlatego też, w przekonaniu pełnomocnika, nie doszło do przyjęcia regulacji częściowo odmiennej niż przewidział to ustawodawca.

Prawidłowy jest również § 15 ust. 4 uchwały. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia przeszkodą lotniczą jest stały lub tymczasowy obiekt budowlany oraz obiekt naturalny lub jego część, o wysokości przekraczającej powierzchnie ograniczające, określone w przepisach w sprawie warunków jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska obiekt budowlany o wysokości 100 metrów i więcej powyżej poziomu otaczającego terenu lub wody, zlokalizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w tym na wodach terytorialnych Morza Bałtyckiego. I taka właśnie przeszkoda podlega zgłoszeniu do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym. Cezura 50 metrów i więcej w zakresie zgłoszenia dotyczy zatem tylko i wyłącznie zgłoszenia do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym (co wynika z § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia). Dalej wyjaśniono, że § 15 ust. 4 uchwały dotyczy potrzeb obrony cywilnej a nie wojskowej. Nie można go intepretować w oderwaniu od miejsca w uchwale, w którym został on umieszczony. Skarżący organ nadzoru nie ma więc racji wskazując na nieuwzględnienie całości porządku prawnego, gdyż nie doszło w tym zakresie do żadnej modyfikacji. Istnienie odmiennych rozwiązań na gruncie wojskowym nie stanowi przekonującego argumentu. Ponadto za zgodne z kompetencjami Prezesa ULC jest wskazanie wysokości 100 metrów i wyżej.

Autor odpowiedzi na skargę nie zgodził się również z argumentacją Wojewody dotyczącą § 8 ust. 5 pkt 2 lit. a uchwały. Wyjaśniono, że zakwestionowany przepis dotyczy stref ochronnych oraz ich zamiany w sytuacji zmiany przebiegu napowietrznej linii elektroenergetycznej. Skarżący upatruje w nim możliwości zmiany mpzp poza procedurą planistyczną oraz ryzyko rozciągnięcia ograniczeń w użytkowaniu terenu (zakazu zabudowy na pobyt stały oraz zadrzewiania) na tereny niewskazane w uchwale. Wskazując na błędność takiego stanowiska wyjaśniono, że wyznaczone na rysunku planu strefy ochronne linii elektroenergetycznych są wiążące dla napowietrznych linii elektroenergetycznych, których przebieg jest uwidoczniony na mapach. Ponadto w ramach władztwa planistycznego gmina może ustalać sposoby zagospodarowania terenu. Dalej zauważono, że zgodnie z § 13 ust. 1 uchwały możliwa jest zmiana linii (jej rozbudowa, modernizacja, likwidacja oraz zastosowanie rozwiązań zamiennych). Regulacja uchwały nie została w tym względzie zakwestionowana. Wynika ona wprost z art. 15 ust. 10 u.p.z.p. Skoro ustawodawca założył możliwość zmiany w odniesieniu do m.in., sieci elektroenergetycznej bez konieczności zmiany mpzp - to nie byłby racjonalnym ustawodawcą, gdyby jednocześnie kwestionował skutek takiej możliwości w postaci zmiany stref ochronnych. Zmiana napięcia istniejących sieci spowoduje zmianę strefy ochronnej. Nie jest możliwe, aby w takim przypadku strefa ochronna została mniejsza niż jest to wymagane. Według autora odpowiedzi na skargę, prawidłowość takiego rozumowania przesądził NSA w wyroku z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 537/13. Zgodnie z tym wyrokiem: "Ani w punkcie 1, i ani w punkcie 10 ustępu 2 art 15 u.p.z.p. ustawodawca nie wprowadził wymogu precyzyjnego ustalenia szczegółowego przebiegu sieci infrastruktury technicznej, zwłaszcza mając na uwadze sieć podziemną, o znaczeniu lokalnym, przebiegającą pod powierzchnią ziemi. Samo sformułowanie "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej", nakazuje przyjąć, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo ogólną. Im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. Nie zawsze w planach miejscowych wprost wskazuje się na umiejscowienie konkretnych inwestycji liniowych, a jedynie wspomina się o inwestycjach "o charakterze publicznym w zakresie infrastruktury przesyłowej". Wobec powyższego podkreślono błędność przyjęcia, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 10 u.p.z.p. treść planu zagospodarowania ma przesądzać o trasie przebiegu sieci infrastruktury technicznej. Autor odpowiedzi na skargę podkreślił również kolejną niekonsekwencję, która miałaby polegać na tym, że likwidacja strefy (a wiec de facto jej ograniczenie) nie jest kwestionowana w sprawie. Podsumowując, w przekonaniu strony, wyznaczona na rysunku planu strefa ochronna od napowietrznych linii elektroenergetycznych została oznaczona na rysunku planu dla istniejących napowietrznych linii energetycznych średniego napięcia 20 kV, a uchwała dopuszcza w § 13 ust. 1 likwidację istniejących linii, zmianę technologii i ich skablowanie lub zmianę przebiegu. W związku z powyższym, w dostosowaniu do stanu faktycznego, należy wyznaczyć strefy ochronne z zachowaniem ustaleń przewidzianych w § 8 ust. 5 pkt 2 uchwały. Brak jest więc podstaw do uznania, że ten przepis pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 9 i ust. 10 u.p.z.p., który wyraźnie wskazuje, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia § 8 ust. 10 zaskarżonej uchwały planistycznej w kontekście przyjęcia wadliwych ustaleń w zakresie ochrony pomników przyrody strona stwierdziła, iż zaskarżony zapis nie narusza ani art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. ani art. 44 i art. 45 u.o.p. Wskazano zwłaszcza, iż w kompetencji organu leżało wybranie zakazów, które są właściwe dla danego pomnika przyrody lub jego części spośród zakazów, o których mowa w art. 45 ust. 1 u.o.p., wynikających z potrzeb jego ochrony, dlatego też powielenie zakazów lub ich uszczegółowienie nie było wykluczone przez uchwałodawcę.

Odnosząc się do stanowiska leżącego u podstaw zakwestionowania § 11 ust. 1 uchwały, autor odpowiedzi na skargę zauważył, że organ nadzoru uznał, iż wskazane w uchwale zasady i warunki scalania i podziału działek nie mogą ograniczać się jedynie do działek budowlanych. Zgodnie z art. 102 ust. 1 u.g.n. gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, przy czym szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. W myśl definicji z art. 4 pkt 3 ww. ustawy działką gruntu jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Wynika z powyższego, że pojęcie "działka gruntu" zawiera się w pojęciu "nieruchomość gruntowa", przy czym tą ostatnią ustawa definiuje jako: "grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności". Dalej zauważono, że w art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. wskazano, że w planie miejscowym należy uwzględnić minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Wymogów taki nie powstał dla innych działek niż budowlane. Zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisowi aktów prawa miejscowego. Co za tym idzie działka budowlana może stanowić zarówno nieruchomość gruntową, jak i działkę gruntu, a o jej budowlanych charakterze przesądza potencjalne dopuszczenie realizacji obiektów budowlanych. Skoro ustawa planistyczna zawiera osobne zasady scalania i podziału działek budowlanych - nieistniejące dla innych działek, to należy wnioskować, że teoretycznie możliwe jest ograniczenie przepisów do tych działek. Pełnomocnik uznał, że pomimo posłużenia się pojęciem działka budowlana - z prostej językowej wykładni wynika, że zwrot ten może być stosowany per analogia również do innych działek niż budowlane.

Ustosunkowując się do zarzutu skierowanego wobec § 14 pkt 2 uchwały, w którym zakwestionowano dopuszczenie tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów za wyjątkiem użytkowania rolniczego lub sadowniczego, z uwagi na niewskazanie terminu takiego korzystania, autor odpowiedzi na skargę wskazał, że skoro uchwałodawca nie wskazał terminu użytkowania, to poprzez wnioskowanie per analogia z art. 35 u.p.z.p. należy przyjąć, iż chodzi o takie jego urządzenie incydentalne i przejściowe do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem.

Przechodząc do zarzutu odnoszącego się do § 17 pkt 2 lit. b, § 19 pkt 2 lit. b oraz § 41 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały zauważono w odpowiedzi na skargę, że organ nadzoru zakwestionował możliwość posadowienia na terenach oznaczonych symbolem I.ZLn/1, I.ZLn/2, I.R/1-I.R/12 oraz II.R/1-II.R/3 napowietrznej infrastruktury technicznej. Wobec powyższego wskazano na niemożliwość ignorowania faktu, że w postępowaniu planistycznym należy uwzględniać dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu. Podniesiono, że organ planistyczny tworząc mpzp oparł się na sporządzonej inwentaryzacji terenu określającej sposób jego dotychczasowego zagospodarowania. Na terenach rolnych istnieje w chwili obecnej napowietrzna infrastruktura techniczna. Tym samym mpzp w w/w paragrafach dopuszcza istniejącą infrastrukturę techniczną i umożliwia w przyszłości jej przebudowę. Dalej podniesiono, że na terenach rolnych klas bonitacyjnych I-III wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Tym samym wykluczone są nowe inwestycje wymagające wyłączenia z produkcji rolnej. Ponadto podkreślono, że zasady uwzględniania w postępowaniu planistycznym dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu zostały przez ustawodawcę przewidziane na etapie sporządzania studium, które zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. ma charakter aktu o charakterze ogólnym, sporządzanego w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. W przekonaniu strony skarżonej, według przedstawionego stanu prawnego, nie można abstrahować od istniejącego stanu rzeczy. Istnienie linii napowietrznych na tych terenach stanowi emanację prawa nabytego. Brak jest podstaw, aby występować o zgodę na zmianę ich przeznaczenia w toku procedury planistycznej, gdyż zmiana ta już nastąpiła przed wszczęciem procedury planistycznej. Tereny te zostały zatem już skutecznie przeznaczone na cele związane z posadowieniem tam infrastruktury nadziemnej. W przekonaniu autora skargi również posadowienie infrastruktury na wskazanych wyżej terenach nie stanowi o zmianie ich przeznaczenia. W dalszym ciągu będą one stanowiły tereny dolesień i tereny rolnicze. Ewentualna budowa na nich linii elektroenergetycznych nie wpłynie na zmianę przeznaczenia gruntów. Dlatego też nie doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej, które przesądzałoby o nieważności kwestionowanych przez organ nadzoru postanowień planu w odniesieniu do infrastruktury napowietrznej.

Odpowiadając natomiast na zarzut podjęcia § 29 pkt 6 i § 32 pkt 5 zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem § 8 ust. 2 r. M.I. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., gdyż w uchwale nie odniesiono się do terenów II.UP/4 oraz II.US/3 wskazano, że w tym zakresie należy podzielić argumentację skarżącego, z tym że, treść § 32 pkt 5 mpzp odnosi się również do części terenów II.US/2, który bezsprzecznie nie występuje na obszarze objętym planem, zarówno w części pisemnej, jak i w załączniku graficznym. Strona uważa, iż stwierdzenie nieważności tego postanowienia w odniesieniu do terenów II.US/2 jest nieuzasadnione.

Przedstawiając stanowisko dotyczące zarzutów odnośnie § 28 pkt 2 lit. a oraz pkt 3 lit. b i lit. c, § 29 pkt 2 lit. a, § 32 pkt 2 lit. b i pkt 3 lit. c, § 38 pkt 2 lit. b, § 39 pkt 2 lit. b i § 40 pkt 2 lit. b uchwały w zakresie braku określenia liczby miejsc parkingowych dla zabudowy mieszkaniowej, mieszkalnictwa oraz lokali mieszkalnych, przewidzianych w ramach przeznaczenia uzupełniającego dla terenów II.U/1-II.U/7, II.UP/1-II.UP/3, II.UP/5, II.UP/6 i II.US/1, II.US/2, II.US/4 oraz II.RU/1 i II.RU/5, II.RU/2-II.RU/4, II.RU/6 i II.RU/7 strona przeciwna wskazała, że Wojewoda uznał, że obowiązek określenia takich miejsc parkingowych odnosi się również do funkcji uzupełniającej. Niezgadzając się ze sformułowanym w tym względzie stanowiskiem zwrócono uwagę, że dla terenów zabudowy usługowej i rzemiosła (oznaczonych symbolami U) dopuszczono zabudowę mieszkaniową. Dla terenów usług publicznych (UP) dopuszczono możliwość lokalizacji zabudowy mieszkaniowej. Dodatkowo dla terenów usług i turystyki (UT) dopuszczono mieszkalnictwo, jako przeznaczenie uzupełniające. W takiej sytuacji, liczba miejsc parkingowych zgodnie z § 12 ust. 6 uchwały, co jest zgodne z § 4 pkt 9 lit. c r.M.I. stanowi ilość miejsc parkingowych w stosunku do powierzchni obiektów usługowych. Dla lokali mieszkalnych wskaźnik dla funkcji uzupełniającej jest zdeterminowany wskaźnikiem dla głównego przeznaczenia terenu. Wynika to z faktu, że lokal taki istnieć będzie w ramach obiektu o innym przeznaczeniu (zgodnym z przeznaczeniem podstawowym). Lokale mieszkalne stanowią dopełnienie przeznaczenia podstawowego, dla którego ustalono ilość miejsc parkingowych w stosunku do powierzchni obiektów usługowych w § 12 ust. 6 pkt 6 uchwały. W przypadku wyodrębnienia w budynku niemieszkalnym lokalu mieszkalnego liczba miejsc parkingowych winna być obliczona łącznie dla całego obiektu, według wskaźnika odnoszącego się do powierzchni właściwej dla funkcji podstawowej. Powierzchnia użytkowa wyodrębnionego lokalu mieszkalnego wpłynie na końcową liczbę miejsc do parkowania dla danego terenu. Biorąc za podstawę powyższe autor odpowiedzi na skargę uznał za bezpodstawny zarzut braku ustalenia wszystkich obligatoryjnych elementów planu miejscowego dla w/w terenów. Ponadto zwrócono uwagę, że w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 326/15 uznano, że ten typ naruszenia nie stanowi naruszenia istotnego i nie uzasadnia stwierdzenia nieważności mpzp.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 u.p.p.s.a.). W myśl zaś art. 147 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych, podzielił zarzuty i argumentację skargi generalnie w całości, za wyjątkiem kwestii odnoszących się do zgodności z prawem regulacji zawartej w § 7 ust. 1 oraz § 28 pkt 2 lit. a oraz pkt 3 lit. b i lit. c we fragmencie "i/lub uzupełniającego", § 28 pkt 3 lit. e i lit. f we fragmencie "i uzupełniającego", § 29 pkt 2 lit. a, § 32 pkt 2 lit. b i pkt 3 lit. c, § 38 pkt 2 lit. b, § 39 pkt 2 lit. b, § 40 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały.

Zanim jednak szczegółowo przedstawione zostanie stanowisko Sądu, które zaważyło na konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości należy odnieść się do przedstawionego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi z powodu nieprawidłowego oznaczenia przez Wojewodę Dolnośląskiego strony niniejszego postępowania, tj. wskazania, że jest nią Rada Gminy Udanin, podczas gdy według pełnomocnika powinna nią być Gmina Udanin. Niepoprawność tego stanowiska wynika z co najmniej kilku powodów. Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 32 u.p.p.s.a. stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W związku z tym w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy stroną jest rada gminy, której uchwała jest przedmiotem skargi. Taki pogląd wprost wypowiedziano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (na przykład: w wyroku z dnia 6 grudnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1456/07, z dnia 22 czerwca 2010 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 545/10, czy też z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 168/11). Po drugie, powyższego stanowiska nie podważa również uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12. Wynika z niej, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 u.p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, o których mowa w przywołanej uchwale. W takim przypadku, zdolność sądową - pozwalającą występować przed sądem w przypadku osoby prawnej jaką jest Gmina, zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm., dalej jako u.s.g.) posiada Wójt, który reprezentuje gminę na zewnątrz. Wójt reprezentuje gminę, której system organizacyjny składa się z dwóch organów. Jednemu z nich - wójtowi - jako organowi wykonawczemu ustawa powierza funkcje reprezentanta gminy "na zewnątrz", a zatem także w postępowaniach sądowych, które mają taki właśnie, zewnętrzny charakter. Skarga została zatem zgodnie z intencjami Wojewody Dolnośląskiego zakwalifikowana jako wniesiona na uchwałę Rady Gminy Udanin nr IV.13.2015 z dnia 30 stycznia 2015 r. W takim przypadku Wójt Gminy Udanin reprezentuje Gminę w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Nieuwzględnienie wniosku dotyczącego odrzucenia skargi pozwala odnieść się do najdalej idącego zarzutu skargi - skutkującego nieważnością całego planu, a mianowicie naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez brak prawidłowej realizacji upoważnienia ustawowego w zakresie wyznaczania liczby miejsc parkingowych przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Według organu nadzoru, mocą § 12 ust. 6 uchwały w ramach ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemu komunikacyjnego i zasad obsługi komunikacyjnej, Rada Gminy określiła liczbę stanowisk postojowych dla samochodów osobowych. W powyższym przepisie, jak i innych uchwały, nie odniesiono się jednak do kwestii minimalnej liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. W konsekwencji nie uregulowano jednego z obligatoryjnych elementów planu miejscowego, wymaganego na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu skargi wymaga wpierw poczynienia rozważań dotyczących charakteru regulacji zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

W tym celu, odwołując się do reguł wykładani przepisów prawa, przyjdzie przypomnieć o tym, że pierwszeństwo i podstawowe znaczenie w procesie wykładni ma niewątpliwie metoda językowa, odnosząca się do reguł znaczeniowych języka potocznego. Jeśli zaś dyrektywy wykładni językowej nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej treści normy, trzeba wybrać jedno z zazwyczaj kilku dopuszczalnych językowo znaczeń tekstu, odwołując się wówczas do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2001 r., I KZP 22/01 (OSNKW 2001, z. 11-12, poz. 86), a także A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 203 i nast.; L. Morawski Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s. 151; J. Wróblewski Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 123 i nast.). W sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego uniemożliwiałoby zastosowanie przepisu bądź prowadziło do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, nie tylko uprawnieniem, ale wręcz obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięganie do innych sposobów wykładni, takich jak intencje ustawodawcy, spójność systemu prawa, następstwa społeczne decyzji, a także słuszność i sprawiedliwość. Należy pamiętać także, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalona jest zasada prymatu takiej wykładni. Jak wskazano w orzeczeniu z 4 października 1995 r., wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności ustawy nie powinno następować w sytuacji, gdy możliwe jest nadanie ustawie takiego rozumienia, które doprowadzi ją do zgodności z normami, zasadami i wartościami ustanowionymi przez konstytucję (...). Innymi słowy, jeżeli na gruncie wykładni językowej możliwe jest różne rozumienie treści normy, to należy przyjmować taki rezultat wykładni, który zapewnia zgodność z zasadami konstytucyjnymi (sygn. K. 17/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 92).

W realiach niniejszej sprawy istotnym jest więc zauważenie, że problem związany z prawidłowym wyznaczeniem i zabezpieczeniem odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla posiadaczy kart parkingowych, a więc osób niepełnosprawnych, pojawił się w wyniku dokonania nowelizacji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zgodnie z obowiązującym od dnia 1 lipca 2014 r. nowym brzmieniem tego przepisu, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Powyższa zmiana nastąpiła na podstawie art. 5 ustawy z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r., poz. 1446). Zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. sprzed nowelizacji, w planie miejscowym określało się jedynie obowiązkowo minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji. W ocenie autora skargi, przy takim ukształtowaniu zmienionych regulacji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., ustalenie minimalnej liczby miejsc do parkowania bez jednoczesnego określenia miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową w odniesieniu do każdego z przeznaczeń terenów ujętych w planie miejscowym (w ramach faktycznych potrzeb ich ustalenia), rodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, taka interpretacja art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. nie znajduje wystarczającego oparcia w treści tego przepisu. Przyjdzie bowiem zauważyć, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., rozumiany zgodnie z regułami wykładni językowej, nie pozwala na wyprowadzenie z jego brzemienia w sposób jednoznaczny dodatkowego zastrzeżenia, zgodnie z którym w planie miejscowym należy każdorazowo, poza określeniem w sposób odrębny ogólnej minimalnej liczby miejsc do parkowania, dodatkowo określić również minimalną liczbę miejsc do parkowania dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, a także odrębnie dla każdego rodzaju tych miejsc sposób ich realizacji. Jest to za daleko idące stanowisko, choćby z tego powodu, że w zmienionej części przepisu ustawodawca nie użył sformułowania "w tym liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową".

W świetle przyjętego przez Skład orzekający rezultatu wykładni językowej należy uznać, że prawidłową realizacją obowiązku nałożonego mocą znowelizowanego art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. będzie już wskazanie, że w ramach dopuszczonej minimalnej liczby miejsc do parkowania przewidziane zostały miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. W zmienionym brzmieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., pojęcie "minimalnej liczby miejsc" odnieść należy zarówno do ogólnej liczby miejsc do parkowania, jak i miejsc przeznaczonych dla posiadaczy kart parkingowych. Taką interpretację potwierdza posłużenie się przez ustawodawcę po sformułowaniu "minimalną liczbę miejsc do parkowania" zaimkiem "w tym" w sensie "wliczając w to" i brak poprzedzenia przecinkiem pozostałej części zdania "miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową". Oznacza to, że w ramach jednego ogólnego zbioru miejsc do parkowania traktowane są miejsca do parkowania oraz miejsca dla posiadaczy kart parkingowych. Nie potrzeba w tym zakresie wskazywać odrębnej wartości liczbowej dla każdego z tych miejsc. Wzmocnieniem przyjętego stanowiska będzie dalsze brzmienie analizowanego przepisu, które nakazuje łącznie określić sposób realizacji przyjętej w planie ilości miejsc do parkowania. Przy takiej treści tego przepisu, prawidłową realizację analizowanego obowiązku można odnieść, np. do wskazania obszaru, w którym taka minimalna liczba miejsc ma być wyznaczona. Może być to również wyłącznie teren dróg publicznych.

Z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynikają zatem dwa wymogi. Pierwszy odnosi się do obowiązku wskazania minimalnej liczby miejsc do parkowania, a drugi do określenia sposobu realizacji tego obowiązku z uwzględnieniem miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2015r., sygn. akt II SA/Wr 384/15). Dla prawidłowej realizacja art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie wyznaczenia w planie miejscowym liczby miejsc do parkowania przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, w ramach określonej minimalnej ilości miejsc parkingowych wystarczające jest zatem uwzględnienie takich miejsc w ramach ogólnej minimalnej liczby miejsc parkingowych określonych dla poszczególnych przeznaczeń terenów, np. bezpośrednio nawiązując do treści ustawy, użycie sformułowania: "dopuszcza się lokalizacje miejsc do parkowania, w tym miejsc do parkowania samochodów wyposażonych w kartę parkingową". Na gruncie analizowanego przepisu poprawnym będzie również odwołanie się w planie, a nie dopiero w odpowiedzi na skargę, do regulacji wynikającej z art. 12a ustawy o drogach publicznych i ustalenie liczby miejsc postojowych przeznaczonych do parkowania pojazdów z kartą parkingową i sposobu realizacji na zasadach określonych w tym przepisie.

Wsparciem dla prezentowanego wyżej stanowiska jest również odwołanie się do wykładni celowościowej i systemowej. O zgodzie z wykładnią celowościową przyjętego rozumienia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w ocenie Składu orzekającego, świadczy możliwość realizacji zakładanego przez ustawę z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw cel wprowadzonych zmian jakim jest zabezpieczenie miejsc przeznaczonych do parkowania dla osób niepełnosprawnych. Natomiast dokonując wykładni systemowej należy zwrócić uwagę na zachowanie spójności pomiędzy zaprezentowanym rozumieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. a regulacją wynikającą z dodanego na mocy art. 3 ustawa z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw - przepisu art. 12a ustawy o drogach publicznych.

Lektura zaskarżonej uchwały w sposób jednoznaczny potwierdza więc, że Rada Gminy Udanin nie sprostała tym minimalnym wymogom. W § 12 ust. 6 uchwały ograniczono się jedynie do określenia – w ramach ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemu komunikacyjnego i zasad obsługi komunikacyjnej- wskaźników służących do ustalenia ogólnej liczby stanowisk postojowych dla samochodów osobowych, nie podając chociażby, że w ramach tej liczby są również zawarte miejsca do parkowania samochodów wyposażonych w kartę parkingową. W zaskarżonej uchwale brak jest więc jakiejkolwiek regulacji odnoszącej się do miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Powyższy zarzut należy zestawić z ustaleniem, że w realiach niniejszego planu miejscowego można bez większego problemu wskazać takie przeznaczenia terenu, w których ze względu na ogólną dostępność należało zabezpieczyć miejsca do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Niewątpliwie uwarunkowaniami przestrzennymi, które uzasadniają konieczności wyznaczenia takich miejsc są tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, czy też tereny zajęte przez obiekty biur i administracji, banków, handlu i usług, hurtowni, targowisk, oświaty, sportu i rekreacji, kościołów, cmentarzy, domów kultury i gastronomii, rejonowych przychodni zdrowia, prywatnych przychodni i gabinetów lekarskich, hoteli, pensjonatów i agroturystyki. Bezsporne są zatem okoliczności faktyczne wskazujące, że na obszarze objętym planem istnieje "zapotrzebowanie" na miejsca parkingowe przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową.

Warto zwrócić również uwagę, iż norma wynikająca z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. ma szerszy zakres regulacji, gdyż nie odnosi się tylko do systemu komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, ale do zagospodarowania wszystkich terenów objętych postanowieniami planu. Powyższe stwierdzenie ma o tyle istotne znaczenie w niniejszej sprawie jeśli się zauważy, że autor odpowiedzi na skargę starał się udowodnić, że kwestę określenia miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdami zaopatrzonymi w kartę parkingową można zawęzić do art. 12a u.o.p., na podstawie którego to organ właściwy do zarządzania ruchem wyznaczy miejsca parkingowe bez względu na ustalenia mpzp. Niezgadzając się z tym stanowiskiem należy wskazać na zakres przedmiotowy regulacji zawartej w art. 12a u.o.p. Zgodnie z tym przepisem, organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach wyznaczając miejsca przeznaczone na postój pojazdów wyznacza stanowiska postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu. Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 status drogi publicznej zawężony został do dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego jest uznawana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawie o drogach publicznych do jednej z wymienionych kategorii dróg. Oznacza to, że drogi niezaliczone do kategorii dróg publicznych, m.in. drogi dojazdowe do gruntów rolnych, są drogami wewnętrznymi. Stosownie do art. 2 pkt 16 u.o.p. strefą zamieszkania jest obszar obejmujący drogi publiczne lub inne drogi, na którym obowiązują szczególne zasady ruchu drogowego, a wjazdy i wyjazdy oznaczone są odpowiednimi znakami drogowymi. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 16a tej ustawy strefą ruchu jest obszar obejmujący co najmniej jedną drogę wewnętrzną, na który wjazdy i wyjazdy oznaczone są odpowiednimi znakami drogowymi. W świetle powyższych regulacji należy stwierdzić, że problem związany z wyznaczeniem i zabezpieczeniem odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla posiadaczy kart parkingowych, a wiec osób niepełnosprawnych nie dotyczy tylko i wyłącznie dróg publicznych, stref ruchu i stref zamieszkania. Wymaga bowiem w tym kontekście wskazać, że poza terenami dróg publicznych, których wyznaczenie w ramach kształtowania układów komunikacyjnych w przestrzenni publicznej ma charakter obligatoryjny oraz poza wyznaczonymi strefami ruchu oraz strefami zamieszkania, przy czym w tym przypadku ich wyznaczenie należy wyłącznie do decyzji podmiotów zarządzających danymi terenami, na których zlokalizowane są drogi, minimalna liczba miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową powinna zostać ustalona w ramach ustaleń ogólnej minimalnej liczby miejsc do parkowania, który to wymóg należy odnieść do każdego z przeznaczeń terenów ujętych w planie miejscowym. Powyższe potwierdza Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyrokach z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 61/15, oraz z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 133/15. W tym kontekście widoczny jest szerszy zamysł ustawodawcy, że przepisy art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 12a u.o.p. nie są dwoma nakładającymi się na siebie obowiązkami, ale dwoma wzajemnie się uzupełniającymi aspektami tego samego obowiązku, jakim jest zabezpieczenie w przestrzenni publicznej miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych.

Reasumując, pominięcie przez Radę Gminy jednego z wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. katalogu elementów planu miejscowego, skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Wskazując przy tym na wynikający z art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. obowiązek uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób niepełnosprawnych, przyjąć należy, że Rada Gminy, będąc związana tym katalogiem, nie mogła pominąć żadnego z wymienionych w nim elementów. Przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi bowiem normę o charakterze ius cogens.

Wbrew również stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, odstąpienia od obowiązku przyjęcia takiej regulacji nie tłumaczy argumentacja dotycząca przepisów intertemporalnych ustawy z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Za organem nadzoru przyjdzie zauważyć, że wskazana ustawa zmieniająca, a zatem zmieniony tą ustawą art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., obowiązywał już w momencie uchwalania przedmiotowego planu miejscowego (tj. w dniu 30 stycznia 2015 r.). W tym stanie rzeczy należy uznać, że Rada Gminy Udanin powinna była uwzględnić zaistniałe zmiany art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i w odpowiednim zakresie, pomimo dokonanych już uzgodnień, przeprowadzić aktualizację projektu planu miejscowego do obowiązującego stanu prawnego. Wbrew również stanowisku wyrażonemu w odpowiedz na skargę, rozpatrywanej sprawie nie może znaleźć zastosowania reguła intertemporalna zawarta w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którą do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia albo zmiany planu oraz zawiadomiono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, a plan nie został uchwalony do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Na podstawie przedłożonej dokumentacji planistycznej przyjdzie bowiem zauważyć, że uchwała nr LVIII/206/2010 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obrębu Udanin została przez Radę Gminy Udanin podjęta w dniu 1 września 2010 r. Uchwała ta została następnie zmieniona uchwałą nr XLV.194.2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. Natomiast zawiadomienie o wyłożeniu przedmiotowego projektu planu do publicznego wglądu nastąpiło w dniu 8 sierpnia 2014 r. Wynika to również z wyjaśnień udzielonych przez Wójta Gminy Udanin (pismo z dnia 19 marca 2015 r.). W dokumentacji planistycznej znajduje się zatem ogłoszenie Wójta Gminy Udanin z dnia 8 sierpnia 2014 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu m.in. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obrębu Udanin wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (ogłoszenie Wójta Gminy Udanin z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. OS.671.7.2014). Powyższe obwieszenie zostało opublikowane w prasie lokalnej – Expressie Średzkim w dniu 8 sierpnia 2014 r., a ponadto zostało od dnia 8 sierpnia do 28 października 2014r. wywieszone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy Udanin. Czynność zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu nastąpiła zatem po terminie 1 lipca 2014 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw) i z tego względu wskazany przepis intertemporalny nie mógł znaleźć zastosowania. Bez względu zatem, czy przed dniem 1 lipca 2014 r. Wójt Gminy Udanin dokonał ustnych ogłoszeń o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, z punktu widzenia procedury planistycznej skutecznym prawnie pozostaje jedynie ogłoszenie Wójta Gminy Udanin z dnia 8 sierpnia 2014 r. Z tych też powodów przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w nowym brzmieniu winien mieć zastosowanie przy uchwalaniu uchwały Rady Gminy Udanin nr IV.15.2015.

Tym samym, uwzględniając wszelkie okoliczności faktyczne uzasadnionym okazał się zawarty w skardze wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości z uwagi na istotne naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Przechodząc do analizy pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że ma również rację Wojewoda Dolnośląski podnosząc zarzut podjęcia § 7 ust. 19 oraz § 15 ust. 4 uchwały z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 2, § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 130, poz. 1193 ze zm.). Rada Gminy Udanin w powołanych przepisach uregulowała konieczności zgłoszenia Szefostwu Służb Ruchu Lotniczego RP budowy elektrowni wiatrowej przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wskazała na obowiązywanie dla elektrowni wiatrowych jako przeszkód lotniczych o wysokości ponad 100 m przepisów odrębnych. Wnikliwa analiza treści skargi prowadzi do konkluzji, że skarżący precyzyjnie wskazał przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych regulujące kwestie zamieszczone w uchwale. Skoro, jak wynika z treści rozporządzenia, konkretny obowiązek (zgłaszanie przeszkód lotniczych) został już uregulowany przepisem prawa powszechnie obowiązującego nie istnieją podstawy do powielanie analogicznej regulacji w zapisach prawa miejscowego. Nie można także pominąć faktu, o czym zresztą traktuje skarga, że Rada Gminy Udanin nie posiadała kompetencji do dokonywania takowych uregulowań. Tym bardziej trafny jest zarzut odnoszący się do § 15 ust. 4 uchwały, gdzie w sposób sprzeczny z treścią rozporządzenia dokonano modyfikacji obowiązujących przepisów regulacjami zaskarżonej uchwały. Potwierdza się więc zarzut skargi istotnego naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy oraz § 2, § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych.

Akceptując kolejny z zarzutów skargi przyjdzie zauważyć, że z treści § 8 ust. 5 pkt 2 lit. a uchwały wynika, iż ustalając strefy ochronne wzdłuż napowietrznych linii elektroenergetycznych Rada Gminy dopuściła zmiany położenia tych stref w przypadku zmiany przebiegu samych linii. Kwestionując ów zapis Wojewoda Dolnośląski poczynił zarzut naruszenia art. 15 ust 2 pkt 9 i pkt 10 u.p.z.p. Jego zdaniem, Rada dopuściła możliwość dowolnego kształtowania przebiegu tzw. korytarzy napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia, w których obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów przeznaczonych na pobyt stały ludzi oraz wprowadzania zadrzewień, bowiem przebieg linii energetycznych może ulegać dowolnym zmianom, które nie będą musiały zostać odznaczone w planie. Tym samym ustalenie miejsc (korytarzy), gdzie obowiązują zakazy określone w § 8 ust. 6 skarżonej uchwały, może być, przez potencjalnego odbiorcę czytającego ustalenia planu, niemożliwe. Analiza zapisów uchwały w tym względzie oraz stanowiska prezentowanego przez pełnomocnika gminy w odpowiedzi na skargę prowadzić musi do przyjęcia, że intencją gminnego prawodawcy było dopuszczenie możliwości swobodnego kształtowania przebiegu napowietrznych linii wysokiego napięcia ograniczając prawo własności nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem, ponieważ lokalizacja korytarzy, na których obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów przeznaczonych na pobyt stały ludzi oraz wprowadzania zadrzewień nie jest możliwa. Konieczność takiego przesunięcia strefy ochronnej niewątpliwie może być podyktowane uwzględnieniem warunków ekonomicznych czy nowych technologii. Jakkolwiek sam zamysł był słuszny, to jednak niewątpliwie została stworzona możliwość przesunięcia strefy ochronnej w warunkach innych niż przewidziane w planie, który zagadnienia związane z zasadami ochrony środowiska i przyrody winien rozstrzygać jednoznacznie i czytelnie, bez pozostawiania możliwości niejako ,,następczego" ich regulowania. Zgodzić się zatem należy ze skarżącym, że plan miejscowy powinien precyzyjnie i jasno regulować przebieg strefy ochronnej wzdłuż linii energetycznej. Tymczasem przepis uchwały w zakwestionowanym brzmieniu stanowi niewątpliwie przykład regulacji ograniczającej sposób użytkowania nieruchomości, przez którą przebiega linia energetyczna, jednocześnie dopuszcza "zmianę położenia tej strefy", przy czym nie wskazuje trybu i sposobu dokonania owej zmiany. Regulacja taka w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu miejscowego, bowiem nie jest dopuszczalne, na gruncie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 9 i pkt 10 u.p.z.p., przeniesienie kompetencji do uregulowania przebiegu linii energetycznej i strefy ochronnej na inny organ niż rada gminy uchwalająca plan miejscowy. Z tych powodów należało stwierdzić nieważność § 8 ust. 5 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały.

Podobnie za trafny należało uznać zarzut wadliwości § 8 ust. 10 zaskarżonej uchwały planistycznej w kontekście przyjęcia wadliwych ustaleń w zakresie ochrony pomników przyrody. We wskazanej jednostce redakcyjnej Rada Gminy przyjęła, iż w stosunku do pomnika przyrody ożywionej i w odległości minimum 5 m od maksymalnego zasięgu korzeni i korony drzew zabrania się :

1) wznoszenia obiektów budowlanych,

2) wycinania, niszczenia lub uszkadzania drzewa,

3) zanieczyszczania terenu,

4) przekształcania ukształtowania terenu, w szczególności tworzenia nasypów i wykopów,

5) umieszczania tablic, napisów i znaków innych niż oznaczenie pomnika przyrody.

Za zasadny należy uznać pogląd organu odwoławczego, że przepisy art. 44 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 2 u.o.p. stanowią pełną i wyłączną kompetencję dla rady gminy do ustanowienia pomnika przyrody, określenia jego nazwy, położenia, celów ochrony, sprawującego nadzór oraz zakazów właściwych dla pomnika przyrody. Słuszne jest zatem twierdzenie tego organu, że jeżeli ustawodawca zamieszcza w ustawie prawa administracyjnego materialnego podstawy prawne do wydania aktów prawa miejscowego ustalającego zakazy właściwe dla pomników przyrody, to wyłącza tym samym kompetencję do regulowania spraw stanowiących przedmiot takiej delegacji ustawowej z zakresu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pełni podzielić trzeba stanowisko, że niedozwolone jest regulowanie danej materii w drodze aktu planowania przestrzennego, jeśli istnieje delegacja ustawowa do jej uregulowania w akcie prawa miejscowego wykonawczego sensu stricte, co w oczywisty sposób ma miejsce w przypadku określania zakazów właściwych dla pomników przyrody.

Rozpoznając niniejszą skargę należało dalej dojść do przekonania, że Rada Gminy Udanin podejmując zakwestionowaną uchwałę nie ustrzegła się istotnego błędu w zakresie regulacji prawnej przyjętej w § 11 ust. 1 we fragmencie "budowlane". Sąd rozpoznający skargę podzielił zarzut skarżącego, że wskazany fragmenty uchwały podjęto z istotnym naruszeniem art. 2 pkt 12, art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 r.M.I. oraz art. 4 pkt 3 u.g.n. Wymieniony przepis uchwały odnosi się do wskaźników i parametrów działek powstałych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości. Podając minimalną powierzchnię nowowydzielonych działek Rada wskazała, że parametr ten dotyczy jedynie "działki budowlanej". Zdaniem Sądu takie zawężenie tego jakich działek dotyczy plan miejscowy było nieuprawnione. W myśl bowiem art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. rada jest zobowiązana określić szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, które zgodnie z § 4 pkt 8 r.M.I. powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Z analizy przytoczonych przepisów wynika, że rada nie jest uprawniona do tego, by ograniczyć się do podania tylko parametrów działek budowlanych, bowiem takie ograniczenie oznaczałoby, że rada zrealizowała tylko część swojej kompetencji do wykonywania władztwa planistycznego na danym terenie. Stwierdzenie nieważności fragmentów omawianych przepisów zaskarżonej uchwały pozwoli na utrzymanie w mocy tych przepisów w pozostałym zakresie, co umożliwi adresatom planu ocenę, jaka jest wola lokalnego prawodawcy odnośnie do parametrów wszystkich działek powstających w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, a nie tylko działek budowlanych.

Następnie przyjdzie stwierdzić, że w § 14 pkt 2 zaskarżonej uchwały postanowiono, że "Ustala się zakaz tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów za wyjątkiem: 2) użytkowania rolnego lub sadowniczego". Kwestionowane przez organ nadzoru ustalenie miejscowego planu narusza w sposób istotny przepis art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. w zw. § 4 pkt 10 r.M.I. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów w planie miejscowym należy obowiązkowo określić sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Stosownie natomiast do treści § 4 pkt 10 r.M.I. ustalenia dotyczące sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, w tym określenie terminu, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane. W ustaleniach miejscowego planu dla tymczasowego zagospodarowania terenu użytkowania rolnego lub sadowniczego – wbrew przywołanym przepisom ustawy i rozporządzenia – nie określono terminu tymczasowego urządzania lub użytkowania. W związku z tym konieczne stało się stwierdzenie nieważności § 14 pkt 2 zaskarżonej uchwały.

Podobnie jako naruszający prawo należało ocenić regulację uchwały zawartą w § 17 pkt 2 lit. b we fragmencie "zarówno napowietrznej jak i", § 19 pkt 2 lit. b we fragmencie "napowietrznej i" oraz § 41 pkt 2 lit. b we fragmencie "napowietrznej i" w zakresie terenów oznaczonych symbolami II.R/1–II.R/4 (tereny rolnicze), gdzie dopuszczono m.in. prowadzenie sieci napowietrznej infrastruktury technicznej. Przyjdzie zauważyć, że organ nadzoru, poza zarzutem naruszenia art. 17 pkt 6 lit. c) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poczynił zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. W zakresie określenia w planie miejscowym sposobu zagospodarowania podlegających ochronie gruntów rolnych konieczne jest odwołanie się do przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z ustawy tej wynika, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 2 pkt 1), przy czym przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6). Z kolei z art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l. wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie na terenach oznaczonych odpowiednio symbolami I.ZLn/1 i I.ZLn/2 (tereny dolesień), I.R/1-I.R/12 oraz II.R/1-II.R/3 (tereny rolnicze) wskazano jako jedno z przeznaczeń – sieci napowietrznej infrastruktury technicznej. Dopuszczenie realizacji na gruntach rolniczych urządzeń infrastruktury technicznej jest równoznaczne z dopuszczeniem innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolniczych. Stwarza to tym samym możliwość wykorzystywania gruntów rolnych w sposób nierolniczy bez zachowania wymogów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Aby dopuścić w planie możliwość innego niż rolnicze wykorzystanie terenu w myśl art. 17 pkt 6 u.p.z.p., po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta winien wystąpić o wydanie zgody w zakresie zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Tymczasem z materiałów planistycznych wynika, że na terenach I.ZLn/1 i I.ZLn/2, I.R/1-I.R/12 oraz II.R/1- II.R/3 znajdują się obszary użytków rolnych klasy bonitacyjnej II i III, a Gmina Udanin nie uzyskała zgody właściwego organu na ich nierolnicze wykorzystanie, tj. pod budowę napowietrznych sieci infrastruktury technicznej. W dokumentacji planistycznej znajduje się wprawdzie decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (GZ.tr.057-602-15/13) z dnia 31 marca 2014 r., jednakże zgoda na przeznaczenie terenów rolnych na cele nierolnicze dotyczy tylko części terenów rolnych o klasie bonitacyjnej II-III objętych ustaleniami przedmiotowego planu, a nie obejmuje terenów I.ZLn/1 i I.ZLn/2, I.R/1-I.R/12 oraz II.R/1-II.R/3, co potwierdzają także wyjaśnienia udzielone przez Wójta Gminy Udanin (pismo z dnia 3 maja 2015 r., sygn. OS.671.2.P.2015).

Zgodzić się należy z Wojewodą, iż dopuszczenie lokalizacji obiektów, które nie są związane z rolnictwem na gruntach rolnych klas I-III powinno być poprzedzone zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co wymaga m.in. zgody właściwego organu. Ustalenia planu stwarzają sytuację, w której obiekty infrastruktury technicznej będą mogły zostać usytuowane na gruntach rolnych klasy I-III. Stąd brak wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych zaszeregowanych w klasach I-III, należy traktować jako istotne uchybienia procedury planistycznej. Takie uchybienie proceduralne pojawiło się w procedurze zmierzającej do przyjęcia przedmiotowej uchwały, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności § 17 pkt 2 lit. b we fragmencie "zarówno napowietrznej jak i" § 19 pkt 2 lit. b we fragmencie "napowietrznej i" oraz § 41 pkt 2 lit. b we fragmencie "napowietrznej i" skarżonej uchwały.

Sąd uznał za zasadny również zarzut wadliwości redakcji przepisów § 29 pkt 6 i § 32 pkt 5 zaskarżonej zauważając, że w sytuacji, w której tereny II.UP/4 i II.US/3 są opisane tylko w części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie znalazły się (choćby wskutek omyłki) w części graficznej planu, to mamy do czynienia z naruszeniem prawa, gdyż w istocie tereny te nie występują na obszarze objętym przedmiotowym planem miejscowym. Przepis § 8 ust. 2 r.M.I. wyraźnie stanowi, iż na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego.

Omówione dotychczas naruszenia prawa Sąd w składzie rozpoznającym skargę zakwalifikował jako istotne naruszenie prawa, przyjmując jako trafną argumentację wyrażaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odnośnie do uchwał Rady Gminy Udanin, dotyczących innych miejscowości w gminie Udanin, które zawierały uregulowania o zbliżonym brzmieniu (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 326/15, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 133/15, z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 127/15, z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 300/15).

Na koniec, odnosząc się do tych zarzutów skargi, które nie zostały uwzględnione przede wszystkim należy zaznaczyć, że nietrafność w tym zakresie stanowiska organu nadzoru nie miała wpływu na skutki procesowe będące konsekwencją uwzględnienia pozostałych zarzutów skargi. Niepodzielając zatem zarzutu skargi w zakresie § 7 ust. 1 uchwały we fragmencie "w szczególności" należy wskazać, że kwestionowany przepis uchwały stanowi: "Ustala się zachowanie i ochronę wskazanych na rysunku planu elementów małej architektury, w szczególności w postaci: kapliczek i rzeźb". Wojewoda zarzucił, że przepis ten we fragmencie "w szczególności" narusza art. 2 Konstytucji RP. Tak ogólnie sformułowany zarzut skargi nie mógł zasługiwać na uwzględnienie, ponieważ przywołanie przepisu Konstytucji RP nie może zastąpić rzetelnej i kompleksowej oceny legalności uchwały z uwzględnieniem hierarchii norm prawnych, przez pryzmat której dokonuje się oceny (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 326/15 odmiennie natomiast w wyroku z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 300/15). Z tych powodów Sąd uznał, że wskazany przepis uchwały w sposób należyty realizuje kompetencję określoną w art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., to jest ustalenie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W myśl § 4 pkt 2 r.M.I., ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Zdaniem Sądu zastosowane w przepisie § 7 ust. 1 uchwały wyliczenie " kapliczek i rzeźb" ma charakter przykładowy i służebny wobec określenia cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, to znaczy "wskazanych na rysunku planu elementów małej architektury". W tym stanie rzeczy eliminacja – jak chciałby skarżący – zwrotu "w szczególności" wypaczyłaby sens omawianego przepisu uchwały, bowiem zawęziłaby de facto zastosowanie tego przepisu wyłącznie do kapliczek i rzeźb, co doprowadziłoby do pominięcia innych elementów małej architektury mających podlegać ochronie.

Również z podanych w odpowiedzi na skargę powodów, Skład orzekający w niniejszej sprawy nie podzielił stanowiska organu nadzoru dotyczącego zarzutu podjęcia § 28 pkt 2 lit. a oraz pkt 3 lit. b i lit. c we fragmencie "i/lub uzupełniającego", § 28 pkt 3 lit. e i lit. f we fragmencie "i uzupełniającego", § 29 pkt 2 lit. a, § 32 pkt 2 lit. b i pkt 3 lit. c, § 38 pkt 2 lit. b, § 39 pkt 2 lit. b, § 40 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. c r.M.I. W kwestionowanych przepisach Rada Gminy Udanin uregulowała kwestie związane z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej na terenach przewidzianych w ramach przeznaczenia uzupełniającego dla terenów II.U/1-II.U/7, II.UP/1-II.UP/3, II.UP/5, II.UP/6 i II.US/1, II.US/2, II.US/4 oraz II.RU/1 i II.RU/5, II.RU/2-II.RU/4, II.RU/6 i II.RU/7.

Sąd doszedł do przekonania, że dla tych terenów dopuszczono jako uzupełniającą funkcję zabudowy mieszkaniowej, jednak nie wskazano w uchwale ilości miejsc parkingowych względem wszystkich przeznaczeń terenów przewidzianych w planie. W analizowanym już wcześniej § 12 ust. 6 uchwały Rada Gminy Udanin określiła liczbę miejsc parkingowych dotyczącą stanowisk postojowych dla zabudowy mieszkaniowej w zabudowie zagrodowej (pkt 1), w zabudowie jednorodzinnej (pkt 2) oraz w zabudowie wielorodzinnej (pkt 3). Brak jest natomiast określenia ilości miejsc postojowych dla mieszkalnictwa dopuszczonego na terenach zabudowy usługowej (§ 28, § 29 i § 32 uchwały) oraz na terenach obsługi rolnictwa (§ 38, § 39 i § 40 uchwały). Sąd przyjął, że skoro dla danego terenu w planie miejscowym przeznaczono różne funkcje, to wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. obowiązek określenia minimalnej liczby miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów winien odnosić się do każdej z przewidzianych funkcji. Jednak opisane naruszenie prawa nie uzasadniało wyeliminowania z obrotu prawnego ww. przepisów zaskarżonej uchwały. Należało uwzględnić, że wymaganie urządzenia miejsc postojowych realizuje się przy zagospodarowaniu działki, czyli w fazie realizacji planu w procesie inwestycyjno-budowlanym. Przy dokonywaniu w tym zakresie kontroli zamierzenia inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany stosuje przede wszystkim przepis § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Projekt budowlany podlega ocenie zarówno odnośnie zgodności z planem miejscowym, jak i § 18 rozporządzenia. W przypadku braku odpowiedniego ustalenia w planie miejscowym, przepis § 18 tego rozporządzenia w wystarczający sposób pozwala na ustalenie wymaganej liczby miejsc. Skoro organ uchwalił wymaganą liczbę miejsc postojowych dla wszelkiego rodzaju zabudowy na przeznaczonych do tego terenach, to pozostawienie w sferze interpretacji tych ustaleń w kwestii liczby miejsc wymaganej dla uzupełniającej zabudowy mieszkaniowej, nie stanowiło w ocenie Sądu podstawy do stosowania sankcji nieważności, ale uznania, że w przywołanych przepisach uchwały nastąpiło nieistotne naruszenie prawa, które nie eliminuje ich z obrotu prawnego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 326/15, z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 297/15).

W pozostałym zakresie, o czym była mowa wyżej, Sąd w pełni podzielił zarzuty i przedstawioną argumentację prawną organu nadzoru, dlatego też na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie w przedmiocie kosztów orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 206 u.p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).