Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 946/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały ...
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15 , art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1 i art. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Limanowej –P.D. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na § 3 pkt 6-8, pkt 10-18, pkt 22-25, § 4 pkt 4-5, pkt 10-11, § 5, § 6, rozdz. 6 (§ 18- §19), § 21 pkt 2 lit. b) i c) oraz § 31 ust. 1 i 2 uchwały nr XXXIII/230/2013 Rady Miasta Mszana Dolna z dnia 28 stycznia 2013 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Mszana Dolna stwierdza nieważność § 3 pkt 6-8, pkt 10-18, pkt 22-25, § 4 pkt 4-5, pkt 10-11, § 5, § 6, rozdz. 6 (§ 18- §19), § 21 pkt 2 lit. b) i c) oraz § 31 ust. 1 i 2 uchwały nr XXXIII/230/2013 Rady Miasta Mszana Dolna z dnia 28 stycznia 2013 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Mszana Dolna.


UZASADNIENIE

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżył § 3 pkt 6 – 8, pkt 10 – 11, pkt 12 (częściowo), pkt 13 - 18, 22 - 25, § 4 pkt 4 - 5, pkt 10 - 11, § 5, § 6, rozdziału 6 (§ 18 - 19), § 21 pkt 2 lit. b) i c), § 31 ust. 1 i 2 uchwały Nr XXXIII/230/2013 Rady Miasta Mszana Dolna z dnia 28 stycznia 2013 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Mszana Dolna.

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności ww. zapisów uchwały.

W uzasadnieniu podniósł, że w wyniku dokonanej oceny uchwały, pod kątem jej zgodności z prawem, powziął wątpliwości co do zgodności z prawem ww. zapisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Mszana Dolna, jako naruszających porządek prawny, z powodu przekroczenia upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. z późn. zm.).

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Mszana Dolna poinformował, że Rada

postanowiła w trybie art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnić skargę. Uwzględnienie skargi nastąpi poprzez uchylenie zaskarżonych przepisów regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Mszana Dolna w drodze odpowiedniej uchwały Rady Miasta Mszana Dolna podjętej na najbliższej sesji. Stwierdził, że należy podzielić stanowisko skarżącego, że zakwestionowane zapisy rzeczywiście nie miały oparcia w postaci delegacji ustawowej do ich wprowadzenia, a zatem wykroczyły poza zakres obowiązującego obecnie ustawowego upoważnienia. Następnie organ poinformował Sąd, że uchwałą z dnia 16 września 2013 r. zmieniono Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Mszana Dolna. Rada Miasta Mszana Dolna uchwiła co następuje:

§ 1. W załączniku do Uchwały nr XXXIII/230/2013 Rady Miasta Mszana Dolna z dnia 28 stycznia 2013 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Mszana Dolna wprowadza się następujące zmiany:

1) w § 3 skreśla się pkt 6 - 8, pkt 10 -11, pkt 13 -18, pkt 22 - 25,

2) § 3 pkt 12 otrzymuje nowe brzmienie: "likwidowanie śliskości na drogach publicznych, ulicach, placach w okresie mrozów i opadów śnieżnych, zgodnie z wymogami art. 4 pkt 20 oraz art. 20 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, z późn. zm.),

3) w § 4 skreśla się pkt 4 - 5, pkt 10 - 11,

4) skreśla się § 5,

5) skreśla się § 6,

6) skreśla się Rozdział 6,

7) w § 21 skreśla się pkt 2 lit. b) i c),

8) skreśla się § 31.

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta Mszana Dolna.

§ 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz.270) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) w przypadku skargi wniesionej na uchwałę organu gminy zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie, czy uchwała ta nie jest sprzeczna z prawem. Ustawowe sformułowanie: "sprzeczność z prawem" oznacza kwalifikowaną wadę prawną, polegającą właśnie na sprzeczności (działanie contra legem), toteż nie chodzi tu o jakiekolwiek naruszenie prawa. Z określeniem tym koresponduje kompetencja sądu do stwierdzenia nieważności, a nie do zwykłego uchylenia zaskarżonej uchwały.

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd w całości podziela stanowisko, że nie jest wyłączona możliwość kontroli zaskarżonej części uchwały z uwagi na fakt, że uchwała ta utraciła moc prawną w związku z jej uchyleniem przez późniejszą uchwałę. Ewentualne uchylenie uchwały nie może mieć znaczenia dla dopuszczalności dokonania jej kontroli sądowoadministracyjnej ze względu na rozróżnienie skutków prawnych uchylenia aktu od skutków, jakie wiążą się ze stwierdzeniem jego nieważności. Uchylenie uchwały przez organ gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Inne będą zatem konsekwencje dla czynności prawnych podjętych na podstawie uchwały uchylonej, a inne dla uchwały, co do której stwierdzono nieważność. Zatem fakt, że dana uchwała nie obowiązuje już na danym terenie, nie wyłącza możliwości jej skontrolowania pod względem zgodności z prawem i stwierdzenia jej nieważności.

Stan faktyczny sprawy nie był sporny.

Uchwała nr XXXIII/230/2013 Rady Miasta Mszana Dolna z dnia 28 stycznia 2013 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Mszana Dolna została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 4 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172 z późn. zm.).

Zapisy zaskarżonej części uchwały (załącznik nr 1 – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Mszana Dolna ) miały następującą treść:

Rozdział 2.

WYMAGANIA W ZAKRESIE UTRZYMANIA CZYSTOŚCI I PORZĄDKU NA TERENIE NIERUCHOMOŚCI

§ 3. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez:

6) włączenie wód opadowych do istniejącej sieci kanalizacyjno-deszczowej lub w przypadku gdy włączenie lub budowa sieci jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, rozprowadzanie wód opadowych na terenie nieutwardzonym swojej nieruchomości,

7) uprzątanie z terenu nieruchomości wraków pojazdów mechanicznych; zgodnie z wymogami ustawy z dnia 20 stycznia 2005 o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202, z późn. zm);

8) uprzątanie poprzez zamiatanie, zbieranie, grabienie, zmywanie, itp., zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości i utrzymanie ich należytego stanu sanitarno - higienicznego;

10) usuwanie nawisów i sopli z okapów, rynien i innych części nieruchomości, realizując w ten sposób zapisy § 2 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836, z późn. zm);

11) usuwanie śniegu z dachu zgodnie z wymogami art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.)

12) likwidowanie śliskości na drogach publicznych, ulicach, placach w okresie mrozów i opadów śnieżnych, zgodnie z wymogami art. 4 pkt 20 oraz art. 20 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, z późn. zm), przy użyciu piasku zmieszanego ze środkami chemicznymi nie działającymi szkodliwie na tereny zieleni oraz drzewa, zgodnie z wymogami Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych ulicach i placach (DZ. U. Nr 230, poz. 1960);

13) usuwanie ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów, ogłoszeń, plakatów, napisów, rysunków itp.,

14) oznaczenie nieruchomości, zgodnie z treścią art. 47b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193 poz. 1287, z późn. zm.), przez umieszczenie w widocznym z ulicy miejscu tabliczki z numerem porządkowym nieruchomości oraz zadbanie o jej estetyczny czytelny wygląd;

15) umieszczenie w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, w pobliżu wejścia, tablic zawierających: dane adresowe właściciela lub zarządcy, dane adresowe osoby bądź podmiotu wykonującego czynności w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, regulamin porządkowy, spis adresów i numerów telefonów alarmowych;

16) usuwanie suchych i zagrażających niebezpieczeństwu drzew i krzewów - po uprzednim uzyskaniu zgody Burmistrza Miasta Mszana Dolna;

17) utrzymywanie czystości na przystankach, w przepustach, przejściach, pod mostami i wiaduktami, itp.;

18) utrzymywanie w stanie wolnym od zaśmiecenia wód powierzchniowych i ich najbliższego otoczenia;

22) pielęgnację i utrzymywanie estetycznego wyglądu parków, terenów zielonych, ogrodów, kwietników oraz klombów,

23) utrzymywanie nieruchomości zadrzewionych i zakrzaczonych, położonych wzdłuż ciągu komunikacyjnego (chodników, dróg) w stanie nie utrudniającym bezpiecznego korzystania z pasa drogowego;

24) umieszczanie plakatów, reklam, ogłoszeń, nekrologów wyłącznie na urządzeniach do tego celu przeznaczonych;

25) umieszczanie na terenach publicznie dostępnych, w szczególności w parkach, na targowiskach, placach zabaw, tablic zawierających regulaminy korzystania z tych terenów;

§ 4. Na terenie Miasta Mszana Dolna biorąc pod uwagę zasady utrzymania czystości porządku, zabrania się:

4) malowania graffiti na jakichkolwiek budynkach lub budowlach;

5) niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, w tym malowania na nich graffiti, urządzeń wyposażenia placów zabaw, urządzeń do zbierania odpadów, obiektów przeznaczonych do umieszczania reklam i ogłoszeń, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej, w szczególności hydrantów, transformatorów, rozdzielni, linii energetycznych, telekomunikacyjnych, wiat, przystanków, roślinności, deptania trawników oraz zieleńców itp.;

10) zajmowania pasa drogowego (chodniki, pobocza, jezdnie, rowy przydrożne) celem składowania odpadów lub materiałów budowlanych; na zajęcie pasa drogowego wymagana jest zgoda zarządcy drogi i pobierana jest za to opłata zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115);

11) dokonywania zmian naturalnego ukształtowania terenu w sposób niezgodny z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 130 z późn. zm.);

§ 5. 1. Właściciele nieruchomości, na których znajdują się przeznaczone dla dzieci piaskownice do zabaw, powinni:

1) grodzić place zabaw, na którym znajduje się piaskownica lub same piaskownice w sposób zapewniający dzieciom bezpieczną zabawę oraz wykluczające przedostawanie się zwierząt mogących zanieczyścić piasek;

2) zamieszczać przy każdym wejściu na teren ogrodzony, o którym mowa w pkt 1 tabliczkę informującą o zakazie wprowadzania zwierząt oraz informacji o zarządcy wraz z numerem telefonu;

3) wymieniać piasek z częstotliwością co najmniej 2 razy do roku (w kwietniu, lipcu lub sierpniu) oraz każdorazowo w przypadku stwierdzenia zanieczyszczenia piasku odchodami zwierzęcymi lub innymi zanieczyszczeniami zagrażającymi bezpieczeństwu korzystających;

2. Właściciele nieruchomości, na których znajdują się place zabaw dla dzieci mają obowiązek utrzymania znajdujących się tam urządzeń służących do zabawy dzieci w należytej czystości i estetyce oraz właściwym stanie technicznym, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

§ 6. Właściciele nieruchomości zabudowanych, których granice gruntu przebiegają po obrysie budynków i którzy faktycznie korzystają z części nieruchomości sąsiednich, bez których nieruchomość zabudowana nie mogłaby być prawidłowo używana, mają obowiązek utrzymywać te części nieruchomości sąsiednich w czystości i porządku.

Rozdział 6.

OBOWIĄZKI FORMALNOPRAWNE I SKUTKI ICH NIEPRZESTRZEGANIA

§ 18. Wprowadza się obowiązek w zakresie dokumentowania wykonywania obowiązków wynikających z ustawy: właściciele budynków zamieszkania jedno- i wielorodzinnego mają obowiązek złożenia do Burmistrza Miasta Mszana Dolna deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych oraz każdorazowo w przypadku zmiany danych stanowiących podstawę naliczenia opłaty, w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany.

§ 19. 1. W przypadku uchybienia przez właścicieli nieruchomości obowiązków w zakresie wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania ich we właściwym stanie, wyposażenia nieruchomości w szczelny zbiornik bezodpływowy lub wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków, uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, podlega kontroli wykonywanej przez upoważnione służby; w przypadku stwierdzenia nie wykonywania tych obowiązków, Burmistrz Miasta Mszana Dolna występuje o ukaranie w trybie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, albo wydaje decyzję nakazującą ich wykonanie; jej wykonanie podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 z późn. zm);

2. Burmistrz Miasta Mszana Dolna dokonuje przez upoważnione służby kontroli wykonywania obowiązku zawarcia przez właścicieli nieruchomości, które winny być wyposażone w szczelne zbiorniki bezodpływowe, umów na usługi odbioru odpadów i opróżniania zbiorników bezodpływowych, oraz wykonywania przez nich obowiązku uiszczania z tego tytułu opłat;

3. W przypadku stwierdzenia nie wykonywania obowiązków, Burmistrz Miasta Mszana Dolna wydaje z urzędu decyzję, w której ustala obowiązek uiszczania opłat, ich wysokość, terminy uiszczania oraz sposób udostępniania urządzeń w celu ich opróżnienia; w takich przypadkach Miasto organizuje właścicielom nieruchomości opróżnianie zbiorników bezodpływowych;

4. Decyzji o której mowa w ust. 3 nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności; decyzja obowiązuje przez rok i ulega przedłużeniu na rok następny, jeżeli właściciel nieruchomości na co najmniej trzy miesiące przed upływem daty jej obowiązywania nie przedstawi umowy, w której termin rozpoczęcia wykonywania usługi nie jest późniejszy niż data utraty mocy obowiązującej decyzji; do opłat wymierzonych wyżej wymienioną decyzją stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 9 sierpnia 1999 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.);

5. W sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nakładanych zgodnie z art. 6o i 6p ustawy, stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

6. Dowody uiszczania opłat za odbiór odpadów i opróżnianie zbiorników bezodpływowych, właściciel nieruchomości jest obowiązany przechowywać przez okres dwóch lat;

7. W przypadku stwierdzenia nieszczelności zbiornika bezodpływowego, właściciel nieruchomości jest zobowiązany do usunięcia ich w ustalonym terminie od momentu stwierdzenia tego faktu i do powiadomienia o tym gminy;

8. W przypadku gdy właściciel nieruchomości nie wykona uszczelnienia zbiornika w ustalonym terminie, może wykonać te prace za niego Miasto Mszana Dolna i obciążyć go kosztami.

§ 21. Do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy:

2) w odniesieniu do psów:

b) systematyczne szczepić posiadanego psa przeciwko wściekliźnie zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 z późn. zm.), która nakłada obowiązek szczepienia psów w wieku powyżej trzech miesięcy i okazywanie na żądanie władz sanitarnych, weterynaryjnych, policyjnych, zaświadczenia o przeprowadzonym szczepieniu,

c) uzyskać zezwolenie Burmistrza Miasta Mszana Dolna na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną zgodnie z treścią Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003r. Nr 77, poz. 687).

§ 31. 1. Fakt zauważenia na terenie Miasta Mszana Dolna bezdomnego psa lub zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę należy niezwłocznie zgłosić do Urzędu Miasta Mszana Dolna;

2. Organizator imprezy masowej, zgromadzenia o charakterze publicznym, giełdy i targowiska jest zobowiązany zapewnić wystarczającą ilość pojemników do zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, utrzymywać czystości wokół nich oraz niezwłocznie usunąć pojemniki po zakończeniu oczyszczania terenu.

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Konstytucyjną podstawę dla uprawnienia organów samorządu terytorialnego do wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie stanowi natomiast art. 94 Konstytucji RP. Na kompetencje organów samorządu terytorialnego w tym zakresie wskazuje również art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia.

Zgodnie z normą wyrażoną w art. 4 ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku: 1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Jak trafnie podniósł organ nadzoru zadaniem legislacji gminnej przewidzianej w art. 4 ust. 2 ustawy o czystości i porządku jest określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy - nie wszystkich jednak - lecz tylko tych, które dotyczą kwestii wymienionych w tym przepisie. Dlatego Sąd uznał, że zasadne jest stanowisko wojewody, że Rada Miasta Mszana Dolna na gruncie upoważnienia ustawowego ujętego w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie posiadała uprawnień wprowadzenia przepisów wymienionych i opisanych w skardze, na mocy których:

1.nałożono szereg obowiązków nie wynikających z upoważnienia ustawowego zawartego w cytowanym wyżej art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (§ 3 pkt 8, 12 (w części),13, 16, 17, 18, 22, 23, § 6),

2.przytoczono obowiązki wynikające z innych aktów prawnych (§ 3 pkt 6, 7, 10, 11, , 14, 15, 24, 25, § 4 pkt 4, 5, 10, 11), których ewentualne naruszenie nie może być traktowane jak naruszenie postanowień regulaminu

3.nałożono obowiązki na właścicieli nieruchomości, na których znajdują się przeznaczone dla dzieci piaskownice do zabaw (§ 5), a także na właścicieli nieruchomości zabudowanych, których granice gruntu przebiegają po obrysie budynków i którzy faktycznie korzystają z części nieruchomości sąsiednich do utrzymywania tych części nieruchomości w czystości ((§ 6),

4.uregulowano w regulaminie obowiązki (§ 18-19) dotyczące składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych, wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub w przydomową oczyszczalnię ścieków, przechowywania przez okres dwóch lat dowodów uiszczania opłat za odbiór nieczystości, spraw dotyczących egzekucji obowiązków z regulaminu i kar za jego nieprzestrzeganie

5. nałożono na właścicieli psów obowiązki określone w § 21, tj. systematycznego szczepienia przeciwko wściekliźnie (...) oraz okazywania zaświadczenia o przeprowadzonym szczepieniu na żądanie władz sanitarnych, weterynaryjnych, policyjnych (§ 21 pkt 2 lit. b), a także uzyskania zezwolenia Burmistrza na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną, zgodnie z przywołanym w Regulaminie rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (§ 21 pkt 2 lit. c) mimo, że obowiązek szczepienia wynika z cytowanej w przedmiotowym Regulaminie ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, natomiast wymóg uzyskania zezwolenia wójta na utrzymywanie psa rasy uznanej za agresywną wynika z art. 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

6. nałożono obowiązek zgłaszania gminie faktu zauważenia bezdomnego psa bądź zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę, który także wynika z przywołanych wyżej ustaw dotyczących ochrony zwierząt ( zapis § 31 ust. 1 Regulaminu);

7. zobowiązano organizatorów imprez masowych do wyposażenia miejsca, na których odbywają się imprezy w pojemniki oraz ich opróżnianie i uprzątnięcie (§ 31 ust. 2).

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10 i wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r. II OSK 2058/11 unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że uchwalając zaskarżone ww. zapisy uchwały Rada Miasta w Mszanie Dolnej wykroczyła w sposób istotny poza zakres ustawowego upoważnienia. Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie.

Podzielając zatem zasadność zarzutów skargi, że zaskarżone zapisy w Regulaminie utrzymania czystości i porządku pozostają w oczywistej sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)