Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 18/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 27
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Sygn.akt II OSK 18 /06 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 kwietnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski (spr), Barbara Gorczycka-Muszyńska, , Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 955/04 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim z dnia 26 maja 2004 r. Nr XV/133/04 w przedmiocie ograniczenia budowy budynków handlowych w Gminie Maków Podhalański oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 18/06

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 955/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Wojewody Małopolskiego, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim z dnia 26 maja 2004 r., nr XV/133/04 w przedmiocie ograniczenia budowy budynków handlowych w Gminie Maków Podhalański. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Rada Miejska w Makowie Podhalańskim w uchwale Nr XV/133/04 w sprawie ograniczenia budowy budynków handlowych o powierzchni sprzedaży nie większej niż 400 m2 w Gminie Maków Podhalański, wprowadziła w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego Gminy Maków Podhalański zakaz budowy budynków handlowych, których powierzchnia sprzedaży przekracza 400 m2. Jako podstawę prawną uchwały podano art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Na uchwałę, tą w dniu 28 lipca 2004 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył Wojewoda Małopolski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że powołany jako podstawa prawna uchwały art. 18 ust.2 pkt. 11 ustawy o samorządzie gminnym nie odnosi się do planowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała wprowadza w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego Gminy Maków Podhalański zakaz budowy budynków handlowych, których powierzchnia sprzedaży przekracza 400 m2. Zdaniem Wojewody już samo sformułowanie zapisu § 1 tej uchwały jako wątpliwe oraz niejasne co do zamierzonych intencji, powoduje, iż powinna zostać stwierdzona jej nieważność. Nie jest bowiem jasne, czy wprowadzenie zakazu budowy budynków handlowych, których powierzchnia sprzedaży przekracza 400 m2 odnosi się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego już obowiązujących w Gminie, czy też jest to dyrektywa odnosząca się do planu zagospodarowania przestrzennego, którego projekt był wyłożony do wglądu. Z literalnej wykładni uchwały należałoby wywieść, iż chodzi o plany miejscowego zagospodarowania przestrzennego już obowiązujące niemniej, z protokołu z sesji Rady Miejskiej, na której została podjęta uchwała, wynika, iż zakaz przewidziany w § 1 uchwały dotyczy sporządzanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta Maków Podhalański. W obydwu jednak wypadkach procedura wprowadzenia zmian odpowiednio do: planów zagospodarowania przestrzennego już obowiązujących oraz projektu planu dla tegoż terenu, została naruszona. Postanowienia § 1 uchwały odnoszą się do już obwiązujących planów zagospodarowania przestrzennego, dlatego stwierdzenie nieważności uchwały stało się konieczne, bowiem przywołany paragraf uchwały pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 z późn. zm.), zgodnie z którym zmiana studium lub planu zagospodarowania następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Zgodnie z przepisem art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uzupełnienie planu wymaga powtórzenia czynności określonych w art. 18 ust. 2 tej ustawy w zakresie niezbędnym do dokonania zmian. W tym kontekście § 1 uchwały pozostaje w sprzeczności z zapisami sporządzonego i udostępnionego do wglądu publicznego projektu planu dla przedmiotowego terenu, które dopuszczają możliwość lokalizacji usług handlowych o powierzchni sprzedaży do 1000 m2 w terenach budownictwa jednorodzinnego.

Dodatkowo podniesiono, iż w przypadku wprowadzenia do projektu planu zagospodarowania przestrzennego zmian, do których na podstawie § 2 tej uchwały zobowiązano Burmistrza Miasta Maków Podhalański, należy powtórzyć etap wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w zakresie, którego dotyczy proponowana zmiana. Z uwagi na to, że wprowadzenie jakichkolwiek zmian w ustaleniach projektu planu, którego sporządzenie zostało zakończone, jest niezgodne z przepisami powołanej ustawy, w myśl art. 27 ust. 1 wyżej przywołanej ustawy konieczne jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Miasto Maków Podhalański wniosło o jej oddalenie. Podniesiono, że zaskarżona uchwała nie zmienia ani istniejących planów zagospodarowania przestrzennego dla wsi Białka, Żarnowka, Wieprzec, ani planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałych terenów. Uchwała nie zastępuje także samej procedury zmian. Procedura, czy to aktualizacji istniejących planów, czy to zmiany projektu jest określona ustawowo i oczywistym jest, że wymaga ona określonych czynności tj. powtórzenia niezbędnych czynności, czy to w oparciu o art. 32 w zw. z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy to w oparciu o art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zaskarżona uchwała, jak wynika z jej literalnego brzmienia, swoim zakresem obejmuje całą Gminę. Inicjuje ona proces aktualizacji istniejących planów i ewentualnych zmian w projektowanym planie. Z uchwały wynika, iż wymagają weryfikacji poczynione już ustalenia pod kątem dopuszczenia możliwości lokalizacji usług handlowych o powierzchni do 1000 m2 w terenach budownictwa jednorodzinnego. Twierdzenie, że procedura zmiany planów została narzucona, jest przedwczesne, albowiem taka nie została jeszcze podjęta, a uchwała jest wyrazem woli reprezentatywnej części mieszkańców, stanowiąca sygnał do podjęcia stosownych zmian

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały zważył, iż w dziedzinie przygotowywania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązuje i obowiązywała w dacie wydania zaskarżonej uchwały ustawa z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Ustawa ta przewiduje specjalny, rozbudowany i szczegółowy tryb sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i stanowi, że zmiany tych planów i ich uzupełnienia następują również według tego trybu. Ta kompletna regulacja ustawowa oznacza, że jakikolwiek inny tryb dokonywania zmian lub uzupełnień w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest niedopuszczalny i rażąco narusza prawo.

Rada Miejska w Makowie Podhalańskim w drodze zaskarżonej uchwały wprowadziła zakaz budowy budynków handlowych, których powierzchnia sprzedaży przekracza 400 m2, który ma dotyczyć - zgodnie z literalną treścią uchwały - wszystkich planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w Gminie Maków Podhalański. Nie jest przy tym istotny fakt rozbieżności między tytułem zaskarżonej uchwały a jej treścią, który można uznać za niezręczność językową (w tytule tej uchwały mowa o obiektach nie większych niż 400 m2). W ten sposób dokonano istotnej zmiany w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego, czyniąc to bez zachowania obowiązującej procedury i nawet nie nawiązując do w/w ustawy. W tej sytuacji nie ma wątpliwości, zdaniem Sądu, że Rada Miejska w Makowie Podhalańskim działała sprzecznie z prawem a w szczególności z cyt. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Okoliczność ta w pełni uzasadnia stwierdzenie nieważności tej uchwały. Jednakże, ponieważ od wydania zaskarżonej uchwały upłynął już rok.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Gmina Maków Podhalański, opierając skargę na podstawie naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. art. 27 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającego na przyjęciu, że zaskarżoną uchwałą dokonano istotnej zmiany w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego, bez zachowania obowiązującej procedury wynikającej z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała nie ingeruje w istniejące plany zagospodarowania przestrzennego, ani nie ingeruje w projekt planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała nie zastępuje także samej procedury ich zmian. Jeżeli chodzi o relację pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a istniejącymi planami zagospodarowania przestrzennego, to uchwała inicjuje proces aktualizacji tych planów, co do możliwości lokalizacji usług handlowych o dużej powierzchni sprzedaży. W tym sensie twierdzenie, że doszło do naruszenia procedury zmiany istniejących planów, jest przedwczesne. Uchwała jest wyrazem woli reprezentatywnej części mieszkańców, aby zainicjować proces zmian planów w określonym precyzyjnie kierunku. Z niej bowiem wynika, że chodzi o cały teren Gminy Maków Podhalański, a ewentualna przyszła zmiana dotyczyć ma ograniczeń budowy budynków o określonej powierzchni handlowej. Podniesiono też, że w zakresie relacji pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a projektem planu zagospodarowania przestrzennego dla samego terenu miasta Makowa Podhalańskiego - winna obowiązywać zaskarżona uchwała, niezależnie od samego projektu planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie nie ma konkurencji pomiędzy tymi aktami, obowiązuje uchwała do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Dalsze ewentualne działania w kierunku zmian projektu planu zagospodarowania, są możliwe i niezależne od zaskarżonej uchwały. Skoro zaskarżona uchwała nie ingeruje w istniejące plany zagospodarowania przestrzennego, ani tym bardziej w projekt planu, ani nie zastępuje procedury ich zmian, należy uznać, zdaniem skarżącej, iż nie powołanie się w zaskarżonej uchwale na przepisy odnoszące się do planowania przestrzennego, a oparcie się na art. 18 ust 2 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym, było od początku wynikiem przyjętego wyżej rozumowania. Brak powoływania się w zaskarżonej uchwale na przepisy o planowaniu przestrzennym, jednoznacznie wskazują na intencje uchwałodawcy, jego zamiar oraz jak ostatecznie interpretować jego wolę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Złożona w rozpatrywanej sprawie kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, jednak podniesiony w niej zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 27 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) stanowi: "Zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane". Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Makowie Podhalańskim wprowadziła w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego Gminy Maków Podhalański zakaz budowy budynków handlowych, których powierzchnia sprzedaży przekracza 400 m2. Podzielić należy więc stanowisko Sądu I instancji, iż w ten sposób Rada Gminy dokonała istotnej zmiany w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego, czyniąc to bez zachowania obowiązującej procedury zmiany planu. Podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenia, że przedmiotowa uchwała nie ingeruje ani w istniejące plany zagospodarowania przestrzennego, ani w projekt planu zagospodarowania przestrzennego, a wyłącznie "inicjuje proces aktualizacji tych planów, co do możliwości lokalizacji usług handlowych o dużej powierzchni sprzedaży" są gołosłowne. Jeżeli, jak to ujęto w skardze kasacyjnej, "wolą reprezentatywnej części mieszkańców" było zainicjowanie procesu zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to należało owej woli, przybierającej szatę prawną uchwały Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim nadać formę przewidzianą w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której powołany już art. 27 wymaga zastosowania do zmiany planu miejscowego zastosowania takiego samego trybu, w jakim plan jest uchwalany.

Zauważyć należy, iż stosownie do przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a do takich zasad niewątpliwie należy wprowadzanie ograniczeń powierzchni sprzedaży w obiektach handlowych na terenie Gminy, następuje w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z lakonicznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku i równie lakonicznej skargi kasacyjnej wynika jednak, że nie cały obszar Gminy Maków Podhalański posiada uchwalone plany zagospodarowania przestrzennego, tam, gdzie one nie obowiązują, ograniczenia wprowadzone zaskarżoną uchwałą odpowiadają kryteriom, które ewentualnie mogłyby być zawarte w owym studium. Dla terenów zaś, dla których obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego owe ograniczenia zawarte w uchwale z 26 maja 2004 r. były nieuprawniona próbą zmiany tych planów z pominięciem procedury planistycznej zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art 28 ust. 1 ustawy, takie naruszenia powoduje nieważność uchwały. Z uwagi na upływ rocznego terminu od daty podjęcia tej uchwały zasadne było stwierdzenie jej niezgodności z prawem.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.