Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1233/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 par. 1 i 2, art. 27 par. 1 pkt 3, art. 34 par. 4, art. 33 pkt 1,3,10
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 840/11 w sprawie ze skargi I.J. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 840/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę I.J. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryficach z [...] maja 2011 r. uznające za bezzasadne zarzuty zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryficach, decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał rozbiórkę budynku socjalno-gospodarczego wybudowanego przy ul. [...] 7 w [...] na terenie działki nr [...] obr. [...] 1 bez pozwolenia na budowę. Jako adresat decyzji wskazana została I.J., co następnie sprostowano w trybie art. 113 § 1 k.p.a. postanowieniem PINB w Gryficach z [...] czerwca 2002 r. nr [...], wskazując że zobowiązana nosi nazwisko J.J.. Na postanowienie nie wniesiono odrębnego zażalenia. Decyzja została skierowana do I.J. jako inwestora samowolnie rozpoczętej budowy budynku socjalno-gospodarczego (w miejsce rozebranego budynku).

Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Zachodniopomorskiego WINB w Szczecinie z dnia [...] września 2002 r., znak: [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawomocnym wyrokiem z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt: SA/Sz 2830/02 oddalił skargę zobowiązanej.

Ponieważ zobowiązana nie wykonała dobrowolnie nałożonego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryficach upomnieniem z [...] grudnia 2002 r., znak: [...], wezwał ją do wykonania nakazanej rozbiórki w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, w upomnieniu określono podstawę obowiązku i wskazano na jego wymagalność oraz zagrożenie wszczęciem egzekucji administracyjnej. Upomnienie zostało doręczone 9 grudnia 2002 r.

Pomimo upomnienia zobowiązana nie wykonała nakazanej rozbiórki, wobec czego PINB w Gryficach wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając zobowiązanej tytuł wykonawczy z [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. Jako podstawę obowiązku wskazano w nim decyzję z [...] czerwca 2002 r., [...] oraz art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, określono treść obowiązku jako wykonanie rozbiórki budynku socjalno-gospodarczego wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] 7 w [...] na terenie działki nr [...] (obecnie dz. Nr [...]/1 obręb [...]-1) bez pozwolenia na budowę. Tytuł zawiera wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji, pieczęć urzędową oraz został opatrzony klauzulą o skierowaniu do egzekucji, nie zakreślono mających zastosowanie środków egzekucyjnych. Nadto w tytule zawarto pouczenie o prawie i podstawie wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Tytuł egzekucyjny doręczono zobowiązanej 9 maja 2011 r., wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

W związku z wszczęciem postępowania egzekucyjnego I.J., reprezentowana przez radcę prawnego, pismem z dnia 16 maja 2011 r., zgłosiła zarzuty:

1) nieistnienia obowiązku,

2) określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia,

3) niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym,

4) braku uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia, o którym mowa w art. 15 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,

5) niespełnienia wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające na:

- nieprawidłowym oznaczeniu w tytule wykonawczym obowiązku podlegającego wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej,

- niedołączeniu do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia.

Powołując się na zgłoszone zarzuty pełnomocnik zobowiązanej wniósł o zwrócenie tytułu wykonawczego wierzycielowi i umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryficach oddalił zgłoszone zarzuty jako bezzasadne. W zażaleniu na to postanowienie pełnomocnik zobowiązanej, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego, powtórzył zarzuty i wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy Trzebiatów decyzją z 27 lipca 2005 r. zatwierdził podział nieruchomości położonej w obrębie [...] 1, Gmina [...], zapisanej w Księdze Wieczystej KW 1[...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], na działki nr [...]/1 i nr [...]/2. Podział działki nr [...] spowodował, że obowiązek określony w tytule wykonawczym przestał istnieć, bowiem w decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. mowa jest o budynku znajdującym się na działce nr [...], która obecnie nie istnieje. Pełnomocnik zobowiązanej podniósł także, że nieruchomość, na której znajduje się obiekt będący przedmiotem nakazu rozbiórki, nie stanowiła w dniu 19 czerwca 2002r. jej własności, lecz była przedmiotem użytkowania wieczystego jej córek, K. i E. K. Tymczasem nakaz rozbiórki skierowany został wyłącznie do niej. W konsekwencji prowadzone obecnie postępowanie egzekucyjne zmierza de facto do wyegzekwowania obowiązku rozbiórki od K. i E.K., pomimo tego, że nie były one stronami postępowania w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki. Tymczasem nie można w odniesieniu do nich stwierdzić, że są następcami prawnymi skarżącej i wywodzić o możliwości przeniesienia na nie obowiązku rozbiórki, gdyż nie zostały one wskazane w decyzji nakazującej rozbiórkę, pomimo tego, że w dacie jej wydania były właścicielami nieruchomości. O nieistnieniu obowiązku, a tym samym o niewykonalności decyzji z [...] czerwca 2002 r. świadczy także to, że decyzja zobowiązuje do rozbiórki obiektu znajdującego się przy ul. [...] 7 w [...], tymczasem zgodnie z treścią zawiadomienia Sądu Rejonowego w Gryficach z dnia 29 sierpnia 2001 r. dotyczącego nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr 11882, której współużytkownikami wieczystymi i właścicielami budynków są K. K. i E.K., nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] położona jest przy ul. [...] 9 (obecnie są to działki o numerach [...]/1 i [...]/2, znajdujące się przy ul. [...] 9 i 9a w [...]). W konsekwencji decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r. zawiera zarówno niewłaściwe oznaczenie miejsca położenia nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki, jak i niewłaściwe oznaczenie działki gruntu, a co za tym idzie - dotyczy obowiązku, który nie istnieje.

Zarazem obowiązek będący przedmiotem egzekucji został określony niezgodnie z treścią decyzji z [...] czerwca 2002 r., gdyż w tytule wykonawczym stwierdza się, że treść obowiązku brzmi: "wykonanie rozbiórki budynku socjalno-gospodarczego wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] 7 w [...] na terenie działki nr [...] (obecnie działka nr [...]/1 obręb [...] - 1) bez pozwolenia na budowę", a adresatem obowiązku wskazanym w tytule wykonawczym jest J.J.. Decyzja i tytuł wykonawczy różnią się zatem co do osoby zobowiązanego oraz co do numeru działki, na której znajduje się budynek mający być przedmiotem rozbiórki. Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 3 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa bądź też jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny.

Zdaniem zobowiązanej egzekwowana decyzja jest niewykonalna, gdyż nie ma ona możliwości podjęcia prac na terenie dawnej działki nr [...] z uwagi na to, że działka ta znajduje się w użytkowaniu wieczystym jej córek, a budynki znajdujące się na tej działce są ich własnością. Na poparcie powyższego przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt: II SA/Lu 219/2008, w którym stwierdzono, że stosowanie środków egzekucyjnych przeciwko skarżącemu, bez wyjaśnienia czy nadal jest on posiadaczem i zarządcą przedmiotowego budynku gospodarczego jest niedopuszczalne. O niewykonalności obowiązku można mówić także wtedy, gdy jego realizacja wiązałaby się z dokonaniem czynu niedozwolonego, w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, co pociągałoby odpowiedzialność odszkodowawczą bądź też z dokonaniem czynu zabronionego w rozumieniu prawa karnego. Wykonanie przedmiotowego nakazu rozbiórki, wiązałoby się z popełnieniem przez zobowiązaną deliktu prawa cywilnego, który naraziłby ją na odpowiedzialność odszkodowawczą wobec córek. Wobec powyższego organ egzekucyjny powinien podjąć czynności wyjaśniające w celu ustalenia, czy właściwym adresatem obowiązku objętego tytułem wykonawczym powinna być skarżąca, mając przy tym na uwadze, że umowa dzierżawy z 1999 r. zawarta przez zobowiązaną z córkami została już rozwiązana, a co za tym idzie nie posiada ona obecnie jakiegokolwiek tytułu do dysponowania nieruchomością, na terenie której zrealizowała samowolę budowlaną. Umowa dzierżawy w zakresie zacytowanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia upoważniała zresztą dzierżawcę do budowania i przebudowywania obiektów, a nie do ich rozbierania.

Po rozpatrzeniu zażalenia Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie postanowieniem z [...] czerwca 2011r. znak [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Stwierdził, że żadna z podstaw zarzutów określona w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwanej dalej u.p.e.a. lub ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) nie zachodzi. Obowiązek polegający na rozbiórce budynku, który w czasie podejmowania decyzji administracyjnej ustanawiającej ten obowiązek znajdował się w [...] na działce nr [...], został określony dostatecznie jednoznacznie i jak dotąd - czemu nie zaprzecza zobowiązana - nie został wykonany. Podział działki, na której znajdował się przedmiotowy obiekt budowlany i związane z tym nadanie powstałym działkom nowych numerów, nie może stanowić o tym, że obowiązek rozbiórki przestał istnieć. Wprawdzie w decyzji PINB w Gryficach z dnia [...] czerwca 2002 r. stanowiącej nakaz rozbiórki błędnie został podany tzw. nr policyjny nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy budynek jako nr [...] zamiast [...] jednakże będący podstawą rozróżnienia i wyodrębnienia poszczególnych działek numer ewidencji geodezyjnej – [...] - został podany prawidłowo. Zatem nie było i nie ma wątpliwości co do lokalizacji obiektu budowlanego objętego egzekwowanym obowiązkiem. Organ zauważył, że w umowie z dnia 2 kwietnia 1999 r. zawartej pomiędzy zobowiązaną, a E.K. i K.K., mowa jest o nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] 7, wpisanej do księgi wieczystej KW Nr [...], a więc mowa jest o nieruchomości opatrzonej numerem [...] w ewidencji gruntów. Biorąc pod uwagę, iż tzw. nr policyjny przedmiotowej nieruchomości był także niepoprawnie określany przez jej użytkowników wieczystych, zasadnym jest przyjęcie, że w celu określenia tożsamości działki, na której znajduje się budynek objęty tym postępowaniem egzekucyjnym, wskazywać należy jej numer wynikający z ewidencji geodezyjnej.

Obowiązek określony w decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz obowiązek określony w tytule wykonawczym są zatem tożsame. Jednocześnie organ przyznał, że zgodnie z załączonym do akt sprawy wypisem z rejestru gruntów z dnia [...] maja 2002 r., działka nr [...] położona jest w [...] przy ul. [...] 9.

Podobnie istnieje tożsamość między osobą zobowiązaną wskazaną w decyzji i osobą do której skierowano tytuł wykonawczy. W wyniku dokonanego sprostowania postanowieniem z [...] czerwca 2002 r., jako osobę zobowiązaną decyzja wskazuje I.J.. Organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy, a Sąd oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego. Zatem, uwzględniając dokonane sprostowanie, w decyzji nakazano I.J. rozbiórkę budynku socjalno-gospodarczego wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] 7 w [...] na terenie działki nr [...] bez pozwolenia na budowę, tak też określono adresata obowiązku w tytule wykonawczym.

Organ wyjaśnił też, że bezspornie upomnienie przez wszczęciem postępowania egzekucyjnego zostało zobowiązanej doręczone, zaś przewidziany w art. 27 § 3 ustawy o postępowaniu administracyjnym w administracji obowiązek dołączenia do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia nie znajduje zastosowania w sprawie, albowiem dotyczy przypadków, gdy organ egzekucyjny i wierzyciel są różnymi podmiotami i wówczas wierzyciel wystawiając tytuł wykonawczy i przekazując go organowi egzekucyjnemu, obowiązany jest załączyć dowód doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Przepis ten nie ustanawia obowiązku polegającego na doręczeniu przez organ egzekucyjny dowodu doręczenia zobowiązanemu upomnienia.

Nakaz rozbiórki nałożony został na inwestora i od niego jest egzekwowany. Zobowiązana jako sprawczyni samowoli budowlanej władała terenem, na którym znajduje się przedmiotowy budynek. Za uzasadnione organ uznał egzekwowanie tego obowiązku od zobowiązanej, jako sprawczyni samowoli i adresatki decyzji nakazującej jej rozbiórkę. Usunięcie wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych, utrudniających wykonanie nakazanego obowiązku, obciąża zobowiązaną.

W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik zobowiązanej zarzucił naruszenie:

- art. 29 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na skutek błędnego przyjęcia, że tytuł egzekucyjny spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 pkt 3) u.p.e.a., tj. że prawidłowo oznaczono w tytule wykonawczym obowiązek podlegający wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej (tj. zgodnie nakazem z decyzji dnia 19 czerwca 2002 r), podczas gdy nie było podstaw ku temu,

- art. 34 § 4 u.p.e.a., na skutek błędnego przyjęcia, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryficach z dnia [...] maja 2011 r. oddalające zarzuty zobowiązanej I.J. jest zgodne z prawem, choć zarzuty były zasadne i należało uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie,

- art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a., na skutek błędnego przyjęcia, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego, choć w tytule wykonawczym z dnia 27 kwietnia 2011r. skierowanym do zobowiązanej I. obowiązek podlegający wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej został nieprawidłowo oznaczony (niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 19 czerwca 2002 r.),

- art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a., na skutek błędnego przyjęcia, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego, choć obowiązek niepieniężny nałożony na zobowiązaną I.J. okazał się niewykonalny, i niewykonalność ma charakter trwały,

- art. 59 § 1 pkt 7 w związku z art. 15 § 1 oraz art. 27 § 3 u.p.e.a., na skutek błędnego przyjęcia, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryficach z dnia [...] maja 2011 r. i umorzenia postępowania egzekucyjnego, choć zobowiązanej nie doręczono upomnienia, pomimo takiego obowiązku wierzyciela,

- art. 7 i art. 77 kpa w związku z art. 18 u.p.e.a., na skutek nie wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego w zakresie dopuszczalności egzekucji administracyjnej, choć zobowiązana wnosiła dowody w na okoliczność nieistnienia obowiązku oraz niemożliwości jego wykonania,

- art. 11 i art. 107 § 3 kpa w związku z art. 18 u.p.e.a., na skutek nie wskazania zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu rozstrzygnięcia oraz lakonicznego uzasadnienia postanowienia, nie odnoszącego się do zarzutów zobowiązanej.

W oparciu o podane zarzuty wniósł o uchylenie postanowienia i umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację zawartą w dotychczas składanych pismach procesowych. Podkreślono, że obowiązek określony w tytule wykonawczym nie istnieje, albowiem nie ma już działki nr [...]. Burmistrz Miasta i Gminy Trzebiatów decyzją z dnia 27 lipca 2005 r. zatwierdził podział tej nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa - w wieczystym użytkowaniu w udziale do 1/2 – K.K. i w udziale do 1/2 – E.K., położonej w obrębie [...] - 1, gm. [...] - KW [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1.4155 ha na dwie działki: nr [...]/1 - o pow. 0,6526 ha, oraz nr [...]/2 - o pow. 0,7629 ha. Ponadto nakaz rozbiórki dotyczy nieruchomości o numerze adresowym przy ul. [...] 7, a faktycznie nieruchomość nosiła numer 9. Obecnie działki o numerach [...]/1 i [...]/2 znajdują się przy ul. [...] 9 i 9a w [...]. W konsekwencji zarówno decyzja jak i tytuł wykonawczy wydany na jej podstawie zawierają niewłaściwe oznaczenia miejsca położenia nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany przeznaczony do rozbiórki, jak i niewłaściwe oznaczenie działki gruntu, a zatem dotyczą obowiązku, który nie istnieje.

Podtrzymano też twierdzenie, że skoro działka nr [...], której dotyczy decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r., jak również powstała z niej obecnie działka nr [...]/1 nie znajdują się w posiadaniu adresata obowiązku określonego w tytule wykonawczym, to decyzja stała się niewykonalna. Zobowiązana nie ma możliwości podjęcia jakichkolwiek prac na terenie dawnej działki nr [...], z uwagi na to, że działka ta znajduje się w użytkowaniu wieczystym jej córek, a budynki znajdujące się na tej działce są ich własnością. Organ egzekucyjny nie może prowadzić egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego bez uprzedniego ustalenia, czy adresat obowiązku wskazany w decyzji jest w stanie obowiązek ten wykonać, będąc w posiadaniu obiektu. Wykonanie obecnie przez skarżącą nakazu rozbiórki, wobec braku po jej stronie prawa do dysponowania nieruchomością, wiązałoby się z popełnieniem przez nią deliktu prawa cywilnego, który naraziłby ją na odpowiedzialność odszkodowawczą wobec córek. W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż o niewykonalności obowiązku można mówić także wtedy, gdy jego realizacja wiązałaby się z dokonaniem czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, co pociągałoby odpowiedzialność odszkodowawczą, bądź też z dokonaniem czynu zabronionego w rozumieniu prawa karnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem z 12 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że kontrola przeprowadzona w zakresie określonym 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., nie wykazała naruszeń prawa uzasadniających uwzględnienie skargi i wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych postanowień. Podniesione przez skarżącą zarzuty jak i argumenty skargi opierają się na stanowisku, że podział działki nr [...] na dwie odrębne działki nr [...]/1 i [...]/2 spowodował, że obowiązek określony w tytule wykonawczym przestał istnieć po wydaniu decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, ponieważ w decyzji jest mowa o budynku socjalno - gospodarczym znajdującym się na działce nr [...], a obecnie działka nr [...] nie istnieje. Oparty na tej podstawie zarzut trafnie uznany został za niezasadny. Stanowisko organu, że podstawę tego zarzutu wskazanego w art. 33 pkt 1 u.p.e.a. może stanowić jedynie przedstawienie dowodów potwierdzających, że obowiązek wygasł z powodu jego wykonania lub innych przyczyn wynikających z czynności prawnych, np. uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku, uznać należy za słuszne. Z tytułu wykonawczego, opartego na obowiązującej decyzji ostatecznej, nakładającej na daną osobę określony obowiązek, wynika domniemanie istnienia obowiązku. To zobowiązany musi wykazać że obowiązek nie istnieje wskutek określonych zdarzeń faktycznych lub prawnych. Uchylenia takiego obowiązku nie powoduje natomiast podział działki, na której nadal znajduje się podlegający egzekwowanemu nakazowi rozbiórki budynek. Przyjęte przez stronę skarżącą założenie prowadziłoby w konsekwencji do łatwego obchodzenia wykonania ostatecznych decyzji nakazujących rozbiórkę samowoli budowlanej i godziłoby w zasadę spójności i skuteczności prawa oraz trwałości decyzji administracyjnych oraz wynikających z nich skutków prawnych. Zgodnie bowiem z art. 16 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Jak wynika z akt administracyjnych podejmowane przez skarżącą działania w tym kierunku okazały się nieskuteczne, a więc nie spowodowały skutku prawnego w postaci wygaśnięcia (nieistnienia) obowiązku określonego w decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2002 r. Nie zostały też przedłożone przez skarżącą inne dowody wskazujące na nieistnienie obowiązku w rozumieniu art. 33 pkt 1 u.p.e.a., wobec tego organy obu instancji zasadnie uznały, że powyższy zarzut nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu.

Jako niezasadne Sąd I instancji ocenił także stanowisko skarżącej dotyczące określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji (art. 33 pkt 3 u.p.e.a.). Nakaz rozbiórki dotyczy bowiem konkretnego obiektu budowlanego. Obowiązkiem organu wystawiającego tytuł wykonawczy jest ścisłe i jednoznaczne określenie tego obowiązku przez wskazanie m.in. usytuowania przedmiotu rozbiórki. W przypadku nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oznaczać to może konieczność zaktualizowania danych określających położenie tego obiektu, jeśli np. nastąpiła zmiana nazwy ulicy, oznaczeń geodezyjnych itp. Bez znaczenia są dokonane podziały działek i zmiany ich numerów ewidencyjnych i adresowych. W związku z tym chybiony jest argument, iż aktualizacja danych, zawartych w decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, powinna nastąpić w trybie art. 113 § 2 kpa. Przepis ten nie ma zastosowania do postępowania egzekucyjnego, które prowadzi organ egzekucyjny w innym już trybie niż postępowanie merytoryczne. Brzmienie nazwiska zobowiązanej zostało ostatecznie określone w wyniku dokonanego skutecznie sprostowania decyzji postanowieniem z [...] czerwca 2002 r., i kwestia ta jest bezprzedmiotowa dla postępowania egzekucyjnego.

Nie jest także zasadny zarzut oparty na twierdzeniu, że aktualnie działka i budynek nie znajdują się w posiadaniu adresata obowiązku określonego w tytule wykonawczym, zatem nie ma on możliwości podjęcia jakichkolwiek prac na terenie tej działki z uwagi na brak tytułu prawnego do tej nieruchomości, która znajduje się w użytkowaniu wieczystym córek, a budynki znajdujące się na tej działce są ich własnością. Okoliczność ta nie świadczy o niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 33 pkt 5 u.p.e.a. Istnieją bowiem możliwości faktyczne jego wykonania. Zasadne jest zatem stanowisko organu egzekucyjnego, iż to skarżąca, która działała w warunkach samowoli budowlanej i jest adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę, powinna rozwiązać wszystkie problemy związane z wykonaniem określonego w tej decyzji obowiązku.

Sąd I instancji stwierdził, że także zarzut oparty na art. 33 pkt 10 u.p.e.a., dotyczący niespełnienia wymogów określonych w art. 27 ustawy egzekucyjnej, a w szczególności nieprawidłowego oznaczenia w tytule wykonawczym obowiązku podlegającego wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej oraz zarzut niedołączenia do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia (art. 27 § 3), nie zasługiwały na uwzględnienie. W tytule wykonawczym treść podlegającego egzekucji obowiązku (część D poz. 25), została powtórzona za decyzją stanowiącą podstawę prawną obowiązku - którą również wskazano (część D poz. 24), ponadto wskazano akt prawny, na podstawie którego wspomniana decyzja została wydana (część D poz. 23). Trafne jest też stanowisko organu, iż dyspozycja art. 27 § 3 u.p.e.a. dotyczy obowiązku wierzyciela względem organu egzekucyjnego, nie zaś względem zobowiązanego. Zgodnie bowiem z art. 26 § 4 u.p.e.a. jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, zaś wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 26 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Nie ma zatem podstaw w świetle art. 26 § 4 i § 5 pkt 1 oraz art. 32 u.p.e.a., aby organ egzekucyjny, przesyłając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, załączał do niego dowód doręczenia upomnienia (por. wyrok WSA w Łodzi z 18 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 66/10), Również we wzorze tytułu wykonawczego |TYT-3| nie przewidziano miejsca na wpisanie podstawy prawnej braku obowiązku doręczenia upomnienia, wskazuje się natomiast datę doręczenia upomnienia w części E w poz. 29. Jak wynika z akt sprawy skarżącej zostało przesłane upomnienie wzywające do wykonania nałożonego w decyzji z dnia [...] czerwca 2002r. obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku w dniu 9 grudnia 2002 r., o czym świadczy zwrotne poświadczenie jego odbioru w aktach sprawy. Upływ czasu między doręczeniem powyższego upomnienia, a wszczęciem postępowania egzekucyjnego nie czyni powyższego doręczenia upomnienia niebyłym. Zatem warunki wszczęcia egzekucji wskazane w art. 15 § 1 u.p.e.a. zostały spełnione.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że podstawą zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie okoliczności wskazane w art. 33 u.p.e.a. Organ egzekucyjny na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów. Jeżeli zarzuty są uzasadnione – postanawia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji słusznie uznały zarzuty wniesione przez zobowiązaną za bezzasadne i stanowisko swe w tym zakresie trafnie uzasadniły. Brak zatem było przesłanek przemawiających za umorzeniem postępowania egzekucyjnego, czego domagała się skarżąca.

Za chybiony uznano także argument, że wykonanie przez skarżącą obowiązku stanowiłoby czyn zabroniony z uwagi na to, że zobowiązana nie posiada żadnego tytułu prawnego wobec przedmiotowego obiektu, który jest własnością jej córek. Tytuł prawny skarżącej do wykonania nakazanego jej obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wynika z będącej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy też zaznaczyć, że nielegalna budowa nie mogła stać się podlegającą ochronie prawnej własnością córek skarżącej, będących użytkownikami wieczystymi działki, na której samowola budowlana została popełniona. Do skarżącej, jako zobowiązanej oraz przymuszanej do realizacji obowiązku nałożoną grzywną, należy znalezienie możliwości faktycznych i prawnych wykonania obowiązku. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny uprawniony będzie do zastosowania drugiego z przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji środków egzekucyjnych, tj. wykonania zastępczego.

W skardze kasacyjnej I.J. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła mające istotny wpływ na wynika sprawy naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 k.p.a. oraz art. 18, art. 29 § 1 i 2, art. 34 § 4, art. 59 § 1 pkt 3, 5 i 7, art. 15 § 1 i 27 § 3 u.p.e.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli nie zastosował środka przewidzianego w ustawie, pomimo błędnego utrzymania przez organ odwoławczy postanowienia I instancji, w sytuacji gdy organ II instancji:

a/ błędnie przyjął, że tytuł egzekucyjny spełnia wymagania art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. w zakresie prawidłowego oznaczenia obowiązku zgodnie z treścią decyzji,

b/ błędnie przyjął, że postanowienie organu I instancji oddalające zarzuty było zgodne z prawem, choć zarzuty były zasadne i należało postanowienie uchylić, a postępowanie egzekucyjne umorzyć,

c/ błędnie przyjął, że nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania, choć w tytule wykonawczym obowiązek został oznaczony niezgodnie z treścią decyzji,

d/ błędnie przyjął, że nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego, choć obowiązek niepieniężny okazał się niewykonalny i niewykonalność ta ma charakter trwały,

e/błędnie przyjął, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia postanowienia organu I instancji i umorzenia postępowania egzekucyjnego, choć zobowiązanej nie doręczono upomnienia.

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 33 pkt 5 u.p.e.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie uwzględnił skargi mimo błędnego utrzymania przez organ odwoławczy w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy obowiązek jest niewykonalny. Wbrew art. 33 pkt 5 u.p.e.a. Sąd I instancji podzielił pogląd, że brak tytułu prawnego zobowiązanej do budynku podlegającego rozbiórce nie stanowi podstawy do uznania niewykonalności obowiązku i nie wskazał, na czym polegają faktyczne możliwości wykonania nakazu,

3. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organ odwoławczy bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, mimo że materiał dowodowy nie wykazywał tak istotnej okoliczności jak ustalenie, kto faktycznie dysponuje nieruchomością, w szczególności nie wykazywał czy zobowiązana dysponuje tytułem prawnym pozwalającym jej na wykonanie obowiązku, a organ przed wydaniem decyzji nie zawiadomił strony, czym uniemożliwił jej przeprowadzenie dowodu na tę okoliczność,

4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 10 w związku z art. 140 i art. 136 k.p.a. i w związku z art. 18 u.p.e.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie zastosował środka przewidzianego w ustawie, mimo że organ II instancji dopuścił się uchybień w zakresie postępowania dowodowego i nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego z przesłuchania stron na okoliczność tytułu prawnego do budynku gruntu, mimo wniosku w tym zakresie zawartego w zażaleniu i zaniechania zawiadomienia skarżącej o zakończeniu postępowania, skutkiem czego zebrany materiał dowodowy nie był pełny, a okoliczność faktyczna miała podstawowe znaczenie dla sprawy.

5. Art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia poza granicami sprawy, albowiem zgodnie z sentencją wyroku sąd orzekał w przedmiocie skargi na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, w sytuacji gdy zaskarżono postanowienie tego organu w sprawie utrzymania w mocy postanowienia egzekucyjnego organu I instancji oddalającego zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego, co wskazuje że Sąd nie badał legalności wydania decyzji organu II instancji lecz skoncentrował się na merytorycznej ocenie decyzji organu I instancji,

6. Art. 3 § 1 i art. 138 p.p.s.a. polegające na wskazaniu w sentencji wyroku sądu, że przedmiotem orzekania była skarga na postanowienie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, podczas gdy zaskarżono postanowienie w sprawie utrzymania w mocy postanowienia egzekucyjnego organu I instancji oddalającego zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego, przez co wyrok nie spełnia wymogów formalnych zawartych w art. 138 p.p.s.a., gdyż zgodnie z sentencją oddalono skargę na inne postanowienie, niż zaskarżone.

W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. postawiono także zarzut wydania wyroku z naruszeniem prawa materialnego:

1. Art. 52 w związku z art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623), zwanej dalej prawem budowlanym, poprzez jego niezastosowanie przy ocenie, czy zobowiązana jest w stanie wykonać nakaz w sytuacji, gdy nie mieści się w katalogu osób określonych w art. 52 prawa budowlanego. Nie można bowiem zobowiązać osoby nie posiadającej tytułu prawnego do nieruchomości, aby mocą nakazu władzy publicznej wtargnęła w prawo własności innej osoby,

2. Art. 21 i 64 Konstytucji RP oraz art. 191 k.c. poprzez ich niezastosowanie przy ocenie, czy zobowiązana jest w stanie wykonać nakaz rozbiórki gdy nie dysponuje żadnym tytułem do nieruchomości, a wbrew stanowisku Sądu I instancji tytułem takim nie jest decyzja nakazująca rozbiórkę. Fakt samowoli nie pozbawia obecnych właścicieli budynku prawa do pełnej ochrony ich własności, a wykonanie decyzji przez zobowiązaną stanowić będzie przestępstwo zniszczenia mienia należącego do obecnych właścicieli.

W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumenty zgłaszane uprzednio w zażaleniu oraz skardze do sądu I instancji. Ponownie podniesiono, że obowiązek określony w tytule wykonawczym nie istnieje, bowiem nie ma już wskazanej w nim działki nr [...], na terenie której znajduje się budynek podlegający rozbiórce, co jest skutkiem dokonanego podziału działki. Obowiązek przestał istnieć po dniu wydania decyzji z [...] czerwca 2002 r. albowiem podziału dokonano decyzją z [...] lipca 2005 r. Budynek nie znajduje się także przy ul. [...] 7, lecz aktualnie przy [...] 9 w [...]. Zatem zarówno decyzja nakazująca rozbiórkę, jak i tytuł wykonawczy zawierają niewłaściwe oznaczenie miejsca położenia nieruchomości i niewłaściwe oznaczenie działki gruntu, z tych powodów dotyczą obowiązku, który nie istnieje. Treść obowiązku w tytule wykonawczym musi odpowiadać treści decyzji nakładającej obowiązek. Gdy obowiązek w tytule wykonawczym został nieprawidłowo oznaczony, niezgodnie z treścią decyzji, postępowanie egzekucyjne winno być przez organ umorzone. Sąd I instancji zaakceptował zatem rozstrzygnięcie organu odwoławczego niezgodne z prawem.

Zarzut niewykonalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym jest następstwem faktu, że zobowiązana nie ma aktualnie żadnego tytułu do nieruchomości i nie jest w jej posiadaniu. Nie może zatem podjąć żadnych czynności polegających na rozbiórce. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, organ egzekucyjny nie może prowadzić egzekucji bez uprzedniego sprawdzenia, czy adresat obowiązku jest w stanie obowiązek wykonać, w tym sensie że jest posiadaczem obiektu, w tym zakresie powołano się na wyrok WSA w Lublinie z 29 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Lu 219/2008. Sąd I instancji niezgodnie z art. 33 pkt 5 u.p.e.a. podzielił stanowisko organów, że brak tytułu skarżącej do budynku nie stanowi podstawy do uznania niewykonalności obowiązku. Sąd pominął, że organy nie dokonały oceny stanu faktycznego z daty orzekania, lecz oparły się na nieaktualnych danych, że w roku 1999 zobowiązana miała zawartą umowę dzierżawy. Kwestia tytułu do nieruchomości ma kluczowe znaczenie dla sprawy, wykonanie w chwili obecnej nakazu rozbiórki grozi zobowiązanej sankcjami karnymi. Sąd I instancji wadliwie wskazał, że tytułem do wykonania nakazu jest decyzja administracyjna, a budynek powstały w warunkach samowoli nie podlega ochronie w zakresie prawa własności. Sąd I instancji zaakceptował, że organy nie podjęły próby, mimo inicjatywy skarżącej, ustalenia aktualnego stanu prawnego i stanu władania nieruchomością.

Treść sentencji wyroku Sądu I instancji wskazuje nadto, że wyrok zapadł z przekroczeniem granic sprawy, albowiem zaskarżone postanowienie nie było wydane w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, zaś Sąd nie zbadał legalności zaskarżonego postanowienia, lecz skoncentrował się na zasadności rozstrzygnięcia organu I instancji. Niezależnie od kwestii przekroczenia granic sprawy, wyrok z podanego powodu nie spełnia rygorów art. 138 p.p.s.a., albowiem oddala skargę na postanowienie inne niż zaskarżone.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej wskazano, że gdyby Sąd I instancji zastosował art. 52 prawa budowlanego, to musiałby ustalić, że skarżąca kasacyjnie nie mieści się w katalogu wymienionych tam osób. W dacie wydawania kwestionowanych postanowień nie była ani inwestorem, ani właścicielem czy zarządcą obiektu. Okoliczność ta winna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że egzekwowanie nakazu rozbiórki od skarżącej jest bezpodstawne. Sąd I instancji mylnie utożsamił źródło obowiązku z tytułem do dysponowania nieruchomością, którego skarżąca nie ma, nie stanowi go w szczególności decyzja administracyjna w przedmiocie nakazu rozbiórki. W ten sposób doszło także do naruszenia art. 21 i 64 Konstytucji. Sąd I instancji w sposób nieuprawniony przyjął, że nielegalna budowa nie może podlegać ochronie prawnej jako własność córek skarżącej. Dochodząc do takich wniosków Sąd nie uwzględnił art. 191 k.c., stanowiącego o tym, że własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą połączoną z nieruchomością w taki sposób, że staje się jej częścią składową. Nie można pomijać woli aktualnych właścicieli budynku jak również art. 288 § 1 k.k., zgodnie z którym zniszczenie cudzej rzeczy jest przestępstwem. Wykonanie decyzji administracyjnej nie stanowi kontratypu uchylającego bezprawność.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej wskazano na obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a. Przeprowadzone w takich granicach postępowanie nie potwierdziło zasadności zgłoszonych zarzutów.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie strona skarżąca wskazywała, że Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny legalności kontrolowanych rozstrzygnięć i niezasadnie oddalił skargę, albowiem w istocie wydane postanowienia w przedmiocie zarzutów naruszają prawo, a organy administracji winny postępowanie egzekucyjne umorzyć. Twierdzenia strony skarżącej co do zasadności zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie są jednak uprawnione.

Pierwsza z podnoszonych kwestii dotyczy skutków dokonanego podziału działki nr [...] oraz rozbieżności pomiędzy rzeczywistym numerem adresowym nieruchomości, a numerem adresowym podanym w decyzji nakazującej rozbiórkę, a następnie w tytule wykonawczym. W tym zakresie wskazano na przepis art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., zgodnie z którym tytuł wykonawczy powinien zawierać treść podlegającego egzekucji obowiązku, jego podstawę prawną oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny. Zgodnie zaś z art. 33 pkt 3 i 10 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającą z orzeczenia oraz niespełnienie wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.

Doręczony Skarżącej tytuł wykonawczy z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] jako podstawę obowiązku wskazuje decyzję z [...] czerwca 2002 r., [...] oraz art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, określa treść obowiązku jako wykonanie rozbiórki budynku socjalno-gospodarczego wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] 7 w [...] na terenie działki nr [...] (obecnie dz. Nr [...]/1 obręb [...]-1) bez pozwolenia na budowę, zawiera też stwierdzenie o wykonalności obowiązku. Zarówno w decyzji, jak i w tytule wykonawczym podany został taki sam numer adresowy nieruchomości, istnieje zatem zgodność w tym zakresie, a tytuł zawiera konieczne elementy. Skarżąca nie ubiegała się o sprostowanie decyzji w zakresie numeru adresowego, a wobec dostatecznie precyzyjnego oznaczenia miejsca położenia budynku podlegającego nakazowi rozbiórki i braku jakichkolwiek wątpliwości co do jego identyfikacji, kwestia numeru adresowego nie ma dla prawidłowości tytułu wykonawczego i dopuszczalności prowadzenia egzekucji żadnego znaczenia. Nie jest też okolicznością uzasadniającą nieistnienie obowiązku, ten bowiem nie jest związany z adresem, ale z budynkiem, który nadal istnieje.

Natomiast wskazując na fakt podziału działki nr [...] Skarżąca stawia tezę, że dokonany podział, likwidując działkę, doprowadził do unicestwienia obowiązku. Skoro nie istnieje działka o określonym numerze, nie istnieje obowiązek orzeczony decyzją, zaś tytuł wykonawczy nieprawidłowo określa miejsce położenia budynku i w tym zakresie nie ma zgodności między treścią obowiązku wynikającą z decyzji i określeniem egzekwowanego obowiązku w tytule wykonawczym. Art. 33 pkt 1 i 3 u.p.e.a. jako podstawy zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji wskazuje takie okoliczności, jak nieistnienie obowiązku i określenie obowiązku niezgodnie z treścią wynikającą z orzeczenia. Stan faktyczny podawany jako uzasadnienie zaistnienia tych podstaw zarzutów, nie świadczy jednak o spełnieniu przesłanek ustawowych z art. 33 pkt 1 i 3 u.p.e.a. Treścią obowiązku jest nakaz rozbiórki określonego budynku, zindywidualizowanego zarówno poprzez jego funkcję, jak i lokalizację na działce ewidencyjnej. Podział nieruchomości na dwie mniejsze i zmiana numerów ewidencyjnych, podobnie jak kwestia adresu, nie mają wpływu na istnienie obowiązku rozbiórki, a także na istnienie budynku i samej nieruchomości gruntowej. Przedmiot podlegający egzekucji nie przestał istnieć, dokonana zmiana ma znaczenie ewidencyjne, natomiast oznaczenie ewidencyjne gruntu, na którym zlokalizowany jest objęty nakazem budynek, w żaden sposób nie wpływa na treść obowiązku. Ze względu na treść decyzji zatwierdzającej podział nie ma żadnych wątpliwości co do aktualnego oznaczenia ewidencyjnego gruntu pod budynkiem, dokonana zmiana nie wpływa na faktyczną lokalizację budynku, nie może zatem wywołać wątpliwości co do jego tożsamości. Nie stanowi także przypadku niezgodności oznaczenia treści egzekwowanego obowiązku z treścią decyzji ujawnienie w tytule wykonawczym skutków podziału i wskazanie, że objęty nakazem budynek, po podziale działki [...], aktualnie znajduje się na działce nr [...]/1. Wobec powyższego nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w zakresie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 k.p.a. oraz art. 27 § 1 pkt 3, art. 29 § 1 i 2 oraz art. 59 § pkt 2 i 3 u.p.e.a.

Druga z podnoszonych w skardze kasacyjnej kwestii dotyczy skutków, jakie dla wykonalności nakazu ma fakt, że skarżąca nie legitymuje się tytułem prawnym do gruntu i budynku. W przekonaniu strony Skarżącej brak takiego tytułu czyni nakaz niewykonalnym, co stanowi podstawę zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym określoną w art. 33 pkt 5 u.p.e.a. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym to sytuacja, w której istnieją trwałe i niezależne od zobowiązanego przyczyny uniemożliwiające jego wykonanie. W pierwszym rzędzie chodzić może o przyczyny faktyczne, przy czym nie obejmują one przypadków trudności wynikających z niezadowolenia zobowiązanego lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, uwarunkowań ekonomicznych i finansowych (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2008 r., sygn. VII SA/Wa 561/08). Z przyczyn faktycznych obowiązek jest niewykonalny, jeżeli stoją temu na przeszkodzie uwarunkowania techniczne, nie ma możliwości jego spełnienia przy wykorzystaniu aktualnego poziomu wiedzy i techniki (por. wyrok NSA z 8 lutego 2006 r., sygn. II OSK 509/05). Takich okoliczności w sprawie nie zgłaszano. Drugą grupą przyczyn niewykonalności są okoliczności i przeszkody wynikające z przyczyn prawnych, gdy decyzja zobowiązuje do zachowań sprzecznych z prawem. Wskazuje się, że należy mieć jednak równolegle na względzie, że taka przyczyna niewykonalności nie może być dodatkowym sposobem weryfikacji decyzji ostatecznych przez organ egzekucyjny. Jeżeli zatem podniesiony zostanie zarzut, że decyzja jest niewykonalna albo że jej wykonanie spowodowałoby czyn zagrożony karą, to wówczas istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 lub 6 k.p.a. Natomiast dopóki decyzja pozostaje w obrocie prawnym, dopóty przysługuje jej domniemanie legalności i podlega egzekwowaniu. Wobec powyższego w piśmiennictwie stawiana jest teza, którą orzekający w niniejszej sprawie Sąd akceptuje, że przesłanka niewykonalności z przyczyn prawnych w praktyce może mieć znaczenie w przypadku obowiązków wynikających z mocy prawa (por. C. Kulesza, komentarz do art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w:) Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Lex 2010). W niniejszej sprawie obowiązek został nałożony decyzją, była ona przedmiotem kontroli instancyjnej, a następnie sądowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawomocnym wyrokiem z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt: SA/Sz 2830/02 oddalił skargę zobowiązanej. W tej sytuacji podnoszenie zarzutu niewykonalności decyzji z powołaniem się na przesłankę nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. nie jest dopuszczalne i nie mogło być skuteczne. Wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę powoduje bowiem niedopuszczalność wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu. (por. wyrok NSA z 17 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1617/11). Należy równocześnie wyjaśnić stronie Skarżącej, że nakaz rozbiórki został do niej skierowany jako do inwestora, zatem osoby faktycznie wykonującej roboty budowlane i kwestia uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie miała znaczenia. Możliwość kierowania tego rodzaju nakazów do faktycznych inwestorów, a nie właścicieli nieruchomości ma swe uzasadnienie także w ochronie interesów właścicieli czy użytkowników wieczystych działek, którzy nie powinni być narażeni na ryzyko ponoszenia konsekwencji z powodu samowolnych robót budowlanych wykonywanych przez osoby trzecie. Skoro zatem nakaz rozbiórki został skierowany do zobowiązanej jako inwestora, a nie właściciela czy zarządcy nieruchomości, w sprawie nie znajduje zastosowania art. 28a u.p.e.a., zaś skarga na decyzję orzekającą ten nakaz została oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do stawiania zarzutu niewykonalności decyzji ze względu na brak tytułu zobowiązanej do nieruchomości jako przeszkody prawnej w wykonaniu obowiązku. Wskazane argumenty decydują o braku podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 33 pkt 5 u.p.e.a. Sąd administracyjny nie był przy tym zobowiązany do wskazywania skarżącej środków prawnych w przypadku ewentualnych przeszkód faktycznych w wykonaniu decyzji ze strony osób trzecich, zwłaszcza że nie wskazywała ona, że przeszkód takich istotnie doświadcza, Sąd nie miał podstaw do antycypowania możliwych stanów faktycznych.

Stan dotyczący stosunków własnościowych nie był w sprawie zarówno wątpliwy (albowiem wynika bezspornie z zebranego materiału), jak i dla jej rozpatrzenia istotny, co wyżej wskazano. Z tego powodu brak podstaw do uznania, że doszło w sprawie do naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 10, 140 i 136 k.p.a. poprzez nie ustalenie, kto faktycznie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości i zaniechanie przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, w tym z przesłuchania użytkowniczek wieczystych. Dowód taki nie był potrzebny i nie miał znaczenia dla rozpoznania sprawy.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 27 § 3 i art. 15 § 1 oraz art. 33 pkt 7 u.p.e.a. Zarzut ten związany jest w wymogiem doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Podstawą zarzutu wskazaną w art. 33 pkt 7 u.p.e.a. jest brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o jakim mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem egzekucja może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Nie budzi wątpliwości, że upomnienie takie zostało zobowiązanej doręczone. Natomiast nie znajduje w sprawie zastosowania art. 27 § 3 u.p.e.a., zgodnie z którym do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia. Przepis ten ma zastosowanie wtedy, gdy wierzyciel i organ egzekucyjny nie są jednym podmiotem. Gdy egzekucyjny wszczyna egzekucję na wniosek wierzyciela i na podstawie tytułu wykonawczego przez niego wystawionego (art. 26 § 1 u.p.e.a.), wówczas do tego tytułu wierzyciel winien dołączyć dowód uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, bo ten obowiązek do niego należy. Dowód doręczenia ma znaczenie dla organu egzekucyjnego, aby ocenić dopuszczalność wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Jeżeli natomiast wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (jak w niniejszym przypadku), przystępuje do wszczęcia egzekucji z urzędu na podstawie tytułu przez siebie wystawionego. Nie ma wówczas powodów, aby sam sobie dołączał do tytułu wykonawczego dowód doręczenia upomnienia. Obowiązek z art. 27 § 3 u.p.e.a. dotyczy tylko wierzyciela, który nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym, a dowód doręczenia upomnienia nie jest elementem treści tytułu wykonawczego.

Za oczywiście bezzasadny musi zostać także uznany zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez orzekanie poza granicami sprawy, a także zarzut naruszenia art. 138 p.p.s.a., albowiem rozpoznaniu podlegało postanowienie inne niż zaskarżone. Podnosząc tak sformułowane zarzuty pełnomocnik stanął na stanowisku, że nie ma tożsamości między postanowieniem w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, a postanowieniem w sprawie utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji oddalającego zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym. Pogląd taki nie daje się obronić, stanowi bowiem zakwestionowanie zasady dwuinstancyjności postępowania i zakresu rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 34 § 5 u.p.e.a. na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi, który nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie. W zakresie nie uregulowanym ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy k.p.a.(art. 18 u.p.e.a.), co skutkuje zastosowaniem art. 138 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a, wniesienie środka zaskarżenia powoduje ponowne rozpoznanie sprawy przez organ wyższego stopnia, organ II instancji nie może jednak ograniczyć się jedynie do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia I instancji, ale jest zobowiązany ponownie sprawę rozpoznać merytorycznie. Stanowisko to stanowi kanon wiedzy z zakresu postępowania administracyjnego i nie wymaga szczegółowych zabiegów argumentacyjnych. Katalog zaś rozstrzygnięć organu odwoławczego określa art. 138 k.p.a. Istnieje zatem niewątpliwie tożsamość przedmiotu rozpoznania sprawy pomiędzy postanowieniem organu I instancji w przedmiocie zarzutów ( którym uznano zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione), a postawieniem organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Nie doszło zatem do naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 i 138 p.p.s.a., sąd rozstrzygał w granicach sprawy, jaką było zgłoszenie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, zaś sentencja wyroku prawidłowo identyfikuje ten przedmiot.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a w skardze kasacyjnej zawarto także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Pierwszy z nich dotyczy naruszenia art. 52 w związku z art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie przy ocenie, czy Skarżąca jest w stanie wykonać obowiązek, gdy nie mieści się aktualnie w katalogu osób wymienionych w art. 52 prawa budowlanego. Zarzut ten nie może odnieść skutku, albowiem na etapie postępowania egzekucyjnego nie było podstaw do stosowania przepisów prawa budowlanego. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Tym bardziej nie ma podstaw do weryfikacji, czy na etapie postępowania egzekucyjnego na zobowiązanego mógłby zostać nałożony, w aktualnym stanie faktycznym, analogiczny obowiązek. Na marginesie można zauważyć jedynie, że przepis art. 52 prawa budowlanego stanowi, iż inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji wydanej m. in. na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Obowiązek rozbiórki został na Skarżącą nałożony właśnie jako na inwestora budynku i przymiotu tego ona nie utraciła.

Drugi zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy art. 21 i 64 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że obiekt powstały w warunkach samowoli nie podlega konstytucyjnej ochronie w zakresie prawa własności. Na podstawie art. 191 k.c. stał się on własnością córek Skarżącej, które mogą skutecznie przeciwstawiać się próbom naruszenia ich prawa. Stanowisko to w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uprawnione. Po pierwsze nie jest jasne na jakiej podstawie Skarżąca przewiduje w stosunku do powstałego obiektu, że przez połączenie z gruntem stał się on własnością użytkowniczek wieczystych. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania o prawie własności powstałego samowolnie budynku, nie ma także znaczenia kwestia do kogo należy własność objętego nakazem rozbiórki budynku, zwrócić jednak należy Skarżącej uwagę na przepis art. 235 § 1 k.c., który przewiduje, że budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. Przepis ten dotyczy budynków wzniesionych przez użytkownika wieczystego, nie zaś przez inne osoby, czego Skarżąca nie dostrzega. Natomiast stanowisko skargi, że na przeszkodzie do wykonania ostatecznej i prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę może stać wzgląd na ochronę prawa własności tego budynku nie może zostać uznane. Decyzji ostatecznej przysługuje domniemanie legalności, które nie zostało wzruszone. Podstawą orzeczonego nakazu jest przepis ustawy. Ochrona prawa własności nie ma charakteru absolutnego, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw mogą być ustanowione w ustawie. Także przepis art. 64 ust. 3 przewiduje możliwość ograniczania własności w drodze ustawy. Nie została zakwestionowana zgodność z Konstytucją przepisów prawa budowlanego w zakresie, w jakim dopuszczają usuwanie skutków samowoli budowlanej poprzez orzeczenia nakazu rozbiórki. Nie mogło zatem dojść i nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów Konstytucji, brak było bowiem podstaw do ich stosowania na etapie postępowania dotyczącego egzekucji obowiązku nałożonego w trybie ustawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.