Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 449/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59, art. 52 ust. 2, art. 54, art. 61.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. B., J. B., A. L. i S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 19 stycznia 2011 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza Głubczyc odmówiono A. i L. Ł. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej przez nich we wniosku, jako budowa warsztatu ślusarskiego wyrobów artystycznych, przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. [...], na działce nr A. W decyzji organ wskazał, że wydana została ona stosownie do art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - K.p.a.), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 pkt 1, art. 60 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 i 5 i art. 63 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. - zwanej dalej "ustawą") oraz na podstawie przepisów szczególnych tj.: ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2001 r, Nr 62, poz 628 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności zaznaczył, że realizacja inwestycji wskazanej we wniosku przewidziana jest na terenie, na którym gmina nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego też, stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy, dla inwestycji tej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy winny być ustalone w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do przebiegu postępowania przeprowadzonego w sprawie wskazał, że postępowanie wszczęte zostało na podstawie uzupełnionego wniosku L. i A. Ł. W toku postępowania sprzeciw na to postępowanie zgłosili M. i J. B. oraz S. i A. L., którzy podnieśli, że nie wyrażają zgody na planowaną inwestycję. Z uwagi na konflikt sąsiedzki w toku postępowania administracyjnego organ zwrócił się do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Głubczycach i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu o opinię, jak również zlecił opracowanie opinii urbanistycznej w celu prawidłowego zakwalifikowania planowanego przedsięwzięcia. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Głubczycach nie zajął jednak stanowiska określonego w art. 64 ust. 3 ustawy, stwierdzając, że inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć ujętych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573 ze zm. zm.). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie zaliczył natomiast planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stwierdzając jednak, że nie oznacza to braku uciążliwości inwestycji dla terenów sąsiednich, zwłaszcza w zakresie hałasu. W treści opinii urbanistycznej wskazano z kolei, na zawiłość sprawy oraz możliwość konfliktów sąsiedzkich wynikających z uciążliwości. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że w trakcie postępowania przeprowadzono analizę funkcji oraz zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Na jej podstawie ustalono, że inwestycja planowana jest do realizacji jako dobudowa do istniejącego budynku gospodarczego. Jednocześnie też stwierdzono, że z uwagi na dość ścisłą i intensywną zabudowę działki wnioskodawców jak i działek sąsiednich, których właściciele protestują przeciwko inwestycji, bliskie sąsiedztwo warsztatu ślusarskiego może powodować uciążliwości w postaci hałasu. Organ dostrzegł też, że okoliczności faktyczne sprawy sugerują, że działalność wskazana przez inwestora jako planowana w rzeczywistości jest już prowadzona tj. warsztat działa w obszarze nieruchomości nr B, a wniosek dotyczący budowy warsztatu na działce nr A i faktycznie stanowi wniosek o rozbudowę warsztatu bądź przeniesienie tej funkcji z budynku gospodarczego do mającego powstać nowego obiektu. Odnosząc się do wyjaśnień wnioskodawcy dotyczących charakteru i zakresu planowanej działalności, jako mającej na celu wytwarzanie wyrobów ślusarskich z elementami artystycznymi wkomponowanymi w balustrady, balkony czy ogrodzenia, organ stwierdził, że pomimo deklaracji wnioskodawcy, iż hałas generowany przez używane sprzęty będzie krótkotrwały, istnieje możliwość uciążliwości dla sąsiadów w zakresie hałasu. Z tego też powodu organ uznał, że zdecydowanie dogodniejszym miejscem dla prowadzenia tego typu działalności byłaby lokalizacja oddalona od zabudowy mieszkaniowej. Jako niepokojący przyjął fakt występujących konfliktów sąsiedzkich i wyjaśnił, że budowa warsztatu rodzić będzie najprawdopodobniej ciągłe konflikty społeczne, a rozbudowa obiektu i wzbogacenie go o nowe funkcje, o ile w ogóle będzie możliwa to wymagać będzie znacznych wyższych nakładów finansowych ze względu na koszty zabezpieczeń przed uciążliwościami generowanymi przez działalność prowadzoną w takiej lokalizacji. Mając na uwadze zgłoszone w sprawie sprzeciwy odnośnie planowanej inwestycji organ powołał art. 6 ustawy. Stwierdził przy tym, że plan miejscowy przesądza jednoznacznie o przeznaczeniu danego terenu i zachowuje zgodność z kierunkami wykazanymi w studium, odniósł się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głubczyce. Wskazał, że mówi ono o kształtowaniu pożądanych warunków życia mieszkańców poprzez uatrakcyjnianie miejsc zamieszkania, wypoczynku oraz środowiska pracy, poprzez kreowanie wsi na ośrodki oferujące tereny rozwojowe dla zabudowy mieszkaniowej, uzupełniające w tym zakresie ofertę miasta Głubczyce oraz zorganizowanej działalności inwestycyjnej. Stosownie do tego organ stwierdził, że lokalizacja warsztatu na działce nr A w [...], możliwa jest w wymienionym przez wnioskodawcę zakresie i nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, przy dostosowaniu się do norm w zakresie hałasu oraz w szczególności przy uwzględnieniu art. 144 K.c. Następnie zaznaczył, że zgodnie z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ustawy, planowana inwestycja została uzgodniona w zakresie ochrony gruntów rolnych, postanowieniem z dnia 26 lutego 2010 r., zgodnie z którym realizacja inwestycji wymaga uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. Ponadto postanowieniem z dnia 29 lipca 2010 r., decyzja uzgodniona została pozytywnie przez Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W toku postępowania ujawniono jednak, w związku z postępowaniem przed Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, które zostało w ostateczności umorzone, że nie zachodziła potrzeba uzgadniania decyzji z zarządcą drogi gminnej, dojazdowej do gruntów rolnych przylegającej do działki od strony północnej, gdyż zarząd ten sprawuje Burmistrz Głubczyc. Z uwagi na to, że inwestor wskazał dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr B, a inwestycja winna być obsługiwana poprzez zjazd publiczny, wezwano wnioskodawcę do wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy treścią wniosku, w którym określono lokalizację inwestycji na działce nr A, a załącznikiem graficznym, w którym zaznaczono zakres inwestycji obejmującą zarówno działkę nr A jak i B. Wnioskodawca wyjaśnił, że planowana inwestycja obejmuje działkę nr A, natomiast działka B służyć ma jedynie jako obsługa komunikacyjna i dostęp do drogi publicznej. Działka nr B posiada dostęp do drogi krajowej nr [...], co do której brak jest pozytywnego uzgodnienia w zakresie wykonania zjazdu publicznego. Mając na uwadze wskazane okoliczności, organ uznał, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, co wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, nawet jeżeli pozostałe warunki zostały spełnione w wymaganym zakresie. Jak wskazał, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy teren musi mieć dostęp do drogi publicznej. Niespełnienie warunków, o których mowa w pkt 1 oraz pkt 2 ust. 1 art. 61 ustawy, jak również brak pozytywnego uzgodnienia zarządcy drogi, skutkowały zatem odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Końcowo organ zaznaczył, że stosownie do uregulowań zawartych w art. 60 ust. 4 ustawy, projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę członków samorządu zawodowego architektów.

W odwołaniu od decyzji A. i L. Ł. wnieśli o uchylenie decyzji. Zarzucając jej rażące naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy podnieśli, że ten sam organ w analizie z dnia 15 czerwca 2010 r. stwierdził, iż dla inwestycji istnieje możliwość wyznaczenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zgodnie z zamierzeniem przedstawionym we wniosku, co oznacza, że spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Podnosząc zarzut rażącego naruszenia przepisów art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazali z kolei, że teren przeznaczony pod planowaną inwestycję tj. działka nr A nie jest terenem przyległym do pasa drogowego - drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...] - co nie oznacza jednak, iż nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, bo ten istnieje poprzez działkę nr B będąca własnością skarżących. Odwołujący wywiedli, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy znaczenie ma jedynie stwierdzenie, czy objęty ustaleniem tych warunków teren ma dostęp do drogi publicznej. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 14 ustawy, przez dostęp ten należy rozumieć nie tylko bezpośredni dostęp do takiej drogi, ale również dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, a przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia m.in. warunku, iż teren ma dostęp do drogi publicznej. W ocenie odwołujących brak również podstaw do dokonania uzgodnień z właściwym zarządcą drogi, gdyż te czynione są jedynie - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego a działka nr A, nie przylega do pasa drogowego.

Decyzją z dnia 24 maja 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji, cytując przepis art. 61 ust. 1 ustawy, organ odwoławczy wskazał, że brak spełnienia choćby jednej z przesłanek wymienionych w tym przepisie oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy nie może zostać wydana. Jak wyjaśnił, o spełnieniu powyższych warunków decydują wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzonej w obszarze analizowanym wyznaczonym przez właściwy organ stosownie do przepisów § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań (...). Granice obszaru analizowanego wyznacza się z kolei wokół działki budowlanej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (§ 3 ust. 1), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2). Dokonując oceny w kontekście wskazanych regulacji organ odwoławczy stwierdził, że wyniki przeprowadzonej w sprawie analizy, nie potwierdzają braku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy. Dostrzegł, że zapis pkt 2 analizy wyraźnie stwierdza spełnienie warunku wynikającego z art. 61. ust. 1 pkt 1 ustawy. Odnośnie zaś warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, w pkt 3 analizy wskazano, że działka nr A nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, lecz dostęp do drogi publicznej nastąpi przez działkę nr B będącą własnością wnioskodawcy. Stosownie do tego Kolegium uznało, że odmawiając ustalenia warunków zabudowy organ pierwszej instancji nie uzasadnił wskazanego w decyzji braku spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a jedynie ogólnikowo wypowiedział się o możliwej uciążliwości projektowanego warsztatu ślusarskiego dla otoczenia i zaistniałym konflikcie społecznym. W żaden też sposób nie odniósł się do wyników rzeczonej analizy, przedstawionych w tym zakresie. W ocenie organu odwoławczego skutkowało to tym, że z powodu braku uzasadnienia faktycznego, które powinno zawierać uzasadnienie faktów, które organ uznał za uzasadnione, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaskarżona decyzja nie spełniła wymogów art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto, jako wadliwe organ odwoławczy wskazał stanowisko organu pierwszej instancji o braku dostępu do drogi publicznej. Zauważył, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi (w przypadku gdy działka inwestycji graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych) jak i przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak wyjaśnił, oznacza to, że określony w art. 61 i ust. 1 pkt 2 ustawy warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na działkę inwestycji można dostać się - zgodnie z prawem z drogi publicznej. W tym zakresie ustawa nie stanowi żadnych innych warunków. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie na działkę nr A można dostać się z drogi publicznej przez inną działkę należącą do wnioskodawców to nie można mówić o braku spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2. Kwestie dotyczące przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego na działkę nr B, przez który ma być zapewniona obsługa komunikacyjna działki nr A, na zjazd publiczny (zgodnie z wymogiem § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 43, poz. 430) nie mogą być natomiast rozważane na etapie ustalania warunków zabudowy, gdyż podlegają one regulacjom określonym w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W dalszym ciągu, odnosząc się do dokonanej przez organ pierwszej instancji analizy, funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ odwoławczy uznał, że jej wyniki nie pozwalają na rzetelną ocenę zasadności zaskarżonej decyzji w aspekcie niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, albowiem analiza ta przeprowadzona została pobieżnie. W szczególności zabrakło w niej zgodności funkcji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z istniejącą funkcją terenu i jego zabudowy. Nie przeprowadzono też analizy parametrów i wskaźników istniejącej zabudowy, wymaganej przepisami § 4-8 rozporządzenia. Ponadto, jak wskazało Kolegium, obszar analizowany nie obejmuje terenu położonego za północną i wschodnią granicą przedmiotowej działki nr A, a organ pierwszej instancji w żaden sposób nie uzasadnił nieobjęcia analizą brakującego terenu. W ocenie organu również wniosek stron, na podstawie którego prowadzone jest postępowanie, nie odpowiadał ustawowym wymogom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy. O ile bowiem we wniosku wskazano granice obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, to nie określono w nim rodzaju czynników ani ich wielkości emitowanych przez planowaną inwestycję. Z uwagi na stwierdzone nieprawidlowości Kolegium uznało za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uznając, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części wskazało, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji winien spowodować uzupełnienie wniosku inwestorów stosownie do dyspozycji art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c ustawy, ustalić, czy projektowany warsztat ślusarski stanowi uzupełnienie prowadzonej już działalności w zakresie kowalstwa lub jej zmianę, uzupełnić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem wszechstronnego wyjaśnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a także o określenie cech istniejącej zabudowy stosownie do przepisów § 4-8 rozporządzenia i dopiero na tej podstawie podjąć rozstrzygniecie.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wnieśli, w dwóch odrębnych pismach zawierających takie same zarzuty, S. i A. L. oraz M. i J. B.; wszyscy reprezentowani przez pełnomocnika – radcę prawnego K. G. Kwestionując decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu skarżący wnieśli o jej uchylenie w całości podnosząc, że pomimo prawidłowo przeprowadzonych przez organ ustaleń oraz interpretacji przepisów art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, organ odwoławczy podjął błędne rozstrzygnięcie, albowiem winien utrzymać w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Skarżący wskazali, że Kolegium przekroczyło określone prawem granice narzucając na organ pierwszej instancji obowiązek modyfikacji wniosku strony. W ich ocenie, organy nie mają kompetencji do wpływania na modyfikację wniosku strony. Dalej zakwestionowali również rozważania organu odwoławczego dotyczące dostępu do drogi publicznej z działki przeznaczonej pod planowaną inwestycję. W tym zakresie skarżący zaznaczyli, że we wniosku inwestora nie wskazano drogi poprzez działkę nr A, jako drogi dojazdowej do planowanej inwestycji, wobec czego organ dopuścił się nieuprawnionego modyfikowania wniosku strony, przy czym wykazując się konsekwencją nie nałożył na organ pierwszej instancji obowiązku uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Jako wadliwe skarżący wskazali również pominięcie przez Kolegium kwestii braku zgody na dostęp do drogi publicznej ze strony właściciela drogi. Zwrócili przy tym uwagę, że skoro organ nie był zobowiązany do rozważania dostępu poprzez działkę nr A, nie prowadził analizy, która by wykazała, że ten dostęp dla celów planowanej inwestycji nie jest możliwy, a to dlatego, że jest wąski i zezwala na ruch jednokierunkowy, a ponadto jest drogą rolną nieutwardzoną, a jego poszerzenie nie jest możliwe bez zgody właścicieli gruntów przyległych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej organ wskazał, że nie są one uzasadnione, a skarżący mylą pojęcie "dostępu do drogi" użyte w ustawie, z pojęciem "zjazdu", o którym mowa w ustawie o drogach publicznych.

Sprawa ze skargi M. i J. B. zarejestrowana została w repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 449/11, a S. i A. L. pod sygn. akt II SA/Op 450/11. Podczas rozprawy, która odbyła się przed Sądem w dniu 1 grudnia 2011 r. zarządzono połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, pod sygn. akt II SA/Op 449/11, sprawy o sygn. akt II SA/Op 450/11 ze sprawą o sygn. akt II SA/Op 449/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonego aktu.

Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku zaś, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja kasacyjna organu odwoławczego, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Od razu też wskazać należy, że z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie dotyczące merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu, lecz zagadnienia związane z wydaniem w postępowaniu administracyjnym przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Kontrola Sądu sprowadzała się zatem do oceny zgodności z prawem odstąpienia przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpoznania sprawy i zaistnienia podstaw do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej K.p.a., w brzmieniu, po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. Przepis ten określa jeden ze sposobów zakończenia postępowania przed organem administracji publicznej drugiej instancji. Stanowi on, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien przy tym wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do treści powołanej regulacji wskazać zatem należy, że obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.

W tym miejscu odnotować można, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 K.p.a., która weszła w życie od dnia 11 kwietnia 2011 r. ustawodawca wskazał, że zmierza ona m.in. do zwiększenia skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja ta oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności.

Stosownie do powyższego podkreślić trzeba, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Zgodnie bowiem z wyartykułowaną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Oznacza to, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek dokonania wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, ustalenia czy w sprawie zastosowano prawidłową podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a także kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Obowiązany jest on rozpatrzyć materiał dowodowy, dokonać na jego podstawie ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a ponadto uwzględnić zmiany zaistniałe w stanie faktycznym i prawnym w okresie między wydaniem rozstrzygnięcia w pierwszej i drugiej instancji, jak również ustalając stan faktyczny sprawy winien rozszerzyć granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności pominięte przez organ pierwszej instancji, które mogą mieć znaczenie dla prawidłowego załatwienia sprawy, jeśli przeprowadzenie dodatkowych dowodów, stosownie do art. 136 K.p.a. mieści się w zakresie jego kompetencji. Podjęcie działań w tym zakresie wynika z określonego w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. obowiązku organu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także w myśl art. 80 K.p.a. dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Treść art. 138 § 2 K.p.a. winna być natomiast interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Wskazany przepis art. 136 K.p.a. umożliwia bowiem organowi odwoławczemu przeprowadzenie na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Jednakże dostrzec też trzeba, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy zatem przyjąć, że jest ono równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Oznacza to, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. znajduje zastosowanie wówczas, gdy istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia, decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Innymi słowy, przywołany art. 138 § 2 K.p.a. może mieć zastosowanie jedynie do takich przypadków, gdy wydanie prawidłowej decyzji bez uzyskania szeregu dodatkowych informacji i ustaleń faktycznych nie jest możliwe. Z kolei, w sytuacji gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie wskazanego przepisu. W przypadku, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z drugiej jednak strony, co wymaga podkreślenia, przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 K.p.a., powoduje naruszenie wskazanej powyżej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której nienaruszalność przyjęto jako kryterium nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu uznać należało, że organ odwoławczy prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W zakresie dokonanej oceny, wskazać przede wszystkim należy, że materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, którego dotyczyło postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, stanowi ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy, wszczęcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy może nastąpić na wniosek inwestora. Zaznaczyć też należy, że wniosek inwestora wyznacza granice sprawy o ustalenie warunków zabudowy, poprzez określenie inwestycji. Organ, orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, związany jest natomiast granicami wniosku. Nie może interpretować go w sposób dowolny, wbrew intencji wnioskodawcy i wychodząc poza granice sprawy, podjąć z urzędu rozstrzygnięcia co do zamierzeń inwestycyjnych, które nie zostały ujęte we wniosku. Nie może także rozpoznać sprawy, gdy wniosek nie spełnia określonych wymagań ustawowych. Należy również zaakcentować, że wbrew stanowisku skarżących, w toku postępowania administracyjnego wniosek może być przez inwestora modyfikowany i uzupełniany, w tym także w wyniku działań podjętych przez organ. W razie jakichkolwiek wątpliwości i niespełnienia ustawowych wymogów wniosku na organie ciąży przy tym obowiązek podjęcia z urzędu czynności zmierzających do ich wyjaśnienia i uzupełnienia wniosku, chociażby poprzez wezwanie wnioskodawcy do usunięcia jego braków na podstawie art. 64 K.p.a.

Wymogi jakie powinien spełniać wniosek dotyczący wydania decyzji o warunkach zabudowy określone zostały w art. 52 ust. 2 ustawy. Z przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy wynika, że winien on zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. W zakresie charakterystyki inwestycji art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy stanowi z kolei, że wniosek winien określać: a) zapotrzebowanie na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) charakterystyczne parametry technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. W niniejszej sprawie, jak ustalono w postępowaniu odwoławczym, wniosek inwestora, na podstawie którego wszczęto postępowanie administracyjne, nie spełniał wszystkich ustawowych wymogów. W szczególności, wobec braku określenia w nim rodzaju i wielkości czynników emitowanych przez planowaną inwestycję, nie odpowiadał w pełni wymogom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy, z którego wynika obowiązek określenia negatywnych oddziaływań na środowisko, podlegających badaniu przez organ. Dodatkowo dostrzec też trzeba, że pismem z dnia 22 czerwca 2010 r., inwestor wniósł do organu pierwszej instancji "o zwiększenie powierzchni zabudowy do 150 m", podczas gdy we wniosku przedstawiona została charakterystyka inwestycji określonej jako posiadająca powierzchnię zabudowy około 100 m. Oznacza to, że charakterystyka przedstawiona we wniosku, nie odpowiadała całej planowanej inwestycji. Pomimo wskazanych istotnych braków w zakresie charakterystyki, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy, organ pierwszej instancji nie podjął działań zmierzających do uzupełnienia wniosku i rozpoznał sprawę. Działanie takie bez wątpienia spowodowało naruszenie przepisów postępowania, w tym obowiązku organu wynikającego z art. 64 § 2 K.p.a., i miało wpływ na nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego podlegającego ocenie organu.

Zaznaczyć przyjdzie, iż spełnienie ustawowych wymogów co do wniosku jest konieczne, gdyż treść wniosku musi dawać podstawę do określenia w decyzji szczegółowych zasad zagospodarowania i zabudowy terenu, w związku z wymaganiami przepisów odrębnych. Wniosek musi zatem zawierać informacje określone przez ustawodawcę, aby organ na ich podstawie mógł zbadać ich zgodność z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych. Uregulowania prawne dotyczące treści wniosku należy zatem rozpatrywać w związku z charakterem prawnym decyzji (wynikającym głównie z art. 55 i art. 56 ustawy), a także przepisami wskazującymi obligatoryjną treść decyzji (art. 54) i warunki wydania decyzji (przede wszystkim określone w art. 61 ustawy). Na interpretację art. 52 ust. 2 ustawy trzeba patrzeć przez pryzmat celu wydania decyzji, jakim jest ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. Kryterium ustalania tych warunków stanowią przepisy prawa, które stanowią o dopuszczalności danego przedsięwzięcia (por. [red.] Z. Niewiadomski, "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006 r., Wydawnictwo C.H.BECK, s. 404 – 407).

Informacje zawarte we wniosku pozwalają tym samym dokonać organowi analizy na podstawie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ustawy oraz analizy dotyczącej spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Jakiekolwiek nieprawidłowości w tym zakresie mają natomiast wpływ na ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wadliwość dokonywanej przez organ analizy. Dlatego też, w celu prawidłowego jej dokonania, przed podjęciem rozstrzygnięcia, organ powinien dokonać ustaleń w zakresie okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia i wyjaśnić wszelkie rozbieżności pomiędzy ustalonym w toku postępowania stanem faktycznym, a treścią i zakresem wniosku.

Podkreślić należy, że ocena w oparciu o art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 oraz art. 61 ust. 1 ustawy, winna być dokonana według zasad określanych przez przepisy postępowania administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu jest bowiem postępowaniem administracyjnym. W postępowaniu tym, wydanie prawidłowej decyzji, w każdym przypadku powinno być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. W tym zakresie przepis art. 7 K.p.a., nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Wyrazem realizacji tego obowiązku jest przede wszystkim przepis art. 77 § 1 K.p.a., nakazujący organom zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz art. 80 K.p.a. nakazujący dokonywanie oceny oraz udowodnienia poszczególnych okoliczności, na podstawie całego materiału dowodowego. Dostrzec przyjdzie, że wskazane uregulowania nakładają na orzekające organy obowiązek zebrania pełnego materiału dowodowego w kwestiach mających znaczenie w sprawie, ale także – co należy podkreślić – poddania zgromadzonych dowodów wnikliwej analizie i ocenie. Stwierdzić przy tym trzeba, że materiał dowodowy jest kompletny wówczas, jeżeli dotyczy wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie i pozwala na ich ustalenie. Jako dowolne należy natomiast traktować ustalenia faktyczne dokonane na podstawie niepełnego materiału dowodowego, jeżeli na jego podstawie nie można potwierdzić zaistnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Zaznaczyć ponadto należy, że wyrazem podejmowanych przez organy działań w postępowaniu wyjaśniającym, a także dokonanej oceny winno być uzasadnienie decyzji. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., w zakresie ustaleń stanu faktycznego powinno ono w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Skoro w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie podjął działań zmierzających do uzupełnienia wniosku w zakresie wymogu określonego w art. 52 ust. 2 pk 2 lit. c ustawy, jak również, wobec pisma inwestora z dnia 22 czerwca 2010 r. nie podjął działań zmierzających do wyjaśnienia rzeczywistej treści i zakresu żądania strony, a przez to także ustalenia przedmiotu i zakresu sprawy, bez wątpienia organ ten naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Naruszenia te, miały przy tym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił bowiem dokładnie okoliczności potrzebnych do podjęcia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu, w tym również nie wyjaśnił jednoznacznie, czy wniosek inwestora dotyczy budowy warsztatu, jego rozbudowy, czy też przeniesienia z budynku gospodarczego do mającego powstać nowego budynku, co miało również wpływ na ustalenie faktycznego przedmiotu i zakresu sprawy. Co więcej nie dokonał prawidłowych ustaleń pozwalających na stwierdzenie, że w sprawie nie zostały spełnione wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Ocena taka nie została bowiem dokonana w oparciu o dokładnie wyjaśniony stan faktyczny. Ponadto, jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy, analiza na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przeprowadzona została w sposób pobieżny, a organ nie wykazał w decyzji okoliczności faktycznych na podstawie których przyjął, że nie został spełniony ustawowy warunek. W konsekwencji, brak należytego uzasadnienia decyzji skutkował też naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a.

Reasumując, w ocenie Sądu uznać należało, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Niewątpliwie bowiem decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Wskazane uchybienia postępowania pierwszoinstancyjnego nie mogły przy tym zostać usunięte przez organ odwoławczy, w ramach kompetencji przysługujących mu na podstawie art. 136 K.p.a. Podjęcie działań zmierzających do uzupełnienia i ustalenia zakresu wniosku, na podstawie którego wszczęto postępowanie i który wyznacza granice sprawy, jak również wyjaśnienie stanu faktycznego, poprzez ustalenie istotnych okoliczności sprawy (dotyczących charakterystyki i wpływu inwestycji na środowisko) wymaga wszak postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. W wyjaśniającym postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 136 k.p.a., dopuszczalne jest natomiast naprawienie takich wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Konwalidowanie wskazanych uchybień zaistniałych w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy naruszałoby natomiast zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W istocie bowiem uzupełnienie w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy miałoby charakter zastąpienia organu pierwszej instancji w rozstrzygnięciu sprawy, a nie powtórnego rozstrzygnięcia w drugiej instancji sprawy już wcześniej rozstrzygniętej przez organ drugiej instancji. Dostrzec również trzeba, że organ odwoławczy związany jest granicami sprawy, w której wniesiono odwołanie. W niniejszej sprawie granice te wyznacza wniosek inwestora. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób prawidłowy zakresu i przedmiotu postępowania, organ odwoławczy nie mógł rozpoznać sprawy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wadliwość postępowania pierwszoinstancyjnego, wyłączała tym samym merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy i skutkowało koniecznością wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.