Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 529/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1, art. 90 ust. 2b
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 252 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Czajecka-Szpringer (sprawozdawca) Sędziowie WSA Andrzej Niezgoda WSA Grzegorz Wałejko Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Kożuch po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej dotacji za okres lipiec - wrzesień 2010 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania L. K. od decyzji wydanej przez Wójta Gminy J. z dnia [...] r. w sprawie obowiązku zwrotu nienależnie pobranej dotacji, uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] oraz zobowiązało L. K. jako organ prowadzący Niepubliczne Przedszkole "[...]" do zwrotu dotacji pobranych nienależnie za okres lipiec - wrzesień 2010 r. w łącznej kwocie [...]zł do budżetu Gminy J..

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...]., orzekł o obowiązku zwrotu przez stronę dotacji w kwocie [...]zł, na którą składała się:

- kwota [...]zł stanowiąca nienależnie pobraną dotację za miesiąc lipiec 2010 r. wraz z odsetkami liczonymi od dnia 6 marca 2013 r. według stawek liczonych jak dla zaległości podatkowych,

- kwota [...]zł stanowiąca nienależnie pobraną dotację za miesiąc sierpień 2010 r. wraz z odsetkami liczonymi od dnia 6 marca 2013 r. według stawek liczonych jak dla zaległości podatkowych,

- kwota [...]zł stanowiąca nienależnie pobraną dotację za miesiąc wrzesień 2010 r. wraz z odsetkami liczonymi od dnia 6 marca 2013 r. według stawek liczonych jak dla zaległości podatkowych.

W wyniku rozpoznania odwołania strony od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze na wstępie przytoczyło brzmienie art.

90 ust. 1 i art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty (u.s.o.), stwierdzając, iż w stanie faktycznym sprawy, bezsporna jest okoliczność, że wniosek o udzielenie dotacji (informacja o planowanej liczbie uczniów) niewątpliwie nie został złożony w terminie do 30 września 2009 r., tj. roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji czyli rok 2010. Wniosek taki został złożony do Urzędu Gminy przez osobę prowadzącą Przedszkole Niepubliczne "[...]", tj. stronę w dniu 30 czerwca 2010 r. w którym określono, że dotyczy on udzielenia dotacji oświatowej na rok 2010/2011 (od 12 lipca 2010 r.).

Organ odwoławczy zaznaczył, że wniosek taki nie mógł być złożony w terminie do dnia 30 września 2009 r. z uwagi na okoliczność, iż beneficjent dotacji w roku 2009 nie prowadził Przedszkola Niepublicznego "[...] L. K. wygrał zorganizowany przez gminę przetarg na lokal przeznaczony na prowadzenie przedszkola w marcu 2010 r. Dnia 7 czerwca 2010 r. złożył w Urzędzie Gminy niekompletny wniosek o wpis do ewidencji placówek niepublicznych Przedszkola Niepublicznego "[...]". Na wezwanie z dnia 14 czerwca 2010 r. do usunięcia braków złożył wymagane dokumenty i otrzymał w dniu 21 czerwca 2010 r. zaświadczenie o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Wcześniej rozpoczął rekrutację dzieci do przedszkola przyjmując zgłoszenia rodziców.

Organ nadmienił, że zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie dotyczącym trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, podejmowanych na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. zaznacza się, że jedynym warunkiem nie udzielenia dotacji jest nie podanie przez podmiot prowadzący niepubliczną szkołę organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowanej liczby uczniów do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Stanowisko to można analogicznie odnieść do niepublicznego przedszkola. Zatem według organu terminowe złożenie informacji o planowanej liczbie uczniów jest koniecznym warunkiem otrzymania dotacji natomiast złożenie takiej informacji po terminie skutkuje wygaśnięciem uprawnienia do jej otrzymania. Jest to więc termin materialnoprawny i zawity.

Kolegium podkreśliło, że organy jednostek samorządu terytorialnego, w stanie prawnym dotyczącym 2010 r. nie mogły pominąć ujemnych skutków niezachowania terminu wynikającego z art. 90 ust. 2b u.s.o., tj. niespełnienia warunku, od którego uzależnione jest przekazanie dotacji i wbrew tej regulacji udzielić dotacji przedszkolu, które rozpoczęło funkcjonowanie w roku 2010. Według Kolegium Wójt [...] nie miał podstaw prawnych aby udzielić dotacji oświatowej. Natomiast jej przekazanie było niezgodne z art. 90 ust. 2b u.s.o.

Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że w roku 2010, ewentualna możliwość udzielenia dotacji w przypadku złożenia wniosku po terminie, mogła być przewidziana w stosownej uchwale rady gminy podjętej na podstawie delegacji z art. 90 ust. 4 u.s.o. to w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. W dacie złożenia wniosku o udzielenie dotacji oświatowej na rok 2010, tj. w dniu [...] obowiązywała Uchwała Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...]. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli. Uchwała ta nie przewidywała możliwości udzielenia dotacji w sytuacji złożenia wniosku (informacja o planowanej liczbie uczniów) w terminie późniejszym, czyli po 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Zatem nie można przyjąć, iż organ stanowiący Gminy, tj. Rada Gminy wyraził chęć dotowania przedszkola w sytuacji gdy stosowny wniosek został złożony po terminie. Zauważyć należy, iż takie rozwiązanie - możliwość udzielenia dotacji w sytuacji złożenia wniosku w terminie późniejszym, po 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji - przewiduje Uchwała Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] w sprawie ustalenia trybu udzielenia i rozliczania dotacji dla niepublicznych jednostek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Jednakże przedmiotowa uchwała weszła w życie z dniem 8 października 2010 r., a więc nie mogła być podstawą do udzielenia dotacji w sytuacji złożenia wniosku po terminie wynikającym z art. 90 ust. 2b u.s.o., dopuszczając możliwość, iż akt prawa miejscowego może ten termin modyfikować.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie wniosek o udzielenie dotacji został złożony pod rządami "starej" uchwały, tj. w dniu 30 czerwca 2010 r., wobec czego w ocenie Kolegium należy przyjąć, iż dotacje pobrane w roku 2010 przez Publiczne Przedszkole "[...]" w miesiącach lipiec, sierpień, wrzesień zostały pobrane nienależnie.

Organ odwoławczy zaznaczył, że opóźnienia w przekazaniu uchwały do organu nadzoru czy do organu wydającego dziennik urzędowy (wojewody) nie mogą stanowić podstawy roszczenia strony o wypłatę dotacji z ww. miesiące. To ustawa o systemie oświaty określa warunki od których spełnienia uzależniona jest wypłata dotacji, a te w niniejszej sprawie nie zostały spełnione.

Kolegium nadmieniło, że organ I instancji przyjął, że dniem stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji nienależnej było w odniesieniu do kwoty [...]zł doręczenie stronie w dniu 18 lutego 2013 r. pisma z dnia 14 lutego 2013 r., zawierającego żądanie zwrotu dotacji pobranej nienależnie.

Powyższe stanowisko zdaniem Kolegium jest nieprawidłowe jego zdaniem, dla samego określenia dnia w którym stwierdzono okoliczności pobrania dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości (czy też wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem) jest co do zasady dzień doręczenia pisemnego wystąpienia kontrolowanemu podmiotowi wzywające do zwrotu całości lub części przekazanej dotacji, a nie jakiekolwiek pismo organu skierowane poza tym postępowaniem (kontrolnym). W stanie faktycznym sprawy brak dowodów aby Wójt [...] skierował wystąpienie pokontrolne do strony postępowania w związku z kontrolą w zakresie kwoty [...]zł traktowanej jako dotacja pobrana nienależnie. Ponadto w okresie prowadzenia kontroli nie obowiązywała uchwała z dnia [...] a wcześniejsza uchwała Rady Gminy z dnia [...] która nie przewidywała i nie łączyła obowiązku zwrotu dotacji ze skierowaniem do podmiotu kontrolowanego wystąpienia pokontrolnego. Natomiast w sytuacji gdy organ nie prowadził postępowania kontrolnego (bądź nie kierował do kontrolowanego wystąpienia pokontrolnego) dniem stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości (czy też wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem) będzie dzień doręczenia decyzji organu I instancji, jeżeli z tą decyzją w sposób kategoryczny można wiązać konkretyzację kwoty dotacji podlegającej zwrotowi. Zatem od tego dnia należy liczyć 15 dniowy termin na zwrot dotacji przez beneficjenta, a po jego bezskutecznym upływie naliczać odsetki w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie z decyzją Wójta [...] nie można łączyć kategorycznej konkretyzacji kwoty dotacji podlegającej zwrotowi z uwagi na błędne wskazanie terminu, od którego należy naliczać odsetki tj. 6 marca 2013 r.

W konsekwencji Kolegium przyjęło, że dniem stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji nienależnie w kwocie [...]zł w sposób konkretny i kategoryczny jest dzień doręczenia decyzji organu odwoławczego zgodnie z art. 110 k.p.a.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego strona wniosła o jej uchylenie oraz o umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu skargi po uprzednim przedstawieniu przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania podniesiono między innymi, że stanowisko Kolegium, tak jak i stanowisko organu I instancji, narusza szereg przepisów o postępowaniu administracyjnym poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jak i prawa materialnego. Zarzuty dotyczyły naruszenia:

- art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w związku z art 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 90 ust. 3d i art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, a ponadto art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że dotacja udzielona w 2010 r. przedszkolu jest dotacją nienależną w rozumieniu art. 252 ust. 4 ustawy o finansach publicznych i jako pobrana nienależnie (art. 252 ust. 1 pkt 2) podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy gminy zobowiązane są do udzielenia dotacji m.in. przedszkolom niepublicznym, dotacja udzielona została na realizację zadania publicznego należącego do zadań własnych gminy w zakresie edukacji, w tym także na prowadzenie przedszkoli,

- art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 3 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez zaniechanie przekazania w ustawowych terminach do organu nadzoru oraz publikacji przepisów prawa miejscowego, tj. uchwały o dotowaniu m.in. przedszkoli niepublicznych i przenoszenie skutków jej nieopublikowania na podmioty do których jest skierowana, czym naruszono zasadę zaufania obywateli do państwa i jego funkcjonariuszy, w tym także konieczności ochrony strony działającej w dobrej wierze.

- art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 9,10 i 11 k.p.a., gdyż uzasadnienie faktyczne decyzji nie zawiera faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, tj. dowodom załączonym do akt sprawy, a nie przekazanych przez organ I instancji do Kolegium,

- art. 7 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. wskutek nie podjęcia wszystkich kroków niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy, który byłby zgodny ze stanem rzeczywistym bowiem skarżący wskazywał na okoliczności w tym na dowody jakie powinny być w aktach sprawy, które nie zostały uwzględnione w decyzji, jak i wydający decyzję nie uzasadnił przyczyn dla których tym okolicznościom, dowodom oraz stanowisku odmówił zasadności,

- art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie postępowania wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz zgłoszonych przez stronę ewentualnych żądań,

- art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez uznanie dotacji za nienależnie pobraną i domaganie się jej zwrotu w sytuacji przekazania uchwały do organu nadzoru oraz publikacji przepisów prawa miejscowego z miesięcznym opóźnieniem i której publikacja wskutek rażącego zaniedbania funkcjonariuszy publicznych została opóźniona, o co najmniej trzy miesiące, byłaby sprzeczna z zasadą praworządności zawartą w art. 7 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną art. 8 k.p.a.

Skarżący na potwierdzenie swojego stanowiska przytoczył orzecznictwo sądów cywilnych i administracyjnych, z którego wywiódł jednolite stanowisko, że uchybienia i błędy organu administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze.

W konkluzji skargi zawarte zostały argumenty strony dotyczące wpływu na niniejsze postępowanie zaniechań ze strony organów w zakresie publikacji przepisów prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kwestią sporną w sprawie poddanej sądowej kontroli jest to, czy zaskarżona decyzja zasadnie określa skarżącemu jako organowi prowadzącemu niepubliczne przedszkole przypadającą do zwrotu kwotę nienależnie pobranej dotacji.

Zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. – Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.; w skrócie u.s.o.) dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego.

Na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. – Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; w skrócie u.f.p.) dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

W ocenie Sądu przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko organu jest prawidłowe i w pełni zasługuje na aprobatę, w związku z czym nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty.

Przede wszystkim należy odnieść się do zarzutów dotyczących opóźnień w publikacji uchwały z dnia [...] z winy odpowiedzialnych za to organów i pracowników gminy. Według strony skarżącej, stanowiło to naruszenie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz ustawy o samorządzie gminnym.

Jednak według Sądu należy w tej kwestii podzielić stanowisko organu odwoławczego i stwierdzić, że powyższe okoliczności w zakresie ewentualnych przekroczeń terminów co do przekazywania organom nadzorczym podjętych uchwał pozostają bez znaczenia prawnego dla obowiązku zwrotu dotacji przez skarżącego jako organu prowadzącego niepubliczne przedszkole. Tym samym zarzuty sformułowane na tym tle należy uznać za pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcia zapadłe w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zasadniczej kwestii zauważyć należy, iż wójt gminy jako organ dotujący podstawę swoich uprawnień w zakresie udzielania dotacji czerpie z ustawy o systemie oświaty. Tam też znajduje się zacytowany na wstępie przepis art. 90 ust. 2b u.s.o. mający w niniejszej sprawie istotne znaczenie.

Sąd podziela argumentację organów w zakresie ustaleń dotyczących spełnienia (niespełnienia) przez skarżącego wymogów warunkujących udzielenie dotacji wynikających ze wskazanego przepisu.

Skoro zatem w lipcu, sierpniu i wrześniu 2010 r. skarżący nie spełnił wymogu polegającego na poddaniu informacji o planowanej liczbie uczniów nie później niż do 30 września 2009 r. jako roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, to tym samym dotacja za wymienione miesiące jest dotacją nienależną.

Ponadto należy mieć na uwadze, że w dacie złożenia wniosku o udzielenie dotacji oświatowej na rok 2010, tj. w dniu 30 czerwca 2010 r. obowiązywała Uchwała Rady Gminy J. z dnia [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, która nie przewidywała możliwości udzielenia dotacji w sytuacji złożenia wniosku (informacja o planowanej liczbie uczniów) w terminie późniejszym, czyli po 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Możliwość taką tj. udzielenie dotacji w sytuacji złożenia wniosku w terminie późniejszym, po 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji - przewidywała Uchwała Rady Gminy J. z dnia [...] w sprawie ustalenia trybu udzielenia i rozliczania dotacji dla niepublicznych jednostek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Jednak przedmiotowa uchwała weszła w życie z dniem 8 października 2010 r., a więc nie mogła być podstawą do udzielenia dotacji w sytuacji złożenia wniosku po terminie wynikającym z u.s.o.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.