Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 15/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 133 § 1, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 8 kwietnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E[...] S.A. w G[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 221/18 w sprawie ze skargi I[...] i P[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G[...] z dnia 14 [...] r. sygn. akt S[...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od I[...] i P[...] solidarnie na rzecz E[...] S.A. w G[...] kwotę 600 (sześćset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 maja 2018 r., II SA/Gd 221/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. S. i P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż ww. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] grudnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 4, art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, 2, 3, 4, 6, 7, art. 13 i art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2015.909 ze zm.), dalej jako "u.o.g.r.l.", w sprawie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej łąk trwałych klasy [...] ([...]) o łącznej powierzchni [...] ha, na terenie działki nr [...] w obrębie miejscowości L. w gminie [...], stanowiącej własność I. S. i P. S., dla inwestycji polegającej na budowie napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110kV relacji P. – S. W treści decyzji wskazano nadto, że ustalenie jednorazowej należności z tytułu czasowego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej oraz stałej opłaty rocznej stanowiącej 10% jednorazowej należności niepomniejszonej o wartość rynkową gruntu, płatną przez okres 10 lat, nastąpi w odrębnej decyzji wydanej po dniu faktycznego rozpoczęcia inwestycji. Nadto zobowiązano inwestora do pisemnego zgłoszenia o terminie faktycznego rozpoczęcia inwestycji w ciągu czternastu dni od dnia rozpoczęcia prac budowlanych oraz o podanie aktualnej wartości gruntu za 1m²; a także do zdjęcia warstwy próchniczej gruntu z terenu przeznaczonego pod zabudowę i zagospodarowania jej we własnym zakresie na poprawienie wartości użytkowej gruntów rolnych. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności po ustaleniu, że realizowane przedsięwzięcie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.121 ze zm.), dalej jako "u.g.n." i jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a sprawa dotyczy zarówno ważnego interesu społecznego, jak i gospodarczego, gdyż budowa sieci ma zapewnić stały dopływ energii do licznych gospodarstw domowych oraz przedsiębiorstw na znacznym obszarze, przez co będzie służyć zaspokojeniu potrzeb społecznych i gospodarczych regionu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestor uzyskał prawo do dysponowania nieruchomością w zakresie realizacji inwestycji liniowej na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2017 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej. Nadto wskazano, iż decyzja stanowi pozwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, natomiast wyłączenie nastąpi z chwilą faktycznego wejścia na grunt i rozpoczęcia procesu inwestycyjnego udokumentowanego wpisem do dziennika budowy, powyższe musi być poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę opatrzonej klauzulą ostateczności.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...] wnieśli I. S. i P. S., zarzucając naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. przez wydanie decyzji w sytuacji wyrażenia przez właścicieli nieruchomości zgody na realizację inwestycji, a także przez błędne określenie powierzchni wyłączonej z produkcji rolniczej, bowiem w wyniku realizacji inwestycji w sposób trwały zostanie zajęta powierzchnia [...] ha. W efekcie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, wskazało, iż na podstawie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego m.in. klasy [...], może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. W decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji określa się obowiązki związane w wyłączeniem (art. 11 ust. 1a u.o.g.r.l.), a wniosek o wyłączenie z produkcji użytków wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego jest wiążący, a decyzja ma charakter deklaratoryjny (art. 11 ust. 1b u.o.g.r.l.). Tym samym organ, do którego złożono wniosek o wyłączenie z produkcji gruntów rolnych pochodzenia organicznego klas [...] – [...], zobowiązany jest wydać decyzję zezwalającą na ich wyłączenie. Organ odwoławczy wskazał także, że decyzja o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji ma samodzielny byt, niezależny od wcześniej wydanych decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Podkreślono także, że przepisy u.o.g.r.l. nie wymieniają podmiotów, którym przysługuje prawo ubiegania się o wydanie decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji oraz nie określają, jakie warunki musi spełniać podmiot o to prawo się ubiegający. Stwierdzono zatem, że decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej można wydać w stosunku do wnioskodawcy nie legitymującego się prawem do nieruchomości. Za taki podmiot uznano także wnioskodawcę w niniejszej sprawie, bez względu na to, czy decyzje o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości lub o zezwoleniu na niezwłoczne jej zajęcie stały się ostateczne. Dodatkowo zauważono, że przebieg linii elektroenergetycznej przez ww. działkę nr [...] należącą do I. S. i P. S. ustalony został w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W skardze na powyższą decyzję I. S. i P.S. zarzucili:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i zaniechaniu uchylenia decyzji, pomimo iż wydano ją w oparciu o naruszającą przepisy prawa decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej.

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 u.g.n przez niezbadanie treści i zasadności wydania ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...]października 2017 r., a stanowiącej podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono natomiast, że w treści zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do zarzutu błędnego określenia wielkości obszaru wyłączonego z produkcji rolniczej. Wskazano w tym zakresie, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o wniosek inwestora z dnia [...] lipca 2017 r. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w którego treści wnioskodawca wskazał, że zakres ograniczenia obejmie część obszaru działki o całkowitej powierzchni zajęcia gruntu przez linię (obszarze trwałego ograniczenia) wynoszącego [...]m², zaś przy podstawie stanowiska słupowego [...]m². Skarżący nie zgodzili się także ze stanowiskiem organu, że nie jest on uprawniony do badania treści i zasadności wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...]października 2017 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta bowiem jest podstawą wydania zaskarżonej decyzji, a opiera się na wadliwej wykładni art. 124 u.g.n. W tym zakresie nie uwzględniono faktu wyrażenia przez skarżących będących właścicielami nieruchomości zgody na realizację inwestycji przez wnioskodawcę i powołali się na złożone przez siebie w tym zakresie oświadczenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uznało podniesione zarzuty za chybione i wniosło o oddalenie skargi w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że wydano ją z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dalej Sąd wskazał, że przedmiotem zaskarżenia objęto decyzję w sprawie udzielenia zezwolenia wnioskodawcy [...] S.A. w Gdańsku na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów należących do skarżących. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.o.g.r.l., których celem jest określenie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych m.in. przez ograniczenie przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne, zapobieganie procesom degradacji i dewastacji, a także rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów (art. 1 w związku z art. 3 u.o.g.r.l.). W niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z jednym z przejawów owej ochrony, bowiem zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, zaliczonych do klasy [...] – a zatem gruntów, których dotyczy niniejsze postępowanie – może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłącznie. Przy czym wniosek o wyłączenie z produkcji użytków rolnych klasy [...] wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego jest wiążący, a decyzja ma charakter deklaratoryjny (art. 11 ust. 1b u.o.g.r.l.).

Sąd I instancji zważył także, że w niniejszym postępowaniu wniosek o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej złożyła [...] S.A. w Gdańsku, zaś wniosek dotyczył gruntów będących własnością skarżących I. S. i P. S. Tym samym należało przede wszystkim wskazać, że na organie odwoławczym ciążył obowiązek zbadania, czy wnioskodawca, jako podmiot nie legitymujący się uprawnieniem prawnorzeczowym do gruntu, miał interes prawny w żądaniu wydania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej. Interesu tego nie mógł bowiem wywodzić z prawa własności do gruntu. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w świetle regulacji omawianej ustawy wniosek o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej może złożyć nie tylko właściciel gruntu. W regulacji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych mowa jest o "osobie ubiegającej się o wydanie decyzji" (art. 11 ust. 5 u.o.g.r.l.). Stąd zasadnym jest wnioskowanie, że uprawnionym do wystąpienia z takim żądaniem jest nie tylko właściciel nieruchomości, ale również inny podmiot, jeżeli jest to podyktowane jego interesem prawnym. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ocena istnienia interesu prawnego po stronie Spółki wnioskującej o wydanie omawianej decyzji opierać się powinna na analizie dotyczącej indywidualnego aktu administracyjnego, jakim była decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej skarżących, wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości, poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. W ocenie Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że wskutek wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, podmiot nabywający uprawnienie z decyzji uzyskuje konkretne prawo, polegające na możliwości założenia i przeprowadzenia na cudzej nieruchomości m.in. urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Uprawnienie to konkretyzuje się na dalszych etapach jego wykonywania, a jednym z nich jest konieczność wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu dotychczas wykorzystywanego rolniczo. Z uprawnienia nadanego decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości wynika interes prawny podmiotu w dochodzeniu wydania decyzji o wyłączeniu gruntu rolnego z produkcji. O tyle też fakt wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] października 2017 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, był istotny dla niniejszego postępowania. Jednocześnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż w niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli odwoławczej była wyłącznie decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych, zaś organ nie był uprawniony do badania zasadności wydania i treści decyzji z dnia [...] października 2017 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Dalej Sąd I instancji podkreślił, że nie znajduje uzasadnienia wnioskowanie, zgodnie z którym uprzednia dla niniejszego postępowania decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, pozostaje dla niego całkowicie obojętna, do tego nawet stopnia – co zostało wyartykułowane wprost w uzasadnieniu decyzji – że również jej uchylenie nie wywrze żadnego wpływu na niniejszą sprawę. Jak bowiem wskazano, na decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości opiera się uprawnienie wnioskującej Spółki do dochodzenia zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, a tym samym jej interes prawny warunkujący możliwość uzyskania przymiotu strony w postępowaniu – zgodnie z art. 28 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2016 r., IV SA/Wa 321/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tego wniosku nie podważa treść art. 11 ust. 1b u.o.g.r.l., zgodnie z którą wniosek o wyłączenie z produkcji użytków rolnych m.in. klasy [...] wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, jest wiążący, a decyzja ma charakter deklaratoryjny. Sam bowiem fakt ustawowego przesądzenia o wiążącym charakterze takiego wniosku oraz deklaratoryjności wydawanej na jego podstawie decyzji administracyjnej, nie może prowadzić do konstatacji, że wniosek ów uprawniony jest złożyć każdy podmiot, a do takich logicznych konsekwencji musiałoby zmierzać rozumowanie popierane przez organ. Problem posiadania przez podmiot wnioskujący o zezwolenie przymiotu strony postępowania, a zatem istnienia u niego interesu prawnego, uznać należy za pierwotny wobec dalszych czynności podejmowanych w sprawie, albowiem złożenie przez podmiot nieuprawniony wniosku o wydanie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej – nawet w sytuacji, gdy wniosek taki jest wiążący dla organu – nie może prowadzić do jego uwzględnienia. W tym kontekście decyzję z dnia [...] października 2017 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, Sąd I instancji uznał za istotną dla niniejszego postępowania, tj. o tyle, o ile wynikał z niej interes prawny wnioskodawcy w dochodzeniu zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej.

W tej też optyce Sąd I instancji nie podzielił stanowiska, zgodnie z którym decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji ma samodzielny byt, niezależny od wcześniej wydanych decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Natomiast w toku postępowania prowadzonego w sprawie organ nie ustalił, czy ww. decyzja z dnia [...]października 2017 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, była decyzją ostateczną i wykonalną. Informacja taka nie wynika z akt postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli natomiast, że w ich ocenie ww. decyzja wydana została z naruszeniem prawa i powinna zostać uchylona, jak również wnosili o jej uchylenie w niniejszym postępowaniu, co także może budzić wątpliwość co do ostateczności decyzji z uwagi na ewentualne podejmowane przez skarżących w tym zakresie możliwe kroki prawne.

Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 9 u.g.n., m.in. w sprawach o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, organ który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Wniesienie zatem skargi na ww. decyzję z dnia [...] października 2017 r. skutkować powinno wstrzymaniem jej wykonania z urzędu. Nie zostało zaś ustalone, czy skarga taka została wniesiona, a zatem czy decyzja ta w chwili wystąpienia z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej – była ostateczna i wykonalna, a przez to, czy mogła stanowić podstawę uprawnienia wnioskodawcy do złożenia wniosku.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja naruszyła art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. w związku z art. 28 k.p.a., co skutkowało jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni pominięte uprzednio okoliczności sprawy, wskazane w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności ustali, czy decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, jest decyzją ostateczną i wykonalną, a tym samym może stanowić podstawę uprawnienia Spółki do wystąpienia z wnioskiem o wyłączenie użytków rolnych z produkcji rolniczej (art. art. 153 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] S.A. w Gdańsku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. oraz art. 28 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że złożenie wniosku o zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej wymagało wykazania się interesem prawnym w postaci wylegitymowania się przez [...] S.A. w Gdańsku tytułem prawnym do nieruchomości, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji z tego tylko względu, że organ administracyjny nie ustalił tej okoliczności, w sytuacji, w której przepisy u.o.g.r.l. nie wymagają przedłożenia do wniosku tytułu prawnego do nieruchomości, a organ nie jest uprawniony do żądania składania jakichkolwiek oświadczeń w tym względzie, zaś interes prawny [...] S.A. w Gdańsku wynika wprost z przepisów art. 11 ust. 1 w związku z ust. 4 u.o.g.r.l.;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. z tego też względu, że przepis ten dotyczy naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego zaś Sąd I instancji zakwestionował w niniejszym postępowaniu jedynie brak dokonania przez organ ustaleń w zakresie przysługującego skarżącemu kasacyjnie tytułu prawnego do nieruchomości, co nie stanowi o naruszeniu przez organ prawa materialnego;

3. naruszenie art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. wskutek pominięcia wynikającego z akt sprawy faktu, że uczestnikowi postępowania przysługiwało poza decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości również prawo do niezwłocznego zajęcia nieruchomości na podstawie odrębnej decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, natomiast wykraczającym poza zakres postępowania było prowadzenie rozważań przez Sąd I instancji co do ostateczności i wykonalności decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości i jej wpływu na niniejsze postępowanie, w konsekwencji Sąd I instancji uchybiając art. 141 § 4 p.p.s.a. w uzasadnieniu inkryminowanego wyroku zobowiązał organ do dokonania ustaleń poza zakres postępowania (badania ostateczności i wykonalności decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości), a także z pominięciem powyższych okoliczności.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Problem zarysowany zarzutami kasacyjnymi zamyka się w pytaniu o to, kto poza właścicielem gruntu, definiowanym w art. 4 pkt 4) u.o.g.r.l., jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie użytków rolnych lub leśnych z produkcji rolniczej lub leśnej, o której mowa w art. 11 u.o.g.r.l. Sąd I instancji pozostaje na stanowisku, iż skutecznie wystąpić o to może wyłącznie podmiot posiadający interes prawny w rozstrzygnięciu tego rodzaju sprawy, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Autor kasacji wskazuje natomiast, iż inwestor występując z takim wnioskiem nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej lub leśnej, zaś interes prawny inwestora wynika wprost z art. 11 ust. 1 i 4 u.o.g.r.l. W sporze tym racje wypada przyznać Sądowi I instancji. Jakkolwiek przepisy u.o.g.r.l. nie regulują wprost tej kwestii, a art. 11 ust. 5 u.o.g.r.l., w zakresie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej celem wydobywania torfów, mówi tylko o osobie ubiegającej się o wydanie tego rodzaju decyzji, to kontekst systemowy i celowościowy rozumienia przepisów tejże ustawy nakazuje opowiedzieć się za koniecznością odwołania się w tej kwestii do interesu prawnego wnioskodawcy, a zatem do ogólnych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym.

Jakkolwiek sytuacja prawna gruntów w zakresie ich wyłączenia z produkcji rolniczej i leśnej komplikuje się zależnie od rodzaju użytków (rolnicze, leśne), klas bonitacyjnych (I-IIIb oraz IV-VI) i pochodzenia gleb (mineralne, organiczne), to generalnie wypada wskazać, iż w tych sytuacjach, w których przepisy u.o.g.r.l. przewidują konieczność uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji, decyzje takie może uzyskać podmiot mający interes prawny w tego rodzaju rozstrzygnięciu. Powyższego stanowiska nie podważa treść art. 11 ust. 1b u.o.g.r.l., który stanowi, że wniosek o wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego jest wiążący, a decyzja ma charakter deklaratoryjny. Zarówno charakter wniosku w tego rodzaju sprawie, jak i podejmowanego przez organ rozstrzygnięcia, nie wpływają na kwestie legitymacji procesowej w tego rodzaju sprawie. Kwestie interesu prawnego wnioskodawcy mają w tym zakresie charakter pierwotny wobec sposobu procedowania i rozstrzygania sprawy, co trafnie dostrzegł Sąd I instancji. Przepisy u.o.g.r.l. nie zawierają wyraźnego przepisu, który pozwoliłby pominąć konieczność wykazania interesu prawnego w domaganiu się określonego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Powszechnie przyjmuje się, że mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., I OSK 2226/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). O interesie prawnym strony decyduje to, czy w konkretnym postępowaniu zmierza do zrealizowania lub ochrony prawa podmiotowego. Podmiot, któremu przysługują określone uprawnienia bądź który jest obciążony określonymi obowiązkami, ma interes prawny w tym, aby jego uprawnienia nie zostały uszczuplone, a obowiązki nie uległy rozszerzeniu (vide: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r., II OSK 969/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W okolicznościach badanej sprawy nie ulega wątpliwości, iż inwestor nie jest właścicielem gruntu objętego wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolnej, w tym właścicielem w rozumieniu art. 4 ust. 4 u.o.g.r.l. (posiadaczem samoistnym, zarządcą lub użytkownikiem, użytkownikiem wieczystym i dzierżawcą). Powyższe nie wyczerpuje jednak tytułu prawnego do gruntu. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, iż projektowana na gruncie skarżących inwestycja została przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestor uzyskał decyzję starosty w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości skarżących przez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości inwestycji liniowej służącej do przesyłania energii elektrycznej. Administracyjny tytuł prawny do nieruchomości powstający na skutek decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane i stwarza warunki do wystąpienia o wydanie pozwolenia na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody (vide: G.Matusik [w:] G.Bieniek, M.Gdesz, S.Kalus, G.Matusik, E.Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Lexis.pl/el. 2012, uwagi do art. 124, pkt 13; E.Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022 uwagi do art. 124). Administracyjny tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości z pewnością stanowi źródło interesu prawnego inwestora w domaganiu się wydania decyzji w trybie art. 11 u.o.g.r.l.

Nie można zatem zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż podmiot składający wniosek o wyłączenie określonego gruntu z produkcji rolniczej nie musi być zainteresowanym prawnie tego rodzaju rozstrzygnięciem. Zarówno zaprezentowane powyżej rozumienie przepisów art. 11 u.o.g.r.l., jak i działania podjęte w niniejszej sprawie przez inwestora w celu uzyskania w trybie art 124 ust. 1 u.g.n. tytułu prawnego do nieruchomości objętej wnioskiem o wyłącznie z produkcji rolnej, zaprzeczają stanowisku kasacji w powyższej kwestii. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. w związku z art. 28 k.p.a.

Zasadnie w takiej sytuacji Sąd I instancji zwrócił uwagę na zagadnienie ostateczności decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Brak wyjaśnienia kwestii zdatności tej decyzji do wywołania przewidzianego w niej skutku, poddaje pod wątpliwość interes prawny inwestora wynikający z administracyjnego tytułu prawnego do nieruchomości przewidzianego w tym przepisie. Jakkolwiek powyższe kwestie zostały trafnie dostrzeżone i omówione w motywach zaskarżonego wyroku, to wypada skonstatować, iż Sąd I instancji analizując kwestię interesu prawnego inwestora nie dostrzegł, iż poza decyzją wydaną w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., inwestor legitymuje się także decyzją wydaną w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n., opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności, zezwalająca inwestorowi na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, iż instytucja prawna przewidziana w art. 124 ust. 1a u.g.n. ma na celu przyśpieszenie procesu inwestycyjnego, bowiem ustawodawca nie wprowadził wobec decyzji wydanej w oparciu o ww. przepis wymogu ostateczności. Powyższa regulacja ma na celu zapewnienie inwestorowi możliwości sprawnego i szybkiego zrealizowania inwestycji, bez potrzeby oczekiwania na wynik kontroli instancyjnej lub sądowej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i nie ma do niej zastosowania art. 9 u.g.n. w zakresie wstrzymania jej wykonania. Przy czym decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. może stanowić samodzielną podstawę nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2681/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Stanowi zatem źródło jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w domaganiu się określonego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej na podstawie art. 11 u.o.g.r.l.

Ponadto wypada podkreślić, iż skarżący w toku całego postępowania, w tym także przed Sądem I instancji konsekwentnie wskazywali, że zgadzają się na realizację przedmiotowej inwestycji na ich terenie i z tego też powodu podważali poprawność wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Nie ulega wątpliwości, iż wydanie decyzji w powyższym trybie następuje w sytuacji gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża zgody na przeprowadzenie określonej inwestycji celu publicznego. Jakkolwiek stanowisko skarżących prezentowane w powyższej kwestii może służyć ocenie poprawności rozstrzygnięcia podjętego w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., to winno także podlegać ocenie w zakresie udzielonej inwestorowi zgody na realizację przedmiotowej inwestycji na gruncie skarżących, w tym także w kontekście interesu prawnego inwestora w sprawie wyłączenia tegoż gruntu z produkcji rolniczej. Brak oceny powyższych okoliczności, co najmniej przedwczesnym czyni wniosek Sądu I instancji w kwestii interesu prawnego inwestora w niniejszej sprawie.

Uwzględniając powyższe uwagi za trafny uznać należało zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie pominięcia przywołanych powyżej okoliczności sprawy przy ocenie interesu prawnego inwestora w domaganiu się wydania decyzji w trybie art. 11 ust. 1 i 1b u.o.g.r.l. Sąd administracyjny rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie można natomiast potwierdzić zasadności pozostałych zarzutów kasacyjnych. Przyjmuje się, iż naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60; wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., III OSK 3627/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Jednocześnie należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., II GSK 1158/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z kolei, zgodnie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (vide: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków. Natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jego zdaniem, uchybił sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku będzie miał na względzie zawartą w niniejszym wyroku ocenę interesu prawnego inwestora (art. 190 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.