Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 30/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2022 r. sprawy ze skarg M.S. i E.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M.S. oraz E. S. kwotę po 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2021 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołań M. S. oraz E. S. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z [...] września 2021 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB) z [...] kwietnia 2019 r. nr [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, GINB stwierdził, że w związku z wynikiem przeprowadzonych czynności kontrolnych na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. J. K. w G. wskazujących, iż roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego są prowadzone z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] udzielającą M. M.-Ś. i S. Ś. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją gazową na ww. działce PINB w toku wszczętego z urzędu zawiadomieniem z [...] lipca 2018 r. postępowania naprawczego decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], zmienioną decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót przy realizacji ww. budynku, a następnie po wykonaniu powyższego obowiązku decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi wraz z wewnętrzną instalacją gazową, zbiornikiem na deszczówkę i wiatą na działce nr ew. [...], obręb [...] w G. oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku.

Pismem z 11 lutego 2021 r. [...]WINB zawiadomił o wszczęciu na wniosek E. S. z 29 lipca 2019 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2019 r., które zakończone zostało decyzją z [...] września 2021 r., którą [...]WINB na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. odmownie rozpatrzył ww. żądanie, przyjmując, że ww. decyzji PINB nie obciąża żadna z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., albowiem przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny spełnia wszystkie warunki, od których uzależnione było jego zatwierdzenie, w szczególności jest kompletny i pozostaje zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dalej: r.w.t. oraz postanowieniami obowiązującej dla obszaru inwestycji znajdującego się na terenie oznaczonego symbolem MU (tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej) uchwały Nr [...] Rady Gminy w G. z dnia [...] października 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania osiedla [...] w G. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), dalej: m.p.z.p.

Pismami z 4 października 2021 r. i 5 listopada 2021 r. odwołania od powyższej decyzji [...]WINB złożyli M. S. i E. S., wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie przez organ odwoławczy nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2019 r.

We wskazanej wyżej decyzji z [...] listopada 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] września 2021 r. GINB przedstawił przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i zasady orzekania o wadliwości kwalifikowanej przypisywanej badanej przez organ nadzoru decyzji, a także treść art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 p.b. przyjmując, że zatwierdzenie przez PINB projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku mieszkalnego i nałożenie obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu budowlanego, wbrew stanowisku odwołujących, nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy wskazał, że w analizowanym przypadku projekt budowlany zamienny zatwierdzony decyzją PINB z [...] kwietnia 2019 r. r. jest kompletny i został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Projekt ten jest również zgodny z postanowieniami m.p.z.p. W ich świetle działka, na której zrealizowany został sporny budynek mieszkalny, usytuowana jest w jednostce planistycznej MU - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej z podstawową funkcją zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej z dopuszczeniem realizacji na działkach usług handlu, gastronomii i rzemiosła (§ 23 ust. 1 m.p.z.p.). Plan ustala, jak wskazał GINB, że na ww. terenie może być przebudowywana i realizowana zabudowa mieszkalna jednorodzinna, wolnostojąca, bliźniacza lub szeregowa oraz zabudowa budynkami usługowymi związanymi z działalnością gospodarczą ich właścicieli (§ 23 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p.). Warunkiem realizacji zabudowy jest zaopatrzenie w wodę z wodociągu miejskiego oraz odprowadzenie ścieków do kanalizacji miejskiej (§ 23 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p.). Funkcje gospodarcze, garażowe i usługowe mogą być rozwiązane w kubaturze budynku mieszkalnego lub na działkach o powierzchni nie mniejszej niż 1200 m2 (§ 23 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p.). Plan ustala ponadto, że na działce powinny być przewidziane miejsca parkingowe w ilości 1,5-2 miejsc na jeden lokal mieszkalny (§ 23 ust. 2 pkt 7 m.p.z.p.). Zabudowa mieszkalna, mieszkalna z usługami w budynku i usługowa na działkach wydzielonych może być projektowana o wysokości od 1 do 2 kondygnacji, o maksymalnej wysokości 12 m. Ponadto plan nakazuje stosowanie dachów wysokich z możliwością wykorzystania poddasza jako mieszkalnego (§ 23 ust. 2 pkt 8 m.p.z.p.). Ogrodzenia działek winny być realizowane jako ażurowe o wysokości do 160 cm i podmurówce do 30 cm (§ 23 ust. 2 pkt 10 m.p.z.p.). Procent powierzchni biologicznie czynnej winien wynosić na działkach zabudowy mieszkalnej o powierzchni ponad 1000 m2 - minimum 50% (§ 23 ust. 2 pkt 11 m.p.z.p.). GINB wskazał, że organ I instancji słusznie uznał, że projekt zamienny spornego budynku mieszkalnego zarówno w zakresie charakteru budynku, jego wysokości, ilości miejsc parkingowych oraz usytuowania w nieprzekraczalnych liniach zabudowy, nie narusza zapisów m.p.z.p. Naruszenia takiego nie da się stwierdzić również w zakresie powierzchni biologicznie czynnej, gdyż teren ten zajmuje powierzchnię 1050,54 m2, co daje 50,63% powierzchni biologicznie czynnej (projekt budowlany, s. 58). Ponadto projektowany budynek mieszkalny nie narusza przepisów techniczno-budowlanych przede wszystkim w zakresie odległości od granic działki. Projekt przewiduje jego usytuowanie w odległości 7,05 m od granicy zachodniej i 13 m od granicy wschodniej. Zdaniem organu odwoławczego, nie znajduje potwierdzenia w świetle sporządzonego projektu zagospodarowania terenu podnoszona przez odwołującego kwestia braku dostępu do miejsc postojowych zlokalizowanych w lokalu usytuowanym w głębi działki. Nieuzasadnione są również w kontekście prowadzonego postępowania nieważnościowego zarzuty odwołującego co do realizacji ogrodzenia działki inwestycyjnej z naruszeniem zapisów m.p.z.p. Należy bowiem pamiętać, jak zaakcentował GINB, że przedmiotem postępowania zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany zamienny była budowa budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przedmiotem zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego był zatem budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z wewnętrzną instalacją gazową, zbiornikiem na deszczówkę oraz wiatą (zbiornik oraz wiata zrealizowane w ramach odstępstw od projektu pierwotnego). Ogrodzenie nieruchomości, jakkolwiek oznaczone na projekcie zagospodarowania terenu, nie było przedmiotem dokumentacji projektowej, gdyż jako takie nie było przedmiotem postępowania naprawczego, natomiast w dacie orzekania przez organ powiatowy nadzoru budowlanego nie podlegało obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem, podnoszona przez odwołujących kwestia jego wykonania niezgodnie z przepisami mogła być ewentualnie przedmiotem odrębnego postępowania, natomiast pozostaje ona bez wpływu na ważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego usytuowanego na tej nieruchomości. GINB zauważył, że w projekcie budowlanym zamiennym zatwierdzonym decyzją PINB projektant wskazał, iż projekt obejmuje m.in. zmianę zagospodarowania wód gruntowych i ich ewentualnego spływu celem zabezpieczenia przed oddziaływaniem na nieruchomości sąsiadów. W ramach tej zmiany zaprojektowano ukształtowanie terenów utwardzonych, by zminimalizować działanie wód opadowych na nieruchomość sąsiednią. W związku z zagłębieniem w południowo-wschodniej części działki poniżej terenów przyległych zaprojektowano zmianę ukształtowania terenu działki poprzez wykonanie nasypów. Ponadto projektant wskazał, że wody opadowe z dachu i powierzchni utwardzonych będą odprowadzane na tereny zielone przedmiotowej działki za pośrednictwem instalacji deszczowej, zbieraniem wody do zbiornika deszczówki (s. 125 projektu - opis techniczny do instalacji deszczowej), a następnie nadmiar wody będzie rozprowadzany powierzchniowo na tereny zielone za pośrednictwem pompy elektrycznej. Docelowo wody opadowe będą odprowadzane do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej (projekt budowlany, s. 55). Mając na względzie zawarte w odwołaniach zarzuty w zakresie zaprojektowanego odwonienia działki, GINB wyjaśnił, że za organem I instancji przyjąć trzeba, iż nie jest rzeczą organu zatwierdzającego projekt budowlany ocena przyjętych w projekcie rozwiązań. Odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz osoba sprawdzająca projekt (art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 4 p.b.). Organ nie ma uprawnień do merytorycznego badania projektu budowlanego, w tym oceny konkretnych rozwiązań projektowych w zakresie ich zgodności z zasadami wiedzy technicznej. O ile rzeczą organu zatwierdzającego projekt budowlany jest kontrola projektu zagospodarowania terenu m.in. w zakresie sposobu odprowadzenia wód opadowych z uwzględnieniem normy § 29 r.w.t., o tyle kontroli takiej nie podlegają przyjęte przez projektanta rozwiązania techniczne w tym zakresie i ocena ich prawidłowości. GINB stwierdził, że jakkolwiek należy zgodzić się z odwołującymi, iż w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany PINB zaniechał umieszczenia zezwolenia na wznowienie robót budowlanych, co w okolicznościach niniejszej sprawy nie powinno być miejsca, albowiem zatwierdzony projekt budowlany zamienny przewidywał do wykonania roboty budowlane, to powyższe uchybienie nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Uchybienie organu w postaci braku udzielenia inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót, o którym mowa w art. 51 ust. 4 p.b., nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że na wybudowany z odstępstwami budynek, co do którego zatwierdzono projekt budowlany zamienny, inwestor będzie zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie (art. 55 ust. 1 pkt 2 p.b.). Istotą zaś postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest weryfikacja zgodności wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym. Rozwiązania i parametry techniczne wskazane w projekcie budowlanym stanowią dla organów nadzoru budowlanego wzorzec kontroli przeprowadzanej w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Innymi słowy, zatwierdzony projekt budowlany jest wiążący i dopiero wybudowanie obiektu zgodnie z jego zapisami stanowi podstawę legalnego użytkowania tego obiektu. W świetle przedstawionego powyżej stanu faktycznego i prawnego należało, zdaniem GINB, tym samym stwierdzić, że decyzja PINB z [...] kwietnia 2019 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] listopada 2021 r. pismami z 30 grudnia 2021 r. i 12 stycznia 2022 r. złożyli M. S. i E. S., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonej decyzji M. S. zarzucił naruszenie: 1) art. 107 § 3, art. 7, art. 11 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niedokonanie powtórnej kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji organu I instancji, brak odniesienia się do przedstawionej w odwołaniu argumentacji wskazującej na rażące naruszenia przepisów p.b. w związku z ustaleniami m.p.z.p.; 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji [...]WINB w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych oraz zebranych dowodów wynika, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej inwestycji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa; 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 i art. 35 ust. 1 p.b. poprzez nieprawidłowe nieuznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, gdy w rzeczywistości z takiego rodzaju naruszeniem mamy do czynienia. E. S. zarzuciła decyzji GINB natomiast naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania, jak też nieustosunkowanie się do podniesionej argumentacji oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez zastosowanie przez organ zawężającej wykładni ww. przepisu.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniach złożonych skarg.

GINB w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniami z 16 lutego 2022 r. sygn. VII SA/Wa 30/22 i VII SA/Wa 199/22 na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 30/22 (skarga M. S.) i VII SA/Wa 199/22 (skarga E. S.) wraz z zarządzeniem o ich dalszym prowadzeniu pod sygn. akt VII SA/Wa 30/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie.

Stanowiąca przedmiot skargi decyzja GINB jako organu nadzoru została wydana we wszczętym na wniosek skarżącej postępowaniu nadzwyczajnym regulowanym przepisami art. 156-158 k.p.a. Podmiotowa dopuszczalność jego prowadzenia musi podlegać ocenie uwzględniającej wynik kontroli sądowej postanowienia GINB z [...] listopada 2019 r. znak [...] utrzymującego w mocy postanowienie [...]WINB z [...] sierpnia 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2019 r., który znalazł swoje prawidłowe rozwinięcie w decyzji GINB z [...] sierpnia 2021 r. znak [...] (prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2020 r. sygn. VII SA/Wa 2871/19).

W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z 29 lipca 2019 r., ze względu na jego przedmiot, organ nadzoru zobowiązany był ocenić to, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa kwestionowana przez stronę decyzja jest dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2129/19). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano decyzję poddaną weryfikacji w tym trybie, nakierowanym na weryfikację uchybień, których zamknięty katalog określa art. 156 § 1 k.p.a.

Przyjęta przez GINB wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie obejmującym przesłankę wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, jest zdaniem Sądu w pełni prawidłowa, jako że nawiązuje bezpośrednio do stanowiska prezentowanego w dotychczasowym ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego przepisu powinny decydować łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1368/18; wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. II OSK 2068/18; wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3270/18).

Poddany analizie przez GINB stan prawny, w którym zapadła decyzja PINB z [...] kwietnia 2019 r. nie jest przedmiotem sporu. Inwestorzy w dacie wydania tej decyzji zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. w związku z dopuszczeniem się istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r. zostali zobowiązani do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W świetle art. 51 ust. 4 i 5 p.b. na organie nadzoru budowlanego ciąży wymaganie sprawdzenia po upływie wyznaczonego inwestorowi terminu lub na jego wniosek wykonania powyższego obowiązku, które to sprawdzenie w zależności od przyjętej przez organ oceny powinno prowadzić bądź do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - zatwierdzającej projekt budowlany zamienny wraz z nałożeniem obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bądź do nakazania inwestorowi zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórki obiektu lub jego części albo doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Jak wynika z art. 36a ust. 2 p.b., w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Wydawana na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. decyzja powinna więc zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego. Projekt ten powinien uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym, jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, a także roboty budowlane planowane przez inwestora. Tak sporządzony projekt budowlany zamienny powinien stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, co obejmuje obowiązek sprawdzenia go w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 p.b., jednakże, czego nie można pominąć, przepis ten ma zastosowanie do dokumentacji zamiennej na zasadzie odpowiedniości, przez co na podstawie odesłania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., ocena m.in. zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi powinna być przez organ przeprowadzana w takim zakresie, w jakim jest to uzasadnione rodzajem istotnych odstępstw.

Nie budzi wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawidłowość tych wniosków GINB, które opierając się na konstrukcji rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji opisanej w art. 51 ust. 4 p.b., wskazują, że decyzja PINB z [...] kwietnia 2019 r., jakkolwiek wykazuje wadliwość wynikającą z odstąpienia przez organ od pozwolenia inwestorom na wznowienie robót budowlanych w sytuacji, gdy taki rodzaj rozstrzygnięcia towarzyszącego zatwierdzeniu przedstawionego projektu budowlanego był zasadny z uwagi na jego treść potwierdzającą niezakończenie wszystkich robót budowlanych, to błąd ten nie powinien być traktowany jako rażące naruszenie ww. przepisu w znaczeniu przyjętym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uwzględniając, że opisane zaniechanie nie pociąga za sobą skutków niemożliwych do zaakceptowania, skoro zgodność wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym podlega następczej kontroli w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Akceptacja powyższego ustalenia nie oznacza jednak, że należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego w zakresie, w jakim GINB stwierdził, iż kwestionowana decyzja PINB, nie będąc obarczona wadą z uwagi na rodzaj zamieszczonego w niej rozstrzygnięcia sprowadzającego się do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego z lutego 2019 r. i nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pozostawała zarazem decyzją zgodną z prawem, albowiem zachodziła podstawa do uwzględnienia wniosku M. M.-Ś. i S. Ś. jako inwestorów i wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. Uzasadniając powyższy wniosek, GINB przyjął, że zatwierdzony przez PINB projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi wraz z wewnętrzną instalacją gazową, zbiornikiem na deszczówkę i wiatą na działce nr ew. [...], obręb [...] w G. jest kompletny i nie pozostaje niezgodny z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi i postanowieniami m.p.z.p. Wskazaniu na powyższe towarzyszyło podkreślenie przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że sprawa została rozstrzygnięta po wnikliwej i rzeczowej analizie akt, a przesłanki podjęcia decyzji zostały wyczerpująco przedstawione w jej uzasadnieniu. Tak sformułowanego stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny jednakże podzielić nie mógł, albowiem w pełni trafny pozostaje zarzut podniesiony w obu skargach, zgodnie z którym ciążący na organie odwoławczym obowiązek zweryfikowania stanowiska [...]WINB i rozważenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w tym w szczególności odniesienia się do zastrzeżeń i argumentów powołanych w odwołaniach stron od decyzji z [...] września 2021 r. nie został przez GINB spełniony w stopniu, który potwierdzałby dochowanie w postępowaniu przez organ kodeksowym zasadom ogólnym oraz przepisom rozdziału 4 działu II k.p.a. w odniesieniu do oceny zaistnienia przesłanki nieważności badanej decyzji wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Należy przypomnieć, że obowiązkiem procesowym organu administracji jest podjęcie czynności zmierzających do ustalenia (wyjaśnienia) stanu faktycznego sprawy administracyjnej i zastosowania przepisów, które tenże stan faktyczny normują. Sprawa administracyjna weryfikacyjna prowadzona w trybie stwierdzenia nieważności decyzji oparta jest na konkretyzowaniu normy prawa procesowego regulującej rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.) w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem sprawy administracyjnej materialnej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 29). Nie powinno budzić wątpliwości, że na organie załatwiającym wskazaną sprawę w toku instancji uruchomionej wskutek zaskarżenia decyzji organu I instancji ciąży obowiązek szczegółowego wyjaśnienia tych zagadnień, które zdaniem odwołującego wskazują na wadliwość decyzji wydanej przez organ I instancji. To wyjaśnienie powinno znajdować swój formalny wyraz w takim sporządzeniu uzasadnienia decyzji, które odwołuje się do poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych, a przy tym dokładnie i wyczerpująco wskazuje sposób oceny przez organ odwoławczy poszczególnych zarzutów. Obowiązek zamieszczenia w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, co Sąd jest zobowiązany przypomnieć, został uregulowany w art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., a ponadto skutki procesowe rozstrzygnięcia o bycie prawnym decyzji podważanej w trybie stwierdzenia jej nieważności i moc prawną wywieraną przez tego rodzaju rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy rozstrzygniętej wydaną decyzją. Jest to element decydujący o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy związanych z zaistnieniem przesłanek nieważności decyzji. Takie działanie organu pozostaje w sprzeczności także z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

GINB, wydając zaskarżoną decyzję, uchybił, zdaniem Sądu, wskazanym powyżej przepisom nakładającym na organ rozpoznający odwołanie od decyzji wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji zawierającego właściwe uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodzić się trzeba ze stroną skarżącą, że organ w całości pominął wymóg wypowiedzenia się odnośnie do dopuszczalności zatwierdzenia przez PINB projektu budowlanego zamiennego w związku z tym, że zaprojektowana inwestycja w jej zmienionym kształcie miała polegać na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi, gdy tymczasem przedstawiony projekt nie powinien być uważany za obejmujący budowę tego rodzaju obiektu budowlanego. Odwołujący w swoim odwołaniu (odwołanie z 4 października 2021 r., s. 3) wskazał rzeczowe argumenty, które jego zdaniem każą przyjąć, że przedsięwzięcie poddane ocenie PINB obejmowało w świetle techniczno-prawnych wymagań, którymi powinien był posłużyć się organ nadzoru budowlanego, dwa odrębnego budynki, toteż merytoryczne odniesienie się do tejże kwestii przez GINB musiało stanowić konieczny element wyjaśnienia sprawy, a w przypadku podzielenia zastrzeżeń skarżącego organ odwoławczy powinien dostrzeżoną wadliwość poddać właściwej kwalifikacji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Również jednozdaniowe stwierdzenie dotyczące braku naruszenia przez decyzję z [...] kwietnia 2019 r. § 23 ust. 2 pkt 11 m.p.z.p. nie wydaje się, zdaniem Sądu, odpowiadać istocie zagadnienia, które powinien był mieć na uwadze GINB wobec zakwestionowania w odwołaniu od decyzji [...]WINB zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego z art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zakresie spełnienia przez projekt warunku zachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (na działkach zabudowy mieszkalnej o powierzchni ponad 1000 m2 - minimum 50%). Konstatacja, że zatwierdzony projekt nie narusza m.p.z.p., ponieważ "teren [...] zajmuje powierzchnię 1050,54 m2, co daje 50,63% powierzchni biologicznie czynnej" (decyzja, s. 4) w całości pomija zarzut oparty na wskazaniu, iż obszar inwestycji obejmuje teren o różnym przeznaczeniu w m.p.z.p. i o ile na terenie oznaczonym symbolem MU możliwe jest takie jego zagospodarowanie, które związane jest z urządzeniem na nim powierzchni biologicznie czynnej, o tyle na terenie oznaczonym symbolem 12 KUD (projektowana ulica dojazdowa) takie działanie jest wykluczone, wobec czego pas terenu działki inwestycyjnej położony od strony wschodniej o powierzchni 340 m2 (Projekt budowlany. Bilans powierzchni działki, s. 57), niezależnie od zaplanowanego przez inwestorów zagospodarowania nie mógł zostać wliczony do bilansu powierzchni biologicznie czynnej.

Wypowiadając się odnośnie do powyższej kwestii, organ odwoławczy, zdaniem Sądu, powinien był z jednej strony określić faktyczną powierzchnię zabudowy budynku mieszkalnego i wiaty oraz terenów utwardzonych, z drugiej zaś uwzględnić przyjętą przez organ planistyczny definicję powierzchni biologicznie czynnej (§ 5 ust. 1 pkt 7 m.p.z.p.), a także ocenić, czy § 6 ust. 1 pkt 2 i § 23 ust. 2 pkt 11 m.p.z.p. normujący wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, posługując się kategorią "działki zabudowy mieszkalno-usługowej MU" i "działki zabudowy mieszkalnej" o określonej powierzchni, przyjęte wymagania odnoszą wyłącznie do "terenu" działki posiadającego wskazane przeznaczenie zgodnie z załącznikiem graficznym planu, czy też do działki niezależnie od jej przeznaczenia, a następnie na tej podstawie rozważyć, czy Staroście [...] w podnoszonym przez skarżących zakresie należy przypisać błąd i jak należy go kwalifikować.

Z brakiem poczynienia prawidłowych ustaleń w omawianym zakresie koresponduje również niedokonanie przez GINB pełnej analizy projektu zagospodarowania terenu, podzielić należy bowiem zarzut, że skoro część opisowa i rysunkowa projektu budowlanego zamiennego wskazywały, iż przedmiotem inwestycji jest m.in. ogrodzenie działki nr ew. [...] wraz z wykonaniem miejsca dla pojemników do gromadzenia odpadów stałych, bramy i furtki wejściowej, to organ nie mógł odstąpić od ocenienia prawidłowości tej części zatwierdzonego przez PINB projektu pod kątem jego zgodności z przepisami r.w.t. i m.p.z.p. tylko z uwagi na to, że reglamentacja robót budowlanych odnoszących się do tego rodzaju obiektów nie nakazuje inwestorowi uzyskać na nie pozwolenia na budowę.

Na kompletność przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ma wpływ również niedostateczne rozważenie w odniesieniu do podjętego przez PINB rozstrzygnięcia, czy zaprojektowane rozwiązania zabezpieczają przed spływaniem wód opadowych i roztopowych z działki inwestycyjnej na działkę skarżących. Wskazanie, że odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu ponosi wyłącznie projektant i sprawdzający nie prowadzi do zamieszczenia w zaskarżonej decyzji wystarczającego wyjaśnienia sposobu konkretyzacji w rozpoznawanej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 p.b., uwzględniając, że konieczność szczegółowego wyjaśnienia tego zagadnienia w toku postępowania nieważnościowego wynika ze wskazań zamieszczonych w prawomocnym wyroku z 20 marca 2020 r. sygn. VII SA/Wa 2871/19, a zatem pozostaje objęta dyspozycją art. 153 p.p.s.a.

W tych warunkach Sąd uwzględnił skargę, stwierdzając, że zaskarżona decyzja GINB z powodów wyżej przedstawionych narusza powołane przepisy prawa procesowego, co skutkować musi jej uchyleniem.

Ponownie rozpoznając sprawę, na etapie rozpatrzenia wniesionych przez odwołujących odwołań od decyzji [...]WINB organ odwoławczy zobowiązany będzie w przedstawionym przez Sąd zakresie do uzupełnienia ustaleń faktycznych i uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w wyroku.

Kierując się powyższymi względami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.