Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1834/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 9
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 769/11 w sprawie ze skargi K.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 25 sierpnia 2011 r. nr [..] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oraz odmowy umorzenia kosztów upomnienia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 25 sierpnia 2011 r. Nr S[..] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oraz odmowy umorzenia kosztów upomnienia.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 25 sierpnia 2011 r. nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: ustawa, oraz art. 15 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. T. od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [..] z dnia 31 maja 2011 r. nr [.] w sprawie odmowy umorzenia nienależnie pobranych w okresie od dnia 16 kwietnia 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. świadczeń rodzinnych w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w łącznej wysokości 1.800,00 zł (pkt 1 decyzji) i odmowy umorzenia kosztów upomnienia w wysokości 8,80 zł (pkt 2 decyzji), uchyliło zakwestionowaną decyzję w punkcie 2 i umorzyło w tym zakresie postępowanie przed organem pierwszej instancji oraz utrzymało w mocy tę decyzję w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w motywach decyzji z dnia 31 maja 2011 r. organ I instancji stwierdził, iż nie zachodziły szczególne okoliczności w sytuacji rodziny wnioskodawczyni całkowicie uniemożliwiające spłatę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W szczególności podniósł, że strona jest osobą w wieku aktywności zawodowej i nie posiada problemów zdrowotnych, pozostaje w stosunku pracy, ale przebywa na urlopie bezpłatnym i tym samym posiada możliwość powrotu do pracy i pozyskania środków finansowych na spłatę zadłużenia. Również stan zdrowia dziecka strony nie uniemożliwia podjęcia przez nią zatrudnienia. Poza tym, dziecko uczęszcza do przedszkola. Organ orzekający wyraził także wątpliwość co do wiarygodności twierdzeń wnioskodawczyni o zyskiwanym przez nią dochodzie, skoro oświadczyła, że składa się na niego tylko 164 euro miesięcznie, a sam czynsz najmu mieszkania wynosi 100 euro.

Od tej decyzji strona odwołała się. Zarzuciła, że decyzja rażąco narusza art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., ponieważ nie zapewniono jej możliwości udziału w toczącym się postępowaniu, nie zawiadomiono o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a także nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego.

Jak dalej podało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia 21 lipca 2011 r., wezwało odwołującą się do uzupełniającego wyjaśnienia kwestii związanych z jej sytuacją rodzinną, dochodową i zdrowotną.

W odpowiedzi strona oświadczyła, że:

- jest panną samotnie wychowującą syna. Jej rodzina składa się z dwóch osób i tylko one prowadzą wspólne gospodarstwo domowe;

- oprócz zasiłku rodzinnego w wysokości 164 euro osiąga dochody z pracy dorywczej. Do dnia 31 lipca 2011 r. jej dochód wyniósł 1400 euro, tj. średnio 200 euro miesięcznie. Jej możliwości zarobkowe ogranicza fakt, iż przedszkole, do którego uczęszcza syn, pracuje jedynie od godziny 7.30 do godziny 13.00. Poza tymi godzinami z uwagi na sprawowanie pieczy nad dzieckiem nie jest w stanie pracować zawodowo. Mimo zawartej ugody sądowej, nie otrzymuje alimentów od ojca dziecka. Komornik sądowy nie jest w stanie wyegzekwować żadnych kwot, gdyż ojciec dziecka nie posiada w Polsce żadnego majątku ani źródeł dochodu. Dochodzenie roszczeń alimentacyjnych w obrocie zagranicznym jest niemożliwe, gdyż nie wie, w jakim kraju przebywa ojciec dziecka. Nie utrzymuje z nią, a także z dzieckiem żadnych kontaktów. Zatarł wszelkie ślady mogące naprowadzić na miejsce jego aktualnego pobytu. Oznacza to, iż na utrzymanie swoje i syna dysponuje jedynie kwotą nieprzekraczającą 400 euro miesięcznie. Natomiast, aby normalnie funkcjonować w Niemczech, potrzebna jest kwota minimum 600 euro miesięcznie;

- uiszcza 100 euro czynszu miesięcznie za wynajmowane od swojego brata mieszkanie. W opłacie tej mieszczą się także wydatki związane z dostawą wody, energią elektryczną i ogrzewaniem. Tak niski czynsz najmu jest formą pomocy, jaką świadczy jej brat. Pozostała kwota, niecałe 300 euro, pozwala jedynie na zaspokojenie najbardziej podstawowych potrzeb jej i jej syna. Wspierają ją także rodzice, również mieszkający w Niemczech. Pomoc ta ma postać zapłaty za żywność, ubrania i leki. Ponadto, spędza u rodziców, na ich koszt, weekendy i dni świąteczne. Łącznie pomoc rodziców jest warta około 200 euro miesięcznie;

- jest osobą zdrową. Natomiast jej syn cierpi na [..]. Jest dzieckiem alergicznym i wymaga przestrzegania specjalnej diety. Z tego powodu nie został przyjęty do przedszkola w Polsce. Wymaga też stosowania specjalnych kosmetyków i środków pielęgnujących skórę. Kosmetyki i leki zakupują jej rodzice;

- z uwagi na niemożność przyjęcia syna do przedszkola w Polsce, nie mogła wrócić do pracy. Utraciła prawo do wszelkiej pomocy i zasiłków, a od ojca dziecka nie uzyskała żadnej pomocy nawet ustalonych ugodą sądową alimentów. Ponieważ jej rodzice, jak i brat z rodziną, zamieszkują na stałe na terenie Niemiec, namówili ją do wyjazdu do Niemiec, gdzie zadeklarowali pomoc;

- nie jest właścicielką żadnej nieruchomości ani w Polsce, ani na terenie Niemiec;. Nie była też w Polsce najemczynią żadnego mieszkania. Mieszkanie, w którym jest z synem zameldowana na pobyt stały, stanowi własność jej rodziców. Za kwotę 100 euro, którą płaci swojemu bratu, nie byłaby w stanie wynająć i utrzymać mieszkania w Polsce.

Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art 30 ust. 9 ustawy, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1269/09 stwierdził, że przepis art. 30 ust. 9 ustawy jest przykładem występującej w systemie prawa administracyjnego instytucji uznania administracyjnego. Organ administracyjny załatwiający sprawę nie może przekroczyć granic uznania i jest zobowiązany właściwie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie. Prawidłowe rozstrzygnięcie to taka decyzja, która podjęta została z zachowaniem reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem analizy tego, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia określonej treści, co warunkuje m.in. przeprowadzenie postępowania zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Dokonując natomiast wykładni przepisu art. 30 ust. 9 ustawy należy mieć zawsze na uwadze, że wprowadza on wyjątek od zasady sformułowanej w art. 30 ust. 1 ustawy, który stanowi, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu.

Strona wniosła o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych otrzymanych w okresie od dnia 16 kwietnia 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. i kosztów upomnienia w łącznej kwocie 1.808,80 zł. Wniosek o umorzenie był konsekwencją tego, że ostateczną decyzją z dnia 30 września 2010 r. nr ..], Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [..]orzekł, iż strona w wyżej wskazanym okresie nienależnie pobrała dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w łącznej wysokości 1.800,00 zł, który zobowiązana jest zwrócić. Tym samym kwestia, czy świadczenie rodzinne w wymienionej kwocie i za wskazany okres jest świadczeniem nienależnie pobranym została już ostatecznie rozstrzygnięta decyzją administracyjną.

Kolegium podkreśliło, że sprawa dotyczy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Jak zostało podniesione wcześniej ustawodawca nie dał bliższych dyrektyw odnośnie ustalania podstaw do zastosowania instytucji umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja oznacza zaistnienie tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że organ administracji ma swobodę podjęcia rozstrzygnięcia, czyli organ właściwy wierzyciela może, a nie musi umorzyć nienależnie pobrane świadczenia rodzinne, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 330/09. Jednakże, aby uznanie administracyjne zostało zastosowane prawidłowo, niezbędne jest dokładne, wszechstronne oraz w zgodzie z obowiązującymi przepisami i zasadami logicznego myślenia rozważenie przez organ administracji wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ponadto, w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji organ administracyjny powinien wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę zgodności takiej decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela uwidocznionym w treści art. 7 k.p.a. Niedopełnienie tych warunków przy wydawaniu decyzji nie pozwala na zaakceptowanie decyzji jako niewadliwie wydanej w drodze uznania administracyjnego.

Odnosząc powyższe do kwestii umorzenia nienależnie pobranych przez stronę świadczeń rodzinnych organ odwoławczy wskazał, że brak bliższych dyrektyw odnośnie ustalania podstaw do zastosowania instytucji umorzenia nie oznacza, iż takich dyrektyw nie można formułować. W ocenie organu odwoławczego podstawy do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wystąpią wówczas, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy oraz sytuację rodzinną, osobistą i dochodową nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ spowodowałoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Z ustaleń faktycznych sprawy wynika, że rodzina odwołującej się składa się z dwóch osób - jej samej oraz jej pięcioletniego syna. Odwołująca się jest osobą młodą, w wieku aktywności zawodowej. Jest zatrudniona w [..] w [..], ale przebywa na urlopie bezpłatnym. Jako miejsce zamieszkania wskazuje [..], ale od jesieni 2009 r. przebywa w Niemczech. W Niemczech wynajęła od brata mieszkanie na czas nieokreślony, przy czym z umowy najmu wynika, iż strony dążą do utrzymania wieloletniego stosunku najmu. We wniosku o umorzenie strona jako swój dochód zadeklarowała jedynie comiesięczny zasiłek w wysokości 164 euro oraz opłatę za przedszkole syna ponoszoną przez Niemiecki Czerwony Krzyż w wysokości 111,80 euro. Następnie, zadeklarowała jeszcze średni miesięczny dochód z własnej pracy zarobkowej w wysokości 200 euro, a także pomoc przebywającej w Niemczech rodziny w postaci żywności, ubrań, leków, kosmetyków i środków pielęgnacyjnych dla syna oraz utrzymania w weekendy i dni świąteczne. Ponadto wskazała, że otrzymuje pomoc finansową od brata w postaci niskiego czynszu najmu mieszkania. Wyjaśniła, że konieczność wyjazdu do Niemiec wynikała z tego, iż jej syna, chorego na [..], nie przyjęto do przedszkola w Polsce, a przyjęto do przedszkola w Niemczech. Odwołująca się podała też, że jej pracę zarobkową ogranicza to, iż syn przebywa w przedszkolu jedynie od godziny 7.30 do godziny 13.00, a po tym czasie ona sama musi się nim zajmować. Zaakcentowała, że jej trudna sytuacja materialna wynika także z tego, iż ojciec dziecka nie płaci alimentów, a egzekucja tych alimentów jest nieskuteczna. W chwili obecnej nawet nie wie, gdzie ojciec dziecka przebywa. Według odwołującej się minimalny dochód konieczny do utrzymania jej rodziny w Niemczech to kwota 600 euro, ona zaś dysponuje jedynie dochodem w wysokości około 400 euro miesięcznie.

Jak stwierdził organ odwoławczy, sytuacja rodziny odwołującej się jest na swój sposób nietypowa. Strona dobitnie akcentuje, że jej miejscem zamieszkania jest [..], ale jednocześnie od 2009 r. przebywa w Niemczech, gdzie wynajęła mieszkanie, jest wspierana środkami socjalnymi, pracuje zarobkowo, przebywa jej najbliższa rodzina, przez którą jest wspierana materialnie oraz syn uczęszcza do przedszkola. Z kolei, organ orzekający nie jest kompetentny do oceny kryterium dochodowego rodziny na potrzeby życia w Niemczech. Być może, jak podał, odwołująca się ma rację twierdząc, że minimalnie na utrzymanie jest jej potrzebna kwota 600 euro miesięcznie. Jednakże, oceniając jej sytuację dochodową z perspektywy zamieszkiwania w Polsce, deklarowana kwota 400 euro miesięcznie, daje w przeliczeniu kwotę około 1.600 zł, przy kryterium dochodowym dla dwuosobowej rodziny wynikającym z przepisów ustawy o pomocy społecznej wynoszącym 702 zł. Tym samym, badając sytuację odwołującej się z pozycji potrzeb bytowych w Polsce organ orzekający wskazał, że osiągane przez nią dochody znacznie przewyższające kryterium dochodowe dla polskiej rodziny. Z sytuacji przedstawionej przez odwołującą się wynika, że sama zrezygnowała z życia w Polsce, a w tym z potencjalnych dochodów z pracy, świadczeń socjalnych, czy świadczeń z funduszu alimentacyjnego, na rzecz życia w Niemczech i korzystania ze świadczeń pieniężnych i wsparcia tam oferowanych.

Mając na względzie powyższe organ odwoławczy podkreślił, że kwota 1.800,00 zł nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych stanowi w przeliczeniu około 450 euro, czyli nieznacznie przekracza kwotę miesięcznego dochodu deklarowanego przez odwołującą się na etapie postępowania odwoławczego. Spłata tej kwoty nie spowodowałaby zbyt ciężkich skutków dla strony, gdyż w sytuacji ciągłego wspierania jej przez rodzinę, nie pozbawiłaby jej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Oczywiście, jak wskazało Kolegium, kwota nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest tylko częścią całego zadłużenia, jakie z tych tytułów posiada strona. Jednakże za "szczególnie uzasadnione okoliczności" przyjmuje się sytuacje skrajne np. brak jakichkolwiek dochodów lub uzyskiwanie dochodów poniżej minimum socjalnego i egzystencji, klęska żywiołowa, wielodzietność, niepełnosprawność (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 420/08). Jednocześnie zwrot "może umorzyć" wskazuje, że instytucja umorzenia przewidziana w art. 30 ust. 9 ustawy mając charakter uznaniowy, oznacza, iż organ administracji ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Norma prawna nie przewiduje zatem obowiązku określonego zachowania się organu, lecz daje temu organowi możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 923/09).

W świetle powyższego, zdaniem Kolegium, w sprawie nie wystąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny odwołującej się, które pozwoliłyby na umorzenie nienależenie pobranych świadczeń rodzinnych.

Trudna sytuacja bytowa strony, a w tym obowiązek spłaty także innych nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych może stanowić podstawę rozważań w przypadku ewentualnego złożenia wniosku o rozłożenie spłaty na raty, czy odroczenie płatności. Wskazanie przez odwołującą się jedynie na niskie dochody, wynikające z potrzeby rezygnacji z zatrudnienia, aby opiekować się chorym synem, w sytuacji gdy przebywa w Niemczech, gdzie syn uczęszcza do przedszkola, a odwołująca się dopiero na etapie postępowania odwoławczego ujawnia swoje własne dochody z pracy w kwotach jedynie przez siebie określonych, nie uzasadnia możliwości zastosowania instytucji umorzenia. Tym bardziej, jeśli weźmie się pod uwagę ochronę interesu społecznego, który w tym przypadku stoi w kolizji z interesem strony. Pozostawienie w dyspozycji odwołującej się środków nienależnie pobranych z pomocy społecznej, byłoby sprzeczne z interesem społecznym.

Przy czym, organ odwoławczy zaznaczył, że w tym postępowaniu ocenie nie podlegały przesłanki, z jakich odwołująca się pobrała świadczenia rodzinne nienależnie. Podkreślił również, że przesłanką do zastosowania instytucji umorzenia nienależenie pobranych świadczeń rodzinnych nie jest także to, iż odwołująca się nie może wyegzekwować zasądzonych dla jej syna alimentów. W tym zakresie bezskuteczna egzekucja mogłaby być podstawą wystąpienia o świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

W ocenie organu odwoławczego zasadna była zatem odmowa umorzenia stronie kwoty zadłużenia. Przywołane powyżej liczby, obrazujące dochód rodziny odwołującej się pozwalają przypuszczać, iż możliwa jest spłata należności. Co prawda, jak podkreślił, nie można pominąć tego, że rodzinę obciążają wydatki na bieżące utrzymanie jednakże odwołująca się może pracować zawodowo, a nadto jest wspierana przez rodzinę. Na podjęte rozstrzygnięcie maiała również wpływ okoliczność, iż ograniczenia w egzekucji nie pozwalają na jednorazową spłatę całości zadłużenia, co oznacza - przy deklaracji organu pierwszej instancji o możliwości rozłożenia należności na raty, czy odroczenia terminu płatności - realną spłatę pozostałego zadłużenia w takich częściach, które nie będą mieć istotnego wpływu na zaspokajanie bieżących potrzeb rodziny i nie zagrożą jej egzystencji. Poza tym, o nienależnym pobraniu świadczeń rodzinnych odwołująca się miała wiedzę od roku i w tym czasie mogła przedsięwziąć własne kroki zmierzające do uregulowania tej sytuacji, inne niż jedynie żądanie umorzenia całości zadłużenia.

Organ odwoławczy podkreślił również, że nie mogły zostać uwzględnione zarzuty strony dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Specyfiką tego postępowania było to, że organ pierwszej instancji oparł się wyłącznie na dowodach, które zaoferowała. Tym samym bezprzedmiotowe, zbędne i nie mające wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, jest twierdzenie o pozbawieniu jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu i wpływu na jego rozstrzygnięcie. Także przywołanie w podstawie prawnej zakwestionowanej decyzji zbędnych przepisów nie miało, w opinii Kolegum, wpływu na rozstrzygnięcie w tym zakresie co do istoty.

Odnośnie wniosku o umorzenie kosztów upomnienia z dnia 4 lutego 2011 r. nr Up 2/2011 w kwocie 8,80 zł, jakie zostało wystosowane do odwołującej się, organ orzekający wskazał, że z art. 15 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, iż koszty upomnienia obciążają zobowiązanego i są pobierane na rzecz wierzyciela. Obowiązek uiszczenia kosztów upomnienia przez zobowiązanego powstaje z chwilą doręczenia upomnienia. Koszty te podlegają ściągnięciu w trybie określonym dla kosztów egzekucyjnych. Jeśliby przyjąć, że w pojęciu ściągnięcia kosztów egzekucyjnych mieści się także instytucja ich umorzenia, to w takim razie zastosowanie miałby przepis art. 64e ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Oznacza to, że sprawa nie powinna być rozstrzygana w trybie przepisów określających umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, ale przez organ egzekucyjny w trybie przepisów regulujących postępowanie egzekucyjne w administracji. Stąd też, organ odwoławczy uchylił w tej części zakwestionowaną decyzję, tj. jej punkt 2 i umorzył postępowanie, jako prowadzone przez niewłaściwy organ i w niewłaściwym trybie.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego we Wrocławiu złożyła K. T.. Skarżąca wniosła o jej uchylenie, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zarzuciła, iż zaskarżona decyzja narusza:

- art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego w zastępstwie organu I instancji, z naruszeniem zasad procedury administracyjnej. We wskazanym zakresie skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślając jednocześnie, iż zadaniem organu odwoławczego było uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W szczegóności do należytego zbadania przez organ I instancji jej sytuacji dochodowej, rodzinnej i zdrowotnej;

- art. 15 i art. 64e ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, iż koszty upomnienia są kosztami egzekucji, oraz że organem uprawnionym do ich umorzenia jest organ egzekucyjny. Skarżąca zaznaczyła, że żaden przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie daje organowi egzekucyjnemu kompetencji do umarzania wierzytelności należnych wierzycielowi;

- art. 30 ust. 9 ustawy poprzez uznanie, że w jej przypadku nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, uzasadniające umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, iż organ I instancji podjął decyzję z pogwałceniem reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności z pominięciem analizy tego, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia określonej treści. Materiał zebrany przez organ I instancji nie pozwalał na prawidłowe wydanie decyzji, skoro organ II instancji przeprowadził praktycznie całe postępowanie wyjaśniające na nowo.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowił między innymi art. 30 ust. 9 ustawy. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, stanowił, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.

Sąd I instancji podkreślił, iż w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązkiem osoby, która uzyskała świadczenia, co do których następnie właściwy organ w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej stwierdził, iż są one nienależne, jest ich zwrot. Przy czym, nie jest dopuszczalne uchylanie się od tego obowiązku jedynie z powodu związanych z nim uciążliwości finansowych, o ile nie zaistnieją obiektywne przeszkody ściśle określone przez ustawodawcę. Wobec powyższego osoba zobowiązana winna w pierwszej kolejności podjąć starania celem zwrotu nienależnie pobranego ze środków publicznych świadczenia, w całości lub chociażby w części. Następnie, jeżeli sytuacja rodzinna i majątkowa zobowiązanego nie umożliwia realizacji zobowiązania w całości lub w części, może skorzystać z możliwości umorzenia należnej do zwrotu kwoty, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia.

Wykładnia przepisu art. 30 ust. 9 ustawy wskazuje, iż instytucja umorzenia należności czy to w całości, czy też w części winna być stosowana wyjątkowo, i to jedynie w sytuacjach gdy realnie nie jest możliwe odzyskanie kwoty nienależnie pobranego świadczenia w drodze postępowania egzekucyjnego (czyli przymusowego wykonania decyzji zobowiązującej do zwrotu), bądź gdy takowe dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę zobowiązaną albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania. Dodatkowo, z uwagi na charakter spornych świadczeń, należy podkreślić, że w interesie społecznym leży przede wszystkim to, aby ewentualnie pobrane nienależnie świadczenia udzielone w ramach pomocy Państwa jak najszybciej zostały zwrócone, celem dalszego wykorzystania na cele publiczne.

Strona, która uprzednio pobrała nienależne świadczenie, do którego zwrotu jest obowiązana, a którego umorzenia się domaga, powołując się na brak możliwości spłaty spowodowany sytuacją majątkową i rodzinną, winna udokumentować ten fakt i przedłożyć organowi orzekającemu stosowne dowody celem uwiarygodnienia swych twierdzeń.

Pamiętać jednak należy, że użyty przez ustawodawcę w przepisie art. 30 ust. 9 ustawy zwrot "może umorzyć" oznacza, że decyzja wydana na jego podstawie ma charakter uznaniowy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma więc prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynikający z przepisu prawa materialnego, ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art.art. 7, 77 § 1 i innych przepisach k.p.a. jak i kryteriami, które organ musi uwzględnić w każdym indywidualnym przypadku.

Sąd I instancji wskazał, że przed wydaniem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy organ powinien ustalić, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanego świadczeń nie pogorszy jego sytuacji na tyle, że będzie on zmuszony ubiegać się o kolejne świadczenia. Organ musi więc ustalić, czy inne okoliczności takie jak wiek, stan zdrowia, stan rodziny wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana będzie w stanie samodzielnie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby bytowe i będzie mogła żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka. Te okoliczności rzutują na sytuację rodzinną zobowiązanego. Jego szczególnie uzasadniona sytuacja jest bowiem przesłanką możliwości umorzenia kwot nienależnie pobranych świadczeń (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 554/08, LEX nr 501795).

W opinii Sądu, zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z opisanymi zasadami.

Sąd I instancji podał, iż rozpoznając wniosek skarżącej, na podstawie złożonych przez nią oświadczeń i przedstawionej dokumentacji, organy orzekające dokonały niespornych i prawidłowych ustaleń, z których wynika m.in., że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wraz z pięcioletnim synem. Od 2009 r. przebywają w Niemczech. W Polsce jest zatrudniona, jednakże przebywa na urlopie bezpłatnym. Skarżąca zadeklarowała, iż na osiągany przez nią miesięczny dochód składają się: zasiłek w kwocie 164 euro, dochód z pracy zarobkowej, który określiła na kwotę 200 euro oraz 111,80 euro uiszczanej przez Niemiecki Czerwony Krzyż opłaty za przedszkole syna. Ponadto, skarżąca przyznała, iż uzyskuje stałą pomoc materialną od rodziny. W toku postępowania dokładnie opisała zakres tej pomocy, polegający na wspieraniu jej w zaspokajaniu bieżących potrzeb związanych z utrzymaniem rodziny. W ramach pomocy ze strony najbliższych, skarżąca wynajmuje w Niemczech mieszkanie od brata, który żąda comiesięcznie jedynie kwoty 100 euro z tytułu opłaty najmu. Ustalono też, że skarżąca nie uzyskuje należnych jej od ojca dziecka alimentów, jednakże mimo bezskuteczności ich egzekucji nie pobiera stosownego świadczenia w tym zakresie w Polsce.

Zdaniem Sądu, tak ustalony stan faktyczny pozwalał na podjęcie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Przy czym, mimo podnoszonych w tej kwestii przez skarżącą zarzutów, postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ odwoławczy miało w istocie jedynie charakter uzupełniający i jego przeprowadzenie nie naruszyło obowiązującej w tym względzie procedury.

Organy orzekające, w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny, wysnuły słuszne wnioski. Wskazując na nietypową sytuację skarżącej związaną z jej zamieszkiwaniem na terenie innego kraju i uzyskiwaniem dochodu w innej walucie prawidłowo określiły, iż dochód ten, nawet według skarżącej niewystarczający na pokrycie wszystkich podstawowych potrzeb życia codziennego, a co dopiero spłaty zadłużenia, znacznie przekracza kryterium dochodowe określone w Polsce dla dwuosobowej rodziny ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), jakie jest "granicą", której przekroczenie powoduje uznanie przez organy właściwe, że sytuacja bytowa wnioskodawcy nie obliguje Państwa do udzielenia mu pomocy.

W ocenie Sądu, organy właściwie skonstatowały, iż skarżąca jest w stanie spłacić posiadane zadłużenie, pomimo wskazywanych przez nią trudności finansowych, a jego spłata nie spowoduje ciężkich i nieodwracalnych skutków dla jej rodziny. Tym bardziej w sytuacji, kiedy uzyskuje regularne wsparcie finansowe ze strony rodziny i może podjąć pracę w celu poprawy swojej sytuacji materialnej. Oczywiście niekwestionowaną przez organy orzekające okolicznością jest podkreślana przez nią choroba dziecka, jednakże nie sposób i w tym względzie odmówić im racji, gdy twierdzą, że fakt możności jego przebywania w przedszkolu, nawet w godzinach podanych przez skarżącą, tylko potwierdza możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia i podniesienia tym samym kwoty miesięcznie uzyskiwanego dochodu.

Jednocześnie, Sąd nie zgodził się z twierdzeniami skarżącej, że ogólna kwota posiadanego przez nią zadłużenia jest wyższa niż należna do zwrotu w niniejszym postępowaniu. Nie stanowiło to jednak okoliczności przemawiającej za umorzeniem kwoty należnej do zwrotu. W istocie, skarżąca na prawie pół roku wcześniej posiadała wiedzę o konieczności zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, w związku z czym mogła podjąć kroki celem zgromadzenia odpowiednich na ten cel funduszy. Tym bardziej, iż jest osobą młodą, zdrową i zdolną do pracy, a także znajdującą oparcie finansowe w rodzinie. Istotnym jest także to, że wydając odmowne decyzje organy pouczyły skarżącą o możliwości rozłożenia spłaty należności na raty lub odroczenia terminu jej płatności.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zebrany materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia, iż organy decyzyjne uchybiły swym powinnościom w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Wniosek skarżącej został rozpatrzony przy uwzględnieniu przedstawionej przez nią sytuacji materialnej i rodzinnej. Wyciągniętych przez nie wniosków nie można uznać za dowolne, a uzasadnień wydanych decyzji za niewystarczające. Na tle zgromadzonego materiału w żaden sposób nie można było wykazać, że skarżąca znajduje się w sytuacji szczególnej, uzasadniającej umorzenie należności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. T., zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że w przypadku skarżącej nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji jej rodziny uzasadniające umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń,

2) art. 15 i art.64 e ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że koszty upomnienia stanowią koszty egzekucji.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie przez organy administracji I i II instancji nie spełniają wymogów wynikających z ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Organ I instancji wydając decyzję uznaniową praktycznie nie przeprowadził postępowania

dowodowego w sprawie. Postępowanie to przeprowadził organ II instancji, uznając jednocześnie, że decyzja uznaniowa organu I instancji była prawidłowa. W świetle przywołanych przez Sąd I instancji orzeczeń sądowo-administracyjnych nie można tezy tej uznać za prawidłową. Organ I instancji wydał bowiem własną decyzję uznaniową z naruszeniem podstawowych zasad prowadzenia postępowania, gdyż przeprowadzone przez niego postępowanie wymagało jego ponownego przeprowadzenia przez organ II instancji. Ponadto organ I instancji nie umożliwił stronie wzięcie udziału w postępowaniu. Nie zawiadomił ją o zgromadzeniu materiału dowodowego, ani nie umożliwił jej wypowiedzenie się co do zgromadzonych dowodów.

Skarżąca nie zgodziła się z ustaleniami faktycznymi, na których oparł się Sąd I instancji. Orany administracji uzyskiwane przez skrzącą dochody na terenie Niemiec przeliczały na stopę życiową i ich wartość na terenie Polski. Pominięto fakt, ze co prawda dochody na terenie Niemiec są wyższe, ale wyższe pozostają także ceny. Dochody osiągane przez skarżącą na terenie Niemiec są poniżej granicy ubóstwa i nie pozwalają utrzymać się przy życiu. Fakt wspierania skarżącej przez mieszkającą na terenie Niemiec rodzinę nie może być brany pod uwagę, gdyż pomoc ta nie jest regularna i ogranicza się do zapewnienia skarżącej i jej dziecku fizycznej egzystencji, gdyż na postać zakupów żywności i innych niezbędnych do życia przedmiotów oraz dostarczenia mieszkania poniżej kosztu rynkowego. Skarżąca zwróciła uwagę, iż na wspierających ją członkach rodziny nie ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do skarżącej i jej dziecka. Obowiązek taki ciąży na ojcu dziecka. Ten jednak z niego się nie wywiązuje. Skutecznie ukrywając przed skarżąca nawet kraj swego pobytu. Nie wzięto pod uwagę, iż kwota, której zaskarżona decyzja dotyczy nie jest jedyną, jakiej domaga się od skarżącej MOPS w [..].

Skarżąca nie zgodziła się również z Sądem I instancji, że koszty upomnienia są kosztami postępowania egzekucyjnego i mogą zostać umorzone jedynie przez organ egzekucyjny. Sąd w zaskarżonym wyroku dopuścił się obrazy prawa materialnego - art. 15 i art. 64 e ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z powołanym przepisem to organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne. Koszty upomnienie nie są kosztami egzekucyjnymi przypadającymi organowi egzekucyjnemu. Zgodnie z art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji koszty upomnienia obciążają zobowiązanego i są pobierane na rzecz wierzyciela. Obowiązek uiszczenia kosztów upomnienia przez zobowiązanego powstaje z chwilą doręczenia upomnienia. Koszty te podlegają ściągnięciu w trybie określonym dla kosztów egzekucyjnych. Z zapisów tych wynika, iż koszty upomnienia są dochodem należnym wierzycielowi, nie organowi egzekucyjnemu. Żaden przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie daje organowi egzekucyjnemu kompetencji do umarzania wierzytelności należnych wierzycielowi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2006r. Nr. 139, poz. 992 ze zm. ) organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.

Podkreślenia wymaga, iż w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązkiem osoby, która uzyskała świadczenia, co do których następnie właściwy organ w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej stwierdził, iż są one nienależne, jest ich zwrot. Przy czym, nie jest dopuszczalne uchylanie się od tego obowiązku jedynie z powodu związanych z nim uciążliwości finansowych, o ile nie zaistnieją obiektywne przeszkody ściśle określone przez ustawodawcę. Wobec powyższego osoba zobowiązana winna w pierwszej kolejności podjąć starania celem zwrotu nienależnie pobranego ze środków publicznych świadczenia, w całości lub chociażby w części. Następnie, jeżeli sytuacja rodzinna i majątkowa zobowiązanego nie umożliwia realizacji zobowiązania w całości lub w części, może skorzystać z możliwości umorzenia należnej do zwrotu kwoty, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia.

Z powyższego wynika, że umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń ma charakter wyjątkowy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skorzystanie przez organ z możliwości o jakiej mowa w przepisie uwarunkowane jest wystąpieniem po stronie osoby zobowiązanej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji jej rodziny. Strona, która uprzednio pobrała nienależne świadczenie, do którego zwrotu jest obowiązana, a którego umorzenia się domaga, powołując się na brak możliwości spłaty spowodowany sytuacją majątkową i rodzinną, winna udokumentować ten fakt i przedłożyć organowi orzekającemu stosowne dowody celem uwiarygodnienia swych twierdzeń. Do uznania organu należy ocena, czy w określonej sytuacji spełniona została przesłanka szczególnie uzasadnionych okoliczności umożliwiających uwzględnienie wniosku o umorzenie należności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego szczególnie uzasadnione okoliczności stanowią tylko zdarzenia o charakterze nadzwyczajnym, na które zobowiązany do zwrotu świadczeń nie ma żadnego wpływu, a zaistnienie których wyłącza lub ogranicza możliwość wykonania zobowiązania lub też doprowadziłoby do takiego pogorszenia sytuacji rodziny, że zostałaby ona narażona na niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych. Skoro instytucja umorzenia nienależnie pobranych świadczeń ma charakter wyjątkowy, to ocena okoliczności na jakie powołuje się wnioskujący o umorzenie powinna być dokonana z zastosowaniem surowszych kryteriów dotyczących możliwości wywiązania się przez zobowiązanego z ciążących na nim obowiązków. Sąd administracyjny kontrolujący legalność decyzji o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia może jedynie zbadać, czy organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe na okoliczność sytuacji materialnej rodziny wnioskodawcy, czy poprawnie ocenił zebrane dowody oraz czy właściwie uzasadnił wydaną decyzję. Najistotniejszą kwestią podlegającą kontroli Sądu jest ocena w zakresie, czy poczynione przez organ ustalenia w sprawie pozwalają uznać, że nie zachodzą w niej szczególnie uzasadnione okoliczności , które umożliwiłyby podjąć decyzję pozytywną dla strony.

W niniejszej sprawie organ zebrał obszerny materiał dowodowy, który ocenił z zachowaniem zasad doświadczenia życiowego i logiki. Ocena ta w żadnym wypadku nie jest dowolna ,a uzasadnienie obu decyzji zostało sporządzone z zachowaniem wszelkich wymogów procesowych. Pozwalało to na zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenę prawną, z której wynika ze wbrew swoim twierdzeniom skarżąca znajduje się w sytuacji obiektywnie umożliwiającej spłatę zobowiązań, a w sprawie nie występują okoliczności uzasadniające umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

Z oceną tą w całości zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny, dodatkowo stwierdzając, że skarżąca z racji młodego wieku, dobrego zdrowia, wyuczonego zawodu ( [..] ) oraz pomocy świadczonej przez rodzinę ma realne możliwości zwrotu świadczeń, które nienależnie pobrała. Skarżąca musi mieć świadomość, że ma wpływ i może przeciwdziałać ( podejmując choćby zatrudnienie ) skutkom związanym ze spłatą udzielonych przez Państwo świadczeń, które jej się nie należały i z których zwrotem powinna się od początku liczyć. Tym samym skoro z materiału dowodowego zebranego w spawie nie wynikają okoliczności o jakich mowa w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to nie można zarzucić Sądowi I instancji błędnej wykładni tego przepisu.

Niezasadne są też pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Umorzenie kosztów upomnienia może nastąpić wyłącznie na podstawie przepisów określających zasady umarzania kosztów postępowania egzekucyjnego w administracji. Zgodnie z art. 15 § 2 zd. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym koszty upomnienia podlegają ściągnięciu w trybie określonym dla kosztów egzekucyjnych. Umorzenie kosztów upomnienia może więc nastąpić na podstawie art. 64 e ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Oznacza to, że o umorzeniu tych kosztów orzeka organ egzekucyjny, natomiast kompetencji w tym, zakresie nie ma organ wydający decyzję na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie arty. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.