Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 113/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 135, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2015 r. sprawy ze skargi "B" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej "B" Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej też jako "skarżąca" lub "spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2014 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie podlegania D. T. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoby wykonującej umowę o świadczenie usług zawartą z B. Sp. z o. o. w [...] w okresie od dnia [...] listopada 2004 r. do dnia [...] listopada 2004 r., od dnia [...] grudnia 2004 r. do dnia [...] grudnia 2004 r., od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] lutego 2005 r., od dnia [...] marca 2005 r. do dnia [...] marca 2005 r., od dnia [...] kwietnia 2005 r. do dnia [...] kwietnia 2005 r.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027, z późn. zm., dalej też jako "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej też jako "k.p.a".).

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] zwrócił się do dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o wydanie przez decyzji o stwierdzeniu objęcia D. T. (dalej też jako "uczestnik postępowania") ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu zawartej przez nią ze skarżącą umowy nazwanej "umową o dzieło". Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do zawartej z uczestnikiem umowy dotyczącej wykonania określonej partii zestawów promocyjnych mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o umowie zlecenia. Z przedłożonej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych kopii protokołu kontroli oraz informacji o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń do protokołu kontroli wynika, że praca D. T. na podstawie zawartych ze skarżącą umów polegała na wykonaniu partii zestawów promocyjnych, umowy nie zawierały określonej wymaganej ilości ani rodzajów zestawów, a wynagrodzenie za ich wykonanie wyłącznie zależało od tempa pracy, tj. wykonanych ilości i typów zestawów, a zatrudnieni mieli pełną swobodę co do czasu i ilości wykonywanych dzieł.

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia zawiadomił płatnika składek o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania decyzji dotyczącej ustalenia podlegania przez D. T. ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania umowy świadczenie usług na jego rzecz oraz pouczył o możliwości zapoznania się z dokumentacją i złożenia wyjaśnień i dowodów mogących w ich ocenie mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W odpowiedzi pełnomocnik spółki B. wniósł o umorzenie postępowania, ponieważ D. T. nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, gdyż wykonywał umowę o dzieło, bo takie właśnie umowy firma zawarła z ww. osobą. Wniósł o doręczenia odpisu wniosku na podstawie którego wszczęto postępowanie.

Następnie pismem z dnia [...] marca 2013 r. pełnomocnik spółki B. poinformował, że protokół kontroli nie może być dowodem na to, że m. in. D. T. nie wykonywał umowy o dzieło. Do protokołu kontroli płatnik składek wniósł zastrzeżenia, których kontrolujący nie uwzględnił. Wskazywał, że umowy wykonywane m. in. przez D. T. były umowami o dzieło. Z uwagi na upływ czasu trudno obecnie ustalić, czy w określonym czasie wykonano ustaloną partię zestawów promocyjnych, a także czy w jego skład wchodził np. szampon i żel pod prysznic czy też dezodorant i pianka do golenia, to wynikiem tych czynności był odrębny przedmiot obrotu handlowego jako nowa całość. Ponadto odbiór dzieła dokonywany był przez kontrolera jakości i z czynności tej sporządzono protokół oraz odnotowano na umowie indywidualnej wykazując liczbę poprawnie wykonanych zestawów. Wniósł także o przesłuchanie w charakterze świadków J. O. i I. J. nie wskazując, kim były wskazane osoby i jaką rolę pełniły w spółce B.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. [...] Oddział Wojewódzki NFZ wyjaśnił, że postępowanie jest prowadzone na wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a protokół kontroli jest dokumentem istotnym, gdyż to właśnie ZUS jest do kontroli upoważniony. Jednocześnie organ zwrócił się do pełnomocnika płatnika o złożenie przez wskazane przez niego osoby jako świadków wyjaśnień na piśmie w niniejszej sprawie. Organ I instancji ustalił, że żadne dodatkowe dokumenty i wyjaśnienia nie zostały złożone.

W decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ustalił, że D. T. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba wykonująca pracę na podstawie umowy o świadczenie usług zawartej z B. Sp. z o. o. w [...] w okresie od dnia [...] listopada 2004 r. do dnia [...] listopada 2004 r., od dnia [...] grudnia 2004 r. do dnia [...] grudnia 2004 r., od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] lutego 2005 r., od dnia [...] marca 2005 r. do dnia [...] marca 2005 r., od dnia [...] kwietnia 2005 r. do dnia [...] kwietnia 2005 r.

Organ ocenił, że umowy nazwane przez płatnika składek - spółkę B. umowami o dzieło zostały zawarte z osobami fizycznymi. Wykonawcy zobowiązali się w tych umowach do wykonania określonej ilości zestawów kosmetycznych. Jego zdaniem charakter wykonywanych umów wskazuje, że nie są to umowy o dzieło lecz umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z art. 750 k.c. stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. W powyższych umowach brak jest bowiem elementów wyróżniających umowę o dzieło, a więc określenia dzieła, jako finalnego materialnego efektu działania zobowiązanego. Wykonanie, konfekcjonowanie czy też pakowanie zestawów kosmetyków jest zobowiązaniem do wykonania powtarzalnych czynności, których efektem ma być powstanie określonej ilości podobnych lub identycznych zestawów. W wyniku tych czynności nie powstanie jednak nowy finalny produkt o indywidualnym charakterze, szczególnych wyróżniających go cechach określonych w umowie. Umowę wykonywaną przez D. T. na rzecz płatnika składek – B. Sp. z o. o. uznał zatem za umowę o świadczenie usług i ustalił w decyzji z dnia [...] lipca 2013r., że D. t. podlegał w okresie od [...] stycznia 2005 r. do [...] stycznia 2005 r. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy o świadczenie usług zawartej z B. Sp. z o. o. w [...].

Od powyższej decyzji skarżąca spółka wniosła odwołanie, w którym zarzuciła zarówno błędną wykładnię prawa materialnego, jak i obrazę prawa procesowego.

Rozpatrując odwołanie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podkreślił, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, którymi są m.in. osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami k.c. stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, lub osobami z nimi współpracującymi. W związku z powyższym osoba spełniająca przesłanki do podlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu umowy zlecenia podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. W przypadku każdej zawartej umowy decydująca jest jej treść, czyli zadania, jakie zatrudniana osoba ma do wykonania, istota obowiązków umownych, które na siebie zawierający umowę przyjmuje. Zatem, nie nazwa umowy, lecz jej cel i przedmiot decydują o charakterze współpracy. Organ odwoławczy zaznaczył, że w niniejszej sprawie znajdują się wystarczające środki dowodowe do uznania, że przedmiotową umowę należy uznać za umowę zlecenia.

Ocenił, że z akt sprawy wynika, iż praca D. T. polegała na wykonaniu zestawów promocyjnych. Z protokołu kontroli ZUS wynikało zaś, że umowy płatnika składek realizowane były w miejscu wykonywania jego działalności i dotyczyły zarówno "wykonania określonej partii zestawów kosmetyków" "partii zestawów promocyjnych", "konfekcjonowania i spakowania określonej ilości produktów kosmetycznych, "oczekiwanie na przyjazd pociągu specjalnego", "udzielanie pomocy przy wysiadaniu z pociągu, przeniesieniu bagaży do autokaru". Zakres tych prac organ ocenił jako umowę zlecenia, bo nie wyznaczono konkretnego, w przyszłości oznaczonego rezultatu, a jedynie staranne działanie wykonawcy.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo przyjął, że czynności wykonywane w ramach przedmiotowej umowy nie miały charakteru czynności przynoszących konkretny materialny rezultat, były one w istocie realizowane w ramach umowy starannego działania, mającej charakter umowy o świadczenie usług, do której stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. Organ drugiej instancji wskazał, że cechą charakterystyczną umowy o dzieło jest uzyskanie wyniku (rezultatu) określonego w umowie, przy czym osiągniecie tego rezultatu musi zależeć wyłącznie od zobowiązanego. Umowa o dzieło jest bowiem jednym z instrumentów prawnych służących wymianie dóbr majątkowych, która ma doprowadzić do powstania oznaczonego dzieła i następnie jego wydania zamawiającemu. Dziełem jest stworzenie czegoś lub przetworzenie do postaci, w jakiej dotychczas nie istniało. Jednym z kryteriów umowy o dzieło jest nadto poddanie umówionego rezultatu sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych.

Organ ocenił, że w przypadku wykonywania czynności polegających na wykonaniu partii zestawów promocyjnych, czyli powtarzających się czynności na rzecz zamawiającego, co jest wyłącznie starannym działaniem wykonawcy umowy, który stosownie do posiadanych umiejętności wykonuje zlecone czynności. W konsekwencji organ II instancji zgodził się w całości z uzasadnieniem faktycznym zaskarżonej decyzji w zakresie kwalifikacji spornej umowy jako umowy zlecenia.

B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2014 r. nr [...], w której zarzuciła naruszenie :

1) przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie :

a) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań celem wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a to charakteru wykonywanej przez uczestniczkę postępowania umowy, wskutek nie przeprowadzenia dowodów pozwalających na wyjaśnienie tych okoliczności, a to przesłuchania uczestniczki oraz zawnioskowanych świadków, a nawet nie ustosunkowanie się co do zgłoszonego przez skarżącą wniosku o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków;

b) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wyrażającą się w pominięciu analizy treści całej spornej umowy i bezkrytycznym przywołaniu tylko i wyłącznie stanowiska wnioskodawcy - ZUSu;

c) art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, tj. nierozpatrzenia wszystkich zgłoszonych przez skarżącą zarzutów, a to uwzględnienia wszystkich podanych przez nią elementów umowy takich jak m.in. brak dyscypliny pracy, dowolność wyboru czasu pracy lub odpowiedzialność za wady dzieła ;

d) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niezgodne z prawem uzasadnienie decyzji, w tym w szczególności brak uzasadnienia faktycznego;

2) przepisów prawa materialnego, a to art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego uznania, że w niniejszej sprawie zawarto umowę o świadczenie usług (umowę zlecenia).

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w jego ocenie przedmiotem umowy nie było wytworzenie dzieła, a wykonanie czynności starannego działania. Organ zaznaczył, że przedmiot umowy sformułowano bardzo lakonicznie, jako "wykonanie zestawów promocyjnych" nie regulując zarazem ilości i jakości zestawów, które miały być wykonane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Poza tym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, wydając przedmiotową decyzję organ dopuścił się przede wszystkim - mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy.

Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organy administracji obowiązane są do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. (sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 117) podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Podnieść przy tym należy, iż zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa jest nie tylko postulatem ustawodawcy wobec tych organów, ale także przesłanką oceny ich działania, w wyniku której może dojść do uchylenia decyzji administracyjnej, nawet jeżeli w toku postępowania nie naruszono innych przepisów powołanej ustawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2002 r. sygn. akt III SA 3390/00, Mon. Pod. 2002, nr 9, poz. 33). Organ ponadto jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Prezes NFZ, wydając zaskarżoną decyzję, uchybił powyższym zasadom, a skutkiem takiego stanu rzeczy jest naruszenie powołanych przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

I tak, w zaskarżonej decyzji nie wskazano, w jaki sposób ustalono fakt, że uczestnik podlegał ubezpieczeniom zdrowotnym w okresach, których decyzja ta dotyczy. W decyzji w ww. zakresie powołano treść wypowiedzi płatnika składek zawartej w protokole przesłuchania z dnia [...] listopada 2012 r., który oświadczył, że "część umów się nie znalazła". W przypadku braku umów należy przyjąć daty rozpoczęcia i zakończenia z umów zbiorowych, a w przypadku ich braku daty z najdłużej zawartej umowy danego zespołu. Po tym przytoczeniu organ stwierdził, że "Wobec powyższego przyjęto okres wykonywania umowy zgodnie z wnioskiem ZUS". Tymczasem ani z tego wniosku (tj. pisma ZUS Odział w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.), ani nawet z protokołu kontroli z dnia [...] listopada 2012 r. nie wynika, jakie dowody stanowiły źródło ww. ustaleń. Wprawdzie organ wskazał, że w aktach znajduje się kopia (niepoświadczona za zgodność z oryginałem – uwaga Sądu) wyciągu z systemu płac skarżącej, nie wyjaśnił jednak znaczenia konkretnych danych wynikających z kopii tego dokumentu dla sprawy. Ustalenia zaś poczynione przez inny organ nie mogą zastąpić analizy źródłowego materiału dowodowego, na podstawie którego sformułowano wnioski wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Metoda skrócenia i uproszczenia postępowania dowodowego poprzez odwołanie się do ustaleń innego organu nie może prowadzić do pozbawienia strony - a także i Sądu kontrolującego decyzję wydaną w tym postępowaniu - możliwości weryfikacji prawidłowości ustaleń przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. Nic nie zwalnia organu z obowiązku dokonania własnych i samodzielnych ustaleń w tej konkretnej sprawie. Organ powinien działać zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obligującą do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgodnie z art. 7, 77 k.p.a. Zgromadzony przez organ materiał dowodowy powinien być przez niego oceniony zgodnie ze sformułowaną w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Ocenę w tej mierze obowiązany jest zaś oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu (art. 107 § 3 k.p.a.).

Podkreślić bowiem należy, że elementem stanu faktycznego podlegającego subsumpcji pod mające zastosowanie w sprawie i właściwie zinterpretowane przepisy prawa materialnego mogą być jedynie okoliczności, które zostały przez organ bezsporne - w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego - wykazane.

Co więcej, nie wiadomo także jakie znaczenie dla sprawy określenia obowiązku objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym uczestnika ma znajdująca się w aktach sprawy umowa. I tak, została ona zawarta w dniu [...] października 2004 r., natomiast odbiór dzieła nastąpić miał w dniu [...] listopada 2004 r. W decyzji zaś okres podlegania ubezpieczeniu określono od dnia [...] listopada 2004 r. do dnia [...] listopada 2004 r. W decyzji nie wyjaśniono różnic w ww. zakresie.

Wobec niedokonania przez organ oceny ww. okoliczności w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia, zaskarżony akt uchyla się spod merytorycznej kontroli Sądu. Sąd nie może być w tej sprawie zdany na domysły. Sądy administracyjne rozpoznając skargę na działanie organu muszą bowiem nie tylko dysponować rozstrzygnięciem organu lecz również przedstawionym do tego rozstrzygnięcia pełnym wywodem prawnym, pozwalającym na odczytanie motywów, jakimi kierował się organ podejmując określone działania. W przeciwnym bowiem wypadku sąd administracyjny nie spełniałby roli instytucji kontrolującej działanie administracji, lecz działalność tę zastępował. Dodatkowo zauważyć można, iż wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania ich rozstrzygnięć. Staranność przekazywania stronie argumentów wykorzystywanych przy jej formułowaniu jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 629/00). Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366).

Stwierdzone przez Sąd uchybienia skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na artykule 152 i 200 p.p.s.a.

W świetle przestawionych naruszeń prawa o charakterze formalnym, Sąd uznał, że dalej idąca wypowiedź w rozpoznawanej sprawie byłaby przedwczesna.

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w wyroku.