Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 250/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 2 , art. 18 ust. 2 pkt 15,
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 221 ust. 4
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 38 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1594
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Rysz Wojciech Kręcisz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2246/14 w sprawie ze skargi Gminy B. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie dotacji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Gminy B. na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 października 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2246/14, w sprawie ze skargi Gminy Brwinów na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 10 czerwca 2014 r. nr .... w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie dotacji: uchylił zaskarżoną uchwałę oraz zasądził od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie zwrot kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto następujące ustalenia:

W dniu 15 maja 2014 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie wpłynęła uchwała Rady Miejskiej w Brwinowie z 9 maja 2014 r. Nr ....w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie dotacji dla P.S.A.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie uchwałą Nr .... z 10 czerwca 2014 r. stwierdziło nieważność uchwały z 9 maja 2014 r., z powodu istotnego naruszenia prawa.

Wskazało w pierwszym rzędzie, iż przywołany w podstawie prawnej uchwały przez Radę Miejską w Brwinowie m.in. przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1991 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 poz. 594 ze zm.), stanowi, że do wyłącznej właściwości rady należy stanowienie w sprawach zastrzeżonych do kompetencji rady gminy innymi przepisami ustawowymi. Przepisy innych ustaw muszą zatem zawierać wyraźną delegację ustawową do udzielania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto w myśl zasady określonej w art. 211 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) dotacje powinny być zaplanowane w budżecie.

W tym też kontekście – zdaniem RIO w Warszawie – nie można było uznać za materialnoprawną podstawę do udzielenia dotacji P.SA art. 38 ust. 1–3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1594 ze zm.). Przepis ten stanowi wprawdzie upoważnienie do finansowania ze środków jednostek samorządu terytorialnego określonych w ustawie zadań z zakresu transportu kolejowego, nie daje on jednak wprost kompetencji do przekazywania dotacji.

Kolegium RIO stwierdziło, że wydatki jednostki samorządu terytorialnego na zadania z zakresu transportu kolejowego mogą być natomiast realizowane przez jednostkę w formie wydatków rzeczowych.

Z kolei podstawą materialnoprawną do podjęcia przez Radę Miejską w Brwinowie uchwały nie mógł być art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych z uwagi na to, iż norma w nim zawarta stanowi podstawę dla organu stanowiącego do określenia w drodze uchwały trybu postępowania o udzielenie dotacji celowej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku na zadania inne niż określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, sposobu jej rozliczania oraz sposobu kontroli wykonywanego zadania zleconego.

Zdaniem Kolegium Izby żaden z przepisów nie daje kompetencji organowi stanowiącemu gminy do podjęcia uchwały i przekazania środków finansowych w postaci dotacji dla P.S.A. na cele związane z budową lub utrzymaniem infrastruktury kolejowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 października 2014 r. orzekł, że zaskarżona uchwała Kolegium RIO została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Sąd podał, że z treści uchwały rady gminy wynikało, że wyraziła ona zgodę na udzielenie przez gminę Brwinów na rzecz P.S.A. dofinansowania w formie dotacji celowej na:

1) przygotowanie i realizację inwestycji oraz remontów – w wysokości do 40% wartości przedsięwzięcia;

2) utrzymanie przejść pieszych i pieszo-rowerowych pod torami kolejowymi.

Uchwała zawierała upoważnienie Burmistrza Gminy Brwinów do zawarcia umów z P.S.A., w których zostaną określone warunki udzielenia dotacji, przy czym zobowiązania finansowe wynikające z tego porozumienia będą wiążące pod warunkiem uprzedniego wprowadzenia ich do budżetu gminy Brwinów.

W uchwale jako wskazano podstawę prawną jej podjęcia, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 38 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można było jednak uznać, że postanowienia uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie w istotny sposób naruszyły wymienione przepisy. Zarówno z przepisów ustawy o transporcie kolejowym, jak i ustawy o samorządzie gminnym nie wynika niemożność finansowania przez jednostkę samorządu terytorialnego kosztów infrastruktury kolejowej.

Ponadto z treści art. 38 ustawy o transporcie kolejowym, a w szczególności z ust. 2, 3 jak i 5, wynika wprost, że jednostki samorządu terytorialnego mogą finansować koszty utrzymania infrastruktury kolejowej, w tym koszty przygotowywania i realizacji inwestycji obejmujących linie kolejowe o znaczeniu państwowym, również inwestycje dotyczące pozostałych linii kolejowych mogą być dofinansowywane przez jednostki samorządu terytorialnego.

Wynika to również pośrednio z treści art. 38b, w którym jest mowa o możliwości przyznania przez zarządcę przewoźnikom kolejowym ulgi w opłacie podstawowej na określonych liniach kolejowych lub ich odcinkach w przypadku finansowania lub dofinansowania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego inwestycji, o których mowa w art. 38 ust. 1 i 5 ustawy o transporcie kolejowym, przy czym zastrzeżono, że wartość przyznanej ulgi nie może przekroczyć wielkości środków finansowych przeznaczonych na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji. Co prawda w praktyce ten zapis odnosi się tylko do takich jednostek samorządu terytorialnego, które prowadzą działalność przewoźnika kolejowego, jednak wprowadza on zasadę pewnej wzajemności i wskazuje ogólnie na istnienie realnej możliwości finansowania przez jednostki samorządu terytorialnego kosztów utrzymania infrastruktury kolejowej.

Takiej możliwości nie wykluczają też przepisy ustawy o samorządzie gminnym, skoro w przepisach jest mowa o zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, a lokalny transport zbiorowy to również współdziałanie tego transportu z innymi jego rodzajami, na przykład transportem kolejowym czy liniami autobusowymi obsługującymi więcej niż jedną gminę. Zdaniem Sądu w ramach owego zaspokajania potrzeb wspólnoty odnoszących się do transportu mogą znaleźć się również działania mające na celu odpowiednie współdziałanie wszystkich rodzajów transportu na terenie gminy, ułatwiające korzystanie mieszkańcom w połączeniu z podstawowym lokalnym transportem z pozostałymi rodzajami transportu.

Z tych powodów w ocenie Sądu pierwszej instancji nie można było zaaprobować stanowiska wyrażonego przez Kolegium RIO, iż niemożliwym jest finansowanie inwestycji w infrastrukturę kolejową.

WSA podkreślił, że z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wynikało upoważnienie rady gminy do stanowienia w innych sprawach – zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy – a takim niewątpliwie przepisem jest treść art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, jak również przepisy ustawy o transporcie kolejowym.

Ponadto WSA wskazał, że możliwe jest zlecenie zadania i udzielenie dotacji na podstawie umowy dotacyjnej na rzecz każdego podmiotu spełniającego przesłanki określone w art. 221 ust. 1 ustawy o finansach publicznych tj. podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych i niedziałającego w celu osiągnięcia zysku, a nie jedynie organizacji pozarządowej. Z postanowień art. 221 ust. 3 ustawy o finansach publicznych wynika natomiast jednoznacznie, że przedmiotem finansowania mogą być jedynie zadania publiczne właściwe dla danej jednostki samorządu terytorialnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji Kolegium RIO nie wykazało podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie przepisów prawa i argumentacji przyjętej przez organ nadzoru.

W ocenie WSA brak było także podstaw do przyjęcia, że wydatki jednostki samorządu terytorialnego na zadania z zakresu transportu kolejowego mogą być realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego tylko w formie wydatków rzeczowych.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z twierdzeniem, że dotacja winna być najpierw zaplanowana w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, potem zaś dopiero może zostać podjęta uchwała na podstawie art. 211 ust. 4 ustawy o finansach publicznych Wskazał natomiast, że z treści uchwały Rady Miejskiej wynikało wyraźnie, że zobowiązania finansowe wynikające z porozumienia i zawartej umowy będą wiążące pod warunkiem uprzedniego wprowadzenia ich do budżetu gminy.

Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 października 2014 r. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego – art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, art. 38 ust. 1–3 ustawy o transporcie kolejowym oraz art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy powyższe uprawniają organ stanowiący do wyrażenia zgody na udzielenie przez Gminę Brwinów dotacji dla P.SA, podczas gdy prawidłowa interpretacja tych regulacji powinna prowadzić do wniosku, że żaden z powyżej wymienionych przepisów nie daje kompetencji organowi stanowiącemu do podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie przez Gminę Brwinów dotacji dla P.SA

W związku z podniesionymi zarzutami Kolegium RIO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Gmina Brwinów wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę wniesioną przez Gminę Brwinów na uchwałę Kolegium RIO stwierdzającą nieważność uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie z 9 maja 2014 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie dotacji dla P.SA uznał, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego. Zdaniem Sądu powołane w uchwale Rady Miejskiej w Brwinowie przepisy prawa tj. art. 18 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 38 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych upoważniały radę do podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na udzielenie przez gminę Brwinów na rzecz P. SA dofinansowania w formie dotacji celowej na: 1) przygotowanie i realizację inwestycji oraz remontów w wysokości do 40% wartości przedsięwzięcia, 2) utrzymanie przejść pieszych i pieszo-rowerowych pod torami kolejowymi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska.

Zgodnie z art. 221 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań. Z powołanego przepisu wynika, że dotacja celowa może być udzielona wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: beneficjent nie jest podmiotem zaliczanym do sektora finansów publicznych, nie działa w celu osiągnięcia zysku, zaś dotacja jest udzielana na cele publiczne związane z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego lub na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań. W świetle art. 9 ustawy o finansach publicznych nie budzi wątpliwości, że P. nie są podmiotem zaliczanym do sektora finansów publicznych. Kolejnym warunkiem udzielenia dotacji jest, aby beneficjent nie działał w celu osiągnięcia zysku, przy czym ten warunek ten należy odnosić wyłącznie do działalności objętej dotowaniem. W §1 uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie postanowiono, że dofinansowanie w formie dotacji celowej ma być udzielone na przygotowanie i realizację inwestycji oraz remontów a także utrzymanie przejść pieszych i pieszo-rowerowych pod torami kolejowymi. W skardze kasacyjnej słusznie podniesiono, że P.SA jest spółką prawa handlowego, przedsiębiorstwem funkcjonującym w gospodarce rynkowej, nakierowanym na osiągnięcie zysku i prowadzącym w tym celu działalność inwestycyjną. Uwzględniając powyższe okoliczności a także sposób określenia celu dotacji w uchwale i nie można uznać, że został spełniony warunek, iż beneficjent nie działa w celu osiągnięcia zysku. W tym stanie rzeczy nie można więc uznać, że zostały spełnione warunki udzielenia dotacji na podstawie art. 221 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

W tym miejscu należy zauważyć, że określony w uchwale Rady Miejskiej w Brwinowie przedmiot dotacji nie odpowiada przyjętej podstawie prawnej tj. art. 38 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym. W myśl powołanych przepisów ze środków jednostki samorządu terytorialnego możliwe jest finansowanie zadania polegającego na przygotowaniu i realizacji inwestycji obejmujących linie kolejowe o znaczeniu państwowym (art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym). Nie ulega zatem wątpliwości, że dotacja udzielona na zadania określone w art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym nie może obejmować bliżej nieokreślonych remontów oraz utrzymania przejść pieszych i pieszo-rowerowych pod torami kolejowymi. Tego rodzaju zadania nie mieszczą się bowiem w kosztach przygotowania i realizacji inwestycji obejmujących linie kolejowe o znaczeniu państwowym.

Zakwestionowana przez Kolegium RIO uchwała narusza również art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Stosownie do powołanego przepisu tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa, w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia.

Rada Miejska w Brwinowie podejmując uchwałę z 9 maja 2014 r. w podstawie prawnej powołała art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, lecz postanowienia tej uchwały nie nawiązują do treści wymienionego przepisu. Organ stanowiący Gminy Brwinów wyraził bowiem zgodę na udzielenie dotacji na rzecz P.SA dofinansowania w formie dotacji na cele określone w uchwale i upoważnił Burmistrza Gminy Brwinów do zawarcia umów z P.SA, w których zostaną określone warunki udzielenia dotacji, zastrzegając, że zobowiązania finansowe wynikające z tego porozumienia będą wiążące pod warunkiem uprzedniego wprowadzenia ich do budżetu gminy Brwinów. Tymczasem uchwała podjęta na podstawie art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych powinna zawierać elementy określone w powołanym przepisie, a więc tryb udzielenia dotacji, sposób jej rozliczenia oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania. Odniesienie postanowień uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie nr .... z 9 maja 2014 r. do treści art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych prowadzi do wniosku, że uchwała ta nie określa ani trybu udzielenia dotacji, ani sposobu jej rozliczania czy sposobu kontroli wykonywania zleconego zadania. Stwierdzona rozbieżność między treścią uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie a wskazaną podstawą prawną jej podjęcia prowadzi do wniosku, że uchwała ta w sposób istotny narusza art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji nietrafnie przyjął, że uchwała Rady Miejskiej w Brwinowie z 9 maja 2014 r. nie narusza prawa. Wbrew stanowisku WSA wspomniana uchwała istotnie narusza wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, a to oznacza, że stwierdzenie jej nieważności przez organ nadzoru było zasadne.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 490).