Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1313/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 i ust. 2 ptk 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: 77§1 k.p.a. w zw z art. 78§1 k.p.a. i art. 107§3 k.p.a.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 2/12 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z 8 marca 2012r. sygn. akt: III SA/Lu 2/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę S. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2011r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji podał, że 10 maja 2010r. S. T. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w C. wniosek o przyznanie płatności na rok 2010. We wniosku zadeklarował do uzyskania jednolitej płatności obszarowej działki rolne oznaczone jako: A (JPO), B (JPO-TUZ), C (JPO-TUZ), D (JPO), E (JPO-TUZ), F (JPO-TUZ), G (JPO-TUZ), H (JPO) i I (JPO) o łącznej powierzchni 17,00 ha, a do uzyskania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) zgłosił działki rolne: A1, D1, H1, I1 o łącznej powierzchni 9,96 ha.

Decyzją z [...] maja 2011r. (Nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. przyznał Skarżącemu jednolitą płatność obszarową (JPO) w wysokości 7.532,00 zł, która wynikała z jej pomniejszenia o kwotę 1.349,02 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) w wysokości 3.246,62 zł.

Powyższa decyzja została uchylona przez organ odwoławczy i sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W ramach przeprowadzonego ponownie postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. wydał [...] lipca 2011r. decyzję przyznającą S. T. jednolitą płatność obszarową (JPO) w wysokości 7.532 zł, wynikającą z pomniejszenia o kwotę 1.349,02 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) w wysokości 3.246,62 zł.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zaskarżoną decyzją z [...] października 2011r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji podkreślił, że kwestia materialnoprawnych przesłanek przyznania płatności na rok 2010 została uregulowana w ustawie z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.). Gospodarstwo rolne strony zostało wytypowane do kontroli na miejscu, która została przeprowadzona na zlecenie ARiMR przez G. Spółkę z o.o. w dniu 16 września 2010r. (Raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni-nr dok. [...]). S. T. nie był obecny przy kontroli i kopię raportu z czynności kontrolnych wysłano do niego pocztą w dniu 18 grudnia 2010r. Na skontrolowanych działkach rolnych stwierdzono rozbieżności między deklaracją zawartą we wniosku oraz stanem faktycznym i zdecydowana większość z nich stanowiła nieprawidłowości mające wpływ na wysokość przyznanej płatności, oznaczone kodem DR 13+ (tzn.: "Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej"). Dotyczyło to działek:

D (JPO)-powierzchnia deklarowana wynosiła 3,82 ha, zaś powierzchnia stwierdzona wynosi 3,08 ha; D1 (UPO)-powierzchnia deklarowana wynosiła 2,70 ha, zaś powierzchnia stwierdzona wynosi 2,63 ha; F (JPO-TUZ)-powierzchnia deklarowana wynosiła 1,46 ha, zaś powierzchnia stwierdzona wynosi 1,12 ha; I (JPO) -powierzchnia deklarowana wynosiła 0,40 ha, zaś powierzchnia stwierdzona wynosi 0,28 ha. Tym samym wnioskodawca podlega sankcjom z tytułu nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli administracyjnej wniosku oraz kontroli na miejscu. W przypadku jednolitej płatności obszarowej (JPO) stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2010r. została określona w rozporządzeniu z 5 listopada 2010r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2010r. (Dz. U. Nr 213, poz. 1402) i wynosiła 562,09 zł. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej (jako uprawniona do płatności JPO) wyniosła 15,80 ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną do JPO, tj. 17,00 ha a powierzchnią stwierdzoną, tj. 15,80 ha wyniosła 1,20 ha, co stanowi 7,5949% powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni deklarowanej.

W wyniku zastosowania sankcji przewidzianej w art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 dokonana została redukcja przyznanej kwoty o dwukrotność stwierdzonej różnicy, tj. 2 x 1,20 ha. Sankcja ta powoduje pomniejszenie płatności o 2,40 ha (2 x 1,20 ha), zatem płatność została przyznana do powierzchni 13,40 ha (15,80 ha-2,40 ha=13,40 ha). Strona otrzymała więc jednolitą płatność obszarową (JPO) do powierzchni 13,40 ha x 562,09 zł = 7.532 zł. Stawka uzupełniającej płatności podstawowej do 1 ha uprawy w 2010r. została określona w rozporządzeniu z 5 listopada 2010r. w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2010r. (Dz. U. Nr 213, poz. 1403) i wynosi 327,28 zł. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej (jako uprawniona do płatności UPO) wyniosła 9,92 ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną do UPO, tj. 9,96 ha, a powierzchnią stwierdzoną, tj. 9,92 ha (tj. uprawnioną do płatności UPO) wyniosła 0,04 ha, co stanowi 0,4032% powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni deklarowanej. W wyniku zastosowania art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych została przyznana do powierzchni stwierdzonej, tj. 9,92 ha x 327,28 zł = 3.246,62 zł.

Organ zaznaczył również, że S. T. nie był obecny podczas przeprowadzanej kontroli na miejscu, to zapoznał się z jej wynikami i wniósł zastrzeżenia do raportu, na które uzyskał odpowiedź. Odnosząc się do argumentów strony dotyczących wyników kontroli na miejscu oraz zarzutów dotyczących przeprowadzonego przez organ postępowania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR podniósł, że istotą kontroli na miejscu jest m.in. weryfikacja powierzchni i gatunków upraw deklarowanych przez wnioskodawców w danym roku, tzn. działek rolnych zadeklarowanych we wniosku. Kontrola na miejscu nie dotyczy i nie kwestionuje danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Podstawowym dokumentem weryfikującym wielkość działek rolnych podanych we wniosku, jest w pierwszej kolejności protokół z kontroli na miejscu. Na podstawie przekazanej dokumentacji organ odwoławczy stwierdził, że kontrola na miejscu została przeprowadzona rzetelnie, raport z czynności kontrolnych oraz uzupełniający go materiał graficzny został sporządzony precyzyjnie, a ponadto-na dowód wykrytych nieprawidłowości-sporządzono fotografie, na których oprócz deklarowanych upraw, widoczne są m.in. wieloletnie zadrzewienia i zakrzaczenia (tzn. nieużytki) na działkach zadeklarowanych do płatności.

Odnosząc się do wniosku strony o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w postaci zeznań świadków organ wyjaśnił, że nie mogłyby one podważyć zebranego materiału dowodowego, a jedynie niepotrzebnie wydłużyć postępowanie. Wobec powyższego organ odmówił dopuszczenia wnioskowanych przez stronę dowodów.

Organ podkreślił również, że postępowanie w sprawie dotyczącej przyznania pomocy jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, do którego w kwestiach nieuregulowanych w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże według art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co oznacza, że ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w drugiej części art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej- k.p.a.) nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania pomocy. Ponadto, z uwagi na ekonomikę prowadzonych postępowań, ustawodawca ograniczył stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

II.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. na powyższą decyzję złożył S. T. domagając się uchylenia jej w całości i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, to jest art. 78§1 k.p.a. w zw. z art. 77§1 k.p.a. i art. 3 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego-przez oddalenie wniosku dowodowego rolnika o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków Z. W. i M. T.-na okoliczność, że w 2010r. działka nr 750 stanowiąca trwałe użytki zielone, poddana została renowacji przez wysiew nowych traw, a przez to niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że na działce nr 750 w 2010r. uprawiano gorczycę.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uznał, że skarga była niezasadna.

W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji należycie przeprowadziły postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego. Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określa zasady i tryb przyznawania producentom rolnym jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej, o których mowa w art. 122 ust. 1 i art. 132 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE. L. 30 z 31.01.2009, str. 16, ze zm.). Organy prawidłowo korzystały również z regulacji zawartych w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1783/2003, nr 1973/2004, nr 1234/2007, nr 1120/2009, nr 1121/2009, nr 1122/2009 i nr 73/2009.

Wymogi stawiane rolnikowi ubiegającemu się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej wynikają z przepisu art. 7 ust. 1 ustawy oraz art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Ponadto rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające, w przypadku spełnienia warunków przewidzianych dla tej uzupełniającej płatności.

W zakresie spełnienia przez rolnika warunków przyznania płatności, na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, z zastrzeżeniem art. 31a i 32. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy, Prezes Agencji może powierzyć przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ust. 1, jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, określonymi na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1.

W myśl art. 31 ustawy, czynności kontrolne w ramach kontroli na miejscu określonej w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, przeprowadzanej przez Agencję, są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie wydane przez Prezesa Agencji (ust. 1). Upoważnienie, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie osoby upoważnionej do wykonywania czynności kontrolnych, miejsce i zakres oraz podstawę prawną do ich wykonywania (ust. 2). Przed przystąpieniem do czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonywania jest obowiązana okazać imienne upoważnienie rolnikowi, jeżeli jest on obecny podczas kontroli (ust. 3). Czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 (ust. 4). Zgodnie z art. 31 ust. 5 ustawy, osoby upoważnione do wykonywania czynności kontrolnych mają prawo do: 1) wstępu na teren gospodarstwa rolnego; 2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli; 3) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kopii oraz zabezpieczania tych dokumentów; 4) pobierania próbek do badań; 5) żądania okazywania i udostępniania danych informatycznych. Z czynności kontrolnych sporządza się raport zgodnie z art. 32 i. 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009, który w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 24 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 73/2009, zawiera również informację, o której mowa w art. 54 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, oraz termin, o którym mowa w art. 71 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 (art. 31 ust. 6 ustawy). W przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie, która go sporządziła (art. 31 ust. 7 ustawy). Zgodnie z art. 35 ustawy, przepisy dotyczące kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, stosuje się odpowiednio do kontroli: 1) wielkości powierzchni, o których mowa w art. 7 ust. 2, zadeklarowanej przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności uzupełniającej; 2) w zakresie spełniania warunków do przyznania płatności uzupełniającej.

Kontrola na miejscu przeprowadzona została z zachowaniem reguł określonych cytowanymi wcześniej przepisami, a skarżący został pouczony o przysługujących mu uprawnieniach, otrzymał kopię raportu i wniósł do niego zastrzeżenia. Zarówno organ I instancji jak i organ w zaskarżonej decyzji przedstawił szczegółową interpretację materiału dowodowego sprawy wraz z wyjaśnieniem, dlaczego i z jakich powodów przyjął, że działki D, F, I oraz D1, i I1 nie potwierdzają deklaracji skarżącego co do powierzchni działek uprawniającej do przyznania płatności. Wielkość działek rolnych została zweryfikowana w czasie kontroli na miejscu. W jej wyniku stwierdzono, że w przypadku jednolitej płatności obszarowej (JPO) działka D z zdeklarowanej powierzchni 3,82 ha upraw, posiada ich jedynie 3,08 ha, w przypadku działki F powierzchnia deklarowana wynosiła 1,46 ha, a stwierdzona 1,12 ha, zaś deklarowana powierzchnia działki I zamiast 0,40 ha ma w rzeczywistości 0,28 ha. Natomiast w przypadku uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do UPO a powierzchnią stwierdzoną wyniosły: odnośnie działki D1 powierzchnia deklarowana 2,70 ha-stwierdzona 2,63 ha, odnośnie działki I1 powierzchnia deklarowana 0,25 ha-stwierdzona 0,28 ha. Przeprowadzona przez organ kontrola zgodna była z przepisami art. 30 i 31 w zw. z art. 35 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zebrane dowody uprawniały organ do ustaleń faktycznych, jakie zostały przyjęte przy określaniu wysokości poszczególnych przyznanych skarżącemu płatności, a w tych warunkach zachodziła również podstawa do nieuwzględnienia wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków na okoliczności, które zostały już należycie wyjaśnione. Nie doszło zatem do naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego przywołanych w skardze.

W ocenie Sądu I instancji zarzut Skarżącego, że organy nie wskazały podstawy, ani przyczyny częściowej odmowy przyznania wnioskowanych płatności był chybiony. Organy obu instancji częściowo odmawiając przyznania Skarżącemu wnioskowanych płatności szczegółowo opisały stwierdzone nieprawidłowości wykryte w wyniku kontroli, należycie przedstawiły rachunkowy sposób wyliczenia procentowej różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności a powierzchnią stwierdzoną, wskazały prawidłowo dowody na jakich dokonane zostały niewadliwe ustalenia faktyczne, na których oparte zostało rozstrzygnięcie sprawy. Organy nie naruszyły art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Podstawowym środkiem dowodowym w niniejszej sprawie była dokumentacja z przeprowadzonej kontroli, w tym protokół z kontroli, któremu należy przypisać walor wiarygodności. Skarżący pomimo zgłaszanych do tego protokołu zastrzeżeń nie podważył skutecznie wniosków, jakie z niego wypływają. Bezpodstawny był zarzut Skarżącego o błędnym ustaleniu przez organ stanu gruntu i zasiewu na działce oznaczonej nr 750, bowiem ustalenia w tej materii znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, w szczególności w postaci zapisów raportu z czynności kontrolnych i fotografii wykonanych w toku czynności sprawdzających.

IV.

Skarżący S. T. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw z art. 78§1 k.p.a. w zw z art. 77§1 k.p.a. w zw z art. 3 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego-poprzez zaniechanie uchylenia decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] października 2011r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję nr [...] z [...] lipca w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C., gdy wydana została ona z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy,

-zaniechanie uchylenia decyzji naruszającej art. 77§1 k.p.a. w zw z art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału w zakresie następujących okoliczności:

a) regeneracji uprawy trawy na działce gruntu nr 750 wymaganej potrzebą utrzymania łąki w należytej kulturze rolnej,

b) porostu młodnika drzew na przejściowo ugorowanych częściach działek gruntu nr 271 i 764,

c) pominięcie zastrzeżeń rolnika z 21 grudnia 2011r. do raportu czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni doręczonego w dniu 18 grudnia 2011r.

-zaniechanie uchylenia decyzji naruszającej art.107§3 k.p.a. w zw z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, przez niedostateczne uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji a w szczególności nie wskazanie przyczyn dla których organ I instancji odmówił wiarygodności twierdzeniom strony oraz dlaczego nie przeprowadził wnioskowanych dowodów z zeznań świadków-na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w L. celem ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

Autor skargi kasacyjnej oparł ją na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. czego nie zmienia błędne powołanie w jej ramach art. 145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W petitum skargi kasacyjnej wskazano art. 77§1 k.p.a. w zw z art. 78§1 k.p.a. i art. 107§3 k.p.a. w powiązaniu z art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich.

Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia powyższych przepisów w braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy - kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustawodawca nie zdecydował się na zastosowanie metody odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. Przepisy ostatnio wymienionego aktu prawnego stosowane są zatem wprost i brak jest podstaw do ich modyfikowania. W przypadkach gdy inaczej niż regulacje zawarte w k.p.a. stanowią przepisy Unii Europejskiej lub ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, stosowanie przepisów k.p.a. jest wyłączone.

Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w art. 3 ust. 2 obejmuje regulacje odmienne od przepisów k.p.a. zawartych w rozdziale 2 działu I. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów k.p.a.

W wymienionych sprawach organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że inaczej ustawodawca postrzega zasadę prawdy materialnej w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych. W przeciwieństwie do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77§1 k.p.a., organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W omawianym zakresie art. 7 i art. 77§1 k.p.a. nie mają zastosowania. Drugi z wymienionych przepisów zastąpiony jest w całości przez art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawierający odmienną niż k.p.a. regulację dotyczącą rozpatrzenia materiału dowodowego z wyłączeniem obowiązku jego zbierania z urzędu. W takim stanie prawnym strona powołująca się na określone okoliczności faktyczne lub kwestionująca wartość zgromadzonych dowodów obciążona jest obowiązkiem przedstawienia odpowiednich wniosków dowodowych.

Skarżący złożył taki wniosek domagając się przesłuchania świadków M. T. i Z. W., którzy mieli zdaniem Skarżącego potwierdzić wykonanie prac związanych z renowacją łąki a w konsekwencji wykazać, iż organ błędnie przyjął, że na działce 750 w 2010r. uprawiano gorczycę. Organy odmówiły przeprowadzenia wnioskowanego dowodu bowiem dotychczas zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający i kompletny dla podjęcia rozstrzygnięcia.

Co więcej, na jego podstawie (tj. materiału fotograficznego i raportu z kontroli na miejscu) stwierdzono w sposób nie budzący wątpliwości, wieloletnie zadrzewienia i zakrzaczenia (nieużytki) na działkach zadeklarowanych do płatności świadczące o zaniedbaniach rolnika. Materiał ten był tak jednoznaczny w swej wymowie, iż nie było podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych w kontekście dokonanych już ustaleń.

Także zarzut naruszenia art. 107§3 k.p.a. nie jest zasadny.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym, cechującym się zewnętrznym charakterem, władczym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, skierowanym do konkretnego adresata. Akt administracyjny w postaci decyzji administracyjnej musi mieć odpowiednią formę, jaką wyznaczają przepisy prawa. Jej wydanie następuje po wszczęciu postępowania, zebraniu materiału dowodowego i dokonaniu subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w sprawie.

Osnowa decyzji jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Ma zatem charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy, o udzielonym uprawnieniu bądź nałożonym obowiązku. (wyrok NSA z 10 września 2008r. sygn. akt: I OSK 1440/07 LEX nr 489639). Podstawa prawna decyzji musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem dokładnie artykułu, ustępu i punktu mającego zastosowanie aktu prawnego. W innym bowiem przypadku nie sposób ustalić w ogóle podstawy prawnej. Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, lecz winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonania w postępowaniu egzekucyjnym (wyrok NSA z 12 kwietnia 1999r. sygn. akt: IV SA 1886/96 LEX nr 48694).

Częścią składową decyzji jest także jej uzasadnienie faktyczne i prawne, ale w gruncie rzeczy to rozstrzygnięcie stanowi istotę decyzji. Konstrukcja prawidłowego uzasadnienia decyzji powinna spełniać szereg postulatów odnośnie do treści i formy, które powinny być zróżnicowane w zależności od charakteru decyzji oraz stadium i trybu postępowania administracyjnego. W dziedzinie faktów uzasadnienie musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść jej rozstrzygnięcia, a w sferze prawa chodzi o wskazanie normy obowiązującej i jej znaczenia ustalonego w drodze wykładni.

Uzasadnienie ma przedstawiać trzy fazy rozumowania tzn. wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów, ustalenie ich znaczenia według normy prawnej oraz zastosowanie normy prawnej obowiązującej. Prawidłowe uzasadnienie winno cechować się logicznym związkiem i zgodnością z rozstrzygnięciem i jego treścią, brakiem wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłością i dokładnością wywodów, ich zwięzłością i prostotą ujęcia oraz kompletnością motywów.

Interpolując powyższe rozważania na grunt sprawy poddanej kontroli instancyjnej, wskazać należy, że pisemne motywy zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji w pełni odpowiadają wymogom z art. 107§3 k.p.a. Organ przytoczył bowiem przebieg dotychczasowego postępowania, stanowisko Skarżącego oraz wskazał podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Wskazał również które dowody wzięto pod uwagę i z jakich przyczyn właśnie te miały decydujące znaczenie w tej sprawie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.