Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1189/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. N., M. N. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1189/20

UZASADNIENIE

Decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2020 r. sygn. [...] orzeczono o umorzeniu postępowania w sprawie zaliczenia zabudowanej części działek nr [...], położonych w obrębie [...], gm. N. Wieś W. do gruntów rolnych zabudowanych

Wnioskiem z [...] lutego 2020 r. A. N. i M. N. wystąpili o aktualizację ewidencji gruntów i budynków dla wymienionych działek, stanowiących ich własność. Wnioskodawcy wskazali, że "w ewidencji gruntów i budynków błędnie wyodrębniono i oznaczono działki nr [...] i błędnie zakwalifikowano je jako "grunty pozostałe". Wnieśli zatem o sprostowanie wpisów ewidencyjnych niezgodnych ze stanem faktycznym". W dalszej części wniosku A. N. i M. N. wyjaśnili, że są rolnikami, a funkcja działek jest typowo rolnicza i polega na hodowli i wypasaniu owiec i kur eko-mięsnych. Po wezwaniu, pismem z [...] marca 2020r. wnioskodawcy doprecyzowali wniosek, domagając się zaliczenia powierzchni 1500 m˛ z działki [...] m˛ z działki [...], jako grunt rolny zabudowany. Ponadto pismem z [...] maja 2020 r. załączyli do wniosku wydruki fotografii wskazując, iż stanowią one dowód częściowego zadrzewienia przedmiotowych działek, z budynkiem do produkcji rolnej oraz zwierzętami.

Starosta [...] wystąpił do A. R. i M. R. (zwana dalej ARMiR) o udostępnienie wniosku o wpis wnioskodawców do ewidencji producentów, decyzji w związku z ww. wnioskiem i ewentualnej informacji o budynkach inwentarskich na działkach będących przedmiotem sprawy. W odpowiedzi na zapytanie ARMiR pismem z [...] kwietnia 2020 r. przekazał kopię wniosku o wpis do ewidencji producentów Pani M. N. oraz zaświadczenie o nadaniu numeru identyfikacyjnego producentów. Również wyjaśniono, że Kierownik Biura Powiatowego ARMiR nie posiada wiedzy na temat posiadania budynków inwentarskich przez wnioskodawców. W aktach organu I instancji znajduje się także pismo Wójta Gminy N. Wieś W., w którym potwierdza on prowadzenie postępowania podatkowego w odniesieniu do działek wnioskodawców oraz oświadcza, że przychyla się do prośby Państwa M. i A. N. o wnioskowaną zmianę.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał przepisy m.in. art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy Pgik, stanowisko do art. 156 § 1 pkt 3 Kpa wyrażone w komentarzu do Kpa oraz orzecznictwo sądów m.in. odnoszące się do trwałości decyzji administracyjnych i niedopuszczalności orzekania ponownie w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną w przypadku tożsamego przedmiotu sprawy. Starosta [...] wyjaśnił, że zmiana użytków na działkach nr [...] położonych w obrębie [...], gm. N. Wieś W. była już przedmiotem rozstrzygnięcia inną decyzją administracyjną - z [...] maja 2018 r. [...]. Starosta [...] orzekł w niej o odmowie dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków na działkach będących przedmiotem wniosku - odmowie zaliczenia zabudowanej części działek do gruntów rolnych zabudowanych i ujawnienia określonych informacji o budynkach. Ww. rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (zwany dalej K-PWINGiK) decyzją z [...] października 2018r. [...]. Zatem decyzja Starosty [...] jest ostateczna. Starosta [...] podkreślił, że istnieje tożsamość stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji z [...] maja 2018 r. [...], a aktualnym wnioskiem, gdyż mamy do czynienia z tymi samymi stronami, tą sama treścią żądania, tą samą podstawą prawną i tym samym stanem faktycznym nieruchomości. W takiej sytuacji należało orzec o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.

Z rozstrzygnięciem organu I instancji nie zgodził się A. N., składając odwołanie od decyzji wskazał m.in., że zaskarżona decyzja jest tendencyjna, nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, a umorzenie postępowania jest krzywdzące i bezsensowne. Odwołujący zakupił grunty jako rolne, tak użytkował, użytkuje i będzie użytkował i nie ma podstaw prawnych, aby zmieniać sposób użytkowania na inny niż rolniczy.

K. - P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej K-PWINGiK), decyzją z dnia [...] października 2020 r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r.

Podstawę materialną decyzji stanowiącą o zasadach prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy Pgik. Przepisem szczególnym regulującym prowadzenie oraz zakres danych ewidencji gruntów i budynków jest rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 393, zwane dalej rozporządzeniem egib).

Zgodnie z art. 7d pkt 1 lit. a ustawy Pgik, do zadań starosty należy m.in. prowadzenie dla obszaru powiatu ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja gruntów i budynków jest to, zgodnie z ustawą Pgik, system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencja ta również obejmuje informacje zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy Pgik dotyczące m. in. gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Dane ewidencji gruntów i budynków służyć mają wyłącznie odzwierciedleniu aktualnego stanu prawnego nieruchomości i potwierdzają zaistniały stan, ukształtowany na podstawie innych dokumentów. Nie mogą samodzielnie tego stanu kształtować

Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) rozporządzenia egib.

Zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy Pgik (w brzmieniu od [...] lipca 2020 r.), dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek.

Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W wyniku rozpoznania sprawy, K-PWINGiK uznał, że decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2020 r. sygn. [...] jest zgodna z literą prawa i podziela stanowisko organu I instancji wyrażone w ww. decyzji, iż zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Z samego wniosku z [...] lutego 2020 r. wynikało, że w ocenie wnioskodawców w przeszłości błędnie zakwalifikowano użytki na działkach "błędnie wyodrębniono i oznaczono działki nr [...] oraz. 107/7 i błędnie zakwalifikowano jako "grunty pozostałe"

Analizując treść wniosku z [...] lutego 2020 r., uzupełnionego pismem z [...] marca 2020 r. oraz treść odwołania z dnia [...] sierpnia 2020 r. od decyzji Starosty [...], zasadnym jest stwierdzenie, iż sprawa aktualnie zainicjowana przez wnioskodawców wnioskiem z [...] lutego 2020 r. była już rozpatrywana i została zakończona inną decyzją ostateczną. Wydanie kolejnego rozstrzygnięcia merytorycznego naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. W sytuacji, gdy wnioskodawca ponownie wniósł o rozstrzygniecie w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną, właściwa jest odmowa wszczęcia postępowania lub jego umorzenie (w sytuacji gdy sprawa została wszczęta i po wyjaśnianiach ustalono, że faktycznie mamy do czynienia z tożsamością sprawy).

Zgodnie z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Niedopuszczalne bowiem jest ponowne rozstrzyganie sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, gdyż prowadziłoby to do naruszenia obowiązującej również w postępowaniu administracyjnym zasady res iudicata oraz do wydania decyzji nieważnej z mocy art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie, po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy".

Organ stwierdził, że sprawa Pani M. N. i Pana A. N. zainicjowana wnioskiem z [...] lutego 2020 r. o aktualizację użytków na działkach [...], została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] maja 2018 r. [...].

Aktualnym wnioskiem z [...] lutego 2020 r. wnioskodawcy wskazali na błędne zakwalifikowanie użytków na ich działkach precyzując, iż w ich ocenie powinno nastąpić zaliczenie powierzchni 1500 m˛ z działki [...] m˛ z działki [...], jako grunt rolny zabudowany. Obecnie powierzchnia 1500 m˛ z działki [...] stanowi użytek gruntowy tereny mieszkaniowe (symbol B), a 500 m˛ z działki [...] to użytek gruntowy - inne tereny zabudowane (symbol Bi). Ww. użytki gruntowe tereny mieszkaniowe i inne tereny zabudowane, które w ocenie wnioskodawców zostały błędnie zakwalifikowane i winny być wykazywane jako grunt rolny zabudowany, są wykazywane w ewidencji gruntów i budynków od czasu przeprowadzenia w latach 2014-2015 m.in. na terenie gm. N. Wieś W. modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Przed ww. modernizacją na działkach wnioskodawców nr [...] położonych w obrębie K. , gm. N. Wieś W., zamiast terenów mieszkaniowych i innych terenów zabudowanych, wykazywano użytki gruntowe - grunt rolny zabudowany - na obszarach 1500 m˛ (działki 107/7) i 500 m˛ (działki 107/8). Zatem analizując wniosek należy stwierdzić, że wnioskodawcy po raz kolejny kwestionują dane ujawnione w wyniku modernizacji gruntów i budynków dokonanej w latach 2014-2015. Wnioskodawcy wskazują na błędne wyodrębnienie i zakwalifikowanie gruntów w ewidencji gruntów i budynków, tym samym kwestionują wprowadzone zmiany do ewidencji gruntów i budynków, będące w przypadku ich działek następstwem modernizacji dokonanej na terenie powiatu bydgoskiego. Z kolei kwestia ww. zmian dokonanych wskutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków była już przedmiotem rozpatrywania przez Starostę B. i K-PWINGiK jako organ II instancji.

Decyzją z [...] maja 2018 r. [...] Starosta [...] orzekł o odmowie dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków na działkach [...] położonych w obrębie [...], gm. N. Wieś W. - odmowie zaliczenia zabudowanej części działek do gruntów rolnych zabudowanych i ujawnienia określonych informacji o budynkach. Wnioskodawcy wnosili wówczas o przywrócenie danych sprzed modernizacji, tj. zaliczenia powierzchni 1500 m˛ z działki [...] m˛ z działki [...], jako grunt rolny zabudowany. Starosta [...] odmówił powyższego. Ww. rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez K-PWINGiK decyzją z [...] października 2018 r. [...], a wnioskodawcy nie wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zatem decyzja Starosty [...] z [...] maja 2018 r. jest ostateczna.

Aktualnie ci sami wnioskodawcy - Pani M. N. i Pan A. N. - wnieśli o zaliczenie powierzchni 1500 m˛ z działki [...] m˛ z działki [...], jako grunt rolny zabudowany. Mamy zatem do czynienia z takim samym żądaniem jak w roku 2017 r. Tak jak wówczas wnioskodawcy wskazują na błędne dane w ewidencji gruntów i budynków. Żądanie wnioskodawców nie zmieniło się - jest nim zmiana użytków na działkach [...] w takiej samej części jak żądali w 2017 r. na grunt rolny zabudowany. Nie zmienił się podmiot wnoszący żądanie - są to ci sami właściciele działki. Podnoszone są te same okoliczności - błędne oznaczenie użytków, zakup ziemi jako rolnej, hodowla i wypas zwierząt. Nie zmienił się stan faktyczny nieruchomości - na nieruchomości figurują te same budynki, jak wykazywane w 2017 r., o tych samych funkcjach. Nic zmieniła się podstawa prawna orzekania - definicje użytków gruntowych pozostają w takim samym brzmieniu od lutego 2016 r.

Podsumowując powyższe, nie ma wątpliwości, że istnieje tożsamość sprawy zainicjowanej aktualnym wnioskiem z [...] lutego 2020 r. ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] maja 2018 r. [...]. Nadmienić należy dodatkowo, że Pani M. N. również w 2019 r. wnioskowała do Starosty [...] o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków na przedmiotowych działkach - m.in. zaliczenia części 1500 m˛ i 500 m˛ jako grunt rolny zabudowany. Starosta [...] decyzją z [...] października 2019 r. sygn. GK.6623.130.2019 umorzył w całości postępowanie jako bezprzedmiotowe. Decyzja jest prawomocna.

Przepisy Kpa przewidują możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej na wniosek strony, jednakże tylko w ściśle określonych przypadkach określonych w art. 156 § 1 Kpa lub art. 145 § 1 Kpa .

Ponadto możliwa jest aktualizacja ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie dokumentacji włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Faktem jest, iż wiąże się to z koniecznością zlecenia przez właściciela gruntu prac jednostce wykonawstwa geodezyjnego i kosztami, nie mniej jednak jest to jeden z przewidzianych w art. 24 ust. 2b ustawy Pgik i często stosowanych sposobów dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w sytuacji, gdy zachodzi zmiana użytków gruntowych. Ponadto aktualnie trwają prace nad nowelizacją rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdzie definiowane są użytki gruntowe.

Podsumowując, wobec przywołanych wyżej okoliczności i orzecznictwa sądów, uzasadnionym jest stwierdzenie, że w zaistniałej sytuacji właściwym i zgodnym z literą prawa było umorzenie postępowania przez Starostę B. . Sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną i ponowne rozstrzyganie jest niedopuszczalne, gdyż stanowiłoby naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych. Oczywistym jest, że na skutek umorzenia postępowania organ nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, te zostały wyrażone w decyzji ostatecznej Starosty [...] z [...] maja 2018 r. [...]. Umorzenie postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zatem umorzenie postępowania przez Organ I instancji było w rozpatrywanych okolicznościach uzasadnione.

W skardze na tę decyzję zarzucono rażące naruszenia prawa, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, poprzez :

1. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 7 b kpa w zw. z art. 12 § 1 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez wadliwą ocenę wniosku, argumentów i dowodów przedstawionych przez wnioskodawców, co skutkowało błędnym ustaleniem bezprzedmiotowości postępowania i niesłusznym umorzeniem postępowania zainicjowanego wnioskiem o aktualizację danych w ewidencji gruntów i budynków dla działek [...]

2. Błąd w ustaleniach faktycznych poprzez wadliwe ustalenie co do rzekomej tożsamości niniejszej sprawy ze sprawą zakończoną Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r., [...] i utrzymującą ją w mocy decyzją K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjno-Kartograficznego z dnia [...] października 2018 r., nr [...].

3. Naruszenie przepisów art. 24 ust. 2a pkt 1 oraz art. 24 ust. 2 b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 44 pkt 2 i 6 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa - poprzez ich wadliwe zastosowanie, co skutkowało błędnym uchyleniem się organów I i II instancji od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku i umorzeniem sprawy, mimo braku ku temu przesłanek i istnienia obowiązków prawnych w zakresie aktualizacji i utrzymywania zgodności ze stanem faktycznym ewidencji gruntów i budynków.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Skarżący podkreślili, że obowiązek utrzymania aktualności danych ewidencyjnych spoczywa na staroście, jako organie prowadzącym ewidencję gruntów i budynków i może on w tym zakresie działać z urzędu.

Obowiązek zgłaszania zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków spoczywa jednak, według obowiązujących przepisów, również na właścicielach nieruchomości.

Źródła danych wykorzystywanych do aktualizacji operatu ewidencyjnego wymienia § 35 - 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Należą do nich w szczególności dokumentacja udostępniona przez osoby, organy i jednostki organizacyjne oraz wyniki oględzin.

Przyczyną złożenia wniosku o aktualizację danych w zakresie działek nr [...] był fakt rolniczego użytkowania tych działek w kolejnym okresie czasu, w latach 2018 - 2020 oraz oczywista wada istniejących wpisów, dokonanych w oparciu o operaty geodezyjne, wykonane w 2015 r., które w sposób całkowicie dowolny zmieniły przeznaczenie i klasyfikację wskazanych działek mimo, że od zawsze miały one charakter rolniczy.

Jakość opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego powinna gwarantować zaufanie do danych źródłowych zgromadzonych w tych opracowaniach. To znaczy, że błędnie wykonane prace geodezyjne, nie zweryfikowane przez nadzór geodezyjny mogą przyczynić się do wprowadzenia błędnych danych pochodzenia geodezyjnego do bazy danych ewidencyjnych oraz szeregu innych baz danych opierających się o pomiary geodezyjne. Funkcjonowanie błędnych danych pochodzenia geodezyjnego w bazach danych wykorzystywanych do różnego typu czynności administracyjnych (np. dane ewidencji gruntów i budynków wykorzystywane do celów podatkowych) i prawnych (np. dane z ksiąg wieczystych wykorzystywane do zawierania szeregu umów związanych z obrotem lub zarządzaniem nieruchomościami) mogą doprowadzić do wielu sporów i generować bardzo wysokie koszty związane z ich prostowaniem.

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Wadliwie i całkowicie dowolnie sporządzone w przeszłości opracowanie geodezyjne, które bezpodstawnie wprowadziło zmiany przeznaczenia części nieruchomości stanowią obecnie podstawę między innymi do obciążania znacznie zwiększonym podatkiem od nieruchomości.

Fakty są natomiast takie, że skarżący nabyli nieruchomość w 1988 r. w całości jako nieruchomość rolną i prowadzą oni na całej nieruchomości działalność rolniczą jako gospodarstwo rolne. Po wybudowaniu domu przeprowadzili się i rozpoczęli prowadzenie gospodarstwa rolnego w oparciu o hodowlę roślin i zwierząt.

W wyniku przeprowadzonej w 2015 r. modernizacji gruntów okazało się, że geodeta w sposób jednostronny zmienił w swoim operacie przeznaczenie części gruntów (działki 107/7 i 108/7 ), które od tej pory przestały być gruntami rolnymi, mimo iż faktycznie były i są użytkowane typowo rolniczo. Z dnia na dzień, na skutek dowolnego uznania geodety stały się one "gruntami pozostałymi".

Geodeta całkowicie arbitralnie dokonał zmiany wpisu geodezyjnego i obecnie skarżący nie mogą w żaden sposób zmienić tego wadliwego wpisu, albowiem właściwe organy administracyjne odmawiają merytorycznej aktualizacji błędnych wpisów. W tym nierozważnym działaniu geodety uderza brak jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia zmiany kwalifikacji działek.

W momencie przekwalifikowania działek nie nastąpiła żadna zmiana przeznaczenia tych części nieruchomości, która uzasadniałaby ich "odrolnienie". Przeciwnie, wszystkie fakty wskazują na stałe, rolnicze użytkowanie tych działek.

Dodatkowo, analogiczne nieruchomości sąsiedzkie, mimo iż nie prowadzi się na nich działalności rolniczej, nie zostały w żaden sposób przekwalifikowane.

Skarżący są rolnikami wpisanymi do ewidencji prowadzonej przez Państwową Agencję Rolną. Pani M. N. ukończyła studia wyższe o profilu rolniczym, a Pan A. N. ukończył kursy agrotechniczny i agrochemiczny. Świadczy to jednoznacznie o tym, że w świetle prawa są oni rolnikami. Rolnikami, którzy faktycznie prowadzą na całej nieruchomości działalność rolniczą, która obecnie polega na hodowli i wypasaniu owiec oraz kur eko-mięsnych. Działki mają funkcję pastwiska dla owiec, co dokumentuje załączona dokumentacja fotograficzna.

W niniejszej sprawie organy administracyjne odmówiły merytorycznego jej rozpoznania i postępowanie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe.

Organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie orzekły o umorzeniu zainicjowanego przez strony postępowania w oparciu o ustalenie, ze sprawa o dokładnie tożsamym charakterze, została już prawomocnie rozstrzygnięta prawomocną decyzją administracyjną. Chodzi o decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r., [...] i utrzymującą ją w mocy decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjno-Kartograficznego z dnia [...] października 2018 r., nr [...].

Strony postępowania kwestionują prawidłowość takiego rozstrzygnięcia i zawartą w decyzjach argumentację.

Wbrew bowiem pewnym oczywistym elementom wspólnym, postępowanie, na które powołuje się organ nie było w pełni tożsame z postępowaniem niniejszym.

Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych nie może być dogmatem, który blokuje naprawienie sytuacji, która jest niezgodna z rzeczywistością, zwłaszcza kiedy mamy do czynienia ze stanem faktycznym, który jest rozciągnięty w czasie. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, zmiana stanu faktycznego lub prawnego implikuje konieczność odmiennego postrzegania interesu publicznego i słusznego interesu strony.

Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania.

Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji tych praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy w inny sposób, zamykający stronie możliwość zmiany stosunku administracyjnego.

Instytucję umorzenia postępowania wiąże się z istnieniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania, która uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem.

Organy administracyjne I i II instancji, orzekając w niniejszej sprawie powołały się na istnienie rzekomej tożsamości niniejszej sprawy ze sprawą zakończoną decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r., i utrzymującą ją w mocy decyzją K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjno-Kartograficznego z dnia [...] października 2018 r., co zdaniem organów implikowało jej bezprzedmiotowość i nakazywało sprawę umorzyć.

Zdaniem wnioskodawców w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z tożsamością rozpoznawanych spraw i w związku z tym z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego. Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 kpa skarżący postrzegają jako sposób uniknięcia przez organ administracyjny konfrontacji z kolejnymi faktami i rzeczywistością w odniesieniu do działek będących przedmiotem postępowania.

Sposób użytkowania gruntów w kolejnych okresach czasu ma podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości wpisów znajdujących się w ewidencji gruntów i budynków. Skoro skarżący wykazują rolniczy sposób użytkowania tych powierzchni przez kolejne lata, które minęły od złożenia poprzedniego wniosku w 2017 r. i składają nowy wniosek o dokonanie aktualizacji, na podstawie, która nie była znana w ówczesnym postępowaniu to oznacza, że domagają się weryfikacji danych w oparciu o nowy stan faktyczny, a nie ten, który istniał w 2017 i 2018 r.

Organy administracyjne natomiast zdają się stać na stanowisku, że wpisy w ewidencji są wyposażone w cechę niezmienności i że de facto nie można ich zmienić na podstawie wskazywanych przez strony zmian stanu faktycznego. Taki punkt widzenia jest sprzeczny z przepisami prawa powoływanymi wcześniej, a które wręcz zobowiązują organy prowadzące ewidencję do ich aktualizacji i eliminacji błędnych wpisów.

Zdaniem skarżących, rozstrzygnięcie dokonane przez organ II instancji, utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania stanowi wyraz zwykłej niechęci organu do dokonania zmian pomimo oczywistej sprzeczności wpisów ze stanem faktycznym - sposobem użytkowania gruntów w 2018, 2019 i 2020 r.

Od 2018 r. zapadały kolejne decyzje podatkowe, w których podatek był naliczany w zawyżonej stawce, właśnie na podstawie błędnych wpisów w ewidencji. Te kolejne decyzje podatkowe stanowią również nowy element sprawy, nieznany w toku postępowania zakończonego w 2018 r.

W niniejszej sprawie zatem, zarówno słuszny interes stron postępowania, które zainicjowały całe postępowanie jak i interes publiczny, wynikający z przepisów obowiązującego prawa, wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy i orzeczenia zgodnie z aktualnym stanem faktycznym. Natomiast organy administracyjne dążą za wszelką cenę do uniknięcia rozpoznania sprawy i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Bodaj najistotniejszą kwestią w ramach niniejszej sprawy jest prawidłowe ustalenie w zakresie stanu faktycznego nieruchomości, co sprowadza się do prawidłowego ustalenia rzeczywistego przeznaczenia i sposobu użytkowania działek będących przedmiotem niniejszego postępowania. To użytkowanie jest stanem dynamicznym i skarżący wykazali, że w kolejnych okresach czasu na działkach [...] prowadzili działalność rolniczą i że takie jest przeznaczenie tychże działek.

Od daty zainicjowania poprzedniego postępowania i wydania decyzji przez Starostę B. , na którą powołują się organy administracyjne upłynął długi okres czasu. Ten kolejny odcinek czasowy jest okresem rolniczego użytkowania przedmiotowych działek i stanowi siłą rzeczy nowy stan faktyczny, który powinien zostać oceniony merytorycznie. Natomiast konstrukcja tożsamości spraw opiera się na założeniu, że ten kolejny okres użytkowania rolniczego gruntów nie ma żadnego znaczenia.

Tożsamość spraw uzasadniająca umorzenie postępowania istnieje wówczas, gdy w sprawie wystąpią te same podmioty (tożsamość podmiotowa) oraz będą one dotyczyły tego samego przedmiotu przy niezmienionym stanie faktycznym (tożsamość przedmiotowa). W literaturze wskazuje się także, że pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania strony lub nałożonego na nią obowiązku, podstawa prawna oraz stan faktyczny (tak m.in. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, Wyd. 9, str. 336).

W niniejszej sprawie, mimo pewnych elementów wspólnych nie można jednak mówić o niezmienionym stanie faktycznym sprawy, który uzasadniałby odmowę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przeciwnie, przedmiot postępowania istnieje przy zmienionym stanie faktycznym i wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, zgodnie z wymogami kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ nie naruszył prawa.

K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zaliczenia zabudowanych działek do gruntów rolnych, gdyż w tym przedmiocie wydano już wcześniej ostateczną decyzję w trybie aktualizacji informacji.

W myśl art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Niewątpliwie przeszkodą do ponownego prowadzenia postępowania jest załatwienie sprawy o tożsamym przedmiocie między tymi samymi stronami w niezmienionym stanie faktycznym.

Organ zwrócił uwagę, że wcześniej, w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków nie wpisano zabudowanej części działek do gruntów rolnych zabudowanych i ujawnienia określonych informacji o budynkach. Zgodnie z art. 24a ust. 8 Prawa geodezyjnego i Kartograficznego, po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7 (15 dni od zakończenia wyłożenia projektu operatu opisowo - kartograficznego do wglądu), dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie tego operatu stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie starostwa.

Zgodnie z art. 24a ust. 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo- kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (art. 24a ust. 10 Prawa geodezyjnego i kartograficznego).

Ustawodawca w treści art. 24a ust. 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ustanowił termin zawity do zgłoszenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym powstałym w ramach przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Dane natomiast objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencyjnych.

Po tym terminie, zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, stosownie do treści art. 24a ust. 12 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, winny być potraktowane, jak wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Wniosek ten powinien być więc rozpatrzony w oparciu o przepis art. 24 ust. 2a-2c Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a nie o art. 24a ust. 10 wspomnianej ustawy.

Sąd nie może w niniejszym postępowaniu oceniać merytorycznie i formalnie ( co do przyjętego trybu postępowania) tamtego postępowania jak i zgłoszenia zarzutów czy wniosku o zmianę na zasadach ogólnych, po upływie terminu na wniesienie zarzutów, (jako wniosek w przedmiocie zmiany danych ewidencji gruntów i budynków). Skarżący mieli świadomość toczącej się sprawy modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obszarze obrębu, na którym położone są ich działki, jak i otrzymali decyzję z [...] maja 2018 r. i decyzję organu odwoławczego.

Decyzją z [...] maja 2018 r. [...], utrzymaną w mocy decyzją K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjno-Kartograficznego z dnia [...] października 2018 r., nr [...]. ( sprawa była rozpatrywana w trybie art. 24 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego tj. w trybie aktualizacji danych i zakończyła się wydaniem decyzji ostatecznej, która nie została zaskarżona do Sądu. W odniesieniu do zakresu merytorycznego sprawy rozstrzygała ona w przedmiocie oceny zasadności wniosku o umieszczeniu w ewidencji, danych dotyczących tych samych funkcjonalnie działek. Starosta [...] orzekł w niej o odmowie dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków na działkach będących przedmiotem wniosku - odmowie zaliczenia zabudowanej części działek do gruntów rolnych zabudowanych i ujawnienia określonych informacji o budynkach

Okoliczność ta uzasadniała uznanie, że postępowanie w sprawie objętej obecnym wnioskiem jest bezprzedmiotowe, zatem należy je umorzyć, zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., co też prawidłowo uczynił Starosta.

Odnosząc się do zarzutów skargi, sąd stwierdza, że nie mogły być one uwzględnione z uwagi na merytoryczne rozpoznanie tożsamej przedmiotowo sprawy a zarzuty głównie skupiają się na niewyjaśnieniu i wadliwym rozstrzygnięciu sprawy zakończonej decyzją z [...] maja 2018 r., utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy. Skarżący nie podnoszą żadnych skutecznych okoliczności, które pozwoliłyby uznać, że zmienił się stan faktyczny sprawy czy wystąpiły inne okoliczności pozwalające na ponowną ocenę prawidłowości danych ujętych w ewidencji. Czynnik czasu nie jest przesłanką uzasadniającą przyjęcie, że ma wpływ na stan faktyczny sprawy. Oczywiście na przestrzeni czasu mogą zaistnieć określone zmiany, ale w rozpoznawanej sprawie nie są to okoliczności pozwalające na ustalenie, że stan faktyczny uległ zmianie. Fakt naliczania podatków od określonej kategorii gruntów jest pochodną ich kwalifikacji a nie okolicznością zmieniającą stan sprawy w zakresie uwidocznionego zapisu w ewidencji. W tych warunkach ani Sąd ani organ nie może odnieść się do zarzutów merytorycznych Skarżących. Ocenia tylko zakres przedmiotowy i podmiotowy sprawy.

Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał na jeden z możliwych sposobów zmiany w ewidencji. Strony mogą też ewentualnie podjąć próbę zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. Ponowne natomiast żądanie merytorycznego rozpoznania sprawy już uprzednio rozstrzygniętej nie znajduje uzasadnienia.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z 14 maja 2020r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz. U. z 2020 r., poz. 857)