Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 428/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 145 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 roku sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 roku Nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne w zakresie określonym w punkcie I., III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr. 79 poz. 856 z 2001r.), art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 poz. 1257 ze zm. dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu sprawy z wniosku spółki [...] Sp. z .o.o. w [...] (dalej jako skarżąca, strona lub spółka) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem o wstrzymaniu wykonania decyzji Burmistrza Gminy I Miasta [...] nr [...] z dnia [...].09.2017 r. orzekło utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...].09.2017 r. Burmistrz Gminy i Miasta [...] ustalił na rzecz skarżącej spółki warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych w miejscowości [...], na działce nr [...].

W dniu [...].01.2019 r. do SKO w [...] wpłynął wniosek r. pr. J. K. pełnomocnika A. i D. K. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] września 2017 r.

Wnioskodawcy zarzucili, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na łączne i skumulowane w skutkach naruszenie przepisów postępowania wraz z przepisami prawa materialnego, a wiec obarczona jest wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy rażąco sprzecznej z art. 61 ust.1 pkt 1 oraz ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w związku z nieuprawnionym, nieobiektywnym udziałem osoby (polegającym także na przygotowaniu projektu przedmiotowej decyzji) w postępowaniu administracyjnym, wskazującym na powiązania tej osoby z wnioskodawcą, co stanowi naruszenie art. 24 § 1 pkt. 1 k.p.a. a zarazem bezprawnym i celowym pozbawieniem statusu strony w tymże postępowaniu właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiednich położonych przy ul. [...] nr [...] a, co stanowi naruszenie art. 28 k.p.a.

Wnioskodawcy wskazali, iż w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu posłużono się danymi nieprawdziwym. Na terenie analizowanym zdaniem wnioskodawców nie występuje zabudowa wielorodzinna, a wartości średnie danych użytych w tej analizie nie odpowiadają prawdzie. Wnioskodawcy wskazali, iż autor projektu budowlanego inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy z 2017 jak i autor analizy funkcji sporządzonej dla potrzeb tego postępowania na zlecenie organu, to ta sama osoba. Osoba ta przygotowywała także projekt decyzji o warunkach zabudowy, w którym to wnioskodawcy zostali pominięci jako strony postępowania. W ocenie wnioskodawców oczywistość rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy z 2017 przejawia się także w tym że równocześnie właścicielom działki sąsiedniej bezprawnie odmówiono przyznania statusy strony, a udział w takim rozstrzygnięciu miała osoba pozostająca w biznesowych stosunkach z inwestorem budowy domów wielorodzinnych.

W dniu [...].01.2019 r. wnioskodawcy złożyli pismo stanowiące uzupełnienie wniosku z dnia [...].01.2019 r. o stwierdzenie nieważności wskazując, iż wnoszą o sprawdzenie czy w niniejszej sprawie nie zostały naruszone zakazy wynikające z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, które mogą mieć wpływ na toczące się postępowania. W ich ocenie należało sprawdzić czy nie dokonano pozornego podziału działek składających się uprzednio na jedną nieruchomości w celu obejścia zakazu zbywania działek powyżej 0,3 ha na cele nierolnicze.

SKO w [...] wydało w dniu [...] marca 2019 r. postanowienie nr [...] o wstrzymaniu wykonania decyzji o warunkach zabudowy.

SKO wskazało, że zgodnie z art. 159 k.p.a organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. (§1) Na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji służy stronie zażalenie.(§2)

Kolegium wskazało, iż wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie powoduje wstrzymania wykonania decyzji. Skutek taki może nastąpić w wyniku wstrzymania wykonania decyzji na mocy postanowienia organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji na podstawie komentowanego przepisu jest uprawdopodobnienie istnienia wad powodujących nieważność decyzji (wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 1784/97, LEX nr 43142).Przy czym do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji wystarczy wskazanie na prawdopodobieństwo istnienia wad powodujących nieważność decyzji i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa.

SKO zwróciło uwagę, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących wskazanych w tym przepisie przesłanek.

Brak spełnienia choćby jednego z w/w warunków uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Jak wskazali wnioskodawcy w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu posłużono się danymi nieprawdziwym. Na terenie analizowanym zdaniem wnioskodawców nie występuje zabudowa wielorodzinna, a wartości średnie danych użytych w tej analizie nie odpowiadają prawdzie.

Wobec powyższego w niniejszej sprawie, w ocenie Kolegium z uwagi na zgromadzony w niej materiał dowodowy, zachodzi prawdopodobieństwo, iż decyzja Burmistrza Gminy i Miasta [...] nr [...] z dnia [...].09.2017 r. jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. ( poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków nie spełniających przesłanki kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu).

Powyższe zaś uzasadnia w ocenie Kolegium wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Następnie Spółka [...] sp. z o.o. reprezentowana przez adwokata wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z [...] marca 2019 r. wnosząc o jego uchylenie i zarzucając zaskarżonemu postanowieniu:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 80 kpa poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie iż powodowie uprawdopodobnili roszczenie oraz wykazali posiadanie interesu prawnego do udzielenia zabezpieczenia poprzez wstrzymanie wszelkich prac i robót budowlanych,

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 159 § 1 kpa poprzez zastosowanie tego przepisu w okolicznościach sprawy wskazujących na nieuprawdopodobnienie roszczenia oraz niewykazanie posiadania interesu prawnego do udzielenia zabezpieczenia poprzez wstrzymanie wszelkich prac i robót budowlanych,

3. niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i przedwczesne wydanie postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez pominięcie wniosków i twierdzeń strony postępowania, do których złożenia skarżony organ zobowiązał [...] sp. z o.o. w terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] marca 2019 roku,

4. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że twierdzenia wnioskodawców zostały należycie uprawdopodobnione.

W ocenie spółki wnioskodawcy w żaden sposób nie wykazali, iż nastąpiło naruszenie ich interesu prawnego. Nie wskazano żadnego konkretnego naruszenia przepisu prawa materialnego, który ograniczałby w sposób realny i konkretny korzystanie z nieruchomości należących do uczestników pod kątem oddziaływania projektowanych obiektów, a inwestycja skarżącej nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi przepisami.

W ocenie spółki spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego), a organ nie dokonał nawet pobieżnej analizy w/w okoliczności, bezpodstawnie zabezpieczając niesłuszne pretensje wnioskodawców.

Spółka podała, iż w niniejszej sprawie zostały wcześniej wydane inne decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, nr [...] z dnia [...].04.2016 roku oraz nr [...] z dnia [...].04.2016 roku, które nigdy nie były kwestionowane przez wnioskodawców, zatem niezrozumiałe i nie do zaakceptowania jest ich aktualne stanowisko.

Pismem z dnia [...] marca 2019 r. A. i D. K. ustosunkowali się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślając, że uprawdopodobnili oni że zaistniały przesłanki do wstrzymania decyzji o warunkach zabudowy. Wnioskodawcy złożyli wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z [...] września 2017 r. i [...] kwietnia 2016 r. W piśmie podano, że skarżąca spółka kontynuuje roboty budowlane.

Opisanym we wstępie postanowieniem Kolegium z dnia [...] marca 2019 r. utrzymało w mocy postanowienie z [...] marca 2019 r.

Kolegium wskazało, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy rozważyło sprawę pod kątem zaistnienia przesłanek nieważności decyzji z art. 156 § 1 KPA w szczególności jednak co do uprawdopodobnienia przesłanki wad decyzji takich które uzasadniają wstrzymanie wykonanie decyzji na podstawie art. 159 § 1 KPA.

W ocenie Kolegium wydana decyzja o warunkach zabudowy rodzi co najmniej wątpliwości co do jej sprzeczności z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 u.p.z.p. w związku z nieuprawnionym, nieobiektywnym udziałem osoby (polegającym także na przygotowaniu projektu przedmiotowej decyzji) w postępowaniu administracyjnym, wskazującym na powiązania tej osoby z wnioskodawcą, co stanowi naruszenie art. 24 § 1 pkt. 1 k.p.a. a zarazem bezprawnym i celowym pozbawieniem statusu strony w tymże postępowaniu właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiednich położonych przy ul. [...] nr [...], co stanowi naruszenie art. 28 k.p.a.

Z treści art. 159 § 1 k.p.a. stanowiącego podstawę prawną skarżonego postanowienia wynika, iż organ administracji ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji, gdy zachodzi prawdopodobieństwo zaistnienia jednej z przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności. Tak więc przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest samo przekonanie o istnieniu wad decyzji wskazanych w art. 156 k.p.a. Kolegium podzieliło pogląd zawarty w skarżonym postanowieniu, że zarówno zabezpieczający charakter ww. instytucji, jak również użyte w przepisie określenie "zachodzi prawdopodobieństwo" nie daje żadnych podstaw do wykazywania istnienia wad zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Udowodnienie istnienia ww. wad następuje bowiem w dalszej części postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 KPA. Tak więc do zastosowania przez organ administracji wymienionej w art. 159 § 1 KPA instytucji wystarczy wskazanie na prawdopodobieństwo istnienia wad powodujących nieważność decyzji i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Ocena zaistnienia tego prawdopodobieństwa należy do organu prowadzącego postępowania, który zobligowany jest dokonać jej z urzędu.

W ocenie SKO postępowanie dowodowe nie było przeprowadzane, zatem zarzuty w pkt. od 1 do 4 wniosku są bezzasadne. Ponadto na analizowanym terenie oraz w sąsiedztwie nieruchomości poł. przy [...] i [...] nie znajduje się żadna zabudowa wielorodzinna o czterech kondygnacjach oraz tak zaplanowanych drogach wewnętrznych i parkingach. Jest to wyłącznie zabudowa jednorodzinna w zabudowie zagrodowej.

Spółka nie ma racji twierdząc w swoim wniosku, iż postępowanie przy wydaniu skarżonej decyzji prowadzone było w sposób należyty i wyczerpujący. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy brak jest odniesienia do najważniejszego argumentu postanowienia Kolegium tj. iż w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu posłużono się danymi nieprawdziwym. Na terenie analizowanym nie występuje zabudowa wielorodzinna, a wartości średnie danych użytych w tej analizie nie odpowiadają prawdzie. Wnioskodawcy wskazali, iż autor projektu budowlanego inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy z 2017 jak i autor analizy funkcji sporządzonej dla potrzeb tego postępowania na zlecenie organu, to ta sama osoba. Osoba ta przygotowywała także projekt decyzji o warunkach zabudowy, w którym to wnioskodawcy zostali pominięci jako strony postępowania.

Zarzuty podniesione przez Spółkę są daleko przedwczesne i nie mogą być przedmiotem rozstrzygania na obecnym etapie postępowania.

Nie ma więc podstaw, by stwierdzić, iż wydane postanowienie nastąpiło naruszeniem przepisu art. 159 § 1 k.p.a.

W skardze do WSA spółka [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postanowienia SKO z [...] marca 2019 r. oraz zasadzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła obrazę:

1. art. 7, 10, 16 i 77 k.p.a. polegającej na przeprowadzeniu postępowania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i w konsekwencji pominięcie wniosków oraz twierdzeń skarżącej, które strona zgłosiła w terminie zakreślonym przez organ oraz przedwczesnym wydaniu postanowienia w sprawie wstrzymania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i w konsekwencji naruszeniu zasady trwałości decyzji ostatecznych.

2. art. 159 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegającej na wybiórczym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i dokonaniu oceny dowodów z pominięciem dowodów przedstawionych przez skarżącą i bezpodstawnym przyjęciu wystąpienia prawdopodobieństwa dotknięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uzasadniając powyższe zarzuty spółka podała, że organ zaniechał wnikliwej analizy materiału dowodowego w tym złożonych przez nią wniosków i zbyt pochopnie postanowił o wstrzymaniu wykonania decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem w sprawie organ nie wykazał aby zachodziło prawdopodobieństwo obarczenia wadą nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Oparł się jedynie na stanowisku [...]. [...]. Skarżąca nie zgadza się również z oceną, że zachodzi prawdopodobieństwo naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. albowiem organ wydający decyzję nie podlegał wyłączeniu . Wynika to wprost z pisma przedłożonego przez skarżącą z [...] listopada 2018 r., którego organ nie wziął pod uwagę. W ocenie spółki w toku postępowania nie doszło do naruszenia art. 28 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia [...].10.2019r. pełnomocnik skarżących złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów (k. 63 -102). Pismem z dnia [...].10.2019r. uczestnicy złożyli wniosek o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów, w tym decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019r. Nr [...] utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019r. Nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...].09.2017r. nr [...] (k. 112 – 138). Pismem z dnia [...].11.2019r. pełnomocnik skarżących wniósł o przeprowadzenia dowodu z dokumentów (k. 148-157).

Na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu [...] listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącej podał, że wnosi jak w skardze podkreślając, że inwestycja została wykonana. Nadto pozostaje legalne pozwolenie na budowę, a racjonalne byłoby przyznanie odszkodowania uczestnikom niż niweczenie legalnej zabudowy. Pełnomocnik przedłożył także protokół z kontroli wskazujący, ze wybudowany zespół budynków mieszkalnych nadaje się do użytkowania i nie narusza norm architektoniczno- budowlanych (k. 154-155).

Uczestnicy postępowania D. i A. K. wnieśli o oddalenie skargi. [...] D. K. podał, że inwestor nie stosował się do postanowień o wstrzymaniu wykonania decyzji i kontynuował roboty.

Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a przeprowadził dowód z zawnioskowanych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] września 2017 r. Burmistrz Gminy i Miasta [...] ustalił na rzecz skarżącej spółki warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych w [...]. Uczestnicy postępowania- [...]. [...] wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W toku postępowania nieważnościowego postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. SKO w [...] powołując się na art. 159 § 1 k.p.a. wstrzymało wykonanie decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...].09.2017r. nr [...] wskazując, że skoro wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zarzuca wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i zachodzi prawdopodobieństwo ich wystąpienia wstrzymanie wykonania tej decyzji jest uzasadnione. Powyższe postanowienie SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięciem własnym z dnia [...] marca 2019 r., które następnie zostało zaskarżone do tut. Sądu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawę materialnoprawną zaskarżonych postanowień stanowił art. 159 § 1 k.p.a zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Bezsporne w niniejszej sprawie było to, że postanowienie o wstrzymaniu decyzji o warunkach zabudowy wydane zostało w postępowaniu nieważnościowym przez właściwy organ (art. 157 § 1 k.p.a.). Właściwą formą rozstrzygnięcia na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. jest postanowienie, na które przysługuje zażalenie (art. 159 § 2 k.p.a.). W sytuacji gdy postanowienie to zostało wydane przez samorządowe kolegium odwoławcze zgodnie z art.127 § 1 k.p.a w zw. z art. 144 k.p.a. przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zgodnie z art. 144 k.p.a. odpowiednio a nie wprost stosuje się przepisy dotyczące odwołań i właściwą formą rozstrzygnięcia po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej wydaniem postanowienia jest postanowienie a nie decyzja. Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie organ rozstrzygnięcie z dnia [...] marca 2019r. oznaczył jako decyzję a właściwą formą było postanowienie Sąd uznał, że rozstrzygnięcie to mimo błędnego oznaczenia w istocie jest postanowieniem. Zawiera bowiem wszystkie elementy postanowienia określone w art. 124 § 1 i 2 k.p.a.

W toku postępowania sądowego i na etapie postępowania przed organem skarżąca podnosiła zarzuty naruszenia prawa procesowego sprowadzające się do tego, że w jej ocenie organy w sposób niedokładny i wybiórczy wyjaśniły stan faktyczny sprawy dochodząc do błędnej konkluzji, że decyzja o warunkach zabudowy jest obarczona wadą powodującą jej nieważność. Tymczasem analizując sprawę, Sąd nie będąc związany zarzutami i podstawą skargi doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie jak i je poprzedzające wymagają uchylenia z innych przyczyn aniżeli podnoszone przez skarżącą.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest w trybie określonym ustawą z dnia 27 marca 2009 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 poz. 1945, dalej u.p.z.p.). Zgodnie z brzmieniem art. 59 ust. 1 u.p.z.p. gdy na danym obszarze nie obowiązuje plan miejscowy, każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, (z zastrzeżeniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Jak wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi: kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2) oraz zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3). Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, lecz decyzją związaną, co wynika z treści art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Tym samym w sytuacji spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ zobligowany jest do wydania na rzecz inwestora decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z intencją ustawodawcy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wyłącznie informacyjny i sama przez się nie kształtuje ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw. Ustalenie na rzecz inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, a jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, że inwestycja powstanie, gdyż dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi pierwszy z etapów procesu inwestycyjnego, który zakreśla pewne ramy, wskazuje na parametry, których konkretyzacja nastąpi na kolejnym etapie. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich.

Decyzja o warunkach zabudowy ustala wprawdzie jakie może być przeznaczenie terenu objętego wnioskiem, lecz nie uprawnia inwestora do "fizycznej" zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do określonego sposobu zagospodarowania terenu. Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji czy to na etapie postępowania administracyjnego w trybie art. 159 § 1 k.p.a., czy na etapie postępowania przed sądem administracyjnym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a nie przysługuje wobec decyzji o warunkach zabudowy, gdyż taka decyzja nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2174/01).. Jedynym przejawem "wykonania" tejże decyzji jest wydanie na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (por. postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OZ 345/08, CBOSA). Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z, Kmieciak, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 roku, sygn. akt SA/Rz 1382/96, opubl. OSP 1998/3/54).

Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Jak wskazuje się w orzecznictwie decyzja ustalająca warunki zabudowy, z uwagi na specyfikę regulowanego nią przedmiotu, nie ma cechy wykonalności w rozumieniu art. 61 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OZ 322/13, postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II OZ 40/13, postanowienie NSA z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II OZ 14/13). Stanowisko to w pełni znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma cechy wykonalności w rozumieniu art. 159 § 1 p.p.s.a. Celem decyzji o ustalenie warunków zabudowy jest ochrona ładu przestrzennego w związku z zamiarem realizacji określonej inwestycji. Bez znaczenia pozostaje, że jest ona elementem procesu inwestycyjno – budowlanego, bowiem samodzielnie nie uprawnia do podjęcia żadnych robót budowlanych, stanowiąc jedynie niezbędny element innych postępowań, a przede wszystkim postępowania o pozwoleniu na budowę.

Organ wstrzymując wykonanie decyzji o warunkach zabudowy, która cechy wykonalności nie posiadała naruszył art. 159 § 1 k.p.a., co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia z [...] marca 2019r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w pkt I wyroku.

Wobec powyższego a także z uwagi na fakt, że w toku niniejszej sprawy została wydana ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o warunkach zabudowy z [...].09.2017r., co czyniło wstrzymanie jej wykonalności bezprzedmiotowym Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w zakresie określonym w pkt I wyroku, tj. dotyczące wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].09.2017r.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a na które składały się wpis od skargi ([...] zł) opłata skarbowa od pełnomocnictwa ([...] zł) oraz wynagrodzenie adwokata ([...] zł) ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).