Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 188/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art 138 par 1 pkt 2 , art 123 i 144
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 80 ust 2  i art 83 ust 2 w zw.  z art 50 ust 1 i 51 ust 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi G. Ś. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2019 roku, znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie; I. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz G. Ś. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 2 lipca 2018r., znak: [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla A. R. obejmujące: budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie szeregowej "Dom w B. (R2B) - L" - budynek "C", wewnętrznych instalacji sanitarnych: wody, kanalizacji sanitarnej, c.o., gazu i energii elektrycznej, wewnętrznej instalacji zalicznikowej energii elektrycznej oraz dojścia i dojazdu do budynku w ramach budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej (budynki A,B,C) wraz z infrastrukturą techniczną i budową dojść i dojazdów do budynków na dz. nr ew. [...] obr. [...] w miejscowości W., gm. W..

W dniu 23 lipca 2018r. G. Ś., złożył pismo w którym poinformował, iż na działce [...] obr. [...] W. rozpoczęte zostały prace budowlane budynku wielorodzinnego z sześcioma lokalami mieszkalnymi, lecz właściciel nie posiada ostatecznej decyzji na budowę, a bieg terminu postępowania został zawieszony w związku z wniesieniem odwołania do Wojewody [...] w dniu 12.07.2018 przez stronę pominiętą w postępowaniu (k: l akt PINB znak: [...]).

Pismem z dnia 27 września 2018r., znak: [...] Starosta [...] poinformował, iż Starosta [...] decyzjami z dnia 2.07.2018r. znak: [...], nr [...], znak: [...] nr [...] oraz znak: [...], nr [...], zatwierdził projekty budowlane i udzielił pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą techniczną zlokalizowanych na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...]. W dniu 2.09.2018r., strony przedmiotowego postępowania odebrały przedmiotowe decyzje oraz złożyły oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 2.07.2018r., nr [...] oraz [...]. W.w decyzje stały się ostateczne dnia 3.07.2018r. (k: 8 akt PINB znak: [...]).

W dniu 29 października 2018r. Wojewoda [...] wydał decyzję znak: [...], którą umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na wniosek G. Ś. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 2 lipca 2018r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. R. pozwolenia na budowę.

Wyrokiem z dnia 29 marca 2019r., sygn.. akt II SA/Kr 1595/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 29 października 2018r., znak: [...] Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. R..

Zawiadomieniem z dnia 26 czerwca 2019r., znak: [...] organ I instancji zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej budowy realizowanej na podstawie nieostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 02.07.2018r., znak: [...], nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi: A. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie szeregowej "[...]", wewnętrznych instalacji sanitarnych: wody, kanalizacji sanitarnej, c.o., gazu i energii elektrycznej, wewnętrznej instalacji zalicznikowej energii elektrycznej oraz dojścia i dojazdu do budynku w ramach budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej (budynki A,B,C) wraz z infrastrukturą techniczną i budową dojść i dojazdów do budynków na dz. nr ew. [...] obr. [...] w miejscowości W., gm. W. (k: 5 akt PINB znak: [...]).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem nr [...] z dnia 27 czerwca 2019r., znak: [...], po rozpatrzeniu sprawy dot. budowy realizowanej na podstawie nieostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 2.07.2018r., znak: [...], nr [...], na podstawie art. 50 ust. l pkt l oraz art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., dalej: upb) wstrzymał inwestorowi A. R. prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie szeregowej "[...] wewnętrznych instalacji sanitarnych: wody, kanalizacji sanitarnej, c.o., gazu i energii elektrycznej, wewnętrznej instalacji zalicznikowej energii elektrycznej, kanalizacji opadowej ze zbiornikami retencyjnymi oraz dojścia i dojazdu do budynku w ramach budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej (budynki A, B, C) wraz z infrastrukturą techniczną i budową dojść i dojazdów do budynku na dz. nr ew. [...] obr[...] w miejscowości W., gm. W. w związku z jej realizacją na podstawie nieostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 02.07.2018 r., znak: [...], nr [...] oraz ustalono zabezpieczenie terenu budowy w sposób nie powodujący zagrożenia dla otoczenia oraz dostępem osób niepowołanych.

A. R. złożył zażalenie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 16 grudnia 2019r. nr [...] Znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 123 i 144 kpa oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 upb, uchylił zaskarżone postanowienie w całości.

W ocenie organu odwoławczego w zakresie spornego rozstrzygnięcia czy zaistniała przesłanka do wstrzymania inwestorowi A. R. prowadzenia robót budowlanych, w trybie art. 50 ust. l ustawy Prawo Budowlane, postępowanie naprawcze w trybie ściśle powiązanych ze sobą art. 50 i 51 Pr. bud. prowadzone jest (zgodnie z treścią art. 50 ust. l Pr. bud.) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. l lub w art. 49b ust. l Pr. bud., czyli w przypadkach innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Postępowanie to cechuje wieloetapowość. Jego zasadniczym celem jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z prawem (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 802/12). Celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 i 51 ww. ustawy jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, zaś dopiero gdy nie ma takiej możliwości, organ może wydać na podstawie art. 51 ust. l pkt l Pr. bud. Decyzję nakazującą rozbiórkę samowoli bądź też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W razie stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego wykonywania robót budowlanych w jeden z wyżej wskazanych sposobów, przepis ten jednocześnie nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek wstrzymania tak prowadzonych robót budowlanych.

Tak więc celem postępowania prowadzonego w tzw. trybie naprawczym jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale po uprzednim wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy co do zakresu robót, ich kwalifikacji oraz ich jakości i poprawności technicznej. Zastosowanie art. 51 jest uzasadnione bowiem tylko w przypadku, gdy spełniona jest przynajmniej jedna z przesłanek określonych w art. 50 ust. l ustawy. W przeciwnym wypadku brak jest podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawania decyzji w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora.

Aby wydać postanowienie w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego musi najpierw ustalić czy roboty prowadzone są w sposób o jakim mowa w wyliczonych czterech przypadkach. Jeżeli dokona takich ustaleń, to zobowiązany jest wszcząć postępowania w ustalonym zakresie i wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych.

W chwili wydania skarżonego postanowienia inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, gdyż decyzją z dnia 29 października 2018r., znak: [...], Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 2 lipca 2018r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. R. pozwolenia na budowę, a decyzja ta była decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji.

Wprawdzie na decyzje Wojewody [...] z dnia 29 października 2018r., znak: [...] wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, a wyrokiem z dnia 29 marca 2019r., sygn.. akt II SA/Kr 1595/18, uchylono ww. decyzję Wojewody [...] stwierdzając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa, jednak na dzień wydania postanowienia przez PINB (27 czerwca 2019r.) wyrok ten nie był prawomocny, nie jest on także prawomocny na dzień wydania niniejszego postanowienia.

Wg organu odwoławczego w świetle art. 152 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. póz. 2325. dalej p.p.s.a.) orzeczenie, które nie ma przymiotu prawomocności nie ma mocy wiążącej, a tym samym nie wywiera skutków prawnych. Regulacja zawarta w tym przepisie wywiera taki sam skutek co wstrzymanie wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 2 i 3 tej ustawy. Podobnie bowiem jak w przypadku wstrzymania wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 2 i 3, tak w przypadku regulacji z art. 152 § l akt lub czynność nie podlega wykonaniu w ograniczonym czasie. Uchylenie decyzji powoduje jedynie, że od tego momentu nie wywołuje ona skutków procesowych i materialnych, a stan ten trwa do chwili uprawomocnienia się wyroku. Biorąc pod uwagę powyższe nieprawomocne uchylenie decyzji nie skutkuje jeszcze jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego, bowiem nieprawomocny wyrok nie wywiera skutków prawnych wobec aktu lub czynności ze względu na możliwość jego zaskarżenia w drodze skargi kasacyjnej do NSA.

Zatem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 marca 2019r., sygn.. akt II SA/Kr 1595/18 uchylający decyzję Wojewody [...] z dnia 29 października 2018r., znak: [...], jest nieprawomocny. Nie wywołał on więc skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego w/w decyzji Wojewody [...], a jedynie według art. 152 ppsa wstrzymuje jej wykonanie, co w kontekście charakteru ww. decyzji Wojewody [...] nie ma zastosowania, gdyż decyzja ta nie nadaje się ze swej istoty do wykonania i nie wymaga wykonania.

Dodatkowo w trakcie trwania postępowania zażaleniowego w dniu 5 grudnia 2019r. organ pozyskał z Naczelnego Sądu Administracyjnego informację, iż sprawa w związku z wniesioną skargą kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 marca 2019r., sygn.. akt II SA/Kr 1595/18 nie została zakończona.

Zdaniem organu istotne jest, że na skutek wydania ww. wyroku z dnia 29 marca 2019r. na mocy art. 152 § l ppsa decyzja Wojewody [...] nie wywołuje skutku prawnego do chwili uprawomocnienia się ww. wyroku. Z chwilą uprawomocnienia się wyroku WSA decyzja organu odwoławczego zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego i sprawa administracyjna pozwolenia na budowę niejako "odżyje" na etapie postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...].

W realiach niniejszej sprawy jest istotne, iż zgodnie z art. 28 ust. l Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (zastrzeżenie to nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie). Zatem po wydaniu ww. wyroku pozwolenie na budowę nie wywołuje skutku prawnego, a po uprawomocnieniu się wyroku pozwolenie to staje się decyzją nieostateczną.

Mając na uwadze specyfikę postępowania zażaleniowego oraz zawarty w art. 144 k.p.a. nakaz odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania, MWINB uchylając skarżone postanowienie nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odpowiednie stosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań nakazuje uwzględnienie cech charakterystycznych postępowania zażaleniowego. Ustanowiony przez ustawodawcę w art. 144 k.p.a. wymóg odpowiedniego stosowania w postępowaniu zażaleniowym art. przepisu art. 138 k.p.a., regulującego rodzaj rozstrzygnięć w postępowaniu odwoławczym oznacza, że organ drugiej instancji rozpatrujący zażalenie został zobligowany do rozważenia, czy jego zastosowanie w zakresie zażalenia nie wymaga pewnych zmian adaptacyjnych normy procesowej, tak aby była adekwatna do charakteru i rodzaju sprawy.

Zdaniem MWINB specyfika kwestii procesowej regulowanej w formie postanowienia opartego na treści art. 50 ust. l pkt l, ust. 2 i 3 u.p.b. powoduje, że człony przepisu art. 138 § l pkt 2 k.p.a. czyli: uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, muszą być zastosowane w postępowaniu zażaleniowym z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, iż w niniejszej sprawie wobec uznania zaskarżonego postanowienia za niezasadne, zastosowanie przepisu art. 138 § l pkt 2 k.p.a. wymaga adaptacji polegającej na ograniczeniu się przez organ odwoławczy wyłącznie do uchylenia postanowienia organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze, wg organu odwoławczego zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia 27 czerwca 2019r., jest nieprawidłowe, dlatego też organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § l pkt 2 k.p.a. był zobowiązany do jego uchylenia w całości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył G. Ś. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 152 ust. 1 P.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wstrzymanie wykonania uchylonej decyzji Wojewody [...] z dnia 29 października 2018r., znak: [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie decyzji o udzieleniu pozwolenia budowlanego nr [...] nie wywołuje skutku prawnego na tą decyzję, która w wyniku umorzenia postępowania odwoławczego nabyła przymiotu ostateczności i jako taka może być wykonywana, bez względu na uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt: II SA/Kr 1595/18;

2. art. 50 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Inwestor legitymował się, w dniu wydania uchylonego postanowienia PINB lub w dniu wydania zaskarżonego postanowienia MWINB, ostatecznym i wykonalnym pozwoleniem na budowę budynku "C", podczas gdy zrzeczenie się przez Inwestora prawa do odwołania na podstawie art. 127a ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w postępowaniu pierwszo-instancyjnym było prawnie nieskuteczne, a decyzja Wojewody [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego została uchylona (nieprawomocnym) wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt: II SA/Kr 1595/18.

W uzasadnieniu podkreślono, iż MWINB błędnie przyjął, że art. 152 ust. l P.p.s.a. ogranicza się wyłącznie do aktów lub czynności, do których można zastosować art. 61 §3 P.p.s.a. Skutkiem umorzenia przez Wojewodę [...] postępowania odwoławczego było uzyskanie przez nieostateczną decyzję Starosty [...] o udzieleniu pozwolenia budowlanego dla budynku "C" przymiotu ostateczności. Uchylenie przez WSA w Krakowie wyżej wspomnianej decyzji Wojewody [...] nie eliminuje decyzji o pozwoleniu budowlanym dla budynku "C" z porządku prawnego, co słusznie zauważa MWINB, powoduje jednak, że decyzja taka wywodząc skutek prawny z uchylonej decyzji Wojewody [...] na mocy art. 152 ust. 1 p.p.s.a. przestaje być wykonalna i podlega wstrzymaniu do czasu zakończenia kontroli sądowo-administracyjnej (ze względu na złożoną przez Inwestora skargę kasacyjną od wyroku WSA). Nadto podkreślono, iż decyzja Starosty [...] o pozwoleniu budowlanym dla budynku "C" nie była decyzją ostateczną przed wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (uchylonej nieprawomocnym wyrokiem WSA) ze względu na prawnie nieskuteczną próbę skorzystania z art. 127a k.p.a. na etapie administracyjnego postępowania pierwszo-instancyjnego. Oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odwołania może zostać złożone przez stronę dopiero po rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia odwołania, a zatem niedopuszczalne jest zrezygnowanie z możliwości zaskarżenia decyzji przed wydaniem oraz doręczeniem lub ogłoszeniem stronie decyzji, od której będzie przysługiwało odwołanie (albo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Tym samym złożone przedwcześnie oświadczenie Inwestora o zrzeczeniu się prawa do odwołania w dniu 2 lipca 2O18r tj. w dniu wydania decyzji było nieważne i nie wywołało skutków prawnych.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Zaskarżone postanowienie narusza art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 152 ust. 1 p.p.s.a., a także art. 50 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wobec czego skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.

Na wstępie należy wskazać, że kwestią sporną występującą w niniejszej sprawie była czy pozwolenie budowlane dla budynku "C" wydane przez Starostę W. w postępowaniu pierwszo-instancyjnym było ostateczne i w związku z tym czy podlegało kontroli nadzoru budowlanego, a jednocześnie czy podlega wstrzymaniu na mocy art. 152 ust. 1 p.p.s.a. w związku z wyrokiem WSA w Krakowie syg. akt II SA/Kr 1595/18, w sytuacji kiedy inwestor złożył skargę kasacyjną a zatem czy uchylona decyzja Wojewody [...] nadaje się do wykonania.

Zasadnie z skardze G. Ś. zarzucił MWINB błędną ocenę prawną co do art. 152 ust. 1 p.p.s.a., tj. iż ogranicza się wyłącznie do aktów lub czynności, do których można zastosować art. 61 § 3 p.p.s.a. w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych, by w świetle jednoznacznego brzmienia art. 152 p.p.s.a. ograniczać jego stosowanie tylko do niektórych aktów lub czynności i np. wyłączać tego rodzaju akty lub czynności, w stosunku do których nie można zastosować art. 61 § 3 p.p.s.a. Z tego względu nie ma znaczenia, czy decyzja nadaje się do wykonania, ponieważ art. 152 p.p.s.a. nie posługuje się pojęciem "wykonania" aktu lub czynności (jak czyni to art. 61 § 3 p.p.s.a.), lecz "skutków" uchylonego aktu lub czynności (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 lutego 2018 r. sygn. akt: II SA/Kr 1644/18). Z uwagi na to skutkiem umorzenia przez Wojewodę [...] postępowania odwoławczego było uzyskanie przez nieostateczną decyzję Starosty [...] o udzieleniu pozwolenia budowlanego dla budynku "C" przymiotu ostateczności. Uchylenie przez WSA w Krakowie wyżej wspomnianej decyzji Wojewody [...] nie eliminuje decyzji o pozwoleniu budowlanym dla budynku "C" z porządku prawnego, powoduje jednak, że decyzja taka wywodząc skutek prawny z uchylonej decyzji Wojewody [...] na mocy art. 152 ust. 1 p.p.s.a. przestaje być wykonalna i podlega wstrzymaniu do czasu zakończenia kontroli sądowo-administracyjnej (ze względu na złożoną przez Inwestora skargę kasacyjną od wyroku WSA). Podobne stanowisko wyrażane jest w orzecznictwie podkreślającym, iż nadzór budowlany ma prawo wstrzymać prowadzenie robót budowlanych dla decyzji ostatecznych, ponieważ wymagane pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego to pozwolenie nie tylko ostateczne, ale i wykonalne (por. wyrok NSA z 8 września 2010 r. sygn. akt. II OSK 1394/09). Jednocześnie art. 152 ust. 1 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji i zapewnia ochronę tymczasową w postępowaniu sądowo-administracyjnym oraz ukształtowanie stosunków prawnych na okres, w którym wyrok nie jest prawomocny. Art. 152 w nowym brzmieniu po nowelizacji p.p.s.a. z 15 sierpnia 2015 roku wprowadza automatyzm takiej ochrony, dlatego w przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji zaskarżony akt z mocy prawa nie wywołuje skutków prawnych do momentu uprawomocnienia się wyroku, chyba że zajdzie jakiś powód, aby sąd postanowił inaczej.

Zatem w kontrolowanej sprawie uwzględnienie skargi na decyzję Wojewody [...] przez Sąd I instancji wyrokiem sygn. akt: II SA/Kr 1595/18, powoduje wstrzymanie na mocy art. 152 ust. l p.p.s.a. decyzji Starosty [...] o pozwoleniu budowlanym dla budynku "C" jako nie wykonalnej, do chwili uprawomocnienia się wyroku WSA w Krakowie lub uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Dodatkowo zasadnie w skardze zarzucono, iż decyzja Starosty [...] o pozwoleniu budowlanym dla budynku "C" nie była decyzją ostateczną przed wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (uchylonej nieprawomocnym wyrokiem WSA) ze względu na prawnie nieskuteczną próbę skorzystania z art. 127a k.p.a. na etapie administracyjnego postępowania pierwszo-instancyjnego. Przepis ten ma na celu przyspieszenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy wszystkie strony postępowania są zgodne, co do rozstrzygnięcia. Nie powinien być natomiast używany, jak w postępowaniu o pozwolenia budowlane dla budynku "C", do eliminowania stron i pozbawiania ich prawa do dwuinstancyjności postępowań (art. 15 k.p.a), z jednoczesnym uznaniem inwestora jako jedynej strony, by decyzji nadać przymiot natychmiastowej ostateczności i wykonalności a przez to skutecznie uniemożliwiać składanie krytycznych uwag, wniosków czy odwołania nawet w przypadkach rażącego naruszania prawa przez wydaną decyzję. Oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odwołania może zostać złożone przez stronę dopiero po rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia odwołania, a zatem niedopuszczalne jest zrezygnowanie z możliwości zaskarżenia decyzji przed wydaniem oraz doręczeniem lub ogłoszeniem stronie decyzji, od której będzie przysługiwało odwołanie (albo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Zgodnie z art. 129 k.p.a. odwołania wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Jednocześnie na mocy art. 57 § 1 k.p.a. "Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu." Wynika stąd, że nawet jeśli decyzja została doręczona Inwestorowi w dniu jej wydania (2 lipca 2018r.), to mógł on złożyć oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania dopiero z dniem następnym, czyli 3 lipca 2018r. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt: II SA/Ol 973/17). Tym samym złożone przedwcześnie oświadczenie Inwestora o zrzeczeniu się prawa do odwołania w dniu 2 lipca 2018r tj. w dniu wydania decyzji nie wywołało skutków prawnych. Nadto opisane powyżej zrzeczenie się odwołania i tak nie mogłoby zostać uznane za skuteczne skoro organ oczywiście wadliwie pominął stronę postępowania w sensie materialnym. Ze względu na odwołanie, które jako strona pominięta w postępowaniu wniosła do Wojewody [...] w trakcie biegu terminie na odwołanie, decyzje Starosty [...] nie uzyskały atrybutu ostateczności do dnia 29 października 2018r., w którym umorzone zostało postępowanie odwoławcze. Tym samym w okresie od 7 lipca do 29 października 2018r. Inwestor wykonał prace stanu surowego, legitymując się wyłącznie nieostatecznymi decyzjami pozwolenia na budowę.

Z uwagi na to organ odwoławczy, naruszając powołane powyżej przepisy, bezpodstawnie uchylił postanowienie PINB w W. o wstrzymaniu robót budowlanych.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.