Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1576/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt. 4, art. 3 par. 2 pkt. 8, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 pkt. 1, art. 104
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 2, art. 97 ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: par. 3 ust. 2, par. 3 ust. 6, par. 3 ust. 7, par. 8, par. 9, par. 9 ust. 2 pkt. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
article: art. 26, art. 27
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 777 par. 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
Teza: 1.	W przypadku istnienia ostatecznej decyzji o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, ustalenie i wypłata przedmiotowego świadczenia na rzecz policjanta, a także emerytowanego funkcjonariusza Policji, następuje w drodze czynności materialno - technicznej organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a.

2.	Forma decyzji w razie odmowy dokonania czynności wypłaty spornego świadczenia jest szczególnie pożądana jeśli się zważy, że takie działanie organu w istocie oznacza zniweczenie uprawnienia, które zostało juz potwierdzone ostateczną decyzją administracyjną.

TEZY

1.	W przypadku istnienia ostatecznej decyzji o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, ustalenie i wypłata przedmiotowego świadczenia na rzecz policjanta, a także emerytowanego funkcjonariusza Policji, następuje w drodze czynności materialno - technicznej organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a.

2.	Forma decyzji w razie odmowy dokonania czynności wypłaty spornego świadczenia jest szczególnie pożądana jeśli się zważy, że takie działanie organu w istocie oznacza zniweczenie uprawnienia, które zostało juz potwierdzone ostateczną decyzją administracyjną.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 30/09 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 30/09 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu, zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w K. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 1998 roku nr [...] Komendant Rejonowy Policji w K., powołując się na przepis art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1998 roku o Policji ( Dz. U. Nr 30 poz. 179 ze zm. ) oraz § 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (MP nr 76, póz. 708 ) przyznał A. S. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia, ze wskazaniem, iż jego wypłata będzie następowała corocznie, w wysokości ustalonej każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Wnioskiem z dnia 9 marca 2009 roku emerytowany funkcjonariusz Policji –A. S. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w K. o wypłacenie, należnego mu ustawowo i przysługującego na zasadzie prawa nabytego, równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 wraz z odsetkami, wskazując w nim m.in. iż należnego świadczenia został bezprawnie pozbawiony od 2006 roku. Do wniosku dołączył oświadczenia mieszkaniowe "do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości", obejmujące lata 2006-2008.

W odpowiedzi Komendant Powiatowy Policji w K. pismem informacyjnym z [...] marca 2009 roku znak [...] udzielił wnioskodawcy wyjaśnień co do obowiązującego stanu prawnego. Wskazał, iż nowelizacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U Nr 100 póz. 919 ), polegająca na uchyleniu § 8 i § 9 ust. 2, skutkowała utratą z dniem 1 stycznia 2006 roku uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Zdaniem organu, decyzja administracyjna ustalająca bezterminowo prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego kształtuje sytuację prawną adresata i ma znaczenie w toku rozpoznawania sprawy o ustalenie wysokości tego świadczenia. Uprawnienie wnioskodawcy do równoważnika ustalano corocznie na podstawie składanych corocznie oświadczeń mieszkaniowych i realizowano w oparciu o akty wykonawcze do ustawy o Policji, które zawierały analogiczne zapisy, że emerytom i rencistom policyjnym przyznaje się równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na zasadach takich jak dla policjantów. Organ wywiódł, iż każdorazowe oświadczenie mieszkaniowe stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 61 § 1 Kpa. Oznacza to, że za każdym razem, po złożeniu przez stronę oświadczenia mieszkaniowego winno być wszczęte postępowanie zakończone decyzją administracyjną przyznającą przedmiotowe świadczenie na dany rok kalendarzowy. Stwierdził przy tym, iż zarówno w kraju jak i na terenie województwa nie stosowano praktyki corocznego wydawania decyzji administracyjnej w tym zakresie. W ocenie organu, nie oznacza to jednak, że posiadana przez wnioskodawcę decyzja obowiązuje w chwili obecnej, bowiem wskazana nowelizacja z 2005 roku skutkowała utratą z dniem 1 stycznia 2006 roku uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Komendant wskazał, iż uchylenie przepisów, na podstawie których dokonywano oceny uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego, oznacza wygaśnięcie - z mocy prawa - z dniem 1 stycznia 2006 roku wydanych w tym zakresie decyzji administracyjnych o przyznaniu tych świadczeń dla wskazanej grupy osób, które to akty nie wywołują żadnych skutków prawnych w kwestii wypłaty należności od 1 stycznia 2006 roku. Organ wywiódł także, iż zostały uchylone również przepisy dotyczące określenia organów właściwych do wydania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania lub zwrotu równoważnika pieniężnego za remont lokalu i od 1 stycznia 2006 roku żaden z organów ( komendantów ) nie ma takiego uprawnienia. W związku ze zmianą przepisów wystosowano do wszystkich zainteresowanych informację, że dotychczas pobierany równoważnik w wyniku uchylenia przepisów stał się świadczeniem nienależnym, a żądanie jego wypłaty nie ma już charakteru sprawy administracyjnej więc nie podlega załatwieniu w trybie decyzji administracyjnej.

Pismem z dnia [...] marca 2009 roku A. S. wniósł, powołując się na przepisy art. 37 w zw. z art. 35 i 36 Kpa, zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. oraz o ponowne rozpatrzenie wniosku o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, iż w odpowiedzi na swój wniosek z dnia [...] marca 2009 roku otrzymał od Komendanta Powiatowego Policji w K. jedynie pismo informacyjne, które nie zawiera elementów decyzji ani postanowienia, określonych w przepisach Kpa. Wywodził, iż jego prawo do ekwiwalentu za remont lokalu mieszkalnego wynika nie z uchylonych przepisów rozporządzenia z 28 czerwca 2002 roku, ale wprost z przepisów art. 88 i 91 ustawy o Policji. Tym samym zmiana rozporządzenia wykonawczego pozostaje bez wpływu na nabyte przez niego uprawnienia do ekwiwalentu.

W odpowiedzi na pismo wnioskodawcy z dnia [...] marca 2009 roku Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. pismem z dnia [...] kwietnia 2009 roku znak [...] poinformował go, iż w całości podziela stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w K., zgodnie z którym rozpatrywana sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, co oznacza, że nie podlegała załatwieniu przez wydanie decyzji w rozumieniu art. 104 Kpa. Organ stwierdził, iż nowelizacja ww. rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 roku, polegająca na uchyleniu § 8 i 9 ust. 2, skutkowała utratą z dniem 1 stycznia 2006 roku uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Od tego dnia nie było zatem podstaw prawnych do ustalenia uprawnień emerytów i rencistów do wypłaty przedmiotowego świadczenia. Organ podkreślił też, iż ani ustawa o Policji, ani ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) nie zawierają rozstrzygnięcia co do przyznania tego równoważnika emerytom i rencistom policyjnym. Zgodnie z treścią art. 29 oraz art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) emerytowi ( renciście) przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Zdaniem Komendanta oznacza to, że emeryt policyjny zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby oraz do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Pismem z dnia [...] maja 2009 roku A. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (po sprecyzowaniu w piśmie z dnia [...] czerwca 2009 roku jakiego organu dotyczy) skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wypłaty równoważnika pieniężnego na remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę stwierdził, że przedmiot skargi stanowiła bezczynność wskazanego Komendanta Policji, do którego skarżący – były funkcjonariusz Policji, pobierający zaopatrzenie emerytalno-rentowe – skierował wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami. Organ natomiast pismem udzielił stronie wyjaśnień wskazujących, że jej żądanie jest bezzasadne, a jednocześnie brak jest podstaw prawnych do rozpatrzenia wniosku w drodze decyzji administracyjnej. Sąd zaznaczył, że dla oceny zasadności rozpatrywanej skargi na bezczynność decydujące znaczenie miało ustalenie czy Komendant Powiatowy Policji zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, a w konsekwencji jego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Ta bowiem okoliczność przesądza w istocie o uznaniu czy organ administracji publicznej znajduje się w stanie zaskarżalnej bezczynności. Sąd zauważył, że z faktu przyznania skarżącemu decyzją, jako funkcjonariuszowi Policji, uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie można wywodzić automatycznie skutków dla oceny istnienia tożsamego uprawnienia po jego stronie jako emeryta policyjnego. Do 31 grudnia 2005 roku prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzone było z przepisu § 8 - wydanego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji - rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). Przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2006 roku przez § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 266, poz. 2246). Rozporządzenie zmieniające nie zawiera w swojej treści norm, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że ustawodawca nie wskazał w jaki sposób uchylenie § 8 rozporządzenia z 2002 roku oddziaływać ma w sferze interesów prawnych osób, które były beneficjantami uchylanego uregulowania.

Jednocześnie Sąd zaznaczył, że w doktrynie przyjmuje się, że uchylenie czy zmiana podstawy prawnej stosunku prawnego, skonkretyzowanego w decyzji, nie ma wpływu na dalsze istnienie tego stosunku. Jeżeli więc ustawodawca przewiduje konieczność ustania wcześniej ustalonych stosunków prawnych, zazwyczaj zamieszcza w aktach nowelizujących stosowne dyspozycje. W rezultacie za uprawniony należało uznać pogląd, że nadal pozostają wiążące decyzje przyznające równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego.

W swoich rozważaniach Sąd Wojewódzki odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 października 2008 r. (sygn. U 4/08), dotyczącego analogicznej regulacji w zakresie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, stwierdzając, iż wyrok ten nie rozstrzyga samoistnie o indywidualnym żądaniu konkretnego obywatela – emerytowanego funkcjonariusza Policji w zakresie ustalenia prawa do ekwiwalentu, czy też wypłaty świadczenia w sytuacji, gdy legitymuje się on pozostającą nadal w obrocie prawnym decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu, czy remont zajmowanego lokalu.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd zwrócił uwagę na potrzebę ustalenia przez organ, czy skarżący żąda kontynuacji wypłaty równoważnika przyznanego mu decyzja ostateczną z [...] maja 1998 r., wobec zaprzestania wypłat od 2006 r.; czy też domaga się wydania odrębnego orzeczenia o prawie do równoważnika za lata 2006-2008.

Sąd zważył, iż powyższe rozróżnienie ma istotne znaczenie z punktu widzenia sposobu rozstrzygnięcia o żądaniu strony.

Sąd nie podzielił stanowiska organu, zgodnie z którym decyzja o przyznaniu omawianego świadczenia stała się bezprzedmiotowa z powodu zmiany stanu prawnego. Organ powołując się na fakt jej wygaśnięcia "z mocy prawa" nie wskazał przepisu prawa, który taki skutek wywołał. Nadto organ nie wskazał żadnego indywidualnego aktu administracyjnego, który usuwałby decyzję ostateczną przyznającą skarżącemu w istocie bezterminowo konkretne uprawnienie do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego z obrotu prawnego. Zgodnie natomiast z ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa), uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych.

Sąd I instancji odwołał się ponadto do argumentacji zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008 r. (sygn. akt I OSK 1773/07) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. (sygn. akt I OSK 953/07), w którym stwierdzono, iż: "w sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W przeciwnym wypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość". W dalszej części rozważań Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie podziela stanowiska organu, że wniosek skarżącego nie zainicjował postępowania administracyjnego w jego indywidualnej sprawie. We wniosku z [...] marca 2009 r., powołując się na przepisy ustawy o Policji i nabyte prawa, wniósł on o wypłatę równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin (§ 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku) nie oznacza, że nie ma przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Skoro bowiem przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania takiego wniosku, jak w przypadku, gdyby został złożony przez funkcjonariusza Policji. Oznacza to, że organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 21 marca 2009 r. jest wskazany Komendant Powiatowy Policji (§ 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia).

Uwzględniając powyższe uwagi należało stwierdzić, że Komendant Powiatowy Policji nie załatwił sprawy w sposób wymagany przepisami Kpa, co doprowadziło do stanu zaskarżalnej bezczynności. W ocenie Sądu skutkiem przyznania skarżącemu prawa do przedmiotowego równoważnika w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, jest powstanie stosunku administracyjnoprawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga także wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Skoro bowiem uprawnienie skarżącego do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynikało z decyzji administracyjnej indywidualizującej normę prawa materialnego, to brak uzasadnienia prawnego do przyjęcia, iż kolejne wnioski w tym przedmiocie (ustalenia prawa do równoważnika) winny być załatwiane w innej formie. W tym też przejawia się posiadanie przez stronę interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Skierowanie do wnioskodawcy pisma informacyjnego z dnia 12 marca 2009 r., było w istocie uchyleniem się od właściwego załatwienia sprawy.

W konsekwencji, Sąd na mocy art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Od powyższego wyroku Komendant Powiatowy Policji w K. wniósł skargę kasacyjną, zarzucając Sądowi:

- naruszenie prawa materialnego oraz norm kompetencyjnych przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.), art. 29 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.), § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. przez przyjęcie, iż komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim jest właściwym organem do rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 jako sprawy administracyjnej oraz, że sprawa ta winna być załatwiona w formie decyzji administracyjnej.

W konkluzji autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez odrzucenie skargi skarżącego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że tak w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie określa się, iż prawa emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jak i za remont lokalu mieszkalnego nie znajdują umocowania ani w ustawie o Policji, ani też w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji.

Organy orzekające słusznie zatem uznały, że emeryt (rencista) policyjny był uprawniony, chociaż na podstawie przepisów niekonstytucyjnych, do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego co do zasady tylko do 2006 r. (tak orzekł WSA w Warszawie w wyrokach 21 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1335/06; z 8 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2180/06), a ostatnio WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 538/09 poszedł jeszcze dalej uznając od początku brak uprawnień emerytów policyjnych do tego równoważnika.

Ustalanie uprawnień do równoważnika za remont lokalu, zgodnie z § 3 cyt. wcześniej rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., dokonywane jest w każdym roku oddzielnie na podstawie aktualnego składanego przez policjanta oświadczenia majątkowego. Zatem w każdym z tych przypadków mamy do czynienia ze sprawą administracyjną jeżeli występuje z wnioskiem osoba uprawniona. Nowy wzór oświadczenia majątkowego, wprowadzony przy nowelizacji rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r., wskazuje, iż nie może być składany przez emerytów policyjnych. Nowelizacją tą uchylono dotychczasowy § 8 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., co skutkuje cofnięciem dotychczasowych uprawnień do równoważnika oraz tym, że nie ma organu właściwego do rozpatrywania spraw równoważnika za remont, nie ma sprawy administracyjnej, jak i w konsekwencji formy decyzji administracyjnej przy "załatwianiu" wniosków emerytów policyjnych w tym przedmiocie.

Zagadnienie uprawnień mieszkaniowych emerytów i rencistów policyjnych reguluje cytowana wyżej ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Przewiduje ona dwa uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych emerytów i rencistów policyjnych tj. określone w art. 29 ust. 1 prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby i określone w art. 30 ustawy prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy.

Sąd w swych rozważaniach nad formą rozstrzygnięcia przez organ administracji całkowicie pominął normę wynikającą z postanowień art. 97 ust. 5 ustawy o Policji zastrzegającą wyłączność co do kręgu uprawnionych uniemożliwiającą wykładnię rozszerzającą na emerytów i rencistów policyjnych. Z przepisów ustawy o Policji jednoznacznie wynika, że ustawodawca prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu przyznał wyłącznie czynnym funkcjonariuszom. Zaś delegacja ustawowa upoważniała Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania tego równoważnika. Wydane na podstawie tego przepisu zarządzenia, a następnie rozporządzenia z postanowieniami dotyczącymi emerytów i rencistów policyjnych, w sposób jednoznaczny wykroczyły poza upoważnienie ustawy. Potwierdzenie takiego stanowiska znajdujemy w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, wypowiadającego się za wąskim rozumieniem art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin.

Rozciąganie w aktualnym stanie prawnym rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej co do zgłaszanych wniosków przez emerytów i rencistów policyjnych nie znajduje uzasadnienia prawnego i stanowi naruszenia norm wyrażonych przez ustawodawcę w cytowanym wyżej przepisie.

Należy mieć na uwadze, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej przez Komendanta Powiatowego Policji, a właściwą formą udzielenia odpowiedzi było pismo w sposób obszerny i wyczerpujący objaśniające stanowisko organu w sprawie.

Wydając orzeczenie zawierające rozstrzygnięcie merytoryczne, czy też umarzające postępowanie, na co wskazywał w uzasadnieniu wyroku Sąd, naruszyłoby przepisy o właściwości, a tym samym zostałyby wypełnione przesłanki zawarte w art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się wokół dwóch podstawowych zagadnień, mianowicie czy sprawa określona żądaniem strony może stanowić przedmiot postępowania administracyjnego oraz czy organ administracji dysponuje zdolnością do prowadzenia postępowania i jego zakończenia przez wydanie decyzji, innego aktu lub podjęcie stosownej czynności.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na potrzebę doprecyzowania przedmiotu sprawy, w której, jak słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki, doszło do bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Na wstępie uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd zaznaczył, iż w rozpoznawanej sprawie przedmiot skargi stanowiła bezczynność wskazanego Komendanta Powiatowego Policj, do którego skarżący, jako były funkcjonariusz Policji pobierający zaopatrzenie emerytalno-rentowe, skierował wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami.

Jednocześnie w dalszych rozważaniach Sąd, nie przesądzając kwestii formy załatwienia sprawy, dostrzegł konieczność rozróżnienia sytuacji, gdy wniosek strony sprowadza się do żądania kontynuacji wypłaty równoważnika przyznanego wcześniej decyzją ostateczną od sytuacji, gdy strona domaga się odrębnego orzeczenia o przyznaniu, czy ustaleniu prawa do równoważnika za lata 2006-2008.

Autor skargi kasacyjnej, pomijając ten aspekt sprawy, a w zasadzie wypaczając stanowisko Sądu, zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez przyjęcie, że wskazany Komendant Powiatowy Policji jest właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 jako sprawy administracyjnej.

Takie sformułowanie zarzutu sprawiło, że również wywody zawarte w skardze kasacyjnej nie są adekwatne do istoty sprawy rozstrzygniętej przez Sąd I instancji. Stanowisko autora skargi kasacyjnej opiera się bowiem na twierdzeniu, że w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu dla emerytów i rencistów policyjnych nie istnieje organ administracji właściwy do jej rozstrzygnięcia. W ocenie pełnomocnika organu po dniu 1 stycznia 2006 r. żądanie emeryta/rencisty policyjnego w przedmiocie ustalenia prawa do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a zatem nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 Kpa. Istotnym argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem w ocenie pełnomocnika organu stanowi fakt uchylenia z dniem 1 stycznia 2006 r. przez ustawodawcę § 8 oraz § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 919 – dalej jako rozporządzenie) w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy pogląd nie jest uzasadniony.

Przede wszystkim zgodzić się należy z wyczerpująco uzasadnioną oceną Sądu Wojewódzkiego, iż wbrew temu co wykazywał organ, zmiana stanu prawnego wskutek nowelizacji cyt. rozporządzenia nie spowodowała automatycznie wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji administracyjnych przyznających emerytowanym funkcjonariuszom policji prawo do przedmiotowego równoważnika. Brak w nowej regulacji postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie sprawił, że decyzje te wiążą nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie.

Zaznaczyć trzeba, że powyższe stanowisko, wyrażone już wcześniej w orzecznictwie, zyskało akceptację Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. (sygn. akt I OSK 953/07).

W rozpoznawanej sprawie bezspornym było to, że skarżący legitymuje się ostateczną decyzją z dnia [...] maja 1998 r., przyznającą prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu ze wskazaniem, iż jego wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalonej na podstawie obowiązujących stawek. Z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku wynika, że przedmiotowe świadczenie wypłacano skarżącemu do 2005 roku, na podstawie składanych oświadczeń mieszkaniowych. Wskazana decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

W kontekście powyższych okoliczności rozważenia wymagało zatem, w jakim trybie załatwiony być powinien wniosek skarżącego o wypłatę równoważnika za kolejne lata 2006-2008.

Zaznaczyć trzeba, że z mocy wymienionej decyzji z [...] maja 2008 r. powstał stosunek administracyjnoprawny, w ramach którego przyznanemu skarżącemu prawu odpowiada obowiązek organu wypłaty świadczenia "corocznie w wysokości ustalanej na podstawie obowiązujących stawek". Niewątpliwie przedmiotową decyzją przyznano skarżącemu określone uprawnienie na przyszłość (bezterminowo), a przepisy regulujące daną materię nie określiły zdarzenia, czy warunków, z jakimi wiązałoby się ustanie bytu prawnego nawiązanego stosunku materialnoprawnego.

W doktrynie przyjmuje się, że: "(...) Jeżeli w ramach stosunku administracyjnoprawnego mają być wykonane obowiązki lub uprawnienia o charakterze powtarzającym się, stosunek ten trwa tak długo, jak długo istnieje i obowiązuje norma prawna lub akt ją konkretyzujący" (por. J. Zimmermann: Prawo administracyjne. Kraków 2006, str. 257).

W związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie aktem autorytatywnie konkretyzującym uprawnienie skarżącego do przedmiotowego równoważnika jest decyzja, to słusznie Sąd Wojewódzki wskazał, iż wobec braku wyraźnego przepisu prawa uchylającego moc takiej decyzji, jej uchylenie, zmiana lub stwierdzenie nieważności mogłaby tylko nastąpić w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skoro tak się nie stało, to określony podmiot jest zobowiązany do realizacji decyzji.

W tym miejscu przypomnieć należy, że z jednej strony, według organu, corocznie składane oświadczenia przez policjanta (emeryta, rencistę) w celu ustalenia i wypłaty równoważnika, wszczynały odrębne sprawy administracyjne, z drugiej natomiast strony przyznano, że nie stosowano praktyki corocznego wydawania decyzji w tym zakresie. Odnosząc się do tej kwestii, należało przyjąć, że obowiązujące aktualnie i wcześniej przepisy nie przewidywały wydawania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty omawianego świadczenia. Przepis art. 97 ust. 5 ustawy o Policji nie przewiduje sprawy ustalenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu wśród spraw explicite wymienionych jako podlegających załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Z kolei, według delegacji zawartej w art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, określeniu w drodze rozporządzenia podlegała wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika. Konsekwentnie w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) w przepisie § 9 określono organy właściwe "do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego".

Wyraźne wyłączenie działań właściwego organu w zakresie ustalania wysokości równoważnika i jego wypłaty z katalogu spraw podlegających załatwieniu w drodze decyzji pozostaje w związku z treścią wym. art. 91 ust. 2 ustawy o Policji.

Należy podkreślić, że wykonanie decyzji o przyznaniu przedmiotowego równoważnika nie polega na automatycznej wypłacie stałej wysokości świadczenia, a wymaga corocznego ustalania kwoty waloryzowanego równoważnika na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego corocznie przez beneficjenta (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.). Istotna jest zwłaszcza treść przepisu § 3 ust. 6 cyt. rozporządzenia, według którego równoważnik pieniężny wypłaca się nie później niż w terminie sześciu miesięcy od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Z powyższej regulacji wynika więc, że po złożeniu oświadczenia mieszkaniowego właściwa jednostka organizacyjna Policji (§ 3 ust. 7) dokonuje czynności w postaci ustalenia wysokości i wypłaty przedmiotowego świadczenia.

W okolicznościach konkretnej sprawy, właśnie niepodjęcie tych czynności wykonawczych i skierowanie do wnioskodawcy tylko pisma informacyjnego wyczerpywało stan zaskarżalnej bezczynności.

W ocenie składu orzekającego przedstawiony powyżej stan prawny uzasadnia przyjęcie, że w przypadku istnienia ostatecznej decyzji o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, ustalenie i wypłata przedmiotowego świadczenia na rzecz policjanta, a także emerytowanego funkcjonariusza Policji, następuje w drodze czynności materialno-technicznych organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem pogląd wyrażony w literaturze przedmiotu, że akt lub czynność (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) może dotyczyć nie tylko uprawnień lub obowiązków określonych wprost przepisami prawa (istniejących ex lege), czy opartych na przepisach prawa, ale także skonkretyzowanych aktem stosowania prawa np. w drodze decyzji (zob. A. Kabat, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. II Zakamycze 2006, str. 25; E. Łętowska, glosa do wyroku NSA z dnia 14 sierpnia 2002 r., II SA/GD 4182/2001, OSP 2003, nr 10, poz.135, M. Bogusz, glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2005 r., II SAB/Bd 23/2004, OSP 2006, nr 3).

Przyjmuje się w doktrynie, że działania, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. posiadają charakter czynności faktycznych, są to tzw. czynności materialno-techniczne, które wywołują skutki prawne pośrednio, drogą faktów (zob. J. Borkowski: Podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w świetle ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. ST 1997, nr 5).

Zastrzec jednak należy, że trudności interpretacyjne występujące na tle stosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powodują w praktyce orzeczniczej konieczność kazuistycznego podejścia przy kwalifikowaniu danego działania organu, jako aktu lub czynności w rozumieniu tego przepisu. Przykładowo można wskazać, że do katalogu omawianych aktów i czynności zaliczano m. in.: wypłatę uposażenia zasadniczego i dodatków policjantowi (wyrok NSA z 29 sierpnia 2000 r., sygn. akt II SA 818/00), ustalenie wysokości poszczególnych części subwencji i ich przekazanie (uchwała NSA z 2 lipca 2001 r., sygn. FPS 1/01, ONSA 2002, z. 1, p. 1), obliczenie i przyznanie dotacji dla placówki oświatowej (wyrok NSA z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 319/07).

Zauważyć przy tym należy, że o ile w piśmiennictwie wskazuje się, iż akty i czynności objęte art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczą aktualizacji czy wykonywania prawa, to pewne wątpliwości pojawiają się przy ich odnoszeniu do wykonywania występujących już w obrocie decyzji (por. A. Kisielewicz: Akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] Instytucje Procesu Administracyjnego i sądowo administracyjnego. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Ludwikowi Żukowskiemu. Przemyśl-Rzeszów 2009, str. 179-180; Z. Kmieciak: Funkcje procedury a efektywność ochrony sądowoadministracyjnej [w:] Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego. Wyd. NSA, Warszawa 2007, str. 272; E. Łętowska glosa do wyroku NSA z dnia 14 sierpnia 2002 r., II SA/GD 4182/2001,OSP 2003r, Nr 10, poz. 135).

Ze względów wcześniej przedstawionych uprawnionym jest jednak uznanie, że żądana przez skarżącego realizacja uprawnienia wynikającego z decyzji o przyznaniu mu przedmiotowego równoważnika wymaga działań wykonawczych organu, przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji brak podstaw do wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej.

W rezultacie należy doprecyzować stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku i wskazać na dwa możliwe sposoby działania organu w rozpatrywanej sprawie. Mianowicie organ powinien dokonać czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, ewentualnie, w przypadku, gdy organ uzna, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do otrzymania (wypłaty) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, to wówczas powinien wydać stosowną decyzję administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do poglądu wyrażonego w orzecznictwie, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., I OSK 761/08).

Zarówno we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w aktualnych orzeczeniach sądów administracyjnych obu instancji, dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji (m. in. postanowienie NSA z 27 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 230/09 – w sprawie odmowy wydania dowodu osobistego; wyrok NSA z 8 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 850/06 – dotyczący odmowy wydania zezwolenia zagranicznego; wyrok NSA z 10 października 2007 r., sygn. akt II SA 1719/03 – dotyczący odmowy udostępnienia danych z ewidencji pojazdów; wyrok NSA z 15.02.2007 r.sygn. akt I OSK 509/06; wyrok NSA sygn. akt z dnia 25 lutego 1983 r II SA 2083/82 w sprawie odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego; postanowienie WSA w Gdańsku z 8 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 262/07 – dotyczące odmowy dokonania czynności ustawienia znaku drogowego; postanowienie WSA w Gliwicach z 31 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Gl 1374/07; wyrok WSA w Krakowie z 9 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Kr 1210/05).

Jednocześnie nie można nie zauważyć odmiennego kierunku orzecznictwa, w ramach którego na równi traktuje się czynności potwierdzające istnienie prawa (obowiązku), jak i czynności odmawiające takiego potwierdzenia, czy polegające na odmowie wykonania czynności np. odmowa zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn.akt I OPS 3/07), wypłata i odmowa wypłaty należności mieszkaniowych dla żołnierza (uchwała NSA z 28 maja 2001 r., sygn.akt OPK 10/01).

Warto jednak wskazać, że w doktrynie dostrzega się potrzebę rozróżnienia czynności polegających na potwierdzeniu istnienia prawa, od przypadków gdy dochodzi do odmowy podjęcia takich czynności. Podnosi się, iż odmowa potwierdzenia uprawnienia stanowi władcze, jednostronne rozstrzyganie o czyichś uprawnieniach lub ich braku (por. A. Kisielewicz: Akty i czynności..., op. cit., str. 195-196; Z. Kmieciak glosa do uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, OSP 2008, Nr 5, poz.51).

Za przekonujący należy uznać pogląd wyrażony w orzecznictwie i piśmiennictwie, iż z treści art. 104 kpa można wyprowadzić kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia, chyba że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji (por. K. M. Ziemski: Indywidualny akt administracyjny jako forma działania administracji. Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznań 2005, str. 445-453; Cz. Martysz: Podstawa prawna decyzji administracyjnej [w:] Księga jubileuszowa z okazji 60 rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali. Oficyna a Wolters Kluwer bussines. Warszawa 2008, str. 209-216; uchwała NSA z 28 maja 2001 r., OPK 10/01).

W ocenie składu orzekającego rozstrzygając o formie, w jakiej powinna nastąpić odmowa wypłaty przedmiotowego równoważnika, trzeba mieć na uwadze, aby strona miała zapewnioną dostatecznie efektywną ochronę prawną. Tymczasem forma "aktów i czynności" – przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie zapewnia w sposób wystarczający standardów ochrony praw jednostki, gdyż strona pozbawiona jest podstawowych praw procesowych (B. Adamiak: Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji publicznej i formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego. Toruń 2005, str. 7-21).

Wskazuje się również, że brak jasnych i przejrzystych rozwiązań w przepisach prawa materialnego skutkuje potrzebą szukania przesłanek dopuszczalności prawa do procesu, wyprowadzanych z wartości ogólnych. "Jednostka poszukująca ochrony sądowej musi mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w procedurze regulowanej prawem procesowym, w formie decyzji, która podlega weryfikacji we właściwym trybie" (B. Adamiak: Prawo do procesu na drodze administracyjnej jako gwarancja realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego [w:] Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi L. Żukowskiemu. Przemyśl-Rzeszów 2009, str. 29-43).

W kontekście rozpatrywanej sprawy forma decyzji w razie odmowy dokonania czynności wypłaty spornego świadczenia jest szczególnie pożądana, jeśli się zważy, że takie działanie organu w istocie oznacza zniweczenie uprawnienia, które zostało już potwierdzone ostateczną decyzja administracyjną. Wykluczyć jednocześnie trzeba możliwość uzyskania skutecznej ochrony przed sądem powszechnym lub w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W doktrynie zwraca się uwagę na to, iż "cechą znamienną stosunku egzekucyjnego administracyjnoprawnego jest to, że organem uprawnionym do wszczęcia egzekucji może być wyłącznie organ państwowy (...). Zawsze inicjatywa podjęcia egzekucji jest następstwem czynności konwencjonalnej organu państwowego. Nie ma zatem w stosunku egzekucyjnym możliwości zawiązania go w wyniku czynności podjętej przez podmiot administrowany" (R. Hauser: Stosunek administracyjnoprawny [w:] System prawa administracyjnego. Tom I. Wyd. C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010, str. 208).

Marginalnie trzeba zaznaczyć, że decyzja ostateczna orzekająca o prawie skarżącego do przedmiotowego równoważnika nie zawiera określenia wysokości należności pieniężnej, co jest niezbędnym elementem tytułu wykonawczego, będącego podstawą wszczęcia egzekucji administracyjnej (art. 26 i 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

W rozpoznawanej sprawie założyć również należało brak możliwości potraktowania decyzji przyznającej skarżącemu przedmiotowy równoważnik jako tytułu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 777 § 1 pkt 3 kpc i nadanie jej sądowej klauzuli wykonalności. Jak wskazano w orzecznictwie treść art. 777 § 1 pkt 3 kpc nawiązuje do powszechnie przyjętej zasady, że orzeczenie sądowe podlega realizacji w drodze egzekucji sądowej, a decyzja lub postanowienie administracyjne w drodze egzekucji administracyjnej. Wyjątki od tej zasady dopuszczalne są tylko wtedy, gdy przewiduje to przepis ustawy (por. uchwała Sądu Najwyższego z 9 lipca 2009 r., sygn. III CZP 44/09).

Z tych wszystkich względów należało zaakceptować stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który stwierdził, iż odmowa wypłaty dokonana w formie pisma informacyjnego oznaczała bezczynność wskazanego organu, naruszającą przepisy postępowania administracyjnego.

Uściślając ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazać ponadto trzeba, że oprócz sytuacji, gdy właściwy organ odmówi wypłaty dochodzonego świadczenia pieniężnego, potrzeba wydania decyzji mogłaby zaistnieć wówczas, gdyby z obrotu prawnego usunięta została decyzja o przyznaniu przedmiotowego równoważnika, a strona domagałaby się nadal przyznania (ustalenia) prawa do tego równoważnika.

Odnosząc się jeszcze do zarzutów skargi kasacyjnej, zauważyć trzeba, iż w przeważającej części argumentacja w niej przytoczona służyła wykazaniu, że skarżącemu, jako emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji, nie przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Tymczasem Sąd Wojewódzki w wydanym wyroku nie zawarł oceny w tym zakresie, a jedynie stwierdzając pozostawanie organu w bezczynności zobowiązał go do załatwienia wniosku, wskazując w wytycznych na ewentualne działania procesowe, prowadzące do zakończenia postępowania administracyjnego zgodnie z wymogami kodeksowymi.

Wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej, z przyczyn podanych wyżej, należało stwierdzić, że mimo zmiany stanu prawnego istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu przez organ, który uprzednio wydał decyzję o przyznaniu spornego równoważnika pieniężnego i który do 2005 r. decyzję tę realizował, dokonując na rzecz skarżącego wypłat stosownych kwot pieniężnych. Nie może budzić bowiem wątpliwości, że uprawnienie emeryta/rencisty policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu jest pochodną jego pozostawania w przeszłości w stosunku służbowym funkcjonariusza Policji. Stosunek ten ma charakter administracyjny i niewątpliwie dominują w nim elementy publicznoprawne. Z tego też względu ustawodawca przekazał załatwianie spraw związanych z uprawnieniem do równoważnika pieniężnego za remont lokalu organom administracji publicznej i poddał kontroli sądownictwu administracyjnemu, a zatem mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, a nie cywilną. Uchylenie przez ustawodawcę § 8 i § 9 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia nie oznacza, że sprawa z natury rzeczy administracyjna przestała posiadać taki charakter. Uchylenie przez ustawodawcę przepisu § 8 rozporządzenia można ewentualnie oceniać w kontekście odpadnięcia przesłanki merytorycznej warunkującej nabycie przedmiotowego prawa, a nie jako uzasadnienie nieistnienia sprawy administracyjnej. W analizowanym stanie prawnym prawidłowe zatem było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do właściwości organu administracji w przedmiotowej sprawie.

W świetle reguł wykładni systemowej nie do zaakceptowania byłoby stanowisko zakładające, że sprawy policjantów o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego podlegałyby rozpoznaniu w drodze administracyjnej a emerytów/rencistów policyjnych przez sąd powszechny (cywilny). W szczególności, jeżeli zważyć, że skarżący legitymuje się ostateczną decyzją o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.