Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 67/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.), Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ II instancji) po rozpatrzeniu odwołania A. U. (dalej także odwołujący, skarżący) od decyzji Starosty [...] (dalej: Starosta, organ I instancji) z [...] lipca 2018 r., znak [...] utrzymał w zaskarżoną decyzję mocy.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Starosta decyzją z [...] lipca 2018 r., znak [...] ustalił odszkodowanie na rzecz A. U. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w gminie [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka numer [...], obr. [...], ujawnioną w księdze wieczystej KW nr [...] Od tej decyzji w ustawowym terminie odwołał się skarżący, kwestionując wysokość odszkodowania w odniesieniu do wartości nieruchomości gruntowej, przyjętej przez organ I instancji w wysokości [...] złotych za 1 m2. Nie zakwestionowano natomiast przyjętej przez organ I instancji wartości nakładów budowlanych [...] złotych. Odwołujący wskazał, że działka [...] była wykorzystywana w czasie wydania decyzji skutkującej przejściem prawa własności na Gminę [...] jako grunt zabudowany zasiedlony budynkiem jednorodzinnym, a więc na cele mieszkaniowe, stąd do wyceny należało przyjąć budowlane przeznaczenie nieruchomości. Wbrew stanowisku rzeczoznawcy majątkowego jak i organu I instancji, decyzja Wojewody i wyrok WSA nie nakazały przyjęcia innego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. Odwołujący wskazał, że dokonując wyceny biegła przyjęła jako nieruchomości porównawcze grunty o powierzchniach wielokrotnie większych niż działka numer [...] o powierzchni 0,0304 ha. Odwołujący wskazał, że gdyby działka [...] nie została wydzielona w celu poszerzenia istniejącej drogi publicznej, powiększyłaby areał działek sprzedanych przez wnioskodawcę, w taki sposób i za taką cenę jak doszło do sprzedaży działki o numerze [...]. Nawet gdyby przyjąć metodologię zastosowaną w operacie, to błędnym było przyjęcie jako referencyjnych pięciu nieruchomości, z których żadna nie jest położona w [...], a nawet na terenie gminy [...]. Odwołujący wskazał, że miejscowości [...] czy [...] leżą w znacznej odległości od [...], całkowicie nieporównywalnej

z odległością dzielącą [...] i [...]. Jednocześnie wskazał, że nie kwestionuje wysokości odszkodowania za nakłady budowlane.

Wojewoda, jako podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujący stan faktyczny:

Wnioskiem z [...] sierpnia 2014 r. skarżący wystąpił o ustalenie odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb: [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], o pow. 0.0304 ha, zapisanej aktualnie w księdze wieczystej KW nr [...] - w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.. Dz. U. 2018 r., poz. 2204 ze zm. - dalej: u.g.n.).

Działka numer [...], arkusz mapy [...], obręb [...] ma powierzchnię 0,0304 ha (304 m2) i znajduje się w [...] w ciągu gminnej drogi publicznej - tj. ulicy [...]. Działka jest opisana w rejestrze gruntów jako "grunt orny" o klasie bonitacyjnej RIII b, a nadto jest zapisana w księdze wieczystej o numerze [...], jako własność A. U..

Przedmiotowa sprawa była już trzykrotnie rozpoznawana przez organ I instancji. W pierwszej decyzji - z [...] maja 2015 r. Starosta uznał, że nie zachodzą przesłanki do ustalenia odszkodowania i odmówił jego ustalenia w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Wskutek rozpoznania odwołania A. U., Wojewoda decyzją z [...] sierpnia 2015 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że w jego ocenie w sprawie zaszły przesłanki do ustalenia odszkodowania. Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Starosta ustalił na rzecz p. A. U. odszkodowanie w wysokości [...] zł. Po rozpoznaniu odwołania A. U., Wojewoda decyzją z [...] marca 2017 r., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniósł A. U.. Wyrokiem z 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 484/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił tę skargę. Przy piśmie z [...] października 2017 r. Wojewoda przesłał organowi I instancji akta przedmiotowej sprawy, celem jej ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu.

W ramach ponownego rozpoznania sprawy, Starosta powołał biegłą A. S. zlecając jej sporządzenie nowego operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] lipca 2017 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna, w której udział wzięła A. S. - rzeczoznawca majątkowy. Pomimo prawidłowego zawiadomienia o terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej nie stawili się: A. U. - były właściciel nieruchomości, [...] M. D. - pełnomocnik Wójta Gminy [...]. Przed rozprawą administracyjną skarżący złożył pismo z [...] kwietnia 2018 r., w którym zawarł zastrzeżenia do sporządzonej opinii, następnie ww. pismo uzupełnił pismem z [...] kwietnia 2018 r., a dodatkowo złożył wniosek o przyznanie nieruchomości zamiennej. Ustosunkowując się do zagadnienia nieruchomości zamiennej pełnomocnik Wójta Gminy [...] w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. wskazał, ze Gmina nie dysponuje nieruchomością, która mogłaby zostać przyznana jako nieruchomość zamienna w ramach ustalanego odszkodowania.

A. S. odpowiadając na zarzuty p. A. U. w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. podała, że zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji Wojewody z [...] marca 2017 r. oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 sierpnia 2018 r. zastosowała zasadę korzyści w procesie szacowania nieruchomości, a także szczegółowo wyjaśniła dlaczego dokonała porównania cen nieruchomości siedliskowych, a nie mieszkaniowych, jak sugerował odwołujący. Ponadto biegła wyjaśniła dlaczego w niniejszej sprawie do porównań przyjmowane są nieruchomości o powierzchni zbliżonej do powierzchni istniejącej przed podziałem działki nr [...].

W takim stanie sprawy organ II instancji wskazał, że art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi przykład tzw. szczególnego typu wywłaszczenia, następującego ex lege. Konsekwencją obowiązywania wyrażonej we wskazanym przepisie normy prawnej jest to, iż określone działki gruntu - wydzielone pod drogi publiczne - stają się z mocy prawa własnością, odpowiednio gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna lub też orzeczenie o podziale prawomocne. Następstwem powyższego jest natomiast to, że za działki gruntu których prawo własności zostało przejęte z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa przysługuje odszkodowanie. Artykuł 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje nadto, iż wysokość odszkodowania powinna zostać - co do zasady - w pierwszej kolejności uzgodniona pomiędzy właścicielem (ewentualnie użytkownikiem wieczystym) oraz właściwym organem. W przypadku braku zawarcia porozumienia we wspomnianym zakresie, obowiązek ustalenia stosownego odszkodowania spoczywa na organie właściwym do ustalenia odszkodowania według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Takim organem, stosownie do treści art. 129 ust. 5 pkt. 1 u.g.n. jest właściwy miejscowo starosta, przez którego rozumie się prezydenta miasta na prawach powiatu, który czyni zadość temu obowiązkowi w drodze decyzji administracyjnej wydanej w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

W sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wniosek o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. W obrocie prawnym funkcjonuje bowiem decyzja administracyjna wydana na wniosek dotychczasowego właściciela, która spowodowała podział nieruchomości wydzielonej pod drogę w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. oraz wydzielenie na jej podstawie działki pod drogę publiczną; z wnioskiem wystąpił podmiot uprawniony - były właściciel działki. Nastąpił też skutek w postaci przejścia prawa własności z mocy prawa na rzecz właściwej miejscowo jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Spełnienie powyższych przesłanek potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 484/17. Powyższego nie kwestionują ponadto strony postępowania. Kwestią sporną w sprawie pozostaje nadal wysokość ustalonego odszkodowania, którą kwestionuje A. U., jednocześnie podważając poprawność sporządzonego operatu szacunkowego z [...] grudnia 2017 r.

Wojewoda stwierdził, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje na podstawie wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, który sporządza na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego odszkodowanie za utracone prawo własności musi być "słuszne". Jednym z mechanizmów służących zabezpieczeniu zasady "słusznego odszkodowania" jest tzw. "zasada korzyści" wywłaszczonego, unormowana wart. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Zasada ta oznacza, że każdorazowo w procesie ustalenia odszkodowania należnego za utraconą nieruchomość konieczne jest przeprowadzenie wszechstronnej analizy nieruchomości wycenianej pod kątem tego, czy jej przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości, czy też nie. W zależności od wyniku takiej oceny odszkodowanie za utraconą wartość ustala się albo przez pryzmat tzw. "aktualnego sposobu korzystania" z nieruchomości albo też z uwzględnieniem nowego (publicznego) przeznaczenia nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia. Pojęcie aktualnego sposobu użytkowania oznacza faktyczny stan nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny.

Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami oraz stan nieruchomości, przez który należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (art. 134 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n.).

Wartość nieruchomości określana jest przez rzeczoznawcę majątkowego, także na podstawie przepisów Działu IV (art. 149-159) ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz subsydiarnie na podstawie postanowień standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych opracowanych przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, które co prawda nie stanowią prawa powszechnie wiążącego, lecz stanowią swego rodzaju kodeks dobrej praktyki dla rzeczoznawców majątkowych.

Dla przedmiotowego gruntu nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu objętego niniejszym postępowaniem administracyjnym została natomiast wydana przez Wójta Gminy [...] dnia [...] lutego 2006 r. decyzja o warunkach zabudowy (sygn. [...]), w której zapisano obowiązek zarezerwowania pasa terenu wzdłuż drogi o szerokości 2,00 metrów z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi publicznej. Z kolei zgodnie z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy [...] przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. działka nr [...] położona jest na obszarze zabudowy mieszkaniowo - usługowej (oznaczonej na rysunku studium symbolem Ml).

Podział nieruchomości został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...].07.2006 r. (sygn. [...]). W wyniku podziału działki nr [...] wydzielono działkę nr [...] o przeznaczeniu pod przyszłe poszerzenie drogi oraz działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] - z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Jak wskazał w swej poprzedniej decyzji Wojewoda, a co zostało potwierdzone w wyroku WSA w Poznaniu z 10 sierpnia 2017 r., w sprawie kluczowe jest, w związku z art. 134 ust. 3 u.g.n., w pierwszej kolejności ustalenie aktualnego sposobu użytkowania wycenianej działki numer [...] i dokonanie wyceny nieruchomości według niego, tj. według faktycznego stanu nieruchomości, bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny, a następnie dokonanie wyceny w oparciu o przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia. Następnie zadaniem biegłego jest porównanie wyniku "obu wycen" i określenie wartości rynkowej w oparciu o wyższą wartość. Jednocześnie zaznaczono, że ustalenie aktualnego sposobu użytkowania z nieruchomości nie może nastąpić w oparciu o studium uwarunkowań, które nie jest aktem prawa miejscowego. W sprawie powinny zostać wzięte pod uwagę ustalenia z decyzji o warunkach zabudowy z 2006 r., gdzie wskazano, że na działce [...] ma znaleźć się droga publiczna, więc niezrozumiałe było przyznanie temu fragmentowi na dzień [...] lipca 2006 r. przeznaczenia mieszkaniowego. Między innymi z uwagi na powyższe uchybienie poprzedni operat szacunkowy nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. W nowym operacie szacunkowym z [...] grudnia 2017 r. powyższe zastrzeżenia organu odwoławczego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zostały uwzględnione. Biegła w pierwszej kolejności ustaliła aktualny sposób użytkowania nieruchomości, już nie w oparciu o studium uwarunkowań, a na podstawie zapisów ewidencji gruntów w której przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest jako nieruchomość rolna zabudowana - tereny zabudowane mieszkaniowe oraz w części jako grunty orne (Illb i IVa klasy bonitacji). Mając na względzie powyższe, biegła w pierwszej kolejności wyceniła grunt według przeznaczenia siedliskowego (aktualny sposób użytkowania), a następnie według przeznaczenia drogowego (przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia, wynikające z decyzji o warunkach zabudowy z 2006 r.) Na podstawie przeprowadzonych analiz biegła wykazała, że ceny transakcyjne nieruchomości o przeznaczeniu siedliskowym są niższe od cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, stąd decyzja biegłej o przeprowadzeniu wyceny według cen korzystniejszych dla właściciela, tj. według cen nieruchomości drogowych. Wyceny dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Do porównań przyjęto 25 transakcji, a także określono cechy wpływające na wartość nieruchomości oraz wyznaczyła ich wagi procentowe. Biegła z zakresu wyceny nieruchomości wskazała, że nieruchomość wyceniana charakteryzuje się korzystną lokalizacją, bardzo korzystnym stanem zagospodarowania, przeciętną intensywnością wykorzystania drogi i wagą inwestycji.

W analizowanym przypadku biegła z zakresu szacowania nieruchomości przyjęła do porównań nieruchomości podobne w myśl przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n., a więc nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W wyniku przeprowadzenia analizy transakcji nieruchomościami dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego, [...] A. S., wartość prawa własności 1 m2 gruntu przy zastosowaniu współczynników korygujących, została określona na poziomie [...] zł. Biegła dokonała wyceny wartości nakładów budowlanych na łączną kwotę [...]zł.

W świetle § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który stanowi, że Operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego Wojewoda uznał, że biegła zawarła w operacie szacunkowym informacje istotne z punktu widzenia celu dla którego opinia została sporządzona, a także poprawnie określiła uwarunkowania merytoryczne i uzasadniła przyjęte rozwiązania w operacie szacunkowym.

Wojewoda stwierdził, że organ I instancji słusznie przyjął operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2017 r. jako podstawę do ustalenia odszkodowania na rzecz A. U., uznając, że ww. operat został sporządzony zgodnie z wymaganiami art. 175 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z powołanym przepisem Rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Operat szacunkowy jest zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku regionalnym. Organ II instancji podkreślił, że, zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda nie zgodził się z odwołującym odnośnie konieczności przyjęcia budowlanego/mieszkaniowego przeznaczenia nieruchomości - w przedmiotowej sprawie należało - czyniąc zadość zasadzie korzyści - ustalić w pierwszej kolejności aktualny sposób użytkowania nieruchomości i w oparciu o to przeznaczenie dokonać wyceny gruntu, a następnie dokonać wyceny w oparciu o przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia. Finalnie, należało porównać wyniki obu tych wycen i określić wartość rynkową nieruchomości w oparciu o wyższą wartość (w tym przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym). Biegła w swym piśmie z [...] czerwca 2018 r. wskazała, że należy mieć na względzie, że czym innym jest mieszkaniowe przeznaczenie pozostałej po wydzieleniu drogi części nieruchomości, wynikające z decyzji o warunkach zabudowy, a faktyczny sposób użytkowania tej nieruchomości, którego nie postrzega się przez pryzmat ww. przeznaczenia. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut dotyczący powierzchni nieruchomości: wycena dokonana została z uwzględnieniem stanu na dzień [...] lipca 2006 r., a zatem zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n.. W tym dniu nie istniała jeszcze działka numer [...] o powierzchni 0,0304 ha, a działka numer [...] o powierzchni 0,9253 ha, której część podlegała wycenie. Decyzja podziałowa z [...] lipca 2006 r. skutki prawne wywarła z dniem uostatecznienia, a więc dopiero z dniem [...] sierpnia 2006 r. Oznacza to, iż przedmiotem wyceny nie mogła być nieistniejąca działka numer [...] i nieruchomości w stosunku do niej podobne, a działka numer [...]. Odnośnie położenia nieruchomości przyjętych do porównań, Wojewoda uznał za wyczerpujące wyjaśnia biegłej zawarte w piśmie z [...] czerwca 2018 r., iż "wskazane nieruchomości na terenie [...] czy [...] poza bliską lokalizacją względem miasta, posiadają zgoła odmienne uwarunkowania, gdyż przeznaczone są pod zabudowę kilkoma lub kilkunastoma budynkami mieszkalnymi, z możliwym dalszym podziałem na mniejsze działki (...) dla celu wyceny przedmiotowej nieruchomości nie było możliwości postrzegania przez pryzmat wydawanych warunków zabudowy, a faktycznego sposobu zagospodarowania, jakim było tzw. "siedlisko" - 1 budynek mieszkalny na dużym obszarze gruntu. Nawet, gdyby miała zostać uwzględniona lepsza lokalizacja nieruchomości wycenianej względem nieruchomości zawartych w tabeli na stronie 19, przeznaczonych pod zabudowę siedliskową lub pojedynczej zabudowy mieszkaniowej, wykonane zostałoby to za pomocą ekstrapolowania cechy lokalizacja i nie dało wartości wyższej niż ceny nieruchomości drogowych w badanym rejonie, bowiem dopiero ceny nieruchomości mieszkaniowych o możliwej zabudowie bardziej licznej (w tym intensywnej szeregowej lub bliźniaczej) kształtują się na poziomie [...] zł/m2".

Decyzja organu II instancji została zaskarżona do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w [...] przez A. U..

Wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi II instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego organ II instancji naruszył przepis art. 134 u.g.n. w zakresie, w jakim statuuje on zasadę słuszności przy wycenie nieruchomości dla celów odszkodowawczych, w szczególności poprzez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła być wykorzystywana na cele mieszkalne, oraz przyjęcie iż była ona wykorzystywana siedliskowo. Doszło też do naruszenia przepisu art. 153 ust. 1 ww. ustawy poprzez uznanie, że w operacie szacunkowym przy obliczaniu wartości nieruchomości siedliskowych przyjęto nieruchomości podobne, podczas gdy przyjęto nieruchomości cech tych nie noszących, co spowodowało zaniżenie wartości średniej wskazanej przez biegłą, a w konsekwencji ustalonego odszkodowania oraz art. 154 ust. 2 ww. ustawy, poprzez przyjęcie, że określając przeznaczenie nieruchomości podlegającej wycenie nie można kierować się treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (w przypadku braku planu miejscowego).

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że poza sporem jest zaistnienie przesłanek do ustalenia odszkodowania, wycena nakładów na nieruchomości oraz konieczność zastosowania tzw. "zasady korzyści" sformułowanej w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy.

Skarżący podniósł, że kwestionuje zasadność i prawidłowość określenia "aktualnego sposobu korzystania" z nieruchomości. Wskazuje, że w myśl przepisu art. 154 ust. 2 u.g.n., określając przeznaczenie nieruchomości podlegającej wycenie, należy, w braku planu miejscowego, posługiwać się dokumentem jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy [...] przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2013 roku, wyceniania nieruchomość położona jest na obszarze zabudowy mieszkaniowo – usługowej, tymczasem organ II instancji w zaskarżonej decyzji wyraził pogląd, iż rozstrzygające winny być zapisy w ewidencji gruntów (rola, zabudowana).

Nadto nie wzięto pod uwagę faktu, w jaki sposób przedmiotowa nieruchomość była w dacie wywłaszczenia wykorzystywana. Wycenie podlegała część działki o numerze [...], jako iż działka [...] w tej dacie nie istniała. Działka [...] była natomiast wykorzystywana podówczas jako grunt zabudowany zasiedlonym budynkiem jednorodzinnym, a więc na cele mieszkaniowe. W tym czasie, od wielu lat na przedmiotowej działce istniał należący do skarżącego (i przez niego zamieszkały) budynek mieszkalny. Przyjęcie jako podstawy ustalenia aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości zapisów ewidencji gruntów skutkowało uznaniem, że wyceniana działka była działką siedliskową, co nie odpowiadało prawdzie i zaniżyło dokonaną wycenę. II.

Organ II instancji nie ocenił sporządzonego operatu w sposób dostatecznie wyczerpujący, pod kątem jakie nieruchomości biegła przyjęła jako nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej: z operatu szacunkowego powinno wynikać dlaczego rzeczoznawca uznał te, a nie inne nieruchomości, jako porównywalne. Tymczasem w przedmiotowym operacie szacunkowym elementów tych zabrakło, a biegła do wyceny przyjęła nieruchomości nie będące nieruchomościami podobnymi do wycenianej. W tabeli nr [...] (str. [...] operatu) biegła podała pięć nieruchomości, które przyjęła jako nieruchomości podobne, przy czyn nie wskazała, dlaczego przypisuje im tą cechę. Ma to znaczenie tym większe, że nieruchomości wymienione w tabeli [...] położone są w odległych gminach (w odniesieniu do [...]). Tymczasem wyceniana nieruchomość jest zlokalizowana zdecydowanie atrakcyjniej - w bliskiej odległości od centrum miasta, w gminie bezpośrednio z miastem sąsiadującej. Co więcej, biegła wskazała, że dokonała eliminacji nieruchomości, które "posiadały wydaną decyzję o warunkach zabudowy dla większej liczby budynków" oraz "przeznaczone były w studium pod zabudowę mieszkaniową (...)". Cechami tymi charakteryzowała się wyceniana nieruchomość: w stosunku do niej wydana była decyzja o warunkach zabudowy (z [...] lutego 2006 roku) przewidująca możliwość wzniesienia sześciu budynków mieszkalnych. Biegła dokonała eliminacji nieruchomości posiadających cechy jak nieruchomość wyceniana, które to cechy korzystnie wpływają na wartość nieruchomości (zwiększają ją). Skutkowało to zaniżeniem wartości wycenianej nieruchomości w operacie szacunkowym.

Dokonując wyceny nieruchomości gruntowej, jako nieruchomości porównawcze przyjęto nieruchomości o powierzchniach wielokrotnie większych niż działka [...], o powierzchni 0,0304 ha. Wartość nieruchomości o dużym areale jest w przeliczeniu na 1 m2 znacząco niższa niż wartość działki mniejszej. Skarżący w 2011 roku sprzedał działkę oznaczoną nr [...], bezpośrednio sąsiadującą z przedmiotową działką [...], która miała powierzchnię 0,0650 ha, za cenę [...] złotych, co daje kwotę [...]złotych za 1 m2. Jest to wielokrotnie więcej niż kwota wskazana w wycenie. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej właścicielowi należy się słuszne odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, a więc ekwiwalentne w stosunku do wartości wywłaszczonej nieruchomości. Gdyby działka [...] nie została wydzielona w celu poszerzenia istniejącej drogi publicznej, powiększyłaby areał działek sprzedanych przez wnioskodawcę, w taki sposób i za taką cenę jak doszło do sprzedaży działki o numerze [...]. Odszkodowaniem ekwiwalentnym jest odszkodowanie w wysokości odpowiadającej cenie sprzedanych przez odwołującego działek, a w tym działki [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA).

W myśl art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji dyspozycja zawarta w art. 153 p.p.s.a. wyznacza obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji publicznej i sądzie. Naruszenie przez organ administracji publicznej normy z art. 153 P.p.s.a. w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Związanie oceną prawną wyrażoną w treści prawomocnego orzeczenia oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania dotyczy zarówno organu administracji publicznej, jak i Sądu ponownie rozpoznającego przedmiotową sprawę.

Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że w niniejszym postępowaniu Sąd rozpoznający sprawę przede wszystkim kontroluje zastosowanie się przez organy administracji do wskazań co do dalszego postępowania wynikających z zapadłego wcześniej prawomocnego wyroku tutejszego Sądu w sprawie IV SA/Po 484/17. Kontrola ta prowadzi zaś do wniosku, że wytyczne te zostały przez organy prawidłowo wykonane.

W uzasadnieniu wyroku w sprawie IV SA/Po 484/17 podkreślono, że studium nie pozwala ustalić przeznaczenia nieruchomości ("Ustalenie przez biegłą aktualnego sposobu użytkowania wycenianej działki nr [...] w oparciu o obowiązujące dla tego obszaru studium uwarunkowań stanowiło wadę dyskwalifikującą sporządzony w sprawie operat.") i wobec uprawomocnienia się tegoż wyroku zarówno organy obu instancji, jak i Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie mogą wyrazić poglądu odmiennego. Zarzut skargi w tym zakresie nie może więc odnieść zamierzonego skutku. Niezasadny jest także zarzut niewyjaśnienia przez biegłą kryteriów podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównań: tabelę nr [...] na str. [...] operatu poprzedza wskazanie jakie nieruchomości jako niepodobne (i ze względu na jakie cechy) zostały wyeliminowane. Podkreślić tu także należy, że w wyroku w sprawie IV SA/Po 484/17 Sąd wskazał, że "Tymczasem biegła – jak słusznie wskazał organ odwoławczy, wadliwie w swych operatach przyjęła, że nieruchomościami podobnymi do działki nr [...] są nieruchomości mieszkaniowe, a nie nieruchomości drogowe. Jak trafnie wskazał Wojewoda biegła winna była wziąć pod uwagę ustalenia wynikające z decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy z [...] lutego 2006 r. znak [...] W oparciu o tę decyzję obszar odpowiadający działce numer [...] (przejętej z mocy prawa) uzyskał przeznaczenie pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej." Za zasadne uznać należy stanowisko biegłej wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r., w szczególności co do niemożności uwzględnienia sugestii skarżącego zawartej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r., a powtórzonej w skardze, że jako nieruchomości podobne przyjąć należało te położone w gminach [...] i [...], których ceny za 1 m2 oscylują w przedziale [...] – [...] zł.

Nie sposób także uznać zasadności rozumowania przedstawionego w punkcie IV uzasadnienia skargi. Skarżący podniósł tam, że dokonując wyceny nieruchomości gruntowej, jako nieruchomości porównawcze przyjęto nieruchomości o powierzchniach wielokrotnie większych niż działka [...], o powierzchni 0,0304 ha. Wartość nieruchomości o dużym areale jest w przeliczeniu na 1 m2 znacząco niższa niż wartość działki mniejszej. W uzasadnieniu wyroku w sprawie IV SA/Po 484/17 Sąd podkreślił, że "słusznie wyjaśnił Wojewoda, iż wyceny dokonano z uwzględnieniem stanu na dzień [...] lipca 2006 r., a zatem zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. W tym dniu nie istniała działka numer [...] o powierzchni 0,0304 ha, a działka numer [...] o powierzchni 0,9253 ha, której część podlegała wycenie. Wynika to z tego, że decyzja podziałowa z [...] lipca 2006 r. skutki prawne wywarła z dniem, gdy się ustateczniła, a więc dopiero z dniem [...].08.2006 r.. Oznacza to zatem, że nie mogła być przedmiotem wyceny nieistniejąca działka numer [...] i nieruchomości w stosunku do niej - pod względem podobne - a działka numer [...]." Ten wiążący pogląd Sądu został uwzględniony przy doborze pod względem powierzchni nieruchomości porównawczych w operacie szacunkowym, będącym podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji.

Sąd nie podziela też końcowego zarzutu skargi, sformułowanego z powołaniem się na art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane (...) za słusznym odszkodowaniem. Argumentacja skarżącego opiera się tu na cenie jaką uzyskał ze sprzedaży działki nr [...] o powierzchni 0,0650 ha dającej w przeliczeniu na 1 m2 kwotę [...]zł, a więc znacząco wyższą niż cena 1 m2 gruntu obliczona na potrzeby ustalenia odszkodowania. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2011 r. (k. 203 – 198) wynika, ze działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], ta zaś wydzielona została decyzją zatwierdzającą projekt podziału z dnia [...] lipca 2006 r. (a więc tą samą, którą wydzielono działkę nr [...]). Należy więc zauważyć, że zatwierdzenie podziału (nota bene na wniosek skarżącego) spowodowało powstanie większej ilości działek, co – zgodnie z twierdzeniem skarżącego ("wartość nieruchomości o dużym areale jest w przeliczeniu na 1 m2 znacząco niższa niż wartość działki mniejszej") – było dla niego korzystne. Powstaniu sześciu działek ([...] – [...]) towarzyszyło jednak wydzielenie działki [...], której teren, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2006 r., zarezerwowany był na poszerzenie drogi. Wydzielenie działki [...] było więc funkcjonalnie połączone z powstaniem – na wniosek skarżącego sześciu nowych działek. W takiej sytuacji brak jest podstaw do skutecznego postulowania, by wartość 1 m2 terenu działki nr [...] odpowiadała wartości 1 m2 terenu działek [...] – [...], czy też powstałej w wyniku podziału tej ostatniej – działki nr [...]. Od momentu powstania działki te miały bowiem odmienne przeznaczenie. Jednocześnie zaś wydzielenie terenu działki nr [...] było związane ze wzrostem wartości 1 m2 terenów działek [...] – [...]. Ustalenie więc odszkodowania za teren działki [...] w wysokości niezwiązanej z wartością 1 m2 działek [...] – [...], czy działki nr [...] w żaden sposób nie narusza konstytucyjnego wymogu słusznej wysokości odszkodowania przy wywłaszczeniu.

Z powyżej wskazanych powodów skargę należało oddalić w całości, stąd Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.