Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2233/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik, , , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] po rozpoznaniu wniosku [...] i [...] z dnia 28 maja 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] utrzymał w mocy własne postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy.

Z uwagi na brak przymiotu strony, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. odmówił wszczęcia na wniosek [...] i [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] , umarzającej w całości postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na prace w zabytkowym układzie urbanistyczno – krajobrazowym [...] - w zakresie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami administracji, służby zdrowia oraz handlu o powierzchni 200 m2 w poziomie parteru i garażem w podpiwniczeniu wraz z urządzeniami budowlanymi, z częściowym wykorzystaniem konstrukcji istniejącego budynku nr [...] , po jego częściowym wyburzeniu na działkach nr ew. [...] , [...] oraz części działki nr ew. [...] , obręb [...] przy ul. [...] , w oparciu o projekt budowlany wykonany przez [...]Sp. z o.o.

Pismem z dnia 28 maja 2017 r. [...] i [...] wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej ww. postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2017 r.

We wniosku wyjaśnili, że decyzja o umorzeniu postępowania dotyczy nieruchomości, która znajduje się w sąsiedztwie budynku zabytkowego, którego są właścicielami, ale również w sąsiedztwie zabytku obszarowego, którym jest wpisana do rejestru strefa urbanistyczna. Wskazali, że pominięto istotny element sprawy, tj. fakt, że dotyczy ona obiektu realizowanego w granicy z ich posesją wpisaną do rejestru zabytków. W konsekwencji uznali, że projektowane prace ingerują w zabytki wpisane do rejestru, co powinno stanowić podstawę do innego rozstrzygnięcia.

Odwołując się do przepisów art. 157 § 2 i art. 28 Kpa organ odwoławczy wyjaśnił, że w pierwszej kolejności winien zweryfikować, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony w danym postępowaniu.

Dalej organ stwierdził, że [...] i [...] legalność decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Zdaniem organu odwoławczego w sprawach dotyczących pozwoleń konserwatorskich na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub jego części, w tym postępowaniach nadzorczych, legitymację procesową strony uprawniającą do żądania określonych czynności od właściwego organu, będzie posiadał właściciel zabytku lub jego części, przy której mają być realizowane działania, a także inne osoby, które posiadają do danego obiektu lub obszaru tytuł prawny. Organ wyjaśnił, że orzecznictwo sądowoadministracyjne stoi na stanowisku, że sam fakt wpisania zabytku jako elementu historycznego założenia urbanistycznego, nie stwarza podstawy dla właścicieli nieruchomości sąsiedniej, także zabytkowej do bycia stroną w postępowaniach dotyczących pozwoleń konserwatorskich, udzielanych w trybie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że [...] i [...] nie posiadają interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2016 r. W ocenie organu odwoławczego planowany budynek nie ingeruje w żadną z sąsiednich nieruchomości, w tym w budynek wpisany do rejestru zabytków. Lica ścian zewnętrznych, jak i fundamenty garażu poziemnego zaprojektowane zostały w odległości od 3 m do 4.59 m od granic z działkami sąsiednimi. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu sporna inwestycja została zaprojektowana w odległości około 8 m od budynku należącego do nich położonego przy ul. [...] .

Minister podkreślił, że zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i we wniosku o ponowne rozparzenie sprawy, [...] i [...] nie wskazali (poza faktem usytuowania planowanej inwestycji na terenie układu

urbanistyczno - krajobrazowego wpisanego do rejestru zabytków), w jaki konkretnie sposób projektowany obiekt będzie negatywnie wpływał na zabytkowy obszar oraz na budynek położony przy ul. [...].

W konsekwencji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r.

W skardze na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r. [...] i [...] (dalej jako: "skarżący"), podnieśli, że postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Oparte

o błędną kwalifikację stanu faktycznego, w konsekwencji prowadząc do naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 K.p.a., art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków

i opiece nad zabytkami oraz przepisów ustawy Prawo budowlane.

Na podstawie wyżej opisanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie własne tego organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2016 r. (umarzającej w całości postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na prace w zabytkowym układzie urbanistyczno - krajobrazowym [...] - w zakresie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami administracji, służby zdrowia oraz handlu o powierzchni 200 m2 w poziomie parteru i garażem w podpiwniczeniu wraz z urządzeniami budowlanymi, z częściowym wykorzystaniem konstrukcji istniejącego budynku nr [...] , po jego częściowym wyburzeniu na działkach nr ew. [...] , [...] oraz części działki nr ew. [...] , obręb [...] przy ul. [...] , w oparciu o projekt budowlany wykonany przez [...] Sp. z o.o.), a to z przyczyn podmiotowych - braku interesu prawnego po stronie wnoszących o

unieważnienie. Rozstrzygnięcie to opiera się na ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie właściciele nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością inwestycyjną, nie mają przymiotu strony w sprawie dotyczącej umorzenia postępowania w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co czyniło koniecznym zastosowanie art. 61 a § 1 Kpa.

Ocenę te, zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy należy uznać za prawidłową.

I tak, rozwijając to stanowisko, Sąd przede wszystkim zauważa, że zgodnie z zastosowanym w sprawie art. 61a § 1 Kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Co przy tym istotne, ugruntowane jest już stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym przepis ten - w zakresie, w jakim wskazuje na podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną - ma zastosowanie, jeżeli już z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego, którego mogłoby dotyczyć postępowanie. Natomiast gdy ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związków takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia domaga się żądający wymaga dokonania złożonego procesu wykładni czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61 a § 1 Kpa musi więc prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. W piśmiennictwie wskazuje się, że "oczywistość" ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania powinna więc mieć miejsce w sytuacjach, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie zatem art. 61 a § 1 Kpa powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało

przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszącego się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Nie wykluczone przy tym, że wynik przeprowadzonego postępowania będzie uzasadniał wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Sytuacja taka może mieć miejsce na przykład wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia.

Sąd zauważa ponadto, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawierają norm regulujących posiadanie przez określone podmioty legitymacji strony postępowania w sprawach pozwoleń konserwatorskich; wobec tego - w sprawach tych zastosowanie znajduje zasada ogólna wynikająca z art. 28 Kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ugruntowany jest pogląd, że interes prawny, o którym mowa w powyższym przepisie, musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się powinien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu.

Zważyć także w tym kontekście trzeba, że celem instytucji unormowanych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym pozwoleń konserwatorskich, jest zapewnienie zachowania zabytków i utrzymania ich we właściwym stanie. Zgodnie z art. 5 pkt 2, 3 i 4 tej ustawy, opieka nad zabytkiem polega w szczególności, na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Obowiązek ten, jak wynika z treści przepisu, spoczywa na właścicielu bądź posiadaczu zabytku wpisanego do rejestru i zasadniczo nie dotyczy osób będących właścicielami nieruchomości sąsiednich. Dlatego też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się co do zasady, że "jeśli wnioskodawca wystąpił o udzielnie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku będącym

jego własnością, to jedynie właściciel tej działki jest stroną tego postępowania", a sam fakt wpisania zabytku, jako historycznego założenia urbanistycznego, nie stwarza podstawy dla właścicieli nieruchomości sąsiedniej do bycia stroną w postępowaniach dotyczących pozwoleń udzielanych w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nawet jeśli obie nieruchomości stykają się ze sobą (por. postanowienie NSA z 2 października 2012 r., sygn. akt II OZ 821/12, wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r" sygn. akt II OSK 1880/12, wyrok NSA z 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 772/12).

Podzielając stanowisko zawarte w w/w orzeczeniach Sąd zauważa, że w realiach rozpoznawanej sprawy organ dokonał prawidłowej oceny legitymacji procesowej skarżących, wobec całokształtu akt sprawy, treści wniosku i okoliczności w nim przywołanych.

Organ prawidłowo w sprawie ustalił, że projektowane prace przy zabytku nie ingerują w sąsiednią nieruchomość w istotnym zakresie z punku widzenia ochrony konserwatorskiej. Ze znajdującego się bowiem w aktach sprawy projektu budowlanego, planowany budynek na działkach nr ewid. [...],[...] oraz części działki [...] obręb [...] przy ul. [...] nie ingeruje w żadną z sąsiednich nieruchomości, w tym w budynek skarżących wpisany do rejestru zabytków. Zarówno lica ścian zewnętrznych, jak i fundamenty garażu podziemnego zostały zaprojektowane w odległości od 3 m do 4,59 m od granic z działkami sąsiednimi. Natomiast z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporna inwestycja została zaprojektowana w odległości ok. 8 m od budynku skarżących położonego przy ul. [...].

Skarżący wprawdzie wskazywali, że ich działka nr ewid. [...] , stanowiąca przedmiot wpisu do rejestru zabytków, znajduje się w granicy z w/w wymienionym zainwestowanymi działkami, jednak nie wykazali, że wyłączenie pozwolenia konserwatorskiego w decyzji o umorzeniu postępowania z dnia [...] maja 2016 r., której stwierdzenia nieważności się domagają, będzie miało negatywny wpływ na zabytek stanowiący ich własność (wobec którego to mają obowiązki związane z zabezpieczeniem i utrzymaniem w należytym stanie), bądź też wymusi na nich jakiekolwiek działania ingerujące np. w wygląd budynku. W istocie skarżący zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co słusznie zauważył organ, wskazali jedynie na usytuowanie

planowanej inwestycji na terenie układu urbanistyczno - krajobrazowego wpisanego do rejestru zabytków. Brak było zatem po stronie skarżących interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie pozwolenia konserwatorskiego. Rozstrzygnięcie to nie ingerowało w ocenie Sądu w sferę praw przysługujących skarżącym w tym nie rodziło po ich stronie dodatkowych obowiązków.

Podkreślić jednocześnie należy, że zgodnie z art. 36 ust. 8 o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami uzyskanie pozwolenia na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru (czy też wyłączenie pozwolenia konserwatorskiego, jak w niniejszej sprawie) nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania odrębnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego, które też określają w art. 28 ust.2 podmioty uprawnione do udziału w tym postępowaniu. Natomiast wykładnia art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzi do wniosku, że w postępowaniu prowadzonym w trybie tego przepisu organ ochrony konserwatorskiej bada jedynie, czy projektowane prace wpłyną na zabytek, którym w niniejszej sprawie jest historyczne założenie urbanistyczne, czyli czy zachowany zostanie objęty ochroną układ ulic i zabudowa (art. 3 pkt 12 ustawy). Organy ochrony konserwatorskiej, wyposażone w odpowiednie kompetencje i specjalistyczną wiedzę, wydają decyzję m.in. w trybie art. 36 ustawy, mając na względzie wyłącznie ochronę dziedzictwa narodowego, dokonują oceny projektowanych robót z uwagi na zachowanie zabytku, czy objętego ochroną układu przestrzennego. Skarżący jako współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości posiadają zdaniem Sądu indywidualny interes prawny, nie w niniejszej sprawie, ale w ochronie własnej nieruchomości przed ewentualnym oddziaływaniem robót budowlanych i mogą go realizować w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, a nie przepisy dotyczące ochrony zabytków, w którym to postępowaniu mogą mieć jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny.

Nie może również ujść uwadze, że decyzja z dnia[...] maja 206 r., umarzała postępowanie z wniosku [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa o wydanie pozwolenia na prace w zbytkowym układzie urbanistyczno - krajobrazowym [...] z tego względu, że budynek znajdujący się na działkach nr ewid. [...] , [...] oraz części działki [...] obręb [...] przy ul. [...] mieści się co prawda na terenie strefy konserwatorskiej, jednakże jej czasowe ograniczenie do rozbudowy miasta do

końca XIX wieku wyłączało kompetencje [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do wydania decyzji w sprawie prowadzenia robót budowlanych. Działki te znajdują się bowiem na terenie strefy konserwatorskiej obejmującej kontynuacje zapoczątkowanego w II połowie XIX wieku układu urbanistycznego zrealizowanego jednak w XX wieku, co wynika także ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Z wymienionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), oddalił skargę.