Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Ka 2744/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2004-12-02 00:00:00+01:00 ()
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie NSA Leszek Kiermaszek ( spr.), WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant referent staż. Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi E.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i orzeka, że decyzja ta nie może być wykonywana w całości, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ( [...] ) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na skutek pisma Z.H. skierowanego do Wójta Gminy B., a następnie przekazanego Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w C., organ ten wszczął postępowanie w sprawie oceny legalności wybudowanego przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego na działce nr [...], położonej w B. przy ul. [...].

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., z powołaniem się na przepisy art. 3 ust.17, art. 83 i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo Budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) oraz art. 123 kpa nałożył na E.G. obowiązek przedłożenia projektu inwentaryzacji zmienionej trasy przebiegu przyłącza wodociągowego wraz z oceną stanu technicznego wykonanych robót, wymaganymi uzgodnieniami z gestorami sieci na tym terenie oraz zgodami właścicieli gruntu. Dla wykonania nałożonych obowiązków wyznaczono termin [...] od daty otrzymania tego postanowienia.

W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wskazał, że w trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono, że E.G. wykonał roboty budowlane (doprowadzenie do swej działki przyłącza wodociągowego) bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na ich wykonanie. Z uwagi na oświadczenia właścicieli sąsiedniej nieruchomości oraz fakt posiadania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pełnej dokumentacji projektowej wraz z niezbędnymi uzgodnieniami zasadnym jest podjęcie działań w celu doprowadzenia zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z prawem.

Na postanowienie to zażalenie wniósł E.G. zarzucając organowi I instancji, iż rozstrzygnięcie zapadło bez uwzględnienia wszystkich, dostarczonych przez jego pełnomocnika dokumentów. Składający zażalenie wskazał, że przeprowadzona trasa przebiegu przyłącza wodociągowego była jedyną, jaka została zaakceptowana przez Urząd Gminy w B. Ani Z.H., ani R.H. nie określili w pisemnych oświadczeniach z dnia [...] żadnych wymagań dotyczących położenia przyłącza. Wyrazili jedynie ustną zgodę na taką lokalizację, która nie utrudni zabudowy ich działek. Obydwaj sąsiedzi domagają się doprowadzenia wody do dwóch działek, na co żalący się nie wyraża zgody.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając w oparciu o art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że w trakcie prowadzonego postępowania w sposób nie budzący wątpliwości ustalono, że inwestor wybudował przyłącze wodociągowego do swojej nieruchomości bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec tego zachodziły podstawy do wydania stosownej decyzji, nie zaś postanowienia.

Po powtórnym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo Budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cieszynie nałożył na E.G. obowiązek przedłożenia w terminie [...] projektu inwentaryzacji wykonanego przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego położonego w B. przy ul. [...] na działce nr [...] wraz z oceną stanu technicznego wykonanych robót, wymaganymi uzgodnieniami oraz zgodami właścicieli gruntu. W uzasadnieniu podniesiono, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że inwestor wykonał bez wymaganego pozwolenia przyłącze wodociągowe do budynku mieszkalnego stanowiącego jego własność.

Od decyzji tej odwołanie wniósł E.G. wskazując, iż jego zdaniem przy podejmowaniu decyzji nie wzięto pod uwagę, że zarówno Z.H., jak i R.H. w sposób dobrowolny wyrazili zgodę na planowany przebieg przyłącza. Usytuowanie przyłącza zostało podyktowane zarówno względami ekonomicznymi, jak również technologicznymi – naturalnym ukształtowaniem terenu. Ponieważ w dniu [...] doszło do przekazania własności przyłącza na rzecz Gminy B., ta ostatnia powinna być adresatem decyzji organów nadzoru budowlanego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa w związku z art. 51 ust.4 oraz art. 51 ust.1 pkt. 1 ustawy Prawo Budowlane, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o rozbiórce wykonanego samowolnie przez E.G. przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w B. przy ul. [...].

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w art. 28 Prawa budowlanego ustanowiono zasadę, w myśl której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ budowa przyłącza wodociągowego nie została zwolniona od obowiązku uzyskania takiego pozwolenia, realizacja przyłącza bez jego uzyskania jest samowolą budowlaną. Przesłanki te przesądzają o tym, że na inwestora należało nałożyć obowiązek rozbiórki wybudowanego samowolnie obiektu.

Powyższa decyzja została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez E.G. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 139 kpa poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się oraz naruszenie prawa materialnego – art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że przyłącze wodociągowe stanowi obiekt budowlany, a w związku z tym może zostać wydana decyzja o rozbiórce na podstawie tego przepisu. Skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja jest zdecydowanie mniej korzystna dla niego niż decyzja organu pierwszej instancji, co narusza zasadę zawartą w art. 139 kpa. Nawet różnica w ocenie stanu faktycznego sprawy, w takiej sytuacji nie powinna skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i wydaniem rozstrzygnięcia bardziej niekorzystnego niż to, które zostało uchylone. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący przywołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r. sygn. III ARN 53/95 (OSN 1996r. nr 11, poz. 152). W ocenie skarżącego decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego obarczona jest dodatkową wadą, gdyż organ ten nakazał rozbiórkę przyłącza wodociągowego, które w świetle treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie jest obiektem budowlanym. Zdaniem skarżącego nie jest również uprawnione stanowisko organu, iż trasa przyłącza została samowolnie zmieniona. Została ona wytyczona w sposób optymalny z punktu widzenia interesów ekonomicznych inwestora oraz uwarunkowań technicznych, a poza tym jest zgodna z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 3 i 9 oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane budowa przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego jako urządzenia budowlanego związanego z obiektem budowlanym wymaga pozwolenia na budowę. Ponieważ inwestor nie legitymuje się pozwoleniem na budowę przyłącza, przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa daje możliwość orzekania przez organ odwoławczy co do istoty sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy mając na względzie ochronę interesów osób trzecich i fakt, że wykonane roboty budowlane stanowiły samowolę budowlaną, uznał, iż należało orzec jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu administracyjnym, w toku kontroli instancyjnej, organ odwoławczy ma możliwość wydania jednego z rozstrzygnięć wskazanych w przepisie art. 138 kpa. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że przepis ten zawierający katalog decyzji odwoławczych nie oznacza dowolności w działaniach podejmowanych przez organy II instancji, a wobec tego ich rozstrzygnięcia muszą być zharmonizowane z innymi przepisami postępowania administracyjnego. W przypadku wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 138 §1 pkt 2 kpa, a zatem decyzji kasacyjnej i orzeczenia co do istoty sprawy, organ odwoławczy zobligowany jest zbadać, czy ewentualne rozstrzygnięcie nie naruszy zawartego w art. 139 kpa zakazu reformationis in peius oraz proklamowanej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności. Pierwszy z wymienionych przepisów ustanawia bowiem zasadę, że "organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny". Przy ocenie, czy ewentualna decyzja organu odwoławczego nie zostanie wydana na "niekorzyść strony" trzeba brać pod uwagę skutki materialnoprawne wywołane decyzją organu I instancji oraz ewentualne następstwa jej uchylenia i wydania nowej decyzji – kreującej dla strony nowe skutki. Zarazem organ odwoławczy winien mieć na względzie, że zakaz reformationis in peius obliguje równocześnie organ do zbadania, czy poddana kontroli instancyjnej decyzja nie narusza, w sposób rażący, prawa lub interesu społecznego. Wyjątkowa dopuszczalność pogorszenia sytuacji odwołującego się, na skutek zmiany rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji, wymaga wykazania, iż zaistniały wskazane wyżej przesłanki wyłączające stosowanie zakazu reformationis in peius ( tak G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan w : Postępowanie administracyjne ogólne. Warszawa 2003 r. str. 753). Z kolei z zasady dwuinstancyjności wynika m.in., że organ odwoławczy nie może wydać na niekorzyść strony odwołującej się decyzji, nakładając na nią obowiązek, który nie był objęty postępowaniem w I instancji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją podjętą w pierwszej instancji, w związku ze stwierdzeniem wykonania przyłącza wodociągowego bez wymaganego pozwolenia na budowę, nałożył na skarżącego w wyznaczonym terminie obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Materialnoprawną podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zauważyć przyjdzie w tym miejscu, że decyzja tego rodzaju podjęta w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane jest jednym z możliwych rozstrzygnięć, jakie pozostają w gestii organu nadzoru budowlanego i niewątpliwie jest to decyzja korzystniejsza dla sprawcy samowoli budowlanej niż decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu (art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Na skutek odwołania wniesionego wyłącznie przez skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o rozbiórce samowolnie wykonanego przyłącza wodociągowego. Rozstrzygnięcie to wydane zostało w oparciu o przepis art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym co rozważono, nie może być kwestionowane, że takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego, co słusznie dostrzegł skarżący, narusza wskazany wcześniej zakaz reformationis in peius. Po pierwsze, organ odwoławczy nie podważa, skądinąd trafnego, stanowiska organu pierwszej instancji, że samowolną budowę przyłącza wodociągowego należy zwalczać jednym ze środków prawnych, o których mowa w art. 51, nie zaś środkiem wymienionym w art. 48 ustawy Prawo budowlane, nie prezentuje zatem poglądu, iż całkowicie wyłączona jest możliwość legalizacji spornego obiektu, oczywiście w razie zaistnienia do tego podstaw. Po drugie i to zasadniczo, w zaskarżonej decyzji nie wskazano, iż wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia jest spowodowane podjęciem przez organ pierwszej instancji decyzji "z rażącym naruszeniem prawa" lub "rażącym naruszeniem interesu społecznego", organ odwoławczy nie podjął nawet próby wykazania istnienia okoliczności usprawiedliwiających orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się. Wykonanie niezgodnie z przepisami, gdyż bez pozwolenia na budowę, przyłącza wodociągowego nie oznacza zaś samo przez się, iż to naganne zachowanie inwestora jest rażącym naruszeniem prawa lub naruszeniem interesu społecznego. Zresztą umknęło organowi, którego działanie zaskarżono, iż decyzja nakazująca inwestorowi wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie wyklucza, w przypadku niewykonania obowiązku, podjęcia decyzji orzekającej o rozbiórce obiektu. Dodatkowo wyrazić przyjdzie zapatrywanie, że o ile organ odwoławczy uznał, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wobec niewyjaśnienia wszystkich istotnych faktów, za błędną należy uznać decyzję organu pierwszej instancji, mogło to uzasadniać wydanie decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja podjęta przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 kpa nie może być bowiem postrzegana jako "niekorzystna", stąd nie narusza zakazu, o którym mowa w art. 139 kpa (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r. sygn. FPS 2/98 – ONSA 1998r. z.3, poz. 79).

Z tych przyczyn wobec oczywistego naruszenia przez organ odwoławczy zakazu reformationis in peius nie mogła się ostać w obrocie prawnym zaskarżona decyzja. Zdaniem Sądu nie są jednak usprawiedliwione dalsze zarzuty skarżącego zmierzające do wykazania, że przyłącze wodociągowe nie jest obiektem budowlanym, a jedynie urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, stąd niedopuszczalnym było orzeczenie o jego rozbiórce. Należy mieć na uwadze, że ustawa Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, w art. 29 wymieniała roboty budowlane, do wykonywania których nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Katalog zawarty w tym przepisie ma charakter zamknięty, co oznacza, że roboty budowlane w nim niewymienione podlegają obowiązkowi zgłoszenia zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi lub uzyskania pozwolenia na budowę. W art. 30 Prawa budowlanego wymienione zostały z kolei te kategorie robót budowlanych, których realizacja podlega zgłoszeniu. W żadnym z wymienionych wyżej przepisów nie znalazło się unormowanie odnoszące się do budowy przyłącza wodociągowego. Pozwala to na wnioskowanie a contrario, iż wykonanie takiego przyłącza w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania uzależnione było od uzyskania pozwolenia na budowę. Jego realizacja bez wspomnianego pozwolenia obliguje organ nadzoru budowlanego do podjęcia kroków zmierzających do doprowadzenia zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z prawem, z rozbiórką przyłącza włącznie skierowaną do inwestora jako sprawcy samowoli budowlanej, w razie jednak zaistnienia podstaw do takiego orzeczenia. Skoro zdarzenie prawne polegające na budowie przyłącza wodociągowego bez wymaganego pozwolenia na budowę jest przypadkiem innym niż określone w art. 48, uzasadnia to z kolei na prowadzenie postępowania w trybie i na zasadach określonych w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) uznając, że naruszenie zakazu reformationis in peius jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd z kolei orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, rozstrzygnięcie w tym zakresie utraci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi i koszty zastępstwa prawnego łącznie z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na mocy art. 200 ustawy.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę ponownie na etapie odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji dokona oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, ustosunkuje się do podniesionych w odwołaniu zarzutów i uwzględniając powyższe rozważania podejmie decyzję z katalogu wymienionego w art. 138 kpa.