Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 53/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.1, 2, art. 5, art. 10, art. 14, art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 90 poz 631
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Okoliczność, iż różni autorzy opracowują na potrzeby przeprowadzenia Państwowego Egzaminu Specjalistycznego pytania z poszczególnych dziedzin medycyny, stanowiące utwory w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 roku Nr 90, poz. 631 ze zm.), nie stoi na przeszkodzie temu, że opracowanie i ustalenie przez organ, w oparciu o owe utwory, testu egzaminacyjnego, służącego do przeprowadzenia Państwowego Egzaminu Specjalistycznego powoduje, że utwory te, wykorzystane do egzaminu państwowego, uzyskują walor dokumentu urzędowego, zaś pytania niewykorzystane, stanowiące tzw. "pulę pytań", są materiałem urzędowym w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych.

TEZY

Okoliczność, iż różni autorzy opracowują na potrzeby przeprowadzenia Państwowego Egzaminu Specjalistycznego pytania z poszczególnych dziedzin medycyny, stanowiące utwory w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 roku Nr 90, poz. 631 ze zm.), nie stoi na przeszkodzie temu, że opracowanie i ustalenie przez organ, w oparciu o owe utwory, testu egzaminacyjnego, służącego do przeprowadzenia Państwowego Egzaminu Specjalistycznego powoduje, że utwory te, wykorzystane do egzaminu państwowego, uzyskują walor dokumentu urzędowego, zaś pytania niewykorzystane, stanowiące tzw. "pulę pytań", są materiałem urzędowym w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych.


SENTENCJA

Dnia 20 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2010 roku sprawy ze skargi W. B. na bezczynność Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w Ł. do załatwienia wniosku W. B. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza na rzecz skarżącego W. B. od Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w Ł. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem.


UZASADNIENIE

W dniu 22 października 2010 r. W.B. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w Ł. w sprawie o udostępnienie informacji publicznej domagając się zobowiązania tegoż organu do wydania w terminie 14 dni decyzji w powyższej sprawie, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych.

W uzasadnieniu wniesionej skargi W.B. wskazał, że złożył do Ministra Zdrowia zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w Ł., sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie zestawu pytań egzaminacyjnych z wszystkich Państwowych Egzaminów Specjalizacyjnych z dziedziny chorób wewnętrznych. W zażaleniu tym W.B. określił zarzuty przeciwko takiemu rozstrzygnięciu. Zażalenie skierowane do Ministra Zdrowia okazało się nieskuteczne, gdyż organ ten uznał, iż informacja, o którą zwrócił się skarżący nie stanowi informacji publicznej, a zatem Dyrektor Centrum Egzaminów Medycznych w Ł. nie był obowiązany do wydania przedmiotowej decyzji.

Dalej skarżący wskazał, iż pomimo upływu ustawowych terminów do załatwienia sprawy – określonych w przepisie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – organ do dnia dzisiejszego nie załatwił sprawy i nie wydał żadnej merytorycznej decyzji podlegającej kontroli instancyjnej. Pismo zaś z dnia 26 maja 2010 r. skierowane przez organ do skarżącego, ma jego zdaniem jedynie na celu pozbawienie go prawa do informacji publicznej, w sposób nie podlegający kontroli sądowej.

W odpowiedzi na powyższą skargę Dyrektor Centrum Egzaminów Medycznych w Ł. wniósł o odrzucenie albo oddalenie skargi. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ wskazał, iż Centrum Egzaminów Medycznych ("CEM") w Ł. zostało powołane w drodze zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 lipca 2001 r. w sprawie utworzenia Centrum Egzaminów Medycznych, a obecnie działa na podstawie zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 czerwca 2010 r. w sprawie Centrum Egzaminów Medycznych (Dz. Urz. MZ. Nr 9, poz. 55). Zgodnie z przepisem § 1 Statutu CEM, stanowiącego załącznik Nr 1 do powyższego zarządzenia Ministra Zdrowia, CEM jest państwową jednostką budżetową podległą ministrowi do spraw zdrowia, z siedzibą w Ł.. Przedmiotem działalności CEM jest realizacja zadań związanych z organizowaniem i przeprowadzanie egzaminów medycznych. Na mocy przepisu § 3 ust. 1 Statutu, działalnością CEM kieruje Dyrektor, który reprezentuje CEM na zewnątrz.

Dalej organ wskazał, iż skarżący W.B. odbywał specjalizację w dziedzinie chorób wewnętrznych i następnie, w 2006 r., przystąpił po raz pierwszy do Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego ("PES") w powyższej dziedzinie. Pomimo 4 – krotnego składania tego egzaminu nie uzyskał wyniku pozytywnego z części testowej. Zgodnie natomiast z przepisem § 36 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz. U. Nr 213, poz. 1779, ze zm.), lekarz może przystępować do PES trzy razy, a w przypadkach, o których mowa w ust. 4, cztery razy. Ust. 4 stanowi, że w razie trzeciego negatywnego wyniku PES lub upływu terminu, o którym mowa w ust. 3, lekarz może przystąpić do PES w czwartym ostatecznym terminie, jeżeli Państwowa Komisja Egzaminacyjna uzna, że zaistniały okoliczności uzasadniające dopuszczenie tego lekarza do PES. Czwarty ostateczny termin wyznacza się w nieprzekraczalnym terminie jednego roku, licząc od terminu egzaminu wyznaczonego po raz trzeci. Konkludując organ wskazał, iż w przypadku skarżącego zostały wyczerpane wszystkie możliwości zdawania PES.

Następnie organ wskazał, iż w dniu 24 maja 2010 r. do CEM został skierowany wniosek, w którym W.B., ubiegał się o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zadań egzaminacyjnych wykorzystanych podczas PES w dziedzinie chorób wewnętrznych, do których przystępował. Informacja miała być przesłana w formie wydruku pocztą na adres pełnomocnika wnioskodawcy. W odpowiedzi na powyższy wniosek – udzielonej w dniu 26 maja 2010 r. – Dyrektor CEM, zawiadomił wnioskodawcę, iż zadania egzaminacyjne nie stanowią informacji publicznej i stąd nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dalej organ podał, iż chcąc sprostać oczekiwaniom wnioskodawcy zaproponował możliwość skorzystania z trybu udostępnienia zadań, opisanego w zarządzeniu Nr 15/2008 Dyrektora CEM z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie wprowadzenia instrukcji udostępniania książeczek zadań testowych, klucza poprawnych odpowiedzi i komputerowych kart odpowiedzi oraz wzoru protokołu takiego udostępnienia. Zgodnie z owym aktem udostępnienie powyższych dokumentów następuje na pisemny wniosek osoby zainteresowanej. Udostępnienie do wglądu książeczki zadań testowych może nastąpić w siedzibie CEM. Wnioskodawca nie skorzystał z powyższej możliwości, lecz wystosował w trybie przepisu art. 37 k.p.a. do Ministra Zdrowia, jako organu wyższego stopnia zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

Kontynuując organ skonstatował, iż Minister Zdrowia uznał zażalenie za nieuzasadnione zarówno w sensie formalnym, jak i merytorycznym.

Odnosząc się do argumentów samej skargi organ wskazał na wstępie, iż nieprawdziwe są twierdzenia skarżącego odnośnie braku możliwości wystąpienia do sądu administracyjnego w zakresie pisma, które wystosował do niego Dyrektor CEM wyjaśniając, iż żądane zadania nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem organu z orzecznictwa sądowego wynika, że pismo może być uznane za inny akt z zakresu administracji publicznej, który może być zaskarżony do sądu administracyjnego na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) ("p.p.s.a.") W tym zakresie wskazał na: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 stycznia 2008 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Bd 40/07, Lex nr 505421 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2007 r., w sprawie sygn. akt IV SA/G1 808/07, Lex nr 423779. Organ podkreślił w tym zakresie, iż skarżący pisma otrzymanego w odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie zaskarżył w ustawowym terminie do sądu administracyjnego, co uzasadnia odrzucenie skargi w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a..

Dalej organ wskazał, iż – na wypadek nieodrzucenia skargi – wnosi o jej oddalenie bowiem pod względem merytorycznym skarga jest nieuzasadniona. W tym zakresie organ podtrzymał swe wcześniejsze stanowisko – potwierdzone przez Ministra Zdrowia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wydanego w następstwie rozpoznania zażalenia wniesionego przez skarżącego w trybie przepisu art. 37 k.p.a. – iż przedmiotowe zadania egzaminacyjne nie stanowią informacji publicznej. W ocenie organu nie można uznać, iż wszelkie materiały, które znajdują się w posiadaniu organu administracji publicznej winny być traktowane jako informacja publiczna. Pojęcie to należy bowiem interpretować przez pryzmat celu, jakiemu ma służyć udostępnienie informacji publicznej. Celem tym jest zaś kontrola działalności organów władzy publicznej. Organ podkreślił, iż w pojęciu tym mieszczą się m.in. dokumenty, które służą realizacji zadań publicznych i odnoszą się do danego organu bezpośrednio (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., w sprawie sygn. akt II SA/Wa 111/2008). Ponadto organ wskazał, iż "informację publiczną stanowi (...) treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go" (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., w sprawie sygn. akt II SA/Wa 721/2008). Zdaniem organu w jego przypadku będą to dokumenty, które są wytwarzane w związku z jego statutową działalnością, a więc w związku z wydawaniem zaświadczeń czy dyplomów.

Następnie organ wskazał, iż przepis art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga, by informacja publiczna była "o sprawach publicznych". W takiej sytuacji trudno uznać, że zadania egzaminacyjne są "informacją o sprawach publicznych". Zdaniem organu za taką wykładnią przemawia również treść art. 61 ust. 1 Konstytucji R.P., który stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wynika z tego, że informacja publiczna powinna obejmować informację o działalności CEM, a więc o jego organizacji, strukturze i stosowanych procedurach, ewentualnie o osobach stojących na czele CEM. Zadania egzaminacyjne są opracowywane przez autorów (osoby prywatne) niezwiązanych strukturalnie z CEM. Treść zadań egzaminacyjnych nie zawiera informacji dotyczących funkcjonowania CEM, a zatem nie jest informacją publiczną.

W dalszej części swego stanowiska organ przedstawił tryb pozyskiwania zadań egzaminacyjnych wskazując, że zgodnie z § 32 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów, test oraz egzamin ustny i praktyczny opracowuje i ustala CEM w porozumieniu z właściwym konsultantem krajowym lub jego przedstawicielem oraz przedstawicielem właściwego towarzystwa naukowego odrębnie dla każdej specjalności oraz na każdą sesję egzaminacyjną. W praktyce oznacza to, iż CEM nie jest kompetentny do tego aby samodzielnie przygotować zadania, lecz zwraca się w tej sprawie do specjalistów z danej dziedziny. Zostają z nim zawarte umowy, na mocy których autorzy przenoszą na CEM swe autorskie prawa majątkowe. Jednakże CEM może dysponować uzyskanym w tej drodze dziełem jedynie na potrzeby przeprowadzenia egzaminu. Przepis § 5 ust. 2 standardowej umowy, jaką CEM zawiera z autorem zadań egzaminacyjnych stanowi bowiem, że "Zamawiający uprawniony jest w zakresie uzyskanych majątkowych praw autorskich do wykorzystania dzieła jedynie na potrzeby Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego i nie może go bez odrębnej zgody Wykonawcy dystrybuować lub przekazywać osobom trzecim". Organ wskazał, iż z jego doświadczeń w innych, analogicznych sprawach wynika, że autorzy nie udzielają takiej zgody.

Dalej organ wskazywał, iż gdyby nawet przyjąć, że pozostaje uprawnionym do dysponowania autorskimi prawami majątkowymi w tym zakresie, to zgodnie z przepisem art. 45 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 90, poz. 631 ze zm.), twórcy przysługuje odrębne wynagrodzenie za korzystanie z utworu na każdym odrębnym polu eksploatacji. Według art. 50 tejże ustawy odrębne pole eksploatacji stanowi zaś utrwalanie i zwielokrotnianie utworu – wytwarzanie określoną techniką egzemplarzy utworu, w tym techniką drukarską, a odrębne obrót oryginałem albo egzemplarzem, na którym utwór utrwalono, czyli wprowadzenie do obrotu. Dokonanie reprodukcji książeczki testowej należy zatem rozumieć jako wykorzystanie utworu na kolejnym polu eksploatacji, nie objętym umową zawartą z autorami zadań. Organ wskazał również, iż na mocy art. 16. pkt. 5 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, autorzy zachowują prawo do nadzoru nad sposobem korzystania z utworu. Uprawnienie to zaś jest nieograniczone w czasie i nie podlega zrzeczeniu się lub zbyciu więzi twórcy z utworem. Nie może zatem być przeniesione na CEM. Przedmiotowe uprawnienia mogą być również objęte ochroną jako dobra osobiste, o których mowa w art. 23 Kodeksu cywilnego ("k.c."). Naruszenie natomiast praw autorskich lub dóbr osobistych autorów może rodzić szereg roszczeń wynikających zarówno z ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, jak i z przepisów art. 24 i art. 448 k.c.. Wystąpienie przez autorów ze stosownymi żądaniami może nastąpić już wtedy, gdy dobra te zostaną co najmniej zagrożone, bowiem uzasadniona obawa naruszeń stanowi wystarczającą przesłankę wystąpienia ze stosownym roszczeniem, o którym mowa w przepisie art. 24 k.c. (vide: orzeczenie SN z dnia 26 lutego 1965 r., w sprawie sygn. akt II CR 13/65, OSN 1965/10/174; orzeczenie SN z dnia 3 grudnia 1986 r., w sprawie I CR 378/86, OSN 1988/4/47). Organ podkreślił, iż powyższe stanowisko nie oznacza, że ochrona dóbr autorów jest aktywowana dopiero, gdy złożą oni swe żądania, bowiem ochrona ta jest nieoznaczona w czasie, co powoduje, iż trwa nawet wtedy, gdy autor nie wie o naruszeniu.

Konkludując organ wskazał, iż nie może liczyć na to, iż potencjalne naruszenie prawa autorskich czy dóbr osobistych twórcy, nie zmotywuje go do wystąpienia ze stosownymi roszczeniami. Organ państwowy nie może sobie pozwolić na takie ryzyko. Organ dodatkowo podkreślił, że skorzystanie z roszczeń opisanych w przepisie art. 24 k.c. nie wymaga stwierdzenia winy sprawcy naruszenia, a nadto oparte jest na domniemaniu bezprawności. Oznacza to, iż ciężar dowodu spoczywa na osobie chcącej uniknąć odpowiedzialności. Konstrukcja ta, chroniąc maksymalnie dobra osobiste autorów, wymaga zachowania od CEM szczególnej rozwagi i wyeliminowania sytuacji prowadzących nawet do ewentualnych naruszeń ich dóbr i uprawnień. W tym zakresie organ konkludował, powołując się na stanowisko wyrażone przez WSA w Warszawie, iż istnienie zakazu – wynikającego z umów zawartych z autorami – ujawniania osobom trzecim treści żądanych dokumentów, wskazuje na możliwość ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznych. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., w sprawie sygn. akt II SA/Wa 2043/2005, Lex nr 196314)

Następnie organ wskazał, iż z orzecznictwa sądowego wynika, że w przypadku, gdy materiały będące w jego władaniu objęte są ochroną z zakresu prawa autorskiego i praw pokrewnych, to nie podlegają regulacji zawartej w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2007 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 58/07, Lex nr 368237). Dyrektor CEM akceptując powyższe stanowisko przyjął, iż zadania egzaminacyjne, jako objęte ochroną wynikającą z prawa autorskiego i praw pokrewnych nie stanowią informacji publicznej. Organ podkreślił, iż skarżący nie kwestionuje tej okoliczności, że zadania egzaminacyjne posiadają ochronę autorsko prawną, a nadto teza ta została zaakceptowana też przez Ministra Zdrowia.

Zdaniem Dyrektora CEM ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być stosowana również z tego powodu, że z definicji informacji publicznej wynika, iż musi ona dotyczyć spraw publicznych. Stąd ustawodawca w przepisie art. 6 tejże ustawy w sposób przykładowy wskazał zakres danych należących do tej kategorii. W szczególności podając, iż są to informacje o polityce wewnętrznej i zagranicznej, strukturze, organizacji i kompetencjach oraz majątku podmiotów publicznych, zasadach ich funkcjonowania, majątku publicznym, a także treść dokumentów urzędowych. Definicja legalna dokumentu urzędowego, zamieszczona w przepisie art. 6 ust. 2 omawianej ustawy stanowi, iż jest to treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Po analizie powyższego określenia organ doszedł do wniosku, iż w kategorii dokumentów nie mieszczą się zadania egzaminacyjna bowiem nie stanowią one oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego. Pochodzą one zaś od podmiotów prywatnych, nie pozostających z CEM w żadnym związku służbowym, czy funkcjonalnym, a autorzy zadań nie są również funkcjonariuszami publicznymi.

Dalej organ podniósł, iż z przedstawionych regulacji wynika także, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się do przekazywania danych w sprawach prywatnych. W tym zakresie powołał się na stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r., w sprawie sygn. akt II SA 3301/02, M. Prawn. 2003/5/195, w której strona domagała się informacji o obowiązującym prawie i zastosowania tego prawa w konkretnej sprawie indywidualnej. Wówczas sąd administracyjny wskazał, iż nie ma charakteru informacji publicznej sprawa, w której żądanie ujawnienia informacji nie dotyczy faktów, lecz stosowania prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Żądanie takie nie może być rozstrzygane decyzją wydaną na podstawie przepisu art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobny pogląd organ odnalazł w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r., w sprawie sygn. akt II SA/Wa 69/07, Lex nr 344225, w którym sąd wskazał, iż nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, jak żądanie wyjaśnienia treści aktów, czy polemika z dokonanymi ustaleniami. Organ podkreślił także, iż stanowisko takie reprezentował również Sąd Rejonowy dla Ł., który rozpatrywał analogiczną sprawę o dostęp do zadań egzaminacyjnych i oddalając powództwo stwierdził, iż "ustawa o dostąpie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach". "Ustawa nie stanowi (...) podstawy domagania się informacji o charakterze prywatnym, związanych z interesem jednostkowym podmiotu". Idąc tym torem rozumowania Dyrektor CEM uznał, iż zadania egzaminacyjne nie stanowią informacji publicznej, a tym samym organ nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji, ani też decyzji umarzającej postępowanie administracyjne. Skoro żądanie udostępnienia zadań egzaminacyjnych nie dotyczyło informacji publicznej, to organ zobowiązany był wyłącznie do powiadomienia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. (vide: wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., w sprawie sygn. akt II SA 4059/02, M. Prawn. 2003/10/436, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., w sprawie sygn. akt II SA 2867/02, Wokanda 2003/6/33.

Konkludując organ wskazał, iż w jego przekonaniu nie zachodzą przesłanki bezczynności organu. Pogląd ten jest poparty licznymi wystąpieniami judykatury, w których dookreśla się pojęcie bezczynności organu i tak NSA wskazuje, że bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Tak więc bezczynność, następuje wówczas gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie konkretnej informacji. (vide: wyrok NSA z dnia 12 marca 2009 r., w sprawie sygn. akt I OSK 1067/08, Lex nr 491969, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2008 r., w sprawie sygn. akt III SAB/Wa 29/08, Lex nr 529270, a także w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 28/08, Lex nr 516086). Organ wskazał również, iż podobne stanowisko reprezentowane jest w piśmiennictwie przedmiotu. Bezczynność ma miejsce, gdy zobowiązany organ w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, albo co prawda prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (vide: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska; Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 84.).

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie sposób twierdzić, iż Dyrektor CEM pozostawał bezczynny. Organ ustalił bowiem, iż zadania egzaminacyjne nie stanowią informacji publicznej oraz niezwłocznie (w ciągu 6 dni) powiadomił wnioskodawcę o możliwym dostępie do owych zadań. Zdaniem organu wszelkie terminy zostały dochowane. Zarówno te określone w przepisie art. 35 k.p.a., jak i te określone w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na koniec Dyrektor CEM dokonując rekapitulacji podniósł, iż zadania egzaminacyjne wykorzystane podczas PES w dziedzinie chorób wewnętrznych, do których przystępował skarżący nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej Są bowiem objęte ochroną autorskoprawną, która wyklucza zastosowanie tej ustawy. Ponadto, ich udostępnienie nie może nastąpić w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż wnioskodawca domagał się ich w swej prywatnej sprawie. Istotą zaś analizowanej ustawy jest umożliwienie obywatelom uzyskania informacji w sprawach publicznych. Dyrektor CEM nie był więc zobowiązany do przekazania zadań w sposób żądany przez wnioskodawcę. Nie mógł również wydać decyzji administracyjnej odmawiającej dostępu do zadań (ewentualnie umarzającej postępowanie) w trybie art. 16 omawianej ustawy. Zgodnie zaś z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie był zobligowany do przekazania wnioskodawcy pisemnego powiadomienia o swych ustaleniach oraz możliwości uzyskania oczekiwanych informacji. Dyrektor CEM uczynił to w ciągu kilku dni, a zatem nie pozostawał bezczynny. Procedura ta została zaakceptowana również przez organ zwierzchni, czyli Ministra Zdrowia, który oddalił zażalenie na bezczynności Dyrektora CEM złożone przez wnioskodawcę w trybie przepisu art. 37 K.p.a. Tym samym organ uznał, iż skarga W. B. jest całkowicie bezzasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera przepis art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nad działalnością administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w określonych ustawowo wypadkach (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.)

Stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 tejże ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż stawiany przez stronę skarżącą zarzut bezczynności odnosi się do sprawy nie udzielenia dostępu do informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. w sprawie dostępu do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a więc tym samym stawiany zarzut objęty jest sądową kontrolą, na mocy przywołanego powyżej przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w związku z art. 3 § 2 pkt 4 tejże ustawy.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny analizując postępowanie organu administracji doszedł do przekonania, iż nie jest ono wolne od naruszeń prawa. W następstwie tego zobowiązał organ do rozstrzygnięcia sprawy wywołanej wnioskiem skarżącego o udzielenie dostępu do informacji publicznej i wyznaczył organowi w tym celu stosowny termin.

Ogólnie rzecz ujmując należy stwierdzić, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem, w określonym terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Takie zachowanie organu narusza zasady sprawnego postępowania organów administracji i stąd zachodzi potrzeba zapobiegania takim praktykom.

Skarga na bezczynność stanowi środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej i dlatego może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego w ustawie do załatwienia sprawy. Termin ogólny do załatwienia sprawy określa przepis art. 35 k.p.a.. jednakże ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa własne terminy do załatwienia sprawy stanowiąc w przepisie art. 13 o tym, iż udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w powyższym terminie podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Istotną kwestią jest to, iż w razie wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji.

Ponadto w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (vide: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 196). Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie przepisu art. 149 p.p.s.a.. Nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte (vide: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 467).

Zgodnie z ogólną regulacją prawa administracyjnego wynikającą z przepisu art. 37 § 1 k.p.a. – na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w przepisie art. 35 k.p.a. lub w terminie ustalonym w myśl art. 36 tejże ustawy, stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wyczerpanie powyższego trybu zaskarżenia pozwala – w myśl przepisu art. 52 par. 1 p.p.s.a – na wniesienie skargi do sądu administracyjnego (vide: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 84).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie oparta została jednak na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc na regulacji prawnej zawierającej odrębne unormowania tyczące czasu udzielenia informacji. Ponadto ustawa ta nie odwołuje się do uregulowań zawartych w przepisach art. 35 i art. 36 k.p.a., których naruszenie stanowi dopiero przesłankę wniesienia zażalenia w trybie art. 37 k.p.a.. Tym samym wypada uznać, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej – określając w autonomiczny sposób terminy dla załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej – eliminuje konieczność stosowania regulacji prawnej opisanej w przepisie art. 37 k.p.a., jako koniecznego warunku formalnego do wniesienia skargi na bezczynność organu.

Kwestie te były szeroko przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę i powielanie ich obecnie jest niecelowe. Wydaje się, iż wystarczającym komentarzem będzie stwierdzenie, że również skarżący w uzasadnieniu skargi przyznał zbędność występowania – przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie – z zażaleniem, o którym mowa w przepisie art. 37 k.p.a.. Oczywiście nie sposób nie dostrzec, iż skarżący wystąpił do Ministra Zdrowia, jako organu wyższego stopnia z zażaleniem na bezczynność Dyrektora CEM w Ł.. Okoliczność ta nie ma jednak doniosłego charakteru w niniejszej sprawie, w szczególności nie stanowi ograniczenia dla możliwości realizowania przez skarżącego uprawnień przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Organ w niniejszym postępowaniu powoływał się na kilka okoliczności, które jego zdaniem czyniły skargę niedopuszczalną, względnie bezzasadną. Okoliczności te wypada omówić odrębnie. Zanim jednak to nastąpi należy jasno wskazać, iż następstwem niniejszego postępowania pozostaje w istocie udzielenie odpowiedzi na pytanie o to czy do zestawów zadań, we wszystkich podejściach egzaminacyjnych, do których przystępował wnioskodawca mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), czy też nie. Odpowiedź na to pytanie rodzi doniosłe następstwa dla niniejszej sprawy bowiem pozwala wskazać jednoznacznie czy organ – otrzymując wniosek skarżącego o udostępnienie zestawów zadań egzaminacyjnych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – winien zachować się w sposób przewidziany przepisami tej ustawy, a więc udostępnić na wniosek ową informację publiczną (art. 10, w związku z art. 14 ust. 1 ustawy) bądź wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w owej ustawie (art. 16 ust. 1 ustawy), czy też dostatecznym i wystarczającym zachowaniem organu było zawiadomienie – tak jak uczynił to w niniejszej sprawie – iż wnioskowana informacja nie należy do kategorii informacji publicznej w rozumieniu omawianej ustawy.

Powróćmy jednak do omówienia argumentacji organu. Okolicznością mającą przemawiać za odrzuceniem skargi w niniejszej sprawie było przeświadczenie organu, iż pismo stanowiące odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji, w istocie winno być potraktowane jako decyzja administracyjna wydana w trybie przepisu art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznych i tym samym podlegać zasadom zaskarżenia przewidzianym w przepisach k.p.a.. Zaniechanie skorzystania z możliwości zaskarżenia winno prowadzić – zdaniem organu – do uznania niedopuszczalności skargi na bezczynność.

Z powyższym stanowiskiem niepodobna się zgodzić przede wszystkim dlatego, iż stanowi ono rodzaj wybiegu procesowego mającego przynieść doraźną korzyść procesową, podczas gdy w rzeczywistości pozostaje w jaskrawej opozycji do całej reszty argumentacji zaprezentowanej w skardze. Wskazuje to na daleko idącą niekonsekwencję w prezentowanej argumentacji. Podnosząc zarzut niedopuszczalności skargi w niniejszej sprawie – z tego powodu, iż wydane zostało pismo, stanowiące w istocie rozstrzygnięcie oparte o przepis art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznych – organ w istocie przyznaje, że wniosek skarżącego o udzielenie informacji winien być rozpoznany w oparciu o przepisy tejże ustawy, a tym samym, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu omawianej ustawy. Wydaje się, iż nie takiej konsekwencji oczekiwał organ domagając się odrzucenia skargi. Ponadto wypada również zwrócić uwagę na treść samego zawiadomienia wystosowanego w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej. Nie sposób doszukać się w nim okoliczności wskazujących, iż wolą organu było załatwienie wniosku skarżącego władczym rozstrzygnięciem mającym swe źródło w przepisie art. 16 omawianej ustawy. Wręcz przeciwnie wskazane są w owym piśmie okoliczności jednoznacznie przemawiające za tym, iż organ wpisuje się w stanowisko sądownictwa administracyjnego stojącego na stanowisku, że skoro wniosek strony nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji administracyjnej, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Zresztą w tej kwestii organ wprost powołał się m. in. na wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., w sprawie sygn. akt II SA/Wa 162/07, Lex nr 322803. Nie może również ujść uwadze, iż organ w wystosowanym zawiadomieniu wprost wskazał, iż "niniejsze pismo nie stanowi decyzji administracyjnej i nie przysługują od niego środki odwoławcze". Podsumowując ten fragment oceny stanowiska organu uznać wypada, iż w niniejszej sprawie brak jest okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać potrzebę odrzucenia skargi na bezczynność.

Zanim omówiona zostanie, zawarta w odpowiedzi na skargę, argumentacja mająca uzasadniać oddalenie skargi, to wskazać wypada, iż prawo do informacji publicznej zagwarantowane jest w przepisie art. 61 ust. 1 Konstytucji R.P.. Przepis ten stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie tegoż prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji R.P.).

Tryb udzielania informacji publicznej – zgodnie z przepisem art. 61 ust. 4 Konstytucji R.P. – reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), która w przepisie art. 1 stanowi, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w omawianej ustawie. Na gruncie powyższych uregulowań – akcentując ustawowy zapis "każda informacja" – przyjmuje się generalnie, iż informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. (vide: Małgorzata Jaśkowska; Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002 r., str. 28, oraz wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie sygn. akt II SA 4059/02).

Jeśli do tak szerokiego rozumienia pojęcia "informacja publiczna" dodamy ugruntowany pogląd, iż ogólną zasadą – płynącą z analizy przytoczonych powyżej uregulowań Konstytucji R.P. i ustawy o dostępie do informacji publicznej – jest powszechny dostęp do tego typu informacji, wyrażający się w przeświadczeniu, że wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości winny przemawiać na rzecz dostępu do informacji (vide wyrok NSA z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie sygn. akt II SA 837/03), to należy dojść do wniosku, iż informacja publiczna winna być rozumiana jako każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej.

Mając na uwadze, że Centrum Egzaminów Medycznych w Ł. jest państwową jednostką budżetową podległą ministrowi do spraw zdrowia, której przedmiotem działalności jest realizacja zadań związanych z organizowaniem i przeprowadzanie egzaminów medycznych, to nie budzi wątpliwości, iż informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do tej jednostki w zakresie wykonywania przez nią szeroko rozumianych zadań publicznych. Tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż informację publiczną stanowią jedynie wiadomości odnoszące się do struktury organizacyjnej tej jednostki, stosowanych w niej procedur i do jej władz. Takie rozumienie pojęcia informacja publiczna pozostaje w jaskrawej sprzeczności z tym, co powiedziano powyżej, a co wyprowadzone zostało z analizy pojęcia "każda informacja", zawartego w przepisie art. 1 ust. 1 omawianej ustawy.

Przeprowadzanie egzaminów medycznych jest celem, dla którego powołane zostało Centrum Egzaminów Medycznych w Ł.. Tym samym funkcjonalnie rzecz ujmując w przeprowadzaniu egzaminów zasadza się istota działalności owej jednostki. Sposób przeprowadzania owych egzaminów stanowi niewątpliwie wiadomość wytworzoną przez ową jednostkę. Skoro zaś tak, to winny do owej wiadomości znajdować zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W powyższym zakresie wypada również podkreślić, iż celem omawianej ustawy jest kontrola działalności organów władzy publicznej, a skoro tak, to zakres owej kontroli winien być wyznaczony przywołanym już powyżej pojęciem "każda informacja". To z kolei pozwala wyprowadzić wniosek, iż zakresem owej kontroli winny być objęte wszelkie wiadomości wytworzone przez organ, które służą realizacji jego zadań publicznych, jak i wszelkie wiadomości odnoszące się bezpośrednio do tego organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., w sprawie sygn. akt II SA/Wa 111/2008). Godzenie się wyłącznie na objęcie społeczną kontrolą informacji odnoszących się do organu, a pomijanie informacji wytworzonych przez ten organ, służących realizacji jego zadań publicznych stanowi pogwałcenie nie tylko przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale również celu owej ustawy, wyprowadzonego z przepisu art. 61 Konstytucji R.P..

W tym miejscu wypada również odnieść się do stanowiska organu wskazującego, iż zadania egzaminacyjne nie stanowią dokumentu urzędowego w rozumieniu przepisu art. 6 ust. 2 omawianej ustawy i stąd nie mogą podlegać udostępnieniu w trybie tejże ustawy. Z tego co zostało powiedziane powyżej winno jasno wynikać, iż informację publiczną stanowią wszelkie informacje wytworzone przez organ lub do niego odnoszące się. Z tej też przyczyny okolicznością wtórną pozostaje kwestia formy jaką owe informacje przybierają. Z powyższego punktu widzenia pozbawione jest prawnej doniosłości dociekanie tego czy zestawy pytań egzaminacyjnych stanowią dokument urzędowy, czy też prywatny, bowiem bez względu na udzieloną odpowiedź dokumenty te zawierają w sobie informacje wytworzoną przez organ, służącą realizacji jego zadań publicznych. Niejako na marginesie wypada jedynie w tym miejscu wskazać, iż problem charakteru prawnego zestawu pytań egzaminacyjnych zostanie bliżej omówiony w dalszej części uzasadnienia.

Przechodząc do analizy dalszej argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę – upatrującej pierwszeństwa norm ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 90, poz. 631 ze zm.), w kolizji z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej – to wskazać należy, iż sąd – w takim aspekcie, jak to zostało zaprezentowane przez organ w toku niniejszego postępowania – zapatrywania tego nie podziela. Nie budzący wątpliwości zapis art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie tylko nie daje podstaw do tego aby faworyzować przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, ale wręcz przeciwnie jednoznacznie wskazuje na to, że informację publiczną stanowią nie tylko wiadomości pochodzące z dokumentów bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez organ, ale przymiot taki posiadać będą także te wiadomości, które pochodzą z innych dokumentów, których organ używa do zrealizowania powierzonych zadań publicznych, nawet jeśli prawa autorskie do owych dokumentów należą do innego podmiotu. (vide: wyrok NSA z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie sygn. akt II SA 837/03, oraz wyrok NSA z dnia 18 września 2009 r. w sprawie sygn. akt I OSK 315/08). Tylko takie rozumienie relacji pomiędzy oboma ustawami pozwala na realizację celu, który stoi przed ustawą o dostępie do informacji publicznej. Jeśli bowiem kontrola społeczna organów publicznych ma być efektywna, to generalnie winna dotyczyć wszelkich informacji, których organ używa do zrealizowania powierzonych zadań publicznych.

Z powyższym zapatrywaniem koreluje przepis art. 4 pkt 2 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych stanowiący, iż przedmiotu prawa autorskiego nie stanowią m. in. urzędowe dokumenty i urzędowe materiały. Definicja urzędowego dokumentu w ustawie o dostępie do informacji publicznej uregulowana została w przepisie art. 6 ust. 2 stanowiącym, iż dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Natomiast rozumienie pojęcia "materiały urzędowe" bodaj najtrafniej przybliżył SN w wyroku z dnia 26 września 2001 r. w sprawie sygn. akt IV CKN 458/00 wskazując, iż materiałem urzędowym jest "to, co pochodzi od urzędu lub innej instytucji państwowej, bądź dotyczy sprawy urzędowej, bądź powstało w rezultacie zastosowania procedury urzędowej".

Mając na uwadze przytoczony, tak w odpowiedzi na skargę, jak i podczas rozprawy sądowej, proces opracowywania zestawów pytań egzaminacyjnych, to wskazać należy – wbrew temu co podnosi organ – iż zestawy pytań, w oparciu o które przeprowadzana jest część testowa egzaminu medycznego stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu wskazanego już powyżej przepisu art. 6 ust. 2 omawianej ustawy. Do identycznego wniosku prowadzi analiza przepisu § 32 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz. U. Nr 213, poz. 1779, ze zm.) stanowiącego, iż test oraz egzamin ustny i praktyczny opracowuje i ustala CEM w porozumieniu z właściwym konsultantem krajowym lub jego przedstawicielem oraz przedstawicielem właściwego towarzystwa naukowego odrębnie dla każdej specjalności oraz na każdą sesję egzaminacyjną. Tak więc skoro to organ powołany jest do tego aby opracować i ustalać test egzaminacyjny, to tym samym nie może budzić wątpliwości, iż ów test egzaminacyjny jest dokumentem urzędowym, w którym funkcjonariusz publiczny – w rozumieniu przepisu art. 115 § 13 pkt 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) – w ramach swych kompetencji, zawarł utrwalone i podpisane oświadczenie wiedzy, skierowane do podmiotu zdającego egzamin państwowy. Tak więc nie polemizując ze stanowiskiem organu, iż różni autorzy opracowują na potrzeby przeprowadzenia PES pytania z poszczególnych dziedzin medycyny, stanowiące utwory w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, to stwierdzić należy, iż opracowanie i ustalenie przez organ, w oparciu o owe pytania, testu egzaminacyjnego służącego do przeprowadzenia PES powoduje, iż utwory te, wykorzystane do egzaminu państwowego uzyskują walor dokumentu urzędowego, zaś pytania niewykorzystane, stanowiące tzw. "pulę pytań" są "materiałem urzędowym" w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 2 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych (vide: wyrok SN z dnia 26 września 2001 r., w sprawie sygn. akt IV CKN 458/00, oraz postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2010 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 91/10)

Konkludując wypada zatem wskazać, iż dokumenty zawierające w sobie informacje wytworzoną przez organ, służącą realizacji jego zadań publicznych stanowią informację publiczną i jako dokumenty urzędowe lub materiały urzędowe nie stanowią przedmiotu praw autorskiego.

Kolejnym argumentem, który pojawił się w odpowiedzi na skargę jest wskazanie, iż skarżący domagając się dostępu do zestawów pytań egzaminacyjnych, do których przystępował, występuje we własnej sprawie. W tym zakresie organ powołał się na poglądy wyrażone w orzeczeniach sądów administracyjnych. Wydaje się jednak, iż stanowisko sądów zostało przez organ nadmiernie uogólnione przez co zatraciło swój sens. Zgodnie z tym co zostało już powyżej powiedziane informację publiczną tworzą wszystkie wiadomości wytworzone przez organ, służące realizacji jego zadań publicznych, a dostęp do tych informacji przysługuje każdemu (art. 2 ust. 1 omawianej ustawy). Tym samym trudno dopatrzeć się usprawiedliwionych powodów, które dostępu do takich wiadomości zabraniałyby stronom lub uczestnikom postępowania administracyjnego, w którym wiadomości te zostały wytworzone. Zupełnie inną kwestią jest podyktowany pragmatyką wybór trybu dostępu do owych wiadomości przez stronę lub uczestnika postępowania (ustawa o dostępie do informacji publicznej czy k.p.a.), ale należy stanowczo stwierdzić, iż co do zasady dostęp strony bądź uczestnika postępowania do informacji wytworzonych przez organ, w konkretnym postępowaniu, istnieje również w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej. Sądy administracyjne wyłączając poza nawias informacji publicznej pewne elementy prowadzonego postępowania wskazywały, iż nie ma charakteru informacji publicznej sprawa, w której żądanie ujawnienia informacji nie dotyczy faktów, lecz wyłącznie stosowania prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., w sprawie sygn. akt II SA 3301/02, M. Prawn. 2003/5/195) albo też żądanie dotyczy wyjaśnienia w indywidualnej sprawie treści aktów, czy też stanowi polemikę z dokonanymi przez organ ustaleniami (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r., w sprawie sygn. akt II SA/Wa 69/07, Lex nr 344225). Widać z tego wyraźnie, iż nie cała sprawa dla jej strony lub uczestnika wyłączona jest spod działania przepisów o dostępie do informacji publicznej lecz wyłączeniu podlegają jedynie pewne jej elementy związane z dyskrecjonalnym sposobem rozumienia i stosowania prawa.

Wśród argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę znalazł się i ten, że skarżący ma umożliwiony dostęp do zadań egzaminacyjnych w trybie wewnętrznej regulacji prawnej obowiązującej w organie, a zatem – jak się wydaje – bezprzedmiotowe jest ubieganie się o ten dostęp w trybie omawianej ustawy. Należy wskazać, iż w istocie nie jest to argument przemawiający za tezą, iż zadania egzaminacyjne nie stanowią informacji publicznej lecz odnosi się wyłącznie do trybu ujawnienia informacji. Tym samym nie uzasadnia on potrzeby oddalenia skargi w niniejszej sprawie. Pomimo to wypada wskazać, iż skarżący wyraźnie wskazał w jakim trybie domaga się dostępu do żądanej informacji, a zatem jasne winno być jaki tryb postępowania organ winien wdrożyć aby rozpoznać zgłoszone żądanie. Próba uczynienia zadość owemu żądaniu w innym trybie nie może być uznana za odpowiadające prawu załatwienie sprawy tak długo, jak skarżący na taki alternatywny sposób załatwienia jego żądania nie wyrazi zgody.

Konkludując wypada zatem jednoznacznie wskazać, iż zestawy pytań egzaminacyjnych stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r.. Konsekwencją owej konkluzji musi być stwierdzenie, iż wniosek skarżącego z dnia 24 maja 2010 r. o udostępnienie zestawu pytań egzaminacyjnych, winien zostać załatwiony w oparciu o przepisy owej ustawy, które – jak już była o tym mowa – przewidują jedynie dwa sposoby reakcji organu albo ujawnienie żądanej informacji w drodze czynności technicznej (art. 10 ust. 1, w związku z art. 14 ustawy) albo wydanie decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej bądź umorzenie postępowania w tym przedmiocie (art. 16 ust. 1, w związku z art. 5 ustawy). Skoro organ zgłoszonego żądania nie załatwił w żaden z powyższych sposobów, to rację należy przyznać skarżącemu, iż organ ten pozostaje w bezczynności i stanowiska tego nie jest w stanie zmienić wystosowanie przez organ do skarżącego zawiadomienia informującego, iż żądana informacja nie należy do kategorii informacji publicznej.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku, wyznaczając organowi 14 dniowy termin na załatwienie wniosku. Jest to ogólny termin zakreślony przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, a mając na uwadze, tak charakter żądanej informacji, jak i jej zakres, to należy uznać, iż termin ten gwarantuje prawidłowe załatwienie wniosku strony.

Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowi przepis art. 200 p.p.s.a.

m.ch.