Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1794/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 18 ust 1e
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2313/18 w sprawie ze skargi P. D. i K. D. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 1 czerwca 2018 r. nr DLI.7.6615.499.2017.AM w przedmiocie ustalenia odszkodowania uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2313/18 (dalej wyrok z 08.01.2019) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny, WSA) po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi P. D. i K. D. (dalej Skarżący) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej Minister lub Skarżący kasacyjnie) z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od Ministra na rzecz Skarżących solidarnie kwotę [...] (osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Swoje rozstrzygnięcie oparł na następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie ewidencyjnym [...] , gmina [...] (dalej Nieruchomość) decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] (dalej decyzja z [...].03.2017) została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi S-6 na odcinku węzeł "[...] " (bez węzła) - początek obwodnicy [...] i [...] ". Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] kwietnia 2017 r. i zatem z tym dniem ww. nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] (dalej decyzja z [...].07.2017), Wojewoda Zachodniopomorski orzekł w pkt 1 o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania za utratę ww nieruchomości w wysokości [...] zł na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Od tej decyzji odwołanie wnieśli Skarżący zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędną jego wykładnię i nie powiększenie odszkodowania przyznanego Skarżącym o 5%, z uwagi na dobrowolne wydanie przedmiotowej nieruchomości. Skarżący wskazali, że dokonali wydania przedmiotowej nieruchomości w sposób konkludentny, tj. przez fakt dokonany polegający na zaniechaniu wykonywania w stosunku do nieruchomości uprawnień właścicielskich. W ocenie Skarżących wystarczające w tym zakresie są dowody pośrednie, z których można wywnioskować, iż dotychczasowy właściciel dobrowolnie umożliwił realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ponadto w odwołaniu podniesiono, iż organ pierwszej instancji znając praktykę stosowania regulacji z art. 18 ust. 1e ww. ustawy nie zwrócił uwagi odwołujących się na wpływ ich biernego zachowania w zakresie dalszego dysponowaniem nieruchomością na wysokość należnego im odszkodowania. W konsekwencji Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez powiększenie przyznanego im odszkodowania o 5%.

Organ II instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i nie znalazł podstaw do jej zmiany. Podzielił w całości ustalenia organu I instancji w zakresie ustalonego stanu faktycznego w tym w zakresie oceny opinii rzeczoznawcy majątkowego i braku podstaw do powiększenia odszkodowania o 5%.

Jako podstawę prawną wskazano przepisy art. 12 ust.4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz.1496 ze zm., dalej " specustawa drogowa"), na mocy której doszło do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna; art. 18 ust. 1 specustawy drogowej z którego wynika że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania; art. 18 ust.1 e ww. ustawy, dotyczący wydania nieruchomości. Z przepisu tego wynika, że jeżeli dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Organ podzielił opinię rzeczoznawcy majątkowego A. O. (dalej rzeczoznawca majątkowy) i treść sporządzonego przez niego operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2017 r.(dalej operat szacunkowy), uznając, że został on sporządzony w sposób prawidłowy, jest logiczny i zupełny i może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Z uwagi na niekwestionowanie opinii Sąd uznał, że nie ma powodu aby przytaczać jej ustalania.

Organy uznały, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu wskazującego, iż Wojewoda Zachodniopomorski niezasadnie odmówił powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Zdaniem skarżących ich pełnomocnik w złożonym odwołaniu błędnie podniósł, iż 30-dniowy termin na wydanie przez właścicieli przedmiotowej nieruchomości, uprawniający do otrzymania bonusu wynoszącego 5% wartości nieruchomości rozpoczął swój bieg od dnia doręczenia skarżącym zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] . Stosownie bowiem do treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17; 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W świetle art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej przyznanie odszkodowania powiększonego o 5% uzależnione jest zatem od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) wydania przez właściciela nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz opróżnienia i wydania lokali i innych pomieszczeń, 2) dokonania powyższych czynności w określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej terminie. Dopiero spełnienie wszystkich powyższych warunków uprawnia do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5%. Wydanie nieruchomości można rozumieć jako przeniesienie posiadania, w tym dobrowolne opuszczenie nieruchomości przez byłego właściciela i umożliwienie inwestorowi korzystania z nieruchomości połączone przynajmniej z poinformowaniem inwestora drogowego o tym fakcie. Innymi słowy chodzi tu o takie zachowanie, które wyraźnie wskazuje na faktyczne umożliwienie inwestorowi swobodnego rozporządzania nieruchomością. Fakt wydania nieruchomości powinien być na tyle wyraźnie uzewnętrzniony, że dla przeciętnego odbiorcy nie będzie budzić wątpliwości interpretacyjnych. Istotną cechą jest tu uzewnętrzniona dobrowolność działania właściciela, najlepiej wyrażona w sposób, który następnie można udowodnić. Głównym dokumentem potwierdzającym wydanie nieruchomości jest protokół zdawczo-odbiorczy, a w dalszej kolejności jednostronne oświadczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w sytuacji gdy zarządca odmawia podpisania protokołu. Jeżeli właściciel nieruchomości będącej przedmiotem postępowania nie utrudnia inwestorowi wejścia na jej teren, jednak do chwili wejścia wykonawcy na grunt nie uzewnętrznił woli jego wydania uznaje się, iż nie dopełniono obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, a zatem brak jest podstaw do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Omawiany przepis uzależnia bowiem powiększenie należnego odszkodowania wyłącznie od aktywności w tym zakresie uprzedniego właściciela we wskazanym terminie, natomiast podwyższenie kwoty odszkodowania uzależnione jest od poinformowania inwestora o wydaniu nieruchomości w ustawowym terminie. Pod pojęciem wydania nieruchomości należy rozumieć takie działanie dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą (nowego właściciela). Jak wynika z akt sprawy, zawiadomienie z dnia [...] marca 2017 r. o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie zostało odebrane przez skarżących, bowiem przesyłka ta została, awizowana powtórnie w dniu [...] marca 2017 r. W związku z tym iż pisma nie podjęto w terminie, przesyłkę zwrócono w dniu [...] marca 2017r. do nadawcy. Stosownie do treści art. 44 § 4 kpa, zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej należało uznać za doręczone skarżącym z upływem dnia [...] marca 2017 r. Stosownie zatem do treści art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, 30-dniowy termin na wydania nieruchomości, uprawniający do otrzymania bonusu wynoszącego 5% wartości nieruchomości upłynął w dniu [...] kwietnia 2017 r. W aktach sprawy brak jest oświadczenia właścicieli przedmiotowej nieruchomości o wcześniejszym jej wydaniu. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. tutejszy organ zwrócił się do pełnomocnika skarżących do wskazania w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma, czy i w jaki sposób oraz w jakiej dacie nastąpiło wydanie ww. nieruchomości do dyspozycji inwestora.

Do Ministra Inwestycji i Rozwoju nie wpłynęła jednak odpowiedź na ww. pismo.

Z pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2018 r. miało natomiast wynikać, iż działka nr [...] została zajęta przez inwestora w dniu [...] marca 2018 r. W tym dniu bowiem zostały rozpoczęte prace saperskie na przedmiotowej nieruchomości.

Organ stwierdził ostatecznie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Nie znajduje także uzasadnienia w świetle materiału dowodowego twierdzenie skarżących, jakoby organ pierwszej instancji nie poinformował właścicieli nieruchomości o sposobie i możliwościach podjęcia działań uzewnętrzniających wydanie nieruchomości. Wojewoda Zachodniopomorski prawidłowo poinformował strony o wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, bowiem na stronie 3 zawiadomienia z dnia [...] marca 2017 r. wskazał, iż w myśl art. 18 ust. 1e, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Organ wojewódzki poinformował jednocześnie, iż nieruchomość wydaje się inwestorowi w formie pisemnej deklaracji, wskazując również adres do korespondencji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w Szczecinie, na który należy wysłać stosowną deklarację. Faktem jest, że strony nie odebrały zawiadomienia, jednak zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, przedmiotowa korespondencja została skutecznie doręczona. Zatem strony zostały prawidłowo poinformowane o możliwości powiększenia odszkodowania o bonus w wysokości 5% wartości nieruchomości i z tego uprawnienia nie skorzystały. Oznacza to, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do orzeczenia przez Wojewodę Zachodniopomorskiego o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Ponadto w odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa, wskazano, że Wojewoda Zachodniopomorski wprawdzie nie ustalił kiedy nieruchomość została zajęta przez inwestora, jednakże materiał ten został uzupełniony w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ odwoławczy, w którym to przedłożono pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2018 r. wskazujące datę faktycznego przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez inwestora na cele związane z realizacją inwestycji. Zatem powyższe uchybienie procesowe organu wojewódzkiego nie miało w konsekwencji wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli Skarżący zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że nie ma podstaw do podwyższenia przyznanego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, gdyż nieruchomość nie została wydana na rzecz aktualnego właściciela w terminie określonym w/w artykule, podczas gdy wydanie nieruchomości nastąpiło per facta concludentia, albowiem inwestor zajął działkę nr [...] i rozpoczął na niej prace jeszcze przed zakończeniem postępowania i uprawomocnienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zaś dotychczasowi właściciele nie czynili temu przeszkód.

Wniesiono o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania.

Skarżący w uzasadnieniu decyzji wskazali, że działka została przejętą na rzecz Skarbu Państwa a decyzja tą stała się ostateczna z dniem [...] kwietnia 2017 r., a ratio iegis regulacji ustanowionej w przepisach art. 18 ust. 1e specustawy opiera się na założeniu, że zakresem szczególnego uprawnienia do premii odszkodowawczej są objęte sytuacje, w których w następstwie działania (np. poprzez wyraźne złożenie oświadczenia woli, protokolarne przekazanie nieruchomości) lub zaniechania (np. poprzez zaniechanie wykonywania władztwa nad rzeczą rezygnację z wnoszenia środków odwoławczych, tolerowania faktycznego wkroczenia inwestora na teren nieruchomości i rozpoczęcia prac budowlanych) dotychczasowy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości manifestuje wolę dobrowolnego wydania tej nieruchomości zarządcy drogi, przez co możliwe staje się niezwłoczne objęcie nieruchomości we władanie i rozpoczęcie realizacji inwestycji bez konieczności składania wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Wydanie nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej może zatem nastąpić również w sposób dorozumiany (per facta conludentia) w tym znaczeniu, że wola niezwłocznego wydania nieruchomości może być zamanifestowana poprzez byłego właściciela lub użytkowania wieczystego przez zaniechanie. W przypadku zajęcia nieruchomości pod drogę może to nastąpić np. poprzez niewniesienie odwołania od decyzji o zajęciu czy poprzez brak czynienia przez skarżącego przeszkód w wykonywaniu prac inwestycyjnych. Wyrażony przez Organ II instancji pogląd, wedle którego, "uprawnionym do otrzymania podwyższonego odszkodowania jest ten właściciel nieruchomości, który wykazał się aktywnością i uzewnętrznił wolę wydania nieruchomości inwestorowi w sposób, który następnie można udowodnić, np. poprzez złożenie stosownego oświadczenia inwestorowi" cechuje daleko posunięty, nieuzasadniony formalizm jest w związku z tym wadliwy. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości - w szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego, ani złożenia jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Dla zaistnienia przesłanki zwiększenia odszkodowania, o której mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, wystarczające w tym zakresie są dowody pośrednie, z których można wywnioskować, że dotychczasowy właściciel dobrowolnie umożliwił realizację inwestycji drogowej w terminie wyznaczonym w tym przepisie. Bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień, jakie wynikają z prawa własności, oraz nieczynienie przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela powinno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, co w konsekwencji rodzi obowiązek zwiększenia należnego odszkodowania. Skarżący nie wnieśli odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2017 r. o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, nie sprzeciwiali się rozpoczęciu robót na zajętej na ten cel działce nr [...] , nie wykonywali po tej dacie jakiekolwiek uprawnienia właścicielskie w stosunku do tej działki, co oznacza że nie czynili żadnych przeszkód w rozpoczęciu realizacji inwestycji. Zawiadomienie o wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2017 r. została powtórnie awizowana w dniu [...] marca 2017 r. i zwrócona w dniu [...] marca 2017 r. W tej sytuacji 30 dniowy termin na wydanie nieruchomości rozpoczął bieg z dnia [...] marca 2017 r. i upłynął w dniu [...] kwietnia 2017 r. Działka nr [...] została zajęta przez inwestora w dniu [...] marca 2017 r., tj. przed upływem terminu doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o realizacji inwestycji drogowej i upływie 30 dniowego terminu na wydanie nieruchomości. Jeżeli nawet uznać za Organem drugiej instancji, że skarżący zostali skutecznie powiadomieni o wydaniu decyzji dotyczącej jej nieruchomości na postawie art. 44 § 4 kpa, to fakt ten nastąpił już po dacie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez wykonawcę robót budowlanych. Świadomość zatem ciążącego na Skarżących obowiązku niezwłocznego wydania nieruchomości i jednocześnie bieg terminu do wydania nieruchomości, z którym się wiązało prawo do uzyskania podwyższonego odszkodowania, zaistniała w czasie, w którym bezprzedmiotowe już było wydawanie gruntu, albowiem był we władaniu Skarbu Państwa. Mimo nieotrzymania (nieodebrania) zawiadomienia o decyzji z dnia [...] marca 2017 r., Skarżący nie podjęli jakichkolwiek kroków, które można byłoby uznać za sprzeciwianie się realizacji inwestycji na formalnie należącej do nich działce. Wiedzę na temat nieodebrania zawiadomienia z dnia [...] marca 2017 r. Skarżący powzięli dopiero z uzasadnienia decyzji Organu drugiej instancji. Do tego czasu nie mieli wiedzy na temat awizowania zawiadomienia z dnia [...] marca 2017 r. (takie awizo po prostu nie zostało im skutecznie doręczone). Kwestia pouczenia zawartego na stronie 3 zawiadomienia z dnia [...] marca 2017 r. nie powinna mieć większego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jak zostało to bowiem ustalone przedmiotowa działka został objęta przez inwestora - Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad przed rozpoczęciem biegu 30 dniowe terminu na jej wydanie przez dotychczasowego właściciela. W dniu [...] marca 2017 r. na działce nr [...] prowadzone były już prace, tj. przed uprawomocnieniem się decyzji o jej przeznaczeniu na inwestycję drogową.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że skarga jest zasadna. Uznał, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat nie zawiera wad które powodowałyby niemożność jego wykorzystania w tym postępowaniu. Biegły przedstawił w opinii swój tok rozumowania, wyjaśnił dlaczego przyjął takie a nie inne metody i współczynniki, dokonał stosownych wyliczeń matematycznych. Sąd nie dostrzegł podstaw aby taki dokument zakwestionować. Skarżący również nie zakwestionowali go co do zasady, co miało oznaczać że akceptują go jako dowód w sprawie.

Sąd wskazał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostała możliwość powiększenia odszkodowania o 5%, o czym stanowi art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej. Oceniając w świetle tego przepisu wywody organu Sąd uznał, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej ppsa). Przepis art. 18 ust. 1e specustawy uzależnia bowiem przyznanie powiększonego odszkodowania od spełnienia przesłanek wydania nieruchomości uprawnionemu nie później niż w terminie 30 dni od doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji z art. 17 specustawy; albo doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji rygoru natychmiastowej wykonalności; albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jak wynika z ustaleń organu doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji nastąpiło w trybie doręczenia zastępczego [...] marca 2017 r. 30 dniowy termin upływał zatem [...] kwietnia 2017 r. Organ przy tym ustalił, że objęcie gruntu w posiadanie przez inwestora nastąpiło [...] marca 2018 r. Ma przy tym rację ma organ, że 30 dniowy termin na wydanie liczy się od doręczenia od doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji z art. 17 specustawy; albo doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji rygoru natychmiastowej wykonalności; albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna a nie od daty doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania o odszkodowanie. Tak bowiem stanowi przepis prawa będący podstawą do ewentualnego powiększenia należnego odszkodowania.

Sąd I instancji podkreślił, że specustawa drogowa nie zdefiniowała pojęcia "wydania nieruchomości", co oznacza że należy dokonać jego wykładni mając na względzie inne podobne regulacje prawne w których mowa jest o wydaniu nieruchomości. Wydanie nieruchomości to czynność prawna która może być wyrażona przez każde zachowanie, które ujawnia wolę w sposób dostateczny. Zasadniczą treścią czynności prawnej jest oświadczenie woli, czyli zachowanie się osoby, które w dostateczny sposób ujawnia jej wolę wywołania skutku prawnego (art. 56 i 60 kc). Reguły wykładni oświadczeń woli należy stosować nie tylko do ustalenia treści złożonych oświadczeń woli, ale także do stwierdzenia, czy dane zachowania stron stanowią oświadczenia woli. Oznacza to, że bez odwołania się do reguł wykładni oświadczeń woli nie można rozstrzygnąć, czy określone zachowania stron stanowią oświadczenia woli. Reguły wykładni oświadczeń woli należy stosować nie tylko do ustalenia treści złożonych oświadczeń woli, ale także do stwierdzenia, czy dane zachowania stron stanowią oświadczenia woli.

Zdaniem Sądu, skuteczność czynności (jej formą jest także zaniechanie wykonywania władztwa nad rzeczą), nie jest w świetle art. 18 ust. 1e specustawy uzależniona ani od podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego, ani złożenia inwestorowi oświadczenia woli na piśmie. Takiego warunku nie przewidział ustawodawca ani też ogólne przepisy dotyczące składanych oświadczeń woli. Nie zmienia tej oceny pouczenie na które powołuje się organ.

Wydanie nieruchomości prowadzi do przeniesienia posiadania rzeczy, co oznacza, że dotychczasowy posiadacz rezygnuje z władania przedmiotem posiadania na rzecz innego podmiotu. Z przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej nie można wywieźć wymogu protokolarnego przekazania nieruchomości dla utraty statusu posiadacza w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego i braku skuteczności jednostronnego przejęcia nieruchomości przez właściciela gruntu. Posiadanie jest bowiem stanem faktycznego władania rzeczą. Zatem każde zdarzenie stanowiące źródło tego stanu musi być traktowane jako skuteczny sposób nabycia posiadania. Oznacza to, że zaprzestanie wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego. (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 21 listopada 2017 r., sygn. akt. I ACa 695/16, LEX nr 2486513 i oczywiście wyroki NSA: z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 509/16, z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 63/16, z 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3216/15).

W niniejszej sprawie organ ograniczył się do porównania daty doręczenia byłym właścicielom zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z datą wejścia inwestora na grunt, która budzi wątpliwości, podczas gdy skarżący twierdzili wprost, że nie skarżyli tej decyzji i nie utrudniali w żaden sposób rozpoczęcia planowanej inwestycji mimo że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Z zaskarżonej decyzji wynika, że wejście inwestora na grunt miało miejsce [...] marca 2018 r. podczas gdy skarżący wywodzą, że miało to miejsce [...] marca 2017 r. Przy czy zwrócić należy uwagę, że decyzji ZRiD nadano rygor natychmiastowej wykonalności w świetle czego wątpliwym wydaje się wejście inwestora na grunt dopiero po upływie roku od daty wydania decyzji nr [...] .

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że okoliczności tych organ nie wyjaśnił w sposób prawidłowy tj. pozwalający na nie budzące wątpliwości ustalenie daty wejścia Inwestora na grunt.

W związku z błędną wykładnią przez organ art. 18 ust 1c specustawy drogowej, ponownie rozpoznając sprawę konieczne jest wyjaśnienie i ustalenie, czy zostały w sprawie spełnione przesłanki z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej do powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości tj. ustalenie czy bierne zachowanie skarżących w realiach niniejszej sprawy można potraktować jako spełniające przesłanki wydania nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy. Poza tym organ ustali kiedy doszło do objęcia przez Inwestora w posiadanie przedmiotowej działki gdyż ustalenia w tym zakresie nie są pełne. Gdyby okazało się że miało to miejsce w czasie biegu terminu do wydania, który upływał jak prawidłowo ustalił organ [...] marca 2017 r., to w sposób oczywisty świadczy o spełnieniu przesłanki wydania. Wejście na grunt przed upływem terminu do wydania oznacza oczywistą utratę posiadania przez byłego właściciela i spełnienie przesłanki wydania w rozumieniu art. 18ust. 1e specustawy drogowej.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ppsa Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa zasądzając od przegrywającego organu na rzecz skarżących [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w tym [...] zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu i [...] zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego na podstawie § 14 ust.1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (D.U. 2017, poz. 1797).

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł Minister działający przez pełnomocnika, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 ppsa, poprzez niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa wskutek błędnej wykładni art. 18 ust. 1e specustawy drogowej polegającej na niesłusznym przyjęciu, że niezaskarżenie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz nieutrudnianie w żaden sposób rozpoczęcia planowanej inwestycji, mimo że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, może być uważane za wystarczające do uznania, iż nastąpiło skuteczne wydanie nieruchomości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie w celu zbadania przesłanki powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości niewystarczające dla uznania za datę wejścia na grunt jest oświadczenie inwestora złożone w piśmie z dnia [...] maja 2018 r., a także na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 zd. 1 ppsa poprzez zaniechanie uzasadnienia, w jaki sposób organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art, 18 ust. 1c specustawy drogowej.

Wskazując na powyższe okoliczności wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd I instancji, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wnieśli o jej oddalenie, a także o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący uzasadnili swoje stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 13 czerwca 2022r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Wszystkie strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej ppsa).

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W myśl art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne, co generalnie wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż uchybienia tym przepisom były wynikiem wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, dlatego w pierwszej kolejności zajął się oceną zasadności tej podstawy.

Kluczowe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, który stanowi: w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna – wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Cytowany przepis prawa materialnego adresowany jest w szczególności do dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, od którego wymaga – jak stanowi art. 18 ust. 1e specustawy drogowej – "odpowiedniego" wydania nieruchomości. Z rozważanego przepisu prawa materialnego wynika, że jedynymi przesłankami do powiększenia odszkodowania o 5% są: odpowiednie wydanie nieruchomości oraz zachowanie 30 – dniowego terminu dla dokonania tej czynności.

Podkreślenia wymaga, że w przepisie tym jest wyraźnie mowa o "odpowiednim" wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lipca 2018r. sygn. akt I OSK 990/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 509/16 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania są spełnione również gdy bez czynienia przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zwraca się przy tym uwagę, że przepisy analizowanej ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo – odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2977/15, 13 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3216/15 oraz z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 63/16).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, skoro w przepisie art. 18 ust. 1 e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych mowa o "odpowiednim" wydaniu nieruchomości w określonym terminie to w tym terminie powinno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi albo w sposób wyraźny (przez złożenie stosownego oświadczenia woli), albo w sposób dorozumiany tj. gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora lub przez podmiot działający na jego zlecenie (wykonawcę). Oczywistym jest jednak, że aby to bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5% bonusu to konieczne jest aby w terminie określonym w przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym że do niego doszło w przypisanym terminie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza bowiem jedynie wola wydania po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi. Jest bezsporne, że w rozpoznawanej sprawie inwestor nie objął nieruchomości w posiadanie w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1 e ustawy.

Jak wynika z akt sprawy, zawiadomienie z dnia [...] marca 2017 r. o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie zostało odebrane przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości, bowiem przesyłka ta została, awizowana powtórnie w dniu [...] marca 2017 r. W związku z tym, iż pisma nie podjęto w terminie, przesyłkę zwrócono w dniu [...] marca 2017r. do nadawcy. Zgodnie z treścią art. 44 § 4 kpa, zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej należało uznać za doręczone skarżącym z upływem dnia [...] marca 2017 r. Stosownie zatem do treści art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, 30-dniowy termin na wydania nieruchomości, uprawniający do otrzymania bonusu wynoszącego 5% wartości nieruchomości upłynął w dniu [...] kwietnia 2017 r. W aktach sprawy brak jest oświadczenia dotychczasowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości o wcześniejszym jej wydaniu.

Uwypuklić należy, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ II instancji na etapie postępowania administracyjnego zwrócił się do pełnomocnika skarżących do wskazania w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma, czy i w jaki sposób oraz w jakiej dacie nastąpiło wydanie ww. nieruchomości do dyspozycji inwestora. Do tego organu nie wpłynęła jednak odpowiedź pełnomocnika na ww. pismo.

Z znajdującego się w aktach sprawy pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2018 r. wynika natomiast, iż działka nr [...] została zajęta przez inwestora w dniu [...] marca 2018 r. W tym dniu bowiem zostały rozpoczęte prace saperskie na przedmiotowej nieruchomości.

Pomimo, że w odpowiedzi na skargę kasacyjną usiłuje się podważać treść znajdującego się w aktach sprawy dokumentu (pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2018 r.) z którego wynika, iż działka nr [...] została zajęta przez inwestora w dniu [...] marca 2018 r. – w ocenie Sądu – brak jest podstaw do zastosowania w powyższym zakresie art. 106 § 3 ppsa gdyż nie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż działka nr [...] została zajęta przez inwestora w dniu [...] marca 2018 r., stosowanie do treści pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2018 r.

Nie można podzielić poglądu, akceptującego całkowitą bierność byłego właściciela w wyrażaniu woli odpowiedniego wydania nieruchomości. Nie nastąpiły też żadne okoliczności faktyczne, na podstawie których można było domniemywać lub zakładać, że taką zgodę wyrażono w sposób bierny, bowiem nie doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji w wymaganym ww. przepisem terminie ([...] kwietnia 2017 r.). Z pewnością nie można za taką również uznać faktu, że strona nie wniosła m.in. środka odwoławczego od wydanej decyzji z dnia [...] marca 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej czy po dacie nie wykonywali jakichkolwiek uprawnień właścicielskich. Brak wyrażenia woli powoduje natomiast, że nie można uznać, że nieruchomość została faktycznie odpowiednio wydana lub strona miała taką wolę i ją wyrażała, czego wymaga przepis art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji. Brak spełnienia tej przesłanki wyłącza możliwość powiększenia kwoty odszkodowania o 5%. Nie można natomiast podzielić takiej wykładni ww. przepisu, która by prowadziła do uznania, że dodatek do niego w wysokości 5% należny jest zasadniczo każdorazowo. Ratio legis analizowanego przepisu należy upatrywać w zachęcie (bonusie) dotychczasowego właściciela bądź użytkownika wieczystego do szybkiego wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, a więc faktycznego przekazania jej Skarbowi Państwa (jednostce samorządu terytorialnego) bez konieczności stosowania środków egzekucyjnych.

Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do odpowiedniego wydania nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Z akt sprawy wynika, że nie nastąpiło odpowiednie wydanie nieruchomości ze strony dotychczasowych właścicieli, gdyż nie została w żaden sposób zamanifestowana w tym przedmiocie przez dotychczasowych właścicieli wola inwestorowi. Nie miało też miejsca dorozumiane wydanie (przekazanie) nieruchomości inwestorowi gdyż w rozpoznawanej sprawie inwestor nie objął nieruchomości w posiadanie w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1 e ustawy.

Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni i zastosowania art. 18 ust. 1e specustawy, co również skutkowało naruszeniem przez WSA przytaczanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania stosowanie do art. 174 pkt 2 ppsa, z wyjątkiem naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 ppsa w zw. z art. 18 ust. 1c specustawy drogowej.

Brak jest podstaw do sformułowanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 ppsa w zw. z art. 18 ust. 1c specustawy drogowej, gdyż jest to oczywista omyłka polegająca na wskazaniu w uzasadnieniu wyroku niewłaściwej jednostki redakcyjnej specustawy drogowej (s. 12 uzasadnienia), pozostająca bez wpływu na treść orzeczenia WSA. Winien być w rozważanym tutaj zakresie przywołany nie art. 18 ust. 1c specustawy drogowej, tylko art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Z tych też przyczyn jako zasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w związku z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa i w tym stanie sprawy, uznając, że została ona dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.