Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 115/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 20 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 2 pkt 1, § 5 pkt 3, 4, 5 i 6.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy (dalej jako Prokurator) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XVIII/156/12 Rady Gminy z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, zaskarżając ją w zakresie przepisów § 2 pkt 1 oraz § 5 pkt 4 i 6 regulaminu, stanowiącego Załącznik nr 1 do uchwały, i domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), dalej zwanej u.s.g., art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., w związku § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), dalej jako Zasady techniki prawodawczej, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i powtórzenie w § 2 pkt 1 załącznika do uchwały treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. stanowiącego, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, co jednocześnie stanowi przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego.

Uzasadniając powyższy zarzut Prokurator wskazał, powołując się na wstępną część przepisu § 2 pkt 1 regulaminu, że podstawą jego wydania był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., lecz w dalszej części uchwałodawca odwołał się do art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a te regulacje są całkowicie rozłączne. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje kwestii zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej, która odpowiednio do kategorii drogi stanowi własność Skarbu Państwa lub samorządów terytorialnych. Podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi wynika z zestawienia treści art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 u.c.p.g. Kwestionowany przepis uchwały został zatem wydany bez upoważnienia ustawowego i stanowi nieuzasadnione powtórzenie części regulacji art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.g.p., który jednak nie upoważnia organu do jakiejkolwiek regulacji w objętym tym przepisem zakresie.

Ponadto Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a także § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, poprzez powtórzenie w § 5 pkt 4 regulaminu treści przepisów art. 78 i art. 108 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094 ze zm.), zwanej dalej k.w., określających zakaz doprowadzenia zwierzęcia do stanu, w którym staje się ono niebezpieczne, a także szczucia psem człowieka oraz poprzez powtórzenie w § 5 pkt 6 regulaminu treści art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.)., dalej jako u.o.z., określających sytuacje, w których dozwolone jest zwolnienie psa ze smyczy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu Rada stwierdziła, że w § 2 pkt 1 regulaminu nie doszło do naruszenia zasady określonej w § 118 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, a zarzut w tym zakresie powinien ewentualnie dotyczyć naruszenia § 138 tego aktu. Natomiast na potwierdzenie stanowiska, że organ uchwałodawczy nie dopuścił się zarzucanych mu w skardze powtórzeń organ powtórzeń organ przytoczył natomiast treść art. 78 i art. 108 k.w. oraz art. 10a ust. 3 i 4 u.oz. wskazując, że zapisy regulaminu nie powtarzają ww. przepisów w ich ustawowym brzmieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Wskazać też trzeba, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy nr XVIII/156/12 z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie

i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Wynikające z przytoczonego przepisu elementy uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g. Co więcej, wymienione w tym przepisie elementy regulaminu mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając tego typu akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zagadnień.

Wobec powyższych uwag stwierdzić trzeba, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., sygn. akt P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.

Trzeba też zauważyć, że przepis § 6 Zasad techniki prawodawczej statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze,, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Mając to wszystko na uwadze sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że postanowienia § 2 pkt 1 oraz § 5 pkt 4 i 6 regulaminu w sposób istotny naruszają prawo. Ponadto sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, na zasadzie art. 134 p.p.s.a. dokonał oceny pozostałych zapisów uchwały i stwierdził, że również postanowienia § 5 pkt 3 i 5 naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Trafny jest zarzut skargi dotyczący § 2 pkt 1 regulaminu, w którym to przepisie organ uchwałodawczy określił wymagania w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w ten sposób, że właściciele nieruchomości zostali zobowiązani do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości – w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., poprzez usunięcie ich w sposób i miejsca, które nie powodują zakłóceń w ruchu pieszym i pojazdów.

Niewątpliwie podstawą wydania analizowanego przepisu był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., lecz w dalszej części odwołano się do art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., który – jak trafnie zauważył Prokurator – ma odmienny zakres regulacji. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. upoważnia bowiem radę gminy do uszczegółowienia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (lit. b). Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Z tego wynika, że art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie obejmuje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b tej ustawy, tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie do terenu leżącego poza jego nieruchomością, stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej, która - odpowiednio do kategorii drogi - stanowi własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy (por. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi wynika z zestawienia treści art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 u.c.p.g.

Mając to na uwadze, za niedopuszczalną i ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej sąd uznał sporną regulację zawartą w § 2 pkt 1 regulaminu.

Dalej, w ocenie sądu, niezgodne z prawem są także niektóre zapisy zawarte w § 5 regulaminu odnoszące się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Delegacja ustawowa upoważaniająca do wydania przez gminę regulacji w tym zakresie wynika z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

W tym miejscu wskazać trzeba na wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa (zob. wyrok TK z dnia 28 października 2002 r., sygn. akt Kp 3/09). Zarówno na ustawodawcy, jak i uchwałodawcy lokalnym, ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

W ocenie sądu zapis § 5 pkt 5 regulaminu warunków tych nie spełnia. Jak wskazano, na mocy upoważnienia ustawowego rada gminy została zobowiązana do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi i wymóg w tym zakresie został zrealizowany w § 5 pkt 2 regulaminu poprzez nakaz sprawowania takiego nadzoru nad psem w miejscach ogólnie dostępnych, aby nie powodował on zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi oraz innych zwierząt. Natomiast zapis omawianego pkt 5 jest nieprecyzyjny i abstrakcyjny, gdyż stanowi, że nie należy pozostawiać psa "bez skutecznego dozoru". Fakt, że uchwałodawca gminy posłużył się pojęciem niedookreślonym powoduje, że ustanowiony w zapisie obowiązek może być różnie interpretowany, albowiem nie nakłada na właścicieli jasnych i konkretnych obowiązków. Natomiast brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza ryzyko dowolnego ich egzekwowania co w konsekwencji powoduje, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ów obowiązek jest niepewna. W ocenie sądu tego typu regulacja aktu prawa miejscowego nie może się ostać w porządku prawnym.

Dalej, w § 5 pkt 3 regulaminu wskazano warunki prowadzenia psa w miejscach ogólnie dostępnych, tj. na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy uznanej za agresywną lub w inny sposób zagrażający otoczeniu – na smyczy i w kagańcu. W ocenie sądu zapis ten narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotną jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie właścicieli psów ras uznanych za agresywne i innych psów mogących stanowić zagrożenie bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach użytku publicznego tylko na smyczy i w kagańcu, zdaniem sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122, dalej u.o.z.) oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Nie budzi wątpliwości, że porządek i zdrowie publiczne stanowią wartości uzasadniające ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), przy czym ograniczenia te powinny mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP wolność jednostki rozumiana przede wszystkim jako swoboda decydowania o własnym postępowaniu. Tym samym, ingerencje władzy publicznej w tę swobodę następować mogą tylko w sytuacjach i w formach przewidzianych konstytucyjnie. Innymi słowy, zasada wolności formułuje domniemanie swobody decyzji i działań, natomiast dla poddawania ich ograniczeniom konieczna jest zawsze interwencja prawodawcy, która winna odpowiadać zasadzie proporcjonalności przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne.

Podstawowy cel, a zarazem dyrektywa interpretacyjna, którą trzeba uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt, w tym przepisów u.o.z., oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt w innych aktach prawnych, zawarta została w art. 1 ust. 1 u.o.z., który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku. Wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia. W art. 5 u.o.z. przewidziano obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt.

W świetle tego, zdaniem sądu, regulacja § 5 pkt 3 regulaminu poprzez wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak A. Jezierska – Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje.

Dodać też trzeba, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Zgodnie z art. 77 k.w. "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". Przy czym w doktrynie przyjmuje się, że chodzi w tym wypadku o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne, a więc w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Co więcej, prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (tak: W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, Lex/el.). Nie powinno też budzić wątpliwości, że niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, należałoby prowadzić na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane wyłącznie na smyczy, bez konieczności stosowania kagańca dla osiągniecia celu jakim jest bezpieczeństwo ludzi i ochrona przed uciążliwością ze strony zwierzęcia.

Ponadto, formułując w § 5 pkt 3 regulaminu omawiany obowiązek organ gminy naruszył nakaz tworzenia przepisów w sposób zrozumiały i jasny dla adresatów, przy użyciu jednakowych określeń do oznaczenia jednakowych pojęć. W obrocie prawnym znajduje się jedynie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r., nr 77, poz. 687), natomiast organ posłużył się dodatkowo kategorią psów "w inny sposób zagrażających otoczeniu", która nie jest zdefiniowana ustawowo, a przy tym jest trudna do określenia i sprecyzowania. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela obowiązek podlegający egzekwowaniu nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. Jak już sąd zaznaczył, stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP.

Reasumując sąd uznał, że postanowienia zawarte w § 5 pkt 3 regulaminu, które nie pozwalają na uwzględnieniami specyficznych sytuacji, wyjątków, pozbawiają omawianą regulację cechy proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowią obciążenie, na które sam ustawodawca nie zdecydował się redagując przepisy art. 10a ust. 3 u.o.z. Naruszenie zasady proporcjonalności w ograniczaniu praw jednostki, także uprawnień właściciela psa, może mieć miejsce w szczególności, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Z tych przyczyn sąd, działając na podstawie art. 134 p.p.s.a., uznał zapis § 5 pkt 3 regulaminu za sprzeczny z prawem, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

W ocenie sądu trafnie wskazuje też Prokurator, że poza zakresem delegacji ustawowej jest zapis regulaminu, w którym Rada zastrzegła, że zwolnienie psa ze smyczy (ale z nałożonym kagańcem) jest możliwe na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku tylko wtedy, gdy opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad zachowaniem zwierzęcia. Wprowadzając przepis tej treści w § 5 pkt 6 regulaminu organ uchwałodawczy pominął całkowicie regulację zawartą w art. 10a ust. 3 u.o.z. zabraniającym puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zatem materia, do której odnosi się § 5 pkt 6 kwestionowanego aktu prawa miejscowego, została już uregulowana przez prawodawcę w akcie wyższego rzędu – ustawie, co stanowi naruszenie delegacji ustawowej oraz § 118 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej.

Wreszcie, jako niezgodny z prawem sąd ocenił § 5 pkt 4 regulaminu, który stanowi, że nie należy doprowadzać psa do stanu, np. poprzez umyślne szczucie, w którym może stać się niebezpieczny dla człowieka lub zwierzęcia. Także w tym wypadku należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że zapis ten stanowi powtórzenie treści art. 78 k.w. oraz modyfikację art. 108 k.w. Przepis art. 78 k.w., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, przewidywał bowiem, że kto przez drażnienie lub płoszenie doprowadza zwierzę do tego, że staje się niebezpieczne, podlega karze grzywny do 1.000 złotych albo karze nagany. Z kolei art. 108 k.w. stanowił, że kto szczuje psem człowieka podlega karze grzywny do 1.000 zł albo karze nagan. W związku z tym zaskarżony przepis załącznika do uchwały nie może znajdować się w tym akcie, albowiem zakaz szczucia zwierząt został uregulowany już przez ustawodawcę w art. 78 i art. 108 k.w. Wymaga też zauważenia, że art. 78 stanowi tylko o tym, że zabrania się doprowadzania psa do stanu, w który staje się niebezpieczny, natomiast w skarżonej uchwale dokonano niedozwolonej modyfikacji poprzez wskazanie, że stan zagrożenia bezpieczeństwa ma dotyczyć zarówno ludzi jak i zwierząt. Sąd zważył też, że omawiana regulacja wkracza w materię objętą przepisami art. 6 ust. 1a w związku z art. 6 ust. 2 pkt 9 u.o.z., które przewidują, że tego rodzaju zachowania, traktowane jako akty znęcania się nad zwierzętami, są zabronione.

W związku z tym ww. regulacja załącznika do skarżonej uchwały rady gminy stoi też w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej (§ 118 w związku z § 143 rozporządzenia), wobec czego sąd stwierdził nieważność § 5 pkt 4 załącznika do uchwały, którego postanowienia powtarzają i modyfikują kwestie uregulowane w ustawie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 2 pkt 1 oraz § 5 pkt 3, 4, 5 i 6 złącznika nr 1 do uchwały Rady Miny nr XVIII/156/12 z dnia 20 grudnia 2012 r. uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego. W tym zakresie sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w sentencji wyroku.