Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 831/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1pkt 3, ust. 5, art 36a ust. 1, 5 i 5a
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. J. i Ł. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] 2018 r. Nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego; oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej w skrócie: "PINB") decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], nałożył na M. J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 28 sierpnia 2018 r:

1. projektu zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w miejscowości W. przy ul. [...], na działce o nr geod. [...], w 4 egzemplarzach z uwierzytelnionymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, zgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W.;

2. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania, a następnie wyjaśnił, iż z materiałów i dokumentów zebranych w niniejszej sprawie wynika, że M. J. przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w W. przy ul. [...], prowadził roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy W. dnia 03 marca 1986 r., znak: [...] i do dnia kontroli budowy (tj. 21 marca 2017 r.) nie wykonał wszystkich robót budowlanych, objętych tym pozwoleniem. Ustalono, że do zakończenia budowy w pełnym zakresie pozostały jedynie roboty wykończeniowe, obejmujące elewację budynku, okładziny schodów i cokołów oraz montaż balustrad przy schodach zewnętrznych i balkonie od ul. [...].

Stwierdzono ponadto, że Inwestor przy realizacji inwestycji dopuścił się szeregu odstąpień, m.in. dotyczących wykonania w trzech elewacjach budynku innej ilości otworów okiennych i o innych wymiarach. Wprowadzenie zmiany co do ilości, czy wielkości otworów, w obecnym stanie prawnym jest zmianą nieistotną i nie wymaga zmiany pozwolenia na budowę w tym zakresie. Zmiany pozwolenia na budowę wymagały natomiast roboty budowlane prowadzone w obrębie partii wejściowej do budynku od ul. [...]. W tym zakresie PINB wskazał, że w miejsce projektowanej, dolnej płyty partii wejściowej o wymiarach 3,50 x 3,06 m, wykonano płytę o wymiarach 5,00 x 2,70 m - co stanowi zmianę długości i szerokości budynku. Dodatkowo dokonano obudowy płyty ścianami od poziomu terenu, w wyniku czego powstało nowe pomieszczenie gospodarcze pod płytą i schodami - co skutkuje zmianą kubatury obiektu. Ponadto zamiast projektowanego otworu okiennego w wiatrołapie od strony podwórza, wykonano otwór okienny w ścianie szczytowej partii wejściowej w odległości około 1,30 m od granicy z działką o numerze geod. 68. Dodatkowo wykonano w tej ścianie otwór okienny doświetlający nowopowstałe pomieszczenie gospodarcze - co stanowi naruszenie §12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie . W wyniku zmiany długości budynku, zmianie uległa również jego odległość od granicy z działką o numerze geodezyjnym 68, z projektowanej na około 1,00 m, do stwierdzonej podczas oględzin 1,30 m. Pomimo braku w niniejszej sprawie projektu zagospodarowania działki, w toku prowadzonego postępowania dowodowego ustalono, że przepisy obowiązujące w dacie wydania pozwolenia na budowę, tj. w 1986 r., dopuszczały lokalizację budynku w każdej odległości od granicy działki, o ile odległość pomiędzy budynkami na sąsiednich nieruchomościach wynosiła 8,00 m. Zarówno w roku 1986, jak i w obecnym stanie prawnym, zabronione jest jednak sytuowanie otworów okiennych czy drzwiowych w ścianie zwróconej do granicy działki w odległości mniejszej niż 4,00 m. Zatem wykonanie dwóch otworów w ścianie partii wejściowej do budynku, zbliżonej do granicy na 1,30 m - jest naruszeniem przepisów warunków technicznych.

Dalej organ przytoczył treść art. 36a ust. 5 i 5 a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i stwierdził, iż wykazane wyżej zmiany naruszyły parametry - długości i szerokości obiektu (w sposób przekraczający dopuszczalne zapisem art. 36 ust. 5 Pb 2%), powierzchnię zabudowy i kubaturę, co zgodnie z zapisem przywołanego wyżej art. 36 ust. 5 pkt 2 ustawy stanowi odstąpienie istotne. Wprowadzenie w trakcie realizacji robót powyższych zmian było prawnie możliwe po uzyskaniu zmiany pozwolenia na budowę. Inwestor nie przedłożył takiego dokumentu. Decyzji zmieniającej nie odnaleziono też w zasobach archiwalnych właściwych organów.

W ocenie organu ze względu na fakt, że w trakcie robót budowlanych, prowadzonych przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zostały wprowadzone istotne zmiany w odniesieniu do projektu budowlanego oraz przy jego realizacji naruszono przepisy techniczno-budowlane, koniecznym jest zastosowanie procedury umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, co wymaga wykonania projektu budowlanego zamiennego. Wskazano, iż projekt zamienny, zgodnie z zapisem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane, musi być kompletny i zgodny z aktualnymi warunkami zabudowy, musi uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz precyzyjnie - z uwagi na wykonanie części robót niezgodnie z warunkami technicznymi (wykonanie otworów okiennych, w odległości mniejszej niż 4,00 m od granicy z działką o nr [...] oraz inne zlokalizowanie budynku od tej granicy) wskazywać rozwiązania techniczne, określać czynności lub roboty budowlane konieczne do doprowadzenia wykonanych dotychczas robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Projekt musi być opracowany zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.), uwzględniać przepisy techniczno-budowlane, w tym art. 5 ustawy Prawo budowlane oraz należy uzyskać wszystkie wymagane prawem decyzje, uzgodnienia i opinie. Osoba sporządzająca projekt musi posiadać uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności oraz aktualne zaświadczenie o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego.

Jako adresata obowiązku określono inwestora wskazanego w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. Nr [...] z dnia 03 marca 1986r - M. J., którego zobowiązano także do oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które stanowi środek dowodowy mogący wykazać prawo inwestora do nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Ł. J. i M. J. zarzucać naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli;

2. art. 8 k.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a Prawa budowlanego poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.

Podniesiono, iż organ w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do ewentualnych okoliczności działających na korzyść strony. Organ całkowicie pominął tę kwestię nie tylko nie wskazując, jakie fakty działałyby na korzyść strony, ale nie wskazał także, że okoliczności takie nie istnieją. Zdaniem inwestora nie oceniono czy każde odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego jest istotne. Pewne niewielkie odstępstwa od przewidzianej w projekcie budowlanym kubatury obiektu mogą wynikać z przyczyn od inwestora niezależnych, np. z rodzaju użytych materiałów budowlanych oraz użytych do budowy narzędzi, czy też różnic w pomiarach na gruncie (zważywszy w tym wypadku na upływ czasu od powstania obiektu - projekt pochodzi z 1986 r.). Niewielkie zmiany w kubaturze obiektu nie mogą być uznane za istotne odstępstwo od projektu budowlanego. Według strony przedmiotowy budynek posadowiony jest z zachowaniem warunków technicznych i nie stwarza zagrożenia. Podniesiono też, że wszystkie dokumenty, w tym dziennik budowy, odbiory kominiarskie i geodezyjne przedmiotowej nieruchomości, przekazano W. M., który prowadził nadzór nad budową i zajmował się formalnościami związanymi ze złożeniem dokumentacji dot. zakończenia budowy we właściwych instytucjach. W związku ze śmiercią te osoby odzyskanie powierzonej mu dokumentacji jest niemożliwe, w związku z czym odwołujący nie są w stanie przedłożyć jej na wezwanie PINB, w tym przedmiotowego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Ponadto zauważono, że w okresie budowy domu nastąpiła zmiana województw, w związku z czym dokumentacja dotycząca zakończenia budowy mogła zostać złożona w Starostwie Powiatowym w B..

Inspektor Nadzoru Budowlanego (w skrócie: "WWINB"), decyzją z [...] 2018 r. o nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego orzekł o nałożeniu na inwestora M. J. obowiązku sporządzenia i przedstawienia w PINB w P. w terminie do 31 października 2018r., 4 egz. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w miejscowości W. przy ul. [...], na dz. nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 ww. ustawy, które określają jakich obiektów budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, oraz które spośród wymienionych można wybudować dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, jeżeli organ ten w określonym terminie nie zgłosi sprzeciwu. W rozpoznawanej sprawie organ powiatowy stwierdził, że inwestor realizował budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę z dnia 03 marca 1986r., nr [...]. Dalej WWINB przytoczył treść art. 36a ust. 5 i 5a Prawa budowlanego, a następnie zauważył, iż z ustaleń PINB-u wynika, iż wymiary zrealizowanej przybudówki przekraczają o ponad 2% wymiary przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Oznacza to, iż inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego - zmienił długość i szerokość przybudówki, a co zatem także kubaturę obiektu oraz naruszył projekt zagospodarowania działki, w stopniu przekraczającym dopuszczalne 2 %. Ponadto inwestor wykonał otwory okienne w ścianie szczytowej przybudówki w odległości l,3m od granicy z działką sąsiednią, co stanowi odstępstwo do warunków ochrony przeciwpożarowej ( a inwestor nie przedstawił dokumentu potwierdzającego, iż przed przystąpieniem do robót uzyskał uzgodnienie z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych). Oznacza to, że w tym zakresie dokonał istotnego odstępstwa od przepisów technicznych. Ponieważ inwestor nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę inwestor, PINB prawidłowo prowadził postępowanie w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego.

WWINB zauważył, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ w drodze decyzji, nakłada, określając termin wykonania obowiązek:

1) sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby

2) wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Zatem z przepisu tego wynika, iż przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ musi podjąć następujące czynności:

1) szczegółowo ustalić czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił,

2) ocenić czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego,

3) ocenić które z tych odstępstw naruszają przepisy prawa, w tym techniczno-budowlanymi czy przepisami o planowaniu przestrzennym,

4) dokonać oceny, czy odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

Projekt zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Jest on sporządzany w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w celu wydana decyzji o zatwierdzeniu tego projektu i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne i oznacza zaakceptowanie inwestycji. Wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny odpowiada decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 36 a ust. 1 Prawa budowanego. Oczywistym jest, iż organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawa, w tym przepisami technicznymi. WWINB zauważył, że przedłożony w niniejszej sprawie projekt winien zawierać rozwiązania mające doprowadzić wykonaną rozbudowę do stanu zgodnego z prawem, gdyż stan istniejący nie zapewnia bezpieczeństwa pożarowego (umiejscowienie okien w ścianie szczytowej w odległości 1,3m od granicy z działką sąsiednią). Uzasadnione było pozostawienie w tym zakresie projektantowi, który opracuje projekt budowlany zamienny, możliwości samodzielnego zaprojektowania takich rozwiązań konstrukcyjnych, które zapewnią niezależność rozbudowanej części budynku mieszkalnego od działki sąsiedniej. Projektowane rozwiązanie musi przede wszystkim zapewnić bezpieczeństwo przeciwpożarowe tak dla przedmiotowego budynku, jak i budynków sąsiednich, czyli winien uwzględniać wymogi wynikające m.in. z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przedłożony projekt winien być także zgodny z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U z 2012, poz.462). Zapewnienie dostatecznej szczegółowości projektu pozwoli na uniknięcie wątpliwości inwestorów co do sposobu wykonania robót, jak i wyboru odpowiednich wyrobów budowlanych.

Zdaniem organu odwoławczego brak było jednak podstaw do rozszerzania nałożonego obowiązku o konieczność uzyskania określonych decyzji administracyjnych, czy przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To na projektancie ciąży obowiązek sporządzenia projektu budowlanego w sposób zgodny przepisami. PINB będzie mógł natomiast poddać kontroli spełnienie przez projektanta ewentualnych wymagań szczególnych dopiero na późniejszym etapie postępowania, tj. po przedłożeniu projektu zamiennego, a w przypadku stwierdzenia ewentualnych nieprawidłowości będzie mógł skorzystać z uprawienia do nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości dostrzeżonych w przedłożonym projekcie (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Na obecnym etapie postępowania bezprzedmiotowe było zatem nakładanie obowiązków przedłożenia określonych w sentencji zaskarżonej decyzji dokumentów, a ponadto z uwagi na upływ czasu związany z przeprowadzeniem niniejszego postępowania odwoławczego, a także ze względu na charakter nałożonego decyzją obowiązku, który wymaga dużego zaangażowania czasowego i finansowego inwestorów, zasadna stała się też zmiana terminu sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Dlatego WWINB postanowił rozstrzygnąć kasacyjno- reformacyjnie.

M. J. oraz Ł. J. wnieśli skargę na powyższą decyzję WWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając naruszenie:

1. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez orzeczenie o nałożeniu obowiązku, które zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i prawa budowlanego;

2. art. 7, 77 § 1, 80, 84 § 1 i 107 § 3 k.p.a. polegające na błędnej interpretacji zaskarżonych przepisów prawa,

3. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo obiektywnej niemożliwości sanowania stanu niezgodnego z prawem.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ nie rozważył, czy istnieją okoliczności działające na korzyść strony, a stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie szerokości i długości budynku są niewielkie mimo, iż przekraczają 2%. Pewne niewielkie odstępstwa od przewidzianej w projekcie budowlanym kubatury obiektu mogą wynikać z przyczyn od inwestora niezależnych, np. z rodzaju użytych materiałów budowlanych oraz użytych do budowy narzędzi, czy też różnic w pomiarach na gruncie (zważywszy w tym wypadku na upływ czasu od powstania obiektu - projekt pochodzi z 1986 r.) Niewielkie zmiany w kubaturze obiektu nie mogą być uznane za istotne odstępstwo od projektu budowlanego. Za niezasadne uznano argumenty dotyczące niedopuszczalnego zbliżenia obiektu do granicy z nieruchomością sąsiednią, tj. wykonanie dwóch otworów w ścianie partii wejściowej do budynku, zbliżonej do granicy na 1,30 m. Prawidłowe usytuowanie budynku potwierdza jednoznacznie dokument w postaci szkicu geodezyjnego znajdującego się w aktach sprawy. Podniesiono też, iż nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie istotna, ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, a co za tym idzie możliwość dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Wskazano też, za odwołaniem, przyczyny nieposiadania dokumentacji dotyczącej oddana obiektu do użytkowania.

Odpowiadając na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji.

Obecny na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżących uzupełnił skargę o zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. i podtrzymał twierdzenie, iż organ nie wykazał istotnego odstępstwa od projektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Działając w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz .U. z 2018, poz. 2107) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302), przywoływanej dalej jako: "P.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zarówno w zakresie norm materialnoprawnych, jak i procedury administracyjnej, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 P.p.s.a. lub art. 151 P.p.s.a. Stosownie do zapisu art. 134 P.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz z przepisami prawa materialnego.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż Sąd podziela ustalenia organów nadzoru budowlanego obu instancji, iż realizowana przez skarżących inwestycja polująca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w W. przy ul. [...], nie została zakończona. Budynek ten zrealizowany jest na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy W. dnia [...] 1986 r., znak: [...], a do czasu wydania zaskarżonej decyzji nie zostały wykonane wszystkie prace przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym, jak też nie dokonano stosowanego zawiadomienia o zakończeniu prac budowlanych i oddaniu obiektu do użytku (stosownie o art. 54 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. jak też art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. poz. 229, z późn. zm.).

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w toku realizacji przedmiotowego budynku doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

1. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

1a. W przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego z naruszeniem art. 36a ust. 1a, przepisy ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio.

2. W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie.

3. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

4. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

5. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

6. Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części.

7. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż nie można rozumieć art. 51 ust. 7 prawa budowlanego w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3116/14 (dostępnym w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), skoro art. 51 Prawa budowlanego ma zmierzać do doprowadzenia budowy (robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem, to "na mocy ust. 7 tego przepisu dopuszczalne jest właśnie w tym celu przedłożenie dodatkowego projektu budowlanego, dokonanie jego oceny i ewentualne zatwierdzenie go". Stąd też dopuszczalne jest w takiej sytuacji stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Z kolei przepis art. 36a. 1 ww. ustawy Prawo budowlane z 1994 r. stanowi:

1. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

1a. Istotne odstąpienie od projektu budowlanego złożonego wraz ze zgłoszeniem budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b, wobec którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu, jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej całego zamierzenia budowlanego.

2. Organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3.

3. W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.

4. (uchylony).

5. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a;

3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

6) wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia:

a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub

b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b.

5a. Nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki:

1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym;

2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu;

3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych;

4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

6. Projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, obowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły, iż doszło do odstąpienia od zatwierdzonego decyzją z 03 marca 1986 r. projektu budowlanego. Przedmiotowy obiekt posiada inne wymiary, niż wynika to z projektu budowlanego, a zmiana tych wymiarów wynosi więcej niż 2%, a także wykonano dwa otwory okienne, które nie zostały przewidziane w projekcie budowlanym, a które są zlokalizowane w ścianie oddalonej od granicy z sąsiednią działką budowlaną o 1,3 metra, co jest niezgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.)

W tym miejscu Sąd wskazuje, że ocena, czy doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez zmianę o więcej niż 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym, winna dotyczyć wymiarów całego obiektu budowlanego, którego dotyczy zatwierdzony projekt budowlany, a nie tylko jego części, jak tego dokonały organy nadzoru ustalając, iż doszło do zmiany wymiarów "partii wejściowej" przedmiotowego budynku. Niemniej zmiana parametrów tej części budynków niewątpliwe wpłynęła na zmianę wymiarów całego budynku. Planowany budynek miał mieć długość 12,51 metra (9,45 m długości głównego budynku oraz 3,06 m długości przedsionka). Aktualnie wymiar ten wynosi 12,15 m ( 9,45 długości głównego budynku oraz 2,7 m długości przedsionka), a zatem zamiana na długości stanowi więcej niż 2% (2,89 %).

Zmianie uległa również kubatura budynku w związku z zabudową części wejściowej – pod płytą. Kubatura budynku zgodnie z projektem miała wynosić 630 m3 i nie obejmowała zabudowy pod płytą wielkości 3,06 m x 3,50 m, a nawet gdyby obejmowała, to i tak wybudowanie płyty o parametrach – 5,0 m x 2,7 m spowodowało zwiększenie kubatury budynku. Zmiana kubatury budynku może bowiem polegać w szczególności na zmianie dotychczasowej proporcji pomiędzy kubaturą części zamkniętych budynku, a kubaturą jego części nie zamkniętych do pełnej wysokości lecz przekrytych, a ściślej: na zwiększeniu tej pierwszej "kosztem" (tj. poprzez zabudowę) tej drugiej. Tą drogą dochodzi niewątpliwie do zmiany bryły budynku (dotychczas otwarte i dostępne z zewnątrz części budynku zostają zamknięte, co prowadzi do swoistego "domknięcia" bryły i zmiany jej granic przestrzennych wyznaczonych powierzchnią ścian zewnętrznych) oraz powiększenia budynku o nowe pomieszczenie lub pomieszczenia. Tym samym istotnemu wzbogaceniu podlega substancja budowlana budynku (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25.09.2013, IV SA/Po 640/13).

Ponadto wykonane, a nie przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym otwory okienne, zlokalizowane są w odległości 1,3 metra od granicy z działką sąsiednią, co narusza przepisy techniczno-budowlane - § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. To ostatnie odstępstwo spowodowało, że uległ także zmianie obszar oddziaływania budynku, a to uniemożliwia przyjęcie, że doszło do nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Skoro z ustaleń faktycznych wynika, że doszło do realizacji budynku z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36 ust. 5 w zw. z 36a ust. 5 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego, to zaskarżoną decyzją prawidłowo zastosowano przepis art. 51 ust. 1pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego i zobowiązano inwestora – M. J. do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz zawierającego rozwiązania umożliwiające dostosowanie budynku do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych.

Stąd też zaskarżoną decyzję należy uznać za prawidłową i wydaną bez naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu nakazującym jej uchylenie przez sąd administracyjny.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, iż stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony. Organy wskazały w jakim zakresie doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, powołały i omówiły podstawę prawną rozstrzygnięcia. Organy ustaliły także, czy obiekt został zgłoszony do użytkowania, oraz czy doszło do wcześniejszego zgłoszenia dokonanych zmian – podjęły w tej sprawie stosowną kwerendę. Z przyczyn podanych wyżej nie można zgodzić się z skarżącymi, iż stwierdzone odstępstwa nie stanowią odstępstw istotnych. Bez znaczenia pozostają także argumenty powołane w skardze, a dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do takiej zmiany – organy nie powoływały się w swoim rozstrzygnięciu na taką okoliczność.

W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.