Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1042/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21, art. 22 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1347/10 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję a także decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...]; 2) zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz J. W. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 1973 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. C. [...], wpisanej do księgi wieczystej KW wykaz [...] C., oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...] i [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej część nieruchomości o powierzchni całkowitej [...] m2 Odszkodowanie ustalono w kwocie [...] zł, obejmującej kwotę [...] zł - za grunt oraz kwotę [...] zł. - za warsztat.

Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. J. W. (spadkobierczyni po byłych właścicielach opisanej wyżej nieruchomości), wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji wywłaszczeniowej - w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, podnosząc iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w postaci art. 21 ustawy z dnia 12 marca. 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), albowiem na rozprawie administracyjnej nie brali udziału biegli powołani przez organ wywłaszczeniowy.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 1973 r. - w części dotyczącej przyznania spadkobiercom A. P. i J. P. odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości, podniósł, że zawiadomieniem z dnia [...] maja 1973 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. poinformowało strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, następnie w dniu [...] maja 1973 r. przeprowadzono rozprawę, na której wprawdzie nie było biegłych, jak wymagał tego przepis art. 21 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości., jednakże uchybienie to nie mogło być oceniane w kategoriach przesłanki warunkującej stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej.

Organ uznał bowiem, że wprawdzie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. przy ustaleniu odszkodowania wykorzystało opinie sporządzane przez rzeczoznawców majątkowych, którzy nie zostali powołani przez organ wywłaszczeniowy, ale wszystkie te osoby, to jest: J. P., J. P., E. O. i L. K. - byli biegłymi wpisanymi na listę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., czyli - zgodnie z art. 21 ustawy – byli biegłymi powołanymi przez właściwy organ wojewódzkiej rady narodowej a ponadto byli też biegłymi niezależnymi od wnioskodawcy wywłaszczenia.

Minister Infrastruktury wskazał również, że wysokość odszkodowania, została prawidłowa ustalona ( na podstawie przepisów ustawy oraz przepisów wykonawczych).

Organ zwrócił przy tym uwagę, iż początkowo wywłaszczona miała być cała opisana na wstępie nieruchomość o powierzchni [...] m2, co wynikało z treści oferty jej zakupu (pismo z dnia [...] czerwca 1971 r.), następnie jednak wywłaszczenie zostało ograniczone do powierzchni [...] m2 gruntu wraz z warsztatem, odstąpiono natomiast od wywłaszczenia pozostałej części działki wraz z budynkiem mieszkalnym. Z tego względu zaistniały rozbieżności między wyceną gruntu, dokonaną przez biegłych J. P. oraz J. P., którzy sporządzili opinie dotyczące całego gruntu jeszcze w maju 1971 r. Natomiast wycena dokonana przez biegłych E. O. i L. K. w kwietniu 1973 r. - była identyczna.

Minister Infrastruktury podkreślił, że również biegli, którzy dokonywali oszacowania gruntu w 1971 r. przyjęli kwotę odszkodowania za wywłaszczany grunt w wysokości [...] zł za 1 m2, co w przeliczeniu za [...] m2 dawało wartość [...] zł. Tak samo zaś dwaj niezależni biegli: J. P. oraz J. P. byli zgodni, co do kwoty stanowiącej wartość warsztatu znajdującego się na wywłaszczanym gruncie.

Rozpatrując sprawę na skutek wniosku J. W. o ponowne jej rozpoznanie, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, akcentując zwłaszcza, że mimo, iż biegli nie uczestniczyli w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, to jednak brali udział w postępowaniu, poprzez sporządzenie pisemnych opinii szacunkowych.

Zdaniem organu centralnego, nie można było zatem w takiej sytuacji twierdzić, że w postępowaniu wywłaszczeniowym doszło do rażącego naruszenia prawa, wywołującego skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. Tym bardziej, że wszyscy biegli, wydający w tym przypadku opinie byli rzeczoznawcami budowlanymi Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G.

W związku z tym, choć Minister zgodził się z wnioskodawczynią, iż rzeczoznawcy ci sporządzili swoje opinie na zlecenie Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w G., a nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego to jednak należało w tym przypadku przyjąć, że naruszenie to nie miało charakteru rażącego.

Poza tym organ wskazał, że zaskarżona decyzja, w części dotyczącej odszkodowania, spełniała wymagania określone w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Decyzja ta bowiem określała: wysokość przyznanego odszkodowania i termin jego zapłaty, wymieniała osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania oraz zawierała pouczenie o środkach odwoławczych.

Minister Infrastruktury zwrócił też uwagę, że organ wywłaszczeniowy zebrał wszystkie materiały w sprawie do dnia [...] maja 1973 r. a więc do dnia, w którym odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza. Strony nie brały niej udziału oraz nie zgłosiły żadnych zastrzeżeń, co do wysokości odszkodowania. Ponadto, uprawnieni zostali też pouczeni o przysługującym im prawie przeglądania akt sprawy oraz zgłaszania wniosków.

Na wyżej przedstawioną decyzję J. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawiając argumentację prezentowaną we wniosku a ponadto zarzucała zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę - na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej w skrócie; "P.p.s.a." ) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał, że nie była ona uzasadniona.

Sąd podkreślił na wstępie, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej ciężkimi wadami, wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. , przy czym przesłanka, będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności decyzji musi istnieć już w dacie wydania tej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, Sąd przytoczył treść art. 21 ustawy gruntowej z 1958 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej) i stwierdził, że z przepisu art. 21 w/w ustawy wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy zatem dopiero ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności przewidzianej przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże w niniejszej sprawie przypadek taki nie miał miejsca, gdyż organ wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w dniu [...] maja 1973 r.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nieobecność biegłych rzeczoznawców na rozprawie administracyjnej, w sytuacji gdy brak było jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez spadkobierców kwoty odszkodowania wynikającej z opinii biegłych, nie mogło być traktowane jako rażące naruszenie prawa. Skoro rozprawa odbyła się, to brak biegłych na rozprawie stanowił – jak wywodził Sąd - wprawdzie naruszenie art. 21 w/w ustawy wywłaszczeniowej, jednakże nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu.

Podobnie Sąd Wojewódzki ocenił okoliczność, że opinie szacunkowe nie były sporządzone na zlecenie organu wywłaszczeniowego. Skarżąca nie wskazała przy tym, w jaki sposób okoliczność ta miałaby wpłynąć na wysokość odszkodowania a ponadto - akcentował - że rzeczoznawcy ci byli niezależni, gdyż wszyscy byli wpisani na listę rzeczoznawców Prezydium Wojewódzkiej Rady narodowej w G.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2002 r. (sygn. I SA 1834/00), Sąd Wojewódzki podkreślił też, że aby ocenić, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. - nie można pominąć zagadnienia, czy - niezależnie od oczywistych uchybień organu odszkodowawczego - orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu. Minister Infrastruktury – jak argumentował Sąd – wykazał zaś, że odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy na podstawie przepisów ustawy oraz przepisów wykonawczych.

Za chybiony – Sąd Wojewódzki uznał również zarzut niewskazania w decyzji wywłaszczeniowej osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Odszkodowanie zostało bowiem przyznane spadkobiercom A. i J. P.. Z uwagi zaś na nie przeprowadzenie postępowań spadkowych po A. P. i H. W. organowi wywłaszczającemu nie byli znani ich spadkobiercy. Organowi wywłaszczającemu znani byli jedynie spadkobiercy J. P.

Decyzja wywłaszczająca skierowana zatem była do znanych organowi spadkobierców nieżyjących właścicieli nieruchomości tj. dzieci J. i A. P.. Jeżeli zaś w postępowaniu wywłaszczeniowym nie brał udziału, bez własnej winy, któryś ze zstępnych J. i A. P., to stanowiło to przesłankę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Sąd podniósł również, że Minister Infrastruktury, na podstawie akt archiwalnych sprawy ustalił, że spadkobiercy byłych właścicieli byli informowani o ustalonej kwocie [...] zł za 1 m2 W rozprawie administracyjnej osoby te nie wzięły udziału, ale były o niej zawiadomione.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. W. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest:

1. art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zmianami) polegającą na przyjęciu, (wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu), że:

- wynika z niego przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, zatem ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności przewidzianej przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

- nieobecność biegłych rzeczoznawców na rozprawie administracyjnej nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie kwoty odszkodowania przez spadkobierców wywłaszczanego właściciela nieruchomości,

- sporządzenie opinii szacunkowych na zlecenie podmiotu innego niż organ wywłaszczający nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, jeśli wywłaszczani nie wskazali w jaki sposób okoliczność ta miałaby wpłynąć na wysokość odszkodowania,

- o prawidłowości opinii szacunkowych na podstawie których ustalono odszkodowanie przesądza także fakt, iż autorzy tych opinii (rzeczoznawcy) byli wpisani na listę rzeczoznawców prezydium wojewódzkiej rady narodowej (w niniejszej sprawie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G.), a nie zostali powołani przez organ do spraw wywłaszczeń.

2. art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegające na przyjęciu jako dopuszczalne użycie w tekście decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej określenia o przyznaniu odszkodowania nieustalonym spadkobiercom po zmarłym właścicielu nieruchomości [w niniejszej sprawie po J. i A. P.], mimo iż przepis ten nakazywał określenie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania z imienia, nazwiska i adresu,

3.naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż zaskarżone decyzje Ministra Infrastruktury nie naruszają przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. uznanie przez Sąd I instancji, że naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegające na posłużeniu się na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość opiniami szacunkowymi zleconymi przez wnioskodawcę wywłaszczenia i sporządzonymi jeszcze przed wszczęciem postępowania, a także ustalenie odszkodowania na podstawie wyników rozprawy, podczas której nie tylko nie wysłuchano opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych powołanych przez organ do spraw wywłaszczeń, lecz przede wszystkim odszkodowanie- w ogóle nie było przedmiotem tej rozprawy - nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonych decyzji mimo tego, iż Minister Infrastruktury naruszył w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 107 § 1 kpa, albowiem w uzasadnieniu swoich decyzji nie zawarł oceny bezspornego faktu, iż decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza, w części dotyczącej wywłaszczenia pozbawiała prawa własności nieżyjących właścicieli nieruchomości (tj. J. i A. P.), a w części dotyczącej odszkodowania naruszała art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż nie wymieniała osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania poprzez określenie ich z imienia, nazwiska i adresu, ograniczając się do ogólnikowego zapisu "spadkobiercy po zmarłych J. i A. .P.", które to uchybienia winny skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, także w jej części dotyczącej odszkodowania.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, J. W. wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego, a nadto o rozważenie możliwości przedstawienia w trybie art. 187 § 1 P.p.s.a., do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA następującego zagadnienia prawnego:

"Czy ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, wprawdzie po przeprowadzeniu rozprawy, na której odszkodowanie nie było w ogóle jej przedmiotem, lecz na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia (lub wywłaszczanego właściciela nieruchomości), jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego względnie już po rozprawie, to jest w sposób odmienny niż określony przepisem art. 21 (22) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - należy uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności podnoszono, że z treści art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. jednoznacznie wynika, iż odszkodowanie ustala się na podstawie "wyników rozprawy" a nie po jej przeprowadzeniu. Zatem ważniejsze - według ustawodawcy - było nie to, iż rozprawa w ogóle się odbyła, lecz to, co było jej przedmiotem. O takim rozumieniu tego przepisu świadczy stwierdzenie "wynik rozprawy", którego znaczeniowa treść odnosi się wyraźnie do tego, co było jej przedmiotem. To zaś, co winno być jej przedmiotem, określa dalsza treść wskazanego art. 21 a mianowicie odszkodowanie za wywłaszczaną nieruchomość, gdyż o tym elemencie rozprawy przesądza, wskazany w przepisie obowiązek wysłuchania na niej opinii biegłych, którzy zostali wyznaczeni przez właściwy organ do spraw wywłaszczeń do pełnienia funkcji biegłego w danej sprawie.

Ponadto autor skargi kasacyjnej oponował przeciwko stanowisku Sądu Wojewódzkiego, że skoro skarżąca nie wykazała, w jaki sposób okoliczność, że opinie w sprawie sporządzili biegli działający na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, miałaby wpłynąć na wysokość odszkodowania, to nie można było przyjąć, ż uchybienie to było rażącym naruszenie prawa. Tego rodzaju pogląd – zdaniem skarżącej - nie został bowiem poparty przekonywującą argumentacją prawną. Skarżąca twierdziła w tym miejscu, że nie kwestionowała uprawnień autorów opinii do sporządzenia opinii szacunkowych w ogóle, ale podnosiła, iż ustalenie odszkodowania dokonane zostało w sposób sprzeczny z ustawą.

Podnoszono również, że w niniejszej sprawie opinie szacunkowe dotyczyły nie tylko odszkodowania za grunt, lecz także za warsztat, zatem wnioskodawcy wywłaszczenia mogło zależeć na tym, by odszkodowanie za warsztat nie było ustalone w maksymalnej wysokości i z tego względu mógł oczekiwać od zleceniobiorcy takiego obliczenia wartości warsztatu odszkodowania, które to oczekiwanie by realizowało, tym bardziej, iż w przeciwieństwie do tzw. "sztywnych stawek" za grunt, wartościowanie obiektów na wywłaszczanej nieruchomości nie było ograniczone "sztywnymi" stawkami i dopuszczały subiektywne podejście do wyceny ze strony rzeczoznawcy.

Skarżąca kasacyjnie twierdziła również, że decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza z dnia [...].05.1973 r. rozstrzygała o odjęciu prawa własności -"wpisanym w księdze wieczystej J. i A. P.", a także o przyznaniu odszkodowania - "spadkobiercom po zmarłych J. i A. P.". Jednakże w dacie wydania powyższej decyzji, spadkobiercy po J. P. byli już ustaleni, co potwierdził Sąd Powiatowy w G. prawomocnym postanowieniem z dnia [...].10.1955 r., sygn. akt [...] (znajdującym się w aktach postępowania wywłaszczeniowego), a po zmarłej w dniu [...].09.1972 r. H. W. spadkobiercy byli również znani, gdyż w dacie złożenia wniosku wywłaszczeniowego, przed Sądem Powiatowym w G. toczyło się postępowanie spadkowe po H. W. (zakończone postanowieniem z dnia [...].06.1973 r.). Jeśli zatem spadkobiercy właścicieli nieruchomości (tj, J. i A. P.) byli znani (co wynika z treści wniosku wywłaszczeniowego), a po J. P. ustaleni, to organ wywłaszczający nie mógł pozbawić prawa własności do nieruchomości osoby zmarłe, zaś w decyzji winien jako osoby uprawnione do odszkodowania wskazać konkretnie oznaczonych z imienia, nazwiska i adresu ustalonych spadkobierców zmarłego J. P.

Akcentowano też, że pogląd, wyrażony przez Sąd Wojewódzki nosi znamiona naruszenia prawa materialnego, tj. art. 22 ust.l pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r. Nr 18, poz. 94 ze zmianami), polegające na błędnym przyjęciu, iż dopuszczalne było użycie w tekście decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...].05.1973 r. określenia o przyznaniu odszkodowania nieustalonym spadkobiercom po zmarłych właścicielach nieruchomości, mimo iż przepis ten nakazywał precyzyjne określenie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania: z imienia, nazwiska i adresu.

W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazywano również, iż ponieważ w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje rozbieżność w kwestii wykładni art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, skarżąca wnosiła o rozważenia możliwości przedstawienia - w trybie art. 187 § 1 P.p.s.a. - do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA wyżej przytoczonego zagadnienia prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wnosił o jej oddalenie podnosząc m. in., że uchybienia poczynione w postępowaniu wywłaszczeniowym nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa, zaś skierowanie kontrolowanej decyzji do spadkobierców J. i A. P., bez ich precyzyjnego wskazania z imienia i nazwiska, skutkujące brakiem udziału tych osób w postępowaniu, stanowi może ewentualnie przesłankę wznowienia postępowania a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te sprowadzały się zaś do zarzutów naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w kontekście art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 22 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy z 1958 r. a także zarzutów procesowych, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów o charakterze procesowym należy stwierdzić, że nie były one zasadne. Zaskarżona decyzja nie naruszała bowiem przepisów proceduralnych w stopniu uzasadniającym jej uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Stan faktyczny został przez organ ustalony wyczerpująco (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) a sama decyzja i jej uzasadnienie spełniało wymagania określone w art. 107 § 1 k.p.a.

Sąd Wojewódzki natomiast oddalił skargę J. W. z powodu przyjętej w zaskarżonym wyroku wykładni prawnomaterialnej, która - w części dotyczącej wywłaszczenia samego gruntu - nie była pozbawiona racji.

Przechodząc w ten sposób do rozważań materialnoprawnych należy stwierdzić, że kluczowym zagadnieniem, które w analizowanej sprawie wystąpiło, była ocena stopnia naruszenia przepisu art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w sytuacji gdy biegli, którzy w sprawie wywłaszczeniowej wydali opinie, nie byli obecni na rozprawie a ponadto były to osoby wprawdzie wpisane na listę biegłych prowadzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, ale - w tym przypadku - działające na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia.

Zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 21, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Z powyższego zatem wynika, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia dotyczy jedynie gruntu i jest prawidłową. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie w/w opinii. Stąd zresztą omawiany przepis wymagał od biegłego szczegółowego uzasadnienia opinii.

Zwrócić przy tym należy też uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości niezabudowanych pod rządami ustawy gruntowej z 1958 r. przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby.

Z tych zatem względów okoliczność, że w postępowaniu wywłaszczeniowym, jeśli dotyczyłoby ono tylko nieruchomości niezabudowanej a biegli nie byliby obecni na rozprawie i byłyby nimi osoby wpisane na listę biegłych prowadzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, okoliczność, iż działały one na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, jeszcze nie przesądzałoby o rażącym naruszeniu przepisu art. 21 cytowanej ustawy.

W analizowanej sprawie sytuacja faktyczna była jednak inna i nie była ona sporna.

Jak ustalił Minister Infrastruktury i zgodził się z tym Sąd Wojewódzki, wywłaszczeniu podlegała nieruchomość zagospodarowana. Znajdował się na niej warsztat blacharski. W związku z powyższym, słusznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwraca na to uwagę skarżąca, że w przeciwieństwie do tzw. "sztywnych stawek" za grunt, wartościowanie obiektów na wywłaszczanej nieruchomości nie było ograniczone "sztywnymi" stawkami i dopuszczalne było subiektywne podejście do wyceny ze strony rzeczoznawcy. Wnioskodawcy wywłaszczenia mogło bowiem istotnie zależeć na tym, by odszkodowanie za warsztat nie było ustalone w maksymalnej wysokości a zatem z tego względu mógł on oczekiwać od zleceniobiorcy takiego obliczenia wartości warsztatu odszkodowania, które to oczekiwanie by realizowało.

Dodać również wypada, że zasadnie w tym przypadku podkreślała J. W., że przepis art. 21 cytowanej ustawy stanowił o ustaleniu odszkodowania na podstawie wyników rozprawy. Tymczasem treść protokołu z rozprawy, która odbyła się w dniu [...] maja 1973 r. dowodzi, że na rozprawie tej nie były w ogóle rozważane kwestie dotyczące odszkodowania. Poza tym zwrócić także należy uwagę – co było w sprawie istotne - że wniosek o wywłaszczenie części nieruchomości położonej w G. przy ulicy C. nr [...] wpłynął do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w G. w dniu [...] maja 1973 r. (o czym świadczy pieczęć datownika na wniosku z dnia [...] kwietnia 1973 r.) a zatem zaledwie dwa dni przed terminem rozprawy. W tej sytuacji przeprowadzona w dniu [...] maja 1973 r. rozprawa wywłaszczeniowo -odszkodowawcza była w istocie fikcją.

W tym kontekście oceniając kontrolowaną decyzję wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w G. w dniu [...] maja 1973 r., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w realiach tej sprawy doszło do rażącego naruszenia art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Zasadnym okazał się także zarzut naruszenia art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy gruntowej z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z tym przepisem decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać m. in. wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Powyższy przepis, w stosunku do przepisów procedury administracyjnej, ma charakter przepisu szczególnego, jako przewidziany ustawodawstwem szczególnym. Tak precyzyjne określenie storn w tym postępowaniu wiązało się bowiem z faktem, że na skutek wywłaszczenia następowało odjęcie najpoważniejszego chyba (zwłaszcza w minionym okresie czasu) składnika majątkowego to jest nieruchomości.

Osobami, o których mowa w w/w przepisie oczywiście byli przede wszystkim właściciele wywłaszczanej nieruchomości. W sytuacji zaś, gdy byli nimi ustaleni przez sąd powszechny spadkobiercy nieżyjącego już właściciela, to te osoby były wówczas prawnie wykazanymi właścicielami nieruchomości. Tylko, gdy spadkobiercy wywłaszczanego właściciela nie byli jeszcze określeni, dopuszczalne było wskazywanie ich w sposób ogólny - jako spadkobierców nieżyjącej już określonej osoby (por. Walenty Ramus "Prawo wywłaszczeniowe, Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Komentarz"- Wyd. Prawn., Warszawa 1975, str. 190).

W analizowanej sprawie kontrolowana decyzja została wydana w 1973 r. zaś postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po współwłaścicielu wywłaszczanej nieruchomości J. P., zmarłym w dniu [...] listopada 1953 r., wydał Sąd Powiatowy w G. w dniu [...] października 1955 r. (sygn. akt [...]) a zatem orzekanie o odszkodowaniu za wywłaszczone prawo własności miało miejsce po 18-stu latach od daty ustalenia następców prawnych po współwłaścicielu nieruchomości, który zmarł, a pomimo tego faktu, został wskazany w decyzji jako właściciel. W takim przypadku konieczne natomiast było wymienienie w sentencji kontrolowanej decyzji osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania (jako aktualnych współwłaścicieli z tytułu spadkobrania po J. P. wywłaszczanej nieruchomości). Wymienienie to zaś winno obejmować podanie: imienia, nazwiska i adresu w/w osób, gdyż były one stronami postępowania wywłaszczeniowego i to do nich decyzja ta była adresowana. Nadmienić w tym miejscu wymaga, że osoby te były również znane organowi orzekającemu.

W związku z wnioskiem dotyczącym rozważenia przez skład orzekający w tej sprawie wystąpienia – w trybie art. 187 § 1 P.p.s.a. – o rozstrzygnięcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczonego w skardze kasacyjnej zagadnienia prawnego, należy wyjaśnić, że uwzględnienie skargi kasacyjnej czyniło zbędnym rozważanie w/w wniosku. Ponadto, wprawdzie kwestii znaczenia naruszenia art. 22 wspomnianej ustawy gruntowej z 1958 r. poświęconych zostało szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, to – jak wskazuje na to ich analiza - były one jednak wydawane w różnych stanach faktycznych. W związku z powyższym, choć niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny nie wskazywał dokładnie w swoich rozważaniach prawnych na owe odmienności, tym niemniej zawsze orzekał mając na uwadze określoną sytuację faktyczną.

Uznając zatem skargę kasacyjną za uzasadnioną w części, w której zarzucała ona obrazę prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji - na zasadzie art. 188 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270).

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania za obie instancje oparto na przepisach: art. 200 w zw. z art. 193 i na art. 203 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy procesowej.