Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1482/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 3 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, , Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2021 r. sprawy ze skargi A. Ż. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zwolnienia od zakazów obowiązujących na terenach szczególnego zagrożenia powodzią oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2021 r., Nr [...], Prezes Wód Polskich (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 14 ust. 3 oraz art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca

2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 624), po rozpatrzeniu odwołania A. Ż. od decyzji Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] października 2020 r., znak: [...], o odmowie zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią w projektowanym zbiorniku na nieczystości ciekłe - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z 11 sierpnia

2020 r. A.Ż. (dalej: "wnioskodawca") zwrócił się o zwolnienie od zakazów określonych w art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego dla inwestycji pn. "Instalacja zbiornika na nieczystości na działce rekreacyjnej w P.". Do wniosku załączył mapę sytuacyjno-wysokościową, gdzie wskazał lokalizację zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności 10 m3, a także charakterystykę planowanych działań wraz z podstawowymi danymi technicznymi i opisem planowanej technologii robót. Następnie pismem z 31 sierpnia 2020 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Po zgromadzeniu materiału dowodowego Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z [...] października 2020 r. odmówił zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią w projektowanym zbiorniku na nieczystości ciekłe na terenie działki nr ew. [...] obręb [...], gm. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył wnioskodawca, domagając się uchylenia zakazu. W piśmie z 24 listopada 2020 r., stanowiącym uzupełninie odwołania, wskazał na naruszenie przez organ prawa własności i wydanie decyzji, która wyłącza możliwość zabudowy przedmiotowej działki, pomimo że wnioskodawca posiadał takie prawo do dnia wejścia w życie ustawy Prawo wodne, a także na brak zwolnienia od omawianego zakazu pomimo zaistnienia ku temu przesłanek. Po rozpatrzeniu złożonego w sprawie odwołania Prezes Wód Polskich decyzją z [...] maja 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...].

W uzasadnieniu organ II instancji zacytował przepisy stanowiące podstawę wydanej decyzji. Wskazał, że w oparciu o obowiązujące mapy zagrożenia powodziowego [...], które zostały opublikowane na stronie Hydroportalu ustalono, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat z głębokością wody 1% w przedziale 0,5 m - 2,0 m od strony rzeki [...]. Planowane miejsce posadowienia zbiornika znajduje się w północno -zachodniej części działki, w którym to miejscu rzędna terenu wynosi 84,4 m n.p.m. Zgodnie z Numerycznym Modelem Powierzchni Wody rzędna wody 1% wynosi 85,66 m n.p.m. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia wody 1% głębokość zalewu w tym miejscu wynosić będzie 1,26 m. W ocenie organu odwoławczego nie można przy tym wykluczyć przedostania się wód wezbraniowych do instalacji i wypłukania ścieków ze zbiornika, a więc wystąpienia zagrożenia dla jakości wód.

Równocześnie Prezes Wód Polskich wyjaśnił, że gromadzenie ścieków, które planuje się w szczelnym zbiorniku bezodpływowym o pojemności 10 m3 wymaga dostępu tlenu, więc sama instalacja do tymczasowego gromadzenia ścieków nie może być hermetyczna i wody powodziowe mogą przedostać się do wnętrza zbiornika, m.in. poprzez wywietrznik lub właz. Mając na uwadze głębokości wody w przypadku powodzi (1,26 m) nie można – zdaniem organu - wykluczyć uszkodzenia części położonych powyżej rzędnej terenu, przedostania się wód wezbraniowych do instalacji i wypłukania z niej ścieków i co z tym związane, wystąpienia zagrożenia dla jakości wód. Z kolei zastosowanie rozwiązań typu wyniesienie elementów zewnętrznych nie stanowi wystarczającego zabezpieczenia na terenie o wskazanych uwarunkowaniach lokalizacyjnych w kontekście zagrożenia powodziowego. Wody powodziowe niosąc ze sobą materiał mogą bowiem uszkodzić każdy naziemny element instalacji. Ponadto organ II instancji uwzględnił okoliczność, że w przypadku powodzi strefa aeracji (przestrzeń pomiędzy powierzchnią terenu, a zwierciadłem wód podziemnych), która w normalnych warunkach wypełniona jest powietrzem i wodą, w całości wypełniona zostaje wodą, co przyczynia się do zmiany warunków gruntowo-wodnych na terenach, na których nastąpiła powódź. W związku z powyższym, na niekorzystne oddziaływanie wód powodziowych narażone są zarówno obiekty zlokalizowane na powierzchni terenu, jak i obiekty usytuowane poniżej poziomu terenu, które w normalnych warunkach nie są eksponowane na oddziaływanie wód podziemnych, co przekłada się na wystąpienie zagrożenia dla jakości wód w wyniku uszkodzenia wbudowanego w ziemię zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, w przypadku wystąpienia powodzi. Z tego względu w ocenie Prezesa Wód Polskich w niniejszym przypadku gromadzenie ścieków na przedmiotowym obszarze wiąże się z realnym ryzykiem związanym z wydostaniem się ścieków poza zbiornik, w którym planuje się ich gromadzenie, co stanowić będzie zagrożenie dla jakości wód, a więc obliguje organ do odmowy zwolnienia z zakazu gromadzenia ścieków na tym obszarze.

Co więcej, zdaniem organu odwoławczego warunki techniczne (związane np. z dodatkowymi zabezpieczeniami zbiornika) nie mogą stanowić postawy do wydania decyzji zwalniających od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Ustawodawca nadał bowiem uprawniania organowi wydającemu decyzję w myśl art. 77 ust. 3 ustawy Prawo wodne, do określania warunków niezbędnych dla ochrony jakości wód, gdy organ uzna, że planowane działania nie spowodują zagrożenia dla jakości wód w przypadku powodzi. W przedmiotowej sprawie gromadzenie ścieków stanowi zaś zagrożenie dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi. Ponadto w powyższym przepisie ustawodawca nie ograniczył roli organu do określenia warunków w odniesieniu do planowanych działań, lecz wskazał, że w drodze wyjątków możliwe są zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu Prezes Wód Polskich wskazał, że na podstawie oceny stanu faktycznego stwierdzono, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie gwarantuje bezpieczeństwa jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi, więc jego realizacja stoi w sprzeczności z przepisami prawa powszechnego. Rozwiązania techniczne nie mogą zaś stanowić podstawy do zwolnienia z zakazu gromadzenia ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Odpowiadając zaś na zarzut naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, możliwość ograniczenia prawa własności została przewidziana w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Tymczasem zakazy dotyczące m.in. gromadzenia ścieków, nawozów naturalnych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody, oraz prowadzenia przetwarzania odpadów, w szczególności ich składowania, mają swe źródło w ustawie (art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego). Dodatkowo Prezes Wód Polskich podkreślił, że sprawy dotyczące sąsiednich działek nie są objęte prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Analizując możliwość zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią organ administracji wydaje rozstrzygnięcie w zindywidualizowanym stanie faktycznym i w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania w przedmiotowej sprawie. Stąd też bezskuteczna jest argumentacja dotycząca obecności na sąsiednich działkach domków letniskowych i takich samych zbiorników na nieczystości.

Na zakończenie swoich rozważań organ odwoławczy uznał, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oprócz decyzji zwalniającej, wymaganej w przypadku działań zakazanych, istnieje konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego m.in. na lokalizowanie na tych obszarach nowych obiektów budowlanych oraz gromadzenia ścieków (art. 390 ust. 1 oraz ust. 2 Prawa wodnego). Oznacza to, że w ramach jednego procesu inwestycyjnego mogą pojawić się sytuacje, że właściwy organ wyda decyzje posiadające różne rozstrzygnięcia - może zwolnić wnioskodawcę od zakazu gromadzenia ścieków na analizowanym terenie oraz odmówić lokalizacji budynku przeznaczonego na pobyt ludzi. W związku z tym, nawet uzyskanie decyzji zwalniającej na gromadzenie ścieków na terenie stanowiącym obszary szczególnego zagrożenia powodzią nie oznacza, że organy odpowiedzialne za ochronę przed powodzią wyrażą zgodę na lokalizowanie na przedmiotowym terenie zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi.

Skargę na decyzję Prezesa Wód Polskich do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A.Ż., domagając się jej uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne przyjęcie, że zaproponowany sposób gromadzenia ścieków nie będzie odbywał się w warunkach szczelnych, bez zgromadzenia w tym zakresie jakichkolwiek dowodów, a także błędne przyjęcie, że nie doszło do wykazania, że wydanie zezwolenia nie spowoduje zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi oraz poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czyli pominięcie okoliczności deklarowania przez skarżącego wybudowania szczelnego i atestowanego zbiornika na nieczystości w ten sposób, że odpowietrzenie znajdzie się powyżej 1,30 m od gruntu, zatem nawet przyjmując, że woda dostałaby się na działkę skarżącego i przy jej głębokości 1,29 m, nie może być mowy o zalaniu zbiornika i wypłynięciu nieczystości w konsekwencji pominięcie, że skarżący zaproponował rozwiązanie konstrukcyjne, które gwarantuje właściwe zabezpieczenie przed przedostaniem się nieczystości zgromadzonych w zbiorniku do wód powierzchniowych; pominięcie, że ryzyko zalania działki skarżącego wynosi 1 % występujące raz na 100 lat, a także, że działka skarżącego otoczona jest lasem oraz innymi ogrodzonymi działkami, dlatego też nie ma możliwości naniesienia z nurtem czegokolwiek co uszkodzi lub rozszczelni zbiornik, a działka skarżącego położona jest około 600 m od koryta rzeki, zatem nawet przy założeniu, że dojdzie do powodzi i woda dostanie się na działkę to przy takim odległym położeniu rzeki od działki nie można mówić o jakimkolwiek nurcie, zaś najwyższy do tej pory zaobserwowany w rejonie działki skarżącego poziom wody zalał łąki w odległości 300 m od przedmiotowej działki,

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady zaufania do władzy publicznej i niekierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania skarżącego,

- art. 79a § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewskazanie skarżącemu przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane w przedmiocie wniosku skarżącego o wydanie decyzji w zakresie zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, co uniemożliwiło przedłożenie dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek do uzyskania zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ II instancji powinien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy,

- art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a i ust. 3 Prawa wodnego poprzez błędne uznanie, że planowana inwestycja spowoduje zagrożenie dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi oraz utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym,

- art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny poprzez naruszenie prawa własności skarżącego i wydanie decyzji, która wyłącza możliwość zabudowy działki, pomimo, że skarżący posiadał takie prawo do chwili wejścia w życie ustawy Prawo wodne, zwłaszcza, że zabudowane są działki sąsiednie oraz poprzez ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości przez skarżącego, który jest właścicielem przedmiotowej działki.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodał, że w niniejszej sprawie odmowa zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków wynika bezpośrednio z występującego na przedmiotowym terenie zagrożenia powodziowego, które zostało określone w oparciu o obowiązujące mapy zagrożenia powodziowego, a więc z przyczyny niezależnej od strony postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu- zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia [...] maja 2021r., Prezes Wód Polskich, utrzymał w mocy decyzję decyzji Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] października 2020 r., o odmowie zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią w projektowanym zbiorniku na nieczystości ciekłe na działce nr ew. [...], obręb [...], gm. [...].

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2018r., poz. 2268), zakazuje się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią gromadzenia ścieków, nawozów naturalnych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody, oraz prowadzenia przetwarzania odpadów, w szczególności ich składowania. W myśl art. 77 ust. 3 ww. ustawy, właściwy organ Wód Polskich może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, określając warunki niezbędne dla ochrony jakości wód.

Stosownie zaś do art. 16 pkt 34 ustawy Prawo wodne, obszary szczególnego zagrożenia powodzią stanowią obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% (dalej woda 1%), obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10% (dalej woda 10%), obszary między linią brzegu , a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska (o których mowa w art. 224 ww. ustawy), stanowiące działki ewidencyjne oraz pas techniczny. Obszary szczególnego zagrożenia powodzią zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, są przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego.

W przedmiotowej sprawie planowana inwestycja polegać ma na budowie szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności 10 m3 , na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...], gm. [...].

Jak wynika z obowiązującej mapy zagrożenia powodziowego [...], które zostały opublikowane na stronie Hydroportalu , przedmiotowa działka zlokalizowana jest w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat z głębokością wody 1% w przedziale 0,5 m - 2,0 m od strony rzeki [...]. Planowane miejsce posadowienia zbiornika znajduje się w północno -zachodniej części działki, w którym to miejscu rzędna terenu wynosi 84,4 m n.p.m. Zgodnie z Numerycznym Modelem Powierzchni Wody rzędna wody 1% wynosi 85,66 m n.p.m. Wskazuje to, że w przypadku wystąpienia wody 1% głębokość zalewu w tym miejscu wynosić będzie 1,26 m.

Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Prawa wodnego, mapy zagrożenia powodziowego oraz mapy ryzyka powodziowego opracowywane są przez Wody Polskie w uzgodnieniu z właściwymi organami. Mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego zostały opracowane w ramach projektu "lnformatyczny System Osłony Kraju przed nadzwyczajnymi zagrożeniami" (ISOK) przez lnstytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej PIB - Centra Modelowania Powodzi i Suszy w Gdyni, Poznaniu, Krakowie i we Wrocławiu, gdzie w dniu 15 kwietnia 2015 r. zostały opublikowane przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na Hydroportalu ISOK i przekazane jednostkom administracji zgodnie z art. 88f ust. 3 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r.

Nie ulega wątpliwości, że głębokość zalewu w miejscu planowanej lokalizacji zbiornika na nieczystości ciekłe wynosić będzie 1,26 m. Zasadnie więc organ odwoławczy podnosi, że nie można wykluczyć przedostania się wód wezbraniowych do instalacji i wypłukania ścieków ze zbiornika, a więc wystąpienia zagrożenia dla jakości wód. Nadto, co podkreślił organ I instancji lokalizacja planowanego zbiornika , w razie powodzi stanowi zagrożenie dla jakości wód, bowiem w trakcie wezbrania powodziowego, wszystkie drogi ewakuacji zostaną zalane co uniemożliwi sprawne i właściwe opróżnienie zbiornika z nieczystości w sposób niepowodujący zagrożenia dla środowiska. Nie można także wykluczyć przepełnienia zbiornika w wyniku napływu wód powodziowych do jego wnętrza i wypłukania zgromadzonych w zbiorniku nieczystości poprzez właz, w który wyposażony jest zbiornik, co wpływanie na zwiększenie zanieczyszczeń wód wezbraniowych.

Istnieje także ryzyko uszkodzenia i rozszczelnienia zbiornika w trakcie powodzi przez materiał niesiony przez wody wezbraniowe. Deklarowana przez wnioskującego szczelność zbiornika sama w sobie, nie może stanowić wystarczającego argumentu do zastosowania zwolnienia, przewidzianego w art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne. Wbrew twierdzeniom skarżącego stanowiska organu nie należy zatem odczytywać jako równoznacznego z niemożliwością zastosowania tego przepisu w ogóle czy uczynieniem go niewykonalnym (vide – wyrok NSA z dnia 5 września 2019 r., II OSK 1530/18).

Skarżący wywodził, że zaplanował sposób gromadzenia ścieków, uwzględniający brak możliwości zanieczyszczenia wód, w przypadku wystąpienia powodzi. Jednak podkreślić trzeba, że nawet zabezpieczenie zbiornika poprzez zastosowanie właściwych rozwiązań konstrukcyjnych, odpowiednie posadowienie w gruncie zbiornika oraz wyniesienie wylotu rury wywiewnej i poziomu włazu nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do uzyskania decyzji zwalniającej od zakazów, obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W trakcie przepływu wód wezbraniowych może dojść do rozszczelnienia konstrukcji i przedostania się zanieczyszczeń do wód podziemnych lub powierzchniowych. Wysoko wyniesiony ponad poziom gruntu właz może ulec zniszczeniu poprzez np. powalone drzewa podczas wichury, co może umożliwić dopływ wód powodziowych do zbiornika i spowodować jego zniszczenie.

Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 163 Prawa wodnego, ochrona przed powodzią jest m.in. zadaniem Wód Polskich. Ochronę tę prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym. Realizuje się ją uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym, w szczególności zapobieganie, ochronę, stan należytego przygotowania i reagowanie w przypadku wystąpienia powodzi, usuwanie skutków powodzi, odbudowę i wyciąganie wniosków w celu ograniczania potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej, w zakresie określonym w przepisach ustawy oraz w przepisach odrębnych.

Ochronę przed powodzią realizuje się, w szczególności przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, w szczególności obszarów szczególnego zagrożenia powodzią (art.165 Prawa wodnego).

Wymaga zaznaczenia, że działalność człowieka prowadzona na obszarach dolin rzecznych, jak również zmiany klimatyczne i nasilenie ekstremalnych zjawisk, takich jak gwałtowne i długotrwałe opady, przyczyniają się do zwiększenia prawdopodobieństwa występowania powodzi i wzrostu ich negatywnych skutków. Rozwój budownictwa na terenach zalewowych, poprzez ograniczenie zdolności retencyjnych zlewni, zwiększa objętość wód powodziowych oraz wielkość strat społecznych i gospodarczych.

Argumenty podniesione przez skarżącego w skardze nie mogą podważyć prawidłowości ustaleń i oceny sprawy dokonanej przez organ. To organy Wód Polskich jako wyspecjalizowane w sprawach dotyczących prawa wodnego posiadają specjalistyczną wiedzę i kwalifikacje umożliwiając podejmowanie decyzji i wyrażanie oceny czy wystąpi zagrożenie dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi w związku z budową zbiornika na ścieki czy też nie.

Odnosząc się do zarzutu skargi co do proponowanych sposobów zabezpieczenia zbiornika, to podkreślenia ponownego wymaga fakt, że organy obu instancji również rozważały powyższą kwestę wskazując, że zabezpieczenia zbiornika, planowane przez skarżącego , nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do uzyskania decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Wskazano, że w wyniku uszkodzenia mechanicznego zbiornika lub rozszczelnienia w jego części naziemnej, zanieczyszczenia mogą przedostać się do wód podziemnych lub powierzchniowych.

Na koniec wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 77 ust 3 Prawa wodnego, właściwy organ , może zwolnić od zakazu wynikającego z art. 77 ust 1 pkt 3 Prawa wodnego, jeżeli zamierzenie nie spowoduje zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi. Decyzja wydające zgodę na zwolnienie od zakazu jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis prawa umożliwia organowi administracyjnemu dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia. Jednak treść rozstrzygnięcia decyzji zapadłej na podstawie uznania administracyjnego nie może być dowolna, ponieważ winna być poprzedzona dokładnym ustaleniem stanu faktycznego.

Zaznaczyć także należy, iż decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego-Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.

Istotą uznania administracyjnego jest to, że wprowadzając pojęcie nieostre, niedookreślone przerzuca się na organ administracji publicznej konieczność wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. Organ jest zatem zobligowany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a co za tym idzie do rozważenia istnienia "zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi" w sytuacji realizacji konkretnego zamierzenia wymienionego w art. 77 ust 1 pkt 3 Prawa wodnego.

Charakterystyką decyzji, dotyczącej zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią jest jej uznaniowy charakter, a organ nie przekroczył swych uprawnień. Nie ma podstaw do twierdzenia, że dokonał innej wykładni zwolnienia, niż ścisła i odpowiadająca wykładni celowościowej, wynikającej z przepisów unijnych. Ochronę przed powodzią rozpatruje się nie tylko w kontekście występującego zagrożenia czy realizowanych działań technicznych. W myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywy Powodziowej), ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Celem zarządzania ryzykiem powodziowym, w świetle art. 16 pkt 4 Prawa wodnego, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Oznacza to, iż jakiekolwiek działania lub czynności, powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z ww. celem, a ochronę przed powodzią realizuje się uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym, w szczególności zapobieganie, ochronę, stan należytego przygotowania i reagowanie w przypadku wystąpienia powodzi, usuwanie skutków powodzi, odbudowę i wyciąganie wniosków w celu ograniczania potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu, organy administracji dokonały prawidłowej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydając swoje rozstrzygnięcia nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Tym samym Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i kompletny. Organy przeanalizowały sprawę we wszystkich jej aspektach uznając, że z uwagi na całokształt uwarunkowań lokalnych nie ma możliwości zwolnienia od zakazu, albowiem spowodowałoby to zagrożenia dla jakości wód w przypadku powodzi.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia przez organy art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny poprzez naruszenie prawa własności skarżącego, należy wyjaśnić, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) – przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane; co jednak istotniejsze, twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości.

Prawo własności nie jest jednak nieograniczone. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Możliwość ograniczenia prawa własności w przepisach Konstytucji RP została przewidziana w art. 64 ust. 3, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W aspekcie powołanych powyżej przepisów, zarzut skarżącego dotyczący ich naruszenia należy uznać jako nieuzasadniony. Ograniczenie prawa własności zostało bowiem wprowadzone w przepisie mającym rangę ustawową ze względu na ochronę środowiska.

Konkludując, należy podzielić stanowisko organu odwoławczego co do tego, że postępowanie zostało prawidłowo przeprowadzone przez organy obydwu instancji i zaszły podstawy do odmowy zwolnienia od zakazu o którym mowa w art. 77 ust 1 pkt 2 Prawa wodnego. Natomiast argumentacja przedstawiona w złożonym odwołaniu oraz w skardze nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów Prawa wodnego i prawidłowo dokonanych ustaleniach organów. Podkreślić bowiem należy, że w świetle akt administracyjnych i znajdujących się w nich dowodów, doszło do zebrania i rozpoznania w sposób prawidłowy wszystkich niezbędnych materiałów w sprawie, przy uwzględnieniu zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zaś oceny prezentowane w wydanych w sprawie decyzjach obu instancji były zgodne z zasadą wynikającą z art. 80 k.p.a. Wydane w sprawie decyzje uzasadniono w sposób należyty, wyjaśniając przy tym przesłanki, które miały decydujące znaczenie w sprawie. Nie sposób więc przyjąć, tak jak oczekuje tego skarżąca, że doszło w sprawie do naruszenia art. art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a i ust. 3 Prawa wodnego.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności, Sąd uznał, że organy prawidłowo zastosowały w rozpoznawanej sprawie przepisy prawa materialnego, nie uchybiając przy tym wymogom procedury administracyjnej. Niezasadne są zarówno zarzuty naruszenia zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.