Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1312/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i nałożenia obowiązków oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2019r., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), nakazał Prezydentowi Miasta [...] (w terminie do 31 grudnia 2019 r.) usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego wiaduktu drogowego w km 4+508 drogi powiatowej nr [...] - ulicy [...] w [...], zlokalizowanego nad torami linii kolejowej nr [...] i nr [...], poprzez:

1. obetonowanie wraz z dozbrojeniem oczepów, słupów, ław filarów oraz przyczółków (za pomocą torkretu lub betonu samozagęszczalnego),

2. uzupełnienie ubytków stożków nasypowych wraz z ich umocnieniem (np. betonowe płyty ażurowe, narzut kamienny z zażwirowaniem) i wykonaniem odwodnienia przyczółków,

3. uzupełnienie ubytków gruntu pod podporami pośrednimi,

4. oczyszczenie i zabezpieczenie antykorozyjne łożysk,

5. oczyszczenie i zabezpieczenie antykorozyjne skorodowanych elementów latarni,

6. wymianę lub naprawę uszkodzonych rur ochronnych instalacji oświetlenia,

7. wykonanie nowej izolacji płyty pomostu wraz z systemem odwadniającym,

8. wykonanie krawężników między jezdnią a chodnikiem dla pieszych - o wysokości 0,14 m ponad poziom nawierzchni jezdni wraz z odtworzeniem nawierzchni chodników (ze spadkiem 2,5 - 4%) dostosowanej do wysokości krawężnika,

9. montaż szczelnych urządzeń dylatacyjnych,

10. podwyższenie balustrad na całej długości do wysokości 1,3 m,

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 7 września 2018 r. przeprowadzono czynności kontrolne przedmiotowego wiaduktu drogowego. Przedmiotem postępowania był pięcioprzęsłowy żelbetowy wiadukt drogowy z obustronnym chodnikiem dla pieszych. Wiadukt znajduje się nad czynnymi, zelektryfikowanymi liniami kolejowymi nr [...].

W zakresie jego stanu technicznego stwierdzono:

- nawierzchnia jezdni- stan techniczny dobry;

- chodniki- nawierzchnie na obiekcie bitumiczne, na dojazdach kostka brukowa, na obiekcie chodnik w poziomie jezdni, miejscami wyniesiony;

- brak krawężników;

- osłony przeciwporażeniowe - obustronnie o długości około 15m i wysokości 2,1m;

- na dojazdach do obiektu, po zewnętrznej stronie chodników znajdują się drogowe bariery ochronne;

- na obiekcie brak barier drogowych;

- izolacje nieszczelne, z widocznymi zaciekami i wykwitami (biały nalot);

- brak urządzeń odwadniających;

- obustronne uszynienie balustrad;

- podpory: 3 filary z belką oczepową i belką fundamentową;

- we wszystkich podporach pośrednich pęknięcie skrajnych filarów, szczeliny o szerokości 2,4mm, pęknięcie pionowe, duże ubytki betonu filarów skrajnych oraz powierzchni czołowych i wsporników belki oczepowej, korozje zbrojenia głównego i rozdzielczego filarów skrajnych i belki oczepowej, ubytki betonu i korozja zbrojenia belki fundamentowej zacieki i zawilgocenie skrajnych filarów wsporników belek oczepowych oraz belek fundamentowych;

- w filarze od strony [...] skorodowane zbrojenie główne w filarze- przerwane strzemiona, korozja wżerowa zbrojenia;

- podpora od strony [...]- spękanie tynków filarów

- gzymsy: głównie w strefach podporowych ubytki i odspojone fragmenty betonu, zawilgocone i widoczne wykwity na belkach gzymsowych;

- nie stwierdzono odspojeń betonu nad torami kolejowymi, odspojenie stwierdzono na międzytorzu oraz nad zewnętrznymi przęsłami.

W trakcie czynności kontrolnych przedstawiciele zarządcy wiaduktu przedłożyli książkę obiektu mostowego oraz protokoły z kontroli okresowych przeprowadzonych na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Z protokołu z rocznej kontroli okresowej przeprowadzonej 22 lipca 2017 r. wynikało, że stan techniczny wiaduktu jest niedostateczny (ocena 2,5) z uwagi na: awaryjny stan techniczny izolacji pomostu (ocena 0), niedostateczny stan techniczny urządzeń dylatacyjnych i filarów (ocena 2,0), dostateczny stan techniczny dźwigarów głównych (ocena 3,0). Ponadto, wskazano na uszkodzenie zagrażające bezpieczeństwu ruchu publicznego z uwagi na okruchy betonu spadające na międzytorze oraz zalecono wykonanie prac porządkowych, wykonanie ekspertyzy stanu podpór i określenie warunków dalszej eksploatacji, zabezpieczenie torowiska przed spadającymi okruchami betonu.

W protokole z kontroli pięcioletniej przeprowadzonej w dniu 16 sierpnia 2018 r., oceniono stan techniczny wiaduktu jako niedostateczny (ocena 2,0) - z uwagi na niedostateczny stan izolacji pomostu, konstrukcji dźwigarów głównych, urządzeń dylatacyjnych i filarów. Zalecano wykonanie remontu przęseł, podpór i belek gzymsowych oraz wymianę izolacji i dylatacji i zabezpieczenie antykorozyjne łożysk.

Przedstawiciele zarządcy oświadczyli, iż zostało zlecone opracowanie ekspertyzy podpór wiaduktu i określenie nośności. Termin wykonania ekspertyzy to [...] września 2018 r.

WINB postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nałożył na Prezydenta Miasta [...] obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego wiaduktu, w zakresie: określenia stanu technicznego, a w szczególności ocenę nośności i stateczności podpór, wyznaczoną na podstawie obliczeń statyczno - wytrzymałościowych, uwzględniających redukcję przekroju betonowego, redukcję zbrojenia jak i wytrzymałości betonu ze względu na postępującą korozję obiektu, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wskazującą zakres robót budowlanych wraz z terminem ich realizacji, niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia wiaduktu do właściwego stanu technicznego, zapewniającego bezpieczeństwo konstrukcji i użytkowania obiektu - w terminie do dnia 5 października 2018 r.

WINB decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] (cząstkową) nakazał Prezydentowi Miasta [...] w terminie do dnia 26 października 2018 r. usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego wiaduktu, poprzez:

- odkucie luźnych, odspojonych fragmentów betonu ze skrajnych belek nośnych, belek gzymsowych, belek oczepowych, filarów, belek podwalinowych wraz z oczyszczeniem i zabezpieczeniem antykorozyjnym odsłoniętego zbrojenia oraz uzupełnieniem ubytków betonu zaprawami PCC;

- montaż urządzeń zabezpieczających przed zjechaniem pojazdu poza krawędź obiektu, stanowiących przedłużenie barier drogowych znajdujących się na dojazdach do wiaduktu;

- montaż po obu stronach wiaduktu, wzdłuż jezdni, drogowych barier ochronnych, oddzielających chodnik od jezdni, w celu zabezpieczenia ruchu pieszych i pojazdów na przedmiotowym wiadukcie;

oraz zakazał użytkowania wiaduktu dla ruchu pieszego do czasu trwałego oddzielenia chodników drogowymi barierami ochronnymi.

Prezydent Miasta [...] wniósł odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] września 2018 r.

W dniu 9 października 2018 r. do organu wpłynęła ekspertyza pn.: "Ekspertyza stanu konstrukcji filarów z określeniem warunków dalszej eksploatacji - wiadukt w ciągu ul. [...] nad torami kolejowymi" opracowana we wrześniu 2018 r. przez [...].

W ekspertyzie określono stan techniczny:

- ustroju nośnego jako niepokojący - z uwagi na brak funkcjonującej izolacji przeciwwodnej, brak odwodnienia i dylatacji, liczne osady, wykwity i zacieki;

- przyczółków skrajnych jako niepokojący - ze względu na odspojenia elementów betonowych i korozję zbrojenia skrzydeł, ubytki gruntu pod przyczółkiem (wypłukiwanie), liczne osady, wykwity i zacieki;

- podpór pośrednich jako niedostateczny - z powodu odspojeń betonu, korozji zbrojenia, zmniejszenia przekroju słupów i przekroju zbrojenia, zmniejszenie sztywności przekroju słupów, zarysowania słupów w miejscu połączenia z oczepem, odspojenia betonu oczepów, korozja zbrojenia oczepów, ubytki betonu oraz korozja zbrojenia ław fundamentowych, ubytki gruntu pod ławami fundamentowymi,

- gzymsów jako niedostateczny - ze względu na liczne zarysowania i ubytki betonu oraz zawilgocenie betonu,

- chodników jako niedostateczny - ze względu na zarysowania powierzchni asfaltowej, deformacje, brak krawężnika oddzielającego chodnik od jezdni,

- izolacji przeciwwodnej jako awaryjny - ze względu na rozlegle przecieki na płycie pomostowej, szczególnie w strefie ponad podporami,

- urządzeń odwadniających jako nieodstateczny - z powodu braku wpustów oraz sączków odprowadzających wodę z izolacji poziomej,

- dylatacji jako awaryjny - z uwagi na brak urządzeń dylatacyjnych,

- łożysk jako niepokojący - ze względu na korozję i brak powłok ochronnych szyn stalowych pełniących rolę łożysk,

- urządzeń obcych jako niedostateczny - ze względu na korozję rur ochronnych oświetlenia ulicznego oraz jej deformację, korozję latarni i ich mocowania.

[...] zalecił remont ustroju nośnego i podpór polegający na: "oczyszczeniu istniejącej konstrukcji z luźnych elementów betonowych i korozji, uzupełnieniu ubytków w konstrukcji zaprawami PCC na siatkach w celu zabezpieczenia antykorozyjnego zbrojenia, obetonowaniu oczepów, słupów i ław filarów oraz przyczółków z dozbrojeniem (...), uzupełnieniu ubytków gruntu w rejonie podpór z umocnieniem, wykonaniu ustawowych spadków poprzecznych na płycie pomostu za pomocą zapraw typu PCC (spadek daszkowy na jezdni 2%, na chodnikach 2,5 - 4%), wykonaniu szczelnej izolacji płyty pomostu i odwodnienia obiektu, wykonaniu nowej zabudowy pomostu (kap chodnikowych z gzymsami, krawężników), naprawie/wymianie wadliwych elementów wyposażenia (,..), wymianie rur ochronnych uzbrojenia (...)".

Ponadto wskazał, że w terminie do końca 2018 r. należy: "zabezpieczyć gzymsy, słupy i oczepy filarów przed spadającym betonem przez osiatkowanie".

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] (cząstkowej) - nakazał zarządcy wiaduktu odkucie luźnych, odspojonych fragmentów betonu ze skrajnych belek nośnych, belek gzymsowych, belek oczepowych, filarów, belek podwalinowych - m.in. w celu zabezpieczenia przestrzeni pod obiektem przed spadaniem odspojonych elementów betonu.

Wobec powyższego odstąpiono od zaleconego przez [...] osiatkowania elementów wiaduktu.

W dniu 9 listopada 2018 r. w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzono rozprawę administracyjną. W trakcie rozprawy [...] doprecyzował zakres robót naprawczych określonych w ww. ekspertyzie, wskazał że:

- należy obetonować wraz z dozbrojeniem wszystkie oczepy, słupy, ławy filarów i przyczółki.

- w zakresie uzupełnienia ubytków gruntu pod podporami - cyt.: "Należy wykonać uzupełnienie ubytków gruntu pod wszystkimi podporami pośrednimi oraz w rejonie podpór skrajnych. Umocnienia nasypów podpór skrajnych i pośrednich należy wykonać poprzez np.: betonowe płyty ażurowe, geokraty, narzut kamienny z zażwirowaniem. Wio. umocnienia mają zabezpieczać fundamenty i stożki nasypowe przy podporach skrajnych przed wypłukiuwniem gruntu. Mają zapewnić stateczność skarp".

Wyjaśnił ponadto, że:

- w ramach wykonania nowej zabudowy pomostu należy wykonać "nową izolację płyty pomostu, nową nawierzchnię na jezdni, odtworzenie nowych kap chodnikowych, nawierzchnię chodników, zabudowę krawężników, zabudowę balustrad lub barioroporęczy o wysokości min. 1,3m, zabudowę osłon przeciwporażeniowych, zabudowę latarni".

- w zakresie dylatacji wiaduktu należy zastosować urządzenia dylatacyjne w miejscach występowania dylatacji.

- należy oczyścić i zabezpieczyć antykorozyjnie skorodowane elementy latarni, wymienić lub naprawić uszkodzone rury ochronne instalacji oświetlenia.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., uchylił decyzję [...] WINB nr [...] z dnia [...] września 2018 r. w zakresie terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do 30 czerwca 2019 r. w zakresie oczyszczenia i zabezpieczenia antykorozyjnego odsłoniętego zbrojenia oraz ubytków betonu zaprawami PCC oraz termin do dnia 28 lutego 2019 r. wykonania pozostałych obowiązków.

Organ uznał, że przedmiotowy wiadukt drogowy nad linią kolejową może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (z uwagi na zbyt niskie balustrady przy chodnikach dla pieszych) oraz znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym z uwagi na: nieszczelne izolacje, brak urządzeń odwadniających, uszkodzenia w podporach pośrednich tj. pęknięcia skrajnych filarów, duże ubytki betonu filarów skrajnych oraz powierzchni czołowych i wsporników belki oczepowej, korozje zbrojenia głównego i rozdzielczego filarów skrajnych i belki oczepowej, ubytki betonu i korozję zbrojenia belki fundamentowej, zacieki i zawilgocenie skrajnych filarów wsporników belek oczepowych oraz belek fundamentowych, ubytki i odspojonia betonu w strefach podporowych belek gzymsowych, zawilgocone i widoczne wykwity na belkach gzymsowych.

Konsekwencją nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu była konieczność zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego.

Nakazany zakres robót budowlanych eliminuje nieodpowiedni stan techniczny wiaduktu. Wskazany w decyzji zakres oraz termin robót naprawczych uwzględniają aspekty technologiczno-organizacyjne oraz czas niezbędny do uzyskania niezbędnych zgód, pozwoleń i decyzji wynikających z innych przepisów niż Prawo budowlane. Nałożony obowiązek nie narusza przepisów odrębnych oraz nie zwalnia zobowiązanego od dokonania stosowych uzgodnień z zarządcą linii kolejowej oraz sieci trakcyjnej (konieczność wyłączenia urządzeń trakcyjnych oraz ruchu kolejowego na czas prowadzonych robót).

Adresatem przedmiotowej decyzji jest Prezydent Miasta [...], gdyż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Natomiast zgodnie z art, 20 pkt 4 do zarządcy drogi należy w szczególności: utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2.

Prezydent Miasta [...] wniósł odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 66 ust.1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018r., poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...], uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019r. i orzekł co do istoty sprawy nakładając na Prezydenta Miasta [...] obowiązki wykonania w terminie do 31 grudnia 2019r.:

1. podwyższenia balustrad do wysokości 1,2 m w miejscu przebiegu chodnika i do wysokości 1,3 m w miejscu występowania ścieżki rowerowej;

2. wymiany lub naprawy uszkodzonych rur ochronnych instalacji oświetlenia,

3. wykonania nowej izolacji płyty pomostu wraz z systemem odwadniającym i urządzeniami dylatacyjnymi;

4. uzupełnienia ubytków gruntu pod podporami pośrednimi;

5. obetonowania wraz z dozbrojeniem oczepów, słupów, ław filarów oraz

przyczółków (za pomocą torkretu lub betonu samozagęszczającego);

6. uzupełnienia ubytków stożków nasypowych wraz z ich umocnieniem (np. betonowe płyty ażurowe, narzut kamienny z zażwirowaniem) i wykonaniem odwodnienia przyczółków;

7. oczyszczenia i zabezpieczenia antykorozyjnego łożysk;

8. oczyszczenia i zabezpieczenia antykorozyjnego skorodowanych elementów latarni.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zarządca obiektu przedłożył "Ekspertyzę stanu konstrukcji filarów z określeniem warunków dalszej eksploatacji - wiadukt w ciągu ul. [...] nad torami kolejowymi", opracowaną we wrześniu 2018r. przez inż. [...].

Autor ekspertyzy [...] zalecił remont ustroju nośnego i podpór polegający na: "oczyszczeniu istniejącej konstrukcji z luźnych elementów betonowych i korozji, uzupełnieniu ubytków w konstrukcji zaprawami PCC na siatkach w celu zabezpieczenia antykorozyjnego zbrojenia, obetonowaniu oczepów, słupów i ław filarów oraz przyczółków z dozbrojeniem (...), uzupełnieniu ubytków gruntu w rejonie podpór z umocnieniem, wykonaniu ustawowych spadków poprzecznych na płycie pomostu za pomocą zapraw typu PCC (spadek daszkowy na jezdni 2%, na chodnikach 2,5 - 4%), wykonaniu szczelnej izolacji płyty pomostu i odwodnienia obiektu, wykonaniu nowej zabudowy pomostu (kap chodnikowych z gzymsami, krawężników), naprawie/wymianie wadliwych elementów wyposażenia (...), wymianie rur ochronnych uzbrojenia (...)".

[...] wskazał również, że w terminie do końca 2018r. należy: "zabezpieczyć gzymsy, słupy i oczepy filarów przed spadającym betonem przez osiatkowanie".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2019r., uchylił decyzję Nr [...] z [...] września 2018r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części wyznaczającej termin wykonania nałożonych obowiązków (do 26 października 2018r.) i wyznaczył nowy termin do 30 czerwca 2019r. w zakresie "oczyszczenia i zabezpieczenia antykorozyjnego odsłoniętego zbrojenia oraz uzupełnienia ubytków betonu zaprawami PCC" oraz termin do 28 lutego 2019r. w zakresie:

- odkucia luźnych, odspojonych fragmentów betonu ze skrajnych belek nośnych, belek gzymsowych, belek oczepowych, filarów, belek podwalinowych;

- montażu urządzeń zabezpieczających przed zjechaniem pojazdu poza krawędź obiektu, stanowiących przedłużenie barier drogowych znajdujących się na dojazdach do wiaduktu;

- montażu po obu stronach wiaduktu, wzdłuż jezdni, drogowych barier ochronnych, oddzielających chodnik od jezdni, w celu zabezpieczenia ruchu pieszych i pojazdów na przedmiotowym wiadukcie.

Decyzja powyższa posiadała charakter częściowy, tj. nie rozstrzygała całości sprawy będącej przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego. Dotyczyła części nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego wiaduktu, które stwarzały zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia.

Zakres obowiązków był adekwatny do stanu występujących nieprawidłowości.

Autor ekspertyzy [...] w pkt 6 stwierdził: "Ze względu na pogarszający się stan techniczny (aby dalej użytkować obiekt) należy pilnie wykonać prace remontowe opisane w p. 5.1. Szybkie wykonanie remontu możne powstrzymać lub znacząco ograniczyć korozję stali w betonie (ze względu na przekroczone stężenia chlorków w betonie). Termin wykonania remontu - do końca 2019r.", dlatego organ nie znalazł podstaw do zmiany decyzji w części wyznaczającej termin wykonania obowiązków.

Proponowana zmiana terminu, związana z ewentualnym remontem linii kolejowej oraz sieci trakcyjnej do 31 grudnia 2021 r., nie mogła być uwzględniona, ponieważ organy nadzoru budowlanego nie mogą opierać rozstrzygnięć o deklarowane zdarzenia przyszłe.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że wobec nakazu wykonania barier ochronnych rozdzielających jezdnię od chodnika, wynikającego z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2018r. oraz nakazu wymiany izolacji przeciwwodnej, nie jest uzasadnione wykonanie krawężników między jezdnią, a chodnikiem dla pieszych.

Nakazy określone w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2019r., zostały nałożone zgodnie art. 61 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a i d ustawy Prawo budowlane – zgodnie z którym obiekt budowlany należy użytkować spełniając podstawowe wymagania dotyczące obiektów budowlanych, w niniejszej sprawie bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania.

Prezydent Miasta [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r., zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię i przekroczenie jego dyspozycji, nałożenie obowiązku wykonania robót budowlanych zmierzających do przebudowy, wręcz rozbiórki i odbudowy obiektu, a nie nakazu zmierzającego do "usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości";

2. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, 7 oraz 8 k.p.a. poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego terminu na wykonanie nałożonego obowiązku, a także naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na błędach w ustaleniach faktycznych i wadliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, dokonaniu niezgodnej z przepisami kwalifikacji zakresu robót budowlanych koniecznych dla usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego obiektu.

Skarżący domagał się uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r.

W uzasadnieniu zarzutów skargi podniósł, że choć organ nadzoru budowlanego może zobowiązywać do wykonania robót budowlanych koniecznych do zapewnienia stanu technicznego wymaganego przez przepisy prawa, to nie może jednak nakazywać wykonania innej jakościowo budowli.

Organy nadzoru budowlanego nakazały wykonanie m.in. nowej izolacji płyty pomostu wraz z systemami odwadniającymi i urządzeniami dylatacyjnymi, co wiąże się z częściową rozbiórką całego obiektu oraz jego odbudową, z elementami przebudowy, znacznie wykraczającymi poza zakres robót, stanowiącego pewne minimum, aby usunąć stwierdzone nieprawidłowości i ewentualny stan zagrożenia bezpieczeństwa. Rozstrzygnięcie wykracza zatem poza dyspozycję normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.

Organy nadzoru budowlanego nakładając obowiązki wykonania określonych robót budowlanych zmierzają do dostosowania obiektu do aktualnych warunków technicznych.

Przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie mają zastosowania do obiektów powstałych przed dniem jego wejścia w życie. Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia - przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych.

Wydawane nakazy są wzajemnie sprzeczne, bowiem w decyzji częściowej [...] WINB z dnia [...].09.2018 r. nakazuje się odkucie luźnych, odspojonych fragmentów betonu ze skrajnych belek nośnych, belek gzymsowych, belek oczepowych, filarów, belek podwalinowych, podczas gdy GINB w decyzji z dnia [...].04.2019 r. nakazuje ich obetonowanie, co jest nielogiczne oraz niezgodne ze sztuką budowlaną.

Jednocześnie skarżący wskazał, że sukcesywnie realizuje wszystkie nałożone na niego nakazy i nie uchyla się od ich wykonania. Organ odwoławczy naruszył swoim postępowaniem elementarne zasady postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) poprzez stwierdzenie, iż w sąsiedztwie wiaduktu znajduje się ścieżka rowerowa, która uzasadniała nałożenie obowiązku podwyższenia balustrad do wysokości 1,3 m.

Nadto termin do wykonania obowiązków, wyznaczony został bez żadnego uzasadnienia.

Ekspertyza inż. [...] sporządzona została we wrześniu 2018 r. Wówczas autor wskazał termin realizacji kompleksowego remontu całego obiektu na koniec 2019 r. (wynoszący łącznie 15 miesięcy) Tymczasem organ odwoławczy orzekając w dniu [...] kwietnia 2019 r. naruszył rażąco art 7 k.p.a. - wyznaczył termin do końca roku 2019 r. (zatem 8 miesięczny) – chociaż zgodny z zapisem ekspertyzy, to ustalony po blisko 7 miesiącach od daty jej sporządzenia. Skrócono tym samym o ponad pół roku całkowity termin na realizację robót.

W latach 2019 - 2021 prowadzone będą przez [...] w sąsiedztwie przedmiotowego wiaduktu prace remontowe m.in. urządzeń trakcyjnych, co uprościłoby procedurę i ułatwiło wykonanie nałożonego przez organy nakazu w części dotyczącej wykonania izolacji płyty pomostu i związaną z tymi pracami technologią robót budowlanych.

Zdaniem skarżącego decyzje wydane zostały z pominięciem wszystkich okoliczności sprawy, mających wpływ na określenie terminu wykonania nakazanych robót budowlanych. Nałożony obowiązek dotyczy w istocie wykonania nowej konstrukcji obiektu (jego przebudowy z elementami rozbiórki i odbudowy, de facto budowy nowego obiektu) i nie nosi charakteru bieżącej, czy nieskomplikowanej naprawy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.").

Skarga była niezasadna.

Ustalenia organów, że przedmiotowy wiadukt drogowy nad linią kolejową znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym i może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska były prawidłowe, miały oparcie w obszernym materiale dowodowym.

W zakresie stanu technicznego wiaduktu, organ I instancji, po dokonanych oględzinach stwierdził:

- nawierzchnia jezdni - stan techniczny dobry;

- chodniki - nawierzchnie na obiekcie bitumiczne, na dojazdach kostka brukowa, na obiekcie chodnik w poziomie jezdni miejscami wyniesiony;

- brak krawężników;

- balustrady stalowe o wys. 100-105 cm - miejscami niewielkie ogniska korozji powierzchniowej;

- osłony przeciwporażeniowe - obustronne o długości około 15m i wysokości 2,1 m;

- na dojazdach na krawędzi chodników, po stronie zewnętrznej znajdują się bariery ochronne;

- na obiekcie brak barier drogowych;

- izolacje nieszczelne, z widocznymi zaciekami i wykwity (biały nalot);

- brak urządzeń odwadniających;

- obustronne uszynienia balustrad;

- podpory: 3 filary z belką oczepową i belką fundamentową;

- we wszystkich podporach pośrednich pęknięcie skrajnych filarów, szczeliny o szerokości 2,4mm, pęknięcie pionowe, duże ubytki betonu filarów skrajnych oraz powierzchni czołowych i wsporników belki oczepowej, korozje zbrojenia głównego i rozdzielczego filarów skrajnych i belki oczepowej, ubytki betonu i korozja zbrojenia belki fundamentowej zacieki i zawilgocenie skrajnych filarów wsporników belek oczepowych oraz belek fundamentowych;

- w filarze od strony [...] skorodowane zbrojenie główne w filarze- przerwane strzemiona, korozja wżerowa zbrojenia;

- podpora od strony [...] - spękanie tynków filarów;

- gzymsy - głównie w strefach podporowych ubytki i odspojone fragmenty betonu, zawilgocone i widoczne wykwity na belkach gzymsowych;

- nie stwierdzono odspojeń betonu nad torami kolejowymi, odspojenie stwierdzono na międzytorzu oraz nad zewnętrznymi przęsłami.

W toku postępowania skarżący przedłożył "Ekspertyzę stanu konstrukcji filarów z określeniem warunków dalszej eksploatacji - wiadukt w ciągu ul. [...] nad torami kolejowymi", opracowaną przez inż. [...] we wrześniu 2018r.

W ekspertyzie tej określono stan techniczny następująco:

- ustrój nośny jako niepokojący - z uwagi na brak izolacji przeciwwodnej, brak odwodnienia i dylatacji, liczne osady, wykwity i zacieki;

- przyczółków skrajnych jako niepokojący - ze względu na odspojenia elementów betonowych i korozję zbrojenia skrzydeł, ubytki gruntu pod przyczółkiem (wypłukiwanie), liczne osady, wykwity i zacieki;

- podpór pośrednich jako niedostateczny - z powodu odspojeń betonu, korozji zbrojenia, zmniejszenia przekroju słupów i przekroju zbrojenia, zmniejszenie sztywności przekroju słupów, zarysowania słupów w miejscu połączenia z oczepem, odspojenia betonu oczepów, korozja zbrojenia oczepów, ubytki betonu oraz korozja zbrojenia ław fundamentowych, ubytki gruntu pod ławami fundamentowymi;

- gzymsów jako niedostateczny - ze względu na liczne zarysowania i ubytki betonu oraz zawilgocenie betonu;

- chodników jako niedostateczny - ze względu na zarysowania powierzchni asfaltowej, deformacje, brak krawężnika oddzielającego chodnik od jezdni;

- izolacji przeciwwodnej jako awaryjny - ze względu na rozległe przecieki na płycie pomostowej, szczególnie w strefie ponad podporami;

- urządzeń odwadniających jako niedostateczny - z powodu braku wpustów oraz sączków odprowadzających wodę z izolacji poziomej;

- dylatacji jako przedawaryjny - z uwagi na brak urządzeń dylatacyjnych;

- łożysk jako niepokojący - ze względu na korozję i brak powłok ochronnych szyn stalowych pełniących rolę łożysk;

- urządzeń obcych jako niedostateczny - ze względu na korozję rur ochronnych oświetlenia ulicznego oraz jej deformację, korozję latarni i ich mocowania.

Autor ekspertyzy inż. [...] zalecił remont ustroju nośnego i podpór polegający na: "oczyszczeniu istniejącej konstrukcji z luźnych elementów betonowych i korozji, uzupełnieniu ubytków w konstrukcji zaprawami PCC na siatkach w celu zabezpieczenia antykorozyjnego zbrojenia, obetonowaniu oczepów, słupów i ław filarów oraz przyczółków z dozbrojeniem (...), uzupełnieniu ubytków gruntu w rejonie podpór z umocnieniem, wykonaniu ustawowych spadków poprzecznych na płycie pomostu za pomocą zapraw typu PCC (spadek daszkowy na jezdni 2%, na chodnikach 2,5 - 4%), wykonaniu szczelnej izolacji płyty pomostu i odwodnienia obiektu, wykonaniu nowej zabudowy pomostu (kap chodnikowych z gzymsami, krawężników), naprawie/wymianie wadliwych elementów wyposażenia (...), wymianie rur ochronnych uzbrojenia (...)".

Wskazał również, że w terminie do końca 2018r. należy: "zabezpieczyć gzymsy, słupy i oczepy filarów przed spadającym betonem przez osiatkowanie".

Konsekwencją nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego wiaduktu była konieczność zastosowania przez organ nadzoru budowlanego art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, że decyzje podejmowane na jej podstawie mają charakter związany. Jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w ust. 1, to organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Nakazany w tym postępowaniu zakres robót budowlanych eliminuje nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego wiaduktu. Wskazany w decyzji zakres oraz termin robót naprawczych, uwzględnia aspekty technologiczno-organizacyjne oraz czas niezbędny do uzyskania ewentualnych zgód, pozwoleń i decyzji wynikających z innych przepisów.

Jako adresata kwestionowanej decyzji słusznie wskazano Prezydenta Miasta [...]. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Natomiast zgodnie z art. 20 pkt 4 ww. ustawy, do zarządcy drogi należy w szczególności: utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2.

Należy również zauważyć, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2019r., uchylił decyzję (częściową) [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2018r. w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków (do 26 października 2018r.) i wyznaczył nowy termin do 30 czerwca 2019r. dla "oczyszczenia i zabezpieczenia antykorozyjnego odsłoniętego zbrojenia, uzupełnienia ubytków betonu zaprawami PCC" oraz termin do 28 lutego 2019r. w zakresie:

- odkucia luźnych, odspojonych fragmentów betonu ze skrajnych belek nośnych, belek gzymsowych, belek oczepowych, filarów, belek podwalinowych;

- montażu urządzeń zabezpieczających przed zjechaniem pojazdu poza krawędź obiektu, stanowiących przedłużenie barier drogowych znajdujących się na dojazdach do wiaduktu;

- montażu po obu stronach wiaduktu, wzdłuż jezdni, drogowych barier ochronnych, oddzielających chodnik od jezdni, w celu zabezpieczenia ruchu pieszych i pojazdów na przedmiotowym wiadukcie.

Decyzja dotyczyła jedynie części nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego wiaduktu, które stwarzały zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia.

Mając na uwadze, że autor ekspertyzy inż. [...] w ekspertyzie stwierdził, że ze względu na pogarszający się stan techniczny (aby dalej użytkować obiekt) należy pilnie wykonać prace remontowe opisane w p. 5.1. Szybkie wykonanie remontu możne powstrzymać lub znacząco ograniczyć korozję stali w betonie (ze względu na przekroczone stężenia chlorków w betonie). W tym kontekście wskazał na termin wykonania remontu - do końca 2019r.,

Zatem organ odwoławczy nie miał uzasadnionych podstaw do zmiany tak określonego termin wykonania obowiązków. Nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, 7 oraz 8 k.p.a. poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego terminu na wykonanie nałożonych obowiązków.

W sytuacji nakazu wykonania barier ochronnych rozdzielających jezdnię od chodnika, wynikającego z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2018r. oraz nakazu wymiany izolacji przeciwwodnej, nie było uzasadnione nakazywanie wykonania krawężników między jezdnią, a chodnikiem dla pieszych, co zmieniono w zaskarżonej decyzji GINB.

Zakres obowiązku w ustalonym stanie faktycznym, był adekwatny do stanu stwierdzonych nieprawidłowości.

Wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię i przekroczenie jego dyspozycji. W żadnym razie nakazanie roboty, nie skutkują koniecznością wykonania innej jakościowo budowli niż objęta przedmiotowym postępowaniem.

Nie dokonano też błędnych ustaleń faktycznych i nieprawidłowej kwalifikacji robót budowlanych koniecznych dla usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego wiaduktu. Nałożone na skarżącego obowiązki nie polegają na konieczności wykonania nowego obiektu.

Organy nadzoru budowlanego nakazały wykonanie m.in. nowej izolacji płyty pomostu wraz z systemami odwadniającymi i urządzeniami dylatacyjnymi, ten obowiązek nie wykracza poza dyspozycje art. 66 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z podpowiedzi na skargę, powyższa technologia jest typową w sytuacjach zniszczonych, przeciekających izolacji pomostu wiaduktów.

Wydawane nakazy nie były też wzajemnie sprzeczne. W decyzji częściowej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2018 r. nr [...] nakazano odkucie luźnych, odspojonych fragmentów betonu ze skrajnych belek nośnych, belek gzymsowych, belek oczepowych, filarów, belek podwalinowych.

Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...].04.2019 r. nakazał ich obetonowanie. Zatem pierwszy obowiązek miał charakter zabezpieczający, a drugi charakter ostateczny, w celu uzyskania trwałego efektu.

W świetle stanu faktycznego przedmiotowego wiaduktu (fotografie zamieszczone w aktach) uzasadnione było nałożenie obowiązku podwyższenia balustrad do wysokości 1,2 i 1,3 m, co nastąpiło już w decyzji organu I instancji (tam nakazano podwyższenie całości balustrad do 1,3m). Natomiast wskazanie w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ścieżki rowerowej miało za zadanie przestrzenne określenie, gdzie balustrady powinny mieć większą wysokość - bez względu na to czy, ścieżka rowerowa ma w danym miejscu tylko przebieg faktyczny, potencjalny czy też prawny).

Z ekspertyzy inż. [...] z września 2018 r. wynikał racjonalnie uzasadniony termin realizacji remontu całego obiektu na koniec 2019 r. Dlatego też organ odwoławczy słusznie wyznaczył termin do końca roku 2019 r.

To, że w latach 2019 - 2021 mają być prowadzone prace remontowe m.in. urządzeń trakcyjnych, z technicznego punktu widzenia być może ułatwiłoby wykonanie nałożonego nakazu w części dotyczącej izolacji płyty pomostu. Jednak organ nadzoru budowalnego nie może uzależniać swoich decyzji od przyszłych i niepewnych zdarzeń faktycznych.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.