Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1800/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 1982 nr 40 poz 268
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1450/14 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1450/14, oddalił skargę E.W. (zwanego dalej "skarżącym" lub "skarżącym kasacyjnie") na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z [...] Naczelnik Gminy R. orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego obejmującego działki oznaczone nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] o powierzchni [...] ha oraz udziału wynoszącego 3/36 części w prawie własności nieruchomości oznaczonej działkami nr [...] i nr [...] o pow. [...] ha, położonego we wsi P., gm. R., stanowiącego własność A. i L. M..

Z wnioskiem datowanym na [...] o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpił skarżący jako spadkobierca A. i L. M.. Wskazał, że jako następca prawny ww. małżonków M. nie wyraził zgody na przekazanie gospodarstwa rolnego przez swoich rodziców na rzecz Państwa.

Decyzją z [...] nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak wyrażenia zgody przez skarżącego na przekazanie gospodarstwa rolnego przez swoich rodziców na rzecz Państwa nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Ponadto Minister podniósł, że wnioskodawca nie spełniał warunków pozwalających na uznanie go za następcę rolnika i tym samym Naczelnik Gminy R. nie miał obowiązku odbierać od niego zgody na przekazanie nieruchomości przez jego rodziców.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił skarżący. Podniósł, że na dzień wydania kwestionowanej decyzji stale pracował w gospodarstwie rolnym bezpośrednio przy produkcji rolnej. Tym samym winien być uznany za następcę rolnika, który spełniał warunki do przejęcia gospodarstwa rolnego po rodzicach. Do wniosku dołączył oświadczenie własne oraz zeznanie świadka M.P.G. wskazujące, że w latach 1979-1986 był zatrudniony w gospodarstwie rolnym R.S. w H. w T.

Decyzją z [...] nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Naczelnika Gminy R. z [...] została wydana na podstawie ustawy z dnia [...] o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidulanych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268). Minister stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dowodu na wystąpienie o wyrażenie zgody na przejęcie gospodarstwa rolnego do skarżącego, jednakże w czasie tym przebywał on poza granicami Polski, a zatem nie mógł być nabywcą tegoż gospodarstwa. Kilkuletnia nieobecność na terenie Polski oznaczała, że niewykonalne było przekazanie mu przez rodziców gospodarstwa, którego nie mógłby prowadzić, mieszkając od 1976 r. w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej. Ponadto nie spełniał on warunków do uzyskania gospodarstwa, albowiem nie legitymował się zaświadczeniem wynikającym z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1983 r. Nr 19, poz. 86). Organ stwierdził również, że nieuczestniczenie w postępowaniu administracyjnym jest przesłanką do wznowienia postępowania, nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji.

Na powyższą decyzję E.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania o przejęcie nieruchomości rolnej rodziców spełniał on wymogi do jego przejęcia, albowiem na co dzień pracował w gospodarstwie rolnym bezpośrednio przy produkcji rolnej. Podniósł także, że w rozmowie telefonicznej z Naczelnikiem Gminy R. zadeklarował chęć przejęcia gospodarstwa rolnego rodziców oraz powrotu do Polski w tym celu. Podkreślił, że żaden przepis prawa nie upoważnia do stwierdzenia, iż praca w gospodarstwie rolnym bezpośrednio przy produkcji rolnej musiała się odbywać jedynie na terytorium Polski.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył teść art. 2 pkt 6 i 7, art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1 oraz art. 51 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268). Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych znajduje się wniosek L.M. i A.M. o przejęcie gospodarstwa rolnego w zamian za rentę, datowany na [...]. W aktach tych znajduje się również dokument stanowiący oświadczenie H.C. – córki L.M. i A.M. o wyrażeniu zgody na oddanie ziemi przez rodziców na Skarb Państwa w celu uzyskania renty. Nie jest kwestionowanym przy tym, że w odniesieniu do syna małżonków M. – E. taki dokument nie został sporządzony. Sąd stwierdził, że ocena decyzji Naczelnika Gminy R. z [...]., zwłaszcza w kontekście stawianych przez skarżącego zarzutów, winna opierać się na ocenie wpływu braku ww. oświadczenia na postępowanie w zakresie spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Skarżący podnosił bowiem, że będąc synem małżonków M. spełniał przesłanki do przejęcia tego gospodarstwa, a brak jego zgody na przejęcie przez Państwo gospodarstwa rolnego rodziców winien skutkować stwierdzeniem nieważności wydanej decyzji.

W ocenie Sądu I instancji powyższe stwierdzenie nie mogło doprowadzić do wyeliminowania decyzji Naczelnika Gminy R. z [...] w postępowaniu nieważnościowym.

Sąd I instancji, wskazując na treść art. 49 powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, stwierdził, że przepis ten stanowił ograniczenie podmiotowe dopuszczające możliwość przekazania gospodarstwa rolnego następcy rolnika jedynie na rzecz jednego następcy, przy czym pierwszeństwo nabycia ustawodawca przekazał następcy pracującemu w tym gospodarstwie. Powyższe oznacza, że rolnik mógł przekazać gospodarstwo rolne wskazanemu przez siebie następcy, przy czym jeżeli wskazano następcę niepracującego w tym gospodarstwie, pierwszeństwo przed nim miał ten następca, który tam pracował. Jednocześnie następca winien spełniać przesłanki wynikające z treści art. 48 ww. ustawy.

Zdaniem WSA w Warszawie w niniejszej sprawie kluczowym było ustalenie, czy doszło do wskazania następcy rolnika, który miałby przejąć gospodarstwo rolne należące do małżonków M. oraz w przypadku stwierdzenia, że następca nie jest osobą pracującą w tym gospodarstwie, czy skorzystał z prawa pierwszeństwa. Sąd I instancji stwierdził, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż [...] zostało sporządzone oświadczenie przez B.B. w trakcie postępowania związanego z wyceną lasu wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego małżonków M., z którego wynika, że "Ob. M. powiedział, że lasu tego nie będziemy szacować bo przekaże go bratu". Zdaniem Sądu to brat L.M. mógłby być zatem następcą ww. rolników wobec treści art. 49 powołanej ustawy. Pierwszeństwo przed nim mogli mieć zaś następcy pracujący w gospodarstwie. WSA w Warszawie zauważył, że nie jest spornym, iż zarówno skarżący, jak i jego siostra H.C., nie pracowali w tym gospodarstwie rolnym. Skarżący sam bowiem powoływał się na fakt zamieszkiwania oraz pracy w gospodarstwie rolnym w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej w okresie zarówno poprzedzającym wydanie decyzji, jak i w dacie jej wydania. Z kolei córka małżonków M. zamieszkiwała w Lublinie, co wynika z jej oświadczenia z [...], w którym wskazała adres "[...] ". W ocenie Sądu I instancji takie ustalenie prowadzi do wniosku, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z [...], tak jak nie przysługiwałaby legitymacja do żądania stwierdzenia nieważności umowy przekazującej gospodarstwo innej osobie. Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny, że skarżący nie został wskazany przez rodziców jako następca, który miałby przejąć gospodarstwo, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanki pracowania w tym gospodarstwie stanowiłoby w istocie, zdaniem Sądu, wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Tym bardziej, że żaden z przepisów ustawy nie przewidywał konieczności uzyskania zgody wszystkich następców prawnych rolnika. Ponadto, w ocenie WSA w Warszawie, bez znaczenia dla zapadłych decyzji są argumenty podnoszone przez skarżącego dotyczące spełnienia przez niego przesłanek z art. 48 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. Przepis ten bowiem stanowi doprecyzowanie kryteriów podmiotowych następców rolnika w rozumieniu art. 49 ww. ustawy. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. przewidywał przekazanie gospodarstwa rolnego następcy w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Gdyby zatem wolą rodziców skarżącego było przekazanie mu gospodarstwa, mogli oni zawrzeć w tym przedmiocie umowę w formie powyższym przepisem przewidzianej. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by podejmowane były jakiekolwiek czynności zmierzające do zawarcia umowy przekazania skarżącemu gospodarstwa rolnego. Ponadto z akt sprawy nie wynika, by skarżący mieszkający w tamtym czasie w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej zamierzał powrócić do kraju w celu objęcia gospodarstwa rolnego rodziców. W szczególności brak jest dowodów w postaci dokumentów, w tym choćby wniosków czy oświadczeń woli kierowanych przez skarżącego, by deklarował powrót do Polski w celu objęcia wspomnianego majątku. Zdaniem WSA w Warszawie oczywistym wydaje się, że w takich sytuacjach osoba zainteresowana korzystnym dla siebie wynikiem sprawy kieruje wystąpienia by uzewnętrznić swoją wolę. W aktach sprawy nie znajduje się jakikolwiek dokument, z którego wynikałoby ujawnienie osoby skarżącego przez jego rodziców w toku postępowania o przejęcie nieruchomości. Sąd I instancji podkreślił także, że z wniosku inicjującego postępowanie wynika jednoznacznie, iż małżonkowie M. wskazywali na niemożność dalszego prowadzenia przez nich gospodarstwa z uwagi na ukończenie lat 60.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł E.M. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych

i członków ich rodzin w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w świetle art. 51 ustawy uprawnione było przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo w sytuacji, gdy rolnik miał następców

w rozumieniu art. 48 ustawy, jednakże organ nie powziął o nich wiadomości w toku postępowania administracyjnego, wobec czego decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego wydana w takiej sytuacji nie naruszała prawa w sposób rażący, podczas gdy zgodnie z art. 51 ustawy przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo możliwe było, poza przypadkami gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo gdy odmówił jego przejęcia, jedynie w przypadku braku następców, która to wykładnia skutkowała oddaleniem skargi, pomimo że zaskarżoną decyzją organ niezasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z [...] Nr [...], bowiem decyzja Naczelnika wydana została pomimo braku zaistnienia wspomnianej wyżej przesłanki z art. 51 ustawy, warunkującej możliwość wydania takiej decyzji, wobec czego decyzja Naczelnika wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a.;

ewentualnie,

2. uchylenie wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 ust. 1 P.p.s.a.;

3. przyznanie kosztów zastępstwa procesowego z urzędu, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych, które to koszty nie zostały pokryte przez skarżącego w całości ani w części, na podstawie art. 250 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, że wedle zaprezentowanej przez Sąd I instancji wykładni art. 51 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin możliwe było przejęcie gospodarstwa przez Państwo w sytuacji, gdy rolnik wprawdzie miał następcę w rozumieniu art. 48 ust. 1 i 3 tej ustawy, jednakże organ nie powziął o nim wiadomości w toku postępowania wobec braku wskazania tego następcy przez rolnika występującego z wnioskiem o przejęcie gospodarstwa rolnego przez Skarb Państwa na podstawie art. 51 ustawy.

Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd I instancji pominął fakt, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja z 18 października 1984 r. wydana została na podstawie art. 2 ust. 1, 4 i 7, art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 51 oraz art. 59 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, w związku z czym ocena jej legalności skupiona powinna być wyłącznie na przesłankach określonych w tych przepisach. Przepisy te, a w szczególności art. 51 ustawy kreujący uprawnienie do przejęcia gospodarstwa rolnego przez Państwo, nie przyznawały zaś wymienionym przez WSA w Warszawie okolicznościom, takim jak niewskazanie skarżącego jako następcy przez jego rodziców, niezawarcie z nim umowy przekazania gospodarstwa rolnego w formie aktu notarialnego oraz nieujawnienie przez skarżącego woli objęcia gospodarstwa rolnego, jakiegokolwiek znaczenia, wskazując na inne przesłanki konieczne dla przejęcia gospodarstwa.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie wykładnia przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin dokonana przez Sąd I instancji jest oczywiście sprzeczna z treścią art. 51 tej ustawy, który nie pozostawia miejsca na wątpliwości, że ustawodawca przewidział możliwość przejęcia gospodarstwa przez Państwo wyłącznie w trzech enumeratywnie wymienionych w nim przypadkach.

Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że jego rodzice nie wskazali we wniosku

o przejęcie gospodarstwa z 30 czerwca 1984 r., czy posiadają następców

w rozumieniu art. 48 ustawy, ani też nie oświadczyli, czy tacy następcy odmawiają przejęcia gospodarstwa. Skarżący nie odmówił nigdy przejęcia gospodarstwa. Potwierdza to znajdujące się w aktach pismo Wójta Gminy R., a faktu tego nie kwestionował również organ. Bezsporne jest również, zdaniem skarżącego kasacyjnie, że Naczelnik Gminy nie rozważył nigdy, czy skarżący jest następcą w rozumieniu art. 48 ustawy.

Podsumowując, skarżący kasacyjnie wskazał, że w sprawie zakończonej decyzją z 18 października 1984 r. nie wystąpiła sytuacja wskazana w art. 51 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, która uprawniałby Naczelnika Gminy do zgodnego z prawem przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa. Był bowiem następca rolnika, w osobie skarżącego, który spełniał przesłanki do objęcia gospodarstwa i który nie wyraził zgody na przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa i jednocześnie wskazać, jak w ocenie strony skarżącej kasacyjnie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie jest tożsamy z zarzutem niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego dotyczy błędu subsumcji, czyli kwestii prawidłowości uznania, czy stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada bądź nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA: z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530, z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie jedynie przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię. Analiza tego zarzutu prowadzi jednak do wniosku, że autorowi skargi kasacyjnej w istocie chodziło o nieprawidłowe zastosowanie powyższego przepisu w niekwestionowanych okolicznościach faktycznych sprawy, zważywszy zwłaszcza, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni przepisu art. 51 ww. ustawy. Zarzut ten nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Zaskarżona decyzja została wydana w szczególnym trybie postępowania - w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Skarżący zarzucił decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności rażące naruszenie prawa. Postępowanie takie, prowadzone na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 K.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe.

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu nadzoru jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy wystąpiły - określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. - przesłanki nieważności. Organ nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Oznacza to, że działanie organu w trybie art. 156 K.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które – jak przyjmuje się w orzecznictwie - winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12, publ. LEX nr 1452703). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2012, s. 623).

Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wtedy, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (postanowienia). Chodzi więc tu o sytuację, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.

Rażące naruszenie prawa zachodzi natomiast wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią obowiązującego prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie chodzi tutaj o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Powyższe oznacza, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią odpowiedniego przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Istnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań i nie mogą występować przy tym przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności, określone w art. 156 § 2 K.p.a.

Przepis art. 51 ww. ustawy nie budzi wątpliwości co do tego, że w braku następcy lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego, albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo. Podkreślenia wymaga, że ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin nie miała na celu przejęcia gruntów rolnych na rzecz Państwa, celem jej było natomiast zagwarantowanie źródła utrzymania tym rolnikom, którzy ze względu na wiek lub stan zdrowia nie mogli samodzielnie gospodarować. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że rodzice skarżącego złożyli skuteczny wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego. Treść pisma z 30 czerwca 1984 r. nie budzi wątpliwości co do jego intencji, którą było przekazanie gospodarstwa Państwu z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy w rolnictwie. Niewątpliwie to w gestii osób przekazujących gospodarstwo rolne pozostawało powiadomienie organu właściwego w sprawie o ewentualnych następcach. W aktach sprawy brak jest natomiast jakiegokolwiek dokumentu ujawniającego w toku postępowania o przejecie gospodarstwa osobę skarżącego. Twierdzenia skarżącego, że rodzice powiadomili organ, że ich następcą będzie syn E.M., nie znajdują żadnego materialnego potwierdzenia. Okoliczność, że E.M., będący zstępnym rolników przekazujących gospodarstwo rolne, spełnia warunki, które uprawniałyby go do przejęcia gospodarstwa rolnego rodziców, została podniesiona dopiero w postępowaniu nadzorczym wszczętym po 28 latach od przejęcia gospodarstwa przez Państwo. W aktach sprawy znajduje się natomiast oświadczenie córki L. i A. M. – H.C. o wyrażeniu zgody na przekazanie przez rodziców gospodarstwa rolnego Państwu. Podkreślenia jednak wymaga, że właściciele gospodarstwa rolnego nie musieli na przekazanie tego gospodarstwa uzyskiwać czyjejkolwiek zgody, w tym swojej córki. Oświadczenie takie w istocie jest jednak tożsame z odmową objęcia gospodarstwa rolnego w trybie art. 51 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi kasacyjnej, art. 51 powyższej ustawy nie statuuje przesłanki zgody następców na przekazanie gospodarstwa rolnego, lecz jako jedną z przesłanek przekazania gospodarstwa rolnego Państwu określa odmowę przejęcia gospodarstwa przez następcę. Niewątpliwie są to dwa różne warunki. Zatem biorąc pod uwagę dowody, którymi dysponował Naczelnik Gminy w R., organ ten był uprawniony do wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa na rzecz Państwa w trybie art. 51 powyższej ustawy, co jak wskazano nastąpiło na wyraźny i uzasadniony wniosek jego właścicieli. Dodatkowo zaznaczyć można, że w przypadku gdy właściciel zamierzał przekazać gospodarstwo rolne następcy, zawierał umowę w formie aktu notarialnego (art. 59 ust. 1 ww. ustawy). Inicjatywa zawarcia takiej umowy nie została w przedmiotowej sprawie ujawniona, zaś z jednoznacznej treści wniosku z [...] wynika, że rodzice skarżącego nie przejawiali woli przekazania gospodarstwa rolnego nastepcy.

W tych okolicznościach nie można skutecznie zarzucić rażącego naruszenia przepisu art. 51 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, gdyż został on prawidłowo zastosowany na tle ustalonego na dzień wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji stanu faktycznego sprawy.

Nadto można wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż okoliczność niebrania udziału w postępowaniu zwykłym, jak i nowe okoliczności i dowody wskazujące na spełnienie przez następcę warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego, nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem są to przesłanki do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw oddalił, uznając, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, a wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Po zwrocie akt Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpozna zatem wniosek pełnomocnika zawarty w skardze kasacyjnej