Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 833/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 9 ust. 1 pkt 6c
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 1, par. 21 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1715
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej  pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu

SENTENCJA

Dnia 9 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 roku sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 28 lipca 2009 r. nr XXXVI/290/2009 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Stryków 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. W., prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ulicy A. 8 lokal 1, kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. MR


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 25 września 2017 r. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę nr XXXVI/290/2009 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Stryków.

W skardze skarżący zarzucił organowi manipulowanie i nadużycie władztwa planistycznego poprzez dowolne ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na wydzielonej przez organ działce skarżącego, położonej w S. [...] nr działki 164/2, z całkowitym pominięciem faktycznej konfiguracji terenu działki oraz ignorując nowelizację ustawy Prawo wodne (Dz. U. 2015 r. poz. 469) - art. 9 ust. 1 pkt 6c, i wytyczne techniczne, jakim powinna odpowiadać lokalizacja obiektów mieszkalnych, co skutkowało pozbawieniem działki możliwości realizacji zabudowy wynikającej z miejscowego planu przestrzennego. Skarżący wskazał, że sąsiednia posesja S. [...] działka nr 281/1, gdzie linia zabudowy została przesunięta do 100-110 metrów od drogi powiatowej, pozwoliła na wybudowanie i zasiedlenie domu jednorodzinnego w 2016 r. na skarpie zalewiska w zgodzie z Prawem wodnym i Prawem budowlanym, na podstawie warunków technicznych zabudowy wydanych przez organ gminy i pozwolenia na budowę z grudnia 2015 r. Natomiast wydzielając decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2016 r. działkę nr 164/2 o powierzchni 3733 m2 w decyzji Burmistrz S. umieścił zapis ustalający linię zabudowy na 70 mb od drogi powiatowej, co stanowi nadużycie władztwa planistycznego na działce skarżącego.

Z powyższych względów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej linii zabudowy na działce nr 164/2, obręb [...] w S. [...] i części jej załącznika oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Rada Miejska w Strykowie w zaskarżonej uchwale ustaliła, iż strefa zabudowy oznaczonej symbolem 16.RM w miejscowości S. będzie przebiegała na głębokość 70 m od drogi powiatowej z wyjątkiem warunków technicznych wydanych przez organ.

Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszeń prawa i przeniesienia linii zabudowy na działce numer 164/2 z 70 metrów do 100-110 metrów od drogi powiatowej w głąb działki na skarpę zalewiska, tak jak na działce sąsiada nr 281/1 /własność P. M./ domu wybudowanego i zasiedlonego w 2016 r. na podstawie warunków technicznych zabudowy wydanych przez organ. Skarżący wskazał także, iż zalewanie terenu na wysokości S. [...] jest znane od lat i opisane w Wojewódzkim Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. oraz Straży Pożarnej w S. z interwencji powodziowej.

Zdaniem skarżącego, uprawnienia gminy do ustalenia przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane wadliwymi ograniczeniami, które naruszają przepisy prawa, są błędne i inne niż u sąsiada oraz sugerują korupcję. W ocenie skarżącego, w odniesieniu do powyższych uwag i błędów organ nie uzasadnił przebiegu linii zabudowy po dnie niecki zalewowej na działce skarżącego. Opisane błędy i zgłoszone uwagi wskazują, że zaskarżona uchwała jako sprzeczna z prawem powinna przejść niezbędną korektę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie w całości. Motywując swoje stanowisko, organ zauważył, że zaskarżona uchwała w § 3 ust. 1 pkt 26 stanowi, iż przez nieprzekraczalną linię zabudowy należy rozumieć możliwość swobodnego sytuowania budynków (obiektów kubaturowych) na działce, lecz bez prawa przekroczenia linii oznaczonej na rysunku planu.

W ocenie organu, nie nadużyto władztwa planistycznego przy wyznaczaniu nieprzekraczalnej linii zabudowy. Ograniczenia dla zabudowy działki skarżącego zostały bowiem wprowadzone dla zapewnienia ochrony walorów przyrodniczych na przedmiotowym terenie, jak i dla poszanowania racjonalnej gospodarki przestrzennej na obszarze objętym planem. Organ podkreślił, że zaskarżone zapisy planu nie wyłączają możliwości zabudowy działki skarżącego, a jedynie w niewielkim stopniu ograniczają możliwość jej zagospodarowania. Wyznaczenie linii zabudowy nastąpiło w równomierny sposób dla wszystkich nieruchomości położonych wzdłuż drogi powiatowej, z uwzględnieniem istniejącej już zabudowy oraz obowiązujących regulacji dotyczących ochrony przyrody.

Zdaniem organu, zasadniczym czynnikiem determinującym umiejscowienie linii zabudowy głębokości 70 m były względy ochrony środowiska wynikające z istnienia na przedmiotowym obszarze Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, będącego jedną z form ochrony. Na terenie nieruchomości skarżącego istnieje korytarz ekologiczny (rozpoczyna się na głębokości licząc od drogi gminnej od 101 do 130 m w głąb działki). Istnienie przedmiotowego korytarza zostało uwzględnione już na etapie sporządzania studium przyjętego uchwałą LIV/387/2006 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stryków. Zgodnie z pkt 1.2 studium potrzeba opracowania zmiany "studium 1999" wyniknęła m.in. z konieczności uwzględnienia Planu Ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich przyjętego Rozporządzeniem Nr 5/2003 Wojewody Łódzkiego z dnia 31 lipca 2003 r. Z kolei w pkt III 1.3. wskazano, iż konieczne jest dążenie do eliminowania istniejących zagrożeń środowiska oraz podejmowania działań zapobiegawczych w tym zakresie, t.j. ochrony dolin rzecznych - korytarzy ekologicznych o znaczeniu regionalnym (doliny rzeki Moszczenicy i Mrożycy) i lokalnym dla zachowania ciągłości przestrzennej obszarów aktywnych biologicznie.

Dodatkowo organ, odwołując się do zapisów Planu Ochrony Parku, którego treść determinowała zarówno postanowienia studium, jak i zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazał, iż teren znajdujący się poza linią zabudowy został oznaczony literą "N" (załącznik nr 4 do rozporządzenia nr 5/2003 Wojewody Łódzkiego z dnia 31 lipca 2003 r.). Z kolei teren wokół drogi powiatowej, objęty liniami zabudowy został oznaczony jako "U". Zgodnie § 64 ust. 1 pkt. 3) rozporządzenia strefa "N" obejmuje obszary o dominującej funkcji rolnej, w przewadze niezabudowane lub z rozproszoną funkcją rolną. Strefa "U" natomiast obejmuje obszary istniejącego osadnictwa wiejskiego i podlega przekształceniom urbanizacyjnym. Z § 65 ust 1 pkt 6 lit g) wynika nadto, iż zakazana jest zabudowa określona w planie ochrony jako korytarze ekologiczne położone w strefie N.

Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że tylko teren oznaczony liniami zabudowy mógł zostać przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe. Zdaniem organu, nieruchomość skarżącego powyżej linii zabudowy, czyli powyżej 70 m od drogi, nie może zostać zabudowana, bowiem naruszałoby to regulacje dotyczące ochrony przyrody wynikające z przyjętego Planu Ochrony Parku Wzniesień Łódzkich. Teren ten znajduje się w obszarze oznaczonym na mapie ustaleń planu symbolem "N" w części objętym korytarzem ekologicznym, co wyłącza możliwość jego zabudowy. Organ podkreślił przy tym, że zapisy zawarte w Planie Ochrony Parku nie są obojętne zarówno dla treści studium, jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powiązanie planów ochrony obszarów chronionych z aktami planowania zostało wyrażone w § 6 pkt 3 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia 28 kwietnia 2004 r., a w odniesieniu do planu miejscowego w § 4 pkt 3b) Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ponadto zarówno w odniesieniu do planu, jak i studium, konieczne jest dokonywanie zgodnie z art. 16 ust 7 ustawy o ochronie przyrody uzgodnień z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Uwzględnienie ustaleń planów ochrony - jako przepisów powszechnie obowiązujących - jest również przedmiotem badania przez wojewodę.

Organ wskazał nadto, że teren stanowiący własność skarżącego przed uchwaleniem zaskarżonego planu miał wyłącznie przeznaczenie rolne. Nieruchomość sąsiednia (o nr 281/1), do której odwołuje się skarżący, została zabudowana przed uchwaleniem planu, tj. na mocy decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu, niezasadne jest porównywanie sytuacji skarżącego do sytuacji innego podmiotu, który zabudował nieruchomość w innym stanie prawnym. Organ podniósł przy tym, iż przesunięcie linii zabudowy nie może nastąpić w sposób dowolny.

Jednocześnie organ podkreślił, iż w istocie ustanowienie linii zabudowy w głębokości do 70 m nie pozbawia skarżącego prawa do zagospodarowania terenu. Przyjmując założenie, iż faktycznie na nieruchomości istnieje "niecka zalewowa", zdaniem organu wskazać należy, że fakt ten nie pozbawia skarżącego prawa do jej zagospodarowania zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Jednakże, aby mógł w pełni realizować swoje uprawnienia właścicielskie, musi podjąć działania zmierzające do wykonania inwestycji z poszanowaniem istniejących stosunków wodnych. Fakt konieczności poniesienia większych nakładów, co zresztą jest twierdzeniem nieznajdującym poparcia w dowodach przedstawionych przez skarżącego, nie wpływa na realizację uprawnień właścicielskich. Ewentualny wyższy koszt budowy będzie spowodowany wyłącznie decyzjami inwestycyjnymi skarżącego, za co organ nie może ponosić odpowiedzialności. Interes ekonomiczny skarżącego nie może w tym wypadku przewyższać interesu społecznego wyrażającego się w poszanowaniu ochrony przyrody jako dobra wspólnego.

Pismem z dnia 18 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżącego wyznaczony z urzędu, podtrzymując wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej linii zabudowy na działce nr 164/2, obręb [...] w S. [...] i części jej załącznika, wskazał, że przy wyznaczeniu linii zabudowy na głębokości 70 m dla terenu należącego do skarżącego organ naruszył art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", nadużywając przyznanego władztwa planistycznego.

Pełnomocnik dodał również, że organ uzasadnił określenie linii zabudowy względem ochrony środowiska wynikającymi z istnienia na przedmiotowym obszarze Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich oraz Planu ochrony tego Parku przyjętego rozporządzeniem Wojewody Łódzkiego nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003 r. Zdaniem pełnomocnika, wbrew twierdzeniom organu, na załączniku graficznym do tego rozporządzenia nie zaznaczono korytarza ekologicznego, który przebiegałby od 101 do 130 m w głąb działki skarżącego. Na mapie tej wyraźnie zaznaczono, gdzie należy utrzymywać korytarz ekologiczny i żadna z podanych lokalizacji nie leży nawet w pobliżu działki skarżącego.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, wyznaczenie linii zabudowy nastąpiło w oderwaniu od istniejącej już zabudowy. Pełnomocnik wskazał przy tym, że na sąsiednich działkach znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, posadowione powyżej wyznaczonej planem linii zabudowy. Pełnomocnik podkreślił, że skarżący podał w skardze przykładowo, że na sąsiedniej nieruchomości, będącej własnością P.M., wybudowano dom jednorodzinny na głębokości 100-110 m od drogi powiatowej. Jak ustalił skarżący, budynek został wykonany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę [...] w dniu [...] listopada 2009 r. nr [...], zmienionego następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Obie decyzje zostały wydane po wejściu w życie zaskarżonej uchwały. Budynek, będący własnością P. M., został wybudowany po uchwaleniu planu, jednakże na innych sąsiednich nieruchomościach także znajdują się budynki mieszkalne, posadowione przed uchwaleniem planu na podobnej głębokości w stosunku do drogi powiatowej. Mając na uwadze powyższe pełnomocnik wniósł jak na wstępie oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w całości.

Przy piśmie z dnia 1 marca 2018 r. pełnomocnik organu przedłożył do akt sprawy wyciąg rysunku zmiany studium przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie zatwierdzenia Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Stryków oraz wyciąg z rysunku prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Stryków zawierających oznaczenie nieruchomości skarżącego na okoliczność potwierdzenia zdeterminowania ukształtowania linii zabudowy względami środowiskowymi, tj. występowaniem ciągów ekologicznych (korytarzy ekologicznych) oraz wniósł przeprowadzenie z nich dowodów.

Postanowieniem z dnia 15 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na fakt, iż w tutejszym Sądzie zapadł wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 368/16 stwierdzający nieważność zaskarżonej uchwały XXXVI/290/2009 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 28 lipca 2009 r. w zakresie, w jakim przewiduje budowę drogi gminnej w miejscowości N. na działkach o numerach ewidencyjnych 75 i 89/1, jako przedłużenie istniejącej drogi gminnej o numerze działki 87, oraz oddalający skargi w pozostałej części. Od powyższego wyroku wniesiono skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że z uwagi na fakt, że kwestia legalności uchwały Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 28 lipca 2009 r. nr XXXVI/290/2009, mająca kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, będzie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyżej wskazanej sprawie o sygn. akt II OSK 742/17, celowe będzie zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 368/16. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 742/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargi jako niezasadne.

Postanowieniem z dnia 7 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął postępowanie w niniejszej sprawie z uwagi na ustanie wskazanej wyżej przyczyny zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. skarżący i jego pełnomocnik poparli skargę. Pełnomocnik podtrzymał przy tym wnioski zawarte w piśmie z dnia 18 stycznia 2018 r.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. Sąd postanowił dopuścić wnioski dowodowe zawarte w piśmie pełnomocnika organu z dnia 1 marca 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wskazać przy tym należy, że w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w tym na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który z woli ustawodawcy stanowi akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Sądowej kontroli legalności w trybie powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. został poddany w niniejszej sprawie akt prawa miejscowego w postaci uchwały nr XXXVI/290/2009 z dnia 28 lipca 2009 r. Rady Miejskiej w Strykowie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Stryków.

Skarga J. K. została wywiedziona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) powoływanej dalej jako: "u.s.g.". Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W świetle powołanego przepisu, warunkiem formalnym dopuszczalności skargi wywiedzionej w powyższym trybie jest: po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie - skierowanie do organu przed wniesieniem skargi bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, po trzecie – zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U.2017.935) oraz po czwarte - wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie.

Zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy wymienione wyżej przesłanki zostały spełnione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarga na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Bezspornym jest także, że skarżący dopełnił pozostałych warunków przesądzających o dopuszczalności skargi, a mianowicie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wobec bezskuteczności tego wezwania z zachowaniem ustawowego terminu wniósł skargę do sądu administracyjnego.

Wątpliwości nie budzi również spełnienie przez skarżącego ostatniej, czwartej, wskazanej wyżej przesłanki, choć tu wyjaśnić należy, że świetle powołanej regulacji, aby skutecznie wnieść skargę na przedmiotową uchwałę, trzeba wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. O powodzeniu takiej skargi, jak stwierdza się w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 – Lex nr 1391696, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 - Lex nr 1657653, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11 – Lex nr 1340094, 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/12 – Lex nr 1361627). Wskazuje się także, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11 - Lex nr 920623 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Po 890/13 – Lex nr 1474201, Krakowie z dnia 14 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 719/13 – Lex nr 1384888, Łodzi z dnia 2 grudnia 2016 r., II SA/Łd 368/16, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wychodząc z powyższych przesłanek wskazać należy, że sekwencja działań sądu w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy, w tym uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest uregulowana przez ustawodawcę jednoznacznie. W pierwszym etapie sąd, poza wskazanymi wyżej przesłankami dopuszczalności skargi w postaci spełnienia wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa i zachowania terminu do wniesienia skargi, bada legitymację skargową podmiotu ją wnoszącego i dopiero wówczas, gdy stwierdzi, że interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną uchwałą, może przejść do drugiego etapu – oceny zasadności zarzucanych naruszeń prawa zaskarżoną uchwałą.

W niniejszej sprawie Sąd, kierując się powyższymi względami, podzielił stanowisko skarżącego w kwestii wykazanego przez niego jako właściciela działki 164/2 położonej w S. [...] naruszenia owego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, co uzasadnia dokonanie jej kontroli z punktu widzenia podniesionych w skardze naruszeń prawa.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd nie dopatrzył się zasadności zgłoszonych w skardze zarzutów, a ponadto wychodząc poza granice skargi (stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.) nie dopatrzył się naruszeń prawa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w trybie powołanego art. 147 § 1 p.p.s.a.

W szczególności, w skardze skarżący zarzucił organowi manipulowanie i nadużycie władztwa planistycznego poprzez dowolne ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na wydzielonej przez organ działce skarżącego, położonej w S. [...] nr działki 164/2, z całkowitym pominięciem faktycznej konfiguracji terenu działki oraz ignorując nowelizację ustawy Prawo wodne (Dz. U. 2015 r. poz. 469) - art. 9 ust.1 pkt. 6c, i wytyczne techniczne, jakim powinna odpowiadać lokalizacja obiektów mieszkalnych, co skutkowało pozbawieniem działki możliwości realizacji zabudowy wynikającej z miejscowego planu przestrzennego.

Dokonując analizy zaskarżonego aktu, w tym zwłaszcza § 35 ust. 1 pkt 5 lit. a zaskarżonej uchwały, z punktu widzenia tych zarzutów Sąd stwierdził, że analiza ta przemawia za uznaniem zaskarżonego aktu za zgodny z prawem. Sąd nie dopatrzył się przy tym, aby w sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego we wskazanym przez skarżącego zakresie.

W tym względzie stwierdzić należy, że nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie fakt, że ograniczenia dla zabudowy działki skarżącego wynikające z ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy (pojęcie to zostało zdefiniowane w § 3 ust. 1 pkt 26 zaskarżonej uchwały) zostały wprowadzone dla zapewnienia ochrony walorów przyrodniczych na przedmiotowym terenie, jak i dla poszanowania racjonalnej gospodarki przestrzennej na obszarze objętym planem. Zgodzić się przy tym należy z organem, że zaskarżone zapisy planu nie wyłączają możliwości zabudowy działki skarżącego, a jedynie w niewielkim stopniu ograniczają możliwość jej zagospodarowania.

Podkreślić należy także, iż analiza zaskarżonej uchwały wraz z jej załącznikiem wskazuje, że wyznaczenie linii zabudowy nastąpiło w równomierny sposób dla wszystkich nieruchomości położonych wzdłuż drogi powiatowej, uwzględnieniem istniejącej już zabudowy oraz obowiązujących regulacji dotyczących ochrony przyrody. Trafnie przy tym organ wskazał, że czynnikiem determinującym umiejscowienie linii zabudowy głębokości 70 m były względy ochrony środowiska wynikające z istnienia na przedmiotowym obszarze Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, będącego jedną z form ochrony, podkreślając przy tym, że na terenie nieruchomości skarżącego istnieje korytarz ekologiczny (rozpoczyna się na głębokości licząc od drogi gminnej od 101 do 130 m w głąb działki). Okoliczność tę potwierdzają złożone do sprawy dokumenty nadesłane przez organ wraz z pismem z dnia 1 marca 2018 r. w postaci wyciągu rysunku zmiany studium przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie zatwierdzenia Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stryków oraz wyciągu z rysunku prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Stryków zawierających oznaczenie nieruchomości skarżącego na okoliczność potwierdzenia zdeterminowania ukształtowania linii zabudowy względami środowiskowymi, tj. występowaniem ciągów ekologicznych (korytarzy ekologicznych).

Jednocześnie odnosząc się do zarzutu naruszenia w sprawie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy przede wszystkim wyjaśnić, że jedną z podstawowych zasad procedury planistycznej jest zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Reguła ta, jako kluczowa dla treści planu, została wyartykułowana przez ustawodawcę w przepisach: art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 17 pkt 4 u.p.z.p. oraz w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji.

Dokonana w tym kontekście analiza akt sprawy dowodzi, że Rada Miejska w Strykowie dopełniła obowiązków wynikających z powołanego przez pełnomocnika skarżącego art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (określiła parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy), w tym względzie trafnie wskazując w odpowiedzi na skargę, że istnienie przedmiotowego korytarza ekologicznego zostało uwzględnione już na etapie sporządzania studium przyjętego Uchwałą LIV/387/2006 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie uchwale Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stryków. Zasadnie też organ zwrócił uwagę, że zgodnie z pkt 1.2 owego studium potrzeba opracowania zmiany "studium 1999" wyniknęła m.in. z konieczności uwzględnienia Planu Ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich przyjętego Rozporządzeniem Nr 5/2003 Wojewody Łódzkiego z dnia 31 lipca 2003 r. Prawidłowo także podniósł, że w pkt III 1.3. wskazano, iż konieczne jest dążenie do eliminowanie istniejących zagrożeń środowiska oraz podejmowania działań zapobiegawczych w tym zakresie, t.j. ochrony dolin rzecznych - korytarzy ekologicznych o znaczeniu regionalnym (doliny rzeki Moszczenicy i Mrożycy) i lokalnym dla zachowania ciągłości przestrzennej obszarów aktywnych biologicznie. Rację zatem należy przyznać organowi, że nieruchomość skarżącego powyżej linii zabudowy, czyli powyżej 70 m od wskazanej drogi, nie może zostać zabudowana, bowiem naruszałoby to regulacje dotyczące ochrony przyrody wynikające z przyjętego Planu ochrony Parku Wzniesień Łódzkich. Teren ten znajduje się w obszarze oznaczonym na mapie ustaleń planu symbolem "N" w części objętym korytarzem ekologicznym, co, jak zauważył organ, wyłącza możliwość jego zabudowy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd za niezasadny uznał zarzut skargi wskazujący na manipulowanie i nadużycie władztwa planistycznego poprzez dowolne ustalenie przez Radę Miejską w Strykowie nieprzekraczalnej linii zabudowy na wydzielonej przez organ działce skarżącego, z całkowitym pominięciem faktycznej konfiguracji terenu działki oraz ignorancją art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne (Dz. U. 2015 r. poz. 469), zwłaszcza że ten ostatni przepis określa jedynie sposób rozumienia pojęcia "obszary szczególnie zagrożone powodzią", co czyni ów zarzut niezrozumiałym. Dodatkowo w tym kontekście uwagę zwraca fakt kwestionowania przez skarżącego w istocie ustaleń organu zawartych w załączonej do skargi decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. wydanej przez Burmistrza S. w sprawie podziału nieruchomości położonej w miejscowości S. Nie sposób przy tym oprzeć się wrażeniu, że skarżący w istocie nie kwestionuje ograniczeń wynikających z ustaleń zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego (wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy - 70 m), lecz zarzuca organowi brak przyjęcia w zaskarżonej uchwale dalej idących ograniczeń, u których podstaw, w jego przekonaniu, jak wskazywał na szkicu załączonym do skargi, lec powinien brak możliwości zabudowy na skarpie. Ta jednak kwesta zasadnie nie znalazła uznania organu.

Ponadto w rozważanym kontekście na aprobatę nie zasługiwała także zawarta w skardze argumentacja dotycząca zagospodarowania działki sąsiedniej, bowiem jak wskazywał organ, działka sąsiednia została zabudowana przed uchwaleniem planu, tj. na mocy decyzji o warunkach zabudowy. Nie sposób zatem dokonać choćby próby porównywania sytuacji skarżącego do sytuacji innego podmiotu, który zabudował nieruchomość w innym stanie prawnym. Skarżący nie wykazał przy tym, na jakiej podstawie twierdzi, iż powyższa nieruchomość sąsiednia została zabudowana po uchwaleniu spornego planu.

Reasumując, w ocenie Sądu, Rada Miejska w Strykowie uchwaliła przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego na podstawie obowiązującego prawa, respektując zarówno przepisy prawa materialnego, w tym rozporządzenia Wojewody, dotyczącego obszaru objętego planem, jak i procesowego (ustawową procedurą planistyczną). Kwestię zachowania wymogów procedury planistycznej potwierdził przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 742/17, uchylającym wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 368/16 i oddalającym skargi na uchwałę stanowiącą przedmiot obecnie rozpatrywanej skargi.

Mając to wszystko na uwadze, stwierdzić należy, że skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały – jak już wyżej wskazywano - powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Sąd nie można natomiast tego uczynić, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11 – Lex nr 920623). Taka zaś sytuacja, jak wykazano powyżej, wystąpiła w niniejszej sprawie. Zgodzić się przy tym należy z organem, że interes ekonomiczny skarżącego nie mógł w rozważanym przypadku przewyższać interesu społecznego wyrażającego się w poszanowaniu ochrony przyrody jako dobra wspólnego.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie § 2 pkt 1 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1715) – pkt 2 sentencji wyroku.

dc