Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2026/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 7 a
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018, poz. 2096 dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm., dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] (dalej jako "Wspólnota") uchylił decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla A. G., obejmującego przebudowę lokali mieszkalnych nr [...] i [...] polegającą na wykonaniu otworu (drzwiowego) między sąsiadującymi mieszkaniami w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w [...] na działce ew. nr [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] , oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] stycznia 2019 r. do Prezydenta [...] (dalej jako "organ I instancji", "Prezydent") wpłynął wniosek A. G. (dalej jako "inwestor", "skarżąca") o wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu (drzwiowego) między sąsiadującymi mieszkaniami w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w [...]. Do wniosku inwestor załączył uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], którą członkowie Wspólnoty wyrazili zgodę na wykonywanie robót budowlanych w zakresie ingerującym w część nieruchomości wspólnej w postaci połączenia dwóch lokali mieszkalnych [...] oraz nr [...] na wyłączny koszt i ryzyko właścicieli tych nieruchomości.

W dniu [...] lutego oraz [...] marca 2019 r. wpłynęły do organu pisma Wspólnoty z zastrzeżeniami do wniosku i zgromadzonych materiałów dowodowych. Wspólnota wskazała na stan techniczny ścian nośnych/konstrukcyjnych budynku, w tym lokali nr [...] i [...], tj. występujące pęknięcia. Ingerencja w ściany nośne budynku może spowodować katastrofę budowlaną. Podkreślono, że będą zamontowane wskaźniki stabilności szczecin w ścianach.

Inwestor A. G. w obszernym piśmie z dnia [...] marca 2019 r. wyjaśniła, że wskazane przez Wspólnotę pęknięcia elewacji szczytowej ściany kamienicy, a nie ściany wewnętrznej łączącej lokale nr [...] i [...]. Pęknięcia ściany szczytowej w warstwie elewacyjnej nie mają wpływu na wytrzymałość budynku i nie mogą być przeciwwskazaniem do wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Załączyła protokół okresowej rocznej kontroli stanu technicznego budynku z października 2018r.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla A. G., obejmującą przebudowę lokali mieszkalnych nr [...] i [...] polegającą na wykonaniu otworu (drzwiowego) między sąsiadującymi mieszkaniami w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w [...] na działce ew. nr [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...]

Od powyższej decyzji zostało wniesione pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. odwołanie, które złożyła W.C., wskazując, że składa je w imieniu mieszkańców budynku przy ul. [...]. Do odwołania załączono "listę właścicieli, którzy podpisują się pod treścią ww. pisma" wraz z odręcznymi podpisami.

W odwołaniu podniesiono, że, z korespondencji pomiędzy A. G. - członkiem poprzedniego zarządu Wspólnoty do końca 2018 roku - a Ł. W. z firmy [...] - administratorem do dnia [...] grudnia 2018 roku – wynika, że budynek jest w złym stanie technicznym. Dotyczy to przede wszystkim ściany zewnętrznej (elewacyjnej) z poważnymi, głębokimi pęknięciami (sięgającymi do wewnątrz lokalu nr [...] jak i w wielu miejscach budynku) o czym członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej nie zostali wówczas poinformowani i nie przedstawiono im rzetelnej informacji o faktycznym stanie budynku. Większość mieszkańców, wprowadzona w błąd i nieświadoma poważnego stanu budynku udzieliła zgody na te prace i połączenie obu lokali, obecnie jednak wielu z nich chce swoją zgodę wycofać. Nie można bowiem uznać za rzetelną postawy I. G., która zbierając w połowie roku 2018 w imieniu nieobecnej w kraju córki A. G. - podpisy nieświadomych sytuacji mieszkańców kamienicy w sprawie wyrażenia zgody na połączenie lokali - nie przedstawiła prawdziwej informacji o stanie budynku. Nie uczynił też tego również ówczesny administrator.

Podkreślono, że rozpoczęto procedurę ponownego indywidualnego zbierania głosów w tej sprawie, a tym samym unieważnienia poprzedniej uchwały Wspólnoty udzielającej zgodę dla A. G. na łączenie lokali. Głosy pod tę uchwałą były zbierane przez osobę nieuprawnioną a głosujący nie byli informowani o konsekwencjach technicznych jak i prawnych planowanych prac w obu lokalach.

Pismem z dnia [...] maja 2019 r. Wojewoda[...] wezwał W. C. do dostarczenia pełnomocnictwa do działania w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] wraz z uchwałą o powołaniu członków zarządu lub pełnomocnictwa do działania w imieniu mieszkańców.

Pismem z dnia [...] maja 2019 r. odpowiedzi na ww. wezwanie udzielił Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...]. W dniu [...] maja 2019 r. do tutejszego urzędu wpłynęła odpowiedź W.C. z oryginałem pełnomocnictwa.

Wojewoda [...]pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. wezwał A. G. do przedstawienia dokumentu, z którego wynika zgoda udzielona Inwestorowi przez współwłaścicieli (Wspólnotę Mieszkaniową [...]) na prace budowlane ingerujące w części wspólne budynku przy ul. [...].

Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. A.G., złożyła wyjaśnienia w sprawie, załączając dokumentację dotyczącą wydania uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na prace budowlane ingerujące w części wspólne lokali mieszkaniowych nr [...] oraz nr [...].

Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]lipca 2019 r. nr [...] uchylił ww. decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2019 r. i odmówił zatwierdzenia omawianego projektu budowlanego.

Organ odwoławczy podkreślił, że pismem z dnia [...] marca 2019 r., działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał W. C. do usunięcia braków formalnych odwołania z w terminie 7 dni od dnia doręczenia przedmiotowego wezwania, poprzez przedłożenie oryginału bądź poświadczonego za zgodność z oryginałem (przez notariusza albo ustanowionego w sprawie adwokata lub radcę prawnego), udzielonego jej upoważnienia do działania w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] wraz z uchwałą o powołaniu członków zarządu oraz przedłożenie oryginału bądź kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez notariusza albo ustanowionego w sprawie adwokata lub radcę prawnego, udzielonego Pani pełnomocnictwa do działania w imieniu podpisanych mieszkańców.

W. C. przy piśmie z dnia [...] maja 2019 r. przesłała do organu pełnomocnictwo Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...]z dnia [...] maja 2019 r., zachowując termin na uzupełnienie braków.

Organ wskazał, że przedstawione pełnomocnictwo zostaje uznane za wystarczające i obowiązujące. Organ podkreślił, że w przypadku podjęcia czynności w postępowaniu przez pełnomocnika, bez doręczenia organowi pełnomocnictwa, na organie spoczywa obowiązek wezwania do usunięcia braku formalnego czynności ze wskazaniem terminu i z pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności.

Wobec powyższego oraz faktu, iż odwołująca się W. C., wezwana do przedłożenia pełnomocnictwa uprawniającego do działania w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej [...], uzupełniła braki w wyznaczonym, należało rozpatrzyć przedmiotowe odwołanie.

W nawiązaniu do wezwania W. C. przez Wojewodę [...] z dnia [...] maja 2019 r. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...]w dniu[...] maja 2019 r. przedstawił wyjaśnienia odnośnie pełnomocnictwa, określając, że W. C. działała za wiedzą Zarządu Wspólnoty i słownym przyzwoleniem, składając odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...].

Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego ukształtowało się spójne stanowisko, zgodnie z którym, skoro do wymogów formalnych pełnomocnictwa procesowego ustawa nie zalicza daty jego sporządzenia, to ani brak tej daty, ani jej wadliwe oznaczenie nie dyskwalifikują same w sobie udzielonego pełnomocnictwa i nie pozbawiają go mocy prawnej.. Data ta może być nawet późniejsza od daty wezwania strony do usunięcia braku pisma, natomiast istotnym jest zakres pełnomocnictwa oraz by pełnomocnictwo w rzeczywistości zostało udzielone do danej sprawy.

Następnie organ, przywołując zawartą w art. 3 pkt 7a p.b. definicję przebudowy wskazał, że w przedmiotowej sprawie wniosek złożony przez inwestora A. G. w dniu [...] stycznia 2019 r. zawierał informacje odnośnie wykonania otworu drzwiowego między sąsiadującymi mieszkaniami. Organ architektoniczno-budowlany zakwalifikował te roboty budowlane jako przebudowę i wezwał inwestora do skorygowania złożonego wniosku o wskazanie poprawnej nazwy planowanego zamierzenia budowlanego, tj. przebudowy lokali mieszkalnych nr [...] i [...] oraz nałożył obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego. W odpowiedzi na powyższe A. G. podkreśliła, iż prosi "o wydanie pozwolenia na roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu drzwiowego, technologicznego, między sąsiadującymi mieszkaniami nr [...] i [...], zlokalizowanymi przy ul. [...] w [...]." Dodatkowo nadmieniła, że nie planuje na stałe, czy też na przyszłość połączenia tychże lokali. Chce by pozostały one dalej "odrębnymi lokalami i by móc w przyszłości powrócić do stanu pierwotnego lokali - poprzez zamurowanie wnioskowanego otworu drzwiowego.

W świetle powyższego zdaniem organu II instancji nadal nie została ujednolicona treść wniosku z projektem budowlanym. Z załączonego projektu budowlanego wynika, iż roboty budowlane nie będą obejmować jedynie wykonania otworu (drzwiowego) między sąsiadującymi mieszkaniami w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul.[...] w [...], ale również likwidację rury gazowej, nieużytkowanej instalacji gazowej ze względu na jej błędne wykonanie i nieszczelność. Przebudowa ta powinna obejmować osobne postępowanie. Dodatkowo część rysunkowa nie jest spójna z częścią opisową. W projekcie nie zobrazowano przebiegu instalacji elektrycznej i gazowej, w które inwestor ingeruje. Opis zawiera jedynie wykonanie otworu, a część rysunkowa uwzględnia likwidację łazienki bez określenia czy jest ingerencja w piony. Dodatkowo w opisie mowa jest, że na czas wykonywania otworu instalację elektryczną należy wyłączyć, a w przypadku kolizji przełożyć Zatem zakres prac będzie znacznie szerszy niż określone we wniosku, jak również w treść decyzji z dnia [...] marca 2019r., udzielająca pozwolenia na przebudowę. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie organ I instancji powinien zbadać w sposób wnikliwy kompletność i treść projektu budowlanego.

Wojewoda wskazał, że w wyniku procesu odwoławczego Wspólnota Mieszkaniowa [...] pismem z dnia [...] maja 2019 r. przedstawiła uchwałę o powołaniu członków zarządu wspólnoty z dnia [...]stycznia 2019 r nr [...] r., jak również oryginał uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie anulowania uchwały r [...] z dnia [...] maja 2018 r. wyrażającej zgodę na połączenie lokali nr [...] i [...], których właścicielką jest A. G.. Uchwała nr [...] z dnia [...] maja 2018r. stanowiła załącznik do wniosku inwestora z dnia [...] stycznia 2019 r., uzupełniona następnie o oświadczenie właściciela lokalu o odpowiedzialności materialnej za szkody w ramach robót budowlanych związanych z przebudową lokali nr [...] i [...] z dnia [...] lutego 2019 r., stanowiącego integralną część uchwały wspólnoty Nr [...]z dnia [...] maja 2018 r. na ww. prace.

Po dostarczeniu potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. jak również nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., przez inwestora pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., tutejszy organ ustalił, iż pojawiły się nowe okoliczności w sprawie. Do dnia [...] maja 2019 r. w obiegu istniały dwie przywołane wyżej uchwały. Na mocy uchwały nr [...] r. z dnia [...] maja 2019 r. właściciele lokali anulowali uchwałę nr [...] i wyrażoną w niej zgodę na połączenie lokali nr [...] i [...]. W obiegu pozostała uchwała nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r.

Prowadzone postępowanie przed organem I instancji prowadzone było w oparciu o uchwałę nr [...]z dnia [...] maja 2018 r., która została wyeliminowana z obiegu prawnego przez Wspólnotę Mieszkaniową [...].

Wojewoda [...]podniósł, że w obliczu nowych okoliczności powstałych przed dniem wydania decyzji organu II instancji, należało przeanalizować przedmiotową sprawę w oparciu o nowy materiał dowodowy. Zdaniem organu II instancji od dnia podpisanej ww. uchwały nr [...]tj. [...] maja 2019 r. inwestor nie posiada zgody współwłaścicieli (Wspólnoty Mieszkaniowej [...]) na prace budowlane ingerujące w części wspólne budynku przy ul. [...]. Postępowanie prowadzone przez organ I instancji dotyczyło zgody Wspólnoty [...] ujętej w uchwale nr [...] z dnia [...]maja 2018 r. W aktach sprawy nie było informacji o istnieniu drugiej uchwały z kwietnia 2018 r. W piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. pełnomocnik inwestora adw. K.C.wyjaśnił fakt, iż "iż pod uchwaloną uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. nie zbierała podpisów osoba nieupoważniona, czyli I. G.. Matka mojej mocodawczym zebrała natomiast głosy pod uchwałą analogicznej treści datowaną na dzień [...] kwietnia 2018r., głosowanie powtórne zostało przeprowadzone właśnie z uwagi na tę nieścisłość".

W świetle powyższego zdaniem organu odwoławczego nie ma możliwości utrzymania w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2019 r., albowiem nie ma już zastosowania art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. mówiący, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obecnie A. G. nie dysponuje tym prawem w zakresie części wspólnych nieruchomości na działce ew. nr [...], obręb -[...] w [...].

Warunkiem wydania pozwolenia na budowę nie jest wykazanie przez inwestora posiadania prawa do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane tylko złożenie pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o posiadaniu takiego prawa (art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.).

Organ podniósł, że A.G. wraz z wnioskiem o pozwolenie na roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu (drzwiowego) między sąsiadującymi mieszkaniami złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powołując się na zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej - uchwałę nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., która została anulowana w dniu [...] maja 2018 r. uchwałą nr [...].

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. G. zarzucając:

- błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez orzeczenie przez organ II stopnia co do istoty sprawy, w sytuacji, kiedy pozostały poważne wątpliwości co do stanu faktycznego w postępowaniu, a przedmiotem tego postępowania jest odebranie stronie uprawnień;

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i art. 136 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym wysnucie błędnych wniosków z już posiadanych dowodów, w tym nadinterpretacji złożonego projektu budowlanego.

- naruszenie art. 8 k.p.a. przez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych, tj. braku zmiany stanu technicznego budynku, w którym miały być przeprowadzane roboty budowlane

- naruszenie art. 61 k.p.a. w zw. z art. 33 k.p.a. w zw. z art. 14 § 1 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy o własności lokali i w konsekwencji orzeczenie, że osoba składająca odwołanie od decyzji Prezydenta [...] nr [...] r, była do tego działania skutecznie umocowana, a w konsekwencji wszczęcia na podstawie błędnego ustalenia postępowania odwoławczego z wniosku.

Skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca, wskazując na brak umocowania osoby składającej odwołanie od decyzji podniosła, że zgodnie z przyjętym i ugruntowanym w tym zakresie stanowiskiem sądów administracyjnych, poszczególni współwłaściciele lokali znajdujących się w budynku w którym mają być prowadzone na podstawie decyzji prace budowlane nie stronami tego postępowania osobiście zgodnie z art. 28 k.p.a. Do pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r. będącego odwołaniem W. C. załączyła listę właścicieli podpisujących się pod treścią pisma. Skarżąca wskazała, że pomijając już brak weryfikacji przez organ wielkości podanych w liście wielkości udziałów czy osób podpisujących się, podkreślić należy, iż to zarząd, zgodnie z art. 21 ustawy o własności lokali, kieruje sprawami wspólnoty. W konsekwencji to zarząd, a nie poszczególnie właściciele lokali posiada legitymację do udzielania pełnomocnictw, również w zakresie występowania w imieniu Wspólnoty. W dacie czynności dokonanej przez W.C. zarząd nie posiadał wiedzy o podejmowanych przez nią krokach. Zarząd Wspólnoty otrzymał decyzję nr [...] i w przypadku woli zaskarżenia jej, miał możliwość dokonania tego jako strona przedmiotowego postępowania, samodzielnie lub za pośrednictwem umocowanego pełnomocnika. Wobec faktu, iż złożenie pisma zawierającego oświadczenia W. C. należy traktować jako jednostronną czynność prawną, zdaniem skarżącej zgodnie z art. 104 k.c. jest ona nieważna i nie podlega ona możliwości późniejszego potwierdzenia.

Skarżąca podkreśliła, że pełnomocnictwo zostało udzielone W. C. przez zarząd Wspólnoty dopiero w dniu . maja 2019 r. Mimo wezwania organu, jak wynika z pisma W. C. z dnia [...] maja 2019 r. nie dołączyła ona uchwały o powołaniu zarządu, czyli potwierdzenia umocowania osoby udzielającej pełnomocnictwa, uchwałą taka nie znalazła się w aktach sprawy, co oznacza, iż również w toku dalszych czynności w sprawie organ nie dokonał czynności zmierzających do uzupełnienia braku przez siebie stwierdzonego i wyrażonego w wezwaniu do uzupełnienia braków skierowanym do W. C.. Wobec powyżej opisanej sankcji dotyczącej jednostronnych oświadczeń należy uznać, iż nie może mieć miejsca potwierdzenie dokonanych przez W. C. czynności. Jak wynika z treści samego pisma W. C. z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz stanu faktycznego przed tą datą nie występowała ona z imieniu Zarządu, a jak sama stwierdziła działała w "imieniu mieszkańców" a nie Zarządu Wspólnoty. Jakiekolwiek późniejsze wyjaśnienia Zarządu zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. jakoby wiedział o działaniach W. C., wobec opisanego stanu faktycznego oraz treści dokumentów złożonych do organu należy uznać za nieprawdziwe i mające na celu sprzeczne z prawem usankcjonowanie niezłożenia środka odwoławczego w terminie do tego przewidzianym.

Skarżąca stwierdziła, iż zakres umocowania pełnomocnika i jego skuteczność należy oceniać każdorazowo ze względu na okoliczności sprawy. Powołane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenia np. I OSK 1772/14 mówi wyraźnie o braku jakiejkolwiek daty na pełnomocnictwie. W niniejszym przypadku natomiast data taka jest i jest ona zdecydowanie późniejsza niż złożone w sprawie odwołanie W. C.. Należy zatem stwierdzić, iż zarząd Wspólnoty mieszkaniowej oświadczył wolę umocowania W. C. od daty podanej na pełnomocnictwie, czyli od daty, w której dowiedział się o jej działaniu, a nie jak próbuje to tłumaczyć organ II instancji od daty wniesienia odwołania. Zgadzając się na powołanie do Zarządu osoby będące członkami tego organu zobowiązują się względem pozostałych mieszkańców do dbania o ich interesy i występowania w ich imieniu. We Wspólnocie [...] poza zarządem został też powołany administrator, którego z uwagi na zawodowy charakter jego działalności należy uznać jako profesjonalistę. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż zarząd działający przy wsparciu profesjonalnego administratora, wiedząc o otrzymaniu przez inwestorkę decyzji nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany winien dołożyć wszelkiej staranności i albo samemu złożyć stosowne odwołanie albo w sposób prawidłowy i skuteczny umocować pełnomocnika, przy czym należy wskazać, iż w tej sprawie nie zaistniała żadna z ww. okoliczności. Nadto w dacie ustanowienia pełnomocnika upłynął już termin do złożenia stosownego odwołania Wobec powyższego organ zamiast dalej procedować sprawę winny był do zastosowania art. 134 k.p.a. i wydania stosownego postanowienia.

Zdaniem skarżącej W. C. nie była stroną postępowania. Stroną niniejszego postępowania był zarząd Wspólnoty. Zatem postępowanie wszczęte w związku ze złożonym przez W. C. odwołaniem oraz wykazanym powyżej brakiem umocowania nie powinno być prowadzone po otrzymaniu wadliwego pełnomocnictwa.

Następnie skarżąca wskazała na brak udowodnienia zgłaszanych w postępowaniu odwoławczym twierdzeń, iż budynek, w którym mają zostać dokonane prace budowlane znajduje się w złym stanie technicznym. Powyższe zostało poparte jedynie poprzez wskazanie, iż na elewacji budynku znajdują się pęknięcia, a sama kamienica ucierpiała podczas wojny. Zdaniem skarżącej powyższe twierdzenia nie zostały wykazane żadnymi dowodami. Pęknięcia na elewacji jak wynika ze stosownych specjalistycznych badań zleconych przez sam Zarząd Wspólnoty nie powiększają się o czym świadczą założone na fasadzie budynku przy ul. [...], na pęknięciach szklane plomby. W dniu [...] i [...] sierpnia 2019 r. wykonano zdjęcia ww. plomb, na których widać, iż plomby szklane są nienaruszone, a zatem budynek nie pracuje a pęknięcia się nie powiększają.

Skarżąca zaznaczyła, że budynek co roku przechodzi stosowny przegląd przewidziany w prawie budowlanym, o czym organ, mimo posiadania takiej wiedzy z urzędu, również z ostrożności był informowany o tym fakcie w licznych pismach skarżącej.

Ponadto zdaniem skarżącej organ II instancji błędnie stwierdził, iż organ I instancji przed wydaniem decyzji nr [...] nie dokonał wnikliwego rozpatrzenia sprawy. Projekt budowlany nie obejmuje jakiejkolwiek przebudowy instalacji gazowej. "Stara" instalacja bowiem, wobec jej odłączenia od przyłącza gazowego, braku użytkowania, oraz poprowadzenia nowej instalacji gazowej, inną trasą, zgodnie z obecnie panującymi przepisami, co było przedmiotem odrębnego postępowania, stała się tylko i wyłącznie częścią ściany. Planowany otwór drzwiowy zaprojektowany został w taki sposób by w jego świetle nie znalazły się żadne rury, w tym te z wyłączonej z użytku instalacji gazowej. Informacja o starej instalacji przebiegającej w ścianie jest zatem tylko i wyłącznie działaniem mającym na celu uczulenie przyszłego wykonawcy na fakt, iż może spodziewać się tego typu rur w tej ścianie podczas realizacji prac polegających na przecięciu całego przekroju ściany. Projekt budowlany w żadnej mierze nie koliduje także z nową instalacją gazową co zostało tam opisane.

Ponadto w projekcie budowlanym z ostrożności, zaznaczono, że w przedmiotowej ścianie, w miejscu wycięcia otworu, nie powinny się znaleźć żadne kable elektryczne. Jak wynika jednak z wiedzy i doświadczenia życiowego specjalistów, którzy przygotowali projekt w tak starym budynku można spodziewać się właśnie np. kabli elektrycznych pociągniętych nieco inną trasą niż wyszczególniona w dokumentach budowlanych dla obiektu. Wobec powyższego dbałość o detale na etapie przygotowywania projektu budowlanego przez osoby mające duże doświadczenie w projektowaniu i stosowne uprawnienia budowlane (co w toku postępowania nie było kwestionowane przez żadną ze stron) nie może stanowić okoliczności obciążającej skarżącą. Nadto taka interpretacja projektu przez organ II instancji jest zbyt daleko idącą, nadmiernie dokuczliwa i przeczy zasadom współżycia społecznego.

Zdaniem skarżącej podobnie należy traktować zarzut organu II instancji w przedmiocie braku ujednolicenia treści wniosku z projektem budowlanym. Skarżąca wystąpiła o zatwierdzenie projektu budowlanego pozwalającego na wycięcie otworu drzwiowego i ze zgromadzonych dokumentów, w tym projektu jasno to wynika. Stwierdzenie skarżącej, iż być może w przyszłości będzie chciała zamurować otwór drzwiowy między lokalami [...] i [...], którego dotyczył wniosek, należy uznać za obojętne przy wydawaniu decyzji w przedmiocie wycięcia otworu i połączenia lokali.

Odnosząc się do zarzutu organu II instancji o ingerencji w piony wentylacyjne i wodno- wentylacyjne, skarżąca stwierdziła, że projekt budowlany zawierał odpowiednie rysunki usytuowania kominów, ponadto zaznaczony został w projekcie fakt, iż nie ma kolizji z kanałami wentylacyjnymi, a co za tym idzie projekt nie musiał zawierać i nie zawiera przebudowy pionów. Skarżąca załączyła wyjaśnienia projektanta w tym zakresie. Zdaniem skarżącej wobec powyższego stanu faktycznego i podniesionych w postępowaniu odwoławczym zarzutów organ II instancji powinien zastosować art. 136 § 1 k.p.a. w zw z art. 77 k.p.a.

Dodatkowo skarżąca podkreśliła, że uchwała [...], na którą powołuje w uzasadnieniu organ II instancji, a która była obarczona wadą prawną w postaci zbierania podpisów pod nią przez osobę nieuprawnioną nigdy nie weszła w życie i nie istniała w porządku prawnym. Zatem organ I instancji nigdy jej nie otrzymał. Do organu I instancji trafiła prawidłowo podjęta uchwała Wspólnoty [...], o tożsamej treści i numerze [...] zezwalająca na połączenie lokali [...] i [...] z dnia [...] maja 2018 r.

Skarżąca podkreśliła, że wzmiankowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchwała Wspólnoty nr [...] została podjęta [...] maja 2019 r. Zdaniem skarżącej wobec powyższych zarzutów, pozwalających bezsprzecznie na stwierdzenie, iż działanie organu II stopnia obarczone było od początku licznymi wadami, w tym wszczęciem postępowania odwoławczego na wniosek osoby nie będącej stroną postępowania i nienależycie umocowaną oraz błędy w analizie złożonego przez skarżącą wniosku i projektu budowlanego, niewątpliwie przedmiotowa uchwała nr [...] została podjęta już po tym jak decyzja I instancji stała się ostateczną. Ponadto Uchwała nr [...] została podjęta przez Wspólnotę w sposób sprzeczny z obowiązującym prawem, m.in. pod uchwałą nie mieli możliwości głosowania wszyscy właściciele lokali w przedmiotowej nieruchomości oraz w podjęto ją ewidentnie w celu ominięcia prawa. Uchwała anulująca pozwolenie Wspólnoty na połączenie lokali miała zatem służyć do obejścia prawa i zablokować działania inwestorki.

Skarżąca podkreśliła, że uchwała nr [...] została podjęta rzekomo ze względu na katastrofalny stan techniczny budynku zlokalizowanego przy ul. [...], jednakże twierdzenia o stanie technicznym wywodzone przez. P. C. nie mają poparcia w rzeczywistości, a budynek jest w stanie technicznym pozwalającym na dokonanie przedmiotowego połączenia lokali. Ponadto uchwała nr [...] została uchwalona już po tym jak decyzja I instancji stała się ostateczna, stąd możliwość uchylenia lub zmiany tej decyzji przez organ możliwa jest w trybie art. 155 k.p.a. w związku z faktem, iż na mocy decyzji strona uzyskała uprawnienie. Artykuł ten wymaga jednak uzyskania, w związku z zasadą z art. 14 k.p.a., pisemnej zgody stron. Oczywistym jest, że strona skarżąca nie zgadza się na uchylenie czy zmianę decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

W dniu [...] stycznia 2019 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącej, do którego załączyła protokół okresowej rocznej kontroli stanu technicznego budynku sporządzony w grudniu 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla A. G., obejmującego przebudowę lokali mieszkalnych nr [...] i [...] polegającą na wykonaniu otworu (drzwiowego) między sąsiadującymi mieszkaniami w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w [...] na działce ew. nr [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...].

W tym miejscu, przed przejściem do zarzutów dotyczących merytorycznych podstaw wydania ww. decyzji, należy się odnieść do zarzutu najdalej idącego, wskazującego na niemożność wydania w sprawie decyzji rozpoznającej odwołanie, tj. naruszeni art. 61 k.p.a. w zw. z art. 33 k.p.a. w zw. z art. 14 § 1 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy o własności lokali poprzez uznanie, że osoba składająca odwołanie od decyzji Prezydenta [...] nr [...] r, była do tego działania skutecznie umocowana.

Bezsporne jest, że od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., zostało złożone pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. odwołanie przez W.C., która wskazała, że składa je w imieniu mieszkańców budynku przy ul. [...]. Do odwołania załączono "listę właścicieli, którzy podpisują się pod treścią ww. pisma" wraz z odręcznymi podpisami.

W ocenie Sądu Wojewoda [...] prawidłowo pismem z dnia [...] marca 2019 r., działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał W. C. do usunięcia braków formalnych odwołania z w terminie 7 dni od dnia doręczenia przedmiotowego wezwania, poprzez:

- dostarczenie oryginału bądź kopii poświadczonego za zgodność z oryginałem przez notariusza albo ustanowionego w sprawie adwokata lub radcę prawnego, udzielonego jej pełnomocnictwa do działania w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] wraz z uchwałą o powołaniu członków zarządu

- dostarczenie oryginału bądź kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez notariusza albo ustanowionego w sprawie adwokata lub radcę prawnego, udzielonego jej pełnomocnictwa do działania w imieniu podpisanych mieszkańców.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie W. C., zachowując termin na uzupełnienie braków odwołania, przy piśmie z dnia [...] maja 2019 r. przesłała do organu pełnomocnictwo zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] z dnia [...] maja 2019 r. "do działania w imieniu wspólnoty przed urzędami w temacie połączenia lokali [...] i [...]". Pełnomocnictwo zostało podpisane przez G. Ś.. Natomiast w dniu [...] maja 2019 r. do organu wpłynęło pismo zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...], podpisane przez G. Ś., w którym wskazano cyt. "Pani W. C. działała za moją wiedzą i słownym przyzwoleniem, na wniosek i za zgodą ponad 50 % udziałów własności we Wspólnocie". Do pisma załączono uchwałę Wspólnoty z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] o wyborze do jednoosobowego zarządu Wspólnoty G. Ś..

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. W przedmiotowej sprawie nie postawiono zarzutów, że W.C.– bezspornie osoba fizyczna – nie posiada zdolności do czynności prawnych.

Stosownie do art. 33 § 2 k.p.a. pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu, a w myśl art. 33 § 3 z d. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Ponadto wykazanie przez pełnomocnika procesowego umocowania do reprezentowania strony będącej osobą prawną, wymaga złożenia nie tylko dokumentu pełnomocnictwa podpisanego przez osoby działające w imieniu tej osoby prawnej, ale także dokumentu potwierdzającego umocowanie tych osób do działania w imieniu tejże osoby prawnej (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2008 r., II OSK 704/07).

Pojęcie "pełnomocnictwo" ma dwojakie znaczenie. Z jednej strony oznacza ono pochodzące od mocodawcy umocowanie pełnomocnika do działania w jego imieniu, a z drugiej strony - dokument obejmujący (stwierdzający) to umocowanie. Dlatego też, wychodząc z takiego założenia, należy przyjąć, że udzielenie pełnomocnictwa (rozumianego jako umocowanie) może nastąpić w dowolnej formie, w tym także ustnej, nie tylko pisemnej.

Od udzielenia pełnomocnictwa odróżnić należy jego wykazanie przed sądem czy organem, stanowiące jeden z wymogów skuteczności tego aktu procesowego i tym samym podejmowania czynności procesowych przez pełnomocnika w imieniu mocodawcy. Dokument pełnomocnictwa jest w tym wypadku jedynym dowodem potwierdzającym istnienie umocowania pełnomocnika do działania w imieniu strony. Prowadzi to do wniosku, że przez pojęcie formy pełnomocnictwa procesowego należy rozumieć jedynie, aczkolwiek istotne i zazwyczaj konieczne, a poza tym zagrożone określoną sankcją, wymaganie dotyczące potwierdzenia (ucieleśnienia) oświadczenia woli mocodawcy.

Zdaniem Sądu pisemny akt pełnomocnictwa nie musi zawierać daty jego sporządzenia, czy też inaczej, brak daty na pełnomocnictwie nie stanowi braku formalnego, a jednocześnie fakt opatrzenia dokumentu pełnomocnictwa datą późniejszą od daty wniesienia przez pełnomocnika środka odwoławczego nie może stanowić przesłanki zastosowania sankcji.

W ocenie Sądu prawidłowo organ podniósł, że brak daty pełnomocnictwa nie jest zasadniczo jego wadą istotną (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 2006 r., III SZ 1/06, OSNP z 2007 r. nr 9-10, poz. 148; postanowienie NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., II OSK 1486/10). Żaden przepis nie ustanawia wymogu, aby pełnomocnictwo było zaopatrzone w datę.

W świetle jednolitego stanowiska sądów powszechnych (zob. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II CZ 110/14, z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt III SZ 1/06, z dnia 10 lipca 2003 r. III CZP 54/03) podzielanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 1504/11, z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1772/14 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 430/15) uznać należy, że brakiem formalnym odwołania sporządzonego w imieniu wnioskodawcy, jest niedołączenie dokumentu pełnomocnictwa. Jeżeli brak ten zostanie usunięty w zakreślonym przez stronę terminie, bez znaczenia jest, z jaką datą pełnomocnictwo zostało sygnowane. Istotnym jest zakres pełnomocnictwa oraz by pełnomocnictwo w rzeczywistości zostało udzielone do danej sprawy i nie było co do tego wątpliwości. Jeżeli brak podania w postaci niezałączenia pełnomocnictwa został usunięty w terminie przewidzianym prawem, to w tej sytuacji nie ma znaczenia data umieszczona na pełnomocnictwie (pełnomocnictwo mogłoby nie mieć daty). Data ta może być późniejsza od daty wezwania strony do usunięcia braku podania. Istotne jest tylko, czy pełnomocnictwo w rzeczywistości udzielone zostało dla sprawy, do której akt zostało dołączone, i jaki jest jego zakres (vide: wyrok NSA z 19 czerwca 1998 r., I SA/Lu 641/97, LEX nr 33427).

W świetle powyższego organ prawidłowo uznał przedstawione pełnomocnictwo za wystarczające i obowiązujące. W. C. przedłożyła pełnomocnictwa uprawniającego do działania w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej [...], a zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...]w dniu [...] maja 2019 r. przedstawił wyjaśnienia odnośnie pełnomocnictwa, określając, że W. C. działała za wiedzą Zarządu Wspólnoty i słownym przyzwoleniem, składając odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...].

Jak już wyżej wskazano, bez znaczenia jest data widniejąca na pełnomocnictwie, albowiem bezsporne jest że pełnomocnictwo upoważniało W.C. reprezentowania wspólnoty w niniejszej sprawie w postępowaniu administracyjnym, w tym do złożenia odwołania.

Podkreślić należy, że w ocenie Sądu zarzuty skarżącej zmierzają do stwierdzenia, że organ nie mógł sanować braków formalnych odwołania wzywając W.C. do uzupełnienia jego braków formalnych, gdyż w odwołaniu nie wskazano, że pochodzi od zarządu Wspólnoty. W ocenie Sądu takie twierdzenie, w świetle powyższych wywodów, jest błędne, a stanowisko skarżącej zbyt rygorystyczne i nie znajdujące oparcia w przepisach jak też w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Organ prawidłowo uznał, że w świetle treści odwołania z dnia [...] kwietnia 2019 r. jak też pism Wspólnoty składanych w postępowaniu przed wydaniem decyzji I instancji, W. C. występuje jako pełnomocnik grupy mieszkańców budynku przy ul. [...] w [...] lub pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej [...] , stąd wezwał ją do nadesłania stosownego pełnomocnictwa.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, podnieść należy, że podstawę procesową zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (...). W literaturze przedmiotu podkreśla się, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego przyjmuje powyższą postać, gdy uzna on, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest sprzeczna z prawem lub niecelowa. Organ będzie więc zobligowany do uchylenia tej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy i jego analiza w świetle obowiązujacych w momencie orzekania przez niego przepisów prawa będzie prowadziła do jednoznacznego wniosku, iż sprawa powinna być rozstrzygnięta inaczej niż to uczynił to organ I instancji (zob. W. Chróścielewski, J. P. Tarno (w:) W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2015, s. 178).

Z kolei w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle powołanego przepisu sformułowano pogląd, że obowiązek orzeczenia przez organ odwoławczy reformacyjne zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2001 r., II SA/Gd 814/99, Lex nr 76088, a także wyrok NSA z dnia 26 listopada 1999 r., I SA 37/99, Lex nr 48670, wyrok NSA z dnia 13 listopada 1998 r., I SA/Wr 197/97, Lex nr 34912).

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja uchyla decyzję Prezydenta [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla A. G., obejmującego przebudowę lokali mieszkalnych nr [...] i [...] oraz odmawia zatwierdzenia projektu budowlanego.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 3 pkt 12 ww. ustawy, stanowi decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, w tym także przebudowy, o której mowa w art. 3 pkt 7a p.b.

Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z kolei zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W myśl art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu we wspólnocie mieszkaniowej jest w szczególności udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej. Stosownie do art. 20 ust. 1 tej ustawy, za wspólnotę, której liczba wyodrębnionych lokali wynosi więcej niż siedem, działa jej zarząd. Czynności zwykłego zarządu wykonywane są przez zarząd wspólnoty samodzielnie, natomiast do wykonywania czynności przekraczających zwykły zarząd potrzebna jest uchwała właścicieli lokali (art. 22 ust. 1 i 2 ww. ustawy).

W tym miejscu Sąd pragnie zauważyć, że złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny (por. NSA w wyroku z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 776/06). . Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. nie przewiduje expressis verbis obowiązku każdorazowej weryfikacji oświadczenia inwestora przez organ administracji w zakresie prawdziwości tego oświadczenia. Dlatego jedynie w razie uzasadnionych wątpliwości co do prawdziwości złożonego oświadczenia, organom przysługuje prawo do jego badania i weryfikacji. Złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza jedynie domniemanie posiadania przez inwestora takiego prawa. Oznacza to, że organ administracyjny jest uprawniony do badania, czy domniemanie to jest prawdziwe, a prawdziwość takiego oświadczenia może obalić.

Możliwe jest zatem co do zasady zakwestionowanie oświadczenia i przedstawienie dowodów podważających jego treść. Możliwość ta nie oznacza jednak, co Sąd orzekający w sprawie podkreśla, że w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym mogą być rozstrzygane kwestie cywilnoprawne, gdyż do ich rozstrzygania powołane są sądy cywilne, w tym prawidłowość uchwał wspólnot mieszkaniowych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo oceniać złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwzględnieniem reguł dowodowych, określonych w k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2115/14; z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1288/10, z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2890/15, z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 222/15, wszystkie przytaczane orzeczenia pochodzą z bazy: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponieważ dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, to w odniesieniu do nieruchomości, która - tak jak w rozpoznawanej sprawie - objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody Wspólnoty Mieszkaniowej, bądź zastępującej ją orzeczenia sądu.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że projekt budowlany spornego przedsięwzięcia obejmuje wykonanie robót budowlanych dotyczących części wspólnych budynku, albowiem dotyczył wykonania otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej budynku.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca składając wniosek wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu (drzwiowego) między sąsiadującymi mieszkaniami w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w [...] z, złożyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dodatkowo załączając uchwałę Wspólnoty z uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na prace budowlane ingerujące w części wspólne lokali mieszkaniowych nr [...] oraz nr [...]. W § 1 uchwały wskazano, ze cyt. "Członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażają zgodę na wykonanie robót budowlanych w zakresie ingerującym w część nieruchomości wspólnej w postaci połączenia dwóch lokali mieszkalnych nr [...] oraz nr [...] na wyłączny koszt i ryzyko właścicieli tychże lokali". Na tej uchwale oparł się Prezydent [...] wydając decyzję z dnia [...] marca 2019 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę

Jednakże wskazać należy, że jeszcze przed wydaniem decyzji Wspólnota w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. wnosiła do Prezydenta o "nie wyrażanie zgody na prace o które wystąpiła p. A. G.". Natomiast w odwołaniu negowano prawidłowość wydania uchwały o udzieleniu zgody na przeprowadzenie omawianej inwestycji.

Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że oprócz uchwały Wspólnoty nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. w obiegu istniała również uchwała Wspólnoty nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., na nieprawidłowość której wskazywano w odwołaniu. Skarżąca w skardze podnosiła, że uchwała nr [...] r. nigdy nie weszła do obrotu prawnego.

Niemniej prawidłowo organ wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] pismem z dnia [...] maja 2019 r. przedstawiła oryginał uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie anulowania uchwały r [...] z dnia [...] maja 2018 r. wyrażającej zgodę na połączenie lokali nr [...] i 14, których właścicielką jest A. G.. Tym samym wyeliminowana została z obrotu uchwała Wspólnoty nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. Należy zgodzić się z Wojewodą, że od dnia podpisanej ww. uchwały nr [...] tj. [...] maja 2019 r. inwestor nie posiada zgody współwłaścicieli (Wspólnoty Mieszkaniowej [...]) na prace budowlane ingerujące w części wspólne budynku przy ul. [...]. Tym samym skarząca nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.

Zdaniem Sądu zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji, a organ odwoławczy obowiązany jest dążyć z urzędu, tak jak organ I instancji, do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W doktrynie i orzecznictwie nie ma wątpliwości co do tego, iż organ wydający decyzję administracyjną jest obowiązany uwzględnić stan faktyczny ustalony w chwili wydania decyzji. Odnosi się to nie tylko do organu orzekającego w I instancji, ale również do organu wydającego decyzję w postępowaniu odwoławczym. Do postępowania tego mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami I instancji. Z tych powodów organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem decyzji I instancji i II instancji (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1994 r., sygn. akt SA/Wr 1891/93). W orzecznictwie podkreśla się, że zgodnie z art. 138 k.p.a. organ odwoławczy powinien orzec w sprawie mając na względzie zmiany stanu faktycznego, które zaszły w sprawie, a więc podejmując rozstrzygnięcie w sprawie organ powinien dysponować całym, zaktualizowanym materiałem dowodowym istniejącym w chwili orzekania, a nie tylko w chwili wydania decyzji pierwszoinstancyjnej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 619/07). Organ administracyjny I instancji stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania przezeń decyzji; organ odwoławczy powinien z kolei ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. To samo dotyczy stanu faktycznego. Oznacza to, że jeżeli stan faktyczny sprawy lub przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w I instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obwiązany jest uwzględnić nowy stan faktyczny i prawny, chyba, że z nowych przepisów wynika coś innego".

Zdaniem Sądu należy zgodzić się z Wojewodą [...], że w obliczu nowych okoliczności, tj. ustaleniem, że inwestor nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. koniecznym było uchylenie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. oraz odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego

Należy podkreślić, że już tylko z powyższego powodu zasadnym było wydanie przez organ rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże należy zgodzić się także Wojewodą, że nadal nie została ujednolicona treść wniosku z projektem budowlanym, a część rysunkowa nie jest spójna z częścią opisową. W świetle powyższych wywodów o konieczności zastosowania art. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z nowym stanem faktycznym wynikłym w sprawie, zdaniem Sądu brak jest konieczności ustosunkowania się do zarzutów skargi w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących braku udowodnienia zgłaszanych w postępowaniu odwoławczym twierdzeń, iż budynek, w którym mają zostać dokonane prace budowlane znajduje się w złym stanie technicznym, wskazać należy, że zły stan techniczny budynku nie był przesłanką skutkującą wydaniem zaskarżonej decyzji, a zatem zaskarżona decyzja nie musiała odnosić się do tych zarzutów zawartych w odwołaniu.

Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.