Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 681/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 czerwca 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 kwietnia 2011 r. orzekającą o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie przepisów art. 37 ust. 1 i ust. 2 oraz art.40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (DZ.U.Nr.38 poz.229 z późn. zm.) w sprawie samowolnego wybudowania obiektów budowlanych (zespół obróbki drewna)

na terenie działki nr [...] (poprzednio działka nr [...]) położonej przy ulicy G. 1A w G. oraz udzielającej pozwolenia na użytkowanie: budynku biurowego, budynku socjalnego i budynku magazynowo-produkcyjnego, wchodzących w skład zespołu obróbki drewna, zlokalizowanych na działce nr [...] przy ulicy G. 1A w G. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzja została wydana w następujących okolicznościach:

W drodze stwierdzenia nieważności zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wszystkie decyzje administracyjne wydane w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektów tartaku na działce nr [...] (po podziale [...]) położonej przy ulicy G. 1 A w G. Ponadto Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 grudnia 1994 r. o udzieleniu K. B. pozwolenia na budowę, obejmującego dokończenie budowy budynku tartaku z zapleczem socjalnym.

Podstawą powyżej wymienionych rozstrzygnięć było ustalenie, że obiekty budowlane wchodzące w skład tartaku wybudowane zostały samowolnie przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 grudnia 1994 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę, obejmującego dokończenie budowy budynku tartaku

z zapleczem socjalnym. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął w dniu 3 lipca 2009 r. postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynków zespołu obróbki drewna na terenie działki nr [...].

Na podstawie dokonanych oględzin organ I instancji stwierdził,

że przedmiotowe obiekty nie są użytkowane, zaś w skład zabudowań tartaku wchodzą: budynek traka w którym znajdują się trzy maszyny, budynek magazynu drewna z komorą suszarniczą, w którym złożone były niewielkie ilości tarcicy i płyt; budynek dawnej wiaty obecnie zabudowanej pełnymi ścianami zewnętrznymi w której znajdowała się przecinarka wzdłużna oraz trak taśmowy; magazyn z wydzieloną szlifiernią do ostrzałek, pił trakowych, wolnostojący budynek biurowy i budynek socjalny.

Stwierdzono, że budynki położone na dawnej działce nr [...] od ogrodzenia biegnącego wzdłuż granicy z działką nr [...] znajdują się w odległości: południowy narożnik oddalony jest od ogrodzenia o 1,95m, północny narożnik od ulicy G. 2,18m. Natomiast narożnik północny budynku od ogrodzenia biegnącego wzdłuż ul. G. znajduje się w odległości 2,97m. K. B. poinformował, że prawomocną decyzją Sądu Rejonowego została wpisana do księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] droga konieczna o szerokości 4,0m biegnąca wzdłuż ogrodzenia z działką nr [...]. Ponadto oświadczył, że od 2005 r. w zakładzie nie wykonuje się żadnej produkcji i nie prowadzi jakiejkolwiek działalności gospodarczej.

K. B., inwestor obiektów, poinformował, że wiatę wybudował w 1992 r., natomiast w 1994 r. rozpoczął budowę pozostałych dwóch obiektów: budynku biurowego i magazynu. Do listopada 1994 r. budowa tych budynków nie została zakończona, w związku z tym złożył wniosek o wydanie pozwolenia

na dokończenie inwestycji. Przed otrzymaniem decyzji z dnia 30 grudnia 1994 r.

o pozwoleniu na dokończenie budynku tartaku z zapleczem socjalnym - budowa obu budynków została dokończona. Po zakończeniu budowy tych budynków, maszyny do obróbki drewna przeniósł do nowo wybudowanego magazynu, natomiast stary magazyn został przeznaczony do składowania wyrobów gotowych. Oświadczył, że na bazie ww. obiektów rozpoczął działalność gospodarczą jako. Zakład Obróbki Drzewnej "B." (produkcja, usługi, handel, import-eksport w zakresie produkcji drzewnej wyrobów pochodnych). Natomiast budynek socjalny i magazyn drewna wskazane w decyzji z dnia 20 września 1996 r. wybudowane zostały w 1992 r.

B. i K. B., A. i T. P. oraz D. i J. W. nie zakwestionowali podanych wyżej terminów budowy. Powyższe dało podstawę organowi I instancji do uznania, że budowa wszystkich obiektów budowlanych wchodzących w skład tartaku nastąpiła przed 1994 r., zatem stosownie do przepisów art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane sprawę nielegalnej zabudowy na przedmiotowej nieruchomości rozpatrzono na podstawie przepisów dotyczących samowoli budowlanych, tj. art. 37 bądź art.40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane obowiązujących w okresie budowy.

Analizując powyższą sprawę w aspekcie zastosowania przepisów art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. tj. zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym organ I instancji stwierdził, że teren działki nr [...] (dawna [...]), na której wybudowane zostały przedmiotowe obiekty budowane, objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy G.

i O. Trójmiasta w Kokoszkach w mieście Gdańsku, zatwierdzonym uchwałą nr DC/214/2003 Rady Miasta Gdańska z dnia 29 maja 2003 r. (Dz.Urz. Woj.Pom. Nr 96, poz.1712 z dnia 14.08.2003 r.). Przedmiotowa działka w całości położona jest w strefie oznaczonej jako 008-31 "strefa mieszana mieszkaniowo- usługowa zawierająca strefę 21-33." Zgodnie z pkt.5 karty terenu nr 008 "za zgodne z planem miejscowym uznaje się istniejący tartak, pod warunkiem ograniczenia uciążliwości do granic działki, zakaz jego rozbudowy i powiększenia skali produkcji". Zatem istnienie tartaku jest zgodne z planem, ale pod warunkiem ograniczenia jego uciążliwości do granic działki. W bezpośrednim sąsiedztwie obiektu magazynowo-produkcyjnego i socjalnego znajduje się działka nr [...] aktualnie niezabudowana, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wchodzi częściowo w skład o symbolu 008-31 "strefa mieszana mieszkaniowo- usługowa zawierająca strefę 21-33".

Zdaniem organu odwoławczego kwestia uciążliwości tartaku (hałas, emisja pyłów) wymaga wyjaśnienia, bowiem ma zasadnicze znaczenie dla legalizacji tego obiektu. Organ I instancji tej kwestii w ogóle nie rozważał. W aktach brak jest dowodu, że uciążliwość tartaku mieści się w granicach działki nr [...] Wprawdzie z akt sprawy wynika, że w obiektach objętych przedmiotowym postępowaniem nie jest aktualnie prowadzona działalność związana z obróbką drewna, jednakże nie ma to znaczenia gdyż postępowanie dotyczy obiektów budowlanych wchodzących w skład tartaku, do którego odnoszą się ustalenia planu. Należy podkreślić, że zawieszona działalność, gdy w obiektach znajdują się maszyny i urządzenia do obróbki drewna oznacza, że może ona być w każdej chwili wznowiona. Brak wyjaśnienia powyższych kwestii nie daje możliwości, aby zgodzić się z organem I instancji, że przedmiotowy obiekt nie narusza obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji, że nie zachodzi przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane z uwagi na niezgodność budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze unormowania prawne zawarte w art. 37 ust. 1 pkt.2 ww. ustawy organ I instancji pismem z dnia 23 czerwca 2010 r. wezwał inwestora do przedłożenia oceny technicznej przedmiotowych obiektów budowlanych zawierającej: aktualną inwentaryzację oraz ocenę techniczną wykonanych robót w aspekcie spełnienia warunków techniczno-budowlanych, przepisów o planowaniu przestrzennym ze wskazaniem ewentualnych zmian i przeróbek w celu doprowadzenia obiektów do stanu zgodnego z przepisami.

W dniu 5 listopada 2010 r. właścicielka przedmiotowej działki A. B. przedłożyła dokumentację dotyczącą wybudowanych obiektów zespołu obróbki drewna, tj. ocenę bezpieczeństwa pożarowego, inwentaryzację powykonawczą, opinie urbanistyczną, orzeczenie techniczno-konstrukcyjne, świadectwo charakterystyki energetycznej budynku socjalnego i budynku biurowego oraz informację w sprawie charakterystyki energetycznej budynku magazynowo-produkcyjnego i mapę do celów projektowych. W dniu 21 grudnia 2010 r. przedłożyła uaktualnioną ocenę dotyczącą bezpieczeństwa pożarowego Zakładu Obróbki Drewna "B." przy ulicy G. 1A w G. W ocenie tej stwierdzono między innymi, że ściany budynków nr 1, 2, 3 i 4 wzniesionych na granicy działek [...] i [...] spełniają funkcję oddzielenia przeciw pożarowego F1 (60 minut odporności ogniowej) łącznie z wypełnieniem otworów okiennych luksferami od strony sąsiedniej działki nr [...] stosując 10% przeszklenia ściany. Następnie A. B. przedłożyła ocenę dotyczącą bezpieczeństwa pożarowego sporządzoną przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W kolejnej opinii rzeczoznawca stwierdził, że rozpatrywane budynki należące do Zakładu Obróbki Drzewnej "B." powinny posiadać i posiadają ścianę oddzielenia pożarowego co najmniej REI 60 min.

Komenda Wojewódzka Państwowej Straży Pożarnej w odpowiedzi na pismo właścicielki sąsiedniej działki A. P. w sprawie warunków techniczno-budowlanych, jakie powinien spełniać budynek produkcyjno-magazynowy usytuowany jedną ze ścian na granicy działki sąsiedniej wskazała, że ściana oddzielenia przeciwpożarowego usytuowana na granicy, zgodnie z § 232 ust.4 oraz 272 ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. Nr 75, poz.690 z późn. zm.) powinna być wykonana w klasie odporności ogniowej co najmniej REI 120. Tym samym Komenda Wojewódzka Państwowej Straży Pożarnej podważyła ocenę dotyczącą bezpieczeństwa pożarowego opracowaną przez rzeczoznawcę na zlecenie inwestora. Wobec powyższego kwestia niezgodności przyjętej klasy odporności ogniowej ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowanej na granicy wymaga, zdaniem organu odwoławczego, jednoznacznego wyjaśnienia.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z przepisami § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17 z 1980 r.poz.62 z późn. zm.) obowiązujących w okresie budowy, budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolnostojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości 4m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Zgodnie z ust.2 §12 ww. rozporządzenia — przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki - odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, gdzie odległość pomiędzy budynkami powinna wynosić co najmniej 8 m. Przy czym wymienione wyżej odległości nie odnoszą się do obiektów usługowych o charakterze uciążliwym, jakim jest tartak. Odległości od granicy działki w takim przypadku uzależnione są od kategorii uciążliwości obiektu.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że organ I instancji nie wykazał też, że obiekty wchodzące w skład tartaku usytuowane w odległości 1,95 m – 2,18 m od granicy działki nr [...] nie powodują niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że okoliczności wymienione w art. 37 ust. 2 ustawy do nakazania rozbiórki omawianych obiektów z innych ważnych przyczyn nie występują.

Dokonując oceny zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie wykazał, że samowolna budowa tartaku jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym (art.37 ust. 1 pkt 1) i że wybudowane samowolnie obiekty budowlane nie powodują niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia (art.37 ust. 1 pkt.2). Ponadto zwrócił uwagę, że organ I instancji pismem z dnia 3 lipca 2009 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej realizacji obiektów budowlanych (zespół obróbki drewna) na terenie działki nr [...] przy ul. G. 1A w G. Zatem przedmiotem postępowania jest rozstrzygnięcie kwestii samowoli budowlanej na tej nieruchomości. Natomiast rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczy również udzielenia pozwolenia na użytkowanie wybudowanych obiektów. Organ nadzoru budowlanego rozszerzył zakres prowadzonego z urzędu postępowania, co było niewłaściwe. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest postępowaniem wszczynanym na wniosek, a nie z urzędu, dlatego brak było podstaw w przedmiotowej sprawie do wydania w jednej decyzji dwóch rozstrzygnięć. W ocenie organu odwoławczego możliwe byłoby połączenie obu postępowań, ale wyłącznie gdyby organ nadzoru budowlanego działał na wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a taka sytuacja w przedmiotowym przypadku nie występuje. W aktach sprawy brak jest także stosownego wniosku strony.

W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego organ odwoławczy, na podstawie art.138 § 2 k.p.a., uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art.80 k.p.a. ocena materiału dowodowego należy do organu administracji publicznej. Tak więc organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do oceny dostarczonych dokumentów w tym orzeczeń technicznych i opinii. Odnosząc się do argumentów odwołujących się, że pewne roboty budowlane związane z obiektami tartaku mogły być wykonywane po 1998 r. bądź po 2000 r. organ odwoławczy wyjaśnił, iż organ I instancji odniósł się do powyższej kwestii w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji. Organ odwoławczy przyjął stanowisko organu I instancji, że jeżeli były prowadzone jakieś roboty budowlane po 1998 r. to w obiektach już istniejących, czyli nie nastąpiła w takim przypadku rozbudowa lub nadbudowa istniejących obiektów co mogłoby skutkować wszczęciem postępowania w oparciu o art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w odniesieniu do takiej części obiektu, zaś argumentacja dotycząca ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być rozstrzygana przez organy nadzoru budowlanego.

Niezrozumiały dla organu odwoławczego jest argument dotyczący nie przeanalizowania przez organ nadzoru budowlanego przepisów art.3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z przepisami art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art.48-49b ustawy, o której mowa w art. 1. W myśl ust. 2 w przypadku, o którym mowa w ust. 1, na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Tak więc przepis ten dawał inwestorowi możliwość wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Natomiast nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Skargę na powyższą decyzje wniosła A. B., domagając się jej uchylenia z uwagi na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3, art. 7 w związku z art. 77, art. 8, art. 11, art. 12, art. 106 § 1 k.p.a. w związku z art. 56 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. oraz art. 75, 77 i 80 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż wytyczne co do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wybudowanych obiektów (zespół obróbki drewna) na terenie działki nr [...], przy ul. G. 1A w G., zawierał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2004 r., sygn. akt IV SA 1453/02, który stwierdzał, jakie ustalenia są konieczne do rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie skarżącej decyzja organu I instancji była prawidłowa, gdyż odnosiła się do rzetelnie ustalonego stanu faktycznego i opierała na właściwych przepisach prawa materialnego. Ponadto skarżąca podniosła, że rozstrzygniecie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie zostało podjęte wskutek złożonego wniosku w tym przedmiocie w odniesieniu do wszystkich obiektów wchodzących w skład inwestycji. Natomiast inwestor nie może ponosić konsekwencji niedopełnienia obowiązku wyczerpującego zebrania dowodów, gdyż stanowi to naruszenie art. 7 w związku z art. 77 k.p.a.

Skarżąca zarzuciła organowi II instancji brak konsekwencji, które przepisy prawa mają zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu, albowiem z jednej strony dopuszcza się obowiązywanie aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a warunków technicznych obowiązujących w okresie budowy tj. przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku (Dz.U.Nr 17 z 1980 r.poz.62 z późn. zm.) oraz aktualnie obowiązujących przepisów przeciwpożarowych t.j. w tym przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719) - co jest niezgodnie z art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz z art. 12 k.p.a.

W ocenie skarżącej ustalenie, które przepisy obowiązują w przedmiotowym postępowaniu ma kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Za zastosowaniem aktualnie obowiązujących przepisów w przedmiotowym postępowaniu przemawia orzecznictwo sądów administracyjnych oraz fakt, iż sprawa nie dotyczy tylko i wyłącznie samowolnego wybudowania obiektów budowlanych na terenie działki nr [...] przy ul. G. 1A w G., ale również udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku biurowego, budynku socjalnego oraz budynku magazynowo-produkcyjnego. Organ odwoławczy nie wskazał w oparciu o jaką podstawę materialnoprawną, Komenda Wojewódzka Państwowej Straży Pożarnej, może zająć stanowisko w przedmiotowej sprawie - co jest sprzeczne z art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącej wybudowane obiekty nie wymagają dokonania uzgodnień pod względem ochrony przeciwpożarowej. Kwestię klasy odporności budynków zespołu obróbki drewna w sposób wyczerpujący wyjaśnia ocena rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych przedłożona w sprawie.

Dokonana przez skarżącą ocena braku naruszenia normy art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 bazuje na opinii urbanistycznej dotyczącej zgodności zakładu obróbki drewna przy ul. G. 1A w G. z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego opracowanej przez architekta w sierpniu 2010 r. Przewidziane w planie ograniczenie uciążliwości istniejącego tartaku do granic działki skutkować winno w istocie jednocześnie stwierdzeniem, iż prowadzona we wzniesionych obiektach działalność nie będzie powodować skutków o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, t.j. niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Kompletna dokumentacja architektoniczno-budowlana w przedmiotowym postępowaniu jednoznacznie stwierdza, że nie zachodzą przesłanki określone w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jakiekolwiek wystąpienie jednego ze stanów niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia powinno być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, przy czym nie wystarczy podać, że nastąpiło na przykład zagrożenie; niezbędne jest podanie, w jakich okolicznościach organ administracji zagrożenie to upatruje.

Konstatując skarżąca wskazała, że skoro w postępowaniu przed organami administracji nie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że spełniona została hipoteza art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, bez pełnej prawidłowej oceny materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, 75,77 i 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: ustawą p.p.s.a.. W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Uwzględniając stan faktyczny będący podstawą podjętego rozstrzygnięcia oraz istniejący stan prawny Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola Sądu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny legalności decyzji organu odwoławczego wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylającego decyzję organu I instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu 13 czerwca 2011 r., a jej podstawą jest art. 138 § 2 k.p.a., który na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) otrzymał nowe brzmienie.

Zgodnie z treścią tego przepisu, obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r. - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jedynie wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Ocena spełnienia przesłanek powołanego powyżej przepisu powinna uwzględniać dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne i poglądy doktryny wykształcone na tle wcześniejszego brzmienia przepisu, gdyż dokonana zmiana nie wpływa zasadniczo na jego sens i znaczenie.

Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na wystąpieniu łącznie dwóch przesłanek, a mianowicie konieczności ustalenia przez organ odwoławczy, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana kwestionowana decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania przy jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że dopuszczalność zakończenia postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga wykazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności sprawy, bez ustalenia których nie można sprawy rozpoznać. Treść art. 138 § 2 k.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności.

Przechodząc do dalszych rozważań podstawą zaskarżonej decyzji było nie wyjaśnienie kwestii spełnienia przez inwestora wymogów określonych dyspozycją art. 37 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U.Nr.38 poz.229 z późn. zm.), w sprawie samowolnego wybudowania obiektów budowlanych (zespół obróbki drewna) na terenie działki nr [...] (poprzednio działka nr [...]) położonej przy ulicy G. 1A w G. oraz udzielenie pozwolenia na użytkowanie: budynku biurowego, budynku socjalnego, budynku magazynowo-produkcyjnego, wchodzących w skład zespołu obróbki drewna, zlokalizowanych na działce nr [...] przy ulicy G. 1A w G.

Trafne jest ustalenie organów, że obiekty budowlane będące przedmiotem orzekania powstały przed 1994 r. w ramach samowoli budowlanej. Z tego względu należało zastosować art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. ze względu na treść art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 tej ustawy, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W przepisie art. 37 ust. 2 przewidziana jest także możliwość wydania decyzji o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Powyższa regulacja wiąże się ściśle z przepisem art. 40 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zrealizowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji wydaje inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Przepisy te dotyczą obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i jako zasadę przewidują legalizację popełnionej samowoli, a wyjątkiem jest nakaz rozbiórki, który dotyczy sytuacji określonych w przepisie art. 37 ustawy. A zatem - rzeczą organów prowadzących sprawę jest przede wszystkim wykluczenie przesłanek wymienionych w tym przepisie, bowiem zaistnienie którejkolwiek z nich skutkuje orzeczeniem rozbiórki.

Zasadnie organ odwoławczy uznał, że z ustaleń dokonanych przez organ I instancji nie wynika, aby obiekty wchodzące w skład zakładu obróbki drewna zostały zrealizowane w miejscu, które zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę. Rozważania dotyczące zgodności przedmiotowych obiektów z ustaleniami obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczyły jedynie istniejących budynków, bez uwzględnienia ich charakteru. Tymczasem konieczność dokonania takiej oceny dotyczy obiektów składających się na zakład obróbki drewna. Organ odwoławczy zasadnie zauważył, że taka działalność może zostać w istniejącym obiekcie w każdym czasie podjęta, a rozważenie kwestii ograniczenia uciążliwości tych obiektów do granic działki powinno obejmować cel, w którym budynki zostały wybudowane. Organ I Instancji w szczególności rozważyć powinien, czy w wypadku podjęcia działalności emisja hałasu czy pyłów emisja ta zamknie się w granicach działki. Dokonanie takiej oceny pozwoli także na ocenę wystąpienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2, czyli ustalenie, że istnienie wybudowanych bez pozwolenia na budowę zespołu budynków nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych.

Zbadanie takiej okoliczności jest obowiązkiem organu i konieczną przesłanką do orzekania z powołaniem się na art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. Pominięcie kwestii zagrożenia dla ludzi lub mienia jakie niesie objęty postępowaniem obiekt jest, w ocenie Sądu, przedwczesna, bo wydana bez wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, wobec czego organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a.

Uzasadniony jest natomiast zawarty w skardze zarzut, iż organy oceniając przedmiotowe obiekty pod względem ich zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi niezasadnie odnoszą się do przepisów dotyczących usytuowania obiektów obowiązujących w dacie ich budowy. W przekonaniu Sądu zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi obiektu zrealizowanego bez pozwolenia na budowę oceniana być winna w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji. Oznacza to, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Przy czym Sąd stoi na stanowisku, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów technicznych dotyczących sytuowania budynków obowiązujących w dniu orzekania jest niewystarczające, aby przyjąć pogląd, że automatycznie to naruszenie skutkuje niebezpieczeństwem dla ludzi lub mienia. Naruszenie przepisów prawa jest niewątpliwie działaniem wielce nagannym, ale w swej istocie nie musi ono prowadzić do sprowadzenia niebezpieczeństwa, które jest warunkiem orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego, choćby ze względu na ogólną zasadę obowiązującą w prawie budowlanym z 1974 r., która dla nielegalnych działań budowlanych tylko w ostateczności przewidywała rozbiórkę budynku lub jego części. Zatem przez pryzmat takiej reguły należy interpretować treść art. 37 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Naruszenie tych zasad nie może być utożsamiane z "niebezpieczeństwem", które powinno pociągać za sobą rozbiórkę samowolnie zrealizowanej budowy. Natomiast może ono wskazywać na konieczność ustalenia, czy takie naruszenie nie pociąga za sobą niebezpieczeństwa, bo nie są spełnione warunki ochrony przeciwpożarowej, zdrowotnej itp. Takich ustaleń organ I instancji nie poczynił.

Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego co do przedwczesnego rozstrzygnięcia przez organ I instancji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanych obiektów. Po ewentualnym stwierdzeniu braku podstaw do orzekania w trybie przepisów art. 37 ust. 1 i ust. 2 może okazach się konieczne nałożenie obowiązków w trybie art. 40 ustawy celem doprowadzenia obiektów budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. W obecnej chwili z uwagi na brak rzetelnych ustaleń i stosownej oceny w aspekcie właściwych przepisów rozważania w tym zakresie są przedwczesne, a na uwadze należy mieć okoliczność, że niniejsze postępowanie jako wszczęte z urzędu powinno zostać zakończone a dopiero wówczas możliwe będzie rozpoznanie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowani, ile taki wniosek zostanie złożony.

Podsumowując, w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji wykazał potrzebę przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie naruszając dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej okoliczności przekonują o zaistnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie. Niewątpliwe konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej prawidłowe rozstrzygnięcie, a organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd nie dopatrzył się istnienia w zaskarżonej decyzji uchybień skutkujących koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.