Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1790/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 152, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Beata Sobocha, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej i tekstowej w odniesieniu do działki ew. nr [...] z obrębu [...]; 2. stwierdza nieważność § 16 ust. 7, 20, 26, 29, 30 zaskarżonej uchwały; 3. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej co do terenów oznaczonych symbolami 5UKr, 18UA, 27UN, 28US/ZP i 24 MW; 4. stwierdza nieważność § 7 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały; 5. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 16 ust. 31 pkt 2 lit. b w części, w jakiej zawiera stwierdzenie "ustala się nakaz uzgodnienia wszelkich projektów dotyczących zagospodarowania działki, remontów, zmian w elewacji budynku (rodzaj otworów okiennych, kolor i rodzaj tynku), wystroju wnętrz i wszelkich działań inwestorskich z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków"; 6. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w punktach 1-5 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia było szereg postanowień uchwały Rady W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz.Urz. Woj. [...] poz. [...]), zwana dalej "Planem".

Wyrokiem z 9 października 2013 r., (sygn. akt IV SA/Wa 65/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...], stwierdził nieważność Planu, co do określonego terenu, i orzekł, że zaskarżona uchwała w danej części, nie podlega wykonaniu (pkt 1 i 2 orzeczenia) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3).

W skardze kasacyjnej Wojewoda zaskarżył wskazany wyrok w pkt 3, gdy chodzi o oddalenie skargi, co do:

- części tekstowej i graficznej Planu, dotyczącej terenów oznaczonych symbolami: 30 U/ZP i 1 KPr, położonych na gruntach leśnych działki ew. nr [...] z obrębu [...], dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne,

- części tekstowej i graficznej Planu, dotyczącej fragmentu terenu przeznaczonego pod zabudowę, oznaczonego symbolem 30 U/ZP, który zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] - załącznika Nr [...] do uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] r., ze zm., zwanego dalej "Studium", położony jest na obszarze leśnym oraz wyłączonym spod zabudowy,

- części tekstowej i graficznej Planu, dotyczącej terenów oznaczonych w planie symbolami: 5 UKr, 18 UA, 27 UN, 28 US/ZP, dla których nie ustalono w ogóle linii zabudowy oraz terenu oznaczonego symbolem 24 MW, dla którego częściowo nie ustalono w Planie linii zabudowy tj. od strony terenu oznaczonego symbolem 11KD-D,

- § 7 ust. 1 pkt 2 i § 16 ust. 31 pkt 2 lit. b Planu, w których dokonano ustaleń wykraczających poza dopuszczalny zakres regulacji.

Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, wyrokiem z 23 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OSK 3140/13) uchylił pkt 3 wyroku Sądu I. instancji oraz – w uzasadnieniu - wyraził następującą ocenę prawną:

- ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować, jako istotne naruszenia prawa; w judykaturze przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały; za istotne należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym; art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego:

- po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego;

- po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu,

- dalej zawarto uwagi o charakterze teoretycznym, dotyczące rozumienia pojęcia istotne naruszenie prawa, w kontekście przesłanki materianoprawnej i formalnoprawnej zgodności z przepisami prawa konkludując, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, jakoby stwierdzone uchybienia i wady były nieistotne, wobec czego zarzuty skargi kasacyjnej są usprawiedliwione; w szczególności wskazano, co następuje:

- błędne jest stanowisko, jakoby teren oznaczony 30 U/ZP i 1 KPr, położony na gruntach leśnych działki ew. nr [...], nie wymagał zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne; z ustaleń planu wynika, że teren ten został przeznaczony pod usługi nieuciążliwe (symbol 30 U/ZP) oraz pod samodzielny ciąg pieszy ze ścieżką rowerową (1 KPr); ponadto wyznaczono tam nieprzekraczalne linie zabudowy; takie ustalenia na terenie leśnym - bez uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia - jest niedopuszczalne,

- odnośnie zgodności ze Studium części terenu, oznaczonego symbolem 30 U/ZP, to inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), zwłaszcza wówczas, gdy jest ono całkowicie odmienne od ustalonego w studium; taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie; w Studium cześć terenu oznaczonego symbolem 30 U/ZP, przeznaczonego pod zabudowę, znajduje się na terenach leśnych, wyłączonych spod zabudowy (rozdział [...], cześć [...], pkt [...] oraz rozdział [...], cześć [...], pkt [...] i rysunki nr [...] i [...]); zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium nie może oznaczać całkowicie odmiennego przeznaczenia, gdyż w takim przypadku nie można mówić o zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium, w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; mogą występować różnice, co do przeznaczenia danego terenu w planie w stosunku do ustalonego w studium, gdyż nie jest wskazany automatyzm w przenoszeniu wprost ustaleń studium do planu, jednakże niedopuszczalne są całkowite zmiany przeznaczenia terenu, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie,

- nie podzielono stanowiska, jakoby ustalenie linii zabudowy można było przenosić na etap sporządzenia projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na budowę; to właśnie ustalenie linii zabudowy jest jednym z obligatoryjnych elementów planu i łącznie z pozostałymi parametrami i wskaźnikami - wymienionymi w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - kształtuje, na terenie objętym planem, ład przestrzenny; brak ustalenia linii zabudowy, która jest jednym z obligatoryjnych elementów kształtujących zabudowę i zagospodarowanie terenu, w znacznym stopniu utrudni dalszy etap procesu budowlanego i nie można tego elementu przerzucać na następny etap postępowania budowlanego; dlatego uchybienia w tym zakresie, dotyczące terenów 5 UKr, 18 UA, 27 UN, 28 US/ZP i częściowo terenu 24 MW, nie można uznać za nieistotne; faktycznie - w sytuacjach wyjątkowych - można odnieść się do art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), ale dotyczy to terenów sąsiadujących z drogami publicznymi; w niniejszej sprawie teren 24 MW sąsiaduje z drogą projektowaną, a więc trudno mówić o spełnieniu przesłanek określonych w art. 43; istnieje niezgodność § 16 ust. 26 pkt 2 lit. f części testowej z rysunkiem planu na części terenu od drogi 11 KD-D; w przypadku przewidywania w planie przeznaczenia terenu pod realizację nowych dróg niezbędne jest wyznaczenia linii zabudowy dla spełnienia wymagań art. 35 ust. 2 i art. 43 ustawy o drogach publicznych, bowiem będzie koniecznym wyznaczenie terenu niezbędnego nie tylko pod realizację samej drogi, lecz i ukształtowanie takiej przyszłej zabudowy, która będzie spełniała wymagania ostatniego z wymienionych przepisów,

- zasadny jest zarzut, dotyczący powtórzenia w § 7 ust. 1 pkt 2, § 16 ust. 31 pkt 2 lit. b Planu przepisów art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.); w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji; uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie; taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna.

W piśmie procesowym (k. 346-348) organ podtrzymał stanowisko zawarte uprzednio w odpowiedzi na skargę, gdy chodzi o kwestionowane w skardze postanowienia planu, co do których wyrokiem o sygn. akt IV SA/Wa 65/13 skarga została oddalona, natomiast nie było to kwestionowane w skardze kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uwzględniając zasadę związania oceną prawną wyrażoną przez Sąd II. instancji, w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd ocenił legalność zaskarżonej decyzji pod kątem kwestii wskazanych w orzeczeniu o sygn. akt II OSK 3140/13.

W tym świetle uchwalając Plan naruszono - w zakresie wskazanym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - zasady bądź tryb sporządzania tego rodzaju dokumentów w sposób istotny, co stanowi o nieważności odpowiednich jego postanowień.

W takiej sytuacji rolą Sądu I. instancji mogło być wyłącznie rozważenie, w jakim zakresie wadliwości, wskazane orzeczeniem o sygn. akt II OSK 3140/13, skutkują nieważnością konkretnych postanowień Planu.

Gdy chodzi o wadliwości polegające na objęcie postawieniami planu terenów, które wymagały zgody na przeznaczenie na cele inne niż leśne, oraz wyłączone spod zabudowy postanowieniami Studium a wskazanych w Planie pod usługi nieuciążliwe (obszar 30 U/ZP), o czym przesadza także fragment linii zabudowy przecinający te tereny, oraz pod ścieżkę rowerową (symbol 1 KPr), ponieważ wskazane wadliwości dotyczą działki ew. nr [...] możliwe było stwierdzanie nieważności Planu w części, w jakiej dotyczy on wskazanej działki geodezyjnej.

Jednocześnie nie było możliwe stwierdzanie nieważności Planu jedynie w odniesieniu do jego fragmentów, które zawierają wadliwe postanowienia – co do terenów leśnych oraz wyłączonych spod zabudowy w Studium. Wymienione tereny nie są bowiem wyodrębnione geodezyjnie (jako osobne działki) ani zaznaczane konturami na samym rysunku planu. Nie byłoby z kolei dopuszczalne sformułowanie sentencji orzeczenia sądu w taki sposób, że jego materialne skutki możliwe byłyby do odczytania tylko poprzez sporządzenie określonego opracowania geodezyjnego. Sąd miał na względzie, że rysunki przedłożone w toku postępowania sądowego mają wyłącznie charakter poglądowy (np. k 69).

Z kolei, gdy chodzi o tereny objęte Planem, gdzie - jak wskazano w orzeczeniu o sygn. akt II OSK 3140/13 - powinny być obligatoryjnie wyznaczone linie zabudowy także niezbędne było wyeliminowanie postanowień planu, co do terenów gdzie niespełnione są stosowne wymagania. Zasada ta musiała znaleźć zastosowanie także w przypadku terenu oznaczonego, jako 24 MW. Jak wskazano, na obszarze tym wprawdzie jedynie w określonym zakresie nie wyznaczono wymaganych linii zabudowy (na terenach graniczących z projektowaną drogą). Jednakże również w tym przypadku nie było możliwe wyeliminowanie z obrotu jedynie fragmentu planu w sąsiedztwie planowanej drogi z uwagi na brak oznaczeń, poznających na jego identyfikację na rysunku planu bądź geodezyjnego wyodrębnienia.

Sąd stwierdził także nieważność Planu w części, w jakiej został on zaskarżony a zawiera powtórzenie treści normatywnej regulacji powszechnie obowiązujących.

Odnosząc się do stanowiska Rady (k. 346-348) w ocenie Sądu, wobec jednoznacznych wytycznych - zawartych w wyroku o sygn. akt II OSK 3140/13, które stanowią jednocześnie ocenę prawną - jego skutkiem jest obowiązek rozpatrzenia obecnie sprawy jedynie w zakresie zagadnień (tu wadliwości Planu) wskazanych orzeczeniem Sądu II. instancji (patrz tak samo wyrok NSA o sygn. akt II OSK 3077/12 – dostępny w na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wobec nie objęcia skargą kasacyjną wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 65/13, gdy chodzi o oddalenie skargi Wojewody [...], co do innych - podnoszonych uprzednio przez Wojewodę - ewentualnych nieprawidłowości, wiążące jest dotychczasowe stanowisko Sądu wyrażone w tamtym orzeczeniu.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.