Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1505/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
Teza: Jeśli w toku postępowania okaże się, że okreslone dokumety, w których żądano od strony okazały sie zbędne to organ administracji winien w uzasadnieniu decyzji wskazać okoliczności które spowodowały, że dokumenty te stały się zbędne lub przyznać, iż popełnił błąd żądając tychże dokumentów.

Brak w uzasadnieniu decyzji odniesienia sie do tej kwestii narusza zasadę pogłebiania zaufania obywateli do organów państwa, jak również godzi w zasadę pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli.

TEZY

Jeśli w toku postępowania okaże się, że okreslone dokumety, w których żądano od strony okazały sie zbędne to organ administracji winien w uzasadnieniu decyzji wskazać okoliczności które spowodowały, że dokumenty te stały się zbędne lub przyznać, iż popełnił błąd żądając tychże dokumentów.

Brak w uzasadnieniu decyzji odniesienia sie do tej kwestii narusza zasadę pogłebiania zaufania obywateli do organów państwa, jak również godzi w zasadę pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2007 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2007 roku nr [...]; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego J. W. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2007 roku, Nr [...] Minister Środowiska nie zezwolił J. W. na sprowadzenie do Rzeczypospolitej Polskiej osobników bizona amerykańskiego (Bison bison) w celu przetrzymywania w hodowli oraz na przemieszczanie w środowisku przyrodniczym osobników tego gatunku pochodzącego z zakupu na terenie kraju.

W uzasadnieniu swojej decyzji Minister Środowiska stwierdził, że bizon amerykański jest gatunkiem obcym i zagrażającym faunie krajowej, szczególnie czystości gatunkowej żubra z powodu łatwości krzyżowania międzygatunkowego, przy czym mieszańce już w pierwszym pokoleniu są płodne. Również choroby i pasożyty, które mogą być przeniesione od bizona stanowią zagrożenie dla gatunków rodzimych. W opracowanej krajowej strategii ochrony żubra tworzenie komercyjnych hodowli bizonów jest jednym z wymienionych zagrożeń. Powyższe okoliczności zdaniem Ministra przemawiają za odmową udzielenia zezwolenia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. W. podnosząc zarzut, iż Minister rozpoznając wniosek najpierw zwrócił się o uzupełnienie wniosku, w tym wskazanie lokalizacji hodowli i dokładnego opisu sposobu zabezpieczenia bizonów przed ucieczką, a następnie odmówił wyrażenia zgody na sprowadzenie bizonów podając jako przyczynę odmowy możliwość krzyżowania międzygatunkowego oraz możliwość przenoszenia chorób i pasożytów. Taki powód odmowy zdaniem odwołującego się można było podać już w listopadzie bez wnioskowania o uzupełnienie wniosku. Organ administracji nie zajął stanowiska co do skuteczności stosowanych przy hodowli zabezpieczeń. Tymczasem Wojewódzki Konserwator Przyrody wskazał, że planowany system zabezpieczeń spowoduje, że hodowla bizonów nie będzie stanowiła zagrożenia dla dziko żyjących zwierząt, w tym żubra. Bizony nabywane będą z hodowli europejskich lub polskich. Nie zachodzi więc obawa, że będą przenosiły choroby nie występujące na terytorium Polski. Nadto zwierzęta te będą musiały spełniać warunki weterynaryjne określone w Dyrektywie Rady 92/65/EWG z dnia 13 lipca 1992 roku co wyklucza możliwość przenoszenia chorób. Odwołujący się stwierdził również, że na terytorium Polski znajdują się

hodowle znajdujące się w znacznie mniejszej odległości od B. niż z województwa opolskiego.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 roku, Nr [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 20067roku podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Nadto stwierdził, że prośba o uzupełnienie wniosku nie jest tożsama z pozytywnym jego rozpoznaniem. Niedopuszczanie do powstawania na terenie całego kraju zagrodowych hodowli bizona jest elementem strategii ochrony żubra i do tej pory Minister Środowiska nie zezwolił na sprowadzenie do kraju bizona w celu utworzenia typowej komercyjnej hodowli. Potencjalne zagrożenie chorobami i pasożytami istnieje w każdym przypadku sprowadzenia na teren kraju obcych gatunków zwierząt niezależnie od wymaganych badań weterynaryjnych.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złoży J. W. Zdaniem skarżącego Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 roku w sprawie gatunków dziko żyjących zwierząt objętych ochroną wprowadza ochronę gatunków dziko żyjących, nie wymienia jednak zakazu w postaci sprowadzania do kraju innych gatunków zwierząt. Zdaniem skarżącego nie jest prawdą, że Minister Środowiska nie zezwolił dotychczas na sprowadzenie do kraju bizona w celu utworzenia typowej komercyjnej hodowli, gdyż hodowla taka jest prowadzona w K.

W ocenie skarżącego niewątpliwie powinien on posiadać zezwolenie na wwóz bizonów do Polski natomiast zakup tych zwierząt z ferm hodowlanych w kraju nie wymaga zezwolenia i postępowanie w tej części winno być umorzone.

W ocenie skarżącego opracowanie w postaci krajowej strategii ochrony żubra nie może być podstawą odmowy wyrażenia zgody na sprowadzenie bizona, gdyż opracowanie takie nie jest źródłem prawa.

Wprowadzenie do środowiska zdaniem skarżącego winno być rozumiane jako wpuszczanie w naturze przedstawicieli gatunków obcych krajowej faunie. Sprowadzenie z zagranicy przedstawicieli obcych gatunków nie jest jednoznaczne z wprowadzeniem do środowiska przyrodniczego i nie wymaga pozwolenia. Wniosek winien być zdaniem skarżącego rozpoznany w kontekście zarówno ust. 1 i 2 art. 120 ustawy o ochronie przyrody, a nie tylko ust. 1 tego przepisu. Organ administracji nie

wyjaśnił też w decyzji kwestii gatunku obcego, a jedynie wskazał na gatunki dziko występujących zwierząt objętych ochroną do których zaliczył żubra.

Rozstrzygnięcie organu nie może być zdaniem skarżącego dowolne. Organ administracji winien zbadać cel przedsięwzięcia, rozmiar, warunki w jakich będą hodowane zwierzęta i dopiero w przypadku wystąpienia zagrożenia wydać decyzję odmowną. Brak tych ustaleń stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 kpa. Naruszony został też art. 10 kpa, gdyż organ administracji wydał decyzję bez zapewnienia czynnego udziału stronie w sprawie, pozbawiając ją możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Decyzja Ministra narusza też w ocenie skarżącego zasadę równego traktowania (art. 32 Konstytucji), gdyż innym osobom udzielono już zezwoleń na hodowlę bizona w Polsce.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 8 kpa i art. 107 § 3 kpa, a także z naruszeniem art. 120 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 roku Nr 92, poz. 880 ze zm.)

Zgodnie z treścią art. 8 kpa organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Jest oczywistym naruszeniem tego przepisu sytuacja, w której Minister Środowiska zwraca się do strony postępowania o uzupełnienie wniosku poprzez przedłożenie dodatkowej dokumentacji mającej wskazywać lokalizację hodowli bizona i dokładny opis sposobu zabezpieczenia bizonów przed ucieczką, a następnie wydaje decyzję odmawiającą zgody na sprowadzenie do Polski tychże zwierząt argumentując, że generalnie sprowadzanie na terytorium Polski bizonów jest niewskazane, gdyż ma to na celu ochronę żubra. Rodzi się w tej sytuacji pytanie po co organ administracji wzywał skarżącego do uzupełnienia dokumentacji skoro w efekcie i tak nie miała ona znaczenia dla wydanych w sprawie rozstrzygnięć ?

Jeśli w toku postępowania okaże się, że określone dokumenty, których żądano od strony, okazały się zbędne, to organ administracji winien w uzasadnieniu decyzji wskazać okoliczności, które spowodowały, że dokumenty te stały się zbędne lub przyznać, iż popełnił błąd żądając tychże dokumentów. Brak w uzasadnieniu decyzji odniesienia się do tej kwestii narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa jak również godzi w zasadę pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli.

Zgodnie z treścią art. 120 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 roku Nr 92, poz. 880 ze zm.) sprowadzanie do kraju roślin, zwierząt lub grzybów gatunków obcych, które w przypadku uwolnienia do środowiska przyrodniczego mogą zagrozić gatunkom rodzimym, wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw środowiska. Decyzja ministra wydawana na podstawie wymienionego wyżej przepisu jest decyzją uznaniową.

W wyroku z dnia 28 kwietnia 2003 roku, sygn. akt II SA 2486/01 (LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany - Sąd bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Minister Środowiska nienależycie uzasadnił powody odmowy wyrażenia skarżącemu zgody na sprowadzenie bizonów z zagranicy w celu prowadzenia w Polsce ich hodowli. Prawidłowe uzasadnienie decyzji jest tym bardziej istotne, że w sprawie należy mieć na uwadze także przepisy prawa wspólnotowego. Polska jest stroną Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, który to traktat jako jedną z podstawowych zasad funkcjonowania Wspólnoty wymienia zasadę swobodnego przepływu towarów. Jak wynika z akt

sprawy skarżący zamierzał sprowadzić bizony w celu ich hodowli w Polsce z innego państwa będącego członkiem Wspólnoty. Zwierzęta te są dopuszczonym do obrotu na obszarze innego państwa członkowskiego Wspólnoty towarem. Zasadę swobodnego przepływu towarów ogranicza zasada proporcjonalności. Państwo członkowskie może wprowadzić pewne regulacje prawne, które w konsekwencji prowadzą do ograniczenia swobody przepływu towarów jeśli jest to uzasadnione ochroną szczególnie ważnego interesu. Przepis prawa krajowego nie może jednak wykraczać poza to, co jest konieczne dla zapewnienia ochrony danego interesu i nie może ograniczać handlu wewnątrzwspólnotowego w stopniu większym niż to jest konieczne. Jednym z takich ważnych interesów uzasadniających zastosowanie zasady proporcjonalności jest ochrona środowiska.

W tym miejscu stwierdzić należy, iż Sąd dostrzega rysujący się problem czy przepis art. 120 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, nie narusza wspólnotowej zasady swobodnego przepływu towarów. Szczegółowe rozważanie tej kwestii byłoby jednak przedwczesne przed sporządzeniem rzetelnego uzasadnienia rozstrzygnięcia Ministra Środowiska.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia do przepisów prawa wspólnotowego, podczas gdy jest to niezbędne w sytuacji, gdy Polska jest członkiem Wspólnoty Europejskiej i przy wydawaniu rozstrzygnięć należy brać pod uwagę także przepisy prawa wspólnotowego. Nadto uzasadnienie decyzji winno odnosić do danego konkretnego wniosku skarżącego. Skoro jak twierdzi Minister Środowiska hodowla bizona zagraża czystości gatunkowej żubra, to w uzasadnieniu decyzji winna znaleźć się analiza czy hodowla planowana przez skarżącego będzie zagrażała czystości gatunkowej żubra. Minister winien wskazać, czy system zabezpieczeń proponowany przez skarżącego jest mimo wszystko niewystarczający dla osiągnięcia celu jakim jest ochrona żubra, czy zdarzył się przypadek ucieczki bizona z miejsca jego hodowli, czy zaistniał przypadek skrzyżowania się bizona z żubrem, jakiego rodzaju choroby i pasożyty może przenosić bizon, czy nie jest możliwe sprawdzenie zwierząt przed ich sprowadzeniem do Polski, czy zwierzęta te są nosicielami niebezpiecznych dla żubra pasożytów lub chorób, czy kontrola taka jest niewystrczająca, jakie znaczenia dla rozpoznania wniosku skarżącego ma odległość miejsca hodowli od miejsc występowania żubra w Polsce. Uzasadnienie decyzji nie zawiera także poważnego odniesienia się

do argumentu skarżącego, iż na terenie Polski znajdują się hodowle bizona. Skarżący wskazuje, iż hodowla taka jest prowadzona w Polsce w miejscowości K. Powszechnie też wiadomym jest również, że bizony amerykańskie były sprowadzane do Polski w celach hodowlanych. Stwierdzenie, iż nie można wyrazić skarżącemu zgody na sprowadzenie bizonów, gdyż mogą one potencjalnie zagrozić żubrowi byłoby niezrozumiałe w sytuacji, gdy skarżący mógłby nabyć tego rodzaju zwierzęta znajdujące się już na terenie Polski.

Za słuszny uznać należy zarzut, iż brak było podstaw do rozstrzygania przez Ministra Środowiska w przedmiocie wyrażenia zgody na przemieszczanie w środowisku przyrodniczym bizonów pochodzących z zakupu na terenie kraju. Przepis art. 120 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 roku Nr 92, poz. 880 ze zm.) daje Ministrowi Środowiska uprawnienie do wyrażania zgody na sprowadzanie do kraju roślin, zwierząt lub grzybów gatunków obcych, które w przypadku uwolnienia do środowiska przyrodniczego mogą zagrozić gatunkom rodzimym. W przepisie tym nie ma mowy o uprawnieniu Ministra Środowiska do wyrażania zgody na przemieszczanie na terenie kraju roślin, zwierząt lub grzybów gatunków obcych nabytych na terenie Polski. Z kolei art. 120 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody wynika, że zabrania się wprowadzania do środowiska przyrodniczego oraz przemieszczania w tym środowisku roślin, zwierząt lub grzybów gatunków obcych, a także ich form rozwojowych. Jest to zakaz ustawowy i nikt nie może wyrazić zgody na odstępstwo od tego zakazu. Przewóz obcych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów nie może być utożsamiany z ich wprowadzaniem do środowiska lub też ich przemieszczaniem w tym środowisku. W przeciwnym wypadku ewentualna zgoda na sprowadzenie obcego gatunku zwierzęcia, rośliny lub grzyba byłaby w istocie fikcją, gdyż posiadacz takiej zgody nie mógłby ich sprowadzić do Polski, ponieważ miałby zakaz ich przewożenia.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska szczegółowo odniósł się do szeregu zagadnień, które pominięte zostały w uzasadnieniach wydanych decyzji. Minister opisał między innymi jakiego rodzaju pasożyty mogą być przenoszone przez bizona oraz odniósł się do kwestii prowadzonych na terenie kraju hodowli bizona. Wskazać jednak należy, że Naczelny Sąd Administracyjny już w orzeczeniu z dnia 13 grudnia 1995 roku, III SA 341/95 (Prawo Bankowe 1996/2/88) stwierdził,

że "Odpowiedź na skargę (art. 200 § 5 k.p.a.) nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej rozważań i ocen, które - zgodnie z art. 107 § 3 kpa - powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne". Niezrozumiała jest zdaniem Sądu praktyka lakonicznego uzasadniania decyzji administracyjnych i przedstawiania szczegółowej argumentacji dopiero w odpowiedzi na skargę.

Analiza akt sprawy wskazuje, iż należy zgodzić się z zarzutem skarżącego, że Minister Środowiska nie respektował przepisów kpa dotyczących zapewnienia skarżącemu należytej możliwości uczestnictwa w postępowaniu. Na wstępie stwierdzić należy, iż przesyłanie do Sądu akt sprawy w postaci niepołączonych trwale kart stanowi nie tylko naruszenie powagi Sądu ale narusza także powagę organu administracji, który przesyła akta w takim stanie. Przypomnieć należy także podstawowe zasady związane z prowadzeniem postępowania administracyjnego wynikające z kpa. Postępowanie administracyjne co do zasady wszczyna złożenie przez stronę pisma zawierającego żądanie wszczęcia takiego postępowania. Organ administracji po wpłynięciu takiego żądania ma obowiązek zawiadomić stronę o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa). W aktach sprawy bak jest dowodu na to, że zawiadomienie takie zostało skarżącemu przesłane. O wszczęciu postępowania skarżący mógł się dowiedzieć jedynie z pisma wzywającego go do uzupełnienia wniosku. Jeśli organ administracji wydaje rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę, wówczas zawiadomienie o wszczęciu postępowania może być połączone z zawiadomieniem o możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do tych dowodów. Jeśli natomiast w toku postępowania dowody są uzupełniane, wówczas należy stronę powiadomić odrębnym pismem o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów, wyznaczając stronie termin na dokonanie tej czynności (art. 81 kpa). W aktach sprawy brak jest dowodu na to, że skarżący został powiadomiony o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów. Opisane wyżej czynności winny być wykonane również przy rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W niniejszej sprawie uchybienia związane z zapewnieniem stronie czynnego udziału w sprawie nie miały istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Dowody znajdujące się w aktach sprawy były skarżącemu znane i miał on możliwość wypowiedzenia się co do tych dowodów oraz wyrażenia swojego stanowiska

we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie Minister Środowiska winien jednak wskazane wyżej uchybienia wyeliminować.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, iż Minister Środowiska nie wyjaśnił kwestii gatunku obcego stwierdzić należy, iż jest on bezzasadny. Nie istnieje potrzeba szczegółowej argumentacji mającej na celu wykazanie, iż bizon jest gatunkiem obcym dla środowiska przyrodniczego w Polsce. Jest powszechnie wiadomym, że bizon jest zwierzęciem pochodzącym z Ameryki Północnej i w Polsce jest gatunkiem obcym.

Bezprzedmiotowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie skarżącego, że sprowadzenie z zagranicy przedstawicieli obcych gatunków nie jest jednoznaczne z wprowadzeniem ich do środowiska przyrodniczego i nie wymaga pozwolenia. Ponownie wskazać należy, iż zgody Ministra Środowiska wymaga sprowadzanie do kraju roślin, zwierząt lub grzybów gatunków obcych, które w przypadku uwolnienia do środowiska przyrodniczego mogą zagrozić gatunkom rodzimym. Wymieniony przepis nie reguluje kwestii pozwoleń na wprowadzanie do środowiska przyrodniczego Polski obcych gatunków zwierząt, roślin lub grzybów tylko kwestię pozwoleń na sprowadzanie obcych gatunków zwierząt, roślin lub grzybów, których uwolnienie do środowiska przyrodniczego mogłoby zagrozić gatunkom rodzimym.

Za bezzasadny uznać należy zdaniem Sądu zarzut naruszenia przez Ministra Środowiska art. 32 Konstytucji. Zasada równości wobec prawa nie oznacza, że organ administracji ma obowiązek wydać obywatelowi identyczną decyzję jeśli wcześniej decyzję taką wydał innej osobie. Organy administracji rozpoznają każdą sprawę indywidualnie i sprawdzają istnienie przesłanek do wydania rozstrzygnięcia w danej konkretnej sprawie.

Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 a i c i art. 200 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.