Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 560/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61a par. 1,  art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Monika Sawa (spr.) WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w dniu 17 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "organ" lub "Minister") postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] (dalej jako "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] listopada 2019 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] (dalej jako "Naczelnik Miasta i Gminy") z [...] września 1980 r. (bez numeru).

Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Naczelnik Miasta i Gminy decyzją z [...] września 1980 r., na wniosek [...], orzekł o przejęciu na własność Państwa, w zamian za rentę gospodarstwa rolnego o pow. [...], położonego we wsi [...], stanowiącego własność ww. osoby. Gospodarstwo to zostało przejęte na rzecz Państwa ze względu na brak następców wnioskodawcy, którzy mogliby je przejąć.

Skarżąca pismem z [...] kwietnia 2007 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji podając, że niezgodnie z rzeczywistością przyjęto, że jej ojciec – [...], nie miał następcy.

Minister decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku skarżącej, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1980 r., zaś decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymał tę decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2152/14 oddalił skargę skarżącej na decyzję z [...] czerwca 2014 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 marca 2017 r, sygn. akt I OSK 1370/15 oddalił jej skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Skarżąca pismem z [...] października 2019 r. ponownie wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z [...] września 1980 r.

Minister postanowieniem z [...] listopada 2019 r., działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanego dalej jako "K.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1980 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że decyzja ta była już przedmiotem kontroli, w wyniku której wydano decyzje z [...] kwietnia 2014 r. i [...] czerwca 2014 r. Organ zauważył ponadto, że powoływanie się przez skarżącą, że okolicznością stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1980 r. jest prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] z [...] lipca 2019 r. sygn. [...] ustalający, że skarżąca w dniu [...] września 1980 r. była współwłaścicielką w udziale [...] części nieruchomości o pow. [...], nie może zostać uznana za skuteczną. Kwestia ta mogłaby ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Minister postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] listopada 2019 r. W uzasadnieniu postanowienia zauważył, że z akt sprawy bezspornie wynika, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy z [...] września 1980 r. była już kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności. Nastąpiło to decyzją z [...] czerwca 2014 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] kwietnia 2014 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzja ta była ponadto przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 10 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1370/15 oddalił skargę kasacyjną skarżącej od wyroku z 8 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2152/14. W takim stanie prawnym nie jest dopuszczalne ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy zainicjowanej nowym wnioskiem skarżącej. Takie orzeczenie prowadziłoby do wydania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i ocenioną prawomocnie przez sąd, a zatem nieważnej (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Odnosząc się do zarzutów skarżącej Minister zauważył, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, bowiem ponowne wszczęcie postępowania w oparciu o art. 158 § 1 w związku z art. 156 K.p.a. (zgodnie z ww. uchwałą) nie może mieć miejsca. Przedmiotem kontroli sądowej nie była bowiem decyzja Naczelnika Miasta i Gminy z [...] września 1980 r. (której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca), lecz decyzja Ministra z [...] kwietnia 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z kolei decyzja Naczelnika Miasta i Gminy nie była ani przedmiotem kontroli administracyjnej (odwołania), ani też kontroli sądowoadministracyjnej (skarga do Sądu), nie można więc wskazać konkretnych okoliczności, które zostały pominięte przez sąd. Przywoływane natomiast przez skarżącą nowe dowody w sprawie wskazujące na istnienie współwłasności przejętego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy gospodarstwa rolnego, zdaniem Ministra mogłyby stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Przywoływany zaś przez skarżącą art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118), nie obowiązywał w dacie wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy, a decyzja ta została wydana w oparciu o inną podstawę prawną.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie postanowień obu instancji i wskazała, że zgodnie z uchwałą z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 nie można twierdzić o generalnym zakazie uruchamiania trybu wzruszania decyzji ostatecznej, gdy decyzja ta została już skontrolowana przez sąd administracyjny, który prawomocnie oddalił skargę. W przypadku oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania, wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. W konsekwencji niezbędne jest ustalenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze skarżąca podniosła, że zaskarżone postanowienie uchybia przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Faktycznie podnoszone przez skarżącą kwestie w poprzednim wniosku o stwierdzenie nieważności były przedmiotem rozważań zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednak argumenty przedstawione w obecnie rozpoznawanym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, stanowią nowe okoliczności, które nie były przedmiotem rozważań Sądów obu instancji. Przeszkodą do uwzględnienia poprzedniego wniosku o stwierdzenie nieważności był brak orzeczenia sądu powszechnego, na co wskazywały Sądy orzekające w sprawie. Obecnie skarżąca postanowieniem takim dysponuje więc postępowanie może być prowadzone.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Pierwszą przesłanką do zastosowania cytowanego wyżej przepisu jest zatem wniesienie wniosku przez osobę, która nie jest stroną, a drugą to wystąpienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie skonkretyzował jakie to inne przyczyny mogą stanowić podstawę odmowy wszczęcia postępowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie, do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadła już decyzja ostateczna (tak m.in. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r. str. 299; R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384, czy wyroki NSA z 9 października 2014 r. sygn. akt I OSK 493/13 oraz z 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1395/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wydanie natomiast decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną skutkuje nieważnością tej decyzji, co wynika wprost z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Koniecznym jednak warunkiem wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie natomiast miała miejsce, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że nie budzi wątpliwości, że skarżąca wnioskiem z [...] października 2019 r. żądała wszczęcia sprawy tożsamej z już rozstrzygniętą decyzją Ministra z [...] kwietnia 2014 r., utrzymanej w mocy decyzją z [...] czerwca 2014 r., którą organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnik Miasta i Gminy z [...] września 1980 r. W sprawach tych zachodziłaby tożsamość podmiotowa (te same strony) i przedmiotowa (stwierdzenie nieważności tej samej decyzji) z koniecznością zastosowania tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną skutkowałoby nieważnością tej decyzji, co wynika wprost z treści art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Co więcej, prawidłowość rozstrzygnięcia Ministra z [...] czerwca 2014 r., została zweryfikowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 8 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2152/14 r. oddalił skargę skarżącej na tę decyzję, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1370/15 oddalił jej skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Z uwagi zatem na fakt, że obecnie składany wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczył sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną oraz związanie prawomocnym wyrokiem Sądu z 8 stycznia 2015 r. o oddaleniu skargi na decyzję Ministra z [...] czerwca 2014 r. wydanej w postępowaniu nieważnościowym, w którym badano prawidłowość (istnienia kwalifikowanych wad decyzji, wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a.) decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z [...] września 1980 r. o przejęciu na własność Państwa, w zamian za rentę gospodarstwa rolnego o pow. [...], położonego we wsi [...], nie mógł on podlegać merytorycznemu rozpoznaniu.

Powołana z kolei przez skarżącą uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, nie może znaleźć bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż odnosi się do innych okoliczności faktycznych i prawnych. W tezie tej uchwały podniesiono, że "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a." Motywowane było to tym, że "możność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem została już – z wynikiem pozytywnym – zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega (...) tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd administracyjny kontroli, z drugiej zaś – fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej." Wspomniana uchwała odnosi się więc do takiej sytuacji, kiedy najpierw określona decyzja była poddana kontroli sądu administracyjnego, który prawomocnie oddalił skargę, a następnie strona wniosła o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji. W stanie faktycznym tej uchwały nie mamy więc do czynienia z tą samą sprawą administracyjną (kontrolowaną przez sąd i wszczynaną następnie w trybie nadzwyczajnym), gdyż skarga dotyczyła decyzji wydanej w postępowaniu "zwykłym", które nie jest tym samym postępowaniem, co postępowanie nadzorcze o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Natomiast w niniejszej sprawie chodzi o kolejny wniosek w tej samej sprawie (o stwierdzenie nieważności decyzji), która już została rozstrzygnięta decyzją ostateczną.

Z kolei podnoszona przez skarżącą okoliczność, że dysponuje ona obecnie prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z [...] lipca 2019 r. ustalającym, że w dniu 10 września 1980 r. była ona współwłaścicielką w udziale [...] części nieruchomości o pow. [...], jak trafnie wskazał Minister, może ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.