Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2949/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie określenia sposobu gospodarowania odpadem oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją nr [...], z dnia [...] października 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku H. W. w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w dniu [...] kwietnia 2016 r. w sprawie określenia sposobu gospodarowania odpadem o kodzie 16 01 04* w postaci uszkodzonego pojazdu marki: [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia: [...], przez H. W., zam. pod adresem: [...] M., ul. [...], będącą odbiorcą odpadu, odpowiedzialnym za jego nielegalne międzynarodowe przemieszczenie z terytorium [...] na terytorium Polski, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Pismem z [...] kwietnia 2016 r., Naczelnik Urzędu Celnego w C. powiadomił Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o ujawnieniu nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadu, w postaci uszkodzonego pojazdu marki: [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia: [...].

Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po analizie nadesłanej dokumentacji, w dniu [...] kwietnia 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia sposobu gospodarowania odpadem o kodzie 16 01 04* w postaci uszkodzonego pojazdu marki: [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia: [...], przez H. W. będącą odbiorcą odpadu, odpowiedzialnym za jego nielegalne międzynarodowe przemieszczenie z terytorium [...] na terytorium Polski.

Pismem z 6 maja 2016 r., H. W. przesłała do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kopie dokumentów potwierdzających rejestrację ww. pojazdu, w tym kopię dowodu rejestracyjnego pojazdu, wydanego przez Starostę [...].

Wobec powyższego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska umorzył postępowanie administracyjne w sprawie określenia sposobu gospodarowania przedmiotowym odpadem w trybie art. 105 § 1 k.p.a.

H. W. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. We wniosku wskazała, że nie zgadza się z opinią, iż pojazd marki: [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia: [...] w momencie przekraczania granicy był odpadem.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpatrując ponownie sprawę stwierdził, że postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w dniu [...] kwietnia 2016 r. przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, zostało wszczęte sprawie określenia sposobu gospodarowania odpadem o kodzie 16 01 04* w postaci uszkodzonego pojazdu marki: [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia: [...], przez H. W. będącą odbiorcą odpadu, odpowiedzialnym za jego nielegalne międzynarodowe przemieszczenie z terytorium [...] na terytorium Polski. Zostało ono zainicjowane pismem z [...] kwietnia 2016 r. Naczelnika Urzędu Celnego w C. - Oddziału Celnego w C. w związku z podejrzeniem, że H. W. sprowadziła do Polski z terenu [...] odpad w postaci ww. pojazdu.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska umarzając decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wskazał, iż po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, można jednoznacznie stwierdzić, iż w momencie zgłoszenia do procedury nabycia wewnątrzwspólnotowego omawiany pojazd bezsprzecznie był uszkodzony. Potwierdzenie powyższego stanowi załączona do materiału dowodowego ekspertyza Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. wraz z dokumentacją fotograficzną. Zgodnie z ww. ekspertyzą uszkodzenia pojazdu w momencie jego sprowadzenia na terytorium Polski dotyczyły: nadwozia pojazdu, wyposażenia nadwozia, silnika z osprzętem oraz zawieszenia przedniego z układem kierowniczym. Biorąc jednak pod uwagę, iż w omawianym pojeździe pomimo uszkodzeń zostały przywrócone cechy umożliwiające użytkowanie pojazdu zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, czego potwierdzeniem jest rejestracja ww. pojazdu przez organ właściwy ds. rejestracji pojazdów (warunkiem zarejestrowania pojazdu, zgodnie z art. 72 ust 1 pkt 4 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm. jest uzyskanie przez pojazd zaświadczenia o pozytywnym wyniku badania technicznego pojazdu, jeżeli jest wymagane albo dowodu rejestracyjnego pojazdu lub innego dokumentu wydanego przez właściwy organ państwa członkowskiego, potwierdzającego wykonanie oraz termin ważności badania technicznego), w obecnym stanie technicznym ww. pojazd nie stanowi odpadu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.). Wobec faktu, iż przedmiot postępowania, co do którego organ miałby określić sposób gospodarowania w trybie art. 26 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, obecnie nie jest odpadem, postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji w trybie wyżej przywołanego przepisu prawa stało się bezprzedmiotowe, zatem należało je umorzyć w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska, odnosząc się do sprzeciwu H. W. co do uznania przedmiotowego pojazdu za odpad w momencie przekraczania granicy wskazał, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji było umorzeniu postępowania, a nie merytoryczne rozstrzygnięci sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy organ miał do czynienia z sytuacją, w której zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, spowodowana brakiem możliwości nałożenia na Stronę obowiązku w trybie art. 26 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. W konsekwencji powyższego przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zasadności umorzenia postępowania wobec braku przedmiotu postępowania (w obecnym stanie technicznym ww. pojazd nie stanowi odpadu). Zasadnie zatem organ I instancji umorzył postępowanie, a rozważania zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, dotyczące kwalifikacji przedmiotu czy też czynu jako nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów, nie mają charakteru wiążącego. Poparciem powyższego stanowiska jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2011r. (sygn. akt IIOSK 240/10).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2016 r. wniosła H. W. Skarżąca w skardze nie zgadza się z opinią, że ww. pojazd w momencie przekraczania granicy był odpadem. W decyzji GIOŚ z dnia [...] października 2016 r., utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie umorzenia postępowania dot. zagospodarowania odpadu pojazdu samochodowego, nie ma jednoznacznego stwierdzenia, że pojazd w momencie przekraczania granicy stanowił odpad.

Osoba prywatna sprowadzająca tego typu pojazd, mając na uwadze jego cenę oraz koszt naprawy nie narażałaby się na dodatkowe koszty związane z nałożeniem przez WIOS kary za transgraniczne przemieszczanie odpadu wynoszącą co najmniej 50 tys. złotych.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. nr 124, poz. 859 ze zm.) w przypadku stwierdzenia nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów albo na podstawie powiadomienia o nielegalnym przemieszczeniu otrzymanego w trybie art. 24 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. WE L 190 z 12.07.2006 ze zm.), Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne i wzywa odbiorcę odpadów - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi odbiorca odpadów - w drodze postanowienia, do zastosowania procedur określonych w art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006, określając termin realizacji działań wynikających z tych procedur, nie dłuższy niż 30 dni.

Przepis ten nie jest jednak samodzielnym źródłem normy prawnej stanowiącej o obowiązku zagospodarowania odpadów. Norma ta jest możliwa do odkodowania dopiero w zestawieniu tego przepisu z art. 26 tej ustawy. Z przepisu tego wynika że w przypadku niezastosowania się dobrowolnego przez odbiorcę odpadów do określonego w postanowieniu obowiązku, organ wydaje decyzję określającą sposób zagospodarowania odpadu. Wynikająca zatem z przepisów norma prawa określa obowiązek zagospodarowania przemieszczonego nielegalnie odpadu. Wynikają z niej zatem dwie przesłanki umożliwiające nałożenie obowiązku, a mianowicie istnienie odpadu i jego nielegalne międzynarodowe przemieszczenie. Niewątpliwie kluczową przesłanką uzasadniającą zastosowanie tej normy jest jednak ustalenie czy przedmiot sprowadzony z zagranicy posiada status odpadu. W postępowaniu o ustalenie sposobu zagospodarowania odpadu organ ma więc obowiązek ustalić w pierwszej kolejności istnienie tej przesłanki, a więc czy przedmiot posiada status odpadu w dacie wydania rozstrzygnięcia. Ustalenie przez organ statusu przedmiotu jako odpadu jedynie w dacie jego przemieszczenia na terytorium RP nie jest wystarczające do zastosowania normy i nałożenia obowiązku zagospodarowania odpadu przez jego przekazanie do stacji demontażu odpadów, gdy okaże się że przedmiot status ten utracił. Jeżeli w dacie orzekania przez organ przedmiot utracił status odpadu, bo został poddany odzyskowi nie jest możliwe zastosowanie normy będącej podstawą nałożenia obowiązku jego zagospodarowania, która dotyczy przecież wyłącznie odpadu.

Obowiązek zagospodarowania odpadu (w tym przypadku polegający na oddaniu pojazdu wycofanego z eksploatacji do stacji demontażu) nie jest formą sankcji administracyjnej za ewentualne nielegalne sprowadzenie odpadu, lecz ma służyć bezpiecznemu dla środowiska unieszkodliwieniu odpadu bądź poddaniu go odzyskowi. Nawet gdy sprowadzony pojazd był odpadem to po poddaniu go określonym czynnościom wymiany uszkodzonych elementów lub ich naprawy może stać się pełnowartościowym pojazdem który zostanie dopuszczony do ruchu drogowego.

Co do zasady z uwagi na treść art. 18 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji tego rodzaju działania powinny odbywać się w stacjach demontażu działających na podstawie stosownych zezwoleń. Jednak przeprowadzenie tego procesu poza stacją demontażu choć jest działaniem nielegalnym i objętym sankcja administracyjną nie dyskwalifikuje prawidłowości samego procesu odzysku i jego skutki w postaci przywrócenia pełnowartościowego pojazdu niezagrażającemu środowisku.

Właściwymi sankcjami przewidzianymi za nielegalne sprowadzenie odpadu, a także za przetworzenie odpadu poza stacją demontażu są administracyjne kary pieniężne określone w przepisach ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (art. 32) i ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (art. 53a) oraz kara grzywny (art. 48 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji).

Niewątpliwe działania podejmowane przez właściwe organy na podstawie art. 25, 26 i 27 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, a więc na wstępnym etapie postępowania związanego z ujawnieniem przypadku nielegalnego przemieszczenia odpadów mają na celu zabezpieczenie środowiska przed negatywnym oddziaływaniem odpadu. Ujawnienie faktu ewentualnego przemieszczenia odpadu ma doprowadzić do niezwłocznego jego zagospodarowania w sposób bezpieczny dla środowiska, co oznacza że przedmiot którego dotyczą musi być odpadem.

Nie można pominąć, że wskazane przepisy realizują zasady postępowania z odpadami sprowadzonymi wynikające z art. 24 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1).

Z przepisu art. 24 ust. 3 wskazanego rozporządzenia wynika, że jeżeli odpowiedzialność za nielegalne przemieszczanie ponosi odbiorca, właściwy organ miejsca przeznaczenia zapewnia, że przedmiotowe odpady zostaną poddane odzyskowi lub unieszkodliwianiu w sposób racjonalny ekologicznie:

a) przez odbiorcę; lub, jeżeli jest to niewykonalne,

b) przez właściwy organ albo osobę fizyczną lub prawną działającą w jego imieniu.

Niewątpliwie nakaz ten dotyczy odpadu, który ma zostać poddany odzyskowi lub unieszkodliwieniu w sposób racjonalny ekologicznie. Co więcej wskazany obowiązek według dalszej treści tego przepisu ma być realizowany w terminie 30 dni od dnia, w którym zainteresowany właściwy organ miejsca przeznaczenia dowiedział się lub został powiadomiony na piśmie przez właściwe organy miejsca wysyłki lub tranzytu o nielegalnym przemieszczaniu i przyczynach jego zaistnienia lub w innym terminie uzgodnionym przez zainteresowane właściwe organy. Podstawą powyższego zgłoszenia mogą być informacje przekazane właściwym organom wysyłki lub tranzytu między innymi przez inne właściwe organy.

Oznacza to w ocenie sądu, że nie może być wątpliwości, iż w momencie podejmowania działania przez organ, działania realnego polegającego na poddaniu przedmiotu działań odzyskowi lub unieszkodliwieniu, przedmiot ten musi mieć status odpadu. Określenie tak szybkiego terminu do podjęcia realnych działań przez organ w zakresie unieszkodliwienia odpadu (w terminie 30 dni od pozyskania informacji przez organ odpad ma być odzyskany lub unieszkodliwiony) i wskazanie, że działania te mają być racjonalne ekologicznie, nie pozwala na przeniesienie tych działań na etap, w którym przedmiot utracił status odpadu.

Zgodnie z tym przepisem rozporządzenia, ale też przepisem art. 27 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów organy właściwe mają obowiązek podjęcia niezwłocznie działań zmierzających do zabezpieczenia środowiska przed negatywnym wpływem odpadu (ust. 1). Co więcej, mają również obowiązek podjęcia działań tymczasowych, zanim określony zostanie docelowy sposób zagospodarowania odpadu. Wprost obowiązek taki w odniesieniu do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wynika z ust. 4 tego przepisu. Przepis ten stanowi, że po wszczęciu postępowania administracyjnego, o którym mowa w ust. 3, Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po konsultacji z organem, który dokonał ujawnienia transportu nielegalnie przemieszczanych odpadów, w drodze postanowienia, zobowiązuje odbiorcę odpadów sprowadzonych nielegalnie do określonego sposobu postępowania z tymi odpadami, do czasu zakończenia procedur określonych w art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006 lub do czasu wydania decyzji, o której mowa w art. 26.

Powyższe przepisy wskazują zdaniem sądu po pierwsze, że działania związane z zapewnieniem unieszkodliwienia odpadu mają być podejmowane niezwłocznie, a zadaniem organu jest niedopuszczenie do innego ich unieszkodliwienia niż racjonalne ekologicznie. Oznacza to również obowiązek podjęcia działań tymczasowych, które od razu zabezpieczą środowisko przed oddziaływaniem odpadu, ale też wykluczą niezgodny z przepisami prawa jego odzysk (a więc np. zobowiązania do właściwego przechowywania odpadu i zakazu demontażu części lub jego naprawy). Wskazane przepisy nie uprawniają jednak z pewnością do podejmowania tego rodzaju działań wobec przedmiotu, który przestał być odpadem, bo albo przed podjęciem procedur, albo w trakcie ich trwania został poddany odzyskowi i przywrócony do stanu niezagrażającego środowisku.

Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne może toczyć się jedynie w sytuacji, gdy ma swój "przedmiot". Jednym z elementów decydujących o jego istnieniu jest " ... stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w normie zawierającej normę kompetencyjną. Celem postępowania administracyjnego jest realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie wtedy, gdy obiektywnie zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę upoważniający (zobowiązujący) organ do podjęcia decyzji administracyjnej. W związku z tym jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie przez organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego opisanego w tej normie. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (wyr. NSA z dnia 18 czerwca 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80)" (Łaszczyca G., Martysz C., Matan A. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II., komentarz do art. 105, LEX, 2010).

W sytuacji, gdyby w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ nie stwierdził w sprawie tego elementu (w tym przypadku istnienia odpadu) nie powinien dokonywać merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wykluczenie jednego z elementów koniecznych przedmiotu postępowania, uniemożliwia jego prowadzenie i stanowi przeszkodę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji organ powinien wydać decyzję o umorzeniu wszczętego postępowania jako bezprzedmiotowego.

Powyższa analiza obowiązującego stanu prawnego wskazuje, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po otrzymaniu pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Naczelnika Urzędu Celnego w C. zawiadomienia o stwierdzonym nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniu odpadu, obowiązany był wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia sposobu gospodarowania odpadem o kodzie 16 01 04* w postaci uszkodzonego pojazdu marki: [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia: [...], przez H. W. będącą odbiorcą odpadu, odpowiedzialnym za jego nielegalne międzynarodowe przemieszczenie z terytorium [...] na terytorium Polski.

W sprawie bezsporne jest, że w momencie zgłoszenia do procedury nabycia wewnątrzwspólnotowego omawiany pojazd był uszkodzony. Przedłożona w toku postępowania administracyjnego dokumentacja potwierdzająca rejestrację przedmiotowego pojazdu, w postaci kopii dowodu rejestracyjnego pojazdu wydanego przez Starostę [...] świadczy, jak słusznie uznał organ, że w omawianym pojeździe pomimo uszkodzeń zostały przywrócone cechy umożliwiające użytkowanie pojazdu zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem. Skoro w dacie rozstrzygania przez organ I instancji przedmiotowy pojazd nie stanowił odpadu, uzasadnione było umorzenie postepowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w przedmiocie określenia sposobu gospodarowania odpadem o kodzie 16 01 04* w postaci uszkodzonego pojazdu marki: [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia: [...]. W tej sytuacji, organ nie był zobowiązany do rozstrzygania kwestii, czy w momencie przekraczania granicy pojazd stanowił odpad.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.