Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1494/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty za czynności wykonywane przez organ 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję nr [...] Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2021 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I., decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r., na podstawie art. 36 ust 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz.195), zwanej dalej: "u.p.i.s.", art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735), zwanej dalej: "kpa", oraz § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010r., Nr 36, poz. 203), ustalił wobec: skarżącej - N. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w I. obowiązek uiszczenia opłaty za "inne czynności" wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, będące następstwem przeprowadzonych czynności kontrolnych w obiekcie handlowym [...] przy ul. [...], [...] I., należącym do skarżącej, których wyniki wykazały naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, w wysokości [...] zł.

Powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji oparł o następujące ustalenia i rozważania:

W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2021 r., w obiekcie handlowym [...] przy ul. [...], [...] I., należącym do skarżącej, stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych polegających na prowadzeniu zakazanej prawem działalności związanej z handlem detalicznym oraz nie zastosowanie się do obowiązku nakazu czasowego jego ograniczenia w obiekcie handlowym o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛.

W dniu 20 marca 2020r. został wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii (Dz. U. z 2020r. poz. 491 z późn. zm.). Zgodnie z obowiązującym w trakcie trwania kontroli § 9 ust. 25 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021r., w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021r., poz. 512), dalej zwane: "rozporządzeniem z dnia 19 marca 2021 r." do dnia 9 kwietnia 2021r. w obiektach handlowych lub usługowych, w tym parkach handlowych, o powierzchni sprzedaży lub świadczenia usług powyżej 2000 m˛ ustanawiono zakaz: handlu detalicznego właścicielom lub najemcom powierzchni handlowej, z wyłączeniem takiego, którego przeważająca działalność polega na sprzedaży określonych w ww. rozporządzeniu artykułów/produktów.

Podczas trwania kontroli stwierdzono, że prowadzona działalność polegająca na handlu detalicznym w obiekcie handlowym nie dotyczyła sprzedaży artykułów objętych wówczas wyłączeniem, wymienionym w § 9 ust. 25 pkt 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021r. Stwierdzono również, iż ww. obiekt handlowy był otwarty dla klientów. Na terenie sklepu przebywało wówczas trzydzieści osób, które dokonywały zakupów.

Wobec powyższego Zarząd Spółki udostępniając obiekt klientom, swoim postępowaniem stworzył istotne ryzyko dla przebywających tam osób, narażając je na zakażenie SARS-CoV-2. Stwierdzone naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych spowodowało bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

Stwierdzona nieprawidłowość naruszała przepisy § 9 ust. 25 pkt 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. oraz art. 46 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020r. poz. 1845), zwaną dalej: "ustawą o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych".

Wysokość opłaty ustalono na podstawie zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia z 5 marca 2010r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 36, poz. 203).

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania, zarzucając zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 kpa nieważność, albowiem jej w ocenie czynności kontrolne podjęte przez inspektorów sanitarnych w dniu 6 kwietnia 2021 roku były pozbawione podstawy prawnej, w konsekwencji, naliczanie opłat za czynności jest niezasadne.

W uzasadnieniu odwołania stwierdzono, że czynności podjęte przez inspektorów sanitarnych wykraczały poza przepisy dotyczące kontroli przedsiębiorców opisane w ustawie z dnia 6 marca 2018 r., Prawo przedsiębiorców. Zgodnie z art. 48 Prawa przedsiębiorców organ kontrolujący powinien o zamiarze kontroli powiadomić przedsiębiorcę na 7 dni przed planowaną kontrolą. Ponadto brak było przesłanek do podjęcia kontroli związanej z zapobieganiem bezpośredniemu zagrożeniu dla życia lub zdrowia albowiem takowe w przedsiębiorstwie skarżącej nie istniało.

Podniesiono, że organ naruszył art. 22 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wywodząc, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Powołując się na art. 92 Konstytucji, stwierdzono, że podjęta samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej.

Inspektor Sanitarny decyzją nr [...] z dnia [...] września 2021 r., na podstawie art. 104 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 36 ust. 1 i 4 u.p.i.s. oraz § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 36, poz. 203) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł zasadniczo o następujące ustalenia i rozważania:

Organ I instancji w protokole kontroli Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. zamieścił informację o przyczynie odstąpienia od zawiadomienia o kontroli regulowanego w art. 48 Prawa przedsiębiorców, wskazując, iż przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska.

Prowadzenie przez skarżącą działalności w sklepie [...] w dniu [...] kwietnia 2021 r. wbrew twierdzeniom strony spowodowało bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi wskutek narażenia na rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19) oraz stanowiło rażące lekceważenie wysiłków Państwa Polskiego, w szczególności wielu obywateli codziennie narażających swoje zdrowie i życie w celu opanowania epidemii wirusa SARS-CoV-2. COVID-19 jest chorobą wysoce zakaźną.

Działanie na podstawie prawa oznacza działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Konstytucyjna zasada praworządności nakłada na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Zasada praworządności została powtórzona w art. 6 kpa, nakazującym organowi administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa. W zakresie tego działania nie mieści się upoważnienie organu administracji do oceny konstytucyjności przepisów rangi podustawowej i kwestionowania ich ważności, wobec czego nie może dowolnie uznawać, czy zastosuje, czy też nie, przepis prawa obowiązujący w chwili dokonywania czynności.

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 876/08: "Brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że organy administracji są uprawnione do oceny zgodności stosowanego przepisu prawa z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa oraz do odmowy zastosowania przepisu uznanego za niezgodny z aktem normatywnym wyższego rzędu, także wtedy, gdy chodzi o przepis podstawowy. Organy administracji publicznej, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet wówczas gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją.

Strona powołując się na treść ustawy zasadniczej dotyczącej wyłącznie naruszenia części praw i wolności obywatelskich (tj. art. 31 i art.52) popełnia grzech wybiórczości, pomijając istnienie regulacji prawnych, których celem nota bene jest zagwarantowanie bezpieczeństwa zdrowotnego obywateli. Stosownie do art. 82 Konstytucji obowiązkiem obywatela polskiego jest wierność Rzeczypospolitej Polskiej oraz troska o dobro wspólne (zdrowie ogółu społeczeństwa z pewnością nim jest), ponadto według przepisu art. 38 Rzeczpospolita Polska zapewnia każdemu człowiekowi prawną ochronę życia. Dodatkowo w myśl art. 68 ust. 1 każdy ma prawo do ochrony zdrowia, m.in. poprzez zwalczanie chorób epidemicznych przez władze publiczne.

Bez względu na podniesione argumenty, przepisy analizowanych rozporządzeń korzystają z "domniemania konstytucyjności".

Domniemanie konstytucyjności Trybunał Konstytucyjny wywodzi również z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej i wynikającej z niego zasady legalności działania organów władzy publicznej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 II 2010 r" P 16/09, OTK ZU 2010, nr 2A, poz. 112).

Zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 673/21: "należy mieć na uwadze, że wykładania językowa terminu "ograniczenie", a taką musimy się posługiwać przy ograniczeniach praw i wolności obywatelskich, odnosi się także do zakazu określonego działania. Wniosek taki wynika z językowego znaczenia terminu "ograniczenie", który na gruncie języka polskiego oznacza "zarządzenie ograniczające czyjąś swobodę działania, zakaz". Mając na uwadze powyższe, wbrew twierdzeniom strony podniesionym w odwołaniu, nie dochodzi w tym zakresie do przekroczenia upoważnienia ustawowego. Zaistniała sytuacja, wynikająca ze stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, uzasadnia wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, o których mowa w art./ 31 ust. 3 Konstytucji.

Zakaz prowadzenia określonej działalności został wprowadzony na podstawie ustawy, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślenia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Przepisy, na podstawie których wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii zawierało wytyczne zgodne ze standardami konstytucyjnymi. Przepis zawarty w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, wykazuje treściowy i funkcjonalny związek z art. 46b i 46 ww. ustawy. Art. 46 przywołanej ustawy tworzy kompleksowo ramy prawne stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii, zaś jej art. 46a ustanawia zrąb upoważnienia prawodawczego dla Rady Ministrów, określając częściowo zakres spraw do uregulowania w rozporządzeniu oraz formułując wytyczne, wymagane przez art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto przepis art. 46a omawianej ustawy odsyła do art. 46b ustawy i przez to także do art. 46 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, w rozporządzeniu można ustanowić wymienione zakazy, uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii. Łączne odczytanie przepisów art. 46, 46a i 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, prowadzi do wniosku, że statuują one normę kompetencyjną obejmującą wytyczne wymagane przez art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W zakresie ograniczenia wolności działalności gospodarczej znajduje zastosowanie przepis szczególny - art. 22 Konstytucji, który stanowi w stosunku do przepisu art. 31 ust. 3 tegoż aktu, przepis szczególny i zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali wyłącza jego zastosowanie, co potwierdza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.

Inspektor Sanitarny nie zgadza się z twierdzeniem strony, jakoby organ I instancji poprzez wygaszenie z urzędu decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 roku Nr [...] nakazującej zaprzestać prowadzenia działalności polegającej na handlu detalicznym w obiekcie handlowym [...] przy ul. [...], [...] I. przyznał, że bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego nie istniało. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. dokonał przedmiotowego wygaszenia z uwagi na zmianę obowiązujących przepisów prawa, polegającą na wejściu w życie z dniem 3 maja 2021 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r" poz. 814). Ww. modyfikacja polegała na braku ujęcia w § 9 ww. rozporządzenia zakazu handlu detalicznego właścicielom lub najemcom powierzchni handlowej w obiektach handlowych lub usługowych, w tym parkach handlowych, o powierzchni sprzedaży lub świadczenia usług powyżej 2 000 m2. Wobec powyższego koniecznym było wydanie przez organ I instancji decyzji wygaszającej rozstrzygnięcie nakazującej spółce N. zs. w I. zaprzestać prowadzenia działalności polegającej na handlu detalicznym w obiekcie handlowym [...] przy ul. [...], [...] I..

Przedmiotem analizowanej sprawy jest wyłącznie postępowanie dotyczące ustalenia wysokości kosztów wynikających z przeprowadzonej kontroli.

W skardze złożonej do Sądu skarżąca zaskarżyła w całości ww. decyzję, wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji, ewentualnie ich uchylenie i umorzenie postępowania. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według spisu kosztów.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

- przepisów postępowania, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. z dnia [...] lipca 2021 roku, która została wydana bez podstawy prawnej i faktycznej, co spowodowało pozostawienie wadliwego aktu administracyjnego w obrocie prawnym;

- przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia 14 marca 1985 roku poprzez niezastosowanie i pobranie opłat pomimo tego, iż nie czynności przeprowadzone przez inspekcje sanitarną nie wykazały naruszenia wymogów zdrowotnych i higienicznych, art. 36 ust 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia 14 marca 1985 roku poprzez niewykazanie przez organ I instancji wysokości kosztów poniesionych w związku z przeprowadzoną kontrolą.

W uzasadnieniu skargi zasadniczo podniesiono, co następuje:

Do uregulowań prawnych dotyczących ograniczeń praw i wolności człowieka i obywatela wprowadzanych przez Radę Ministrów mają zastosowanie wszystkie konstytucyjne i legislacyjne zasady, obowiązujące poza regulacjami właściwymi dla stanów nadzwyczajnych z Rozdziału XI Konstytucji RP. W związku z tym w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń.

W świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, odnoszącego się do art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności ( orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10 i inne). Z kolei rozporządzenie powinno zawierać tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności. W konsekwencji w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Z kolei z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K12/11). Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa, organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a), określa też zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12), nie określa natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu.

W ocenie skarżącej doszło do przekroczenia przez Radę Ministrów delegacji ustawowej zawartej w art. 46 a ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. To oznacza, że Rada Ministrów powinna określić zagrożony obszar, którym nie może być całe terytorium oraz wyznaczyć strefy w których obowiązywałyby ograniczenia z art. 46b. Tymczasem w rozporządzeniach covidowych, w szczególności rozporządzeniu z 19 marca 2021 roku nie wyznaczono ani obszarów ani stref, a wprowadzono nakazy i zakazy na całym terytorium RP. Takie działanie zdecydowanie przekracza delegacje ustawową.

Organ I instancji bez przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, uznał, że doszło do naruszenia wymogów sanitarnych i higienicznych. Tymczasem w sklepie zachowane były rygory sanitarne. Każdy klient i pracownik zaopatrzony był w środki ochrony osobistej, w szczególności maseczki, były środki do dezynfekcji, wpuszczano ograniczoną liczbę klientów.

Oprócz powyższego strona zarzuca naruszenie art. 36 ust 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o inspekcji sanitarnej albowiem nie doszło do naruszenia warunków higienicznych i zdrowotnych w kontrolowanym przedsiębiorstwie. Powiatowy Inspektor Sanitarny nie wykazał aby do takich naruszeń doszło. Nie można uznać, za naruszenie warunków higienicznych i zdrowotnych prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na handlu detalicznym materiałami budowlanymi i remontowymi.

Ponadto, określone w zaskarżonych decyzjach nie zostały udowodnione przez inspekcje sanitarną i nie zostały przedstawione szczegółowe wyliczenia. Należy zauważyć, że koszt jaki został wskazany jest zawyżony w stosunku do podjętych czynności. Inspektorzy sanitarni ograniczyli się jedynie do przybycia do przedsiębiorstwa i zakomunikowania, że przedsiębiorstwo jest zamknięte oraz wydania po kilku godzinach od przybycia decyzji w formie pisemnej. Nie pobrano żadnych próbek, nie przeprowadzono żadnych badań. W związku z tym brak jest podstaw do obciążenia strony tak wygórowaną kwotą.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skarga jest zasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Przede wszystkim należy wskazać, że uwzględnienie skargi wynika z wadliwej podstawy prawnej wprowadzonych ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W konsekwencji za naruszenie tak wprowadzonych ograniczeń nie można było na skarżącą nałożyć obowiązku uiszczenia opłaty za inne czynności na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego.

Na podstawie powyższego upoważnienia, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zm.) od 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze kraju ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r., Dz. U. poz. 433) i nie został odwołany.

Jednocześnie dokonano nowelizacji ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, dodając do niej art. 46a i art. 46b (na mocy art. 25 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374). Zgodnie z art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b, mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie natomiast z treścią art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) (uchylony);

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;

13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

W wykonaniu delegacji wynikającej z art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, Rada Ministrów wydawała kolejne rozporządzenia, spośród których w datach przeprowadzonych u skarżącej kontroli ([...] kwietnia 2021 r.) obowiązywało rozporządzenie z dnia 19 marca 2021 r. Zgodnie z § 9 ust. 25 pkt 1 ww. rozporządzenia do dnia 9 kwietnia 2021 r. w obiektach handlowych lub usługowych, w tym parkach handlowych o powierzchni sprzedaży lub świadczenia usług powyżej 2000 m˛ ustanawia się zakaz: handlu detalicznego właścicielom lub najemcom powierzchni handlowej, z wyłączeniem takiego, którego przeważająca działalność polega na sprzedaży określonych w ww. rozporządzeniu artykułów/produktów.

W tym miejscu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Dokonując wykładni powyższych zasad konstytucyjnych Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się odnośnie możliwości ograniczania swobody działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia. Z wypowiedzi tych wynika, że dopuszczalne na tle art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej "tylko w drodze ustawy" i "tylko ze względu na ważny interes publiczny" wymaga, aby regulacja ustawowa tej kwestii zawierała zasadnicze elementy ograniczeń, zaś kwestie przekazane do uregulowania rozporządzeniem traktowane były w sposób zawężający. Innymi słowy, ograniczenie wolności działalności gospodarczej "w drodze ustawy" nie wyklucza przekazania pewnych zagadnień związanych z tym ograniczeniem do regulacji w drodze rozporządzenia, ale wyłącznie w wąskim zakresie. Zasadnicze elementy regulacji prawnej ograniczającej wolność działalności gospodarczej powinny się zatem znaleźć w ustawie, a tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składowych takiego ograniczenia, mogą być zawarte w rozporządzeniu. Jak wskazywał Trybunał, przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być zwiększona. Przy normowaniu ograniczeń praw i wolności ekonomicznych i socjalnych ustawa musi samodzielnie określać zasadnicze elementy regulacji prawnej (vide wyroki Trybunału w sprawach o sygnaturach Kp 1/09 czy U 7/00 na www.trybunal.gov.pl oraz np. wyrok w sprawie III SA/Gd 690/21, od którego Naczelny Sąd Administracyjnych oddalił skargę kasacyjną w sprawie II GSK 2645/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzić też należy, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego iż nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie zaś określać powinno organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Przepisy art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia wprowadzającego ograniczenia związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w czasie stanu epidemii, określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-13). Nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Zdaniem sądu, dla przyjęcia, że ograniczenia wolności działalności gospodarczej zostały wprowadzone zgodnie z regułami konstytucyjnymi, w ustawie powinien się znaleźć zasadniczy trzon tych ograniczeń, natomiast w przepisach upoważniających takich jak art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, należałoby określić jakie uszczegóławiające kwestie techniczne mogą się znaleźć w rozporządzeniu. Innymi słowy, przepisy upoważniające powinny zawierać wskazanie treści norm prawnych przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, właściwie nie ma. Zawarte w art. 46a tej ustawy stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie sposób uznać za wytyczne kształtujące treść wydanych na ich podstawie rozporządzeń. Upoważnienie przewidziane w art. 46a i art. 46b ustawy ma charakter wyłącznie blankietowy. Reasumując, prawodawca nie tylko nie zawarł w ustawie podstawowych regulacji w zakresie ograniczeń działalności gospodarczej, ale również nie sformułował jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści tych ograniczeń.

W związku z powyższym ograniczenie wolności działalności gospodarczej przewidziane w § 9 ust. 25 pkt 1 ww. rozporządzenia narusza standardy konstytucyjne, gdyż całość regulacji w sferze ograniczenia określonej działalności gospodarczej znajduje się w rozporządzeniu, a ponadto upoważnienie do jego wydania miało charakter blankietowy (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 427/21, sygn. akt II GSK 602/21 , sygn. akt II GSK 781/21, sygn. akt II GSK 1010/21, z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, sygn. akt II GSK 1137/21, sygn. akt II GSK 1224/21). Tym samym została naruszona konstytucyjnie ukształtowana relacja ustawa – rozporządzenia jeśli chodzi o materię wprowadzania ograniczeń wolności działalności gospodarczej.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że z upoważniającego przepisu art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. wynika możliwość ustanowienia przez Radę Ministrów w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, jedynie czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Ograniczenie to nie może być zatem równoznaczne z zakazem prowadzenia takiej działalności. Z § 9 ust. 25 rozporządzenia wynika zaś zakaz prowadzenia działalności gospodarczej dla określonych podmiotów. W orzecznictwie podnosi się, że ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia, czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona (por. np. wyrok WSA w Opolu z 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20).

Reasumując, w przyjętej przez ustawodawcę technice legislacyjnej przypisano wprost Radzie Ministrów kompetencję do bezpośredniego wprowadzania - w aktach rangi podstawowej, tj. w rozporządzeniach - zakazu prowadzenia działalności gospodarczej wolności bez dostatecznego zawarcia upoważnienia w tym zakresie w samej ustawie. Doprowadziło to do objęcia treścią aktu wykonawczego do ustawy materii zarezerwowanej dla ustawy, z naruszeniem art. 22 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu, zakazy, nakazy i ograniczenia wynikające z analizowanego rozporządzenia należało uznać za uzasadnione (celowe) w świetle ówczesnej sytuacji epidemicznej. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP. Nie może to jednak stanowić podstawy do wprowadzania przepisów z naruszeniem zasad konstytucyjnych czy też usprawiedliwienia, by uchybiać tym regułom w sposób omówiony powyżej. Żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 602/21).

Sankcje związane z naruszeniem zakazów, nakazów i ograniczeń ustanowionych na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. zostały przewidziane w art. 48a tej ustawy. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa wart. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł. Regulacja art. 48a ust. 1 odsyła do przepisów upoważniających, których zrealizowanie doprowadziło do wprowadzenia kompletnego zarysu zakazów, nakazów i ograniczeń w rozporządzeniu a nie ustawie - wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym, vide np. wyrok NSA w sprawie II GSK 1032/21). Skoro te zakazy, nakazy i ograniczenia nie znalazły właściwej podstawy prawnej, to brak jest podstawy dokonywania celem ich zastosowania kontroli u przedsiębiorcy.

Sąd dostrzega, iż organy administracji, przestrzegając zasady legalizmu, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów rangi podustawowej, nawet wówczas gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją. W przeciwieństwie do sądów nie korzystają bowiem z przymiotu niezawisłości (por. np. wyrok NSA w sprawie I OSK 15/12). Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Ze wskazanego przepisu wynika, że sąd może odmówić stosowania przepisów rangi podustawowej (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 1904/15). Odmowa ta może polegać na sformułowaniu oceny, iż przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest niezgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje sąd do uchylenia takiej decyzji.

Sąd miał na uwadze, że dynamiczna sytuacja wymagała podjęcia różnych środków zmierzających do zatrzymania postępującej epidemii. Działania takie musiały być podejmowane bezzwłocznie. Z powyższych względów za słuszne, w szczególności jeżeli pod uwagę weźmiemy art. 68 ust. 1 Konstytucji (każdy ma prawo do ochrony zdrowia) oraz art. 68 ust. 4 Konstytucji (władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych), uznać należy twierdzenie organu, iż biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, należało dokonywać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem podmiotów niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju. W ocenie sądu należy jednak podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że wprowadzanie tego typu ograniczeń jak sporne w sprawie niniejszej, prowadzących do realizacji obowiązku Państwa z art. 68 ust. 4 Konstytucji, nie może abstrahować od pozostałych regulacji konstytucyjnych, tzn. art. 22, art. 31 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 606/21 oraz wyrok SN z dnia 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, Lex).

Należy również wskazać, że zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

W orzecznictwie za przeważający należy uznać pogląd zbieżny ze stanowiskiem wyrażonym przez sąd w sprawie niniejszej (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 716/21; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 580/21; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 911/21; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 839/21; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 779/20).

Faktem jest, że z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych. Ustrojodawca nie określił jednak, jakie środki winny prowadzić do jego wykonania. W literaturze wskazuje się, że jest to norma o charakterze programowym, której adresatem jest przede wszystkim ustawodawca (por. M. Bartoszewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. M. Haczkowska, Warszawa 2014, art. 68.). Nie znajduje uzasadnienia domniemywanie na podstawie tego przepisu szczególnych kompetencji organów władzy wykonawczej – w oderwaniu od treści upoważnień do wydania aktów wykonawczych.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że należało uchylić zaskarżone decyzje jako wydane na wadliwej podstawie prawnej, tj. w drodze rozporządzenia niezgodnego z konstytucyjnymi zasadami jego wydawania jeśli chodzi o wprowadzanie zakazów, nakazów i ograniczeń wolności działalności gospodarczej. W konsekwencji, postępowanie przed organami nie mogło być prowadzone i było od początku bezprzedmiotowe, co zobowiązywało sąd o umorzenia postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku art. 135 p.p.s.a. Jednocześnie, uznając że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny skutkującej bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego), Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.