Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 316/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. Spółki z o.o. spółki komandytowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. (dalej skarżąca albo Spółka) wniosła skargę na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 6 marca 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 12 grudnia 2018 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi oraz garażem podziemnym i infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek nr [..], [..] obr. [..] przy ul. S. w G.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. wnioskiem z 3 sierpnia 2017 r., zwróciła się do Prezydenta Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z lokalami usługowymi oraz garażami podziemnymi i infrastrukturą towarzyszącą w G. przy ul. S. na terenie obejmującym działki nr [..] i [..] obr. ew [..]. W wyniku rozpoznania wniosku organ I instancji decyzją z 30 listopada 2017 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego-wielorodzinnego z lokalami usługowymi oraz garażem podziemnym i infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek nr [..], [..] obr. [..] przy ul. S. w G.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania A. decyzją sygn. akt [..] z 28 maja 2018 r., orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zwracając uwagę na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania z uwagi na fakt, iż z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że w obszarze analizowanym występuje i funkcja mieszkaniowa wielorodzinna i funkcja usługowa, a także z uwagi na błędną analizę w której brak było odniesienia do poszczególnych parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Zdaniem organu odwoławczego uwzględnienie kwestii wskazanych w decyzji było konieczne z uwagi na ocenę istnienia przesłanki określonej przepisem art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U z 2018 r., poz. 1945, zwanej dalej u.p.z.p.) oraz pozostałych przesłanek przewidzianych tym przepisem.

Wskutek ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji zaskarżoną decyzją odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi oraz garażem podziemny i infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek nr [..] i [..] obręb [..] przy ul. S. w G. W uzasadnieniu podjętej decyzji Prezydent Miasta wskazał, że po dokonaniu ponownej analizy wniosku inwestora i uwzględnieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p oraz w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ustalił granice obszaru analizowanego w odległości 3 x 75,00m=225,00m wokół przedmiotowych działek tj. nr [...] i [...], gdyż szerokość frontu wynosi ok 75,00m. Dalej organ wskazał, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne, jednorodzinne, budynki usługowe i usługowo-handlowe, zespoły garaży, infrastruktura techniczna. Analizowane budynki 11 i 12 kondygnacyjne są budynkami mieszkalnymi bez funkcji usługowej i znajdują się w odrębnej jednostce urbanistycznej. Budynki usługowe posiadają max 4 kondygnacje. Zabudowa usługowa na działkach sąsiednich posiada wysokość 1 i 2 kondygnacje. Średnia wysokość zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 4 kondygnacje zatem wysokość wnioskowanej zabudowy o mieszanej funkcji mieszkalno-usługowej wynosząca od 7-10 kondygnacji przekracza średni wskaźnik.

Dalej organ I instancji w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy wskazał, ze średni procent zabudowy w analizowanym obszarze wynosi 28% w związku z czym wnioskowana zabudowa (proponowany wskaźnik zabudowy to 37%) przekracza średni wskaźnik.

W związku z powyższym brak łącznego spełnienia przesłanek przewidzianych przepisem art. 61 ust. 1 cyt ustawy przesadził o wydaniu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi oraz garażem podziemnym i infrastrukturą towarzyszącą na terenie dz. nr [...] i [...] obręb [..] przy ul. S. w G.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia z 6 marca 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że. w rozumieniu przywołanych na wstępie przepisów prawa nie ma wątpliwości, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że o odmowie wydania w niniejszej sprawie decyzji pozytywnej przesądził brak zachowania przesłanki określonej przepisem art. 61 ust. 1 pkt. 1 cyt ustawy ponieważ planowana przez inwestora na terenie działek nr [...] i [..] przy ul. S. w G. inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi oraz garażem podziemny i infrastrukturą towarzyszącą nie stanowi kontynuacji poszczególnych parametrów i wskaźników funkcji zabudowy zastanej w obszarze analizowanym.

I tak należy wskazać, iż zgodnie z § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia co do zasady wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. l.(§ 5 ust. 2).

Z wyników ponownie przeprowadzonej analizy wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla zabudowy wielorodzinnej wynosi 0,23 natomiast średni wskaźnik powierzchni zabudowy o funkcji usługowej wynosi 0,33 w związku z czym po przyjęciu tych dwóch wielkości przyjęto że średni wskaźniki wielkości zabudowy dla funkcji mieszanej tj. mieszkalno -usługowej wynosi 0,28. Wnioskowany przez inwestora wskaźnik powierzchni zabudowy został określony na poziomie 0,37 w związku z czym autor analizy uznał, że warunek określony przepisem § 5 cyt rozporządzenia nie został zachowany. Z analizy nie wynika by o przyjęciu innego, niż przyjęty w analizie, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy mógł decydować przywołany § 5 ust. 2 cyt rozporządzenia.

W tym miejscu organ odwoławczy zauważa, że załączona do akt sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona przez osobę wpisaną na listę Izby samorządu zawodowego architektów a więc przez podmiot dysponujący wiedzą i odpowiednimi kwalifikacjami w zakresie oceny poszczególnych parametrów i gabarytów planowanej inwestycji w stosunku do parametrów i gabarytów zabudowy zastanej w obszarze analizowanym. W analizie w sposób szczegółowy przedstawiono jaka zabudowa występuje na działkach sąsiednich jakie są poszczególne wielkości wskaźników powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek czy też wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki. Mając na względzie funkcję mieszaną planowanej na terenie działek [...] i [...] inwestycji tj. mieszkalna-wielorodzinna i usługowa oraz fakt, że obszarze analizowanym funkcje te nie występują łącznie, autor analizy po zsumowaniu wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek występujących na terenie obszaru analizowanego wyliczył jaki jest średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w przypadku zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a jaki jest średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w przypadku zabudowy o funkcji usługowej. Następnie wyliczył jaka jest średnia wielkość tego parametru dla obydwu tych funkcji tak by odnieść osiągnięty wynik do wskaźnika przyjętego przez inwestora w przypadku planowanej zabudowy o funkcji mieszanej- tj. mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej.

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw uzasadniających możliwość zakwestionowania przyjętych założeń i sposobu w jaki organ na podstawie wyników przeprowadzonej analizy ustalił, że planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji zabudowy zastanej w zakresie obejmującym wskaźnik powierzchni zabudowy, ponieważ wysokość średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla funkcji mieszanej-mieszkalnej wielorodzinnej i usługowej w obszarze analizowanym jest inna niż wnioskowana przez inwestora. W każdym bowiem przypadku i w każdym obszarze analizowanym występują działki o różnych wskaźnikach zabudowy - zarówno większych jak i mniejszych. W niniejszej sprawie wskaźniki te kształtują się na poziomie od 0,16 do 0,46 w przypadku zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej a w przypadku zabudowy usługowej na poziomie od 0,18 do 0,44. Z tego właśnie względu ustawodawca zdecydował, że zasadą jest wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w oparciu o średnią z całego obszaru, a nie np. w oparciu o wielkość powierzchni zabudowy istniejącą na działkach sąsiednich albo w oparciu o wskaźnik "przeważający w obszarze analizowanym". W okolicznościach niniejszej sprawy określenie w zaskarżonej decyzji wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (tj. terenu objętego decyzją) stało się nie realne ponieważ wnioskowany przez inwestora wskaźnik wynoszący 0,37 nie stanowi kontynuacji wskaźnika powierzchni zabudowy sąsiedniej wynoszącego 0,28 dla zabudowy o funkcji mieszanej mieszkalno -usługowej występującej w obszarze analizowanym a zlokalizowanej na działkach wyszczególnionych w analizie.

Odnośnie kontynuacji planowanej zabudowy co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki należy wskazać, iż zgodnie z przepisem § 7 ust. 1 cyt rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Z przywołanego przepisu wnika, iż co do zasady wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku . Autor analizy kierując się ta zasadą wyszczególnił w analizie wysokość poszczególnej zabudowy na działkach sąsiednich obszaru analizowanego odrębnie dla funkcji mieszkalnej wielorodzinnej ( budynki o wysokości od 2 do 12 kondygnacji) i odrębnie dla funkcji usługowej (budynki od 1 do 4 kondygnacji) wykazując, że średnia wysokość zabudowy dla obydwu funkcji kształtuje się na poziomie 4 kondygnacji podczas gdy inwestor występuje o budynek o mieszanej funkcji mieszkalno-usługowej o wysokości od 7 do 10 kondygnacji. Skutkiem powyższego organ I instancji w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy wykazał brak zgodności planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Przekroczenie średnich wartości omawianego parametru skutkowałoby naruszeniem ładu przestrzennego.

"Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Pojęcie działki sąsiedniej należy odnieść do nieruchomości terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Dodatkowo zaznaczyć należy, że pojęcie działki sąsiedniej powinno być interpretowane funkcjonalnie, na potrzeby ustalenia wymagań dla nowej zabudowy" (wyrok WSA w Warszawie ? z dnia 10.05.2018r, opubl. Legalis).

Pozostałe ustalenia organu I instancji odnoszące się do zachowania innych przesłanek warunkujących wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy a określonych przepisami art. 61 ust. pkt. 2-5 cyt ustawy poparte zostały materiałem dowodowym i nie budzą wątpliwości odwoławczego.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów wniesionego odwołania tut. Kolegium wyjaśnia, że wniosek inwestora jest wiążący dla organu decydującego w sprawie w zakresie celu i charakteru planowanej inwestycji jednak ustalone przez organ warunki muszą odpowiadać zasadom ich ustalania określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie do przyjęcia jest zatem sytuacja w której wydanie pozytywnej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy sprowadzałoby się do dostosowania tych warunków do zamiaru inwestora a nie do ustalenia czy spełnione zostały ustawowe kryteria stanowiące podstawę wydania takiej decyzji. W wyniku ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy organ I instancji podjął decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej na działkach nr [...] i [...] inwestycji w oparciu o wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej przez architekta. Nie można zgodzić się ze stroną skarżącą by w analizie odstąpiono od przedstawiania parametrów zabudowy zastanej w obszarze analizowanym skoro autor analizy określając cechy zabudowy i zagospodarowania terenu tj. średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki wyszczególnił nieruchomości gruntowe, ich funkcje i występujące parametry i wskaźniki tych nieruchomości wyznaczając średnią wielkość zabudowy o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej. Odnośnie zignorowania możliwości zastosowania wyjątków od zasad przewidzianych przepisami rozporządzenia regulującego ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p należy przyjąć, że skoro autor analizy nie badał możliwości zastosowania wyjątków przewidzianych przepisami § 5 ust. 2 czy § 7 ust. 4 cyt rozporządzenia ponieważ nie widział takiej możliwości, to organ I instancji nie miał podstaw do przyjęcia innych niż autor analizy założeń. Analiza urbanistyczno-architektoniczną jest jednym z podstawowych dokumentów sporządzanych w postępowaniu w sprawie ustalania warunków zabudowy, mająca charakter samodzielny. Architekt sporządzająca analizę w niniejszej sprawie wskazała jakie działki zostały przyjęte do porównania i jak na poszczególnych działkach kształtowały się współczynniki zabudowy i zagospodarowania.

Reasumując powyższe a także mając na uwadze pozostałe zarzuty wniesionego odwołania tut. Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji rozstrzygająca o odmowie ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa w związku z czym podlega utrzymaniu w mocy. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego organ wykazał brak kontynuacji parametrów inwestycji objętej wnioskiem inwestora tj. wskaźnik powierzchni zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki z parametrami i wskaźnikami występującymi na terenie zabudowy sąsiedniej. Brak łącznego zachowania ustawowych przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy przesądził o konieczności wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W skardze na powyższą decyzję Spółka wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 grudnia 2018 r. w całości, zarzucając naruszenie przez organy art. 6, 7, 8 §§ 1 i 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz 138 §§ 2 i 2a k.p.a., jak również art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie Skarżąca wnosi o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania, w tym wpisu sądowego w kwocie 500 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł i opłaty skarbowej z tytułu złożenia odpisu pełnomocnictwa procesowego w kwocie 17 zł.

Uzasadniając skargę Spółka wskazała, że Prezydent Miasta w decyzji z dnia 12 grudnia 2018 r. całkowicie pominął wskazania i wytyczne udzielone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 28 maja 2018 r., ponownie powtarzając te same błędy, które popełnił wydając pierwszą, uchyloną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzję z dnia 30 listopada 2017 r., a mimo to SKO ponownie rozpoznając sprawę utrzymało w mocy decyzję pierwszej instancji. W ocenie Skarżącej nie wiadomo, co jest podstawą ustalenia powołanych w analizie rzekomo średnich arytmetycznych wielkości. Prezydent Miasta w decyzji z dnia 12 grudnia 2018 r. zastosował pozaprawne kryterium "innej jednostki urbanistycznej", aby wyłączyć z obszaru analizowanego budynki, które z najwyższym prawdopodobieństwem uzasadniałyby spełnienie przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu tejże decyzji w ogóle nie odniosło się do szczegółowych zarzutów sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 grudnia 2018 r., w szczególności w zakresie niezweryfikowanych i niepotwierdzonych wartości arytmetycznych dotyczącej parametrów zabudowy czy też niezasadnego wyłączenia z analizy urbanistycznej budynków 11- i 12-kondygnacyjnych jako rzekomo znajdujących się w innej jednostce urbanistycznej. Fakt, że analizę sporządziła osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów, wbrew stanowisku organu odwoławczego sam z siebie nie przesądza o prawidłowości i zupełności tejże analizy. Pominięto również

sygnalizowaną przez Spółkę okoliczność, iż wcześniej uzyskała ona decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budynek o wysokości 7 kondygnacji naziemnych (tak jak w przypadku Inwestycji w niniejszej sprawie) oraz o powierzchni zabudowy wynoszącej 41% (podczas gdy obecna Inwestycja zakłada powierzchnię zabudowy wynoszącą 37%). Analiza urbanistyczna wykonana w niniejszej sprawie w ocenie Skarżącej nie spełnia wymogów określonych rozporządzeniem i jako taka nie może stanowić podstawy dla jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Nie wiadomo, skąd w treści analizy przywoływane są średnie arytmetyczne wielkości i na jakiej podstawie zostały ustalone. W analizie brak jest jakichkolwiek danych, które pozwalałyby na weryfikację czy wielkości te są prawidłowe, czy też nie. Nadto analiza ta - wbrew przepisom prawa - w sposób całkowicie dowolny wyłącza z obszaru analizowanego 11- i 12-kondygnacyjne budynki, które znajdują się na działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej (ul. S.), a zatem muszą być brane pod uwagę przy ustaleniu spełnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Organy orzekające w niniejszej sprawie pominęły zasadę wynikającą z §§ 4, 5, 6 i 7 rozporządzenia dotyczącą wyznaczania parametrów zabudowy na podstawie średniego wskaźnika, jak również nie rozważyły możliwości zastosowania odstępstw od wyznaczenia tych parametrów na tej zasadzie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Skoro jedynym kryterium wymiaru sprawiedliwości należącym do sądów jest zgodność z prawem (legalność) przedmiotu zaskarżenia, to sąd uchyli zaskarżony akt administracyjny w okolicznościach ściśle wskazanych przez art. 145 p.p.s.a. Jeżeli natomiast okoliczności te nie występują, sąd ma obowiązek oddalić skargę.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że nie każde naruszenie prawa materialnego bądź procesowego skutkuje uchyleniem decyzji. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

O wpływie na wynik sprawy można mówić w sytuacji, że gdyby naruszenie przepisów nie miało miejsca, to prawdopodobnie organ wydałby decyzję o odmiennej treści. Obowiązkiem Sądu jest więc nie tylko wskazanie przepisów prawa materialnego bądź procesowego, którym organ uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń tych przepisów na wynik sprawy administracyjnej podejmowanej w zaskarżonym akcie przez organ.

Warunkiem zastosowania wskazanych przepisów jest spełnienie hipotezy normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w postaci stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania przez organ administracji mającego wpływ bądź istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli sąd nie stwierdzi naruszenia tych przepisów przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2016 r., II GSK 2511/14, Legalis; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., FSK 1471/04, Legalis). Tę jakościową różnicę sąd administracyjny jest obowiązany wykazać w uzasadnieniu wyroku i odpowiedzieć na pytanie, jakie naruszenie przepisów prawa materialnego bądź istotne naruszenie przepisów postępowania ma przełożenie na stosowanie przepisów prawa w konkretnej sprawie

Sąd nie może zastosować przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a., gdy nie ma absolutnej pewności, jaki wpływ na wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści miało naruszenie przepisów prawa materialnego bądź procesowego. Pogląd przeciwny prowadziłby do stanu, w którym sąd administracyjny uchyla decyzję z powodu naruszenia prawa materialnego bądź procesowego przez organ, nie znajdując wpływu stwierdzonych naruszeń na wynik sprawy, zatem uchyla zaskarżony akt niejako na wszelki wypadek.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 12 grudnia 2018 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi oraz garażem podziemnym i infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek nr [...], [...] obr. [...] przy ul. S. w G.

Zaskarżone decyzje wydane zostały w postępowaniu prowadzonym na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Z bezspornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dla terenu, na którym znajdują się przedmiotowe działki, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu organy administracji rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy procedowały na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2).

Materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć był art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy ma rozstrzygnąć przede wszystkim o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r. (II OSK 717/17, LEX nr 2456034), podkreślił, że celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości, bez jakiejkolwiek kontroli organów administracji publicznej. W toku tego postępowania dochodzi zatem do konfrontacji oczekiwań inwestora określonych we wniosku z możliwościami prawnymi. Brak ich zbieżności natomiast musi zaowocować odmową ustalenia warunków.

Warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, określa art. 61 u.p.z.p. W związku z tym, że zachowanie ładu przestrzennego stanowi zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1), w pierwszej kolejności ustawodawca wydanie decyzji uzależnił w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. od spełnienia warunku polegającego na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunek ten musi zostać spełniony łącznie z pozostałymi warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2–5.

Właściwy organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję tylko wówczas, gdy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz powiązanym z nim konkretnym przepisom prawa powszechnie obowiązującego i ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki.

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się wyłącznie do kwestii czy zamierzona inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Przystępując do ustalenia, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji, aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych funkcjach i parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 20.08.2013 r., II OSK 838/12, LEX nr 1559916). Jednocześnie obiekt znajdujący się na terenie sąsiadującym musi być zrealizowany w taki sposób, aby możliwe było ustalenie tych funkcji, parametrów, cech i wskaźników, w tym musi być obiektem legalnym, czyli wykonanym zgodnie z wymogami Prawa budowlanego.

W celu zweryfikowania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, wyznacza się obszar analizowany wokół działki objętej wnioskiem i w jego granicach przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

W przedmiotowej sprawie sporządzona analiza urbanistyczna w sposób prawidłowy, zgodny z § 3 ust. 1 rozporządzenia wyznacza obszar analizowany wokół działki objętej wnioskiem. Poza sporem pozostaje, iż tak wyznaczonym obszarze znajduje się zabudowa wielorodzinna 11 i 12 kondygnacyjna. Jednakże Sąd podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, iż zabudowa ta nie pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy objętej wnioskiem Skarżącej.

Organy przyjęły bowiem, iż zabudowa, o której wyżej mowa znajduje się w innej - odrębnej jednostce urbanistycznej. Z akt sprawy wynika, iż zabudowa wielorodzinna 11 i 12 kondygnacyjna znajduje się po drugiej stronie ulicy S. w G., w której to zlokalizowane jest duże osiedle mieszkaniowe. Natomiast po tej stronie ulicy S., na której znajdują się działki objęte wnioskiem Skarżącej zlokalizowana jest znacznie niższa zabudowa usługowa oraz mieszkaniowa (średnio 4 kondygnacje). Te różnice w sposobie zagospodarowania obszarów po dwóch stronach ulicy S. pozwalają na stwierdzenie, iż stanowią one odrębne jednostki urbanistyczne. Jak wyżej wspomniano celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o "ładzie przestrzennym" - należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Tym samym Sąd podziela stanowisko organów, iż teren objęty obszarem analizowanym wyznaczonym w niniejszej sprawie zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w części na której zlokalizowano budynki wielogodzinne 11 i 12 kondygnacyjne (po drugiej stronie ulicy S.), nie mógł stanowić odniesienia dla określenia wymagań dotyczących planowanej (nowej) zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Podstawowym dowodem służącym organom dla ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta sporządzona w niniejszej sprawie przez architekt A. G. (k. 6 – 8 akt organu I instancji) wbrew stanowisku strony skarżącej odpowiada w pełni warunkom określonym w przepisach rozporządzenia. Przedstawia ona szczegółową charakterystykę otoczenia planowanej inwestycji, która uzasadnia zawarty tam wniosek, iż "Planowana zabudowa polegająca na budowie mieszkalnego wielorodzinnego wraz z częścią usługową odstaje od zabudowań sąsiednich stanowiących zabudowę mieszkaniową i usługową, w sposób nie dający pogodzić się z zastanym ładem przestrzennym, głównie w zakresie parametrów, gabarytów i współczynników tej zabudowy.".

Stosownie do wymagań rozporządzenia w analizie, o której wyżej mowa wyznaczono obowiązująca linię zabudowy dla planowanej inwestycji. Na podstawie określonych nieruchomości zlokalizowanych w analizowanym obszarze przyjęto średni wskaźnik powierzchni zabudowy, odrębnie dla funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej (0,23) oraz usługowej (0,33), a także łączny dla obu tych funkcji (0,28). Stwierdzono tam, iż "szerokość elewacji budynków w obszarze analizowanym jest bardzo zróżnicowana", nie określając z tej przyczyny liczbowo tego parametru pod warunkiem zachowania zasad zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na podstawie wymienionych nieruchomości znajdujących się w analizowanym obszarze stwierdzono, iż średnia wysokość zabudowy kształtuje się na poziomie 4 kondygnacji. Zatem ze sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż wskazana przez wnioskodawcę powierzchnia zabudowy (0,37) oraz wysokość zabudowy (od 7 do 10 kondygnacji) nie przystają do parametrów istniejących w analizowanym obszarze, które mogą stanowić punkt odniesienia.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu organy obu instancji doszły do prawidłowych wniosków odnośnie tego, że planowana przez Skarżącą zabudowa terenu nie spełnia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania, co uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, co było wystarczającą przesłanką uzasadniającą odmowę ustalenia warunków zabudowy.

Reasumując, prawidłowe wykazanie przez organy orzekające w niniejszej sprawie braku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uprawniało do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem, a w konsekwencji uzasadniało oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.