Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 805/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2015r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. sp. k. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 68 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w układzie bliźniaczym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta Powiatu W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce A. Spółka z o.o., Spółka Komandytowa z/s w I. pozwolenia na budowę 68 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w układzie bliźniaczym wraz z niezbędnymi instalacjami (w tym cztery lokale usługowe w budynkach Nr 71, 72, 73, 74), 32 garaży w układzie bliźniaczym wraz z drogami dojazdowymi, miejscami postojowymi, dojściami do budynków, ogrodzeniami oraz zielenią urządzoną, na dz. nr 475/5, 475/7 obręb I., jednostka ewidencyjna S. – obszar wiejski. W decyzji wskazano, że obszar oddziaływania obiektów obejmuje nieruchomości o numerach geodezyjnych: 475/5, 475/7, 475/8, 473/1, 475/6, 453 obręb I., gmina S.. W decyzji oprócz inwestora określono także jako pozostałe strony postępowania: C. M., J. M., J. D., D. Służbę Dróg i Kolei we W. i Gminę S..

Odwołania od powyższej decyzji złożyły Gmina S. i J. D.. Gmina S. zarzuciła zaskarżonej decyzji, iż nie uwzględnia w swej treści ważnego interesu społecznego jakim jest zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc wypoczynku dla dzieci, młodzieży oraz osób starszych. Przy czym podniosła, że Gmina nie posiada gruntów, na których mogłaby urządzić takie tereny publiczne.

W odwołaniu J. D. zawarto szereg różnych zarzutów, w tym m.in. niezgodność projektowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest ściśle określona, jako jednorodzinna wolnostojąca i jednorodzinna bliźniacza. Nie można w ocenie odwołującego projektować czerech lokali w jednym budynku, gdyż m.p.z.p. dopuszcza jedynie dwa lokale mieszkalne w jednym budynku.

W piśmie z dnia 30 lipca 2014 r., skierowanym do Burmistrza S., Wojewoda D. wezwał do wykazania interesu prawnego Gminy S. do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na to zapytanie (pismo z dnia 8 lipca 2014 r.), nie udzielono żadnych wyjaśnień w tym zakresie, lecz zawarto o świadczenie o cofnięciu odwołania z uwagi na uzgodnienia dokonane z inwestorem satysfakcjonujące burmistrza.

Również J. D. w piśmie z dnia 4 sierpnia 2014 r. cofnął odwołanie wskazując, że zawarł porozumienie z inwestorem w którym jego interesy jako właściciela działki sąsiedniej będą wystarczająco chronione.

Postanowieniem z dnia [...] r.(Nr [...]) Wojewoda D. odmówił uwzględnienia wycofania odwołań, wskazując że ze wstępnej weryfikacji akt sprawy wynika, iż planowana inwestycja narusza ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pouczono, że postanowienie jest niezaskarżalne w drodze zażalenia.

Następnie decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D., po rozpatrzeniu obu odwołań uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w ustaleniach faktycznych organ podał za Burmistrzem S., że inwestor w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji zrealizował już osiedle, na którym powstały 74 domy w zabudowie szeregowej – etap I, 66 lokali mieszkalnych – etap II, kilkadziesiąt lokali mieszkalnych – etap III (planowane zakończenie na jesień 2014r.) i kolejne 68 lokali mieszkalnych – etap IV(planowane zakończenie na koniec 2014 r.). Wskazał również, że z pisma Gminy S. cofającego odwołanie wynika, że inwestor zobowiązał się do utworzenia na terenie działki nr 473/1 w I. ogólnodostępnego terenu – placu zabaw przeznaczonego dla nowoprojektowanego osiedla oraz osiedli już istniejących, a następnie przekazania działki na rzecz Gminy.

Natomiast w rozważaniach organu odwoławczego podniesione zostało, że objęte opracowaniem projektowym działki nr 475/7 i 475/5 w I., położone są na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru zlokalizowanego we wsi I., w Gminie Ś. – oznaczonego symbolem A, przyjętego uchwałą Rady Gminy Ś. z dnia [...] r. nr [...], opublikowaną w [...]. Z rysunku planu wynika, ze działka nr 475/7 położona jest na terenie opisanym symbolem 1 MN/U, dla którego ustalono następujące przeznaczenie: 1) podstawowe: a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolno stojąca, b) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna bliźniacza; 2) dopuszczalne: a) usługowa działalność gospodarcza nieuciążliwa, b) usługi nieuciążliwe w zakresie rzemiosł, rolnictwa i ogrodnictwa, c) obiekty socjalno-biurowe, związane z prowadzoną działalnością, d) obiekty magazynowo-składowe, związane z prowadzoną działalnością, e) ulice wewnętrzne, place, zespoły parkingowe, f) urządzenia towarzyszące, g) urządzenia infrastruktury technicznej (§ 9 ust. 1 i ust. 2 tekstu planu).

W rozpatrywanej sprawie organ powziął wątpliwości, czy zaprojektowane obiekty stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe w układzie bliźniaczym.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, pod pojęciem budynku należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Natomiast przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego). Przy czym przepisy prawa nie zawierają odrębnych definicji pojęć zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej, bliźniaczej, czy szeregowej. Praktyka architektoniczna wypracowała takie rozumienie tych pojęć, że pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej, rozumie się budynki, które żadną ścianą nie przylegają do siebie nawzajem. Z kolei pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej rozumie się dwa budynki (zazwyczaj w zwierciadlanym odbiciu), które stykają się jedynie ze sobą na całej długości jednej ze ścian, tworząc pary. Natomiast pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej rozumie się ciąg poszczególnych budynków stykających się ze sobą przeciwległymi ścianami.

W przedmiotowym projekcie budowlanym zaprojektowano w zasadzie 4 typy zabudowy, stanowiące pary budynków w zwierciadlanym odbiciu w następujących układach: budynek A wraz z budynkiem A', budynek B wraz z budynkiem B', a także budynek Cl wraz z budynkiem C2 oraz budynek C3 wraz z budynkiem C4. Poszczególne typy różnią się m.in. powierzchnią zabudowy. Każdy budynek w parze posiada - rozdzielony dylatacją - odrębne fundamenty oraz odrębne, niezależne ściany szczytowe na styku budynków. Budynki A, A', B i B' są budynkami mieszkalnymi, w których przewidziano jedno mieszkanie na parterze, a drugie na piętrze, do których prowadzą odrębne wejścia. Natomiast budynki C1, C2, C3 i C4 są budynkami, w których parter przeznaczony jest na usługi, a kondygnacja wyższa wraz z poddaszem na mieszkanie, które także posiadają odrębne wejście. Należy dodać, że mieszkania w poszczególnych budynkach nie stanowią samodzielnie konstrukcyjnej całości (np. posiadają wspólny strop) i nie mogą zostać rozdzielone konstrukcyjnie do odrębnego funkcjonowania.

W niniejszej sprawie mieszkania na kondygnacjach wyższych skomunikowane są z terenem za pomocą zewnętrznych jednobiegowych lub dwubiegowych klatek schodowych. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, poszczególne pary budynków odległe są od innych par o następujące odległości: pary budynków AA' o 2,8 m i o 3 m, pary budynków BB' o 2,6 m i o 2,7 m, a parę budynków C1C2 oddziela od pary budynków C3C4 odległość 2,2 m. We wskazanych przestrzeniach zostały zaprojektowane zewnętrzne klatki schodowe dwubiegowe pomiędzy parami budynków AA' i BB' oraz jednobiegowa klatka jako łącząca segmenty opisane literą C. Przy czym należy zauważyć, iż klatki te zostały zaprojektowane jako wspólne, łączące dwa mieszkania z dwu odrębnych par budynków. W ocenie organu, może to oznaczać, iż budynki w poszczególnych parach nie stanowią konstrukcyjnie odrębnych całości, bowiem budynki te - a konkretnie mieszkania na piętrze - nie mogą samodzielnie funkcjonować bez wspólnej klatki schodowej przeznaczonej także do obsługi mieszkania na piętrze, lecz usytuowanego w zupełnie innym, odrębnym budynku. Mając na względzie przywołaną powyżej definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w przypadku konkretnego segmentu bliźniaka, którego zewnętrzna klatka schodowa stanowi element składowy zarówno tego segmentu jak i innego budynku bliźniaczego, powstaje wątpliwość w kwestii warunku, odrębności, samodzielności konstrukcyjnej takiego segmentu.

Powyższa kwestia powinna zostać poddana pod rozwagę organu pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu, tak aby w sposób jednoznaczny przesądzić, czy projektowana zabudowa stanowi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną bliźniaczą.

W dalszej kolejności organ wskazał, że dla przeznaczenia podstawowego w planie zapisano; "ustala się co najmniej 2 miejsca postojowe dla samochodów osobowych, wliczając w to garaż, na każdej działce", a jako warunek dopuszczenia przeznaczenia na tym terenie pn. "ulice wewnętrzne, place, zespoły parkingowe" wskazano, że należy zaplanować parkingi przyjmując następujące standardy - jedno stanowisko na 25 m2 powierzchni użytkowej obiektów usługowych (§ 9 ust. 3 pkt 2 i ust. 6 pkt 5 tekstu planu).

Przedmiotowy projekt budowlany przewiduje - na objętej inwestycją działce budowlanej nr 475/7 - 157 miejsc postojowych (łącznie z miejscami postojowymi w garażach) do obsługi 144. lokali mieszkalnych wchodzących w skład docelowo 74 budynków dwu lokalowych oraz 320. m2 powierzchni użytkowej usług. Przy czym 6 budynków dwu lokalowych (12 mieszkań) ze wskazanej wyżej liczby budynków oraz garaż z dwoma miejscami postojowymi - z uwagi na kolizję z istniejącą linią elektroenergetyczną 20 kV (przewidzianą do późniejszego skablowania) - inwestor wskazał, że będą realizowane w późniejszym etapie (etap IVb), a na obecnym etapie przewidział jedynie "rezerwę terenu" dla lokalizacji tych budynków. Na marginesie organ wskazał, że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują potencjalnej możliwości zlokalizowania na projekcie zagospodarowania terenu "rezerwy terenu" przeznaczonej dla konkretnego celu inwestycyjnego, nie objętego danym opracowaniem projektowym. Ponadto w opisie wskazano, że dodatkowo (poza bilansem) na terenie osiedla zaprojektowano 10 stanowisk postojowych dla osób niepełnosprawnych.

Szczegółowa analiza ustaleń planu w kontekście przedmiotowego zamierzenia budowlanego w ocenie Wojewody prowadzi do wniosku, że planowana ilość 157 miejsc postojowych (łącznie z garażami) jest niezgodna z ustaleniami planu w tym zakresie.

W niniejszej sprawie do ustalenia niezbędnej ilości miejsc postojowych, w pierwszej kolejności konieczna jest właściwa interpretacja zapisu, że w planie "ustala się co najmniej 2 miejsca postojowe dla samochodów osobowych, wliczając w to garaż, na każdej działce". Tego zapisu nie można odczytywać, zgodnie z jego literalnym brzmieniem. W rozpatrywanej sprawie nie można uznać, że w sytuacji, gdy teren zainwestowania kubaturowego to znacznych rozmiarów jedna działka, zatem dla planowanych 68. budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej oraz usług o 320 m2 powierzchni użytkowej, zgodnie z planem wystarczyłoby zabezpieczenie dwóch miejsc postojowych. Co do zasady wyznacznikiem wymaganej ilości miejsc postojowych dla danego terenu jest w przypadku lokalizacji budynków z lokalami mieszkalnymi zaplanowana ilość tych lokali, a w przypadku planowanych usług, przyjęty wskaźnik powierzchniowy, dotyczący powierzchni użytkowej, a w rozpatrywanej sprawie jest to na jedno stanowisko 25 m2 powierzchni użytkowej obiektów usługowych.

Skoro przeznaczenie podstawowe tego terenu stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolno stojąca i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna bliźniacza, to tym samym z ustaleń planu wynika, że dla każdego lokalu mieszkalnego należy przewidzieć co najmniej po 2 miejsca postojowe dla samochodów osobowych i nie ma w tej kwestii możliwości odstąpienia od tego wymogu. W kontekście wskazanych sformułowań planu, niedopuszczalna jest interpretacja, która w przypadku potencjalnej budowy na jednej działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego z jednym lokalem mieszkalnym, czy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi, wymagałaby zaprojektowania dla każdego z tych budynków po dwa miejsca postojowe. Takie odczytanie planu prowadziłoby do nierównego traktowania inwestorów.

Rozważając wskazane kwestie - organ II instancji zwrócił uwagę, że z dniem 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. zmiana ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która wprowadziła do Prawa budowlanego definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, której wcześniej nie było (ww. art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego). Natomiast wzmiankowany plan miejscowy został opracowany na podstawie nieobowiązującej obecnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), w sytuacji, gdy Prawo budowlane nie zawierało definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a co do zasady było przyjęte (jak sama nazwa wskazuje), że jeden budynek mieszkalny jednorodzinny, to taki w którym mógł być tylko jeden lokal mieszkalny (a nie dwa jak obecnie). Przedmiotowa uchwała Rady Gminy Ś. o przyjęciu planu została podjęta w dniu 29 maja 2003 r., a zatem w stanie prawnym, gdy nie było jeszcze obowiązującej obecnie definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Ponadto dla przedmiotowego terenu plan ustala (§ 9 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 ) następujące zasady podziału na działki budowlane: dla budynków wolno stojących: a) minimalną szerokość działki - 20.0 m, b) minimalną powierzchnię działki - 700.0 m, a dla budynków bliźniaczych: a) minimalną szerokość działki - 12.0 m, b) minimalną powierzchnię działki - 450.0 m2. Powyższe wymagania wskazują zatem w sposób pośredni na przewidzianą w planie na tym terenie intensywność zabudowy - zagęszczenie zabudowy (przy założeniu, że na każdą działkę przypada jeden budynek). Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, inwestor zaplanował duże nasycenie terenu działki planowaną zabudową. Wydzielenie ogrodzeniem - wraz z przynależnym mu terenem - pojedynczego budynku w parze, kształtuje się przy froncie o szerokości 7,45 m (6,1+1,35) na poziomie ok. 171 m2 (7,45x23). Jest to najmniejszy pod względem zarówno frontu, jak i powierzchni teren wokół pojedynczego budynku pary BB' wydzielony planowanym ogrodzeniem. Większość planowanych wydzieleń terenu ogrodzeniami poszczególnych budynków wskazuje, że jest znacznie mniejsza, niż powierzchnia 450 m2, przewidziana jako minimalna powierzchnia działki dla budynku bliźniaczego. W ocenie tutejszego organu zaplanowane duże nasycenie zabudową automatycznie powoduje ograniczenie terenu przeznaczonego na miejsca postojowe.

W zaistniałej sytuacji, przy uwzględnieniu 13 miejsc postojowych przeznaczonych na obsługę powierzchni usługowej (320:25≈13), dla objętych niniejszym projektem budowlanym 132 lokali mieszkalnych (144 minus 12 lokali mieszkalnych nie objętych przedmiotowym opracowaniem - etap IVb =132), zgodnie z wymaganiami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należało zaprojektować 264 miejsca postojowe (132x2=264), co łącznie stanowić powinno 277 (264+13=277) miejsc postojowych, licząc miejsca na poziomie terenu i w garażach. Tymczasem projekt przewiduje jedynie 155 miejsc postojowych dla samochodów osobowych (157 minus 2 miejsca garażowe nie objęte przedmiotowym opracowaniem - etap IVb=155). Należy dodać, że w bilansie tym nie może zostać uwzględnionych 10 miejsc postojowych przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych, bowiem przepisy techniczno-budowlane dopuszczają przybliżenie takich miejsc - w stosunku do innych miejsc postojowych - do okien budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi (§ 20 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Z tych też względów miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych nie mogą być wykorzystywane przez osoby pełnosprawne.

Szczegółowa analiza ustaleń planu w kontekście przedmiotowego zamierzenia budowlanego prowadzi do wniosku, że planowana ilość 157 miejsc postojowych (łącznie z garażami) jest niezgodna z ustaleniami planu w tym zakresie.

W dalszej kolejności wskazano na niezgodność inwestycji z ustaleniami planu w zakresie zaprojektowania dachów płaskich, jednopołaciowych w planowanych budynkach garażowych (patrz. rys. pt. "Rysunki garażu"). Garaże na samochody osobowe (których jednoznacznej lokalizacji nie określa się w planie) to, zgodnie z określeniem zawartym § 4 pkt 1 tekstu planu, urządzenia towarzyszące. Natomiast warunkiem dopuszczenia na terenie 1MN/U przeznaczenia pn. urządzenia towarzyszące, w tym przypadku garaży, jest m.in. obowiązek stosowania dachów stromych o spadku od 35° do 55°, o symetrycznych połaciach, krytych dachówką lub materiałem dachówko podobnym (§ 9 ust. 7 pkt 4 tekstu planu).

Projekt nie zawiera także analizy odnośnie spełnienia wymagań określonych w § 9 ust. 6 pkt 1 tekstu planu. Przepis ten stanowi, że warunkiem dopuszczenia przeznaczenia pn ulice wewnętrzne, place, zespoły parkingowe, jest zachowanie proporcji, by powierzchnia terenu zajęta przez przeznaczenie dopuszczalne nie przekroczyła 20% całkowitej powierzchni terenu 1MN/U (co należałoby odnieść do terenu objętej inwestycją działki nr 475/7).

W ponownie prowadzonym postępowaniu przez organ I instancji wyjaśnieniu powinna podlegać również kwestia statusu objętej inwestycją działki nr 475/5 w I., na której zaprojektowano 2 zjazdy na teren działki oraz 5 zjazdów na dwustanowiskowe zgrupowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Istotne będzie ustalenie, czy w sytuacji, gdy działka ta stanowi poszerzenie gminnej działki drogowej nr 453 dr, czy w tym przypadku działka ta nie powstała w wyniku podziału, w trybie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawą odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Ustalenie to rzutować będzie na inne aspekty postępowania o pozwolenie na budowę, w tym np. na treść oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Gminy, dotyczących powiększenia terenów zieleni, organ wskazał, że z obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych wynika, że wymóg zaprojektowania placów zabaw dla dzieci i miejsc rekreacyjnych dostępnych dla osób niepełnosprawnych, dotyczy tylko zespołu budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę (§ 40 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). W przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przepisy nie przewidują obwarowań w tym zakresie.

W skardze złożonej do WSA inwestor zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej k.p.a.) poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji tj. decyzji Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skarżącej, oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temuż organowi pierwszej instancji, pomimo, iż postępowanie to przeprowadzone było w sposób prawidłowy, bez naruszania przepisów prawa, a wydana decyzja odpowiada prawu,

2) niewłaściwe zastosowanie art. 137 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez uznanie, że w stanie faktycznym sprawy istniała podstawa do odmowy uwzględnienia wycofania odwołań złożonych od decyzji organu pierwszej instancji przez Gminę S. oraz J D, podczas gdy podstawa taka nie zachodziła, odwołania zostały skutecznie cofnięte, a postępowanie odwoławcze powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe zgodnie z normą art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.,

3) naruszenie art. 8 k.p.a. obligującego organ administracji publicznej do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, podczas gdy postępowanie odwoławcze prowadzone było z pominięciem zasady praworządności i sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy,

4) naruszenie art. 32 k.p.a. w związku z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594) poprzez uznanie, że odwołanie podpisane przez zastępcę Burmistrza S. zostało skutecznie złożone, mimo braku stosownego pełnomocnictwa;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (zwane dalej pr.bud.) poprzez zakwestionowanie wymaganej w powyższym przepisie zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także poprzez związaną z tym błędną wykładnię przepisów tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zlokalizowanego we wsi I., w gminie Ś. - oznaczonego symbolem "A", przyjętego uchwałą nr [...] (zwanego dalej m.p.z.p.), a w szczególności:

1) § 9 ust. 3 pkt 2) m.p.z.p. poprzez uznanie, że plan nakłada obowiązek zaprojektowania 2 miejsc postojowych dla samochodów osobowych na 1 mieszkanie, podczas gdy w przedmiotowych przepisach wymogu takiego nie zawarto,

2) § 9 ust. ust. 2 pkt 1) b) m.p.z.p. poprzez uznanie, że zaprojektowane budynki nie stanowią domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej.

Wskazując na powyższe uchybienia, wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

2) zasądzenie od skarżonego organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W wydanej decyzji skarżony organ nie wykazał, iż postępowanie przeprowadzone przez Starostę Powiatu Wrocławskiego naruszało normy prawa procesowego, a szczególnie w sposób rażący. Wojewoda D. w uzasadnieniu decyzji ograniczył się jedynie do wskazania wątpliwości, jakie w opinii organu odwoławczego powstają na tle regulacji art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud., a które dotyczą zgodności projektu budowlanego inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżony organ nie tylko nie wykazał rażącego naruszenia norm prawa procesowego przez organ pierwszej instancji, ale jedynie w sposób bardzo ogólny zakreślił swoje wątpliwości w zakresie rezultatu obowiązku sprawdzeń dokonywanych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w oparciu o art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. przed wydaniem stosownego pozwolenia na budowę. Natomiast jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia 26 czerwca 2014 r. Starosty Powiatu Wrocławskiego organ ten dokonał stosownych sprawdzeń w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. oraz z innymi obowiązującymi przepisami (w tym techniczno - budowlanymi), których wynik okazał się pozytywny i uzasadniał wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Oznacza to, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, a organ odwoławczy jedynie zakwestionował rezultat działań tego organu, przyjmując przy tym całkowicie błędną i dowolną interpretację przepisów.

II.

Skarżony organ nie tylko niewłaściwie zastosował normę art. 138 § 2 k.p.a., która w przedmiotowej sprawie nie powinna była być zastosowana, ale przede wszystkim nie zastosował normy, która powinna zostać zastosowana, tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze.

W wydanym postanowieniu z dnia [...] r. organ odmawiając uwzględnienia wycofania odwołań zaakcentował konieczność ochrony obiektywnego porządku prawnego i wskazał, że decyzja Starosty Powiatu W. narusza przywoływany powyżej art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud., stanowiący m.in. o wymogu zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie to, zdaniem organu odwoławczego miało dotyczyć niezabezpieczenia stosownej ilości miejsc parkingowych. Stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie jest jednak całkowicie dowolne i błędne.

III.

Niedostatek miejsc parkingowych był jedyną przesłanką braku zgody na cofnięcie odwołań, którą skarżony organ podniósł w wydanym postanowieniu z dnia [...] r.. Powyższa okoliczność uwypuklona została przez organ odwoławczy również w zaskarżonej decyzji z dnia [...] r., jednakże równocześnie z nią w decyzji podniesiono także inne aspekty, które w opinii skarżonego organu były wątpliwe z punktu widzenia zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na które jednak organ nie wskazał w wydanym wcześniej postanowieniu odmawiającym uwzględnienia wycofania odwołań.

Taki sposób prowadzenia przez skarżony organ postępowania administracyjnego godzi w wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy. Sytuacja w której skarżony organ odmawia cofnięcia złożonych odwołań, powołując się w wydanym postanowieniu na jedną konkretną okoliczność, a następnie w wydanej decyzji rozszerzając ją na inne nie wskazane w postanowieniu okoliczności, które jak wynika z uzasadnienia decyzji pod względem czasowym mogły i powinny być wzięte pod uwagę już w momencie wydania postanowienia, nie może mieć nic wspólnego z praworządnym prowadzeniem postępowania odwoławczego.

IV.

Odwołanie Gminy S. zostało podpisane przez osobę nieuprawnioną, tj. zastępcę burmistrza. W związku z tym organ wezwał Gminę S. do uzupełnienia pisma poprzez przedłożenie pełnomocnictwa. Gmina braku nie uzupełniła, natomiast wniosła o cofnięcie odwołania. Cofnięcie zostało podpisane przez Burmistrza S.. W tej sytuacji skarżony organ uznał, że Burmistrz S. zatwierdził czynność swojego zastępcy, a odwołanie Gminy zostało skutecznie wniesione. Trudno znaleźć podstawę prawną do takiego uznania. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje takiego trybu uzupełniania braków. Skoro Gmina nie uzupełniła pełnomocnictwa, należy uznać, że odwołanie nie zostało skutecznie wniesione, a działanie wojewody narusza prawo.

V.

Niezależnie od powyższych uchybień zasadzie ogólnej prawa procesowego, nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżonego organu co do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w zakresie niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a konkretnie braku dostatecznej ilości miejsc parkingowych - co było wskazane jako najistotniejsza okoliczność wydania decyzji kasacyjnej Wojewody D. z dnia [...] r. oraz jedyna przesłanka odmowy uwzględnienia cofnięcia odwołań przez J. D. i Gminę S..

Zdaniem skarżonego organu zapis powyższy należy jednak odczytywać w taki sposób, że powinny zostać zaprojektowane 2 miejsca postojowe dla każdego lokalu mieszkalnego. Zdaniem organu zapisu nie można odczytywać zgodnie z jego literalnym brzmieniem, bowiem (cyt.) "prowadziłoby to do kuriozalnej sytuacji". Dalej skarżony organ całkowicie dowolnie dokonuje interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadniając, dlaczego 2 miejsca postojowe dla samochodów osobowych powinny być przewidziane dla każdego lokalu mieszkalnego (mimo tego, iż w § 9 ust. 3 pkt 2 planu wyraźnie jest mowa o 2 miejscach postojowych na każdej działce). Organ odwoławczy ewidentnie wkracza w tym zakresie w kompetencje prawodawcy prawa miejscowego, wskazując, jaka - jego zdaniem - powinna być liczba miejsc parkingowych na obszarze objętym planem. Ponadto swoją argumentację próbuje wzmocnić, powołując się na zapisy § 9 ust. 4 pkt 1 i 2 m.p.z.p. ustalającego zasady podziału działek budowlanych w zakresie minimalnej ich wielkości pod budynki bliźniacze i związany z tym zarzut zbytniego zagęszczenia zabudowy przez skarżącą oraz wyjaśniając, że omawiany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony, gdy nie obowiązywała jeszcze definicja "budynku mieszkalnego jednorodzinnego". Zauważyć należy, iż również w tym zakresie wywody skarżonego organu są interpretacją rozszerzającą, a próba uzasadnienia poprzez brak definicji całkowicie nietrafna. Skoro bowiem definicja "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" została wprowadzona do Prawa budowlanego nowelizacją z dnia 27 marca 2003 roku, a plan miejscowy został uchwalony w maju 2003 roku, to niewątpliwie podmiot sporządzający plan znał już nową definicję budynku jednorodzinnego. Fakt, że nowelizacja wchodziła w życie w lipcu 2003 roku nie powinien mieć żadnego znaczenia dla starannego prawodawcy. Ponadto, w razie uznania, że zamiar autorów planu dotyczył innej definicji budynku jednorodzinnego, niż wprowadzona ww. nowelą do ustawy, Gmina S. miała ponad 10 lat na wprowadzenie zmian w tym zakresie. Skoro zatem nie zostało to dokonane, brak jest podstaw do przyjęcia, że prawodawca miejscowy miał co innego na myśli, niż to w sposób jasny i jednoznaczny wyraził w planie miejscowym.

Należy podnieść, iż odczytywanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, wbrew jego wyraźnej treści, nie może mieć miejsca w demokratycznym państwie prawa. Przy interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można podzielić rezultatu wykładni sprzecznego z wykładnią gramatyczną. Z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dochodzi do wiążącego podmioty władzy, w tym administracji, oraz podmioty spoza systemu władzy (osoby fizyczne i ich organizacje) ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu na określony w tym planie cel".

Należy wskazać, że ustalenia skarżonego organu w zakresie przepisów planu zagospodarowania przestrzennego są błędne i całkowicie dowolne, gdyż są wyraźnie sprzeczne z treścią tego planu. Skarżący zaprojektował ilość miejsc parkingowych zgodną z wymogiem zawartym w § 9 ust. 3 pkt 2) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. 157 miejsc postojowych do obsługi 144 lokali mieszkalnych wchodzących docelowo w skład 74 budynków oraz 320 nr powierzchni usługowej. Wypełnia to wymagania planu (2 miejsca postojowe na działkę) oraz zaspokaja interesy mieszkańców planowanych lokali. Nie zaistniała zatem niezgodność projektu budowlanego z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt.1 pr.bud.

Niezależnie od powyższych naruszeń skarżonego organu, w zakresie niewłaściwego zastosowania czy też niezastosowania w ogóle norm prawa procesowego, a także niewłaściwego zastosowania oraz błędnej wykładni prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, kwalifikujących wydaną decyzję do jej uchylenia - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., zawiera ona również następujące wady w zakresie kwestionowanej zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

VI.

W zakresie wątpliwości organu odwoławczego dotyczących zaprojektowanej zabudowy jako mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej, należy podkreślić, iż powyższa kwestia przedstawiona przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wynika z błędnej analizy stanu faktycznego sprawy oraz stosowanych przepisów prawa. Zdaniem skarżącej nie istnieją jakiekolwiek wątpliwości, że zaprojektowane budynki stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe w układzie bliźniaczym, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 3 pkt 2a pr.bud. oraz w § 9 ust. 2 pkt 1 lit. b m.p.z.p. Budynki te spełniają bowiem wszystkie wymogi niezbędne dla uznania ich za budynki mieszkalne jednorodzinne. Służą one bowiem zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych oraz stanowią konstrukcyjnie samodzielną całość, co jak podkreśla się w doktrynie stanowi o uznaniu budynku za mieszkalny jednorodzinny (zob. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013). Wskazana przez organ odwoławczy wątpliwość w zakresie braku odrębności oraz samodzielności konstrukcyjnej jest nieuprawniona, ponieważ zaprojektowanie wspólnych klatek schodowych nie przekreśla samodzielności konstrukcyjnej budynku. Rozdzielenie klatki schodowej prowadzącej do dwóch odrębnych budynków nie spowoduje żadnych konsekwencji ani dla konstrukcji, ani dla samodzielności tego budynku. Połączenie tych klatek jest spowodowane wyłącznie zamierzeniem architektonicznym i jest spójne z innymi elementami architektonicznymi budynków.

Trzeba także podkreślić, że nawet organ odwoławczy nie kwestionuje, że brak jest przepisów, które można by zastosować do omawianego problemu. Organ odwołuje się jedynie do praktyki architektonicznej, która z pewnością nie może być uznana za źródło prawa. W dodatku nawet zacytowana przez organ definicja zabudowy bliźniaczej: "dwa budynki stykające się ze sobą jedynie na całej długości jednej ze ścian, tworząc pary", jest spójna z projektem budynków przedstawionym przez skarżącą.

W związku z tym brak jest jakichkolwiek podstaw aby uznać, że doszło do naruszenia przepisów prawa poprzez niezgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym uznanie tej okoliczności za podstawę do uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę i zobowiązania organu I instancji do rozważenia ww. kwestii, jest bezzasadne i pozbawione podstaw prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sąd administracyjny kontroluje tylko legalność zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodność z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. Nr 2012, poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy zostanie stwierdzone naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, przy wydaniu kwestionowanej decyzji przez organ odwoławczy nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winny jej uchyleniem.

Z uwagi na okoliczność, że w przedmiotowej sprawie organ II instancji wydał rozstrzygnięcie kasacyjne, o którym mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, należało w pierwszej kolejności zbadać czy w sprawie zaistniały przesłanki ustawowe do wydania takiej decyzji administracyjnej. Cechą charakterystyczną orzeczenia kasacyjnego jest to, że organ odwoławczy w orzeczeniu nie rozstrzyga istoty sprawy, tylko uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Orzeczenie kasacyjne jest dopuszczalne tylko w sytuacji zaistnienia kumulatywnie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., tj. stwierdzenia przez organ odwoławczy, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Samo zatem ustalenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, niezbędne jest bowiem jednoczesne zaistnienie drugiej z obligatoryjnych przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. tj. wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a więc że organ I instancji nie wyjaśnił (naruszając przepisy postępowania) sprawy w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. W sytuacji wystąpienia obu wskazanych przesłanek, organ II instancji przekazując sprawę organowi I instancji, zgodnie z ar. 138 § 2 k.p.a. zd. 2, powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W tym miejscu należy wskazać, iż instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego organu II instancji chroni prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, a więc prawo strony do realizacji wyrażonej w art. 15 k.p.a. i doprecyzowanej w art. 127 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie organ II instancji uchylając decyzję Starosty Powiatu W. i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia, podjął decyzję kasacyjną, uznając że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Również zdaniem Sądu, przesłanki te wynikają z wystarczająco i przekonująco umotywowanego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego.

Na wstępie rozważań należy odnieść się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 137 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie pism odwołujących się, w których cofnęli wniesione odwołania.

Zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie może uwzględnić cofnięcia odwołania, jeśli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej zgodności z prawem, jak i interesem społecznym, a zatem nie prowadzi wprost do umorzenia postępowania odwoławczego (vide: wyrok NSA z dn. 22 sierpnia 2000 r. sygn. II SA/Ga 1857/98, wyrok NSA z dn. 3 grudnia 1998 r. sygn. I SA 440/98). A zatem w każdym przypadku, przed podjęciem decyzji na skutek cofnięcia odwołania, organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji pod względem zgodności z prawem (legalności), jak również z interesem społecznym (celowości). Wprowadzenie do konstrukcji prawnej odwołania ograniczonej rozporządzalności oznacza, że celem tego środka zaskarżenia jest nie tylko ochrona praw podmiotowych jednostki, ale i obiektywnego porządku prawnego. Podkreślić przy tym należy, iż zgodnie ze stanowiskiem doktryny wystarczy zwykłe naruszenie prawa lub interesu społecznego przez zaskarżoną decyzję - aby cofnięcie odwołania było niedopuszczalne. W piśmiennictwie wyrażono również pogląd, że "art. 137 k.p.a. czyni z oświadczenia strony o cofnięciu odwołania sprawę podlegającą rozstrzygnięciu przez organ prowadzący postępowanie" (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 159). W konsekwencji dosyć powszechnie przyjmuje się, że organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć "sprawę cofnięcia odwołania" w ten sposób, że albo uwzględni cofnięcie odwołania w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, albo odmówi uwzględnienia cofnięcia odwołania w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie; (np. wyrok NSA w Lublinie z dnia 18 października 1996 r., I SA/Lu 55/96, LEX nr 28510).

W niniejszej sprawie Wojewoda D. badając przesłanki wynikające z art. 137 k.p.a. ocenił, że skuteczne cofnięcie odwołań doprowadziłoby do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji naruszającej przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zaprojektowanej ilości miejsc parkingowych. Taki rezultat wstępnego badania zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu, nie tylko upoważniał ale wręcz obligował organ odwoławczy do nieuwzględnienia złożonych oświadczeń woli o cofnięciu odwołań. Sąd podziela także ocenę organu odwoławczego co do znaczenia pisma cofającego odwołanie - wniesionego przez Burmistrza - jako potwierdzającego także czynność skutecznego wniesienia odwołania przez jego zastępcę.

Nie jest słuszny przy tym zarzut, iż w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w zakresie rozpatrzenia możliwości cofnięcia odwołań (art. 137 k.p.a.) organ podniósł tylko wadliwość dotyczącą ilości miejsc postojowych dla spornej inwestycji, zaś w postępowaniu głównym odwoławczym wykazał jeszcze szereg dodatkowych wadliwości decyzji organu I instancji i złożonego projektu budowlanego. Wyniki postępowania wstępnego prowadzonego w trybie art. 137 k.p.a. nie ograniczają bowiem organu odwoławczego co do zakresu ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zainicjowanej odwołaniem /ami (art. 15 k.p.a.).

Jak wykazało następnie przeprowadzone postępowanie odwoławcze, organ I instancji zatwierdzając przedłożony projekt budowlany i wydając pozwolenie na budowę dla wnioskowanej inwestycji, naruszył przepisy obowiązującego dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie to miało niewątpliwie miejsce w zakresie zaprojektowania garaży z dachami płaskimi, gdy tymczasem z przepisu § 9 ust. 3 pkt 4 m.p.z.p. (dla przedmiotowego terenu 1MN/U) wynika obowiązek "stosowania dachów stromych o spadku od 35º do 55º, o symetrycznych połaciach, krytych dachówką lub materiałem dachówkopodobnym".

Prawidłowa jest również analiza i wynikające z niej wnioski organu odwoławczego w zakresie interpretacji zapisów § 9 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 m.p.z.p. odnoszące się do intensywności zabudowy. Przepis ten ustala zasady podziału na działki budowlane, co oznacza, że wprowadza tym samym wymogi co do intensywności planowanej zabudowy. W przypadku budynków bliźniaczych zapisy planu ustalają minimalną szerokość działki na 12 m i minimalną powierzchnię takiej działki na 450 m. Zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu – w razie potrzeby – zamieszcza się rezerwę i podział terenu wynikający z programu całego zamierzenia budowlanego oraz przewidywanej rozbudowy. Zamieszczony w projekcie budowlanym, projekt zagospodarowania działki i projekt podziału terenu nie jest do końca czytelny w ocenie Sądu, w kontekście zapisów m.p.z.p. odnośnie planowanych wielkości przyszłych działek budowlanych. Oznacza to, że organ I instancji powinien ocenić tą kwestię również odnosząc się do intensywności planowanej zabudowy. Zagadnienie to dokładnie zobrazował Wojewoda Dolnośląski na stronie 5 zaskarżonej decyzji, wskazując, że dla pojedynczego budynku pary BB´ pow. działki wyniesie 171 m² przy froncie 7,45m x 23m, a więc nie zostaną zachowane wielkości określone § 9 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 m.p.z.p.

Nie jest natomiast słuszne stwierdzenie organu odwoławczego zamieszczone na str. 4 decyzji, że "przepisy prawa budowlanego nie przewidują możliwości zlokalizowania na projekcie zagospodarowania terenu "rezerwy terenu", przeznaczonej dla konkretnego celu inwestycyjnego, nie objętego danym opracowaniem projektowym. Otóż, jak wyżej już zaznaczone zostało taka rezerwa jest dopuszczalna na podstawie § 8 ust. 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, jeżeli to wynika z programu całego zamierzenia budowlanego oraz przewidywanej rozbudowy.

Problematyczne jest natomiast, w kontekście zapisów i wymogów powołanego m.p.z.p. odnoszących się do zabudowy bliźniaczej, zaprojektowanie wspólnych konstrukcji schodów dla dwóch osobnych budynków, które to obiekty następnie wydają się łączyć za pomocą kolejnych wspólnych schodów także w dalszych segmentach budynków. W tym zakresie nie wyjaśniono w projekcie jak należy traktować tą konstrukcję łączącą budynki, a organ I instancji nie rozważył tych kwestii w kontekście zapisów m.p.z.p. Sięgając do typologii budownictwa jednorodzinnego, zauważyć należy, że domy jednorodzinne mogą być sytuowane jako wolno stojące, w zabudowie bliźniaczej, czy też w zabudowie szeregowej, ew. w zabudowie atrialnej (jednakże zabudowa ta ma miejsce w zasadzie w cieplejszych strefach klimatycznych). Należy poddać zatem szczegółowej analizie, to w jaki sposób zostały zaprojektowane budynki "bliźniacze" ze wspólnymi schodami. Słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy na potrzebę wyjaśnienia charakteru tych rozwiązań architektonicznych i jednoznaczne ustalenie, czy zabudowa ta ma charakter "bliźniaczy".

Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z kolei przepis art. 35 ust. 3 ww. ustawy przesądza, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Tak więc wszelkie wątpliwości związane z zachowaniem zgodności, o której mowa wyżej, organ ma obowiązek wyjaśniać w trybie art. 35 ust. 3 p.b. Naruszeniem przepisu art. 35 ust. 1 p.b. jest złożenie projektu budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia tego projektu w postaci, która nie pozwala na jednoznaczną ocenę, czy projekt ten pozostaje w zgodzie z przepisami prawa miejscowego. Tym bardziej naruszeniem przepisu art. 35 ust. 1 p.b. jest złożenie projektu budowlanego, którego zapisy wskazują, iż zgodność taka nie zachodzi.

Redakcja przytoczonych wyżej przepisów jest jasna i nie nasuwa kłopotów interpretacyjnych. Organ I instancji ma obowiązek dokonania sprawdzenia między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z obowiązującymi przepisami. W przytoczonym wyżej w przepisie, co wynika wprost z jego brzmienia, nie chodzi o stwierdzenie braku sprzeczności pomiędzy zapisami planu miejscowego a projektem budowlanym, ale stwierdzenie zgodności pomiędzy aktem prawa miejscowego jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego a składanym organowi przez inwestora projektem budowlanym.

Co więcej lektura przedłożonego projektu budowlanego zdaniem Sądu świadczy, iż zgodność taka jest co najmniej wątpliwa i wymaga wyjaśnienia przez organ I instancji a następnie należytego uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.).

W projekcie budowlanym określone zostały miejsca postojowe dla samochodów osobowych w ilości 157 łącznie z miejscami postojowymi w garażach do obsługi docelowo 74 budynków ( 144 lokali mieszkalnych) oraz 320m² pow. użytkowej usług. W § 9 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego normodawca gminny określił, że "ustala się co najmniej 2 miejsca postojowe dla samochodów osobowych, wliczając w to garaż, na każdej działce". Jak wynika z zapisu planu miejscowego Rada Gminy posłużyła się terminem "działki" w odniesieniu do określenia ilości miejsc postojowych. W niniejszej sprawie problem polega na tym, że przedmiotowe osiedle mieszkaniowe w fazie jego projektowania sytuowane jest na terenie objętym jedną dużą działką budowlaną i literalne odniesienie ww. zapisu planu do stanu faktycznego sprawy mogłoby doprowadzić do absurdu w planowaniu ilości miejsc postojowych na tym osiedlu i byłoby niezgodne wymogami § 18 rozporzadzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ).

Projektant przyjął i ustalił taką ilość miejsc postojowych jaka wynika z docelowej ilości mieszkań (144) i usług liczonych 1 m.p./ 25m² usług, plus poza bilansem 10 m.p. dla osób niepełnosprawnych.

W tej sytuacji w ocenie Sądu, jeśli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestię liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dla określonego rodzaju inwestycji, to projekt budowlany będzie podlegał ocenie zarówno pod kątem zgodności z zapisami miejscowego planu regulującymi to zagadnienie jak i pod kątem zgodności z wymogami wynikającymi z § 18 ust. 2 rozporządzenia.

Rozporządzenie w § 18 określa bowiem, iż przy zagospodarowaniu działki budowlanej należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, ale nie tylko nie określa literalnie liczby i sposobu urządzenia miejsc, jaka z takim zagospodarowaniem miałaby się wiązać, ale dodatkowo uzależnia ich określenie od sposobu przeznaczenia i sposobu zabudowy działki budowlanej. Przepis § 18 jest przepisem nieostrym, przy czym brak jest w nim wskazania określonej liczby minimalnej projektowanych miejsc.

Oznacza to, mającą potwierdzenie w zasadach racjonalności, konieczność indywidualnego podejścia do tego aspektu w odniesieniu do każdej inwestycji budowlanej, realizowanej na różnych nieruchomościach, o różnej wielkości i w różnym otoczeniu. Stanowisko takie zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 549/10 i stanowisko to WSA w składzie orzekającym w pełni podziela. W tej sytuacji sposób interpretacji organu odwoławczego w zakresie minimalnej wymaganej ilości miejsc postojowych (264 m.p.) nie znajduje aprobaty Sądu, gdyż organ II instancji swoją analizę odniósł jedynie do ilości planowanych lokali mieszkalnych (wymóg m.p.z.p. dotyczy działki) i pomnożył przez dwa miejsca postojowe(odnosząc to wymogów planu miejscowego). Tymczasem analiza ilości miejsc postojowych w zakresie obsługi budynków mieszkalnych - w warunkach tej sprawy – winna być dokonana nie tylko w oparciu o m.p.z.p. ale uzupełniająco z uwzględnieniem wymogów § 18 cyt. rozporządzenia.

Podzielić należy natomiast stanowisko Wojewody co do wadliwości projektu budowlanego w zakresie braku analizy odnośnie spełnienia wymagań określonych w § 9 ust. 6 pkt 1 tekstu planu miejscowego w zakresie działki nr 475/7.

W pełni słuszne jest także stanowisko organu odwoławczego w kwestii niewyjaśnienia przez organ I instancji sytuacji prawnej działki nr 475/5, na której zaprojektowano dwa zjazdy. Ustalenie to, w ocenie Wojewody ale także i Sądu orzekającego w tej sprawi, niewątpliwie będzie rzutować na ocenę złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W tej sytuacji organ II instancji, stwierdzając istotne naruszenie przez organ I instancji art. 7, 77 i 80 k.p.a. nie mógł dokonać samodzielnie ustaleń i wyjaśnień wszystkich wskazanych nieprawidłowości w dokumentacji inwestora, tj. z pominięciem trybu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, który ustawodawca zarezerwował tylko dla organu I instancji, gdyż w tej sytuacji organ odwoławczy naruszyłyby również zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).

Na marginesie już tylko wskazać należy, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., nie odniósł się w ogóle do obowiązujących zapisów m.p.z.p. i rozwiązań przyjętych w przedłożonym projekcie budowlanym.

Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu zaskarżona decyzja Wojewody Dolnośląskiego spełnia kryteria wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., co oznacza że nie narusza przepisów prawa.

W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.