Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 507/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 61  ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

P.Z., (dalej - skarżący, strona) zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., (dalej - SKO, Kolegium) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wskazana decyzja zapadła w następujących uwarunkowaniach faktycznych i prawnych ustalonych w aktach administracyjnych przedłożonych przez orzekający w sprawie organ.

Skarżący wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2019 r., który wpłynął do organu w dniu 20 sierpnia 2019 r., wystąpił do Wójta Gminy K. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, zbiornikiem szczelnym na nieczystości ciekłe, studni wierconej, nawierzchni utwardzonych i murków oporowych z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr ew. [...], obręb K. Pismem z dnia 23 sierpnia 2019 r. organ wezwał inicjatora postępowania do usunięcia braków formalnych wniosku, do czego ustosunkował się on pismem z dnia 12 września 2019 r.. Kolejnym wezwaniem datowanym na 24 września 2019 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia wniosku w zakresie zaopatrzenia w wodę, (studni wierconej). Do akt administracyjnych w dniu 14 października 2019 r. przedłożono opracowanie dotyczące możliwości poboru wód podziemnych do spożycia przez ludzi. Po skierowaniu do stron zawiadomienia z dnia 14 listopada 2019 r. o tzw. gotowości decyzyjnej, w dniu [...] r. Wójt Gminy W. M. wydał decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (aktualnie – Dz. U. z 2020 r., poz. 253 ze zm., dalej – k.p.a.), art. 4 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 i 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie - t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 296 z późn. zm., dalej - u.p.z.p. lub ustawa) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz.1588), odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, zbiornikiem szczelnym na nieczystości ciekłe, studni wierconej, nawierzchni utwardzonych i murków oporowych z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr ew. [...], obręb K. Po odnotowaniu czynności przeprowadzonych w sprawie organ I instancji przytoczył treść art. 61 u.p.z.p. zawierającego przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy i ustalenia obszaru analizowanego zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie podał, że szerokość frontu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako część dz. nr [...] - obręb K.określono na około 31m, przyjmując front od strony drogi wewnętrznej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...] -obręb K., bowiem z tej strony odbywać się miała obsługa komunikacyjna projektowanej inwestycji. Trzykrotna szerokość frontu ww. nieruchomości wyniosła 93m. Granica obszaru analizowanego została wyznaczona w odległości nie mniejszej niż 93m wokół terenu projektowanej inwestycji. Nie uwzględniono pełnego obrysu działek stanowiących drogi, ponieważ wybiega ona daleko poza granice obszaru analizowanego, a sposób jej zagospodarowania nie wpływa na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto nie uwzględniono terenów na południe od terenu inwestycji, stanowiących grunty rolne, które nie mają znaczenia dla wyników przeprowadzonej analizy ze względu na brak ich zainwestowania.

Analizując stan zainwestowania nieruchomości położonych w sąsiedztwie organ stwierdził, że na przyjętym do analizy terenie istnieje wyłącznie zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym. W związku z powyższym oceniono, że nie została spełniona przesłanka w zakresie kontynuacji funkcji.

Ustalając obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznaczono ją jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich i stwierdzono, iż na części działki nr [...] nie było możliwości wyznaczenia linii zabudowy ze względu na brak budynków na działkach sąsiednich. Rozważając dopuszczalne na gruncie przepisów rozporządzenia wyznaczenie linii nowej zabudowy, organ uznał, iż możliwe jest ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 4m od działki nr [...], która dla wnioskowanej inwestycji stanowić ma obsługę komunikacyjną.

Rozstrzygając problem wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustalono, iż na działkach zlokalizowanych w obszarze analizowanym intensywność zabudowy można było wyznaczyć jedynie w oparciu o budynek gospodarczy zlokalizowany na działce nr [...], obręb K. Intensywność zabudowy dla wskazanej nieruchomości wynosi 0,25. Zgodnie z wnioskiem inwestora w celu realizacji planowanej inwestycji wymagana byłaby intensywność zabudowy na poziomie 0,16 i taka intensywność została przez organ uznana jako możliwa do ustalenia.

Co do szerokości elewacji frontowej dostrzeżono, że w obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowej budynku (jedynego, który w obszarze analizowanym się znajduje) wyniosła 68,5m.. Jest to budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej i jego szerokość elewacji frontowej, z punktu widzenia konieczności zachowania spójności w gospodarowaniu przestrzenią, jest nieadekwatna w odniesieniu do budynku mieszkalnego. Ponadto wniosek określa realizację budynku o szerokości elewacji frontowej na poziomie 15m +/- 20%, co daje wartość maksymalną tego wskaźnika na poziomie 18m. Wartość ta w żadnym stopniu nie stanowi kontynuacji wartości wykreowanej przez jedyny budynek w obszarze analizowanym, który dodatkowo pełni zupełnie inną funkcję od planowanej. Zatem dla projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie można ustalić szerokości elewacji frontowej na poziomie 15m z tolerancją 20%.

Co do wysokości elewacji frontowej Wójt Gminy W. M. podał, że nie można było jej ustalić w oparciu o działki bezpośrednio sąsiadujące ze względu na brak występowania na nich zabudowy. Ze względu na dopuszczenie wynikające z § 7 ust. 3 rozporządzenia uznano za możliwe określenie powyższego parametru na poziomie max. 5m. Podobnie odnośnie geometrii dachu zauważono, że w obszarze analizowanym występuje jeden budynek z dachem płaskim, zaś we wniosku wskazano dach dwu lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci od 20° do 45°, kalenicy równoległej do frontu działki i wysokości całkowitej budynku do 10m. Wedle Wójta żaden z powyższych parametrów nie stanowi kontynuacji dla istniejącego na działce nr [...] budynku.

Zdaniem organu I instancji wnioskowana inwestycja nie kontynuuje funkcji oraz parametrów: szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki). Z kolei jako spełnione określono warunki: dostępu do drogi publicznej (poprzez drogę wewnętrzną oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]), uzbrojenia terenu jako wystarczającego dla zamierzenia budowlanego (inwestor wykazał możliwość zaopatrzenia w wodę z zasobów podziemnych), braku wymogu uzyskania zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze i nieleśne (część działki nr [...] obręb K. stanowi użytki LIII i ŁIV, planowana inwestycje będzie zlokalizowana na gruncie kl. ŁIV), inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wobec niespełnienia łącznie warunków art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p., a w konsekwencji brakiem możliwości ustalenia dla wnioskowanej inwestycji warunków zabudowy, projektu decyzji nie skierowano do opinii i uzgodnień. Zaznaczono przy tym, że wnioskodawca wniósł uwagi do projektu decyzji i zażądał rozszerzenia obszaru analizowanego i ujęcia w nim zabudowy znajdującej się na działce nr [...] oraz wskazał, że na terenie bezpośrednio sąsiadującym z częścią działki nr [...] obowiązuje mpzp zatwierdzony uchwałą Rady Gminy W.M. z dnia [...] r., nr [...] który cześć działki nr [...] przeznacza pod funkcję mieszkalną z możliwością uzupełnienia jej o usługi nieuciążliwe i oznacza go jako jednostkę 29MN. Pozostałe tereny po wschodniej stronie ulicy Łąkowej w ww. planie miejscowym charakteryzują się różnorodnością funkcji w zakresie usług i mieszkalnictwa i oznaczone zostały jako jednostki 12U, 28MN i 12U/MN.

Wójt Gminy W. M. po ponownym przeanalizowaniu sprawy uznał wnioskowane zmiany za bezzasadne. Jego zdaniem obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. Wnioskodawca wniósł o rozszerzenie obszaru analizowanego tak, aby w jego granicach znalazła się zabudowa na działce [...]. Potwierdzono, iż ustawodawca dopuścił poszerzenie obszaru analizowanego pod warunkiem zachowania pewnej urbanistycznej całości. Podejście takie daje możliwość racjonalnego gospodarowania przestrzenią i zachowania ładu. Organ posiłkując się poglądami judykatury nie znalazł uzasadnienia do poszerzenia granic tegoż obszaru.

W sporządzonym w terminie odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie: § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na błędnym przyjęciu, że inwestycja nie spełnia przesłanek ustalenia warunków zabudowy; art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji oraz naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administrujących. Autor odwołania szeroko uzasadnił podniesione zarzuty.

Po przekazaniu sprawy organowi II instancji w dniu 2 lipca 2020 r. SKO we W.wydało postanowienie nr [...], którym w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego zlecono organowi I instancji wykonanie analizy urbanistycznej obejmującej:

- część graficzną analizy (na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:1000), z wrysowanymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz granicami obszaru analizowanego wyznaczonymi zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), tj. wokół działki nr [...], obręb K.;

- część tekstową analizy uwzględniającą zabudowę i zagospodarowanie wszystkich działek objętych nowo wyznaczonym obszarem analizowanym;

- uzupełnienia akt pierwszoinstancyjnych o uproszczone informacje z rejestru gruntów dotyczące działek nowo objętych obszarem analizowanym.

Przy piśmie z dnia 15 lipca 2020 r. organ I instancji przekazał organowi II instancji żądane dokumenty. W dniu 28 lipca 2020 r. Kolegium zawiadomiły strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. SKO we W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu stanu sprawy oraz materialnoprawnych przesłanek decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ odwoławczy zauważył, że obszar analizowany jest niemal całkowicie pozbawiony zabudowy. Jedynym budynkiem jest budynek zlokalizowany na działce nr [...], o funkcji zagrodowej (tzn. część mieszkalna, połączona z zabudową gospodarską). Budynek ten nie daje żadnych podstaw w zakresie stwierdzenia kontynuacji funkcji, szerokości elewacji frontowej, wysokości okapu i geometrii dachu. Uzasadniając zajęte stanowisko podano, że planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie tworzy uporządkowanych relacji w zakresie funkcji z zabudową zagrodową. Funkcja zagrodowa często powoduje duże uciążliwości związane z prowadzeniem działalności rolniczej, w tym emisję zapachów, hałasu i innych zanieczyszczeń związanych z uprawą rolną. Także zabiegi agrotechniczne, w postaci stosowania środków ochrony roślin oraz nawożenia gleby, stanowią poważną uciążliwość dla zabudowy mieszkaniowej. Współistnienie funkcji zagrodowej oraz rolniczej z zabudową mieszkaniową nie tworzy uporządkowanych relacji w zakresie urbanistycznym, gospodarczym, społecznym, środowiskowym i kulturalnym. Co istotne, zabudowa zagrodowa nie tylko nie daje podstaw do stwierdzenia kontynuacji funkcji, ale również cech zabudowy. Zlokalizowane budynki zabudowy zagrodowej charakteryzują się bardzo dużymi wartościami w zakresie elewacji frontowej i powierzchni zabudowy. Stanowią one jeden zespół zabudowy, który swoimi gabarytami zdecydowanie odbiega od gabarytów planowanej zabudowy. W szczególności nie ma możliwości wyznaczenia wysokości budynku oraz geometrii dachu. Budynki w zabudowie zagrodowej charakteryzują się wysokością maksymalną na poziomie 6 m. Natomiast planowana inwestycja miałaby charakteryzować się wysokością na poziomie 10 m. W obszarze analizowanym nie ma tak wysokiego budynku. Dodatkowo planowana zabudowa ma mieć dach dwuspadowy lub wielospadowy, a budynki w zabudowie zagrodowej to budynki z dachem płaskim. W konsekwencji, w obszarze analizowanym brak jest zabudowy, która pozwalałaby na wyznaczenie cech zabudowy zakresie wysokości i geometrii dachu.

Działki zabudowane znajdują się poza obszarem analizowanym, w odległości 180-190m od działki zainwestowania w linii prostej, a przyjmując odległość drogową - ponad 250m. W tym przypadku, najbliższej zabudowy nie można utożsamiać z sąsiedztwem urbanistycznym. Podkreślono, że planowana zabudowa głęboko wnika w nieruchomości rolne, stanowiąc dezintegracyjną tkankę urbanistyczną. Pośrodku nieruchomości rolnych powstałby trzy budynki jednorodzinne, oddalone od najbliższego budynku jednorodzinnego o 160-210m, co nie może zyskać akceptacji.

Według Kolegium planowana inwestycja jest lokalizowana nie na terenach miejskich, ale wiejskich, stąd musi być inne spojrzenie na wartości urbanistyczne i krajobrazowe. Planowana inwestycja stanowiłaby negatywny przykład głębokiej, niespotykanej penetracji terenów rolnych, co ewidentnie naruszyłoby dotychczasowe wartości związane z ochroną ładu przestrzennego. Klasyfikacja gruntów jednoznacznie wskazuje, że zabudowa poza obszarem analizowanym - na działkach nr [...] i nr [...], to zabudową zagrodową. Działka nr [...], na którą powoływano się w odwołaniu, to działka rolna, o powierzchni 3,2ha, zbudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. Działka ta to grunty rolne klas III, IV i V. Oznaczenia ewidencyjne R i Br-R jednoznacznie wskazują utrzymanie statusu gruntów rolnych. Analogicznie sprawa przedstawia się z zabudową na działce nr[...]. W konsekwencji, są to budynki realizowane w ramach gospodarstwa rolnego, pod którymi nie następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, z późn. zm.), grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu nie tracą charakteru gruntów rolnych.

Zdaniem Kolegium nie jest też spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.. Cześć działki nr [...] to nieruchomość rolna, oznaczona w ewidencji gruntów symbolem ŁIII. Niewątpliwie więc, skoro teren zamierzonej inwestycji to grunty rolne, realizacja inwestycji może nastąpić tylko w warunkach zgodności z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z unormowań § 68 ust. 1 pkt 1 lit. c), w zw. z § 66 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034) wynika, że mamy do czynienia z użytkami rolnymi - łąkami trwałymi trzeciej klasy bonitacyjnej. W konsekwencji, według ustaleń operatu ewidencji gruntów i budynków zastosowanie znajdują przepisy art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem teren inwestycji obejmuje grunty rolne trzeciej klasy bonitacyjnej.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy). Teren inwestycji nie był objęty zgodą rolną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z dniem 31 grudnia 2003 r., albowiem nadal w ewidencji gruntów i budynków oznaczony jest symbolem ŁIII.

W dalszej części organ II instancji oceniał okoliczności dotyczące wyłączenia obowiązku uzyskania zgody na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dostrzegając obligatoryjność kumulatywnego spełnienia wynikających z ustawy przesłanek. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki wyłączające ochronę gruntów rolnych. Grunt rolny przeznaczony pod inwestycję - jego połowa - nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. Przez "zwartą zabudowę" ustawodawca nakazuje rozumieć zgrupowanie nie mniej niż 5. budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m (art. 4 pkt 29 ww. ustawy). Z kolei obszar zwartej zabudowy to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m (art. 4 pkt 29 ustawy).

Po wykazaniu braku istnienia zwartej zabudowy oraz istnienia działki budowlanej w rozumieniu art. 4 pkt 3a u.p.z.p. Kolegium wykluczyło spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p..

Ocena zagadnienia prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego została przez organ II instancji przeprowadzona po uprzednim wskazaniu regulacji wynikających z u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO podało, że front działki zainwestowania wynosi około 35m, co obliguje organ do wyznaczenia obszaru minimalnego na poziomie około 100m. Uznając za front działki tę jej część, która przylega do drogi, (dz. nr [...]), wyznaczono większy obszar analizowany, w odległościach około 100m - 150m. Stwierdzono przy tym, że brak jest uzasadnionych podstaw urbanistycznych, aby obszar analizowany jeszcze powiększyć, o działki znajdujące się w dalszej odległości. Poszerzanie obszaru analizowanego, nawet gdyby działki zabudowane budynkami jednorodzinnymi weszły w skład obszaru analizowanego, nie stanowiłby już sąsiedztwa, z uwagi właśnie na ich odległość od działki zainwestowania (160m- 240m). Zatem obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, gdyż organ nie ma obowiązku rozszerzania granic obszaru analizowanego w sposób zmierzający do poszukiwania zabudowy poza sąsiedztwem. Obszar analizowany musi spełniać zasadniczo dwa kryteria. Należy zachować minimalne odległości granic obszaru analizowanego od granic terenu inwestycji, a rozszerzenie granic obszaru analizowanego nie może przekroczyć granic sąsiedztwa urbanistycznego. Po odwołaniu się do poglądów judykatury SKO nie podzieliło twierdzeń odwołania dotyczących poszerzenia obszaru analizowanego ze względu na brak sąsiedztwa pomiędzy działką zainwestowania, a nieruchomościami wskazywanymi przez stronę.

Końcowo SKO oceniło że, skoro w obszarze analizowanym żadna działka nie jest zabudowana w sposób pozwalający na stwierdzenie kontynuacji funkcji i cech zabudowy, to ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie jest możliwe z uwagi na to, że inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Nadto nie dopatrzyło się też żadnych uchybień procesowych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, które mogłyby stanowić podstawę decyzji kasacyjnej. Jako nie mające znaczenia określono spełnienie pozostałych warunków determinujących uzyskanie decyzji pozytywnej, gdyż dla uzyskania warunków zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy.

Nie godząc się z wydaną decyzją wnioskodawca oprotestował ją skargą do sądu administracyjnego, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:

- art. 138 § 2 k.p.a. polegającego na zaniechaniu uchylenia w całości decyzji Wójta Gminy W.M.z dnia [...] r. w sytuacji, gdy SKO stwierdziło, że wyznaczony w toku pierwszoinstancyjnego postępowania obszar analizowany nie odpowiada wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 104 § 1 k.p.a. w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia poprzez niedołączenie do zaskarżonej decyzji SKO wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierających część tekstową i graficzną, o ile analiza taka została przeprowadzona w oparciu o postanowienie SKO z dnia [...] r., i niedoręczenie wyników tej analizy skarżącemu,

- art. 15 k.p.a. w związku z art. 136 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego polegającego na ponownym wykonaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy stwierdzenie konieczności ponownego wykonania takiej analizy powinno skutkować uchyleniem w całości decyzji Wójta Gminy W.M. z dnia [...] r. gdyż wykonanie nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia nie jest możliwe w ramach uzupełnienia materiału dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., i jej przeprowadzenie w oparciu o art. 136 k.p.a. narusza określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania,

- § 2 pkt 5 rozporządzenia oraz 139 k.p.a. poprzez przyjęcie, że front działki znajduje się w granicy z działką nr[...] dr, podczas gdy dokonane przez organ I instancji ustalenie, że front działki znajduje się od strony działki nr [...] było ustaleniem prawidłowym, ustalenie to nigdy nie było przez skarżącego kwestionowane i dokonane zostało w oparciu o wskazanie przez skarżącego we wniosku o wydanie warunków zabudowy, że wjazd na działkę nr [...] odbywać się będzie za pośrednictwem działki nr [...], której część przylegająca do działki nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, którą odbywać się będzie wjazd zarówno na działkę nr [...] jak i na działkę nr [...],

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na błędnym przyjęciu, że inwestycja nie spełnia wymogu określonego w tym przepisie,

- art. 6, 7, 8, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego, wszechstronnego i prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji,

- art. 8 k.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Uzasadniając skargę przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz wydane w jego toku rozstrzygnięcia. Odnośnie zaskarżonej decyzji wyrażono ocenę, że jest ona wadliwa i powinna zostać uchylona w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją. Stanowisko to wynikało z faktu stwierdzenia przez SKO wadliwego wyznaczenia przez organ I instancji obszaru analizowanego. Jako obowiązek organu uznano wyznaczenie obszaru analizowanego z poszanowaniem obowiązujących w tej kwestii zasad oraz wskazanie w uzasadnieniu decyzji sposobu ustalenia jego granic przez podanie kryteriów jakimi organ się kierował. Wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania. Wadliwe lub wymykające się kontroli wyznaczenie granic obszaru analizowanego stanowi o wadliwości analizy urbanistycznej, zaś dysponując wadliwą analizą organ nie ma możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia planowanej inwestycji.

Odnośnie przeprowadzonego dodatkowego postępowania dowodowego skarżący poddał w wątpliwość czy analiza taka została przeprowadzona i czy ustalenia SKO zostały dokonane w oparciu o nową analizę czy też w oparciu o analizę stanowiącą załącznik do decyzji organu I instancji. Zaskarżona decyzja nie zawiera jednoznacznego potwierdzenia, że nowa analiza została przeprowadzona, a zawarte w decyzji stwierdzenia nie rozwiewają wątpliwości, tym bardziej, że Wójt Gminy W. M. przyjął, że szerokość frontu działki wynosi około 31m, zaś SKO wskazało, że front działki zainwestowania wynosi około 35m. Twierdzono nadto, że analiza taka powinna stać się załącznikiem do decyzji i powinna zostać doręczona skarżącemu wraz z decyzją. Dalsza argumentacja skargi w tym zakresie była wiązana z zarzutami naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 136 i art. 15 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1-5 u.p.zp.

Po szerokim opisaniu linii orzeczniczej dotyczącej dwuinstancyjności postępowania skarżący wyjaśniał, że nigdy nie kwestionował ustaleń Wójta Gminy W. M., że front działki znajduje się od strony działki nr [...]. W swoim wniosku wskazał, że wjazd na działkę nr [...] odbywać się będzie za pośrednictwem działki nr [...], której część przylegająca do działki nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, którą odbywać się będzie wjazd zarówno na działkę nr [...] jak i działkę nr [...]. Prawidłowo więc organ I instancji przyjął, że front działki znajduje się od strony działki nr [...]. Tymczasem organ odwoławczy arbitralnie, bez jakiegokolwiek uzasadnienia ani wyjaśnienia dokonał odmiennych ustaleń wskazując, że front działki to ta część działki, która przylega do działki nr[...], a nie do działki nr [...]. Odmienne ustalenie organu odwoławczego w zakresie położenia frontu działki pogarsza sytuację skarżącego, gdyż front działki od strony działki nr [...] ma szerokość około 90 metrów, zaś front działki ustalony przez organ odwoławczy jest blisko trzykrotnie węższy.

Organ I instancji określając szerokość frontu działki nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa i prawidłowo określił szerokość frontu działki. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Skarżący dokonał wyboru poprzez wskazanie, że dojazd do drogi publicznej ma nastąpić poprzez drogę wewnętrzną - część działki nr [...] przylegającą do działki [...] i połączoną z drogą publiczną. Prawidłowo więc organ I instancji ustalił, że front działki w niniejszej sprawie to część działki inwestycyjnej przylegająca do działki [...], z której zgodnie ze wskazaniem inwestora będzie odbywał się wjazd i wejście na działkę nr [...]. Z tych względów brak było jakichkolwiek podstaw do dokonania przez organ odwoławczy odmiennych ustaleń w zakresie położenia frontu działki, a dokonane przez organ odwoławczy ustalenie w tym zakresie narusza zakaz reformationis in peius.

Po przedstawieniu załącznika graficznego dotyczącego kolejnej okoliczności przyjętej przez organ jako przesłanki negatywnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy, skarżący odnosząc się do nieruchomości oznaczonej symbolem ŁIII (łąka na gruncie o trzeciej klasie bonitacyjnej), podkreślił, że łąka ta znajduje się za rowem, oznaczonym na powyższej mapie symbolem W-ŁIII, i planowana inwestycja nie będzie realizowana na przedmiotowej części działki oznaczonej symbolem ŁIII. W konsekwencji nie dojdzie więc do zmiany przeznaczenia gruntu oznaczonego symbolem ŁIII, a co za tym idzie nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p..

Kolejno skarżący zaznaczył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że front działki zainwestowania wynosi około 35m, co obliguje organ do wyznaczenia obszaru minimalnego na poziomie około 100m. Przyjmując te założenia organ odwoławczy skonstatował, że obszar analizowany jest niemal całkowicie pozbawiony zabudowy, jedynym budynkiem jest budynek zlokalizowany na działce nr [...] o funkcji zagrodowej, dalsze zabudowane działki znajdują się poza obszarem analizowanym, w odległości 160-70m w linii prostej i ponad 250m odległości drogowej. Uznając te ustalenia za wadliwe autor skargi zauważył, że Kolegium przyjęło, że front działki zainwestowania wynosi około 35m, to trzykrotna wartość tego parametru wynosi 105m. W odległości zaś niecałych 102m od działki nr [...] położona jest działka nr [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym, a więc budynkiem o tej samej funkcji, co budynek określony we wniosku. Analiza sposobu zagospodarowania tej działki, przedstawiona przez skarżącego w załącznikach do odwołania nie potwierdza, aby zabudowa ta była zabudową zagrodową, a posadowiony na tej nieruchomości budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Jeśli nawet przyjąć, że na działce nr [...] mamy do czynienia z zabudową zagrodową, to kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym.

Przedmiotem wniosku jest budynek mieszkalny jednorodzinny, a więc nie wchodzący w kolizję zarówno z zabudową jak i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] i [...]. Jeżeli w ocenie organu odwoławczego parametry budynku znajdującego się na działce nr [...] nie pozwalają na wyznaczenie cech zabudowy w zakresie wysokości i geometrii dachu, to niewątpliwie parametry budynku znajdującego się na działce [...] takie wyznaczenie już umożliwiają. Oparcie przez organ odwoławczy odmowy ustalenia warunków zabudowy na twierdzeniu, że funkcja zagrodowa często powoduje duże uciążliwości związane z prowadzeniem działalności rolniczej, w tym emisję zapachów, hałasu i innych zanieczyszczeń związanych z uprawą rolną, także zabiegi agrotechniczne w postaci stosowania środków ochrony roślin oraz nawożenia gleby stanowią poważną uciążliwość dla zabudowy mieszkaniowej jest oparciem decyzji na pozaprawnych przesłankach. Organ odwoławczy tymi stwierdzeniami zdaje się zniechęcać skarżącego do realizacji planowanej inwestycji na należącej do niego nieruchomości wskazując na rzekome uciążliwości "życia na wsi", co niestety podważa autorytet organu odwoławczego i czyni tę część uzasadnienia zdumiewającą.

Końcowo skarżący wyjaśnił, że przedmiotem wniosku nie są trzy budynki, jak wskazuje Kolegium, a jeden budynek mieszkalny jednorodzinny. Skarżący złożył także dwa inne wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego każdy, co nie zmienia jednak faktu, że przedmiotem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie jest jeden budynek mieszkalny jednorodzinny.

W udzielonej Sądowi pismem z dnia 3 listopada 2020 r. odpowiedzi na skargę SKO we W.wniosło o jej oddalenie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 17 grudnia 2020 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności fizyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej – p.p.s.a.) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji jak też decyzji ją poprzedzającej. Szczegółowe rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od przypomnienia, że tryb uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, w tym rodzaj i zakres czynności właściwego organu administracji, poprzedzających jej podjęcie regulują przepisy cytowanej już u.p.z.p. Z treści art. 59 ust. 1 tej ustawy wynika, że ustalenia - w drodze decyzji - warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dla terenu, którego dotyczy zamierzona zmiana zagospodarowania brak jest planu miejscowego.

Z materiału sprawy wynika, że przesłanki określone we wskazanym powyżej przepisie istnieją w rozpoznawanej sprawie, zatem bezwzględnym warunkiem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego jest uzyskanie dla zamierzonej inwestycji decyzji ustalającej jej warunki. Decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 u.p.z.p., uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenie budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przywołany przepis uzależnia możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora - poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji - do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględnionego w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako jeden z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego, a zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest "ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną estetyczną całość, skomponowaną wg urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego. Dokonując takiej oceny należy zauważyć, że ustawodawca w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie odwołał się do parametru funkcji zabudowy występującej na "większości" działek sąsiednich, względnie do funkcji występujących na "kilku" działkach sąsiednich. Wystarczy, aby "jedna" działka sąsiednia zabudowana była w sposób świadczący, że planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji dotychczasowej zabudowy.

Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które będą musiały być zachowane określa się dla nowej zabudowy na podstawie analizy stanu istniejącego dokonanej w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – dalej nadal jako: rozporządzenie planistyczne.

W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W rozpoznawanej sprawie takie czynności zostały przeprowadzone, a Sąd nie kwestionuje ich prawidłowości. Skarżący począwszy od postępowania odwoławczego po skargę do sądu administracyjnego większość zarzutów materialnoprawnych jak i procesowych sprowadza do błędnego jego zdaniem ustalenia obszaru analizowanego. Przypomnieć jednak trzeba, że zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami, organ administracyjny, działając w granicach prawa ustala przedmiotowy obszar niezależnie od oczekiwań wnioskodawcy, czy też wręcz w oparciu o jego subiektywną ocenę cech zabudowy sąsiedniej. W realiach badanej sprawy zebrany materiał dowodowy w sposób niesporny potwierdza, że obszar analizowany nie jest zabudowany, za wyjątkiem zabudowań na działce nr [...] pełniących funkcję zagrodową. Jak uzasadniały to organy obu instancji, funkcja zagrodowa jest zdecydowanie odmienna od funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, z garażem, zbiornikiem na nieczystości itd.. Orzekające organy nie tylko w sposób czytelny wyjaśniły odmienność funkcji zabudowań znajdujących się w obszarze analizowanym, ale także wykluczyły zbieżność czy choćby porównywalność parametrów takich jak wysokość czy geometria dachu pomiędzy budynkami istniejącymi i budynkiem objętym wnioskiem. Skarżący zdaje się stanowiska organu nie dostrzegać i zamiast przyjęcia szczegółowo wskazanych różnic co do cech, parametrów, a wreszcie przeznaczenia budynków, czyni w skardze zarzut ,,zniechęcania skarżącego do realizacji planowanej inwestycji". Dla porządku zaznaczyć należy, że rolą organów rozpoznających wniosek w zakresie ustalenia warunków zabudowy jest ocena kontynuacji funkcji i cech zabudowy. W sytuacji zatem, gdy na gruncie stanu faktycznego nie można dokonać potwierdzenia w tym względzie, decyzja odmowna nie będzie miała cech ,,zniechęcania inwestora" lecz przy uwzględnieniu norm prawnomaterialnych organ wprost wyklucza możliwość dokonania danego rodzaju zabudowy.

W odwołaniu i w skardze strona kwestionuje poprawność wyznaczenia obszaru analizowanego, niejako za organ wskazując front działki, szerokość frontu działki i wynikającą z tego granicę obszaru analizowanego. Zasadnie zdaniem Sądu w składzie orzekającym SKO we W. w toku postępowania odwoławczego problematykę ustalenia obszaru analizowanego uznała za kluczową, prowadząc nawet dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Ustalenie rzeczonego obszaru po pierwsze determinuje sposób zabudowy nieruchomości w nim ujętych jako swoistego wyznacznika dla możliwości zabudowy nieruchomości objętej wnioskiem, a po wtóre wynika z konieczności odniesienia się przez organ II instancji do twierdzeń odwołania. Zdaniem Sądu w toku postępowania odwoławczego nie doszło do naruszenia art. 15 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., gdyż Kolegium nie naruszyło zasady dwuinstancyjności. Przede wszystkim właśnie ze względu na twierdzenia odwołania dostrzeżono konieczność wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki objętej wnioskiem, a nie części tej działki. Przeprowadzone dodatkowe postępowanie dowodowe potwierdziło zasadność odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż mimo nieznacznej zmiany rzeczonego obszaru nie uległy zmianie zasadnicze ustalenia. Innymi słowy pomimo zmodyfikowania w ramach postępowania odwoławczego obszaru analizowanego, wobec niezabudowania tego obszaru żadnymi obiektami pozwalającymi przyjąć nowe czy inne parametry, nie można było wydać decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. Lektura akt administracyjnych potwierdza, że po uzupełnieniu przez organ I instancji analizy urbanistycznej SKO zawiadomieniem z dnia 28 lipca 2020 r. poinformowano strony o zakończeniu postępowania w sprawie i o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się w sprawie. Celem realizacji zasady czynnego udziału stron wyznaczono siedmiodniowy termin, uprzedzając przy tym, że ze względu na zagrożenie epidemiczne realizacja tej czynności wymaga uzgodnienia telefonicznego. Zdaniem Sądu nie są więc uprawnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej, zaś odnośnie wątpliwości wyrażonych w uzasadnieniu skargi co do sporządzenia nowej analizy, tudzież nieprzedstawienia jej skarżącemu, podkreślić należy, iż zapoznanie się z aktami sprawy nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem strony. W sytuacji jednak, gdy organ o możliwości takiej informuje przed wydaniem decyzji, jako chybione należy uznać zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8 czy 77 k.p.a.. Na marginesie zauważyć też przyjdzie, że samo zlecenie uzupełnienia analizy urbanistycznej nie wiąże się z koniecznością, jak twierdzi strona skarżąca, uchylenia decyzji organu I instancji. Porównanie dokumentacji zebranej przez organy potwierdza, że istotnie miała miejsce wyłącznie korekta obszaru analizowanego i to na korzyść wnioskodawcy, a nie wykonanie nowej analizy urbanistycznej. Dodatkowo przepisy k.p.a., i u.p.z.p. nie zawierają regulacji wykluczających uzupełnienia analizy urbanistyczno-architektonicznej w ramach dowodu uzupełniającego w trybie art. 136 § 1 k.p.a..

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skargi wyznaczony obszar analizowany jest reprezentatywny, tworzy urbanistyczną całość i pozwala ustalić sąsiedztwo urbanistyczne terenu planowanej inwestycji. Dostarcza on pełną wiedzę o zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Sąd podziela przy tym stanowisko Kolegium, że poszerzenie obszaru analizowanego w sposób oczekiwany przez stronę skarżącą, nie tylko nie dostarczyłoby odmiennych danych, wpływających na ocenę wnioskowanego zamierzenia, ale też nie mogłoby doprowadzić w przypadku dalszego jego rozszerzania do objęcia nim zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 203 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 139 k.p.a. poprzez ustalenie frontu działki w sposób kwestionowany przez skarżącego należy uznać jego bezzasadność. Fakt, że skarżący w złożonym odwołaniu nie negował ustaleń poczynionych przez organ I instancji, nie zwalnia organu II instancji od weryfikacji tej kwestii w ramach postępowania odwoławczego. W ocenie Kolegium front działki wynosi około 35m, zatem obszar analizowany wyznaczono w odległości 100 -150m. Odległość ta, z całą pewnością spełnia kryteria wynikające z § 3 ust. 2 rozporządzenia, a nawet w realiach niniejszej sprawy jest większa. Jeżeli chodzi o przyjęcie przez organ frontu działki w sposób odmienny niż oczekuje tego skarżący, należy zaznaczyć, że stanowisko organu wynika z § 2 pkt 4 rozporządzenia, gdzie jako o froncie działki mowa jest o tej części działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Skarżący podnosząc zarzut naruszenia wskazanej regulacji zdaje się wykazywać inną możliwość wjazdu na nieruchomość, co ma potwierdzać błędne ustalenie frontu działki. Nie negując oczywiście innej możliwości skomunikowania nieruchomości skarżącego, co ma wpłynąć na uznanie innej części działki jako jej frontu, trzeba mieć na uwadze to, że wskazany przepis traktuje o głównym wjeździe czy wejściu na działkę. Biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy należy przyjąć, że ustalenia organów są słuszne, a co z tego wynika w dalszej kolejności, prawidłowo wskazano front działki i w następstwie tego granice obszaru analizowanego. Dodatkowo zasadnie w odpowiedzi na skargę Kolegium skonstatowało, że wskazywana przez skarżącego działka nie jest działką drogową.

Należało zatem uznać decyzję organu odwoławczego i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, za zgodne z regulacją prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszeń przepisów postępowania, w tym zwłaszcza naruszeń wskazanych w skardze przepisów: art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone zostało przez organy administracji publicznej w zgodzie z przepisami k.p.a. Organy w sposób kompleksowy zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy i dokonały jego wszechstronnej oceny z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Tak zgromadzony i oceniony materiał dowodowy stał się podstawą do prawidłowego zastosowania przepisów u.p.z.p. i podjęcia decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium, jako organ ponownie merytorycznie rozpoznający sprawę w jej całokształcie, prawidłowo wyjaśniło skarżącemu przesłanki, którymi kierowało się przy załatwieniu sprawy, a okoliczność, że nie spotkały się one z jej aprobatą, nie świadczy o zasadności zarzutów w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.