Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 101/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust 1 i 1a
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 101/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 sierpnia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba (spr.), Sędziowie: WSA Maja Chodacka, WSA Bogusław Wolas, Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2015 r., sprawy ze skargi F.S. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - skargę oddala -


UZASADNIENIE

W dniu 3 kwietnia 2009 roku do Biura Powiatowego ARiMR w O. wpłynął wniosek M.Ś. o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2009r.

W dniu 10 grudnia 2009r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wydał decyzje nr [...], w której przyznał wnioskodawcy płatność na 2009r. w łącznej wysokości 3739,13 zł, w tym: 2220,57 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO), 1518,56 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grup upraw podstawowych (UPO).

Przedmiotowa decyzja została odebrana w dniu 21 grudnia 2009r. przez brata wnioskodawcy – F. Ś.

Płatności przyznane tą decyzją zostały wypłacone w dniu 11 lutego 2010r. na rachunek bankowy wnioskodawcy podany w ewidencji producentów.

W marcu 2010r. w Biurze Powiatowym ARiMR stawił się F. Ś. (brat M. Ś.) i poinformował o śmierci M. Ś. przedkładając równocześnie jego akt zgonu. Na podstawie rzeczonego skróconego odpisu aktu zgonu stwierdzono, że M. Ś. (s. F. i A) ur. 25 września 1932 zmarł w O. w dniu 17 czerwca 2009r.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. po zweryfikowaniu i potwierdzeniu informacji nt. zgonu M. Ś. na podstawie decyzji nr [...] z dnia 21 kwietnia 2010r. w myśl art. 105 § 1 i 2 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. W uzasadnieniu wskazano, że spadkobiercy nie skorzystali z wynikających z art. 22 ust. l i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przysługujący im uprawnień.

W związku z powyższym, w dniu 23 stycznia 2012r. działający w imieniu Prezesa ARiMR Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2009.

Na podstawie decyzji nr [...] z dnia 23 marca 2012r., działający w imieniu Prezesa ARiMR Dyrektor MOR ARiMR ustalił F.Ś. kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 3739,13 zł. Jak ustalono na podstawie zwrotnego potwierdzenia odbioru, przedmiotowa decyzja została odebrana w dniu 2 kwietnia 2012r. przez F.Ś..

W wyniku wniesionego przez F.Ś. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 18 czerwca 2012r. Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...], w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora MOR ARiMR o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności OB za 2009 rok.

Z uwagi na to, F.Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa ARiMR nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora MOR ARiMR nr [...] z dnia 23 marca 2012r.

W dniu 13 sierpnia 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok (sygn. akt V SA/Wa 1838/12), zgodnie z którym stwierdził nieważność obu tych decyzji z uwagi na brak podstaw prawnych do wydania w trybie administracyjnym decyzji w przedmiocie zwrotu pobranej nienależnie kwoty płatności w stosunku do osoby nie będącej producentem, na rzecz którego przekazano te płatności.

Dnia 16 kwietnia 2014r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Prezesa ARiMR (sygn. akt II GSK 508/13).

Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wszczął w stosunku do F.Ś.na podstawie zawiadomienia nr [...] z dnia 25 lipca 2014r. postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności OB za 2009 r. Konsekwencją tego zawiadomienia było wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzji nr [...] z dnia 24 października 2014r. o ustaleniu F.Ś. kwoty nienależnie pobranych płatności OB za 2009 r. w wysokości 3739,13 zł, w tym: 2220,57 zł z tytułu JPO oraz 1518,56 zł z tytułu UPO.

Organ wyjaśnił, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik ma obowiązek ją zwrócić, powiększoną o odsetki, co wynika bezpośrednio z przepisów prawa wspólnotowego regulujących kwestię obowiązku zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, tj. art. 73 ust. l i ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.).

Dalej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wyjaśnił, iż zgodnie z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze.

W przypadku skarżącego wypłata płatności do gruntów rolnych za rok 2009 nastąpiła w dniu 11 lutego 2010r., natomiast Informacja o możliwości dokonania dobrowolnego zwrotu z dnia 23 stycznia 2012r. (wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania), którą należy uznać za pierwsze powiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, została doręczona skarżącemu w dniu 27 stycznia 2012r., a więc przed upływem dziesięciu lat.

W uzasadnieniu przypomniano też, że z uwagi na fakt, iż postępowanie wszczęte przez Prezesa ARiMR w dniu 23 stycznia 2012r. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności OB na 2009r. nie zostało zakończone prawomocną decyzją przed dniem 1 sierpnia 2012r., kiedy to nastąpiła zmiana właściwości organów rozstrzygających w tego typu sprawach, Prezes ARiMR umorzył to postępowanie na podstawie decyzji nr [...] z dnia 6 czerwca 2014 roku w oparciu o art. 105 k.p.a.

Niemniej jednak, ponieważ w dniu 24 stycznia 2014r. została wydana ustawa o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014r., poz. 341) a w toku podjętych czynności kontrolnych na podstawie skróconego odpisu aktu zgonu z dnia 17 czerwca 2009r. nr [...] ustalono, że M. Ś. zmarł 17 czerwca 2009r., a więc jeszcze przed wydaniem i doręczeniem decyzji w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009.

W przypadku, gdy na rzecz producenta wydana została decyzja, który nie żył w dacie jej doręczenia, uznać należy, iż decyzja taka nie mogła zostać skutecznie doręczona, przez co nie może ona wywołać skutków prawnych. Skoro zaś nie wiąże ona ani jej adresata (jako nieżyjącego), ani organu, który ją wydał (nie została doręczona), to należy ją traktować jako nieistniejącą (niewydaną).

Z kolei, gdy rolnik będący stroną postępowania w sprawie przyznania płatności zmarł przed doręczeniem decyzji w sprawie przyznania płatności, przedmiotowa decyzja nie mogła zostać skutecznie doręczona Stronie z uwagi na jej śmierć, wobec czego środki przekazane na rachunek zmarłego na podstawie przedmiotowej decyzji, należy uznać za płatności nienależnie pobrane, jako wypłacone bez podstawy prawnej.

Organ zwrócił uwagę, że przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., nr 98, poz. 634 ze zm.) jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków ma miejsce niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną wypłacone bez podstawy prawnej. W analizowanej sprawie, w dacie wydania decyzji Strona postępowania o przyznanie płatności już nie żyła stąd też niemożliwym było jej prawidłowe doręczenie.

Dopiero po ustaleniu, kto pobrał środki finansowe przekazane na rachunek zmarłego M.Ś., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. podjął działania zmierzające do wydania decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności OB za 2009 r.

Rozstrzygnięcie opiera się zatem na ustaleniu osoby która środki pobrała, a powodem wydania takiego rozstrzygnięcia było nieuprawnione uzyskanie przez tę osobę płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r.

Z powodu wydania decyzji po śmierci beneficjenta, uznano, że środki przekazane na rachunek M.Ś. w dniu 11 lutego 2010 r. zostały następnie nienależnie pobrane przez F.Ś.

W odwołaniu od tej decyzji F.Ś. strona podniósł, że w jego sprawie WSA i NSA wydały dla niego wyrok pozytywny określający, że nie obciąża go zwrot przedmiotowych należności pieniężnych, a obecnie sprawę bada Rzecznik Praw Obywatelskich co sugerować winno poczekanie na rozstrzygnięcie sprawy przez RPO.

Strona zaakcentowała też, że zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak i Naczelny Sąd Administracyjny swoimi rozstrzygnięciami stwierdziły, iż stronie "nie przysługuje" już obowiązek zwrotu nienależnie pobranych środków OB za 2009 r.

Zarzuty te nie zostały uwzględnione. Decyzją z dnia 9 grudnia 2014r. nr [...] Dyrektor MOR ARiMR utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w sytuacji, gdy została wydana decyzja na rzecz producenta, który w dacie jej wydania oraz próby doręczenia już nie żył, należy przyjąć, że decyzja taka nie mogła zostać skutecznie doręczona, przez co nie wywołuje ona skutków prawnych. Ponieważ nie wiąże ona ani jej adresata (jako nieżyjącego), ani organu, który ja wydał (nie została doręczona), to należy ją traktować jako nieistniejącą (niewydaną). Decyzja administracyjna nie doręczona Stronie jest decyzją nieistniejącą, co oznacza, że nie wchodzi ona do obrotu prawnego.

W kontekście przesłanek ewentualnego odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, wynikających z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2008r., nr 170, poz. 1051 ze zm.), stwierdzono, że jedynie przyjęta przez organ pierwszej instancji data wyliczenia kursu euro jest nieprawidłowa, błąd ten jednak nie miał wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia albowiem kwota jaką strona jest zobowiązana do zwrotu i tak przekraczała równowartość 100 euro.

Dyrektor MOR ARiMR podzielając generalnie konstatacje organu I instancji, zwrócił uwagę na fakt, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. dokonał błędnej oceny chronologicznej wydarzeń w zakresie działania beneficjenta "w dobrej wierze". Wskazał bowiem, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z dnia 23 stycznia 2012r. należy uznać jako pierwsze powiadomienie beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze tej płatności, przyjęcie takiego - skądinąd prawidłowego - założenia powoduje, iż pomiędzy wypłatą środków (11 lutego 2010r.) a pierwszym powiadomieniem (zawiadomienie z dnia 23 stycznia 2012 r. odebrane przez Stronę 27 stycznia 2012r.) nie upłynął jeszcze okres 4 lat. Tymczasem wspomniany Kierownik Biura Powiatowego wskazuje, iż takowy okres upłynął. Niemniej jednak w dalszej części swoich twierdzeń prawidłowo uzasadnia, iż działanie F.Ś. nie posiadało znamion działania "w dobrej wierze". Strona bowiem nie dochowała należytej staranności poprzez fakt, iż poinformowała właściwego Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o śmierci swojego brata M.Ś., tj. właściwego beneficjenta ARiMR dopiero po upływie 9 miesięcy od jego zgonu.

Organ zaznaczył, że wskazane przez stronę rozstrzygnięcia sądowe nie zamykają drogi dla ponownego dochodzenia przez ARiMR nienależnie pobranych płatności OB za 2009 rok. Rzeczone rozstrzygnięcie WSA w Warszawie stanowiło konsekwencję faktu, iż w dniu wydawania uchylonych decyzji, ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie zawierała zapisu umożliwiającego dochodzenie nienależnie pobranych płatności od podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne. ARiMR posiadała możliwość dochodzenia tych środków jedynie na drodze postępowania cywilnego. Niemniej jednak w dniu 24 stycznia 2014r. została wydana ustawa o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014r., poz. 341). Na jej podstawie wprowadzono art. 29 ust. 1a, który umożliwił ARiMR dochodzenie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych od podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, a które to w nieuprawniony dla siebie sposób takie płatności pobrały.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie F.Ś. zarzucił organom, iż te wypowiadały się w sprawie, która była już wcześniej przedmiotem rozstrzygania przez sądy administracyjne.

Zauważył również, że przywołana przez organ odwoławczy nowelizacja ustawy o ARiMR nastąpiła już po wydaniu prawomocnych rozstrzygnięć przez sądy dwóch instancji, a w związku z tym nie może mieć zastosowania w sprawie.

W uzasadnieniu podkreślał nadto, że pobierając środki pochodzące z dopłat pełnił jedynie rolę pośrednika, gdyż całość kwoty przekazał następnie siostrzeńcowi, który przejął gospodarstwo po wnioskodawcy, M.Ś.. Ten ostatni wykorzystał ja natomiast w całości na cele związane z rozwojem tego gospodarstwa.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując w całości swe dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., przywoływana dalej jako "p.p.s.a."), sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Mając na uwadze wspomniane kryteria kontroli Sąd stwierdził, że skarga F.Ś. jest niezasadna, bowiem nie zaistniały zarzucane naruszenia prawa procesowego lub materialnego lub też tego rodzaju naruszenia dostrzeżone przez Sąd z urzędu

Stan faktyczny sprawy co do faktu pobrania (czy też dowolnego zadysponowania na rzecz siostrzeńca - jak twierdzi skarżący) płatności w ramach wsparcia bezpośredniego dla producenta rolnego na rok 2009, jest w zasadzie bezsporny.

W badanej sprawie spadkobierca M.Ś. nie zgłosił się do organu ustalającego prawo do otrzymania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2009r. w trybie art. 22 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.).Wydaną natomiast decyzję, przyznającą prawo do tych płatności, odebrał po śmierci brata skarżący, F.Ś. a następnie zadysponował nią w dowolny, wybrany przez siebie sposób. Skarżący zatem, mimo, iż w sposób niewątpliwy wiedział o śmierci brata od daty zaistnienia tego zdarzenia tj. od 17 czerwca 2009r., bez protestu odebrał za niego decyzję przyznającą prawo o do płatności nie zawiadamiając jednocześnie organu o zgonie brata. Będąc zaś upoważnionym do dokonywania operacji na koncie zmarłego pobrał przelane tam środki z funduszy wsparcia bezpośredniego i dopiero po upływie kolejnego miesiąca czasu zawiadomił organ o fakcie i dacie śmierci brata. W tej sytuacji nie sposób przyjąć by skarżący działał w nieświadomości co do istniejącego stanu rzeczy lub w dobrej wierze, uzasadniającej przekonanie o uprawnieniu do dysponowania środkami pomocowymi.

Wskutek takiego działania skarżącego i równocześnie bez wcześniejszego powiadomienia organu o śmierci brata, którego sprawami się zajmował (co wynika choćby z odbierania za niego urzędowej korespondencji oraz posiadania upoważnienia do konta bankowego) organ wydał decyzję o przyznaniu płatności a następnie przekazał środki pieniężne na rachunek bankowy nieżyjącego producenta rolnego. Zgodnie jednak z trafnie przywołanymi przez organ poglądami judykatury oraz doktryny decyzja administracyjna wydana wobec osoby zmarłej jest uznawana za decyzję nieistniejącą, nie wywołuje zatem żadnych skutków prawnych, nie wchodzi bowiem ona do obrotu prawnego.

Tym samym trzeba stwierdzić, że ziściły się przesłanki prawne do uznania, że skarżący dysponował opisanymi środkami publicznymi – bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, gdyż nie zaistniał stosunek publicznoprawny skonkretyzowany indywidualnym aktem administracyjnym w postaci decyzji administracyjnej, z której wynikałoby prawo do płatności. Decyzja uznana za nieistniejącą nie może być źródłem praw. W tej sytuacji, trafnie organ uznał przedmiotowe przekazanie środków publicznych na rzecz (de facto) skarżącego za kwotę nienależnie pobraną stosując art. 29 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.; zwanej dalej w skrócie "ustawą"), zgodnie z pierwszym z tych przepisów ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej.

W dotychczasowym orzecznictwie sporna była kwestia, czy komentowany przepis art. 29 ust 1 ustawy stanowi wyłącznie przepis kompetencyjny czy też kompetencyjno – materialny. W przypadku pierwszego poglądu przyjmowano, że na jego postawie nie jest dopuszczalne wydanie decyzji określającej nienależne świadczenie względem osób trzecich, niebędących stroną w postępowaniu o przyznanie dopłaty, a jedyną dopuszczalną drogą dochodzenia tych roszczeń jest droga cywilnoprawna w drodze powództwa z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia (wyroki NSA - z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 961/11, z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2039/11). Z kolei według drugiego poglądu przyjmowano, że o ile ust. 1 tego przepisu ma charakter wyłącznie kompetencyjny o tyle ustęp 2 tego artykułu (aktualnie jest to ustęp 7) - odsyłający do przepisów działu III Ordynacji podatkowej - ma charakter materialny i stanowi samodzielną podstawę do ustalenia nienależnie pobranego świadczenia także względem osób, które nie były stroną w postępowaniu o przyznanie dopłat (wyroki NSA - z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2211/11, z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2315/11, z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 95/12, z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II GSK 973/12, z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1415/2012, z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II GSK 635/12).

Wskazane rozbieżności w orzecznictwie nie wymagają obecnie rozstrzygnięcia a przedstawione zagadnienie nie jest już sporne albowiem doszło do nowego uregulowania stanu prawnego w tej materii. Ustawą z dnia 24 stycznia 2014r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 341) o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wprowadzono między innymi art. 29 ust. 1a, zgodnie z którym przepis art. 29 ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (druk sejmowy nr 2000) stwierdzono, że: "Proponowane dodanie w art. 29 ustawy ust. 1a ma na celu uregulowanie kwestii zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności pochodzących ze środków funduszy unijnych oraz krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej na rachunek osoby, która nie była stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, w tym również pobrania środków z rachunku zmarłego rolnika przez jego spadkobierców, w przypadku, gdy decyzja o przyznaniu płatności nie mogła być doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, a tym samym nie wywołuje ona skutków prawnych. W takiej sytuacji płatności przekazane na rachunek zmarłego powinny zostać zwrócone przez podmiot, który je pobrał".

Przepis art. 2 ustawy nowelizującej omawiany przepis stanowiąc, że "Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia", oznacza, że cytowany ust. 1a obowiązuje od 2 kwietnia 2014 r. (publikacja nastąpiła w Dzienniku Ustaw z dnia 18 marca 2014 r.). Ustawa nie zawiera przepisów o charakterze intertemporalnym, czyli ma zastosowanie począwszy od 2 kwietnia 2014r., również w stosunku do przypadków, gdy do pobrania nienależnych środków doszło przed tą datą.

Brak bowiem w ustawie z dnia 24 stycznia 2014r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przepisów międzyczasowych powoduje, że akt ten ma zastosowanie dla oceny stosunków prawnych istniejących w dniu wejścia w życie tej ustawy, zgodnie z powyższą, powszechnie przyjmowaną w prawie administracyjnym zasadą bezpośredniego działania nowego prawa.

W kontekście zarzutu skargi o uchybieniu zasadzie nie działania prawa wstecz, na tym tle zauważyć trzeba, że powszechnie akceptowana w orzecznictwie i w doktrynie jest reguła stosowania przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej. Wynika to z ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP, jak również w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej (w tym organy ARiMR) działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa, to działanie na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu w dniu wydania decyzji.

W ocenie Sądu, stosując art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji, organy administracji nie naruszyły podstawowej zasady prawa intertemporalnego tj. zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), którą to zasadę można wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa. Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy w sytuacji jednak gdy są to zdarzenia zakończone, zamknięte przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, tj. takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 - OTK 1986/1/1 i z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 - OTK 1986 poz. 2).

W rozpatrywanej sprawie, akta postępowania administracyjnego pozwalają na stwierdzenie, że należność pobrana przez skarżącego w dalszym ciągu (w dacie ponownego wszczęcia postępowania i wydania zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji) była nienależna, a zatem także w tej dacie, a nie tylko w przeszłości, istniał stan faktyczny uzasadniający zastosowanie przepisu art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji. Stosując więc ten przepis organy administracji nie obejmowały rozstrzygnięciem zdarzeń zachodzących w 2009 czy 2010 roku, ale istniejące obecnie, choć mające swe źródło w bezpodstawnym przyznaniu płatności zmarłemu wnioskodawcy a następnie w równie bezpodstawnym ich zagospodarowaniu przez skarżącego.

W świetle zatem obowiązującej na dzień wydania decyzji w rozpatrywanej sprawie treści przepisów nie ma wątpliwości prawnych co do możliwości wydawania decyzji ustalających kwoty nienależnie pobranego świadczenia wobec osoby niebędącej stroną dotychczasowego postępowania o przyznanie dopłat. Potwierdzeniem tej konstatacji są orzeczenia sądów administracyjnych oparte na znowelizowanym brzemieniu przepisu art. 29 ust 1 i 1a ustawy o Agencji, przykładowo; wyroki WSA we Wrocławiu - z dnia 6 maja 2015r. sygn. III SA/Wr 904/14 oraz z dnia 30 czerwca 2015r. sygn.. III SA/Wr 145/15.

Co do oceny nienależnego charakteru uzyskanych przez skarżącego środków, sprawa – jak wcześniej wspomniano – była w zasadzie bezsporna, jednakże oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie niezależnie od wyraźnie wyartykułowanych w skardze zarzutów, stwierdzić należy, iż art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji wskazuje na dwa rodzaje należności podlegających zwrotowi: kwoty nienależnie pobranych środków publicznych oraz kwoty nadmiernie pobranych środków publicznych. Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwotą wypłaconą w wysokości wyższej niż należna. Z kolei, kwota nienależnie pobranych środków publicznych, to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wypłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota omawianej instytucji polega na tym, że organ płaci wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz danej osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponadobowiązkowa jest niepodatkową należnością budżetową podlegającą zwrotowi (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II GSK 635/2012). W badanej sprawie pobranie nienależnego świadczenia wynikało z braku obowiązku organów do wypłaty środków pomocowych wskutek braku ku temu podstawy prawnej – jak trafnie przyjęły organy obu instancji.

Organy obydwu instancji prawidłowo też uzasadniały, iż działanie F.Ś. nie posiadało znamion działania "w dobrej wierze". Strona bowiem nie dochowała należytej staranności poprzez fakt, iż poinformowała właściwego Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o śmierci swojego brata M.Ś., tj. właściwego beneficjenta ARiMR dopiero po upływie 9 miesięcy od jego zgonu. Sąd podziela też argumentację prawną zaprezentowaną w zakresie braku przesłanek do odstąpienia od dochodzenia pobranych nienależnie kwot w oparciu o przepisy art. 73 ust 1, 3 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.).

Odnosząc się następnie do zarzutu skargi (a wcześniej odwołania od decyzji organu I instancji) w kwestii związania orzekających w sprawie organów oceną przedstawioną we wcześniejszych wyrokach sądów administracyjnych, wydanych w badanej sprawie, a to; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2012r. sygn. akt V SA/Wa 1838/12 oraz wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2014r. sygn.. II GSK 508/13 , zgodnie z którymi brak było podstaw prawnych do wydania w trybie administracyjnym decyzji w przedmiocie zwrotu pobranej nienależnie kwoty płatności w stosunku do osoby nie będącej producentem, na rzecz którego przekazano te płatności a które to wyroki – zdaniem skarżącego – uwalniać go miały od obowiązku zwrotu środków przekazanych w ramach programu wsparcia bezpośredniego na 2009 rok i kończyć definitywnie całą sprawę, również ocenić należy działania organu jako mające swe umocowanie w przepisach prawa.

Uwzględnienie sformułowanego w tym zakresie zarzutu skarżącego (składającego skargę bez pomocy fachowego pełnomocnika) byłoby możliwe de facto tylko w sytuacji gdyby Sąd stwierdził wydanie zaskarżonej decyzji czy decyzji organu I instancji z wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w 156 § 1 pkt 3 k.p.a., jak też wszczęcia postępowania, które prowadziłoby do wydania kolejnej decyzji w tej samej sprawie, uprzednio zakończonej już decyzją ostateczną.

W myśl powołanego przepisu, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Z jego treści wynika, że przesłanką bezwzględną stwierdzenia nieważności decyzji jest istnienie tzw. res iudicata. Do stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie res iudicata istotne znaczenie ma istnienie tożsamości spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia oraz tylko między tymi samymi stronami. Aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest, aby obie decyzje dotyczyły tego samego podmiotu, tego samego przedmiotu przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego i faktycznego (por. M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 156 k.p.a., Lex Omega). Innymi słowy, chodzi o to, aby treść rozstrzygnięcia decyzji ustalającej prawo lub nakładającej obowiązek na określony podmiot odpowiadała, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, istniejącemu już prawomocnemu rozstrzygnięciu tego organu.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl którego tożsamość przedmiotową należy rozumieć szerzej niż tylko jako przedmiot sprawy. Chodzi w tym wypadku zarówno o identyczny przedmiot nowej sprawy w stosunku do sprawy uprzednio ostatecznie rozstrzygniętej, jak i o tożsamość stanu prawnego tej sprawy przy niezmienionych jej okolicznościach faktycznych (zob. np. wyrok WSA z 13 sierpnia 2010 r., II SA/Łd 595/10).

Nie można zatem mówić o naruszeniu res iudicata, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w sytuacji, gdy brak jest tożsamości co do wszystkich wskazanych wyżej elementów. Taka sytuacja zaistniała właśnie w badanej sprawie, w której mimo tożsamego podmiotu i przedmiotu postępowania oraz niezmienionego stanu faktycznego, nastąpiła zmiana stanu prawnego w stosunku do tego, jaki istniał w momencie wydawania orzeczeń, których nieważność stwierdził sąd administracyjny.

Rzeczone rozstrzygnięcia stanowiły konsekwencję faktu, iż w dniu wydawania pierwotnych (wyeliminowanych z obrotu prawnego) decyzji, ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie zawierała zapisu umożliwiającego dochodzenie nienależnie pobranych płatności od podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne. Jak oceniły wówczas sądy administracyjne obydwu instancji, ARiMR posiadała wtedy możliwość dochodzenia tych środków jedynie na drodze postępowania cywilnego. Niemniej jednak – jak wcześniej wspomniano – w dniu 24 stycznia 2014r. została wydana ustawa o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014r., poz. 341). Na jej podstawie wprowadzono art. 29 ust. 1a, który umożliwił ARiMR dochodzenie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych od podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, a które to w nieuprawniony dla siebie sposób takie płatności pobrały.

Powyższa okoliczność uzasadnia więc stwierdzenie, że sprawa rozstrzygnięta decyzjami, których nieważność stwierdzono i w której wypowiadały się sądy administracyjne obydwu instancji nie była tożsama w znaczeniu, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. ze sprawą rozstrzygniętą zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją. Wskazywane przez skarżącego rozstrzygnięcia sądowe i tezy zawarte w ich uzasadnieniach nie zamykały więc – jak słusznie przyjął organ II instancji – drogi do ponownego dochodzenia przez ARiMR nienależnie pobranych przez skarżącego płatności w ramach wsparcia bezpośredniego za 2009 rok.

W tym stanie rzeczy – biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej argumenty - Sąd orzekł o oddaleniu skargi na mocy art. 151 p.p.s.a.