Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3194/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 140aa ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 145 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Paweł Ludwiniak po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2294/15 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (określanego dalej także jako "GITD") z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego Z. P. (określanego dalej także jako "przedsiębiorca", "strona" lub "skarżący") kwotę 450 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] października 2014 r. w I. na ul. B. (droga gminna nr 151303C o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej 8 t) zatrzymano do kontroli czteroosiowy pojazd marki [...] o nr rej. [...], którym wykonywano transport piasku (ładunek podzielny). W związku z podejrzeniem przekroczenia dopuszczalnych parametrów kontrolowanego pojazdu został on skierowany do ważenia na zatwierdzonym przez geodetę stanowisku do pomiaru nacisków osi. W toku kontroli stwierdzono, że rzeczywisty nacisk podwójnej osi napędowej wynosił 23,7 t, przekraczając dopuszczalną wartość o 4,7 t (przekroczenie o 24,74%), a rzeczywista masa całkowita pojazdu wynosiła 39,35 t, przekraczając dopuszczalną wartość o 7,35 t (przekroczenie o 22,97%). Nie stwierdzono przekroczenia pozostałych parametrów pojazdu. W wyniku dokonanych pomiarów stwierdzono, że zatrzymany do kontroli pojazd jest pojazdem nienormatywnym, na którego przejazd wymagane było zezwolenie kategorii VII. W toku kontroli kierujący pojazdem nie okazał do kontroli wymaganego zezwolenia. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...].

W wyniku stwierdzenia powyższych uchybień WITD decyzją z [...] lutego 2015 r. nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący pismem z [...] marca 2015 r. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzją z [...] lipca 2015 r. GITD utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ przedstawił zasady ruchu pojazdów nienormatywnych po drogach publicznych, uzyskiwania zezwoleń na przejazd pojazdami nienormatywnymi oraz zasady przewozu różnych rodzajów ładunku na podstawie poszczególnych kategorii zezwoleń. GITD wyjaśnił, że zgodnie z § 5 ust 1 pkt 5 lit. c rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia nacisk osi nie może przekraczać w przypadku podwójnej osi napędowej, przy odległości między osiami składowymi pomiędzy 1,3 m a 1,8 m – 18 ton albo 19 ton, jeżeli oś napędowa jest wyposażona w opony bliźniacze i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne albo jeżeli każda z osi napędowych jest wyposażona w opony bliźniacze, a maksymalny nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 tony. Jednocześnie GITD wyjaśnił, że w myśl § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, dopuszczalna masa całkowita pojazdu nie może przekraczać w przypadku czteroosiowego pojazdu samochodowego z dwoma osiami kierowanymi – 32 tony, jeżeli oś napędowa jest wyposażona w opony bliźniacze i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne albo jeżeli każda z osi napędowych jest wyposażona w opony bliźniacze, a maksymalny nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 tony. Organ zaznaczył przy tym, że norma dotycząca nacisków osi podwójnych jest identyczna na wszystkich kategoriach dróg, zatem ich przekroczenie powoduje zakwalifikowanie naruszenia do przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, gdyż tylko ono dopuszcza ich przekroczenie.

Rozpatrując sprawę, GITD podkreślił, że miejsce ważenia legitymuje się protokołem pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z [...] września 2014 r., a pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu LP 600, które w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Poznaniu z datą ważności do [...] marca 2016 r. Organ stwierdził, że materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny i z jego całokształtu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. GITD uznał, że strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, a odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kara pieniężna została nałożona zgodnie z prawem.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że przewożenie ładunku podzielnego pojazdem nienormatywnym dopuszczalne jest na podstawie zezwoleń kategorii I lub II, a okoliczność w postaci prawnej niemożności uzyskania zezwolenia kategorii III-VII nie ma znaczenia, gdyż ustawodawca bowiem przyjął, że w takiej sytuacji nakłada się karę pieniężną jak za przejazd bez zezwolenia.

Ponownie rozpoznając sprawę, GITD nie dopatrzył się przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie 140aa ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym (określanej dalej także jako "p.r.d.") i wskazał, że przedsiębiorca nie dostarczył dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jego odpowiedzialności za brak zezwolenia. Organ wyjaśnił przy tym, że ładunek sypki, o którym mowa we wspomnianym przepisie to materiał, który przewożony luzem wykazuje zdolność do przesypywania się, a poszczególne jego cząsteczki nie są ze sobą powiązane w sposób trwały i wykazują cechy ciała stałego. GITD wskazał, że w rozpatrywanym przypadku przewożono ładunek sypki postaci piasku, jednakże kontrola drogowa oprócz przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi pojazdu wykazała również przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej, co uniemożliwiło skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia GITD podkreślił, że obowiązki, które związane były z przejazdem wynikają z mocy powszechnie obowiązujących przepisów prawa i są tożsame dla wszystkich uczestników związanych z wykonywanym przejazdem. Obowiązki te określają sposób przewożenia ładunku, warunki techniczne pojazdu i związane z nimi parametry normatywne kontrolowanego pojazdu, warunki związane z uzyskaniem określonej kategorii zezwolenia, kwestie podzielności ładunku i wynikającą z tego faktu możliwość uzyskania określonej kategorii zezwolenia, dopuszczalne naciski osi przewidzianych dla danej drogi. Organ zaznaczył, że przepis art. 61 p.r.d. określający obowiązki w zakresie przewozu ładunku jest skierowany do nieograniczonego kręgu adresatów, w tym również podmiotów wykonujących przejazdy. GITD wskazał, że zgodnie z tym przepisem ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu i umieszcza się go na pojeździe w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę, powinien być zabezpieczony przed zmianą położenia lub wywoływaniem nadmiernego hałasu, a ładunek sypki może być umieszczony tylko w szczelnej skrzyni ładunkowej, zabezpieczonej dodatkowo odpowiednimi zasłonami uniemożliwiającymi wysypywanie się ładunku na drogę. Zdaniem organu niedostosowanie się do wskazanych powyżej norm przesądza o braku należytej staranności oraz wpływie na powstałe naruszenie i świadczy o nieprzestrzeganiu zbioru zasad, którymi powinien kierować się podmiot wykonujący przejazd, aby do naruszenia nie doszło. GITD stwierdził, że podmiot wykonując przejazd winien mieć wiedzę na temat przewożonego ładunku w zakresie jego właściwości i ilości, trasy oraz parametrów pojazdu, którym przejazd jest wykonywany. Następnie powinien wystąpić o stosowne zezwolenie, a jeżeli przepis prawa stoi na przeszkodzie w jego uzyskaniu, powinien rozważyć zmianę sposobu przejazdu, aby nie narażać się na negatywne konsekwencje finansowe.

W ocenie organu pomiędzy zachowaniem przedsiębiorcy a stwierdzonym naruszeniem istnieje normalny, typowy i bezpośredni związek przyczynowy. GITD zaznaczył przy tym, że już sam ruch pojazdu nienormatywnego po danej drodze publicznej wymaga zezwolenia. A zatem podmiot wykonujący przejazd przed rozpoczęciem przejazdu winien zbadać, czy pojazd odpowiada określonym normom i jeżeli ma on trudności z takim rozmieszczeniem ładunku, który nie będzie powodował przekroczenia nacisków osi, winien rozważyć możliwość zmniejszenia ilości przewożonego towaru. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi możliwość uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od odpowiedzialności, gdyż brak wpływu na powstanie naruszenia musi realnie zaistnieć i nie wystarczy tylko zakwestionować swoją odpowiedzialności.

W uzasadnieniu wydanej decyzji GITD nie podzielił stanowiska przedsiębiorcy, zgodnie z którym z certyfikatu zatwierdzenia typu wag LP600 wynika, że wagi te nie powinny być używane do wyznaczania masy całkowitej pojazdu i wskazał, iż podczas pomiarów masy całkowitej pojazdu oraz nacisków osi pojazd jest ważony przy pomocy dwóch wag posiadających aktualne świadectwa na stanowisku do ważenia pojazdów zatwierdzonym przez zarządcę drogi po dokonaniu pomiarów geodezyjnych. Organ wyjaśnił przy tym, że brak regulacji prawnej w zakresie procedury ważenia pojazdów przy zastosowaniu przenośnych wag do pomiarów statycznych powoduje, iż inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego wykonując czynności pomiaru, stosują zapisy instrukcji wag dołączonych przez producentów. Wyniki pomiarów poszczególnych osi są sumowane, w wyniku czego otrzymuje się naciski na osiach wielokrotnych oraz masę całkowitą pojazdu. Organ wskazał także, że rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz.U. Nr 26, poz. 152) określa wagi o klasie dokładności od I do IIII, a w myśl § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz.U. z 2004 r. Nr 4, poz. 23) jego przepisy stosuje się do wag nieautomatycznych służących do określania masy będącej podstawą obliczania kar lub podobnych typów opłat. Tym samym w ocenie GITD wagami tymi organ administracji mógł ustalić także masę całkowitą kontrolowanego pojazdu. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajdują się potwierdzone za zgodność z oryginałem świadectwa legalizacji wag użytych do kontroli, z których wynika, iż są one wagami IIII klasy dokładności, czyli wartość działki legalizacyjnej "e" = 50 kg. W załączniku do rozporządzenia w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych określono błędy graniczne dopuszczalne wskazań wag nieautomatycznych podczas legalizacji ponownej. Z załącznika tego wynika, że największy dopuszczalny błąd graniczny dla wag nieautomatycznych klasy IIII wynosi ± 1,5 e. W przedmiotowej sprawie zatem będzie to masa 75 kg. GITD zaznaczył przy tym, że stosownie do § 6 ust 2 ww. rozporządzenia "błędy graniczne dopuszczalne wskazań wag nieautomatycznych w użytkowaniu równe są dwukrotnym wartościom błędów granicznych dopuszczalnych wskazań wag podczas legalizacji ponownej, określonym w załączniku do rozporządzenia", a zatem w przedmiotowej sprawie jest to masa 150 kg. Organ wyjaśnił, że od uzyskanego wyniku pomiaru odjęto 2% zaokrąglone do 0,1 t w górę zgodnie z zarządzeniem nr 50/2011 Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zasad prowadzenia kontroli przez Inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. GITD zaznaczył, że obowiązek odjęcia 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę nie wynikał z żadnego przepisu i został wprowadzony wewnętrznym zarządzeniem na korzyść stron postępowania, a rzeczywisty wynik pomiaru powodowałby nałożenie surowszej kary pieniężnej.

Rozpatrując odwołanie, GITD stwierdził, że postępowanie organu I instancji nie naruszyło w żaden sposób zasady czynnego udziału strony oraz prawdy obiektywnej. Przedsiębiorca został powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także prawo zgłaszania żądań w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia. W ocenie organu odwoławczego WITD wypełnił również obowiązek wynikający z art. 7 oraz art. 77 k.p.a. i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. GITD stwierdził również, że zaskarżona decyzja zawiera niezbędne elementy określone w art. 107 k.p.a.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji, wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu przeprowadzenia kontroli w niniejszej sprawie - w dniu [...] października 2014 r. - ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk jedynie wobec pojedynczych osi napędowych. W art. 41 ust. 1 u.d.p. wyraźnie jest bowiem mowa o "nacisku pojedynczej osi napędowej", z kolei regulacje zawarte w ust. 2 i ust. 3 tego art., stanowią przepisy szczególne wobec ust. 1 (świadczy o tym użycie w tym ostatnim sformułowania - "z zastrzeżeniem"), przez co także i one odnosząc się do "nacisku pojedynczej osi" stanowią o nacisku pojedynczej osi napędowej. Sąd uznał, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do pociągnięcia, w oparciu o art. 140aa ust. 1 p.r.d., podmiotu wykonującego przejazd do odpowiedzialności administracyjnej za przejazd po drodze publicznej pojazdem w zakresie nacisków pojedynczej osi nienapędowej lub osi wielokrotnej, bowiem przepisy o drogach publicznych, do których w tym zakresie odwołuje się art. 2 pkt 35a p.r.d., nie przewidują dla tego rodzaju osi żadnych wartości dopuszczalnych. Dla wyznaczenia tych wartości nie jest przy tym prawnie dozwolone sięganie do regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2013 r., poz. 951). Przepisy tego rozporządzenia nie tylko nie stanowią "przepisów o drogach publicznych", o których mowa w art. 2 pkt 35a p.r.d., lecz nadto nie regulują dopuszczalnych nacisków osi "przewidzianych dla danej drogi". Przepisy przywołanego rozporządzenia są decydujące w zakresie możliwości dopuszczenia danego pojazdu do ruchu w ogóle, jednak nie znajdują zastosowania z punktu widzenia oceny, czy dany pojazd odpowiada sformułowanej w art. 2 pkt 35a p.r.d. definicji pojazdu nienormatywnego, a co za tym idzie - czy jego przejazd bez zezwolenia rodzi skutek w postaci nałożenia kary pieniężnej. W tym zakresie o "nienormatywności" danego pojazdu decyduje bowiem to, czy jego parametry odpowiadają parametrom przewidzianym dla danej drogi, a nie czy pojazd ten spełnia ogólne warunki dopuszczenia go do ruchu. O tym więc, jakie pojazdy mogą się poruszać po danej drodze, nie decydują przepisy określające maksymalne dopuszczalne naciski osi pojazdów dopuszczonych do ruchu (§ 5 rozporządzenia), a wartość techniczna tej drogi, to jest dopuszczalne obciążenie osi na danej drodze, co określone jest w przepisach o drogach publicznych (art. 41 u.d.p.) Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do prowadzenia ustaleń co do okoliczności związanych z przekroczeniem wartości nacisków podwójnej osi napędowej pojazdu skontrolowanego w dniu [...] października 2014 r.

Odnosząc się do stwierdzonego przez organ naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej rzeczywistej masy całkowitej o 22,97% (stwierdzona rzeczywista masa pojazdu, po odjęciu błędu pomiarowego, to 39,35 t, czyli o 7,35 t ponad dopuszczalną wartość w tym zakresie) Sąd wskazał, że zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy instrukcją obsługi wag typu LP 600 (s. 3 instrukcji) - użytych podczas kontroli spornego przejazdu - zostały one przeznaczone do pomiaru nacisków kół i osi pojazdów. Tak więc wobec faktu, że instrukcja obsługi wag LP 600 nie określa w sposób jednoznaczny, że przy użyciu wskazanych wag można ustalać masę całkowitą ważonego pojazdu, a organ w decyzji - pomimo zastrzeżeń skarżącego kwestionujących wyniki ważenia uzyskane przy pomocy spornych wag - nie wykazał przy pomocy dostępnych środków dowodowych, że ww. urządzenia zostały w tej sprawie wykorzystane w sposób zgodny z prawem, Sąd I instancji uznał, że w postępowaniu administracyjnym uzasadnione było poszerzenie materiału dowodowego poprzez uzyskanie jednoznacznej opinii Głównego Urzędu Miar w przedmiocie możliwości zastosowania jednej pary wag LP 600 do wyżej wskazanych celów, ewentualnie także opinii biegłego dla ustalenia, czy uzyskane w czasie kontroli pomiary pozwalają obliczyć w sposób obiektywny i precyzyjny masę kontrolowanego pojazdu. Zasadnym bowiem jest uznanie w takiej sytuacji, że w ww. sprawach wymagane są wiadomości specjalne, które te wątpliwości usuną. Zatem na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. organ powinien dopuścić dowód z opinii biegłego wysoko wykwalifikowanego specjalisty posiadającego wiedzę z zakresu wag i ważenia, który jednoznacznie wypowie się, jakie pomiary mogą być dokonywane przy pomocy spornych typów wag, w jakich konfiguracjach i liczbie wagi powinny być używane oraz jak powinny być ustawione, aby pomiar był rzetelny i nie budził wątpliwości, a także czy można przy pomocy dwóch wag ustalić dopuszczalną masę całkowitą pojazdu wieloosiowego. Opinia odwołująca się do instrukcji obsługi wag, ich świadectw homologacji, opinii producenta i wiedzy specjalistycznej pozwoli usunąć wątpliwości dotyczące wyników ważenia uzyskanych przy pomocy spornych wag.

Sąd I instancji podkreślił, że w sytuacji, kiedy wysokość kary pieniężnej za przeładowanie pojazdu jest wprost zależna od wyniku ważenia, obowiązkiem organu jest zapewnić niebudzącą wątpliwości rzetelność ważenia, a jeśli wątpliwość w tej kwestii jest podnoszona, to obowiązkiem organu jest wykazać jej niezasadność przy pomocy dostępnych środków dowodowych. Sąd I instancji podniósł, że każdy rodzaj urządzenia ważącego posiada określony indywidualnie dla tego urządzenia dopuszczalny błąd graniczny pomiaru. Taki błąd ustawodawca przewiduje również, jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji, dla wag LP 600. Ustawodawca określił również sposób obliczenia tego błędu poprzez podwojenie wartości błędów granicznych dopuszczalnych wskazań wag podczas legalizacji ponownej, co w konsekwencji pozwoliło organom Inspekcji na zastosowanie błędu 150kg, a nadto stosownie do zarządzenia Głównego Inspektora zastosowano korektę o dodatkowe 2% wartości wyniku ważenia. Zastosowanie tolerancji błędu przy określeniu ostatecznego wyniku pomiaru działa więc na korzyść skarżącej. Takie bowiem działanie, uwarunkowane pewnymi niedoskonałościami urządzeń technicznych, stwarza gwarancję rozpoznania sprawy z uwzględnieniem interesu strony, a ewentualne błędy wskazań urządzeń pomiarowych zostają w ten sposób wyeliminowane. Zastosowanie pomniejszeń wyników pomiarów wag jest powszechnie znanym zjawiskiem występującym w użytkowaniu urządzeń technicznych, wprost przewidzianych w przepisach metrologicznych, świadectwach zgodności lub legalizacji danego typu wag. Niemniej jednak organ odwoławczy - wbrew płynącemu z art. 8 k.p.a. obowiązkowi pogłębiania zaufania obywateli do organów oraz w sprzeczności z wynikającą z art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania - nie wyjaśnił jednoznacznie w zaskarżonej decyzji sposobu uwzględnienia przy kontroli pojazdu skarżącego określonych mechanizmów korygujących uzyskane pomiary, np. nie wskazano w decyzji wprost, czy w wynikach ważenia uwzględniono błędy graniczne dla wag nieautomatycznych klasy IIII.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. - Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej k.p.a.), przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w zakresie ustaleń faktycznych sprawy organy nie wyjaśniły wątpliwości, czy wagi typu LP 600 - użyte podczas kontroli - mogły posłużyć do ustalenia masy całkowitej pojazdu poddanego kontroli, podczas gdy okoliczność ta nie mogła mieć żadnego znaczenia dla wyniku sprawy, albowiem w świetle przepisów art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 64d ust. 1, art. 140aa ust. 1 oraz art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) dla powstania oraz charakteru naruszenia, rodzaju wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, jak również wysokości kary pieniężnej, decydujące było stwierdzenie i rozmiar samego tylko przekroczenia dopuszczalnego nacisku podwójnej osi napędowej pojazdu, które z uwagi na jego rozmiar (24,74%), uzasadniało nałożenie kary pieniężnej wyłącznie w orzeczonej przez organ wysokości, natomiast skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że wyniki pomiaru ww. parametru uzyskane za pomocą wag LP 600 w trakcie kontroli były błędne, a jeśli tak, to w jakim stopniu, zaś dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy nie pozostawiała wątpliwości, że za pomocą ww. wag prawnie dopuszczalne i w pełni uprawnione było dokonanie ustaleń w zakresie nacisku podwójnej osi napędowej kontrolowanego pojazdu;

2. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że stan faktyczny w niniejszej sprawie został ustalony nieprawidłowo, z uwagi na to, że organ nie wykazał, że do pomiaru parametrów pojazdu w zakresie nacisków osi oraz jego masy całkowitej użyte zostały wagi, za pomocą których mogą być ustalane powyższe wartości oraz, że organ nie wyjaśnił jednoznacznie w zaskarżonej decyzji sposobu uwzględnienia mechanizmów korygujących uzyskanie pomiary, tj. nie wskazano czy w wynikach ważenia uwzględniono błędy graniczne dla wag nieautomatycznych klasy IIII, podczas gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności skarżącej spółki zostały przez organy określone właściwie, gdyż bezspornym było, iż dopuszczalne jest wyznaczanie za pomocą wag typu LP 600 nacisku podwójnej osi napędowej pojazdu, a ponadto organy prawidłowo przyjęły, że dla stwierdzenia nienormatywności pojazdu poddanego kontroli oraz wymiaru kary nałożonej na stronę, decydujące znaczenie miał już tylko rozmiar przekroczenia tego parametru (nacisk podwójnej osi napędowej), który również stanowi o uznaniu pojazdu za nienormatywny w świetle definicji zamieszczonej w art. 2 pkt 35a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, przy czym w uzasadnieniu uchylonej decyzji organ jednoznacznie wskazał, że w procedurze pomiaru uwzględniono z nawiązką błąd pomiaru przewidziany dla wag nieautomatycznych klasy III ;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 35a, art. 66 ust. 1 i ust. 5, art. 64 ust. 2, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a także § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c) i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów i zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2013r., poz. 951), polegające na ich niewłaściwej wykładni przejawiającej się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie był pojazdem nienormatywnym pojazd, którego rzeczywiste naciski osi pojedynczych nienapędowych oraz wielokrotnych (w tym również osi podwójnych) napędowych lub nienapędowych są większe od dopuszczalnych wskazanych w przepisach Prawa o ruchu drogowym i przywołanego rozporządzenia sprawie warunków technicznych pojazdów, wobec czego brak jest podstaw prawnych do pociągnięcia podmiotu wykonującego przejazd do odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w art. 140aa ust. 1 p.r.d., podczas gdy:

– przepis art. 2 ust. 35a p.r.d. nakazuje uznać za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, a zatem którego naciski osi są większe nie tylko od tych przewidzianych w samej ustawie o drogach publicznych, lecz we wszystkich "przepisach" określających dopuszczalne naciski osi pojazdu dla dróg publicznych, do których należą także przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym i rozporządzeń wykonawczych, albowiem zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, określa ona m. in. zasady ruchu na drogach publicznych,

– przepis art. 2 ust. 35a p.r.d. uznaje za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi nie tylko w przepisach o drogach publicznych, ale również którego wymiary są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a do tychże "wymiarów" należy niewątpliwie zaliczyć również wymiary w zakresie maksymalnych dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych pojazdów, które wyznaczają maksymalne wartości obowiązujące w ruchu drogowym, a zatem odnoszą się do wszystkich pojazdów wyposażonych w taką oś i do wszystkich kategorii dróg publicznych, o czym przesądza zarówno treść art. 66 p.r.d. traktującego o wymaganiach względem pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym, jak i dyspozycja § 5 ust. 2 rozporządzenia, wskazująca, że w przypadku pojazdu uczestniczącego w ruchu drogowym podstawą sprawdzenia wymagań w zakresie dopuszczalnych nacisków osi, a zatem także w zakresie nacisków osi wielokrotnych, są ich wartości rzeczywiste.

Organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania.

Z. P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W pierwsze kolejności, odnosząc się do zarzutu formalnoprawnego, wskazanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, należy uznać ten zarzut jako niezasadny.

Organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że dla powstania oraz określenia charakteru naruszenia, rodzaju wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, jak również wysokości kary pieniężnej, decydujące było stwierdzenie i rozmiar samego tylko przekroczenia dopuszczalnego nacisku podwójnej osi napędowej pojazdu, które z uwagi na jego rozmiar (24,74%), uzasadniało nałożenie kary pieniężnej wyłącznie w orzeczonej przez organ wysokości. Zdaniem organu - ewentualne błędne ustalenie masy całkowitej pojazdu nie mogło mieć więc wpływu na wymiar kary.

Dokonując analizy powyższego zarzutu – w aspekcie procesowym - podkreślić należy, że na podstawie art. 140aa ust. 1 p.r.d. za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się - w drodze decyzji administracyjnej - karę pieniężną. Jednakże istnieje normatywna możliwość wyłączenia spod sankcjonowania określonych zachowań po spełnieniu przez stronę postępowania administracyjnego określonych normatywnych warunków pozytywnych przewidzianych w art. 140aa ust. 4 p.r.d. Przepis ten stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot, o którym mowa w ust. 3 pkt 1:

a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem,

b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia, lub

2) rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna.

W niniejszej sprawie okoliczności wyłączające sankcjonowanie mogą być oparte na przepisie 140 aa ust. 4 pkt 2 p.r.d., określającym wpływ rzeczywistej masy całkowitej pojazdu nienormatywnego w przypadku przewozu ładunków sypkich (tj. piasku) w sytuacji (a) braku przekroczenia dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, gdy (b) przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu.

Organ w aspekcie procesowym zobowiązany był do zbadania zgodnie z zasadami postępowania - w kategoriach dowodowych – powyższych okoliczności.

Jak wynika z akt administracyjnych - pojazdem przewożony był ładunek sypki w postaci piasku. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "ładunek sypki", niewątpliwie jednak taki ładunek cechuje się zdolnością do przesypywania. Art. 61 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym stanowi, że ładunek sypki może być umieszczony tylko w szczelnej skrzyni ładunkowej, zabezpieczonej dodatkowo odpowiednimi zasłonami uniemożliwiającymi wysypywanie się ładunku na drogę. Zatem ustawodawca "sypkość" ładunku łączy z możliwością jego wysypywania/przesypywania się, bo tylko z uwagi właśnie na zdolność przesypywania się, a w konsekwencji przemieszczania się ładunku przekroczenie nacisków na osie może być niezależna od podmiotów, które co do zasady karze podlegają (art. 140aa ust. 3 omawianej ustawy).

Biorąc pod uwagę powyższe unormowanie należy wskazać, iż jak wynika z uzasadnienia zarówno decyzji organu I (str. 6 uzasadnienia decyzji) , jak i II instancji (str. 7 uzasadnienia decyzji) przewożony był materiał sypki. Jednakże - zdaniem organów administracji publicznej - z uwagi na przekroczenie dopuszczalnej masy pojazdu przepis art. 64 p.r.d. nie znajduje zastosowania. W tym miejscu należy, z uwagi na prawnoprocesowy charakter zarzutu, odnieść się do środków dowodowych, które zostały przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego i stanowiły podstawę do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę w wysokości 15.000 zł.

Organy obu instancji oparły się przy wydawaniu decyzji na pomiarach zarówno (1) osi pojazdu, jak i jego (2) całkowitej masy dokonanych za pomocą elektronicznej przenośnej wagi samochodowej LP 600. Jak wynika z instrukcji obsługi tej wagi, dołączonej do akt administracyjnych, przeznaczona ona została wyłącznie do statycznego pomiaru nacisku kół i osi pojazdów. Brak jest więc wskazania przez samego producenta, że wagi tego typu mogą być także przeznaczone do określania rzeczywistej masy całkowitej pojazdu. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organy administracji publicznej przeprowadzając postępowanie dowodowe w zakresie określenia rzeczywistej masy całkowitej pojazdu oparły swoje ustalenia, które stanowiły podstawę do zastosowania środka sankcjonującego w postaci administracyjnej kary pieniężnej, na podstawie pomiaru wykonanego za pomocą urządzenia, które nie było do tego przeznaczone. Do nałożenia kary w określonej ustawą wysokości upoważnia jednak uzyskanie takich wyników ważenia pojazdu, które nie budzą wątpliwości (także w zakresie aparatury pomiarowej). Zakres odpowiedzialności przewoźnika za popełnione naruszenia przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, czy dopuszczalnych nacisków ładunku na poszczególne osie pojazdu ustawodawca przekłada na wysokość kary pieniężnej, uzależniając ją od wyników ważenia. Z tego względu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszelkie ustalenia faktyczne w zakresie wyników ważenia nie mogą budzić żadnych wątpliwości w zakresie prawidłowości ich przeprowadzenia. Jest to bowiem zasadniczy dowód stanowiący podstawę odpowiedzialności administracyjnej strony w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej (por. wyrok NSA z dnia 07 lutego 2017, sygn. akt II GSK 1694/16).

W związku z powyższym organy administracji publicznej nie ustaliły prawidłowo - w kategoriach dowodowych - rzeczywistej masy całkowitej pojazdu nienormatywnego, a więc okoliczności niezwykle istotnej z perspektywy odpowiedzialności prawnej adresata decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ten element procedury administracyjnej jest wadliwy i wadliwość ta rzutowała na ocenę postępowania organów w niniejszej sprawie, co mogło wywołać skutek w postaci wydania błędnej, a negatywnej dla adresata, decyzji administracyjnej.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało również zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a, przejawiający się w błędnym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - przyjęciu przez Sąd I instancji, że stan faktyczny w niniejszej sprawie został ustalony nieprawidłowo.

Zarzut ten, jak wynika ze sposobu w jaki został on skonstruowany oraz uzasadniony dotyczy treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie nie zarzucił w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji naruszenia art. 141§ 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. określającego wymogi formalne uzasadnienia wyroku wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Na marginesie należy wskazać, że problematyka przydatności – w aspekcie procesowym – wag typu LP 600 w postępowaniach w przedmiocie nakładania kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym była wielokrotnie przedmiotem rozważań organów ochrony prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie pogląd przedstawiony m.in. w orzeczeniach NSA dotyczący wartości dowodowej pomiarów uzyskanych za pomocą ww. urządzenia w zakresie zgodnym z ich przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016, II GSK 1385/15).

Dokonując analizy zarzutu z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, posiadającego charakter materialnoprawny, należy ten zarzut uznać za niezasadny.

Podkreślić należy, że Sąd I instancji dokonał analizy pojęcia pojazdu nienormatywnego, opierając się na definicji legalnej wskazanej w art. 2 pkt 35a p.r.d. Zgodnie z definicją legalną jako pojazd nienormatywny uznawany jest pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Sąd I instancji (str. 12 i 13 uzasadnienia) powołał się na ww. definicję pojazdu nienormatywnego. Ponadto Sąd I instancji wskazał, powołując się na orzecznictwo, że jednym z parametrów określających warunki poruszania się pojazdu po danej kategorii drogi jest dopuszczalne obciążenie osi pojazdów na danej drodze, oraz wskazując, że problematyka ta została unormowana w art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U.2013, poz. 260 z późn. zm.) Przepis art. 41 ust. 1 stanowi, że po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Wskazać należy, że zgodnie z art. 41 ust. 2 powyższej ustawy minister właściwy do spraw transportu ustala, w drodze rozporządzenia, wykaz:

1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t,

2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t

- mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego.

Natomiast drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt 1, drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (art. 41 ust. 3 ustawy o drogach publicznych).

Mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.