Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2772/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1, art. 151 w zw. z art. 134 par. 1, art. 184, art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 85a ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1539
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 88/16 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenia określone w przepisach o ochronie zwierząt 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. B. na rzecz Śląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w K. kwotę 2400 (dwa tysiące czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 88/16, oddalił skargę T. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenia określone w przepisach o ochronie zwierząt.

Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] października 2015 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...], na podstawie § 3 pkt 1 lit. b tiret trzecie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 maja 2014 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dotyczące postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi (Dz.U. z 2014 r., poz. 629) – dalej w skrócie "rozporządzenie MRiRW", wymierzył T. B. karę pieniężną w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w trakcie kontroli nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] przeprowadzonych w dniach [...] czerwca 2015 r. i [...] lipca 2015 r. stwierdzono, że T. B. prowadził działalność nadzorowaną, w rozumieniu art. 24 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1069/2009 określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nie przeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (Dz.U.WE.L.2009.300 ze zm.), w zakresie produktów pochodzenia zwierzęcego polegającą na obróbce skór króliczych. Działalność ta była prowadzona profesjonalnie, o czym świadczy ilość produktów (4682 sztuki o łącznej wadze 544,2 kg) oraz, że za wykonywane usługi były wystawiane faktury. Działalność prowadzona przez T. B., w związku z przywołanymi przepisami wymagała zatwierdzenia przez właściwy organ. Warunek ten w przypadku strony nie został spełniony, zatem strona dopuściła się deliktu administracyjnego, co uzasadniało wymierzenie kary pieniężnej.

W odwołaniu od decyzji T. B. wyjaśnił, że suszył skóry jednorazowo na zlecenie innego podmiotu. Wskazał także na swoją ciężką sytuację materialną. Podniósł również, iż inspektorzy inspekcji weterynaryjnej bez zgody właścicieli weszli na teren budynku, gdzie znajdowała się suszarnia. Wartość suszonych skór wynosi około [...] zł, dlatego nie zgadza się z karą w wysokości [...] zł.

[...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy w pełni zaakceptował ustalenia oraz wykładnię przepisów prawa dokonaną przez organ I instancji. Odnosząc się do argumentacji skargi stwierdził, że podniesione przez T. B. zarzuty nie mają znaczenia dla wymierzenia kary. W szczególności nie dał wiary słowom strony, iż obróbka skór miała charakter jednorazowy.

W skardze do WSA w Gliwicach T. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie także o uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji organu II instancji zarzucił naruszenie: art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 2 i 7 poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niezgodnym z Konstytucją rozporządzeniu MRiRW, które to rozporządzenie narusza zasadę proporcjonalności; wydanie decyzji na podstawie rozporządzenia wydanego niezgodnie z delegacją określoną w art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2014 r. poz. 1539 ze zm.) – dalej w skrócie "ustawa", art. 138 § 1 pkt 1, art. 8, art. 107 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W razie braku kategorycznego stwierdzenia niekonstytucyjności wskazanych przepisów skarżący, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, wniósł o przedstawienie pytania prawnego co do zgodności rozporządzenia MRiRW z Konstytucją i z art. 85a ust. 2 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że celem wyegzekwowania obowiązków określonych zarówno w rozporządzeniu nr 1069/2009 jak i w ustawie, ustawodawca krajowy wprowadził administracyjne kary pieniężne określone w art. 85a ustawy, wymierzane w drodze decyzji przez powiatowego lekarza weterynarii (art. 85b ustawy). Kary te, których stawki określa rozporządzenie MRiRW z dnia 2 maja 2014 r., mogą być nakładane na podmioty profesjonalne, podmioty prowadzące działalność w zakresie postępowania z produktami zwierzęcymi. Ich celem jest zmuszenie tego typu podmiotów do prowadzenia działalności zgodnie z prawem. Jest to o tyle istotne, że przetwarzanie produktów zwierzęcych może stanowić poważne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem skarżącego, że wysokość kar pieniężnych ustalona w rozporządzeniu z dnia 2 maja 2014 r. jest nieproporcjonalna do stopnia uchybienia. Stawki te są zróżnicowane od 500 zł do 58.000 zł w zależności od rodzaju naruszenia i jego wielkości. Skarżący został ukarany karą [...] zł, gdyż prowadził swą działalność (bez uzyskania zatwierdzenia) w znaczącym zakresie. Podczas kontroli stwierdzono, że przetwarza on 4682 skóry królicze o łącznej wadze przekraczającej pół tony. Potencjalne zagrożenie powodowane przez taką działalność trudno uznać za znikome. Biorąc zatem pod uwagę funkcję odstraszającą kar pieniężnych, nie można kwoty [...] zł uznać za nieproporcjonalną do zawinienia, zwłaszcza, że skarżący wykonuje swoją działalność jako podmiot profesjonalny.

Sąd za błędne uznał również stanowisko skarżącego, że podczas wydawania rozporządzenia MRiRW doszło do przekroczenia delegacji ustawowej. Stopień zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego i zdrowia zwierząt jest pochodną rodzaju i rozmiaru prowadzonej działalności. I taki właśnie mechanizm został zastosowany we wspomnianym rozporządzeniu. Przewiduje ono kilkadziesiąt deliktów administracyjnych, za które wymierza się kary. Ich wysokość jest zależna od rodzaju działalności oraz jej rozmiaru. Rozmiar konkretnej działalności (uchybienia w tym zakresie) mogą wpływać na zagrożenie zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt. Taka metoda najbardziej odpowiada potrzebom obrotu. Według Sądu I instancji zupełnie nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 85a ust. 2 ustawy poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przewidzianych tam okoliczności różnicujących wysokość kar pieniężnych. Przepis ten jest adresowany do organu wydającego rozporządzenie a nie do organu wymierzającego kary. Kary te zostały ustalone kwotowo i organ administracji nie jest władny w jakikolwiek sposób ich modyfikować.

Sąd I instancji uznał również, że zarówno ustalenia faktyczne jak i wywiedzione z nich przez organy administracji skutki prawne są prawidłowe. Nie jest kwestionowane w sprawie, że T. B. prowadził działalność nadzorowaną bez uzyskania stosownego zatwierdzenia. Działalność była prowadzona w dużym rozmiarze gdyż ilość przetwarzanych produktów przekraczała 500 kg. Doszło zatem do naruszenia art. 24 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009. Wysokość kary w tym przypadku określa § 3 pkt 1 lit. b tiret trzecie rozporządzenia MRiRW i taka kara skarżącemu została wymierzona. Bez znaczenia były podnoszone w skardze zarzuty braku uwzględnienia okoliczności "łagodzących", jak prowadzenie działalności we współpracy z podmiotem posiadającym zatwierdzenie oraz posiadanie przez T. B. zezwolenia weterynaryjnego na obrót mięsem. Przesłanką wymierzenia kary będącej przedmiotem postępowania jest obiektywnie pojmowana bezprawność polegająca na braku zatwierdzenia działalności nadzorowanej. Możliwość modyfikacji wysokości kary istniałaby jedynie wówczas, gdyby zezwalał na to konkretny przepis prawa. Z uwagi na to, że nie można przepisom rozporządzenia zarzucić braku konstytucyjności (co wyżej zostało wykazane), Sąd uznał wniosek skarżącego o przedstawienie pytania prawnego w tym zakresie za bezzasadny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T. B., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podnosząc zarzuty naruszenia :

1) prawa materialnego:

a) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP i przepisów rozporządzenia MRiRW, prowadzące do utrzymania w mocy decyzji opartej na niezgodnym z Konstytucją rozporządzeniu w sposób ewidentny naruszającego zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez błędną wykładnię stwierdzającą, iż wysokości kar przewidzianych przez w/w rozporządzenie w tym zastosowanej wobec skarżącego kary [...] złotych nie można uznać za nieproporcjonalną do zawinienia, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów powinna prowadzić do odmiennych wniosków, że rozporządzenie jest niekonstytucyjne, a przewidziane przez rozporządzenie kary są nieproporcjonalne w stosunku do wagi naruszeń i brak jest możliwości miarkowania kar przez organ administracyjny;

2) art. 85a ust. 2 ustawy i przepisów rozporządzenia MRiRW, poprzez ich błędną wykładnię stwierdzającą, że podczas wydawania w/w rozporządzenia nie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej poprzez zastosowanie w rozporządzeniu prawidłowego mechanizmu wymierzenia kar, podczas gdy prawidłowa wykładnia wszystkich przepisów rozporządzenia MRiRW w zestawieniu z art. 85a ust. 2 ustawy powinna prowadzić do wniosków odmiennych, a to, iż zastosowany w rozporządzeniu mechanizm jest sprzeczny z ustawą, gdyż stwarza jedynie iluzoryczną proporcjonalność, zależną wyłącznie od jednego czynnika mierniczego, gdzie jedynym kryterium różnicującym wysokość kar jest ilość i waga produktów, podczas gdy art. 85a ust. 2 ustawy nakazuje wydanie rozporządzenia Ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa, w którym określi wysokość kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1, różnicując je w zależności od rodzaju tych naruszeń oraz stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt stwarzanego przez te naruszenia, a także biorąc pod uwagę, że wysokość kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, nie przekracza określonych wielkości, co nie pozwala zgodnie z wykładnią celowościową i funkcjonalną na uznanie, iż wobec skarżącego zastosowano karę pieniężną zgodnie z ustawowym przepisem, który klarownie wskazuje mechanizm i konieczność stopniowania kar stosownie do okoliczności danej sprawy;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podczas gdy prawidłowa ocena przeprowadzonego postępowania przed organem I instancji prowadzi do stwierdzenia, że decyzja organu winna być przez Sąd uchylona w przypadku gdy organowi postawiono uzasadniony zarzut naruszenia prawa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy prawidłowo dokonana przez Sąd kontrola legalności dokonywana z urzędu, powinna doprowadzić Sąd orzekający, do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji wobec występowania w sprawie w/w naruszeń, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, z uwzględnieniem nakładu pracy adwokata związanego ze sporządzeniem przedmiotowej skargi. Oświadczył także, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej w razie braku kategorycznego stwierdzenia niekonstytucyjności wskazanych w zarzutach przepisów wniósł na podstawie art. 193 Konstytucji o przedstawienie TK pytania prawnego, co do zgodności rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 maja 2014 roku w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych dotyczące postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi (Dz.U. z 2014 r. poz. 629) z Konstytucją i z art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w zakresie w jakim przepisy rozporządzenia nie dają organowi uprawnienia do wymiaru kary (sztywno określając jej wysokość) w zależności od rodzaju tych naruszeń oraz stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt, okoliczności egzoneracyjnych, stopnia zawinienia sprawcy deliktu, jego motywacji i innych okoliczności mogących mieć wpływ na wymiar kary.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wniósł o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem organu, wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę niniejszej w granicach podniesionych w niej zarzutów.

Autor skargi kasacyjnej sformułował pod adresem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy wywodząc, że naruszenia proceduralne mają charakter następczy w stosunku do naruszeń prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny mając na względzie fakt, że zarzuty natury procesowej mogłyby się okazać skuteczne gdyby, przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę wyroku pogląd w sferze prawa materialnego okazał się wadliwy, w pierwszym rzędzie ustosunkował się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zdaniem NSA nie zawiera usprawiedliwionych podstaw prawnych zarzut błędnej wykładni art. 85a ust. 2 ustawy i wydanych na jego podstawie przepisów rozporządzenia MRiRW. Według skarżącego kasacyjnie, wspomniane rozporządzenie MRiRW – wbrew temu, co przyjął Sąd I instancji - zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, ponieważ jedynym kryterium rzutującym na wysokość kar jest ilość i waga produktów, bez możliwości ich różnicowania w zależności od stopnia stwierdzonych naruszeń. Zastosowany w rozporządzeniu mechanizm wymierzania kar, zdaniem autora skargi kasacyjnej, stwarza iluzoryczną proporcjonalność i nie pozwala stwierdzić, że wobec skarżącego zastosowano karę pieniężną zgodnie z przepisem ustawowym, który klarownie wskazuje mechanizm i konieczność stopniowania kar stosownie do okoliczności danej sprawy. Zaprezentowany wyżej pogląd jest błędny. Według art. 85a ust. 2 ustawy Minister właściwy do spraw rolnictwa określi, w drodze rozporządzenia, wysokość kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1, różnicując je w zależności od rodzaju tych naruszeń oraz stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt stwarzanego przez te naruszenia, a także biorąc pod uwagę, że wysokość kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, nie przekracza w przypadku popełnienia czynu, o którym mowa w:

1) ust. 1 pkt 1 w zakresie nieuzyskania zatwierdzenia lub warunkowego zatwierdzenia, pkt 2 lit. a, c, f-k, pkt 3 lit. a oraz pkt 4 i 5 - trzydziestokrotności kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego;

2) ust. 1 pkt 1 w zakresie niedokonania rejestracji, pkt 2 lit. b, d, e i l oraz pkt 3 lit. b i c - piętnastokrotności kwoty wynagrodzenia, o którym mowa w pkt 1.

Zgodnie w wolą ustawodawcy na wysokość kar unormowanych przepisami rozporządzenia miały rzutować dwa zasadnicze czynniki. Po pierwsze – rodzaj stwierdzonych naruszeń. Po drugie – stopień zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt stwarzanego przez stwierdzone naruszenia. Przepis art. 85a ust. 2 ustawy jasny w swej treści, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie dawał Ministrowi legitymacji do wprowadzenia w przepisach rozporządzenia instrumentów (mechanizmów) umożliwiających różnicowanie wysokości kar w zależności od stopnia zawinienia bądź okoliczności danej sprawy.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji ustaliły, że T. B. prowadził działalność nadzorowaną w rozumieniu art. 24 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1069/2009 i art. 85 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych, bez uzyskania zatwierdzenia. Przetwarzał bowiem 4682 szt. skór króliczych o łącznej wadze przekraczającej 500 kg. Okoliczności te nie zostały skutecznie podważone przez skarżącego w toku postępowania sądowoadministracyjnego i stanowiły dostateczną podstawę do wydania przez organ I instancji decyzji wymierzającej karę w wysokości [...] zł, utrzymanej następnie w mocy decyzją organu odwoławczego. Zgodnie z brzmieniem § 3 pkt 1 lit. b tiret trzecie rozporządzenia, który miał w tej sprawie zastosowanie, wysokość kary pieniężnej dla tego kto prowadzi działalność nadzorowaną w zakresie określonym w art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1069/2009 bez uzyskania zatwierdzenia lub warunkowego zatwierdzenia, wynosi [...] zł – jeżeli masa produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych poddanych co najmniej jednej z czynności wymienionych w art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1069/2009 wykonywanych w ramach działalności nadzorowanej przekracza 100 kg i nie przekracza 1000 kg. Z przywołanego unormowania, a także pozostałych przepisów rozważanego rozporządzenia MRiRW przewidującego kilkadziesiąt deliktów administracyjnych, za które wymierza się kary (od 500 do 58.000 zł) wynika, że czynnikami rzutującymi na wysokość kar pieniężnych są rodzaje naruszeń oraz stopień zagrożenia dla bezpieczeństwa zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt stwarzanego przez stwierdzone naruszenia, powiązane z masą produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego. Kary zostały określone kwotowo, co wyklucza prawną możliwość jakiegokolwiek ich modyfikowania. Błędny jest wobec tego pogląd skarżącego kasacyjnie, że rozporządzenie MRiRW zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 85a ust. 2 ustawy, a w rezultacie, że Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji naruszył wspomniane przepisy poprzez ich błędną wykładnię. O przekroczeniu upoważnienia ustawowego moglibyśmy mówić, gdyby w omawianym rozporządzeniu MRiRW wprowadzono instrumenty dające możliwość miarkowania wysokości kar, na które powołuje się autor skargi kasacyjnej, starając się bezskutecznie podważyć wyrok Sądu I instancji.

Zdaniem NSA w sytuacji, gdy rozporządzenie wykonawcze zostało wydane w granicach delegacji ustawowej, a ustawodawca nie przewidział prawnej możliwości miarkowania kary w zależności od stopnia zawinienia sprawcy naruszenia bądź innych okoliczności sprawy, brak jest podstaw do podważenia konstytucyjności przepisów rozporządzenia MRiRW, w tym § 3 pkt 1 lit. b tiret trzecie rozporządzenia, który miał w sprawie zastosowanie. Jak trafnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, sankcje administracyjne, w tym kary pieniężne ustalone w kwestionowanym rozporządzeniu, rządzą się odmiennymi regułami, aniżeli sankcje przewidziane w prawie karnym. Podstawową różnicą, na którą zresztą prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jest oparcie sankcji administracyjnej na kryteriach obiektywnych nie związanych z subiektywnym nastawieniem sprawcy deliktu. Odpowiedzialność administracyjna opiera się na fakcie naruszenia przez sprawcę obowiązku prawnego. W rezultacie wina sprawcy (stopień zawinienia, zamiar, czynnik psychiczny sprawcy itd.) nie jest badana. W realiach rozpoznawanej sprawy, przesłanką wymierzenia skarżącemu kary była obiektywnie pojmowana bezprawność polegająca na prowadzeniu bez uzyskania stosownego zatwierdzenia działalności nadzorowanej w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych. Celem kary jest natomiast zmuszenie podmiotów do prowadzenia działalności zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Orzeczona kara jest proporcjonalna i adekwatna do wagi stwierdzonego naruszenia. Chybiony jest w związku z tym zarzut błędnej wykładni art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP i przepisów rozporządzenia MRiRW.

W sytuacji, gdy zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego nie zawierały usprawiedliwionych podstaw prawnych, także zarzuty natury procesowej stawiane wyrokowi Sądu I instancji, jako rezultat naruszenia prawa materialnego, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie wyszedł poza granice sprawy będącej przedmiotem skargi i prawidłowo ocenił legalność zaskarżonej decyzji, dochodząc do trafnej konkluzji, że skarga T. B. nie zasługuje na uwzględnienie. Oddalając skargę Sąd I instancji nie naruszył tym samym przepisów art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Nieskuteczny jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 p.p.s.a. Podkreślić trzeba, że przepis ten składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, które nie zostały bliżej sprecyzowane przez autora skargi kasacyjnej. Ma on charakter wynikowy, reguluje bowiem sytuacje, w których sąd w zależności od stwierdzonych uprzednio uchybień przepisów prawa materialnego lub procesowego może uchylić zaskarżoną decyzję w całości bądź w części albo stwierdzić jej nieważność albo też stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia przez Sąd I instancji innych przepisów prawa stosowanych w procesie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, z którymi w realiach sprawy niniejszej przepis ten nie został powiązany.

Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego kasacyjnie o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w sprawie zgodności przepisów rozporządzenia MRiRW z Konstytucją i z art. 85a ust. 2 ustawy, należy zauważyć, że stosownie do art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Instytucja pytania prawnego przewidziana w art. 193 Konstytucji RP nie daje skarżącemu uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą. Takiej wątpliwości NSA w sprawie niniejszej nie powziął.

Z podanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego należnych od skarżącego pełnomocnikowi organu, tytułem wynagrodzenia za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną orzeczono, na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.