Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 680/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1,  art. 200,  art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28,  art. 15  ust. 2,  art. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 20 maja 2010 r. nr L/1466/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w zespołach urbanistycznych Księże Małe i Wielkie we Wrocławiu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Wrocław na rzecz skarżącego kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia Nr L/1466/10 z dnia 20 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w zespołach urbanistycznych Księże Małe i Wielkie we Wrocławiu złożył M. M. wnosząc o stwierdzenie nieważności tejże uchwały w części odnoszącej się do działek gruntu o numerach [...] i [...], AM – [...], obręb B. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

- art. 21 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie prymatu własności prywatnej, ograniczanej jedynie ustawą;

- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego przez naruszenie prawa własności skarżącego w zakresie, w jakim ograniczono jego swobodę dysponowania swoją nieruchomością i jej zagospodarowania;

- art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, polegające na podważeniu zasady pewności prawa i zaufania skarżącego do państwa i stanowionego przez nie prawa;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuwzględnienie w zaskarżonej części uchwały prawa własności nieruchomości skarżącego;

- art. 6 ust. 1 powyższej ustawy przez ukształtowanie w zaskarżonej części uchwały wykonywania prawa własności nieruchomości skarżącego w sposób niezgodny z jego interesem indywidualnym;

- art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175 ze zm.) przez naruszenie podstawowej dyrektywy interpretacyjnej przepisów ograniczających korzystanie przez skarżącego z jego nieruchomości;

- art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przez naruszenie zasady doboru środków działania współmiernego do celu przy nadmiernym naruszaniu uprawnień przysługujących obywatelowi.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący wskazał, że w obszarze opracowania niniejszego planu - w obrębie terenów oznaczonych w planie symbolami 7MN/3 oraz 7MN/4 - znalazły się należące do niego działki gruntu o numerach ewidencyjnych [...] i [...], AM-[...], obręb B., przy ul. P. [...] we W. Przez działki te poprowadzono w planie drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem 9KDPR/3 jako przedłużenie ulicy M. Ustalono również nieprzekraczalną linię zabudowy od strony zaplecza działek.

Wobec powyższego zapisu skarżący w dniu 2 sierpnia 2010 r. wystąpił do organu z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa, uzasadniając szczegółowo zasadność tego wezwania oraz oczywistość naruszenia nie tylko interesu prawnego indywidualnego, ale też naruszenia prawa w ogóle. W szczególności skarżący podniósł, że teren objęty jego własnością został przecięty wyznaczonym w przedmiotowym planie pasem drogowym (do wywłaszczenia) w sytuacji, gdy 30 m dalej znajduje się częściowo uzbrojona droga publiczna. Za nieuzasadniony uznał nadto sposób poprowadzenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony zaplecza obu działek, wywodząc, że linia wyznaczona "od linijki" zupełnie abstrahuje od ukształtowania terenu i układu użytków. Wskazał nadto, że wyznaczona od strony południowo-zachodniej nieprzekraczalna linia zabudowy oraz wskazana droga wewnętrzna całkowicie dezorganizują możliwości zagospodarowania niniejszych działek w sposób zgodny z planowanym przez niego przeznaczeniem, przez co działka nr [...] całkowicie traci możliwość zabudowy, a działka nr [...] niemal całkowicie. W niniejszym wezwaniu skarżący przedłożył nadto propozycję zmiany przebiegu drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 9KDPR/3 poprzez przesunięcie jej na pas opisanej wyżej, skanalizowanej drogi gminnej, wyrażając jednocześnie zgodę na poszerzenie tej drogi o 6 m (do minimum 10 m), kosztem działki nr[...].

Uchwałą z dnia 9 września 2010 r. (Nr LIV/1665/10) Rada Miejska Wrocławia nie uwzględniła powyższego wezwania M. M.

W dalszej części niniejszej skargi podkreślono, że według ukształtowanej w orzecznictwie i doktrynie wykładni przepisu z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zarzut naruszenia uchwałą organu gminy interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, należy rozumieć jako subiektywne twierdzenie skarżącego, że konkretna uchwała z zakresu administracji publicznej pozostaje w związku, dotyczy jego statusu prawnego, tj. sfery praw i obowiązków skarżącego lub grupy mieszkańców gminy, której skarżący jest członkiem. Zarzut taki nie opiera się na bezwzględnej nieważności uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa, bowiem zgodność uchwały rady gminy z przepisami niekoniecznie jest tożsama z faktem, iż nie został naruszony prawnie chroniony interes, a nawet uprawnienie obywatela. Doznają one uszczerbku również wtedy, gdy zgodna z prawem uchwała organu gminy wydatnie pogarsza lub wręcz likwiduje materialne przesłanki realizacji przez obywatela swego uprawnienia lub prawa podmiotowego (zob. B. Zawadzka, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 września 1994 r., SA/Po 1803/94, "Przegląd Sądowy" 1995 nr 9, s. 136). Wyjaśniono przy tym, że w przypadku skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego najczęściej dochodzi do stanu, w którym "Konfrontacja pomiędzy własnością a ładem przestrzennym musi wypadać na korzyść własności, gdyż tylko taka interpretacja zachowuje własność jako prawo podstawowe. W podobny sposób należałoby ocenić konflikty, które występowałyby z innymi wartościami, o których stanowi art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym, z wyjątkiem wskazanego pkt 7 tej regulacji prawa własności" (Z. Czamik, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako podstawa wykonywania własności nieruchomości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006 nr 2, s. 42).

Skarżący wskazał nadto, że wśród działań podejmowanych w granicach samodzielności przez organy jednostek samorządu terytorialnego znajduje się, określane jako zadanie własne, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ustalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego daje więc organom gminy bardzo silne narzędzie ingerowania w prawa podmiotowe, skoro zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy plan kształtuje wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co jednak nie oznacza, że organ ma absolutną swobodę w tym kształtowaniu. W tym kontekście przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 września 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 604/05), w którym tenże Sąd wskazał, że "tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów pomiędzy poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązanie mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów". Podkreślono nadto, że pozbawienie skarżącego możliwości prowadzenia działalności na terenie nieruchomości stanowiącej jego własność przez wprowadzanie dyspozycji planistycznych stanowi "naruszenie subiektywnie pojmowanego (przez skarżącego) interesu, który obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących". W przekonaniu skarżącego organ gminy nadużył w niniejszej sprawie przyznanego mu władztwa planistycznego.

Przywołano również, że tak w orzecznictwie jak i doktrynie zwraca się uwagę na to, że ochrona praw nabytych stanowi zasadę wyrażoną w normie konstytucyjnej, która nakazuje chronić prawa nabyte w możliwie najwyższym stopniu. Skarżący podniósł przy tym, że naruszenie interesu prawnego nie polega na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość prawna) nie będzie mogła być realizowana. Rzeczą organu planistycznego jest także wytłumaczenie zainteresowanemu powodów takiego naruszenia. Tymczasem – jak wskazał skarżący - w niniejszej sprawie nikt z przedstawicieli organów gminy nie pofatygował się do wytłumaczenia jemu powodów naruszenia jego interesu prawnego. Podkreślił również, że w swoich wystąpieniach przedsądowych przekonująco wykazał, że istnieją inne, mniej dotkliwe dla niego sposoby ukształtowania dróg komunikacyjnych przy ul. P., co też oznacza, że rzeczą Rady Miejskiej W. było rozważanie tych sposobów i uwzględnienie stanowiska skarżącego.

Wreszcie skarżący wskazał, że art. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności stanowiący dla władzy wykonawczej, ustawodawczej, jak i sądowniczej podstawową dyrektywę interpretacyjną przepisów ograniczających korzystanie przez skarżącego z jego nieruchomości nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Podkreślił, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, gdyż do istoty tego prawa należy z jednej strony, swoboda korzystania z rzeczy własnej, z drugiej zaś, pewne ograniczenia tej swobody, stanowiące swoistą granicę jego ochrony. Wobec powyższego wskazał, że ograniczenia prawa podmiotowego nie można dokonać uchwałą rady miasta, ponieważ uchwały tego typu winny podejmować tematykę o społecznej użyteczności, z zachowaniem jednakże podstawowych norm innych aktów prawnych, w szczególności ustawy zasadniczej.

Konkludując, M. M. stwierdził, że zaskarżona uchwała rażąco ograniczyła jego uprawnienia, czym naruszyła zasadę równości obywateli wobec prawa oraz organów administracji publicznej i samorządowej. Wszelkie bowiem czynności organów administracji publicznej powinny być współmierne do obranego celu, a w szczególności nie mogą ograniczać znacząco uprawnień. Zaskarżona uchwała nie chroni jednak w sposób należyty interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wrocławia wniosła o jej oddalenie, wywodząc, że zgodnie z zapisami przedmiotowego planu miejscowego na działkach [...] i [...], AM-[...], obręb B., możliwa jest realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w budynkach wolno stojących i bliźniaczych, jak również innych obiektów, należących do ustalonych w planie kategorii przeznaczenia terenu. W związku z powyższym za nieuprawnione uznać należy twierdzenie skarżącego, że działka nr [...] całkowicie traci możliwość zabudowy, a działka nr [...] niemal całkowicie. Ciąg bowiem 9KDPR może być wykorzystywany jako droga wewnętrzna i służyć jako dojazd do budynków usytuowanych w głębi działek przy ul. P. na terenach 7MN/3 i 7MN/4. Wyjaśniono też, że na obu terenach przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną możliwość sytuowania budynków została ograniczona nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, z uwagi na fakt wyznaczenia między terenami kolejowymi a ul. P. korytarza ulicy klasy głównej ruchu przyspieszonego, tj. Trasy K., o zwiększonej uciążliwości. Natomiast wskazana przez skarżącego działka nr[...], AM-[...], obręb B., należąca do Gminy W., w zarządzie ZDiUM, posiadająca uzbrojenie w postaci sieci kanalizacji deszczowej, jest działką o szerokości ok. 4,0 m. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została oznaczona symbolem 7MN/3 dopuszczającym również przeznaczenie terenu pod drogi wewnętrzne, ciągi piesze, ciągi pieszo-rowerowe, obiekty do parkowania, place. Oznacza to, że działka ta, nie będąc równocześnie obszarem przeznaczonym na cele publiczne, może być wykorzystywana do obsługi komunikacyjnej terenów, np. dojazdu do nieruchomości na terenie 7MN/3. Nadmieniono również, że przebieg ciągu 9KDPR/3 stanowi kompozycyjne i częściowo funkcjonalne przedłużenie ul. M. Ponadto ciąg ulic: M. (6KDD/33), wyznaczonej w planie ulicy dojazdowej o symbolu 6KDD/26, łączącej ulice O. i B., fragment ulicy dojazdowej 6KDD/23 oraz dwa publiczne ciągi pieszo-rowerowe 9KDPR/3 i 9KDPR/6, tworzą spójny i konsekwentny układ komunikacji w tej części osiedla. Usytuowanie zaś ciągów pieszo-rowerowych w logiczny sposób umożliwia dostęp do pasów zieleni i obszarów rekreacyjnych Księża, znajdujących się po zachodniej i wschodniej stronie wyżej opisanej osi komunikacyjnej.

W dalszej części strona przeciwna wskazała, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zabezpiecza interesy osób, które w związku uchwaleniem planu miejscowego nie mają możliwości korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym jej przeznaczeniem. Osoby te mogą bowiem skorzystać z rozwiązań wynikających z art. 36 ust. 1 tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, podniesiono, że nie można wywodzić, że ograniczenia w inwestowaniu na działce narzucone przepisami planu naruszają art. 21 i 64 Konstytucji, art. 140 Kodeksu cywilnego, czy też art. 1 konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolnościach. Po pierwsze bowiem pozbawienie własności nastąpi w interesie publicznym a po wtóre ograniczenia w korzystaniu z rzeczy wynikają z art. 6 i 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto również Prawo budowlane uzależnia możliwość dokonywania robót budowlanych od uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, którą to wydaje się na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniono przy tym, że przedmiotowe działki, o statusie działek rolnych klasy III, zgodnie z obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. W., znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem RO, na którym przeznaczeniem podstawowym były uprawy ogrodnicze, przeznaczeniem uzupełniającym - sady i mieszkalnictwo właścicieli ogrodnictw i sadów, dopuszczalne - urządzenia produkcji gospodarki zwierzęcej, pojedyncze obiekty mieszkaniowe. Obecnie obowiązujący plan zmienia natomiast sposób zagospodarowania terenów wzdłuż ul. P. przeznaczając je na zabudowę mieszkaniową, a zatem z korzyścią dla ich właścicieli.

Za nieuzasadniony uznano zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji, gdyż procedura sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została przeprowadzona zgodnie z wymogami określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach odrębnych. Zapewniono przy tym udział społeczeństwa przy sporządzaniu planu oraz udzielono skarżącemu informacji publicznej, o którą wnosił w tracie przeprowadzania procedury planistycznej.

Nie podzielono nadto zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, że w uchwalonym planie brano pod uwagę zarówno interes prywatny jak i publiczny. Podkreślić przy tym należy, że zarzucane w skardze naruszenie interesu indywidualnego dotyczy de facto przeznaczenia w planie części działek pod publiczny ciąg pieszo-rowerowy o szerokości 6 m - 9KDPR/3. Przy czym wytyczenie przebiegu ciągu pieszo-rowerowego 9KDPR/3 stanowiło jedyną możliwość planistyczną obsługi ruchu pieszego i rowerowego w tej części osiedla, połączenie terenów zainwestowanych z rekreacyjno-zielonymi położonymi wzdłuż Trasy K., a ciąg 9KDPR/3 służyć może obsłudze komunikacyjnej nowowydzielanych działek budowlanych (na terenach 7MN/3 7MN/4), które nie przylegają bezpośrednio do drogi publicznej, tj. do ul. P. i taką obsługę należy też zapewnić dla działek skarżącego. Zauważono, że część terenu 9KDPR/3, wydzielona pod cel publiczny z działek należących do M. M., wynosi ok. 300 m2, czyli niecałe 10% jej łącznej powierzchni.

Organ wskazał również, że do niniejszej skargi skarżący załączył dwie koncepcje możliwości zabudowy działek nr [...] i[...], jednakże proponowany przez M. M. w koncepcji nr [...] podział działek przeznaczonych na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie bliźniaczym jest niezgodny z ustaleniami obowiązującymi w planie. W uchwale w sprawie uchwalenia przedmiotowego planu w § 11 pkt 1 lit. b ustala się bowiem, że powierzchnia działki budowlanej dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej nie może być mniejsza niż 450 m2, tymczasem z nowowydzielonych, według propozycji skarżącego, 8 działek tylko jedna posiada powierzchnię zgodną z w/w ustaleniem.

Wreszcie podkreślono, że Biuro Rozwoju W. wystosowało do zainteresowanego pisma z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. oraz przeprowadzono kilka rozmów ze skarżącym, uzasadniając przyjęte w planie rozwiązania przestrzenne, analizując możliwości zabudowy spornych działek, ich obsługi komunikacyjnej oraz poprowadzenia sieci infrastruktury technicznej, jak również informując skarżącego o możliwościach uzyskania rekompensaty, co też oznacza, że za bezpodstawny należy uznać zarzut M. M. dotyczący zaniechania wytłumaczenia przez organ powodów naruszenia jego interesu prawnego. Wskazano też, że skarżący nie złożył wniosków do planu ani nie wniósł uwag do projektu wyłożonego do publicznego wglądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.p.s.a. - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z 20 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w zespołach urbanistycznych Księże Małe i Wielkie we Wrocławiu, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. – dalej u.s.g.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – u.p.z.p).

Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że skarga złożona została na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, co też oznacza, że obowiązkiem Sądu było zbadanie czy wniesiona skarga spełnia ww wymogi formalne i czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Nie budzi wątpliwości to, że sprawa, w której zaskarżona uchwała została podjęta – uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej. Z przedstawionych Sądowi akt stwierdzić również można, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Powyższego jednak wezwania Rada Miejska W. nie uwzględniła, o czym też poinformował skarżącego Przewodniczący Rady.

W dalszej kolejności Sąd zobligowany był do rozważenia kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego strony skarżącej, która to wywodzi go z faktu bycia właścicielem nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...]i[...], które usytuowane są w obszarze objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały. W tym kontekście wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Dla skuteczności więc skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację skarżącego. W judykaturze przyjmuje się, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować prowadzi do naruszenia prawa własności, chronionego konstytucyjnie oraz przez art. 140 KC (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08, Lex nr 470949). W niniejszej sprawie niewątpliwie takie zapisy w odniesieniu do nieruchomości skarżącego zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera, gdyż część należących do niego nieruchomości przeznaczona została pod ciągi piesze, drogi wewnętrzne, ulice – teren oznaczony symbolem 9 KDPR/3 – przy czym według zapisów planu teren oznaczony tym symbolem przewidziany został na cel publiczny (§ 72 zaskarżonej uchwały). Ponadto zaskarżona uchwała ustaliła nieprzekraczalną linię zabudowy w taki sposób jak wynika to z rysunku planu, przez co ograniczono skarżącemu możliwość zabudowy w stosunku do znacznej części działki nr [...]i[...]. Tym samym – w ocenie Sądu - wykazane zostało, że zapisy kwestionowanego planu istotnie naruszają prawem chroniony interes skarżącego.

Pozytywne ustalenie powyższych kwestii otwiera drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały w jej całokształcie i oceny czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury uchwalania planu miejscowego oraz czy gmina nie przekroczyła tzw. zasad władztwa planistycznego. W wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 1249/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego). W przywołanym wyroku NSA wypowiedział tezę, że odróżnić należy te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu od tych które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzenia planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów (art. 4 ust. 1) doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, następuje do każdej z nieruchomości z osobna wymagając skargi jej właściciela (użytkownika wieczystego). W rezultacie obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności zasadnym jest odniesienie się do tych ustaleń planu, których wadliwość przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały. Wskazać zatem należy, że zgodnie z przepisem art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja normatywna stanowi więc wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, a zatem statuuje, że to rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać przy tym jednak należy, iż rada gmina w zakresie posiadanej samodzielności winna przestrzegać określonych w powyższej ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak bowiem wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 marca 2008 r. (sygn. akt IISA/Kr 31/08), podzielonym przez tutejszy Sąd - "ustalenia planu miejscowego, mimo, że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są znaczące zarówno dla gminy, jak i właścicieli nieruchomości i inwestorów".

Mając zatem na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sankcje związane z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie bowiem z powyższą regulacją normatywną naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Niniejszy przepis ustanowił więc dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, a po drugie - przesłankę formalnoprawną – tj. zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej - zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wyjaśnić należy, że rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08). Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one bowiem problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

W art. 15 ust. 2 ustawy wyliczono w sposób enumeratywny materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Przepis ten określa obligatoryjne elementy planu, które Rada obowiązana jest w nim zawrzeć, jednak - jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie - obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, w tym sensie, że powinien być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz; pod red. Z. Niewiadomskiego; Warszawa 2006, s. 253 - 254.). O ile zatem w terenie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające objęciem planem określonych w art. 15 elementów rada nie może od tego obowiązku odstąpić, gdyż w przeciwnym wypadku naruszy ww. przepis. Lokalny prawodawca jest bowiem zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne.

I tak zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. rada gminy zobligowana jest umieścić w planie miejscowym - jako element o charakterze obowiązkowym - szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości (pkt 8). Wymogi w tym zakresie precyzuje § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), w myśl którego przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Plan miejscowy wypełnia zatem dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 jeżeli zostaną w nim określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału, skonkretyzowane przez rozporządzenie. Ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału stanowią następnie podstawę do przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004, Nr 261, poz.2603 z późn. zm. - zwanej dalej u.g.n.). Bez uszczegółowionych planem zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury. Wynika to z treści art. 102 u.g.n., który wskazuje, że podstawą dla postępowania w sprawie scalenia i podziału są stosowne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a treść planów wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Omawiane zasady i warunki muszą być określone dla wszystkich nieruchomości położonych na obszarze planu. Należy też odróżnić instytucję scalania i podziału nieruchomości od instytucji podziału nieruchomości pomimo, że niewątpliwie celem ich obu jest doprowadzenie do powstania takich nieruchomości, które będą mogły być samodzielnie i racjonalnie zagospodarowane, zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z planu miejscowego.

Przepis z § 11 zaskarżonej uchwały stanowi, że "obowiązują następujące ustalenia dotyczące scalania i podziału nieruchomości:

1) dopuszcza się podziały oraz scalenie i podział nieruchomości;

2) powierzchnia działki budowlanej dla:

a) budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego nie może być mniejsza niż 600 m²,

b) budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej nie może być mniejsza niż 450m²,

c) budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej nie może być mniejsza niż 300m²,

d) willi miejskiej nie może być mniejsza niż 1200m²,

o ile ustalenia dla terenów nie stanowią inaczej".

Literalne brzmienie powyższej regulacji wskazuje, że unormowania w nim zawarte odnoszą się do instytucji scaleń i podziału. Mając na uwadze istotę tej instytucji (która sprowadza się najpierw do zniesienia dotychczasowych granic w wyniku czego dochodzi do połączenia nieruchomości w jeden obszar, a następnie opracowania projektu podziału scalonego uprzednio obszaru) nie można zgodzić się z zapisem zawartym w pkt 1 w którym Rada poprzez zapis "dopuszcza się podziały oraz scalenie i podział .." w ramach scaleń i podziałów nieruchomości - jako zasadę – dopuściła możliwość przeprowadzenia tylko podziału.

Wypada nadto podkreślić, że zawarte w kwestionowanej uchwale ustalenia dotyczące scalania i podziału nieruchomości nie pozwalają na przyjęcie, że normują one szczegółowe warunki i zasady stosowania tej procedury. Przede wszystkim brak jest w tekście planu określenia zasad i warunków regulujących scalanie nieruchomości w ramach instytucji scalania i podziału. Nie można stwierdzić bowiem jakichkolwiek zapisów dotyczących czynności która w ramach instytucji scalania i podziału winna poprzedzać podział tj. scalania nieruchomości. Nadto przepis § 11 uchwały nie spełnia wymogów wynikających z § 4 pkt 8 rozporządzania wykonawczego, gdyż nie określa wskazanych w akcie wykonawczym minimum parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, a dokładniej zaniechano uregulowania minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek oraz określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W niniejszej sprawie, nie wykazano również aby na terenie objętym ustaleniami planu zachodziły okoliczności faktyczne uprawniające Radę do odstąpienia od obowiązku zawarcia w planie tych zasad i warunków. Wręcz przeciwnie Rada sama zdecydowała o konieczności uregulowania tej materii w uchwale o czym świadczy wprowadzenie §11. W takiej sytuacji Rada zobowiązana była do wyczerpania zakresu delegacji ustawowej i do uregulowania w sposób szczegóły zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. W tym miejscu podkreślić należy, że - jak wprost wynika z ustawy - warunki i zasady scalania i podziału nieruchomości powinny być w planie miejscowym określone w sposób szczegółowy. Podane w § 4 pkt 8 rozporządzenia parametry działek to tylko minimalne elementy, których określenie w planie uznano za konieczne. W akcie wykonawczym wskazano co prawda, że treść planu powinna precyzować w szczególności te parametry, co jednak nie oznacza, że tylko do tych parametrów postanowienia planu w omawianym zakresie powinny się ograniczać. Skoro przepisy planu miejscowego determinują możliwość scalenia i podziału nieruchomości to prawidłowo sporządzony plan powinien wyznaczać zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego i podziałowego. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2010 r. ( sygn. akt II OSK 424/10) "w tych warunkach plan miejscowy, jako przepis prawa miejscowego, zawarte w nim zagadnienia powinien regulować w sposób jednoznaczny, nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych. Znaczenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można bowiem domniemywać".

Skoro zaskarżona uchwała nie zawiera obligatoryjnego elementu jakim są zasady scalania i podziałów nieruchomości, zaistniały podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 28 u.p.z.p. Już tylko pominięcie tego obligatoryjnego elementu planu oznacza, że w pozostałym zakresie plan, dotknięty brakami, nie może funkcjonować i stanowi dostateczną podstawę do unieważnienia uchwały w całości.

Kontrola Sądowa wykazała jednakże, że Rada nie sprostała również innym wymogom wynikającym z art. 15 ust. 2 ustawy. W tekście planu nie określiła bowiem paramentów dróg, pomimo, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. plan miejscowy obligatoryjnie powinien określać zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Co więcej, z brzmienia przepisu § 4 pkt 9 rozporządzenia wykonawczego do powyższej ustawy wynika, że ustalenia w tym zakresie powinny zawierać, między innymi, określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Wypada nadto podkreślić, że określając parametry dróg lokalny prawodawca związany jest postanowieniami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), które określają minimalne szerokości poszczególnych kategorii dróg. Tymczasem w niniejszym planie zagospodarowania przestrzennego brak jest w ogóle określenia parametrów dróg w części tekstowej planu. W § 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 73 niniejszego aktu lokalny prawodawca ograniczył się z kolei tylko do określenia klasy dróg. Na podstawie rysunku planu ustalić można jedynie linie rozgraniczające pas terenu przewidziany pod drogi. Według natomiast przepisu § 3 pkt 3 przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej linie rozgraniczające drogę to granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy. W rozpoznawanej sprawie Sąd podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zaprezentowane w wyroku z dnia 2 lipca 2008 r. (sygn. akt II SA/GI 99/08), że szerokość drogi w liniach rozgraniczających musi być uznana za parametr w rozumieniu § 4 pkt 9 lit a rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i nie jest to pojęcie tożsame z określeniem linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania ujawnianej na rysunku planu (§ 7 pkt 7 przywołanego rozporządzania). W świetle tego stanowiska brak parametrów drogi w części tekstowej planu - w tym szerokości drogi - stanowi o naruszeniu w niniejszej sprawie zasad sporządzania planu. Powyższe twierdzenie znajduje nadto swoje uzasadnienie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1560/08), w którym to uznano, brak ustalenia parametrów drogi za bardzo istotne naruszenie prawa. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafiony uznał argument odwołujący się w zakresie szerokości dróg do przywołanego już wcześniej rozporządzenia z 1999 r. wskazując, że akt ten określa jedynie minimalne szerokości poszczególnych kategorii dróg.

Rozpoznając niniejszą skargę Sąd zwrócił nadto uwagę na treść § 14 zaskarżonej uchwały, który to określa tereny przeznaczone na realizację celu publicznego. Wśród nich z kolei wskazano między innymi tereny 9/KDPR 1-9, które w myśl § 72 uchwały przeznaczone zostały pod ciągi piesze, ciągi pieszo – rowerowe, drogi wewnętrzne i ulice. Z prawidłowością takiego zapisu nie sposób się jednak zgodzić. Zważyć bowiem należy, że pojęcie "cele publiczne" ma charakter normatywny, wynikający z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej u.g.n.). Przepis ten zawiera listę celów publicznych, która nie może zostać poszerzona w drodze wykładni. Ratio legis art. 6 u.g.n. jest bowiem stworzenie wyraźnie oznaczonej liczby przypadków stosowania terminu "celu publicznego". Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym przeznacza się rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Uchwalając więc plan rada może przeznaczyć określone tereny (publiczne lub prywatne) pod realizację inwestycji celu publicznego. Pojęcie inwestycji celu publicznego należy jednak odczytywać łącznie z art. 6 u.g.n., co wynika wprost z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Powyższe oznacza zatem, że stanowiąc akt prawa miejscowego rada gminy nie jest uprawniona do nadawania temu terminowi innej treści, niż ta ściśle zdefiniowana w przywołanym przepisie rangi ustawowej. W świetle zaś art. 6 pkt 1 u.g.n. drogi wewnętrzne, ciągi pieszo rowerowe i ciągi piesze nie stanowią celu publicznego, gdyż nie mogą być w myśl ustawy o drogach publicznych – zaliczone do wskazanych w tym akcie kategorii dróg publicznych. Wobec tego zaliczenie w niniejszej uchwale terenów oznaczonych symbolem 9 KDPR – w tym również 9KDPR/3, który dotyczy nieruchomości skarżącego – do celów publicznych nastąpiło z naruszeniem art. 4 ust. 1, art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n.

Przedstawione wyżej braki w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego świadczące o naruszeniu zasad sporządzania planu określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6, 8 i 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 i pkt 9a rozporządzenia z 2003 r. oraz w art. 4, art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 6 u.g.n. w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowią już dostateczną przesłankę dla stwierdzenia nieważności całej uchwały. Ze względu jednak na zarzuty podniesione w skardze oceny wymagało również to, czy organy gminy przekroczyły granice władztwa planistycznego przeznaczając część nieruchomości skarżącego pod drogę wewnętrzną oraz ciągi piesze i pieszo-rowerowe. Zważenie natomiast powyższej kwestii wymaga przede wszystkim szerszego wyjaśnienia relacji pomiędzy interesem publicznym a interesem jednostki w świetle ustawy planistycznej.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko, że podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga w toku przedsięwziętej procedury planistycznej wyważenia interesu gminy i interesu jednostki. Odrzuca tym samym prymat interesu publicznego w odniesieniu do interesu jednostki, uznając że obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego wynika z istoty demokratycznego państwa prawnego, a w konsekwencji istnieje również w planowaniu przestrzennym, niezależnie, czy został wyrażony expressis verbis przez ustawodawcę (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz; pod red. Z. Niewiadomskiego; op. cit.; s. 6).

Wypada nadto podkreślić, że z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika wola ustawodawcy pozostawienia organom uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego przy jednoczesnym jednak obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co też przesądza, że samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa. Przyznanie więc gminie władztwa planistycznego nie oznacza, że sposób i tryb kształtowania ładu przestrzennego pozostawiony został wyłącznemu uznaniu gminy. Przeciwnie - uchwała rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który jak wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem prawa, choć jego obowiązywanie jest ograniczone pod względem terytorialnym do obszaru gminy. Uchwała taka, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Poszanowanie to oznacza również, że interpretacja przepisów prawa miejscowego nie może dokonywać się w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 430/08), w tym art. 2, art. 21 ust. 1 i 64 ust. 3 Konstytucji RP. Oczywistym jest, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę prawa własności, wprowadzając nie tylko możliwość, ale i zakaz zabudowy nieruchomości, lub też to ograniczając. Jednakże samodzielność gminy w tejże materii nie może niweczyć praw indywidualnych. Przepis z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnić nie tylko wymagania ładu przestrzennego oraz potrzeby interesu publicznego, ale również nakazuje uwzględniać prawo własności.

Koniecznym jest także wskazanie, że "podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważania wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości. Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się z kolei nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 575/10).

W rozpoznawanej sprawie zdaniem Sądu organy gminy naruszyły konstytucyjną zasadę równości ponieważ nie wyważyły indywidualnego interesu skarżącego z interesem publicznym. Przedstawiona natomiast Sądowi dokumentacja oraz stanowisko strony przeciwnej nie przekonuje, że przewidziany w planie przebieg drogi jest jedynym możliwym, zwłaszcza w sytuacji gdy skarżący podnosi, że 30 m od proponowanego w planie przebiegu drogi w terenie fizycznie istnieje grunt stanowiący własność Gminy wykorzystywany dotychczas jako droga. Zdaniem Sądu w zaistniałej sytuacji faktycznej nie przedstawiono dostatecznej argumentacji dla stanowiska, że zapewnienie dostępu do terenów zielonych oraz obsługa komunikacyjna terenów 7 MN/4 i 7 MN/3 musi się odbywać kosztem nieruchomości skarżącego i w takim zakresie jak przewidziano to planem. Istotne bowiem jest to, czy planowana droga wewnętrzna oraz ciągi pieszo - rowerowe muszą przebiegać tak jak przewidziano to w planie - pomiędzy działkami [...] i [...], stanowiącymi własność skarżącego - skoro wykazuje on, że możliwy jest przebieg tej drogi na działce komunalnej nawet przy wykorzystaniu skrajnych i przez to mniejszych części jego działki. Strona przeciwna nie wykazała, że w toku postępowania planistycznego w ogóle rozważała kwestię ewentualnego dostępu do zaplanowanych w sąsiedztwie terenów zielonych oraz zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenów 7 MN/4 i 7 MN/3 przy wykorzystaniu w tym celu należącego do gminy gruntu, który to bezspornie dotychczas użytkowany był jako droga – względnie – dlaczego uznała, że koncepcja przeznaczenia należącego do Gminy gruntu wraz ze skrajną częścią nieruchomości skarżącego na powyższy cel jest niemożliwa do realizacji. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie zaniechano w istocie rozważenia innych wariantów planistycznych. Podkreślić wypada, że przyznane gminie władztwo planistyczne – w świetle prezentowanych powyżej poglądów judykatury - nie należy pojmować jako niczym nieograniczoną możność wkraczania w sferę praw indywidualnych jednostki. Przeciwnie – działanie organu gminy w tejże materii w pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia okoliczność sprawy w jej całokształcie, a zatem, z jednej strony, wskazania przesłanek, którymi kierował się lokalny prawodawca przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, z drugiej natomiast, ukazania przyczyn, dla których odmówił wykorzystania innych rozważanych koncepcji. Tak więc poprzestanie przez Radę Miejską W. na niczym niewyjaśnionym stwierdzeniu, że pod względem planistycznym proponowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązanie było jedynym możliwym do przyjęcia w świetle powyższych rozważań nie zasługuje na aprobatę. Co więcej, przeznaczenie w § 72 zaskarżonej uchwały terenu oznaczonego symbolem 9 KDPR/3 m.in. na ulice - co jednak nie znajduje potwierdzenia w części graficznej planu, gdzie pod symbolem KDPR należy rozumieć tylko tereny ciągów pieszych i rowerowych – wskazywać może, że lokalny prawodawca planował przeznaczyć ten teren na cel publiczny, a w konsekwencji dopuszczał jego przejęcie w trybie wywłaszczenia. Przy takim założeniu tym bardziej koniecznym było wykazanie, że w niniejszej sytuacji zachodzi niezbędność realizacji interesu publicznego kosztem interesu skarżącego i z pominięciem gruntów komunalnych znajdujących się w niedalekiej odległości. Innymi słowy, nie wykazano w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie osiągnięcie zakładanego celu publicznego nie będzie możliwe w inny sposób niż właśnie poprzez określony w miejscowym planie zapis.

Powyższe rozważania odnośnie konieczności wyważenia w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego interesu jednostki z interesem publicznym pozostają aktualne także i względem zarzutu skarżącego odnośnie ustalenia w zaskarżonej uchwale nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony południowo – zachodniej. Oczywiście w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), jednakże i w tejże kwestii lokalny prawodawca określając nieprzekraczalną linię zabudowy winien z jednej strony kierować się potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego poprzez kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła ona harmonijną całość, z drugiej natomiast powinien mieć na względzie, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej ochronie podlega również interes indywidualny. W rozpoznawanej jednak sprawie organ nie wyjaśnił w sposób dostatecznie przekonujący, że koniecznym było takie ustalenie wskazanej nieprzekraczalnej linii zabudowy – rozumianej jako linia ograniczająca fragment terenu, na wyłącznie, którym dopuszcza się wznoszenie budynków oraz określonych w ustaleniach planu budowli – która, w istocie ogranicza sposób zagospodarowania terenów 7MN/3 i 7MN/4. Powoływanie się przez organ tak w piśmie z dnia 18 sierpnia 2010 r. skierowanym do skarżącego jak i odpowiedzi na skargę na okoliczność poprawy warunków i standardów zamieszkania jako argument uzasadniający określenie tejże linii nie wydaje się być wystarczający zwłaszcza wobec ustalenia w zaskarżonej uchwale szerokiego pasa terenu przeznaczonego na zieleń celem zapewnienia właściwej i niezbędnej izolacji wobec przebiegającej w okolicy Trasy K. Szerszych motywów wprowadzenia takiej regulacji próżno również szukać w uzasadnieniu do uchwały, które chociaż zostało sporządzone to jednak jest zbyt ogólne, lakoniczne i nie zawiera wyjaśnień względem przyjętego rozwiązania. W tym miejscu wskazać należy, że § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., wprowadza wymóg uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymóg sporządzenia uzasadnienia, które ukazywałoby motywy przyjętych rozwiązań nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie rzadko kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Jak bowiem przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1468/08) " skoro ingerencja planistyczna Gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Konieczność stawiania uzasadnieniu planu tak wysokich wymagań jest również konsekwencją poddania tych uchwał kontroli sądowej. Brak ujawnienia w uzasadnieniu planu motywów decyzji planistycznej uniemożliwia sądowi dokonanie kontroli zgodności planu z prawem materialnym". Zaniechanie przywołania w uzasadnieniu niniejszej uchwały przesłanek argumentujących określony przebieg nieprzekraczalnej linii wprowadzającej istotne ograniczenia w uprawnieniach właścicielskich uniemożliwia nie tylko organowi nadzoru zbadanie zgodności jej postanowień z prawem ale także utrudnia właścicielom nieruchomości objętych planem ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy ograniczają one w poważnym zakresie możliwość korzystania z nieruchomości. Lakoniczna argumentacja strony przeciwnej w tejże kwestii nie pozwala na przyjęcie w sposób nie budzący wątpliwości, że wskazana nieprzekraczalna linia zabudowy stanowi optymalne kompromis między potrzebami publicznymi - z jednej strony oraz prawnymi interesami skarżącego - z drugiej strony.

Zdaniem składu orzekającego wskazane i szczegółowo omówione powyżej uchybienia stanowią wystarczają podstawę dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Bez wątpienia bowiem w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu jeżeli chodzi o merytoryczne ustalenia planu (treść planu). Na gruncie niniejszej sprawy również sposób zrealizowania przez gminę przysługującego jej władztwa planistycznego może być kwalifikowany jako naruszenie tych zasad. W świetle zaś art. 28 u.p.z.p. każde naruszenie zasad sporządzania planu skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności. W konsekwencji skoro sądowa kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu w odniesieniu do jego merytorycznej zawartości, zgodnie z art. 147 § 1 u.p.p.s.a. w związku z art. 134 tego aktu oraz art. 28 u.p.z.p. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło w art. 200 u.p.p.s.a.