Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 581/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2, 4, 7
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 734
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 21 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 544/10 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia (...) lipca 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 544/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia (...) lipca 2010 r., nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia (...) lipca 2010 r., nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) 2010 r., nr (...) orzekającą o odmowie przyznania R. S. dodatku mieszkaniowego.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:

W dniu 17 lutego 2010 r. R. S. wystąpił z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego na lokal mieszkalny znajdujący się w P. , w którym zgodnie z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Łodzi I Wydział Cywilny z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt I ACa 1212/06, posiada do wyłącznej dyspozycji mały pokój. W złożonym oświadczeniu wnioskodawca wskazał, że pod powyższym adresem prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego średni miesięczny dochód za ostatnie trzy miesiące poprzedzające dzień złożenia wniosku wynosił 221, 75 zł.

W toku przeprowadzonego w dniu 3 marca 2010 r. wywiadu środowiskowego pod adresem P. e, ul. (...) ustalono, iż wnioskodawca w przedmiotowym lokalu przebywa kilka razy w miesiącu (około 5), nie opłaca należności za wodę i energię elektryczną, a przyznany mu na mocy wyroku sądu pokój nie wygląda na zamieszkiwany. Nie korzysta z kuchni oraz z łazienki. Jedynymi kosztami ponoszonymi przez stronę, związanymi z utrzymaniem przedmiotowego lokalu jest dopłata do czynszu w kwocie 32,95 zł. miesięcznie. W piśmie z dnia 3 marca 2010 r. stanowiącym załącznik do wywiadu środowiskowego T. S. -była żona wnioskodawcy oświadczyła, że R. S. nie przebywa pod wskazanym we wniosku adresem. Nie przebywał pod tym adresem jeszcze przed orzeczeniem rozwodu. Na stałe przebywa na terenie gminy C. , w siedzibie byłej firmy PPHU "C. ". Powyższą okoliczność potwierdziły zeznania świadków (lokatorów budynku położonego w P. przy ul. M. ) złożone w dniu 20 kwietnia 2010 r., z których wynika, że wnioskodawca jest bardzo rzadko widywany pod wyżej wskazanym adresem i prawdopodobnie tam nie mieszka.

Mając powyższe na uwadze Prezydent Miasta P. decyzją z dnia (...) 2010 r. odmówił R. S. przyznania wnioskowanego dodatku mieszkaniowego. Uzasadniając stwierdził, iż przeprowadzone postępowanie wykazało nierzetelność zawartych we wniosku strony z dnia 17 lutego 2010 r. danych, bowiem strona nie zamieszkuje i nie prowadzi gospodarstwa domowego w lokalu przy ul. M. /15 w P. . Jego centrum życiowe pozostaje poza tym lokalem.

W odwołaniu z dnia 15 czerwca 2010 r. uzupełnionym pismem z dnia 22 czerwca 2010 r. R. S. w obszernym uzasadnieniu omówił przebieg postępowań sądowoadministracyjnych i administracyjnych dotyczących wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego składanych przez niego w poprzednich latach. Odnosząc się do przeprowadzonego w dniu 3 marca 2010 r. wywiadu środowiskowego stwierdził, iż miał on na celu dowieść, że nie zamieszkuje przedmiotowym lokalu. Wywiad został przeprowadzony nierzetelnie w atmosferze kłótni i wyzwisk ze strony jego byłej żony. Ponadto w ocenie skarżącego organ pierwszej instancji dokonując kontroli na okoliczność jego faktycznego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, podając jednocześnie, iż celem wywiadu jest ustalenie stanu majątkowego wnioskodawcy, przekroczył swoje uprawnienia. Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu decyzji stwierdzenia, że " lokal sprawia wrażenie niezamieszkałego" skarżący podniósł, iż jest to stwierdzenie ocenne i może być różnie interpretowane. Wskazał, że wyposażenie należącego do niego pokoju jest zależne od jego własnego upodobania. Natomiast co do kwestii niekorzystania z łazienki podniósł, iż jest to następstwem zdemontowania przez byłą żonę urządzeń sanitarnych. Odnosząc się do przywołanych przez organ zeznań świadków R. S. wskazał, iż są mu oni nieprzychylni. Liczą bowiem na powstanie dużego zadłużenia przedmiotowego lokalu, które doprowadziłoby do licytacji mieszkania, w której wzięliby udział. Skarżący wskazał ponadto, iż zajmowany przez niego lokal w C. jest lokalem użytkowym, a nie mieszkalnym. Znajdujące się w tym lokalu standardowe wyposażenie takie jak telewizor, tapczan czy kuchenka gazowa nie pozwala na jego zamieszkanie lecz jedynie na doraźne w nim kwaterowanie. Wyposażenie to nie przesądza o mieszkalnym charakterze tego lokalu. Wskazał również, że w lokalu tym nie jest zameldowany a jego centrum życiowe znajduje się w P. , gdzie załatwia wszystkie sprawy życiowe (leczy się , głosuje, korzysta z opieki społecznej). Odnosząc się do kwestii ponoszenia opłat za lokal skarżący oświadczył, iż podstawowym kosztem utrzymania mieszkania jest czynsz. W tym zakresie łoży co miesiąc określoną kwotę pieniężną oraz ubiega się o przyznanie wnioskowanego świadczenia. Natomiast co do kwestii pozostałych opłat ( za wodę, energię elektryczną) wskazał, że z mediów tych w większej części korzysta jego była żona i jego syn. Ponadto oświadczył, iż z uwagi na fakt, że jest osobą bezrobotną nie ma środków na partycypowanie w tych kosztach. Skarżący podniósł nadto, iż nie rozumie postępowania organu, który pozytywnie rozpatrywał wcześniejsze jego wnioski i przyznawał mu dodatek mieszkaniowy, nie negując faktu jego zamieszkiwania w lokalu przy ul. M. /15 w P. . Zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na uniemożliwieniu mu zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia (...) lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. W toku przeprowadzonego postępowania w sposób bezsporny ustalono, iż wnioskodawca nie zamieszkuje na stałe i nie gospodaruje w lokalu położonym w P. przy ul. M. /15. Nie ponosi również wszystkich kosztów utrzymania przedmiotowego lokalu. W związku z powyższym nie zostały spełnione przesłanki stałego zamieszkiwania oraz ponoszenia wydatków związanych z zamieszkiwaniem w danym lokalu, o których mowa w wyżej powołanych przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy Kolegium wskazało, iż obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek skarżącego z dnia 17 lutego 2010 r. było ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia. W związku z powyższym Prezydent Miasta P. był uprawniony do ustalenia w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego faktycznej liczby osób zamieszkujących i gospodarujących w lokalu mieszkalnym oraz do odmowy przyznania dodatku z uwagi na ustalenie, że jest ona mniejsza niż wykazana w załączonej do wniosku deklaracji. Natomiast co do kwestii pozytywnego rozpatrywania wcześniejszych wniosków skarżącego organ odwoławczy wskazał, iż każdy kolejny wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wszczyna odrębne postępowanie, a ocena przesłanek do uzyskania dodatku mieszkaniowego dokonywana jest w momencie przyznawania dodatku na dany sześciomiesięczny okres. Kolegium uznało również za niezasadny zarzut skarżącego naruszenia art. 10 K.p.a. .

R. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Powołując się na argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał ponadto, iż z uwagi na fakt, że jego sytuacja prawna i faktyczna nie uległy zmianie nadal przebywa w C. ie, gdzie znajduje się siedziba założonego i prowadzonego przez niego stowarzyszenia. Ograniczony kontakt z przedmiotowym lokalem wynika z odległości pomiędzy P. ami a miejscowością C. (ok. 30 km) i koniecznością codziennej obecności w siedzibie stowarzyszenia. Ponadto jako osoba bezrobotna nie byłby w stanie ponosić kosztów dojazdów. Na powyższe wpływ ma również konflikt z byłą żoną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organy administracji zasadnie przyjęły, że R. S. nie spełnia przesłanek do przyznania dodatku mieszkaniowego. W rozpoznawanej sprawie nie można uznać, iż skarżący stale zamieszkuje w lokalu położonym w P. przy ul. M. i w tym lokalu prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Powyższa okoliczność bezspornie wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, jak również z oświadczenia skarżącego, który w uzasadnieniu niniejszej skargi podnosi, iż nadal przebywa w C. ie, gdzie znajduje się siedziba założonego i prowadzonego przez niego stowarzyszenia, a na ograniczony kontakt z lokalem w P. mają wpływ różne czynniki, tj. odległość, brak środków finansowych na dojazdy, jak również długotrwały konflikt z byłą żoną. Bez wpływu na wynik sprawy pozostają podnoszone przez skarżącego okoliczności: zameldowania na pobyt stały w przedmiotowym lokalu, ponoszenia części opłat z tytułu czynszu, korzystanie ze świadczeń opieki zdrowotnej i społecznej, czy też głosowania w miejscu zameldowania. Miejsce zameldowania wnioskodawcy nie zawsze stanowi dowód, że wnioskujący o przyznanie dodatku mieszkaniowego prowadzi gospodarstwo domowe w tym lokalu, w którym jest zameldowany. Również fakt, iż skarżący pokrywa częściowo koszty czynszu za mieszkanie nie świadczy o prowadzeniu gospodarstwa domowego w danym lokalu , lecz o tym, że skarżący ponosi koszt utrzymania części lokalu, który została mu przyznany do wyłącznej dyspozycji na mocy wyroku Sądu Apelacyjnego w Łodzi, a ponadto wspiera w ten sposób gospodarstwo domowe prowadzone przez syna i byłą żonę. Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał zarzut skarżącego, dotyczący niekonsekwencji działania organów administracji, które jak wskazuje pozytywnie rozpatrywały jego wcześniejsze wnioski o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nie negując faktu jego przebywania w lokalu w P. . Słusznie bowiem wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że każdy kolejny wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wszczyna odrębne postępowanie, w którym każdorazowo dokonuje się oceny spełnienia przesłanek do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Sąd ten podniósł również, iż organ w niniejszej sprawie uprawniony był ustalać w drodze wywiadu środowiskowego, czy skarżący rzeczywiście zamieszkuje w lokalu w P. , ponieważ uprawnienie to wynika wprost z przepisów ustawy tj. z art. 7 ust. 3 pkt 2) ustawy o dodatkach mieszkaniowych., a także, iż ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału wynika, iż w toku postępowania przed organem pierwszej instancji skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu. Strona była informowana o czynnościach procesowych oraz o przysługujących jej prawach i ciążących na niej obowiązkach. Skarżący zawiadomiony przez organ pierwszej instancji o miejscu i terminie przesłuchania świadków zrezygnował z udziału w przeprowadzeniu dowodu, składając w dniu 20 kwietnia 2010 r. oświadczenie, iż przesłuchanie jest zbędne(k. 18 akt administracyjnych). W dniu 10 maja 2010 r. zapoznał się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i zapowiedział złożenie ewentualnych wyjaśnień w sprawie do dnia 17 maja 2010 r. wyjaśnień tych jednak nie złożył.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. S. zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego - błędną wykładnię art. 2 ustawy o dodatkach

mieszkaniowych w zw. z art. 4 i 7 tejże ustawy w drodze przyjęcia, iż prawo do dodatku mieszkaniowego nie wynika z zajmowania lokalu lecz ze stałego przebywania i zamieszkiwania w nim;

2. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy, jak to zostało wykazane w skardze, organy administracji naruszyły obowiązującą je procedurę postępowania administracyjnego:

3. naruszenie przepisów postępowania - art. 15 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i prawa do udziału strony w postępowaniu przed organem odwoławczym poprzez rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji,

4. naruszenie przepisów postępowania - art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, w tym w szczególności niewskazanie przyczyn, z powodu, których organy administracji publicznej odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej faktowi zameldowania skarżącego w przedmiotowym lokalu.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organy administracji orzekające w tej sprawie posługują się stwierdzeniem, iż podstawą przyznania dodatku mieszkaniowego jest fakt posiadania centrum interesów życiowych, czy też miejsca zamieszkania w tymże lokalu. Tymczasem ustawa wyraźnie wskazuje, iż podstawą do przyznania dodatku mieszkaniowego jest fakt zajmowania lokalu (art. 2, 4 i 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Przyjmując jako założenie racjonalność ustawodawcy, to nie użyłby on dwóch wyrażeń na określenie jednej rzeczy. Tym samym zdaniem skarżącego należy przyjąć, iż ustawodawca celowo wskazał, iż wystarczy zajmowanie lokalu (choćby na podstawie orzeczenia sądu powszechnego o podziale lokalu do używania - prawo wyłącznej dyspozycji), nie zaś posiadanie w nim aktualnego centrum interesów życiowych. Zajmowanie lokalu jest pojęciem szerszym od pojęcia stałego zamieszkiwania, a tym samym nie wystarczające jest dowiedzenie, iż skarżący nie zamieszkiwał stale w lokalu, tj. nie nocuje codziennie w tym lokalu. Podstawą do odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego jest bowiem stwierdzenie w postępowaniu dowodowym, iż skarżący nie zajmuje przedmiotowego lokalu, tj. nie wykonuje w ogóle swoich praw do tego lokalu. Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, iż błędny jest sposób procedowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, które ograniczyło się jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - strona 9 uzasadnienia) do rozstrzygnięcia opartego na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji. Co więcej jak również stwierdza WSA w Łodzi (także str. 9 uzasadnienia wyroku) oprócz braku samodzielności w rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, pozbawiło skarżącego prawa do zajęcia stanowiska i wypowiedzenia się w przedmiocie sprawy. Tym samym należy stwierdzić, iż postępowanie odwoławcze - drugoinstancyjne - miało w przedmiotowej sprawie jedynie iluzoryczny charakter. Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego godzi zaś w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący pozostaje w konflikcie z zamieszkującą również w tym lokalu swoją byłą małżonką. Jednakże mimo ustawicznego utrudniania przez byłą małżonkę korzystania z przedmiotowego lokalu przez skarżącego, ten w możliwie najszerszym zakresie (mając przy tym na uwadze orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie podziału lokalu do używania) zajmuje ten lokal. Skarżącemu tym samym utrudnia się korzystanie z lokalu w dwojaki sposób - faktycznie poprzez działania byłej małżonki oraz finansowo poprzez odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego. Co więcej organy administracji publicznej oraz WSA w Łodzi deprecjonują wartość dowodu jaki stanowi prawnie relewantna okoliczność zameldowania skarżącego w przedmiotowym lokalu. Przepisy ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 roku Nr 139, poz. 993, t.j., ze zm.) jak i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 24 września 2010 roku o ewidencji ludności (Dz, U. z 2010 roku Nr 217, poz. 1427), mimo wielokrotnie sygnalizowanych planów uchylenia, utrzymują obowiązek meldunkowy. Tym samym fakt zameldowania danej osoby pod wskazanym pozostaje podstawowym dowodem na fakt jej zamieszkiwania pod tym adresem. Faktyczne niezamieszkiwanie skarżącego pod tym adresem skutkowałoby wydaniem orzeczenia administracyjnego o wymeldowaniu skarżącego (co dotychczas nie miało miejsca). To organ administracji - Prezydent Miasta P. jest obowiązany przedstawić dowody i wyczerpująco uzasadnić przyczyny odmowy przyznania waloru prawdziwości danym gromadzonym i dokumentom urzędowym wydawanym, w tym wypadku, przez siebie. Dowodem takim nie może być jedynie jednostkowy wywiad przeprowadzony w celu ustalenia innych okoliczności niż faktu zajmowania lokalu (dochody i liczba osób).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Żaden z podniesionych w niej zarzutów nie mógł odnieść oczekiwanego skutku, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Zarzut błędnej wykładni art. 2 w zw. z art. 4 i 7 ustawy o dodatkach

mieszkaniowych opiera się na niezrozumieniu przez skarżącego kasacyjnie pojęcia zamieszkiwania czy zajmowania lokalu mieszkalnego, od którego zależy przyznanie dodatku. Dodatek mieszkaniowy nie może służyć do pokrywania kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ubiegająca się o dodatek nie zamieszkuje. Jeżeli osoba uprawniona do zajmowania lokalu faktycznie w tym lokalu nie mieszka, to choćby nawet spełniała ustawowe kryteria dotyczące wysokości dochodu oraz przysługującej powierzchni normatywnej, nie może skutecznie ubiegać się o dodatek mieszkaniowy. Warunkiem uprawniającym do otrzymania dodatku mieszkaniowego jest bowiem faktyczne zamieszkiwanie wnioskodawcy i prowadzenie przez niego gospodarstwa domowego w lokalu, do którego przysługuje mu tytuł prawny. Powyższy obowiązek wynika z literalnej wykładni art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, zgodnie z którym ustawodawca w powyższym przepisie wskazał na konieczność korzystania z danego lokalu zgodnie z jego przeznaczeniem, bo taki jest cel wspomnianej ustawy, której przepisy mają umożliwić osobom nie mogącym uiścić opłat za zajmowany lokal pomoc w tym zakresie. Świadczą o tym zwroty "osobom mieszkającym" ( art. 2 ust. 1. pkt. 2 tej ustawy ), "osobom zajmującym" ( art. 2 ust. 1 pkt. 5 tej ustawy ). W przekonaniu Sądu, skoro przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie precyzują jak rozumieć pojęcie zamieszkiwania czy zajmowania lokalu, oceniając stan faktyczny i prawny w tym zakresie należy mieć na względzie poglądy doktryny i judykaturę przedmiotu wypracowane na gruncie prawa cywilnego. Zgodnie z art. 25 kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O wypełnieniu jego przesłanek świadczą dwie okoliczności – zewnętrzna, czyli faktyczne przebywanie, oraz wewnętrzna, czyli zamiar stałego pobytu. Ustalenie zamiaru powinno nastąpić w oparciu o kryteria zobiektywizowane, świadczące o woli skoncentrowania swoich spraw w danej miejscowości. Stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum życiowym wnioskodawcy, tj. miejscem gdzie przebywa on z zamiarem stałego pobytu. Pobyt stały zaś oznacza zamieszkiwanie w danej miejscowości pod oznaczonym adresem z wolą koncentracji w tym miejscu swoich spraw życiowych, w tym osobowych i majątkowych interesów. Centrum życiowe oznacza więc miejsce, w którym dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu, gdzie ześrodkowane są wszystkie jej podstawowe sprawy życiowe, gdzie zgromadziła swoje podstawowe przedmioty potrzebne do egzystencji, a więc upraszczając miejsce, w którym stale przebywa, śpi, gotuje, pierze, czyli tam gdzie spełnia swoje podstawowe potrzeby bytowe. (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 741/08).

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że zostały dokonane wiarygodne ustalenia zarówno faktyczne jak i prawne dotyczące kwestii zamieszkiwania przez skarżącego w przedmiotowym lokalu w P. . Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, aby R. S. stale zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu, ponieważ powyższa okoliczność bezspornie wynika z oświadczenia skarżącego, który sam przyznaje, iż wciąż przebywa w C. ie, gdzie znajduje się siedziba założonego i prowadzonego przez niego stowarzyszenia. Należy więc uznać iż tam koncentruje swoje sprawy życiowe. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 w zw. z art. 4 i 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji jest sprzeczny z brzmieniem przepisów K.p.a. – w tym zwłaszcza art. 136 i 138 tej ustawy. Organ odwoławczy nie przeprowadza ponownie dowodów, które zostały przeprowadzone przez organ pierwszej instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotycząca stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji uległy zmianie. Dopiero w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ może wydać decyzję z art. 138 §2 K.p.a. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez odmowę przyznania wiarygodności i mocy dowodowej faktu zameldowania skarżącego w przedmiotowym lokalu nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. Sam fakt zameldowania w lokalu nie jest równoznaczny ze stałym zamieszkiwaniem i gospodarowaniem, jest bowiem tylko czynnością rejestracyjną, która może stanowić tylko jeden z elementów oceny stanu faktycznego. Tymczasem analiza art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie pozostawia wątpliwości, że uprawnienie do dodatku mieszkaniowego związane jest z gospodarowaniem lokalu. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe wykazało w oczywisty sposób, iż centrum życiowe skarżącego pozostaje poza lokalem, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.