Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2374/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21, art. 40a ust. 1 pkt 3,
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity
article: w zw. z art. 3 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c;
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity
article: par. 2 ust. 1;
journal: Dz.U. 2007 nr 137 poz 966
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1  art. 8 ust. 1, art. 16, art. 17 ust. 1.
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
article: par. 17.
journal: Dz.U. 2010 nr 232 poz 1525
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2010 r. w sprawie dozwolonych substancji dodatkowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2013 r. sprawy ze skargi U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (cytowany dalej jako "Główny Inspektor") decyzją z dnia [...] września 2012 r.

nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., art. 21 i art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz.U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm., cytowanej dalej "ustawą o jakości") w związku z art. 3 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy, art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2010 r. Nr 171, poz. 1225 ze zm.), § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz.U. z 2007 r. Nr 137, poz. 966 ze zm.), art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.Urz. WE L 31 z 1.02.2002 r. str. 1), § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2010 r. w sprawie dozwolonych substancji dodatkowych (Dz.U. z 2010 r. Nr 232, poz. 1525 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] czerwca 2012 r. złożonego przez U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (cytowaną dalej jako "skarżąca", "Spółka") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (cytowanego dalej jako "Wojewódzki Inspektor") z dnia [...] czerwca 2012 r., wymierzającej skarżącej Spółce za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych nieodpowiadających jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej karę pieniężną w wysokości 20.000 zł (dwadzieścia tysięcy złotych), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor podał, że w dniach od [...] stycznia 2012 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] (nr legitymacji służbowych [...]), działając na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. przeprowadzili kontrolę w zakresie jakości handlowej koncentratów spożywczych, majonezów i sosów majonezowych w zakładzie produkcyjnym skarżącej Spółki (Protokół kontroli z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...]).

W trakcie przedmiotowej kontroli zostały pobrane w celu sprawdzenia oznakowania oraz do badań laboratoryjnych próbki następujących artykułów rolno- spożywczych:

- [...], numer partii: [...], wielkość partii: 180.000 szt. opakowań a'17 g (3.060 kg), wartość partii: 176.400,00 zł + 8 % VAT,

- [...], numer partii: [...], wielkość partii: 180.000 szt. opakowań a'12 g (2.160 kg), wartość partii: 176.400,00 zł + 8 % VAT,

- [...], numer partii: [...], wielkość partii: 135.000 szt. opakowań a'30 g (4.050 kg), wartość partii: 195.750,00 zł + 8 % VAT,

- [...], numer partii: [...], wielkość partii: 83.000 szt. opakowań a'43 g (3.569 kg), wartość partii: 106.240,00 zł + 8 % VAT.

Wyniki badań laboratoryjnych, przeprowadzonych przez Centralne Laboratorium Inspektoratu w [...] nie wykazały nieprawidłowości w zakresie jakości handlowej. Natomiast w wyniku przeprowadzonej kontroli oznakowania stwierdzono następujące nieprawidłowości:

- w oznakowaniu produktów [...] oraz [...], na rewersie opakowania umieszczono informację: "Tego typu produkty, zgodnie z prawem, nie powinny zawierać konserwantów",

- w oznakowaniu produktów: [...] oraz [...]na rewersie opakowania umieszczono zapis: "Tego typu produkty nie powinny zawierać substancji konserwujących".

Dodatkowo, w oznakowaniu wszystkich ww. produktów umieszczono następuje zapisy:

- "Ze wzglądu na zastosowanie surowców o wysokiej jakości oraz zastosowanie suszenia jako naturalnej metody zapewnienia trwałości, nie ma konieczności stosowania substancji konserwujących",

- "Koncentraty spożywcze, zgodnie z prawem nie powinny zawierać substancji konserwujących".

Na podstawie poczynionych ustaleń przyjęto, że producent dopuścił się naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy o jakości w związku z art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Inspektor Wojewódzki wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia do obrotu czterech partii artykułów rolno-spożywczych (koncentratów spożywczych) o niewłaściwej jakości handlowej.

Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...], wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 20.000 złotych za wprowadzenie do obrotu nieprawidłowo oznakowanych artykułów rolno-spożywczych (koncentratów spożywczych).

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Inspektora Wojewódzkiego, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia:

1) przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 107 § 1 Kpa., poprzez niezłożenie podpisu przez organ bezpośrednio pod rozstrzygnięciem decyzji, co w opinii skarżącej jest rażącym naruszeniem prawa, jak również niewskazanie w sentencji decyzji materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia,

- art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości, poprzez nałożenie na skarżącą kary pieniężnej pomimo tego, że jej produkty odpowiadają normom jakości handlowej,

- art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości, poprzez wymierzenie kary pieniężnej za uchybienia uznane przez sam organ za nie naruszające interesów konsumenta, zwłaszcza, że kontrolowany zobowiązał się do usunięcia uchybień stwierdzonych

w czasie kontroli,

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w związku

z art. 6 ust. 2 ustawy o jakości, poprzez założenie, że określenie bez (dodatku) konserwantów wraz z informacją, że jest to zgodne z prawem, wprowadza konsumenta w błąd, a także nieodniesienie się do modelu przeciętnego konsumenta, co doprowadziło do błędnego wniosku, że oświadczenie bez konserwantów wprowadzają konsumenta w błąd,

- bliżej nieokreślonych przez organ przepisów prawa żywnościowego, poprzez założenie, że produkcja w innych zakładach może przebiegać z użyciem konserwantów,

- art. 5 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym

w związku z art. 19 i 10 Kpa., poprzez jego zastosowanie podczas gdy kwestia nieuczciwych praktyk rynkowych leży poza właściwością organów Inspekcji,

- art. 40a ust. 5 ustawy o jakości, poprzez stwierdzenie winy oraz społecznej szkodliwości czynu działań skarżącej spółki.

W opinii skarżącej, organ I instancji rażąco naruszył przepisy postępowania administracyjnego, poprzez nieumieszczenie podpisu bezpośrednio pod swoim rozstrzygnięciem. Zgodnie z Kpa. każda decyzja składa się z rozstrzygnięcia (sentencji) oraz uzasadnienia, którego brak nie ma wpływu na istnienie decyzji. Dlatego też, jak wskazała skarżąca, podpis powinien znajdować się bezpośrednio pod sentencją, a nie po uzasadnieniu.

Zdaniem skarżącej, umieszczenie w oznakowaniu informacji o braku konserwantów informuje oraz edukuje konsumentów, gdyż przepisy w zakresie stosowania substancji dodatkowych w żywności są nieprecyzyjne, a więc ciężko jest przyjąć, że przeciętny, nawet odpowiednio poinformowany konsument, zna te przepisy. Na potwierdzenie faktu czysto informacyjnego oznakowania co do braku konserwantów, skarżąca powołała się na oświadczenia agencji badania rynku I. Sp. z o.o., z których wynika między innymi, że w przypadku kategorii sosów

w proszku – 41 % konsumentów uważa, że produkty te zawierają konserwanty

lub/i sztuczne barwniki.

W ocenie skarżącej, zawarty w uzasadnieniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia stanowi wdrożenie art. 2 ust. 1 (iii) Dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich w zakresie etykietowania, prezentacji i reklamy środków spożywczych, zgodnie z którą w państwach członkowskich oświadczenie "bez konserwantów" jest dopuszczone. Kwestionowanie tego określenia na terenie Polski prowadzi, zdaniem skarżącej, do pogorszenia konkurencyjności towarów oraz godzi w zasadę swobodnego ich przepływu.

Skarżąca wyraziła swoje zdziwienie w stosunku do twierdzenia organu

I instancji, jakoby umieszczenie w oznakowaniu informacji o braku konserwantów sugerowało, że w innych zakładach produkcja tego typu artykułów przebiegała

z użyciem tych substancji dodatkowych.

Główny Inspektor, po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Jak podał Główny Inspektor, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o jakości wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze powinny spełniać wymagania

w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów,

jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta. Jakość handlową stanowią cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi (art. 3 pkt 5 ww. ustawy). Dalej Główny Inspektor wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o jakości artykuły rolno-spożywcze wprowadzane do obrotu są oznakowane, a do znakowania tych artykułów stosuje się odpowiednio wymagania określone w art. 45 ust. 2, art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Natomiast zgodnie z art. 46 ust. 1

pkt 1 lit. c) ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności przez sugerowanie, że środek spożywczy posiada szczególne właściwości, jeżeli wszystkie podobne środki spożywcze posiadają takie właściwości. Mając powyższe przepisy

na uwadze, Główny Inspektor stwierdził, że umieszczenie w oznakowaniu produktów,

tj. [...], informacji podanych przez skarżącą jest niezgodne z art. 6 ust. 2 ustawy o jakości w związku z art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Zdaniem Głównego Inspektora, oznakowanie produktu nie powinno wskazywać, że posiada on cechy wyjątkowe, niespotykane u podobnych środków spożywczych (w tym wypadku sugerować, że produkt jest lepszy od innych, bo niezawierający konserwantów) podczas gdy wszystkie produkty typu zupy w proszku nie mogą zawierać konserwantów.

Główny Inspektor nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że podkreślenie

w oznakowaniu braku konserwantów w przedmiotowych produktach ma za zadanie informować konsumenta, gdyż fakt ten wyróżnia tak oznakowany produkt spośród innych, posiadających tę samą cechę, a oznakowanych w sposób prawidłowy.

Główny Inspektor, w związku z treścią art. 107 § 1 Kpa. za bezpodstawne uznał twierdzenie skarżącej spółki, jakoby z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynikało, że podpis musi zostać złożony bezpośrednio pod sentencją (rozstrzygnięciem) decyzji z uwagi na fakt, że sentencja i uzasadnienie decyzji to dwie odrębne części, a uzasadnienie nie jest warunkiem koniecznym do istnienia decyzji. Główny Inspektor wskazał, że przepisy dotyczące postępowania administracyjnego w zakresie umieszczania podpisu w decyzjach administracyjnych, nie precyzują miejsca jego złożenia.

Główny Inspektor podał również, że deklarowane przez skarżącą usunięcie nieprawidłowości nie może przemawiać za odstąpieniem od wymierzenia kary pieniężnej. Kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy

o jakości powinna mieścić się w granicach od 500 zł do wysokości pięciokrotnej wartości spornych partii artykułów rolno-spożywczych (pięciokrotność uzyskanej korzyści majątkowej). Na jej wysokość decydujący wpływ mają przesłanki określone w art. 40a ust. 5 ww. ustawy, tj. stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasowa działalność podmiotu oraz wielkość jego obrotów.

Zaznaczono, że przepis ten nie przewiduje możliwości odstąpienia od ukarania,

a jedynie zakłada różnicowanie wysokości kary w zależności od oceny wymienionych przesłanek.

Główny Inspektor podał, że zastosowanie informacji wskazującej na brak

w danym produkcie konserwantów, świadczy o niewłaściwej jakości, a więc jest niezgodne z prawem. Dodatkowo wskazano, że zarówno brak skarg konsumenckich, jak i spraw w sądzie cywilnym w związku z niewłaściwą jakością handlową produkowanych wyrobów nie jest usprawiedliwieniem dla znakowania w sposób nieprawidłowy i niezgodny z prawem.

Nadto Główny Inspektor zauważył, że umieszczenie w podstawie prawnej decyzji organu I instancji ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym oraz dyrektywy 2006/114/WE, nie jest nieprawidłowością, z powodu której należałoby uchylić decyzję Wojewódzkiego Inspektora.

Zdaniem Głównego Inspektora, organy Inspekcji przeprowadziły postępowanie zgodnie z przepisami Kpa. W oparciu o cały materiał dowodowy dokonano wnikliwej analizy stanu faktycznego, w wyniku której wydano decyzję, powołując się na stosowne przepisy ustawy o jakości, a wymiar orzeczonej kary pieniężnej ustalono w oparciu o przesłanki określone w art. 40a ust. 5 ww. ustawy.

W skardze na powyższą decyzję Głównego Inspektora z dnia [...] września 2012 r. skarżąca wniosła o uchylenie tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 Kpa., poprzez brak oznaczenia strony w nagłówku decyzji, jak i niewłaściwe oznaczenie strony w znajdującym się na końcu "rozdzielniku" (wskazaniu adresatów) decyzji, co, jej zdaniem, powoduje, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.)

Ponadto zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj.:

- art. 15 Kpa., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności polegające na sformułowaniu dodatkowego zarzutu odnoszącego się do używania oświadczenia "bez konserwantów" dopiero w uzasadnieniu decyzji II instancji oraz traktowanie go jako głównego naruszenia strony, w sytuacji, gdy zarzut ten nie był formułowany przez organ w postępowaniu I i II instancji,

- 107 § 3 Kpa., poprzez niewyjaśnienie, dlaczego pomimo uznania przez organ, że skarżąca nie ponosi winy umyślnej, a uchybienia są wynikiem niewłaściwej interpretacji przepisów prawa, organ przypisał skarżącej średni stopień zawinienia;

2) przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia

w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o jakości, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, źe używanie przez skarżącą prawdziwych oświadczeń "bez konserwantów'' wraz z dodatkowym wyjaśnieniem wskazującym na fakt, że brak konserwantów wynika z przepisów prawa (jest zgodny z prawem), wprowadza konsumenta w błąd,

- art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia

w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o jakości, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą

do przyjęcia, że używanie przez skarżącą prawdziwych oświadczeń "Tego typu produkty, zgodnie z prawem, nie powinny zawierać konserwantów", "Zgodnie

z prawem tego typu produkty nie powinny zawierać substancji konserwujących" wprowadza konsumenta w błąd,

- art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym, poprzez nieprawidłową i niezgodną z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wykładnię pojęcia przeciętnego konsumenta, co z kolei doprowadziło organ do uznania, że kwestionowane oświadczenia wprowadzają takiego, przeciętnego konsumenta w błąd,

- art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości, polegające na błędnej wykładni pojęcia "korzyści majątkowej" sprowadzającej się do przyjęcia, że korzyść majątkowa jest równoznaczna z wartością sprzedaży (obrotem) kontrolowanej partii produktu, podczas gdy prawidłowa wykładnia pojęcia "korzyści majątkowej" oznacza zysk (marżę) osiągniętą w wyniku sprzedaży kontrolowanej partii produktu - co z kolei doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia (zawyżenia) wysokości kary pieniężnej nałożonej na stronę,

- art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości, poprzez wymierzenie kary pieniężnej

za podanie nieprawidłowej firmy oraz adresu wprowadzającego do obrotu w sytuacji, gdy kontrolowany niezwłocznie zobowiązał się do usunięcia wskazanego uchybienia oraz udowodnił, że korespondencja adresowana na stary adres i nieprawidłową formę prawną (S.A. zamiast sp. z o.o.) była mu prawidłowo doręczana.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego niewłaściwego oznaczenia strony postępowania skarżąca podkreśliła, że obie decyzje (organu I i II instancji) nie zawierają prawidłowego oznaczenia w tym zakresie. Co do umieszczania

w oznakowaniu artykułów rolno-spożywczych informacji o obecności konserwantów, co w ocenie organów Inspekcji stanowi naruszenie prawa żywnościowego oraz wprowadza konsumenta w błąd, skarżąca podkreśliła, że oświadczenia przez nią stosowane są prawdziwe oraz stanowią dodatkową informację dla kupującego. Dodała, że oznaczenie bez konserwantów nie zawiera wyróżników typu: "jedynie", "tylko", które mogłyby sugerować, że jest to cecha charakterystyczna dla produktów skarżącej spółki.

Wskazując produkty firmy konkurencyjnej (W.) skarżąca podkreśliła, że usunięcie określenia bez (dodatku) konserwantów z jej produktów doprowadziłoby do obniżenia ich konkurencyjności względem takich, które posiadają takie oznaczenia.

Główny Inspektor w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jednolity Dz.U. z 2012 r.

poz. 270, cytowanej dalej "p.p.s.a.").

Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż w trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia procedury administracyjnej, w szczególności art. 7, art. 8 oraz art. 15 Kpa., które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zebrany

w sprawie materiał dowodowy pozwolił organowi administracji na stwierdzenie, że skarżąca spółka dopuściła się naruszenia przepisów żywnościowych.

Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o jakości, wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli

w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta. Jakość handlowa, w myśl art. 3 pkt 5 ustawy

o jakości, to cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o jakości, artykuły rolno-spożywcze wprowadzane do obrotu są oznakowane, a do ich znakowania stosuje się odpowiednio wymagania określone w art. 45 ust. 2, art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Natomiast zgodnie z art. 46 ust. 1

pkt 1 lit. c) tej ustawy, oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności przez sugerowanie, że środek spożywczy posiada szczególne właściwości, jeżeli wszystkie podobne środki spożywcze posiadają takie właściwości.

Przepis art. 45 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia stanowi, że oznakowanie środka spożywczego obejmuje wszelkie informacje w postaci napisów i innych oznaczeń, w tym znaki towarowe, nazwy handlowe, elementy graficzne i symbole, dotyczące środka spożywczego i umieszczone na opakowaniu, etykiecie, obwolucie, ulotce, zawieszce oraz w dokumentach, które są dołączone

do tego środka spożywczego lub odnoszą się do niego. Stosownie do art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu, ilości, trwałości, źródła lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji.

Na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o jakości, w przypadku artykułu rolno-spożywczego będącego środkiem spożywczym nazwa powinna odpowiadać wymaganiom określonym w art. 47 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia,

tj. powinna odpowiadać nazwie ustalonej dla danego rodzaju środków spożywczych w przepisach prawa żywnościowego, a w przypadku braku takich przepisów powinna być nazwą zwyczajową środka spożywczego lub składać się z opisu tego środka spożywczego lub sposobu jego użycia, tak aby umożliwić konsumentowi rozpoznanie rodzaju i właściwości środka spożywczego oraz odróżnienie go od innych produktów. Reasumując, oznakowaniem są wszelkie informacje w postaci wyrazów, opisu, znaku towarowego, firmy, elementów graficznych lub symboli. Znakowanie musi być wykonane w języku polskim, a także w sposób czytelny, zrozumiały i widoczny. Nie może wprowadzać w błąd konsumenta co do tożsamości tego artykułu, o czym stanowi cytowany art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o bezpieczeństwie żywności

i żywienia.

Zdaniem Sądu, umieszczenie w oznakowaniu produktów skarżącej spółki,

tj. [...] informacji:

- "Tego typu produkty, zgodnie z prawem, nie powinny zawierać konserwantów",

- "Zgodnie z prawem, tego typu produkty nie powinny zawierać substancji konserwujących",

- "Ze wzglądu na zastosowanie surowców o wysokiej jakości zastosowanie suszenia jako naturalnej metody zapewniania trwałości, nie ma konieczności stosowania substancji konserwujących",

jest niezgodne z art. 6 ust. 2 ustawy o jakości w związku z art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Dodatkowo należy wskazać, że w oznakowaniu wszystkich ww. artykułów rolno-spożywczych producent umieścił oraz graficznie podkreślił informację "bez konserwantów", umieszczając ją na przedniej części opakowania, co również narusza powyższe przepisy. Wprawdzie takie działanie skarżącej spółki nie zostało zakwestionowane przez Wojewódzkiego Inspektora, jednakże nie mogło mieć ono wpływu na zmianę rozstrzygnięcia podjętego przez Głównego Inspektora, bowiem umieszczenie tego określenia wprowadza konsumenta w błąd.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, zgodnie z którym Główny Inspektor uczynił z ww. stwierdzenia swój główny zarzut należy podkreślić, że nieprawidłowość ta nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Główny Inspektor wskazał skarżącej spółce, że również graficzne podkreślenie informacji

o braku konserwantów w oznakowaniu produktów jest niewłaściwe i narusza prawo.

Podkreślenia wymaga, że głównym naruszeniem skarżącej był fakt znakowania swoich produktów poprzez uwypuklanie informacji o braku konserwantów, co jest cechą wspólną dla wszystkich koncentratów spożywczych, przez co wyróżniała ona swoje produkty spośród innych dostępnych na rynku. Niezrozumiałe jest więc twierdzenie skarżącej, jakoby była pozbawiona możliwości ustosunkowania się do poruszonej przez organ odwoławczy kwestii graficznego podkreślenia informacji bez konserwantów, gdyż (poza nieodpowiednią formą prawną Spółki oraz błędnym adresem podanymi na opakowaniu) od początku postępowania był to główny wątek w sprawie, o czym świadczą nie tylko decyzje organów Inspekcji, ale również korespondencja pomiędzy skarżącą o Wojewódzkim Inspektorem. Zatem zarzut naruszenia art. 15 Kpa. jest nieuzasadniony.

Należy mieć na uwadze, że w myśl rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2010 r. w sprawie dozwolonych substancji dodatkowych, substancji konserwujących nie wolno dodawać do grupy koncentratów spożywczych, do których niewątpliwie zalicza się: [...]. Stwierdzić zatem należy, że żadne podobne produkty oferowane na rynku spożywczym, tj. zupy w proszku typu gorący kubek, sosy w proszku, zgodnie z prawem nie mogą zawierać substancji konserwujących.

Biorąc powyższe pod uwagę przyjąć należy, że umieszczanie

w oznakowaniu produktu rolno-spożywczego informacji: "bez konserwantów", "Tego typu produkty, zgodnie z prawem, nie powinny zawierać konserwantów", "Ze wzglądu na zastosowanie surowców o wysokiej jakości zastosowanie suszenia jako naturalnej metody zapewniania trwałości, nie ma konieczności stosowania substancji konserwujących", jest niezgodne z prawem i narusza przepis art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zgodnie z którym oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności przez sugerowanie, że środek spożywczy posiada szczególne właściwości, jeżeli wszystkie podobne środki spożywcze posiadają takie właściwości.

Należy odnotować, że oznakowanie produktu nie powinno wskazywać,

że posiada on cechy wyjątkowe, niespotykane u podobnych środków spożywczych, czy tak jak w niniejszej sprawie sugerować, że produkt jest lepszy od innych, bo pozbawiony konserwantów, podczas gdy wszystkie produkty typu zupy w proszku, sosy w proszku, nie mogą zawierać konserwantów.

Odnotować również należy, że konserwanty są dopuszczone do stosowania w żywności, a ich obecność w żaden sposób nie zagraża ani życiu, ani zdrowiu konsumentów. Niemniej jednak istnieją wymagania co do stosowania tych substancji (wspomniane wcześniej rozporządzenie w sprawie dozwolonych substancji dodatkowych wskazuje zarówno dawki stosowania tych substancji, jak również określa, do jakich grup artykułów można lub też nie wolno ich stosować), których producenci żywności są zobligowani przestrzegać.

Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi wskazać należy, ze normami prawa o charakterze ogólnym, zajmującymi się wprowadzaniem konsumentów

w błąd jest między innymi ustawa z dnia 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 171 poz. 1206). W treści tych przepisów można znaleźć wyjaśnienie, co kryje się pod określeniem wprowadzanie

w błąd.

W rozumieniu art. 5 ust. 1 ww. ustawy, praktykę rynkową uznaje się za wprowadzającą w błąd, jeżeli działanie w jakikolwiek sposób powoduje lub może powodować podjęcie przez przeciętnego konsumenta decyzji dotyczącej umowy

(w tym, także zakupu), której inaczej by nie podjął. Wprowadzającym w błąd działaniem może być w szczególności rozpowszechnianie prawdziwych informacji

w sposób mogący wprowadzać w błąd (art. 5 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym), co jak wykazały organy Inspekcji, miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej spółki, że określenie "bez (dodatku) konserwantów" ma za zadanie przekazywać konsumentom informację, gdyż wyróżnia ono tak oznakowany produkt spośród innych, posiadających tę samą cechę, a oznakowanych w sposób prawidłowy.

W odniesieniu do twierdzenia skarżącej, że inni producenci również umieszczają podobne informacje na etykietach swoich produktów i nie jest to kwestionowane, podkreślić należy, że nie jest to argument, który w jakikolwiek sposób mógł wpłynąć na przebieg postępowania prowadzonego w sprawie skarżącej spółki. Producent, jako profesjonalista, powinien wprowadzać swoje produkty do obrotu tylko i wyłącznie wtedy, gdy spełniają one wymagania jakości handlowej. Łamanie prawa żywnościowego przez inne podmioty działające na rynku spożywczym, na co wskazuje skarżąca, nie jest żadnym usprawiedliwieniem dla wprowadzania na rynek żywności nie spełniającej wymagań przepisów o jakości handlowej. Ponadto, decyzje wydane przez organy Inspekcji dotyczą ustaleń konkretnej kontroli w odniesieniu do konkretnych partii artykułów rolno-spożywczych, dlatego też powoływanie się na produkty innego przedsiębiorcy jest niezasadne.

Skarżąca zakwestionowała także prawidłowość przyjętej przez organ wykładni pojęcia "korzyść majątkowa". W ocenie Sądu, stanowisko skarżącej w tym względzie nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o jakości. Użyte w art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości pojęcie "korzyści majątkowej" należy odnieść do wartości uzyskanej przez wprowadzenie do obrotu artykułów nieodpowiadających jakości handlowej określonej w przepisach. Podstawą jej ustalania powinna być cena sprzedaży lub cena, za którą mogły być sprzedane zakwestionowane artykuły.

Zdaniem Sądu, zarzut niewłaściwego oznaczenia strony postępowania nie zasługuje na uwzględnienie, zwłaszcza, że skarżąca nie wskazała, na czym dokładnie polega niewłaściwe oznaczenie strony oraz nie sygnalizowała w toku postępowania odwoławczego kwestii niewłaściwego jej oznaczenia w decyzji wydanej przez organ I instancji.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że decyzje organów Inspekcji zawierały odpowiednie oznaczenie strony postępowania, zawierały informację

o występowaniu w imieniu skarżącej spółki pełnomocnika w sprawie i to jemu obie decyzje zostały doręczone na wskazany adres. Również w sentencji decyzji Głównego Inspektora znajduje się informacja, że odwołanie od decyzji Wojewódzkiego Inspektora wniósł w imieniu skarżącej ustanowiony w sprawie pełnomocnik, a kara pieniężna jest wymierzona skarżącej spółce. W tym stanie sprawy uznać należy, że zarzut dotyczący niewłaściwego oznaczenia strony postępowania administracyjnego nie znajduje uzasadnienia.

Nadto podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 8 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002, prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesów konsumentów i powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. Służy też zapobieganiu oszukańczym lub podstępnym praktykom, fałszowaniu żywności oraz wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzać konsumenta

w błąd. W myśl art. 16 ww. rozporządzenia (WE) Nr 178/2002, bez uszczerbku dla bardziej szczegółowych przepisów prawa żywnościowego, etykietowanie, reklama

i prezentacja żywności lub pasz, z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań, sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumentów w błąd. Oznacza to, że przepisy prawa żywnościowego sprzeciwiają się każdej praktyce, między innymi dotyczącej znakowania artykułów rolno- spożywczych, mogącej w jakikolwiek sposób wprowadzić w błąd konsumenta. Podnieść również należy, że na jakość produktu końcowego składają się nie tylko cechy samego produktu, lecz także jego prezentacja dla konsumenta, w skład której wchodzi jego oznakowanie. Zastosowanie nieprawidłowego oznakowania, niezgodnego z przepisami, czego dopuściła się skarżąca spółka, podlega karze pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.