Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1098/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, pkt 7a  w zwiazku z art. 48, 49b czy art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w U. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Spółdzielni kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W wyniku pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w U. wnoszącym o zajęcie stanowiska w sprawie stanu technicznego obiektu "B" znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie placów zabaw i budynków mieszkalnych będących w zarządzaniu Spółdzielni, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r, działając na podstawie art. 61a w związku z art. 233 i art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w U. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego wskazanego obiektu, z uwagi na brak po stronie wnioskodawcy przymiotu strony tego postępowania.

Jednocześnie organ pismem z dnia [...] r. poinformował właścicieli wymienionego obiektu o terminie przeprowadzenia czynności kontrolnych na ich działce.

Po zebraniu materiału dowodowego postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wstrzymał prowadzone przez inwestora - bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę - roboty polegające na budowie budynku handlowo- usługowego zalkalizowanego na działce nr [...] przy ulicy [...] w U. oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia wymienionych dokładnie dokumentów w terminie do dnia [...] r.

Jeszcze pismem z dnia [...] r. organ wezwał inwestora do przedłożenia żądanych dokumentów, a następnie wobec braku ich przedłożenia decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną z powołaniem się w podstawie na art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał M. L. rozbiórkę budynku handlowo- usługowego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ulicy [...] w U. W uzasadnieniu organ stwierdził, że inwestor wykonał (od [...] r.) roboty polegające na rozbiórce dotychczasowych ścian stalowych obiektu, rozbiórce jego bocznej nawy i demontażu dachu, pozostawiając na nieruchomości tylko stalowy szkielet konstrukcji obiektu, która nie została naruszona. Następnie wykonano montaż styropianowych paneli tworząc cztery zewnętrzne ściany osłonowe. W ocenie organu doszło do samowolnego wykonania wszystkich zewnętrznych i wewnętrznych ścian oraz pokrycia dachu budynku, z naruszenie art. 30 ust. 4 cytowanej ustawy, wobec braku dokonania zamiaru zgłoszenia wykonania rozbiórki i braku uzyskania pozwolenia na wykonanie tej budowy. Następnie inwestor wykonał ściany zewnętrzne w oparciu o istniejącą konstrukcję. Dalej organ stwierdził, że inwestor wprawdzie dokonał zgłoszenia, a le dokonane zgłoszenie dotyczyło termomodernizacji - tj. ocieplenia na istniejącym budynku. W niniejszym przypadku nastąpiło de facto rozebranie budynku, a następnie w rzeczywistości wykonane roboty budowlane to budowa obiektu (zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Z art. 29 ust. 2 pkt 4 (obowiązującego przed dniem 28 czerwca 2015 r.) docieplenie budynku o wysokości do 12 m nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Wymagało zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno- budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy) i formalnie inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania ocieplenia. Jednak w niniejszym przypadku inwestor dokonał budowy nowego obiektu handlowo- usługowego z wykorzystaniem pozostałości elementów konstrukcji stalowej bez uzyskania uprzedniego pozwolenia na budowę. W ocenie organu wykonane roboty budowlane uznać należy za wykonane bez wymaganego uprzednio pozwolenia na budowę, czyli z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Stąd organ zasadnie nałożył na inwestora postanowieniem nr [...] obowiązek przedłożenia wymaganych i ściśle wyliczonych dokumentów, czego inwestor w wyznaczonym czasie nie uczynił, pomimo, iż po upływnie wyznaczonego terminu, organ dodatkowo wezwał do ich przedłożenia.

W tym stanie faktycznym i prawnym organ uznał, że wobec biernej postawy inwestora zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę wykonanej samowoli budowlanej, zgodnie z treścią art. 48 ust. 4 ustawy.

Odwołanie od powyżej decyzji złożyli E. L. i M. L. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, iż prowadzone przez inwestora roboty budowlane należy kwalifikować jako budowę (odbudowę) budynku handlowo- usługowego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ulicy [...] w U., a nie jako remont, co w efekcie skutkowało wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę tego budynku (art.48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy), jako będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, tj. czy konstrukcja obiektu została naruszona oraz brak szczegółowych ustaleń dotyczących powierzchni, kubatury, wysokości, długości i szerokości obiektu, które mogłyby wskazywać na charakter prowadzonych robót- tj. prowadzenia robot remontowych (art. 3 pkt 8) a nie jak przyjął organ budowy (odbudowy - art. 3 pkt 6), co ma kluczowe znaczenie przy dokonaniu kwalifikacji prawnej zmierzającej do nałożenia sankcji wynikających z art. 48 ustawy Prawo budowlane wnieśli o uchylenie skarżonej decyzji i umorzenie postępowania względnie o uchylenie tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżyli jednocześnie wydane w sprawie postanowienie nr [...] zarzucając wydanie go w oparciu o niewłaściwy przepis (tj. art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy) oraz z naruszeniem art. 124 w związku z art. 126 i art. 107 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez brak ustalenia w treści wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy. Wnieśli także o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych wskazali, iż w ich przekonaniu wykonywane przez nich roboty budowlane był pracami remontowymi zmierzającymi do odtworzenia stanu pierwotnego, czyli budynku o tych samych parametrach. Z uwagi na fakt, iż dotychczasowe ściany wykonane były z elementów azbestowych, a pokrycie dachu z eternitu, zaistniała konieczność ich usunięcia i utylizacji oraz zastosowania nowych elementów. Nie wprowadzono przy tym zmian w konstrukcji, nie doszło do wymiany wszystkich elementów i nie można mówić o zniszczeniu całości konstrukcji. Błędne ustalenie stanu faktycznego dokonane doprowadziło do niewłaściwej kwalifikacji prawnej, podczas gdy inwestor prowadził prace remontowe, organ uznał, że rozpoczął budowę budynku pawilonu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dlatego też niewłaściwie został w sprawie zastosowany art. 48 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, a stąd odwołanie stało się konieczne.

Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz uchylił także postanowienie nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania stwierdził, że organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 48 Prawa budowlanego przewidującego rozbiórkę obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego pod pojęciem budowy należy również rozumieć "odbudowę, rozbudowę czy nadbudowę obiektu budowlanego". W przypadku braku pozwolenia na budowę lub zgłoszenia dla likwidacji skutków samowoli stosowane będą przepisy art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust.1 Prawa budowlanego. Z kolei w myśl art. 3 pkt 7 prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego stanowić będą roboty budowlane do których odnosić się będzie art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Analizując niniejszą sprawę organ odwoławczy wskazał, że inwestor wykonał roboty budowlane w ramach termomodernizacji obiektu. Wobec braku w ustawie definicji pojęcia "termomodernizacja" roboty wykonane w ramach tego projektu należy, w zależności od ich zakresu, zaklasyfikować do którejś grupy robót przewidzianych w ustawie. Zgodnie ze zgłoszeniem roboty te miały obejmować docieplenie, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej i poprzedzone były skutecznym ich zgłoszeniem do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w C. Wykonany zakres robót objął dodatkowo demontaż wypełnienia ścian obiektu, pokrycia dachu i rozbiórkę nawy bocznej obiektu, a następnie wykonanie czterech ścian zewnętrznych miedzy istniejącą konstrukcją obiektu. Na wykonanie tych robót inwestor nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę.

Wbrew twierdzeniu odwołujących się, w ocenie organu odwoławczego wykonany zakres robót wykraczał poza wskazany w skutecznie przyjętym zgłoszeniu. Ale nie podzielił też organ ten stanowiska organu powiatowego, że z uwagi na fakt przekroczenia zakresu robót wskazanych w zgłoszeniu mamy do czynienia z odbudową obiektu budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego wykonane roboty stanowią nie odbudowę a przebudowę obiektu. Definicja tego pojęcia określona została w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. W realiach niniejszej sprawy zrealizowane roboty stanowiły o zmianie parametrów użytkowych oraz technicznych istniejącego obiektu. Za przyjęciem stanowiska, że wykonane roboty nie stanowią odbudowy przemawia fakt, iż nie obejmowały one zmian w konstrukcji obiektu, a jedynie wymianę niektórych elementów tj. ścian i pokrycia dachowego. Dalej organ wskazał, że Prawo budowlane zawiera legalną definicję remontu w art. 3 pkt 8. Cechą remontu według tej definicji jest odtworzenie stanu pierwotnego, co oznacza, że roboty w wyniku których powstają nowe elementy nie mogą zostać zaliczone do remontu. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z powstaniem nowych elementów (ściany i pokrycie dachowe). Powyższe przemawia za klasyfikacją przedmiotowych robót jako przebudowy, a nie jako remontu. W świetle art. 28- 29 Prawa budowlanego realizacja tych robót wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a z uwagi na fakt, iż przedmiotowe roboty zrealizowane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgodnie z art.50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem niezbędne jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. W ocenie organu z uwagi na odmienną klasyfikację wykonanych robót budowlanych pociągają za sobą zastosowania odmiennego trybu legalizacji, konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie uznanie przez organ odwoławczy zaklasyfikowania wykonanych robót budowlanych jako odbudowy (legalizacja następuje w trybie art. 48 Prawa budowlanego) skutkuje również koniecznością uchylenia wydanego w sprawie postanowienia uruchamiającego procedurę legalizacyjną.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w U. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci:

1/ naruszenia art. 3 pkt 7 w związku z 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej wykładni i w konsekwencji błędne przyjęcie, że prace budowlane wykonane na obiekcie budowlanym na działce nr K. stanowiły przebudowę oraz

2/ naruszenia art. 3 pkt 6 w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie podczas gdy wykonane prace budowlane stanowiły budowę a nie przebudowę

a także naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1/ naruszenia art. 7 w związku z art. 75 i art. 77 w związku z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie i naruszenie przez organ drugiej instancji zasady prawdy obiektywnej oraz obowiązku zebrania całego materiału dowodowego mającego istotne znaczenie w sprawie, a w szczególności zakresu przeprowadzonych robót z uwzględnieniem tego, iż obiekt ten najpierw został w całości rozebrany, a następnie odbudowany oraz jakie zmiany nastąpiły w jego substancji, parametrach użytkowych i technicznych itp.;

2/ naruszenia art. 80 w związku z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie i niedostateczne rozważenia istotnych dla sprawy okoliczności, zaś z przeprowadzonych dowodów wyciągnięcie wniosków sprzecznych z zasadami logiki,

3/ naruszenie art. 142 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchylenie przez organ drugiej instancji postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. nr [...], podczas gdy postanowienie to nie zostało zaskarżone przez odwołującego się w odwołaniu od decyzji nr [...],

4/ naruszenia art. 10 § 1 , art. 40 i art. 81 w związku z art. 8 i art. 9 oraz art. 140 140 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie i naruszenie zasady informowania i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa polegające na uniemożliwieniu stronie wzięcia czynnego udziału w każdym stadium prowadzonego postępowania oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się do zebranych w sprawie materiałów oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji administracyjnej, poprzez niedoręczenie skarżącej odwołania od decyzji organu pierwszej instancji,

5/ naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie utrzymanie w mocy przez organ drugiej instancji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. podczas, gdy brak było podstaw do jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła zgłoszone zarzuty w szczególności argumentując, że organ poczynił błędne ustalenia w zakresie charakteru przeprowadzonych robót budowlanych, zwłaszcza twierdząc, że nie nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych przedmiotowego obiektu budowlanego (w zakresie jego kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości).W rzeczywistości nastąpiła zmiana długości i powierzchni zabudowy, zmieniona została także wysokość obiektu, inaczej zlokalizowane zostały otwory okienne i wejściowe. W ocenie skarżącej w rzeczywistości miała miejsce budowa (odbudowa) z użyciem innych materiałów przy wykorzystaniu elementów istniejącej konstrukcji. Zasadnicza różnica pomiędzy odbudową a przebudową wynika z faktu wystąpienia przy odbudowie uprzedniego rozebrania zużytych fragmentów obiektu, co wyklucza uznanie takich robót budowalnych za przebudowę. Tego rodzaju prace nie mogą być uznane za przebudowę, bo byłaby to przebudowa czegoś, co zostało rozebrane. Odtworzenie, które obejmuje rozebranie, a następnie odtworzenie właściwe, wiąże się z pojęciem odbudowy. W tych warunkach kwalifikacja wykonanych robót przez organ pierwszej instancji była prawidłowa.

Nadto strona podniosła, iż pomimo, że była stroną postępowania, to nie został jej doręczony odpis odwołania strony przeciwnej, nie została także pouczona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy prowadzonej przez organ drugiej instancji i złożenia końcowego oświadczenia, a organ nie wstrzymał się z wydaniem decyzji do czasu przedstawienia stanowiska Spółdzielni w sprawie, czym naruszona została zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca nie miała tym samym możliwości zapoznania się z treścią odwołania i ustosunkowania się do niego w toku postępowania odwoławczego.

Odnosząc się do uchylenia postanowienia wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. skarżąca podniosła, iż postanowienie to nie zostało zaskarżone w odwołaniu, a zatem nie powinno stanowić przedmiotu postępowania prowadzonego przed organem drugiej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska.

Na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. pełnomocnika strony skarżącej potrzymała skargę i zawarte w niej zarzuty, a w szczególności wskazała na brak możliwości udziału w postępowaniu drugoinstancyjnym, co spowodowało brak możliwości przedstawienia dowodów świadczących o odbudowie obiektu, że względu na zmianę jego konstrukcji. W ocenie pełnomocnika skarżącej dołączona do akt sprawy dokumentacja zdjęciowa dowodzi, iż nastąpiła odbudowa obiektu. Podniosła, iż konieczne jest uchylenie decyzji drugiej instancji z uwagi na niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do błędnych ocen.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje:

Wniesiona skarga musiała odnieść skutek. Sąd administracyjny, zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), rozstrzygając w granicach sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji, oceniając, czy decyzja ta nie narusza przepisów prawa. Bada, zatem czy nie doszło do naruszenia prawa i to zarówno prawa materialnego jak i formalnego w zakresie, w jakim stosował je organ administracyjny. Zgodnie z treścią art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględnia skargę na decyzję administracyjną w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (§ 1 pkt. 1), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (§ 1 pkt. 2), innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( § 1 pkt. 3), czy też naruszenia prawa, z którym ustawa wiąże skutek stwierdzenia nieważności (§ 2) lub konieczności stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa.

Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przekroczył w przedmiotowej sprawie zakres kompetencji. W myśl art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, zasadą bowiem jest orzekanie co do istoty sprawy i kasacyjny rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyjątek od tej zasady nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest uzasadnione tylko w przypadku stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (czyli w istotnym dla danej sprawy zakresie) z powodu czy to braku przeprowadzenia w tym zakresie postępowania przez organ pierwszej instancji czy też nieprawidłowo przeprowadzonego takiego postępowania dowodowego. Żadne inne wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie w ocenie składu orzekającego wydawać by się mogło, że zaskarżona decyzja wypełnia przesłanki wskazane w przywołanym powyżej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w ocenie składu orzekającego przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wyjaśniło wszystkich aspektów sprawy, ale z drugiej strony organ odwoławczy naruszył zasady postępowania administracyjnego a nadto wskazania podane w decyzji kasacyjnej w takim stanie rzeczy mogłyby doprowadzić do błędnego rozstrzygnięcia.

Należy wskazać iż tak organ pierwszej instancji, jak również organ odwoławczy nie przeprowadziły postępowania w sposób jednoznaczny i wyczerpująco wyjaśniający stan sprawy. Przede wszystkim w pierwszej kolejności należy podnieść, iż w sprawie nie został jednoznacznie wyjaśniony status Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w U. w tym postępowaniu. Z jednej strony bowiem Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w C. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku "B" zlokalizowanej na działce nr [...] z wniosku Spółdzielni z uwagi na brak przymiotu strony, z drugiej zaś strony w prowadzonym z urzędu postępowaniu dotyczącym tego obiektu zawiadamia Spółdzielnię o wszczęciu postępowania w sprawie a następnie informuje ją o wydawanych rozstrzygnięciach (postanowienie i decyzja). Także [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przesyła Spółdzielni wydaną w wyniku rozpoznania odwołania decyzję, ale nie informuje jej przy tym o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości zajęcia stanowiska w sprawie. Nie do odparcia zatem w tych okolicznościach sprawy pozostaje zarzut skarżącej Spółdzielni, iż w postępowaniu odwoławczym naruszony został art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem organ pierwszej instancji powiadomił stronę skarżącą o przekazaniu odwołania inwestorów E. i M. L., ale organ drugiej instancji nie umożliwił jej możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zaprezentowania własnego stanowiska w sprawie. Tym samym Spółdzielnia nie miała możliwości przedstawienia dowodów i argumentów na potwierdzenie stanowiska w sprawie, przedłożenia posiadanych dokumentów czy zawnioskowanych koniecznych dowodów w sprawie w celu wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dlatego też nie sposób uznać by wydana w sprawie przez organ odwoławczy decyzja zawierająca jednoznaczne wskazania dla organu pierwszej instancji odpowiadała prawu. Wydanie bowiem tej decyzji przy nieustalonym w sposób wyczerpujący stanie faktycznym sprawy może bowiem nasuwać wątpliwości. Przede wszystkim wobec podstawowego problemu sprawy a mianowicie sporu pomiędzy stronami postępowania a organami co do zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych, w sprawie niezbędne i konieczne jest ustalenie stanu faktycznego celem właściwego zaliczenia wykonanych robót budowlanych do którejś z kategorii wymienianych przez prawo budowlane. Zasadnie bowiem podkreślił organ odwoławczy, że pojęcie "termomodernizacja" nie zostało w przepisach prawa budowlanego wyjaśnione. Stąd też w tych warunkach konieczny jest do ustalenia dokładny zakres wykonanych robót oraz jednoznaczne ustalenie czy wykonane roboty budowlane były budową - w tym przypadku odbudową, jak twierdzi skarżąca Spółdzielnia albo rozbudową (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane) czy też wykonane roboty termomodernizacyjne stanowiły inne roboty budowlane wymienione w art. 3 pkt 7 ustawy, m. in. jak przebudowę - jak twierdzi organ odwoławczy. Wobec definicji tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 7a cytowanej ustawy przebudowa to "wykonywanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...)". Danych takich nie zawiera materiał dowodowy sprawy, nie ustalono zatem w sposób niebudzący wątpliwości czy w wyniku obudowy pozostałej konstrukcji po "B", ( nie można zatem powiedzieć, że obiekt został całkowicie rozebrany, gdyż pozostała stalowa konstrukcja obiektu) powstał obiekt o parametrach odpowiadających staremu obiektowi, tj. nie ustalono kubatury powstałego obiektu, jego powierzchni zabudowy, wysokości czy szerokości. Zdecydowanie natomiast zgodzić się wypada ze stanowiskiem organów, że wykonane roboty nie mogą być uznane jako remont (art. 3 pkt 8 ustawy) tego obiektu, jak twierdzą inwestorzy. W wymienionym kierunku niezbędne jest zatem ponowne przeprowadzenie postępowania w celu ustalenia wskazanych danych i tym samym jednoznacznego określenia charakteru wykonanych robót budowlanych.

Nadto organy powinny wyjaśnić i ustalić status skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej i w przypadku uznania jej za stronę niniejszego postępowania umożliwić jej czynny udział w postępowaniu.

W ocenie składu orzekającego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Zatem rozpatrując ponownie sprawę organy powinny jeszcze raz dokładnie przeanalizować sprawę, jednoznacznie ustalając i wyjaśniając podniesione powyżej wątpliwości i rozpatrując sprawę w pierwszej kolejności pod kątem możliwości ewentualnej legalizacji wykonanych robót budowlanych, traktując orzeczenie ich rozbiórki jako ostateczność..

W tych okolicznościach sprawy stwierdzając naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 a także art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego - tj. art. 3 pkt 7a w związku z art. 51 względnie art. 3 pkt 6 w związku z art. 48 i art. 49b ustawy Prawo budowlane Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 cytowanej powyżej ustawy, z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 490).

Rozstrzygając ponownie sprawę organ powinien wydać decyzję eliminującą wymienione uchybienia.