Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 181/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6141 Państwowe szkoły wyższe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w całości
Powołane przepisy: article: Art. 190, art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 105 par. 1 , art. 138 , art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie : WSA Dorota Dąbek (spr. ) WSA Bożenna Blitek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 stycznia 2008 r. , Nr : [...] w przedmiocie umorzenia postępowania stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 października 2010r.

Pismem nr [...] z dnia 13 listopada 2007r. Zastępca Prezydenta Miasta poinformował J. W., iż realizacja jego wniosku z dnia 22 października 2007r. w sprawie wypłaty stypendiów przyznawanych w ramach [...] programu stypendialnego dla studentów realizowanego w roku akademickim 2005/2006 oraz 2006/2007 jest niemożliwa. W uzasadnieniu organ wskazał, iż oba wnioski zawierały braki formalne, których J. W. nie uzupełnił. Pismem z dnia 13 grudnia 2006r. J. W. został poinformowany o nie objęciu go programem stypendialnym na rok 2006/2007, a wcześniejszym z dnia 19 grudnia 2005r. o nie objęciu programem na rok akademicki 2005/2006. Przyczynę odmowy objęcia programem stypendialnym stanowiło niespełnienie warunków formalnych wniosków ustalonych Regulaminem określającym zasady, warunki i tryb udzielenia stypendiów w ramach programu.

J. W. wniósł odwołanie od zawartej w piśmie z dnia 13 listopada 2007r. decyzji Prezydenta Miasta, stwierdzając, iż organ rozpatrując jego sprawę powinien oprzeć się na uchwałach Zarządu Województwa nr [...] i nr [...] oraz na umowach zawartych z Prezydentem Miasta. Zarzucił także, że sprawa została rozstrzygnięta pismem, podczas gdy powinna być rozstrzygnięta decyzją. Podniósł ponadto, iż postępowanie w sprawie przyznania stypendium ze środków unijnych winno być prowadzone na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. J. W. wniósł o przyznanie stypendium za lata 2005/2006 oraz 2006/2007 bowiem spełnia kryteria wskazane w aktach prawa. Jednocześnie wniósł o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie.

Decyzją z dnia 24 stycznia 2008r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie w sprawie. Kolegium potraktowało pismo Zastępcy Prezydenta Miasta z dnia 13 listopada 2007r. jako decyzję organu I instancji. Według Kolegium, zasadnym jest umorzenie postępowania, zgodnie bowiem z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż brak jest przepisów prawa, w oparciu o które można wydać merytoryczne orzeczenie, albowiem prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzono nieważność uchwał Rady Miasta w przedmiocie ustalania zasad przyznawania stypendiów, a więc brak przepisów prawa materialnego, które stanowiłyby podstawę rozstrzygnięcia.

Z powyższą decyzją nie zgodził się J. W. i pismem z dnia 12 marca 2008r. wniósł na nią skargę. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz ustawy o Narodowym Planie Rozwoju na lata 2004-2007 (Dz. U. nr 200, poz. 2051). Skarżący wskazał, że na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, projekty współfinansowane ze środków pochodzących z Funduszu spójności są realizowane przez beneficjentów. W ramach działania pod nazwą "wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy edukacyjne", na mocy art. 11 ust. 7 ustawy o NPR, powiaty oraz miasta na prawach powiatu, pełnią funkcję beneficjentów. Prawa i obowiązki beneficjenta związane z realizacją projektu określa umowa o dofinansowanie projektu. Na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 11 ustawy o NPR, Minister Gospodarki i Pracy wydał w dniu 25 sierpnia 2004r. rozporządzenie w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. nr 200, poz. 2051). W załączniku beneficjenci zostali zobowiązani do przygotowania regulaminu przyznawania stypendiów, rekrutacji stypendystów, wypłaty stypendiów oraz refundacji kosztów. Ostatecznymi beneficjentami byli studenci pochodzący z obszarów marginalizowanych, stale zameldowani na terenie powiatu będącego beneficjentem, znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej i studiujący w dowolnym systemie studiów na uczelniach państwowych i niepaństwowych. Natomiast rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006, w rozdziale 8 pkt 8.2.7.2 wprost wskazywało, że beneficjent miał obowiązek realizować projekt i przestrzegać zasad zawartych w rozporządzeniu oraz w umowie o przyznanie dofinansowania. Skarżący wskazał, iż w dniu [...] 2005r. Zarząd Województwa podjął uchwałę Nr [...], w sprawie przyjęcia Ramowego Planu Realizacji działania na rok 2005 dla działania 2.2 "Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne". Uchwała ta określała warunki składania wniosków przez beneficjentów celem uzyskania wsparcia w zakresie udzielania stypendiów. Z kolei Ramowy Plan Realizacji na rok 2006 został określony w uchwale Zarządu Województwa Nr [...] z dnia [...] 2006r. Na tej podstawie zostały zawarte umowy z beneficjentami, w tym również z Prezydentem Miasta, w sprawie realizacji zadania. Zdaniem skarżącego, uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchwał Rady Miasta dotyczących stypendiów dla studentów (wyroki z dnia 29 czerwca 2007r., sygn. akt I OSK 540/07 oraz z dnia 19 października 2007r., sygn. akt I OSK 1288/07), nie zwalnia beneficjenta z realizacji zadania, którego się podjął podpisując umowę o realizacji świadczeń.

Skarżący podniósł ponadto, iż postępowanie w sprawie przyznania stypendium winno być prowadzone na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdził również, iż postępowania z jego wniosków w sprawie przyznania stypendium w roku 2005 i 2006 dotknięte były wadą bezprawności. Dodał także, iż spełnia kryteria wskazane w aktach prawa obowiązującego, tj. pozostaje w trudnej sytuacji materialnej, jest stale zameldowany na terenie powiatu będącego beneficjentem i studiuje w systemie dziennym na uczelni niepaństwowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 22 października 2008r., sygn. akt III SA/Kr 423/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. W. W uzasadnieniu swojego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił tezę o bezprzedmiotowości postępowania, spowodowanej brakiem przepisów prawa materialnego, w oparciu o które można rozstrzygnąć wniosek skarżącego z dnia 22 października 2007r. o wypłatę stypendium. Sąd I instancji stwierdził, iż z datą wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroków oddalających skargi kasacyjne, uprawomocniły się wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Z dniem 29 czerwca 2007r. została wyeliminowana z obrotu prawnego uchwała Rady Miasta z dnia [...] 2005r., a z dniem 19 października 2007r. uchwała Rady Miasta z dnia [...] 2006r. Z tą samą datą wyeliminowane zostały ze stanu prawnego – Regulaminy określające zasady, warunki i tryb udzielania stypendiów stanowiące w formie załączników integralną część uchwał Rady Miasta, których nieważność stwierdzono, co oznacza, iż w całości utraciły one przymiot prawa miejscowego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nieuzasadniony był także zarzut naruszenia zaskarżonymi decyzjami przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. nr 116, poz. 1206 z późn. zm.), a w szczególności jej przepisów art. 21 ust. 3 i art. 11 ust. 7. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wzajemna relacja przepisów art. 2 pkt 1 i 9 oraz art. 8 ust. 1, art. 21 ust. 3 i art. 11 ust. 7 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju prowadzi do wniosku, iż beneficjentem w rozumieniu tej ustawy jest podmiot, którego projekt zostaje dofinansowany w ramach danego programu operacyjnego (art. 8 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 21 ust. 1), natomiast umowa lub decyzja są tylko prawną formą tego dofinansowania. W odniesieniu natomiast do projektów współfinansowanych ze środków pochodzących z Funduszu Spójności, rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 30 lipca 2004r. w sprawie przyjęcia strategii wykorzystania Funduszu Spójności na lata 2004-2006 (Dz. U. nr 176, poz. 1827) obejmowało tylko strategię Rozwoju Transportu oraz strategię Ochrony Środowiska w świetle Priorytetów Polityki Spójności i określało krąg beneficjentów tych programów. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził więc, iż wbrew stanowisku skargi, żaden z przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju nie czynił skarżącego beneficjentem publicznych środków wspólnotowych w rozumieniu tej ustawy, a forma decyzji była przewidziana jako jedna z podstaw dofinansowania projektów, a więc przedsięwzięć realizowanych między dofinansowywanym beneficjentem, a instytucją zarządzającą, instytucją wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie istnieje zatem w powołanej ustawie przepis prawa materialnego, z którego wynikałoby uprawnienie skarżącego do domagania się od Prezydenta Miasta przyznania mu stypendium. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy stanowi, że właściwy minister albo zarząd województwa, dla programów o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3, przygotują, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, uzupełnienie programu uszczegóławiające system realizacji programu. W przepisie art. 11 ust. 2 zawarto wyliczenie taksatywne kwestii, które winno zawierać uzupełnienie dla programów z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy, a więc dla programów operacyjnych sektorowych i regionalnych. W szczególności, zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 6, przedmiotem uzupełnienia są szczegółowe zasady udzielenia dofinansowania i jego maksymalna wysokość w ramach działań. W myśl art. 11 ust. 5 uzupełnienie programu jest przyjmowane w drodze rozporządzenia właściwego ministra lub w drodze uchwały zarządu województwa. Na podstawie uzupełnienia programu (w formie rozporządzenia właściwego ministra albo w drodze uchwały zarządu województwa) – zgodnie z art. 11 ust. 6 – dokonuje się wyboru projektów i zawiera z beneficjentami umowy o dofinansowanie projektów przez instytucje wskazane w dalszej części tego przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż skarżący swego uprawnienia do żądania przyznania stypendium upatruje we wniosku także wprost w uchwałach Zarządu Województwa Nr [...] z dnia [...] 2005r. i Nr [...] z dnia [...] 2006r. w sprawie przyjęcia Ramowego Planu Realizacji Działania – odpowiednio na rok 2005 i 2006 – dla działania 2.2. "wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne" w ramach priorytetu II Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Uchwały te powoływane były w uchwałach Rady Miasta z dnia [...] 2005r. i [...] 2006r., których nieważność stwierdzono wyżej wskazanymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Oceniając charakter norm zawartych w uchwałach Zarządu Województwa Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w myśl przepisu art. 89 ust. 1 tej ustawy o samorządzie województwa tylko sejmik województwa, a nie zarząd województwa ma kompetencję do stanowienia na podstawie ustawy oraz upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze województwa lub jego części. Zarząd Województwa, w świetle ustawy, nie ma żadnych kompetencji prawotwórczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził zatem, iż mimo tego, że powołane uchwały Zarządu Województwa wskazują na pewne kryteria, które winny być uwzględniane w przedstawianych przez beneficjentów do przyjęcia w drodze konkursu projektach stypendialnych dla studentów w ramach działania wyrównywanie szans edukacyjnych, uchwały te nie mają przymiotu prawa miejscowego, a więc nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do domagania się od Prezydenta Miasta, jako organu Gminy, przyznania stypendium z tytułu wyrównywania szans. Sąd wskazał przy tym, że zgodnie z przepisem art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, prawomocne stwierdzenie nieważności uchwał Rady Miasta z dnia [...] 2005r. i z dnia [...] 2006r. w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania stypendiów dla studentów oznacza zatem, iż nie istnieje akt prawa miejscowego regulujący przesłanki przyznania przez Prezydenta Miasta stypendium studentowi, a zarazem regulujący tryb rozpoznawania wniosków o przyznanie tego świadczenia.

W uzasadnieniu wyroków (I OSK 540/07 i I OSK 1288/07) Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując na przepis art. 11 ust. 5 ustawy o Narodowym Planie Gospodarczym, wywiódł z jakiej przyczyny (subdelegacja kompetencji prawotwórczych) wydane w oparciu o ten przepis rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. nr 200, poz. 2051 z późn. zm.), ani też wcześniejsze z dnia 1 lipca 2004r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. nr 166, poz. 1745), nie mogły stanowić podstawy nałożenia na powiat (Radę Miasta stanowiącego powiat) obowiązku uchwalania regulaminu przyznawania stypendiów. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał więc, iż w dacie złożenia wniosku o wypłatę stypendiów z dnia 22 października 2007r. nie istniał żaden przepis prawa materialnego w oparciu, o który skarżący mógłby żądać od organu gminy przyznania mu stypendium, nie istniał też akt regulujący tryb zgłaszania i rozpoznawania wniosków o takie świadczenia. Brak w prawie materialnym podstawy do żądania stypendium powoduje, w ocenie Sądu, iż nie mógł powstać stosunek administracyjno prawny w ogóle, a więc nie istniała podstawa do wydania w sprawie merytorycznej decyzji.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, prawidłowe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego winno zatem być oparte na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i uchylając decyzję odmawiającą przyznania stypendium – pismo Prezydenta Miasta z dnia 13 listopada 2007r. – winno umarzać postępowanie pierwszej instancji w związku z art. 105 § 1 K.p.a. Powyższe uchybienie, według Sądu, nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również, że jeśli skarżący swój wniosek z dnia 22 października 2007r. o wypłatę stypendiów, traktuje zarazem jako żądanie wznowienia "postępowania" (na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 i 8 K.p.a.) zakończonego pismami – decyzjami z dnia 19 grudnia 2005r. i 13 grudnia 2006r., którymi odmówiono wypłaty stypendium za lata akademickie 2005/2006 i 2006/2007, co wyartykułował dopiero w odwołaniu z dnia 23 listopada 2007r. od pisma – decyzji z [...] 2007r., to w tym aspekcie wniosek nie został rozpoznany w postępowaniu administracyjnym. Sąd uznał za stosowne zasygnalizowanie, że zgodnie z art. 150 § 1 K.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 K.p.a. jest w zasadzie organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. W myśl § 2, jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 K.p.a.

Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1094/09, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. W., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2008r., sygn. akt III SA/Kr 423/08 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie zgodził się bowiem z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, iż ograniczenie się organu odwoławczego do umorzenia postępowania jest uchybieniem nie mającym wpływu na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przepis art. 138 § 1 pkt 1-3 K.p.a. zawiera kilka dyspozycji, w tym także nakazujące organowi umorzenie postępowania. Żadna z tych dyspozycji nie ogranicza czynności organu odwoławczego do umorzenia postępowania. Według art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. W myśl zaś art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze.

Naczelny Sąd Administracyjny wykluczył, jako podstawę zaskarżonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcia, przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Uznał bowiem, że ani organ odwoławczy, ani kontrolujący zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji, nie powoływały się na bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. Nie doszło do cofnięcia odwołania, a wnoszący odwołanie był jedyną stroną w sprawie. Poza tym, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że intencją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie było pozostawienie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Taki jest zaś skutek umorzenia postępowania odwoławczego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sytuacji należało poddać analizie zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z przepisem art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., mimo, że przepisu tego, jako podstawy prawnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie powołało. Dyspozycja zawarta w art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. polega na uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Sentencja decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., powinna składać się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję, w drugiej – umarza postępowanie przed organem pierwszej instancji. Oba elementy osnowy takiej decyzji mają zatem charakter obligatoryjny, tak jak elementy sentencji decyzji opartej o pierwszą dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Ograniczenie się organu odwoławczego, uznającego, iż zachodzą podstawy do oceny postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, do umorzenia postępowania, jest niewątpliwie naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, naruszenie odnoszące się do tak istotnego elementu, jakim jest osnowa decyzji, nie może być uznane za nie mające wpływu na wynik sprawy. Omawiane naruszenie dotyczy zaś nie tylko treści osnowy decyzji. Z tak niekompletną sentencją wiąże się przecież brak wymaganego skutku procesowego decyzji organu odwoławczego. Mimo orzeczenia o umorzeniu postępowania w obiegu prawnym pozostaje nieuchylona decyzja organu pierwszej instancji. Z tego powodu organ odwoławczy nie może, tak jak organ pierwszej instancji orzekający w warunkach bezprzedmiotowości, ograniczyć się do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji (aktu organu pierwszej instancji) oraz umorzenie postępowania organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał więc, iż stwierdzone uchybienie ma cechy rażącego naruszenia przepisu postępowania – art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. – poprzez wydanie decyzji nieprzewidzianej w procedurze odwoławczej oraz jednoczesne podjęcie dwóch wykluczających się rozstrzygnięć: pozostawienia w obiegu prawnym decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania administracyjnego. Tego rodzaju uchybienie jest przyczyną nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, iż w postępowaniu administracyjnym miało miejsce naruszenie prawa, którego skutkiem powinno być stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Naruszenie przepisu postępowania, czyli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., miało bowiem istotny wpływ na wynik sprawy w postępowaniu sądowym. Z wynikiem sprawy sądowej musi być bowiem utożsamiana treść rozstrzygnięcia podjętego w wyroku.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając powyższe na względzie oraz kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej K.p.a.).

Przepis art. 138 K.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Organ odwoławczy może więc utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.) lub uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 K.p.a.). Żadna z tych dyspozycji nie przewiduje możliwości, by organ odwoławczy mógł ograniczyć się tylko do umorzenia postępowania.

Badając ponownie sprawę Sąd dokonał analizy zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z przepisem art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., mimo, że przepisu tego, jako podstawy prawnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie powołało. Dyspozycja zawarta w art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. polega na uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Sentencja decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., powinna więc składać się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję, w drugiej – umarza postępowanie przed organem pierwszej instancji. Oba elementy osnowy takiej decyzji mają zatem charakter obligatoryjny.

Mając na uwadze powyższą regulację prawną uznać należy, iż ograniczenie się organu odwoławczego do umorzenia postępowania, jest naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Naruszenie odnoszące się do tak istotnego elementu, jakim jest osnowa decyzji, nie może być uznane za niemające wpływu na wynik sprawy (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2006r., sygn. akt I OSK 1317/05, LEX nr 209489). Omawiane naruszenie dotyczy zaś nie tylko treści osnowy decyzji, z tak niekompletną sentencją wiąże się bowiem również brak wymaganego skutku procesowego decyzji organu odwoławczego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że intencją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie było pozostawienie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Tymczasem pomimo orzeczenia o umorzeniu postępowania, nieuchylona decyzja organu pierwszej instancji pozostała w obiegu prawnym. Z tego powodu organ odwoławczy nie może, tak jak organ pierwszej instancji orzekający w warunkach bezprzedmiotowości, ograniczyć się do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji (aktu organu pierwszej instancji) oraz umorzenie postępowania organu pierwszej instancji. W konsekwencji, stwierdzone uchybienie ma cechy rażącego naruszenia przepisu postępowania – art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. – poprzez wydanie decyzji nieprzewidzianej w procedurze odwoławczej oraz jednoczesne podjęcie dwóch wykluczających się rozstrzygnięć: pozostawienia w obiegu prawnym decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania administracyjnego. Tego rodzaju rażące naruszenie prawa jest przyczyną nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził jej nieważność w całości.

Ponownie rozpoznając odwołanie J. W. organ odwoławczy zobowiązany będzie uwzględnić zawartą w niniejszej sprawie ocenę prawną dotyczącą sposobu interpretowania i stosowania art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.