Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 749/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3  ust. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 9.07.2020 r. P. G. –dalej strona, skarżący - złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie nr [...] z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej dotyczącej udostępnienia kwoty wynagrodzenia brutto za miesiąc marzec 2020 r. pracowników Urzędu Miasta M.

Złożenie skargi poprzedzał następujący ciąg zdarzeń:

W dniu 24.04.2020 r. skarżący złożył do Burmistrza M., drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie podania kwoty wynagrodzenia brutto za miesiąc marzec 2020 r. każdego z pracowników Urzędu pełniących funkcje publiczne z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego (referatu) i przyporządkowanej kwoty brutto tegoż wynagrodzenia.

Organ uznał, iż żądana przez wnioskodawcę informacja ma charakter informacji przetworzonej na co przywołał obszerne orzecznictwo sądowoadministracyjne i w związku z tym wezwał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Uprzednio organ zaznaczył, iż polecił Kierownikom wszystkich wydziałów i referatów wchodzących w skład urzędu, dokonać szczegółowej analizy zakresów czynności każdego pracownika i dokonać oceny czy pełni on funkcje publiczne w rozumieniu ustawy. Kierownicy dokonując tej oceny posługiwali się następującymi przesłankami;1. posiadanie upoważnienia do wydawania w imieniu Burmistrza decyzji administracyjnych, 2. wykonywanie czynności mających wpływ na treść wydawanych decyzji, 3. wpływ na konkretne czynności związane z gospodarowaniem majątkiem gminy, 4. prowadzenie spraw związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym (majątkiem gminy).

Zaznaczył, iż w Urzędzie Miasta w M. zatrudnionych jest 129 osób, z czego po przeprowadzonej analizie okazało się, że 80 osób pełni funkcje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pozostałe 49 osób zatrudnionych w Urzędzie Miasta nie spełnia przesłanek do uznania ich za osoby pełniące funkcje publiczne. Przedmiotowy wniosek dotyczy, zatem grupy liczącej 80 osób i w istocie dotyczy informacji przetworzonej.

Rozpoznając wniosek organ stwierdził, iż Urząd Miasta nie dysponuje listą w/w osób sporządzona, według żądań wnioskodawcy. W celu wypłaty wynagrodzeń sporządzana jest bowiem lista zawierająca imiona i nazwiska wszystkich pracowników Urzędu Miasta, zawierająca wszystkie składniki wynagrodzenia jak również potrącenia wynikające z przepisów prawa i indywidualnych wniosków pracowniczych np. z tytułu pożyczki, zajęć komorniczych i innych.

Aby sporządzić żądaną przez wnioskodawcę listę merytoryczni pracownicy odpowiadający za wypłatę wynagrodzeń musieliby stworzyć taką listę jako całkiem nowy dokument. Przede wszystkim należałoby wyodrębnić grupę 80 pracowników pełniących funkcje publiczne spośród wszystkich zatrudnionych osób w Urzędzie Miasta w M. a następnie każdej z tych osób należałoby przyporządkować wydział (referat), w którym jest zatrudniona oraz zajmowane stanowisko. Następnie należałoby dokonać analizy wszystkich indywidualnych wynagrodzeń tych osób pod kątem wyłączenia ewentualnych potrąceń i innych składników, które nie podlegają ujawnieniu ze względu na prywatność osoby pełniącej funkcję publiczną.

Organ zaznaczył, iż żądana informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, że dotyka także prywatności osoby, musi mieć związek z pełnieniem tej funkcji publicznej, a takiego związku nie ma w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika. Jak wskazano w orzecznictwie sądowym taki związek zachodzi natomiast w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn, akt I OSK 695/14; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13, wyrok NSA z 15.06.2016 r. sygn. akt I OSK 3217/14). Wytworzenie takiej listy wiązałoby się zatem ze znacznym wysiłkiem organizacyjnym, gdyż wymagałoby to wykonania wielu dodatkowych czynności przez pracowników. Nadto wykonanie tych czynności wiązałoby się z dużym nakładem czasu pracy, co z kolei odbywałoby się kosztem wykonywania przez nich bieżących zadań wynikających z ich zakresu obowiązków.

Skoro w ocenie organu żądana informacja ma charakter przetworzony, to jej udostępnienie wymaga, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem organów państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza jeżeli jest ono związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W ocenie organu lakoniczne uzasadnienie wnioskodawcy, że szczególnie ważnym jest, aby obywatele w publicznie dostępnym miejscu np. na portalu internetowym poruszającym sprawy lokalne mogli zapoznać się ze sposobem wydatkowania pieniędzy publicznych jak i wysokości kosztów działalności organu i korzyści osiąganych przez jego kooperantów nie jest wystarczającym argumentem dla wykazania szczególnej istotności interesu publicznego. W sprawie o udostępnienie informacji publicznej powołanie się na zamiar upublicznienia informacji w celu ujawnienia tych danych na portalu internetowym nie jest wystarczające do wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 09.11.2017 r. sygn.., akt II SA/Po 690/17).

Końcowo wskazując na art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ podał nazwiska i stanowiska osób które zajęły stanowisko w toku niniejszego postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie w którym domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania jej do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło trafności odwołania i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. podzielając w całości argumentację faktyczną i prawną utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. z [...]r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję organu skarżący zarzucił naruszenie art. - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: udip), poprzez nieprawidłowe uznanie, że żądana informacja w zakresie opisanym we wniosku stanowi informację przetworzoną. Wobec tego wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej w całości; zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy, zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 568, dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa – art. 16 w zw. z art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p.

Przechodząc do oceny zasadności skargi wskazać należy, iż istota sporu w sprawie sprowadza się do odpowiedzi o charakter prawny żądanych informacji co do których strona zwróciła się z wnioskiem o jej udzielenie, czy jest to informacja publiczna prosta, czy przetworzona ustalenia bowiem w tym zakresie determinowały zarówno procedowanie w sprawie przez organ jak i sposób rozstrzygnięcia wniosku o udzielenie informacji publicznej.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że u.d.i.p. jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej; jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy K.p.a. mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów K.p.a. w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2.

Dalej wskazać należy, że wniosek strony dotyczył podania przez Burmistrza Miasta M. informacji w zakresie kwoty wynagrodzenia brutto za miesiąc marzec 2020 r. każdego z pracowników Urzędu pełniących funkcje publiczne z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego (referatu) i przyporządkowanej kwoty brutto tegoż wynagrodzenia.

Dalej zauważyć należy, że po analizie wniosku organ dokonał polecenia wobec Kierowników wszystkich wydziałów i referatów wchodzących w skład urzędu, dokonania szczegółowej analizy zakresów czynności każdego pracownika i dokonania oceny czy pełnią oni funkcje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, iż w tym zakresie kierownicy oceniając to zagadnienie posługiwali się takimi przesłankami jak:

1. posiadanie upoważnienia do wydawania w imieniu Burmistrza decyzji administracyjnych,

2. wykonywanie czynności mających wpływ na treść wydawanych decyzji,

3. wpływ na konkretne czynności związane z gospodarowaniem majątkiem gminy,

4. prowadzenie spraw związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym (majątkiem gminy).

W konsekwencji tego badania ustalono, iż przy zatrudnieniu 129 osób w Urzędzie Miasta w M., 80 pełni funkcje publiczne w rozumieniu wymienionej ustawy. Skoro zatem przedmiotowy wniosek dotyczy grupy liczącej 80 osób udzielenie informacji przez organ jakościowo nowej, nieistniejącej na etapie żądania i wymagającej opracowania przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych i na podstawie kryteriów przez stronę wskazanych stanowi zdaniem organu informację przetworzoną.

W konsekwencji powyższego organ poinformował skarżącego, iż wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, a tym samym w celu jej udostępnienia konieczne jest wykazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a niewykazanie interesu publicznego w udostępnieniu informacji w terminie określonym w piśmie spowoduje wydanie stosownej decyzji zgodnie z art. 16 ust. 1 w/w ustawy.

Natomiast w udzielonej odpowiedzi Strona podniosła iż "szczególnie ważnym jest, aby obywatele w publicznie dostępnym miejscu np. na portalu internetowym poruszającym sprawy lokalne mogli zapoznać się ze sposobem wydatkowania pieniędzy publicznych jak i wysokości kosztów działalności organu i korzyści osiąganych przez jego kooperantów".

Powyższe skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji.

Zatem do rozważenia pozostaje kwestia charakteru żądanej informacji tj. jako prostej – jak wskazuje Strona, czy przetworzonej i wypełniającej dyspozycję z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – jak uzasadnia organ, a w konsekwencji podjęcie decyzji negatywnej po myśli art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Skład orzekający po analizie treści spornej decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. i nadesłanych akt sprawy doszedł do przekonania, iż ocena jej legalności wymyka się spod kontroli sądu nie znajduje ona bowiem potwierdzenia w całości dowodów zgromadzonych w aktach sprawy a nadesłanych do Sądu wraz ze skargą. Akta sprawy nie są kompletne i nie zawierają dowodów na podstawie, których organ podjął zaskarżone rozstrzygnięcie.

Podkreślić trzeba, iż stanowisko podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zawarte w treści negatywnej dla strony spornej decyzji powinno znajdować potwierdzenie w aktach sprawy te bowiem jedynie pozwolą na ocenę rzetelności twierdzeń organu o zakwalifikowaniu żądanych informacji jako przetworzonych i nieposiadaniu wnioskowanych dokumentów. Wnioskodawca nie może być pozbawiony należnej mu ochrony, a mogłoby to mieć miejsce, gdyby samo twierdzenie podmiotu zobowiązanego o pełnieniu funkcji publicznych przez 80 urzędników w Urzędzie Miejskim w M. nie było poparte dokumentami w oparciu o które organ doszedł do takiego przekonania.

Przedstawione informacje w treści spornej decyzji o kwalifikacji prawnej żądanej informacji jako przetworzonej powinny znajdować potwierdzenie w materiale źródłowym który w przypadku skargi na negatywną decyzję w przedmiocie udzielenia informacji publicznej pozwoli sądowi dokonać oceny czy jest ona prawidłowa i czy rzeczywiście w zakresie postawionego wniosku dotyczy on informacji przetworzonej a następnie czy spełniony został warunek formalny z art. 3 ust.1 pkt 1 u.di.p. Tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony sądowej przed arbitralnymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznych, który z różnych przyczyn może dążyć do niewykonania spoczywających na nim ustawowych obowiązków. Skoro zasadą jest udostępnienie informacji, a ograniczenie tego prawa jest wyjątkiem, to na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji spoczywa ciężar wykazania przesłanek uniemożliwiających jej udostępnienie.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W u.d.i.p. brak jest legalnej definicji informacji przetworzonej i prostej. Jeśli chodzi o informację przetworzoną, to może ona wystąpić w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Taka informacja zatem faktycznie istnieje, jednak suma informacji prostych nie zawsze pozostaje informacją prostą.

Konieczną jest zatem ocena prawna czy w istocie słuszna jest ocena organu, iż strona domagając się informacji publicznej w zakresie podania wynagrodzeń osób pełniących funkcję publiczną za marzec 2020r. z podaniem imienia nazwiska, stanowiska służbowego i przyporządkowania kwoty brutto tegoż wynagrodzenia domagała się zbioru danych, który wymagał dokonania wielu czynności organizacyjnych, czynności dodatkowych skutkujących opracowaniem wytworzeniem listy w/w osób sporządzonej wg żądania strony co nadawało wnioskowanemu żądaniu charakter informacji przetworzonej.

Orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie i konsekwentnie przyjmuje, że informacja publiczna przetworzona jest informacją jakościowo nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych. (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 202/12; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 924/14; wyrok WSA z 20 lutego 2019r.sygn. akt II SA/Wa 1504/18 ). O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. (v. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11, publ.: LEX nr 1068557 z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1199/11, publ.: LEX nr 1149133).

W niniejszej sprawie akceptując orzecznictwo sadowoadministarcyjne, iż rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej, co organ przyjął w sprawie z uwagi na znaczną ilość osób spełniających w jego ocenie przesłankę do uznania ich za pełniących funkcje publiczne Sąd nie może jednoznacznie zając stanowiska czy informacja w tym zakresie ma charakter przetworzonej, bez jak nadmieniono, dokumentacji źródłowej. Przyjęcie bowiem poglądu organów, że 80 osób pełni funkcje publiczne na podstawie ustaleń opartych o takie przesłanki jak; 1. posiadanie upoważnienia do wydawania w imieniu Burmistrza decyzji administracyjnych, 2. wykonywanie czynności mających wpływ na treść wydawanych decyzji, 3. wpływ na konkretne czynności związane z gospodarowaniem majątkiem gminy, 4. prowadzenie spraw związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym (majątkiem gminy) bez wskazania na podstawie jakich okoliczności i dowodów organ tak twierdzi byłoby przyjęciem dowolnym nie znajdującym potwierdzenia w dokumentacji żródłowej.

Zaznaczenia wymaga iż w u.d.i.p. ustawodawca nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne, czy też mającej związek z pełnieniem takich funkcji. Jednak przyjąć należy iż definicja “osoby pełniącej funkcję publiczną" na gruncie u.d.i.p. jest definicją szeroką i obejmuje każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska M., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; a także wyroki NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14; z dnia 20 września 2016 r., I OSK 168/16). Chodzi tu o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów.

Jednak spod zakresu funkcji publicznej wyłączone są takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają jedynie charakter usługowy lub techniczny (zob. wyrok TK z 20 marca 2006 r., K 17/05, OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30). Działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., I OSK 2130/15).

W konsekwencji dla skontrolowania poglądu Organu, iż spośród pracowników zatrudnionych w Urzędzie Miejskim w M. aż 80 pełni funkcje publiczne koniecznym było dołączenie do akt przeprowadzonej analizy na podstawie, której jak twierdzi organ, Kierownicy wydziałów i referatów wchodzących w skład w/w urzędu, dokonali oceny, iż wskazana liczba pracowników pełni funkcje publiczne w rozumieniu ustawy. Z analizy znajdującej potwierdzenie w dokumentacji źródłowej tej musi wynikać sposób oceny poszczególnych pracowników w aspekcie spełnienia przez nich przesłanki pełnienia funkcji publicznej . W tym zakresie w analizie tej winno znaleźć się wskazanie jakie z konkretnych 4 przesłanek wskazywanych przez organ istnieją po stronie danego pracownika i jaki materiał dowodowy – źródłowy to potwierdza, co ma uzasadniać ocenę prawną organu uznania tegoż pracownika za pełniącego funkcję publiczną.

W przedstawionej sytuacji, gdy organ nie przedłożył Sądowi kluczowej dokumentacji pozwalającej na dokonanie oceny zasadności odmowy udostępnienia wnioskowanych przez stronę skarżącą informacji , twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji nie mają żadnego odniesienia do przedłożonego materiału dowodowego. Jednocześnie stopień ogólności twierdzeń zamieszczonych w uzasadnieniu wskazuje, że nie spełnia ono standardów wyznaczonych normą art. 107 § 3 Kpa. Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Celem uzasadnienia decyzji jest odniesienie się do okoliczności konkretnej indywidualnej sprawy, rozstrzygniętej tą decyzją i wyjaśnienie powodów, dla których organ orzekł w określony sposób. Dopiero więc stwierdzenie i analiza co znalazło się w dokumentacji źródłowej istniejącej w zasobach organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej w zestawieniu z treścią wniosku dawałoby podstawę do oceny legalności rozstrzygnięcia. Organy obu instancji ograniczyły się w tym zakresie do " nie popartego jakimikolwiek dokumentami" twierdzenia wyrażonego w treści kolejno wydanych decyzji, co w istocie oznacza brak uzasadnienia odmowy realizacji złożonego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Sąd wziął pod uwagę okoliczność, iż na mocy art. 17 ust. 1 u.d.p. przepisy Kpa w zakresie rozstrzygnięć należy do organu stosować odpowiednio. Ustawodawca nie dopuszcza do formułowania argumentacji uzasadniającej odmowę udostępnienia informacji w sposób ogólny, abstrahujący od realiów sprawy. Rolą uzasadnienia, szczególnie w przypadku negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, jest wyjaśnienie jej – z odniesieniem do realiów sprawy – dlaczego jej żądanie nie mogło zostać uwzględnione, czemu w niniejszej sprawie nie sprostał organ. Naruszenie art. 107 § 3 Kpa było wynikiem naruszenia: po pierwsze - art. 7 Kpa, stanowiącego, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, i po drugie - art. 77 § 1 Kpa, stanowiącego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu nie doszło bowiem do należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w szczególności rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Nie jest zaś rzeczą Sądu zastąpienie organu w procesie stosowania prawa. Z tego względu Sąd odstąpił od wezwania organu do przedłożenia kompletnych akt sprawy.

Końcowo Sad zauważa iż podziela pogląd organu wyrażony w treści spornej decyzji, iż nie pełna kwota wynagrodzeń osób pełniących funkcje publiczne winna być ujawniana, a to z uwagi na wyłączenia ewentualnych potrąceń i innych składników, które nie podlegają ujawnieniu ze względu na prywatność osoby pełniącej funkcję publiczną. Żądana informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, musi mieć bowiem związek z pełnieniem tej funkcji publicznej, skoro zaś w pewnym zakresie dotyka prywatności osoby, a to w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika to takiego związku nie ma. Jak wskazano w orzecznictwie sądowym taki związek zachodzi jedynie w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn, akt I OSK 695/14; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13, wyrok NSA z 15.06.2016 r. sygn. akt I OSK 3217/14).

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i wykona zalecenia Sądu, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w oparciu o prawidłowo urządzone akta sprawy.

Mają powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach oparto o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i wykona zalecenia Sądu, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w oparciu o prawidłowo urządzone akta sprawy i wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie.