Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 687/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 15
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...] r. znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego A.G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...]r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania A. G., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z [...]r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy 21 lutego 2020 r. B. Z. wystąpiła do Burmistrza W. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przewidzianej do realizacji na działce nr ew. 829/1, obręb [...], gm. W..

Decyzją z [...]r. Burmistrz W. ustalił warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji.

W odwołaniu od tej decyzji A. G. zarzucił błędne ustalenie granic nieruchomości objętej planowaną inwestycją wyznaczonych w załączniku nr 1 i 3 decyzji, załączając przy tym kopie dokumentów świadczących o innym przebiegu granic.

Powołaną na wstępie decyzją z [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn.zm. – dalej w skrócie "k.p.a.") w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.p.z.p."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu. Wyjaśnił, że zasadą jest określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wymagania, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Stwierdzenie występowania przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. następuje w ramach analizy urbanistycznej przeprowadzanej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej w skrócie "rozporządzenie"), co wynika wprost z dyspozycji § 3 rozporządzenia.

Z dyspozycji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a ponadto przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powołany przepis w istocie przesądza o tym, że organ lokalizacyjny w toku postępowania sprawdza, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się realizacji inwestycji, a w przypadku ustalenia, iż takich przeciwwskazań nie ma, wydaje decyzję ustalającą warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, o ile rzecz jasna spełnione są przesłanki wydania decyzji wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 u.p.z.p.

W dalszej kolejności Kolegium stwierdziło, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że B. Z. jest właścicielem nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni 5,1126 ha, położonych na terenie gminy W.. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie W. wynosi 4,4384 ha (akta sprawy - informacja z wydziału podatkowego z 21 lipca 2020 r.). Z uwagi na powyższe organ pierwszej instancji zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. odstąpił od dokonania analizy zachowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa.

Organ odwoławczy stwierdził następnie, że obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać się będzie poprzez istniejący zjazd na powiatową drogę publiczną nr [...]. Zaopatrzenie w wodę oraz w energią elektryczną, jak również odprowadzanie ścieków odbywać się będzie poprzez projektowane przyłącza, zgodnie z warunkami właściwych zarządców sieci. Sposób zaopatrzenia w energię cieplną odbywać się będzie poprzez zastosowanie indywidualnego źródła ciepła, natomiast gromadzenie i usuwanie odpadów nastąpi poprzez zbiórkę odpadów do pojemników oraz ich wywóz przez uprawniony podmiot zgodnie z przepisami odrębnymi.

Działka objęta planowaną inwestycją została sklasyfikowana w ewidencji gruntów jako grunty klasy Br-RVI, a rodzaj planowanej zabudowy to zabudowa zagrodowa, w związku z czym teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Planowana inwestycja została przeanalizowana pod kątem zgodności z przepisami odrębnymi w wyniku czego autor analizy stwierdził spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Decyzja została uzgodniona w właściwymi organami, tj. ze Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (postanowienie z [...]r., znak: [...]), Powiatowym Zarządem Dróg w W. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 5 ustawy, tzw. milcząca zgoda), Marszałkiem Województwa [...] w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych (postanowienie z [...]r., znak: [...]) oraz Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Dyrektorem Zarządu Zlewni w K. w zakresie melioracji wodnych (uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 5 ustawy, tzw. milcząca zgoda). Decyzja zawiera wszystkie wymagane przepisami elementy rozstrzygnięcia oraz załączniki tekstowe i graficzne.

Organ odwoławczy nadmienił także, że istota zarzutów odwołania koncentruje się na kwestii dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy, w kształcie wynikającym z zaskarżonej decyzji, tj. w odniesieniu do faktycznego przebiegu granic działki inwestora. W toku postępowania odwoławczego skarżący przedłożył dokumenty dotyczące wytyczenia granic pomiędzy działką inwestora (obecnie nr ew. 829/1) a działkami sąsiednimi, będącymi własnością skarżącego.

Oceniając powyższe kwestie Kolegium stwierdziło, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest jedynie ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Ocena czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z późn.zm.) należy natomiast, zgodnie z art. 5 tej ustawy, do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Zatem dopiero na tym etapie zostaną rozstrzygnięte szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki inwestorów i wpływu planowanej przez nich inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. Kwestie związane z posadowieniem i funkcjonowaniem planowanego obiektu czy zastosowaniem rozwiązań architektonicznych i komunikacyjnych, mogących mieć wpływ na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej, nie mogą odnieść skutku w postępowaniu o ustalenie warunków. Są to bowiem kwestie wykraczające poza ramy tego postępowania. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy zobowiązany jest wydać decyzję pozytywną, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może natomiast na pewno stanowić subiektywne przekonanie osób trzecich o przyszłej, hipotetycznej uciążliwości planowanej inwestycji dla ich nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy ustala wymagania, jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja i wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości w sytuacji bezplanowej. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Adresat decyzji nie musi się legitymować prawem do nieruchomości, gdyż prawo to badane jest dopiero przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Wówczas dopiero potrzebne jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zabezpieczane są interesy prawne podmiotów uprawnionych do nieruchomości w obszarze analizowanym. Z tych przyczyn argumentacja skarżącego powołująca się na potrzebę uwzględnienia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy kwestii przebiegu granic pomiędzy jego działką i działką inwestora, nie mogła odnieść zamierzonego skutku, albowiem kwestie te pozostają poza zakresem rozstrzygania organów orzekających w tej sprawie. Ustalenie warunków zabudowy nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości a wydanie tej decyzji nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, że inwestycja powstanie, gdyż dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi pierwszy z etapów procesu inwestycyjnego, który zakreśla pewne ramy, wskazuje na parametry, których konkretyzacja nastąpi na kolejnym etapie. Dopiero wówczas właściwe organy podejmą kroki weryfikujące zgodność planowanych obiektów z odpowiednimi przepisami, w tym technicznymi, a także zgodność z uzasadnionymi interesami osób trzecich (art. 5 Prawa budowlanego). Sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie ma planu miejscowego, nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości, znajdujących się w kręgu oddziaływań nieruchomości. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę, ale tylko w granicach wyznaczonych ściśle przez obowiązujące przepisy. W związku z tym, zagrożenie czyichś praw, dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję, lub nieruchomości sąsiedniej, ma charakter potencjalny. Uprawnieni do wskazanych nieruchomości mogą nabyć w procesie wydawania decyzji status strony, ponieważ postępowanie dotyczy ich interesu prawnego, ale nie oznacza to, że go narusza. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. tylko ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Decyzje, wydawane w razie braku planu miejscowego, nie mają takiej mocy. Zdaniem Kolegium w sprawie nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, skoro spełnione zostały wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.G. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zdaniem skarżącego, który wraz z siostrą jest współwłaścicielem działki nr 828/6, bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, decyzja o warunkach zabudowy nie określa precyzyjnie uciążliwości projektowanej inwestycji dla właścicieli działek sąsiednich. Z uwagi na panującą epidemię i zamknięcie urzędu skarżący nie miał możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie i wniesienia do niego uwag. Podkreślił, że działka, na której planowana jest inwestycja jest bardzo wąska, ma bowiem 12 m szerokości, a ustalony decyzją parametr szerokości elewacji frontowej 10m z tolerancją 20 % oznacza, że budynek zajmie całą szerokość działki nr 829/1. Skarżący stwierdził także, że skoro budynek ma charakter przyzagrodowy, to powinien znajdować się wjazd na działkę a na taki nie ma nigdzie miejsca.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

W związku z zarządzeniem p.o. Przewodniczącego Wydziału II, pismem z 16 listopada 2020 r. organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Natomiast skarżący pismem z 17 listopada 2020 r. wniósł o rozpatrzenie sprawy na rozprawie. Dodatkowo wskazał, że wnioskodawczyni jest właścicielką 5ha ziemi i projektowany budynek ma mieć charakter zabudowy zagrodowej. W podwórku istnieje już dom mieszkalny jednopiętrowy, którego wnioskodawczyni jest właścicielką lub współwłaścicielką. Nowy budynek dla celów prowadzenia gospodarstwa jest więc zbyteczny. Skarżący zakwestionował także ustalenie organów jakoby projektowana inwestycja była związana z zabudową zagrodową. Wskazał ponadto, że w okolicy nie ma zabudowy zagrodowej a budynek ma być posadowiony przy jednej z głównych ulic W.. Dodał także, że w przypadku przesunięcia granic na jego korzyść, warunki zabudowy określone w decyzji staną się bezprzedmiotowe.

Na rozprawie 23 czerwca 2021 r. stawił się skarżący, który poparł skargę i wniósł o zwrot kosztów postępowania. Na poparcie swoich twierdzeń złożył do akt sprawy fotografię.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza W. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przewidzianej do realizacji na działce nr ew. 829/1, obręb [...], gm. W. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 59 ust. 1 i art. 61 u.p.z.p. Stosownie do treści pierwszego z przywołanych unormowań zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Natomiast po myśli art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.).

Z przywołanych wyżej unormowań wynika, że ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadził tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", czy też mówiąc inaczej "zasadę kontynuacji funkcji". Istotą tej zasady jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Kontynuacja funkcji świetle w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Zasada dobrego sąsiedztwa, unormowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie ma jednak zastosowania, gdy przedmiotem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zabudowa zagrodowa, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnia powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, co wprost wynika z literalnego brzmienia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają legalnej definicji pojęć gospodarstwo rolne oraz zabudowa zagrodowa. Dlatego też w przypadku pierwszego z pojęć celowym jest sięgnięcie w tym zakresie do definicji uregulowanej w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz.1740 – w skrócie "k.c."), a konkretnie do jej art. 553, stanowiącego, że za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Z kolei, w przypadku drugiego z pojęć konieczne jest sięgnięcie do orzecznictwa sądów administracyjnych, które początkowo przyjmowało, że zabudowę zagrodową należy definiować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1536/07 – dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pierwotna wykładnia tego pojęcia z uwagi na zachodzące w rolnictwie na przestrzeni ostatnich dziesięcioleci zmiany społeczno-gospodarcze okazała się jednak niewystarczająca. W wyroku z 17 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2951/17 (dostępny na: www.orzecznia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody, rozumianego jako zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej", tworzących zagrodę, a więc budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. Nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko). Z kolei w wyroku z 9 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2829/17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie można wywieść niedopuszczalności jego stosowania dla planowanej w nowym miejscu zabudowy zagrodowej z uwagi na to, że w skład gospodarstwa rolnego wchodzi już jedno siedlisko. Kluczowe znaczenie ma bowiem to czy planowane inwestycje zagrodowe pozostają w związku funkcjonalnym i organizacyjnym z gospodarstwem rolnym. Układ przestrzenny nowoczesnego dużego gospodarstwa rolnego związanego z wyspecjalizowaną produkcją rolną niekoniecznie musi być skoncentrowany na jednej działce i oceniany z perspektywy działki siedliskowej czy siedliska. Rozproszenie zabudowy w ramach dużego gospodarstwa rolnego (za które można uznać np. gospodarstwo dwa razy większe od średniej wielkości gospodarstwa rolnego w danej gminie, jak i większe od średniej krajowej) jest zatem jak najbardziej dopuszczalne.

Skład orzekający Sądu w rozpatrywanej sprawie podziela prezentowane wyżej poglądy i uważa, że zasadniczym celem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji, gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy w użytkowanej rolniczo okolicy. Przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania (vide: wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 354/18 – dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

A zatem, warunkiem zastosowania przez organ art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest rozważenie, czy planowana inwestycja może być uznana za zabudowę zagrodową w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów, oraz czy i z jaką powierzchnią gospodarstwa rolnego jest ona funkcjonalnie związana, czy ta powierzchnia, nawet położona w innej gminie jest większa od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie realizacji inwestycji. Przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. pozwala jedynie przy zaistnieniu określonych w nim warunków na odstąpienie tylko od zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., natomiast pozostałe warunki tego przepisu muszą zostać spełnione.

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż B. Z. we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 829/1 w W. wskazała, iż ma być to zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych i sprecyzowała charakterystyczne parametry nowej zabudowy. W treści wniosku nie wyjaśniła jednak bliżej powodów realizacji spornej inwestycji jako zabudowy zagrodowej związanej z posiadanym gospodarstwem rolnym. Kwestia ta nie była zresztą przedmiotem zainteresowania oraz dogłębnej analizy i rozważań ze strony organu pierwszej instancji a następnie organu odwoławczego, które wydając kontrolowane decyzje poprzestały w tym zakresie wyłącznie na ustaleniu, że wnioskodawczyni jest właścicielem nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni 5,1126ha, położonych na terenie gminy W., a średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie W. wynosi 4,4384ha. W przekonaniu Sądu sama okoliczność posiadania gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie nie jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W kontrolowanej sprawie organy ewidentnie uchyliły się od zbadania czy planowana inwestycja zagrodowa (budynek mieszkalny jednorodzinny) pozostaje w związku z funkcjonalnym i organizacyjnym z gospodarstwem rolnym, co świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Pamiętać bowiem trzeba, że obowiązkiem każdego organu administracyjnego jest podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu organ winien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, bacząc przy tym na to, że dana okoliczność może zostać uznana za udowodnioną wyłącznie na podstawie oceny całokształtu materiału dowodowego. W wydanym rozstrzygnięciu organ winien jasno i rzeczowo wyjaśnić wszystkie okoliczności natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jego podjęciu. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Skoro więc stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie został ustalony poprawnie, uzasadniona jest konkluzja, że organy obu instancji przedwcześnie zastosowały art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i ustaliły warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych. Gdyby jednak przeprowadzone ponownie postępowanie wyjaśniające dowiodło, że w kontrolowanej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., wówczas organ orzekający powinien zweryfikować, czy projektowana inwestycja spełnia łącznie zasadę dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust 1. pkt 1 u.p.z.p. i pozostałe warunki z art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p.

Uzasadnione wątpliwości budzą również ustalone w decyzji parametry nowej zabudowy. Przede wszystkim na podstawie akt sprawy nie sposób jednoznacznie stwierdzić, jaka zabudowa występuje na terenie działki nr ew. 829/1 objętej wnioskiem o wydanie kontrolowanej decyzji. Z załączonej przez inwestorkę do wniosku o ustalenie warunków zabudowy mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 wynika, że działka nr 829/1 jest zabudowana wzdłuż granicy budynkami gospodarczymi. Jednakże w treści skargi jej autor podniósł, że na działce nr 829/1 występuje już budynek mieszkalny, czego dowodem ma być złożona do akt sprawy na rozprawie w dniu 23 czerwca 2021 r. fotografia. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego nie pozwala jednak jednoznacznie ustalić gdzie konkretnie, w której części spornej nieruchomości budynek ten jest usytuowany, ani też gdzie miałaby zostać usytuowana projektowana inwestycja, dla której wydano zaskarżoną decyzję. Kwestia ta powinna zostać jednoznacznie ustalona przez organ i udokumentowana w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Trzeba bowiem zauważyć, że w świetle przepisów obowiązującego prawa regułą jest możliwość ustalenia warunków zabudowy wyłącznie dla inwestycji (przyszłych) planowanych do zrealizowania, co wynika jasno z regulacji art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jeśli natomiast wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma dotyczyć obiektu już istniejącego, co jest możliwe w przypadku planowanej (przyszłej) zmiany sposobu użytkowania tego obiektu, bądź też planowanej przebudowy lub rozbudowy obiektu, to warunkiem jest, że musi być to obiekt istniejący legalnie. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi rodzaj promesy i otwiera proces inwestycyjny, a jej kolejnym etapem jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Z unormowania zawartego w Prawie budowlanym wynika, że inwestor może ubiegać się o warunki zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, czy będącej w toku tylko na potrzeby wszczętego już postępowania legalizacyjnego. Wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy musi nadto zostać poprzedzone stosownym postanowieniem organu nadzoru budowlanego. Zatem w wyjątkowych sytuacjach, prawem przewidzianych, ustalenie warunków zabudowy możliwe jest także w odniesieniu do przedsięwzięcia już zrealizowanego - wówczas, gdy taka decyzja jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej, przy czym możliwość przedsięwzięcia zrealizowanego pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Pr. bud. (w brzmieniu do 18 września 2020 r., obecnie w trybie art. 48b ust. 2 Pr. bud.). Zastrzec przy tym trzeba, że z decyzji o warunkach zabudowy musi wynikać wyraźnie, czy i w jakim zakresie rozstrzygnięcie właściwego organu dotyczy zabudowy zrealizowanej, czy też odnosi się wyłącznie do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Konieczne jest ponadto wykazanie w jakim ewentualnie trybie organ ustalił warunki zabudowy co do rozpoczętej inwestycji (vide: wyroki: NSA z 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1890/12, WSA w Warszawie z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 957/19, WSA w Poznaniu z 16 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 471/19 oraz z 4 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 317/19, WSA w Szczecinie z 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 265/18, WSA w Łodzi z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 921/17, WSA w Poznaniu z 20 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 314/16 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie skarżący trafnie podnosił również, że działka nr 829/1 jest wąska, ma bowiem szerokość 12m. Wątpliwości Sądu budzi wobec tego poprawność ustalenia w decyzji parametru - szerokość elewacji frontowej 10m z tolerancją do 20 %. Oznacza to, że szerokość budynku może wynosić 12m, czyli zajmować całą szerokość działki od granicy z działką nr 828/6 do działki nr 829/2, co rodzi przede wszystkim pytanie o możliwość skomunikowania zabudowań gospodarczych znajdujących się w tylnej części działki z drogą publiczną, skoro z treści rzeczonej decyzji wynika, że obsługa komunikacyjna ma się odbywać z drogi publicznej – powiatowej nr [...], poprzez istniejący zjazd.

W sytuacji, gdy w stanie faktycznym konkretnej sprawy zastosowanie znajduje art. 61 ust. 4 u.p.z.p., organ nie ma co prawda obowiązku przeprowadzenia analizy urbanistycznej i ustalenia parametrów nowej zabudowy, jednak jeśli, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, ustala te parametry zgodnie z wnioskiem inwestora, to nie może tego czynić w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, a więc bez zweryfikowania, czy inwestycja o określonych decyzją parametrach przy istniejącej już zabudowie jest możliwa do zrealizowania, czy też nie. Taka zaś sytuacja miała miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Sąd odnosząc się na zakończenie rozważań do podnoszonych w treści skargi zagadnień związanych z uciążliwością planowanej inwestycji oraz ewentualnym negatywnym jej oddziaływaniem na nieruchomość skarżącego np. poprzez ograniczenie dostępu do światła dziennego, podkreśla w ślad za organem odwoławczym, że kwestie te będą przedmiotem oceny właściwego organu w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak stanowi art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy uprawnia wyłącznie do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji.

Reasumując poddane kontroli Sądu decyzje organów obu instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym, ponieważ postępowanie administracyjne poprzedzające ich wydanie zostało przeprowadzone z naruszeniem omówionych wyżej przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Dodać nadto trzeba, że w rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy w podjętym rozstrzygnięciu skupił się zasadniczo na przytoczeniu przepisów obowiązującego prawa, które jego zdaniem miały zastosowanie w sprawie oraz ustosunkował się do istoty zarzutów podniesionych w odwołaniu, czyniąc to jednak w oderwaniu od materiału dowodowego i nie dostrzegając jego braków. W następstwie powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze S. powieliło błędy organu pierwszej instancji.

Kontynuując postępowanie organ winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wynikające z treści niniejszego wyroku, tak aby w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 500 złotych składa się równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

B.A.