Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1295/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 163, art. 165, art. 171
journal: Dz.U. 1921 nr 44 poz 267
law: Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ.
article: art. 58, aart. 89 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] listopada 2020 r.; 2. zasądzą od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Edukacji i Nauki postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 poz. 910 z późn. zm.) utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] z dniem [...] sierpnia 2021 r.

Powyższe postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] września 2020 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] z dniem [...] sierpnia 2021 r. W uzasadnieniu uchwały, jako miejsce kontynuacji nauki przez uczniów klas l-VIII likwidowanej szkoły, wyznaczono Szkołę Podstawową w [...], zaś dzieciom uczęszczającym do oddziału przedszkolnego wyznaczono oddział przedszkolny w Szkole Podstawowej nr [...] w [...].

Wykonując ww. uchwałę Burmistrz Miasta i Gminy [...], pismem z dnia [...] października 2020 r. (znak: [...]), wystąpił do [...] Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w sprawie zamiaru likwidacji SP w [...]. We wniosku wskazano, że zamiar likwidacji szkoły jest podyktowany sytuacją demograficzną, potrzebą utworzenia w miejscu likwidowanej szkoły samorządowego przedszkola oraz koniecznością optymalizacji środków finansowych przeznaczanych na gminną oświatę. Do pisma załączona została ww. uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] września 2020 r. wraz z uzasadnieniem.

[...] Kurator Oświaty, w wyniku przeprowadzonego postępowania, podczas którego przeprowadził oględziny bazy lokalowo-dydaktycznej likwidowanej szkoły oraz SP w [...] i SP Nr [...] w [...], w postanowieniu z dnia [...] listopada 2020 r. wyraził negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji z dniem [...] sierpnia 2021 r. SP w [...].

W uzasadnieniu postanowienia Kurator Oświaty dokładnie opisał warunki lokalowe oraz organizację zajęć w SP w [...] podkreślając, że wbrew twierdzeniom Gminy [...], nie ma stałego gromadzenia się dzieci od 3 do 15 lat w korytarzu na parterze, gdyż korzystają z niego tylko dzieci z oddziałów przedszkolnych, nadto usytuowanie oddziałów przedszkolnych na innej kondygnacji niż dzieci szkolnych umożliwia ograniczenie kontaktów pomiędzy dziećmi z różnych grup wiekowych.

Kurator Oświaty podniósł natomiast, że w SP Nr [...] w [...], gdzie planuje się zapewnić miejsca dla dzieci z oddziałów przedszkolnych, nie ma wyraźnego oddzielenia części przedszkolnej od szkolnej. Ponadto, w SP Nr [...] w [...] uczy się więcej uczniów (230 w 11 oddziałach klasowych), więc kontakt dzieci z uczniami, w tym starszymi z klas IV-VIII, będzie znacznie większy, niż ma to miejsce w SP w [...]. Co więcej, SP Nr [...] w [...] nie posiada placu zabaw, tak więc warunki do zabaw ruchowych na zewnątrz są dużo gorsze, a dzieci obecnie korzystają z terenów zielonych wokół szkoły oraz z boiska sportowego.

Kurator Oświaty zaznaczył też, że znacznie wydłuży się droga dzieci przedszkolnych z miejsca zamieszkania do SP Nr [...] w [...] (od 4,9 km do 7,1 km), która obecnie wynosi z najdalszego miejsca w [...] 1,8 km. Nadto, likwidacja SP w [...] będzie dużym utrudnieniem dla rodziców posiadających dzieci zarówno w szkole, jak i w oddziale przedszkolnym, ponieważ dzieci będą musiały być dowiezione do placówek w różnych miejscowościach.

Kurator Oświaty podkreślił także, że [...] jest miejscowością od lat z bardzo wysokim stopniem zanieczyszczenia powietrza, znacznie przekraczającym dopuszczalne normy (bijącym niechlubne rekordy w tym zakresie), znacznie gorszym niż w [...], tak więc dzieci z oddziałów przedszkolnych dużo rzadziej będą mogły korzystać z pobytu na zewnątrz, na świeżym powietrzu. Wydłuży się również droga uczniów z obwodu SP w [...] do SP w [...] o ok. 2 km, dla uczniów z [...] będzie wynosić ok. 4 km. Kurator Oświaty zaznaczył też, że wprawdzie Burmistrz zadeklarował dowóz uczniów, ale nie poinformował o warunkach dowożenia ani o tym, kto zapewni opiekę uczniom i dzieciom w czasie dowozu. Obecnie droga do szkoły jest łatwa i prosta, uczniowie pokonują ją pieszo lub rowerem. Natomiast droga ze [...] do SP w [...] prowadzi przez las, jest kręta, stroma, bez poboczy, z głębokimi rowami wzdłuż niej, tak więc niezbyt bezpieczna dla samochodów, zwłaszcza w warunkach zimowych, a szczególnie niebezpieczna dla uczniów udających się pieszo. W związku z tym, Kurator Oświaty uznał, że warunki bezpieczeństwa wszystkich uczniów i dzieci z oddziału przedszkolnego w przypadku likwidacji SP w [...] w drodze do i ze szkoły znacznie się pogorszą.

Kurator Oświaty stwierdził nadto, że po ewentualnym przejęciu uczniów pogorszeniu ulegną warunki opieki świetlicowej w SP w [...], ponieważ z uwagi na dowóz, z tej opieki będzie korzystało więcej dzieci, a SP w [...] nie posiada oddzielnego pomieszczenia przeznaczonego na świetlicę.

W ocenie Kuratora Oświaty, wbrew argumentacji zawartej w uzasadnieniu do uchwały o zamiarze likwidacji SP w [...], wystąpią również zmiany w organizacji nauki w SP w [...], ponieważ wydłuży się czas pracy tej szkoły z uwagi na zwiększenie liczby uczniów i oddziałów. Nadto, biorąc pod uwagę to, że zajęcia dodatkowe odbywają się po zakończeniu zajęć obowiązkowych, brak jest gwarancji, czy uczniowie korzystający z dowozów będą mieli możliwość udziału w różnych zajęciach dodatkowych, a tym samym rozwijania swoich zdolności i zainteresowań, co mają zagwarantowane w SP w [...]. Kurator Oświaty uznał też, że pogorszą się warunki nauki i pobytu uczniów w SP w [...], ponieważ wielkość sal nie jest przystosowana na przyjęcie grupy uczniów likwidowanej szkoły.

Zdaniem Kuratora Oświaty, za utrzymaniem SP w [...] przemawiają też dane demograficzne dla obwodu szkoły, które wskazują tendencję wzrostową oraz, na co wskazuje Gmina [...], osiedlanie się nowych mieszkańców. Nadto, Kurator Oświaty zaznaczył z uwagi na zwiększającą się liczbę uczniów w SP w [...] i pojawiające się problemy lokalowe od wielu lat planowano rozbudowę budynku szkolnego. Ostatnie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zostało wydane decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że projekt budowlany zgodny z decyzją Burmistrza z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] zakłada inwestycję polegającą na przebudowie, rozbudowie, nadbudowie budynku SP w [...], tymczasem strona skarżąca informuje, że planowana jest rozbudowa Szkoły Podstawowej w [...], która obecnie liczy 61 uczniów, a dane demograficzne wskazują na zmniejszenie się tej liczby do 56 w 2025/2026 r.

Kurator Oświaty podkreślił też, że SP w [...] od wielu lat realizuje różne projekty unijne, od 2004 r. współpracuje z Fundacją Rozwoju Systemu Edukacji w [...] w ramach realizacji programów: [...]. [...], [...], prowadzi ćwiczenia dla nauczycieli europejskich. Kolejnym argumentem przemawiającym za utrzymaniem SP w [...] są też efekty nauczania w ww. szkole, które są znacznie wyższe niż w SP [...], co ustalono na podstawie wyników egzaminów ósmoklasisty z lat 2019 i 2020. Nadto SP w [...] stwarza warunki do rozwoju zdolności i zainteresowań, organizując różne zajęcia dodatkowe (wiedzy, artystyczne, sportowe), dzięki czemu uczniowie już od klasy pierwszej biorą udział w różnych konkursach wiedzy i artystycznych na etapie gminnym, wojewódzkim i ogólnopolskim. Uczniowie biorą też udział i odnoszą sukcesy w różnych zawodach sportowych na etapie gminnym i powiatowym.

Szkoła jest dobrze wyposażona w pomoce dydaktyczne i środki multimedialne (tablice multimedialne, monitory, komputery stacjonarne, laptopy, tablety, rzutnik, urządzenia wielofunkcyjne, radiomagnetofony, kamery i aparaty cyfrowe, wyposażenie do nauk przyrodniczych i nauk matematycznych). Nadto w szkole wprowadzono dziennik elektroniczny.

Kurator Oświaty stwierdził też, że uczniowie w SP w [...] mają zapewnione bezpieczne i higieniczne warunki. Przeglądy i badania wymagane przepisami prawa są aktualne, odpowiadają wymaganiom, a usterki usuwane są na bieżąco, o czym świadczą udostępnione protokoły kontroli. Ustalono, że dyrektor przywiązuje dużą wagę do zapewnienia bezpieczeństwa uczniom i pracownikom szkoły. Szkoła posiada Instrukcję Bezpieczeństwa Pożarowego dla SP w [...], opracowaną przez głównego specjalistę do spraw BHP i przeciwpożarowych w grudniu 2019 r.

W pobliżu likwidowanej szkoły znajduje się duży teren zielony z boiskiem trawiastym i placami zabaw, gdzie można wyprowadzić uczniów w niepożądanej lub awaryjnej nagłej ewakuacji budynku sytuacji i zapewnić im bezpieczną odległość od budynku, pomimo usytuowania budynku szkoły w pobliżu drogi gminnej, co zostało wskazane w uzasadnieniu uchwały jako argument za likwidacją szkoły.

W ocenie Kuratora Oświaty podnoszona przez stronę skarżącą w uzasadnieniu uchwały okoliczność posyłania przez wielu rodziców swoich dzieci, dla których SP w [...] jest szkołą obwodową, do innych szkół, spowodowana jest obecnymi warunkami lokalowymi SP w [...], wynikającymi z zaniechania rozbudowy szkoły, a nie względami dydaktyczno-wychowawczymi. Szkoła jest bowiem chętnie wybierana przez rodziców uczniów, nawet spoza obwodu, o czym świadczy ilość takich uczniów uczących się w likwidowanej szkole.

Kurator Oświaty przypomniał również, że konsekwencją likwidacji SP w [...] będzie utrata pracy przez zatrudnionych tam nauczycieli. Jednocześnie podkreślił, że w miejscowości [...] nie ma żadnego domu kultury, biblioteki gminnej, czy innej instytucji kulturalnej, która organizowałaby działania dla coraz liczniejszej społeczności lokalnej, a przecież szkoła w środowisku wiejskim pełni dodatkowe funkcje, jako miejsce spotkań międzypokoleniowych, integracyjnych. Nauczyciele wraz z uczniami organizują wiele działań na rzecz środowiska, w tym uroczystości, obchody świąt państwowych, akcje charytatywne i społeczne, zatem i z tej przyczyny jej likwidacja nie jest uzasadniona.

Odnosząc się do kwestii finansowych podnoszonych w uzasadnieniu uchwały dotyczącej zamiaru likwidacji SP w [...], Kurator Oświaty zwrócił uwagę, że racjonalizacja wydatków na oświatę nie powinna sprowadzać się do przyjęcia rozwiązania organizacyjnego polegającego na likwidacji szkoły.

W zażaleniu na ww. postanowienie Gmina [...] zarzuciła naruszenie:

1) art. 89 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1- 5, w zw. z art. 51 i art. 55 ustawy Prawo oświatowe przez niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez przyjęcie, że negatywna opinia może być wydana pomimo spełnienia przez organ prowadzący wszelkich wymagań określonych w tych przepisach, w tym przede wszystkim zapewnienia uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu oraz dowozu uczniów do nowej placówki,

2) art. 51 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe poprzez przekroczenie uprawnień, co do kryteriów oceny wniosku organu prowadzącego w sprawie likwidacji placówki, oraz przekroczenie granic uznania administracyjnego, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sposób dowolny, wbrew merytorycznym argumentom przedstawionym organowi w toku sprawy,

3) dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie dotyczących:

a) warunków lokalowych SP w [...], poprzez brak uwzględnienia w swojej opinii małej powierzchni sal lekcyjnych, brak sali gimnastycznej w szkole, brak osobnego pomieszczenia przeznaczonego na pokój nauczycielski oraz niedostosowania budynku tej szkoły do potrzeb uczniów, jak również błędnego uznania przez organ, że w wyniku planowanej likwidacji placówki warunki nauki i pobytu uczniów w nowej placówce ulegną pogorszeniu,

b) kwestii zubożenia społeczeństwa o obiekt, w którym mogą obywać się różnego rodzaju wydarzenia kulturalne w przypadku likwidacji SP w [...], podczas gdy zamiarem władz gminy [...] jest zorganizowanie w miejsce zlikwidowanej szkoły, innej placówki oświatowej - samorządowego przedszkola,

c) utraty pracy przez zatrudnionych w SP w [...] nauczycieli i innych pracowników, podczas gdy nie ulega żadnej wątpliwości, że nauczyciele zatrudnieni w likwidowanej placówce znajdą zatrudnienie w innych szkołach na terenie gminy (część z nich w szkole w [...] ma jedynie część etatu) lub w tym samym budynku, lecz już w nowej placówce - przedszkolu samorządowym.

Wobec powyższego, strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i wydanie pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji SP [...].

W uzasadnieniu zażalenia podkreślono, że głównymi powodami podjęcia uchwały o zamiarze likwidacji SP w [...] były czynniki: demograficzny i ekonomiczny oraz brak odpowiedniej bazy dydaktycznej i zaplecza sportowego. Zarzucono, że zaskarżone postanowienie jest błędne, gdyż doszło w nim do przekroczenie uprawnień Kuratora Oświaty, co do kryteriów oceny wniosku w sprawie likwidacji placówki oraz przekroczenia granic uznania administracyjnego, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sposób dowolny, wbrew merytorycznym argumentom przedstawionym w toku sprawy. Zarzucono ponadto brak ustosunkowania się do argumentów przedstawionych w uzasadnieniu do wniosku o wydanie opinii.

Gmina [...] zakwestionowała też uznanie przez Kuratora Oświaty warunków lokalowych likwidowanej szkoły za wystarczające i zapewniające bezpieczeństwo uczniów. Podkreślono, że dowóz dzieci przedszkolnych do SP Nr [...] w [...] będzie się odbywał tylko do czasu otwarcia Przedszkola Samorządowego w [...]. Strona skarżąca podniosła nadto, że SP Nr [...] w [...] wraz z pobliską halą widowiskowo-sportową, położona jest poza ścisłą zabudową miejską – w otulinie [...] Parku Narodowego, a więc poza strefą zanieczyszczenia, a sama hala wyposażona jest w wiele sal sportowych do sportów indywidualnych i drużynowych, zaplecze sanitarne, gastronomiczne i na otwartej przestrzeni. Zaznaczono również, że w miejsce likwidowanej placówki oświatowej powstanie inna placówka oświatowa, co czyni zarzut zubożenia społeczeństwa o obiekt, w którym mogą obywać się różnego rodzaju wydarzenia kulturalne, za niezasadny.

Podkreślone również zostało, że SP w [...] posiada co najmniej równie bogatą, co likwidowana szkoła, ofertę zajęć dodatkowych. Nadto, w ocenie Gminy [...], przeniesienie dzieci do SP w [...] w znaczącym stopniu podniesie efekty kształcenia, pozwoli na ich rozwój oraz umożliwi większy kontakt dzieci z rówieśnikami z różnych środowisk, co wpłynie na ich uspołecznienie i sprawne funkcjonowanie w grupie rówieśniczej. Wyjaśniono, że liczniejsze klasy stwarzają większe szanse na nawiązanie przyjaźni, uczą funkcjonowania i pracy w grupie oraz tworzą warunki do współpracy i konkurencji w ramach społeczności uczniowskiej, co powoduje, że dzieci mają więcej czynników motywujących do lepszej pracy oraz osiągania lepszych wyników w nauce. W momencie natomiast stworzenia przedszkola samorządowego w miejsce likwidowanej szkoły podstawowej i zmianie obwodów szkolnych, dzieci z oddziałów przedszkolnych w [...] będą mogły pobierać naukę i wychowanie w nowo utworzonym przedszkolu, co jednocześnie spowoduje zmniejszenie liczby zajętych sal w szkole. Zatem błędne jest twierdzenie Kuratora Oświaty, że zaistnieje konieczność pracy zmianowej w SP w [...]. Gmina [...] zarzuciła również całkowite pominięcie przez Kuratora Oświaty gorszych wyników z egzaminów ósmoklasisty w 2020 r. z dwóch przedmiotów w SP w [...].

Zaznaczono też, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej, zagwarantowanej przez art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Gwarancją tej samodzielności jest także ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 ustawy o samorządzie gminnym). Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 ustawa o samorządzie gminnym). Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawa o samorządzie gminnym). Należy przyjąć, że formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkół i placówek publicznych jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji (przekształcenia) szkoły publicznej lub placówki (art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe). Niemniej jednak, w ocenie strony skarżącej, powyższa kompetencja nadzorcza jest równorzędna wobec wskazanych wyżej zasad nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonych w Konstytucji RP i w odniesieniu do gmin w ustawie o samorządzie gminnym. Pozytywna opinia kuratora oświaty, działającego w imieniu wojewody, w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji szkoły, czy placówki. Dlatego też należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalnością organu samorządu terytorialnego, przewidziany w art. 89 ust. 1 ustawie o samorządzie gminnym. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami i placówkami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły i placówki w ramach swoich zadań własnych i to głębiej, niż pozwala na to Konstytucja RP i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe, stanowiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa.

Zdaniem Gminy [...] zaskarżone postanowienie ogranicza możliwość prowadzenia prawidłowej gospodarki finansowej gminy, a także ogranicza rolę samorządu gminnego w stanowieniu prawa lokalnego.

Podkreślono nadto, że przepis art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe należy czytać łącznie z poprzedzającym go ustępem 1, który nakłada na organ prowadzący szkołę w razie powzięcia zamiaru jej likwidacji (przekształcenia) jedynie obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej (przekształcanej) możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej. W ocenie Gminy [...], w tym przepisie chodzi zatem jedynie o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Tym samym kurator oświaty nie może kierować się przy podejmowaniu opinii, o której mowa w przepisie art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, względami innymi, niż wynikające z unormowania zawartego w jego ust. 1. W szczególności nie mogą nim kierować argumenty natury celowościowej czy słusznościowej, związane z uogólnianymi zasadami polityki oświatowej, a już z całą stanowczością subiektywne opinie lokalnej społeczności, ponieważ wszystkie one stanowią argumenty pozanormatywne w świetle omawianych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, strona skarżąca podniosła, że negatywna opinia Kuratora Oświaty w sprawie likwidacji placówki, oparta została na argumentacji pozaprawnej. Brak jest wyczerpującego uzasadnienia prawnego zaskarżonej opinii oraz wskazania, jakie konkretnie przepisy prawa stoją na przeszkodzie zaakceptowania zamierzonej likwidacji SP w [...], tym bardziej, że Kurator Oświaty może jedynie badać działania organów jednostek samorządu terytorialnego przez pryzmat realizacji ustawowych obowiązków - dla dobra obywateli. Takiej jednakże oceny, opartej o konkrety, zabrakło jednak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Minister Edukacji i Nauki, w wyniku rozpoznania powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] listopada 2020 r.

W uzasadnieniu postanowienia Minister podkreślił, że kompetencje kuratora oświaty do wyrażania wiążącego stanowiska w przedmiocie likwidacji szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wynikają z jego ustrojowej roli, jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze danego województwa (art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe) oraz jako organu nadzoru pedagogicznego, który w szczególności obejmuje swymi działaniami kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe). Przy wydawaniu tej opinii kurator oświaty zobligowany jest więc do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, ale również tych wszystkich aspektów związanych z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Wydając przedmiotową opinię kurator oświaty musi więc odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki, zaś ocena, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 89 ust. 1, czy art. 39 ustawy Prawo oświatowe, ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii. W związku z tym, zdaniem Ministra, jeżeli nawet gmina spełniałaby wszystkie wymogi określone w art. 89 i art. 39 ustawy Prawo oświatowe, to nie nakłada to na kuratora (czy Ministra), obowiązku wydania pozytywnej opinii, co do zamiaru likwidacji szkoły, ponieważ kurator oświaty opiniuje przede wszystkim sam zamiar likwidacji szkoły i wszystkie jego aspekty, a nie tylko wymogi formalne wynikające wprost z ustawy.

Dokonując analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji Minister podniósł, że po dołączeniu uczniów likwidowanej SP w [...] do społeczności szkolnej SP w [...], w ostatnio wymienionej szkole powstanie konieczność zwiększenia liczby oddziałów z dotychczasowych 9 do 13. SP w [...] dysponuje natomiast 12 salami, przy czym 3 z nich przeznaczone są dla oddziałów przedszkolnych, co spowoduje konieczność wprowadzenia zmianowości w organizacji pracy szkoły. Nadto, brak wydzielonego pomieszczenia na zajęcia świetlicowe, przy prawdopodobnie zwiększonej ilości uczniów korzystających z opieki świetlicowej (ze względu na długość drogi, która łączy SP w [...] z miejscowościami wchodzącymi w skład obwodu szkoły likwidowanej) utrudni organizację zajęć świetlicowych.

Minister zaznaczył przy tym, że w aktach sprawy nie ma zawartej deklaracji, co do zapewnienia przez Gminę [...] dowozu uczniów, a wręcz podkreślona została niewielka odległość od szkoły. Zdaniem Ministra, po przeanalizowaniu jakości tej drogi do szkoły za pomocą ogólnodostępnej strony internetowej www.google.com/maps, pomimo stosunkowo niewielkiej odległości wynoszącej ok. 2 km, droga nie jest bezpieczna dla uczniów szkoły podstawowej. Przez większość trasy uczniowie musieliby pokonywać ją drogą bez wydzielonego pobocza, w dużej części przechodząc przez las, co nie sprzyjałoby poczuciu bezpieczeństwa ani samych uczniów, ani ich rodziców.

Nadto, w ocenie Ministra, przedstawiona organizacja pracy SP w [...] nie doprowadzi do poprawy warunków nauki uczniów likwidowanej szkoły, a wręcz stanowi o ich zdecydowanemu pogorszeniu, dlatego też Minister stwierdził, że likwidacja SP w [...] w kontekście konieczności wprowadzenia zmianowości nauki, warunków opieki świetlicowej oraz drogi, jaką mieliby uczniowie do pokonania, jest nieuzasadniona.

Analizując sytuację dzieci uczęszczających do oddziału przedszkolnego w likwidowanej szkole Minister uznał, że dzieci uczęszczające do oddziału przedszkolnego nie znalazłyby miejsca w proponowanym przez gminę oddziale przedszkolnym w SP Nr [...] w [...]. W systemie informacji oświatowej Szkoła w [...] wykazała bowiem w roku szkolnym 2020/2021 24 miejsca, z czego obecnie jest zajętych 19 miejsc, a wszystkie dzieci według danych zawartych w tym systemie to 6-latki. W SP w [...] natomiast ze wszystkich 34 dzieci, 12 to dzieci 6-letnie. W roku szkolnym 2021/2022 dzieci 6-letnie rozpoczną naukę w I klasie, a pozostałe 22 dzieci miałaby kontynuować wychowanie przedszkolne w SP Nr [...] w [...], która dysponując 24 miejscami, nie zapewni miejsc dla dzieci 3-letnich, którym przysługuje ustawowe prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego. Rodzice tych dzieci musieliby zatem szukać dla nich miejsca w innych placówkach, jednak z systemu informacji oświatowej wynika, że na terenie gminy w roku szkolnym 2020/2021 nie ma wielu wolnych miejsc w placówkach wychowania przedszkolnego, a przy tendencji wzrostowej demografii gminy, prawdopodobnie w kolejnym roku szkolnym będzie podobnie, dlatego też, zdaniem Ministra, pomimo, że gmina deklaruje chęć utworzenia w miejsce likwidowanej szkoły przedszkola, odbędzie się to dopiero w kolejnym roku szkolnym, a zatem miejsc tych zabraknie w roku szkolnym 2021/2022 i gmina nie będzie mogła zrealizować swojego zobowiązania wobec najmłodszych mieszkańców. Zatem, funkcjonowanie SP w [...] jest niezbędne do realizacji przez Gminę [...] swoich zadań statutowych, a plan przystosowania budynku na potrzeby przedszkola, choć uzasadniony, nie może powodować pogorszenia warunków nauki uczniów szkoły likwidowanej. Przy czym Minister zauważył, że powstanie przedszkola w [...] to kwestia przyszłości i nie ma pewności, czy od tego zamiaru strona nie odstąpi, tak jak odstąpiła od planowanej rozbudowy SP w [...], tym bardziej, że Rada Miasta i Gminy [...] nie podjęła dotychczas uchwały w sprawie utworzenia przedszkola w [...].

Minister rozważył też, wskazywaną w zażaleniu, możliwość korzystania przez dzieci z oddziałów przedszkolnych SP w [...] z wychowania przedszkolnego w nowo powstałym przedszkolu w [...] i wskazał, że nie ma w prawie oświatowym przepisu, który by zobowiązywał rodziców dzieci do korzystania z danej placówki wychowania przedszkolnego. Podkreślono też, że dzieci, które rozpoczęły wychowanie przedszkolne w oddziałach przedszkolnych w SP w [...] powinny - z uwagi na brak planów gminy co do likwidacji tych oddziałów przedszkolnych, a także obowiązku ustalania placówkom wychowania przedszkolnego obwodów - mieć możliwość ich ukończenia. Minister podkreślił też, że pozyskując nawet dwie z trzech sal dydaktycznych, wobec 13 oddziałów klas I-VIII i tak będzie musiała zostać wprowadzona zmianowość zajęć lekcyjnych w SP w [...].

Minister przeanalizował także warunki prowadzenia zajęć wychowania fizycznego w obu szkołach i stwierdził, że uczniowie likwidowanej szkoły, pomimo braku pełnowymiarowej sali gimnastycznej, rozwijają swoje zainteresowania i umiejętności sportowe, o czym świadczy udział uczniów na etapach gminnym i powiatowym w wielu dyscyplinach, zarówno drużynowo, jak i indywidualnie. Nadto uczniowie likwidowanej szkoły mogą korzystać nie tylko z ww. dostępnej bazy sportowej, ale także terenu wokół szkoły.

Odnosząc się do wskazanej, jako jedną z przyczyn zamiaru likwidacji SP w [...] małej liczebności uczniów w oddziałach i związanej z tym konieczności nauczania w systemie klas łączonych, Minister zauważył, że ta kwestia od 1 września 2017 r. została uregulowana na poziomie ustawy - art. 96 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe oraz na poziomie rozporządzenia, nie jest zatem przeszkodą w realizacji podstawy programowej i umożliwia funkcjonowanie małej szkoły. Natomiast w rozpatrywanej sprawie, z danych demograficznych wynika bezpośrednio, że to warunki lokalowe przyczyniają się do mniejszej liczby uczniów w szkole, co z kolei przekłada się na konieczność prowadzenia zajęć w tym systemie.

Minister stwierdził nadto, że zarówno SP w [...], jak i SP w [...] prawidłowo i z zaangażowaniem dbają o rozwój swoich uczniów, organizując zajęcia dodatkowe, czy uczestnicząc w programach unijnych i projektach współpracy.

Odnosząc się do aspektu ekonomicznego likwidacji SP w [...], Minister podkreślił, że biorąc pod uwagę fakt, iż zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do zadań własnych gmin (art. 8 ust. 15 ustawy Prawo oświatowe), argumenty natury ekonomicznej nie mogą stanowić zasadniczej przesłanki powzięcia zamiaru likwidacji szkoły. Głównym argumentem organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na danym terenie gminy powinna być przede wszystkim korzyść dla społeczności mieszkańców wyrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci tych mieszkańców, a nie, tak jak w rozpatrywanym przypadku, obniżenie kosztów utrzymania tych szkół, poprzez likwidację funkcjonującej od wielu lat prowadzonej przez gminę szkoły podstawowej.

Z kolei przytaczając dane liczbowe odnośnie subwencji i wydatków oświatowych Gminy [...] Minister podkreślił, że dochody bieżące ogółem gminy rosną w takim samym tempie jak wydatki bieżące w zakresie oświaty, nadto, w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2020, jak i na rok 2021 (odpowiednio Dz. U. z 2019 r. poz. 2446 oraz Dz. U. 2020 r. poz. 2384), zostały zaplanowane dodatkowe środki na pomoc dla gmin w utrzymaniu małych szkół wiejskich, i takie też środki naliczane są dla SP w [...] i SP w [...], znajdujących się w Gminie [...].

Minister wskazał w konkluzji, że główną przesłanką organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego powinna być przede wszystkim korzyść dla lokalnej społeczności, wyrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci (w przedmiotowej sprawie wykonania zaplanowanej rozbudowy szkoły), a nie spodziewane obniżenie kosztów utrzymania szkół.

W skardze na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] stycznia 2021 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina [...], reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 § 1 K.p.a., które powoduje nieważność wydanych w niniejszej sprawie postanowień (opinii) organu I i II instancji, określoną w art. 156 § 1 pkt. 4 K.p.a. poprzez skierowanie przez organy postanowień do osoby niebędącej stroną w sprawie, a mianowicie wydanie postanowień wobec Burmistrza Miasta i Gminy [...], podczas gdy stroną postępowania jest Gmina [...] jako jednostka samorządu terytorialnego, a jej organ wykonawczy był wyłącznie reprezentantem strony – Gminy [...] uprawnionym do działania w jej imieniu;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w ramach kryteriów wydawania opinii możliwe jest dokonywanie oceny innych kryteriów, niż spełnienia przesłanek wymienionych w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, a tym samym, że dopuszczalne jest wydanie negatywnej opinii w sytuacji, gdy organ prowadzący szkołę wykazał, że zapewni uczniom likwidowanej szkoły możliwość kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a ponadto zorganizuje dla tych uczniów dowóz do tej placówki, co w konsekwencji spowodowało przekroczenie przez organ I i II instancji granic tzw. uznania administracyjnego;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe poprzez oparcie przez Kuratora Oświaty oraz Ministra wydanej w niniejszej sprawie negatywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły w oparciu wyłącznie o ocenę warunków lokalowych w szkole likwidowanej oraz szkole, do której mieliby zostać przeniesieni uczniowie, podczas gdy zadaniem Kuratora Oświaty było przede wszystkim dokonanie oceny spełnienia przesłanki "zapewnienia uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu" w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego i jednoczesne współdziałanie z organami jednostki samorządu terytorialnego w zakresie kształtowania i rozwoju bazy materialnej szkół, przedszkoli i innych placówek oświatowych;

4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Kuratora Oświaty, w sytuacji, gdy podniesione w zażaleniu z dnia [...]listopada 2020 r. zarzuty powinny doprowadzić do zmiany zaskarżonego postanowienia przez Ministra i wydania pozytywnej opinii, co do zamiaru likwidacji SP w [...], ewentualnie uchylenia postanowienia organu I instancji oraz przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia;

5) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 126 k.pa. i 107 § 3 K.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia wydanego przez Ministra, zasadniczo sprowadzającego się do powtórzenia treści uzasadnienia postanowienia Kuratora Oświaty, bez odniesienia się do treści zarzutów zawartych w zażaleniu z dnia [...] listopada 2020 r. oraz podniesionej w nim argumentacji, związanej przede wszystkim z wolą ze strony Gminy [...] poprawy warunków edukacyjnych i opieki poprzez utworzenie w miejsce SP w [...] przedszkola samorządowego;

6) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez niewyczerpanie w sposób należyty dostępnych środków dowodowych oraz błędną ocenę zebranych w sprawie dowodów, co skutkowało niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy i wydaniem postanowienia naruszającego interes społeczny oraz słuszny interes obywateli przez nieuwzględnienie między innymi tego, że likwidacja szkoły i stworzenie w jej miejscu przedszkola doprowadzi do zapewnienia realizacji potrzeb lokalnej społeczności oraz poprawy warunków opieki i edukacji w Gminie [...].

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] stycznia 2021 r. oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] listopada 2020 r. – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.,

2) ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] stycznia 2021 r. oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] listopada 2020 r. – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c P.p.s.a.

3) zasądzenie od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, według norm prawem przepisanych – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że organy obydwu instancji jako stronę postępowania określają Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Zgodnie natomiast z art. 89 ustawy Prawo oświatowe szkoła jest likwidowana przez organ prowadzący, którym dla SP w [...] bez wątpienia jest Gmina [...], a nie Burmistrz Miasta i Gminy [...]. Tym samym, w ocenie strony skarżącej, decyzja została wydana wobec podmiotu, który nie jest stroną postępowania.

Pełnomocnik Gminy [...] podniósł nadto, że dokonując oceny przedmiotowej sprawy oraz wydając opinię w przedmiocie zamiaru likwidacji SP w [...]organy obydwu instancji w ramach uznania administracyjnego przyjęły kryteria wykraczające poza ramy określone w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, przekraczając tym samym granice swojego upoważnienia w niniejszej sprawie. Zaakcentowane zostało przy tym, że w wyroku z dnia 8 maja 2002 roku w sprawie K 29/00 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kurator oświaty nie działa w tym przypadku arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi. Zdaniem Trybunału każdorazowa negatywna opinia musi wskazać podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub w innych ustawach. W ocenie strony skarżącej, dopiero niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania pozytywnej opinii, inaczej mamy do czynienia z działaniem arbitralnym.

Nadto, zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, organy obydwu instancji nie uczyniły zadość przepisom K.p.a., związanym z gromadzeniem i oceną materiału dowodowego, a także sposobem załatwiania spraw administracyjnych. Przede wszystkim wskazywane przez organy okoliczności mają charakter hipotetyczny i nie zostały poparte ani normami prawnymi, ani konkretnymi okolicznościami faktycznymi. Przykładem tego jest chociażby zagadnienie dotyczące dowozu uczniów do SP Nr [...] w [...] i SP w [...], czy zagadnienie dotyczące demografii w Gminie [...].

Pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że aktualnie obowiązujący przepis art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego określa przesłanki likwidacji szkoły, do których zalicza:

– zlikwidowanie z końcem roku szkolnego

– zapewnienie uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej.

W ocenie pełnomocnika strony skarżącej obydwa warunki zostały spełnione. Spełnione zostały także inne warunki, które mogłyby wynikać z przepisów prawa, m.in. zorganizowanie dowozu dla uczniów likwidowanej szkoły do SP Nr [...] w [...] oraz SP w [...]. Pełnomocnik nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, by Gmina [...] nie wykazała, aby podjęła starania o zapewnienie dowozu dla uczniów likwidowanej szkoły. Podkreślono, że w budżecie Gminy [...] zostały zaplanowane środki na organizację dowozów dla uczniów, w tym uwzględniające potrzebę organizacji dowozów dla uczniów likwidowanej szkoły. W roku 2020 plan wydatków w ramach rozdziału 80113 (dowozy) zakładał kwotę 339.310,00 zł, a w roku 2021 zaplanowano w tym rozdziale kwotę znacząco wyższą - 370.000,00 zł, uwzględniającą potrzebę zapewnienia dowozów dla uczniów likwidowanej szkoły od 1 września 2021 r.

Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił nadto, że organy obydwu instancji zastosowały kryteria niewynikające z przepisów prawa, ponieważ wydając opinię, Kurator Oświaty uwzględnił kryteria celowościowe i słusznościowe, a nie normatywne. Podobnie Minister, rozpoznając sprawę jak organ II instancji, nie badał jej pod kątem przesłanek normatywnych, lecz w kontekście reguł pozaprawnych. Pełnomocnik strony skarżącej zakwestionował też zastosowanie w sprawie przesłanki związanej z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego, jako niewynikającej z art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego. Wyjaśnił też, że zwrot "właściwych" ma znaczenie teoretyczne i subiektywne, z punktu widzenia oceny niniejszej sprawy nie wnosi nic istotnego. Właściwe warunki należą do sfery ocen pozaprawnych, a kryterium opiniowania w niniejszej sprawie ma charakter normatywny. W ramach opiniowania organy nadzoru pedagogicznego zobowiązane są do uwzględnienia kryteriów z art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego lub innych wprost wynikających z przepisów ustawy obowiązków związanych z prowadzeniem przez gminy szkół lub przedszkoli. Tymczasem, w ocenie pełnomocnika strony skarżącej, w treści uzasadnienia postanowienia Ministra oraz poprzedzającego go postanowienia Kuratora Oświaty nie sposób poszukiwać norm prawnych rangi ustawowej, które sprzeciwiałyby się pozytywnemu zaopiniowaniu zamiaru likwidacji SP w [...].

Pełnomocnik strony skarżącej uznał nadto za niezasadne oraz sprzeczne ze stanem fatycznym rozważania organów I i II instancji w zakresie sytuacji demograficznej Gminy [...] podnosząc, że żaden okres nie potwierdza trwałego wzrostu liczby urodzeń, który to trend uzasadniałby niepodważalnie potrzebę rozbudowy i utrzymywania placówki. Analizując liczbę urodzeń w obwodzie szkoły w [...] ([...] i [...]) i w [...] oraz biorąc pod uwagę sytuację demograficzną całego kraju, można dojść do zgoła odmiennych wniosków.

Pełnomocnik Gminy [...] zakwestionował również ustalenia organów w zakresie planów rozbudowy likwidowanej szkoły, podnosząc, że w prognozach finansowych na lata 2019, 2020 i kolejny nie zapisano żadnych kwot na ten cel. Wskazano też, że nawet gdyby Gmina [...] dokonała, zgodnie z obowiązującymi przepisami, modernizacji budynku, który obecnie może pomieścić do 200 uczniów, po rozbudowie w budynku uczyć by się mogło jedynie 120 dzieci.

Odnosząc się z kolei do argumentu dotyczącego wyników w nauce osiąganych przez uczniów SP w [...] pełnomocnik strony skarżącej zwrócił uwagę, że nie znajduje on potwierdzenia w okolicznościach faktycznych sprawy i jest nieprawdziwy. W roku szkolnym 2019/2020 wyniki osiągnięte przez uczniów uczęszczających do likwidowanej szkoły z egzaminu ósmoklasisty były bowiem niezadowalające. Z matematyki oraz języka angielskiego uczniowie osiągnęli gorsze wyniki od wyników w całej Gminie [...] sąsiedniej gminie, powiecie [...], województwie [...], a nawet od średniej krajowej, którą również należy ocenić jako bardzo niską.

W ocenie pełnomocnika Gminy [...], likwidacja SP w [...] nie tylko nie spowoduje pogorszenie się warunków jednostek oświatowych w Gminie [...], ale umożliwi powstanie przedszkola samorządowego, co, po wykonaniu prac remontowych, spowoduje znaczącą poprawę warunków edukacji i wychowania w Gminie [...].

Pełnomocnik strony skarżącej zakwestionował też ustalenia dokonane przez Ministra, co do stanu dróg w Gminie [...] w oparciu o portal Google Maps podnosząc, że dane tam wyświetlane pochodzą sprzed 9 lat, nadto ten aspekt nie stanowi kryterium opiniowania z art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe. Jednakże, jeżeli organ administracji zdecydował się na czynienie ustaleń faktycznych w takim zakresie, powinien był zgromadzić wiarygodny i miarodajny materiał dowodowy (np. dokonując oględzin lub uzyskując opinię biegłego z zakresu drogownictwa). Pełnomocnik zaznaczył przy tym, że w 2021 r. planowany jest remont drogi powiatowej prowadzącej do SP w [...], co zwiększy bezpieczeństwo oraz komfort osób podróżujących samochodami oraz pieszych na tej drodze.

Pełnomocnik Ministra Edukacji i Nauki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się do żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia pełnomocnik organu podkreślił, że nie stanowi sporu między stronami, że stroną w przedmiotowej sprawie jest Gmina [...], a nie jej organ wykonawczy, czyli Burmistrz Miasta i Gminy [...]. Gmina [...] jest organem prowadzącym SP w [...] i do niej, jako strony powinno być skierowane postanowienie. Nie zostało , co prawda w sposób jednoznaczny wskazane, że stroną postępowania jest Gmina [...] i z pewnością jest to uchybienie organów, ale tego rodzaju uchybienie, zdaniem pełnomocnika organu, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Oczywistym jest bowiem, że Burmistrz Miasta i Gminy [...], jako organ wykonawczy Miasta i Gminy [...], może działać tylko i wyłącznie na rzecz tej Gminy. Poza tym, w postanowieniu stwierdzono, że właśnie Burmistrzowi Rada Miejska w [...] powierzyła wykonanie uchwały dotyczącej zamiaru likwidacji szkoły w [...], natomiast w wielu miejscach uzasadnienia wskazuje się na Gminę [...]. Nadto sam Burmistrz w zażaleniu z dnia [...] listopada 2020 r. wskazuje siebie jako stronę postępowania.

Pełnomocnik organu za nieuzasadniony uznał też zarzut dotyczący naruszenia art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe tłumacząc, że przy wydawaniu opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły organy są zobligowane do uwzględnienia zarówno okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, będących formalnymi warunkami likwidacji, takimi jak dokonanie stosownych zawiadomień, czy zapewnienie możliwości kontynuowania nauki po likwidacji placówki, ale również skutków zamierzonej likwidacji placówki. Oznacza to, że nawet jeśli zostałyby spełnione wszystkie wymogi formalne, to kurator nie ma obowiązku wydania pozytywnej opinii, gdy inne okoliczności przemawiają przeciwko likwidacji placówki. W szczególności przeciwko likwidacji winny przemawiać znaczne pogorszenie warunków nauki uczniów, pogorszenie jakości tej nauki.

Pełnomocnik organu wyjaśnił też, że rozpatrując zarzut naruszenia art. 89 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe wskazać trzeba, że warunki lokalowe w sposób istotny wpływają na zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, opieki i wychowania w szkole. Fakt wskazania innej szkoły do kontynuowania nauki nie jest wystarczający do wydania pozytywnej opinii, gdy stwierdzone zostanie, że związane to będzie z negatywnymi skutkami dla uczniów w zakresie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki.

Za nieuprawnione pełnomocnik organu uznał też zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania przez organ odwoławczy. Podniósł, że Minister ponownie w całości rozpatrzył sprawę i stwierdził, że stan faktyczny został dokładnie wyjaśniony. Po dokonaniu analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie podzielając zarzutów zawartych w zażaleniu, przychylił się do argumentów Kuratora Oświaty. Dokonanie natomiast przez organ obiektywnej, innej oceny niż subiektywna ocena strony, nie uprawnia do postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego braku wezwania przez organy obydwu instancji do uzupełnienia przez Gminę informacji w sprawie dowozu uczniów pełnomocnik organu podniósł, że ani we wniosku, ani w zażaleniu, ani też w innych dokumentach Gmina [...] nie wskazywała na zapewnienie środków finansowych w budżecie na ten cel. Natomiast parokrotnie podkreślała, że odległość miedzy likwidowaną szkołą, a SP w [...] jest niewielka, a miejsce zamieszkania uczniów szkoły likwidowanej w większości przypadków nie przekracza odległości wymienionych w art. 39 ustawy Prawo oświatowe.

Pełnomocnik Gminy [...], ustosunkowując się do powyższej odpowiedzi na skargę organu, w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2021 r. podtrzymał w całości zarzuty skargi oraz przedstawił dodatkową argumentację na ich poparcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej P.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, nieuzasadniony jest jednak zarzut strony skarżącej, że postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] stycznia 2021 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] listopada 2020 r. dotknięte są wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. tj. skierowane zostały do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Zgodnie z poglądami prezentowanym w orzecznictwie (vide: wyrok NSA z 19.01.2007 r., I OSK 350/06, LEX nr 291195), stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji.

Z kolei w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2079/11, LEX nr 1305541 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że "w świetle art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 K.p.a., nieważność postępowania nie będzie zachodzić w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania, jednakże decyzję tę doręczył innemu podmiotowi nieposiadającemu interesu prawnego. Wynika to z faktu, że kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy".

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie zaopiniowania zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] prowadzone było w stosunku do Gminy [...] reprezentowanej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] jako organ wykonawczy Gminy, którego Rada Gminy zobowiązała i upoważniła w uchwale nr [...] z dnia [...] września 2020 r. do przeprowadzenia procesu likwidacji tej szkoły, w szczególności zawiadomienia o zamiarze likwidacji [...] Kuratora Oświaty i uzyskania jego opinii. Z faktu natomiast, że postanowienia organów obu instancji zostały doręczone Burmistrzowi Miasta i Gminy [...], a nie samej Gminie [...], nie można wywodzić, że zostały one skierowane do podmiotu nie będącego stroną.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonych postanowień w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia podstaw prawnych i zakresu ingerencji organu administracji rządowej – Kuratora Oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły.

Wskazać w związku z tym należy, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372); zwanej dalej u.s.g. Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności, tj. zgodności z prawem (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910, z późn. zm.), zgodnie z którym zakładanie i prowadzenie m.in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy, a także art. 11 ust. 2 tej ustawy stanowiący, że zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki m.in. w szkołach jest zadaniem oświatowym gmin.

Przepis art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ww. ustawy.), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i ust. 6 ww. ustawy).

Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 ustawy).

Zgodnie z art. 89 ust. 1 i 3 ustawy Prawo oświatowe szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Kompetencje kuratora określone w ww. przepisie kwalifikują się do kategorii działań określonych w ustawie o samorządzie gminnym jako zatwierdzanie, uzgadnianie lub opiniowanie rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ, o których mowa w art. 89 u.s.g. Przepis ten stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić, co do zasady, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub tego projektu.

Jakkolwiek zatem kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad działalnością gminy w świetle art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, to jednak powołany wyżej przepis art. 89 został zamieszczony w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym "Nadzór nad działalnością gminną" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3274/19).

Unormowany w art. 89 ust. 3 u.s.g. środek prawny nie jest postrzegany jednolicie. Określa się go niekiedy jako środek nadzoru o charakterze korygującym (B. Dolnicki, Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe, Kraków 1999, s. 388), czy jako nowa prawna forma działania organów administracji publicznej nazywana aktami zajęcia stanowiska (K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, s. 219). Zauważając ten spór, K. Jaroszyński (w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa. pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 715) stwierdza, że istota uprawnień wynikających z zatwierdzania, uzgadniania i opiniowania rozstrzygnięć gminy wykazuje zasadnicze podobieństwo do uznanych (tj. "niekontrowersyjnych") środków nadzoru (nadzoru ustrojowego), które opiera się na uprawnieniu podmiotu zewnętrznego wobec gminy do władczego korygowania jej działalności, co może skutkować pozbawieniem mocy niektórych rozstrzygnięć gminy (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3360/19).

W ocenie Sądu, środek w postaci wiążącej opinii kuratora oświaty ma cechy środka nadzorczego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły decyduje jednostronnie o skuteczności (ważności) działania organu prowadzącego. Z tego też powodu podlega kontroli sądowej na zasadach dotyczących kontroli rozstrzygnięć organu nadzoru (art. 98 u.s.g.). Za takim znaczeniem tego środka przemawia także, poza wykładnią systemową – usytuowaniem w ramach rozdziału 10 u.s.g. dotyczącego nadzoru nad działalnością gminną, fakt, że należy do kompetencji organu, który w tym zakresie działa w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe), a więc organu nadzoru w znaczeniu konstytucyjnym (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). Pozwala to na wniosek, że kompetencje kuratora oświaty określone w art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe w związku z art. 89 u.s.g. – podmiotu działającego w imieniu wojewody, w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 i art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regule nadzoru sprawowanego (zgodnie z kryterium legalności) nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, określonego w Konstytucji RP i w odniesieniu do gmin – w ustawie o samorządzie gminnym.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, uprawnione jest stanowisko, że opinia kuratora oświaty, przewidziana w art. 89 ustawy Prawo oświatowe, mieści się w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa art. 171 Konstytucji RP. Nie ma tym samym żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w ustawie Prawo oświatowe wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny nad szkołami w działalność jednostek samorządu terytorialnego prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, w tym art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe, mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Odwołanie się do polityki państwa pozwalałoby bowiem na kontrolę działań jednostek samorządu terytorialnego również pod względem celowościowym. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego, wydając opinię na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, działa wyłącznie według kryterium legalności. Zatem może odmówić organowi prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji tej placówki tylko wtedy, gdyby zamiar likwidacji był sprzeczny z konkretnymi przepisami ustawy.

Warto w tym miejscu odwołać się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 2002 r. sygn. K 29/00 (publ. OTK ZU 3A/2002, poz. 30), w którym Trybunał dokonał oceny konstytucyjności przepisu nakładającego na samorząd terytorialny obowiązek uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty w sprawie zlikwidowania szkoły. W wyroku tym Trybunał wskazał m.in., że brak tej "pozytywnej opinii" jest w pełni tego słowa znaczenia faktyczną decyzją, blokującą definitywnie możliwość zlikwidowania szkoły. Wszakże o przekreślającej samodzielność gminy – w zakresie powierzonego jej zadania własnego i to w odniesieniu do tak fundamentalnej kwestii jak dalsze prowadzenie, czy też likwidacja szkoły – ingerencji organu zewnętrznego można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby przesłanki tak pozytywnej, jak i negatywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły nie były określone przez konkretne przepisy ustawy, a były oparte na swobodnym uznaniu organu administracji rządowej. Tymczasem tak nie jest. Trybunał zaznaczył, że kurator oświaty nie działa w tym przypadku arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi (...). Zdaniem Trybunału, każdorazowa "negatywna opinia" kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty (obecnie w ustawie Prawo oświatowe) lub w innych ustawach. Dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku słusznie postawiono by kuratorowi zarzut działania arbitralnego.

W świetle powyższego uprawnione jest stanowisko, że kurator oświaty wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły jest związany konkretnymi normami prawnymi, wynikającymi z art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe i innych przepisów prawa.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie skarżąca Gmina [...] wypełniła wymogi określone w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. W szczególności zapewniła możliwość kontynuowania nauki dzieciom w klasach I–VIII w Szkole Podstawowej w [...], a dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym w oddziale przedszkolnym w Szkole Podstawowej Nr [...] w [...] oraz zadeklarowała możliwość korzystania przez dzieci z bezpłatnego transportu zorganizowanego przez Gminę, jak również zawiadomiła o zamiarze likwidacji wszystkie podmioty wskazane w tym przepisie.

Jeżeli Kurator Oświaty miał jakiekolwiek wątpliwości, dotyczące kwestii zorganizowania bezpłatnego dowozu dzieci ze zlikwidowanej szkoły to mógł w toku postępowania zwrócić się do Gminy [...] o dodatkowe wyjaśnienia w tym zakresie, czego jednak nie uczynił.

Jak wskazała skarżąca Gmina, przeniesienie uczniów ze szkoły w [...] do szkoły w [...] nie doprowadzi do pogorszenia warunków nauki z uwagi na warunki lokalowe oraz wyposażenie szkoły w [...], a także umożliwi zachowanie jednozmianowego systemu prowadzenia zajęć. Przyczyni się także do polepszenia struktury klas, dając uczniom z likwidowanej szkoły szansę na lepsze korzystanie z realizacji celów dydaktyczno-wychowawczych, w tym na szerszą współpracę, współzawodnictwo i nabywanie właściwych postaw społecznych.

Za przekonujące należy uznać wyjaśnienia skarżącej Gminy, że pod wieloma względami warunki nauki w szkole w [...] są lepsze, niż w przeznaczonej do likwidacji szkole w [...], co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.

Stawiając zarzut, że po przeniesieniu uczniów z likwidowanej szkoły w [...] do szkoły w [...] nie będzie możliwe zapewnienie uczniom kształcenia w systemie jednozmianowym, gdyż szkoła w [...] dysponuje zbyt małą liczbą sal lekcyjnych, organ nie uwzględnił wyjaśnień Gminy, że dzieci uczęszczające do oddziału przedszkolnego w szkole w [...] mają zostać przeniesione do Przedszkola Samorządowego w [...], utworzonego w miejsce likwidowanej szkoły.

Podkreślenia przy tym wymaga, że przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie jej likwidacji jedynie ogólny obowiązek zapewnienia uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej. Nie chodzi tu zatem o gwarancję porównywalnych, czy lepszych warunków kontynuowania nauki. Tym niemniej analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że planowana likwidacja szkoły w [...] może podnieść jakość i poziom procesu edukacyjnego w szkole docelowej. Dzieci objęte wychowaniem przedszkolnym będą natomiast uczęszczać do oddziału przedszkolnego w Szkole Podstawowej Nr [...] w [...] tylko przez okres przejściowy, gdyż Gmina zamierza utworzyć w budynku likwidowanej szkoły Przedszkole Samorządowe w [...].

Dostrzec też wypada, że przedstawione przez Ministra prognozy demograficzne wskazują na spadkową tendencję liczby urodzeń na terenie całej Gminy [...].

Likwidując szkołę, organ prowadzący ma obowiązek spełnić również wymogi z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnienie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem ust. 2, który stanowi, że droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać: 1) 3 km – w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych; 2) 4 km – w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych. Jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat – także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej (ust. 3 pkt 1).

Z akt sprawy wynika, że Gmina [...] zobowiązała się do spełnienia tego warunku zwiększając w budżecie gminy zaplanowane środki na organizację dowozu dzieci. Ponadto, jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia, droga dla dzieci z likwidowanej szkoły do Szkoły Podstawowej w [...] wydłuży się maksymalnie o około 2 km i będzie wynosiła około 4 km, a dla dzieci przedszkolnych wydłuży się od 4.9 km do 7,1 km. Przy czym należy zaznaczyć, że zgodnie z wyjaśnieniami Gminy, w przypadku dzieci przedszkolnych, będzie miało to charakter przejściowy do czasu uruchomienia Przedszkola Samorządowego w [...].

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że podnoszone przez Ministra okoliczności nie mogą mieć przesądzającego znaczenia w niniejszej sprawie, podobnie jak stanowisko rodziców wobec likwidacji szkoły w [...], opinia lokalnej społeczności oraz dane demograficzne.

Kompetencje organu stanowiącego gminy dotyczące likwidacji szkoły należy bowiem określać nie tylko na podstawie omawianych wyżej przepisów art. 89 ust. 1 i art. 39 ust. 3 Prawa oświatowego, ale również z uwzględnieniem innych przepisów prawnych, w szczególności przepisów tej ustawy określających zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie edukacji, w tym prowadzenia placówek edukacyjnych – szkół, czy przedszkoli. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi jedynie ogólnie, że do zadań własnych gminy należą sprawy edukacji publicznej, nie przesądzając o ich obowiązkowym charakterze (art. 7 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 tej ustawy). Ustawa Prawo oświatowe określa z kolei zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego. Do zadań oświatowych gminy (obowiązkowych) należy zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej m.in. w szkołach, o których mowa w art. 8 ust. 15 (art. 11 ust. 2 pkt 1), czyli np. w szkołach podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi. Ponadto ustawa Prawo oświatowe nakłada na radę gminy obowiązek ustalenia sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (art. 32 ust. 1). Ustalenie planu sieci publicznych szkół prowadzonych przez gminę następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi w ustawie (art. 39 ust. 8).

Plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, w tym granice obwodów publicznych szkół podstawowych, powinny uwzględniać dążenie do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji (art. 39 ust. 6). Ponadto ustawa wymaga, aby sieć publicznych szkół podstawowych była zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, w szczególności z zachowaniem określonych w ustawie, nieprzekraczalnych odległości (drogi) pomiędzy domem dziecka, a placówką (art. 39 ust. 2).

Z przytoczonych przepisów wynika, że spoczywające na gminie obowiązki w zakresie zapewnienia dzieciom i młodzieży prawa do kształcenia się oraz do wychowania i opieki, stosownie do wieku i osiągniętego rozwoju, mają charakter dyrektyw o charakterze ogólnym. Nie można z nich wyprowadzić szczegółowych standardów (poza tymi, o których mowa w art. 39 ust. 2 ustawy), dotyczących zapewnienia warunków realizacji obowiązku szkolnego, nie tylko w zakresie samego nauczania, ale również co do warunków nauczania (lokalowych, czy innych), które mogłyby być wykorzystane jako dodatkowe kryteria oceny zasadności decyzji o likwidacji szkoły, połączonej z przeniesieniem nauczania dzieci z tej placówki do innej.

W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazano w skardze, negatywna opinia organów w sprawie likwidacji szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej. Nie ma więc dostatecznego uzasadnienia prawnego, nie wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] oraz utworzenia w to miejsce Przedszkola Samorządowego w [...]

Trzeba jeszcze raz podkreślić, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych oraz przynależących do nich oddziałów przedszkolnych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja w istocie o charakterze nadzorczym w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością zamierzonych działań z prawem. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3274/19, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1603/19, wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1199/20, publ. CBOSA).

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone przez Gminę [...] postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] stycznia 2021 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] listopada 2020 r. zawierające negatywną opinię o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] z dniem [...] sierpnia 2021 r., zostały wydane z naruszeniem art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo oświatowe. Negatywna opinia Kuratora, a następnie Ministra w sprawie likwidacji szkoły, oparta została na argumentacji pozaprawnej, celowościowej. Nie wskazuje, jakie konkretnie przepisy prawa nie pozwalają na zaakceptowanie zamiaru likwidacji szkoły.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł, jak sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy oraz wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.