Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 176/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję tego samego organu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. J. i I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 sierpnia 2021 r. II. zasądza na rzecz skarżących J. J. i I. J. (solidarnie) od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 10 grudnia 2013 r. nr [...] orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Nadbudowa, przebudowa, zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalno- usługowego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na dz. nr [...] obr. [...] przy ul [...] w K.. Od decyzji tej strony nie wniosły odwołań i stała się ona ostateczna w dniu 7 stycznia 2014 r.

Pismem z dnia 21 maja 2021 r. A. D. i K. Ż. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podano, że w dniu 2.08.2013 r. UMK WAiU wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyżej wymienionego zamierzenia inwestycyjnego w budynku mieszkalnym przy u. [...] (projekt z 31.07.2013). Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2013 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji ustalającej warunki zabudów. W uzasadnieniu odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu WZ Konserwator Zabytków stwierdził, że "kamienica posiada jednoznacznie zdefiniowaną architekturę, o zwartej bryle, harmonijnej, wyważonej kompozycji elewacji z oszczędnym detalem. Podkreślono, że kamienica zachowała się w swej pierwotnej formie, bez przekształceń, tak w zakresie bryły i gabarytu, jak również kompozycji i wystroju elewacji. Elewacja budynku od strony ul. [...] - z widoczną połacią dachu - stanowi zamknięcie widokowe zachodniego odcinka [...]. Proponowane doświetlenie poddasza lukarnami spowoduje zniekształcenie oryginalnego, jednorodnego wyrazu architektonicznego budynku oraz utratę jej cech stylowych charakterystycznych dla architektury funkcjonalizmu. Dopuszczona budowa w poziomie poddasza w elewacji tylnej w południowej części budynku spowoduje przerwanie linii gzymsu w elewacji tylnej budynku, jak również wprowadzi na elewacji tylnej element obcy formalnie i stylistycznie degradując tym samym jego bryłę i wygląd". Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o odmowie uzgodnienia wspomnianego powyżej projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ocenie strony, organ w postępowaniu głównym dopuścił się obejścia prawa sporządzając kolejny projekt decyzji WZ i przesyłając go do uzgodnienia konserwatorowi. Podkreślono, że w zakresie parametrów przyszłej zabudowy projekt ten był tożsamy z poprzednio przesłanym do uzgodnienia konserwatorowi projektem, który tenże organ nie uzgodnił. Decyzja UMK WAiU jest dotknięta wadliwością skutkującą jej nieważnością także z tego względu, że zawiera w swej treści postanowienia, które się wzajemnie wykluczają; jest zatem w zakresie ustalenia warunków zabudowy wewnętrznie sprzeczna. Decyzja dopuszcza bowiem budowę lukarn i balkonu bez możliwości naruszenia geometrii dachu. Nie jest technicznie możliwe wybudowanie balkonu w poziomie poddasza i lukarn bez naruszenia geometrii dachu, chociażby w minimalnym stopniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 sierpnia 2021 r. znak: [...], działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 K.p.a. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 10 grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady stabilności i trwałości decyzji ostatecznych i może nastąpić tylko wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Taką cechę posiada, w ocenie Kolegium, decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 10 grudnia 2013r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa, przebudowa, zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalno- usługowego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na dz. nr [...] obr. [...] przy ul [...] w K.". Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Nie ulega wątpliwości, że obiekt podlegający w przedmiotowej sprawie przebudowie, nadbudowie i co do którego planuje się zmianę sposobu użytkowania zmieniając nieużytkowy strych na cele mieszkalne jest objęty ochroną konserwatorską, z uwagi na położenie na obszarze uznanym za pomnik historii "K. - historyczny zespół Miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 08.09.1994r. Dlatego właśnie w przedmiotowej sprawie projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należało uzgodnić z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Powyższe nastąpiło dwukrotnie, raz postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2013 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji, a następnie postanowieniem z dnia 21.11.2013r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił przedłożony mu taki sam, w swej treści, projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji, choć przesyłany temu organowi jako skorygowany. Korekta miała polegać na przedłożeniu nowego załącznika graficznego, którego "zmiana" miała polegać na zrezygnowaniu z lukarn od strony ulicy [...]. Jak to wyjaśniono w odpowiedzi na wniosek o stwierdzenie nieważności dokonano zmiany treści żądania wniosku o wydanie decyzji administracyjnej. Otóż nie można się z tym zgodzić. Wniosek w sprawie nie został zmieniony, również projekt decyzji nie został zmieniony. Tymczasem w postanowieniu z dnia 20 sierpnia 2013 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków podaje między innymi, że kamienica przy ul. [...]/[...] w K. została wzniesiona w 1934-1935 roku wg. projektu S. M.. Jest jednorodna stylistycznie, posiada jednoznacznie zdefiniowaną architekturę, o zwartej bryle, harmonijnej, wyważonej kompozycji elewacji z oszczędnym detalem. Kamienica ta zachowała się w swej pierwotnej formie, bez przekształceń, tak w zakresie bryły i gabarytu jak również kompozycji i wystroju elewacji. Elewacja budynku od strony ul. [...] - z widoczną połacią dachu - stanowi zamknięcie widokowe zachodniego odcinka [...]. Proponowane doświetlenie poddasza lukarnami spowoduje zniekształcenie oryginalnego, jednorodnego wyrazu architektonicznego budynku, oraz utratę jej cech stylowych charakterystycznych dla architektury funkcjonalizmu. Dopuszczona budowa w poziomie poddasza w elewacji tylnej w południowej części budynku spowoduje przerwanie linii gzymsu w elewacji tylnej budynku, jak również wprowadzi na elewacji tylnej element obcy formalnie i stylistycznie degradując tym samym jego bryłę i wygląd. Proponowana inwestycja i jej zakres stoi w sprzeczności z powyższymi zasadami. Jest działaniem niewłaściwym, ponieważ w sposób zasadniczy zmienia wygląd budynku oraz wpływa na autentyczność układu urbanistyczno-architektonicznego K.. Natomiast opiniując po raz kolejny tą samą inwestycję postanowieniem z dnia 21.11.2013 r[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że dopuszcza się doświetlenie poddasza oknami połaciowymi i lukarnami, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania południowej części budynku, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania poddasza w południowej części budynku, budowę balkonu w poziomie poddasza w elewacji tylnej, południowej części budynku. Zatem nie można zgodzić się z twierdzeniami pełnomocnika inwestorów, że wniosek został zmieniony, gdyż zrezygnowano z lukarn od strony ulicy [...], gdyż jak wynika z treści postanowienia postanowieniem z dnia 21.11.2013r[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że dopuszcza się doświetlenie poddasza oknami połaciowymi i lukarnami. Również dobudowa balkonu od-strony podwórza została wymieniona w pierwszym postanowieniu jako podstawa do odmowy uzgodnienia, a w drugim postanowieniu została dopuszczona. Zdecydowano się jedynie na odbudowę gzymsu.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli J. i I. J. podnosząc, że postępowanie poprzedzające objętą postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzję organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy, było prawidłowe. Zarzucono, że Kolegium zupełnie pominęło fakt, iż w dniu 23 października 2013 r. dokonano modyfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy, przedkładając nową koncepcję. Podniesiono, że nowy załącznik graficzny różni się znacząco od załącznika graficznego dołączonego do pierwszego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż zmianie uległa koncepcja - zdecydowano się na odtworzenie gzymsu (w poprzedniej koncepcji gzyms miał zostać usunięty), ponadto zdecydowano się na zmianę sposobu doświetlenia poddasza - zrezygnowano z lukarn od strony ul. [...]. Zmiana treści wniosku powoduje więc, że Prezydent Miasta K. powinien na nowo ocenić wniosek i dalej prowadzić postępowanie, rozstrzygając nowe żądanie strony. Podniesiono również, że zmianie uległa także treść załącznika do projektu decyzji, tj. wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 listopada 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 sierpnia 2021 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że jak stanowi art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym na czas wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 10 grudnia 2013 r., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., dokonuje się zgodnie z art. 106 K.p.a. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązany do uzyskania postanowienia organu współdziałającego, może zatem oprzeć swoją decyzję dopiero na takim postanowieniu uzgadniającym, które posiada walor ostateczności (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. II SA/Gd 99/12). Ponadto Kolegium wskazuje, iż jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 534/18, "postanowienie uzgadniające organu konserwatorskiego ma charakter stanowczy i wiążący, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie ma kompetencji do weryfikacji merytorycznej treści tego postanowienia, szczególnie w zakresie, w jakim stanowisko organu współdziałającego jest konsekwencją realizacji kompetencji uznaniowych lub ocen bazujących na specjalistycznej wiedzy i doświadczeniu tego organu". Uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podejmowane są - jak to zresztą podniesione zostało we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - na zasadzie uznania administracyjnego, bowiem przepisy prawa materialnego nie określają zakresu uzgodnienia w sposób wyczerpujący. Należy więc przyjąć, że zakres uzgodnienia nawiązuje do zadań ustawowych wykonywanych przez wojewódzkich konserwatorów zabytków, które wynikają z aktów normatywnych, do których bezsprzecznie należy ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w szczególności cele wskazane w art. 4 pkt 2 i pkt 3 tej ustawy, stosownie do których ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji działań polegających mających na celu: zapobieżenie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, a także udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Kolegium stwierdziło, iż w rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu pozostaje, czy po pierwsze zasadnie organ I instancji wystąpił do organu ochrony konserwatorskiej o ponowne uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i czy dopuszczalne było wydanie nowego postanowienia uzgadniającego, po drugie zaś czy dopuszczalne było orzekanie przez organ I instancji w sytuacji, gdy uprzednie postanowienie organu uzgadniającego (odmowne) nie było jeszcze ostateczne.

Odnosząc się do powyższych kwestii Kolegium stwierdziło, iż co do zasady istotnie modyfikacja wniosku o ustalenie warunków zabudowy polegająca na zmianie pierwotnej koncepcji powoduje, że organ prowadzący postępowanie główne - w tym przypadku Prezydent Miasta K. - winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie objętym zmianą, co oznacza, że niejednokrotnie sporządza się aneks do analizy urbanistyczno - architektonicznej uwzględniający dokonaną zmianę koncepcji, a następnie sporządzany jest nowy projekt decyzji. W sytuacji natomiast, gdy zmiana ta w sposób bezpośredni wpływa na którykolwiek przedmiot objęty uzgodnieniami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasadne jest ponowne wystąpienie do organu uzgadniającego o dokonanie uzgodnienia. W takich okolicznościach nie można bowiem przyjąć, że wcześniejsze stanowisko organu uzgadniającego (tj. uzgodnienie pozytywne bądź negatywne) wyczerpuje przedmiot czy zakres sprawy - która w związku z modyfikacją pierwotnego wniosku została zmieniona, a więc że uzgodnienie to jest nadal adekwatne do zakresu postępowania. Jednakże w rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, iż zarówno projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 31.07.2013 r., jak i ten kolejny z dnia 07.11.2013 r., w zakresie istotnym dla ocenianego uzgodnienia, pozostają tożsame. Otóż w projekcie decyzji z dnia 13.07.2013 r. w załączniku nr 1 pn. "Warunki zabudowy" wskazano, że w ramach inwestycji przewiduje się m.in. budowę lukarn i okien połaciowych w południowej części budynku oraz budowę balkonu w poziomie poddasza w elewacji tylnej południowej części budynku. Następnie w pkt. II.1.lit. e) tegoż załącznika podano: "Geometria dachu pozostaje bez zmian. Ustala się doświetlenie poddasza oknami połaciowymi i lukarnami". Z kolei projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 07.11.2013 r., który został przedłożony do uzgodnienia organowi ochrony konserwatorskiej, określał w załączniku nr 1 pn. "Warunki zabudowy" w pkt II.1.lit. e) w zakresie geometrii dachu: "Geometria dachu pozostaje bez zmian. Ustala się doświetlenie poddasza oknami połaciowymi i lukarnami". W projekcie tym również wskazano, że w ramach inwestycji przewiduje się m.in. budowę lukarn i okien połaciowych w południowej części budynku oraz budowę balkonu w poziomie poddasza w elewacji tylnej południowej części budynku. Zatem bezsprzecznie w zakresie, którego dotyczyły uzgodnienia konserwatorskie, oba w/w projekty decyzji nie różnią się od siebie, bowiem zawierają identyczne ustalenia odnośnie w szczególności geometrii dachu oraz sposobu doświetlenia poddasza, jak również budowy balkonu. Powyższe projekty decyzji pozostają tożsame także w zakresie pozostałych istotnych parametrów przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, tj. w zakresie linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości elewacji frontowej, bowiem w obu przypadkach (tj. w obu w/w projektach decyzji) parametry te pozostają bez zmian. Stąd też w ocenie Kolegium uprawnione jest stwierdzenie, że w rzeczywistości to ustalenia dotyczące sposobu doświetlenia poddasza oraz budowy balkonu w poziomie poddasza w elewacji tylnej południowej części budynku wraz ze zmianą sposobu użytkowania i przebudową części budynku i poddasza na cele mieszkalne, stanowią istotę przedmiotowej inwestycji.

Tym samym skoro oba wskazane wcześniej projekty decyzji w zakresie istotnym dla ustalenia warunków zabudowy, a jednocześnie w przedmiocie również pozostałych zasadniczych ustaleń nie różnią się od siebie, to w ocenie Kolegium bezspornie przyjąć należy, że brak było podstaw do przesyłania organowi uzgadniającemu tj. [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w K., projektu decyzji do ponownego uzgodnienia, gdyż projekt ten w tej treści już był przedmiotem wcześniejszego uzgodnienia odmownego, które - w związku z wydaniem postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28.04.2014 r. - stało się ostateczne (już po wydaniu kwestionowanej w tym trybie decyzji wzizt z dnia 10.12.2013 r.). Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że dokonana przez inwestora korekta załącznika graficznego do wniosku o ustalenie warunków zabudowy przewiduje - w celu doświetlenia powierzchni mieszkalnej - wykonanie podniesienia fragmentu połaci dachu w formie dwóch lukarn z oknami połaciowymi. Zatem z powyższego wynika, że korekta wniosku przedstawiona przez inwestora nie uwzględniała negatywnego stanowiska wyrażonego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w postanowieniu z dnia 20.08.2013 r., przewidując m.in. budowę lukarn. Okoliczność ta zdaniem Kolegium potwierdza brak podstaw do przedłożenia organowi ochrony konserwatorskiej do ponownego uzgodnienia - w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - projektu decyzji wzizt z dnia 07.12.2013 r., który nie uwzględniał zmian wynikających ze wskazanego postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 20.08.2013 r., zawierając w zasadzie te same ustalenia, co poprzedni projekt decyzji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J. J. i I. J. zarzucając jej naruszenie:

1/ art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w sprawie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji WZ, pomimo że decyzja ta nie jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa przesądzającym o konieczności stwierdzenia jej nieważności (to jest poprzez przyjęcie w całości błędnej wykładni Samorządowego Kolegium Odwoławczego);

2/ art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo tego, że zaskarżona Decyzja WZ nie naruszała przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy;

3/ art. 53 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że doszło do rażącego naruszenia przepisów UPZP a to w postaci ponownego przesłania do uzgodnienia organowi ochrony konserwatorskiej projektu decyzji zawierającego te same ustalenia odnośnie warunków zabudowy, które już były przedmiotem wcześniejszego uzgodnienia dokonanego w tej samej sprawie, które to przesłanie miało stanowić rażące naruszenie prawa, podczas gdy działania Prezydenta Miasta K. były prawidłowe o przesłane projekty decyzji o warunkach zabudowy nie były tożsame;

4/ art. 16 K.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji WZ w sytuacji, kiedy została ona skonsumowana przez procedowaną obecnie decyzję o pozwoleniu na budowę i w jej procedowaniu nie doszło do uchybień uzasadniających wycofanie jej z obrotu prawnego;

5/ art. 106 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że Prezydent Miasta K. nie powinien się zwrócić do organu ochrony konserwatorskiej, gdyż zmiana wniosku nie uwzględniała negatywnego stanowiska wyrażonego przez organ ochrony konserwatorskiej, w sytuacji kiedy taka ocena należy tylko do organu uzgadniającego, a nie do organu prowadzącego postępowanie;

6/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz braku wyjaśnienia całego stanu faktycznego sprawy, a w szczególności niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich kroków w odmówieniu mocy dowodowej projektom decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 31 lipca 2013 r. i z dnia 7 listopada 2013 r. i uznanie że projekty są identyczne gdy tymczasem różnią się od siebie;

7/ art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zbyt ogólne stwierdzenia, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i kontrolę zaskarżonej decyzji, w szczególności nie wyjaśnianie istoty rażącego naruszenia prawa;

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 21 kwietnia 2022 r. stanowisko w sprawie zajęli uczestnicy postępowania A. D., M. B.-D., K. Ż., popierając zaskarżoną decyzję i wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia orzekania przez Sąd stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy.

Analizując legalność zaskarżonej decyzji należało mieć na względzie specyfikę postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest kwestia, czy dana decyzja dotknięta jedną z istotnych wad, enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., a także – ilekroć ta pierwsza zostanie rozstrzygnięta pozytywnie – kwestia występowania przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. (por. T. Kiełkowski, w H. Knysiak-Sudyka, w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 1074).

Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności wymienione zostały w art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zgodnie z art. 156 § 2 nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się zgodnie, że "przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Celnie zostało to ujęte w tezie wyr. NSA z 7.7.1983 r., II SA 581/83 (Problemy Praworządności 1984, Nr 10, s. 26): "stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1" (B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2021, Legalis, art. 156, teza III.4.).

W przedmiotowej sprawie Kolegium, orzekając dwukrotnie na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznało, że decyzja Prezydenta Miasta K. z 10 grudnia 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. 2022 r., poz. 503, dalej: u.p.z.p.), co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., zgodnie z którym stwierdza się nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W tym miejscu zauważyć należy, że przywołana w sprawie podstawa stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. dotyczy wadliwości kwalifikowanej, mającej charakter naruszenia prawa niewątpliwego, oczywistego, ciężkiego. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym "o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2020 r., II OSK 2068/18, LEX nr 2068/18). Na uwagę zasługuje też stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 25 lipca 2020 r., II OSK 1176/20 (LEX nr 3081454), że "do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej".

Osią sporu jest, jak wskazano wyżej, sposób przeprowadzenia obligatoryjnej procedury współdziałania organu wydającego decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy i wojewódzkiego konserwatora zabytków na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta K. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Bezspornie w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na nadbudowie, przebudowie, zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalno-usługowego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na działce nr [...] obr. [...] przy ul [...] w K., zachodziła podstawa do wystąpienia o zajęcie stanowiska przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Teren inwestycji położony jest bowiem na obszarze uznanym za pomnik historii "K. - historyczny zespół Miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. Uznanie za pomnik historii stanowi formę ochrony zabytków, stosownie do art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Współdziałanie to przebiegało w sposób następujący:

Pismem z 2 sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta K. zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z prośbą o wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia inwestycji objętej wnioskiem, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Do pisma dołączono projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wniosek doręczono Konserwatorowi 7 sierpnia 2013 r. (k. 187 akt adm.).

Postanowieniem z 20 sierpnia 2013 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowił odmówić uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji nr [...] (k. 227-229 akt adm.).

Pismem z 9 września 2013 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował, że 27 sierpnia 2013 r. wpłynęło zażalenie na ww. postanowienie wniesienia przez pełnomocnika inwestora (k. 235 akt adm.).

Pismem z 15 października 2013 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego poinformował, że sprawa ww. zażalenia nie może być załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z powodu konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jednocześnie wskazał przewidywany termin rozpatrzenia zażalenia (k. 239 akt adm.).

Przy piśmie z 23 października 2013 r. pełnomocnik inwestora przedłożył korektę załącznika graficznego, jak wskazał, do uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (k. 243-245 akt adm.).

W listopadzie 2013 r. sporządzono dokument pt. "Aneks do analizy urbanistyczno-architektonicznej" z lipca 2013 r. oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy (vide: notatka służbowa inspektor M. S., bez daty dziennej oraz projekt decyzji z 7 listopada 2013 r., k. 247-275 akt adm.).

Pismem z 8 listopada 2013 r. Prezydent Miasta K. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i wskazał, że przesyła skorygowany projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy wraz z pismem inwestora z dnia 23.10.2013 r. korygującym załącznik graniczny do wniosku o WZ z prośbą o wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia inwestycji objętej wnioskiem, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Do pisma dołączono projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wniosek doręczono Konserwatorowi 12 listopada 2013 r. (k. 283 akt adm.).

Postanowieniem z 21 listopada 2013 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowił uzgodnić przedłożony projekt decyzji, zastrzegając przy tym, że "doświetlenie poddasza od strony elewacji frontowych możliwe jest wyłącznie za pośrednictwem okien połaciowych. Projekt budowlany w zakresie architektury należy uzgodnić z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K." (k. 325 -326 akt adm.).

W dniu 10 grudnia 2013 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "nadbudowa, przebudowa, zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalno-usługowego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." (k. 353-371).

Postanowieniem z 28 kwietnia 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dnia 20 sierpnia 2013 r. o odmowie uzgodnienia (k. 411-413 akt adm.).

W ocenie Sądu sekwencja powyżej przedstawionych czynności, jak i treść przywołanych dokumentów wskazuje, że w przedstawionym przypadku nie tyle nie doszło do rażącego naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., co w ogóle nie doszło do naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.

Niewątpliwie, ze względu na lokalizację inwestycji w obszarze objętym formą ochrony zabytków, wystąpienie o uzgodnienie było obligatoryjne, i prawidłowo organ pierwszej instancji wystąpił po raz pierwszy o zajęcie stanowiska przez organ konserwatorski. Również drugie wystąpienie o zajęcie stanowiska było prawidłowe i uzasadnione, zważywszy na dokonaną przez inwestora korektę wniosku o ustalenie warunków zabudowy w takim zakresie, który dotyczył przedmiotu współdziałania z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Zmiana okoliczności faktycznych bądź prawnych sprawy ustalenia warunków wymaga ponownego wystąpienia o uzgodnienie, jeśli zmiana ta dotyczy kompetencji organu współdziałającego. Zauważyć należy przy tym, że istotą analizowanego współdziałania nie jest tylko, wbrew stanowisku Kolegium, przedłożenie organowi współdziałającemu projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Istotne jest to, że celem współdziałania jest zapewnienie, by wynik głównego postępowania – decyzja administracyjna rozstrzygająca konkretną sprawę indywidualną – był zgodny z przepisami prawa materialnego z zakresu właściwości organu współdziałającego, w analizowanym przypadku – z przepisami dotyczącymi ochrony i opieki nad zabytkami. Z tego względu dla orzekania przez organ konserwatorski w trybie współdziałania ma znaczenie nie tylko to, jaki projekt decyzji sporządzi organ administracji, lecz to jaki zakres działań przewiduje inwestor w stosunku do obiektu zabytkowego w ramach projektowanej inwestycji. Tę ostatnią kwestię może ocenić konserwator przede wszystkim na podstawie wniosku inwestora, w tym jego części graficznej, przybierającej często postać koncepcji architektonicznej. Trzeba również mieć na względzie i to, że projekt decyzji przedkładany organom współdziałającym jest tylko założeniem treści przyszłej decyzji o warunkach zabudowy, która to treść może i bardzo często ulega zmianie wskutek dokonywanych uzgodnień. Nie można przy tym oczekiwać od organu prowadzącego postępowanie główne by antycypował w projekcie decyzji treść stanowiska wyspecjalizowanego organu współdziałającego.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że wnioskodawca przedłożył we wniosku dokument opisany jako "Koncepcja wstępna do wniosku WZiZT" obrazujący graficznie planowaną inwestycję (k. 16 akt adm.). Po negatywnym stanowisku Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków inwestor przedłożył koncepcję (k. 245 akt adm.), która bez wątpienia różniła się od koncepcji przedłożonej we wniosku. W tej sytuacji rolą Prezydenta Miasta K. było przedłożenie Konserwatorowi nowej koncepcji wraz z projektem decyzji, tak aby ten organ mógł wyrazić swoje stanowisko zgodnie z posiadanymi kompetencjami. Natomiast rolą Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków było ustosunkowanie się do przedmiotu sprawy, tj. do określonego przez wnioskodawcę zamierzenia inwestycyjnego, jak i projektu decyzji, odzwierciedlającego stanowisko Prezydenta Miasta K. co do planowanej inwestycji, czy to w formie postanowienia, czy też przez milczącą aprobatę. W ocenie Sądu w opisanej sytuacji nie sposób dopatrzeć się naruszenia ze strony Prezydenta Miasta K. naruszenia art. 53 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, ponownie występując o zajęcie stanowiska Prezydent nie był związany treścią postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 9 września 2013 r., które należało odnosić do wcześniejszej wersji zamierzenia inwestycyjnego. Jednak nawet jeśli by przyjąć, że Prezydent powinien był wstrzymać się z wydaniem decyzji do czasu rozpoznania zażalenia od wskazanego postanowienia, to również i tego rodzaju uchybienie nie uzasadniałoby stwierdzenia nieważności decyzji, a to ze względu na charakter tego rodzaju naruszenia. Stosownie do art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Jak słusznie wskazało Kolegium, organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązany do uzyskania postanowienia organu współdziałającego, może zatem oprzeć swoją decyzję dopiero na takim postanowieniu uzgadniającym, które posiada walor ostateczności (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. II SA/Gd 99/12). Stanowisko takie zgodne jest z ciągle aktualną tezą uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. OPS 8/98 (opubl. ONSA 1999/1/7), która brzmi: "Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a." Warto przy tym zauważyć, że z uchwały tej wynika, że przedwczesne wydanie decyzji (przed uzyskaniem ostatecznego stanowiska organu współdziałającego) stanowi naruszenie przepisu proceduralnego – art. 106 § 1 k.p.a., tymczasem w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., jak wcześniej wskazano, chodzi przede wszystkim o rażące naruszenie normy prawa materialnego. Nie można również pominąć, że wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (obejmujące sytuację wydania decyzji przed rozpatrzeniem zażalenia od postanowienia w przedmiocie współdziałania) stanowi uchybienie uzasadniające wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną na podstawie art. 145 §1 pkt 6 k.p.a. Niedopuszczalne byłoby zatem z tej samej przyczyny stwierdzenie nieważności decyzji.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że prawidłowo Prezydent Miasta K. zwrócił się ponownie do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska w sprawie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a., skoro zmienił się stan faktyczny sprawy. Jednak, nawet jeśli przyjąć – jak chce Kolegium – że przedłożenie tożsamego projektu decyzji stanowiło naruszenie prawa, to takie naruszenie nie mogło stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Po pierwsze, chociaż normy zawarte w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., tworzą prawny kontekst decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to same nie stanowią bezpośrednio materialnoprawnej podstawy decyzji, którą tworzą zasadniczo przepisy art. 59 i art. 61 u.p.z.p. oraz przepisy odrębne (np. przepisy z zakresu ochrony i opieki nad zabytkami), objęte przesłanką z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Po drugie, na treść decyzji miało wpływ nie samo ponowne wystąpienie przez Prezydenta Miasta K. do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, lecz stanowisko tego organu wyrażone finalnie w postanowieniu z 21 listopada 2013 r., w którym organ ten, odnosząc się do wystąpienia Prezydenta Miasta K., uzgodnił przedłożony mu projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, wskazując jednocześnie warunki tego uzgodnienia (dotyczące doświetlenia poddasza od strony elewacji frontowych oraz wymogu uzgodnienia z tym organem projektu budowlanego w zakresie architektury). Postanowieniem tym, wiążącym Prezydenta Miasta K., Konserwator Zabytków otworzył drogę do wydania korzystnej dla inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy, od której – co warto dostrzec – żadna ze stron, w tym strony inicjujące postępowanie nieważnościowe – nie wniosły odwołań. Zauważyć też trzeba, że kwestia oceny legalności postanowienia Konserwatora oraz motywów, jakimi kierował się wydając to postanowienie, także z uwzględnieniem poprzedzającego postanowienia o treści negatywnej, pozostawały poza przedmiotem sprawy nieważnościowej prowadzonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Postanowienie to bowiem, wydane w trybie współdziałania, jest postanowieniem, od którego przysługuje zażalenie (vide art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p.), a w konsekwencji jest postanowieniem, co do którego, w razie zaistnienia ku temu podstaw, powinno być prowadzone osobne postępowanie na podstawie art. 156-159 k.p.a. z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 158 § 1, wydaje się postanowienie, co wynika z art. 126 k.p.a.

W przedstawionych realiach sprawy Sąd uznał zatem, że Prezydent Miasta K. wydając decyzję z 10 grudnia 2013 r. nie naruszył art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. występując dwukrotnie o uzgodnienie do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przed wydaniem decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze istotnie naruszyło art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z wyżej wymienionej przyczyny, tym samym naruszając zasadę trwałości decyzji ostatecznych, o której stanowi art. 16 § 1 k.p.a. Stanowiskiem powyższym Kolegium będzie związane, ponownie rozpatrując sprawę.

Wobec powyższego, Sąd uchylił w punkcie I sentencji wyroku zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję tego organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.