Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 93/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 1, art. 11e, art. 11d ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 11g ust. 2, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 28 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1587/13 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1587/13 oddalił skargę B. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ww. decyzją z dnia [...] maja 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "kpa", oraz art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", "specustawą drogową", po rozpatrzeniu odwołań M. i S. P., E. i M. K., M. i M. W., A. K. oraz B. S., od decyzji Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa obwodnicy [...] - Etap I, Zadanie 1 - w ramach nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...], w miejscowościach G. i B., uchylił:

I) w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 2, zapis obejmujący wskazanie numerów działek, na których dokonana zostanie przebudowa istniejącej sieci uzbrojenia terenu, orzekając w tym zakresie.

II) w sentencji zaskarżonej decyzji znajdujący się na stronie 3, zapis dotyczący terminu wydania nieruchomości położonych w liniach rozgraniczających teren planowanej inwestycji oraz znajdujący się na stronie 38 zapis dotyczący doręczenia decyzji wnioskodawcy oraz jej wydania pozostałym stronom.

Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom ustawy, oraz że brak jest podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punkcie I i II sentencji decyzji. Z tego względu, w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody M.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy, wniosek do Wojewody M. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji wniósł w dniu 25 stycznia 2012 r. K. P. - Kierownik Projektu, przedstawiciel firmy [...] Sp. z o.o., działający z upoważnienia Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. reprezentującej Zarząd Województwa M.

Przed złożeniem wniosku inwestor uzyskał opinie właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta. Inwestor załączył do wniosku mapy, na których przedstawiono proponowany przebieg inwestycji, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, jak również mapy zawierające projekty podziału nieruchomości. Ponadto, wniosek zawierał analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi oraz określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Inwestor dołączył także projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą - Prawo budowlane". Organ stwierdził, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 27 kwietnia 2012 r., poz. 462). Inwestor załączył do wniosku także inne wymagane opinie i informacje dotyczące inwestycji.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 9 ustawy, do wniosku inwestor dołączył również wymagane przepisami odrębnymi akty administracyjne, tj. decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwaną dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach", oraz decyzję Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] i z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], udzielające pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych związanych z realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia.

Dokonując oceny złożonego przez inwestora wniosku z dnia 25 stycznia 2012 r., skorygowanego w dniach 16 marca, 22 marca oraz 28 maja 2012 r., Minister stwierdził, że zawiera on elementy wskazane w art. 11d ust. 1 ustawy. Dokonując kontroli przeprowadzonego przez Wojewodę M. postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. przedsięwzięcia organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania wniosków, uwag i zastrzeżeń, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. W trakcie trwania postępowania przed organem pierwszej instancji strony postępowania skorzystały z przysługującego im prawa wnosząc uwagi oraz zastrzeżenia do przedmiotowej inwestycji. Uwagi wnieśli m.in. M. i S. P. oraz B. S. Wojewoda przekazał wszystkie ww. uwagi inwestorowi w celu zajęcia przez niego stanowiska, co do podniesionych przez strony zastrzeżeń. Po przeanalizowaniu uwag właścicieli nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji, inwestor stwierdził brak podstaw do zmiany zakresu wniosku i rozwiązań projektowych.

Organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji Wojewoda M. ustosunkował się, na stronach 33-37, do zarzutów i wniosków zgłoszonych przez strony w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ, zgodnie z art. 11f ust. 3 ustawy doręczył decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczenia.

Organ odwoławczy zaznaczył, że kontrolowana decyzja, stosownie do art. 11f ust. 1 ustawy, zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczenie nieruchomości, które staną się własnością Województwa M. z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, oznaczenie nieruchomości, dla których ograniczono sposób korzystania. Ponadto, na mocy przedmiotowej decyzji, zatwierdzono projekt budowlany. W decyzji ustalono ponadto warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz warunki wynikające z potrzeb obronności państwa, jak również wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo ustalony został przebieg planowanej inwestycji. Organ uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji.

Organ wyjaśnił, że ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez zarządcę drogi publicznej. Organ podkreślił, iż nie może bez zgody inwestora modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących go przepisów prawa. Zaznaczył, że organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Tylko stwierdzenie, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Organ zaznaczył, że ani Wojewoda M., ani Minister, nie posiadają kompetencji do zmiany przebiegu linii rozgraniczających teren planowanej inwestycji wbrew stanowisku inwestora. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno - wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

Odnosząc się do podnoszonego przez odwołujących się zarzutu dotyczącego przebiegu planowanej inwestycji, organ wskazał, że przy piśmie z dnia 4 października 2012 r., przekazał inwestorowi m.in. kopię odwołania M. i S. P. oraz E. i M. K., w celu zajęcia przez niego stanowiska co do uwag i zastrzeżeń w nich zawartych, a w szczególności do wypowiedzenia się, czy istnieje możliwość dokonania zmiany w lokalizacji planowanej inwestycji, polegające na ominięciu działek należących do skarżących, a w przypadku braku możliwości dokonania zmian, do uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia zgłaszanych przez skarżących żądań.

W piśmie z dnia 15 października 2012 r., znak: [...], inwestor wyjaśnił, iż analizowany alternatywny przebieg trasy przebiegający po północnej stronie zabudowań przewidzianych do wyburzenia wydłuża trasę obwodnicy o około 60 m i powoduje kolizję z infrastrukturą niezwiązaną z drogą, a mianowicie z siecią gazową wysokiego ciśnienia. Inwestor stwierdził, że dodatkowe koszty związane z koniecznością przebudowy 0,5 km sieci gazowej oraz zwiększeniem zakresu robót drogowych szacowane są na poziomie 700 tys. zł. Powyższa analiza nie obejmuje dodatkowych kosztów związanych z wykupem nieruchomości dla przedmiotowej inwestycji oraz ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, które mogłyby być zajęte w związku z przebudową gazociągu wysokiego ciśnienia. Ponadto, inwestor stwierdził, że wysunięcie trasy na północ spowoduje znaczne wydłużenie trasy obwodnicy, co z kolei spowodowałoby znaczny wzrost kosztów całej inwestycji, które nie były ujęte w Wieloletnim Planie Inwestycyjnym. Inwestor podkreślił, iż w trakcie prac projektowych analizowano trzy warianty przebiegu obwodnicy G. Na ich podstawie, przy udziale społeczeństwa w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wybrano do realizacji wariant III, optymalny zarówno pod względem środowiskowym, jak i ekonomicznym. Za wyborem wariantu III przemówiły wyniki przeprowadzonej analizy aspektów technicznych, podczas której brano pod uwagę długość drogi, krętość, kolizję z terenami zabudowanymi, ilość obiektów mostowych i przejazdów gospodarczych koniecznych do budowy, zgodność z korytarzem drogi wytyczonym w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Gminy G., a także wpływ inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi. Inwestor wskazał, że na etapie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia strony postępowania były skutecznie powiadomione przez organ wydający decyzję i miały zapewnioną możliwość udziału w toczącym się postępowaniu. Dodatkowo, inwestor zwrócił uwagę na fakt, iż w listopadzie 2008 r. zostały przeprowadzone konsultacje społeczne dotyczące przedmiotowej inwestycji. Zaznaczył, że stosownie do wydanej przez Wójta Gminy G. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w projekcie budowlanym przewidziane zostały odpowiednie wymagania dotyczące ochrony środowiska, m.in. nasadzenia zieleni izolacyjnej, zastosowanie cichej nawierzchni. Ponadto, zarezerwowano tereny niezbędne do usytuowania w przyszłości dodatkowych zabezpieczeń antyhałasowych, gdyby po przeprowadzeniu analizy porealizacyjnej nastąpiła konieczność zastosowania takich zabezpieczeń.

Organ podkreślił, że po uzyskaniu stanowiska inwestora w zakresie wniesionych w sprawie zarzutów organ przekazał je M. i S. P. oraz E. i M. K., a oni nie wnieśli żadnych uwag do przekazanego im stanowiska.

Za bezzasadne organ uznał także, zawarte w odwołaniu skarżących, zarzuty dotyczące zarówno zbyt bliskiej lokalizacji obwodnicy w stosunku do centrum G. oraz zabudowań mieszkalnych, jak również braku przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w kwestii dotyczącej planowanego przebiegu obwodnicy. Organ podkreślił, że zatwierdzony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wariant przebiegu obwodnicy G. został wybrany do realizacji w wyniku analizy aspektów technicznych, która przeprowadzona została podczas postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W dniu 7 sierpnia 2009 r. odbyło się spotkanie z mieszkańcami, na którym zostały zaprezentowane aspekty techniczne i środowiskowe poszczególnych wariantów przedsięwzięcia. W trakcie prowadzonego przez Wójta Gminy G. postępowania z udziałem społeczeństwa to właśnie wybrany do realizacji wariant III uzyskał największe poparcie społeczności lokalnej. Organ podkreślił, że wszystkie wnioski i uwagi wniesione w trakcie trwania postępowania z udziałem społeczeństwa zostały przeanalizowane przez organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a zatem bezpodstawny jest zarzut, że interesy mieszkańców G. zostały pominięte.

Organ zaznaczył, że na etapie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Wojewoda M. nie posiadał kompetencji do badania alternatywnej trasy obwodnicy. Zaznaczył, że przebieg inwestycji drogowej zatwierdzony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi być zgodny z wariantem jej przebiegu wskazanym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odnosząc się do zarzutu odwołujących się dotyczącego zaplanowanego przebiegu obwodnicy G. zbyt blisko ich zabudowań, w związku z czym narażeni zostaną na nadmierny hałas oraz szkodliwe zanieczyszczenia, organ wyjaśnił, że w pkt IV zaskarżonej decyzji określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska. W pkt III decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Wójt Gminy G. określił warunki konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, m.in. konieczność zastosowania cichej nawierzchni jezdni (dwuwarstwowy asfalt porowaty), konieczność zarezerwowania terenu niezbędnego do usytuowania w przyszłości dodatkowych zabezpieczeń antyhałasowych. Ponadto, organ nałożył w decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. obowiązek wykonania przez inwestora analizy porealizacyjnej w zakresie emisji hałasu powstającego w trakcie eksploatacji inwestycji, w terminie 18 miesięcy od zrealizowania inwestycji, w celu ustalenia zasięgu ponadnormatywnego hałasu i ewentualnej potrzeby zastosowania ekranów akustycznych.

W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się także szczegółowo do zarzutów podniesionych przez B. S., a dotyczących m.in. przebiegu planowanej inwestycji, niezbadania możliwości przebiegu planowanej inwestycji w sposób inny niż objęty projektem, wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wniosku o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody M., jak również do wielu innych szczegółowo wymienionych w decyzji zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę B. S. na ww. decyzję stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym z przepisami ustawy i Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, organ dokonał prawidłowej oceny, że wniosek inwestora z dnia 25 stycznia 2012 r., skorygowany w dniach 16 marca, 22 marca oraz 28 maja 2012 r. zawiera elementy wskazane w art. 11d ust. 1 ustawy, a przedłożony projekt budowlany jest zgodny z przepisami ustawy - Prawo budowlane, stosownie do art. 11 i ust. 1 ustawy.

Dokonując oceny przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania Sąd stwierdził, iż zostało ono przeprowadzone prawidłowo, a wydana przez organ II instancji decyzja zawiera elementy, przewidziane w art. 11f ust. 1 ustawy. Organ poinformował strony o wszczętym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji wysyłając zawiadomienia do wnioskodawcy i właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania zostały natomiast poinformowane w drodze obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim, w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z dokumentacją dotyczącą inwestycji oraz o możliwości wnoszenia uwag i wniosków, z czego skorzystały. Wszystkie wniesione przez strony uwagi organ przekazał inwestorowi w celu zajęcia przez niego stanowiska, co do podniesionych zastrzeżeń, a następnie przekazał stronom udzieloną przez inwestora odpowiedź.

Dokonując analizy zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że stosownie do art. 11f ust. 1 ustawy zawiera ona wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczenie nieruchomości, które staną się własnością Województwa M. z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, oznaczenie nieruchomości, dla których ograniczono sposób korzystania. W decyzji ustalono ponadto warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz warunki wynikające z potrzeb obronności państwa, jak również wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy szczegółowo i rzetelnie odniósł się do każdego z licznie podniesionych przez odwołujących się zarzutów dotyczących m.in. lokalizacji przedmiotowej inwestycji oraz możliwości dokonania zmiany w lokalizacji. Organ odniósł się także do zarzutu zbyt bliskiej lokalizacji obwodnicy w stosunku do centrum G. oraz zabudowań mieszkalnych, do braku przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w kwestii planowanego przebiegu obwodnicy, do braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Organ ustosunkował się także do zarzutu nieodniesienia się do alternatywnej trasy obwodnicy, do zarzutu narażenia na nadmierny hałas i szkodliwe zanieczyszczenia oraz do zarzutu dotyczącego obniżenia wartości nieruchomości stanowiących własność skarżących, jak również do wielu innych omówionych szczegółowo w zaskarżonej decyzji zarzutów.

W ocenie Sądu, organy przeprowadziły w niniejszej sprawie postępowanie rzetelnie i wnikliwie z poszanowaniem zasad postępowania, a w szczególności art. 7, 77 § 1, 9, 10, 15 i art. 107 kpa. Zgromadzony przez organy materiał dowodowy w sprawie był materiałem zebranym w sposób wyczerpujący. Organy dokonały także jego kompleksowej oceny w sposób prawidłowy.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, Sąd nie znalazł podstaw prawnych do ich uwzględnienia. I tak nie można uznać za trafny zarzutu skarżącej, że organy naruszyły art. 11f ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie mogą bez zgody inwestora modyfikować parametrów inwestycji, w szczególności w zakresie jej przebiegu.

Po pierwsze należy wziąć pod uwagę szczególny charakter inwestycji drogowych. Wprowadzenie szczególnej regulacji ustawowej spowodowane było potrzebą przyspieszenia procesu budowy dróg publicznych. Celem wprowadzonej ustawy było natomiast uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie budowy dróg publicznych poprzez objęcie w jednym postępowaniu i jednej decyzji czterech postępowań: lokalizacji drogi, podziału nieruchomości, nabywania nieruchomości pod drogi i pozwolenia na jej budowę.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Organ administracji nie jest jednak uprawniony do oceny zasadności, czy celowości zamierzonej inwestycji. O przebiegu inwestycji decyduje inwestor wybierając najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno – wykonawcze. Inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji inwestycji, co obejmuje przebieg i szerokość planowanej drogi. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji. Odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu, z których wynikałoby, że przebieg inwestycji zaproponowanej przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W przeciwnym wypadku, stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy organ zobligowany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Nie można bowiem uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami art. 11e ustawy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2416/10, www.cbois.nsa.gov.pl).

Jak słusznie podniósł organ, ani Wojewoda M., ani Minister nie posiadają kompetencji do zmiany przebiegu linii rozgraniczającej teren planowanej inwestycji wbrew stanowisku inwestora. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Sąd podkreślił, że organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Tylko stwierdzenie przez organ, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. W przeciwnym razie organ zobligowany jest do wydania decyzji stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 ustawy, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika zatem, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach Prawa budowlanego, organ zobligowany jest zezwolić na realizację inwestycji drogowej.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przez organ art. 7, 12 i 77 kpa. w zw. z art. 11c ustawy poprzez zaniechanie rozważenia alternatywnych przebiegów przedmiotowej inwestycji Sąd stwierdził, iż jest on chybiony.

Z akt sprawy wynika bowiem, że analiza innych wariantów przebiegu obwodnicy G. została dokonana podczas prowadzonego przez Wójta Gminy G. postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W wyniku przeprowadzonych analiz w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz mając na względzie interes społeczny wybrany został do realizacji wariant III przebiegu inwestycji, optymalny zarówno pod względem środowiskowym, jak i ekonomicznym. Za wyborem wariantu III przemówiły wyniki przeprowadzonej analizy aspektów technicznych, podczas której brano pod uwagę długość drogi, krętość, kolizję z terenami zabudowanymi, ilość obiektów mostowych i przejazdów gospodarczych koniecznych do budowy, zgodność z korytarzem drogi wytyczonym w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Gminy G., a także wpływ inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi. Ponadto, w listopadzie 2008 r. zostały przeprowadzone konsultacje społeczne dotyczące przedmiotowej inwestycji.

Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że na etapie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Wojewoda M. nie posiadał kompetencji do badania alternatywnej trasy obwodnicy, gdyż analiza taka została dokonana podczas prowadzonego przez Wójta Gminy G. postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Stosownie do treści art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z tego względu, zarzut skarżącej dotyczący błędnego przyjęcia przez organ, że jest związany wnioskiem inwestora i nie może rozważać innych wariantów przebiegu inwestycji jest chybiony. Przebieg inwestycji drogowej zatwierdzony w decyzji o zezwoleniu na jej realizację musi być zgodny z wariantem jej przebiegu wskazanym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decydującą kwestią w przedmiotowym postępowaniu jest bowiem zgodność danego zamierzenia z przepisami obowiązującego prawa, jak również zgodność decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z postanowieniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sąd podkreślił, że strony niezadowolone z wybranego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wariantu realizacji przedmiotowej inwestycji miały prawo wniesienia odwołań od tego rozstrzygnięcia do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego. Z uprawnienia tego jednak strony postępowania środowiskowego nie skorzystały, w efekcie czego, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna.

Sąd dodał, że z pisma inwestora z dnia 15 października 2012 r. wynika także, że zmiana lokalizacji obwodnicy w sposób wnioskowany przez skarżącą spowodowałaby, że budynki zlokalizowane na działce o nr ew. [...], obręb [...], znalazłyby się w strefie oddziaływania hałasu drogi. Hałas drogowy obniża natomiast komfort życia, pociąga za sobą poważne niebezpieczeństwo biologiczne wpływające na zdrowie i wydajność pracy człowieka.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 kpa poprzez pozbawienie skarżącej możliwości kontroli zasadności przebiegu inwestycji w toku jakiegokolwiek postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, iż jest on bezzasadny. Stosownie do art. 78 Konstytucji każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa.

Bezspornym w sprawie jest, że skarżąca miała zapewnione prawo do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, tj. decyzji Wojewody M. i z przysługującego jej prawa skorzystała wnosząc odwołanie. Organ odwoławczy pismem z dnia 4 października 2012 r. przekazał inwestorowi kopie odwołań, w tym m.in. skarżącej, w celu zajęcia przez niego stanowiska co do uwag i zastrzeżeń w nich zawartych, a w szczególności do wypowiedzenia się, czy istnieje możliwość dokonania zmiany w lokalizacji planowanej inwestycji, polegającej na ominięciu działek należących, m.in. do skarżącej, a w przypadku braku możliwości dokonania zmian, do uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia zgłaszanych przez skarżącą żądań. Ponadto, z akt sprawy wynika, że skarżąca brała czynny udział w konsultacjach społecznych dotyczących przedmiotowej inwestycji przeprowadzonych w listopadzie 2008 r., a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została doręczona skarżącej w drodze obwieszczenia. Zgodnie zaś z art. 49 kpa, gdy strony są zawiadamiane o decyzji przez obwieszczenie, to doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.

Wbrew twierdzeniu skarżącej nie został naruszony także przez organ art. 15 kpa, tj. zasada dwuinstancyjności postępowania, gdyż organ odwoławczy ponownie rozpatrzył wniosek inwestora z dnia 25 stycznia 2012 r., skorygowany w dniach 16 marca, 22 marca oraz 28 maja 2012 r., o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, zbadał prawidłowość przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania i wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa obwodnicy [...] - Etap I, Zadanie 1 - w ramach nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...], w miejscowościach G. i B., jak również rozpatrzył zarzuty podniesione w odwołaniach. Skarżąca nie została pozbawiona możliwości kontroli zasadności przebiegu inwestycji, co też uczyniła wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji, do zarzutów którego zarówno inwestor, jak i organ odwoławczy obszernie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 7 i 77 kpa poprzez bezkrytyczne przyjęcie prawidłowości stanowiska inwestora i nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego w celu jego weryfikacji, Sąd wskazał, że jest on bezzasadny.

Ponownie rozpoznając sprawę organ dokonał wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzył wnikliwie zebrany w sprawie materiał dowodowy. Sąd zaznaczył, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy posiadali niezbędny do rozpatrzenia sprawy materiał dowodowy. Organ odwoławczy przeprowadził także dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Przekazał inwestorowi kopię pisma skarżącej z dnia 15.10.2012 r. oraz kopię pisma A. K. z dnia 12.11.2012 r. i wezwał do wypowiedzenia się w sprawie podniesionych przez nie zastrzeżeń, co do zaproponowanego lokalu zamiennego oraz uzasadnienia twierdzeń dotyczących dodatkowych kosztów związanych ze zmianą planowanej inwestycji.

Sąd wskazał, że art. 11d ust. 1 ustawy określa katalog obowiązkowych dokumentów załączanych przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ dokonuje oceny dokumentacji załączonej do wniosku i bada jej zgodność z przepisami prawa określającymi sposób sporządzenia tych dokumentów. Biorąc pod uwagę zakres treści orzeczniczej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wynikający z art. 11f ust. 1 ustawy, Sąd stwierdził, że przedkładana do wniosku dokumentacja stanowi podstawę poszczególnych rozstrzygnięć zawartych w tej decyzji. Postępowanie wyjaśniające w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sprowadza się natomiast do weryfikacji tego, czy do wniosku zostały dołączone wszystkie dokumenty wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy, czy są one sporządzone zgodnie z przepisami odrębnymi oraz, czy mogą być podstawą do zezwolenia na realizację inwestycji drogowej objętej wnioskiem inwestora oraz do ewentualnego, w przypadku wniesienia przez strony postępowania zastrzeżeń do lokalizacji inwestycji, wystąpienia do inwestora z wezwaniem do wypowiedzenia się, czy istnieje możliwość dokonania zmian w przebiegu planowanej inwestycji z uwzględnieniem zgłoszonych postulatów.

W niniejszej sprawie organ wyprowadził określone ustalenia z posiadanych dokumentów sporządzonych przez inwestora, do których nie było zastrzeżeń, oraz ze stanowiska przedstawionego przez inwestora w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego do wypowiedzenia się w sprawie zarzutów i wniosków przedstawionych wprzez odwołujące się strony. W związku z powyższym, zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, należy uznać za bezzasadny.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez zastosowanie niezgodnego z tym przepisem art. 12 ust. 4 ustawy Sąd wskazał, iż jest on także chybiony.

Stosownie do treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż wywłaszczenie poszczególnych nieruchomości nastąpiło na cel publiczny, jakim jest inwestycja drogowa polegająca na budowie obwodnicy [...] – etap I, zadanie I – w ramach nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...], w miejscowości G. i B.

Stosownie bowiem do art. 23 ustawy, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 ustawy stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.), zwanej dalej "ugn". Zgodnie zaś z art. 6 pkt 1 ugn, celem publicznym jest m.in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne.

Sąd podkreślił, że lokalizacja inwestycji została ustalona na podstawie stosownego w tym względzie aktu prawnego rangi ustawy. Jak już wcześniej wyjaśniono, Wojewoda M. prowadząc postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działał na podstawie przepisów ustawy. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji zobowiązany był wskazać w decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nieruchomości lub ich części, które na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy staną się z mocy prawa własnością Województwa M.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy, nieruchomości lub ich części objęte liniami rozgraniczającymi teren planowanej inwestycji stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej staje się ostateczna. W niniejszej sprawie nieruchomości stały się własnością Województwa M. Stosownie natomiast do treści art. 12 ust. 4a ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości lub ich części wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a zatem w niniejszej sprawie Wojewoda M. Jednakże wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości lub ich części, ustalana jest w odrębnym postępowaniu.

Prawidłowo zatem organ odwoławczy wskazał, że kwestie dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości rozstrzygane są w odrębnym postępowaniu. Z tego względu brak w decyzji Wojewody M. rozstrzygnięć w tym zakresie nie stanowi o jej wadliwości.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przez organ art. 11d ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 11i ust. 1 ustawy poprzez niedołączenie do wniosku decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę znajdujących się w obszarze planowanej inwestycji budynków Sąd wskazał, że budynek w którym zamieszkuje skarżąca przy ul. [...] przeznaczony jest do rozbiórki na podstawie decyzji Wojewody M., a zatem bezcelowym było dołączenie odrębnej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę.

Wojewoda M., wydając zaskarżoną decyzję, m.in. zatwierdził projekt budowlany, zawierający szczegółowy opis zamierzenia inwestycyjnego wraz z wyszczególnieniem wszystkich niezbędnych do wykonania robót budowlanych. W IX Tomie Projektu budowlanego zawarty został projekt rozbiórki budynków, których lokalizacja koliduje z przebiegiem planowanej inwestycji drogowej. Prawidłowo zatem organ stwierdził, że uzyskanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, do wniosku o wydanie której należy dołączyć, na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, zgodę właściciela obiektu, nie jest wymagane w przypadku złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów ustawy. Brak zgody właściciela obiektu na rozbiórkę budynku kolidującego z przebiegiem inwestycji drogowej, powodowałoby bowiem niemożność zrealizowania przedsięwzięcia wskazanego we wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, co stałoby w sprzeczności z celem ustawy.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przez organ art. 7,12 i 77 kpa w zw. z art. 11c oraz art. 17 ustawy poprzez uznanie, za prawidłowe nadanie decyzji Wojewody M. rygoru natychmiastowej wykonalności Sąd wskazał, iż także ten zarzut skarżącej nie mógł zostać uwzględniony.

Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było uzasadnione zapewnieniem znacznej poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego na przeciążonych i prowadzących przez ścisłe centrum miasta G. drogach wojewódzkich nr [...] i [...], co miało usprawnić transport drogowy, uzupełnić powiązanie regionu z drogą krajową nr [...] oraz ułatwić dostęp do terenów inwestycyjnych, znajdujących się bezpośrednio w rejonie obwodnicy. Ponadto, realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie obwodnicy G., znajduje się w Wieloletnim Programie Inwestycyjnym Województwa M. na lata 2007 - 2013, i zostały na nie zarezerwowane środki finansowe oraz przydzielone środki unijne. Z powyższych względów, Sąd stwierdził, iż nadanie decyzji Wojewody M. rygoru natychmiastowej wykonalności było w pełni uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszania art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez nieuchylenie przez organ odwoławczy decyzji Wojewody, w części w której decyzja ta dotyczyła nieruchomości skarżącej wskazać należy, że prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji czyni zadość wymogom ustawy, oraz że brak jest podstaw do jej zakwestionowania poza częścią uchyloną i ustaloną w punkcie I i II sentencji decyzji dotyczącą znajdującego się na stronie 2, zapisu obejmującego wskazanie numerów działek, na których dokonana zostanie przebudowa istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz znajdującego się na stronie 3, zapisu dotyczącego terminu wydania nieruchomości położonych w liniach rozgraniczających teren planowanej inwestycji oraz znajdującego się na stronie 38 zapisu dotyczącego doręczenia decyzji wnioskodawcy oraz jej wydania pozostałym stronom.

Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji w całości zaś wydana przez organ odwoławczy decyzja czyni zadość zasadzie merytorycznego orzekania przez organy w obu instancjach. Mając powyższe na uwadze za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 15 kpa.

Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu skargi zarzutu, że budynki posadowione na nieruchomości stanowiącej własność skarżącej nie znajdują się w pasie planowanej obwodnicy G., lecz ich wyburzenie przewidziane zostało w związku z przebudową istniejącej ulicy [...] w G., Sąd stwierdził, iż stosownie do treści art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera, w razie potrzeby, ustalenia dotyczące obowiązku przebudowy dróg innych kategorii. Wobec powyższego słusznie organ uznał, iż objęcie zakresem przedmiotowym wniosku o wydanie zaskarżonej decyzji również przebudowy drogi powiatowej znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa, a decyzja Wojewody M., w zakresie, w jakim przewiduje zajęcie nieruchomości przeznaczonych pod przebudowę drogi powiatowej nr [...], odpowiada prawu.

W odpowiedzi na zarzut podniesiony przez skarżącą w piśmie z dnia 17 października 2013 r. dotyczący sprzeczności art. 31 ust. 2 ustawy z Konstytucją RP, a w szczególności z art. 41, 77 i 176 Konstytucji, Sąd wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 16 października 2012r. w sprawie sygn. akt 4/10 orzekł, że :

1. Art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227, z 2009 r. Nr 72, poz. 620 oraz z 2012 r. poz. 472 i 549) jest zgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z 2005 r. Nr 196, poz. 1628 oraz z 2011 r. Nr 165, poz. 985), w brzmieniu obowiązującym od 7 października 2005 r. do 25 sierpnia 2011 r., jest zgodny:

a) z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,

b) z art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, Nr 106, poz. 675, Nr 143, poz. 963, Nr 155, poz. 1043, Nr 197, poz. 1307 i Nr 200, poz. 1323, z 2011 r. Nr 64, poz. 341, Nr 106, poz. 622, Nr 115, poz. 673, Nr 129, poz. 732, Nr 130, poz. 762, Nr 135, poz. 789, Nr 163, poz. 981, Nr 187, poz. 1110 i Nr 224, poz. 1337 oraz z 2012 r. poz. 908), a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Ponadto z licznego orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że niezależnie od charakteru stwierdzonej wadliwości decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w przypadku zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 31 ust. 2 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, uchylenie tej decyzji przez sąd administracyjny zostało przez ustawodawcę wykluczone. Jeżeli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotknięta jest wadami określonymi w art. 145 § 1 k.p.a., czy art. 156 § 1 k.p.a. to wobec ziszczenia się na dzień orzekania, przesłanek określonych w art. 31 ust. 2 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, sąd administracyjny nie może zaskarżonej decyzji uchylić, a jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzić może wydanie jej z naruszeniem określonych przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 24.08.2010 r. sygn. akt II OSK 984/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28.04.2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 603/11).

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, zwana dalej p.p.s.a.), skargę oddalono.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 11g ust. 2 ustawy o szczególnych

zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez nieodniesienie się do zarzutu przekroczenia ustawowego terminu przewidzianego na rozpatrzenie odwołania,

2. naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 11g ust. 2 ustawy

o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez oddalenie skargi i zaniechanie stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa w związku z przekroczeniem przez Ministra

wynikającego z ww. przepisu terminu na rozpatrzenie odwołania,

3. naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 11c, art. 11d i art. 11f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organy związane są wnioskiem inwestora i nie mogą bez jego zgody modyfikować parametrów inwestycji, w szczególności

w zakresie jej przebiegu, jak również nie są uprawnione do rozważenia alternatywnych przebiegów inwestycji, a tym samym nie mają wpływu i możliwości kontroli przedstawionego przez inwestora zakresu wywłaszczenia. Konsekwencją powyższego było oddalenie skargi i zaniechanie stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa,

4. naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 11i ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 35 oraz 32 pr. bud., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja o zgodzie na realizację inwestycji drogowej nie ma charakteru uznaniowego i gdy tylko inwestor spełni wymagania określone przepisami, organy nie mają prawa wydania decyzji odmownej. Charakter i skutki decyzji ZRID są zupełnie inne od tych wynikających z decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Trudno bowiem inwestorowi odmawiać udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, w której spełnia ustawowe przepisy, a ponadto legitymuje się prawem do gruntu. W niniejszym postępowaniu to decyzja ZRID stanowi o prawie inwestora do gruntu stanowiącego własność osób trzecich i stanowi podstawę odjęcia tej własności, a tym samym stosowanie wskazanej powyżej wykładni stanowiącej o związaniu wnioskiem inwestora jest błędne. Konsekwencją powyższego było oddalenie skargi i zaniechanie stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa,

5. naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe pozbawienia strony możliwości kontroli zasadności przebiegu inwestycji, a co za tym idzie kontroli zakresu wywłaszczenia nieruchomości w toku jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Konsekwencją powyższego było oddalenie skargi i zaniechanie stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa,

6. naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie prawidłowości stanowiska inwestora i uznanie za prawidłowe braku przeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego w celu jego weryfikacji, pomimo że przedstawione stanowisko zostało zakwestionowane i nie zostało poparte jakimikolwiek wyliczeniami i innymi dowodami. Konsekwencją powyższego było oddalenie skargi i zaniechanie stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa,

7. naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w. zw. z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 zd. 2

i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie za prawidłowe zastosowania niezgodnych z tymi przepisami (przynajmniej przy zastosowaniu zaproponowanej przez organy ich wykładni) przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Konsekwencją powyższego było oddalenie skargi i zaniechanie stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa,

8. naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 11i ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wydanie zaskarżonej decyzji było dopuszczalne, pomimo niedołączenia do wniosku

decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę znajdujących się w obszarze planowanej inwestycji budynków. Konsekwencją powyższego było oddalenie skargi i zaniechanie stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa,

9. naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 12 i 77 k.p.a. w zw. z art. 11c oraz art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez uznanie, że nadanie decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2012 r. rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, w której brak było ku temu przesłanek, było prawidłowe. Konsekwencją powyższego było oddalenie skargi i zaniechanie stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa,

10. naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe zaniechania uchylenia przez Ministra decyzji Wojewody w części, w której decyzja ta dotyczyła nieruchomości strony. Konsekwencją powyższego było oddalenie skargi i zaniechanie stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa.

Na podstawie art. 176 i art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że decyzje organów wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, której celem jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i pozwoleniu na budowę.

Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 11i ust. 1 ustawy, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo budowlane. Przepis art. 35 ust. 4 wyraźnie natomiast stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie pozostawia on tym samym organowi swobody w wyborze rozstrzygnięcia, w przypadku spełnienia przez inwestora określonych w ustawie warunków.

Należy mieć na względzie, że stosownie do art. 11e ustawy, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Przepis ten wskazuje w sposób jednoznaczny, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oraz nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Jednakże, niespełnienie przez wnioskodawcę któregokolwiek z warunków lub świadczeń przewidzianych obowiązującymi przepisami wiąże się po stronie organu orzekającego z koniecznością wydania decyzji odmownej. Określenie, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia (zob. P. Antoniak, M. Cherka, Komentarz do art. 11e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Lex). Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 specustawy, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku.

Podkreślenia zatem wymaga, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno – wykonawcze. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, 2010).

Niezasadne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie.

Z prawidłowych ustaleń organów, zaakceptowanych następnie przez Sąd I instancji wynika, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza obowiązującego prawa, wniosek inwestora zawiera elementy wskazane w art. 11d ust. 1 ustawy, a projekt budowlany jest zgodny z ustawą Prawo budowlane. W tej sytuacji organ był zobligowany do wydania decyzji o lokalizacji drogi w kształcie przedstawionym przez inwestora.

Należy zwrócić uwagę, że analiza innych wariantów przebiegu obwodnicy G. została przeprowadzona w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W wyniku przeprowadzonych analiz w tej decyzji oraz mając na względzie interes społeczny wybrany został do realizacji wariant III przebiegu inwestycji, optymalny zarówno pod względem środowiskowym, jak i ekonomicznym. Przebieg inwestycji drogowej zatwierdzony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi być zgodny z wariantem jej przebiegu wskazanym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 k.p.a. Stosownie do art. 78 Konstytucji każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Skarżąca miała zapewnione prawo do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji i z prawa tego skorzystała wnosząc odwołanie.

Nie można też podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji błędnie uznał za prawidłowe nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy właściwy organ nadaje decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Podkreślić należy, że ocena czy taki interes ma miejsce została pozostawiona organowi wydającemu decyzję, przy czym ustawa nie wprowadza żadnych szczególnych kryteriów oceny takiego interesu. Warunkiem legalności zastosowania tej instytucji jest wskazanie okoliczności, które uprawdopodabniają istnienie interesu społecznego lub gospodarczego. Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego, jak i planowane terminy realizacji inwestycji, czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich uzasadniają nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odnosząc się zaś do zarzutu braku dołączenia do wniosku decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę znajdujących się w obszarze planowanej inwestycji budynków, stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji wyjaśnił, że do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej załączenie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę nie jest wymagane, ponieważ konieczność rozbiórki istniejących obiektów budowlanych rozstrzyga się właśnie w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji. Niewątpliwie prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP w art. 21 ust. 1. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Jak wskazano na wstępie, specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 704/09). Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji, która jak wynika ze sprawy stanowi konieczną inwestycję celu publicznego.

Stwierdzić także należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz wnikliwie rozpatrzyły zebrany w sprawie materiał dowodowy, który był wystarczający do rozpatrzenia sprawy, zatem zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są nieusprawiedliwione.

Niezasadne są także zarzuty zawarte w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej. Nieodniesienie się przez Sąd I instancji do zawartego w skardze zarzutu przekroczenia ustawowego terminu przewidzianego na rozpatrzenie odwołania, jak i brak stwierdzenia przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z przekroczeniem tego terminu nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Przekroczenie wskazanego w art. 11g ust. 2 terminu nie ma bowiem żadnego wpływu na ocenę zgodności z prawem wydanej decyzji. Przekroczenie przez organ odwoławczy terminu na rozpatrzenie odwołania oceniane może być tylko z punktu widzenia bezczynności organu, bądź przewlekłego prowadzenia postępowania.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.