Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 573/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 1-3 , art 6 , art 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 7 , art 15 , art 77 , art 80 , art 107
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 145 par 1 pkt 1 lit a i lit c  w zw.  z art 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2021 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Krowodrza w Krakowie Marty Suchodolskiej sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz G. K. 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z 4 maja 2020 r. nr [...] znak: "Nr [...]", po rozpatrzeniu wniosku W. D. z 18 maja 2018 r., ustalił warunki zabudowy dla budowy dwóch budynków gospodarczych obręb M., działka nr [...], Gmina S..

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej "u.p.z.p.".

Organ stwierdził, że w celu ustalenia wymagań dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego dokonano analizy urbanistyczno-architektonicznej. Na jej podstawie organ wskazał, że zgodnie z przepisami odrębnymi, rodzajem inwestycji jest zabudowa zagrodowa. Funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu opisał jako "rozbudowa dla rolnika" w ramach zabudowy zagrodowej, pow. zabudowy dla dwóch nowych budynków 300 m2 oraz pow. użytkowa dla dwóch budynków 300 m2. Stwierdził, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju i funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, tj. w obrębie drogi powiatowej (działka nr [...]).

Następnie organ I instancji wyznaczył: linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, kształt bryły budynku, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość zabudowy, wysokość podmurówki, geometrię dachu, kolorystykę tynków i dachu oraz sposób pokrycia dachu.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji streścił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że w toku postępowania wniosek był skorygowany, a postępowanie było przedmiotem kilkukrotnego rozpoznania przez organ odwoławczy. Stwierdził, że postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 października 2019 r. znak [...], uchylającej poprzednio wydaną decyzję I instancji ustalającą warunki zabudowy.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji stwierdził spełnienie warunków dających podstawę do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Na podstawie wniosków z analizy urbanistyczno-architektonicznej organ I instancji sporządził projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Następnie projekt decyzji skierował do właściwych organów, celem dokonania uzgodnień przewidzianych przepisami prawa. Planowana zabudowa ma charakter zabudowy zagrodowej dla rolnika. "Nieruchomość, na której planowana jest legalizacja jest zabudowana i wchodzi w skład gospodarstwa rolnego o pow. 3,72 ha, co przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, która wynosi 1,91 ha".

G. K., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła od opisanej na wstępie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z 4 maja 2020 r. odwołanie, żądając uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W obszernym odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie pełnomocnikowi uczestniczki przed wydaniem decyzji zapoznanie się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia wniosków dowodowych. Tymczasem organ I instancji wydał decyzję przed upływem zakreślonego pełnomocnikowi terminu do zapoznania się z aktami sprawy, na bieg którego miały wpływu przepisy wprowadzone w związku z zagrożeniem epidemicznym COVID-19.

Dalej zarzucono naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. m.in. poprzez brak przywołania w podstawie prawnej decyzji art. 61 u.p.z.p., który był podstawą orzekania, a także podniesiono liczne sprzeczności w uzasadnieniu decyzji i treści jej załączników.

Wskazano, że skoro na załączniku nr 1 granice terenu objętego wnioskiem nie obejmują budynku mieszkalnego usytuowanego na działce inwestycyjnej, to dom ten nie tworzy łącznie z projektowanymi budynkami wspólnej zabudowy zagrodowej.

Skarżąca przyznała, że inwestor niewątpliwie prowadzi gospodarstwo rolne, jednak wątpliwe jest, czy powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora związanego z planowaną zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie S.. W tym zakresie zarzuciła, że organ nie wskazał źródeł pochodzenia danych dotyczących wielkości powierzchni gospodarstwa rolnego inwestora i średniej powierzchni gospodarstwa na terenie gminy. Podniosła, że w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z 2 sierpnia 2019 r. średnią wielkość takiego gospodarstwa określano na 1,0 ha, natomiast w Strategii Rozwoju Gminy S. (dane z 1997 r.) określono ją na 3,11 ha, a w Programie Ochrony Środowiska dla Gminy S. na lata 2012-2015 z perspektywą na lata 2016-2019 – na ponad 3 ha.

Uznała za wątpliwe również, czy planowana zabudowa będzie wykorzystywana na cele związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, czy też chodzi o inną działalność inwestora. Zwróciła uwagę, że inwestor prowadzi działalność gospodarczą wpisaną do CIDG jako: pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej nie sklasyfikowany.

Wskazała na definicję budynku gospodarczego oraz jej poprawne rozumienie. Zasugerowała, że dopuszczenie do realizacji inwestycji stanowi swego rodzaju próbę dopuszczenia do budowy dwóch ponadnormatywnych budynków, które będą zaburzały ład przestrzenny. Wskazała na istnienie nielegalnie zbudowanej stajni, o gabarytach większych aniżeli występujące w sąsiedztwie.

Następnie skarżąca zarzuciła nieprawidłowe ustalenie powierzchni zabudowy – 300 m2 dla dwóch budynków, przy czym na s. 8 decyzji podano, że planowana powierzchnia każdego z budynków to 60 m2, a jednocześnie stwierdzono, że "wielkość powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki decyzja wyznacza na poziomie nie przekraczającym 20%", co oznacza, uwzględniając, że działka nr [...] ma powierzchnię 7 589 m2 – 1 517,8 m2.

Kolejno skarżąca podniosła, że ustalona na poziomie 9,5 m (pkt 1 lit. i decyzji) wysokość zabudowy do najwyższej części kalenicy lub attyki jest w sprzeczności z pkt 1 lit. g decyzji, w którym ustalono maksymalną wysokość budynku na 3,0 m do 5,0 m.

Końcowo zarzuciła, że ani zgromadzony materiał dowodowy, ani zaistniała sytuacja w sprawie, nie daje podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia. Nawet bowiem gdyby dopuścić, że jest to zabudowa zagrodowa, to nie może ona nosić znamion dowolności, dopuszczając negatywny wpływ nowych zabudowań o gabarytach większych niż występujące w sąsiedztwie, na sąsiednie budynki jednorodzinne zbudowane zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 15 lutego 2021 r. znak [...], na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 77 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało decyzję I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja I instancji jest prawidłowa. Wskazał na wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wolność zagospodarowania ograniczoną jedynie koniecznością uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego zagadnienia ładu przestrzennego.

Przywołał treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolejno podkreślił, że zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 ustawy nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnia powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Zdaniem organu odwoławczego wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji określa dwa budynki gospodarcze. Według oświadczenia wnioskodawcy budynki te będą konstrukcji drewnianej pokryte blachą, a przechowywane będą w nich maszyny rolnicze.

Organ II instancji wskazał, iż ustawodawca w żadnym akcie prawnym nie zdefiniował podjęcia zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa może obejmować budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego.

Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy stwierdził, że celem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji, gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy w użytkowanej rolniczo okolicy. Przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania.

Przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. znajduje zastosowanie tylko w razie łącznego ziszczenia się następujących przesłanek: planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, zabudowa ta musi być związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, a gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie w toku postępowania I instancji sporządzony został projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, który został skierowany do uzgodnień, a organy uzgadniające nie wniosły zastrzeżeń do planowanej inwestycji.

Po ponownym dokonaniu analizy akt sprawy organ II instancji stwierdził, że nieruchomość objęta decyzją położona jest w obszarze, na którym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa, zabudowa usługowa oraz obiekty infrastruktury technicznej i drogi.

Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy w sprawie pozwala stwierdzić, iż planowana zabudowa będzie mieściła się w zabudowie zagrodowej, bowiem planowana budowa dwóch budynków gospodarczych, z uwagi na ich przeznaczenie, ma służyć przechowywaniu maszyn rolniczych wnioskodawcy, a więc prowadzeniu gospodarstwa rolnego (oświadczenie inwestora w aktach sprawy). Powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie S..

Według organu II instancji w wykonaniu wytycznych uprzednio wydanej decyzji kasacyjnej organ I instancji ustalił parametry zabudowy tak, aby mieściła się ona w zastanym ładzie urbanistycznym w obszarze.

I tak wyznaczono szerokość elewacji frontowej budynku na 7 m z tolerancją do 20%, maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, a także maksymalną wysokość budynku od 3 m do 5 m. Kąt nachylenia dachu to od 10° do 20°. Organ odwoławczy wskazał, że parametry takie mieszczą się w granicach parametrów występujących w sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, a także jest uzbrojony w niezbędne media, co zostało wykazane w toku postępowania.

W odniesieniu do powyższego organ II instancji nie podzielił zarzutów odwołania co do dowolności określenia gabarytów dla planowanej zabudowy, w tym twierdzeń o dopuszczeniu do realizacji obiektu o wysokości 9 m, który swoimi gabarytami będzie dominował wśród okolicznej zabudowy.

Bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy pozostaje fakt wybudowania nielegalnie stajni. Nielegalna budowa może być przedmiotem odrębnego postępowania.

Nadto organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., bowiem strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jednak z tego prawa nie skorzystały. Mimo ograniczeń w pracy urzędów w związku z epidemią COVID-19, z akt sprawy nie wynika, by skarżąca podejmowała próby zapoznania się z aktami sprawy, a organ I instancji jej to uniemożliwiał.

Organ II instancji przyznał rację skarżącej o braku podania w podstawie prawnej decyzji I instancji art. 61 u.p.z.p., co stanowi uchybienie, jednak nie ma ono charakteru znaczącego i nie może samoistnie skutkować uchyleniem decyzji.

G. K. wniosła na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 15 lutego 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów

1. postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. oraz zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7 i art. 8 K.p.a., przez dokonanie błędnych, dowolnych i sprzecznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego ustaleń faktycznych, polegających m.in. na przyjęciu bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, że powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora jest większa od średniej wielkości gospodarstwa rolnego w Gminie S., zaś planowana budowa budynków gospodarczych związana jest z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a nie działalności pozarolniczej,

2. prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię, a w szczególności przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., poprzez oparcie na nim rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji bez zbadania, czy spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki zastosowania tego przepisu.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji I instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, że wbrew zapewnieniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "Przeprowadzone zostało przez organ I instancji postępowanie zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21.10.2019 r. znak [...]", decyzja z 4 maja 2020 r. nr [...] wydana została bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie kluczowych dla wyjaśnienia sprawy okoliczności, a mianowicie:

1) powierzchni gospodarstwa rolnego inwestora,

2) średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w Gminie S.,

3) przeznaczenia planowanych budynków gospodarczych na cele działalności rolniczej, a nie na cele prowadzonej przez wnioskodawcę pozarolniczej działalności gospodarczej.

Skarżąca opisała odrębnie prowadzone postępowanie w zakresie legalizacji istniejącej na działce inwestycyjnej samowoli - dwukondygnacyjnego obiektu o wymiarach 30,70 m x 10,30 m (pow. zabudowy 316,2 m2) i wysokości 8,70 m, stanowiącego największy budynek gospodarczy w okolicy, bez względu na obszar analizy przyjmowany w kolejnych decyzjach przez pracowników Urzędu MiG S., wskazując, że w wydanej w tym postępowaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 sierpnia 2020 r. nr [...] inny skład orzekający SKO w K. stwierdził m.in., że złożone do akt sprawy (analogicznie, jak w niniejszym postępowaniu) twierdzenia ("oświadczenie") W. D. o wielkości posiadanego gospodarstwa rolnego "nie zostały poparte żadnymi wiarygodnymi dowodami", bowiem organ I instancji "nie wezwał inwestora do złożenia, np. zaświadczenia urzędowego o średniej wielkości gospodarstwa rolnego w Gminie S., zaświadczenia urzędowego o prowadzonym przez inwestora W. D. gospodarstwie rolnym, miejsca jego lokalizacji".

W zaskarżonej decyzji, która odnosi się do niemal identycznego stanu faktycznego jaki stanowił podstawę decyzji "legalizacyjnej", skład orzekający SKO uznał natomiast, że nie poparte żadnymi dokumentami urzędowymi i wzajemnie niespójne ustalenia organu I instancji są wystarczające do zastosowania przepisu o charakterze wyjątkowym, jakim jest art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Organ II instancji wadliwie przyjął jako rzecz oczywistą, iż planowana zabudowa ma charakter zabudowy zagrodowej, bowiem "planowana budowa dwóch budynków gospodarczych, z uwagi na ich przeznaczenie ma służyć przechowywaniu maszyn rolniczych wnioskodawcy w sprawie, a więc prowadzeniu gospodarstwa rolnego.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca podniosła, że przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. znajduje zastosowanie w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, 2) zabudowa ta musi być funkcjonalnie związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, oraz 3) gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Łączne spełnienie powyższych przesłanek umożliwia ustalenie warunków zabudowy z pominięciem wymogów "zasady dobrego sąsiedztwa".

Organ I instancji nie zawarł w decyzji nr [...] i jej uzasadnieniu analizy żadnej z wymienionych przesłanek ustawowych, a SKO w podsumowaniu powierzchownej analizy zarzutów podniesionych w odwołaniu uczestniczki stwierdziło bezkrytycznie prawidłowość decyzji I instancji.

W sprzeczności z twierdzeniem, że planowana zabudowa będzie miała charakter zabudowy zagrodowej, pozostaje sposób oznaczenia na załączniku graficznym nr 1 do decyzji nr [...] "granicy terenu objętego wnioskiem". Granica ta obejmuje jedynie większą (południową) część działki nr [...] - bez tej części działki, na której wybudowany został budynek mieszkalny oznaczony numerem ewidencyjnym [...] należący do W. i S. D.. Skoro budynek mieszkalny nie jest położony na obszarze objętym wnioskiem, to znaczy, że dom mieszkalny i budynki "gospodarcze", które wnioskodawca zamierza wybudować, nie tworzą wspólnie zabudowy zagrodowej. Definicja "zabudowy zagrodowej" ustalona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1536/07 przewiduje bowiem, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza.

Z faktu, iż inwestor zgłosił jeden wniosek dla dwóch budynków, nie wynika uprawnienie organu I instancji do posługiwania się zbiorczą kategorią pojęciową "dwóch budynków gospodarczych" i łącznego określania warunków oraz parametrów zabudowy dla budynków, których lokalizacja zaplanowana została w różnych częściach działki nr [...]. Decyzja powinna zatem zawierać oddzielnie ustalone warunki zabudowy dla każdego z budynków. Ponadto definicja "budynku gospodarczego" zawarta w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej "rozporządzenie", nie obejmuje żadnych pomieszczeń przeznaczonych do przechowywania zwierząt hodowlanych. Skoro jednak takiego samego określenia "budynek gospodarczy" używał poprzednio wnioskodawca na określenie obiektu będącego stajnią (w decyzji nr [...] nazwanego budynkiem inwentarsko-gospodarczym), to istnieje uzasadniona obawa, że za dwoma "budynkami gospodarczymi" kryje się zamiar wzniesienia kolejnych obiektów, w których wnioskodawca zamierza hodować konie służące do działalności przewozowej. Inwestor prowadzi bowiem pod adresem "gm. S., miejsc. M., nr [...]" działalność gospodarczą zarejestrowaną w CEIDG, o podstawowym przedmiocie działalności: "Pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany". We wschodnim skrzydle nielegalnie wzniesionego obiektu (stanowiącego przedmiot decyzji nr [...]) znajduje się stajnia, w której hodowanych i przechowywanych jest (w różnych okresach) - od kilku do 12 koni, które wykorzystywane są (w sezonie turystycznym codziennie) do ciągnięcia bryczek przewożących turystów.

Dalej skarżąca zarzuciła, że za jedyny dowód pozwalający zweryfikować tezę, że powierzchnia gospodarstwa rolnego należącego do wnioskodawcy i związanego z planowaną zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie S. SKO przyjęło w zaskarżonej decyzji "oświadczenie Pana W. D., którego wiarygodność podważa demonstrowany przez wnioskodawcę stosunek do przestrzegania prawa w trakcie toczącego się od 2006 r. postępowania dotyczącego popełnionej samowoli budowlanej. Wnioskodawca już w toku postępowania legalizacyjnego i obowiązującego nakazu wstrzymania robót budowlanych ponownie dopuścił się samowoli budowlanej odbudowując bez zgłoszenia budynek inwentarsko-składowy po jego zniszczeniu w wyniku pożaru w roku 2009 (odbudowa konstrukcji dachu i pokrycia, przebudowa ścian).

Takie podejście organu II instancji pozostaje w sprzeczności z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych, że uzasadnienie decyzji powołującej się na art. 61 ust. 4 u.p.z.p. powinno wskazywać, w jaki sposób organ rozumie pojęcie zabudowy zagrodowej, co należy w wyczerpujący i logiczny sposób uzasadnić, a także zawierać analizę, czy zabudowa zagrodowa związana jest z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym, które ma wielkość przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. W tym zakresie organ powinien wyjaśnić, w jaki sposób rozumie związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową oraz zgromadzić materiał dowodowy, z którego wynikać będzie wielkość gospodarstwa rolnego inwestora (w tym jego część pozostająca w związku z zabudową zagrodową), a także średnia wartość powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe powinno wskazywać urzędowe źródła, z których zaczerpnięte zostały te informacje. Urząd Miasta i Gminy S. dysponuje zarówno ewidencją geodezyjną, na podstawie której może ustalić powierzchnię użytków rolnych stanowiących własność wnioskodawcy, jak również dokumentacją dotyczącą opłacanego przez inwestora podatku rolnego – i dokumentacja taka powinna zostać załączona do akt sprawy i stanowić przedmiot analizy w wydanej decyzji. Wątpliwości budzi bowiem informacja zawarta w uzasadnieniu decyzji nr [...], iż obszar gospodarstwa wnioskodawcy ustalono na podstawie jego oświadczenia, a przy informacji posiada 3.72 ha gruntu zamieszczono w nawiasie wyraz "przeliczeniowy". Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, bowiem w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. mowa jest o rzeczywistej (geodezyjnej) powierzchni gospodarstwa rolnego, a nie o powierzchni ustalonej do celów poboru podatku rolnego w oparciu o tzw. hektary przeliczeniowe. Nie jest również jednoznaczna informacja (s. 8 decyzji nr [...]), iż wnioskodawca "posiada również 1.5 ha w gminie Z." (czy powierzchnię tę wliczono do wykazywanych 3.72 ha gruntu?).

Wątpliwości SKO nie wzbudziła również podana w decyzji nr [...] średnia wielkość gospodarstw rolnych w Gminie S., mimo zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Zdaniem skarżącej kwestia ta wymaga wyjaśnienia w oparciu o dane statystyczne.

Organ II instancji nie ustosunkował się również do zarzutu, że w decyzji nr [...] nie ustalono prawidłowo ani jednoznacznie parametrów planowanej zabudowy, w zakresie powierzchni i wysokości zabudowy.

Dalej skarżąca podniosła, że w orzecznictwie podkreśla się, iż planowana zabudowa zagrodowa powinna być funkcjonalnie związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym. Dla ustalenia, czy w realiach konkretnej sprawy mamy do czynienia z zabudową zagrodową konieczne jest ustalenie funkcjonalnego związku pomiędzy gospodarstwem rolnym, a zamierzoną w ramach zabudowy zagrodowej inwestycją. Innymi słowy, czy planowane obiekty mają służyć prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a nie do celów prywatnych, czy innej aniżeli rolnicza działalności inwestora.

W rozpatrywanym przypadku, wobec braku w zaskarżonej decyzji analizy jakichkolwiek dowodów (koncepcji, planów) pozwalających określić przeznaczenie nowych budynków, jakie inwestor zamierza wybudować, istnieje zdaniem skarżącej uzasadnione przypuszczenie, że inwestycja ta jest ściśle związana z prowadzoną przez wnioskodawcę pozarolniczą działalnością gospodarczą (transportem konnym). Prowadząc niewielkie gospodarstwo rolne, wnioskodawca nie potrzebuje bowiem dla kilku maszyn rolniczych inwestować w budowę obiektów, które nie mogłyby się sfinansować (zwrócić nakładów) z zysków uzyskiwanych z działalności przewozowej. Nie została zatem spełniona druga przesłanka z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., pozwalająca na traktowanie inwestycji jako zamierzenia służącego rozwojowi działalności rolniczej.

Kolejno skarżąca podniosła, że nawet gdyby okazało się, że wnioskodawca uprawniony jest do realizowania obiektów wchodzących w skład zabudowy zagrodowej, nie oznacza to, że organ I instancji obowiązany jest przystać na wznoszenie przez rolnika obiektów, które drastycznie odbiegają gabarytami (i w konsekwencji możliwościami oddziaływania na działki sąsiednie) od zabudowy na sąsiednich nieruchomościach wzniesionych legalnie, zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem i na podstawie uzyskanych decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarżąca przywołała wyroki sądów administracyjnych, w których uzasadnieniach stwierdzono, że skoro zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, to istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej.

Zdaniem skarżącej rozważenia wymaga odwrotny tok rozumowania, czy w sytuacji, gdy wokół działki należącej do rolnika znajduje się już zabudowa jednorodzinna, dopuszczalne jest ustalenie warunków dla zabudowy zagrodowej? Zarówno bowiem stanowiący współwłasność W. i S. D. budynek mieszkalny oznaczony numerem ewidencyjnym [...], jak i budynek w którym zamieszkuje uczestniczka, a także liczne inne domy mieszkalne w obszarze analizy, wzniesione zostały na podstawie dwóch miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy S. - zatwierdzonego uchwałą nr [...] z 5 marca 1993 r. i zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z 24 maja 2007 r. Plany te utraciły moc obowiązującą, jednakże na ich podstawie wydane zostały decyzje o pozwoleniu na budowę domów jednorodzinnych (również dla Państwa D.). Czy zatem, wobec utraty mocy obowiązującej przez ww. plany miejscowe można uznać, że właściciele tych nieruchomości utracili prawo do zamieszkiwania w układzie urbanistycznym ("ładzie przestrzennym") obowiązującym w chwili, gdy decydowali się na budowę domów?

Zdaniem skarżącej rozwiązanie tego dylematu zawiera przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., przyznający osobie posiadającej tytuł prawny do terenu prawo do jego zagospodarowania, jeżeli "nie narusza to chronionego prawem interesu (...) osób trzecich".

Pierwszeństwo ochrony praw nabytych osób, które legalnie wybudowały domy jednorodzinne w otoczeniu przedmiotowej działki nr [...], zdaniem skarżącej potwierdza również objaśnienie funkcji art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 354/18.

Skoro przepis ten miał na celu umożliwić zabudowę mieszkaniową i gospodarczą w przysłowiowym "szczerym polu", czyli na obszarach rolnych rzadko zabudowanych, gdzie z braku tego przepisu posadowienie zabudowań byłoby niemożliwe, ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, to wydaje się, iż jego zastosowanie zostało bezpodstawnie rozszerzone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na sytuacje, w których zabudowa zagrodowa lokalizowana jest (mimo, iż rolnik posiada możliwość wzniesienia budynków służących do produkcji rolniczej z dala od budynków mieszkalnych) wśród intensywnej zabudowy mieszkaniowej. Taka sytuacja występuje w rozpatrywanej sprawie, bowiem - jak ustalono w zaskarżonej decyzji - nieruchomość objęta decyzją położona jest w obszarze, na którym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa i usługowa.

Nie do zaakceptowania dla skarżącej jest pogląd, by w oparciu o art. 61 ust. 4 u.p.z.p. osoby, które legalnie wzniosły swoje domy, zmuszone były ustępować przed interesem sąsiada rolnika, który postanawia rozwijać działalność produkcyjną w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej, wykorzystując uprzywilejowaną sytuację, wynikającą rzekomo z tego przepisu.

Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej. Wprowadzenie uciążliwej dla otoczenia działalności rolniczej na obszar, na którym przeważa zabudowa mieszkaniowa, z całą pewnością nie stworzy możliwości "bezkolizyjnego współistnienia" z obecną funkcją tego obszaru i uniemożliwi w przyszłości jego wykorzystywanie na cele mieszkaniowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę stwierdziło, iż po analizie treści zarzutów skargi nie ma podstaw do uwzględnienia skargi w całości, stąd też wnosi o jej oddalenie. Powtórzyło też część argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie z nim przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na 14 września 2021 r.

Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili wyrokowania, nie wymagało zgody stron postępowania, a dokonywane jest jednoosobowo przez Przewodniczącego Wydziału. Nadto zgodnie z § 1 pkt 1 zarządzenia nr 61 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r., z dniem 17 października 2020 r., w WSA w Krakowie odwołane zostały rozprawy przy jednoczesnym utrzymaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Zarządzenie dostępne jest na stronie internetowej WSA w Krakowie. Z powyższych względów nie było możliwości wyznaczenia rozprawy. Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącego ani uczestników, bowiem podnoszone przez nich argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożone skargi i inne pisma procesowe.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził konieczność jej uchylenia, jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 15 lutego 2021r. znak [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego budowy dwóch budynków gospodarczych na działce nr [...], w ramach rozbudowy zabudowy zagrodowej, na podstawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, a większość z podniesionych w niej zarzutów jest zasadna.

Zasadny okazał się przede wszystkim zarzut naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. a także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, mimo że organy nie wykazały spełnienia przesłanek zastosowania wyjątku od zasady z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Należy podkreślić na wstępie, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie to potwierdza brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Powyższa regulacja jest bezwarunkowa i bezwzględna.

Po drugie, zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Prawo do zabudowy jest bowiem podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednak tylko wtedy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (podkreślenie Sądu).

Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji przepisy u.p.z.p. uzależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję.

Należy podkreślić, że istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją – nr [...], brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia.

Nie było też przedmiotem sporu, że nieruchomość objęta wnioskiem jest położona w obszarze, na którym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (przeważająca w bezpośrednim sąsiedztwie), zagrodowa, usługowa oraz obiekty infrastruktury technicznej i drogi.

Należy wskazać, że uprawniony do nieruchomości może zagospodarować ją dowolnie, w zakresie obowiązującego prawodawstwa. Elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości jest zatem wolność jej zagospodarowania. Wolność ta realizowana jest jednak w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia jej realizację. Niezależnie bowiem od owej wolności, planowane zamierzenie inwestycyjne nie może pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia zagadnienia ładu przestrzennego w procesie planowania przestrzennego.

Istotne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest wskazanie, że zasada określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy planowana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa nie ma charakteru absolutnego, ponieważ stosownie do treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 tego artykułu u.p.z.p. nie stosuje się, do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności opierać musi się na wykazaniu relacji zachodzącej pomiędzy art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ma to istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ze względu na treść zmodyfikowanego wniosku inwestora o wydanie warunków zabudowy dla dwóch budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej oraz sformułowane przez skarżącą zarzuty.

W pierwszej kolejności rolą organów w niniejszej sprawie było zatem ustalenie, czy projektowana inwestycja rzeczywiście stanowi zabudowę zagrodową, ponieważ wynik tego ustalenia umożliwi sformułowanie odpowiedzi na pytanie, w jakim trybie organy winny wydać decyzję o warunkach zabudowy (w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. czy art. 61 ust. 4 u.p.z.p.).

Uregulowanie zawarte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest podwójnym wyjątkiem od reguły, musi zatem być interpretowane ściśle i może być wdrożone tylko wtedy, gdy przesłanki jego zastosowania nie budzą żadnych wątpliwości.

Po pierwsze bowiem, jak już wyżej wskazano, ustalenie warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś dopiero w razie braku planu – w decyzji o warunkach zabudowy.

Po drugie, w sprawach o ustalenie warunków zabudowy zasadą ogólną jest, że planowane zamierzenie powinno spełniać wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wyjątkiem od tej zasady jest przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który w uprzywilejowujący sposób wyłącza wymóg zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Oznacza to, że art. 61 ust. 4 u.p.z.p. na zasadzie wyjątku znosi dla zabudowy zagrodowej konieczność realizacji zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niedopuszczalna jest zatem rozszerzająca wykładnia wyjątku od zasady ogólnej (exceptiones non sunt extendendae), który wprowadza uprzywilejowany sposób oceny ukształtowania przestrzeni w harmonijną całość, z uwzględnieniem wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych, w przypadku spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Oznacza to, że organy orzekające w sprawach o ustalenie warunków zabudowy winny dostrzegać w normie określonej w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przywilej wyrażający się w rezygnacji przez ustawodawcę ze stosowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy planowana inwestycja ma stanowić element już istniejącej lub planowanej zabudowy zagrodowej powiązanej z gospodarstwem rolnym o określonej wielkości.

Należy tu mieć na uwadze, jaki cel przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu tego wyjątku. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w interesie publicznym jest zachowanie ładu przestrzennego nie tylko w miastach, lecz także w tych częściach wsi, które są zabudowane w sposób jednolity i uporządkowany, w szczególności budynkami jednorodzinnymi (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 marca 2021 r., sygn. IV SA/Po 1903/20 - wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organy właściwe w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy są zatem uprawnione i obowiązane do weryfikacji spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., ponieważ nie powinno się utożsamiać z zabudową zagrodową każdej planowanej zabudowy realizowanej przez podmiot będący posiadaczem zlokalizowanego na terenie danej gminy (czy kilku gmin) gospodarstwa rolnego dużych rozmiarów. W tym celu winny zweryfikować i dokonać indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta planowana zabudowa jest istotnie częścią zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego.

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się również, że pomimo, iż pojęcie "zabudowa zagrodowa" występuje w § 3 pkt 3 rozporządzenia i oznacza "w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych", to jednak zgodnie uznaje się, że nie jest to definicja legalna tego pojęcia (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2016 r., sygn. II OSK 101/15; z 8 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2860/16).

W orzecznictwie przyjmuje się również, że zabudowa zagrodowa w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. stanowi wydzielony fragment powierzchni gospodarstwa rolnego funkcjonalnie z nim związany i przeznaczony do obsługi działalności rolniczej związanej z prowadzeniem tego gospodarstwa (por. wyroki z 29 września 2015 r., sygn. II OSK 143/14; z 10 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 1068/17).

Jednocześnie wskazuje się, że tak rozumiana zabudowa zagrodowa może obejmować budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa w powyższym rozumieniu stanowi zatem zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. O zabudowie zagrodowej mówi się, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze (por. wyroki NSA z 29 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 609/11; z 23 lipca 2015 r., sygn. II OSK 3066/13).

Sądy administracyjne wiążą pojęcie "zabudowy zagrodowej" z "siedliskiem" jako wyodrębnioną częścią gospodarstwa rolnego. Działka siedliskowa to taka działka, na której rolnik mieszka i pracuje, a zabudowa zagrodowa to zespół zabudowań na tej działce składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerze).

Aktualnie wskazuje się, że związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Nieodzownym warunkiem powstania zabudowy zagrodowej jest realizacja co najmniej jednego budynku mieszkalnego (w ramach jednego podwórza), który będzie powiązany funkcjonalnie z innymi budynkami gospodarczymi lub inwentarskimi (także zlokalizowanych na innych działkach), przeznaczonymi do prowadzenia działalności rolniczej w ramach jednego gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 1068/17).

Tak rozumiane przesłanki do zastosowanie bardziej korzystnego dla inwestora art. 61 ust. 4 u.p.z.p., jednakże wprowadzającego wyjątkowe traktowanie niektórych inwestycji pod względem badania ich zgodności z istniejącym na obszarze analizowanym ładzie urbanistycznym, podlegają każdorazowo indywidualnej ocenie. W każdym przypadku, gdy inwestor wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, należy dokonać oceny konkretnego przypadku, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta planowana zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego. Oczywiste jest, że dla tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego (por. wyroki: NSA z 21 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1723/06; WSA w Rzeszowie z 9 września 2016 r., sygn. II SA/Rz 1649/15).

Warto zauważyć, że również i w przypadku stosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., w procesie ustalania warunków zabudowy nadal obowiązują główne zasady opisane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a to że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, czy potrzeby interesu publicznego.

Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., przez ład przestrzenny rozumieć należy takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Podsumowując, nie było w sprawie sporne, że art. 61 ust. 4 u.p.z.p. znajduje zastosowanie tylko w razie łącznego ziszczenia się następujących przesłanek:

1) planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej,

2) zabudowa ta musi być funkcjonalnie związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym,

3) gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

(por. wyroki WSA w Olsztynie z 17 grudnia 2019 r sygn. II SA/Ol 429/19, WSA w Opolu z 5 lipca 2018 r., sygn. II SA/Op 100/18).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd wskazuje, że organy obu instancji nie dokonały weryfikacji wniosku inwestora, czego konsekwencją stało się naruszające art. 61 ust. 4 u.p.z.p. co najmniej przedwczesne stwierdzenie, że wnioskowana inwestycja spełnia przesłanki do stosowania wobec niej uprzywilejowanego trybu w sprawie wydania warunków zabudowy.

Na podstawie zgromadzonych przez organy akt sprawy nie sposób ustalić, by wnioskowaną inwestycję, polegającą na budowie dwóch budynków gospodarczych na działce nr [...], obręb M., Gmina S., można było uznać za zabudowę zagrodową, o jakiej mowa w przepisie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., której konieczną częścią musiałby być również istniejący budynek mieszkalny (siedlisko).

Organy nie wykazały też, jedynie gołosłownie stwierdzając, że powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W tym zakresie oparcie się jedynie na oświadczeniu inwestora, szczególnie w sytuacji kwestionowania przyjętych danych przez skarżącą, nie może być zaakceptowane.

Trafnie podniosła skarżąca, że uzasadnienie decyzji powołującej się na art. 61 ust. 4 u.p.z.p. powinno wskazywać, w jaki sposób organ rozumie pojęcie zabudowy zagrodowej, a także zawierać analizę, czy zabudowa zagrodowa związana jest z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym, które ma wielkość przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. W tym zakresie organ powinien wyjaśnić, w jaki sposób rozumie związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową oraz zgromadzić materiał dowodowy, z którego wynikać będzie wielkość gospodarstwa rolnego inwestora (w tym jego część pozostająca w związku z zabudową zagrodową), a także średnia wartość powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie (por. wyrok WSA w Białymstoku z 5 marca 2020 r., sygn. II SA/Bk 122/20). Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe powinno wskazywać urzędowe źródła, z których zaczerpnięte zostały ww. informacje.

Jak zasadnie wskazała skarżąca, organ winien był też wykorzystać pozostające w jego dyspozycji dane, takie jak ewidencja geodezyjna czy dokumentacja dotycząca opłacanego przez inwestora podatku rolnego, które winny stanowić przedmiot analizy w wydanej decyzji.

Organ, celem prawidłowej weryfikacji przesłanek zastosowania wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., winien też poddać analizie kwestię rodzaju produkcji rolnej prowadzonej przez wnioskodawcę w ramach gospodarstwa rolnego, a także czy planowana budowa dwóch budynków gospodarczych ma tworzyć zorganizowaną całość gospodarczą z istniejącym gospodarstwem rolnym wnioskodawcy. Ogólnikowe wskazanie, że planowane budynki mają służyć do przechowywania maszyn rolniczych jest, zdaniem Sądu, niewystarczające.

Te kwestie bowiem stanowią istotne zagadnienia dla rozpoznania wniosku inwestora w reżimie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i nie wykraczają poza badanie przesłanek ustawowych możliwości zastosowania tego trybu dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Związek funkcjonalny planowanej zabudowy z prowadzonym gospodarstwem rolnym stanowi przecież kluczową przesłankę decydującą o zastosowaniu wyjątku, o jakim mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zasadnie podniosła skarżąca, że organy zaniedbały weryfikacji funkcjonalnego związku pomiędzy gospodarstwem rolnym, a postulowaną w ramach zabudowy zagrodowej inwestycją. Organy winne były sprawdzić, czy planowane obiekty mają służyć prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a nie celom innym, np. związanym z prowadzoną przez inwestora pozarolniczą działalnością gospodarczą.

Szczególny cel, jaki przyświeca przewidzianemu w art. 61 ust. 4 p.z.p wyjątkowi od wymogu kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, nakazuje właściwym organom administracji ustalenie, czy dana zabudowa stanowi faktyczną bazę i zaplecze gospodarstwa rolnego i co za tym idzie może być uznana za zabudowę zagrodową. Na powyższą ocenę składa się także analiza parametrów obiektu, o który wnioskuje inwestor.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, celem wprowadzenia regulacji art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie było umożliwienie dowolnej zabudowy w ramach tzw. zabudowy zagrodowej i obchodzenie w ten sposób przepisów ustanawiających zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, lecz jedynie umożliwienie rolnikom, posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, na obszarze, na którym brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydzielenia obszaru przeznaczonego na zagrodę (siedlisko), tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa rolnego.

W sytuacji gdyby przepisu tego nie było posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby niemożliwe, ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 354/18).

Z powyższego jednak trafnie przywołanego poglądu organ II instancji nie wywiódł prawidłowych wniosków. Art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ma bowiem na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie "miejsca pracy", które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania, a nie ułatwienie w lokalizowaniu wszelkich obiektów przez prowadzącego gospodarstwo rolne (por. wyrok WSA w Poznaniu z 17 lutego 2021 r., sygn. II SA/Po 763/20).

Jak słusznie podniosła skarżąca, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie można abstrahować od istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji stosunkowo jednolitej i uporządkowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która została zrealizowana m.in. na podstawie poprzednio obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Realizacja zabudowy zagrodowej na obszarze, w którym przeważa zabudowa mieszkaniowa, nasuwa poważne wątpliwości odnośnie możliwości nie naruszającego ładu przestrzennego współistnienia z obecną funkcją tego obszaru.

Ponadto Sąd wskazuje, że SKO, utrzymując w mocy decyzję I instancji, w sytuacji gdy postępowanie organu I instancji dotknięte było opisanymi nieprawidłowościami, naruszyło również zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 K.p.a. Z zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 K.p.a. wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w II instancji.

Niedostrzeżenie przez SKO opisanych przez Sąd powyżej nieprawidłowości w gromadzeniu przez organ I instancji materiału dowodowego świadczy o pobieżnym przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, które sprowadzało się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy decyzji I instancji. Organ II instancji nie odniósł się również w należyty sposób do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Stwierdzenia Kolegium dotyczące istotnych w niniejszej sprawie kwestii są ogólnikowe i nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Skoro organ II instancji nie dokonał prawidłowo ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Z tego względu szczegółową ocenę podniesionych przez skarżącą kwestii nieprawidłowych wskaźników i parametrów inwestycji ustalonych przez organ I instancji i zaakceptowanych przez organ odwoławczy należało uznać za przedwczesną i niecelową, choć niewątpliwie zarzucany w odwołaniu i skardze sposób opisu np. powierzchni budynków i ich wysokości zawiera ewidentne sprzeczności.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja I instancji naruszają przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, na podstawie art. 153 P.p.s.a., związany jest oceną prawną i wskazaniami Sądu. Organ winien dokonać rzetelnej kwalifikacji zaistnienia przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Sąd ubocznie wskazuje, że przedstawione akta administracyjne zawierają szereg dokumentów pochodzących z postępowania dotyczącego legalizacji innego położonego na działce inwestora obiektu budowlanego, które nie są w transparentny sposób oddzielone od akt niniejszej sprawy. Powyższe skutkuje trudnościami w odkodowaniu stanu faktycznego sprawy i sprzyja błędom i uchybieniom, jak np. odnoszenie się przez organ I instancji w swojej decyzji do powierzchni gospodarstwa rolnego obejmującego działkę, na której planowana jest legalizacja, czy też sprzeczności w treści decyzji i jej załączników.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję, orzekając jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym 480 zł kosztów zastępstwa procesowego, 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 500 zł tytułem uiszczonego należnego wpisu od skargi.