Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1676/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 983
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 35 ust. 1 lit. b
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 74 art. 5 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE)  nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów  wiejskich.
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędziowie NSA Anna Robotowska Jan Bała Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 kwietnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2299/10 w sprawie ze skargi G. P. Z. R. Spółki z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz G. P. Z. R. Spółki z o.o. w S. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 11 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2299/10, uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lipca 2010 r., nr [...], znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) z [...] maja 2010 r., nr [...], o odmowie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

Grupa Producentów Zbóż R. Sp. z o.o. złożyła 20 sierpnia 2009 r. wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 za okres od 11 sierpnia 2008 r. do 10 sierpnia 2009 r.

W toku postępowania, obejmującego m.in. wezwanie strony do złożenia wyjaśnień oraz przeprowadzenie kontroli administracyjnej wniosku, organ I instancji ustalił, że tylko trzech członków grupy: "R." Sp. z o.o., Z. P. Gospodarstwo Rolne M. oraz "R." Sp. z o.o. dokonywało sprzedaży produktów za pośrednictwem grupy, natomiast pozostałych dwóch członków grupy: "R." Sp. z o.o. oraz H. S. nie sprzedawało produktów do grupy. Ponadto, stwierdzono, że w trakcie pięcioletniego okresu objętego pomocą przewidzianą w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków) tylko dwóch członków Grupy, tj.: "R." Sp. z o.o. oraz Z. P., przez cały okres będą produkować i sprzedawać za pośrednictwem grupy produkt, ze względu na który została ona utworzona. Organ ustalił również, że członkowie Grupa Producentów Zbóż R. są jednocześnie członkami Grupy Producentów Rzepaku "R.".

Dyrektor Oddziału ARiMR, zawiesiwszy postępowanie, ze względu na dokonane uprzednio ustalenia, wystąpił do Marszałka Województwa z wnioskiem o przeprowadzenie ponownej weryfikacji grupy.

Marszałek Województwa nie znalazł podstaw do wykreślenia Grupa Producentów Zbóż R. z rejestru.

Marszałek Województwa wskazał, że to grupa decyduje o ilości produkowanych przez jej poszczególnych członków produktów. Grupa producencka (a nie jej poszczególni członkowie) ma obowiązek wytwarzania określonej w rozporządzeniu ilości produktu, przy czym bez znaczenia pozostaje wielkość i rodzaj produkcji poszczególnych członków grupy. Jeżeli zatem grupa dostarczyła minimalną wielkość roczną produkcji towarowej, to nie naruszyła przepisów ustawy i brak jest podstaw prawnych, aby wykreślić ją z rejestru.

Dyrektor Oddziału ARiMR, podjąwszy uprzednio zawieszono postępowanie, decyzją z [...] maja 2010 r., nr [...], odmówił przyznania płatności z tytułu wnioskowanej pomocy finansowej, wskazując, że Grupa Producentów Zbóż R., w okresie objętym wnioskiem o wypłatę środków z tytułu pomocy dla grupy producentów rolnych, nie spełnia warunków do przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Zdaniem organu I instancji, tylko dwóch członków grupy spełniło definicję producentów rolnych rozumianą jako producentów rolnych zbóż i dokonało sprzedaży za pośrednictwem grupy wytworzonych produktów. Ponadto, w przekonaniu organu I instancji, Grupa Producentów Zbóż R. nie spełnia oraz nie spełni celu zakreślonego w art. 35 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. UE L 277/1 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1698/2005) oraz art. 2 ustawy z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983 ze zm., dalej: ustawa o grupach) w odniesieniu do poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych grupy producentów. Wskazano przy tym, iż w okresie pierwszych pięciu lat przypadających po dacie, w której grupa producentów została uznana, celowość wsparcia musi dotyczyć grupy rozumianej jako przedsiębiorcy utworzonego przez producentów danego produktu rolnego, spełniającego szczegółowe wymogi zakreślone w przepisach szczególnych (art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005).

Od decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] maja 2010 r. odwołanie do Prezesa ARiMR wniosła Grupa Producentów R. Sp. z o.o.

Prezes ARiMR decyzją z [...] lipca 2010 r., nr 6/10, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji wskazał, iż nie kwestionuje on spełniania przez Grupę Producentów Zbóż "R." formalnych warunków koniecznych do uzyskania przez przedmiotową spółkę statusu grupy producentów rolnych. Jednakże w ocenie organu, w pierwszym roku działalności grupy, w którym dwóch jej członków w ogóle nie produkowało produktu, ze względu na który grupa producentów została utworzona, w sposób sztuczny stworzono warunki wymagane do otrzymania pomocy, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Sytuacja ta stworzyła więc podstawę do odmowy przyznania płatności grupie w oparciu o art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L 368/74, dalej: rozporządzenie nr 1975/2006).

Od decyzji Prezesa ARiMR z [...] lipca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła Grupa Producentów R. Sp. z o.o., żądając uchylenia jej oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] maja 2010 r. w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 31 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2299/10, uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR o odmowie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.

Sąd I instancji uznał, że organ naruszył art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz art. 2 ustawy o grupach, błędnie przyjmując, że okresowe niewytwarzanie produktu, ze względu na który to produkt grupa producentów rolnych została utworzona, przesądza o braku realizacji celu centralizacji sprzedaży, a także błędnie uznając, iż warunkiem uzyskania wsparcia dla grup producentów rolnych jest kumulatywna realizacja celów wymienionych w obu tych przepisach. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy dokonał w sposób nieuzasadniony rozszerzającej wykładni art. 35 ust. 1 lit b rozporządzenia nr 1698/2005, bezpodstawnie przyjmując, że oprócz wynikającego bezpośrednio z tego przepisu celu, jakim jest wspólne wprowadzenie towarów do obrotu, można wyprowadzić jeszcze jeden – wsparcie wspólnej produkcji produktu jednocześnie przez wszystkich producentów. Tymczasem – w przekonaniu Sądu I instancji – wprowadzanie do obrotu to po prostu zbywanie towarów, w tym nawet nabytych poza grupą. Wskazuje na to bowiem wyraźnie art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o grupach stwierdzający, że grupa może sprzedawać również produkty nabyte od osób trzecich (nie tylko od swoich członków), byleby przychody ze sprzedaży produktów wytworzone przez członków grupy stanowiły przynajmniej połowę jej przychodów ze sprzedaży tych produktów. Co więcej, w ocenie Sądu I instancji, możliwość wprowadzania do sprzedaży produktów nabytych od osób trzecich jest gwarancją realizacji celów określonych w art. 2 ustawy o grupach.

W przekonaniu Sądu I instancji wyciąganie z celu określonego w art. 35 ust. 1 lit b rozporządzenia nr 1698/2005 ("wspólne wprowadzanie towarów do obrotu") wniosku, że w każdym roku każdy z producentów musi produkować produkt, dla którego grupa została zawiązana, jest nieuzasadnione. Obowiązek ten nie wynika bowiem bezpośrednio z przepisów prawa.

Sąd I instancji podkreślił również, ze przepisy prawa nie zakazują zwolnienia z produkcji w danym roku działalności poszczególnych członków grupy, o ile grupa wywiąże się z obowiązku osiągnięcia minimalnej produkcji (a nie sprzedaży). To grupa producencka, a nie jej poszczególni członkowie, ma obowiązek wytwarzania określonej w rozporządzeniu ilości produktu, przy czym bez znaczenia pozostaje wielkość i rodzaj produkcji poszczególnych członków grupy. Taka interpretacja w szczególności nie narusza art. 2 ustawy o grupach.

Ponadto, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżoną decyzją naruszono przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 107 § 3 oraz art. 6, 7, 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ II instancji nie wyjaśnił bowiem, jakie okoliczności faktyczne uzasadniają przyjętą przezeń sztuczność spełnienia warunków, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 11 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2299/10, skargę kasacyjną wniósł Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz – zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach przewidzianych przez art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

Kasator zarzucił skarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 2 ustawy o grupach poprzez jego błędną wykładnię; błędna wykładnia polegała na uznaniu, iż okresowe niewytwarzanie produktu, ze względu na który to produkt grupa producentów rolnych została utworzona, nie przesądza o braku realizacji celu centralizacji sprzedaży, a także błędnym uznaniu, iż kumulatywna realizacja celów wymienionych w tym przepisie nie jest warunkiem uzyskania wsparcia dla grup producentów rolnych;

- art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez jego błędną wykładnię; błędna wykładnia polegała na uznaniu, iż okresowe niewytwarzanie produktu, ze względu na który to produkt grupa producentów rolnych została utworzona, nie przesądza o braku realizacji celu centralizacji sprzedaży, a także błędnym uznaniu, iż kumulatywna realizacja celów wymienionych w tym przepisie nie jest warunkiem uzyskania wsparcia dla grup producentów rolnych;

- art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; niewłaściwe zastosowanie polegało na uznaniu, iż ubieganie się przez grupę o pomoc finansową w pierwszym roku działalności w sytuacji, gdy wprawdzie warunek minimalnej rocznej produkcji towarowej został przez grupę jako całość spełniony, jednakże nie pochodził z gospodarstw wszystkich członków – nie stanowi sztucznego stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Ponadto kasator zarzucił skarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, przy czym niewłaściwe zastosowanie polegało na uznaniu, iż zaskarżona decyzja organu nie jest prawidłowo uzasadniona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że możliwość wprowadzania do sprzedaży produktów nabytych od osób trzecich nie wyklucza warunku, że każdy z członków grupy powinien wytworzyć produkt, dla którego grupa została utworzona. Ponadto, zauważył, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005 celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest wsparcie wspólnej produkcji i sprzedaży określonego produktu lub grupy produktów realizowanej za pośrednictwem grupy producentów przez wszystkich producentów zakładających grupę. W konsekwencji – w przekonaniu kasatora – przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za rok działalności, w którym nie wszyscy producenci zakładający grupę prowadzili działalność, ze względu na którą przedmiotowa grupa została utworzona, spowodowałoby uzyskanie wsparcia przez podmioty, których działalność nie stanowiła realizacji celu, dla którego grupa powstała.

Ponadto kasator podniósł, że zakwestionowana przez Sąd I instancji decyzja nie naruszała art. 107 § k.p.a. W jej uzasadnieniu, zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ wyjaśnił, że sztuczność polegała na tym, że pomimo spełnienia warunków formalnych do utworzenia grupy, brak sprzedaży produktu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy grupach przez dwóch członków grupy narusza cel, na jaki pomoc jest przyznawana w ramach tego środku pomocowego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Grupa Producentów Rzepaku R. Sp. z o.o. domagając się jej oddalenia jako bezzasadnej i zasadzeniua od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie jest oparta na uzasadnionych zarzutach.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jak to ma miejsce w tej sprawie, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419). Należy także podkreślić, iż z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że o ich skuteczności nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej zawarte w punkcie drugim petitum tejże skargi wskazują naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zaskarżona decyzja nie jest prawidłowo uzasadniona. Przy czym brak jest w tekście skargi kasacyjnej uzasadnienia do tego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja nie zawiera w swoim uzasadnieniu wskazania jakie konkretne okoliczności faktyczne uzasadniają przyjętą przez organ sztuczność i pozorność stworzonych przez grupę warunków przyznania pomocy, nie jest wystarczające ogólne stwierdzenie zawarte na s. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż: "...rzeczywiście przeprowadzone i nieprzeprowadzone operacje grupy w pierwszym roku jej działalności wskazują na sztuczny i pozorny charakter stworzonych przez grupę warunków do przyznania pomocy.."

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, iż obejmują one trzy przepisy, tj.: art. 2 ustawy o grupach poprzez jego błędną wykładnię; art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez jego błędną wykładnię; art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Należy przypomnieć, iż art. 2 ustawy o grupach stanowi, że: "Osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne prowadzące gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego." Art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005 wskazuje, iż wsparcia udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów: "b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych". Natomiast art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 normuje, iż: "Bez uszczerbku dla przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia." Należy zauważyć, iż uzasadnienia do zarzutów pomieszczonych w skardze kasacyjnej, a dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji cytowanych wyżej przepisów prawa materialnego są bardzo zbieżne. Sprowadzają się do stwierdzenia, iż sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w świetle tych regulacji prawnych okresowe niewytwarzanie produktu, ze względu na który to produkt grupa producentów rolnych została utworzona, nie przesądza o braku realizacji celu centralizacji sprzedaży, a także błędnym uznaniu, że kumulatywna realizacja celów wymienionych w tych przepisach nie jest warunkiem uzyskania wsparcia dla grup producentów rolnych. W odniesieniu do art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 zarzut niewłaściwego zastosowania uzasadniono tym, iż Sąd pierwszej instancji uznał, że ubieganie się przez grupę o pomoc finansową w pierwszym roku działalności w sytuacji, gdy wprawdzie warunek minimalnej rocznej produkcji towarowej został przez grupę jako całość spełniony, jednak nie pochodził z gospodarstw wszystkich członków grupy – nie stanowi sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, o którym mowa jest w tym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tych zarzutów. Należy przypomnieć, iż kwestia dotycząca właściwego zastosowania art. 5 rozporządzenia nr 1975/2006 była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego np. w wyroku z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1141/11, z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1316/10 (publ. na stronie internetowej – http://orzeczenia.nsa.gov.pl) . Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wyrażone w tych orzeczeniach poglądy podziela, co uzasadnia posłużenie się zawartymi tam argumentami. W orzeczeniach tych NSA zwrócił uwagę na złożoną konstrukcję wewnętrzną art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. Otóż zgodnie z tym przepisem przesłanką wstrzymania płatności jest: 1) stwierdzenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania takich płatności oraz 2) wykazanie celu, jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.

Zasady wsparcia na gruncie prawa wspólnotowego określa natomiast art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Zgodnie z postanowieniami art. 35 ust. 1 ww. rozporządzenia nr 1698/2005, wsparcia tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów:

a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup;

b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił ponadto, że w art. 35 ust. 1 lit. b) mowa jest o wspólnym wprowadzaniu towarów do obrotu, w tym przygotowaniu do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. Z treści tego przepisu – poruszając się w granicach możliwego sensu użytych w nim słów – nie można dojść do wniosku, że uzyskanie wsparcia przez grupę producentów uzależnione jest od wytworzenia przez każdego z członków grupy, w każdym roku działalności, ziarna zbóż, dla produkowania i sprzedaży których grupa została utworzona. Przepis ten wskazuje bowiem na cel, jakim jest wspólne wprowadzenie towarów do obrotu.

Do procesu produkcji nawiązuje natomiast art. 35 ust. 1 lit. a) ww. rozporządzenia nr 1698/2005. Z przepisu tego wynika jednak cel wsparcia, jakim jest dostosowanie do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup. W myśl natomiast art. 35 ust. 2 ww. rozporządzenia Komisji wsparcia udziela się w postaci zryczałtowanej pomocy w formie rocznych rat przez okres pierwszych 5 lat przypadających po dacie, w której grupa producentów została uznana. Oblicza się je na podstawie rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek do pułapu określonego w załączniku I.

Z kolei zgodnie z art. 35 ust. 3 ww. rozporządzenia Komisji wsparcia udziela się grupom producentów, które zostały oficjalnie uznane przez właściwy organ Państwa Członkowskiego najpóźniej w dniu 31 grudnia 2013 r.

Analiza postanowień art. 35 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia Komisji pozwala na zajęcie stanowiska, że przepisy te regulują przesłanki udzielania wsparcia. Zgodzić się więc należy z powyższym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz z tym, że art. 35 ust. 2 odwołuje się do procesu produkcji, jednocześnie określając podstawę obliczenia pomocy. Podstawą tą jest roczna produkcja grupy, a nie każdego z członków grupy oddzielnie.

Okoliczność, iż wysokość wsparcia zdeterminowana jest roczną produkcją grupy producenckiej skierowanej na rynek, która to produkcja stanowi sumę produkcji poszczególnych członków grupy, zainteresowanych wynikiem produkcyjnym i finansowym działalności grupy w kolejnych okresach referencyjnych, w których udzielana jest grupie producentów zryczałtowana pomoc w formie rocznych rat, nie stanowi dostatecznej podstawy do wyprowadzenia wniosku o bezwzględnej konieczności produkcji w każdym roku produktu, ze względu na który grupa ta została utworzona. Jest to bowiem tylko schemat obliczania wysokości wsparcia, uzależniony – co należy podkreślić – od globalnej produkcji wszystkich członków grupy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie powyższy pogląd podziela. Zauważyć należy, że w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. Nr 72, poz. 424 ze zm.), dalej rozporządzenie z dnia 9 kwietnia 2008 r., określono minimalne roczne wielkości produkcji towarowej, w tym także w zakresie nasion zbóż i nasion roślin oleistych, w odniesieniu do jednego podmiotu, a mianowicie grupy producenckiej. Gdyby rzeczywiście warunkiem uzyskania wsparcia było wytworzenie przez każdego z członków grupy, w każdym roku działalności, ziarna zbóż, dla produkowania i sprzedaży których grupa została utworzona, prawodawca z pewnością owe limity minimalnej produkcji odniósłby do poszczególnych członków grupy.

Zdaniem Naczelnego Sądu administracyjnego obowiązku wykonywania corocznie określonej produkcji przez każdego z członków grupy nie można domniemywać. Wspólna realizacja celów wskazanych w art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, przez poszczególnych członków grupy producenckiej nie oznacza, że każdy z nich musi dokonywać wszystkie te czynności odrębnie, w tym także w zakresie czynności w postaci produkcji ziarna zbóż, dla produkowania i sprzedaży których grupa została utworzona.

Dokonując interpretacji przepisów regulujących funkcjonowanie grup producenckich nie można oczywiście tracić z pola widzenia istoty powołania "do życia" takiego tworu, który jest swoistym "przedłużeniem" działalności producentów rolnych określonych produktów. Grupy producenckie tworzą bowiem wyłącznie producenci rolni określonego rodzaju produktu, w celach określonych w art. 2 ustawy o grupach producentów rolnych i w art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, czyli związanych w pewien sposób z działalnością produkcyjną w rolnictwie. Jednakże okoliczność, iż członek grupy producenckiej w danym roku nie wyprodukował ziarna zbóż, dla produkowania i sprzedaży których grupa została utworzona, nie oznacza, że traci on status producenta rolnego, iż działanie grupy producenckiej można każdorazowo zakwalifikować jako sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. O tym, czy grupie można przypisać sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, decydują okoliczności konkretnej sprawy.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zajętego w wyroku NSA z dnia 22 września 2011 r., II GSK 942/10, z którego to orzeczenia wynika, że każdy z członków grupy zobligowany jest do produkcji i wprowadzania do obrotu, za pośrednictwem grupy, produktu, ze względu na który została ona utworzona, w każdym z pięciu lat przypadających po dacie, w której grupa powstała, zaś niewyprodukowanie i niewprowadzenie do obrotu za pośrednictwem grupy produktu, ze względu na który została ona utworzona, nawet przez jednego członka grupy, stanowi podstawę do zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006.

NSA w wyroku z dnia 22 września 2011 r., II GSK 942/10 wskazał, że istota rzeczy w konstrukcji wsparcia grup producenckich wyraża się we wspieraniu działalności realizującej swoistego rodzaju wspólne przedsięwzięcie, polegające na wspólnej produkcji i wspólnym wprowadzaniu produktu do obrotu. W ramach grupy, producenci zobowiązani są więc działać wspólnie, zarówno w płaszczyźnie produkcyjnej, jak i zwłaszcza w płaszczyźnie sprzedaży produktu (która to sprzedaż, z tego punktu widzenia nie bez przyczyny podlega centralizacji), ze względu na który grupa ta została utworzona, albowiem tylko i wyłącznie w ten sposób ich działalność będzie korespondowała ze wskazanymi wyżej celami, realizowanie których (w ramach grupy) korzysta ze wsparcia finansowego.

Sąd w tej sprawie nie podziela interpretacji pojęcia "wspólnego działania" (pod którym ujęto produkcję i sprzedaż) dokonanej w powołanym wyżej orzeczeniu NSA. Jak już bowiem wskazano "wspólne działanie" członków grupy nie oznacza, że każdy z nich musi dokonywać wszystkich tych czynności odrębnie.

Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia treść art. 204 pkt 2 p.p.s.a.