Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1949/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Starosty B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1864/15 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Starosty B. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Skarbu Państwa – Starosty B. kwotę 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1864/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa - Starosty B. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2013 r.) Wojewoda Pomorski (dalej Wojewoda), na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32 poz. 191 ze zm., dalej ustawa komunalizacyjna bądź pwust), stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie, przez Gminę B. własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej, obrębie Z. gmina B., jako dz. nr [...] o pow. 0,0400 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr[...].

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że niniejsze postępowanie wszczęto z urzędu w związku z pismem z dnia 9 maja 2013 r. Starosty B.(dalej Starosta), reprezentującego Skarb Państwa. Jak bowiem wynika z zaświadczenia Starosty z dnia 9 maja 2013 r. nr [...], owa nieruchomość stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. zasób nieruchomości Skarbu Państwa we władaniu Urzędu Gminy w B. Starosta B. pismem z dnia 16 maja 2013 r. poinformował organ, że ww. działka w dniu 27 maja 1990 r. w prowadzonej ewidencji gruntów oznaczona była jako tereny komunikacyjne – drogi. Droga, w pasie której położona jest dz. nr [...], nie stanowiła w dacie 27 maja 1990 r. drogi publicznej – gminnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60 ze zm.). Była i nadal jest drogą wewnętrzną, tzw. "śródpolną". Pojęcie "drogi śródpolne" nie jest uregulowane w obecnie obowiązujących przepisach prawnych, jednak zgodnie z § 24 ust. 4 pkt 1 lit. c zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. nr 11, poz. 98, dalej zarządzenie), obowiązującego przed oraz w dacie 27 maja 1990 r., w przypadku dróg gruntowych będących w powszechnym korzystaniu, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych, jako władającego wpisywano prezydium gromadzkiej rady narodowej. Przepisy te, obecnie już nieaktualne, stosowane były przy zakładaniu ewidencji gruntów, w której drogi będące w powszechnym korzystaniu uznawane były za własność gminy. W tej sytuacji, w ocenie tegoż organu, w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Burmistrz B., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania albo o uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej Komisja) decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2015 r.), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej kpa), uchyliła decyzję z [...] czerwca 2013 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Komisja wskazała, powołując art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, że w niniejszej sprawie należało ustalić, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa i było mieniem państwowym, a jeśli tak, czy należało do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 pwust. Jak wynika z akt, Starosta w piśmie z 16 maja 2013 r. stwierdził, że działka nr [...] według stanu na dzień 27 maja 1990 r., w prowadzonej ewidencji gruntów oznaczona była jako tereny komunikacyjne - drogi. Nie stanowiła w tym dniu drogi publicznej - gminnej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Była i nadal jest to droga wewnętrzna tzw. "śródpolna". Do akt sprawy dołączono zaświadczenie Starosty z 9 maja 2013 r., w którym stwierdzono, że działka ta, według operatu ewidencji gruntów i budynków na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła zasób nieruchomości Skarbu Państwa we władaniu Urzędu Gminy B. Z wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień 9 maja 2013 r. wynika, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa. Księga wieczysta nr [...] została jednak założona dopiero w 2012 r. Wcześniej dla nieruchomości tej nie była prowadzona księga wieczysta. W dziale II księgi wieczystej jako podstawę wpisu Skarbu Państwa powołano zaświadczenie Starosty B. z 2011 r. W rejestrze gruntów założonym w 1976 r., a zamkniętym w 1991 r. Skarb Państwa ujawniony był jako właściciel działki nr [...], a jako władający – Urząd Gminy w B. W ocenie Komisji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa. Księga wieczysta została założona bowiem dopiero w 2012 r., a zaświadczenie Starosty wskazane w dziale II tej księgi wieczystej pochodzi z 2011 r. Brak jest dowodów wskazujących, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Dowodu na powyższe nie może stanowić § 24 ust. 4 pkt 1 lit. c zarządzenia. Wynikający z ww. zarządzenia nakaz dla organów ewidencji wpisania w ewidencji gruntów prezydium gromadzkiej rady narodowej jako władającego gruntem pod drogami gruntowymi, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych, lecz są w powszechnym korzystaniu, nie może być utożsamiany z pojęciem "należące do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o którym mowa w art. 5 ust. 1 pwust. Organ zwrócił również uwagę, że bez zbadania księgi wieczystej, a w jej braku - dokumentów stanowiących źródło nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa - nie jest możliwe ustalenie stanu prawnego nieruchomości, pozwalającego na potwierdzenie faktu komunalizacji przedmiotowego mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Na powyższą decyzję skargę do WSA w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Starosta B. wnosząc o jej uchylenie, zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do nabycia przez Gminę B. z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, mimo że przesłanki te zostały spełnione;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 80 kpa przez uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, jak również brak jest dowodów wskazujących na to, że należała ona w tej dacie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, mimo że z dokumentów wprost wynika, że Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości we wskazanej dacie i należała ona do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

2. art. 138 § 2 kpa przez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, mimo że organ odwoławczy winien był decyzję organu I instancji utrzymać w mocy, ponieważ zgromadził on w sposób wyczerpujący materiał dowodowy pozwalający na ustalenie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że Komisja prawidłowo zastosowała art. 138 § 2 kpa uznając, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego.

W ocenie Sądu I instancji, trafne jest stanowisko Komisji, że załączony do akt sprawy odpis z księgi wieczystej, po pierwsze obrazuje stan prawny nieruchomości na dzień 9 maja 2013 r., a po drugie wskazuje, że księga ta założona została dopiero w 2012 r. dla nieruchomości, która nie miała uprzednio prowadzonej księgi wieczystej. Wpisu tego dokonano przy tym na podstawie zaświadczenia Starosty B. z 15 listopada 2011 r. W tej sytuacji trudno było uznać, by powyższy dokument obrazował stan prawny nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Podobnie jak załączony do akt sprawy wypis z rejestru gruntów, sporządzony na datę 9 maja 2013 r.

Zdaniem Sądu nie można uznać, by w sprawie wykazane zostało, że przedmiotowa działka należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust, do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu, Komisja słusznie wskazała, że o powyższym nie może świadczyć § 24 ust. 4 pkt 1 lit. c zarządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa – Starosta B., reprezentowany przez r. pr. K. K. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez jego niezastosowanie na skutek błędnej wykładni, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do nabycia z mocy prawa nieruchomości położonej na terenie gminy B., w obrębie Z., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,04 ha, stanowiącej aktualnie własność Skarbu Państwa - Starosty B., dla której Sąd Rejonowy w B. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], przez Gminę B., mimo że przesłanki te zostały spełnione;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia wydanego w sprawie, tj.:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej pusa) w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez oddalenie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem II instancji art. 80 kpa przez uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, jak również że brak jest dowodów wskazujących na to, że nieruchomość ta należała w ww. dacie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, mimo że z materiału tego wprost wynika, że Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości we wskazanej dacie, nadto że należała ona w tym czasie do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co skutkowało nieuwzględnieniem skargi, a w konsekwencji niewydaniem orzeczenia uchylającego decyzję organu II instancji w całości;

2. art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa, przez przyjęcie, że zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, mimo że organ II instancji winien był utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, ponieważ organ I Instancji w sposób wyczerpujący zgromadził niezbędny materiał dowodowy pozwalający na ustalenie, że w niniejszej sprawie zostały spełnione niezbędne przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie, w razie nieuwzględnienia zarzutów prawa procesowego o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 ppsa; 2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 176 § 2 ppsa; 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ odwoławczy wadliwie zastosował w sprawie art. 138 § 2 kpa przyjmując, że określone w decyzji okoliczności wymagają wyjaśnienia i nie mogły być wyjaśnione w toku uzupełniającego postępowania dowodowego. Materiał zebrany przez organ I Instancji jest kompletny, pozwala na rozstrzygnięcie sprawy.

W ocenie skarżącego, organ II instancji, a następnie Wojewódzki Sąd błędnie uznały, że w niniejszej sprawie niezbędne było zbadanie dokumentów stanowiących źródło nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa. Z powyższego dokumentu wynika również, że co najmniej od 1978 r. do 1991 r., przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i była we władaniu Urzędu Gminy w B. Nie można wobec tego wyprowadzić wniosku, że nie wiadomo, czy w dacie 27 maja 1990 r. Skarb Państwa był właścicielem tej nieruchomości.

Skarżący podkreślił że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z mieniem, które w dniu 27 maja 1990 r. było własnością Skarbu Państwa, czyli z mieniem państwowym, które mogło ulec komunalizacji. Nieruchomość pozostawała w tym czasie we władaniu Gminy B., a zatem należała do rad narodowych. Jego zdaniem w sprawie zostały spełnione niezbędne przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z 26.10.2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 138 § 2 i art. 80 kpa. Okolicznością faktyczną wymagającą potwierdzenia w postępowaniu dowodowym było w sprawie to, czy w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, czyli w dniu 27 maja 1990 r., sporna działka stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, stanowiącego podstawę prawną decyzji wydanej przez organ I instancji, mienie to stało się z dniem wejścia ustawy w życie mieniem właściwych gmin. Organ I instancji ustalając tę przesłankę wskazał na dane zawarte w rejestrze gruntów założonym w 1976 r., a zamkniętym w 1991 r., zgodnie z którym działka w tym okresie ujawniona były jako własność Skarbu Państwa we władaniu Urzędu Gminy B. i określona jako tereny komunikacyjne – drogi. Sposób ich wykorzystywania dla celów drogowych nie został zakwestionowany.

Na mocy art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić kontrolowaną w toku instancyjnym decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uprawnienie organu odwoławczego przewidziane w tym przepisie może być wykorzystywane z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, w tym dwuinstancyjności i szybkości postępowania. Na gruncie regulacji kodeksu postępowania administracyjnego nie budzi wątpliwości, że zasada dwuinstancyjności oznacza obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpoznania sprawy, w tym celu dysponuje on także uprawnieniem z art. 136 kpa do uzupełnienia materiału dowodowego. Pominięcie tej regulacji sprowadza się do orzekania przez organ II instancji w sposób kasacyjny, a nie merytoryczny. Stosownie do art. 18 ust. 4 pwust, do postępowania w sprawach wydania decyzji stwierdzających nabycie mienia z mocy prawa stosuje się odpowiednio przepisy kpa. Odesłanie do odpowiedniego zastosowania może oczywiście wymuszać modyfikacje w stosowaniu poszczególnych regulacji kodeksu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że zasady dotyczące stosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2, art. 136 i art. 80 kpa mogłyby w sprawie doznawać ograniczeń, czy wyłączenia. Na takie względy nie powoływał się również ani organ odwoławczy, ani Sąd I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji akcentował, że księga wieczysta dla nieruchomości została założona w 2012 r., na podstawie zaświadczenia z roku 2011. Zgodnie z art. 80 kpa organ administracji ocenia udowodnienie danej okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Skoro aktualnie nie jest możliwe potwierdzenie stanu własności na dzień 27 maja 1990 r. przez uzyskanie odpisu księgi wieczystej lub ewidencji gruntów odnoszącej się konkretnie do tej daty (co potwierdza sam skarżący kasacyjnie), zaś organ I instancji wielokrotnie podkreślał, że nie dysponuje innym materiałem dowodowym, to konieczne i dopuszczalne było wyprowadzenie konkluzji odnoszącej się do ówczesnego stanu prawnego nieruchomości, na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, organ odwoławczy wadliwie zaniechał oceny już zebranego w sprawie materiału, nie podejmując próby samodzielnej weryfikacji danych i nie czyniąc uzupełniających ustaleń dowodowych. W sposób wadliwy sformułowano zalecenie dla organu I instancji, które było ogólnikowe i nie określało, jakie czynności dowodowe, prócz zbadania księgi wieczystej, mają być podjęte. Takich zaleceń nie stanowiło wskazanie, że konieczne do rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie istnienia ustawowych przesłanek komunalizacji, albowiem jest to sprawa oczywista. Nie jest także uprawnione zalecenie, że przedmiotem badania winno być, na jakiej podstawie prawnej Skarb Państwa stał się właścicielem działek, takiej przesłanki ustawa komunalizacyjna nie zawiera i nie jest konieczne ustalanie podstaw nabycia prawa. Niezbędnym jest zaś wykazanie, co stanowiło podstawę ustalenia, że działka w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego te dwie kwestie nie są ze sobą tożsame. W konsekwencji organ odwoławczy, zobowiązany do merytorycznego załatwienia sprawy, uchylił się od jej rozpoznania, zaniechał oceny już zebranego materiału dowodowego, jak też jego uzupełnienia w zakresie dopuszczonym art. 136 kpa, nie wskazując przy tym czynności, które ten zakres mogłyby przekraczać. Oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję odwoławczą, wydaną z naruszeniem art. 138 § 2, art. 80 i 136 kpa narusza w konsekwencji także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Gdyby organ odwoławczy uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że zostały wykazane przesłanki do komunalizacji przedmiotowego mienia, winien był uchylić zaskarżoną decyzję i odmówić stwierdzenia nabycia prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Dla oceny, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust) istotne jest rozważenie charakteru prawnego mienia gromadzkiego, a następnie mienia gminnego.

B. i obszar dzisiejszego powiatu b., znajdował się w okresie XIX w. na terenie Królestwa Pruskiego, a następnie Cesarstwa Niemieckiego – aż do końca I wojny światowej. Po I wojnie światowej, aż do 1945 r., znajdował się na terenie Niemiec. Z tej przyczyny dorobek piśmiennictwa i orzecznictwa, dotyczący skutków ustaw państw zaborczych, należy odnieść do ustaw zaboru pruskiego, bowiem w zakresie istotnym dla kontrolowanej sprawy, ustawodawstwo dotyczące Niemiec, odpowiadało ustawodawstwu obowiązującemu na obszarze byłego zaboru pruskiego. W okresie do likwidacji wspólnot gromadzkich na obszarze Niemiec na podstawie ordynacji o podziale wspólnot z dnia 7 czerwca 1881 r., istniały trzy grupy majątku gminnego. Jedną z tych grup było tzw. dobro gminne – przeznaczone do użytku każdego członka gminy i stanowiące własność gminy. Na terenach województw poznańskiego i pomorskiego nowo powstałe gromady przejęły zarówno dobro gminne, jak majątek gminy a także wspólnoty gruntowe. Podmiotem własności tego majątku były gromady. Tak też się stało na obszarze Ziem Odzyskanych po Konferencji Poczdamskiej. Sytuacja prawna mienia (majątku i dobra) gromadzkiego uległa zasadniczej zmianie z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. nr 43, poz. 191). Gdy ustawa z 1954 r. powołała do życia gromadzkie rady narodowe jako organy jednolitej władzy państwowej (jednostki podziału administracyjnego wsi - art. 1), to majątek dawnych gromad, który stanowił własność gromady (majątek gromady i dobro gromadzkie), stał się własnością Państwa. Ustawa z 21 stycznia 1958 r. o radach narodowych (j.t. Dz. U. z 1963 r. nr 29, poz. 172) nie wniosła do sytuacji prawnej majątku gromadzkiego żadnych zmian, a jedynie powierzyła zarząd tym majątkiem gromadzkim radom narodowym. W wykonaniu ustawy z 1958 r., Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 24 czerwca 1958 r. w sprawie zarządzania mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. nr 42, poz. 201), zastąpione następnie rozporządzeniem Rada Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. nr 64, poz. 303, dalej rozporządzenie z 1962 r.). Rozporządzenie z 1962 r. w szczególny sposób regulowało zarząd i tryb zbywania mienia gromadzkiego (M. Gintowt, S. Rudnicki, Problematyka prawna nieruchomości, W. Pr. 1969, s. 141-143). Ustawą z dnia 29 listopada 1972 r. o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. nr 49, poz. 312), dotychczasowy podział terenów wiejskich na gromady został zniesiony; zamiast dotychczasowych gromad zostały utworzone gminy; mienie gromadzkie stało się mieniem gminnym; zarząd mieniem gminnym należy do naczelnika gminy (prezydenta lub naczelnika miasta, naczelnika dzielnicy lub naczelnika miasta i gminy; M. Gintowt, S. Rudnicki, Problematyka prawna nieruchomości, W. Pr. 1976, s. 200-202, uw. I.2,3, 4 akapit ostatni; uw. II – dalej M. Gintowt, S. Rudnicki – Problematyka 1976). Zarówno z orzecznictwa Sądu Najwyższego, jak i dorobku doktryny wynika, że majątek gromad stał się mieniem Państwa. Całkowita zmiana charakteru prawnego i istotnej funkcji gromad, które stały się jednostkami podziału administracyjnego, pociągnęła za sobą przejście majątku (mienia) gromadzkiego na własność Państwa, które reguluje sprawy zarządu tego mienia, tak jak zarządu innego mienia ogólnonarodowego. Ustawodawca uważał za potrzebne w wytworzonej sytuacji prawnej podkreślić tylko, że prawa przysługujące mieszkańcom gromad (a nie gromadzie jako osobie prawnej) pozostają nienaruszone (orzeczenie SN z 26.3.1960 r., 1 CR 535/59, OSN III/61/73; OSPiKA 2/61/39 z notką J.K.). Wszelkie uprawnienia związane z zarządem takimi gruntami (przeznaczonymi w toku postępowania scaleniowego ma cele użyteczności publicznej) należą w myśl § 2 rozporządzenia z 1958 r. do gromadzkiej rady narodowej oraz do jej prezydium jako organu wykonawczego (orzeczenie SN z 4.1.1962 r., 1 CR 1139/61, OSNCP 1/63/21). Rozporządzenie nieruchomym mieniem gromadzkim z obejściem przepisów rozporządzenia z 1962 r., ograniczających zbycie takiego mienia, jest nieważne (uchwała SN z 9.11.1972 r., III CZP 59/67, OSNCP 7/68/117). Ogół mieszkańców wsi nie może reprezentować mienia gromadzkiego (obecnie: gminnego), jak również wspólnot gruntowych (wyrok SN z 9.11.1971 r., III CRN 310/71, IP 12/71/14, aprobowane przez M. Gintowta, S. Rudnickiego – Problematyka 1976, s. 203-204, uw. 13-16). Także doktryna wskazała jednoznacznie, że mienie gromadzkie stało się mieniem państwowym (J. Arczyński, Mienie gromadzkie - mieniem państwowym, NP 1/1967/86). Dobrem gromadzkim jest majątek znajdujący się w gromadzie, przeznaczony do użytku publicznego, bez względu na to, czy osoby korzystające z tego majątku są mieszkańcami tej gromady, bądź też służący do użytku wszystkich mieszkańców gromady lub pewnej ich części. Do pierwszego rodzaju zaliczyć należy drogi, ulice, place publiczne i cmentarze (S. Breyer, Przeniesienie własności nieruchomości, W. Pr. 1971, s. 403-404).

Stanowisko to podtrzymało również późniejsze orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do sprzedaży gruntów stanowiących mienie gminne położone na wsi należy nadal stosować przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. nr 64, poz. 303; zm.: Dz. U. z 1970 r. nr 7, poz. 57; uchwała SN z 30.10.1986 r., III CZP 67/86, OSNC 1987/11/171). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wskazał: Unormowania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99) nie zmieniły stanu prawnego mienia gromadzkiego (gminnego) położonego na terenie wsi, gdyż art. 93 powołanej ustawy stanowi, że Rada Ministrów w drodze rozporządzenia określa zasady zarządu mieniem gminnym w miastach oraz warunki i tryb jego zbywania. Powyższe uregulowanie uzasadnia wniosek, że do zarządu i zbywania mienia gromadzkiego (gminnego) na wsi mają nadal zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r., które w tym zakresie nie zostały uchylone również przez ustawę z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 41, poz. 185). Delegacja z art. 93 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. odnosi się tylko do tego członu rozporządzenia z dnia 29 listopada 1962 r., który dotyczy mienia gromadzkiego (gminnego) w miastach. Reasumując, uchylenie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (art. 100 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.) nie wzrusza postanowień rozporządzenia z 1962 r., gdyż przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie regulują i nie przewidują regulacji spraw zarządu mieniem gminy położonym poza terenami miast. Nie można też przyjąć, aby sprawy zarządu mieniem gminnym oraz tryb zbywania tego mienia pozostały poza zakresem regulacji prawnej.

W różnego rodzaju przepisach rangi ustawowej sprecyzowany został przedmiotowy zakres pojęcia "mienia gminnego", jak również określono podmioty właściwe w ramach zarządu, sposobu zagospodarowania oraz zbywania, wydzierżawienia, czy pozbawienia użytkowania tego mienia. Gdyby to mienie podlegać miało ogólnie obowiązującym przepisom dotyczącym majątku państwowego - w tym państwowych nieruchomości rolnych - to w ogóle byłoby zbędne posługiwanie się w prawodawstwie specjalnym określeniem "mienia gminnego", gdyż jego zarząd i rozdysponowanie odbywałoby się na identycznych zasadach co do każdego rodzaju obiektów stanowiących własność państwa. Prowadzi to do wniosku, że przepisy regulujące zasady i tryb zbywania mienia gminnego stanowią lex specialis do ogólnie obowiązujących norm prawnych w zakresie zbywania mienia państwowego. Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. z 1962 r. nr 64, poz. 303; zm. Dz. U. z 1970 r. nr 7, poz. 57) regulujące zasady i tryb zbywania mienia gminnego stanowią lex specialis w stosunku do ogólnie obowiązujących norm prawnych w zakresie zbywania mienia państwowego. Natomiast ustawa z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. nr 30, poz. 210) w art. 274 w ogóle nie nawiązuje do mienia gminnego (wyrok NSA z 9.9.1987 r., SA/Ka 399/87, Lex 1688068). Mienie gminne może być zbywane jedynie na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. z 1962 r. nr 64, poz. 303 ze zm.; wyrok NSA z 9.9.1987 r., II SA 113/87, ONSA 1987/2/63). Mienie gromadzkie, które na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (j.t. Dz. U. z 1975 r. nr 26 poz. 139) stało się mieniem gminnym, stanowiło przedmiot własności państwowej w rozumieniu art. 177 kc; postanowienie SN z 24.10.2001 r., III CKN 430/00, OSNC 2002/9/111).

W uzasadnieniu postanowienia III CKN 430/00 Sąd Najwyższy przekonująco wywiódł, że stanowisko dotyczące charakteru byłego mienia gromadzkiego, które stało się przedmiotem własności państwowej było konsekwentnie podtrzymywane w późniejszych [w stosunku do orzeczenia z 26.3.1960 r., I CR 535/59, OSNC 1961/3/ 73] orzeczeniach i Sąd Najwyższy nigdy od niego nie odstąpił (postanowienie z 18. 11.1966 r., I CR 629/66, PUG 1967/11/s. 371-372; wyrok z 30.6.1983 r., IV CR 202/ 83, OSNCP 1984/1/15; uchwała z 30.10.1986 r., III CZP 67/86, OSNC 1987/11/171). Taki sam pogląd wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 9.9.1987 r., II SA 113/87, ONSA 1987/2/63). Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, mienie gminne w rozumieniu art. 98 ust. 2 ustawy z 1958 r. (przepis uchylony dopiero w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej), staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone. Kwestię tę ujęto w sposób wyodrębniony, bowiem co do mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, stwierdzenie, że staje się ono z mocy prawa mieniem właściwych gmin, zawarto w art. 5 ust. 1 ustawy. Taka konstrukcja nie prowadzi jednak - wbrew odmiennemu przekonaniu skarżącej [w sprawie II CKN 430/00] - do wniosku, że mienie gminne w rozumieniu art. 98 ust. 2 ustawy z 1958 r. nie było majątkiem państwowym. Sam fakt wskazanego ujęcia spornej regulacji [art. 7 ust. 1 pwust] nie stanowi podstawy do wysnuwania daleko idących wniosków odnośnie do charakteru mienia, o którym mowa, i wstecznego "weryfikowania" stanu przyjmowanego na podstawie obowiązujących poprzednio przepisów. W istocie, znaczenie tego wyodrębnienia ma raczej charakter porządkujący, zmierzający do usunięcia potencjalnych wątpliwości, których źródłem był przede wszystkim fakt, że mienie gromadzkie (określane niekiedy mianem "reliktowej kategorii mienia") było obejmowane szczególnymi regulacjami, przy zachowywaniu także niejednorodnego nazewnictwa.

W nauce prawa, już na tle ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wskazano, że mienie gromadzkie - trafnie uznawane do tego momentu za własność ogólnonarodową - na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy stało się mieniem gminy. W ten sposób unormowano stan prawny mienia, o którym była mowa w art. 98 ustawy z 1958 r., dotychczas regulowany szczególnymi aktami prawnymi (w tym kolejnymi aktami wykonawczymi - rozporządzeniem z 1962 r. i następnie - zawierającym analogiczne regulacje - rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 8 marca 1986 r. w sprawie zarządu mieniem gminnym oraz warunków i trybu jego zbywania, Dz. U. nr 48, poz. 241 ze zm.). W konsekwencji, mienie gminne, będące dotychczas przedmiotem własności państwowej, stało się - w wyniku komunalizacji - mieniem gminy, na obszarze której jest położone.

Już pod rządem ustawy z dnia 10 maja 1990 r., Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał stanowisko odnośnie do tego, że mienie gromadzkie, a następnie gminne w rozumieniu art. 98 ustawy z 1958 r., było mieniem państwowym, do którego ma zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy z 1990 r., przekształcający je w mienie należące do gminy, natomiast nie odnosi się on do wspólnoty gruntowej (wyrok NSA z 15.4.1998 r., I SA 1478/97, Lex 45048; uzasadnienie postanowienia III CKN 430/00). Stanowisko to, zaprezentowane w powołanych orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela.

Ówczesny normodawca jednoznacznie wskazał, że "Zarząd mieniem gromadzkim należy do właściwych gromadzkich rad narodowych i ich prezydiów" (§ 2 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia z 1962 r.); "Sprawy zarządu mieniem gminnym należą do rad narodowych i ich organów wykonawczych i zarządzających" (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z 1986 r.).

Błędnie zatem Sąd I instancji i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, pominęły to, że wskazane przez Wojewodę w decyzji z były jednoznaczne i spójne, i nie było dowodów przeciwnych, prowadzących do odmiennych ustaleń. Zarówno Wojewoda, jak i Starosta, jednoznacznie wskazali, że zabrany materiał dowodowy wyczerpuje całość dowodów, które można zebrać w sprawie. Wskazane przepisy art. 11 i 12 pwust nie były relewantne. Błędnie natomiast zarówno Sąd Instancji, jak i Komisja, pominęły w subsumcji art. 7 ust. 1 pwust. Nie ulega też wątpliwości, że art. 7 ust. 1 jedynie precyzuje przesłanki ogólne, zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust, z uwagi na wyżej przedstawiony charakter mienia gminnego. Art. 17a ust. 3 obejmuje sytuacje objęte art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 7 pwust.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa weźmie pod uwagę kontekst normatywny rozstrzyganej sprawy, mając na uwadze fakt, że w dniu 27 maja 1990 r. mienie gminne było mieniem państwowym, należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 153 ppsa).

Uwzględniając powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i 209 ppsa.