Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2163/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2, ust. 2, art. 71a ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Tomasz Stawecki Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096. z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, dalej "Prawo budowlane") po rozpatrzeniu odwołania G. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] (dalej: "PINB [...]") z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], nakazującej G. C. jako właścicielowi budynku usługowego zlokalizowanego w S. przy ul. [...] na terenie działki o nr ew. [...] obręb [...], przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego użytkowanego obecnie jako pomieszczenie usługowe, utrzymał w mocy ww. decyzję PINB [...].

Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...] WINB") wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 9 stycznia 2019 r. do PINB [...] wpłynęło pismo B. L., M. W. oraz J. W. P. z informacją o dokonanej przez G. C. zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego przy ul. [...] w S. na pomieszczenie usługowe.

Podczas kontroli przeprowadzonej 5 lutego 2019 r. ustalono, iż na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w S. przy granicy z działkami nr ew. [...], [...] Pan G. C. prowadzący działalność gospodarczą pn.: Pracownia [...] jako inwestor wybudował budynek usługowy. Budynek został wybudowany na podstawie decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2015 r., nr [...], znak: [...], obejmującej również rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] usytuowanego przy granicy z działką nr ew. [...]. Zatwierdzony ww. decyzją projekt budowlany na parterze budynku przewiduje następujące pomieszczenia: salę sprzedaży, garaż z trzema stanowiskami postojowymi, pomieszczenie na odpady, węzeł ciepłowniczy oraz klatkę schodową prowadzącą na piętro. Zatwierdzony projekt budowlany przewiduje stanowiska postojowe w garażu znajdującym się na parterze budynku (pomieszczenie nr 002). Budynek usługowy został dopuszczony do użytkowania decyzją PINB [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...]. W dniu kontroli stwierdzono, że w pomieszczeniu 002 - garażowym znajdują się regały, na których ułożone są artykuły gospodarstwa domowego oraz dywany oparte o ściany. Piętro budynku nie było użytkowane w dniu kontroli.

PINB [...] pismem z 13 lutego 2019 r. zwrócił się do Urzędu Miasta [...] z prośbą o udzielenie informacji dotyczących zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku.

W dniu 28 lutego 2019 r. do organu stopnia podstawowego wpłynęło pismo Prezydenta Miasta [...] z informacją, iż nie dokonano zgłoszenia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego w budynku usługowym, zlokalizowanym na terenie działki o nr ew. [...] przy ul. [...] w S..

Organ pierwszej instancji pismem z 5 marca 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego w budynku usługowym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w S. na pomieszczenie usługowe, a także poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowy w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], organ powiatowy wstrzymał użytkowanie pomieszczenia garażowego znajdującego się w ww. budynku usługowym, użytkowanego jako pomieszczenie usługowe i nałożył na G. C. obowiązek przedstawienia w terminie czterech miesięcy od daty otrzymania postanowienia dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane:

- opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z zaznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania;

- zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę budynku oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi w tym wielkościami i rozkładem obciążeń oraz danymi technologicznymi;

- oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 5 kwietnia 2019 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo B. L., M. W. oraz J. W. P., z treści którego wynika, że: " (...) Pan G. C. nic nie robi sobie z decyzji wydanych przez PINB. W chwili obecnej miejsca postojowe dla klientów zamieniono na powierzchnię handlową, w której mimo zakazu prowadzona jest działalność handlowa".

Podczas kontroli przeprowadzonej 16 maja 2019 r. pracownicy organu nadzoru budowlanego stwierdzili, że G. C. użytkuje pomieszczenie garażowe (którego użytkowanie było wstrzymane postanowieniem PINB [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]) jako pomieszczenie usługowe.

Pismem z 20 maja 2019 r. organ powiatowy zawiadomił strony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie, informując jednocześnie uczestników postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się w sprawie.

Decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...], PINB [...] nakazał G. C. jako właścicielowi budynku usługowego zlokalizowanego w S. przy ul. [...] na terenie działki o nr ew. [...] obręb [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego użytkowanego obecnie jako pomieszczenie usługowe.

Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie złożył G. C..

Rozpatrując odwołanie [...] WINB wskazał, że właściciel nieruchomości powinien przed przystąpieniem do zmiany sposobu użytkowania lokalu zgłosić taki zamiar organowi administracji architektoniczno-budowlanej, stosownie do treści art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ przypomniał, że w myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

[...] WINB stwierdził, że cyt. przepis nie zawiera wyczerpującego katalogu przesłanek stanowiących o zmianie sposobu użytkowania. Zdaniem organu, mieścić się będzie w tej normie także inne niż wymienione działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

W przekonaniu organu odwoławczego PINB [...] prawidłowo ustalił, że w omawianej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego na pomieszczenie usługowe w budynku zlokalizowanym na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w S.. W ocenie [...] WINB potwierdzają to ustalenia kontroli przeprowadzonej przez organ powiatowy w dniu 5 lutego 2019 r. Natomiast projekt budowlany, który został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2015 r., nr [...], na parterze obiektu przewidywał m.in. garaż z trzema stanowiskami postojowymi (oznaczony w projekcie nr 002). Z pisma Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r. wynika, że nie dokonano zgłoszenia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania spornego pomieszczenia garażowego.

Dalej [...] WINB podkreślił, że ustalenia faktyczne w sprawie potwierdza także dokumentacja fotograficzna wykonana w dniu 16 maja 2019 r. Wynika z niej, że w ww. pomieszczeniu znajdują się m.in. półki sklepowe z artykułami gospodarstwa domowego oraz odzieżą. Organ stwierdził zatem, że w omawianej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego na pomieszczenie pełniące rolę lokalu usługowego (sklepu). W ocenie organu, poczynione ustalenia pozwalają na przyjęcie, że nastąpiła zmiana warunków, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. warunków higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska, czy też pracy. Zdaniem organu, oczywistym jest bowiem, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego na pomieszczenie usługowe ma wpływ na ww. warunki.

W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że właściciel lokalu był zobowiązany do dokonania zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Zasadne było zatem zastosowanie w sprawie trybu określonego w art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, tj. wstrzymanie użytkowania obiektu budowlanego oraz wyznaczenie terminu, w którym osoba dokonująca samowolnej zmiany sposobu użytkowania ma obowiązek przedstawić dokumenty wymagane przy dokonywaniu zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania obiektu, wymienione w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, co nastąpiło postanowieniem PINB [...] z dnia [...] marca 2019 r.

Wobec niewykonania nałożonych obowiązków przez G. C. oraz dalszego użytkowania obiektu, pomimo jego wstrzymania, [...] WINB uznał za właściwe nakazanie przez PINB [...] w drodze decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ww. części obiektu budowlanego, zgodnie z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego.

Z takim rozstrzygnięciem organu drugiej instancji nie zgodził się G.C. (dalej: "skarżący"), wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzuca decyzji [...] WINB naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71a ust. 4 ustawy - Prawo budowlane – przez ich niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności:

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego;

- art. 28 k.p.a. przez błędne ustalenie stron postępowania;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezasadne zastosowanie;

- art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie.

Wobec powyższego skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz.

Uzasadniając skargę G. C. podnosi, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie nie zbadał, czy doszło do jakichkolwiek działań – robót budowlanych, w wyniku których doszłoby do zmiany sposobu użytkowania budynku. Podkreśla, że budynek został wykonany zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę, co zostało potwierdzone decyzją PINB [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], o pozwoleniu na użytkowanie. Kontrole nie wykazały, aby przeprowadzono jakiekolwiek roboty budowlane skutkujące zmianą sposobu użytkowania budynku. Zdaniem skarżącego, w toku kontroli ustalono jedynie, jakie przedmioty znajdują się w jednym z pomieszczeń tj. dywany i regały. Nie ustalono natomiast, czy jest to stałe zagospodarowanie, czy tymczasowe składowanie przedmiotów w określonym pomieszczeniu do czasu docelowego urządzenia wszystkich pomieszczeń. Jednocześnie stwierdzono, że część pomieszczeń nie jest użytkowana. Tego typu ustalenia – według skarżącego – nie pozwalają jednoznacznie przesądzić o zmianie sposobu użytkowania.

Ponadto, zdaniem skarżącego organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do sprawdzania, jakie przedmioty znajdują się w prywatnych pomieszczeniach, nie są też władne do nakazania opróżnienia pomieszczenia z przedmiotów, które bezpośrednio nie wiążą się z funkcją pomieszczenia. W szczególności organy nadzoru budowlanego nie mogą nakazać usunięcia z garażu składowanych tam przedmiotów i nakazać wstawienia tam samochodów. Tego typu rozstrzygnięcia nie mieszczą się w kompetencjach organów nadzoru budowlanego, a w istocie zaskarżona decyzja [...] WINB oraz decyzja organu pierwszej instancji właśnie do tego się sprowadzają.

Skarżący wskazuje dalej, że organy nie ustaliły, czy istnieje różnica pomiędzy funkcją budynku i pomieszczeń przed rzekomą zmianą sposobu użytkowania i po takowej zmianie. Czy, a jeśli tak, to do jakich zmian wskazanych w 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego doszło w obiekcie. W skardze wywodzi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu, uregulowana w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, rozumiana musi być jako realne podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, która zmienia zasadniczo warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Skarżący stwierdza, że organy obu instancji nie poczyniły takich ustaleń, ograniczyły się jedynie do wyliczenia przedmiotów znajdujących się w pomieszczeniu.

Autor skargi uważa również, że organ odwoławczy dokonał naruszenia przepisów k.p.a. w zakresie postępowania dowodowego, gdyż w toku postępowania nie dokonał samodzielnej analizy materiału dowodowego, a jedynie w sposób mechaniczny przyjął za prawidłowe ustalenia organu pierwszej instancji.

Ponadto, skarżący uważa, że organy nadzoru budowlanego w sposób błędny ustaliły strony postępowania, a mianowicie w sposób automatyczny przyjęły, że zgłaszający sprawę do nadzoru budowlanego, a także inne osoby (prawdopodobnie właściciele sąsiedniej nieruchomości) mają interes prawny we wszczęciu postępowania i uzyskaniu rozstrzygnięcia. Organy nie ustaliły, czy po stronie zgłaszających zachodzi interes prawny czy tylko faktyczny, a jeśli jest to interes prawny, to z jakiego przepisu prawa materialnego jest on wywodzony. Skarżący wskazuje, że w konsekwencji tego organy nie wyjaśniły, czy zgłoszenie złożone do PINB m. Siedlce można traktować jako wniosek o wszczęcie postępowania, czy tylko jako zgłoszenie sygnalizacyjne, które może prowadzić do uruchomienia postępowania kontrolnego z urzędu.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej zarzuty, skarżący stwierdza, że [...] WINB, stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, a nie czyniąc tego, naruszył zarówno ww. przepis, jak i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja [...] WINB nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 lipca 2019 r., [...] WINB utrzymał w mocy decyzję PINB [...] z [...] czerwca 2019 r., nr [...], nakazującą G. C. jako właścicielowi budynku usługowego zlokalizowanego w S. przy ul. [...] na terenie działki o nr ew. [...] obręb: [...], przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego użytkowanego obecnie jako pomieszczenie usługowe.

U podstaw rozstrzygnięć organów legło ustalenie, że skarżący zmienił sposób użytkowania ww. pomieszczenia oznaczonego w zatwierdzonym projekcie budowlanym numerem [...], znajdującym się na parterze budynku, które zgodnie z decyzją Prezydenta [...] z [...] października 2015r., nr [...] o pozwoleniu na budowę powinno być wykorzystywane jako garaż z trzema stanowiskami postojowymi. W takim też stanie prawnym i faktycznym ww. budynek został dopuszczony do użytkowania decyzją PINB [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...].

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd nie podziela zarzutów podnoszonych przez Skarżącego, jakoby organy naruszyły wskazane w skardze przepisy postępowania administracyjnego i nienależycie ustaliły okoliczności faktyczne sprawy. W przekonaniu tutejszego Sądu, z protokołów kontroli przeprowadzonych przez organ powiatowy w dniach: 5 lutego 2019 i 16 maja 2019 r., a w szczególności ze sporządzonej wówczas dokumentacji fotograficznej niezbicie wynika, że sporne pomieszczenie z całą pewnością nie jest użytkowane zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem. Zgromadzony materiał dowody pozwala wywieść, że zasadnicza powierzchnia ww. lokalu wykorzystywana jest na cele handlowe, jako powierzchnia sklepowa. Świadczą o tym nie tylko wystawione towary, jak np.: dywany, ale również doskonale widoczne na zdjęciach regały (półki sklepowe), na których znajdują się ułożone i posegregowane artykuły gospodarstwa domowego, odzież. Na przedmiotowych regałach umieszczone zostały oznaczenia wraz z ceną prezentowanych towarów. W żadnym natomiast razie, poczynione w toku przedmiotowych kontroli ustalenia nie pozwalają na przyjęcie, że w spornym pomieszczeniu możliwe jest parkowanie pojazdów.

Trzeba wobec tego zauważyć, że definicję garażu dla samochodów osobowych wywieść można z treści § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Zgodnie z tym przepisem, garaż do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych, stanowiący samodzielny obiekt budowlany lub część innego obiektu, będący garażem zamkniętym - z pełną obudową zewnętrzną i zamykanymi otworami, bądź garażem otwartym - bez ścian zewnętrznych albo ze ścianami niepełnymi lub ażurowymi, powinien mieć:

1) wysokość w świetle konstrukcji co najmniej 2,2 m i do spodu przewodów i urządzeń instalacyjnych 2 m;

2) wjazdy lub wrota garażowe co najmniej o szerokości 2,3 m i wysokości 2 m w świetle;

3) elektryczną instalację oświetleniową;

4) zapewnioną wymianę powietrza, zgodnie z § 108;

5) wpusty podłogowe z syfonem i osadnikami w garażu z instalacją wodociągową lub przeciwpożarową tryskaczową, w garażu podziemnym przed wjazdem do niego oraz w garażu nadziemnym o pojemności powyżej 25 samochodów;

6) instalację przeciwpożarową, wymaganą przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, zabezpieczoną przed zamarzaniem.

W świetle powołanej definicji, garaż z zabudowie mieszkaniowej niezależnie od tego, czy stanowi samodzielny obiekt budowlany, czy też część innego obiektu budowlanego, służyć powinien do przechowywania i bieżącej – aczkolwiek niezawodowej – obsługi samochodów osobowych. Dla takiej kwalifikacji ww. obiektu (pomieszczenia) przedmiotowa funkcja jest więc dominująca i podstawowa.

Niewątpliwie rację ma skarżący wskazując, że w garażu – oprócz samochodu – może być przechowywany inny sprzęt, nie decyduje to bowiem jeszcze o zmianie podstawowej funkcji obiektu (pomieszczenia) jako garażu. Niemniej jednak, przedmioty te powinny mieć związek z jego podstawowym przeznaczeniem, skoro garaż jest obiektem z zasady służącym parkowaniu pojazdów to przechowywanie w nim innych rzeczy powinno mieć charakter uboczny, pomocniczy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1189/08, dostępne w: orzeczenia.nsa.gov.pl). Bez wątpienia, w tym zakresie nie mieści się eksponowanie na zasadniczej powierzchni garażu artykułów przemysłowych przeznaczonych do sprzedaży detalicznej.

W tych okolicznościach, brak jest podstaw do stwierdzenia zarzucanego przez skarżącego błędu w ustaleniach faktycznych, którego dopuścić miałyby się organy nadzoru budowlanego. Nie ma także racji skarżący podnosząc, że organy naruszyły przepisy art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Stosownie do treści art. 71 ust. 2 ww. ustawy, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć:

1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;

2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;

3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;

4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;

6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Wbrew twierdzeniom skargi, dla przyjęcia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystarczające jest wykazanie zmiany choćby jednego z warunków przewidzianych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten nie wymaga również, aby nastąpiło pogorszenie lub przekroczenie obowiązujących norm, nie są też konieczne szczegółowe wyliczenia i pomiary w tym zakresie. Jak wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 23 maja 2018r., sygn. akt II SA/Gd 205/18, zmiana sposobu użytkowania budynku, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, może być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w budynku, lecz także faktyczną zmianą sposobu jego użytkowania. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 Prawa budowlanego. Stanowisko to znajduje swoje odzwierciedlenie również w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 24 października 2019 r. (sygn. akt II SA/Ol 682/19), który uznał, że zmiana sposobu użytkowania nie zawsze musi wiązać się z ingerencją w konstrukcję obiektu budowlanego.

Ponadto, tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny pogląd wyrażony w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 18 lutego 2014 r. (sygn. akt II SA/Bk 895/13), w którym dostrzeżono, że przytoczony przepis nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jak zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Świadczy o tym użycie określenia "w szczególności". Oznacza to, że zamieszczony w przepisie opis działalności jedynie przykładowo wskazuje najbardziej charakterystyczny przypadek zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Dla przypisania zatem samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku nie zawsze jest konieczne wykazywanie, czy i na ile prowadzona w nim działalność zmieniła warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość i układ obciążeń. Takie ustalenia są potrzebne w przypadkach zmiany profilu prowadzonej już w obiekcie działalności bądź rozszerzenia zakresu prowadzonej już działalności. Natomiast w odniesieniu do obiektów nie przeznaczonych do działalności usługowej, istotne jest ustalenie, czy doszło do zmiany pierwotnej funkcji obiektu budowlanego lub jego cześci. W takim rozumieniu pojęcia "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego" utwierdza odczytywanie definicji pojęcia na tle całokształtu przepisów Prawa budowlanego odnoszących się do obowiązków właściciela (zarządcy) obiektu budowlanego w zakresie jego utrzymywania i użytkowania. Pierwszy z przepisów rozdziału 6 – go ustawy Prawo budowlane, poświęconego utrzymaniu obiektów budowlanych, w którym to rozdziale zamieszczona została też regulacja odnosząca się do legalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Użytkowanie zaś obiektu budowlanego zgodnie z zasadami art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, to użytkowanie zgodne z przeznaczeniem obiektu budowlanego (vide: brzmienie wskazanego przepisu). Zatem każdego rodzaju działalność zmieniająca pierwotną funkcję (przeznaczenie) obiektu budowlanego lub jego części, która nie była przeznaczona do celów usługowych (garaż), stanowić będzie przejaw zmiany sposobu jego użytkowania.

W ocenie Sądu, porównanie w rozpoznawanej sprawie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu (pomieszczenia garażu) oraz jego obecnego sposobu użytkowania (usługi, handel) wskazują na oczywistość tej zmiany. Wbrew argumentacji skarżącego, przedmiotowa zmiana przeznaczenia tej części budynku powoduje ponadto zmianę warunków jego eksploatacji, co dotyczy przede wszystkim warunków pracy, zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych. Powyższe wynika

wprost z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odmienne są bowiem regulacje dotyczące garaży dla samochodów osobowych (o czym była już mowa w kontekście definicji garażu zamieszczonej w § 102 ww. rozporządzenia) i dla budynków (pomieszczeń) użyteczności publicznej. Pełnienie funkcji usługowych, handlowych odpowiada definicji budynku (w niniejszej sprawie lokalu) użyteczności publicznej, o którym mowa w § 3 pkt 6 przywołanego rozporządzenia i wiąże się ze zmianą warunków użytkowania obiektu budowlanego w zakresie określonym art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, np. w kwestii bezpieczeństwa pożarowego (wymusza potrzebę zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych), bezpieczeństwa pracy (wymaga zastosowania odpowiednich przepisów kodeksu pracy w odniesieniu do warunków stworzonych nowych miejsc pracy w obiekcie), a także w zakresie warunków sanitarnohigienicznych (wymaga dostosowania instalacji i dostaw mediów technicznych do potrzeb zmienionej funkcji obiektu lub jego części). Nie ulega zatem wątpliwości, iż zmiana sposobu użytkowania lokalu jaka miała miejsce w niniejszej sprawie winna zostać zgłoszona właściwemu organowi (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie o sygn. II OSK 1918/09 - LEX nr 746848).

Ponadto należy pamiętać, że zmiana sposobu użytkowania, o której mowa 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, może przejawiać się również w zwiększeniu ograniczeń lub uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Istotne znaczenie w kontrolowanej sprawie ma zatem fakt, że zmiana sposobu użytkowania części budynku objętego pozwoleniem na budowę z dnia z [...] października 2015 r., nr [...], z garażu na lokal usługowy prowadzi do zmian w zakresie ustaleń objętych tą decyzją co do wymaganej liczby miejsc postojowych dla samochodów osobowych i w rezultacie może prowadzić do obejścia tych ustaleń, co z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego byłoby niedopuszczalne. Niewątpliwie, zmiana przeznaczenia pomieszczenia garażowego z miejscami postojowymi dla klientów budynku usługowego i jego przeznaczenie na kolejną powierzchnię handlową, nie tylko zwiększa uciążliwości dla terenów sąsiednich, ale przede wszystkim może naruszać postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zapewnienia prawidłowej liczby miejsc parkingowych.

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że skarżący nie zastosował się do nakazu nałożonego w postanowieniu PINB [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], wstrzymującego użytkowanie pomieszczenia garażowego w spornym budynku i nakładającego na skarżącego obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w terminie czterech miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, co nastąpiło w dniu 28 marca 2019 r.

W tym względzie nie uszło uwadze Sądu, że wyznaczony w ww. postanowieniu czteromiesięczny termin na dostarczenie do organu wskazanych dokumentów upłynął zatem dopiero w przeddzień (28 lipca 2019 r.) wydania decyzji w sprawie przez organ drugiej instancji.

Niemniej jednak, przepis art. art. 71a ust. 4 Prawo budowlane przewiduje, że w przypadku nie wykonania w terminie nałożonego obowiązku albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego bądź jego części, pomimo jego wstrzymania, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Użyta w tym przepisie alternatywa "albo" wskazuje, że już samo tylko dalsze użytkowanie części obiektu budowlanego przez skarżącego, pomimo wstrzymania orzeczonego przez organ, skutkować musi wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia. Organ nie dysponuje w tym przypadku żadnym luzem decyzyjnym, a decyzja wydawana w oparciu o art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego ma charakter związany.

Ustalenia kontroli z dnia 16 maja 2019 r. przeprowadzonej z udziałem skarżącego dowodzą, że skarżący nie zastosował do postanowienia organu z dnia [...] marca 2019 r., użytkując garaż w dalszym ciągu do innych celów niż określone w decyzji o pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowalnym. Wskazuje na to również treść pisma B. L., M. W. oraz J. W. P.z dnia 5 kwietnia 2019 r., jakie wpłynęło do organu pierwszej instancji.

Według Sądu, wszystkie te okoliczności składają się na obraz jednej całości i świadczą o braku poszanowania przez skarżącego obowiązującego porządku prawnego.

Sąd nie uwzględnił zarazem tych zarzutów skargi, które odnoszą się do zasadności przyznania przez organy w przedmiotowym postepowaniu przymiotu jego uczestników w osobach: B. L., M. W. oraz J. W. P.. Należy bowiem podkreślić, że w aktach sprawy administracyjnej znajduje się wydruk z ewidencji gruntów (k. 14), z którego wynika, że ww. osoby są współwłaścicielami nieruchomości przy ul. [...] w S., stanowiącej działkę o nr ew. [...] z obrębu [...] (Księga Wieczysta nr [...]), bezpośrednio sąsiadującą z działką zabudowaną budynkiem skarżącego, w którym doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego. Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], o udzieleniu skarżącemu pozwolenia na budowę ww. budynku usługowego, z której wynika, że ww. osoby były uczestnikami postępowania zakończonego przedmiotową decyzją.

Powyższe ustalenia wskazują, że B. L., M. W. oraz J. W. P. posiadali interes prawny w zainicjowaniu wszczęcia przez PINB [...] postepowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego w budynku przy ul. [...] w S..

Sąd nie znalazł także innych przesłanek do przyjęcia, że organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia procedury administracyjnej, a to art. 7, art. 28, art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek wpływ na prawidłowość zapadłych rozstrzygnięć.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.