Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 4/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 11a
journal: Dz.U. 2009 nr 152 poz 1223
law: Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości - tekst jednolity
article: art. 80 ust. 3 e-g ust. 7 art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Herman, Protokolant st. sekr. sąd. Anna Tymowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w P. na uchwałę Rady Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie spraw budżetowych jednostek samorządu terytorialnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w ustępie 7 i 12 § 1; 2. zasądza od Rady Miasta T. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] złotych (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miasta T., Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., powołując się na 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., w skrócie u.s.g.), art. 12 pkt 11 i art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592 ze zm.) w związku z art. 90 ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., w skrócie u.s.o.), art. 251 ust. 1 i ust. 3-5, art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm., w skrócie u.f.p.), art. 113 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 152, poz.1223 ze zm.), art. 11a ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) w sprawie zmiany Uchwały Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] r. w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla przedszkoli, szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne na terenie Miasta T. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania uchwaliła zmiany polegające min. na dodaniu w § 4 ust. 6a w brzmieniu: "W przypadku, gdy księgi rachunkowe prowadzone są poza siedzibą dotowanej szkoły, organ prowadzący obowiązany jest zapewnić dostępność ksiąg rachunkowych wraz z dowodami księgowymi na czas kontroli w siedzibie danej szkoły." (§ 1ust. 7 uchwały) oraz w § 4 dodano ust. 14, 15, 16, 17 i 18 w brzmieniu:

§ 14 "Wypłatę całości lub części dotacji wstrzymuje się w momencie stwierdzenia przynajmniej jednego z następujących przypadków:

1) uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, o której mowa w ust. 6, w szczególności nieudostepnienia dokumentacji, o której mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, z zastrzeżeniem ust. 6a,

2) stwierdzenia w toku czynności kontrolnych niezgodności stanu faktycznego z wpisem do ewidencji szkół i placówek niepublicznych,

3) niezłożenia w terminie informacji, o której mowa w § 3 ust. 4,

4) niezłożenia w terminie rozliczenia, o którym mowa w ust. 3,

5) stwierdzenia w toku czynności kontrolnych niezgodności danych zawartych w informacji, o której mowa w § 3 ust. 4 i w rozliczeniu, o którym mowa w ust. 3, ze stanem faktycznym,

6) stwierdzenia w toku czynności kontrolnych, braku bądź rażących uchybień w dokumentacji, o której mowa w ust. 6 pkt 1,

7) nie dokonania zwrotu niewykorzystanej dotacji w obowiązującym terminie, o którym mowa w ust. 7,

8) nie dokonanie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu miasta po 1 stycznia 2010 r. w obowiązującym terminie, o którym mowa w ust. 8.

§ 15. Uruchomienie środków wstrzymanych na podstawie § 14 następuje w miesiącu następnym, po miesiącu w którym usunięte zostaną uchybienia określone w § 14 pkt 1-8.

§ 16. Wydatki ujęte w rozliczeniu wykorzystania dotacji, o której mowa w ust. 3 zapłacone przelewem z innego konta bankowego, niż te, na które przekazywana jest dotacja, uznaje się za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

§ 17. Wydatki ujęte w rozliczeniu wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 3 potwierdzone dokumentami finansowymi nie posiadającymi opisu, o którym mowa w ust. 2 uznaje się za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

§ 18. W przypadku nieudostępnienia dokumentacji, o której mowa w ust. 6 pkt 2, z zastrzeżeniem ust. 6a, wydatki za okres podlegający kontroli, uznaje się za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem."(§ 1ust. 12 uchwały).

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyło "A" Spółka z o.o. z siedzibą w P. (następca prawny "B" SA w P. ) wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej zapisy wprowadzające § 4 ust. 6a, ust. 14 pkt 13, 5-8, ust. 15, ust. 17 i ust. 18 jako niezgodne z art. 90 ustawy o systemie oświaty i wykraczające poza zakres delegacji ustawowej, a tym samym które nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym.

Wniesienie skarg poprzedziło pisemne wezwanie Rady Miasta T. do usunięcia naruszenia prawa (pismo z [...] r. nr [...]) obejmujące m.in. wskazaną nowelizację Uchwały Nr [...] z [...] r. Rada Miasta T. zrealizowała wezwanie strony skarżącej do usunięcia naruszenia prawa w części, czemu dała wyraz w Uchwale Nr [...] z [...] r.

O częściowym uwzględnieniu wezwania Rada Miasta T. poinformowała skarżącą pismem doręczonym [...] r. Skarga została wniesiona w dniu [...] r. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a skarżąca jest organem prowadzącym szkoły niepubliczne w 49 miastach, również w T.

Zdaniem strony skarżącej dodanie w § 4 Uchwały z [...] r. ust. 6a jest zbędne, gdyż przepisy ustawy o systemie oświaty precyzują uprawnienia osób upoważnionych przez jednostki samorządu terytorialnego do przeprowadzenia kontroli. Jest to zapis wyczerpujący i nie istnieje prawna możliwość jego rozszerzenia uchwałą organów samorządu terytorialnego. Kontrolerzy mają prawa wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dotyczącej przebiegu nauczania. Skarżąca prowadzi wiele szkół na terenie różnych miast Polski, dla których prowadzi wspólne księgi rachunkowe. Żądanie udostępnienia kontrolującym ksiąg rachunkowych oznacza, że kontrolujący mieliby wgląd do dokumentacji wszystkich szkół prowadzonych przez skarżącą a zatem danych stanowiących tajemnicę handlową. Powyższa regulacja jest niezgodna z ustawą o systemie oświaty oraz stoi w sprzeczności z ustawą o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wgląd w księgi nie jest potrzebny ani celowy dla rozliczenia dotacji. Kontrola może dotyczyć jedynie dotowanej szkoły a nie ksiąg rachunkowych organu prowadzącego. Dalej podkreślono, że dotacja oświatowa jest dotacją celową, a art. 90 ust. 3 u.s.o. warunkuje jej otrzymanie przez osobę prowadzącą niepubliczną szkołę podaniem organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowanej liczby uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Ustawa nie zawiera przepisów uprawniających do wstrzymania dotacji i nie daje upoważnienia do wprowadzenia takich regulacji art. 90 ust. 4 u.s.o. Nie przewiduje ich również art. 236 ust. 2 u.f.p. Tym samym także regulacje § 4 pkt 14 i 15 Uchwały nowelizującej naruszają prawo. Za naruszające prawo strona skarżąca uznała także zapisy § 4 ust. 17 i 18 Uchwały z [...] r. jako wprowadzające domniemanie sposobu wykorzystania dotacji (niezgodnie z przeznaczeniem). Art. 90 ust.3d u.s.o. wskazuje cele na jakie powinny być wydatkowane otrzymane dotacje: pokrycie wydatków bieżących placówki lub szkoły. Tym samym, aby uznać dotację za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem zapisów art. 90 ust. 3d u.s.o. i art. 236 ust. 2 u.f.p. Podkreślono, że organ samorządowy musi działać w granicach swojego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co już zostało uregulowane w ustawie ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta T. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Podkreślono, że zapis § 4 ust. 6a uchwały nowelizującej należy czytać w kontekście innych jej zapisów, co powoduje, że niema wątpliwości, iż uprawnienia kontrolne ograniczają się do dokumentacji finansowej kontrolowanej szkoły. Ponadto zakwestionowany zapis wynika wprost z art. 11a ustawy o rachunkowości. Odnoście wprowadzenia instytucji wstrzymania dotacji wyjaśniono, że ponieważ ustawa o systemie oświaty nie przewiduje żadnych sankcji z tytułu niezrealizowania obowiązków nałożonych ustawą na dotowane szkoły niepubliczne, to Rada ustaliła katalog przypadków, w jakich zasadne jest wstrzymanie wypłacania dotacji do czasu wyjaśnienia wszelkich rozbieżności i nieprawidłowości. Powyższe działanie mieści się w pojęciu "ustalenia zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji" z art. 90 ust. 4 u.s.o. i nie wykracza poza delegację ustawową. Ma zapobiegać przypadkom odmowy przedłożenia kontrolującym kserokopii dokumentów księgowych potwierdzających wydatkowanie środków w danym roku, co w przeszłości miało miejsce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość, między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.), a także aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 powołanej ustawy). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OWSS 1996, Nr 3, poz. 90, z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OWSS z 1998 r. Nr 3, poz. 79). Art. 94 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo, jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Należy też podkreślić, że skarga w swym tytule wskazuje na zapisy Uchwały Rady Miasta T. Nr [...] z [...] r., ale w brzmieniu wprowadzonym ust. 7 i 12 Uchwały zmieniającej nr [...] Rady Miasta T. z [...] r., co wynika z postawionych zarzutów, które dotyczą zapisów wprowadzonych nowelizacją i treści uzasadnienia skargi. Również wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane przez stronę skarżącą do Rady Miasta T. dotyczyło wskazanych zapisów Uchwały nowelizującej z [...] r.

Badając wymogi formalne tej skargi Sąd stwierdził, że z uwagi na przedmiot uregulowany zaskarżoną uchwałą tj. "w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla przedszkoli, szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne na terenie Miasta T. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania", uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Art. 18 ust. 1 u.s.g. określa właściwości rady gminy. Należą do nich wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast do wyłącznej właściwość rady gminy należy m.in. stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g.). Zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym gmin - w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a, a także w szkołach, o których mowa w art. 5 ust. 5 (art. 5a ust. 2 pkt 1 u.s.o.). Przepis ten stanowi, że "Zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkoli specjalnych oraz innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin." Ustawa dopuszcza jednak szkoły niepubliczne z uprawnieniami szkół publicznych. Szkoły te, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku nieprowadzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego szkoły tego samego typu i rodzaju podstawą ustalenia wysokości dotacji jest kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (art. 80c). Sąd uznał zatem, że zaskarżona Uchwała należy do zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Nie ma też wątpliwości, iż skarżąca posiada interes prawny do jej zaskarżenia, gdyż prowadzi placówki oświatowe w tym szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych i ma wynikające z prawa materialnego (art. 90 ust. 4 u.s.o.) uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych. Posiada interes prawny w tym aby, zaskarżona uchwała pozostawała w zgodzie z porządkiem prawnym i nie ograniczała jej ustawowych uprawnień (wypis z KRS Sądu Rejonowego w P. nr [...]).

Przed wniesieniem skargi, co wskazano wyżej strona skarżąca wyczerpała tryb wezwania do usunięcia naruszenia, o czym świadczy pismo z dnia [...] r. oraz Uchwała nr [...] z dnia [...] r. Rady Miasta T. w sprawie realizacji wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz Uchwała nr [...] z tej samej daty będąca jej wykonaniem.

Skargę wniesiono [...] r. - w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które miało miejsce [...] r. Tym samym wymogi formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione.

Z uregulowań zawartych w art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego stanowione są m.in. w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Z tych względów zaskarżoną uchwałę zawierającą normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, odnoszące się do zarządzania mieniem gminy należało uznać za akt prawa miejscowego. To zaś oznacza, że pomimo upływu 1 roku od jej podjęcia w razie stwierdzenia jej niezgodności z prawem Sąd zobligowany był do stwierdzenia jej nieważności na zasadzie art. 147 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności uchwały wywiera skutek ex tunc natomiast uchylenie przez radę miasta uchwały powoduje skutek ex nunc. Należy podkreślić, że częściowe uwzględnienie przez Radę Miasta T. wezwania do usunięcia naruszenia prawa spowodowało wniesienie skargi obejmującej pozostałe zarzuty skoro ocena legalności uchwały w tym zakresie zdaniem strony skarżącej jest negatywna a zaskarżona nowelizacja narusza prawo.

Przechodząc do meritum należy przypomnieć, że spór w istocie dotyczy zakresu uprawnień gminy wynikających z art. 90 ust. 4 u.s.o., zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Przepis ten stanowi granice materialne, procesowe i kompetencyjne dla stanowienia prawa miejscowego w zakresie udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych. Strona skarżąca podnosi, iż granice te zostały przez Radę Miasta T. przekroczone we wskazanym zakresie.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że za niedopuszczalne należy uznać nakładanie w uchwale dodatkowych obowiązków, od których spełnienia przez beneficjenta dotacji zależy jej otrzymanie. (zob. M.Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2008 r. Wyd. II do art. 90). Zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie Sądu, "wstrzymanie wypłaty całości lub części dotacji" ujęte w ust. 12 zaskarżonej uchwały nie znajduje umocowania w przepisach stanowiących podstawę prawną jej wydania.

Umocowanie do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji jest ściśle związane z uprawnieniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom (ust. 3e art. 90) oraz z określeniem celu na jaki mogą być wykorzystywane dotacje, a mianowicie na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej oraz możliwości ich wykorzystywania wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki (ust. 3d art. 90). Opisane regulacje zostały wprowadzone z dniem 22 kwietnia 2009 r. ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458) a celem ich wprowadzenia, jak wynika z uzasadnienia do projektu znowelizowanej ustawy o systemie oświaty było wprowadzenie mechanizmów umożliwiających weryfikację wydatkowania dotacji przyznawanych przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego szkołom i placówkom niepublicznym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne.

Określenie konkretnego przeznaczenia dotacji związanej z dofinansowaniem niepublicznych szkół i placówek ma istotne znaczenie w kontekście instytucji zwrotu dotacji unormowanej w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (uprzednio art. 190 u.f.p. z 30 czerwca 2005 r.). Art. 251 ust. 1 tej ustawy stanowi, że "Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku.

2. W przypadku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 263 ust. 2, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie 15 dni od dnia określonego w tej uchwale.

3. W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji.

4. Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

5. Od kwot dotacji zwróconych po terminach określonych w ust. 1-3 nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1-3.

Art. 252. 1. Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

2. W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji.

3. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

4. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej.

5. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

6. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Ustawodawca nie przewidział w ustawie o finansach publicznych instytucji wstrzymania dotacji, również takiej podstawy nie przewidują unormowania ustawy o systemie oświaty. Powyższe oznacza, że kwestie wstrzymania dotacji nie mogą być regulowane przepisami prawa miejscowego.

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (rada gminy, rada powiatu) ustala tryb udzielania lub rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek, w tym finansowanych fakultatywnie, w formie uchwały, której przepisy powinny być zgodne z regulacją ustawową. Dlatego też za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowej, poprzez nakładanie dodatkowych obowiązków, od których spełnienia przez beneficjenta dotacji zależy jej otrzymanie. W szczególności nie można, opierając się na ogólnym sformułowaniu "tryb udzielania", wprowadzić np. ksiąg rachunkowych. Sformułowanie "tryb udzielania" ma znaczenie bardziej techniczne. Byłoby natomiast zgodne z ustawą ustalenie w przedmiotowej uchwale wzoru specjalnego formularza, służącego do podawania przez organy prowadzące informacji o planowanej liczbie uczniów w roku, na który udziela się dotacji.

Niedopuszczalne jest również w zakresie upoważnienia ustawowego do uregulowania kwestii trybu rozliczania dotacji - zobowiązanie osób prowadzących dotowane szkoły i placówki niepubliczne do sporządzenia informacji o szczegółowym przeznaczeniu wydatkowanych środków. Natomiast można i należy uregulować m.in. tryb zwrotu dotacji, która nie została wykorzystana lub pozostającej po skorygowaniu planowanej liczby uczniów z liczbą faktyczną. To mieści się skądinąd w dodanym w ramach ostatniej nowelizacji przepisu pojęciu "rozliczeniu wykorzystania" dotacji. Należy podkreślić, że "rozliczenie", o którym mowa w przepisie, nie może polegać na wprowadzeniu obowiązku podawania organowi dotującemu sposobu wykorzystania środków, gdyż byłoby to sprzeczne z podmiotowym charakterem dotacji, a nadawałoby jej w istocie cechy dotacji celowej.

Dalszy zarzut skarżącego dotyczy § 14 ust. 17 i 18 Uchwały, które stanowią przesłanki uznania dotacji za wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem: dokumenty finansowe bez opisu, nieudostepnienie dokumentacji.

W świetle unormowań art. 90 ust. 3d u.s.o. określającego przeznaczenie otrzymywanych dotacji, art. 90 ust. 3e tej ustawy umożliwiającego organom dotującym kontrolowanie prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych z ich budżetów oraz art. 90 ust. 4 u.s.o. udzielającego organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji sprecyzowanie przez Radę Miasta T. pozaustawowych przesłanek uznania dotacji za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem zdaniem Sądu orzekającego winno być traktowane jako wyjście poza granice upoważnienia.

Z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, co jednak nie jest równoznaczne z merytorycznym rozliczaniem i kontrolą wykorzystania dotacji. Rozliczenie dotacji pozostaje bowiem w związku z liczbą uczniów i jedyną dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być rozliczanie faktycznej liczby uczniów, na których są przyznawane dotacje. Dotacja przyznawana szkołom wymienionym w zaskarżonej uchwale ma charakter dotacji podmiotowej i nie powinna podlegać obowiązkowi rozliczania, co do kierunków jej wykorzystania. Nie może być tym samym dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Pogląd tożsamy wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 19 stycznia 2009 sygn. akt I SA/Kr 974/08, LEX nr 5096809, który stwierdził, że "prawo organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji (art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o.) nie jest "równoznaczne z merytorycznym rozliczaniem i kontrolą wykorzystania dotacji. Rozliczenie dotacji pozostaje w związku z liczbą uczniów, natomiast kontrola wykorzystania dotacji rozumiana być może jako prawo do badania celności jej wykorzystania, czego ustawodawca nie przewidział. Jedyną dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być rozliczanie faktycznej liczby uczniów, na których są przyznawane dotacje. Rozliczenie dotacji przyznawanych przez gminę na podstawie art. 80 oraz art. 90 u.s.o. powinno nastąpić przez zobowiązanie podmiotów spoza sektora finansów publicznych prowadzących przedszkola i szkoły publiczne do podania faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez Radę określającą tryb udzielania i rozliczania dotacji. Żądanie przedstawienia informacji takich jak kserokopie faktur, rachunków, list płac nie znajdują umocowania prawnego w przepisach art. 80 oraz art. 90 u.s.o., z których wynika, że dotacja przysługuje na każdego ucznia. Pojęcie "rozliczanie", rozumieć należy jako czynności z zakresu księgowości i rachunkowości i to o charakterze materialno - technicznym. Zaś "tryb udzielania i rozliczania" oznaczać winien zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczania dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która jej udzieliła." Sąd orzekający w całości pogląd ten podziela. Nie znajduje też uzasadnienia faktycznego i prawnego powtarzanie w uchwale zapisów art. 11a ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości. Uchwała nie może regulować kwestii uregulowanych w ustawie.

Odrębnej uwagi wymaga zawarte w omawianym przepisie pojęcie "rozliczanie dotacji". Zdaniem Sądu, nie może być wątpliwości, że pojęcie rozliczanie, użyte przez ustawodawcę, rozumieć należy jako czynności z zakresu księgowości i rachunkowości i to o charakterze materialno - technicznym. Zaś "tryb udzielania i rozliczania" oznaczać winien zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczania dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która jej udzieliła. Innymi słowy, ciężar tego zagadnienia położony jest na obieg informacji o podstawowym kryterium udzielenia dotacji, jakim jest liczba uczniów danej jednostki.

Rozliczanie wykorzystanej dotacji na podstawie zestawienia wydatków oraz kserokopii faktur i uwierzytelnionych dokumentów jest właściwe dla dotacji celowych. Dotacje przyznawane przez gminę na podstawie art. 80 oraz art. 90 u.s.o. mają charakter dotacji podmiotowych. Obowiązkiem gminy jest udzielanie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia. W związku z tym rozliczenie tych dotacji powinno nastąpić poprzez zobowiązanie podmiotów spoza sektora finansów publicznych prowadzących przedszkola i szkoły publiczne do podania faktycznej liczny uczniów w terminach określonych przez Radę Miasta określającej tryb udzielania i rozliczania dotacji. Żądanie przedstawienia informacji takich jak kserokopie faktur, rachunków, list płac nie znajdują umocowania prawnego w przepisach art. 80 oraz art. 90 cyt. Ustawy, gdyż zgodnie z art. 80 ust. 3d "Dotacje, o których mowa w ust. 2-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki." Prawnie niedopuszczalne jest zatem wprowadzanie innych kryteriów niż pokrycie wydatków bieżących w rozliczaniu dotacji. Rada Miasta wprowadzając nowelą § 4 ust. 16 do 18 nowe kryteria uznania dotacji za wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem przekroczyła umocowanie ustawowe. Pozbawione podstaw prawnych jest pozbawienie dotacji beneficjenta w oderwaniu od ilości uczniów a do takich należy uznać zapisy wskazanych regulacji, które ograniczają dotacje z racji przelewu z innego konta niż to, na które jest wpłacana dotacja, braku opisu dokumentu finansowego czy nieudostepnienie dokumentacji.

Prawidłowości przedstawionego wyżej poglądu dowodzą rozporządzenia wykonawcze wydane na podstawie art. 90 ust. 4 f u.s.o. czy art. 80 ust. 7 tej ustawy w sprawie trybu udzielania dotacji na finansowanie działalności niepublicznej szkół artystycznych (..) (Dz. U. z 2004 r. Nr 11, poz. 100), z dnia 5 stycznia 2007 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji publicznym szkołom artystycznym zakładanym i prowadzonym przez osoby fizyczne i osoby prawne nie będące jednostkami samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 7 poz. 53). W powyższych aktach jedynym kryterium przyznania kolejnej raty dotacji jest przedstawienie rozliczenia wykorzystania dotacji z uwzględnieniem aktualnej liczby uczniów w ostatnim dniu tego miesiąca. Innymi słowy kontrola zgodności danych w dokumentach beneficjenta składanych przy rozliczeniu dotacji z wnioskiem o jej przyznanie.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że za niedopuszczalne należy uznać nakładanie uchwałą dodatkowych obowiązków czy wręcz sankcji, od których spełnienia przez beneficjenta dotacji zależy jej otrzymanie. Uznanie wydatków za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem prowadzi w istocie do ich zwrotu czyli bezpodstawnego jej zmniejszenia bez zmniejszenia liczby uczniów.

W tym miejscu należy wskazać, że gmina nie została pozbawiona kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji (art. 80 ust. 3e-g u.s.o.).

Analiza poddanych ocenie Sądu regulacji wprowadzonych zapisami Uchwały Rady Miasta T. z [...] r. prowadzi zatem do wniosku, że w zakwestionowanym zakresie § 1 ust. 7 i ust. 12 regulacja organu samorządu terytorialnego jest sprzeczna z upoważnieniem ustawowym.

W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd nie określił w jakim zakresie zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu na podstawie art. 152 p.p.s.a., jako że stanowi on akt prawa miejscowego, który wszedł w życie po opublikowaniu. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.