Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 629/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant stażysta Ewa Pasiek, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] 2000 r. S. K. i H. Ś., a wnioskiem z dnia [...] 2001 r. W. B. zwrócili się o zwrot wywłaszczonej parceli nr A przejętej na rzecz Skarbu Państwa.

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B., powołując w podstawie prawnej art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w B.. W uzasadnieniu wskazał, że wskazana nieruchomość przeszła na rzecz Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] r. Nr [...] zawartego w następstwie zobowiązania J. K. w decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej – Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w B. z dnia [...] r. o podziale nieruchomości, do odstąpienia bezpłatnie działki nr B o powierzchni [...] m2 pod drogę. Ponieważ podstawą decyzji była ustawa z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, nie wymieniona w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wniosek o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 tej ustawy uznał za bezzasadny, a postępowanie za bezprzedmiotowe.

W odwołaniu wnioskodawcy podnieśli, że wobec niewykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na cel nabycia i upływu 30 lat od daty wywłaszczenia, powinna im ona zostać zwrócona.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że powołując się na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami można żądać zwrotu jedynie tych nieruchomości, które w latach ubiegłych były wywłaszczone lub przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przejęcie nieruchomości wnioskujących nastąpiło w trybie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli, która nie została wymieniona w art. 216 tej ustawy, co oznacza, że przepisy tej ustawy nie mają zastosowania do sprawy jej zwrotu.

Wobec skierowania skargi na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrokiem z dnia 15 maja 2003 r. Sąd ten uchylił obie wymienione powyżej decyzje. W motywach tego wyroku Sąd wskazał, że wprawdzie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego prezentowany był dotychczas pogląd, że art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób wyczerpujący konstruuje listę aktów normatywnych odejmujących własność, to jednak sytuacja uległa zmianie wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r. Stwierdzono w nim, że art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z art. 32 i 64 ust. 2 Konstytucji, w zakresie w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości przejętych lub nabytych na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Dlatego też Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, a sprawa powinna być ponownie rozpatrzona w świetle nowego stanu prawnego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odmówił S. K., W. B. i H. Ś. zwrotu pgr A o powierzchni [...] m2 gm. kat. A., z powodu braku przesłanek do zastosowania art. 137 powołanej powyżej ustawy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie potwierdziło, że przedmiotowa działka została przekazana na rzecz Skarbu Państwa przez poprzednich właścicieli na cele użyteczności publicznej tj. na drogę. Powyższa parcela stanowi aktualnie własność gminy, a z przeprowadzonej wizji wynika, że była i jest nadal wykorzystywana na zamierzony cel – stanowiąc część jedynej drogi dojazdowej do wielu nieruchomości. Dlatego też, ponieważ wnioskowana do zwrotu nieruchomość przejęta została pod drogę, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami i dla tego celu jest wykorzystywana, nie można uznać, że jest zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu zwrot przedmiotowej nieruchomości wobec braku oparcia w przepisach prawa nie jest możliwy.

Rozpatrując odwołanie wnioskujących, Wojewoda decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu, nie negując ustaleń organu pierwszej instancji, wskazał na uchybienia proceduralne, a mianowicie zbyt późne powiadomienie stron o wyznaczonej rozprawie czy brak powiadomienia o wyznaczonym terminie oględzin nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego działanie takie jest niedopuszczalne, gdyż uniemożliwiło stronom aktywne uczestniczenie w postępowaniu dowodowym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po przeprowadzeniu nowego postępowania, decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B., powołując w podstawie prawnej art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) ponownie odmówi S. K., W. B. i H. Ś. zwrotu nieruchomości – pgr A o pow. [...] m2 gm. kat. A. z powodu braku przesłanek do zastosowania art. 137 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu powtórzył argumenty zaprezentowane w pierwszej swojej decyzji, a mianowicie, że przedmiotowa parcela przejęta na cel urządzenia drogi, tak jest do dnia obecnego wykorzystywana. Potwierdził, iż stanowi ona tzw. boczną ulicy A, która jest drogą dojazdową dla nieruchomości m.in. wnioskodawców oraz innych właścicieli – także budynku mieszkalnego i warsztatu – [...] będącej własnością pp. N.. Dlatego też mając na uwadze, że przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana jest zgodnie z celem jej przejęcia, nie można uznać by była zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odwołanie od tej decyzji złożył S. K.. W odwołaniu tym podniósł, że w dotychczasowym postępowaniu nie zostały uwzględnione zgłaszane przez niego zarzuty. Podkreślił, że trudno mówić o drodze dojazdowej podczas, gdy nie mogą się na niej minąć nawet najmniejsze samochody, na drodze tej wyrosły drzewa, nikt ich nie usuwa, a każda ulewa czy roztopy powodują, że droga zamienia się w potok, zalewający sąsiednie nieruchomości. Dodał, że nikt nie ma pieczy nad tą drogą nie zostały wykonane na niej żadne prace. Dorzucił także, że jedynym użytkownikiem tej drogi jest p. N., który prowadzi działalność gospodarczą niezgodnie z przepisami prawa.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], powołując się na zapis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu po omówieniu dotychczasowego postępowania organów w sprawie, potwierdził ustalenia i argumenty przekazane przez organ pierwszej instancji. Powołując przepis art. 137 cytowanej powyżej ustawy, powtórzył, że można żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel oznaczony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do art. 137 nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia wywłaszczenia nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak wynika z przedstawionego w sprawie materiału dowodowego, przedmiotowa parcela stanowi część drogi dojazdowej od ulicy A w B.. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Potwierdził także, że podnoszone zarzuty odwołującego się dotyczące działania warsztatu pana N. nie mogą stanowić argumentów w niniejszej sprawie, tzn. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wszelkie spory międzysąsiedzkie podlegają bowiem rozpatrzeniu w postępowaniu cywilnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł S. K.. W skardze, zarzucając naruszenie przepisów Konstytucji oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podtrzymał twierdzenia zawarte w odwołaniach dotyczące dostępności do tej drogi, powtarzając, że korzysta z niej tylko pan N., natomiast pozostali właściciele nieruchomości nie mogą z niej korzystać. Nadto zwrócił uwagę na fakt, że brak jakichkolwiek nakładów na utworzenie i utrzymanie tej drogi. Dlatego też uważając, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzasadniony wniósł o spowodowanie wydania pozytywnej decyzji, orzekającej o zwrocie tej działki.

W piśmie z dnia [...] 2005 r. skarżący dodatkowo podniósł, że stan faktyczny jaki istnieje na przedmiotowej działce – pgr A nie uległ jakiejkolwiek zmianie od czasu gdy została wywłaszczona. Podkreślił, że działka ta nigdy nie stanowiła drogi wewnętrznej ogólnodostępnej. Praktycznie korzystali z niej właściciele tylko jednej działki. Nadto wskazał, że od czasu wywłaszczenia nie zostały wykonane jakiekolwiek prace związane z realizacją celu, jakim jest urządzenie drogi dojazdowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu podkreślił, że przeprowadzone postępowanie potwierdziło, że działka pgr A stanowi ogólnodostępną drogę do działki C, zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany i nie ma podstaw do twierdzenia, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość jest zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Słusznie zatem uznano, że nie ma podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2006 r. skarżący podtrzymał twierdzenia zawarte w skardze, a pełnomocnik organu – wniósł o oddalenie skargi, popierając twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrolę zaskarżonych aktów sąd administracyjny sprawuje pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), a rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani przywołaną w sprawie podstawą prawną (art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Kierując się tym zapisem Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa.

Na mocy przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu lub pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zwrot nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Jak ustalono w trakcie postępowania, decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w B. z dnia [...] r. zezwolono S. K. na dokonanie podziału nieruchomości położonej w B. gm. kat. A., zobowiązując go jednocześnie do nieodpłatnego odstąpienia na rzecz Skarbu Państwa pgr A o powierzchni [...] m2 z przeznaczeniem na drogę. Zatem zgodnie z powołaną powyżej decyzją można ustalić, że celem wywłaszczenia przedmiotowej działki było przeznaczenie tego gruntu pod drogę.

W kontekście przywołanego na wstępie art. 137 należy jednak stwierdzić, że orzekające w sprawie organy administracyjne nie przeprowadziły w tym zakresie postępowania wyjaśniającego w sposób zadowalający i wyczerpujący. W związku z powyższym trudno ustalić, czy faktycznie przesłanki z art. 137 zostały spełnione. W przedłożonych aktach administracyjnych brak jest bowiem stosownego protokołu, potwierdzającego stan obecnego wykorzystania parceli A jako drogi, faktycznego dojazdu do wskazanych w kwestionowanej decyzji działek pozostających własnością wnioskujących o zwrot wymienionej działki S. K., H. Ś. oraz ich sąsiada – pana N.. Twierdzeniom organów przedstawionych w uzasadnieniach decyzji, jakoby wszyscy korzystali z "tej drogi", przeczy skarżący, podnosząc, że jako właściciel działki C nie może korzystać z dojazdu do swojej działki przez parcelę D, która stanowi przedłużenie wnioskowanej do zwrotu działki pgr A, czyli według ustaleń organów stanowi ogólnodostępną drogę. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało jak wygląda w praktyce sprawa korzystania wszystkich zainteresowanych z tej drogi. Nie zostało także wyjaśnione i ustalone jaki jest stan tej drogi. Wydaje się, że aby uznać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany i przedmiotowa działka stanowi ogólnodostępną drogę dojazdową, organy powinny stwierdzić faktyczne wykonanie drogi dojazdowej. Realizacja inwestycji w postaci budowy drogi na wywłaszczonej dla tego celu nieruchomości musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie takiego właśnie obiektu, powinna być poprzedzona uzyskaniem stosownej decyzji o pozwolenie na budowę. W dostępnych aktach administracyjnych brak tego typu dokumentów. Z dołączonej natomiast do akt sprawy dokumentacji zdjęciowej nie wynika, aby na tym terenie wykonana została jakakolwiek inwestycja, zaś przedmiotowa "droga" to właściwie utwardzony teren o niewielkiej szerokości, gdzie po bokach rosną drzewa czy stoją słupy elektryczne. Orzekające w sprawie organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, jakiego charakteru jest to droga, wskazując jedynie, że jest to droga wewnętrzna ogólnodostępna, dojazdowa od ulicy A.

Powyższe wywody jednoznacznie wskazują, że organy administracyjne obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i nie dokonały oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego).

Należy także zauważyć, że zgodnie z zapisem art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia

1997 r. o gospodarce nieruchomościami, organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jest starosta. Jak wynika z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. nr 103, poz. 652) Gmina B. jest miastem na prawach powiatu. Prezydent tego miasta wykonuje zatem zadania starosty (art. 91 i 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

– t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Według art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wydaje on decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, w czym może być zastąpiony na podstawie art. 39 ust. 2 tej ustawy przez swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy przez niego upoważnionych.

Sąd pragnie w tym miejscu przypomnieć treść uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03, ONSA (2003/4/115), w której stwierdzono, że "w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta". Powyższa teza wydaje się być aktualna w rozpatrywanej sprawie. Wymaga jednak praktycznie jednoznacznego wyjaśnienia charakter przedmiotowej "drogi" (droga gminna, powiatowa).

Należy zauważyć, że ani organ pierwszej, ani organ drugiej instancji nie dostrzegły przedstawionego powyżej problemu, nie przeprowadziły więc w tym zakresie niezbędnego postępowania.

Mając na względzie wskazane powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 lit. a i lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uznał, że decyzje organów obu instancji należało uchylić. Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Brak rozstrzygnięcia o kosztach postępowania stanowi następstwo wygaśnięcia uprawnienia skarżącego w tym zakresie zgodnie z art. 210 § 1 cytowanej powyżej ustawy.