Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2097/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Protokolant specjalista Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w zakresie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] czerwca 2014 r. do [...] grudnia 2018 r., 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego P. M. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a., art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z[...] maja 2019 r. nr [...] odmawiającej P. M. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] czerwca 2014 r. do [...] grudnia 2018 r. i przyznającej mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od[...] grudnia 2018 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że P. M. został mianowany policjantem w służbie stałej [...] marca 2007 r. i [...] czerwca 2014 r. przeniesiono go z Komendy Powiatowej Policji w M. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...]

Oświadczeniem mieszkaniowym z [...] grudnia 2018 r. funkcjonariusz zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości od [...] czerwca 2014 r. P. M. wykazał, że zamieszkuje wraz z żoną i dwójką dzieci we własnym domu mieszkalnym w miejscowości [...] przy ul.[...] , skąd czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby środkami transportu zbiorowego przekracza dwie godziny w obie strony.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] uznając, że P. M. nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...]przyznał mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantowi posiadającemu członków rodziny, wskazując, iż przedmiotowe świadczenie pieniężne przyznaje funkcjonariuszowi od [...] grudnia 2018 r., tj. od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Ponadto wyjaśnił, że od [...] czerwca 2014 r. do [...] grudnia 2018 r. żądanie strony nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny wywołuje skutek ex nunc (na przyszłość), a więc prawo do przedmiotowego świadczenia pieniężnego nie może powstać za okres wsteczny.

Od powyższej decyzji P. M. wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o jej uchylenie w części dotyczącej daty, od której przyznano mu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i przyznanie prawa do równoważnika pieniężnego od [...] czerwca 2014 r., tj. przeniesienia do pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...].

Komendant Główny Policji decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W związku z powyższym Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] odmówił przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] czerwca 2014 r. do [...] grudnia 2018 r. oraz przyznał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantowi posiadającemu członków rodziny od [...] grudnia 2018 r., tj. wystąpienia z oświadczeniem mieszkaniowym do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Od niniejszej decyzji P. M. wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o uchylenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] maja 2019 r. w części dotyczącej odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] czerwca 2014 r. do[...] grudnia 2018 r. i przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od [...] czerwca 2014 r.

Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny Policji decyzją z [...]lipca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w[...] z [...] maja 2019 r. nr [...] .

Organ odwoławczy wskazał, że bezspornym jest fakt, że P. M. nie przydzielono lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Policji w nowym miejscu pełnienia służby, a ponadto on, jak i jego żona nie posiadają innego (uzyskanego we własnym zakresie) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego.

Podał, że postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wszczyna się na wniosek (oświadczenie) strony, a zatem decyzja o przyznaniu przedmiotowego świadczenia pieniężnego może dotyczyć okresu od dnia złożenia wniosku, a nie sprzed daty jego złożenia (§ 3 powyższego rozporządzenia w związku z art. 61 § 1 K.p.a.).

W ocenie Komendanta Głównego Policji organ pierwszej instancji prawidłowo przyznał funkcjonariuszowi decyzją z [...] maja 2019 r. uprawnienie do przedmiotowego świadczenia pieniężnego od [...] grudnia 2018 r. i jednocześnie odmówił przyznania równoważnika pieniężnego za okres od [...] czerwca 2014 r. do [...] grudnia 2018 r., bowiem oświadczenie do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] [...] grudnia 2018 r.

Wyjaśnił, że decyzja przyznająca równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego ma charakter decyzji konstytutywnej, a cechą aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe prawa lub obowiązki, a zatem wywołuje skutki prawne jedynie na przyszłość (ex nunc). Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OSA 8/01, a także w wyroku z 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 450/11 oraz m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrobu z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 770/10.

Ponadto, przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze nie przewidują możliwości wypłaty tego świadczenia pieniężnego za okresy poprzedzające dzień złożenia przez policjanta wniosku (oświadczenia) o ustalenie uprawnień, jeżeli przed datą jego złożenia funkcjonariusz Policji nie miał ustalonego prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Wobec powyższego nie można mówić o roszczeniu w sytuacji, gdy policjant składając oświadczenie mieszkaniowe o przyznanie wymienionego równoważnika pieniężnego, jednocześnie domaga się jego wypłaty za okres sprzed złożenia oświadczenia.

Brak wniosku (oświadczenia) strony o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powoduje, że prawo do równoważnika nie powstaje i nie mają prawnego znaczenia motywy i okoliczności, z powodu których P. M. nie złożył przed [...]grudnia 2018 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] oświadczenia mieszkaniowego (wniosku) o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego, mimo, że spełniał ustawowe przesłanki do jego otrzymania.

Podkreślił, że orzecznictwo w zakresie przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest niejednolite. Każda sprawa administracyjna jest indywidualna i przez pryzmat jej stanu faktycznego należy oceniać przesłanki materialne. Powołane powyżej wyroki sądów administracyjnych wyraźnie wskazują, że prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oceniane jest na dzień złożenia oświadczenia mieszkaniowego i to ten dzień ma decydujące znaczenie do ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia pieniężnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. M. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2019 r.

i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] czerwca 2014 r. do[...] grudnia 2018 r., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 oraz art. 107 ustawy o Policji w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że prawo do równoważnika pieniężnego powstaje dopiero od chwili złożenia wniosku o jego przyznanie i nie jest możliwe jego przyznanie za okres poprzedzający.

Skarżący wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji obejmowała dwa rozstrzygnięcia, tj. odmówiono mu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] czerwca 2014 r. do [...] grudnia 2018 r. i przyznano świadczenie począwszy od [...] grudnia 2018 r. Zaznaczył, że złożył odwołanie od tej decyzji jedynie w zakresie odmowy przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z okres od [...] czerwca 2014 r. do [...] grudnia 2018 r. Oznacza to zatem, że decyzja w części dotyczącej przyznania świadczenia od [...] grudnia 2018 r. uprawomocniło się przed rozpoznaniem sprawy przez Komendanta Głównego Policji. Mimo to organ odwoławczy decyzją z [...] lipca 2019 r. w całości utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] maja 2019 r.

Skarżący podał, że uprawnienie funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu jest związane z pełnieniem służby stałej oraz brakiem stosownego lokalu mieszkalnego. Ustawa o Policji nie formułuje wprost żadnych innych przesłanek w tym zakresie. Decyzja o przyznaniu przedmiotowego świadczenia ma charakter deklaratoryjny - potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym policjant spełnia warunki do jego przyznania, przy uwzględnieniu zawartych w ustawie o Policji przepisów o przedawnieniu roszczeń (art. 107). Uprawnienie to ma charakter obiektywny, a o tym, czy można je przyznać decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia.

Podkreślił, że zaniechanie wystąpienia z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że nie jest on wypłacany. Nie powoduje jednak automatycznie wygaśnięcia tego prawa za okres, w którym przysługiwało. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że nie składając w poprzednich latach wniosku o wypłatę równoważnika, zrezygnował z tego prawa. Przepisy nie dopuszczają domniemania zrzeczenia się roszczenia. Nie złożył oświadczenia o zrzeczeniu się tego prawa. Ani ustawa o Policji, ani też rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., nie określają terminu, w ciągu którego policjant może wystąpić z wnioskiem o wypłatę przedmiotowego świadczenia.

Powyższe stanowisko znajduje pełne poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2572/16, w którym stwierdzono, że ustawa o Policji nie wprowadza limitów czasowych ograniczających realizację prawa do równoważnika pieniężnego, w szczególności nie stanowi, iż funkcjonariusz nabywa to prawo dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 21 marca 2018 r. , sygn. akt I OSK 1132/16, z 10 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1294/14, z 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 2010/09 oraz 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1923/07 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 1077/18.

Zaznaczył, że w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie zakwestionowano istnienia jego pierwotnego prawa do równoważnika w spornym okresie, a jedynie możliwość obecnej realizacji. Fakt spełniania przez stronę przesłanek materialnych warunkujących przyznanie prawa do równoważnika za brak lokalu, nie jest sporny. Jego sytuacja mieszkaniowa w przedmiotowym okresie nie stanowiła istoty problemu w postępowaniu, nie zakwestionowano spełnienia przesłanek w tym czasie.

W ocenie skarżącego spełnia przesłanki warunkujące przyznanie mu przedmiotowego świadczenia także w okresie wskazanym w części odmawiającej, wymienionej w decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] maja 2019 r., a przynajmniej w zasadniczej części tego okresu przy uwzględnieniu regulacji z art. 107 ustawy o Policji.

W związku z tym zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] , powinny zostać uchylone w zakresie odmawiającym przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu w okresie od [...] czerwca 2014 r. do dnia [...] grudnia 2018 r., przy jednoczesnym wskazaniu do wydania decyzji o przyznaniu mu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu za okres sporny - ustalony przy uwzględnieniu art. 107 ustawy o Policji, tj. co najmniej od [...] grudnia 2015 r. (przy uwzględnieniu faktu, że złożenie oświadczenia mieszkaniowego [...] grudnia 2018 r przerwało 3-letni termin przedawnienia).

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie

i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej,

a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do ustalenia, czy możliwe jest przyznanie świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej funkcjonariuszowi Policji – spełniającemu warunki do uzyskania takiej pomocy, lecz nie ubiegającego się wcześniej o nią – za okres poprzedzający datę złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, w którym owe warunki były spełnione, czy też możliwe jest przyznanie świadczenia jedynie na przyszłość, począwszy od daty złożenia wniosku (oświadczenia mieszkaniowego).

W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Komendanta Głównego Policji, podobnie jak i w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, wyrażono pogląd, że decyzja o przyznaniu prawa do przedmiotowego świadczenia ma charakter konstytutywny i nie jest możliwe przyznanie świadczenia za okres wsteczny, a jednocześnie niezłożenie stosownego wniosku w okresie kiedy ono przysługiwało jest równoznaczne z rezygnacją z tego prawa.

Podkreślić należy, że na mocy decyzji konstytutywnej dochodzi do powstania, określonej w tej decyzji sytuacji prawnej. Decyzja ta swoją mocą kształtuje prawa i obowiązki jej adresatów. W odróżnieniu od niej, decyzja deklaratoryjna sama z siebie nie powoduje natomiast zmiany prawa a jedynie potwierdza stan prawny, jaki zaistniał – w określonej dacie - z mocy samego prawa. Zatem ta ostatnia decyzja jedynie stwierdza istnienie, powstałych wcześniej, określonych praw. Jedną z konsekwencji takiego rozróżnienia jest to, że w przypadku decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie) – zob. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06). Z zasady tej wyprowadzić można wniosek, że dla zakresu oddziaływania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej "wstecz" znaczenie ma data spełnienia przez adresata decyzji przesłanek uzasadniających możliwość konkretyzacji jego praw lub obowiązków, a nie data wydania decyzji.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo to wiąże się z charakterem pełnionej służby, której jednym z zasadniczych elementów jest dyspozycyjność funkcjonariusza. W przypadku, gdy prawo to nie może być realizowane poprzez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie o charakterze rekompensacyjnym w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Równoważnik pieniężny przyznawany jest na mocy art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Art. 92 ust. 2 powołanej ustawy zawiera delegację dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w oparciu o tę delegację wydał rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że policjantowi przysługuje prawo do ubiegania się o przyznanie równoważnika pieniężnego, jednak może on to uczynić po spełnieniu określonych wymogów. Stosownie do treści § 3 powołanego wyżej rozporządzenia prawo to przyznaje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez policjanta, ponadto w § 2 ust. 4 tego aktu wskazuje się, że równoważnik ten wypłaca się w okresach miesięcznych. Zatem w sprawie realizacji prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego organ nie działa z urzędu lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Organ rozpoznając taki wniosek bada uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do tego uzyskania, a przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji.

Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, stanowiący materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji, umieszczony jest w rozdziału 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" i należy interpretować go w powiązaniu z innymi przepisami tego rozdziału jako integralną jego część. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący posiada uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, sporna jest natomiast kwestia prawa do jego świadczenia za okres sprzed złożenia oświadczenia mieszkaniowego.

Zdaniem organu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego można przyznać tylko za okres od dnia złożenia "oświadczenia mieszkaniowego" wraz z wnioskiem o wypłatę tego równoważnika, natomiast skarżący prezentuje pogląd, że prawo do równoważnika pieniężnego należy mu się od [...] czerwca 2014 r.

W ocenie Sądu uprawnienie funkcjonariusza do przedmiotowego świadczenia należy oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji. Wykładnia systemowa tej regulacji ustawowej wskazuje zaś, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a ponadto, iż równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania powyższego lokalu. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Niedopuszczalne są bowiem wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 lutego 1996 r., sygn. akt III AZP 23/95, OSN 1996/15/205). Przedstawiony pogląd wyrażony został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1923/07, z 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 210/09. Wprawdzie przedmiotowe orzeczenia dotyczą art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675), to jednak należy zauważyć, że wspomniany przepis jest identyczny w swojej treści z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.

Został on także w pełni zaakceptowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1294/09, w którym dodatkowo podkreślono, że zakres delegacji określony w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji nie upoważniał Ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 rozporządzenia w brzmieniu: "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia" nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia tzw. "oświadczenia mieszkaniowego". Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika.

Organ właściwy w rozumieniu § 9 rozporządzenia zobligowany jest do wydania decyzji, której materialnoprawną podstawą są przepisy ustawy o Policji. Decyzja taka, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku, będzie miała charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny, a o tym czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia. Niewystąpienie przez policjanta z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że równoważnik taki nie jest wypłacany. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do tego dodatku z tytułu zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, tj. za okres nieposiadania powyższego lokalu. Jedynym ograniczeniem są tu przepisy o przedawnieniu, a w szczególności przepis art. 107 § 1 ustawy o Policji. Przepis ten zamieszczony został wprawdzie w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", ale ma on zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy. Przekonuje o tym, jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny, jego literalna wykładnia. Zgodnie z tą regulacją roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, a zatem jej zakres obejmuje "inne świadczenia" związane ze służbą w Policji, w tym także świadczenia wynikające z przepisów niezamieszczonych w rozdziale 9 ustawy o Policji. Pod tym względem świadczenie to podobne jest do innych dodatków do uposażenia, a roszczenia z ich tytułu niewątpliwie ulegają przedawnieniu. A zatem funkcjonariusz, spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, może żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia. Policjant z chwilą spełnienia przesłanek warunkujących powstanie prawa do równoważnika posiada roszczenie o jego wypłatę. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje już potencjalnie i warunkowo. Przy czym zauważyć należy, iż te czynności nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania faktycznie istniało. Złożenie przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia.

Reasumując należy stwierdzić, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wspomnianego oświadczenia mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2572/16).

Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie związany wyrażoną powyżej oceną prawną.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 20002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania, w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.). Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł.