Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 314/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust.2 w zw. z art. 18 ust.1 pkt 3 i ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2020 roku sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy U. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w U., działając na podstawie upoważnienia udzielonego przez Wójta Gminy U., w oparciu o art. 104, art. 107 oraz art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływana jako kpa); art. 2, art. 3, art. 4, art. 8 ust. 1-4 i 9, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 11, art. 36 pkt 2 lit. 1, art. 50, art. 96 ust. 1, 2 i 4, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 3, art. 110 ust. 1, 3, 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm., dalej powoływana jako ups), § 2 ust, 1 i 5, § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1788 ze zm.), § 1 pkt 1 lit. a-b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358), § 2, § 3, § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 189, poz. 1598 ze zm.) - odmówił przyznania S. G. (dalej określana jako Skarżąca) świadczenia usług opiekuńczych dla syna G. G. w zakresie rehabilitacji NDT i terapeuty integracji sensorycznej. Powodem było: w przypadku integracji sensorycznej - brak odpowiedniego specjalisty, natomiast w przypadku rehabilitanta NDT występuje możliwość zrealizowania świadczenia w ramach NFZ.

W uzasadnieniu organ wskazał, że we wniosku złożonym [...].11.2019 r. Skarżąca wystąpiła o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie: rehabilitacji NDT oraz terapeuty integracji sensorycznej łącznie 15 godzin. Wraz z wnioskiem zostało złożone zaświadczenie od lekarza specjalisty rehabilitacji medycznej, w którym został określony zakres oraz wymiar ww. specjalistycznych usług opiekuńczych.

Na Biuletynie Informacji Publicznej zamieszczono ogłoszenie o naborze na stanowisko: terapeuty integracji sensorycznej (ogłoszenie [...] ). Wystosowano również pismo do Narodowego Funduszu Zdrowia z zapytaniem o możliwość świadczenia przez NFZ rehabilitacji NDT, ponieważ ze złożonego zaświadczenia lekarskiego nie wynikało, czy zlecona rehabilitacja fizyczna jest nieobjęta przepisami ustawy o świadczeniu opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych.

Ponadto organ rozeznał możliwość zapewnienia integracji sensorycznej w innej placówce. Zajęcia z integracji sensorycznej prowadzone są przez Poradnię Psychologiczno - Pedagogiczną w C.

Organ jest w posiadaniu pisma, z którego wynika, że zgodnie z obowiązującymi procedurami istnieje możliwość otrzymania takiego rodzaju leczenia w ramach NFZ. W związku z powyższą informacją należało odmówić specjalistycznych usług w zakresie rehabilitacji NDT. Zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, może być przyznana rehabilitacja fizyczna i usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu w zakresie nieobjętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1373 z późn. zm.).

W związku z brakiem zgłoszeń na ww. stanowisko należało odmówić specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie integracji sensorycznej z powodu braku odpowiedniego specjalisty, mogącego świadczyć specjalistyczne usługi opiekuńcze w tym zakresie. Zgodnie z art. 3 ups, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, jednocześnie rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być świadczone jedynie przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Brak osoby z odpowiednimi kwalifikacjami czyni bezzasadnym przyznanie prawa pomocy w tym zakresie, gdyż de facto nie będą one wykonywane (wyrok NSA I OSK 147/04).

Przyznając specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi, należy mieć na względzie fakt, że Ośrodek działa w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej, która jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ups). Świadczenia więc, które ustawowo zabezpieczane są w ramach innych systemów (oświata, ochrona zdrowia), nie mogą być zastępowane świadczeniami z pomocy społecznej.

Ponadto organ wskazał, że decyzji, z uwagi na wyjątkowo ważny interes strony, którego upatrywać należy w konieczności szybkiego skorzystania z pomocy społecznej w celu zabezpieczenia pomocy od dnia doręczenia decyzji, nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Na skutek odwołania złożonego przez Skarżącą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 7 pkt 6, art. 50 ust. 2 i 4 ups, § 2 pkt 3 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 50 ust. 2 ups, usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Jak stanowi art. 50 ust. 4 ups, specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. W literaturze przedmiotu słusznie zauważa się, że jest to decyzja wydawana w oparciu o szeroki zakres tzw. uznania administracyjnego, który dotyczy nie tylko takich kwestii, jak: zakres, okres czy miejsce świadczenia usług, ale przede wszystkim odnosi się on również do samego przyznania (nieprzyznania) świadczenia. Działając w granicach art. 50 ust. 2 ups, organ może odmówić pomocy mimo spełnienia warunków jej otrzymania (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. IV, dot. art. 50, LEX 2017).

Stosownie do § 3 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, specjalistyczne usługi są świadczone przez osoby posiadające kwalifikacje do wykonywania zawodu: pracownika socjalnego, psychologa, pedagoga, logopedy, terapeuty zajęciowego, pielęgniarki, asystenta osoby niepełnosprawnej, opiekunki środowiskowej, specjalisty w zakresie rehabilitacji medycznej, fizjoterapeuty lub innego zawodu dającego wiedzę i umiejętności pozwalające świadczyć określone specjalistyczne usługi. Należy zgodzić się ze Skarżącą, że na organie spoczywa obowiązek podjęcia próby znalezienie odpowiedniego specjalisty w celu zorganizowania osobie uprawnionej specjalistycznych usług opiekuńczych. W Biuletynie Informacji Publicznej GOPS w U. [...] .10.2019 r. zostało zamieszczone ogłoszenie nr [...], zawierające informację o naborze na stanowisko terapeuty integracji sensorycznej, zawierające szczegółowe informacje, dotyczące wymagań, wynagrodzenia, zakresu obowiązków, trybu rekrutacji itd. Z informacji o wynikach naboru z [...] .10.2019 r. wynika, że w naborze tym nie wpłynęła żadna oferta. Zasady logiki i doświadczenia życiowego, poparte dotychczasowym orzecznictwem SKO w T. w podobnych sprawach, pokazują, że jest to sytuacja częsta w praktyce. Niezwykle trudno jest znaleźć odpowiedniego specjalistę w małych gminach, biorąc pod uwagę relatywnie niewielkie wynagrodzenie, które można mu zaoferować, konieczność dojazdów z innej miejscowości itd. W tej sytuacji, wobec braku odpowiedniego specjalisty nie można podważać rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych w postaci terapii integracji sensorycznej.

Ponadto, w odniesieniu do wyżej omawianej części zaskarżonego rozstrzygnięcia dodać należy, że syn Skarżącej ma zapewnione zajęcia z zakresu integracji sensorycznej w Ośrodku Szkolno-Wychowawczym, do którego uczęszcza w wymiarze 30 minut tygodniowo. W zaskarżonej decyzji Wójt Gminy U. wskazał również, że Skarżąca na możliwość zapewnienie integracji sensorycznej w innej placówce, podając przykładowo Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w C. W odwołaniu (s. 2) Skarżąca podniosła, że ww. instytucja nie udziela pomocy dzieciom realizującym obowiązek szkolny w Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w C. Kolegium podjęło w tym zakresie czynności wyjaśniające. W Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w C. wyraźnie zaprzeczono, aby istniało tego typu ograniczenie. Dodano, że jest to placówka publiczna, świadcząca usługi dla wszystkich osób mieszkających na terenie powiatu c.

W przedmiocie zapewnienia specjalistycznych usług opiekuńczych w postaci rehabilitacji NDT należy zwrócić uwagę na treść § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, który stanowi, że w ramach specjalistycznych usług opiekuńczych mieści się również rehabilitacja fizyczna i usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu w zakresie nieobjętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, z zm. zm.): a) zgodnie z zaleceniami lekarskimi lub specjalisty z zakresu rehabilitacji ruchowej lub fizjoterapii; b) współpraca ze specjalistami w zakresie wspierania psychologiczno-pedagogicznego i edukacyjno-terapeutycznego zmierzającego do wielostronnej aktywizacji osoby korzystającej ze specjalistycznych usług. W tym kontekście organ pierwszej instancji wykazał, że świadczenia wnioskowane przez stronę mieszczą się w ramach usług oferowanych przez NFZ. Biorąc pod uwagę jedynie subsydiarny charakter tego typu świadczeń finansowych ze środków z pomocy społecznej, trzeba uznać, że Wójt zasadnie odmówił ich przyznania. Strona nie wykazała również na etapie odwołania, że podjęła bezskuteczne próby zapewnienia tego typu świadczeń. W odwołaniu wskazała wprost na możliwość korzystania z nich w ramach NFZ, lecz w zakresie ograniczonym z uwagi na długie terminy oczekiwania. Przy czym strona nie załączyła żadnych dowodów, z których wynikałoby, w jakich konkretnie placówkach podjęła starania o zapewnienie synowi zajęć z zakresu rehabilitacji ruchowej NDT, jakie są tam terminy oczekiwania itd.

Odnosząc się do odmowy przyznania obu rodzajów świadczeń, tj. integracji sensorycznej oraz rehabilitacji NDT trzeba zwrócić uwagę na treść art. 2 ust. 1 ups, zgodnie z brzmieniem którego pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Oznacza to, że strona w pierwszej kolejności powinna podjąć starania o zapewnienie świadczeń dla syna przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Jakkolwiek specjalistyczne usługi opiekuńcze nie są świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej, to pomocniczo można wskazać, że dochód na osobę w rodzinie Skarżącej wynosi kwotę [...] zł, a więc przekracza kwotę kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wynoszącą aktualnie kwotę 528 zł - stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 2 ups.

Ponadto, stosownie do art. 3 ust. 4 ups, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, które są ograniczone. Decyzja organu w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ właściwy może odmówić przyznania tego świadczenia nawet, jeżeli spełnione zostały przesłanki do jego przyznania. W ocenie SKO organ pierwszej instancji właściwe uzasadnił swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie, nie przekraczając granic uznania administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję złożyła S. G., zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i art. 50 ups, rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, którego to normy prawa obligują organ administracji do orzekania według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji oraz do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że organ II instancji pominął bezsporny fakt, że specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi są zadaniem zleconym zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 3 ups, oraz, jak wynika z ust. 2, finansowane z budżetu państwa. Nikt z góry nie określa stawki za specjalistyczną usługę, gdyż musi ona wynikać z realnego kosztu, a nie uznania organu I instancji. Zgodnie z § 4 ust. 4 "Cenę 1 godziny specjalistycznych usług dla osób z zaburzeniami psychicznymi ustala ośrodek pomocy społecznej, na podstawie analizy kosztów realizacji tego zadania lub wynika ona z umowy zawartej przez ośrodek pomocy społecznej z podmiotem przyjmującym zlecenie realizacji zadania.". W praktyce organy ogłaszające nabory, konkursy ofert, zapytania ofertowe czy też przetargi na realizację zadania zleconego nie podają z góry ustalonej stawki. Wybór oferty polega na wyborze osoby czy też firmy, która zaoferowała najniższą stawkę za realizację specjalistycznej usługi. Określenie z góry stawki i to na poziomie 50 zł za świadczenie terapii integracji sensorycznej staje się od razu skazane na niepowodzenie, a proponowana wysokość stawki za godzinę usługi staje się nierealna, gdyż realne stawki za jedną godzinę tej terapii kształtują się na poziomie od 80 do 120 zł, biorąc pod uwagę dojazd. W konsekwencji organ I instancji, przyjmując takie działanie, nie zatrudni osoby do świadczenia specjalistycznej usługi opiekuńczej, a co za tym idzie, nie będzie mógł realizować zadania zleconego wynikającego z ustawy o pomocy społecznej.

Organy obu instancji pominęły, że budżet państwa zapewnia pełne, terminowe oraz w wysokości koniecznej do realizacji zadania zleconego środki finansowe. Zgodnie z art. 49 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, "1. Jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. 5. Dotacje celowe, o których mowa w ust. 1, powinny być przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań. 6. W przypadku niedotrzymania warunku określonego w ust. 5, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym".

Z kolei ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że: "Art.8. 1. Ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a także z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów. 3. Gmina otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadań, o których mowa w ust. 1,2 i 2a.".

Jak słusznie wskazał Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 10.09.2015 r. (sygn. akt I ACa 1814/14): "Dotacja celowa, o której mowa w art. 49 ust. 1, jest dotacją o charakterze obligatoryjnym i jedną z niewielu, w stosunku do której ustawodawca wprost sformułował zasadę adekwatności. Oznacza to, że wysokość dotacji powinna być tak wyliczona według zasad określonych w przepisach ustawy o finansach publicznych obowiązujących w dacie jej przyznania, by przekazane środki zapewniały pełne i terminowe finansowanie wykonania zadań zleconych.".

Reasumując powyższe, uznanie za prawidłowe przez organ odwoławczy działania organu I instancji w kwestii poszukiwania osoby przez nabór zawierający z góry ustaloną "dowolnie uznaną" stawką, staje się nieuprawnione, biorąc pod uwagę ww. przepisy prawa oraz regulacje, dotyczące ogłaszanych konkursów czy ofert o naborze.

Organ II instancji stwierdza, że Skarżąca może korzystać we wnioskowanym zakresie z terapii integracji sensorycznej w PPP w C., oraz ustalił ten fakt, jednak nie podaje, w jaki sposób podjął czynności wyjaśniające i jaki dokument stwierdza ten fakt. Skarżąca posiada pismo z PPP w C., które stwierdza niemożność zapewnienia dziecku terapii integracji sensorycznej.

Następna kwestią odmowy przyznania pomocy w zakresie rehabilitacji metodą NDT Bobath jest twierdzenie organów obu instancji, że istnieje możliwość korzystania z tej formy pomocy w ramach świadczeń gwarantowanych z NFZ. Na tym twierdzeniu skończyło się w uzasadnieniu obu decyzji. Skoro organy stwierdziły o możliwości korzystania, miały obowiązek sprawdzenia dostępności, ilości możliwych godzin świadczenia tej formy pomocy. Jak wynika z wyroku WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 416/11: "W konsekwencji przyjąć należy, że rozpatrując możliwość przyznania pomocy polegającej na objęciu specjalistyczną usługą rehabilitacji i jej zakres, organ pomocy społecznej nie może poprzestać na ustaleniu, czy rehabilitacja objęta wnioskiem jest wymieniona w przepisach dotyczących świadczeń opieki zdrowotnej, lecz jest obowiązany ustalić, czy wnioskodawca ma możliwość uzyskania takich świadczeń z systemu opieki zdrowotnej oraz stwierdzić, czy świadczenia te zostały uzyskane w wystarczającym zakresie, zaspokajającym uzasadnione potrzeby osoby uprawnionej". Z kolei w wyroku WSA w Krakowie z 30.05.2017 r., III SA/Kr 277/17, wskazano, że: "Badając zasadność wniosku, organ ustali czy usługi te wynikają z zalecanej przez lekarzy specjalistów terapii i czy mogą być realnie zapewnione w ramach systemu oświaty oraz systemu ochrony zdrowia.".

W ramach swojej staranności Skarżąca zwróciła się do NFZ o udzielenie informacji w zakresie podmiotów, które mogą świadczyć rehabilitację metodą NDT Bobath. W odpowiedzi otrzymała informację, że istnieje taka możliwość oraz podano wykaz podmiotów świadczących taką pomoc. Analizując podane podmioty, należy stwierdzić, że odległość do najbliższego miejsca świadczenia pomocy w tym zakresie to 35 km w jedną stronę. Pokonywanie z dzieckiem niepełnosprawnym 70 km podróży na 40 minut rehabilitacji staje się pozbawione racjonalności, kumuluje wydatki na podróż oraz wpływa niekorzystanie na dziecko niepełnosprawne ze względu na dużą odległość. Pominięcie tak ważnego faktu przez organy obu instancji powoduje, że odmowa pomocy staje się niezasadna.

Jak czytamy w wyroku WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 272/10: "Organy pominęły całkowicie możliwość prowadzenia indywidualnej terapii w miejscu zamieszkania dziecka przez osobę posiadająca specjalistyczne przygotowanie zawodowe, która być moje byłaby nie tylko bardziej skuteczna ale i nie pochłaniałaby kosztów na indywidualne przejazdy dziecka.". Z kolei w wyroku WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 117/13, stwierdzono, że: "Sąd nie podziela również argumentacji dotyczącej niemożności udzielenia wnioskowanej pomocy z uwagi na konieczność skorzystania w pierwszej kolejności przez skarżącą z przysługującego jej uprawnienia do określonych usług i świadczeń na rzecz syna, wynikających z przepisów o ochronie zdrowia psychicznego, o systemie oświaty oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Mając powyższe na względzie niedopuszczalna jest więc stosowanie wykładni zwężającej, skutkującej ograniczeniem możliwości przyznania świadczeń przewidzianych ustawą o pomocy społecznej.".

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20.06.1981 r., sygn. SA 820/81 (ONSA 1981, z. 1, poz. 57) wskazał, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu. Z tych względów w sprawach, w których organ orzeka w ramach uznania administracyjnego istotne znaczenie ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę.

W związku z brakiem możliwości uzyskania pomocy we wnioskowanym zakresie z NFZ w miejscu zamieszkania Skarżąca złożyła wniosek o udzielenie pomocy dziecku w miejscu zamieszkania - z pomocy społecznej w ramach specjalistycznych usług opiekuńczych. Gwarantowane świadczenia opieki zdrowotnej nie obejmują świadczenia rehabilitacji w domu dla osób z możliwością poruszania się. Taka forma pomocy domowej obejmuje jedynie świadczenia domowe dla osób o ograniczonej możliwości poruszania się. Jak wynika z rozporządzenia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej: "§ 6. 1. Świadczenia gwarantowane, o których mowa w § 4 pkt 2, są udzielane świadczeniobiorcom, którzy ze względu na brak możliwości samodzielnego poruszania się nie mogą dotrzeć do świadczeniodawców udzielających świadczeń gwarantowanych, o których mowa w § 4 pkt 1, a wymagają rehabilitacji leczniczej. § 4. Świadczenia gwarantowane są realizowane w warunkach: 2) domowych. które obejmują: a) poradę lekarską rehabilitacyjną, b) fizjoterapię domową realizowaną przez: - wizytę fizjoterapeutyczną, - zabieg fizjoterapeutyczny.".

Z powyższego wynika, że gwarantowane świadczenia opieki zdrowotnej nie obejmują świadczenia rehabilitacji w domu dla osób poruszających się samodzielnie, dlatego przyznanie wnioskowanej pomocy z pomocy społecznej staje się w pełni uzasadnione.

W wyroku WSA w Krakowie w sprawie III SA/Kr 277/17, czytamy, że: "Nie można czynić rodzicowi dziecka autystycznego zarzutu, że korzysta z systemu pomocy społecznej na pokrycie wydatków z tytułu zalecanych przez lekarzy terapii, jeżeli świadczenia te nie są realizowane w ramach obowiązujących przepisów o systemie oświaty w zakresie finansowanym przez oświatową subwencję ogólną. Taki sposób uzasadniania zasady uznaniowości decyzji w przedmiocie pomocy społecznej i zasady subsydiarności pomocy społecznej narusza przede wszystkim zasadę pogłębiania zaufania do organów z art. 8 kpa."

Sąd zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Materialnoprawną podstawę dla wydania decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 189, poz. 1598 z późn. zm.).

Jak wynika ze zlecenia specjalistycznych usług opiekuńczych z [...] .10.2019 r., wydanego przez Wojewódzki Szpital Dziecięcy im. [...] w B., synowi Skarżącej zleca się korzystanie ze specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w miejscu zamieszkania w zakresie fizjoterapeuty i integracji sensorycznej oraz rehabilitacji NDT – w wymiarze 15 godzin miesięcznie.

Z wniosku Skarżącej z [...] .11.2019 r. wynika, że wniosła ona o przyznanie synowi ww. specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Zgodnie z art. 50 ust. 2 ups, wskazane usługi mogą być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Specjalistyczne usługi opiekuńcze to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (ust. 4 cyt. przepisu). Natomiast rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych, świadczonych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, kwalifikacje osób świadczących takie usługi, zasady i tryb ustalania i pobierania opłat za te usługi, jak również warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat określa rozporządzenie w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Przyznanie tych usług następuje w formie decyzji administracyjnej, w której organ ma obowiązek określić zakres, okres i miejsce ich świadczenia. Decyzja taka, w zakresie dotyczącym określenia ich rozmiaru, jest decyzją uznaniową, a to oznacza, że organ nie jest zobligowany, nawet gdy strona spełnia przesłanki uzyskania danej formy i rodzaju pomocy, do przyznania tej pomocy w wymiarze, który strona uznaje za wystarczający, ale może ją przyznać w rozmiarze, który uzna za niezbędny i w takim, który może być przyznany z uwagi na możliwości organu (por. wyrok WSA w Białymstoku z 19.06.2018 r., sygn. akt II SA/Bk 269/18). Tzw. uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, lecz daje mu większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, przy czym organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. np. uzasadnienie wyroku NSA z 22.02.2011 r. sygn. akt I OSK 1950/10, Lex nr 1070817). Podsumowując, stwierdzić trzeba, że rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń na podstawie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 kpa), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa).

Poza tym podkreślenia wymaga istnienie ugruntowanego poglądu wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przyznanie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że usługi te muszą być przyznane w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek, niemniej jednak decyzje w sprawie tych usług mają charakter uznaniowy w części odnoszącej się do ich zakresu, okresu i miejsca świadczenia (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 22.06.2017 r., III SA/Gd 368/17, LEX nr 2339612, wyrok WSA w Bydgoszczy z 29.11.2019 r., II SA/Bd 808/19, LEX nr 2865198).

Jeśli chodzi o integrację sensoryczną, organ jako powód odmowy przyznania tego świadczenia wskazał brak specjalisty. Jak wynika z akt sprawy, jedyną czynnością, którą wykonał organ I instancji w tym zakresie, było zamieszczenie na stronie Internetowej w BIP ogłoszenia o naborze na stanowisko terapeuty integracji sensorycznej. Organ w żaden sposób nie podjął próby ustalenia, czy na terenie gminy lub w pobliżu działają podmioty specjalizujące się w świadczeniu usług opiekuńczych w tym zakresie i czy usługi takie świadczą w miejscu zamieszkania dziecka. Dodać do tego jeszcze trzeba, że kwestia powyższa jest obowiązkiem organu wynikającym z art. 18 ust. 1 pkt 3 ups. Zadaniem bowiem organu w zakresie rozpoznawania spraw dotyczących przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych jest precyzyjne ustalenie, czy i jakiego rodzaju usługi w danym przypadku są niezbędne, ustalenie zakresu tych usług, a następnie znalezienie podmiotu (instytucji bądź osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym), który na zlecenie organu usługi te będzie realizował po możliwie najniższych kosztach (por. wyrok WSA w Gliwicach z 2.10.2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 1408/06).

Organ powołał się w tym zakresie na wyrok NSA z 19.12.2008 r., sygn. akt I OSK 147/08 (błędnie wskazana przez organ jako I OSK 147/04). W orzeczeniu tym NSA wyjaśnił, że w sytuacji, gdy mimo podjętych przez ośrodek starań nie udało się zatrudnić osoby posiadającej odpowiednie kwalifikacje zawodowe i w konsekwencji z tego powodu odmówiono na wnioskowany okres przyznania tych świadczeń, za słuszne uznać należy stanowisko, że wskazana okoliczność uzasadniała odmowę przyznania świadczenia. Sąd w składzie niniejszym podziela powyższy pogląd. Dodać jednak od razu trzeba, że pogląd ten jest uzasadniony tylko wtedy, gdy organ obiektywnie nie jest w stanie zatrudnić podmiotu (osoby) posiadającego odpowiednie kwalifikacje zawodowe. Sytuacja taka może przykładowo mieć miejsce w jakiejś małej gminie, w której brak jest wykwalifikowanych specjalistów z poszczególnych dziedzin. W niniejszej sprawie jednak organ nie podjął, jak wskazano wyżej, należytych starań w celu ustalenia, czy na terenie gminy (lub w jej pobliżu) funkcjonują podmioty oferujące usługi terapii integracji sensorycznej w miejscu zamieszkania.

Nie bez znaczenia pozostaje w tym zakresie również kwestia ceny, jaką organ zaoferował za ww. świadczenie. Niewątpliwie winna ona stanowić realną wartość rynkową za tego typu świadczenia. Stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, cenę 1 godziny specjalistycznych usług dla osób z zaburzeniami psychicznymi ustala ośrodek pomocy społecznej, na podstawie analizy kosztów realizacji tego zadania lub wynika ona z umowy zawartej przez ośrodek pomocy społecznej z podmiotem przyjmującym zlecenie realizacji zadania. Organ nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń i analiz oraz nie odniósł się do związanych z tym zarzutów Skarżącej, co uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli decyzji w tym zakresie. Organ winien w toku dalszego postępowania wziąć również pod uwagę okoliczność, że świadczenie w postaci integracji sensorycznej jest finansowane ze Skarbu Państwa, co powinno być wzięte pod uwagę przy określaniu wysokości odpłatności przedmiotowego świadczenia. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 11 ups, organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych, w miejscu zamieszkania, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. W myśl zaś art. 18 ust. 1 pkt 3 ups, do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Środki na realizację i obsługę tych zadań zapewnia budżet państwa (art. 18 ust. 2 ups).

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na kolejną nieprawidłowość po stronie SKO, które w uzasadnieniu swojej decyzji odwołało się do ustaleń dokonanych w Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w C., dotyczących braku istnienia ograniczeń w zakresie integracji sensorycznej. Okoliczność ww. ustaleń nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym, zatem niedopuszczalne było odwoływanie się przez organ do niepopartych żadnymi dowodami twierdzeń

Z kolei powodem odmowy przyznania świadczenia w zakresie rehabilitacji NDT był fakt zapewnienia go w ramach NFZ. Z tak wyrażonym poglądem nie sposób się zgodzić. W tym zakresie postępowanie organów obydwu instancji naruszyło § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Zgodnie z powołanym przepisem specjalistyczne usługi opiekuńcze polegają na: rehabilitacji fizycznej i usprawnianiu zaburzonych funkcji organizmu w zakresie nieobjętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.):

a) zgodnie z zaleceniami lekarskimi lub specjalisty z zakresu rehabilitacji ruchowej lub fizjoterapii,

b) współpracy ze specjalistami w zakresie wspierania psychologiczno-pedagogicznego i edukacyjno-terapeutycznego zmierzającego do wielostronnej aktywizacji osoby korzystającej ze specjalistycznych usług.

W aktach sprawy (wbrew odmiennym twierdzeniom organu I instancji), nie ma dowodów, z których wynikałoby, czy świadczenie to faktycznie jest objęte zakresem świadczeń oferowanych przez NFZ czy o czasie oczekiwania na skorzystanie ze wskazanego świadczenia w ramach NFZ. Nie ma także informacji o tym, czy system NFZ finansować będzie taką terapię w ilości godzin zalecanych dla syna Skarżącej (np. czy istnieją ograniczenia w wystawianiu skierowań na liczbę godzin terapii i jakich spośród wskazanych). Jak słusznie wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z 19.10.2011 r., II SA/Gd 416/11, co do zasady świadczenia w postaci rehabilitacji fizycznej i usprawniania zaburzonych funkcji organizmu mogą zostać przyznane na podstawie zarówno ustawy o pomocy społecznej, jak i ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jednak świadczenia przyznawane na podstawie ustawy o pomocy społecznej mogą być przyznane tylko wtedy, gdy wnioskodawca wyczerpał możliwości wynikające z zakresu świadczeń opieki zdrowotnej. Jednakże samo wymienienie określonych świadczeń z zakresu rehabilitacji w przepisach dotyczących świadczeń opieki zdrowotnej nie uniemożliwia przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych z zakresu rehabilitacji (por. również WSA w Poznaniu w wyrokach z 22.08.2012 r., II SA/Po 462/12, LEX nr 2000891, z dnia 27.11.2015 r., II SA/Po 359/15, z 29.08.2012 r. sygn. akt II SA/Po 462/12, wyrok WSA w Łodzi z 12.10.2017 r., II SA/Łd 524/17, LEX nr 2372961). W zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie przeprowadzono żadnej analizy, czy usługi w zakresie objętym wnioskiem zostały wymienione w przepisach dotyczących świadczeń opieki zdrowotnej, a także czy syn Skarżącej ma realną możliwość (w zakresie wynikającym z przedłożonego zlecenia) uzyskania takiego świadczenia z systemu opieki zdrowotnej. Organy nie zebrały żadnego materiału dowodowego, który pozwoliłby potwierdzić, że system finansowany z NFZ jest w stanie zapewnić wynikającą ze zlecenia ilość zajęć oraz jaki jest czas oczekiwania nie. Nie bez znaczenia pozostaje również kwestia tego, w jakiej odległości znajdują się ośrodki, które w ramach NFZ mogą wykonać przedmiotowe świadczenie.

Reasumując, Sąd uznał, że w rozpoznawanym przypadku nie można przyjąć, by okoliczności, mające istotne w sprawie znaczenie, zostały dostatecznie zbadane i wyjaśnione. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, co uchybia regulacjom zawartym w art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, a w konsekwencji również art. 8 § 1 kpa. W świetle wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy wydane rozstrzygnięcia odmowne postrzegać należy jako wydane z naruszeniem art. 50 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ups, a zatem regulacji materialnoprawnych stanowiących podstawę do ich wydania.

Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako "ppsa").

Na marginesie należy jedynie wskazać, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji znajduje się fragment odnoszący się do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, co de facto nie miało miejsca. Okoliczność ta jednak nie miała wpływu na uchylenie ww. decyzji.

Nie był zasadny zarzut naruszenia art. 7a kpa, ponieważ przepis ten nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Wskazania co do dalszego postępowania są dla organu wiążące z uwagi na treść art. 153 ppsa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji winien ustalić w prawidłowy sposób możliwość znalezienia specjalisty w zakresie integracji sensorycznej (wykazując się przy tym odpowiednią inicjatywą, nie poprzestając jedynie na biernym oczekiwaniu na zgłoszenie się takiego specjalisty w związku z informacją na stronie internetowej) oraz ustali, na ile możliwe, kiedy, gdzie konkretnie i w jakim zakresie jest uzyskanie przez syna Skarżącej rehabilitacji NDT w ramach NFZ.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.