Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1267/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit.a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 38, 40, 49
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 30, 97, 105
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, , Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi G. F. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz G. F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zwany dalej również "Ministrem Kultury", decyzją z [...] grudnia 2016 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], zwanego "skarżącym", z 11 lutego 2016 r., utrzymał w mocy decyzję nr [...] z [...] grudnia 2015 r. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] Delegatura w [...], zwanego dalej również "Wojewódzkim Konserwatorem", w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, dotyczącego pałacu w [...], gmina [...], powiat [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Postępowanie w rozpatrywanej sprawie dotyczyło pałacu w [...] (d. [...]). Pałac wraz z folwarkiem i parkiem jest obiektem, który został wpisany do rejestru zabytków decyzją konserwatora zabytków nr [...] z [...] listopada 1976 r. Do 25 listopada 2014 r. właścicielką pałacu wraz z otoczeniem była [...], przy czym obiekt był również udostępniony [...] Stowarzyszeniu [...], zwanemu również "Stowarzyszeniem", na podstawie umowy użyczenia.

W okresie między 23 maja 2012 r i 29 sierpnia 2012 r Wojewódzki Konserwator prowadził korespondencję z Wójtem Gminy [...] w sprawie użytkowania i stanu technicznego oraz ochrony zespołu pałacowo-parkowego w [...]. Stan pałacu oceniano wówczas jako zły, a stan parku jako dostateczny. Na przełomie 2012 i 2013 r. do Wojewódzkiego Konserwatora kierowane były też pisma Rady Sołeckiej w [...] i Stowarzyszenia [...] wskazujące na długotrwały brak ochrony i opieki nad obiektem zabytkowym.

W dniu z 19 lutego 2013 r., Wojewódzki Konserwator zawiadomił właścicielkę obiektu zabytkowego o planowanym terminie kontroli obiektu zabytkowego. Podstawę prawną zamierzonych czynności nadzorczych stanowiły art. 38, art. 89 pkt 2 i art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), zwanej dalej "u.o.z.o.z.", a także art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

Zaplanowany termin kontroli zabytku (23 marca 2013 r.) był kilkakrotnie przekładany zgodnie z wnioskami [...]. Właścicielka obiektu, a także Stowarzyszenie w kilku pismach kwestionowało również potrzebę prowadzenia kontroli zabytku oraz wstępne oceny stanu obiektu. Stowarzyszenie występowało też do organu o wyjaśnienie trybu postępowania w sprawie i podstawy prawnej zapowiedzianych czynności kontrolnych.

Trzeci termin kontroli został wyznaczony na 7 sierpnia 2013 r. W dniu kontroli przedstawiciele organu nie zostali jednak wpuszczeni na teren nieruchomości i oceniali stan zabytku spoza bramy wejściowej. Podobnie ograniczona okazała się też skuteczność kontroli wyznaczonej na 18 października 2013 r.

W toku czynności kontrolnych 18 października 2013 r., pełnomocnik właścicielki zabytku złożył na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. wniosek o wyłączenie Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków [...] od udziału w sprawie, a tym samym o wyłączenie całej delegatury. Decyzją z [...] maja 2014 r., nr [...], Wojewódzki Konserwator [...] odmówił wyłączenia pracownika. Od decyzji tej zażalenie złożyło Stowarzyszenie. Decyzją z [...] listopada 2014 r., Minister Kultury uznał zażalenie za nieuzasadnione i umorzył postępowanie w sprawie wyłączenia pracownika organu.

W styczniu 2015 r. Wojewódzki Konserwator powziął informację o śmierci strony - właścicielki obiektu. Organ nie wezwał jednak do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie spadkobierców, ani nie zawiesił postępowania do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłej.

W marcu 2015 r. skarżący powiadomił organ ochrony konserwatorskiej o fakcie sprawowania zarządu nad zespołem w [...] do czasu załatwienia spraw spadkowych po zmarłej właścicielce zabytku. Kolejno, pismem z 12 listopada 2015 r. skarżący powiadomił Wojewódzkiego Konserwatora o nabyciu własności nieruchomości w drodze spadkobrania.

3. Wojewódzki Konserwator decyzją nr [...] z [...] grudnia 2015 r., znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami dotyczącym pałacu w [...] wpisanego do rejestru zabytków. Decyzja Wojewódzkiego Konserwatora została wydana na podstawie art. 89 pkt 2, art. 92 ust. 6 u.o.z.o.z. oraz art. 105 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków zostało wszczęte w dniu 19 lutego 2013 r. wraz z zawiadomieniem o planowanej kontroli zabytku. Podczas planowanych czynności kontrolnych nie dokonano jednak żadnych ustaleń faktycznych w zakresie stanu zachowania obiektu, nie wydano też zaleceń pokontrolnych, ani nakazu wykonania określonych prac. Zdaniem organu postępowanie stało się więc bezprzedmiotowe z uwagi na powyższe oraz na śmierć właścicielki i przejście prawa własności pałacu na inny podmiot.

4. Od decyzji Wojewódzkiego Konserwatora z [...] grudnia 2015 r. skarżący złożył odwołanie do Ministra Kultury. W związku z doręczeniem skarżącemu postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora o odmowie dokonania uzupełnienia i wykładni decyzji organu pierwszej instancji, oryginalne odwołanie z 28 grudnia 2015 r. zostało przez skarżącego zastąpione odwołaniem z 11 lutego 2016 r. W odwołaniu skarżący zarzucił decyzji organu pierwszej instancji:

– naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7 w zw. z art. 77, 8, 9, 10 § 1 k.p.a., 30 § 4 k.p.a. (poprzez brak zastosowania), a także art. 80, 97 § 1 pkt 1 k.p.a. (poprzez brak zastosowania), art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania wobec braku przesłanek do takiego rozstrzygnięcia oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.;

– naruszenie przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 Nr 16 poz. 93 ze zm.), dalej "k.c.", w tym art. 23 oraz art. 44 i nast. k.c. w zw. z art. 38 u.o.z.o.z., art. 57 § 1 i art. 922 § 2 k.c. w zwiazku z art. 5 u.o.z.o.z., a także art. 922 § 1 k.c.;

– błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że postępowanie nadzorcze w sprawie zostało wszczęte 19 lutego 2015 r.;

– pominięcie faktu, że w toku czynności kontrolnych 18 października 2013 r. pełnomocnik właścicielki obiektu złożył wniosek o wyłączenie kierownika delegatury terenowej od udziału w sprawie oraz że wniosek ten został pozostawiony bez rozpoznania;

– pominięciu faktu, że strona postępowania – właścicielka zabytku zmarła w toku postępowania, a organowi znany jest jej następca prawny.

W uzasadnieniu odwołania skarżący stwierdził, że nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania, gdyż następca prawny zmarłej strony wszedł z mocy ustawy w jej prawa i obowiązki, ma on również interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy co do jej istoty. Z powyższego względu umorzenie postępowania w niniejszym przypadku było rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Co więcej, organ zaakceptował skarżącego jako stronę postępowania doręczając mu decyzję. Zdaniem skarżącego organ nie wyjaśnił, z jakich przyczyn nie zastosował w sprawie instytucji następstwa procesowego po zmarłej właścicielce zabytku oraz nie wyjaśnił, które normy prawa materialnego i dlaczego, miałyby prowadzić do wydania decyzji umorzeniowej.

5. Minister Kultury decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Konserwatora. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z.o.z. oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu Minister Kultury zaznaczył, że z przepisów u.o.z.o.z. nie wynika, by czynności kontrolne odbywały się w ramach postępowania administracyjnego. W samym postępowaniu kontrolnym na podstawie u.o.z.o.z. nie dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej, lecz do ustalenia określonych faktów. Dopiero tak ustalone fakty mogą być podstawą wydania decyzji w rozumieniu przepisów k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że skoro przepisy prawa nie dają podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie kontroli stosowania i przestrzegania przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, konieczne było wydanie decyzji o umorzeniu tego postępowania. Organ drugiej instancji podkreślił także, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, lecz z innych powodów niż te wskazane w jej uzasadnieniu.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Ministra Kultury, skarżący wniósł 5 kwietnia 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił organowi drugiej instancji liczne uchybienia mające wpływ na wynik sprawy:

– bezpodstawne uznanie, że przy czynnościach kontrolnych na podstawie u.o.z.o.z. nie stosuje się przepisów k.p.a.;

– bezpodstawne przyjęcie, że w zakresie czynności kontrolnych przeprowadzanych w ramach nadzoru konserwatorskiego nie znajdują zastosowania zasady ogólne oraz instytucja wyłączenia pracownika;

– aprioryczne uznanie, że ustawa szczególna jest jedynym źródłem uregulowań dotyczących procedury kontrolnej i tym samym wyłącza stosowanie ustawy ogólnej również w sytuacji, w której posiada luki prawne;

– naruszenie art. 1 k.p.a. poprzez uznanie, że definicja sprawy administracyjnej nie odnosi się do czynności organu administracji publicznej prowadzonych w ramach nadzoru konserwatorskiego i orzeczeń wydanych w drodze decyzji w zw. z art. 40 i nast. u.o.z.o.z.;

– naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji umorzeniowej wobec braku przestanek do umorzenia postępowania;

– naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez sporządzenie nieadekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji;

– naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez m.in. brak odpowiedniej wykładni przepisów prawa oraz wadliwe ich zastosowanie bądź brak zastosowania;

– naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony uprawnień procesowych w prowadzonym postępowaniu odwoławczym oraz uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do dowodów zgromadzonych w sprawie;

– naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób zrozumiały przyczyn wydania decyzji o umorzeniu postępowania;

– naruszeniu art. 24 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że przełożony pracownika nie jest obowiązany na żądanie strony wyłączyć go od udziału w czynnościach podejmowanych w ramach nadzoru konserwatorskiego, jeżeli zostaną uprawdopodobnione okoliczności mogące wywołać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności;

– naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

– naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez rażące naruszenie zasady praworządności.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że organ drugiej instancji nie odniósł się do większości podniesionych w odwołaniu zarzutów, zaś uzasadnienie decyzji organu uniemożliwia dokonanie oceny toku wywodu, który doprowadził organ do rozstrzygnięcia, a tym samym uniemożliwia skuteczne przeprowadzenie kontroli aktu administracyjnego.

Zdaniem skarżącego, działania wojewódzkich konserwatorów zabytków prowadzone w ramach nadzoru konserwatorskiego dotyczą spraw administracyjnych i mają tu zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności, że czynności te mogą zakończone zostać poprzez wydanie aktu administracyjnego. Skarżący zaznaczył, że przepisy u.o.z.o.z. wskazane przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji nie regulują zasad, zakresu i przebiegu procedury kontrolnej sprawowanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków lub upoważnionych przez niego pracowników. Tym samym Minister Kultury bezpodstawnie utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Konserwatora.

Skarżący podkreślił również, że Wojewódzki Konserwator od momentu wejścia w życie u.o.z.o.z. niezmiennie stosował przepisy ogólne k.p.a. w odniesieniu do kontroli określonej w powyższej ustawie, ale później wyciągnął z tego właściwych wniosków.

Odnosząc się do bezzasadnej odmowy wyłączenia pracownika organu od postępowania w sprawie, skarżący zaznaczył, że organ centralny w żaden sposób nie wyjaśnił, na czym miała polegać nieprawidłowość zastosowania przez Wojewódzkiego Konserwatora przepisów o wyłączeniu pracownika.

7. Odpowiadając 1 czerwca 2017 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaniem podstawy prawnej.

W niniejszej sprawie, Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż w części z powodów odmiennych niż w niej podniesione.

9. Przede wszystkim, Sąd rozpatrujący sprawę nie podziela dokonanej przez Ministra Kultury interpretacji art. 38 u.o.z.o.z., według której czynności kontrolne podejmowane przez konserwatora zabytków nie stanowią postaci postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu a wbrew stanowisku organu, czynności kontrolnych przewidzianych w art. 38 u.o.z.o.z. nie można uznać za czynności techniczne o charakterze wewnętrznym. Są one bowiem: (a) podejmowane wobec obywatela (kontrolowanej osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej), przy czym katalog podmiotów podlegających kontroli nadzorczej jest zamknięty (art. 38 ust. 2 u.o.z.o.z.); (b) muszą być dokonywane na podstawie wynikającej z przepisów prawa materialnego, (c) dla osób kontrolowanych z faktu kontroli wynikają określone obowiązki (art. 38 ust. 3 u.o.z.o.z.), a także (d) czynności przeprowadza się w obecności kontrolowanej osoby fizycznej albo kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej (art. 38 ust. 4 u.o.z.o.z.).

Sąd stwierdza, że w doktrynie podkreśla się też, że czynności kontrolne podejmowane na podstawie art. 38 u.o.z.o.z. nie mogą wykraczać poza ramy określone w tym przepisie, tj. poza kontrolę "stosowania i przestrzegania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami", a w wyniku procedury kontrolnej może dojść do zastosowania jednego z instrumentów nadzoru konserwatorskiego, a zatem do władczego ukształtowania sytuacji prawnej podmiotu kontrolowanego. Zasady procedury kontrolnej składają się zatem na ogólną zasadę legalizmu działania organu. Niezależnie od tego, w postępowaniu, o którym mowa w art. 38 u.o.z.o.z., możemy mówić też o obowiązywaniu: (a) zasady prawdy materialnej, co oznacza, że kontroler powinien dążyć do dokonania ustaleń zgodnych z rzeczywistością (odpowiadających prawdzie), czemu służy chociażby prawo żądania wszelkich niezbędnych informacji, danych i dokumentów; (b) zasady obiektywizmu, sprowadzającej się do obowiązku rzetelnego i bezstronnego ustalenia stanu faktycznego, szczególnie z uwagi na implikacje, jakie ustalenie to może mieć dla sytuacji prawnej podmiotu kontrolowanego; (c) zasady kontradyktoryjności, przejawiającej się przede wszystkim w treści art. 38 ust. 4 u.o.z.o.z., przewidującego przeprowadzanie kontroli przy obligatoryjnym udziale upoważnionego przedstawiciela podmiotu kontrolowanego (tzn. przy umożliwieniu temu podmiotowi czynnego udziału w postępowaniu kontrolnym, polegającego m.in. na zgłaszaniu uwag i składaniu wyjaśnień); oraz (d) zasady pisemności – z czynności kontrolnych sporządza się bowiem protokół (art. 39 u.o.z.o.z.) (vide: M. Cherka (red.), P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Komentarz do art.38 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dostępny w bazie LEX).

W doktrynie zwraca się także uwagę na obowiązek przeprowadzania czynności kontrolnych w obecności właściciela (zarządcy) zabytku lub osoby przez niego upoważnionej. Brak współpracy ze strony tych osób, np. w sytuacji, gdy pomimo skutecznie doręczonych kilkakrotnych wezwań współwłaściciele nie stawiają się na kontrole lub nie udostępniają obiektu upoważnionym pracownikom, wyłącza możliwość przeprowadzenia czynności. Do czynności kontrolnych mają więc zastosowane przepisy o bezczynności oraz przewlekłości postępowania (vide: wyrok WSA w Krakowie z 25 czerwca 2014 r., II SAB/Kr 122/14).

W świetle przedstawionych zasad za nietrafne należy uznać stanowisko organu odwoławczego o prowadzeniu czynności kontrolnych na podstawie art. 38 u.o.z.o.z. bez wszczynania postępowania administracyjnego.

Nietrafne jest również uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Według Ministra Kultury z przepisów u.o.z.o.z. nie wynika, by czynności kontrolne odbywały się w ramach postępowania administracyjnego. W samym postępowaniu kontrolnym na podstawie u.o.z.o.z. nie dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej, lecz do ustalenia określonych faktów. Zdaniem Sądu, w podstawowych pracach z zakresu postępowania administracyjnego podkreśla się, że w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu i braku odmiennej regulacji w przepisach szczególnych, "przepisy KPA nie przewidują wydania przez organy administracji publicznej odrębnego rozstrzygnięcia o wszczęciu postępowania w formie decyzji lub postanowienia. Spełnienie warunków co strony przedmiotowej i podmiotowej postępowania rodzi obowiązek podjęcia czynności postępowania przez organ administracji publicznej" (vide: B. Adamiak, Komentarz do art. 61a Nb 1, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 314). Zawiadomienie właściciela zabytku o planowanej kontroli obiektu należy zatem uznawać za wszczęcie postępowania nadzorczego z urzędu.

Jednocześnie do elementarnej wiedzy należy rozróżnienie trzech faz lub stadiów postępowania administracyjnego: stadium wszczęcia postępowania, stadium rozpoznawczego i stadium orzekania. Dlatego czynności kontrolne przewidziane w omawianym art. 38 u.o.z.o.z. należy uznać za składniki stadium rozpoznawczego postępowania nadzorczego.

Podsumowując pierwszy, ale kluczowy wątek rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że w przypadku pałacu w [...] postępowanie nadzorcze zostało wszczęte przez Wojewódzkiego Konserwatora 19 lutego 2013 r. poprzez wysłanie do właścicielki obiektu zabytkowego zawiadomienia o planowanej kontroli obiektu. Takie stanowisko organ pierwszej instancji - Wojewódzki Konserwator potwierdził też wprost w swojej decyzji z [...] grudnia 2015 r.

Dodatkowo organ pierwszej instancji sam kilkakrotnie uznał wszczęcie postępowania nadzorczego za dokonane poprzez zawiadomienie o czynnościach kontrolnych. W zawiadomieniach tych organ powoływał się bowiem nie tylko na art. 38 u.o.z.o.z. (w całości), ale również na art. 10 § 1 k.p.a. przewidujący udział strony w prowadzonym postępowaniu. W przypadku, gdyby uznać czynności kontrolne podejmowane w ramach nadzoru konserwatorskiego (rozdział 4 u.o.z.o.z.) jedynie za akty wewnętrzne administracji (jak sugeruje Minister Kultury), udział strony w tych czynnościach byłby niedopuszczalny, a nie obowiązkowy.

10. Wojewódzki Konserwator prawidłowo zatem uznał, że postępowanie administracyjne w sprawie przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami zostało wszczęte 19 lutego 2013 r., jednak organ błędnie umorzył to postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ pierwszej instancji przyjął bowiem, że bardzo ograniczona skuteczność zapowiedzianych kontroli oraz śmierć właścicielki obiektu zabytkowego oznaczają bezprzedmiotowość postępowania nadzorczego, a przez to obowiązek umorzenia postępowania nadzorczego. Zdaniem Sądu, wniosek ten jest wszakże zasadniczo niezgodny z prawem.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy brak jest którekolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, np. nie ma podmiotu prawa, któremu można byłoby przypisać określone obowiązki (przesłanka podmiotowa) lub gdy analiza stanu faktycznego sprawy prowadzi do wniosku, że nie wystąpiła okoliczność stanowiąca element hipotezy normy prawnej, a zatem nałożenie obowiązku bądź wykonanie obowiązku przez określoną czynność organu nie powinno być zrealizowane. Dodatkowo, w odniesieniu do podmiotowych przesłanek umorzenia podkreśla się, że bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., trzeba rozpatrywać między innymi w łączności z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. (vide: J. Borkowski, Komentarz do art. 105 Nb 5, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, op. cit., s. 437-438).

W świetle wskazanych przepisów w rozpatrywanej sprawie umorzenie postępowania przez Wojewódzkiego Konserwatora było nieprawidłowe. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. (brak osoby sprawującej zarząd spadkiem nieobjętym), a postępowanie z innych powodów nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). W przypadku zespołu pałacowo-parkowego w [...] śmierć właścicielki obiektu zabytkowego nie uzasadniała jednak zawieszenia postępowania, gdyż wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu było w pełni możliwe. Sam skarżący krótko po śmierci matki zawiadomił organ o fakcie sprawowania zarządu nad obiektem zabytkowym do czasu załatwienia spraw spadkowych po zmarłej właścicielce zabytku. Kolejno, pismem z 12 listopada 2015 r. skarżący powiadomił Wojewódzkiego Konserwatora o nabyciu własności nieruchomości w drodze spadkobrania. W świetle takich faktów powołanie się miesiąc później przez organ pierwszej instancji na śmierć właścicielki zabytku jako przesłankę bezprzedmiotowości postępowania jest nietrafne i nie może zostać uznane za uzasadniające umorzenie postępowania.

W rozpatrywanej sprawie nie występowała też żadna przesłanka przedmiotowa mogąca uzasadniać twierdzenie o bezprzedmiotowości postępowania: obiekt zabytkowy był bowiem niezmiennie własnością osoby fizycznej, stan techniczny obiektu budził lub choćby mógł budzić poważne zastrzeżenia, a przez to w pełni uzasadnione było dokonanie w trybie nadzoru konserwatorskiego kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami zgodnie z art. 38 u.o.z.o.z.

Ze względu na okoliczności sprawy, organ odwoławczy – Minister Kultury nie powinien zatem utrzymać w mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora wydanej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

11. Wadliwe decyzje organów pierwszej oraz drugiej instancji nie mogą być również sanowane przez okoliczności faktyczne sprawy nie podnoszone wprost w pismach między właścicielami i użytkownikami zabytku a organami administracji publicznej, ale stanowiące fakty powszechnie znane organom administracji, w szczególności Wojewódzkiemu Konserwatorowi. O wielu lat lokalna prasa obwieszcza, że “Konserwator [zabytków] chce odebrać pałac [prywatnym właścicielom] w [...]". Cytuje się też wypowiedź [...] kierującego [...] delegaturą Urzędu Ochrony Zabytków, że prywatny właściciel "mydli oczy i jedynie pozoruje prace. Nasza cierpliwość się skończyła!" ([...]).

W tym kontekście dążenie Wojewódzkiego Konserwatora do skrócenia ciągnącego się kilka lat i nie przynoszącego efektów postępowania na podstawie art. 38 u.o.z.o.z. i wszczęcie postępowania na podstawie art. 49 ust. 1 lub nawet art. 50 ust. 1 w związku z ust. 4 u.o.z.o.z. nie znajduje uzasadnienia w świetle zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6 , 7 i 8 k.p.a., a także art. 2 Konstytucji RP.

12. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego.

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił też decyzję Wojewódzkiego Konserwatora uznając, że uchybienia wymienione wyżej dotyczą również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę, organy obu instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wnioski co do dalszego postępowania wynikające z niniejszego wyroku. Organ pierwszej instancji powinien zatem przeprowadzić skutecznie czynności kontrolne, a dopiero następnie – jeśli uzna to za uzasadnione – wydać skarżącemu zalecenia pokontrolne zgodnie z art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z., albo nakazać na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. przeprowadzenie, w terminie określonym w decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., czyli jak w pkt II wyroku.