Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 429/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Kara administracyjna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 471
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37 art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 1337/15 w sprawie ze skargi P.G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1337/15, oddalił skargę P. G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry.

Sąd pierwszej instancji orzekał w sprawie w następującym stanie faktycznym:

Funkcjonariusze Urzędu Celnego w Białej Podlaskiej w dniu [...] kwietnia 2012 r. przeprowadzili kontrolę w lokalu [...], w trakcie której ujawniono trzy urządzenia do gier: KAJOT MULTI GAME nr [...], HOT SPOT bez numeru oraz urządzenie do gier oznaczonego naklejką symulator bez numeru, których właścicielem był P. G., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] (dalej jako skarżący, strona).

W toku czynności dokonano przesłuchania świadka (pracownika lokalu), oględzin zewnętrznych urządzeń oraz przeprowadzono próbne gry na urządzeniach. Ujawniono także umowę najmu-dzierżawy.

W dniu 31 grudnia 2012 r. w postępowaniu karnym skarbowym sygn. akt [...], biegły sądowy wydał opinię dotyczącą spornych automatów.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Białej Podlaskiej wymierzył skarżącemu karę pieniężną za urządzanie gier hazardowych na automatach poza kasynem gry w wysokości 24.000 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Po rozpoznaniu skargi P. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1337/15, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) oddalił skargę.

Sąd nie podzielił zarzutów kwestionujących prawidłowość przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego i trafność oceny zgromadzonych dowodów, jak również prawidłowość zastosowania przez organ przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 471, dalej jako "ustawa" lub "u.g.h.").

Zdaniem Sądu pierwszej instancji postępowanie przeprowadzone było zgodnie z wymogami proceduralnymi, w szczególności zgodnie z regułami przewidzianymi m.in. w art. 121 § 1, art. 122 § 1, art. 180 § 1 i art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej, gdyż wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a ustalenia faktyczne dokonane zostały niewadliwie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie niniejszej nie było sporne, iż skarżący nie legitymował się którymkolwiek z dokumentów legalizujących jego działania określonych w art. 6 i art. 7 u.g.h., a jednocześnie nie wykazał, że przed udostępnieniem urządzeń grającym zadośćuczynił obowiązkowi ich rejestracji stosownie do art. 23a u.g.h. Zdaniem Sądu pierwszej skontrolowane automaty były automatami do gier w rozumieniu ustawy o grach hazardowych. W celu specjalistycznego ustalenia charakteru gier urządzanych na automatach skarżącego zostały one poddane ekspertyzie przez biegłego sądowego z zakresu informatyki. Sporządzona przez niego opinia z dnia 31 grudnia 2012 r. jest w swoich wnioskach jednoznaczna i stanowcza. W konsekwencji zasadnie ustalono, że skarżący urządzał gry na automatach w rozumieniu art. 2 ust. 5 u.g.h., a organ wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji różnice w zawartych w przepisach art. 2 ust. 3 i art. 2 ust. 5 u.g.h. pojęciach: "gra zawiera element losowości" i "gra ma charakter losowy". Nie ma przy tym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, podstaw, aby kwestionować wartość dowodów, które doprowadziły organy do kluczowych wniosków.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w świetle art. 180 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej nie ma przeszkód do korzystania w postępowaniu prowadzonym przez organy celne z dowodu w postaci eksperymentu przeprowadzonego przez funkcjonariuszy celnych, choć nie może to być jedyny dowód w sprawie, gdyż obowiązkiem organu jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Dowód z eksperymentu, tak jak wszystkie inne dowody podlega wszechstronnej i swobodnej ocenie organów celnych, z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego.

W konsekwencji – zdaniem Sądu pierwszej instancji - zasadnie ustalono, że automaty należące do skarżącego są urządzeniami wyczerpującymi definicję gier na automatach w rozumieniu przepisów ustawy o grach hazardowych. Tym samym, w świetle ustalonych w toku postępowania okoliczności organy celne zasadnie przyjęły, że skarżącego uznać należy za podmiot "urządzający gry na automatach" w rozumieniu przepisów ustawy o grach hazardowych. W odniesieniu do zarzutu nieprawidłowych ustaleń faktycznych i błędnej oceny materiału dowodowego w aspekcie posiadania przez skarżącego przymiotu "urządzającego gry" na automatach, nie ma w ocenie Sądu jakichkolwiek podstaw, aby kwestionować wartość dowodów, które doprowadziły organy do istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wniosków, negatywnych dla skarżącego. Stosownie do przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., urządzający gry na automatach poza kasynem gry, podlega karze pieniężnej. W rozpoznawanej sprawie kara pieniężna wymierzona została na tej właśnie podstawie prawnej.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że nowa ustawa zakazała urządzania gier na wszelkich automatach poza kasynami gry. Sankcja z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. dotyczy zakazu określonego w art. 14 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 14 ust. 1 u.g.h., w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 3 września 2015 r. stanowił, że urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry.

WSA przyjął, że brak jest podstaw do przyjęcia, że z uwagi na niedopuszczalność - w ocenie strony - stosowania przepisu art. 14 ust. 1 u.g.h., odmówić stosowania także przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w pełni podziela uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16 wskazując, iż jest nią związany.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się również w rozpoznawanej sprawie sprzeczności przepisów ustawy o grach hazardowych z prawem Unii Europejskiej. W orzecznictwie TSUE ugruntowany jest pogląd, że państwom członkowskim przysługuje szeroki zakres swobody regulacyjnej w określaniu zasad prowadzenia gier hazardowych, uzasadniony specyfiką gier hazardowych, a przede wszystkim wiążącego się z nimi poważnego niebezpieczeństwa zarówno dla podmiotów w nich uczestniczących, jak i je organizujących. W ocenie WSA przepisy ustawy o grach hazardowych wprowadzają rozwiązania zmierzające do osiągnięcia celu w postaci ochrony interesu publicznego, a ograniczenie dopuszczalności urządzania gier na automatach do kasyn gry, służy realizacji tego celu. Zakaz organizowania gier poza kasynami gry nie jest nadmiernym ograniczeniem, pozostawia bowiem możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie urządzania gier na automatach, ograniczając jedynie liczbę miejsc oraz liczbę automatów i poddając je ściślejszej kontroli. Przepisy techniczne mogą stanowić przeszkody w handlu między państwami członkowskimi, a przeszkody te dopuszczalne są tylko wówczas, gdy są niezbędne, aby spełnić wymogi nadrzędne, których przestrzeganie leży w interesie ogólnym. Z tego zatem względu Sąd uznał, że przepis art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, mimo wprowadzenia ograniczenia mogącego wpływać na swobodę przepływu towarów – nie jest sprzeczny z przepisami TfUE.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P. G., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 2 ust. 1 u.g.h. poprzez jego błędną wykładnię, co polegało na niezasadnym przyjęciu, że skarżący zajmował się działalnością polegającą na prowadzeniu "gier losowych", w sytuacji, kiedy brak jest podstaw do uznania działania urządzenia pod nazwą Hot Spot b/n oraz urządzenia oznaczonego naklejką symulator bez numeru za urządzenia umożliwiające prowadzenie "gier losowych",

2. art. 2 ust. 4 u.g.h. poprzez jego błędną wykładnię, która polegała na przyjęciu, że skarżący prowadził "gry na automatach", w których występowały "wygrane rzeczowe", w sytuacji, kiedy zabawa na urządzeniach skarżącego obwarowana była technicznie ograniczeniem czasowymi i brak było prostej możliwości "przedłużania gry bez konieczności wpłaty stawki za udział w grze", a także brak było prostej możliwości "rozpoczęcia nowej gry przez wykorzystanie wygranej rzeczowej uzyskanej w poprzedniej grze", co zostało zlekceważone przez organ I instancji,

3. art. 2 ust. 5 u.g.h. poprzez jego błędną wykładnię, która polegała na bezpodstawnym przyjęciu, że skarżący prowadził "gry na automatach", w celach komercyjnych, w których grający nie ma możliwości uzyskania wygranej pieniężnej lub rzeczowej, ale gra ma charakter losowy, w sytuacji kiedy brak jest podstaw do uznania działania urządzenia pod nazwą Hot Spot bez numeru oraz urządzenia oznaczonego naklejką symulator bez numeru za urządzenia umożliwiające prowadzenie "gier losowych",

4. art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h. oraz w zw. z art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 24.000 zł w sytuacji, kiedy nie prowadził on działalności, którą ustawa o grach hazardowych określa jako "urządzanie gry na automatach poza kasynem gry", ani nie prowadził żadnej innej prawnie niedozwolonej działalności, zaś z uwagi na bezskuteczność technicznego przepisu art. 14 ust. 1 u.g.h. (art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE), wynikającą z braku notyfikacji przepisów u.g.h. Komisji Europejskiej, jak też niedopuszczalność stosowania art. 14 ust. 1 u.g.h., odpada podstawa stosowania przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., przewidującego karę pieniężną za naruszenie zakazu określonego w art. 14 ust. 1 u.g.h.,

II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z:

a) art. 2 ust. 1, 4, 5 u.g.h.

b) art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h. oraz w zw. z art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE,

- poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i oddalenie skargi pomimo, "że zaskarżone orzeczenie winno zostać uchylone w całości";

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 i 77 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonych orzeczeń administracyjnych w sytuacji, kiedy zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

ewentualnie o:

2. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi

3. w obu przypadkach o rozstrzygnięcie według norm przepisanych o kosztach postępowania za obie instancje, w tym o kosztach zastępstwa procesowego

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny za w całości chybione uznaje zarzuty naruszenia prawa procesowego (nr II.1 i II.2).

Pierwszy z nich odwołuje się wprost do przepisów prawa materialnego, zatem jego "skuteczność" strona w całości uzależnia od uprzedniej skuteczności stawianych przez nią zarzutów materialnych (notabene również niezasadnych). Skarżący kasacyjnie kreuje więc relację, w której kwestionowane jest przez niego procesowe działanie WSA (wydanie orzeczenia oddalającego skargę), jednakże formułowany w tym kontekście zarzut procesowy pozostaje w relacji podrzędności do również zakwestionowanego naruszenia przepisów prawa materialnego. Jedynie na marginesie należy wskazać, że tak sformułowany zarzut nie może zostać uznany za prawidłowo podniesione uchybienie prawa procesowego, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wadliwość procesowego działania WSA - w sposób jaki zdaje się prezentować to strona - polega bowiem na wydaniu orzeczenia oddalającego skargę, wskutek błędnej wykładni bądź niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, którego naruszenie uzasadniało - zdaniem strony - uwzględnienie skargi. Należy w związku z tym wskazać, że co do zasady stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia orzeczenia (i dalszego stosownego rozstrzygnięcia sprawy), bez potrzeby formułowania w skardze kasacyjnej dodatkowego zarzutu, kwestionującego zastosowanie przez sąd przepisu procesowego o oddaleniu skargi (art. 151 p.p.s.a.) a nie przepisu o jej uwzględnieniu (art. 145-150 p.p.s.a.).

Niezasadny jest także drugi z zarzutów procesowych. Z treści art. 8 u.g.h. wynika, że do postępowań w sprawach określonych w ustawie o grach hazardowych, a zatem także tych w przedmiocie wymierzania kar za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, chyba że przepisy u.g.h. stanowią inaczej.

W niniejszej sprawie zarówno organy jak również Sąd pierwszej instancji nie mogły zatem naruszyć wskazanych przez stronę w zarzucie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem ich nie stosowały.

Niemniej jednak, uchybienie w tym zakresie nie dyskwalifikuje a limine tego zarzutu środka odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje bowiem, że uwzględniając motywy oraz znaczenie uchwały pełnego składu tego Sądu z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), przy badaniu sensu wskazanego zarzutu wziął pod uwagę jego istotę, w szczególności zaś to, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenie zarzuca strona (statuujące zasady i gwarancje procesowe oraz wymogi uzasadnienia decyzji) mają swoje odpowiedniki w przepisach Ordynacji podatkowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że ani organy, ani WSA badający zgodność wydanych przez nie decyzji, nie naruszyły przepisów Ordynacji podatkowej określających gwarancje procesowe przysługujące stronie. Organy informowały stronę o podejmowanych czynnościach, zapewniając jej prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Wskazały również, na jakiej podstawie prawnej i faktycznej skarżący został ukarany karą pieniężną. Nie ma więc w ocenie Sądu podstaw, by bez wdawania się w merytoryczny spór i bez przedstawienia dowodów na poparcie swoich twierdzeń, kwestionować prawidłowość działań organów, a przez to i działań podjętych przez WSA. Zdaniem Sądu drugiej instancji skarżący nie podjął skutecznych kroków, aby zakwestionować poczynione ustalenia np. co do hazardowego charakteru automatów. Gołosłownie twierdzi jedynie, że automaty miały charakter rozrywkowy, a ich używanie ograniczone było czasem. Nie przedstawia jednak z czego to czasowe ograniczenie wynika (z jakich funkcji automatów), i dlaczego nie dostrzegł tego biegły, sporządzający opinię nt. automatów.

Niezasadne w całości są również zarzuty naruszenia prawa materialnego (nr I.1 do I.4).

Zarzuty nr I.1, I.2 oraz I.3 skargi kasacyjnej w istocie koncentrują się wokół kwestii charakteru spornych urządzeń, a ściślej niezasadnego traktowania ich jako automatów hazardowych. Podstawowe znaczenie w tej kwestii mają jednak czynności przeprowadzone przez funkcjonariuszy celnych w dniu kontroli, jak również sporządzona przez biegłego sądowego opinia na temat automatów. To właśnie ta opinia wskazuje cechy, przez wzgląd na które zatrzymane urządzenia należy traktować jako automaty do urządzania gier hazardowych. Biegły wskazał wyraźnie, a organy i WSA pogląd ten zaakceptowały, że gry urządzane na kontrolowanych automatach miały charakter losowy i niewątpliwie komercyjny. Wynik gry nie jest uzależniony od zręczności gracza. Zadanie gracza, po wybraniu stawki polega jedynie na naciskaniu przycisku "START/WYPŁATA" / "START" , który powoduje uruchomienie bębnów z symbolami. O ilości obrotów i chwili zatrzymania bębnów nie decyduje użytkownik, gdyż bębny zatrzymują się samoczynnie. Grający nie ma więc wpływu na wynik, który ma charakter losowy. W dalszej części ekspertyzy, biegły wykluczył możliwość samoczynnej realizacji wypłaty wygranej pieniężnej, czy rzeczowej przez automat. Czas gry uzależniony jest wyłącznie od kwoty wpłaconej przed jej rozpoczęciem, a uzyskane w wyniku gry punkty kredytowe nie przedłużają czasu gry.

Sąd zwraca przy tym uwagę, że strona powołuje się w sprawie na to, iż automaty mają ogranicznik czasowy, który powoduje, że gra niezależnie od wyniku zakończy się w danym momencie. Taka cecha automatów została podważona jednak w opinii biegłego, zaś strona nie zwalczyła skutecznie tego ustalenia (nie wskazała konkretnie, w jaki sposób funkcja ta jest realizowana - wedle stanu automatów z dnia zatrzymania przez organy).

W odniesieniu do zarzutu I.4 należy wskazać na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16, rozstrzygającą zagadnienie prawne dotyczące możliwości samoistnego zastosowania art. 89 ust. 1 pkt. 2 u.g.h., pomimo stwierdzonego technicznego charakteru art. 14 ust. 1 u.g.h. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje wywody prawne zawarte we wskazanej uchwale, przyjmując je jako własne, jak również wywody i uzasadnienia innych rozstrzygnięć wydawanych w podobnych sprawach.

Należy jedynie wskazać, że nie jest tak, iż art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. pozostaje w tak ścisłym funkcjonalnym związku z technicznym przepisem art. 14 tej ustawy, który zawsze i bezwarunkowo - a więc, bez względu na elementy i okoliczności konkretnych stanów faktycznych - uzasadnia odmowę jego zastosowania, jako podstawy nałożenia kary pieniężnej, ilekroć podmiot urządzający gry na automatach czyni to poza kasynem gry. Przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. ma wszelkie cechy przepisu nakładającego sankcję administracyjną, za zachowania niezgodne z prawem, których nie można zamknąć jedynie w zakazie urządzania gier poza kasynem gry. Sens kary administracyjnej tkwi bowiem m.in. w przymuszeniu do respektowania nakazów i zakazów ustanawianych przez ustawodawcę.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.