Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1198/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i 2, art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: § 4 ust. 2 pkt 1, § 38 ust. 6 i 7
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt I SA/Bk 142/16 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...]grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt I SA/Bk 142/16, oddalił skargę K. G. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 15 maja 2013 r. K. G. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Białymstoku kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w którym zadeklarował pakiet 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 154,07 ha.

Podczas kontroli administracyjnej wniosku wystąpiły błędy kontroli krzyżowej dotyczące przekroczenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) występujące na działkach o nr [...], [...] i [...]. W odpowiedzi na wezwanie organu skarżący złożył korektę, dokonując zmniejszenia powierzchni deklarowanej w pakiecie 5, wariant 5.1 do 152,92 ha ze względu na wycofanie z deklaracji działek ewidencyjnych o nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,15 ha.

Decyzją z [...] listopada 2015 r. organ I instancji przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2013 rok.

Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono, że powierzchnia zadeklarowana wynosiła 154,07 ha, podczas gdy powierzchnia stwierdzona (w wyniku korekty wniosku w odpowiedzi na wezwanie organu) 152,65 ha. Wnioskodawca, składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011, zobowiązał się do realizacji podjętych zobowiązań przez okres 5 lat na powierzchni wynoszącej 159,93 ha, natomiast w 2013 r. powierzchnia realizacji zobowiązania w wariancie 5.1 wynosiła 152,65 ha. Wobec powyższego organ uznał, że skarżący nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, ponieważ zmniejszył powierzchnię realizacji zobowiązania w ramach pakietu 5, wariant 5.1, co potwierdza złożona w dniu [...] lipca 2013 r. korekta do wniosku. Powyższe działki, wbrew oświadczeniu pełnomocnika skarżącego, były objęte planem działalności rolnośrodowiskowej w 2011 r. na lata 2011-2016.

W związku z naruszeniem § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), dotyczącego zachowania występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych, zastosowano § 38 ust. 6 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Dodatkowo podkreślił, że w myśl § 38 ust. 7 rozporządzenia, przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, jeżeli ponadto do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Organ stwierdził, że skarżący otrzymał płatność rolnośrodowiskową za realizację pakietu 5 wariantu 5.1 do powierzchni między innymi działek o nr [...], [...] i [...], które następnie wycofał z płatności za 2013 r., zmniejszając powierzchnię zobowiązania rolnośrodowiskowego w wariancie 5.1 do 152,92 ha, dlatego też przepis § 38 ust. 7 nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie.

Organ nie znalazł również możliwości zastosowania w sprawie art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L 2009.316.65), bowiem sankcje dotyczące niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, nałożone przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku wynikają z przepisów prawa krajowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest zmniejszenie skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 i zastosowanie sankcji 20%.

W sprawie ustalono, że skarżący, składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 podjął się realizacji podjętych zobowiązań przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od 15 marca 2011 r. do 15 marca 2016 r. Podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 – Ochrona siedlisk lądowych ptaków Natura 2000 na powierzchni 159,93 ha, skarżący zobowiązał się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., między innymi do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych.

W 2013 r. powierzchnia realizacji zobowiązania w wariancie 5.1 wynosiła 152,65 ha. Stwierdzone zmniejszenie obszaru trwałych użytków zielonych (działka ewidencyjna nr [...], nr [...] i nr [...]) łącznie o 1,15 ha z powierzchni podjętego zobowiązania w ramach wariantu 5.1 oznacza, że skarżący nie zachował w tym zakresie w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody. Powyższe działki były objęte planem działalności rolnośrodowiskowej.

Zdaniem WSA, ze względu na naruszenie § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, organy prawidłowo zastosowały § 38 ust. 6 rozporządzenia. Za niezasadny Sąd uznał zarzut błędnej wykładni tego przepisu poprzez przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie, w sytuacji gdy nie dokonano zmiany faktycznego przeznaczenia gruntów. W świetle § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz powołanego w jego treści § 4 ust. 2 pkt 1, niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo – w rozumieniu § 38 ust. 6 – jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. W myśl § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 – obejmującego wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.

W ocenie Sądu I instancji, ustalając, co należy rozumieć poprzez "niezachowanie", o którym mowa w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, należy uwzględnić treść § 38 ust. 7, zgodnie z którym przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa.

Prawodawca wskazał zatem na "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów. Skoro tak, przyjąć trzeba, że przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów – na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo – jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. W konsekwencji – co do zasady – tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust. 6. Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy, skarżący w 2011 r. i 2012 r. otrzymał płatność rolnośrodowiskową za realizację pakietu 5, wariant 5.1 między innymi do działek nr [...], nr [...] i nr [...] zgodnie z wnioskiem i planem działalności rolnośrodowiskowej. W związku z powyższym, wyjątek o którym mowa w art. 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie mógł mieć zastosowania.

Zdaniem WSA, nie daje też podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji przywoływane przez skarżącego pismo Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. znak: [...]. Wskazane pismo jest jedynie odpowiedzią na zapytanie Stowarzyszenia [...] i nie ma charakteru wiążącego. W związku z tym organy nie miały obowiązku stosowania się do przedstawionego tam stanowiska. Na organach nie ciążył też obowiązek informowania wnioskodawcy, jaki charakter ma ww. stanowisko. Kwestie dotyczące oceny zachowania przez rolnika trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo regulują przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego i na podstawie tych przepisów podjęto skarżone rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji podzielił pogląd organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009. Przepis ten odnosi się do obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II cytowanego rozporządzenia. Zgodnie z Tytułem IV – Podstawa obliczania pomocy, obniżek płatności i wykluczeń z płatności, rozdział I odnosi się do niezgłoszonych obszarów, zaś rozdział II do ustaleń w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności. Zdaniem Sądu, skoro nałożone w sprawie sankcje – dotyczące niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych – wynikają z przepisów prawa krajowego rozporządzenia rolnośrodowiskowego, to art. 73 nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania.

Zdaniem WSA, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, według art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ust. 2 art. 21 stanowi między innymi, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: (1) stoi na straży praworządności; (2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do ust. 3 art. 21 ww. ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z regulacji tych wynika, że w postępowaniu dotyczącym płatności rolnośrodowiskowej obowiązek organu został ograniczony do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie twierdzeń i uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. To na wnioskodawcy spoczywa ciężar udowodnienia, że niezachowanie trwałych użytków zielonych, które występowały w gospodarstwie rolnym i określone były w planie działalności rolnośrodowiskowej nie powinno skutkować zastosowaniem sankcji z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W przypadku pakietów, w których przyznaje się płatność do gruntów użytkowanych jako trwałe użytki zielone, sam fakt zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych należy uznać za równoznaczny z niewypełnieniem wymogu § 4 ust. 2 pkt 1, czyli niezachowaniem, skutkującym obowiązkiem nałożenia przez organ stosownej sankcji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. G., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.):

1) § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie, gdy do powierzchni użytków zielonych, których posiadanie rolnik utracił, kiedykolwiek w przeszłości przyznano płatność rolnośrodowiskowy, podczas gdy wykładnia wyrażona w wyrokach NSA w Warszawie II GSK 758/14 z dnia 26 maja 2015, II GSK 646/14 z dnia 26 maja 2015 r. wskazuje, że warunek nieprzyznania płatności, obligujący organ do odstąpienia od 20% sankcji należy odnosić do okresu już po utracie posiadania gruntów, a nie jakiegokolwiek okresu w przeszłości, w konsekwencji czego sąd błędnie uznał, że organ prawidłowo zastosował sankcję z § 38 ust. 6, pomimo że w sprawie spełnione były wszystkie przesłanki określone w hipotezie przepisu § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wyłączające zastosowanie sankcji;

2) § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie, jedynie w sytuacji gdy do powierzchni użytków zielonych, których posiadanie rolnik utracił płatność rolnośrodowiskowy nie była przyznana kiedykolwiek w przeszłości, w tym przed utratą władztwa nad tymi gruntami, podczas gdy wykładnia wyrażona w wyrokach NSA w Warszawie II GSK 758/14 z dnia 26 maja 2015, II GSK 646/14 z dnia 26 maja 2015 r. wskazuje, że warunek nieprzyznania płatności, obligujący organ do odstąpienia od 20% sankcji należy odnosić do okresu już po utracie posiadania gruntów, a nie jakiegokolwiek okresu w przeszłości, w konsekwencji czego sąd błędnie utrzymał w mocy wadliwe decyzje;

3) art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania, w sytuacji gdy skarżący nie ponosi odpowiedzialności za rzekomo popełnione nieprawidłowości, ponieważ dokonane zmniejszenia deklarowanej we wniosku powierzchni wynikły z niezawinionej przez niego utraty władztwa nad gruntami oraz z odmiennego sposobu pomiaru działek rolnych przez Agencję, przy jednoczesnym zachowaniu ich rzeczywistej powierzchni, w konsekwencji czego Sąd niesłusznie utrzymał w mocy wadliwą decyzję, na mocy której zastosowano względem skarżącego obniżkę płatności;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 3 § 1 i § 2 ust. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, w konsekwencji zaakceptowania w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisach rozporządzenia, w sytuacji gdy do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, co zgodnie z wykładnią przedstawioną w ww. wyrokach NSA nie powinno skutkować nałożeniem sankcji, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwe decyzje;

2) art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności w związku z nieuwzględnieniem przez organ II instancji okoliczności nakazujących zastosowanie zwolnienia od sankcji zdefiniowanych w § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z których wynika, że w przypadku skarżącego sankcje te nie mają zastosowania;

3) art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy w wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów/ wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności faktu, że do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, co zgodnie z wykładnią przedstawioną w ww. wyrokach NSA nie powinno skutkować nałożeniem sankcji, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwą decyzję i doszło do oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Organ nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie ocenie podlega m.in. proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów.

Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Skarga kasacyjna złożona w sprawie niniejszej oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej.

W ramach podstawy wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a skarżący podniósł zarzuty procesowe naruszenia art. 3 § 1 i 2 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji zaakceptowania faktu, że rozstrzygnięcie oparto na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisach rozporządzenia, art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granicę, w związku z nieuwzględnieniem okoliczności nakazujących zastosowanie zwolnienia od sankcji zdefiniowanych w § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Ponadto, w ocenie z skarżącego zaskarżony wyrok narusza art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów/ wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności faktu, że do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwą decyzję i doszło do oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia.

Odnosząc się do powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedzione w tej postaci zarzuty procesowe nie są zasadne i nie podważają skutecznie trafności podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Podkreślić bowiem należy, że wskazane w pkt 2 ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej jako naruszone przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. mają charakter norm wynikowych, nie stanowiąc tym samym samodzielnie skutecznej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut ich złamania, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut ze wskazaniem naruszenia przepisów postępowania, którym – jej zdaniem – uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy

Zarzut naruszenia wskazanych przepisów powiązano natomiast w pkt 2 ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 21 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu. Zasada wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, o której mowa w art. 21 ust 2 ustawy o wspieraniu została, zdaniem skarżącego naruszona poprzez akceptację faktu, że do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, co było, zdaniem skarżącego przyczyną wadliwego zastosowania norm prawa materialnego .

W ocenie NSA tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa procesowego nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Z ich uzasadnienia w istocie wynika, ze skarżący nie kwestionuje ustalonego stanu faktycznego zmierzając do podważenia prawidłowości zastosowania stanowiących podstawę rozstrzygnięcia przepisów materialnych.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. również nie jest usprawiedliwiony. W przepisie tym określono bowiem właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano, w ramach kontroli, stosowanie ustawowych środków. Naruszenie powołanego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowanie środka nieznanego ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa oraz władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego. W tym miejscu wskazać należy, że sąd administracyjny nie dokonuje własnej oceny materiału dowodowego bowiem w ramach uprawnień określonych art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a jego działania ograniczają się do kontroli działalności administracji publicznej poprzez badanie legalności tj. zgodności z prawem (materialnym jak i zasadami postępowania administracyjnego) decyzji administracyjnych. Wskazany natomiast przez autora skargi kasacyjnej jako naruszony przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., odnoszący się do uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu w postępowaniu przed sądem administracyjnym w żaden sposób nie został uzasadniony.

Przepis art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. nie stanowi dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy Celem tego postępowania nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń.

Zarzut naruszenia powyższego przepisu nie może być zatem uznany za usprawiedliwiony.

Zatem z uwagi na powyższe ustalony w sprawie stan faktyczny uznać należy za prawidłowy. Natomiast, jak już wyżej wskazano, uzasadnienie podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania i powiązanie ich z przepisami prawa materialnego wskazuje w istocie na zarzuty stanowiące podstawę do sformułowania skargi kasacyjnej w oparciu o treść art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego.

W ocenie NSA w składzie orzekającym w sprawie również i te nie okazały się trafne. Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie § 38 ust. 6 rozporządzenia PRŚ 2013 poprzez jego błędną wykładnię, a w rezultacie nieprawidłowe w zastosowanie. Również zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania formułuje co do zaskarżonego wyroku w zakresie stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organów ARiMR § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (PRŚ 2013).

Niezależnie od zakwestionowania prawidłowości odmowy zastosowania wyjątku od nałożenia sankcji 20%, o czym stanowi § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, skarżący kwestionuje również zaprezentowane przez organ, a zaakceptowane przez Sąd I instancji rozumienie § 38 ust. 6 rozporządzenia przez błędne przyjęcie sankcjonowania utraty posiadania użytku zielonego.

W ocenie autora skargi kasacyjnej § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego odnosi się bowiem tylko do takich zdarzeń, których skutkiem "niezachowania" TUZ-ów jest ich zniszczenie lub przekształcenie. Zatem z tylko z tymi zdarzeniami faktycznymi przepis ten należy wiązać i tylko wówczas znajdzie zastosowanie sankcja 20%. Tym samym, jak wywodzi, sankcja wynikająca z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie mogła mieć w sprawie zastosowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie jest zasadne.

Z niezakwestionowanego stanu sprawy wynika, iż skarżący w 2011 r. podjął pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w pakiecie 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000 i otrzymał w 2011 r. i 2012 r. płatność rolnośrodowiskową między innymi do zadeklarowanych do programu działek ew. nr [...], [...], [...] zgodnie z wnioskiem i planem działalności rolnośrodowiskowej. Natomiast w roku 2013 zmniejszył powierzchnię deklarowaną na powyższych działkach na których występowały trwałe użytki zielone, poprzez wycofanie ich z wniosku, na skutek utraty posiadania.

Zgodnie z treścią § 36 ust. 6 mającego w sprawie zastosowanie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. (PRŚ 2013) – jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zmniejszenie o taką powierzchnię, w okresie objętym zobowiązaniem rolnośrodowiskowym powierzchni gruntów użytkowanych jako trwałe użytki zielone (TUZ) należy uznać, jak zasadnie w sprawie przyjęto, według treści wskazanego wyżej § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jako niezachowanie któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.

Powyższe w konsekwencji uzasadnia uznanie, że płatność rolnośrodowiskowa przysługuje, w takiej sytuacji w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. W przepisie § 38 ust. 6 rozporządzenia (PRŚ 2013) jest bowiem mowa wprost o odstępstwie od wielkości trwałych użytków zielonych określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej, wyrażającym treść zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Prawodawca wskazał natomiast w § 36 ust. 7 rozporządzenia na "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów.

W efekcie trafnie Sąd I instancji uznał, iż również przeniesienie (pozbycie się) lub utrata posiadania gruntów, na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo, jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo.

W tej mierze NSA w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, w istocie zbieżny z wyrażonym w dotychczasowym orzecznictwie (między innymi w sprawach sygn. akt. II GSK 646/14, II GSK 1998/14, II GSK 2918/14, II GSK 2909/14, II GSK 5361/16 ), mający odniesienie do sprawy niniejszej.

Według § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., wskazanego w § 38 ust. 6 rozporządzenia, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 /.../ zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

W świetle obu powołanych regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Podkreślić w tym miejscu należy, należy że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych. Przyjęcie więc, że niezachowanie (...) trwałych użytków zielonych zawarte § 38 ust. 6 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., obejmuje tylko zniszczenie lub zmianę dotychczasowej uprawy jako jedyne elementy zakresu pojęcia "niezachowania" jest nieuzasadnione. Realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego dotyczy bowiem również, realizacji zobowiązania na zadeklarowanych (co do wielkości) gruntach.

Zważyć należy również, iż zgodnie z § 38 ust 7 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., przepisu § 38 ust. 6 tego rozporządzenia nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa.

Z przepisu tego wynika jednoznacznie, iż "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo obejmuje zawsze przeniesienie lub utratę posiadania gruntów.

W konsekwencji tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować będzie zasadniczo (z wyjątkiem określonego tym przepisem przypadku) zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust. 6 rozporządzenia z 13 marca 2013 r.

Odnosząc powyższe do stanowiska skarżącego zawartego w złożonym środku prawnym nie sposób zatem przyjąć zaprezentowanej w skardze kasacyjnej (str. 7-8) argumentacji, iż § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego odnosić należy tylko do takich zdarzeń, których skutkiem niezachowania TUZ-ów jest ich zniszczenie lub przekształcenie i tylko z tymi zdarzeniami faktycznymi należy ten przepis wiązać, i tylko wówczas znajdzie zastosowanie sankcja 20%. Powołane przez skarżącego judykaty i zaprezentowany w nich pogląd, że "niezachowanie występujących w gospodarstwie rolnym użytków zielonych", to w gruncie rzeczy doprowadzenie do ich zniszczenia i to należy dopiero należy sankcjonować – nie spotkał się w orzecznictwie NSA z uznaniem, czego dowodem są chociażby wskazane wyżej, jak i powołane przez skarżącego w skardze kasacyjnej wyroki (por. II GSK 758/14, II GSK 646/14). Sąd w składzie orzekającym podziela w całości zaprezentowane wyżej stanowisko, a co za tym idzie tym uznaje za trafny wyrażony przez WSA pogląd co do rozumienia pojęcia " niezachowanie" trwałych użytków zielonych.

Odnosząc się natomiast do zasadniczej kwestii zarzutów zawartych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej tj. błędnej wykładni § 36 ust. 6 i 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. i sformułowania "gdy do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznania płatność rolnośrodowiskowa", określonego w § 38 ust. 7 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., należy zauważyć, iż z analizy przepisu § 2 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia wynika, iż przez powyższe działki należy rozumieć te, na których było realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe.

Zauważyć należy także, że rolnik składa corocznie wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, a Kierownik ARiMR przyznaje tę płatność w drodze decyzji kolejno w każdym roku do dnia 1 marca roku następującego po roku w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Jak wskazuje treść § 38 ust. 6 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., zmniejszenie płatności na skutek okoliczności tam określonych, rozważana jest w toku rozpoznawania wniosku ("płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20%").

Natomiast zwrot użyty w § 38 ust. 7 "gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa" należy rozumieć w ten sposób, iż chodzi o działki co do których nie przyznano płatności rolnośrodowiskowej, podczas rozpoznawania poprzedniego wniosku o płatność (uprzednio). Określenie to nie dotyczy więc okoliczności zaistniałych w czasie rozpoznania bieżącego wniosku o płatność, w trakcie rozpoznania którego stwierdzono okoliczności określone w § 38 ust. 7 rozporządzenia z 13 marca 2013 r.

Tym samym nie będzie podstaw do zastosowania § 38 ust. 6 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., gdy w wyniku rozpoznania poprzedniego wniosku o płatność rolnośrodowiskową nie przyznano płatności do gruntów następnie wycofanych. Jednakże skoro, jak w sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, iż płatność rolnośrodowiskowa za rok 2012 przyznana została do działek nr [...], nr [...] i nr [...] zgodnie wnioskiem i planem działalności rolnośrodowiskowej, wyjątek o którym mowa w art. 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie mógł mieć zastosowania. Płatność bowiem została w 2012 r. beneficjentowi do tych działek przyznana. Natomiast w 2013 r. stwierdzone zostało uchybienie w zakresie niezachowania TUZ. Wycofanie działek rolnych na skutek utraty czy zbycia posiadania w roku następnym, a tym samym niezachowanie TUZ-ów w roku 2013 spowodowało, jak zasadnie w sprawie przyjęto, konsekwencje dla producenta w postaci obniżenia płatności rolnośrodowiskowej o 20%. Interpretacja przepisu § 38 ust. 6 i 7 polegająca na wiązaniu odstąpienia od 20% sankcji od momentu utraty posiadania gruntów w stosunku do momentu otrzymania za nie płatności jest niewłaściwa, gdyż utrata posiadania gruntu przed otrzymaniem płatności nigdy nie prowadziłaby do nałożenia sankcji, a utrata gruntu po otrzymaniu płatności zawsze prowadziłaby do nałożenia sankcji. Tymczasem ustawodawca w ust. 6 § 38 rozporządzenia wskazuje precyzyjnie rok nałożenia 20% sankcji jako rok "w którym zostało stwierdzone takie uchybienie", a w ust. 7 kryterium odstąpienia od sankcji uzależnia od "a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa". Jedyna racjonalna interpretacja ust. 7 polega na tym, aby płatność rolnośrodowiskowa za dane działki dotyczyła roku bezpośrednio poprzedzającego rok, w którym stwierdzono uchybienie związane z utratą tychże działek. Wtedy 20% sankcja zostanie nałożona jednokrotnie – wyłącznie w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie. Natomiast w przypadku następnego (kolejnego) wniosku beneficjenta o płatność rolnośrodowiskową, mimo że rolnik nie będzie realizował podjętego pięcioletniego zobowiązania określonego w planie działalności rolnośrodowiskowej wobec uprzedniego wycofania przedmiotowych działek z programu, nie narazi się na konsekwencje sankcji za niezachowanie TUZ- ów, gdyż za poprzedni rok płatność za wycofane działki nie była już przyznana. Opisany powyżej mechanizm płatności rolnośrodowiskowej z zastosowaniem 20% sankcji ilustruje istotę działania obniżek określonych w § 38 ust. 6 i 7 rozporządzenia.

Natomiast sposób rozumienia powyższego przepisu zaprezentowany przez skarżącego powoduje, że sankcja w postaci zmniejszenia płatności nie będzie miała zastosowania w sytuacji niezachowania TUZ-ów w przypadku gdy strona w kolejnych latach podjętego zobowiązania nie realizuje go na powierzchni zadeklarowanej – określonej w planie działalności rolnośrodowiskowej, co prowadzi w rezultacie do dowolnej i bez narażenia się na ujemne konsekwencje modyfikacji podjętego zobowiązania. W świetle § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik nie ma dowolności modyfikacji podjętego zobowiązania, a dopuszczalne przypadki jego zmiany w trakcie trwania są jednoznacznie sprecyzowane w § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Z przyczyn wyżej podanych zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej są nieuzasadnione.

Nie można również podzielić zasadności zarzutu naruszenia art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji gdy, zdaniem skarżącego, nie ponosi on odpowiedzialności za rzekomo popełnione nieprawidłowości, ponieważ dokonane zmniejszenia deklarowanej we wniosku powierzchni wynikły z niezawinionej przez niego utraty władztwa nad gruntami oraz z odmiennego sposobu pomiaru działek rolnych przez Agencję, przy jednoczesnym zachowaniu ich rzeczywistej powierzchni. Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, że w sprawie niniejszej niezachowanie trwałych użytków zielonych nastąpiło w wyniku utraty (przeniesienia) posiadania takich gruntów, a nie ustalenia w wyniku kontroli, czy powierzchnia kwalifikująca się do płatności nie jest większa niż maksymalny obszar kwalifikowany. Tego rodzaju "przedeklarowanie" istotnie nie ma związku z "niezachowaniem" trwałych użytków zielonych w wyniku utraty lub przeniesienia posiadania. Uznać bowiem należy, że aby zastosować 20 % obniżkę płatności w danym roku za niezachowanie trwałych użytków zielonych to użytek ten i prawidłowa deklaracja realizacji zobowiązania musiała istnieć ( por. wyrok NSA z 12 lutego 2015r. sygn. akt II GSK 2475/13). Z niekwestionowanego natomiast stanu faktycznego sprawy niniejszej wynika, iż sytuacja taka nie miała miejsca bowiem niezachowanie TUZ-ów nastąpiło z powodu wycofania działek zgłoszonych do programu rolnośrodowiskowego, wskutek utraty w 2013 r. ich posiadania.

Zdaniem skarżącego niezasadnie przyjęto, że przepis ten nie znajduje zastosowania. Zarzut ten, zdaniem NSA jest chybiony. W tym miejscu wskazać bowiem należy wskazuje, że zgodnie z art. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 do celów płatności rolnośrodowiskowych stosuje się odpowiednio, między innymi, art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Przepis ten odnosi się do obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Zgodnie z Tytułem IV – Podstawa obliczania pomocy, obniżek płatności i wykluczeń z płatności, rozdział I odnosi się do niezgłoszonych obszarów, zaś rozdział II do ustaleń w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności.

W tym miejscu przypomnieć wypada, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 wykonuje rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Tym samym nie ma ono w całości bezpośredniego zastosowania do płatności rolnośrodowiskowych określonych rozporządzeniem Rady nr 1698/2005. Stosuje się je natomiast odpowiednio tylko w takim zakresie, jaki wynika z rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Zasady stosowania obniżek i zmniejszeń oraz wykluczeń w zależności od wagi niezgodności w zakresie podstawowych wymagań realizują przepisy krajowe rozporządzenia PRŚ 2013. Natomiast motyw 93 Preambuły rozporządzenia nr 1122/2009 określający, że obniżki oraz wykluczenia związane z kryteriami kwalifikowalności z zasady nie powinny być stosowane, w przypadku gdy rolnik dostarczył zgodne z faktami informacje lub jeśli może wykazać, że wina nie leży po jego stronie – mający swe rozwinięcie w przepisie art. 73 tego rozporządzenia, odpowiednio stosowany w sprawie wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej – w sprawie nie ma zastosowania, gdyż dotyczy nieprawidłowości wniosku o pomoc związanych z kryteriami kwalifikowalności. Nie znajduje zatem odniesienia do spełnienia wymogów w zakresie warunków przyznania pomocy wynikających z innych odpowiednich wymogów obowiązkowych wynikających ponad wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. A zatem skoro nałożone w sprawie sankcje wynikają z niespełnienia ponadpodstawowych wymogów, bowiem niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych - art. 73 Rozporządzenia nr 1122/2009 nie ma, jak trafnie przyjął Sąd I instancji w sprawie zastosowania.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, wobec stwierdzenia, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie są uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.