Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 453/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 153, art 145 par. 1 pkt 1 lit c)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 5
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
article: art 20, 21, 22, 24
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art 7, art 77 par. 1, art 107 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 327 poz 11 art 44
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych syystemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 153 poz 30 art 14 ust. 2 i 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr  1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 641/07 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn.akt II SA/Ol 641/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.K. na decyzję Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej zwana płatność ONW) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził na rzecz L.K. zwrot kosztów postępowania sądowego.

I

Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniu [...] czerwca 2004 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. wpłynął wniosek L.K. o przyznanie płatności ONW na 2004r.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. decyzją z dnia [...] marca 2005 r. przyznał płatność ONW w pomniejszonej wysokości z powodu ustalenia, że powierzchnia gruntów stwierdzona w czasie kontroli przeprowadzonej na miejscu w dniu [...] sierpnia 2004 r. była mniejsza, niż powierzchnia zgłoszona do dopłat.

W wyniku rozpoznania odwołania L.K. Dyrektor W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2005 r. sygn.akt II SA/Ol 675/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. po rozpoznaniu skargi L.K. uchylił obie decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrok ten nie został zaskarżony.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. przyznał płatność bezpośrednią na 2004 r. w łącznej wysokości 15.743,89 zł tj. pomniejszonej o kwotę sankcji w wysokości 2556,12 zł.

W uzasadnieniu wskazał, że przeprowadził dodatkowe postępowanie mające na celu wyeliminowanie uchybień wskazanych przez Sąd oraz umożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w wizytacji przeprowadzonej w gospodarstwie w dniach od 28 do 30 czerwca 2006r., która to wizytacja miała na celu ocenę poprawności dokumentacji powstałej podczas kontroli w dniu 19 sierpnia 2004 r. Organ wskazał, że L.K., który został powiadomiony o rozpoczynającej się wizytacji telefonicznie w dniu 28 czerwca 2006 r. poinformował organ, że nie może w niej uczestniczyć ani przysłać pełnomocnika. W wyniku wizytacji powstała notatka służbowa oraz dokumentacja graficzna i fotograficzna. Stwierdzono, że weryfikacja przebiegu granic gruntów ornych i ugorów z 2004 r. nie była możliwa, zatem zweryfikowano jedynie trwałe elementy krajobrazu.

Organ powołał się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczególnych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (Dz.U. nr 73 z 2004 r. poz. 657 z późn. zm. zwane dalej rozporządzeniem ONW) i wskazał, że podstawowym warunkiem uzyskania płatności jest okoliczność, aby działki były położone na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W świetle § 2 i § 3 rozporządzenia ONW przesłankami płatności jest wymóg prowadzenia działalności rolniczej na zgłoszonych gruntach zgodnie zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, o której mowa w art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (UE) 1257/1999 (Dz.U.UE.L.99.160.80). Płatność obliczana jest jako iloczyn stawek płatności na hektar i deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni gruntów i jest uzależniona od stanu faktycznego na gruncie, a nie od stanu odzwierciedlonego w Ewidencji Gruntów i Budynków (dalej EGiB).

Powierzchnie zadeklarowane do płatności ONW były zawyżone, a ich wielkości pochodzą z EGiB, a nie z rzetelnych pomiarów użytków rolnych. We wniosku powierzchnia działki rolnej P na działce ewidencyjnej nr 20 wynosiła 11,39 ha, zaś w czasie kontroli w 2004 r. stwierdzono 6,08 ha. Podczas wizytacji w 2006r. potwierdzono zawyżenie powierzchni tej działki o ponad 5 ha. Pozostałe rozbieżności w powierzchniach deklarowanych i stwierdzonych wynikają ze zmiany przebiegu granic nieużytków przy tendencji do zwiększania ich powierzchni. Podczas wizytacji wykonano zdjęcia obrazujące nieużytki, potwierdzające poprawność zdjęć wykonanych podczas kontroli w 2004 r., co do działki 114/1 (AN). Organ uznał, że nie ma podstaw do kwestionowania wyników kontroli z 2004r. Organ ustalił, że powierzchnia zgłoszona do dopłat wynosiła 158,86 ha, a w wyniku kontroli stwierdzono 151,72 ha i co do tej powierzchni wniosek został rozpatrzony pozytywnie. Procentowa różnica wyniosła 4,71 %, zatem zgodnie z § 32 Rozporządzenia (WE) 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.Urz. UE L 01.327.11) powierzchnia gruntu do wyliczenia płatności ONW została zmniejszona o podwójną różnicę między powierzchnią wnioskowaną a powierzchnią stwierdzoną. Sankcja wyliczona w ten sposób wyniosła 2.556,12 zł.

Od tej decyzji odwołał się L.K., który podniósł, że nie mógł uczestniczyć w wizytacji, gdyż został o niej zbyt późno powiadomiony. Kontrolę powinni prowadzić inspektorzy niezależni od Agencji. Wskazał, że zgodnie z notatką służbową z dnia 4 lipca 2006 r. sporządzoną po wizytacji, rozbieżności powierzchni występują na działce P i jest to zawyżenie rzędu 5 ha, a łącznie rozbieżność wynosi 5,31 ha, natomiast sankcja dotyczy powierzchni 7,14 ha. Zatem różnica wynosi 1,83 ha, a powód jej nie jest określony. Wyjaśnił, że zgłosił do płatności ONW grunty położone w dwóch gospodarstwach rolnych. W gospodarstwie w S., które wówczas dzierżawił od Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. zgłosił powierzchnię 144,15 ha, a we własnym gospodarstwie w Równinie Górnej o zgłosił powierzchnię 7,14 ha. Umowa dzierżawy na gospodarstwo w S. ustała po zbiorach w 2004r. i niemożliwa jest weryfikacja po dwóch latach tj. w 2006 r. powierzchni zgłoszonych w 2004 r., bowiem grunty zostały zwrócone Agencji i leżą odłogiem.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu, a jej działania były nieprecyzyjne. Wniosek wypełniali zarządcy gospodarstw opierając się na danych z rejestru gruntów, co do których Naczelnik Wydziału Geodezji Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w K. zeznał, że nie jest prowadzona cykliczna weryfikacja powierzchni działek, zatem mogą one być nieprecyzyjne. L.K. nie dołożył należytej staranności przy wypełnianiu wniosku. Geodeci dokonujący kontroli byli profesjonalni i uczciwi, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na stronie, która wywodzi z niego skutki prawne. Przepisy tytułu III cytowanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) 2419/2001 oraz przepisy sekcji 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. UE. L. 04.153.30) i sekcji II rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 wskazują na modyfikację postępowania kontrolnego w stosunku do kpa. Organ prawidłowo wykonał swoje obowiązki i prawidłowo wykluczył z płatności grunty o powierzchni 7,14 ha.

Skargę na te decyzje wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. L.K. wnosząc o ich uchylenie. Zarzucał niezgodność decyzji z wyrokiem WSA z dnia 29 listopada 2005 r. Organy, mimo zalecenia Sądu, nie umożliwiły mu wzięcia udziału w kontroli, choć nie zagroziłoby to celowi kontroli. Powtórzył podniesione w odwołaniu zastrzeżenia, co do stwierdzonych rozbieżności powierzchni.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2007 r. uchylił obie decyzje. Jako podstawę prawną swego działania powołał na art.145 § 1 p.1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1270, dalej zwana p.p.s.a.).

WSA przypomniał, że sprawa była już rozpoznawana przez Sąd, a ocena prawna i wskazania zawarte wyroku sądu, co do dalszego postępowania, zgodnie z art.153 p.p.s.a. wiążą w sprawie organy administracji i Sąd. Sąd badający legalność nowowydanych decyzji związany jest oceną wyrażoną w pierwszym wyroku, a niezastosowanie się przez organy do tej oceny prawnej oraz wskazań, co do dalszego postępowania stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd podniósł, że WSA w wyroku z dnia 29 listopada 2005 r. wskazał, że z akt sprawy nie sposób ustalić, czy skarżący był zawiadomiony o kontroli, zaś udział producenta w kontroli jest jego uprawnieniem, którego nie może być pozbawiony. W ocenie WSA udział skarżącego w kontroli był wskazany, aby uniknąć sporów, co do sposobu i zakresu jej prowadzenia. WSA w wyroku z dnia 29 listopada 2005r. zwrócił też uwagę, że zgodnie z art. 44 cytowanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) 2419/2001 w zw. z art.71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. UE. L. 04.153.30) sankcje w postaci obniżek i wyłączeń nie mają zastosowania, jeżeli rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub, gdy mógł wykazać, że nie ponosi winy. Sąd w omawianym wyroku zarzucił także organom niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i naruszenia w ten sposób art.7, art.77 § 1 kpa oraz niewskazanie w uzasadnieniu, które fakty organ uznał za udowodnione, co naruszało art.107 § 3 kpa i mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę po raz drugi podniósł, że zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia ONW płatności ONW ustala się jako iloczyn stawek płatności i deklarowanej powierzchni. Organ powinien zgodnie z przepisami kpa ustalić powierzchnię gruntów użytkowanych rolniczo w rozumieniu rozporządzenia ONW. Organ ustalając stan sprawy oparł się o wyniki kontroli z dnia 28-30 czerwca 2006r., która znalazła odzwierciedlenie w notatce służbowej z dnia 4 lipca 2006r. Kontrolujący opisał w niej m.in. działkę P oraz stwierdził prawidłowość zdjęć działki 114/1 AN i wyjaśnił, że pozostałe rozbieżności powierzchni wynikają ze zmiany przebiegu granic nieużytków przy tendencji do zwiększania ich powierzchni.

Sąd wskazał, że skoro WSA w pierwszym wyroku zakwestionował wyniki pierwszej kontroli z 2004 r., to organ badając sprawę po raz drugi powinien zapewnić producentowi udział w ponownej kontroli i zweryfikować jej wyniki, co do wszystkich działek, co do których zarzucał zawyżenie powierzchni w trakcie pierwszej kontroli. Stwierdzone zawyżenie powierzchni wystąpiło, co do 3 działek, wyszczególnionych w tabeli, tymczasem organ w pisemnej części uzasadnienia wskazał jedynie na jedną działkę P, a nieprawidłowości, co do powierzchni tej działki (5,31 ha) nie pokrywają się z całościową powierzchnią zawyżenia (7,14 ha). Organ nie wyjaśnił tej różnicy i ograniczył się do przywołania tabeli wyników kontroli z 2004 r., które to wyniki zostały przez WSA w pierwszym wyroku zakwestionowane. Sąd wskazał, że w uzasadnieniu decyzji nie dokonano oceny dokumentacji graficznej sporządzonej w 2006r. oraz przyczyny, dla której nie została ona sporządzona dla działek rolnych N i O, co do których stwierdzono zawyżenia powierzchni. W ocenie Sądu organ nie wykazał zgodnie z wymogami art.7 i 77 § 1 kpa oraz 107 § 3 kpa rzeczywistej wielkości zawyżonej powierzchni tj.7,14 ha. Organ nie odniósł się też w ogóle do przywołanego przez WSA w wyroku z dnia 29 listopada 2005 r. art.44 rozporządzenia Komisji (WE) 2419/2001 i nie wyjaśnił, dlaczego przepis ten nie ma w sprawie zastosowania. Ocena ta może mieć znaczenie w sytuacji, kiedy strona w dobrej wierze opierała się na danych z WGiB.

II

W skardze kasacyjnej Dyrektor W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O., zaskarżył wyrok WSA w całości wnosząc o uchylenie wyroku i zasądzenie kosztów postępowania.

Kasator zarzucał:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- § 2 cytowanego wyżej rozporządzenia ONW z dnia14 kwietnia 2004 r.

- art.14 ust.2 cytowanego wyżej rozporządzenia 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz

2. naruszenie przepisów postępowania:

- art.145 ust.1 p.1 lit.c p.p.s.a. przez ustalenie rzekomych naruszeń postępowania, które nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy,

- art. 133 p.p.s.a. przez wydanie wyroku z pominięciem materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy tj. pominięcie wyników kontroli z 2004 r. i z 2006 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że Sąd dokonał błędnej wykładni prawa i pominął materiał dowodowy zebrany w aktach. Organy dokonały pomiarów upraw L.K. i ustaliły ich rzeczywistą powierzchnię. Skarżący zadeklarował 158,86 ha upraw uprawnionych do dopłat ONW, a organ stwierdził tylko 151,72 ha.

Organ nie zgadza się ze stwierdzeniami Sądu, że stronie nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Stronie zapewniono udział w postępowaniu. Uprawnieni zarządcy gospodarstw wiedzieli o kontroli dokonywanej w 2004r. i mogli w niej uczestniczyć. O ponownej wizytacji strona została powiadomiona.

Obie kontrole potwierdziły, że rozbieżności powierzchni wynikają z posługiwania się przez stronę danymi z EGiB. Wobec powszechnie znanej niedokładności tych danych, strona powinna dokonać pomiarów metodą GPS lub skorzystać z usług geodetów.

Kontrola w 2006r. potwierdziła zawyżenie działki P ustalone w 2004r., co daje pogląd na rzetelność i dokładność całej kontroli z 2004 r.

Rzetelność kontroli z 2004r. potwierdził Departament Kontroli na Miejscu. Departament ten potwierdził także prawidłowość kontroli przeprowadzonej w 2006r.

Obowiązek poszukiwania dowodów spoczywa także na stronie. Skarżący nie wykazał, że pomiary metodą GPS były nierzetelne, a czynności kontrolne nieprawidłowe.

Organ jest zobligowany skontrolować 5 % wszystkich rolników, a negacja wyników kontroli może doprowadzić do utraty prawa do dopłat z UE. Postępowanie kontrolne zawiera modyfikacje w stosunku do kpa. To strona powinna gromadzić i prezentować materiał dowodowy przeczący ustaleniom organu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, w których należy przywołać konkretne przepisy prawa, które naruszył Sąd I instancji oraz określić sposób naruszenia tych przepisów.

Rozpoznawana skarga została oparta na obydwu ustawowych podstawach, o których stanowi art. 174 p.p.s.a.

Wobec faktu, że podstawą wyroku był art. 145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. rozważania nad zasadnością skargi kasacyjnej należy zacząć od zbadania trafności zarzutu dotyczącego naruszenia tego właśnie przepisu prawa.

Kasator postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. naruszenie art. 145 ust.1 p.1 lit.c p.p.s.a. przez ustalenie rzekomych naruszeń postępowania przez organy administracji, które nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy oraz naruszenie art. 133 p.p.s.a. przez wydanie wyroku z pominięciem materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy.

NSA wskazuje, że w postępowaniu kasacyjnym ograniczonym do postaw powołanych w skardze kasacyjnej kwestionowanie orzeczenia sądowego wydanego na podstawie art. 145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. powinno opierać się na uzasadnionym poglądzie, że naruszenie tego właśnie przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść wyroku. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. skuteczny jest wtedy, gdy kasator wykaże, że albo w postępowaniu administracyjnym w ogóle nie doszło do naruszenia przepisów postępowania albo, że do naruszenia doszło, jednak uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

W sprawie niniejszej podstawą uchylenia decyzji był art. 145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a., a Sąd I instancji stwierdził naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na niezastosowaniu się do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, zawartych w pierwszym wyroku WSA oraz oparciu decyzji na wadliwie poczynionych ustaleniach wywiedzionych z niekompletnego i niejasnego materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uchylając po raz pierwszy decyzje w sprawie niniejszej przedstawił w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną sprawy oraz dał wskazania, co do dalszego postępowania.

Przede wszystkim wskazał, że wedle jego oceny, osoba kontrolowana ma prawo uczestniczyć w czynnościach kontrolnych, a z akt nie wynika, czy producent był zawiadomiony o kontroli. Sąd szczegółowo wyjaśnił, że w świetle art.5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229 z 2003r. poz. 2273) postępowanie o przyznanie płatności ONW jest postępowaniem administracyjnym, zaś zgodnie z art.7 tej ustawy udział producenta rolnego w kontroli jest jego uprawnieniem. Obecność producenta, w ocenie Sądu zawartej w prawomocnym wyroku, mogłaby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a cel kontroli nie zostałby w ten sposób zagrożony. Sąd wskazał także niewyjaśnienie rozbieżności powierzchni działek stwierdzone kontrolą w 2004 r. i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego naruszające art. 7 i 77 § 1 kpa.

Po takich rozważaniach Sądu na temat potrzeby udziału producenta rolnego w kontroli, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powiadomił L.K. o kontroli telefonicznie w dniu jej rozpoczęcia, co wobec faktu, iż zamieszkuje on w odległej miejscowości ponownie uniemożliwiło mu udział w kontroli.

Weryfikację zakwestionowanego przez Sąd wyniku kontroli prowadzonej w 2004 r. organ ograniczył do badania w 2006 r. rozbieżności powierzchni, co do jednej tylko działki P, mimo, że Sąd w zaleceniach, co do dalszego postępowania wyraźnie wskazał, że niejasności dotyczą całego wyniku kontroli z 2004r. m.in. z powodu nieuczestniczenia w niej producenta.

Sąd w pierwszym wyroku wskazał też na konieczność rozpatrzenia sprawy pod kątem zastosowania art. 44 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 i wyjaśnienia, dlaczego przepis ten, w ocenie organu, nie ma w sprawie zastosowania. Organ i tego zalecenia nie wypełnił i nie odniósł się w żaden sposób do kwestii, czy rolnikowi, który wypełniając wniosek o dopłaty oparł się na urzędowych danych wynikających z rejestru gruntów można przypisać winę.

Wymienione działania organu stanową naruszenie bezwzględnie wiążących go wskazań, co do dalszego postępowania tj. naruszenie art. 153 p.p.s.a. na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd w zaskarżonym wyroku. Niewypełnienie wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądowym jest uchybieniem procesowym mającym wpływ na wynik sprawy i zawsze uzasadnia uchylenie decyzji wydanych w takim wadliwie prowadzonym postępowaniu. Pogląd przeciwny pozbawiałby zalecenia sądowe wszelkiego znaczenia, skoro organy mogłyby je pomijać w swoim działaniu lub weryfikować ich zasadność, jak to próbuje uczynić kasator w skardze kasacyjnej. Zalecenia sądowe zawarte w pierwszym wyroku mogłyby być kwestionowane w skardze kasacyjnej od tamtego wyroku i wówczas weryfikowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrok ten jednak nie został zaskarżony, zatem ustalenia w nim zawarte są bezwzględnie wiążące, muszą być wykonane i nie podlegają polemice.

Niejasności dotyczące rozbieżności powierzchni działek wytknięte w pierwszym wyroku, pozostały nadal niewyjaśnione, bowiem ponowna kontrola w 2006r., również wadliwie przeprowadzona bez umożliwienia uczestnictwa rolnikowi, odniosła się tylko do jednej działki P. Ustalone w jej wyniku rozbieżności powierzchni wyniosły 5,31 ha, natomiast nie wyjaśniono na podstawie jakich dowodów przyjęto rozbieżność powierzchni w wysokości 7,14 ha. Sformułowania kontrolne dotyczące "zmiany przebiegu granic nieużytków, przy tendencji do zwiększania ich powierzchni" nie odpowiadają wymogom art. 7 i 77 § 1 kpa nie mogą być wystarczającą podstawą ustalenia powierzchni gruntów rolnych odmiennej, niż to wynika z wniosku sporządzonego w dobrej wierze na podstawie danych z rejestru gruntów.

Dopłaty do gruntów rolnych udzielane są według stanu faktycznego istniejącego na gruncie, zatem tylko wykazanie w rzetelnie prowadzonym postępowaniu dowodowym rzeczywistego stanu istniejącego na gruncie może być podstawą weryfikacji danych zawartych we wniosku o dopłaty.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 20, 22 i 24 ustawy z dnia 17 maja1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. nr 240 z 2005 r. poz. 2027 z późn. zmianami) ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach i powinna być utrzymywana w stałej aktualności. Zgodnie z art. 21 prawa geodezyjnego i kartograficznego dane zawarte w ewidencji gruntów są podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków, i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Zaprzeczenie w postępowaniu administracyjnym o udzielenie dopłat prawidłowości danych zwartych w zbiorze urzędowym wymaga rzetelnego postępowania dowodowego, które wykaże, że powierzchnie upraw określone przez rolnika w oparciu o dane tam zawarte są niezgodne z rzeczywistością. Postępowanie takie musi opierać się na rzeczywistych ustaleniach i dokładnych pomiarach, nie zaś na ustaleniu "tendencji do zwiększania powierzchni nieużytków".

Zasadnie zatem i bez naruszenia art. 133 p.p.s.a. WSA uznał, że uzupełniające postępowanie dowodowe nie wyjaśniło występujących w sprawie wątpliwości, co do sposobu ustalenia i wielkości rozbieżności powierzchni, skoro odniosło się tylko do jednej z trzech działek, których powierzchnię organ zakwestionował.

Wobec zasadnie stwierdzonych przez WSA naruszeń przez organy przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa oraz art. 153 p.p.s.a. uchylenie decyzji z tego powodu było prawidłowe i nie naruszało art. 145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. Zarzut kasacji dotyczący naruszenia przez Sąd przepisów postępowania jest więc nieuzasadniony.

Zarzut naruszenia prawa materialnego sprowadza się do wskazania dwóch przepisów prawa tj. § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczególnych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (cytowanego wyżej jako rozporządzenie ONW) i § 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, które zdaniem kasatora naruszył Sąd I instancji przez błędną wykładnię, jednak bez wyjaśnienia na czym to naruszenie polegało.

Niezbędnym elementem prawidłowo sformułowanej podstawy kasacyjnej objętej art. 174 p.1 p.p.s.a. jest - poza przytoczeniem naruszonego przepisu - wskazanie sposobu jego naruszenia, a także wskazanie, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie i jak w ocenie strony przepis powinien być rozumiany i stosowany.

Kasator jednak ograniczył się do powołania naruszonych jego zdaniem przepisów prawa, nie precyzując w żaden sposób, na czym naruszenie prawa przez Sąd miałoby polegać, na czym polegał błąd wykładni stosowanej przez Sąd i jak wskazane przepisy powinny być rozumiane. W tym stanie rzeczy wobec niesprecyzowania stanowiska kasatora, co do treści tego zarzutu kasacyjnego oraz związania NSA granicami skargi kasacyjnej, omawiany zarzut kasacyjny nie poddaje się kontroli i nie może być uznany za zasadny, bowiem nie wiadomo, co właściwie zarzuca Sądowi kasator. Na marginesie tylko wskazać należy, że powołany w skardze kasacyjnej § 2 rozporządzenia ONW odsyłający do art. 14 ust.2 i 3 rozporządzenia (WE) 1257/1999 zawiera zasadnicze warunki udzielania dopłat ONW, które to warunki nie były przez żadną ze stron kwestionowane i których interpretacja nie budziła wątpliwości. WSA, jak wskazano wyżej, uchylił obie decyzje z powodów procesowych tj. z powodu nienależytego wyjaśnienia sprawy i niezrealizowania wiążących organ wskazań Sądu zawartych w prawomocnym wyroku, zaś kwestii stosowania prawa materialnego nie rozważał, bowiem wobec niewyjaśnienia stanu faktycznego stosowanie prawa materialnego byłoby przedwczesne.

W tym stanie rzeczy NSA uznał, że zarzuty kasacji oparte były na nieuzasadnionych podstawach, co skutkuje jej oddaleniem.

Zważywszy powyższe działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną.