Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 492/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 113 ust. 2 pkt 1, art. 114 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. G. na uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego we wsi S. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Ś. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) w związku z uchwałą nr [...] Rady Gminy Ś. z [...].10.2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego we wsi S., obejmującego działkę nr [...] wraz z jej sąsiedztwem, podjęła na sesji w dniu [...].05.2009 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego we wsi S.

A. G. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na wskazaną wyżej uchwałę, żądając stwierdzenia nieważności § 9 pkt 1 w zakresie, w jakim plan ustala, że dla terenu ″U" obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami i zasądzenia kosztów postępowania.

Uzasadniając żądania skargi jej autor wskazał, że Rada ustaliła w § 9 uchwały następujące zasady ochrony środowiska: 1) na terenach oznaczonych symbolami MNU, U, i RM/U obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, 2) na terenach oznaczonych symbolami MN obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, 3) działalność gospodarcza prowadzona w obrębie terenów mieszkaniowych nie może powodować dojazdu samochodów ciężarowych o nośności powyżej 3,5 t. Zgodnie z § 5 ust. 1 (tabela nr 1) uchwały, teren oznaczony symbolem ″U" jest terenem usługowym. Z kolei według § 3 pkt 5) zaskarżonej uchwały ilekroć jest mowa o przeznaczeniu dopuszczalnym należy przez to rozumieć, że funkcje wymienione w tabeli nr 1 jako dopuszczalne mogą być realizowane na powierzchni mniejszej niż 50% powierzchni działki, funkcje istniejące bilansuje się łącznie z projektowanymi.

Dalej skarżący zauważył, że zgodnie z art. 114 ust. 1 ustawy z 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska – dalej w skrócie: ″u.p.o.ś.″, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały "Przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania; wskazuje się, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1". Obecnie przepis powyższy ma następujące brzmienie: "Przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1". Przy czym ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 113 ust. 2 pkt 1 nigdy nie wyszczególniała terenów usługowych "U".

Na podstawie powołanych zasad ochrony przed hałasem w ustawie Prawo ochrony środowiska, skarżący podniósł, że żaden z przepisów tej ustawy, ani w momencie podejmowania uchwały [...], ani w chwili obecnej nie upoważniał i nie upoważnia Rady do ustalania dopuszczalnych norm poziomu hałasu, bądź ustalania, że na konkretnym terenie obowiązują inne normy niż wynikające z przepisów ogólnych, co Rada uczyniła w § 9 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały dla terenu usługowego ″U″. Mocą § 9 Rada ustanowiła przepis prawa miejscowego nadający terenom usługowym "U" ochronę przed hałasem bez przepisu ustawowego upoważniającego do takiego działania.

Wykazując legitymację procesową do złożenia niniejszej skargi jej autor podał, że jest właścicielem działki nr [...]. Należąca do niego działka sąsiaduje z działką nr [...], mającą w planie oznaczenie ″U". Wskazał, że działka nr [...] była do roku 2018 wykorzystywana wyłącznie jako działka o przeznaczeniu usługowym, a nawet produkcyjnym. Dopiero po jej nabyciu przez nowego właściciela, postanowiono o zmianie jej faktycznego zagospodarowania, bez przeprowadzania zmiany samego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej skarżący wyjaśnił, że po przeprowadzeniu przez WIOŚ w 2018 r. badań poziomu hałasu na działce nr [...], wszczęto w stosunku do niego postępowanie w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w trybie przepisu art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. Podstawą normatywną umożliwiającą podjęcie tych czynności były wyłącznie kwestionowane regulacje planistyczne. Przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, jak i przepisy wykonawczy do tej ustawy nie przewidują bowiem norm ochrony hałasu dla terenów mających przeznaczenie usługowe ″U". Czyni to zaskarżona uchwała, wskazując, że na terenach ″U" obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Tym samym sytuacja prawna skarżącego został przez podjęcie uchwały zdecydowanie pogorszona. W przypadku stwierdzenia, że wybudowana na działce skarżącego myjnia samochodowa narusza normy hałasu dla działki nr [...], to organ ochrony środowiska nałoży na skarżącego ograniczenia w prowadzonej działalności. Skarżący ma więc interes prawny we wniesieniu skargi we wskazanym zakresie.

Skarżący zauważył, że nie tylko zaskarżony § 9 pkt 1, ale także § 9 pkt 2 uchwały, jest nieważny, jako wydany bez jakiegokolwiek upoważnienia ustawowego. Tym niemniej, według skarżącego, nie ma on interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności punktu 2 § 9 zaskarżonej uchwały. Uzasadniona jest natomiast skarga domagająca się stwierdzenia nieważności § 9 pkt 1 uchwały w zakresie, w którym ustala dla terenu usługowego ″U" zakres ochrony przed hałasem jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 114 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia rzeczonej uchwały przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazuje się, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1. W myśl ust. 2, jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt. 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Zaskarżoną uchwałą Rada, mocą w § 5 ust. 1, tabela nr 1 - przeznaczenie terenów l.p. 3, ustaliła dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1.U, w tym dla działki nr [...], jako podstawowe przeznaczenie terenu zabudowę usługową oraz przeznaczenie dopuszczalne na powierzchni do 50% terenu działki pod zabudowę produkcyjną, magazynową lub mieszkaniową. Mając na uwadze fakt, że dla terenu 1.U ustalono kilka rodzajów przeznaczeń, w tym funkcję usługową i m.in. funkcję mieszkaniową na powierzchni do 50% terenu, bez wskazania funkcji przeważającej, zgodnie z delegacją art. 114 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.ś. oraz postanowieniami rozporządzenia Ministra Środowiska z 14.06.2007 r. w sprawie dopuszczalnych, poziomów hałasu w środowisku, w § 9 pkt 1 uchwały na terenach oznaczonych symbolem U ustalono jako obowiązujące dopuszczalne poziomy hałasu jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Powyższe ustalono, kierując się potrzebą zapewnienia należytej ochrony środowiska przed hałasem dla współistniejących różnych funkcji tego terenu, zgodnie z art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. f u.p.o.ś. oraz zapewnienia warunków korzystania z zasobów środowiska z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju. Autor odpowiedzi na skargę nadmienił przy tym, że działki położone w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 1.U, stanowią nieruchomości zabudowane budynkami zarówno gospodarczymi, jak i mieszkalnymi (na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny, stale zamieszkany), w związku z czym jedynym kryterium umożliwiającym ich współistnienie jest zachowanie dopuszczalnego poziomu hałasu jak dla terenów mieszkaniowo-usługowych.

W piśmie procesowym z [...].11.2020 r. skarżący odniósł się do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik skarżącego nie zgodził się ze stanowiskiem organu upatrującym podstawy prawne kwestionowanych regulacji uchwały w treści art. 113 ust. 2 pkt 1 oraz art. 114 ust. 2 u.p.o.ś. Zauważył, że plan dopuszcza wykorzystanie działki usługowej do 50% na inne cele, niż ustalone w planie. Nie jest więc to w żadnym wypadku przeznaczenie dominujące. Nadto na przepisy nie można patrzeć przez pryzmat faktycznego wykorzystywania działki. Działka nr [...] ma w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie wyłącznie usługowe, zaś w art. 113 § 1 pkt 2 u.p.o.ś. teren usługowy (U), podobnie jak teren przemysłowy, nigdy nie był ujęty. Faktem jest jednak, że teren mieszkaniowo - usługowy (MNU, którym na marginesie jest teren będący własnością skarżącego) w przepisie tym jest i był ujęty. Jest to jednak odrębna kategoria zagospodarowania terenu i nie może być utożsamiana z terenem, który w przepisach ujęty jest jako teren usługowy. Właściciel zaś działki nr [...] uznając, że chce skorzystać z dopuszczalnej planem zagospodarowania przestrzennego częściowej zmiany sposobu zagospodarowania swojej działki, użytkowanej wcześniej w sposób ściśle zbieżny z zapisami planu, czyli działki usługowej, bez dokonywania zmian w planie zagospodarowania przestrzennego, powinien wziąć pod uwagę wszystkie konsekwencje, które się z tym wiążą.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z [...].01.2021 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs ⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Oceniając zaskarżoną uchwałę Rady Gminy Ś., zgodnie z kryterium legalności, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga A. G. wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że podstawy do uwzględnienia skargi na uchwałę podjętą w zakresie administracji publicznej zaistnieją tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, a to naruszenie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Nie wystarcza więc posiadanie samego interesu prawnego ale należy wykazać, że zostało on naruszony. Jednocześnie taka skarga nie podlega uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

W ocenie Sądu, skarżący, będąc właścicielem działki o nr [...], na której prowadzi działalność gospodarczą, niewątpliwe posiada tak rozumiany interes prawny w zaskarżeniu planu miejscowego w zakresie, w jakim określa on dla sąsiadującej działki nr [...], dopuszczalne poziomy hałasu, jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Jako właściciel nieruchomości ma interes w ochronie służącego mu prawa własności przed ingerowaniem w to prawo, przez ograniczenie jego wykonywania i narzucanie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości.

Przechodząc do badania merytorycznych podstaw skargi jej autor oczekuje od Sądu stwierdzenia nieważności § 9 pkt 1 uchwały w zakresie, w jakim dla terenu oznaczonego symbolem ″U" - teren zabudowy usługowej, obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Punktem wyjścia dla takiego żądania jest stwierdzenie, że na obszarze oznaczonym w planie symbolem ″U", do którego odnosi się § 9 pkt 1 uchwały, funkcją podstawą jest zabudowa usługowa, jedynie dopuszczalną (do 50 % terenu działki) - mieszkaniowa, co każe określać ten obszar jako usługowy, a nie mieszkaniowo-usługowy. Zgodnie natomiast z art. 114 ust. 1 u.p.o.ś. ustawodawca upoważnił radę, przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do różnicowania terenów o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania - pod względem ochrony przez hałasem, wskazując, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy. Powołany przepis art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. nigdy jednak nie wyszczególniał terenów usługowych ″U". Co oznacza, że ustawodawca nie przewidział żadnej normy ochrony przez hałasem dla terenów mających przeznaczenie usługowe.

Sąd powyższej argumentacji nie podziela. Wobec tak sformułowanego zarzutu konieczne było rozważanie, czy w planie (§ 9 pkt 1) teren oznaczony symbolem ″U" pod względem ochrony akustycznej został przyporządkowany, zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska do terenów "mieszkaniowo-usługowych".

Obligatoryjne elementy planu miejscowego określa art. 15 ust. 2 u.p.z.p., wymieniając wśród nich, w punkcie 3 tego przepisu, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Jak wynika z treści art. 114 ust. 1 u.p.o.ś., celem tej regulacji jest określenie postanowieniami planu miejscowego, dla terenów wskazanych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., dopuszczalnych poziomów hałasu, co stanowi niewątpliwy element zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Poprzez zawarte w art. 114 ust. 1 u.p.o.ś. sformułowanie "uwzględnia się", nie można mieć wątpliwości, że lokalny prawodawca ma prawny obowiązek zawarcia w planie miejscowym postanowień, z których powinno wynikać, według jakiej funkcji i sposobu zagospodarowania terenu należy ustalać dla określonego terenu dopuszczalny poziom hałasu. Przy czym podkreślić należy, że kwestia tego poziomu, adekwatnie do określonej kwalifikacji terenu, została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14.06.2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112).

Błąd skarżącego wynika z nieprawidłowej interpretacji normy zawartej w art. 114 ust. 1 u.p.o.ś. Normy prawnej zawartej w tym przepisie nie można bowiem odczytywać bez normy wynikającej z art. 114 ust. 2. Przepis ten przewiduje, że w przypadku gdy teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, wówczas uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Przepis art. 114 ust. 2 u.p.o.ś., stanowiąc o możliwości zaliczenia do kilku rodzajów terenu, w sposób wyraźny odsyła do art. 113 ust. 1 pkt 1 u.p.o.ś., wskazującego owe rodzaje terenów. Dozwala on zatem na ustalenie poziomów hałasu dla przeważającego rodzaju terenu, ale co wymaga podkreślenia, chodzi wyłącznie o różnicowanie przeznaczenia terenów w zakresie oznaczonym art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. Skoro przepis art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. nie wymienia przeznaczenia usługowego, natomiast stanowi w lit. ″a″ o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową, zaś w lit. ″f″ o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, to prawodawca lokalny był zobowiązany dopuszczając na terenach o symbolu ″U″ zabudowę mieszkaniową do zaliczenia jej w postanowieniach planu pod względem dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, adekwatnie do treści art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., albo do zabudowy mieszkaniowej albo do zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Takie ustalenie uwzględnia potrzebę zapewnienia należytej ochrony środowiska przed hałasem dla współistniejących różnych funkcji terenu oraz zapewnia warunki korzystania ze środowiska z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju.

Zaprezentowany przez skarżącego sposób wykładni przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska prowadziłby natomiast do wypaczenia sensu regulowania zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu w zakresie dopuszczalnych norm hałasu w ten sposób, że w rozpoznawanym przypadku skutkowałby wyłączeniem jakiejkolwiek ochrony przed zakłóceniami akustycznymi w stosunku do właścicieli terenów (nieruchomości) o przeznaczeniu mieszkaniowym. Przyjęcie, że podstawowy, a więc usługowy, charakter terenu ″U″, miałby determinować kwestię dopuszczalnych poziomów hałasu, oznaczałoby to w praktyce, że dla terenów o dopuszczalnym przeznaczeniu, czyli zabudowy mieszkaniowej (§ 5 ust. 1 tabela nr 1 - przeznaczenie terenów l.p. 3), w ogóle nie wprowadzono by żadnej ochrony przed hałasem. Sąd nie podziela takiej interpretacji.

Reasumując, Sąd Wojewódzki uznał, że biorąc pod uwagę uwarunkowania planistycznych, zakwalifikowanie terenów o symbolu ″U″ do odpowiedniej grupy terenów chronionych przed hałasem nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem. Rada nie przekroczyła swoich kompetencji ustawowych, ponieważ przepis § 9 pkt 1 uchwały został uchwalony na podstawie przepisu art. 114 ust. 2 w związku z art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. f ustawy Prawo ochrony środowiska, upoważniającego do takiego działania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.