Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1510/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 634/13 w sprawie ze skargi H.W. i Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r., II SA/Lu 634/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę H.W. i Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] maja 2013 r., [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Kolegium, po rozpoznaniu odwołania H.W. i Z.W., utrzymało w mocy decyzję Starosty K. (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] kwietnia 2013 r., [...].

Z kolei ostatnią z wymienionych decyzji Starosta odmówił Z.W. wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny na działkach [...] o powierzchni 0,24 ha i [...] o powierzchni 0,33 ha położonych w miejscowości J., gmina R.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. Z.W. wystąpił o przekształcenie:

– 0,14 ha z działki leśnej [...] położonej w J. na działkę rolną;

– 0,13 ha z działki leśnej [...] położonej w J. na działkę rolną oraz

– 0,2 ha z działki budowlano rolnej [...] na działkę leśną.

Wskazał, że powodem przekształcenia części działki [...] jest zacienianie działki rolnej [...]. Ponadto przewidywana jest budowa na niej elektrowni wiatrowej i według opinii specjalistów rosnące tam drzewa będą utrudniały jej działanie. Wnioskodawca powołał się również na coroczne ubytki rosnącej na działce sosny czarnej i wskazał, że z uwagi na nasadzenia parkowe (odległości między drzewami wynoszą co najmniej 2 m) utraciła charakter leśny. Z kolei na części działki [...] nastąpił trwały wypad posadzonych sosen, natomiast na działce [...] od kilkudziesięciu lat rośnie las (k. 5 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r., [...] Starosta wyjaśnił wnioskodawcy, że wniosek w zakresie przekształcenia działek leśnych na działki rolne zostanie rozpoznany przez Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w K. stosownie do przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2010 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm. – zwanej dalej "u.l.") (obecnie tekst jednolity ustawy opublikowano w Dz. U. z 2015 r., poz. 2010 – uw. NSA). Jednocześnie organ pouczył skarżącego o odrębnym trybie załatwienia wniosku w części dotyczącej przekształcenia działki rolnej [...] na działkę leśną (k. 11 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r., [...] Starosta zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania dotyczącego zmiany lasu na użytek rolny (k. 12 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Z.W. jeszcze raz wyjaśnił organowi, że szczególnym uzasadnieniem zmiany lasu na działce [...] na użytek rolny jest to, że drzewa znajdujące się na tej działce zacieniają uprawy na działce [...]; drzewa iglaste to głownie sosna czarna wymagająca bardzo dużej wilgotności i w okresie letnim drzewa systematycznie usychają. Nadto sosna została nasadzona parkowo, co przy istniejących wypadach spowodowało, że działka utraciła charakter leśny. Wnioskodawca przewiduje zlokalizowanie na działce małej elektrowni wiatrowej, a resztki drzew w znacznym stopniu utrudnią jej funkcjonowanie. Odnosząc się do kwestii przekształcenia działki leśnej [...] na użytek rolny Z.W. wyjaśnił, że nastąpił tam trwały wypad posadzonych sosen (k. 14 akt administracyjnych).

Dnia [...] marca 2013 r. odbyły się oględziny działek leśnych [...] i [...]. Uczestniczyli w nich właściciele działki H.W. i Z.W. W trakcie oględzin badano rodzaj zadrzewienia na nieruchomościach. Stwierdzono, że część działki [...] jest zacieniana przez drzewa na działce [...] oraz że część działki [...] (poza powierzchnią 0,18 ha pokrytą sosną zwyczajną) jest pozbawiona drzewostanu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Starosta, powołując się na art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 u.l., nie wyraził zgody na zmianę lasu na użytek rolny na działkach [...] i [...]. Stwierdził, że według posiadanych dokumentów na działce [...] o powierzchni 0,24 ha, zapisanej jako użytek Ls5 powierzchnia zalesiona to około 0,20 ha, w tym około 0,14 ha o składzie gatunkowym sosna czarna i sosna zwyczajna w wieku około 14 lat, na powierzchni 0,06 ha występuje grab i brzoza. Na części działki o powierzchni 0,04 – 0,05 ha nie stwierdzono zalesienia. Drzewostan znajdujący się na działce w nieznacznej części zacienia działkę [...]. Na działce [...] także zapisanej jako użytek Ls5 powierzchnia zalesiona wynosi około 0,18 ha o składzie gatunkowym sosna zwyczajna, na pozostałej części brak jest drzewostanu.

Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 13 ust. 2 u.l. zmiana lasu na użytek rolny możliwa jest jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Oznacza to, że zmiana przeznaczenia lasu może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych sytuacjach, których wnioskodawca nie wykazał. W szczególności znamion szczególnego przypadku nie spełnia wypadanie sosny, zacienianie sąsiedniej działki czy zamiar budowy elektrowni wiatrowej. Ponadto według art. 13 ust. 1 u.l. właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienie ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych). Stąd też należałoby uzupełnić drzewostan sadzonkami buku lub dębu szypułkowego i w ten sposób poprawić strukturę lasu.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. (k. 20 akt administracyjnych) H.W. i Z.W. wnieśli odwołanie od decyzji Starosty. Na wstępie swej argumentacji zwrócili uwagę, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdza się, iż drzewostan na działce [...] w nieznacznej części zacienia działkę rolną [...] i takie nieznaczne zacienienie działki rolnej nie spełnia warunku z art. 13 ust. 2 u.l. Odnosząc się do tej kwestii H.W. i Z.W. zwrócili uwagę, że przy wykładni wymienionego przepisu organ naruszył zasady wynikające z art. 6, 7, 8 i 77 K.p.a. (to jest ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego, obecnie opublikowanej w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. NSA) oraz art. 64 Konstytucji RP (to jest Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483). Wskazali, że wyrażona w art. 6 K.p.a. zasada praworządności zobowiązuje organy do takiej interpretacji prawa, która nie narusza zagwarantowanych konstytucyjnie praw obywatelskich. Dalej skarżący podkreślili, że w myśl art. 64 Konstytucji RP prawo własności podlega ochronie i może być ograniczone wyłącznie w drodze ustawy, a nie decyzji administracyjnej. Ochrona własności nieruchomości rolnej obejmuje również prawo do swobodnego korzystanie z jej nadpowierzchniowej przestrzeni gruntowej, czyli bez ograniczenia jej stanu nasłonecznienia. Gdyby organ przestrzegał prawa, ustaliłby, że działka [...] jest zacieniona w sposób uniemożliwiający jej właściwe wykorzystanie do celów rolnych.

Odnosząc się do kwestii działki [...] skarżący wyjaśnili w odwołaniu, że omyłkowo podali, iż na jej części nastąpił wypad drzew. Sprecyzowali jednak, iż faktycznie działka ta decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r., [...] przekwalifikowana została na działkę leśną w granicach w jakich istnieje dotychczas. Skarżący zasygnalizowali, że organ wydający decyzję w 2000 r. prawdopodobnie nie badał granic tej działki i mylnie przyjął, że posadzony tam las obejmuje całą działkę [...], a nie tylko 0,18 ha.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zaznaczyło, że użyty w art. 13 ust. 2 u.l. zwrot "szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów", jest kwalifikowaną przesłanką zmiany lasu na użytek rolny. Nie wystarczy zatem ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek zwykłej potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi być to potrzeba wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. W opinii Kolegium wskazane we wniosku okoliczności nie mają charakteru szczególnych, uzasadniających wyrażenie zgody na żądaną zmianę. Kolegium uzasadniając swoje stanowisko wskazało na art. 8 u.l., według którego podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość utrzymania lasów, ciągłość i zrównoważone wykorzystywanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych. Organ odwoławczy zaznaczył też, że w art. 13 ust. 1 u.l. nałożono na właścicieli lasów obowiązek trwałego ich utrzymywania i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, w tym ponownego wprowadzania roślinności leśnej w okresie 5 lat od usunięcia drzewostanu. Powołując się na orzecznictwo (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1609/11) Kolegium dodało, że przejściowe nawet pozbawienie lasu drzew nie stanowi przesłanki do zmiany przeznaczenia terenu na użytek rolny, ale zobowiązuje właściciela do uzupełnienie struktury lasu i jego zalesienia.

Organ podsumował, że w obowiązującym stanie prawnym za szczególne potrzeby, o których mowa w art. 13 ust. 2 u.l. mogą być uznane tylko takie wyjątkowe i kwalifikowane przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu. Zdaniem Kolegium w zaskarżonej decyzji trafnie oceniono, że szczególne potrzeby właściciela lasu nie zostały w sposób wystarczający wykazane przez wnioskodawcę. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że odwołujący są właścicielami działek [...] o powierzchni 0,33 ha oraz [...] o powierzchni 0,24 ha sklasyfikowanych jako las (LsV).

Głównym powodem żądania zmiany lasu na użytek rolny w odniesieniu do działki [...] jest zacienienie działki [...] i zamiar budowy elektrowni wiatrowej na działce [...]. W ocenie Kolegium zamiary te nie wyczerpują przesłanki "szczególnie uzasadnionej potrzeby". Z.W. jest właścicielem innych działek w okolicy siedliska, nie będących lasem, na których mógłby zrealizować inwestycję. Odnosząc się do kwestii zacienienia działki [...] organ odwoławczy uznał, że taki fakt został stwierdzony w trakcie oględzin, jednakże nie uznał za zasadną tezy, że z tego powodu działki [...] nie można właściwie wykorzystać do celów rolniczych. Dodał wreszcie, że zgodnie z orzecznictwem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., II OSK 1448/10) dla spełnienia przesłanki z art. 13 ust. 2 u.l. nie wystarczy samo wystąpienie po stronie właściciela lasu uzasadnionych potrzeb, ale nadto konieczne jest wykazanie ich szczególnego charakteru (niezbędności związanej z pewnym przymusem sytuacyjnym).

W skardze H.W. i Z.W. zarzucili decyzji Kolegium niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący przekonywali, że działka [...] jest zacieniona z trzech stron, co pokazują zdjęcia, których Starosta najprawdopodobniej nie przekazał. Poza tym w 1999 r. błędnie uznano, że działka [...] została zalesiona w całości, gdy faktycznie była zalesiona częściowo – jak jest obecnie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i potrzymało dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r., II SA/Lu 634/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśnił na wstępie, że przekonanie skarżących o niepełnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy – co w efekcie miałoby prowadzić do wadliwości zaskarżonej decyzji – jest pozbawione podstaw. Nie tylko nie wiadomo jakie akta sprawy nie zostały przez organ przedstawione i sami skarżący nie precyzują w tym zakresie swojego zarzutu, ale i przedstawione przez nich zdjęcie mające obrazować zacienienie działki [...], czy uwaga co do stopnia zalesienia działki [...], nie mogą wpłynąć na odmienną ocenę wniosku aniżeli niż dokonana przez organy rozpatrujące sprawę. W ocenie Sądu bez wątpienia w świetle art. 13 ust. 2 u.l. kwestią kluczową jest ustalenie, czy w konkretnej sprawie przesłanka "szczególnie uzasadnionych potrzeb" właścicieli lasów ma miejsce, tym bardziej, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie zostało w ustawie wyjaśnione. Sąd stwierdził, że z pewnością rację mają organy dowodząc, że przy tak skonstruowanym przepisie zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest jedynie w wyjątkowych, szczególnie istotnych sytuacjach, których występowanie wnioskodawca powinien wykazać, przy czym rozstrzygnięcie takiej sprawy zapada w ramach uznania administracyjnego. Takie rozumienie treści art. 13 ust. 2 u.l. wynika też z celów jakie ma realizować ustawa. Sąd wyjaśnił, że w myśl art. 1 u.l., akt ten określa zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, a przepisy ustawy stosuje się do lasów, bez względu na formę ich własności (art. 2 ustawy). Z kolei art. 13 ust. 1 u.l. nakłada na właścicieli lasów obowiązek trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania precyzując w pkt 1-5 najważniejsze związane z tym obowiązki - w tym obowiązek zachowania w lasach roślinności leśnej, obowiązek ponownego wprowadzenia roślinności leśnej w lasach w okresie 5 lat od usunięcia drzewostanu, czy obowiązek pielęgnowania i ochrony lasu i jego racjonalnego użytkowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym w niniejszej sprawie orzeczeniu podzielił pogląd zawarty w powołanym przez organy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., II OSK 1448/10 (wskazał także dodatkowo na wyrok z dnia 4 października 2012 r., II OSK 1047/11), stosownie do którego zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Ponadto nie wystarcza wykazanie wystąpienia uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu, natomiast konieczne jest jeszcze wykazanie ich szczególnego charakteru.

Sąd zgodził się z Kolegium, że powoływane we wniosku okoliczności dotyczące zacienienia działki [...], czy przypadki zamierania sosny nie stanowią wyjątkowych sytuacji usprawiedliwiających zmianę lasu na użytek rolny i to bez względu na to, czy chodzi o całe działki, czy tylko ich część wskazaną we wniosku. Co więcej, oględziny nieruchomości jakie miały miejsce [...] marca 2013 r. nie zawierają żadnej wzmianki pozwalającej na potwierdzenie tezy skarżących o zamieraniu drzew. Stwierdzono natomiast, że na działce [...] rośnie sosna czarna i zwyczajna, a jedynie na powierzchni 0,04-0,05 ha nie występuje roślinność leśna. Występuje wprawdzie częściowe zacienianie działki [...], co wydaje się oczywiste, jeśli zważyć położenie jej wśród terenów leśnych, ale nawet skarżący, poza ogólną formułą o zacienianiu upraw, nie podał jak ta okoliczność wpływa na ograniczenie możliwości jej zagospodarowania. Zdaniem Sądu nie ma także w żadnym razie podstaw, aby sądzić – tak jak uważają skarżący – że działki z uwagi na "wypad" drzew utraciły swój leśny charakter. Sąd pierwszej instancji dodał, że w powołanym wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie zwrócono uwagę, że pojęcia "szczególnie uzasadnionej potrzeby" nie można utożsamiać ze szczególnie uzasadnionym interesem skarżącego. Nie są to bowiem pojęcia tożsame. Jakkolwiek zatem skarżący ma uzasadniony interes w żądaniu zmiany przeznaczenia działki z powodu przewidywanej budowy elektrowni wiatrowej, to nie oznacza to jeszcze, że wystąpiła szczególnie uzasadniona potrzeba, aby takiej zmiany dokonać.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli H.W. i Z.W. Zaskarżając orzeczenie w całości zarzucili:

1. naruszenie art. 13 ust. 2 u.l. poprzez stwierdzenie, że nie istnieje szczególnie uzasadniony interes skarżących w żądaniu przekształcenia nieruchomości na użytek rolny. Ich zdaniem przepis ten naruszono przez jednoczesne zaniechanie przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego w zakresie okoliczności uzasadniających zmianę przeznaczenia działki. Skarżący zwrócili uwagę na zagadnienie zacienienia działki [...], budowy elektrowni wiatrowej oraz błędnego ustalenia w roku 1999 stopnia zalesienia działki [...]. Zaznaczyli, że w tym ostatnim przypadku Sąd nie wziął pod uwagę faktu, iż ostatecznie okolicznością uzasadniającą zmianę przeznaczenia działki [...] nie jest wypad nasadzonych tam drzew, ale błędny pomiar stopnia zalesienia tej działki dokonany w 1999 r.;

2. art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. ustawy opublikowano w Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7 i 9 oraz art. 77 i 80 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi (zamiast jej uwzględnienia), a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji obu instancji, pomimo że nie rozważono i nie zebrano całego materiału dowodowego w sprawie. W tym kontekście zdaniem skarżących istotne są następujące kwestie:

– nie wyjaśniono okoliczności, na które powoływali się oni w uzasadnieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie dotyczących dokonania w 1999 r. przez uprawniony podmiot działający na zlecenie Starostwa w K. błędnego pomiaru nasadzonych drzew na działce o [...] i w konsekwencji niezgodnego z rzeczywistością ustalenia, że działka ta w całości została zalesiona;

– nie przeprowadzono dowodu z zeznań świadka (nieznanego skarżącym z imienia i nazwiska), który dokonał na zlecenie Starostwa w K. pomiaru nasadzonych drzew na działce [...] w 1999 r. oraz nie wyjaśniono okoliczności związanych z uznaniem całej działki [...] za zalesioną (zalesieniu podlegała tylko część tej nieruchomości);

– pominięto twierdzenia skarżących zwarte w uzasadnieniu odwołania, w których zmodyfikowali oni swe stanowisko w zakresie przyczyny zmiany przeznaczenia działki [...]. Przyczyna ta ich zdaniem odnosi się do błędnego pomiaru zalesienia dokonanego w roku 1999 r. (pierwotnie skarżący omyłkowo wskazali, że nastąpił wskazany wypad nasadzonych drzew);

– nie wyjaśniono w sposób zupełny i wyczerpujący okoliczności związanych z zamiarem wybudowania przez skarżących na działce [...] prywatnej elektrowni wiatrowej, a w szczególności nie ustalono czy inwestycja ta jest niezbędna i konieczna z punktu widzenia ich interesów oraz czy istniała techniczna możliwość zrealizowania tej inwestycji na innej działce będącej własnością skarżących;

– nie wyjaśniono w sposób zupełny i wyczerpujący okoliczności związanych z zacienieniem działki [...], to jest w jakim dokładnie stopniu działka ta uległa zacienieniu oraz jaki wpływ ma to zjawisko na jej walory, a w konsekwencji także na interes skarżących;

3. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci załączonego do skargi zdjęcia lotniczego działek będących własnością skarżących w celu ustalenia istotnych okoliczności w sprawie, a mianowicie stopnia zalesienia działki [...]oraz znacznego zacienienia działki [...].

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Wystąpili nadto o zasądzenie na ich rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej H.W. i Z.W. podnieśli, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaniechał kompletnego zgromadzenia materiału dowodowego dotyczącego wszystkich okoliczności faktycznych wskazanych przez wnioskodawców, a mających znaczenie dla wykazania przesłanki warunkującej zmianę lasu na użytek rolny. Zauważyli, że Sąd nie uwzględnił zmiany ich stanowiska w odniesieniu do okoliczności uzasadniających przekształcenie działki [...]. Choć pierwotnie powoływali się oni na okoliczność wypadu nasadzonych na tej działce drzew, to jednak w uzasadnieniu odwołania zmodyfikowali stanowisko i powołali się na okoliczności dotyczące dokonania w 1999 r. przez uprawniony podmiot działający na zlecenie Starostwa w K. błędnego pomiaru nasadzonych drzew na działce o [...] i w konsekwencji niezgodnego z rzeczywistością ustalenia, że działka ta w całości została zalesiona. Na wymienione okoliczności skarżący powoływali się także w skardze. Pomimo to Sąd nie wziął tych kwestii pod rozwagę i nie odniósł się do nich w ogóle w treści uzasadnienia wyroku.

Skarżący zaznaczyli, że podniesione zagadnienia są istotne i przydatne dla rozstrzygnięcia sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r., [...] działka [...] w całości została przekwalifikowana na działkę leśną, pomimo że tylko 0,18 ha z powierzchni 0,33 ha została porośnięta leśnym drzewostanem. Na pozostałym obszarze działka ta nigdy nie była zalesiona, a podmiot badający na zlecenie Starostwa w K. błędnie przyjął, że w całości jest to działka leśna. H.W. i Z.W. zasygnalizowali, że w trakcie rozmowy przeprowadzonej z Z.W. w 2013 r. osoba, która dokonała pomiaru zalesienia działki [...] przyznała, iż działała jedynie w oparciu o oględziny działki. Skarżący dowiedzieli się o tej okoliczności dopiero podczas ponownego badania w 2013 r.

Podsumowując, H.W. i Z.W. uznali, że w rzeczywistości może okazać się, że działka [...], pomimo że formalnie od 1999 w całości uznana jest za działkę leśną, takiego całościowego charakteru nigdy nie miała, bo nie jest w całości porośnięta lasem.

Przechodząc do rozważań prawnych skarżący wyjaśnili, że zgodnie z art. 3 u.l. lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb go-spodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Zdaniem skarżących skoro zatem działka [...] o powierzchni 0,33 ha tylko na obszarze około 0,18 ha od początku do chwili obecnej w niezmienionym stopniu jest pokryta roślinnością leśną, a na pozostałym obszarze nie jest i nigdy nie była zalesiona, to nie może być w całości uznana za działkę leśną, gdyż jest to stan niezgodny z rzeczywistością. W takiej sytuacji obowiązkiem organów było wyjaśnienie powyższych okoliczności, chociażby poprzez przesłuchanie osoby która działała na zlecenie Starostwa w K. w zakresie związanym z pomiarem w 1999 r. stopnia zalesienia działki [...].

Ponadto, nie wyjaśniono w sposób zupełny i wyczerpujący okoliczności związanych z zamiarem wybudowania przez Skarżących na działce [...] prywatnej elektrowni wiatrowej, a w szczególności nie ustalono czy inwestycja ta jest konieczna i ważna z punktu widzenia interesów skarżących oraz czy istniała techniczna możliwość zrealizowania tej inwestycji na innej działce będącej własnością skarżących. Nie wyjaśniono także w sposób zupełny i wyczerpujący okoliczności związanych z zacienieni działki [...], to jest w jakim dokładnie stopniu działka ta uległa zacienieniu oraz jaki wpływ ma to zjawisko na przedmiotową działkę.

Skarżący podkreślili, że od początku postępowania konsekwentnie podkreślają, że działka [...] jest zacieniona w sposób uniemożliwiający jej właściwe wykorzystanie do celów rolniczych, ponieważ jest ona zacieniona w stopniu znacznym z trzech stron, za wyjątkiem strony północnej. Widać to wyraźnie na załączonym do akt sprawy zdjęciu satelitarnym. Mimo jednak wątpliwości związanych z zacienieni działki Sąd nie zauważył potrzeby wyjaśnienia tych okoliczności przez organ, jak również sam nie uwzględnił w poczet zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego załączonego przez skarżących do skargi zdjęcia satelitarnego, na którym wyraźnie widać, że działka [...] jest zacieniona aż z trzech stron, a to zaś uniemożliwia prowadzenie na niej jakiejkolwiek produkcji i powoduje, że skarżący nie mają możliwości wykorzystywania tej działki zgodnie z jej przeznaczeniem.

Uzupełniając powyższe H.W. i Z.W. zaznaczyli, że art. 7 K.p.a. konstytuuje podstawowe zasady postępowania i obowiązki organu administracji publicznej, jakimi powinien się kierować w toku postępowania, a mianowicie zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. W sprawie obowiązkiem organów było zatem zebranie kompletnego materiału dowodowego dotyczącego wszystkich okoliczności faktycznych wskazanych przez wnioskodawcę, a mających znaczenie dla wykazania przesłanki warunkującej zmianę lasu na użytek rolny. Tymczasem inicjatywę dowodową w sprawie ograniczono jedynie do dokonania w dniu [...] marca 2013 r. oględzin. Zaniechano nawet przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci załączonego do skargi zdjęcia lotniczego działek będących własnością skarżących w celu ustalenia istotnych okoliczności w sprawie, a mianowicie stopnia zalesienia działki [...] oraz znacznego zacienienia działki [...].

Co więcej, pomimo zaniechania przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego w zakresie okoliczności uzasadniających zmianę przeznaczenia działki leśnej na rolną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie kategorycznie uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi uzasadniony interes Skarżących w rozumieniu art. 13 ust. 2 u.l., w żądaniu przez nich przekształcenia nieruchomości. Taka stwierdzenie, oparte na niepełnych ustaleniach faktycznych nie może być prawidłowe, gdyż pojęcie "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu" jest pojęciem nieostrym (na poparcie tej tezy skarżący wskazali na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w wyroku z dnia 20 grudnia 2010 r., II SA/Lu 520/10).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Kanwą niniejszej sprawy jest spór pomiędzy skarżącymi a organami co do tego, czy zachodzą w sprawie przesłanki do zmiany przeznaczenia części ich działek, to jest 0,14 ha powierzchni z działki leśnej [...] oraz 0,13 ha powierzchni z działki leśnej [...] na użytki rolne. W tym miejscu przypomnieć należy, że działki te bezspornie oznaczone zostały w ewidencji gruntów i budynków jako "lasy" o oznaczeniu LsV. Fakt ten znajduje potwierdzenie w wypisie z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2013 r. znajdującym się na k. 19 akt administracyjnych.

W swym wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. (k. 5 akt administracyjnych) H.W. i Z.W. domagali się częściowego przekształcenia wyżej wymienionych działek na użytki rolne ze względu powołując kilka okoliczności. Po pierwsze wskazali, że drzewa rosnące na działce [...] przesłaniają działkę rolną [...] ograniczając dostęp do jej powierzchni światła słonecznego, przez co rolnicze wykorzystanie tej ostatniej doznaje przeszkód. Dodatkowo skarżący zaznaczyli, iż mają w planach realizację elektrowni wiatrowej, a znajdujące się na działce [...] drzewa mogą jej działanie utrudniać. Z kolei jako powód zmiany przeznaczenia lasu w części obejmującej 0,13 ha z działki [...] na użytek rolny skarżący wskazali trwały wypad posadzonych sosen. Tą ostatnią okoliczność skorygowali jednak w odwołaniu precyzując, że na objętej wnioskiem części działki [...] w ogóle nie było drzewostanu, natomiast przekwalifikowanie decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r., [...] działki w całości w działkę leśną nastąpiło na podstawie błędnego pomiaru nasadzonych drzew i w konsekwencji niezgodnego z rzeczywistością ustalenia, że działka ta w całości została zalesiona.

Z kolei organy obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie konsekwentnie uznały, że przyczyny podane przez H.W. i Z.W. nie dają podstawy do zastosowania wobec wskazanych przez nich części działek [...] i [...] przepisu art. 13 ust. 2 u.l., a więc zmiany przeznaczenia znajdującego się tam lasu na użytek rolny.

Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej obejmuje naruszenie powołanego wyżej art. 13 ust. 2 u.l. przez stwierdzenie, że nie istnieje szczególnie uzasadniony interes skarżących w żądaniu przekształcenia nieruchomości na użytek rolny. Naruszenie tego przepisu – zdaniem H.W. i Z.W.– przejawiać się miało także przez zaniechanie przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego w zakresie okoliczności uzasadniających zmianę przeznaczenia wymienionych działek. Z zarzutem naruszenia art. 13 ust. 2 u.l. powiązać można także zarzut odnoszący się do naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 151 "P.p.s.a." w zw. z art. 7 i 9 oraz art. 77 i 80 K.p.a. polegającego na oddaleniu skargi (zamiast jej uwzględnienia), a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji obu instancji, pomimo że nie rozważono i nie zebrano całego materiału dowodowego w sprawie. W istocie rzeczy można więc spuentować, że zdaniem skarżących doszło do zaniedbań po stronie organów administracji (później także Sądu) w zakresie rozpatrzenia materiału dowodowego, co przyczyniło się do wadliwej oceny ich żądania w kontekście materialnoprawnego art. 13 ust. 2 u.l.

Przechodząc do rozważań prawnych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są trafne.

Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.l. "zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów". Aby należycie zrozumieć ten przepis trzeba w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 13 ust. 1 u.l. zawarł obowiązki właścicieli lasów i wymienił katalog zachowań, które mają na celu trwałe utrzymanie lasów i zapewnienie ciągłości ich użytkowania. Tym samym wyraził zasadę, że priorytetem jest ochrona lasów. W celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów również w art. 9 ust. 1 u.l. ustawodawca wskazał na obowiązki właścicieli lasów. Przepisy te korelują z zasadami gospodarki leśnej zawartymi w art. 8 u.l.: powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów, ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów oraz powiększania zasobów leśnych.

Powyższy kontekst prawny – jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z dnia 11 kwietnia 2014 r., II OSK 2735/12, orzeczenia.nsa.gov.pl) – prowadzi do wniosku, że możliwość zmiany lasu na użytek rolny należy do sytuacji szczególnych, wyjątkowych, a wykładnia art. 13 ust. 2 u.l. w związku ze wskazanymi powyżej regulacjami ustawy powinna mieć charakter restrykcyjny.

Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie sposób zgodzić się ze skarżącymi, iż w sprawie nie zostało należycie przeprowadzone postępowanie dowodowe. To na właścicielu lasu spoczywa ciężar wykazania, że zaistniały "szczególnie uzasadnione potrzeby" uzasadniające zmianę lasu na użytek rolny. Sposób sformułowania art. 13 ust. 2 u.l. prowadzi do wniosku, że to przede wszystkim wnioskodawca powinien jednoznacznie wskazać i sprecyzować swe "szczególnie uzasadnione" potrzeby (jako właściciela lasu). Z kolei na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek dokładnego zbadania jednostkowej sytuacji przedstawionej przez wnioskodawcę.

Dokonując wykładni przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb" należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., II OSK 1448/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl), który stwierdził, że pojęcie szczególnej potrzeby właściciela lasu niesie w sobie element pewnego przymusu sytuacyjnego, który może oczywiście wynikać dla strony z różnych okoliczności. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi więc być dla właściciela tego lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Dopowiedzieć przy tym trzeba, że w art. 13 ust. 2 u.l. ustawodawca stanowi nie tylko o "uzasadnionych" potrzebach właściciela lasu, ale muszą być to potrzeby "szczególnie" uzasadnione. Sama płaszczyzna językowa rozważanej regulacji prowadzi więc do wniosku, że przekwalifikowanie lasu w użytek rolny może nastąpić tylko wyjątkowo.

Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał prawidłowej wykładni art. 13 ust. 2 u.l. i we właściwy sposób przepis ten zastosował.

Jak już wyżej wskazano skarżący potrzebę zmiany lasu w zakresie odnoszącym się do działki [...] uzasadnili okolicznością, iż drzewa znajdujące się na tej działce zacieniają działkę [...] uniemożliwiając jej rolnicze wykorzystanie. Wskazali też na plany realizacji elektrowni wiatrowej, której funkcjonowaniu drzewostan może przeszkadzać.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe potrzeby nie mogą być uznane za "szczególnie uzasadnione". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie trafnie stwierdził, że zacienienie działki [...] występujące ze względu na znajdujące się na działce [...] drzewa nie jest okolicznością, którą można uznać za wystarczającą do zastosowania art. 13 ust. 2 u.l. Jest faktem notoryjnym, że drzewa rosnące do granicy działki mogą prowadzić do zacienienia gruntu na działce sąsiedniej. Taki skutek jest normalnym oddziaływaniem lasu na sąsiednie grunty, które nie być postrzegane jako rodzące skutek tak dalece negatywny, że aż uzasadniający zmianę lasu na użytek rolny. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje w tym miejscu, iż dostrzega przy tym fakt uwypuklony przez H.W. i Z.W., że działka [...] jest osłonięta lasem z różnych stron, co może być przyczyną pogorszonych warunków jej rolniczego wykorzystania. Nawet takie niekorzystne usytuowanie działki nie jest jednak podstawą do przekwalifikowania sąsiednich lasów na użytki rolne. Nie jest bowiem tak – a w każdym razie nie podniesiono tego we wniosku, w dalszych pismach i w skardze kasacyjnej – że działka [...] jest jedynym gruntem rolnym skarżących, którego efektywna uprawa wpływa na przykład decydująco na ich utrzymanie. Skarżący nie wykazali także w sposób przekonujący, że zacienienie powodowane przez drzewa na działce [...] wykluczają możliwość uprawy działki [...]. Taki wniosek trudno też wyprowadzić z mało czytelnego zdjęcia lotniczego załączonego do skargi, na którym widoczne jest jedynie zacienienie (w stronę wschodnią) powodowane przez drzewa na samej działce [...]. Zacienienie powodowane przez roślinność na działce [...] widoczne jest jedynie na fotografii lotniczej dołączonej do wniosku Z.W. z dnia [...] stycznia 2013 r., przy czym fotografia ta potwierdza tylko, że skala zacienienia działki [...] obejmuje relatywnie niewielką cześć sąsiedniej nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego "szczególnie uzasadnioną potrzebą właściciela lasu" z całą pewnością nie jest zamiar realizacji na działce elektrowni wiatrowej. Budowa takiej elektrowni jest zamierzeniem inwestycyjnym, które może być oczywiście pozytywnie oceniane w kontekście wykorzystania odnawialnych źródeł energii, a także może stanowić przyszłościowo dla inwestora źródło dochodów. Nie jest to jednak infrastruktura, którą można oceniać jako niezbędną skarżącym i w tym sensie "szczególnie uzasadnioną".

Podsumowując powyższy wywód Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż nie doszło w sprawie do naruszenia art. 13 ust. 2 u.l. w odniesieniu do działki [...]. Przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w odniesieniu do tej nieruchomości, albowiem właściciel lasu nie wykazał potrzeb, które mogłyby być uznane za "szczególnie uzasadniające" zmianę lasu na użytek rolny. Z wymienionych wyżej przyczyn nie sposób także zgodzić się, że naruszono art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 7, 9 oraz art. 77 i 80 K.p.a. przez to, że nie rozważono i nie zebrano należycie materiału dowodowego.

Zupełnie odrębnej uwagi wymaga kwestia zmiany lasu na użytek rolny w odniesieniu do działki części działki [...]. Skarżący potrzebę przekwalifikowania tej nieruchomości uzasadniają zupełnie innymi okolicznościami. Wskazują, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r., [...] działka ta przekwalifikowana została na działkę leśną w granicach w jakich istnieje dotychczas. Skarżący zasygnalizowali, że organ wydający decyzję w 2000 r. prawdopodobnie nie badał granic tej działki i mylnie przyjął, że posadzony tam las obejmuje całą działkę [...], a nie tylko 0,18 ha. Z argumentacji skargi kasacyjnej wynika wręcz, że skarżący – choć uznają, że działka od 1999 r. formalnie jest lasem – w części takiego charakteru nigdy nie miała.

Odnosząc się do argumentacji skarżących Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest ona nieadekwatna do treści art. 13 ust. 2 u.l. Przepis ten jest podstawą do przeprowadzenia procedury zmiany przeznaczenia lasu na użytek rolny, co jest uzależnione od zaistnienia po stronie właściciela lasu szczególnie uzasadnionych potrzeb. Postępowanie oparte o art. 13 ust. 2 u.l. nie służy natomiast weryfikacji kwalifikacji gruntu.

Po pierwsze podkreślić należy, że zgodnie z art. 3 pkt 1 u.l. lasem w rozumieniu ustawy jest "grunt", między innymi o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony. Las w znaczeniu prawnym to zatem nie drzewa, na co wskazywać może potoczne znaczenie tego słowa, ale grunt o określonej kwalifikacji.

Działka [...] w ewidencji gruntów bezspornie figuruje jako las. O kwalifikacji gruntu jako lasu w oparciu o kryterium przeznaczenia rozstrzygają dane z ewidencji gruntów prowadzonej na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tekst jedn. tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), która w art. 21 ust. 1 stanowi, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Nie można więc obecnie przyjmować na potrzeby postępowania z art. 13 ust. 2 u.l., że działka [...] w istocie rzeczy nie jest lasem i stąd może być przekwalifikowana na użytek rolny.

Z wyżej wymienionych przyczyn nie można uznać za zasadne zarzutów skarżących dotyczących rzekomych zaniechań w zakresie postępowania dowodowego w kwestii zakwalifikowania w latach 1999 względnie 2000 (skarżący podają różne daty) działki [...] jako las. Z akt sprawy jednoznacznie bowiem wynika, że działka ta stanowi w całości grunt oznaczony jako "las". H.W. i Z.W. nie wykazali natomiast, że jakiekolwiek czynności ani decyzje o tym decydujące zostały kiedykolwiek podważone. Z kolei trudno uznać za skuteczny argument sprowadzający się li tyko do subiektywnego stwierdzenia, że niegdyś wydana decyzja z dnia [...] kwietnia 2000 r., [...] o kwalifikacji ewidencyjnej gruntu w granicach działki [...] (skarżący nie podają nawet jaki organ wydał tą decyzję ani jej nie załączają) jest decyzją wadliwą.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny uznaje także za nietrafny zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonego do skargi zdjęcia lotniczego działek będących własnością skarżących w celu ustalenia stopnia zalesienia działki [...] oraz znacznego zacienienia działki [...]. Jak wskazano już wcześniej dołączone do skargi zdjęcie lotnicze nie dalej podstaw do przyjęcia, że można mówić o daleko idącym zacienieniu działki [...]. Z kolei brak zalesienia działki nie ma znaczenia dla sprawy, skoro działka stanowi grunt zakwalifikowany jako "las" i tak oznaczony w ewidencji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.