Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1799/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie WSA Piotr Głowacki AWSA Wojciech Jakimowicz ( spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 1994 r., znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w O. działając na podstawie art. 36 i art. 54 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wstrzymał prowadzoną przez A. D. realizację rozbudowy budynku mieszkalnego położonego w B. przy ul. G. z powodu braku pozwolenia na budowę. W decyzji wskazano, że w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z warunkami pozwolenia oraz uzyskania pozwolenia na dalsze prowadzenie robót budowlanych należy do dnia [...] października 1994 r. przedłożyć inwentaryzację działki, inwentaryzację wykonanych robót z projektem ukończenia wraz z opinią biegłego rzeczoznawcy ds. przeciwpożarowych oraz dokument uprawniający do dysponowania działką.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w O. działając na podstawie art. 28, art. 29 i art. 54 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przyjmując inwentaryzację działki nr ewid. [...] w B. przy ul. G. oraz inwentaryzację z projektem ukończenia rozbudowy budynku mieszkalnego, która to rozbudowa została rozpoczęta przez A. D. bez pozwolenia na budowę i projektu technicznego, zezwolił na dokończenie rozbudowy budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy 35,26 m2 (kub. 317 m3, pow. użytkowa 44,4 m2) pod warunkiem rezygnacji z realizacji ściany osłonowej projektowanego tarasu i balkonów od strony nieruchomości należącej do W. L..

Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Wojewody K. z dnia [...] lutego 1995 r, znak: [...].

Postanowieniem z dnia [...] listopada 1997 r., znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w O. działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie wszelkich prowadzonych przez A. D. robót budowlanych dotyczących rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w B. przy ul. G. w B., w związku ze stwierdzeniem niezrealizowania przez inwestora warunków pozwolenia z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...].

Postanowienie powyższe zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1997 r., znak: [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r., znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w O. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał A. D. dokonać rozbiórki części wykonanego deskowania pod płytę balkonową pozostawiając niezbędną powierzchnię do zabetonowania balkonu o szerokości 1,1 m w terminie do dnia [...] stycznia 1998 r. oraz wznowić roboty budowlane. Decyzja ta została podjęta w nawiązaniu do postanowienia z dnia [...] listopada 1997 r., znak: [...].

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2000 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego położonego w B. przy ul. G. [...] z powodu realizacji budowy w sposób odbiegający od ustaleń pozwolenia Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...].

Postępowanie drugoinstancyjne prowadzone w związku z zażaleniem A. D. na powyższe postanowienie zostało umorzone decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002 r, znak: [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał A. D. rozbiórkę ogrodzenia o wysokości 2,5m do 2,7m i długości 11m wykonanego w B. przy ul. G. między posesjami prywatnymi nr [...] i nr [...] z powodu wykonania tego ogrodzenia bez zgłoszenia właściwemu organowi.

Decyzja powyższa została uchylona na mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...], a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] września 2000 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał A. D. rozbiórkę ław fundamentowych żelbetowych o średniej szerokości 43cm i wymiarach 6m x 5,75m oraz wymurowanych na w/w fundamentach ścian o wysokości od 0,2m do 2m zlokalizowanych w B. przy ul. G. [...] z powodu braku na te inwestycje pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2002 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wstrzymał - w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie robót budowlanych prowadzonych w. B. przy ul. G. [...] - wszelkie roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie budynku mieszkalnego i budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego w narożniku północno-wschodnim na działce położonej w B. nr [...] z powodu braku na te inwestycje pozwolenia na budowę.

Postanowienie powyższe zostało uchylone postanowieniem Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r., znak: [...] ze wskazaniem, że w sprawie ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał A. D. wykonanie rozbiórki samowolnie wykonanych części obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce położonej w B. przy ul. G. [...], tj.: samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego - narożnik północno-wschodni do poziomu istniejącego fundamentu betonowego, samowolnie wykonanego budynku gospodarczego przy wschodniej oraz północnej granicy działki inwestora, samowolnie wykonanej części łączącej rozbudowę budynku mieszkalnego oraz budynek gospodarczy.

Decyzja powyższa została uchylona decyzją Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r, znak: [...] ze wskazaniem, że w sprawie ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego.

Decyzją z dnia [...] maja 2003 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1, art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane nakazał A. D. wykonanie rozbiórki niżej wymienionych obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr ew. gr. [...] w B. przy ul. G.:

1) rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego dokonanej w kierunku wschodnim o wymiarach około 4,3m x 11,8m,

2) budynku gospodarczego o wymiarach około 6m x 5,4m istniejącego w narożniku północno-wschodnim działki,

3) łącznika pomiędzy obiektem opisanym w pkt 1 a obiektem opisanym w pkt 2 zlokalizowanego w części północnej działki.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2002 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w O. na wniosek T. G. oraz M. M. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie samowoli budowlanej. Wskazane osoby będące właścicielami działek graniczących z nieruchomości A. D. wniosły o kontrolę robót budowlanych prowadzonych przez A. D. w B. przy ul. G.. W ramach toczącego się postępowania administracyjnego zostały przeprowadzone oględziny, podczas których ustalono prowadzenie robót budowlanych obejmujących rozbudowę istniejącego budynku mieszkalno-usługowego o wym. około 4,3m x 11,8m w kierunku wschodnim, budowę budynku gospodarczego w narożu południowo-wschodnim o wym. około 6m x 5,4m, a także wypełnienie luki powstałej w wyniku wykonania powyżej opisanych obiektów budowlanych, tj. m.in. stropu oraz ścian piętra. W wyniku ustalonego stanu faktycznego wydano najpierw postanowienie z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...] wstrzymujące wszelkie roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie budynku mieszkalnego oraz gospodarczego, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r, znak [...] opartą na art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego postanowiono nakazać wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych. Zarówno wydane postanowienie, jak również decyzja zostały zaskarżone przez A. D.. Organ II instancji po rozpatrzeniu złożonego zażalenia na postanowienie wydane w dniu [...] sierpnia 2002 r. postanowił uchylić skarżone postanowienie (postanowienie WINB z dnia [...] grudnia 2002 r., znak: [...]), a wniesione przez stronę odwołanie zostało uwzględnione, gdyż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r, znak [...] uchylił decyzję organu l instancji z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak [...] i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji podniesiono przede wszystkim, że zastosowany tryb postępowania był niewłaściwy. W sprawie zdaniem WINB winien znajdować zastosowanie art.48 Prawa budowlanego.

Wobec powyższych ustaleń organ pierwszej instancji stwierdził, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wskazano, że Prawo budowlane jako zasadę przyjmuje, że roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28). Wykonywanie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę (art. 48). Na gruncie prowadzonego postępowania ustalono, że A. D. rozpoczął wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których doszło do rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego, wybudowania budynku gospodarczego oraz zrealizowania łącznika pomiędzy wskazanymi obiektami, nie uzyskując uprzednio wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Stanowisko inwestora, iż w sprawie winien znajdować zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uprawniający organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienia, zostało przez organ pierwszej instancji uznane za błędne. Podniesiono, że wskazany przepis może mieć zastosowanie w przypadku wykonywana robót budowlanych w oparciu o prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę, w trakcie których zaistniały istotne odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach. Również przepis ten znajdzie zastosowanie w przypadku wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska jednak nie polegających na budowie (tj. odbudowie, rozbudowie, nadbudowie oraz przebudowie obiektu budowlane) obiektu budowlanego (art. 50 ust. 1 stanowi iż "w przypadkach innych, niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych"). Na gruncie prowadzanego postępowania ustalono, że A. D. nie posiada ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a wykonywane roboty budowlane są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Tym samym nie może znajdować zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2, gdyż zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale przede wszystkim zobowiązany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 czerwca 2003 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 106, póz. 1126), po rozpatrzeniu odwołania A. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] maja 2003 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie dotyczy budowy prowadzonej na działce nr [...] w B.. Zgromadzony materiał dowodowy sprawy wskazuje, że na przedmiotowej posesji inwestor od 2000 r. prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Pierwszym etapem była budowa ław fundamentowych żelbetowych i ścian na w/w ławach. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w niniejszej sprawie wydał decyzję na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane w dniu [...] sierpnia 2000 r., która to decyzja została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy w dniu [...] sierpnia 2002 r. decyzją znak: [...]. Mimo nakazu rozbiórki inwestor nie zastosował się do niego, lecz kontynuuje niniejszą budowę, co potwierdziły oględziny z dnia [...] kwietnia 2002 r. i z dnia [...] maja 2002 r. (karta nr 26 i 34 akt organu l instancji). Niniejsze ławy i ściany zostały podwyższone i wykorzystane częściowo do budowy budynku gospodarczego w części północno-wschodniej działki oraz w parterze budynku mieszkalnego zabudowano miejsce pod balkonem tworząc pomieszczenie gospodarcze. Inwestor nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę na wykonane roboty budowlane, które niewątpliwie stanowią budowę w rozumieniu art. 3 pkt. 6 ustawy Prawo budowlane. Niniejszy fakt został zapisany do protokołu oględzin z dnia [...] kwietnia 2002 r. i został potwierdzony własnoręcznym podpisem inwestora (karta nr 26 akt organu l instancji).

Po rozpatrzeniu zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, w tym protokołu oględzin z dnia [...] września 2000 r., z dnia [...] kwietnia 2002 r. oraz z dnia [...] maja 2002 r. wraz z dokumentacją zdjęciową (karta nr 3, 4, 5, 26 i 34 akt organu l instancji) oraz pism - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał decyzję kwestionowaną przez odwołującego się.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji A. D. podniósł, że w okresie wcześniejszym, tj. w 1997 r. roku - w sprawie prowadzone było postępowanie przed Urzędem Rejonowym w O.. Minął okres 5-ciu lat od zakończenia prac, a tym samym naruszono elementarne zasady w postępowaniu, jakimi są art. 7 i 77 k.p.a.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że przedmiotem postępowania są roboty budowlane wykonane na posesji A. D. przy ul. G. [...] w B. stanowiące budowę. Inwestor wybudował fundamenty żelbetowe i ściany z pustaków o wysokości do 3,35m stanowiące mur graniczny oraz prowadził rozbudowę budynku mieszkalnego, a także budowę budynku gospodarczego. Na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych konieczne było uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor nie legitymuje się wymaganym aktem prawnym, o czym oświadczył podczas oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że ustawa Prawo budowlane jest zasadniczym aktem prawnym regulującym proces budowlany. Zgodnie z art. 28 w/w ustawy -roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym ustawodawca wyraźnie podkreślił, że podstawą do rozpoczęcia robót może być tylko ostateczna decyzja administracyjna o pozwoleniu na budowę. Równocześnie art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane precyzuje w sposób wyczerpujący, na jakie obiekty i na jakie roboty budowlane inwestor obowiązany jest do uzyskania pozwolenia na budowę, a na jakie wymagane jest tylko zgłoszenie do właściwego organu. Zatem ze względu na naruszenie prawa przez inwestora poprzez prowadzenie robót budowlanych pomimo braku decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

W odniesieniu do uwag zawartych w odwołaniu organ odwoławczy nie podzielając stanowiska odwołującego się stwierdził, że podnoszona kwestia posiadania decyzji Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] grudnia 1994 r. znak: [...] o pozwoleniu na dokończenie rozbudowy budynku mieszkalnego pod warunkiem rezygnacji z realizacji ściany osłonowej proj. tarasu i balkonów od strony działki W. L. utrzymanej w mocy przez Wojewodę K. decyzją z dnia [...] lutego 1995 r., znak: [...] nie dotyczy prowadzonego postępowania. Przeprowadzone roboty budowlane od 2000 r. nie stanowią kontynuacji w/w rozbudowy, lecz są robotami wykonanymi na innej części działki nie objętej wspomnianą decyzją. Wykonanie ław fundamentowych i ścian od strony działek P. G. i P. S. w w/w okresie zostało udokumentowane w protokole oględzin określającym stan zaawansowania robót potwierdzone przez inwestora podpisem w protokole oględzin i w treści odwołania od decyzji PINB z dnia [...] września 2000 r. Zatem organ nie orzeka ponownie w tej samej sprawie, jak podnosi niesłusznie strona skarżąca. Przedstawione do odwołania załączniki w tym inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza z dnia [...] maja 2002 r. oraz 4 szt. rysunków architektonicznych przedstawiających rzuty rozbudowywanej części budynku mieszkalnego wzdłuż granicy wschodniej działki oraz przekrój nie stanowią załącznika do decyzji Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] grudnia 1994 r. znak: [...].

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2003 r., znak: [...] złożył A. D. wnosząc o unieważnienie zaskarżonej decyzji jako naruszającej interes prawny skarżącego.

Skarżący podniósł, że organ odwoławczy dysponując obszerną dokumentacją w prowadzonym od 1995 roku postępowaniu administracyjnym nie uwzględnił wszystkich jej aspektów. Powodem wszczęcia postępowania było bezprawne -zdaniem skarżącego - zabudowanie przez sąsiadkę - p. L. okna od strony posesji A. D., na którego to wniósł skargę do PINB w O. wnuczek p. L. - T. G.. Ostatecznie postępowanie to zakończone zostało przed NSA wydaniem wyroku z dnia 28 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 59/00, a wydana 2 września 2002 r. decyzja WINB nr [...] orzekała o braku zgody na wymianę okna.

Ze względu na fakt zamiaru podjęcia rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego (przez skarżącego) jeszcze w 1994 roku uzyskał on pozwolenie na rozbudowę wydane przez Urząd Rejonowy w O. z dnia [...] grudnia 1994 roku nr [...]. Faktycznie rozpoczęcie prac miało miejsce w 1997 r. - wynika to także z postanowienia i decyzji WINB z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...], a nie jak twierdzi organ odwoławczy dopiero od 2000 roku.

Roboty przy rozbudowie i przebudowie domu mieszkalnego były prowadzone sukcesywnie na przestrzeni lat, aż do 2002 roku - pod kątem wydanego pozwolenia jak wyżej. Natomiast wszelkie następne postępowania - wynikające głównie ze skarg następcy prawnego p. L. - T. G. odnoszą się do tej samej sprawy. Jeśli więc przyjąć, iż każda sprawa dotyczy tego samego tematu, tej samej sytuacji, to należało ją rozpatrywać w formie kontynuacji wszczętego postępowania, a nie podejmować przez PINB O. postępowania odrębne.

Kolejne postępowania - toczące się na skutek skarg i doniesień T. G. począwszy od 1999 roku - spowodowały ten skutek, że w dniu [...] września 2000 r. Powiatowy INB w O. wydał decyzję [...] -nakazującą wykonanie rozbiórki, od której to skarżący wniósł odwołanie w dniu [...] września 2000 r. - do WINB. Ze względu na fakt, iż na odwołanie długo nie otrzymywał odpowiedzi przesłał w dniu [...] lutego 2001 r. tzw. "list" do Wojewody oraz do WINB.

Dopiero po upływie dwóch lat, tj. w dniu [...] sierpnia 2002 r. wydana została decyzja w tej materii przez WINB nr [...] umarzająca postępowanie zażaleniowe, a w dniu [...] sierpnia 2002 r. tenże Inspektor wydał decyzję [...] uchylającą zaskarżoną decyzję Powiatowego INB O. nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., a następnie WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego INB w O. nr [...].

W międzyczasie, tj. w okresie omawianym PINB O. wydał - ze skargi T. G. - postanowienie z dnia [...] maja 2002 roku - nr [...], którym postanowił wstrzymać skarżącemu wszelkie roboty prowadzone przy rozbudowie budynku mieszkalnego i budowie gospodarczego. Na to postanowienie wniesione zostało zażalenie dnia [...] czerwca 2002 r. przez A. D. do WINB w K.. Mimo braku rozpatrzenia zażalenia przez WINB -Powiatowy INB w O. wydaje w dniu [...] sierpnia 2002 roku kolejną decyzję nr [...], którą nakazuje wykonanie rozbiórki samowolnie wykonanych części obiektów budowlanych, od której to decyzji skarżący wnosi odwołanie w dniu [...] sierpnia 2002 r. Tak postanowienie PINB, jak i decyzja PINB O. zostają uchylone przez WINB, a to: postanowienie [...] -postanowieniem WINB z dnia [...] grudnia 2002 r., zaś decyzja [...] - decyzją WINB również z dnia [...] grudnia 2002 r. - obydwa akty uchylające sygn.: [...]. Skarżący nie może zrozumieć, w jaki sposób wydano decyzję [...], skoro postanowienie zostało wcześniej zaskarżone i nie było jeszcze uprawomocnione.

W ocenie skarżącego nie jest prawdą, że w konkretnej sytuacji organ administracji nie orzekał dwukrotnie w tej samej sprawie (zdanie ostatnie decyzji WINB, nr [...]) gdyż: złożony do PINB w O. wniosek z dnia [...] grudnia 2002 o respektowanie postanowienia i decyzji WINB z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...], oraz pismo ponaglające z dnia [...] marca 2003 r. skierowane do PINB O. poskutkowały w ten sposób, że organ ten wydał następną decyzję własną nr [...] z dnia [...] maja 2003 roku, którą mimo wszystko nakazuje się dokonanie rozbiórki obiektów. Podkreślono, iż strona niezadowolona z decyzji ostatecznej miała prawo i możliwość wniesienia odwołania do Naczelnego Sadu Administracyjnego. Skoro strona (PINB O.) tego nie uczyniła w okresie 30-tu dni, to wydanie kolejnej decyzji było bezpodstawne, (tym bardziej, iż także A. D. odwołania również nie wnosił - nie mając w tym interesu prawnego). Zdaniem skarżącego decyzja Powiatowego INB w O. nr [...] winna zostać unieważniona, o co skarżący wnosił do WINB K. w odwołaniu z dnia [...] maja 2003 r. doręczonym do PINB O. dnia [...] maja 2003 r.

W ocenie skarżącego nie jest również prawdziwe stwierdzenie zawarte w decyzji WINB nr [...] jakoby załączniki dołączone do odwołania, tj. rysunki architektoniczne nie stanowiły załączników do wydanej wcześniej decyzji Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...], gdyż jak już wcześniej wskazano roboty miały charakter etapowy. Organ administracji nie chce przyjąć do wiadomości faktu, że prace wykonywane były etapowo i etapowo też składana była dokumentacja, która pierwotnie odbiegała od zmienianej-stopniowo w trakcie prowadzonych robót. Zdaniem skarżącego -skoro organ administracji miał wątpliwości - winien był zastosować dyspozycje wynikające z przepisów art. 51 ust. 1 pkt. 2 - ustawy Prawo budowlane, a nie jak to uczyniono art. 48 tej ustawy.

W piśmie z dnia [...] listopada 2006 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Załączył kserokopie dokumentów, które w jego ocenie nie były znane organowi drugiej instancji z powodu ich zatajenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O..

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wraz z jego argumentacją, odniósł się do zarzutów skargi i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi A. D. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2003 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] maja 2003 r. znak: [...] nakazującą wykonanie rozbiórki obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr ew. gr. [...] w B. przy ul. G. [...], tj. 1) rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego dokonanej w kierunku wschodnim o wymiarach około 4,3m x 11,8m, 2) budynku gospodarczego o wymiarach około 6m x 5,4m istniejącego w narożniku północno-wschodnim działki, 3) łącznika pomiędzy obiektem opisanym w pkt 1 a obiektem opisanym w pkt 2 zlokalizowanego w części północnej działki, oraz poprzedzające te rozstrzygnięcia postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Poza kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszym postępowaniu pozostają zatem inne decyzje i postanowienia administracyjne wydawane przez organy administracji w związku z prowadzoną zabudową nieruchomości przy ul. G. [...] w B., a które to akty kończyły odrębne sprawy administracyjne i podlegały zaskarżeniu w drodze odrębnych skarg do sądu administracyjnego. Podkreślić także należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). W odniesieniu do zarzutu skarżącego, iż zaskarżona decyzja jest drugą decyzją wydaną w tej samej sprawie, albowiem decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nakazująca A. D. wykonanie rozbiórki samowolnie wykonanych części obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce położonej w B. przy ul. G. [...] została uchylona ostateczną decyzją Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r., znak: [...], należy stwierdzić, iż decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r. miała charakter decyzji kasacyjnej, która wprawdzie kończyła tok instancji i podlegała zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ale nie rozstrzygała sprawy administracyjnej. Konsekwencją podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest obowiązek organu pierwszej instancji ponownego przeprowadzenia i zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W sytuacji uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę z dnia [...] sierpnia 2002 r, znak: [...] nie ma podstaw do przyjęcia, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] maja 2003 r. znak: [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanych przez skarżącego obiektów budowlanych jest drugą merytoryczną decyzją wydaną w tej samej sprawie. Nie istnieje zatem podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Stwierdzeniu nieważności podlega bowiem decyzja rozstrzygająca sprawę już poprzednio rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r. nie rozstrzyga sprawy co do istoty, gdyż ma charakter decyzji kasacyjnej, z kolei decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r, znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. była decyzją nieostateczną i została wyeliminowana z obrotu prawnego przez decyzję z dnia [...] grudnia 2002 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2003 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1, art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane nakazał A. D. wykonanie rozbiórki niżej wymienionych obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr ew. gr. [...] w B. przy ul. G.: 1) rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego dokonanej w kierunku wschodnim o wymiarach około 4,3m x 11,8m, 2) budynku gospodarczego o wymiarach około 6m x 5,4m istniejącego w narożniku północno-wschodnim działki, oraz 3) łącznika pomiędzy obiektem opisanym w pkt 1 a obiektem opisanym w pkt 2 zlokalizowanego w części północnej działki.

Zarówno w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji, jak i w czasie podejmowania decyzji organu pierwszej instancji obowiązywał art. 48 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu, zgodnie z którym właściwy organ nakazywał, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Z akt sprawy wynika, że utrzymana w mocy decyzją Wojewody K. z dnia [...] lutego 1995 r., znak: [...] decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...] dotyczyła pozwolenia na dokończenie rozbudowy budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy 35,26 m2 (kub. 317 m3, pow. użytkowa 44,4 m2) pod warunkiem rezygnacji z realizacji ściany osłonowej projektowanego tarasu i balkonów od strony nieruchomości należącej do W. L..

W pierwszej kolejności należy zatem podkreślić, że powyższe pozwolenie nie dotyczyło ani budynku gospodarczego o wymiarach około 6m x 5,4m istniejącego w narożniku północno-wschodnim działki inwestora ani obiektu budowlanego mającego charakter łącznika pomiędzy budynkiem mieszkalnym a wskazanym budynkiem gospodarczym, tj. obiektu wzniesionego na fundamentach żelbetowych, obejmującego ściany z pustaków o wysokości do 3,35m.

Realizacja obiektów tego rodzaju objęta jest reglamentacją administracyjnoprawną i wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Jak bowiem wynika z art. 3 pkt 1 i 3 cytowanego Prawa budowlanego, ilekroć w tej ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury, przy czym budowlą jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, estakady, tunele, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Z kolei pod pojęciem budynku należy rozumieć - zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Z protokołu oględzin z dnia [...] kwietnia 2002 r. (k. 26), podpisanego przez skarżącego wynika, że na nieruchomości położonej w B., przy ul. G. [...] skarżący wybudował budynek gospodarczy w narożniku wschodnio-północnym nieruchomości o wymiarach około 6m x 5,4m i wysokości około 2,8m z wylaną płytą stropową. Również z protokołu oględzin z dnia [...] maja 2002 r. (k. 34), w których inwestor nie uczestniczył pomimo pisemnego zawiadomienia o terminie oględzin (zwrotne potwierdzenie osobistego odbioru zawiadomienia przez inwestora w aktach sprawy - k. 33) wynika, że na nieruchomości położonej w B., przy ul. G. [...] skarżący wybudował budynek gospodarczy przy granicy wschodniej swojej posesji obejmujący fundamenty, mury przyziemia, strop międzykondygnacyjny oraz części ścian kondygnacji piętra. Ponadto została zabudowana luka między budynkiem mieszkalnym a budynkiem gospodarczym poprzez wykonanie stropu połączonego ze stropem na budynku gospodarczym oraz częściowo ściany piętra z wykorzystaniem muru znajdującego się w granicy działki.

Zarówno więc roboty budowlane polegające na realizacji budynku gospodarczego o wymiarach około 6m x 5,4m istniejącego w narożniku północno-wschodnim działki inwestora, jak i obiektu łączącego budynek mieszkalny z budynkiem gospodarczym, a zawierającego strop oraz częściowo ściany piętra z wykorzystaniem muru znajdującego się w granicy działki polegały na wznoszeniu obiektu budowlanego.

Roboty te wymagały uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem zgodnie z treścią art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 ustawy. Przedmiotowe obiekty budowlane nie mieszczą się w katalogu obiektów wskazanych w art. 29 Prawa budowlanego.

Z akt sprawy wynika tymczasem, że inwestor A. D. nigdy nie uzyskał pozwolenia na budowę tego rodzaju obiektów, a mimo to budowę tych obiektów rozpoczął i realizował.

Również rozbudowa budynku mieszkalnego znajdującego się na działce inwestora nastąpiła bez wymaganego pozwolenia na budowę. Utrzymana w mocy decyzją Wojewody K. z dnia [...] lutego 1995 r., znak: [...] decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...] dotyczyła bowiem pozwolenia na dokończenie rozbudowy budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy 35,26 m2 (kub. 317 m3, pow. użytkowa 44,4 m2) pod warunkiem rezygnacji z realizacji ściany osłonowej projektowanego tarasu i balkonów od strony nieruchomości należącej do W. L.. Tymczasem inwestor zrealizował w istocie nowy obiekt budowlany związany z istniejącym już obiektem mieszkalnym. Z protokołów oględzin z dnia [...] kwietnia 2002 r. i z dnia [...] maja 2002 r. wynika bowiem, że rozbudowa budynku mieszkalnego nastąpiła na długości około 4,3m, o dobudowywany obiekt jest obiektem z wykonaną kondygnacją parteru, stropem żelbetowym międzykondygnacyjnym oraz ścianami wysokiego parteru (piętra). Obiekt ten nie spełnia zatem wymogu rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego obejmującej projektowany taras i balkony bez ściany osłonowej od strony nieruchomości sąsiedniej.

Nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budowa przedmiotowych obiektów w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji nie była bowiem jeszcze zakończona. Z akt sprawy, jak i z oświadczeń inwestora, m.in. przedstawionego w skardze do sądu administracyjnego wynika, że realizacja przedmiotowych inwestycji rozpoczęła się pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. po dniu 1 stycznia 1995 r.

Podkreślić należy, że kategoryczna treść art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w jego brzmieniu według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, uniemożliwiała uwzględnienie okoliczności o charakterze społecznym, na które powołuje się skarżący. Normy prawa administracyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że organ administracji jest zobligowany do ich zastosowania w stanie faktycznym wyznaczonym przez te normy. Zasygnalizować zwłaszcza należy, że wbrew stanowisku skarżącego - w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do stosowania przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, albowiem przedmiotowe inwestycje mają charakter obiektów budowlanych, a art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego dotyczą innych przypadków samowoli budowlanej niż określone w art. 48, tj. przypadków innych niż budowa obiektów budowlanych lub ich części, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Trzeba także wskazać, że organy administracji nie dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zapewniono zwłaszcza udział w postępowaniu osobom, których interesu prawnego dotyczyło to postępowanie, tj. właścicielom tych nieruchomości, w których granicach inwestor samowolnie zrealizował przedmiotowe obiekty budowlane, tj. M. M. i T. G.. Osobom tym doręczono decyzje obydwu instancji, brały one również udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji (protokół oględzin z dnia [...] maja 2002 r.). Wskazywane przez skarżącego opieszałe załatwianie poszczególnych spraw administracyjnych związanych z prowadzoną przez niego samowolnie zabudową nieruchomości położonej w B. przy ul. G. [...] nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki i nie ma wpływu na treść tej decyzji.

W tym stanie rzeczy należało oddalić skargę A. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2003 r., znak: [...], mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.