Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2298/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 55 poz 236
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 229/17 w sprawie ze skargi Związku Zawodowego Celnicy PL z siedzibą w O. na bezczynność Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wyznaczenie mediatora w sporze zbiorowym postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zasądzić od Związku Zawodowego Celnicy PL z siedzibą w O. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej kwotę 820 zł (słownie: osiemset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2018 r., sygn. IV SAB/Wa 229/17, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Związku Zawodowego – Celnicy PL z siedzibą w O. na bezczynność Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wyznaczenie mediatora w sporze zbiorowym, zobowiązał Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej do wyznaczenia mediatora w terminie 1 miesiąca od dnia przekazania akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt I), stwierdził, że Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania (pkt II), stwierdził, że bezczynność Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), zasądził od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Związku Zawodowego – Celnicy PL z siedzibą w O. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 21 czerwca 2017 r. Związek Zawodowy - Celnicy PL z siedzibą w O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wyznaczenie mediatora w sporze zbiorowym, na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 295 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji Związku Zawodowego - Celnicy PL do wniesienia skargi na bezczynność.

W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia 27 marca 2017 r. znak [...], przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. wystąpił z wnioskiem o wskazanie mediatora w sporze zbiorowym prowadzonym pomiędzy Dyrektorem Izby Administracji Skarbowej w R. a Zakładową Organizacją Związkową Związku Zawodowego - Celnicy PL Izby Administracji Skarbowej w R. Pismem z dnia 20 kwietnia 2017 r. znak [...], Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej odmówił wyznaczenia mediatora w sporze zbiorowym - z uwagi na fakt, że żądania zgłoszone w sporze, co do których strony nie osiągnęły porozumienia, nie mieszczą się w katalogu spraw określonych przez art. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 295 ze zm.).

Organ stwierdził, że z protokołu rozbieżności wynikało, że żądania, co do których nie osiągnięto porozumienia, miały następujące brzmienie: odstąpienie od ucywilnienia funkcjonariuszy celnych (od 1 marca 2017 r. celno-skarbowych), zagwarantowanie wszystkim pracownikom i funkcjonariuszom zatrudnienia/służby w KAS, z wyjątkiem wyłączeń ustawowych, a także zagwarantowanie zachowania uposażenia wraz z dodatkiem (nie dotyczy dodatku funkcyjnego) w perspektywie 10 lat.

Minister podał, że zgodnie z art. 1 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, przedmiotem sporu mogą być następujące kwestie: warunki pracy, warunki płac, świadczenia socjalne, prawa i wolności związkowe pracowników lub innych grup, którym przysługuje prawo zrzeszania się w związkach zawodowych. Zamieszczony w ustawie katalog spraw mogących stanowić przedmiot sporu zbiorowego ma charakter enumeratywny. Zdaniem organu, brak było podstaw do wyznaczenia mediatora w przedmiotowej sprawie.

Organ zaznaczył, że strony sporu zbiorowego, tj. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. i Zakładowa Organizacja Związkowa Związku Zawodowego -Celnicy PL Izby Administracji Skarbowej w R. otrzymali odpowiedź Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej tego samego, tj. dnia 26 kwietnia 2017 r.

Pismem z dnia 4 maja 2017 r. Związek Zawodowy - Celnicy PL, w imieniu którego działał Przewodniczący, wystąpił do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z wnioskiem o zmianę stanowiska zaprezentowanego w piśmie z dnia 20 kwietnia 2017 r. kierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. W piśmie zaznaczono, że wystąpienie Związku Zawodowego - Celnicy PL należy traktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez odmowę wskazania mediatora.

Pismem z dnia 23 maja 2017 r. znak [...] organ poinformował, że nie może traktować wystąpienia Związku Zawodowego - Celnicy PL jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez odmowę wskazania mediatora. Odmowa wyznaczenia mediatora do sporu zbiorowego toczącego się pomiędzy Zakładową Organizacją Związkową Związku Zawodowego - Celnicy PL Izby Administracji Skarbowej w R., a Izbą Administracji Skarbowej w R. została skierowana do obu ww. stron sporu zbiorowego. Wszczęcie procedury zaskarżenia czynności ministra właściwego do spraw pracy należy do adresatów czynności ministra. Ponieważ adresatem czynności ministra ze strony pracowniczej sporu zbiorowego była Zakładowa Organizacja Związkowa Związku Zawodowego - Celnicy PL Izby Administracji Skarbowej w R., to do prawidłowego wezwania do usunięcia naruszania prawa były uprawnione osoby działające w imieniu tej organizacji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, organ wskazał, że w świetle ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, prawa i interesy zbiorowe pracowników w sporach zbiorowych są reprezentowane przez związki zawodowe (art. 2 ustawy). Z kolei z art. 3 ust. 1 ustawy wynika m.in., że w zakładzie pracy organizacja związkowa reprezentuje w sporze interesy stanowiące przedmiot sporu. Na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy jest możliwe reprezentowanie pracowników przez organizację związkową niedziałającą w danym zakładzie pracy, ale tylko wtedy, gdy pracownicy zwrócili się do niej z wnioskiem o reprezentowanie ich interesów zbiorowych. Zdaniem organu, w świetle powyższych unormowań należy stwierdzić, że reprezentacja strony pracowniczej należy w pierwszej kolejności do działających w zakładzie pracy organizacji związkowych.

Minister podał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy w sporze zbiorowym zaistniałym w zakładzie pracy, jakim jest Izba Administracji Skarbowej w R., stronę pracowniczą reprezentowała Zakładowa Organizacja Związkową Związku Zawodowego - Celnicy PL Izby Administracji Skarbowej w R. To zakładowa organizacja związkowa była uprawiona jako jedna ze stron sporu zbiorowego wystąpić do ministra właściwego do spraw pracy o wyznaczenie mediatora po zakończonych rokowaniach. Podniósł, że to na uprawnienia strony pracowniczej reprezentowanej przez zakładową organizację związkową ma wpływ wyznaczenie mediatora przez ministra, w szczególności w przypadku wyznaczenia mediatora aktualizuje się możliwość rozpoczęcia kolejnej fazy sporu zbiorowego w postaci postępowania mediacyjnego, a w konsekwencji otwiera się droga do strajku.

Zdaniem organu, skarżącym w sprawie powinna być zatem Zakładowa Organizacja Związkowa Związku Zawodowego - Celnicy PL Izby Administracji Skarbowej w R., a nie Związek Zawodowy - Celnicy PL. Nie jest możliwe wykazanie związku pomiędzy działaniem ministra, a sferą indywidulanych praw i obowiązków Związku Zawodowego - Celnicy PL. Minister stwierdził, że skarga Związku Zawodowego - Celnicy PL jako wniesiona przez nieuprawniony podmiot jest niedopuszczalna i powinna podlegać odrzuceniu.

Ustosunkowując się do przebiegu postępowania, organ stwierdził, że Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej odpowiadał na każde wystąpienie skarżącego, a odpowiedzi były udzielane w terminie krótszym niż 30 dni. Zdaniem organu, okoliczność, że odpowiedzi sprowadzały się do odmowy pozytywnego załatwienia sprawy nie oznacza, że minister właściwy do spraw pracy pozostawał w bezczynności. Wręcz przeciwnie, minister właściwy do spraw pracy, mając na względzie dyspozycję art. 11 ust. 2 w związku z art. 1 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, podjął działanie poprzez odmowę wyznaczenia mediatora.

Minister podał, że ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych w art. 1 oraz w art. 4 zakreśla przedmiot sporu zbiorowego. Zauważył, iż w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt II PK 258/13, Lex nr 1738482 wyjaśniono, że przedmiotem sporu zbiorowego, a tym samym porozumienia kończącego spór zbiorowy, może być tylko materia, która zgodnie z regulacją ustawową może być objęta sporem zbiorowym. Treść art. 1 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych wyznacza granice tego, co może być przedmiotem sporu. W świetle dyrektywy ustanowionej w art. 1 ustawy, przedmiotem sporu zbiorowego mogą być następujące kwestie: warunki pracy, warunki płac, świadczenia socjalne, prawa i wolności związkowe. Katalog wskazany w powołanym przepisie ma charakter enumeratywny. Spory niemieszczące się w tak zakreślonej definicji ustawowej, nie mogą być potraktowane jako spór zbiorowy w rozumieniu przedmiotowej ustawy. Powyższe oznacza, że do konfliktów społecznych, których przedmiot nie mieści się w definicji ustawowej, nie stosuje się ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych.

Minister stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy, dokonał oceny wniosku pracodawcy - Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. i uznał, że nie znajduje podstaw do wyznaczenia mediatora. Stanowisko ministra zostało zaprezentowane w piśmie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R., przekazanym do wiadomości Zakładowej Organizacji Związkowej w Izbie Administracji Skarbowej w R. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej odmówił pozytywnego załatwienia sprawy, co nie oznacza jednak, że pozostawał w bezczynności.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że minister właściwy do spraw pracy zachowuje się niekonsekwentnie, ponieważ w sporze zbiorowym w Izbie Administracji Skarbowej w K. i W. wyznaczył mediatora, organ wyjaśnił, że w sporach zbiorowych w tych izbach strony sporu zbiorowego nie osiągnęły porozumienia w 4 na 6 zgłoszonych żądań. Z uwagi na fakt, że strony sporu zbiorowego nie osiągnęły porozumienia w sprawie żądania podniesienia najniższych wynagrodzeń, a żądanie to mieści się w graniach sporu zbiorowego zakreślonego przez art. 1 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (żądanie dotyczące płacy), minister właściwy do spraw pracy wyznaczył mediatora zaznaczając, że postępowanie mediacyjne będzie prowadzone w zakresie przedmiotu sporu zgodnie z art. 1 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, stwierdził, że w niniejszej sprawie zarzut bezczynności organu jest uzasadniony, przy czym bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie podziela argumentacji organu w zakresie dotyczącym braku legitymacji Związku Zawodowego - Celnicy PL z siedzibą w O. do wniesienia skargi. Stwierdził, że zgodnie z § 5 Statutu strony skarżącej, Związek Zawodowy - Celnicy PL z siedzibą w O. posiada osobowość prawną, natomiast poszczególne jednostki organizacyjne jako jednostki terenowe/oddziały osobowości prawnej nie posiadają. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, wyrażonym w piśmie z dnia 25 września 2017 r. (w aktach sprawy), że Zakładowa Organizacja Związkowa Związku Zawodowego - Celnicy PL Izby Administracji Skarbowej w R. jako Zakładowa Organizacja Izbowa Związku Zawodowego - Celnicy PL prowadziła spór zbiorowy w imieniu skarżącego. W związku z tym, wbrew twierdzeniom organu, skarżący jest uprawniony jako strona sporu zbiorowego do występowania w przedmiotowej sprawie i posiada z tym związany interes prawny w niniejszym postępowaniu. Jak bowiem stanowi art. 2 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, prawa i obowiązki zbiorowe pracowników w sporach zbiorowych są reprezentowane przez związki zawodowe.

W ocenie Sądu, organ nieprawidłowo przyjął, że żądania zgłoszone w sporze, co do których strony nie osiągnęły porozumienia, nie mieszczą się w katalogu spraw wyznaczonych przez art. 1 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych. Z protokołu rozbieżności spisanego w dniu 21 marca 2017 r. wynikało, że żądania, co do których nie osiągnięto porozumienia, dotyczyły: odstąpienia od ucywilnienia funkcjonariuszy celnych (od 1 marca 2017 r. celno-skarbowych), zagwarantowania wszystkim pracownikom i funkcjonariuszom zatrudnienia/służby w KAS, z wyjątkiem wyłączeń ustawowych oraz zagwarantowania zachowania uposażenia wraz z dodatkiem (nie dotyczy dodatku funkcyjnego) w perspektywie 10 lat. Zdaniem Sądu, kwestie te należą do spraw, które mogą być przedmiotem sporu zbiorowego, a tym samym – zasadne jest wskazanie mediatora przez ministra właściwego do spraw pracy, na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych.

Końcowo Sąd pierwszej instancji zauważył, że niejednokrotnie żądania wysuwane przez związek zawodowy w stosunku do pracodawcy nie mieszczą się wprost w katalogu określonym w art. 1 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych lub są tak ujęte, że występują poważne wątpliwości interpretacyjne. Na etapie sporu zbiorowego brak jest organu właściwego do rozwiązania tych wątpliwości. Uczynić to może dopiero post factum sąd (por. J. Żołyński, Komentarz do art. 11 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, System Informacji Prawnej Lex). W przypadku zatem, gdy kwestią sporną pozostaje ustalenie, czy spór z pracodawcą jest sporem zbiorowym, należy mieć na uwadze, że spory zbiorowe są załatwiane w trybie określonym ustawą o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, przy wyłączeniu drogi przed sądami pracy.

Sąd wskazał także, że szczegółowy tryb postępowania przed kolegium arbitrażu społecznego reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 sierpnia 1991 r. w sprawie trybu postępowania przed kolegiami arbitrażu społecznego (Dz. U. z 1991 r. Nr 73, poz. 324). Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia Prezes sądu jest organem orzekającym także w zakresie oceny, czy występujący między stronami spór jest sporem zbiorowym w rozumieniu przepisów ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych oraz czy istnieje możliwość jego prowadzenia (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt I PK 212/16).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

I. Na podstawie art. 183 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nieważność postępowania w związku z wadliwym przyjęciem do rozpoznania sprawy niepodlegającej właściwości sądu administracyjnego, polegającą na uznaniu, że skarga na bezczynność Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie wyznaczenia mediatora w sporze zbiorowym pozostaje w kognicji sądów administracyjnych.

Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

II. W przypadku nieuwzględnienia zarzutu nieważności postępowania, zarzucono:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z dnia 21 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 295 ze zm.), dalej jako "ustawa o rozwiązywaniu sporów" przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odstąpienie przez dyrektora izby administracji skarbowej od "ucywilnienia" funkcjonariuszy celnych, udzielenie wszystkim pracownikom i funkcjonariuszom gwarancji zatrudnienia oraz zagwarantowania zachowania uposażenia w perspektywie 10 mogą być przedmiotem sporu zbiorowego i konsekwencji przyjęciu, że jest możliwe prowadzenie sporu zbiorowego w sprawie spełnienia przez pracodawcę ww. żądań, gdy tymczasem w ramach przedmiotu sporu zbiorowego zakreślonego w art. 1 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych nie mieści się ochrona miejsc pracy czy też żądanie zaprzestania wymaganego przez ustawodawcę w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. - przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. 1948), dostosowywania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organ Krajowej Administracji Skarbowej;

b) art. 3 ust. 1 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych w związku z art. 251 ustawy z dnia 25 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881 ze zm,.), dalej jako "ustawa o związkach zawodowych" przez ich niezastosowanie, a wskutek czego przyjęcie, że stroną sporu zbiorowego w zakładzie pracy nie jest zakładowa organizacja związkowa.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 66 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a przez niezarządzenie zwrotu pisma pełnomocnika Związku Zawodowego - Celnicy PL adwokata J. B. z dnia 25 września 2017 r., w przypadku gdy pismo to nie zawierało oświadczenia o doręczeniu odpisu pisma drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą, co spowodowało, że pismo to wraz z załączonymi do niego dokumentami włączono do akt sprawy i stało się podstawą przyjęcia przez Sąd, że Związek Zawodowy - Celnicy PL posiadał legitymację do wniesienia skargi na bezczynność,

b) art. 50 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że skarżący Związek Zawodowy - Celnicy PL posiada interes prawny we wniesieniu skargi i jest stroną prowadzonego postępowania w sprawie wyznaczenia mediatora w sporze zbiorowym toczącym się w Izbie Administracji Skarbowej w R. w przypadku, gdy stronę pracowniczą w sporze reprezentowała Zakładowa Organizacja Związkowa Związku Zawodowego - Celnicy PL Izbie Administracji Skarbowej w R.,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z którego nie wynika, do której kategorii spraw, mogących być przedmiotem sporu zbiorowego, Sąd zaliczył żądania wysuwane przez stronę pracowniczą w sporze zbiorowym z Dyrektorem Izby Administracji Skarbowej w R. ani nie wskazano wyjaśnień, dlaczego Sąd podjął takie rozstrzygnięcie;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z którego wynikają sprzeczne wewnętrznie stwierdzenia, iż po pierwsze w ocenie sądu zgłoszone żądania mieszczą się w przedmiocie sporu zbiorowego, po drugie brak jest organu właściwego do rozwiązania wątpliwości interpretacyjnych związanych ze zgłoszonymi żądaniami, po trzecie zawarcie stwierdzenia, że prezes sądu okręgowego jest organem orzekającym w zakresie oceny, czy występujący między stronami spór jest sporem zbiorowym w rozumieniu ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. niewskazanie w związku z jaką czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej pozostawał w bezczynności oraz niewskazanie w uzasadnieniu od jakiego dnia Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej pozostawał w bezczynności;

f) art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez uznanie za zasadną skargę na bezczynność Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie niewyznaczenia przez niego mediatora do sporu zbiorowego, która to skarga w istocie rzeczy jest skargą na odmowę pozytywnego załatwienia sprawy tj. wyznaczenia mediatora stosownie do wniosku strony, a organ przez odmowę wyznaczenia mediatora nie pozostawał w bezczynności;

g) art. 149 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez podjęcie rozstrzygnięcia, co do merytorycznej treści przeszłego działania Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej tj. wyznaczenia mediatora w terminie 1 miesiąca, i tym samym wyjście ponad granice sprawy, gdy tymczasem sąd kontrolując bezczynność organu administracji publicznej mógł tylko zobowiązać ten organ do rozpatrzenia wniosku o wyznaczenie mediatora w określonym terminie;

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Związek Zawodowy Celnicy PL wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej rozpoznana w tych granicach okazała się zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że właściwość sądów administracyjnych określa przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 1 p.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty. Oznacza to, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych i podlega odrzuceniu. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wspomnianą wyżej kontrolą Sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przedmiotem skargi Związku Zawodowego - Celnicy PL z siedzibą w O. była bezczynność Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wyznaczenie mediatora w sporze zbiorowym, na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 295 ze zm.).

W niniejszej sprawie pismem z dnia 27 marca 2017 r. znak [...], przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. wystąpił z wnioskiem o wskazanie mediatora w sporze zbiorowym prowadzonym pomiędzy Dyrektorem Izby Administracji Skarbowej w R. a Zakładową Organizacją Związkową Związku Zawodowego - Celnicy PL Izby Administracji Skarbowej w R. Pismem z dnia 20 kwietnia 2017 r. znak [...], Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej odmówił wyznaczenia mediatora w sporze zbiorowym - z uwagi na fakt, że żądania zgłoszone w sporze, co do których strony nie osiągnęły porozumienia, nie mieszczą się w katalogu spraw wyznaczonych przez art. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 174 ze zm.).

Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, zobowiązał Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej do wyznaczenia mediatora w terminie 1 miesiąca od dnia przekazania akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku oraz stwierdził, że Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania. Zdaniem bowiem Sądu, organ nieprawidłowo przyjął, że żądania zgłoszone w sporze, co do których strony nie osiągnęły porozumienia, nie mieszczą się w katalogu spraw wyznaczonych przez art. 1 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych. Z protokołu rozbieżności spisanego w dniu 21 marca 2017 r. wynikało, że żądania, co do których nie osiągnięto porozumienia, dotyczyły: odstąpienia od ucywilnienia funkcjonariuszy celnych (od 1 marca 2017 r. celno-skarbowych), zagwarantowania wszystkim pracownikom i funkcjonariuszom zatrudnienia/służby w KAS, z wyjątkiem wyłączeń ustawowych oraz zagwarantowania zachowania uposażenia wraz z dodatkiem (nie dotyczy dodatku funkcyjnego) w perspektywie 10 lat. Sąd pierwszej instancji uznał, że powyższe kwestie należą do spraw, które mogą być przedmiotem sporu zbiorowego, a tym samym – zasadne jest wskazanie mediatora przez ministra właściwego do spraw pracy, na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji jest nieprawidłowe, a to z uwagi na fakt, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania, czy dany spór jest sporem zbiorowym. Należy wskazać, że ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych w sposób kompleksowy reguluje sposób prowadzenia i rozwiązywania sporów zbiorowych. Ustawa ta oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 sierpnia 1991 r. w sprawie trybu postępowania przed kolegiami arbitrażu społecznego (Dz. U. nr 73, poz. 324), określa kto rozstrzyga czy dany spór jest sporem zbiorowym. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych podmiot prowadzący spór zbiorowy w interesie pracowników może, nie korzystając z prawa przewidzianego w art. 15, podjąć próbę rozwiązania sporu przez poddanie go rozstrzygnięciu kolegium arbitrażu społecznego. Z kolei w myśl § 4 ww. rozporządzenia wniosek, który wpłynął do sądu, podlega wstępnemu badaniu przez jego prezesa (Sądu Najwyższego bądź Sądu Okręgowego - § 1 ust. 1 i 2), który kontroluje go od strony formalnoprawnej (merytorycznej). W szczególności prezes sądu sprawdza, czy pochodzi on od uprawnionego podmiotu i czy dotyczy przedmiotu, który może być objęty sporem zbiorowym. Zatem to prezes sądu dokonuje, oceny formalnej przedmiotu sporu zaś taki zakres kompetencji jest związany z tym, że postępowanie przed kolegium arbitrażu społecznego może dotyczyć tylko sporu zbiorowego. Prezes sądu jest, więc wyłącznym organem powołanym do oceny, czy występujący między stronami spór jest sporem zbiorowym w rozumieniu przepisów ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych oraz czy istnieje możliwość jego prowadzenia. Jeżeli uzna, że dany spór nie jest sporem zbiorowym zwraca wniosek. Powyższe zauważył także Sąd pierwszej instancji, jednak z naruszeniem powyższych przepisów dokonał oceny sporu zaistniałego pomiędzy stronami.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, wyznaczenie mediatora w trybie art. 11 ust. 2 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych nie stanowi sprawy administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku sporów zbiorowych ustawodawca bowiem wykluczył drogę sądową i zastrzegł tę materię do rozstrzygnięcia w ramach sporu zbiorowego prowadzonego przez związki zawodowe z pracodawcą (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt I PK 212/16. Lex nr 2375936).

Pogląd, że wyznaczanie mediatora jest działaniem z zakresu stosunków zbiorowych prawa pracy wyrażony został w doktrynie i orzecznictwie (zob. postanowienie NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3166/19 dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA; K. Baran (red.) Komentarz do art. 11 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych [w:] Zbiorowe prawo zatrudnienia. Komentarz, LEX/el). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela. Należy zauważyć bowiem, że nie ma obowiązujących przepisów prawa, które zobowiązywałyby Ministra do wyznaczenia mediatora w trybie administracyjnym. Czy to w formie decyzji, postanowienia, aktu lub innej czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Tymczasem samo wyznaczenie mediatora nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej. Nie stanowi żadnego przejawu władczego działania organu wobec wnioskodawcy. Nie przyznaje mu żadnego uprawnienia i nie nakłada na wnioskodawcę żadnego obowiązku. Także nie prowadzi do ukształtowania, zmiany, wygaśnięcia czy rozwiązania stosunku administracyjnego. Czynność wyznaczenia mediatora nie stanowi też aktu bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. O czynności administracyjnoprawnej dotyczycącej bezpośrednio praw i obowiązków, na którą może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego ( zob. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, CBOSA). Wyznaczenie mediatora nie spełnia ww. kryteriów. W przypadku żądania wyznaczenia mediatora, bez względu na motywy tego żądania przez stronę, Minister nie jest zobowiązany do wyznaczenia mediatora lecz pozostawione to jest jego uznaniu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć że skoro czynność wyznaczenia mediatora nie jest decyzją ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to w razie niewyznaczenia mediatora nie może być objęta skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a także, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Tymczasem postępowanie dotyczące wyznaczenia mediatora na podstawie art. 11 ust 2 ustawy o rozwiazywaniu sporów, nie jest postępowaniem, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej.

W konsekwencji, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko sądu co do właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie należało uznać za uzasadnione. W przypadku sporów zbiorowych ustawodawca bowiem wykluczył drogę sądową i zastrzegł tę materię do rozstrzygnięcia w ramach sporu zbiorowego prowadzonego przez związki zawodowe z pracodawcą.

Zgodnie z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

O zwrocie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.1 pkt 2 lit a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. z 2018 r. poz. 265). Naczelny Sąd Administracyjny podwyższył należne stronie skarżącej koszty zastępstwa procesowego uwzględniając stopnień zawiłości sprawy oraz nakład pracy pełnomocnika.