Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 642/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 10 pkt 2, art. 16 ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.
article: art. 98a
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon /spr./ Sędziowie sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 624/12 w sprawie ze skargi M. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 624/12, oddalił skargę M. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia 9 lipca 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wojewoda Lubelski zarządzeniem zastępczym z dnia 9 lipca 2012 r., stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Miasta Kraśnik M. S..

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Sąd Rejonowy w Kraśniku wyrokiem z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...], warunkowo umorzył postępowanie karne wobec M. S. na okres próby jednego roku. Wyrok uprawomocnił się 6 stycznia 2012 r.

W ocenie Wojewody, skoro zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 z późn. zm., dalej: "Ordynacja wyborcza"), prawa wybieralności nie mają osoby wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, a wobec M. S. zapadło takie orzeczenie, to stosownie do art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej, w razie zaistnienia okoliczności określonej w art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej, rada gminy powinna stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnego w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Rada Miasta Kraśnik nie wypełniła obowiązku podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, także pomimo wezwania skierowanego przez organ nadzoru.

W związku z tym uzasadnione było wydanie zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm., dalej: "u.s.g.").

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe zarządzenie zastępcze M. S. wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 1 i art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, poprzez wydanie zarządzenie zastępczego bez podstawy prawnej przez organ nieuprawniony;

- art. 16 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy utracił on moc obowiązującą z dniem 21 lipca 2011 r. w związku z wyrokiem trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11;

- art. 98a u.s.g. poprzez przyjęcie tego przepisu jako podstawy prawnej zaskarżonego zarządzenia zastępczego w sytuacji gdy nie może on stanowić podstawy do wydania zarządzenia zastępczego w niniejszej sprawie;

- art. 383 ust. 2a w związku z art. 11 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia – Kodeks wyborczy poprzez jego pominięcie;

- art. 7 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 190 ust. 1 pkt 3) Ordynacji wyborczej poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy przepis nie miał zastosowania w związku z utratą mocy obowiązującej art. 16 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy.

Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie wprost przepisy ustawy z dnia 5 stycznia – Kodeks wyborczy, który nie przewiduje jako przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego prawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Ponadto ustawa – Kodeks wyborczy, nie daje Wojewodzie uprawnienia do wydania zarządzenia zastępczego, ponieważ z art. 11 § 2 ww. ustawy wynika, że warunkowe umorzenie postępowania karnego nie stanowi podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Skarżąca podkreśliła również, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu utraty prawa wybieralności, w przypadkach wymienionych w art. 11 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia – Kodeks wyborczy, zostało powierzone komisarzowi wyborczemu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że z dniem 1 sierpnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.), która w kwestii wyborów samorządowych zastąpiła poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Zgodnie jednak z regulacjami intertemporalnymi, zawartymi w art. 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113, z późn. zm.), nowy Kodeks wyborczy ma zastosowanie do wyborów zarządzonych po dniu jego wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów (ust. 1). Do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2). Do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 3).

Sąd podkreślił, że treść norm prawnych zawartych w art. 16 ust. 3 oraz w art. 16 ust. 2 ustawy wprowadzającej Kodeks wyborczy (którego niezgodność z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11) różni się w istotny sposób, co ma wpływ na interpretację tych przepisów. W ust. 2 mowa jest o wyborach zarządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy - Kodeks wyborczy, który mógł dotyczyć w istocie tylko wyborów do Sejmu i Senatu RP, które odbyły się jesienią 2011 r. W obowiązującym zaś art. 16 ust. 3, który nie był objęty ww. orzeczeniem TK, mowa jest o wyborach przeprowadzonych w trakcie kadencji, w czasie której weszła w życie ustawa - Kodeks wyborczy. Przepis ten należy odnosić do wyborów samorządowych, kadencji trwającej już od 2010 r. Zdaniem Sądu z porównania brzmienia tych dwóch norm wynika wyraźnie, że wolą ustawodawcy było, aby do całej kadencji miał zastosowanie ten sam reżim prawny. Z tego względu status prawny skarżącej jako radnej wybranej w wyborach, które odbyły się w 2010 r. jest regulowany przepisami dotychczasowymi, tj. Ordynacją wyborczą.

Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego) nie mają osoby wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego.

Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne jest, że Sąd Rejonowy w Kraśniku wyrokiem z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II K 1241/11, warunkowo umorzył postępowanie karne wobec M. S. na okres próby jednego roku. W tej sytuacji skarżąca z dniem uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego (a więc z dniem 6 stycznia 2012 r.) utraciła bierne prawo wyborcze. Brak prawa wybieralności jest przesłanką wygaśnięcia mandatu radnego (art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej). Skutek ten następuje z mocy samego prawa, a uchwała właściwej rady (sejmiku) ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający ten fakt.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zostały również zachowane w pełni wymogi proceduralne dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Wobec bezskuteczności wezwania Rady Miasta Kraśnik do wypełnienia obowiązków wynikających z art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej, Wojewoda Lubelski był uprawniony na podstawie art. 98a u.s.g., do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Zachowane zostały przy tym zarówno określone w art. 98a ustawy terminy oraz dopełniony został obowiązek powiadomienia Ministra Administracji i Cyfryzacji.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

M. S. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zgodnie z właściwymi przepisami.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię przepisów art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, art. 383 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U.2011.21.112 z późn. zm.) w zw. z art. 1 i art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz.- 113 ze zm.) prowadzącą do przyjęcia przez Sąd I instancji, iż zarządzenie zastępcze nie narusza prawa, gdyż zostało wydane przez organ do tego uprawniony na właściwej podstawie prawnej; naruszenie w/w przepisów polegało na pominięciu przez Sąd, iż Wojewoda Lubelski wydał zarządzenie zastępcze nie mające podstawy prawnej w obowiązujących przepisach prawa, gdyż powołane w uzasadnieniu zarządzenia przepisy stanowiące niejako podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, utraciły moc obowiązującą;

- błędną wykładnię art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113, z późn. zm.), co doprowadziło do jego błędnego zastosowania. Błędna interpretacja polegała na dokonaniu rozszerzającej wykładni prowadzącej do przyjęcia, iż przepis ma zastosowanie w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, w sytuacji gdy z treści przepisu wynika jednoznacznie, iż ma on zastosowanie do nowych przedterminowych i uzupełniających wyborów przeprowadzonych w trakcie trwania kadencji;

- zastosowanie w sprawie przepisu art. 7 ust. 2 pkt 2) w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.; dalej "Ordynacja wyborcza") prowadzące do przyjęcia przez Sąd, iż brak prawa wybieralności jest przesłanką wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie z art. 190 ust. 1 pkt 3) ustawy Ordynacja wyborcza, w sytuacji gdy powołane przepisy w chwili wydania zarządzenia zastępczego nie miały zastosowania w niniejszej sprawie w związku z utratą mocy obowiązującej art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy.

Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania:

- art. 141 § 4 zd. 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy; do naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. doszło poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji błędnej podstawy prawy prawnej wskazanej w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym, tj. powołanie przepisu art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy w sytuacji gdy powołany przepis w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. (K 9/2011), utracił moc obowiązującą z dniem 21 lipca 2011 r.; w konsekwencji tegoż Sąd I instancji zastosował przepis art. 151 p.p.s.a., tymczasem przepisem, który powinien mieć zastosowanie w sprawie, jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

- art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny w brzmieniu obowiązującym od dnia 27 października 2011 r. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie przez Sąd, iż w/w przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd, iż Wojewoda Lubelski był uprawniony do wydania zarządzenia zastępczego na podstawie przepis art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym od dnia 27 października 2011 r.; zgodnie z ust. 1 art. 98a powołanej ustawy - w brzmieniu obowiązującym od dnia 27 października 2011 r. - jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy kodeks wybroczy, w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego, nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni; w konsekwencji Sąd I instancji pominął okoliczność, iż Wojewoda Lubelski sam przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia przepisy, które wprost odnoszą się już do nowego Kodeksu wyborczego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej przepis art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy nie miał zastosowania w sprawie i nie może być interpretowany rozszerzające Z hipotezy powołanego przepisu wynika, iż dotyczy on "nowych przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji", która to materia nie stanowi przedmiotu sporu. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego jest zagadnieniem odrębnym, całkowicie oderwanym od kwestii przeprowadzania nowych lub uzupełniających wyborów w trakcie trwania kadencji. Pozbawione jest jakichkolwiek podstaw utożsamianie kwestii stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z kwestią nowych przedterminowych czy też uzupełniających wyborów. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 kwietnia 2012 r. w sprawie III SA/Wr 87/12 stanowiłoby to wyraz nieuprawnionej rozszerzającej wykładni tego przepisu, który stanowi ewidentny wyjątek od zasady bezpośredniego działania kodeksu wyborczego po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. (K 9/11). Natomiast rozszerzająca interpretacja analizowanego przepisu prowadziłaby ponadto do swoistego "obejścia" konsekwencji wyroku Trybunał Konstytucyjnego.

W w/w powołanym wyroku Sąd ponad to poruszył istotną kwestię motywów jakimi kierował się Trybunał Konstytucyjny wydając omawiany wyrok. Wskazał, "iż podstawowym motywem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 16 ust. 1 i ust. 2 p.w.kw. były ewentualne konsekwencje zastosowania zawartych tam rozwiązań w odniesieniu do wyborów parlamentarnych, niepożądane z punktu widzenia standardów przyjętych w ustawie zasadniczej i zasad, które powinny być respektowane przy tworzeniu prawa wyborczego. Niemniej godzi się jednak skonstatować, iż derogowane unormowania odnosiły się generalnie do "wyborów" i "kadencji". Nie tylko zatem do wyborów i kadencji parlamentarnych, lecz wszystkich typów wyborów określonych w art. 1 kodeksu wyborczego, i związanych z tymi wyborami kadencji. Derogowanie art. 16 ust. 1 i ust. 2 p.w.kw. spowodowało zatem konieczność bezpośredniego stosowania kodeksu wyborczego, z chwila jego wejścia w życie, także do wyborów (i kadencji) wójtów, burmistrzów i prezydentów miast."

Zdaniem autora skargi kasacyjnej z tych samych powodów w sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 11 § 2 Kodeksu wyborczego, z którego wynika, że warunkowe umorzenie postępowania karnego wobec radnego nie jest już podstawą do wygaśnięcia mandatu, tak jak miało to miejsce na gruncie Ordynacji Wyborczej. W konsekwencji brak było podstaw prawnych do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Skarżącej.

Sąd I instancji pominął, iż Wojewoda Lubelski jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w obecnie obowiązującym brzmieniu, tj. od dnia 27 października 2011 r., zgodnie z którym w przypadku bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Natomiast z ust. 1 art. 98a wynika, iż jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy kodeks wybroczy, w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu. radnego, nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Organ zatem sam przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia przepisy, które wprost odnoszą się już do nowego Kodeksu wyborczego. Z art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego wynika, iż rada gminy nie jest organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z przyczyn wskazanych w art. 11 § 2 Kodeksu wyborczego. Kompetencje w tym zakresie Kodeks wyborczy powierzył komisarzowi wyborczemu (art. 383 ust. 2a Kodeksu wyborczego).

Konstytucja RP w art. 7 stanowi, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta została w niniejszej prawie naruszona poprzez wydanie przez Wojewodę Lubelskiego zarządzenia zastępczego nie mającego podstawy prawnej w obowiązujących przepisach prawa. Natomiast powołane w uzasadnieniu zarządzenia przepisy stanowiące niejako podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, utraciły moc obowiązującą.

Reasumując stwierdzono, że Ordynacja wyborcza nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, a w świetle nowego Kodeksu wyborczego Wojewoda nie jest uprawniony do wydania zrządzenia zastępczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu Wojewódzkiego było zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia 9 lipca 2012 r., stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnej Rady Miasta Kraśnik M. S., wobec której Sąd Rejonowy w Kraśniku prawomocnym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2011 r., warunkowo umorzył postępowanie karne na okres próby jednego roku.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do zakwestionowania prawidłowości jego wydania przez Wojewodę na podstawie przepisów Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, co zostało następnie zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż kwestionowane zarządzenie zastępcze dotyczy wygaśnięcia mandatu radnego, który wybrany został na kadencję 2010-2014. Te wybory samorządowe zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującą wówczas Ordynacją wyborczą. Z dniem 1 sierpnia 2011 r. weszły w życie: ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 113 ze zm.) oraz ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r. Nr 21, poz. 112 ze zm.). Tym samym moc obowiązującą utraciła Ordynacja wyborcza, przy czym ustawodawca wprowadził jednocześnie regulacje przejściowe. Zgodnie z art. 16 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę wymienioną w art. 1 (tj. Kodeks wyborczy) stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jej wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów, natomiast do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy wymienionej w art. 1 (art. 16 ust. 2), do nowych przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzonych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie (art. 16 ust. 3) oraz do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie (art. 16 ust. 4) - stosuje się przepisy dotychczasowe.

W takim stanie prawnym nie budziło wątpliwości, że w czasie kadencji samorządu rozpoczętej przed uchwaleniem i wejściem w życie Kodeksu wyborczego – do wyborów przedterminowych i uzupełniających organów stanowiących oraz do przedterminowych wyborów wójta przeprowadzanych w trakcie tej kadencji oraz w innych sprawach regulowanych przepisami ustaw wyborczych (w tym wygaśnięcia mandatu radnego) stosuje się nadal przepisy Ordynacji wyborczej i ustawy o bezpośrednim wyborze wójta.

Należy mieć jednak na uwadze, że przed wejściem w życie ustawy Kodeks wyborczy i ustawy wprowadzającej, wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt K 9/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 10 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny odnosił się wyłącznie do kwestii związanych z wyborami do Sejmu i Senatu w 2011 r.

W związku z tym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, pojawiły się wątpliwości, które przepisy, czy zmienionego Kodeksu wyborczego, czy Ordynacji wyborczej do rad gmin mają zastosowanie do tych sytuacji, które, jak np. w rozpoznawanej sprawie, wiążą się z wygaśnięciem mandatu radnego, a odmiennie określają przesłanki wygaśnięcia mandatu.

Wokół tego właśnie zagadnienia koncentrują się zarzuty sformułowane w podstawach kasacyjnych. Zaznaczyć przy tym należy, że problem zastosowania przepisów wymienionych ustaw w kontekście regulacji intertemporalnej ma o tyle istotne znaczenie, że art. 11 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy określający przesłanki biernego prawa wyborczego różni się w swoim brzmieniu od art. 7 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Art. 11 § 2 ustawy Kodeks wyborczy stanowi bowiem, że nie ma prawa wybieralności w wyborach osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe (pkt 1) oraz osoba wobec której wydano prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wybieralności, o którym mowa w art. 21a ust. 2a ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. nr 63 poz.425 ze zm.). Kodeks wyborczy nie przewiduje zatem utraty biernego prawa wyborczego przez osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, jak w przypadku określonym w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

W tym miejscu odwołać się należy do poglądu ukształtowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle wskazanego zagadnienia. W wyroku z 19 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 1304/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zastosowanie wykładni systemowej i celowościowej, prokonstytucyjnej, prowadzi do uznania za właściwy pogląd, sprowadzający się do przyjęcia, że do kadencji pochodzących z wyborów organów samorządu terytorialnego, rozpoczętej przed dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego, mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej.

W uzasadnieniu tego wyroku wywiedziono, że wyrok TK z dnia 20 lipca 2011 r. K 9/11 , w zakresie dotyczącym art. 16 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej Kodeks wyborczy nie odnosi się do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. i kadencji rozpoczętych przed wejściem w życie Kodeksu wyborczego. W rezultacie stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z art. 2 Konstytucji art. 16 ust. 1 i 2 Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, nie powoduje zmiany stanu prawnego co do tego, że do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. i kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego rozpoczętej po tych wyborach mają nadal zastosowanie przepisy dotychczasowe tj.: Ordynacja wyborcza oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.

Dalej zaznaczono, że wybory samorządowe w listopadzie i grudniu 2010 r. zostały przeprowadzone na podstawie przepisów Ordynacji wyborczej i ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, z uwzględnieniem zmian tych przepisów wprowadzonych ustawami, które weszły w życie w trakcie poprzedniej kadencji, ale miały zastosowanie do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego następującej po kadencji, w trakcie której ustawy wprowadzające zmiany weszły w życie. Zmiana przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta była objęta ustawą z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 180, poz. 1111). W art. 6 tej ustawy, podobnie jak w innych ustawach zmieniających Ordynację wyborczą oraz ustawę o bezpośrednim wyborze wójta, został zamieszczony przepis przejściowy, że zmienione przepisy mają zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której weszły w życie. Oznacza to, że w przepisach przejściowych, które są poza Ordynacją wyborczą i ustawą o bezpośrednim wyborze wójta zawarte jest unormowanie, że przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, z uwzględnieniem zmian wprowadzonych w drodze kolejnych nowelizacji przed wyborami samorządowymi w 2010 r. stosuje się do wyborów samorządowych w 2010 r. i kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego po tych wyborach. Te przepisy przejściowe nie utraciły mocy.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił ponadto uwagę na nie budzącą wątpliwości treść art. 16 ust. 3 i 4 Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy. Stanowią one wprost, że do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe, jak również do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w tracie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy dotychczasowe to właśnie Ordynacja wyborcza do rad gmin oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta. Sąd podkreślił, że stosowanie przepisów dotychczasowych do wyborów obejmuje całość spraw związanych z tymi wyborami, a więc obejmuje także te przepisy, które określają warunki przeprowadzenia tych wyborów, w tym przepisy, których zastosowanie powoduje skutek w postaci przeprowadzenia wyborów. Nie jest do zaakceptowania pogląd, że to czy wybory mogą być przeprowadzone reguluje Kodeks wyborczy, a samo przeprowadzenie wyborów reguluje Ordynacja wyborcza do rad gmin i ustawa o bezpośrednim wyborze wójta. Zakładając racjonalność ustawodawcy, nieuprawniona staje się wykładnia prowadząca do przyjmowania, że choć w trakcie kadencji, rozpoczętej pod rządami starych regulacji, wybory uzupełniające i przedterminowe są przeprowadzane według starych zasad, to do bezpośrednio związanej z nimi sprawy utraty mandatu uzyskanego w tych wyborach według tych starych zasad, stosuje się już przepisy nowe. O tym, że ustawodawca nie chciał aby Kodeks wyborczy (zmieniony ustawą z 31 sierpnia 2011 r.) miał zastosowanie do kadencji rozpoczętej przed jego wejściem w życie świadczy treść art. 5 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U nr 134, poz. 777) stanowiącego, że "Jeżeli w wyniku zmian w podziale terytorialnym państwa zachodzących w trakcie kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego trwającej w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rada gminy została z mocy prawa rozwiązana na podstawie art. 197 ust. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 oraz z 2011 r. Nr 34, poz. 172), Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej wyznacza osobę, która wykonuje zadania i kompetencje rady gminy do czasu wyboru nowej rady.".

W dalszej części uzasadnienia wyroku NSA podkreślił, że zagadnienia, określane ogólnym pojęciem "wyborów" mają złożony charakter i nie ograniczają się wyłącznie do zasad i trybu przeprowadzania wyborów. Kandydaci na radnych i wójtów muszą wiedzieć na jakich zasadach będą wykonywać mandat i kiedy i w jakim trybie mogą go utracić. Wprowadzanie nowych odmiennych regulacji w trakcie kadencji już rozpoczętej, narusza wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadę pewności prawa i zmienia sytuację prawną osób, które mogły spodziewać się, że będą do nich miały zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie wyborów. Także wyborcy mają prawo wiedzieć, w jakich sytuacjach wybrany przez nich radny lub wójt może utracić mandat, a tym samym dojdzie do zniwelowania ich woli wyrażonej w akcie wyborczym. W trakcie rozpoczętej kadencji nie można zmieniać warunków wykonywania uzyskanych mandatów. Ten wymóg oraz konieczność odpowiednio wczesnego, co najmniej 6 miesięcy przed wyborami, wprowadzania istotnych zmian prawa wyborczego Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podnosi do rangi standardów demokratycznego państwa prawnego. Istotne zmiany prawa wyborczego to takie zmiany, które w wyraźny sposób wpływają na przebieg głosowania i jego wyniki, i które w związku z tym wymagają uprzedzenia adresatów normy prawnej o ich wprowadzeniu.

Wskazano również, że art. 16 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej nie rozróżniał w sposób pewny stosowania starego i nowego prawa wyborczego w odniesieniu do przyszłych wyborów do Sejmu i Senatu w 2011 r. i dlatego naruszał zasadę demokratycznego państwa prawnego i związane z nią bezpieczeństwo prawne. To stanowisko Trybunału Konstytucyjnego potwierdza także powyżej przedstawioną wykładnię odnoszącą się do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r.

W przypadku wyborów uzupełniających znaczenie ma kwestia wygaśnięcia mandatu i stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wójta , burmistrza i prezydenta miasta, gdyż to zdarzenie decyduje o przeprowadzeniu tych wyborów. Dlatego stosowanie przepisów dotychczasowych do wyborów uzupełniających w czasie trwającej kadencji organów samorządu terytorialnego oznacza, że wygaśnięcie mandatu i stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta regulują przepisy art. 190 i 191 Ordynacji wyborczej do rad gmin oraz art. 26 i 27 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył ponadto, że nowe brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadzone przez ustawę z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw, stosownie do art. 5 ustawy ma zastosowanie do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego, następujących po kadencji, w trakcie której ustawa ta weszła w życie. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że do trwającej od 2010 r. kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego nie mają zastosowana przepisy Kodeksu wyborczego. Skoro zaś przepisy Kodeksu wyborczego nie mają zastosowania do trwającej kadencji, to nie było potrzeb obejmowania przepisem przejściowym tej ustawy (art. 5), także art. 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r., który zmienia przepisy Kodeksu wyborczego.

Według oceny NSA przyjęcie stanowiska, że do wygaśnięcia mandatu radnego, wójta stosuje się przepisy Kodeksu wyborczego, które weszły w życie w trakcie kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego wybranych w wyborach samorządowych w 2010 r. naruszałoby także wartości konstytucyjne. Takie stanowisko oznaczałoby akceptację zmiany reguł określających sprawowanie mandatu w trakcie kadencji i akceptację nierównego traktowania osób, które uzyskały mandat w wyborach samorządowych w 2010 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela poglądy wyrażone we wskazanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1305/12.

W konsekwencji za trafne należało uznać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, według którego kontrolowane zarządzenie zastępcze wydane zostało przez Wojewodę zgodnie z prawem.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, mimo że kwestionowane zarządzenie zastępcze podjęte zostało w dniu 9 lipca 2012 r., to w sprawie nie miały zastosowania obowiązujące od 1 sierpnia 2011 r. przepisy ustawy Kodeks wyborczy, lecz przepisy Ordynacji wyborczej. Zaznaczyć należy jednocześnie, że podstawę prawną zarządzenia zastępczego stanowił zasadniczo przepis art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zastosowany w odniesieniu do ust. 1 tego przepisu, lecz w brzmieniu obowiązującym do 27 października 2011 r. Nie jest więc tak, jak podniesiono w skardze kasacyjnej, że Wojewoda w tym zakresie zastosował przepisy nowego Kodeksu wyborczego. Bez znaczenia dla prawidłowości kontrolowanego zarządzenia zastępczego było powołanie w jego podstawie art. 16 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy, który to przepis utracił moc obowiązującą z dniem 21 lipca 2011 r. Istotne było bowiem to, że niezależnie od zmiany w stanie prawnym zaistniałej w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., z przepisów intertemporalnych obowiązujących w dacie wydania zarządzenia zastępczego należało wywieść normę według której, do zdarzeń prawnych determinujących przeprowadzenie wyborów samorządowych kadencji 2010 – 2014, w tym do trybu i przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego – zastosowanie miały przepisy dotychczasowego reżimu wyborczego tj.: Ordynacji wyborczej. W konkretnej zatem sprawie decydujące znaczenie miał więc przepis art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej stanowiący o utracie prawa wybieralności do danej rady, a nie przepis art. 11 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego. W rezultacie do wygaśnięcia mandatu radnego zastosowanie znalazł art. 190 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 Ordynacji wyborczej. Podkreślenia wymaga również, że w rozpoznawanej sprawie zostały zachowane wymogi proceduralne dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Zgodnie z art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w czasie wyboru skarżącej na radnego) jeżeli właściwy organ gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej nie podejmuje uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, zaś w razie bezskutecznego upływu tego terminu, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

Z tych wszystkich względów zarzuty kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione. Dla porządku należy dodać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.