Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 519/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 146 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 22, art. 93 ust. 2 w zw. z art. 93 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.M. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 864/09 w sprawie ze skargi A. M. Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjna.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 864/09 oddalił skargę A. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] października 2008 r. Dyrektor M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert Nr [...] na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2010 r. w rodzaju świadczeń: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: badania rezonansu magnetycznego (MR) na terenie województwa m.

Oferty mogły składać podmioty będące świadczeniodawcami w rozumieniu obowiązujących przepisów oraz spełniające wymagania określone w:

- zarządzeniu Nr 76/2008/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 3 października 2008 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

- zarządzeniu Nr 80/2008/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna,

- zarządzeniu Nr 86/2008/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 16 października 2008 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

- zarządzeniu Nr 99/2008/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 28 października 2008 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

A. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zwana dalej skarżącą, w wyniku ogłoszenia przedmiotowego konkursu złożyła ofertę Nr [...].

Pismem z dnia 21 listopada 2008 r. skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych w terminie do dnia 26 listopada 2008 r., pod rygorem odrzucenia oferty, poprzez złożenie decyzji o wpisie do rejestru zakładów opieki zdrowotnej wojewody lub Ministra Zdrowia, albo wypisu z takiego rejestru, wystawionego nie wcześniej niż 6 miesięcy przed upływem terminu składania ofert, innych dokumentów lub oświadczeń, których wymóg przekazania został określony w szczegółowych materiałach informacyjnych załącznika nr 5 do zarządzenia Nr 76/2008/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (wzór podpisu).

W odpowiedzi na ww. pismo komisji ofertowej skarżąca pismem z dnia 25 listopada 2008 r. wyjaśniła, że A. M. Sp. z o.o. (na dzień składania przedmiotowych wyjaśnień) jest w trakcie rejestracji i podziału struktury organizacyjnej na poziomie komórek organizacyjnych. W załączeniu przedłożyła kserokopię wniosku rejestracyjnego potwierdzonego przez Centrum Zdrowia Publicznego w Ł.

Pismem z dnia 26 listopada 2008 r. komisja konkursowa zawiadomiła skarżącą o odrzuceniu oferty w związku z niespełnieniem wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 164 poz. 1027 ze zm.), dalej powoływana, jako ustawa o świadczeniach.

W dniu 3 grudnia 2008 r. wpłynął do M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ protest skarżącej na czynność komisji konkursowej z dnia 26 listopada 2008 r. w przedmiocie odrzucenia oferty.

Pismem z dnia 5 grudnia 2008 r. poinformowano skarżącą o oddaleniu protestu. Jak wskazano świadczeniodawca, który składa ofertę w omawianym postępowaniu, powinien posiadać miejsce udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na terenie województwa m. Natomiast z dokumentów przedstawionych w ofercie wynika, iż warunek ten nie został spełniony, gdyż jedynym wyodrębnionym miejscem udzielania świadczeń wykazanym w wypisie rejestru wojewody jest teren województwa ł., tj. Ł., ul. P. Z. [...]. Zgodnie z zarządzeniem Prezesa NFZ z dnia 3 października 2008 r. Nr 76/2008/DSOZ w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przez miejsce udzielania świadczeń rozumie się pomieszczenie lub zespół pomieszczeń oferenta lub podwykonawcy oferenta, w tej samej lokalizacji, powiązanych funkcjonalnie organizacyjnie, w celu wykonywania świadczeń określonego rodzaju. W związku z powyższym komisja konkursowa wezwała skarżącą do uzupełnienia braków formalnych w terminie do dnia 26 listopada 2008 r. pod rygorem odrzucenia oferty. Skarżąca nie przedłożyła we wskazanym terminie wypisu z rejestru zakładów opieki zdrowotnej wojewody z wyodrębnioną komórką organizacyjną na terenie województwa m. W uzasadnieniu wskazano również na jednoznaczne zdefiniowanie przez Prezesa NFZ w zarządzeniu z dnia 14 października 2008 r. Nr 80/2008/DSOZ w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, pojęcia lokalizacji jako budynku lub zespołu budynków oznaczonych tym samym adresem, w którym zlokalizowane jest miejsce udzielania świadczeń. Jednocześnie podniesiono, że ofertę odrzucono na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach w związku z niespełnieniem wymaganych warunków określonych w przepisach prawa i warunków określonych przez Prezesa NFZ.

Rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert nastąpiło w dniu [...] grudnia 2008 r.

Skarżąca, pismem z dnia 25 grudnia 2008 r. złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego do Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

Dyrektor M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ, na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] oddalił odwołanie. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że komisja konkursowa nie naruszyła zasad wynikających z art. 134 ustawy o świadczeniach, a wszelkie czynności wykonała zgodnie z jego treścią oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719).

Na skutek odwołania skarżącej Prezes NFZ decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora M. Oddziału NFZ z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu organ podkreślił, że ustawodawca, na podstawie delegacji zawartej w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, w sposób nie budzący wątpliwości dał Prezesowi NFZ prawo do określenia warunków wymaganych od świadczeniodawców. Prezes NFZ, realizując to zadanie, określił warunki, wydając m.in. zarządzenie Nr 80/2008/DSOZ. Ponadto, zgodnie z art. 146 ust. 2 ustawy o świadczeniach, przed wydaniem zarządzenia Prezes NFZ zasięgnął opinii właściwego konsultanta krajowego. Projekt ww. zarządzenia, pomimo braku takiego obowiązku, został umieszczony w dniu 5 września 2008 r. na stronie internetowej Centrali NFZ celem konsultacji społecznych. Zatem, uwagi do zarządzenia Nr 80/2008/DSOZ na etapie jego projektu mogła wnieść również skarżąca, czego nie uczyniła.

Skarżąca, przystępując do konkursu ofert w przedmiotowym postępowaniu, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinna spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. W tym kontekście, jak podniósł organ, oferta złożona przez skarżącą nie spełniała wymogu określonego w § 12 ust. 2 zarządzenia Nr 80/2008/DSOZ, stanowiącego, iż świadczeniodawca udziela ASDK w zakładzie opieki zdrowotnej, we wskazanej lokalizacji, zgodnie z adresem komórki organizacyjnej określonym w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej. Natomiast z dokumentów przedstawionych w ofercie przez skarżącą wynikało, że warunek ten nie został spełniony, gdyż jedynym wyodrębnionym miejscem udzielania świadczeń wykazanym w wypisie rejestru wojewody jest teren województwa ł.

Zdaniem organu odwoławczego skarżąca nie spełniała również wymogu określonego w przepisach § 8 ust. 1-2 w związku z § 4 zarządzenia Nr 76/2008/DSOZ, według których oferent musi spełniać wymagania określone w ogłoszeniu o postępowaniu, w warunkach postępowania oraz w warunkach zawierania umów (tj. warunkach określonych przez Prezesa NFZ w sprawie zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dla danego rodzaju lub zakresu świadczeń), zaś podstawą przystąpienia do postępowania jest złożenie oferty zgodnie z tymi warunkami. Wobec powyższego organ uznał, iż oferta skarżącej nie spełniała wymaganych warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Zaistniała więc podstawa prawna odrzucenia oferty, określona w art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, w myśl którego odrzuca się ofertę, jeśli oferent lub oferta nie spełnia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

Od tej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. który, jak to wskazano na wstępie, skargę tę oddalił. Zdaniem Sądu pierwszej instancji art. 146 ustawy o świadczeniach daje Prezesowi NFZ ustawowe upoważnienie do określenia, m.in. warunków wymaganych od świadczeniodawców przystępujących do konkursu poprzedzającego zawarcie umowy. Są to wymogi stawiane świadczeniodawcom przystępującym do postępowania, zarówno w znaczeniu wymogów technicznych, jak i proceduralnych. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że Prezes NFZ przed określeniem przedmiotu postępowania, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych, którzy posiadają wiedzę z danej dziedziny i wypowiadają się odnośnie warunków wymaganych od świadczeniodawców. Ustalając określone wymogi Prezes NFZ precyzuje je w taki sposób, żeby zgodnie z prawem został wybrany świadczeniodawca dający najlepsze gwarancje wykonywania zawartej umowy, a delegacja do ustalenia warunków dla świadczeniodawców daje organowi swobodę w ich kreowaniu i nie stawia wyraźnych ograniczeń w tym zakresie. W związku z tym Prezes NFZ precyzując wymogi nie wyszedł w ocenie Sądu poza delegację ustawową.

Za nieuzasadniony Sąd pierwszej instancji uznał zarzut, według którego określone przez Prezesa NFZ w zarządzeniu wymagania nie mogą wiązać świadczeniodawców. W sprawach dotyczących zawierania umów o świadczenia Prezes określa bowiem, na podstawie upoważnienia ustawowego, warunki stawiane podmiotom biorącym udział w konkursie i warunki te obowiązują w danym postępowaniu świadczeniodawców składających ofertę. Sąd podkreślił, że zarówno ustawa, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenia, przyznają Prezesowi NFZ kompetencje związane z określeniem warunków konkursu o zawieranie umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Delegacja ta daje Prezesowi NFZ swobodę w ich kreowaniu i nie stawia wyraźnych ograniczeń w tym zakresie. Skoro w zarządzeniu jest wyraźnie wskazane, że jednym z warunków jakie musi spełniać świadczeniodawca jest udzielanie świadczeń ASDK we wskazanej lokalizacji, tj. budynku lub zespole budynków oznaczonych tym samym adresem, w którym zlokalizowane jest miejsce udzielania świadczeń, to niespełnienie tego warunku automatycznie eliminuje świadczeniodawcę jako podmiot, z którym można zawrzeć umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w tym zakresie.

Według Sądu pierwszej instancji Fundusz nie naruszył także zasad przeprowadzania postępowania, a więc nie można uznać, aby interes prawny skarżącego doznał nieuzasadnionego uszczerbku. Treścią pojęcia "interes prawny" jest prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Cechami tego "interesu" jest to, że jest on konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Odwołanie przysługuje świadczeniodawcy, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Najważniejsze zasady, to wynikające z art. 134 ustawy o świadczeniach, równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, zachowanie podczas postępowania uczciwej konkurencji, porównywanie ofert według kryteriów wskazanych w art. 148 oraz reguły wyboru oferty. Prezes NFZ zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania, w ramach którego musi ustalić stan faktyczny sprawy pozwalający na ocenę, czy w toku postępowania konkursowego nie naruszono zasad jego przeprowadzania.

Ponadto, według Sądu, określenie konkretnych wymogów nie stanowi naruszenia prawa skarżącej i nie jest ograniczeniem konstytucyjnych gwarancji wolności jej działalności gospodarczej. Fundusz, realizując nałożone przez ustawodawcę obowiązki w omawianym zakresie, udostępnił na takich samych zasadach świadczeniodawcom wszystkie wymagania i informacje oraz dokumenty związane z przedmiotowym postępowaniem. Warunki wymagane od świadczeniodawców oraz kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Komisja dokonała oceny wszystkich ofert z zastosowaniem tych samych kryteriów dla wszystkich świadczeniodawców.

Niezasadne, zdaniem Sądu pierwszej instancji, były również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 140 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach polegające na nieprawidłowym określeniu przedmiotu zamówienia. Przedmiot zamówienia został opisany jednoznacznie i wyczerpująco. Jako rodzaj świadczeń wskazano: ambulatoryjną opiekę specjalistyczną, zakres podstawowy: badania rezonansu magnetycznego i obszar objęty kontraktowaniem.

Skarżąca w skardze kasacyjnej domagała się uchylenia powyższego wyroku i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie poniżej wymienionych przepisów przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 146 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 149 ust 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez uznanie, że powołane przepisy dają Prezesowi NFZ swobodę w kreowaniu warunków konkursu o zawieranie umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i nie stawiają wyraźnych ograniczeń w tym zakresie;

2) art. 93 ust. 2 w związku z art. 93 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że obowiązki wynikające jedynie z treści zarządzenia Prezesa NFZ mogą kształtować sytuację prawną świadczeniodawców, a więc podmiotów funkcjonujących poza strukturą organizacyjną NFZ;

3) art. 22 Konstytucji RP poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w drodze zarządzeń Prezesa NFZ, a więc aktu normatywnego niebędącego źródłem prawa powszechnie obowiązującego, można określać prawa i obowiązki podmiotów funkcjonujących w sferze zewnętrznej działania administracji, co spowodowało ograniczenie działalności gospodarczej skarżącej.

Według skargi kasacyjnej Prezes NFZ nie może wprowadzać warunków o charakterze materialno-prawnym, takich jak w kwestionowanym zarządzeniu nr 80/2008/DOZ, które określa nieistniejący na poziomie aktów rangi ustawowej wymóg udzielania świadczeń przez świadczeniodawców we wskazanej lokalizacji, przez którą rozumie się jedynie budynek lub zespół budynków, oznaczonych tym samym adresem, w którym zlokalizowane jest miejsce udzielania świadczeń. Ponadto, Sąd pierwszej instancji uchylił się od zbadania legalności zarządzenia Nr 80/2008/DOZ, z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego poprzestając na stwierdzeniu, że art. 146 ust 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach daje podstawy do kształtowania warunków, jakie mają spełniać świadczeniodawcy.

Zarządzenia są aktami prawa wewnętrznego skierowanymi do podmiotów organizacyjnie podporządkowanych w stosunku do podmiotu wydającego zarządzenie. Zarządzenia Prezesa NFZ mogą być jedynie skierowane do oddziałów wojewódzkich funduszu. Nie mogą zaś formułować żadnych obowiązków dla świadczeniodawców lub świadczeniobiorców. Ponadto, nie mogą wkraczać w materię regulowaną ustawowo.

Narzucenie, w sposób niezgodny z przepisami, obowiązku w postaci świadczenia usług zdrowotnych w budynku lub zespole budynków spowodowało ograniczenie swobody działalności gospodarczej skarżącej, które z uwagi na art. 22 Konstytucji RP może być wprowadzone jedynie przepisem rangi ustawowej oraz jednocześnie z uwagi na ważny interes publiczny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę na decyzję administracyjną Prezesa NFZ wniesioną w oparciu o przepis art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis ten stanowi, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. Przytoczony przepis kreuje nie tylko uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych, ale także określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych jak i wynik sądowoadministracyjnej kontroli. Dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest bowiem najpierw pozytywne ustalenie, iż w przeprowadzonym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zostały naruszone zasady tegoż postępowania, po czym ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony. Ustalenie, iż nie doszło do naruszenia zasad postępowania czyni zbędnym dalsze badanie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w kontrolowanym orzeczeniu, iż w toku postępowania o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie badania rezonansem magnetycznym Fundusz nie naruszył zasad prowadzenia postępowania.

Zasady przeprowadzenia postępowania, o których mowa w art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zostały określone w Dziale VI tej ustawy – Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami. W art. 132 ust.1 ustawy wprowadzono zasadę udzielania i finansowania świadczeń zdrowotnych na podstawie umów cywilnoprawnych. Zasadę jawności kontraktów z Funduszem wobec osób trzecich statuuje przepis art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepisy art. 142-145 omawianej ustawy określają szczegółowe zasady prowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert i rokowań. Natomiast jawność warunków wymaganych od świadczeniodawców i zakaz ich zmiany w toku postępowania wynika z treści art. 147 ustawy o świadczeniach.

Z kolei w art. 134 ust. 1 ustawy prawodawca wprowadził zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. Sposób realizacji tej zasady jest określony w ust. 2, jak również w kolejnych przepisach ustawy o świadczeniach dotyczących zasad prowadzenia postępowania. Wyrazem przyjęcia zasad zapewniających równe traktowanie świadczeniodawców jest określona w art. 146 delegacja do wydania przez Prezesa Funduszu dokumentu określającego kryteria oceny ofert. Zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców, przy czym stosownie do art. 146 ust. 2 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu przed określeniem przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych.

Upoważniając Prezesa Funduszu do określenia, m.in. warunków wymaganych od świadczeniodawców ustawodawca nie przesądził nazwy dokumentu zawierającego elementy wskazane w art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis art. 102 ust. 5 ustawy o świadczeniach, zawierający otwarty katalog zakresu działań Prezesa Funduszu, w pkt 24 stanowi o podejmowaniu decyzji w sprawach określonych w ustawie. W przepisach ustawy o świadczeniach wymienione są zarówno decyzje (art. 163 ust. 2, art. 102 ust. 5 pkt 24), jak i decyzje administracyjne (art. 154 ust. 6 i art. 181 ust. 2), co pozwala na przyjęcie, iż pojęcie decyzji użyte w art. 102 ust. 5 pkt 24 obejmuje zarówno decyzje administracyjne jak i decyzje (niebędące decyzjami w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego) z zakresu kierowania ustawową i statutową działalnością Funduszu, podlegające kontroli ministra w ramach określonego ustawą nadzoru, które to rozstrzygnięcia mogą przyjąć różne nazwy. Nie ma przy tym przeszkód formalnoprawnych, by decyzje, w tym drugim znaczeniu, były określane, jako zarządzenia w ramach pragmatyki wykonywania ustawowych zadań przez Prezesa Funduszu. Nie są to jednak zarządzenia, o których mowa w 93 Konstytucji RP. Tej różnicy nie dostrzega strona skarżąca błędnie utożsamiając nazwę dokumentu wydanego przez Prezesa NFZ, z zarządzeniami Prezesa Rady Ministrów i ministrów, do których odnosi się art. 93 Konstytucji.

Jak już wcześniej wskazano zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła. W ogłoszonym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej – badania rezonansem magnetycznym – obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen, określone w zarządzeniu Nr 80/2008/ DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania umów w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna. Nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmian w toku postępowania. Skarżąca spółka przystępując do konkursu ofert wiedziała, iż warunkiem skutecznego uczestnictwa w tym konkursie jest posiadanie zakładu opieki zdrowotnej zlokalizowanego na terenie zgodnym z obszarem kontraktowania. Nie jest przy tym sporne, że ani w dacie złożenia oferty, ani też w toku postępowania skarżąca tego wymogu nie spełniała.

Kwestionując orzeczenie Sądu pierwszej instancji strona skarżąca nie wykazuje, iż w toku postępowania o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej doszło do naruszenia zasad postępowania, lecz zwalcza wymogi stawiane świadczeniodawcom biorącym udział w konkursie ofert, do którego skarżąca przystąpiła. Tak sformułowane zarzuty pomijają przytoczoną uprzednio treść art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w świetle której zastrzeżenia oferentów obejmujące warunki wymagane od świadczeniodawców, określone przez Prezesa NFZ, o ile nie dotyczą naruszenia zasad postępowania nie mogą być uwzględnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 748/08). Już tylko z tego powodu zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione. Podkreślić przy tym należy, że warunki wymagane od świadczeniodawców określone przez Prezesa NFZ, zgodnie z zasadą równego traktowania, były takie same dla wszystkich oferentów biorących udział w tym konkursie ofert.

Rozpoznawana skarga kasacyjna (tak jak i wniesione środki odwoławcze w toku postępowania administracyjnego i skarga do Sądu pierwszej instancji) opiera się na założeniu, że wymogi stawiane świadczeniodawcom określone w art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie wiążą świadczeniodawców, będących podmiotami funkcjonującymi poza strukturą organizacyjną NFZ. W ocenie autora skargi kasacyjnej zarządzenie Prezesa NFZ wydane w oparciu o art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jako akt prawa wewnętrznego, nie może kształtować "w żadnym stopniu sfery praw i obowiązków w stosunki do podmiotów nie podlegających Prezesowi NFZ organizacyjnie". Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił uprzednio, że nie można utożsamiać "zarządzenia" Prezesa NFZ wydanego w oparciu o art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach z zarządzeniami, w znaczeniu użytym w art. 93 Konstytucji RP. Brak też jest jakichkolwiek argumentów dla przyjęcia tezy, iż dokument określający warunki wymagane od świadczeniodawców biorących udział w określonym konkursie ofert (niezależnie od przyjętej jego nazwy) określa prawa lub obowiązki uczestników tego konkursu. Określenie warunków wymaganych od uczestników konkursu nie kreuje praw, czy też obowiązków potencjalnych uczestników tego konkursu, lecz wskazuje (poprzez określenie wymagań) adresatów, którzy mogą wziąć udział w konkursie. Spełnienie przez oferenta i ofertę warunków wymaganych od świadczeniodawców, określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, jest nakazem ustawowym wynikającym a contrario z art. 149 ust. 1 pkt 8 ustawy o świadczeniach.

Zakres kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach, co wymaga podkreślenia, obejmuje ocenę, czy w toku przeprowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej doszło, czy też nie, do naruszenia zasad postępowania. Zasady postępowania określone są zarówno w przepisach ustawy o świadczeniach jak i w dokumentach wydanych w oparciu o art. 146 ust. 1 tej ustawy. Kwestionowanie zasad prowadzenia postępowania w trybie określonym w art. 154 ustawy o świadczeniach jest nieuprawnione, dlatego też bezzasadne jest zarzucenie Sądowi pierwszej instancji, że "uchylił się od zbadania legalności zarządzenia Nr 80/2008/DOZ z punktu widzenia jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym", w tym z art. 22 Konstytucji RP.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.