Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 504/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12, 18, 11a, 23
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 4, 129, 130, 132, 134, 142
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 24 § 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska NSA Jan Paweł Tarno Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Po 831/11 w sprawie ze skargi Miasta K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Miasta K., wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Po 831/11 uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a i 5, art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), art. 4 pkt 9b¹, art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. ustalił na rzecz H. K. odszkodowanie w wysokości 33.000 zł za nieruchomość położoną w K. przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] (ob. [...]), o pow. [...] ha zapisaną obecnie w księdze wieczystej KW nr [...], która przeszła na własność Miasta K. miasta na prawach powiatu z mocy prawa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Prezydent Miasta K. ustalił lokalizację drogi publicznej ul. [...] w zakresie przebudowy skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] wraz z odwodnieniem, oświetleniem, budową ścieżki rowerowej, przebudową zatoki autobusowej oraz usunięciem kolizji oświetleniowych, energetycznych, gazowych, telekomunikacyjnych i ciepłowniczych - II etap (stanowiący fragment Trasy B. obejmujący odcinek od ul. [...] do ul. [...] na terenie położonym w K. na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] (obręb [...]). Jednocześnie powyższą decyzją zatwierdzony został projekt podziału działki [...] na działki nr [...] i [...] oraz działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Realizowana na podstawie powyższej decyzji droga publiczna, otrzyma kategorię drogi powiatowej.

Wnioskiem z dnia 11 lutego 2008 r. H. K. wystąpiła o ustalenie odszkodowania za przejętą na mocy decyzji z [...] listopada 2007 r. na rzecz Miasta K. na prawach powiatu działkę nr [...] stanowiącą jej własność.

Po rozpatrzeniu sprawy, w oparciu o sporządzony w sprawie operat szacunkowy, który w ocenie organu nie budził żadnych wątpliwości co do jego zgodności z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Prezydent Miasta K. ustalił wartość odszkodowania za działkę [...] w wysokości 33.000 zobowiązując do jego wypłaty Zarząd Dróg Miejskich w K.

Po rozpatrzeniu odwołania H. K., Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2010 r., w całości i orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 42.260 zł, na rzecz H. K. oraz zobowiązał Zarząd Dróg Miejskich w K. do wypłaty ustalonego odszkodowania.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, iż w toku postępowania odwoławczego powołał nowego rzeczoznawcę majątkowego, który po uwzględnieniu uwag strony oraz Prezydenta Miasta K., sporządził w dniu [...] kwietnia 2011 r. nowy operat szacunkowy, w którym wartość przedmiotu wyceny określono na kwotę 42.260 zł.

Powyższe rozstrzygniecie stało się przedmiotem skargi Miasta K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, oraz art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Sąd wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta K. wydana w przedmiotowej sprawie narusza przepisy postępowania, tj. art. 24 K.p.a. Wydanie decyzji przez pracownika lub organ, który podlega wyłączeniu na podstawie art. 24, art. 25 i art. 27 K.p.a., stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Tym samym również zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego, która nie usuwa wskazanego naruszenia przepisów, nie odpowiada prawu.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podniósł, że zgodnie z art. 106 ust 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, za działki gruntu wydzielone pod drogi powiatowe, wojewódzkie lub krajowe albo pod poszerzenie tych dróg, odszkodowanie wypłaca odpowiednio powiat, województwo lub Skarb Państwa.

Z analiza wyżej wskazanych przepisów wynika, iż w przedmiotowej sprawie organem właściwym do ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość, był na mocy art. 12 ust. 4 a ustawy o szczególnych zasadach (...) Prezydent Miasta K., działający w charakterze starosty, który jednocześnie jest organem wykonawczym Miasta K. – miasta na prawach powiatu – czyli podmiotu zainteresowanego kwestią odszkodowania (jego wysokości) z uwagi na obowiązek jego wypłaty.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie ma miejsce wyraźny konflikt sfery cywilnych praw i obowiązków Miasta K., tzw. dominium, ze sferą władczych uprawnień, tzw. imperium, przynależnych Prezydentowi Miasta K. Dzieje się tak dlatego, że ustalenie wysokości odszkodowania jest dokonywane przez Prezydenta Miasta K., zaś środki na wypłatę tego odszkodowania będzie wypłacać Miasto K. (miasto na prawach powiatu), co z kolei ma wpływ na jego budżet. Prezydent zaś, jako organ wykonawczy miasta na prawach powiatu jest m.in. zobowiązany do dbania o majątek miasta. Zasadnym jest więc twierdzenie, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta K. nie tylko jest przedstawicielem strony, czyli Miasta K., ale także treść wydanej przez niego decyzji administracyjnej będzie miała wpływ na sferę majątkową Miasta.

Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości dokonywanych na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca uznał, że konflikt ten wymaga rozstrzygnięcia i wprowadził do ustawy art. 142 ust. 2, zgodnie z którym w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu l kpa. Podobne rozwiązane przewiduje art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wprawdzie w niniejszej sprawie brak jest podobnego wyraźnego przepisu ustawowego wyłączającego Prezydenta Miasta K. od rozpatrzenia sprawy, to jednak w ocenie sądu przyjąć należy, że w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność miasta na prawach powiatu prezydent tego miasta jako jego organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa, co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Prezydent miasta na prawach powiatu, sprawujący funkcję starosty, nie może jednocześnie występować w imieniu tego miasta jako strony w danej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę, zaś pozostawanie z miastem w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, należy uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa i obowiązki prezydenta danego miasta.

Prezydent miasta na prawach powiatu wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania w takiej sytuacji jak w rozpoznawanej sprawie staje się sędzią we własnej sprawie. W takiej okoliczności brak skorzystania z instytucji wyłączenia organu i wyznaczenia do ustalenia odszkodowania innego organu, prowadzi w sposób ewidentny do zachwiania zasady bezstronności postępowania, obiektywizmu i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w szczególności braku zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wojewoda Wielkopolski, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 24 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

- art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd niewłaściwie uznał, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 24 § 1 K.p.a., podczas gdy nie powinien on tutaj znaleźć zastosowania. W przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują bowiem zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej specustawa).Regulacja ta ma wyjątkowy, szczególny charakter, obowiązywanie przepisów tej ustawy w zakresie procesu budowlanego inwestycji drogowych ma charakter czasowy, do dnia 31 grudnia 2020 r. Założeniem ustawodawcy było wprowadzenie w tym okresie uproszczonego, specjalnego postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestora na cele budowlane, żeby przyspieszyć proces realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W żadnym z przepisów specustawy ustawodawca nie wprowadził ogólnej zasady włączania prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których stroną stosunku materialno-prawnego jest gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego jak np. miasto na prawach powiatu. Można jednoznacznie stwierdzić, że gdyby ustawodawca miał taką intencję to zostałoby to wskazane wprost w jej przepisach taj jak ma to miejsce w ustawie o gospodarce nieruchomościami tj. w art. 142 ust. 2 i art. 124 ust. 8, do której zresztą w zakresie nieuregulowanym odsyła specustawa. Ustawodawca wprowadził przepisy o wyłączeniu prezydenta w tych dwóch przypadkach dopiero w 2007 r., aczkolwiek podobne zapisy nie znalazły się przy przepisach dotyczących kwestii zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i ustalenia odszkodowania w specustawie. Nadto pogląd ten potwierdza treść art. 11 c specustawy do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Cytowany przepis wyraźnie sygnalizuje pierwszeństwo stosowania przepisów specustawy przed ogólnymi normami określonymi w K.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości oraz o zasądzenie od wnoszącego skargę kasacyjną na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a). Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która w przedmiotowej sprawie nie zachodzi.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i tym samym nie mogła zostać uwzględniona.

Zauważyć należy, że w obowiązujących przepisach procesowych nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego, w przypadku gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego (w rozpatrywanej sprawie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego jednocześnie funkcję starosty). Taką regulację przewidywał art. 27a Kpa dodany ustawą zmieniającą z dnia 24 maja 1990 r.; Dz. U. Nr 34, poz. 201), w myśl którego organy gminy podlegały wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina. Przepis ten został skreślony ustawą z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593) i utracił moc z dniem 6 grudnia 1994 r.

Ponadto w żadnym z przepisów w/w ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawodawca nie wprowadził ogólnej zasady wyłączania prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których stroną stosunku materialno-prawnego jest gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego jak np. miasto na prawach powiatu. Ustawa o szczególnych zasadach (...) ma wyjątkowy charakter, wyrażający się zarówno w jej tytule, jak również w treści przepisów, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg procesu budowlanego inwestycji drogowych. Obowiązywanie przepisów tej ustawy w powyższym zakresie ma charakter czasowy, do dnia 31 grudnia 2020 r. Założeniem ustawodawcy było wprowadzenie w tym okresie uproszczonego postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestora na cele budowlane, żeby przyspieszyć proces realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jednakże uproszczenie postępowania nie może oznaczać takiego rozumienia przepisów tej ustawy, które prowadziłoby do zachwiania zasady bezstronności postępowania, obiektywizmu i zaufania obywateli do organów państwa.

Stosownie do treści art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach (...), "wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Zgodnie z przepisem art. 12 ust. 4 ustawy, zawartym w jej rozdziale czwartym "Nabywanie nieruchomości pod drogi", nieruchomości lub ich części, oznaczone w decyzji jako przechodzące na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ust. 4 a).

Z kolei zgodnie z art. 23 tej ustawy w sprawach nieuregulowanych w jej rozdziale czwartym stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Również art. 12 ust. 5 przewiduje, że do ustalenia i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n). Stosownie do art. 112 ust. 4 tej ostatniej ustawy organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Z kolei według przepisu art. 124 ust. 8 u.g.n., dodanym przez art.1 pkt 45 ustawy zmieniającej z dnia 24 sierpnia 2007 (Dz.U. z 2007 r. Nr 173, poz. 1218), który wszedł w życie z dniem 22 października 2007 r., w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 24 – 27 Kpa). Ponadto, stosownie do treści art. 142 ust.2 u.g.n. również nowelą obowiązującą od dnia 22 października 2007 r. (art.1 pkt 46 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. – Dz.U. z 2007 r., Nr 173, poz. 1218), wprowadzono w art. 142 u.g.n. ustęp 2, stanowiący, że w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zwrotu odszkodowania, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie organem właściwym do ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość, był na mocy art. 12 ust. 4 a ustawy o szczególnych zasadach (...) Prezydent Miasta K., działający w charakterze starosty, a jednocześnie będący organem wykonawczym Miasta K. (miasto na prawach powiatu) – podmiotu zainteresowanego kwestią odszkodowania (jego wysokości) to mamy do czynienia, jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, z wyraźnym konfliktem sfery cywilnych praw i obowiązków Miasta K., tzw. dominium, ze sferą władczych uprawnień, tzw. imperium, przynależnych Prezydentowi Miasta K. Ustalenie bowiem wysokości odszkodowania jest dokonywane przez Prezydenta Miasta K., zaś środki na wypłatę tego odszkodowania będzie zapewniało Miasto K., co ma niewątpliwie wpływ na jej budżet, a prezydent jako organ wykonawczy jest zobowiązany do dbałości o majątek gminy.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela pogląd wyrażony w uchwale tego Sądu z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 i uznaje, że będzie on miał odpowiednie zastosowanie w sprawie dotyczącej przyznania odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta K. (miasta na prawach powiatu) w trybie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach (...). Stroną tego postępowania jest była właścicielka nieruchomości – H. K. i Miasto K. jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, co wskazuje na taką samą sytuację prawną w tym zakresie jak w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości gminnej. Przyjąć więc należy, że w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność miasta na prawach powiatu prezydent tego miasta jako jego organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa, co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w danej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę, zaś pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, należy uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa i obowiązki prezydenta danego miasta (taki pogląd wynika również z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2009 r. I OSK 985/09). Podobne stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 3 lipca 2008 r. I OSK 607/08 (LEX nr 506842) i 23 października 2008 r. I OSK 1268/08 (LEX nr 515398).

Powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie także z tego względu, że wyrażony w niej pogląd został w 2007 r. "przeniesiony" do treści ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) na mocy ustawy zmieniającej z dnia 24 sierpnia 2007 r., o czym była mowa wyżej. Do ustawy tej jak podkreślono odsyła natomiast ustawa o szczególnych zasadach (...).

Jakkolwiek powołany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r. II OSK 88/10 istotnie stwierdza, że wyłączenie organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw, to podkreślić należy, że wyrok ten dotyczył kwestii wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania w przedmiocie lokalizacji drogi gminnej. Problem polegał bowiem na tym, że ten sam organ wnioskował o wydanie decyzji i ten sam organ rozpoznawał wniosek. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ma miejsce odmienność okoliczności faktycznych polegająca na tym, że stroną postępowania jest była właścicielka nieruchomości przejętej pod drogę i Miasto K. jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość. Dochodzi więc do takiego usytuowania strony i organu decyzyjnego, że decyzja o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność gminy w związku z decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi w mieście na prawach powiatu, wydana przez prezydenta tego miasta, stanowi zaprzeczenie definicji decyzji administracyjnej, rozumianej jako władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, mający rozstrzygać konkretną sprawę indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Prezydent miasta na prawach powiatu wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania w takiej sytuacji jak w rozpoznawanej sprawie staje się sędzią we własnej sprawie. W takich też okolicznościach brak skorzystania z instytucji wyłączenia organu i wyznaczenia do ustalenia odszkodowania innego organu, prowadzi w sposób ewidentny do zachwiania zasady bezstronności postępowania, obiektywizmu i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w szczególności braku zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych. Nie sposób zatem przyjąć, jak domaga się tego skarga kasacyjna, prostego przełożenia poglądu zawartego w powołanym wyroku na grunt rozpoznawanej sprawy.

Nie mógł w tej sytuacji zostać uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 b) P.p.s.a. w zw. z art. 24 Kpa, bowiem słusznie Sąd I instancji uznał, że Prezydent Miasta K. podlega w przedmiotowej sprawie wyłączeniu na podstawie ogólnych przepisów Kpa.

Z wymienionych wyżej względów na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalono skargę kasacyjną.