Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 300/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 12 w zw. z art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Radom, Protokolant Monika Mikołajczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwały Rady Powiatu w M. z dnia [...] r. nr [...] i z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia Zarządu Drogowego w M. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością I. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał; II. określa, że zaskarżone uchwały nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wojewoda D. – powołując się na art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.p.") oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a.") – wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Powiatu w M. z dnia [...] r. w sprawie przekształcenia Zarządu Drogowego w M. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością oraz uchwały Nr [...] Rady Powiatu w M. z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały Rady Powiatu Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przekształcenia Zarządu Drogowego w M. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością;

2) zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących przepisów.

W § 1 uchwały z dnia [...] r. (Nr [...]) w sprawie przekształcenia Zarządu Drogowego w M. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Rada Powiatu w M. postanowiła, że z dniem [...] r. jednostkę budżetową działającą pod nazwą Zarząd Drogowy w M. przekształca się w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością o tej samej nazwie. W podstawie prawnej tego aktu wskazano art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.g.k."), który upoważnia organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do tworzenia, likwidowania i przekształcania zakładów budżetowych. Ponadto powołano art. 12 pkt 8 lit. i) u.s.p., według którego rada powiatu, na zasadzie wyłączności, jest upoważniona do podejmowania uchwał w sprawie tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek.

Następnie uchwałą z dnia [...] r. (Nr [...]) Rada Powiatu w M. zmieniła treść § 1 i § 2 uchwały z dnia [...] r. (Nr [...]), nazywając tworzoną spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością – [...] "A".

Badając legalność tychże uchwał Wojewoda D. doszedł do wniosku, że zostały one podjęte z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 2 u.s.p., według którego powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej.

Na podstawie, sporządzonego w formie notarialnej, aktu założycielskiego spółki z o.o. – [...] "A", Wojewoda D. ustalił, że przedmiotem działalności spółki jest prowadzenie działalności gospodarczej polegającej m.in. na: wykonywaniu robót ogólnobudowlanych związanych ze wznoszeniem budynków, wykonywaniu instalacji elektrycznych, gazowych, centralnego ogrzewania, sprzedaży detalicznej poza siecią sklepową, wynajmie samochodów ciężarowych, obsłudze nieruchomości (art. 9 ust. 1 aktu założycielskiego).

Zdaniem skarżącego, powszechnie obowiązujące przepisy prawa przyznają jednostkom samorządu terytorialnego (gminie, powiatowi oraz województwu samorządowemu) uprawnienie do podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej, jednakże głównym celem działalności gospodarczej prowadzonej przez te podmioty prawa jest realizacja zadań własnych, w tym zadań użyteczności publicznej polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności, w formach, o których mowa w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Według art. 1 u.g.k., akt ten określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, przy czym gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Ustawa ta stanowi również, że gospodarka komunalna (czyli działalność w zakresie użyteczności publicznej) może być prowadzona w formie zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego (art. 2).

Przepisy dopuszczają prowadzenie przez określone jednostki samorządu terytorialnego działalności gospodarczej o charakterze komercyjnym, wykraczającym poza wykonywanie zadań z zakresu użyteczności publicznej. Poza sferą użyteczności publicznej gmina może prowadzić działalność gospodarczą i tworzyć oraz przystępować do spółek prawa handlowego w przypadkach określonych w art. 10 u.g.k. Według zaś art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), województwo, poza wymienioną sferą, może tworzyć i przystępować do spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółek akcyjnych, jeżeli ich działalność polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących rozwojowi województwa.

Uwzględniając jednakże przepisy ustawy o gospodarce komunalnej oraz ustawy o samorządzie powiatowym, należy – zdaniem skarżącego – uznać, że ustawodawca ograniczył możliwość prowadzenia przez powiat działalności gospodarczej i przystępowania do spółek prawa handlowego wyłącznie do sfery użyteczności publicznej, a więc do bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Z art. 1 ust. 2 u.g.k. wynika, że na pojęcie "użyteczności publicznej" składają się następujące elementy: 1) bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb, 2) potrzeby mają przymiot potrzeb zbiorowych, 3) potrzeby zaspokajane są w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Dodatkowo należy wskazać, że zaspokajanie potrzeb zbiorowych musi następować bezpośrednio. Brak któregokolwiek elementu pozbawia prowadzoną dzielność cechy "użyteczności publicznej".

Przy kwalifikowaniu danego rodzaju działalności jako użyteczności publicznej w piśmiennictwie zwraca się uwagę na następujące kryteria:

• rozstrzygnięcie, czy działalność mieści się w formule zadaniowej samorządu terytorialnego;

• czy realizuje bezpośrednio zadania określone w ustawie o samorządzie terytorialnym;

• stwierdzenie, czy działalność będzie prowadzona w warunkach monopolu naturalnego;

• czy działalność ta służy bezpośrednio zaspokajaniu potrzeb komunalnych, a więc elementarnych, absolutnych o małej elastyczności popytu, które powinny być zaspokajane na bieżąco i w sposób nieprzerwany.

Zadania powiatu wyznacza art. 4 u.s.p. Należy jednak zauważyć, że przepis ten jest w zasadzie przepisem ustrojowym, co oznacza, że badając zadania powiatu trzeba każdorazowo odszukać stosownych norm materialnoprawnych, które potwierdzają oraz konkretyzują zadania określone w art. 4 u.s.p. Brak takiego przepisu prawa materialnego eliminuje w zasadzie możliwość działania powiatu. Wszystkie organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa, co oznacza, że nie obowiązuje tu reguła, według której dozwolone jest to czego prawo nie zabrania.

Możliwość utworzenia lub przystąpienia, przez powiat, do spółki prawa handlowego należy – zdaniem skarżącego – oceniać przez pryzmat przywołanych przepisów ustawy o gospodarce komunalnej i ustawy o samorządzie powiatowym. Ich wykładnia pozwala twierdzić, że prowadzenie przez powiat działalności gospodarczej lub jego udział w spółce prawa handlowego ma na celu wyłącznie, bezpośrednio i w sposób niewątpliwy prowadzić do realizacji zadań własnych powiatu (określonych w art. 4 u.s.p.), w tym zadań użyteczności publicznej.

W ocenie Wojewody D., przedmiot działalności spółki z o.o. [...] "A", utworzonej przez Powiat M., nie ma charakteru użyteczności publicznej. Nie można bowiem przyjąć, że określony w § 9 ust. 1 aktu założycielskiego spółki zakres działalności ma na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb danej wspólnoty samorządowej.

W odpowiedzi na skargę Powiat M. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania stosownie do obowiązujących przepisów. Według Powiatu, sformułowany przez Wojewodę D. zarzut podjęcia kwestionowanych uchwał z naruszeniem art. 6 ust. 2 u.s.p. – przez określenie § 9 aktu założycielskiego [...] "A" sp. z o.o. zakresu zamierzonej działalności gospodarczej – jest bezpodstawny, gdyż skarżący błędnie ustalił stan faktyczny i wadliwie zinterpretował treść uchwał.

W uzasadnieniu uchwały z dnia [...] r. (Nr [...]) jedynie omyłkowo wspomniano, że działalność spółki będzie działalnością gospodarczą. Chodziło tu bardziej o określenie przedmiotu działania spółki jako działalności o charakterze gospodarki komunalnej. Na takie rozumienie wskazuje dalsza część uzasadnienia, w której dookreślono, że działalność ta będzie miała charakter użyteczności publicznej, podejmowanej w celu zapewnienia lokalnej społeczności świadczenia usług, wykonywania zadań w sektorze publicznym i prywatnym, utrzymania dróg oraz czynności z tym związanych. Rada Powiatu podkreśliła również, że tworzenie spółki zmierza do reorganizacji zatrudnienia przekształcanego Zarządu Drogowego w M. To zaś oznacza, że jednoznacznym celem Rady Powiatu było przekształcenie zakładu budżetowego i utworzenie, na bazie jego majątku, spółki z udziałem Powiatu M. wykonującej – stosownie do przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej – zadania o charakterze użyteczności publicznej.

Niedopuszczalne jest – zdaniem Powiatu – przyjmowanie przez skarżącego założenia, według którego treść aktu założycielskiego powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w trybie jej zaskarżenia przez organ nadzoru. Brak jest bowiem jakiegokolwiek związku aktu założycielskiego z samą uchwałą. Treść aktu założycielskiego w żaden sposób nie może prowadzić do wniosku, że jest to element składowy uchwały, powodujący konieczność unieważnienia uchwały w trybie zaskarżenia przez organ nadzoru. Zdaniem Powiatu, skarżącemu przysługuje szereg innych środków prawnych, których zastosowanie mogłoby doprowadzić do zmiany treści aktu założycielskiego utworzonej spółki.

W odpowiedzi na skargę podkreślono również, że w celu uściślenia przedmiotu działalności tworzonej spółki jej Zgromadzenie Wspólników podjęło w dniu [...] r. uchwałę w sprawie zmiany aktu założycielskiego i przyjęcia jego jednolitego tekstu, w którym przedmiot działalności określono w ten sposób, że spółka przejmuje majątek Zarządu Drogowego w M. w zakresie działalności Zarządu Dróg (§ 8) a przedmiotem jej działalności (§ 9) są:

• roboty budowlane związane ze wznoszeniem budynków mieszkalnych i niemieszkalnych;

• roboty związane z budową dróg i autostrad;

• wykonywanie instalacji elektrycznych;

• wykonywanie instalacji wodno-kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych i klimatyzacyjnych.

Postanowiono jednocześnie, że spółka zobowiązana jest zapewnić ciągłość i powszechną dostępność usług na rzecz mieszkańców Powiatu M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, określająca zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1 u.g.k.), stanowi w art. 9, że jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także przystępować do takich spółek.

Korzystając z tej możliwości Rada Powiatu w M. podjęła w dniu [...] r. (Nr [...]) uchwałę w sprawie przekształcenia Zarządu Drogowego (jednostki budżetowej) w M. w sp. z o.o., powołując się na art. 21 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), art. 6 i art. 23 u.g.k. oraz art. 12 pkt 8 lit. i) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Uchwałą z dnia [...] r. (Nr [...]) Rada Powiatu znowelizowała akt z [...] r.

W § 1 uchwały postanowiono o przekształceniu jednostki budżetowej – Zarządu Drogowego w M. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, nazywając nowotworzony podmiot "[...] "A" sp. z o.o. w M., z siedzibą w W., w § 2 zaś określono, co będzie stanowić jej kapitał zakładowy, przewidziano sukcesję praw i obowiązków dotychczasowego zakładu oraz przejęcie przez spółkę wszystkich pracowników zakładu. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu w M.

Umożliwiając jednostkom samorządu terytorialnego działalność gospodarczą, ustawodawca ograniczył jej zakres do sfery gospodarki komunalnej, obejmującej w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2 u.g.k.), w stosunku zaś do powiatu zastrzegł, że nie może on prowadzić działalności wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej (art. 6 ust. 2 u.s.p.). Już te unormowania pozwalają zauważyć, że jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności zaś powiaty, charakteryzują się węższą (rzec można – specjalną) zdolnością prawną aniżeli inne struktury organizacyjne wyposażone w osobowość prawną. Jeżeli więc w celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne (art. 6 ust. 1 u.s.p.), w tym także spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (art. 9 u.g.k.), to przy każdorazowym korzystaniu z takiej możliwości powinien mieć na uwadze bezwzględnie obowiązującą dyrektywę zawartą w art. 6 ust. 2 u.s.p., co musi znaleźć odzwierciedlenie w treści aktów kreujących konkretne jednostki organizacyjne. W kontekście tego unormowania oznaczenie zakresu działalności tworzonej przez powiat jednostki organizacyjnej staje się niezbędnym, koniecznym elementem treści aktu będącego źródłem powołania takiej jednostki, umożliwiającym jednocześnie zarówno organom nadzoru, jak i sądom administracyjnym kontrolę legalności aktu według kryterium ujętego w art. 6 ust. 2 u.s.p.

Kompetencje do przekształcania jednostek organizacyjnych powiatu [art. 12 pkt 8 lit. i) u.s.p.], w tym również do przekształcania jednostek budżetowych w inne formy organizacyjno-prawne (art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych – Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), a także do tworzenia przez powiat spółek [art. 12 pkt 8 lit. g) u.s.p.] przyznano do wyłącznej właściwości organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego. Działając na podstawie tych unormowań, rada powiatu powinna w podejmowanej uchwale zawrzeć minimalną treść niezbędną do jej prawidłowego funkcjonowania, jako że stanowi ona źródło i podstawę kolejnych czynności prowadzących do powstanie spółki z o.o., tj. sporządzenia w formie notarialnej aktu założycielskiego lub umowy spółki z o.o. a następnie zarejestrowania nowego podmiotu. W zbiorze elementów minimalnych treści uchwały prowadzącej do utworzenia spółki z o.o. muszą więc znaleźć się także postanowienia określające zakres działalności gospodarczej powiatowej osoby prawnej, tak by możliwa była ocena, czy jej funkcjonowanie nie wykroczy poza kryterium ujęte w art. 6 ust. 2 u.s.p. Obowiązek określania przez radę powiatu sfery zadań przypisanych powoływanemu do istnienia podmiotowi wynika z samej istoty "tworzenia" spółki z o.o. [art. 12 pkt 8 lit. g) u.s.p.], czy też "przekształcenia" jednostki budżetowej w taką spółkę [art. 12 pkt 8 lit. i) u.s.p. w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych), zakresem tych pojęć objęte są bowiem – wymagające każdorazowej konkretyzacji – zadania powierzane tworzonej w oznaczonym celu osobie prawnej. Poprzestanie w uchwale jedynie na postanowieniu o "utworzeniu" spółki z o.o. lub "przekształceniu" jednostki budżetowej w taką spółkę, bez oznaczenia zakresu zadań powoływanej osoby prawnej, jest naruszeniem zarówno art. 12 pkt 8 lit. g), jak i art. 12 pkt 8 lit. i) u.s.p., co czyni taką uchwałę rady powiatu aktem niepełnym, niezawierającym elementów przedmiotowo istotnych niezbędnych do jego funkcjonowania, jako źródła i podstawy dalszych działań zmierzających do powstania spółki z o.o. Trzeba przy tym podkreślić, że do naruszenia prawa uchwałą organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego dojść może nie tylko w przypadku przyjęcia regulacji sprzecznych z przepisami bezwzględnie obowiązującymi, ale także w razie braku, wymaganych prawem, postanowień niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania takiego aktu w obrocie prawnym.

W ocenie sądu, właśnie druga ze wspomnianych sytuacji zaistniała w rozpoznawanej sprawie, albowiem Rada Powiatu w M. – wbrew dającemu się wyprowadzić z art. 12 pkt 8 lit. g) i art. 12 pkt 8 lit. i) w związku z art. 6 ust. 2 u.s.p. obowiązkowi – zaniechała, należącego do jej wyłącznej kompetencji, określenia w uchwale zakresu działalności gospodarczej i rodzaju zadań, które ma wykonywać tworzona spółka z o.o. W efekcie takiego postępowania i powierzenia wykonania niepełnej uchwały Zarządowi Powiatu w M. (§ 3 uchwały) doszło w istocie do bezprawnego przekazania tych kompetencji Zarządowi Powiatu, który – mimo braku stosownych uprawnień – określił i skonkretyzował zakres zadań tworzonej spółki dopiero w akcie o jej utworzeniu (§ 9 ust. 1). Tymczasem postanowienia te powinny znaleźć się w uchwale i wiązać organ wykonawczy przy dalszych czynnościach prowadzących do powstania spółki. Dostrzeżona wada zaskarżonej uchwały powoduje i to, że akt ten, jako niepełny w części dotyczącej zakresu działalności gospodarczej tworzonej spółki z o.o., wymyka się spod kontroli legalności sprawowanej zarówno przez organ nadzoru, jak i sąd administracyjny według kryterium ujętego w art. 6 ust. 2 u.s.p., nie pozwala bowiem jednoznacznie ocenić, czy zamierzona działalność spółki nie wykracza "poza zadania o charakterze użyteczności publicznej". Nietrudno zauważyć, że praktyka sprowadzająca się do zawarcia w uchwale jedynie postanowienia o utworzeniu spółki z o.o., bez jednoczesnego skonkretyzowania sfery działalności gospodarczej takiego podmiotu (co – jak wykazano wcześniej – należy do wyłącznej kompetencji rady powiatu), byłaby w istocie tylko powtórzeniem jednego z unormowań [np. art. 12 pkt 1 lit. g) lub art. 12 pkt 1 lit. i) u.s.p.] zawartych w katalogu określającym wyłączną właściwość rady powiatu (art. 12 u.s.p.), uniemożliwiającym faktyczną kontrolę legalności – według kryterium przewidzianego w art. 6 ust. 2 u.s.p. – uchwały na etapie jej podejmowania przez radę powiatu. Niepełny w tym zakresie akt mógłby być także niekiedy instrumentem służącym obejściu zakazu sformułowanego w art. 6 ust. 2 u.s.p. poprzez ukrycie – w zamierzonej w treści uchwały luce – rzeczywistej sfery działalności gospodarczej tworzonej spółki.

Poczynione uwagi pozwalają twierdzić, że uchwała rady powiatu realizująca wyłączną właściwość tego organu do tworzenia spółki z o.o. [art. 12 pkt 1 lit. g) u.s.p. w związku z art. 2 u.g.k.] lub do przekształcenia jednostki budżetowej powiatu w taką spółkę [art. 12 pkt 8 lit. i) w związku z art. 2 u.g.k. i art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych] powinna określać zakres działalności gospodarczej powoływanej spółki z uwzględnieniem kryterium ujętego w art. 6 ust. 2 u.s.p.

Na podstawie sformułowanej konkluzji należy zauważyć, że zaskarżone uchwały nie mogły pozostać w zbiorze legalnych aktów nie dlatego, że zawierały postanowienia sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami, lecz z powodu bezprawności uchwałodawczej polegającej na niezamieszczeniu w treści tych uchwał postanowień należących do – wymaganych ustawą – elementów przedmiotowo istotnych takich aktów.

Odnosząc się do wywodów zawartych w końcowej części odpowiedzi na skargę, można zgodzić się z uwagą, że niewłaściwe jest – uczynione w skardze – wyprowadzanie wniosków z treści aktu założycielskiego spółki o treści, poprzedzającej ten akt, uchwały rady powiatu. Ocena legalności powinna bowiem dotyczyć treści samej uchwały – zarówno co do zawartych tam postanowień, jak i w zakresie niezamieszczenia w niej elementów koniecznych do prawidłowego funkcjonowania takiego aktu.

Trzeba wreszcie podkreślić, że sygnalizowany przez Powiat M. fakt przysługiwania skarżącemu innych środków prawnych, których zastosowanie mogłoby doprowadzić do zmiany treści aktu założycielskiego spółki, nie zwalnia rady powiatu z obowiązku zgodnego z prawem określenia w uchwale zakresu działalności gospodarczej tworzonej przez powiat spółki z o.o. Uchwała rady powiatu i akt założycielski podlegają bowiem odrębnym środkom oceny ich zgodności z prawem. Inną więc kwestią pozostaje możliwość i tryb wzruszenia czynności prawnych będących następstwem wcześniejszej uchwały (np. badanie aktu założycielskiego lub umowy spółki w postępowaniu rejestrowym).

Skoro wszczęte skargą Wojewody D. postępowanie pozwoliło stwierdzić – wykazane w uzasadnieniu – naruszenie prawa polegające na podjęciu przez Radę Powiatu w M. uchwał niezawierających w swej treści postanowień niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania takich aktów w obrocie prawnym, należało – stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 u.p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.