Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 864/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 55, art. 53 ust. 3 pkt 2, art. 64
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skarg E. P. – W., W. K., M. C., B. C. i P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 września 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 października 2019 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. P. – W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących M. C., B. C. i P. Go. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. P.-W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego z dnia 23 września 2020 r., nr [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 12 lutego 2016 r. M. M. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla działek nr [..]-[..] położonych w G. przy ul. U. oraz działek drogowych nr [..] obręb [..] (nr archiwalne: [..]-[..]) w celu realizacji infrastruktury drogowej.

Decyzją z dnia 22 października 2019 r. Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji określonej jako budynek mieszkalny wielorodzinny z halą garażową na najniższej kondygnacji z infrastrukturą techniczną, z wykorzystaniem istniejącej na terenie zabudowy, murów oporowych i infrastruktury. Rodzaj zabudowy określono jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (oznaczenie literowe MW).

Ustalając warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ ustalił linię zabudowy od ul. G., jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (min. 6 m od krawędzi jezdni ul. G.). Z uwagi na możliwość rozczłonkowania bryły budynku, dopuszczono wycofanie części elewacji frontowej w stosunku do ustalonej linii zabudowy. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu ustalono w zakresie od 0,38 do 0,40, a szerokość elewacji frontowej w przedziale od 27,1 m do 40,8 m. Zaznaczono przy tym, że z uwagi na przebieg ulicy G. na wysokości wnioskowanego terenu (w kształcie łuku), szerokość elewacji frontowej określa linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu terenu. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, mierzoną do jej gzymsu lub attyki ustalono w zakresie od 10 m do 12 m, geometrię dachu ustalono jako dach płaski zaś wykończenie i kolorystykę ustalono jako nawiązującą do nowych budynków sąsiednich. Dla planowanej inwestycji wyznaczono miejsca postojowe zgodnie z wytycznymi: min.1,1 miejsca postojowe/1 mieszkanie (z czego min.10% miejsc postojowych ogólnodostępnych); dla rowerów: min. 1,3 miejsce /1 lokal mieszkalny (z czego 25% miejsc ogólnodostępnych); dla osób niepełnosprawnych: 10% miejsc postojowych, z czego 10% jako miejsca postojowe ogólnodostępne dla osób niepełnosprawnych.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że procedowane zamierzenie ma zostać zrealizowane z wykorzystaniem istniejącej na terenie zabudowy, murów oporowych i infrastruktury, przy czym jest to całkowicie nowe postępowanie, toczące się z wniosku zupełnie innego podmiotu niż postępowanie zakończone decyzją nr [..] z dnia 29 listopada 2004 r., będącą podstawą wydania wyeliminowanej z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 632/07, z dnia 9 kwietnia 2008 r. decyzji Prezydenta Miasta z dnia 3 kwietnia 2007 r., nr [..], o pozwoleniu na budowę. Wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę spowodowało bowiem niejako powrót do sytuacji, w której możliwe stało się wydanie kolejnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla danej nieruchomości. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), możliwe jest wydanie więcej niż jednej decyzji ustalającej warunki zabudowy w odniesieniu do tej samej nieruchomości.

Organ przyjął za front działki, z której odbywać się będzie obsługa komunikacyjna inwestycji, jej część przylegającą do ul. G. o szerokości 35 m, co pozwoliło na wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości minimalnej 105 m. Organ stwierdził, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna o zróżnicowanych parametrach.

Odnośnie linii zabudowy organ wskazał, że teren objęty wnioskiem położony jest u zbiegu ulic publicznych U. i G. Wjazd na działkę odbywa się od ul. G., zatem elewacja przylegająca do tej ulicy jest elewacją frontową. Natomiast od ul G. usytuowanie większości budynków kształtuje czytelną linię zabudowy (również budynki położone poza obszarem analizowanym), przebiegającą w odległości zgodnej z wymaganiami ustawy o drogach publicznych od krawędzi jezdni. W związku z tym w decyzji przyjęto linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich (6,0m od krawędzi jezdni ul. G.), zgodną z wymaganiami ustawy o drogach publicznych w zakresie odległości od krawędzi jezdni. Ponadto, z uwagi na możliwość rozczłonkowania bryły budynku, co jest bardzo korzystne dla zachowania ładu przestrzennego, bowiem budynek będzie w większym stopniu wpisywał się w otaczającą zabudowę, dopuszcza się wycofanie części elewacji frontowej w stosunku do ustalonej linii zabudowy.

W zakresie parametru wskaźnika powierzchni zabudowy organ stwierdził, że zasadne jest jego wyznaczenie w odniesieniu do średniego wskaźnika dla zabudowy wielorodzinnej, której budynek objęty wnioskiem stanowi kontynuację. Parametr ten kształtuje się w przedziale od 200 m do 700 m (ul. L.), dlatego możliwe jest wyznaczenie omawianego wskaźnika w wysokości 0,38. Zauważono przy tym, że powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym została wyznaczona w oparciu o wysokość I kondygnacji, pomijając tym samym powierzchnie wykuszy i nadwieszeń na wyższych kondygnacjach. Natomiast na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę powierzchnię zabudowy określa się na podstawie Polskiej Normy nr PN-ISO 9836:1997, zgodnie z którą powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu", a zatem łącznie z powierzchnią wykuszy i nadwieszeń.

W obszarze analizowanym, również w najbliższym sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem (np. budynki przy ul. U. oraz ul. G.), część budynków posiada, powyżej I kondygnacji, wykusze, nadwieszenia. Powierzchnie tych części budynków kształtują się w granicach od 1%-5% poszczególnych powierzchni zabudowy, jednocześnie zwiększając istniejące wskaźniki zabudowy, określone na wysokości I kondygnacji. Zatem dla budynku objętego wnioskiem dopuszcza się również, w nawiązaniu do zabudowy sąsiedniej, możliwość wykonania wykuszy, nadwieszeń, które mogą zwiększyć powierzchnię zabudowy maksymalnie o 5% w stosunku do powierzchni zabudowy wynikającej z ustalonego wskaźnika zabudowy (0,38). W związku z tym omawiany parametr można wyznaczyć w przedziale od 0,38 do 0,40 i takie działanie nie stoi w sprzeczności z przepisami, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu przestrzennego i jednoznacznie wynika z przeprowadzonej analizy.

Szerokość elewacji frontowej została wyznaczona w oparciu o zabudowę wielorodzinną, dla której średnia wynosi 34 m, z tolerancją do 20 %. W tym zakresie organ uwzględnił szerokość elewacji frontowych budynków przy ul. L.– 71 m; ul. L.– 10; ul. L.– 15 m; ul. L.– 62 m ; ul. U.– 13 m; ul. U.– 63 m ; ul. P. – 13 m; ul. P. m; ul. G.– 53 m; ul. G.– 19 m; ul. G– 66 m; ul. G.– 9 m; ul. G. – 42 m; ul. G.– 18 m. Zatem, wyznaczenie dla wnioskowanej zabudowy szerokości elewacji frontowej jako średniej szerokości elewacji frontowych budynków wielorodzinnych – 34 m (od 27,2 m do 40,8 m) wynika z przeprowadzonej analizy. Organ stwierdził przy tym, że wyznaczenie szerokości elewacji frontowej w granicach tolerancji "od-do" jest wyznaczeniem konkretnym, bowiem nie pozwala na przekroczenie - na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego konkretnych wymiarów, wskazanych w wynikach analizy mających odniesienie w wyznaczonym obszarze analizowanym.

Analizując następnie wysokość budynków sąsiednich Prezydent Miasta wskazał, że wysokość budynków przy ul. U. i G. przebiega tworząc uskok, zatem wysokość dla budynku objętego wnioskiem przyjmuje się jako średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym wysokość budynków jest zaś zróżnicowana: od około 7 m dla dwóch kondygnacji do około 33 m dla pięciu kondygnacji. Średnia wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi około 12 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jest jednym z parametrów nowej zabudowy, które powinny mieć konkretną wielkość, jednakże nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie tego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu przestrzennego, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości. Wielkością maksymalną jest średnia wysokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym to 12 m, natomiast dla zachowania ładu przestrzennego minimalną wysokość określa się w nawiązaniu do wysokości elewacji frontowej budynku położonego w bezpośrednim sąsiedztwie, przy ul. U., tj. 10,0 m. Zatem, biorąc pod uwagę ww. parametry i wyjaśnienia, ustalenie dla terenu objętego wnioskiem, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w wysokości od 10 m do 12 m wynika z przeprowadzonej analizy i jest zgodne ponadto z art. 61 u.p.z.p.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli S. i M. C. oraz W. K., a także E. P. – W. i T. W.

W odwołaniach zwrócono m.in. uwagę, że decyzje, w oparciu o które inwestor prowadził prace budowlane, zostały wyeliminowane z obrotu prawnego i dlatego w ich ocenie właściwy organ nadzoru budowlanego winien z urzędu wszcząć postępowanie legalizacyjne uregulowane w art. 50 oraz 51 Prawa budowlanego. Inwestycja ta została już bowiem w części zrealizowana, a wnioskodawca zamierza dokonać swoistej legalizacji istniejącego obiektu, co nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Odwołujący zakwestionowali także precyzyjność ustalonych parametrów, nieprawidłowe ustalenie parametru miejsc parkingowych oraz nieuwzględnianie faktu, iż zabudową dominująca na obszarze analizowanym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna a nie wielorodzinna. Zdaniem stron, przy określonych w decyzji parametrach, nie zostaną też spełnione warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w odniesieniu do budynków sąsiadujących, a w tym również budynku należącego do E. P.-W. i T.W.

W piśmie procesowym z dnia 6 lutego 2020 r. pełnomocnik inwestora odnosząc się do zarzutów odwołań wskazał, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenie na budowę, nie wywiera takiego skutku, jak budowa nielegalna i niezależnie od procedury przewidzianej w art. 50 - 51 Prawa budowlanego dopuszczalne jest ponowne złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu w części zrealizowanego w stanie surowym. Obowiązujące przepisy nie wprowadzają zakazu ustalania warunków zabudowy nawet w przypadku, gdy dany obiekt został już wybudowany. Wbrew zarzutom odwołujących się zakres inwestycji został precyzyjnie ustalony, a zamiarem inwestora jest dokończenie budowy istniejącego budynku, z dostosowaniem do określonych w decyzji nowych warunków zabudowy, z wykorzystaniem istniejącej tkanki budowlanej. Inwestor oświadczył, że przedmiotowy wniosek jest działaniem mającym na celu zakończenie realizacji wstrzymanej inwestycji, zgodnie z koncepcją panującego w rejonie ładu przestrzennego.

Rozpoznając odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 września 2020 r., nr [..], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że fakt, iż inwestycja jest, czy też była, już częściowo zrealizowana nie wyklucza wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla danego terenu. Z akt sprawy nie wynika, aby w niniejszym przypadku właściwy organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu postępowanie legalizacyjne uregulowane w art. 50 oraz 51 Prawa budowlanego. Nie można też uznać, tak jak wskazują odwołujący się, że wnioskodawca zamierza, w sposób nieznajdujący oparcia w obowiązujących przepisach prawa, dokonać legalizacji istniejącego obiektu.

Odnosząc się do przeprowadzonej na potrzeby sprawy analizy, stanowiącej podstawę ustaleń Prezydenta Miasta, Kolegium uznało, że została ona wykonana w sposób prawidłowy, a wydana decyzja określa wymagania planowanej budowy zgodnie z jej wynikiem. Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo wyznaczono obszar analizowany w odległości 105 m, przy czym w niektórych miejscach jest on większy z uwagi na to, żeby nie prowadzić linii obszar przez środek działek czy zabudowy. Opisano także wszystkie działki podlegające analizie stwierdzając, że wokół terenu objętego wnioskiem występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna o zróżnicowanych parametrach.

Kolegium stwierdziło, że na obecnym etapie procesu inwestycyjnego odstępuje się od restrykcyjnego wymagania dokładnych, precyzyjnie podanych wartości, wskazując na zasadność ustalania poszczególnych parametrów poprzez wskazanie ich minimalnej i maksymalnej wartości. Dokładne wymiary zostaną bowiem ustalone w decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się więc do zarzutów odwołujących organ wyjaśnił, że wyznaczone decyzją parametry zabudowy zgodne są z wartościami ustalonymi w analizie.

Zdaniem Kolegium prawidłowo ustalono linię zabudowy, dopuszczając wycofanie części elewacji frontowej. W przeprowadzonej analizie, a także w uzasadnieniu decyzji szczegółowo przedstawiono sposób ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy - od 0,38 do 0,40. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz.1588), dalej jako rozporządzenie w sprawie wymagań nowej zabudowy, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu od średniej ustalonej na podstawie § 1 jeśli wynika to z wykonanej analizy urbanistycznej, tak jak w niniejszym przypadku. Podobnie w odniesieniu do wskaźnika szerokości elewacji frontowej w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji przedstawiono przesłanki, na których oparto ustalenie tego wskaźnika – w części graficznej, jak i tekstowej analizy wskazano konkretne dane, które uzasadniały odstępstwo od ustalonej średniej arytmetycznej szerokości elewacji w analizowanym obszarze. Pozytywna ocena dotyczy też wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W decyzji ustalono wysokość planowanej zabudowy od 10 m do 12 m wyjaśniając przyczyny przyjęcia takiego zakresu omawianego parametru. Takie wyznaczenie wskaźnika, w ocenie Kolegium, jest dopuszczalne i uzasadnione. Odnosząc się natomiast do kwestii określenia sposobu ustalania miejsc parkingowych na podstawie pisma zarządcy drogi Kolegium wyjaśniło, że brak jest potrzeby ustalania ilości miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji na etapie ustalania warunków zabudowy. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że fakt, iż w obszarze analizowanym występuje w większości zabudowa jednorodzinna nie może przesądzać o obowiązku lokowania na tym obszarze tylko budynków jednorodzinnych. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie może być bowiem rozumiana w ten sposób, że np. dopuszczalne byłoby ustalenie warunków zabudowy tylko dla ściśle rozumianej kontynuacji funkcji dominującej.

W skardze na powyższą decyzję E. P.-W. domagała się uchylenia decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta z dnia 22 października 2019 r., zarzucając naruszenie:

1. art. 54 i 55 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p oraz art. 107 §1 k.p.a. poprzez brak wskazania w decyzji o warunkach zabudowy konkretnych parametrów dla planowanej inwestycji oraz określenie parametrów w zbyt dużej rozpiętości (m.in. zakres szerokości elewacji frontowej od 27,2 m do 20,8 m, wysokości górnej granicy elewacji frontowej od 10,0 m do 12,0 m), co pozbawia kontrolowaną decyzję stanowczości i konkretności, co więcej pozostawienie inwestorowi takiej swobody czyni niepewną sytuację osób trzecich, co więcej może również prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego;

2. art. 59 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją realizowaną, podczas gdy została ona zrealizowana kilkanaście lat temu i pominięcie, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest aktem, w którym organ określałby warunki realizacji przedsięwzięcia istniejącego, w tym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

3. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy o treści takiej, która odpowiada parametrom budynku już zrealizowanego, podczas gdy ww. przepis uzależnia ustalenie warunków zabudowy od dostosowania planowanej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego i istniejącej na nim zabudowy (w tym wysokości budynków i szerokości elewacji), a tym samym brak autonomicznego ustalenia w decyzji warunków zabudowy i ograniczenie się przez organ wyłącznie do dostosowaniu warunków zabudowy do zamiaru inwestora -istniejącego na nieruchomości budynku wybudowanego niezgodnie z pozwoleniem na budowę;

4. art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p, z uwagi, iż wydana decyzja jest niezgodna z odrębnymi przepisami tj. wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności §13 ust. 1 pkt 1a oraz ust. 2, 3 rozporządzenia w zakresie parametrów określonych w zaskarżonej decyzji w pkt 3a-e dla projektowanej inwestycji (budynku już istniejącego), gdyż przy tak określonych parametrach inwestycja nie będzie spełniać warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie w odniesieniu do nieruchomości sąsiadujących w tym również budynku znajdującego się na nieruchomości skarżących;

5. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie twierdzeń zawartych w analizie urbanistyczno-architektonicznej i pominiecie, że ustalenia analizy, szczególnie w zakresie w jakim odnoszą się do linii zabudowy i jej wysokości, szerokości elewacji frontowej nie uwzględniają rzeczywistych uwarunkowań w sąsiedztwie planowanej inwestycji, jak również pominął kwestie związane z ustaleniem, jaki rodzaj zabudowy w obszarze analizowanym, jest obszarem dominującym;

6. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe, przedwczesne ocenienie jako kompletnego i wystarczającego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie znajdującej się w aktach analizy urbanistyczno-architektonicznej, niezbędnej do dokonania przez organ samodzielnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze, co miało istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie;

7. art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak wskazania, na czym ma polegać zmiana zagospodarowania terenu, tj. czy ma polegać na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych (budowie, przebudowie, rozbiórce), czy też na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

8. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy;

9. art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., przez niedostatecznie precyzyjne uzasadnienie decyzji i zdawkowe odniesienie się do zarzutów odwołania, w tym w szczególności odnoszących się do nieprawidłowości i błędów w sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej, niepodjęcie działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu odwołujących się, co w konsekwencji doprowadziło do utraty zaufania obywateli do organów Państwa oraz naruszenia zasady przekonywania;

10. art. 15 w zw. z art. 127 § 1 i art. 138 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez powierzchowną kontrolę decyzji organu I instancji co doprowadziło do jej nieuzasadnionego utrzymania w mocy, a nie uchylenia.

W uzasadnieniu podkreślono, że inwestycja będąca przedmiotem decyzji została już zrealizowana, a decyzje, na podstawie których prowadzone były roboty, zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. W związku z tym, właściwy organ nadzoru budowlanego powinien wszcząć postępowanie legalizacyjne, a z uwagi na fakt, że na tym etapie postępowania nie jest dopuszczalne wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, zasadne było umorzenie postępowania, na skutek którego wydane zostały zaskarżone decyzje, jako bezprzedmiotowego. Zgodnie z orzecznictwem, decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Badanie podstawy wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej należy do organu, do którego taki wniosek wpłynął. Natomiast z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jasno wynika, że inwestor zamierza dokonać swoistej "legalizacji" istniejącego obiektu, poprzez przystosowanie "nowych" warunków, których ustalenia się domaga, do istniejącej już zabudowy. Takie działanie w żadnej mierze nie znajduje oparcia ani w obowiązujących przepisach prawa i nie może korzystać z ochrony.

Ponadto, skarga w sposób obszerny odniosła się do ustaleń zawartych w analizie i parametrów przyjętych w decyzji. Sprawa z tej skargi została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 864/20.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Skargę na decyzję Kolegium wnieśli także W.K. oraz S.C. i M. C., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 22 października 2019 r. Decyzjom tym zarzucili naruszenie:

1. art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji przyjęcie, że analiza urbanistyczna niezawierająca szczegółowych danych dotyczących działek położonych w obszarze analizowanym oraz zabudowy na niej występującej, w tym szerokości elewacji frontowych poszczególnych budynków, wysokości ich górnych elewacji frontowych oraz rodzajów dachów, sporządzona została w sposób prawidłowy;

2. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ I instancji w należyty sposób wykonał obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej (obiektywnych okoliczności sprawy) oraz rozważył wszystkie okoliczności, które winny być wzięte pod uwagę w toku postępowania mającego za przedmiot ustalenie warunków zagospodarowania terenu, a w konsekwencji na wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji pomimo braku zebrania i rozważenia przez organy obu instancji całości materiału dowodowego w sprawie;

3. art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 5-8 rozporządzenia w sprawie wymagań nowej zabudowy, polegające na uznaniu przez organ II instancji, że w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające uwzględnienie wniosku inwestora o ustalenia warunków zabudowy nieruchomości, pomimo że w sporządzonej analizie funkcji i cech zabudowy, dla wyznaczonego obszaru analizowanego brak jest szczegółowych danych dotyczących charakterystyki wszystkich działek poddanych analizie oraz ich zabudowy potwierdzających prawidłowość ustalonych przez organ I instancji parametrów nowej zabudowy, a także bez rozważenia i wykazania, że w analizowanej sprawie nie występuje naruszenie interesu osób trzecich poprzez ustalenie, na podstawie niedokładnie sporządzonej analizy cech zabudowy, bez rzetelnie sporządzonej analizy urbanistycznej tego terenu, warunków nowej zabudowy niedających się pogodzić z zastaną na przeważającym obszarze poddanym analizie, zabudową działek, co rzutuje na ład przestrzenny.

Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 865/20.

W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 28 grudnia 2020 r. W. K. poinformował, że w dniu 6 grudnia 2020 r. zmarła skarżąca S. C., załączając odpis skrócony aktu zgonu.

Postanowieniem z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 865/20, Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) połączył ww. sprawę ze sprawą ze skargi E. P. – W. na tę samą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która zarejestrowana została pod sygnaturą akt II SA/Gd 864/20, do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i nakazał dalej prowadzić połączone sprawy pod sygnaturą akt II SA/Gd 864/20.

W piśmie procesowym z dnia 26 marca 2021 r. skarżący M. C. przedłożył akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 14 stycznia 2021 r., Rep. A nr [..] na rok 2021, stwierdzający, że spadek po S.C. nabyli na podstawie ustawy: M. C., B. B. C. oraz P. M. G. Wobec tego Sąd w miejsce S. C. wpisał jako skarżących B. B. C. i P. M. G.

W piśmie procesowym z dnia 9 kwietnia 2021 r. uczestnik postępowania, M.M.– inwestor, wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na jego rzecz od skarżących zwrotu kosztów postępowania.

Zdaniem strony, skarżącym nie przysługuje status strony w postępowaniu w przedmiocie wydania warunków zabudowy dla inwestycji, gdyż nie posiadają żadnego interesu prawnego w jej zaskarżeniu. Samo sąsiedztwo nieruchomości skarżących z nieruchomością inwestora nie przyznaje im automatycznie prawa do posiadania statusu strony postępowania bez należytego i wyczerpującego wykazania, w jaki konkretnie sposób wydanie warunków zabudowy dla inwestycji już istniejącej realnie i obiektywnie godzi w jakiś ich konkretny interes prawny. Skarżący nawet w minimalnym stopniu nie wskazali w jaki sposób inwestycja wnioskodawcy miałaby negatywnie wpływać na ich interesy prawne. Skarżący, a w ślad za nimi organy administracji, błędnie utożsamiają charakter i cel niniejszego postępowania z postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na budowę, które to postępowanie mogłoby oddziaływać realnie na ich konkretne prawa wynikające np. z prawa własności posiadanych przez nich nieruchomości. Wskazano, że przedmiotowy budynek przy ul. U. zrealizowany został (do stanu surowego zamkniętego) w oparciu o ostateczną i ważną decyzję o pozwoleniu na budowę. Wbrew twierdzeniom skarżących przypadek ten nie stanowi jednak przykładu samowoli budowlanej, ponieważ samo wyeliminowane z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nie powoduje możliwości uznania ww. budowy za nielegalną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Powyższe potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Ponadto, niezależnie od procedury przewidzianej w art. 50 - 51 Prawa budowlanego, w przedmiotowej sprawie dopuszczalne jest ponowne złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu w części zrealizowanego (stan surowy). Żaden przepis prawa nie ogranicza bowiem możliwości ponownego wszczęcia procedury uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla takiego obiektu.

Błędny i sprzeczny z aktualnie obowiązującym stanem prawnym jest też pogląd wskazujący, że decyzja o warunkach zabudowy nie może zostać wydana dla inwestycji już zrealizowanej (stan surowy), a jedynie dla zamierzenia inwestycyjnego, stanowiąc naruszenie art. 59 u.p.z.p.. Przeciwnie, ww. przepis nie zawiera żadnych ograniczeń dla wydania przedmiotowej decyzji dla obiektu częściowo już zrealizowanego, dopuszczając jej wydanie nawet na etapie rozbiórki budynku. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie stanowi podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy w każdym przypadku, gdy inwestycja jest w toku realizacji lub została zrealizowana i istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy również po wybudowaniu obiektu budowlanego, a nawet do wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Nie można więc odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy albo uznać, że postępowanie w sprawie jej wydania jest bezprzedmiotowe, gdy chodzi o ustalenie warunków zabudowy dla terenu, na którym znajduje się wybudowany obiekt budowlany, tylko dlatego, że on się na nim znajduje.

Strona wskazała też, że wbrew twierdzeniom skarżących we wniosku wskazano zakres inwestycji, tj. że dotyczy on budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z halą garażową na najniższej kondygnacji oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, z wykorzystaniem istniejącej na terenie zabudowy, murów oporowych i infrastruktury. W świetle powyższego czytelny jest zamiar inwestora dokończenia budowy istniejącego budynku, z dostosowaniem do nowych warunków zabudowy (określonych w wydanej decyzji), z wykorzystaniem istniejącej tkanki budowlanej. Przedmiotowy wniosek o nowe warunki zabudowy dla inwestycji jest pożądanym działaniem mającym na celu zakończenie budowy i działania inwestora powinny być oceniane jako konieczne z uwagi na stan surowy budynku, a zasada racjonalności wymaga wykorzystania w jak największym stopniu już powstałych zabudowań i zużytych materiałów. Odniesiono się również do zarzutów w zakresie spełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy oraz ustalonych parametrów i wskaźników, w tym przedstawiono argumentację przemawiającą za możliwością wskazania parametrów w sposób "widełkowy".

W dniu 21 maja 2021 r. złożone zostało pismo "odpowiedź na skargę" wniesione w imieniu M. M. i A., tożsame w swej treści z pismem "odpowiedź na skargę" z dnia 9 kwietnia 2021 r., złożonym tylko w imieniu M. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja Prezydenta Miasta wydane zostały z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia organów administracji publicznej z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, przy czym sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrolą legalności w niniejszej sprawie objęto decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 września 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 października 2019 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji położonej w G. przy ul. U. obejmującej budynek mieszkalny wielorodzinny z halą garażową na najniższej kondygnacji z infrastrukturą techniczną z wykorzystaniem istniejącej na terenie zabudowy, murów oporowych i infrastruktury.

Zarówno z treści wniosku M. M. oraz z wyjaśnień składanych przez niego w toku postępowania, w tym z oświadczenia pełnomocnika inwestora złożonego na rozprawie w dniu 22 września 2021 r. wynika, że budynek mieszkaniowy wielorodzinny położony na działkach objętych wnioskowaną inwestycją został wybudowany i istnieje w stanie surowym zamkniętym, a zamiarem inwestora jest dokończenie inwestycji z zachowaniem istniejącej tkanki budowlanej, w ramach istniejących gabarytów tej zabudowy i infrastruktury.

Z ujawnionych w toku postępowania okoliczności wynika, że do realizacji wskazanej zabudowy doszło na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 3 kwietnia 2007 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z dnia 2 lipca 2007 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z infrastrukturą przy ul. U. w G. Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 632/07, uchylił decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 3 kwietnia 2007 r. Zasadniczym powodem uchylenia wskazanego pozwolenia na budowę była sprzeczność objętych projektem budowlanym rozwiązań z decyzją Prezydenta Miasta z dnia 29 listopada 2004 r. ustalającą dla tej inwestycji warunki zabudowy, w szczególności w zakresie ilości kondygnacji, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wskaźnika powierzchni zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 września 2009 r., II OSK 1336/08, oddalił skargę kasacyjną potwierdzając rozbieżności pomiędzy projektem zagospodarowania działki oraz pozostałymi składnikami projektu budowlanego a ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, uzupełniając jednak wiążącą ocenę prawną sądu wojewódzkiego wskazaniami co do sposobu ustalania szerokości elewacji frontowej oraz rozumienia pojęcia antresoli w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji.

W tych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych zasadniczym zadaniem organów procedujących wniosek M. M. z 2016 r. było ustalenie zakresu inwestycji, o warunki zabudowy dla której ubiega się wnioskodawca. Tej kluczowej kwestii żaden organ nie zweryfikował, a ustalenia w tym przedmiocie są istotne z punktu widzenia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego we wskazanej lokalizacji na indywidualny wniosek inwestora.

W ramach obowiązującego porządku prawnego regułą jest to, że w procesie inwestycyjno-budowlanym decyzja o warunkach zabudowy musi być uzyskana przez inwestora w przypadku braku planu miejscowego jako warunek konieczny do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Taki związek obu decyzji znajduje potwierdzenie w szeregu przepisów prawa budowlanego i regulacji o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741), zwanej dalej u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.z.p.). Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.). Wskazana decyzja rozstrzyga o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu objętego konkretnym zamierzeniem inwestycyjnym. Stanowi ona następnie podstawę dla sporządzenia projektów budowlanych, które są weryfikowane na dalszym etapie przez organ architektoniczno-budowlany (art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego, tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, zwanej dalej Prawem budowlanym).

Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. Z kolei art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W omawianym aspekcie istotne jest również unormowanie art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p., z którego wynika moc wiążąca decyzji o warunkach zabudowy dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę.

W świetle przytoczonych przepisów nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę, a tym samym może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Jednakże to nie inwestor decyduje o wszczęciu procedury legalizacyjnej czy naprawczej, a organ nadzoru budowlanego, a więc również inwestor nie ma inicjatywy do domagania się wydania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu istniejącego. Składając zatem wniosek dla obiektu już wykonanego (w całości lub części) musi wykazać, że działa w wykonaniu obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Ponadto, także z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w takich okolicznościach, musi wynikać czy i w jakim zakresie orzeczenie to dotyczy zabudowy zrealizowanej, czy też wyłącznie planowanego przedsięwzięcia (wyroki NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., II OSK 1890/12, z dnia 17 maja 2016, II OSK 146/16, z dnia 24 lutego 2017 r., II OSK 1530/15, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Również w doktrynie wskazuje się, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna być wydawana przed przystąpieniem do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub jego zabudowy. Jednocześnie dopuszcza się sytuacje, gdy zrealizowanie jakiegoś obiektu w całości lub części nie czyni bezprzedmiotowym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Mianowicie w przypadku, gdy inwestor w trakcie realizacji zabudowy zmieni swój pierwotny zamiar inwestycyjny dotyczący konkretnego terenu, bądź w sytuacji, gdy po uostatecznieniu się decyzji o warunkach zabudowy, a następnie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dojdzie do wznowienia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy (zob. Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2012, s. 205).

Nie negując możliwości wystąpienia przypadków kwalifikujących się jako wyjątki od zasady ustalania warunków zabudowy przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, stwierdzić należy, że w żadnym razie nie powinno to prowadzić do kolizji z innymi postępowaniami dotyczącymi konkretnej inwestycji, a zwłaszcza procedurą legalizacyjną i naprawczą. Dlatego tak ważne jest przestrzeganie wymogu określonego w art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p., zgodnie z którym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy obowiązany jest dokonać analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Ustalenie rzeczywistego stanu istniejącego na nieruchomości przewidzianej do zabudowy jest niezbędne dla zweryfikowania wniosku i dokumentacji zawierającej charakterystykę planowanego zagospodarowania terenu i projektowanych obiektów budowlanych. Chroni przy tym przed niedopuszczalnym ustaleniem warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej, poza trybami legalizacyjny i naprawczym.

Brak omawianych działań w niniejszej sprawie stanowi uchybienie proceduralne, które miało wpływ na wynik sprawy.

Organy nie zadbały bowiem o doprecyzowanie wniosku przez inwestora, co doprowadziło do sytuacji, w której istnieją poważne wątpliwości, czy ustalono warunki zabudowy dla obiektu już wybudowanego, czy dla innych robót budowlanych i w jakim zakresie.

Z treści wniosku M. M. wynika, że obejmował on inwestycję w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego z halą garażową na najniższej kondygnacji oraz niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowanie terenu. Przedmiotem wnioskowanej inwestycji miały być roboty budowlane z wykorzystaniem istniejącej na działce zabudowy, murów oporowych i infrastruktury. W ramach inwestycji zaplanowano przebudowę istniejącego układu drogowego i wprowadzenie ogólnodostępnych miejsc postojowych w formie zatoki parkingowej. We wniosku wskazano, że działki objęte inwestycją są zabudowane budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym w stanie surowym zamkniętym zrealizowanym na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 3 kwietnia 2007 r., uchylonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. We wniosku wskazano parametry i wskaźniki zabudowy istniejącej . Z wniosku nie wynika, jakie roboty budowlane są planowane w celu wykorzystania istniejącej zabudowy i czy zmierzają one do zmiany zagospodarowania działek w stosunku do stanu istniejącego budynku.

Z załączonej do wniosku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że celem jej sporządzenia było sprawdzenie czy istniejąca zabudowa na działkach objętych wnioskiem może być utrzymana w dotychczasowym kształcie czy też wymaga zmian w celu dostosowania do wymagań u.p.z.p.

Powyższe okoliczności nasuwają uzasadnione wątpliwości co do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem, których organy orzekające w sprawie nie rozwiały. Organy przy rozpoznawaniu wniosku o warunki zabudowy właściwie nie pogłębiły ani analizy ani ustaleń we wskazanym zakresie, a jest to kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Kolegium oparło swoje stanowisko na dopuszczalnej w orzecznictwie sądowym możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej, pomijając istotną w takich wypadkach okoliczność, że sądy akceptują taki wyjątek wyłącznie w celu przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego lub naprawczego. Samodzielny wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej jest niedopuszczalny. W orzecznictwie sądowadministracyjnym akceptuje się natomiast uzyskanie warunków zabudowy, gdy dany obiekt został wybudowany, ale wnioskodawca zamierza uzyskać warunki zabudowy dla przyszłego użytkowania lub przyszłych robót budowlanych dotyczących danego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., II OSK 793/18, LEX nr 2626006). Wniosek inwestora nie został w tym kierunku zweryfikowany.

Organ I instancji uznał natomiast za dopuszczalne procedowanie przedmiotowego wniosku ze względu na wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę z dnia 2 lipca 2007 r. Pominął jednak fakt, że roboty budowlane na podstawie wskazanej decyzji zostały zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, którego niezgodność z decyzją ustalającą warunki zabudowy potwierdził tutejszy Sąd w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 632/07.

O ile na prawdzie polega stwierdzenie, że wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe do czasu, gdy nie zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, albowiem zgodnie bowiem z art. 65 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę, o tyle nie można pominąć, że podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy dla danego terenu, ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, z tym że nie tych samych inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r. II OSK 1683/10, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Różnice pomiędzy inwestycją planowaną, objętą warunkami zabudowy z dnia 29 listopada 2004 r. a inwestycją zrealizowaną wynikające z naruszenia ustalonych warunków zabudowy, nie podważają ich tożsamości. Poza tym w postępowaniu inicjowanym wnioskiem strony warunki zabudowy można ustalić wyłącznie dla zamierzenia przyszłego. Natomiast warunki zabudowy dla inwestycji zrealizowanej – tylko w trybie legalizacji lub naprawczego, w toku których to organ decyduje czy warunki zabudowy są potrzebne.

Okoliczności ujawnione w toku postępowania nie dają pewności co do tego, jaki zakres inwestycji obejmuje wniosek, a wręcz uzasadniają przypuszczenie, że obejmują one inwestycję już zrealizowaną, objętą decyzją z dnia 29 listopada 2004 r. Nie ustalono, jakich robót, mających na celu wykorzystanie istniejącej zabudowy, dotyczy wniosek i czy są to roboty odrębne od tych, które już zrealizowano.

Skoro, według oświadczeń inwestora, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z inwestycją w stanie tzw. "surowym zamkniętym", zrealizowaną w oparciu o pozwolenie na budowę, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego wskutek wyroku tutejszego Sądu, to inwestycja przy ul. U. w G. nie ma oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. W takiej sytuacji jednak brak pozwolenia na budowę obejmującego przedmiotową inwestycję, o ściśle określonych parametrach i wskaźnikach, nie otwiera inwestorowi drogi do uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy. Stoi temu na przeszkodzie zakaz ustalania warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanych, na indywidulany wniosek inwestora inaczej niż w ramach postępowań legalizacyjnego lub naprawczego prowadzonych przez wyspecjalizowany organ nadzoru budowlanego. Z akt sprawy nie wynika, aby takie postępowanie się toczyło w odniesieniu do budynku objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Natomiast uzyskanie warunków zabudowy dla inwestycji nowej w stosunku do obiektu już zrealizowanego jest możliwe, ale wymaga zgodności z zagospodarowaniem legalnie istniejącym już na działkach zainwestowanych.

Okoliczności tych nie uwzględniły orzekające w sprawie organy, które w istocie doprowadziły do ustalenia warunków zabudowy dla obiektu istniejącego, poza postępowaniami legalizacyjnym lub naprawczym. Nie zweryfikowały wniosku inwestora pod kątem rzeczywistego zakresu robót objętych jego zamiarem inwestycyjnym cedując to zadanie na organ architektoniczno – budowlany w sprawie o pozwolenie na budowę i doprowadzając do sytuacji ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy uzyskanie w ten sposób decyzji o warunkach zabudowy nie może być instrumentem służącym stworzeniu legalnych podstaw funkcjonowania budynku z pominięciem konsekwencji wyroku tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 632/07 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 1336/08.

Stwierdzone nieprawidłowości dyskwalifikują kontrolowane decyzje, które zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 59 u.p.z.p., mającym wpływ na wynik sprawy. Brak prawidłowego zweryfikowania wniosku w kontekście niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej w całości lub w części poza postępowaniami w nadzorze budowlanym czyni przedwczesnym ustosunkowanie się do poszczególnych zarzutów skargi kwestionujących prawidłowość ustalonych w decyzji wskaźników i paramentów zabudowy.

Dla kompletności argumentacji wskazać należy, że Sąd nie powziął wątpliwości co do interesu prawnego skarżących w kontrolowanym postępowaniu jako stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Z akt sprawy wynika, że wszyscy oni są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji objętej wnioskiem. Stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy będą zawsze inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Przymiot strony w tym postępowaniu posiadają także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (uchwała NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, uchwała NSA z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95, wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1261/13, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14). Przy tym przez nieruchomości sąsiednie należy rozumieć nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym.

Interes prawny w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy określa się na podstawie art. 28 k.p.a. w związku z przepisami art. 140 oraz art. 144 k.c. Analiza cech charakterystycznych zabudowy na działkach objętych wnioskiem, w tym wielkość powierzchni zabudowy względem powierzchni działki oraz funkcja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej sąsiadującej bezpośrednio z zabudową mieszkaniową jednorodzinną powoduje aktualizację interesu prawnego skarżących w postępowaniu o warunki zabudowy, zwłaszcza w okolicznościach niniejszej sprawy, w której pierwszoplanową kwestią jest stwierdzenie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy na wniosek inwestora.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 października 2019 r. Rozpoznając ponownie wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy, w trybie przepisów u.p.z.p., organy będą zobowiązane, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., kierować się oceną prawną oraz wskazaniami co dalszego postępowania sformułowanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organy winny ustalić rzeczywisty zakres inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i adekwatnie do tych ustaleń załatwić sprawę.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punktach 2, 3 i 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz E. P.-W. i W.K. kwotę po 500 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skarg, a na rzecz M. C., B. C.oraz P. G.solidarnie kwotę 500 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, gdzie podstawa solidarności wynika z art. 202 § 2 p.p.s.a.