Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 299/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 202 ust. 2 pkt 1 i art 204 ust 1i4
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 64e, art 153 i art 151 a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2019 r. sprzeciwu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – dalej zwanej "k.p.a." i art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) oraz art. 377a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.) – dalej zwanej "p.o.ś.", uchylająca decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:

Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], udzielił "Miejskiemu Zakładowi Oczyszczania w [...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej, zlokalizowanej w [...] przy ul. [...].

Zgodnie z udzielonym pozwoleniem zintegrowanym instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (MBP) może być prowadzona wariantowo, przy czym:

a) wariant I obejmuje pełny ciąg technologiczny mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01 w ilości 60 000 Mg/rok,

b) wariant II obejmuje mechaniczne przetwarzanie odpadów pochodzących z selektywnej zbiórki z podgrup 15 01 i 20 01 w ilości 15 000 Mg/rok.

Pozwoleniem zintegrowanym została także objęta, na zasadach określonych w art. 203 ust. 3 p.o.ś., instalacja do mechanicznego przetwarzania (rozdrabniania) odpadów o mocy przerobowej 15,0 Mg/h, w której rocznie może zostać przetworzone 27 000 Mg odpadów z podgrup 17 02, 20 01 i 20 03 pochodzących z selektywnej zbiórki. Ponadto w zakładzie prowadzone jest manualne przetwarzanie odpadów wielkogabarytowych oznaczonych kodem 20 03 07, które również zostało ujęto w ww. pozwoleniu.

W odniesieniu do zmieszanych odpadów komunalnych pozwolenie określa, że instalacja stanowi zintegrowany ciąg technologiczny złożony z następujących części:

a) mechanicznej, w której w procesie R 12 można przetwarzać rocznie 60 tys. Mg zmieszanych odpadów komunalnych (kod 20 03 01),

b) biologicznej, w której w procesie D 8 prowadzonym w bioreaktorach można przetwarzać rocznie 26 tys. Mg odpadów oznaczonych kodem 19 12 12 w postaci odpadów frakcji do 80 mm, powstałej w wyniku przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w części mechanicznej,

c) mechanicznej o zdolności przetwarzania 8 Mg/h, w której w procesie D 13 można przetwarzać rocznie 20,8 tys. Mg odpadów oznaczonych kodem 19 05 19 w postaci tzw. stabilizatu uzyskanego w procesie biologicznego przetwarzania (sito SO-1 o oczkach 20 mm).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie "[...] z siedzibą w [...], które zakwestionowało zasadność wydania pozwolenia, w szczególności w sytuacji gdy: 1) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3062/15 uchylił decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, 2) instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych nie spełnia wymagań wynikających z najlepszych dostępnych technik, 3) zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z Wojewódzkim Planem Gospodarki Odpadami. W piśmie z dnia 8 czerwca 2018 r., uzupełniającym odwołanie, ww. stowarzyszenie zarzuciło organowi I instancji nieuwzględnienie wytycznych Ministra Środowiska przedstawionych we wcześniejszej decyzji kasacyjnej oraz naruszenie art. 211 ust. 6 pkt 9 i 10 p.o.ś., a ponadto poruszyło kwestie dotyczące wadliwości ustaleń w dokumentacji uzupełniającej wniosek i w pozwoleniu w zakresie hałasu, ochrony powietrza, gospodarki odpadami i wymogów najlepszej dostępnej techniki.

Minister Środowiska, w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zdaniem Ministra w postępowaniu przed I instancją nie ustalono w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, przez co zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprzeciw wniesiony przez Miejski Zakład Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. od powyższej decyzji, wyrokiem z dnia 29 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2505/18, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2018 r. Zdaniem Sądu w sprawie nie zaszły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Minister Środowiska, rozpoznając ponownie odwołanie, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Organ II instancji wskazał, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądowoadministracyjnym tracą moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, co wynika z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) – dalej zwanej "p.p.s.a.".

W niniejszej sprawie po wydaniu decyzji przez Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2018 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego, gdyż w dniu 17 sierpnia 2018 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej została opublikowana decyzja wykonawcza Komisji (UE) 2018/1147 z dnia 10 sierpnia 2018 r. ustanawiająca konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do przetwarzania odpadów zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE.

Wobec powyższego Minister stwierdził, że decyzja w sprawie pozwolenia zintegrowanego wydana po tej dacie powinna odnosić się do tego dokumentu. Z tego względu sprawa wymaga przeanalizowania pod kątem dostosowania instalacji do wymagań wynikających z konkluzji BAT i określenia w pozwoleniu zintegrowanym stosownych warunków, m.in. dotyczących wdrożenia systemu zarządzania środowiskowego w celu poprawy efektywności środowiskowej, poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami (BAT-AEL), monitorowania procesów przetwarzania odpadów, w tym emisji odorów.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, iż w dniu 5 września 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1592), która wprowadziła zmiany m.in. w zakresie wymagań co do wniosku o wydanie zezwoleń na zbieranie odpadów i na przetwarzanie odpadów oraz wymagań co do takich zezwoleń, a także zmieniając ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, wprowadziła zmiany wymagań dotyczących wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska i wymagań dotyczących samego pozwolenia. W tej sytuacji sprawa powinna zostać przeanalizowana pod kątem wymagań dodanych w ustawie, w szczególności wymagań stawianych prowadzącemu instalację, warunków ochrony przeciwpożarowej instalacji, dodatkowych warunków odnoszących się do magazynowania odpadów oraz zabezpieczenia roszczeń z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku. Ponadto w art. 9 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej wskazano, że do postępowań w sprawach o wydanie pozwoleń zintegrowanych, które uwzględniają zbieranie lub przetwarzanie odpadów, wszczętych i niezakończonych przed dniem 5 września 2018 r., stosuje się przepisy nowe. Organ ochrony środowiska jest zatem zobowiązany, zgodnie z ust. 2 tego artykułu, wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku i zawiesić postępowanie do czasu jego uzupełnienia, nie dłużej niż na okres 6 miesięcy.

Wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia zagadnień w świetle nowego stanu prawnego wymaga zebrania nowego materiału dowodowego, zajęcia stanowiska przez powiatowego komendanta Państwowej Straży Pożarnej, a także obejmuje procedurę ustanowienia zabezpieczenia roszczeń w odpowiedniej wysokości i formie. W takiej sytuacji w opinii organu odwoławczego nie jest możliwe orzeczenie co do istoty sprawy, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania i ograniczony zakres postępowania dowodowego, jaki może przeprowadzić zgodnie z art. 136 k.p.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien także uwzględnić okoliczności, które były wskazane w decyzji odwoławczej, uchylonej przez Sąd, w szczególności dotyczące oddziaływania instalacji na stan powietrza.

Ponadto Minister zwrócił uwagę, że wnioskodawca w analizie oddziaływania na stan powietrza uwzględnił pominiętą uprzednio emisję zanieczyszczeń z procesów kompostowania odpadów zielonych i dojrzewania kompostu oraz emisję z procesu stabilizacji odpadów, jaka ma miejsce w okresach załadunku odpadów, przerzucania i rozładunku stabilizatu, kiedy membrana jest zwinięta. Jednak powyższa analiza jest niepełna, ponieważ nie obejmuje emisji pyłu z tych procesów. Nadto wnioskodawca nie uwzględnił w obliczeniach poziomów substancji w powietrzu emisji substancji zapachowo-czynnych, które występują na wszystkich etapach procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, co potwierdzają zarówno konkluzje BAT, wskazując na emisję odorów i LZO, jak i dokument referencyjny nt. najlepszych dostępnych technik dla przemysłu przetwarzania odpadów, przyjęty przez Komisję Europejską w sierpniu 2006 r. W dokumencie tym mówi się o emisji różnych substancji do powietrza, w tym emisji odorów i LZO, które powodują uciążliwość zapachową.

W opinii organu odwoławczego, znajdujące się w hali sortowni urządzenia stosowane do produkcji paliwa alternatywnego, nazwane przez wnioskodawcę instalacją do produkcji paliwa alternatywnego, nie stanowią odrębnej instalacji do przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne, z wykorzystaniem obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania, ale są powiązane technologicznie z instalacją do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych i wraz z nią stanowią jedną instalację, w której przetwarzane są odpady. O powiązaniu technologicznym świadczy fakt, że przywożone do zakładu odpady są przetwarzane w ciągu technologicznym - najpierw są przesiewane i sortowane, następnie część odpadów nadająca się do recyklingu jest belowana, frakcja podsitowa kierowana jest do sekcji biologicznej, a wydzielone w separatorze optoelektronicznym odpady wysokoenergetyczne, z których produkuje się paliwo alternatywne, przenośnikiem transportowane są do rozdrabniarki; do produkcji paliwa alternatywnego służą także odpady wysokoenergetyczne wydzielone w wyniku przesiewania stabilizatu (str. 38 wniosku, str. 29 uzupełnienia z marca 2015 r.). Ten fakt wskazuje, że instalacja do produkcji paliwa alternatywnego wraz z instalacją MBP stanowi jedną instalację, wymienioną w ust.5 pkt 3 lit. b tiret pierwsze i drugie załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1169).

Wobec powyższego Minister stwierdził, że w postępowaniu nie zostało ocenione oddziaływanie całej instalacji na środowisko.

Organ II wyjaśnił, że zasadą jest, iż instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego, położone na terenie jednego zakładu, powinny być ujęte w jednym pozwoleniu. Na objęcie odrębnych instalacji, znajdujących się w jednym zakładzie, odrębnymi pozwoleniami zintegrowanymi pozwala art. 203 ust. 2 p.o.ś. Nie jest natomiast właściwe, aby jedną instalację, stanowiącą zespół urządzeń powiązanych technologicznie, rozdzielić i dla poszczególnych jej części wydać odrębne pozwolenia zintegrowane albo wydzieloną część instalacji uznać za niewymagąjącą pozwolenia zintegrowanego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister uznał je za nieuzasadnione poza stanowiskiem, że odesłanie w punkcie XVII pozwolenia do przepisów Prawa budowlanego, Prawa ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie nie czyni zadość wymaganiu z art. 211 ust. 6 pkt 10 p.o.ś., co do sposobów postępowania w przypadku zakończenia eksploatacji instalacji, ponieważ w decyzji powinna następować konkretyzacja praw i obowiązków.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł "Miejski Zakład Oczyszczania w [...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zdaniem sprzeciwiającej się Minister ponownie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., bowiem zmiana stanu prawnego nie wpływa na możliwość wydania decyzji merytorycznej w niniejszej spawie. Nowe regulacje wprowadziły szereg nowych obowiązków dla podmiotów, które gospodarują odpadami (czyli także ww. spółki), jednak jak wynika z przepisów prawa, w tym w szczególności przepisów przejściowych i wprowadzających nowe regulacje spółka ma prawo w tym zakresie skorzystać z wyznaczonych terminów na dostosowanie swojej działalności do nowych wymogów; takie nowe obowiązki nie są określone w decyzji, która jest obecnie przedmiotem postępowania przed Ministrem. Jednocześnie spółka stanęła na stanowisku, że art. 9 ustawy zmieniającej nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem przed dniem wejścia w życie ww. ustawy została już wydana decyzja, a tym samym nie można uznać, że postępowanie zostało wszczęte i niezakończone.

Wobec powyższego w ocenie sprzeciwiającej się w sprawie nie nastąpiła żadna zmiana stanu faktycznego i prawnego. Z tych względów organ nadal jest związany oceną prawną Sądu przedstawioną w wyroku z dnia 29 października 2018 r.

W odpowiedzi na sprzeciw od decyzji Minister Środowiska wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.

Wyjaśnić należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a., w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a., jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 decyzja kasacyjna, jako typowe rozstrzygnięcie procesowe nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Taka decyzja nie kształtuje też stosunku materialnoprawnego (nie ustala praw ani obowiązków stron) stanowi natomiast przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Po uchyleniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje zatem ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny.

Z uwagi na powyższe sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Nie można także pomijać, że art. 138 § 2 k.p.a. musi być interpretowany łącznie z art. 136 k.p.a. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Przepis art. 136 k.p.a. może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym, w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

Przed przystąpieniem do rozważań, w pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli i oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 29 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2505/18, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2018 r. Z tego względu dokonując kontroli zaskarżonej decyzji należało uwzględnić treść art. 153 i art. 170 p.p.s.a.

W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Stosownie zaś do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Powyższe przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. To bezwzględne związanie oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem sądu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością uchylenia aktu, wydanego w kolejnym postępowaniu administracyjnym, gdy strona akt ten zaskarży do sądu administracyjnego. Natomiast związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Zatem moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Tym samym wprawdzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym i na sądach, ale jest on wyłączony w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taką zmianę stanu prawnego lub zmianę stanu faktycznego na moment orzekania organy administracyjne są obowiązane uwzględniać z urzędu (zasada aktualności). Również sądy dokonujące później kontroli takiego aktu administracyjnego muszą ocenić, czy rzeczywiście nastąpiła zmiana stanu prawnego lub istotna zmiana stanu faktycznego, a więc czy zaistniały okoliczności uzasadniające odstąpienie od związania oceną prawną wyrażoną w uprzednim wyroku zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

Minister Środowiska wydając ponownie decyzję stwierdził, że z uwagi na istotną zmianę stanu prawnego nie jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Sądu z dnia 29 października 2018 r. Wobec powyższego uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi wskazując, że w świetle nowego stanu prawnego wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia zagadnień wymaga zebrania nowego materiału dowodowego, zajęcia stanowiska komendanta Państwowej Straży Pożarnej i obejmuje procedurę ustanowienia zabezpieczenia roszczeń w odpowiedniej wysokości i formie. Natomiast ograniczony zakres postępowania dowodowego, jaki może przeprowadzić zgodnie z art. 136 k.p.a., oraz zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 k.p.a. powoduje, że nie może orzec co do istoty sprawy.

Sąd podziela przedstawione powyżej stanowisko organu odwoławczego.

Wskazać należy, iż w dniu 17 sierpnia 2018 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej została opublikowana decyzja wykonawcza Komisji (UE) 2018/1147 z dnia 10 sierpnia 2018 r. ustanawiająca konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do przetwarzania odpadów zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (Dz. Urz. UE L 208/38). Decyzja ta wiąże w całości państwa członkowskie UE i wywołuje bezpośredni skutek, bowiem nie wymaga wdrożenia do krajowego porządku prawnego. Pozwolenie zintegrowane wydane zatem po tej dacie powinno uwzględniać zapisy tego aktu prawnego w zakresie dostosowania instalacji do wymagań konkluzji BAT.

Ponadto w dniu 5 września 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1592), która wprowadziła zmiany m.in. w zakresie wymagań dotyczących wniosku o wydanie zezwoleń na zbieranie odpadów i na przetwarzanie odpadów oraz wymagań co do takich zezwoleń, jak również zmieniając ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, dokonała zmiany przepisów w Dziale IV Pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii Tytułu III Przeciwdziałanie zanieczyszczeniom, w szczególności wymagań dotyczących wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska oraz samego pozwolenia. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej do postępowań w sprawach o wydanie pozwoleń zintegrowanych uwzględniających zbieranie lub przetwarzanie odpadów, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy nowe. W tej sytuacji organ ochrony środowiska, stosownie do ust. 2 ww. przepisu, jest zobowiązany do wezwania do wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji, o której mowa powyżej, i zawieszenia postępowanie do czasu jego uzupełnienia, nie dłużej jednak niż na okres 6 miesięcy.

W postępowaniu administracyjnym zakończenie postępowania w pierwszej instancji następuje, gdy decyzja wydana przez organ pierwszoinstancyjny uzyskała przymiot ostateczności, zatem w sytuacji gdy strona w ustawowym terminie nie wniosła odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Regulacje w tym zakresie zawiera art. 16 § 1 k.p.a. zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Inaczej rzecz ujmując, decyzja staje się ostateczna z mocy prawa z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania, bądź utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek "Miejskiego Zakładu Oczyszczania w [...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...], który został rozpoznany przez organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Od powyższej decyzji zostało wniesione odwołanie, które zostało rozpatrzone przez Ministra Środowiska decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. uchylającą zaskarżoną decyzję. W wyniku wniesienia sprzeciwu od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie odwołanie Minister Środowiska uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego odwołania.

Wobec powyższego nie można przyjąć, jak chce tego sprzeciwiająca się, że postępowanie administracyjne zostało zakończone. Decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2018 r. nie uzyskała przymiotu ostateczności, bowiem z uwagi na złożenie odwołania została uchylona decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Tym samym postępowanie w pierwszej instancji nie zostało zakończone przed wprowadzeniem zmiany ww. przepisów tj. przed dniem 5 września 2018 r. Skoro postepowanie nie uległo zakończeniu należy zatem stosować nowe przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, co uzasadnia również zastosowanie wymagań wynikających z konkluzji BAT ustanowionych decyzją wykonawczą Komisji (UE) 2018/1147 co do instalacji oraz samego pozwolenia zintegrowanego do czego zobowiązuje art. 202 ust. 2 pkt 1 oraz art. 204 ust. 1 i 4 p.o.ś.

Zdaniem Sądu, w oparciu o dokonaną ocenę, organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego, która powoduje, że nie jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu z dnia 29 października 2018 r. W tych okolicznościach sprawa powinna zostać przeanalizowana pod kątem wymagań dodanych w ustawie, w szczególności wymagań stawianych prowadzącemu instalację, warunków ochrony przeciwpożarowej instalacji, dodatkowych warunków odnoszących się do magazynowania odpadów i zabezpieczenia roszczeń z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku oraz uwzględniać wymagania wynikające z konkluzji BAT.

W świetle powyższego Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy ww. przepisu. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zasadnie zatem uznał, że konieczność uzupełnienia wniosku o dodatkowe wymagania wymaga zebrania nowego materiału dowodowego, w tym zajęcia stanowisk przez organy uzgodnieniowe, co wykracza poza możliwość uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym i jego ocenę bez naruszenia art. 15 k.p.a. Należało zatem uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Następstwem wydania zaskarżonej decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji, który będzie zobowiązany do wezwania do uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego o informacje wynikające ze zmiany przepisów, w szczególności z wymagań konkluzji BAT, oraz zajęcia stanowisk organów uzgodnieniowych i przeprowadzenia procedury zabezpieczenia roszczeń, a następnie do ponownego rozpatrzenia sprawy.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu