Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2088/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 94/17 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze i odmowy przyznania świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. 2. zasądza od M. Z. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej: "SKO"), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 94/17, którym, w sprawie ze skargi M. Z., uchylono decyzję skarżącego organu z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] i poprzedzającą decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...], wydane w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent [...], po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia [...] września 2016 r., powołując się na art. 1, art. 4, art. 5, art. 10 ust. 1, art. 27 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 11, pkt 14 i pkt 16 oraz art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195, dalej: "ustawa") oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz. U. z 2016 r. poz. 214), uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], przyznającą skarżącemu świadczenie wychowawcze na syna I. Z. na okres od dnia [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] września 2017 r. oraz odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na wskazany okres. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2016 r. do organu wpłynęło postanowienie Sądu Okręgowego [...] Wydział [...] z dnia [...] marca 2016 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym dzieci skarżącego K. Z. i I. Z. pozostają w pieczy jego żony D. Z.. Fakt ten stanowi podstawę do wznowienia postępowania, gdyż jest nową okolicznością, istotną dla sprawy, a nieznaną organowi. Organ uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 22 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem.

SKO, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., utrzymało w mocy powyższą decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, skoro sytuacja rodzinna strony, przed wydaniem decyzji w przedmiocie świadczenia wychowawczego, pozostawała odmienna od tej, która była podstawą do przyznania tego prawa, to w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., stanowiąca podstawę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o przyznaniu spornego świadczenia wychowawczego. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, iż w sprawie zachodzi sytuacja opisana w art. 22 ustawy, dotycząca zbiegu prawa do świadczenia. Wobec tego, że prawo do świadczenia wychowawczego na małoletniego syna I. Z. przysługuje zarówno skarżącemu, jak i jego małżonce, przy czym skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego w dniu [...] kwietnia 2016 r., zaś D. Z. złożyła taki wniosek w dniu [...] kwietna 2016 r. to świadczenie winno zostać przyznane temu z rodziców, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem jeśli taka opieka nie jest sprawowana obopólnie. Z akt sprawy wynika, że przez Sądem Okręgowym [...] zawisła sprawa o rozwód małżeństwa skarżącego i jego żony. W jego toku, w dniu [...] marca 2016 r., wydane zostało postanowienie, zgodnie z którym, na czas trwania procesu, powierzono powódce wykonywanie pieczy nad małoletnimi dziećmi stron postępowania. Postanowienie to jest prawomocne. Ponadto postanowieniem Sądu Apelacyjnego z dnia [...] maja 2015 r. zobowiązano skarżącego do zaspokajania potrzeb rodziny, tj. małoletnich synów stron i powódki, poprzez zapłatę kwoty [...] zł miesięcznie. W ocenie Kolegium Sąd Okręgowy powierzając D. Z. wykonywanie pieczy nad synem Igorem, powierzył jej wykonywanie nad nim faktycznej opieki. Nadto organ odwoławczy podał, że w toku przeprowadzonego w dniu [...] sierpnia 2016 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, iż małżonkowie zamieszkują wspólnie w jednym lokalu mieszkalnym, przy czym M. Z. prowadzi gospodarstwo domowe oddzielne od gospodarstwa D. Z. i ich małoletnich dzieci. Skarżący pracuje zawodowo, pokrywa koszty związane z utrzymaniem mieszkania, przyczynia się do zaspokajania potrzeb rodziny uiszczając kwotę [...] zł miesięcznie. W oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2016 r. D. Z. wskazała, że w trakcie mediacji pomiędzy małżonkami ustalono sprawowanie opieki "zamiennej" nad synami. Polega ona m.in. na tym, iż dwa weekendy dzieci spędzają z nią, zaś dwa weekendy z ojcem. Wskazała również, iż dzieci pozostają na jej utrzymaniu, to ona zapewnia im produkty spożywcze, jak i inne potrzebne rzeczy, w tym ubrania, leki, buty. Okoliczności te zostały potwierdzone w toku rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2016 r. Wynika z niego, że skarżący prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe - ma odrębne miejsce do spania, własną żywność, środki czystości, higieny osobistej. Zgodnie z ustaleniami mediacyjnymi spędza z synami co drugi weekend, co drugi dzień, po powrocie z pracy, odbiera starszego syna z przedszkola lub go tam zawozi. Dni, których pory popołudniowe spędza z synami, nie są sztywno określone. Podobnie, w opinii sądowo - psychologicznej z dnia [...] sierpnia 2016 r. wskazuje się, że małżonkowie prowadzą oddzielne gospodarstwa domowe, wymieniają się w opiece na dziećmi. Nie świadczy to jednak, w ocenie SKO, że skarżący oraz jego żona sprawują równoczesną opiekę nad I. Z.. Opieka nad małoletnim została powierzona do wyłącznego wykonywania D. Z. i piecza taka jest przez matkę faktycznie wykonywana. Świadczy o tym m.in. istniejąca pomiędzy małżonkami rozdzielność prowadzonych gospodarstw domowych i to, że żona skarżącego prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z synami, zaś skarżący prowadzi gospodarstwo domowe samodzielnie i płaci na dzieci alimenty. W takiej sytuacji nieformalny podział obowiązków w sprawowaniu opieki nad małoletnim synem, nie może być poczytywany za równoczesne sprawowanie opieki przez oboje rodziców i nie powoduje, że ciężar tej opieki rozkłada się między małżonkami równoważnie. Zdaniem SKO ustalenie na rzecz skarżącego prawa do świadczenia wychowawczego na syna Igora, stałoby w sprzeczności z samym celem przyznania takiego świadczenia, określonym w art. 4 ust. 1 ustawy. Skoro bowiem świadczenie wychowawcze przyznawane jest na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, a w świetle prawomocnego orzeczenia sądu skarżący wypełnia ten obowiązek poprzez zapłatę odpowiedniej kwoty na rzecz matki dziecka, to tylko ta osoba (matka) jest w stanie wykorzystać świadczenie wychowawcze zgodnie z jego przeznaczeniem.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przywrócenie mu praw do otrzymywania świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu wskazał, że w ustnym uzasadnieniu Sąd wskazał że od czasu przeprowadzonej mediacji, strony postępowania rozwodowego opiekują się małoletnimi synami naprzemiennie. W związku z tym sprawuje pieczę nad I. Z. poprzez jego wychowanie, kierowanie dzieckiem, zapewnienie mu odpowiednich warunków bytowych oraz troskę o zdrowie i bezpieczeństwo. Podkreślił, że faktycznie sprawuje pieczę nad synem w większym stopniu niż matka dziecka. Ponosi wszelkie koszty, dzięki którym syn ma zapewniony byt, wyżywienie, prywatną opiekę lekarską. Podniósł, że opłaca kredyt hipoteczny i ponosi wszystkie opłaty z tytułu czynszu, za media i pobyt dziecka w przedszkolu. W czasie, kiedy przebywa z dziećmi również zapewnia wyżywienie. Spędza z dziećmi 50% czasu pozalekcyjnego i to on, jako pierwszy z dwojga uprawnionych, złożył wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego. Dodał, że dzieci zamieszkują wraz z nim i to on ponosi wyższe niż matka koszty ich utrzymania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę uwzględnił, a w uzasadnieniu wskazał ustawowe cele świadczenia wychowawczego, wynikające z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy oraz na wynikającą z art. 2 pkt 16 ustawy definicję rodziny. Zacytował treść art. 22 ustawy i powołując się na orzecznictwo przyjął, że uznanie, iż opieka naprzemienna występuje tylko wówczas, gdy takie orzeczenie znajdzie się w treści wyroku sądowego, jest nieracjonalne i niesprawiedliwe wobec tych rodziców, którzy sami ustalili zasady opieki bez uprzedniej ingerencji sądu. Zauważył, że pojęcie naprzemiennej opieki rozwiedzionych rodziców pojawiło się dopiero w wyniku zmiany przepisów ustawy w 2016 r. Powołując się na konieczność prokonstytucyjnej wykładni przyjął, że nawet w sytuacji opieki naprzemiennej legitymowanie się orzeczeniem sądu w tym przedmiocie nie jest – jak mogłoby sugerować literalne brzmienie przepisu – bezwzględnie konieczne. Wywodzona z art. 2 Konstytucji zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasada bezpieczeństwa prawnego obywateli jest przez Trybunał Konstytucyjny traktowana jako oczywista cecha demokratycznego państwa prawnego, z której wyprowadzono dalsze szczegółowe normy, odnoszące się przede wszystkim do sytuacji, gdy mamy do czynienia z następującymi po sobie zmianami obowiązującego stanu prawnego, w których ustawodawca musi uwzględnić konsekwencje faktyczne i prawne, jakie powstaną z chwilą wejścia w życie nowych uregulowań. Oznacza to, że ustawodawca wprowadzając nowe przepisy nie może tracić z pola widzenia interesów podmiotów, które ukształtowały się przed dokonaniem zmiany stanu prawnego (powołano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt K 22/99). Sąd stanął na stanowisku, że wydanie w dniu [...] marca 2016 r. przez Sąd Okręgowy postanowienia o powierzeniu powódce wykonywania pieczy nad dziećmi nie może samo w sobie stanowić wyłącznej okoliczności przemawiającej za tym, iż to jej należy się omawiane świadczenie wychowawcze, z jednoczesnym pozbawieniem skarżącego prawa do niego, skoro na dzień wydania tegoż orzeczenia w obrocie prawnym nie funkcjonowało jeszcze pojęcie opieki naprzemiennej, gdyż dopiero w dniu 1 kwietnia 2016 r. weszła w życie ustawa je statuująca. Tym samym obowiązkiem organu w badanej sprawie było ustalenie charakteru relacji łączących skarżącego z dziećmi, w tym jego udziału w wychowaniu oraz trosce o zapewnienie potrzeb bytowych. Ustalenie powyższego wymaga od organów orzekających w sprawie przeprowadzenia postępowania administracyjnego przy zachowaniu reguł wynikających z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz przedstawienia wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego - w tym również prowadzonego w trybie wznowienia postępowania - pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym zaś elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Organ nie może więc pominąć przy ocenie żadnego dowodu, a stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. Wydając w niniejszej sprawie decyzje właściwe organy nie rozważyły w kontekście przyjętej nowej instytucji "naprzemiennej opieki" udziału skarżącego w zapewnieniu warunków bytowych oraz troski o zdrowie i bezpieczeństwo dziecka. Poprzestały wyłącznie w przywołaniu powyższego orzeczenia Sądu oraz na wskazaniu, iż skarżący prowadzi osobno gospodarstwo domowe, zaś jego żona wraz z dziećmi własne. Nie uwzględniły jednak faktu, iż skarżący w znaczny sposób przyczynia się do zaspokajania potrzeb rodziny uiszczając łącznie kwotę [...] zł, a nadto ponosi wydatki związane z utrzymaniem mieszkania, w którym przebywa D. Z. wraz dziećmi. Nadto organ nie przeanalizował podjętych w toku mediacji ustaleń w kontekście sprawowania przez skarżącego faktycznie naprzemiennej opieki nad dziećmi i jego aktywnego udziału w wychowaniu i opiece. W aktach sprawy brak jest dokumentu, z którego wynika treść ustaleń mediacyjnych, co oznacza, że organy zaniechały podjęcia działań ukierunkowanych na jego pozyskanie i włączenie w poczet materiału dowodowego. Obowiązkiem organów na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy będzie dokładne zbadanie udziału skarżącego w wychowaniu syna i zaspokajania przez niego potrzeb bytowych oraz duchowych dziecka.

W skardze kasacyjnej organu na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania zarzucono:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w wyniku błędnego przyjęcia, że skarżący sprawuje opiekę naprzemienną i na skutek zobowiązania organu do poczynienia dalszych ustaleń w tym zakresie;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a. na skutek bezzasadnego ustalenia że skarżący sprawuje opiekę naprzemienną;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a. na skutek nieuzasadnionego uchylenia prawidłowej decyzji SKO.

Na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego zarzucono:

- naruszenie art. 2 pkt 16 i art. 5 ust. 2 ustawy przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na skutek uznania, że w okolicznościach sprawy nie można było wykluczyć naprzemiennego sprawowania opieki przez skarżącego;

- art. 4 ust. 1 ustawy na skutek jego niezastosowania i pominięcie celu świadczenia, który w okolicznościach sprawy może realizować tylko matka I. Z.;

- naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy przez dopuszczenie możliwości przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na syna I. w sytuacji, gdy ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. świadczenie to przyznano D. Z. na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r.

Wskazując na powyższe organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu podniesiono, że sformułowanie "opieka naprzemienna" pojawia się w ustawie, ale nie zostało ono zdefiniowane, natomiast w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego występuje jedynie w art. 1131 § 1 – 2 jako element tzw. planu wychowawczego. W ocenie SKO opieka naprzemienna to system sprawowania pieczy nad dzieckiem cechujący się tym, że dziecko przebywa raz pod opieką jednego z rodziców a raz pod opieką drugiego z nich przez zbliżone okresy czasu. Skoro sąd rodzinny powierzył opiekę nad dzieckiem żonie skarżącego, to uregulował tym samym jej wyłączne uprawnienie do sprawowania tej opieki. Prowadzi ona oddzielne gospodarstwo domowe wraz z synem, natomiast podnoszony przez skarżącego nieformalny podział obowiązków w sprawowaniu opieki nie równoważy pieczy sprawowanej przez jego żonę. Podkreśliło, że skoro skarżący łoży pomoc finansową na utrzymanie dzieci, to przyznanie mu świadczenia podważałoby cel tej pomocy. Kolegium wskazało ponadto, że decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. przyznano D. Z. świadczenie wychowawcze na I. Z. na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r., co wyklucza możliwość ponownego przyznania tego świadczenia na rzecz skarżącego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Wobec tego, że pełnomocnik skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", – zrzekł się rozprawy, a druga strona w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji zarówno przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) jak i obrazy prawa materialnego, w postaci: art. 2 pkt 16 i art. 5 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Zarzuty te należało uznać za uzasadnione.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku małżonka, pozostającego w trakcie procesu rozwodowego, o przyznanie mu prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz małoletniego syna. W sprawie nie było przy tym sporne, że wnioskodawca nie legitymował się orzeczeniem sądu powszechnego o pozostawaniu dziecka pod opieką naprzemienną obojga rozwodzących się rodziców, gdyż w postanowieniu zabezpieczającym Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] marca 2016 r. (sygn. akt [...]) Sąd postanowił zabezpieczyć żądanie powódki D. Z. w ten sposób, że powierzył jej wykonywanie pieczy nad małoletnimi dziećmi K. i I. Z. na czas trwania procesu.

Organy administracyjne, po wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wydaniem decyzji korzystnej dla skarżącego, wniosku nie uwzględniły.

Stanowiska tego nie podzielił Sąd Wojewódzki, wskazując, że wspomniane wyżej postanowienie Sądu Okręgowego [...] zostało wydane w stanie prawnym, któremu nie było znane pojęcie "opieki naprzemiennej", wprowadzone dopiero ustawą z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. poz. 195 ze zm.), a zatem w takiej sytuacji, mając na uwadze treść art. 2 Konstytucji RP (zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz bezpieczeństwa prawnego obywateli) – zdaniem Sądu I instancji - wykładni pojęcia "opieki naprzemiennej", o której stanowi art. 2 pkt 16 ustawy – powinien, w takiej sytuacji, dokonać samodzielnie organ administracji publicznej, orzekający w sprawie o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz poczynić odpowiednie ustalenia faktyczne dotyczące rzeczywistego sposobu sprawowania tej opieki przez rodziców dzieci.

Z tym stanowiskiem nie zgadza się jednak skład orzekający w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W myśl natomiast art. 5 ust. 1-3 w/w ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. W przypadku urodzenia dziecka, ukończenia przez dziecko 18. roku życia lub w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę tego świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę. Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł.

Legalna definicja "rodziny" została natomiast unormowana w art. 2 pkt 16 ustawy, który przewiduje, że pod tym pojęciem ustawodawca rozumie w tym przypadku odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Jak zatem z powyższych regulacji prawnych wynika, pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Jak wyjaśnił to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 947/17 i z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1669/17 (zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA), na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny a jednoczesne zaliczenia go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo.

W związku z powyższym, skoro w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca – na gruncie omawianej ustawy – instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w w/w definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i - jako taki - musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona.

Wbrew poglądowi Sądu Wojewódzkiego, organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi – jako ściśle powiązane z funkcjonowaniem rodziny - są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa cywilnego a dokładnie tę jego część, którą stanowi prawo rodzinne i opiekuńcze. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Zgodnie bowiem z art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, Kodeks ten normuje postępowania sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisu Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Wprawdzie, po myśli art. 2 § 3 K.p.c., nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów, ale w omawianej materii brak jest tego rodzaju odesłania. Powyższe oznacza zatem, że - na zasadzie art. 2 § 1 K.p.c. – ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można – w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego - domniemywać.

Jedynie zatem na marginesie należy wyjaśnić, że sprawowanie opieki naprzemiennej – w swojej istocie – może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy niezamieszkujący ze sobą rodzice dziecka na tyle dobrze ze sobą współpracują, że w danym przypadku mogą dziecku tego rodzaju opiekę zapewnić. Wbrew przy tym stanowisku Sądu Wojewódzkiego, przejawem sprawowania opieki naprzemiennej nie jest ustalona przez sąd opiekuńczy nawet duża częstotliwość kontaktów dziecka z jednym z rodziców a wręcz przeciwnie – brak ustalenia kontaktów pomiędzy rodzicami a dziećmi. Przy sprawowaniu bowiem opieki naprzemiennej stosunki panujące pomiędzy rodzicami – jak wyżej wspomniano – są na tyle dobre, że kwestia ich kontaktów z dzieckiem może być przez rodziców samodzielnie i zgodnie uregulowana.

Z tych powodów zatem należało również uznać, że zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. był zasadny. W stanie rozpatrywanej sprawy wszystkie okoliczności faktyczne, istotne dla jej rozstrzygnięcia zostały bowiem wyjaśnione w postępowaniu przed organami administracyjnymi.

Podobnie, okoliczność, iż skarżący znacząco przyczynia się do zaspokajania potrzeb rodziny uiszczając łącznie kwotę [...] zł na dwoje dzieci, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, gdyż jest to okoliczność obojętna z punktu widzenia zasad wypłacania przedmiotowego świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 135 § 3 pkt. 3 K.r. i o.p. na zakres świadczeń alimentacyjnych nie wpływają świadczenie wychowawcze, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195 i 1579 oraz z 2017 r. poz. 60 i 245). Oznacza to, że obowiązek płacenia alimentów na rzecz małżonka opiekującego się dziećmi, nie może być kompensowany pobieraniem świadczenia wychowawczego, a tak stałoby się w przypadku wypłaty tego świadczenia na rzecz skarżącego.

W rezultacie należało uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. zasadnie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2016 r. o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – I. Z., a zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, uchylający decyzję Kolegium, nie był prawidłowy, bo skarga winna ulec oddaleniu.

Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 182 § 2 i 3, art.188 w zw. z art. 193 i art. 151 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.