Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1156/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 5
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz ( spr. ), Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Zbigniew Rausz, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Barbary S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 1128/02 w sprawie ze skargi Barbary S. na decyzję Wojewody P. z dnia 2 kwietnia 2002 r. (...) w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2004 r., II SA/Gd 1128/02 oddalił skargę Barbary S. na decyzję Wojewody P. z dnia 2 kwietnia 2002 r. w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania za działkę nr 989/3 i umorzenia postępowania w sprawie wypłaty za działki nr 989/1 i 989/5. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na ustalenia organu I instancji z których wynikało, iż nieruchomość gruntowa położona w R. przy ul. A. 6, obejmująca działki nr 989/1, 989/3 oraz 989/5, wywłaszczona została decyzjami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej- Urzędu Spraw Wewnętrznych w G.: (...) z dnia 30 września 1970 r. /działka nr 989/1/, (...) z dnia 25 lutego 1971 r. /działka nr 989/5/ oraz (...) z dnia 27 listopada 1971 r. /działka nr 989/3/, w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1961 nr 18 poz. 94/. Orzekając o wywłaszczeniu nieruchomości ustalono jednocześnie na rzecz Krystyny i Barbary S. odszkodowania za wywłaszczone działki. Zobowiązanym do zapłaty odszkodowania w łącznej kwocie 928 zł za działki nr 989/1 i 989/5 był Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w G., a odszkodowania w kwocie 36.151 zł za działkę nr 989/3 - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Termin wymagalności roszczenia o zapłatę odszkodowania w odniesieniu do Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w G. przypadał na dzień 21 stycznia 1971 r. w odniesieniu do działki nr 989/1 oraz na dzień 14 czerwca 1971 r. w zakresie działki nr 989/5, a w odniesieniu do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. na dzień 10 kwietnia 1972 r. w zakresie działki nr 989/3. W sprawie dotyczącej tych nieruchomości prowadzono z wniosku Barbary S. postępowanie o zwrot nieruchomości, które zakończyło się decyzją ostateczną odmawiającą zwrotu, z dnia 6 listopada 1996 r. Wnioskiem z dnia 21 listopada 1996 r. Barbara S. wystąpiła o odszkodowanie za trzy ww. działki. Biorąc pod uwagę daty przyznania odszkodowania oraz fakt braku wypłaty odszkodowania na rzecz wnioskodawczyni do dnia złożenia wniosku o wypłatę zrewaloryzowanego odszkodowania, organ I instancji uznał, iż w niniejszej sprawie nastąpiło przedawnienie roszczenia o wypłatę odszkodowania. W oparciu o przepis art. 118 Kc, w związku z art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Starosta W. uznał, że roszczenie o zapłatę ustalonego odszkodowania przedawniło się po upływie 10 lat od dnia, kiedy każda z decyzji wywłaszczeniowych stała się ostateczna, tj. odpowiednio od dnia 22 stycznia 1981 r. i od dnia 15 czerwca 1981 r. w odniesieniu do Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w G. oraz od dnia 10 kwietnia 1982 r. w odniesieniu do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W.

Wobec tego, że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w G. uznała roszczenie i tym samym zrzekła się zarzutu przedawnienia, w rozumieniu art. 117 par. 2 Kc, zaś Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych w G. wypłaciła wnioskodawczyni odszkodowanie za działki nr 981/1 i 989/5, organ I instancji umorzył postępowanie. Urząd Miasta w R. podniósł zarzut przedawnienia z uwagi na upływ 10-letniego okresu dlatego też Starosta odmówił wypłaty odszkodowania.

Rozpatrując sprawę na skutek odwołania Barbary S., która zarzuciła, iż roszenie jej nie uległo przedawnieniu Wojewoda P. podzielił pogląd organu I instancji i decyzję utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy podkreślił, iż w interesie osoby zainteresowanej jest dochodzenie swoich roszczeń, zanim upłynie termin przedawnienia. Brak takich działań powoduje, iż strona powinna liczyć się z ujemnymi skutkami, a m.in. przedawnieniem.

W skardze na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Barbara S. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne przyjęcie, iż roszczenie za wywłaszczony grunt, przewidziane w prawie administracyjnym, może ulec przedawnieniu skoro nie określa tego żaden przepis prawa materialnego. Zasadą ogólną zaś jest, że roszczenia administracyjne nie ulegają przedawnieniu. Ponadto organ nie uwzględnił, że Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nie wykonał obowiązków nałożonych decyzją wywłaszczeniową oraz sytuacji społeczno-politycznej w Polsce, która uniemożliwiała realne dochodzenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, za powoływaną literaturą, że każde roszczenie odszkodowawcze ma charakter cywilnoprawny niezależnie od podstawy jego powstania. Okoliczności, że danego uprawnienia można dochodzić wyłącznie albo w pewnej fazie jedynie w postępowaniu administracyjnym, a nie przed sądami, nie ma wpływu na charakter tych uprawnień.

Nie powinno budzić wątpliwości - zdaniem Sądu - iż cechą każdego odszkodowania z tytułu naruszenia określonego dobra należącego do konkretnej osoby, chronionego przez prawo, jest jego cywilnoprawny charakter, bez względu na przyczynę powstania obowiązku zapłaty odszkodowania, zasady i tryb jego ustalania. Cecha ta jest "wpisana" w naturę odszkodowania, jest immanentnie z nią związana i tego nie może zmienić żaden przepis. Taki właśnie charakter mają odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

Uwagi powyższe, jak i dalsza część rozważań zachowuje swoją aktualność na gruncie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./.

Jak wskazuje Tadeusz Woś /Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, Warszawa 1998 r., s. 108 i następne/ zawarta w przepisach powyższych aktów prawnych konstrukcja pozwala wyodrębnić dwa samodzielne, chociaż sprzężone ze sobą stosunki materialnoprawne. Jeden to stosunek wywłaszczenia, drugi zaś to stosunek prawny odszkodowania. Stosunek prawny wywłaszczenia jest typowym stosunkiem administracyjnoprawnym, gdyż oparty jest na nierównorzędności stron. Jedną ze stron tego stosunku jest organ administracyjny decydujący o wywłaszczeniu. Stosunek prawny odszkodowania nie ma natomiast charakteru administracyjnoprawnego, albowiem po pierwsze, nie uczestniczy w nim organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie odszkodowania, a po drugie, brak jest cechy nierównorzędności podmiotów tego stosunku prawnego charakterystycznej dla stosunków administracyjnoprawnych. Wprost przeciwnie, należy przyjąć, iż stosunek prawny odszkodowawczy oparty jest na zasadzie równorzędności jego stron. Powierzenie organowi administracyjnemu prowadzenia postępowania w sprawie wynikającej ze stosunku cywilnoprawnego nie zmienia cywilnoprawnego charakteru sprawy, którą ten stosunek kreuje.

Wobec powyższego Sąd stwierdza, że stosunek prawny odszkodowania jest stosunkiem cywilnoprawnym. Zatem odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowi rodzaj odpowiedzialności cywilnoprawnej o charakterze obligacyjnym. Oznacza to, że podmiot wywłaszczony nabywa wierzytelność i może żądać od dłużnika, tj. Skarbu Państwa lub gminy spełnienia zobowiązania, tj. zapłaty sumy pieniężnej tytułem odszkodowania. Decyzja o ustaleniu odszkodowania konkretyzuje w sposób autorytatywny stosunek prawny zobowiązania w rozumieniu art. 353 par. 1 Kc, zgodnie z którym strona uprawniona /wierzyciel/ nabywa wierzytelność i może żądać od strony zobowiązanej /dłużnika/ zachowania się zgodnego z treścią obowiązku, czyli świadczenia.

Cywilnoprawny charakter roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 1993 r., IV SA 1667/92 - ONSA 1993 Nr 4 poz. 115.

Skoro odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości stanowi zobowiązanie pieniężne do skutków jego niewykonania zastosowanie będą miały przepisy art. 450 - 486 Kc. Jednocześnie też zobowiązanie to ulega przedawnieniu stosownie do art. 117 i następnych Kc. W braku, bowiem w ustawie szczególnego uregulowania oddziaływania upływu czasu na roszczenia odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stosuje się tu wprost /a nie per analogiom/ przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń zawarte w art. 117 i następnych Kc.

Wielokrotnie również przedstawiciele doktryny wyrażali pogląd, że roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i do jego przedawnienia stosuje się przepisy art. 117-125 Kc.

Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione wyżej poglądy, nie akceptując natomiast poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 1999 r., IV SA 1118/97 - Lex nr 47350/, w którym stwierdzono, że pomimo tego, że roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, to ocena skutków prawnych przedawnienia tego roszczenia powinna być dokonywana na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego, albowiem jego realizacja następuje na drodze postępowania administracyjnego na podstawie decyzji administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą współwłasność skarżącej, obejmującą działki gruntu nr 989/1, 989/5 i 989/3 obręb 18, zostało ustalone decyzjami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. odpowiednio z dnia 30 września 1970 r., z dnia 25 lutego 1971 r. oraz z dnia 25 listopada 1971 r. Poza sporem pozostaje również okoliczność, iż do dnia wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o wypłatę odszkodowania w zwaloryzowanej wysokości, tj. do dnia 31 lipca 1996 r., organy na rzecz, których nastąpiło wywłaszczenie nie wykonały swojego zobowiązania i nie wypłaciły uprawnionym odszkodowania w ustalonej decyzjami wysokości. W tej sytuacji jednak skarżąca mogła dochodzić realizacji swoich praw w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. nr 24 poz. 151 ze zm./. Wbrew twierdzeniom skarżącej w dacie wydania decyzji wywłaszczających ją z własności działki nr 989/1, 989/5 i 989/3 obręb 18 dysponowała ona instrumentami prawnymi umożliwiającymi jej wyegzekwowanie swoich roszczeń odszkodowawczych, albowiem wskazana powyżej ustawa obowiązywała, a jej przepisy podlegały nieograniczonemu stosowaniu. Negatywne skutki prawne w postaci upływu terminu przedawnienia do dochodzenia roszczenia odszkodowawczego spowodowane biernością skarżącej obciążają wyłącznie ją jako wierzyciela.

Analizując stan faktyczny niniejszej sprawy w kontekście przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia Sąd dochodzi do wniosku, iż decyzja z dnia 25 listopada 1971 r., ustalająca odszkodowanie za działkę nr 989/3 w wysokości 36.151 zł stała się ostateczna dnia 10 stycznia 1982 r. i od tego dnia rozpoczął bieg trzymiesięczny termin do zapłaty odszkodowania w kwocie 6.000 zł, zaś od dnia 11 kwietnia 1972 r. rozpoczął bieg 10 letni okres przedawnienia, w odniesieniu do pierwszej raty. Wobec tego, że wymagalność każdej z rat rocznych następowała w dniu 11 kwietnia każdego następnego roku, ostatnia VI rata odszkodowania przedawniła się w dniu 11 kwietnia 1985 r. Skarżąca wniosek o wypłatę odszkodowania w zwaloryzowanej wysokości złożyła dnia 31 lipca 1996 r., a więc po upływie określonych wyżej terminów. Wobec odmowy zapłaty odszkodowania przez Urząd Miasta R. w części dotyczącej zobowiązania Wydziału Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W., organy administracji obu instancji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, iż tym samym zobowiązany podniósł zarzut przedawnienia w rozumieniu art. 117 par. 2 Kc. Podzielając stanowisko organów I i II instancji w zakresie zasadności zarzutu przedawnienia w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zobowiązany skutecznie uchylił się od zaspokojenia roszczenia odszkodowawczego z tytułu wywłaszczenia w stosunku do skarżącej. Zgłoszenie, bowiem żądania odszkodowawczego po upływie terminu przedawnienia prowadzi do oddalenia tego żądania /odmowy wypłaty odszkodowania/ w razie podniesienia przez dłużnika zarzutu przedawnienia w sposób, który nie jest sprzeczny z zasadami współżycia społecznego.

W odniesieniu do zarzutu skarżącej, iż organy administracji nie rozważyły okoliczności faktycznych niniejszej sprawy dotyczących nałożonego na organ wywłaszczający obowiązku podłączenia na jego koszt budynku skarżącej do sieci kanalizacyjnej osiedla, Sąd uznał go za bezzasadny. W niniejszej sprawie fakt, iż wbrew zobowiązaniu wynikającemu z decyzji wywłaszczeniowej Urząd Miasta R. nie wykonał podłączenia kanalizacji do budynku skarżącej pozostaje, bowiem bez wpływu na możliwość skorzystania przez tego dłużnika z zarzutu przedawnienia, którego podniesienie w opisanej sytuacji nie stanowi nadużycia prawa w rozumieniu art. 5 Kc.

Podkreślić należy nadto, iż w niniejszej sprawie nie nastąpiło zawieszenie biegu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego w rozumieniu art. 121 pkt 4 Kc, w myśl którego bieg przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, co do wszelkich roszczeń, gdy z powodu siły wyższej uprawniony nie może ich dochodzić przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw danego rodzaju - przez czas trwania przeszkody. Polska doktryna i orzecznictwo stoją na stanowisku ujmującym siłę wyższą jako zjawisko zewnętrzne, nieuchronne, którego nie można było przewidzieć, ani mu się przeciwstawić. Ustrój polityczny, społeczny i gospodarczy panujący w Polsce do 1989 r. nie stanowi zdarzenia uzasadniającego zawieszenie biegu przedawnienia i nie może być traktowany jako siła wyższa w rozumieniu art. 121 pkt 4 Kc, gdyż nie spowodował on wyłączenia możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przeciwko Skarbowi Państwa lub gminie z tytułu wywłaszczenia, co skutkowałoby zasadnością żądań skarżącej w zakresie odszkodowania za wywłaszczenie działki nr 989/3. Żaden, bowiem z obowiązujących przepisów prawa w okresie do 1989 r. nie uniemożliwiał skarżącej dochodzenia i egzekwowania swoich roszczeń odszkodowawczych z tytułu wywłaszczenia, a wręcz przeciwnie wyraźnie przewidywał zasady i tryb ich realizacji. Należy zwrócić uwagę na to, że poczynając od 1989 r. aż po dzień dzisiejszy ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie generalnego unormowania uznającego czas do 1989 r. za okres, w którym nie rozpoczął biec termin przedawnienia roszczeń odszkodowawczych w stosunku do Skarbu Państwa, a rozpoczęty uległ zawieszeniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Barbara S., reprezentowana przez radcę prawnego Janusza M., zarzucając naruszenie prawa materialnego- art. 118 Kc przez błędne zastosowanie przepisów Kc i przyjęcie, że roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczony grunt, przewidziane w prawie administracyjnym, może ulec przedawnieniu, skoro żaden przepis administracyjnego prawa materialnego nie określa, iż roszczenie to ulega przedawnieniu, a zasadą ogólną jest nieprzedawnianie roszczeń administracyjnych, ewentualne naruszenie art. 5 Kc przez nieprzyjęcie, że korzystanie przez organy administracji z zarzutu przedawnienia jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, gdy ani państwo, ani gmina nie wykonały obowiązków wymienionych w decyzji administracyjnej i nie złożyły pieniędzy do depozytu sądowego.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz zasądzenia kosztów sądowych.

W uzasadnieniu skargi Barbara S. podnosi, iż wywłaszczenie stanowi zaprzeczenie zasadzie równorzędności, stanowiąc o arbitralnym pozbawieniu człowieka podstawowego prawa majątkowego. Przy obowiązującej wówczas zasadzie jednolitej własności państwowej z art. 128 Kc jeden organ /Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej/ orzekał o utracie własność, a inny organ /Prezydium Powiatowej Rady Narodowej/ miał wypłacić odszkodowanie. Faktycznie, więc to państwo decydowało na wniosek państwa o wywłaszczeniu na rzecz państwa, za co także państwo płaciło odszkodowanie. Nie można, więc mówić o równorzędności stron. Skarżąca opowiada się za stanowiskiem wyrażonym w wyroku z dnia 25 czerwca 1999 r. IV SA 1118/97, przytaczając jego obszerne fragmenty, w których Sąd opowiedział się za administracyjnoprawnym charakterem sprawy o wywłaszczenie i konsekwencją wyłączenia przedawnienia roszczeń.

Podstawę prawną do odszkodowania stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a ustawa ta nie stanowi podstawy do ustalania roszczeń cywilnoprawnych. Przepis art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje stosowanie przepisów Kc do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania. Ratio legis tego przepisu należy upatrywać w tym, że jest to stosunek administracyjnoprawny, bo, gdyby po ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nawiązywał się stosunek cywilnoprawny to przepis taki nie byłby potrzebny.

Konsekwencją powyższych rozważań jest przyjęcie poglądu, że o prawie do odszkodowania decydują przepisy materialnego prawa administracyjnego. Roszczenia ustalone decyzją administracyjną ulegają przedawnieniu w razie wyraźnego wskazania w przepisach prawa. W przepisach brak wskazania o przedawnieniu roszczeń za wywłaszczoną nieruchomość- wyrok WSA winien, więc być uchylony jako sprzeczny z prawem materialnym.

Jako ewentualny skarżąca uzasadniła zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego, gdyż decyzja oprócz odszkodowania zobowiązywała Prezydium Powiatowej Rady Narodowej do podłączenia na własny koszt budynku skarżącej do sieci kanalizacyjnej osiedla. Obowiązek ten nie został wykonany. Narusza to zasady państwa prawa oraz podstawowe prawa obywatelskie.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, chociaż niektóre z wyrażonych w niej poglądów należy uznać za trafne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasadnie podnosi, iż wywłaszczenie nieruchomości i ustalenie w tym trybie odszkodowania podporządkowane jest normom prawa administracyjnego.

Wywłaszczenie pod rządami zmieniających się ustaw zawsze polegało na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego. Jest to zatem przykład nierówności stron stosunku prawnego i działania władczego organu administracji. Wywłaszczenie również pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości następowało za odszkodowaniem. Ustalenie odszkodowania należało i nadal należy do organu dokonującego wywłaszczenia i jest elementem koniecznym decyzji o wywłaszczeniu. Tak było też w przypadku wywłaszczenia działki nr 983/3, za którą przyznano Barbarze i Krystynie S. odszkodowanie w kwocie 48.135 zł.

Sprawy powstałe, więc na tle takiego odszkodowania należy zakwalifikować do spraw administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym względzie pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1993 r. III AZP 3/93 /OSNCP 1993 nr 10 poz. 174/ i powołanych tam wcześniejszych orzeczeniach, jak również pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., IV SA 1118/97 /Lex nr 47350/. Realizacja roszczenia odszkodowawczego, a więc łącznie z trybem postępowania i oceną skutków prawnych następuje na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego.

Jeżeli więc ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, jak również ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie przewidywały przedawnienia roszczeń o wypłatę odszkodowania to błędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, a wcześniej organy przyjęły, że roszczenie to podlegało przedawnieniu na podstawie art. 117 i 118 Kc.

Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia ustalonego decyzją można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi.

Takim przepisem stanowiącym przeszkodę w dochodzeniu roszczeń przez skarżącą jest art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./. Stanowił on, iż niewypłacone do dnia wejścia w życie ustawy części odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wypłaca się jednorazowo po ich zrewaloryzowaniu w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Jeżeli więc nowela weszła w życie w dniu 5 grudnia 1990 r. to skarżącą obowiązywał 6 miesięczny termin do złożenia wniosku o wypłatę zrewaloryzowanego odszkodowania. Przepis ten stanowił wprawdzie o niewypłaconych częściach odszkodowania, lecz w orzecznictwie przyjmowano, iż miał on także zastosowanie do sytuacji gdy nie wypłacono całej kwoty odszkodowania. Brzmienie tego przepisu potwierdza, iż ustawodawca roszczeń o odszkodowanie nie traktował jako roszczeń cywilnoprawnych /a więc traktował je jako nieprzedawnialne/ natomiast wprowadzając termin 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy spowodował, iż po tej dacie roszczenia o zaległe a niewypłacone odszkodowania nie mogą być realizowane przez osoby, którym decyzją ustalono przed wejściem w życie noweli odszkodowanie i nie wypłacono ich. Przepis art. 7 noweli ustanowił, więc termin do skutecznego dochodzenia roszczeń o wypłatę zaległych odszkodowań, co oznacza, iż zgłoszone po tym terminie wnioski nie mogą być uwzględnione. Wniosek o wypłatę odszkodowania Barbara S. zgłosiła w 1996 r., a więc z przekroczeniem terminu określonego w art. 7 noweli. W tej sytuacji mimo błędnego przyjęcia przez Sąd, że roszczenie podlegało przedawnieniu wyrok oddalający skargę odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia.

Jako nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 5 Kc, bowiem przepis ten nie był stosowany przez sąd administracyjny, jak również nie mógł być stosowany przez organy skoro należy on do prawa cywilnego.

W orzecznictwie sądowym, w licznych orzeczeniach podkreśla się, że klauzula zgodności z zasadami współżycia społecznego nie może być stosowana w ocenie uprawnień lub obowiązków powstających w obszarze normowanym przepisami prawa administracyjnego, w których jej odpowiednik nie występuje /wyrok NSA z dnia 22 września 1983 SA/Wr 367/83- ONSA 1983 Nr 2 poz. 75, z dnia 18 grudnia 19854 r. SA/Po 1024/84 - nie publ., z dnia 21 maja 1984 r. III SA 182/84 - nie publ./. Tę konsekwentną linię orzeczniczą aprobował w swych orzeczeniach Sąd Najwyższy opowiadając się za niedopuszczalnością stosowania art. 5 Kc, jako normy modyfikującej bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa administracyjnego.

Zarówno doktryna jak i orzecznictwo dopuszczają kryterium zgodności z zasadami współżycia społecznego tylko wówczas, gdy tak stanowi przepis prawa materialnego. W prawie administracyjnym takiego odesłania do art. 5 Kc w kwestii odszkodowań nie zamieszczono.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.