Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1307/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 183 § 1 i 2, art. 188, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 stycznia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 923/18 w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 roku Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę 1/ uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2018 r.; Nr [...]; 2/ zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy K. kwotę 20 464 (dwadzieścia tysięcy czterysta sześćdziesiąt cztery 00/100) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. [pic]


UZASADNIENIE

I OSK 1307/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Gminy K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Wójt Gminy K. zatwierdził geodezyjny podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obrębie K. gm. K., stanowiącej własność D.B. Wskutek tego podziału działka nr [...] o pow. 0,4615 ha, została wydzielona pod drogę publiczną i na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121), dalej u.g.n., przeszła na własność Gminy K. za odszkodowaniem.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., D.B., zwróciła się do Starosty G. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Gminę K. pod drogę gminną.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Starosta G. ustalił, w oparciu o sporządzony w sprawie operat szacunkowy, na rzecz D.B. odszkodowanie w wysokości 277 590,00 zł z tytułu przejęcia przez Gminę K. działki nr [...].

Od ww. decyzji odwołanie wniosła Gmina K. Argumentując o wadliwości operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia odszkodowania, wskazała m.in. na okoliczność wszczęcia przez Wojewodę [...] postępowania o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi S-6, jako potwierdzenia występowania na rynku lokalnym cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy ocenił przede wszystkim operat szacunkowy i uznał, że sporządzony został prawidłowo, z zachowaniem wszystkich wymagań określonych przez u.g.n. oraz przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej rozporządzenie. Przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca posłużył się podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Zastosowanie miał § 36 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, że wartość rynkową nieruchomości określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Na podstawie analizy rynku obejmującego obszar Województwa [...] biegły ustalił, że w okresie 2 lat poprzedzających wycenę nie odnotowano wystarczającej liczby transakcji sprzedaży działek gruntowych z terenów pasa nadmorskiego przeznaczonych pod drogi publiczne, tj. o funkcji zgodnej z przeznaczeniem działki wycenianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym rzeczoznawca przyjął do porównania ceny transakcyjne nieruchomości przeważających wśród przyległych do nieruchomości wycenianej, tj. gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z terenu Gminy K.

W ocenie organu II instancji treść operatu pozwala stwierdzić, że rzeczoznawca prawidłowo dokonał analizy rynku nieruchomości, a przyjęte do porównań transakcje dotyczą nieruchomości podobnych, w rozumieniu art. 4 pkt. 16 u.g.n. Nadto, operat szacunkowy posiada wszystkie elementy określone w § 56 ust 1 rozporządzenia, co powoduje, że można tę opinię przyjąć jako dowód w sprawie. Zdaniem Wojewody, przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła Gmina K.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podkreślił przede wszystkim, że nie można mieć zastrzeżeń do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Zakres treściowy operatu odpowiada wymogom wynikającym z przepisów rozporządzenia. Opracowanie to zawiera, zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Treść opracowania realizuje zarazem wytyczne z § 56 ust. 1 rozporządzenia oraz zawiera istotne dokumenty jako załącznik, spełniając tym samym wymóg z § 56 ust. 4. Ponadto operat szacunkowy został podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego wraz z zamieszczeniem daty i pieczęci, co odpowiada § 57 ust. 1 wymienionego rozporządzenia. Opinia biegłego nie budzi zatem wątpliwości na płaszczyźnie formalnej.

Ponadto Sąd podkreślił, że biegły wskazał transakcje, które przyjął jako podstawę swoich wyliczeń, oraz zastosowaną metodę szacowania wartości nieruchomości. Dane wyjściowe zostały zaprezentowane w sposób jasny, pozwalający na ich weryfikację. Trafnie zatem organy administracji uznały, że zawarte w operacie wyliczenia mogą być podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania za działkę przejętą pod inwestycję drogową. Sąd Wojewódzki podniósł przy tym, że poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości w rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca posłużył się podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej.

W sprawie zastosowanie miał § 36 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, że w podobnych przypadkach wartość rynkową nieruchomości określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Jednocześnie, biegły ustalił, że w okresie 2 lat poprzedzających wycenę, nie odnotowano wystarczającej liczby transakcji sprzedaży działek gruntowych z terenów pasa nadmorskiego przeznaczonych pod drogi publiczne, w związku z tym, w badanej sprawie rzeczoznawca zasadnie przyjął do porównania ceny transakcyjne nieruchomości przeważających wśród przyległych do nieruchomości wycenianej, tj. gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z terenu Gminy K. (Powiat G.). Następnie określił cechy rynkowe wpływające w sposób zasadniczy na zróżnicowanie cen transakcyjnych oraz wyznaczył wielkości wpływu każdej z cech rynkowych na zróżnicowanie cen transakcyjnych (tzw. waga cechy). W dalszej kolejności nastąpiło ustalenie zakresu skali ocen dla każdej z przyjętych cech rynkowych. Ostatecznie, określenie wartości wycenianej nieruchomości nastąpiło na podstawie iloczynu ceny średniej i wartości współczynników korygujących i wyniosło 277 590 zł.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego operat szacunkowy został wykonany zgodnie z przepisami prawa i słusznie został przyjęty przez organy jako dowód w sprawie określenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod inwestycję polegającą na budowie drogi publicznej.

Za bezzasadny Sąd I instancji uznał przy tym zarzut braku wzięcia pod uwagę – przy sporządzaniu operatu – transakcji nieruchomościami drogowymi wywłaszczonymi pod drogę ekspresową S-6. Zdaniem Sądu nie było powodów twierdzić, że nieruchomości wzięte do porównania nie spełniają kryteriów podobieństwa. Dobór cen transakcyjnych – wskutek braku cen transakcyjnych nieruchomości drogowych z pasa nadmorskiego – nastąpił zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, a więc spośród cen transakcyjnych przeważających wśród gruntów przyległych do wycenianej działki, zaś sam fakt występowania w innych postępowaniach działek drogowych (oddalonych w znacznym stopniu od pasa nadmorskiego), nie upoważnia jeszcze do kwestionowania ustaleń biegłego, co do braku prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego.

Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się także innych wad zaskarżonej decyzji, które mogłyby powodować jej wyeliminowanie obrotu prawnego.

Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina K. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a, naruszenie:

I. Prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 134 ust. 2 i art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n. oraz § 26 ust. 1 i § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez brak uwzględnienia przy ustalaniu wartości rynkowej w pierwszej kolejności wysokości odszkodowań, jakie były ustalane i wypłacane przy przejmowaniu podobnych nieruchomości pod drogę przy budowie drogi S-6, w powiecie g., a więc w obrębie rynku regionalnego - co skutkowało znacznym zawyżeniem odszkodowania;

II. Przepisów postępowania, które miało na wynik sprawy:

1/ art. 134 § 1, art. 133 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 7, 8, 10, 76 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że organy wszechstronnie wyjaśniły okoliczności sprawy, a rozstrzygnięcie zostało podjęte w oparciu o prawidłowo i należycie przeprowadzone postępowanie dowodowe, gdy tymczasem zarówno organ II instancji, jak i Sąd Wojewódzki nienależycie zgromadzili, ocenili i rozpatrzyli materiał dowodowy. W konsekwencji wadliwie oceniono zarzuty zawarte w odwołaniu i skardze do Sądu I instancji, w szczególności poprzez odmowę wzięcia przez biegłego pod uwagę, przy wycenie przedmiotowej nieruchomości, wielu transakcji (ponad 100) związanych z wywłaszczeniem nieruchomości pod drogę ekspresową S-6 zawieranych na rynku lokalnym (na terenie powiatu). Jednocześnie organy i Sąd nie uzasadniły przyczyn pominięcia transakcji drogowych z rynku lokalnego;

2/ art. 79 § 2 w związku z art. 84 w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia w formie postanowienia o powołaniu biegłego, brak zawiadomienia stron o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu z oględzin przez biegłego, uniemożliwienie stronie udziału w istotnej części postępowania dowodowego z prawem zadawania biegłemu pytań i zgłaszania uwag, odmową skonfrontowania biegłego ze stroną celem bezpośredniego wyjaśnienia podniesionych zarzutów do opinii przy niepełnej i częściowo niejasnej pisemnej odpowiedzi na te zarzuty, a także uniemożliwienie złożenia przez stronę wniosku o wyłączenie biegłego ze sprawy i powołanie go jako świadka celem ustalenia ilości decyzji wywłaszczeniowych pod drogi i średniej wysokości odszkodowań, przy których biegły ten uczestniczył;

3/ art. 123 i art. 109-113 w związku z art. 126 i art. 10 k.p.a., poprzez brak powołania biegłego w prawem przewidzianej formie, skutkującej pozbawieniem strony czynnego udziału w istotnej części postępowania.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca kasacyjnie gmina złożyła także oświadczenie, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów autora skargi kasacyjnej odnośnie do czynności organów związanych z powołaniem biegłego z zakresu wyceny nieruchomości oraz do rzekomego uniemożliwienia Gminie K. udziału w czynnościach rzeczoznawcy majątkowego, jak również w samym postępowaniu dowodowym już po złożeniu operatu szacunkowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one bezpodstawne.

Jak stanowi art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia - § 2.

Zgodnie zaś z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Należy dostrzegać różnicę między dowodem z opinii biegłego (art. 85 k.p.a.) a dowodem z oględzin (art. 84 k.p.a.). Wynikający z art. 79 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych, nie oznacza obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie dokonywania przez biegłego oględzin koniecznych do sporządzenia opinii.

Przepis art. 79 § 1 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że stronę należy zawiadomić o miejscu i terminie przedstawienia przez biegłego opinii. Jeżeli więc opinia została sporządzona na piśmie, to chodzi o miejsce i termin składania przez biegłego ustnych wyjaśnień odnośnie opinii sporządzonej na piśmie (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r., akt II OSK 2722/12).

Biegły, który sporządza opinię dotycząca nieruchomości - w tym przypadku opinię dotyczącą wyceny gruntu przejętego przez gminę po dokonaniu podziału nieruchomości z uwagi na jego przeznaczenie pod drogę publiczną w planie zagospodarowania przestrzennego na terenie Gminy K. - nie ma obowiązku zawiadomienia strony postępowania o przeprowadzonych oględzinach nieruchomości. Badanie nieruchomości w terenie przez biegłego nie jest czynnością wymagającą dla jej skuteczności obecności właściciela gruntu. Istotą dowodu z opinii biegłego jest samodzielne, bez udziału stron i organu, przygotowanie i opracowanie opinii. Sporządzanie opinii i czynności z tym związane nie są czynnościami dowodowymi w rozumieniu k.p.a. Dowodem w sprawie jest opinia biegłego.

W niniejszej sprawie organ I instancji zawiadamiał strony, w tym Gminę K., o konieczności wydania opinii przez biegłego i w związku z tym o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Organ I instancji zawiadomił też stronę w trybie art. 10 § 1 k.p.a., że został przygotowany materiał dowodowy do wydania decyzji oraz pouczył o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zebranym materiałem dowodowym oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień w zakreślonym przez organ terminie. Gmina K. złożyła też zarzuty do operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego G.K. (pismami z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz z dnia [...] stycznia 2018 r.), na które biegły odpowiedział pismem z dnia [...] marca 2018 r. Po tej dacie strony ponownie otrzymały zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. wraz z informacją, że organ nie przeprowadzi rozprawy administracyjnej, mimo takiego wniosku Gminy K. (16 marca 2018 r.), a następnie w dniu 20 kwietnia 2018 r. organ przedłużył, w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a., termin załatwienia sprawy, zawiadamiając o tym strony. Do dnia wydania decyzji przez organ I instancji – [...] kwietnia 2018 r. – strony miały wystarczająco dużo czasu na zapoznanie się z operatem i zgłoszenie do niego uwag, a samo niezadowolenie z otrzymanej od biegłego odpowiedzi na zarzuty nie upoważnia do twierdzenia, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone wadliwie. Jeśli zaś chodzi o podnoszone przez pełnomocnika Gminy K. zastrzeżenia co do ewentualnej bezstronności biegłego, mogące być podstawą do wyłączenia biegłego ze sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wniosek w tej sprawie nie wpłynął do organu, nie ma zatem powodów, by kwestię tę poddawać szczegółowej analizie.

A zatem strona skarżąca miała możliwość zapoznania się ze sporządzoną opinią i zgłoszenia swoich uwag do niej, z których to możliwości skorzystała. Nie można w tej sytuacji uznać, by strona skarżąca została pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji, stwierdzić należy, że w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. Brak jest zatem podstaw do skutecznego zarzucenia Sądowi I instancji, że bezzasadnie uznał, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone nieprawidłowo.

Za zasadny jednakże należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, sporządzony bowiem w sprawie operat szacunkowy sporządzony został nieprawidłowo – z naruszeniem § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Sądową kontrolą w niniejszej sprawie objęta była decyzja ustalającą na rzecz D.B. odszkodowanie z tytułu przejęcia pod drogę publiczną, z mocy prawa, przez Gminę K. – na podstawie decyzji podziałowej – działki nr [...] o pow. 0,4615 ha, obręb K., gm. K.

Zastosowanie miał zatem § 36 ust. 4 rozporządzenia, bowiem dotyczy on nieruchomości, które na dzień wydania decyzji podziałowej była już przeznaczona pod inwestycję drogową - przeznaczenie to wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepis § 36 będący przepisem regulującym kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 2003 r. - określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4).

Przepis § 36 ust. 4 jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust 1. Odczytywać należy go w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej (tak jak w analizowanym przypadku), wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych – a więc nabytych pod inwestycje drogowe.

Zatem punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z § 36 rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki byłoby działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1831/13).

W operacie szacunkowym będącym podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, biegły, poddając analizie rynek regionalny (obszar województwa [...]) nieruchomości, zaakcentował, że wyceniana działka leży w pasie nadmorskim, co uznał za położenie szczególne ze względu zarówno na walory środowiskowe, jak i ekonomiczne. Aby uwzględnić szczególną specyfikę położenia nieruchomości, biegły przeanalizował transakcje "drogowe" z ostatnich dwóch lat w pasie nadmorskim w powiatach: M.S., k., g., k., k. oraz s. i stwierdził, że na rynku, z uwagi na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest wystarczającej ilości odpowiednich transakcji, co spowodowało oszacowanie nieruchomości przyjmując przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych (str. 10-11 operatu).

Tymczasem Gmina K. już w odwołaniu od decyzji I instancji wskazywała, że na terenie województwa [...] występowały transakcje nieruchomościami drogowymi (pełnomocnik gminy złożył wykaz takich transakcji z jednej wsi S.), jak również prowadzone są postępowania odszkodowawcze za grunty przejęte pod drogę ekspresową S-6, w ramach których określano wartość kilkudziesięciu działek drogowych. Argumenty powtórzone zostały także w skardze do Sądu I instancji. Sąd Wojewódzki uznał jednak, że są one bezzasadne, akcentując przede wszystkim fakt położenia wycenianej nieruchomości w pasie nadmorskim, gdy tymczasem wskazywane nieruchomości wywłaszczane pod drogę S-6 znajdują się w znacznym oddaleniu od tego pasa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że położenie wycenianej nieruchomości w pasie nadmorskim stanowi o niemożliwości uznania cen transakcyjnych innych nieruchomości drogowych, położonych w dalszej odległości od pasa nadmorskiego, za podstawę oszacowania nieruchomości, za przejęcie której należy ustalić i wypłacić odszkodowanie.

Jeszcze raz podkreślić należy, że regułą ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa, która w dacie przejęcia była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych. Od tej reguły § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia in fine przewiduje jednak wyjątek odnoszący się do sytuacji, w której "określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych". Zatem biegły sporządzający operat powinien przedstawić rynek transakcji drogowych i ewentualnie szczegółowo opisać przyczyny, dla których określone transakcje powinny być odrzucone. Konieczna jest m.in. analiza tych okoliczności, które warunkują ceny transakcyjne uwzględniane przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, zgodnie z założeniami określonymi w art. 151 u.g.n. W myśl wymienionego przepisu, wartość rynkową szacowanej nieruchomości ustala się na podstawie cen transakcyjnych, ale tylko takich, które spełniają warunki wymienione w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Rzeczoznawca powinien uzasadnić dokonany wybór podejścia, przez wskazanie konkretnych danych istotnych w tym zakresie. Przyjmuje się, że pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być interpretowane szeroko, uwzględniając w procesie wyceny zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach planistycznych, jak też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości (por. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., I OSK 1843/14). Nie ma także wątpliwości, że przez rynkową wartość nieruchomości – z uwzględnieniem specyfiki nieruchomości przeznaczonych pod drogi – należy rozumieć także wartość odszkodowań ustalaną przy przejmowaniu analogicznych nieruchomości (wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1831/13).

Nie było zatem podstaw, by pomijać - przy ustalania wartości wycenianej w niniejszej sprawie nieruchomości – odszkodowań wypłacanych przy przejmowaniu nieruchomości pod drogę ekspresową S-6, o ile miało to miejsce na rynku lokalnym bądź regionalnym. Na istnienie takich okoliczności skarżąca gmina konsekwentnie się powoływała, jednakże argumenty te zostały pominięte zarówno przez orzekające w sprawie organy, jak i przez kontrolujący ich działanie Sąd Wojewódzki. Zaniechanie takie w żaden sposób nie może być usprawiedliwione położeniem wycenianej nieruchomości w pasie nadmorskim. Przesłanką uwzględnienia cen transakcyjnych z § 36 ust. 4 rozporządzenia jest wyłącznie posiadanie przymiotu "nieruchomości drogowej", a nie jej położenie. Specyfika położenia – jak w niniejszej sprawie w pasie nadmorskim – może mieć oczywiście wpływ na wysokość odszkodowania, ale wyłącznie poprzez przypisanie nieruchomości odpowiedniej cechy rynkowej (lokalizacja, sąsiedztwo, powierzchnia działki, dostęp do infrastruktury, utrudnienia i ograniczenia - tabela str. 15 operatu) a następnie nadanie tej cesze stosownej wagi w ujęciu procentowym. Na tym polega wycena nieruchomości w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, zastosowana przez biegłego w niniejszej sprawie.

Powyższe rozważania oznaczają, że zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane w pkt I petitum skargi kasacyjnej, a zatem odszkodowanie za działkę nr [...] ustalone zostało na podstawie nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego. Powoduje to, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota niniejszej sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwala na uchylenie zarówno wyroku Sądu I instancji, jak też rozpoznanie skargi i uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obydwu instancji.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.