Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1260/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 8 i 11, art. 93 ust. 3, art. 80a, art. 86, art. 88 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 89 ust. 3, art. 90 ust. 1 i 2, art. 105 ust. 1, art. 108 ust. 1, ust. 7, ust. 8 i ust. 11
journal: Dz.U. 2015 poz 196
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2393/17 w sprawie ze skargi [A.] w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia dokumentacji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz [A.] w W. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 27 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2393/17, oddalił skargę [A.] w W. na decyzję Ministra Środowiska z [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia dokumentacji hydrogeologicznej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 28 grudnia 2015 r. [A.] w Warszawie (dalej: [A.], skarżący) wystąpił do Ministra Środowiska z wnioskiem o zatwierdzenie dokumentacji geologicznej pod nazwą "Dokumentacja hydrogeologiczna ustalająca zasoby dyspozycyjne wód leczniczych zlewni [...]". Dokumentacja ta została wykonana w ramach zadań państwowej służby geologicznej pełnionej przez skarżącego na podstawie "Projektu prac geologicznych dla ustalenia zasobów dyspozycyjnych wód leczniczych zlewni [...]", zatwierdzonego decyzją Ministra Środowiska z [...] lipca 2010 r. Projekt przewidywał m.in. wykonanie 4 otworów rozpoznawczych (BK-1, BK-2, BK-3, BK-4), o łącznej sumie głębokości 560 m, na obszarze górniczym "[...] I", utworzonym dla złoża wód leczniczych o tej samej nazwie.

Decyzją z [...] lutego 2017 r. Minister Środowiska, działając na podstawie art. 93 ust. 3 ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 196; dalej cyt. jako: p.g.g.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej cyt. jako: k.p.a.) odmówił zatwierdzenia ww. dokumentacji wyjaśniając w uzasadnieniu, że nie odpowiada ona wymaganiom prawa, bowiem prace związane z wykonaniem otworów wiertniczych mające na celu sporządzenie "Dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby dyspozycyjne wód leczniczych zlewni [...]" zostały wykonane bez zatwierdzonego planu ruchu zakładu górniczego, a więc w wyniku działań niezgodnych z prawem. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w toku postępowania ustalono, że decyzją z [...] listopada 2014 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. (dalej: Dyrektor OUG) zatwierdził plan ruchu zakładu górniczego wykonującego roboty geologiczne, obejmujący wykonanie otworów badawczo-rozpoznawczych: BK-1, BK-2, BK- 3 i BK-4 w miejscowości [...] i [...]. Następnie decyzją z [...] lutego 2015 r. Dyrektor OUG zatwierdził dodatek nr 1 do ww. planu ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne, który dotyczył nowej redakcji punktów 2 i 3 oraz załączników nr 1, 3 i 4, w związku ze zmianą lokalizacji otworu BK-2, jak również zmianą urządzenia oraz zmianą struktury organizacyjnej zakładu. Minister Środowiska ustalił, że prace wiertnicze dotyczące wykonania otworów BK-1, BK-2, BK-3 i BK-4 zostały rozpoczęte odpowiednio: 16 lipca 2014 r., 17 października 2014 r., 15 kwietnia 2014 r. oraz 12 kwietnia 2014 r. (str. 46-52 dokumentacji) tj. 4 i 7 miesięcy przed zatwierdzeniem planu ruchu zakładu górniczego (decyzja z [...] listopada 2014 r.) oraz dodatku nr 1 do planu ruchu (decyzja z [...] lutego 2015 r.). Z tego powodu Minister Środowiska uznał, że dokumentacja powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem i na podstawie art. 93 ust. 3 p.g.g. odmówił jej zatwierdzenia.

Zaskarżoną decyzją Minister Środowiska, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał powyższą decyzję w mocy, podtrzymując swoje stanowisko co do wykładni przepisu art. 93 ust. 3 p.g.g. przewidującego, że każde działanie naruszające przepisy prawa geologicznego i górniczego lub przepisów innych ustaw jest działaniem niezgodnym z prawem, co uzasadnia odmowę zatwierdzenia dokumentacji geologicznej. Minister uznał, że jednym z takich naruszeń jest sporządzenie dokumentacji geologicznej w wyniku niezgodnych z prawem robót geologicznych i że nie jest możliwe zatwierdzenie dokumentacji w przypadku braku projektu robót geologicznych albo robót prowadzonych niezgodnie z projektem. Zgodnie z brzmieniem art. 105 ust. 1 oraz art. 108 ust. 1 p.g.g., dla wykonania otworów badawczo - rozpoznawczych wymagane jest sporządzenie planu ruchu zakładu górniczego. Wniosek o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego przedkłada się co najmniej na 30 dni przed dniem zamierzonego rozpoczęcia wykonywania robót (art. 108 ust. 8. p.g.g.). Tym samym wykonanie przez skarżącego wierceń znacznie przed zatwierdzeniem planu ruchu zakładu górniczego stanowiło naruszenie prawa.

Nie zgadzając się z tym orzeczeniem skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę, w której domagał się uchylenia obu decyzji, wskazując m.in. że zastosowana w sprawie sankcja w postaci odmowy zatwierdzenia dokumentacji jest niewspółmierna i nieadekwatna do popełnionego naruszenia przepisów proceduralnych, objętych nadzorem organu górniczego, a nie organu administracji geologicznej (tj. Ministra Środowiska).

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie przed sądem pierwszej instancji pełnomocnik skarżącego dodatkowo zgłosił, że kwestionowana decyzja narusza wyrażoną w Konstytucji RP zasadę proporcjonalności kary w stosunku do uchybienia.

Zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i oddalił skargę [A.], działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.).

W ocenie sądu pierwszej instancji w prawidłowo ustalonym i niespornym stanie faktycznym, trafnie Minister Środowiska, jako organ administracji geologicznej, odmówił zatwierdzenia przedłożonej dokumentacji hydrogeologicznej, wobec brzmienia art. 93 ust. 3 p.g.g. Zdaniem sądu z redakcji tego przepisu wynika, że odmowa zatwierdzenia dokumentacji geologicznej może nastąpić jedynie z następujących powodów: przedłożona dokumentacja nie odpowiada wymaganiom prawa, albo dokumentacja powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem. W razie stwierdzenia jednej ze wskazanych powyżej przesłanek przepis ten nie tylko uprawnia, ale i zobowiązuje organ administracji geologicznej do odmowy zatwierdzenia przedłożonej dokumentacji. Decyzja ta jest zatem tzw. decyzją związaną. Przy jej wydawaniu organ bowiem nie kieruje się uznaniem administracyjnym, lecz nakazem ustawodawcy nakładającym na organ obowiązek reagowania w określony ustawą sposób na zaistniały stan faktyczny. W ocenie sądu organ nie dysponuje zatem w tym zakresie "luzem decyzyjnym", gdyż przepisy ustawy wprost wskazują ścieżkę postępowania.

WSA podzielił stanowisko Ministra Środowiska, że przedłożona "Dokumentacja hydrogeologiczna ustalająca zasoby dyspozycyjne wód leczniczych zlewni [...]" powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem. Sąd wskazał bowiem, że ze znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji Dyrektora OUG z [...] listopada 2014r. wynika, że wniosek o zatwierdzenie planu ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne, obejmujące wykonanie ww. otworów badawczo-rozpoznawczych został złożony przez [A.] w dniu 2 czerwca 2014 r., czyli już po dokonaniu dwóch odwiertów. Skarżący w trakcie postępowania o zatwierdzenie planu ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne, co faktycznie nastąpiło decyzją z [...] listopada 2014 r., nie zalegalizował również zmiany lokalizacji otworu BK-2, w którym prace rozpoczęto 17 października 2014 r. Zalegalizowanie zmiany lokalizacji otworu BK-2 nastąpiło dopiero na podstawie dodatku nr 1 do planu ruchu zakładu zatwierdzonego decyzją Dyrektora OUG z [...] lutego 2015 r. czyli już po zakończeniu wszystkich robót geologicznych. Opisane naruszenia były istotne, szczególnie że dopuścił się ich [A.], który na podstawie art. 163 ust. 1 p.g.g. pełni także państwową służbę geologiczną.

Odnosząc się do zarzutów skargi, sąd uznał je za nieuzasadnione. WSA podkreślił, że podstawą odmowy zatwierdzenia sporządzonej dokumentacji hydrogeologicznej było wykonanie przez skarżącego robót geologicznych bez zatwierdzonego planu ruchu zakładu górniczego. Natomiast organ administracji geologicznej nie badał merytorycznej zawartości przedłożonej dokumentacji, bowiem stwierdził jej sporządzenie z naruszeniem przepisów prawa, co z kolei obligowało go do zastosowania swoistej "sankcji" wskazanej w art. 93 ust. 3 p.g.g., w postaci odmowy zatwierdzenia tej dokumentacji. Tymczasem skarżący nie zauważa podstawy odmowy zatwierdzenia przedłożonej dokumentacji hydrogeologicznej, kwestionując merytoryczną prawidłowość jej sporządzenia oraz wnioskując do organu o zasięgnięcie w tym zakresie opinii Komisji Dokumentacji Hydrogeologicznych przy Ministrze Środowiska. W ocenie WSA zasadne było pominięcie przez organ tej kwestii, bowiem Komisja to podmiot opiniodawczy przy Ministrze Środowiska, złożony z ekspertów w dziedzinie hydrogeologii, natomiast merytoryczna zawartość dokumentacji nie była przedmiotem zainteresowania organu, z uwagi na dostrzeżone przy jej sporządzaniu nieprawidłowości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [A.] w Warszawie, zaskarżając to orzeczenie w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, rozpoznania skargi na rozprawie, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

art. 86 p.g.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stosowaniu przepisów dotyczących zakładu górniczego i jego ruchu oraz ratownictwa górniczego, do robót geologicznych służących poszukiwaniu i rozpoznawaniu złóż kopalin oraz poszukiwaniu i rozpoznawaniu kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, a także robót geologicznych służących innym celom wykonywanych z użyciem środków strzałowych albo wykonywanych na głębokości większej niż 100 m albo wykonywanych na obszarze górniczym utworzonym w celu wykonywania działalności metodą robót podziemnych albo metodą otworów wiertniczych wprost, a nie – jak wskazuje ww. przepis – odpowiednio,

art. 89 ust. 3 p.g.g. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że przedmiotem opracowania była dokumentacja hydrogeologiczna, co doprowadziło do stosowania w okolicznościach sprawy przepisów dotyczących ww. dokumentacji, podczas gdy w rzeczywistości przedmiotem opracowania była dokumentacja geologiczna złóż wód leczniczych, wód termalnych i solanek, do której na mocy ww. przepisu stosuje się jedynie wymagania – nie zaś przepisy – dotyczące dokumentacji hydrogeologicznej, oraz

art. 105 ust. 1 p.g.g. w związku z art. 86 p.g.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że rozpoczęcie robót geologicznych w zakresie objętym umową bez zatwierdzonego planu ruchu, jednakże równolegle z wszczęciem postępowania o zatwierdzenie planu ruchu, było niedopuszczalne, podczas gdy z art. 105 ust. 1 p.g.g. wprost wynika, iż ruch zakładu górniczego prowadzi się na podstawie planu ruchu, nie zaś na podstawie zatwierdzonego planu ruchu, a ponadto do ruchu innych zakładów, aniżeli zakład górniczy oraz do robót, o których mowa w art. 86 p.g.g. przepisy ich dotyczące powinny być stosowane odpowiednio, zaś okoliczności sprawy i ratio legis zastosowania w okolicznościach sprawy art. 105 ust. 1 nie zostały należycie zbadane;

a w konsekwencji:

naruszenie art. 93 ust. 3 p.g.g. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy dokumentacja będąca przedmiotem opracowania nie była dokumentacją, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3 p.g.g., w związku z czym ww. przepis nie ma w sprawie zastosowania;

ewentualnie – gdyby sąd nie podzielił stanowiska, o którym mowa w zarzucie lit. d) powyżej – naruszenie art. 93 ust. 3 p.g.g. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach sprawy, wynikające z przyjęcia, iż dokumentacja będąca przedmiotem opracowania powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem, podczas gdy prace prowadzone były na podstawie planu ruchu, ale przed jego zatwierdzeniem, prowadzenie prac nie dotyczyło ruchu zakładu górniczego, do ewentualnego pozyskania zatwierdzonego planu ruchu zobowiązany był organ administracyjny, nie doszło do wyrządzenia szkody a ewentualne naruszenie prawa nie było rażące;

ponadto skarżący wskazał na naruszenie:

art. 80 ust. 2 i 3 oraz art. 80a p.g.g. poprzez ich zastosowanie w sprawie, które doprowadziło do przyjęcia, że skarżący zobowiązany był do wystąpienia o zmianę decyzji z [...] lipca 2010 r. zatwierdzającej projekt prac geologicznych, podczas gdy przedmiotowa decyzja wydana była na podstawie art. 33 ust. 1 oraz art. 103 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm., dalej cyt. jako: p.g.g. z 1994 r.), która regulowała ww. kwestie odmiennie od ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. i nie wymagała wystąpienia o ww. zmianę, w szczególności zaś w sytuacji, gdy wskazana w projekcie prac geologicznych (załącznik nr 3) lokalizacja otworów była jedynie lokalizacją wstępną;

art. 93 ust. 3 p.g.g. w zw. z § 19 i 21 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 maja 2014 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno- inżynierskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 596; dalej cyt. jako: rozporządzenie w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w przedmiotowym stanie faktycznym zaistniał brak zatwierdzonego planu ruchu zakładu górniczego powodujący, że dokumentacja geologiczna nie odpowiadała wymaganiom prawa, podczas gdy dokumentacja będąca przedmiotem opracowania w niniejszej sprawie odpowiada wymaganiom prawa, gdyż plan ruchu zakładu został zatwierdzony;

art. 2 oraz art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) w związku z art. 93 ust. 3 p.g.g. polegające na ich niezastosowaniu i w efekcie naruszeniu określonych w ww. przepisach konstytucyjnych wolności, w wyniku przyjęcia, że dokumentację wykonano z naruszeniem prawa dającym podstawy do jej niezatwierdzenia w sytuacji, gdy poczynione w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego jednoznacznie wskazują, że wykonana przez [A.] dokumentacja jest prawidłowa i odpowiada wymaganiom prawa, a ewentualne naruszenie procedury przy jej wykonaniu nie miało wpływu na jej merytoryczną zawartość ani też nie skutkowało powstaniem jakiejkolwiek szkody, zaś same roboty nie miały charakteru inwazyjnego dla środowiska przyrodniczego;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

- ograniczeniu się do zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej w niej podstawy prawnej, które doprowadziło m.in. do pominięcia okoliczności, że w przedstawionym stanie faktycznym to organ administracyjny, czyli Minister Środowiska, był w ocenie Okręgowego Urzędu Górniczego w K. przedsiębiorcą zobowiązanym do uzyskania zatwierdzenia planu ruchu oraz że to organ administracyjny – Minister Środowiska – zwlekał z udzieleniem podmiotowi wykonującemu wiercenia stosownych pełnomocnictw, ale przede wszystkim

- polegające na przyjęciu za pewnik, wyłącznie na podstawie zarzutów i wniosków skargi i bez dokonania szerszej analizy sprawy, że w przedmiotowym stanie faktycznym doszło do działań niezgodnych z prawem, a tym samym, że organ administracyjny mógł (a w zasadzie był związany i musiał) zastosować art. 93 ust. 3 p.g.g., bez zbadania, jakie było ratio legis tego artykułu i jakie okoliczności rozpoznawanej sprawy;

j. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 93 ust. 3 p.g.g. poprzez jego niezastosowanie w wyniku przyjęcia, że [A.] naruszył prawo przy sporządzaniu dokumentacji dające podstawę do odmowy jej zatwierdzenia;

k. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w wyniku zaniechania wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności znaczenia jakie dla wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy miał plan ruchu zakładu górniczego i jak wpływał on na prawidłowość sporządzanej dokumentacji, jak też nieustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów skarżącego w skardze tj. do zarzutu naruszenia przez organ art. 35 k.p.a. polegającego na rozpoznaniu sprawy ze znaczną zwłoką oraz zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji RP, zgłoszonego na posiedzeniu sądu, co skutkowało utrzymaniem w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji;

l. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 7a, art. 7b i art. 77 oraz art. 8 i art. 78 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w wyniku nieustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładnego zbadania i analizy materiału dowodowego, a także poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niezgodny z zasadą zaufania obywateli do organów władzy publicznej i nierówne traktowanie [A.] w toku postępowania oraz nierozważenie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym nieuwzględnienie wniosku dowodowego [A.] o uzupełnienie materiału dowodowego o opinię Komisji Dokumentacji Hydrogeologicznych w zakresie merytorycznej i formalnoprawnej oceny prawidłowości sporządzonej dokumentacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej [A.] przedstawił argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów.

Minister Środowiska (obecnie Minister Klimatu i Środowiska) nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) zarządzenia z 5 maja 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 15 czerwca 2021 r., o czym strony zostały poinformowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok sądu pierwszej instancji, w którym sąd oddalając skargę, zaaprobował ocenę organu, że dokumentacja geologiczna przedstawiona przez skarżącego do zatwierdzenia powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem, gdyż skarżący rozpoczął prace geologiczne przed zatwierdzeniem planu ruchu.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Sposób ich sformułowania oraz argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały przedstawione w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie – potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadne jest ich łączne rozpoznanie.

A skardze kasacyjnej zarzucono, że w tej sprawie doszło do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 93 ust. 3 p.g.g. w zw. z art. 86 p.g.g., art. 88 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 p.g.g., art. 89 ust. 3 p.g.g., art. 90 ust. 1 i 2 p.g.g. i art. 105 ust. 1p.g.g.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że prace wiertnicze zostały rozpoczęte przed wydaniem przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu oraz że lokalizację wiercenia otworu BK-2 zmieniono przed zatwierdzeniem dodatku do planu ruchu uwzględniającego tę zmianę, a także że w wyniku zmiany lokalizacji otworu BK-2 doszło do zmiany numeru działki oraz jej właściciela.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy natomiast tego czy okoliczności te prawidłowo zakwalifikowane zostały jako przesłanka stanowiąca dla organu podstawę do odmowy zatwierdzenia przedłożonej przez skarżącego dokumentacji geologicznej. Sąd pierwszej instancji zaakceptował bowiem stanowisko przyjęte przez organ, że przedłożona do zatwierdzenia dokumentacja "powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem", o których mowa w art. 93 ust. 3 p.g.g. dlatego, że prace wiertnicze zostały rozpoczęte przed wydaniem przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu, a ponadto lokalizację wiercenia otworu BK-2 zmieniono przed zatwierdzeniem dodatku do planu ruchu uwzględniającego tę zmianę.

W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego w skardze kasacyjnej zasadnie zakwestionowano rozstrzygnięcie sądu akceptujące przyjęty w tej sprawie sposób rozumienia i zastosowania przez organ art. 93 ust. 3 p.g.g.

Sporny przepis art. 93 ust. 3 p.g.g. przewiduje, że jeżeli dokumentacja geologiczna, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1 -3, nie odpowiada wymaganiom prawa albo powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem, właściwy organ administracji geologicznej odmawia jej zatwierdzenia.

Dokumentacja geologiczna przedstawia wyniki prac geologicznych, wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem (art. 88 ust. 1 p.g.g.). Celem sporządzenia dokumentacji geologicznej jest określenie granic złoża kopaliny, zasobów geologicznych, warunków występowania oraz możliwości jej wydobycia (art. 89 ust. 1 p.g.g.). Do sporządzania dokumentacji geologicznej złóż wód leczniczych, wód termalnych i solanek stosuje się wymagania dotyczące dokumentacji hydrogeologicznej (art. 89 ust. 3 p.g.g.). Celem zaś sporządzenia dokumentacji hydrogeologicznej jest m.in. ustalenie zasobów oraz właściwości wód podziemnych oraz określenie warunków hydrogeologicznych. W dokumentacji tej określa się w szczególności budowę geologiczną i warunki hydrogeologiczne badanego obszaru, warunki występowania wód podziemnych, w tym charakterystykę warstw wodonośnych określonego poziomu, informacje przedstawiające skład chemiczny, cechy fizyczne oraz inne właściwości wód, możliwości poboru wód, granice projektowanych stref ochronnych ujęć wód podziemnych oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych oraz przedsięwzięcia niezbędne do ochrony środowiska, w tym dotyczące nieruchomości gruntowych, związane z działalnością, na potrzeby której jest sporządzana dokumentacja (art. 90 ust. 1 i 2 p.g.g.). Do jej wykonania konieczne jest wykonanie prac geologicznych, zdefiniowanych w art. 6 ust. 1 pkt 8 i 11 p.g.g. Zgodnie z art. 86 p.g.g. do robót geologicznych służących poszukiwaniu i rozpoznawaniu złóż kopalin oraz poszukiwaniu i rozpoznawaniu kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, a także robót geologicznych służących innym celom wykonywanych z użyciem środków strzałowych albo wykonywanych na głębokości większej niż 100 m albo wykonywanych na obszarze górniczym utworzonym w celu wykonywania działalności metodą robót podziemnych albo metodą otworów wiertniczych, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zakładu górniczego i jego ruchu oraz ratownictwa górniczego. Zatem roboty geologiczne winny być prowadzone w szczególności na podstawie planu ruchu zakładu górniczego, sporządzanego przez przedsiębiorcę i zatwierdzanego przez właściwy organ nadzoru górniczego na wniosek przedsiębiorcy składany co najmniej na 30 dni przed dniem zamierzonego rozpoczęcia wykonywania robót (art. 105 ust. 1 w zw. z art. 108 ust. 1, ust. 7, ust. 8 i ust. 11 p.g.g.).

Zdaniem NSA stanowisko sądu przyjęte w zaskarżonym wyroku jest niekonsekwentne i nie zostało w sposób przekonujący uzasadnione. Oparte bowiem jest na niekonsekwentnej ocenie przez sąd skutków stanu faktycznego sprawy w zakresie przedwczesnego (tj. przed zatwierdzeniem planu ruchu zakładu górniczego) rozpoczęcia wierceń.

Z jednej bowiem strony sąd nie kwestionuje, że w tej sprawie skarżący przedkładając dokumentację geologiczną do zatwierdzenia dysponował decyzją administracyjną organu nadzoru górniczego zatwierdzającą plan ruchu zakładu oraz dodatkiem do planu ruchu zatwierdzającym zmiany do pierwotnej decyzji, a zatem że zostały spełnione warunki formalne wymagane do zatwierdzenia dokumentacji, a z drugiej strony jednak kwestionuje to zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego skoro uznaje, że poprzez naruszenie wymogu poprzedzenia rozpoczęcia prac złożeniem wniosku o zatwierdzenie planu ruchu – co najmniej na 30 dni przed dniem zamierzonego rozpoczęcia prac – zachodzi podstawa do odmowy zatwierdzenia dokumentacji jako "powstałej w wyniku działań niezgodnych z prawem. Sąd zdaje się więc w istocie pomijać fakt, że plan ruchu zakładu górniczego został w tej sprawie zatwierdzony przez właściwy organ nadzoru górniczego, w przepisanej przez ustawę formie decyzji administracyjnej, a także, że w sposób prawem przepisany zatwierdzona również została zmiana do planu ruchu. Podkreślenia wymaga, że zatwierdzenie przez organ nadzoru górniczego jest decyzją administracyjną, a zatem jednostronnym, władczym, indywidualnym i konkretnym aktem administracyjnym, wydanym po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez upoważniony do tego ustawą organ, w ramach przyznanej mu kompetencji.

Z akt sprawy nie wynika, co należy szczególnie mocno podkreślić, że powyższa decyzja administracyjna została wyeliminowana z obrotu prawnego. W chwili wydawania zaskarżonej w tej sprawie decyzji Ministra Środowiska, decyzja zatwierdzająca plan ruchu zakładu górniczego oraz dodatek do tego planu obowiązywały i wywoływały skutki prawne, korzystając z domniemania jej ważności. W kontrolowanym wyroku sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił z czego wywiódł pogląd o możliwości (a nawet obowiązku) zakwestionowania przez Ministra zgodności z prawem przedwczesnego rozpoczęcia robót geologicznych i złożenia wniosku o zatwierdzenie planu ruchu dopiero po ich rozpoczęciu, skoro w obrocie prawnym znajdowała się niepodważona decyzja organu górniczego zatwierdzająca plan ruchu zakładu. Pogląd przyjęty przez sąd pierwszej instancji, bez precyzyjnego wytłumaczenia toku rozumowania sądu i bez szczegółowego jego uzasadnienia, zdaje się bowiem prowadzić do wniosku, że sąd w ten sposób kwestionuje zgodność z prawem decyzji zatwierdzającej plan podziału i pomija jej wiążące skutki prawne. Takie stanowisko pozbawione jest - zdaniem NSA - oparcia w obowiązującym prawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że przedwczesny, bo niepoparty wyczerpującym uzasadnieniem pozwalającym na dokonanie przez NSA pełnej kontroli zgodności z prawem toku rozumowania sądu, jest wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd o powstaniu spornej dokumentacji geologicznej "w wyniku działań niezgodnych z prawem". Bez uprzedniego precyzyjnego i wyczerpującego wyjaśnienia jak sąd rozumie przewidziane w art. 93 ust. 3 p.g.g. sformułowanie "powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem" i bez wyraźnego i jednoznacznego wskazania jakie znaczenie dla oceny, że w tej sprawie doszło do "powstania dokumentacji w wyniku działań niezgodnych z prawem" ma dla sądu decyzja administracyjna Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z [...] listopada 2014 r. zatwierdzająca plan ruchu zakładu oraz zalegalizowanie zmiany lokalizacji otworu BK-2 dodatkiem nr 1 do planu ruchu zakładu z [...] lutego 2015r., nie jest możliwe uznanie, że to stanowisko sądu jest zgodne z prawem.

Nie jest też jasne stanowisko sądu nawiązujące do zmiany lokalizacji otworu BK-2. Sąd wskazał mianowicie, że "Skoro więc zmienił się nr działki, na której wywiercono otwór BK-2 oraz jej właściciele, czyli jeden z istotnych elementów decyzji zatwierdzającej projekt prac geologicznych, to należało co najmniej rozważyć zmianę projektu robót geologicznych, w myśl art. 80a P.g.g., a dopiero w dalszej kolejności podejmować czynności związane ze sporządzeniem dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby dyspozycyjne wód leczniczych zlewni [...]". Sąd nie wyjaśnił zatem jakie znaczenie należy przypisać użytemu przez niego sformułowaniu "należało co najmniej rozważyć". Nie wiadomo więc czy także ten fakt, polegający na niedokonaniu zmiany projektu robót geologicznych, sąd uznał za przesądzający o wystąpieniu przesłanki z art. 93 ust. 3 p.g.g., tj. powstania dokumentacji "w wyniku działań niezgodnych z prawem".

Zasadnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sformułowano zbyt ogólnie. Jest ono lakoniczne, ogranicza się w istocie do powtórzenia argumentacji organu, nie wyjaśnia jednak wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy aspektów. Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na poglądzie o "powstaniu dokumentacji w wyniku działań niezgodnych z prawem", jednak bez dokonania wykładni tego pojęcia i bez wszechstronnej oceny, czy przepis ten w okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy powinien mieć zastosowanie. W skardze kasacyjnej, zarzucając błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przytoczonych powyżej przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie powołano wprawdzie wyraźnie art. 141 § 4 p.p.s.a., jednakże zarówno w sformułowanych zarzutach, jak i wielokrotnie w ich uzasadnieniu skarżący kasacyjnie zarzuca sądowi braki w należytym wykazaniu przyczyn wydanego rozstrzygnięcia i "zaniechanie dogłębnej analizy obowiązujących przepisów ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wskazanych przepisów Konstytucji RP" (uzasadnienie zarzutu 2, str. 16-18 skargi kasacyjnej; także uzasadnienie zarzutu 1a, str. 8 skargi kasacyjnej; uzasadnienie zarzutu 1b, str. 9 skargi kasacyjnej; uzasadnienie zarzutu 1g, str.12 skargi kasacyjnej; uzasadnienie zarzutu 1h, str. 13-15 skargi kasacyjnej), co – zgodnie z uchwałą pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 – wymagało rozpatrzenia tego zarzutu przez NSA w tej sprawie.

Należy zatem podzielić pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej kwestionujący kompletność dokonanej przez sąd pierwszej instancji wykładni i oceny dotyczącej zastosowania w tej sprawie przez organ art. 93 ust. 3 p.g.g. w zw. z art. 86 p.g.g., art. 88 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 p.g.g., art. 89 ust. 3 p.g.g., art. 90 ust. 1 i 2 p.g.g. i art. 105 ust. 1, p.g.g. Rozstrzygając sprawę sąd pierwszej instancji, nie będąc związany skargą, nie miał wprawdzie obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, nie mógł jednak poprzestać jedynie na ogólnym powtórzeniu argumentacji organu, bez wyraźnego przesądzenia rozumienia spornych w sprawie przepisów prawa materialnego oraz oceny możliwości ich zastosowania w sprawie, jeśli były one w tej sprawie sporne.

Mając powyższe na uwadze, NSA uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając ponownie sprawę sąd powinien dokonać jednoznacznej wykładni art. 93 ust. 3 p.g.g. wskazując wyraźnie, jakie rozumienie zawartego w nim sformułowania "powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem" jest jego zdaniem prawidłowe i czy – w kontekście okoliczności faktycznych tej sprawy, a zwłaszcza faktu wydania decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu oraz zmiany numeru działki i w konsekwencji również jej właścicieli dla otworu BK-2 przed wydaniem zaskarżonej decyzji – przepis ten powinien mieć zastosowanie w tej sprawie, a jeśli tak to dlaczego. Dopiero wtedy możliwe będzie dokonanie przez NSA pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji o odmowie zatwierdzenie dokumentacji geologicznej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 440 zł stanowi zwrot wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł, zwrot opłaty za uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji w wysokości 100 zł, a także zwrot wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego, który występował przed sądem pierwszej instancji oraz sporządził i wniósł skargę kasacyjną w wysokości 240 zł.