Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1337/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2011 r. sprawy ze skargi D.W. i W.W. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 28 stycznia 2010 r., nr XLIX/733/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego RÓWIEŃ KRUPOWA skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Zakopane podjęła w dniu 28 stycznia 2010 r. uchwałę Nr XLIX/733/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: "[...] ".

W dniu 3 sierpnia 2010 r. skargę na powyższą uchwałę "w części" wnieśli D.W. i W.W. , domagając się zmiany ww. uchwały polegającej na przesunięciu linii ZP-2 znajdującej się na działce skarżących poza granice tej działki tak, aby cały teren tej działko objęty był przeznaczeniem U/MW-2.

Skarga została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący wskazali, że chodzi o ten zapis planu, w którym linia ZP-2 znajduje się na działce nr [....] , podczas gdy cała ta nieruchomość powinna być objęta obszarem U/MW-2. Uchwale zarzucono naruszenie art. 7 K.p.a., art. 31 i art. 64 Konstytucji RP i art. 140 K.c. przez ograniczenie, a także przez naruszenie istoty prawa własności i uniemożliwienie realizacji zaplanowanych inwestycji. Zarzucono również naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez to, że uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z tymi przepisami. Zarzucono brak wskazania kryteriów, na podstawie których podzielono działkę Nr [....] na dwie części uznając, że jedna z nich może być zabudowana budownictwem mieszkalno - pensjonatowym, a druga ma pozostać wolna od zabudowy mimo, że jest częściowo utwardzona i uzbrojona. Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej uchwały przez odpowiednie przesunięcie linii ZP-2.

W uzasadnieniu skargi napisano, że skarżący jako właściciele działki nr [....] złożyli już wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przebudowy budynku mieszkalno - pensjonatowego. Wobec decyzji odmownej spowodowanej tym, że część ich działki jest położona w granicach Parku [....] czekali oni na plan miejscowy mając nadzieję, że po jego uchwaleniu będą mogli zrealizować swoje zamierzenie inwestycyjne. Niestety przez działkę przeprowadzono linię rozgraniczającą teren ZP-2 a wartość działki spadła o 70%. Zdaniem skarżących brak jest podstaw prawnych do tego, aby grunt utwardzony i uzbrojony był włączany w obręb Parku [....] .

Rada Miasta Zakopane, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła, że zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. jest bezpodstawny, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wywiodła, że istotą władztwa planistycznego i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest ustalanie przeznaczenia obszarów gminy na różne cele, co może się wiązać z naruszeniem prawa własności i samo nie narusza przepisów Konstytucji RP ani Kodeksu cywilnego, jeśli nie jest dowolne. Stwierdzono dalej, że zapisy planu nie muszą prowadzić linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu według granic działek. Podział działki Nr [....] jest uzasadniony już zapisami obowiązującego Studium, zakładającymi ochronę [....] . Także na podstawie poprzednio obowiązującego planu działka ta była przeznaczona tylko w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1044/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę skarżących na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 28 stycznia 2010 r., nr XLIX/733/2010, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: "Rówień Krupowa".

Sąd wskazał, że w związku ze swoją właściwością nie posiada kompetencji do zastępowania organów planistycznych i nie może zmienić zaskarżonej uchwały.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały wskazał, że art. 64 Konstytucji RP, którego naruszenie zarzucają skarżący nie stanowi o bezwzględnej i absolutnej ochronie prawa własności. Artykuł ten w ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, jeżeli nie godzi to w istotę prawa własności. Jedną z ustaw, których regulacje ograniczają prawo własności jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.), która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1). Rada Gminy może ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie terenów, które może nie odpowiadać ich właścicielom, przy czym oczywiście przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 cyt. ustawy. Wszelka dowolność w tym zakresie oznacza przekroczenie granic władztwa planistycznego i powoduje niezgodność podejmowanej uchwały z prawem.

W ocenie Sądu I. instancji w analizowanej sprawie władztwo planistyczne nie zostało przekroczone, a Rada Miasta Zakopane wzięła pod uwagę i wyważyła zarówno interes publiczny, jak i interes indywidualny skarżących. Działka należąca do nich składa się bowiem z dwóch części i podział ten nie wynika z zaskarżonego planu, ale figurował już w planie poprzednim, figuruje w obowiązującym w Zakopanem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i - co ważniejsze -wynika z ustalonych granic Parku [....] . Część działki Nr [....] leży w granicach tego Parku i już z tego tytułu powinna podlegać specjalnej ochronie. Potrzebę tę zdecydowanie wzmacnia samo położenie tego terenu i jego ogromne, niezaprzeczalne walory widokowe. Widać to doskonale na zdjęciach dołączonych do akt przez skarżących, które jednocześnie pokazują wyraźny podział działki na dwie części. Jest więc nie tylko całkowicie zgodne z prawem, ale również uzasadnione interesem publicznym pozostawienie tej części jako terenu wolnego od zabudowy. Druga natomiast część działki Nr [....] pozostaje do dyspozycji z przeznaczeniem na zabudowę mieszkalno-pensjonatową, toteż interes indywidualny skarżących również został doceniony. Rację ma przy tym strona przeciwna, gdy zauważa, że nie ma unormowania prawnego, które nakazywałoby prowadzenie linii rozgraniczających przeznaczenie terenów według granic nieruchomości. Gdyby tak było, to najprawdopodobniej ze względu na potrzebę ochrony Tatr i krajobrazu tatrzańskiego należałoby dać pierwszeństwo interesowi publicznemu i objąć zakazem zabudowy całą działkę Nr [....] .

Rekapitulując Sąd uznał, że zarzuty wyrażone w skardze są chybione i ani nie naruszono art. 7 K.p.a., gdyż Kodeks ten nie ma zastosowania do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ani też nie naruszono art. 31 i art. 64 Konstytucji RP, art. 140 K.c. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Gminy Zakopane miała prawo ustalić takie a nie inne przeznaczenie spornego terenu. Sąd zbadał również przebieg postępowania planistycznego i nie znalazł w nim naruszeń prawa.

Od tego wyroku skarżący wnieśli skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzucili Sądowi I. instancji naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 1 § 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe uznanie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony bez przekroczenia granic władztwa planistycznego, z uwzględnieniem prawa własności skarżących, podczas, gdy Rada Miasta ustalając przeznaczenie terenu należącego do skarżących zrobiła to w sposób dowolny, opierając się przy tym na nieracjonalnych przesłankach, czym naruszyła art. 31 i 64 Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, przy czym granice spornej działki określone w miejscowym planie zagospodarowania jako U/MW-2, są inne niż granice obszaru włączonego do "Parku [....] ";

2) art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe uznanie, że zaskarżona uchwała została podjęta w zgodzie z przebiegiem postępowania planistycznego, podczas gdy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane (zatwierdzone uchwałą Nr XV/140/99 Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r.), w oparciu o które został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie uwzględniało zapisów inwentaryzacji powykonawczej ich budynku, z której wynikało, że wskazana działka stanowi użytki B (budowlane) o pow. 1340 m² oraz PsV o pow. 1240 m², złożonej w Starostwie Powiatowym w Zakopanem w dniu 29 listopada 2006 r.;

3) art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały bez uprzedniego podjęcia uchwały zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane;

4) art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprzedstawienie w załączniku numer 2 rozstrzygnięć w sprawie nieuwzględniania uwag, a jedynie umieszczenie stwierdzenia, że "Rada Miasta Zakopane podtrzymuje rozstrzygnięcia Burmistrza Zakopane o uwzględnieniu czterech uwag"; bez odniesienia się do pozostałych siedmiu uwag.

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez poczynienie przez Sąd istotnych ustaleń w sprzeczności z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego na skutek, nieustalenia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego na podstawie całego materiału dowodowego i niedokonania jego właściwej oceny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I. instancji nie wziął pod uwagę tego, że działka nr [....] jest uzbrojona, ogrodzona i posiada dostęp do drogi publicznej. Sąd pominął okoliczność, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane nie uwzględniało zapisów inwentaryzacji powykonawczej budynku skarżących, z której wynikało, że wskazana działka stanowi użytki budowlane. Nie uwzględniono i tej okoliczności, że Rada Miasta Zakopane nierówno traktuje mieszkańców poprzez dopuszczenie do powstania domu jednorodzinnego na działce nr [...] , położonej na terenie wyłączonym spod zabudowy. Uchwała z dnia 28 września 2006 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego obejmowała mniejszy obszar wyłączony spod zabudowy na ich działce niż zaskarżony plan. W zakresie naruszenia procedury planistycznej podnieśli skarżący brak odrębnej uchwały co do zgodności planu ze studium oraz brak informacji o rozpatrzeniu siedmiu uwag do planu, nieuwzględnionych przez Burmistrza Zakopane. Sprzeczności istotnych ustaleń Sądu ze stanem rzeczywistym sprawy skarżący dopatrzyli się w tym, że ich działka ze względu na jej ogrodzenie i zabudowę nie ma otwartych walorów widokowych. Te posiadają wyłącznie tereny kończące się na ogrodzeniu budynku Państwowego Instytutu Meteorologii.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że z informacji uzyskanej ze Starostwa Powiatowego w Z. , Wydział Budownictwa i Architektury, wynika iż decyzja o pozwoleniu na budowę dla A.W. i T.W. na działce nr ewid. [...] obręb [...] , znajdującej się również na terenie wyłączonym spod zabudowy, wydana została w dniu [...] lutego 2010 r., a zatem już po dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe potwierdza, że właściciele działek w Z. są różnie traktowani, pomimo, że zarówno część działki skarżących oraz cała działka nr ewid. [...] znajdują się na terenie wyłączonym spod zabudowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Zakopane wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, polemizując z zarzutami kasacyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 776/11 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznał sprawę w jej granicach. Podniósł, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez dokonanie istotnych ustaleń w sprawie z treścią zebranego materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) to przepis ustrojowy, który jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy zarzutu kasacyjnego co do sprzeczności ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego. Sąd mógłby naruszyć ten przepis odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem, a tego skarżący w skardze kasacyjnej nie zarzucił. Z kolei powołany art. 3 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Autor skargi nie wskazał jaki pozaustawowy, a zatem pozaprawny środek zastosował Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ferowaniu skarżonego wyroku.

Sąd II. instancji uznał za w pełni usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. w powiązaniu z podniesionymi zarzutami naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zgodność uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej uznał, że na gruncie tej podstawy kasacyjnej nie mógł badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. I FSK 408/05 - CBOSA). Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. błędne uzasadnienie tylko wówczas może stanowić przesłankę do wzruszenia zaskarżonego wyroku, gdy rzutuje na treść rozstrzygnięcia. Jeśli mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu nie ma podstaw do kwestionowania takiego orzeczenia. Wszelkie naruszenia przepisów postępowania tylko wówczas mogą stanowić skuteczną podstawę kasacyjną jeżeli uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Nie można przy tym jednak zapominać, że uzasadnienie wyroku winno przekonywać o słuszności rozstrzygnięcia, pogłębiać świadomość prawną i stanowić obiektywny dowód tego, że sąd administracyjny dokonał faktycznej a nie tylko pozornej kontroli legalności zaskarżonego aktu. Tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Uchybienie obowiązkowi prawidłowego uzasadnienia wyroku uniemożliwia nie tylko poznanie przesłanek rozstrzygnięcia, czy podjęcie przez stronę skutecznej kontrargumentacji, lecz uniemożliwia także kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku, dokonywaną przez pryzmat zarzutów kasacyjnych. Wyklucza to możliwość dokonania prawidłowej oceny zasadności lub bezzasadności zarzutów kasacyjnych, a tym samym powoduje, że orzeczenie sądu wymyka się spod kontroli instancyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie Sądu I. instancji w sposób bardzo ogólnikowy odnosi się do kwestii związanych z wyważeniem interesu skarżących, wypływającego z przysługującego im prawa własności nieruchomości, z którą związane jest prawo do jej zabudowy lub innego odpowiedniego zagospodarowania oraz interesu ogólnospołecznego związanego z koniecznością zachowania walorów przyrodniczo – kulturowych terenów obejmujących tę nieruchomość. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Samodzielność gminy może być przy tym realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa. Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa.

Plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 K.c.). Plany ustalają możliwość lub zakaz prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. Tylko w tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może bowiem korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Samodzielność gminy nie może jednak niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych).

Art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Rozważenie interesu gminnego (publicznego) i indywidualnego w rozpoznawanej sprawie wymagało szczegółowego odniesienia się do wszystkich realiów sprawy, w tym także do argumentacji wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na to wezwanie. Tych elementów niewątpliwie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło.

Ramami prawa materialnego wyznaczającymi zakres możliwości korzystania z własności (w tym statuującymi właściwe ograniczenia) są, między innymi, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że prawo do zabudowy nieruchomości stanowi jeden z elementów szeroko rozumianego prawa własności, co jednak nie wyłącza możliwości przyjmowania takich regulacji planistycznych, które na równi z innymi regulacjami ustawowymi mogą stanowić dopuszczalne konstytucyjnie elementy ograniczenia tego prawa. Ponadto ograniczenia lub wyłączenia prawa do zabudowy mogą być wprowadzone w związku z utworzeniem na danym terenie jednej z form przestrzennej ochrony przyrody (park narodowy, rezerwat, park krajobrazowy, obszar chronionego krajobrazu). Stanowisko takie nie narusza uwarunkowań konstytucyjnych, dotyczących ochrony prawa własności (zob. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z Niewiadomskiego", wyd. 5, C. H. Beck, Warszawa 2009, str. 56 – 67).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie Sądu I. instancji w sposób bardzo lakoniczny odnosi się do kwestii związanych ze zgodnością planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. oraz z przebiegiem procedury planistycznej. Sąd w tym względzie poprzestał na stwierdzeniu, że "podział działki skarżących figurował już w planie poprzednim, figuruje w obowiązującym studium oraz wynika z ustalonych granic Parku [...] . Nieuprawniony jest wywodzony w skardze kasacyjnej pogląd, że wobec tego przepisy ustawy należy rozumieć w ten sposób, aby w jak najszerszym zakresie zapewnić wykonywanie prawa własności, w sferze możliwości swobodnej zabudowy nieruchomości. Prawo własności jest wartością chronioną normami rangi konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP), przy czym prawo to może być ograniczone jedynie na mocy ustawy (art. 64 ust. 3 i 233 ust. 3 Konstytucji RP). Przy analizie możliwych podstaw ingerowania w prawo zabudowy nieruchomości nie można przy tym zapominać, że w procesie planistycznym tworzenia planu miejscowego obowiązują również sztywne reguły wiążące dla organu planistycznego, wprowadzone ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi tu między innymi o zasadę wynikającą z art. 9, statuującą swego rodzaju nadrzędność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako aktu planistycznego, którego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (ust. 4). Kontrowersje budzi w tym zakresie regulacja przepisu art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. W literaturze zwraca się przy tym uwagę na istotne różnice w zakresie studiów tworzonych pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), jako ustawy zawierającej liberalniejsze standardy ich tworzenia, a studiów tworzonych pod rządami ustawy planistycznej, zawierającej rygorystyczne rozwiązania co do ich możliwej treści. Powstaje przy tym kwestia, czy można na równi traktować "stare" i "nowe" studium w procesie stwierdzania zgodności planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przywołanym wyżej Komentarzu pod red. prof. Z. Niewiadomskiego wskazano, że ustawowy obowiązek zgodności ze studium został wprowadzony jednocześnie z ustanowieniem nowego zakresu przedmiotowego i procedury sporządzania studium w ustawie planistycznej. Jeśli więc dawne studia zawierają ustalenia wykraczające poza obecny zakres przedmiotowy studium, np. wskazują granice obszarów, to są one niezgodne z obecną ustawą. Ustalenia te formalnie obowiązują na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale jako ustalenia niezgodne z prawem obowiązującym, nie mogą stanowić podstawy do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Takie elementy "starego" studium nie powinny zatem być brane pod uwagę, jako kryterium zgodności planu miejscowego ze studium. Na ten aspekt sprawy nie zwrócił uwagi Sąd I. instancji i w związku z tym zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że ustalenia studium uchwalonego w 1999 r., o ile wyznaczają one szczegółowe granice linii zabudowy na poszczególnych działkach, w tym na działce skarżącego nie mogły być uznane za wiążące w procesie uchwalania planu miejscowego. W takim wypadku obowiązkiem organu było rozważenie wszystkich przesłanek, o których mowa jest w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ze szczególnym wyważeniem zasady proporcjonalności poszczególnych przesłanek oraz wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa.

Ustalenia studium uchwalonego przed wejściem ustawy planistycznej wymagają przy tym aktualizacji związanej z uchwalaniem innych regulacji prawa powszechnie obowiązującego, w tym prawa lokalnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd I. instancji nie dokonał szczegółowej analizy uchwały powołującej park krajobrazowy w zakresie uchwalonych granic tego parku, przylegających do terenu skarżących, w kontekście granic terenów zielonych uchwalonych w zaskarżonym planie, a następnie nie ocenił czy ewentualne różnice w przebiegu tych granic mają uzasadnienie i czy nie naruszają interesu skarżących z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy. Sąd dokonujący kontroli zgodności planu z ustaleniami studium powinien mieć też na uwadze przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujący uwzględnienie w studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. O ile studium utraciło w tym względzie aktualność, np. na skutek legalnej zabudowy lub zagospodarowania terenu w określony sposób, to także w tym zakresie ustalenia te nie powinny być brane pod uwagę przy sporządzaniu planu.

W aktach sprawy brak jest pełnego tekstu Studium oraz szczegółowych elementów graficznych tego studium w odniesieniu do nieruchomości skarżących, brak jest też szczegółowych mapek sytuacyjnych obrazujących przebieg granic Parku Krajobrazowego w odniesieniu do działki skarżących oraz ustaleń poprzedniego planu, a przecież na te elementy powołał się Sąd I. instancji w uzasadnieniu wyroku. Nie zbadano też zarzutu skarżących, że na skutek legalnej zabudowy ich działki dokonano zmian w urządzeniach ewidencyjnych gruntów, które z natury rzeczy nie mogły być uwzględnione w studium uchwalonym przed dokonaniem tych zmian.

Ponadto Sąd I. instancji poprzestając na skwitowaniu, że sąd badał przebieg postępowania planistycznego i nie znalazł w nim naruszeń prawa, nie wykazał, że rzeczywiście dokonał pełnej analizy przebiegu procedury planistycznej, aczkolwiek podniesione w skardze kasacyjnej w tej mierze zarzuty nie są trafne.

Co do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niedostrzeżenie, że w postępowaniu planistycznym nie podjęto odrębnej uchwały w przedmiocie zgodności planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak podjęcia odrębnej uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium nie stanowi naruszenia procedury planistycznej w stopniu, który prowadziłby do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na skutek nieprzedstawienia i nieopisania w załączniku do uchwały rozstrzygnięć w sprawie nieuwzględnienia uwag, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że tak postawiony zarzut jest całkowicie niezrozumiały. Przepis art. 17 pkt 14 ww. ustawy wymaga przedstawienia radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11 i obowiązek ten w rozpatrywanej sprawie niewątpliwie został spełniony. Załącznik nr 2 do uchwały zawiera bowiem szczegółowy opis wszystkich nieuwzględnionych uwag. Dokument taki znajduje się w aktach administracyjnych sprawy i zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. mógł stanowić podstawę orzekania, w tym także stwierdzenia nienaruszenia przez organ planistyczny obowiązkowej procedury uchwalania planu w tym zakresie.

Natomiast kwestia prawidłowości udzielenia pozwolenia budowlanego innym inwestorom na spornym obszarze objętym ochroną nie była przedmiotem sprawy i zasadniczo nie wpływa na ocenę rozwiązań planistycznych, a tylko te a nie odmowa wydania pozwolenia na budowę dla skarżących, była przedmiotem sprawy.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji powinien ponownie dokonać szczegółowej analizy poprawności zastosowanej w sprawie procedury planistycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.".

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że określony w skardze przedmiot zaskarżenia obejmuje część uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 28 stycznia 2010 r. Nr XLIX/733/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: "Rówień Krupowa", zwanej dalej w skrócie "planem miejscowym". Granice tej sprawy, wyraźnie określone przez skarżących, obejmują żądanie stwierdzenia nieważności planu miejscowego w części obejmującej przesunięcie linii ZP-2 znajdującej się na działce skarżących nr [...] poza tą działkę (na granicę tej działki) tak, aby cały teren tej działko objęty był przeznaczeniem U/MW-2.

Tak określone granice sprawy są wiążące dla Sądu co oznacza, że Sąd bada zgodność z prawem planu miejscowego ale tylko w zakresie działki nr [...] . Zarazem oznacza to, że Sąd zobowiązany jest zbadać tryb zachowania procedury planistycznej, właściwości organów biorących udział w uchwaleniu planu miejscowego oraz zachowanie zasad sporządzania planu miejscowego – co do działki nr [...] . Ponieważ nie ma możliwości zbadania właściwości organów i zachowania trybu uchwalania planu miejscowego tyko co do tej jednej działki, to w tym zakresie Sąd zbada zachowanie trybu i właściwość organów co do uchwalania całego planu miejscowego.

Ponadto w tej sprawie Sąd I. instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 190 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zobowiązany był rozpoznać sprawę zgodnie z wyraźnymi wytycznymi zawartymi w tym wyroku co do wykładni prawa. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 776/11 wskazano, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I. instancji winien wyważyć interes skarżących wypływający z przysługującego im prawa własności nieruchomości, z którą związane jest prawo do jej zabudowy lub innego odpowiedniego zagospodarowania oraz interes ogólnospołeczny związany z koniecznością zachowania walorów przyrodniczo – kulturowych terenów obejmujących tę nieruchomość. Sąd I. instancji zobowiązany został do zbadania zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. oraz przebieg procedury planistycznej. Przy czym te elementy Studium, które nie odpowiadają obowiązującego w dacie uchwalenia planu miejscowemu prawu, nie powinny być przedmiotem oceny zgodności. Zarzut ten Sąd II. Instancji odniósł do wyznaczonego przez Studium z 1999 r. szczegółowej granicy linii zabudowy na poszczególnych działkach, w tym na działce skarżących. Należało również ponownie dokonać szczegółowej analizy ustaleń "parku krajobrazowego" obowiązujących na tym terenie. Ponadto w ocenie Sądu II. instancji w przypadku, w którym studium utraciło aktualność w zakresie określania zagospodarowania danego terenu, np. na skutek legalnej zabudowy lub zagospodarowania terenu w określony sposób, to w tym zakresie ustalenia te nie powinny być brane pod uwagę przy sporządzaniu planu miejscowego.

Ponownie badając sprawę Sąd nie stwierdził, aby którykolwiek z niewłaściwych organów brał udział w uchwalaniu planu miejscowego.

Badając zachowanie procedury planistycznej Sąd uznał, że również i w tym zakresie nie naruszono przepisów postępowania. Zgodnie bowiem z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", tylko istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazuje stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

W aktach planistycznych znajduje się analiza zasadności przystąpienia do sporządzania planu miejscowego i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z Uchwałą Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r. Nr XV/140/99 w sprawie e Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. , zwane dalej w skrócie "studium" (zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p.) oraz na tej podstawie sporządzono wnioski wynikające z analizy materiałów planistycznych.

Uchwałą Rady Miasta Zakopane z dnia 25 maja 2005 r. Nr XLVII/476/2006 przystąpiono do sporządzenia projektu planu miejscowego i obwieszczenie Burmistrza o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zostało wydane w dniu 12 czerwca 2006 r. Ukazało się obwieszczenie prasowe o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania projektu planu miejscowego obejmuje rysunek.

Zgodnie z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. Burmistrz Miasta Z. zawiadomił (pismo z dnia 12 czerwca 2006 r.) na piśmie instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu miejscowego wyznaczając im termin do składania ewentualnych wniosków (zawiadomiono Wojewodę....., Zarząd Województwa....., Marszałka Województwa......, Zarząd Powiatu......, Starostę Powiatu....., Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego, Dyrektora [...] Parku Narodowego, Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, Zakład Energetyczny, Telekomunikację [...] S.A., [...] Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, Wojewódzki Sztab Wojskowy, Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, [...] Oddział Straży Granicznej, Nadleśnictwo Państwowe w N. , Zakład Górniczy Wód Termalnych i Wydziały Urzędu Marszałkowskiego oraz Urzędu Wojewódzkiego).

Część z ww. podmiotów i organów wniosła wnioski, które zostały rozpatrzone (art. 17 pkt 3 u.p.z.p.). Następnie zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. został sporządzony projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, przy uwzględnieniu zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 17 pkt 5 u.p.z.p. sporządzono prawidłową prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego.

Stosownie do art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. uzyskano opinię o projekcie planu miejscowego od Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej (z dnia 23 czerwca 2009 r.). Stosownie do art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. uznano, że uzyskano opinię od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (wobec braku wyrażenia opinii uznano, że stanowisko Regionalnego Dyrektora jest pozytywne stosownie do art. 25 ust. 2 u.p.z.p.). O zajęcie stanowiska w sprawie opinii Burmistrz Miasta Z. zwrócił się do Nadleśnictwa w N. (uznano wyrażenie opinii pozytywnej stosownie do art. 25 ust. 2 u.p.z.p.). Uzyskano pozytywną opinię od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (opinia z dnia .... sierpnia 2009 r.). Uzyskano pozytywną opinię od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (opinia z dnia .... sierpnia 2009 r.). Zwrócono się o opinię od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, ale wobec braku jej udzielenia uznano na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p. że wymóg zasięgnięcia opinii został spełniony. Uzyskano również opinie od [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o, Zakładu Energetycznego [...] S.A., [...] Sp. z o.o. i Zakładu Górniczego Wód Termalnych [...] S.A.

Burmistrz Miasta Z. nie zwracał się o opinie stosownie do art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p., ponieważ przepis ten nakazuje zasięgnięcie opinii od wójtów gmin graniczących z obszarem objętym planem miejscowym, a w tej sprawie obszar planu miejscowego [...] nie graniczy z terenami innych gmin.

Zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. a u.p.z.p. Burmistrz Miasta Z. uzyskał uzgodnienia projektu planu miejscowego z Wojewodą [...] (uzgodnienie z dnia 18 sierpnia 2009 r.), Zarządem Województwa [...] (uzgodnienie z dnia 24 sierpnia 2009 r.), Zarządem Powiatu [...] (uznano za uzgodniony projekt planu miejscowego na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p. w związku z brakiem odpowiedzi na wniosek – w dacie uchwalania planu miejscowego art. 25 ust. 1 u.p.z.p. dopuszczał uznanie za uzgodniony projekt planu zarówno na etapie opiniowania, jak i uzgadniania).

Stosownie do art. 17 pkt 7 lit. b u.p.z.p. uzgodniono projekt planu miejscowego ze [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (uzgodnienie z 7 września 2009 r.)

Stosownie do art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p. uzgodniono projekt planu miejscowego z Wydziałem Zarządzania Kryzysowego Urzędu Wojewódzkiego (uzgodnienie z 14 sierpnia 2009 r.), z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych (przyjęto jako uzgodnione na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p.) oraz z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w K. (uzgodnienie z dnia 17 sierpnia 2009 r.).

Stosownie do art. 17 pkt 7 lit. d u.p.z.p. uzgodniono projekt planu miejscowego z Zarządem Dróg Wojewódzkich (zgoda warunkowa z 7 sierpnia 2009 r. i pełna zgoda z 11 września 2009 r.). Stosownie do art. 17 pkt 7 lit. e u.p.z.p. Burmistrz Miasta Z. zwrócił się do właściwych organówi wojskowych, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa. Wojewódzki Sztab Wojskowy nie wyraził stanowiska co do uzgodnienia (przyjęto uzgodnienie na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p.), Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie wyraziła stanowiska co do uzgodnienia (przyjęto uzgodnienie na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p.) natomiast [...] Oddział Straży Granicznej udzielił zgodny w dniu 17 sierpnia 2009 r. Z oczywistych przyczyn pominięto uzgadnianie w trybie art. 17 pkt 7 lit. f u.p.z.p. (dotyczy tylko planu miejscowego obejmującego morskie porty i przystanie).

Zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. g u.p.z.p. uzyskano uzgodnienie z właściwym organem nadzoru górniczego – uzgodnienie z dnia 17 sierpnia 2009 r. Burmistrz Miasta Z. zwrócił się do właściwego organu administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (Starosta.....) o dokonanie uzgodnienia stosownie do art. 17 pkt 7 lit. h u.p.z.p., ale wobec braku zajęcia stanowiska przez ten organ przyjęto za skutek uzgodnienie stosownie do art. 25 ust. 2 u.p.z.p.

Stosownie do art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Burmistrz Miasta Z. wprowadził zmiany wynikające z uzyskanych opinii oraz zgód i zasadnie uznał, że wprowadzone zmiany nie wymagają ponowienia etapów czynności planistycznych.

Ogłosił ogłoszeniem z dnia 1 października 2009 r., stosownie do art. 17 pkt 10 u.p.z.p., o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego w okresie od dnia 14 października 2009 r. do dnia 12 listopada 2009 r. i wskazał na termin wnoszenia uwag (do 2 grudnia 2009 r.). Dyskusję publiczną przewidziano na dzień 22 października 2009 r. W dyskusji nie brali udziału skarżący. Skarżący nie złożyli również żadnej uwagi dotyczącej przesunięcia projektowanej linii rozgraniczającej tereny zagospodarowania na ich działce. Natomiast uwagę złożył W.K. i dotyczyła ona usunięcia linii zabudowy (pomiędzy terenem U/MW-2 a terenem ZP-2) z terenów obejmujących również działkę skarżących oraz przesunięcia linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu. Uwaga ta została częściowo zaakceptowana w tym zakresie, że z rysunku planu (projektu planu miejscowego) usunięto linię zabudowy. Linia rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu pozostała nie zmieniona.

Rada Miasta Z. podjęła na zakończenie procedury planistycznej uchwałę zatwierdzającą projekt planu miejscowego wraz z rysunkiem planu (załącznik nr 1), ustosunkowaniem się do nieuwzględnionych przez Burmistrza uwag (załącznik nr 2) oraz określiła sposób realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy oraz zasady ich finansowania (załącznik nr 3).

W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że procedura uchwalania planu miejscowego została dochowana, aczkolwiek akta sprawy nie są ponumerowane co utrudnia powoływanie się w tekście uzasadnienia niniejszego wyroku na poszczególne karty.

Kolejnym zagadnieniem jakie Sąd zobowiązany jest rozważyć to zarzut naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Ponieważ ta kwestia dotyczy zbadania zgodności z prawem merytorycznej treści planu miejscowego, zakres jej badania dotyczy granic sprawy wyznaczonej skargą. Sąd zbada więc przestrzeganie zasad sporządzania planu miejscowego w stosunku do działki skarżących. Jest to uzasadnione nie tylko granicami tej sprawy, ale również i tym, że w ten sposób umożliwia się wniesienie – potencjalnie – skargi również innym właścicielom innych działek, którzy mogliby kwestionować niezgodne z prawem objęcie przeznaczeniem ich działek w planie miejscowym właśnie poprzez naruszenie zasad sporządzania planu.

Zasady sporządzania planu miejscowego to treść merytoryczna planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważanie interesu publicznego w przypadkach konfrontacji z interesami prywatnymi.

Sąd oceniając zgodność zaskarżonego planu miejscowego z treścią studium stwierdził, że ta zgodność została zachowana. Przeprowadzono dowód z całości studium (tak część tekstowa jak i rysunek). Studium wyraźnie określa obszar tzw. [...] jako obszar kierunkowego zagospodarowania OC2. Są to tereny otwarte. Zgodnie z § 10 ust. 5 studium kierunki zagospodarowania przestrzennego obszaru OC2 to:

1) ochrona i utrzymanie [...] jako urządzonego parku miejskiego, o charakterze "polany widokowej" z przeważającą zielenią niska i średnią, z wykluczeniem nowej zabudowy i innego trwałego przekształcania (podkreślenie składu Sądu);

2) osłonięcie zielenią budynków położonych na obrzeżu [...] oraz – w miarę możliwości przebudowanie obiektów najbardziej dysharmonijnych i widocznych w pierwszym planie otwarć widokowych z [...] .

Wprawdzie studium to zostało uchwalone w 1999 r., ale ustawodawca zachował je w mocy również pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.p.z.p. studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc.

W wydanym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd ten nie stwierdził, że studium to uchwalone w 1999 r. nie obowiązuje, wskazał jedynie, że nie obowiązuje taka jego treść, która byłaby sprzeczna z treścią studium uchwalanym już po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby i sprzeczne z ustaleniami Sądu II. Instancji, a także nie znajdowałoby potwierdzenia w treści powołanego art. 87 ust. 1 u.p.z.p.

Można dodatkowo przytoczyć tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 313/10 (opub. w LEX nr 950522), która wprawdzie dotyczy obowiązywania planu miejscowego uchwalonego przed 11 lipca 2003 r. (i zachowanego w mocy na podstawie art. 87 u.p.z.p.), ale wskazuje ona na kierunek wykładni tego zagadnienia. Zgodnie z tą tezą "1.ustawodawca zdecydował o zachowaniu mocy obowiązującej planów miejscowych uchwalonych pod rządami ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że także obowiązują załączniki graficzne do tych planów, mimo że nie odpowiadają one obecnie obowiązującym wymogom prawa w zakresie skali planu. Istotne jest przy tym, że ustawodawca, mimo zmiany wymogów formalnych co do załączników graficznych, nie nałożył na gminy obowiązku dostosowania dotychczasowych do obecnego stanu prawnego". Pogląd ten w ocenie Sądu powinien dodatkowo uzasadniać obowiązywanie studium także w tej sprawie.

Oznacza to, że uchwalając plan miejscowy Rada Miasta miała obowiązek ocenić, czy w zakresie określonych w studium kierunków zagospodarowania istnieje zgodność treści planu ze studium. W ocenie Sądu wyraźnie można stwierdzić, że plan miejscowy i studium są zgodne tak co do przeznaczenia obszarów OC2 (studium) i ZP-2 (plan miejscowy) oraz OC1A (studium) i U/MW-2 (plan miejscowy). Dodatkowo zostało to wykazane rysunkiem zawierającym nałożenie działki skarżących nr [...] na rysunek studium. Można stwierdzić, że w tym zakresie dzielenia działki skarżących na dwa obszary odmiennego zagospodarowania organy planistyczne przyjęły jak najbardziej korzystny dla skarżących przebieg tej linii lokalizując linię podziału obszarów w planie po najdalej oddalonym fragmencie linii rozgraniczenia ze studium i w ten sposób maksymalnie powiększając tereny pod zabudowę. Studium, tak jak i plan miejscowy nie zawiera linii zabudowy ograniczającej tereny ZP-2 i U/MW-2 na działce skarżących. Wprawdzie w projekcie planu miejscowego taka linia rzeczywiście znajdowała się, ale później została wykreślona na podstawie uwagi zgłoszonej przez W.K. .

W tej sprawie Sąd zbadał również treść uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 2 marca 2007 r. Nr VII/78/2007 w sprawie utworzenia Parku [...] . Zapewne tą uchwałę miał na myśli Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku wydanym w tej sprawie nakazując zbadanie zgodności planu miejscowego z uchwałą dotyczącą parku krajobrazowego. Uchwała ta ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 5 kwietnia 2007 r. Nr 245, poz. 1635, była dwukrotnie nowelizowana (nowele ogłaszano w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2007 r. Nr 545, poz. 3580 oraz w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2008 r. Nr 47, poz. 358).

Obszar Parku [...] (dalej jako park kulturowy) obejmuje teren [...] (w tym część działki skarżących), co wyraźnie wynika z rysunku nr [...] zamieszczonym na stronie nr 1464 Dziennika Urzędowego Woj. Małopolskiego z 2008 r. Nr 47, poz. 358 (w Dzienniku Urzędowym z 2007 r. Nr 245, poz. 1635 jest to obszar nr 8). Zgodnie z § 3 ust. 1 tiret drugie uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego w obszarze tego parku zabrania się, między innymi, niszczenia osi i otwarć widokowych.

Z rysunku tego parku kulturowego, który został powiększony w zakresie działki skarżących, wyraźnie wynika przebieg linii rozgraniczającej teren parku kulturowego z pozostałym obszarem działki skarżących i przebieg tej linii jest zgodny z linią rozgraniczającą obszary o różnym przeznaczeniu w planie miejscowym (ZP-2 i U/MW-2) w stosunku do działki skarżących. Tak bowiem i rysunek planu miejscowego i rysunek parku kulturowego obejmuje w tym zakresie obrys budynku skarżących, który w całości znajduje się w obszarze U/MW-2 (poza strefą parku kulturowego).

Zgodnie z § 4 ust. 1 parku kulturowego (w wersji od 7 lutego 2008 r.) w strefie polan i pasa podreglowego (a taka jest strefa ......na części działki nr.....) ogranicza się realizację zabudowy za wyjątkiem zabudowy dopuszczonej przez uchwałę powołującą park kulturowy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz ostateczną decyzję o warunkach zabudowy wydaną przed 16 listopada 2006 r. Uchwała powołująca park kulturowy jest aktem prawa miejscowego, który nie tylko obowiązuje mieszkańców Miasta Z. , ale również i organy Miasta Z. , co oznacza, że nie można było przyjmować w planie miejscowym takich rozwiązań, które kolidowałyby z treścią uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego.

Istnieje więc zgodność między treścią planu miejscowego i uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego w zakresie objętym granicami tej sprawy.

Opinie i uzgodnienia organów podjęte w trakcie sporządzania planu miejscowego akceptowały takie przeznaczenie i sposób oraz obszar zagospodarowania tych terenów (ZP-2 i U/MW-2) na działce skarżących.

Pozostaje jeszcze kwestia rozważania, na co wyraźnie uwagę zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny, mianowicie czy przyjmując takie ustalenia planistyczne wyważono interes prywatny i publiczny w tym zakresie. W uzasadnienia planu miejscowego (pomocnej części tej uchwały, pozwalającej na stwierdzenie intencji, jakimi kierowała się rada gminy uchwalając plan miejscowy) wynika, że Rada Miasta Z. rozważała kwestię interesu publicznego przejawiającą się w szczególności w zachowaniu walorów przyrodniczych terenu otwarcia widokowego [...] jako rozległej łąki cennej i widokowo i przyrodniczo i krajobrazowo w związku z jej usytuowaniem w centrum Miasta Z. Jest to element wspomagający system przyrodniczy miasta, a także teren parku. Sąd podziela uwagi zawarte w uzasadnieniu i ocenia, że mogły one stanowić podstawę przyjęcia dalszego utrzymania planistycznego w tym obszarze. Co istotne, na to bowiem zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny nakazując zbadać treść poprzedniego planu miejscowego co do zasad zagospodarowania działki skarżących - również poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (na podstawie uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 17 listopada 21994 r. Nr VII/42/94, obowiązujący do 31 grudnia 2003 r.), identycznie jak zaskarżony plan miejscowy przewidywał podział działki skarżących na dwa obszary zagospodarowania, a obszar objęty obecnie jako ZP-2 również i do końca 2003 r. wyłączony był z zabudowy (obszar ZN). Można więc stwierdzić, że istnieje ciągłość rozstrzygnięć planistycznych w zakresie zagospodarowania tego terenu.

Sąd nie mógł nie uwzględnić i tej istotnej okoliczności, jaką było wydanie w dniu 23 stycznia 2001 r. decyzji przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków, mocą której wpisano teren Równi Krupowej do rejestru zabytków. Wprawdzie obszar objęty ochroną Konserwatora Zabytków nie obejmuje działki skarżących, to jednak wydanie tej decyzji dodatkowo uzasadnia objęcie ochroną planu miejscowego jako obszaru ZP-2 również i tego obszaru [...] , który pozostaje poza granicami terenu wpisanego do rejestru ochronnego zabytków jako dobro kultury.

Sąd dokonał analizy – badając wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny aktualne zagospodarowanie tego terenu - również map znajdujących się w aktach sprawy, zawierających naniesienie terenów zainwestowanych (obrysy istniejących budynków). Są to mapy zasadnicze sporządzone w skali 1:2000 i 1:4000, z których jednak nie wynika, aby poza budynkiem skarżących na działce nr [...] znajdował się (w kierunku północnym na tej działce w stronę parku....) inny budynek. Dopiero w obszarze UP-4 (niejako w środku parku.....) znajduje się obiekt budowlany. Tym samym zakres zainwestowania pokrywa się z obrysem budynków objętych rysunkiem planu miejscowego. Okoliczności natomiast wydania pozwoleń na budowę dla innych osób nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie zgodności z prawem planu miejscowego.

W ocenie Sądu okoliczność, że zapis w ewidencji gruntów co do działki skarżących określający większy obszar przeznaczony pod budownictwo niż obejmuje to plan miejscowy, nie może uzasadniać nieważności rozstrzygnięć planistycznych.

Plan miejscowy określa bowiem sposób zagospodarowania danego terenu i niejako wyznacza na przyszłość sposób zagospodarowania terenu. Ewidencja gruntów określa istniejące zagospodarowanie. Istniejące zagospodarowanie musi być brane pod uwagę przy uchwalaniu planów miejscowych, ale nie determinuje treści planów miejscowych. Innymi słowy okoliczność, że teren budowlany (B) opisany w ewidencji gruntów w zakresie działki nr [...] jest większy niż obszar o przeznaczeniu U/MW-2 oznacza, że właśnie plan miejscowy wprowadził ograniczenia w wykonywaniu praw własności skarżących właśnie w części tej działki. Plan miejscowy może ograniczać prawo własności jeżeli czyni to zgodnie z zasadami jego sporządzania. Jak zostało to wyżej wykazane, w granicach tej sprawy w ocenie Sądu zasady sporządzania planu nie zostały naruszone. Co istotne, skarżący na etapie procedury planistycznej nie wyrażali swojego stanowiska co do braku akceptacji proponowanych rozwiązań. Tym samym Rada Miasta Z. mogła zasadnie oczekiwać, że zaproponowany przebieg obszarów ZP-2 i U/MW-2 będzie również akceptowalny przez właścicieli działek objętych tymi obszarami. Trudno bowiem wymagać od organów planistycznych, że w prawidłowo prowadzonym postępowaniu planistycznym abstrakcyjnie będą oceniać i ustalać, czy właściciel danej działki akceptuje proponowane rozwiązania. Plan miejscowy, co wymaga jeszcze raz podkreślenia, zawsze ingeruje w prawo własności albowiem określa wiążąco sposób zagospodarowania obszaru objętego tym planem. Tym samym to w istocie etap czy to składania wniosków, czy też uwag jest tym istotnym elementem procedury uchwalania planu, w którym właściciele działek mogą wyrażać swoje niezadowolenie bądź oczekiwania inne niż zakłada projektowany plan. W razie braku zainteresowania właścicieli działek zasadnie organy planistyczne mogły uznać, że godzą się oni na proponowane rozwiązania.

Samo oczekiwanie przez skarżących co do możliwości zabudowy większej części ich działki nie może również uzasadniać unieważnienia planu miejscowego. Po pierwsze sami skarżący nie zgłaszali wniosków lub uwag dotyczących takiego poszerzenia, po drugie nie uzyskali pozwolenia na budowę na tym terenie. Gdyby skarżący takie pozwolenie uzyskali, to wówczas nawet odmienna treść planu miejscowego nie przeszkodziłaby im w realizacji zamierzenia budowlanego. Sąd rozumie, że taka treść planu miejscowego z pewnością nie pozwala skarżącym na rozszerzenie działalności budowlanej i znacznie ogranicza możliwość budowy obiektów, a tym samym wartość ich działki nie wzrosła w stosunku do takiej sytuacji, w której większa część tejże działki miałaby przeznaczenie budowlane. Sąd również rozumie i to, że teren Miasta Z. , a w szczególności teren centrum tego miasta jest terenem bardzo atrakcyjnym pod względem presji dalszej zabudowy. Jednakże rzeczą Sadu nie jest ani wyważanie względów celowościowych w ustaleniach planistycznych, ani też względów gospodarności w wykorzystaniu terenów, a jedynie ocena, czy z punktu widzenia kryterium legalności dopuszczalne było przeznaczenie w planie miejscowym działki skarżących jako ZP-2 i U/MW-2 linią rozgraniczającą te obszary w miejscu wskazanym na rysunku planu. Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się naruszenia prawa. Taki bowiem sposób zagospodarowania nie stanowi żadne novum, a wręcz przeciwnie jest to kontynuacja dotychczasowych postanowień planistycznych czy to wcześniejszych planów miejscowych, czy parku kulturowego czy też studium.

Co do pozostałych uwag Sąd nie wypowiada się, ponieważ uczynił to już Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 776/11.

Rekapitulując należy wskazać, że zaskarżony w tej sprawie plan miejscowy odpowiada prawu i nie narusza art. 28 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd, stosownie do art. 151 P.p.s.a. skargę skarżących oddalił.