Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3563/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 1, art. 4 pkt. 16
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. i M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 235/18 w sprawie ze skargi A.M. i M.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Gminy [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaskarżonym wyrokiem z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 235/18 oddalił skargę A. M. oraz M. M. (dalej łącznie: "skarżący") na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzją z [...] maja 2017 r., znak [...] Starosta Powiatu [...] (dalej: Starosta, organ pierwszej instancji) ustalił wartość rynkową nieruchomości przejętej na własność Gminy [...] (dalej: Gmina), oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie Ignatki gm. [...] na 53 089 zł. We wskazanej kwocie ustalił wysokość odszkodowania oraz zobowiązał Wójta Gminy do jego wypłaty na rzecz skarżących. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 1 i 2, art. 132 ust. 1a i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej: "u.g.n.").

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie o ustalenie odszkodowania toczyło się na wniosek skarżących po bezskutecznych negocjacjach. W postępowaniu sporządzono kilka operatów szacunkowych:

- w pierwszym, z 17 sierpnia 2016 r., autorstwa rzeczoznawcy A. W., określono wartość nieruchomości na 151 928 zł na podstawie cen nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych wobec ustalenia niedostatecznej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do szacowanej działki. Operat ten, wobec zastrzeżeń Gminy oraz złożenia przez nią innego operatu (z 30 listopada 2015 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę B. R., który ustalił wartość działki na 29 978 zł przy cenie 18,38 zł/m2), został przez rzeczoznawcę A. W. wycofany z obiegu prawnego;

- w drugim operacie (tzw. zamiennym), z 18 października 2016 r., również autorstwa A. W., określono wartość nieruchomości na 144 980 zł na podstawie cen nieruchomości z obrębu Ignatki o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Operat ten został na wniosek Gminy poddany ocenie organizacji rzeczoznawców majątkowych. Ocena z 25 stycznia 2017 r. była negatywna, wobec czego operat utracił charakter opinii o wartości nieruchomości;

- w trzecim operacie, sporządzonym 6 kwietnia 2017 r. przez rzeczoznawcę M. O., wartość działki nr [...] została ustalona na kwotę 53 098 zł, a cena 1 m2 gruntu na kwotę 32,55 zł.

Organ pierwszej instancji, analizując operat z 6 kwietnia 2017 r. wskazał, że rzeczoznawca dokonał wyceny na podstawie podejścia porównawczego, metody porównywania parami, na podstawie cen nieruchomości drogowych w oparciu o transakcje z rynku lokalnego – obszar powiatu [...]. Podał, iż w operacie poddano analizie 66 transakcji nieruchomościami niezabudowanymi nabywanymi na cel publiczny, spośród których wyselekcjonowano 13, na podstawie których określono kwotowe wartości poprawek zastosowane przy porównywaniu szacowanej nieruchomości z wybranymi do porównań trzema nieruchomościami podobnymi z obrębów [...] (1 nieruchomość) i [...] (2 nieruchomości), nabytymi na cele drogowe. Zdaniem organu pierwszej instancji, ww. operat nie zawiera braków ani uchybień dyskwalifikujących ten dokument, zaś jego oceny dokonano z uwzględnieniem kryteriów formalnych.

Organ podał również, że na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...], z której wydzielono działkę wycenianą, tj. 24 lipca 2015 r., teren działki był przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę (uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]). W takiej sytuacji ustalenie wartości nieruchomości następuje na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny).

Starosta zwrócił także uwagę, że w sprawie przeprowadzono drugą rozprawę administracyjną (21 kwietnia 2017 r., pierwsza miała miejsce 13 września 2016 r.), na którą skarżący nie stawili się. Złożyli przed rozprawą pismo, w którym wyrazili sprzeciw wobec oszacowanej wartości działki i wskazali, że oczekują kwoty 85-100 zł za 1 m2, bądź przekazania w ramach odszkodowania działek nr 205 i 206 położonych przy ul. [...] w [...], ewentualnie oczekują zrezygnowania z planu przeprowadzania drogi przez ich działkę. W piśmie z 2 maja 2017 r. Gmina wyjaśniła, że przekazanie wskazanych działek w ramach odszkodowania nie jest możliwe z uwagi na ich przeznaczenie w planie miejscowym pod zabudowę usługową, jak i nie jest możliwa rezygnacja z przebiegu drogi przez nieruchomość skarżących.

Od powyższej decyzji skarżący złożyli odwołanie.

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wskazał, że Starosta błędnie nie zastosował zasady korzyści przy wycenie działki oraz błędnie nie ustosunkował się do ceny ustalonej w operacie sporządzonym dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej na poziomie 84,92 zł/m2.

W piśmie z 19 września 2016 r. biegła M. O. wskazała, że dla wyceny spornej działki nie ma zastosowania zasada korzyści, bowiem sposób użytkowania działki przed decyzją podziałową był identyczny jak cel wywłaszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 719/17, uwzględniając sprzeciw Gminy, uchylił decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2017 r. Sąd ocenił, że przy wycenie działki nr [...] nie mogła mieć zastosowania zasada korzyści (art. 134 ust. 4 u.g.n.), bowiem sposób użytkowania przed decyzją podziałową (nieruchomość była przeznaczona pod drogę) był identyczny jak cel wywłaszczenia, zatem cel wywłaszczenia nie spowodował wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem Sądu w sprawie znajdowała zastosowanie regulacja § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, bowiem skoro "rzeczoznawca majątkowy dysponował wystarczającą ilością danych dotyczących nieruchomości drogowych brak było podstaw do posługiwania się danymi dotyczącymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych". Sąd wskazał także, że w sprawie nie zachodzi potrzeba "uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym w kwestionowanej decyzji kasacyjnej. Brak jest bowiem podstaw do uzupełnienia operatu szacunkowego poprzez odniesienie się do zasady korzyści". Sąd zalecił ewentualne uzyskanie wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego, jeśli organ uzna to za konieczne.

Po wydaniu powyższego wyroku, skarżący, w piśmie z 14 lutego 2018 r. zgłosili zastrzeżenia odnośnie operatu sporządzonego przez biegłą M. O. Wskazali, że dobór nieruchomości przy wycenie nie spełnia kryterium podobieństwa (przyjęto trzy działki w gminie [...], a więc nie w gminie macierzystej, o wielkości niepodobnej do działki wycenianej); ceny transakcyjne dotyczą okresu z 2015, zatem są cenami nieaktualnymi; nie uwzględniono cen nieruchomości przejmowanych pod drogę w związku z przebudową drogi wojewódzkiej nr [...]; nie rozważono możliwości zastosowania zasady korzyści z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., zaś wartość nieruchomości powinna być określona w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji Starosty z [...] maja 2017 r., Wojewoda [...] utrzymał ją w mocy decyzją z [...] lutego 2018 r., znak [...].

Oceniając sporządzony w sprawie operat szacunkowy z 6 kwietnia 2017 r. Wojewoda podał, że rzeczoznawca dokonał analizy rynku według sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia nieruchomości pod drogę publiczną. Analiza wykazała, że średnia cena nieruchomości przeznaczonych pod drogi wynosi 28,78 zł/m2, podczas gdy cena 1 m2 wycenianej nieruchomości wynosi 32,55 zł. Zdaniem Wojewody, rzeczoznawca prawidłowo wyceniła nieruchomość z wykorzystaniem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych dostępnych na lokalnym rynku nieruchomości, zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, jak też prawidłowo zastosowała przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wymienionego rozporządzenia. Odnośnie zarzutu przyjęcia do porównania nieruchomości niewykazujących cech podobieństwa organ odwoławczy wskazał, że podobieństwo nie oznacza identyczności pod względem każdej z cech, zaś różnice mogą być korygowane odpowiednimi współczynnikami, uwzględniającymi gradację cech. Podniósł, że rzeczoznawca w ocenianym operacie uwzględnił odmienne cechy wycenianej nieruchomości w odniesieniu do nieruchomości porównywanych, stosując odpowiednie współczynniki. Organ nie może wkraczać w dobór nieruchomości podobnych.

Zdaniem Wojewody, nieuzasadnione jest porównywanie ceny 1 m2 gruntu przyjętej w operacie z 6 kwietnia 2017 r. do cen za 1 m2 uzyskiwanych za nieruchomości przejmowane pod drogę w trakcie przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] (osiągające 100 zł). Nieruchomości te zostały przejęte pod drogi na podstawie przepisów tzw. specustawy drogowej, nie były wcześniej przeznaczone pod drogi publiczne, mogły być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową lub usługową. W procesie ich wyceny rzeczoznawca mógł uwzględnić ich dotychczasowe przeznaczenie, przez co ich cena może się znacząco różnić od ceny działki nr [...], od początku przeznaczonej pod drogę.

Wojewoda wskazał także, że jeśli skarżący mieli wątpliwości do przeprowadzonej wyceny, mogli skorzystać z możliwości jej kontroli przez organizację rzeczoznawców majątkowych.

Skarżący na powyższą decyzję złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku podkreślił, że sprawa była już przedmiotem kontroli Sądu w wyroku z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 719/17. Ocena prawna była wiążąca dla Wojewody przy ponownym rozpoznaniu odwołania oraz jest wiążąca dla Sądu. W wyroku tym przesądzono, że aktualny sposób użytkowania nieruchomości pod drogę jest tożsamy z celem wywłaszczenia, a zatem cel wywłaszczenia nie spowodował zwiększenia wartości nieruchomości. W takiej zaś sytuacji wysokość odszkodowania należy ustalić na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny. W konsekwencji powyższego, w niniejszym postępowaniu, rolą Sądu jest skontrolowanie, czy zastosowanie przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia i ustalenie wysokości odszkodowania przez organ, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności operatu szacunkowego, pozostaje w zgodzie z prawem.

Sąd wskazał, że operat biegłej M. O., w którym ustalono wartość 1m2 działki nr [...] na 32,55 zł, został poddany ocenie przez organy orzekające w sprawie. Dokonywana przez organ ocena operatu nie mogła jednak dotyczyć tej treści operatu, która oparta jest na wiadomościach specjalnych posiadanych przez biegłego lub organizację rzeczoznawców majątkowych. Tylko bowiem organizacja rzeczoznawców majątkowych jest uprawniona do merytorycznej oceny prawidłowości sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę operatu szacunkowego. Powyższe nie oznacza, że ocena treści operatu dokonana przez organ jest kontrolą wyłącznie formalną. Organ co prawda nie może przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął rzeczoznawca majątkowy, jednak może domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie wątpliwości co do treści operatu. Dlatego też stanowisko Sądu jest odmienne od stanowiska organu. Koncepcja organu co do wyłącznie formalnego zakresu oceny operatu spowodowała, że przeprowadzona ocena jest lakoniczna i zawężająca, a mogłaby być szersza i bardziej wszechstronna. W tym więc zakresie Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów procesowych odnośnie oceny dowodu z opinii biegłego (art. 84 w związku z art. 80 i art. 81 k.p.a.) oraz sporządzania uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.). Mając jednakże na uwadze treść przedłożonego operatu z kwietnia 2017 r., który jest operatem wszechstronnie uzasadnionym, czytelnym i zrozumiałym oraz uwzględniając wyprowadzone przez organ wnioski, zawierające sformułowania i konkluzje odnośnie wagi tego operatu, jego znaczenia i prawidłowości sporządzenia, Sąd uznał, że ww. uchybienia nie miały wpływu na wynik sprawy i nie stanowiły takiego naruszenia procesowego, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że prawidłowo sporządzony operat, to operat oparty na starannie dobranych transakcjach służących jako materiał porównawczy, zawierający szczegółowo opisane, w zrozumiały i logiczny sposób przyczyny, dla których biegły konkretne transakcje przyjął lub odrzucił. Zdaniem Sądu, z takim właśnie operatem mamy do czynienia w sprawie niniejszej, zaś lakoniczna ocena organu nie może tego wniosku podważać, zwłaszcza że jest ona w konkluzji pozytywna dla operatu. Operat mógł zatem stanowić dowód na okoliczność ustalenia wysokości odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy trafnie ustalił stan wycenianej nieruchomości na datę wydania decyzji podziałowej (24 lipca 2015 r.). Z opisu wynika m.in., że na dzień wydania decyzji podziałowej teren był niezabudowany, płaski, w części utwardzony nawierzchnią żużlową, porośnięty roślinnością i pojedynczymi drzewami, z niewielkim spadkiem, z dostępem do sieci elektrycznej, z projektowaną siecią gazową i dostępem do drogi publicznej, ze słabym dostępem do usług bytowych i komunalnych, w niedalekiej odległości od miasta [...], od drogi wojewódzkiej, z rozwijającą się zabudową mieszkaniową, a najbliższym sąsiedztwem pojedynczej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy produkcyjno – handlowej od zachodu (zakład PLUM). Rzeczoznawca majątkowy dokonał zatem wyczerpującej charakterystyki działki w kontekście położenia, otoczenia (przy uwzględnieniu przeznaczenia terenów przyległych), stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także sposobu zagospodarowania i stanu techniczno-użytkowego.

Następnie Sąd stwierdził, że z operatu wynika, iż biegła uzasadniła wybór podejścia oraz metody, bowiem wskazała z powołaniem się na § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny, że wybór metody jest determinowany stopniem rozwoju lokalnego rynku nieruchomości podobnych i w konsekwencji liczbą transakcji, które na tym rynku zaistniały w określonym czasie. Podała, że z uwagi na niewielką liczbę transakcji wolnorynkowych i słabo rozwinięty rynek lokalny uzasadnione było zastosowanie metody porównywania parami. W ocenie Sądu, uzasadnienie wyboru podejścia i metody jest logiczne, nadto znajduje oparcie w analizie rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Z analizy rynku wynika, że biegła uwzględniła do bezpośrednich porównań rynek transakcyjny gmin ościennych miasta [...] w latach 2015 – 2017, choć do ogólnej analizy rozszerzyła ocenę na lata 2013-2014. Sąd podniósł, że biegła uzasadniła dlaczego nie uwzględniła do bezpośrednich porównań okresu sprzed 2015 r., wskazując na wysokie zróżnicowanie cen powodujące bardzo dużą niepewność oszacowania, co uzasadniało ograniczenie się do lat 2015-2017, odrzucenie cen skrajnych poniżej 10 zł/m2, a także odrzucenie nieruchomości położonych w dalszych obrębach i w odmiennym sąsiedztwie niż nieruchomość wyceniana. To spowodowało wyłonienie 13 transakcji nieruchomościami podobnymi. Ten fragment operatu wskazuje, zdaniem Sądu, na trafność oceny organu, iż podobieństwo było analizowane, przy czym skoro biegła uzasadniła ten wybór – brak było podstaw do jego kwestionowania pod względem merytorycznym.

Sąd podzielił stanowisko organu, że podobieństwo nie oznacza identyczności, zaś różnice można korygować odpowiednimi współczynnikami, jak też uczyniła to biegła w operacie, uzasadniając swoje stanowisko w sposób niebudzący wątpliwości Sądu. Biegła wyjaśniła, że na terenie powiatu [...] kluczowy wpływ na wartość rynkową nieruchomości mają: lokalizacja ogólna (położenie względem miasta Białegostoku), sąsiedztwo i otoczenie, powierzchnia działki (za mniejsze działki jednostki samorządu terytorialnego są skłonne, zdaniem biegłej, zapłacić wyższą kwotę), infrastruktura techniczna (im bardziej rozwinięty teren tym ceny jednostkowe są wyższe). Stąd też dokonała charakterystyki skali ocen cech nieruchomości w każdej z ww. kategorii (lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie, powierzchnia, infrastruktura techniczna), a następnie wybrała 3 spośród 13 wyselekcjonowanych transakcji uzasadniając, dlaczego odrzuciła pozostałe. Po przedstawieniu charakterystyki 3 wybranych transakcji, oceniła cechy rynkowe i porównała cechy nieruchomości wycenianej z nieruchomościami podobnymi, korygując odmienności współczynnikami. Sposób korygowania jako element oparty na wiedzy specjalistycznej i będący ściśle merytoryczną częścią opinii biegłej wymyka się kontroli Sądu i organu. W konsekwencji biegła ustaliła wartość 1 m2 gruntu na kwotę 32,55 zł, zaś wartość wycenianej działki na kwotę 53 098 zł.

Sąd uznał, że zarzuty skarżących, co do ustalonej w ww. sposób ceny 1 m2 gruntu nie mogą być uznane za skuteczne. W tym zakresie podniósł, że:

- ustalona cena 32,55 zł za 1 m2 gruntu, będąca wynikiem podejścia porównawczego i metody porównywania parami, jest zbliżona (nieco jedynie wyższa) do ceny średniej jaką biegła podała przykładowo na podstawie 13 wyselekcjonowanych transakcji (28,78 zł);

- organ wyjaśnił, dlaczego nie uznał za zasadne sięganie porównawczo do cen nieruchomości przejmowanych pod przebudowę drogi wojewódzkiej nr 682. Zdaniem organu, "Nie były one wcześniej, przed dokonaniem podziału, przeznaczone pod drogi publiczne [...] przez co ich cena może znacząco się różnić od ceny działki nr [...], od początku przeznaczonej pod drogę". Sąd podkreślił, że skarżący powołując się na te transakcje nie wykazali inicjatywy dowodowej w tym zakresie;

- nie może mieć znaczenia fakt nieprzyjęcia do porównania nieruchomości drogowych w gminie macierzystej, tj. gminie [...], skoro nie istnieje wymóg prawny aby uwzględniać wyłącznie transakcje z tej samej gminy. Biegła wskazała, że przebadano wszystkie transakcje pochodzące z powiatu [...], spośród których wyselekcjonowała 13, a następnie 3 do porównania parami. Dopuszczalne było przyjęcie nieruchomości z sąsiadujących ze sobą gmin położonych w jednym powiecie, traktowanym jak rynek lokalny;

- zarzut dotyczący innej powierzchni nieruchomości podobnych nie może być uznany za skuteczny. W tym zakresie różnice zostały skorygowane współczynnikami. Sąd zwrócił uwagę, że biegła wyjaśniła, iż najwięcej transakcji dotyczyło nieruchomości do 100 m2 nabywanych pod poszerzenie dróg, zaś do porównania przyjęła nieruchomości o powierzchni znacznie przekraczającej tę wielkość, bo: 688 m2 (uzyskana cena 33 zł), 2264 m2 (28 zł), 268 m2 (39 zł), przy tym wykazała trend, zgodnie z którym im większa powierzchnia nieruchomości, tym niższa cena za 1 m2;

- skarżący zarzucili, że organ nie posłużył się przykładem transakcji działki kupionej przez firmę [...] nr [...] graniczącą z ich działką lub innymi przyległymi, jednak stawiając ten zarzut nie wskazali, że chodzi o działkę drogową, zaś biegła wskazała, że przeanalizowała wszystkie transakcje nieruchomościami drogowymi z powiatu [...].

Odnośnie zarzutu skargi, iż organ ani biegła nie uwzględnili wyceny z 2014 r. dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej Sąd stwierdził, że w tym zakresie faktycznie brakuje stanowiska organu, co niewątpliwie stanowi uchybienie zasadzie budzenia zaufania do władzy publicznej oraz standardom uzasadnienia decyzji administracyjnej, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Wartość wycenianej nieruchomości, w tym cena jednostkowa 1 m2 ustalana jest bowiem odrębnie dla każdej sprawy na podstawie odrębnie sporządzonego operatu szacunkowego. Sąd podał, że nie kwestionuje, że faktycznie w 2014 r. cena 1 m2 działki skarżących została ustalona na 84,92 zł (operat z 27 maja 2014 r. rzeczoznawcy B. R. dotyczący działki nr 177/2), jednakże wyceniana wówczas działka posiadała w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przeznaczenie "pod wielofunkcyjny rozwój", została podzielona na kilka działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne, a zatem nie była ona wyceniana jako działka drogowa, ale jako działa budowlana rozwojowa (wielofunkcyjna). Drugi zaś dowód złożony wraz z odwołaniem, tj. decyzja z 9 marca 2015 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej wskazuje, że istotnie ustalona cena 1 m2 gruntu działki podzielonej nr 193/4 położonej w obrębie Ignatki gm. [...] wynosiła około 75 zł, jednakże wówczas również nie chodziło o działkę drogową. Tymczasem działka wyceniana w sprawie niniejszej to nieruchomość drogowa, dla której sposób ustalania wartości jest ściśle określony przepisami prawa (§ 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny) i może nastąpić na podstawie cen nieruchomościami drogowymi, jeśli istnieje na rynku wystarczająca ilość transakcji tymi nieruchomościami, a taki fakt biegła wykazała. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że nieruchomości o przeznaczeniu drogowym (tj. gdy takie przeznaczenie wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego jeszcze przed przejęciem) nie uzyskują cen tożsamych z cenami nieruchomości budowlanych czy usługowych, bowiem na inne cele niż drogowe nie mogą zostać przeznaczone. Stąd niższa ich wartość, determinowana przeznaczeniem, którego nie sposób nie uwzględnić. Nie ma zatem znaczenia fakt braku zmiany tendencji cenowej od 2014 r., skoro na potrzeby opłaty adiacenckiej nie była wyceniana nieruchomość stricte drogowa.

Sąd uznał, że nie mają również znaczenia w sprawie okoliczności podziału nieruchomości, cechy wydzielanych przez Gminę działek, brak wiedzy skarżących co do przeznaczenia tych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. To prawodawca zadecydował, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone określa się bez uwzględnienia wysokości nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji podziałowej (§ 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny).

Ustosunkowując się do kwestii znacznych różnic w wartościach ceny jednostkowej 1 m2 w poszczególnych operatach znajdujących się w aktach sprawy Sąd wyjaśnił, że dwa pierwsze operaty nie mogły być podstawą ustalenia wysokości odszkodowania i punktem odniesienia, bowiem pierwszy wskazujący cenę 93,15 zł/m2 został przez biegłą wycofany, zaś drugi operat tej samej biegłej wskazujący cenę 88,89 zł/m2 został w całości zdyskwalifikowany przez organizację rzeczoznawców majątkowych. Wskazane w nich ceny nie mogły zatem stanowić punktu odniesienia dla ustalenia ceny na potrzeby sprawy niniejszej. Nadto, skarżący poza kwestionowaniem treści operatu i ustaleń organu nie wykazali własnej inicjatywy dowodowej, zaś taką wykazała zobowiązana do zapłaty odszkodowania Gmina, która przedstawiła opinię organizacji rzeczoznawców majątkowych kwestionującą operat biegłej A. W..

Skarżący na powyższy wyrok złożyli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

prawa materialnego, tj. art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 oraz § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie wyceny, przez błędną wykładnię tych przepisów wyrażającą się uznaniem, iż rzeczoznawca sporządzający operat szacunkowy dokonał wyboru właściwego podejścia i metod oraz, że wyczerpująco i logicznie je uzasadnił, podczas gdy przyjęte przez rzeczoznawcę podejście porównawcze metodą porównywania parami zawierało istotne braki w zakresie transakcji, gdyż zastosowany dobór nieruchomości przy wycenie nie spełniał warunku podobieństwa i przeznaczenia nieruchomości w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, w obrębie tej samej gminy; odrzucono możliwość dokonania stosownej oceny w kontekście wywłaszczanych nieruchomości podobnych przy budowie sąsiedniej DW nr 682 przy jednoczesnym nieuwzględnieniu na korzyść skarżących okoliczności, iż ta sama nieruchomość była już szacowana na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej w roku 2015, z ustaleniem ceny za metr kwadratowy zgodnej z oczekiwaniami skarżących;

przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 80, art. 84 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a., wyrażające się niezasadnym uznaniem, iż uchybienie organu administracyjnego polegające na wyłącznie formalnej, lakonicznej i zawężającej ocenie materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, podczas gdy z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w przypadku innych niż materialne naruszeń prawa, nie ma obowiązku, aby naruszenie to musiało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wystarczy jedynie uprawdopodobnienie, iż mogło mieć taki wpływ, co przenosząc na kanwę sprawy niniejszej czyni, iż niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji determinowało ocenę skarżących w kontekście poczynionych przez organ w sprawie ustaleń faktycznych i następnie miało bezpośrednie przełożenie na treść postawionych w skardze zarzutów; braki uzasadnienia organu co do oceny merytorycznej dowodu spowodowały uniemożliwienie stronie pełnego odniesienia się do tego dowodu, co skutkowało naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów i ich kultury prawnej.

W ocenie skarżących nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu, iż rzeczoznawca przy wycenie spełnił warunek podobieństwa i przeznaczenia nieruchomości. Skarżący podnieśli, że przyjęte w operacie nieruchomości będące przedmiotem analizy porównawczej, w żadnym stopniu nie spełniają cech podobieństwa. Za nieruchomości podobne przyjęto bowiem trzy działki w obrębie gminy [...], a zatem nie w gminie macierzystej, o wielkości w żadnej mierze nawet nie zbliżonej do nieruchomości przedmiotowej. Zdaniem skarżących ceny transakcyjne porównywanych nieruchomości dotyczą okresu 2015 r., są to zatem ceny nieaktualne jeśli zważy się obowiązek wyceny wartości nieruchomości na rok 2017/2018. Skarżący zwrócili uwagę na brak przeprowadzenia analizy transakcji podobnych nieruchomości w obrębie gminy [...]. Podali, że faktem powszechnie znanym jest prowadzenie inwestycji przebudowy drogi wojewódzkiej nr 682, w obrębie także gminy [...], w bezpośrednim sąsiedztwie z przedmiotową nieruchomością. Na potrzeby tej inwestycji wg wiedzy ogólnie dostępnej, także były prowadzone postępowania działowe i wywłaszczeniowe, a kwoty odszkodowań za wywłaszczane grunty podobne, wahały się w okolicach 100 zł/m2, bądź nawet były wyższe. Nieuprawnione jest twierdzenie organu, a w ślad za nim i Sądu, że działki te przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową, co miało uzasadniać wyższą wartość niż przedmiotowej nieruchomości, kiedy jednocześnie nie wskazuje się dokładnych numerów tych nieruchomości, powierzchni i położenia odgórnie zakładając, iż wszystkie wywłaszczone nieruchomości na cele związane z przebudową drogi wojewódzkiej, przed przejęciem miały charakter mieszkaniowy. Skarżący podnieśli, że w tym zakresie zwracali się do organu w piśmie z 14 lutego 2018 r., powołując się na zasadę wyrażoną w art. 77 i 80 k.p.a., o poczynienie stosownych ustaleń z urzędu dotyczących wyceny gruntów wywłaszczanych pod budowę drogi wojewódzkiej nr 682, jak również, aby rzeczoznawca się w tej kwestii wypowiedział.

Skarżący podali także, że do analizy końcowej przyjęto zaledwie 3 nieruchomości podobne. Skoro natomiast biegła analizowała cały powiat białostocki wydaje się, iż nieruchomości podobnych winno być zdecydowanie więcej, także po odrzuceniu nieruchomości położonych w dalszej odległości czy o innych cechach. Zwrócili uwagę, że w przypadku niewielkiej liczby nieruchomości porównywalnych istnieje niebezpieczeństwo doboru takich nieruchomości, które nie będą reprezentatywne dla lokalnego rynku nieruchomości. W doktrynie postuluje się, aby tego uniknąć, konieczna jest ocena dobranych nieruchomości w świetle danych dotyczących charakterystyki lokalnego rynku nieruchomości porównywalnych do nieruchomości wycenianej zgodnie z dyspozycjami § 3 ust. 2 rozporządzenia. Przyjęte i ostatecznie wyodrębnione 3 nieruchomości porównywalne, w ocenie skarżących, nie spełniają tych wymogów.

Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie zastrzeżenia budzi również fakt odmiennej od skarżących oceny ustaleń rzeczoznawcy szacującego przedmiotową nieruchomość w roku wydania decyzji działowej, na potrzeby opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca Bogdan Ratasiewicz w sporządzonym przez siebie operacie przyjął bowiem wartość przedmiotowej nieruchomości na 84,92 zł/m2. Uzasadnienie organu w tej kwestii milczy, co uznać należy za istotne uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Jedna i ta sama nieruchomość nie może być bowiem wyceniana na różne kwoty, zależnie od celu wyceny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podzieliła stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z zasady gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie z uwagi na zakres i charakter sformułowanych zarzutów należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 16 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 oraz § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie wyceny jest bezpodstawny. Operat stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania nie zawierał bowiem wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę wskazanych przez skarżących przepisów.

Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W orzecznictwie oraz w piśmiennictwie utrwalony jest zgodny pogląd, iż wyłącznym uprawnieniem rzeczoznawcy majątkowego jest dokonywanie wyboru: podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości według zasad wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i w zależności od okoliczności wymienionych w art. 154 ust. 1 u.g.n. (por.: Ustawa o gospodarce nieruchomościami - Komentarz pod red. G. Bieniek, St. Kalus, Z. Marmaj i E. Mzyk, Wyd. LexisNexis, nr 3, str. 531 i nast.). W sytuacji gdy opinia biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji, jak i sąd nie są uprawnione do jej podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej (por. wyrok NSA z 12 marca 2020 r., I OSK 305/20). W sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez sąd ze szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie osoby zainteresowanej uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Jeśli więc wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, a w ślad za tym – dokonana przez niego wycena nieruchomości – nie jest dla strony satysfakcjonująca, to powinna ona przedłożyć organowi kontrdowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie lub też zlecić ocenę kwestionowanego operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, na co pozwalała regulacja art. 157 ust. 1 u.g.n. Brzmienie tego przepisu oznacza bowiem, że o ocenę, o której mowa w tym przepisie może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania. Nie można jednak przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat. Nie można też oczekiwać od organu by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1181/19).

W przedmiotowej sprawie skarżący, dążąc do podważenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydania decyzji o odszkodowaniu, nie wykazali w tym zakresie własnej inicjatywy dowodowej na etapie postępowania administracyjnego. Nie przedstawili bowiem organowi kontrdowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie, jak również nie zwrócili się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny spornego operatu. Organ uznając natomiast, że operat z 6 kwietnia 2017 r. nie budzi wątpliwości nie miał obowiązku zwrócenia się do rzeczoznawczy o udzielenie wyjaśnień w zakresie podnoszonych przez skarżących okoliczności, czy też wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Pominięcie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej jest dopuszczalne, ale wyłącznie w oczywistych wypadkach, jeżeli skarżący dowiedliby, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że skarżący skutecznie wykazali, iż przy sporządzaniu operatu, który stanowił podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, doszło do naruszenia prawa albo zawierał on oczywiste błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Podkreślenia przy tym wymaga, że dla przedmiotowej nieruchomości w dacie wywłaszczenia istniał plan zagospodarowania przestrzennego i nieruchomość ta była przeznaczona pod budowę drogi.

Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1–3 stosuje się odpowiednio.

Z przytoczonego przepisu wynika, że przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych przyjmuje się do wyceny jako zasadę, chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Istnienie możliwości określenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych wyłącza zatem dokonywanie wyceny na podstawie przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej.

W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawomocnym wyrokiem z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 719/17 przesądził, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy M. O. dysponowała wystarczającą liczbą danych dotyczących nieruchomości drogowych, dlatego też brak było podstaw do posługiwania się danymi dotyczącymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważających wśród gruntów przyległych. Stanowisko zawarte w tym wyroku jest wiążące dla składu obecnie rozpoznającego sprawę na podstawie art. 153 p.p.s.a. W tym zakresie skarżący nie mogli zatem kwestionować, iż rzeczoznawca dokonując wyceny nie uwzględnił transakcji nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

Za zasadne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w operacie z 6 kwietnia 2017 r. M. O. w prawidłowy sposób uzasadniła wybór podejścia oraz metody wyceny przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnienia rzeczoznawcy w tym zakresie są rzeczowe, logiczne i spójne.

Rzeczoznawca w sporządzonym operacie wskazała, że mając na uwadze cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeprowadzoną analizę rynku, najlepiej oddające wartość rynkową przedmiotu wyceny będzie dokonanie jej w podejściu porównawczym. Wskazując na treść § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny, wytłumaczyła, iż wybór metody jest determinowany m.in. stopniem rozwoju lokalnego rynku nieruchomości podobnych i w konsekwencji liczbę transakcji, które na tym rynku zaistniały w określonym czasie. Stwierdziła, że analiza rynku i zgromadzone dane - obejmujące niewielką ilość transakcji wolnorynkowych - wykazały słabo rozwinięty rynek lokalny, co umożliwiło zastosowanie metody porównywania parami.

Wskazać należy, że uzasadnienie wyboru podejścia i metody znajduje odzwierciedlenie w analizie rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod inwestycje drogowe znajdującej się w dalszej części operatu. Z przeprowadzonej przez rzeczoznawcę analizy rynku wynika, że uwzględniła ona do bezpośrednich porównań rynek transakcyjny gmin ościennych miasta Białegostoku w latach 2015 – 2017, jednakże do ogólnej analizy rozszerzyła ocenę na lata 2013-2014. Biegła wyjaśniła przy tym dlaczego nie uwzględniła do bezpośrednich porównań okresu sprzed 2015 r., wskazując na wysokie zróżnicowanie cen powodujące bardzo dużą niepewność oszacowania, co uzasadniało ograniczenie się do lat 2015-2017 oraz odrzucenie cen skrajnych poniżej 10 zł/m2, jak również odrzucenie nieruchomości położonych w dalszych obrębach, tj. gminie Czarna Białostocka, Michałowo, Gródek i w odmiennym sąsiedztwie niż nieruchomość wyceniana (tj. nieruchomości położonych wśród zabudowy handlowo-usługowej). W konsekwencji do dalszej analizy rzeczoznawca wyselekcjonowała 13 transakcji nieruchomościami podobnymi.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że skoro biegła uzasadniła w rzetelny sposób wybór podejścia oraz metody wyceny nieruchomości nie ma podstaw do ich kwestionowania pod względem merytorycznym.

Odnosząc się do argumentacji skarżących zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż rzeczoznawca przyjęła do analizy końcowej zaledwie 3 nieruchomości podobne wyjaśnienia wymaga, że w literaturze uznaje się, iż rozporządzenie w sprawie wyceny nie wymienia minimalnej liczby nieruchomości porównywalnych, jakie należy zestawić w pary z nieruchomością wycenianą (por. Dydenko Jerzy, Telega Tomasz, Komentarz do rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Komentarz, wyd. II). Jak słusznie podnieśli skarżący kasacyjnie w § 4 ust. 2 rozporządzenia użyto jednak w odniesieniu do nieruchomości porównywalnych liczby mnogiej, z czego wynika, że podstawą wyceny nieruchomości nie może być informacja o tylko jednej transakcji sprzedaży nieruchomości podobnej. Przyjmuje się, że liczba nieruchomości porównywalnych wykorzystanych do wyceny przy stosowaniu metody porównywania parami wynosi trzy. Jednakże w przypadku niewielkiej liczby nieruchomości porównywalnych istnieje niebezpieczeństwo doboru takich nieruchomości, które nie będą reprezentatywne dla lokalnego rynku nieruchomości. Aby tego uniknąć, konieczna jest ocena dobranych nieruchomości w świetle danych dotyczących charakterystyki lokalnego rynku nieruchomości porównywalnych do nieruchomości wycenianej. W przedmiotowej sprawie taka ocena została dokonana przez rzeczoznawcę, natomiast polemika skarżących w tym zakresie, niepotwierdzona obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczająca dla skutecznego podważenia jej wiarygodności.

Podstawą do uchylenia zaskarżonego wyroku nie mogła być podnoszona przez skarżących okoliczność, że przyjęte w operacie nieruchomości będące przedmiotem analizy porównawczej, w żadnym stopniu nie spełniają cech podobieństwa. Za nieruchomości podobne przyjęto bowiem trzy działki z gminy [...], a zatem nie w gminie macierzystej, o wielkości w żadnej mierze nie zbliżonej do przedmiotowej nieruchomości. Ponadto ceny transakcyjne porównywanych nieruchomości dotyczą okresu 2015 r., są to ceny zatem nieaktualne.

Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez pojęcie "nieruchomości podobnej" - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W niniejszej sprawie nie może mieć znaczenia fakt przyjęcia przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości drogowych z innej gminy niż macierzysta. Przepisy nie wprowadzają bowiem wymogu uwzględniania wyłącznie transakcji z tej samej gminy, mało tego, w przypadku gdy dane z rynku lokalnego (który obejmuje obszar gminy lub powiatu) są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny nieruchomości drogowej obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca wyszukała nieruchomości o podobnym przeznaczeniu, tj. przeznaczeniu drogowym, na terenie powiatu [...], na którym dysponowała wystarczającą liczbę danych dotyczących nieruchomości drogowych, co wynika z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 719/17. Ogólnej analizy rynku lokalnego dokonała na podstawie 66 transakcji sprzedaży nieruchomości, z których wyselekcjonowała 13 (w tym także z gminy macierzystej [...]), a następnie - mając na uwadze zapisy art. 4 pkt 16 u.g.n. - do bezpośrednich porównań przyjęła 3 transakcje z gminy [...], wyjaśniając, że transakcje z macierzystej gminy odrzuciła, gdyż położone są w dalszej odległości od granic miasta Białegostoku (zauważenia wymaga, że ceny za 1m2 transakcji z gminy [...] były niższe od cen transakcyjnych przyjętych do bezpośrednich porównań). Tym samym, rzeczoznawca wykazała, dlaczego nie przyjęła do porównania nieruchomości z gminy macierzystej.

Ustosunkowując się do stanowiska skarżących, że rzeczoznawca odrzuciła możliwość dokonania stosownej oceny w kontekście nieruchomości przejmowanych pod przebudowę drogi wojewódzkiej nr 682, podnieść trzeba, że organ wskazał, że nie były one wcześniej, przed dokonaniem podziału, przeznaczone pod drogi publiczne, mogły to być np. działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową lub usługową przez co ich cena może znacząco się różnić od ceny przedmiotowej działki od początku przeznaczonej pod drogę. Sąd w tym zakresie prawidłowo stwierdził, że powyższy zarzut skarżących nie może mieć znaczenia, bowiem skarżący pomimo powołania się na ww. transakcje w trakcie postępowania administracyjnego nie podjęli żadnej inicjatywy dowodowej na tę okoliczność dla podważenia ustaleń organu.

Także zarzut dotyczący innej powierzchni nieruchomości podobnych nie może być uznany za skuteczny. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w tym zakresie różnice zostały skorygowane współczynnikami. Biegła wyjaśniła, iż najwięcej transakcji dotyczyło nieruchomości do 100 m2 nabywanych pod poszerzenie dróg, zaś do porównania przyjęła nieruchomości o powierzchni znacznie przekraczającej tę wielkość, bo: 688 m2 (uzyskana cena 33 zł), 2264 m2 (28 zł), 268 m2 (39 zł), przy tym wykazała trend, zgodnie z którym im większa powierzchnia nieruchomości, tym niższa cena za 1 m2.

Wyjaśnienia wymaga, że z definicji zawartej w ww. art. 4 pkt 16 u.g.n. wynika, że ustawodawca wskazał określone cechy, które muszą być brane pod uwagę przy ustalaniu, czy dana nieruchomość jest podobna, są to: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania, oraz dopuścił możliwość uwzględniania jeszcze innych cech, których nie wymienił, ale które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości. Niewątpliwie z definicji ustawowej nieruchomości podobnej nie wynika, że wielkość nieruchomości jest tą cechą, która obowiązkowo w każdym przypadku powinna być brana pod uwagę, aczkolwiek w praktyce często ta cecha jest również uwzględniana. Stąd też nieuwzględnienie tej cechy nie oznacza automatycznie, że sporządzony operat jest wadliwy, a przyjęte nieruchomości nie są porównywalne. Porównywalność w rozumieniu tego przepisu nie oznacza jednak identyczności powyższych parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 3367/18).

W zakresie zarzutu skarżących, iż przedmiotowa nieruchomość była już szacowana na potrzeby opłaty adiacenckiej w 2015 r., w której cena za metr kwadratowy ustalona została zgodnie z ich oczekiwaniami, podnieść należy, że wyceniana wówczas działka nie była wyceniana jako działka drogowa, ale jako działka budowlana rozwojowa (wielofunkcyjna), gdyż posiadała w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przeznaczenie "pod wielofunkcyjny rozwój" i została podzielona na kilka działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne. Tym samym, skoro powyższy operat odnosił się do nieruchomości budowlanej, nie mógł stanowić podstawy do podważenia operatu z 6 kwietnia 2017 r. dotyczącego nieruchomości drogowej.

W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że ww. zarzut jest bezpodstawny. Skarżący nie wykazali bowiem, że operat z 6 kwietnia 2017 r. zawierał wady, które stanowiłyby o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 16 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 oraz § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie wyceny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego także zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W kwestionowanym orzeczeniu Sąd pierwszej instancji uznał, że pomimo, iż organ odwoławczy naruszył art. 84 w zw. z art. 80 i art. 81 k.p.a. odnośnie oceny dowodu z opinii biegłego jak również art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie sporządzenia uzasadnienia decyzji, nie miało to wpływu na wynik sprawy i nie stanowiły takiego naruszenia procesowego, które uzasadniałoby uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Wedle art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżących, że uchylenie decyzji na podstawie powyższego przepisu następuje jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga więc w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie biorąc jednakże pod uwagę, że operat z kwietnia 2017 r., stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania za nieruchomość, nie budzi wątpliwości, jest bowiem rzeczowy, logiczny i spójny oraz mając na uwadze wnioski organu co do konkluzji odnośnie wagi tego operatu, jego znaczenia i prawidłowości sporządzenia, uchybienie ww. przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tym samym stanowić podstawy do uchylenia decyzji. Okoliczności podnoszone przez skarżących nie wykazały bowiem aby przedmiotowy operat zawierał nieprawidłowości i budził jakiekolwiek zastrzeżenia. Natomiast dokonana przez organy jego ocena, pomimo iż nie jest szczegółowa, zawiera najistotniejsze dla niniejszej sprawy wnioski.

W konsekwencji powyższy zarzut nie jest wystarczający do podważenia rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku uczestnika postępowania, tj. Gminy [...] o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem art. 204 p.p.s.a. przewiduje zwrot takich kosztów, przy oddaleniu skargi kasacyjnej, jedynie na rzecz organu i skarżącego.