Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2868/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 66 UST. 1 PKT 5-6
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
journal: Dz.U.UE.L 2012 nr 26 poz 1 AT. 5 UST. 1, LIT. D
law: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre  przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy), znak: [...] z [...] września 2016 r. wydana na podstawie art. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.), art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 17 pkt 1, art. 28, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i art. 127 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), art. 3 ust. 1 pkt 8, art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 66, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 79 ust. 1 i art. 80 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 353, dalej: u.u.i.ś. ustawa) oraz § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 71), po rozpatrzeniu odwołania N. D., reprezentowanej przez adw. M. G., od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: organ I instancji) z [...] lipca 2016 r., znak [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na posadowieniu instalacji do przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne na terenie działki o numerze ew. [...], w miejscowości [...], gmina [...].

W decyzji z [...] września 2016 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

Po rozpatrzeniu wniosku M. S. (dalej: skarżący, inwestor), organ I instancji ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na posadowieniu instalacji do przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne na terenie działki o numerze ew. [...], w miejscowości [...], gmina [...].

Odwołanie od decyzji wniosła N. D., reprezentowana przez adw. M. G. W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 10 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a., poprzez pozbawienie jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co uniemożliwiło jej przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego dotyczącej negatywnego oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko oraz przeprowadzenia badań dotyczących pomiarów hałasu od pracujących maszyn, "o których wspomina inwestor w piśmie do RDOŚ z dnia 15 kwietnia 2016 r.", z uwagi że została załączona jedynie prognoza emisji hałasu odnosząca się do przyszłej działalności, a tym samym organ uniemożliwił skarżącej wykazanie negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i pobliskie budynki;

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i 11 k.p.a., polegające na braku pogłębiania zaufania skarżącej do organu I instancji, z uwagi m.in. na nieprzeprowadzenie i nieprzedstawienie pomiarów hałasu od pracujących maszyn, mimo że brak tych pomiarów został wskazany przez M. S. i H. R., którzy przygotowali ekspertyzę w niniejszej sprawie, mimo licznych zarzutów mieszkańców [...] dotyczących negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko, a także licznych uwag na temat obecnie prowadzonej działalności gospodarczej inwestora, która negatywnie wpływa na środowisko, organ I instancji nie zdecydował się na przeprowadzenie niezależnych badań, które jednoznacznie wyjaśniłyby powyższe zarzuty mieszkańców [...].

Skarżąca podnosi również, że organ I instancji nie uwzględnił uwag zawartych w ekspertyzie, w której stwierdzono, że nie oceniono w pełni potencjalnego wpływu planowanej działalności na zbiornik wodny w sąsiedztwie działki Zakładu i nie zlecił przeprowadzenia stosownych badań. W ocenie skarżącej, organ I instancji naruszył wskazane wyżej przepisy.

Z uwagi na podniesione zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Do wniesionego odwołania ustosunkował się inwestor – M. S. W skierowanym do Kolegium piśmie z 17 sierpnia 2015 r., inwestor kwestionuje legitymację skarżącej do wniesienia odwołania, gdyż jak twierdzi, nie jest ona stroną postępowania w niniejszej sprawie. W ocenie inwestora, skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie, gdyż nie jest właścicielką nieruchomości graniczącej z terenem planowanego przedsięwzięcia, zaś na obszarze jej działki nie nastąpi przekroczenie wartości dopuszczalnych poziomów hałasu oraz stężeń gazów i pyłów, emitowanych przez planowane przedsięwzięcie.

W uzasadnieniu decyzji z [...] września 2016 r. Kolegium odniosło się do stanowiska inwestora, wyrażonego w piśmie z 17 sierpnia 2016 r., że skarżąca nie jest stroną w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania od zaskarżonej decyzji. Według organu II instancji, w aktach sprawy brak jest dowodu na okoliczność, że prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organ I instancji podał do publicznej wiadomości informacje, o których mowa w art. 33 ust. 1 u.u.i.ś., poprzez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości [...]. W ocenie Kolegium, autor raportu nie wykazał, że brak jest racjonalnego wariantu alternatywnego dla wariantu proponowanego przez inwestora. Analiza wywodów autora raportu pozwala na stwierdzenie, że podstawę do sformułowania tego stanowiska stanowi założenie, że cechę racjonalności można przypisać takiemu rozwiązaniu, które jest optymalne jeśli chodzi o racje ekonomiczne inwestora, czyli przy możliwie najniższych kosztach zapewnia mu największe korzyści. W ocenie Kolegium, niewątpliwie można przyjąć, w okolicznościach niniejszej sprawy (posiadanie przez inwestora urządzeń określonego typu do rozdrabniania odpadów, lokalizacja przedsięwzięcia na terenie należącym do spółki, której skarżący jest wspólnikiem), inna lokalizacja przedsięwzięcia czy też zastosowanie innej technologii do przetwarzania odpadów jest dla inwestora nieuzasadniona ze względów ekonomicznych. SKO w [...] podkreśla, że racjonalny wariant alternatywny wcale nie musi być wariantem najkorzystniejszym z punktu widzenia interesów ekonomicznych inwestora. Zajmując przeciwne stanowisko sankcjonowałoby się prymat interesu inwestora, który miałby w istocie decydujące znaczenie w wyborze wariantu realizacji przedsięwzięcia, nad interesem publicznym oraz interesem osób trzecich. Zdaniem Kolegium, przedłożony raport nie zawiera opisu racjonalnego wariantu alternatywnego dla wariantu proponowanego przez inwestora, jak również nie określa przewidywanego oddziaływania tego wariantu na środowisko, w sytuacji gdzie jego autor nie wykazał również braku możliwości realizacji planowanego przedsięwzięcia w innym racjonalnym wariancie alternatywnym.

Organ odwoławczy podnosi, że raport o oddziaływaniu ww. przedsięwzięcia na środowisko nie spełnia wymagań określonych w art. 66 ust. 1 u.u.i.ś., a zatem nie może stanowić dowodu w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wymaga więc uzupełnienia o racjonalny wariant alternatywny dla wariantu proponowanego przez inwestora oraz o określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko tego wariantu. Zdaniem Kolegium, organ I instancji naruszył również przepisy postępowania, w tym zwłaszcza art. 10 § 1 k.p.a.. doręczając stronom, w dniach 12 i 13 lipca 2016 r., zawiadomienia o zakończeniu postępowania w sprawie i wyznaczając im termin do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym do 14 lipca 2016 r. Organ faktycznie uniemożliwił im skorzystanie z przysługujących stronie uprawnień procesowych, o których mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Według organu II instancji, z zaskarżonej decyzji nie wynika, kto poza inwestorem jest stroną postępowania w niniejszej sprawie. W decyzji, wbrew postanowieniom art. 107 § 1 k.p.a., nie oznaczono wszystkich stron postępowania. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił również zalecenia dla organu I instancji prowadzącego ponownie postępowanie.

W skardze skarżący reprezentowany przez adw. K. G. zaskarżył w całości decyzję SKO w [...] z [...] września 2016 r. zarzucając jej:

1. naruszenie prawa procesowego w postaci art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji na skutek uchylenia prawidłowej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2016r. znak [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przeze stronę przedsięwzięcia, pomimo niezaistnienia ustawowych przesłanek negatywnych do wydania decyzji merytorycznej uwzględniającej wniosek strony w całości;

2. naruszenie prawa procesowego w postaci art. 134 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania pomimo tego, że odwołująca N. D. nie posiada przymiotu strony, albowiem działka jej nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestora na której zlokalizowanie zostanie przedsięwzięcie, zaś planowany poziom hałasu oraz stężeń pyłów i gazu nie spowoduje przekroczenia standardów jakości środowiska na działce odwołującej;

3. naruszenia prawa materialnego w postaci art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. przez pominięcie okoliczności wiążącego organ I instancji uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez "Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska" mocą ostatecznego postanowienia z dniem [...] kwietnia 2016 r., znak [...], które nie zostało zaskarżone w złożonym odwołaniu przez N. D.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

- orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu;

- zasądzenie na skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest błędne, albowiem zapadło z rażącym naruszeniem przepisów wskazanych w petitum środka zaskarżenia. Skarżący zaznaczył, że samo użycie przez ustawodawcę sformułowania "uzgodnienie" rozstrzyga jednoznacznie, że stanowisko "Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska" jest wiążące dla organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skarżący podnosi, że zważywszy, że to "Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska" jest tym organem, który w przedmiocie środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia wypowiada się jako pierwszy, to organowi wykonawczemu gminy dla uzyskania zgodności stanowisk obu organów (organu uzgadniającego i organu wydającego decyzję) pozostaje jedynie aprobata stanowiska wyrażonego przez "Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska". Organ odwoławczy powyższe okoliczności całkowicie zignorował i nie podzielił jak należy domniemywać zaprezentowanego wyżej poglądu, uznał że przedłożony raport oddziaływania na środowisko wymaga uzupełnienia, co stoi w sprzeczności z treścią ostatecznego postanowienia RDOŚ w [...] nie kwestionującym przecież treści raportu.

Skarżący uważa, że odwołująca N. D. nie wykazała interesu prawnego w zakresie złożonego odwołania, a tym samym było ono niedopuszczalne z mocy ustawy skoro złożył je podmiot do tego nieuprawniony. W ocenie skarżącego, z załączonej w ramach postępowania mapy wynika jasno, że działka należąca do N. D. nie graniczy bezpośrednio z działką, na której będzie realizowana inwestycja i usytuowana jest w znacznym oddaleniu. Skarżący podnosi, że N. D. nie wykazała przesłanek pozwalających na uznanie jej za stronę postępowania, skoro z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że emisje generowane przez planowane przedsięwzięcie nie przekroczą standardów ochrony środowiska poza działką inwestora.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga podlegała oddaleniu, albowiem pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium prawidłowo zastosowało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2016 r. Organ odwoławczy uprawniony był do skorzystania z regulacji art. 138 § 2 k.p.a., gdyż, organ I instancji nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na posadowieniu instalacji do przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne na terenie działki o numerze ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...], a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez Kolegium wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. SKO w [...] było uprawnione do wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, gdyż w toku postępowania odwoławczego stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy [...] została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a jednocześnie powstała konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, według którego decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem: art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ I instancji nie zrealizował obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, który uważa, że Wójt Gminy [...] określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia na podstawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który nie spełnia wymogów określonych w art. 66 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 u.u.i.ś.

Przedłożony przez skarżącego raport nie odpowiadał wymogom określonym w art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.u.i.ś. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać: opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Według art. 66 ust. 1 pkt 6 u.u.i.ś., raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać: określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a także możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko, a w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej określenie także wpływu planowanej drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, autor raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko stwierdził, że brak jest racjonalnego wariantu alternatywnego zachowującego cel zamierzenia inwestycyjnego. W opisie wariantu "1" na str. 24 raportu znalazło się stwierdzenie jego autora, według którego "W aspekcie konstrukcyjnym i technologicznym uwzględniając cel inwestycyjny «rozdrabnianie odpadów z tworzyw sztucznych na płatek» inwestor nie może wariantować inwestycji ponieważ urządzenia – młyny są konstrukcjami gotowymi, a na zastosowane rozwiązania wnioskodawca nie ma żadnego wpływu". Przyjęcie takiego twierdzenia mogłoby oznaczać, że kwestie konstrukcyjne i technologiczne urządzeń wchodzących w skład przedsięwzięcia mogą zwalniać inwestora od obowiązku wariantowania przedsięwzięcia, zwłaszcza wtedy, gdy zostanie to uzasadnione w treści raportu. Ponadto w raporcie stwierdzono na str. 24, że "W sytuacji gdy wnioskodawca posiadał już wcześniej urządzenia do rozdrabniania zakup nowych urządzeń służących do tego samego celu nie spełnia kryterium racjonalności pod względem ekonomicznym, przy czym należy wskazać, że młyny zasilane są energią elektryczną – czyli jest to rozwiązanie najbardziej korzystne dla środowiska ze względu na brak emisji gazów i pyłów dla środowiska".

Zdaniem autora raportu, wariant polegający na zastosowaniu innych urządzeń niż te, które są w posiadaniu inwestora, nie przyniesie jakiejkolwiek korzyści dla środowiska, a w sposób zupełnie nieuzasadniony podwaja koszty (co biorąc pod uwagę możliwości finansowe inwestora uniemożliwia realizację zamierzenia).

W ocenie Sądu, przyjęcie takiego uzasadnienia wariantowania przedsięwzięcia nie pozwala na określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 6 u.u.i.ś. Skoro w raporcie przewiduje się jedynie wariant proponowany przez wnioskodawcę i uznany przez autora raportu za wariant najkorzystniejszy dla środowiska, to nie można mówić o określeniu przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś.

Akceptacja stanowiska autora raportu prowadziłaby do uzależnienia możliwości wariantowania przedsięwzięcia od: tego czy inwestor posiada lub nie, określone urządzenia, które wcześniej np. użytkował oraz od możliwości finansowych inwestora. Inaczej mówiąc posiadanie przez inwestora określonych urządzeń, które być może wcześniej już użytkował nie może wpływać na przyjęcie określonej liczby wariantów w nowym przedsięwzięciu dla, którego mają być ustalone środowiskowe uwarunkowania.

Z taką interpretacją art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. przedstawioną w raporcie nie można się zgodzić. Przedmiotowy raport zawiera bowiem krótki opis wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. W raporcie na str. 27 stwierdzono, że brak jest racjonalnego wariantu alternatywnego zachowującego cel zamierzenia inwestycyjnego. Jednocześnie w raporcie na str. 27 stwierdzono, że wariant proponowany przez wnioskodawcę jest również wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Pojęcie "alternatywa" oznacza wykonywany na przemian- raz ten raz drugi. Podmiot działania może mieć do wyboru alternatywę dwóch działań: x, y, gdy może wykonywać działanie x lub działanie y – każde z osobna lub oba razem.

Z powyższego wynika, że w raporcie przedstawiono jedynie wariant proponowany przez wnioskodawcę. Ponadto należy wskazać, że wariantowanie przedsięwzięcia nie może być traktowane wyłącznie jako jedna z wielu niezbędnych formalności związanych z określeniem środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Model prawny wariantów realizacji przedsięwzięcia uregulowany w art. 66 ust. 1 pkt 5 stanowi implementację przepisów dyrektywy Rady nr 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Tekst pierwotny OJ L 175 z 5 lipca 1985 r., s. 40–48. Wersja polska Dz. Urz. UE z 2004 r., wyd. spec., rozdz. 15, t. 1, s. 248–256 ze zm). Regulacja ta oparta została na założeniach zasady prewencji, której jednym z instrumentów prawnych są właśnie warianty realizacji przedsięwzięcia. Dyrektywa Rady nr 85/337/EWG była wielokrotnie zmieniana.

Obecnie zagadnienia dotyczące wariantów realizacji przedsięwzięcia w prawie UE regulują przepisy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE. L 26 z 28.1. 2012 r., s. 1). Z treści pkt 13 preambuły dyrektywy Nr 2011/92/UE wynika, że w ramach tej procedury ocen oddziaływania na środowisko państwa członkowskie mogą żądać, aby wykonawca dostarczył, między innymi, alternatywne rozwiązania dla przedsięwzięć, w których sprawie zamierza złożyć wniosek. Zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. d, dyrektywy, w przypadku gdy wymagana jest ocena oddziaływania na środowisko, wykonawca przygotowuje i składa raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz dostarcza opis rozsądnych rozwiązań alternatywnych rozważanych przez wykonawcę, które są odpowiednie dla przedsięwzięcia i jego specyfiki, a także wskazanie głównych powodów wyboru danej opcji, z uwzględnieniem wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Według załącznika IV dyrektywy, zawierającego informacje o których mowa w art. 5 ust. 1 opis rozsądnych rozwiązań alternatywnych obejmuje na przykład rozwiązania związane z projektem przedsięwzięcia, technologią, lokalizacją, wielkością i skalą rozpatrywane przez wykonawcę, które są istotne dla proponowanego przedsięwzięcia oraz jego cech charakterystycznych, i podanie głównych powodów wyboru danej opcji, wraz z porównaniem wpływu na środowisko.

Treść wariantów należy oceniać w kategorii wytycznych dotyczących realizacji przedsięwzięcia zgodnie z wymaganiami prawa ochrony środowiska. Dla organu warianty realizacji przedsięwzięcia powinny być źródłem wiedzy specjalistycznej (w tym również technicznej) na temat ograniczenia potencjalnych negatywnych skutków przedsięwzięcia na środowisko w poszczególnych wariantach realizacji przedsięwzięcia. W postępowaniu dotyczącym ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia szczególną rolę powinien odgrywać cel w postaci prewencyjnego ograniczenia potencjalnych negatywnych sutków danego przedsięwzięcia na środowisko w danym wariancie.

Przeprowadzenia prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zależy w dużej mierze od wyboru pomiędzy poszczególnymi wariantami, które powinny zawierać dane o alternatywach jego realizacji. Słowo wariant oznacza inne opracowanie, wykonanie czegoś; odmianę, modyfikację, wersję.

W związku z tym ustawodawca w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. przewidział obowiązek przedstawienia i opisania w raporcie trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że kwestie praktyczne związane z treścią raportu dotyczą często "wariantowania". Obejmują one: lokalizację przedsięwzięcia, zagospodarowanie terenu, rozwiązania dotyczące obiektów zewnętrznych, sieci transportu, zasilania, organizacji robót, doboru materiałów, czasu realizacji oraz inne (zob. G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011, s. 189). W u.u.i.ś. określono jedynie minimalną liczbę wariantów, dlatego nie jest wykluczone podanie w raporcie większej liczby niż ta wymagana w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Efektywność oceny oddziaływania na środowisko zależy przede wszystkim od przyjętych kryteriów wyboru wariantów realizacji przedsięwzięcia oraz informacji, jakimi dysponuje organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Istotne są zatem w pierwszej kolejności mierniki oceny wariantów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na konieczność przedstawienia w raporcie trzech wariantów, to jest: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. W związku z tym podkreśla się, że na podstawie lakonicznego opisu niemożliwe jest dokonanie oceny, czy zasadne jest realizowanie przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez inwestora.

W niniejszej sprawie jest to o tyle istotne, że kwestia dotyczy oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, które stanowi dobro publiczne, zaś jego ochrona, zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP jest obowiązkiem władz publicznych. Dlatego też inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany. Kryterium ekonomiczne podnoszone w ocenianym przez Kolegium raporcie może zatem stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia pominięcia w raporcie co do zasady analizy racjonalnego wariantu alternatywnego (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11). Raport powinien zawierać opis trzech wariantów. W opisie poszczególnych wariantów powinny być zachowane jednakowe proporcje. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której raport obejmuje przede wszystkim analizę oddziaływania na środowisko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę i marginalnie analizuje pozostałe warianty. W niniejszej sprawie z uwagi na to, że autor raportu uznał, że brak jest podstaw do przedstawienia wariantu alternatywnego, a wariant proponowany przez wnioskodawcę jest jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, nie przedstawiono również opisu: wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Niezależnie od tego opis wariantu proponowanego przez wnioskodawcę nie spełnia również wymagań wynikających z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś.

Wskazać należy, że opis wariantów przedsięwzięcia musi znajdować swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym postępowania, w ten sposób, aby spełniał wymagania określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. W opisach wariantów powinno znaleźć się jednoznaczne wskazanie sposobu funkcjonowania przedsięwzięcia, które musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w parametrach technicznych opisujących przedsięwzięcie.

Wszystkie warianty powinny zawierać analizę oddziaływania na poszczególne elementy środowiska z uwzględnieniem zasady kompleksowości ochrony środowiska określonej w art. 5 p.o.ś. Należy także pamiętać, że uwarunkowania środowiskowe, nie są jedynymi, które mogą przesądzać o ostatecznym wyborze wariantu przewidzianego do realizacji. Zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju w opisie, a następnie w analizie wariantów należy uwzględnić kwestie: ekonomiczne, społeczne, techniczne, i prawne.

W raporcie powinno znaleźć się wskazanie głównych przyczyn dokonanego wyboru wszystkich wariantów, z uwzględnieniem skutków dla środowiska. Każdy z wariantów powinien zawierać opis aspektów środowiska, które mogą być znacząco dotknięte skutkami realizacji przedsięwzięcia, obejmujący w szczególności populację, faunę, florę, glebę, wodę, powietrze, czynniki klimatyczne, aktywa materialne, łącznie z dziedzictwem architektonicznym i archeologicznym, krajobrazem oraz wzajemne relacje pomiędzy powyższymi elementami.

Wariantowanie przedsięwzięcia nie może sprowadzać się jedynie do przedstawiania wariantów związanych z lokalizacją przedsięwzięcia. Wariantowanie może dotyczyć w szczególności: stosowania różnych technologii, skali przedsięwzięcia, rozwiązań technicznych, harmonogramu, organizacji prac związanych z realizacją i funkcjonowaniem przedsięwzięcia. Tym samym nie może determinować liczby wariantów, posiadanie przed ustaleniem środowiskowych uwarunkowań określonego typu urządzeń technicznych wykorzystywanych w przedsięwzięciu.

Brak przedstawienia innych możliwych do realizacji rozwiązań funkcjonowania danego przedsięwzięcia, które stanowiłyby wariant najkorzystniejszy dla środowiska oraz racjonalny wariant alternatywny powinno oznaczać, że raport nie będzie mógł być uznany za spełniający wymogi określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. i z tego powodu nie będzie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Należy zatem podzielić stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu decyzji [...] września 2016 r., według którego przedłożony w sprawie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie spełnia wymogów określonych w art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.u.i.ś.

Zgodzić należy się również z poglądem organu odwoławczego, według którego w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji doszło także do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., które w niniejszej sprawie polegało na doręczeniu stronom, w dniach 12 i 13 lipca 2016 r., zawiadomienia o zakończeniu postępowania w sprawie z jednoczesnym wyznaczeniem im terminu do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym do 14 lipca 2016 r. W tych okolicznościach organ I instancji pozbawił strony możliwości skorzystanie z przysługujących im uprawnień procesowych, które przewidział ustawodawca w art. 10 § 1 k.p.a. Nie można uznać, że wyznaczenie jedno lub dwudniowego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy, gwarantuje stronom lub ich pełnomocnikom, możliwość skorzystania z tego uprawnienia. Taki sposób wyznaczenia terminu na zapoznanie się z aktami sprawy godzi bezpośrednio w prawo strony do udziału w postępowaniu. Nie może też tego usprawiedliwiać zasada szybkości postępowania, której nie mogą ulegać pozostałe zasady.

Chodzi w niej bowiem o sprawne prowadzenie postępowania z zachowaniem norm przewidzianych w k.p.a. Organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. mają obowiązek zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony. Niedopełnienie swych obowiązków przez organ czy też uniemożliwienie stronie postępowania, skorzystania z jej uprawnień stanowi naruszenie przepisów postępowania.

Ponadto w decyzji organu I instancji wbrew treści art. 107 § 1 k.p.a. nie oznaczono wszystkich stron postępowania. W aktach sprawy znajduje się wykaz stron postępowania, jednak z jego treści nie wynika, że stanowi on załącznik do zaskarżonej decyzji.

Z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji wykonał ciążący na nim obowiązek zapewnienia społeczeństwu możliwości udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. W aktach nie ma dowodu na okoliczność, że prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organ I instancji podał do publicznej wiadomości informacje, o których mowa w art. 33 ust. 1 ustawy, poprzez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości [...]. Należy jednocześnie stwierdzić, że w aktach sprawy znajdują się obwieszczenia organu I instancji: z [...] grudnia 2015 r. oraz z [...] kwietnia 2016 r., zawierające informacje, o których mowa w art. 33 ust. 1 ustawy. W pierwszym obwieszczeniu znajduje się informacja, że zostaje ono podane do publicznej wiadomości m. in. poprzez przekazanie sołtysowi sołectwa [...] z prośbą o podanie do publicznej wiadomości mieszkańcom sołectwa w sposób zwyczajowo przyjęty. Drugie obwieszczenie wskazuje jako jednego z adresatów - sołtysa sołectwa [...] z prośbą o wywieszenie na tablicy ogłoszeń w dniu jego otrzymania.

W aktach administracyjnych brak jest dowodu na okoliczność, że obwieszczenia te zostały rzeczywiście wywieszone na tablicy ogłoszeń sołectwa lub ich treść została ogłoszona w inny zwyczajowo przyjęty sposób ogłaszania w tej miejscowości. Z akt sprawy wynika również, że na okoliczność prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie, odbyło się spotkanie władz gminy w mieszkańcami [...]. Należy podkreślić, że ta okoliczność oraz składane przez mieszkańców [...] protesty przeciwko realizacji przedsięwzięcia, nie mogą stanowić wystarczającego dowodu na to, że Wójt Gminy [...] wykonał ciążący na nim obowiązek podania do publicznej wiadomości informacji, o których mowa w art. 33 ust. 1 ustawy, poprzez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w tej miejscowości, a w konsekwencji, że wszyscy zainteresowali mieli możliwość zapoznania się z tymi informacjami.

W ocenie Sądu, z uwagi na to, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. Kolegium zasadnie uchyliło w całości decyzję organu I instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez niewydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania N. D. od ww. decyzji Wójta Gminy [...]. Organ odwoławczy zasadnie uznał, że N. D. jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Tym samym posiadała legitymację do wniesienia odwołania od ww. decyzji Wójta Gminy [...]. Mimo, że jej nieruchomość nie graniczy z nieruchomością, na której planowane jest zrealizowanie ww. przedsięwzięcie, to jednak jej nieruchomość położona jest w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Z treści raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko wynika bowiem, że emitowany z przedsięwzięcia hałas, w trakcie jego eksploatacji, będzie się rozprzestrzeniał również na nieruchomość N. D. Ponadto z map, na których przedstawiono izolinie stężeń maksymalnych: pyłu zawieszonego, tlenku węgla, dwutlenku siarki wynika, że nieruchomość będąca własnością N. D. może być w zasięgu emisji tych substancji.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, który podnosi, że o braku interesu prawnego N. D. w niniejszej sprawie świadczy wskazana przez inwestora okoliczność, że planowany poziom hałasu oraz stężeń pyłów i gazu emitowanych przez planowane przedsięwzięcie nie spowoduje przekroczenia standardów jakości środowiska na jej działce. Przepisy u.u.i.ś. nie uzależniają przyznania interesu prawnego od położenia nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie. Pozbawienie strony udziału w postępowaniu przez pozbawienie możliwości obrony interesu prawnego jest kwalifikowane jako ciężka wadliwość procesowa, której usunięcie wymaga ponownego rozpoznania sprawy z zapewnieniem czynnego udziału jednostki domagającej się ochrony własnego interesu prawnego. Przepis art. 28 k.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej i stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania. Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie i z uwzględnieniem okoliczności konkretnej, indywidualnej sprawy oraz przepisów mających zastosowanie.

Pozbawiony jest także podstaw zarzut dotyczący naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., polegający na pominięciu okoliczności, że ostatecznym postanowieniem z [...] kwietnia 2016 roku, znak [...] RDOŚ w [...] uzgodnił warunki realizacji ww. przedsięwzięcia, którym to postanowieniem organ I instancji był związany i które nie zostało zaskarżone przez N. D.

Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że w skardze skarżący na str. 4 skargi podniósł, że zważywszy, że RDOŚ w [...] jest organem, który w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia wypowiada się jako pierwszy, to organowi wykonawczemu gminy dla uzyskania zgodności stanowisk obu organów (organu uzgadniającego i organu wydającego decyzję) pozostaje jedynie aprobata stanowiska wyrażonego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy powyższe okoliczności całkowicie zignorował i nie podzielił poglądu skarżącego, uznając, że przedłożony raport wymaga uzupełnienia, co w ocenie skarżącego, stoi w sprzeczności z treścią ostatecznego postanowienia RDOŚ w [...], które nie kwestionowało treści raportu.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi wskazać należy, że pozytywne uzgodnienie ze strony regionalnego dyrektora ochrony środowiska nie jest wiążące dla organu wydającego decyzję środowiskową. Pozytywne uzgodnienie nie obliguje zatem organu do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ występujący o uzgodnienie powinien za każdym razem dokonywać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, gdyż to on ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustawodawca regulując procedurę oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przez wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, opartą na współdziałaniu organów administracji publicznej, o którym mowa w art. 106 k.p.a., wyłączył możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w tym trybie. Nie zostało jednocześnie wyłączone stosowanie w tym przypadku normy art. 142 k.p.a., w konsekwencji postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia (zarówno pozytywne jak i negatywne) może zostać przez stronę zaskarżone w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Choć decyzja środowiskowa uzależniona jest od niezaskarżalnego i istotnie kształtującego ją postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, to jednak powinno ono podlegać wnikliwej kontroli organu odwoławczego. Nie można bowiem dopuścić do takiej sytuacji, że niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego.

Należy zatem stwierdzić, że rozpatrując odwołanie od ww. decyzji Wójta Gminy [...], Kolegium było zatem uprawnione do weryfikacji postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz nie było związane stanowiskiem tego organu, odnośnie oceny przedłożonego przez skarżącego raportu, pod względem jego kompletności.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.