Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 431/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 200, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 7, art. 8, art. 11, artt. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 140 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 112, art. 113 ust. 2 pkt 1, art. 115, art. 115a ust. 1, art. 3 pkt 48
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego A. L. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2004 r., znak [...] Burmistrz G. ustalił na wniosek E. i A. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania prywatnego ośrodka sportu i rekreacji na budynek mieszkalny jednorodzinny na terenie działki nr [...] położonej w G. przy ul. O. 4. Decyzja ta została skierowana do inwestorów, którzy byli także jedyną stroną postępowania.

Wojewoda Wielkopolski w piśmie z dnia 27 września 2012 r. zasygnalizował Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L. potrzebę zbadania legalności wyżej opisanej decyzji Burmistrza G. z dnia [...] 2004 r.

Zarząd "B"u L. w piśmie z dnia 23 października 2012 r. podniósł, że już od 1991 r. stowarzyszenie "B" L. z siedzibą w L. ul. S. [...] jest użytkownikiem toru kartingowego i Miasteczka Ruchu Drogowego w ramach wybudowanego przez wnioskodawcę "A" na gruncie należącym do Gminy G., z którego korzysta na podstawie umowy użyczenia, przeprowadzając liczne imprezy sportowe, jak i społecznie pożądane akcje edukacyjne z udziałem dzieci i młodzieży. Ponadto "B" podniósł, że nie brał udziału w postępowaniu prowadzonym przez Starostę G. a zakończonym decyzją z dnia [...] 2004 r. nr [...] o zmianie sposobu użytkowania prywatnego ośrodka sportu rekreacji na budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. O. [...] w G.. Stwierdził, że wobec tego nie mógł wskazać temu organowi na oczywiste uciążliwości w postaci emisji hałasu z toru kartingowego, a usytuowanie zabudowy mieszkaniowej w bezpośrednim sąsiedztwie toru naraża mieszkańców na ponadnormatywne poziomy hałasu.

W piśmie z dnia 14 listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zawiadomiło inwestorów (ich pełnomocnika) oraz Burmistrza G. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza G. z dnia [...] 2004 r. znak [...] o warunkach zabudowy, ponadto pismo to zostało przesłane Wojewodzie Wielkopolskiemu – do wiadomości.

Decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza G. z dnia [...] 2004 r. znak [...], ustalającej na wniosek E. i A. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania prywatnego ośrodka sportu i rekreacji na budynek mieszkalny jednorodzinny.

W uzasadnieniu Kolegium, odwołując się do poglądów orzecznictwa, stwierdziło, że umowa użyczenia, którą legitymuje się "B" L. do działek nr [...] i [...] , sąsiadujących z terenem inwestycji – działki nr [...], stanowi tytuł obligacyjny do nieruchomości i dlatego nie ma możliwości uznania go za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kolegium stwierdziło również, powołując się na uchwalę Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 publ. OSA 2003/4/115, że również Gmina G. będąca właścicielem działek sąsiednich nie mogła zostać uznana za stronę w sytuacji, gdy organowi jednostki samorządu terytorialnego powierzono z mocy prawa czy też w drodze porozumienia kompetencję do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, co powoduje brak legitymacji procesowej strony.

Decyzja Kolegium z dnia 9 stycznia 2013 r. została doręczona Burmistrzowi G. oraz inwestorom E. i A. B. (do rąk pełnomocnika), a ponadto przesłana do wiadomości "B"u L. i Wojewody Wielkopolskiego.

W dniu 28 stycznia 2013 r. do Kolegium wpłynął wniosek "B"u L. o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza G. z dnia [...] 2004 r. znak [...] . W uzupełnieniu wniosku z dnia 15 lutego 213 r. "B" zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną interpretację art. 28 i art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w związku z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. "B" domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium i stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza G. z dnia 22 czerwca 2004 r. o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu "B" podniósł, że zmiana sposobu użytkowania nieruchomości z prywatnego ośrodka sportu na mieszkanie jednorodzinne i zakres oddziaływania takiej zmiany dotyczy "B"u i znacząco wpływa na jego sytuację prawną, bowiem tor kartingowy, który na podstawie umowy użyczenia użytkuje "B", emituje określony hałas, zaś "B" jako jego użytkownik jest zobowiązany do podjęcia działań związanych z zabezpieczeniem nieruchomości sąsiednich przed nadmiernym hałasem. Podniósł, że zmiana sposobu użytkowania nieruchomości i przeznaczenie jej na cele mieszkaniowe spowodowała zmianę w zakresie obowiązków "B"u związanych z zapewnieniem ochrony przed hałasem, wynikających z przepisów prawa, w szczególności ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. nr 120, poz. 826). W ocenie wnioskodawcy został on nie tylko ograniczony w możliwości korzystania z toru kartingowego, ale wręcz istnieje duże prawdopodobieństwo, że będzie musiał zaprzestać prowadzenia swojej działalności na torze kartingowym w G., bowiem bliskość położenia nieruchomości inwestorów w stosunku do toru jest tak duża, że "B" nie będzie w stanie wywiązać się z nowych obowiązków w zakresie ochrony przed hałasem, nie będzie możliwe nawet wybudowanie ekranów dźwiękochłonnych. Uznając, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez niezapewnienie w niej udziału stronom, które miały interes prawny, "B" wyraził pogląd, że w sytuacji zaistnienia przesłanki w postaci braku udziału strony w postępowaniu, co stanowiło rażące naruszenie prawa, i spełnieniu przez nią warunków z art. 145, jak i art. 156 k.p.a., pierwszeństwo będzie miał tryb określony w art. 156 k.p.a.

Decyzją z dnia [...]2013 r., nr [...] Kolegium, po rozpatrzeniu wniosku "B"u L., na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. umorzyło w całości postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza G. z dnia [...] 2004 r., znak [...].

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że zaskarżona decyzja z dnia 9 stycznia 2013 r. została do wiadomości "B"u nadana listem zwykłym, bez zwrotnego potwierdzenia odbioru, a strony postępowania odebrały decyzję za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 14 stycznia 2013 r., natomiast w dniu 28 stycznia 2013 r. do organu wpłynął wniosek "B"u o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie podniosło, że wniosek ten został podpisany przez Prezesa "B"u L., który zgodnie z treścią zapisów w Krajowym Rejestrze Sądowym [rejestr stowarzyszeń] jest uprawniony do reprezentowania tego podmiotu i składania w jego imieniu oświadczeń woli. Kolegium stwierdziło, że nie ma możliwości ustalenia daty doręczenia decyzji wnioskodawcy, jednakże wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania. W tych warunkach Kolegium uznało, że błąd organu polegający na wysłaniu decyzji listem zwykłym nie może obciążać wnioskodawcy i przyjęło, że wniosek wpłynął w terminie.

Zwracając uwagę na to, że skarżący w istocie nie powołuje się na oddziaływanie na tereny sąsiednie przez inwestycję, dla której ustalono kwestionowane warunki zabudowy, lecz na oddziaływanie terenów sąsiednich (toru kartingowego) na teren inwestycji, Kolegium stwierdziło, że oddziaływanie inwestycji objętej kwestionowaną decyzją nie wykracza poza jej teren. Organ podkreślił, że "B" nie jest właścicielem żadnej z działek położonych w sąsiedztwie nieruchomości, której dotyczy kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy. Podniósł, że wśród działek sąsiednich względem terenu inwestycji (to jest działki nr [...]) znajdują się m.in. działki nr 1305/2 i 1300/1, których właścicielem jest Gmina G., a w księgach wieczystych tych nieruchomości nie ujawniono żadnych praw innych podmiotów. Kolegium stwierdziło, że tytuł prawny "B"u do nieruchomości, na której znajduje się tor kartingowy, wywodzi się z umowy użyczenia, która jest stosunkiem zobowiązaniowym. W konsekwencji, powołując się na stanowisko orzecznictwa, uznało, że nawet gdyby inwestycja oddziaływała na teren zajmowanej przez wnioskodawcę działki – co w sprawie nie zachodzi – i tak nie mógłby być stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy zakończonej kwestionowaną decyzją.

Skoro zaś wnioskodawca nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, choć ma niewątpliwie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy, Kolegium uznało, że nie mógł zostać skutecznie uruchomiony tryb "odwoławczy" w postaci ponownego rozpatrzenia sprawy, a w konsekwencji Kolegium nie mogło rozpoznać zarzutów dotyczących meritum sprawy i zachodziły podstawy do umorzenia tego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "B" L. zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu z dnia 28 lutego 2013 r. naruszenie – poprzez ich błędną interpretację – przepisów art. 28 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi została przedstawiona argumentacja wcześniej sformułowana we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1481/09, w którym wskazano, że skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości dotyczące legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę postępowania. Skarżący podniósł również, że wskazywany przez Kolegium brak zmiany gabarytów inwestycji – który jest przy tym oddziaływaniem faktycznym, a nie prawnym inwestycji – w żaden sposób nie decyduje o ewentualnym oddziaływaniu inwestycji na interes prawny danego podmiotu, a skarżący wykazał, że takie oddziaływanie na sferę jego praw i obowiązków wystąpiło.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi, podnosząc, że ponieważ postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zostało wszczęte na wniosek podmiotu, który nie jest stroną postępowania, prawidłowo zostało ono umorzone jako bezprzedmiotowe.

Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2013 r. skarżący "B" podtrzymał wnioski i argumentację skargi, natomiast pełnomocnik inwestorów – uczestników postępowania oświadczył, że popiera stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wnosi o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) kontrola sądu administracyjnego, ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Z kolei w myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

W art. 145 § 1 p.p.s.a. ustawodawca wskazał wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu między innymi wówczas, gdy narusza przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, zaś na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, gdy narusza przepisy prawa materialnego w sposób, który ma wpływ na wynik sprawy.

Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w następstwie dokonania wadliwej wykładni art. 28 k.p.a. nie wyjaśniło wszystkich okoliczności istotnych dla oceny czy Stowarzyszeniu "B" L. przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza G. z dnia [...] 2004 r., znak [...] ustalającej warunki zabudowy.

Zauważyć bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 k.p.a. jest przy tym przepisem prawa materialnego, ponieważ kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 1083/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Posiadanie przymiotu bycia stroną danego postępowania administracyjnego ma charakter obiektywny i nie jest w żaden sposób uzależnione od tego czy organ administracji uznaje dany podmiot za stronę postępowania, czy też takowego uznania podmiotowi odmawia.

Dalej zauważyć należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest jedynie ustalenie czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym obowiązują ogólne zasady postępowania administracyjnego, a organ obowiązany jest ustalić krąg stron tego postępowania. Jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 2 marca 2007 r., sygn. II OSK 347/06 (dostępny LEX nr 340207) nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Dokonując oceny, iż "B" L. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] 2004 r., znak [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania prywatnego ośrodka sportu i rekreacji na budynek mieszkalny jednorodzinny na terenie działki nr [...] położonej w G. przy ul. O. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało w pierwszym rzędzie, iż skarżący w istocie nie powołuje się na oddziaływanie na tereny sąsiednie przez inwestycję, dla której ustalono kwestionowane warunki zabudowy, lecz na oddziaływanie terenów sąsiednich (toru kartingowego) na teren inwestycji oraz stwierdziło, że oddziaływanie inwestycji objętej kwestionowaną decyzją nie wykracza poza jej teren, co zdanie organu uzasadniało stwierdzenie, że "B" L. nie jest stroną w tym postępowaniu.

Zauważyć należy, iż argumentacja Kolegium odwołująca się do oddziaływania inwestycji dla jakiej wydano kwestionowane przez skarżące Stowarzyszenie warunki zabudowy nie pozostaje w jakimkolwiek związku z treścią art. 28 k.p.a. wskazującym nie na oddziaływanie obiektu, lecz na interes prawny jako przesłankę uznania za stronę w postępowaniu administracyjnym.

Wprawdzie zgodnie z art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę krąg stron postępowania obejmuje inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to jednak przepis ten, jako lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., może mieć zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a postępowanie prowadzone w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w tym także postępowanie nadzorcze takim postępowaniem nie jest.

Co za tym idzie bez istotnego znaczenia dla sprawy pozostają rozważania Kolegium, co do oddziaływania obiektu, którego dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy na tor kartingowy prowadzony przez skarżącego.

Przepis art. 28 k.p.a., mający w niniejszej sprawie zastosowanie, nie stanowi jednak samoistnej normy prawnej mogącej stanowić podstawę do wywiedzenia z niej interesu prawnego, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego.

Innymi słowy, interes prawny ma charakter materialnoprawny (por. wyrok tutejszego Sądu z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 965/11, dostępny w Centralnej Bazie orzeczeń Sądów Administracyjnych.). Interesem prawny oznacza zatem publiczne prawo podmiotowe w postaci normy prawnej przyznającej jednostce określone korzyści, które mogą być realizowane w postępowaniu administracyjnym lub nakładającej na jednostkę określone obowiązku, które mogą być egzekwowane w postępowaniu administracyjnym (por. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 187).

Akcentowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. okoliczność, iż "B" L. nie jest właścicielem, lecz jedynie dzierżawcą nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z obszarem, dla którego ustalono warunki zabudowy decyzją ostateczna z 22 czerwca 2004 r., przysądza przy tym jedynie o tym, iż interesu prawnego tego podmiotu nie można wyprowadzać z przepisów chroniących prawo własności, w tym w szczególności z art. 140 § 1 k.c. W tym też jedynie zakresie można zgodzić się z twierdzeniem organu, iż stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są wyłącznie właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, a nie posiadają statusu strony podmioty władające takimi nieruchomościami na podstawie innych (np. obligacyjnych) tytułów prawnych.

Podkreślić jednakże należy, iż strona skarżąca istnienia swojego interesu prawnego upatrywała nie w przepisach dotyczących ochrony własności, lecz w przepisach prawa administracyjnego, w tym w szczególności w regulacjach zawartych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150) oraz rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. nr 120, poz. 826).

Stanowiska "B"u L. w tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żaden sposób nie zweryfikowało, co stanowiło niewątpliwe naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a., zgodnie z którymi to regulacjami organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz wyjaśniają stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Z obowiązku odniesienia się do argumentów odwołującego się nie zwalniała organu okoliczność, iż nie wskazał on konkretnych przepisów, z których wyprowadza swój interes prawny w sprawie ograniczając się do wskazania jedynie aktów prawnych. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada legalizmu.

Już tylko powyższa okoliczność uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji, albowiem stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć trzeba, iż zgodnie z art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie oraz zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany.

Dalej art. 113 tejże ustawy w powiązaniu z przepisami rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku pozwala na ustalenie norm prawnych dotyczących dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku zróżnicowanego dla poszczególnych rodzajów terenów przeznaczonych:

a) pod zabudowę mieszkaniową,

b) pod szpitale i domy opieki społecznej,

c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży,

d) na cele uzdrowiskowe,

e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe,

f) na cele mieszkaniowo-usługowe.

Przeznaczenie terenu ustala się co do zasady zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym w myśl art. 115 tej samej ustawy w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów.

Jak wynika z art. 115a tejże ustawy podmiotem obowiązanym do przestrzegania dopuszczalnego poziomu hałasu, jest podmiot prowadzący zakład emitujący hałas do środowiska. Ten też podmiot w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, jest adresatem decyzji organu ochrony środowiska o dopuszczalnym poziomie hałasu. W decyzji tej mogą być bowiem określone wymagania mające na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu, a w szczególności rozkład czasu pracy źródeł hałasu dla całej doby, wraz z przewidywanymi wariantami, co oznacza, iż tylko podmiot, którego działalność stanowi źródło emisji hałasu może być adresatem takiej decyzji.

Z drugiej strony bez jakiegokolwiek znaczenia w świetle obowiązków ciążących na podmiocie, którego działalność stanowi źródło hałasu pozostaje jakiego rodzaju tytuł prawny posiada on do gruntu, na którym znajduje się instalacja emitująca hałas, względnie do samej instalacji.

Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 48 ustawy prawo ochrony środowiska ilekroć w ustawie jest mowa o zakładzie rozumie się przez to jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Skoro zaś ustawodawca nie określa jakiego rodzaju tytułem prawnym musi legitymować się prowadzący instalację, to uznać należy, iż może to być zarówno tytuł prawnorzeczowy jak i obligacyjny.

Przedkładając powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż dla oceny czy "B" L. ma przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej w G. przy ul. O. [...] koniecznym jest w pierwszym rzędzie ustalenie czy aktualnie dla terenu tego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w oparciu, o który ustalić można przeznaczenie terenu zgodnie z art. 113 ust. 2 pkt 1 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska.

W przypadku braku takowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla ustalenia czy "B" Wielkopolski ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym koniecznym będzie ustalenie przez organ, czy w związku z działalnością polegającą na prowadzeniu toru kartingowego i miasteczka ruchu drogowego może być on uznany za prowadzącego zakład w rozumieniu art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska, a jeśli tak to czy zmiana przeznaczenia działki objętej kwestionowaną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy może wpłynąć na zmianę jego sytuacji prawnej. Dokonując powyższych ustaleń organ winien pamiętać, iż zasadniczo obowiązek przestrzegania dopuszczalnych norm natężenia hałasu wynika bezpośrednio z mocy prawa i nie wymaga indywidualizacji w formie decyzji administracyjnych.

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego udzielenie pozytywnej odpowiedzi na pytania postawione w poprzedzającym akapicie oznaczać będzie, iż "B" L. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Burmistrz G. z dnia [...] 2004 r., znak [...] , ze względu na okoliczność, iż zmiana sposobu użytkowania zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr [...] potencjalnie wpływać będzie na sferę obowiązków "B" L. wynikających z przywołanych wyżej przepisów regulujących zagadnienia ochrony przed hałasem. Co za tym idzie w przypadku poczynienia takowych ustaleń uzasadnione będzie merytoryczne rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez ten podmiot.

Ustaleń powyższych nie mógł samodzielnie poczynić Sąd, albowiem w sytuacji gdy organ administracji jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie nie dokonał, prowadziłoby to do zastąpienia organu przez sąd w wydaniu orzeczenia w sprawie administracyjnej. Pamiętać bowiem trzeba, iż sądy administracyjne nie dokonują własnych ustaleń, a ich rolą jest jedynie kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09, z dnia 13 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 12/06 i z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I FSK 259/06 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest zaś prawidłowe przeprowadzenie postępowania oraz wyczerpujące i odnoszące się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy uzasadnienie decyzji.

Stąd też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uwzględnić powyższe poglądy prawne i wytyczne Sądu.

Wyniki przeprowadzonego postępowania organ winien uzewnętrznić w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd.

Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony.

W niniejszej sprawie Sąd uchylił decyzję umarzającą postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu, który nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). Stąd też nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art. 152 p.p.s.a.

W ocenie Sądu sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność oceny dopuszczalności ich wykonania, przepis ten nie przesądza jednakże w żaden sposób o treści rozstrzygnięcia, na co wskazuje sformułowanie, iż "sąd w wyroku określa, czy (...) zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane", co wyraźnie wskazuje na dopuszczenie przez ustawodawcę do sytuacji, gdy nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie zostanie wydane orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca chciał nałożyć na sąd obowiązek każdorazowego orzekania o niemożności wykonania uchylonego aktu, to użyłby sformułowania wskazującego na obligatoryjność rozstrzygnięcia o takowej treści, na przykład poprzez sformułowanie, iż sąd orzeka, iż uchylony akt nie może być wykonywany w całości lub części.