Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 784/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi G. W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu udzielania pomocy materialnej dla uczniów oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada G. W. w dniu [...] listopada 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustanowienia Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie G. W..

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do sądu administracyjnego Wojewoda zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady G. W. z dnia [...] listopada 2017 r. w całości ze względu na istotne naruszenie prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Rada G. W. uwzględniła w całości wniesioną skargę podejmując w dniu [...] maja 2018 r. uchwałę nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] w sprawie ustanowienia Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie G. W..

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady G. W. z dnia [...] maja 2018 r., wskazując, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ nadzoru wyjaśnił, że w oparciu o przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), rada nie posiada kompetencji do stwierdzenia nieważności swoich własnych uchwał. Organ nadzoru odwołał się przy tym do stanowiska wyrażonego w wyrokach sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Rada G. W., argumentując, że Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, że Rada Gminy nie była uprawniona do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Skarżąca przedstawiła wyczerpującą argumentację dotyczącą roli instytucji autokontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym wskazując, że w jej ocenie mogła ona skorzystać z uprawnień autokontrolnych.

Wyrokiem z dnia 05 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 518/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność uchwały Rada G. W. w dniu 27 listopada 2017 r. nr [...] w sprawie ustanowienia Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie G. W..

Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny możliwości skorzystania przez radę gminy z uprawnień autokontrolnych, o których mowa w art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku wniesienia przez Wojewodę skargi na uchwałę rady.

Sąd w składzie niniejszym podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd o niedopuszczalności stwierdzenia nieważności uchwał własnych przez rady gminy (i analogicznie rady sejmików wojewódzkich). Przypisanie bowiem organowi gminy kompetencji do stwierdzenia nieważności własnych uchwał prowadziłoby do tego, że organ samorządu gminnego zastępowałby sąd administracyjny w wykonywaniu jego kompetencji jurysdykcyjnej orzekania w przedmiocie nieważności lub niezgodności z prawem zaskarżanych uchwał. (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 lipca 2016 r., II SA/Go 405/16; zdanie odrębne s. NSA M. Masternak- Kubiak do wyroku NSA z dnia 18 listopada 2014 r., II OSK 2377/14; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 marca 2016 r., III SA/Wr 81/16; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 kwitenia 2014 r., I SA/Gl 18/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 marca 2013 r., II SA/Łd 1069/12).

Niewątpliwie kwestia dopuszczalności stwierdzania nieważności własnych uchwał w trybie przewidzianym art. 54 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. jest kontrowersyjna, czego odzwierciedleniem są dwa stanowiska dotyczące możliwości skorzystania z uprawnień autkontrolnych – jedno przyznające taką kompetencję organom gminy zasadza się na argumencie, że pogląd przeciwny prowadziłby do wyłączenia możliwości zastosowania art. 54 § 3 stawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w przypadkach, gdy przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy (analogicznie również rady powiatu, sejmiku województwa) będąca aktem prawa miejscowego, czy też inne uchwały lub akty, których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak szerokiego wyłączenia zastosowania art. 54 § 3 stawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pogląd drugi odwołuje się do stanowiska dokładnie przeciwnego. Możliwość stwierdzenia nieważności w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. traktowana jest jako wyjątek wymagający wyraźnej regulacji ustawowej, której brak.

Sąd podziela stanowisko, że stanowisko drugie jest bardziej przekonywujące. Po pierwsze stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu gminnego zostało uznane przez ustawodawcę za podstawowy środek nadzoru. W odniesieniu do tego środka zostały rozbudowane w ustawie o samorządzie gminnym, reguły postępowania stanowiące lex specialis zarówno wobec K.p.a. i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie w przypadku wniesienia skargi przez organ nadzoru na uchwałę rady gminy, instytucja autokontroli określona w art. 54 § 3 stawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie może spełnić swojej podstawowej funkcji tj. uwzględnienia skargi w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, przez organ działający w zakresie swojej właściwości. Nie występuje tu bowiem organ, który w ramach czynności autokontrolnych, może zweryfikować własne działanie tzn. wydać akt zastępujący akt zaskarżony tak co do formy, jak i charakteru.

Po trzecie w Konstytucji, jak i w ustawach ustrojowych nie ma przepisów przyznających organom samorządu terytorialnego uprawnienie do "autonadzoru". Ustawa o samorządzie gminnym, w art. 18 ust. 1, ustanawia zasadę domniemania kompetencji rady gminy w sprawach pozostających w zakresie działania gminy. Natomiast w ust. 2 wymienia katalog spraw należących do wyłącznej właściwości rady gminy.

Wreszcie systemowa i funkcjonalna wykładnia przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulujących zasady i tryb postępowania nadzorczego prowadzi do rezultatu, że to wyłącznie sąd administracyjny jest właściwy rzeczowo do stwierdzenia nieważności aktu w wyniku uwzględnienia skargi organu nadzoru. Przypisanie organowi gminy kompetencji do stwierdzania nieważności własnych uchwał prowadzi do tego, że organ samorządu gminnego, będący częścią władzy wykonawczej, poprzez instytucję przewidzianą w art. 54 § 3 p.p.s.a., zastępował sąd administracyjny w wykonywaniu jego kompetencji jurysdykcyjnej orzekania w przedmiocie nieważności lub niezgodności z prawem, zaskarżonej uchwały. Trafnie podkreśla się jednak, że kompetencja do stosowania tak daleko idącego skutku wymaga regulacji szczególnej i z tej racji została powierzona wyłącznie sądom lub organom nadzoru.

Z tych względów podzielić należy pogląd, że przepis art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stanowi metanormy kompetencyjnej, przyznającej prawo radzie gminy do stwierdzania nieważności własnych uchwał.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.