Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 361/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 153, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 16 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 146, art. 148 par. 2, art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 35, par. 12
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania z naruszeniem prawa decyzji o warunkach zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak [...], Wójt Gminy B. na podstawie art. 151 § 2 w zw. z 146 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) stwierdził, że ostateczna decyzja nr [...] Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2009 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego mieszkalnego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] w B. została wydana z naruszeniem prawa polegającym na tym, że P. G. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie, organ odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2009 r., ponieważ w postępowaniu wznowieniowym mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] września 2009 r. stała się ostateczna w dniu 28 października 2009 r. Następnie, w dniu 24 listopada 2010 r. wpłynął wniosek P. G. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem powyższej decyzji, gdyż bez własnej winy nie brał on w nim udziału. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego na okoliczność daty powzięcia przez skarżącego wiedzy o decyzji z dnia [...] września 2009 r. organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r. uznające wniosek skarżącego za złożony w ustawowym terminie. Wójt Gminy B. wskazał zarazem, że nieuznanie P. G. za stronę w powyższym postępowaniu administracyjnym stanowiło naruszenie przepisów procedury, uzasadniające stwierdzenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., że decyzja z dnia [...] września 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa. Niemniej, w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do uchylenia wspomnianej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W toku pierwotnego postępowania administracyjnego ustalono bowiem, że planowana inwestycja spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.). Teren inwestycji znajduje się bowiem na obszarze szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w B. z dnia [...] 1989 r. (Dz. Urz. Woj.[...]), który przestał obowiązywać z dniem 1 stycznia 2004 r. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa na terenie osiedla domów jednorodzinnych realizowana była w oparciu o ten plan, który dopuszczał zabudowę w granicy działek. Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588). Co więcej, badania architektoniczno-urbanistyczne wykonała osoba o odpowiednich uprawnienia, a zatem nie doszło do naruszenia art. 60 ust. 4 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji należy więc uznać, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść tylko decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, co z kolei stanowi przesłankę negatywna uchylenia decyzji z dnia [...] września 2009 r.

Pismem z dnia 11 czerwca 2012 r. P. G. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] maja 2012 r.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy szczegółowo przedstawiły przepisy prawne, które w jego ocenie znajdowały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że tryb wznowienia postępowania jako pozwalający na wzruszenie decyzji ostatecznej powinien być stosowany w przypadkach wyjątkowych. Dlatego też zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się kwestionowanej decyzji, jeżeli przy jej wydawaniu doszło do naruszenia przepisów procesowych, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania, lecz mimo to nowe rozstrzygnięcie byłoby w istocie tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, zgodnym z prawem materialnym. Kolegium wskazało, że skarżący faktycznie został pobawiony bez własnej winy udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] września 2009 r., a zatem rozstrzygnięcie to obarczone jest wadą uzasadniającą wznowienie postępowania. Niemniej, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy i dopuszczenia skarżącego do postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla rozważanej inwestycji i tak należałoby ustalić warunki zabudowy w sposób, w jaki uczyniono to w decyzji z dnia [...] września 2009 r. W zebranym materiale dowodowym nie ma bowiem żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Z załączonej mapy zasadniczej, zdjęć i analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu wynika bezspornie, że w bezpośrednim sąsiedztwie istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która pozwoliła na ustalenie parametrów zabudowy wnioskowanej inwestycji. Wprawdzie sporządzenie analizy urbanistycznej nastąpiło z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 203 r. m.in. poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego oraz uchybienie w treści decyzji z dnia [...] września 2009 r. art. 107 § 3 k.p.a., lecz nie zmienia to faktu, że w niniejszej sprawie nie mogłaby w istocie zapaść decyzja o innej treści niż treść decyzji z dnia [...] września 2009 r. Tym samym opisana wada postępowania nie miała wpływ na prawidłowość decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ponadto, organ I instancji umożliwił skarżącemu zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zgłaszanie wniosków i zastrzeżeń.

Pismem z dnia 28 lutego 2013 r. P. G. zaskarżył powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] października 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o jej uchylenie jako decyzji niesłusznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.). Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tym samym ustawodawca statuuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych.

Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że pismem z dnia 24 listopada 2010 r. P. G. zwrócił się o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2009 r., znak [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego w granicy z działką nr [...] na działce nr [...] w miejscowości B. (k. 22 akt adm. organu I instancji). We wniosku o wznowienie postępowania skarżący podniósł, że jako właściciel działki nr [...] bez własnej winy nie brał udziału w powyższym postępowaniu administracyjnym jako strona. Jednocześnie z adnotacji uczynionej na decyzji z dnia [...] września 2012 r. wynika, że stała się ona ostateczna w dniu 28 października 2009 r. (k. 11-15 akt adm. organu I instancji).

Tym samym skarżący domagał się wzruszenia decyzji z dnia [...] września 2009 r. w ramach nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania. Jak wynika z kolei z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Niemniej, weryfikacja danej decyzji w opisanym wyżej trybie nie ma charakteru absolutnego, gdyż ustawodawca w art. 146 k.p.a. wyłącza uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli od jej doręczenia upłynęło 5 lat bądź też, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ponadto, zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona, niebiorąca bez własnej winy udziału w pierwotnym postępowaniu administracyjnym, dowiedziała się o wydaniu decyzji.

Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw wskazać na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2011 r., II SA/Po 314/11, uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] grudnia 2010 r., znak [...], o odmowie wznowienia przedmiotowego postępowania z uwagi na przekroczenie terminu z art. 148 k.p.a. (k. 44-48 akt adm. organu I instancji). Trzeba przy tym zauważyć, że wyrok ten uzyskał już przymiot prawomocności, a zatem na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) jest wiążący nie tylko dla organów administracji publicznej, lecz także dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.

W powołanym wyroku z dnia 7 lipca 2011 r. Sąd w ramach wytycznych polecił organom administracji publicznej przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia daty powzięcia przez skarżącego wiedzy o decyzji z dnia [...] września 2009 r. W szczególności organy administracji publicznej powinny wezwać skarżącego do złożenia oświadczenia, w jakiej dacie dowiedział się o wspomnianej decyzji. Ponadto, na podstawie akt sprawy zakończonej decyzją Starosty Ś. z dnia [...] lutego 2010 r., znak [...], ustalić czy skarżący brał czynny udział w tym postępowaniu i czy zapoznał się z aktami sprawy, a przez to mógł uzyskać wiedzę o decyzji z dnia [...] września 2009 r. Poza tym organy powinny także przeprowadzić dowód z akt sprawy zakończonej decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2010 r., znak [...], poddając analizie m.in. wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Ś. z dnia [...] lutego 2009 r. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego w opisany wyżej sposób organy administracji publicznej miały ustalić, czy w rozpatrywanej sprawie został rzeczywiście zachowany termin z art. 148 k.p.a.

Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika tymczasem, że organ I instancji poprzestał tylko na skierowaniu zapytania do skarżącego, Starosty Ś. oraz Wojewody Wielkopolskiego. W tej mierze P. G. w piśmie z dnia 28 października 2011 r. oświadczył, że informację o decyzji z dnia [...] września 2009 r. uzyskał dopiero z decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2010 r. (k. 52 akt adm. organu I instancji). Z kolei w piśmie z dnia 16 listopada 2011 r., znak [...], Starosta Ś. wyjaśnił, że P. G. nie skorzystał z prawa do czynnego udziału w sprawie, mimo powiadomienia o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się ze sprawą (k. 55 akt adm. organu I instancji). Natomiast w piśmie z dnia 12 grudnia 2011 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski wskazał, że skarżący brał czynny udział w toku postępowania i zapoznawał się z aktami sprawy (k. 58 akt adm. organu I instancji).

Trzeba jednak podkreślić, że opisane powyżej działania nie czynią zadość wytycznym zawartym w powołanym wyroku z dnia 7 lipca 2011 r. We wspomnianym orzeczeniu WSA w Poznaniu jednoznacznie polecił organom administracji publicznej przeprowadzenie dowodu z akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji Starosty Ś. z dnia [...] lutego 2010 r. i decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2010 r. Tymczasem informacje uzyskane od tych organów przez organ I instancji są zbyt ogólne i w dalszym ciągu nie pozwalają ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, kiedy skarżący dowiedział się o decyzji z dnia [...] września 2009 r. Określenie tej daty wydaje się przy tym istotnie utrudnione w szczególności bez weryfikacji treści wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. W konsekwencji nie ulega więc wątpliwości, że wytyczne zawarte w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r. nie zostały w istocie wykonane, co stanowiło naruszenie art. 153 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2012 r., znak [...] (k. 8-9 akt adm. organu II instancji) oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2012 r., znak [...] (k. 67-70 akt adm. organu I instancji)

Niemniej, abstrahując od opisanej wyżej nieprawidłowości, należy ponadto stwierdzić, że powoływanie się przez organy administracji publicznej na art. 146 § 2 k.p.a. okazało się w niniejszej sprawie przedwczesne. Trzeba bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tym samym organ administracji publicznej nie może ograniczyć się tylko do weryfikacji twierdzeń podmiotu domagającego się wznowienia postępowania, lecz powinien nadto rozpoznać sprawę na nowo. W kontekście niniejszej sprawy oznacza to w szczególności konieczność ponownej weryfikacji całego materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy pod względem możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy odpowiadającej wnioskowi inwestora.

Należy zatem zauważyć, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, (2) teren ma dostęp do drogi publicznej, (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczającej dla zamierzenia budowlanego, (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo został objęty taką zgodą przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych, a nadto (5) rozważana decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczegółowy tryb weryfikowania przesłanki dobrego sąsiedztwa, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, określa z kolei rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588).

Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika natomiast, że obszar analizowany w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] września 2009 r. został wyznaczony sprzecznie z § 3 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, lecz nie mniejszej niż 50 m. Tymczasem obszar analizowany wyznaczony na załączniku do decyzji z dnia [...] września 2009 r. został zakreślony w sposób nieczytelny, a nadto nie spełnia wspomnianego wymogu minimalnej odległości od granicy działki inwestora (k. 6 akt adm. organu I instancji).

Ponadto, jak wynika z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ze wspomnianej mapy załączonej do decyzji z dnia [...] września 2009 r. oraz z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 7 akt adm. organu I instancji) wynika, że działka nr [...] sąsiaduje z działką nr [...], na której linia zabudowy wynosi 5,5 m, oraz z działką nr [...] i [...], na których nie ma obowiązującej linii zabudowy. W analizie urbanistycznej oraz w decyzji z dnia [...] września 2009 r. ustalono natomiast, że obowiązująca linia zabudowy dla działki inwestora wynosi 6,0 m, co bezspornie narusza § 4 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Wprawdzie § 4 ust. 4 tego rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, lecz takie rozwiązanie musi znajdować oparcie w analizie urbanistycznej. Tymczasem sporządzona w niniejszej sprawie analiza w ogóle nie porusza tego zagadnienia.

Zgodnie z kolei z § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy kształtuje się następująco: dla działek nr [...] i [...] – 11 %, dla działki nr [...] – 17%, dla działki nr [...] – 16%, a dla działki nr [...] – 15%. W analizie urbanistycznej oraz w decyzji z dnia [...] września 2009 r. przyjęto natomiast, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy dla planowanej inwestycji powinien wynosić 30%, co niewątpliwie narusza § 5 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Wprawdzie § 5 ust. 2 tego rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej, lecz ponownie sporządzona w niniejszej sprawie analiza abstrahuje zupełnie od tej kwestii, nie przedstawiając żadnych motywów przyjęcia akurat takiej wartości dla rozważanego parametru.

Wreszcie, trzeba wskazać, że wedle § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.) budynek na działce budowlanej należy co do zasady sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż (1) 4 m. w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy bądź też (2) 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Od tej ogólnej zasady ustawodawca przewidział jednak pewne wyjątki, wyliczone enumeratywnie w § 12 ust. 3 cytowanego rozporządzenia, a nadto § 12 ust. 2 tego rozporządzenia dopuszcza sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z działką sasiednią, w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak wynika z kolei z decyzji z dnia [...] września 2009 r., nowa zabudowa miała być usytuowana w granicy z działką nr [...]. Trzeba jednak podkreślić, że w niniejszej sprawie niewątpliwie nie zachodził żaden z przypadków opisanych w § 12 ust. 3 powołanego rozporządzenia, co podważa zasadność powyższego rozstrzygnięcia organu I instancji. Co więcej, podstawy do lokowania nowego obiektu budowlanego w granicy z działką skarżącego nie mógł również stanowić § 12 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Należy bowiem zauważyć, że przepis ten nie powinien być interpretowany w sposób, który powodowałby wkroczenie organów orzekających o warunkach zabudowy w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy określa w sposób ogólny zabudowę, jaka może być zlokalizowana na danym terenie. Doprecyzowanie poszczególnych parametrów inwestycji następuje natomiast dopiero na następnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wtedy też co do zasady badaniu podlega m.in. kwestia usytuowania obiektu budowlanego w granicy z działką sąsiednią.

Takie stanowisko zostało również zaaprobowane w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2013 r., II OSK 131/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 lutego 2013 r., II SA/Po 916/12; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., II OSK 2065/10; wyrok WSA w Opolu z dnia 17 grudnia 2012 r., II SA/Op 6454/12 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niemniej, nawet w razie przyjęcia odmiennej interpretacji § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia udzielenie przez organ I instancji zezwolenia na lokalizację nowej zabudowy w granicy z działką nr [...] musi budzić i tak wątpliwości. Na terenie całego obszaru poddanego analizie urbanistycznej nie występuje bowiem w zasadzie żadna zabudowa, która byłaby usytuowana w granicy z działką sąsiednią. Jedyny wyjątek w tym wypadku stanowią budynki położone na działkach nr [...] i [...]. Trzeba jednak od razu zaznaczyć, że wspomniane obiekty mają charakter gospodarczy, a nie mieszkalny, a nadto znajdują się w głębi tych działek, które zresztą w analizie urbanistycznej traktowane były jako jedna nieruchomość. Co więcej, obiekty te są mniejsze od innych obiektów budowlanych zlokalizowanych w analizowanym obszarze. Tym samym także z perspektywy ładu przestrzennego panującego w otoczeniu terenu inwestycji wątpliwe wydaje się by istniały dostateczne podstawy do zezwolenia na usytuowania nowej zabudowy w granicy z działką nr [...].

Podsumowując tę część rozważań należy zatem stwierdzić, że obszar analizowany został w niniejszej sprawie wyznaczony w sposób wadliwy, a parametry nowej zabudowy w postaci obowiązującej linii zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy zostały określone nieprawidłowo. Podobnie, istotne wątpliwości budzi również kwestia zezwolenia na usytuowanie nowej zabudowy w granicy z działką nr [...]. Tym samym materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy obarczony jest licznymi i istotnymi wadami, które w konsekwencji uniemożliwiają jednoznaczną ocenę, czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji z dnia [...] września 2009 r. Należy przy tym powtórzyć, że organ administracji publicznej jest obowiązany na mocy art. 149 § 2 k.p.a. przeprowadzić postępowanie nie tylko co do przyczyny wznowienia, lecz także co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organy administracji publicznej były zatem zobligowane w rozpatrywanej sprawie do weryfikacji, czy zgromadzony w aktach materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji o warunkach zabudowy, oraz do podjęcia działania zmierzających do uzupełniania lub skorygowania zebranych dowodów.

Z tej perspektywy nie ulega wątpliwości, że opisany wyżej wymóg nie został zachowany. W konsekwencji działanie organów administracji publicznej doprowadziło więc do naruszenia art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją w trakcie postępowania na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając zarazem na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Uszczegółowieniem tej zasady jest z kolei art. 77 § 1 k.p.a., wedle którego organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym zgodnie z art. 80 k.p.a. dana okoliczność może być uznana za uzasadnioną jedynie na podstawie oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego.

Trzeba również zauważyć, że uzasadnienie kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji z dnia [...] września 2009 r. nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zwierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem uzasadnienie powyższej decyzji nie zawiera w istocie żadnego z tych elementów, co w konsekwencji uniemożliwia odtworzenie motywów, jakimi kierował się organ I instancji przy ustalaniu obszaru analizowanego oraz poszczególnych parametrów nowej zabudowy, jak i przy zezwalaniu na zlokalizowanie obiektu budowlanego na działce inwestora w granicy z działką nr [...]. Z uwagi na opisany wyżej szereg niejasności w zgromadzonym materiale dowodowym brak ten oddziaływał istotnie i w sposób negatywny na wynik postępowania.

W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylić zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] października 2012 r. i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2012 r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., co ma wpływ na wynik postępowania oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, 146 § 2 i art. 149 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynika postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji publicznej powinny wykonać wytyczne zawarte w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r., a w szczególności przeprowadzić dowód z akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji przez Wojewodę Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2012 r. Ponadto, organy administracji publicznej powinny również ponownie zweryfikować materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i usunąć stwierdzone nieprawidłowości w szczególności poprzez sporządzenie nowej analizy urbanistycznej. Dopiero na tej podstawie możliwe będzie stwierdzenie, czy rzeczywiście w wyniku wznowienia postępowania mogłaby być wydana jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji z dnia [...] września 2009 r.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o wykonalności zaskarżonej decyzji – na mocy art. 152 cytowanej ustawy.