Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1156/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 37
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata J. T. - Kancelaria Adwokacka [...] wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/.


UZASADNIENIE

Sygn. II SA/Rz 1156/12

Uzasadnienie

Skargą z dnia 16 września 2010 r. (data stempla pocztowego) na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB") z dnia [...] września 2008r., znak [...], nakazującą rozbiórkę budynku letniskowego, skarżąca B. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Decyzję z dnia [...] sierpnia 2010r., znak [...] wydano na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz.u.2000, nr 98, poz.1071, ze zm., dalej k.p.a.) i art. / 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo Budowlane (Dz.u. i 1974, nr 38, poz.229 ze zm., dalej też jako P.b. z 1974 r.). Organ I instancji wskazał, że domek letniskowy o wymiarach 7,1 c x 5,3 m wraz z tarasem położony na działce nr 1 w T. został wzniesiony w 1984r. bez wymaganego pozwolenia budowlanego, więc sprawę rozpoznano na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974r. i rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975r. (Dz.u. nr 8, poz. 48 z późn. zm.), które dla takich obiektów wymagały pozwolenia budowlanego. Domek ten jako posadowiony w 4 narożnikach na stopach z betonu o wymiarach 1,0 x 0,35 oraz na luźno ułożonych pustakach został przez organ uznany za obiekt tymczasowy w świetle obowiązujących wówczas przepisów, a na taką budowę niezbędne było uzyskanie pozwolenia budowlanego. Przy wyborze właściwej podstawy prawnej organ powołał się na przepis art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (t.j.Dz.U. 2006, nr 156, poz. 1118, z późn. zm., dalej tez jako P.b. z 1994 r.), który nakazuje do obiektów wzniesionych przed 1.01.1995r. stosować poprzednią ustawę, tj. ustawę z 1974r. i jej art. 37, art.40, art. 42. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy P.b. z 1974r. organ był obowiązany do nakazania rozbiórki obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami, jeżeli znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Organ wskazał, że w okresie budowy domku istniał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" - plan perspektywiczny 1990r., zatwierdzony uchwałą nr [...] Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1973r., z którego wynika, że wyżej opisany domek znajdował się na pograniczu terenu lasów państwowych jako terenie wyłączonym spod wszelkiej zabudowy (symbol "A4 RL") oraz terenie oznaczonym symbolem "08W" - wody stojące (w późniejszych planach był to symbol "03W" - wody stojące). Teren ten także obecnie nie jest przeznaczony pod jakąkolwiek zabudowę. Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny, a zarzuty skarżącej w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego są nietrafne. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa.

Decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2008r., znak- [...] wydano na podstawie art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. oraz art. 104 k.p.a. Uzasadniono, że przeprowadzona kontrola wykazała istnienie samowoli budowlanej na działce nr 1 w T., stanowiącej własność Skarbu Państwa, a będącej w użytkowaniu wieczystym A. S. A. Teren, na którym jest zlokalizowany domek stanowi wody stojące Zalewu [...] oznaczone symbolem "Ws". Szczegółowo opisano parametry domku: domek jest drewniany, położony na betonowych narożnikach i wolno leżących pustakach, pokryty blachą trapezową na dachu dwuspadkowym, bez instalacji, z sanitariatem suchym usytuowanym na zewnątrz w odległości 14 metrów od domku, do domku dobudowany jest taras w kształcie litery "L". Zmierzono także odległość od lustra wody zalewu i ustalono, że domek znajduje się na terenie wywłaszczonym ("poniżej linii wywłaszczenia"), będącym w użytkowaniu wieczystym A. S.A.

Organ powołał się na Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego dla Miasta i Gminy [...] zatwierdzony uchwałą Rady Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...].03.1981 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr 10, poz. 225, obowiązującą od dnia ogłoszenia do dnia 1 stycznia 2003r. Wskazał jednak, że teren na którym jest zlokalizowany domek nie był objęty planem ponieważ znajdował się poza granicami jego opracowania i stanowi po dziś dzień wody stojące Zalewu [...] znaczone na wyrysach symbolem "03W". Organ podjął ustalenia w kierunku ewentualnej procedury legalizacyjnej stwierdzonej samowoli budowlanej, lecz w odpowiedzi od Burmistrza [...] uzyskał informację, że skarżąca nie występowała o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, oraz że nie może jej uzyskać. Jest to wynikiem uwarunkowań prawnych dotyczących terenu, na którym znajduje się obiekt, który nie był objęty Planem Miejscowym, ani żadną z jego aktualizacji, gdyż teren ten znajdował się poza granicami jego opracowania. Ponadto brak jest podstaw do uzyskania obecnie decyzji o warunkach zabudowy na istniejący już obiekt, który jest samowolą budowlaną. Organ powołał się tutaj na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7.11.2007r., sygn. akt ll OSK 1199/06. O zastosowaniu Prawa Budowlanego z 1974r. zadecydowała data samowoli budowlanej mającej miejsce przed 1 stycznia 1995r. Organ skonstatował, że obiekt letniskowy jest niezgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podał, że w sprawie została wykluczona możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy mająca na celu podjęcie kroków dotyczących legalizacji obiektu.

Z rozstrzygnięciem WINB nie zgodziła się B. K. W skardze zarzuciła, że decyzja ta nie zawiera ustalenia, czy przedmiotowa działka była objęta w czasie budowy domku planem zagospodarowania terenu. Organ powołał się na plan z 1990r. dotyczący okresu po wybudowaniu domku. Wskazała także na to, że mapy zalegające w aktach różnią się między sobą, gdyż na każdej z nich zaznaczono położenie jej domku w innym miejscu oraz że nigdy nie wykonano pomiarów geodezyjnych, które wskazywałyby na faktyczne usytuowanie domku, a ponadto, że w aktach znajduje się mapa, która nie została nigdy przyjęta przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i nie ma mocy prawnej. Podniosła, że domek stoi na działce od 26 lat i do 2004r. nie było żadnej negatywnej reakcji organów administracji jak i A. S.A. Domek ten zakupiła w 1989r. i wówczas objęła w dzierżawę też działkę. Nie wiedziała wówczas, że został on wzniesiony bez stosownych pozwoleń. Ponadto zawierając umowę dzierżawy z A. w 1995r. w protokole zdawczo-odbiorczym zostało wskazane, że na działce znajduje się ten domek. Podkreśliła, iż w 1993r. skarżąca poniosła spore nakłady finansowe na remont domku, który jest jedyną formą wakacyjnego wypoczynku dla niej i dziecka.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Sprawa była już rozpoznawana przez tut. WSA, który wyrokiem z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 920/10 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] września 2008 r., orzekł o tymczasowej ochronie na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także przyznał wynagrodzenie pełnomocnikowi z urzędu – adwokatowi J. T.

Podstawą takiego rozstrzygnięcia Sądu było stwierdzenie naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 77, art. 80 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. w związku z brakiem określenia linii brzegowej, co z kolei nie pozwalało na jednoznaczne określenie kręgu podmiotów – uczestników postępowania, w tym stwierdzenie czy Skarb Państwa był właściwie reprezentowany – w kontekście ustawy Prawo wodne.

Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1160/11 NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu Sąd II instancji wskazał, że przedmiotem sprawy jest kwestia legalności budowy w T. na działce ewidencyjnej nr 1 stanowiącej własność Skarbu Państwa i będącej w użytkowaniu wieczystym A. S.A. Wypis i wyrys z odpowiedniej mapy ewidencyjnej będzie wystarczającym dowodem, aby ustalić położenie przedmiotowego domu, a przede wszystkim działki, na której on się znajduje. Wystarczający jest w ocenie NSA udział w postępowaniu użytkownika wieczystego działki nr 1 z uwagi na charakter tego prawa. Jeżeli właściciel w/w działki, a więc odpowiedni organ reprezentujący Skarb Państwa uzna i wykaże, że przysługuje mu interes prawny w niniejszym postępowaniu, będzie mógł przystąpić. Nie można uchylić decyzji z tego powodu, iż naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podnosi inna strona postępowania. Może to skutecznie podnieść strona, której on bezpośrednio dotyczy, a więc ta, która nie brała udziału w postępowaniu. Sąd I instancji powinien więc dokonać oceny postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, czy właściwie zostały zastosowane przepisy postępowania a tym samym, czy materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia decyzji przez organy nadzoru budowlanego.

W ocenie NSA całkowicie nieusprawiedliwione było nakazywanie ustalenia organom nadzoru budowlanego przebiegu linii brzegowej Zalewu [...], gdyż kwestia ta nie ma żadnego związku z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Powyższej kontroli sąd administracyjny dokonuje w określonej kolejności, najpierw bada się zaskarżoną decyzję pod kątem ewentualnego istnienia wad powodujących jej nieważność,następnie kontrola dotyczy przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym a dopiero na końcu bada się zgodność decyzji z przepisami prawa materialnego. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności decyzji z prawem jest uzasadnione tym, że stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa na wcześniejszym etapie eliminuje potrzebę badania istnienia naruszenia prawa procesowego, a w ostatniej kolejności – materialnego. Zaistnienie bowiem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obliguje Sąd do takiego orzeczenia, zaś zgodność decyzji z normami prawa materialnego może się odbyć dopiero w sytuacji, gdy prawidłowo zostanie ustalony stan faktyczny sprawy istotny dla jej rozstrzygnięcia.

Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach, a także mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 190 P.p.s.a.), Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy, domek letniskowy na działce nr 1 w T. został wzniesiony w 1984 roku przez A. J. Jest to obiekt o wymiarach 7,1 m x 5,3 m wraz z tarasem o wymiarach 0,9 m x 3,6 m/2,1 m x 2,5 m, posiada on konstrukcję słupowo – ryglową i został posadowiony w 4 narożnikach na stopach wylewanych z betonu o wymiarach 1,0 x 0,35 m oraz na luźno ułożonych pustakach betonowych. Obiekt ten został wybudowany bez pozwolenia na budowę. B. K. posiada domek letniskowy wobec zawarcia w 1989 r. umowy z A. J. i umowy dzierżawy z A.

Opierając się na piśmie Burmistrza [...] z dnia 22 września 2008 r. organy ustaliły, iż teren działki nr 1 nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a wydanie decyzji o warunkach zabudowy – skoro dotyczyłoby obiektów już istniejących – nie jest możliwe. Złożenie zaś wniosku w tym przedmiocie skutkować będzie umorzeniem postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

W ocenie Sądu organy prawidłowo zakwalifikowały domek letniskowy jako obiekt tymczasowy. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Z § 44 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz.U nr 8, poz. 48 z późn. zm.) wynika, że wykonanie i rozbudowa obiektów tymczasowych i stałych wymagało pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 37 ust. 1ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

_@POCZ@__@KON@_1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

_@POCZ@__@KON@_2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Z ustępu 2 wynika, iż t_@POCZ@__@KON@_tterenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Z przyczyn określonych w ust. 1 i 2 obiekty budowlane i urządzenia, określone w art. 28 ust. 3, podlegają przymusowej rozbiórce (ust. 5).

Zgodnie z utrwaloną w ostatnim czasie linią orzecznictwa, którą Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości, organy administracji publicznej orzekające w przedmiocie samowoli budowlanej, popełnionej w warunkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 P.b.z 1994 r. winny mieć na uwadze zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji a w razie braku planu – z ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy (zob. m.in. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt III OSK 234/09 – Lex nr 597505, wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1083/10 – Lex nr 993656, wyrok NSA z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1454/06 – Lex nr 425375, wyroku NSA z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1978/10 – Lex nr 1112024, uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 560/10 i inne).

Wbrew więc stanowisku przyjętemu przez organy administracji w niniejszej sprawie, przesłanka nakazu rozbiórki jaką jest fakt, iż obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, winna być oceniana według stanu na dzień orzekania przez organ o nakazie rozbiórki. Do wniosków takich prowadzi zarówno wykładnia językowa jak i funkcjonalna przepisu.

Poza przesłanką budowy obiektu niezgodnie z przepisami, art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w ust. 1 i 2 wprowadza dodatkowe przesłanki niezbędne do orzeczenia nakazu rozbiórki jakimi są:

1. położenie na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę

2. powodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia

3. istnienie innych ważnych przyczyn poza wymienionymi w ust. 1 tego przepisu.

Orzeczenie nakazu rozbiórki następuje w razie łącznego spełnienia podstawowej przesłanki nakazu rozbiórki, jaką jest wybudowane obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz którejkolwiek z pozostałych trzech wymienionych przesłanek. Zakresy przesłanki podstawowej oraz przesłanek dodatkowych są rozłączne. Pojęcie "sprzeczności z przepisami obowiązującymi w okresie budowy" nie obejmuje zatem elementów stanowiących istotę pozostałych przesłanek. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, sprzeczność z przepisami obowiązującymi w okresie budowy obiektu polega na jego wybudowaniu bez pozwolenia na budowę, a nie sprzecznie z treścią planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca w ramach przesłanki wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy nie mógł mieć na myśli budowy sprzecznie z przepisami o planowaniu przestrzennym, lecz wyłącznie budowę bez wymaganego pozwolenia. Przesłanka sprzeczności z przepisami o planowaniu przestrzennym została bowiem przez ustawodawcę wyodrębniona jako przesłanka dodatkowa, nie zawiera się więc w przesłance podstawowej. O ile przesłanka wybudowania obiektu sprzecznie z przepisami oceniana jest na dzień budowy obiektu, istnienie pozostałych przesłanek nakazu rozbiórki winno być ustalane stosownie do brzmienia każdej z przesłanek i celu art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Analiza treści tego przepisu wskazuje, że w przypadku wszystkich trzech dodatkowych przesłanek nakazu rozbiórki, ustawodawca posługuje się czasem teraźniejszym, wskazującym na konieczność badania ich występowania w dacie wydawania decyzji" (o czym świadczy użycie sformułowań "nie jest przeznaczony pod zabudowę, powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami). Także analiza celu art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, wskazuje na konieczność badania istnienia dodatkowych przesłanek nakazu rozbiórki w dacie wydawania decyzji. Celem tym jest bowiem doprowadzenie do rozbiórki obiektu wybudowanego samowolnie, którego istnienie narusza określone chronione przez ustawodawcę dobra. Dobrem tym jest ład przestrzenny, bezpieczeństwo ludzi i mienia właściwe warunki zdrowotne i użytkowe dla otoczenia bądź inne cele określone przez ustawodawcę pod pojęciem innych ważnych przyczyn. Ich naruszenie należy oceniać według daty wydawania decyzji. Wcześniejsze istnienie tych przesłanek, w tym w dacie budowy obiektu, lub po jego wybudowaniu lecz przed wydaniem decyzji, jest z tego punktu widzenia obojętne, a każda z dodatkowych przesłanek nakazu rozbiórki, która istniała w dacie budowy obiektu, a nie zachodzi w dacie orzekania, nie mogłaby uzasadniać orzeczenia nakazu rozbiórki, brak byłby bowiem podstaw do nakazu rozbiórki w celu ochrony określonego dobra, jeżeli jego naruszenie w chwili orzekania nie zachodzi.

W niniejszej sprawie należy więc stosować ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.), która to ustawa, zawiera obecnie obowiązujące przepisy o planowaniu przestrzennym w znaczeniu użytym w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy jest zatem jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw. Obowiązujący poprzednio pogląd, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy może być wydana wyłącznie dla inwestycji zamierzonej, nie zaś samowolnie zrealizowanej, stał się nieaktualny w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 grudnia 2007 r. P 37/2006, (Dz. U. 2007 r. Nr 247 poz. 1844). W wyroku tym Trybunał stanął na stanowisku, iż możliwe jest również badanie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego. Trybunał stwierdził, że skoro (na gruncie kontrolowanego art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.) zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego (bo nie istnieje prawny wymóg uzyskania takowego zaświadczenia wcześniej), to niezgodne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna w dniu wszczęcia wymienionego postępowania.

W przypadku nieobowiązywania dla danego terenu planu zagospodarowania przestrzennego, badanie zgodności samowolnie zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, winno odbywać się przez właściwy organ w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy konkretyzuje bowiem w stosunku do indywidualnie oznaczonego podmiotu wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw warunki zabudowy. Stanowisko powyższe prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2010 r. sygn. II OSK 234/2009, z dnia 23 października 2009 r. sygn. II OSK 1648/08 (wyroki dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. II OSK 1454/2006 (Lex Nr 425375), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 czerwca 2008 r. II SA/Gd 109/08 (Lex Nr 516721). Sąd w niniejszym składzie podziela zawarte w powołanych wyrokach tezy i przywołaną na ich poparcie argumentację. W wyroku z dnia 3 lutego 2010 r. sygn.II OSK 234/2009 Naczelny Sąd Administracyjny, na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, wskazał, iż aktualnie legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W wyroku z dnia 23 października 2009 r. sygn. II OSK 1648/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, powinien być wykładany w ten sposób, iż przepisy o planowaniu przestrzennym, o których jest w nim mowa, to przepisy obowiązujące w chwili podejmowania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w kwestii samowoli budowlanej, a nie z czasu budowy obiektu, a zmiana wykładni art. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, podyktowana jest zachodzącymi zmianami w systemie prawa budowlanego. W wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r. II SA/Gd 109/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, iż art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, który wraz z art. 40 tej ustawy, dopuszczał legalizację samowolnie pobudowanego obiektu budowlanego lub jego części powinien być wykładany w ten sposób, że warunkiem tej legalizacji, winna być ocena czy taki obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, dokonana według stanu prawnego aktualnego w chwili decydowania o rozbiórce, a nie w chwili wybudowania obiektu budowlanego.

W niniejszej sprawie brak więc było podstaw do badania zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy obiektu, bądź oceniania go z punktu widzenia treści planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego już po jego wybudowaniu, jeżeli plan ten nie ma mocy obowiązującej w dacie orzekania przez organ. Decyzja organów obu instancji narusza zatem prawo materialne - art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Z akt sprawy nie wynika, by strona wystąpiła z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla opisanej wyżej działki i by wydana została w tym zakresie decyzja właściwego organu. Organy przesądziły tę kwestię negatywnie dla strony, bez umożliwienia jej wszczęcia i przeprowadzenia stosownego postępowania w tym przedmiocie, opierając się na piśmie ze stanowiskiem Burmistrza. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zgodnie z art. 7 k.p.a., umożliwić samowolnemu inwestorowi wystąpienie do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która wskazywałaby, czy istniejący sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tamtym postępowaniu przesądzone zostanie, czy w ogóle może istnieć sporny obiekt.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela tym samym pogląd wyrażony m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 71/10 przez WSA w Gdańsku (Lex nr 643702).

Za przyjęciem takiej linii orzecznictwa przemawiają zdaniem Sądu ochrona konstytucyjnych zasad: sprawiedliwości społecznej wynikającej z art. 2 oraz zasada równości wynikająca z art. 32 Konstytucji RP. Nie ma bowiem racjonalnych podstaw do traktowania w inny sposób analogicznych stanów faktycznych zaistniałych np. w 1995 r. (tj. po wejściu w życie P.b. z 1994 r.) jak i przed wejściem w życie tej ustawy i zamykania co do zasady możliwości legalizacji obiektów wzniesionych z naruszeniem przepisów. Jeśli więc poza sporem pozostaje, że działka nr 1 w T. nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to otwarta pozostaje możliwość wystąpienia przez skarżącą o ustalenie warunków zabudowy (zob. wyżej powołany wyrok NSA z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 234/09, uzasadnienie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 109/08, Nr 516721 – Lex 516721). Zasadność stanowiska Burmistrza [...] przedstawionego w piśmie z dnia 22 września 2008 r. może więc być i powinna być zweryfikowana w toku odrębnego postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy (w tym z zachowaniem możliwości odwołania się od decyzji), a następnie ewentualnie poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Pismo to nie ma bowiem mocy wiążącej ostatecznej decyzji administracyjnej.

Przy uwzględnieniu wymogów wynikających z art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów Państwa), art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji) nakłada na organ nadzoru budowlanego, który prowadzi sprawę samowoli budowlanej na terenie, na którym nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego obowiązek dokładnego wyjaśnienia inwestorowi kwestii możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli i wezwania do jej przedstawienia lub przedstawienia zawiadomienia o wszczęciu takiego postępowania albo nawet wniosku o jego wszczęcie w realnym do wykonania terminie. Udzielenie informacji o możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy ma szczególne znaczenie, bowiem we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych, a co za tym idzie i w praktyce organów nadzoru budowlanego i organów gminy właściwych w sprawie ustalania warunków zabudowy zgodnie przyjmowano, iż po zakończeniu budowy obiektu bezprzedmiotowe jest postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania. Z kolei ustalenie realnego terminu przedstawienia przez inwestora informacji wskazanych wyżej wymaga wzięcia pod uwagę okoliczności, że z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717, ze zm.) wynika, iż złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi być poprzedzone zebraniem dokumentów wymaganych przepisami tej ustawy, które do wniosku należy dołączyć (art. 52 z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Należy także ustalając ów termin wziąć pod uwagę, że w postępowaniu administracyjnym o warunkach ustalenia zabudowy wymagane są czynności uzgodnieniowe (art. 53 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy) prowadzone na podstawie projektu decyzji opracowanego przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów i architektów.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że błędna wykładnia prawa materialnego (art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r.) spowodowała, że nie wszystkie okoliczności faktyczne niezbędne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zostały wyjaśnione stosownie do reguł wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co dało podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

W pkt II Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.

W pkt III wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 250 P.p.s.a. w związku z § 2 i 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).