Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 179/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Prawo pomocy
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 245 par 2 , art. 246 par 2 pkt 1 w zw. z art. 258 par 1 i par 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 listopada 2012 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej A. O. kwotę 760,00 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach ewidencyjnej nr [...] i [...] w T. zostało wszczęte w związku z pismem B.D. z dnia 29 sierpnia 2001 r., w którym ww. zwróciła się "o skontrolowanie zgodności wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonymi planami do wydanego pozwolenia na budowę przez Wójta Gminy B. Nr [...] z dnia 5.01.2001 r."

Po dokonaniu ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia 23 października 2001 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie (dobudowie) przedmiotowego budynku mieszkalnego. Następnie decyzją z dnia [...] października 2001 r., znak: [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorowi wykonanie czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez przedłożenie odpowiednich dokumentów. Również ta decyzja, w wyniku przeprowadzenia postępowania nieważnościowego została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...]

Za pismem A.O. z dnia 13 lutego 2002 r. na dziennik podawczy organu wpłynęły żądane decyzją z dnia 30 października 2001 r. dokumenty tj. opracowanie sporządzone przez S.B. posiadającego stosowne uprawnienia.

Następnie postanowieniem z dnia 20 lipca 2002 r. organ I instancji zażądał od inwestorów uzupełnienia przedłożonej dokumentacji technicznej, co także zostało wykonane.

Na podstawie otrzymanej dokumentacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] września 2002 r., znak: [...] nakazał inwestorom wykonanie określonych robót budowlanych. W wyniku postępowania odwoławczego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po powtórnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 6 października 2003 r., znak: [...] działając na podst. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakazał właścicielom budynku sporządzenie i przedstawienie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Decyzja ta została uchylona w całości decyzją z dnia [...] marca 2005 r., znak:[...] . Równocześnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. tą samą decyzją działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestorów, obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie do 1 czerwca 2005 r. W wyniku skargi wniesionej na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 935/05 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Mając na uwadze szybkie zakończenie postępowania administracyjnego organ I instancji dostosował się do zaleceń Sądu i po raz koleiny przeprowadził kontrole (w dniu 30 września 2008 r. i 3 marca 2009 r.) w trakcie których dokonał ustaleń i zebrał dodatkowy materiał dowodowy. W dniu 3 marca 2009 r. wykonano pomiary przedmiotowego obiektu, naniesiono zmiany kolorem czerwonym na rzutach zatwierdzonej dokumentacji, a także ustalono jakie prace wykonano do momentu wstrzymania robót i jakie poczyniono odstępstwa. Ustalono m.in., że kąt nachylenia dachu wynosi 18°. Wykonano także dokumentację fotograficzną przedmiotowego obiektu oraz porównano stan istniejący na dzień kontroli ze stanem wcześniejszym obiektu i nie stwierdzono wykonanych jakichkolwiek robót. W dnia 23 marca 2009 r. do organu wpłynęło pismo Urzędu Gminy B. wraz z wyrysem z poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z naniesionym na czerwono obszarem objętym postępowaniem oraz z zapisami dotyczącymi warunków zabudowy strefy MRJ. Po szczegółowej analizie Uchwały Nr [...] z dnia 8 października 1993 r. ustalono, że § 6 ust. 2 pkt b Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego przewiduje "(...) dostosowanie bryły budynku do architektury regionalnej i lokalnych tradycji (dach dwuspadowy o kacie nachylenia 45 stopni z tolerancja 15 stopni, bryła zwarta (...)". Porównano także dokumentację pierwotną (zatwierdzoną przez Wójta Gminy B. decyzją pozwolenia na budowę znak: [...] z dnia 5 stycznia 2001 r.) z naniesionymi zmianami ustalając, iż dokonano zmiany kubatury obiektu poprzez zmianę konta nachylenia dachu, zwiększenia kubatury obiektu poprzez zabudowę tarasu, zwiększenia obrysu ścian, doszło także do zmiany ścian wewnętrznych oraz lokalizacji schodów wewnętrznych, jak również zmiany usytuowania okien. Ponadto wykonano dodatkowy spocznik wraz ze schodami zewnętrznymi - wejście do obiektu.

W oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w dniu 19 czerwca 2009 r. wydał decyzję, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał zaniechanie dalszych robót budowlanych prowadzonych przy przedmiotowym budynku. Na skutek złożonego przez B.D. , odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] na podst. art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane zobowiązał A.O. do przedłożenia opinii technicznej wraz z projektem zmian, który w pełnym zakresie wykaże w jakim zakresie należy wykonać roboty budowlane celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Po wypełnieniu przez zobowiązaną powyższego obowiązku organ I instancji w dniu 16 kwietnia 2012 r. wydał obecnie zaskarżoną decyzję nr [...] , znak: [...].

Decyzją tą organ nakazał inwestorowi A.O. wykonać w terminie do dnia 31 października 2012 r. wymienionej poniżej roboty celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem, na podstawie przedłożonej opinii i projektu zmian tj.:

wykonać prace rozbiórkowe istniejącego dachu i więźby dachowej

obniżyć ściankę kolankową o 28 cm

dokonać wymiany stolarki okiennej zgodnie z rysunkami

wykonać wieniec i więźbę dachową o nowym kącie nachylenia połaci dachowej

wykonać pokrycie dachu

wykonać rynny i rury spustowe

wykonać ocieplenie ścian wraz z wykonaniem elewacji

wykonać ocieplenie tarasu wraz z jego wykończeniem

wykonać instalacje wewnętrzne w budynku

wykonać prace wykończeniowe.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 51 ust.1 pkt 2 w związku z art.80 ust.2. pkt.1 i art.83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 98 poz. 1071 ze zm.).

W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w oparciu o zebrany materiał dowodowy i przeprowadzone kontrole obiektu, ustalił, iż inwestor realizując zamierzenie inwestycyjne w oparciu o ostateczną decyzję Naczelnika Gminy B. o pozwoleniu na budowę z dnia 15 stycznia 2001 r. nie działał w warunkach samowoli budowlanej. W związku z powyższym organ został zobligowany do przeprowadzenia postępowania naprawczego poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności, co też uczynił.

Odwołanie od powyższej wniosła B.D. zarzucając naruszenie przepisów prawa proceduralnego tj. art. 7, 77, 8 oraz 11 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ustawy Prawo budowlane. W obszernym odwołaniu odwołująca podniosła m.in., że nie dokonano ustaleń, które prace zostały wykonane do momentu wstrzymania robót, a które po postanowieniu z dnia 23 października 2011 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Tym samym nie wykonano zaleceń zawartych w wyroku Sądu wydanym w przedmiotowej sprawie. Dalej odwołująca podniosła szereg zastrzeżeń do przedłożonej opinii technicznej, w szczególności odnoszących się m.in. do formy architektonicznej rozbudowanego budynku, dwuspadowego dachu o kącie nachylenia 25 stopni oraz dostępu do światła dziennego. Odwołująca podniosła, że zaproponowane zmiany są niedopuszczalne i niezgodne z pierwotnym projektem stanowiącym integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreśliła, że kąt nachylenia dachu jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podniosła także, w decyzji nie wskazano jakie konkretnie prace maja zostać wykonane. Niedopuszczalne jest także wskazanie przez organ, iż roboty budowlane maja być prowadzone pod stałym nadzorem kierownika budowy i autorów opinii i projektu zmian, bowiem to na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia kontroli w celu ustalenia rzeczywistego zakresu prac jakie należy wykonać. Dalej odwołująca podniosła, że decyzje wydawane w oparciu o art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane muszą być wydane przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie roboty budowlane zostały wstrzymane postanowieniem z dnia 23 października 2001 r. Zaznaczyła również, że przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane nie wyklucza rozstrzygnięcia w postaci nakazu rozbiórki, bądź doprowadzenia do zgodności z prawem, które jednocześnie będzie zgodne z projektem, od którego dokonano odstępstw. Na końcu odwołująca zarzuciła, że wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie narusza art. 107 § 3 k.p.a. W decyzji nie określono bowiem, jakich odstępstw się dopuszczono, ani czy organ uznał je za istotne. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniosła o uchylenie decyzji w całości.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

W uzasadnieniu organ wskazał, że istotne znaczenie dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma wydany uprzednio wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 935/05. A zatem, organ odwoławczy, rozpatrując wniesione odwołanie miał na uwadze stanowisko Sądu wyrażone w ww. wyroku.

Organ stwierdził, że w stosunku do robót budowlanych prowadzonych w czasie, gdy w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, postępowanie legalizacyjne winno zmierzać do doprowadzenia wykonanych w tym okresie robót do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane jako "inny przypadek" określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że inwestor w toku prowadzonej inwestycji odstąpił od ustaleń określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Nieprawidłowości, które doprowadziły do zmiany kubatury obiektu polegały na nieznacznym powiększeniu wymiarów rzutu garażu jak również wykonaniu w części obiektu nad garażem tzw. ogrodu zimowego, a tym samym zwiększeniu powierzchni i kształtu dachu. Jakkolwiek w obecnym stanie faktycznym decyzja o pozwoleniu została uchylona i odwoływanie się do okoliczności z niej wynikających jest bezprzedmiotowe, to nie zwalniało to organu nadzoru budowlanego od dokonania ustaleń, czy wykonane roboty budowlane naruszają przepisy powszechnie obowiązujące. I tak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że obiekt objęty niniejszym postępowaniem znajduje się na terenie oznaczonym MRJ zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] y w gminie B. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy B. nr [...] z dnia 20 sierpnia 2004 r. oraz zmienionego uchwałą [...] z dnia 26 stycznia 2007 r. Z ustaleń tego planu wynika, że dla nowopowstającej zabudowy przewidziano dach dwuspadowy o kącie nachylenia 45° z tolerancją 15°, bryła zwarta". Tym samym stwierdzono, że obecny dach nad dobudowaną częścią budynku o kącie nachylenia 18° narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie. Organ I instancji poza nieprawidłowym nachyleniem dachu nie stwierdził niezgodności, które również obligowałyby go do podjęcia działań zmierzających do oprowadzenia nieprawidłowości do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu odwoławczego z zaskarżona obecnie decyzja jest nieprawidłowa.

Przechodząc do przyjętego przez organ I instancji trybu postępowania, organ odwoławczy odwołał się do treści wydanego w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2007r. sygn. akt II SA/Kr 935/05 w którym Sąd, wskazując na przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że "z treści powyższego przepisu wynika, że pkt 1 jego ust. 1 dotyczy sytuacji wykonania samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować, pkt. 2 ust. 1 - samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji, wreszcie pkt 3 ust. 1 - istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Treść powyższego przepisu wskazuje, iż podstawą dającą możliwość zastosowania którejkolwiek z powyższych, rozłącznych norm jest nie budzące wątpliwości ustalenie stanu faktycznego, czyli: ustalenie, jakie konkretnie odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę zostały dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych, oraz której z hipotez przewidzianych w art. 51 ust. 1 pr. bud. odpowiada stan ustalony przez organ. Następstwem bowiem tych ustaleń będzie wydanie przez organ decyzji mającej za podstawę jedną z trzech norm przewidzianych art. 51 ust. 1 pr. bud. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa, wówczas właściwy organ jest obowiązany wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzję rozbiórkową można nakazać w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa (...). Zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub pkt 3 musi zostać poprzedzone ustaleniem, iż nie zachodzi sytuacja, w której nie można zalegalizować samowolnych robót budowlanych, oraz w której nie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego (...). Nie jest bowiem możliwe wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud. w przypadku stwierdzenia, że samowolnych robót budowlanych nie można zalegalizować (czyli istnienia sytuacji z art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud.), co miało by miejsce w przypadku stwierdzenia przez organy sprzeczności tych robót z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosi się to w szczególności do kształtu dachu oraz, ew. wysokości kalenicy."

W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie z uwagi na niezgodność dachu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczna jest jego rozbiórka, a następnie budowa nowego spełniającego zapisy planu. Stan taki wypełnia hipotezę art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a nie zastosowaną przez organ I instancji normę art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Z tego względu decyzja pierwszoinstancyjna jest nieprawidłowa. Właściwym bowiem było zastosowanie trybu postępowania - wskazanego również w wyroku sądu - określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i wypowiedzenie się organu I instancji w tym zakresie co do istoty sprawy.

Stwierdzone uchybienia powodują konieczność uchylenia decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, iż nie jest w ramach postępowania odwoławczego uprawniony do orzekania merytorycznego, jak również nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Odmienne działanie prowadziłoby do naruszenia zasady wynikającej z art. 15 k.p.a.

A zatem, zdaniem organu odwoławczego, w ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien w pierwszej kolejności ustalić, na jakim etapie są roboty budowlane prowadzone przy przedmiotowej rozbudowie, a następnie w oparciu o te ustalenia rozważyć zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w celu jednoznacznego ustalenia przedmiotu postępowania. Następnie w oparciu o właściwy przepis prawa doprowadzić wykonane przedmiotowe roboty do stanu zgodnego z prawem.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie wniosła A.O. .

Skarżąca podniosła, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji nie wskazał w żadnym miejscu powodów dla których nie zastosował dyspozycji art. 136 k.p.a. Nie uzasadnił także w sposób pełny zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. opierając się w przeważającej mierze na argumentach związanych z naruszeniem przez organ pierwszej instancji prawa materialnego, co nie znajduje oparcia w brzmieniu przepisu powalającego na wydanie decyzji kasacyjnej.

Skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji, dostosowując się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartych w wyroku z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 935/05, przeprowadził szereg czynności mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym między innymi dwukrotnie przeprowadził kontrole przedmiotowego zamierzenia budowlanego (w dniach 30 września 2008 r. i 3 marca 2009 r.) i ustalił, jakie poczyniono istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jednocześnie organ stwierdził brak wykonania jakichkolwiek robót w porównaniu ze stanem wcześniejszym obiektu. Następnie inwestor dostarczył do urzędu stosowną dokumentację wykonując tym samym obowiązek nałożony postanowieniem organu I instancji z dnia 21 lipca 2012 r.

Z tych względów, w ocenie skarżącej, nie zachodzi konieczność przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego w całości, a tym samym brak jest uzasadnienia dla poglądu, że wydanie decyzji merytorycznej przez organ II instancji naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności. Zdaniem skarżącej, organ II instancji powinien z urzędu przeprowadzić postępowanie dowodowe, ustalając na jakim etapie są obecnie roboty budowlane oraz wyjaśnić ujawnione rozbieżności, co do przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub zlecić przeprowadzenie tych czynności Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. . Naruszenie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. doprowadziło w konsekwencji do nie respektowania zasad wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Jednocześnie, organ II instancji nie wskazał wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu decyzji, co jest sprzeczne z art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącej organ II instancji naruszył art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. także poprzez zawarcie w zaskarżonej decyzji nie tylko wskazań, co do okoliczności jakie organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy ale także ocen prawnych związanych z zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przechodząc do zarzutu obrazy prawa materialnego skarżąca podniosła, że wynikając z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie ma charakteru bezwzględnego i winien być orzekany jedynie wówczas gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem Dopiero niedająca się usunąć niezgodność z przepisami powoduje nakaz zaniechania dalszych robót lub rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Na poparcie powyższe poglądu skarżąca powołała wyrok WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., II SA/Gd 681/10 oraz NSA z dnia 13 września 2005 r. sygn. akt OSK 782/04.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z zapisami miejscowego planu dla przedmiotowej inwestycji dopuszcza się dach dwuspadowy o kącie nachylenia 45 stopni z tolerancją 15 stopni. Należy zatem przyjąć, że w okolicznościach niniejszej sprawy, "doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem" oznacza w istocie doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co jest możliwe poprzez wykonanie robót budowlanych polegających m. in. na rozbiórce istniejącego dachu i wykonanie dachu o kącie nachylenia zgodnym z jego postanowieniami.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej P.p.s.a.- tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sprawa zakończona wydaniem zaskarżonej decyzji, rozpoznawana była przez organy nadzoru budowlanego ponownie w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 935/05 decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 marca 2005 r. Nr [...] wydanej w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego.

Rozpoznanie przedmiotowej sprawy przez organy obu instancji nastąpiło więc w ramach związania wynikającego z rozstrzygnięcia Sądu wydanego już uprzednio w sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa.

W wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10 (LEX nr 1104099), Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Kontrola legalności przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 P.p.s.a., sprowadza się zatem w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku.

W związku z powyższym, konieczne jest ustalenie co zostało "przesądzone" przez Sąd orzekający w sprawie sygn. akt II SA/Kr 935/05.

Jak zostało wskazane na wstępie powyższym wyrokiem Sąd uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 marca 2005 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd poczynił rozważania, co do treści art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Przepis art. 51 ust. 1 stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego dokonanych w trakcie prowadzonego postępowania (których inwestor nie zakwestionował) odstąpienie od warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę polegało w rozpoznawanym przypadku na powiększeniu wymiarów rzutu garażu oraz wykonaniu w części obiektu nad garażem tzw. ogrodu zimowego, co z kolei doprowadziło do zwiększenia powierzchni i kształtu dachu.

Ponadto jak ustaliły organy, przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości T. i P. w gminie B. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy B. nr [...] z dnia 20 sierpnia 2004 r. oraz zmieniony uchwałą nr [.,..]z dnia 26 stycznia 2007 r. W przedmiotowym planie, określając warunki noworealizowanej zabudowy przyjęto jako obowiązujący dach dwuspadowy o kącie nachylenia 45° z tolerancją 15°. Z dokonanych podczas kontroli ustaleń wynika, że obecny dach nad dobudowaną częścią budynku ma kąt nachylenia 18°.

W ocenie organu odwoławczego powyższe odstępstwo - tj. niezgodny z zapisami obowiązującego miejscowego planu kąt nachylenia dachu - powoduje, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją opisaną w art. 51 ust. pkt 1, co oznacza, iż istniejącego dachu nie można zalegalizować bez jego rozbiórki. Zajmując powyższe stanowisko organ odwoławczy powołał się na wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu wydanego w przedmiotowej sprawie wyroku (II SA/Kr 935/05). Otóż w wydanym wyroku Sąd wskazując na art. 51 ustawy Prawo budowlane stwierdził m.in., iż "treść powyższego przepisu wskazuje, iż podstawą dającą możliwość zastosowania którejkolwiek z powyższych, rozłącznych norm jest nie budzące wątpliwości ustalenie stanu faktycznego, czyli: ustalenie, jakie konkretnie odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę zostały dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych, oraz której z hipotez przewidzianych w art. 51 ust. 1 pr. bud. odpowiada stan ustalony przez organ."

Z powyższego wynika, iż Sąd w pierwszej kolejności nakazał organom nadzoru budowlanego jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i dokładne określenie, jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego miały miejsce. Sąd, w momencie wydawania omawianego wyroku, nie dysponował bowiem informacjami o wysokości kalenicy, czy też kształcie dachu. Dopiero w oparciu o powyższe ustalenia organ powinien, wedle wskazań Sądu, rozważyć, który tryb postępowania określonego w art. 51 ust. 1 będzie w przedmiotowej sprawie właściwy.

W omawianym wyroku Sąd stwierdził także, że "Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa, wówczas właściwy organ jest obowiązany wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego."

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż niezgodność (sprzeczność) samowolnie wykonanych robót budowlanych z treścią obowiązującego miejscowego planu powoduje niejednokrotnie niemożność ich zalegalizowania. Sąd nie przesądził jednakże, iż z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, lecz przede wszystkim nakazał, jak już wskazano powyżej, zbadanie jakie odstępstwa zostały dokonane w trakcie prowadzonych robót budowlanych.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż niemożność zalegalizowania wykonanych robót budowlanych, zachodziłaby wtedy, gdyby przykładowo obiekt budowlany powstał na terenie, na którym obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje żadnej zabudowy, lub też gdyby rodzaj tej zabudowy nie odpowiadał postanowieniom planu. Przykładowo na terenie na którym plan przewiduje jedynie zabudowę jednorodzinną powstał budynek o charakterze komercyjnym lub wielorodzinnym. Takie naruszenie prawa w istocie nie mogłoby podlegać legalizacji.

Stwierdzone natomiast w przedmiotowej sprawie samowolne roboty budowlane, które naruszają postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnego kąta nachylenia dachu – niewątpliwie nie stanowią naruszenia prawa, które nie dałoby się usunąć, a zatem nie wypełniają hipotezy art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Są to bowiem roboty budowlane które można zalegalizować, poprzez nakazanie odpowiednej przebudowy dachu.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę stoi na stanowisku, iż w wypadku stwierdzenia, że obiekt wzniesiony został bez pozwolenia na budowę (lub zgłoszenia) organ powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy zachodzi możliwość legalizacji takiego obiektu w zgodzie z przepisami i regułami sztuki budowlanej. Taka możliwość w przedmiotowej sprawie zachodzi. Przesądza o tym charakter wykonanych prac tj. samowolna zmiana parametrów dachu, która może zostać poddana procedurze legalizacyjnej.

Reasumując, stwierdzić należy, że organ odwoławczy błędnie odczytał wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 935/05 wywodząc, iż niezgodność parametrów dachu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obliguje organ do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W wyniku powyższego niewłaściwie wyjaśnił niniejszą sprawę, naruszając zarówno art. 153 P.p.s.a. jak również przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W uwagi na powyższe, Sąd stwierdzając, że zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe i materialne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie l wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.