Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 425/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub podjęcia czynności
stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 52 , art. 134 , art. 145 , art. 149, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6 , art. 13 , art. 16 , art. 17
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. C. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku K. C. z dnia 6 października 2014 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego K. C. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 6 października 2014 r. skarżący – K.C. zwrócił się do Urzędu Gminy K. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie informacji w zakresie uwierzytelnionych list obecności w pracy Wójta S.R. od 1 maja 2013 r. do 30 czerwca 2013 r.

W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy K. podał, że informacja we wnioskowanym przedmiocie nie posiada przymiotu informacji publicznej.

Pismem z dnia 22 października 2014 r. skarżący wezwał organ do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej albo umorzenie postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ w odpowiedzi na pismo (sygn. [...] ) poinformował, że podtrzymuje stanowisko, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a jeśli tak, to w takim przypadku nie stosuje się art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym odpowiada się zwykłym pismem z zachowaniem odpowiedniego terminu.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznych wniósł skarżący i zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 6 października 2014 roku w określonym terminie.

Skarżący wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z dnia 6 października 2014 roku.

Zdaniem skarżącego stanowisko to jest całkowicie niezasadne z powodu braku oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zdaniem skarżącego organ nie udostępnił żądanej informacji, mimo że posiada przedmiotowy dokument, a zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację udostępnia podmiot, który jest w jej posiadaniu.

Organ stwierdził, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, nie uzasadniając swojego stanowiska i nie wydając decyzji odmownej. Skarżący nie zgadza się zaś z takim załatwieniem sprawy. W ocenie skarżącego dostęp do informacji takich jak wnioskowana ma duże znaczenie w kontekście jawności działania władz publicznych. Władze publiczne wybierane w wyborach powszechnych, posiadają mocną legitymację społeczną oraz są reprezentantem społeczności przez którą zostały wybrane. Wobec tego bardzo ważna jest możliwość rozliczania tej władzy z wywiązywania się przez nią ze swoich obowiązków. Przychodzenie do pracy wydaje się jednym z podstawowych obowiązków, będący wyznacznikiem pewnej sumienności i aktywności. Bez możliwości weryfikacji takich kwestii, kontrola społeczna władzy jest niemożliwe. Zasada jawności łączy też się z zasadą otwartego rządu coraz szerzej stosowaną także w Polskiej administracji i orzecznictwie.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. , analizując zapisy art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej uznał, że informacja "uwierzytelnione listy obecności w pracy wójta S.R. od 1 maja 2013 roku do 30 czerwca 2013 roku" nie posiada przymiotu informacji publicznej, gdyż lista obecności w świetle obowiązujących ustaw i rozporządzeń z dziedziny prawa pracy nie stanowi dokumentu kadrowego, a jedynie jest dokumentem o charakterze pomocniczym. Ponadto zgodnie z ustawą z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach ( tj. Dz. U. z 201 1 r. Nr 123, poz. 698, ze zm.) oraz Rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych - w załączniku nr 2 do rozporządzenia, listy obecności zostały opatrzone symbolem "Bc", który oznacza dokumentację mającą krótkotrwałe znaczenie praktyczne, podlegające zniszczeniu po pełnym jej wykorzystaniu. Skarżący żądając udostępnienia informacji w przedmiocie list obecności - złożył wniosek o listy obecności z przed ponad półtora roku wstecz od daty teraźniejszej, co zgodnie z powyżej przytoczonymi aktami prawa dyskwalifikuje uznanie tej informacji jako informacji publicznej, mającej wpływ na sprawy publiczne. W 2014 roku informacja ta nie jest już do odzyskania, została wykorzystana na potrzeby na które została wytworzona - mianowicie- sporządzenia listy płac oraz uzupełnienia ewidencji czasu pracy.

Zgodnie z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlegają rejestry i ewidencje, zaś skarżący jasno sprecyzował, że interesuje go lista obecności nie zaś indywidualna karta ewidencji czasu pracy, która zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracownika - jest dokumentem kadrowym, podlegającym archiwizacji.

Zdaniem Organu nie pozostawał on w bezczynności, gdyż nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach nie jest on zobowiązany ani do udostępnienia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Wójt Gminy K. udzielał informacji na każdy wniosek i pismo w terminach zgodnych z ustawą o dostępie do informacji publicznej oraz kodeksem postępowania administracyjnego, ponadto nie odmówił wydania decyzji administracyjnej, a zwyczajnie jej nie wydał, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje wydawania decyzji administracyjnych w przypadkach gdy informacja nie stanowi informacji publicznej.

Na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. pełnomocnik Wójta Gminy K. podniósł, iż lista obecności która dotyczy nie tylko Wójta ale i innych pracowników oraz stanowi podstawę do tworzenia innych dokumentów nie jest informacją publiczną i nie może być udostępniona. Oświadczył, ze nie wie czy fizycznie lista obecności istnieje natomiast ma informację, że listy obecności są niszczone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a § 2 art. 3 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, jest bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Na wstępie wskazać należy, iż skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej ustawą, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przepisy k.p.a. nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie wyżej wymienionej ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Następnie wskazać wypada , iż z przepisu art. 149 p.p.s.a. wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje zaś wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07).

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tejże ustawy podmiotami obowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne, organy władzy publicznej oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, państwowe lub samorządowe osoby prawne albo inne państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne bądź inne jednostki, które gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji.

W niniejszej sprawie skarżący złożył w dniu 6 października 2014 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie uwierzytelnionych list obecności w pracy wójta S.R. od 1 maja 2013 r. do 30 czerwca 2013 r.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że co do zasady informacją publiczną w rozumieniu powołanej wyżej ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich, i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. (tak WSA w Warszawie: w wyroku z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 166/04, opub. w LEX nr 164699, w wyroku z dnia 31 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1009/05, o pub. w LEX nr 188310, wyroku z dnia 9 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314

Skład orzekający podziela wyżej zaprezentowane poglądy. W konkluzji uznać zatem należy, że informacją publiczną są dokumenty, które służą realizowaniu zadań publicznych przez organ jak i dokumenty odnoszące się bezpośrednio do nich, zwłaszcza jeżeli odnoszą się do organizacji i zasad funkcjonowania określonej jednostki. W tym ujęciu lista obecności Wójta spełnia walor oficjalności i stanowi element kontroli sposobu wykonywania funkcji publicznej przez Wójta. Sąd stwierdza więc, iż wnioskowane listy są informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Wniosek dotyczył bowiem treści dokumentów pozostających w związku z funkcjonowaniem podmiotu publicznego (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej) .

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Co do zasady wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być załatwiony poprzez czynność materialno-techniczną jaką jest udzielenie informacji publicznej, poprzez przekazanie wnioskującemu informacji, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; poprzez przekazanie wnioskującemu informacji, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez wskazanie, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji, wreszcie poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

Ustalenie zatem, iż informacja udostępnienia której domaga się skarżący, wbrew odmiennemu stanowisku Organu, jest informacją publiczną skutkować musiała przyjęciem, iż Wójt Gminy K. powinien zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o odmowie jej udzielenia. Wskazać przy tym należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność w wyroku uwzględniającym skargę sąd nie może określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści.

Na marginesie Sąd zauważa, iż zgodnie z delegacją ustawodawcy wynikającą z art. 6 ust 2b ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. z 2006 r. nr 97, poz. 673 ze zm. ) Prezes Rady Ministrów w dniu 18 stycznia 2011 r. wydał rozporządzenie w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawach organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz.U. 2011.14.67) dotyczącą m.in. organów gminy i związków międzygminnych. Zgodnie z § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia dokumentacja powstająca w podmiocie i do niego napływająca jest klasyfikowana i kwalifikowana na podstawie jednolitego rzeczowego wykazu akt, zwanego dalej "wykazem akt", przez oznaczanie, rejestrację i łączenie dokumentacji w akta spraw albo jej grupowanie jako dokumentacji nietworzącej akt spraw. Punkt 2 ust. 1 określa, że wykaz akt dla organów gminy i związków międzygminnych oraz urzędów obsługujących te organy i związki stanowi załącznik nr 2 do rozporządzenia. Z kolei zgodnie z załącznikiem nr 2 zatytułowanym "Jednolity rzeczowy wykaz akt organów gminy i związków międzygminnych oraz urzędów obsługujących te organy i związki" w spisie klas pierwszego i drugiego rzędu w kategorii spraw kadrowych i administracyjnych prowadzonych przez gminę i jej jednostki pod pozycja nr 22 wymieniona jest ewidencja osobowa., na którą składa się m.in. pomocnicza dokumentacja osobowa w komórkach organizacyjnych, do której należy zaliczyć listy obecności. Pomocnicza dokumentacja osobowa została zakwalifikowana do kategorii archiwalnej B5 co oznacza, że powinna być przechowywana w archiwum zakładowym jednostki przez lat 5.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wnioskowane informacje nie zostały skarżącemu udostępnione. Z tego względu Sąd zobowiązał Wójta Gminy K. do wydania aktu bądź dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego (pkt I wyroku).

Zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd ustalił fakt bezczynności organu, uznając jednocześnie, iż bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skład rozpoznający sprawę miał bowiem na względzie aktywność organu administracji w kontakcie ze skarżącym w terminach nie uchybiającym przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i zasądził od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych.