Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 955/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 65 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 703/18 w sprawie ze skargi M. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Biskupcu z dnia 31 marca 2015 r. nr VI/39/15 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 703/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Biskupcu z dnia 31 marca 2015 r., nr VI/39/15, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w Biskupcu pomiędzy ulicami Niepodległości i 1 Maja, dalej także: "Plan", "zaskarżona uchwała".

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

M. P. wniósł skargę na uchwałę nr VI/93/15 z dnia 31 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w Biskupcu pomiędzy ulicami Niepodległości i 1 Maja.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w Biskupcu wniosła o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1105/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w stosunku do działek o nr: A, B i C. W pozostałym zakresie skargę oddalił i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W ocenie Sądu, organy nie wyważyły interesów skarżącego i właścicieli działek, po których możliwe byłoby zaplanowanie ewentualnych, alternatywnych dróg dojazdowych, zwalniając ich bez uzasadnienia z partycypowania w ograniczeniu ich prawa własności. Zdaniem Sądu, doszło do ograniczenia własności na działkach skarżącego, gdyż organ nie wykazał w toku procedury planistycznej, że ich wprowadzenie było niezbędne i konieczne dla osiągnięcia zamierzonych celów i celu tego nie można było osiągnąć przy proporcjonalnym obciążeniu praw właścicieli innych nieruchomości, planując inny przebieg spornej drogi, bądź też przekonująco uzasadniając, że nie było technicznej i prawnej możliwości ustalenia innego przebiegu spornej drogi. Ponadto, Sąd wskazał, że teren objęty Planem objęty jest ochroną konserwatorską, co powinno skłaniać Gminę do jak najmniejszej ingerencji w ten obszar.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Biskupcu, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1689/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

NSA stwierdził, że Sąd Wojewódzki, rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie rozważył należycie naruszenia interesu prawnego skarżącego w kontekście przekroczenia władztwa planistycznego.

NSA podzielił zarzut skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie uznał, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały naruszono zasadę proporcjonalności, nie analizując innych wariantów przebiegu drogi publicznej KD.01 i nie wyważając należycie interesu prywatnego oraz publicznego, a w konsekwencji, dowolnie ograniczając prawo własności skarżącego. NSA wskazał, że droga KD.01 jest przedłużeniem drogi publicznej o tych samych parametrach i oznaczeniu, przewidzianej w sąsiednim planie z dnia 27 sierpnia 2010 r. Należy też mieć na uwadze, że organ pozostawał związany granicami przestrzennymi wyznaczonymi uchwałą o przystąpieniu do sporządzania zaskarżonego planu, wobec czego nie mógł rozpatrywać alternatywnych wariantów dróg, które wychodziłyby poza obszar sporządzanego planu.

NSA wskazał ponadto, że należy mieć na uwadze, iż przewidziana w zaskarżonym planie szerokość pasa drogowego w stosunku do działki o nr ewid. C pozostała niezmieniona względem dotychczasowego planu z 2005 r. dla tego terenu, natomiast w stosunku do działek o nr ewid.: A i B szerokość ta zwiększyła się jedynie o 2 m, co – wbrew twierdzeniom Sądu Wojewódzkiego dowodzi, że ingerencję w uprawnienia skarżącego ograniczono do minimum. Alternatywne warianty przebiegu dróg publicznych byłyby bardziej uciążliwe dla większej liczby osób prywatnych, jak też znacznie kosztowniejsze dla gminy.

Zdaniem NSA, Sąd Wojewódzki doszedł też do błędnego wniosku, że organ nie analizował przebiegu drogi publicznej KD.01 z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Wskazał na pismo Burmistrza Biskupca z dnia 29 kwietnia 2013 r., na sposób rozpatrzenia uwag do planu oraz pismo organu z dnia 2 lutego 2016 r., w którym wyjaśniono, jakie były warianty węzłów drogowych analizowanych przy okazji sporządzania planu. Wskazał też na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 18 stycznia 2016 r., z której wynika, że zamierzenie budowlane skarżącego (objęte pozwoleniem na budowę), nie stoi w sprzeczności z kwestionowanym przez niego Planem.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd Wojewódzki nie wskazał które konkretnie przepisy prawa materialnego, ustrojowego, bądź procesowego zostały naruszone przy podejmowaniu uchwały Nr VI/39/15 z dnia 31 marca 2015 r. To zaś powoduje, że wada uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jest na tyle znacząca, iż koniecznym jest uchylenie tego orzeczenia w kwestionowanej części, albowiem nie poddaje się ono kontroli kasacyjnej w tym zakresie. Sąd Wojewódzki wadliwie przyjął, że naruszenia zasad i trybu sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie miały charakter istotny, podczas gdy uchybienia takie, miały co najwyżej charakter nieistotny, a więc nie uzasadniały stwierdzenia nieważności zaskarżonego Planu w jakimkolwiek zakresie.

Sąd zauważył, że granice sprawy wyznaczało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym skarżący wskazał, że kwestionuje uchwałę wyłącznie w zakresie, w jakim dokonuje ona zmiany przeznaczenia m.in. działek o numerach ewidencyjnych A, B i C na funkcję drogi publicznej oznaczonej symbolem KD.01.

Ponadto, sentencja zaskarżonego wyroku odnosi się fragmentarycznie do aktu nieistniejącego, gdyż Sąd orzekł także co do tych postanowień Planu, które już wcześniej zostały unieważnione rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 21 maja 2015 r. w jakim dokonuje ona zmiany przeznaczenia działek na funkcję drogi publicznej KD.01. Skarżący nie podważał zaś pozostałych postanowień planu, co wykluczało możliwość unieważnienia całości postanowień planu odnoszących się do działek o nr ewid.: A, B i C.

NSA nie podzielił też stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że organ nie analizował przebiegu drogi KD.01 z uwzględnieniem zasady proporcjonalności oraz w granicach władztwa planistycznego przysługującego gminie, a zatem dowolnie ograniczył prawo własności skarżącego. Skarżący nie może podnosić zarzutu nadużycia władztwa planistycznego tylko na tej podstawie, że przyjęte rozwiązania planistyczne są niezgodne z jego interesem. Nie można utożsamiać nadużycia władztwa planistycznego z uregulowaniem w planie zasad przeznaczenia terenu w sposób, który nie odpowiada skarżącemu. Podjęcie uchwały, mimo sprzeciwu części właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze planu lub w pobliżu planowanych rozwiązań planistycznych, mogących negatywnie oddziaływać na sferę prawną tych podmiotów, nie jest nadużyciem władztwa planistycznego.

Rozpoznając ponownie skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 190 P.p.s.a., jest związany oceną stanu prawnego i faktycznego, zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1689/16.

Przytaczając stanowisko wyrażone przez NSA, Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zarzucanego przez skarżącego przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi, dotyczącego niewprowadzenia zmian, wynikających ze stanowiska Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Sąd stwierdził, że zarzut ten jest nieuzasadniony. Plan miejscowy uwzględnia zmiany, wynikające z postanowienia Konserwatora Zabytków z dnia 30 kwietnia 2012 r., co potwierdził organ w odpowiedzi na skargę stwierdzając, że jedyną możliwością podłączenia terenu U.01 do drogi publicznej było skomunikowanie z ul. 1 Maja. Ze względu na nakaz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wprowadzenia zabudowy pierzejowej kamienicznej w obrębie ulic Niepodległości i 1 Maja pozostała do wykorzystania w celu skomunikowania tego terenu tylko istniejąca droga gminna wewnętrzna z ulicy 1 Maja (droga gminna publiczna).

Nadto, WSA w Olsztynie przypomniał, że w wyroku z dnia 6 czerwca 2018 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd Wojewódzki wadliwie przyjął, iż naruszenie zasad i trybu sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie miały charakter istotny, podczas, gdy uchybienia takie miały co najwyżej, charakter nieistotny, a więc nie uzasadniały stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w jakimkolwiek zakresie.

Ponieważ NSA przesądził, że w sprawie nie doszło do istotnego naruszenia zasad, ani trybu sporządzania planu miejscowego, pozostając związanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie:

1. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.:

1.1.art. 65 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: także "u.p.z.p.") poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcia nowo uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego mogą być odmienne, a nawet wykluczać postanowienia funkcjonujących w obrocie prawnych ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowy dotyczących działek objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

1.2. art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952 r. (Dz.U. 1995 Nr 36, poz. 175), (zm. Dz.U. 1998 Nr 147, poz. 962), (w dalszej części Konwencja) poprzez naruszenie zasady poszanowania mienia i pozbawienie i ograniczenie prawda własności skarżącego w sposób bezpodstawny, gdyż zaskarżony wyrok legalizuje miejscowy plan, którego postanowienia pozostają w kolizji w prawomocnym pozwoleniem na budowę i z inwestycjami skarżącego,

1.3. art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U, Nr 78, poz. 483, ze zm.), poprzez naruszenie zasady ochrony własności i pozbawienie prawa własności skarżącego bezprawnie, bez przesłanki celu publicznego, gdyż zaskarżony wyrok legalizuje miejscowy plan, którego postanowienia pozostają w kolizji z prawomocnym pozwoleniem na budowy i z inwestycjami skarżącego,

2. W ramach podstawy kasacyjnej art. 174 pkt 2 P.p.s.a.:

2.1. art. 17 i art. 20 u.p.z.p. przejawiające błędnym ustaleniem, iż procedura planistyczna została zachowana, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała wprowadzona została z naruszeniem regulacji powołanych przepisów,

2.2. art. 190 P.p.s.a poprzez niezastosowanie się do wskazań co do dalszego postępowania i całkowite pominięcie, że to na WSA ponownie rozpoznającym sprawę spoczywał obowiązek oceny, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego przez normy planu oraz zbadania, czy normy przyjęte w zaskarżonym planie miejscowym, polegające na przeznaczeniu, w części działek o numerach ewidencyjnych A, B, C pod drogę publiczna KD.01. godzą w realny interes prawny skarżącego oraz czy ingerencja gminy została przeprowadzona z należytym rozważeniem elementów składających się na proporcjonalność zastosowanych środków i czy nie zostało nadużyte władztwo planistyczne gminy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i ponowne rozpoznanie sprawy oraz uwzględnienie skargi - w trybie przewidzianym w art. 197a P.p.s.a. (powinno być: 179a) ze względu na fakt, iż przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty są oczywiście uzasadnione, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; ewentualnie, w przypadku skierowania sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie w tym zakresie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Biskupcu z dnia 31 marca 2015 r., nr VI/39/2015 w stosunku do działek o nr: A, B i C; względnie: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Biskupcu wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Pismem z dnia 10 stycznia 2021 r. skarżący podtrzymał wszelkie wnioski, twierdzenia i zarzuty. Podtrzymał wniosek o rozpoznanie skargi na rozprawie. Zawiadomił o nowych okolicznościach w sprawie i wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Olsztynie z dnia 30 grudnia 2021 r. w celu wykazania braku uwzględnienia w MPZP zaleceń konserwatorskich i zabytkowego układu miasta. Dołączył decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 21 sierpnia 2020 r. o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowo-usługowego w centrum Biskupca. Obszar inwestycji znajduje się w Biskupcu pomiędzy ul. Niepodległości i ul. 1 Maja. Teren inwestycji obejmuje m.in. działki nr A, B i C. Przedłożył także decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 września 2021 r. o wpisaniu do rejestru zabytków otoczenia budynku składającego się z działek nr B, D, E, F i G. Podniósł, że uchwała jest niezgodna z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Biskupca, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Biskupcu z dnia 25 lipca 2006 r. w zakresie w jakim przeznacza tereny nim objęte na teren drogi publicznej oznaczonej symbolem KD.01. Stwierdził, że "Studium nie dopuszcza na lokalizację publicznych jak wyżej". Dodał, że Studium przeznacza powyższe tereny na rozwój mieszkalnictwa i usług. Podsumował, że stanowi to naruszenie zasad sporządzania planu.

W dniu 14 września 2021 r. skarżący przedłożył pismo określone przezeń jako "Pismo skarżącego zawiadomienie o nowych istotnych okolicznościach w sprawie".

W treści tego pisma, pełnomocnik skarżącego, jak stwierdził na wyraźne żądanie Klienta, zawiadomił o nowych istotnych okolicznościach w sprawie i wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: decyzji z dnia 21 września 2021 r. w sprawie wpisania do rejestru zabytków, opinii archeologicznej z dnia 18 marca 2021 r. i opinii w przedmiocie wadliwości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w Biskupcu pomiędzy ulicami Niepodległości i 1 Maja, w celu wykazania niezgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Biskupca z obowiązującymi przepisami prawa, braku możliwości budowy drogi publicznej na działce skarżącego (B).

Rozprawa odbyła się na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie posiedzenia na odległość.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 65 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcia nowo uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego mogą być odmienne, a nawet wykluczać postanowienia funkcjonujących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowy dotyczących działek objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Przepisy art. 65 ust. 1 i 2 nie są stosowane w procedurze uchwalania planu miejscowego.

Pomijając nieprecyzyjne wskazanie przez wnoszącego kasację przepisów art. 65 ust. 1, odnotować należy, że dyspozycja art. 65 ust. 1 polega na stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w dwóch sytuacjach określonych w art. 65 ust. 1 pkt 1 (inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę) oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 (dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji).

Natomiast według art. 65 ust. 2, przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Jak widać, przepis art. 65 ust. 1 pkt 1 nie ma żadego związku z postępowaniem planistycznym.

Treść art. 65 ust. 2 w związku z art. 65 ust. 1 pkt 2 natomiast, nawet w sposób pośredni, nie determinuje postanowień planu miejscowego. Wbrew argumentacji podniesionej w omawianym zarzucie kasacji, z norm tych wynika obowiązek honorowania nawet tych decyzji o ustaleniu zabudowy, które odnoszą się do terenu, w odniesieniu do którego uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji (o warunkach zabudowy), jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

System norm o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko więc nie zakazuje uchwalenia planu miejscowego zawierającego ustalenia odmienne, od tych, które zostały przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji także w decyzji o pozwoleniu na budowę, ale wskazuje, że takie sytuacje są dopuszczalne.

Czym innym jest natomiast zagadnienie uwzględnienia w procedurze uchwalania planu istniejącego stanu zagospodarowania terenu (art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W każdym przypadku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jak i jego zmiany - organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, tj. istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę obiektów budowlanych na tym terenie. Po zgromadzeniu rzetelnych i pełnych danych w tym zakresie, organ gminy obciąża obowiązek rozważenia - z uwzględnieniem zasady wyważania interesu ogólnego (społecznego) i interesów indywidualnych - czy w danej, konkretnej sytuacji, należy dać pierwszeństwo stanowi zastanemu na danym terenie, a więc m.in. ochronie prawa własności istniejących obiektów budowlanych, czy też założeniom planistycznym, tj. planowanemu sposobowi przyszłego zagospodarowania terenu. Takie obowiązki organów gminy wynikają z przepisów regulujących procedurę planistyczną - art. 1 ust. 2 i 3, art. 6, art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (patrz: wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 878/12; wyrok NSA z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1155/17).

W odniesieniu do postanowień Planu, nie można skutecznie postawić zarzutu nieuwzględnienia istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Zarzut taki nie odpowiada rzeczywistej treści ustaleń Planu. Zasadnicza część działek stanowiących własność skarżącego została przeznaczona na tereny zabudowy usługowej U.01. Ponadto, część działek nr A i nr B przeznaczono na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. Natomiast zakwestionowane przeznaczenie na drogę publiczną KD.01 dotyczy niewielkiego terenu powiększającego teren przeznaczony pod drogę publiczną. Jak ustalił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1689/16, szerokość pasa drogowego w stosunku do działki nr C pozostała niezmieniona względem dotychczasowego planu z 2005 r., natomiast w stosunku do działek nr A i nr B szerokość ta zwiększyła się o 2 m. W ocenie NSA, ingerencję w uprawnienia skarżącego ograniczono do minimum. Abstrahując od zagadnienia lokalizacji drogi w określonym miejscu, można stwierdzić, że co do zasady, przeznaczenie na drogę niewielkiej powierzchni terenu przeznaczonego pod usługi i zabudowę mieszkaniową z usługami, który to teren planowana droga także będzie obsługiwała, nie stanowi ignorowania dotychczasowego przeznaczenia terenu, ale stanowi urbanistyczny zabieg poprawiający funkcjonalność terenu usługowego i mieszkaniowego.

Niezależnie od konieczne jest przypomnienie, że lokalizacja drogi była przedmiotem uwag do wyłożonego projektu planu. Nieuwzględnienie uwag zostało przez Radę Gminy uzasadnione.

Dodać jeszcze trzeba, że jak już wynika z poprzedzających rozważań. unormowania planu miejscowego nie eliminują z obrotu prawnego ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast decyzje o pozwoleniu na budowę wydane po wejściu w życie postanowień Planu, nie mogą świadczyć o istotnym naruszeniu zasad sporządzenia planu.

W konsekwencji, bezpodstawne są także zarzuty naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 21 Konstytucji RP, podniesione z uwagi na "kolizję postanowień planu z prawomocnym pozwoleniem na budowę".

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 190 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wskazań co do dalszego postępowania.

Konkretyzując ten zarzut, w opisie naruszenia wnoszący kasację podniósł pominięcie, że na WSA spoczywał obowiązek oceny, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego przez normy planu oraz zbadania, czy normy przyjęte w zaskarżonym planie miejscowym, polegające na przeznaczeniu, w części działek o numerach ewidencyjnych A, B, C pod drogę publiczną KD.01 godzą w realny interes prawny skarżącego.

Ponadto, naruszenie art. 190 P.p.s.a., zdaniem wnoszącego kasację, polega na pominięciu, że na WSA spoczywał obowiązek oceny, czy ingerencja gminy została przeprowadzona z należytym rozważeniem elementów składających się na proporcjonalność zastosowanych środków i rozważeniem, czy nie zostało nadużyte władztwo planistyczne gminy.

Dokonując oceny wywiązania się przez Sąd pierwszej instancji z obowiązku wynikającego z art. 190 P.p.s.a. w kontekście wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1689/16, należy najpierw doprecyzować jaka część wypowiedzi zawartych w uzasadnieniu tego wyroku stanowi wykładnię, o której mowa w art. 190 P.p.s.a.

Przede wszystkim nie można, w dalszych rozważaniach, pomijać sentencji wyroku NSA, polegającej na uchyleniu wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonego Planu w odniesieniu do działek skarżącego i przyczyn, dla których to orzeczenie stwierdzające nieważność nie zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobowane.

Ponadto, pamiętać trzeba o szczególnym charakterze postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego. Sąd administracyjny stosuje art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zagospodarowania terenu, mającego wpływ na sytuację prawną skarżącego. Nie oznacza to jednak, że wykładnia prawa dokonywana przez sąd pierwszej instancji i sąd kasacyjny ogranicza się do ustalenia rozumienia normy materialnej zawartej w przepisie art. 28 ust. 1. Badanie, czy w zakresie wyznaczonym interesem prawnym skarżącego (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie, jest nieodłącznie związane z wykładnią innych norm powszechnie obowiązujących: norm konstytucyjnych, norm ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz norm badanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nawet zatem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego mające wymiar skonkretyzowanej oceny prawnej, dotyczącej sytuacji prawnej skarżącego w odniesieniu do kwestionowanych norm planu miejscowego, w sprawie w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowią nie tylko przejaw stosowania prawa, ale w pewnym w pewnym stopniu stanowią wykładnię prawa w rozumieniu art. 190 P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie stwierdził bezpośrednio, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Z uwagi na to, że nie zastosowano art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., jest oczywiste, że tego naruszenia Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował. Wynika to także z przytoczenia tych stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu poprzedniego wyroku NSA, w których wskazano, że naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej ochrony własności. Skarżący nie może skutecznie podnosić zarzutu nadużycia władztwa planistycznego tyko na tej podstawie, że przyjęte rozwiązania planistyczne są niezgodne z jego interesem.

Sąd pierwszej instancji przywołał także dalszą część uzasadnienia wyroku NSA, że nie można utożsamiać nadużycia władztwa planistycznego gminy z uregulowaniem w planie zasad przeznaczenia terenu w sposób, który nie odpowiada skarżącemu, zaś podjęcie uchwały mimo sprzeciwu części właścicieli nieruchomości objętych planem, mogących negatywnie oddziaływać na sferę prawną tych podmiotów, nie jest nadużyciem władztwa planistycznego.

Natomiast oceniając, czy ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną skarżącego została przeprowadzona z należytym rozważeniem elementów składających się na proporcjonalność zastosowanych w ramach władztwa planistycznego środków i czy Rada Gminy nie nadużyła władztwa planistycznego, Sąd pierwszej instancji zajął stanowisko wynikające, zdaniem Sądu, z wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1689/16.

W związku z zagadnieniami odnoszącymi się do zasady proporcjonalności oraz władztwa planistycznego, podniesionymi w uzasadnieniu kasacji złożonej w niniejszej sprawie, w zakresie naruszenia art. 190 P.p.s.a., stwierdzić należy, że powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na stanowisko NSA stanowiło wystarczające wywiązanie się z obowiązku sformułowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazaniach co do dalszego postępowania.

Przypomnieć raz jeszcze należy, że poprzednio Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut kasacji, według którego, WSA wadliwie uznał, że przy podejmowaniu uchwały Nr VI/39/2015, naruszono zasadę proporcjonalności, nie analizując innych wariantów przebiegu drogi publicznej KD.01 i nie wyważając należycie interesu prywatnego i publicznego, a w konsekwencji dowolnie ograniczając prawo własności skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny odnotował, że droga KD.01 jest kontynuacją drogi publicznej o tych samych parametrach i oznaczeniu (KD.01) i przewidzianej w sąsiednim planie objętym uchwałą Rady Miejskiej w Biskupcu Nr XL.11/340/10 z dnia 27 sierpnia 2010 r., zaś organ w granicach wyznaczonych przez uchwałę Nr XLII/310/06 z dnia 25 lipca 2006 r. o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego obecnie planu, należycie rozważył zagadnienie kontynuacji całej drogi publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że organ pozostawał związany granicami przestrzennymi wyznaczonymi uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego obecnie planu, wobec czego nie mógł rozpatrywać alternatywnych wariantów dróg, które wychodziłyby poza obszar sporządzanego planu, tym bardziej w sytuacji, gdy plan sąsiedni z 2010 r. przewiduje już bezpośrednią kontynuację drogi publicznej KD.01.

W dalszej części wiążącej wypowiedzi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przewidziana w zaskarżonym Planie miejscowym szerokość pasa drogowego, w stosunku do działki o numerze C pozostała niezmieniona względem dotychczasowego planu z 2005 r. dla tego terenu, natomiast w stosunku do działek nr A i B szerokość ta zwiększyła się jedynie o 2 metry, co dowodzi, że ingerencję w uprawnienia skarżącego ograniczono do minimum.

Niezależnie od tego NSA dostrzegł, że alternatywne warianty przebiegu dróg publicznych byłyby bardziej uciążliwe dla większej liczby osób prywatnych, jak też znacznie kosztowniejsze dla gminy.

Wiążąca jest ocena prawna wyrażona także w dalszej części uzasadnienia wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., według której, WSA w Olsztynie poprzednio doszedł do błędnego wniosku, że organ nie analizował przebiegu drogi publicznej KD.01 z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Swoje stanowisko NSA oparł na znajdującym się w aktach zarządzeniu Burmistrza Biskupca Nr 134/2013, z dnia 29 kwietnia 2013 r. NSA wskazał, że w zarządzeniu tym wskazuje się, że ze względu na uwarunkowania terenowe i komunikacyjne nie ma innych możliwości dojazdu do projektowanego terenu z ulic miejskich, a zatem konieczne było zaprojektowanie drogi publicznej oznaczonej symbolem KD.01. Jak dalej wywodził Naczelny Sąd Administracyjny, ze sposobu rozpatrzenia uwag do planu wynika, że droga KD.01 jest przedłużeniem (kontynuacją) drogi publicznej o tych samych parametrach i oznaczeniu (KD.01) przewidzianej w sąsiednim planie z dnia 27 sierpnia 2010 r. Lokalizacja drogi uwarunkowana była także stanowiskiem Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że poprzednio WSA uznał naruszenie prawa własności skarżącego bez dokonania oceny, czy przebieg drogi publicznej KD.01 rzeczywiście w jakikolwiek sposób wpływa na realizację zamierzenia budowlanego skarżącego. W tej mierze NSA odnotował, że ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 18 stycznia 2016 r., znak: IGR-II.7840.1.2012.OLS, wynika, że zamierzenie budowlane skarżącego (objęte pozwoleniem na budowę), nie stoi w sprzeczności z kwestionowanym przez niego planem.

Konieczne jest przywołanie kolejnej wypowiedzi NSA, zgodnie z którą, wadliwa była, wyartykułowana bez przytoczenia konkretnych naruszonych przepisów prawa, ocena WSA o zaistnieniu przesłanek z art. 28 ust. 1. Odnotowując wadę uzasadnienia poprzedniego wyroku WSA, Naczelny Sąd Administracyjny odnotował, że WSA ograniczył się do wskazania, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności Planu w zaskarżonej części, przy czym nie sprecyzował tej podstawy, jak też nietrafnie powołał argumentację odnosząca się do całej zaskarżonej części planu, choć – w sentencji orzeczenia – unieważnił uchwałę jedynie w odniesieniu do działek ewidencyjnych A, B C, natomiast w pozostałym zakresie skargę oddalił. Widoczna jest sprzeczność między sentencją a treścią uzasadnienia. Zdaniem NSA, WSA wadliwe więc przyjął, że naruszenia zasad i trybu sporządzenia planu oraz właściwości organów w tym zakresie miały charakter istotny, podczas gdy uchybienia takie miały co najwyżej charakter nieistotny, a więc nie uzasadniały stwierdzenia nieważności zaskarżonego plany w jakimkolwiek zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1689/16, stwierdził następnie, że w świetle powyższych uwag i analiz nie można podzielić stanowiska WSA, że organ nie analizował przebiegu drogi KD.01 z uwzględnieniem zasady proporcjonalności oraz w granicach władztwa planistycznego przysługującego gminie, a zatem dowolnie ograniczył prawo własności skarżącego.

Powyższe obszerne nawiązanie do stanowiska wyrażonego w poprzednim wyroku NSA było konieczne z uwagi na treść uzasadnienia skargi kasacyjnej nawiązującej do zarzutu naruszenia art. 190 P.p.s.a.

Rzeczywista treść stanowiska NSA pozwala bowiem na uznanie, że jakkolwiek Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 703/18, rzeczywiście ograniczył się głównie do przytoczenia poprzednio wyrażonego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, to nie doszło do naruszenia zawartej w wyroku NSA wykładni prawa, mieszczącej w sobie, jak zasygnalizowano na wstępie niniejszego uzasadnienia, także ocenę prawną norm materialnych zaskarżonego Planu w kontekście podnoszonego naruszenia zasady proporcjonalności oraz zarzucanego przekroczenia władztwa planistycznego.

NSA sformułował ocenę o braku naruszenia zasady proporcjonalności oraz nieprzekroczeniu władztwa planistycznego po rozważeniu szeregu podnoszonych w trakcie postępowania sądowego okoliczności. Rozważył wybór lokalizacji drogi KD.01 uwzgledniający kontynuację z lokalizacją tej samej drogi w sąsiednim planie, stanowisko GDDKiA, zakres (minimalny) ograniczenia prawa własności, niewykazanie wpływu unormowań Planu na zamierzenie budowlane skarżącego (objęte wydaną decyzja o pozwoleniu na budowę), zasięg przestrzenny zaskarżonego Planu, brak istotnych naruszeń zasad i trybu sporządzenia Planu w zakresie poprzednio orzeczonym przez WSA, rozważenie przez organ interesu prywatnego i publicznego.

Powołanie się na tę ocenę prawną NSA z pewnością nie stanowiło naruszenia art. 190 P.p.s.a.

Z opisu naruszenia omawianego zarzutu naruszenia art. 190 P.p.s.a. nie wynika w jakim zakresie zaskarżony wyrok nie realizuje wykładni dokonanej w poprzednim wyroku NSA.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podjęto natomiast próbę wykazania, że plan miejscowy powinien uwzględniać wydaną już ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, przy czym roboty zostały już rozpoczęte. Wnoszący skargę kasacyjną nie sprecyzował jednak naruszającego prawo unormowania Planu, a także nie określił naruszonego ustaleniem Planu przepisu prawa. Powołał się w tym zakresie na art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co jak już w poprzedzających rozważaniach stwierdzono, jest nieskuteczne. Opiera się bowiem na błędnym założeniu, że przepis ten stanowi unormowanie z zakresu stanowienia planu miejscowego.

Następnie w uzasadnieniu kasacji wskazano na przepis art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21 "ustawy zasadniczej". Nie skonkretyzowano na czym miałoby polegać, oprócz kwestii przesądzonych w wyroku NSA, naruszenie władztwa planistycznego poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności. W dalszym ciągu nawiązywano do przepisu art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w aspekcie wydanej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Argumentowano, że obowiązuje związanie decyzją ostateczną (art. 16 § 1 K.p.a.) oraz niedopuszczalność wyprowadzania przez późniejszą decyzję konsekwencji prawnych, które wpłynęłyby na ustalone w tożsamej sprawie pierwotną decyzję ostateczną, poprzez ich zmianę (rozbudowanie). Zasada ta, jak dalej stwierdzono w uzasadnieniu kasacji, została zaś zabezpieczona sankcją nieważności.

W świetle tego wywodu podkreślić raz jeszcze trzeba, że relacja wydanych na rzecz skarżącego decyzji o pozwoleniu na budowę oraz unormowań zaskarżonego Planu została omówiona w uzasadnieniu poprzedniego wyroku NSA, a także w poprzedzających rozważaniach zawartych w niniejszym uzasadnieniu. W Argumentacja wnoszącego kasację przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest oderwana od rzeczywistego stanu prawnego i faktycznego. Sugestia o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. jest zaś wyrazem błędnego pojmowania związku procedury planistycznej oraz postępowań administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a.

Ponadto, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono brak uwzględnienia przez organ stanowiska Warmińsko-Mazurskiego Konserwatora Zabytków. Problem ten został, zdaniem wnoszącego kasację, jedynie dwuzdaniowo uzasadniony. W ocenie skarżącego, jest nieprawdą, że jedyną możliwością podłączenia terenu U.01 do drogi publicznej było skomunikowanie z ul. 1 Maja. Niezależnie od tego, że wnoszący kasację nie sformułował zarzutu w tym zakresie, nie powołał naruszonego przepisu prawa, można przypomnieć, że według odpowiedzi na skargę, właśnie na skutek konieczności realizacji nakazu wynikającego ze stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (wprowadzenia zabudowy pierzejowej kamienicznej w obrębie ulic Niepodległości i 1 Maja), pozostała do wykorzystania w celu skomunikowania tego terenu tylko istniejąca droga gminna wewnętrzna z ulicy 1 Maja (droga publiczna gminna). Tego ustalenia, poza wskazaną powyżej polemiką, skarżący nie podważył.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 17 i 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przejawiającego się błędnym ustaleniem, iż procedura planistyczna została zachowana, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała wprowadzona została z naruszeniem powołanych przepisów.

Przepis art. 17 zawiera wiele jednostek redakcyjnych. Brak wskazania konkretnie naruszonego przepisu uniemożliwia merytoryczne odniesienie się.

Art. 20 składa się z dwóch przepisów: art. 20 ust. 1 oraz art. 20 ust. 2. Nawet zaś zakładając, że chodzi o art. 20 ust. 1, skonstatować należy, że hipoteza normy zawartej w tym przepisie obejmuje kilka różnych obowiązków rady gminy z zakresu procedury planistycznej. Brak uzasadnienia podniesionego naruszenia, uniemożliwia odniesienie się do zarzutu.

Niezależnie od tego konieczne jest przypomnienie, że w okolicznościach sprawy ustalonych w poprzednim postępowaniu, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że nie ma podstaw do skutecznego podnoszenia zarzutu istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego .

Odnosząc się do podniesionego w pismach procesowych złożonych po wniesieniu kasacji zarzutu sprzeczności zaskarżonego Planu miejscowego z postanowieniami Studium, stwierdzić należy, że został zgłoszony po upływie terminu przewidzianego w art. 177 § 1 P.p.s.a. Jako taki jest nieskuteczny. Niezależnie od tego, obarczony jest wadliwością polegającą na niewskazaniu naruszonego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia planu, które skutkuje naruszeniem oraz postanowienia Studium, z którego sprzeczność planu ze studium jest wywodzona. Ponadto, co do zasady, przeznaczenie w planie miejscowym pod drogę części terenu wskazywanego w studium jako teren usług i zabudowy mieszkaniowej nie oznacza sprzeczności planu ze studium.

Natomiast zarzut braku możliwości budowy drogi na terenie objętym już robotami budowlanymi na działkach skarżącego pozostaje poza zakresem postępowania sądowego w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego. Zgoda na wykonanie planowanych robót budowlanych (pozwolenie na budowę, brak sprzeciwu do zgłoszenia) udzielana jest postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlanego, prowadzonych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. W tym trybie oceniane są także ograniczenia wynikające z aktów wydanych na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.