Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1481/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 1056/11 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S.; 2. zasądza od Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. na rzecz M. W. kwotę 2.700 (dwa tysiące siedemset) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 1056/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę M. W. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

M. W. złożył [...] maja 2009 r. wniosek do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) dla powiatu polickiego i miasta S. o przyznanie płatności bezpośredniej (dalej JPO) do 688,89 ha oraz płatności uzupełniającej do powierzchni upraw podstawowych (dalej UPO) – 374,05 ha, obejmujący 33 działki rolne.

W wyniku uchylenia przez Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dla powiatu polickiego i miasta S., organ I instancji wydał w dniu [...] maja 2011 r. decyzję, w której umorzył postępowanie w sprawie przyznania JPO dla działek: AB do powierzchni 5,86 ha, AC położonej na działkach nr [...], [...], [...] do powierzchni 61 ha, AD – 100 ha, AE – 50 ha, AF – 50 ha, AG – 15 ha, Ł – 3 ha, W – 3,37 ha oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania UPO dla działek: AB1 do powierzchni 5,86 ha, W1- 3,37 ha, a także przyznał płatności JPO (w pozostałym zakresie) w wysokości 129.878,14 zł po dokonaniu pomniejszenia płatności w kwocie 48.832,31 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz płatności UPO (w pozostałym zakresie) w wysokości w 991.173,52 zł po dokonaniu pomniejszenia płatności w kwocie 20.582,58 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

Organ podał, że z uwagi na wycofanie skuteczne części działek, powierzchnia uwzględniona do naliczenia płatności JPO pomniejszona została o 288,23 ha i wyniosła 400, 66 ha, zaś w przypadku UPO został pomniejszona o 9,23 ha i wyniosła 364,82 ha. Organ wskazał, że co do działek [...], [...], i [...] strona nie złożyła wyjaśnień odnośnie wezwania organu z [...] sierpnia 2009 r., wobec czego wykluczono je z uzyskania płatności. Ponadto, organ podał, że w wyniku kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych do płatności została zawyżona, wobec czego obniżono płatność.

Dyrektor Z. Oddziału ARiMR decyzją z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o skutecznym wycofaniu działek rolnych AB, AC (na powierzchni 61 ha), AB1, AG, AF, AD, AE, Ł, W, W1 na podstawie art. 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r., str.18 ze zm.; dalej rozporządzenie 796/2004). W ocenie organu, nieskuteczne było wycofanie części działki AC, znajdującej się na działce nr [...] (o pow. 8 ha), bowiem o nieprawidłowościach odnoszących się do tej działki strona była informowana w wezwaniu z [...] sierpnia 2009 r. i nie złożyła ona wyjaśnień co do tych działek. Powyższe skutkowało, zgodnie z art. 22 rozporządzania 796/2004, wykluczeniem działki z przyznania płatności. Organ uznał, że działki nr [...], na której strona zadeklarowała łącznie powierzchnię 12,50 ha (część działek AI/AI1 i E/E1) oraz działki nr [...] (część działki A/A1) o powierzchni 2,19 ha z powodu braku wyjaśnień strony na wezwanie organu z [...] sierpnia 2009 r. zostały wykluczone z przyznania płatności. Organ odwoławczy podał, że strona w piśmie z [...] grudnia 2009 r. oświadczyła, że we wniosku o przyznanie płatności omyłkowo wskazała działki nr [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...] na skutek błędnego przeświadczenia co do numeracji użytkowanych nieruchomości, zaś powierzchnie działek AG ([...]), AF (nr [...]), AD (nr [...]), AE (nr [...]) zostały wypełnione przez pełnomocnika, który posiłkował się formularzem z ubiegłego roku. Organ odwoławczy wskazał, że na skutek wycofania działek przez stronę z wniosku o przyznanie płatności zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej k.p.a.).

Zdaniem organu odwoławczego dla ustalenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności, w przypadku deklaracji oraz użytkowania powierzchni większych działek rolnych niż wynika to z bazy LPIS, stan faktyczny na gruncie nie stanowi okoliczności istotnej dla sprawy, zwłaszcza, iż nie jest możliwe obecnie ustalenie stanu faktycznego, który istniał w 2009 r.

Organ podał, że organ I instancji prawidłowo ustalił w oparciu o system identyfikacji działek powierzchnię działek kwalifikujących się do płatności. W ocenie Z. Oddziału Regionalnego ARiMR, różnica procentowa między działkami zadeklarowanymi do JPO, a stwierdzonymi w wyniku kontroli wyniosła 13,66%, więc prawidłowo przyznano stronie płatności JPO w wysokości 129.878,14 zł. Do UPO strona zgłosiła działki o powierzchni 364,82 ha, a powierzchnia stwierdzona w toku kontroli administracyjnej uprawniona do tej płatności wynosiła 335,95 ha, więc różnica między nimi wyniosła 8,59 ha, co było podstawą do przyznania stronie płatności UPO w wysokości 99.173,52 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę na wskazaną decyzję.

Z uwagi na treść art. 22 ust. 1 rozporządzenia 796/2004 Sąd uznał za prawidłowe umorzenie postępowania w sprawie przyznania płatności JPO i UPO w stosunku do części działek, które zostały przez skarżącego wycofane z wniosku o płatności. Sąd podzielił też stanowisko organu, że nieskuteczne było wycofanie części działki AC, znajdującej się na działce nr [...] (o pow.8 ha), bowiem o nieprawidłowościach odnoszących się do tej działki strona była informowana w wezwaniu z [...] sierpnia 2009 r. i nie złożyła ona wyjaśnień co do tej działki, co skutkowało wykluczeniem jej z płatności. Skarżący nie złożył także wyjaśnień odnośnie działek 178/10 (część działki A/A1) o pow. 2,19 ha i 188/4 o pow.12,50 ha (część działek AI/AI1 i E/E1) na wezwanie organu z [...]sierpnia 2009 r., wobec czego wykluczono je z uzyskania płatności.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo ustaliły w oparciu o system identyfikacji działek powierzchnię działek kwalifikujących się do płatności, co ujęto w zestawieniu tabelarycznym w zaskarżonej decyzji, a korzystanie przez organ z ortofotomap z lat wcześniejszych niż data złożenia wniosku o płatności przy rozpoznaniu sprawy, samo przez się nie przesądza o nieprawidłowym przebiegu postępowania administracyjnego. Strona musiałby wykazać, na czym konkretnie polega nieprawidłowy pomiar powierzchni użytków rolnych uprawnionych do płatności przy użyciu ww. systemu. W art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170 poz. 1051 ze zm.; dalej ustawa), nałożono na stronę obowiązek przedstawiania dowodu, gdyż ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z niego wywodzi skutki prawne. WSA podał, że skarżący w odwołaniu podał jedynie, iż nie zgadza się z pomiarem tej powierzchni dokonanym przez organ, ponieważ powierzchnia użytków rolnych uprawniana przez niego była większa, wobec czego wniósł o dokonanie kontroli na miejscu lub powołanie biegłego. Według Sądu, organ prawidłowo uznał, że skarżący nie wskazał dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska o większym areale użytków rolnych uprawnionych do płatności. Ponadto, Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że w 2011 r. przeprowadzenie kontroli na miejscu, czy też powołanie biegłego celu wykazania wielkości użytków rolnych w 2009 r. jest niezasadne, gdyż nie doprowadziłyby one do ustaleń stanu i wielkości powierzchni gruntów uprawnionych do płatności w dacie złożenia wniosku, tj. 2009 r.

Sąd zaakceptował ustalenia organów, że powierzchnia działek zgłoszonych przez stronę we wniosku do płatności JPO wynosiła 400,66 ha, a stwierdzona w toku kontroli administracyjnej uprawniona do tej płatności wynosiła 352,50 ha, zaś różnica procentowa między nimi wyniosła 13,66%, co było podstawą do przyznania stronie płatności JPO w wysokości 129.878,14 zł. Organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia działek zgłoszonych przez stronę we wniosku do płatności UPO wynosiła 364,82 ha, a stwierdzona w toku kontroli administracyjnej uprawniona do tej płatności wynosiła 335,95 ha, zaś różnica procentowa między nimi wyniosła 8,59 ha. Powyższe ustalenia były podstawą do przyznania stronie płatności UPO w wysokości 99.173,52 zł.

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył M. W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w S. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj.:

a) przepisu art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. L 30 z 31.01.2009 r., str.16-99), poprzez błędne zastosowanie polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż zakres tego przepisu pozwala na określenie powierzchni uprawnionej do płatności w oparciu o zdjęcie z roku 2007 w odniesieniu do stanu użytków rolnych w roku 2009;

b) przepisu art. 24 rozporządzeniem 796/2004 poprzez jego błędne zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez organy ARiMR, a następnie uznaniu za prawidłowe przez Sąd I instancji, iż nie można zakwalifikować do płatności powierzchni przekraczających maksymalny obszar kwalifikowany (powierzchnia PEG) na danej działce ewidencyjnej, niezależnie od aktualnego stanu użytkowania, gdy w rzeczywistości system, na który powołują się organy ARiMR muszą odwzorowywać aktualny stan użytków rolnych na rok objęty rozpatrywanym wnioskiem o płatność;

- przepisów postępowania, a mianowicie:

c) przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., polegające na ustaleniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego niezgodnie z jego rzeczywistym przebiegiem, tj. uwzględnieniu, iż organy ARiMR prawidłowo prowadziły postępowanie administracyjne określające powierzchnię uprawnioną do płatności na rok 2009, gdy w rzeczywistości organy ARiMR nie przedstawiły skarżącemu całego materiału dowodowego (nie wskazały okresu z którego pochodziło zdjęcie będące podstawą określenia powierzchni PEG), co w zasadniczej mierze utrudniło stronie składanie wniosków dowodowych;

d) przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach polegające na ustaleniu przez Sąd I instancji, iż skarżący nie wskazał dowodów na poparcie swoich twierdzeń, gdy w rzeczywistości skarżący złożył wnioski o przeprowadzenie dowodów na poparcie swoich twierdzeń, które nie zostały przez organy ARiMR uwzględnione;

e) przepisu art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji mimo naruszenia przez organy ARiMR przepisów art. 7, 78 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie tych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, przede wszystkim w aspekcie prawnoprocesowym, a podstawowym zarzutem w tym zakresie było naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach.

Z tego względu, zgodnie również z zasadą, że przed zbadaniem ewentualnych uchybień przepisom prawa materialnego powinno się przede wszystkim zbadać, czy nie doszło do uchybień procesowych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, w pierwszym rzędzie należy ocenić zasadność zarzutów opartych na drugiej podstawie kasacyjnej – art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 maja 2012 r. w sprawie II GSK 594/11 (LEX nr 1219043): "Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego i realizuje istotne funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Z kolei we wcześniejszym wyroku – z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie II GSK 798/10 (LEX nr 1151726) – NSA zwrócił też uwagę, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego spełnia kilka funkcji. Legitymizuje wyrok wskazując powody, które stały za orzeczeniem rozstrzygającym o legalności zaskarżonego aktu administracyjnego i ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia. Aby orzeczenie spełniło skutecznie te funkcje, powinno nie tylko zawierać w sobie, w sensie formalnym, wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Uzasadnienie wyroku musi być bowiem jasne i przekonujące dla strony, która wniosła o jego sporządzenie. Z jego treści powinno wynikać, iż sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy prowadzące postępowanie i z materiałem dowodowym sprawy. Przedstawienie stanowiska sądu nie może przybierać formy ogólnikowej aprobaty stanowiska organów administracji, zwłaszcza w sytuacji, gdy jest ono kwestionowane przez stronę skarżącą. Podzielając poglądy organów orzekających sąd powinien poddać je uprzedniej analizie i wyjaśnić, z jakich powodów uważa je za prawidłowe w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych spornych kwestii. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania administracyjnego powinny być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane i wyjaśnione w oparciu o konkretne przepisy prawa".

Podzielając wyżej przedstawione podejście należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok nie spełnia wymogów narzuconych przez art. 141 § 4 p.p.s.a.

W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę, że – co zostało in extenso zacytowane w skardze kasacyjnej – takie stwierdzenie Sądu, jak: "Korzystanie przez organ z ortofotomap z lat wcześniejszych, niż data złożenia wniosku o płatności, przy rozpoznaniu sprawy, samo przez się nie przesądza o nieprawidłowym przebiegu postępowania administracyjnego" trudno uznać za analizę stanowiska organu oraz wyjaśnienie motywów przyjęcia zgodności z prawem jego działania. Przecież równie uzasadnione może też być stanowisko przeciwne, a mianowicie, że "Korzystanie przez organ z ortofotomap z lat wcześniejszych, niż data złożenia wniosku o płatności, przy rozpoznaniu sprawy, samo przez się nie przesądza o prawidłowym przebiegu postępowania administracyjnego". Co więcej, mając na względzie zasady logiki i doświadczenia życiowego, to drugie stanowisko zdaje się być bardziej uzasadnione, skoro przy rozpoznaniu wniosku o dofinansowanie powinien być uwzględniany aktualny stan na nieruchomości.

Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny podszedł do kwestii zbadania przez organ aktualnego na chwilę złożenia wniosku stanu nieruchomości na podstawie własnej kontroli i opinii biegłego. W tym względzie Sąd jedynie stwierdził: "Ponadto, Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że w 2011 r. przeprowadzenie kontroli na miejscu, czy też powołanie biegłego w celu wykazania wielkości użytków rolnych w 2009 r. jest niezasadne, gdyż nie doprowadziłyby one do ustaleń stanu i wielkości powierzchni gruntów uprawnionych do płatności w dacie złożenia wniosku, tj. 2009 r.". Podzielając stanowisko organu Sąd nie wskazał żadnej argumentacji (własnej lub organu), która mogłaby prowadzić do tego rodzaju wniosku. Natomiast taki wniosek ewentualnie można byłoby uznać za uzasadniony gdyby znany był stan faktyczny na gruncie (do czego konieczne byłoby przeprowadzenie kontroli, której przeprowadzenia organ odmówił) lub wykazane by zostało, iż istniejący stan wiedzy nie pozwala na określenie na podstawie aktualnego stanu gruntu jak był on wykorzystywany dwa lata wcześniej.

Z uzasadnienia wyroku nie wynika również, dlaczego dla Sądu (i organu) różnica dwóch lat z jednej strony nie stanowi przeszkody do ustalenia stanu faktycznego na gruncie w 2009 r.– gdy chodzi o zakwestionowanie udzielanej pomocy – i jednocześnie stanowi taką przeszkodę, o ile ma to służyć obronie praw i interesów strony skarżącej.

Reasumując tę część rozważań warto też przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakie zajął on w wyroku z dnia 30 lipca 2013 r. w sprawie II FSK 2479/11 (LEX nr 1374774): "Przede wszystkim należało zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że jeżeli w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. Jeżeli bowiem skarżący dowodząc swoich racji wspiera je powołaniem przemawiających na jego korzyść okoliczności stanu faktycznego oraz określonym rodzajem wykładni przepisów prawa, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego. Jej zaniechanie stanowi zaś wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyroki NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09; z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09; z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt II FSK 205/11; publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz omówiony kierunek jego wykładni i konsekwencje jego obowiązywania z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji w zakresie odnoszącym się do oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego warstwy prawnej, stwierdzić należy, że uzasadnienie to nie spełnia, określonych przywołanym przepisem, warunków uznania go za prawidłowe. Ponownie podkreślić należy, że co prawda wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie powinno mieć charakter zwięzły, ale jednak pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów". Stanowisko to podziela również skład orzekający w sprawie niniejszej.

Uzasadnione było też wskazanie w zarzutach skargi kasacyjnej na naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a.

Art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach jest kompilacją art. 3 Kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.), część 2 oraz art. 6 Kodeksu cywilnego (k.c.). W części pierwszej tego przepisu – "Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek" – zostały zamieszczone postanowienia z części 2 art. 3 k.p.c. Z kolei część druga art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach – "ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne" – to dosłownie przepisany art. 6 k.c. Odwołując się do cywilistycznego dorobku wskazać należy, że art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach jest w pierwszej części przepisem prawnoprocesowym, natomiast w drugiej przepisem prawnomaterialnym.

W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że strona wykonała prawnoprocesowy obowiązek przedstawienia dowodów w taki sposób, jaki w danej sytuacji był możliwy. Wniosła ona bowiem o przeprowadzenie kontroli (wizji lokalnej) oraz dowodu z opinii biegłego, a więc z tą chwilą wykonała dyspozycję art. 3 ust. 3 cz. 1 ustawy o płatnościach. We własnym zakresie nie była ona w stanie przeprowadzić zastrzeżonej do kompetencji organu kontroli, ani przedstawić opinii biegłego, która powinna być wydana na podstawie dyspozycji organu, a nie strony (art. 84 § 1 k.p.a.) z zastosowaniem odpowiedniego trybu postępowania (art. 84 § 2 k.p.a.).

W tej sytuacji na organie – gdyż to on, a nie strona, prowadzi postępowanie – spoczywał obowiązek przeprowadzenia zgłoszonych przez stronę dowodów albo wykazanie, że nie są możliwe do przeprowadzenia lub nie przyczynią się do ustalenia stanu faktycznego. Tymczasem organ (a za nim również Sąd) ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż są one nieprzydatne bez przedstawienia dostatecznego wyjaśnienia przyjętego stanowiska.

Wobec powyższego zasadnie strona skarżąca wskazuje na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., nawet przy regulacjach zawartych w ust. 2 i ust. 3 art. 3 ustawy o płatnościach. Zgodnie z zasadą zakazu wykładni rozszerzającej przepisów szczególnych należy przyjąć, że postanowienia te nie uchylają obowiązku podejmowania na wniosek strony, a co należy podkreślić, wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a do tego w szczególności gdy strona – wykonując dyspozycję z art. 3 ust. 3 cz. 1 ustawy o płatnościach – wniosła o przeprowadzenie danego dowodu (art. 78 § 1 k.p.a.). Naruszenie tych zasad powoduje, iż de facto organy orzekałyby w ogóle poza granicami prawa, wyłącznie według swego dowolnego uznania, co stoi w sprzeczności z zasadą praworządności, na której straży mają stać – art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach. Ponadto tak zgromadzony materiał dowodowy staje się niekompletny, a zatem organ, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie może oprzeć się na jego całokształcie – art. 80 k.p.a. Na uwagę zasługuje przy tym fakt, że ustawodawca nie postanowił, aby przepisy te (art. 7, art. 77 § 1, art. 78 §1 i art. 80 k.p.a.) nie miały zastosowania w tego rodzaju postępowaniach, tak jak to uczynił w odniesieniu do art. 81 k.p.a.

W tym stanie rzeczy już tylko względy procesowe spowodowały, że zaskarżony wyrok należało uchylić, w związku z czym rozpoznawanie zarzutów dotyczących prawa materialnego jest przedwczesne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny analizując zgromadzone dowody i zajęte przez organ stanowisko, w pierwszym rzędzie powinien ocenić, czy organ miał podstawy prawne do przyjęcia, iż zgłoszone przez stronę w toku postępowania dowody są nieprzydatne w prowadzonym postępowaniu i czy ewentualne uchybienia organu w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.