Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 577/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak [...][...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] października 2014 r. wniesionego przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...], od decyzji z dnia [...] października 2014 r. znak [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...], w sprawie poprawy warunków ochrony przeciwpożarowej w budynku zlokalizowanym przy ul. S. w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2013r. Nr 267) w związku z art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013r. Nr 1340) - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2014 r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...].

Decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1, art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej art. 104 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz § 12 ust.1 pkt 6, ust. 2 § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r., w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków (...) ( Dz.U. nr 80 poz. 563), w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe, opisanymi w protokole ustaleń z dokonanych czynności kontrolno - rozpoznawczych z dnia [...] grudnia 2008 r., w budynku "[...]" Stowarzyszenia "[...]" C. "[...]" przy ul. S. w W. nakazał Miastu [...], Biuro Gospodarki Nieruchomościami w W., wykonanie w ustalonym terminie obowiązku: wyposażyć drogi komunikacji ogólnej służące celom ewakuacji w oświetlenie awaryjne (ewakuacyjne). Instalację oświetlenia awaryjnego jako "urządzenie przeciwpożarowe" należy wykonać zgodnie z projektem uzgodnionym pod względem ochrony przeciwpożarowej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem dopuszczenia do użytkowania urządzenia przeciwpożarowego jest przeprowadzenie odpowiednich dla danego urządzenia prób i badań, potwierdzających ich prawidłowość działania.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że kontrolowany budynek jest eksploatowany jako dom pomocy społecznej. Obiekt stanowi jedną strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZLII. W trakcie kontroli stwierdzono, że w ww. budynku na drodze ewakuacyjnej nie zainstalowano instalacji oświetlenia ewakuacyjnego. Brak oświetlenia awaryjnego w strefie pożarowej zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia życia ludzi ZL II, stanowi zgodnie z §12 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) określające sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej dla budynków, podstawę do uznania budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi. Wskutek nie zapewnienia przez występujące w obiekcie warunki techniczne możliwości ewakuacji, budynek uznano za zagrażający życiu ludzi. Wobec powyższego właściciel obiektu jako strona odpowiedzialna za zapewnienie ochrony przeciwpożarowej w budynku w oparciu o przytoczony §12 ust. 2 ma obowiązek zastosowania rozwiązań zapewniających spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690), które na podstawie § 207 ust. 2 stosuje się również do użytkowanych budynków istniejących, gdy zagrażają one życiu ludzi. Określone w treści obowiązku wymaganie wyposażenia dróg ewakuacyjnych w oświetlenie awaryjne (ewakuacyjne) wynika z wymagań § 181 ust. 3 pkt 2 lit. c ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który wymaga stosowania przedmiotowego oświetlenia na drogach ewakuacyjnych w budynkach przeznaczonych przede wszystkim do pobytu ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się.

Pismem z dnia 23 września 2014 r. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] złożył, na podstawie art. 155 k.p.a., wniosek o zmianę ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...], poprzez dokonanie zmiany przyjętej w uzasadnieniu decyzji kwalifikacji budynku pod względem kategorii zagrożenia ludzi z ZL II na ZL IV oraz wynikającej z tego zmiany obowiązków nałożonych decyzją.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. budynek "[...]" Stowarzyszenia "[...]" C. "[...]" przy ul. S. w W. zakwalifikowano do kategorii zagrożenia ludzi ZL II w wyniku przyjęcia, iż budynek jest eksploatowany jako dom pomocy społecznej. Takie ustalenie i kwalifikacja budynku pod względem kategorii zagrożenia ludzi nie była i nie jest zgodna z rzeczywistym sposobem eksploatowania budynku i wymaga zmiany. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Nr- [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku C. "[...]" określając go jako "budynek mieszkalny wielorodzinny" (podobnie w postanowieniu dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr-[...]) i właśnie taka kwalifikacja budynku jest zgodna z faktycznym sposobem jego wykorzystywania jako budynku mieszkalnego.

We wniosku powołano się na słuszny interes strony - Miasta [...] - na którą, w związku z mylną ocena sposobu wykorzystywania budynku, został nałożony obowiązek w rozmiarze większym, niż powinien zostać nałożony. Stwierdzono, że zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne a strona - Miasto [...], wyraża zgodę na taką zmianę.

Po rozpoznaniu ww. wniosku zapadła opisana na wstępie decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] października 2014 r. znak [...], którą na podstawie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej odmówiono zmiany treści obowiązku zawartego decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r.

Odwołanie od ww. decyzji złożył Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] wskazując, że odmowa zmiany decyzji z [...] grudnia 2008 r. jest niezasadna ponieważ spełnione zostały przesłanki określone art. 155 k.p.a. - przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie decyzji, a za zmianą przemawia słuszny interes strony - Miasta [...], na które w wyniku omyłkowej kwalifikacji budynku nałożony został nadmierny obowiązek, który na obecnym etapie jest dochodzony w postępowaniu egzekucyjnym poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Podkreślono, że uwzględnienie wniosku skarżącego nie doprowadzi do wydania decyzji sprzecznej z prawem, ani nie stoi w kolizji z interesem społecznym - w szczególności z interesem mieszkańców budynku. Mieszkańcy ci nigdy nie wysuwali wobec skarżącego roszczeń o inne świadczenie na ich rzecz, jak tylko zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych, a budynek jest faktycznie na zabezpieczenie takich potrzeb wykorzystywany. Ani w chwili obecnej, ani w dacie wydania decyzji budynek nie był wykorzystywany jako dom pomocy społecznej. Jak wynika z przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, dom pomocy społecznej jest jednostką, która świadczy określone usługi na rzecz zamieszkujących w nim osób, zatrudniając w tym celu odpowiedni personel. Domy pomocy społecznej, w zależności od tego, dla kogo są przeznaczone, dzielą się na następujące typy domów, dla: 1) osób w podeszłym wieku; 2) osób przewlekle somatycznie chorych; 3) osób przewlekle psychicznie chorych; 4) dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie; 5) dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie; 6) osób niepełnosprawnych fizycznie; 7) osób uzależnionych od alkoholu. W budynku przy ul. S. Miasto [...] nigdy nie świadczyło usług, ani nie miało takiego zamiaru, na rzecz ww. kategorii osób. Takie osoby nigdy nie zamieszkiwały w przedmiotowym budynku. Nigdy też nie były formułowane ze strony mieszkańców budynku oczekiwania świadczenia na ich rzecz usług o ww. charakterze. Sposób wykorzystywania budynku nigdy nie miał charakteru zamieszkania zbiorowego i nie był zbliżony do przykładowo wskazanych w § 209 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie placówek o klasie ZL II, przeznaczonych przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się (takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych). Sposób wykorzystania budynku jest raczej zbliżony do zajmowania lokali przez byłych najemców po wygaśnięciu tytułu prawnego do niego. Na taki faktyczny sposób wykorzystywania wskazuje również okoliczność, że budynek został przekazany w zarząd i administrowanie Zakładowi Gospodarowania Nieruchomościami, który nie świadczy usług z zakresu pomocy społecznej. Zdaniem odwołującego się należy uznać, że organ omyłkowo zakwalifikował budynek przy ul. S. do kategorii ZL II, zamiast ZL IV.

Po rozpoznaniu ww. odwołania, [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wydał wskazaną na wstępie, zaskarżoną w niniejszym postepowaniu sądowym, decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r., znak [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że prowadzone w stosunku do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...], postępowanie egzekucyjne jest następstwem obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. od której strona nie złożyła odwołania, jak również wydanego upomnienia administracyjnego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...]. Kontrola sprawdzająca stan realizacji ww. obowiązków wykazała, że nie zostały one wykonane w części wyposażenia drogi komunikacji ogólnej służącej celom ewakuacji w oświetlenie awaryjne (ewakuacyjne).

Dalej [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wskazał, że nie dopatrzył się uchybień proceduralnych i merytorycznych w postępowaniu organu I instancji przy wydawaniu decyzji jak również wydanego w następstwie tej decyzji upomnienia administracyjnego oraz w trakcie realizacji dalszej egzekucji, której podstawę stanowiła przedmiotowa decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r.

Organ podkreślił, że w ramach standaryzacji wymagań bezpieczeństwa pożarowego budynków przed wejściem Polski do Unii Europejskiej odnośne przepisy krajowe uległy zmianie m. in. w zakresie warunków ewakuacji oraz wyposażenia obiektów w instalacje i urządzenia przeciwpożarowe. Aktualne stosowne uregulowania prawne, tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów z dnia 7 czerwca 2010r. (Dz. U. Nr 109, poz. 719) określają jednoznacznie pojęcie zagrożenia życia ludzi stwarzane przez występujące w budynkach warunki techniczno-budowlane, a także sposoby postępowania w takich przypadkach - uprzednio pojęcie zagrożenia życia ludzi określały również rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563), i wcześniejsze - Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. (Dz. U. Nr 121, poz. 1138). W trakcie czynności kontrolno - rozpoznawczych organ I instancji ustalił bezspornie, że w obiekcie brak jest oświetlenia awaryjnego (ewakuacyjnego) dróg ewakuacji, co w myśl § 16 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010r. stanowi o występowaniu w budynku warunków powodujących zagrożenie dla życia ludzi. Stwierdzony, w obiekcie zaliczonym do kategorii zagrożenia ludzi ZL II, brak wymaganego awaryjnego oświetlenia ewakuacyjnego stanowi niezgodność z § 16 ust. 2 pkt 6 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji może przyczynić się do znacznego utrudnienia lub uniemożliwić ewakuację.

Ponadto, organ II instancji wskazuje, że oświetlenie awaryjne (ewakuacyjne) jest wymagane zarówno w obiektach ZL II, jak również ZL IV na drogach ewakuacyjnych oświetlonych wyłącznie światłe sztucznym.

Odnosząc się do zarzutu strony, co do przyjętej kategorii zagrożenia ludzi ZL II organ uznał je za chybione. Sposób użytkowania budynku w ocenie organu II instancji wskakuje bezsprzecznie na jego kwalifikację do kategorii przynależnej obiektom, w których mogą przebywać osoby o ograniczonej zdolności poruszania się np. "małe dzieci", co bezsprzecznie przemawia za koniecznością stosowania wymagań wynikających wprost z przepisów o ochronie przeciwpożarowej zapewniających wyższy standard bezpieczeństwa pożarowego niż przynależny budynkom ZL IV, gdzie osoby przebywające w nich są stałymi mieszkańcami. Analiza przedłożonych dokumentów w oparciu o obowiązujące przepisy ochrony przeciwpożarowej nie wykazała także, iż strona powoływałaby nowe okoliczności które nie znane byłyby organowi I instancji, w trakcie podejmowanych czynności na poszczególnych etapach postępowania. Strona postępowania nie przedłożyła żadnych dokumentów, które wskazały by na zmianę przeznaczenia budynku, a fakt nałożenia przez organy nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki przedmiotowego wskakuje bezsprzecznie, iż dalsze jego użytkowanie niesie za sobą zagrożenia dla osób w nich przebywających.

Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie wiosło Miasto [...] - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...], zarzucając zaskarżonej decyzji: naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. i przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki takiej zmiany, podczas gdy strona wykazała takie przesłanki oraz wykazała, że brak zmiany decyzji prowadzi do niesprawiedliwego obciążenia strony skutkami błędnego rozstrzygnięcia organu; naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez przekroczenie granicy uznania administracyjnego w ustaleniu występowania przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony w zmianie decyzji ostatecznej oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolne uzasadnienie podjętej decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że spełnione zostały wymogi art. 155 k.p.a. - skarżący wyraził zgodę na zmianę decyzji ostatecznej (złożył stosowny wniosek), a zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Art. 26 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, w oparciu o który wydana została przedmiotowa decyzja, nie daje wprawdzie organowi prawa do działania w ramach uznania administracyjnego, jednakże skarżący wyraźnie podkreśla, że pozostawienie w mocy decyzji o obecnej treści, narusza zasadę zaufania do organów władzy publicznej, które konsekwencjami swoich błędnych decyzji obarczają stronę postępowania. W związku z tym brak uznaniowego charakteru decyzji, której zmiany domaga się skarżący, nie może stanowić wystarczającego usprawiedliwienia do pozostawienia jej w obrocie prawnym. Brak oświetlenia awaryjnego, zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, może stanowić podstawę do stwierdzenia, że budynek zagraża życiu ludzi - występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. Przy rozstrzyganiu o konieczności zainstalowania oświetlenia awaryjnego istotna jest przy tym kwalifikacji budynku. W pkt. 6 powołanego przepisu wskazuje się bowiem jedynie na kategorię ZL I i II i ZL V. Nie ma tam kategorii ZL IV. W przedmiotowym budynku nie zachodzi sytuacja zagrożenia życia ludzi w związku z brakiem oświetlenia awaryjnego. Jest to budynek parterowy, w którym najszybsza, najbezpieczniejsza i najbardziej oczywista droga przeciwpożarowa prowadzi przez okna pomieszczeń. Nie zachodzi więc w ogóle przypadek konieczności zapewnienia oświetlenia awaryjnego. Nie jest też prawdą stwierdzenie, że korytarz w budynku oświetlony jest jedynie światłem sztucznym - posiada on trzy źródła światła naturalnego - z przeszklonego wejścia głównego pośrodku budynku oraz z przeszklonych drzwi na obu krańcach korytarza. Ponadto, zgodnie z § 181 ust. 3 pkt. 2 lit. b) i c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oświetlenie ewakuacyjne należy stosować na drogach ewakuacyjnych oświetlonych wyłącznie światłem sztucznym oraz w szpitalach i innych budynkach przeznaczonych przede wszystkim do pobytu ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się.

Zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą zmiany decyzji [...] jest błędna i prowadzi do oczywiście niesprawiedliwych rezultatów. Ponadto istotne w sprawie jest też i to, że kwalifikacja budynku, która została przyjęta w przedmiotowej decyzji ostatecznej, przyjęta została również jako podstawa do wydania kolejnej decyzji, której realizacja jest praktycznie niewykonalna. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 nr [...] organ nałożył bowiem obowiązek zapewnienia w budynku hydrantu o parametrach przewidzianych dla budynków o kategorii ZL II. W otoczeniu budynku brak jest źródła wody o takich parametrach. Próby zapewnienia źródła wody od podmiotów zewnętrznych pozostały bez odpowiedzi.

Zdaniem skarżącego Miasta utrzymanie przez Sąd w mocy decyzji o odmowie zmiany decyzji w zakresie kwalifikacji budynku musi pociągnąć za sobą podobną odmowę w toczącym się obecnie przed [...] Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej postępowaniem w przedmiocie zmiany decyzji nakładającej obowiązek zapewnienia hydrantu. Pozostawi to skarżącego w sytuacji braku możliwości wywiązania się z nałożonego obowiązku zapewnienia hydrantu. Jak natomiast wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 marca 2011 r. II OSK 494/10 "Nie jest bowiem dopuszczalne nakładanie na stronę obowiązku, zgodnego z prawem, lecz niewykonalnego z przyczyn technicznych i jednoczesne przerzucenie na nią obowiązku poszukiwania innych sposobów usunięcia stwierdzonych uchybień".

Strona skarżąca wskazała także, że organ rozważając występowanie w sprawie interesu społecznego oraz słusznego interesu strony przekroczył granice uznania administracyjnego. Organ w ogóle nie rozważył w uzasadnieniu decyzji argumentów przedstawionych w odwołaniu od decyzji, przemawiających za występowaniem przesłanek zmiany decyzji ostatecznej (słuszny interes strony w braku konieczności realizacji niewspółmiernych bądź nawet praktycznie niewykonalnych obowiązków, brak interesu społecznego w utrzymaniu kwalifikacji budynku ZL II - interes w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, nie zaś szczególnych potrzeb wynikających z przebywania w rzekomym domu opieki społecznej). Organ przedstawił, argumentację dowolną i nie mającą znaczenia w sprawie: stwierdził w zaskarżonej decyzji, że oświetlenie awaryjne było wymagane zarówno w obiektach ZL II jak również ZL IV na drogach ewakuacyjnych oświetlonych wyłącznie światłem sztucznym, co wskazywałoby na brak interesu prawnego skarżącego w zmianie decyzji. Jak § 12 ust. 1 pkt 6) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów obowiązujące w dacie wydania decyzji [...] wskazuje jedynie na kategorię ZL I i II i ZL V, a korytarz w budynku jest oświetlony również światłem naturalnym; - organ wskazał, że zamieszkiwanie w budynku przez małe dzieci, jako osoby o ograniczonej możliwości przemieszczania się, jest przesądzające dla kwalifikacji budynku do kategorii ZL II, podczas gdy powszechnie wiadomym jest, że dzieci zamieszkują budynki mieszkalne, tj. o kategorii ZL IV; organ wskazał, że skarżący nie wykazał nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi I instancji, które wskazywałyby na zmianę przeznaczenia budynku, podczas gdy w świetle orzecznictwa zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana wyłącznie w granicach stanu faktycznego sprawy, który funkcjonował w dacie wydawania decyzji, o zmianę której wnioskodawca wnosił, przy uwzględnieniu normy prawnej, w oparciu o którą decyzję pierwotną wydano - organ uznał, że obowiązek rozbiórki obiektu nałożony przez organy nadzoru budowlanego wskazuje na zagrożenie stwarzane przez budynek, podczas gdy nie jest to równoznaczne z zagrożeniem bezpieczeństwa pożarowego budynku.

Reasumując skarżące Miasto wskazało, że w stanie faktycznym sprawy wystąpiły formalne przesłanki warunkujące zastosowanie instytucji zmiany decyzji ostatecznej, a brak zmiany tej decyzji w trybie art. 155 narusza zasadę zaufania do organów władzy publicznej i stanowi przekroczenie granic uznania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona skarżąca we wniosku z dnia [...] września 2014 r., dochodziła na podstawie art. 155 k.p.a. zmiany decyzji ostatecznej poprzez dokonanie innej, niż została w niej ustalona, oceny kategorii zagrożenia ludzi w budynku i tym samym zmiany obowiązku nałożonego w decyzji. Organy obu instancji odmówiły zmiany decyzji po myśli wniosku. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji zawarł wątki, które zdają się nie przystawać do przedmiotu sprawy, organ drugiej instancji operując już pełną argumentacją dotyczącą wprost decyzji ostatecznej przedstawił argumentację świadczącą o konieczności odmowy uwzględnienia rozpatrywanego wniosku. Podkreślił w szczególności, że nawet przy ustaleniu kategorii budynku po myśli wniosku, konieczny byłby w świetle obowiązujących przepisów nakaz jak w decyzji ostatecznej.

Przepis art. 155 k.p.a. stanowi – decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio tj. właściwy organ wydaje decyzje w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji.

W orzecznictwie, które ukształtowało się na tle ww. przepisu wskazuje się, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w jej całokształcie. Przedmiotem tego postępowania jest tylko stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w art. 155 k.p.a. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest decyzją uznaniową i jako taka może zmieniać lub uchylać decyzję ostateczną li tylko w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny lub przy wydawaniu, których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem.

Przewidziana w art. 155 k.p.a. możliwość zmiany decyzji ostatecznej odnosi się jedynie do sytuacji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy administracyjnej organ administracji publicznej mógł był podjąć różne warianty rozstrzygnięcia. Tryb ten służy zatem jedynie do zmiany rozstrzygnięcia na inne, równie możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Nie może natomiast służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą byłoby niedopuszczalne

Podkreślmy jeszcze raz wzruszenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe w sprawach, które nie są rozstrzygane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Tymczasem, objęta wnioskiem skarżącego decyzja ostateczna nie była decyzją wydaną w ramach owego luzu decyzyjnego. Ustalenie kategorii obiektu, które determinowało orzeczony nakaz, jest ustaleniem dowodowym, może zatem wiązać się z ewentualnymi wadami postępowania lub naruszeniem prawa materialnego.

Należy jednak podkreślić z całym naciskiem - konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a., na którym strona skarżąca oparła wniosek wskazuje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzja ostateczną niejako "w kolejnej instancji", a w ocenie Sądu wniosek ku temu zmierzał. Strona oczekiwała bowiem podjęcia przez organ nowych ustaleń faktycznych, które miałyby wpłynąć na odmienna ocenę kategorii obiektu przez ponowne rozpoznanie jego parametrów technicznych - okna, doświetlenie naturalne, i na tej podstawie odstąpienia od nakazu zawartego w decyzji ostatecznej. Tymczasem zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art.155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję wydano. Zatem wbrew stanowisku strony skarżącej przy rozpoznawaniu sprawy w trybie w skazanym we wniosku nie jest dopuszczalne dokonanie odmiennych ustaleń faktycznych. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Nie ulega wątpliwości, że w świetle ustaleń organu poczynionych w tamtym postępowaniu, nakaz zawarty w decyzji ostatecznej odpowiadał tym ustaleniom i powołanym w podstawie prawnej przepisom prawa.

Sąd stwierdza, że w świetle wyżej przedstawionych wskazań zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Organ nie miał obowiązku rozważania słusznego interesu strony, gdy zważyć, że decyzja objęta wnioskiem nie mogła zostać co do zasady zmieniona w żądanym trybie.

Podobnie poza zakresem sprawy pozostają uwagi związane z innym postępowaniem, w którym w ocenie strony także dojdzie do błędnego ustalenia kategorii przedmiotowego obiektu, czy też postępowaniem dotyczącym innego nakazu związanego z ochroną przeciwpożarową obiektu.

I już tylko dla porządku, w nawiązaniu do tezy skargi o obłędnym wskazaniu w zaskarżonej decyzji, że oświetlenie awaryjne było wymagane zarówno w obiektach ZLII jak również ZLIV, Sąd stwierdza co następuje.

Organ nie wskazał, że "było wymagane" - wskazał, że oświetlenie ewakuacyjne jest wymagane zarówno w obiektach ZLII jak również ZLIV. Decyzja ostateczna orzekała o nakazie wynikającym m.in. z § 12 ust 1 pkt 6 ww. rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej z 21 kwietnia 2006 r., które uchylone zostało rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r., w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U.2010.109.719), to zaś w wersji obowiązującej na datę wydania zaskarżonej decyzji w § 16 stanowiło, że użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi, podstawą do stwierdzenia, że w budynku występują warunki techniczne, może być m.in. brak wymaganego oświetlenia awaryjnego w odniesieniu do strefy pożarowej zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL II lub ZL V albo na drodze ewakuacyjnej prowadzącej z tej strefy na zewnątrz budynku. W świetle ww. wskazań, nawet gdyby przyjąć dopuszczalność zmiany niniejszej decyzji ostatecznej co do zasady, to ta nie byłaby możliwa wobec aktualnie obowiązujących przepisów prawa.

Bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji pozostaje także teza skarżącego Miasta o tym, że w budynku nie zachodzi sytuacja zagrożenia życia ludzi w związku z brakiem oświetlenia awaryjnego. Sąd z całym naciskiem stwierdza jednak, że jest ona dowolna, sprzeczna z ustaleniami wyspecjalizowanego organu administracji ochrony przeciwpożarowej zaś podtrzymywanie jej, a w szczególności brak wykonania nakazu zawartego w ostatecznej decyzji z 2008 r., wiąże się z narażaniem wartości najwyższych jakimi są ludzkie zdrowie i życie.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).