Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 127/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6, art. 7, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80, art. 220
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 4 lit. a), art. 39e ust. 1 pkt 6, art. 87 par. 1a
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Urszula Raczkiewicz Protokolant Grażyna Zboralska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. M. "D." Spółki Akcyjnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 kwietnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 146/07 w sprawie ze skargi P. K. M. "D." Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz P. K. M. "D." Spółki Akcyjnej w W. kwotę 1060 (tysiąc sześćdziesiąt) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

W objętym skargą kasacyjną wyroku z dnia 16 kwietnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 146/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oparł się na następująco przedstawionym stanie sprawy.

Decyzją W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa o transporcie drogowym oraz w powołaniu na ustalenia protokołu kontroli z dnia [...] listopada 2005 r., nałożono na przedsiębiorcę − P. K. M. D. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. karę pieniężną w kwocie: 8.200,00 złotych. Powyższą karę nałożono za następujące naruszenia:

- wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (z wyłączeniem taksówek), za co na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym oraz Ip. 1.1.1 załącznika do powyższej ustawy nałożono karę w wysokości 8.000,00 zł;

- skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne: a) o czas do jednej godziny, za co na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 oraz art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz Ip. 1.1.1 lit. a) załącznika do powyższej ustawy nałożono karę w wysokości 100,00 zł;

- skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne: b) za każdą rozpoczętą kolejną godzinę, za co na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 oraz art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz Ip. 1.1.1 lit. b) załącznika do powyższej ustawy nałożono karę w wysokości 100,00 zł.

W dniu [...] listopada 2005 r. w miejscowości A. na drodze nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd marki M. o nr rej. [...] prowadzony przez R. M.. W momencie kontroli kierowca "powracał z rozładunku towaru" i okazał do kontroli 5 sztuk wykresówek, dowód rejestracyjny, winietę, dokumenty kierowcy, wypis z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne.

Strona nie ustosunkowała się do naruszeń zawartych w protokole kontroli, jak również nie nadesłała dokumentów wskazanych w piśmie z dnia [...] listopada 2005 r. o wszczęciu postępowania. W związku z tym, [...] grudnia 2005 r. wysłano pismo do "Centralnej Informacji KRS" z prośbą o przekazanie wypisu z KRS ww. przedsiębiorcy. O fakcie tym również poinformowano stronę. W dniu [...] stycznia 2006 r. do WITD O/O. W.. wpłynął odpis pełny z rejestru przedsiębiorców. Pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. zawiadomiono stronę, iż po zapoznaniu się z dokumentacją zebraną podczas kontroli oraz wobec biernej postawy przedsiębiorcy na zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania (tj. niedosłanie jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego fakt zatrudnienia kierowcy – R. M.) ustalono, że przewóz miał charakter transportu drogowego, albowiem nie spełniał przesłanek z art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2000 r. o transporcie drogowym. W związku z tym stwierdzono naruszenie Ip. 1.1.1. załącznika do powołanej ustawy.

Odniesiono się też do naruszeń dotyczących skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o jej uchylenie w części odpowiadającej kwocie nałożonej kary w wysokości 8.000,00 zł.

Na podstawie art. 136 k.p.a. wniesiono o włączenie do sprawy w charakterze dowodu zaświadczenia wystawionego przez kierownika działu personalnego P. K. M. D. S.A., iż w dniu przeprowadzonej kontroli kierowca prowadzący kontrolowany pojazd był zatrudniony w spółce. Wskazano, że wykonywany transport spełniał wszelkie przesłanki opisane w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym.

W razie uznania przez organ, iż załączone do odwołania zaświadczenie nie jest dokumentem wystarczająco skutecznie przekonującym o fakcie świadczenia przez kierowcę pracy na podstawie umowy o pracę, odwołujący się wniósł o przedstawienie przepisu prawa wymagającego od pracodawcy przedstawiania umowy o pracę w toku postępowania administracyjnego osobom postronnym (ochrona danych osobowych pracownika: umowa o pracę zawiera elementy stanowiące tajemnicę służbową, takie jak wysokość uposażenia, premie itd., podlega zatem szczególnej ochronie prawnej).

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2006 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz Ip. 1.1.1 załącznika do powołanej ustawy, po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez stronę, utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy w kwestionowanej części dotyczącej wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zauważył, iż w ustalonym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego.

Podkreślono, iż strona zarówno w trakcie postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji, jak i na wezwanie organu II instancji, nie przesłała wymaganych dokumentów, które byłyby w stanie dowieść, iż stosunek prawny, jaki łączył stronę z kontrolowanym kierowcą, rzeczywiście był stosunkiem pracy. Strona pomimo wezwania Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie przesłała oryginału lub potwierdzonej notarialnie lub urzędowo za zgodność z oryginałem kserokopii umowy o pracę zawartej z kierowcą, nie przesłała również poświadczonego notarialnie lub urzędowo dokumentu potwierdzającego zgłoszenie ww. kierowcy do ubezpieczenia społecznego. W aktach sprawy znajdują się jedynie zaświadczenia o zatrudnieniu z dnia [...] lutego 2006 r. i z dnia [...] marca 2006 r. oraz kserokopia niepoświadczona za zgodność z oryginałem zgłoszenia do ubezpieczenia kierowcy. Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił w związku z tym, iż niepoświadczone urzędowo kserokopie dokumentów "w zdecydowanej większości" nie mogą stanowić dowodu na to, co jest w nich zapisane.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego strona wniosła o jej uchylenie w części dotyczącej nałożenia kary w wysokości 8.000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

Strona zarzuciła w petitum złożonej skargi naruszenie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego art. art. 42 i 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.1.1. załącznika do tego aktu prawnego a także art. 6 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniesiono spełnienie w sprawie wymagań art. 4 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Wykonywany przez stronę skarżącą transport odbywał się − jak podniesiono − w zgodzie z posiadanym i okazanym podczas kontroli wypisem z zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako pomocniczej działalności w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Ponadto wskazano, że pojazd prowadzony był przez R. M., będącego w dniu przeprowadzania kontroli pracownikiem P. K. M. D. S.A.

W toku postępowania administracyjnego – jak wywodzono to dalej - przedłożono zaświadczenie wystawione przez kierownika działu personalnego wyżej wskazanej spółki, z którego wynikało, iż w dniu 19 listopada 2005 r. R. M. był zatrudniony przez stronę skarżącą na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony oraz kserokopię zgłoszenia wymienionego kierowcy do ubezpieczenia społecznego.

Organ podniósł, że wskazane dokumenty wystarczająco nie przekonują o fakcie świadczenia przez R. M. pracy na podstawie umowy o pracę. Strona nie przedstawiła bowiem oryginału bądź potwierdzonej notarialnie lub urzędowo za zgodność z oryginałem kserokopii umowy o pracę z R. M., a także poświadczonego notarialnie lub urzędowo dokumentu potwierdzającego zgłoszenie ww. kierowcy do ubezpieczenia społecznego.

O przyczynach jednak, z powodu których odmówiono wiary przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego milczy (art. 107 § 3 k.p.a.).

Skarżąca spółka zwróciła uwagę, iż treść umowy o pracę zawiera elementy stanowiące tajemnicę służbową, m.in. wysokość wynagrodzenia, premie itd., które podlegają szczególnej ochronie prawnej, wynikającej z ochrony danych osobowych pracownika. Mając to na względzie oraz kierując się brzmieniem art. 75 § 1 k.p.a., przedstawiono zatem inny dokument. Wydając zaskarżoną decyzję, Główny Inspektor Transportu Drogowego pominął art. 75 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 220 § 1 i 2 k.p.a.

Rozważając zasadność wniesionej w sprawie skargi, Sąd I instancji stwierdził na wstępie, iż przeciwko zaskarżonej decyzji zgłoszono zarzuty dotyczące wad postępowania w sprawie, wyrażające się naruszeniem art. art. 6, 75, 77, 107 § 3 i 220 k.p.a., jak i co do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 4, 5, 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.1.1. załącznika do powołanej ustawy, także art. 2 i 25 Kodeksu pracy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zarzuty i argumenty podniesione przez skarżącą spółkę "odpowiadają szczególnym zasadom odpowiedzialności za naruszenie przepisów regulujących sprawy transportu drogowego".

Należy bowiem zauważyć, że kary w przypadku naruszenia przepisów regulujących sprawy transportu drogowego są szczególnie dotkliwe. Stąd w tym postępowaniu tak istotne znaczenie ma ścisłe ustalenie stanu faktycznego, który ma stanowić przesłankę do nałożenia kary.

Ustalenia stanu faktycznego dokonuje się przede wszystkim na podstawie okazanych w toku kontroli dokumentów. Kierowca pojazdu jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie odpowiednie dokumenty, w tym również − w przypadku przewozu drogowego wykonywanego na potrzeby własne − dokumenty związane ze statusem kierowcy (art. 87 ust. 1a w związku z art. 39e ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym).

O ile zatem w "ogólnym postępowaniu administracyjnym" organ administracji publicznej obowiązany jest z mocy art. 77 § 1 k.p.a. wyczerpująco zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, o tyle w przypadku postępowania kontrolnego dotyczącego przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego ustalenia stanu faktycznego dokonywane są "przede wszystkim" na podstawie okazanych w toku kontroli dokumentów.

Sąd I instancji zaznaczył przy tym, iż "nie sugeruje, że taka sytuacja, związana m.in. z brakiem umowy o pracę, miała miejsce w rozpatrywanej sprawie".

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że przepisy ustawy o transporcie drogowym stanowią lex specialis wobec ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.) − zwłaszcza jej art. 23 ust. 1 pkt 2.

W przedstawionym stanie rzeczy zarzuty proceduralne naruszenia art. 6, 75, 77, 107 § 3 oraz art. 220 k.p.a. nie znajdują uzasadnienia.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, Sąd I instancji podniósł w szczególności, iż wbrew twierdzeniom skargi odwoływanie się w niniejszej sprawie do tzw. "szerokiej" definicji pracownika nie jest słuszne. Pojęcie pracownika określone zostało w Kodeksie pracy poprzez wskazanie różnych podstaw "stosunku pracy (zatrudnienia)". Najczęściej spotykaną podstawą jest przy tym umowa o pracę.

Kontynuując wywody, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zauważył, iż mimo zdefiniowania przez Kodeks pracy pojęcia pracownika poprzez wskazanie podstaw nawiązania stosunku pracy, czynnikiem decydującym o uznaniu za pracownika jest ustalenie, że dana osoba jest stroną stosunku pracy. Oceny stanu faktycznego nie można ograniczać jedynie do stwierdzenia, na jakiej podstawie dana osoba jest zatrudniona.

Zdaniem Sądu I instancji, w aktach administracyjnych sprawy znajdują się materiały, z których "nie wynika jednoznacznie", że kierowca, który w czasie kontroli prowadził pojazd był pracownikiem przedsiębiorcy. Na dowód tego przedstawiono wyłącznie zaświadczenie wystawione przez kierownika działu personalnego P. K. M. D. S.A., przesłane na żądanie organu I instancji, poświadczające, iż w dniu kontroli kierowca prowadzący kontrolowany pojazd był zatrudniony w skarżącej spółce. W związku z tym − na podstawie art. 136 k.p.a. przedsiębiorca wniósł o włączenie do sprawy w charakterze dowodu przedstawionego zaświadczenia.

Zgodnie z art. 50 k.p.a. organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście lub przez pełnomocnika, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub wykonywania czynności urzędowych.

Strona, pomimo wezwania Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r., nie przesłała oryginału lub potwierdzonej notarialnie bądź urzędowo za zgodność z oryginałem kserokopii umowy o pracę z kierowcą. Nie przesłała również poświadczonego notarialnie lub urzędowo dokumentu potwierdzającego zgłoszenie kierowcy do ubezpieczenia społecznego. W aktach sprawy znajdują się jedynie zaświadczenia o zatrudnieniu kierowcy z dnia [...] lutego 2006 r. i z dnia [...] marca 2006 r. oraz niepoświadczone za zgodność z oryginałem zgłoszenie go do ubezpieczenia.

Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił w związku z tym, że niepoświadczone urzędowo kserokopie w zdecydowanej większości nie mogą stanowić dowodu na to, co jest w nich zapisane.

Zdaniem Sądu I instancji należy przy tym podkreślić, iż ciężar dowodu w sprawie o ustalenie charakteru przewozu spoczywa w razie wątpliwości w tym zakresie "przede wszystkim" na przedsiębiorcy.

Konkludując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podzielił pogląd organu, że w sprawie nie zostały spełnione warunki przewozu na potrzeby własne (art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym), gdyż pojazd samochodowy wzywany do przewozu nie był prowadzony przez przedsiębiorcę lub jego pracownika. W związku z tym organ słusznie przyjął wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. art. 5, 87, 92 ustawy o transporcie drogowym i nałożeniem kary w wysokości 8.000,00 zł.

Kończąc rozważania, Sąd I instancji zaznaczył obowiązywanie w polskim systemie prawa prymatu wykładni językowej, co należało uwzględnić także przy ustalaniu znaczenia pojęcia "pracownika" zdefiniowanego w Kodeksie pracy. Z art. 4

pkt 4 ustawy o transporcie drogowym nie wynika potrzeba innej interpretacji.

W skardze kasacyjnej od opisanego wyroku P. K. M. D. S.A. w W. zaskarżył go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez decyzję organu odwoławczego zasady praworządności, które polegało na żądaniu bez podstawy prawnej udowodnienia danej okoliczności w określony przez organ sposób oraz złożenia notarialnie poświadczonych odpisów dokumentów, co w konsekwencji spowodowało bezprawne ograniczenie zasady swobody dowodzenia;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego zasady prawdy obiektywnej, które polegało na nierozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego i pominięciu przy ustaleniu stanu faktycznego okoliczności potwierdzonych dokumentem prywatnym pochodzącym od strony na okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego zasady prawdy materialnej, które polegało na niedopuszczeniu dowodu z dokumentu na okoliczność istnienia stosunku pracy;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi,

pomimo naruszenia przez decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego obowiązku wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskutek pominięcia dowodu z dokumentu na okoliczność istnienia stosunku pracy;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 78 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego obowiązku uwzględniania żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego zasady swobodnej oceny dowodów wskutek odmowy nadania mocy dowodowej dokumentowi potwierdzającemu fakt zatrudnienia pracownika, wystawionemu przez uprawnioną do tego osobę działającą w imieniu pracodawcy;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. a art. 220 k.p.a. poprzez niewskazanie przepisu prawa, przewidującego wymaganie urzędowego potwierdzenia faktu zatrudnienia.

Wniosek skargi kasacyjnej zmierzał do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi oraz uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2006 r. i poprzedzającej ją decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2006 r. W skardze kasacyjnej wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, iż zgodnie z art. 6 k.p.a. organ administracji publicznej nie może nakładać na stronę obowiązku bez wykazania podstawy wynikającej z konkretnego przepisu prawa. Nie wskazując konkretnego przepisu, z którego wynikałby obowiązek "takiego a nie innego" sposobu dowodzenia, organ naruszył art. 6 k.p.a., czego nie dostrzegł Sąd I instancji.

Kasator zwrócił uwagę, że zasada prawdy obiektywnej zawarta w art. 7 k.p.a. (rozwinięta w art. 24−26 i 75−86 k.p.a.) ma podstawowe znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Z art. 7 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Odmowa dania wiary określonemu dowodowi może nastąpić dopiero po jego wszechstronnym rozpatrzeniu, przy wyjaśnieniu przy tym przyczyny dokonanej oceny.

Według kasatora, w sprawie nie można było się opierać na zastosowaniu formalnej teorii dowodowej.

Organy rozstrzygające w sprawie zobowiązane były do przeprowadzenia dowodów także wskazanych przez stronę.

W przedmiotowej sprawie nie doszło do ustalenia prawdy obiektywnej, bo ograniczono stronie prawo wykazywania istotnego dla rozstrzygnięcia faktu.

Wywody organów rozstrzygających w spawie nie są przekonujące, bo w istocie nie odpowiadają na zasadnicze pytanie, dlaczego istnienie stosunku pracy może być wykazane tylko umową o pracę i to oryginalną, a nie jej kopią.

W myśl art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jednocześnie nie jest sprzeczne z prawem.

Brak jest jakiegokolwiek przepisu nakazującego w postępowaniu przed organami Inspekcji Transportu Drogowego udowadniania określonych okoliczności dokumentami oryginalnymi lub poświadczonymi notarialnie za zgodność. Brak jest również takiego wymogu w odniesieniu do udowadniania okoliczności danego rodzaju (przedmiot dowodu) np. stosunku pracy tylko poprzez okazanie oryginału umowy o pracę, a nie już poprzez zaświadczenie pracodawcy.

Według stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, stan faktyczny w niniejszej sprawie został błędnie ustalony, co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z prawem obciążenia strony karą pieniężną.

Powodem błędnego ustalenia stanu faktycznego było odmówienie wiarygodności i mocy dowodowej zaświadczeniu o zatrudnieniu z dnia [...] lutego 2006 r., sporządzonemu przez osobę uprawnioną do dokonywania za stronę czynności z zakresu prawa pracy w rozumieniu art. 31 § 1 Kodeksu pracy.

Sąd I instancji mimo obszernego uzasadnienia nie wskazał podstawy prawnej, która ograniczałaby stronę w udowadnianiu swych twierdzeń i wykazał, dlaczego organ mógł legalnie uznać brak przymiotu pracownika kierowcy prowadzącego pojazd samochodowy w dniu kontroli.

Kasator zwrócił uwagę ponadto, że stosunek pracy może istnieć mimo braku jeszcze umowy o pracę zawartej w formie pisemnej, a przesłanką istnienia stosunku pracy nie jest opłacanie składek za pracownika, ponieważ np. zaniechanie opłacania składek, choć jest wykroczeniem przeciwko prawom pracownika, nie powoduje rozwiązania umowy o pracę.

Skarga kasacyjna podniosła, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności określonych w art. 78 § 2 k.p.a., a pomimo to organ nie uwzględnił zgłoszonego przez stronę dowodu z dokumentu − zaświadczenia o zatrudnieniu.

Kasator zwrócił uwagę, że w myśl art. 80 k.p.a. ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego musi być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału bez pomijania analizy jakiegokolwiek dowodu. Odmowa dania wiary określonym dowodom może nastąpić tylko po ich wszechstronnym rozpatrzeniu z wyjaśnieniem przyczyn takiej oceny.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z

art. 220 k.p.a. skarżąca spółka argumentowała, iż ostatni z wymienionych przepisów ma chronić stronę przed żądaniami organu administracji publicznej, jeżeli określone fakty mogą być potwierdzone w inny sposób. Według kasatora w niniejszej sprawie brak było spełnienia przesłanek zastosowania art. 220 k.p.a., a mimo to zażądano od strony przedstawienia określonych dokumentów, a domagając się urzędowego potwierdzenia określonych faktów nie wskazał podstawy prawnej obligującej stronę do ich potwierdzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawę należało rozpoznać w granicach oznaczonych wskazaną przez skargę kasacyjną podstawą kasacyjną (tylko art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) i w świetle podniesionych przez kasatora w tych ramach zarzutów.

Na wstępie podnieść trzeba, iż Sąd I instancji pomimo obszerności uzasadnienia zaskarżonego wyroku zbyt pochopnie oddalił skargę, nie dokonując uprzednio dostatecznej analizy przestrzegania w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] reguł wyznaczających wyjaśnianie przez organ administracji publicznej stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia.

Tymczasem brak zachowywania przez organ administracji publicznej reguł proceduralnych w tym obszarze, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy winien być kwalifikowany przez sąd administracyjny, jako implikujący konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznając złożoną w niniejszej sprawie skargę, wprawdzie słusznie podkreślił, iż szczególna dotkliwość kar pieniężnych na gruncie uregulowań dotyczących wykonywania transportu drogowego obliguje do "ścisłego" ustalania stanu faktycznego w zakresie okoliczności rzutujących na stosowanie tychże sankcji, jednakże mimo to − w dalszych wywodach nie dokonał już w sposób zadawalający oceny legalności dokonania przyjętych w zaskarżonej decyzji ustaleń co do spornej w sprawie okoliczności, tj. odnośnie tego, czy kierowca prowadzący pojazd samochodowy w dniu kontroli był pracownikiem strony skarżącej.

Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, którego stanowisko zaakceptował Sąd I instancji, ta okoliczność stanowiąca przesłankę przewozu na potrzeby własne w ujęciu art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy o transporcie drogowym nie mogła zostać przyjęta, skoro w aktach sprawy nie było w tym zakresie "przekonującego" dowodu, a strona pomimo wezwania nie przesłała oryginału lub potwierdzonej notarialnie lub urzędowo za zgodność z oryginałem kserokopii umowy o pracę zawartej z kierowcą oraz poświadczonego notarialnie lub urzędowo dokumentu potwierdzającego zgłoszenie kierowcy do ubezpieczenia społecznego.

Zgodzić się należy ze skargą kasacyjną, iż przedstawiona wyżej konkluzja rozstrzygającego w sprawie organu została powzięta wadliwie, przy naruszeniu bowiem wymogów wynikających z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.

Dokonywanie oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, jest co prawda − w myśl zasady swobodnej oceny dowodów sformułowanej w art. 80 k.p.a. prerogatywą organu administracji publicznej, ale rzeczą sądu administracyjnego jest badanie w ramach kontroli legalności działalności administracji publicznej, czy dokonana przez organ administracji publicznej ocena nie stała się w istocie oceną dowolną, bo do tego nie upoważnia wskazany przepis.

Dowolność ustaleń faktycznych wykluczona może być zaś dopiero wtedy, gdy organ administracji publicznej w sposób wszechstronny i wyczerpujący, realizując postanowienia art. 7, 77 § 1 k.p.a., zanalizuje całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności (por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r. sygn. akt III ARN 55/94 OSNAPU 1995, nr 7, poz. 83).

Oceny konkretnego dowodu nie można ograniczać do ogólnego stwierdzenia, że nie jest on "przekonujący", bo stanowisko co do wagi i wiarygodności poszczególnego dowodu musi być poparte sprecyzowaną szczegółowo argumentacją.

W zaskarżonej decyzji nie dokonano tymczasem, według wskazanych standardów, oceny przedstawionych przez stronę skarżącą zaświadczeń o zatrudnieniu kierowcy i w istocie nie wiadomo dlaczego zostały one potraktowane jako dowody, które nie są przekonujące. Nie wiadomo też dlaczego w niniejszej sprawie przyjęto, iż status pracownika co do kierowcy mógł być wykazany tylko umową o pracę.

Co do zaświadczeń przedstawionych przez stronę skarżącą zważyć trzeba, że choć w ich treści nie używa się wprost terminów "pracownik" czy też "umowa o pracę", to jednak rzeczą rozstrzygającego w sprawie organu było rozważenie wymowy użytych w omawianych zaświadczeniach zwrotów mówiących o "zatrudnieniu na czas nieokreślony", "na stanowisku kierowca", czy też "na cały etat" w kontekście nazewnictwa charakterystycznego i stosowanego dla opisu właśnie sytuacji pracownika.

Na marginesie dodać należy w tym miejscu, iż z przedstawionej przez stronę skarżącą kserokopii zgłoszenia kierowcy do ubezpieczenia w ZUS wynikało, iż powołano w nim w pozycji "tytuł ubezpieczenia" symbol (kod) [...], a symbol ten odnosi się do pracownika (por. załącznik nr 20 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 grudnia 1998 r. w sprawie określenia wzorów zgłoszeń do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego, imiennych raportów miesięcznych i imiennych raportów miesięcznych korygujących, zgłoszeń płatnika, deklaracji rozliczeniowych i deklaracji rozliczeniowych korygujących oraz innych dokumentów − Dz. U. Nr 149, poz. 982 ze zm.).

Ponadto nie było też przeszkód, aby rozstrzygający w sprawie organ zażądał uzupełnienia zaświadczenia wystawionego (nota bene) przez kierownika działu personalnego skarżącej spółki poprzez potwierdzenie wprost, że kierowca prowadzący pojazd samochodowy w dniu kontroli był pracownikiem i że zawarto z nim umowę o pracę, bądź też odebrał, przy utrzymywaniu się nadal wątpliwości, zeznania na okoliczności charakteru zatrudnienia kierowcy od osoby wystawiającej zaświadczenie i kierowcy, pouczając, że zarówno nieprawdziwe zeznania, jak poświadczenie nieprawdy zagrożone jest sankcją karną.

Wbrew stanowisku Głównego Inspektora Transportu Drogowego, które błędnie zaakceptował Sąd I instancji, brak przedstawienia przez skarżącą spółkę umowy o pracę (i to w oryginale lub poświadczonej za zgodność z oryginałem urzędowo lub notarialnie) nie upoważniał jeszcze do dokonania ustalenia, iż kierowca nie był pracownikiem w rozumieniu art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy o transporcie drogowym.

W sprawie nie wykazano, że przedłożenie przez stronę w niniejszej sprawie umowy o pracę łączącej skarżącą spółkę z kierowcą było warunkiem sine qua non umożliwiającym stwierdzenie, że kierowca prowadzący pojazd samochodowy w dniu kontroli posiadał status pracownika skarżącej.

Realizując zaś zasadę prawdy obiektywnej wynikającą z art. 7 k.p.a., rozstrzygający w sprawie organ winien podejmować wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie istotnych dla wyniku sprawy okoliczności.

Zasada prawdy obiektywnej miała w przedmiotowej sprawie zastosowanie i nie było też podstaw do wyłączenia w niej − wbrew poglądowi Sądu I instancji − obowiązku organu administracji publicznej wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a.

Akcentowanie przez Sąd I instancji na gruncie konkretnej sprawy znaczenia etapu sporządzania protokołu kontroli pomija, że na tym akurat etapie nie dokonywano oceny kwestii istnienia przesłanek przewozu na potrzeby własne i nie stwierdzono naruszenia w postaci wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. Czynności wyjaśniające w tym kierunku podjęto w postępowaniu administracyjnym dopiero później.

Dodać też trzeba, że ustawodawca nie zobowiązuje wcale do okazywania w trakcie kontroli (także przy przewozach na potrzeby własne) umowy o pracę z kierowcą. Katalog dokumentów jakie zobowiązany jest okazać kierowca w trakcie kontroli jest bowiem ściśle określony. W zakresie zatrudnienia kierowcy okazywane winno być właśnie zaświadczenie wystawiane przez przedsiębiorcę (art. 87 § 1a w związku z art. 39e ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym).

W ocenie postępowania Głównego Inspektora Transportu Drogowego znaczenie pierwszoplanowe przywiązać należało do zagadnienia zakwestionowania wagi i wiarygodności przedstawionych przez skarżąca spółkę zaświadczeń o zatrudnieniu kierowcy, bez dokonania uprzednio ich wszechstronnej oceny, która dopiero mogłaby być podstawą do wnioskowania o potrzebie uzupełnienia postępowania dowodowego na okoliczność istnienia statusu "pracowniczego" kierowcy.

Skoro zaś chodziło o kwestie w istocie dotyczące oceny wagi i wiarygodności dowodów, a nie zagadnienie ich formalnego dopuszczenia, nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 75 i 78 k.p.a.

Zgodzić się natomiast należy ze skargą kasacyjną, że art. 6 k.p.a. obrażało zażądanie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego bez wskazania podstawy prawnej poświadczenia za zgodność z oryginałem "notarialnego bądź urzędowego" określonych przez ten organ dokumentów.

Co do zarzutu skargi kasacyjnej łączącego się ze wskazywaniem w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją art. 220 k.p.a., to nie jest on trafny. Wymieniony przepis odnosi się bowiem do reguł żądania "zaświadczeń" w techniczno-prawnym znaczeniu tego terminu występującego w Dziale VII k.p.a. Złożenia tego zaś rodzaju zaświadczeń nie żądano zaś od skarżącej spółki.

Na zakończenie można jeszcze ubocznie tylko dodać, iż zaakceptowanie przez Sąd I instancji legalności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego pozostaje w sprzeczności ze stwierdzeniem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (k. 11 u dołu i k. 12 od góry) o braku sugestii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., że w niniejszej sprawie miała miejsce sytuacja związana z brakiem umowy o pracę.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., a co do zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).