Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 957/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 792/12, w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 792/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę M. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r. przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 w pomniejszonej wysokości.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2010r. J. G., działając jako pełnomocnik M. G., złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Kierownik BP ARiMR w C. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na rok 2010 r.

Dyrektor [...] OR ARiMR, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że przeprowadzona kontrola administracyjna wniosku wykazała nieprawidłowości w deklaracji powierzchni działki rolnej Ł w stosunku do danych będących w bazie referencyjnej systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych) – w przypadku działki rolnej Ł powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,14 ha (pow. deklarowana we wniosku – 0,17 ha).

Dalej, działki rolne M oraz H nie mogły być zadeklarowane jako podrzędne, lecz tylko jako odrębne działki rolne, ponieważ realizowane jest na nich "przedsięwzięcie rolnośrodowiskowe i poprawy dobrostanu zwierząt (RS)". Zgodnie z definicją użytkowania zawartą w § 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE Nr L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., s. 65; dalej: rozporządzenie Nr 1122/2009) – w przypadku płatności rolnośrodowiskowych wymagane było bowiem zgłoszenie gruntów objętych jedną rośliną (co też strona uczyniła w przypadku działki rolnej M i H). Działki rolne M i H mają powierzchnię mniejszą niż 0,10 ha.

Działka rolna M nie może zostać potraktowana jako podrzędna działka zwartego obszaru trwałego użytku zielonego głównej działki MŁ o łącznej powierzchni 0,20 ha, składającego się z przylegających do siebie działek podrzędnych M – 0,03 ha i Ł -0,17 ha, dla której przysługuje jednolita płatność obszarowa jako do całości (pomimo adnotacji w uwagach wniosku "Podrzędna MŁ"), ponieważ strona nie zadeklarowała w złożonym wniosku głównej działki rolnej MŁ. Ponadto działka rolna H nie może zostać potraktowana jako podrzędna działka zwartego obszaru głównej działki HJ o łącznej powierzchni 0,20 ha, składającego się z przylegających do siebie działek podrzędnych H – 0,02 ha i J 0,18 ha, dla której przysługuje jednolita płatność obszarowa jako do całości (pomimo adnotacji w uwagach wniosku "Podrzędna HJ"), ponieważ strona nie zadeklarowała w złożonym wniosku głównej działki rolnej HJ.

Ponadto, działką podrzędną może być każda działka, która stanowi jedną grupę upraw kwalifikującą się do przyznania odrębnej płatności (UPO, OM, ST), a zatem działki, na których strona deklaruje grupę upraw JPO, TUZ; JPO, RS nie mogą być działkami podrzędnymi. Zatem działki rolne M JPO, TUZ, RS oraz działka H JPO, RS nie mogą być działkami podrzędnymi i nie kwalifikują się do uzyskania płatności, gdyż nie spełniają normatywnych wymagań.

Analizując deklarację pakietów zgłoszonych przez stronę, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie kwot przyznanej pomocy.

W przypadku Wariantu 2.3. Trwałe użytki zielone, przyznano pomoc w żądanej wysokości.

W przypadku Wariantu 2.4 Trwałe użytki zielone w okresie przestawiania – powierzchnia zadeklarowana wyniosła 0,71 ha, powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do płatności łącznie wyniosła 0,68 ha (nie uwzględniono działki rolnej M). Różnica wyniosła 0,03 ha, co stanowi 4,62% powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni deklarowanej. Organ powołał się na treść art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Nr 1122/2009 oraz załącznik Nr 5 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej: rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009 r.) i stwierdził, że wysokość płatności w Wariancie 2.4 Trwałe użytki zielone w okresie przestawiania wynosi 330,00 zł/ha (330 zł x 0,59 ha (0,65 ha – 2 x 0,03 ha) = 194,70).

W przypadku Wariantu 2.5 Uprawy warzywne, dla których zakończono okres przestawiania – powierzchnia zadeklarowana wyniosła 0,02 ha. Płatność do działki rolnej H nie została przyznana, ze względu na niespełnienie warunków zawartych w normatywnej definicji działki rolnej (poniżej 0,1 ha).

W przypadku Wariantu 2.11.1 Pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe, dla których zakończono okres przestawiania – powierzchnia zadeklarowana wyniosła 0,18 ha. Płatność do działki rolnej J JPO RS borówka wysoka nie została przyznana, ze względu na fakt, że do uprawy borówka wysoka nie przysługuje płatność rolnośrodowiskowa w wariancie 2.11.1.

W przypadku Wariantu 2.11.2 Uprawa orzecha włoskiego przed upływem 6 pełnych sezonów wegetacyjnych – powierzchnia zadeklarowana wyniosła 2,43 ha. Płatność do działek rolnych O JPO RS orzech włoski, W JPO RS orzech włoski, L JPO RS orzech laskowy nie została przyznana, ze względu na niespełnienie warunków określonych w § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r.

Skargę na powyższą decyzję złożył M. G., wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowano zasadność obniżenia płatności w ramach PAKIETU 2, Wariant 2.4 – Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania). Zdaniem skarżącego, nie ma uzasadnienia wykluczenie z ogólnej deklarowanej powierzchni użytku zielonego – 0,71 ha, fragmentu terenu o powierzchni 0,03 ha (działka M o powierzchni 0,03 ha).

Żądanie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w tym wariancie dotyczy działek T (pow. 0,19 ha), P (pow. 0,32 ha) i MŁ (pow. 0,20 ha), które łącznie tworzą trwały użytek zielony o powierzchni 0,71 ha. Każda z tych działek spełnia zatem wymogi unijnej definicji działki rolnej.

Na działce MŁ wyróżniono podrzędną działkę Ł o powierzchni 0,17 ha i M o powierzchni 0,03 ha. W uwagach formularza zaznaczono, że są to podrzędne działki tworzące łącznie zwarty obszar działki MŁ o powierzchni 0,20 ha. W złożonym wniosku zażądano przyznania płatności do wszystkich wymienionych w nim działek, bez względu na to, w którym miejscu formularza owe działki zostały wymienione. Zdaniem skarżącego, nie istnieje norma prawna, zgodnie z którą działki rolne podrzędne powinny być deklarowane osobno w sytuacji, gdy prowadzone jest na nich przedsięwzięcie rolnośrodowiskowe. Organy nie uwzględniły okoliczności, że wyróżnienie działek podrzędnych M i Ł na gruncie głównej działki MŁ wynika wyłącznie z upodobania dzikiego ptactwa do korzystania z tego terenu. Skoro działka MŁ spełnia minimalną normę wydzielenia i jest na niej realizowany program rolnośrodowiskowy, organ powinien przyznać płatność od całej powierzchni tej działki (0,20 ha).

Skarżący zakwestionował również odmowę przyznania płatności w ramach Pakietu 2, Wariant 2.11.1 – Pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności). Według skarżącego, organom uszła uwadze okoliczność, że na działce J uprawiana jest nie jedna roślina, lecz grupa roślin sadowniczych i jagodowych (tzw. Pozostałych), wśród których rośliną główną jest borówka wysoka. W takiej sytuacji Instrukcja stanowi, że "należy wpisać gatunek rośliny uprawnej w plonie głównym".

Organy nie uwzględniły szeregu dokumentów potwierdzających tę okoliczność, tj.: protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez Oddział Regionalny ARiMR w dniu [...] listopada 2007 r., raportu z kompleksowej kontroli gospodarstwa z dnia [...] listopada 2007 r., protokołu z czynności kontrolnych gospodarstwa przeprowadzonych przez Oddział Regionalny ARiMR w dniu [...] maja 2010 r. i w dniu [...] marca 2011 r., a nadto protokołu do kontroli produkcji roślinnej przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2010 r. przez firmę P. E.

Skarżący zakwestionował odmowę przyznania płatności w Pakiecie 2, Wariant 2.11.2 – Uprawa orzecha włoskiego przed wpływem 6 pełnych sezonów wegetacyjnych. Skarżący stwierdził, że podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe – nie na podstawie aktów prawnych wskazanych przez organ, lecz na podstawie konieczności zagwarantowania kontynuacji produkcji rolnej metodami ekologicznymi oraz, że zobowiązanie to jest co roku ponawiane. Udokumentowane to jest we wnioskach rolnośrodowiskowych z poszczególnych lat (m.in. we wnioskach z dnia [...].03.2007 r. i z dnia [...].03.2008 r.). Powyższe zobowiązanie zostało podjęte przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 28 lutego 2008 r.

Skarżący zakwestionował również wykluczenie z przyznania płatności w Wariancie 2.4. – Trwały użytek zielony, fragmentu gruntu o powierzchni 0,03 ha z podrzędnej działki Ł – obszaru 0,17 ha.

Zdaniem skarżącego, nie przeprowadzono postępowania mającego na celu ustalenie stanu rzeczywistego. Deklarowana wielkość działki Ł nie była kwestionowana podczas zasadniczej kontroli całego gospodarstwa, przeprowadzonej przez Oddział Regionalny ARiMR w dniu [...] maja 2010 r. Potwierdza to również kontrola przeprowadzona przez P. E. (protokół z dnia [...] sierpnia 2010 r.).

Nieprawidłowe ustalenia w tym zakresie organy oparły na podstawie ortofotomapy, która była nieaktualna w chwili rozpoczęcia w 2010 r. programu rolnośrodowiskowego 2.4 – Trwałe użytki zielone.

Po wykonaniu w dniu 2 kwietnia 2009 r. zdjęcia lotniczego, w ramach przygotowania działki Ł do realizacji Wariantu 2.4, "(...) usunięto po ww. terminie z fragmentów omawianej działki o łącznej pow. 0,03 ha, zgodnie z wymogami przepisów regulujących tę kwestię, młodnik, pochodzący z samosiewu, oraz posusz, złomy i wywroty (...)".

W piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżący podniósł, że organy nie uwzględniły przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm, zgodnie z którymi grunty rolne mogą być porośnięte drzewami, jeżeli nie wpływają na prowadzenie na tych gruntach produkcji rolniczej. Istniejące kępy drzew nie przeszkadzają w prowadzeniu produkcji roślinnej, pomiędzy którymi swobodnie przemieszcza się kosiarka.

Sąd I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), przede wszystkim za słuszne uznał stanowisko organów dotyczące płatności w ramach Wariantu 2.4 oraz Wariantu 2.5.

Odnośnie do Wariantu 2.4 wskazał, że wnioskodawca zadeklarował działki o łącznej powierzchni 0,71 ha (działka M – 0,03 ha, działka Ł – 0,17 ha, działka P – 0,32 ha, działka T – 0,19 ha), a organ uwzględnił areał 0,65 ha, nie wliczając powierzchni działki M oraz nie uwzględniając całej deklarowanej powierzchni działki Ł (zakwestionowano 0,03 ha).

W ramach Wariantu 2.5 zadeklarowano działkę H o powierzchni 0,02 ha. Organ nie uwzględnił tej działki.

Skoro działki M i H mają powierzchnię mniejszą niż 0,1 ha (działka M – 0,03 ha, działka H – 0,02 ha), to nie mogły być one uwzględnione w ramach płatności rolnośrodowiskowej ze względu na brzmienie art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) oraz art. 2 pkt 1 Rozporządzenia Nr 1122/09.

Z oświadczenia wnioskodawcy wynika, że na tych działkach realizowany jest program rolnośrodowiskowy. Stosownie zatem do § 17 pkt 3 i pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., owe działki należało zadeklarować nie tylko jako odrębne działki, ale także jako działki główne. Ponadto, zgodnie z pojęciem użytkowania podanym w § 2 pkt 1 rozporządzenia nr 1122/2009, istnieje wymóg deklarowania działek objętych jedną rośliną. Strona uczyniła zadość temu wymogowi, zgłaszając działki M i H.

Wbrew stanowisku strony, działka M nie mogła być uznano jako podrzędna działka zwartego obszaru trwałego użytku zielonego głównej działki MŁ (łączna powierzchnia 0,20 ha), który składa się z przylegających działek M (0,03 ha) i Ł (0,17 ha), dla którego przysługuje jednolita płatność obszarowa jako do całości, pomimo wpisania w uwagach "Podrzędna MŁ". Strona bowiem nie zadeklarowała we wniosku działki głównej MŁ. Z tej samej przyczyn działka H nie mogła być uznana jako podrzędna działka zwartego obszaru głównej działki HJ (łączna powierzchnia 0,20 ha), który składa się z przylegających działek H (0,02 ha) i J (0,18 ha), dla którego również przysługuje JPO jako do całości, pomimo wpisania w uwagach "Podrzędna HJ".

Działką podrzędną może być każda działka, która stanowi jedną grupę kwalifikującą się do przyznania odrębnej płatność (UPO, OM, ST). Zatem działki M – JPO, TUZ, RS oraz H – JPO, RS nie mogły być potraktowane jako działki podrzędne.

We wniosku zadeklarowano działkę rolną Ł o powierzchni 0,17 ha. Organ ustalił, że powierzchnia tej działki kwalifikująca się do płatności wynosi 0,14 ha. Z postanowienia Dyrektora OR ARiMR w L. z dnia [...] września 2012 r. Sąd wywiódł, że powodem wykluczenia z płatności powierzchni 0,03 ha z działki rolnej Ł było istniejące zadrzewienie.

Znajdujące się w aktach administracyjnych ortofotomapy - wykonane na podstawie zdjęć lotniczych z dnia 2 kwietnia 2009 r. i z dnia 4 czerwca 2010 r. -ewidentnie wskazują na zadrzewienie zwartego obszaru działki ewidencyjnej nr 195 które na pewno występowało w dacie złożenia wniosku. Aktualny stan istniejący na tej działce, wskazywany przez skarżącego, nie może mieć zatem żadnego znaczenia, ponieważ miarodajny był stan faktyczny istniejący w chwili rozpoczęcia programu rolnośrodowiskowego na działce Ł, tj. w dniu 15 marca 2010 r.

Stanowisko organu w tej kwestii należy uznać za zasadne, również na tle stanowiska pełnomocnika skarżącego, które ewoluowało. W odwołaniu w ogóle nie zwalczano ustaleń dotyczących przyjęcia innej powierzchni działki rolnej Ł, aniżeli zadeklarowano we wniosku. Dopiero na etapie skargi pojawił się zarzut dotyczący tej kwestii. Przy czym przyznane zostało, że po wykonaniu zdjęcia lotniczego z dnia 2 kwietnia 2009 r. "(...) usunięto po ww. terminie z fragmentów omawianej działki o łącznej powierzchni 0,03 ha, zgodnie z wymogami przepisów regulujących tę kwestię, młodnik pochodzący z samosiewu, oraz posusz, złomy i wywroty (...)". Z kolei w piśmie z dnia 3 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącego po otrzymaniu odpisu odpowiedzi na skargę wywodził, że błędem organu było nieuwzględnienie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm, zgodnie z którym grunty rolne, na których prowadzona jest uprawa, mogą być porośnięte drzewami, jeżeli nie wpływają na prowadzenie na tych gruntach produkcji roślinnej oraz nie uwzględniono rodzaju produkcji roślinnej prowadzonej na tej działce (trawy kośnej). W następstwie tego przeoczenia, nie wyodrębniono z działki Ł powierzchni z kępami drzew, które przeszkadzają w prowadzeniu produkcji rolnej i powierzchni z drzewami rosnącymi w dużych odstępach od siebie, pomiędzy którymi rośnie trawa, a równocześnie pomiędzy którymi pod koronami drzew swobodnie przemieszcza się kosiarka.

Sąd stwierdził, że zadrzewienie istniejące na działce Ł, obejmujące przedział czasowy co najmniej od 2 kwietnia 2009 r. (data wykonania pierwszego zdjęcia lotniczego) do dnia 4 czerwca 2010 r. (data wykonania kolejnego zdjęcia lotniczego) obrazuje, że były to zwarte zadrzewienia, a nie pojedyncze drzewa i krzewy, o jakich mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211 ze zm.). Zatem ustalona przez organ część powierzchni działki rolnej Ł nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej i z tego względu zasadnie została pominięta przy naliczaniu płatności rolnośrodowiskowej.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2010 r. nie wynika, aby jej przedmiotem była działka Ł znajdująca się na działce ewidencyjnej nr 195.

Dalej, również dane dotyczące powierzchni działek, zawarte w załączniku do protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2010 r. przeprowadzonej przez E. P. Sp. z o.o. w D. nie zostały przez WSA uznane za miarodajne, ze względu na fakt, iż kontrole przeprowadzane przez jednostki certyfikujące dotyczą wyłącznie spełnienia warunków dotyczących produktów rolnictwa ekologicznego.

Sąd stwierdził też, że skoro we wniosku zadeklarowano w plonie głównym jedynie borówkę wysoką, a na załączniku graficznym nie zostało zaznaczone, że na działce rolnej J znajdują się również inne uprawy drzew lub krzewów różnych gatunków, to brak było podstaw do zastosowania art. 13 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., gdyż organ związany był wnioskiem strony.

Odnosząc się do odmowy przyznania żądanej kwoty 117 zł z tytułu realizacji Wariantu 2.11.1 Pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) Sąd wskazał, że z wniosku wynikało, iż na działce J (JPO RS) o powierzchni 0,18 ha w plonie głównym uprawniona jest borówka wysoka i podał kod realizowanego wariantu 2.11.1.

WSA stwierdził, że stosownie do § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 (Pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne) płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, na których występują uprawy wymienione w załączniku nr 4 do rozporządzenia – w przypadku wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego, dziewiątego, dziesiątego, jedenastego i dwunastego. Załącznik nr 4 do rozporządzenia wymienia taksatywnie uprawy konkretnych rośliny, zakwalifikowanych do płatności rolnośrodowiskowej w Wariancie 2.11. – Pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) i w Wariancie 2.12. Wśród tych upraw nie występuje uprawa borówki wysokiej. Wobec powyższego za trafną Sąd uznał odmowę przyznania płatności rolnośrodowiskowej do działki rolnej.

Załącznik nr 4 przewiduje płatność rolnośrodowiskową do działek, na których uprawiana jest borówka wysoka i średnia w Wariancie 2.9. – Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) i w Wariancie 2.10. – Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania). O powyższym organ I instancji poinformował stronę w piśmie z dnia [...] maja 2011 r. Strona nie złożyła jednak wyjaśnień, ani nie dokonała odpowiedniej korekty wniosku, składając jedynie pismo z dnia [...] maja 2011 r. zwane "odwołaniem od decyzji nieuwzględnienia powierzchni działek rolnych w naliczeniu".

WSA w W. uznał również, że organ zasadnie stwierdził brak podstaw do przyznania skarżącemu za rok 2010 płatności rolnośrodowiskowej z tytułu uprawy orzecha włoskiego przed upływem 6 pełnych sezonów wegetacyjnych (Wariant 2.11.2). Uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie Sąd podał, że we wniosku pełnomocnik strony oświadczył, że na działkach rolnych O i W uprawiany jest orzech włoski, zaś na działce rolnej L – orzech laskowy (ogólna powierzchnia 2,43 ha). Uprawy te zostały zakwalifikowane do Wariantu 2.11.2 – Uprawa orzecha włoskiego przed upływem 6 pełnych sezonów wegetacyjnych.

Wskazano, że § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. odwołuje się do upraw wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia. Analiza tego załącznika wskazuje zaś, że uprawy orzecha włoskiego i laskowego nie zostały wymienione w żadnym z Wariantów Pakietu 2 Rolnictwo. Zatem płatność do tych roślin została zniesiona z dotowania w Pakiecie Rolnictwo ekologiczne. Skutkowało to odmową przyznania płatności rolnośrodowiskowej do działek O, W i L.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. G. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a., a polegające na wadliwym skontrolowaniu legalności zaskarżonej decyzji poprzez nierozważenie wszechstronne materiału dowodowego i błędne przyjęcie, iż organ odwoławczy wyjaśnił wszystkie okoliczności, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego oraz dokonanie własnych ustaleń niepokrywających się z zebranym materiałem dowodowym, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie - z uwagi na sposób sformułowania podstaw kasacyjnych - konieczne jest przypomnienie podstawowych zasad dotyczących zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a jedynie nieważność postępowania - z przyczyn wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 powołanej ustawy - bierze pod uwagę z urzędu. W rozpoznawanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Oznacza to, że sąd kasacyjny - kontrolując zaskarżony wyrok - zobligowany był ograniczyć się do oceny, czy Sąd I instancji uchybił przepisom jednoznacznie wskazanym w podstawach skargi kasacyjnej.

Wyjaśnienia wymaga, że wynikająca z powołanego art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania skargą kasacyjną wywołuje ten skutek, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów, niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia - stąd ustawa wymaga aby została sporządzania przez profesjonalnego pełnomocnika. Konsekwencją związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi jest zatem wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem autora skargi kasacyjnej - uchybił Sąd I instancji. Sąd kasacyjny nie jest bowiem ani zobowiązany ani uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, Nie może więc samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może pozostawać w sferze bliżej niesprecyzowanych przez jej autora domniemań, co do tego, które zarzuty podniesione na wcześniejszym etapie postępowania podtrzymuje. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie wnoszącej skargę kasacyjną obowiązek wykazania, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia.

Z kolei według art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna nie tylko przytoczyć podstawy kasacyjnych, ale i musi zawierać ich uzasadnienie. Rolą uzasadnienia skargi kasacyjnej rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie w petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji postawiono jedynie zarzut - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenia przepisów postępowania, w ocenie strony w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a., polegające na wadliwym skontrolowaniu legalności zaskarżonej decyzji poprzez nierozważenie wszechstronne materiału dowodowego i błędne przyjęcie, iż organ odwoławczy wyjaśnił wszystkie okoliczności, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego oraz dokonanie własnych ustaleń niepokrywających się z zebranym materiałem dowodowym, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 80 k.p.a. doprecyzowano w odniesieniu do dochodzonych płatności w ramach poszczególnych wariantów.

I tak, w zakresie rozstrzygnięcia o płatnościach z wariantu 2-4 (trwały użytek zielony - działki MŁ oraz działka Ł) wyjaśniono, że WSA ograniczył się do powołania § 17 pkt 3 i 5 rozporządzenia – "nie dokonał wykładni, nie wyjaśnił podstaw prawnych rozstrzygnięcia". Autor skargi wskazał też, że naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 80 k.p.a. miało miejsce przez "zaniechanie przeprowadzenia weryfikacji argumentacji podważającej zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze"

Odnośnie wariantu 2.11.1. (pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe) w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji ograniczył się do "powielenia stanowiska organu nie przedstawił w uzasadnieniu rozważań faktycznych i prawnych jako podstawy rozstrzygnięcia, nie przedstawił logicznego wywodu, z którego by wynikało, że argumentacja strony jest błędna a wyrok oddalający skargę właściwie umotywowany".

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - dotyczący wariantu 2.11.2 (uprawa orzecha włoskiego) - zdaniem strony polegał na "zaniechaniu przeprowadzenia weryfikacji argumentacji strony skarżącej".

Odnosząc się do tak postawionych i uzasadnionych zarzutów należy przypomnieć, że zgodnie z art. 141 § 4 (zdanie pierwsze) p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Jak wskazał NSA w uchwale z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd ten, w składzie 7 sędziów wywiódł, że stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje z kolei wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania.

W rozpoznawanej sprawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w omówionym zakresie stwierdzić nie można. Sąd wskazał bowiem ustalony stan faktyczny sprawy – jaki przyjął za ustalony prawidłowo odnośnie do płatności dotyczących poszczególnych wariantów. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może też służyć do wykazania, że Sąd wadliwie uznał, iż materiał dowodowy ("kompletność" którego nie jest sporna) został wyczerpująco rozpatrzony.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – powołano podstawy prawne, które uzasadniały odmowę czy też zmniejszenie dochodzonych płatności. WSA wskazał na treść art. 3 pkt 7 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 1122/2009 i - w skutecznie niepodważonych okolicznościach faktycznych, co do rzeczywistej wielkości wskazanej w skardze kasacyjnej działki M - podzielił stanowisko organu, że nie spełnia ona wymogu powierzchni (nie mniejszej niż 0,1 ha). Sąd wskazał też § 17 pkt 3 i 5 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. wywodząc z jego treści (odnośnie do wskazanych w skardze kasacyjnej działek M i Ł), że działki te należało zadeklarować nie tylko jako odrębne, ale także jako działki główne. W motywach orzeczenia podano również § 9 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia oraz załącznik nr 4 do tego aktu wykonawczego – jako podstawy prawne rozstrzygnięcia co do płatność z wariantu 2.11.1 (pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe) jak i z wariantu 2.11.2. (uprawa orzecha włoskiego).

Kwestia prawidłowości zastosowania tych przepisów nie może zaś być skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Bez sformułowania zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego – czy to przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie/niezastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) z jednoczesnym wykazaniem w czym przejawia się wadliwe zrozumienie konkretnego przepisu i jak przepis ten winien być interpretowany – Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości oceny poprawności zastosowanych w sprawie przepisów materialnoprawnych. Jak już wskazano sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów.

Jeśli zatem strona nie sformułowała w prawidłowy sposób podstaw kasacyjnych naruszenia przepisów prawa materialnego i nie uzasadniała ich zgodnie z powołanymi przepisami, to Naczelny Sąd Administracyjny - działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. - w istocie nie może dokonać ich merytorycznej oceny.

Niewątpliwie jednym z elementów uzasadnienia jest przytoczenia zarzutów skargi i obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Skład orzekający przychyla się jednak do ugruntowanego w orzecznictwie poglądu, że nie oznacza to, że dla spełnienia tego wymogu sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego - w jego ocenie - nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. np. wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 16/12 LEX nr 1328793). Zarzuty, co do braku przekonującej stronę argumentacji - aby mogły przynieść oczekiwany skutek - nie mogą się zaś sprowadzać do polemiki ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd.

Autor skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wiąże jedynie z uchybieniem art. 80 k.p.a. - zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe wskazuje, że autor skargi kasacyjnej zmierza do podważenia ustaleń, przyjętych przez Sąd I instancji przy wyrokowaniu, jako poczynionych z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów.

Należy jednak zauważyć, że skarga kasacyjna nie formułuje zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Nie wskazano jakich dowodów nie przeprowadzono, nie zakwestionowano "kompletności" materiału dowodowego.

Tymczasem ocena dowodów mieści się w granicach prawem przewidzianej swobody - w rozumieniu art. 80 k.p.a. - gdy dokonano jej z zachowaniem określonych reguł. Jako dowolne zasadniczo traktuje się ustalenia oparte na materiale dowodnym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym.

W rozpoznawanej sprawie w świetle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia Sądowi I instancji nie można skutecznie postawić zarzutu, że nie dostrzegł naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów.

Nie można się w szczególności zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że dowolne były ustalenia co do wyłączenia z działki Ł powierzchni 0,03 ha. Ustalenia w tym zakresie oparto na danych z baz referencyjnych systemu LPIS, ortofotomapach wykonanych na podstawie zdjęć lotniczych z dnia 2 kwietnia 2009 r. i z dnia 4 czerwca 2010 r. Ocena jak przedstawiał się stan zadrzewienia na tej działce w dniu złożenia wniosku o płatności mieści się w granicach prawem przewidzianej swobody.

Z tych wszystkich względów, w ocenie składu orzekającego, podstawy - na których skargę kasacyjną oparto - nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.