Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 701/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 1,3,6, art. 29 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art.  pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 57/15 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję .


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Lu 57/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę E. B. wniesioną na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy nakazania wykonania określonych robót budowlanych.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie po rozpatrzeniu odwołania E. B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zamościu z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], o odmowie nałożenia na inwestora: M. K. obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia utwardzonej części działki nr [...] położonej w [...] do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem E. B. o sprawdzenie budowy zjazdu z drogi gminnej na działkę nr [...] w [...] i utwardzenia terenu tej działki. Podczas oględzin w dniu 29 maja 2014 r. stwierdzono, że teren tej działki został utwardzony wiosną 2014 r., bez wymaganego zgłoszenia, kostką betonową i trylinką. Długość utwardzenia wynosi łącznie 47,45 m, a szerokość jest zmienna i wynosi odpowiednio: 4,90 m na długości 1, 20 m; 4,60 m na długości 2,05 m i 2, 28 m na długości 44,20 m. Utwardzenie usytuowane jest w odległości 0-0,33 m od istniejącego ogrodzenia pomiędzy działką nr [...] i nr [...], należącą do E. B. i przylega bezpośrednio do granicy z działką nr [...], stanowiącej drogę gminną. W związku z wykonaniem utwardzenia część piwnicy usytuowanej na działce nr [...] została rozebrana i zasypana.

Organ I instancji stwierdzając, że inwestycja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówił nałożenia na A. K. i J. K., właścicieli działki nr [...] wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia utwardzonej części działki do stanu zgodnego z prawem, jednak decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. organ odwoławczy uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w celu dokładnego ustalenia rodzaju dokonanych robót budowlanych.

Podczas kolejnych oględzin w dniu 27 sierpnia 2014 r. stwierdzono, że na długości 1,2 m od strony działki nr [...] utwardzenie zostało wykonane z kostki betonowej na podsypce piaskowej, zaś na pozostałej długości z trylinki na podsypce piaskowej. Utwardzenie wykończono obrzeżami betonowymi, a wody opadowe spływają na nieutwardzony teren działki nr [...]; ustalono również, że inwestorem był M. K.

Mając powyższe na uwadze decyzją z dnia [...] września 2014 r. organ I instancji odmówił nałożenia na inwestora wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia utwardzonej części działki do stanu zgodnego z prawem.

W odwołaniu od tej decyzji E. B. podnosiła, że utwardzenie zostało wykonane niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, zagraża jej mieniu oraz bezpieczeństwu, powoduje hałas spowodowany jazdą samochodów oraz zanieczyszczenie i pogorszenie stanu środowiska.

Wskazana wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ stwierdził, że utwardzenie zostało wykonane bez wymaganego zgłoszenia, jego stan jest dobry, nie stwierdzono naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich oraz niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, a wody opadowe z tego utwardzenia spływają na działkę własną inwestora, co jest zgodne z § 28 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z tych względów, wobec braku podstaw do podjęcia działań naprawczych, należało na podstawie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odmówić nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. B. domagała się uchylenia decyzji organu odwoławczego. Wskazała, że utwardzenie powoduje uciążliwości na jej działce (hałas, zanieczyszczenie środowiska), gdyż poruszają się po nim pojazdy (nawet do 30 dziennie) w związku z prowadzoną na tej działce działalnością agroturystyczną. Zarzuciła również, że organ nie odniósł się do dokonanej przy wykonywaniu utwardzenia rozbiórki piwnicy; ponadto nie umożliwił jej uzgodnienia terminu oględzin, lecz samodzielnie wyznaczył ich termin, w którym nie mogła brać udziału w oględzinach ze względu na pracę zawodową.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Lu 57/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie opisaną wyżej oddalił skargę.

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo wszczęły postępowanie naprawcze, bowiem obowiązujące w 2014 r. przepisy Prawa budowlanego wymagały zgłoszenia zamiaru wykonania utwardzenia działki budowlanej, którego inwestor – M. K. nie dokonał przed wykonaniem utwardzenia części swojej działki nr [...] w [...] – co jest bezsporne. Zachodziła zatem przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Sąd podał, że prawidłowo również organy stwierdziły, iż nie ma podstaw do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b., bowiem inwestycja nie jest niezgodna z prawem. Sąd podkreślił, że "stan zgodny z prawem" należy oceniać wyłącznie na podstawie przepisów prawa administracyjnego, a nie innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego – nie można bowiem przyjąć, aby w drodze decyzji administracyjnej nakładać na stronę postępowania administracyjnego obowiązki dotyczące innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego, czy też wynikające z nich. Przy ocenie legalności zrealizowanych robót budowlanych w postępowaniu naprawczym organ uwzględnia zatem w szczególności przepisy techniczno-budowlane, a więc przede wszystkim przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwanego dalej "rozporządzeniem".

Sąd stwierdził, że przepisy te nie przewidują żadnych szczególnych wymagań dotyczących sposobu wykonywania utwardzenia działki budowlanej. W przypadku takiej inwestycji można zatem uwzględniać w zasadzie jedynie przepisy dotyczące sposobu odprowadzania wód opadowych, co organy w niniejszej sprawie uczyniły. Zgodnie z § 28 - działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (ust. 1). W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż wody opadowe z dokonanego przez inwestora utwardzenia będą odprowadzane na teren własnej działki inwestora, a więc zgodnie z wymaganiami powołanego przepisu. Zdaniem Sądu I instancji, nie można również mówić o naruszeniu art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., zgodnie z którym obiekt budowlany powinien być realizowany z poszanowaniem, występujących w obszarze jego oddziaływania, uzasadnionych interesów osób trzecich. Należy bowiem stwierdzić, że utwardzenie działki samo w sobie zasadniczo nie powoduje żadnego oddziaływania na działki sąsiednie (ubocznie należy wskazać, że obecnie jego wykonanie nie podlega zgłoszeniu).

Zdaniem Sądu, ewentualne oddziaływania na działkę skarżącej wynikają z ruchu pojazdów, który nie jest związany ściśle z dokonanym przez inwestora utwardzeniem - ruch pojazdów po tej działce może bowiem odbywać się również po terenie nieutwardzonym, powodując takie same oddziaływania - lecz z prowadzoną przez inwestora działalnością gospodarczą (agroturystyczną). Takie jednak oddziaływania nie podlegają ocenie w niniejszym postępowaniu administracyjny. Zarzuty skargi mają więc w istocie charakter cywilnoprawny.

W ocenie WSA, prawidłowo organy stwierdziły również, że nie ma podstaw do potraktowania inwestycji jako mogącej powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2), gdyż brak jest okoliczności faktycznych uzasadniających, że dokonane utwardzenie ma taki charakter. Zatem również z tych względów nie było podstaw do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że kwestia dokonania rozbiórki piwnicy znajdującej się na działce inwestora, w związku z realizacją utwardzenia, to przedmiot ewentualnego odrębnego postępowania przed organem nadzoru budowlanego - ocena jej legalności nie mogła być więc dokonywana w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom, organ nie miał obowiązku ustalania terminu oględzin ze skarżącą, żaden bowiem przepis tego nie przewiduje. Skarżąca miała zapewniony udział w postępowaniu, mogła więc zgłaszać zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokole.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, domagając się jego uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 1b i pkt 3 u.p.b. poprzez nierozważenie czy mamy w niniejszej sprawie do czynienia z obiektem budowlanym w postaci drogi, uznanie wykonanej budowy jako utwardzenia podczas gdy biorąc pod uwagę jej stan, funkcje i cel stanowi ona obiekt budowlany w postaci drogi;

2. art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. art. 51 ust. 1 i 2. w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. przez błędne ustalenie stanu faktycznego co doprowadziło do błędnej wykładni, polegającą na arbitralnym przyjęciu, iż nie zachodzą żadne z przesłanek wskazanych w ww. przepisach, które uzasadniałyby wydanie decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 i 2 u.p.b., podczas gdy Sąd powielił argumentację organów, która to z kolei nie poparta była ani żadnymi orzeczeniami technicznymi, chociażby obiektywnie opisanymi spostrzeżeniami, które w sposób wyczerpujący tłumaczą na jakiej podstawie Sąd i organ uznaje, iż obiekt jest jedynie utwardzeniem, a nie drogą, a następnie, iż został wybudowany zgodnie z zasadami technicznymi, iż nie przekracza norm środowiskowych, norm hałasu a jego wody spływają jedynie na działkę inwestora podczas gdy nie wykonano żadnych pomiarów poziomów czy chociażby eksperymentów;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez fakt, iż Sąd nie ujął w uzasadnieniu wszelkich podnoszonych przez skarżącą kwestii, a mianowicie pominięta została w ogóle kwestia budowy zjazdu na działkę, kwestia naruszenia minimalnych odległości od granicy działki i domu skarżącej;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA w Lublinie skargi skarżącej w sytuacji, gdy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie została wydana z naruszeniem;

– art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez powielenie argumentacji organu I instancji, a co za tym idzie pozbawienia skarżącej dwuinstancyjnego niezależnego rozpatrzenia sprawy,

– art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przed wydaniem decyzji przez uczestniczący organ postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, a także naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niezbadanie kwestii zgodności obiektu z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, niezbadanie kwest zachowania minimalnej odległości obiektu od granicy działki wskazanych przez skarżącą odległości od jej domu, niezbadanie kwestii norm hałasu, pylenia i wreszcie jedynie stwierdzenie, iż wody opadowe z utwardzenia nie spływają na działkę skarżącej.

Skarżąca podała, że z materiałów sprawy wynika, iż M. K. wybudował na działce nielegalnie (bez wymaganych zgłoszeń i pozwoleń) zjazd z drogi który z jednej strony pokrywał się z granicą działki skarżącej, a następnie od tego wjazdu wybudował drogę wewnętrzną o długości 47,45 m, a w trakcie trwania postępowania przed Sądem I instancji dobudował odcinek 20 m, co łącznie daje drogę o długości około 60 m. Zdaniem skarżącej, podkreślenia wymaga fakt, iż przed zaistniałym zdarzeniem w tym miejscu nie odbywał się żaden ruch samochodowy ani pieszy, bowiem nie było tu zjazdu. Z racji prowadzonej na działce [...] dużej w skali działalności agroturystycznej inwestor postanowił przestać korzystać z dotychczasowego wjazdu na działkę, który nadal znajduje się w innym miejscu działki nr [...], oraz wybudować drogę biegnącą wzdłuż całej posesji. Droga ta została miała zostać wybudowana w następujący sposób: wybrano około 50 cm gruntu, który następnie utwardzono niedokładnie kamieniami, betonem i żwirem, a następnie poukładano na takie podłoże płyty trelinkowe.

W opinii skarżącej zaistniały między stronami spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w ramach prowadzonych prac powstał obiekt budowlany w postaci drogi, podlegający reżimowi przepisów u.p.b. W pierwszej kolejności obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było zatem ustalenie czy wykonane prace skutkowały powstaniem drogi (obiektu budowlanego) w rozumieniu przepisów powołanej na wstępie ustawy.

W tym kontekście, zdaniem skarżącej, Sąd niewłaściwie zaaprobował stanowisko organowi, przez co dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy odnoszących się do zaistniałego stanu, co skutkowało naruszeniem prawa mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 lit. a-c u.p.b. ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Zatem ustawodawca tworząc definicję "obiektu budowlanego" nie definiuje samego pojęcia. Stwierdza jedynie, że obiektem budowlanym jest budynek, budowla lub obiekt małej architektury. Wszystkie inne obiekty, niemieszczące się w pojęciu budynku, budowli lub obiektu małej architektury, nie stanowią obiektów budowlanych. Używane przez ustawę pojęcie budynku, budowli oraz obiektu małej architektury zostały zdefiniowane w art. 3 pkt 2, 3 i 4 u.p.b. Z oczywistych względów, dokonane na działce prace nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego będącego budynkiem ani obiektu małej architektury. W związku z czym w przedmiotowej sprawie rozważenia wymagało zastosowanie definicji budowli jako obiektu budowlanego.

Skarżąca podniosła, że zawarta w art. 3 pkt 3 u.p.b. definicja (negatywna) budowli została ograniczona do stwierdzenia, że budowlą jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem ani obiektem małej architektury. Następnie zostały wymienione niektóre obiekty zakwalifikowane jako budowle. Lista wskazanych budowli, na co wskazuje sformułowanie przepisu, ma charakter przykładowy i za cel stawia ułatwienie kwalifikacji obiektu jako budowli. Skarżąca podała, że w tym kontekście, co wymaga podkreślenia, w praktyce często zdarzają się sytuacje, w których zakwalifikowanie danego obiektu do budowli nastręcza znacznych trudności. W związku z tym ocenę, czy można dany obiekt zakwalifikować jako budowla, należy przeprowadzić w oparciu o ustalenia, czy dany obiekt posiada cechy wspólne z wymienionymi w przepisie przykładami, czy do powstania obiektu zastosowano technikę, która mieści się w pojęciu robót budowlanych, czy obiekt ten został wykonany z materiałów, które można uznać za wyroby budowlane, jak również należy bezwzględnie ustalić jaki jest cel powstania obiektu. Dopiero określenie powyższych kryteriów pozwala na prawidłową klasyfikacje obiektu. Skarżąca nadto wskazała, że art. 3 pkt 3 u.p.b. do obiektów budowlanych będących budowlami wprost zalicza drogi, zaś organ pominął w ogóle tę kwestię. Tym bardziej, że z racji faktu, iż mamy do czynienia z drogą wewnętrzną to nie musi ona spełniać tak rygorystycznych wymagań technicznych jak drogi publiczne, aby mogła w praktyce spełniać funkcje drogi.

Zdaniem skarżącej, należy mieć na uwadze, że ustawodawca zaliczając do budowli takie obiekty budowlane jak drogi, w żaden sposób nie sprecyzował ich charakteru, a już na pewno nie ograniczył tego pojęcia do drogi wyposażonej w urządzenia techniczne. Brak definicji legalnej drogi w ustawie pozwala na szeroką wykładnię tego pojęcia odnoszącą się i mającą związek z przepisami omawianej ustawy. Skarżąca podała, że skoro wykonane prace doprowadziły do powstania obiektu umożliwiającego inny dojazd do położonych na działce nieruchomości to prace te należało uznać za budowę drogi, a zatem budowli będącej obiektem budowlanym. Przez "wykonywanie drogi" (w rozumieniu przepisów prawa budowlanego) należy rozumieć czynności faktyczne zmierzające do urządzenia nieruchomości z przeznaczeniem jej do celów poruszania się zarówno pieszo, jak i mechanicznymi środkami transportu.

W ocenie skarżącej, decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej tłuczniem kamiennym w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b., niezależnie od tego, czy droga ta spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Skarżąca wskazała, że obowiązek wyposażenia drogi w odpowiednie urządzenia techniczne odnosi się zatem do dróg publicznych, które aby za takie zostały uznane musza spełniać określone przepisami prawa dodatkowe warunki techniczne.

Skarżąca podkreśliła, że wykonanie przedmiotowych prac nie dałoby się również zakwalifikować jako utwardzenie działki w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b. Przepis ten dotyczy bowiem robót wykonywanych na działkach budowlanych, czego nie zbadano, a co więcej charakter, kształt i funkcja tej drogi oraz fakt, że przejeżdża tamtędy wielu turystów w związku z prowadzoną działalnością jednoznacznie przemawiają za tym, iż mamy do czynienia z drogą. Zdaniem skarżącej, nie można również robót tych zakwalifikować jako remontu istniejącego obiektu budowlanego lub przebudowę, bowiem wcześniej nic tam nie istniało.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Treść powyższej zasady ogranicza zakres rozpoznania Sądu kasacyjnego do weryfikacji zasadności zarzutów naruszenia prawa sformułowanych w skardze kasacyjnej w odniesieniu do tej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, która została objęta zakresem zaskarżenia. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia i podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa (np. błąd oceny obowiązywania prawa, błąd wykładni, błąd subsumpcji) oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasatora – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. W odniesieniu do zarzutów formalno-procesowych nie jest ponadto wystarczające samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz konieczne jest również wykazanie, że powyższe naruszenia miały albo co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skarżącym kasacyjnie ciąży zatem obowiązek wykazania istnienia bezpośredniego i co najmniej potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a treścią zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli nie zostanie wykazane, że podnoszone naruszenia przepisów procesowych mogły bezpośrednio i istotnie wpłynąć na wynik sprawy (w sensie kształtowania lub współkształtowania treści orzeczenia sądu pierwszej instancji), zarzuty procesowe nie mogą zostać uwzględnione.

Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych.

Skarżący kasacyjnie sformułował w skardze kasacyjnej zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należało rozpatrzyć zarzuty procesowe, albowiem dopiero po stwierdzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji został prawidłowo ustalony, albo że nie został przez kasatora skutecznie podważony za pomocą podniesionych zarzutów kasacyjnych, można przejść do oceny zarzutów materialnych, w granicach których kontrolowany jest proces wykładni i zastosowania prawa materialnego przez sąd pierwszej instancji.

Po dokonaniu weryfikacji zarzutów procesowych Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że ich zasadnicza część jest uzasadniona, a stwierdzone naruszenia prawa co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim usprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia w części dotyczącej legalności budowy zjazdu z drogi publicznej na działkę inwestora oraz nie dokonał weryfikacji prawidłowości ustaleń faktycznych i ocen prawnych kontrolowanych organów w powyższej części.

Wstępnie należy stwierdzić, że wbrew treści żądania strony skarżącej (E. B.) o przeprowadzenie kontroli legalności budowy zjazdu z gminnej drogi publicznej (ul. [...], dz. nr [...]) na działkę inwestora (dz. nr [...]) oraz robót związanych z utwardzeniem tej ostatniej działki, organy orzekające sprawie zaniechały dokonania koniecznych czynności dowodowych oraz ustaleń faktycznych w odniesieniu do budowy powyższego zjazdu, natomiast Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny legalności powyższych zaniechań. Tymczasem z punktu widzenia wyboru podstawy materialnoprawnej oceny legalności wykonanych robót budowlanych precyzyjne i szczegółowe ustalenia w powyższym zakresie są nieodzowne. Budowa zjazdu (wykonanego z kostki betonowej) z gminnej drogi publicznej w stanie prawnym obowiązującym w 2014 r. (z akt sprawy wynika, że sporne roboty budowlane zostały wykonane wiosną 2014 r.) wymagała bowiem uzyskania pozwolenia na budowę. Dopiero ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, dokonując nowelizacji art. 29 u.p.b., nadała nowe brzmienie ust. 1 pkt. 11 tego przepisu, zwalniając z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na budowie zjazdów z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach. Ponieważ wszczęcie postępowania nastąpiło w 2014 r. (w związku żądaniem oceny legalności wykonanej już budowy zjazdu z drogi gminnej), a więc przed dniem wejścia w życie powyższej nowelizacji (przed dniem 28 czerwca 2015 r.), dlatego zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy zmieniającej z dnia 20 lutego 2015 r., do oceny prawnej wykonanych robót należy stosować dotychczasowe regulacje (stan prawny obowiązujący w 2014 r.).

Brak precyzyjnych ustaleń faktycznych co do wykonania w 2014 r. robót budowlanych polegających na budowie (albo także – co nie znajduje potwierdzenia w ustaleniach organów i Sądu – rozbiórce i ewentualnej odbudowie) przez inwestora zjazdu z gminnej drogi publicznej na bezpośrednio z nią sąsiadującą działkę nr [...] uniemożliwiał dokonanie prawidłowej oceny wyboru trybu sankcjonowania samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Jeżeli bowiem inwestor w momencie budowy (wiosna 2014 r.), rozbiórki i odbudowy (po miesiącu sierpniu 2014 r. – zob. dalsze uwagi poniżej) spornego zjazdu z drogi gminnej nie dysponował ostatecznym pozwoleniem budowlanym, to obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było wdrożenie w zakresie tej inwestycji postępowania rozbiórkowo-legalizacyjnego na podstawie art. 48-49 u.p.b. W ramach powyższego trybu – w kontekście ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej – organy nadzoru budowlanego muszą mieć na względzie, że zgodnie z art. 29 ust. 1 – z zastrzeżeniem art. 29 ust. 2 – ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) budowa lub przebudowa zjazdu z drogi publicznej należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.

Powyższa decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu jest wydawana w miejsce decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. art. 29 ust. 6 u.d.p.: "Budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu"), a zatem obowiązek jej uzyskania musi być oceniany w świetle art. 48 ust. 2 oraz art. 48 ust. 3 pkt 1 u.p.b.

Dodatkowo zgodnie z art. 29 ust. 3 u.d.p. (w aktualnie obowiązującym brzmieniu) w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a ponadto zamieszcza się pouczenie o obowiązku dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym (przed rozpoczęciem robót budowlanych) oraz uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu, o ile projekt budowlany – także w świetle dotychczas obowiązujących przepisów – jest wymagany.

Oczywiście możliwość prowadzenia jednego postępowania w odniesieniu do budowy zjazdu z gminnej drogi publicznej oraz robót budowlanych związanych z utwardzeniem działki nr [...] na długości ponad 47 m uzależniona jest od zachowania tożsamości podstawy materialnoprawnej.

Jeżeli bowiem okaże się, że powyższe roboty w zakresie działki nr [...] należało zakwalifikować jako budowę drogi, na którą – zgodnie z ustaleniami organów – inwestor nie miał stosownego pozwolenia, to w takim wypadku możliwe jest prowadzenie jednego postępowania rozbiórkowo-legalizacyjnego obejmującego budowę zjazdu z gminnej drogi publicznej oraz budowę drogi. Jeżeli jednak zajdzie konieczność rozdzielenia trybów oceny legalności odrębnych robót budowlanych (tryb rozbiórkowo-legalizacyjny prowadzony na podstawie art. 48-49 u.p.b. i tryb naprawczy prowadzony na podstawie art. 50-51 u.p.b.), wtedy należy prowadzić odrębne postępowania w sprawach tych robót.

Stwierdzone wyżej, co najmniej mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa procesowego dotyczą ustaleń i ocen w zakresie robót polegających na budowie zjazdu z gminnej drogi publicznej.

Strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła natomiast prawidłowości przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego w zakresie robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu działki nr [...] za pomocą płyt betonowych (tzw. trylinki) w pasie o długości ok. 47 m i szerokości od 4,90 m do 2,28 m.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny – pomimo częściowo wadliwych ustaleń faktycznych Sądu pierwszej instancji – mógł poddać ocenie zarzut naruszenia prawa materialnego w formie błędnej (niepełnej) wykładni art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 6 i w zw. z art. 3 pkt 1 u.p.b. – poprzez nierozważenie możliwości kwalifikacji robót związanych z utwardzeniem terenu działki jako budowy drogi – oraz w formie błędnej subsumpcji wykonanych robót pod przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b., podczas gdy biorąc pod uwagę stan, funkcje i cel rezultatu wykonanych prac budowlanych należało uznać, że jest on obiektem budowlanym w postaci drogi, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jest on uzasadniony w zakresie, w jakim kontrolowane organy oraz Sąd pierwszej instancji nie dokonały pełnej i kompleksowej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 5 w świetle art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 1 u.p.b. na tle ustalonego stanu faktycznego w zakresie spornych robót związanych z utwardzeniem części działki.

Istotnie skarżone organy i kontrolowany Sąd nie rozważyły, czy i w jakim zakresie roboty polegające na trwałym ułożeniu płyt betonowych (tzw. trylinki) w pasie o dość znacznej długości (ok. 47 m) ze względu na rodzaj użytych materiałów budowlanych oraz zastosowaną technikę (sposób) ich wykonania powinny być kwalifikowane jako wymagające uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane związane z budową drogi wewnętrznej (zob. art. 8 ust. 1 u.d.p.).

Pozbawiona szerszej analizy kwalifikacja prawna wykonanych robót w świetle art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b. (utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej) bez uwzględnienia powiązania powyższego przepisu z definicjami legalnymi zwartymi w art. 3 u.p.b. (w tym w art. 3 pkt. 1, 3, 3a, 6, 9) oraz bez rozważenia relacji pomiędzy utwardzeniem działki budowlanej (będącym zasadniczo urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt. 9 u.p.b., korzystającym zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b. ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę) a niekorzystającymi z powyższego zwolnienia robotami budowlanymi, które prowadzą do powstania budowli w postaci obiektu liniowego będącego drogą.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie i przekonująco wyraża się zapatrywanie, że w sprawach związanych z oceną legalności robót związanych z utwardzaniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych, w celu prawidłowej kwalifikacji prawnej tych robót jako utwardzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 5 u.p.b. prowadzącego do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 u.p.b.) albo jako budowy prowadzącej do powstania drogi (jako obiektu budowlanego będącego budowlą), należy uwzględnić nie tylko istnienie bezpośredniego związku funkcjonalnego utwardzenia z obiektem budowlanym (np. budynkiem mieszkalnym), w stosunku do którego utwardzenie ma pełnić funkcję służebną (zapewniając – zgodnie z art. 3 pkt. 9 u.p.b. – możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem), lecz także rodzaj użytych materiałów budowlanych oraz zastosowaną technikę (sposób) wykonania robót (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r., II OSK 1283/11, LEX nr 1291890; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., II OSK 1181/15, LEX nr 2302677).

Jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą – a nie służebną – funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt. 5 w zw. z art. 3 pkt 9 u.p.b. jest nieuzasadnione. Podobnie, o ile nie budzi wątpliwości, że wysypanie lub także ubicie gruzu, kruszywa lub tłucznia kamiennego w obrębie działki budowlanej celem umożliwienia lub poprawienia warunków dojazdu do zabudowań co do zasady spełnia warunki określone w art. 29 ust. 2 pkt. 5 u.p.b., nie stanowiąc budowy drogi (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., II OSK 1181/15, LEX nr 2302677), o tyle trwałe ułożenie na działce budowlanej kostki betonowej lub brukowej albo położenie asfaltu, połączone z pomocniczymi urządzeniami lub instalacjami (np. odwadniającymi) powinno już być kwalifikowane jako budowa drogi wewnętrznej, wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę.

Jeżeli natomiast chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. art. 51 ust. 1 i 2. w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b., należy stwierdzić, że ocena jego zasadności jest na obecnym etapie postępowania przedwczesna.

Wobec stwierdzenia, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz – przyjmując, że istota sprawy została wyjaśniona w stopniu co najmniej dostatecznym do rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej merytorycznie na zasadach właściwych dla wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 188 p.p.s.a.) – rozpoznał skargę.

Mając na względzie treść akt administracyjnych oraz akt Sądu pierwszej instancji oraz uwzględniając stwierdzone wyżej naruszenia prawa procesowego i materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny – orzekając w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 188 p.p.s.a. zaskarżoną decyzję w przedmiocie odmowy nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na obecnym etapie stanu sprawy wystarczające będzie uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, który w pierwszej kolejności dokona koniecznego uzupełnienia materiału dowodowego, a następnie – zgodnie z wiążącymi ocenami prawnymi i wytycznymi sformułowanymi powyżej (art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a.) – wyda ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie, uwzględniając wskazaną wyżej konieczność zachowania tożsamości trybów oceny legalności robót budowlanych. W zależności od wyników uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie budowy zjazdu z drogi publicznej oraz wyników wykładni i zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 5 w świetle art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 1 u.p.b. nie można oczywiście wykluczyć konieczności wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jeżeli okaże się, że wdrożenia od samego początku wymagał tryb rozbiórkowo-legalizacyjny na podstawie art. 48-49 u.p.b., że zachodziła konieczność rozdzielania spraw dotyczących budowy zjazdu z gminnej drogi publicznej oraz utwardzenia terenu (budowy drogi) na działce nr [...] w związku z koniecznością zastosowania odmiennych trybów postępowania, albo że zakres uzupełniającego postępowania dowodowego organu odwoławczego przekracza granice określone w art. 136 k.p.a.

W toku ponownego postępowania organ odwoławczy uwzględni przede wszystkim, że – zgodnie z dokumentami okazanymi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez inwestora na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. – właściwy zarządca drogi gminnej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. zezwolił wnioskodawczyni A. K. na lokalizację indywidualnego zjazdu z drogi gminnej ([...], ul. [...], dz. nr [...]) na działkę nr [...]. Ponadto Starosta Zamojski decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. – a więc po wykonaniu wiosną 2014 r. spornych robót związanych z budową zjazdu – udzielił A. K. pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi gminnej nr [...] na działkę nr [...] położonych w [...]. Z wyjaśnień inwestora złożonych na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. wynika również, że wykonany wiosną 2014 r. zjazd z drogi gminnej został rozebrany w sierpniu 2014 r., a następnie A. K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. uzyskała pozwolenie na budowę zjazdu. Z wyjaśnień inwestora nie wynika jednak, czy i w jakim okresie po sierpniu 2014 r. nastąpiła odbudowa rozebranego zjazdu (art. 3 pkt 6 u.p.b.) i czy uzyskane pozwolenie na budowę z dnia [...] kwietnia 2015 r. było poprzedzone uzyskaniem nowego zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej.

Powyższe okoliczności – w zasadniczej części z naruszeniem wymogów określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. – nie zostały ustalone w sprawie. Uchylenie decyzji odwoławczej oznacza, że organ drugiej instancji będzie orzekał ponownie w świetle częściowo zmienionego stanu faktycznego sprawy, który powinien zostać wyczerpująco i precyzyjnie ustalony oraz poddany wnikliwej ocenie prawnej, uwzględniającej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jeżeli chodzi o wniosek pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy prawnej, należy przypomnieć wnioskodawcy, że zgodnie z art. 258 § 4 w zw. z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. rozpoznanie powyższego wniosku należy do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego lub orzekającego w nim referendarza sądowego.

Mając na uwadze powyższe argumenty i działając na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji.