Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 87/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 31 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia NSA Robert Sawuła Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1054/14 w sprawie ze skargi A. U. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] w przedmiocie zmiany (korekty) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. U. na rzecz Gminy Miejskiej [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1054/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – po rozpatrzeniu skargi A. U. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...] w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] – stwierdził nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień § 18 ust. 2 pkt 4 (pkt I wyroku), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt II wyroku) oraz zasądził od Gminy Miejskiej [...] na rzecz skarżącego A. U. kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że A. U. wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] marca 2001 r., Nr [...], poz. [...]. Powyższa uchwała była przedmiotem zaskarżenia do WSA w sprawach: II SA/Kr 295/12, w której zapadł wyrok z dnia 6 czerwca 2012 r. oddalający skargę N. Spółki z o.o., uchylony wyrokiem NSA, sygn. akt II OSK 2684/12 z dnia 4 kwietnia 2014 r.; II SA/Kr 748/14, w której wydano wyrok z dnia 11 lipca 2014 r. oddalający skargę N. Spółki z o.o. – orzeczenie nieprawomocne wg stanu na dzień 16 września 2014 r. W aktualnie złożonej skardze A. U., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, ewentualnie w dotyczącej go części, zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów: art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, art. 6 ust. 2 i art. 3 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności; art. 140 k.c., polegające na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek [...] i [...] obr. [...] w K., które zlokalizowane są w wyznaczonym w planie ogólnym obszarze usług komercyjnych i zieleni parkowej UC/ZP (§ 18 ww. uchwały). Skoro organ przyjmuje, że ze względu na dokonaną uchwałą z dnia [...] grudnia 2000 r. zmianę planu ogólnego, przedmiotowy plan obowiązuje w dalszym ciągu w tym zakresie, uzasadniony jest – zdaniem skarżącego – pogląd, iż ustalenia zaskarżonej uchwały w sposób rażący naruszają jego interes prawny poprzez nadmierne ograniczenie możliwości zagospodarowania należących do niego nieruchomości. Na przedmiotowym obszarze bowiem w istotny sposób ograniczono możliwość zabudowy, wskazując jako obowiązek utrzymania istotnej powierzchni istniejącego starodrzewia i zieleni (55% powierzchni całego terenu). Ponadto zaskarżona uchwała nakłada na inwestorów planujących realizację inwestycji na przedmiotowym terenie obowiązek sporządzenia projektu zagospodarowania przestrzennego obejmującego cały teren, zawierającego m.in. waloryzację zachowanej zieleni, inwentaryzację zabytkowego obiektu. Niezależnie od powyższego, skarżący podniósł, że w jego ocenie, ze względu na treść art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można przyjąć, że zaskarżona uchwała jest nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie obszaru usług komercyjnych i zieleni parkowej UC/ZP. Przedmiotowa uchwała jedynie w niewielkim stopniu zmodyfikowała warunki zagospodarowania przestrzennego, wprowadzone w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. Zdaniem skarżącego zapisy zaskarżonej uchwały w zakresie terenu UC/ZP obecnie nie obowiązują ze względu na utratę mocy obowiązującej przez miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r., Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z późn. zm.) została sporządzona i uchwalona w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Rada Miasta [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r., z późn. zm. postanowiła o przystąpieniu do sporządzania zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], w tym w zakresie zmiany, obejmującej obszar stanowiący własność skarżącego (§ 21 pkt 21 uchwały o przystąpieniu). P. U. wniósł zarzut w czasie trwania wyłożenia projektu planu. W procedurze planistycznej, odnośnie do wymienionej w skardze działki rozpatrywany był zarzut dotyczący ustaleń zawartych w paragrafie 22 pkt 3 ppkt 1 (rysunek nr 18). Zarzut P. U., zarejestrowany pod nr 10, został w ustawowo określonym czasie rozpatrzony przez Zarząd Miasta [...] wraz z innymi zarzutami i protestami (Uchwała Nr [...] Zarządu Miasta [...] z dnia [...] listopada 1999 r.). W wyniku tego rozpatrzenia, zarzut ten został uwzględniony (załącznik nr 2 do uchwały Ip. 10). Dnia [...] grudnia 2000 r. Rada Miasta [...] podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Ponadto organ wskazał, iż uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. została zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2002 r., która dla obszarów objętych ustaleniami korekty miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], uchyliła ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miast [...]. W momencie sporządzania planu miejscowego, teren objęty jego ustaleniami był zabudowany obiektem zabytkowym - dawna plebania - nr rej. [...] z dnia [...] czerwca 1990 r., która stanowiła część założenia zespołu pałacowo-dworskiego [...], którego główny element - pałac przy ul. O. [...] (nr rej. [...] z [...] lipca 1994 r.) - znajduje się poza granicami planu. Ponadto obszar objęty ustaleniami planu porośnięty był starodrzewem związanym z istniejącymi obiektami zabytkowymi. W konsekwencji przyjęto takie przeznaczenie terenu i warunki jego zagospodarowania, które chronią elementy dziedzictwa kulturalnego oraz cenne elementy środowiska przyrodniczego. Równocześnie właściciele nieruchomości objętych ustaleniami planu, mogą realizować dodatkowe elementy zagospodarowania terenu określone w planie (obiekt usług turystycznych - hotel, obiekt usługowo-handlowy, obiekt usług handlowo-motoryzacyjnych). Wraz z powierzchnią obiektu zabytkowego (który obecnie został rozebrany), do zainwestowania zostało przeznaczone 45 % powierzchni terenu objętego ustaleniami planu. W ramach ustalonego przeznaczenia, w terenie UC/ZP zostało wydzielonych 5 obszarów funkcjonalnych: teren pod obiektem zabytkowym (centralna część terenu UC/ZP), teren hotelu - pensjonatu (zachodnia część terenu UC/ZP), teren pod obiektem handlowo-motoryzacyjnym (wschodnia część terenu UC/ZP), teren starodrzewia i projektowanej zieleni (zachodnia część terenu UC/ZP + tereny niezainwestowane) i teren obiektu handlowego (pozostała część terenu UC/ZP). O ile niektóre z możliwości zagospodarowania terenu zostały wyznaczone w sposób dosyć precyzyjny, to możliwość lokalizacji innych elementów zagospodarowania terenu, pozostawiona została uznaniu właściciela. W związku z tym nie można wskazywać, że zostały naruszone wymogi, które uwzględnia się w zagospodarowaniu przestrzennym (art.1 ust. 2 pkt 1-6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Ustalając przeznaczenie dla terenów położonych u zbiegu ulic O. i R. pod usługi komercyjne (UC) i zieleń parkową (ZP) z jednej strony uwzględniono wymogi dziedzictwa kulturowego i ochrony środowiska, w zakresie, w jakim nakazano zachować obiekt zabytkowy oraz istniejący starodrzew. A z drugiej strony, poprzez dopuszczenie do powstania nowej zabudowy, umożliwiono właścicielom efektywne wykorzystanie posiadanego przez nich prawa własności nieruchomości. Ustalenie wskaźnika 55 % powierzchni całego terenu pod istniejący starodrzew i projektowaną zieleń wynika z okoliczności, iż zachodnia część terenu, w znacznej mierze porośnięta jest starodrzewem, który ze względów przyrodniczo-kulturowych winien podlegać zachowaniu. Na etapie sporządzania planu, teren UC/ZP prawie w całości stanowił własność jednego podmiotu. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że ustalenia skarżonej uchwały utraciły moc obowiązującą nie później niż 31 grudnia 2003r. Skarżona uchwała została uchwalona jako kolejna zmiana uchwały Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1990 r., Nr [...], poz. [...] z późn. zm.) zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 1994 r. zmieniającą uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) z późn. zm. Dopiero 2 lata po podjęciu skarżonej uchwały, uchwałą z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] Rada Miasta [...] uchyliła dla terenów objętych zmianą planu ogólnego z 2000 r. ustalenia planu ogólnego, wskazując, że w obszarach objętym niniejszą uchwałą tracą moc ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (...) (por. § 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2002 r.). W związku z tym, po wejściu w życie postanowień uchwały z dnia [...] marca 2002 r., zmiana planu ogólnego z 2000 r. stała się samodzielnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który nie został uchylony w przewidzianym przepisami prawa trybie. Powołał się na art. 67 ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji, zdaniem organu, zmiana miejscowego planu ogólnego z 1994 r. utraciła moc obowiązywania z dniem 1 stycznia 2003 r. Natomiast przepis o utracie mocy obowiązującej nie miał zastosowania do zmiany planu ogólnego, uchwalonej w 2000 r. (skarżona uchwała), ponieważ uchwała to została sporządzona na zasadach określonych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) jednoznacznie określiła, że tylko plany miejscowe uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. tracą moc obowiązywania nie później niż w dniu 31 grudnia 2003 r., co jednak nie dotyczy skarżonej uchwały z 2000 r., ponieważ na mocy przepisów uchwały zmieniającej z [...] marca 2002 r. Nr [...], uchwała z 2000 r. stała się samodzielnym planem miejscowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 16 września 2014 r. wskazał, że kontrolowana uchwała została podjęta w oparciu o tryb uregulowany w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), zwanej dalej u.z.p., w wersji obowiązującej na datę [...] grudnia 2000 r. Przesłanki stwierdzenia nieważności uchwał w przedmiocie planów miejscowych określa art. 27 u.z.p. Sąd podkreślił, że określenie przez skarżącego A. U. przedmiotu zaskarżenia w postaci całego planu miejscowego lub odpowiednio w dotyczącej go części ma znaczenie m. in.: 1) dla określenia granic kontrolowanej sprawy, w związku z tym zakresu związania składu rozpoznającego kontrolowaną sprawę innymi wydanymi w sprawie ww. planu miejscowego wyrokami; 2) dla potencjalnie innych, hipotetycznych, kolejnych skarg wnoszonych na ten plan miejscowy. Ponieważ zaskarżona przez A. U. uchwała Rady Miasta [...] została uprzednio zaskarżona w całości i skarga ta została oddalona nieprawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 11 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 748/14, Sąd, mając na uwadze konstytucyjne prawo do sądu skarżącego, specyfikę skargi z art. 101 u.s.g., poddał kontroli, zgodnie z alternatywnym wnioskiem skarżącego, zakwestionowaną uchwałę tylko i wyłącznie w części dotyczącej skarżącego i nieobjętej wyraźnymi postanowieniami w/w wyroku WSA w Krakowie. W przeciwnym razie Sąd powinien rozważać zawieszenie postępowania sądowego.

Sąd wyjaśnił, że w przypadku kolejnej skargi na tę samą uchwałę nawet w przypadku nieprawomocnego wyroku oddalającego skargę na całą zakwestionowaną uchwałę (plan), istotne jest ustalenie, czy z uwagi na prawny interes skarżącego, w jego konkretnym, zindywidualizowanym przypadku, nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności planu w części dotyczącej i naruszającej jego interes prawny w sposób niedopuszczony przez obiektywny porządek prawny - o ile wcześniej orzekający sąd nie wypowiedział się w tym przedmiocie nawet w wyroku nieprawomocnym. Sąd zauważył, że sentencja wyroku, jak i jego uzasadnienie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 748/14 wskazują, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając przy rozpatrywaniu sprawy o sygn. akt II SA/Kr 748/14 w granicach kompetencji wynikających z art. 134 p.p.s.a., tj. braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, niezależnie od zarzutów skargi, poddał ocenie legalności tryb podjęcia przedmiotowej uchwały, posiadanie przez kontrolowaną uchwałę mocy obowiązującej, zachowanie zasad sporządzania planu miejscowego oraz przestrzeganie właściwości organów, oddalił skargę stwierdzając, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w oparciu o treść art. 27 u.z.p. W związku z tym, pomimo jego nieprawomocności, Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, mając na uwadze skutki prawne wynikające z jego hipotetycznej prawomocności (art. 170 p.p.s.a.), skontrolował zaskarżoną uchwałę tylko w części dotyczącej skarżącego A. U., tj. jego działek [...] i [...] obr. [...] w K., znajdującej się poza zakresem postanowień (sentencji i uzasadnienia) wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 748/14. W związku z tym, Sąd zaznaczył, że nie wypowiada się w przedmiocie nieobowiązywania zaskarżonej uchwały, gdyż uczynił to WSA w Krakowie w wyroku z dnia 11 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 748/14. Jedynie w odniesieniu do podnoszonego przez skarżącego argumentu niesamodzielnego charakteru prawnego kontrolowanej uchwały (planu), Sąd stwierdził, że przywołany przez skarżącego pogląd zawarty w wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt. II SA/Kr 796/04 nie przystaje do realiów kontrolowanej uchwały. Zdaniem Sądu kontrolowana uchwała ma charakter samodzielny i w ten sposób reguluje przeznaczenie terenu i warunki zagospodarowania poszczególnych terenów. Wynika to z lektury i analizy kontrolowanej uchwały. Sama zmiana przeznaczenia planistycznego działek skarżącego była istotna i "niekosmetyczna", polegała bowiem na zmianie zagospodarowania terenu z UP (usługi przemysłowe) na UC (usługi komercyjne) i ZP (zieleń parkowa).

Sąd uznał, że A. U. zachował warunki formalne skargi. Skarga została wniesiona w terminie, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu rady gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Sąd też stwierdził, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi, wynikającą z faktu skutecznego wykazania naruszenia przez zaskarżoną uchwałę (plan miejscowy) jego odpowiednio sformułowanych interesów prawnych. A. U. jest bowiem właścicielem nieruchomości składającej się z działek [...] i [...] obr. [...] w K., które zlokalizowane są w wyznaczonym w planie ogólnym obszarze usług komercyjnych i zieleni parkowej UC/ZP (§ 18 ww. uchwały). Skarżący argumentuje, iż jeżeli się przyjmie stanowisko organu, że kwestionowana uchwała posiada byt prawny i obowiązuje, to jej postanowienia w sposób rażący naruszają interes prawny skarżącego przez nadmierne ograniczenie możliwości zagospodarowania, w tym przede wszystkim zabudowy, należących do niego nieruchomości. Na przedmiotowym obszarze, zdaniem skarżącego, w istotny sposób prawodawca lokalny ograniczył możliwość zabudowy terenu, do którego skarżący posiada tytuł prawny, formułując w uchwale obowiązek utrzymania istotnej powierzchni istniejącego starodrzewia i zieleni (55% powierzchni całego terenu objętego postanowieniami § 18 uchwały). Ponadto zaskarżona uchwała nakłada na inwestorów planujących realizację inwestycji na przedmiotowym terenie obowiązek sporządzenia projektu zagospodarowania przestrzennego obejmującego cały teren, zawierającego m.in. waloryzację zachowanej zieleni, inwentaryzację zabytkowego obiektu. W ocenie Sądu z powyższego wynika, że kwestionowana uchwała ingeruje w prawo własności skarżącego i zdolność rozporządzania posiadaną działką na cele zabudowy. Wobec tego postanowienia planu miejscowego naruszają interes prawny skarżącego A. U. wynikający z prawa własności. Sąd zauważył, że inną kwestią jest to, czy przedmiotowe naruszenie interesu prawnego skarżącego jest zgodne z powszechnie obowiązującym prawem.

Sąd podkreślił, że wskazanie w art. 27 u.z.p. podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 27 u.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, w kontrolowanym przypadku dotyczącej postanowień uchwały w odniesieniu do terenu, do którego tytuł prawny ma skarżący, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżący A. U. zakwestionował w zaskarżonym planie miejscowym przeznaczenie jego działki. Na podstawie § 18 części tekstowej zaskarżonego planu miejscowego określony został wymóg, by teren położony u zbiegu ulic O. i R. przeznaczony został pod usługi komercyjne UC i zieleń parkową ZP zgodnie z rysunkiem planu stanowiącym załącznik Nr 14 do uchwały. Sąd przytoczył treść § 18 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym "Dla wyznaczonego terenu UC/ZP – wprowadza się następujące ustalenia:

1) dla realizacji usług komercyjnych (nieuciążliwych) określa się maksymalne wielkości programu i zasady ich rozmieszczenia,

2) dyspozycja rozmieszczenia elementów funkcji zespołu i wielkości programu winny utrzymać następujące proporcje w stosunku do całości terenu:

- 55% - istniejący starodrzew i projektowana zieleń (starodrzew do bezwzględnego zachowania),

- 15 % pow. – istniejący obiekt zabytkowy (budynek nr [...]) nie podlegający zabudowie, lecz adaptacji, rekonstrukcji i remontowi kapitalnemu z przystosowaniem do projektowanej funkcji (usługi gastronomii),

- 10% pow. – projektowany obiekt usług turystycznych (hotel pensjonat 2 i ½ kondygnacji, do 800 m.kw. pu.) w części zachodniej terenu, uwarunkowany zachowaniem starodrzewu objętego ochroną,

- 10% pow. – projektowany obiekt usług handlowo-motoryzacyjnych (1 kondygnacja o wys. do 6,0 m., ok. 500 m.kw. p.u.) w części wschodniej terenu, po likwidacji istniejących uciążliwych usług (m.in. lakierniczych). Wyklucza się wykonywanie usług o uciążliwości przekraczającej poza granice działki. Lokalizacja obiektu uwarunkowana jest wykonaniem oceny oddziaływania na środowisko potwierdzającej prawidłowość przyjętych rozwiązań.

W wydzielonych powierzchniach mieszczą się parkingi terenowe według wyliczonych potrzeb dla poszczególnych elementów programu;

3) Teren należy zagospodarować w odpowiednim do lokalizacji standardzie, bez stosowania rozwiązań prowizorycznych – jednorodnie pod względem przestrzennym i funkcjonalnym,

4) Nakłada się na inwestora obowiązek sporządzenia projektu zagospodarowania przestrzennego obejmującego cały teren w granicach linii rozgraniczających, zawierającego m.in.

a) waloryzację zachowanej zieleni i utrzymanie starodrzewu,

b) inwentaryzacje zachowanego zabytkowego obiektu,

c) zasady wprowadzenia projektowanych obiektów zgodnie z wymaganiami służby konserwatorskiej (...)".

W ocenie Sądu z punktu widzenia skarżącego A. U. przywołane powyżej postanowienia zakwestionowanego planu miejscowego - z uwagi na wykluczenie innego niż wskazany sposobu zagospodarowania terenu stanowiącego własność skarżącego - naruszają jego interes prawny wywodzony z art. 140 k.c., przy czym stopień tego naruszenia jest zgodny z powszechnie obowiązującym prawem. Jest oczywiste, że postanowienia miejscowego planu dotyczą interesu prawnego podmiotów, które posiadają tytuł prawny do terenu objętego jego treścią. Termin "dotyczą" należy rozumieć jako mające wpływ na treść tego interesu prawnego. Wynika to z treści art. 33 u.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem samo ograniczenie prawa własności mieszczące się w ramach ustawowego pojęcia kształtowania sposobu wykonywania prawa własności jest ustawowo dopuszczone. Przedmiotowe kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nie powinno naruszać istoty prawa własności. Sąd wyjaśnił, że naruszenie istoty prawa własności zaistniałoby, gdyby postanowienia miejscowego planu doprowadzały do faktycznego wywłaszczenia skarżącego z prawa własności, czyli do sytuacji, w której właściciel byłby pozbawiony możliwości wykonywania prawa własności (posiadania, korzystania, pobierania pożytków, rozporządzania przedmiotem własności). Jednocześnie Sąd przywołał treść art. 4 ust. 1 u.z.p., zgodnie z którym ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu na obszarze gminy należy do zadań własnych gminy, a rada gminy została wyposażona przez ustawodawcę w tzw. władztwo planistyczne, w ramach którego może decydować merytorycznie i zarazem materialnoprawnie o sposobie przeznaczenia terenu.

WSA wyjaśnił, że ustawodawca wskazał w art. 10 u.z.p zakres materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazanie to ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez u.z.p. i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 10 u.z.p. Z drugiej jednak strony, jak Sąd zauważył, charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości. Sąd przytoczył treść art. 10 ust. 1-3 oraz art. 33 u.z.p. i wskazał, że tak określony przez ustawodawcę przedmiot regulacji - przy uwzględnieniu treści art. 1 u.z.p. - nie wyklucza dopuszczalności ingerencji organu planistycznego w prawo własności. Zdaniem Sądu ingerencja ta powinna być uzasadniona interesem publicznym, zaś uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa. Sąd, rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należącego do skarżącego A. U., uznał, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa. Powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące interpretacji naruszenia istoty prawa własności (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98 – OTK 1999/4/78). Sąd wskazał, że zauważył, iż pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 64 ust. 3 i stanowi o nich art. 31 ust. 3 tej Konstytucji. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c. Sąd wskazał, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Przywołał treść art. 4 ust 1 tej ustawy i wyjaśnił, że na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 33 ustawy. Sąd uznał, że w odniesieniu do kontrolowanej uchwały, w części dotyczącej nieruchomości, do której skarżący A. U. ma tytuł prawny - w świetle powyższych ustaleń - kwestionowane przez skarżącego ustalenia planu nie przekreślają możliwości skarżącego korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym mu prawem własności. W konsekwencji, kontrolowana uchwała nie narusza postanowień art. 3 u.z.p. Nie narusza też art. 1 ust. 2 pkt 1-5, art. 6 ust. 2 u.z.p. Skarżący A. U. może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń miejscowego planu. Wprowadzona została, jako przeznaczenie podstawowe, dla działki skarżącego funkcja UC/ZP. Zdaniem Sądu nie jest to jednak regulacja, która niweczy w ogóle wolność zabudowy, skoro zabudowa omawianego obszaru objętego UC/ZP jest dopuszczona w sposób określony w planie. Nie doszło zatem do naruszenia istoty prawa własności ani opartego na niej prawa zabudowy poprzez wskazywane przez skarżącego ustalenia zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności jednostki, Sąd uznał, że uzasadniona jest ingerencja w prawo własności skarżącego w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego związanego z potrzebą adekwatnego zagospodarowania terenów znajdujących się w analizowanym obszarze na cele UC/ZP przy uwzględnieniu usytuowania i zabudowanego i obsadzonego starodrzewem charakteru działek skarżącego. Organ planistyczny w treści planu miejscowego, kierując się interesem publicznym i realizacją zadań publicznych, wyznaczył teren UC (usługi komercyjne) i ZP (zieleń parkowa) zgodnie z rysunkiem planu stanowiącym załącznik nr 14 do uchwały. Obowiązujące zaś prawo zagospodarowania przestrzennego dopuszcza ingerencję w prawo własności i inne prawa podmiotowe, o ile ta ingerencja jest uzasadniona treścią interesu publicznego. W ocenie Sądu, zarówno usytuowanie działek nr [...] i [...] obr. [...] w K. należących do A. U., jak i okoliczność stanu ich zagospodarowania, nie przemawiają za tym, że przeznaczenie w miejscowym planie obszaru, na którym znajdują się działki skarżącego jako obszaru UC/ZP posiada charakter nieuzasadniony, arbitralny. Sąd nie stwierdził, aby organ planistyczny nie uwzględnił proporcji i granicy naruszenia prawa własności, i doszedł do przekonania, że niezasadnie skarżący zarzuca organowi planistycznemu nadużycie władztwa planistycznego. Realizacja usług komercyjnych i zieleni parkowej mieści się w zadaniach publicznych gminy i zapewnienie jej realizacji przez postanowienia planu mieszczą się w zakresie uzasadnionego władztwa planistycznego gminy. Również wskazanie przez prawodawcę lokalnego w treści § 18 ust 2 pkt 2 części tekstowej kontrolowanego planu, kwestionowanego przez skarżącego wymogu dotyczącego procentowego 55 % wskaźnika w stosunku do całości terenu objętego § 18 uchwały powierzchni istniejącego starodrzewu i projektowanej zieleni (starodrzew do bezwzględnego zachowania) nie posiada cech arbitralności i niezasadnej ingerencji w prawo własności. Omawiane ustalenia są także uczynione w celu zapewnienia interesu publicznego i z poszanowaniem prawa własności do granic jego niekolizyjności z interesem publicznym. Skoro podstawową funkcją przeznaczenia terenu objętego symbolem UC/ZP jest funkcja usług komercyjnych UC i zieleń parkowa ZP, to z uwagi na znaczenie tego terenu dla realizacji w/w funkcji, a także z uwagi na wymogi ochrony przyrody i środowiska - prawodawca lokalny miał prawo, mieszczące się we władztwie planistycznym, wprowadzić powyższe ograniczenie.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego, iż zaskarżona uchwała nakłada, wbrew obowiązującemu prawu, bez podstawy prawnej, na inwestorów planujących realizację inwestycji na przedmiotowym terenie - obowiązek sporządzenia projektu zagospodarowania przestrzennego obejmującego cały teren, zawierającego m.in. waloryzację zachowanej zieleni, inwentaryzację zabytkowego obiektu, a nie obejmującego tylko działki/działek inwestora, do których zabudowy posiada tytuł prawny. Sąd uznał postanowienia § 18 ust. 2 pkt 4 kontrolowanej uchwały za sprzeczne z art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2000, poz. 106, nr 1126) i odpowiednich przepisów wykonawczych, w tym zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (M.P. z dnia 24 stycznia 1995 r. Nr 2, poz. 30). W powyższych aktach prawnych brak jest wymogu, aby w projekcie zagospodarowania przestrzennego zawarte były elementy, które są wymagane przez § 18 ust. 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały. Organ planistyczny przekroczył granice władztwa prawotwórczego, planistycznego, a zatem zakres swoich kompetencji i właściwości rzeczowej, gdyż bez odpowiedniego upoważnienia ustawowego, czyli bez podstawy prawnej, wkroczył w materię uregulowaną powszechnie obowiązującym prawem budowlanym. Sąd wyjaśnił, że pojęcie projektu zagospodarowania przestrzennego i jego budowa, struktura jest pojęciem, którego treść normatywna jest określona przepisami prawa budowlanego. Z systemowej wykładni przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w czasie podejmowania kontrolowanej uchwały, którego zasadą jest wykazanie przez inwestora tytułu prawnego do zabudowy, nie wynika w żaden sposób, że inwestor jest zobowiązany sporządzać projekt zagospodarowania terenu w "szerszym ujęciu makro" - obejmującym nie tylko jego działkę, co do której posiada prawo zabudowy, ale działki sąsiednie lub inne mające prawne znaczenie dla wydawanego pozwolenia na budowę. Sąd powołał się także na treść art. 4 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2000, poz. 106, nr 1126). W świetle powyższych ustaleń Sąd uznał, że treść postanowień § 18 ust. 2 pkt 4 kontrolowanej uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. rażąco narusza prawo. Wskazał, że przedmiot planów zagospodarowania przestrzennego został sformułowany w art. 2 ust. 1 u.z.p. jako ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu z zachowaniem warunków określonych w ustawach. W tak zakreślonej treści planów nie mieści się nakładanie na inwestora obowiązku sporządzenia projektu zagospodarowania przestrzennego obejmującego cały teren w granicach linii rozgraniczających, zawierającego m.in. waloryzację zachowanej zieleni i utrzymanie starodrzewu, inwentaryzacje zachowanego zabytkowego obiektu, zasady wprowadzenia projektowanych obiektów zgodnie z wymaganiami służby konserwatorskiej. W ocenie Sądu intencje prawodawcy lokalnego dotyczące zintegrowanego projektu zagospodarowania całego terenu objętego treścią § 18 uchwały, nawiązujące prawdopodobnie do okoliczności, że w chwili podejmowania kontrolowanej uchwały teren objęty postanowieniami § 18 uchwały był własnością jednego podmiotu, nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do zmiany zasad prawa budowlanego, przy braku odpowiedniego upoważnienia do wkraczania przez prawodawcę lokalnego w materię prawa budowlanego. Niezgodność ta stanowi zarazem naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności i kompetencyjności działania władzy publicznej, która stanowi także zasadę prawa zagospodarowania przestrzennego odnoszącą się do właściwości organów planistycznych, a zatem przesłanki art. 27 u.z.p. zostały spełnione.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, Sąd stwierdził nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień § 18 ust. 2 pkt 4 – na podstawie art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a., natomiast w pozostałym zakresie skargę oddalił – na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej A. U., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. w zakresie pkt II wyroku, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2000 r. Oparto skargę na:

1) naruszeniu prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, art. 3 pkt 1, art. 6 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15 poz. 139 z późn. zm.), dalej u.z.p., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała, w zakresie w jakim nie została stwierdzona jej nieważność, nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami tych przepisów, przez co nie ma negatywnego wpływu na korzystanie z prawa własności,

- art. 27 ust. 1 u.z.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie szerszym, niż dokonał tego Sąd I instancji, tj. w zakresie całego § 18 zaskarżonej uchwały,

2) naruszeniu przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że zaskarżona uchwała ma samodzielny i kompletny charakter, a co za tym idzie, że nie ma podstaw do kwestionowania dalszego obowiązywania przedmiotowej uchwały w kontekście treści wskazanego powyżej art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.),

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 1 u.z.p. poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w szerszym zakresie i poprzestanie jedynie na stwierdzeniu nieważności części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień § 18 ust. 2 pkt 4, pomimo zaistnienia wskazywanego przez skarżących naruszenia 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, art. 3 pkt 1, art. 6 ust. 2 u.z.p. także przez inne postanowienia zaskarżonej uchwały,

- art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi w pozostałym zakresie pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w szerszym zakresie, ze względu na naruszenie przez organy planistyczne art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, art. 3 pkt 1, art. 6 ust. 2 u.z.p. także przez inne postanowienia zaskarżonej uchwały.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt II wyroku i w tym zakresie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pomimo, że Sąd słusznie dopatrzył się naruszenia prawa w zakresie, w którym zaskarżona uchwała nakłada na inwestorów planujących realizację inwestycji na przedmiotowym terenie dodatkowe obowiązki, które nie mają uzasadnienia w przepisach powszechnie obowiązujących, to jednak zasadne było stwierdzenie nieważności § 18 części tekstowej zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w większym zakresie, niż dokonał to Sąd. Analiza treści postanowień zawartych w przedmiotowym paragrafie wskazuje, że stwierdzenie nieważności części tekstowej uchwały w zakresie § 18 ust. 2 pkt 4 spowoduje, że w obrocie prawnym pozostaną w dalszym ciągu inne postanowienia przedmiotowej uchwały, które w rażący sposób naruszają prawa skarżącego. Skarżący kasacyjnie zauważył, że w § 18 ust. 2 dla wyznaczonego terenu UC/ZP, plan miejscowy wprowadził m.in. dyspozycję rozmieszczenia elementów funkcji zespołu i wielkości programu we wskazanych w uchwale proporcjach. Istotne jest jednak to, że przedmiotowe proporcje zostały w uchwale ustalone w stosunku do całości terenu UC/ZP, a nie w stosunku do terenu inwestycji. Konsekwencją przyjętego w tym zakresie rozwiązania jest to, że inwestor w celu wykazania, iż projektowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z planem miejscowym, w szczególności w zakresie zachowania określonych w planie powierzchni przewidzianych pod daną funkcję, będzie pośrednio zmuszony do wykonania nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach opracowań obejmujących nie tylko teren wchodzący w zakres projektowanej inwestycji, ale cały wyznaczony w planie miejscowym obszar UC/ZP. Obowiązujące postanowienia planu miejscowego powodują więc to, że w praktyce, konieczne jest wykonanie odpowiedniej inwentaryzacji zabudowy istniejącej w granicach całego obszaru UC/ZP, w celu uzyskania informacji o istniejących na tym obszarze proporcjach powierzchniowych dotyczących poszczególnych elementów funkcji występujących na tym obszarze, takich jak zieleń, obiekt zabytkowy (budynek nr [...]), obiekty usług turystycznych, obiekty usługowo - handlowe oraz obiekt usług handlowo - motoryzacyjnych. Projekt budowlany przedkładany przez inwestora musi bowiem uwzględniać nie tylko zabudowę projektowaną oraz istniejącą na terenie objętym zakresem inwestycji, lecz także parametry zabudowy istniejącej na nieruchomościach sąsiednich, do który inwestor nie musi posiadać jakiegokolwiek tytułu prawnego.

Zdaniem skarżącego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w zakresie § 18 ust. 2 pkt 4 nie jest wystarczające, gdyż pozostałe postanowienia zawarte w § 18 planu miejscowego powodują, że inwestor i tak w praktyce jest zobowiązany do wykonywania opracowań i czynności nieprzewidzianych przepisami ustawy Prawo budowlane, czy przepisami aktów wykonawczych. W celu wykazania spełnienia warunków zawartych w § 18 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały konieczne jest sporządzenie opracowań zawartych w zakwestionowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie § 18 ust. 2 pkt 4 takich jak projekt zagospodarowania terenu obejmujący cały obszar UC/ZP, w ramach którego wykonana musi zostać m. in. waloryzacja zachowanej zieleni i utrzymania starodrzewu, inwentaryzacja zachowanego zabytkowego obiektu oraz inwentaryzacja innych obiektów budowlanych. Tylko bowiem w taki sposób będzie możliwe zachowanie przez projektowane zamierzenie budowlane warunków powierzchniowych przewidzianych w zaskarżonym planie miejscowym.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że analiza treści zaskarżonej uchwały wskazuje również na to, że zawarty w § 18 ust. 2 pkt 4 obowiązek jest konsekwencją postanowień zawartych w § 18 ust. 2 pkt 2. W związku z tym w niniejszej sprawie zasadne było stwierdzenie nieważności § 18 w szerszym zakresie niż zostało to dokonane. Dlatego też, zdaniem skarżącego kasacyjnie, jedynie stwierdzenie nieważności całego § 18 zaskarżonej uchwały (względnie § 18 ust. 2 w całości, a nie jedynie w punkcie 4, jak uczynił to Sąd I instancji), doprowadzi do usunięcia z obrotu prawnego uregulowań planistycznych naruszających w sposób istotny prawa skarżącego kasacyjnie.

Niezależnie od powyższego, skarżący kasacyjnie zauważył, że z treścią uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. wiążą się istotne wątpliwości dotyczące dalszego pozostawania w obrocie prawnych planu ogólnego z punktu widzenia art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Zdaniem strony, mając na uwadze treść zaskarżonej uchwały, w pełni uzasadnione jest twierdzenie, że przedmiotowa uchwała nie jest nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie "Obszaru usług komercyjnych i zieleni parkowej - UC/ZP". Zaskarżona uchwała jedynie w niewielkim stopniu zmodyfikowała warunki zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru, które zostały pierwotnie zawarte w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 796/04, w którym Sąd stwierdził, iż nie można zakładać, że w użytym przez ustawodawcę w art. 87 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowaniu "plany miejscowe" mieszczą się takie uchwały o zmianie planów wcześniej uchwalonych, które nie mają samodzielnego bytu prawnego, tj. nie regulują samodzielnie i w całości zarówno przeznaczenia, jak i warunków zagospodarowania oznaczonego terenu. Skarżący kasacyjnie wskazał, że mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie jest nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego także w zakresie "Obszaru usług komercyjnych i zieleni parkowej". Analiza treści uchwały z dnia [...] grudnia 2000 r. wskazuje, że nie zawiera ona względem terenu UC/ZP wszystkich wymaganych w art. 10 ust. 1 u.z.p. uregulowań, których określenie było w niniejszej sprawie konieczne. W konsekwencji znaczna część przedmiotowych uwarunkowań znajduje się w uchwale zmienionej. Nie sposób więc twierdzić, że uchwała z dnia [...] grudnia 2000 r. stanowi o samoistnym planie miejscowym, odrębnym od miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. Ze względu na brzmienie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zapisy zaskarżonej uchwały w zakresie terenu UC/ZP obecnie nie obowiązują ze względu na utratę mocy obowiązującej przez miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zauważył, że odnosząc się do przedmiotowego zagadnienia stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jedynie, że przywołany przez skarżącego pogląd zawarty w wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 796/04 nie przystaje do realiów kontrolowanej uchwały, która zdaniem Sądu ma samodzielny charakter i w ten sposób reguluje przeznaczenie terenu i warunki zagospodarowania poszczególnych terenów. Sąd stwierdził ponadto, że sama zmiana przeznaczenia planistycznego działek skarżącego była istotna, a nie "kosmetyczna". Polegała ona bowiem na zmianie zagospodarowania terenu z UP (usługi przemysłowe) na UC (usługi komercyjne) i ZP (zieleń parkowa). Zdaniem strony skarżącej takie stanowisko nie jest prawidłowe. Samo stwierdzenie, że w sprawie zaistniała istotna zmiana przeznaczenia obszaru wyznaczonego w planie miejscowym nie oznacza, że uchwała o zmianie planu miejscowego ma samodzielny i kompletny charakter. Ponadto analiza treści zaskarżonej uchwały wskazuje, że bez odwołania się do postanowień zawartych w uchwale zmienionej nie jest możliwe stosowanie zaskarżonej uchwały. Jak wskazał skarżący, w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] kwietnia 1988 r. (z późn. zm.), zawarte są bowiem szczegółowe regulacje dotyczące w szczególności wyznaczonych stref polityki przestrzennej, które zgodnie z § 4 zaskarżonej uchwały nie mogą być przez przedmiotową uchwałę naruszane. Dlatego też zdaniem skarżącego nie jest możliwe samodzielne stosowanie zaskarżonej uchwały bez równoczesnego odwoływania się do uchwały pierwotnej. Okoliczność ta wskazuje na brak samodzielności i kompletności uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., co niewątpliwe ma znaczenie z punktu widzenia treści art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. ), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, art. 3 pkt 1, art. 6 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała, w zakresie w jakim nie została stwierdzona jej nieważność, nie zawiera ustaleń niezgodnych z tymi przepisami i nie ma negatywnego wpływu na korzystanie z prawa własności. Zaznaczyć należy, iż przepis art. 1 ust. 2 powołanej wyżej ustawy nie zawierał jednostki redakcyjnej oznaczonej jako pkt 7, a więc Sąd pierwszej instancji nie mógł dopuścić się naruszenia tego przepisu.

Odnosząc się do powyższego zarzutu podkreślić należy, iż wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gmin (radom gmin) uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa i porządku prawnego wyznaczonego ustawami. Zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażona w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( aktualnie t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ) - dalej: u.s.g.- uzyskała w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. rangę normy konstytucyjnej. Ustrojodawca daje temu wyraz w art. 16 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji RP (zasada udziału samorządu terytorialnego w wykonywaniu władzy publicznej w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność), w art. 15 ust. 1 (zasada decentralizacji władzy publicznej) oraz w art. 163, zgodnie z którym samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Konstytucja RP gwarantuje ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, przy czym samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność tych jednostek (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 1996 r., sygn. K 1/96, OTK ZU Nr 5/1996, s. 329-330 - stanowisko podtrzymane w wyroku z dnia 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, s.271). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyjaśniał, że samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie, nie wolno absolutyzować, skoro jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne "w ramach ustaw". Samodzielność gminy należy uznać za rodzaj decentralizacji a nie autonomii (por. powołane wyżej orzeczenie sygn. K 1/96, wyrok z dnia 4 maja 1998 r., sygn.K 38/97, OTK ZU Nr 3/1998, s.183, uchwała z dnia 27 września 1994 r., sygn. W 10/93, OTK z 1994 r. cz.II, poz.46).

A zatem, gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem.

Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy. Jednakże władztwo gminy nie może niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Z tego też względu konieczny jest system ochrony praw podmiotów, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi ustawowo określony tryb postępowania i rozgraniczenie kompetencji organów.

Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) – dalej: u.z.p. - przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska przyrodniczego (...), wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 5. Brzmienie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie - rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu ogólnego z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Podzielić należy pogląd doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważenia (M.Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Szwajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125).

Powyższe oznacza, iż organ w toku procedury planistycznej winien rozważyć nie tylko interes ogólny, jakim jest ochrona zabytków, ale i prawo własności przysługujące skarżącej Spółce do nieruchomości oznaczonych jako działki o nr ewid. [...] oraz działki o nr ewid. [...] wraz z położonym na tej działce obiektem zabytkowym tj. budynkiem nr [...] - dawny budynek plebanii.

Samodzielność gminy nie może bowiem niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Podobną rolę pełni art. 1 do Protokołu 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. 1993r. Nr 61 poz. 284 ze zm.). Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Europejski Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie orzekał w sprawach dotyczących postanowień planów miejscowych, na skutek których właściciele stracili możliwość korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem ( por. wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka: wyrok dnia 8 stycznia 2008 r. w sprawie P. przeciwko Polsce (skarga nr 38185/02); wyrok z dnia 14 listopada 2006 r., w sprawie S. przeciwko Polsce, skarga nr 52589/99; wyrok z dnia 17 lipca 2007 r., w sprawie R. przeciwko Polsce, skarga nr 17373/02; wyrok z dnia 6 września 2007 r., w sprawie S. przeciwko Polsce, skarga nr 38672/02 ).

Powyższe oznacza, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności/ prawa użytkowania wieczystego przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła konieczność dokonania ingerencji w sferę prawa własności.

W niniejszej sprawie – jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji – w trakcie procedury planistycznej i w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały – działki o nr ewid. [...] i [...] będące własnością A. U. oraz działki o nr ewid. [...] i [...] wraz z budynkiem nr [...] ( dawna plebania ) będące własnością N. Sp. z o.o. w K. ( sprawa o sygn. II OSK 2926/14 – II SA/Kr 748/14) położone w K. obręb [...] stanowiły część założenia zespołu pałacowo – dworskiego [...] i obszar ten porośnięty był starodrzewem związanym z istniejącymi obiektami zabytkowymi.

Fakt, że aktualny właściciel nieruchomości lub części tej nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia ( zmiany ) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości - jeśli dotychczasowy właściciel ( dotychczasowi właściciele ) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tejże uchwały - nie powoduje, że oceny, czy doszło do naruszenia prawa w toku procedury planistycznej i interesu prawnego strony dokonuje się pod kątem zamierzeń aktualnego właściciela nieruchomości i aktualnego stanu faktycznego. Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji uchwałę Rada Miasta [...] podjęła w dniu [...] grudnia 2000 r. i wówczas organ planistyczny w toku procedury planistycznej miał obowiązek wyważania interesów ogólnego i indywidualnego. Wówczas ten indywidualny interes w zakresie przedmiotowego terenu obejmującego działki o nr ewid. [...] i [...] oraz działki o nr ewid. [...] i [...] wynikał z prawa własności, przy czym jednemu podmiotowi przysługiwało prawo własności terenu stanowiącego obecnie własność A. U. i terenu stanowiącego obecnie własność N. Sp. z o.o. w K. Wówczas – jak trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji – organ mógł ustalając postanowienia m.p.z.p. mieć na uwadze cały ten teren i pod kątem całego tego terenu ustalać jego przeznaczenie, w tym także m.in. wskaźniki procentowe powierzchni starodrzewu i projektowanej zieleni oraz powierzchni zajmowanej przez obiekt zabytkowy ( budynek nr [...]), a także możliwość zagospodarowania terenu uwzględniając charakter całego tego obszaru i istniejące zabytki. Z brzmienia art. 3 pkt 1 u.z.p., stanowiącego, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, aktualni właściciele nieruchomości nie mogą skutecznie wywodzić naruszenia ich interesu prawnego przez uchwałę podjętą w 2000 r. Jak już wyżej wskazano organ planistyczny obciążał obowiązek rozważenia interesów indywidualnych tych podmiotów, które były właścicielami nieruchomości w toku procedury planistycznej i w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały. Nadto, o czym była już wyżej mowa – teren obejmujący działki stanowiące aktualnie własność skarżącego wchodziły w skład założenia zespołu pałacowo – dworskiego [...], którego głównym elementem był pałac wpisany do rejestru zabytków ( nr rej. [...] - decyzja z dnia [...] lipca 1994 r.).

Zważyć należy, iż planowanie przestrzenne odbywa się na podstawie przepisów prawa obowiązujących w toku procedury planistycznej i z uwzględnieniem wówczas istniejącego na danym terenie stanu faktycznego. Nawet jeśli w toku procedury planistycznej zmieniają się przepisy prawa, to przepisy przejściowe przewidują, które przepisy należy stosować (dotychczasowe czy nowe ). W toku procedury planistycznej organ uwzględnia decyzje ostateczne dotyczące danego terenu, jak np. decyzje udzielające pozwolenia na budowę, decyzje dotyczące zabytków. Zważyć należy, iż Gmina Miasta [...] miała obowiązek ochrony zabytków m.in. wpisanych do rejestru zabytków. Przepis art. 11 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury ( t.j. Dz.U. z 1999r., Nr 98, poz.1150 – obowiązującej do dnia 17 listopada 2003 r.) nakładał na wojewodów i organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek dbałości o dobra kultury i podejmowania działań ochronnych oraz uwzględniania zadań ochrony zabytków, między innymi w regionalnych i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w budżetach, w prawie miejscowym i przepisach gminnych (ust. 1), a nadto obowiązek uzgadniania regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków ( ust. 2 ). A zatem, argumenty dotyczące zmian, w tym zmiany dotyczące prawa własności, jakie nastąpiły po podjęciu zaskarżonej uchwały nie mogą uzasadniać stwierdzenia nieważności tej uchwały. Z powyższych względów nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 27 ust. 1 u.z.p. oraz art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 1 u.z.p. poprzez stwierdzenie nieważności jedynie części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień § 18 ust. 2 pkt 4 i oddalenie skargi w pozostałym zakresie.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku.

Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie skarżący naruszenia tego przepisu upatruje w braku – w ocenie skarżącego – wystarczającego uzasadnienia wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, iż zaskarżona uchwała ma samodzielny, kompletny charakter i nie ma podstaw do kwestionowania dalszego obowiązywania tej uchwały w kontekście art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku wyjaśnia podstawowe kwestie, a wyrok odpowiada prawu. Podkreślić należy, że zarzuty kasacyjne natury procesowej mogą spowodować uchylenie wyroku, jeśli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W niniejszej zaś sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że zaskarżona uchwała ma charakter samodzielny i reguluje przeznaczenie terenu oraz warunki zagospodarowania poszczególnych terenów. W istocie skarżący poprzez postawienie zarzutu naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zmierza do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji o obowiązywaniu przedmiotowego planu.

Z dniem 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) – dalej u.p.z.p. Z tym dniem straciła moc ustawa z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Z mocy przepisu przejściowego, jakim jest art. 87 ust. 3 u.p.z.p., obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r.

W przepisie art. 87 ust. 3 u.p.z.p. jest mowa o obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Przepis ten stanowi swoistą kontynuację przepisów utrzymujących w mocy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. Przepis art. 67 ust. 1 poprzedniej ustawy, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, również przewidywał utrzymanie w mocy powyższych planów - w pierwotnym brzmieniu przez okres 5 lat, licząc od dnia 1 stycznia 1995 r. Termin ten był przedłużany w kolejnych nowelizacjach do lat 7, a następnie do 8 lat. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 67 ust. 2 u.z.p. utrata mocy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie obejmowała zmian w planach po tej dacie, a więc dokonywanych na zasadach określonych w tejże ustawie.

Przypomnieć należy, iż zarówno zmiana planu jak i uchwalenie nowego planu następuje w tym samym trybie. Jeżeli tak to w okolicznościach niniejszej sprawy bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje nazwa dokonanych prac planistycznych (uchwalenie zmiany planu na określonym obszarze czy też uchwalenie nowego planu dla tego obszaru). Istotny jest sam fakt ustanowienia na tym obszarze nowego porządku prawno-planistycznego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 1493/08- CBOSA).

Uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...] w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] normuje w sposób samodzielny i szczegółowy przeznaczenie i zasady zagospodarowania przestrzennego terenu objętego tą uchwałą. W okolicznościach tej sprawy zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] w istocie jest planem miejscowym dla określonego w tej uchwale terenu ( § 1). Jak stanowi § 2 kwestionowanej uchwały dokonanie zmiany (korekty) planu polega na wprowadzeniu nowych ustaleń dla terenów określonych w § 1 ust. 2 tej uchwały. Integralną częścią tej uchwały są załączniki graficzne do uchwały ( rysunek planu). Mając na uwadze zakres terenowy i przedmiotowy postanowień kwestionowanej uchwały nie można podzielić stanowiska skarżącego, że § 4 tej uchwały świadczy o jej niesamodzielności. Paragraf 4 uchwały w brzmieniu:" Ustalenia niniejszej uchwały nie powodują naruszenia stref polityki przestrzennej ustalonych w planie" należy rozumieć w ten sposób, że ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] - uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1988r. ( zmienionego uchwałami Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 1994 r. Nr [...] i z dnia [...] czerwca 1988r. Nr [...] ) – i ustalenia zaskarżonej uchwały są niezależne od siebie w tym znaczeniu, że w zakresie terenowym nie objętym zaskarżoną uchwałą pozostają ustalenia stref polityki przestrzennej ustalone w planie .

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem normatywnym stanowiącym przepisy powszechnie obowiązującego prawa miejscowego na określonym obszarze (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Kwestionowany plan - uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...] obowiązuje na terenie objętym tą uchwałą.

Przepis art. 87 ust. 3 u.p.z.p. był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. A mianowicie, w wyroku z dnia 12 marca 2007 r., K 54/05 ( OTK-A 2007/3/25 ) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jest zgodny: z preambułą Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim wyraża ona zasadę współdziałania władz, zasadę pomocniczości oraz wymóg skuteczności i rzetelności działania instytucji publicznych, a także z art. 2, art. 7, art. 16, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64, art. 165 w związku z art. 163 i art. 167 Konstytucji oraz z art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 oraz z 2006 r. Nr 154, poz. 1107). Trybunał Konstytucyjny, podobnie jak i Naczelny Sąd Administracyjny, dostrzegają, że planowanie przestrzenne jest procesem długim, żmudnym i kosztownym, a nadto utrata mocy obowiązującej planów miejscowych na wielu terenach łączyła się z negatywnymi konsekwencjami dla adresatów tych planów. Dlatego przy ocenie, czy dany plan miejscowy obowiązuje na danym terenie należy uwzględniać właściwą interpretację powyższych przepisów i należy mieć na uwadze – co już wyżej podkreślono – że nie należy przywiązywać nadmiernej wagi do samej nazwy uchwały w przedmiocie planu miejscowego i należy mieć na uwadze, że procedura zmiany plany jest taka sama jak procedura uchwalenia planu ( zasady i tryb).

Nadto wskazać należy, iż w tej sprawie w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 87 ust. 3 u.p.z.p. Z uwagi jednak na sformułowanie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. powiązanie tego przepisu z art. 87 ust. 3 u.p.z.p., Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w powyższych kwestiach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze powyższe rozważania - w tym dotyczące art. 87 ust. 3 u.p.z.p. i art. 67 u.z.p. oraz zakresu przedmiotowej uchwały i uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 1997 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia korekty miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] ( zmienionej uchwałami z dnia [...] lipca 1999r. i z dnia [...] września 2000 r. ), a także procedury uchwalania planu miejscowego i zmiany planu miejscowego - należy uznać, że w rozważanej sprawie mamy do czynienia z uchwaleniem planu miejscowego dla terenu objętego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...]. A zatem, uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...] stanowi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący na terenie nim objętym. Należy też pamiętać, że zarówno ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jak i ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidywały możliwość uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całej gminy lub dla części obszaru gminy. Jak stanowił przepis art. 11 u.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się dla obszaru gminy lub jej części albo zespołu gmin lub jego części.

W tym stanie rzeczy nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty kasacyjne, w których skarżący podnosi, iż Sąd pierwszej instancji powinien stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały także w pozostałym zakresie, tj. w całości – tak jak wnosił skarżący w skardze do Sądu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.