Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1396/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5, art. 16a
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
article: art. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2015 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...], po rozpoznaniu odwołania G. L. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2014 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium decyzję tę wydało w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] 2013 r. Prezydent Miasta K., po rozpoznaniu wniosku G. L. z dnia 1 lipca 2013 r., odmówił jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o jakim mowa w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: u.ś.r. Organ ustalił, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem i córką. Nie pracuje zawodowo ani dorywczo z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Ostatnio zatrudniona była do [...] 2006 r. P. L. – mąż wnioskodawczyni, jest osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji z uwagi na schorzenie [...]. Ponadto choruje na [...]. Wszystkie schorzenia uniemożliwiają mu dokonywanie samodzielnie jakichkolwiek czynności w ciągu dnia. Mąż wnioskodawczyni oświadczył, że nie posiada dokumentacji potwierdzającej fakt powstania jego niepełnosprawności przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki - nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Dodał, że w okresie, kiedy uczył się w szkole, nie wydawano orzeczeń o niepełnosprawności. W związku z tym organ I instancji przyjął, że brak udokumentowania spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (dalej również jako SKO w Kaliszu lub Kolegium) wyjaśniło, że od 1 lipca 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), która wprowadziła zmianę art. 17 poprzez dodanie ust. 1 lit. b. W związku z brzmieniem tego przepisu Kolegium wyjaśniło, że z akt sprawy wynika, iż w 1985 r., czyli w wieku [..] lat, P. L. zamierzał podjąć pracę w [...], co pokazuje, że nie był osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji. Ta niezdolność według oświadczenia powstała dopiero w wieku [...] lat. Dlatego, ze względu na przepis art. 17 ust. 1 lit. b u.ś.r. organ I instancji nie miał podstaw do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym podstawą odmowy nie mógł być fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. Równocześnie Kolegium poinformowało stronę, że z dniem 1 stycznia 2013 r. wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy, o przyznanie którego strona winna wystąpić.

G. L. wniosła skargę na powyższą decyzję SKO w Kaliszu. Wskazała, iż składając wniosek Kierownik [...] powiedziała jej, aby nie składać wniosku, bo świadczenie nie należy się skarżącej. Jednocześnie podała, że jest możliwość wystąpienia o tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, ale należy przygotować się na długotrwałe załatwianie tej sprawy i nie przysługuje on współmałżonkowi. Skarżąca wskazała, że po tej rozmowie wypełniła i złożyła wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 995/13 uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd wskazał, że rolą organów pomocy rodzinie przyznających świadczenia rodzinne jest właściwe rozpoznanie treści żądań (wniosków) strony zwracającej się o przyznanie świadczenia, z uwzględnieniem aktualnej sytuacji faktycznej i prawnej strony, jak również wyjaśnianie treści przepisów prawnych, które w sprawie mogą znaleźć zastosowanie. Czynności te powinny mieć miejsce już na etapie formułowania przez stronę żądania (wniosku), albowiem od jego kształtu (treści) zależy zakres przedmiotowy sprawy, a w konsekwencji ewentualne uzyskanie lub nie prawa do odpowiedniego do sytuacji strony świadczenia. W przypadku wniosku skarżącej organy orzekające nie wyjaśniły wszechstronnie jakiej treści było żądanie (wniosek) sformułowane w dniu 1 lipca 2013 r. W ocenie Sądu organy obu instancji nie dochowały należytej staranności w ustaleniu, o jakie świadczenie rodzinne ubiega się skarżąca w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem. Z akt sprawy nie wynika, by strona została poinformowana o zmianie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych od 1 stycznia 2013 r. w zakresie przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz wprowadzenia nowego świadczenia – specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, który w pewnym zakresie miał zastąpić uprzednie świadczenie pielęgnacyjne. Sąd stwierdził, że rolą organów orzekających było, wobec wątpliwości wynikających z wniosku złożonego przez G. L. co do żądania "zasiłku" lub "świadczenia" pielęgnacyjnego, a także w kontekście sytuacji faktycznej strony, a zwłaszcza okoliczności, że niepełnosprawność męża skarżącej powstała – jak ustalono – po ukończeniu 18 roku życia (art. 17 ust. 1 lit. b u.ś.r.), poinformowanie skarżącej o przesłankach przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, a następnie wyjaśnienie, o jakie świadczenie rodzinne skarżąca wnosi. Dopiero wówczas, po ustaleniu rzeczywistej treści wniosku skarżącej organy uprawnione będą do rozpoznania sprawy merytorycznie.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji wystosował do męża skarżącej, w związku z jego pismem z dnia 21 sierpnia 2014 r., informację odnośnie form pomocy, o przyznanie których w oparciu o znowelizowane przepisy u.ś.r. można wystąpić. Zarazem wyjaśniono, iż aktualnie G. L. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany decyzją Prezydenta Miasta K. do [...] 2014 r. Podano, iż złożone zostały również wnioski o przyznanie zasiłku dla opiekuna, po rozpatrzeniu którego wydana została decyzja o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna, od której wniesione zostało, odwołanie. Wyjaśniono, jakie dokumenty należy złożyć w celu ubiegania się o prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r.

Wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2014 r. G. L. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Uzasadniając decyzję z dnia [...] 2014 r., nr [...], (zaskarżona obecnie decyzja pierwszoinstancyjna) Prezydent Miasta K. uznał, że G. L. nie spełnia warunków określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.) do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazano, że z treści wniosku oraz zgromadzonej dokumentacji wynika, że mąż strony – P. L., na podstawie orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] 2003 r. został uznany za całkowicie niezdolnego do samodzielnej egzystencji trwale od daty wniosku. Orzeczenie nie zawiera zapisu, że niepełnosprawność ta powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki, nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Wskazano, iż organ jest w posiadaniu pisemnego oświadczenia męża strony, dotyczącego braku innego dokumentu określającego fakt powstania niepełnosprawności nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W konsekwencji uznano, że brak udokumentowania powstania niepełnosprawności przed ukończeniem wskazanego wieku oraz pozostawanie w związku małżeńskim, wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

SKO w Kaliszu decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] (zaskarżona obecnie decyzja drugoinstancyjna), po rozpatrzeniu odwołania G. L., rozstrzygnięcie to utrzymało w mocy, podzielając przyjętą przez organ I instancji argumentację. Kolegium wyjaśniło, iż zasady ustalania, przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych określają przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (jedn. tekst. Dz.U. z 2013r., poz. 1456 z późn. zm.) i na podstawie tych przepisów organ I instancji rozpatrzył wniosek z dnia 20 sierpnia 2014r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Wniosek strony został załatwiony odmownie, gdyż nie są spełnione warunki przyznania tego świadczenia ustalone w art. 17 ustawy. W artykule 17 ust. 1 ustawodawca wyszczególnił, komu przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. I tak "świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce lub ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3), innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczona możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji" (pkt 4). Natomiast w art. 17 ust. 1 lit. b ustawodawca uzależnił przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności. Artykuł 17 ust. 1 lit b stanowi, że "świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (pkt 2).

Organ wskazał, iz z załączonego do akt sprawy orzeczenia wystawionego przez Orzecznika ZUS dnia [...] 2003r. nie wynika, od kiedy Pan P. L. jest trwale niezdolny do pracy. Ustalenie daty powstania niepełnosprawności leży w gestii powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, jako organu pierwszej instancji w tym zakresie i jest to odrębne postępowanie. Kierownik [...] działający w Imieniu Prezydenta K. oraz Kolegium nie może przyznać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bez dokumentu stwierdzającego, że osoba wymagająca opieki ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności i ta niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W aktach sprawy jest oświadczenie P. L. , że w 2001 r. Komisja [...] w K. przyznała mu [...] grupę inwalidzką, czyli kiedy miał już [...] lat. Z powyższego wynika, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała później niż wiek ustalony w art. 17 ust. 1b ustawy i dlatego w niniejszym przypadku nie można przyznać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stronie wskazano na możliwość ubiegania się o inne formy pomocy, np. o specjalny zasiłek opiekuńczy lub zasiłek dla opiekuna.

Wnosząc na powyższą decyzję SKO w Kaliszu skargę do tut. Sądu G. L. zarzuciła organom brak właściwego pouczania o przysługującej jej uprawnieniach. Wyjaśniła, że od 2006 r. do 2012 r. wprowadzano ją w błąd, iż nie przysługują jej żadne świadczenia w związku ze sprawowaną nad mężem opieką z uwagi na pozostawanie w związku małżeńskim. Sama, aby sprawować opiekę nad mężem, w 2006 r. zrezygnowała z zatrudnienia. Świadczenie pielęgnacyjne przyznano jej dopiero na wniosek z października 2012 r. W czerwcu 2013 r. złożyła kolejny wniosek, lecz odmówiono jej świadczenia z uwagi na błędny wniosek, choć taki został jej wydany. Dotąd nie może ustalić, od kiedy świadczenie to jej przysługiwało. Złożyła wnioski o ustalenie praw do zasiłku dla opiekuna, którego jej odmówiono. Złożyła również wniosek o specjalny zasiłek opiekuńczy, lecz poinformowano ją, że może go utracić, gdy córka wyjdzie za mąż. Skarżąca podniosła, że mąż nie posiada dokumentacji, z której wynikałoby, że jego niepełnosprawność powstała w dzieciństwie, choć tak było. Poszukiwania takiej dokumentacji okazały się nieskuteczne.

Do skargi załączono kserokopie dokumentacji wytworzonej w związku z wnioskami skarżącej o przyznanie świadczeń w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem, w tym postanowienia organu I instancji z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z wniesioną skargą na decyzję SKO wydaną w tym przedmiocie oraz odwołaniem od decyzji w sprawie zasiłku dla opiekuna. Załączono również kserokopię odpowiedzi Kolegium na skargę wniesioną przez skarżącą na decyzję SKO w Kaliszu z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie prawa do zasiłku dla opiekuna. Z pisma tego wynika, iż decyzją SKO w Kaliszu nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. przyznano G. L. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki na mężem P. L. na okres od [...] 2012r. do 30 czerwca 2013r. Następnie decyzjami z dnia [...] 2014r. Prezydent Miasta K. przyznał Pani G. L. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad mężem P. L. na okres od 1 lipca 2013r. do [...] 2013r. oraz od 1 listopada 2013r. do [...] 2014r. Zgodnie z oświadczeniem wniosek z dnia 1 lipca 2014r. dotyczył przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy 2012/2013 oraz 2013/2014. W dniu 15 lipca 2014r. do Urzędu Miejskiego w K., [...] wpłynął wniosek Pani G. L. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna za okres od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014r., poz. 567 ) tj. od 15 maja 2014r. Kolegium wskazało, iż decyzja z dnia 5 czerwca 2013r. przyznająca G. L. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki na mężem P. L. na okres od [...] 2012r. do 30 czerwca 2013r. nie wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Z dniem 30 czerwca 2013r. zakończył się bowiem okres na jaki przyznano świadczenie. Nadto wskazano, iż odwołująca ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego od 1 lipca 2013r. do [...] 2014r. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

SKO w Kaliszu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W piśmie procesowym z dnia 16 stycznia 2015 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe swoje stanowisko, dodatkowo podając, że ogólny stan zdrowia męża pogarsza się, obecnie leczy się również na [...], a leczenie to jest konieczne. Do pisma załączyła pisemne oświadczenie męża, iż wadę [...] miał od urodzenia i już jako dziecko był leczony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich naruszeń przepisów prawa w rozpatrywanym przypadku Sąd nie stwierdził.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2014 r. nr [...] o odmowie przyznania G. L. świadczenia pielęgnacyjnego. w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – P. L..

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., nr poz. 1456 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 maja 2014 r. W ocenie organów w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ w przypadku męża skarżącej jego niepełnosprawność nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Powyższe było jedną z przesłanek odmowy przyznania G. L. świadczenia pielęgnacyjnego, drugą przesłanką było ubieganie się o świadczenie przez osobę, która nie jest objęta zakresem przepisu art. 17 u.ś.r. W tym kontekście wskazać należy, iż zasadnicze znaczenie dla rozpatrzenia przez Sąd przedmiotowej sprawy ma istota zmian, jakie na przestrzeni ostatnich dwóch lat ustawodawca wprowadził do ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że skarżąca wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2014 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Skarżąca decyzją SKO w K. nr [...] z dnia [...] 2013 r. miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki na mężem P. L. na okres od [...] 2012r. do 30 czerwca 2013r. Następnie decyzjami z dnia [...] 2014r. Prezydent Miasta K. przyznał G. L. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad mężem P. L. na okres od 1 lipca 2013r. do 31 października 2013r. oraz od 1 listopada 2013r. do [...] 2014r. Zatem w dniu złożenia wniosku (20 sierpnia 2014 r.) skarżąca korzystała z świadczeń rodzinnych określonych w art. 16 u.ś.r. W ocenie Sądu okoliczność, że wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 995/13 tut. Sąd uchylił decyzje wydane w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 1 lipca 2013 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego nie pozwala przyjąć, że organy nadal powinny procedować nad tymże wnioskiem. Wskazania Sądu zawarte w wymienionym wyroku dotyczyły bowiem wyłącznie kwestii proceduralnych, związanych ze sposobem rozpatrywania żądania (wniosku) skarżącej. Ponadto, zgodnie z art. 17 ust. 5 u.ś..r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 maja 2014 r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Jak wyżej wskazano, skarżąca od 1 lipca 2013 r. miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego do [...] 2014 r.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy zauważyć, że świadczenia rodzinne stanowią – obok uregulowań dotyczących pomocy społecznej – element systemu zabezpieczenia społecznego. Ich celem jest wspieranie osób i rodzin w sferze zaspokajania ich niezbędnych potrzeb, a przez to umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt P 3/05, OTK ZU 2005 Nr 10, poz. 115). Równocześnie regulacje składające się na system świadczeń rodzinnych określają formy pomocy rodzinie w związku z jej niekorzystną sytuacją, przesądzają, że świadczenia powyższe mają służyć ukierunkowaniu pomocy publicznej na realizację podstawowych funkcji rodziny obejmujących wychowanie, naukę i kształcenie dzieci oraz opiekę nad niepełnosprawnymi i niedołężnymi z powodu wieku członkami rodziny. Nie ulega również wątpliwości, że każde ze świadczeń przewidzianych w rozdziale 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma na celu – choć w nieco innym wymiarze – włączenie finansowej pomocy państwa w odniesieniu do osób wymagających stałej opieki. Jak bowiem zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 05 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, OTK-A 2013 Nr 9, poz. 134, chodzi o przyznanie wsparcia w sytuacji, w której wydatkowanie określonych środków na opiekę jest konieczne i może stanowić zasadnicze obciążenie finansowe. Trzeba podkreślić, że omawiany rodzaj świadczeń wiąże się z trwałymi okolicznościami faktycznymi, które – w ocenie ustawodawcy – mogą pociągać za sobą znaczne koszty. Stąd też świadczenia te mają charakter stały, a ich wypłacanie nie jest ograniczone żadnym terminem. Istotą tych przysporzeń jest udzielenie uzupełniającej pomocy finansowej. Świadczenia opiekuńcze nie służą bowiem pokrywaniu wszelkich kosztów związanych z potrzebą zapewnienia opieki osobie niesamodzielnej. Pełnią rolę częściowej pomocy przyznawanej w związku ze zwiększonym obciążeniem finansowym ponoszonym przez osoby niepełnosprawne, będące w zaawansowanym wieku oraz członków ich rodzin.

Podstawowym świadczeniem rodzinny jest świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność. Świadczenie powyższe jest przyznawane od dnia 01 maja 2004 r. na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zauważyć przy tym należy, że przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego były zmieniane, a co za tym idzie zmieniał się krąg jego adresatów. Początkowo świadczenie powyższe było adresowane do rodziców niepełnosprawnego dziecka, którzy zrezygnowali z pracy lub nie podejmowali aktywności zawodowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem. Poszerzenie kręgu beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego w kolejnych latach było związane z wykonaniem wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, OTK ZU 2008 Nr 6, poz. 107, z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07, OTK ZU 2008 nr 6, poz. 109. W wyroku o sygn. akt P 27/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w ówczesnym brzmieniu) w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, był niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Natomiast w wyroku o sygn. akt P 41/07 Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych (w badanym wówczas brzmieniu) w zakresie, w jakim uniemożliwiał przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla którego stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, był niezgodny m.in. z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji.

Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 07 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw świadczenie pielęgnacyjne – co do zasady – było przyznawane matce, ojcu, osobom, na których zgodnie z ustawą z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 788) ciążył obowiązek alimentacyjny, oraz opiekunowi faktycznemu dziecka. W wypadku osoby innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało, gdy nie było innej osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie była w stanie sprawować opieki. Osoba, nad którą była sprawowana opieka, mogła być zarówno dzieckiem, jak i osobą dorosłą, i nie musiała być członkiem rodziny osoby sprawującej opiekę (tak np. w sytuacji opiekuna faktycznego dziecka). Po spełnieniu przez osobę sprawującą opiekę warunków niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z niego oraz niepobierania świadczeń zastępujących dochody (art. 17 ust. 1 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych), a przez osobę wymagającą opieki warunku legitymowania się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego można było uzyskać na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony, wówczas świadczenie było ustalane na okres do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływał termin ważności orzeczenia.

Powyższy stan prawny trwał do dnia 01 grudnia 2013 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 07 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Celem zmian w zakresie świadczeń rodzinnych miało być zracjonalizowanie zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego przez dostosowanie rozwiązań systemowych do potrzeb społecznych związanych z polityką rodzinną i możliwości finansowych państwa (Sejm RP VII kadencji, nr druku 724). Korekta zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 01 stycznia 2013 r., dokonana powołaną powyżej ustawą zmieniającą, polegała przede wszystkim na modyfikacji przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego oraz wprowadzeniu do katalogu świadczeń opiekuńczych nowego środka pomocowego, jakim był specjalny zasiłek opiekuńczy. W wyniku tych zmian, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych – przysługiwało: matce albo ojcu; opiekunowi faktycznemu dziecka; osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 09 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135, ze zm.); innym osobom, na których - zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciążył obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zatem małżonek osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, nawet w sytuacji, gdy do 30 czerwca 2013 r. miał ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania nad nią opieki, nie mieści się w katalogu osób uprawnionych dla otrzymania tego świadczenia od 1 lipca 2013 r. Zatem oparcie argumentacji organów na przepisie art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w istocie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, a przez to nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. W tym miejscu wskazać należy, iż powyższy przepis był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Oprócz zmodyfikowanego świadczenia pielęgnacyjnego do ustawy o świadczeniach rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie dla rodzin, które w warunkach więcej niż jednego gospodarstwa domowego miały niskie dochody – specjalny zasiłek opiekuńczy (art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Świadczenie to przysługiwało osobom, na których - zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - ciążył obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwał, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (583 zł). W wypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekraczał kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który był ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwał, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Specjalny zasiłek opiekuńczy, inaczej niż świadczenie pielęgnacyjne, był świadczeniem okresowym, ustalanym na okres zasiłkowy.

Co istotne, w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 07 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw zastrzeżono, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych, przy czym wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie powyższego terminu (art. 11 ust. 3 powołanej powyżej ustawy). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 05 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13, stwierdził niezgodność art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podnosząc, że deklarowana przez ustawodawcę konieczność racjonalizowania systemu świadczeń opiekuńczych w celu wyeliminowania nadużyć sama w sobie nie uzasadniała znoszenia praw słusznie nabytych. Trybunał Konstytucyjny dodał, że ustawodawca nie realizował w ten sposób żadnych racji konstytucyjnych, które powinny w tym wypadku mieć pierwszeństwo przed ochroną praw słusznie nabytych oraz zasadą lojalności państwa wobec obywatela oraz, że nie zabezpieczono w należyty sposób interesów osób, które w związku z pielęgnacją osoby niepełnosprawnej otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne. Równocześnie, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zrealizowanie przedmiotowego wyroku wymagało zmiany prawa. Podkreślono przy tym, że sam wyrok nie stworzył ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie dawał podstawy do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych.

Ustawodawca zrealizował wskazania zawarte w wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 05 grudnia 2013 r. ustawą z dnia 04 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, która stosownie do treści art. 1 określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy (Sejm RP VII kadencji, nr druku: 2252) nowe świadczenie – zasiłek dla opiekuna – miał przysługiwać zarówno za okresy od dnia 01 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie projektowanej ustawy, jak i od dnia wejścia w życie ustawy – na przyszłość – jeżeli osoba będzie spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.

Równocześnie zauważyć należy, że zmiany ustawodawcze nie usunęły wszystkich wątpliwości, związanych z konstytucyjnością przepisów dotyczących świadczeń rodzinnych. I tak, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, OTK-A 2014, Nr 9, poz. 104, uznał za niekonstytucyjny art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, natomiast wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt SK 7/11, Dz. U. z 2014, poz. 1652, uznał za niekonstytucyjny przepis art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 października 2011 r., w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi (opiekunowi faktycznemu), który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy drugi z rodziców (opiekunów faktycznych) ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie.

Przedstawione powyżej okoliczności wskazują, że regulacje prawne związane z przyznawaniem świadczeń z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność, stanowią w obecnym stanie prawnym zagadnienie niezwykle skomplikowana. Po pierwsze, podlegają one bardzo częstym zmianom – na przestrzeni tylko ostatnich trzech lat świadczenia powyższe ewoluowały i obecnie składają się na nie, aż trzy różne świadczenia – świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz zasiłek dla opiekuna. Co charakterystyczne, przesłanki uzyskania każdego z powyższych świadczeń niekiedy się pokrywają i zależą od okoliczności faktycznych sprawy, a więc indywidualnych cech wnioskodawcy. Po drugie, bogate orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, a w ślad za tym wyroki sądów administracyjnych, wskazują na wadliwość działań ustawodawcy, który tworzy przepisy sprzeczne z ustawą zasadniczą. W konsekwencji dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych sądy administracyjne niejednokrotnie muszą posiłkować się regułami wykładni prokonstytucyjnej, nadając im brzmienie odpowiadające celom przyświecającym omawianym świadczeniom (na temat prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych por. P. Daniel, Przyznawanie świadczeń pielęgnacyjnych osobom pozostającym w związku małżeńskim, Casus 2012, Nr 4, s. 24). Oznacza to, że regulacja dotycząca świadczeń rodzinnych, skierowana, co do zasady, do osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, pozostaje w istocie zagadnieniem stosunkowo skomplikowanym, gdzie ustalenie, czy dana osoba może być beneficjentem określonego świadczenia, wymaga dogłębnej znajomości zmieniających się przepisów oraz umiejętności ich wykładni, w tym wykładni funkcjonalnej. Takiej wiedzy trudno oczekiwać od organów administracji publicznej, które obowiązane są stosować przepisy prawa obowiązujące na dzień wydawania decyzji (tak:: wyrok tut. Sądu z 13.02.2015 r. sygn. II SA/Po 1344/14).

Przepis art. 9 K.p.a., ustanawiający zasadę udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom, nakłada na organy administracji publicznej dwa obowiązki. W pierwszej kolejności organ ma obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Równocześnie organy administracji publicznej są zobowiązane do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Strona nie może ponieść negatywnych konsekwencji ewentualnych zaniechań organów administracji publicznej, w zakresie zrealizowania spoczywającego na nich obowiązku informowania. Na powyższe zwrócono uwagę w wyroku tut. Sądu z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn.. akt II SA/Po 995/13.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że gdyby SKO w Kaliszu nie miało wiedzy o zmianie przepisów u.ś.r. z dniem 1 stycznia 2013 r., świadczenie pielęgnacyjne zostałoby na rzecz skarżącej ustalone bezterminowo. Skarżąca nie została jednakże pozbawiona świadczeń z ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem od dnia 1 lipca 2013 r. miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W dacie wydania decyzji przyznających ten zasiłek organy nie mogły przewidzieć, że regulacja, na podstawie której utraciłaby z dniem 30 czerwca 2013 r. przyznane świadczenie była regulacją wadliwą – niekonstytucyjną, w wyniku czego obecnie przysługiwałoby jej świadczenie w postaci zasiłku dla opiekuna. Sąd zauważa, że z dokumentacji załączonej do skargi wynika, że organ I instancji rozpatrywał uprawnienia skarżącej odnośnie każdej w ww. form pomocy przewidzianej aktualnie dla osób, które zrezygnowały z zatrudnienia lub jego nie podejmowały w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jak również osób, które przed datą 1 lipca 2013 r. uzyskały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 u.ś.r. Sprawa ze skargi G. L. na decyzję wydaną w przedmiocie zasiłku dla opiekuna zarejestrowana została w tut. Sądzie pod sygnaturą akt II SA/Po 1177/14 i do dnia wydania niniejszego wyroku nie została rozpatrzona, natomiast sprawa on przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego została przez organ I instancji zawieszona, do czasu rozpatrzenia mniejszej sprawy. Okoliczność ta nie ma jednakże żadnego znaczenia dla wyniku rozpatrywanej obecnie sprawy, bowiem, jak wyżej wykazano, wnioskowane w dniu 20 sierpnia 2014 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej nie przysługuje. Kwestia, które z dwóch pozostałych zasiłków (zasiłek dla opiekuna, czy specjalny zasiłek opiekuńczy) skarżąca powinna obecnie otrzymywać, pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy. Marginalnie Sąd jedynie wskazuje, iż zasada praw nabytych przez skarżącą, przy założeniu konieczności przeprowadzenia prokonstytucyjnej wykładni przepisów u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., znajduje realną ochronę na gruncie przepisów ustawy z dnia 04 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

W świetle powyższego Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, która na mocy art. 151 p.p.s.a. została oddalona.