Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 98/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka") zwróciła się do Wójta Gminy G. (dalej: "Wójt") o ustalenie warunków zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej na części działki nr [...], położonej w miejscowości R.. We wniosku wskazano, że powierzchnia inwestycji wyniesie 2,50 ha. Inwestycja ma polegać na montażu maksymalnie do 5000 sztuk paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy maksymalnie do 1,0 MW i mocy jednostkowej modułu do 1500W, współpracujących z inwerterami prądu, które umożliwią przetworzenie wytworzonego przez panele fotowoltaiczne prądu stałego na prąd zmienny. Wyprodukowana energia elektryczna będzie dostarczana do sieci energetycznej za pośrednictwem kontenerowej stacji transformatorowej i przyłączy energetycznych z liniami kablowymi.

Pismami z [...] listopada 2021 r. Wójt zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji do: Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, do Starosty Powiatu G.

Ponadto Wójt uzyskał stanowisko Starosty G., że w związku z realizacją planowanej inwestycji teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, jednak przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę należy dokonać wyłączenia użytków rolnych z produkcji rolniczej (postanowienie Starosty G. z [...] listopada 2021 r. o uzgodnieniu inwestycji w zakresie spraw ochrony gruntów rolnych).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Wójt ustalił na rzecz Spółki warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie obejmującym część działki nr [...] położonej w miejscowości R., gmina G. W decyzji określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów szczególnych, z ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, ustaleń dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, ustaleń dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji, warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi, warunków ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Linie rozgraniczające teren inwestycji określono na załączniku graficznym do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że teren inwestycyjny nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem planowane zamierzenie wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.

Organ wskazał na treść art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., oraz zauważył, że wyjątkiem od stosowania zasady wynikającej z tej regulacji są inwestycje wymienione w art. 61 ust. 3 tej ustawy, polegające na budowie linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. 2021, poz. 610 ze zm., dalej: "u.o.z.e."). W przypadku tego typu urządzeń nie zachodzi konieczność badania istnienia spełnienia warunku tzw. zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej (przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Stwierdzając, że w odniesieniu do planowanej inwestycji spełnione zostały pozostałe wymogi ustawowe określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p., a ponadto projekt decyzji uzgodniono w właściwymi organami - stosownie do wymogu art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., nie zachodzą podstawy do zakazu wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ uznał, że planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł P. B. Wskazał, że w załączniku graficznym nr 1 brak jest określonej linii zabudowy od strony działki [...] (punkty A-D). W związku z tym oczekuje on w decyzji zapisów dotyczących:

a) linii zabudowy w odległości min 16 m od strony działki [...];

b) analizy kątów odbicia promieni słonecznych od instalacji i wpływu ich na działkę [...] oraz zastosowanie takich pokryć konstrukcji metalowych i paneli fotowoltaicznych, które wyeliminują zjawisko odbicia promieni słonecznych;

c) zagospodarowania przez inwestora wód opadowych w taki sposób, aby nie wpływały na działkę [...];

d) ograniczenia nadmiernego nagrzewania się instalowanych paneli fotowoltaicznych i aby cechowały się one wskaźnikiem STC nie wyższym niż 25% - potwierdzonym odpowiednimi atestami.

Nadto wniósł o uwzględnienie następujących warunków w wydawanej decyzji:

a) wykonanie przyłącza kablem podziemnym w pasie drogi gminnej R. - K. w odległości nie mniejszej niż 2 m od granicy działek o numerach 144 i [...];

b) montaż słupa przelotowego wykonać w pasie drogi gminnej R.-K. w ciągu linii elektroenergetycznej SN.

c) lokalizacja przyłączy elektroenergetycznych i linii napowietrznych nie może w żaden sposób wpływać na ograniczenie użytkowania posiadanych przeze niego działek.

Odwołujący uznał, że skoro budowa linii elektroenergetycznej do elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW będzie powodowała powstanie pola elektromagnetycznego, to inwestor winien opracować dokumentację oddziaływania powyższej linii elektroenergetycznej na otoczenie.

Decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. (dalej: "SKO", "Kolegium") działając na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji co do braku stosowania względem inwestycji art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Przywołało wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19, w którym podkreślono celowość nowelizacji rozszerzającej (z dniem 29 sierpnia 2019 r.) art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii, dokonanej na mocy ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. zmieniającej u.o.z.e. (Dz.U. 2019, poz. 1524). SKO wskazało, że stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - w brzmieniu po nowelizacji wprowadzonej z dniem 29 sierpnia 2019 r. - powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p., normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3a u.p.z.p.) oraz nowelizacji art. 10 ust. 2a u.p.z.p w brzmieniu obowiązującym od 30 października 2021 r. W ocenie SKO, oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych, należy mieć na uwadze, że ustawodawca dokonał ich rozróżnienia wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500 kW i przekraczającej 500 kW. W wymienionych przepisach ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Należy mieć na uwadze, że ustawodawca wyłączył wolnostojące urządzenia fotowoltaiczne, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW, zlokalizowane na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki od obowiązku ustalenia ich rozmieszczenia w studium. Z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów znajdującego się w aktach sprawy i informacji zawartej w zaskarżonej decyzji wynika, że planowana inwestycja zlokalizowana zostanie na części działki nr [...] - na gruntach rolnych stanowiących grunty orne klas VI (3,4660 ha), łąkach trwałych ŁV (0,6183 ha) i ŁVI (0,2127 ha) oraz grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych LzrRVI (1,0430 ha). Z przywołanych przepisów wynika więc, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500 kW i ponad 500 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczącej urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. To oznacza, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga, tak jak to było dotychczas, jej rozmieszczenia w studium.

Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (z wyjątkami, o których mowa w art. 10 ust. 2a pkt 1 - 2 u.p.z.p.) wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie.

Powołując się na orzecznictwo (w tym WSA w Białymstoku), SKO wskazało, że w sprawie w grę wchodziło zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. Tymczasem organ pierwszej instancji czynności tych nie przeprowadził.

SKO wskazało, że w orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Oprócz bowiem relacji tego przepisu do przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., na gruncie całej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi - nie mniej istotnymi niż przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p.- przepisami, w tym z przepisami

- art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań;

- art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. który wskazuje, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

Ponadto Kolegium stwierdziło inne jeszcze błędy w postępowaniu organu pierwszej instancji. Organ ten ustalił bowiem w oparciu o przedłożony wniosek jedynie moc do 1 MW farmy fotowoltaicznej. Nie wyjaśnił natomiast, jaka jest maksymalna moc Wp i czy montaż maksymalnie do 5000 sztuk paneli fotowoltaicznych nie przekroczy mocy maksymalnej 1,0 MW.

Organ pierwszej instancji nie ustalił też powierzchni, na której dopuszcza realizację wnioskowanej inwestycji, co może wskazywać na dopuszczenie budowy farmy na powierzchni całej działki nr [...] (5,34 ha).

Kolegium zaleciło przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonać oceny, czy w niniejszej sprawie planowane przedsięwzięcie polegające na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW naruszy istniejący ład przestrzenny. Winien w szczególności:

- uwzględnić wielkość planowanego przedsięwzięcia, dotychczasowe przeznaczenie działek płożonych w wyznaczonym obszarze analizowanym, ich wzajemne usytuowanie, odległość planowanej elektrowni od terenów, na których występuje funkcja mieszkalna oraz dokonać ustaleń, czy nowe przemysłowe przeznaczenie działki o nr ewidencyjnym [...], na której ma być usytuowana farma fotowoltaiczna nie pozostaje w kolizji z już istniejącymi funkcjami analizowanym obszarze, czy da się z nimi pogodzić lub nie i dlaczego;

- rozważyć, czy wprowadzenie nowej funkcji jest możliwe, czy będzie ona w sposób bezkolizyjny współistnieć z obecną już funkcją oraz czy w przyszłości nie będzie stanowić dla tej obecnej funkcji ograniczenia;

- zwróci uwagę, że obowiązek uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynikający z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p został przewidziany dla wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wymóg ten pozostaje więc aktualny zarówno wobec gruntów o klasach I-III, których to dotyczą szczególne regulacje zawarte w art. 7 u.o.g.r.l, jak i do pozostałych gruntów, o niższej przydatności produkcyjnej. Z okoliczności, że ustawodawca przewidział w art. 7 u.o.g.r.L szczególną ochronę dla gruntów o klasach I-III, nie można jeszcze wywodzić, że pozostałe grunty, jako nie objęte wprost konkretnymi nakazami, nie podlegają jakiejkolwiek ochronie. Stanowisko przeciwne (zaprezentowane przez Starostę G.) oznacza sytuację, wg której zakres merytorycznego uzgodnienia dotyczy wyłącznie gruntów klasy I-III. Interpretacja taka jest nie do pogodzenia z celami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, których nadrzędną funkcją jest ochrona gruntów rolnych i leśnych przed utratą rolnego/leśnego charakteru.

Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku sprzeciw od ww. decyzji, zarzucając naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako "k.p.a"), poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędne przejęcie, że w sprawie organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w wystarczającym zakresie;

- art. 8 k.p.a., poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny oraz poprzez podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy planowane przedsięwzięcie objęte jest dyspozycją art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.

- art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez ich błędne zastosowanie, podczas gdy planowane przedsięwzięcie jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. jest zwolnione z obowiązku spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.;

- art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, iż przepis ten wprowadza rozróżnienie instalacji OZE na instalacje fotowoltaiczne powyżej oraz poniżej 500 kW, podczas gdy taka interpretacja nie znajduje odzwierciedlenia w brzmieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ani art. 2 pkt 13 u.o.z.e.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a., sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jak wyjaśnił przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.

Szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu, od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jest ograniczony zakres kontroli decyzji objętej sprzeciwem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się bowiem jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Podczas kontroli prawidłowości zastosowania tej regulacji procesowej przez organ odwoławczy, sąd nie może zatem dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast ocenę ziszczenia się w sprawie przesłanek uzasadniających wyjątkowe odstąpienie przez organ odwoławczy, od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy dokonuje po raz drugi rozstrzygnięcia tej samej sprawy w całości, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, względnie jego uzupełnienie w trybie art. 136 k.p.a. Przepis ten reguluje uzupełniające postępowanie dowodowe, stanowiąc w § 1, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania; a po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zauważyć przy tym należy, że druga przesłanka ma charakter ocenny, tj. wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy, uwzględniającej możliwość skorzystania z dyspozycji art. 136 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, uniemożliwiającym organowi odwoławczemu rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (por. wyrok NSA dnia 24.04.2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA). Rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. Jeśli organ odwoławczy dysponuje prawną możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19 września 2017 r., I OSK 517/17, CBOSA). W powołanym wyroku NSA wskazał, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a., wyznaczającym granice postępowania przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy skorzystanie przez organ odwoławczy z art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tak zawężony zakres kontroli sądowej wynika wprost z art. 64e p.p.s.a. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej, sąd ocenia zatem, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych treścią art. 138 § 2 k.p.a., tj. czy wykazał w sposób przekonywujący istnienie obu opisanych tam przesłanek, w szczególności zaś, czy zasadnie uznał, że na etapie rozpoznania sprawy w pierwszej instancji nie poczyniono ustaleń, wyczerpujących i wymaganych z punktu widzenia rozpoznania istoty sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego korzystającego z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest w tym względzie ustalenie, jakie konkretne niewyjaśnione przez organ pierwszej instancji okoliczności, mają istotne znaczenie w sprawie, oraz z jakich względów, powinny zostać wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji – co z kolei implikuje konieczność wyjaśnienia, dlaczego dostrzeżonych na etapie odwoławczym braków, niejasności lub wątpliwości dotyczących stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a.

Jakkolwiek dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, to dokonanie oceny w tym względzie, wymaga od sądu uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, w oparciu o które sprawa powinna zostać rozstrzygnięta. Inaczej nie byłoby możliwe ustalenie przez sąd, czy istota sprawy została rozpoznana przez organ pierwszej instancji, a tym samym, czy decyzja organu odwoławczego zawiera uzasadnione podstawy. W tym przypadku normy prawa materialnego, stanowią jedynie kryterium oceny przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a nie przedmiot merytorycznego rozpoznania. W efekcie, rozpoznanie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej musi nastąpić przez pryzmat przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w danej sprawie - określających zakres postępowania wyjaśniającego i pozwalających ustalić konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (por. wyrok NSA z 28 października 2021 r., III OSK 5877/21, CBOSA). Zasadniczo rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, jednakże jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane (por. wyrok NSA z 21 października 2021 r., I OSK 1618/21, CBOSA).

Sprzeciw został w niniejszej sprawie wywiedziony od decyzji SKO uchylającej w całości decyzję Wójta ustalającą na rzecz P. sp. z o.o. w W. warunki zabudowy na teren obejmujący część działki nr [...] położonej w miejscowości R., gmina G., dla realizacji inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W związku z tym, że na terenie inwestycyjnym nie obowiązuje plan miejscowy, słusznie wskazano, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla inwestycji nie stanowiącej inwestycji celu publicznego, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Jak stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa);

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p.

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6)zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Jakkolwiek zasadą jest, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia ww. warunków, a niespełnienie choćby jednego z nich, prowadzi do wydania decyzji odmownej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451), to art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wprowadza wyjątek od powyższej reguły. Stanowi on, że warunków z ww. pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Przepis ten jako tego typu instalację kwalifikuje instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

- urządzeń służących do wytwarzania energii, opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii (lit. a.), a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej.

W związku z tym, że wedle art. 2 pkt 22 u.o.z.e. przez odnawialne źródło energii rozumie się odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące m.in. energię promieniowania słonecznego, nie ulega wątpliwości, że planowana do realizacji przez Spółkę elektrownia fotowoltaiczna, jest instalacją odnawialnego źródła energii, w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.

Słusznie zauważa Kolegium, że farmy fotowoltaicznej nie można obecnie kwalifikować jako "urządzeń infrastruktury technicznej". Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19 – stanowisko, które wyklucza urządzenia wytwarzające energię (elektrownie fotowoltaiczne) z kategorii urządzeń infrastruktury technicznej określonej w art. 61 ust. 3 ustawy, znajduje potwierdzenie w nowelizacji tego przepisu dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524). Na mocy art. 4 pkt 2 ustawy nowelizującej, zmieniającej m.in. ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z dniem 29 grudnia 2019 r. instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r., dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć. Zważywszy, że w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 ppkt a) ustawy z 20 lutego 2015 r. farma fotowoltaiczna mieści się w pojęciu instalacji odnawialnego źródła energii, to brak jest podstaw do tego, aby w dalszym ciągu, posiłkując się orzecznictwem sprzed tej nowelizacji wywodzić, że elektrownie fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej.

Zauważyć należy, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nastąpiła 29 sierpnia 2019 r. Z tym dniem treść tego przepisu została rozszerzona przez wskazanie instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Zmiana ustawy w zakresie brzmienia art. 61 ust. 3 ustawy zdezaktualizowała zatem rozbieżności w orzecznictwie, jakie pojawiały się w zakresie definiowania urządzeń infrastruktury technicznej. Brzmienie powyższego przepisu jest jednoznaczne, odpowiada celom ustawy, a tym samym należy podzielić stanowisko skarżącej Spółki w zakresie kwalifikacji planowanej inwestycji, jako instalacji odnawialnego źródła energii, mając na względzie art. 2 pkt 13 u.o.z.e. w zw. z art. 2 pkt 22 tej ustawy. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.. Zasadnie zatem – w ocenie Sądu, organ pierwszej instancji pominął te regulacje przy ocenie możliwości ustalenia warunków zabudowy.

Kolegium uważa, że pomimo jasnego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., stosowanie tego przepisu powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a u.p.z.p.).

Zgodnie z treścią art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 30 października 2021 r., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 oraz z 2021 r. poz. 922 i 1641);

2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wynika, że dotychczasowa regulacja uniemożliwiała posadowienie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW bez odpowiedniego uwzględnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy, a co za tym idzie – w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które mogą być sporządzane dla tej gminy lub jej mniejszych obszarów. Kierując się troską o dynamiczny rozwój energetyki odnawialnej w Polsce, zauważono negatywny wpływ dotychczasowej regulacji na inwestycje w odnawialne źródła energii, cechujące się najbardziej przyjaznym wpływem na środowisko, lokalną społeczność oraz gospodarkę przestrzenną. Zaproponowane zmiany – według zamysłu projektodawców – mają stanowić istotny czynnik powodujący ożywienie gospodarcze, który wychodzi naprzeciw oczekiwaniom społecznym oraz przedsiębiorców, stanowiąc istotne rozwiązania, w szczególności dla wytwórców energii z OZE oraz całej branży działającej na rzecz rozwoju instalacji OZE.

Wskazano ponadto, że z punktu widzenia gospodarki przestrzennej, instalacje fotowoltaiczne do 1 MW mocy zainstalowanej są neutralne, zaś w poszczególnych sytuacjach mogą wpływać na nią dodatnio, zastępując stare systemy centralnego ogrzewania i wody użytkowej.

Uznać więc należy, że zapis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w obowiązującym brzmieniu dopuszcza budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW na gruntach rolnych stanowiących użytki klas V, VI i nieużytki, niezależnie od tego, czy w studium, a następnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały wyznaczone tereny pod OZE. Przyjąć należy, że w takiej sytuacji bez znaczenia jest również to, czy w miejscowym planie zostały określone granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w budowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko (art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.). Skoro ustawodawca wyraźnie dopuszcza budowę farm fotowoltaicznych o mocy do 1 MW na określonych gruntach rolnych bez potrzeby uwzględnienia tego w studium, to organ nie może formułować dla takich sytuacji wymogów dotyczących zawartości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działanie takie mogłoby zostać uznane za przejaw prawotwórczych działań organu.

W konsekwencji należy stwierdzić, że błędnie Kolegium uzależniło zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie od kwalifikacji spornej instalacji fotowoltaicznej jako wymagającej spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Powyższe pozostaje w sprzeczności z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zatem, postępowanie organu pierwszej instancji, który przeprowadził postępowanie wyjaśniające na okoliczność spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy należy uznać za prawidłowe.

Nie mógł też stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej pogląd Kolegium o braku możliwości wydania warunków zabudowy dla części działki, bez wskazania powierzchni, na której dopuszcza się inwestycję. Należy wskazać, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu, na którym planuje się realizację inwestycji, przedstawionych na kopii mapy (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy). W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy powinna w takiej sytuacji określać linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Za pomocą tych linii możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być jednocześnie uznany jako wskazanie usytuowania obiektu w ściśle określonym miejscu. Na etapie ustalania warunków zabudowy jest to niedopuszczalne. Czym innym jest jednak określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym precyzyjne wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu. Ta ostatnia materia należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA z 18 stycznia 2012 r., II OSK 2065/10; z 18 maja 2016 r., II OSK 1663/15).

W ocenie Sądu działania organu pierwszej instancji, który na mapie stanowiącej załącznik numer 1 do decyzji o warunkach zabudowy wyznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji, jak też nieprzekraczalne linie zabudowy jest działaniem prawidłowym i mieszczącym się w granicach obowiązującego prawa. Wobec wyznaczenia przez organ pierwszej instancji terenu inwestycji na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, za nieuzasadnioną należy uznać obawę Kolegium, że dopuszczono budowę farmy na powierzchni całej działki.

Jeżeli jednak Kolegium dostrzega znajdujące oparcie w przepisach prawa powody, aby w decyzji zawrzeć wskazanie dokładnej powierzchni inwestycji, powinien takie powody przedstawić w uzasadnieniu decyzji. Następnie winien rozważyć, czy, biorąc pod uwagę treść wniosku i zgromadzony już materiał dowodowy, a także możliwości, jaki daje mu przepis art. 136 k.p.a., nie powinien ewentualnych czynności uzupełniających dokonać we własnym zakresie.

Należy stwierdzić, że niezasadnie Kolegium formułuje wymóg wobec organu pierwszej instancji wyjaśnienia, jaka jest maksymalna moc Wp farmy i czy montaż maksymalnie do 5000 sztuk paneli fotowoltaicznych nie przekroczy maksymalnej mocy 1 MW. Otóż sprawy ustalania warunków zabudowy są takimi sprawami, których przedmiot jest wyznaczany wnioskiem inwestora. Z wniosku skarżącej Spółki jednoznacznie wynika, że inwestycja ma polegać na montażu maksymalnie do 5000 sztuk paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy maksymalnie do 1,0 MW i mocy jednostkowej modułu do 1500 W. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ nie jest uprawniony do weryfikacji, czy nie zostanie przekroczona maksymalna moc 1 MW. Dopiero ustalenie, że nastąpiło przekroczenie tej mocy, będzie stanowiło podstawę do działania odpowiednich organów.

Odnośnie zalecenia Kolegium, że obowiązek uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynikający z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p został przewidziany dla wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wymóg ten pozostaje aktualny zarówno wobec gruntów o klasach I-III, których to dotyczą szczególne regulacje zawarte w art. 7 u.o.g.r.l, jak i do pozostałych gruntów, o niższej przydatności produkcyjnej Sąd pragnie zwrócić uwagę, że Wójt uzyskał postanowienie Starosty G. w przedmiocie uzgodnienia spornej inwestycji w zakresie spraw ochrony gruntów rolnych (k. 18 akt administracyjnych). Skoro takie uzgodnienie zostało uzyskane, to wymóg sformułowany przez Kolegium należy uznać za niezasadny.

Przyjęte zatem przez Kolegium, sprzeczne z obowiązującym prawem założenia, skutkowały w tej sprawie z błędnym zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. Nie wykazano, że na etapie rozpoznania sprawy w pierwszej instancji nie poczyniono ustaleń, wyczerpujących i wymaganych z punktu widzenia rozpoznania istoty sprawy. Argumentacja powołana przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, nie mogła stanowić podstawy uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, która wbrew twierdzeniu SKO, nie jest obarczona dostrzeżonymi przez ten organ uchybieniami procesowymi. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że zakres wykazanych nieprawidłowości i wątpliwości co do stanu faktycznego jest tak znaczny, że nie można go wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję kasatoryjną, orzekając o tym w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego od SKO na rzecz skarżącej orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a., w punkcie 2 wyroku. Na koszty te składa się jedynie kwota 100 zł stanowiąca uiszczony przez skarżących wpis sądowy.