Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 281/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 58 ust. 1 pkt 1, ust. 1b
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Teza: Decydując się na wprowadzenie bonifikat przy sprzedaży określonych nieruchomości gminnych, obowiązkiem rady gminy jest wskazanie kryteriów warunkujących przyznanie bonifikaty przez organ gospodarujący gminnym zasobem nieruchomości. Ustawodawca pozostawił organowi uchwałodawczemu swobodę w określeniu kryteriów warunkujących przyznanie bonifikaty, ale nałożył obowiązek stworzenia przejrzystych zasad stosowania bonifikaty. Taka przejrzystość jest konieczna zwłaszcza w sytuacji ustalenia stawek procentowych bonifikaty w sposób „widełkowy”. Brak wskazania jakichkolwiek kryteriów wyboru konkretnej stawki procentowej upustu cenowego, możliwego do przyjęcia przez organ wykonawczy gminy, przyzwala mu na dowolność wyboru konkretnej stawki upustu cenowego.

TEZY

Decydując się na wprowadzenie bonifikat przy sprzedaży określonych nieruchomości gminnych, obowiązkiem rady gminy jest wskazanie kryteriów warunkujących przyznanie bonifikaty przez organ gospodarujący gminnym zasobem nieruchomości. Ustawodawca pozostawił organowi uchwałodawczemu swobodę w określeniu kryteriów warunkujących przyznanie bonifikaty, ale nałożył obowiązek stworzenia przejrzystych zasad stosowania bonifikaty. Taka przejrzystość jest konieczna zwłaszcza w sytuacji ustalenia stawek procentowych bonifikaty w sposób „widełkowy”. Brak wskazania jakichkolwiek kryteriów wyboru konkretnej stawki procentowej upustu cenowego, możliwego do przyjęcia przez organ wykonawczy gminy, przyzwala mu na dowolność wyboru konkretnej stawki upustu cenowego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Supraślu z dnia 26 czerwca 2014 r. nr XLV/444/2014 w przedmiocie określenia warunków przyznawania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Gminy Supraśl 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Supraślu na rzecz skarżącego K. M. kwotę 300,00 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Uchwałą Nr XLV/444/2014 z dnia 26 czerwca 2014r. Rada Miejska w Supraślu określiła warunki przyznawania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Gminy Supraśl. W paragrafie 1 – szym ustęp 1 uchwały, stwierdziła, że nieruchomości stanowiące własność Gminy Supraśl mogą być sprzedawane za bonifikatą od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z warunkami określonymi w ustępach 2 i 3. W ustępie 2 par. 1 uchwały, wysokość bonifikat została określona procentowo ale nie konkretnie lecz "widełkowo" ze zróżnicowaniem zakresów upustu w zależności od powierzchni sprzedawanej nieruchomości, przy czym minimalna powierzchnia sprzedawanej nieruchomości została określona na 200 metrów kwadratowych a maksymalna na 820 metrów kwadratowych. W ustępie 3 par. 1 uchwały, Rada Miejska zastrzegła, że bonifikaty przysługują pod warunkiem, że nieruchomość sprzedawana jest na cele mieszkalne byłym użytkownikom wieczystym lub spadkobiercom prawnym użytkowników wieczystych nieruchomości stanowiących własność Gminy Supraśl, w stosunku do których okres użytkowania wieczystego zakończył się 16 – 19 stycznia 2011r. W paragrafie 2 uchwały, jej wykonanie zostało powierzone Burmistrzowi Supraśla a w paragrafie 3 uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 10 lipca 2014r. (poz. 2604). W podstawie prawnej uchwały zostały przywołane przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 1 b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W dniu 22 grudnia 2015r. (data wpływu pisma do organu) skarżący K. M. wezwał Radę Miejską w Supraślu do usunięcia naruszenia prawa opisaną wyżej uchwałą. Zarzucił jej istotne naruszenie prawa paragrafem 1 ustęp 2 poprzez brak określenia warunków bonifikaty w sposób konkretny, co powoduje, że dla uprawnionego do uzyskania bonifikaty określone warunki "nie wskazują w sposób jasny i dokładny jaka obniżka mu przysługuje". Nadto określenie powierzchni sprzedawanych nieruchomości, naruszyło konstytucyjną zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne, wyrażoną art. 32 Konstytucji RP, gdyż zdyskryminowało sytuację osób uprawnionych, będących w posiadaniu nieruchomości gminy o powierzchni przekraczającej 820 metrów kwadratowych. Skarżący postawił organowi pytanie, dlaczego użytkownikom wieczystym nieruchomości stanowiących własność Gminy Supraśl lub ich następcom prawnym, o powierzchni 820 metrów kwadratowych przysługuje bonifikata, a osobom, które są w posiadaniu nieruchomości o nieznacznie większej powierzchni już takie uprawnienie nie przysługuje. Wniósł jednocześnie o wskazanie podstawy prawnej takiego zróżnicowania.

Uchwałą z dnia 25 lutego 2016r. Nr XIX/180/2016 Rada Miejska w Supraślu uznała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione. W uzasadnieniu swojej uchwały stwierdziła, że K. M. nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu treści uchwały z dnia 26 czerwca 2014r. , gdyż w dacie jej podejmowania nie legitymował się stwierdzeniem nabycia spadku po użytkowniku wieczystym nieruchomości, dla której okres użytkowania wieczystego ustał w przedziale czasu od 16 do 19 stycznia 2011r. tj. we wskazanym uchwałą z czerwca 2014r. okresie upływu okresu użytkowania wieczystego nieruchomości gminy, uprawniającego byłych użytkowników wieczystych bądź ich następców prawnych do zakupu nieruchomości z bonifikatą na podstawie podejmowanej uchwały. Rada Miejska dodała, że skarżący zaniedbał uregulowania spraw spadkowych, przez co zamknął sobie drogę do nabycia w trybie bezprzetargowym nieruchomości gminy położonej przy ulicy K., dla której okres użytkowania wieczystego wygasł w dniu 19 stycznia 2011r. Nieruchomość ta została sprzedana w trybie przetargu nieograniczonego osobie trzeciej. Skarżący do tego przetargu się zgłosił i wpłacił wadium ale ostatecznie do przetargu nie przystąpił.

W skardze złożonej w dniu 25 marca 2016r. na uchwałę z dnia 26 czerwca 2014r., K. M. podtrzymał zarzuty jej bezprawności wskazane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Opisał zdarzenia, które poprzedziły wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazał, że w dniu 2 grudnia 2015r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Supraślu z podaniem o udzielenie bonifikaty wynikającej z zaskarżonej uchwały przy nabywaniu nieruchomości położonej przy ulicy K. [...] w Supraślu, której chęć nabycia wyraził. Otrzymał odpowiedź odmowną i wówczas wezwał organ uchwałodawczy do usunięcia naruszenia prawa uchwałą. Dodał, że w dacie podjęcia uchwały tj. 26 czerwca 2014r. był spadkobiercą użytkowników wieczystych ww. nieruchomości – B. i S. W., a więc uprawnionym do skorzystania z bonifikaty na zakup nieruchomości. Rozbudowując argumentację zarzutów podtrzymał brak precyzji w określeniu warunków bonifikaty oraz zarzucił na brak wskazania organowi wykonawczemu kryteriów wyboru konkretnej stawki bonifikaty z zakresów podanych w uchwale. Zarzucił również organowi uchwałodawczemu świadome działanie w kierunku pozbawienia uprawnień do nabycia z bonifikatą nieruchomości, której jest spadkobiercą. Była to bowiem jedyna nieruchomość o powierzchni przekraczającej [...] metrów kwadratowych z grupy objętych uchwałą nieruchomości tj. tych dla których okres użytkowania wieczystego upłynął między 16 a 19 stycznia 2011 roku. Takie działanie wskazuje na pogwałcenie konstytucyjnej zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne i dyskryminację skarżącego. Skarżący podniósł, że w reakcji na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie uzyskał odpowiedzi na postawione pytanie o podstawę prawna takiego działania organu. Nadto skarżący podkreślił, że organ od momentu powiadomienia go o wygaśnięciu użytkowania wieczystego nieruchomości przy ulicy K. [...], miał świadomość chęci jej nabycia przez skarżącego na cele mieszkalne, gdyż były prowadzone negocjacje w sprawie podpisania umowy użytkowania wieczystego nieruchomości bądź jej zakupu. Organ miał też wiedzę o przynależności skarżącego do kręgu spadkobierców po użytkownikach wieczystych nieruchomości położonej przy ulicy K. [...]. Dysponował dokumentami takimi, jak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po A. i H. M. z dnia 5 czerwca 1997r. oraz B. i S. W. z dnia 7 października 2010r., rokrocznie wysyłał skarżącemu decyzje wymiarowe w sprawie podatku od nieruchomości oraz co miesiąc decyzje o wymiarze opłaty za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Podkreślił, że stwierdzenie nabycia spadku po B. i S. W. nastąpiło na wniosek złożony przez urząd. Dodatkowo w piśmie z dnia 16 stycznia 2012r. zawierającym informację o wygaśnięciu użytkowania wieczystego nieruchomości przy ulicy K. [...], skierowanym również do skarżącego, organ zaliczył go do uprawnionych następców prawnych byłych użytkowników wieczystych. Skarżący uznał za niezgodne z prawdą stwierdzenie uzasadnienia uchwały odpowiadającej na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jakoby dopiero w lipcu 2015r. urząd otrzymał kopię postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po nieżyjącym użytkowniku wieczystym. Było to bowiem potwierdzenie nabycia spadku po N. W., która ostatnio zamieszkiwała na nieruchomości i była jednym ze spadkobierców jednego z użytkowników wieczystych. Skarżący nie należał do kręgu spadkobierców po N. W. Podsumowująco skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała w sposób oczywisty naruszyła jego uprawnienia a argumentacja organu jest nieudolną próbą przerzucenia na niego odpowiedzialności za celowe, świadome i bezprawne działanie urzędu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Supraślu wniosła o jej oddalenie. Podtrzymała twierdzenie o braku naruszenia uchwałą interesu prawnego skarżącego oraz wskazała na istnienie podstawy prawnej do podjęcia uchwały w treści przepisów art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 1 b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała uwzględnieniu. Wniesiona została do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Warunkami dopuszczalności skargi wniesionej w oparciu o powołany przepis są : wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprzednie bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa (z uwagi na wyłączenie przez art. 102 "a" ustawy o samorządzie gminnym przepisu art. 52 par. 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wezwanie może być złożone w każdym czasie) oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi. Warunkiem zaś skuteczności skargi jest wykazanie przez skarżącego, iż kwestionowana uchwała naruszyła jego interes prawny.

Przystępując w pierwszej kolejności do oceny skargi K. M. poprzez pryzmat przesłanek jej dopuszczalności, Sąd stwierdził, że skarga jest dopuszczalna. Niewątpliwie bowiem zaskarżona uchwała została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej. Pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej" nie jest prawnie zdefiniowane. W orzecznictwie wypracowane jednak zostały kryteria odróżniania spraw z zakresu administracji publicznej od spraw z innych zakresów. Zasadniczym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w zakresie sprawowania administracji publicznej, jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę wydania uchwały do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tych norm charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały (tak w postanowieniu Sądu Najwyższego z 26 września 1996r. sygn. III ARN 45/96 – OSNP 1997/8/125). Podstawa prawna podjętej uchwały decyduje więc o tym, czy jest ona oświadczeniem woli w rozumieniu prawa cywilnego, czy aktem administracji kształtującym władczo sytuację innych podmiotów. Drugim kryterium wskazującym na administracyjny charakter uchwały jest sposób kształtowania sytuacji prawnej adresata uchwały. Przy stosowaniu przepisów prawa prywatnego stosunek gminy i obywatela jest równorzędny, przy stosowaniu przepisów prawa publicznego istnieje, przynajmniej potencjalne podporządkowanie obywatela organowi. Orzecznictwo sądowoadministracyjne opowiada się przy tym za szerokim pojęciem sprawy z zakresu administracji publicznej, uznając, ze działania i akty prawne podejmowanie przez organy samorządu terytorialnego, mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo, iż zmierzają do wywołania określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym jest nadawana forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych (vide: uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000r. sygn. OPS 11/00 – ONSA z 2001. Nr 2, poz. 52). Podjęta na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 1 "b" ustawy o gospodarce nieruchomościami uchwała w sprawie określenia warunków przyznawania bonifikat pry sprzedaży nieruchomości gminnych, jest przykładem uchwały opartej na przepisach prawa administracyjnego (normach publicznoprawnych) o daleko idących skutkach cywilnoprawnych (atrakcyjna cenowo sprzedaż nieruchomości stanowiących własność gminy prowadząca do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i katastrze nieruchomości). Podkreślić należy, że uchwała rady gminy określająca warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych bonifikat, może – w świetle zdania drugiego art. 68 ust. 1 "b" ustawy o gospodarce nieruchomościami - stanowić akt prawa miejscowego lub może dotyczyć indywidualnych nieruchomości. Okoliczność zatem rozstrzygnięcia uchwałą o warunkach bonifikaty przy sprzedaży określonego indywidualnie kręgu nieruchomości, nie wyłącza uchwały z grupy uchwał zaskarżalnych w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał drogę odwoławczą przewidzianą w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wzywając bezskutecznie Radę Miejską w Supraślu do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą, jak również zachował termin do wniesienia skargi. Określenie "bezskuteczne wezwanie" oznacza zarówno brak reakcji ze strony organu na wezwanie, jak również wyraźną odmowę usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2000r. sygn. ISA 794/00, Lex nr 57 172). W kwestii terminu wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007r. w sprawie II OPS 2/07, stwierdzając, że termin ten wynosi 30 dni od dnia doręczenia stronie skarżącej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub 60 dni od dnia wniesiona wezwanie, jeżeli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. W okolicznościach sprawy, skarga K. M. została złożona przed upływem 30 dni od dnia podjęcia przez Radę Miejską w Supraślu w dniu 25 lutego 2016r. uchwały stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa a zatem jest skargą złożoną w terminie i poprzedzoną wymaganym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Przesądzenie o dopuszczalności skargi otworzyło sądowi drogę do merytorycznej oceny sprawy. Od strony materialnoprawnej legitymacja skargowa z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oparta jest na subiektywnym przekonaniu danego podmiotu, że kwestionowaną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność charakteru interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (vide: miedzy innymi wyrok NSA z dnia 18 września 2003r. sygn. IISA 2637/02, Lex nr 80 699). W wyroku z dnia 9 czerwca 1995r. sygn. IV SA 346/96 (ONSA 1996 Nr 3, poz. 125) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących.

Skład orzekający podziela twierdzenie skarżącego, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący jest jednym ze spadkobierców byłych użytkowników wieczystych nieruchomości położonej w Supraślu przy ulicy K. [...], stanowiącej w dacie podejmowania uchwały własność Gminy Supraśl, oznaczonej numerem geodezyjnym [...], dla której prawo użytkowania wieczystego przysługujące S. i B. małżonkom W. wygasło z dniem 19 stycznia 2011r. Powyższe wynika bezspornie z sądowych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po B. W. i po S. W. z dnia 7 października 2010r. oraz po H. M. z dnia 5 czerwca 1997r. oraz z pisma Gminy Supraśl z dnia 16 stycznia 2012r., skierowanego, miedzy innymi do skarżącego jako jednego ze spadkobierców użytkowników wieczystych z informacją o wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości z dniem 19 stycznia 2011r. Nie ulega też wątpliwości, że z mocy par. 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały, skarżący jako jeden ze spadkobierców użytkowników wieczystych nieruchomości, dla której okres użytkowania wieczystego wygasł między 16 a 19 stycznia 2011r., został zaliczony do uprawnionych do uzyskania bonifikaty przy nabywaniu na cele mieszkalne nieruchomości. Bonifikata, jak wynika z treści powołanego ustępu 3 par. 1 uchwały, przysługiwać miała bowiem pod warunkiem, że nieruchomość sprzedawana jest na cele mieszkalne byłym użytkownikom wieczystym lub spadkobiercom prawnym użytkowników wieczystych nieruchomości stanowiących własność Gminy Supraśl, w stosunku do których okres użytkowania wieczystego zakończył się w okresie 16-19 stycznia 2011r. Zatem z mocy samej uchwały skarżący miał prawo oczekiwać określenia przez Radę Miejską w Supraślu warunków udzielenia mu bonifikaty i wysokości stawek procentowych. Tymczasem w ustępie 2 par. 1, poświęconym wskazaniu stawek bonifikaty, zostały one przewidziane wyłącznie dla nieruchomości o powierzchni minimalnej od 200 metrów kwadratowych do powierzchni maksymalnej 820 metrów kwadratowych, co – zważywszy na wynoszącą [...] metrów kwadratowych powierzchnię nieruchomości, której nabyciem był zainteresowany skarżący jako osoba uprawniona do jej zakupu z bonifikatą - wykluczyło skarżącego z grona osób uprawnionych do bonifikaty. Wewnętrzna sprzeczność zapisów uchwały ewidentnie dyskryminująca spadkobierców użytkowników wieczystych nieruchomości gminnej, dla sprzedaży której przewidziano co do zasady bonifikatę, a jednocześnie jej pozbawiono przy określaniu stawek procentowych bonifikaty, jest oczywiście równoznaczna z naruszeniem interesu prawnego skarżącego.

Wniosek o dyskryminacyjnym charakterze pominięcia nieruchomości, której nabyciem z bonifikatą cenową, mógł być zainteresowany i był zainteresowany skarżący, Sąd wyprowadził z art. 32 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 32 Konstytucji RP, wszyscy wobec prawa są równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust.2). Norma powyższego przepisu adresowana jest zarówno do organów stosujących prawo, jak i do organów stanowiących prawo. Według Trybunału Konstytucyjnego (utrwalone poglądy co do rozumienia zasady równości przytoczone zostały między innymi w wyroku z 25 lutego 2002r. sygn. SK 29/01 oraz w wyroku z 12 marca 2002r. sygn. P 9/01) z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Ustęp 2 art. 32 Konstytucji zakreśla granice dopuszczalnego różnicowania podmiotów prawa. Różnicowanie jest dopuszczalne wyłącznie w razie spełnienia następujących warunków:

- kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji;

- waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania;

- kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych;

Ciężar wykazania, że wprowadzone różnicowanie spełnia wymienione wymogi, spoczywa na organie, który ustanowił zakwestionowany akt prawotwórczy. Wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych zawsze musi znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach.

W okolicznościach niniejszej sprawy Rada Miejska w Supraślu nie uzasadniła skutecznie przyczyn wyłączenia nieruchomości położonej przy ulicy K. [...] z objęcia bonifikatą cenową przy jej sprzedaży, mimo, że przysługujące S. i B. W. prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości wygasło w przedziale czasu uprawniającym do uzyskania bonifikaty przy sprzedaży tej nieruchomości na cele mieszkaniowe byłym użytkownikom wieczystym lub ich następcom prawnym. Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał jako przyczynę pominięcia nieruchomości przy określaniu stawek procentowych bonifikaty, fakt nieuregulowania nabycia spadku po N. W.

Wbrew stanowisku organu, upatrywanie braku interesu prawnego skarżącego w kwestionowaniu uchwały w fakcie niewykazania się przez niego postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po N. W., jest bezpodstawne. Skarżący jest wnukiem byłych użytkowników wieczystych, co organowi musiało być znane w dacie podejmowania uchwały z racji dysponowania postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku po S. i B. W. oraz po H. M. – ich córce, a matce skarżącego. N. W. była jednym ze spadkobierców jednego z użytkowników wieczystych (S. W. jako jego druga żona) a skarżący nie miał interesu prawnego do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po niej, gdyż w ogóle nie należał do kręgu jej spadkobierców. Stwierdzenie nabycia spadku po N. W. nie mogło wyłączyć skarżącego z kręgu uprawnionych do ubiegania się o nabycie na cele mieszkaniowe nieruchomości po dziadkach z bonifikatą.

Ujawniona dopiero przed sądem przyczyna potrzeby ustalenia kręgu spadkobierców N. W., również nie mogła stanowić usprawiedliwienia dla wprowadzonego uchwałą zróżnicowania. Kwestia sprawnego rozliczenia nakładów byłych użytkowników wieczystych poczynionych na nieruchomości, jest bowiem kwestią niezależną od faktu sprzedaży nieruchomości. Obowiązek rozliczenia nakładów na budynki i urządzenia wzniesione przez użytkowania wieczystego na gruncie oddanym mu w użytkowanie wieczyste, przewidziany art. 33 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przybierający postać roszczenia cywilnoprawnego z art. 243 Kodeksu cywilnego, jest obowiązkiem niezależnym od losów prawnych nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że z treści uchwały absolutnie nie wynika, że bonifikatą zostały objęte wyłącznie te nieruchomości gminy, dla których okres użytkowania wieczystego upłynął w przedziale czasu między 16 a 19 stycznia 2011r., ale co do których istniała możliwość rozliczenia nakładów.

Niezależnie od powiązanego bezpośrednio z interesem prawnym skarżącego naruszenia konstytucyjnej zasady równości, kwestionowana uchwała naruszyła podstawę prawną jej podjęcia, wskazaną art. 68 ust. 1 "b" ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis powyższy został dodany do ww. ustawy na mocy ustawy z dnia 5 listopada 2009r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009r. Nr 206, poz. 1590) z mocą obowiązującą od 7 stycznia 2010r. Na mocy przepisu uległ zmianie tryb udzielania bonifikat od ceny sprzedaży nieruchomości gminnych. Zasadę wyrażania przez radę gminy indywidualnej zgody na udzielenie bonifikaty cenowej przy sprzedaży konkretnych nieruchomości gminnych na cele wymienione w ustępie 1 art. 68 ustawy, zastąpiła reguła podjęcia uchwały zbiorowej, która może przybrać kształt przepisu prawa miejscowego lub odnosić się do indywidualnych nieruchomości. Z art. 68 ust. 1 "b" ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że rada gminy nie wyraża już zgody indywidualnej na udzielenie bonifikaty ale określa warunki udzielenia bonifikaty i wysokość stawek procentowych bonifikaty. Decydując się na wprowadzenie bonifikat przy sprzedaży określonych nieruchomości gminnych, obowiązkiem rady gminy jest wskazanie kryteriów warunkujących przyznanie bonifikaty przez organ gospodarujący gminnym zasobem nieruchomości (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Ustawodawca pozostawił organowi uchwałodawczemu swobodę w określeniu kryteriów warunkujących przyznanie bonifikaty ale nałożył obowiązek stworzenia przejrzystych zasad stosowania bonifikaty. Taka przejrzystość jest konieczna zwłaszcza w sytuacji ustalenia stawek procentowych bonifikaty w sposób "widełkowy". W zaskarżonej uchwale nie zostały natomiast wskazane jakiekolwiek kryteria wyboru konkretnej stawki procentowej upustu cenowego, możliwego do przyjęcia przez organ wykonawczy. Tak sformułowana uchwała przyzwala organowi wykonawczemu na dowolność wyboru konkretnej stawki upustu cenowego.

Wynikające z uchwały ograniczenie jej zastosowania do przypadków sprzedaży określonej grupy nieruchomości (tylko tych, dla których okres użytkowania upłynął między 16 a 19 stycznia 2011r.) powoduje, że uchwały nie można traktować jako aktu prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała nie ma charakteru abstrakcyjnego. Jest aktem podmiotowo i przedmiotowo skonkretyzowanym, ulegającym skonsumowaniu po jednorazowym spełnieniu dyspozycji zawartej w uchwale. Nie istniał zatem obowiązek uzależniania wejścia w życie uchwały od jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem warunkiem wejścia w życie wyłącznie aktu prawa miejscowego (vide: art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym). Zatem również par. 3 zaskarżonej uchwały jest niezgodny z prawem.

Mając na uwadze powyższe, dostrzegając naruszenie uchwałą interesu prawnego skarżącego oraz niezgodność uchwały z obiektywnym porządkiem prawnym, oraz mając na uwadze fakt, że od podjęcia uchwały do daty wyrokowania nie upłynął jeszcze rok, Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały (art. 147 par. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postepowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustaw Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).