Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 402/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2, 11, 12
journal: Dz.U. 2020 poz 995
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
article: art. 25, 66,180
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 35, 188 ,389
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2021 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Krowodrza w Krakowie Marty Suchodolskiej sprawy ze skargi Firma A z siedzibą w N. S. na zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska w K. z dnia 29 stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie zagospodarowania odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Inspektor Ochrony Środowiska w K. zarządzeniem pokontrolnym z dnia 29 stycznia 2021 r. znak [...], wydanym wobec Firma A, zarządził:

1. Przedłożenie Dyrektorowi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie materiałów niezbędnych do uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie odprowadzania do wód powierzchniowych otwartym i zamkniętym systemem kanalizacji deszczowej mieszaniny wód z drenażu podfoliowego i wód roztopowych i opadowych - termin realizacji: 12 marca 2021 r.;

2. Utrzymywanie urządzenia wodnego - wylotu mieszaniny wód pochodzących z drenażu podfoliowego i wód opadowych i roztopowych do potoku Kretówka w należytym stanie;

3. Prowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania i składowania odpadów zgodnie z przepisami wynikającymi z art. 25 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.);

4. Prowadzenie zgodne ze stanem rzeczywistym ewidencji odpadów odebranych z terenu Miasta N. S. o kodzie 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji;

5. Rzetelne prowadzenie ilościowej i jakościowej ewidencji odpadu o kodzie 20 03 07 (odpady wielkogabarytowe);

6. Rzetelne prowadzenie ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów wytworzonych po procesie przetworzenia odpadu o kodzie 20 03 07 (odpady wielkogabarytowe);

7. Rzetelne prowadzenie ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów o kodzie 20 03 01 (niesegregowane zmieszane odpady komunalne).

Termin realizacji pkt 2-7 zarządzenia organ wyznaczył: od zaraz i dalej na bieżąco.

Wyznaczył też termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działaniach służących wyeliminowaniu naruszeń wskazanych w zarządzeniu w punktach: 2-7, na dzień 12 lutego 2021 r., a w punkcie 1 na dzień 15 marca 2021 r.

Jako podstawę prawną zarządzenia pokontrolnego organ wskazał art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 995), dalej "u.i.o.ś." oraz ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach 10.09-30.12.2020 r. w Zakładzie Zagospodarowania Odpadów przy ul. [...], w N. S., udokumentowanych protokołem kontroli nr DEL-NS [...].

W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K., Delegatury w N. S. w dniach 10.09-30.12.2020 r. w Zakładzie Zagospodarowania Odpadów przy ul. [...] w N. S., Firma A stwierdzono nieprawidłowości w zakresie ewidencji odpadów, w zakresie wizyjnego systemu kontroli, a także braku pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie mieszaniny wód drenażu podfoliowego i wód roztopowych i opadowych i nie utrzymywania urządzenia wodnego w należytym stanie.

W związku z powyższym Kierownik Delegatury WIOŚ w N. S. działający z upoważnienia Inspektor Ochrony Środowiska zarządził usunięcie ww. nieprawidłowości.

Ad. 1. Zgodnie z posiadaną instrukcją prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, będącej załącznikiem do decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z 10 grudnia 2015 r., znak: [...], celem odprowadzenia lokalnie występujących sączeń i wód gruntowych spod czaszy składowiska wykonany został drenaż podfoliowy. Drenaż ten składa się z rur perforowanych ułożonych w obsypce filtracyjnej, dwóch studni pionowych i głównego ciągu drenarskiego. Wykonano także system rowów opasowych, których zadaniem jest zabezpieczenie czaszy składowiska przed spływem powierzchniowym wód opadowych z terenów sąsiednich. Z uwagi na ukształtowanie terenu, zewnętrzne rowy opaskowe wokół składowiska wykonane zostały z zastosowaniem różnych technologii tj. na długości ok. 180 m - w miejscach o dużym spadku terenu wykonano rowy o gł. 40 cm z koryt żelbetowych, kaskadowych i dodatkowo wzmocnionych płytami betonowymi. Na długości ok. 30 m rowy zostały wykonane z korytek ściekowych o gł. 35 cm, a pozostałe rowy opaskowe o długości ok. 600 m wykonano jako ziemne o gł. 50-60 cm, których skarpy i dno wykonano z płyt żelbetowych ażurowych.

Zgodnie z decyzją Marszałka Województwa [...] z 27 marca 2014r., znak: [...] (zmieniona decyzjami: z 4 grudnia 2014 r. znak: [...], z 10 sierpnia 2015 r. znak: [...] oraz z 4 września 2018 r. znak: [...]) dział III.6.2.3 wody opadowe i roztopowe, pochodzące ze spływu powierzchniowego objętego lokalną zlewnią (z terenów sąsiednich), ze skarp zewnętrznych składowiska oraz z dachów budynków spływających do rowów opaskowych, znajdujących się wokół składowiska odprowadzane są łącznie z wodami ujętymi przez drenaż podfoliowy do potoku Kretówka w km 1+300. W pozwoleniu zintegrowanym wskazano ponadto, że ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do potoku wynosi 18 500 m3/rok.

Taki sposób wykonania ujęcia wód opadowych i drenażu wód gruntowych stanowi otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych do wód lub do urządzeń wodnych, które zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt. 7 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.) stanowi usługę wodną, dla której zgodnie z art. 389 ust. 1 tej ustawy wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. W trakcie kontroli spółka nie przedstawiła pozwolenia wodnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych do wód lub do urządzeń wodnych.

Ad. 2. W trakcie kontroli w dniu 12 października 2020 r. dokonano poboru wód powierzchniowych potoku Kretówka powyżej i poniżej wylotu mieszaniny wód opadowych i drenażu podfoliowego do tego potoku. W tym dniu nie było możliwe dokonanie poboru wód z wylotu z uwagi na to, że znajdował się całkowicie pod wodą i pokryty był roślinnością. Urządzenie wodne jakim jest wylot stanowi integralną część obiektu budowlanego jakim jest składowisko odpadów, gdyż jego zadaniem jest odprowadzanie wód opadowych ujętych w system kanalizacji deszczowej co ma na celu zabezpieczenie budowli przed napływem wód z terenów sąsiednich oraz sączeń wód gruntowych. Zgodnie z art. 188 ust. 1 ustawy Prawo wodne, za utrzymywanie urządzenia wodnego, jakim jest wylot mieszaniny wód opadowych i drenażu podfoliowego do potoku, polegające na eksploatacji, konserwacji oraz wykonywaniu remontów w celu zachowania jego funkcji odpowiedzialność ponosi jego właściciel. Zdaniem organu Spółka, jak wykazała kontrola, nie utrzymuje na bieżąco tego urządzenia wodnego w należytym stanie.

Ad. 3. Zgodnie z art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach, posiadacz odpadów obowiązany jest do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów lub pozwolenia zintegrowanego, uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów, prowadzący magazynowanie odpadów lub zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany do prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów, zgodnie z ust. 6b-6f, 6h i 6i oraz przepisami wydanymi na podstawie ust. 8a, tj. rozporządzeniem Ministra Środowiska z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów (Dz.U. z 2019 r. poz. 1755), dalej "rozporządzenie". Wizyjny system kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów prowadzi się przy użyciu urządzeń technicznych zapewniających przez całą dobę zapis obrazu i identyfikację osób przebywających w tym miejscu. Zapis obrazu wizyjnego systemu kontroli powinien być przechowywany przez miesiąc od daty dokonania zapisu, a także przechowywany i zabezpieczony przed dostępem osób nieuprawnionych oraz jego utratą, w szczególności wskutek zniszczenia lub kradzieży.

Udostępnienie zapisanego obrazu lub jego kopii odbywa się niezwłocznie na żądanie podmiotu uprawnionego do kontroli i udostępniony materiał musi zapewniać identyfikację osób przebywających w miejscu objętym kontrolą (§ 4 ww. rozporządzenia – winno być § 6 – dopisek Sądu). Zgodnie z art. 25 ust. 6f i 6h tej ustawy, posiadacz odpadów obowiązany do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów lub pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów, prowadzący magazynowanie odpadów o właściwościach palnych lub zarządzający składowiskiem odpadów zapewnia dostępność obrazu w czasie rzeczywistym wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska, przez przekazanie informacji umożliwiających logowanie do wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów w sposób zapewniający zachowanie tych informacji w poufności.

Jak wykazała kontrola dane z monitoringu wizyjnego zakładu za okres miesiąca wstecz od daty rozpoczęcia kontroli uległy zniszczeniu, w związku z czym nie było możliwe okazanie tych danych na żądanie wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Z powyższego wynika, że Spółka w sposób niewystarczający zabezpieczyła przed utratą dane z monitoringu wizyjnego zakładu za okres miesiąca wstecz od daty rozpoczęcia kontroli. Ponadto jak ustalono na dzień 25 listopada 2020 r. Spółka nadal nie prowadziła wymaganego zapisu obrazu wizyjnego systemu kontroli. Taki sposób prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania lub składowania odpadów w opinii organu stanowi naruszenie obowiązków nałożonych na posiadacza odpadów na podstawie art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach.

Ad. 4. Jak wykazała kontrola kart ewidencji odpadów nr [...] dla odpadu o kodzie 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji dla Miasta N. S. w postaci przedłożonych wydruków z bazy BDO utworzonych 16 września 2020 r. (wydruk zawierający ewidencję za okres od 1.01.2020 r. do 16.09.2020 r.) oraz 6 listopada 2020 r. (wydruk zawierający ewidencję za okres 1.01.2020 r. do 5.11.2020 r.) Spółka nie prowadzi ewidencji dla tego kodu odpadu odbieranego z terenu Miasta N. S. zgodnie ze stanem rzeczywistym. Analiza przedstawionych dokumentów sporządzonych w różnych datach wykazała rozbieżności: w kolumnie przetwarzanie odpadów komunalnych określono, że w procesie recykling lub odzysku substancji organicznych przetworzono w dłuższym czasookresie mniejszą ilość odpadów niż w okresie wcześniejszym obejmującym krótszy czasookres; ilości odpadów wskazane jako "Masa-Mg" w rubryce "przetwarzanie odpadów komunalnych" w tych samych datach różnią się w przedłożonych przez Spółkę wydrukach z dnia 16 września 2020 r. i 6 listopada 2020 r.; w wydruku z dnia 16 września 2020 r. wskazano, że cała ilość przyjętych w okresie od 1.01.2020 r. do 16.09.2020 r. odpadów została poddana przetworzeniu równocześnie wskazując, że przekazano 1515,26 Mg tego odpadu przy jednoczesnym braku stanów magazynowych na dzień 1.01.2020 r. Taki sposób prowadzenia ewidencji zdaniem organu uniemożliwia prześledzenie sposobu gospodarowania powyższymi odpadami i potwierdza, że nie jest ona prowadzona zgodnie ze stanem rzeczywistym.

Organ wskazał, że na podstawie art. 66 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji, zgodnie z katalogiem odpadów.

Ad. 5. Na podstawie materiału zgromadzonego w trakcie kontroli tj. dokumentacji przesłanej przez Spółkę [...] dotyczącej sposobu postępowania z odpadami wielkogabarytowymi o kodzie 20 03 07, organ stwierdził nierzetelny sposób prowadzenia ewidencji tych odpadów.

W przesłanej informacji 15 października 2020 r., dotyczącej przyjmowania na teren instalacji odpadów wielkogabarytowych o kodzie 20 03 07, stwierdzono, że w okresie od 1.01.2020 r. do 1.10.2020 r. na teren spółki [...] dostarczone zostały odpady wielkogabarytowe w łącznej ilości 1 703,63 Mg.

Przetworzeniu w procesie R12 zostały poddane odpady wielkogabarytowe w ilości 1 703,63 Mg. W wyniku przetworzenia powstały następujące kody:

19 12 07 drewno - 23,76 Mg - przekazano osobom fizycznym,

[...] złom stalowy - 23,69 Mg - przekazano firmie zewnętrznej,

19 12 04 tworzywa sztuczne - 0,05 Mg - przekazano firmie zewnętrznej,

19 12 05 szkło - 3,34 Mg - przekazano firmie zewnętrznej,

19 12 10 odpady palne - 294,44 Mg - przekazano firmie zewnętrznej,

19 12 12 inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki inne niż wymienione w 19 12 11- 300,3 Mg- przekazano firmie zewnętrznej,

19 12 12 inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki inne niż wymienione w 19 12 11 – 1 058,05 Mg - poddane procesowi unieszkodliwienia - D5 na własnym składowisku.

Na podstawie kolejnych danych uzyskanych od Spółki 7 listopada 2020 r., ustalono, że w okresie od 1.01.2020 r. do 30.09.2020 r. na teren spółki NOVA dostarczone zostały odpady wielkogabarytowe w łącznej ilości 1 649,21 Mg.

Przetworzeniu za okres od 01.01.2020 r. do 30.09.2020 r. odpady wielkogabarytowe zostały poddane w łącznej ilości 1649,21 Mg. W wyniku przetworzenia odpadów wielkogabarytowych powstały następujące kody i ilości:

19 12 07 drewno - 23,76 Mg,

19 12 02 złom stalowy - 23,69 Mg,

19 12 04 tworzywa sztuczne - 0,05 Mg,

19 12 05 szkło-3,34 Mg,

19 12 10 odpady palne - 278,11 Mg,

19 12 12 inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki inne niż wymienione w 19 12 11 - 262,21 Mg

- 19 12 12 inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki inne niż wymienione w 19 12 11 – 1 058,05 Mg - poddane procesowi unieszkodliwienia - D5.

Z udzielonych przez Spółkę informacji (z 15 października i 7 listopada 2020 r.) wynika, że różnica pomiędzy ilością odpadów o kodzie 20 03 07 dostarczonych i przetworzonych w procesie R12 do dnia 30 września 2020 r. oraz do dnia 1 października 2020 r. wynosi 54,42 Mg. Spółka podała identyczne ilości i rodzaje odpadów wytworzonych po procesie przetwarzania R12 odpadów wielkogabarytowych, zarówno w informacji z dnia 15 października jak i 7 listopada 2020 r. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że sposób prowadzenia ewidencji odpadu o kodzie 20 03 07 jest nierzetelny. Organ przywołał treść art. 66 ustawy o odpadach.

Ad. 6. Na podstawie materiału zgromadzonego w trakcie kontroli tj. dokumentacji przesłanej przez Spółkę [...] organ stwierdził również, że sposób prowadzenia ewidencji odpadów wytworzonych po procesie przetworzenia odpadu o kodzie 20 03 07 (odpady wielkogabarytowe) jest nierzetelny.

W informacji przesłanej przez Spółkę 26 listopada 2020 r. dotyczącej ilości przetworzonych odpadów o kodzie 20 03 07 w okresie 1.01-01.10.2020 r. przedstawiono rozbieżne dane w stosunku do przedstawianych poprzednio (dotyczy to informacji opisanym w poprzednim punkcie przedmiotowych zarządzeń) - zarówno co do ilości przetworzonych odpadów o ww. kodzie 20 03 07, jak również niektórych rodzajów odpadów wytworzonych po procesie przetwarzania. Dane przesłane 26 listopada 2020 r. wskazują na mniejszą ilość wytworzonych odpadów w stosunku do danych przekazanych przez Spółkę 15 października i 7 listopada 2020 r., to jest:

- odpadu o kodzie 19 12 02 złom stalowy - 23,69 Mg (ilość podana 15.10 i 7.11) oraz 19,89 Mg (ilość podana 26.11) - zmniejszenie o 3,8 Mg;

- poddane procesowi unieszkodliwienia D5 odpadu o kodzie 191212 inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki inne niż wymienione w 19 12 11 – 1 058,05 Mg (ilość podana w dniu 15.10 i 07.11) oraz 989,38 Mg (ilość podana w dniu 26.11) - zmniejszenie o 68,67 Mg.

Stwierdzając powyższe organ uznał sposób prowadzenia ewidencji odpadów wytworzonych po procesie przetworzenia odpadu o kodzie 20 03 07 za nierzetelny.

Ad. 7. Na podstawie materiału zgromadzonego w trakcie kontroli, tj. dokumentacji przesłanej przez Spółkę [...], organ stwierdził nierzetelny sposób prowadzenia ewidencji odpadów o kodzie 20 03 01 niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne.

Spółka przedstawiła rozbieżne dane dotyczące masy przyjętego do instalacji odpadu. Zgodnie informacjami przesłanymi przez Spółkę 30 września 2020 r. dotyczącymi ilości przyjętej do procesu przetworzenia na instalacji MBP m.in. odpadu o kodzie 20 03 01 ustalono, że Spółka poddała przetworzeniu (proces R12) w okresie od 1.01.2020 do 1.10.2020 r. 17 799,205 Mg tego odpadu.

Natomiast w kolejnej informacji przesłanej przez Spółkę 16 listopada 2020 r., ilość odpadów o kodzie 20 03 01 przyjętych do instalacji MBP w okresie od 1.01.2020 do 30.09.2020 r. wyniosła 17 684,01 Mg.

Różnica pomiędzy ilością przekazaną kontrolującym przez Spółkę 16 listopada 2020 r., a stanem podanym przez Spółkę na 30 września 2020 r. wynosi 115,195 Mg.

Z uwagi na ta rozbieżność zwrócono się do Spółki o udzielenie informacji dotyczącej ilości przyjętych odpadów 1 października 2020 r. Zgodnie z przesłaną przez Spółkę informacją ilość przyjętego odpadu o kodzie 20 03 01 do instalacji MBP wyniosła 114,99 Mg.

Na podstawie powyższych informacji organ stwierdził, że sposób prowadzenia ewidencji odpadów o kodzie 20 03 01 jest nierzetelny.

Firma A wniosła na powyższe zarządzenie pokontrolne skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu zarządzeniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów, mające istotny wpływ wynik sprawy, poprzez sformułowanie zarządzenia w sposób sprzeczny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego:

1. postępowania, to jest:

1.1. art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez zaniechanie precyzyjnego i konkretnego wskazania, jakie naruszenie jest zarzucane skarżącej oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do naruszenia ustawowego obowiązku, oraz jakich konkretnie działań korygujących oczekuje się od skarżącej;

1.2. art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez brak ustosunkowania się w treści zarządzenia do wniesionych zastrzeżeń do protokołu kontroli, co jest obligatoryjnym elementem zarządzenia pokontrolnego, a brak odniesienia się do zastrzeżeń skutkuje wadliwością zarządzenia pokontrolnego;

1.3. art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez wydanie zarządzenia przed doręczeniem kompletnego protokołu kontroli, podczas gdy zarządzenie pokontrolne może zostać wydane dopiero po doręczeniu kompletnego protokołu kontroli;

2. prawa materialnego, to jest art. 389 i art. 403 ustawy Prawo wodne, poprzez nałożenie w zarządzeniu na skarżącą obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy żaden przepis ustawy Prawo wodne nie stanowi podstawy prawnej do nałożenia takiego obowiązku, gdyż postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jest wszczynane wyłącznie na wniosek strony, z którego może, lecz nie musi skorzystać, z konsekwencjami uregulowanymi w tej ustawie.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zarządzenia w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne podniosła, że zarządzenie nie spełnia wymogów precyzyjności i jednoznaczności. Wskazała, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której nakładany jest obowiązek stanowiący w zasadzie przypomnienie obowiązków wynikających z treści prawa i ostatecznych decyzji administracyjnych, o nadto nawiązujący w swym uzasadnieniu jedynie wybiórczo do treści zarówno stanu prawnego, jak i warunków pozwolenia wodnoprawnego znajdującego zastosowanie w sprawie (wyrok WSA w Krakowie z 9 maja 2019 r., sygn. II SA/Kr 160/19).

Zdaniem skarżącej w zarządzeniu organ ograniczył się do ogólnikowych stwierdzeń, na podstawie których nie sposób stwierdzić jakie konkretnie normy prawne skarżąca naruszyła oraz jakie działania powinna wykonać w celu usunięcia owych naruszeń. W zasadzie jedynie w zakresie obowiązku określonego w pkt 1 zarządzenia można mówić o jakiejkolwiek konkretyzacji rzekomych naruszeń i wynikających z nich oczekiwać organu wobec skarżącej. Natomiast w zakresie pozostałych obowiązków nałożonych w pkt 2-7 zarządzenia nie sposób stwierdzić, jakich konkretnych działań korygujących oczekuje organ oraz z jakich konkretnych naruszeń owe oczekiwania wynikają.

Przykładowo, kwestionując stan zabezpieczeń systemu wizyjnego (pkt 3 zarządzenia) organ powinien wskazać, jakie konkretnie zabezpieczenia powinien taki system posiadać, wraz z podaniem konkretnej podstawy prawnej ustanawiającej tego rodzaju obowiązek. W szczególności organ powinien jednoznacznie wyjaśnić, dlaczego uznaje zastosowane przez skarżącą zabezpieczenia za niewystarczające na gruncie powstałego stanu faktycznego i prawnego. Próżno szukać tego rodzaju danych w zarządzeniu.

Dalej skarżąca zarzuciła, że w zakresie pozostałych obowiązków (pkt 2, 4-7) organ nie wyjaśnił precyzyjnie, na czym konkretnie miałaby polegać "nierzetelność" wykonywania określonych obowiązków ustawowych. W razie postawienia tego rodzaju zarzutu za pomocą tak ogólnych pojęć organ powinien jednoznacznie wskazać do jakiego konkretnie działania skarżąca była zobowiązana, czego organ nie uczynił. Organ co prawda powołuje się na swoje ustalenia w czasie kontroli, jednak nie wskazuje precyzyjnie na czym polega owa "nierzetelność", na którą się powołuje. Organ nie wyjaśnia również jak konkretnie należy w danym przypadku ową "rzetelność" rozumieć, w szczególności nie podaje, w jaki sposób skarżąca powinna wykonywać swoje obowiązki, aby było to zgodne z właściwymi przepisami prawa.

Kolejno skarżąca wskazała, że do protokołu kontroli wniesiono zastrzeżenia (w aktach sprawy), co jej zdaniem obligowało organ do odniesienia się do owych zastrzeżeń.

Przywołując tezy z judykatury skarżąca podniosła, że nie można podzielić poglądu, że zarządzenie pokontrolne powinno być interpretowane jedynie łącznie z protokołem kontrolnym, a tym samym, że zarządzenie to nie stanowi samodzielnego aktu. Zarządzenie pokontrolne stanowi odrębny od protokołu kontroli akt administracyjny, a to oznacza, że winno zawierać wszystkie elementy wymagane dla takiego aktu. Powinno przedstawiać sprawę w taki sposób, z którego wynikałyby podjęte przez organ stosowne czynności, w tym przede wszystkim powinno się w nim znaleźć ustosunkowanie się do zastrzeżeń podmiotu kontrolowanego (wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 marca 2018 r., sygn. II SA/Bd 1060/17).

Zastrzeżenia te mogą być wyjaśniane i analizowane przez organ w trakcie trwania postępowania administracyjnego w formie pism kierowanych do podmiotu kontrolowanego, ale odpór tym zastrzeżeniom winien się znaleźć w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego, bo tylko ono jest aktem władczym zaskarżalnym do sądu administracyjnego (wyrok WSA w Białymstoku z 8 października 2020 r., sygn. II SA/Bk 507/20).

Zdaniem skarżącej w zarządzeniu organ w żaden sposób nie odniósł się do wniesionych zastrzeżeń, co – zgodnie z przywołaną linią orzeczniczą - skutkuje wadliwość zarządzenia i konieczność jego uchylenia w całości ze względu na przedmiotową wadę prawną.

Następnie skarżąca podniosła, że jak wynika ze złożonych zastrzeżeń do protokołu kontroli, organ nie doręczył skarżącej kompletnego protokołu kontroli. Doręczony protokół kontroli nie zawierał bowiem załączników, które – zgodnie z treścią protokołu - stanowią jego integralną część.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. prawo do sformułowania zarządzenia pokontrolnego powstaje dopiero po doręczeniu protokołu. Doręczenie dokumentu niekompletnego, tj. pozbawionego załączników, nie sposób uznać za skuteczne doręczenie protokołu kontroli, ponieważ kontrolowany ma prawo zapoznać się z załącznikami do protokołu, stanowiącymi jego integralną część. Irrelewantne jest przy tym, czy dokumenty stanowiące załączniki były wcześniej znane kontrolowanemu, ponieważ załączniki do protokołu powstają dopiero z chwilą sporządzenia protokołu, a kontrolowany ma prawo zapoznać się z nimi w kształcie ostatecznie im nadanym, w tym zweryfikować, czy załączniki są zgodne z dokumentami zgromadzonymi uprzednio w ramach kontroli. Wobec powyższego zarządzenie skarżąca uznaje za przedwczesne i tym samym pozbawione podstawy prawnej.

Kolejno skarżąca wskazała, że w zakresie pkt 1 zarządzenia organ przekroczył swoje uprawniania próbując nakładać na skarżącą obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem skarżącej przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przyznają organom inspekcji ochrony środowiska prawa do nakładania na kontrolowanego obowiązku uzyskiwania pozwoleń wodnoprawnych. Nie ma podstaw prawnych do "wymuszania" na Spółce, w trybie zarządzenia pokontrolnego, wdrożenia procedury wszczynającej postępowanie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na awaryjny zrzut ścieków (...) (wyrok WSA w Gdańsku z 20 listopada 2018 r., sygn. II SA/Gd 428/18).

Końcowo prezes zarządu skarżącej wskazał, że jest podmiotem utrzymującym urządzenia wodne, prowadzącym monitoring wizyjny oraz prowadzącym ewidencję odpadów, co sprawia, że posiada interes prawny w usunięciu z obrotu prawnego zarządzenia wydanego z naruszeniem prawa.

Inspektor Ochrony Środowiska w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów stwierdził m.in., że we wszystkich punktach wydanych zarządzeń pokontrolnych precyzyjnie zostały wskazane spoczywające na skarżącej konkretne obowiązki, których dotyczy dany punkt zarządzenia, zaś w uzasadnieniu odnoszącym się do danego punktu wskazano precyzyjnie i konkretnie naruszenie, jakie zostało stwierdzone w trakcie kontroli wraz ze wskazaniem normy prawnej, jaka została naruszona (oraz publikatora aktu prawnego lub konkretnego punktu decyzji administracyjnej) i sposobem tego naruszenia, a także z opisem ustaleń kontroli, stanowiących podstawę do stwierdzenia przez kontrolujących danego naruszenia.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zabezpieczeń systemu monitoringu wizyjnego, MWIOŚ wskazał, że ustawodawca nakłada na skarżącą obowiązek prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów (art. 25 ust. 6a, 6b-6f, 6h oraz 6i ustawy o odpadach) w taki sposób, aby zapis obrazu wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów był zabezpieczony przed dostępem osób nieuprawnionych oraz jego utratą, w szczególności wskutek zniszczenia lub kradzieży. Ani ustawodawca, ani organ administracyjny nie mają przy tym prawa narzucać podmiotowi magazynującemu lub składującemu odpady zastosowanie konkretnych rozwiązań technologicznych lub zakup urządzeń określonej marki dla dokonania takiego zabezpieczenia. Przedsiębiorca musi mieć w wyborze tego rodzaju technologii pozostawiony margines swobody tak, aby mógł podejmować autonomiczne decyzje biznesowe z uwzględnieniem swoich możliwości, chociażby finansowych.

Kolejno, w odniesieniu do zarzutu dotyczącego pojęcia rzetelności prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, MWIOŚ wskazał na rozbieżności co do ilości odpadów wynikające z kolejnych zestawień przedstawianych przez skarżącą. Stwierdził, że skarżąca w żaden sposób nie kwestionuje faktu zaistnienia tych rozbieżności, ani też ich nie tłumaczy, ograniczając się w tym zakresie do wskazywania że z treści zarządzeń nie wynika, w jaki sposób należy tę rzetelność rozumieć. Ustawodawca w art. 180 ust. 1 ustawy o odpadach posługuje się pojęciem prowadzenia ewidencji odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym - tego typu rozbieżności wskazują że dane przekazywane przez skarżącą tej przesłanki nie spełniają, a co za tym idzie - prowadzone przez nią ewidencje nie są rzetelne.

Następnie, odnosząc się do kwestii zastrzeżeń wniesionych do protokołu kontroli MWIOŚ wskazał, że organ pismem znak: [...] z 25 stycznia 2021 r. szczegółowo odniósł się do wszelkich argumentów i wątpliwości, zgłaszanych przez skarżącą w toku postępowania oraz zastrzeżeń do protokołu kontroli.

Z kolei odnośnie zarzutu niedostarczenia skarżącej kompletnego protokołu kontroli MWIOŚ podkreślił, że skarżąca odmówiła podpisania protokołu kontroli, wobec czego organ okazał zarządowi skarżącej wszystkie dokumenty, stanowiące załączniki do protokołu kontroli (30 grudnia 2020 r. skarżąca otrzymała jeden egzemplarz protokołu kontroli oraz zostały jej przedstawione kolejno wszystkie załączniki do protokołu kontroli). MWIOŚ podkreślił także, że w trakcie kontroli skarżącej na bieżąco były przekazywane dokumenty sporządzane przez organ, w tym: protokoły oględzin, dokumentacja fotograficzna i audiowizualna, notatki służbowe, protokoły z przyjęcia informacji itp. Protokoły te sporządzane były zawsze w dwóch egzemplarzach, z których jeden otrzymywał przedstawiciel skarżącej lub też był on dostarczany na jej adres.

W odniesieniu do zarzutów braku uprawnień organu inspekcji ochrony środowiska do formułowania w zarządzeniu pokontrolnym obowiązku uzyskania pozwoleń wodnoprawnych MWIOŚ wskazał, że zgodnie z art. 2 u.i.o.ś. do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy między innymi kontrola podmiotów korzystających ze środowiska oraz wykonywanie zadań określonych w ustawie Prawo wodne. W przypadku korzystania wykraczającego poza powszechne korzystanie ze środowiska na podmiocie ciąży obowiązek (a nie uprawnienie) uzyskania stosownego pozwolenia (art. 389 ustawy Prawo wodne).

Organ miał zatem obowiązek wyartykułowania w protokole kontroli (a co za tym idzie - na podstawie art. 12 u.i.o.ś. - w zarządzeniach pokontrolnych) stwierdzonego naruszenia przez skarżącą obowiązujących przepisów prawa polegającego na braku pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie systemem kanalizacji deszczowej mieszaniny wód opadowych i drenażu podfoliowego do wód powierzchniowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a.

Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie z nim przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na 14 września 2021 r.

Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Z powyższych względów nie było możliwości wyznaczenia rozprawy. Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożone skargi i inne pisma procesowe.

Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym nie wymaga zgody stron postępowania, a dokonywane jest jednoosobowo przez Przewodniczącego Wydziału. Nadto zgodnie z § 1 pkt 1 zarządzenia nr 61 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r., z dniem 17 października 2020 r., w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie odwołane zostały rozprawy przy jednoczesnym utrzymaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Zarządzenie dostępne jest na stronie internetowej WSA w Krakowie.

Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Dokonując opisanej na wstępie kontroli Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 11 października 2005 r., sygn. FSK 2326/04 - powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zarządzenie pokontrolne organu inspekcji ochrony środowiska - Inspektor Ochrony Środowiska w K. - z dnia 29 stycznia 2021 r. znak [...], o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., w przedmiocie zagospodarowania odpadów.

Zgodnie z jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych, zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydanemu przez inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ma ono bowiem charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 u.i.o.ś.). W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro przepisy u.i.o.ś. uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 2 czerwca 2009 r., sygn. II GSK 1009/08, z 18 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2036/09).

Zgodnie z art. 146 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Zatem aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło przy jego wydawaniu do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Podstawę prawną przedmiotowego zarządzenia stanowi m.in. art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś.

Zgodnie z treścią art. 11 ww. ustawy:

1. Z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej.

2. Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi.

3. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska.

Jednocześnie, w myśl art. 12 u.i.o.ś.:

1. Na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może:

1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej;

1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne;

2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;

3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

2. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

3. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska może zażądać od kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej przeprowadzenia postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciwko osobom winnym dopuszczenia do uchybień i poinformowania go, w określonym terminie, o wynikach tego postępowania i o podjętych działaniach.

Stosownie zaś do art. 2. ust. 1 pkt 1 lit. l oraz pkt 17a ww. ustawy do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 i 1356) w zakresie przestrzegania przepisów ustawy o odpadach oraz wykonywanie zadań określonych w ustawie Prawo wodne.

Należy zauważyć, że normatywnym punktem odniesienia do kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego są przepisy obowiązujące w czasie jego wydawania, a zatem ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. oraz ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym w 2020 r.

W aspekcie gospodarki wodnej należy zauważyć, że zgodnie z art. 335 ust. 5 ustawy Prawo wodne, kontrolę gospodarowania wodami w zakresie określonym w art. 334 (pkt 2, 3 i 6 - przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy, przestrzegania warunków ustalonych w pozwoleniach zintegrowanych i przestrzegania nałożonych na właścicieli gruntów obowiązków oraz ograniczeń), wykonuje Inspekcja Ochrony Środowiska.

W ocenie Sądu w sprawie niniejszej kontrola odbyła się zgodnie z obowiązującą procedurą (przepisy rozdziału 3 u.i.o.ś. – regulujące sposób wykonywania zadań kontrolnych przez Inspekcję), a wydane zarządzenie pokontrolne znajduje oparcie w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli. Użyte w art. 12 ust. 1 ustawy sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli" powoduje, że szczególne podstawowe dowodowe znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma protokół kontroli. Wobec tego zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli.

Z kolei stan faktyczny sprawy winien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowana jednostka nie jest w tym zakresie pozbawiona istotnych uprawnień, bowiem kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej może wnieść do protokołu, który podopisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki, umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 ustawy).

W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika jednostki organizacyjnej (kontrolowanej osoby fizycznej) inspektor obowiązany jest uczynić o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie (art. 11 ust. 3 ustawy). W razie sformułowania przez kontrolowanego tego rodzaju zastrzeżeń i uwag (przy podpisaniu protokołu) lub stanowiska (w razie odmowy podpisania protokołu) protokół, wraz ze stanowiskiem kontrolowanego, w swym całokształcie stanowi podstawę ustaleń kontroli, na podstawie której organ ocenia zasadność wydania zarządzenia pokontrolnego oraz formułuje treść konkretnych wskazań.

Warto przy tym zauważyć, że przedmiotowe postępowanie kontrolne nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, do którego znajdują zastosowanie wszystkie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W ramach tego postępowania działania organu i kontrolowanego są ograniczone i ukierunkowane. Nie ma możliwości ani potrzeby prowadzenia w jego toku pełnego postępowania dowodowego. Artykuł 336 ustawy Prawo wodne szczegółowo określa uprawnienia inspektora, któremu zlecono kontrolę.

Zarządzenie pokontrolne wprawdzie dotyczy praw i obowiązków określonego podmiotu, ale – w porównaniu z aktami jurysdykcji administracyjnej – odznacza się bardzo daleko idącą specyfiką; sytuuje się pomiędzy postępowaniem kontrolnym a ewentualnym postępowaniem jurysdykcyjnym (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 69). Inaczej niż decyzja administracyjna, zarządzenie pokontrolne nie ma zdolności kreowania ani nawet modyfikowania istniejących praw i obowiązków – normy indywidualnej (wyjątkiem jest tu instrumentalny obowiązek notyfikacyjny z art. 12 ust. 2 ustawy).

Ma to w szczególności tę konsekwencję, że ewentualne uruchomienie przymusu lub sankcji prawnej będzie uwarunkowane nie tyle niewykonaniem zarządzenia pokontrolnego, ale niewykonaniem owego pierwotnego obowiązku wynikającego z mocy prawa lub z decyzji administracyjnej. Zarządzenie pokontrolne – także gdy idzie o jego element deklaratywny – nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej i tym samym nie wyklucza ponownej weryfikacji twierdzenia o zgodności lub niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym we właściwym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie odmiennego założenia – a nie ma ku temu podstaw – podnosiłoby zarządzenie pokontrolne do rangi niepodważalnego prejudykatu.

W tym kontekście warto też zaakcentować różnicę między instrumentalnym obowiązkiem notyfikacyjnym, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy i ewentualną karą za jego niewykonanie (art. 31a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy) – a "właściwym" obowiązkiem, który był przedmiotem postępowania kontrolnego i którego naruszenie może być obwarowane różnymi sankcjami administracyjnymi.

W charakterystyce zarządzenia pokontrolnego istotne jest też to, że – skoro nie mają do niego zastosowania przepisy K.p.a. – to nie jest ono objęte zasadą trwałości (art. 16 § 1 K.p.a.) ani zasadą związania organu własnym rozstrzygnięciem (art. 110 K.p.a.). Nie ma jednoznacznych reguł dotyczących ewentualnej zmiany zarządzenia pokontrolnego, w każdym jednak razie nie ulega wątpliwości, że może ono zachowywać aktualność tylko z zastrzeżeniem rebus sic stantibus.

Jak słusznie wskazała skarżąca, zarządzenie pokontrolne, jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki, powinno być precyzyjne i jednoznaczne. Należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucone oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do naruszenia ustawowego obowiązku (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 3441/18).

Sąd podziela również przywołane przez skarżącą stanowisko, że nie można podzielić poglądu, by zarządzenie pokontrolne powinno być interpretowane jedynie łącznie z protokołem kontrolnym. Tym samym zarządzenie stanowi samodzielny, odrębny od protokołu kontroli akt administracyjny, Oznacza to, że winno zawierać wszystkie elementy wymagane dla takiego aktu. Powinno przedstawiać sprawę w taki sposób, z którego wynikałyby podjęte przez organ stosowne czynności (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 3441/18).

W ocenie Sądu, mając na uwadze treść art. 12 u.i.o.ś., treść kontrolowanego zarządzenia jest kompatybilna z ustaleniami protokołu kontroli. Natomiast zarzuty skargi dotyczące zaniechania precyzyjnego i konkretnego wskazania, jakie naruszenie jest zarzucane skarżącej oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do naruszenia ustawowego obowiązku oraz jakich konkretnie działań korygujących oczekuje się od skarżącej, są - zdaniem Sądu - niezasadne.

Bezsporne w niniejszej sprawie było, że skarżąca legitymuje się zintegrowanym pozwoleniem dla regionalnej instalacji przetwarzania odpadów - składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w N. S., przy ul. [...] (decyzja Marszałka Województwa [...] z 27 marca 2014r. znak: [...] zmieniona decyzjami: z 4 grudnia 2014 r. znak: [...], z 10 sierpnia 2015 r. znak: [...] oraz z 4 września 2018 r. znak: [...]).

W niniejszej sprawie organ kompetentnie stwierdził nieprawidłowość (niezgodność stanu rzeczywistego ze stanem powinnym) polegającą przede wszystkim na tym, że skarżąca:

- nie posiada stosownej decyzji wodnoprawnej, a co za tym idzie w sposób nieuregulowany odprowadza do wód powierzchniowych otwartym i zamkniętym systemem kanalizacji deszczowej mieszaninę wód z drenażu podfoliowego i wód roztopowych i opadowych,

- nie utrzymuje w należytym stanie urządzenia wodnego - wylotu mieszaniny wód pochodzących z drenażu podfoliowego i wód opadowych i roztopowych do potoku [...]

- prowadzi wizyjny system kontroli miejsca magazynowania i składowania odpadów niezgodnie z art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach,

- prowadzi niezgodnie ze stanem rzeczywistym pod względem ilościowym i jakościowym ewidencję odpadów o kodach 20 03 07, 20 03 01 oraz 20 02 01 odebranych z terenu Miasta N. S., a także ewidencję odpadów wytworzonych po procesie przetworzenia odpadu o kodzie 20 03 07 (odpady wielkogabarytowe).

W świetle tych ustaleń i dokumentów sformułowane przez organ wnioski są uprawnione.

Przed dalszymi rozważaniami wskazać należy, na treść art. 174 ust. 2 Traktatu ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz.U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2 ze zm.), zgodnie z którym polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Wspólnoty. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci".

Ewidentne jest zatem, że sprawy związane z ochroną środowiska, w tym także gospodarką odpadami pozostają w kręgu szczególnego zainteresowania Unii Europejskiej i poddane są szczególnej pieczy na podstawie licznych aktów prawnych wydawanych przez jej organy.

Także Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej obejmuje ochroną środowisko naturalne i jego dobrostan. Zgodnie z art. 5 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zgodnie zaś z art. 68 ust. 4, władze publiczne są obowiązane do (...) zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska.

Tym samym niezbędna jest prokonstytucyjna i zgodna z prawem unijnym (stanowiącym część porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej) wykładnia przepisów, na podstawie których swoje działania prowadzi Inspekcja Ochrony Środowiska, która jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska, szczególnie zaś w zgodzie z przywołaną wyżej zasadą ostrożności.

Mając powyższe na uwadze należy zaznaczyć, że prawidłowo sporządzone w sprawie protokoły oględzin stanowią załączniki do protokołu kontroli z 30 grudnia 2020 r. (k. 6-56 akt administracyjnych). Ustalenia dokonane w trakcie ww. oględzin zostały drobiazgowo udokumentowane m.in. dokumentacją audiowizualną.

Ponadto do protokołu kontroli załączono m.in. rejestry wagowe, kwity wagowe, wydruki z ewidencji, dokumentację budowlaną składowiska, zestawienia rodzajów i ilości odpadów, opinie dotyczące składowanych odpadów, protokoły przesłuchania, wyniki analiz wód powierzchniowych, wydruk z bazy BDO, sprawozdanie z badań unosu i emisji z biofiltra, płytę CD z zapisem cyfrowym nagrań z monitoringu, karty kontroli instalacji i protokoły dotyczące procesu R10.

Podsumowując organ tabelarycznie zestawił stwierdzone nieprawidłowości, ze szczegółowym wskazaniem dowodów (dokumentacja audiowizualna, analiza monitoringu wizyjnego, protokoły oględzin, wyniki pomiarów, dokumenty zakładu – informacje spółki, opinia eksperta, itp.) oraz naruszonych przepisów prawa (ww. decyzja Marszałka Województwa Małopolskiego – w szczególności pkt II.2.2.2.1, IV.4.2.3., VI.2 oraz VI.6 decyzji, art. 25 ust. 6a i ust. 6f, art. 41 oraz art. 66 ustawy o odpadach, decyzja Prezydenta Miasta N. S. z 25 lipca 2014 r. udzielająca zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów na terenie instalacji MBP, art. 188 ust. 1 oraz art. 389 ust. 1 (winno być art. 389 pkt 1) ustawy Prawo wodne.

W opisie poszczególnych nieprawidłowości precyzyjnie i jednoznacznie wskazano na:

- prowadzenie składowiska odpadów w sposób niezgodny z pozwoleniem zintegrowanym i instrukcją eksploatacji składowiska poprzez niewłaściwy nadzór nad rodzajem przyjmowanych odpadów,

- składowanie odpadów na wschodniej skarpie poza czaszą składowiska bez pozwolenia,

- unieszkodliwianie na czaszy składowiska odpadów posiadających właściwości niebezpieczne,

- naruszenie warunków nadzoru i systematycznego szkolenia pracowników, magazynowania odpadów biodegradowalnych przyjętych do przetworzenia,

- brak wydzielonego miejsca na odpady wielkogabarytowe,

- przetwarzanie odpadów wielkogabarytowych niezgodnie z zezwoleniem – mechanicznie,

- brak pozwolenia wodnoprawnego, nieutrzymanie urządzenia wodnego – wylotu w należytym stanie,

- nierzetelne prowadzenie ewidencji:

- przyjętych do instalacji MBP odpadów wielkogabarytowych,

- odpadów wytworzonych po procesie przetwarzania odpadów wielkogabarytowych,

- odpadu o kodzie 20 02 01,

- brak zabezpieczenia przed utratą danych z monitoringu wizyjnego zakładu,

- brak zapewnienia inspektorowi ochrony środowiska dostępu do obrazu z wizyjnego systemu kontroli w czasie rzeczywistym.

Opisując popełnione uchybienia (wykroczenia) i zastosowane sankcje organ wskazał na:

1. prowadzenie składowiska odpadów w sposób niezgodny z instrukcją jego eksploatacji – poprzez niewłaściwy nadzór nad rodzajem przyjmowanych odpadów (art. 189 ust. 2 pkt 10 ustawy o odpadach) - sankcji nie zastosowano,

2. nierzetelne prowadzenie w okresie 1.01.2020-1.10.2020 dla odpadu o kodzie 20 03 07 oraz odpadów wytworzonych w procesie jego przetworzenia, a także w okresie 1.01.2020-6.11.2020 dla odpadu o kodzie 20 02 01 – prezes zarządu odmówił przyjęcia mandatu.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że uwzględniając przywoływaną wyżej unijną zasadę ostrożności w zakresie ochrony środowiska, ustalenia dokonane przez powołany do tego kompetentny organ były wystarczające do sformułowania przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego.

Zdaniem Sądu w sprawie ustalono prawidłowo istotne elementy stanu faktycznego, a zarządzenie znajduje oparcie w wynikach przeprowadzonej kontroli.

Niewątpliwie skarżąca na terenie Zakładu Zagospodarowania Odpadów przy ul. [...] w N. S. prowadziła gospodarowanie odpadami, legitymując się decyzjami: Marszałka Województwa [...] z 27 marca 2014r. z późniejszymi zmianami oraz Prezydenta Miasta N. S. z 25 lipca 2014r. udzielającą zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów.

Jak wykazał jednak organ w toku przeprowadzonej w dniach 10.09-30.12.2020 r. kontroli w Zakładzie Zagospodarowania Odpadów przy ul. [...] w N. S. (protokół kontroli nr DEL-NS [...] zawiera 55 stron tekstu), skarżąca po pierwsze, gospodarując odpadami prowadziła ich nierzetelną ewidencję, czego dowodzą liczne rozbieżności w przedstawianych przez spółkę informacjach dotyczących ilości poszczególnych rodzajów przyjmowanych i wytwarzanych odpadów w wymienionych okresach.

Po drugie, skarżąca nie prowadziła należytego zabezpieczenia w prowadzeniu wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania i składowania odpadów, co narusza zasady określone w art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach.

Po trzecie, skarżąca odprowadzała wody bez stosownej decyzji wodnoprawnej, naruszając przy tym obowiązek utrzymania w należytym stanie urządzenia wodnego.

Odnośnie kwestii odprowadzania wód należy wskazać, że zgodnie z pkt III.6.2.3 decyzją Marszałka Województwa [...] z 27 marca 2014 r., znak: [...], wody opadowe i roztopowe, pochodzące z powierzchni niezanieczyszczonych, odprowadzane do potoku [...] w ilości do 18 500 m3/rok, jako "czyste", co potwierdzają wyniki badań w dwóch punktach pomiarowych powyżej i poniżej wypływu z rowu opaskowego, nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego.

Trzeba jednak zauważyć, że po pierwsze, ww. decyzja została wydana w czasie obowiązywania poprzedniej ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. Po drugie, przeprowadzone w toku kontroli pomiary i badania w dwóch punktach pomiarowych powyżej i poniżej wypływu (sprawozdanie – załącznik nr 30 do protokołu kontroli) wykazały, że wskaźniki chemiczne (w tym zawartość metali ciężkich) próbki pobranej poniżej wylotu są wyższe niż w próbce pobranej powyżej.

W konsekwencji zasadnie organ przyjął, że taki sposób wykonania ujęcia wód opadowych i drenażu wód gruntowych stanowi otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych do wód lub do urządzeń wodnych, które zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt. 7 ustawy Prawo wodne stanowi usługę wodną, dla której zgodnie z art. 389 pkt 1 tej ustawy wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego.

Odnosząc się przy tym do zarzutu braku kompetencji inspekcji ochrony środowiska do orzekania w tym zakresie należy wyjaśnić, że organ w pkt 1 zarządzenia nie zobowiązał bezalternatywnie skarżącej do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, które to postępowanie jak słusznie zauważyła skarżąca wszczyna się na wniosek podmiotu zainteresowanego, ale nakazał "Przedłożenie Dyrektorowi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie materiałów niezbędnych do uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie odprowadzania do wód powierzchniowych otwartym i zamkniętym systemem kanalizacji deszczowej mieszaniny wód z drenażu podfoliowego i wód roztopowych i opadowych".

Skarżąca ma zatem wybór, albo nadal odprowadzać wody jako usługę wodną reglamentowaną przepisami, albo też zaprzestać takiego szczególnego korzystania z wód.

Z kolei odnosząc się do należytego stanu urządzenia wodnego – wylotu, nie budzi wątpliwości Sądu, że chodzi tu m.in. o taki stan urządzenia, który będzie umożliwiał bezpośrednie pobranie stosownych próbek do kontroli i badań.

W związku ze stwierdzeniem prowadzenia przez skarżącą zbierania i przetwarzania odpadów ze stwierdzonymi uchybieniami, uzasadnione i konieczne było wydanie zarządzeń pokontrolnych w zakresie pkt 1-7. Skarżąca nie dochowała obowiązków posiadacza odpadów, o których mowa w art. 25 ustawy o odpadach.

Za bezzasadne należało zatem uznać zarzuty, że organ ograniczył się do ogólnikowych stwierdzeń, na podstawie których nie sposób stwierdzić jakie konkretnie normy prawne skarżąca naruszyła oraz jakie działania powinna wykonać w celu usunięcia owych naruszeń. Zarówno opis konkretnych uchybień, jak i określone jednoznacznie naruszone przepisy, znajdują się zarówno w uzasadnieniu poddanego ocenie Sądu zarządzenia pokontrolnego, jak i wynikają z protokołu kontroli i całej zgromadzonej w trakcie kontroli dokumentacji.

Co więcej, sformułowane w pkt 1-7 zarządzenia nakazy również należy ocenić jako wystarczająco konkretne, szczególnie w zestawieniu z powołanymi przez organ przepisami ustawowymi i warunkami określonymi w wydanych dla skarżącej zezwoleniu i pozwoleniu.

W związku z powyższym, wbrew zarzutom skarżącej, opisanie obowiązków nałożonych w pkt 2-7 zarządzenia jako należytego utrzymania urządzenia wodnego, czy też rzetelnego prowadzenia ewidencji i monitoringu wizyjnego, w powiązaniu z treścią powszechnie obowiązujących przepisów i postanowień ww. decyzji o zezwoleniu i pozwoleniu, pozwala na odkodowanie jakich konkretnych działań korygujących oczekuje organ oraz z jakich konkretnych naruszeń owe oczekiwania wynikają.

W szczególności, jeśli chodzi o wizyjny system kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów, jak trafnie wskazał organ, z przepisów ustawy o odpadach odniesionych do stanu faktycznego sprawy ewidentnie wynika, że skarżąca wbrew dotychczasowej błędnej praktyce winna:

- zapis obrazu wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów przechowywać przez miesiąc od daty dokonania zapisu,

- udostępniać utrwalony obraz lub jego kopię na żądanie organu uprawnionego do kontroli działalności w zakresie gospodarki odpadami,

- prowadzić system wizyjny przy użyciu urządzeń technicznych zapewniających przez całą dobę zapis obrazu i identyfikację osób przebywających w tym miejscu,

- właściwie przechowywać i zabezpieczać zapis obrazu wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów przed dostępem osób nieuprawnionych oraz jego utratą, w szczególności wskutek zniszczenia lub kradzieży,

- w przypadku magazynowania lub składowania odpady wielkogabarytowych, zapewnić wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska właściwemu ze względu na lokalizację miejsca magazynowania lub składowania odpadów dostępność obrazu z wizyjnego systemu kontroli tego miejsca w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny,

- zapewnić dostępność obrazu w czasie rzeczywistym wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska, o którym mowa w ust. 6f, przez przekazanie informacji umożliwiających logowanie do wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów.

Dodatkowo bardziej szczegółowe cechy i minimalne wymagania systemu wizyjnego oraz przechowywania informacji regulowane są rozporządzeniem.

Tymczasem w niniejszej sprawie dane z monitoringu wizyjnego zakładu za okres miesiąca wstecz od daty rozpoczęcia kontroli według stanowiska skarżącej uległy zniszczeniu. Wymaganego zapisu obrazu skarżąca nie prowadziła również 25 listopada 2020 r. Powyższe, przy braku wiarygodnego powołania się np. na siłę wyższą, dowodzi niezachowania przez skarżącą nałożonych przepisami warunków przechowywania i udostępniania inspekcji danych z monitoringu. To m.in. uchybienie słusznie nakazano wyeliminować "od zaraz i dalej na bieżąco".

Jak słusznie wskazano przy tym w odpowiedzi na skargę, ani ustawodawca, ani organ administracyjny, ani też Sąd, nie mają prawa narzucać podmiotowi magazynującemu lub składującemu odpady zastosowanie konkretnych rozwiązań technologicznych lub zakup urządzeń określonej marki dla dokonania takiego zabezpieczenia. Przedsiębiorca musi mieć w wyborze tego rodzaju technologii pozostawiony margines swobody tak, aby mógł podejmować autonomiczne decyzje biznesowe. Przedsiębiorca związany jest jedynie wyznaczonym przez przepisy celem do osiągnięcia w zakresie rzetelności systemu wizyjnego i przechowywania danych.

Z kolei odnośnie rzetelności prowadzonych ewidencji odpadów należy wskazać, że jak trafnie wskazał organ, kontrola kart ewidencji odpadów, przedłożonych wydruków z bazy BDO z różnych dat i kolejno udzielane przez skarżącą informacje wykazuje pewne rozbieżności, które nie zostały przez skarżącą wyjaśnione w żaden logiczny sposób, mimo wielokrotnych wezwań organu.

Innymi słowy, jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, z dokonanej przez organ w trakcie kontroli analizy wydruków ewidencji odpadów o tych samych kodach w dwóch okresach - krótszym i dłuższym (przy czym okres krótszy zawierał się w okresie dłuższym) i zestawienia tych danych z danymi, przekazanymi przez skarżącą, wynikły rozbieżności co do ilości odpadów. Mianowicie w krótszym okresie skarżąca zadeklarowała przetworzenie większej ilości odpadów, niż w okresie o 1 dzień dłuższym, w którym ten krótszy okres się zawierał.

Co warto podkreślić, skarżąca w skardze nie zakwestionowała faktu zaistnienia tych rozbieżności jako takich, ani ich nie wytłumaczyła, ograniczając się w tym zakresie do zarzucenia, że z treści zarządzeń nie wynika, w jaki sposób należy tę rzetelność rozumieć.

Taki sposób prowadzenia ewidencji organ słusznie uznał za uniemożliwiający prześledzenie sposobu gospodarowania odpadami i potwierdzający, że nie jest ona prowadzona zgodnie ze stanem rzeczywistym, a zatem nierzetelnie, sprzecznie z art. 180 ustawy o odpadach.

Odnosząc się do zarzutu nieodniesienia się przez organ do zastrzeżeń do protokołu kontroli, Sąd podziela przywołane w skardze tezy z orzecznictwa, że zastrzeżenia takie mogą być wyjaśniane i analizowane przez organ w trakcie trwania postępowania administracyjnego w formie pism kierowanych do podmiotu kontrolowanego (jak w niniejszej sprawie w piśmie znak: [...] LTC z 25 stycznia 2021 r. – k. 1089 akt adm.). W piśmie tym organ rzetelnie i wyczerpująco odniósł się do wszelkich argumentów i wątpliwości zgłaszanych przez skarżącą w toku postępowania oraz zastrzeżeń do protokołu kontroli.

Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia nie wszystkie z wielu obszernie opisanych zarzutów omówione są tak wnikliwie jak w ww. piśmie, to w okolicznościach sprawy Sąd traktuje to uchybienie jako nie mające istotnego wpływu na jej wynik. W szczególności, próba usprawiedliwienia w treści zarzutów nieścisłości w informacjach skarżącej przekazywanych organowi mnogością wezwań organu, błędami nowego systemu BDO, czy też działalnością bobrów (dostępność wylotu), nie może przynieść zamierzonego skutku.

Odnośnie natomiast zarzutu braku doręczenia skarżącej kompletnego protokołu kontroli, bez załączników, należy zgodzić się ze skarżącą, że załączniki te zgodnie z treścią protokołu stanowią jego integralną część, a zgodnie z art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. prawo do sformułowania zarządzenia pokontrolnego powstaje dopiero po doręczeniu kompletnego protokołu.

Jak słusznie jednak wskazano w odpowiedzi na skargę, nie można abstrahować w sprawie od faktu, że prezes skarżącej odmówił zarówno podpisania protokołu kontroli, jak i pisemnego potwierdzenia odbioru egzemplarza protokołu (s. 55-56 protokołu kontroli).

Wobec powyższego organ prawidłowo sporządził notatkę służbową wyjaśniającą okoliczności braku podpisania protokołu, a także okazał zarządowi skarżącej wszystkie dokumenty, stanowiące załączniki do protokołu kontroli (30 grudnia 2020 r. skarżąca otrzymała jeden egzemplarz protokołu kontroli oraz zostały jej przedstawione kolejno wszystkie załączniki do protokołu kontroli). Z akt sprawy wynika także, że w trakcie kontroli skarżącej organ na bieżąco przekazywał sporządzane dokumenty, w tym: protokoły oględzin, dokumentację fotograficzną i audiowizualną, notatki służbowe, protokoły z przyjęcia informacji itp. Protokoły te sporządzane były zawsze w dwóch egzemplarzach, z których jeden otrzymywał przedstawiciel skarżącej lub też był on dostarczany na jej adres.

Końcowo należy wskazać, że przedmiotowe zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z innych źródeł (tu - przepisów prawa i postanowień decyzji o zezwoleniu i pozwoleniu). Niniejsze zarządzenie jest "przypomnieniem" o obowiązkach naruszonych. Organ prawidłowo nie ograniczył się do zacytowania obowiązków strony, lecz zwrócił uwagę na konkretne i udokumentowane uchybienia wraz ze wskazaniem naruszonych przepisów prawa.

Zarządzenie to winno wywołać pożądany skutek w postaci wzmożonego nadzoru skarżącej i jej pracowników nad procesem zbierania i przetwarzania odpadów, w szczególności co do ewidencjonowania i monitorowania ww. czynności. Dodatkowo skarżąca winna jest odpowiedniego uregulowania formalno-prawnego kwestii wodnoprawnych związanych z przedmiotowym składowiskiem.

Wbrew zarzutom skargi, kontrolowane zarządzenie otrzymało taką treść, która pozwala adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane i jakie działania powinien podjąć, aby prawidłowo wykonać nakaz wynikający z zarządzenia i jednocześnie nie narazić się na odpowiedzialność karną.

Sąd nie stwierdził również podnoszonych w skardze naruszeń art. 12 u.i.o.ś. i ustawy Prawo wodne, ani też innych potencjalnych uchybień, które brane pod uwagę z urzędu mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonego zarządzenia.

Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe argumenty Sąd oddalił skargę, orzekając na podstawie art. 151 P.p.s.a.