Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1329/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Sportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant sekretarz - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P. Z. R. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia .... lutego 2015 r., nr ... w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Sportu i Turystyki na rzecz P. Z. R. kwotę 5 617 zł (pięć tysięcy sześćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P. (dalej: Związek, strona lub skarżący) jest decyzja Ministra Sportu i Turystyki (dalej: Minister SiT lub organ) z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] października 2014 r., nr [...] zobowiązująca skarżącego do zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 151.853,44 zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] lutego 2011 r. Minister SiT podpisał ze skarżącym umowę o dofinansowanie projektu "[...]" (dalej: umowa), realizowaną na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2014 r. poz. 715; dalej: ustawa o sporcie). Strony trzykrotnie aneksowały umowę w celu dookreślenia ostatecznych wartości przekazanych środków z tytułu dotacji. W aneksie nr 3, który został zawarty 31 sierpnia 2011 r. dokonano zmiany załącznika nr 1 do umowy “Zestawienie zbiorcze" oraz załącznika nr 2 do umowy "Harmonogram planowanych działań". Związek zadeklarował wysokość środków własnych w kwocie 667.898,89 zł.

Związek złożył sprawozdanie końcowe z wykonania zadania publicznego z komplementarnymi do niego załącznikami, tj. deklaracją rozliczającą dotację wraz ze sprawozdaniem finansowym z wykonania zadania.

Dnia [...] lutego 2014 r. organ, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie pobrania przez stronę dotacji w nadmiernej wysokości i decyzją z [...] października 2014 r. zobowiązał stronę do zwrotu części dotacji w nadmiernej wysokości, tj. w kwocie 151.853,44 zł. Organ stwierdził, że doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, gdyż z dokumentacji przekazanej przez Związek, wynika rozbieżność pomiędzy wielkością środków zadeklarowanych w pozycji "środki własne i środki z innych źródeł", tj. w wysokości 667.898,89 zł (zgodnie z aneksem nr 3 z 31 sierpnia 2011 r.), a wielkością środków własnych faktycznie zaangażowanych i ujętych w "Deklaracji rozliczającej dotację" z 31 stycznia 2012 r., tj. w wysokości 454.577,12 zł, co doprowadziło do powstania różnicy w kwocie 213.321,77 zł.

W ocenie organu poprzez złożenie rozliczenia końcowego zawierającego inną wartość środków własnych niż przewidziana treścią aneksu 3, doszło do zmian wielkości wkładu własnego, który nie został zaaprobowany uprzednio treścią kolejnego aneksu, co skutkuje koniecznością zrewidowania poziomu kwoty dofinansowania. Poprzez zmianę wielkości kwoty środków własnych, co podkreślił Minister SiT została naruszona zasada proporcjonalności kosztów przyznanej dotacji z budżetu państwa w stosunku do wykazanych w rozliczeniu końcowym środków finansowych własnych. Zatem w ocenie organu, strona rozliczyła dotację celową w ramach zawartej umowy niezgodnie z warunkami umowy, a tym samym dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości.

Decyzją z [...] lutego 2015 r. Minister SiT, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] października 2014 r.

W uzasadnieniu Minister SiT wskazał, że podstawą przyznania dotacji jest umowa z 11 lutego 2011 r., której - zgodnie z § 17 umowy - integralną częścią jest oferta wraz z określonymi w tym paragrafie załącznikami. W punkcie 1 tegoż paragrafu określono, że załącznikiem Nr 1 jest Zestawienie zbiorcze Planowana realizacja. Załącznik ten, stanowiący integralną część umowy, określał minimalny wkład własny środków własnych Związku. Natomiast, zgodnie z § 18 ust. 1 umowy, co podkreślił organ odwoławczy zmiany warunków umowy, oświadczeń oraz załączników nr 1-3 wymagają zachowania formy pisemnego aneksu pod rygorem nieważności. Zatem wysokość przedmiotowej dotacji z budżetu państwa, a także wysokość wkładu własnego wynikała z ww. umowy, a każda zmiana wysokości wkładu własnego Związku powodowała zmianę relacji procentowej wkładu własnego i wysokości dotacji udzielonej przez organ z budżetu państwa. Organ przekazywał Związkowi przedmiotową dotację w proporcji (wysokości) wynikającej z aneksu nr 3 do umowy, a nie w proporcji (wysokości) wynikającej z wysokości wkładu własnego wynikającego ze sprawozdania końcowego.

W ocenie organu Związek rozliczył dotację w ramach umowy niezgodnie z jej warunkami, gdyż nie dokonano zmiany tej wysokości z zachowaniem formy pisemnej przewidzianej dla zmiany postanowień umowy. Ostateczna wysokość kosztów własnych została określona przez strony umowy aneksem nr 3 z 31 sierpnia 2011 r., tj. w kwocie 667.898,89 zł. Kwota ustalona do zwrotu wynika ze zmiany środków własnych uprzednio aneksowanej umowy. Tym samym zadanie zostało zrealizowane w większym stopniu z przyznanej dotacji aniżeli wynikałoby to z zawartej umowy.

W skardze strona wniosła o uchylenie obydwu decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. Nr 1257, ze zm., dalej: "k.p.a.") polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jego dowolnej ocenie oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez brak jednoznacznego ustalenia zarówno okoliczności świadczących o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości, jak i wykazaniu, która część dotacji i dlaczego została uznana przez organ za nadmiernie pobraną oraz nie wskazania z czego wynika obowiązek zwrotu;

b) art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez zaakceptowanie sprawozdania końcowego realizacji zadania związanego z pobraną przez skarżącego dotacją i następnie wydania przy tożsamym stanie faktycznym decyzji administracyjnej stwierdzającej pobranie dotacji w nadmiernej wysokości.

2. przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm., dalej: "u.f.p.") poprzez błędną jego wykładnie i nakazanie zwrotu części otrzymanej przez skarżącego dotacji pomimo wydatkowania części dotacji zgodnie z umową i na cele, na jakie została przyznana.

W motywach skargi jej autor wskazał, że zasada wysokości wkładu własnego proporcjonalnego do ustalenia kosztów przyznanej dotacji nie została zawarta w treści umowy ani w zarządzeniach organu. Strony sporządziły trzy aneksy do umowy, w których skarżący raz dokonał zwiększenia kwoty zadeklarowanego wkładu własnego, a raz zmniejszył tę kwotę, co jednak nie miało jakiegokolwiek wpływu na kwotę dotacji przyznaną przez organ. Skarżący wskazał ponadto, że organ nie ustalił, która część dotacji została pobrana w nadmiernej wysokości i jaki był sposób jej wyliczenia.

Skarżący podał, że Minister zatwierdził rozliczenie przyznanej dotacji już w listopadzie 2012r. i wtedy nie zakwestionował pobrania jej przez Związek w nadmiernej wysokości. Zauważono również, że Związek wydatkował otrzymane od organu środki w sposób prawidłowy tj. zgodny z celem umowy, tylko i wyłącznie na rzecz zadania określonego w umowie i w pełnej wysokości jaką otrzymał od organu.

W odpowiedzi na skargę Minister SiT wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2016 r., V SA/Wa 2211/15 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyjaśnił, powołując się na art. 169 ust. 2 u.f.p., że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Zauważył, że w załączniku nr 1 "Zestawienie zbiorcze Planowana realizacja" do umowy określono minimalny wkład środków własnych skarżącego. Zatem wysokość przedmiotowej dotacji z budżetu państwa, a także wysokość wkładu własnego wynikała z umowy, a każda zmiana wysokości wkładu własnego Związku powodowała zmianę określonej w ofercie i załączniku "Zestawienie zbiorcze Planowana realizacja" relacji procentowej wkładu własnego i wysokości dotacji udzielonej z budżetu państwa. W sprawie zawarto trzy aneksy, w których zostały zmienione kwoty odnośnie środków własnych Związku. W aneksie nr 3 zawartym 31 sierpnia 2011 r., zmieniono załącznik nr 1 do umowy "Zestawienie zbiorcze" określając wysokość środków własnych w kwocie 667.898,89 zł. Jednocześnie wskazano, że kwota ta stanowić będzie 28,81% całości zadania. Ze złożonego 30 stycznia 2012 r. sprawozdania końcowego wynika, iż kwota środków własnych skarżącego Związku była inna niż ustalona w aneksie nr 3 do umowy i wynosiła 454.577,12 zł. Kwota wkładu własnego określona przez Związek w ww. sprawozdaniu końcowym nie została określona w pisemnym aneksie do umowy, co zgodnie z § 18 ust. 1 umowy, stanowiło warunek niezbędny do skutecznej zmiany tej umowy. Organ orzekający w sprawie zasadnie więc, w ocenie Sądu, wskazał, że poprzez zmianę wielkości kwoty środków własnych Związku została naruszona zasada proporcjonalności kosztów przyznanej dotacji z budżetu państwa w stosunku do wykazanych w rozliczeniu końcowym własnych środków finansowych. W konsekwencji powyższych ustaleń prawidłowo uznano, że Związek rozliczył dotację w ramach umowy niezgodnie z warunkami tej umowy (nie dokonano bowiem zmiany tej wysokości z zachowaniem formy pisemnej przewidzianej dla zmiany postanowień umowy, tzn. nie zawarto aneksu, który uwzględniałby ten fakt za zgodnym oświadczeniem obu stron umowy).

Sąd I instancji odniósł się również do zarzutów procesowych uznając je za niezasadne.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Związku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 maja 2018 r., I GSK 789/18, m.in. uchylił wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2016 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez ten sąd.

NSA zauważył, że w sprawie istota sporu dotyczy tego, czy organ miał prawo żądać, na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p. w zw. z § 17 i 18 ust. 1 umowy, zwrotu dotacji w kwocie 151.853,44 zł. Wyjaśnił, że integralną częścią umowy jest oferta wraz z wymienionymi załącznikami oraz że wszelkie zmiany umowy wymagają formy pisemnej pod rygorem nieważności.

NSA podkreślił, że Związek w końcowej fazie realizowania zadania publicznego dokonał bezumownego obniżenia udziału własnego w finansowaniu zadania. Jednakże zauważył, że powołane przez organ postanowienia umowy mają charakter ogólny i nie wynika z nich zastosowane przez organ kryterium zwrotu dotacji. Zdaniem NSA, w celu ustalenia intencji stron umowy, a zarazem udzielenia odpowiedzi na to pytanie, należy przeanalizować szczegółowo treść umowy wraz z załącznikami i aneksami do niej. Punktem wyjścia dla tych rozważań powinno być wyjaśnienie, w jakim celu w załączniku do umowy pn. "Zestawienie zbiorcze" był ustalany współczynnik, a więc czy w celu określenia udziału dotacji we współfinansowaniu zadania, czy też miał on jedynie walor matematyczny. Wypada bowiem zauważyć, że współczynnik ten w czasie realizacji umowy ulegał zmianie na "+" i na "-", co nie miało jednak wpływu na wysokość wypłacanej według harmonogramu dotacji. Zdaje się, że do czasu wydania decyzji, kwota dotacji była constans i wynosiła 1.650.000 zł (§ 3 ust. 1 umowy, zmieniony aneksem nr 2 do umowy). Z umowy nie wynika też wprost kwota całkowitego kosztu zadania publicznego powierzonego do wykonania Związkowi. Można powiedzieć, że kwota ta kształtowała się przez fakty dokonane, tj. na skutek podwyższenia, czy też obniżenia udziału własnego Związku. Idąc tym tokiem rozumowania nie bez racji wydaje się być zarzut wnoszącego skargę kasacyjną, co do braku rozliczenia dotacji z podziałem na okresy realizacji umowy, w których występował współczynnik w różnych wysokościach. Z drugiej jednak strony, jeśli współczynnik udziału dotacji do wkładu własnego miałby wyznaczać koszt całkowity zadania, to powinien on mieć wartość stałą, a nie zmienną, a na pewno powinien być określony. Dopiero przeprowadzenie rozważań w powyższym zakresie pozwoli stwierdzić sądowi I instancji, czy w świetle obowiązujących przepisów (art. 47, art. 151 i art. 169 u.f.p.) oraz postanowień umowy organ mógł żądać zwrotu dotacji w części.

Zdaniem NSA Sąd I instancji powinien też ponownie rozważyć, czy nie doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, wyrażonej w art. 8 k.p.a., gdyż organ zatwierdził sprawozdanie końcowe z realizacji przedmiotowej umowy, a następnie w niezmienionym stanie prawnym i faktycznym wydał decyzję orzekającą zwrot dotacji w części.

Reasumując NSA wskazał, że zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko nie pozwala jednoznacznie stwierdzić czy w tej sprawie organ miał podstawy prawne do zastosowania art. 169 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 i ust. 4 u.f.p.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotowa sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2018 r., I GSK 789/18 wydanym na skutek skargi kasacyjnej Związku od wyroku WSA w Warszawie z 11 stycznia 2016 r., V SA/Wa 2211/15.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji rozpoznając sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09). Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2018 r., zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć.

Mając na uwadze wskazany wyżej zakres kognicji, sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sporu między stronami jest kwestia uznania części udzielonej dotacji za dotację pobraną w nadmiernej wysokości.

Zanim sąd merytorycznie przystąpi do analizy sprawy, to w pierwszej kolejności poczyni kilka uwag tytułem wstępu.

NSA we wskazanym wyżej wyroku zasadnie zauważył, że w stanie prawnym właściwym dla sprawy powierzenie wykonania zadań publicznych w zakresie sportu podmiotom spoza sektora publicznego oraz ich współfinansowanie z budżetu państwa regulowały przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1263; dalej: ustawa o sporcie) oraz ustawy o finansach publicznych. Stosownie do ich treści Minister właściwy do spraw kultury fizycznej w zakresie dofinansowania zadań związanych z przygotowywaniem kadry narodowej do udziału w igrzyskach olimpijskich, igrzyskach paraolimpijskich, igrzyskach głuchych, mistrzostwach świata lub mistrzostwach Europy, mógł zlecać realizację tego zadania publicznego polskim związkom sportowym, Polskiemu Komitetowi Olimpijskiemu i Polskiemu Komitetowi z pominięciem otwartego konkursu ofert, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873, ze zm.), stosując odpowiednio art. 47 i art. 151 u.f.p. (art. 29 ust. 1 i 7 ustawy o sporcie). Podmiot wnioskujący o przyznanie środków publicznych na realizację zadania publicznego był zobowiązany do przedstawienia oferty na wykonanie zadania zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, gwarantującą wykonanie zadania w sposób efektywny, oszczędny i terminowy (art. 47 u.f.p.). Powierzenie realizacji zadania wraz z określeniem kwoty dotacji celowej następowało na podstawie umowy zawartej między dysponentem części budżetowej a podmiotem, któremu zlecono wykonanie zadania. Umowa ta określała: szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana i termin jego wykonania; wysokość udzielonej dotacji i tryb płatności; termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; tryb kontroli wykonywania zadania; termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji, a także termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania, a w przypadku zadania realizowanego za granicą - 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania (art. 151 u.f.p.). Przyznane w ten sposób środki pieniężne nie traciły charakteru publicznoprawnego, a więc miały do nich zastosowanie przepisy u.f.p.

W sprawie, co jest nie wątpliwe, Związek zrealizował zadanie publiczne, na które otrzymał dotację w wysokości określonej umową zawartą między Polskim Związkiem ... a Ministrem Sportu i Turystyki, a przyznana dotacja zasadniczo została wykorzystana na objęte umową i zrealizowane zadanie, a więc w sposób zgodny z art. 168 ust. 4 u.f.p., który stanowi, że zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Nie jest też sporne, że Związek w końcowej fazie realizowania zadania publicznego dokonał bezumownego obniżenia udziału własnego w finansowaniu zadania, co doprowadziło organ do żądania zwrotu dotacji w kwocie 151.853,44 zł, na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p. w zw. z § 17 i 18 ust. 1 umowy.

Zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 169 ust. 2 u.f.p.).

Zgodnie natomiast z § 17 pkt 1 umowy integralną część umowy stanowi oferta wraz z określonymi w tym paragrafie załącznikami, w tym m.in. załącznikiem Nr 1 jest Zestawienie zbiorcze Planowana realizacja. Natomiast § 18 ust. 1 umowy wskazuje, że zmiany warunków umowy, oświadczeń oraz załączników nr 1-3 wymagają zachowania formy pisemnego aneksu pod rygorem nieważności.

Zdaniem organu załącznik nr 1 Zestawienie zbiorcze Planowana realizacja określał minimalny wkład własny środków własnych Związku, którego to wkładu własnego strona nie dochowała.

Przechodząc do merytorycznej oceny należy zauważyć, że w sprawie niewątpliwym jest, że wysokość dotacji nie została określona w odrębnych przepisach, lecz ustalona została umownie i z tego względu ocena, czy dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, może być dokonana wyłącznie z perspektywy postanowień zawartej przez strony umowy. Kwota dotacji ostatecznie określona została w § 3 ust. 1 umowy na 1.650.000 zł (patrz aneks nr 2). Związek zgodnie z aneksem zobowiązał się do przekazania na realizację zadania środków własnych w wysokości 667.898,89 zł (patrz aneks nr 3) i wówczas to stanowiło 28,81% środków na realizację całego zadania. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, okolicznością uzasadniającą żądanie zwrotu dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości było naruszenie przyjętego załącznikiem nr 1 do umowy procentowego udziału dotacji w realizowanym zadaniu, który wynosił 71,19% (strona nie zachowała udziału własnego, gdyż na realizację zadania przeznaczyła jedynie 454.577,12 zł, a więc nie przeznaczyła 28,81% środków na realizację całego zadania). Po zastosowaniu udziału wysokość dotacji, która powinna zostać przekazana Związkowi wynosi 1.498.145,32 zł, a nie 1.650.000 zł.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądanie, na zasadzie art. 152 ust. 3 u.f.p. w związku z art. 169 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zwrotu dotacji w określonych umową warunkach rozpatrywanej sprawy, w sytuacji gdy nie ma wątpliwości co do wykonania zadania publicznego określonego § 1 ust. 1 umowy sposobu jego wykonania (patrz także § 2 ust 2 umowy wraz z ofertą), a także gdy nie zostały naruszone reguły rozliczania dotacji określone w § 9 umowy i w Zasadach przyznania dotacji celowych dla polskich związków sportowych na dofinansowanie zadań publicznych związanych z przygotowaniem kadry narodowej do udziału w igrzyskach olimpijskich, mistrzostwach świata lub mistrzostwach Europy ze środków budżetowych na rok 2011 stanowiących załącznik do zarządzenia nr 31 Ministra Sportu i Turystyki z dnia 8 grudnia 2010r., nie jest do pogodzenia z istotą dotacji celowej, której celem jest wykonanie określonego zadania publicznego. Analiza postanowień umowy nie pozwala przyjąć, że zaistniała podstawa określona w art. 169 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 tego artykułu, bowiem umowa, ani też załączniki do tej umowy w sposób jednoznaczny nie wskazywały na konieczność zachowania procentowego udziału wkładu własnego w stosunku do otrzymanej dotacji. Należy podkreślić, na co słusznie zwrócił uwagę sąd kasacyjny, że umowa lub jej załączniki w żaden sposób nie wskazywały na obowiązek posiadania określonej wysokości środków własnych i od ich wysokości także nie uzależniała wysokość udzielonej dotacji. Umowa także nie wyjaśniła jaki wpływ będzie miało na ocenę obowiązku zachowania procentowego udziału dotacji ze względu na ewentualne uznanie pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, o czym mowa w art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Należy podkreślić, że postanowienia umowy, w tym także powołane przez organ jako przyczyna zwroty części dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości, mają charakter ogólny i nie wynika z nich zastosowane przez organ kryterium zwrotu dotacji. W tym miejscu trzeba jednoznacznie wskazać, że jeśli kwota dotacji określona jest na podstawie umowy, tak jak ma się to w rozpatrywanej sprawie, to fakt przyznania jej w nadmiernej wysokości musi wynikać z jednoznacznych postanowień tej umowy oraz dokumentów w umowie przywołanych (por. wyrok NSA z 26 maja 2015 r., II GSK 648/14). Z zawartej przez Związek z Ministrem Sportu i Turystyki umowy takie jednoznaczne treści nie wynikają i w żadnym razie nie można podzielić poglądu, że umowa wyraźnie wskazała na konieczność zachowania procentowego udziału środków własnych. Już NSA zastanawiał się nad celowością wskazania w umowie (w załączniku nr 1 Zestawienie zbiorcze Planowana realizacja) procentowego udziału wkładu własnego i dotacji w finansowaniu zadania i zauważył, że współczynnik ten w czasie realizacji umowy ulegał zmianie na "+" i na "-", co nie miało jednak wpływu na wysokość wypłacanej według harmonogramu dotacji, która miała charakter stały i wynosiła 1.650.000 zł. NSA zwrócił także, że z umowy nie wynika też wprost kwota całkowitego kosztu zadania publicznego powierzonego do wykonania Związkowi i kwota ta kształtowała się przez fakty dokonane, tj. na skutek podwyższenia, czy też obniżenia udziału własnego Związku. Wobec powyższego, zdaniem sądu, wskazany sporny współczynnik środków własnych miał tylko charakter matematyczny, z którym strony umowy nie wiązały żadnych skutków. Przede wszystkim żadne skutki nie zostały wyartykułowane w treści umowy, co pozwoliłoby w wypadku wskazaniu skutków, na zastosowanie art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Ponadto skoro udzielona dotacja miała charakter stały, który nie ulegał zmianie wraz ze zmianą wkładu własnego, a w sprawie dwukrotnie od podpisania umowy zmieniano wkład własny, raz na plus innym razem na minus, to zdaniem sądu intencją stron umowy było wykonanie zadanie z wykorzystaniem udzielonej dotacji, której wysokość została ostatecznie określona w aneksie 2 do umowy. Ponownie trzeba wskazać, że udzielona dotacja była wyrażona w sposób liczbowy, a nie procentowy. Nie była również uzależniona od posiadania określonego (liczbowo lub procentowo) wysokości wkładu własnego.

O zasadności tego stanowiska świadczą także okoliczności, które miały miejsce po sporządzeniu i przyjęciu sprawozdania z realizacji zadania publicznego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że sprawozdanie Związku zostało przyjęte przez organ bez żadnych zastrzeżeń, mimo, że już z treści tego sprawozdania wynikały obecnie eksponowane okoliczności, które w ocenie organu mają charakter nieprawidłowości w realizacji umowy. Przyjęto, co prawda rozliczenie dotację na kwotę 1.579.237,70 zł i zażądano zwrotu kwoty 70.762,30 zł, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (patrz pismo z 29 lutego 2012 r., załączone do skargi – karta 30 akt sądowych), która wg oświadczenia została przez stronę zwrócona (patrz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), jednakże nie kwestionowano niezachowania procentowego współczynnika wkładu własnego. To dopiero wystąpienie pokontrolne Najwyższej Izby Kontroli zwróciło uwagę organu na możliwość odmiennej interpretacji zawartej przez strony umowy (patrz zawiadomienie o wszczęciu postępowania). Jednakże zwrócić należy uwagę, że NIK nie był stroną umowy i nie znał zgodnej intencji stron tę umowę i jej aneksy podpisujące. Co więcej także postępowanie organu jest niekonsekwentne, gdyż organ zastosował do obliczeń ostatni aneks umowy (aneks nr 3), a nie dokonał rozliczenia dotacji z podziałem na okresy realizacji umowy, w których występował współczynnik w różnych wysokościach.

Mając powyższe na względzie w ocenie sądu w sprawie nie wystąpiła przesłanka wynikająca z art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p.

Na zakończenie sąd dodatkowo stwierdza, że nie prowadząc już dalszych rozważań, co do braku zasadności przyjętego i eksponowany w uzasadnieniu wyroku poglądu, to przyjmując nawet za zasadny pogląd organu, że część dotacji została pobrana w nadmiernej wysokości ze względu na nie dochowanie przez stronę procentowego współczynnika udziału wkładu własnego i dotacji w całości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadania (czego sąd w sprawie nie aprobuje), to należy ponownie powtórzyć, że umowa w oparciu o którą przyznawane są z budżetu państwa dotacje, winna być precyzyjna i w sytuacji, gdy zachodzi konieczność zachowania współczynnika posiadania środków własnych w stosunku do środków pochodzących z dotacji, to umowa winna jednoznacznie to regulować i co najważniejsze winna również wskazywać na konsekwencję niezachowania tego współczynnika. Dla przyjętego art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. obowiązku zwrotu dotacji, okoliczność pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, o czym mowa w art. 169 ust. 2 u.f.p., a więc pobrania dotacji w wysokości wyższej, niż określona w odrębnych przepisach lub umowie, musi wynikać jednoznacznie i wprost z tych odrębnych przepisów lub z umowy. Tylko tak stwierdzone pobranie dotacji uzasadnia zastosowanie art. 152 ust. 3 w związku z art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Dodatkowo w ocenie sądu w sprawie także organ naruszył art. 8 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Naruszenie to przejawia się przede wszystkim w tym, że organ w 2012 r. organ zatwierdził sprawozdanie końcowe z realizacji przedmiotowej umowy, a następnie w niezmienionym stanie prawnym i faktycznym wydał decyzję orzekającą zwrot dotacji w części, mimo braku jasnych zapisów umowy wiążących wysokość dotacji z wkładem własnym. Tym samym, organ przyjął rozliczenie dotacji w zakresie sprawozdania rzeczowego i nie kwestionował bezumownego zmniejszenia wkładu własnego Związku. Zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a. uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2012r. sygn. akt I OSK 1094/11, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada ta jest w pełni realizowana, jeżeli ocena jest oparta na całokształcie materiału dowodowego, wyprowadzone wnioski muszą być zgodne z zasadami logiki i doświadczeniem życiowym, nie kolidując z zebranymi w sprawie dowodami. Zasada wynikająca z treści art. 8 k.p.a. stanowi podstawę uznania, że przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji publicznej - zwłaszcza stosując normy o charakterze sankcyjnym - nie powinien negatywnie dla strony interpretować wieloznacznych okoliczności sprawy, w sytuacji, gdy do powstania takiej wieloznaczności przyczynił się sam organ administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2014r. sygn. akt II GSK 1645/13 publikowany na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie do pogodzenia z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej jest sytuacja, w której niejednoznaczne zapisy umowy wiążącej strony są inaczej interpretowane w momencie podpisania i rozliczenia umowy, a następnie po kontroli organu, który nie był stroną umowy Minister odstępuje od pierwotnego rozumienia zapisów tej umowy. Tym samym w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym organ sformułował zarzuty, które nie wynikają z jednoznacznych zaakceptowanych przez strony zapisów umowy. Powyższe w ocenie sądu, bez szerszego uzasadnienia, może stanowić naruszenie zasad określonych w k.p.a., w szczególności zaś zasady wynikającej z art. 8 tego aktu prawnego.

Dodatkowo trzeba zauważyć, że dotacja, zgodnie z tym co zostało wskazane już wyżej, została zatwierdzona na kwotę 1.579.237,70 zł, a strona zgodnie z niekwestionowanym przez organ oświadczeniem zwróciła kwotę 70.762,30 zł (patrz jej oświadczenie – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarga i skarga kasacyjna, a także brak wskazania tej kwoty w sentencji decyzji, co potwierdza, że została ona zwrócona i nie było konieczności wydawania w tym zakresie decyzji). Tym samym obecnie, niezależnie od zasadności (lub jej braku) wyliczania współczynników udziału własnego, niezrozumiałe jest również dlaczego organ obliczał ten współczynnik od łącznej kwoty: udzielonej dotacji, tj. od kwoty 1.650.000 zł i zaangażowanych środków własnych strony, a nie od rzeczywiście zatwierdzonej kwoty dotacji (pismo organu z 29 lutego 2012r.), tj. od łącznej kwoty 1.579.237,70 zł i wkładu własnego. Co więcej o tym fakcie także organ nie wspomina w stanie faktycznym zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na względzie sąd stwierdził, że w sprawie organ naruszył art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.h. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszył art. 8 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ww. ocenę prawną i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Z wymienionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w związku z § 6 ust. 6 rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tj. Dz.U. z 2013r., poz. 490) obowiązującego w dacie wniesienia skargi do WSA w Warszawie. Na łączną kwotę 5.617 zł składają się: wpis sądowy w wysokości 2.000 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 3.600 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.