Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA 1348/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Daniela Kozłowska Sędziowie WSA - Emilia Lewandowska NSA - Marek Stojanowski (spr.) Protokolant - Anna Jurak po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi A.P., A.P., E.B. i J.H. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania - oddala skargę-


UZASADNIENIE

Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku A.P., A.P., E.B. i J.H. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] grudnia 1955 r. nr [...] zezwalającym [...] Centrali [...] w K. na nabycie nieruchomości w zakresie w jakim zezwolenie to dotyczyło działek objętych [...].

Prezes Rady Ministrów rozpoznając sprawę podał, że w piśmie z dnia 13 sierpnia 2001 r. A.P., A.P., E.B. i J. H. wystąpili do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] grudnia 1955 r. zezwalającym [...] Centrali [...] w K. na nabycie nieruchomości w zakresie w jakim zezwolenie to dotyczyło działek objętych [...]. W uzasadnieniu swojego wniosku wskazano, iż w trakcie postępowania, którego element końcowy stanowiło powołane zezwolenie, nie zostali powiadomieni o toczącym się postępowaniu.

Prezes Rady Ministrów nie uznał tej argumentacji za uzasadnioną i decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] grudnia 1955 r. W uzasadnieniu wskazał, iż zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nie było decyzją administracyjną, którą w jakikolwiek sposób kształtowała sytuację prawną właścicieli nieruchomości, jak również fakt, że nie wynika z niego jakiekolwiek ograniczenie lub odjęcie prawa własności nieruchomości wobec możliwości podejmowania przez podmiot gospodarczy jedynie starań o nabycie nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej lub w drodze wywłaszczenia.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wnieśli A.P., A.P., E.B. i J.H. zarzucając powyższej decyzji błędne przyjęcie, iż zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] grudnia 1955 r. nie kształtowało sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości oraz błędne przyjęcie, iż o postępowaniu wpadkowym organ nie był zobowiązany informować właścicieli nieruchomości.

Prezes Rady Ministrów ponownie rozpoznając sprawę wskazał, iż w sprawie wymaga rozważenia, na podstawie .jakich przepisów prowadzone było postępowanie w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W myśl art. 11 ust.1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), jeżeli jego przepisy nie stanowią inaczej, w postępowaniu, prowadzonym na jego podstawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R.P. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.) i rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu przymusowym w administracji(Dz. U. R.P. z 1928 r. Nr 36, poz. 342 ze zm.). Z uwagi na to, że ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm. ) weszła w życie z dniem 1 stycznia 1961 r. ocena postępowania w analizowanej sprawie wymaga odwołania się do przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r., obowiązujących w czasie toczącego się postępowania o uzyskanie przez [...] Centralę [...] - wykonawcy narodowych planów gospodarczych - zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości w zakresie w jakim zezwolenie to dotyczyło przedmiotowych działek.

Dla określenia jakie obowiązki ciążyły na organie administracyjnym z chwilą wszczęcia jednego z etapów postępowania wywłaszczeniowego, jakim było postępowanie o wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie przez wykonawcę planów gospodarczych nieruchomości, podstawowe znacznie mają odpowiednie przepisy dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych z odpowiednim uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym z 1928 r.

W myśl art. 4 dekretu, jeżeli wykonawcy narodowych planów gospodarczych nie mogli uzyskać nieruchomości w trybie określonym art. 3 dekretu, tj. nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa bądź wykonawców narodowych planów gospodarczych lub znajdujących się w ich zarządzie bądź użytkowaniu, to byli uprawnieni do nabycia nieruchomości od osób fizycznych i prawnych nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych. W takim przypadku, wykonawcy narodowych planów gospodarczych mieli obowiązek uzyskać zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 powołanego dekretu zezwolenia udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej, jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Tryb udzielania powołanego zezwolenia, stosownie do postanowień art. 7 dekretu, nie przewidywał w żadnym swoim punkcie obowiązku poinformowania przez podmiot ubiegający się o stosowne zezwolenie, jak również przez organ je wydający, właściciela nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu gospodarczego, o podjętych działaniach. Obowiązek taki wynikał z art. 8 ust 1 dekretu, zgodnie z którym wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za wypłatą odszkodowania, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej.

Przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym nie zawierały w swojej treści zasad ogólnych, w tym zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wspólnych dla całości postępowania administracyjnego. Ich wyodrębnienie w aktualnym kształcie nastąpiło dopiero w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Postępowanie administracyjne z 1928 r., w art. 14 ust.1, formułowało jedynie prawo dla osób interesowanych i ich pełnomocników dowiadywania się o biegu spraw w godzinach do tego przeznaczonych. Uprawnienie przewidziane przez powołany przepis sprowadzało się w praktyce do prawa otrzymywania takich informacji jak wiadomość w jakim aktualnie stadium sprawa się znajduje i jaka decyzja w niej zapadła. Do kwestii udziału stron w toczącym się postępowaniu odnosił się również art. 22 ust. 1 rozporządzenia. Z przepisu tego wynikały dwie reguły określające sposób prowadzonego postępowania. Władza miała prawo, w wypadkach zaś gdy poszczególne przepisy to przewidywały, - obowiązek wzywać osoby, od których potrzebowała wyjaśnień lub których udział w czynnościach władzy był potrzebny, do złożenia wyjaśnień bądź osobiście w urzędzie, bądź pisemnie, bądź przez osoby inne, - jak również do udziału w czynnościach władzy.

Powiadomienie przez organ administracyjny właściciela nieruchomości o staraniach wykonawcy narodowych planów gospodarczych zmierzających do uzyskania zezwolenia na ich nabycie, wobec braku wyraźnego obowiązku, wynikającego z przepisów odnoszących się do trybu udzielania takich zezwoleń, pozostawione było wyłącznie uznaniu tego organu. W tym wypadku organ, przed którym toczyło się postępowanie mające na celu wydanie zezwolenia na nabycie przez [...] Centralę [...] na nabycie działek objętych [...] nie skorzystał z przysługującego mu prawa. Nie doszło tu więc do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co skutkowałoby wadliwością przedmiotowego zezwolenia.

Zezwolenie to nie prowadziło do ostatecznego ograniczenia lub odjęcia prawa własności dotychczasowego właściciela nieruchomości, gdyż umożliwiało ono jedynie podmiotowi gospodarczemu podejmowanie starań o nabycie nieruchomości w drodze umowy cywilno-prawnej lub w drodze wywłaszczenia.

Przepisy rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r., odnoszące się do rodzajów aktów administracyjnych wydawanych w toku postępowania, rozróżniały jedynie decyzje (orzeczenia i zarządzenia), z podziałem na decyzje główne i incydentalne, przy czym ich rodzaj zależał od przedmiotu rozstrzygnięcia w nich zawartego. Uznając zatem zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 1955 r. za decyzję administracyjną, w świetle art. 72 rozporządzenia stwierdzić należy, iż było ono decyzją o charakterze incydentalnym, rozstrzygającą inne kwestie, wynikające w toku postępowania. Zezwolenie to nie prowadziło natomiast do załatwienia sprawy co do jej istoty w sposób ostateczny. O ostateczności wszczętego postępowania przesądzała dopiero decyzja o wywłaszczeniu. Fakt kwalifikujący powyższe zezwolenie jako decyzję nie może mieć jednak wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję Prezesa Rady Ministrów do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli A.P., A.P., E.B. i J.H. i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisu art. 145 § pkt. 4 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odmowę jego zastosowania tegoż przepisu mimo, iż dla określenia przesłanek wznowienia postępowania zakończonego w roku 1955 właściwe są przepisy obecnie obowiązującego kodeksu postępowania administracyjnego, nie zaś przepisu rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z dnia 22 marca 1928 roku (Dz. U. R.P. 1928, nr 36, poz. 341 ze zm.) wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu podali, że domagali się wznowienia, a nie stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem obowiązkiem organu było rozpatrzenie wynikającej z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. przesłanki braku udziału w sprawie przez skarżących, nie zaś badanie czy w dacie wydania decyzji obowiązywały inne zasady postępowania administracyjnego i jakie one były. Przesłanki wznowienia postępowania niewątpliwie należy ustalać bowiem na gruncie obecnego stanu prawnego. Obecnie organy administracji publicznej opierają swoje działania wyłącznie na obowiązujących przepisach. Nie obowiązujące już przepisy wprowadzające i końcowe kodeksu postępowania administracyjnego i przewidywały, iż przepisy rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym mają i zastosowanie jedynie do spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie i kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją wszczyna całkowicie nowe i niezależne od tej decyzji postępowania i w związku z tym przesłanki jego dopuszczalności powinny być oceniane w oparciu o przepisy obowiązujące w chwili jego składania.

W niniejszej sprawie poprzednicy prawni stron skarżących byli stroną postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości. Art. 9 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym rozróżniał dwa rodzaje podmiotów biorących udział w postępowaniu administracyjnym: strony i osoby zainteresowane. Jako strony rozporządzenie traktowało: osoby zainteresowane, które uczestniczą w sprawie na podstawie roszczeniu prawnego lub prawnie chronionego interesu.

Skarżący kwestionują stanowisko Prezesa Rady Ministrów, iż obowiązujące w roku 1955 przepisy, a więc w momencie wydawania zezwolenia przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania przedmiotowego zezwolenia, nie nakładały na organy administracji obowiązku zawiadomienia strony postępowania administracyjnego o wszczęciu postępowania administracyjnego albowiem brak było przepisu wprost nakładającego na organ taki obowiązek, jak również brak było w ówcześnie obowiązującym rozporządzeniu postępowanie administracyjne tzw. ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zaś ewentualne powiadomienie strony o toczącym się postępowaniu, zależało jedynie od uznania organu.

Skarżący uważają, iż brak powiadomienia strony o toczącym się postępowaniu dotyczącym ich nieruchomości wywołał wiele konsekwencji, albowiem organ nie tylko, że nie zawiadomił o wszczęciu i prowadzeniu postępowania, lecz nawet nie doręczył odpisu tegoż zezwolenia, co pozbawiło ją możliwości chociażby wniesienia odwołania.

Zakwalifikowanie przez Prezesa Rady Ministrów przedmiotowego zezwolenia jako decyzji incydentalnej jest niewłaściwe. Przepis art. 77 pkt. 2 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym mówi, że decyzje dzielą się na główne i incydentalne. Decyzje główne sprawę, będącą przedmiotem postępowania, załatwiają co do istoty, względnie sprawę kończą w danej instancji. Decyzje incydentalne rozstrzygają inne kwestie, wynikające w toku postępowania.

Postępowanie wszczynane na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych było odrębnym postępowaniem od postępowania wywłaszczeniowego i kończyło to postępowania co do istoty przesądzając o tym czy wnioskodawca może objąć jako właściciel wnioskowaną nieruchomość.

Takie postępowanie organu pozbawiło strony możliwości wniesienia odwołania od zezwolenia. Okoliczności te stanowiły już na gruncie rozporządzenia z roku 1928 przesłankę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, albowiem jedną z przesłanek wznowienia postępowania była okoliczność, iż w sprawie zakończonej decyzją, od której nie służy środek prawny, może nastąpić wznowienie postępowania jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, które istniały już przy wydaniu decyzji lub nowe środki dowodowe, o ile okoliczności te i środki w toku postępowania nie były znane władzy rozstrzygającej i nie mogły być wówczas powołane przez stronę zainteresowaną we wznowieniu bez winy tej strony.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych na podstawie, którego wydane zostało zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] grudnia 1955 r. zezwalające [...] Centrali [...] w K. na nabycie nieruchomości w zakresie w jakim zezwolenie to dotyczyło działek objętych [...] regulował materię realizacji planów narodowych, zwłaszcza inwestycyjnych, wymagających prawa rozporządzania określonymi terenami. W myśl art. 4 dekretu, jeżeli wykonawcy narodowych planów gospodarczych nie mogli uzyskać niezbędnej na ten cel nieruchomości w trybie określonym w art. 3, byli uprawnieniu do nabycia nieruchomości od osób fizycznych i prawnych nie będących wykonawcami planów gospodarczych. W takim przypadku, wykonawcy planów mieli obowiązek uzyskać zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Udzielenie takiego zezwolenia stanowiło potwierdzenie, że dana nieruchomość jest niezbędna dla realizacji planu gospodarczego oraz że są przewidziane środki na jej nabycie. W oparciu o przedmiotowe zezwolenie i po spełnieniu dodatkowych wymagań określonych w dekrecie, wykonawca planu był zobowiązany wezwać posiadacza nieruchomości do odstąpienia mu nieruchomości objętej zezwoleniem za cenę, którą zgodnie z przepisami dekretu wykonawca planu określił a jego organ naczelny zatwierdził.

Zezwolenie wydawane przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie przez wykonawcę planu gospodarczego określonej nieruchomości stanowiło niezbędny element poprzedzający ewentualną decyzję o wywłaszczeniu, było zatem jednym z etapów postępowania wywłaszczeniowego, uregulowanego przepisami omawianego dekretu.

Oznacza to, iż postępowanie wszczynane na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych nie było całkowicie odrębnym postępowaniem od postępowania wywłaszczeniowego.

Przewidziana w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego możliwość wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego rozstrzygnięciem ostatecznym dotyczy wyłącznie postępowań, w których wydana został decyzja kończąca sprawę administracyjną. Za taką decyzję, trudno uznać zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, wydane na podstawie art. 4 i 5 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, zarówno w obecnym stanie prawnym, jak również w oparciu o przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym i rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu przymusowym w administracji obowiązujących w dacie wydanie przedmiotowego zezwolenia. Stosownie do przepisów rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r., odnoszących się do rodzajów aktów administracyjnych wydawanych w toku postępowania, decyzje (orzeczenia i zarządzenia) dzieliły się na główne i incydentalne, przy czym ich rodzaj zależał od przedmiotu rozstrzygnięcia w nich zawartego. Uznając zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 1955 r. za decyzję administracyjną, w świetle art. 72 rozporządzenia stwierdzić należy, iż było ono decyzją o charakterze incydentalnym, rozstrzygającą kwestię wstępną we wszczętym postępowaniu wywłaszczeniowym. Zezwolenie to nie prowadziło do załatwienia sprawy co do jej istoty w sposób ostateczny. O ostateczności prowadzonego postępowania przesądzała dopiero decyzja o wywłaszczeniu.

Przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928r. uznać należy także za przesądzające w kwestii ustalenia naruszenia zasady czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym.

Postępowanie administracyjne z 1928 r., w art. 14 ust.1 formułowało jedynie prawo dla osób interesowanych i ich pełnomocników dowiadywania się o biegu spraw w godzinach do tego przeznaczonych. Uprawnienie przewidziane przez powyższy przepis sprowadzało się w praktyce do prawa otrzymywania takich informacji jak wiadomość w jakim aktualnie stadium sprawa się znajduje i jaka decyzja w niej zapadła. Do kwestii udziału stron w toczącym się postępowaniu odnosił się również art. 22 ust. l rozporządzenia. Z przepisu tego wynikały dwie reguły określające sposób prowadzonego postępowania. Władza miała prawo, w wypadkach zaś gdy poszczególne przepisy to przewidywały, - obowiązek wzywać osoby, od których potrzebowała wyjaśnień lub których udział w czynnościach władzy był potrzebny, do złożenia wyjaśnień bądź osobiście w urzędzie, bądź pisemnie, bądź przez osoby inne, - jak również do udziału w czynnościach władzy. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, iż powiadomienie przez organ administracyjny właściciela nieruchomości o staraniach wykonawcy narodowych planów gospodarczych zmierzających do uzyskania zezwolenia na ich nabycie, wobec braku wyraźnego obowiązku, wynikającego z przepisów odnoszących się do trybu udzielania takich zezwoleń, pozostawione było wyłącznie uznaniu tego organu. W tym wypadku organ, przed którym toczyło się postępowanie mające na celu wydanie zezwolenia na nabycie przez [...] Centralę [...] na nabycie działek objętych [...] nie skorzystał z przysługującego mu prawa.

Stosownie do postanowień art. 8 dekretu z 1949 r. wykonawca narodowych planów gospodarczych po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] grudnia 1955 r. obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 dekretu. W związku z brakiem w udostępnionej dokumentacji informacji na temat zakwestionowania przez stronę zaproponowanej ceny lub odwołania od wezwania w sprawie odstąpienia nieruchomości, przypuszczać można, iż w przedmiotowej sprawie doszło do zawarcia umowy sprzedaży działek objętych [...] na warunkach zaproponowanych przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych, co świadczy o udziale strony w tej części postępowania i o zaakceptowaniu zaproponowanych warunków zbycia nieruchomości. W przypadku braku takiej zgody toczyłoby się postępowanie wywłaszczeniowe, w trakcie którego czynny udział strony zapewniały art. 18 i 20 dekretu. Przepisy dekretu przewidywały jednocześnie tryb odwoławczy od orzeczenia o wywłaszczeniu. Artykuł 24 dekretu stanowił, że od orzeczenia lub dokonania obwieszczenia strona ma prawo wnieść w terminie czternastodniowym odwołanie do odwoławczej komisji wywłaszczeniowej przy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Dopiero orzeczenie odwoławczej komisji wywłaszczeniowej można zatem uznać za decyzję ostateczną wydaną na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na istotne zagadnienia o charakterze procesowym. Stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły wżycie przepisy ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie należało rozważyć jaki charakter prawny miało zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwalające [...] Centrali [...] w K. na nabycie nieruchomości.

Podstawę prawną, powołanego wyżej zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] grudnia 1955r. zezwalającego [...] Centrali [...] w K. na nabycie nieruchomości w zakresie w jakim zezwolenie to dotyczyło działek objętych [...], stanowił powołany dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Dekret ten regulował materię realizacji planów narodowych, zwłaszcza inwestycyjnych, wymagających prawa rozporządzania określonymi terenami. Zgodnie z art. 4 dekretu, jeżeli wykonawcy narodowych planów gospodarczych nie mogli uzyskać niezbędnej na ten cel nieruchomości w trybie określonym w art. 3, byli uprawnieni do nabycia nieruchomości od osób fizycznych i prawnych nie będących wykonawcami planów gospodarczych. Dlatego też, wykonawcy planów mieli w tej sytuacji obowiązek uzyskać zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Udzielenie takiego zezwolenia stanowiło jedynie potwierdzenie, że dana nieruchomość jest niezbędna dla realizacji planu gospodarczego oraz, że są przewidziane środki na jej nabycie. W oparciu o przedmiotowe zezwolenie i po spełnieniu dodatkowych wymagań określonych w dekrecie, wykonawca planu był zobowiązany wezwać posiadacza nieruchomości do odstąpienia mu nieruchomości objętej zezwoleniem za cenę, którą zgodnie z przepisami dekretu wykonawca planu określił, a jego organ naczelny zatwierdził. Przepis art. 8 dekretu przewidywał 15 dniowy termin do dokonania wezwania na zawarcie umowy o nabycie nieruchomości. Nie zawarcie w tym terminie umowy dawało uprawnienie wykonawcy planu do nabycia nieruchomości w drodze wywłaszczenia.

W ocenie Sądu, zezwolenie wydawane przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie przez wykonawcę planu gospodarczego określonej nieruchomości było elementem poprzedzającym ewentualną decyzję o wywłaszczeniu. Stanowiło więc ono niejako jeden z etapów postępowania wywłaszczeniowego, uregulowanego przepisami omawianego dekretu. W świetle powyższego należy przyjąć, że postępowanie wszczynane na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych nie było całkowicie odrębnym postępowaniem od postępowania wywłaszczeniowego. Wręcz przeciwnie, stanowiło ono jego niezbędny element, bez którego nie mogłoby ono dojść do skutku w postaci ewentualnego wywłaszczenia. Zezwolenie to bowiem było elementem koniecznym do ubiegania się o wywłaszczenie nieruchomości.

Jak już wyżej wspomniano, przedmiotem postępowania było zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydane w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych ( Dz. U. z 1952r. Nr 4, poz.31). Inaczej mówiąc, legalność tego zezwolenia jako niezbędnego elementu poprzedzającego decyzję o wywłaszczeniu podlegała ocenie organu w postępowaniu. Jedynie dla oceny prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego organ administracji kontrolujący legalność decyzji o wywłaszczeniu był uprawniony do oceny zgodności z prawem tego zezwolenia. W szczególności istotnym było ustalenie czy zezwolenie to, które wskazywało podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, skierowane zostało do jednostki o jakiej mowa w art. 2 tego dekretu. Skarżący zaś domagają się, aby poddać kontroli poszczególne elementy (etapy) postępowania i to traktowane wybiórczo, w zależności od ich woli.

Wskazana w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego możliwość wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego rozstrzygnięciem ostatecznym dotyczy wyłącznie postępowań, w których wydana został decyzja kończąca sprawę administracyjną. Gdyby nawet , podzielając poglądy skarżących, za taką decyzję uznać zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] grudnia 1955r., wydane na podstawie art. 4 i 5 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, to i tak nie można jej rozpatrywać w oderwaniu od całości sprawy, której efektem finalnym była decyzja wywłaszczeniowa bądź zgoda właścicieli na dobrowolne zbycie nieruchomości w ramach umowy cywilnoprawnej. W związku z powyższym należy uznać owo zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 1955 r. za decyzję administracyjną, pamiętając przy tym, że było ono jednakże decyzją o charakterze wyjątkowym ( wstępnym, incydentalnym ), rozstrzygającą kwestię pierwotną (wstępną) we wszczętym postępowaniu wywłaszczeniowym. Zezwolenie więc nie prowadziło do załatwienia sprawy co do jej istoty w sposób ostateczny. Dopiero decyzja wywłaszczeniowa przesądzała o ostateczności prowadzonego postępowania.

Należy także uznać, wbrew zarzutom skargi, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym. Organ administracji prawidłowo przyjął, że przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928r. wskazywały jedynie na prawo osób interesowanych i ich pełnomocników dowiadywania się o biegu spraw w godzinach do tego przeznaczonych ( art.14 ust. 1). O udziale stron w toczącym się postępowaniu mówił też art. 22 ust. 1 rozporządzenia. Władza miała prawo ( lub w określonych sytuacjach obowiązek) wzywać osoby, od których potrzebowała wyjaśnień lub których udział w czynnościach władzy był potrzebny, do złożenia wyjaśnień bądź osobiście w urzędzie, bądź pisemnie, bądź przez osoby inne, - jak również do udziału w czynnościach władzy.

Tak więc w świetle powyższego, powiadomienie przez organ administracji właściciela nieruchomości o staraniach wykonawcy narodowych planów gospodarczych zmierzających do uzyskania zezwolenia na ich nabycie, pozostawione było wyłącznie uznaniu tego organu, ponieważ wymóg taki nie wynikał z przepisów odnoszących się do trybu udzielania takich zezwoleń. W tym przypadku organ nie skorzystał z przysługującego mu prawa. Należy też mieć na uwadze to, iż skarżący ( ich poprzednicy prawni) nie byli stroną postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia. Postępowanie to bowiem dotyczyło jedynie organu administracji oraz [...] Centrali [...].

Tak więc, w tych okolicznościach argumenty prezentowane w skardze nie mogą zostać uwzględnione i uznane za trafne.

Na marginesie należy zauważyć, że Prezes Rady Ministrów rozpoznając sprawę powinien odmówić wszczęcia postępowania, a nie rozpatrywać sprawę merytorycznie. Uchybienie to jednak nie ma wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270) w związku z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1271) orzekł jak w sentencji.