Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 909/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 34 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 października 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 319/13 w sprawie ze skargi J.W. oraz L.W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 31 października 2013 r., sygn. II SA/Lu 319/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] lutego 2013 r., nr [...], i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Puławskiego z [...] października 2012 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy, przedstawionym w jego uzasadnieniu.

W związku ze złożonym przez M.G. wnioskiem z 28 stycznia 2011 r. Starosta Puławski decyzją z [...] marca 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskowanego pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego na działce nr ewid. [...] w miejscowości Janowiec, gmina Janowiec.

Na skutek odwołania wniesionego przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości, J. i L. małżonków W., decyzją z [...] maja 2011 r. Wojewoda Lubelski uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że znajdujący się w zatwierdzonej dokumentacji projekt konstrukcji budynku nie zawiera rozwiązań związanych z posadowieniem nowej ściany przy istniejącej ścianie budynku sąsiedniego. Ponadto, w ocenie Wojewody, organ I instancji nie dokonał sprawdzenia zgodności projektowanej rozbudowy z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Po powrocie sprawy do organu I instancji przedmiotowe postępowanie zostało umorzone z uwagi na cofnięcie przez inwestora wniosku.

Następnie inwestor wystąpił do Starosty z wnioskiem o udzielenie zgody na odstępstwo od wymogów zawartych w § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia. Starosta, po uzyskaniu upoważnienia od właściwego ministra, postanowieniem z 11 czerwca 2012 r. udzielił inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów ww. rozporządzenia umożliwiające usytuowanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych przy granicy z działką sąsiednią nr ewid. 182.

W dniu 01 sierpnia 2012 r. M.G. ponownie wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego na działce nr ewid. [...] w miejscowości Janowiec, gmina Janowiec.

Decyzją z [...] października 2012 r. Starosta Puławski zatwierdził przedłożony projekt budowlany i wydał decyzję o pozwoleniu na wykonanie wnioskowanych robót budowlanych. W uzasadnieniu organ powołał się na zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydaną przez niego zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, pozwolenie Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, opinię Dyrektora Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych oraz stanowisko rzeczoznawcy do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy. W ocenie organu planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi prawa, co uzasadnia wydanie pozytywnej decyzji.

W złożonym odwołaniu L. i J. małżonkowie W. sprzeciwili się posadowieniu projektowanej ściany budynku w granicy ich działki. W ocenie odwołujących wykonanie tej ściany wprowadza groźbę zawalenia się ich budynku, który jest budynkiem zabytkowym, oraz zablokuje im przejście od drzwi ich domu do drogi publicznej, które od czterdziestu lat odbywa się po terenie, który ma zostać zabudowany. Ponadto dodali, że granica, przy której ma się znaleźć rozbudowana część budynku, jest sporna.

Decyzją z [...] lutego 2013 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że zatwierdzony projekt budowlany został opracowany zgodnie z przepisami. Lokalizacja budynku w granicy uzyskała zgodę Starosty wydaną na podstawie udzielonego jemu przez Ministra Infrastruktury upoważnienia. Ponadto projekt zawiera analizę techniczną konstrukcji stanu istniejącego oraz warunków geotechnicznych gruntu. Planowane roboty nie naruszają konstrukcji sąsiedniego budynku odwołujących.

W skardze do Sądu na opisaną decyzję Wojewody, L. i J. małżonkowie W. wnieśli o jej uchylenie, wskazując, że narusza ona prawa nabyte, poprzez uniemożliwienie wejścia do ich budynku, oraz grozi katastrofą budowlaną, gdyż ich budynek nie ma fundamentów i wykonanie wykopów pod projektowaną rozbudowę grozi jego zawaleniem.

Uwzględniając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z 31 października 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 319/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził w uzasadnieniu, że nie podzielił podniesionych w skardze zarzutów, jednak dopatrzył się innych naruszeń prawa.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego zarówno zaskarżona, jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego obligujących organy administracji publicznej do sprawdzenia zgodności dołączonego do wniosku projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. I tak, zdaniem tego Sądu, złożony projekt budowlany nie odpowiada standardom określonym w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.), gdyż karty tego projektu nie zostały oprawione w sposób uniemożliwiający jego dekompletację, lecz luźno wpięte w akta administracyjne organu I instancji. Okoliczność ta, jakkolwiek nie najistotniejsza, nie powinna być lekceważona i pominięta. Wymóg odpowiedniego, stabilnego oprawienia i ponumerowania stron projektu budowlanego nie został bowiem wprowadzony ze względu na potrzebę zapewnienia walorów estetycznych czy funkcjonalnych projektu jako dokumentu, ale z uwagi na gwarancję pewności obrotu prawnego i wiarygodności dokumentacji. Z tego względu wskazane wady projektu winny zostać usunięte, a nie świadomie zaakceptowane przez rozstrzygające organy.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że o wiele bardziej istotne, a już na pewno mające wpływ na wynik sprawy, jest kolejne uchybienie w zakresie poprawności przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego, polegające na tym, że wbrew wymogom art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego złożony przez inwestora projekt zagospodarowania działki został sporządzony na mapie odzwierciedlającej stan faktyczny na terenie planowanej inwestycji na dzień 25 stycznia 2010 r., co po prostym zestawieniu z datą złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę (1 sierpnia 2012 r.) w żaden sposób nie pozwala przyjąć, że projekt budowlany spełnia wymóg aktualności zawarty w przywołanym przepisie. Do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych należy zaś obowiązek kontroli, czy przedkładany projekt zagospodarowania działki jest sporządzony na aktualnej mapie. Tylko bowiem sporządzenie projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena dopuszczalności wykonania zaplanowanych prac budowlanych w kontekście obowiązujących przepisów Prawa budowlanego zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół i samej nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję. Co więcej nie dość, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na nieaktualnej mapie, to jeszcze nie został sporządzony na jej oryginale, bądź potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie został również opatrzony klauzulą, stwierdzającą przydatność mapy dla celów projektowych. Wymogu tego nie spełnia bowiem kserokopia pieczątki zawierającej taką klauzulę. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie zachowano także wymogu sporządzenia projektu w czytelnej technice graficznej. Rysunek, mający obrazować zagospodarowanie terenu, sporządzony został w formie uniemożliwiającej określenie rodzaju projektowanej rozbudowy obiektów czy rozgraniczenie terenu zainwestowanego. Wszystkie powyższe uchybienia wskazują, że rozstrzygające w sprawie organy dokonały pobieżnej oceny materiału dowodowego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego wskazane uchybienia w zakresie analizy dokumentacji projektowej, w tym jej części stanowiącej projekt zagospodarowania działki, dowodzą nie tylko naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ale także naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Ostatnio wskazany przepis wskazuje wprost, że obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Jednocześnie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że nie podzielił zarzutów skarżących w kwestii dotyczącej braku ich zgody na wykonanie ściany budynku na sąsiedniej nieruchomości przy granicy tej nieruchomości, z uwagi na zaistnienie zagrożenia uszkodzenia lub zawalenia ich budynku, oraz pozbawienia ich dostępu do drogi publicznej. W pierwszej z wymienionych Sąd ten wskazał, iż obawy skarżących związane z bezpieczeństwem wykonania zaplanowanych prac budowlanych, z uwagi na brak właściwego w tym zakresie uzasadnienia można ocenić jedynie jako subiektywne odczucia. Skarżący bowiem jedynie ogólnie kwestionują sposób wykonania rozbudowy nie wskazując, które rozwiązania techniczne przyjęte w projekcie budowlanym stanowią duże ryzyko zagrożenia bezpieczeństwa dla konstrukcji ich budynku. Ponadto organ wydający pozwolenie na budowę nie posiada uprawnienia do dokonania oceny wartości technicznej rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym, bowiem odpowiada za to odpowiednio projektant i osoba sprawdzająca projekt. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem projektanta konstrukcji, przedmiotowy projekt został wykonany zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami. Nie oznacza to jednak braku możliwości interwencji organów w sytuacji wystąpienia zagrożenia, o jakim mówią skarżący. Właściwym w tego typu sytuacjach jest odpowiedni inspektor nadzoru budowlanego, którego strona skarżąca może o takiej sytuacji poinformować.

Odnośnie zaś do kwestii pozbawienia skarżących istniejącego przejścia łączącego ich budynek z drogą publiczną, Sąd Wojewódzki wskazał, że skarżący nie wykazali jakiegokolwiek tytułu prawnego do gruntu objętego planowaną inwestycją. Jak wynika z akt sprawy, w całości należy on do M.G. Brak jest również jakichkolwiek dowodów, iż byłby on obciążany jakąkolwiek służebnością na rzecz skarżących. Gdyby jednak tak było, to i tak zarzuty skarżących nie mogłyby zostać uwzględnione. Postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie ma bowiem na celu rozstrzygania sporów o charakterze prywatnoprawnym pomiędzy współwłaścicielami danej nieruchomości, czy też stosunków sąsiedzkich. Ochrony swych praw skarżący w takiej sytuacji mogą dochodzić w postępowaniu cywilnym.

W skardze kasacyjnej od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, o sygn. akt II SA/Lu 319/13, M.G., reprezentowana przez radcę prawnego Michała Karwata, wniosła o uchylenie tego wyroku i oddalenie skargi bądź uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: (1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) w związku z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez przyjęcie, że organy administracji architektoniczno-budowlanej rozpatrując złożony przez skarżącą kasacyjnie wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wraz projektem budowlanym pominęły uchybienie przepisowi § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, a także że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie, która nie jest mapą aktualną; (2) prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organy administracji architektoniczno-budowlanej pominęły okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie obowiązków wnioskodawcy wynikających z przepisu § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, jak również uznanie, iż dołączona do projektu budowlanego mapa do celów projektowych nie jest mapą aktualną w myśl przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego nie wskazują, w jaki sposób wnioskodawca winien uniemożliwić dekompletację projektu. W związku z tym każdy sposób, który doprowadza do celu założonego w przepisie § 6 ust. 1 tego rozporządzenia, winien zostać uznany za spełnienie wymogów w nim zawartych.

Natomiast odnośnie do zarzutu wadliwości aktualnej mapy, skarżąca kasacyjnie podniosła, że przepisy prawa nie wprowadzają okresu ważności mapy do celów projektowych ani nie powierzają żadnemu podmiotowi kompetencji do ustalania okresu ważności takiej mapy. Można zatem przyjąć, że mapa taka traci aktualność z chwilą zmian informacji w niej zawartych. Z odnośnych przepisów Prawa budowlanego i rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie wynika, że projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na aktualnej (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego) kopii mapy zasadniczej, a w razie jej braku na mapie jednostkowej (§ 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia z 21 lutego 1995 r.) spełniających warunki zakwalifikowania ich do kategorii map do celów projektowych (§ 8 ust. 1 ww. rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r.). Żaden jednak przepis nie wprowadza okresu ważności mapy zawierającej projekt zagospodarowania działki lub terenu. Artykuł 2 pkt 7 Prawa geodezyjnego i kartograficznego definiuje mapę zasadniczą, jako wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych. Z założenia zatem mapa powinna zawierać informacje aktualne, co zostało potwierdzone w toku postępowania przed organami zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, a więc, zdaniem skarżącej kasacyjnie, brak jest podstaw do uznania, że do projektu nie została dołączona aktualna mapa do celów projektowych.

W piśmie procesowym z 28 lutego 2014 r. L. i J.W. wnieśli o odrzucenie skargi kasacyjnej "jako zupełnie nieuzasadnionej". W uzasadnieniu podnieśli, że w piśmie procesowym kierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wykazali, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę narusza ich prawo własności, bowiem projekt przewiduje zawłaszczenie części nieruchomości stanowiącej od przeszło 40 lat ich bezsporną własność. Pominięcie tej okoliczności przez organ administracji skutkowało wydawaniem błędnych decyzji administracyjnych ze szkodą dla skarżących. Jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy było oparcie się o nieaktualne dokumenty (mapa stanowiąca podstawę projektu zagospodarowania działki). Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie wytknął [brak] sporządzenia projektu w wymaganej czytelnej formie graficznej umożliwiającej rozgraniczenie terenu zainwestowanego. Zaskarżone decyzje oparte o nieaktualne mapy pozwoliły na prowadzenie budowy na części działki stanowiącej własność skarżących. W oparciu o decyzję Starosty Puławskiego z 2013 r. przeprowadzono na terenie gminy Janowiec inwentaryzacje i rozgraniczenie gruntów. W wyniku pomiarów zakończonych w lutym 2014 r. bezspornie ustalono przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] stanowiącą własność skarżących i działką nr [...] stanowiącą własność inwestora. Z załączonego szkicu granicznego nr 33 sporządzonego przez geodetę powołanego przez Starostę Puławskiego wynika, zdaniem skarżących, że pas graniczny pomiędzy ww. działkami i budynkami stanowi bezsporną ich własność. Projektowanie na tym pasie inwestycji przez właściciela działki nr [...] jest bezprawne. Przedłożony szkic graniczny, podobnie jak i pozostałe szkice dotyczące Janowca, są, według wiedzy skarżących, opracowywane informatycznie w Urzędzie Powiatowym Wydział Geodezji i jako oficjalny dokument możliwy będzie do uzyskania po zakończeniu tych prac.

Na rozprawie w dniu 08 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie oświadczył, że popiera skargę. Ponadto wyjaśnił, że nie ma informacji, czy toczy się przed sądem powszechnym postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości M.G. oraz J. i L.W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż przywołano w niej zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt 1), jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego (pkt 2). W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega, co do zasady, zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Wychodząc zatem od oceny zarzutów naruszenia prawa procesowego – które według autora skargi kasacyjnej polegało na naruszeniu "art. 145 § 1 pkt c" p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że organy administracji architektoniczno-budowlanej pominęły okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie obowiązków wnioskodawcy wynikających z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462), jak również poprzez uznanie, iż dołączona do projektu budowlanego mapa do celów projektowych nie jest mapą aktualną w myśl przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) – należy stwierdzić, że zarzuty te okazały się zasadne.

W myśl przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (w sposób oczywiście omyłkowy określonego przez autora tej skargi jako: "art. 145 § 1 pkt c" p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści cytowanego przepisu jasno wynika, że dla jego prawidłowego zastosowania niezbędne jest nie tylko stwierdzenie przez Sąd wystąpienia określonego naruszenia prawa procesowego, ale także jednoczesne stwierdzenie możliwego istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy.

Z tych obowiązków Sąd pierwszej instancji w zakresie stwierdzonych przez siebie uchybień proceduralnych nie wywiązał się należycie.

Przede wszystkim jako chybiony, a wręcz niezrozumiały jawi się wytyk tego Sądu, że złożony projekt budowlany nie odpowiada standardom określonym w § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego – który to przepis stanowi, iż projekt budowlany należy sporządzić w czytelnej technice graficznej oraz oprawić w okładkę przystosowaną do formatu A4, w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu – gdyż karty przedmiotowego projektu nie zostały oprawione w sposób uniemożliwiający dekompletację tego dokumentu, lecz luźno wpięte w akta administracyjne organu pierwszej instancji. Jest przecież jasne, że to nie inwestor a jedynie ów organ, po ewentualnym uprzednim rozszyciu jednego z otrzymanych egzemplarzy projektu budowlanego (spośród czterech obligatoryjnie składanych przez inwestora – art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego), mógł dokonać zarzucanego "luźnego wpięcia" projektu w akta administracyjne. Wszak to na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek założenia i prowadzenia akt administracyjnych sprawy i w rezultacie to organ decyduje o tym, jakie materiały, w jakiej postaci i formie są do tych akt włączane. Dopiero więc ewentualne zbadanie przez Sąd pierwszej instancji pozostałych trzech złożonych przez inwestora egzemplarzy projektu – którymi Sąd ten najpewniej nie dysponował, gdyż nie dołącza się ich do akt sprawy przekazywanych przez organ wraz ze skargą (dwa z nich przeznaczone są bowiem dla inwestora, a jeden dla właściwego organu nadzoru budowlanego, co obecnie precyzuje art. 34 ust. 4a Prawa budowlanego) – pozwalałoby na dokonanie prawidłowej oceny formy (postaci), w jakiej projekt budowlany został rzeczywiście przez inwestora złożony, i dopiero na tej podstawie: na formułowanie ewentualnych zarzutów w tym zakresie. Co w tym przypadku jednak najistotniejsze, w zaskarżonym wyroku nie podjęto nawet próby wykazania, że wytknięte przez Sąd pierwszej instancji naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego miało, a przynajmniej mogło mieć, istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem naruszenie to, o ile w ogóle wystąpiło, nie uzasadniało jeszcze zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Z całokształtu wywodów zawartych w zaskarżonym wyroku wynika, że kluczowe znaczenie dla zastosowania ww. przepisu i uwzględnienia skargi w rozpoznawanej sprawie miało stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki, że złożony przez inwestora projekt zagospodarowania działki nie został sporządzony na aktualnej mapie, wymaganej zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud."). Swą ocenę Sąd pierwszej instancji uzasadnił w ten sposób, że ów projekt zagospodarowania działki został sporządzony na mapie odzwierciedlającej stan faktyczny na terenie planowanej inwestycji na dzień 25 stycznia 2010 r., "co po prostym zestawieniu z datą złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę (1 sierpnia 2012 r.) w żaden sposób nie pozwala przyjąć, że projekt budowlany spełnia wymóg aktualności zawarty w przywołanym przepisie".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesądzenie przez Sąd pierwszej instancji o nieaktualności mapy wykorzystanej do sporządzenia projektu zagospodarowania działki, wyłącznie na podstawie zestawienia daty opracowania (aktualizacji) mapy oraz daty złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, należało uznać za co najmniej przedwczesne. Zwłaszcza w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – gdy żadna ze stron postępowania administracyjnego, przez cały czas jego trwania, a nawet w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji, nie podnosiła zarzutu nieaktualności mapy. Ubocznie należy zauważyć, że napiętnowana przez Sąd Wojewódzki rozpiętość pomiędzy datą klauzuli "aktualności" mapy (25.01.2010 r.), a datą złożenia przez inwestora wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego (01.08.2012 r.) wynikała najpewniej z faktu, że inwestor w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji dwukrotnie występował z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego (co wyraźnie wskazano w opisie stanu faktycznego sprawy w zaskarżonym wyroku), i składając drugi wniosek (z 01.08.2012 r.) w istotnym zakresie posłużył się dokumentacją, w tym projektową, załączoną do wniosku pierwszego (z 28.01.2011 r.). Zwraca uwagę, że projekt budowlany przedłożony przez inwestora wraz z drugim wnioskiem opatrzony został na stronie tytułowej datą "XII.2010", a więc pochodził z tego samego roku, co ww. mapa wykorzystana w jego ramach do sporządzenia projektu zagospodarowania działki.

Niezależnie od powyższego należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że ustawodawca wprowadzając w art. 34 ust. 3 pkt 1 pr.bud. wymóg sporządzenia projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie, jednocześnie nie zakreślił żadnego terminu aktualności ("ważności") mapy używanej do celów projektowych. Taki termin nie wynika także z innych przepisów prawa, w tym z unormowań rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W rozporządzeniu tym – w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego z [...] lutego 2013 r. – w zakresie wymagań dotyczących mapy projektu zagospodarowania działki lub terenu wskazano jedynie, że taki projekt powinien być sporządzony na mapie w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu lub zamierzenia budowlanego i zapewniającej jego czytelność (§ 10 rozporządzenia), oraz że powinien on zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Na podstawie tego przepisu wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572), które w § 50 odsyła do "mapy do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane". Oznacza to więc odesłanie do rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133). Z przepisów § 5 w związku z § 4 tego rozporządzenia wynika, że mapą do celów projektowych jest mapa zasadnicza, a w braku mapy zasadniczej w odpowiedniej skali – mapa jednostkowa. Zasadą jest, że projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej (§ 4 ust. 1 ww. rozporządzenia).

Żaden z przywołanych wyżej aktów prawnych nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem mapy "aktualnej". Trzeba zatem odwołać się do powszechnego sposobu rozumienia określenia "aktualny" w języku polskim. Na gruncie reguł znaczeniowych tego języka, "aktualny", w analizowanym tu kontekście, znaczy tyle, co "dotyczący teraźniejszości i tego, co jest dla niej istotne" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, hasło "aktualny" w zn. 1).

W konsekwencji należy stwierdzić, że mapa jest aktualna tak długo, jak długo odzwierciedla obecny (teraźniejszy) stan rzeczy istniejący na danym terenie. Zachowanie aktualności mapy nie zależy zatem bezpośrednio od daty jej opracowania, lecz od niezmienności stanu faktycznego na tej mapie odzwierciedlonego. Ani przepisy prawa, ani względy doświadczenia życiowego nie dają dostatecznych podstaw do konstruowania domniemania, że wyłącznie z uwagi na upływ określonego czasu (np. miesiąca, roku albo dwóch lat) mapa wykorzystana do celów projektowych traci aktualność. Przeciwnie, należy uznać, że dopóki nie uległ zmianie stan faktyczny odzwierciedlony na mapie, tak długo pozostaje ona mapą aktualną w rozumieniu art. 34 ust. 3 pkt 1 pr.bud.

W związku z powyższym, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy samo stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji upływu określonego czasu pomiędzy opracowaniem mapy wykorzystanej do sporządzenia projektu zagospodarowania przestrzennego terenu w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym, a wszczęciem postępowania w sprawie zatwierdzenia tego projektu, nie dawało jeszcze dostatecznych podstaw do wnioskowania o nieaktualności tej mapy, a co za tym idzie – do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Tym bardziej, że Sąd pierwszej instancji nie wykazał, iż posłużenie się w zatwierdzonym projekcie budowlanym (sporządzonym w grudniu 2010 r. a przedłożonym do zatwierdzenia w sierpniu 2012 r.) mapą zasadniczą pochodzącą ze stycznia 2010 r., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie jak nie wykazał takiego wpływu w odniesieniu do wytkniętego następnie naruszenia polegającego na posłużeniu się nieuwierzytelnioną kserokopią ww. mapy w egzemplarzu projektu znajdującym się w aktach sprawy – a czego wykazania należało tym bardziej oczekiwać w sytuacji, gdy, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie mowa jest ogólnie o wymogu sporządzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu na "kopii aktualnej mapy zasadniczej". Nie wiadomo przy tym dokładnie, który konkretnie dokument (kopię mapy) z akt sprawy Sąd pierwszej instancji miał na względzie – także w kontekście zarzuconego w zaskarżonym wyroku, i to w sposób niedostatecznie umotywowany, niezachowania wymogu sporządzenia projektu w czytelnej technice graficznej – gdyż we włączonej do tych akt dokumentacji projektowej znajdują się co najmniej dwa, różniące się między sobą dokumenty zatytułowane "Projekt zagospodarowania działki", sporządzone na kopiach mapy zasadniczej.

Z przedstawionych wyżej względów za uzasadniony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd ten bowiem co najmniej przedwcześnie uznał, iż organy dopuściły się naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – nie dostrzegając uchybień w zakresie dokumentacji projektowej, w tym w jej części stanowiącej projekt zagospodarowania działki, których dopatrzył się z urzędu Sąd w zaskarżonym wyroku – skoro, jak to już wyżej wskazano, wystąpienie tych uchybień oraz ich możliwy, istotny wpływ na wynik sprawy nie zostały dotychczas przez Sąd pierwszej instancji dostatecznie wykazane. Zarzucone w skardze kasacyjnej naruszenia proceduralne mogły mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dopatrzenie się przez Sąd pierwszej instancji ww. uchybień w zakresie dokumentacji projektowej stanowiło wyłączną podstawę uwzględnienia skargi, bo samych zarzutów podniesionych w skardze Sąd, jak zaznaczył, nie podzielił.

Wobec uwzględnienia ww. zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie oceny ustaleń faktycznych, przedwczesne na tym etapie rozpoznania sprawy byłoby rozważanie, czy w sprawie doszło również do zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów prawa materialnego – art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 pr.bud.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji, uwzględniając powyższe uwagi i oceny prawne, powtórnie rozważy, czy dokumentacja projektowa rzeczywiście dotknięta była wadami wskazanymi w zaskarżonym wyroku o sygn. akt II SA/Lu 319/13, a jeśli tak, to czy mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności zbada, czy materiał dowodowy zebrany w aktach administracyjnych sprawy dawał podstawy do stwierdzenia, że mapa zasadnicza, której kopią posłużono się przy sporządzaniu projektu zagospodarowania terenu, nie odpowiadała rzeczywistemu stanowi działki nr [...] objętej inwestycją, na dzień orzekania przez organ II instancji zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2013 r., oraz czy ewentualnie ujawnione różnice mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji zweryfikuje również twierdzenia podniesione na etapie postępowania kasacyjnego przez J.W. i L.W. (w piśmie procesowym z 28 lutego 2014 r.) o przeprowadzonej w Gminie Janowiec procedurze rozgraniczeniowej m.in. w odniesieniu do stanowiącej ich własność działki nr [...] i należącej do M.G. działki nr [...], oraz o poczynionych w jej toku ustaleniach co do przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami, a także oceni ewentualny wpływ tej procedury na wynik rozpoznawanej sprawy.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Jednocześnie uznając, że obciążenie skarżących kosztami postępowania kasacyjnego na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. nie byłoby usprawiedliwione w sytuacji, gdy do błędnego (bo co najmniej przedwczesnego) uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji doszło wyłącznie z przyczyn wskazanych przez ten Sąd z urzędu – a więc, że w sprawie miał miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. – odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 sentencji wyroku).