Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 570/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. ec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej także "[...]WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pani G. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB w [...]") z [...] listopada 2019 r., znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. [...] w [...], na działce o nr ew. [...], stanowiącej własność Państwa K.i R. Z. – utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego.

Do wydania zaskarżonej decyzji przez [...]WINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy nadzoru budowlanego.

W dniu [...] września 2019 r. do PINB w [...] wpłynęło pismo G.S.dotyczące robót budowlanych prowadzonych przez K. i R. Z. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].

Pismem z [...] września 2019 r. PINB w [...] zawiadomił właścicieli działki o numerze ewidencyjnym [...] o możliwości zapoznania się z powyższym wystąpieniem oraz o możliwości zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] września 2019 r. w siedzibie organu pierwszej instancji stawił się R.Z., składając pismo datowane na [...] września 2019 r. oraz obszerne wyjaśnienia.

PINB w [...] w dniu [...] września 2019 r. doprecyzował informacje, że właścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...] jest Gmina Miasta [...], zaś użytkownikiem wieczystym jest Pani G. S. zam. ul, ., [...]-[...] [...].

Zawiadomieniem z [...] września 2019 r. PINB w [...] poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. [...] w [...], na działce o nr ew. [...], stanowiącej własność K. i R. Z.. Jednocześnie strony postępowania poinformowane zostały o zamiarze przeprowadzenia kontroli przedmiotowego obiektu budowlanego.

W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez przedstawicieli PINB w [...] w dniu [...] października 2019r. ustalono, że: "na przedmiotowej nieruchomości znajduje się obiekt budowlany - budynek mieszkalny w zabudowie zwartej, szeregowej. Budynek wzniesiony w technologii murowanej, dach dwuspadowy pokryty eternitem. Wody opadowe z dachu odprowadzane na działkę własną. Obiekt zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 1988 r. znak: Nr. Zm. [...], wydanej przez Urząd Miejski w [...]. Obiekt wyposażony w instalację wodną, kanalizacyjną i c.o. Zgodnie z oświadczeniem inwestora w czerwcu 2017r. dokonano zmiany pieca centralnego ogrzewania – miałowego na pelet. Żadnych innych robót budowlanych nie wykonano. Dokonano jedynie zmiany pieca, instalacja c.o. pozostała bez zmian. Wskazany zakres prac pozostaje poza reglamentacją ustawy Prawo budowlane. Obiekt jest w dobrym stanie technicznym. W ocenie PINB w [...], przedmiotowy obiekt budowlany użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem, nic stanowi zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Żadne roboty budowlane, które wskazywałyby na przebudowę obiektu nie zostały wykonane."

Pismem z [...] października 2019 r. organ powiatowy poinformował strony postępowania o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a.

Następnie decyzją z [...] listopada 2019r., znak: [...], PINB w [...] umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie legalności robót budowlanych przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. [...] w [...], na działce o nr ew. [...].

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia z zachowaniem ustawowego terminu wniosła G.S..

Po rozpatrzeniu ww. odwołania [...]WINB przypomniał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przyjęte jest, że postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych (odnoszących się do strony postępowania) jak też przedmiotowych. Przesłanką uzasadniającą podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. jest brak przedmiotu żądania, dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ powinien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie i ustalonego stanu faktycznego.

Organ odwoławczy stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby istniały materialno-prawne powody dla dalszego prowadzenia przez PINB w [...] postępowania w przedmiocie robót budowlanych prowadzonych przy budynku mieszkalnym K. i R. Z., jako że protokolarne ustalenia przedstawicieli organu powiatowego wykazały, że w ww. budynku nie są i nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Czynności kontrolne nie wykazały też żadnych nieprawidłowości, uchybień czy zaniedbań, które wpływałyby negatywnie na stan ww. budynku. Obiekt nie stanowi zagrożenia, użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem, co potwierdza sporządzona podczas kontroli dokumentacja fotograficzna.

[...]WINB uznał, że protokół kontroli sporządzony przez przedstawicieli PINB w [...] dnia [...] października 2019r. należało uznać za wiążący i wiarygodny dowód w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

W ocenie organu odwoławczego, zabrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający i pozwalał na stwierdzenie, że umorzenie postępowania było prawidłowe. Niezadowolenie i subiektywne odczucie skarżącej nie mogą przysłonić prawidłowości zastosowania przez PINB w [...] w niniejszej sprawie art. 105 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu – zdaniem [...]WINB – nie wniosły do sprawy istotnych elementów i w świetle przepisów Prawa budowlanego nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Organ wojewódzki stanął na stanowisku, że jeżeli organy nadzoru budowlanego wyprowadziły określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych i nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia skutecznego kontrdowodu z inicjatywy strony kwestionującej te ustalenia. Zadaniem organu nie jest dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który będzie zaprzeczał wcześniejszym ustaleniom organu tylko dlatego, że zebrany do tej pory materiał dowodowy jest niekorzystny dla jednej ze stron postępowania, która się z nim nie zgadza i kwestionuje ustalenia.

Organ powiatowy w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych [...] października 2019 r. nie stwierdził usunięcia ścian nośnych oraz ściany zewnętrznej przedmiotowego budynku. Ponadto [...]WINB doszedł do wniosku, że wskazywane przez G.S.działania sąsiadów powodujące zniszczenie elewacji oraz zadaszenia jej budynku (wycięcie otworu w dachu, zdjęcie "fartuchów" czy częściowe zniszczenie elewacji) znajdują się poza kompetencją organów nadzoru budowlanego.

Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy, organ drugiej instancji uznał za zasadne utrzymanie w mocy decyzji PINB w [...] z [...] listopada 2019 r.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się G. S. (dalej także "skarżąca"), wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżąca podnosi, że nie podpisała protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2019 r., na którego ustalenia powołuje się organ odwoławczy, gdyż nie zgadza się z zamieszczonymi w nim stwierdzeniami, że żadne roboty budowlane nie zostały wykonane a wody opadowe z dachu odprowadzane są na działkę własną sąsiadów.

Zdaniem Skarżącej zostały rozebrane ściany nośne – zewnętrzne w budynku sąsiednim od strony jej domu. Ponadto, rynna i lej opadowy, którymi odprowadzana jest woda deszczowa z dachu sąsiedniego budynku, znajdują się w odległości 10 cm od ściany jej domu, co powoduje jej zawilgocenie.

W skardze podniesione zostało, że organy nie dokonały właściwej oceny wad występujących w budynku na działce o nr ew. [...]. Poza tym, skarżąca w odwołaniu od decyzji PINB w [...] szczegółowo opisała nieprawidłowości, które wpływają bezpośrednio na stan techniczny jej domu, skutkują jego niszczeniem i w konsekwencji stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się trafne.

Skarżąca w piśmie z [...] września 2019 r. skierowanym do PINB w [...] wskazywała na prowadzenie robót budowlanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w [...], tj. na nieruchomości sąsiedniej, albowiem jest ona właścicielem budynku jednorodzinnego położonego na działce (w użytkowaniu wieczystym) o nr ew. [...], przy ul. [...] w [...]. Należy zauważyć, że ww. budynki przylegają ścianą do siebie.

Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, ustalenia poczynione w sprawie przez PINB w [...], w tym w szczególności kontrola i oględziny budynku należącego do K. i R. Z., nie potwierdziły zarzutów skarżącej, dotyczących rzekomej "rozbiórki ściany nośnej zewnętrznej" od strony domu G.S.. Przeprowadzona w dniu [...] października 2010 r. kontrola nie wykazała również nieprawidłowości w odprowadzaniu wód opadowych z dachu budynku na działce o nr ew. [...]. Potwierdzono dobry stan techniczny budynku i jego użytkowanie zgodne z przeznaczeniem; uznano, że nie stanowi on zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska.

Rację mają przy tym organy nadzoru budowlanego wskazując, że zarzuty skarżącej w tym zakresie okazały się gołosłowne, gdyż nie przedstawiła Ona jakichkolwiek dowodów mogących podważyć powyższe ustalenia. W tych okolicznościach, brak jest przesłanek pozwalających na zanegowanie stanowiska [...]WINB w przedmiotowym zakresie.

Tym niemniej, tutejszy Sąd analizując decyzję organu drugiej instancji uznał, że [...]WINB dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak bowiem, w odwołaniu od decyzji PINB w [...] skarżąca domagała się od organu odwoławczego odniesienia się do argumentacji zawartej w piśmie z [...] września 2019 r. Skarżąca zwróciła uwagę na brak wyjaśnienia okoliczności wykonania prac budowlanych przez właścicieli nieruchomości sąsiedniej, polegających m.in. na demontażu "fartuchów" z jej dachu, co skutkować ma przeciekaniem deszczu i zamoknięciem ścian na strychy należącego do niej budynku, a także zdjęciu blach z zadaszenia skarżącej, wycięciu dużego otworu i wprowadzenia przez sąsiada nowego orynnowania w celu odprowadzania wód opadowych, które miało doprowadzić do uszkodzenia dopiero co wykonanego zadaszenia domu skarżącej.

Bez wątpienia, organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń we wskazanym wyżej zakresie. Zarówno z części opisowej protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2019 r., jak i z załączonej dokumentacji zdjęciowej nie wynika, ażeby okoliczność ta była w ogóle przedmiotem zainteresowania PINB w [...].

[...]WINB w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do ww. argumentacji G.S., stwierdzając jedynie, że "wskazywane przez skarżącą działania sąsiadów powodujące zniszczenie elewacji oraz zadaszenia jej budynku (wycięcie otworu w dachu, zdjęcie "fartuchów" czy częściowe zniszczenie elewacji) znajdują się poza kompetencją organów nadzoru budowlanego". Organ nie wyjaśnił jednak, dlaczego kwestia ta powinna pozostawać poza zakresem uprawnień organów nadzoru budowlanego. Jest to o tyle niezrozumiałe, że skarżąca konsekwentnie podnosiła, że wykonanie robót budowlanych na dachu sąsiedniego budynku, doprowadziło do uszkodzenia dachu jej domu, które z kolei prowadzić miało do przedostawania się wody opadowej do wnętrza budynku.

Należy w tym miejscu podkreślić, że podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest działanie praworządne i zmierzające do ustalenia prawdy obiektywnej, w sposób budujący zaufanie obywateli do władzy publicznej (art. 6 w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że przedmiotem kontroli, jaką powinien prowadzić w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji objęte musi być to, czy organ pierwszej instancji powyższym zasadom nie uchybił. Jeżeli natomiast organ odwoławczy takiej kontroli nie przeprowadził należycie, to sam narusza ww. zasady ogólne prawa administracyjnego.

W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej jest odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Wedle tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza także zasady ogólne postępowania administracyjnego, przede wszystkim określoną w art. 7 k.p.a. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej i realizujący tę zasadę szereg przepisów nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Skoro strona postępowania stawia konkretne zarzuty w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to - z uwagi na wymogi stawiane przez ustawodawcę w art. 107 § 3 k.p.a., a także ze względu na zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) i obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej - ma prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do przedstawionej argumentacji. Zasada ta pozostaje niezrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony, jak również nie odniesie się do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Organy obu instancji nie przeprowadziły analizy pod tym kątem, a organ odwoławczy pomimo wskazania przez skarżącą w odwołaniu konkretnych zarzutów, nie odniósł się do nich.

W ocenie Sądu, w kontrolowanych postępowaniu powyższe obowiązki procesowe nie zostały zatem przez organ odwoławczy dopełnione. Stan faktyczny sprawy nie został ustalony i oceniony w sposób pełny i wyczerpujący, zaś uzasadnienie decyzji [...]WINB nie odpowiadają wymogom określonym w przytoczonych wcześniej przepisach.

W zawisłej przed tutejszym Sądem sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał należytej kontroli decyzji PINB w [...], naruszając tym samym przepisy postępowania administracyjnego, a to art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a.

Rolą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie wyjaśnienie także tych okoliczności podnoszonych przez skarżącą, które nie zostały dotychczas zbadane i odniesienie się do powyższych zarzutów skarżącej w decyzji kończącej postępowanie w administracyjnym toku instancji.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. było przedwczesne, wobec czego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając – stosownie do treści art. 205 § 1 p.p.s.a. wysokość wpisu od skargi (500 zł).