Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1177/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. o i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: sędzia WSA Iwona Kosińska sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium/organ"), po rozpatrzeniu odwołania M. L., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent/organ I instancji") z [...] marca 2020 r., nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] września 2019 r. M. L. wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem R. L.

Decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], organ I instancji odmówił M. L. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem R. L.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że R. L. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy oraz niezdolną do samodzielnej egzystencji na trwałe, co jest odpowiednikiem niepełnosprawności w stopniu znacznym. Jednakże, zdaniem organu I instancji, niepełnosprawność powstała u R. L. w wieku 23 lat, a nie do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, jak wymaga tego przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ I instancji podniósł również, że bezspornym w niniejszej sprawie jest to, że M. L. ma ustalone bezterminowo prawo do zasiłku dla opiekuna, przyznane na R. L. Powyższe ustalenia skłoniły organ I instancji do uznania, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. L.

Decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...] Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta z [...] listopada 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił przede wszystkim, że zaprezentowana w tej sprawie przez organ I instancji wykładnia przepisu w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uwzględnia stanowiska przedstawionego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Organ podniósł bowiem, że ww. wyrok Trybunału jest tzw. wyrokiem zakresowym, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje", którego skutkiem jest zmiana sposobu wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie treści w nim ujętej. Organ podniósł, że skutkiem orzeczenia Trybunału jest konieczność takiej wykładni ww. przepisu ustawy, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w tym wyroku. Organ przypomniał zatem, że zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Trybunał, stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18-go roku życia, ewentualnie ukończenie 25-go roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Tymczasem brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii. Powyższe prowadzi do wniosku, zdaniem organu, że rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w obecnym stanie prawnym, organ administracji ma obowiązek zbadać, czy wnioskodawca, spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W ocenie organu, Prezydent nie sprostał powyższemu wymogowi, co czyni jego rozstrzygnięcie w tej części wadliwym. W ocenie Kolegium fakt, iż data powstania niepełnosprawności u R. L. została ustalona na 23 rok jego życia nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania M. L. świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu.

Organ wskazał następnie, że przed przyznaniem M. L. wnioskowanego świadczenia organ I instancji powinien uchylić na wniosek strony decyzję o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Organ wyjaśnił w tym zakresie, że M. L. składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jednocześnie tego samego dnia złożyła również oświadczenie, z którego jednoznacznie wynika, że rezygnuje z zasiłku dla opiekuna i wniosła o uchylenie decyzji przyznającej jej zasiłek dla opiekuna, jeśli organ przyzna jej świadczenie pielęgnacyjne. Oświadczenie strony powinno skutkować zatem, zdaniem organu, wszczęciem postępowania w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, a następnie – w razie spełnienia przesłanek – wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...], Prezydent odmówił przyznania M. L. świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji wskazał, że pomimo uznania przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K-38/13, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, to skutkiem wejścia jego w życie nie jest, zdaniem Prezydenta, uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie organu I instancji, zmiana stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który biorąc pod uwagę skutki społeczne podejmowanych rozstrzygnięć, powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Reasumując, organ I instancji uznał, że ze względu na niespełnienie przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, brak jest podstaw do wydania decyzji przyznającej M. L. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Z takim rozstrzygnięciem organu I instancji nie zgodziła się M. L., która wniosła od ww. decyzji Prezydenta odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołania M. L., decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z [...] marca 2020 r., nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wyjaśniło, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w swojej decyzji z [...] lutego 2020 r., jednakże nie widzi możliwości przyznania żądanego świadczenia z uwagi na nadal istniejące uprawnienie M. L. do zasiłku dla opiekuna, którego organ I instancji nie wyeliminował z obrotu prawnego poprzez uchylenie decyzji przyznającej przedmiotowy zasiłek. Kolegium wskazało w tym zakresie na jednoznaczne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium zauważyło wprawdzie, że M. L. wraz z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad R. L. wniosła o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, jednakże w skutek nie uchylenia ww. decyzji przez organ I instancji, Kolegium nic w sprawie zrobić nie może, ponieważ zalecenia organu odwoławczego nie są wiążące dla organu pierwszej instancji. A zatem za bezcelowe uznało Kolegium uchylenie decyzji Prezydenta z [...] marca 2020 r. i przekazanie organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniosła M. L. (dalej jako "Skarżąca"), zarzucając tej decyzji naruszenie:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną wykładnie polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.) i przyjęciu, że okoliczność pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi kryterium negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że sam fakt uzyskania i pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

2) art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego zastosowanie bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej w tym przepisie normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a także naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

3) art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez niezastosowanie normy prawnej w nim określonej, a tym samym przyjęcie, że w sytuacji Skarżącej nie nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, co z kolei uniemożliwiło dokonanie wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego;

4) art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, iż sam fakt pobierania przez Skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Skarżącej jako strony;

5) art. 6 i 8 k.p.a., poprzez brak prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów I i II instancji;

6) art. 9 k.p.a., przez niewypełnienie obowiązku pouczenia Skarżącej o treści art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i możliwości dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia oraz zaniechanie pomocy, a także działanie na szkodę Skarżącej, wykorzystując jej nieznajomość prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz przyznanie jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, od daty złożenia wniosku, tj. od [...] września 2019 r. W uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółowe omówienie argumentów na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Pismem z [...] września 2020 r. Skarżącą wniosła o rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, a organ nie sprzeciwił się wnioskowi Skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu zawiadomienia Sądu z 7 stycznia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcia organu z 14 maja 2020 r., jak i Prezydenta z 12 marca 2020 r., naruszają przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Powodem odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie przez organ I Instancji (w decyzji z [...] listopada 2019 r.), że po pierwsze – ustalona data powstania niepełnosprawności u R. L. (w wieku 23 lat) przekreśla spełnienie przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia określonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej jako "u.ś.r."), tj. powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki w wieku nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, i po drugie – Skarżąca ma ustalone bezterminowo, decyzją Prezydenta z [...] lipca 2014 r., nr [...], prawo do zasiłku dla opiekuna, przyznane na R. L., co wypełnia dyspozycję przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., który określa przypadki gdy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, m.in. w sytuacji gdy osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Kolegium skorygowało powyższy pogląd organu I instancji – uchylając decyzją Prezydenta z [...] listopada 2019 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ – w zakresie oceny momentu powstania niepełnosprawności u R. L. jako nie mający znaczenia dla przyznania świadczenia oraz w zakresie oceny sytuacji Skarżącej jako osoby uprawionej do pobierania zasiłku dla opiekunów wskazując, że organ I instancji powinien uwzględnić okoliczność złożenia oświadczenia przez Skarżącą o wyborze świadczenia korzystniejszego, na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r., czyli świadczenia pielęgnacyjnego, oraz o wyrażeniu zgody na uchylenie decyzji przyznającej Skarżącej prawo do zasiłku dla opiekunów z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Z powyższym stanowiskiem organu zawartym w decyzji Kolegium z [...] lutego 2020 r., nie zgodził się następnie Prezydent, który decyzją z [...] marca 2020 r. ponownie odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tych samych powodów co wskazane w decyzji z [...] listopada 2019 r.

W zaskarżonej decyzji Kolegium z [...] maja 2020 r., będącej przedmiotem obecnej kontroli Sądu, organ choć podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2020 r., to jednak wytłumaczył bezcelowość uchylenia decyzji Prezydenta z [...] marca 2020 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, zaistniałym impasem pomiędzy organami obu instancji, który może, zdaniem Kolegium, rozstrzygnąć jedynie orzeczenie sądu administracyjnego.

Sąd przede wszystkim zwraca uwagę, zanim przystąpi do merytorycznej oceny niniejszej sprawy, na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Dla przyjęcia, że zasada dwuinstancyjności została przez organy zrealizowana konieczne jest aby rozstrzygnięcia organów w każdej instancji administracyjnej poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z nich, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć także wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Wynika to z art. 138 k.p.a., przyznającemu organowi II instancji kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż realizując konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym – co do zasady jako postępowanie merytoryczne. Administracyjne postępowanie odwoławcze – w przeciwieństwie do postępowania przed sądem administracyjnym – ma bowiem charakter apelacyjny, a nie kasacyjny. Organ II instancji powinien zatem dążyć do rozstrzygnięcia sprawy ad meritum, posługując się w tym celu wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, a w razie uzasadnionej konieczności powinien uzupełnić brakujące dowody w trybie art. 136 k.p.a. Odwołanie uruchamiające administracyjny tok instancji nie ma jedynie charakteru zaskarżenia, ale jest wnioskiem o działanie merytoryczne. Zwrot z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji (zob. J. Zimmerman, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95 - OSP 1997, z 4, poz. 83).

Co prawda, z brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. przewidującego obowiązek wskazania przez organ odwoławczy, jakie okoliczności organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie wynika, że organ pierwszej instancji jest związany wytycznymi organu odwoławczego. Zalecenia organu odwoławczego wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów uzyskanych w ponownym postępowaniu, należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 138). Choć w niektórych sytuacjach, uzasadnionych okolicznościami danej sprawy, "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" może obejmować nie tylko zgromadzenie materiału dowodowego, ale również jego ocenę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3970/19, LEX nr 3061222).

Niemiej jednak w realiach niniejszej sprawy, Sąd zauważa, że organ I instancji w ogóle pominął i zignorował zalecenia Kolegium (co wynika już z samej lektury uzasadnienia decyzji Prezydenta z [...] marca 2020 r.), chociażby w zakresie rozważenia możliwości przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy Skarżąca dokonała jego wyboru, rezygnując z zasiłku dla opiekunów. Powyższe świadczy o tym, że w tej części sprawy organ I instancji całkowicie arbitralnie i dowolnie ustalił stan faktyczny – nie wyjaśnił bowiem okoliczności wskazanych w zalecaniach Kolegium, co zdaniem Sądu, uniemożliwiało w takiej sytuacji utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy. Kolegium bezrefleksyjnie zaakceptowało bowiem niepełne ustalenia Prezydenta w tym zakresie, choć samo wcześniej zakreśliło obszary wymagające wyjaśnienia (co było dla Kolegium wiążące), naruszając tym samym dyspozycję art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do kwestii wyboru świadczeń przez Skarżącą, to zdaniem Sadu, wyjaśnić w tej sytuacji trzeba, że krąg osób uprawnionych do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został określony przez ustawodawcę w przepisach u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zważyć należy, że celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu.

Ustawodawca zróżnicował przy tym sytuację osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w ten sposób, że po pierwsze, tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a-b u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, po drugie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne (korzystniejsze), a po trzecie, tym którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń.

W związku z tym zróżnicowaniem wskazać należy, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09; z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12; z 5 listopada 2013 r., sygn. akt K 40/12 oraz z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W ocenie Sądu, brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a-b u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne. Poza tym, konflikt między wymienionymi wyżej zasadami wynikającymi z kilku przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozstrzygnąć zgodnie z regułą proporcjonalności, wypełnioną na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do korzystniejszego świadczenia.

Powyższe przemawia zatem za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń, w tym przypadku pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekunów. Należy bowiem podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Z kolei, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Zdaniem Sądu, przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być wszak interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy zatem wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1676/18, LEX nr 2611460).

Biorąc więc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że Skarżąca, jeżeli spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera zasiłek dla opiekunów, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie zasiłku dla opiekunów. Jak wynika z akt sprawy Skarżąca takiego wyboru już dokonała deklarując rezygnacje z pobierania przedmiotowego zasiłku oraz wnosząc o uchylenie decyzji przyznającej jej to świadczenie (vide: oświadczenia z [...] września 2019 r.). Prezydent pominął jednak zupełnie tą okoliczność, wbrew zasadom ukształtowanym w art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., i nie zareagował w żaden sposób na oświadczenia Skarżącej, choć uwagę no to zwróciło mu Kolegium w decyzji z [...] lutego 2020 r. Co więcej, w ocenie Sądu, o możliwości wyboru świadczeń organ I instancji – stosownie do art. 8 i 9 k.p.a. – obowiązany był Skarżącą pouczyć.

Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie, wymaganie organu, żeby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego, stawia stronę w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Jeżeli przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, natomiast powinien podjąć czynności, żeby strona mogła z prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie prawo wyboru świadczenia, przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2852/20, LEX nr 3166121). Ponadto, wskazuję się również, że w sytuacji gdy strona zadeklarowała rezygnację z jednego świadczenia kosztem drugiego, oznacza to tym samym warunkową zgodą na uchylenie decyzji odnoszącej się do pierwszego z wymienionych świadczeń, a wtedy w grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekunów, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, że to ostatnie rozwiązanie zasadza się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1676/18, LEX nr 2611460). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje powyższe stanowiska judykatury.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że rolą Prezydenta było podjęcie takich działań, aby Skarżąca w przypadku zbiegu uprawnień do dwóch, różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. A zatem kierunkiem w jakim powinien zmierzać Prezydent w niniejszej sprawie jest wyeliminowanie z obiegu prawnego własnej decyzji z [...] lipca 2014 r., nr [...], ustalającej Skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna na okres, na który przyznane będzie inne świadczenie (pielęgnacyjne), a następnie, jeżeli zostały ku temu spełnione wszystkie warunki, przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, z uwzględnieniem dyspozycji art. 24 ust. 2 u.ś.r.

Z kolei, odnosząc się do dokonanej przez organ I instancji oceny spełnienia przez Skarżącą przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie której stan faktyczny sprawy jest bezsporny, Sąd zwraca uwagę, że Kolegium nie było związane wynikami powyżej oceny, ponieważ rozpoznając sprawę na nowo, może – z pominięciem treści art. 8 k.p.a. – inaczej stosować normy prawne w ramach zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2020 r., sygn. akt I GSK 231/18, LEX nr 3090379).

W tym miejscu Sąd orzekający wskazuje na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (Dz. U. poz. 1443), w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Posłużenie się przez Trybunał techniką "wyroku zakresowego" lub "wyroku interpretacyjnego" powoduje, że nawet przy stwierdzeniu niekonstytucyjności lub nielegalności przepisu w sensie formalnym pozostaje on w systemie prawa, uchylana jest natomiast zawarta w nim norma prawna w określonym zakresie przedmiotowym lub podmiotowym. Mówiąc innymi słowy zostaje ustanowiony powszechnie obowiązujący zakaz "odczytania" i stosowania przepisu w sposób sprzeczny z jego wykładnią zaprezentowaną w wyroku Trybunału.

W następstwie powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ugruntowała się linia orzecznicza, którą Sąd orzekający w pełni aprobuje, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (np. wyrok WSA w Krakowie z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1156/18; z 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 812/18, wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 309/18). Zasadniczej zmianie uległ zatem zakres stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. odnośnie regulacji nim objętej, ponieważ zakwestionowana norma prawna została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego, co oznacza, że dalsze stosowanie tego przepisu wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego – z punktu widzenia zasady równości – ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Norma prawna uznawana za niekonstytucyjną stanowi zaś wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być uznana za wadliwą (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 967, LEX nr 2404154 oraz wyrok WSA w Kielcach z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 633/17, LEX nr 2404119).

Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, stanowisko zaprezentowane w niniejszej sprawie przez Prezydenta w zakresie rozumienia art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest całkowicie błędne. Tym samym organ I instancji naruszył powyższy przepis prawa materialnego poprzez dokonanie jego wadliwej wykładni skutkiem czego niewłaściwie go zastosował wywodząc z tego tytułu jeden z powodów odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla Skarżącej. Słusznie za to Kolegium uznało, że wobec przedstawionego przez Trybunał sposobu wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., data powstania niepełnosprawności u R. L., którą ustalono w wieku 23 lat, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania M. L. świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu.

Po analizie całokształtu kontrolowanej sprawy, Sąd podzielił stanowisko Skarżącej, że przy wydaniu zaskarżonych rozstrzygnięć doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co świadczy o zasadności zarzutów podniesionych w skardze.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji weźmie pod uwagę przyjętą przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku oceną prawną oraz wykładnię przepisów u.ś.r, w szczególności art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, i przeprowadzi niezbędne czynności w celu rozpatrzenia wniosku Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekunów, uwzględniając okoliczność, że Skarżąca dokonała już wyboru pomiędzy tymi świadczeniami na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.