Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2409/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52, 58 par. 1 pkt 6, 141, 149, 151, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101a ust. 1 iart. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Rabka - Zdrój od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 325/13 w sprawie ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka - Zdrój w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 325/13 w sprawie ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka -Zdrój w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w pkt I. zobowiązał Burmistrza Miasta Rabka -Zdrój do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku K. W. z dnia 13 czerwca 2013 r.; w pkt II. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt. III. zasądził od Burmistrza Miasta Rabka Zdrój na rzecz skarżącego K. W. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie wskazał, że:

K. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Rabki-Zdroju, polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z dnia 13 czerwca 2013 r.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

W dniu 13 czerwca 2013 r. do Urzędu Miasta Rabka-Zdrój wpłynął wniosek K. W. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich umów zawartych w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą Rabka-Zdrój a Kancelarią Adwokacką adwokat M. W.

Wobec powyższego Burmistrz Rabki-Zdroju zwrócił się do adwokat M. W. z pytaniem, czy w związku z ww. wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej będzie korzystała z tajemnicy przedsiębiorstwa.

Pismami z dnia 26 czerwca 2013 r. oraz 26 lipca 2013 r. Burmistrz Rabki-Zdroju poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i wyznaczeniu nowego terminu na dzień 13 sierpnia 2013 r.

W odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia 12 lipca 2013 r., która wpłynęła do organu I instancji w dniu 26 lipca 2013 r., adwokat M. W. poinformowała, że zawarte w umowach treści dotyczące zasad wykonywania pomocy prawnej są informacją posiadającą dla niej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i tym samym stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] Burmistrz Rabki-Zdroju odmówił K. W. udostępnienia informacji publicznej obejmującej kopie wszystkich umów zawartych w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia wydania decyzji pomiędzy Gminą Rabka - Zdrój a Kancelarią Adwokacką Adwokat M. W.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że udostępnieniu wnioskodawcy żądanej informacji publicznej sprzeciwia się dyspozycja art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przewidująca ograniczenie dostępu do tej informacji ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Zdaniem organu, żądane umowy spełniają przesłanki pozwalające uznać je za "tajemnicę przedsiębiorstwa" w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, gdyż są to informacje posiadające wartość gospodarczą, zaś adwokat M. W. wniosła o ich nieujawnianie, a tym samym podjęła działania w celu zachowania poufności treści tych umów.

Decyzja ta została doręczona wnioskodawcy w dniu 2 września 2013 r.

W dniu 16 września 2013 r. K. W. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wskazano, że Burmistrz Rabki-Zdroju błędnie przyjął, iż brak zgody przedsiębiorcy na udostępnienie informacji jest równoznaczny z podjęciem działań w celu zachowania jej poufności, a tym samym sprawia, że staje się ona tajemnicą przedsiębiorcy. Odnosząc się do treści art. 35 ustawy o finansach publicznych, organ odwoławczy zauważył, że nawet gdyby w przedmiotowych umowach znalazła się klauzula o poufności, to jej skuteczność uzależniona byłaby od tego, czy dotyczyła informacji stanowiącej już w chwili jej zawarcia tajemnicę przedsiębiorcy. Oznacza to więc, że już przed zawarciem takiej umowy zawarta w niej informacja musiałaby spełniać wszystkie przesłanki wymienione w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w tym przesłankę podjęcia środków zabezpieczających przed jej ujawnieniem. W stanie faktycznym niniejszej sprawy w żaden sposób zaś tej okoliczności nie wykazano.

W dniu [...] listopada 2013 r. Burmistrz Rabki-Zdroju postanowieniem znak [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obejmującej kopie wszystkich umów zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia złożenia wniosku między Gminą Rabka-Zdrój a Kancelarią Adwokacką M. W.

W uzasadnieniu organ podał, że zawieszenie postępowania jest konieczne z uwagi na treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku M. W. skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu dotyczącego wznowienia postępowania, w którym zażądała uchylenia decyzji SKO z dnia [...] października 2013 r. znak [...] oraz orzeczenia co do istoty sprawy.

Skargę na bezczynność Burmistrza Rabki-Zdroju wniósł w dniu 6 grudnia 2013 r. K. W.

W uzasadnieniu skarżący podał, że do chwili sporządzenia skargi organ administracji nie udostępnił mu wnioskowanej piśmie z dnia 13 czerwca 2013 r. informacji publicznej. W jego ocenie, organ błędnie prowadzi postępowanie na podstawie K.p.a., chociaż przepisy te nie znajdują zastosowania w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej w trybie wnioskowym.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w świetle art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący zobowiązany był wezwać Burmistrza Rabki-Zdroju przed wniesieniem skargi do usunięcia naruszenia prawa, czego nie uczynił, a co powoduje, że skarga jest niedopuszczalna i powinna być odrzucona.

Z ostrożności procesowej organ wskazał, że skarga zasługuje na oddalenie z tego względu, że w sprawie nie zachodzi stan bezczynności organu. Zdaniem organu, skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero wtedy, gdy organ mimo ustania przyczyny powodującej zawieszenie postępowania nie podejmie go z urzędu lub na wniosek. Do bezczynności w niniejszej sprawie nie mogło dojść, gdyż postępowanie zostało zawieszone i nie ustała jeszcze przyczyna jego zawieszenia.

Obecna na rozprawie przed Sądem w dniu 28 lutego 2014 r. E. P. Burmistrz Rabki-Zdroju oświadczyła, że dopuściła w charakterze strony do prowadzonego postępowania kancelarię Adwokacką M. W. i podjęła zwieszone z urzędu postępowanie, zawiadomiła strony o zebranym materiale dowodowym, możliwości zapoznania się z nim i ustosunkowania się doń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając skargę za zasadną wskazał, że przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, jest bezczynność Burmistrza Miasta Rabki-Zdroju w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący złożył w dniu 13 czerwca 2013 r. wniosek o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej informacji polegającej na przekazaniu skarżącemu kserokopii wszystkich umów zawartych w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą Rabka-Zdrój a Kancelarią Adwokacką adwokat M. W.

W ocenie Sądu I instancji, takie dokumenty w postaci umów o obsługę prawną Gminy, dotyczące wydatkowania na ich podstawie środków publicznych, będących w dyspozycji Gminy, stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) oraz pkt 5 lit. c) u.d.i.p., informację publiczną stanowią dane publiczne zawarte w dokumentach urzędowych w zakresie jakiegokolwiek dysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego lub dokumentach urzędowych, których treść ma wpływ na majątek jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy (u.d.i.p.) jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Funkcjonariuszem publicznym niewątpliwie jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta wykonujący swoje kompetencje w zakresie obejmującym reprezentowanie Gminy w obrocie prawnym.

W sprawie bezsporne, w ocenie Sądu I instancji jest także, że kserokopie wnioskowanych umów nie zostały skarżącemu udostępnione.

Kwestią sporną natomiast, zdaniem Sądu I instancji pozostaje zagadnienie prowadzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (a więc i jego zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku ze złożeniem wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] października 2013 r. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Po wniesieniu odwołania od decyzji organu o odmowie udostępnienia informacji publicznej, odwołanie to rozpoznaje właściwe samorządowe kolegium odwoławcze, które stosuje rozstrzygnięcia przewidziane w art. 138 K.p.a. W przypadku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, ponownie rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązany organ nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosowanie tych przepisów byłoby możliwe dopiero po ponownym wydaniu decyzji administracyjnej w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd I instancji podkreślił, że nie ma dwóch odrębnych trybów postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, których stosowanie uzależnione byłoby od tego, czy na wniosek o jej udzielenie była już wydawana decyzja o odmowie udostępnienia, czy też nie było wydawanej takiej decyzji. Jest przy tym powszechnym standardem działania administracji sytuacja, w której po decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, organ zobowiązany do załatwienia wniosku stosuje identyczne przepisy regulujące załatwianie takich wniosków jak w przypadku, gdy załatwiał wniosek po raz pierwszy do niego złożony.

Za trafny w związku z tym Sąd I instancji uznał pogląd skarżącego, że decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu spowodowała konieczność rozpoznawania wniosku z dnia 13 czerwca 2013 r. na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Burmistrz Rabki-Zdroju winien był, w ocenie Sądu I instancji w takiej sytuacji w terminie 14 dni wniosek ten rozpoznać i udzielić wnioskowanej informacji. Sąd I instancji zaznaczył, że organ ten mógłby także wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie zaistnienia przesłanek to uzasadniających.

Oceniając na podstawie akt sprawy, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że Burmistrz Rabki-Zdroju nie podał żadnego uzasadnionego argumentu, usprawiedliwiającego przedłużenie terminu załatwienia wniosku z dnia 13 czerwca 2013 r.; takim argumentem nie jest bowiem ani skomplikowany charakter sprawy (sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej), ani też wnikliwe zbadanie zaleceń wyrażonych w decyzji kasacyjnej Kolegium Odwoławczego, które zdaniem Sądu I instancji są jasne i precyzyjne. Sąd I instancji stwierdził, że zaistniała bezczynność Burmistrza Rabki-Zdroju w sprawie wywołanej wnioskiem skarżącego z dnia 13 czerwca 2013 r. w przedmiocie udostępnieniu informacji publicznej. Stanu tej bezczynności nie niweczy, w ocenie Sądu I instancji zawieszenie postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. postępowania w sprawie udostępnienia tej informacji, skoro organ wadliwie i w sposób nieuprawniony zastosował tryb w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu I instancji, nietrafnie podnosi organ, jakoby obowiązek poprzedzenia skargi w tej sprawie wezwaniem organu samorządu do usunięcia naruszenia prawa wynikać miał z art. 101a ust. 1 i art. 102a w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 594 ze zm.).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej lub gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub bezczynność organu do sądu administracyjnego.

Wobec zakresu przedmiotowej skargi z oczywistych względów należy, zdaniem Sądu I instancji pominąć z rozważań w tej sprawie tryb skarżenia uchwał lub zarządzeń organów gminy z zakresu administracji publicznej. Brak wykonywania czynności nakazanych prawem dotyczy tylko takich przypadków, gdy z mocy ustawy organ gminy zobowiązany jest do wydania uchwały lub zarządzenia w zakresie danej sprawy publicznej. Wyraźnie przy tym ustawodawca wskazał, że zakresem art. 101a (i zarazem art. 101) ustawy o samorządzie gminnym objęte są tylko takie sprawy, których rozpoznanie wymaga wydania uchwały przez radę gminy lub zarządzenia przez wójta. Takie akty w ogóle nie są wydawane, w ocenie Sądu I instancji w postępowaniach dotyczących udzielenia informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Ke 24/11).

Sąd I instancji wskazał, że ustalił fakt bezczynności organu, uznając jednocześnie, iż bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji zaznaczył, że z urzędu wiadomym jest mu o szeregu sprawach ze skarg na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w których stwierdzona została bezczynność Burmistrza Rabki-Zdroju w zbliżonych okolicznościach faktycznych, polegających na nieusprawiedliwionym zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących zawieszenia postępowania o udzielenie informacji publicznej w związku z kasacyjną decyzją organu II instancji (m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z dnia 31 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 241/13, z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA.Kr 247/13). Fakt ten wskazuje, w ocenie Sądu I instancji, że organ administracji winien mieć świadomość co braku podstaw do zawieszenia postępowania o udzielenie informacji. Pomimo tego, do dnia 6 grudnia 2013 r. (data wniesienia skargi w niniejszej sprawie) nie został zrealizowany wniosek skarżącego z dnia 13 czerwca 2013 r. Co więcej, skoro Burmistrz Rabki-Zdroju otrzymał w dniu 21 października 2013 r. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, uchylającą jego rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2013 r., zobowiązany był w ocenie Sądu I instancji już tylko z tej przyczyny ponownie zastosować się do unormowań zawartych w art. 13 u.d.i.p., a zatem w terminie 14 dni podjąć niezbędne czynności, tj. wnioskowaną informację publiczną udostępnić, bądź wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Sąd I instancji zaznaczył, że już na tym etapie mógł rozważać kwestię udziału adwokat W. w postępowaniu w charakterze strony.

Analiza powyższych okoliczności kontrolowanej sprawy i występujących w niej terminów prowadzi w ocenie Sądu I instancji do wniosku o rażącym naruszeniu prawa. Sąd I instancji zaznaczył, że stwierdzony wyrokiem obowiązek załatwienia wniosku skarżącego nie oznacza, że jedynym możliwym sposobem działania organu administracji będzie udostępnienie wnioskowanej informacji. Sąd I instancji wskazał, że odstąpił od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwości wymierzenia organowi grzywny. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w ocenie Sądu I instancji bezczynność organu nie miała takiego charakteru, które uzasadniałoby zastosowanie tego środka dyscyplinująco-represyjnego. W związku z powyższym, mając na uwadze poczynione ustalenia i działając w oparciu o art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd I instancji zobowiązał Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie, o czym orzekł w pkt I wyroku. Sąd I instancji stwierdził przy tym, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł organ i zaskarżając je w całości zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik

sprawy, a mianowicie:

a) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez nie odrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że Skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., zwaną dalej "u.s.g."), przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

b) art. 149 § 1 p.p.s.a poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

c) art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a poprzez przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

d) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie, wobec okoliczności, iż organ nie pozostawał w bezczynności;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w treści uzasadnienia, informacji o zdarzeniach, które nie miały jakiegokolwiek związku z niniejszą sprawą, tj. odniesienia się przez WSA w Krakowie do nieprawomocnych wyroków, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

f) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie za podstawę wyroku stanu sprawy nieistniejącego w aktach sprawy administracyjnej, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

g) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez dopuszczenie bez formalnego postanowienia dowodów w postaci nieprawomocnych wyroków WSA w Krakowie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm., zwaną dalej "u.d.i.p.") poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że po wydaniu przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwaną dalej "k.p.a.") organ I instancji nie stosuje przepisów k.p.a., tymczasem prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że po wydaniu przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ I instancji stosuje przepisy k.p.a., przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

b) art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię I nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że po wydaniu przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa organ I instancji nie stosuje przepisów kpa, tymczasem prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że po wydaniu przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 §2 k.p.a. organ I instancji stosuje przepisy k.p.a., przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualne na wypadek nieuwzględnienia tego żądania o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Ponadto, na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy WSA w Krakowie o sygn. akt II SAB/Kr 241/13 na okoliczność orzekania przez WSA w Krakowie w takiej samej sprawie i wydanie odmiennego orzeczenia oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że WSA bardzo lakonicznie wyjaśnił, dlaczego skarżący bezczynność organów gminy w sprawach o dostęp do informacji nie są zobowiązani do uprzedniego wezwania organów gminy do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 u.s.g., stąd wniesienie skargi w sprawie możliwe było dopiero po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z treścią art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 u.s.g. Tego obowiązku skarżący nie wykonał. Organ stwierdził, że dokonana przez WSA wykładnia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. jest błędna, bowiem prowadzi do rażąco niesprawiedliwych i irracjonalnych konsekwencji. Zdaniem organu odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu art. 16 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnione jest w niniejszej sprawie szczególnie istotnymi i doniosłymi racjami prawnymi. WSA nie miał podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. WSA błędnie w ocenie skarżącego organu wskazał, że organ powinien być związany wskazanymi przez Sąd wyrokami, pomimo że do chwili obecnej są nie prawomocne i zostały wydane w innych sprawach, więc formalnie nie wiążą organu. Zaznaczono, że WSA wskazuje, że do dnia 6 grudnia 2013 r. (data wniesienia skargi w niniejszej sprawie) organ mógł zareagować ze względu na wskazanie wyroki. Takie ustalenie jest całkowicie nie uprawnione. W dniu wniesienia skargi wskazane wyroki nie były jeszcze, wydane. Organ wskazał, że trudno zrozumieć w jaki sposób przed wniesieniem skargi i wydaniem wskazanych wyroków miał pozyskać wiedzę o stanowisku WSA w Krakowie.

Organ wskazał, że WSA wbrew treści art. 133 § 1 p.p.s.a. przyjął za podstawę wyroku stan sprawy nieistniejący w aktach sprawy administracyjnej, tj. uczynił podstawą stwierdzenia rażącego naruszenia prawa fakt wydania nieprawomocnych wyroków wymienionych w pkt 1 lit e) petitum skargi kasacyjnej.

Organ zaznaczył, że WSA wbrew treści art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił bez formalnego postanowienia dowody w postaci nieprawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dni: 31 grudnia 2013 r. II SA/Kr 241/13 oraz z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt: II SA/Kr 247/13.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów, które okazały się nieusprawiedliwione.

Stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie znajdując przesłanek do odrzucenia wniesionej w sprawie skargi, nie naruszył art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 101a ust. 1 i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest bowiem stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pogląd ten wynika między innymi z celu, jaki realizuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym w odformalizowanym postępowaniu winno dojść do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku. W ustawie tej zawarte jest odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, w innym przypadku Kodeks ten nie ma w tego rodzaju sprawach zastosowania. Ponadto, wykładnia językowa art. 52 § 3 P.p.s.a. pozwala stwierdzić, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność w zakresie wydawania aktów. W przypadkach, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia czyni to w sposób wyraźny – np. art. 37 k.p.a., art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., I OSK 262/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2011, I OSK 667/11).

Wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Natomiast przepis art. 101 ust. 1 tej ustawy stanowi, że na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa miejscowego czy też nie, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jeżeli dany podmiot wykaże że uchwała ta narusza czyjś interes prawny.

Tym samym za całkowicie chybiony uznać należało pogląd skarżącego kasacyjnie, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oparta winna być na przepisie art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten odnosi się wprawdzie do bezczynności organu gminy w przypadku niewykonywania czynności nakazanych prawem, jednakże dotyczy on bezczynności w zakresie działalności uchwałodawczej organów gminy i to w zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na te organy obowiązek podjęcia uchwał czy zarządzeń. Stwierdzić zatem należy, że sąd administracyjny posiada kompetencje do rozpoznania skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, a skarga ta nie musi być poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Nie mają usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a., które są jednymi z tzw. przepisów wynikowych, podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, czy art. 145 § 1 P.p.s.a. Warunkiem zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. jest więc spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia czy niestwierdzenia przez Sąd I instancji naruszeń prawa przez organ administracji. Jeżeli z wyroku wynika, że wojewódzki sąd administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa świadczących o bezczynności organu zobowiązanego jednak nie uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić Sądowi naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a, gdyż jego rozstrzygnięcie odpowiada dyspozycji zastosowanego przepisu. Nawet błędne oddalenie skargi na bezczynność organu, czy też błędne zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku i stwierdzenie, że jego bezczynność miała miejsce ( lub nie ) z rażącym naruszeniem prawa, nie polega samo w sobie na nieprawidłowym zastosowaniu odpowiednio art. 151 P.p.s.a. i art. 149 § 1 P.p.s.a., lecz może ewentualnie wskazywać na błąd popełniony w fazie kontroli zaskarżonej bezczynności organu. Powołanie wyłącznie art. 149 § 1 P.p.s.a i art. 151 P.p.s.a. jako naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające do podważenia zaskarżonego wyroku, gdyż przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca chcąc postawić zarzut złamania regulacji zawartych w art. 149 § 1 P.p.s.a. i 151 P.p.s.a., zobowiązana jest bezpośrednio powiązać takie zarzuty z wytykiem naruszenia innych przepisów, którym – jej zdaniem – uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność podniesionych zarzutów. Ponadto należy zauważyć, iż zarzuty te pozbawione są jakiejkolwiek argumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 16 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, prowadzące do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że po wydaniu przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., organ I instancji nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przypomnieć należy, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnotechnicznej (por. M. Bernarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005r. s.85, A. Knopkiewicz , Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004r. nr 4 s.97 i d. , R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004r. nr 2 s 109, por. też wyrok NSA z 20 czerwca 2002r. sygn. akt II SA/Lu 507/02 czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2004r sygn. akt II SAB 424/03 oraz wyrok NSA z dnia 18 marca 2005r sygn. akt OSK 1209/04 ). Ustawa kodeks postępowania administracyjnego nie ma do niej zastosowania, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu. Wskazał na to w piśmiennictwie A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004, nr 4, s. 103 podkreślając, że użycie w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyrazów "do decyzji" służyć miało wyłączeniu stosowania reguł kodeksu do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania. Uzasadnienie niestosowania Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania przed wydaniem decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania można upatrywać w tym, że wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Podkreślić należy, że gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w szerszym zakresie niż to wynika z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to uczyniłby to w sposób wyraźny m.in. w art. 13 przez wskazanie środka zaskarżenia w przypadku nieudzielanie informacji w terminie. Przepis ten bowiem określa termin i sposób poinformowania wnioskodawcy o powodach opóźnienia. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej w swoich założeniach zmierza do szybkiego załatwienia sprawy, upraszczając postępowanie oraz skracając w stosunku do K.p.a. istniejące terminy, w tym terminy rozpatrywania środków zaskarżenia. Rzutuje to w konsekwencji na sposób dokonywania wykładni przedmiotowej ustawy i oznacza, iż nawet w razie wątpliwości nie należy ich rozwiązywać na drodze przedłużania postępowania poprzez jego uzależnianie od nieprzewidzianych w tejże ustawie wymogów formalnych.

Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 106 § 3 oraz art. 141§ 4 P.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie fakt posiadania przez sąd z urzędu wiedzy o treści wyroków wydanych w innych sprawach nie narusza wskazywanych norm. W niniejszej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej żądania przeprowadzenia dowodu z akt sprawy WSA o sygn. akt II SAB/Kr 241/13, okoliczności, na które został powołany nie miały istotnego znaczenia w sprawie.

W konsekwencji podkreślić należy, że wobec braku podstaw do prowadzenia postępowania o udzielenie informacji publicznej w trybie norm zawartych w kpa, wydane rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia postępowania nie mogło uwolnić organu od zarzutu bezczynności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.