Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1396/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonych decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 2, art. 134 par 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 134 w zw. z art. 127 par. 3 i art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 31zq ust. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz WSA Inga Gołowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 16 kwietnia 2020r. W. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec-maj 2020r.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] pismem z dnia 29 maja 2020 r. oznaczonym jako "Decyzja" znak [...], działając na podstawie art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. póz. 374, z późn. zm.) – (dalej ustawa o COVID -19) - w związku z art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. póz. 266, z późn. zm.)-dalej u.s.u.s., odmówił W. zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu swojego stanowiska ZUS przypomniał, iż zgodnie z art. 15zzzh ustawy o COVID -19 zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w Sekcji 3.1 Komunikatu Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. Urz. UE C 91 l z 20.03.2020). Komunikat Komisji wskazuje, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014) w dniu 31 grudnia 2019 r. W oparciu o definicję zawartą w art. 2 pkt 18 ww. rozporządzenia Komisji (UE) należy uznać, że przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji, gdy zachodzi co najmniej jedna z poniższych okoliczności:

• w przypadku spółki akcyjnej, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółki komandytowo - akcyjnej, wysokość niepokrytych strat przewyższa 50% wysokości kapitału zarejestrowanego. Warunek jest spełniony, jeśli po odjęciu wartości skumulowanych strat od sumy kapitałów o charakterze rezerwowym (takich jak kapitał zapasowy, rezerwowy oraz kapitał z aktualizacji wyceny) uzyskano wynik ujemny, którego wartość bezwzględna przekracza połowę wartości kapitału zarejestrowanego, tj. akcyjnego lub zakładowego;

• w przypadku spółki jawnej, spółki komandytowej, spółki partnerskiej oraz spółki cywilnej, wysokość niepokrytych strat przewyższa 50% wysokości jej kapitału według ksiąg spółki;

• podmiot spełnia kryteria kwalifikujące go do objęcia postępowaniem upadłościowym.

W dalszej kolejności organ wskazał, iż we wniosku z 16 kwietnia 2020 r. w części 4.2.A Spółka zaznaczyła odpowiedź TAK. W związku z powyższym, ZUS odmówił wnioskodawcy zwolnienia z opłacania należności gdyż jego przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji.

Z przedmiotowym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka, która złożyła do ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniosła, iż nie miała możliwości zaznaczyć we wskazanej powyżej pozycji wniosku odpowiedzi NIE, gdyż faktycznie na dzień 31 grudnia 2019 roku miała większą niepokrytą skumulowaną stratę, niż 50% kapitału zarejestrowanego. W ocenie Spółki nie oznacza to jednak, że była ona w trudnej sytuacji finansowej, a w szczególności aby sytuacja finansowa spółki W. dyskwalifikowała ją w zakresie skorzystania z pomocy przewidzianej zgodnie z art. 31zo ustawy o COVID -19. Na poparcie wskazanej tezy Spółka przedstawiła swoją sytuację finansową począwszy od 2016r. do chwili złożenia wniosku. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie Spółka załączyła sprawozdanie finansowe spółki W. na dzień 15 czerwca 2020 roku (wydruk z sytemu finansowo-księgowego w trakcie roku obrotowego, analizę porównawczą do wartości na koniec roku 2019), protokół zwrotu obligacji serii A od 1 do 14 (całość) z dnia 12 czerwca 2020 roku, akt notarialny z dnia 8 czerwca o podwyższeniu kapitału zakładowego spółki W. do kwoty 55.000,00 zł, oświadczenie zarządu spółki z dnia 15 czerwca 2020 roku, że wkład na pokrycie kapitały został wniesiony, porozumienie z dnia 8 czerwca 2020 roku, o potrąceniu roszczeń (umorzenie pożyczek z przeznaczeniem na kapitał).

Rozpoznając przedmiotowy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 17 listopada 2020r. znak [...] uchylił w całości decyzję ZUS Oddział w [...] z dnia 29.05.2020 r., sygn. sprawy [...] i orzekł o zwolnieniu W. z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca do maja 2020 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał m.in., iż przy ponownym rozpatrywaniu spraw wzięto w szczególności pod uwagę brzmienie art. 2 pkt 18 lit. a) rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014) rozporządzenie to mówi: w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w przypadku gdy ponad połowa jej subskrybowanego kapitału zakładowego została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Taka sytuacja ma miejsce, gdy w wyniku odliczenia od rezerw (i wszystkich innych elementów uznawanych za część środków własnych przedsiębiorstwa) zakumulowanych strat powstaje ujemna skumulowana kwota, która przekracza połowę subskrybowanego kapitału zakładowego. W ocenie ZUS przeprowadzone postępowanie wyjaśniające doprowadziło do stwierdzenia, że na dzień 31 grudnia 2019 r. W. działała dłużej niż 3 lata. Potwierdzeniem tego jest również informacja zaczerpnięta z Krajowego Rejestru Sądowego która stanowi, że W. (Numer KRS: [...]) rozpoczęła działalność od [...] lutego 2016 r. Z uwagi na fakt, że na dzień złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z obowiązku opłacania składek, w oparciu o załączony formularz o pomocy publicznej spółka oświadczyła, że wysokość niepokrytych strat nie przekroczyła 50% wysokości zarejestrowanego kapitału. Wobec powyższego zdaniem organu spółce należy przyznać pomoc publiczną ponieważ sytuacja kapitałowa firmy uległa poprawie.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ uznał, że Spółka ma prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020r. do kwietnia 2020 r. Wobec tego postanowił uchylić wcześniejszą decyzje i orzec o zwolnieniu płatnika z obowiązku opłacania składek.

Organ zaznaczył, iż zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, która ma na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w Sekcji 3.1 Komunikatu Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. Urz. UE C 911 z 20.03.2020). Ponadto poinformował Spółkę, że 6 listopada 2020 r. została jej udzielona pomoc publiczna w formie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek w kwocie 27.134,28 zł, co odpowiada kwocie 5.992,96 EURO.

Z przedmiotową decyzją, w zakresie jej uzasadnienia nie zgodziła się Spółka, która wniosła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W wywiedzionej skardze Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji we wskazanym powyżej zakresie naruszenie przepisów postępowania, to jest:

art. 107 § 1 ust. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania

administracyjnego (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. póz. 1257, dalej k.p.a.) poprzez niewskazanie w uzasadnieniu Decyzji - zgodnie z której rozstrzygnięciem Skarżąca została zwolniona ze składek za okres od marca do maja 2020 roku - kwoty

odpowiadającej pełnemu zwolnieniu ze składek za okres od marca do maja 2020 roku,

a jednocześnie powołaniu się w uzasadnieniu Decyzji na udzielenie pomocy publicznej

w formie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek w kwocie 27.134,28 zł co

stanowi równowartość 50% łącznej kwoty należności z tytułu składek wykazanych w

deklaracjach rozliczeniowych złożonych za okres od marca do maja 2020 roku,

art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. wobec braku właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego Decyzji, pomimo zobowiązania organu do dołożenia szczególnej staranności przy uzasadnianiu swoich rozstrzygnięć.

Podnosząc przedmiotowe zarzuty strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi

w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia, a nadto o zasądzenie od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm., zwanej dalej ustawą o COVID-19). Zgodnie z ust. 2 wymienionego artykułu, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Stosownie do ust. 3, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd zwrócił się do stron postępowania, tj. strony skarżącej oraz organu (na ręce pełnomocnika) o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP oraz podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Sąd poinformował, że w takiej sytuacji sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Zarówno organ jak i strona skarżąca nie udzielili odpowiedzi na wezwanie Sądu.

Mając powyższe na uwadze Przewodniczący Wydziału I WSA w Krakowie zarządzeniem z dnia 25 stycznia 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak i argumenty organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią organu na skargę.

Odnosząc się zaś do kwestii kognicji Sądu, należy wpierw przywołać art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z zakreślonymi powyżej regułami, Sąd stwierdził, że skarga okazała się zasadna w zakresie w jakim doprowadziła do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 listopada 2020r. znak [...].

Przedmiotem sądowoadministracyjnej kontroli Sądu, jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którą organ w wyniku rozpoznania wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy uchylił w całości decyzję ZUS Oddział w [...] z dnia 29.05.2020 r., sygn. sprawy [...] i orzekł o zwolnieniu W. z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca do maja 2020 r.

Rozpoznając przedmiotowy środek odwoławczy merytorycznie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaniechał jednak przeprowadzenia kontroli formalnej zaskarżonego rozstrzygnięcia ZUS. Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem wyżej wskazanych zasad prowadzi do uznania, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie z 17 listopada 2020r. dopuścił się kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania.

Z akt administracyjnych wynika bowiem, że zalegająca w nich "decyzja" Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia 29 maja 2020 r. znak [...] " odmawiająca W. zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek nie została podpisana. W miejscu przeznaczonym na własnoręczny podpis widnieje na niej jedynie wydrukowany wyraz "[...]". Na decyzji brak jest informacji, aby została podpisana elektronicznym podpisem kwalifikowanym. Z uwagi na fakt, iż w aktach administracyjnych sprawy brak było również poświadczenia podpisania decyzji elektronicznym podpisem kwalifikowanym Sąd dwukrotnie zwracał się do ZUS o przesłanie dowodu potwierdzającego podpisanie przedmiotowej decyzji podpisem elektronicznym. Nadesłane w odpowiedzi na wezwania Sądu z dnia 7 i 16 grudnia 2021r. przez ZUS dokumenty nie wykazały podpisania decyzji ZUS z dnia 29 maja 2020 r., a dotyczą jedynie pisma przewodniego, (którego załącznikiem była przedmiotowa decyzja zawarta w pliku rdz-zwy-odm.pdf) oraz dokumentu UPD - Urzędowe Poświadczenie Doręczenia. W szczególności nadesłany przez organ raport z weryfikacji podpisu elektronicznego z 14.12.2021r. dotyczy pliku upd.xml, a więc dokumentu UPD -Urzędowe Poświadczenie Doręczenia (k.63 akt sądowych). Powyższego pliku dotyczy także nadesłany przez organ zrzut ekranu (k. 55 akt sądowych), nadto wskazany zrzut ekranu dotyczy wspominanego pisma przewodniego zawartego w pliku dokument xml.

Co najistotniejsze żaden nadesłany przez ZUS dokument nie odnosi się do decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia 29 maja 2020 r. znak [...], a z treści wskazanego raportu i zrzutu ekranu wynika, iż podpisy zamieszczone na ww. dokumentach są nieweryfikowalne, brak możliwości zbudowania ścieżki certyfikacji, oraz wskazują, iż podpisy są podpisami niekwalifikowanymi. Nie można więc uznać, jak wskazuje organ w piśmie z dnia 5 stycznia 2022r., że decyzja ZUS z dnia 29 maja 2020 r. została podpisana przez B. W. dnia 31 maja 2020r., albowiem przeczy temu zawartość akt administracyjnych jak i treść nadesłanych przez ZUS dokumentów na dwukrotne wezwania Sądu z dnia 7 i 16 grudnia 2021r.

W tym miejscu należy przypomnieć, iż zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny w wypadku zaistnienia przyczyn, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (lub w innych przepisach) stwierdza nieważność decyzji. Do postępowania prowadzonego przez ZUS w przedmiocie zwolnienia z opłacania składek, na podstawie art. 180 k.p.a oraz art. 123 u.s.u.s, mają zastosowanie przepisy k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 przesłanka 2 k.p.a., a więc wydaniem zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy zalegające w aktach rozstrzygniecie ZUS z 29 maja 2021r. nie zostało podpisane, a tym samym nie może posiadać przymiotu aktu administracyjnego w tym przypadku przybierającego formę decyzji. Należy zauważyć, iż w myśl art. 107 § 1 k.p.a., decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego – pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego jak i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że uchybienia dotyczące poszczególnych elementów decyzji administracyjnej rodzą różne konsekwencje w odniesieniu do istnienia, ważności lub legalności decyzji. Zauważa się, że "istnienie niektórych składników wymienionych w art. 107 K.p.a. jest koniecznym i wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji, brak zaś niektórych tylko z tych składników jest podstawą do stwierdzenia wad decyzji, w tym tzw. wad kwalifikowanych. Z tego płynie dalszy wniosek, że pewne składniki decyzji mają większą doniosłość prawną od pozostałych, ich bowiem brak powoduje nieistnienie decyzji lub jej poważną wadę, gdy tymczasem brak niektórych elementów nie pozbawia pisma (rozstrzygnięcia) charakteru decyzji administracyjnej, lecz co najwyżej powoduje (nieistotną) wadę decyzji" (A. Wróbel, teza 5 do art. 107 [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt- Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021).

W szczególności wskazuje się, że do konstytutywnych elementów decyzji administracyjnej należy zaliczyć: oznaczenie organu, oznaczenie strony, której dotyczy, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ wydający decyzję (wyrok NSA z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 487/16, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż w orzecznictwie sądowym prezentowane są dwa odmienne poglądy, dotyczące konsekwencji prawnych braku podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji. Pierwszy, zgodnie z którym brak podpisu pod decyzją osoby upoważnionej do jej podpisania powoduje, iż pismo takie stanowi jedynie projekt decyzji. Pismo takie nie ma więc w ogóle charakteru "decyzji", która w takim przypadku w ogóle nie powstaje (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 1982 r., I SA 547/82, CBOSA; wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r., II GSK 508/07, LEX nr 516791; wyrok WSA z dnia 6 stycznia 2010 r., I SA/Lu 483/09, LEX nr 600770).

Drugie stanowisko natomiast zakłada, że brak podpisu albo podpis niepełny (przy organach kolegialnych) należy uznać za rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Podpis bowiem jest gwarantem tego, że decyzja pochodzi rzeczywiście od odpowiedniego, właściwego organu i jest wyrazem jego woli (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 28 lutego 1997 r., I SA/Lu 631/96, CBOSA). Za bardziej przekonujące należy jednak uznać stanowisko, iż brak podpisu na decyzji pisemnej (ustnej), bądź w formie dokumentu elektronicznego powoduje, że nie można mówić w ogóle o istnieniu decyzji administracyjnej. Takie stanowisko wynika przede wszystkim z wypełnianych przez podpis na gruncie prawa funkcji, tj. finalizującej i ostrzegawczej. (por. A. Skóra, P. Kardasz, I. Madziar, K. Szelągowska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. Tom II, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, Olsztyn 2020, art. 107.)

Również WSA w Krakowie rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska, iż brak podpisu na decyzji pisemnej, bądź w formie dokumentu elektronicznego powoduje, że nie można mówić w ogóle o istnieniu decyzji administracyjnej.

Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., decyzja administracyjna musi zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowany podpis elektroniczny.

Należy podkreślić, iż bezspornie samo doręczenie decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej (Urzędowe Poświadczenie Doręczenia w aktach administracyjnych jak i aktach sądowych) nie przesądza w żaden sposób o tym, że została ona prawidłowo podpisana, czy też wydana w formie dokumentu elektronicznego, skoro decyzja nie została opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 346 ze zm.) dokument elektroniczny to stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych.

Z powyższego wynika, że pracownik organu podpisujący dokument elektroniczny, powinien użyć do tej czynności kwalifikowanego podpisu elektronicznego oraz co istotne w rozpoznawanej sprawie, powinna istnieć możliwość weryfikacji złożonego pod takim dokumentem podpisu. Wiąże się z tym konieczność posiadania przez wojewódzki sąd administracyjny, rozpatrujący skargę na akt administracyjny sporządzony w formie dokumentu elektronicznego, danych umożliwiających taką weryfikację. Tylko bowiem po dokonaniu odpowiedniej weryfikacji złożonego podpisu, sąd administracyjny jest władny stwierdzić, czy zachowane zostały wymogi formalne pozwalające na uznanie ważności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt III FSK 3120/21, LEX nr 3169176).

Jak trafnie zauważył WSA w Krakowie w wyroku z dnia 28 września 2017r. sygn. akt II SA/Kr 721/17 z treści art. 107 § 1 k.p.a. wynika, że podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi obligatoryjny element decyzji, a co więcej jest jednym z konstytuujących elementów decyzji (obok wskazania organu, adresata i rozstrzygnięcia). Elementy te: oznaczenie organu administracyjnego, oznaczenie strony lub stron, rozstrzygnięcie oraz podpis determinują istnienie decyzji administracyjnej. W przypadku braku któregokolwiek z tych elementów mamy do czynienia z nieaktem. Tworzenie decyzji, której – co do zasady – nadaje się formę pisemną, kończy się w momencie złożenia pod nią podpisu przez osobę będącą piastunem organu lub osobę przez nią umocowaną albo przez osoby tworzące organ kolegialny, od którego decyzja pochodzi. Podpis składany jest nie odrębnie pod rozstrzygnięciem i pod uzasadnieniem, ale łącznie, na końcu zredagowanego tekstu aktu stanowiącego w tej formie pewną całość. Podpis składa piastun organu monokratycznego lub osoba, która z jego upoważnienia wydała decyzję (tak: H. Knysiak - Sudyka /red./ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Opublikowano: WK 2015). Podzielając w całości stanowisko WSA w Krakowie zaprezentowane we wskazanym wyroku należy stwierdzić, iż brak podpisu osoby upoważnionej do podpisania decyzji powoduje, że pismo takie nie ma charakteru decyzji, jest tzw. nieaktem. Bez podpisu pismo pozostaje co najwyżej projektem przyszłej decyzji i nie stanowi objawu woli organu administracji zajęcia określonego stanowiska w sprawie. Decyzja rozpoczyna bowiem swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, a więc również jej podpisania. Natomiast wywołuje ona skutki prawne z chwilą jej doręczenia (lub ogłoszenia) adresatowi. Z tym momentem decyzja wiąże organ, który ją wydał, a adresatowi wskazuje, w jaki sposób będzie wpływać na jego prawa lub obowiązki. W rozpatrywanej sprawie ww. pismo z 29 maja 2020r. zatytułowane "Decyzja" wydane w sprawie znak [...] " nie jest decyzją administracyjną, która merytorycznie rozpoznawałaby wniosek Spółki z dnia 16 kwietnia 2020r. W efekcie nie mogła ona wejść do obrotu prawnego, a zatem nie mogła wywołać określonych w niej skutków prawnych. Tym samym rozpoznanie przez Prezesa ZUS środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od pisma, które nie jest aktem administracyjnym (decyzją lub postanowieniem), obarczone jest wadą kwalifikowaną tj. rażącym naruszeniem prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 listopada 2020r. znak [...].

Podsumowując, należy uznać, że Prezes ZUS prowadził postępowanie odwoławcze i wydał decyzję administracyjną w stosunku do pisma, któremu nie przynależy cecha decyzji administracyjnej (jest nieaktem). Powoduje to, że kontrolowana decyzja została dotknięta kwalifikowaną wadą prawną w postaci rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy Prezes ZUS winien skorzystać z dyspozycji art. 134 k.p.a. w zw. z art.127 § 3 k.p.a. i art.31zq ust. 8 ustawy o COVID - 19, stwierdzając niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez skarżącą Spółkę, albowiem został on wniesiony od tzw. "nieaktu". Następnie powinien spowodować rozpoznanie wniosku Spółki z dnia 16 kwietnia 2020r. o jej zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec-maj 2020r.

W sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji Sąd zwolniony jest od merytorycznego odnoszenia się do zarzutów skargi.

Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS, narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc zaskarżonej decyzji nie sprzeciwiał się fakt, iż strona skarżąca kwestionuje jedynie uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz okoliczność, iż zaskarżona decyzja przyznała Spółce zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca do maja 2020 r.

Należy bowiem zauważyć, iż stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei treść §2 wskazanego artykułu uprawnia sąd administracyjny do wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego, o ile tak jak w niniejszej sprawie, stwierdza naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Rozpatrując ponownie sprawę organ, na podstawie przepisu art. 153 p.p.s.a. zobowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu.

Sąd odstąpił od orzeczenia o kosztach postępowania, z uwagi na to, że Spółka, po pierwsze była zwolniona z obowiązku uiszczania kosztów sądowych z mocy art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., który stanowi, że nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, po drugie skarżąca w sprawie występowała osobiście, bez profesjonalnego pełnomocnika. Po trzecie działając osobiście, nie wykazała, że poniosła wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swoich praw