Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 721/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 36a ust. 1 i ust. 2, art. art. 35 ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3, ust 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 7, art. 8, art. 10 par. 1, art. 11, art. 77 par. 1, art. 78, art. 107 par. 3, art. 81, art. 138 par. 1pkt 1, art. 75 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1pkt 1lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skarg K.H. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2011r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 5 sierpnia 2009 r. K. H. zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z podaniem o przeprowadzenie kontroli inwestycji polegającej na przebudowie werandy oraz schodów do budynku mieszkalnego położonego w L. ul. [...] ze względu na realizowanie tej inwestycji niezgodnie z posiadanym przez inwestora pozwoleniem na budowę wydanym przez Starostę P..

W dniu 9 lutego 2010 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. przeprowadzili kontrolę nieruchomości przy ul. [...] w L., działka nr [...], w wyniku której ustalili, że inwestor R. M. na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] znak [...] wydanej dnia [...] 2009 r. przez Starostę P. wykonał przebudowę werandy oraz schodów do budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej. W protokole kontroli wskazano, iż inwestor dokonał zmiany w obrysie wykonanej werandy w stosunku do zatwierdzonego projektu poszerzając werandę o ok. 25 cm oraz zrealizował komin.

Kontrola przeprowadzona została w obecności Z. M. W kontroli nie uczestniczył, jak też nie był powiadomiony o jej terminie inicjujący postępowaniem administracyjne K. H., właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której realizowana była powyższa inwestycja.

W dniu 26 lutego 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zgodności przebudowy werandy oraz schodów prowadzących do budynku mieszkalnego na działce nr ewidencyjny [...] położonych przy ul. 1[...] w L. z przepisami prawa, a następnie postanowieniem z dnia [...] 2010 r. zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, to jest wydania ostatecznej decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej działki.

W dnia [...] 2010 r. Burmistrz Miasta L. wydał decyzję o zmianie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 30 lipca 2007 r. w zakresie zmiany lokalizacji nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce [...]. Decyzja ta została sprostowana postanowieniem Burmistrza Miasta L. z dnia [...] 2010r.

Postanowieniem z dnia 29 listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. podjął zawieszone postępowanie i postanowieniem z dnia 20 stycznia 2011 r. nakazał inwestorowi R. M. wstrzymanie robót budowlanych, prowadzonych przy przebudowie werandy oraz schodów prowadzących do budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce nr [...].

Pismem z dnia 20 stycznia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. działając na podstawie art. 10 k.p.a. zawiadomił inwestora oraz właścicieli nieruchomości sąsiedniej A. H. i K. H. o zebraniu materiałów w sprawie oraz o możliwości zapoznania się przez strony z całością akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia.

K. H. zapoznał się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacja w dniu 26 stycznia 2011 r.

Decyzją z dnia 16 marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. nakazał R. M. sporządzić i przedstawić w terminie 30 dni projekt budowlany zamienny przebudowy werandy oraz schodów prowadzących do budynku mieszkalnego na działce nr ewidencyjny [...] uwzględniające dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę z dnia [...] 2009 r. nr [...] .

Decyzja ta stała się ostateczna wobec niezaskarżenia jej przez strony.

W dniu 8 kwietnia 2011 r. inwestor przedłożył wyżej opisany projekt budowlany zamienny przebudowy werandy oraz schodów prowadzących do budynku mieszkalnego na działce nr ewidencyjny [...].

Pismem z dnia 13 kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. działając na podstawie art. 10 k.p.a. zawiadomił inwestora oraz właścicieli nieruchomości sąsiedniej A. H. i K. H. o zebraniu materiałów w sprawie oraz o możliwości zapoznania się przez strony z całością akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia.

Zawiadomienia powyższe zostały doręczone K. H. i A. H. w dniu 16 kwietnia 2011 r.

W aktach sprawy brak dokumentu potwierdzającego zapoznanie się przez K. H. i A. H. z aktami sprawy, względnie rezygnacje przez nich z tego uprawnienia.

Decyzją z dnia [...] 2011 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 104 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. zatwierdził przedłożony przez inwestora R. M. projekt budowlany zamienny oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zobowiązując jednocześnie inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wyżej wymienionego obiektu. Organ stwierdził, iż przedłożony projekt zamienny został sporządzony prawidłowo i jest zgodny z przepisami prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. H. podnosząc, iż zrealizowana przez R. M. inwestycja wykracza poza warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2010 r.

W uzupełnieniu odwołania K. H. zauważył, iż nieprzekraczalna linia zabudowy dla przedmiotowej działki określona w decyzji Burmistrza Miasta L. o warunkach zabudowy została wyznaczona w odległości 5,58 metra od granicy frontowej działki, natomiast faktyczna linia okapu dachu przy ścianie frontowej przedmiotowej werandy po ostatecznej przebudowie znajduje się w odległości 5,38 m od frontowej granicy przedmiotowej działki.

Nadto skarżący podniósł, iż organ I instancji stwierdził poszerzenie werandy o około 25 cm, podczas gdy w rzeczywistości poszerzenie to wyniosło 77 cm, na co składa się 41 cm różnicy położenia ściany frontowej werandy z pierwszego projektu, a rzeczywistego położenia tej ściany potwierdzonego projektem budowlanym zamiennym oraz 36 cm wykraczającego poza ścianę frontową werandy okapu.

Decyzją z dnia [...] 2011 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Po rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego polegającego na zmianie charakterystycznych parametrów przebudowanej werandy wraz ze schodami tj. na przekroczeniu powierzchni jej zabudowy (art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego).

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż w rozpatrywanej sprawie nie istniała konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i tym samym organ I instancji 16 marca 2011 r. prawidłowo nałożył na inwestora jedynie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przebudowy werandy oraz schodów prowadzących do budynku mieszkalnego na działce nr ewidencyjny [...] położonych przy ul. [...] w L. uwzględniającego dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pierwotnym projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia z dnia [...] 2009 r.

W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. prawidłowo uznał, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z warunkami technicznymi. Przedłożony przez R. M. projekt budowlany zamienny uwzględniający zmiany jakie nastąpiły w budowie, został sporządzony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę naprawczą przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że są one nieuzasadnione i nie zasługują na uwzględnienie. Organ wskazał, że wszystkie pomiary w zakresie długości przebudowanej werandy wraz ze schodami zostały dokonane na podstawie czynności kontrolnych uprawnionych pracowników nadzoru budowlanego, jak również na podstawie załączonych do akt sprawy dokumentów w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z załącznikami graficznymi z dnia 5 lutego 2009 r., decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2007 r. oraz decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2010 r.

W skardze z dnia 13 lipca 2011 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. H. zarzucił organowi II instancji naruszenie bliżej nieokreślonych przepisów prawa materialnego i procesowego wskazując, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] 2011 r. nie ustosunkował się w ogóle do argumentów podniesionych piśmie z dnia 19 maja 2011 r. stanowiącym uzupełnienie do odwołania.

Ponadto, zadaniem skarżącego, organ II instancji enigmatycznie wypowiedział się o wymiarach inwestycji myląc szerokość z długością i wskazując na odległość inwestycji od działki sąsiedniej jako zgodną z warunkami technicznymi, nie wypowiadając się zaś o powstałej linii zabudowy, która wykracza po za nieprzekraczalną linię zabudowy określoną w decyzji o warunkach zabudowy.

Odpowiadając na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 19 stycznia 2012 r. zatytułowanym uzupełnienie skargi, K. H. zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisów art. 36a ust. 1 i 2 oraz ust. 5 pkt 2, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez sanowanie istnienia decyzji organu I instancji z dnia 20 kwietnia 2011 r. o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych pomimo, iż nadal istnieje pierwotna decyzja administracyjna z dnia [...] 2009 r., nr [...] wydana przez Starostę P. o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Ponadto skarżący zarzucił Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 9 ust. 1,2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innych przepisów k.p.a.

W uzasadnieniu zarzutów K. H. wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy nie posiada obszaru właściwego oddziaływania planowanej inwestycji na załączonej mapie geodezyjnej - niewłaściwej w myśl przepisów rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący zasugerował, iż pomiędzy Burmistrzem Miasta L., a R. M. istnieje stosunek osobisty znany Burmistrzowi, który wydał decyzję o warunkach zabudowy dla nieruchomości położnej przy ul. 1[...].

Obecny na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r., skarżący wyjaśnił, iż kwestionowane przez niego odległości wyliczył na podstawie projektów budowlanych – pierwotnego i zamiennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza przepisy postępowania - to jest art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Spełnione zatem zostały przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przechodząc do rozważań o charakterze merytorycznym w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm. dalej: Prawo budowlane) co do zasady roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć miedzy innymi cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). W myśl art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego oraz wykonanie i ewentualnie sprawdzenie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się odpowiednim aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Jednocześnie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Konsekwencje istotnego odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę określają przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Następnie działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 właściwy organ w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, przy czym przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż organy nadzoru budowlanego są obowiązane między innymi do bezzwłocznego przesyłania organom administracji architektoniczno-budowlanej kopii decyzji i postanowień wynikających z przepisów prawa budowlanego, w tym wydawanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego decyzji o nałożeniu obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Zgodnie z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej samej ustawy właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę.

Po upływie terminu określonego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, nałożonego w tej decyzji i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego).

Organami właściwym do wydawania decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, zmiany pozwolenia na budowę i uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę są organy administracji architektoniczno-budowlanej (art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego), zaś organami właściwymi w przedmiocie wydawania postanowień i decyzji w postępowaniu legalizacyjnym organy nadzoru budowlanego (art. 83 Prawa budowlanego).

W świetle przywołanych powyżej przepisów oczywistym jawi się, iż wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o zatwierdzeniu przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego oraz udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w trybie postępowania legalizacyjnego określonego w art. 51 Prawa budowlanego dopuszczalne jest jedynie po wydaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o uchyleniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i uzyskaniu przez tą – wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego – decyzję waloru ostateczności w administracyjnym toku instancji. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zastępuje bowiem w procesie inwestycyjnym pierwotną decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę, która to decyzja nie została wykonana w sposób zgodny z prawem. Jak trafnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. II SA/Bk 536/10 wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlanego, aktualizuje obowiązek wydania, na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy, decyzji o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji przedłożenie przez inwestora projektu budowlanego zamiennego powoduje, że niejako wchodzi on w miejsce uchylonego projektu budowlanego. Następnie organ w myśl art. 51 ust. 4 tej ustawy zatwierdza projekt budowlany zamienny i udziela pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Zatwierdzony zaś projekt zamienny stanowi podstawę do dalszego prowadzenia robót budowlanych oraz uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowania (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wydanie decyzji określonej w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę prowadziłoby bowiem do niekaceptowalnej z punktu widzenia praworządności sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwa władcze rozstrzygnięcia organów władzy publicznej w różny sposób określające prawa i obowiązki uczestników procesu budowlanego i parametry możliwej do zrealizowania zgodnie z prawem zabudowy. Stąd też podzielić należy wyrażany w nauce prawa pogląd, iż uregulowana w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego dalsza procedura związana z istotnym odstąpieniem jest jednak możliwa do kontynuowania dopiero po uchyleniu pierwotnego pozwolenia na budowę (por. Dziwiński Robert, Ziemski Paweł, Prawo budowlane. Komentarz., wyd. ABC, 2006, komentarz do art. 51, dostępny w System Informacji Prawnej LEX).

Zauważyć w tym miejscu należy, iż Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane jest orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2008 r.,, sygn. II SA/Kr 585/06 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) , w którym postawiono tezę, iż uchylenie przez organ administracji architektoniczne - budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postępowania prowadzonego przez nadzór budowlany w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz rozstrzygnięcia tej sprawy na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, jednakże z przyczyn wskazanych powyżej poglądu tego Sąd w niniejszym skaldzie nie podziela.

W tym miejscu wskazać należy na mający oparcie w przepisach art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., obowiązek wyjaśnienia sprawy przez organ administracyjny.

Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie.

Obowiązkowi temu nie sprostał w niniejszej sprawie organ I instancji, a jego uchybienia w całości recypował do swojego rozstrzygnięcia Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, albowiem w aktach sprawy brak nie tylko potwierdzenia dokonania wymaganego prawem powiadomienia organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydaniu decyzji z dnia [...] 2011 r. nakazującej R. M., sporządzenie i przedstawienie w terminie 30 dni projektu budowlanego zamiennego przebudowy werandy oraz schodów prowadzących do budynku mieszkalnego na działce nr ewidencyjny [...] uwzględniającego dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od pierwotnego projektu, lecz co bardziej istotne z akt tych nie wynika czy organ administracji architektoniczno-budowlanej w ogóle wydał decyzję o uchyleniu decyzji z dnia z dnia [...] 2009 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę.

Niezależnie od powyższego uchybienia o charakterze zasadniczym, już samodzielnie uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji wskazać nadto należy na inne naruszenia przepisów postępowania, które także mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej zauważyć bowiem trzeba, iż zapadły one z oczywistą obrazą art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. ustanawiających zasadę ogólną postępowania administracyjnego - zasadę udziału stron w postępowaniu. Zgodnie art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednocześnie art. 81 k.p.a. stanowi, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Brak jest zaś w aktach sprawy dowodu by organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji pouczył stronę o zakończeniu postępowania dowodowego i przysługującym jej prawie zapoznania się z aktami sprawy i umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, co uzasadnia stwierdzenie, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 k.p.a.

Waga naruszenia jakiego dopuścił się organ II instancji jest przy tym o tyle znaczna, że do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu doszło także w toku procedowania w sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p..

Organ I instancji pouczył bowiem wprawdzie K. H. i A. H. o zebraniu materiałów w sprawie oraz o możliwości zapoznania się przez strony z całością akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, to jednak pomimo doręczenia powyższych zawiadomień stronom w dniu 16 kwietnia 2011 r. i braku w aktach sprawy brak dokumentu potwierdzającego zapoznanie się przez K. H. i A. H. z aktami sprawy, względnie rezygnację przez nich z tego uprawnienia wydał w dniu 20 kwietnia 2011 r., a więc na 3 dni przed upływem terminu do zapoznania się z aktami sprawy jaki wyznaczył stronom decyzję kończąca postępowanie.

Istota uprawnienia strony, przewidzianego w art. 10 § 1 k.p.a. (i wynikającego także z art. 81 k.p.a.), polegającego na końcowym zapoznaniu się z całokształtem zgromadzonego materiału dowodowego (niezależnie od uprawnienia do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i składania dalszych wniosków dowodowych) polega zaś na tym, że przed wydaniem decyzji ma ona możliwość dowiedzieć się, jakie okoliczności faktyczne, wynikające z zebranych dowodów, organ będzie uwzględniał przy wydaniu rozstrzygnięcia, a realizacja zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym powinna być udokumentowana w aktach sprawy poprzez potwierdzenie, iż strona została pouczona o prawie zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach, a także poprzez zamieszczenie oświadczenia strony, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W realiach niniejszej sprawy realizację tej zasady przez organ I instancji ocenić należy jako pozorną, w sytuacji gdy zawiadomienie o możności końcowego zapoznania się z całokształtem zgromadzonego materiału dowodowego doręczone stronom zostało w sobotę ([...] 2011 r.), a już w środę ([...] 2011 r.) organ wydał decyzję.

Powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji gdy jak wynika z treści odwołania K. H. kwestionuje między innymi prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych przez organ nadzoru budowlanego I instancji, dotyczących wymiarów rzeczywiście zrealizowanego przez inwestora obiektu budowlanego oraz kwestionuje zgodność zrealizowanej inwestycji z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Zauważyć wreszcie należy, iż taki sposób prowadzenia procesu przez organ I instancji stanowił ewidentne naruszenie art. 8 k.p.a., albowiem mógł zrodzić u uczestników postępowania wątpliwości co do rzetelności organu, a nadto uniemożliwił im zapoznanie się z kluczowym w sprawie dokumentem, to jest projektem budowlanym zamiennym przedłożonym przez inwestora i skorzystanie już na etapie postępowania przed organem I instancji z wynikającego z art. 78 § 1 k.p.a. uprawnienia do zgłaszania wniosków dowodowych.

Wykazane powyżej naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji spowodowały, iż swoje zastrzeżenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego skarżący K. H. podnieść mógł dopiero w środku odwoławczym.

Taka sytuacja procesowa nakładała na organ II instancji wymóg szczególnie wnikliwego postępowania w sprawie, któremu to obowiązkowi Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie sprostał.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawidłowo wydanej powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Przepis art. 107 k.p.a. na podstawie art. 140 k.p.a. znajduje przy tym zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji

Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98 - Lex nr 41681; z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88 - ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r.).

Także spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

Zauważyć wreszcie należy, iż w myśl art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ II instancji nie odniósł się do wszystkich podnoszonych przez stronę w odwołaniu i pismach procesowych zarzutów.

W szczególności organ II instancji nie odniósł się w ogóle do zarzutu, iż nieprzekraczalna linia zabudowy dla przedmiotowej działki określona w decyzji Burmistrza Miasta L. o warunkach zabudowy została wyznaczona w odległości 5,58 metra od granicy frontowej działki, natomiast faktyczna linia okapu dachu przy ścianie frontowej przedmiotowej werandy po ostatecznej przebudowie znajduje się w odległości 5,38 m od frontowej granicy przedmiotowej działki, co zdaniem odwołującego się przesądza o tym, że zrealizowany obiekt budowlany jest niezgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Powyższy uchybienie stanowiło oczywiste naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego.

Brak jakiegokolwiek odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych przez stronę w odwołaniu (a tak należy kwalifikować argumenty K. H. dotyczące przekroczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy) uniemożliwia przy tym sądowi administracyjnemu merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji, albowiem dokonanie przez sąd oceny trafności tegoż zarzutu odwołania prowadziłoby do zastąpienia organu administracji w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Rolą sądów administracyjnych jest zaś wyłącznie kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest zabranie przez organ administracji kompletnego materiału dowodowego oraz prawidłowe i kompletne uzasadnienie decyzji, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu, którym to wymogom nie sprostało uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów podniesionych w odwołaniu Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał jedynie, iż wszystkie pomiary w zakresie długości przebudowanej werandy wraz ze schodami zostały dokonane na podstawie czynności kontrolnych uprawnionych pracowników nadzoru budowlanego, jak również na podstawie załączonych do akt sprawy dokumentów w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z załącznikami graficznymi z dnia 5 lutego 2009 r., decyzji o warunkach zabudowy z dnia 30 lipca 2007 r. oraz decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 20 października 2010 r., co również należy uznać za niewystarczające świetle standardów prawidłowego procedowania określonych przepisami k.p.a.

Podkreślić bowiem należy, iż w sytuacji gdy strona podnosiła w odwołaniu określonej treści zarzuty, w tym kwestionowała wartość dowodową przeprowadzonych w sprawie dowodów, a do tego sprowadzają się zarzuty skarżącego dotyczące rzekomo odmiennych niż ustalone przez organ wymiarów zrealizowanej z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego werandy ze schodami, obowiązkiem organu II instancji było zarówno dokonanie własnej oceny sprawy i poczynienie własnych, samodzielnych ustaleń faktycznych i prawnych, jak i odniesienie się do podnoszonych przez stronę zarzutów. Oby tych elementów zabrakło zaś w zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Zasada prawdy obiektywnej ustala zaś obowiązek organu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą i w tym celu zgodnie z treścią art. 75 § 1 K.p.a. organ jako dowód powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Zauważyć wreszcie trzeba, że choć organ administracji (zarówno I instancji jak i odwoławczy) nie ma obowiązku poszukiwania dowodów wskazywanych przez stronę i ich ewentualnego przeprowadzenia, to jednak winien w takim przypadku wskazać konkretne motywy takiego stanowiska procesowego, zaś brak jakiegokolwiek odniesienia się do tego zagadnienia uniemożliwia Sądowi kontrolę merytorycznej słuszności takiego stanowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 1998 r., sygn. III SA 193/97, publ. Lex nr 35474, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 18 czerwca 1998 t., sygn. I SA/Kr 963/97, publ. Lex nr 74237, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. I SA/Wa 1622/05, publ. Lex nr 222029 i z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 617/07, publ. Lex nr 516099).

Podkreślić wreszcie w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 9 k.p.a. ciąży na organach administracji obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Dla realizacji tegoż obowiązku koniecznym było – wobec treści odwołania złożonego przez stronę oraz faktu, że podnoszone przez nią w odwołaniu zastrzeżenia, co do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji, nie mogły być w następstwie uchybień tegoż organu zgłaszane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym – uzyskanie przez organ odwoławczy stanowiska strony, czy wnosi ona o przeprowadzenie dowodów na okoliczności w odwołaniu tym podnoszone, a jeśli tak to jakich, w tym w szczególności czy wnosi o przeprowadzenie dowodów na okoliczność faktycznych wymiarów zrealizowanego przez inwestora obiektu budowlanego oraz stanowiska strony, w oparciu o co kwestionuje ona poczynione w tym zakresie przez organ I instancji ustalenia faktyczne.

Konieczność szczególnie wnikliwego rozpoznania przez organ II instancji zarzutów strony dotyczących faktycznych wymiarów zrealizowanego obiektu i co za tym idzie zakresu odstępstw od zatwierdzonego decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę projektu budowlanego uzasadniona była nadto faktem, iż zarówno K. H., jak i A. H. nie byli zawiadamiani o kontroli budynku inwestora przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. w dniu 9 lutego 2010 r. i w kontroli tej nie uczestniczyli, zaś to ustalenia zawarte w protokole z tej kontroli stanowiły zasadniczy dowód co do zakresu istotnego odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Sposób sformułowania tegoż protokołu z kontroli, a szczególności brak wskazania w nim w jaki sposób im za pomocą jakich urządzeń dokonano pomiarów przedmiotowej werandy oraz brak dołączenia do niego precyzyjnego szkicu zawierającego uzyskane wyniki pomiarów poszczególnych odległości, każe przy tym ze szczególną ostrożnością podchodzić do wartości dowodowej tegoż dokumentu.

W tym stanie sprawy proste odwołanie się przez organ II instancji do wyników czynności kontrolnych przeprowadzonych przez uprawnionych pracowników nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie może być uznane za wystarczające i w prawidłowy sposób realizujące wymogi określone w przepisach k.p.a.

Za oczywiście bezzasadne uznać natomiast należy podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 9 ust. 1,2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazane powyżej przepisy nie znajdują bowiem zastosowania w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, a co za tym idzie nie mogło dojść do ich naruszenia przez organu nadzoru budowlanego, które przepisów tych w ogóle nie stosowały.

Podkreślić należy, iż organy nadzoru budowlanego procedujące w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego są związane treścią ostatecznych decyzji w przedmiocie warunków zabudowy wydanych przez organy właściwe w myśl przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie mogą dokonywać samodzielnej prawidłowości tych decyzji, albowiem wykraczałyby w ten sposób poza swoje, określone w ustawie kompetencje. Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Co za tym idzie do czynności organów władzy publicznej (w tym przede wszystkim organów administracji działających w formach władczych) nie stosuje się zasada, iż dozwolone jest to co nie jest zabronione, lecz zasada, iż mogą one działać jedynie w zakresie upoważnienia wynikającego wprost z przepisów prawa.

Reasumując Sąd doszedł do przekonania, iż zasadne było, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uwzględnienie skargi.

Rozpoznając ponownie odwołanie K. H. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien uwzględnić poglądy prawne Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku, wyeliminować wskazane w nim uchybienia i po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania w sposób wyczerpujący, uwzględniający wymogi określone w k.p.a. uzasadnić podjętą decyzję.

Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji (art. 152 p.p.s.a.).