Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 98/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska /spr./ Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 281/12 w sprawie ze skargi K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1/ uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i oddala skargę; 2/ odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2012 r. wraz z poprzedzającym je postanowieniem Prezydenta Wrocławia z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezydent Wrocławia postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej dalej jako u.p.z.p., zawiesił do dnia 15 czerwca 2012 r. postępowanie z wniosku K. M. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego przy [...] we Wrocławiu, w obrębie B., [...], na części działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że działki objęte wnioskiem znajdują się na obszarze objętym uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 17 stycznia 2008 r., nr XVII/495/08, w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: Koreańskiej, Woskowej i Alei Róż we Wrocławiu. Dodał, że organ zobowiązany jest uwzględnić wymagania ustanowione w art. 1 ust. 2 w związku z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., albowiem owe regulacje przewidują pierwszeństwo władztwa planistycznego przed lokalizacją w trybie decyzyjnym i stanowią podstawę do zawieszenia postępowania na okres 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku, który w niniejszej sprawie złożono w dniu 15 września 2011 r.

W zażaleniu K. M. wskazała, że postanowienie o zawieszeniu postępowania jest przewlekaniem w czasie działań, które organ powinien podjąć, tj. wydaniem wnioskowanych warunków zabudowy. Dodała, że od wielu lat organy nie były w stanie uchwalić miejscowego planu zagospodarowania terenu, obejmującego teren inwestycji, mimo to, dla sąsiednich działek zostały ustalone warunki zabudowy, zaś w efekcie jej wniosku organ zawiesił postępowanie, przez co naruszył zasadę równego traktowania obywateli.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 62 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie Kolegium, już samo zainicjowanie procedury planistycznej jest przesłanką, która umożliwia skorzystanie z instytucji zawieszenia postępowania, na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., bowiem w trakcie owej procedury opracowano projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje inną koncepcję zagospodarowania działki inwestycyjnej (droga KDD/10), niż przewidziana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Dodano, że okoliczność ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiednich nie mogła mieć wpływu na przedmiotowe postanowienie o zawieszeniu postepowania..

W skardze do sądu administracyjnego K. M. zarzuciła naruszenie przysługującego jej prawa do swobodnego dysponowania nieruchomością. Jej zdaniem wnioskowana inwestycja nie koliduje z koncepcjami dróg, w żadnej z opracowanych koncepcji planistycznych. Dodała, że w jej ocenie do dnia 15 czerwca 2012 r. nie zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący nieruchomość, na której planowana jest inwestycja tym samym została naruszona zasada współżycia społecznego poprzez nieuzasadnione przewlekanie postępowania, podczas gdy dla sąsiednich działek wydawane były warunki zabudowy.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonego postanowienia. Dodano, że w aktach sprawy znajduje się projekt planu miejscowego oraz stanowisko Biura Rozwoju Wrocławia wskazujące, że na terenie objętym inwestycją planowany jest przebieg drogi 3KDD/10. Faktem jest możliwość wyznaczenia linii zabudowy w sposób niekolidujący z projektowaną lokalizacją drogi, jednak projekt planu jest na etapie uzgodnień i ostateczna lokalizacja spornej drogi może ulec zmianie, na kolidujący z inwestycją.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta Wrocławia podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uchylając postanowienia organów obu instancji, przywołanym na wstępie wyrokiem wyjaśnił, że organy przedstawiając motywy zawieszenia postępowania pominęły istotne ustalenia wynikające z akt sprawy. Organ odwoławczy podjął próbę prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w odpowiedzi na skargę, jednak zdaniem sądu ustalenia organu wymagały wnikliwej oceny i uzupełnienia. Sąd wskazał, iż mylne jest twierdzenie organu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej pierwszeństwo mają ustalenia planu miejscowego przed decyzją, albowiem akty te mają zastosowanie rozłączne, gdyż decyzję wydaje się w braku planu miejscowego (art. 59 u.p.z.p.), zaś w przypadku istnienia planu postępowanie lokalizacyjne jest bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). W ocenie sądu nie miał zatem racji organ pierwszej instancji, jakoby wzgląd na wymagania zawarte w art. 1 ust. 2 u.z.p.p. miał wpływ na sposób procedowania i rozstrzygania na skutek wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie sądu, organ odwoławczy nie zrealizował zadania ponownego przeanalizowania zasadności zawieszenia. Wbrew twierdzeniu organu, art. 62 ust. 1 u.p.z.p. dotyczy ewentualnej kolizji między wnioskiem inwestora a zamierzonym przez gminę sposobem zagospodarowania danego terenu. Zamierzenie to może wynikać z aktu z zakresu polityki przestrzennej, czyli studium (art. 9 u.p.z.p.), chociaż sam ten akt nie musi jednoznacznie stanowić o tej kolizji. Sąd podkreślił, że przy decydowaniu o zawieszeniu postępowania kluczowe znaczenie ma element celowości, a stwierdzenie podstawy do zawieszenia obliguje organ do podjęcia takiego orzeczenia, wyłączając element uznaniowości. Wobec tego w niniejszej sprawie o dopuszczalności zawieszenia decydować powinny odmienności w koncepcjach zagospodarowania terenu miedzy gminą a inwestorem, które winny zostać przez organ ustalone i ocenione. Samo istnienie koncepcji urządzenia drogi publicznej na działce skarżącej nie oznacza bowiem istnienia sprzeczności inwestycji z koncepcją zagospodarowania działki przez inwestora. Stwierdzenie tej sprzeczności powinno zostać poprzedzone analizą dokumentacji planistycznej. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się jedynie pismo z Biura Rozwoju Wrocławia z dnia 7 grudnia 2011 r. dotyczące możliwej kolizji planowanych ulic zbiorczej i dojazdowej z zamierzeniem budowy domu jednorodzinnego. Biuro dołączyło rysunek projektu planu. Pismo to jednak nie pozwalało na ustalenie tej kolizji, lecz uzasadniało czynności organu w celu wyjaśnienia tej kwestii. Organy nawet nie powołały się na treść tego pisma. Postanowienie o zawieszeniu pozostało więc niemal całkiem nieuzasadnione, poza wzmianką o teoretycznie możliwej kolizji, a w konsekwencji zostało wydane przedwcześnie. Organy nie wyjaśniły bowiem konkretnych przesłanek faktycznych zawieszenia. Końcowo sąd wyjaśnił, że ocena sądowa dotyczy aktu kontrolowanego w okolicznościach faktycznych i prawnych jego podjęcia. Dlatego nie miało znaczenia, że przedmiotowe postępowanie lokalizacyjne zostało podjęte i ewentualnie stanie się w przyszłości bezprzedmiotowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, zaskarżając go całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. :

- "art. 145 § 1 lit. c" (prawidłowo powinno być "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c") w związku z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędną jego wykładnię, w wyniku przyjęcia, że podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przygotowanie projektu planu nie stanowi wystarczającej podstawy do zawieszenia postępowania;

- "art. 145 § 1 lit. c" w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez uchylenie postanowienia na skutek uchybienia, które nie miało żadnego wpływu na wynik postępowania, a mianowicie niepowołania w uzasadnieniu postanowień obu instancji pisma Biura Rozwoju Wrocławia z dnia 7 grudnia 2011 r.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wskazane przez sąd przepisy postępowania administracyjnego w ogóle nie zostały naruszone i tym samym nie było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Wrocławia. Nawet gdyby przyjąć za uchybienie, brak powołania w uzasadnieniu postanowienia pisma Biura Rozwoju Wrocławia z dnia 7 grudnia 2011 r. to pozostaje jeszcze problematyka wykazania, że miało to wpływ na wynik postępowania. Dodano, że problematyka sprawy koncentruje się na dwóch zagadnieniach. Pierwsze dotyczy przesłanek zawieszenia i udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku przygotowania projektu planu miejscowego, który przewiduje na działce inwestora drogę publiczną zaistniała podstawa uzasadniająca zawieszenie postępowania, czy też jedyną i wyłączną podstawą zaistnienia jest wykazanie bezwzględnej sprzeczności pomiędzy projektem planu a zamierzonym sposobem zagospodarowania działki przez inwestora. Drugie, to wykazanie istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik rozstrzygnięcia. Kolegium wskazało, że błędne jest stanowisko sądu bowiem, po pierwsze zawieszenie w trybie art. 62 ust. 1 ustawy ma charakter uznaniowy, a nie związany. Po drugie, nie jest prawdą, że wyłączną przesłanką zawieszenia jest konieczność stwierdzenia kolizji pomiędzy wnioskiem inwestora a zamierzeniami planistycznymi gminy. l po trzecie, art. 62 oraz art. 4 u.p.z.p. jednoznacznie wskazują, że priorytetem ustawowym jest kształtowanie przestrzeni na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Wobec tego brak było uchybień sankcjonujących zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenia postanowień obu instancji. Kolegium podkreśliło, że w uzasadnieniu uchylonego postanowienia powołało art. 62 i art. 4 oraz 6 u.p.z.p.. Wyjaśniło istotę planów miejscowych i ich relację w stosunku do decyzji lokalizacyjnych. Następnie dokonując subsumpcji wskazało na podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego i przygotowania projektu planu, który zakłada przebieg drogi publicznej (3 KDD/10) przez działkę Inwestorki. Zdaniem organu powyższe okoliczności są wystarczające do zawieszenia postępowania. Wprawdzie organ pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia, nie powołał się na ustalenia projektu planu, jednak sam materiał dowodowy zgromadził prawidłowo. Nie dawało to zatem podstaw do zastosowania art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. i uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy kasacyjne. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego, w rzeczywistości zaistniały.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Skarga kasacyjna, jak już wskazano, została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach tej podstawy kasacyjnej strona skarżąca zarzuca sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. oraz w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a, Zarzuty te nie zostały sformułowane prawidłowo, bowiem w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., dotyczącego oceny zachowania przez organ administracji przepisów postępowania, autor kasacji podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 62 ust. 1 u.p.z.p. oraz zarzut niewłaściwego wypełnienia przez sąd przepisów procedury sądowoadministracyjnej – art. 141 § 4 p.p.s.a. W ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. można wskazywać na naruszenie przepisów procedury sądowoadministracyjnej przez sąd pierwszej instancji i powoływać przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnemu, przez odniesienie ich do przepisów stosowanych przez organ administracji, z zakresu postępowania administracyjnego (łącznie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.). Można też powoływać samodzielnie przepis wynikający z ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli zarzut dotyczy tylko uchybienia sądu I instancji, tak jak wskazywany przepis art. 141 § 4.

Przytoczenie właściwych podstaw kasacyjnych i wskazanie odnoszących się do tych podstaw zarzutów ma doniosłe znaczenie, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny pozbawiony jest prawa do samodzielnego konkretyzowania zarzutów. A obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest sprecyzowanie, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym ono polegało. Należy także wykazać, że jest to naruszenie odpowiadające przesłankom umożliwiającym uznanie go za podstawę kasacyjną.

Jednakże przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała całego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone.

Skarga kasacyjna, mimo iż powołuje się na naruszenie przepisów postępowania to nie odnosi ich do ustaleń stanu faktycznego. Okoliczności sprawy nie są więc kwestionowane. A brak zarzutu błędnych ustaleń faktycznych oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może brać pod uwagę faktów czy okoliczności odmiennych, niż ustalone przez sąd I instancji, lecz musi oprzeć się na stanie faktycznym przyjętym przez sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2011 r., II FSK 92/10, LEX nr 1081418).

Odnosząc się szczegółowo do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, stwierdzić należy, iż brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem sąd pierwszej instancji zachował wymogi dotyczące prawidłowo skonstruowanego uzasadnienia wyroku. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - jeżeli uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (vide: uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX 552012 oraz wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r., II GSK 260/12, LEX nr 1329705). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, dlaczego sąd uznał zaskarżone postanowienie za niezgodne z prawem. Inną kwestią jest ocena trafności tego stanowiska. Ale polemika z motywami, wynikająca z tego, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z ocenami zaprezentowanymi przez sąd nie może stanowić skutecznej podstawy do kwestionowania prawidłowości uzasadnienia.

Za usprawiedliwiony należy natomiast uznać zarzut odnoszący się do materii prawa, mimo że błędnie powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a wskazujący na naruszenia art. 62 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędną jego wykładnię, w wyniku przyjęcia, że podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przygotowanie projektu planu nie stanowi wystarczającej podstawy do zawieszenia postępowania. Treść tego zarzutu oraz obszerne i szczegółowe uzasadnienie pozwalają na jednoznaczne określenie z jaką postacią naruszenia prawa mamy do czynienia i na przeprowadzenie kontroli merytorycznej tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo

2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 ustawy, daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia. Powyższą kompetencję należy rozpatrywać w łączności z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Z niekwestionowanych ustaleń w sprawie niniejszej wynika, że w dniu 17 stycznia 2008 r., Rada Miejska Wrocławia podjęła uchwałę, nr XVII/495/08, o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: Koreańskiej, Woskowej i Alei Róż we Wrocławiu, tj. dla terenu, na którym znajduje się działka objęta wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy.

W aktach sprawy znajduje się ponadto pismo Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego Wrocławia z dnia 7 grudnia 2011 r. (k. 12 akt administracyjnych), wraz z fragmentem projektu planu, z których wynika, że planowana inwestycja dotyczy nieruchomości, które w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są przeznaczone częściowo pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, częściowo na ulicę dojazdową i ulicę zbiorczą. Lokalizacja budynku powinna uwzględniać projektowane ulice oraz linie zabudowy, ponieważ może kolidować z planowanymi w tym rejonie drogami (drogą 3KDD/10 – załącznik do pisma). Przy czym projekt planu jest na etapie uzgadniania i może jeszcze ulec zmianie.

Wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji materiał zgromadzony w aktach sprawy dawał organowi podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Dokonując wykładni tego przepisu należy zważyć, że regułą ładu przestrzennego jest plan zagospodarowania terenu. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Podjęcie prac nad przystąpieniem do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego w pełni uzasadnia zawieszenie postępowania (vide wyroki NSA z: 2 października 2007 r., II OSK 1287/06, LEX nr 394787 oraz 22 września 2011 r., II OSK 1355/10, LEX nr 965184).

W tej sytuacji uzasadnione było czasowe, bo trwające 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku, wstrzymanie biegu postępowania, celem uwzględnienia ustaleń wynikających z projektu miejscowego planu dla terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania pozwalają na konstatację, iż Sąd pierwszej instancji, badając legalność zaskarżonego aktu, błędnie ocenił działanie organów, jako nieuprawnione, czego konsekwencją było nieprawidłowe rozstrzygnięcie, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wbrew ocenie sądu pierwszej instancji organ odwoławczy właściwie uzasadnił przyczyny, dla których w tym konkretnym przypadku skorzystał z możliwości jaką dał mu ustawodawca w przepisie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. wskazując, iż planowana inwestycja może kolidować z przewidzianą w projekcie planu koncepcją drogi 3KDD/10, uwidocznioną w załączniku do przywoływanego wyżej pisma z dnia 7 grudnia 2011 r. Zasadnym okazał się więc zarzut naruszenia art. 62 ust. 1 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, a co miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu, które skutkowało w efekcie odmiennym niż podjętym w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciem, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 767/11, LEX nr 1305534).

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął za możliwe wydanie orzeczenia reformatoryjnego, w oparciu o stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku. Nie stwierdził bowiem naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie naruszenie prawa materialnego.

Pomimo niezamieszczenia w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., sąd kasacyjny może w takim wypadku orzec reformatoryjnie, gdyż związany jest granicami skargi kasacyjnej tylko w fazie jej rozpoznawania, a nie w fazie wyrokowania. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 10 maja 2005 r., FSK 2536/04, OSP 2006, nr 7-8, poz. 80 i z dnia 29 czerwca 2010 r., I FSK 478/10, LEX nr 672832).

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił więc zaskarżone orzeczenie i oddalił skargę, na mocy art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., uznając iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w ramach swoich kompetencji w sposób prawidłowy rozpoznało i rozstrzygnęło sprawę.

Na podstawie art. 207 § 2 p. p. s. a., odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, wobec uznania, że skarżąca swoim postępowaniem nie przyczyniła się do powstania zaistniałego w sprawie uchybienia.