Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1631/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2; art. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność: § 1 pkt 1, § 1 pkt 2, § 3, § 4 ust. 2, § 5 ust. 1, § 5 ust. 3, § 15 ust. 1, § 15 ust. 2, § 16 ust. 2 pkt 5, § 18 załącznika zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w [...] w dniu [...] października 2016 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]. Uchwała została podjęta na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250) dalej ustawa, a sam Regulamin Utrzymania Czystości i Porządku na terenie Gminy [...], stanowi załącznik do niej. Do uchwały wprowadzono kilkukrotnie pojedyncze zmiany, m. in. Uchwałą Rady Miejskiej w [...] [...] z dnia [...] marca 2017 roku oraz Uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] września 2017 roku.

Prokurator Okręgowy [...] w [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. Uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2016 r., której załącznikiem jest "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]" (dalej: Regulamin).

Zaskarżonej uchwale zarzucono. istotne naruszenie prawa, tj.:

1. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej: Konstytucja RP), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 1 pkt 1 Regulaminu obowiązku wyposażenia nieruchomości w taką liczbę urządzeń do zbierania odpadów komunalnych, która zapewni nie przepełnienie tych pojemników, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 5 ust. pkt 1 ustawy zawierają alternatywę zbierania odpadów komunalnych w pojemnikach lub workach.

2. art. 4 ust. 2 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 4 ust. 4 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez nakazanie w § 1 pkt 2 Regulaminu stosowania przez właścicieli nieruchomości w odniesieniu do miejsca gromadzenia odpadów komunalnych Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U, z 2015 r. poz. 1422), co stanowi jednocześnie niewypełnienie delegacji ustawowej i brak uszczegółowienia w Regulaminie obowiązków wskazanych w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy;

3. art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 3 ust. 1 Regulaminu treści przepisu zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, co stanowi jednocześnie przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 lit. c ustawy. W tej jednostce redakcyjnej Regulaminu powtórzono bowiem, nieznacznie modyfikując, treść art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, stanowiącego, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości.

4. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 2 Regulaminu obowiązku gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu, lodu i inne zanieczyszczenia na skraju chodnika od strony jezdni z zachowaniem możliwości odpływu wody do kanalizacji w sposób nie zagrażający istniejącej zieleni, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy nie upoważnia rady gminy do wskazania sposobu, w jakim ma być uprzątnięte błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części nieruchomości wskazanych w naruszonym przepisie;

5. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zakazanie w § 3 ust. 3 Regulaminu wyrzucania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię, podczas gdy zachowanie polegające na zanieczyszczaniu lub zaśmiecaniu miejsc dostępnych dla publiczności zostało już zaliczone przez ustawodawcę do katalogu wykroczeń, za które prawo przewiduje określone sankcje w art. 145 Kodeksu wykroczeń i regulacje te nie mogą być powielone w akcie prawa miejscowego;

6. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ograniczenie w § 4 ust. 2 Regulaminu możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatem jedynie do drobnych napraw szczegółowo wskazanych w tym przepisie, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie takich ograniczeń;

7. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 5 ust. 1 Regulaminu minimalnej i maksymalnej pojemności urządzeń do zbierania odpadów na terenie Gminy [...], podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy upoważnia radę gminy jedynie do określenia minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości;

8. art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez ustalenie w § 5 ust. 3 Regulaminu kolorystyki worków do selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podczas gdy kwestia ta została już uregulowana w akcie prawa powszechnie obowiązującego, tj. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów, gdzie w § 4 określone zostały kolory worków i ich opisy w zależności od rodzaju odpadów;

9. § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 6 ust. 1 Regulaminu w sposób niedookreślony i nieostry obowiązku pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości w sposób "systematyczny, gwarantujący zachowanie czystości i porządku na nieruchomości", przez co akt praw miejscowego pozbawiony jest precyzyjności i czytelności dla adresata. Prokurator dodał, że wymóg określoności regulacji prawnej znajduje swą konstytucyjną podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Odnosi się on do wszelkich regulacji (pośrednio czy bezpośrednio) kształtujących pozycję prawną obywatela. Zasada określoności prawa jest bowiem jedną z dyrektyw prawidłowej legislacji. Stanowi ona także element zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, wynikający z art. 2 Konstytucji

10. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe w § 15 ust. 1 Regulaminu obowiązku zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, co stanowi powtórzenie treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, bez konkretyzacji i uszczegółowienia tego obowiązku;

11. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nieuprawnione ograniczenie w § 15 ust. 2 Regulaminu obowiązków wynikających z normy cytowanego już przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, tylko do właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, a nie do wszystkich osób je utrzymujących zwierzęta domowe, co jest oczywiście pojęciem szerszym. Sformułowanie użyte przez organ gminy, zgodnie z którym właściciele utrzymujący zwierzęta domowe są zobowiązani do sprawowania nad nimi stałego i skutecznego dozoru", przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej, wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Zaskarżona uchwała powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, a jako akt prawa miejscowego zredagowana w taki sposób, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w niej normy prawa wyrażały intencje prawodawcy lokalnego.

12. § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez zobowiązanie właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe w § 15 ust. 2 pkt. 1 Regulaminu do "stałego i skutecznego dozoru zwierząt domowych co stanowi pojęcie niedookreślone i nieostre, przez co akt prawa miejscowego pozbawiony jest precyzyjności i czytelności u adresata;

13. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i obciążenie w § 15 ust. 2 pkt 4, 5 i 6 Regulaminu osób utrzymujących zwierzęta domowe obowiązkiem wyprowadzania ich na uwięzi lub w inny sposób zapewniający ich zabezpieczenie z możliwością zwolnienia ich z uwięzi jedynie w miejscach mało uczęszczanych w sposób umożliwiający sprawowanie bezpośredniej kontroli nad zachowaniem zwierzęcia, a zwierzęta uznawane za agresywne lub zagrażające otoczeniu wyprowadzania na uwięzi i w nałożonym kagańcu z bezwzględnym zakazem zwalniania z uwięzi;

14. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 7 ustawy w zw. z art. 7 i art, 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 16 ust. 2 pkt 5 Regulaminu osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie do trzymania pszczół w ulach, ustawionych w odległości co najmniej 5 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiednich jako bezprawnie ingeruje w stosunki sąsiednie. Prokurator wskazał, że nakaz, aby pszczoły trzymać w ulach zasadniczo mieści się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Natomiast nakazanie, aby ule były ustawione: "w odległości co najmniej 5 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiednich", bezprawnie ingeruje w stosunki sąsiednie. Jest to jednak sfera prawa prywatnego, a nie publicznego.

15. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 8 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustanowienie w § 17 ust. 1 i 3 Regulaminu obowiązku deratyzacji na obszarze zabudowy lokalowej wielomieszkaniowej, a pozostałych nieruchomościach w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy obliguje radę gminy do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji.

Zdaniem skarżącego objęcie obowiązkiem deratyzacji obszarów zabudowy mieszkaniowej wielolokalowej, a pozostałych nieruchomości w przypadku wystąpienia populacji gryzoni jest niewystarczające i nie wypełnia w sposób wystarczający delegacji ustawowej z 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Prokurator zwrócił uwagę, że ryzyko wystąpienia populacji gryzoni nie dotyczy jedynie zabudowy mieszkaniowej wielolokalowej, ale również budynków, w których prowadzona jest produkcja artykułów spożywczych, lokalach usługowych z branży gastronomicznej itp.

16. art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 4 ust. 4 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustanowienie w § 18 sankcji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów Regulaminu w postaci bliżej nieokreślonych środków prawnych z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Kodeksu wykroczeń oraz ustawy o odpadach.

Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały Rady Miejskiej w [...] i na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Reasumując Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała w części opisanej w sentencji niniejszej skargi, obejmującej: § 1 pkt 1 i 2, § 3 ust. 1, 2 i 3, § 4 ust. 2, § 5 ust. 1 i ust. 3, § 6 ust. 1, § 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 4, 5 i 6, § 16 ust. 2 pkt 5, § 17 ust. 1 i 3 oraz §18 Regulaminu Rady Miejskiej w [...] jako wykraczające poza zakres delegacji ustawowej i tym samym istotnie naruszające prawo, dotknięte są wadą nieważności.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o oddalenie skargi.

Rada w pierwszej kolejności wskazała, że zaskarżoną uchwałą z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] Rada Miejska w [...] działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oaz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...].

Odnosząc się do zarzutu istotnego naruszenia prawa, polegającego na przekroczeniu delegacji ustawowej i nałożenie na właścicieli w § 1 pkt 1 Regulaminu obowiązku wyposażenia nieruchomości w odpowiednią liczbę urządzeń do zbierania odpadów komunalnych oraz nakazanie w § 1 pkt 2 Regulaminu stosowania miejsca gromadzenia odpadów komunalnych zmniejszania objętości odpadów komunalnych przed ich wrzuceniem do pojemnika albo worka, wrzucania wyłącznie opróżnionych opakowań, usuwania z odpadów wskazać należy, iż umieszczenie ww. zapisów w Regulaminie zdaniem organu jest zgodne z przepisami ustawy. Wprowadzenie ww. zapisów do Regulaminu odnosi się wprost do zapisu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, który odnosi się do określenia w Regulaminie m.in. warunków rozmieszczenia pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym. Do utrzymania pojemników w stanie sanitarnym niezbędne jest zatem dokładne określenie wystarczającej ilości pojemników oraz ich prawidłowe rozmieszczenie na nieruchomości.

Odnosząc się do powtórzenia zawartego w § 3 ust. 1 Regulaminu wskazuję, iż dopuszczalne jest powtórzenie przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego, jeżeli mają one charakter informacyjny dla odbiorców i służy to umocnieniu świadomości odbiorców co do uprawnień, jak i obowiązków prawnych.

Nie można też zdaniem Rady zgodzić się ze Skarżącym, iż organ przekroczył delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. c ustawy, gdyż przepis ten nie upoważnia rady gminy do wskazania sposobu, w jaki ma być uprzątnięte błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części nieruchomości. Co istotne, to właśnie art. 4 ust 2 pkt 1 lit. c nakłada na radę gminy obowiązek określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego i takie właśnie wymagania zostały właśnie określone w § 3 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu.

Dalej Rada powołując się na art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy wskazała, że do kompetencji rady gminy należy określenie warunków, by opisane w tym przepisie czynności były dopuszczalne, a powstałe w ich następstwie nieczystości - usuwane. W tym zakresie organ nie przekroczył więc delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy, gdyż określił szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w ww. zakresie.

Poza tym Rada wskazała, że norma art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy uprawnia Radę Gminy do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, zatem Rada Gminy nie przekroczyła delegacji ustawowej ustalając właśnie te zasady w § 5 ust. 1 Regulaminu.

Organ wskazuje również, że powtórzenie w Regulaminie kolorystyki worków, zawartej w rozporządzeniu miało uzasadnienie w fakcie, iż akt prawa miejscowego powinien służyć też umacnianiu praworządności i znajomości przepisów prawa powszechnego.

Według organu również stanowisko Skarżącego odnoszące się do § 6 ust 1 Regulaminu jest pozbawione trafności. Zdaniem organu zapis ten jest niezbędny z uwagi na zapewnienie prawidłowego sposobu usuwania nieczystości z nieruchomości.

Zdaniem Organu nakładanie obowiązku na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe wyprowadzania psa na smyczy czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy, jest zgodne z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Takie unormowanie "w istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola głosem".

Poza tym Organ podniósł, że w zakresie nałożonych obowiązków na właścicieli psów przepisy regulaminu realizują zamierzony przez ustawodawcę cel wynikający z art 4 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Zdaniem organu niesłuszny jest również zarzut dotyczący przekroczenia delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez zawężenie w Regulaminie zasad utrzymania w czystości i porządku na terenie gminy dotyczących zwierząt domowych jedynie do właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, podczas gdy regulacja ta ma się odnosić do wszystkich osób utrzymujących zwierzęta domowe. Pojęcia "właściciele utrzymujący zwierzęta domowe" oraz "osoby utrzymujące zwierzęta domowe" są pojęciami tożsamymi i obejmują swoim zakresem ten sam krąg osób. Może o tym świadczyć chociażby fakt, iż w rozdziale V Regulaminu pojęcia te używane są zamiennie, zaś w tytule tego rozdziału użyto nawet sformułowania "obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe".

Według organu również stanowisko Skarżącego odnoszące się do pojęcia "stałego i skutecznego dozoru" jest niezasadne. Pojęcie to nie jest bowiem pojęciem niedookreślonym i tym samym nie jest pozbawione czytelności u adresata, natomiast zapis ten jest niezbędny z uwagi na zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia w przestrzeni publicznej.

W kwestii zarzutu dotyczącego nałożenia w § 16 ust. 2 pkt 5 Regulaminu obowiązku ustawiania uli nie jest zdaniem organu ingerowaniem w stosunki sąsiedzkie i nie stanowi tym samym przekroczenia delegacji ustawowej.

Nie ma racji Skarżący twierdząc, iż § 17 ust. 1 i 3 Regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 8 ustawy, gdyż ustawa obejmuje radę gminy do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności [np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji. To właśnie władze gminy najlepiej znają sytuację i są w stanie ocenić, czy zachodzi konieczność przeprowadzenia deratyzacji na danym obszarze gminy i określają, na którym obszarze gminy jest to konieczne. To bowiem ustawodawca wyposażył radę gminy w kompetencje do samodzielnego podejmowania decyzji w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącego jakoby Rada w § 18 Regulaminu ustanowiła sankcje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów Regulaminu. Rada wskazała, że zapis określony § 18 Regulaminu ma charakter wyłącznie informacyjny dla odbiorców i służy umocnieniu świadomości odbiorców co do uprawnień, jak i obowiązków prawnych wynikających z obowiązywania Regulaminu i konsekwencji wiążących się z jego nieprzestrzeganiem. Ww. zapis Regulaminu nie ustanawia zatem żadnych sankcji wbrew twierdzeniom Skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, a doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. W myśl art. 8 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 2a w zw. z § 3 p.p.s.a. prokurator może w każdym czasie wnieść skargę na akt prawa miejscowego.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że:

Pkt 1.

W myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, regulamin powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

Poza tym w myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te w całości lub w części przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Przytoczone przepisy ustawy wymagają od organu stanowiącego gminy precyzyjnego określenia warunków utrzymania pojemników, aby wypełniały one standardy sanitarne, porządkowe i techniczne, przy uwzględnieniu określonych kryteriów uzasadniających te warunki.

W § 1 pkt 1 Regulaminu określono obowiązek wyposażenia nieruchomości w taką liczbę urządzeń do zbierania odpadów komunalnych, która zapewni nie przepełnianie tych pojemników. Analizowany przepis Regulaminu wymaga od adresata, aby stosowane przez niego pojemniki do gromadzenia odpadów komunalnych spełniały niedookreślone w sposób precyzyjny wymogi bezpieczeństwa i higieny sanitarnej. Zadaniem prawodawcy lokalnego realizującego wytyczne z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy było dookreślenie odpowiednich z punktu widzenia uwarunkowań lokalnych oraz kryteriów dotyczących średniej ilości odpadów i liczby osób, warunków utrzymania pojemników, aby zachowały one odpowiedni stan techniczny, porządkowy i sanitarny.

W związku z tym prawidłowo zredagowany przepis Regulaminu powinien określać precyzyjnie ilość, rodzaj i minimalną pojemność pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, przy uwzględnieniu kryteriów podanych w art. 4 ust. 2 pkt 2 lit a i b ustawy – tj. średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków. Tymczasem norma wyrażona w powyższym zapisie Regulaminu, decyzję o tym jaką liczbę "urządzeń do zbierania odpadów komunalnych" ma przyjąć właściciel nieruchomości pozostawia temu właścicielowi, nie dookreślając stosownie do wyraźnej w tym względzie treści przepisu ustawy zarówno ilości, rodzaju pojemnika, jak również jego minimalnej pojemności. Te ustalenia prowadzą do wniosku o zasadności zarzutu skargi w tym zakresie.

Pkt 2.

W § 1 pkt 2 Regulaminu Rada nakazała właścicielom nieruchomości w odniesieniu do miejsca gromadzenia odpadów komunalnych stosowanie warunków określonych w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), zachowując czystość i porządek wokół nich.

Należy wskazać, że art. 4 ust. 2 zd. 1 ustawy stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terminie gminy, co należy rozumieć jako uszczegółowienie ogólnych zapisów ustawowych zawartych w art. 4a upoważniających gminę w poszczególnych zakresach do uregulowania tych zasad (zob. już powoływany wyrok NSA z 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 469/11). Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że odwołanie się w Regulaminie do przepisów wskazanych rozporządzeń Ministra Infrastruktury w żaden sposób nie konkretyzuje obowiązków wskazanych w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Dodatkowo powielanie w akcie prawa miejscowego obowiązków nałożonych aktem prawa powszechnie obowiązującym jakim jest rozporządzenie ministra jest niezgodne § 4 pkt 4 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1217/20, CBOSA).

Pkt 3, pkt 4 i pkt 5.

W § 3 ust. 1 Regulaminu wskazano, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników zlokalizowanych wzdłuż drogi publicznej bezpośrednio przylegających do granicy własnej nieruchomości, a w § 3 ust. 2 Regulaminu wskazano, że błoto, śnieg i lód i inne zanieczyszczenia winny być gromadzone na skraju chodnika od strony jezdni z zachowaniem możliwości odpływu wody do kanalizacji w sposób nie zagrażający istniejącej zieleni. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 3 Regulaminu zakazuje się wyrzucania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię.

Obowiązek wprowadzony w § 3 ust. 1 Regulaminu nie ma oparcia w przepisach ustawy i jest zbyt daleko idący. Artykuł 5 ust. 1 pkt 4 ustawy nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek polegający na uprzątaniu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą do ruchu pieszego położoną przy granicy nieruchomości. Przepis ten w sposób zupełny określa aspekt podmiotowy obowiązku. Brak jest więc, w ocenie Sądu, podstaw prawnych do powtarzania tego obowiązku.

Należy mieć także na uwadze również regulacje zawarte w art. 5 ust. 4 i art. 20 ustawy o drogach publicznych, które wskazują podmiot obowiązany do utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych. Rada gminy uchwalając regulamin powinna zatem mieć na uwadze komplementarność w zakresie zasad uchwalanych na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy i wymienionych w art. 4 ust. 2 z obowiązkami właścicieli i podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 2-5 ustawy.

Organy gminy nie są upoważnione do powtarzania obowiązków ustawowych właścicieli nieruchomości, a tym bardziej ich modyfikacji. Zaskarżony regulamin jest aktem prawa miejscowego, co powoduje że powinien zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm, zawartych w przepisach ustawowych, dodatkowo w nieco zmienionej treści. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (por. wyrok NSA z 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09, zob. też wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12).

Odnosząc się do § 3 ust. 2 Regulaminu, to należy zauważyć, że unormowanie takie jest sprzeczne z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Trudno, bowiem uznać, aby kwestia dotycząca sposobu postępowania z uprzątniętym błotem, śniegiem, lodem i innymi zanieczyszczenia mieściła się w delegacji ustawowej ww. przepisu, które zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia, na co zasadnie zwrócił uwagę Prokurator.

Odnosząc się natomiast do § 3 ust. 3 Regulaminu, to należy wskazać, że wprowadzenie tego zakazu w ocenie Sądu nie znajduje potwierdzenia w normie kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy (ta też wyrok WSA w Poznaniu z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1036/15, CBOSA).

Pkt 6.

Trafnie także skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 2 Regulaminu, dopuszczający możliwość wykonywana drobnych napraw poza warsztatami samochodowymi i tylko wtedy, gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami. Doszło bowiem i w tym przypadku, do przekroczenia ustawowego upoważnienia poprzez dozwolenie w § 4 ust. 2 Regulaminu możliwości dokonywania jedynie drobnych napraw pojazdów samochodowych. Zaznaczyć należy, że na podstawie normy wynikającej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy do kompetencji Rady należy jedynie określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Trzeba wskazać, że wprowadzając obowiązki określonego zachowania się właścicieli na terenie ich nieruchomości rada wkracza w sferę ich prawa własności. Z tego względu kluczowym jest, by wszelkie ograniczenia wprowadzane przez radę na terenach nieruchomości miały swoje uzasadnienie w normie prawnej, na podstawie której zostały ustanowione oraz były niezbędne i konieczne dla osiągnięcia celu regulaminu. Konstruując postanowienia regulaminu rada powinna przestrzegać zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, według której ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zasada proporcjonalności pozwala wprowadzać ograniczenia praw i wolności jednostki wtedy, gdy tylko dana regulacja jest w stanie doprowadzić do założonych skutków, jej wprowadzenie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona, a efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., K 34/06, OTK-A 2008/1/20). Wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdów jedynie do drobnych napraw nie spełnia przesłanek ustawowych, gdyż w sposób nieproporcjonalny wkracza w sferę prawa własności właścicieli nieruchomości.

Pkt 7.

W ocenie sądu zasługiwał również na uwzględnienie zarzut dotyczący regulacji zawartych w § 5 ust. 1 Regulaminu odnoszących się do pojemności worków przeznaczonych do zbierania odpadów. Istotnie, jak podnosi Prokurator, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów. Tymczasem Rada określiła nie tylko minimalną, ale także maksymalną pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych (por. wyrok WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 893/19, CBOSA).

Pkt 8.

Zasadnie także Prokurator wskazał na § 5 ust. 3 Regulaminu, odnoszący się do kolorystyki worków do selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Zapis ten istotnie modyfikuje zapisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczególnego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów w zakresie kolorów worków i ich opisy w zależności od rodzaju odpadów.

Pkt 9

Zdaniem Sądu, o czym orzekł w pkt 2. sentencji wyroku, na uwzględnienie nie zasługuje natomiast zarzut skargi, co do braku ustawowego umocowania do podjęcia regulacji określonej w § 6 ust. 1 Regulaminu. Zgodnie z treścią tego przepisu właściciele nieruchomości zobowiązani zostali do pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości w sposób systematyczny, gwarantując zachowanie czystości i porządku na nieruchomości. Należy wskazać, że art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy upoważnia natomiast radę do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Kwestionowana przez Prokuratora regulacja w ocenie Sądu mieści się w zakresie ustawowej kompetencji. Rada uściśliła bowiem częstotliwość i sposób wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, poprzez wskazanie "opisowe" i "efektywnościowe", że pozbywania się odpadów komunalnych ma odbywać się systematycznie i gwarantować zachowanie czystości i porządku na nieruchomości. W ocenie Sądu taki sposób wypełnienia dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy nie narusza w sposób istotny prawa (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. atk II OSK 3039/15 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1036/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z 12 września 2018 r., II SA/Bd 794/18, wyrok WSA w Kielcach z 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1135/19, CBOSA).

Pkt 10 .

Odnosząc się do § 15 ust. 1 Regulaminu, w którym wskazano, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku", należy wskazać, że w sposób istotny narusza on art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z § 118 i § 134 załącznika do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Zasadnie zatem Prokurator zarzucił wadliwość tego przepisu Regulaminu. W ocenie Sądu redakcja § 15 ust. 1 Regulaminu jest zbyt ogólna i wieloznaczna, nie pozwalająca na wyinterpretowanie z niej powinności konkretnego zachowania się, a zatem pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej. Regulamin powinien, bowiem określać "szczegółowe" zasady obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy). Do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa przez Uchwałę będącą aktem prawa miejscowego należy wykroczenie poza granice delegacji ustawowej (wyrok WSA w Poznaniu z18 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 810/20, CBOSA). Zasadnie podnosi wobec tego skarżący, że w § 15 ust. 1 Regulaminu został wprowadzony obowiązek określony na tyle ogólnie, że stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. W orzecznictwie podnosi się, że nie stanowi określenia zasad nakaz utrzymywana zwierząt domowych tak, aby nie były uciążliwe dla innych osób (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2019 r. sygn. II OSK 1160/17).

Pkt 11, pkt 12 i pkt 13

Sąd uwzględnił także zarzut naruszenia § 15 ust. 2 w całości.

Wskazać należy, że określając obowiązki wyłącznie właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta domowe, a pozostawiając poza zakresem uregulowania inne podmioty utrzymujące takie zwierzęta, np. opiekunów psów nie będących właścicielami nieruchomości, nie wypełniono dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w sposób kompletny, albowiem upoważnienie tam sformułowane odnosi się do wszystkich osób utrzymujących zwierzęta domowe, a nie tylko do właścicieli nieruchomości (wyrok WSA z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt. II SA/Gd 69/19, CBOSA). Dodatkowo wskazać należy, że § 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 5 Regulaminu rada gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe i w sposób nieuzasadniony ograniczyła swobodę poruszania się poprzez wskazanie, że do obowiązków właścicieli należy stały i skuteczny dozór "na terenach użytku publicznego", "zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi w sposób umożliwiający sprawowanie bezpośredniej kontroli nad zachowaniem zwierzęcia". Przepis § 15 ust. 1 pkt 2 Regulaminu zawiera niedookreślone pojęcie "miejsca mało uczęszczane". Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego, nakładająca na osoby przebywające na terenie gminy egzekwowalny obowiązek, nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji jego prawidłowe zastosowanie, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy). Obowiązki te muszą pozostać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 77 kodeks wykroczeń w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. Na mocy art. 1 pkt 5 i art. 9 ustawy z dnia 4 października 2018 r. o zmianie ustawy – Kodeks wykroczeń oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2077), zwanej dalej "ustawą zmieniającą", od 15 listopada 2018 r. art. 77 k.w. otrzymał brzmienie: Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1 000 złotych albo karze nagany (§ 1). Kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany (§ 2). Chodzi tu o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Z ustawy o ochronie zwierząt wynika obowiązek humanitarnego traktowania każdego zwierzęcia (art. 5). W art. 9 ust. 2 tej ustawy wprowadza zakaz trzymania zwierząt domowych na uwięzi w sposób stały dłużej niż 12 godzin w ciągu doby lub powodujący u nich uszkodzenie ciała lub cierpienie oraz niezapewniający możliwości niezbędnego ruchu oraz określa, że długość uwięzi nie może być krótsza niż 3 m. Przy czym w art. 4 pkt 14 tej ustawy określa, że pod pojęciem "uwięzi" rozumie się wszelkie urządzenia mechaniczne krępujące swobodę ruchów zwierzęcia, w zakresie możliwości przemieszczania się ponad ustalony zakres, jak też niektóre urządzenia do kierowania ruchami zwierzęcia w sposób zamierzony przez człowieka. W art. 10a ust. 3 ustawa o ochronie zwierząt wprowadza natomiast zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Przy czym w myśl art. 10a ust. 4 tej ustawy zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Ustawa o ochronie zwierząt określa zatem warunki trzymania zwierząt domowych na uwięzi. Jedyny zakaz dotyczący puszczania psów obejmuje jedynie brak możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (art. 10a ust. 3 ww. ustawy). Przy czym ustawa o ochronie zwierząt nie określa rodzajów terenów, na których możliwe jest puszczanie psów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt. Spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze, np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto niektóre psy, niebędące w wykazie ras psów uznawanych za agresywne, a wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w tym zakresie prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie mogące nie stwarzać zagrożenia dla otoczenia. Wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, jego opiekuna bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, powinny odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nieuwzględniające specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki, naruszają tę zasadę, zwłaszcza gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA: z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2980/15; z 27 czerwca 2017 r., II OSK 3039/15 oraz wyroki: WSA w Kielcach z 16 listopada 2017 r., II SA/Ke 703/17; WSA w Gdańsku z 24 lipca 2019 r., II SA/Gd 62/19; WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., II SA/Kr 808/19 Prawidłowa redakcja przepisu realizującego upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy powinna uwzględniać zatem powyższe zasady oraz okoliczność, że istnieją wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12; z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15). ). Powołane przez Prokuratora przepisy Regulaminu naruszą wskazane zasady w sposób istotny, wobec tego Sąd stwierdził ich nieważność.

Pkt 14.

Zgodzić należy się także ze stanowiskiem Prokuratora co do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa § 16 ust. 2 pkt 5 Regulaminu. Przepis ten wskazuje obowiązki osób prowadzących hodowlę zwierząt gospodarskich (pszczół), przy czym organ gminy nie dostrzegł, że art. 4 ust. 2 wyłącznie w pkt 7 odnosi się do zwierząt gospodarskich, ale nie tak jak to uczynił lokalny prawodawca, w kontekście ogólnych obowiązków związanych z utrzymaniem takich zwierząt, lecz w zakresie wymagań związanych z ich utrzymaniem na terenach wyłączonych produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Regulacja regulaminowa wykracza zatem poza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 7 i jednocześnie nie mieści się w dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, który stanowi o obowiązkach osób utrzymujących zwierzęta domowe. Dodatkowo wskazać należy, że kwestia hodowli zwierząt gospodarskich została uregulowana przepisami powszechnie obowiązującego prawa, tj. m.in. w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2003 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich, a więc kwestionowana regulacja regulaminowa normuje zagadnienia już uregulowane aktem wyższego rzędu (wyrok WSA w Warszawie z 11 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1218/20, CBOSA).

Poza tym jak zasadnie zwrócił uwagę Prokurator nakazanie, aby ule były ustawione: "w odległości co najmniej 5 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich", bezprawnie ingeruje w stosunki sąsiednie. Rada gminy nie posiada uprawnienia do doprecyzowania regulacji kodeksowych dotyczących prawa sąsiedzkiego w akcie prawa miejscowego (podobne stanowisko zostało zaprezentowane w wyrokach NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16 oraz z 26 października 2017 r., sygn. akt II OSK 280/16, CBOSA).

Pkt 15.

Kolejny zarzut skargi - dotyczący § 17 ust. 1 i 3 - sąd nie uwzględnił, o czym orzekł w pkt 2 sentencji wyroku. Nie jest bowiem zasadny zarzut naruszenia przez Radę art. 4 ust. 1 i 2 pkt 8 ustawy, jak i art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez objęcie obowiązkiem deratyzacji obszar zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (ust. 1) i określenie obowiązku deratyzacji pozostałych nieruchomości w przypadku wystąpienia populacji gryzoni (ust. 2).

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy rada gminy wyznacza w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzenia. Tym samym ustawodawca umożliwił objecie tylko części obszaru gminy obowiązkiem przeprowadzenia deratyzacji wraz z terminami tej deratyzacji. W takiej sytuacji organ stanowiący gminy określając obszary obowiązkowej deratyzacji może je zawęzić do tylko niektórych obszarów. Nie może jednak tego dokonać dowolnie, ponieważ powinien uzasadnić, dlaczego takie a nie inne obszary zostają objęte obowiązkową deratyzacją. Jak wynika ze stanowiska Rady, zabudowa wielorodzinna niesie większe ryzyko zagrożenia gryzoniami niż inna zabudowa, a tym samym zabudowę wielorodzinną objęto obowiązkową deratyzacją (§ 17 ust. 1 Regulaminu). Natomiast inne tereny nie wymienione w § 17 ust. 1 Regulaminu objęto deratyzacją w miarę potrzeb w uzasadnionych przypadkach (tak też w wyroku NSA z 17 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2584/16, CBOSA). Dodać należy, że art. art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie określa warunków, na jakich rada winna ustalać obszary podlegające deratyzacji. W związku z tym nie sposób uznać, że kwestionowane zapisy, stanowiące realizację ustawowego upoważnienia, mogą stanowić przejaw jakiejkolwiek np. dyskryminacji innych terenów, zwłaszcza w sytuacji, gdy inne obszary mogą zostać objęte obowiązkiem w przypadkach wskazanych w § 17 ust. 3 Regulaminu. Nie mamy do czynienia tutaj z naruszeniem prawa, a tym bardziej z istotnym.

Pkt 16.

Sąd przychylił się do stanowiska Prokuratora, który wskazał, że § 18 Regulaminu istotnie narusza art. 4 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 4 ust. 4 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustanowienie w tej regulacji sankcji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów Regulaminu w postaci bliżej nieokreślonych środków prawnych z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Kodeksu wykroczeń oraz ustawy o odpadach. Należy wskazać, że § 18 Regulaminu ma charakter informacyjny i jest nieprecyzyjny.

Unormowania zawarte w zaskarżonym regulaminie, które wykraczały poza delegację ustawową zostały uznane za sprzeczne z prawem, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i Sąd stwierdził ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie określa rodzaju i kwalifikacji stopnia naruszenia przepisu prawa przez uchwałę, który daje podstawy do zastosowania sankcji nieważności. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do zastosowania sankcji nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego nie stanowi wyłącznie ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa, ale również inne naruszenie przepisów prawa z wyłączeniem nieistotnego naruszenia. Do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa przez uchwałę będącą aktem prawa miejscowego należy wykroczenie poza granice delegacji ustawowej oraz sprzeczność aktu prawa miejscowego z powszechnie obowiązującym aktem normatywnym wyższego rzędu.

Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w części, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 1 pkt 1, § 1 pkt 2, § 3, § 4 ust. 2, § 5 ust. 1, § 5 ust. 3, § 15 ust. 1, § 15 ust. 2, § 16 ust. 2 i § 18 załącznika zaskarżonej uchwały (pkt 1 sentencji wyroku), a w części na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zakresie § 6 ust. 1, § 17 ust. 1 i 3 załącznika zaskarżonej uchwały oddalił skargę (pkt 2 sentencji wyroku).