Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1984/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5, art. 25 § 3, art. 141 § 4, art. 183 § 2 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 2, art. 10, art. 38, art. 39 pkt 3, art. 50
journal: Dz.U. 2015 poz 615
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jedn.
article: art. 17, art. 61 ust.1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 17, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 963/15 w sprawie ze skargi A. P. na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 sierpnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2016 roku sygn. akt II SAB/Wa 963/15 w sprawie ze skargi A. P. na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia 17 sierpnia 2015 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Stwierdził ponadto, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Powołanym wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2015 r. skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii lub skanów (w formacie pdf) albo plików edytorskich (doc/docx/rtf) orzeczeń dyscyplinarnych wydanych przez Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w W. w 2012 roku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w W., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi pomimo, iż Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w W. nie posiada zdolności sądowej stosownie do brzmienia art. 25 § 1, 2, 3 i 4 p.p.s.a. oraz nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego stosownie do art. 32 p.p.s.a., jak też nie spełnia kryteriów organu samorządu zawodowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) w zw. z art. 1 ust. 2 oraz art. 9 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze (dalej: prawo o adwokaturze), co prowadzi do nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego - na wypadek niepodzielenia powyższego zarzutu - podniesiono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów samorządu zawodowego nie jest uzależnione od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek, tj. wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, podczas gdy wykładnia językowa, celowościowa i funkcjonalna oraz systemowa w/w przepisów prowadzi do wniosku, iż prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów samorządu zawodowego jest uzależnione od kumulatywnego spełnienia tych przesłanek. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uchybienie przepisom: art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi w odniesieniu do pkt 1 i 4 wniosku skarżącego z dnia 16.03.2015 r., pomimo iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej; "art. 149 ust. 1 pkt p.p.s.a." poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi pomimo, że organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 16.03.2015 r. w odniesieniu do pkt 1 i 4, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, co polega na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ - Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w W. wykonuje zadania władzy publicznej, pomimo iż zgodnie z art. 3 ust. 1 i 5 prawa o adwokaturze sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego nie jest wykonywaniem władzy publicznej, ale realizowaniem tzw. zadań własnych samorządu adwokackiego, które nie mają cech zadań władzy publicznej, albowiem przesądził o tym ustawodawca w treści art. 3 tego aktu, a nadto sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego nie jest realizowaniem władzy publicznej, a jedynie realizowaniem władzy samorządu adwokackiego nad członkami Adwokatury (poszczególnej Izby Adwokackiej).

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zaś w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, że w świetle przepisów Prawa o adwokaturze Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej nie posiada osobowości prawnej - jest jedynie organem izby adwokackiej. Wskazano, że stosownie do art. 10 tej ustawy osobowość prawną mają Naczelna Rada Adwokacka, izby adwokackie i zespoły adwokackie. Organem samorządu zawodowego adwokatów, który ma obowiązek udzielić informacji publicznej - na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej - jest więc Naczelna Rada Adwokacka.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej nie wykonuje zadań o charakterze publicznym, ale tylko i wyłącznie zadania własne samorządu adwokackiego. Z tej przyczyny Sąd ten nie spełnia kryteriów określonych w art. 4 u.d.i.p. Ponadto nie gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (w tym przy wykonywaniu zadań własnych samorządu adwokackiego). Wskazano, że brak jest podstaw jurydycznych do uznania, aby orzeczenia wydane w ramach postępowań dyscyplinarnych dotyczyły sprawy publicznej lub zadań o charakterze publicznym. Zaznaczono, że wadliwe jest założenie, iż "odpowiedzialność dyscyplinarna adwokatów jest formą odpowiedzialności karnej", a zatem "sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego, jest formą wykonywania władzy publicznej". Istotą odpowiedzialności dyscyplinarnej adwokata i postępowania, w którym odpowiedzialność ta jest orzekana, jest ich akcesoryjny charakter. W przeważającej większości przypadków kwestie poruszane w toku postępowań dyscyplinarnych mogą być rozstrzygnięte również w toku innej procedury (zależnie od natury sprawy). Zwrócono również uwagę na to, że sądy dyscyplinarne nie są organami państwowymi, a ich orzeczenia nie są wydawane w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, dlatego też ustawodawca przewidział kontrolę sądów państwowych nad orzeczeniami wydawanymi przez sądy dyscyplinarne dla adwokatów.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa, funkcjonalna oraz systemowa art. 61 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP prowadzą do wniosku, że prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów samorządu zawodowego jest uzależnione od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek, tj. wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zwrócono uwagę na zastosowaną przez ustawodawcę koniunkcję oraz na cel omawianej regulacji i związaną z nim potrzebę powiązania dostępu do informacji publicznej z faktem gospodarowania przez podmiot mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa przy wykonywaniu zadań publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji spowodowanej nieodrzuceniem skargi z powodu braku zdolności sądowej Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w W. Należy wyjaśnić, iż w klasycznym ujęciu, w postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi - art. 32 p.p.s.a. Niemniej jednak, również i inne jednostki, także te nieposiadające osobowości prawnej, mają zdolność sądową o ile przepis prawa dopuszcza możliwość nałożenia na nie m.in. obowiązków - art. 25 § 3 p.p.s.a.

Tego rodzaju przepisem jest bez wątpienia art. 4 u.d.i.p., określający w sposób przykładowy krąg podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji o charakterze publicznym. Cechą charakterystyczną tych podmiotów jest wykonywanie przez nie zadań publicznych, które nie muszą być jednak utożsamiane ze sprawowaniem władzy publicznej. W świetle wskazanego art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określając podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej posługuje się niezdefiniowanymi pojęciami "władzy publicznej" czy "podmiotu wykonującego zadania publiczne". Pojęć tych nie należy jednak utożsamiać wyłącznie z organem administracji publicznej w klasycznym jego rozumieniu, wynikającym z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest znacznie szerszy i wykracza poza zakres znaczeniowy pojęcia organu administracji publicznej. Podstawowym kryterium wyróżniającym, pomocnym w określeniu "statusu organu" danego podmiotu do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest wykonywanie przezeń zadań o charakterze publicznym. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że dany podmiot nie jest organem w znaczeniu ustrojowym, bowiem wystarczy, że jest wyodrębnioną jednostką organizacyjną w szerszej strukturze i realizuje określone przez ustawodawcę zadania o charakterze publicznym (organ w znaczeniu funkcjonalnym).

Sąd dyscyplinarny Izby Adwokackiej nie jest z pewnością organem samorządu adwokackiego w znaczeniu ustrojowym, ale nie można odmówić mu takiego charakteru w znaczeniu funkcjonalnym.

Odwołać się tym miejscu zatem należy do przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2015 r. poz. 615 z późn. zm.), gdzie zgodnie z art. 1 ust. 2 tejże ustawy - adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego, powołana do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa (art. 1 ust. 1 powołanej ustawy). Samorząd ten stanowi – według art. 2 tej ustawy – ogół adwokatów i aplikantów adwokackich, którzy z kolei stanowią izbę adwokacką, właściwą ze względu na ich siedzibę zawodową (art. 38 cyt. ustawy) i wyposażoną w osobowość prawną (art. 10 ustawy). Jednym z organów izby adwokackiej jest sąd dyscyplinarny (art. 39 pkt 3 ustawy). Stosownie do treści art. 50 Prawa o adwokaturze do zakresu działań sądu dyscyplinarnego należy wydawanie orzeczeń w sprawach dyscyplinarnych. Ich orzeczenia podlegają kontroli Wyższego Sądu Dyscyplinarnego i Sądu Najwyższego. Oznacza to, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, sąd dyscyplinarny izby adwokackiej jest organem samorządu zawodowego adwokatów (w znaczeniu funkcjonalnym), a skoro tak, to stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej.

Patrząc bowiem na funkcję sądów dyscyplinarnych adwokatów należy stwierdzić, iż ich rolą jest rozstrzyganie o odpowiedzialności członków tego samorządu za wykonywane przez nich zadania publiczne w sposób niezgodny z normami etycznymi, zawodowymi, a także za naruszenie innych obowiązków. Omawiane sądownictwo dyscyplinarne stanowi zatem wprost realizację zasady samorządności określonej w art. 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Nie budzi także wątpliwości, iż zawód adwokata, z racji przyznanych kompetencji i roli jaką odgrywa we współczesnym obrocie prawnym, stanowi szczególny zawód zaufania publicznego. Zestawiając to z kolei z władczymi uprawnieniami sądów dyscyplinarnych (decydowanie o możliwości dalszego wykonywania zawodu adwokata), sposobem powoływania i odwoływania członków tego sądu, a także wybierania jego Prezesa i zastępców, należy przyjąć, że sądy te wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Tym samym nie sposób nie zgodzić się z tezą, iż sąd dyscyplinarny izby adwokackiej jest organem mającym zdolność sądową i procesową, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

Podkreślenia również wymaga, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Ustawowe pojęcie informacji publicznej jest bardzo szerokie i obejmuje, co do zasady, wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Uwzględniając istotę informacji publicznej, widzianą przede wszystkim przez pryzmat zasady dostępu do danych publicznych jaką wyraża art. 61 Konstytucji RP, należy stwierdzić, iż informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Na tle niniejszej sprawy, żądane dane obrazujące działanie Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w W. stanowią dane publiczne. Podmiot nimi dysponujący jest zatem zobowiązany do załatwiania wniosków w tym zakresie, a w konsekwencji przysługuje mu także zdolność sądowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a tym samym może on być stroną postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego wniesieniem przez zainteresowanego obywatela, skargi na jego bezczynność w udzieleniu informacji publicznej.

Na marginesie można też zaznaczyć, że stanowisko dotyczące zobowiązania organów dyscyplinarnych samorządów zawodowych do udzielania informacji w oparciu o u.d.i.p. jest szeroko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 394/16; wyrok z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1746/16; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2057/14; postanowienie NSA z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 146/15; postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 294/15). Odmienny pogląd wyrażony w przytoczonym w skardze kasacyjnej postanowieniu WSA w Bydgoszczy z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Bd 21/14, który uznał, że tylko okręgowa izba radców prawnych może być stroną w postępowaniu ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej jest odosobniony i jako oparty zasadniczo na braku osobowości prawnej dziekana OIRP, nie zasługuje na aprobatę.

W rezultacie brak było przesłanek z art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. do odrzucenia skargi. Nie zachodziła też nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji, ponieważ wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie zaistniała przesłanka z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w postaci braku zdolności sądowej Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w W.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W odniesieniu do rozumienia pojęcia informacji publicznej przypomnieć tu należy, że jak stanowi art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

W najogólniejszym rozumieniu dysponentem informacji publicznej jest zatem wspólnota publicznoprawna (państwo), która z woli ustawodawcy staje się adresatem roszczeń o udostępnienie takiej informacji. Wspólnota publicznoprawna z istoty swojej działa przez podmioty ją reprezentujące. Należy przyjąć, że każdy "posiadacz" informacji publicznej jest podmiotem dysponującym informacją "należącą" do wspólnoty i jako taki stanowi w tym zakresie podmiotową emanację tej wspólnoty stając się swojego rodzaju organem tej wspólnoty w sensie funkcjonalnym. Organem takim jest więc każdy, kto dysponuje informacją publiczną: zarówno inny członek określonej wspólnoty publicznoprawnej, jak i podmiot znajdujący się w sformalizowanych strukturach organizacyjnych wspólnoty publicznoprawnej. Relacja, jaka nawiązuje się pomiędzy podmiotem domagającym się informacji publicznej a dysponentem tej informacji jest zatem relacją pomiędzy członkiem wspólnoty publicznoprawnej a nią samą niezależnie od tego, kto w danym przypadku jest organem tej wspólnoty w jego przyjętym wyżej rozumieniu. Adresatem oczekiwania udzielenia informacji publicznej czy nawet roszczenia w tym zakresie jest wspólnota publicznoprawna, w imieniu której występuje podmiot będący w posiadaniu informacji publicznej objętej roszczeniem o udostępnienie.

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p., w tym zwłaszcza art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Natomiast dokonując wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. należy zwrócić uwagę, że z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji, przy czym są to podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., czyli podmioty wykonujące zadania publiczne. Do podmiotów wykonujących zadania publiczne ustawodawca – w ramach przykładowego katalogu podmiotów wskazanego w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. – zaliczył organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Zauważyć tu trzeba, że treść objętego zarzutem skargi kasacyjnej przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. wskazuje na zakres podmiotowy, a nie przedmiotowy dostępu do informacji publicznej, nie można zatem skutecznie kwestionować charakteru informacji jako informacji publicznej zarzucając naruszenie tego przepisu, co zdaje się czyni autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu.

Naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. skarżący kasacyjnie upatruje w błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że organy samorządu zawodowego zobowiązane są do udostępniania informacji o działalności swych organów bez konieczności łącznego spełnienia przesłanek wykonywania przez te organy zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie kwestionuje zatem poprawność ustalenia zakresu podmiotowego udostępniania informacji publicznej. Jednak w ramach tak sformułowanego zarzutu skarżący kasacyjnie nie może skutecznie kwestionować charakteru informacji jako informacji publicznej.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wypada wskazać, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Powyższe uregulowanie stanowi źródło publicznego prawa podmiotowego do informacji o działalności m.in. organów samorządu zawodowego.

Istotną wskazówką interpretacyjną powyższej regulacji jest fakt umieszczenia jej w Rozdziale II Konstytucji RP zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela" w części dotyczącej wolności i praw politycznych. Powyższe uzasadnia wykładnię art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z uwzględnieniem charakteru praw i wolności politycznych. U podstaw prawa dostępu do informacji publicznej leżą zatem te same wartości, które znajdują się u podstaw sprawowania władzy w ustroju demokratycznego państwa prawnego, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność ukierunkowana na to, aby działanie instytucji publicznych cechowało się rzetelnością i sprawnością (preambuła Konstytucji RP), było podejmowane na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), z poszanowaniem i ochroną przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka (art. 30 Konstytucji RP), przy równym traktowaniu przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), które nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (51 ust. 2 Konstytucji RP), ani zobowiązywać nikogo do ujawnienia swojego światopoglądu, przekonań religijnych lub wyznania (art. 53 ust. 7 Konstytucji RP). Realizacja idei jawności życia publicznego oraz jego demokratyzacja akcentowane są w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako podstawy prawa dostępu do informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012r. sygn. akt I OSK 799/12; wyrok NSA z dnia 26 maja 2017r. sygn. akt I OSK 2534/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyżej zaakcentowany charakter prawa dostępu do informacji publicznej, a także mając na uwadze wartości leżące u jego podstaw, nie można zaakceptować takiej wykładni przepisu art. 61 Konstytucji RP, którą postuluje skarżący kasacyjnie. Należy natomiast przyjąć, iż regulacja zdania drugiego art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi konieczność kumulatywnego wystąpienia elementu wykonywania "zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa" przy ocenie dostępu do informacji o działalności organów samorządu zawodowego. Dostęp do informacji o działalności organów samorządu zawodowego uregulowany został w pierwszej części zdania drugiego ust. 1 art. 61 Konstytucji RP, a użyty w tej części zwrot "prawo to obejmuje również" wyraźnie wskazuje na intencję ustawodawcy zrównania problematyki dostępu do informacji o działalności organów samorządu zawodowego z dostępem do informacji o działalności organów władzy publicznej. Natomiast znajdująca się w końcowej części tego zdania regulacja odnosząca się do innych osób oraz jednostek organizacyjnych, jednoznacznie wskazuje na jej wyodrębnienie od unormowań odnoszących się do organów samorządu gospodarczego i zawodowego.

Wadliwa jest natomiast wykładnia językowa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP zaprezentowana w skardze kasacyjnej odwołująca się do nieprawidłowego rozumienia przez Sąd I instancji zaimka wskazującego "one". Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie dla uzyskania takich wyników wykładni językowej, nie jest konieczne zastąpienie zaimka "one" zaimkiem "te" w powiązaniu ze zwrotem "osoby" i "jednostki". Kluczową rolę w analizie znaczeniowej zdania drugiego art. 61 ust. 1 Konstytucji RP ma bowiem zarówno zwrot "Prawo to obejmuje również", jak i poprzedzony przecinkiem zwrot "a także". Prowadzą one do jednoznacznego zróżnicowania sytuacji prawnej organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych, nie pozwalając przesłanki "w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa" rozciągać na organy samorządu gospodarczego i zawodowego. Takie zdekodowanie normy art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, znajduje potwierdzenia w nie tylko w systematyce art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ale także w wyraźnych postanowieniach art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 u.d.i.p. Regulacje te jasno różnicują podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, ale również dookreślają cechy tylko niektórych z tych podmiotów desygnatami wykonywania zadań publicznych i dysponowania majątkiem publicznym. Zarzut kasacyjny wskazujący na nietrafność powyższego stanowiska, bazuje na założeniu przekroczenia przez ustawodawcę, przy konstruowaniu przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., zakresu delegacji udzielonej przez art. 61 ust. 4 Konstytucji RP. Założenie to jednak uznać wypada za bezpodstawne, bowiem wykładnia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 u.d.i.p. wskazuje raczej na synergiczne oddziaływanie owych przepisów, nie zaś na ich sprzeczność.

Skoro więc w ramach literalnej wykładni zdania drugiego art. 61 ust. 1 Konstytucji RP możliwe jest przyjęcie, że ostatnia część tego zdania zawężająca zakres prawa do informacji dotyczy wszystkich podmiotów w nim wymienionych, tj. organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych, jak i przyjęcie, że dotyczy jedynie podmiotów wymienionych po przecinku oddzielającym pierwszą część zdania, tj. jedynie "innych osób oraz jednostek organizacyjnych", to uwzględniając charakter tego prawa i wartości leżące u jego podstaw, nie jest uzasadnione i dopuszczalne wyprowadzanie wniosku ograniczającego to prawo. W konsekwencji należy przyjąć, że konstytucyjna regulacja zdania drugiego art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie daje podstaw do przyjęcia, że konieczność kumulatywnego wystąpienia elementu wykonywania "zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa" ogranicza prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego. Z tych względów należy uznać, że sądy dyscyplinarne izb adwokackich są jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego adwokatów zajmującymi się prowadzeniem spraw dyscyplinarnych członków tej korporacji zawodowej, mają zatem charakter organów samorządu zawodowego w znaczeniu funkcjonalnym co jest wystarczające do uznania ich za podmioty zobowiązane co do zasady do udostępniania informacji publicznej.

Skoro zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego okazały się niezasadne, a zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały powiązane bezpośrednio z zarzutami naruszenia prawa materialnego, to również w zakresie naruszenia art. 149 § 1 (bez wskazania punktu) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Przy czym należy tu zauważyć, że zarzuty naruszenia art. art. 149 § 1 (bez wskazania punktu) i art. 151 p.p.s.a. są niezasadne także z tego powodu, że zostały oparte na stanie faktycznym niedotyczącym niniejszej sprawy. Zarzuty te powiązano bowiem z uwzględnieniem skargi w odniesieniu do pkt 1 i 4 wniosku z dnia 16 marca 2015 r. Tymczasem przedmiotem skargi był wniosek z dnia 17 sierpnia 2015 r. niezawierający żadnych punktów. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę, zobowiązał skarżący kasacyjnie Sąd Dyscyplinarny do rozpoznania tego wniosku a nie wniosku wskazanego w skardze kasacyjnej.

Nie sposób zgodzić się też z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwości tego rodzaju nie zarzucono jednak w skardze kasacyjnej. Powyższe, na gruncie wymagań określonych przez przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., bezzasadnym czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W kontekście powyższego zarzutu skarżący kasacyjnie podniósł, iż Sąd I instancji przedstawił stan sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym przyjmując, iż Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w W. wykonuje zadania władzy publicznej, pomimo iż zgodnie z art. 3 ust. 1 i 5 ustawy Prawo o adwokaturze sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego nie jest wykonywaniem władzy publicznej ale realizowaniem zadań własnych samorządu adwokackiego. W kontekście tak sformułowanego zarzutu wypada wskazać, iż przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Oceniając zatem powyższy zarzut wypada na wstępie wskazać, iż nie jest on oparty na prawdzie. Należy tu bowiem zauważyć, że wbrew twierdzeniom zawartym w tym zarzucie, Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie przyjął, że Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej wykonuje zadania władzy publicznej, lecz, że wykonuje zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.

Niezależnie od powyższej konstatacji godzi się wskazać, iż przepis art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP zrównuje przesłanki udzielenia informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego z warunkami dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne określone w art. 61 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP, czego skarżący kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać. Ponadto wypada podnieść, iż zaprzeczenie wykonywaniu zadań publicznych przez sądownictwo dyscyplinarne adwokatury winno nieuchronnie prowadzić do wniosku, iż działalność ta w istocie dotyczy sfery prywatnej. Za taką z kolei uważa się wyłącznie kwestie osobiste, w szczególności związane z dobrami osobistymi, intymne, dane osobowe, życie prywatne i rodzinne (vide: M.Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151; I.Kamińska, M.Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; wyrok NSA z dnia 14 września 2010r. sygn. akt I OSK 1035/10, w.w.w.orzeczenia.nsa.gov.pl). Także z powyższego powodu nie sposób zaakceptować stanowiska skarżącego kasacyjnie. Skoro bowiem postępowanie dyscyplinarne odnosi się wyłącznie do okoliczności związanych ze statusem adwokata, a więc osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP) i obejmuje zachowania sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu bądź stanowiące naruszenie obowiązków zawodowych, to prawidłowo Sąd I instancji wyprowadził konkluzję, iż Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w W. wykonuje zadania publiczne. Okoliczność, iż ustawodawca przekazał sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego nad adwokatami do kompetencji organów adwokatury nie oznacza, że sprawując sądownictwo dyscyplinarne organy te zaprzestają wykonywania zadań władzy nad adwokatami, jak i nie prowadzi do utraty publicznego charakteru tej działalności. Bezzasadnie zatem skarżący kasacyjnie deprecjonuje ustrojową i funkcjonalną pozycję sądownictwa dyscyplinarnego adwokatury wskazując, iż działalność ta nie stanowi wykonywania zadań publicznych lecz jest zadaniami własnymi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.