Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt OPS 5/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 634  Sprawy kombatantów, świadczenia z tytułu pracy przymusowej
Hasła tematyczne: Kombatanci
Policja
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 listopada 1997 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego.
Teza: Milicja Obywatelska nie była zmilitaryzowaną służbą państwową w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./.

TEZY

Milicja Obywatelska nie była zmilitaryzowaną służbą państwową w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Włodzimierza Skoniecznego prokuratora Prokuratury Krajowej w sprawie ze skargi Jana D. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 31 sierpnia 1998 r. (...) w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich po rozpoznaniu (...) wątpliwości prawnej przekazanej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 17 stycznia 2000 r., V SA 1849/98, do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

czy Milicja Obywatelska była zmilitaryzowaną służbą państwową w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 17 stycznia 2000 r. V SA 1849/98 wystąpił, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej przytoczonej w sentencji uchwały.

Przedstawiona wątpliwość prawna wyłoniła się na tle następującego stanu faktycznego.

Decyzją z dnia 31 sierpnia 1998 r., (...), wydaną na podstawie art. 127 par. 3 Kpa oraz art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./, zwanej dalej ustawą o kombatantach, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 29 kwietnia 1998 r,, którą pozbawił Jana D. uprawnień kombatanckich przyznanych mu przez były ZW ZBoWiD w Warszawie z tytułu utrwalania władzy ludowej w okresie styczeń 1945 r. - grudzień 1947 r. w szeregach Milicji Obywatelskiej. W uzasadnieniu decyzji Kierownik Urzędu stwierdził, że zarówno samo zatrudnienie po 1944 r. w Milicji Obywatelskiej, jak też wszelkiego rodzaju działalność prowadzona podczas tej pracy, w tym walka z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii i grupami Wehrwolfu, nie mogą być uznane za działalność kombatancką, gdyż Milicja Obywatelska nie była zmilitaryzowaną służbą państwową, lecz zgodnie z dekretem Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 7 października 1944 r. /Dz.U. 1944 nr 7 poz. 33/ stanowiła organ powołany do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli i ich mienia oraz mienia społecznego. W latach 1945-1954 podlegała Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego, a po jego rozwiązaniu Ministerstwu Spraw Wewnętrznych.

W skardze na tę decyzję wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jan D. wniósł o jej uchylenie zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem prawa wskutek nieuwzględnienia obiektywnych okoliczności jakie występowały w latach 1944-1947 na terenie województwa i miasta Sz. Skarżący wniósł o rozstrzygnięcie, czy w związku ze złożeniem przez niego w roku 1994 wniosku o rozszerzenie uprawnień kombatanckich /pismo z dnia 29 czerwca 1994 r. zawierające wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułu walki z grupami Wehrwolfu/ Kierownik Urzędu wydając decyzję powinien zastosować przepis art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia tego wniosku, z tego względu, że według skarżącego przepis ten był dla niego bardziej korzystny. Ponadto skarżący wniósł o rozstrzygnięcie, czy Kierownik Urzędu prawidłowo zinterpretował treść art. 1 ust. 2 pkt 6 znowelizowanego ustawą z dnia 25 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 68 poz. 436/ uznając, że Milicja Obywatelska nie była organem "zmilitaryzowanym" oraz wniósł o zainicjowanie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w celu dokonania wykładni, jakie organy państwowe należy uznać za zmilitaryzowane. Skarżący podniósł, że w latach 1945-1947, jako funkcjonariusz Komendy Powiatowej Milicji Obywatelskiej w D. oraz Batalionu Operacyjnego Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w Sz. brał udział w walce z bandami hitlerowców /byłych żołnierzy formacji SS/ oraz z grupami Wehrwolfu, które dokonywały napadów i podpaleń oraz terroryzowały ludność polską i niemiecką w Sz., a także na terenie województwa Sz. Podkreślił, że w latach 1940-1945 był represjonowany przez władze nazistowskich Niemiec przez wysiedlenie i osadzenie w obozie w Łodzi, a następnie wywiezienie do pracy przymusowej w Niemczech. Skarżący zarzucił, że Kierownik Urzędu zamiast wykorzystać przekazane mu dokumenty i dowody do obiektywnej weryfikacji i zmiany tytułu do uprawnień przetrzymał je przez cztery lata, a następnie wydał niekorzystną decyzję w oparciu o art. 25 ust. 2 pkt 2 oraz znowelizowany przepis art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach uznając, że Milicja Obywatelska nie była zmilitaryzowaną służbą państwową. Nie podzielając tego stanowiska, skarżący przedstawił w skardze argumenty na uzasadnienie poglądu, że Milicja Obywatelska mimo braku formalnego zapisu w istocie spełniała funkcję zmilitaryzowanej służby państwowej. Uzasadniając to stanowisko skarżący wskazał, że:

- od połowy 1945 r. milicjanci otrzymywali osobiste wyposażenie z przydziałów wojskowych, jak np. broń, amunicję, umundurowanie, żywność, środki transportu;

- o zmilitaryzowanym charakterze Milicji Obywatelskiej świadczyła jej wewnętrzna struktura organizacyjna, w ramach której poza służbą dochodzeniowo-śledczą, kryminalną i prewencyjną istniały jednostki zwarte typu militarnego /plutony w komendach powiatowych i bataliony w komendach wojewódzkich/;

- w działaniach Milicji Obywatelskiej obowiązywała dyscyplina wojskowa /skoszarowanie, zakaz opuszczania jednostki bez rozkazu/;

- za popełnione przestępstwa milicjanci ponosili odpowiedzialność karną przed sądami wojskowymi;

- w walce z bandami jednostki Milicji Obywatelskiej współdziałały z jednostkami Wojska Polskiego /rozkaz nr 306 MON z grudnia 1945 r. w sprawie skoordynowania działań z Milicją Obywatelską w walce z nasilającymi się działaniami band/;

- w latach 1944-1954 funkcjonariuszom Milicji Obywatelskiej nadawano stopnie wojskowe;

- system poleceń służbowych w Milicji Obywatelskiej oparty był na zasadzie rozkazów, za niewykonanie których funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej ponosili odpowiedzialność dyscyplinarną, a w szczególnych wypadkach karną w oparciu o przepisy kodeksu karnego Wojska Polskiego.

Kierownik Urzędu wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko, że Milicja Obywatelska nie była zmilitaryzowaną służbą państwową oraz stwierdził, że skarżący nie przedstawił dowodów na okoliczność prowadzenia działalności kombatanckiej zgodnie z art. 1 ust. 2, art. 2 oraz art. 4 ustawy o kombatantach i w związku z tym uznał, że zastosowanie w sprawie art. 25 ust. 2 pkt 2 tej ustawy było uzasadnione.

W uzasadnieniu postanowienia skład orzekający stwierdził, że w utrwalonym orzecznictwie nie budzi zastrzeżeń pogląd, że pozbawienie uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach nie dotyczy osób wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. Kierownik Urzędu pozbawiając skarżącego uprawnień kombatanckich uczynił to wyłącznie na tej podstawie, że w jego ocenie Milicja Obywatelska nie była zmilitaryzowaną służbą państwową w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach, w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez powołaną ustawę z dnia 25 kwietnia 1997 r. Ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych i z uwagi na fakt wejścia jej w życie w dniu 31 lipca 1997 r. stanowiła podstawę do wydania zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 29 kwietnia 1998 r. Nadana ustawą z dnia 25 kwietnia 1997 r. nowa treść art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach, gdy chodzi o użyte w tym przepisie określenie "zmilitaryzowana służba państwowa" nastręcza istotne wątpliwości interpretacyjne, powodujące rozbieżności w orzecznictwie sądowym.

W niektórych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że Milicja Obywatelska nie była zmilitaryzowaną służbą państwową. Można tu przykładowo wskazać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1999 r. SA/Rz 1971/97, w którym wyrażono pogląd, że Milicja Obywatelska jako organ powołany dekretem PKWN z dnia 7 października 1944 r. do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego nie może być zakwalifikowana do kategorii zmilitaryzowanych służb państwowych. Z kolei w wyroku z dnia 13 lipca 1999 r. II SA/Łd 350/98 NSA przyjął, że Milicja Obywatelska nie była formacją zmilitaryzowaną, ponieważ na podstawie ustawy z dnia 30 marca 1939 r. o komunikacji w służbie ochrony Państwa /Dz.U. RP nr 29 poz. 195/ PKWN zmilitaryzował jedynie PKP oraz że żadna inna służba cywilna nie była zmilitaryzowana. Stanowisko, iż Milicja Obywatelska nie była zmilitaryzowaną służbą państwową zajął NSA także w wyroku z dnia 24 listopada 1999 r. SA/Bk 1930/98, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 października 1999 r. III RN 93/99.

We wskazanym wyroku Sąd Najwyższy zauważył, że w rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego od wyroku NSA z dnia 8 października 1998 r. II SA/Po 244/98 nie zostały w sposób przekonujący przedstawione argumenty na rzecz tezy, że Milicja Obywatelska jest jedną ze zmilitaryzowanych służb państwowych w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach. Mylące zdaniem Sądu Najwyższego wydaje się założenie, ażeby w pewnych atrybutach "militarności", takich jak uzbrojenie i hierarchiczna struktura upatrywać uzasadnionych argumentów definiujących. Przy takim rozumieniu omawianego przepisu do zakresu działalności kombatanckiej należałaby m.in. służba w organach bezpieczeństwa publicznego, którą ustawa o kombatantach traktuje w sposób zasadniczo odmienny. Sąd Najwyższy zgodził się ze stanowiskiem Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, według którego w art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach nie chodzi o wszystkie uzbrojone milicyjne służby państwowe, ale o takie, które choć w swej zwykłej działalności nie miały charakteru wojskowego, to zostały w określonej sytuacji "zmilitaryzowane" i w ten sposób podporządkowane zadaniom i strukturze wojskowości. Właśnie ten element przejścia w stan zmilitaryzowania wydaje się zdaniem Sądu Najwyższego decydującym, gdyż ma on podstawę w znaczeniu pojęcia "zmilitaryzowanie". Za zasadną uznał Sąd Najwyższy uwagę Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, że przemiana w służby zmilitaryzowane przeprowadzona jest z nadzwyczajnych powodów i ma specjalne podstawy prawne. Sąd Najwyższy stwierdził, że Milicja Obywatelska nie została poddana jakiemuś instytucjonalnemu zmilitaryzowaniu w zasygnalizowanym zakresie i podkreślił, że została ona utworzona jako prawnopubliczna formacja Służby Bezpieczeństwa Publicznego podlegająca kierownikowi tego resortu z zadaniem dotyczącym ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli i ich mienia oraz mienia społecznego.

Odmienną interpretację i argumenty na rzecz tezy, że Milicja Obywatelska była zmilitaryzowaną służbą państwową przyjął NSA w tego rodzaju sprawach np. w wyrokach: z dnia 4 sierpnia 1999 r. SA/Sz 1617/98, z dnia 17 września 1999 r. V SA 369/99, z dnia 21 września 1999 r. II SA/Wr 1006/98, z dnia 5 października 1999 r. II SA/Gd 5/99, z dnia 5 października 1999 r. II SA/Ka 2156/97, z dnia 8 października 1999 r. V SA 400/99, z dnia 22 października 1999 r. V SA 560/99.

Najbardziej obszerne i wyczerpujące uzasadnienie tej tezy zamieszczone zostało w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 września 1999 r. V SA 369/99. W wyroku tym Sąd wyraził pogląd, że ustawa o kombatantach odróżnia Wojsko Polskie i zmilitaryzowane służby Państwa. Jeżeli przyjąć, że Milicja Obywatelska nie była zmilitaryzowaną służbą państwową w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach, to powstaje zasadnicze pytanie, jakie inne jednostki zmilitaryzowane racjonalny ustawodawca mógł mieć na myśli. Pojęcie "racjonalnego ustawodawcy" jest powszechnie przyjmowanym założeniem prawidłowo prowadzonej wykładni i poprawnych rozumowań prawniczych. Należy więc przyjąć, że racjonalny ustawodawca rozdzielając w art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach pojęcia wojska i zmilitaryzowanych służb państwowych musiałby uznać, że Milicja Obywatelska nie była zmilitaryzowaną służbą państwową. Dekret z dnia 7 października 1944 r. o Milicji Obywatelskiej nie używa co prawda określenia "służba zmilitaryzowana", ale struktura Milicji Obywatelskiej odpowiada cechom takiej służby, ponieważ na jej czele stał komendant, funkcjonariusze byli umundurowani, uzbrojeni, często skoszarowani i podlegali dyscyplinie. Podobnie jak inne służby zmilitaryzowane Milicja Obywatelska była zorganizowana na zasadzie hierarchicznej. W dekretach z dnia 20 lipca 1954 r. /Dz.U. nr 34 poz. 132-144/ o służbie w organach bezpieczeństwa publicznego, o Milicji Obywatelskiej, o Służbie Więziennej wszystkie te trzy formacje określono jako "zorganizowane na wzór wojskowy i uzbrojone" /tj. zmilitaryzowane/ służby bezpieczeństwa publicznego. Żołnierze Wojska Polskiego i funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej z reguły podlegali analogicznym regulacjom prawnym, często zawartym nawet w tym samym akcie prawnym /np. dekret z 14 kwietnia 1948 r. o zasiłkach i pomocy dla żołnierzy Wojska Polskiego, żołnierzy i funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa publicznego i członków ORMO - Dz.U. nr 24 poz. 163/. O zmilitaryzowanym charakterze Milicji Obywatelskiej świadczyć też może wyłączenie /uchwałą Prezydium KRN/ służby bezpieczeństwa, milicji i wojska spod kontroli organów administracji cywilnej i rad narodowych /M. Turlejska "Te pokolenia żałobami czarne" - Wyd. Aneks, Londyn 1989, str. 90/. Można bowiem objąć kontrolą zmilitaryzowane służby cywilne, ale nie można służb cywilnych /nie zmilitaryzowanych/ wyłączyć spod kontroli cywilnej. O militarnym charakterze Milicji Obywatelskiej jako formacji świadczy także etymologia terminu "milicja" wywodząca się od łacińskiego "militus" - żołnierz /Słownik Etymologiczny Brücknera/. Wedle Słownika Języka Polskiego PWN historycznie termin ten oznaczał "siła zbrojna nie wchodząca w skład stałej armii". Z przytoczonych argumentów wyprowadzono wniosek, że mimo, iż w dekrecie powołującym Milicję Obywatelską nie użyto określenia "zmilitaryzowana służba państwowa" uprawnione jest przyjęcie, że Milicja Obywatelska miała taki charakter na gruncie dekretu z dnia 7 października 1944 r. To wszystko przemawia za tym, że ustawodawca rozróżniając w art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach Wojsko Polskie oraz inne zmilitaryzowane służby państwowe musiał mieć na uwadze m.in. funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej. Zatem interpretacja wyłączająca funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej walczących z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii z grona kombatantów musi być uznana za błędną. Teza ta z oczywistych względów odnosi się także do walki funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej z grupami Wehrwolfu.

Skład orzekający skłania się do poglądu i argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 17 września 1999 r. V SA 369/99. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby także sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa /art. 32 Konstytucji/, gdyż może prowadzić do sytuacji, w której żołnierze Wojska Polskiego i funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej uczestniczący w walkach z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii oraz grupami Wehrwolfu będą w sposób nierówny traktowani wobec prawa.

Zdaniem składu orzekającego wskazane wątpliwości prawne na tle wykładni i stosowania analizowanego przepisu uzasadniały przedstawienie ich do wyjaśnienia przez skład siedmiu sędziów NSA.

Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w piśmie procesowym z dnia 29 marca 2000 r. (...) podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 31 sierpnia 1998 r., że Milicja Obywatelska nie była zmilitaryzowaną służbą państwową, które podzielił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 października 1999 r., III RN 93/99, stwierdzając, że w art. 1 pkt 6 ustawy o kombatantach nie chodzi o wszystkie uzbrojone /milicyjne - od łacińskiego słowa militius/ służby państwowe, ale o takie, które choć w zwykłej działalności nie miały charakteru wojskowego - to zostały w określonej sytuacji "zmilitaryzowane" i w ten sposób podporządkowane zadaniom i strukturze wojskowości. Właśnie ten element przejścia w stan zmilitaryzowania wydaje się decydującym, a ma on podstawę w znaczeniu pojęcia "zmilitaryzowane". Przemiana w służby zmilitaryzowane przeprowadzona jest z nadzwyczajnych powodów i ma specjalne podstawy prawne. W omawianym okresie militaryzacji uległy Polskie Koleje Państwowe /dekret PKWN z dnia 4 listopada 1944 r. - Dz.U. nr 11 poz. 55/. Milicja Obywatelska nie została poddana takiemu instytucjonalnemu zmilitaryzowaniu. W dekretach z dnia 20 lipca 1954 r. /Dz.U. nr 34 poz. 142-144/ o służbie w organach bezpieczeństwa publicznego, o służbie Milicji Obywatelskiej, o Służbie Więziennej nie zostało użyte określenie "zmilitaryzowane". Zdaniem organu dekret z dnia 14 kwietnia 1948 r. o zasiłkach i pomocy dla żołnierzy Wojska Polskiego, żołnierzy i funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa publicznego, członków Ochotniczej Rezerwy Milicji Obywatelskiej - oraz ich rodzin /Dz.U. 1948 nr 21 poz. 139/ nie dotyczył funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, uznający za działalność kombatancką uczestniczenie w walkach z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii oraz grupami Wehrwolfu, został zmieniony przez art. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 68 poz. 436/, która weszła w życie z dniem 31 lipca 1997 r. Przepis ten otrzymał brzmienie, według którego za działalność kombatancką uznaje się "uczestniczenie w walkach w jednostkach Wojska Polskiego oraz zmilitaryzowanych służbach państwowych z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii oraz grupami Wehrwolfu." Zmiana przepisu polegała na tym, że w przepisie tym dodano wyrazy "w jednostkach Wojska Polskiego oraz zmilitaryzowanych służbach państwowych", co oznacza, według nowego brzmienia tego przepisu, że działalnością kombatancką jest uczestniczenie w walkach z oddziałami UPA oraz grupami Wehrwolfu, ale tylko w jednostkach Wojska Polskiego oraz zmilitaryzowanych służbach państwowych.

Treść tego przepisu nasuwa istotne wątpliwości prawne, co do tego jak należy rozumieć zwrot "w zmilitaryzowanych służbach państwowych".

Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że ustawodawca posłużył się tym zwrotem w określonym kontekście prawnym, na który składają się także przepisy innych obowiązujących ustaw. W szczególności samo pojęcie militaryzacji występuje w ustawie z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. 1992 nr 4 poz. 16/, w której mowa jest o "objęciu militaryzacją jednostek organizacyjnych" /art. 174/, "jednostek zmilitaryzowanych" /art. 175/. Z przepisów tej ustawy, obowiązujących w czasie uchwalania powołanej ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, wynika jednoznacznie, że przez militaryzację /zmilitaryzowanie/ rozumie się nadanie jednostce organizacyjnej, w drodze aktu normatywnego, statusu jednostki zmilitaryzowanej. Jednostka organizacyjna staje się jednostką zmilitaryzowaną z dniem objęcia jej militaryzacją /art. 179 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Można na podstawie tego wnioskować, że pojęcia prawne "militaryzacja", "zmilitaryzować", "zmilitaryzowana" wynikają nie z tego jakie są zadania, struktura organizacyjna i formy działania jednostek organizacyjnych, ale z nadania określonym jednostkom statusu jednostki zmilitaryzowanej w prawnie określonym trybie. Nie ma podstaw do twierdzenia, że ustawodawca dokonując w 1997 r. zmiany w art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, posłużył się pojęciem "militaryzacja" w innym znaczeniu. Oznacza to, że użyte w art. 1 ust. 2 pkt 6 tej ustawy określenie "zmilitaryzowanych służbach państwowych", oznacza służby państwowe, które na podstawie ówczesnych przepisów zostały objęte militaryzacją /zostały zmilitaryzowane/. Nie może więc mieć rozstrzygającego znaczenia tylko to, jakie zadania wykonywała określona jednostka organizacyjna, w tym przypadku Milicja Obywatelska oraz sposób jej zorganizowania i formy działania. Milicja Obywatelska w drodze aktu normatywnego nie została zmilitaryzowana.

W okresie, którego dotyczy działalność kombatancka określona w art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach przepisy prawne wówczas obowiązujące również posługiwały się określeniem "militaryzacja". Zmilitaryzowane zostały Polskie Koleje Państwowe dekretem PKWN z dnia 4 listopada 1944 r. o militaryzacji Polskich Kolei Państwowych /Dz.U. nr 11 poz. 55/.

Na to, że ustawowe określenie w "zmilitaryzowanych służbach państwowych" nie obejmuje Milicji Obywatelskiej wskazuje także przepis art. 1 ust. 1 ustawy o kombatantach, który status kombatanta wiąże z działalnością w składzie formacji wojskowych lub organizacji walczących o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej. Według dekretu PKWN z dnia 7 października 1944 r. o Milicji Obywatelskiej /Dz.U. nr 7 poz. 33/ do zakresu działania Milicji należała ochrona bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego, dochodzenie i ściganie przestępstw oraz wykonywanie zleceń władz administracyjnych, sądów i prokuratury w zakresie prawem przewidzianym.

Należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 października 1999 r., III RN 93/99, że w pewnych atrybutach "militarności", takich jak uzbrojenie i hierarchiczna struktura nie można upatrywać uzasadnionych elementów definiujących. Samo określenie "zmilitaryzowana służba państwowa", użyte w art. 1 ust. 1 pkt 6 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, wskazuje, że chodzi o służbę państwową, która następnie została zmilitaryzowana.

Brak jest również dostatecznych podstaw do przyjęcia poglądu, że takie rozumienie przepisu art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach, według którego określenie "zmilitaryzowane służby państwowe" nie obejmuje Milicji Obywatelskiej, oznacza niezgodność tego przepisu z zasadą równości wobec prawa określoną w art. 32 Konstytucji. Po pierwsze, celem ustawy o kombatantach jest, jak to wynika z preambuły uznanie szczególnych zasług. Po drugie zaś, takie rozumienie przepisu art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach, nie wyklucza przecież uznania za działalność kombatancką uczestniczenia w walkach z oddziałami UPA oraz grupami Werwolfu przez milicjanta lub grupę milicjantów w jednostkach Wojska Polskiego. Ponadto, jeżeli w ocenie składu orzekającego tak rozumiany przepis byłby niezgodny z Konstytucją, to skład orzekający ma uprawnienie do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego /art. 193 Konstytucji/.

Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że Milicja Obywatelska nie była zmilitaryzowaną służbą państwową w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę jak w sentencji.