Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 390/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 r. sprawy ze skargi T. W., H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje Wójta Gminy T. P. z dnia [...] września 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

U Z A S A D N I E N I E

Wójt Gminy T. P. decyzją z dnia [...].09.2017 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.), po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia 4 maja 2017r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku biurowego wraz z salonem wystawowym pojazdów rolniczych na terenie działki o nr ewid.: [...] w miejscowości T. P., gm. T. P..

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu [...] października 2015 r. H. W. i T. W. (dalej skarżący) złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Wójta Gminy T. P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Skarżący wskazali, że są właścicielami działek będących w zasięgu oddziaływania inwestycji powstałej na działce, której dotyczy ww. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący nie zostali jednak uznani za stronę w powyższym postępowaniu.

W dniu 12 października 2015 r. uzupełniając wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji H. W. poinformowała, że o wydanej decyzji dowiedziała się w dniu [...] października 2015 r. od S. W..

Postanowieniem z [...] grudnia 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że tego rodzaju uchybienie, jak wskazane we wniosku, tj. pozbawienie strony prawa udziału w postępowaniu, to wada postępowania, która podlega ocenie i weryfikacji w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania. SKO uznało, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w tymże postępowaniu. W toku postępowania zwykłego uznano, że stronami postępowania, obok inwestora, są także właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. Działki należące do skarżących nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, której dotyczyła przedmiotowa decyzja.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli T. W. i H. W.. Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] grudnia 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydanym na skutek skargi H. W. wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r. o sygn. IV SA/Po 560/16 uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Sąd zalecił, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy SKO m.in. wezwało wnioskodawcę o doprecyzowanie, czy żąda wzruszenia decyzji w trybie wznowieniowym czy nieważnościowym, czy też w obu trybach.

Pismem nr [...] z dnia 17 marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało zgodnie z właściwością Wójtowi Gminy T. P. wniosek H. W. i T. W., reprezentowanych przez S. W. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez Wójta Gminy T. P. decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] W uzasadnieniu do ww. pisma stwierdzono, że w piśmie złożonym w dniu 23 stycznia 2017 r. S. W. sprecyzował, że złożone przez H. W. i T. W. żądanie należy rozumieć jako żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. Wójt Gminy T. P. wznowił przedmiotowe postępowanie administracyjne.

Wyjaśniono, że podstawą dokonania oceny, czy dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego postępowanie dotyczy. Interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej związany jest z położeniem nieruchomości w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia (wyrok NSA z 15 maja 2013 r., II OSK 108/12).

Planowane przedsięwzięcie polegać będzie na budowie budynku biurowego niepodpiwniczonego dwukondygnacyjnego i salonu wystawowego dla pojazdów rolniczych i ogrodowych firmy J. D. POLSKA. Emisja hałasu z planowanego przedsięwzięcia związana będzie głównie z pracą urządzeń wentylacyjnych umieszczonych oraz z ruchem pojazdów pracowników i klientów projektowanego budynku a także maszyn rolniczych. Przedsięwzięcie nie naruszy akustycznych standardów jakości środowiska określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

Głównymi źródłami emisji zanieczyszczeń do powietrza związanymi z eksploatacją przedmiotowej inwestycji będą pojazdy poruszające się po przedmiotowym terenie oraz kocioł gazowy o mocy 340 kW. Zastosowanie paliwa charakteryzującego się niskimi wskaźnikami emisji oraz niewielkie natężenie ruchu pojazdów pozwala na uznanie, że inwestycja nie pogorszy stanu jakości powietrza.

Ścieki bytowe odprowadzane będą do instalacji sanitarnej, ścieki przemysłowe nie będą powstawać. Wody opadowe i roztopowe odprowadzane będą do otwartego kanału zlokalizowanego przy granicy działki z wcześniejszym podczyszczeniem i retencją w otwartym zbiorniku o objętości 741 m3.

W oparciu o zapisy karty informacyjnej ustalono także, że na terenie planowanej inwestycji nie występują obszary stref ochronnych ujęć wód podziemnych, obszary wodno-błotne oraz obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych.

Zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w fazie eksploatacji ograniczać się będzie wyłącznie do terenu jego nieruchomości, a przedsięwzięcie nie wpłynie na stan jakości środowiska w rejonie inwestycji. Uciążliwości w fazie realizacji przedsięwzięcia miały charakter przejściowy i oddziaływały jedynie na nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji, przy czym nie przekraczały norm dopuszczonych przepisami. Wobec powyższego uznano, że stroną postępowania będzie tylko inwestor oraz właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujący z inwestycją.

Skarżący nie są właścicielami nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. Ponadto zasięg oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie będzie obejmował ich nieruchomości i zamknie się na terenie do którego inwestor posiada tytuł prawny. Z tego względu skarżącym nie przysługuje, przymiot strony w tymże postępowaniu.

H. W. i T. W. odwołali się od powyższej decyzji nie podnosząc żadnej argumentacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].02.2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. P. z dnia [...] września 2017 r., w części dotyczącej wniosku H. W. oraz w części dotyczącej wniosku T. W..

Kolegium opisało przebieg postępowania m.in. wskazując, że pismem z dnia 6 października 2015 r. T. W. wystąpił do Wójta Gminy T. P. o stwierdzenie nieważności pięciu decyzji Wójta Gminy T. P. dotyczących środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, w tym decyzji o numerze [...] z dnia 18 stycznia 2012 r. Z analogicznym wnioskiem z dnia 6 października 2015 r. do Wójta Gminy T. P. wystąpiła także odrębnym pismem H. W.. Skarżący poinformowali, że jako właściciele działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia nie zostali uznani za strony tego postępowania. Ponadto H. W. w piśmie z dnia 10 października 2015 r. poinformowała Wójta Gminy T. P., iż o wydaniu jego decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., [...], dowiedziała się 1 października 2015 r. od S. W..

Podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 560/16, stwierdził, że treść wniosku skarżącego z dnia 6 października 2015 r. z jednej strony zawiera żądanie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, z drugiej zaś wskazuje na pozbawienie strony prawa udziału w postępowaniu. W związku z tym organy administracji publicznej rozpoznające sprawę winny były wyjaśnić i wezwać do doprecyzowania treści wniosku, gdyż tryby nadzwyczajne wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności nie są względem siebie konkurencyjne.

SKO wskazało, że pismem złożonym dnia 7 lutego 2017 r. S. W. sprecyzował, że wnioski H. W. i T. W. z dnia 6 października 2015 r. należy rozumieć jako żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy T. P. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...]

Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2. decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3. decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;

4. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5. wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6. decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

7. zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ łub sąd

odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);

8. decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Nadto ustawodawca w trybie wznowieniowym przewidział termin, w którym można uchylić decyzję w wyniku wznowienia postępowania wynoszący odpowiednio dla przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. - 10 lat oraz w art. 145 § 1 pkt 3-8, 145a i 145b k.p.a. - 5 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji.

Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Ponadto zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Przesłanką wznowienia postępowania, na którą powołali się wnioskodawcy stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację wyżej opisanego przedsięwzięcia.

Zgodnie z oświadczeniem H. W. zawartym w piśmie z dnia 10 października 2015 r. o wydanej decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...] stycznia 2012 r., [...] dowiedziała się ona dnia 1 października 2015 r., dlatego dochowała termin, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Ponadto w piśmie S. W. (wpływ do SKO w P. dnia 24 stycznia 2017 r.) stanowiącym odpowiedź na pisma SKO wynika, że T. W. dowiedział się o wydanej decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...] stycznia 2012 r. [...], ok. 5-7 dni przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania (tj. wniosku z dnia 6 października 2015 r.). Wskazany termin pozwala na przyjęcie, że skarżący dochował ww. terminu na skuteczne złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego.

Kluczową kwestią dla rozpoznania sprawy jest ustalenie, czy skarżący posiadają interes prawny i czy tym samym powinni posiadać przymiot strony postępowania w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną Wójta Gminy T. P. z dnia [...] stycznia 2012 r., [...]

Definicja strony postępowania została uregulowana w art. 28 k.p.a. zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotne, iż dla prawidłowego określenia przez organ administracji publicznej kto jest stroną postępowania administracyjnego konieczne jest stwierdzenie posiadania przez określony podmiot interesu prawnego, tj. zaistnienia obiektywnego związku między sferą praw lub obowiązków podmiotu zainteresowanego uczestnictwem w postępowaniu a normą prawa materialnego, która ma wpływ na kształt tych praw, bądź obowiązków. Tak rozumianego interesu prawnego nie można mylić z interesem faktycznym, gdzie określony podmiot zainteresowany jest wydaniem określonego rozstrzygnięcia przez organ, bądź zaniechaniem określonego działania organu, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2008 r., VII SA/Wa 623/08).

Co do zasady interes faktyczny jest też pojęciem szerszym, wykraczającym poza definicję interesu prawnego. Zasadniczą cechą odróżniającą te dwa pojęcia jest okoliczność, iż na gruncie prawa administracyjnego wyłącznie interes prawny podlega ochronie prawnej oraz daje legitymację procesową do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. Podkreślono, że sam interes faktyczny nie jest okolicznością wystarczającą, by żądać od organu administracji publicznej podjęcia przez niego działania zgodnie z prawem opisanymi procedurami, co jest tezą jednolicie ugruntowaną w orzecznictwie (patrz: wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 434/14; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/09; wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., IV SA 1285/98).

Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało skarżących pismem z dnia 17 listopada 2017 r. do wykazania interesu prawnego uprawniającego ich do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym nr [...] w charakterze strony. W odpowiedzi ich pełnomocnik przekazał wydruk ksiąg wieczystych nr [...] i [...] dla nieruchomości stanowiących własność H. W. oraz księgi wieczystej [...] dla nieruchomości stanowiącej własność T. W..

Organ odwoławczy przyjął, że T. W. jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia (poprzez przewidywaną emisję substancji do powietrza). Uznano więc, że T. W. spełniał przesłanki do uczestnictwa w postępowaniu [...] w charakterze strony. Z akt analizowanej sprawy wynika, że organ I instancji nie zapewnił jemu możliwości czynnego uczestnictwa w sprawie, stąd też zasadnym jest przyjęcie, że bez własnej winy nie brał on udziału w postępowaniu [...]

Jednocześnie zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia nie obejmuje nieruchomości stanowiącej własność H. W.. Ponadto nieruchomość zapisana w księdze wieczystej [...], zamkniętej dnia 1 października 2015 r., nie stanowi obecnie własności skarżącej i dlatego nie posiada ona interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wójta Gminy T. P. z dnia [...] stycznia 2012 r., [...] (patrz: wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 286/17).

Planowane przedsięwzięcie polega na budowie budynku biurowego wraz z salonem wystawowym pojazdów rolniczych obejmującym działkę o nr ewid.: [...] w miejscowości T. P., gm. T. P.. A więc zgodnie z ówcześnie obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2010.213.1397) organ I instancji słusznie zakwalifikował planowane przedsięwzięcie jako wymienione w § 3 ust. 1 pkt 54b ww. rozporządzenia, tj. zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a), przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Wobec powyższego przedmiotowe przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których realizacji wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, i dla których sporządzenie raportu może być wymagane. Organ wydający decyzję, po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia 20 grudnia 2011 r. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia 15 grudnia 2011 r.. w drodze postanowienia ustalił, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem inwestora nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Organ I instancji wskazał, co brał pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia i na co zwrócił uwagę oraz co go doprowadziło do przekonania, że w sprawie nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W tym zakresie organ posiłkował się niezależnymi opiniami dwóch innych organów opiniujących: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., którzy w zakresie swoich kompetencji, działając jako organy wyspecjalizowane w zakresie objętym opiniami, przedstawiły swoje stanowiska.

Powyższe organy pozytywnie oceniły warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia, w związku z czym Wójt Gminy T. P. uznał, że planowana inwestycja nie będzie w znaczący sposób oddziaływać na środowisko. Wójt określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia z zakresu emisji zanieczyszczeń do powietrza, ochrony przed hałasem, gospodarki wodno-ściekowej, odprowadzania wód opadowych i gruntowych oraz gospodarki odpadami. uznając, że planowana inwestycja nie będzie powodowała ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko.

Skarżący zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, jak i w odwołaniu, nie przedstawili argumentacji precyzującej rodzaj naruszenia prawa w związku z realizacją inwestycji, a także nie przedłożyli dowodów, które podawałyby w wątpliwość ustalenia Wójta Gminy T. P. przyjęte w postępowaniu administracyjnym [...] Dlatego Kolegium stanęło na stanowisku, że przeprowadzona analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz okoliczność, iż odwołujący się nie podnieśli żadnych zarzutów o charakterze merytorycznym, nie dają podstawy do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy. Skarżący w składanych przez siebie pismach nie zawarli także zarzutów odnośnie stanowisk organów opiniodawczych wyrażonych odpowiednio opinią RDOŚ w P. z dnia 15 grudnia 2011 r. i opinią PPIS w P. z dnia 20 grudnia 2011 r. Skarżący nie poszerzyli materiału dowodowego, a także nie wykazali w żaden inny sposób negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości, do których posiadają tytuł prawny. Dlatego ich brak uczestnictwa w postępowaniu nie miał znaczenia i wpływu na treść weryfikowanej decyzji administracyjnej.

Sam sprzeciw stron postępowania administracyjnego, jako wyłączny argument, nie może stanowić samoistnej przesłanki, w oparciu o którą organ mógłby odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Nie jest uzasadnione stanowisko, że sam fakt braku niezawinionego uczestnictwa strony w postępowaniu powinien automatycznie skutkować uchyleniem decyzji administracyjnej po wznowieniu postępowania. Powtórna analiza materiału dowodowego we wznowionym postępowaniu nie wykazała, by warunki realizacji przedsięwzięcia naruszały interes prawny skarżących. Ograniczenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie można rozumieć w sposób absolutny. Postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma na celu wyeliminowanie ponadnormatywnego oddziaływania, bądź największą minimalizację negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Ze zgromadzonej w sprawie [...] dokumentacji wynika, że przedsięwzięcie polegające na budowie budynku biurowego wraz z salonem wystawowym pojazdów rolniczych obejmującym działkę o nr ewid.: [...] w miejscowości T. P., gm. T. P., będzie zgodne z przepisami ochrony środowiska. Dowody zgromadzone w postępowaniu nie zostały zakwestionowane przez żadną ze stron postępowania (a także T. W.), natomiast organ nie znalazł podstaw, by czynić to z urzędu.

Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. W niniejszej sprawie stwierdzono, że H. W. nie posiada interesu prawnego w złożeniu wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że realizacja przedsięwzięcia przy dochowaniu określonych w decyzji wymogów nie będzie powodowała ponadnormatywnego oddziaływania na nieruchomość należącą do T. W., w związku z czym fakt pominięcia jego osoby jako strony w postępowaniu administracyjnym nie będzie się wiązał z naruszeniem interesu prawnego skarżącego.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. W. i T. W. nie formułując żadnego żądania i nie podnosząc żadnej argumentacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swą dotychczasowa argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest prawidłowość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].02.2018 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy T. P. z dnia [...] września 2017 r., znak sprawy [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku biurowego wraz z salonem wystawowym pojazdów rolniczych na terenie działki o nr ewid.: [...] w miejscowości T. P., gm. T. P..

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęte zostały decyzje wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w trybie wznowienia postępowania.

Postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej. W tym znaczeniu jest to postępowanie, które stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 §1 pkt 2 k.p.a.). Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Ponieważ wznowienie postępowania jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji przyjmuje się, że wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. sygn. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 §1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).

W wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania mogą zapaść następujące rozstrzygnięcia: decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.); decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i rozstrzygająca o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazująca okoliczności, z powodu których nie może ona zostać uchylona (art. 151 § 2 k.p.a.). Zgodnie z regulacją art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.

Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji podejmuje czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). Dopiero w razie ustalenia, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero na tym etapie organ bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a w razie pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności w dalszej kolejności bada, czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd orzekający wskazuje, że ustalenia faktyczne organów administracji obu instancji są odmienne.

Przesłanką wznowienia postępowania, na którą powołali się wnioskodawcy stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak ich udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację wyżej opisanego przedsięwzięcia. Organ I instancji wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiącego, że w sprawie zakończonej decyzja ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie przedmiotowego postępowania było zasadne, gdyż bezspornym jest, że skarżący bez własnej winy nie brali w nim udziału, a to czy przysługuje im status strony należało ocenić w toku wznowionego postępowania.

W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparto o przesłankę ujętą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem w takiej sytuacji przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji podejmuje czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). W razie ustalenia, że powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero na tym etapie organ bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a w razie pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności w dalszej kolejności bada, czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej.

Powyżej scharakteryzowany etap wznowionego postępowania znajduje swe odbicie w działaniach organów administracji w niniejszej sprawie i nie nasuwa uwag krytycznych. Organ I instancji słusznie wznowił postępowanie postanowieniem z dnia 4 maja 2017 r. w następstwie ustaleń, które nie budzą wątpliwości, co do ostateczności kwestionowanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, przywołania we wniosku o wznowienie jednej z podstaw wznowieniowych (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i wreszcie zachowania terminu do domagania się wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.). Tym samym zaistniała podstawa do przeprowadzenia przez właściwy organ dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia.

Przede wszystkim należy podkreślić, że organy obu instancji zignorowały okoliczność, że w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 146 § 1 k.p.a., a więc uchylenie zaskarżonej decyzji nie jest możliwe już tylko z uwagi na to, iż od dnia doręczenia decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] minęło pięć lat. Została ona doręczona stronom do dnia 10 stycznia 2012 r. Będąca przedmiotem kontroli Sądu orzekającego w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została wydana natomiast w dniu [...].09.2017 r., a więc po upływie 5 lat od doręczenia kwestionowanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Tym samym spełniona została przesłanka określona w art. 146 § 1 k.p.a. Tak więc już z tej tylko przyczyny organ I instancji nie mógł na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić kwestionowanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Już z tej przyczyny decyzje organów obu instancji, nie dostrzegających tej okoliczności są wadliwe.

Podkreślić przy tym należy, że termin pięcioletni określony w § 1 art. 146 k.p.a., chociaż zamieszczony został w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu. Prowadzenie postępowania i rozważanie podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art., 145 § 1 k.p.a. po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. (por. NSA w wyroku z dnia 07.03.2018 r. o sygn. I OSK 2455/14, publ. LEX nr 2481360).

Wskazany przez skarżących jako podstawa podania o wznowienie postępowania przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tak sformułowana podstawa wznowienia obligowała organy do zbadania w pierwszej kolejności okoliczności odnoszących się do tego, czy wnioskodawca posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ I instancji przyjął, że zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w fazie eksploatacji ograniczać się będzie wyłącznie do terenu jego nieruchomości, a przedsięwzięcie nie wpłynie na stan jakości środowiska w rejonie inwestycji. Uciążliwości w fazie realizacji przedsięwzięcia miały charakter przejściowy i oddziaływały jedynie na nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji, przy czym nie przekraczały norm dopuszczonych przepisami. W związku z powyższym uznał, że stroną postępowania będzie tylko inwestor oraz właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujący z inwestycją.

Organ odwoławczy zajął odmienne stanowisko wskazując, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie (w szczególności z karty informacyjnej przedsięwzięcia) wynika, że T. W. jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia (poprzez przewidywaną emisję substancji do powietrza). Uznano zatem, że T. W. spełniał przesłanki do uczestnictwa w postępowaniu [...] w charakterze strony. Z akt analizowanej sprawy wynika, że organ I instancji nie zapewnił możliwości czynnego uczestnictwa T. W. w sprawie, stąd też zasadnym jest przyjęcie, że bez własnej winy nie brał on udziału w postępowaniu.

Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Stosownie natomiast do art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Analizując zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że SKO postąpiło niekonsekwentnie. Dokonując odmiennych ustaleń w zakresie stanu faktycznego i stwierdzając, że T. W. bez własnej winy nie brał udziału we wcześniejszym postępowaniu, organ II instancji nie mógł utrzymać w mocy decyzji Wójta – ta stwierdzała bowiem, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zaistniała. Utrzymanie zaskarżonej decyzji w takich okolicznościach było błędne. Opierając się na dokonanych ustaleniach, organ II instancji winien orzec na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., stwierdzając wydanie decyzji z naruszeniem prawa i wskazując okoliczności, z powodu których nie może ona zostać uchylona. Taka prawidłowa podstawa prawna (art. 151 § 2 k.p.a.) została zresztą przez SKO odnośnie wniosku T. W. powołana, ale po pierwsze nie znalazło to odbicia w sentencji decyzji, po drugie zastawiono ją z błędnie powołanym art. 146 § 2 k.p.a. (zamiast prawidłowo: art. 146 § 1 k.p.a.). Błędnie powołana podstawa prawna rozstrzygnięcia została również w odniesieniu do wniosku H. W. – z przedstawionych wyżej przyczyn zastosowania w sprawie nie mógł znaleźć art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zastrzeżenia Sądu budzi także sama konstatacja, że T. W. bez własnej winy nie brał udziału we wcześniejszym postępowaniu. SKO stwierdziło, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w szczególności z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, iż jest on właścicielem nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia (poprzez przewidywaną emisję substancji do powietrza). Takie stwierdzenie nie poddaje się jednak weryfikacji. Skarżący we wniosku z dnia 7.10.2015 r. wskazał, że jest właścicielem działek o numerach [...] do [...] (czego jednak nie wykazał), a następnie dołączył kserokopie treści księgi wieczystej odnośnie działek o numerach [...] oraz [...] do [...]. Sąd stwierdza, że rysunki zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia nie zawierają oznaczeń działek wskazywanych przez skarżącego, nie wiadomo zatem które z nich, zdaniem SKO, znajdują się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Organ II instancji nie sprecyzował też o emisję jakich substancji, w aspekcie oddziaływania na nieruchomość skarżącego, chodzi. Tym samym ustalenie SKO (odmienne od ustalenia organu I instancji) pozostaje tylko arbitralnym twierdzeniem, niemożliwym do skontrolowania.

Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że w sprawie organy zarówno I jak i II instancji dopuściły się naruszenia art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzje ją poprzedzającą (pkt 1 sentencji wyroku).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie przede wszystkim poczynienie ustaleń faktycznych pozwalających na jednoznaczne rozstrzygnięcie kwestii zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Dopiero takie ustalenia pozwolą na przesądzenie czy wnioski o wznowienie postępowania złożone przez dwie osoby fizyczne upatrujące swe uprawnienia do udziału we wcześniejszym postępowaniu w prawie własności nieruchomości nie będących ich współwłasnością mogą zostać rozstrzygnięte we wspólnej sentencji decyzji (jak to uczynił organ I instancji), czy też konieczne będzie odrębne rozstrzygnięcie każdego z tych wniosków (jak to uczyniło SKO). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią rzecz jasna upływ terminu z art. 146 § 1 k.p.a.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 1 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony działającej osobiście to m. in. koszty sądowe.

Mając na względzie powyższe, Sąd zasądził od SKO na rzecz każdego ze skarżących kwotę [...]zł, będącą równowartością uiszczonych wpisów.