Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1704/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 50 ust 1 pkt 1 , art 51 ust 1 oraz ust 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz E. P. kwotę [...]zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki decyzją nr [...] z dnia 11 lipca 2017 r. znak: [...] orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zmianami) oraz art. 104 K.p.a. o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w związku z wykonaniem bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej, robót budowlanych wykonanych w obrębie lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K., ze względu na doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ wskazał, że asumptem do podjęcia działań przez PINB było pismo E. P. z 12 lutego 2016r. oraz Administracji Domów Mieszkalnych "[...]" Sp. z o.o. z dnia 15 kwietnia 2016 r., na skutek którego organ I instancji w dniu 10 marca 2016 r. i w dniu 2 czerwca 2016 r. przeprowadził czynności kontrolne w sprawie robót budowlanych prowadzonych zarówno przy wejściu do lokalu nr [...] jak i w lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w K.. W dniu 21 marca 2016 r. do PINB A. P. przedłożyła opinię techniczno-budowlaną z dnia 17 marca 2016 r. nr [...] sporządzoną przez J. N. (upr. nr [...]) i M. S. (upr. nr [...]) dotyczą zakresu prac remontowych wykonanych w mieszkaniu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K.. Po uprzednim zawiadomieniu stron m.in. o możliwości zapoznania z kompletem akt sprawy organ I instancji w dniu 11 lipca 2017 r. wydał decyzję nr [...], znak: [...]

Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniosła E. P. zarzucając:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (dalej, jako pb) poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu przez Organ orzekający, iż sporne roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej, jako PINB) wynika, iż wykonane roboty budowlane należy zakwalifikować jako przebudowę, gdyż w wyniku ich wykonania nastąpiła zmiana parametrów technicznych i użytkowych w części wspólnej na poziomie II piętra budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K., a inwestor nie posiada pozwolenia na budowę;

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 50 — 51 pb poprzez ich błędną interpretację i w konsekwencji odstąpienie od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, a to z uwagi na prawidłowo ustalony stan faktyczny tj. iż inwestor spornych robót winien legitymować się decyzją pozwolenia na budowę, co nie zostało uzyskane, jak również uznanie przez PINB, iż przedłożenie przez inwestora uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej o wyrażeniu zgody na sporne roboty budowlane (uzyskanej także po wykonaniu robót) sanuje brak uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę;

- naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 84 § 1 kpa poprzez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji błędne stwierdzenie, iż wykonane roboty zostały doprowadzone do stanu bezpiecznego i zgodnego z prawem oraz nie ma konieczności nałożenia obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy Organ orzekający ustalił, że w lokalu nr [...] wymieniono podłogi, instalację centralnego ogrzewania, pieca gazowego, skuto tynki wewnętrzne, wykonano nową ściankę działową z płyt gipsowo kartonowych na ruszcie stalowym, zabudowano od strony korytarza wspólnego drzwi wejściowe, zabudowano pion kanalizacyjny biegnący w części wspólnej budynku od strony klatki schodowej za pomocą cegieł i płyt kartonowo gipsowych oraz przesunięto drzwi wejściowe na zewnątrz i zamontowano od strony korytarza;

- naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 11 oraz art. 12 kpa poprzez prowadzenie niniejszego postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej, jak również z rażącym naruszeniem zasady szybkości postępowania a to z uwagi na niekompetencję Organu I instancji i błędne kwalifikowanie wniosków Odwołującej się, co w konsekwencji spowodowało nadmierność trwania niniejszego postępowania, tj. niemal dwa lata;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej, jako rozporządzenie) poprzez jego niezastosowanie z uwagi na nie odniesienie się w żadnym punkcie zaskarżonej decyzji czy zostały spełnione m. in. wymagane odległości po przesunięciu drzwi i pogrubieniu ścian przez inwestora mieszkania nr [...].

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 21 października 2017 r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7, oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. MWINB wskazał w uzasadnieniu, że dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i stwierdził, iż podziela stanowisko PINB wyrażone w skarżonej decyzji. Wskazał, iż podczas przeprowadzonej w dniu 2 czerwca 2016 r. kontroli, dnia 2 czerwca 2017 r. oględzin oraz na podstawie pism E. P. i A. P. zostało stwierdzone m.in., iż w zakresie lokalu nr [...] w okresie od października do listopada 2015 r. od strony korytarza zabudowano drzwi wejściowe w obudowanej wnęce wraz z zabudową pionu kanalizacyjnego biegnącego w narożniku ścian klatki schodowej. Obudowa pionu kanalizacyjnego została wykonana częściowo z cegieł i płyt gipsowo-kartonowych na ruszcie stalowym. Drzwi wejściowe do lokalu mieszkalnego nr [...] zostały przesunięte na zewnątrz i zamontowane na krawędzi ściany od strony korytarza. Inwestorem przedmiotowych robót jest A. P., która na wykonanie w/w robót nie posiadała ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. W świetle powyższego według MWINB w/w roboty uznać należy za przebudowę, gdyż w ich wyniku doszło do zmiany parametrów technicznych i użytkowych w części wspólnej na poziomie II piętra budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K.. Mimo, iż przebudowa przedmiotowego budynku wymaga co do zasady uzyskania pozwolenia na budowę to przedmiotowe samowolne roboty budowlane nie prowadziły do powstania nowego obiektu budowlanego, a tylko wówczas możliwe jest prowadzenie postępowania w trybie art. 48 lub 49b u.p.b. PINB prawidłowo wdrożył zatem postępowanie w trybie art. 50-51 u.p.b., bowiem przedmiotowe roboty odpowiadały hipotezie art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Z uwagi, iż przedmiotowe roboty są ukończone organ I instancji prawidłowo odstąpił od wydania postanowienia z art. 50 ust. 1 u.p.b. o wstrzymaniu robót budowlanych. MWINB wskazał, iż do akt sprawy przedłożona została przez A. P. opinia techniczno-budowlana nr [...] z dnia 17 marca 2016 r. opracowane przez mgr inż. J. N. (uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń nr [...]) i mgr inż. M. S. (uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nr [...] obejmującą ocenę techniczną wszystkich wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] jak również ocenę techniczną w zakresie pogrubienia ściany, zabudowy pionu kanalizacyjnego przesunięcie drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego nr [...]. Jak wskazano to w uzasadnieniu decyzji organu I instancji autor w/w opracowania stwierdził, iż " W zakresie pomieszczeń mieszkania nr [...] stwierdzono ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku: nie twierdzono również zmiany sposobu użytkowania poszczególnych pomieszczeń a jedynie korektę umiejscowienia ścianki działowej lekkiej wykonanej z płyt gipsowo-kartonowych na ruszcie stalowym. Nie stwierdzono również wpływu wykonanych prac na pomieszczenia mieszkania znajdującego się poniżej mieszkania nr [...] a zastosowanie ścianki gr. 12 cm jako obudowy pionu kanalizacyjnego nie wpłynęło na użytkowanie tak wejścia do mieszkania nr [...] jak i drzwi wejściowych mieszkania nr [...]. " W/w opinia techniczno-budowlana sporządzona jest przez osoby uprawione, wobec czego w ocenie MWINB stanowi wiarygodny dowód w sprawie. MWINB mając na uwadze treść art. 80 k.p.a. po dokonaniu analizy w/w opracowania w świetle zgromadzonego w sprawie całokształtu materiału dowodowego stwierdził, iż dają one podstawy do stwierdzenia, iż wykonane przez A. P. roboty budowlane w obrębie drzwi wejściowych do lokalu nr [...] są zgodne z przepisami prawa i sztuką budowlaną. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, iż w/w roboty były wykonywane bez zgody Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w K., niemniej jednak w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji została przedłożona przez inwestorkę uchwała w/w Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 5 lutego 2016 r. nr [...] udzielająca zgody i akceptującą wykonany remont ściany przy wejściu do mieszkania nr [...]. W dniu 28 września 2017 r. do organu wpłynęła kserokopia wyroku Sądu Okręgowego w K. Wydział I Cywilny z dnia 25 września 2017r. sygn. akt[...] o uchyleniu w/w uchwały. W dniu 11 października 2017r. pracownik MWINB przeprowadził rozmowę z pracownikiem dyżurnym Sądu Okręgowego w K. I Wydział Cywilny, który poinformował, iż w/w wyrok nie jest jeszcze prawomocny, a w dniu 2 października 2017r. wpłynął wniosek o jego uzasadnienie. Mając na uwadze, iż co do zasady termin do wniesienia skargi na wyrok biegnie od dnia otrzymania uzasadnienia, to na dzień niniejszego orzeczenia w/w wyrok nie jest prawomocny, a więc dla MWINB wiążące są ustalenia zaskarżonej uchwały z dnia 5 lutego 2016 r. nr [...]. MWINB stwierdził, iż wobec faktu, iż przedmiotowe roboty zostały doprowadzone do stanu bezpiecznego i zgodnego z prawem, PINB prawidłowo stwierdził o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, co kończy procedurę legalizacyjną przedmiotowych samowolnie wykonanych robót budowlanych. Zdaniem Inspektor Nadzoru Budowlanego PINB prawidłowo prowadził kontrolowane postępowanie zakończenie zaskarżonym orzeczeniem. Inspektor Nadzoru Budowlanego tym samym nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 50-51 u.p.b. Natomiast w kwestii nie odniesienia się przez organ I instancji do treści Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, MWINB wskazał, iż zrealizowane roboty nie doprowadziły do naruszenia przepisów w/w Rozporządzenia w tym w zakresie szerokości dróg ewakuacyjnych. Wydanie decyzji stwierdzającej brak konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może mieć miejsce w przypadku, gdy została stwierdzona samowola budowlana lecz nie wymaga ww. czynności bądź robót.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła E. P.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie zawieszenie niniejszego postępowania, w sytuacji gdy jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ustalenia czynione sana podstawie uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...], która to została w prawdzie jeszcze nieprawomocnie uchylona przez Sąd Okręgowy w K. Wydział I Cywilny wyrokiem z dn. 25 września 2017 r. I C [...], jednakże skoro Organ orzekający wiąże rozpatrzenie sprawy od rozstrzygnięcia Sądu powszechnego, winien zawiesić niniejsze postępowanie.

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne odstąpienie od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych na inwestorkę, w sytuacji, gdy organ wprost ustalił, iż dokonano licznych robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę, a czym inwestorka się nie legitymowała.

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 Prawa budowalnego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy oba organy orzekające w niniejszej sprawie przyznały, iż sporne roboty budowlane należy zakwalifikować jako przebudowę, zaś inwestor na ich wykonanie winien się legitymować decyzją pozwolenie na budowę.

Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wskazanie załatwienia sprawy, względnie przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, a także o zasadzenie na rzecz skarżącej kosztów sądowych od organu w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżąca rozwinęła zarzuty podniesione w skardze.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocenia legalności decyzji organu administracji o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Decyzję tę wydano w tzw. postępowaniu naprawczym, w którym ustalono iż bez wymaganego pozwolenia na budowę dokonana zaostrzała przebudowa lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w K.. Przebudowa ta polegała między innymi na przesunięciu ściany korytarza tego mieszkania (zabudowy wnęki w której dotychczas zlokalizowane były drzwi wejściowe do lokalu) i tym samym zajęcie części klatki schodowej (części wspólnej budynku) przez powiększony w ten sposób korytarz lokalu nr [...]. Na wykonanie tych prac inwestor nie posiadał zgody wspólnoty mieszkaniowej. Zgoda ta w formie uchwały wspólnoty mieszkaniowej została w postępowaniu naprawczym organowi dostarczona, przy czym uchwała ta (na etapie prowadzonego przez organy postępowania) została uchylona nieprawomocnym wyrokiem Sąd Okręgowy w K.. W ocenie organu odwoławczego i w oparciu o przestawioną przez inwestora ekspertyzę, prace budowlane zostały wykonane w sposób prawidłowy a z uwagi na fakt, iż wyrok uchylający uchwałę o udzieleniu zgody na wykonane prace jest nieprawomocny – wiążące są ustalenia uchwały wspólnoty mieszkaniowej akceptujące wykonaną przebudowę (nazwaną remontem). Okoliczności te uzasadniają wydanie skarżonej decyzji. Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę decyzja jest wadliwa.

Przepis art. 50 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm. (dalej; ustawa) stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.

Z kolei zgodnie zart. 51 ust 1 ustawy 1. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Przepis art. 51 ust 7 ustawy stanowi z kolei, iż przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Przytoczone wyżej przepisy stanowią uregulowanie tzw. postępowania naprawczego stosowanego między innymi w sytuacji wykonania prac budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, w innych przypadkach niż niż wskazane w art. 48 ust 1 i 49b ust 1 tj. generalnie - jeżeli prace te nie polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części. Postępowanie to prowadzi do legalizacji samowoli budowlanej lub likwidacji jej skutków poprzez doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego tj. stanu istniejącego przed niedozwoloną ingerencją budowlaną. Legalizacji dokonuje się stosownie do art. 51 ust. 3 pkt 1 poprzez wydanie decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku - w przypadkach innych niż istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz poprzez wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego – w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Odstąpienie od obowiązku nałożenia o których mowa w art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy jest także rodzajem legalizacji samowolnie wykonanych prac. Przesłanką do wydania tej decyzji jest ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, iż co prawda dopuszczono się samowoli budowlanej, co do której mają zastosowanie przepisy art. 50 - 51 ustawy (samowola budowlana nie polegała na budowie obiektu budowlanego lub jego części) ale prace budowlane są wykonane zgodnie z wymogami techniczno-budowalnymi oraz i nie naruszają innych przepisów ustawy. Brak zatem podstaw do nakładania obowiązków od wypełnienia których uzależniona jest legalizacja samowolnie wykonanych prac.

Wykonanie ekspertyzy technicznej, który to obowiązek z reguły organy nadzoru budowlanego nakładają na inwestora samowolnie wykonanych prac budowlanych i stwierdzenie w tej ekspertyzie, że prace te są wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami techniczno-budowlanymi i nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich nie zwalnia jednak organu od wnikliwej, krytycznej oceny tej ekspertyzy, gdyż jest sporządzona na zlecenie i koszt sprawcy samowoli budowlanej, a w związku z tym organ ma obowiązek dokonania własnych ustaleń i oceny w tym także oceny czy spełnione są wszystkie warunki od zaistnienia których obowiązujące przepisy uzależniają legalizację samowoli budowlanej. Jednym z tych warunków jest ustalenie czy inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2017 r. II OSK 517/17 (w 4 prezentowanych tezach):

1. Istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami p.b.

2. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie bada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych.

3. Skoro w postępowaniu dotyczącym legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust. 3 pkt 2 p.b.), to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 p.b. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega wyłącznie na tym, że wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu legalizacyjnym następuje poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym powyższa okoliczność jest ustalana na zasadach ogólnych polegających na przedstawieniu przez stronę dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, który wskazuje na jej uprawnienie do wykonania robót budowlanych.

4. W postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych powinien badać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu tego wyroku z powołaniem się na utrwalone orzecznictwo NSA wskazuje, iż "przypomnieć należy, że z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 wynika, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie bada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, po podjęciu uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, wykształciła się wyraźna linia orzecznicza według której, wyłączenie wymogu przedłożenia przez inwestora oświadczenia o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością nie znosi obowiązku ustalenia przez organ, czy inwestor taki tytuł w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych posiada (por. np. wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2566/14, z dnia 9 marca 2016 r. sygn. II OSK 1724/14, z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1311/14, z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1290/14, z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 912/14, z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 870/14, z dnia 28 października 2015 r. sygn. II OSK 435/14. Nadawanie takiego kierunku wykładni art. 50-51 Prawa budowlanego wynika z przyjęcia, że podzielenie odmiennego poglądu prowadziłoby do możliwości zalegalizowania robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej w stosunku do inwestora realizującego roboty budowlane z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z treści dyspozycji art. 30 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Skoro w postępowaniu dotyczącym legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 tejże ustawy. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega wyłącznie na tym, że wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu legalizacyjnym następuje poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym powyższa okoliczność jest ustalana na zasadach ogólnych polegających na przedstawieniu przez stronę dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, który wskazuje na jej uprawnienie do wykonania robót budowlanych".

Przytoczone wyżej stanowisko – wyrażone w nim poglądy prawne będące zresztą w orzecznictwie utrwalone i jak się wydaje jednolite, w pełni podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Na skutek samowolnie wykonanych prac doszło do nieznacznego ale jednak powiększenia mieszkania nr [...], które jak się wydaje stanowi przedmiot odrębnej własności - aczkolwiek nie jest to przedmiotem ustaleń organu. Powiększenie to nastąpiło kosztem zajęcia części klatki schodowej. Legalizacja tych prac nie może być przeprowadzona bez ustalenia przez organ czy inwestor dysponuje nieruchomością (częścią wspólną budynku) na cele budowlane. Wystarczające ustalenia na tę okoliczność w ocenie sądu, nie zostały jednak poczynione. Organ oparł się na uchwale wspólnoty mieszkaniowej wyrażającej zgodę na wykonane prace, uchwale uchylonej nieprawomocnym orzeczeniem sądu. Organ nie rozważył nawet możliwości zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 7 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak przyjmuje się w doktrynie, zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki objętej decyzją, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu przy tym o wyjaśnienie poważnych nawet wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego kwestii leżącej w kompetencji innego organu lub sądu (por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego).

Nie budzi wątpliwości sądu, że wyjaśnienie kwestii czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią podstawową do legalizacji robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Uzyskania przez inwestora dokumentu w formie uchwały wspólnoty mieszkaniowej potwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zaskarżenie tej uchwały powództwem do sądu powszechnego przesądza, iż zachodziły pełne podstawy do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 7 K.p.a. – ujawniła się bowiem kwestia prawna w trakcie postępowania do której rozstrzygnięcia jest kompetentny wyłącznie sąd powszechny w odrębnym postępowaniu a kwestia ta rozstrzyga o możliwości legalizacji samowolnie wykonanych prac tj. rozstrzyga czy inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Tym bardziej zawiesić postępowanie należało, że uchwała wspólnoty mieszkaniowej udzielająca zgodę i akceptację na wykonane prace została przez sąd uchylona. Istnieje zatem wysokie prawdopodobieństwa, że uchwała ta utraci jakiekolwiek znaczenie dla procesu legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Organ nie może przejść do porządku dziennego nad kwestią posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mając świadomość, że prawem tym z dużą dozą prawdopodobieństwa inwestor nie będzie miał się możliwości w przyszłości się wykazać. W ocenie sądu zawiśnięcie sprawy ważności (skuteczności) uchwały wspólnoty mieszkaniowej o udzieleniu zgody inwestorowi na wykonane już prace, tym bardziej uchylenie tej uchwały, przesądzało, iż okoliczność ta stanowiła kwestię prejudycjalną dla rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji organ miał obowiązek zawiesić postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia tej kwestii przez sąd powszechny. Należy podkreślić, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć jako prawo o charakterze trwałym. Organ nie może przyjąć, że inwestor chwilowo takim prawem się wykazuje, choć w przyszłości prawdopodobnie miał go nie będzie. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia a wyjaśnienie to nie może dokonać się bez prawomocnego rozstrzygnięcia sądu.

Wskazać należy też, iż wprawdzie art. 25 ust 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1892 z późn. zm.) stanowi, iż zaskarżona uchwała podlega wykonaniu, chyba że sąd wstrzyma jej wykonanie do czasu zakończenia sprawy, to w ocenie sądu wykonalność uchwały, w rozumieniu ustawy o własności lokali nie można w prosty sposób przekładać na przepisy ustawy Prawo budowlane w zakresie regulacji usuwania skutków samowoli budowlanej. Wykonalność uchwały należy rozumieć jako możliwość podejmowania przez zarząd tych czynności do których uchwała ich zobowiązuje. Skutek likwidacji stanu samowoli budowlanej w aspekcie wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością budowlaną nie jest związany z wykonalnością uchwały, ale z jej bytem prawnym tj. czy uchwała ta faktycznie (skutecznie) została podjęta. Jeżeli uchwała wykazująca prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane została w terminie,o którym mowa w art. 25 ust 2 ustawy o własności lokali zaskarżona, stwarza to nową sytuację prawną (zagadnienie prejudycjalne) uzasadniającą zamieszenie postępowania administracyjnego do czasu strzygnięcia tego zagadnienia przez sąd. Aspekt ten nie jest związany z wykonalnością uchwały.

Organ winien wyjaśnić także, czy wykonane prace nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich. Zgodnie z art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W ocenie sądu przepis ten nie dotyczy jedynie budowy, ale też przebudowy obiektu budowlanego. Przebudowa obiektu budowlanego – zmiana jego parametrów użytkowych lub technicznych, nie może negatywnie wpływać na uzasadnione interesy osób będących w zasięgu oddziaływania tego obiektu. W ocenie sądu prace wykonane w jednym z lokali zlokalizowanym w danym obiekcie a kwalifikowane jako przebudowa tego lokalu nie mogą także niekorzystnie wpływać na interesy właścicieli innych lokali, poprzez utrudnianie korzystania im z nich (lokali) w sposób jaki mieli zapewniony dotychczas. Przepis ten należy więc stosować posiłkowo co oceny możliwości legalizacji samowolnie wykonanych prac.

Ponownie poznając sprawę organ zastosuje się do uwag o których mowa wyżej.

Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).