Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 638/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2 w zw. z art. 154 § 6
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skargi D. O. na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu w przedmiocie wydania pozwolenia na poszukiwanie zabytków na wniosek z dnia 2 sierpnia 2021 r. I. stwierdza, że Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 2 sierpnia 2021 roku; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu do załatwienia wniosku strony skarżącej; IV. wymierza Dolnośląskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków we Wrocławiu grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych; VI. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarżący – D. O. - w piśmie z dnia 16 maja 2022 r. złożył skargę na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu w przedmiocie wydania decyzji w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na poszukiwanie zabytków, zarzucając organowi naruszenie przepisów artykułów: 6-8, 12 § 1 , 35 § 1 i § 3, 36 § 1 oraz 37 § 5 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy.

Wniósł o stwierdzenie rażącej bezczynności organu, zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia sprawy oraz na podstawie art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a. o wymierzenie organowi grzywny i zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych.

Na poparcie skargi skarżący między innymi stwierdził, że w dniu 02.08.2021 r. złożył wniosek do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na poszukiwanie zabytków. Za datę wszczęcia postępowania przez organ należy uznać datę wpływu wniosku do urzędu czyli 03.08.2021 r. Przez 59 dni od dnia wszczęcia postępowania skarżący nie był wzywany do uzupełnień ewentualnych braków formalnych dokumentacji. Organ nie dopełnił jednak w tym czasie również obowiązku zawiadomienia strony o każdym przypadku nierozpatrzenia sprawy w terminie z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu rozpatrzenia sprawy oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Przez bardzo długi czas nie wykonał żadnych czynności w sprawie i dopiero tuż przed upływem terminu 60 dni zarezerwowanego dla spraw szczególnie skomplikowanych organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych. Skarżący na wezwanie organu niezbędne dokumenty przekazał w dacie 8 października 2021 r. Wobec milczenia organu złożył ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a., które również nie przyniosło skutków. Omyłkowo wniósł ponaglenie bezpośrednio do organu wyższej instancji, jednakże w ocenie skarżącego w takiej sytuacji organ wyższej instancji powinien przekazać ponaglenie zgodnie z właściwością. Do dnia złożenia skargi organ nie podjął do tej pory żadnych czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia a pozostając w całkowitej i rażącej bezczynności, wykazuje się brakiem szacunku do prawa i obywatela -wnioskodawcy.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Zauważył, że skarga nie spełnia wymogów formalnych, gdyż nie wyczerpano po myśli art. 52 § 1 p.p.s.a. środków zaskarżenia, zaś skarga jest bezprzedmiotowa, bowiem decyzja w sprawie.

W przeświadczeniu organu prowadził on postępowanie zgodnie z możliwościami osobowymi jakie posiada. Zaakcentował, że skarżący co prawda przygotował ponaglenie, jednak jak sam przyznał i udowodnił w skardze, nie złożył jej do DWKZ tylko bezpośrednio do organu II instancji. Do dnia sporządzenia niniejszego pisma, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie przesłał do DWKZ skargi złożonej przez skarżącego. Złożenie ponaglenia, ale do niewłaściwego organu, nie spełnia przesłanek wyczerpania środków odwoławczych. Konsekwencją powyższego w przedmiotowej sprawie, jest niedopuszczalność skargi. Po wtóre, decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana i zostało od niej wniesione odwołanie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

W ocenie organu niezasadne jest także żądanie nałożenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej. Jak wskazuje NSA w swoich orzeczeniach, wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. I OSK 3271/19). Strona natomiast wnioskuje o wymierzenie grzywny, jednakże niczym tego nie argumentuje. Nie jest także określone w jaki sposób zapłata żądanej sumy ma chronić interesy władzy publicznej. Nie wyjaśniono jakiej władzy publicznej.

W replice na otrzymaną odpowiedź na skargę skarżący odstąpił od żądania zobowiązania organu do wydania decyzji skoro została wydana po wniesieniu skargi – w dniu 16 maja 2022 r. Podkreślił, że skargę na bezczynność złożył w dniu 16 maja 2022 r. lecz decyzję odebrał w dniu 27 maja 2022 r. i została ona wysłana do skarżącego jako przesyłka rejestrowana dopiero 24 maja 2022 roku. Zastanawiająca jest zatem zbieżność daty decyzji z datą skargi oraz odległość czasowa (8 dni) pomiędzy datą widniejącą na decyzji i datą jej nadania. Uwzględnić należy, że decyzja administracyjna, stosownie art. 110 k.p.a., wywołuje skutki prawne z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego w drodze doręczenia lub jej ogłoszenia. Podsumowując, w ocenie skarżącego - w chwili składania skargi, była ona zasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; poniżej przywoływana w skrócie jako "p.p.s.a.").

Według art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. służy ochronie strony postępowania przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też służy zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13).

Wbrew zapatrywaniu organu trzeba przyjąć, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z dochowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 2 w związku z art. 53 § 2b p.p.s.a., bowiem skarżący przed jej wniesieniem (i przed wydaniem decyzji) skierował do organu wyższego stopnia ponaglenie. Aczkolwiek ponaglenie to zostało wniesione (poprzez nadanie u operatora pocztowego) bezpośrednio do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako organu wyższego stopnia, z pominięciem pośrednictwa skarżonego organu, o czym mowa w art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a., wszakże za ugruntowane należy uznać stanowisko judykatury, że odrzucenie skargi na tej podstawie stanowiłoby przejaw nadmiernego formalizmu procesowego, stojącego w sprzeczności z istotą i celem unormowanej w art. 37 § 1 k.p.a. instytucji. Uznanie, że wniesienie ponaglenia do organu właściwego z naruszeniem trybu z art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. nie stanowi wyczerpania środka zaskarżenia (o jakim mowa w art. 52 § 2 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a.), jest wyrazem nadmiernego formalizmu i sprzeczne z zasadą wynikającą z art. 65 k.p.a., zgodnie z którą wniesienie podania nawet do organu niewłaściwego jest skuteczne i powinno skutkować przekazaniem do organu właściwego, z jednoczesnym zawiadomieniem wnoszącego podanie. Jeśli skuteczne jest wniesienie podania do organu niewłaściwego, to tym bardziej skuteczne jest skierowanie ponaglenia (które też jest podaniem) do organu właściwego do jego rozpatrzenia, pomimo naruszenia trybu jego wnoszenia (por. wyrok WSA w Poznaniu z 17 grudnia 2020 r., II SAB/Po 92/20; wyrok NSA z 26 stycznia 2021 roku, sygn. akt II OSK 2201/20). Nie ma przy tym żadnego znaczenia okoliczność, że organ właściwy do rozpatrzenia ponaglenia nie poinformował organu prowadzącego postępowanie o wniesionym ponagleniu i nie wezwał do przekazania akt sprawy oraz ustosunkowania się do wniesionego ponaglenia.

W prezentowanym świetle skargę należało zatem dopuścić do jej merytorycznego rozpoznania.

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 k.p.a. wynika zaś, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a.

Z bezczynnością mamy do czynienia, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 891/18; z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2585/19; z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3864/19). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu.

Przystępując do rozpoznania meritum złożonej skargi trzeba zaznaczyć, iż sąd uprawniony jest jedynie do zbadania, czy organ pozostawał, na dzień wywiedzenia skargi, w bezczynności w sprawie, której przedmiotem jest zgłoszone przez skarżącego we wniosku z dnia 2 sierpnia 2021 r. żądanie wydania pozwolenia na poszukiwanie zabytków. Przedmiotowy wniosek wpłynął do organu w dniu 3 sierpnia 2021 r. Niewątpliwie zatem, uwzględniając przytoczone wyżej unormowania kodeksu postępowania administracyjnego nakładające na organ powinność zachowania terminów załatwiania spraw, trzeba przyjąć, iż organ obowiązkowi temu nie zadośćuczynił. Decyzja bowiem powinna była zostać wydana najpóźniej w ciągu 2 miesięcy od otrzymania przez organ wniosku, organ jednak bezsprzecznie popadł w zwłokę i rozstrzygnięcie zapadło dopiero w dacie 16 maja 2022 r., czyli po upływie 9 miesięcy. Uwzględniając nawet fakt, że organ wzywał skarżącego do usunięcia braków wniosku, to i tak termin załatwienia sprawy został przez organ naruszony w znacznym stopniu, przy czym organ nie wyjaśnił przyczyn zwłoki, lakonicznie tylko podając, że wpływ na to miały "możliwości osobowe". Perturbacje kadrowe dotykające organ nie mogą jednak usprawiedliwiać naruszania ustawowych terminów.

Sąd badając zasadność skargi na bezczynność dokonuje tej oceny według stanu na dzień złożenia skargi. Jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Godzi się przy tym podkreślić, że przedmiotem skargi na bezczynność w świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1- 4 i pkt 8 p.p.s.a. może być bezczynność organu prowadzącego postępowanie w pierwszej jak i w drugiej instancji. Istotne jest by w dacie wniesienia skargi utrzymywał się stan bezczynności w rozumieniu wyżej podanym.

W realiach sprawy, jak wynika z lektury akt administracyjnych, skarga została nadana u operatora pocztowego przez skarżącego w dniu 16 maja 2022 r. , wpłynęła do organu w dniu 17 maja 2022 r., decyzja zaś organu, kończąca postępowanie pierwszej instancji - została opatrzona datą 16 maja 2022 r. i doręczona skarżącemu w dniu 27 maja 2022 r., nadana według jego twierdzenia (czemu organ nie zaprzeczył) w dniu 24 maja 2022 r.

Abstrahując od rzeczywistych przyczyn tego stanu wypada podkreślić, że w świetle przywołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego przeszkoda w merytorycznym rozpatrzeniu skargi na bezczynność występuje w sytuacji gdy wniesienie takiej skargi następuje po zakończeniu postępowania, a nie w dniu jego zakończenia - to znaczy z dniem wydania decyzji. Nie można uznać, że przy zbiegu dat – wydania decyzji w postępowaniu oraz wniesienia skargi na bezczynność organu w tym postępowaniu – ustępuje stan bezczynności organu.

W następstwie powyższych ustaleń trzeba przyjąć, że skarżony organ nie załatwiając sprawy z zachowaniem ustawowego, maksymalnie dwumiesięcznego terminu - pozostawał w bezczynności w sprawie wniosku skarżącego na dzień wniesienia skargi, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

W kwestii zaś oceny stopnia zaistniałej w sprawie bezczynności, trzeba zauważyć, że kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Organ nie wyjaśnił dokładnie co legło u podstaw tak znaczącego opóźnienia. Nie powiadomił również skarżącego o przyczynie zwłoki i nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. W tej sytuacji Sąd uznał, że opisana bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji).

Wobec zakończenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, niniejsze postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku podlegało umorzeniu na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - jako bezprzedmiotowe (pkt III sentencji wyroku).

Na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19, wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. III SAB/Wr 40/17).

W petitum skargi skarżący nie sformułował żądania przyznania sumy pieniężnej, domagając się jedynie wymierzenia organowi grzywny. Działając na mocy cytowanego art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd (w pkt IV sentencji) wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł w celu zdyscyplinowania organu i prewencyjnemu zapobieżeniu tego rodzaju przypadkom opieszałości w przyszłości.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt V na mocy art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.