Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 793/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 11a
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Polanica-Zdrój na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 19 października 2017 r. nr NK-N.4131.110.12.2017.KW w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Polanica-Zdrój oddala skargę w całości. Zdanie odrębne złożył sędzia WSA Alicja Palus.


UZASADNIENIE

W dniu 13 września 2017 r. Rada Miejska w Polanicy-Zdroju podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.; zwana dalej "u.s.g.") w związku z art. 11a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.; zwana dalej "u.o.z."), uchwałę Nr VII/51/2017 w sprawie uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Polanica-Zdrój.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 19 października 2017 r. Nr NK-N.4131.110.12.2017.KW, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność ww. uchwały jako podjętej z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1 i pkt 4 u.o.z. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840). W art. 11 a ust. 2 pkt 1 oraz pkt 4 u.o.z. wskazano, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera regulacje zapewniające bezdomnym zwierzętom miejsce w schronisku dla zwierząt oraz wskazanie schroniska, w którym wykonywane będą obligatoryjne zabiegi sterylizacji i kastracji bezdomnych zwierząt. Przedmiotowa uchwała nie wypełnia wskazanego przez zakresu treściowego programu, co stanowi istotne naruszenie prawa. Na podstawie § 4 ust. 2 uchwały: "Zapewnia się bezdomnym zwierzętom miejsce w schronisku: Psi Domov Lukavice 222, 516 03 Lukavice oraz objęcie ich opieką pielęgnacyjną i weterynaryjną, na podstawie zawartej umowy". Następnie w § 7 ust. 1 uchwały wskazano, że: "Zapewnia się, w ramach środków przewidzianych w Programie, finansowanie obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt przekazanych do schroniska, z wyjątkiem tych których stan zdrowia nie pozwala na tego typu zabieg". Natomiast w § 7 ust. 2 uchwały postanowiono, że: "Sterylizacja i kastracja zwierząt prowadzona jest przez schronisko". Rada Miejska co prawda wskazała schronisko, które będzie wykonywać powyższe zadania, jednak wskazane schronisko nie spełnia warunków stawianych schroniskom przez ustawy i rozporządzenia. W Programie wskazano bowiem, że wyłapywane zwierzęta umieszczane będą w schronisku Psi Domov Lukavice 222. Natomiast, jak trafnie zauważono w opinii Fundacji "Pod Psią Gwiazdą", a także w opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii, schronisko wskazane w uchwale powinno znajdować się pod nadzorem polskiej Inspekcji Weterynaryjnej. W toku prowadzonego postępowania nadzorczego Wojewoda wystąpił do Rady Miejskiej z prośbą o wskazanie przez kogo oraz na jakiej podstawie nadzorowanie jest schronisko wskazanie w uchwale. W odpowiedzi Przewodniczący Rady wskazał, że "kontrolę nad schroniskiem Psi Domov Lukavice sprawuje czeski Minister Rolnictwa na podstawie ustawodawstwa czeskiego".

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Gmina Polanica-Zdrój, zarzucając mu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 11a ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 25 u.o.z. poprzez błędne uznanie, że schroniskom dla zwierząt bezdomnych przebywających poza granicami kraju opiekę weterynaryjną ma wykonywać polska inspekcja weterynaryjna;

2. art. 49 oraz art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Traktatu z dnia 26 października 2012 r., Dz. Urz. UE.C Nr 326, s. 47) poprzez pominięcie całkowicie zasady swobodnego świadczenia usług i przedsiębiorczości na obszarze Unii Europejskiej;

3. pkt 72 Dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym poprzez uznanie, że strona Republiki Czeskiej nie ma możliwości wykonywania autonomicznego nadzoru weterynaryjnego;

4. art. 5 i 6 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 47, poz. 278 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie, że dla psów umieszczonych z Gminy Polanica-Zdrój w schronisku w Republice Czeskiej kontroli nie może sprawować Minister Rolnictwa Republiki Czeskiej na podstawie ustawodawstwa ww. państwa;

5. art. 9a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz. U. 2016 poz. 1829 ze zm.) poprzez uznanie, że Minister Rolnictwa Republiki Czeskiej na podstawie ustawodawstwa ww. państwa nie może sprawować kontroli nad psami umieszczonymi z terenu Gminy Polanica-Zdrój w schronisku w Republice Czeskiej;

6. art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem.

Wskazując na powyższe uchybienia Rada Miejska wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody kosztami postępowania w sprawie według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła ponadto, że uchwała jest zgodna z przepisami i traktatem unijnym, które mają pierwszeństwo nad ustawodawstwem polskim. Żadna z tych norm, do których odwołuje się organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu, nie stanowi, że nadzór nad schroniskiem dla zwierząt położonym na terytorium Republiki Czeskiej, któremu Rada zleca zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi w ramach programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Polanica-Zdrój musi sprawować polska służba weterynaryjna. Regulacje szczegółowe dotyczące wykonywania opieki weterynaryjnej przez polskie służby weterynaryjne na terytorium Republiki Czeskiej mogłyby w konsekwencji ograniczać możliwości świadczenia usług. Taka interpretacja przepisów stanowiłaby nie tylko naruszenie podstawowych zasad swobody przepływu usług i przedsiębiorczości na obszarze Unii Europejskiej, ale również stanowiłoby naruszenie ustawy o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Ustawa o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wdraża do polskiego systemu dyrektywę 2006/123/WE, która dotyczy dwóch swobód unijnych, tj. swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości. Swoboda zakładania przedsiębiorstw dotyczy raczej możliwości umiejscawiania w sposób mniej lub bardziej trwały czy stały głównego lub jednego z pobocznych zakładów danego przedsiębiorcy na terytorium innego państwa członkowskiego tak, aby zakład ten, posiadając status podmiotu krajowego w państwie członkowskim, w którym został założony lub do którego został przeniesiony, mógł następnie świadczyć usługi, zazwyczaj dla odbiorców z tego właśnie państwa członkowskiego. W przypadku swobody świadczenia usług, usługodawca i usługobiorca pozostają właściwie przez cały okres świadczenia usługi przypisani, w sensie prawnym, a wielokroć także w sensie faktycznym, do rożnych systemów prawnych, dwóch lub więcej państw członkowskich" (M. Bernat, Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w sprawach gospodarczych, Warszawa 2006, s. 98). W takim też układzie w myśl swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości to strona czeska winna zapewnić opiekę weterynaryjną dla bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Polanica-Zdrój umieszczonych w czeskim schronisku dla zwierząt, przy czym schronisko to winno spełniać normy kraju pochodzenia, czyli Republiki Czeskiej.

Zlecenie przez Radę Miejską świadczenia usług polegających na zapewnieniu bezdomnym zwierzętom miejsc w schronisku dla zwierząt zlokalizowanym w Republice Czeskiej i pod nadzorem czeskiej służby weterynaryjnej mieści się w regulacjach ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a przede wszystkim jest zgodne ze swobodą przepływu usług zagwarantowaną przez obowiązujące w Polsce TWUE. Jednocześnie nie można uznać za prawidłowe stwierdzenia organu nadzoru, że dla schroniska dla zwierząt położonego na terytorium Republiki Czeskiej nadzór weterynaryjny będzie wykonywać czeska strona nie stanowi wypełnienia, przez Radę ustawowego obowiązku zapewnienie zwierzętom bezdomnym przebywających w czeskim schronisku opieki i nadzoru polskiego lekarza weterynarii. Taki wniosek jest nadinterpretacją przepisów wyżej wskazanych ustaw dotyczących ochrony zwierząt, przy jednoczesnym pominięciu regulacji unijnych oraz ustawy o świadczeniu usług na terytorium RP. Wobec powyższego organ nadzoru błędnie uznał, że nad schroniskom zwierząt bezdomnych przebywających poza granicami kraju w tym wypadku terytorium Republiki Czeskiej opiekę weterynaryjną ma wykonywać polska inspekcja weterynaryjna, pomimo tego, że brak jest ku temu jakichkolwiek podstaw i regulacji prawnych. Ponadto organ nadzoru zupełnie pominął zasady swobodnego świadczenia usług i przedsiębiorczości na obszarze Unii Europejskiej, której Rzeczypospolita Polska oraz Republika Czeska są stronami.

Zgodnie z u.z.ch.z. prowadzenie schroniska dla zwierząt jest działalnością nadzorowaną przez organy państwa. Przepis art. 11a u.o.z. nakłada na organy gminy obowiązek corocznego uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Ustęp 2 tego przepisu wskazuje zakres jaki powinna obejmować taka uchwała. Żaden z tych przepisów nie wyłącza z regulacji tejże uchwały wskazania schronisk dla zwierząt. I które znajdują się poza terytorium Polski. Także organy państwa polskiego są zobowiązane do uznawania dokumentów i pozwoleń uzyskanych przez czeskich usługodawców w zakresie prowadzonej przez nich działalności związanej ze schroniskami dla psów oraz czeskiej opieki weterynaryjnej. Takie stanowisko znajduje oparcie w Traktacie o funkcjonowaniu UE, na mocy którego swoboda przedsiębiorczości i świadczenia usług posiada zamknięty katalog wyjątków, gdy prawodawstwo unijne nie obowiązuje w kraju członkowskim Unii Europejskiej, np. nie obejmuje działalności, która związana jest z wykonywaniem władzy publicznej (art. 51 TFUE). Spod obowiązywania Traktatu wyłączone jest wydawanie zezwoleń na prowadzenie takiej działalność, tzn. organy państwa polskiego nie mogą przekazać tej kompetencji organom innego państwa, ale uzyskanie takiego pozwolenia w jednym z państw UE, obliguje organy tego Państwa, w tym przypadku Rzeczypospolitej Polskiej.

Usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym wiążą się z wykonywaniem istotnych zadań dotyczących spójności społecznej i terytorialnej, procedura oceny przewidziana w niniejszej dyrektywie nie powinna utrudniać wykonania tych zadań. Procedura ta nie powinna mieć również wpływu na wymogi, których spełnienie jest niezbędne do wykonania takich zadań. Jednocześnie powinny zostać podjęte kwestie nieuzasadnionych ograniczeń swobody przedsiębiorczości. Tym samym organ nadzoru naruszył także pkt 72 Dyrektywy 2006/123/WE. Zatem uznać należy, że dla psów umieszczonych z Gminy Polanica-Zdrój w schronisku w Republice Czeskiej kontrolę ma sprawować Minister Rolnictwa Republiki Czeskiej na podstawie ustawodawstwa Republiki Czeskiej jak wskazano w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz obiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Polanica-Zdrój.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 148 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego jest przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

Kontroli Sądu podlegało zatem to, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym czy prawidłowo kwestionując legalność uchwały rady gminy, stwierdził jej nieważność. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej ww. przepisami art. 91 ust. 1 i 4. Trzeba jednak zaznaczyć, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez orzecznictwo i doktrynę stanowiska przyjmuje się jednak, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia drobne, mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkowa. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA).

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu było rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 19 października 2017 r., którym stwierdzono nieważność uchwały w sprawie uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Polanica-Zdrój.

Sąd rozpatrując niniejszą sprawę musiał rozważyć, czy uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego narusza – jak to wskazał organ nadzoru - w sposób istotny art. 11a ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1 i pkt 4 u.o.z. poprzez brak jest prawidłowej realizacji upoważnienia ustawowego w zakresie zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt oraz obligatoryjnej kastracji i sterylizacji zwierząt w schronisku. W Programie wskazano bowiem, że wyłapywane zwierzęta umieszczane będą w schronisku Psi Domov Lukavice 222, które nie znajduje się – choć powinno - pod nadzorem polskiej Inspekcji Weterynaryjnej.

Podstawę prawną zakwestionowanej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały stanowi art. 11a u.o.z., zgodnie z którym rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa wart. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (art. 11a ust. 3 u.o.z.). Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków (art. 11a ust. 5 u.o.z.).

W uchwale z dnia 13 września 2017 r. w § 4 ust. 2 wskazano, że: "Zapewnia się bezdomnym zwierzętom miejsce w schronisku: Psi Domov Lukavice 222, 516 03 Lukavice oraz objęcie ich opieką pielęgnacyjną i weterynaryjną, na podstawie zawartej umowy". "Zapewnia się, w ramach środków przewidzianych w Programie, finansowanie obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt przekazanych do schroniska, z wyjątkiem tych których stan zdrowia nie pozwala na tego typu zabieg" (§ 7 ust. 1 uchwały). "Sterylizacja i kastracja zwierząt prowadzona jest przez schronisko" (§ 7 ust. 2 uchwały).

Organ nadzoru podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, uznał, że skoro prowadzenie schroniska dla zwierząt jest – w myśl u.z.ch.z. – działalnością nadzorowaną, poddaną wymogom ustawowym i w którą ingerować może powiatowy lekarz weterynarii, to realizacja przez gminę zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. nie może następować poprzez wskazanie schroniska znajdującego się poza terytorium Polski, nawet jeśli miejscem jego położenia jest terytorium państwa – członka Unii Europejskiej. Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela powyższą ocenę.

Podkreślenia wymaga, że art. 11a u.o.z. w obecnym brzmieniu obowiązuje od dnia 1 stycznia 2012 r. Ustawodawca znowelizował treść tego przepisu ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 230, poz. 1373). Bezpośrednią przyczyną wprowadzenia zmian do ustawy o ochronie zwierząt była konieczność uregulowania kwestii praw zwierząt, zmiana podejścia do traktowania zwierząt, potrzeba ujęcia szeregu zagadnień, które istotnie wpływają na sytuację zwierząt w Polsce, jak również uregulowanie obowiązków samorządów w kwestii opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Wśród tych zagadnień ustawodawca uznał za niezwykle istotne wprowadzenie do u.o.z. przepisu definicyjnego pojęcie "schroniska". Zgodnie z art. 4 pkt 25 u.o.z. przez "schronisko dla zwierząt" rozumie się miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w u.z.ch.z. W konsekwencji funkcjonowanie w systemie prawnym definicji legalnej schroniska oznacza, że za każdym razem, gdy w art. 11a ust. 2 u.o.z. ustawodawca odnosi się do schroniska, należy rozumieć to pojęcie przez pryzmat art. 4 pkt 25 u.o.z. Zgodnie zaś z art. 1 pkt 1 lit. j u.z.ch.z. określa wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia schronisk dla zwierząt; działalność taka jest traktowana jako działalność nadzorowana. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 u.z.ch.z. podjęcie działalności nadzorowanej w zakresie prowadzenia schroniska jest dozwolone po uprzednim zgłoszeniu w formie pisemnej zamiaru jej prowadzenia powiatowemu lekarzowi weterynarii właściwemu ze względu na przewidywane miejsce jej prowadzenia. Po otrzymaniu zgłoszenia zamiaru prowadzenia schroniska powiatowy lekarz weterynarii wydaje decyzję o nadaniu podmiotowi zgłaszającemu weterynaryjny numer identyfikacyjny (art. 5 ust. 9 u.z.ch.z.).

Sposób ustalania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego nadawanego podmiotowi prowadzącemu działalność nadzorowaną w zakresie prowadzenia schronisk dla zwierząt, określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 października 2008 r. w sprawie sposobu ustalania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego (Dz. U. Nr 193, poz. 1193). Z treści § 2 ust. 1 rozporządzenia wynika, że weterynaryjny numer identyfikacyjny w istocie związany jest ściśle z miejscem i rodzajem, prowadzonej przez podmiot działalności nadzorowanej. Składa się on z cyfr, z których:

1) pierwsza i druga oznaczają symbol województwa nadany województwom w sposób określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia, stosowania i udostępniania krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju oraz związanych z tym obowiązków organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 157, poz. 1031, z późn. zm.);

2) trzecia i czwarta oznaczają symbol powiatu nadany powiatom danego województwa w sposób określony w przepisach rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1;

3) piąta i szósta oznaczają symbol określający zakres i rodzaj działalności nadzorowanej prowadzonej przez podmiot;

4) siódma i następne informują o kolejności podejmowania w danym powiecie danego rodzaju działalności nadzorowanej.

Rozdział 2 u.z.ch.z. reguluje wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności nadzorowanej. Na podstawie art. 11 ust. 1 u.z.ch.z. powiatowy lekarz weterynarii prowadzi rejestr pomiotów prowadzących działalność nadzorowaną, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-l (a więc także schronisk dla zwierząt), n, p oraz w art. 4 ust. 3, na obszarze jego właściwości. Przepis art. 10 u.z.ch.z. zawiera zaś upoważnienie dla ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych wymagań dla prowadzenia poszczególnych rodzajów działalności nadzorowanej. Realizując normę kompetencji prawodawczej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. Nr 158, poz. 1657).

Powołane regulacje prawne w zakresie ochrony zwierząt przewidują reżim normatywny dotyczący zasad prowadzenia i działalności schronisk dla zwierząt w Polsce. Jak już wskazano prowadzanie schronisk dla zwierząt stanowi działalność nadzorowaną. Oznacza to konieczność poddania takiej działalności nadzorowi sanitarnemu polskich służb weterynaryjnych. Działalność ta nie została bowiem poddana regulacji unijnej. W tym zakresie nie dokonano bowiem transferu kompetencji na rzecz organów Unii Europejskiej. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 49 oraz art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przy podejmowaniu działalności nadzorowanej nie stosuje się bowiem przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, według którego do świadczenia usług przez usługodawców stosuje się odpowiednio przepisy art. 6 ust. 3, art. 9a, art. 9b, art. 11 i art. 75a oraz przepisy rozdziału 2a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, z późn. zm.). W sprawach dotyczących podejmowania działalności nadzorowanej nie stosuje się art. 9a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który stanowi, że właściwy organ, dokonując oceny spełnienia wymogów niezbędnych do podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uznaje wymogi, jakie spełnił przedsiębiorca mający siedzibę na terytorium jednego z państw, o których mowa w art. 13 ust. 1, aby na terytorium tego państwa mógł podjąć lub wykonywać działalność gospodarczą, w szczególności uznaje certyfikaty, zaświadczenia lub inne dokumenty wydane przez właściwy organ państwa, o których mowa w art. 13 ust. 1, które potwierdzają spełnienie warunków podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej.

Schronisko wskazane w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Polanica-Zdrój znajdujące się na terytorium Republiki Czeskiej nie podlega nadzorowi polskiej Inspekcji Weterynaryjnej, a tym samym również nie znajduje się w rejestrze prowadzonym przez powiatowego lekarza weterynarii. Jak wskazano w opinii Fundacji "Pod Psią Gwiazdą", jak i Powiatowego Lekarza Weterynarii, na które powołuje się Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym, schronisko wskazane w uchwale powinno znajdować się pod nadzorem polskiej Inspekcji Weterynaryjnej. Jak słusznie wskazał Wojewoda w odpowiedzi na skargę, u.z.ch.z. określa wymóg zgłoszenia schroniska do powiatowego lekarza weterynarii właściwego ze względu na przewidywane miejsce jego prowadzenia. W przypadku zaś schroniska prowadzonego na terenie Republiki Czeskiej warunku tego nie da się spełnić, a więc trudno uznać takie miejsce za schronisko w rozumieniu prawa powszechnie obowiązującego na terenie Rzeczypospolitej Polski.

Skoro prowadzenie schroniska dla zwierząt jest – w myśl u.z.ch.z. – działalnością nadzorowaną, poddaną wymogom ustawowym, i w którą ingerować może powiatowy lekarz weterynarii, to realizacja przez gminę zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. nie może następować poprzez wskazanie schroniska znajdującego się poza terytorium Polski, nawet jeśli miejscem jego położenia jest terytorium państwa – członka Unii Europejskiej (podobne stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 3051/15). Tym samym zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona, wobec czego należało ją oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.