Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 173/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: *Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1, ust. 3, ust. 5 b
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Władysław Kulon, sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Ścinawa na opinię Dolnośląskiego Kuratora Oświaty we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2016 r. nr WRE.542.19.2016 w przedmiocie utworzenia z dniem 1 września 2016 r. Zespołu Placówek Oświatowych w Ścinawie I. uchyla zaskarżoną opinię; II. zasądza na rzecz Gminy Ścinawa od Dolnośląskiego Kuratora Oświaty we Wrocławiu kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 28 stycznia 2016 r. Rada Miejska w Ścinawie podjęła uchwałę Nr XVI/98/2016 w sprawie zamiaru utworzenia Zespołu Placówek Oświatowych w Ścinawie. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 5 ust. 2 pkt 1, ust. 5 i art. 62 ust. 1, 3, 5b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.). Zgodnie z § 1 tej uchwały z dniem 1 września 2016r. miał zostać utworzony Zespół Placówek Oświatowych w Ścinawie, powstały z połączenia Szkoły Podstawowej Nr 3 im. Bronisława Malinowskiego w Ścinawie, przedszkola Publicznego w Ścinawie oraz Gimnazjum Publicznego im. Mikołaja Kopernika w Ścinawie ul. Lipowa 1.

Pismem z dnia 2 lutego 2016 r. Burmistrz Ścinawy zwrócił się do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty (dalej: Kurator) o wydanie opinii w sprawie połączenia Szkoły Podstawowej Nr 3 im. Bronisława Malinowskiego w Ścinawie, przedszkola Publicznego w Ścinawie oraz Gimnazjum Publicznego im. Mikołaja Kopernika w Ścinawie ul. Lipowa 1. Burmistrz poinformował, że wymagane opinie rad pedagogicznych prześle w momencie ich uzyskania.

Pismem z dnia 16 lutego 2016 r. nr WRE.542.19.2016 Kurator poinformował Burmistrza Miasta i Gminy Ścinawa, iż na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) negatywnie opiniuje zamiar utworzenia Zespołu Placówek Oświatowych w Ścinawie.

W ocenie Kuratora Gimnazjum Publiczne im. Mikołaja Kopernika w Ścinawie i pozostałe planowane do włączenia do Zespołu placówki: Szkoła Podstawowa Nr 3 im. Bronisława Malinowskiego w Ścinawie oraz Przedszkole Publiczne w Ścinawie mieszczą się w niezależnych obiektach, odległych od siebie około 0,5 km. Zarówno kompleks szkoły podstawowej i przedszkola jak i gimnazjum położone są z dala od głównych szlaków komunikacyjnych miasta, co korzystnie wpływa na bezpieczeństwo dzieci i młodzieży. Wszystkie placówki dysponują bardzo dobrze wyposażoną bazą dydaktyczną. Procesy dydaktyczno-wychowawcze zachodzące w placówkach, zarządzanych przez odrębnych dyrektorów, realizowane są poprawnie, co znajduje odzwierciedlenie w wynikach egzaminów zewnętrznych, wnioskach płynących z ewaluacji oraz różnorodności realizowanych przez wymienione placówki projektów edukacyjnych organizowanych indywidualnie przez każdą z nich, przy zaangażowaniu dyrektorów, kadry pedagogicznej oraz pracowników administracji i obsługi.

Kurator dokonując oceny celowości połączenia szkoły podstawowej z gimnazjum w pierwszym rzędzie podniósł, że jest on na podstawie art. 31 ust. 1 w zw. z art. 33 ustawy o systemie oświaty organem sprawującym nadzór pedagogiczny, i zobowiązany jest w kontekście wydania opinii w sprawie połączenia szkoły podstawowej z gimnazjum w zespół, położyć szczególny nacisk na ocenę możliwości zapewnienia przez szkołę właściwej opieki pedagogicznej oraz atmosfery wychowawczej. Wzmiankowane odrębne typy szkół zobowiązane są realizować własne cele i zadania w zakresie działalności dydaktycznej, opiekuńczej oraz wychowawczej wyznaczone przez podstawę programową, a zatem powinny być autonomiczne i tworzyć własną tradycję i kulturę. Kurator zwrócił uwagę, że odrębność kształcenia na etapie szkoły podstawowej i gimnazjum zaznaczono już w podstawie programowej tych szkół, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. 2012 r. poz. 977 ze zm.), a zatem brak jest podstaw do pozytywnej oceny założenia o "ciągłości nauczania". Kurator wskazał, że powyższy argument organu prowadzącego jest chybiony tym bardziej w przypadku ewentualnego funkcjonowania w Zespole przedszkola, bowiem w tym przypadku nie ma faktycznej możliwości zaistnienia "ciągłości nauczania ".

Organ nadzoru pedagogicznego za nieodzowne uznał również odniesienie się do argumentu, pozytywnego wpływu ewentualnego połączenia w Zespół oraz poddania w wątpliwość powyższego. Organ oceniający zwraca uwagę, iż obecna sieć szkół w Ścinawie wyklucza ewentualność kontynuowania nauki w nieznanych uczniowi warunkach - wszak na terenie miasta jest tylko jedno przedszkole, jedna szkoła podstawowa i jedyne w mieście gimnazjum, a zatem z natury rzeczy problemy uczniów oraz środowiska, z którego się wywodzą, znane są gronu pracowników każdej z placówek.

Kurator zwrócił uwagę, że połączenie szkoły podstawowej z gimnazjum w zespół, jest niezgodne z ideą reformy systemu edukacji z 1999 r. zakładającej utworzenie sześcioletniej szkoły podstawowej i trzyletniego gimnazjum. Podział ten w założeniach twórców reformy został dostosowany do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży. Zasadą powinno zatem być kształcenie i wychowanie dzieci i młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół. Przedstawione natomiast przez organ prowadzący motywy w kwestii zamiaru utworzenia Zespołu Placówek Oświatowych w Ścinawie nie wskazują, aby zachodziła szczególna konieczność uzasadniająca połączenie Szkoły Podstawowej Nr 3 im. Bronisława Malinowskiego w Ścinawie z Filią w Tymowej, Gimnazjum Publicznego im. Mikołaja Kopernika w Ścinawie oraz Przedszkola Publicznego w Ścinawie w Zespół Placówek Oświatowych w Ścinawie, zwłaszcza, że połączenie ww. placówek nie zmieni obecnych warunków, w których uczniowie pobierają naukę. Oznacza to również, że uczniowie, jako najważniejsi odbiorcy planowanych zmian nie odczują z powodu utworzenia zespołu żadnych korzyści.

Poza wyżej omówionymi kwestiami w uzasadnieniu do uchwały kurator wskazał

na wynikającą z ewentualnego połączenia Szkół w Zespół racjonalizację zatrudnienia

i wykorzystywania kadry pedagogicznej. Tymczasem, jak wynika z informacji przekazanych przez dyrektorów wyżej wymienionych szkół, wszyscy nauczyciele zatrudnieni w szkołach zatrudnieni są zgodnie z kwalifikacjami, a struktura zatrudnienia jest właściwa. Dodatkowo przypomina się, iż w zakresie argumentów organu prowadzącego o efektywniejszym wykorzystywaniu potencjału nauczycieli oraz ich kwalifikacji, możliwym jest osiągnięcie tego założenia poprzez zastosowanie przepisów art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn.: Dz. U. 2014 r. poz. 191), który przewiduje, że organ prowadzący szkołę może nałożyć na nauczyciela obowiązek podjęcia pracy w innej szkole lub szkołach i na tym samym lub - za jego zgodą - na innym stanowisku, w celu uzupełnienia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych w wymiarze nie większym niż 1/2 obowiązkowego wymiaru zajęć.

Uzasadnienie uchwały wskazuje ponadto aspekt ekonomiczny wynikający z utworzenia Zespołu Placówek Oświatowych w Ścinawie. Oszczędności finansowe związane z tym faktem, a uzyskane m.in. poprzez zatrudnienie jednego dyrektora, powołaniu wicedyrektorów, przyczynią się, zdaniem Burmistrza, do podniesienia jakości obsługi i konserwacji budynków szkolnych wraz z infrastrukturą. Powyższe argumenty, choć istotne z punktu widzenia Gminy, zdaniem Kuratora, nie są dla niego miarodajne, gdyż zarządzanie Zespołem, zlokalizowanym w kilku oddalonych od siebie budynkach - i nie tylko, bowiem prowadzący planuje przekształcenie Szkoły Podstawowej w Tymowej w filię Szkoły Podstawowej Nr 3 w Ścinawie, ponadto jedną z lokalizacji oddziału Przedszkola Publicznego w Ścinawie jest Tymowa 71, przez jednego dyrektora rodzi uzasadnioną obawę o jakość sprawowanego nadzoru pedagogicznego, zagwarantowanie bezpieczeństwa uczniów, nauczycieli i pracowników szkoły oraz dostępność dyrektora dla rodziców uczniów przedszkola, szkoły podstawowej i gimnazjum.

Organ nadzoru pedagogicznego nie znalazł również podstaw do uznania za racjonalne założenia o możliwości funkcjonowania trzech - w rzeczywistości - odrębnych i wcale niemałych placówek, które miałyby sprawnie działać w zakresie ograniczonej kadry pedagogicznej i obsługowej.

Kurator zwrócił jednocześnie uwagę, iż choć organ prowadzący skupił się na kwestii finansowej planowanego przedsięwzięcia, to faktycznie nie przedstawił realnych do osiągnięcia kwot, które uzasadniałyby w rzeczywistości pogorszenie warunków opiekuńczo - wychowawczych Szkół. Z uzasadnienia uchwały nie wynika aby dzieci i uczniowie mieli skorzystać na połączeniu Szkół w Zespół, a wręcz przeciwnie - ze względu na okrojoną kadrę pracowniczą - realnie mogą jedynie stracić.

Kurator odniósł się teżdo faktu, że w uzasadnieniu do uchwały organ prowadzący podniósł aspekt "wygaszania gimnazjów", co w sposób szczególny miałoby uzasadniać łączenie placówek. Wątek powyższy uznać jednakże należy - na etapie projektów gminnych - wobec nieistnienia przepisów, które sankcjonowałyby założony stan prawny, za przedwczesny.

Pismem z dnia 22 marca 2016 r. Gmina Ścinawa, w której imieniu działał Burmistrz Miasta i Gminy Ścinawa, wniósł skargę na powyższą opinię Dolnośląskiego Kuratora Oświaty, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji Burmistrz zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj. art. 62 ust. 5 b oraz art. 31 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na ogólnikowym i lakonicznym przyjęciu, iż połączenie szkół w zespół spowoduje osłabienie wewnętrznego nadzoru pedagogicznego sprawowanego nad placówkami i utrudnienie wprowadzania prorozwojowych zmian i realizację statutowych zadań każdej ze szkół,

2. przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej ocenie stanu budynków, w tym bezpiecznych i higienicznych warunkach nauki w budynku Szkoły w Tymowej i związanych z tym budynkiem remontów i zadań inwestycyjnych, jak również uznanie wykluczenia ewentualności kontynuowania nauki, zmiany na lepsze warunków nauki czym przekroczył granice kompetencji, które należą zgodnie z tym przepisem do organu prowadzącego, który to odpowiada za działalność szkół i placówek, w tym zapewnia warunki działania szkół i placówek, bezpieczeństwo i higienę tych warunków oraz wychowanie i opiekę oraz podejmuje remonty obiektów i zadania inwestycyjne,

3. przepisów prawa materialnego tj. art. 5a oraz art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ekonomiczne przesłanki spowodują utrudnienie w zarządzaniu zespołem przez dyrektora, jak również nie przyniosą oszczędności uzasadniających polepszenie warunków opiekuńczo wychowawczych, co nie leży w kompetencji Dolnośląskiego Kuratora Oświaty we Wrocławiu, gdyż zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, zapewnienie środków finansowych oraz organizację pracy placówki należy do zadania gminy, nie zaś do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty we Wrocławiu,

4. przepisów prawa materialnego tj. art. 31 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że połączenie szkół w zespół uniemożliwi zapewnienie właściwej opieki pedagogicznej oraz atmosfery wychowawczej oraz naruszy realizowane przez poszczególne szkoły cele i zadania w zakresie działalności dydaktycznej, opiekuńczej oraz wychowawczej wyznaczone przez podstawę programową,

W obszernym uzasadnieniu Burmistrz Miasta i Gminy Ścinawa nie zgodził się ze stanowiskiem Dolnośląskiego Kuratora Oświaty, zarzucając opinii Kuratora przede wszystkim lakoniczny jej charakter.

Zdaniem skarżącego wydanie opinii negatywnej jest możliwe tylko wtedy, gdy w przedstawionym projekcie dostrzeże wady związane z wykonywanym przez niego nadzorem pedagogicznym w zakresie określonym w art. 31 ust. 1 pkt 1 i 5 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem strony skarżącej zaskarżana opinia nie spełnia tych kryteriów.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Kurator Oświaty wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Kurator podniósł, iż wbrew stanowisku Gminy Ścinawa opinia Dolnośląskiego Kuratora Oświaty wydana została zgodnie z prawem i w granicach prawa, które wyznaczają przepisy art. 31 ust. 1 w zw. z art.33 ustawy o systemie oświaty, a do których w swojej polemice skarżąca się odwołuje. I do tych swoich kompetencji i normatywnych ram decyzyjnych odwołuje się również w swojej opinii Kurator gdy poddaje w wątpliwość przyszłą jakość zarządzania Zespołem, który będzie zlokalizowany w odrębnych i odległych od siebie budynkach a nawet w innej miejscowości (Szkoła Podstawowa w Tymowej po połączeniu - filią szkoły w Ścinawie), zasadnie kwestionuje stan bezpieczeństwa uczniów czy dostępność dyrektora dla rodziców uczniów szkoły, przedszkola i gimnazjum.

Opiniujący Kurator zauważył, że okrojona o 7 nauczycieli kadra pedagogiczna (nie licząc pozostałych pracowników) nie zaspokoi niezbędnych potrzeb dzieci. Gdy więc organ nadzoru pedagogicznego odmawia zasadności twierdzeniu Gminy jakoby połączenie w zespół miało pozwolić na "poznanie uczniów i ich problemów, przekazywanie wiedzy o uczniach i wyrównanie braków edukacyjnych" to czyni to w granicach ustawowych kompetencji, w które został wyposażony w celu sprawnego i realnego sprawowania swoich funkcji. Ale czyni to także zgodnie z zasadami prawidłowego rozumowania i ze znajomością rzeczy. - Skoro na terenie gminy jest tylko jedno przedszkole, jedna szkoła podstawowa i jedno gimnazjum nie sposób przyjąć by problemy ich uczniów oraz środowiska, w którym żyją miały być obce pracownikom wszystkich placówek.

Zdaniem Kuratora opinia także od strony formalno-prawnej jest prawidłowa, bowiem przeanalizował w niej i wysoko ocenił dotychczasową sprawność funkcjonowania wszystkich szkół i przedszkola, m.in. bazy dydaktycznej, prawidłowości realizowania procesów dydaktycznych, wyników egzaminów zewnętrznych. Na tej podstawie stwierdzono, że skoro dotychczasowe ich funkcjonowanie nie budzi żadnych zastrzeżeń to zamiar ich połączenia jest nieracjonalny. Stanowisko skargi, dopatrującej się w owej dotychczasowej sprawności edukacyjnej uzasadnienia dla powiązania szkół i przedszkola dotknięty jest, w ocenie organu nadzoru pedagogicznego, wadą braku logiki w rozumowaniu. Skoro bowiem jakiś system organizacyjny na przestrzeni lat daje wymierne efekty to nie mogą istnieć żadne racjonalne powody, dla których należałoby ten system zmienić. Kurator jednocześnie zwrócił uwagę, iż Gmina Ścinawa w polemice z jego opinią wręcz potwierdza, że wszystkie placówki nadal pozostaną autonomiczne, nie zmienią obiektów więc dzieci, uczniowie, nauczyciele nadal (jak dotąd) nie będą wchodzić w interakcje. A więc nawet w świetle tych argumentów: nie istnieją wskazania dla tworzenia w takiej sytuacji Zespołu Szkół .Zauważyć przy tym należy, że Gmina odwołuje się do uprawnień w zarządzaniu jakby nie dostrzegając, że jej zamierzenia i w tej mierze, w sferze faktów, nie doprowadzają do żadnych zmian - z wyjątkiem nowej funkcji dyrektora całości. Dyrektora – w gronie wicedyrektorów odpowiedzialnych za jakość nauczania i wychowania w poszczególnych placówkach". Skoro więc de facto zmian (z wyjątkiem tej jednej dotyczącej dyrektora) ma nie być to teza, iż lepsze efekty przynieść ma planowane połączenie jest gołosłowna by nie powiedzieć, że nierealna szczególnie gdy zamiar i organizowania "nowych ciekawych zajęć lekcyjnych i pozalekcyjnych" czy "pogłębionej współpracy ze szkołami i rodzicami" skonfrontuje się z planami okrojenia etatów nauczycielskich o 7 (na co w niniejszej odpowiedzi organ już zwrócił uwagę uprzednio). Podobnie twierdzenie, że "odpowiednie zarządzanie ZPO, organizowanie nowych ciekawych zajęć lekcyjnych i pozalekcyjnych, pogłębiona współpraca ze szkołami i rodzicami oraz z pewnością nabyte nowe doświadczenia w przyszłości będą podstawą do uzyskania korzyści również dla ucznia". Organ nadzoru pedagogicznego w tym miejscu zwraca uwagę na zakreśloną przez gminę nieprecyzyjną perspektywę czasową planowanych korzyści oraz okoliczność ,że ich beneficjentami uczniowie mają być obok innych nie wskazanych szczegółowo podmiotów.

W tych okolicznościach, także przez pryzmat artykulacji skargi, stwierdzić należy, że organ nadzoru pedagogicznego do którego ustawowych kompetencji ( art. 31 ust. 1 w zw. Z art. 33 ustawy o systemie oświaty) należy analizowanie wszystkich zaszłości i zamierzeń przez pryzmat dobra i potrzeb uczniów (dzieci przedszkolnych), miał wszelkie podstawy by uznać, iż proponowane zmiany nie spełniają warunku zapewnienia właściwej opieki pedagogicznej i atmosfery wychowawczej.

W piśmie uzupełniającym z dnia 6 maja 2016 r. Burmistrz Miasta Ścinawa zaskarżonej opinii dodatkowo zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 5 c w zw. z art. 62 ust. 5 b ustawy o systemie oświaty, poprzez jego niezastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy placówki, które Gmina Ścinawa ma zamiar połączyć w zespół posiadają oddziały integracyjne, a co za tym idzie ich połączenie w zespół nie wymaga uzyskania opinii kuratora oświaty wnoszą ponownie o uchylenie negatywnej Opinii Dolnośląskiego Kuratora Oświaty we Wrocławiu w całości, ewentualnie umorzenie postępowania na podstawie przepisu art. 161 §1 pkt 3 ppsa ze względu na jego bezprzedmiotowość.

W uzasadnieniu Burmistrz wskazał na to, iż według niego łączone placówki, tj. Szkoła Podstawowa nr w Ścinawie i Gimnazjum Publiczne w Ścinawie posiadają oddziały integracyjne w sprawie winien mieć zastosowanie art. 62 ust. 5c ustawy o systemie oświaty, a nie ust. 5 b.

Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 62 ust. 5c ustawy o systemie oświaty: "Przepis ust. 5b nie dotyczy szkół specjalnych, szkół integracyjnych, szkół dwujęzycznych, szkół dla mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługujących się językiem regionalnym, szkół sportowych, szkół mistrzostwa sportowego, szkół artystycznych, szkół z oddziałami specjalnymi, szkół z oddziałami integracyjnymi, szkół z oddziałami dwujęzycznymi, szkół z oddziałami dla mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługujących się językiem regionalnym, szkół z oddziałami sportowymi oraz szkół w podmiotach leczniczych, w domach pomocy społecznej, szkół dla dorosłych, a także szkół, o których mowa w art. 5 ust. 3b i art. 35 ust. 2a. Szkoły te mogą być łączone w zespoły na zasadach określonych przez organ prowadzący.".

W takim stanie rzeczy, zdaniem Burmistrza, dla utworzenia Zespołu Placówek Oświatowych w Ścinawie nie była wymagana opinia kuratora oświaty.

W związku z treścią powyższego pisma na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. zobowiązano pełnomocnika Gminy do formalnego wykazania na piśmie, że placówki które Gmina zamierza połączyć z zespół, posiadają oddziały integracyjne, a także do przedstawienia tego pisma Kuratorowi.

Pismem z dnia 13 czerwca 2016 r. pełnomocnik Gminy przesłał do tutejszego Sądu pismo w którym podtrzymał stanowisko, że w obu placówkach prowadzone są oddziały integracyjne. Do pisma dołączył oświadczenie Dyrektora Gimnazjum Publicznego im. Mikołaja Kopernika w Ścinawie, z dnia 13 czerwca 2016 r., wyciąg ze statutu Gimnazjum Publicznego im. Mikołaja Kopernika w Ścinawie, oświadczenie Dyrektora Gimnazjum Publicznego nr 3 im. Bronisława Malinowskiego w Ścinawie z dnia 13 czerwca 2016 r. oraz wyciąg ze statutu szkoły Podstawowej nr 3 im. Bronisława Malinowskiego w Ścinawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: ppsa) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga wniesiona przez Gminę Ścinawa na negatywną opinię Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia 16 lutego 2016 r. Nr WRE.542.19.2016 w przedmiocie zaopiniowania zamiaru połączenia Szkoły Podstawowej nr 3 im. Bronisława Malinowskiego w Ścinawie, Przedszkola Publicznego w Ścinawie oraz Gimnazjum Publicznego im. Mikołaja Kopernika w Ścinawie

ul. Lipowa 1.

Opinia ta została wydana na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty i stanowi formę wyrażenia stanowiska, od którego "prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy" w rozumieniu art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca

1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej u.s.g.), zaskarżalną do sądu na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej, negatywnej opinii Kuratora Oświaty w przedmiocie połączenia w zespół szkoły podstawowej, gimnazjum oraz przedszkola, doprowadziła Sąd do przekonania, że opinia ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Tytułem ogólnego wprowadzenia należy stwierdzić, że przepis art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, stanowi, że połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Przepis ten przyznaje kuratorowi kompetencję do działania, a więc stanowi dla niego uprawnienie i jednocześnie obowiązek działania. W świetle tego przepisu opinia kuratora w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum ma charakter bezwzględnie wiążący. Połączenie szkół w zespół jest zatem możliwe jedynie po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora w tej sprawie. Opinię kuratora należy utożsamić z zajęciem stanowiska, o którym mowa w art. 89 u.s.g. w ramach wyprzedzającego nadzoru pedagogicznego, wykonywanego w imieniu wojewody (art. 31 ustawy o systemie oświaty).

Kurator wydaje swoją opinię "w sprawie" połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum oraz przedszkola. Opinia dotycząca połączenia w zespół szkół, stanowiąc określoną, prawem przewidzianą formę działania organu administracji publicznej, winna być czytelna i nie wzbudzać wątpliwości co do przesłanek jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia, gdy organ wydaje wiążącą dla strony opinię negatywną. To, iż przepisy ustawy o systemie oświaty nie precyzują formy w jakiej opinia dotycząca połączenia w zespół szkół winna zostać podjęta, a w każdym razie nie przewidują dla niej formy postanowienia, o którym mowa w art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) i tym samym stosowania wprost przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie oznacza, że wydając opinię kurator jest zwolniony od zawarcia w jej uzasadnieniu argumentacji, która doprowadziła go do zajęcia określonego stanowiska w sprawie. Brak należytego wskazania motywów wydania opinii czyniłoby iluzorycznym także poddanie takiej opinii kontroli sądowej, przez co byłoby sprzeczne z zasadą wynikającą z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegającą na sprawowaniu przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Nie można jednakże nie dostrzec bezpodstawności takiego opiniowania w niniejszym przypadku. Zgodnie bowiem z art. 62 ust. 5c ustawy o systemie oświaty połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty z wyjątkiem (...) szkół z oddziałami integracyjnymi (...). Szkoły te mogą być łączone w zespoły na zasadach określonych przez organ prowadzący.

Pismem z dnia 6 maja 2016 r. Burmistrz Ścinawy dodatkowo zarzucił zaskarżonej opinii naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 5c w zw. z art. 6b ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędne niezastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy placówki, które Gmina Ścinawa ma zamiar połączyć w zespół posiadają oddziały integracyjne, a co za tym idzie ich połączenia w zespół nie wymaga uzyskania opinii kuratora oświaty.

W dniu 9 czerwca 2016 r. podczas rozprawy Sąd zobowiązał pełnomocnika Gminy Ścinawa do formalnego wykazania na piśmie, że istotnie placówki które Gmina Ścinawa zamierza połączyć w zespół, posiadają oddziały integracyjne, a także do przedstawienia tego pisma z ewentualnymi stosownymi załącznikami Kuratorowi Oświaty we Wrocławiu, w terminie 7 dni celem ewentualnego ustosunkowania się do tej kwestii.

Wykonując ten obowiązek pełnomocnik Gminy przedstawiła Sądowi:

1. oświadczenie Dyrektora Gimnazjum Publicznego im. Mikołaja Kopernika w Ścinawie, z dnia 13 czerwca 2016 r.

2. wyciąg ze statutu Gimnazjum Publicznego im. Mikołaja Kopernika w Ścinawie,

3. oświadczenie Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 im. Bronisława Malinowskiego w Ścinawie z dnia 13 czerwca 2016 r.,

4. wyciąg ze statutu Szkoły Podstawowej nr 3 im. Bronisława Malinowskiego w Ścinawie.

Z oświadczenia Dyrektora Gimnazjum Publicznego im. Mikołaja Kopernika w Ścinawie, z dnia 13 czerwca 2016 r., wynika, że w placówce tej od 2001 r. prowadzone są oddziały integracyjne. Podobnie - z oświadczenia Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 im. Bronisława Malinowskiego w Ścinawie z dnia 13 czerwca 2016 r., że placówka ta prowadzi oddziały integracyjne od roku szkolnego 2000/2001.

Statut Szkoły Podstawowej nr 3 im. Bronisława Malinowskiego w Ścinawie w § 3 pkt 6 stanowi, że: "w szkole mogą funkcjonować oddziały integracyjne". Natomiast Statut Gimnazjum Publicznego im. Mikołaja Kopernika w Ścinawie, w § 4 pkt 4 stanowi, że: "Gimnazjum prowadzi oddziały integracyjne od 1 września 2001 r.(...)".

Należy zatem stwierdzić, że w związku z treścią art. 62 ust. 5c ustawy o systemie oświaty, Kurator nie powinien wydawać w tej sprawie opinii, gdyż do połączenia szkół, w których - prowadzone są oddziały integracyjne, nie jest to wymagane. Nie ma natomiast żadnego znaczenia prawnego okoliczność, że podmiotem wszczynającym postępowanie przed Kuratorem Oświaty we Wrocławiu był skarżący. Rzeczą opiniującego było – mając na uwadze cytowane postanowienie ustawy, ustalić, czy oddziały integracyjne funkcjonują w placówkach, które zamierza się połączyć, i w przypadku pozytywnego ustalenia takiej okoliczności, odmówić opiniowania przedstawionego zamierzenia. W takim przypadku należało jedynie poinformować o tym wnioskodawcę. Odnoszenie się w przypadku wystąpienia wyjątku określonego w art. 62 ust. 5c ustawy do argumentów organu prowadzącego stawało się wówczas zbędne.

Podobnie i sąd administracyjny, który okoliczności naprowadzone przez stronę skarżącą sprawdził (por. wezwanie stron do przesłania stosownych danych) w swoim postępowaniu, pozostawia poza sferą rozważań kwestię trafności argumentów organu prowadzącego szkoły, wyrażonych we wniosku do Kuratora.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej opinii doprowadziła do uznania, że opinia była bezpodstawna i nie mogła tym samym być uznana za zgodną z prawem. Z powyższych względów, na podstawie art. 148 ppsa, należało orzec jak w sentencji orzeczenia

O kosztach Sąd postanowił na podstawie art. 200 ppsa.