Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2063/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Instytutu [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 301/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w C. na bezczynność Instytutu [...] z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 301/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w C. (dalej: "Stowarzyszenie") na bezczynność Instytutu [...] z siedzibą w W. (dalej: "Instytut") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej – zobowiązał Instytut do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność Instytutu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył Instytutowi grzywnę w wysokości 500 złotych; zasądził od Instytutu na rzecz Stowarzyszenia kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Stowarzyszenie wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. wystąpiło do Instytutu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii wszystkich umów ramowych oraz kopii wszystkich umów realizacyjnych - wykonawczych do tych umów ramowych zawartych na dostawy implantów i procesorów mowy w okresie począwszy od stycznia 2015 r. do grudnia 2018 r. Żądanie dotyczyło także wszystkich załączników do tych umów, w tym w szczególności załączników asortymentowo - cenowych, ewentualnych aneksów, porozumień itp. Stowarzyszenie wniosło także o przesłanie pełnej i precyzyjnej informacji dotyczącej stopnia wykonania w/w umów, a w szczególności, jakie urządzenia zostały zakupione na podstawie której umowy ramowej oraz której umowy realizacyjnej, z określeniem producenta, dokładnym oznaczeniem modelu, typu urządzenia i ich ilości. Stowarzyszenie wskazało, że bez względu na fakt, że domaga się dokumentów źródłowych, domaga się także sporządzenia opisanego wykazu, albowiem samo okazanie umów może okazać się niewystarczające.

Stowarzyszenie wyjaśniło, że jako podmiot zrzeszający osoby będące w dużej części byłymi i obecnymi pacjentami Instytutu, posiada szczególny interes publiczny dokonania kontroli sposobu wydatkowania budżetu przeznaczonego na zaspokajanie potrzeb poszczególnych grup pacjentów oraz legalności, rzetelności, celowości i gospodarności wydatkowanych na ten cel pieniędzy publicznych.

Dyrektor Instytutu pismem z dnia [...] lutego 2019 r., powołując się na art. 13 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm., dalej: "u.d.i.p."), poinformował Stowarzyszenie o nowym terminie rozpoznania wniosku - [...] lutego 2019 r. Dyrektor Instytutu wyjaśnił, że powodem braku możliwości rozpoznania wniosku w terminie jest sezon urlopowy (ferie zimowe) połączone z istotnym nagromadzeniem - po stronie Dyrekcji Instytutu - obowiązków o charakterze administracyjno-formalnym.

Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Dyrektor Instytutu poinformował Stowarzyszenie o nowym terminie rozpoznania wniosku - [...] marca 2019 r. uzasadniając to znaczącym zakresem materiałów oraz informacji objętych wnioskiem wymagającym - nawet tylko dla wstępnego rozeznania co do dalszych działań oraz dla rozważenia kwestii zasadności dla przetworzenia żądanych informacji - istotnych nakładów czasowych i osobowych.

W kolejnym piśmie z dnia [...] marca 2019 r. Dyrektor Instytutu powiadomił Stowarzyszenie o nowym terminie rozpoznania wniosku - [...] marca 2019 r., wskazując, że uprzednio wyznaczony termin okazał się niemożliwy do dotrzymania z uwagi na znaczny zakres, a także przekrojowy charakter materiałów oraz informacji objętych wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r.

Stowarzyszenie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. skierowało do WSA skargę na bezczynność Instytutu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie informacji publicznej w ustawowym terminie zgodnie z żądanym zakresem wniosku, domagając się zobowiązania Instytutu do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. i udzielenia żądanych informacji publicznych w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenia, że bezczynność podmiotu zobowiązanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia podmiotowi zobowiązanemu grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Instytut w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, bądź odrzucenie. Instytut zakwestionował kwalifikację pisma Stowarzyszenia jako skargi w rozumieniu p.p.s.a., informując jednocześnie, że do chwili złożenia odpowiedzi na skargę, nie rozpoznał i nie wykonał ostatecznie złożonego wniosku.

W odpowiedzi na wezwanie WSA, Instytut w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2019 r. poinformował, że nadal nie wydał decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej, ani też nie udostępnił żądanej informacji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA zobowiązał Instytut do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność Instytutu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył Instytutowi grzywnę w wysokości 500 złotych; zasądził od Instytutu na rzecz Stowarzyszenia kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że Instytut, będący państwową jednostką organizacyjną, prowadzącą badania naukowe i prace rozwojowe oraz uczestniczącą w systemie ochrony zdrowia jako wysoko wyspecjalizowany szpital w zakresie fizjologii i patologii słuchu, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Również żądane przez Stowarzyszenie informacje stanowią informację publiczną, co jest okolicznością niekwestionowaną przez Instytut. Przedmiotem wniosku jest bowiem informacja o umowach zawartych przez Instytut przy wykorzystaniu środków publicznych na dostawy implantów i procesorów mowy oraz stopniu ich wykonania. WSA zaznaczył, że Instytut na gruncie zamówień publicznych należy do katalogu podmiotów prawa publicznego jest zatem zobowiązany do stosowania ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych. Zgodnie natomiast z art. 139 ust. 3 ww. ustawy, umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej.

WSA wskazał, że w kolejnych pismach z dnia [...] lutego 2019 r., z dnia [...] lutego 2019 r. oraz z dnia [...] marca 2019 r. Dyrektor Instytutu informował Stowarzyszenie o nowych terminach rozpoznania wniosku, jednakże żaden z tych terminów nie został dotrzymany i do dnia wniesienia skargi żądana informacja nie została udostępniona, ani też nie wydano decyzji odmownej. Ponadto z pisma procesowego z dnia [...] sierpnia 2019 r. wynika, że także po wniesieniu skargi na bezczynność, aż do dnia orzekania przez WSA, wniosek nie został rozpoznany. W tej sytuacji WSA uznał, że Instytut pozostaje w bezczynności i w związku z tym zobowiązał go do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Jednocześnie WSA uznał, że stwierdzona bezczynność Instytutu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się bowiem, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty". W ocenie WSA, brak po stronie Instytutu działań, które wskazywałyby, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Stwierdzona bezczynność organu w sposób rażący uchybia przepisom u.d.i.p. Pomimo bowiem 3-krotnego informowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu rozpoznania wniosku, Instytut przez okres 7 miesięcy nie udostępnił wnioskowanej informacji, ani nie wydał decyzji odmownej. Z tych samych względów WSA uznał za zasadne wymierzenie Instytutowi grzywny, która ma wobec niego spełnić funkcję zarówno represyjną, jak i dyscyplinującą. Określając wysokość grzywny WSA wziął pod uwagę charakter podmiotu zobowiązanego, który nie jest organem administracji publicznej sensu stricto, lecz instytutem badawczym. Nie sposób tym samym do Instytutu odnosić analogiczne standardy wymagań, jakie stawiane są organom administracji publicznej.

Instytut wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając wyrok w zakresie pkt 2 i 3, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki do zakwalifikowania bezczynności Instytutu jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w sprawie zachodzi podstawa do wymierzenia Instytutowi kary grzywny;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak sporządzenia uzasadnienia wyroku, które posiadałoby wszystkie przewidziane prawem elementy, w tym wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia w odniesieniu do zaskarżonego zakresu, mające charakter wyjątkowo zdawkowy i wewnętrznie niespójny.

Wskazując na powyższe uchybienia Instytut wniósł o uchylenie o wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie WSA sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i orzeczenie w trybie art. 183 p.p.s.a, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie od Stowarzyszenia na rzecz Instytutu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Instytut wyjaśnił, że na przełomie 2018 i 2019 r. otrzymał dwa niemal identyczne zakresem wnioski o udostępnienie informacji publicznej, skierowane przez dra N.G. oraz Stowarzyszenie. Oba wnioski obejmowały informacje o bardzo istotnej wartości gospodarczej, pozwalające przy tym na zebranie cennych dla uczestników rynku wyrobów medycznych związanych z leczeniem dysfunkcji narządu słuchu, informacji o bardzo sporej grupie pacjentów. Instytut jest bowiem wiodącą w Polsce jednostką dokonującą wszczepień aktywnych wyrobów medycznych do implantacji (implantów ślimakowych, ucha środkowego, na przewodnictwo kostne oraz rdzeniowych), a także operacji otorynolaryngologicznych w ogóle. Pierwszy z wniosków został w części zrealizowany, a w pozostałym zakresie rozpoznany w drodze decyzji odmownej (wydanej w dwóch instancjach). W następstwie wydania decyzji wnioskodawca złożył skargę do WSA na bezczynność, która zakończyła się wyrokiem oddalającym skargę. Natomiast skarga wniesiona przez Stowarzyszenie była niemal identyczna w swym brzmieniu. Instytut uzyskał z kilku źródeł (dziennikarskich) informacje dotyczące powiązania Stowarzyszenia z jednym z producentów wyrobów medycznych. Informacje te potwierdziła również strona internetowa Stowarzyszenia. Konieczność określenia skutków powyższych informacji dla wniosku, a nadto konieczność prowadzenia działalności podstawowej (statutowej), spowodowało opóźnienie w realizacji wniosku, co zaowocowało wniesieniem skargi na bezczynność. Instytut wskazał, że nie jest organem administracji publicznej i nie stosuje wprost postanowień regulujących postępowanie administracyjne, w tym zwłaszcza dotyczące zawieszenia postępowania czy zasięgania opinii i pomocy organów Państwa. Jego celem nie jest i nie było opóźnianie rozpoznania sprawy, a na wydłużony okres tych czynności wpływ miał splot okoliczności, w ogromnej części zupełnie niezależny od Instytutu.

Instytut wskazał, że napotkał istotne trudności w zakresie rozpoznania sprawy, a w szczególności zakwalifikowania działań Stowarzyszenia jako sprzecznych z przeznaczeniem prawa do dostępu do informacji publicznej, a zmierzających w rzeczywistości do pozyskania cennych informacji o charakterze gospodarczym. Instytut miał ponadto racjonalne podstawy do uznania sprawy za skomplikowaną i niejednoznaczną, zwłaszcza w świetle wszczętego nieco wcześniej, a prowadzonego równolegle innego postępowania, zaś upływ czasu w istotnej mierze wynika z działań Stowarzyszenia.

Odnosząc się do wysokości wymierzonej grzywny Instytut stwierdził, że WSA nie zadziałał konsekwentnie, albowiem Instytut, pomimo dysponowania pewną ilością informacji mającej przymiot publicznej, nie prowadzi postępowań administracyjnych lub podobnych, zajmując się zupełnie inną działalnością. Stając w obliczu nowej dla siebie sytuacji, wobec piętrzących się wątpliwości co do prawdziwego charakteru wniosku oraz zamierzeń Stowarzyszenia, uzasadnionym było powstrzymanie się z czynnościami do czasu ich finalnego wyjaśnienia. Zamierzeniem Instytutu nie była zwłoka w rozpoznaniu sprawy, a jedynie ostrożność związana z chęcią uniknięcia potencjalnie szkodliwego ujawnienia cennych informacji gospodarczych, w tym dotyczących poszczególnych pacjentów Instytutu, korzystających z implantów oraz procesorów mowy. O braku takich negatywnych zamiarów świadczy również fakt, że analogiczny wcześniejszy wniosek został rozpoznany, przy czym częściowo udzielono informacji, a odmowa została uznana za prawidłową przez WSA. Wadliwość orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa wskutek bezczynności powiązana jest w dużej mierze z analogiczną wadliwością rozstrzygnięcia o wymierzeniu grzywny. WSA przyjmując bowiem charakter Instytutu jako jednostki spoza systemu organów administracji publicznej oraz usprawiedliwiając tym samym bardzo niską wysokość grzywny (wynoszącą około 1% maksymalnego zagrożenia), winien raczej zaniechać nałożenia grzywny w ogóle. WSA przy tym w ogóle nie uzasadnił rozstrzygnięcia w zakresie samej decyzji o nałożeniu grzywny. Instytut stwierdził, że nie wymaga w żadnym razie tego rodzaju zdyscyplinowania, zwłaszcza, że jego zwykła działalność nie obejmuje prowadzenia postępowań administracyjnych, a rozpoznawanie wniosków o dostęp do informacji publicznej stanowi raczej nieczęsty epizod w jego funkcjonowaniu.

Na koniec Instytut stwierdził, że lakoniczność uzasadnienia dla rozstrzygnięć ujętych w pkt 2 i 3 wyroku uniemożliwia w praktyce przeprowadzenie należytej kontroli i pełnego skorzystania przez Instytut z przysługujących mu praw. WSA przyjął praktycznie bez żadnego uzasadnienia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pomijając zupełnie nietypowe okoliczności sprawy oraz chronologię zdarzeń w niniejszej sprawie. Jednocześnie krótkie, choć trafne co do kierunku uzasadnienie wysokości grzywny, stanowi istotną przeszkodę w uznaniu prawidłowości rozstrzygnięcia w zakresie charakteru rażącego naruszenia. Podważa to istotnie spójność uzasadnienia i pozwala przyjąć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku - zwłaszcza w odniesieniu do punktu 2 i 3 wyroku - pozostaje niezgodne z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wyeksponować należy, że z uwagi na zaskarżenie wyroku WSA z 28 sierpnia 2019 roku, sygn. II SAB/Wa 301/19 jedynie w części, tj. w zakresie pkt 2 i 3 sformułowanego w nim rozstrzygnięcia, poza oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje kwestia podmiotowego i przedmiotowego zobowiązania Instytutu do udostępnienia informacji, w związku z wnioskiem Stowarzyszenia z dnia 30 stycznia 2019 roku.

Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki do zakwalifikowania bezczynności Instytutu jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu swobodę w zakresie oceny charakteru bezczynności. Nie definiuje bowiem pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie. Judykatura przede wszystkim akcentuje, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (patrz m.in. wyrok NSA z 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle bardzo długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (patrz przykładowo wyroki: NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, WSA w Gliwicach z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo przykładowo nie jest uznawana za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak NSA w wyroku z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa NSA, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność (patrz wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II FSK 3614/13). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności oraz znacznie dłużej niż jest to niezbędne, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność lub przewlekłość organu (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1514/14).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie doszło do znacznego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. Organ otrzymał wniosek [...] lutego 2019 r. Uwzględniając termin wyznaczony treścią art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Instytut powinien był odpowiedzieć na wniosek do dnia [...] lutego 2019 roku. W tym dniu Instytut, działając w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., powiadomił Stowarzyszenie, że nie udostępni terminowo informacji i wyznaczył nowy termin rozpatrzenia wniosku, na dzień [...] lutego 2019 roku. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Dyrektor Instytutu poinformował Stowarzyszenie o nowym terminie rozpoznania wniosku - [...] marca 2019 r. Kolejnym pismem, z dnia [...] marca 2019 r. Dyrektor Instytutu powiadomił Stowarzyszenie, że wniosek zostanie rozpoznany do dnia [...] marca 2019 r. Skargę na bezczynność Dyrektora Instytutu Stowarzyszenie złożyło w dniu [...] kwietnia 2019 roku.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku – art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Z powyższego wynika, że co do zasady informacja publiczna powinna zostać udostępniona w terminie 14 dni od złożenia wniosku. Jedynie wyjątkowo ustawodawca dopuszcza możliwość wydłużenia tego terminu, jednakże nie dłużej niż 2 miesiące od otrzymania wniosku. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że Instytut był zobowiązany rozpoznać wniosek maksymalnie do dnia [...] kwietnia 2019 roku. Tymczasem nie uczynił tego do dnia wydania wyroku przez WSA, to jest do dnia 28 sierpnia 2019 roku. Tak znaczne przekroczenie maksymalnego, dopuszczonego przez u.d.i.p. terminu na udostepnienie informacji publicznej niewątpliwie uzasadnia ocenę, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny negatywnie zweryfikował również zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w sprawie zachodzi podstawa do wymierzenia Instytutowi kary grzywny.

Wyjaśnić należy, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony porządku prawnego i sprawnego działania administracji publicznej. W zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego. Oznacza to, że kontrola w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanego środka pieniężnego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Zaznaczyć przy tym trzeba, że uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (wyrok NSA z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3194/21, CBOSA).

Uwzględniając tak zakreślone ramy kontroli instancyjnej zastosowania przez WSA art. 149 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia podjętego na tej podstawie. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wysokość wymierzonej grzywny uwzględnia fakt, że Instytut nie jest organem administracji publicznej w sensie ustrojowym. Ustalona kwota grzywny – 500 zł. – z pewnością mieści się w dolnych granicach, jakie stwarza w tym zakresie art. 154 § 6 p.p.s.a.

Nie można uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zarzuca, że uzasadnienie wyroku WSA nie zawiera wszystkich elementów, a wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia w odniesieniu do zaskarżonego zakresu, ma charakter zdawkowy i wewnętrznie niespójny.

Powołany art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić, że nie zamieścił niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w powołanym przepisie, pozwalających odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia - por. wyroki NSA z 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08, z 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3190/18, z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1863/20. Taki układ procesowy na gruncie kontrolowanej sprawy nie zachodzi.

WSA wyjaśnił, z jakich przyczyn przyjął, że bezczynność Instytutu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wpływ na taką ocenę miał przede wszystkim fakt, że pomimo upływu 7 miesięcy od złożenia wniosku dostępowego, do dnia wyrokowania, Instytut wniosku nie rozpatrzył. WSA wyjaśnił również, na jakiej podstawie wymierzył organowi grzywnę.

Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził od skarżącego kasacyjnie Instytutu na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem Stowarzyszenie takowych kosztów nie poniosło.