Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 537/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6334 Stypendia
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h, art. 33 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 674
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 28 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 862/14 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do stypendium oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 października 2014r., sygn. akt III SA/Kr 862/14, oddalił skargę B. G. (dalej jako skarżąca lub skarżąca kasacyjnie) na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do stypendium.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], po wznowieniu postępowania uchylił swoją decyzję z:

← [...] maja 2012 r. nr [...] orzekającą o przyznaniu skarżącej od 17 maja 2012 r. prawa do stypendium w wysokości 120% zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 kwietnia 2014 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U z 2013 r. poz. 674 ze zm.), jeżeli miesięczny wymiar godzin szkolenia wynosi co najmniej 150 godzin,

← [...] czerwca 2012 r. nr [...] orzekającą o utracie przez skarżącą z dniem 31 maja 2012 r. prawa do stypendium z powodu zakończenia odbywania szkolenia, i orzekł o odmowie przyznania skarżącej prawa do stypendium od 17 maja 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją Powiatowego Urzędu Pracy w R. z [...] stycznia 2004 r. nr [...] orzeczono o uznaniu skarżącej z dniem 13 stycznia 2004 r. za osobę bezrobotną i jednocześnie odmówiono jej prawa do zasiłku. W związku ze zmianą miejsca zamieszkania dokumenty rejestracyjne skarżącej przeniesione zostały od 4 marca 2006 r. do rejestru osób bezrobotnych Urzędu Pracy w K., gdzie skarżąca rozpoczęła szkolenie w Instytucji Szkoleniowej [...] w K., pod nazwą: "Mała przedsiębiorczość" w okresie od 17 maja 2012 r. do 30 maja 2012 r. Uwzględniając powyższe, decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2012 r. znak: [...], przyznano skarżącej od 17 maja 2012 r. prawo do stypendium w wysokości 120% zasiłku, a decyzją z [...] czerwca 2012 r. znak: [...], orzeczono o utracie przez skarżącą prawa do stypendium z uwagi na zakończenie odbywania szkolenia z dniem 31 maja 2012 r.

Decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2012 r. znak: [...], pozbawiono skarżącą z dniem 29 sierpnia 2012 r. statusu bezrobotnego z powodu otrzymania jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej.

Organ wyjaśnił również, że 17 grudnia 2013 r. wpłynęło do Urzędu pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w K. informujące, że skarżąca była zatrudniona na podstawie umowy zlecenie w okresie od 17 grudnia 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. W tej sytuacji Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie pozbawienia skarżącej statusu bezrobotnego, które zostało zakończone decyzją ostateczną z [...] września 2012 r. orzekającą o pozbawieniu skarżącej z dniem 29 sierpnia 2012 r. statusu bezrobotnego z powodu otrzymania jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej. Następnie decyzją z [...] stycznia 2014 r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o pozbawieniu skarżącej statusu bezrobotnego z dniem 17 grudnia 2010 r.

Organ, powołując art. 41 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazał, że skarżąca z dniem 17 grudnia 2010 r., tj. z dniem podjęcia innej pracy zarobkowej, przestała spełniać warunki do dalszego uznawania jej za osobę bezrobotną, co oznacza, że przyznane jej świadczenie z tytułu odbywania szkolenia, tj. stypendium, nie przysługuje. Nadto organ podał, że podjęcie przez skarżącą innej pracy zarobkowej od 17 grudnia 2010 r. stanowi okoliczność, która istniała w dniu wydania ww. decyzji, lecz nie była znana organowi, co uzasadniało uchylenie przedmiotowych decyzji i orzeczenie jak w sentencji.

W odwołaniu skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy. Podniosła, że na podstawie umowy agencyjnej z F. S. A. miała otrzymywać wynagrodzenie prowizyjne zależne wyłącznie od wysokości wyników wypracowanych przez agenta. 17 września 2013 r. zostało jej z tego tytułu wypłacone jednorazowe wynagrodzenie w łącznej kwocie 686,45 zł, pomimo, iż prowizja została przez nią wypracowana w maju 2011 r. w kwocie 444,52 zł, w czerwcu 2012 r. w kwocie 156 zł oraz w czerwcu 2013 r. w kwocie 85,93 zł. Nigdy zatem nie osiągnęła przychodu powyżej poziomu połowy minimalnego miesięcznego wynagrodzenia za pracę, co oznacza, że nie można jej pozbawić statusu bezrobotnego, a w konsekwencji nie można jej pozbawić prawa do stypendium przysługującego bezrobotnemu.

Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. znak [...] Wojewoda [...], działając w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., na podstawie art. 41 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, powołał treść art. 2 ust. 1, art. 41 ust. 1 ww. ustawy, oraz wskazał, że bezspornym w sprawie jest, że skarżąca 17 grudnia 2010 r. zawarła umowę

o współpracę z firmą F. Sam fakt podjęcia innej pracy zarobkowej, bez względu na wysokość zarobku, skutkuje utratą statusu osoby bezrobotnej.

Organ wyjaśnił, że bezrobotnym może być osoba "niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej". Od 17 grudnia 2010 r. skarżąca nie spełniała przesłanek z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy i dlatego utraciła status osoby bezrobotnej. Wobec tego organ I instancji orzekł o odmowie przyznania stypendium szkoleniowego od 17 maja 2012 r., uwzględniając, iż w tym okresie skarżąca nie była osobą bezrobotną, a tylko osobie bezrobotnej przysługuje prawo do stypendium szkoleniowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, polegające na jego błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, poprzez przyjęcie, że dla utraty statusu bezrobotnego wystarczające jest podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej, bez względu na wysokość uzyskiwanego przychodu, mimo iż treść art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h ww. ustawy wskazuje, że do utraty statusu osoby bezrobotnej konieczne jest podjęcie pracy zarobkowej, z której miesięczny przychód przekracza połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym wyżej wyrokiem oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przypomniał, że zaskarżona decyzja

i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w szczególnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

Podstawą wznowienia postępowania w niniejszej sprawie była okoliczność, że skarżąca w okresie posiadania statusu osoby bezrobotnej była zatrudniona na podstawie umowy zlecenia w okresie od 17 grudnia 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. Wiadomość o tym organ przyjął za "nową okoliczność faktyczną" w sprawie, istniejącą w dniu wydania decyzji, a nieznaną organowi, który wydał decyzję w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ uzyskał ją na podstawie pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z 13 grudnia 2013 r. informującego o zatrudnieniu skarżącej w przedmiotowym okresie. Informacje zawarte w tym piśmie zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał za stanowiące podstawę do wznowienia postępowania w sprawie.

Sąd I instancji, powołując treść art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zawierającego definicję pojęcia "bezrobotnego", podniósł, że jednym z warunków przyznania statusu bezrobotnego jest nieuzyskiwanie miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych. Ponadto podał, że art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy precyzuje, że zakaz świadczenia innej pracy zarobkowej oznacza zakaz wykonywania pracy lub świadczenia usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że status osoby bezrobotnej jest w pełni zdefiniowaną instytucją prawną, a nie stanem faktycznym wynikającym z braku wykonywania pracy zarobkowej. Dla uzyskania statusu osoby bezrobotnej konieczne jest nie tylko niezatrudnienie, ale także niewykonywanie innej pracy zarobkowej, czy też nieuzyskiwanie miesięcznie przychodu z innych źródeł niż praca zarobkowa. Fakt zatrudnienia (zarobkowania) lub podjęcia w czasie zarejestrowania w Urzędzie Pracy jakiejkolwiek pracy zarobkowej, bez względu na wysokość wynagrodzenia, skutkuje brakiem możliwości uzyskania lub utratą statusu osoby bezrobotnej. Nie jest bowiem dopuszczalne prawnie równoległe posiadanie statusu osoby bezrobotnej i wykonywanie pracy zarobkowej. Jeżeli osoba bezrobotna aktywizuje swoją sytuację zawodową, to nie może zarazem pozostawać osobą o statusie bezrobotnego i korzystać z zasiłku dla bezrobotnych lub innych form pomocy wypłacanych ze środków przeznaczonych na łagodzenie skutków bezrobocia. Zatem z tego punktu widzenia nieistotne było, czy skarżąca zawarła z firmą F. umowę agencyjną czy też umowę zlecenia, gdyż w świetle powołanego art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy skarżącej nie wolno było zawrzeć ani jednej ani drugiej umowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w całości podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 1123/07, iż z literalnego brzmienia przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 h ustawy nie wynika zezwolenie dla osoby bezrobotnej do uzyskiwania przychodów z tytułu wykonywania umowy zlecenia, umowy agencyjnej, czy umowy o dzieło przy jednoczesnym zachowaniu warunku aby nie przekraczały one miesięcznie wysokości połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę. Definicja osoby bezrobotnej nie zawiera zwrotów niedookreślonych i nie pozostawia miejsca na dowolną ich interpretację. W rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy osobą bezrobotną jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, czyli niewykonująca pracy i nieświadcząca usług na podstawie m. in. umowy agencyjnej, umowy zlecenia i umowy o dzieło (art. 2 ust. 1 pkt 11). Przesłanki nieuzyskiwania miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę nie można rozpatrywać w oderwaniu od tych podstawowych warunków uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Zatem tylko osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, która jednocześnie nie uzyskuje miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych, może być uznana za osobę bezrobotną. W związku z tym, przy analizie przedmiotowej sprawy, nie miała znaczenia kwestia wysokości uzyskanego przez skarżącą w ramach zawartej umowy agencyjnej przychodu.

Zdaniem Sądu I instancji uzyskanie przez organ informacji o zatrudnieniu skarżącej na podstawie umowy agencyjnej od 17 grudnia 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. w pełni uprawniło organ do wznowienia postępowania, a następnie do uchylenia wydanych decyzji i odmowy przyznania skarżącej prawa do stypendium od 17 grudnia 2012 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła B. G., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy

o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji wadliwe zastosowanie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym.

W oparciu o powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o uchylenie poprzedzających go decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że status osoby bezrobotnej może być przyznany jedynie osobie, wobec której spełnione zostaną łącznie wszystkie warunki określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym warunek nieuzyskiwania miesięcznego przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunku bankowym. Za taką interpretacją przepisów ustawy przemawia, zdaniem skarżącej kasacyjnie, racjonalność ustawodawcy, który nie stwarzałby dodatkowej kategorii zarobkujących, faktycznie pozostających zbiorem pustym. Art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazuje, że ilekroć mowa jest o bezrobotnym, to należy przez to rozumieć osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej. Inną pracą zarobkową, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo świadczenie usług w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w takiej regulacji ustawodawca wyczerpująco wymienił wszelkie stosunki prawne stanowiące lub mogące stanowić podstawę do uzyskania jakiegokolwiek dochodu. Tak więc trudno, zdaniem skarżącej kasacyjnie, wyobrazić sobie inne, poza wymienionymi, źródła zarobkowania, zwłaszcza, że wskazane w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h ustawy kryterium ilościowe nie dotyczy przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie skoro zapisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h ustawy nie można odnieść do innych niż wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 2 i 11 ustawy stosunków prawnych, to jedyną logiczną interpretacją tego przepisu jest traktowanie go całościowo, jako zbioru przesłanek niezbędnych łącznie do spełnienia, by uzyskać status osoby bezrobotnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Obydwie formy naruszenia prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., mogą się odnosić jedynie do sytuacji, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie nie stawia zarzutów naruszenia przepisów postępowania i nie kwestionuje prawidłowości poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, a zatem stan faktyczny przyjęty przez Sąd Wojewódzki jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną.

Podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Skarga kasacyjna musi spełniać ustawowe wymogi określone w art. 176 w zw. z art. 174 P.p.s.a. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.

Wnosząca w przedmiotowej sprawie kasację nie podała precyzyjnie naruszonego przepisu. Jako naruszony określiła art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Art. 2 ww. ustawy składa się natomiast, oprócz z ustępów i punktów, również z liter określających mniejsze jednostki redakcyjne. Przyjąć jednakże należy, że doprecyzowanie naruszonego przepisu nastąpiło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co, zważywszy na treść uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania zasadności zgłoszonego zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny doszedł jednak do przekonania, że brak jest uzasadnienia dla tak ukształtowanego zarzutu.

W art. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zamieszczony został słowniczek pojęć występujących w ustawie. Zważywszy na zakres podmiotowy tego aktu prawnego, szczególną rangę ma w nim definicja bezrobotnego. Bezrobotni są bowiem głównymi adresatami większości jego unormowań. Daje się temu wyraz już w art. 1 ustawy. W piśmiennictwie podkreśla się, biorąc pod uwagę, iż przeciwdziałanie bezrobociu i łagodzenie jego skutków stanowi najpoważniejsze obciążenie finansowe Funduszu Pracy, że sposób zdefiniowania bezrobotnego ma wyjątkowo dużą doniosłość. Przyjęta przez ustawodawcę konwencja terminologiczna musi uwzględniać cele polityki rynku pracy. Istotna jest zwłaszcza konstatacja, że nadmiernie liberalne ukształtowanie przesłanek definicji umożliwia uzyskanie statusu bezrobotnego przez osoby zainteresowane nie tyle podjęciem zatrudnienia, ile raczej otrzymywaniem świadczeń z Funduszu Pracy. Z kolei nadmiernie restrykcyjna definicja może eliminować z kręgu beneficjentów tych świadczeń osoby, które – jako ofiary bezrobocia przymusowego – powinny je uzyskiwać. Podkreślenia jednak wymaga, że w sposobie definiowania bezrobotnego w kolejnych ustawach i ich licznych nowelizacjach, daje się zauważyć stała tendencja do zaostrzania kryteriów definicyjnych (por. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Komentarz pod red. Z. Górala, Wolters Kluwer 2016).

W definicji bezrobotnego zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyodrębnić można dwie części. W pierwszej z nich wskazuje się na swego rodzaju przesłanki pozytywne, a więc na warunki, które muszą być spełnione, by można było uzyskać (lub zachować) ten status. Druga część przepisu zawiera zespół przesłanek negatywnych, a więc okoliczności, które uniemożliwiają nabycie (zachowanie) tego statusu, pomimo wystąpienia przesłanek pozytywnych. Badając zatem czy dana osoba może zostać uznana za bezrobotnego, w pierwszej kolejności należy ustalić czy spełnia warunki zawarte we wstępnej części przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, określającej jaką osobę oznacza "bezrobotny", a następnie, po stwierdzeniu, że ustawowe warunki zostały wypełnione, trzeba wyjaśnić czy nie istnieją przesłanki eliminujące możliwość nabycia statusu bezrobotnego.

Pojęcie bezrobotnego ograniczone zostało tylko do wskazanych przez ustawodawcę osób, do których mają zastosowanie przepisy ustawy. Jednocześnie uczyniono wyraźne zastrzeżenie, że ze statusu tego mogą korzystać tylko osoby pozostające poza zatrudnieniem lub niewykonujące innej pracy zarobkowej. A zatem jakakolwiek aktywność mająca na celu uzyskiwanie zarobków, mieszcząca się w ramach tego, co uznawane jest w ustawie za zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, skutkuje albo niemożliwością zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego, albo też stanowi przesłankę utraty tego statusu. Zgodnie z definicją ustawową zatrudnienie oznacza natomiast wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą (art. 2 ust. 1 pkt 43 ustawy), zaś termin "inna praca zarobkowa" ustawodawca odniósł w pierwszej kolejności do przypadków świadczenia usług w ramach więzi cywilnoprawnych, tj. umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło. Inną pracą zarobkową jest również wykonywanie pracy w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych (art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy).

Odrębną przesłanką wyłączającą status bezrobotnego jest uzyskiwanie miesięcznego przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h ustawy). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 24 ww. ustawy w przepisie tym chodzi o przychody z innego tytułu niż zatrudnienie, inna praca zarobkowa, zasiłek lub inne świadczenia wypłacane z Funduszu Pracy, o ile podlegają opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Skarżąca, jak zasadnie przyjął Sąd I instancji, nie spełniała warunków pozwalających na zachowanie statusu osoby bezrobotnej. W sprawie niesporne jest bowiem, że w okresie w jakim przysługiwał jej ten status, skarżąca wykonywała pracę w ramach umowy agencyjnej. Podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej w czasie zarejestrowania w Urzędzie Pracy, bez względu na wysokość osiąganego wynagrodzenia czy też jego brak, skutkuje natomiast utratą statusu bezrobotnego. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 1123/07, i który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela, z przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h ustawy nie wynika zezwolenie dla osoby bezrobotnej do uzyskiwania przychodów z tytułu wykonywania umowy zlecenia, umowy agencyjnej czy umowy o dzieło, przy jednoczesnym zachowaniu warunku aby nie przekraczały one miesięcznie wysokości połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę. Tylko osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, która jednocześnie nie uzyskuje miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych, może być uznana za osobę bezrobotną. W związku z tym, przy analizie przedmiotowej sprawy nie miała znaczenia kwestia wysokości uzyskanego przez skarżącą w ramach zawartej umowy agencyjnej przychodu. W realiach przedmiotowej sprawy uzyskiwanie przez skarżącą przychodu i jego wysokość było okolicznością irrelewantną i z tego również powodu, iż w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h ww. ustawy mowa jest o przychodzie, którym, stosownie do przepisu art. 2 ust. 1 pkt 24 ww. ustawy, jest przychód z innego tytułu niż inna praca zarobkowa. Skarżąca uzyskiwała zaś przychód z tytułu świadczenia usług w ramach umowy agencyjnej, czyli właśnie w ramach innej pracy zarobkowej.

W konsekwencji uznać należy, że stosownie do treści art. 33 ust.4 pkt 1 ww. ustawy, właściwy organ był obowiązany podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie pozbawienia skarżącej statusu bezrobotnego, a w konsekwencji odmówić przyznania skarżącej stypendium. Powołany przepis reguluje tę kwestię w sposób kategoryczny i nie pozostawia organowi swobody w decydowaniu o ewentualnym pozbawieniu bezrobotnego statusu osoby bezrobotnej.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Sąd Wojewódzki nie naruszył wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.