Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2879/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 124 poz 859
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.
article: art. 202
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej A. H. kwotę 6917 (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania A.O., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wysłanie odpadów z terytorium Polski do [...].

W uzasadnieniu organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

W dniu 3 czerwca 2011 r. w wyniku rewizji celnej kontenera nr[...] na terenie Oddziału Celnego "Baza Kontenerowa" Urzędu Celnego w [...] , ujawniono nielegalne międzynarodowe przemieszczenie odpadów w postaci zdemontowanych niekompletnych pojazdów ciężarowych oraz używanych części, o łącznej masie 24000 kg z Polski do [...].

Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczął, na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. Nr 124, poz. 859 ze zm.) z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia sposobu zagospodarowania odpadów w postaci towaru objętego zgłoszeniem celnym. Postanowieniem z 30 sierpnia 2011 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wezwał skarżącą do oddania odpadów do przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i odzysku odpadów w wyznaczonym terminie. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmioty objęte zgłoszeniem celnym [...] stanowią odpady o kodzie 16 01 06 / B1250 - w postaci 5 sztuk zdemontowanych niekompletnych pojazdów ciężarowych oraz o kodzie 16 01 22 - w postaci mieszaniny części samochodowych, tj. 3 silników ze skrzynią biegów i kabiny samochodu ciężarowego, których wywóz z Unii Europejskiej do [...], w celu poddania procesom odzysku, wymaga zastosowania procedury uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody właściwych zainteresowanych organów. Organ stwierdził, że międzynarodowe przemieszczanie przedmiotowych odpadów nie zostało zgłoszone właściwym organom, zatem miał do czynienia z nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniem odpadów, za które odpowiedzialność ponosi skarżąca, jako wysyłający odpady. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie [...] 30 sierpnia 2011 r. Wyrokiem z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2080/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie z [...] czerwca 2012r. w przedmiocie zobowiązania do oddania odpadów. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2014 r., sygn. akt II OSK 1091/13.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z 12 grudnia 2014 r. zawiadomił skarżącą, o wszczęciu, na podstawie art. 32 ust. 3 pkt. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 37 ust 2 i 5 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z dnia 12 lipca 2006r. ze zm.), postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, za dokonanie, bez zgody zainteresowanych właściwych organów, wysyłki z terytorium Polski do [...], odpadów w postaci 5 szt. uszkodzonych, rozmontowanych pojazdów o kodzie 16 01 06 oraz 3 szt. używanych silników ze skrzynią biegów i kabiny samochodu ciężarowego o kodzie 16 01 22, których nielegalne międzynarodowe przemieszczanie ujawnili funkcjonariusze Oddziału Celnego w dniu 3 czerwca 2011 r. w wyniku rewizji celnej kontenera nr [...] . Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone skarżącej w dniu 15 grudnia 2014 r.

Z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie zagospodarowania odpadów, którego rozstrzygnięcie mogło mieć wpływ na toczące się postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. zawiesił postępowanie w tej sprawie. Postanowieniem z [...] lipca 2015 r. organ podjął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej na skarżącą, z uwagi na zakończenie postępowania w sprawie zagospodarowania odpadów.

Decyzją z [...] lutego 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nałożył administracyjną karę pieniężną w wysokości 80.000 zł na skarżącą za dokonanie w 2011 r., bez zgody właściwych organów, wysyłki z terytorium Polski do [...], odpadów w postaci 5 szt. uszkodzonych, rozmontowanych pojazdów o kodzie 16 01 06 oraz 3 szt. używanych silników ze skrzynią biegów i kabiny samochodu ciężarowego o kodzie 16 01 22. Jako podstawę wydania decyzji organ powołał art. 32 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, w związku z art. 37 ust 2 i 5 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] listopada 2016 r. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2016 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. GIOŚ stwierdził, iż ustalony w sprawie stan faktyczny nie pozwala na zastosowanie art. 32 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, co czyni to postępowanie bezprzedmiotowym.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z 24 kwietnia 2017 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w sprawie nałożenia kary pieniężnej, za wysłanie odpadów o kodzie 16 01 22 w postaci 3 szt. używanych silników ze skrzynią biegów i kabiny samochodu ciężarowego, do odzysku, bez dokonania zgłoszenia wymaganego zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 1013/2006, z terytorium Polski do [...]. Zawiadomienie o wszczęciu ww. postępowania zostało doręczone skarżącej w dniu 11 maja 2017 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] czerwca 2017 r. nałożył, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 37 ust 5 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów, karę pieniężną w wysokości 65.000 zł na skarżącą za wysłanie w 2011 r. odpadów o kodzie 16 01 22 w postaci 3 szt. używanych silników ze skrzynią biegów i kabiny samochodu ciężarowego, do odzysku, bez dokonania zgłoszenia wymaganego, z terytorium Polski do [...].

Główny Inspektor Ochrony Środowiska, utrzymując w mocy decyzję z [...] czerwca 2017 r., stwierdził, że zagadnienie nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów i kwestia wypełniania definicji odpadu przez 3 szt. używanych silników ze skrzynią biegów i kabiny samochodu ciężarowego o kodzie 16 01 22, a także kwestia uznania skarżącą za wysyłającą odpady, była poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 15 października 2014 r., sygn. akt II OSK 1091/13). Postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie z art. 25 ust. 1 pkt. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów zobowiązał skarżącą, jako wysyłającą nielegalnie odpady z terytorium Polski do [...] do oddania odpadów do przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i odzysku tych odpadów. W sprawie tej jednoznacznie ustalono, że wysyłane 3 szt. używanych silników ze skrzynią biegów i kabiny samochodu ciężarowego stanowią odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach. Ponadto stwierdzono, że skarżąca jako wysyłająca odpady do [...] nie dokonała uprzedniego zgłoszenia oraz nie uzyskała stosownego zezwolenia na wywóz odpadów, do czego zobowiązywana była w myśl art. 37 ust. 2 i ust. 5 w zw. z art. 37 ust. 1 lit. b i art. 37 rozporządzenia nr 1013/2006. Międzynarodowe przemieszczenie odpadów miało więc nielegalny charakter w rozumieniu art. 2 pkt 35 lit. a rozporządzenia nr 1013/2006, było zatem przemieszczeniem, o którym mowa w art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów. Decyzje i postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska rozstrzygające co do istoty, czy doszło do naruszenia przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów mają znaczenie prejudycjalne dla innych postępowań wynikających ze stwierdzonego, tożsamego stanu faktycznego. W związku z faktem, że odpady w postaci 3 szt. używanych silników ze skrzynią biegów i kabiny samochodu ciężarowego, zostały zakwalifikowane przez jako odpad w nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, organy administracji, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, były zobligowane do nałożenia kary pieniężnej na wysyłającego odpady.

Decyzją z [...] listopada 2016 r., na którą powołuje się skarżąca, Główny Inspektor Ochrony Środowiska umorzył postępowanie wszczęte na podstawie art. 32 ust. 3 pkt. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w sprawie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, za dokonanie, bez zgody zainteresowanych właściwych organów, wysyłki z terytorium Polski do [...], odpadów w postaci 5 szt. uszkodzonych, rozmontowanych pojazdów o kodzie 16 01 06 oraz 3 szt. używanych silników ze skrzynią biegów i kabiny samochodu ciężarowego o kodzie 16 01 22, których nielegalne międzynarodowe przemieszczanie ujawnili funkcjonariusze Oddziału Celnego [...] w [...] w wyniku rewizji celnej kontenera nr [...] . Pomimo, że poprzednie postępowanie zakończone decyzją z [...] listopada 2016 r., jak i postępowanie w tej sprawie dotyczą tych samych odpadów, to jednak, zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, są to odrębne sprawy prowadzone w odrębnym trybie i dotyczą nałożenia sankcji za inny delikt administracyjny. Postępowanie zakończone decyzją z [...] listopada 2016 r. było prowadzone w trybie art. 32 ust. 3 pkt. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, natomiast przedmiotowe postępowanie dotyczy nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Zatem, w ocenie GIOŚ, wydając decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w tej sprawie, nie ma podstaw do przyjęcia, że doszło do rozstrzygnięcia w sprawie, która byłaby rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną.

Organy administracji, wydając decyzje, na podstawie art. 32 ust 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, zobowiązane były uwzględnić w zaskarżonej decyzji tylko takie odpady, których przemieszczenie odbyło się bez dokonania zgłoszenia wymaganego zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 1013/2006. Wyłączono z zakresu postępowania odpady podlegające zakazowi wysyłki, które znajdowały się w przemieszczanym kontenerze. Przemieszczanie z Polski na terytorium [...] winno być zrealizowane z zastosowaniem procedury uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody właściwych zainteresowanych organów. Na podstawie art. 2 pkt 35 lit. a rozporządzenia nr 1013/2006, nielegalne przemieszczanie odpadów oznacza przemieszczanie odpadów dokonane bez zgłoszenia go wszystkim właściwym zainteresowanym organom. Zgodnie z art. 24 ust. 2 lit. b rozporządzenia Nr 1013/2006, jeżeli odpowiedzialność za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie ponosi zgłaszający, właściwy organ zapewnia, że przedmiotowe odpady zostaną odebrane przez podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia. Stosownie do art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 32 i art. 33 tej ustawy, należy uwzględnić w szczególności ilość, rodzaj i charakter odpadów, w tym możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez te odpady oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów ustawy i rozporządzenia nr 1013/2006. Karą objęto odpady inne niż niebezpieczne w ilości 5,4 Mg, nie wykazano zagrożenia dla ludzi i środowiska spowodowanego przez te odpady. Wysokość kary podwyższono do 65 000 zł z uwagi na fakt, że skarżąca uprzednio trzykrotnie naruszyła przepisy ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów i rozporządzenia nr 1013/2006. Nałożona kara mieści się w dolnych granicach ustawowych wysokości kary i zdaniem organu odwoławczego, jest adekwatna do popełnionego naruszenia.

Wpływy z tytułu kar pieniężnych, nakładanych w trybie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, przekazywane są na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, na podstawie art. 402 ust. 8a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018r. poz. 799). Kary pieniężne są więc przychodami Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska jako jednostki sektora finansów publicznych. Zatem przychody te są dochodami publicznymi w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.). Częściowo, w 20 procentach, na podstawie art. 402 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, stanowią one bezpośrednio dochód budżetu państwa, a w pozostałej części, stanowią dochód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, który stanowi państwową osobę prawną, należącą do sektora finansów publicznych (niepodatkowa należność pozabudżetowa). Ta dwudzielność niepodatkowych należności publicznoprawnych na budżetowe i pozabudżetowe nie znalazła jednolitego uregulowania w ustawie o finansach publicznych. Zdaniem organu, do czasu jednoznacznego określenia przez ustawodawcę, które publicznoprawne należności pieniężne powinny zostać objęte wymogiem stosowania przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.), dalej: O.p., czy też ustawy o finansach publicznych, w odniesieniu do kar pieniężnych nakładanych w trybie przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, nie mają zastosowania przepisy tych ustaw. W konsekwencji nie mogą mieć również zastosowania przepisy Działu III Ordynacji podatkowej odnoszące się do kwestii przedawnienia. Z uwagi na termin, w jakim zostało wszczęte postępowanie przez organ I instancji, tj. 24 kwietnia 2017 r. nie ma podstaw do zastosowania ustawa Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie przedawnień.

W skardze na decyzję z [...] sierpnia 2018 r. A.O. zarzuciła naruszenie:

1) art. 68 § 1 O.p. w zw. z art. 67 i art. 60 ustawy o finansach publicznych oraz art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów poprzez przyjęcie, że nie doszło do przedawnienia zobowiązania z tytułu nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, mimo iż systematyka przepisów związanych z możliwością nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z tytułu międzynarodowego przemieszczenia odpadów, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2017 r. nakazywała stosowanie przepisów ustawy działu III Ordynacji podatkowej, w tym odnoszących się także do kwestii przedawnienia prawa do wymierzenia kary. W tej sprawie zdarzenie związane z międzynarodowym przemieszczeniem odpadów do [...] miało miejsce w dniu 3 czerwca 2011 r. (rewizja celna kontenera nr [...] ) natomiast przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało 24 kwietnia 2017 r., a więc po upływie 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek do którego odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa;

2) art. 6, art. 7, art. 16 § 1 i § 3 w zw. z art. 104 § 2 i art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie zasadne jest wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej wobec jedynie części z odpadów stanowiących zawartość kontenera nr [...] w postaci 3 szt. używanych silników ze skrzynią biegów i kabiny samochodu ciężarowego, do odzysku bez dokonania zgłoszenia wymaganego zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 1013/2006, z terytorium Polski do [...] pomimo, że przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta prawomocną decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] listopada 2016 r., w której organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nakładającą administracyjną karę pieniężną na skarżącą z tytułu wysyłki z terytorium Polski do [...] odpadów w postaci 5 szt. uszkodzonych rozmontowanych pojazdów o kodzie 16 01 06 oraz 3 szt. używanych silników ze skrzynią biegów i kabiny samochodu ciężarowego o kodzie 16 01 22 stanowiących zawartość kontenera nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie;

3) art. 16 § 1 i 3 w zw. z art. 104 § 2 i art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez brak respektowania przez organ I oraz II instancji decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z 14 listopada 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania, w której organ odwoławczy wypowiedział się co do odpadów będących przedmiotem zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2017 r., co prowadzi do wniosku, że przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja; tym samym zgodnie z art. 16 § 1 zdanie drugie K.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych;

4) art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. poprzez: brak zweryfikowania stanu faktycznego w zakresie związanym z możliwością wszczęcia i prowadzenia postępowania wobec skarżącej z uwagi na to, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] nr [...] z dnia [...] .11.2016 r., w której organ odwoławczy wypowiedział się m.in. co do odpadów będących przedmiotem zaskarżonej decyzji, a także z uwagi na nieuwzglęnienie, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte 24 kwietnia 2017 r., a zatem po upływie 5 lat od zdarzenia (rewizja celna kontenera nr [...] przez funkcjonariuszy Oddziału Celnego [...] w [...] w dniu 3.6.2011 r.). Ponadto organ nie odniósł się do argumentacji przedstawionej w pismach z 15 maja 2017 r. oraz 25 maja 2017 r. stanowiących wypowiedzenie się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego i pominął poglądy płynące z orzecznictwa, jak i doktryny odnoszące się do zakwalifikowania spornych pojazdów i części do kategorii odpadów;

5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez: nieprzeprowadzenie kompleksowego postępowania dowodowego i niepełne odniesienie się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że wystawione przez stronę faktury nie dokumentowały sprzedaży towarów handlowych, lecz odpadów, pomimo, że objęte przedmiotem postępowania silniki ze skrzynią biegów oraz kabina samochodu ciężarowego stanowią pełnowartościowe towary handlowe, które zdecydował się zakupić nabywca po cenie rynkowej, prowadzący działalność gospodarczą na terytorium [...]; Ponadto organy prowadziły postępowanie dowodowego w sposób dowolny, a nie swobodny polegający na uznaniu, że towary handlowe sprzedawane przez moją mocodawczynię w postaci części zamiennych należy uznać za odpad, wobec czego zasadne jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej;

6) art. 6, art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia skarżącej zasadności przesłanek stanowiących podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, w sytuacji zaistnienia w rozpatrywanej sprawie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), a także upływ 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności administracyjnej kary pieniężnej stanowiącej niepodatkową należność budżetową w rozumieniu Ordynacji podatkowej;

7) art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 65 000 zł nie adekwatnej do charakteru naruszenia prawa, podczas gdy z całokształtu okoliczności niniejszej sprawy - ilości, rodzaju i charakteru sprzedawanych towarów, a także braku zwiększenia możliwości wystąpienia zagrożeń dla ludzi i środowiska naturalnego - wynika, iż do międzynarodowego przemieszczenia odpadów w niniejszej sprawie w ogóle nie doszło; w konsekwencji także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak elementarnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ograniczające się do stwierdzenia, iż "kwotę bazową kary powiększono do 65000 zł mając na uwadze ilość odpadów przemieszczonych nielegalnie" - co stanowiło naruszenie granic swobodnego uznania administracyjnego;

8) art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że używane samochodowe i części zamienne, stanowiące przedmiot sprzedaży dokonanej przez skarżącą na rzecz jej zagranicznego kontrahenta stanowią odpad, oraz że wolą sprzedającego było pozbycie się tych ruchomości mimo, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza ustaleń zawartych przez organ I instancji w treści skarżonej decyzji;

9) art. 6, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 189b i art. 189g k.p.a. poprzez: naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie organów administracji publicznej.

Podnosząc takie zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnianiu, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Problematykę kar pieniężnych za naruszenie obowiązków w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów, do których zalicza się karę nałożoną na skarżącą (wysyłającego odpady) reguluje ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w rozdziale 9 zatytułowanym "Kary pieniężne" w art. 32 – art. 35. Rozdział ten reguluje kwestię nakładania kar pieniężnych za naruszenie obowiązków w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów. Ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie zawiera przepisów regulujących kwestii przedawnienia nakładania kary pieniężnej, czy udzielenia ulg w wykonaniu tej kary, ani przepisu odsyłającego do stosowania w tym przedmiocie przepisów innych ustaw. Nie można jednak podzielić stanowiska organu odwoławczego, że w tej sprawie nie mają zastosowania przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

Administracyjna kara pieniężna za nielegalne przemieszczanie odpadów jest ściśle powiązana z modelem prawnym odpowiedzialności administracyjnej w szerokim ujęciu - w ochronie środowiska, zaś w wąskim ujęciu – w prawie gospodarki odpadami. Stanowi ona jeden z instrumentów ochrony środowiska przed odpadami - odpowiedzialność za delikt administracyjny, którego przedmiotem jest nielegalne przemieszczenie odpadów. Dolegliwość tej kary nie powinna być celem samym w sobie, lecz środkiem umożliwiającym skuteczną ochronę środowiska przed skutkami nielegalnego przemieszczenia odpadów. Rolą tej kary jest przede wszystkim funkcja prewencyjna. Nie oznacza to jednak, że ta prewencja funkcja w postępowaniu z odpadami nielegalnie przemieszczanymi przesądza o braku możliwości zastosowania instytucji przedawnienia takiej kary.

Podstawy systemu prawa gospodarki odpadami zasadniczo tworzą ustawy ogólne, jak ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799) i ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992, ze zm.). Ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów jest ustawą szczególną stanowiącą element systemu ochrony środowiska i systemu gospodarki odpadami. Ustawa ta - stosownie do art. 1 ust. 1 - określa postępowanie i organy właściwe do wykonania zadań z zakresu międzynarodowego przemieszczania odpadów wynikających z rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1) oraz kary pieniężne za naruszanie obowiązków w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów. Przepisy tej ustawy – nie naruszają postanowień ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (art. 1 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów). Ustawa o odpadach, jako stanowiąca regulację ogólną wobec ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, w art. 2 nie zawiera wyłączenia stosowania przepisów ustawy o odpadach w odniesieniu międzynarodowego przemieszczania odpadów. Zatem administracyjne kary pieniężne wymierzane na podstawie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w ujęciu systemowym stanowią instytucję odpowiedzialności administracyjnej w gospodarce odpadami i znajdującą swoje źródło w ustawie o odpadach. Administracyjnym karom pieniężnym poświęcony jest rozdział 2 ustawy o odpadach. Stosownie do art. 202 ustawy o odpadach, w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Skoro zatem regulacje ustawy będącej podstawą nałożenia na skarżącego kary pieniężnej dotyczą odpadów i w systemie gospodarki odpadami stanowią regulację szczególną względem regulacji ogólnej wynikającej z ustawy o odpadach, to do międzynarodowego przemieszczania odpadów znajdują zastosowanie nie tylko zasady ogólne wynikające z ustawy o odpadach (jak np. definicja odpadu), ale i zasady dotyczące systemu administracyjnych kar pieniężnych, w tym uregulowanie art. 202 ustawy o odpadach, dotyczące stosowania przepisów o zobowiązaniach podatkowych do administracyjnych kar pieniężnych, czyli odpowiednio działu III Ordynacji podatkowej. Taka konstatacja wynika z zastosowania wykładni systemowej przepisów o odpadach i budowy systemu ochrony środowiska, który zawiera ustawy ogólne, takie jak wymienione wyżej i ustawy szczególne, jak ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Prawo gospodarki odpadami wraz z jego instytucjami prawnymi tworzy system wielopoziomowych i dynamicznych powiazań. Kary pieniężne nakładane na gruncie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, jako należące do sytemu administracyjnych kar pieniężnych z zakresu gospodarki odpadami, podlegają regule art. 202 ustawy o odpadach, która odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3580/15).

Odmienna wykładania przepisów ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz ustawy o odpadach oznaczałaby nieograniczone w czasie stosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej. Sankcja administracyjna nabrałaby charakteru sankcji karnej, która nie ulega przedawnieniu. Takie rozumienie przepisu jest nie do zaakceptowania, godziłoby bowiem w elementarne poczucie sprawiedliwości. Ponadto, należy podkreślić, że nieodłączną cechą każdego rodzaju świadczenia, w tym również kary pieniężnej, jest określenie terminu jej płatności, zasad rozkładania jej na raty, umarzania, odraczania płatności, przedawnienia - jako prawnie dopuszczalnych odstępstw w tym zakresie. Mając powyższe względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 740/14 oraz z 9 października 2018 r., II OSK 2473/16, że w zakresie kar pieniężnych nakładanych na gruncie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów odpowiednie stosowanie znajdują przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Racje ma zatem skarżąca, że w tej sprawie organ błędnie przyjął, że nie mają zastosowania przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

W konsekwencji organ odwoławczy ponownie rozpoznający sprawę zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku i dokona oceny, czy w rozpoznawane sprawie doszło do przedawnienia nałożenia kary pieniężnej w sytuacji gdy nielegalnie przemieszczanie odpadów miało miejsce w 2011 r. (rewizja celna kontenera nr [...] przez funkcjonariuszy Oddziału Celnego [...] w [...] w dniu 3 czerwca 2011 r.), a zawiadomienie z 24 kwietnia 2017 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wysłanie odpadów o kodzie 16 01 22 zostało doręczone skarżącej w dniu 11 maja 2017 r.

Niezasadne są natomiast zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, 7, 77 § 1, 78 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 K.p.a. Przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Warunki te zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy, wymierzając karę administracyjną, szczegółowo odniósł się do zarzutów skarżącej dotyczących znaczenia prawnego postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2012 r., klasyfikacji odpadów i precyzyjnie wyjaśniły, z jakich względów dokonana została określona kwalifikacja odpadów. Organy administracji w oparciu o ustalenia przyjęte w ostatecznym postanowieniu Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2012 r. uznały, że skarżąca jest odpowiedzialna za niezgodne z prawem przemieszczenie odpadów. Z postanowienia z [...] czerwca 2012 r. wydanego, na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wynika, że skarżąca była zobowiązana m.in. do dokonania zgłoszenia odpadów w postaci 3 szt. używanych silników ze skrzynią biegów i kabiny samochodu ciężarowego, stanowiących odpady o kodzie 16 01 22 zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów. W toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że doszło do nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów i wezwał postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. skarżącą jako podmiot zobowiązany do zgłoszenia międzynarodowego transportu odpadów do zastosowania procedur określonych w art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006. Skarżąca wniosła skargę na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2012 r., która została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2080/12. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 października 2014 r., sygn. akt II OSK 1091/13. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sporne przedmioty w postaci 3 szt. używanych silników ze skrzynią biegów i kabiny samochodu ciężarowego stanowią odpady o kodzie 16 01 22 (mieszanina części samochodowych), na co m.in. wskazuje sposób ułożenia tych części polegający na bezładnym upakowaniu w kontenerze, w kabinach pojazdów - co obrazuje dokumentacja fotograficzna wykonana przez funkcjonariuszy Służby. Pozwala to uznać, że przedmiotowe części nie posiadały walorów części zamiennych przeznaczonych do ponownego użycia zgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem, lecz stanowiły jedynie mieszaninę części samochodowych o walorach złomu samochodowego. W ocenie NSA, skoro międzynarodowe przemieszczanie przedmiotowych odpadów nie zostało zgłoszone właściwym organom, to zasadnie przyjęto, iż mamy do czynienia z nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniem odpadów, za które odpowiedzialność ponosi skarżąca, jako wysyłający odpady. Ustalenia dokonane przez organ znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, ostateczny wynik postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, jest wiążący dla organu wymierzającego karę administracyjną za niezgodne z prawem przemieszczenie odpadów. Postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2016 r. ustala bowiem, że odpowiedzialność za nielegalne międzynarodowe przemieszczenie odpadów ponosi wysyłający odpady – skarżąca. Wiążący charakter postanowienia wydanego na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów wynika nie tylko z administracyjnego toku postępowania w sprawie nielegalnego przemieszczenia odpadów i dokonanych w nim kolejno ustaleń, ale także z istoty aktu administracyjnego jako takiego. Należy podzielić stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 27 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2619/13, że widoczny jest tu bowiem związek z takimi zasadami postępowania administracyjnego jak zasada legalizmu (art. 6 K.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) i trwałości ostatecznych aktów administracyjnych (art. 16 K.p.a.). W szczególności ta ostatnia zasada oznacza, że ostateczny akt administracyjny staje się wykonalny, wchodzi do obrotu prawnego, wywołując skutki prawne wobec jego adresatów, jak również wobec innych uczestników obrotu prawnego. Organ administracyjny może takie rozstrzygnięcie wzruszyć tylko w sytuacjach i na zasadach ustalonych w K.p.a. albo w przepisach szczególnych. Organ w przypadku dostrzeżonych wad może wszcząć odpowiednio postępowanie nadzwyczajne stosunku do postanowienia wydanego na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, zawieszając jednocześnie postępowanie w przedmiocie kary administracyjnej.

Postępowanie w sprawie nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów jest podzielone na kilka etapów. Najpierw organ, stwierdzając nielegalny przewóz odpadów, postanowieniem, wzywa do dobrowolnego wykonania stosownych procedur (art. 25 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów). Następnie, dopiero w przypadku niezastosowania się do tych procedur w określonym terminie, pomimo wezwania, organ w drodze decyzji, o której mowa w art. 26 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, nakazuje zobowiązanemu podmiotowi podjęcie określonych działań. Kolejnym etapem jest wszczęcie odrębnego postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów w drodze decyzji, na podstawie art. 32 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

Natomiast to, że organ nie podzielił stanowiska skarżącej co do charakteru prawnego postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2016 r. i znaczenia ustaleń przyjętych w tym postanowieniu, nie oznacza, że wadliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Nie można zatem zarzucić organom wymierzającym karę pieniężną w tej sprawie dowolności, ponieważ oparły się na ostatecznym postanowieniu Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, które rozstrzygało kwestie kwalifikacji przedmiotów w postaci 3 szt. używanych silników ze skrzynią biegów i kabiny samochodu ciężarowego, jako odpadów o kodzie 16 01 22 i podmiotu odpowiedzialnego za przemieszczanie tych odpadów. Postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska ma znaczenie prejudycjalne dla innych postępowań wynikających ze stwierdzonego przez organ stanu faktycznego (por. postanowienie NSA z 1 marca 2010 r., II OSK 1925/09; wyrok NSA z 31 lipca 2013 r., II OSK 1677/12; B. Draniewicz: "Prejudycjalność" orzeczenia GIOŚ przy nakładaniu przez WIOŚ kar pieniężnych (z tytułu nielegalnego przemieszczania odpadów, Prawo i Środowisko Nr 2 (66)/11, s. 127-136).

Sąd nie podzielił także zarzutów naruszenia art. 16 § 1 i 3 w zw. z art. 104 § 2 i art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 6, art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., które sprowadzają się do tego, że zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja została wydana w sprawie rozstrzygniętej już decyzją ostateczną. W okolicznościach tej sprawy, mając na uwadze treść całej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2016 r. (rozstrzygnięcia wraz z uzasadnieniem) o umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 32 ust. 3 pkt. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, Sąd podzielił stanowisko organów, że zachodziły podstawy do wszczęcia postępowania w trybie art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, w związku z niedopełnieniem obowiązku dokonania zgłoszenia, które było wymagane zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 1013/2006. Postępowanie zakończone decyzją z [...] listopada 2016 r. o umorzeniu postępowania, jak i postępowanie w tej sprawie stanowią odrębne sprawy prowadzone w odrębnym trybie i dotyczą nałożenia sankcji za inny delikt administracyjny.

Nie ma także podstaw do przyjęcia, że w tej sprawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego Działu IVa zatytułowanego "Administracyjne kary pieniężne". Przepisy działu IVa K.p.a. weszły w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. natomiast postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z dniem 11 maja 2017 r. (data doręczenia skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu w tej sprawie). Stosownie do art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast ratio legis wprowadzonych zmian w Kodeksie postępowania administracyjnego powołaną ustawą z 7 kwietnia 2017 r. przemawia za taką interpretacją przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 202 ustawy o odpadach, która pozwala na odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw wskazano, że sankcje administracyjne przybierają w wielu przypadkach bardziej rygorystyczną postać niż sankcje karne, np. gdy nie przewidziano przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Stan taki budzi zastrzeżenia z uwagi na zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym, w szczególności na zasadę proporcjonalności. Z tego względu w orzecznictwie i doktrynie postuluje się, aby w przypadkach, gdy wyraźne brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, wykładać przepisy dotyczące kar administracyjnych, dążąc do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela oraz obowiązywania zasady zaufania do organów państwa. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka standardy ochrony praw człowieka we wszelkich postępowaniach sanacyjnych powinny odpowiadać gwarancjom wynikającym z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. To oznacza, że gwarancje z art. 6 Konwencji mają zastosowanie we wszystkich postępowaniach quasi-karnych, także takich, które uznawane za postępowania administracyjne. Postępowanie przed organami administracji, które może być zakończone nałożeniem przedmiotowej kary, powinno - co do zasady - spełniać wszystkie standardy procesowe przewidziane w art. 6 Konwencji dla postępowań, w których rozstrzygane są przesłanki odpowiedzialności (por. druk 1183 Sejm RP VIII kadencji).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (1500 zł), koszty zastępstwa procesowego (5400 zł), określone na podstawie § 2 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), określone na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 ze zm.).