Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 847/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par.1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 11 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska - Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi L. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. znak: [...] z dnia [...].; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej L. N. kwotę 2817 (dwa tysiące osiemset siedemnaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania L. N., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dalszej części uzasadnienia, jako K.p.a.) i art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., powoływana w uzasadnieniu także, jako ustawa), w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 27 czerwca 2011r., Nr VIII/61/2011 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: Reymonta, 11 Listopada, Bohaterów Września i Podmiejska w Sieradzu (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z dnia 12 sierpnia 2011r., Nr 230, poz. 2387), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...], znak: [...], w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości położonej w obrębie [...], miasta S., oznaczonej ewidencyjnie nr działek: 5476 i 5478, o łącznej powierzchni 1,0319ha, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W toku postępowania ustalono, iż w dniu 22 grudnia 2011r. Prezydent Miasta S., zgodnie z art. 37 ust. 5 ustawy, został poinformowany, iż w dniu 11 października 2011r. działki nr 5476 i 5478 o łącznej powierzchni 1,0319ha położone w S., w obrębie geodezyjnym [...], zostały sprzedane przez ich właściciela L. N. (akt notarialny [...]).

W związku z powyższym decyzją z dnia Prezydent Miasta S. ustalił jednorazową opłatę w wysokości 11.292,00zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, obejmującej działki o nr ewidencyjnych 5476 i 5478, o łącznej powierzchni 1,0319ha, położone w obrębie [...], miasta S., w związku z uchwaleniem planu miejscowego, zobowiązując byłą właścicielkę tej nieruchomości L. N. do wniesienia tej opłaty.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na postanowienia przywołanej powyżej uchwały Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 27 czerwca 2011 r., ustalającej wartość stawki procentowej, służącej naliczeniu opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia tego planu, pobieranej jednorazowo w przypadku zbycia nieruchomości, m.in. dla terenów 2MW i 1U w wysokości 20% wzrostu wartości. Wysokość jednorazowej opłaty ustalona została w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego, który w operacie szacunkowym z dnia 21 lutego 2012r. stwierdził, że zaistniały przesłanki opisane w art. 36 ust. 4 ustawy, stanowiące podstawę do naliczenia i pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podjętej w dniu 27 czerwca 2011 r. uchwały.

Organ I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie, dotychczasowy faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości odpowiada przeznaczeniu wynikającemu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Sieradzu Nr IV/21/94, z dnia 14 września 1994r., tak więc wzrost wartości, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, określony został według normy ogólnej art. 37 ust. 1 zdanie drugie i stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania – po utracie mocy planu z powodu upływu terminu określonego w art. 87 ust. 3 ustawy. Organ podkreślił, iż wzrost wartości nieruchomości, zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego, określony tylko dla części nieruchomości o powierzchni 0,5900ha, wyniósł 56.460,00zł, z czego 20% stanowi opłatę planistyczną w kwocie 11.292,00zł..

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła L. N. domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w przedmiocie naliczenia renty planistycznej. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że pobranie opłaty planistycznej jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jej wartość ulegnie wzrostowi na skutek określenia dla tej nieruchomości nowego przeznaczenia w planie miejscowym albo w ramach zmiany dotychczas obowiązującego planu. Samo wejście w życie nowego planu miejscowego nie daje podstaw do pobrania opłaty planistycznej. Aby można było rozważać nałożenie obowiązku wniesienia renty planistycznej nowy plan miejscowy musi skutkować dla określonej nieruchomości wzrostem jej wartości poprzez określenie dla niej stosownego przeznaczenia, odmiennego od dotychczasowego przeznaczenia albo od faktycznego sposobu korzystania z niej, Ponadto skarżąca wskazała, że obie działki wykorzystywane są rolniczo, tak więc zastosowanie do nich mają przepisy art. 6 – 14 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie skarżącej organ I instancji nie wziął pod uwagę okoliczności, że zmieniając przeznaczenie tych działek i wyłączając je spod produkcji rolnej skarżąca będzie musiała ponosić dodatkowe koszty.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało odwołanie za niezasadne i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, iż przedmiotowa nieruchomość, składająca się z działek: nr 5476 o powierzchni 0,5367ha i nr 5478 o powierzchni 0,4952ha, położona jest w pośredniej strefie miasta S. (obręb [...]), przy ul. A, w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej. Działki są niezabudowane, użytkowane rolniczo, przylegają do drogi publicznej, mają dostęp do pełnego uzbrojenia. Aktualnie właścicielami opisanej wyżej nieruchomości są S. i P. małżonkowie S..

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w nieobowiązującym już miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonym uchwałą Nr IV/21/94 Rady Miejskiej w Sieradzu, z dnia 14 września 1994r. (Dz. Urz. Województwa Sieradzkiego Nr 19, poz. 65, z dnia 20 października 1994r.) opisane wyżej działki położone były w terenie mieszkalnictwa rodzinnego ([...]), w terenie mieszkalnictwa ([...]) i w terenie projektowanej drogi lokalnej ([...]). Z dniem 31 grudnia 2003r. plan ten przestał obowiązywać. Natomiast uchwałą Nr VIII/61/2011 z dnia 27 czerwca 2011r. Rada Miejska w Sieradzu zatwierdziła nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: Reymonta, 11 Listopada, Bohaterów Września i Podmiejskiej w Sieradzu.

Dalej organ wskazał, iż zgodnie z ustaleniami tego planu, działka nr 5476 znalazła się częściowo w terenie usług 1U (0,3000ha) i częściowo w terenie zieleni publicznej 1ZP (0,2367ha). Natomiast działka nr 5478 w części położona jest w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem usług w parterach budynków 2MW (0,2900ha), w części w terenie przeznaczonym w planie pod drogę publiczną (drogę zbiorczą) 1KDZ (0,1750ha), w części w terenie przeznaczonym pod drogę publiczną (drogę dojazdową) 2KDD (0,0169ha) i w części pod zieleń publiczną 1ZP (0,0133ha). W tekście planu określono stawkę procentową wzrostu wartości nieruchomości służącą pobraniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, wynoszącą 20% dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN, MN(U), MW i U (§ 13 ust. 1 uchwały).

Następnie organ podniósł, iż plan został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego Nr 230, z dnia 12 sierpnia 2011r. pod pozycją 2387 i wszedł w życie w dniu 12 września 2011r. Na dzień wejścia w życie planu, właścicielem nieruchomości, oznaczonej nr ewidencyjnymi działek 5476 i 5478 była L. N., która aktem notarialnym z dnia [...], sprzedała powyższą nieruchomość S. i P. małżonkom S. Do aktu sprzedająca przedłożyła zaświadczenie Prezydenta Miasta S. w dniu 10 października 2011r. o aktualnym przeznaczeniu działek w planie miejscowym.

Następnie Kolegium podniosło, iż w celu ustalenia, czy doszło do zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji zlecił biegłemu z zakresu szacowania nieruchomości opracowanie wyceny przedmiotowej nieruchomości. W lutym 2012r., uprawniony rzeczoznawca majątkowy wykonał operat szacunkowy, którego zakresem objęto określenie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej, składającej się z działek o nr: 5476 i 5478, przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia opłaty planistycznej. Biegła określiła przeznaczenie szacowanej nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego – według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, zgodnego z przeznaczeniem wynikającym z planu miejscowego obowiązującego do końca 2003r.. Nieruchomość została wyceniona w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Analizą rynku objęto rynek lokalny, ograniczając się do terenu miasta S., gdzie ceny gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z możliwością usług (według starego planu) w latach 2009 – 2011 kształtowały się od 25,40 zł/m² do 97,23 zł/m², zaś pod zabudowę mieszkaniową od 32,20 zł/m² do 97,23 zł/m² (według starego planu), natomiast ceny gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami (według nowego planu) występowały na poziomie od 25,24 zł/m² do 191,55 zł/m². Wartość rynkową wycenianej nieruchomości przed uchwaleniem planu, po zastosowaniu współczynników korygujących, rzeczoznawca określił na kwotę 448.477,00 zł, a po oszacowaniu nieruchomości, według jej przeznaczenia w nowym planie na kwotę 504.937,00zł. Powyższe wartości dotyczyły części działki nr 5476 i nr 5478, dla których obowiązujący plan miejscowy ustalał przeznaczenie: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z dopuszczeniem usług w parterach budynków (0,2900 ha z działki nr 5478) i zabudowa usługowa (0,3000 ha z działki nr 5476). Zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego na skutek uchwalenia planu miejscowego nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, z wyłączeniem terenów przeznaczonych pod drogi i zieleń publiczną, o 56.460,00zł..

Powołując się art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy organ odwoławczy wyjaśnił, iż analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione wszystkie wymienione w ustawie warunki dopuszczalności ustalenia opłaty planistycznej. Przede wszystkim dochowany został 5 letni termin na ustalenie opłaty, rozpoczynający swój bieg od daty wejścia w życie planu miejscowego, a więc od 12 września 2011r.. Zbycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło 11 października 2011r., a zgłoszenie przez Gminę Miasto S. roszczenia wobec byłej właścicielki nieruchomości – zawiadomieniem o wszczęciu postępowania – nastąpiło w dniu 18 stycznia 2012r..

Kolegium za udowodniony uznało wzrost wartości nieruchomości oznaczonej jako działki o nr ewidencyjnych 5476 i 5478, w związku z przekształceniem tego terenu z mieszkaniowego, na przeznaczony pod zabudowę usługową i mieszkaniowo – usługową. W ocenie organu odwoławczego uchwalenie planu miejscowego w 2011r. stanowiło w tym przypadku istotny czynnik wpływający dodatnio na wartość przedmiotowego gruntu. Z kolei wykonany w sprawie operat szacunkowy, odpowiada wymogom omawianej ustawy oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004r., Nr 207, poz. 2109).

Zdaniem Kolegium operat został sporządzony zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości i obejmuje wszystkie czynności szacunkowe konieczne do prawidłowego określenia wartości nieruchomości. Wyliczone przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu zostały należycie udokumentowane, a określony w operacie szacunkowym wzrost wartości gruntu był wyłącznie wynikiem uchwalenia planu miejscowego. Rzeczoznawca majątkowy wyznaczył wartość rynkową szacowanej nieruchomości metodą korygowania ceny średniej w ramach podejścia porównawczego, uzasadniając przyjęcie zastosowanego podejścia i metody wyceny. Biegł określił wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia nowego planu, na dzień sprzedaży nieruchomości i przy uwzględnieniu przeznaczenia tego terenu obowiązującego po uchwaleniu nowego planu miejscowego oraz przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym obowiązującym do końca 2003r. i faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości po utracie mocy tego planu.

Organ podkreślił, iż biegły wykazał w opinii, iż dotychczasowy faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości odpowiada przeznaczeniu wynikającemu ze "starego planu", co skutkowało określeniem wzrostu wartości nieruchomości według normy ogólnej z art. 37 ust. 1 ustawy. Stosownie do treści tego przepisu (zdanie 2), wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W celu oszacowania wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu biegł przyjął przeznaczenie terenu wynikające z ustaleń "starego planu", a odpowiadające faktycznemu sposobowi wykorzystania nieruchomości. Organ zgodził się ze stanowiskiem rzeczoznawcy, iż dla określenia faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu istotne znaczenie ma nie tylko konkretny sposób korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela (w rozpatrywanej sprawie rolny), ale również to, w jaki sposób mógłby on z tej nieruchomości korzystać.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż o możliwości przeznaczenia terenu pod zabudowę, nie decyduje to, czy taka zabudowa faktycznie istnieje lub jest realizowana, jak też czy wydano decyzję o warunkach zabudowy, ale to, czy taka zabudowa na określonym terenie jest dopuszczalna. Jeżeli więc przed wejściem w życie nowego planu miejscowego ustalono, że na nieruchomości istniała możliwość wzniesienia zabudowy mieszkaniowej (zgodnie z przeznaczeniem w starym planie), np. po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, to przewidziane w nowym planie przeznaczenie terenu pod usługi w istocie potwierdziło możliwość zabudowy nieruchomości, tylko o innym rodzaju naniesień. Jak wynika z końcowych wniosków rzeczoznawcy majątkowego, grunty pod budownictwo wielorodzinne z usługami oraz pod usługi stanowią na rynku nieruchomości grunt najdroższy.

Kolegium dodało, iż stan przedmiotu wyceny określony został zgodnie z § 50 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, na dzień wejścia w życie planu miejscowego, a ceny z dnia zbycia nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego nie budzi również zastrzeżeń dobór przez biegłego materiału porównawczego, stanowiącego podstawę wyliczenia ceny minimalnej, maksymalnej oraz średniej z analizowanych transakcji. Biegły przyjął do porównań nieruchomości podobne do wycenianej pod względem lokalizacji (sprzedawane na lokalnym rynku), powierzchni oraz przeznaczenia (grunty przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, mieszkaniowo – usługową oraz pod usługi). W oparciu o analizę rynku nieruchomości oraz preferencji potencjalnych nabywców rzeczoznawca ustalił, iż na wartość tych nieruchomości wpływają następujące cechy rynkowe: lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa (sąsiedztwo), powierzchnia i kształt działki, funkcja w planie, uzbrojenie, stan zagospodarowania i możliwości rozwojowe oraz dojazd, a następnie dokonał gradacji tych cech. Na podstawie analizy wpływu poszczególnych cech na wartość biegł ustalił wagi tych cech i określił granice współczynników korygujących.

Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy nie budzi zastrzeżeń co do poprawności metodologicznej, rzetelności opracowania i zgodności z obowiązującym prawem i w związku z tym zasadne było wyliczenie przez organ l instancji, na jego podstawie, wysokości opłaty planistycznej należnej Gminie Miasta S. Organ l instancji z całkowitej powierzchni nieruchomości prawidłowo wyłączył powierzchnię przeznaczoną w obowiązującym planie miejscowym pod drogę publiczną oraz pod zieleń publiczną (łącznie 0,4419 ha), z mocy § 13 ust. 2 uchwały, niepodlegającą opłacie planistycznej z uwagi na to, że nie nastąpił wzrost wartości. Skarżąca nie skorzystała natomiast z możliwości przedstawienia Kolegium kontroperatu szacunkowego bądź opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w zakresie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tylko te czynności procesowe strony mogłyby skutecznie podważyć opracowany w niniejszej sprawie operat szacunkowy.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu okoliczności rolniczego wykorzystania nieruchomości organ odwoławczy, w ślad za organem l instancji uznał, iż przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stosuje się do gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne, położonych w granicach administracyjnych miasta (art. 5b ustawy).

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego wniosła L. N. zarzucając zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy, polegające na jego błędnym zastosowaniu poprzez ustalenie zmiany wartości nieruchomości jedynie co do części nieruchomości, a także naruszenie art. 87 § ust. 3a ustawy poprzez niejasne wskazanie na jakich kryteriach oparł się biegły, a następnie organy wydające decyzje w niniejszej sprawie.

Ponadto skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie skarżącej zarówno biegły rzeczoznawca majątkowy, jak i organy administracji nie uwzględniły faktu, iż w nowym planie zagospodarowania przestrzennego część nieruchomości przeznaczono bądź to pod drogi (droga publiczna i dojazdowa) bądź to pod zieleń publiczną, co ma wpływ na wartość całej nieruchomości, potencjalną możliwość jej zbycia oraz cenę 1 m².

Skarżąca zarzuciła, iż wywód biegłego w zakresie metody wyceny nieruchomości w okresie sprzed i po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego jest niejednoznaczny, ponieważ odwołuje się zarówno do przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w dniu 14 września 1994r., jak i do faktycznego sposobu jej wykorzystywania po wygaśnięciu tegoż planu, co stanowi naruszenie art. 87 § ust. 3a ustawy. Powoduje to, iż w istocie nie wiadomo, jakie kryteria ostatecznie przyjął biegły przy sporządzeniu operatu szacunkowego, co stanowi również naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., a w konsekwencji uniemożliwia kontrolę odwoławczą. Ponadto biegły nie uwzględnił w opinii ani jednej transakcji zbycia podobnej nieruchomości w okresie obowiązywania starego planu, a porównywane transakcje dotyczą jedynie lat 2009 – 2011r., co samo w sobie uniemożliwia należytą ocenę stanu faktycznego.

Ponadto skarżąca wskazała, iż konsekwencją naliczenia renty planistycznej jedynie dla części nieruchomości jest brak w opinii biegłego rzeczoznawcy jakichkolwiek ustaleń w zakresie cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod drogi i zieleń miejską, co w oczywisty sposób powinno mieć miejsce, ponieważ również takie przeznaczenie w nowym planie zagospodarowania przestrzennego ma przedmiotowa działka, a co z całą pewnością rzutuje na cenę nabycia całej nieruchomości.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a..

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 36 ust. 4 ustawy, zgodnie, z który jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Zaakcentowania szczególnie wymaga, iż ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powyższego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia wszystkich wymienionych przesłanek kumulatywnie:

1. zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego;

2. zbycie nieruchomości przez właściciela bądź użytkownika wieczystego;

3. wzrost wartości nieruchomości wywołany zmianą bądź uchwaleniem planu;

4. w planie zagospodarowania przestrzennego określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości;

5. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej możliwe jest w ciągu 5 lat od daty, w której plan stał się obowiązujący.

Stwierdzenie, iż chociażby jedna z przesłanek nie jest spełniona uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt sprzedaży nieruchomości. Niesporne również jest, że nastąpiła zmiana przeznaczenia dla części terenu sprzedanej nieruchomości w porównaniu z przeznaczeniem tego terenu wskazanym w poprzednio obowiązującym planie. Także decyzja o ustaleniu opłaty planistycznej wydana była w ciągu 5 lat od daty, w której plan stał się obowiązujący. Jedynym spornym elementem pozostawała przesłanka wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu. Tylko w tym zakresie strona skarżąca kwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia organów administracji i w istocie tylko do tego elementu wypada odnieść się szerzej w niniejszym uzasadnieniu.

Zanim jednak to nastąpi należy wskazać, iż zasadnie organy obu instancji ustaliły dotychczasowe przeznaczenie zbytej nieruchomości w oparciu o postanowienia poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co prawda w tym zakresie został postawiony w skardze zarzut nie dość precyzyjnego określenia przez organy kryteriów służących do ustalenia wartość nieruchomości w jej przeznaczeniu sprzed uchwalenia planu, ale jest to zarzut nieusprawiedliwiony, bowiem organy ową kwestię precyzyjnie przeanalizowały wskazując na potrzebę określenia wartości nieruchomości w dotychczasowym przeznaczeniu z uwzględnieniem zapisów poprzednio obowiązującego planu, nie zaś przy odwołaniu się do rzeczywistego sposobu użytkowania. Zresztą nie wzbudza wątpliwości, iż rzeczywisty (rolny) sposób dotychczasowego przeznaczenia gruntu – na który powoływała się skarżąca – doprowadziłby do wielokrotnie większej dysproporcji w wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu planu, i tym samym byłby dla skarżącej zdecydowanie niekorzystny. Konkludując powyższe wywody należy wskazać, iż stanowisko organów w tej kwestii wynika z ugruntowanego poglądu orzecznictwa sądów administracyjnych i zasługuje na akceptację (vide chociażby: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 342/10, LEX nr 755570)

Odmiennie natomiast należy ocenić dokonanie przez organy ustalenia opłaty planistycznej, pomimo tego, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie ustalono wartości zbytej nieruchomości w oparciu o kryteria wskazane w art. 36 ust. 4 ustawy, a jedynie poprzestano na ustaleniu tej części nieruchomości, której wartość wzrosła w następstwie uchwalenia planu. Oczywiście rację ma skarżąca gdy podnosi, że w ten sposób organy dopuściły się naruszenia wskazanego powyżej przepisu art. 36 ust. 4 ustawy, który nie daje organom gminy podstaw do tego aby wybiórczo ustalać opłatę planistyczną tylko w odniesieniu do części nieruchomości, której wartość, w następstwie uchwalenia planu uległa podwyższeniu, podczas gdy cała nieruchomość – wobec różnego przeznaczenia jej pozostałych części w uchwalonym planie – wartość swą mogła nawet zmniejszyć.

W realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, iż organy ustaliły opłatę planistyczną w odniesieniu do 0,3ha działki o nr 5476, w sytuacji gdy powierzchnia tej działki wynosi 0,5367ha, oraz w odniesieniu do 0,29ha działki o nr 5478, podczas gdy działka ta ma 0,4952ha. Dla pozostałej części zbytej nieruchomości wartości nawet nie ustalano w postępowaniu wyjaśniającym. Informacji w tym zakresie nie posiada operat szacunkowy, mimo tego, iż zgodnie z jego celem winien on określać wartość nieruchomości gruntowej składającej się z dwóch działek 5476 i 5478, o łącznej powierzchni 1,0319ha (vide: opis nieruchomości i cel wyceny w wyciągu z operatu szacunkowego). Organ I instancji w powyższej kwestii doszedł do wniosku, iż w odniesieniu do części działek pominiętych w operacie "wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił". Organ odwoławczy stanowisko to zaaprobował wskazując, iż organ I instancji prawidłowo wyłączył z powierzchni całkowitej nieruchomości powierzchnię przeznaczoną w uchwalonym planie pod drogi publiczne oraz pod zieleń miejską (łącznie 0,4419ha), bowiem – stosownie do § 13 ust. 2 miejscowego planu – wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił. Na marginesie jedynie należy wskazać, iż organ odwoławczy w sposób oczywisty błędnie przywołał w tym zakresie § 15 ust. 2 planu; nie ma jednak wątpliwości, o który przepis planu tutaj chodzi).

Powyższe stanowisko organów nie dość, że narusza przepis art. 36 ust. 4 ustawy, który jednoznacznie wskazuje na potrzebę ustalenia wartości całej zbywanej nieruchomości, według kryteriów wskazanych w tym przepisie, to jeszcze jest dowodem naiwnej wiary w to, iż organ administracji jest w stanie zadekretować, że wartość rynkowa określonej nieruchomości nie wzrośnie. Rzeczywiście bowiem miejscowy planista, w przywołanym już § 13 ust. 2 uchwały wskazuje, iż "w związku z opracowaniem niniejszego planu na pozostałych terenach położonych w obszarze objętym planem, nie wymienionych w ust. 1 wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił".

Nie pretendując w ramach niniejszego postępowania do pełnej oceny legalności powyższego zapisu aktu prawa miejscowego, należy jednak wskazać, iż organ gminy nie jest kompetentny do tego aby odnosić się imperatywnie do kwestii wartości nieruchomości objętych planem. Oczywiście – nawet w ramach dyskrecjonalnej władzy – organ ma prawo zaniechać ustalania opłaty planistycznej od terenów określonej kategorii, ale jest to zagadnienie rozłączne z kwestią określania wartości nieruchomości. Tak więc w niniejszej sprawie mamy do czynienia z błędem metodologicznym przy ustaleniu wartości zbytej nieruchomości mającym swe źródło w nieprawidłowym zastosowaniu przepisu art. 36 ust. 4 ustawy.

W powyższej kwestii sądownictwo administracyjne prezentuje konsekwentne stanowisko wskazując, iż nawet gdyby zmiana przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczyła tylko części nieruchomości, to i tak wycena powinna dotyczyć całej nieruchomości. Przeznaczenie jednej nieruchomości pod dwie różne funkcje ma niewątpliwy wpływ na jej wartość jako całości; nie można jednak uznać, że w takiej sytuacji nieruchomość składa się z dwóch części o rożnych przeznaczeniach i wartości równej sumie wartości obu części (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2010r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 190/10, LEX nr 576265, oraz wyrok WSA w Gdański z dnia 17 maja 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Gd 46/12, LEX nr 1164447).

Ponadto – świetle tego co zostało powyżej powiedziane – naruszeniu uległy w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia także przepisy postępowania odnoszące się kwestii gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Nieokreślenie wartości całej zbytej nieruchomości w ujęciu przed i po uchwaleniu miejscowego planu stanowi pogwałcenie powyższych reguł. W tym zakresie należy wskazać, iż zapisy planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego poprzednio na tym terenie wskazywały, iż obszar przedmiotowej nieruchomości przeznaczony był pod budownictwo mieszkaniowe, w tym rodzinne, oraz pod drogę lokalną. Aktualnie zaś przeznaczony jest pod usługi (0,3ha), mieszkalnictwo wielorodzinne z usługami w parterze budynków (0,29ha), zieleń publiczną (0,25ha), oraz dwie drogi (0,1919ha). Otwartą pozostaje zatem kwestia, jak przy uwzględnieniu powyższego przeznaczenia, kształtuje się wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po uchwaleniu planu. Okoliczność ta ma natomiast kluczowe znaczenie dla możliwości legalnego zakończenia kontrolowanego postępowania.

Z uwagi na wyżej wskazane naruszenie prawa, Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c), w związku z art. 135 P.p.s.a..

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a..

Na mocy art. 152 p.p.s.a zaś orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpatrując sprawę organy zobligowane będą dokonać poprawnej wykładni art. 36 ust. 4 ustawy, stosując się do oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 P.p.s.a.), a w następstwie tego winny dokonać ustalenia różnicy wartości całej zbytej nieruchomości w oparciu o kryteria wskazane w powyższym przepisie, przy uwzględnieniu jej przeznaczenia w aktualnym i poprzednio obowiązującym miejscowym planie.

a.bł.