Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1927/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.190,145 i 146
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art 113 ust 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art 46 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.
article: art 8a ust 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1138
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego - tekst jednolity
article: art.24 par 1 pkt 1 i 4,art 28.268a, art 7,art 77 par 1,art.107,art.80 i 78 par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 1927/13 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 lutego 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędzia: WSA Grażyna Firek, Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.), Protokolant: st. ref. Justyna Owczarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r., sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa O. S.A. w O., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 11 września 2013 r. Nr [...], w przedmiocie określenia wysokości pobranej dotacji oraz jej zwrotu wraz, z odsetkami, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do chwili prawomocności wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 1.465 zł (tysiąc czterysta sześćdziesiąt pięć złotych).


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 września 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa M. z dnia 30 lipca 2013 r. nr [...]ustalając Przedsiębiorstwu K. S.A. w O. kwotę nienależnie pobranej dotacji do sprzedawanych biletów ulgowych w wysokości 6.625.46 zł podlegającą zwrotowi do budżetu Województwa M. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia poinformowania spółkę o stwierdzeniu nieprawidłowego naliczenia, tj od dnia 20 października 2008 r.

Decyzja została poprzedzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 1509/12, uchylającym wydaną uprzednio decyzję Marszałka Województwa M.

z dnia 8 marca 2012 r. nr [...] o ustaleniu wobec Spółki kwoty nienależnie pobranej dotacji w wysokości 6 625,46 zł podlegającej zwrotowi oraz decyzję drugiej instancji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 czerwca 2012 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję pierwszej instancji. Sąd równocześnie stwierdził nieważność postanowienia Marszałka Województwa M. z dnia 27 lutego 2012 r. nr [...] o odmowie wyłączenia na wniosek spółki z dnia 27 stycznia 2012 r. Marszałka Województwa M. od udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu przez spółkę nienależnie pobranej dotacji do sprzedawanych biletów ulgowych z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości, gdyż jak uznał Sąd, o wyłączeniu organu jakim jest Marszałek Województwa M. winien orzekać organ wyższego stopnia, to jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Rozpoznając sprawę ponownie Marszałek Województwa M.przekazał pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek spółki o wyłączenie organu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 17 maja 2013 r. nr [...] odmówiło wyłączenia Marszałka Województwa M. od udziału w postępowaniu administracyjnym nr [...] dotyczącym zwrotu przez Przedsiębiorstwo K. w O. nienależnie pobranej dotacji do sprzedawanych biletów ulgowych.

W dalszej kolejności Marszałek Województwa M. wydał ww. decyzję z dnia 30 lipca 2013 r. nr [...]

W uzasadnieniu podniesiono, iż między Województwem M.reprezentowanym przez Zarząd Województwa M. a Przedsiębiorstwem K.. O.S.A. w O.zawarto umowy, których przedmiotem jest określenie szczegółowych zasad przekazywania przewoźnikowi wykonującemu krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłat do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg, zwanych "dopłatami".

Z treści tych umów wynika, że przewoźnik zobowiązany jest do zwrotu tej części dopłaty, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Z akt sprawy wynika, iż w dniach 26-28 marca 2008 r. upoważnieni pracownicy Departamentu Transportu, Gospodarki i Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. przeprowadzili w Przedsiębiorstwie K., kontrolę w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi za okres od 1 stycznia 2006 r. do 29 lutego 2008 r. Protokół kontroli z dnia 28 marca 2008 r. został sporządzony w formie pisemnej i przez upoważnione osoby, a przewoźnik został z nim zapoznany i podpisał go dnia 24 kwietnia 2008 r. Kontrolą objęto zasady sprzedaży biletów jednorazowych ulgowych za okres od stycznia 2006 do lutego 2008 r. oraz biletów miesięcznych szkolnych za miesiąc : marzec, listopad 2006 r., luty i październik 2007 r. oraz luty 2008 r. i stwierdzono, że przedsiębiorstwo nieprawidłowo sprzedało 2.065 szt. biletów na kwotę 6.625,46 zł, co potwierdzają dowody w postaci zapisów na stronach 3 do 41 oraz 45 protokołu kontroli oraz wydruki "zestawienia sprzedaży biletów" uzyskane od przewoźnika w toku kontroli, a obrazujące rzeczywistą sprzedaż biletów. Kwota nienależnie pobranej dopłaty została zweryfikowana ponownie w lipcu 2011 r. na podstawie udostępnionych przez stronę oryginalnych załączników do protokołu kontroli.

Przeprowadzona kontrola wykazała różnego rodzaju nieprawidłowości:

1) sprzedaż biletów ulgowych dla opiekunów osób niesamodzielnych bez podróżowania z osobą niesamodzielną,

2) sprzedaż biletów ulgowych dla przewodników osób niewidomych bez podróżowania z osoba niewidomą,

3) sprzedaż biletów dla opiekuna inwalidy wojennego I grupy bez podróżowania z inwalidą,

4) sprzedaż biletów dla grup uprawnionych jak: Policja, Straż Graniczna, Służba Celna, Żandarmeria Wojskowa bez egzekwowania zaświadczenia uprawniającego do ulgi wystawionego przez te służby,

5) sprzedaż biletów ulgowych długo po czasie odjazdu środka transportowego - znaczna różnica czasowa pomiędzy godziną sprzedaży a godziną odjazdu pojazdu wskazuje, iż pasażer nie zawarł z przewoźnikiem umowy przewozu (zakup biletu), lecz bilet został wprowadzony do kasy fiskalnej przez pracownika.P.K. (kierowcę) bez udziału pasażera.

W decyzji tej opisano poszczególne kategorie uchybień wykazując, że w czasie kontroli stwierdzono sprzedaż biletów ulgowych dla opiekunów osób niepełnosprawnych, niewidomych, inwalidy wojennego I grupy, nie stwierdzono natomiast sprzedaży biletów głównych beneficjentów ulgi. Jak pokazuje materiał dowodowy jeśli takie podróże miałyby miejsce, to na ten kurs o tej samej godzinie odjazdu powinien zostać sprzedany bilet również dla niepełnosprawnych, niewidomych, inwalidy wojennego I grupy.

Stwierdzono sprzedaż biletów dla grup uprawnionych jak: Policja, Straż Graniczna, Służba Celna, Żandarmeria Wojskowa bez egzekwowania zaświadczenia uprawniającego do ulgi wystawionego przez te służby.

Organ I instancji pismami z dnia 1 września 2008 r. wystąpił do Policji, Straży Granicznej, Służby Celnej, Żandarmerii Wojskowej, o przesłanie informacji co do wystawianych zaświadczeń. W odpowiedzi uzyskano informacje, iż nie były realizowane żadne przejazdy pracowników ww. służb na liniach komunikacyjnych będących w ofercie przewozowej P.K. S.A. Brak zaświadczeń niezbędnych do wystawienia biletów ulgowych dla ww. grup uprawnionych powoduje, że przekazane dopłaty uznane zostały za nienależnie pobrane.

W trakcie kontroli stwierdzono również sprzedaż biletów ulgowych długo po czasie odjazdu środka transportowego. Znaczna różnica czasowa pomiędzy godziną sprzedaży a godziną odjazdu pojazdu wskazuje, iż pasażer nie zawarł z przewoźnikiem umowy przewozu lecz bilet został wprowadzony do kasy fiskalnej przez kierowcę bez udziału pasażera.

Odwołując się od ww. decyzji w całości spółka podniosła następujące zarzuty :

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 8a ust. 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego,

2. naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rozpatrzenie sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego (art. 2 § 1 k.p.c. w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.),

3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez dopuszczenie do udziału w rozpoznaniu sprawy osób nie posiadających pełnomocnictwa administracyjnego (art. 268a k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.),

4. naruszenie przepisów dotyczących wyłączenia pracowników poprzez rozpatrywanie sprawy z udziałem osób podległych zarządowi województwa, to jest organu, który jako prowadzący kontrolę zainicjował wszczęcie postępowania w sprawie. Naruszenie to odnosi się również do marszałka województwa, który jako członek wspomnianego wcześniej organu kontrolnego - reprezentującego zarazem drugą stronę postępowania, to jest Województwo Małopolskie - był obowiązany wyłączyć się od rozpatrywania sprawy zainicjowanej przez ów organ; w ten sposób naruszono fundamentalną zasadę prawną incompatibilitas (art. 24 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 145 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego); naruszenie to implikuje podstawę wznowienia postępowania,

5. naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym poprzez uznanie za dokumenty urzędowe protokoły kontroli sporządzone przez organ nie uprawniony do prowadzenia w sprawie jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, lecz reprezentujący wspomnianą w poprzednim punkcie drugą stronę postępowania (art. 76 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego.).

Wobec treści tych zarzutów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, względnie o uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło w całości ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji, odnosząc się do zarzutów odwołania w ten sposób, że nie stwierdziło nieprawidłowego stosowania lub błędnej wykładni przepisu art. 8a ust. 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, którego treść nie budzi według organu większych wątpliwości. Za nieuzasadniony uznało Kolegium zarzut, że do udziału w rozpoznawaniu sprawy dopuszczono osoby nie posiadające pełnomocnictwa administracyjnego. Z akt sprawy jednoznacznie wynika m.in., że zaskarżona decyzja została wydana przez Marszałka Województwa M.zaś kluczowe dla sprawy dowody w postaci protokołu kontroli zostały przeprowadzone przez osoby posiadające stosowne pełnomocnictwa, znajdujące się w aktach sprawy. Za nieuzasadniony organ uznał także zarzut dotyczący naruszenia zasady incompatibilitas. Organ wyjaśnił, że właściwość marszałka województwa do orzekania w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wynika z przepisów prawa - art. 190 w zw. z art. 145 i 146 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Okoliczności wystąpienia ustawowych przesłanek wyłączenia organu zostały także szczegółowo zbadane przez tut. Kolegium w postanowieniu z dnia 17 maja 2013 r. sygn. [...], w którym nie stwierdzono okoliczności uzasadniających wyłączenie Marszałka Województwa od załatwienia przedmiotowej sprawy. Przedmiotowa sprawa nie dotyczy własnego interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego, leczy wykonywania jej ustawowych obowiązków, wynikających z ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Ponadto Zarząd Województwa, Marszałek czy samo województwo małopolskie nie są stronami postępowania o zwrot dopłat pobranych w nadmiernej wysokości. Stroną jest wyłącznie Przedsiębiorstwo K., a Marszałek Województwa M. jest organem, którego właściwość wynika z wyraźnych przepisów prawa.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Przedsiębiorstwa K w O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Znalazły się w niej następujące zarzuty:

1) naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 1 i 4 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3, art. 31 ust. 2, art. 47 ust. 3 i art. 57 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez osobę podlegającą z mocy prawa wyłączeniu od udziału w sprawie z podkreśleniem okoliczności, że marszałek województwa małopolskiego podlega wyłączeniu z mocy prawa, skoro jest podmiotem udzielającym dopłatę,

2) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 268a k.p.a., poprzez błędne przyjęcie jakoby pracownicy strony przeciwnej prowadzący postępowanie "kontrolne" posiadali w dacie tych czynności ważne pełnomocnictwa administracyjne, gdyż w ocenie spółki były one podpisane przez osobę powołującą się na nieistniejące prawo substytucji,

3) naruszenie przepisu art. 80 k.p.a., poprzez uznanie za udowodnione okoliczności nie popartych prawidłowo przeprowadzonymi dowodami oraz poprzez błędne wnioskowanie o faktach, zwłaszcza w zakresie przejazdów inwalidów I grupy podróżujących z osobą towarzyszącą, w której to sytuacji uznano za wadliwe wystawienie biletu bezpłatnego wyłącznie dla niepełnosprawnego z powodu braku biletu dla osoby towarzyszącej oraz w przypadku sprzedaży biletów funkcjonariuszom Służby Celnej,

4) zaniechanie rozpoznania części zarzutów odwoławczych odnoszących się do naruszenia prawa materialnego (art. 140 w związku z art. 104 § 2 k.p.a.), prowadzące do naruszenia prawa materialnego w postaci art. 8a ust. 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego.

W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 150% stawki minimalnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona przepisy prawa w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że podstawę prawną do wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), mające zastosowanie z mocy art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1241 z późn. zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych (przed 1 stycznia 2010 r.) podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Ponieważ sprawa dotyczy dotacji udzielonych w latach 2006-2008, a zatem przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, przeto zastosowanie musiały mieć przepisy dotychczasowe, czyli ustawy z 2005 r.

Z art. 190 cytowanej ustawy wynika, że do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego należy w zakresie zasad ich zwrotu odpowiednio stosować art. 145 i 146 tej ustawy. Zatem ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona (bez podstawy prawnej) lub pobrana w nadmiernej wysokości (otrzymana z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania), podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. W przypadku niedokonania zwrotu dotacji ww. terminie wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa powinien wydać decyzję w sprawie zwrotu dotacji, określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Warto w tym miejscu wyjaśnić, co w realiach rozpoznawanej sprawy jest istotne, iż dotacją nazywane jest nieodpłatne przekazanie pewnej kwoty środków publicznych określonemu podmiotowi w celu realizacji zadań publicznych. Przekazanie to może nastąpić- tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie - na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji. Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że zawarcie umowy nie oznacza, że wszelkie stosunki pomiędzy podmiotami będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego. W ugruntowanym orzecznictwie NSA podkreśla się bowiem, że w takim przypadku przekazane środki nie tracą swego publicznoprawnego charakteru (np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r. sygn. akt FPS 6/02, ONSA 2003/1, poz. 8). Wydatkowanie dotacji podlega rygorom wydatkowania środków budżetowych i fakt zawarcia umowy określającej zasady i cele przyznania i wydatkowania dotacji tego charakteru nie zmienia. Kontrola wydatkowania dotacji celowej i stwierdzenie obowiązku zwrotu środków wykorzystywanych niezgodnie z przeznaczeniem następuje w postępowaniu administracyjnym. Środki przekazane przedsiębiorstwu w drodze umowy cywilnoprawnej z dysponentem części budżetowej nie tracą publicznego charakteru i dla dochodzenia ich zwrotu nie jest właściwa droga procesu cywilnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt III RN 11/02, OSNP 2004/5/72).

W tym kontekście całkowicie błędne jest stanowisko pełnomocnika strony skarżącej, iż marszałek województwa, jak również podlegli mu pracownicy mają przymiot strony w postępowaniu o zwrot dotacji, a zatem podlegają wyłączeniu w trybie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. od załatwienia niniejszej sprawy. Zgodnie z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki; w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3.

W skardze stoi się na stanowisku, że skoro podmiotem udzielającym skarżącej spółce dotacji jest Zarząd Województwa M., to Marszałek tego województwa reprezentuje drugą stronę tego stosunku prawnego. Skarżąca strona podkreśla, że co do zasady nie kwestionuje uprawnienia marszałka do rozstrzygania sprawy w I instancji, uważa jednak że Marszałek Województwa M. jest niewłaściwy miejscowo, gdyż połączenie ról reprezentanta strony i organu w kompetencji jednej osoby fizycznej oznacza przełamanie zasady incompatibilitas.

Skoro o zwrocie dotacji rozstrzyga się w postępowaniu administracyjnym i kompetencję do powyższego ma z mocy art. 190 w zw. z art. 146 ust. 1 marszałek województwa, to działa on w sprawie jako organ i nie może być jednocześnie uznany za stronę tego postępowania. Powyższą argumentację wzmacnia nadto treść art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 596 z późn. zm.), zgodnie z którym decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Według art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest tylko podmiot występujący w danym stosunku administracyjno-prawnym w charakterze administrowanego. Pojęcia strony nie można natomiast odnieść do podmiotu występującego w charakterze organu administracyjnego, działającego w sposób władczy. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu w tym znaczeniu, że w jego wyniku organ administracji publicznej wydaje decyzję rozstrzygającą o prawach i obowiązkach tego podmiotu. Jak słusznie zaznaczyło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przedmiotowa sprawa nie dotyczy własnego interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego, lecz wykonywania jej ustawowych obowiązków wynikających z ustawy o finansach publicznych. Ani Zarząd Województwa, ani Marszałek, ani też samo województwo małopolskie nie są stronami o zwrot dopłat pobranych w nadmiernej wysokości. Stroną tą jest wyłącznie Przedsiębiorstwo K. zaś Marszałek Województwa M. jest organem, którego właściwość wynika ze wskazywanych wyżej wyraźnych przepisów prawa.

Ponadto na gruncie ustawy o finansach publicznych uprawnienia kontrolne w zakresie prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji ma właśnie podmiot jej udzielający (art. 146). Dotacje pochodzą ze środków publicznych, a sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą. Dotujący jest zatem zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany (beneficjent) - zobowiązany do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko na zadania określone w umowie o dotację i na zasadach tam wskazanych. Należy również podkreślić, że podmiot dotujący ma nie tylko prawo, ale również i obowiązek skontrolowania sposobu wydatkowania przez dotowanego otrzymanej dotacji, co wynika z ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 168) w związku z ustawą z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, a także na podstawie zawartych umów o udzieleniu dotacji. Stąd twierdzenie, że Marszałek Województwa M. jest niewłaściwy miejscowo do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest nieuzasadnione, skoro właśnie z budżetu tego województwa udzielono stosownej dotacji.

Z tych względów za nieuzasadniony należy uznać także zarzut niewyłączenia od wykonywania czynności w sprawie pracowników urzędu marszałkowskiego. Skoro z powodów wskazywanych wyżej Marszałek Województwa M. nie podlegał wyłączeniu, to i pracownicy wykonujący określone czynności w toku postępowania nie mogą podlegać takiemu wyłączeniu, wbrew stanowisku zawartemu w skardze. Ponadto zależność służbowa pomiędzy Marszałkiem Województwa, a pracownikami Urzędu M. nie wypełnia żadnej z przesłanek przewidzianych w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

Wskazać jednak należy, że zgodnie z treścią art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwienia sprawy w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Podobny przepis o charakterze szczególnym w stosunku do cytowanego znalazł się w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Art. 46 ust. 2 tej ustawy daje marszałkowi województwa prawo do upoważnienia wicemarszałków, pozostałych członków zarządu województwa, pracowników urzędu marszałkowskiego oraz kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych do wydawania w jego imieniu decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przy czym podkreślić należy, że chodzi tu nie tylko o sporządzenie i podpisanie takiej decyzji, ale i wykonywanie określonych czynności w toku postępowania zmierzających w konsekwencji do wydania rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Czynności w prawnych formach działania administracji publicznej podejmuje zatem któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun organu, czyli osoba powołana na to stanowisko. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. Wykonuje on tylko kompetencje organu, lecz sam ich nie posiada. W związku z tym w orzecznictwie podkreśla się, że w konsekwencji pracownik ten (czy inny upoważniony podmiot) nie może uzyskanego uprawnienia scedować dalej. Nie ma zatem uprawnienia do upoważniania innych pracowników do działania w imieniu organu (tak przykładowo: wyroki WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 475/11, z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 477/08, z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 13/07). W prawie administracyjnym generalnie przyjmuje się zakaz subdelegacji, dlatego przepisy dotyczące przeniesienia kompetencji, czy też upoważnień do jej wykonywania należy traktować jako wyjątek od zasady i interpretować ściśle.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że upoważnienia do przeprowadzenia kontroli z dnia 21 lutego 2008 r. (k. 37 i 38 tomu III akt administracyjnych), na które powołuje się SKO, dla inspektorów w Departamencie Transportu, Gospodarki i Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. J. T. i A.G., udzielone zostały nie przez Marszałka Województwa, jak wskazuje przepis art. 46 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, a zatem nie przez organ działający w niniejszej sprawie, jak mówi z kolei art. 268a k.p.a., ale przez - wcześniej upoważnionego już w tym trybie przez Marszałka - Członka Zarządu W. K.. Zatem należy przyznać rację pełnomocnikowi strony skarżącej, że czynności dokonane przez ww. pracownice (przeprowadzenie kontroli i sporządzenie protokołu pokontrolnego) miały miejsce bez prawidłowego, wymaganego prawem upoważnienia Marszałka Województwa i w związku z tym nie mogły stanowić podstawy ich działania. Ponadto, co nie było podnoszone w skardze, ale którą to okoliczność Sąd dostrzegł z urzędu, zakres określony w tych wadliwie udzielonych upoważnieniach nie odpowiada zakresowi czynności dokonanych w niniejszym postępowaniu. Z treści przedmiotowych dokumentów wynika, iż obydwie pracownice zostały upoważnione do przeprowadzenia kontroli u przewoźników, z którymi Województwo Małopolskie zawarło umowy, których przedmiotem jest określenie szczegółowych zasad udzielania dopłat do ulgowych pasażerskich przewozów autobusowych osób uprawnionych, przy czym dotyczyć to miało umów zawartych wyłącznie w 2008 r. Skoro wskazane pracownice dokonały w skarżącej spółce kontroli w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi uzyskanymi na podstawie umów z 2006, 2007 i 2008 r. za okres od 1 stycznia 2006 r. do 29 lutego 2008 r. i kontrolą objęto zasady sprzedaży biletów jednorazowych ulgowych za okres od stycznia 2006 do lutego 2008 r. oraz biletów miesięcznych szkolnych za miesiąc: marzec, listopad 2006 r., luty i październik 2007 r. oraz luty 2008 r., to wskazać należy, że w zakresie kontroli za 2006 i 2007 r. inspektorzy działali bez jakiegokolwiek – nawet wadliwego – upoważnienia.

Konsekwencją powyższego jest brak możliwości powoływania się na ustalenia wynikające z protokołu pokontrolnego, jak również posługiwanie się dowodami pozyskanymi w toku kontroli przeprowadzonej przez nieupoważnionych do tego pracowników. Innymi słowy, dowody te nie mogły posłużyć do ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, a tym samym nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia. W tym zakresie doszło zatem do naruszenia przepisów dotyczących upoważnień, tj. przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji doszło bowiem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności nie popartych prawidłowo przeprowadzonymi dowodami, jak słusznie zauważa się w skardze.

Wskazane wyżej okoliczności organy winny mieć na uwadze przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Za całkowicie niezrozumiały Sąd uznał natomiast zarzut zaniechania rozpoznania części zarzutów odwoławczych, w szczególności chodziło o nierozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami transportu publicznego (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1138). SKO na str. 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji odnosząc się do ww. zarzutu zaznaczyło, że nie stwierdziło nieprawidłowego stosowania lub błędnej wykładni tego przepisu, którego treść została przytoczona na str. 2 przedmiotowego uzasadnienia. Kolegium wskazało również, że treść tego przepisu nie budzi wątpliwości. Wynika z niego, że samorządy województw, z zastrzeżeniem ust. 2a, przekazują przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, z zastrzeżeniem ust. 4, zatem stanowił on podstawę do przyznania Przedsiębiorstwu K.stosownej dopłaty, której zwrotu w części domaga się obecnie organ. Stwierdzić w tym miejscu należy, że w opinii Sądu takie ustosunkowanie się do wskazanego zarzutu jest wystarczające, zwłaszcza że pełnomocnik strony skarżącej w żadnym miejscu odwołania nie wskazał na czym miałoby polegać naruszenie przez organ I instancji przedmiotowego art. 8a ust. 2 cytowanej ustawy. Z pola widzenia nie może nadto umknąć fakt, że na gruncie niniejszej sprawy, której przedmiotem jest zwrot dotacji, organy powyższego przepisu nie stosowały. Jak wskazano wyżej na jego podstawie oraz na podstawie umów określających zasady przekazywania przewoźnikowi dopłat, skarżąca strona jedynie otrzymała stosowną dopłatę. Zarzutu tego nie uzasadniono również w skardze. Całkowicie nie przekonująca jest argumentacja pełnomocnika spółki, iż zgłoszone przez niego w odwołaniu wnioski dowodowe miały uzasadnić i wykazać tezę o naruszeniu przez Marszałka Województwa wspomnianego przepisu. Trudno bowiem dopatrzeć się jakiegokolwiek związku pomiędzy ewentualnymi zeznaniami osoby kierującej Departamentem Transportu i Komunikacji Urzędu Marszałkowskiego Województwa M.co do zakresu fizycznego, osobistego udziału Marszałka w dokonywaniu czynności w postępowaniu administracyjnym, czy też istnieniem stosownych upoważnień dla pracowników wykonujących w toku tego postępowania określone czynności a treścią art. 8a ust. 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami transportu publicznego i rzekomymi naruszeniami. Wskazać ponadto należy, że wbrew przekonaniu pełnomocnika skarżącej spółki, strona która domaga się od organu przeprowadzenia określonego dowodu winna wskazać w tezie dowodowej na jaką okoliczność wnioskuje. Przedmiotem dowodu mogą być bowiem wyłącznie okoliczności mające znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.), a zatem by właściwie ocenić przydatność zgłoszonego dowodu dla jej rozstrzygnięcia organ musi mieć wiedzę, czego ma on dotyczyć i o wyjaśnienie jakich okoliczności stronie chodzi. Nie jest zadaniem organu domyślanie się, jakie kwestie przy użyciu określonych środków dowodowych strona chce wyjaśnić.

Mając powyższe na względzie, należało w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzec jak w sentencji. Działając zaś na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Mając powyższe na względzie na mocy art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490) Sąd zasądził tytułem zwrotu kosztów postępowania uiszczony wpis w kwocie 265 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 1.200 zł. Wprawdzie w treści skargi zawarty został wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 150% stawki minimalnej, jednakże pełnomocnik strony skarżącej nie uzasadnił powyższego wniosku szczególnym nakładem pracy, nadto pomimo uwzględnienia skargi Sąd nie uznał wszystkich jej zarzutów.