Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1836/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3 pkt. 3, art. 39 ust. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 70 ust 1-2, art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 73 ust. 1 pkt 1-6
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 504/20 w sprawie ze skargi K.J. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2020 r., sygn. II SA/Wr 504/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K.J. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (DWINB) z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - samowolnie zrealizowanego zbiornika wodnego.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

W toku kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (PINB) w dniu [...] lipca 2014 r. na działkach nr [...] i nr [...] zlokalizowanych przy ul. L. w L. stwierdzono istnienie zbiornika wodnego zlokalizowanego częściowo na obu ww. działkach. Podczas oględzin przeprowadzonych [...] września 2014 r. PINB ustalił, że działka nr [...] stanowi własność M. i B. J. a działka nr [...] własność K.J. . Na części obu działek usytuowany jest zbiornik wodny w kształcie prostokąta o wymiarach 63 x 13 m i o głębokości około 70 cm. Obiekt od strony południowej posiada w całości obwałowanie a od strony wschodniej na 1/3 długości. Nie posiada odpływu i dopływu. Obwałowanie porośnięte jest trawą a w zbiorniku brak roślinności. Wzdłuż strony wschodniej znajduje się porośnięty trawą rów melioracyjny. Według oświadczenia M.J. zbiornik powstał wiosną 2014r. PINB ustalił, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego wzdłuż rzeki K., przyjętego uchwałą Rady Miasta L. z dnia [...] grudnia 2011r. ww. działki znajdują się w jednostce planistycznej RM3 – zabudowa zagrodowa, w ramach której dopuszczono lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i zabudowy gospodarczej. W opublikowanej w dniu [...] października 2014 r. uchwale Rady Miasta L. z dnia [...] października 2014r. dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania miasta Lubań wzdłuż rzeki K., działki te znajdują się w jednostce planistycznej 21 ZE – ciągi ekologiczne, zieleń naturalna, zieleń nieurządzona w dolinie rzeki K.. Według ustaleń tego planu działki nie znajdują się już w terenie zalewowym rzeki K. - nowy plan opracowany w uzgodnieniu z RZGW uwzględnia mapę zagrożenia powodziowego.

Postanowieniem z dnia 12 lutego 2015 r. PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz 1409 ze zm.), dalej "p.bud.", wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z wykonaniem zbiornika i nałożył na B. i M. J.oraz na K.J. obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych dla jego legalizacji, w terminie do dnia [...] maja 2015 r. Postanowienie nie podlegało zaskarżeniu. W uzasadnieniu organ stwierdził, że pojęcie zbiornika wodnego zawiera się w definicji budowli. Zbiornik wodny o wymiarach 63 x 13 m wymaga pozwolenia na budowę. Z obowiązku tego zwolnione są jedynie przydomowe baseny i oczka wodne o nawierzchni do 30 m² (art. 29 pkt 15 p.bud.). Organ stwierdził, że przedmiotowy zbiornik jest urządzeniem melioracji wodnej w rozumieniu art. 70 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.), dalej "p.wod.", do którego zastosowanie znajdują także przepisy p.bud. wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], PINB nakazał B. i M. J. oraz K. J. rozbiórkę opisanego wyżej zbiornika wodnego.

Wnioskiem z [...] lutego 2016 r. K. J. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB z [...] lipca 2015r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo wystąpił o wznowienie postępowania. Decyzją z [...] września 2016 r. DWINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Od decyzji tej wniesiono odwołanie. Z kolei postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. PINB wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją rozbiórkową a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. odmówił jej uchylenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. DWINB utrzymał tę decyzję w mocy. Natomiast decyzją z dnia [...] września 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję DWINB z dnia [...] września 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] lipca 2015 r.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Wr 805/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję DWINB z dnia [...] sierpnia 2018 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2016 r. o odmowie uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki oraz umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu stwierdził, że doręczenie decyzji PINB z dnia [...] lipca 2015 r. orzekającej o rozbiórce zbiornika wodnego nastąpiło z naruszeniem art. 44 k.p.a. W związku z powyższym nakazał doręczenie decyzji o rozbiórce pełnomocnikowi skarżącego na dotychczasowy lub dodatkowo podany adres (art. 41 k.p.a.), przy zachowaniu procedury doręczeń i wskazał, że doręczenie to otworzy K. J. termin do wniesienia odwołania od tej decyzji. Natomiast prawomocnym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. VII SA/Wa 2670/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję GINB z dnia [...] września 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w przedmiocie nakazu rozbiórki zbiornika wodnego. Po doręczeniu decyzji PINB o nakazie rozbiórki zbiornika wodnego pełnomocnikowi K.J. , wniósł on od niej odwołanie. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. DWINB utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] lipca 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wskazał, że skarżący wraz z uczestnikami postępowania wiosną 2014 r. zrealizowali roboty budowlane polegające na wykonaniu na części działek nr [...] i nr [...] wykopu o ziemnego wymiarach 63 x 13 m celem wybrania ziemi i wykorzystania jej do podniesienia i wyrównania powierzchni tych działek w okolicach budynków mieszkalnych. W wykonanym w ten sposób zagłębieniu terenu gromadziły się wody opadowe i gruntowe (a jak twierdzą strony także i zalewowe rzeki K.) w wyniku czego powstał zbiornik. Okoliczności tej skarżący nie kwestionuje. Twierdzi natomiast, że w wyniku przeprowadzonych robót powstało urządzenie melioracji wodnej nie wymagające pozwolenie na budowę ze względu na zwolnienie z art. 29 ust. 2 pkt 9 p.bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie jego wykonania. Natomiast organy obu instancji uznały, że w wyniku opisanych wcześniej robót budowlanych powstał zbiornik wodny, którego wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę i który nie korzystał ze zwolnienia wynikającego z ww. przepisu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji na skutek wykonanych przez skarżącego (i uczestników postępowania) robót budowlanych powstał zbiornik wodny, który zgodnie z art. 3 pkt 3 p.bud. stanowi budowlę, czyli obiekt mieszczący się w bardziej ogólnym pojęciu "obiektu budowlanego". W wyliczeniu z art. 3 pkt 3 znalazł się m.in. zbiornik. Na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego termin "zbiornik", w analizowanym tu kontekście znaczy tyle, co "naturalne lub sztucznie utworzone zagłębienie terenu wypełnione wodą". Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przy ocenie, czy wykonanie spornych robót objęte było reżimem Prawa budowlanego i wymagało pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia dodatkowy warunek uznania danego obiektu (w tym budowli) za obiekt budowlany, według którego, musi być on wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Warunek ten dodany został do przepisu art. 3 pkt 1 p.bud. od dnia 28 czerwca 2015 r. Natomiast w dacie realizacji spornego zbiornika tj. w 2014 r. przepis art. 3 pkt 1 warunku tego nie przewidywał. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z twierdzeniem, że wykonanie przedmiotowego obiektu objęte było zwolnieniem wynikającym z art. 29 ust. 2 pkt 9 obowiązującej wówczas ustawy Prawo budowlane. Wskazał, że zawarte w art. 73 ust. 1 p.wod. wyliczenie urządzeń zaliczonych do melioracji wodnych szczegółowych ma charakter zamknięty. Tym samym nie obejmuje ono zbiorników wodnych niezależenie od tego, czy służą one celom wskazanym w art. 70 ust. 1 p.wod., czy też nie. Zgodnie natomiast z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.wod. zbiorniki wodne służące regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami, zaliczone zostały wprost do urządzeń melioracji wodnych podstawowych. Oba zatem rodzaje urządzeń melioracji poddane zostały reglamentacji Prawa budowlanego, przy czym tylko w odniesieniu do wskazanych w art. 29 ust. 2 pkt 9 p.bud. melioracji wodnych szczegółowych (przy uwzględnieniu zawartego w nim wyłączenia), przewidziano zwolnienie z obowiązku wykonania tych urządzeń na podstawie pozwolenia na budowę. W konsekwencji, organy prawidłowo uznały, że wykonanie przedmiotowego zbiornika wodnego, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami należało uzyskać pozwolenie na budowę. Obiekt ten, niezależnie od tego jaki cel przyświecał jego wykonaniu, w myśl obowiązujących wówczas przepisów Prawa wodnego nie mógł być bowiem zaliczony do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych a ewentualnie do melioracji wodnych podstawowych - ile oczywiście wykazane zostałoby, że miałby on służyć celom określonym w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego. Ta kategoria urządzeń melioracji wodnych (podstawowych) nie została jednak objęta zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestia legalności zastosowania przepisów ustawy Prawo budowane wobec przedmiotowego obiektu, w tym także trybu określonego w art. 48 p.bud., była już przedmiotem oceny wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. VII/Wa 2670/18. Orzeczenie to zapadało co prawda w odniesieniu do decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym, w którym badana była legalność decyzji o nakazie rozbiórki w kontekście przesłanek stwierdzenia jej nieważności, ale ze względu na wynikającą z art. 170 p.p.s.a. zasadę związania prawomocnym wyrokiem, orzeczenia tego nie można pomijając w niniejszym postępowaniu przy rozstrzyganiu kluczowych kwestii, dotyczących oceny prawidłowości przyjętych jako podstawa orzekania norm prawa materialnego. W wyroku tym Sąd podzielił stanowisko organów, że w wyniku wykonanych robót doszło do powstania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.bud. – zbiornika wodnego, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zaakceptował także tryb postępowania legalizacyjnego z art. 48 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie nie budzi wątpliwości, że w wyniku wykonanych robót powstał zbiornik wodny (co potwierdza także prawomocne orzeczenie WSA w Warszawie), a więc obiekt który – co wynika wprost z treści przepisu Prawa wodnego - nie zalicza się do urządzeń wodnych melioracji szczegółowej. W tej sytuacji nie było potrzeby przeprowadzania przez organ dowodu z przesłuchania świadków dla ustalenia jaki był cel wykonania wykopu na części działek. Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut nieprzeprowadzenia przez organ dowodu z ekspertyzy hydrologicznej. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby skarżący z takim wnioskiem w ogóle występował a wobec poczynionych wyżej spostrzeżeń, organ nie miał obowiązku zlecenia takiego dowodu z urzędu.

W skardze kasacyjnej K.J. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

a) art. 29 ust. 2 pkt 9 (obecnie art. 29 ust. 2 pkt 14) p.bud. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy na działkach objętych decyzją doszło do wykonania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych;

b) art. 73 p.wod. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wybudowanego przez skarżącego urządzenia melioracyjnego nie można zaliczyć do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, w sytuacji gdy na działkach objętych decyzją doszło do wykonania urządzeń melioracji, których celem było regulacja wód zalegających na jego działce, a tym samym istnieje możliwość ich zaliczenia do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych takich jak np. rów lub urządzenia drenarskie;

2. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez błędną ocenę naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i przyjęcie, że w niniejszej zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, w sytuacji wydania decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy polegający na nieprzeprowadzeniu dowodu z zeznań świadków – sąsiadów skarżącego oraz odpowiednich ekspertyz oraz pominięcie dotychczas wydanych warunków zabudowy i pozwolenia na budowę;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez błędną ocenę naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a i przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do prawidłowej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, poprzez nieprawidłowe nałożenie obowiązków na skarżącego i uczestników postępowaniu, podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że na terenie działek objętych kontrolą nie doszło do wybudowania zbiornika wodnego, a jedynie do wybudowania urządzeń melioracyjnych niewymagających pozwolenia na budowę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji organów obu instancji. Zrzekł się rozprawy, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania i dopuszczenie dowodu z decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], opisu technicznego do projektu zagospodarowania działki, projektu zagospodarowania działki na okoliczność wydania decyzji przez Burmistrza Miasta L. oraz jej warunków, projektu zagospodarowania działki przez skarżącego oraz błędnie ustalonego przez organ stanu faktycznego.

W uzasadnieniu podniesiono, że organ mimo wniosków skarżącego o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, wykonanie ekspertyz hydrologicznych, czy też analizy przekazanej dokumentacji fotograficznej ograniczył postępowanie dowodowe jedynie do inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz do kontroli na działce skarżącego. Pominął, że w dniu kontroli w 2014 obowiązywał plan miejscowy, który zaczął obowiązywać na działkach skarżącego w maju 2012. Skarżący uzyskał pozwolenia na budowę w roku 2011, które było wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy w pkt 2.3.5. wskazuje, że Zarząd Melioracji we Wrocławiu wskazał bliskość rowu i terenów zalewowych przy działkach budowlanych oraz uzgodnił meliorację działek objętych decyzją o warunkach zabudowy. Konsekwencją wydanej decyzji o warunkach zabudowy była decyzja o pozwoleniu na budowę, gdzie w projekcie mówi się, że teren jest zróżnicowany i jego ukształtowanie ulegnie modyfikacji poprzez wyrównanie do rzędnej 217 m (zatwierdzony projekt budowlany 1). Zatem pomijając nawet kwestie funkcji wykonanych przez skarżącego urządzeń należy uznać, że wyrównanie terenu było zgodne z decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu wskazuje obszar zalewowy objęty zakazem zabudowy, a zdjęcia wskazują, że istotnie zwykle w miejscu tym stoi woda.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednak z uwagi na to, że zarzuty procesowe i materialne pozostają ze sobą w związku zmierzając do wykazania, że nieprawidłowo zakwalifikowano sporny obiekt, jako zbiornik w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.bud. - zostaną one ocenione łącznie. Zarzut procesowy sformułowany w pkt 2 b) petitum skargi kasacyjnej jednoznacznie nakierowany jest na wykazanie, że naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w powiązaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. polegało na błędnym ustaleniu, że w niniejszej sprawie doszło do wybudowania zbiornika wodnego. Natomiast w zarzucie procesowym zawartym w pkt 2 a) petitum autor skargi kasacyjnej wskazuje na nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, ekspertyz, pominięcie dotychczas wydanych decyzji w sprawie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. Ocena zasadności tych zarzutów musi być jednak poprzedzona rozstrzygnięciem kwestii prawidłowości kwalifikacji spornego obiektu.

Jak wynika z akt sprawy i czego inwestorzy nie kwestionowali, na części działek nr [...] i [...] znajduje się obiekt wypełniony wodą, w kształcie prostokąta o wymiarach 63 x 13 m i głębokości około 70 cm. Obiekt od strony południowej posiada w całości obwałowanie a od strony wschodniej na 1/3 długości. Nie posiada odpływu i dopływu. Obwałowanie porośnięte jest trawą a w zbiorniku brak roślinności. Wzdłuż strony wschodniej znajduje się porośnięty trawą rów melioracyjny. Opisany obiekt powstał wiosną 2014 r.

W dacie realizacji przedmiotowego obiektu, jak w dacie orzekania przez organ II instancji, roboty budowlane można było, stosownie do art. 28 ust. 1 p.bud. rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Pod pojęciem robót budowlanych należy zaś rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7). Stosownie do art. 3 pkt 1 p.bud., obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem. Na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz.U. poz. 443) zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 28 czerwca 2015 r. do art. 3 pkt 1 dodany został warunek, że obiekt musi być wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Przedmiotowy obiekt, tj. zagłębienie w kształcie prostokąta o wymiarach 63 x 13 m i głębokości około 70 cm, wypełniony wodą, niewątpliwie nie jest budynkiem ani obiektem małej architektury. Przepis art. 3 pkt 3 p.bud. pośród budowli wymienia m.in. zbiorniki. Użycie słowa "jak" w wyliczeniu rodzajów budowli świadczy o tym, że ich katalog nie jest zamknięty. Ustawodawca wśród przykładów budowli wymienia ogólnie "zbiorniki", ale nie ulega wątpliwości, że wszelkiego rodzaju zbiorniki wodne są też budowlami, jeżeli są efektem robót budowlanych. Utworzony przez człowieka zbiornik wodny niezależnie od tego, jakim celom będzie służył, to jako powstały w wyniku robót ziemnych będzie budowlą, na wykonanie której co do zasady wymagane jest pozwolenie na budowę, a w drodze wyjątku jedynie zgłoszenie (por. wyroki NSA: z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 591/18); z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1661/19; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na skutek wykonanych przez inwestorów robót budowlanych polegających na wybraniu gruntu, na tej części działek doszło do obniżenia terenu (zagłębienia), w którym w sposób naturalny gromadziły się wody opadowe i gruntowe (oraz jak twierdzą inwestorzy zalewowe rzeki K.). Określony rezultat działalności człowieka uznaje się za budowlę, o ile stanowi całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji, przy czym nie jest konieczne, aby budowla była wyposażona w dodatkowe urządzenia czy instalacje. Budowla ziemna jest wykonana w gruncie lub z gruntu, musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2320/12). Wykonane przez skarżącego kasacyjnie roboty budowlane spełniały więc, co najmniej, wymogi budowli ziemnej z art. 3 pkt 3 p.bud. Podsumowując, zagłębienie o wymiarach 63 x 13 m i o głębokości około 70 cm, w części obwałowane, nie posiadające odpływu i dopływu, jest niewątpliwie "zbiornikiem", który mieści się w pojęciu budowli. Taki rodzaj budowli nie jest wyłączony spod regulacji ustawy Prawo budowlane i dla jego urządzenia - budowy wymagane jest pozwolenie na budowę. (por. wyroki NSA: z dnia 8 października 2013 r., sygn. II OSK 1077/12; z dnia 31 października 2001 r., sygn. SA/Bk 889/01, publ. Prawo budowlane – orzecznictwo sądów administracyjnych pod redakcja A. Glinieckiego, LexisNexis Warszawa 2007 r., s. 47). Wyjątki od tej reguły określone zostały w art. 29-30 ww. ustawy.

Autor skargi kasacyjnej podnosi, że sporny obiekt to w istocie urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 9 p.bud. W art. 2 ust. 2 pkt 2 p.bud. ustawodawca zastrzegł, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów ustaw odrębnych, w tym ustawy Prawo wodne. Dlatego regulacje zawarte w ustawie Prawo wodne służą pomocniczo i uzupełniająco przy kwalifikowaniu robót budowlanych. Stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 19 obowiązującej w dacie realizacji inwestycji ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, poprzez urządzenia wodne rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, m.in. budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy (lit. a), zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych (lit. b), obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych (lit. d). W tym miejscu należy wyjaśnić, że na mocy ustawy z dnia 11 września 2019 r. (Dz.U. poz. 2170) zmieniającej Prawo budowlane z dniem 23 listopada 2019 r., z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione zostało ogólnie wykonywanie i przebudowa urządzeń melioracji wodnych, bez ograniczenia tylko do urządzeń melioracji szczegółowych. Przepis art. 8 ustawy zmieniającej stanowił jednak, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem niektórych przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. W tej sytuacji, przedmiotowy obiekt mógłby być objęty wyłączeniem z art. 29 ust. 2 pkt 9 p.bud. jedynie w razie zakwalifikowania do urządzeń melioracji szczegółowych.

Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne dzieliła urządzenia melioracji wodnych na podstawowe i szczegółowe w zależności od ich funkcji i parametrów (art. 70 ust. 2 p.wod.). Do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (a więc objętych zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę) ustawodawca zaliczał wówczas, w art. 73 ust. 1 p.wod.: 1) rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, 1a) drenowania, 2) rurociągi średnicy poniżej 0,6 m, 3) stacje pomp do nawodnień ciśnieniowych, 4) ziemne stawy rybne, 5) groble na obszarach nawadnianych, 6) systemy nawodnień grawitacyjnych i ciśnieniowych - jeżeli urządzenia te służyły celom, o których mowa w art. 70 ust. 1, tj. regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami. Trafnie też Sąd pierwszej instancji zauważył, że zawarte w art. 73 ust. 1 p.wod. wyliczenie urządzeń zaliczonych do melioracji wodnych szczegółowych ma charakter zamknięty. Tym samym nie obejmuje ono zbiorników wodnych niezależenie od tego, czy służą one celom wskazanym w art. 70 ust. 1 p.wod., czy też nie. Z kolei zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.wod. zbiorniki wodne służące celom, o których mowa w art. 70 ust. 1, zaliczone zostały wprost do urządzeń melioracji wodnych podstawowych, nie podlegających zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 9 p.bud.

W tym stanie rzeczy, organy, a za nimi Sąd pierwszej instancji, prawidłowo uznały, że na wykonanie przedmiotowego zbiornika wodnego, zgodnie z obowiązującymi przepisami należało uzyskać pozwolenie na budowę. Obiekt ten, niezależnie od tego jaki był cel jego wykonania, w myśl obowiązujących wówczas przepisów Prawa wodnego nie mógł być bowiem zaliczony do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Zarzuty naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 9 p.bud. i art. 73 p.wod. okazały się wiec chybione. W konsekwencji przeprowadzanie dowodu z zeznań świadków, czy też ekspertyz na okoliczność celu wykonania przedmiotowego zbiornika, było całkowicie zbędne. Z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], nie wynika, że inwestor ma wybudować bez pozwolenia na budowę obiekt taki jak będący przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Wynika z niej tylko tyle, że inwestor ma obowiązek odprowadzać wody gruntowe i powierzchniowe z przyległych gruntów na teren działki nr [...]. W tej sytuacji, również zarzuty naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w powiązaniu z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. są niezasadne.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy słusznie PINB, celem umożliwienia legalizacji przedmiotowego zbiornika wodnego, zastosował tryb przewidziany w art. 48 ust.2 i 3 p.bud. zobowiązując inwestorów do złożenia w wyznaczonym terminie stosownej dokumentacji. Nie skorzystali oni jednak z tej możliwości, co skutkowało orzeczeniem rozbiórki zbiornika wodnego.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art.182 § 2 i 3 p.p.s.a.