Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1587/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 29, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Osoby nieżyjące nie posiadają zdolności administracyjnoprawnej (art. 29 Kpa), co oznacza, że w stosunku do zmarłych nie można wszcząć postępowania administracyjnego. Wszczęcie i prowadzenie postępowania aadmnistracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i w konsekwencji załatwienie sprawy przez wydanie decyzji jest rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa

TEZY

Osoby nieżyjące nie posiadają zdolności administracyjnoprawnej (art. 29 Kpa), co oznacza, że w stosunku do zmarłych nie można wszcząć postępowania administracyjnego. Wszczęcie i prowadzenie postępowania aadmnistracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i w konsekwencji załatwienie sprawy przez wydanie decyzji jest rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 22 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1954/09 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od D. P. na rzecz Miasta P. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1954/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że decyzja ta nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w dniu [...] lutego 2005 r. do Wojewody Wielkopolskiego wpłynął wniosek K. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] lipca 1986 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ulicach K. i Ś., stanowiącej własność M. M. i E. A. Wnioskodawczyni podanie uzasadniła tym, że decyzja będąca podstawą przejęcia na własność Państwa wskazanej we wniosku części nieruchomości wydana została z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na pominięciu udziału w postępowaniu spadkobierców nieżyjących już w chwili wywłaszczenia właścicieli nieruchomości.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] lipca 1986 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ulicy K., oznaczonej w ewidencji gruntów obręb Z., arkusz mapy [...] działki: nr [...] o pow. 0,0754 ha i nr [...] o pow. 0,0017 ha, zapisanej dawniej w księdze wieczystej KW Z. tom [...] karta [...] jako własność M. M. i E. A., a obecnie zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., z wpisem w dziale II o treści: "Skarb Państwa (Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P.) - Zarząd Dróg, Mostów i Zieleni w P." oraz nieruchomości położonej w P. przy ul. Ś. i ul. D., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Z., arkusz mapy [...] działki nr [...] o pow. 0,4573 ha i nr [...] o pow. 0,0094 ha, zapisanej dawniej w księdze wieczystej KW Z. tom [...] k. [...] jako własność M. M. i E. A., obecnie zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., jako własność Miasta P. (pkt I decyzji) oraz o ustaleniu odszkodowania za te nieruchomości (pkt II decyzji).

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda Wielkopolski wskazał, że decyzja wywłaszczeniowa została skierowana do osób zmarłych, a więc nie posiadających zdolności prawnej. M. M. zmarła w dniu [...] grudnia 1972 r., a E. A. w dniu [...] grudnia 1952 r. Organ nie podjął próby odnalezienia współwłaścicieli nieruchomości bądź ich następców prawnych, a jego aktywność ograniczyła się do skierowania zapytań do Narodowego Banku Polskiego i Wydziału Finansowego Urzędu Miejskiego w P. W związku z powyższym Wojewoda Wielkopolski uznał, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] lipca 1986 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

W odwołaniu Prezydent Miasta P. podniósł, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości jest prawnie niedopuszczalna i technicznie niewykonalna z tego powodu, że wymienione działki stanowią obecnie część arterii komunikacyjnych miasta. Stanowią przy tym drogi publiczne, które są wyłączone z obrotu prawnego.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] lipca 1986 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i w tym zakresie stwierdził, że decyzja z dnia [...] lipca 1986 r. o wywłaszczeniu nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego.

Minister Infrastruktury wskazał w uzasadnieniu decyzji, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dlatego legalność decyzji wywłaszczeniowej ocenić należało w świetle zgodności z przepisami oraz stanem faktycznym istniejącym w dacie orzekania o wywłaszczeniu.

Zdaniem Ministra organ pierwszej instancji nie rozpatrzył całości zebranego przez siebie materiału dowodowego. Z materiału tego wynika bowiem, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 1986 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wystąpił Zarząd Dróg i Mostów w P. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy w przedmiotowym wniosku wskazano, że wywłaszczenie dotyczy części nieruchomości stanowiącej działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] znajdujące się w liniach rozgraniczających drogi oraz stanowiących fragmenty istniejących ulic D. i Ś. o powierzchni 5438 m2, z całkowitej powierzchni 5672 m2. Celem wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem było wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej ww. działki, dla której decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1982 r. nr [...] został zatwierdzony plan realizacyjny ul. K., a budowa tejże ulicy została zrealizowana. Zatem, w ocenie Ministra, wywłaszczenie miało na celu regulację stanu prawnego nieruchomości, co wskazano we wniosku Zarządu Dróg i Mostów w P., w którym wnioskodawca stwierdził, że pertraktacje dotyczące dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oraz regulację zaszłego stanu prawnego nie zostały przeprowadzone, gdyż nie udało się ustalić adresu zamieszkania współwłaścicielek hipotecznych nieruchomości. Przedmiotowy wniosek spełniał co prawda wymagania formalne z art. 54 ust. 1 ust. 2 ustawy, jednak wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny zrealizowany przed wydaniem decyzji o jej wywłaszczeniu, pozbawia możliwości skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w takiej sytuacji stanowi rażące naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 53 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Minister Infrastruktury podniósł także, że zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 1986 r. Kierownik Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. poinformował Urząd Dzielnicowy P. [...] o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego na wniosek Zarządu Dróg i Mostów w P. w stosunku do nieruchomości położonych w P. przy ul. K. i Ś., zapisanych w księdze wieczystej KW Nr Z., tom [...], karta [...], obręb Z. nr mapy [...] działki nr [...] i [...] o pow. 4573 m2 i 94 m2, stanowiących własność M. M. i E. A. oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, wyznaczonej na dzień [...] lipca 1986 r. w lokalu Urzędu Miejskiego w P. Przedmiotowe zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń od dnia [...] czerwca 1986 r. do dnia [...] lipca 1986 r. Dnia [...] lipca 1986 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo – odszkodowawcza, na którą jak wskazano w protokole z przedmiotowej rozprawy nikt się nie stawił. W ocenie Ministra decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] lipca 1986 r. zawiera elementy wskazane w art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. ustala przedmiot wywłaszczenia, wskazuje, że wywłaszczenie polega na całkowitym odjęciu prawa własności, stwierdza, że wywłaszczenie następuje na wniosek Zarządu Dróg i Mostów w P., ustala kwotę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, którą wobec tego, że poszukiwania właścicieli nie dały rezultatu, przekazano do depozytu sądowego. W decyzji wywłaszczeniowej umieszczono szczegółowe uzasadnienie faktyczne oraz prawne, a także pouczono o środkach odwoławczych. Jednakże w ocenie Ministra faktyczny cel wywłaszczenia w postaci regulacji stanu prawnego przesądza, że badaną w trybie nadzoru decyzję należy ocenić jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

Jednocześnie przedmiotowa decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] lipca 1986 r. została skierowana do osób, które jak słusznie zauważył Wojewoda Wielkopolski w zaskarżonej decyzji, nie żyły już w dacie jej wydania. Wobec czego należy uznać, że rozstrzygnięcie dotyczące sytuacji prawnej osób, które zmarły stanowi również rażące naruszenie prawa, co daje podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

Minister Infrastruktury wskazał ponadto, że w myśl art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, ale zgodnie z § 2 tego przepisu nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156

§ 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeśli od daty doręczenia lub ogłoszenia upłynęło lat 10, jak również wtedy gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W toku postępowania odwoławczego ustalono, że wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z zm.). Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/2006 (OSNC 2007 r. nr 6, poz. 85) Minister stwierdził, że drogi publiczne są wyłączone z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych mogą one stanowić własność tylko właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy i stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy mogą być oddawane jedynie w najem, dzierżawę albo użyczenie. Działka gruntu będąca drogą publiczną nie może zatem stać się własnością żadnego innego podmiotu, niż podmiot prawa publicznego wymieniony w art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, nie może być także oddana w użytkowanie wieczyste. Minister Infrastruktury stwierdził więc, że decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, stąd uwzględnienie właściwego stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętej wywłaszczeniem wymaga uchylenia pkt I zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego i orzeczenia, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] lipca 1986 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz utrzymania w mocy pkt II tej decyzji stwierdzającej nieważność powyższej decyzji w zakresie ustalenia odszkodowania.

Od decyzji Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. P. wnosząc o jej uchylenie. Podważając pogląd organu, że decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości wywołała nieodwracalne skutki prawne, skarżąca podniosła, że fakt iż na nieruchomości, której dotyczy postępowanie znajdują się drogi publiczne nie przesądza o nieodwracalności skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa, albowiem zgodnie z ustawą o drogach publicznych kategorię drogi nadaje oraz jej pozbawia ten sam organ. Dlatego też nadanie drodze odpowiedniej kategorii nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, tym bardziej, że zgodnie z treścią art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych możliwe jest wyłączenie drogi z użytkowania. Następnie skarżąca stwierdziła, że podjęcie przez organ decyzji wywłaszczeniowej wobec osób nieżyjących oraz ujęcie w tej decyzji nieruchomości, których w ogóle nie ujawniono we wniosku wywłaszczeniowym uzasadnia unieważnienie w trybie nadzwyczajnym takiej decyzji. Zdaniem skarżącej dopiero wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego pozwoli na uregulowanie stanu prawnego poprzez podjęcie decyzji zgodnych z prawem wobec spadkobierców właścicieli wywłaszczonych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku na wstępie podkreślił, że organ prowadził postępowanie wywłaszczeniowe i wydał decyzję w stosunku do osób zmarłych, nie dokonał przy tym elementarnej staranności w zakresie ustalenia kręgu spadkobierców dawnych właścicieli, ograniczając się do stwierdzenia, że poszukiwania tabularnych właścicieli nieruchomości nie dały żadnego rezultatu. W tym zakresie zwrócił się z zapytaniem do Narodowego Banku Polskiego w P. oraz Wydziału Finansowego Urzędu Miasta P. o podanie ewentualnych zaległości finansowych osób fizycznych, które zamierzano wywłaszczyć. Tymczasem, jak ustaliły organy, M. M. zmarła [...] grudnia 1972 r. w P., do końca swoich dni mieszkając pod tym samym adresem, który - co słusznie podniósł organ pierwszej instancji -wymieniony był w akcie notarialnym dotyczącym nabycia wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast E. A. zmarła [...] czerwca 1952 r. w G. Zdolność prawna strony będącej osobą fizyczną wygasa wraz z jej śmiercią, co oznacza, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji.

Jeżeli organ, jak w przedmiotowej sprawie, wydał decyzję o wywłaszczeniu przyjąć trzeba, że jest ona obarczona wadą nieważności ( Sąd powołał art.156 § 1 pkt 1 Kpa) i nie wywołuje skutków prawnych, ponieważ rozstrzygnięcie dotyczące sytuacji prawnej osoby, która zmarła jest rażącym naruszeniem prawa będącym podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Orzecznictwo dotyczące tego zagadnienia jest jednolite i nie budzi zastrzeżeń, a takie stanowisko akceptuje także Minister Infrastruktury. Jedynym argumentem jaki organ powołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchylając decyzję nadzorczą Wojewody Wielkopolskiego w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej było zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, jakie decyzja ta wywołała. W ocenie Sądu pierwszej instancji z tego względu, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, jej wyeliminowanie z obrotu prawnego było konieczne (brak udziału następców prawnych dawnych właścicieli w postępowaniu wywłaszczeniowym). W zaistniałej sytuacji badanie legalności decyzji pod kątem pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał za przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić podniesioną wyżej okoliczność i w pełni stosując się do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów oraz zasad wydać rozstrzygnięcie odpowiadające prawu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2010 r. skargę kasacyjną wniosło Miasto P.. W skardze kasacyjnej w oparciu o podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej Ppsa, podniesione zostały zarzuty:

a) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art.7, art. 75 § 1, art. 77

§ 1 i art. 16 § 1 Kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 Kpa i art. 133 § 1 Ppsa w związku z art. 106 § 3, art. 190 i art. 151 Ppsa poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii naruszenia art.156 § 2 Kpa w związku z art. 1, art. 2a i art. 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), mianowicie, że wybudowanie dróg publicznych na nieruchomościach wywłaszczonych spowodowało nieodwracalne skutki prawne, co uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu;

b) naruszenia prawa materialnego:

- art. 156 § 2 Kpa w związku z art. 1, art.2 a i art. 10 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie w stosunku do orzeczenia wywłaszczeniowego i tym samym przyjęcie stanowiska, że możliwym jest stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w stosunku do nieruchomości zajętych po wywłaszczeniu pod drogę publiczną, które wyłączone są z obrotu prawnego;

- art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez uznanie, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem skierowano ją do osób zmarłych, podczas gdy organ dołożył należytej staranności i skierował czynności wywłaszczeniowe do tabularnych właścicieli ujawnionych w księdze wieczystej, a następnie dokonał stosownego ogłoszenia.

Podnosząc te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia

[...] września 2009 r. nr [...] została wydana w całości zgodnie z prawem i nie istnieją podstawy do jej wzruszenia, ewentualnie o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zwrócił uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do zarzutów dotyczących kwestii zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości. Tymczasem wywłaszczone nieruchomości, stanowiące obecnie drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, są wyłączone z obrotu prawnego, nie mogą zatem stanowić własności prywatnej, a wyłącznie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

W ocenie wynoszącego skargę kasacyjną błędne jest stanowisko Sądu, zgodnie z którym każdy przypadek skierowania czynności wywłaszczeniowych w stosunku do osób zmarłych należy traktować automatycznie jako rażące naruszenie prawa. Nadto spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli nieruchomości M. M. i E. A. mimo upływu kilkudziesięciu lat od śmierci tych osób nie przeprowadzili postępowania spadkowego, natomiast organ ustalił stan właścicielski na podstawie wpisu w księdze wieczystej oraz zawiadomił Urząd Dzielnicowy P. [...] o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, a zawiadomienie to zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń. Dopełnił zatem wymaganych czynności. W sprawie nie doszło zatem do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. P. wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wskazała na niezasadność zarzutu dotyczącego braku zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska odnośnie wybudowania na wywłaszczonych nieruchomościach dróg publicznych. Podniosła, że uzasadnienie orzeczenia zawiera stwierdzenie, że skierowanie decyzji wywłaszczeniowej do osób nieżyjących i brak udziału ich następców prawnych w toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym musi skutkować usunięciem tej decyzji z obrotu prawnego. Sąd pierwszej instancji wskazał także, że jedynym argumentem dla Ministra Infrastruktury było to, że nastąpiły nieodwracalne skutki w postaci wybudowania dróg publicznych na wywłaszczonych nieruchomościach. Utrzymanie zatem w obrocie prawnym przedmiotowej decyzji w obliczu zaistniałych rażących uchybień było dla Sądu pierwszej instancji niemożliwe, nawet w sytuacji, w której na nieruchomościach tych wybudowano drogi publiczne. Nadanie drodze odpowiedniej kategorii nie stanowi zaś nieodwracalnego skutku prawnego, tym bardziej, że zgodnie z treścią art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych możliwe jest nawet wyłączenie drogi z użytkowania.

D. P. zgodziła się z Sądem pierwszej instancji, że podjęcie decyzji wywłaszczeniowej wobec osób nieżyjących i bez podstawy prawnej, jak również ujęcie w tej decyzji nieruchomości, których nie zawarto w ogóle we wniosku wywłaszczeniowym, uzasadnia unieważnienie tej decyzji w trybie nadzwyczajnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę, chociaż nie wszystkie zarzuty zawarte w tej skardze okazały się uzasadnione.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, realizowany w granicach podstawy naruszenia prawa materialnego, naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pomijając kwestię, że autor skargi kasacyjnej nie zadbał o wskazanie, czy naruszenie tej materialnoprawnej normy upatruje w błędnej wykładni czy też niewłaściwym zastosowaniu, to jednakże zgodzić się trzeba z poglądem Sądu, że wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyny stanowią wadę kwalifikowaną decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w tym postępowania ( art. 10 § 1 Kpa ). Organ administracji publicznej jest obowiązany zapewnić stronie taki udział w każdym stadium postępowania, co obejmuje m.in. uprawnienie do uczestnictwa w gromadzeniu materiału dowodowego, wypowiadaniu się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłaszanych żądań. Umożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu nakłada na organ powinność ustalenia właściwego kręgu osób, będących stroną

( stronami ) tego postępowania. Zgodnie z art. 29 Kpa stronami, a zatem podmiotami których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, mogą być m.in. osoby fizyczne. Na gruncie tego przepisu osoby nieżyjące nie posiadają zdolności administracyjnoprawnej, co oznacza, że w stosunku do zmarłych nie można wszcząć postępowania administracyjnego. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej, a w konsekwencji załatwienie sprawy przez wydanie decyzji jest rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Podkreśla się, że jest to wada powodująca skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności ( por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83 z glosą Małgorzaty Stahl – OSPiKA 1984 r. z. 5, poz. 108, wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99 – Lex nr 82653). Okoliczność, na którą powołuje się wnoszący skargę kasacyjną, że jeśli organ starał się ustalić osoby, które winny wziąć udział w postępowaniu w charakterze strony, to nie można uznać, by wydana decyzja dotknięta była nieważnością, nie stanowi argumentu przemawiającego za zasadnością tego twierdzenia. Rzeczą właściwego organu, który dysponuje stosownymi środkami, jest bowiem podjęcie wszelkich możliwych czynności zmierzających do ustalenia osób mających przymiot strony i umożliwienia im wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. W sprawie mającej za swój przedmiot wywłaszczenia nieruchomości stronami niewątpliwie są właściciele

( współwłaściciele) tej nieruchomości, a w przypadku ich śmierci – następcy prawni tych osób.

Przyjęcie więc przez Sąd pierwszej instancji, w ustalonym stanie faktycznym sprawy, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] lipca 1986 r. o wywłaszczeniu nieruchomości wydana została z rażącym naruszeniem prawa nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 Kpa ani przez zastosowanie tego przepisu, ani przez błędną jego wykładnię. Ustalono bowiem w sposób niewadliwy, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o wywłaszczeniu nie brali udziału współwłaściciele nieruchomości, którzy już w chwili wszczęcia postępowania nie żyli, ani ich następcy prawni, a organ nie podjął skutecznych czynności zmierzających do ustalenia kręgu stron postępowania. W istocie więc wymieniona decyzja wydana została w postępowaniu nieistniejącym.

Jednakże trafnie podnosi wnoszący skargę kasacyjną, że wystąpienie pozytywnej przesłanki nieważności decyzji nie w każdym przypadku obliguje organ w postępowaniu nieważnościowym do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wystąpienie jednej z negatywnych przesłanek, wyczerpująco określonych w art. 156 § 2 Kpa, stwarza podstawę do wydania decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których, nie stwierdza się nieważności decyzji ( art. 158 § 2 Kpa ). Jedną z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, ściślej zaś wywołanie przez decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną takich skutków.

Nie do odparcia okazał się zarzut wnoszącego skargę kasacyjną, realizowany w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił się od dokonania oceny, czy decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości wywołała nieodwracalne skutki prawne. Kwestia ta stanowiła zaś zasadniczy ( praktycznie jedyny ) zarzut skarżącej D. P. podważającej legalność zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury. Z nieprecyzyjnych stwierdzeń Sądu pierwszej instancji zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należy wnosić, iż w ocenie Sądu skoro decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości z powodu niebrania udziału w postępowaniu przez następców prawnych byłych współ-właścicieli obarczona jest wadą kwalifikowaną ( Sąd powołał art. 156 § 1 pkt 1 zamiast pkt 2 Kpa), to z tego powodu "nie wywołuje skutków prawnych" i "jej wyeliminowanie z obrotu prawnego było konieczne". Jednakże, jak już zauważono, wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa, uniemożliwia podjęcie w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji stwierdzającej jej nieważność, lecz stanowi podstawę do wydania decyzji stwierdzającej wydanie dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa. Mając na uwadze przedstawioną w skardze kasacyjnej argumentację idącą w kierunku wykazania wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 Kpa, brak uzewnętrznienia w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu pierwszej instancji w omawianej materii, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kasatoryjnej kontroli tego wyroku w granicach wyznaczonymi zarzutami skargi kasacyjnej. Zatem także w odniesieniu do powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o drogach publicznych. Pomimo niepostawienia przez autora tej skargi zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 133 § 1 Ppsa przez niedokonanie kontroli na podstawie akt sprawy administracyjnej w jej całokształcie, a uchybienie to mogło mieć wpływ i to istotny na wynik postępowania sądowego. Wobec nierozważenia zagadnienia, czy decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, obarczona wadą rażącego naruszenia prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne podzielić również należy zarzut wnoszącego skargę kasacyjną naruszenia art. 156 § 2 Kpa przez niezastosowanie tego przepisu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że powołanych przepisów zarówno procedury administracyjnej ( art.7, art. 16 § 1 art. 75 § 1, art. 77 § 1 Kpa ), jak i postępowania sądowoadministracyjnego ( art. 106 § 3, art. 151, art. 190 Ppsa ) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował, stąd nie mógł dopuścić się ich naruszenia.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie, z mocy art. 203 pkt 2 Ppsa, zasądził od skarżącej na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do wpisu od skargi kasacyjnej ( 100 zł ) i kosztów zastępstwa procesowego ( 180 zł ), w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ze skargi D. P. na decyzję Ministra Infrastruktury, mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, przesądzone będzie, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] lipca 1986 r. o wywłaszczeniu nieruchomości wydana została z rażącym naruszeniem prawa i to zarówno z powodu niebrania udziału w postępowaniu przez następców prawnych współwłaścicieli nieruchomości M. M. i E. A., ale także - czego nie zakwestionował wnoszący skargę kasacyjną - z powodu zrealizowania celu wywłaszczenia przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji ( por. wyroki NSA z dnia 1 kwietnia 1996 r., sygn. akt IV SA 1706/94 – nie publ. i z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 988/09 – ONSAiWSA 2011 r. nr 4, poz.82).

Uwaga Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trakcie kontroli legalności zaskarżonej decyzji koncentrować się będzie nad zagadnieniem, czy decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne. Oceniając, czy decyzja wywłaszczeniowa takie skutki wywołała należy mieć na względzie, że nieodwracalność skutków prawnych może być rozumiana jako bezwzględna ( w ramach całego systemu prawa ) lub jako względna ( odnosząca się do organu administracji ). W trakcie oceny skutków nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązku ich pierwotnego kształtu ( por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92-OSNAP 1992 r. nr 12, poz. 211, uchwała NSA z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99 – ONSA 2000 r. nr 3, poz. 93). Nie są to bowiem skutki bezpośrednie wykonania decyzji obarczonej wadą nieważności, lecz następstwa ( zamierzone lub nieprzewidziane ) pozostawania w obrocie prawnym takiej decyzji. Zatem odróżnić trzeba skutki prawne, które wywołała decyzja w sposób bezpośredni od tych skutków prawnych odnoszących się do tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi zdarzeniami prawnymi, w tym orzeczeniami administracyjnymi ( por. uchwały NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 – ONSA 1997 r. nr 2, poz. 49 i z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4-7/98 – ONSA 1999 r. nr 1, poz. 13). Nie jest więc uzasadnione twierdzenie, że nieodwracalny skutek prawny wywołany decyzją następuje wówczas, gdy w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji nie zostanie przywrócony poprzedni stan prawny. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona na podstawie decyzji została na przykład sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej jeszcze nie przesądza, że decyzja ta wywołała nieodwracalny skutek prawny. Jak wskazał NSA w ostatnio powołanej uchwale stwierdzenie nieważności decyzji znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych spraw, które w jakiś sposób dotyczą decyzji dotkniętej wadą nieważności. W tym kontekście, uwzględniając dotychczasowe wypowiedzi judykatury w kwestii nieodwracalności skutków prawnych, oceni Sąd pierwszej instancji, czy sam fakt, że wywłaszczona nieruchomość, stanowiąca obecnie własność po części Skarbu Państwa, po części zaś Gminy P. i wchodząca w skład dróg publicznych przesądza o tym, że decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości wywołała nieodwracalne skutki prawne, jak przyjął Minister Infrastruktury, co zakwestionowała w skardze skarżąca D. P.