Postanowienie WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SAB/Rz 79/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1, art. 3 § 2 pkt 8, pkt 9, art. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 165 ust. 3, ust. 6, ust. 7,  art. 169 ust. 4, art. 170, art. 171 ust. 1 pkt 1, pkt 2, art. 170 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. A. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby - postanawia – odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. A. jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], dalej "DIAS w [....]" w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby.

Na podstawie dokumentów zalegających w aktach sprawy Sąd ustalił, że skarżący został zatrudniony w administracji celnej 28 maja 1997 r. Na dzień 28 lutego 2017 r. pełnił służbę w Urzędzie Celnym w [...] na stanowisku Kierownika Referatu w stopniu komisarza celnego. Ostatnio komisarz celny M. A. pełnił służbę na stanowisku młodszego eksperta Służby Celnej w Dziale Granicznym Izby Administracji Skarbowej w [...].

Skarżącemu do dnia 31 maja 2017 r. nie przedłożono ani propozycji służby ani propozycji pracy.

Pismem z dnia 3 lipca 2017 r. skarżący złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie przez DIAS w [....] wyrażającą się w braku złożenia mu do dnia 31 maja 2017r. propozycji służby pomimo stosownego ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "P.w.u.K.A.S.").

W skardze z dnia 7 sierpnia 2017 r. skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności po stronie DIAS w [...] polegającej na nieprzedstawieniu mu propozycji służby oraz o zobowiązanie organu do zaprzestania bezczynności i niezwłocznego złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. W ocenie skarżącego, konstrukcja przepisu art. 165 ust. 3 P.w.u.K.A.S. prowadzi do takiej wykładni przepisu art. 165 ust. 7 tej ustawy, która nakłada na dyrektora izby administracji skarbowej obowiązek przedstawienia każdemu pracownikowi propozycji pracy i każdemu funkcjonariuszowi propozycji służby. Ponadto, ustawodawca nie sprecyzował żadnych przesłanek ustawowych odnoszących się do tego, kiedy możliwe jest niezłożenie funkcjonariuszowi propozycji służby poza wyjątkiem wynikającym wprost z przepisu art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 poz. 1947 ze zm., dalej "u.K.A.S."). Skarżący wywiódł, że wprowadzenie możliwości niezłożenia propozycji służby i wygaszenia stosunku służbowego wymagałoby ze strony ustawodawcy obligatoryjnego określenia kryteriów oraz wprowadzenia procedury odwoławczej. Zarzucił niekonstytucyjność przepisów wyrażającą się w braku stabilności stosunku służbowego, pozbawieniu prawa do sądu, nierównym traktowaniu oraz dyskryminacji.

DIAS w [...] reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o odrzucenie. W ocenie organu, skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Przedkładane propozycje nie mają bowiem charakteru zewnętrznego, gdyż w analizowanej sprawie zachodzi relacja zależności (podporządkowania) służbowego i złożenie propozycji odbywa się w ramach tej relacji. Poza tym, w zakresie przedkładania propozycji pełnienia służby bądź zatrudnienia czy też nie przedstawienia propozycji dyrektor izby administracji skarbowej nie działa jak organ władzy publicznej. Działa on jako kierownik jednostki organizacyjnej, którym jest na mocy art. 145 ust. 1 u.K.A.S. Zatem propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S. nie sposób przypisać charakteru publicznoprawnego. Bowiem nie każde działanie organu administracji publicznej mieści się w kategorii "działano publicznoprawnego", a tylko takie, które związane jest z władztwem administracyjnym. Propozycja nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków funkcjonariusza/pracownika. Jak już sama jej nazwa wskazuje, stanowi jedynie propozycję nowych warunków zatrudnienia bądź pełnienia służby. Nawet w przypadku propozycji pełnienia służby przedłożonej funkcjonariuszowi stanowiącej decyzję ustalającą warunki służby do tego, by wywołała skutki prawne i by przysługiwał od niej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ustawodawca wymaga jej przyjęcia przez funkcjonariusza (art. 169 ust. 4 P.w.u.K.A.S.). A więc w chwili przedłożenia takiej propozycji funkcjonariuszowi nie ustala ona jego uprawnień i obowiązków. Dzieje się to dopiero w przypadku jej przyjęcia przez adresata. A zatem propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S. nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Fakt zaś, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt. 1 - 4 P.p.s.a. oznacza, że ewentualna bezczynność organu w przedstawieniu takiej propozycji nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a wobec tego wniesienie przedmiotowej skargi winno skutkować jej odrzuceniem.

Ponadto, zdaniem organu, obowiązujące przepisy nie nakładają na kierowników jednostek organizacyjnych obowiązku przedłożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby czy też zatrudnienia wszystkim funkcjonariuszom/pracownikom aktualnie pełniącym służbę/zatrudnionym w określonej izbie administracji skarbowej. Przeciwnie, ustawodawca w art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.u.K.A.S. wprost potwierdza brak obowiązku przedstawienia funkcjonariuszowi/pracownikowi nowych warunków służby/zatrudnienia, określając skutki prawne takiej decyzji (wygaśnięcie stosunku służbowego/stosunku pracy). Zatem nieprzedłożenie propozycji nowych warunków pełnienia służby nie stanowi naruszenia art. 165 ust. 7 ww. ustawy. Dodatkowo DIAS podejmując decyzję o przedłożeniu lub nieprzedłożeniu propozycji służby/pracy określonym funkcjonariuszom/pracownikom, kierował się określonymi ustawą przesłankami w powiązaniu z realnymi potrzebami pracodawcy. Brzmienie P.w.u.K.A.SA. wskazuje, że ustawodawca pozostawił m.in. dyrektorowi izby administracji skarbowej autonomiczne prawo w zakresie decydowania o rodzaju propozycji, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom izby administracji skarbowej lub o nieprzedstawieniu propozycji poszczególnym funkcjonariuszom/pracownikom. Realizując politykę kadrową na podstawie przepisu art. 25 ust. 1 pkt 9 u.K.A.S., DIAS w [...] nie przedstawił propozycji zatrudnienia/pełnienia służby skarżącemu. Realizacja tejże polityki kadrowej nie podlega natomiast kontroli sądu administracyjnego. Konsekwentnie skoro na tym organie nie ciążył ustawowy obowiązek przedłożenia nowych warunków służby, brak jest podstaw do stawiania tezy, że w związku z jej nieprzedłożeniem organ ten pozostaje w bezczynności.

Analiza P.w.u.K.A.S. nie daje również, w ocenie organu, podstaw do twierdzenia, iż na kierowniku jednostki ciążył obowiązek wydania chociażby pisemnego dokumentu, którego przedmiotem byłoby "niezłożenie propozycji pełnienia służby". Z kolei, odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności przepisów umożliwiających wygaśnięcie stosunków służbowych funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej, poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organ wskazał, że domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

W piśmie procesowym z dnia 22 listopada 2017 r. skarżący podtrzymał swoją argumentację dodatkowo wskazując, że do rozpoznania złożonej przez niego skargi właściwy wyłącznie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, gdyż zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów pracy do rozpoznawania takich spraw właściwe są sądy administracyjne. Pozwy składane w analogicznych sprawach w Polsce były bądź odrzucane, bądź sądy uznawały się za niewłaściwe sprawach i przekazywały je do rozpoznania w trybie administracyjnym.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2018 r. skarżący podtrzymał ponownie przytoczoną dotychczas argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Formy przejawów działalności tychże organów, podlegające owej kontroli określa z kolei ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Wyznacza więc ona w art. 3 § 2 i § 2a zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Katalog ten rozszerzają jeszcze przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę, o czym stanowi art. 3 § 3 P.p.s.a. Dopiero więc ustalenie, że zaskarżony do sądu akt (bądź jego brak) mieści się w powyższym taksatywnym wyliczeniu pozwala na merytoryczne rozpatrzenie zainicjowanej skargą sprawy. Konstatacja, iż objęta skargą działalność organu (jej brak) nie podlega właściwości sądowej skutkuje natomiast koniecznością odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Przedmiotem skargi M. A. uczynił bezczynność Dyrektora IAS w [...], przejawiającą się w braku przedstawienia mu przez ten organ propozycji służby, a obowiązek w tym zakresie strona wywiodła z brzmienia art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S. W świetle brzmienia tego przepisu, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W tym miejscu należy wskazać, że w myśl art. 165 ust. 3 P.w.u.K.A.S., pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1 (tj. u.K.A.S.), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym, skarżący od dnia 1 marca 2017 r. (wejście w życie u.K.A.S.) pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...], realizując zadania w Urzędzie Celno-Skarbowym w [...]. Wymieniony został o tym pisemnie poinformowany (pismo DIC w [...] z 24 lutego 2017 r.)., w myśl art. 165 ust. 6 P.w.u.K.A.S. Zgodnie z nim, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych, urzędach kontroli skarbowej, Centrum Edukacji Zawodowej Resortu Finansów oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych, nie później niż do dnia 28 lutego 2017 r., otrzymują pisemną informację o miejscu wykonywania obowiązków służbowych, jeżeli ulega ono zmianie. Brak informacji w tym terminie jest równoznaczny z powierzeniem wykonywania obowiązków służbowych w dotychczasowym miejscu.

Należy jeszcze zacytować art. 169 P.w.u.K.A.S., wedle którego, funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego (ust. 1). Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 4). Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. (ust. 6, dalej "K.p.a."). Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 7).

Istotne jest także przedstawienie unormowań art. 170 P.w.u.K.A.S. Wedle jego ust. 1, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają:

1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (ust. 3).

Wedle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrolą sądu administracyjnego objęta jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W powołanych w tym przepisie punktach ustawodawca wymienia jako zaskarżalne do sądu formy działania organów: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie (pkt 2), postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3) oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.)- dalej "K.p.a.", postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 u.K.A.S., oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4).

Sąd kontroluje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.).

Przyjmuje się, że złożenie skargi na bezczynność organu administracji publicznej możliwe jest jedynie w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień i innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. O bezczynności możemy w związku z tym mówić, gdy organ w prawnie określonym terminie nie wydał decyzji, postanowienia, aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. bądź nie podjął czynności dotyczącej uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa, do której dokonania był zobowiązany (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r. II FSK 2986/13).

Aby zatem można było twierdzić o bezczynności organu administracji publicznej, musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na ten organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie.

Jak zatem słusznie wskazał DIAS w [...] w odpowiedzi na skargę, skuteczność skargi zależy od istnienia po jego stronie obowiązku działania w jednej z przewidzianych prawem (art. 3 P.p.s.a.) form. Analiza niniejszej sprawy prowadzi tymczasem do wniosku, że Dyrektor IAS w [...] nie był zobligowany do podjęcia żądanego od niego przez skarżącego działania w postaci złożenia propozycji służby, o czym przesądza jednoznacznie treść powołanych wyżej zapisów P.w.u.K.A.S. Wynika z nich mianowicie, że Dyrektor IAS w [...] realizując określoną politykę kadrową dysponował pewną swobodą działania, a zatem uwzględniając okoliczności wymagane ustawą P.w.u.K.A.S. (art. 165 ust. 7) mógł złożyć propozycję zmierzającą do pozostawienia danej osoby w korpusie celno-skarbowym tzn. albo propozycję nowych warunków zatrudnienia albo propozycję służby, co skutkowało ewentualnym przekształceniem dotychczasowego stosunku bądź też mógł tego rodzaju propozycji nie składać, co skutkowało – w myśl art. 171 ust. 1 pkt 1 P.w.u.K.A.S.- wygaśnięciem dotychczasowego stosunku pracy bądź stosunku służby. Tym samym, ustawodawca

pozostawił organom autonomiczne prawo do decydowania o tym, czy w ogóle danej osobie zostanie złożona propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia. Tymczasem, co już wyżej zaznaczono, w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w ustawowym terminie. Skoro zaś z przepisów P.w.u.K.A.S. nie wynika obowiązek złożenia byłym funkcjonariuszom celnym wyłącznie propozycji służby, to tym samym nie można Dyrektorowi IAS przypisać bezczynności polegającej na niezłożeniu takiej propozycji.

Nadto, w sytuacji gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.u.K.A.S. rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego (tak postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25.10.2017 r. II SAB/Wa 521/17).

Poza tym, zarzut bezczynności mógłby być skuteczny tylko wówczas, gdyby dotyczyła ona jednego z zaskarżalnych do sądu administracyjnego rozstrzygnięć, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W świetle art. 169 ust. 4 P.w.u.K.A.S., propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W myśl natomiast art. 170 ust. 2 P.w.u.K.A.S., pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji pełnienia służby i skutkuje wygaśnięciem dotychczasowego stosunku pracy lub służby (art. 170 ust. 1 pkt 2 P.w.u.K.A.S.). Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji służby nie jest więc do końca samodzielną czynnością administracyjnoprawną. Stanowi jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 P.w.u.K.A.S. albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 P.w.u.K.A.S.). Propozycja pełnienia służby wymaga zatem dopełnienia w postaci jej przyjęcia przez funkcjonariusza (pracownika) i dopiero wówczas kształtuje ona w sposób bezpośredni sytuację jej adresata. Jak bowiem stanowi powołany wyżej art. 169 ust. 4 P.w.u.K.A.S., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji ustalającej warunki pełnienia służby przysługuje w terminie 14 dni, przy czym liczony jest on od dnia przyjęcia propozycji, a nie z chwilą złożenia bądź doręczenia takiej propozycji. Do czasu zatem przyjęcia propozycji pozostaje ona jedynie ofertą, która nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. Złożenie propozycji służby, która może zostać przedstawiona zarówno funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi (art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S.) jest swoistą czynnością przygotowawczą, która sama nie stanowi decyzji administracyjnej, bowiem forma decyzji administracyjnej nie została przez ustawodawcę przewidziana dla propozycji służby. Z przepisów tych wynika więc, że jedynie przyjęta przez adresata propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej - art. 169 ust. 4 P.w.u.K.A.S. (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 28.02.2018 r. IV SAB/Po 103/17). Stanowisko, że propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazuje, że sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji (tak np. postanowienia NSA 18.01.2018 r. I OSK 2587/17, I OSK 2645/17, z 23.01.2018 r. I OSK 2805/17).

Skoro więc żądana przez skarżącego czynność organu w postaci przedstawienia propozycji służby nie mieści się w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., a właściwość sądu administracyjnego nie wynika w tej sprawie również z żadnego przepisu szczególnego (art. 3 § 3 P.p.s.a.), to skarga na bezczynność w tym zakresie nie może skutkować merytorycznym jej rozpatrzeniem.

Podkreślenia wymaga nadto, że nawet gdyby przyjąć dopuszczalność sądowej kontroli zarzucanej w skardze bezczynności, to konsekwencją uwzględnienia tej skargi nie mogłoby być nałożenie na Dyrektora IAS w [....] obowiązku złożenia skarżącemu propozycji służby. Jego stosunek służbowy wygasł bowiem z dniem 31 sierpnia 2017 r., a Sąd nie jest władny do wzruszenia tego skutku wobec obowiązywania regulacji prawnej, z której skutek ten wynika.

Dodatkowo, należy jeszcze zwrócić uwagę na brzmienie art. 5 pkt 2 P.p.s.a., który wyłącza właściwość sądu administracyjnego w sprawach wynikających z podległości między przełożonymi i podwładnymi. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna w stosunku do aktów podjętych w zakresie wymienionym (bądź braku działania w tymże zakresie) nie jest generalnie dopuszczalna, a dopuszczalność taka w odniesieniu do danego rodzaju rozstrzygnięć i ich braku mogłaby wynikać z wyraźnego brzmienia przepisu szczególnego, którego w warunkach niniejszej sprawy brak.

Z powyższych względów przyjęto, że przedmiot skargi M. A. nie mieści się w ramach bezczynności organów administracji publicznej, która podlega kontroli sądowej, a wskazanej w art. 3 § 2 pkt 8, pkt 9 P.p.s.a. Dlatego też skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, § 3 P.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji.