Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2086/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 229
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski Protokolant asystent Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Poznań od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 654/10 w sprawie ze skargi Miasta Poznań na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 654/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Miasta Poznań na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż aktem notarialnym z [...] maja 1977 r. (repertorium [...]) J. Ż. sprzedał w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, póz. 94 ze zm.) Skarbowi Państwa nieruchomość położoną w P. przy ulicy [...] stanowiącą m.in. działkę nr [...] (z mapy nr [...]) oraz nr [...] i [...] (z mapy nr [...]), zapisaną w księdze wieczystej Kw nr [...] z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe wysokie. Pismem z dnia [...] października 2007 r. B. W., H. S., G. L. oraz E. W. (spadkobierczynie J. Ż. - postanowienie Sądu Rejonowego w S. z [...] października 1999 r. sygn. akt [...])"powołując się na nasz wniosek z dnia [...] listopada 1999 roku" zawnioskowały o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wnioskodawczynie wskazały, iż roszczenie dotyczy działek nr: [...],[...],[...] znajdujących się w P., dzielnica P. Obecne są to działki o numerach, arkusz mapy [...] działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], arkusz mapy [...] działki numer [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], arkusz mapy [...] działki numer [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]".

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] Starosta Poznański umorzył postępowanie o zwrot nieruchomości położonych w P. oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb P.,

- arkusz mapy [...], działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],

[...] zapisane z księdze wieczystej KW nr [...]jako własność Miasta Poznania w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej,

- arkusz mapy [...], działka nr [...] zapisana z księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta Poznania w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej,

arkusz mapy [...], działka nr [...] zapisana z księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta Poznania w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej,

arkusz mapy [...], działki nr [...] zapisana z księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta Poznania w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej,

arkusz mapy [...], działki nr [...] zapisana z księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta Poznania w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej,

arkusz mapy [...], działki nr [...] zapisana z księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta Poznania w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej,

arkusz mapy [...], działki nr [...] zapisana z księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta Poznania w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej,

arkusz mapy [...], działki nr [...],[...],[...] zapisana z księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta Poznania w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej,

arkusz mapy [...], działki nr [...] zapisana z księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta Poznania w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej,

arkusz mapy [...], działki nr [...] zapisana z księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta Poznania we współużytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i osób fizycznych,

- arkusz mapy [...], działki nr [...] zapisana z księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta Poznania we współużytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i osób fizycznych

Uzasadniając decyzję organ wskazał, m.in., iż nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot zostały oddane w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w latach 1988-1993 zatem ich zwrot spadkobierczyniom wywłaszczonego właściciela jest niemożliwy.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła E. W. wskazując, iż, w jej ocenie, uzasadnienie decyzji nie jest w zupełności prawidłowe. "W upływie 10 lat od daty wywłaszczenia nie wszystkie działki były wykorzystane (zagospodarowane) zgodnie z celem wywłaszczenia tj. pod wysoką zabudowę.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] maja 2010 roku uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Wojewoda Wielkopolski stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym z kilku powodów.

Po pierwsze, przedmiotowym wnioskiem o zwrot objęte zostały (wywłaszczone aktem notarialnym z [...] maja 1977 r.) działki nr: [...],[...],[...]. Z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach niniejszej sprawy nie wynika czy ww. działki od daty wywłaszczenia uległy jakimkolwiek podziałom a tym samym jakie działki odpowiadają im obecnie. Co prawda wnioskodawczynie wskazały szereg działek o których zwrot ubiegają się, przypisując im określone numery, które w ich ocenie odpowiadają starym wywłaszczonym działkom (nr: [...],[...],[...]) jednakże powyższe nie znalazło potwierdzenia w materiałach zgromadzonych przez organ pierwszej instancji.

Innymi słowy z akt przedmiotowej sprawy w żaden sposób nie wynika, czy wywłaszczonym działkom (objętym wnioskiem o zwrot) odpowiadają obecnie wszystkie działki wskazane przez wnioskodawczynie - czy powierzchnie wywłaszczonych działek zgadzają się z powierzchniami działek wskazanych przez spadkobierczynie J. Ż.

Ponadto z pisma spadkobierczyń wywłaszczonego właściciela nieruchomości z [...] października 2007 r. nie wynika, iż jest ono pierwszym wnioskiem w sprawie zwrotu przedmiotowych działek. Zdanie pierwsze pisma jednoznacznie wskazuje, iż stanowi ono ponowienie wniosku o zwrot z [...] listopada 1999 r. Starosta Poznański nie ustalił czy postępowanie wszczęte ww. wnioskiem w dalszym ciągu toczy się przed organem administracji publicznej czy też zostało zakończone stosownym rozstrzygnięciem. Nie zbadano czy w toku tego postępowania zgromadzono jakiekolwiek dokumenty (mapy stanu prawnego wywłaszczonych nieruchomości, ewentualne decyzje podziałowe).Wojewoda Wielkopolski wskazał także, iż organ pierwszej instancji swoje ustalenia w przedmiocie ustanowienia na przedmiotowych działkach użytkowania wieczystego oparł wyłącznie na wpisach w księgach wieczystych prowadzonych dla poszczególnych nieruchomości. W stosunku do działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] Starosta Poznański wskazał, iż są one zapisane w księdze wieczystej Kw nr [...]. Analiza przedmiotowej księgi wskazuje jednak, iż działki nr [...],[...],[...],[...] nie są obecnie w niej zapisane - zostały od niej odłączone i przeniesione (zapisane) do innej księgi wieczystej.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyło Miasto Poznań, zarzucając jej naruszenie następujących przepisów: - art. 7 i 77 § 1, art. 12 § 1, art 35 § 1, art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a. art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Miasto Poznań wniosło o:

uchylenie decyzji organu drugiej instancji,

orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem organu decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2010r., nr [...], narusza również art. 12 i art. 35 § 1 K.p.a., ponieważ postępowanie administracyjne w myśl ww. artykułów powinno być załatwione wnikliwie i szybko oraz bez zbędnej zwłoki. Ponadto zaskarżona decyzja organu instancji wydłuży toczące się postępowanie administracyjne. Skarżący zwrócił również uwagę na zasadę wyrażoną w treści art. 7 K.p.a. - zasady prawdy obiektywnej, która nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W postępowaniu odwoławczym ustawodawca nie wyłączył dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie celem, na który przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone miało być budownictwo mieszkaniowe wysokie. Zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ta ostatnia podstawa prawna posłużyła Staroście Poznańskiemu do umorzenia postępowania bowiem uznał on ,że nieruchomości oznaczone w sentencji decyzji, wcześniej wywłaszczone zostały przekazane przed dniem wejścia w życie ustawy w użytkowanie wieczyste, albo Spółdzielni Mieszkaniowej albo osobom fizycznym na dowód czego miały posłużyć zgromadzone w toku postępowania administracyjnego odpisy z ksiąg wieczystych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszym postępowaniu Wojewoda Wielkopolski słusznie uchylił w całości decyzję Starosty Poznańskiego uznając, że nie przeprowadził on w sposób właściwy postępowania dowodowego celem jednoznacznego wykazania, że faktycznie na działkach wywłaszczonych zostało ustanowione użytkowanie, wieczyste. W akcie notarialnym z dnia [...] maja 1977 r. zostały wywłaszczone działki nr [...] (z mapy nr [...]) oraz nr [...] i [...] (z mapy nr [...]) zapisaną w księdze wieczystej Kw nr [...]. Od tamtej pory działki te ulegały podziałom na szereg mniejszych działek o różnych numerach ewidencyjnych. Prawdą jest, że organ I instancji nie przedstawił żadnego dokumentu (decyzji administracyjnych względnie orzeczeń sądu powszechnego) i stosownych map geodezyjnych, z których wynikałoby w jaki sposób dochodziło do podziału tychże działek. Innymi słowy z akt przedmiotowej sprawy w żaden sposób nie wynika, czy wywłaszczonym działkom (objętym wnioskiem o zwrot) odpowiadają obecnie wszystkie działki wskazane przez wnioskodawczynie - czy powierzchnie wywłaszczonych działek zgadzają się z powierzchniami działek wskazanych przez spadkobierczynie J. Ż. Tym samym nie możliwe jest zweryfikowanie, czy faktycznie na wszystkich działkach wydzielonych z wcześniej wywłaszczonych nieruchomości w 1977 roku zostało ustanowione użytkowanie wieczyste przed datą wejścia w życie ustawy. Dodatkowo jeżeli, na którejkolwiek z wydzielonych działek, to użytkowanie wieczyste nie zostało ustanowione, organ administracji powinien przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe przy uwzględnieniu wszystkich środków dowodowych przewidzianych w K.p.a. czy cel wywłaszczeniowy został osiągnięty. Starosta Poznański ograniczył swoje postępowanie dowodowe jedynie do załączenia odpisów z ksiąg wieczystych, co nie jest wystarczające. Same wpisy z ksiąg wieczystych bez stosownych map z uwidocznieniem poszczególnych podziałów nieruchomości na mniejsze działki nie dokumentuje faktu ustanowienia na całej wywłaszczonej nieruchomości użytkowania wieczystego. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji podniósł, iż rację ma Wojewoda Wielkopolski, że Starosta Poznański nie przeprowadził w sprawie postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonych postępowania dowodowego w znacznej części. Organ I instancji oprócz braków w postępowaniu dowodowym wskazanych nie wyjaśnił również, jaka to sprawa o zwrot wywłaszczonych nieruchomości toczyła się z wniosku złożonego w dniu [...] listopada 1999 roku o czym to wnioskodawczynie wspomniały już w pierwszym piśmie z dnia [...] października 2007 roku (k.3) akt administracyjnych. Czy postępowanie dotyczyło tych samych nieruchomości i czy być może zgromadzono w tamtej sprawie dokumenty niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Miasto Poznań zarzucając mu:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 ppkt. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 maja 2010 r. pomimo naruszenia przez Wojewodę Wielkopolskiego przepisów postępowania (art. 138 § K.p.a) polegających na uchyleniu decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. o umorzeniu postępowania o zwrot nieruchomości z obrębu Piątkowo i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, a wynikających z niewłaściwego przyjęcia, że Starosta nie przeprowadził w zasadniczej części postępowania "celem jednoznacznego wykazania, że na wywłaszczonych działkach zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej"

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 ppkt. c P.p.s.a. w związku z art. 12 i 16 K.p.a. polegające na niewłaściwym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny że organ I instancji nie rozpoznał merytorycznie sprawy w znacznej części i w związku z tym zachodzi konieczność ponownej oceny co do oddania wywłaszczonych działek gruntu w użytkowanie wieczyste - co narusza również ogólne zasady postępowania administracyjnego: zasadę trwałości decyzji administracyjnych, oraz zasadę szybkości prostoty - gdyż orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i decyzja Wojewody Wielkopolskiego przyczynią się do znacznego wydłużenia postępowania administracyjnego, pomimo merytorycznego rozpoznania sprawy przez Starostę Poznańskiego.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwie przyjął za Wojewodą Wielkopolskim, że Starosta Poznański nie ustalił w znacznej części jakich działek dotyczy dokładnie wniosek o zwrot nieruchomości złożony przez B. W., H. S., G. L. i E. W. Spadkobierczynie J. Ż. - właściciela wywłaszczonej nieruchomości we wniosku o zwrot dokładnie określiły iż działkom nabytym przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości odpowiadają w chwili obecnej działki o wyżej podanych numerach wymienionych w decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 18 stycznia 2010 r. Tymczasem Starosta Poznański w oparciu o treść wniosku spadkobierczyń J. Ż. (i wymienionych tam dawnych i obecnych numerów działek) dokonał analizy ksiąg wieczystych i w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia nr [...] wskazał na stan prawny ww. działek, będących przedmiotem postępowania o zwrot - jako stanowiących własność Miasta Poznania i znajdujących się we współużytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i osób fizycznych. Ustalenie tej okoliczności przez organ pierwszej instancji sprawiło, że nie miało znaczenia rozważanie, czy nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem na jaki została wywłaszczona. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogą podlegać zwrotowi nieruchomości wywłaszczone, jeżeli ustanowione zostało na nich prawo użytkowania wieczystego. Powstałe ewentualnie wątpliwości co do numeracji działek Wojewoda Wielkopolski mógł uzupełnić w postępowaniu odwoławczym bez konieczności uchylania decyzji organu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 138 § 2 K.p.a. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2010 r. uchylająca na podstawie art. 138 §2 K.p.a. decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania, w sprawie umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości. Sąd pierwszej instancji, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym miejscu, w ślad za Sądem pierwszej instancji, koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co następuje - stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, polegającego na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Odstępstwo od tej zasady stanowi art. 138 §2 K.p.a., którego brzmienie na dzień wydania zaskarżonej decyzji dawało organowi odwoławczemu uprawnienie do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ale tylko w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W niniejszej sprawie należy stwierdzić, podobnie jak to zrobił Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka do wydania decyzji kasacyjnej.

Lektura akt sprawy w sposób oczywisty potwierdza ustalenia organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny aktualnego stanu prawnego działek nr: [...],[...],[...] objętych wnioskiem o zwrot. Powyższe działki zostały wywłaszczone w akcie notarialnym z dnia [...] maja 1977 r. i od tamtego czasu mogły ulec licznym podziałom, stąd nie jest możliwym do ustalenia czy na dzień złożenia przez wnioskodawczynię wniosku o zwrotu nieruchomości, wskazane przez nią działki odpowiadają działkom wywłaszczonym w 1977 r. Brak dokonanych ustaleń w tym zakresie przez organ pierwszej instancji nie pozwala również na przesądzenie czy na wszystkich działkach, wydzielonych z wcześniej wywłaszczonych nieruchomości w 1977 roku zostało ustanowione użytkowanie wieczyste przed datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym czy w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 229 tej ustawy, który uzależnia możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości od braku ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. Już sama ta okoliczność powodowała konieczność przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części i zastosowania przez Wojewodę Wielkopolskiego art. 138 § 2 P.p.s.a. Pozostałe wątpliwości zaistniałe w sprawie, czyli sprawa tożsamości wniosku złożonego w dniu [...] października 2007 r. przez ubiegające się o zwrot nieruchomości wnioskodawczynie z wcześniejszym wnioskiem z dnia [...] listopada 1999 roku potwierdzają tylko konieczność uchylenia decyzji Starosty Poznańskiego i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Powyższe rozważania przesądzają o niezasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt. 1 ppkt. c P.p.s.a. w związku z art. 12 i 16 K.p.a.

Nie można podzielić również zarzutów skargi kasacyjnej, iż Wojewoda Wielkopolski mógł w niniejszej sprawie uzupełnić postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie, bez konieczności uchylania decyzji organu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy nie mógł uzupełnić materiału dowodowego, bo uzupełnienie materiału dowodowego oznaczałoby w istocie przeprowadzenie od nowa postępowania wyjaśniającego. Rozwiązanie tego rodzaju naruszałoby prawo strony wynikające z art. 15 K.p.a., ponieważ odbierałoby stronie możliwość weryfikacji rozstrzygnięcia organu niższego rzędu przez organ wyższego rzędu. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Jasnym, więc jest, że nie może ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.