Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3034/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1, art. 55, art. 64
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 621/15 w sprawie ze skarg E. W. oraz G. S. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 621/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg E. W. oraz G. S. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] marca 2015r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zasądzając jednocześnie od organu odpowiednio na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Burmistrz Rabki Zdroju decyzją z dnia [...] marca 2014r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] przy ul. P. w Rabce Zdroju, na cele realizacji budynku usługowo-handlowego, parkingu do 125 stanowisk osobowych (dz. [...]), doziemnej linii kablowej 15 kV (dz. [...],[...],[...]), przyłącza gazu (dz. [...]) podziemnego zbiornika p-poż. (dz. [...]), oraz przebudowy istniejącego zjazdu z drogi powiatowej (ul. P.) na zjazd publiczny (dz. [...]) oraz budowy i przebudowy zjazdów na drogę wewnętrzną (dz. nr [...] i [...]). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zakres i rodzaj inwestycji nie kwalifikuje jej do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Na podstawie przeprowadzonej analizy stwierdzono, że przedsięwzięcie spełnia wszystkie warunki wymagane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 j.t.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Decyzja uzyskała też wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i stanowiska organów współdziałających. Organ odniósł się także do wszystkich zgłoszonych w toku postępowania uwag i zastrzeżeń. W szczególności, w odniesieniu do zagadnienia ochrony drzewostanu na terenie inwestycji, stanowiącego pozostałość po d. założeniu parkowo-dworskim, wprowadzono zakaz usuwania starodrzewu w obrębie działki oraz jego ochrony. Organ dodał też, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie w piśmie z dnia 24.09.2013r. znak: [...] stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do uzgodnienia decyzji przez ten organ, ponieważ teren objęty wnioskiem jest położny poza zasięgiem jakichkolwiek obszarów chronionych. W zakresie warunków dotyczących ochrony ładu przestrzennego oraz kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu - w oparciu o wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (przedstawione w załączniku Nr 3 i powtórzone w treści decyzji) określono:

- linię zabudowy od strony ul. P. wyznaczoną przez istniejący na działce budynek i nie bliżej niż 12,0 m od krawędzi jezdni. Od strony zadrzewionej wschodniej części działki ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy gwarantującą ochronę starodrzewu. Z tego też powodu inwestor zmienił pierwotną koncepcję zagospodarowania terenu inwestycji (K. 11-15), przedstawiając nową koncepcję (K. 89, K. 208);

- wskaźnik zabudowy w wielkości do 0.25, przy wskaźniku średnim w obszarze analizy 0.39. Na podstawie analizy urbanistycznej wskaźnik obniżono (§ 5.2 rozporządzenia) w związku z usytuowaniem planowanej inwestycji w rejonie d. założenia parkowego a także w dostosowaniu do sąsiedniej działki nr [...], zabudowanej podobnym funkcjonalnie obiektem handlowo-usługowym (wskaźnik 0.28);

- szerokość elewacji frontowej przyjęto zgodnie z § 6.1 rozporządzenia, w wielkości średniej 29.9 m, co daje możliwość (przy dopuszczonej tolerancji 20%) realizacji obiektu o szerokości od 23,92 m do 35,88 m., co uzyskało akceptację Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono w wymiarze do 5,0 m (przy średniej w obszarze analizy ok. 4,5 m), według § 7.4 rozporządzenia, ponieważ wyznaczenie go według zasady podanej w § 7.1 nie jest możliwe ze względu na duże odległości istniejącej zabudowy od terenu planowanego usytuowania nowej zabudowy. Nadto przyjęta wielkość nawiązuje do wysokości elewacji frontowej w sąsiednim budynku usługowo - handlowym na działce nr [...] (ok. 4,0 m) usytuowanym jednak ok. 2 m wyżej;

- elementy geometrii dachu określono wg § 8 rozporządzenia - odpowiednio do charakterystyki dachów w obszarze sąsiednim.

Odwołanie od decyzji wniosła G. S. w R., wskazując, że nie wyraża zgody na prowadzenie ziemnej linii kablowej po działkach [...] i [...], stanowiących własność strony skarżącej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] maja 2014r. znak: [...], utrzymało w mocy powyższą decyzję, jednakże wyrokiem z dnia 14 listopada 2014r., sygn. akt. II SA/Kr 1269/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił powyższą decyzję Kolegium, wskazując na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy, w szczególności brak merytorycznego rozpoznania sprawy i niewyjaśnienie istotnych elementów stanu faktycznego.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, decyzją z dnia [...] marca 2015r. znak: [...], zmieniło decyzję organu pierwszej instancji w ten sposób, że:

1) w sentencji decyzji skreślono działki nr [...],[...],[...],[...];

2) w pkt 1 "Rodzaj inwestycji", w zdaniu "budowa ziemnej linii kablowej 15 KV" skreślono działki nr [...] i [...];

3) w pkt 1 skreślono zdanie "budowa i przebudowa zjazdów z drogi na działce nr [...],[...]";

4) w pkt 2 lit. c na str. 6 "warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji" w zdaniu pierwszym skreślono warunki zaopatrzenia w energię elektryczną i ustalono, że zaopatrzenie w energię elektryczną nastąpi z kontenerowej stacji trafo na działce [...]:

5) w pkt 2 lit.c na str. 6 "dostęp do drogi publicznej" skreślono słowa "oraz poprzez przebudowę i budowę zjazdu z drogi wewnętrznej na działkach [...] i [...]";

6) w uzasadnieniu decyzji w pkt 8 (na str. 8) skreślono słowa: "zarządca drogi wewnętrznej - Burmistrz Rabki Zdroju postanowieniem znak [...] z dnia [...].09.2013r.";

7) w załączniku Nr 3:

- w opisie inwestycji w tiret p.t.: "budowa ziemnej linii kablowej 15KV" - skreślono numery działek [...] i [...], oraz skreśliło słowa "budowa i przebudowa zjazdu na działkę nr ewid. [...],[...]";

- w pkt "lokalizacja": skreśliło działki nr [...],[...],[...],[...];

8) w załączniku nr 1 (graficznym) ustalono linię rozgraniczającą teren inwestycji od strony zachodniej z wyłączeniem działek nr [...],[...],

a w całej części pozostałej utrzymało decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż dla przedmiotowego terenu Rada Miasta Rabka Zdrój podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...].09.2013r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rejon ul. P. i R. w Rabce Zdroju. Zdaniem Kolegium nie zachodzą jednak przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium, odnosząc się do treści przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., wskazało, że w obecnym stanie prawnym -wielkopowierzchniowym obiektem handlowym jest obiekt o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a planowany obiekt ma mieć niższą powierzchnię sprzedaży - do 1875 m2. Obowiązek sporządzenia planu miejscowego nie wynika też z art. 7 ust. 1 oraz art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013r. poz. 1205), gdyż teren objęty wnioskiem inwestora (dz. nr [...]) stanowi według ewidencji gruntów pastwisko kl. IV -(k. 22). Podobnie ze względu na przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167 poz. 1399 z zm.), w tym art. 38b, Gmina Rabka Zdrój posiada status uzdrowiska na mocy uchwały Nr XXXVIII/244/13 Rady Miejskiej w Rabce Zdroju z dnia 17.07.2013r. o ustanowieniu Statutu Uzdrowiska (Dz.Urz.Woj. Małopolskiego poz. 4920 z dnia 5.08.2013r.). Zgodnie z tym statutem - teren objęty wnioskiem, położony jest w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej, poza obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto do planowanego zamierzenia nie odnoszą się zakazy wymienione w art. 38a ust. 3 w/w ustawy. Organ odwoławczy stwierdził także, że realizacja zamierzeń inwestycyjnych nie jest sprzeczna z ochroną wartości kulturowych i krajobrazowych dawnego założenia dworskiego, prowadzi do porządkowania zabudowy i poprawy ładu przestrzennego terenów, które są w obowiązującym studium wskazane jako działanie kierunkowe dla strefy centrum miejskiego i analizowanego terenu.

Dalej organ odwoławczy podał, iż wniosek inwestora z dnia 15.04.2013r. dotyczący początkowo działek nr [...] (lokalizacja planowanego budynku handlowo-usługowego), [...],[...],[...],[...] i [...] w Rabce Zdroju, przy ul. P. - podlegał w toku postępowania kilkakrotnym zmianom (uzupełnieniom). Ostatecznie teren inwestycji został ograniczony do działki nr [...] i [...]. Na tej ostatniej planowany jest wjazd na teren inwestycji z drogi publicznej (ul. P.). W ocenie Kolegium - wniosek został skompletowany według wymagań odnośnego przepisu u.p.z.p. Natomiast w toku postępowania zmianie ulegała wstępna koncepcja zagospodarowania terenu inwestycji, w szczególności w związku z koniecznością ochrony zespołu starodrzewu, jako pozostałości po d. założeniu parkowo-dworskim. Zmiana polegała na przesunięciu planowanej lokalizacji głównego obiektu kubaturowego ze wschodniej na zachodnią niezadrzewioną część działki [...], zyskując akceptację Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Charakteryzując teren planowanej inwestycji stwierdzono, że teren ten nie posiada obowiązującego planu miejscowego, natomiast w toku sporządzania jest plan "punktowy", obejmujący działki Nr [...],[...] i najbliższe sąsiednie.

Organ odwoławczy wskazał na dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania oraz ustalenie obszaru analizy. W rozpatrywanym przypadku front terenu inwestycji t.j. część przylegająca do drogi z której odbywa się główny wjazd na działkę wynosi ok. 95 m, a jego trzykrotność wynosi ok. 285 m. Teoretyczny (minimalny zasięg obszaru analizy powinien być zakreślony w promieniu ok. 285 m od granic działki [...]. W niniejszej sprawie faktyczny zasięg obszaru analizy ustalono w odległości od ok. 170 do ok. 270 m od terenu inwestycji. Odstępstwo takie jest uzasadnione założeniem objęcia analizą działek zabudowanych obiektami handlowo-usługowymi o takiej samej funkcji i cechach oraz gabarytach zbliżonych do projektowanej nowej zabudowy na działce nr [...], których - w zakreślonych granicach obszaru analizy - ustalono 12. W pozostałym - "teoretycznym" zasięgu obszaru analizy, znajduje się drobnokubaturowa zabudowa mieszkalna, pominięta w analizie, ponieważ jej włączenie do analizy w "Obszarze Centrum Miejskiego" (a więc o funkcji handlu i usług) mogłoby skutkować wręcz naruszeniem zasady zachowania ładu przestrzennego w obszarze zabudowanym obiektami wielkokubaturowymi, w tym w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...]. Odstępstwo takie, w okolicznościach sprawy, Kolegium uznało za dopuszczalne. Z dwunastu analizowanych budynków ustalone zostały - zgodnie z zasadami rozporządzenia - wielkości średnie: wskaźnika zabudowy (0,39), szerokości elewacji frontowej (30,0 m), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (6,4 m), wysokość kalenicy głównej (jako element geometrii dachu - w przedziale od 6,0 do 12,5 m).

Kolegium wskazało następnie przyjęte na podstawie wyników analizy parametry i wskaźniki zabudowy, które znajdują uzasadnienie w opisanych okolicznościach sprawy i uwarunkowaniach wynikających z oceny stanu faktycznego, a dokonaną analizę urbanistyczną i jej wyniki uznało za wiarygodne.

Organ odwoławczy stwierdził również, że inwestycja spełnia pozostałe wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., powołując się w tym zakresie na uzgodnienia, opinie, i promesy właściwych organów. Kolegium wskazało też, że uzgodnień dokonano wprawdzie dla innego, wstępnie zgłoszonego zasięgu inwestycji (zasięg ten został na późniejszym etapie pomniejszony o działki [...],[...],[...] i [...]), jednakże uzyskane uzgodnienia odnoszą się do obszaru większego, tym samym zachowują swoją aktualność dla obszaru pomniejszonego.

Kolegium podało, iż powierzchnia ewidencyjna działki nr [...] wynosi 10 429 m2. Wymagana dla strefy "C" uzdrowiska powierzchnia biologicznie czynna winna wynosić 45% (= 4 693m2). Do zainwestowania pozostaje zatem powierzchnia 5736 m2. Zgłoszona w koncepcji projektowej powierzchnia zabudowy wynosi 2283 m2. Po odjęciu tej liczby od powierzchni 5736 m2 otrzymamy 3453 m2 terenu, który musi pomieścić pozostałe elementy zagospodarowania terenu inwestycji. Według koncepcji zagospodarowania działki elementy te, to: drogi wewnętrzne (1 606 m), rampy zewnętrzne (362 m), chodniki (674 m), parkingi (810 m). Suma tych powierzchni bilansuje się z wymienioną wyżej powierzchnią działki pomniejszoną o powierzchnię zabudowy. "Wskaźnik zabudowy", czyli stosunek powierzchni zabudowy kubaturowej do powierzchni terenu inwestycji ustalono do 0,25, natomiast z powyższego bilansu otrzymany ten wskaźnik w wielkości 0,23, czyli zgodny z ustaleniem. Co do bilansów wewnętrznego wykorzystania budynku (w tym niewyjaśnienie powierzchni 190m w "drugim" budynku), braku sprecyzowania powierzchni sprzedaży, braku ustaleń dotyczących odprowadzenia wód opadowych, Kolegium wyjaśniło, że powierzchnia sprzedażowa została przez inwestora dokładnie określona i nie budzi żadnych wątpliwości jej zgodność z funkcją strefy "C" uzdrowiska. Wskazało też, że bilans powierzchni wewnętrznej budynku nie należy do materii będącej przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor nie wnosił o budowę dwóch budynków, tylko jednego, a w odniesieniu do uwidocznionego na wstępnej koncepcji budynku o powierzchni "190m" ustalono, że budynek ten został rozebrany.

W kwestii żądań "szczegółowych" Kolegium podało, że o treści (zawartości) decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stanowi art. 54 u.p.z.p., co oznacza, że organ nie może w takiej decyzji wprowadzać ustaleń nie mających podstaw wynikających z określonej i wyraźnie wskazanej normy prawnej. Organ wskazał, że wystarczające jest oświadczenie inwestora, że planowana powierzchnia będzie miała poniżej 2000 m2, co stanowi przesłankę do orzeczenia o braku podstaw do stwierdzenia obowiązku sporządzenia dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sprecyzowanie zaś tej powierzchni może nastąpić tylko i wyłącznie w projekcie budowlanym sporządzonym na etapie pozwolenia na budowę. Organ w tym postępowaniu nie ma obowiązku i podstaw do przeprowadzenia szczegółowych bilansów wykorzystania powierzchni użytkowej planowanego obiektu, czy też wykorzystania terenu inwestycji - ustala bowiem w tym zakresie tylko parametry i wskaźniki graniczne.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli E. W. i G. S. w R.

E. W. zarzucił naruszenie:

- art. 24 § 1 pkt 5, w związku z art. 27 § 1 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez ten sam skład Kolegium, który orzekał w decyzji z [...] maja 2014r.

- art. 7, art. 77, w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., poprzez zaniechanie wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego, w tym zbadania, czy decyzja nie jest niespójna wewnętrznie (tzn. czy wszystkie elementy inwestycji mieszczą się na terenie dyspozycyjnym, np. 125 miejsc parkingowych). Skarżący zarzucił brak możliwości zrealizowania wszystkich zaplanowanych części inwestycji. Teren inwestycji sąsiaduje bezpośrednio z "R.". Nadto - trwają prace nad planem miejscowym, którego ustalenia (po uchwaleniu) wykluczają realizację zamierzonej inwestycji. Skarżący kwestionuje sposób badania bilansu terenu inwestycji, który nie spełnia nakazanego przez Sąd zbadania "wewnętrznej spójności decyzji", ponieważ teren "nie mieści" 125 miejsc parkingowych, a jedynie - jak twierdzi skarżący - 77 miejsc. W kwestii zadrzewienia działki nr [...] - organ obowiązany był wyjaśnić i wykazać, jaki jest aktualny stan zadrzewienia, mimo że faktycznie inwestor nie informował organu o uzyskanych pozwoleniach na usunięcie drzew. "zakaz usuwania drzew" stał się de facto bezprzedmiotowy i w tej sytuacji należałoby ponowić uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

- art. 10 § 1 w związku z art. 81 k.p.a. przez zaniechanie udostępnienia akt postępowania stronom, nie informowanie o wszczęciu ponownego postępowania odwoławczego, jego toku i zakończeniu.

G. S. zarzuciła:

- wydanie zaskarżonej decyzji przez ten sam skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który orzekał w decyzji z dnia [...].05.2014r.,

- zaniechanie wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy.

- niezapewnienie czynnego udziału strony skarżącej w postępowaniu.

- nieuwzględnienie faktu, że w m-cu maju ma być uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru działki nr [...] i działek sąsiednich, którego ustalenia przewidują dla tej działki "teren zielony" co wyklucza inwestycję.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

W motywach wyroku uchylającego decyzje organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał na nietrafność zarzutu dotyczącego rozpatrzenia sprawy przez ten sam skład orzekający, zwracając uwagę, że przepisy art. 24 § 1 pkt 5, w związku z art. 27 § 1 k.p.a. odnoszą się (w przypadku organów kolegialnych) do sytuacji ponownego rozpatrzenia decyzji ostatecznej własnej. Kolegium nie orzekało w stosunku do własnej decyzji, lecz w stosunku do decyzji organu I instancji. Zatem członkowie składu orzekającego SKO w decyzji Burmistrza Rabki Zdroju nie uczestniczyli.

Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie braku podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na trwającą procedurę zmierzającą do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru działki nr [...] i działek sąsiednich, podzielając argumentację organu z uwagi na czasokres rozpoznania sprawy. Z kolei zarzucane naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a., w ocenie Sądu, nie miało wpływu na wynik sprawy. O ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza Rabki Zdroju z [...] marca 2014r. stronom było wiadome wprost z wyroku Sądu uchylającego decyzję organu odwoławczego doręczonego wraz z uzasadnieniem z urzędu. Ponadto w toku ponownego rozpatrzenia odwołania – czynności Kolegium ograniczone były do uzyskania wyjaśnień organu I instancji odnoszących się do kwestii położenia terenu planowanej inwestycji w określonej strefie ochrony uzdrowiskowej ("C"), zgodności ze "studium uwarunkowań" oraz stanu zaawansowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki [...],[...] i przyległych. Zagadnienie te były już częściowo udokumentowane w dotychczas zgromadzonym materiale dowodowym, a w części pozostałej stanowiły fakty powszechnie znane i dostępne na portalach internetowych Miasta Rabka Zdrój. Nadto strony zawiadomiono o zwróceniu się Kolegium do Burmistrza Rabki Zdroju (pismo z dnia [...].01.2015r. znak: [...]) o dodatkowe wyjaśnienia, a w istocie potwierdzenie, znanych już wcześniej lub wiadomych z innych źródeł okoliczności. Nadto strony wiedząc o toczącym się postępowaniu miały zapewnioną możliwość wglądu do akt, z czego w szczególności skarżący często korzystali. Ponadto zmiana wniosku dokonana przez inwestora dotyczyła ograniczenia obszaru inwestycji do działki [...], uległa więc zmniejszeniu, a więc na korzyść skarżących. Sąd wskazał też, że kwestia wydania odrębnych decyzji o zgodzie na usunięcie drzew na terenie planowanej inwestycji, nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd pierwszej instancji uzasadniając uchylenie decyzji organów obu instancji wskazał, że jako najistotniejszą wadę całego kontrolowanego postępowania administracyjnego - oparcie rozstrzygnięć organów na wadliwej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta jest niezwykle lakoniczna i nie zawiera wszystkich istotnych i wymaganych informacji, co do rodzaju zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Najpoważniejszą jej wadą jest jednak to, że urbanista do analizy przyjął wyłącznie działki o funkcji handlowo-usługowej na analizowanym terenie, zabudowane budynkami o cechach i parametrach zbliżonych do projektowanej zabudowy na działce nr [...], co wprost wynika z analizy. Logiczna wykładnia sformułowania urbanisty, prowadzi do wniosku, że w sporządzonej analizie uwzględnił tylko te obiekty występujące w obszarze analizowanym, które są swoimi parametrami zbliżone do inwestycji planowanej. Takie zaś podejście do sporządzenia analizy naruszało, w ocenie Sądu, przepisy § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie), w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie z analizy i jej wyników wynika, że urbanista rzeczywiście nie ujął wszystkich obiektów występujących w przyjętym obszarze analizowanym, a tym samym nie ma nawet możliwości zweryfikowania jaka zabudowa w tym terenie istnieje i jakie ma parametry.

Zastrzeżenia Sądu budziło również wyznaczenie obszaru analizowanego, z uwagi na niezgodność z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia i brak uzasadnienia odstępstwa. Wadliwości tej nie sanuje lakoniczny i nie poparty żadnymi konkretami pogląd SKO, że odstępstwo takie jest uzasadnione założeniem objęcia analizą działek zabudowanych obiektami handlowo-usługowymi o takiej samej funkcji i cechach oraz gabarytach zbliżonych do projektowanej nowej zabudowy na działce nr [...], oraz tym, że w zasięgu obszaru analizy, znajduje się drobnokubaturowa zabudowa mieszkalna. Nadto to stwierdzenie organu nie jest poparte jakimkolwiek materiałem dowodowym, ponieważ w analizie nie wymieniono kompletnej zabudowy, jaka występuje w obszarze analizowanym, zarówno wyznaczonym przez urbanistę, jak i wynikającym z zastosowania się do § 3 ust. 2 rozporządzenia. WSA wskazał, że z uwagi na powyższe uchybienia nie zachodzi konieczność odnoszenia się do ustalonych parametrów dla planowanego przedsięwzięcia, skoro z zebranego materiału dowodowego nie wynika jaka zabudowa i o jakich parametrach występuje w obszarze analizowanym, a co za tym idzie nie ma możliwości ustalenia średnich parametrów urbanistycznych dla takiej zabudowy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że Kolegium naruszyło w istotnym stopniu także art. 153 P.p.s.a., nie stosując się do wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 14 listopada 2014r., sygn. akt II SA/Kr 1269/14, dotyczących konieczności przeanalizowania przez organ parametrów przyjętych w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wskaźników zabudowy działki, liczby miejsc parkingowych, powierzchni biologicznie czynnej a także uzupełnienie danych dotyczących inwestycji w zakresie powierzchni sprzedaży planowanego obiektu. WSA wskazał, że organ ponownie bezkrytycznie zaaprobował dotychczasowe dane inwestora co do powierzchni terenu przeznaczonego pod różny rodzaj zagospodarowania, mimo że dane te były zasadnie kwestionowane już w poprzednim postępowaniu. Co do wskazań, iż parametr powierzchni sprzedaży powinien jednoznacznie wynikać z akt administracyjnych, organ wszedł w polemikę z poglądami Sądu, wskazując że "bilans powierzchni wewnętrznej budynku nie należy do materii będącej przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy" a "w zupełności wystarczające jest oświadczenie inwestora, że powierzchnia ta (tj. sprzedaży) planowana jest poniżej 2000 m2,". Takie stanowisko organu jest, zdaniem Sądu I instancji, oczywiście wadliwe. Wobec uprawomocnienia się powyższego wyroku, obowiązkiem organu było zastosować się do jego wskazań, a nie zignorować je i przedstawiać w tym zakresie własny pogląd. Sąd dodał, że zgodnie z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków powinien zawierać m.in. charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej oraz określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. W sytuacji, kiedy analiza podanych przez inwestora powierzchni przeznaczonych na różne cele wskazuje, że dane te są niespójne, o prawidłowości wniosku można mówić dopiero wtedy, kiedy niejasności w tym zakresie zostaną usunięte.

Sąd pierwszej instancji wskazał też, że sprzecznie z treścią art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p., decyzja organu I instancji ani w pkt 1 określającym rodzaj inwestycji, ani nawet w wynikach analizy nie wskazuje parametru powierzchni sprzedaży, wskazując odnośnie planowanego obiektu jedynie tyle, że jest to budynek handlowo-usługowy na działce nr ewid. [...]. Tymczasem z uwagi na to, że parametr powierzchni sprzedaży ma niezwykle ważkie znaczenie na płaszczyźnie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto z uwagi na treść art. 55 tej ustawy, winien być wskazany w tej części decyzji o warunkach zabudowy, która charakteryzuje rodzaj planowanej inwestycji. Lakoniczna wzmianka o tym parametrze, przy czym w części decyzji, gdzie uzasadnia się dlaczego zamierzenie nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymogu tego nie spełnia.

W ocenie WSA, zaskarżona decyzja narusza ponadto art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p, przedłożone bowiem pisma od TAURON DYSTRYBUCJA z 07.03.2013r. i z dnia 25.09.2013r. dotyczą podłączenia do sieci na działce G. S. w R., tj. sprzed zmiany wniosku przez inwestora w dniu 3 lutego 2015r. (k.4 akt administracyjnych II instancji). Po zmianie w tym zakresie wniosku, inwestor nie przedłożył nowych warunków przyłączenia do sieci elektrycznej, a organ powołał się m.in. na warunki przyłączenia z dnia 7.08.2014r., których w aktach administracyjnych w ogóle nie ma.

Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że decyzja organu II instancji narusza art. 138 k.p.a., który nie przewiduje możliwości zmiany decyzji organu I instancji. Uznając, że rodzaj rozstrzygnięcia zastosowany przez organ odwoławczy miał stanowić orzeczenie o częściowym uchyleniu decyzji organu I instancji, Sąd jedynie uchylił zaskarżoną decyzję, a nie stwierdził jej nieważności. W zakresie wytycznych, co do dalszego postępowania, Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności, rzeczą organu będzie ustalenie i uwzględnienie, czy dla terenu planowanej inwestycji obowiązuje plan miejscowy. Jeśli plan taki nie obowiązuje, organ przeprowadzi ponowną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stosując się do przedstawionych powyżej poglądów i wytycznych Sądu.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, J. B., zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, a to norm ujętych w:

- § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że w niniejszej sprawie w sposób wadliwy została przeprowadzona analiza urbanistyczno - architektoniczna oraz w sposób błędny został określony obszar analizowany,

- art. 54 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że informacja na temat powierzchni sprzedaży obiektu budowlanego powinna zostać zawarta obligatoryjnie w części decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dotyczącej określenia rodzaju inwestycji lub w części dotyczącej warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy,

- art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że brak przedłożenia przez inwestora nowych warunków przyłączenia do sieci energetycznej po dokonaniu zmiany wniosku, oznacza automatycznie brak spełniania przesłanki koniecznej do ustalenia warunków zabudowy, o której mowa w powyższym przepisie,

2) przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów uznania postępowania przeprowadzonego przez organ odwoławczy jako postępowania niezgodnego z prawem, a także w zakresie kwalifikacji poszczególnych wskazanych przez Sąd naruszeń przepisów prawa materialnego i postępowania jako istotnych i mających wpływ na wynik postępowania,

- art. 153 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że organ odwoławczy nie uwzględnił oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w poprzednim orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a także poprzez brak uwzględnienia przedmiotowego przepisu w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji w zakresie dokonanej oceny prawidłowości sporządzenia w sprawie analizy urbanistyczno - architektonicznej,

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a., w zw. ze wskazanymi powyżej naruszonymi przez Sąd przepisami prawa materialnego oraz art. 138 k.p.a., poprzez błędne uchylenie decyzji pomimo braku naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą. Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych przez organ oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Zasadniczą przesłankę uchylenia uprzednim wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2014r. sygn. II SA/Kr 1269/14 zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] maja 2014r., stanowiło stwierdzenie przez Sąd naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy co do jej istoty. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, analiza uzasadnienia tego wyroku nie daje podstaw aby twierdzić, że Sąd dokonał w toku tego postępowania oceny prawnej w zakresie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, a tym bardziej ocenił i zaakceptował - przeprowadzoną przez organ pierwszej instancji analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Sąd Wojewódzki stwierdził, iż wobec charakteru wadliwości decyzji organu drugiej instancji, nie mógł zastąpić tego organu w rozpoznaniu sprawy, a jedynie dodatkowo wskazał okoliczności, których dotychczasowe pominięcie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zważył, że z decyzji organu pierwszej instancji oraz akt administracyjnych nie wynika jednoznacznie tak istotny parametr jak powierzchnia sprzedaży planowanego obiektu, nie wyjaśniono czy w związku z toczącą się procedurą planistyczną, zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p., w jakiej strefie ochrony uzdrowiskowej znajduje się teren, na którym lokalizowany ma być przedmiotowy obiekt. Sąd wskazał także, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może być niespójna wewnętrznie, jeśli przykładowo określa się poszczególne wskaźniki co do zabudowy działki, liczby miejsc parkingowych, powierzchni biologicznie czynnej, to wszystkie zaplanowane elementy, w wielkościach określonych w decyzji, muszą się na terenie inwestycji zmieścić. Sąd Wojewódzki zobowiązał jednoznacznie organ odwoławczy do przeanalizowania na tej płaszczyźnie parametrów przyjętych w decyzji o warunkach zabudowy.

Ocena prawna wyrażona w powyższym prawomocnym wyroku, wiązała w niniejszej sprawie zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowy Sączu przy ponownym jej rozpatrzeniu, jak również sąd administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowo i wszechstronnie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2015r., z uwzględnieniem zakresu związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uprzednim prawomocnym wyroku w tej sprawie, w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. Dodatkowo należy wskazać, iż z analizy akt administracyjnych oraz uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że po powyższym wyroku nastąpiła zmiana obszaru planowanej inwestycji oraz zakresu zagospodarowania (według decyzji Burmistrza Rabki Zdroju z dnia [...] marca 2014r. i analizy- ustalono warunki zabudowy dla terenu działek o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], według zaskarżonej decyzji – dla działek [...] i [...]), co skutkować winno ponowieniem wyznaczenia obszaru analizowanego i ponownym przeprowadzeniem analizy architektoniczno-urbanistycznej, która jest podstawowym dokumentem w procedurze ustalania warunków zabudowy dla konkretnego zamierzenia wnioskodawcy.

Z powyższym zarzutem łączy się zarzut naruszenia prawa materialnego - § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że w niniejszej sprawie w sposób wadliwy została przeprowadzona analiza urbanistyczno - architektoniczna oraz w sposób błędny został określony obszar analizowany.

Niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. Wskazać przyjdzie, iż w § 2 rozporządzenia zdefiniowane zostały m.in. pojęcia "funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu" – przez co należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (pkt 2); "cechy zabudowy i zagospodarowania terenu" – co oznacza w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (pkt 3) oraz "obszar analizowany" – teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (pkt 4). W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia, a ograniczono się do polemiki opartej na twierdzeniu, iż "ze sporządzonej w sprawie analizy wynika jednoznacznie, że na działkach sąsiednich występuje zabudowa umożliwiająca określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu". Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wskazane przez Sąd pierwszej instancji skoncentrowanie się autora analizy na występującej w obszarze analizowanym terenie funkcji handlowo-usługowej, w tym na zabudowie o cechach i parametrach zabudowy zbliżonej do projektowanej zabudowy, nie spowodowało jakiegokolwiek wypaczenia określonych wskaźników i parametrów planowanej zabudowy, które jak wynika z treści decyzji zostały ustalone na poziomie zbliżonym do wskaźników i parametrów zabudowy istniejącej w sąsiedztwie". Powyższe nie zostało jednak wykazane.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną Sądu pierwszej instancji wyrażoną w zaskarżonym wyroku, co do tego, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została w niniejszej sprawie przeprowadzona z naruszeniem przepisów prawa (w szczególności § 3 w zw. z § 2 pkt 2-4 rozporządzenia) i nie umożliwia zrealizowania jej podstawowej funkcji, czyli ustalenia warunków dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ uzasadniona, a sąd rozpatrujący sprawę, zobligowany jest dokonać oceny, czy określenie wielkości obszaru analizowanego jest w danej sprawie prawidłowe i uzasadnione także ze względu na zasadę "dobrego sąsiedztwa", czyli czy uwzględnia ono faktyczne zagospodarowanie terenu, położonego w sąsiedztwie. Konieczność wnikliwego uzasadnienia poszerzenia granic obszaru analizowanego ponad minimalną wielkość wskazaną w przepisie § 3 ust. 2 rozporządzenia nie jest pozbawiona znaczenia. Wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią bowiem punkt odniesienia dla ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zatem dowolność w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego powodowałaby też swobodę doboru działek "sąsiednich" o zabudowie odpowiadającej wymaganiom wniosku. Taką dowolność w doborze do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu działek sąsiednich zastosowano w niniejszej sprawie, co wynika wprost z treści analizy oraz jej załącznika graficznego. Brak jest podstawy prawnej do wybiórczego doboru działek z obszaru analizowanego i ustalania parametrów nowej zabudowy w oparciu o parametry uśrednione, ale ustalone nie na podstawie wszystkich działek znajdujących się w granicach nawet prawidłowo ustalonego obszaru analizowanego, lecz wyłącznie działek o funkcji i cechach zabudowy zbliżonych do zabudowy planowanej przez wnioskodawcę. Wykładnia powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy wniosek obszar analizowany i na tym obszarze (a nie jego wybranych fragmentach) przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 ustawy. Jedynie rzetelnie i zgodnie z tymi wymogami przeprowadzona analiza, może stanowić podstawę prawidłowo ustalanych na jej podstawie poszczególnych parametrów, opartych w większości co do zasady na średnich wartościach, takich jak np. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki lub terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - z uwzględnieniem całego obszaru analizowanego.

Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje ustaleń Sądu pierwszej instancji, pozostaje bowiem niesporne, że urbanista w analizie nie ujął wszystkich działek leżących w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego i ich parametrów, znaczną z nich część całkowicie pominięto. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwą w tak podstawowym zakresie analizę także zaakceptowało, błędnie uznając, że jest to uzasadnione założeniem objęcia analizą działek zabudowanych obiektami handlowo- usługowymi o takiej samej funkcji i cechach oraz zbliżonych gabarytach do zabudowy projektowanej na działce nr [...], oraz że w zasięgu obszaru analizy znajduje się drobnokubaturowa zabudowa mieszkalna, którą należy pominąć dla zachowania zasady ładu przestrzennego. Nie znalazło to nadto potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy.

Tym samym powyższy zarzut, oparty jest na błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego. W sytuacji, gdy Sąd prawidłowo stwierdził sporządzenie analizy urbanistyczno-architektoniczną z istotnym naruszeniem prawa, zarówno w zakresie niewyjaśnienia przyjętej wielkości obszaru analizowanego, jak również uwzględnienia w analizie cech i funkcji zabudowy i zagospodarowania jedynie części działek znajdujących się w jego granicach, nie może mieć żadnego znaczenia dla sprawy twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że parametry i wskaźniki oparte o sporządzoną w sprawie analizę, nie zostały zawyżone czy też zaniżone i są na poziomie zbliżonym do zabudowy istniejącej w sąsiedztwie.

Niezależnie od powyższego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, i stanowiąca załącznik do decyzji Burmistrza Rabki Zdroju z [...] marca 2014r.,odnosi się wniosku obejmującego inwestycję polegającą na budowie budynku usługowo-handlowego (dz. [...]), parkingu do 125 stanowisk osobowych (dz. [...]), linii kablowej 15 kV (dz. [...],[...],[...]), przyłącza gazu (dz. [...]) podziemnego zbiornika p-poż. (dz. [...]), przebudowy istniejącego zjazdu z drogi powiatowej (ul. P.) na zjazd publiczny (dz. [...]) oraz budowy i przebudowy zjazdów na drogę wewnętrzną (dz. nr [...] i [...]). Analiza przeprowadzona dla inwestycji planowanej na tak określonym terenie, którego granice wyznaczają m.in. wielkość obszaru analizowanego, nie mogła zatem być dalej wykorzystywana, dla celów weryfikacji spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 -5 po istotnej zmianie treści wniosku, w tym co do obszaru planowanej inwestycji i niektórych elementów zagospodarowania tego terenu. Inwestor w toku postępowania odwoławczego kilkukrotnie zmieniał wniosek, by ostatecznie ograniczyć teren planowanej inwestycji do działek [...] i [...]. Wymagało to wszakże nowego określenia granic terenu objętego wnioskiem, stosownie do tego adekwatnego wyznaczenia obszaru analizowanego i sporządzenia, przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględniającej stan faktyczny i prawny aktualny w dacie ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze – [...] marca 2015r. Kolegium całkowicie pominęło wymagania wynikające z przepisów u.p.z.p., a dotyczące przygotowania projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz poddania go procedurze uzgodnień i opinii, co najmniej co do zmienionych warunków. Jak bowiem wynika z § 9 ust. 1 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Wszystkie te elementy muszą być wzajemnie spójne.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 153 p.p.s.a. przez stwierdzenie, że organ odwoławczy nie uwzględnił oceny prawnej oraz wskazań wyrażonych w poprzednim orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy, uzasadnienia wyroku z 14 listopada 2014r. oraz treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, uznać należy za prawidłową ocenę Sądu pierwszej instancji, iż Kolegium nie podporządkowało się ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania, w zakresie konieczności uzupełnienia materiału dowodowego i jednoznacznego zweryfikowania wskazanych w prawomocnym wyroku jako istotne elementy stanu faktycznego – określenia powierzchni sprzedaży planowanego budynku o funkcji handlowo-usługowej oraz dokonania analizy i oceny zbilansowania przyjętych w decyzji wskaźników i parametrów zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, liczby planowanych miejsc postojowych pod kątem tego czy "mieszczą się" na terenie planowanej inwestycji. Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę, mimo zmiany zakresu wniosku i ograniczenia terenu planowanej inwestycji do dwóch działek ([...] i [...]), nie zobowiązał inwestorki do uzupełnienia wniosku i jednoznacznego określenia we wniosku oraz wymaganym załączniku w formie graficznej konkretnych parametrów charakteryzujących planowane zamierzenie, w tym gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, a także planowanej powierzchni sprzedaży w budynku handlowo-usługowym oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu. Takie ustalenia winny stanowić podstawę do dokonania nakazanej w tej sprawie w prawomocnym wyroku sądu oceny bilansowania elementów zabudowy i zagospodarowania planowanej inwestycji w powierzchni terenu przeznaczonej i możliwej do przekształcenia.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 54 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy winna określać bowiem poza rodzajem inwestycji, także szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; a także linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.

Decyzja organu pierwszej instancji, co zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, jest w tym zakresie ogólnikowa, dając możliwość znacznej swobody interpretacyjnej. Pozostaje to w sprzeczności z istotą i celem tego rodzaju decyzji, która winna określać jednoznacznie czy określony we wniosku konkretny sposób zabudowy i zagospodarowania objętego wnioskiem terenu jest możliwy, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Podkreślenia bowiem wymaga, iż w myśl art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p., decyzja ta wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Wobec treści przepisów art. 52 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 54 i art. 64 ustawy, wydaje się uzasadnione, aby przy ustalaniu warunków zabudowy dla inwestycji o tak spornym charakterze, obejmującej między innymi obiekt handlowo-usługowy, wraz z towarzysząca infrastrukturą (w tym ponad 100 miejsc postojowych), określone zostały wprost podstawowe parametry charakteryzujące zabudowę i zagospodarowanie terenu, jak gabaryty i powierzchnia obiektu budowlanego, powierzchnia sprzedaży i dalsze wskaźniki i niezbędne parametry. Sąd pierwszej instancji, uwzględniając ocenę prawną i wskazania wyrażone w uprzednim wyroku, sporne stanowiska stron postępowania administracyjnego oraz treść decyzji organów administracji, zasadnie zakwestionował brak przedmiotowych parametrów charakteryzujących inwestycję zarówno w pkt 1 decyzji pierwszej instancji gdzie określono rodzaj oraz ogólnikowo scharakteryzowano inwestycję, jak również w załączniku obejmującym wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej. Przy czym nie wynika z analizy uzasadnienia wyroku, aby wyłącznie wskazanie miejsca w decyzji, w którym stosowne warunki wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, winny zostać określone stanowiło podstawę wyrażonej w tym zakresie oceny prawnej. W skardze kasacyjnej poza polemiką, nie uzasadniono zarzutu niewłaściwego zastosowanie w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji ww. przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można zgodzić się z poglądem skarżącej kasacyjnie, iż określenie powierzchni sprzedaży planowanego budynku handlowo-usługowego, może znaleźć się w dowolnej części decyzji. Zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że lakoniczna wzmianka o tym parametrze, w części decyzji, gdzie uzasadnia się dlaczego zamierzenie nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie stanowi o właściwym i wiążącym określeniu tego parametru. W istocie bowiem organ pierwszej instancji nie określił wprost powierzchni zabudowy planowanego budynku handlowo-usługowego, jego gabarytów, powierzchni sprzedaży, w pkt 1 rodzaj inwestycji, ani w pkt 2 a "warunki i wymagania wynikające z ochrony i kształtowania ładu przestrzennego", gdzie określił w pięciu ppkt między innymi warunki wynikające z ustawy prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (kilkanaście odnośników). Na stronie 3 decyzji w pkt 2b, w ramach warunków ochrony środowiska, stwierdzono między innymi, że inwestycja winna spełniać wymogi ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, oraz że projektowane zamierzenie nie jest wyszczególnione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9.11.2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Uzasadniając powyższe stwierdzenie, na podstawie przywołanych przepisów rozporządzenia oraz przepisów ustawy o ochronie przyrody, organ skonstatował, że przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy budynku handlowo-usługowego, w tym usług o powierzchni całkowitej na dwóch kondygnacjach 3300,0 m2 i powierzchni sprzedaży 1875 m2 oraz budowy parkingu dla samochodów osobowych do 125 stanowisk parkingowych. Nie sposób zatem stwierdzić, aby umieszczony w tym miejscu i o takiej treści zapis, stanowił wypełnienie omawianego przez Sąd pierwszej instancji, obligatoryjnego elementu decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009r. I OSK 487/08). Co więcej, Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu pierwszej instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki nie naruszył przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 p.p.s.a., bowiem dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i zakończonego nią postępowania administracyjnego, a stwierdzone i wskazane w uzasadnieniu wyroku naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego przez organy administracji obydwu instancji, miały istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie to uzasadniało zatem uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu pierwszej instancji.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 138 k.p.a. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a., po pierwsze dlatego, że organ ten błędnie zastosował ten przepis w okolicznościach sprawy, a nadto jego wybiórcza ingerencja w treść wieloelementowej wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, skutkowała pozostawieniem w obrocie prawnym niejednoznacznej, wewnętrznie sprzecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przepis art. 138 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji, nie stanowił podstawy do "zmiany" przez organ odwoławczy części decyzji organu pierwszej instancji. Orzeczenie reformatoryjne, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 wydaje się w przypadku stwierdzenia wadliwości decyzji pierwszej instancji w całości albo w części, kiedy stan faktyczny sprawy jest już wyjaśniony w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w takim zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umarza postępowanie w całości albo w części. W przypadku tak specyficznej i rozbudowanej decyzji jak decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, składająca się obligatoryjnie z części opisowej i graficznej, wraz z załącznikami w postaci wyników analizy w części opisowej i graficznej, a nadto gdy w toku postępowania odwoławczego doszło do zmiany zakresu wniosku i granic terenu objętego ustaleniami tej decyzji, organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, stosownie do dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.

Wreszcie nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa, że jednym z warunków, koniecznych do spełnienia przy ustalaniu warunków zabudowy jest, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z ust. 5 art. 61, warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Podkreślenia wymaga, iż organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, z urzędu lub na wniosek strony podejmować wszystkie czynności konieczne dla ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd Wojewódzki, na podstawie przedstawionych akt administracyjnych sprawy stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do dokonanego przez organ odwoławczy ustalenia, iż dla planowanej inwestycji w wersji zmienionej w toku postępowania przed tym organem, powyższy warunek został spełniony odnośnie zapewnienia warunków podłączenia do sieci energetycznej. W aktach bowiem znajdują się wyłącznie pisma przedsiębiorstwa dystrybucyjnego dotyczące warunków podłączenia planowanego, na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego z terenu działki skarżącej G. S. w R. Sąd stwierdził, że po zmianie granic terenu planowanej inwestycji, w tym lokalizacji planowanego przyłącza do sieci elektrycznej, inwestor nie uzupełnił wniosku o stosowne dokumenty wykazujące spełnienie przedmiotowego warunku. Z kolei organ odwoławczy powołał się w uzasadnieniu decyzji m.in. na warunki przyłączenia z dnia 7.08.2014r., których w aktach administracyjnych nie ma. Takie ustalenia Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego, których prawidłowości skarżąca kasacyjnie nie podważyła, znajdują potwierdzenie w analizie akt administracyjnych oraz treści decyzji wydanych w sprawie. Nadto w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby w dacie wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] marca 2015r. spełniony był warunek zapewnienia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, było wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego (w wersji opisanej w decyzji tego organu). W szczególności nie przedstawiono, żadnego dokumentu gwarantującego wykonanie uzbrojenia terenu w tym zakresie.

Tym samym skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.