Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 153/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.156 § 1 pkt 3, art. 138, art. 7, art. 77, art. 15, art. 16, art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.48
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi D.Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia, polegających na budowie tymczasowego obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej niepołączonego trwale z gruntem o wymiarach 2,62 x 6,01 i dachu owalnym na działce nr [...], niezgodnie ze zgłoszeniem do Starosty, istniejącego dłużej niż 120 dni i nałożył na inwestorów – D. i I.Ł. obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania postanowienia:

1) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji,

2) dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tzn.: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7ustawy, aktualnym na dzień opracowania projektu, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane.

I. i D.Ł. wnieśli na powyższe postanowienie zażalenie, którego niedopuszczalność stwierdził Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 1994 r. - Prawo budowlane nakazał inwestorom – D. i I.Ł. rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, niepołączonego trawle z gruntem o dachu owalnym, posadowionego na dz. Nr [...] i istniejącego dłużej niż 120 dni, wykonanego niezgodnie ze zgłoszeniem dokonanym Staroście. Organ I instancji wskazał, iż wymiary obiektu w planie wynoszą 2,62 x 6,01 m i jest on zlokalizowany w odległości 6,47 m od ogrodzenia betonowego przy granicy z dz. Nr [...] oraz w odległości 21,93 m od ogrodzenia pomiędzy granicami dz. Nr [...]. Wyjaśnił, iż w toku przeprowadzonego postępowania ustalił, że I. i D.Ł. dokonali dnia [...].03.2008 r. zgłoszenia do Starosty zamiaru wykonania robót budowlanych obejmujących m.in. budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej, ze słupami drewnianymi osadzonymi na szpilkach stalowych i z dachem krytym gontem i ścianami drewnianymi o wymiarach 4,00 x 6,00 m, oddalonego od granicy z dz. nr [...] o 5,00 m. Jednakże na dz. nr [...] wykonany został przez nich tymczasowy obiekt drewniany złożony z przegród budowlanych (ścian) i dachu owalnego o wymiarach 2,62 x 6,01 m, nietrwale połączony z gruntem (ustawiony na bloczkach betonowych). Obiekt budowlany zlokalizowany został w odległości 6,47 m od ogrodzenia betonowego przy granicy z dz. nr [...] oraz w odległości 21,93 m od ogrodzenia pomiędzy granicami dz. nr [...], co wynika z załącznika nr 3 do protokołu z dnia [...].01.2010 r. W konsekwencji organ uznał, iż inwestorzy zrealizowali inny obiekt budowlany niż objęty zgłoszeniem z dnia [...] marca 2008 r., bo o innych wymiarach i w innej lokalizacji niż wskazany we wskazanym zgaszeniu. PINB uznał, że przedmiotowy obiekt o konstrukcji drewnianej stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i wypełnia definicję tymczasowego obiektu budowlanego, określoną w art. 3 pkt 5 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć "obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe". Zauważył, że powyższe wyliczenie obiektów niepołączonych trwale z gruntem nie posiada charakteru zamkniętego. Natomiast bez wpływu na po wyższą kwalifikację pozostaje ustalony przez organ sposób wykorzystania obiektu. Organ I instancji stwierdził, iż w związku z powyższym przedmiotem sprawy jest wykonanie w warunkach samowoli budowlanej tymczasowego obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w tym zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zatem ustawienie w określonym miejscu tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem na okres dłuższy niż 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. PINB wskazał, że przedmiotowa budowla w chwili jego orzekania znajdowała się w swoim położeniu dłużej niż 120 dni. Wynika to z protokołu kontroli z dnia [...].04.2009r. przeprowadzonej w celu sprawdzenia zgodności robót budowlanych polegających na budowie na działce nr [...] dwóch obiektów ze zgłoszeniem dokonanym w Starostwie Powiatowym w dniu [...].03.2008 r. przez I. i D.Ł.. Organ I instancji wywiódł, że w przedmiotowym przypadku zastosowanie ma przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowane (tj. Dz.U. z 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W konsekwencji dnia [...].08.2010 r. wydane zostało postanowienie w trybie art. 48 ust. 2, 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymujące roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę na tymczasowy obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej niepołączony trwale z gruntem zlokalizowanego na dz. nr [...], niezgodnie ze zgłoszeniem do Starosty, istniejący dłużej niż 120 dni. W postanowieniu tym na D. i I.Ł. został nałożony obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy dokumentów w nim wymienionych. Wobec tego, że inwestorzy nie wykonali we wskazanym terminie nałożonego na nich obowiązku nie ma możliwości legalizacji obiektu w trybie art. 48 ust. 2 i 3 oraz 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę". Organ wskazał, iż powyższe okoliczności uzasadniają wydanie nakazu rozbiórki opisanego w decyzji tymczasowego obiektu budowlanego.

W odwołaniu od decyzji I. i D.Ł. zarzucali, iż sprawa została już zakończona decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Nadto wywodzili, że postawiony obiekt jest mniejszy, lecz mieści się w gabarytach zgłoszonego obiektu. Nie podlega również odbiorowi geodezyjnemu, zachowuje wymagane odległości od sąsiednich działek zatem – w ocenie inwestorów - ocenie stron, w niniejszej sprawie nie doszło do złamania żadnego z przepisów prawa budowlanego a orzeczony nakaz rozbiórki jest niezasadny.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej jako: WINB ) decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił zastosowaną przez PINB kwalifikację prawną omawianego obiektu budowlanego uznając, iż stanowi on budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i wypełnia, powołaną w zakwestionowanej decyzji, definicję tymczasowego obiektu budowlanego, określoną w art. 3 pkt 5 tej ustawy. Organ II instancji podkreślił, że zawarte w powołanym przepisie wyliczenie obiektów niepołączonych trwale z gruntem nie posiada charakteru zamkniętego. W ocenie WINB przedmiotowy obiekt mieszcząc się w tej definicji, posiada cechy obiektu kontenerowego. Organ zgodził się również z oceną PINB, iż przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. Wskazał, iż z materiału dowodowego bezspornie wynika, że ze względu na wymiary, lokalizację oraz sposób wykonania nie jest to obiekt objęty zgłoszeniem dokonanym przez inwestorów w organie administracji architektoniczno-budowlanej [...] marca 2008r. Zgłoszenie to obejmowało bowiem budowę budynku, natomiast przedmiotowy obiekt ze względu na brak trwałego związania z gruntem nie jest budynkiem. Nadto jego lokalizacja jest inna od określonej w zgłoszeniu, inne są również wymiary. WINB podkreślił, że ewentualna budowa obiektu niezgodnie ze zgłoszeniem (na przykład: zmieniona lokalizacja, zmienione parametry metryczne) świadczy, że dokonane zgłoszenie nie jest skuteczne i nie wywołuje żadnego skutku prawnego (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2004 r. sygn. akt IVSA 1844/03 - LEXnr 164723). W takiej sytuacji bezzasadnym, zdaniem organu odwoławczego, pozostaje stanowisko inwestorów jakoby przedmiotowa budowla została wykonana zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym Staroście [...] marca 2008 r.

W dalszej kolejności, podobnie jak organ I instancji, WINB wskazał, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w tym zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zatem ustawienie w określonym miejscu tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem na okres dłuższy niż 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z dokumentów sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotowa budowla znajduje się w istniejącej lokalizacji dłużej niż 120 dni. Świadczy o tym chociażby treść protokołu oględzin przeprowadzonej przez organ w dniu [...] stycznia 2010 r. (a wcześniej również w dniu [...] kwietnia 2009 r.) w celu sprawdzenia zgodności robót budowlanych polegających na budowie na działce nr [...] dwóch obiektów ze zgłoszeniem dokonanym w Starostwie Powiatowym w dniu [...] marca 2008 r. przez I. i D.Ł.. Mianowicie z treści protokołu wynika, że w dniu kontroli na działce nr [...] znajdował się już przedmiotowy obiekt. Natomiast do obiektu tymczasowego, niespełniającego warunków wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy zastosowanie ma art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 395/08 niepublikowany; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 121/08 – LEX nr 510201).

Organ odwoławczy uznał również, że PINB prawidłowo prowadził postępowanie w oparciu o przepisy art. 48 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ I instancji wydał na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010r. znak: [...], którym nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w wyznaczonym trzymiesięcznym terminie (licząc od dnia doręczenia postanowienia) wymaganych tym przepisem dokumentów, koniecznych do legalizacji obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Wobec doręczenia inwestorom postanowienia w dniu [...] sierpnia 2010 r., termin na dostarczenie wymaganych dokumentów upłynął z dniem 12 listopada 2010 r. Niedotrzymanie terminu przedłożenia wskazanych dokumentów stanowiło przesłankę do wydania przez PINB decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu, co wynika wprost z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, bowiem I. i D.Ł. utracili przyznane prawo do legalizacji samowoli budowlanej i w efekcie sprawa została załatwiona w trybie zwykłym, to jest przez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Dodatkowo, organ odwoławczy powołał się na poczynione w trybie art. 136 Kpa ustalenie, iż dla terenu działki nr [...] brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego natomiast od dnia [...] sierpnia 2007 r. toczy się nadal postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...] wiaty na drewno, altany oraz budynku gospodarczego. Analiza wniosku D.ł. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o ustalenie warunków zabudowy wskazuje, iż nie dotyczy on przedmiotowego obiektu budowlanego. A obejmuje budowę wiaty na drewno o wymiarach 3x3 m, altany o wymiarach 3 x 5 m oraz budynku gospodarczego o wymiarach 3 x 8 m.

Odnosząc się do zarzutu istnienia decyzji ostatecznej kończącej postępowanie w sprawie organ II instancji wyjaśnił, iż decyzja PINB z dnia [...] listopada 2008r. o umorzeniu postępowania pozostaje nadal w obrocie prawnym. Jednakże skutki decyzji umarzającej mają charakter procesowy i powodują zniweczenie dotychczas toczącego się postępowania. Nie stanowi ona przeszkody do wszczęciu nowej sprawy, oczywiście jeśli na podstawie prawa materialnego będzie to możliwe (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1528/08 – LEX nr 519819).

W skardze D.Ł. domagał się uchylenia nakazu rozbiórki. Wywodził, iż wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla spornego obiektu, biorąc pod uwagę, że warunki zabudowy określają ogólne warunki zabudowy danego terenu, tj. maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy, maksymalną wysokość i szerokość elewacji frontalnej. Podkreślał, iż niekończące się decyzje nadzoru budowlanego nie pozwalają mu zakończyć budowy. Tymczasem nie przekroczył on jeszcze 2 – letniego okresu od zgłoszenia, w związku z tym obiekty na jego działce stawiane są zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Ponownie podniósł też skarżący zarzut umorzenia przez PINB decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] postępowania w sprawie samowolnego wzniesienia obiektu budolanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Sąd zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego m. in. o wyjaśnienie czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego w [...] na dz. nr [...] w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W odpowiedzi organ wyjaśnił, iż w/w decyzja jest decyzją ostateczną i nie stanowiła przedmiotu żadnego postępowania nadzwyczajnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej "ppsa") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (art. 145 §1 ppsa). Sąd rozpoznając skargę dokonuje analizy prawnej przepisów, które były lub powinny być podstawą decyzji, ale także korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa ). Rzeczą sądu administracyjnego nie jest natomiast zastępowanie organu odwoławczego w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dokonania oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, aw konsekwencji orzeczenie co do jego istoty, lecz jedynie ocena prawidłowości działania tego organu w opisanym właśnie zakresie. Jednocześnie przypomnienia wymaga, że z mocy przepisu art. 134 § 1 ppsa sąd, sprawując kontrolę legalności zaskarżonego aktu, rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych, stwierdził, że istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa, skutkująca wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji objętej kontrolą tutejszego Sądu.

Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą nakazano D. i I.Ł. rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, niepołączonego trwale z gruntem (dach owalny) na działce nr [...], istniejącego dłużej niż 120 dni. Podstawę materialnoprawną decyzji nakazującej rozbiórkę stanowił przepis art. 48 ust. 1 w zw. ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z który w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku nałożonego na inwestora postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Istotnie w sprawie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę na wzniesienie tymczasowego obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej niepołączonego trwale z gruntem o wymiarach 2,62 x 6,01 i dachu owalnym, na dz. Nr [...], istniejącego dłużej niż 120 dni i nałożył na inwestorów D. i I.Ł. obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania postanowienia wskazanych w nim dokumentów, których w wyznaczonym terminie inwestorzy nie dostarczyli.

Konstytucyjną zasadą postępowania administracyjnego, mającą swoje normatywne powtórzenie w art. 15 Kpa jest zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu II instancji, zgodnie z powołanym przepisem jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że wniesienie odwołania uruchamia przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego, które nie może się ograniczyć jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji w kontekście stawianych jej zarzutów. Konieczne jest zatem aby decyzja organu odwoławczego wydana została w oparciu o całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie. W granicach przysługujących organowi odwoławczemu kompetencji może on uzupełnić przeprowadzone w pierwszej instancji postępowania wyjaśniające oraz skorygować popełnione przez organ stopnia podstawowego błędy (art. 136 i art. 138 §1 i 2 Kpa). W tym zakresie, stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty, bądź też umorzyć postępowanie przed organem I instancji, jeśli stwierdzi, że sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 105 Kpa.

Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Sąd doszedł do przekonania, iż WINB nie dopełnił ciążących na nim na mocy art. 7 i art. 77 §1 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) obowiązków strzeżenia praworządności, w tym dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem zarówno słusznego interesu stron postępowania, jak i interesu publicznego.

Organ odwoławczy, rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę w związku z odwołaniem inwestorów od decyzji PINB, skupił się zasadniczo na kwestii kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego inwestorów, ocenie legalności jego wzniesienia, zastosowanego trybu legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej i konsekwencji niespełnienia przez inwestorów warunków umożliwiających legalizację. Czynienie takich ustaleń i wyrażenia stanowiska we wskazanym przedmiocie powinno mieć jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy charakter następczy w stosunku do wymagającej należytego rozstrzygnięcia, zasadniczej kwestii związanej z postawionym w odwołaniu (i powtórzonym w skardze) zarzutem istnienia już w obrocie prawnym decyzji ostatecznej kończącej postępowanie w niniejszej sprawie tj. decyzji PINB z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...].

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, WINB w istocie pominął okoliczność wydania przez organ I instancji wskazanej decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych posadowionych na działce nr [...]. Ograniczył się bowiem jedynie do lakonicznego stwierdzenia, iż wydanie uprzednio decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie nie stoi na przeszkodzie wszczęcia nowego postępowania. Z przedstawionych wyjaśnień nie wynika natomiast czy organ stwierdził, że w sprawie zachodzi tożsamość sprawy załatwionej dwiema decyzjami, czy też mamy do czynienia z nową sprawą. Tymczasem brak ustaleń w tym zakresie skutkuje powstaniem wątpliwości czy wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2010 r. (utrzymane w mocy zaskarżona decyzją) nie jest obarczone wadą skutkującą jego nieważnością, tj. wydane zostało w sprawie uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 Kpa). Organ odwoławczy był zatem zobowiązany do wyjaśnienia czy wskazana decyzja PINB dotyczyła tej samej sprawy. Jednakże w zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji brak jest wyczerpujących wyjaśnień w tym zakresie, co stanowi dodatkowo o uchybieniu dyspozycji przepisu art. 107 § 3 Kpa.

Nie można bowiem, w ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie,

podzielić co do zasady wyrażonego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego poglądu, iż uprzednie umorzenie postępowania administracyjnego w tej samej sprawie nie stoi na przeszkodzie jego ponownemu wszczęciu. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której wydano już uprzednio decyzję ostateczną umarzającą postępowanie, jako obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, jest nieważna (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt III SA 103/97 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 1998 r. I SA/Gd 1279/96 – Serwis Prawniczy LexisNexis – Lex Polonica 2231560 ). Również doktrynie wyrażony został pogląd - zasługujący w ocenie Sądu na akceptację – zgodnie z którym decyzje niemerytoryczne tj. nie rozstrzygające istoty sprawy (art. 104 § 2 zdanie drugie w zw. z art. 105 kpa), kończąc w sprawie postępowanie wywołują nie tylko skutek procesowy lecz również istotny skutek materialnoprawny. Treść przepisu art. 16 § 1 Kpa nie pozostawia wątpliwości, iż wyrażony w nim zakaz ponownego rozpoznawania i rozstrzygania spraw administracyjnych rozstrzygniętych decyzją ostateczną nie został ograniczony tylko do decyzji merytorycznych, tj. rozstrzygających sprawę co do istoty. Ustanowiona w powołanym przepisie zasada trwałości decyzji administracyjnej stanowi bowiem o decyzji ostatecznej, nie wprowadzając zastrzeżenia co do treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Brak jest zatem podstaw do ograniczenia zakresu obowiązywania tej zasady co do decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Nadto przepis art. 104 § 1 Kpa stanowi, że decyzja jest formą załatwienia sprawy administracyjnej w postępowaniu administracyjnym, przy czym stosownie do treści art. 104 § 2 Kpa załatwienie to może nastąpić przez merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lub rozstrzygnięcie niemerytoryczne. Konsekwencją takiej oceny jest natomiast stwierdzenie, że przyjęte w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa sformułowanie dotyczy zarówno decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty, jak również w inny sposób kończących to postępowanie, a zatem również decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego.

Podstawowym elementem zastosowania sankcji nieważności na tej podstawie jest zatem tożsamość sprawy rozstrzygniętej decyzją, a sprawą będącą przedmiotem wcześniejszej decyzji ostatecznej. Dla oceny tego zagadnienia niezbędne jest zatem zbadanie zarówno elementów podmiotowych jak i przedmiotowych składających się na sprawę administracyjną. Element podmiotowy - to tożsamość podmiotu będącego podmiotem praw lub obowiązków, tożsamość przedmiotowa - to treść praw lub obowiązków, podstawa prawna tych praw (obowiązków), stan faktyczny będący podstawą faktyczną przyznania praw (obowiązków). Z kolei zaś stan faktyczny musi być brany pod uwagę w ocenie, czy ma miejsce tożsamość sprawy, lecz tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych ( vide: Barbara Adamiak – Glosa do wyroku z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt III SA 103/97, glosa OSP 1999/1 str. 50, a także Barbara Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Wydawnictwo C.H.Beck, wyd. 11, Legalis ). Nie każda zmiana stanu faktycznego uzasadnia przyjęcie, że mamy do czynienia z nową sprawą, która nie jest tożsama ze sprawą wcześniej rozstrzygniętą. Znaczenie dla ustalenia zachowania tożsamości sprawy będą miały znaczenie jedynie takie przekształcenia faktów prawnie istotnych ( vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09).

Niezależnie od powyższego wyjaśnić również należy, iż na tożsamość sprawy administracyjnej nie składa się sposób rozstrzygnięcia tej sprawy, który pozwalałby na odejście od tożsamości sprawy w zależności od sposobu jej rozstrzygnięcia decyzją. Jeżeli zatem zachodzi tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej rozstrzygniętej po raz pierwszy przez organ decyzją niemerytoryczną (umarzającą postępowanie), a następnie w wyniku ponownego wszczęcia postępowania w tej sprawie w trybie zwykłym i wydanie decyzji merytorycznej, następuje naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej. Stanowi to podstawę do zastosowania sankcji nieważności decyzji. Organ administracji, wydając decyzję w sprawie, jest - od momentu wejścia jej do obrotu prawnego, tj. od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia - nią związany ( art. 110 Kpa ). Oznacza to w konsekwencji, że jest związany dokonaną w niej oceną prawną a dotyczy to wszystkich elementów sprawy administracyjnej. Dokonanie zatem oceny co do bezprzedmiotowości postępowania wiąże organ. Od tej oceny prawnej organ może uchylić się, ale tylko w trybie przewidzianym przepisami prawa. Tryby te wyznacza art. 16 § 1 Kpa, stanowiąc, że podważenie decyzji ostatecznych może nastąpić tylko w trybie uchylenia lub zmiany takich decyzji, stwierdzenia ich nieważności oraz wznowienia postępowania, i to tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie ( tak też: Barbara Adamiak w cyt. powyżej glosie [...] ).

Mimo tak doniosłych skutków jakie dla rozstrzygnięcia sprawy może rodzić ustalenie pozostawania w obrocie prawnym wcześniejszej decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w tej samej sprawie administracyjnej organ odwoławczy nie odniósł się w sposób rzeczowy i wyczerpujący do podniesionego przez odwołujących zarzutu wydania decyzji w sprawie rozstrzygniętej już decyzją z dnia [...] listopada 2008 r.

Tymczasem wskazania wymaga, iż decyzja PINB z dnia [...] listopada 2008 r. w wydana została w sprawie [...] z powołaniem na przepis art. 104 i 15 § 1 Kpa. Dotyczy ona umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego w [...] na działce nr [...] w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane. W jej uzasadnieniu organ I instancji przyjął, iż postępowanie to dotyczyło obiektu budowlanego o wymiarach 6,00 m x 2,5 m, ścianach i dachu drewnianym, ustawionego na elementach betonowych bez trwałego połączenia z gruntem, posadowionego w odległości 6,62 od granicy z działką sąsiednią. Uznał, iż zważywszy na całokształt materiału dowodowego sprawy, brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w trybie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane bowiem obiekt został wybudowany w oparciu o zgłoszenie do organu administracji architektoniczno – budowlanej z dnia 17 marca 2003 r. Tym samym postępowanie prowadzone w trybie przepisu art. 48 ustawy jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 Kpa podlegało umorzeniu. Stronami tego postępowania pozostawali I. i D.Ł.. Decyzja ta, co bezsporne w świetle analizy akt sprawy i wyjaśnień WINB, pozostaje w obrocie prawnym nie będąc przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych.

Natomiast, utrzymana w mocy decyzją organu II instancji, decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2010 r. wydana w sprawie [...] ponownie oparta została na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Jak wynika z analizy akt administracyjnych była ona wynikiem ponownego kilkakrotnego rozpoznawania sprawy przez organ I instancji i to z zastosowaniem różnych trybów postępowania. Jak wynika z tychże akt administracyjnych PINB prowadził postępowanie (znak [...]) w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego wobec dwóch obiektów budowlanych na działce nr [...] tj. obiektu o wymiarach 2,7 m x 6,15 m o dachu dwuspadowym i obiektu o wymiarach 2,62 m x 6,01 m określanego jako barakowóz. W sprawie obu tych obiektów PINB wydał w dniu [...] lipca 2009 r. decyzję nr [...] orzekającą ich rozbiórkę na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, uchyloną przez WINB z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania (decyzja WINB z dnia [...] października 2009 r. [...]). Ponownie rozpoznając sprawę PINB pismem z dnia [...] lutego 2010 r. powiadomił I. i D.Ł., iż sprawa dotycząca obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, niepołączonego trwale z gruntem, o wymiarach 2,62 m x 6,01 m , o dachu owalnym, posadowionego od strony działki [...] wyłączona została do odrębnego postępowania pod numerem [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2010r. znak [...] PINB orzekł na podstawie przepisu art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane rozbiórkę wskazanego obiektu budowlanego. Decyzję tę w dniu [...] czerwca 2010 r. ponownie uchylił WINB ([...]), przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując w uzasadnieniu, iż właściwym dla rozpoznania sprawy pozostaje tryb z art. 48 Prawa budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., utrzymaną w mocy decyzją WINB, zaskarżoną skargą.

W konsekwencji więc w obrocie prawnym pozostają: decyzja PINB z [...] listopada 2008 r. nr [...] umarzająca postępowanie administracyjne i decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2010 r. nakazująca rozbiórkę. W takiej zaś sytuacji brak ustaleń WINB w zakresie oceny czy decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] wydana została w sprawie tożsamej do rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] stanowi o naruszeniu przez ten organ przepisów art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa.

Stwierdzone powyżej naruszenie w zakresie prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i oceny zgromadzonych w aktach administracyjnych dowodów, niewątpliwie mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku bowiem stwierdzenia tożsamości obu spraw, obowiązkiem organu odwoławczego byłoby wydanie orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania organu I instancji. Do czasu wyeliminowania z obrotu uprzednio wydanego w sprawie rozstrzygnięcia (w przewidzianym ustawą trybie), nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w tej samej sprawie, co uzasadnia orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie, jako bezprzedmiotowego (art. 105 Kpa.).

Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie do oceny czy w odniesieniu do postępowań prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego pod symbolem [...] zachodzi tożsamość sprawy (w rozumieniu omówionym uprzednio), uwzględniając w tym względzie zarówno obowiązujące przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu. W tym celu koniecznym wydaje się wnikliwa analiza akt administracyjnych obu spraw ze szczególnym uwzględnieniem treści protokołów z oględzin i materiału fotograficznego oraz z odniesieniem się do stanowiska skarżącego i organu I instancji, który w odpowiedzi na odwołanie inwestorów stwierdził, iż postępowanie prowadzone pod numerem [...] dotyczyło innego obiektu budowlanego, tj. obiektu budowlanego z wolierą, natomiast obecnie prowadzone postępowanie pod symbolem [...] dotyczy obiektu bez woliery.

Tym samym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Jednocześnie na podstawie art. 152 powołanej ustawy, w pkt II orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd nie orzekał ze względu na brak wniosku skarżącego w tym zakresie .