Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1884/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 55 § 1
journal: Dz.U. 2001 nr 98 poz 1070
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych.
article: art. 142 ust. 2, art. 179
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 105/11 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Postanownieniem z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 105/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J.W. na postanowienie Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia [..] stycznia 2008 r. nr [..] w sprawie powołania J.W. do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego (M.P. Nr [..], poz. [..]).

Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

J.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [..] stycznia 2008 r. w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący, reprezentowany przez adwokata, zarzucił naruszenie:

1. art. 179 Konstytucji RP oraz art. 55 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych polegające na uchybieniu przez Prezydenta RP obowiązkowi powołania skarżącego do pełnienia urzędu sędziego wbrew wnioskowi Krajowej Rady Sądownictwa, bez jednoczesnego podania uzasadnienia,

2. art. 10 ust. 1 oraz art. 173 Konstytucji polegające na uchybieniu przez Prezydenta zasadzie podziału i równowagi władz oraz naruszeniu konstytucyjnej zasady odrębności i niezależności władzy sądowniczej od innych władz,

3. art. 32 oraz art. 60 Konstytucji polegające na uchybieniu przez Prezydenta konstytucyjnemu prawu dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach,

4. art. 2 Konstytucji polegające na uchybieniu zasadzie demokratycznego państwa prawnego i zasadzie zaufania obywatela do państwa,

5. art. 7 Konstytucji polegające na uchybieniu zasadzie działania organów władzy publicznej na podstawie prawa,

6. art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku spełnienia przez "decyzję" wymogów formalnych obligatoryjnych dla decyzji administracyjnej.

Podnosząc wymienione zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia (które w skardze nazwał decyzją) w całości, wobec braku podstawy prawnej lub z powodu rażącego naruszenia prawa ewentualnie o uchylenie go w całości z uwagi na wydanie z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania oraz zwrot kosztów postępowania. Skarżący wnioskował jednocześnie, aby przed rozstrzygnięciem sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o treści: czy art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) rozumiany w ten sposób, że dopuszcza możliwość odmowy powołania osoby na stanowisko sędziego przez Prezydenta pomimo odpowiedniego wniosku Krajowej Rady Sądownictwa jest zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji; art. 60; art. 32 ; art. 30; art. 2; art. 7; art. 10 ust. 1; art. 173; art. 178 ust. 1 i art. 179 Konstytucji.

W uzasadnieniu skarżący podał, że złożył wniosek o powołanie na wolne stanowisko sędziego S.O. dla W.–P. w W.. Oświadczył, że jego kandydatura po pozytywnym zaopiniowaniu przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów została przedstawiona Ministrowi Sprawiedliwości, a następnie Krajowej Radzie Sądownictwa, która pozytywnie rozpatrzyła i oceniła kandydaturę skarżącego na zgłoszone stanowisko. Krajowa Rada Sądownictwa przedstawiła następnie Prezydentowi RP wniosek o powołanie skarżącego na stanowisko sędziego S.O. dla W.P. w W. W dniu [..] grudnia 2007 r. Krajowa Rada Sądownictwa podjęła uchwałę nr [..] w sprawie sporu kompetencyjnego. Pomimo podjęcia tej uchwały Prezydent w dniu [..] stycznia 2008 r. wydał zaskarżone postanowienie.

We wstępnej części obszernego uzasadnienia skargi skarżący powołując się na poglądy doktryny stwierdził, że Prezydent RP spełnia warunki niezbędne do uznania go za organ administracji publicznej, nad którym, zgodnie z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawują kontrolę sądy administracyjne. Zdaniem skarżącego mianowanie sędziów przez Prezydenta mieści się w zakresie wykonywania administracji publicznej. Zdaniem skarżącego Prezydent działał w tej sprawie jako organ administracji publicznej i wydał akt administracyjny, tj. "decyzję", którą w sposób władczy ukształtował sytuację prawną konkretnie oznaczonego adresata, a ponadto akt ten pozostaje w ścisłym związku z prawami i obowiązkami adresata wynikającymi z jego stosunku służbowego. W dalszej części skargi strona skarżąca podaje, że nawet gdyby uznać, że postanowienie Prezydenta nie jest decyzją, to stanowiłoby ono czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mogłaby być poddana kontroli przez sądy administracyjne. Powołując się na postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II SAB/Bd 23/04 skarżący stwierdził, że kognicja sądów administracyjnych nad procesem powoływania sędziów została potwierdzona w orzecznictwie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent RP wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie oddalenie z powodu jej bezzasadności. Prezydent RP podkreślił, że wymienione w art. 144 ust. 3 Konstytucji prerogatywy należą do całkowicie autonomicznych, osobistych i w pełni uznaniowych uprawnień Prezydenta i sprzeczne z charakterem prerogatywy jako kompetencji osobistej byłoby poddanie ich kontroli sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 441/08 zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie wobec przyjęcia przez Trybunał Konstytucyjny do rozpoznania skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.), rozumianego w ten sposób, że dopuszcza możliwość niepowołania sędziego przez Prezydenta pomimo wniosku Krajowej Rady Sądownictwa, z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, art. 60, art. 32, art. 30, art. 2, art. 7, art. 10 ust. 1, art. 173, art. 178 ust. 1 i art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (SK 16/08).

Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt SK 16/08 umorzył postępowanie we wskazanej sprawie ze względu na zbędność wydania wyroku. Trybunał wskazał m.in., że przepis art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.) został zmieniony na podstawie art. 60 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157) i ma następujące brzmienie: "Sędziów sądów powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, w terminie miesiąca od dnia przesłania tego wniosku". Tym samym dotychczasowe brzmienie zakwestionowanego art. 55 § 1 p.u.s.p. zostało uzupełnione – z dniem 5 maja 2009 r. – o termin, liczony od chwili przesłania przez Krajową Radę Sądownictwa właściwego wniosku, w jakim Prezydent powinien wydać stosowny akt urzędowy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że utrata mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał stanowi obligatoryjną przesłankę umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.).

Po podjęciu postępowania w dniu 12 stycznia 2011 r., postanowieniem z dnia 22 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J.W. jako niedopuszczalną.

Wskazał, iż postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [..] stycznia 2008 r. nr [..] o odmowie powołania skarżącego do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego (M.P. Nr[..], poz. [..]) nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., nie jest też czynnością, o której mowa w powołanym przepisie. Z tego względu nie podlega ono kognicji sądu administracyjnego. Postanowienie to nie podlega kontroli sądu administracyjnego również na podstawie przepisów ustaw szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W ocenie Sądu zaskarżony akt nie został wydany przez Prezydenta RP w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), bowiem nie rozstrzyga indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Postanowienie to nie stanowi także żadnego z postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, nie jest postanowieniem kończącym postępowanie administracyjne ani postanowieniem rozstrzygającym co do istoty sprawę z zakresu administracji publicznej. Zaskarżone postanowienie nie stanowi także aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Za czynność lub akt z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu tego przepisu, uznaje się bowiem akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zdaniem Sądu, kompetencja Prezydenta RP zarówno w zakresie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego jak i odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego jest specjalną prerogatywą Prezydenta RP jako głowy państwa. Jest to czynność niezawisła i dyskrecjonalna, która nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Działania Prezydenta RP podejmowane w ramach "specjalnych prerogatyw" nie stanowią stosowania prawa ani spełniania funkcji administracyjnej (administrowania) (Jan Zimmermann "Prawo administracyjne" Zakamycze 2005, str. 171). Nie mogą być one tym samym zaskarżone do sądu administracyjnego i nie są zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Przyjmując takie stanowisko, zdaniem Jana Zimmermanna, nie jest właściwe nazywanie Prezydenta organem administracji publicznej. Sąd podzielił ów pogląd w odniesieniu do działania Prezydenta RP polegającego na wydaniu aktu o odmowie powołania skarżącego do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego.

Sąd nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że kognicja sądów administracyjnych nad procesem powoływania sędziów została uznana w orzecznictwie. Przywołane w skardze postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 23/04 dotyczy bowiem wynikającego z art. 164 § 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) obowiązku wręczenia przez prezesa sądu wybranym przez radę gminy ławnikom zawiadomień o wyborze, odebrania od nich ślubowania i wpisania na listę ławników. Sąd podzielił pogląd WSA w Bydgoszczy, że wręczenie ławnikom zawiadomień o wyborze, odebranie ślubowania i wpisanie ich na listę ławników należy do czynności wykonywanych przez prezesa sądu w ramach działalności administracyjnej organu sądu, tj. prezesa sądu. Przyrównanie jednakże – jak czyni to skarżący – czynności organu sądu, służącej, jak wskazano w orzeczeniu, zapewnieniu sądom odpowiednich warunków wykonywania ich podstawowych zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości, do aktu powołania przez Prezydenta RP przedstawionego kandydata do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie jest uprawnione.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, fakt iż Prezydent RP jest organem władzy publicznej nie oznacza, że w zakresie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej, czy też, że wykonuje administrację publiczną na podstawie przepisów prawa.

Postanowienie o odmowie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie stanowi stosowania prawa w znaczeniu dosłownym i nie jest wykonywaniem administracji publicznej. Prezydent nie spełnia w tym zakresie funkcji administracyjnej. Zaskarżone postanowienie stanowi realizację autonomicznych i uznaniowych uprawnień Prezydenta. Tak jak powołanie do pełnienia urzędu jest czynnością Prezydenta niezawisłą, dyskrecjonalną, w wyniku której głowa państwa nadaje konkretnej osobie uprawnienie do sprawowania władzy sądowniczej, tak i odmowa powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego stanowi dyskrecjonalną czynność Prezydenta.

Od powyższego postanowienia J.W. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 1 oraz art. 3 § 1 i 2 pkt Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na błędnym uznaniu, iż sprawa ze skargi na Decyzję Prezydenta nie jest sprawą sądowoadministracyjną i w związku z tym nie podlega kognicji sądów administracyjnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 142 ust. 2 i art. 179 Konstytucji oraz art. 55 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydane na podstawie tych przepisów postanowienie Prezydenta nie jest decyzją administracyjną. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie i uchylenie mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i niepodlegającego zaskarżeniu zażaleniem postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2011 roku (sygn. akt II SA/Wa 441/08), którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie w sprawie, które to postanowienie narusza art. 128 § 1 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego zastosowanie i błędne uznanie, że ustała przyczyna zawieszenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o jej odrzucenie ze względu na jej niedopuszczalność powstałą z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie a w razie przyjęcia sprawy do rozpoznania o oddalenie skargi jako niezasługującej na uwzględnienie. Nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, uznającym Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej za organ administracji publicznej oraz, że powołanie na sędziego jest indywidualnym aktem urzędowym wydawanym przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu art. 104 k.p.a.

W piśmie procesowym z dnia 8 października 2012 r. J.W. podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty w niej zawarte oparte zostały na zarzucie błędnej wykładni prawa

materialnego w postaci art. 142 ust. 2 i art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych ("u.s.p.") polegającej na przyjęciu, iż wydane na podstawie tych przepisów postanowienie Prezydenta nie jest decyzją administracyjną. Ponadto, skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania to jest art. 1 oraz 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., polegające na błędnym uznaniu, iż sprawa ze skargi na decyzję Prezydenta nie jest sprawą sądowoadministracyjną i - jako taka - nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Z zarzutami tymi nie można się jednak zgodzić.

Sformułowane przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej standardy prawa, w tym prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymagały w celu ich realizacji ustanowienia stosownych gwarancji. Jedną z nich jest uregulowanie przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej trybu powoływania na urząd sędziego. Stanowisko sędziego stanowi bowiem podstawę funkcjonowania organów władzy sądowniczej, na której razem z władzą ustawodawczą i wykonawczą opiera się - stosownie do art. 10 Konstytucji RP - ustrój Państwa Polskiego. Uwidacznia się to zwłaszcza poprzez ferowanie przez sądy i trybunały wyroków "w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej" a także w powoływaniu na stanowisko sędziów przez osobę stanowiącą Głowę Państwa (por. P. Sarnecki, Zagadnienia samorządu sędziowskiego, w: Ratio est anima legis, Warszawa 2007, s. 469).

Zwrócić też trzeba uwagę, że kompetencja Prezydenta dotycząca powoływania sędziów należy do tych aktów urzędowych, które dla swej ważności nie wymagają podpisu Prezesa Rady Ministrów (kontrasygnata), co oznacza nie tyle wzmocnienie samodzielnej pozycji ustrojowej Głowy Państwa, a świadczy o niezależności sądownictwa od rządu i podległych mu organów.

Procedura nominacyjna sędziów obejmuje postępowanie przed Krajową Radą Sądownictwa i przed Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej. Krajowa Rada Sądownictwa opiniuje kandydatów na stanowisko sędziego i przedstawia Prezydentowi stosowny w tej materii wniosek. Prezydent natomiast, mając wprawdzie - z uwagi na powyższy wniosek - zawężoną swobodę działania (nie ma możliwości powołania na urząd sędziego dowolnej osoby, która spełnia wymagania stawiane kandydatowi), powołuje na stanowisko sędziego, albo odmawia takiego powołania osobie przedstawionej mu przez Radę. Skorzystanie przy tym przez Prezydenta z przysługującego mu uprawnienia, określonego w art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP, stanowi - jak z reguły przyjmuje się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie - uprawnienie osobiste (prerogatywę) Prezydenta (vide: postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt Kpt 1/08 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt K 18/09). Uprawnienie to należy zatem do wyłącznej gestii i odpowiedzialności Prezydenta a ma swoje źródło w jego pozycji ustrojowej, jako najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej (art. 126 ust. 1 Konstytucji). Powyższe nie oznacza jednak - jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w w/w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. - że Prezydent może działać całkowicie dowolnie, gdyż wiążą go zasady i wartości wyrażone w ustawie zasadniczej, nad której przestrzeganiem - w myśl art. 126 ust. 2 Konstytucji RP - ma obowiązek czuwać.

W tej sytuacji nie można twierdzić, że Prezydent ma prawny obowiązek uwzględnienia każdego wniosku przedstawionego mu przez Krajową Radę Sądownictwa. Uregulowanie bowiem zawarte w art. 179 Konstytucji RP, a sprowadzające się do zasady, iż sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony, ma charakter normy kreacyjnej, pozwalającej Prezydentowi na bezpośrednie powoływanie i odwoływanie innych organów konstytucyjnych Państwa oraz osób wchodzących w ich skład.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, na co zresztą zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r., że Konstytucja nie przewiduje wprost możliwości uregulowania kompetencji Prezydenta w zakresie powoływania na stanowisko sędziego w ustawie zwykłej, co np. czyni w przypadku powoływania na urząd Rzecznika Praw Dziecka (art. 72 ust. 4). Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że w procedurze nominacyjnej dotyczącej sędziów, która toczy się przed Prezydentem, art. 179 Konstytucji RP stanowi kompletną normę kreacyjną a w związku z tym ma ona oparcie wyłącznie w przepisach rangi ustrojowej. Jak zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 19 czerwca 2012 r. (sygn. akt SK 37/08) - "(...) problematykę odmowy powołania sędziego przez Prezydenta postrzega się jako zagadnienie z zakresu interpretacji norm konstytucyjnych i stosowania art. 179 Konstytucji, a nie jako problem hierarchicznej niezgodności norm konstytucyjnych i ustawowych".

Przepis art. 55 § 1 u.s.p., stanowiący (w brzmieniu obowiązującym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r, sygn. akt K 18/09), że sędziów sądów powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, w odniesieniu do Prezydenta zawiera zatem jedynie powtórzenie regulacji konstytucyjnej. W przepisach ustawowych doprecyzowane natomiast zostały kwestie proceduralne, które nie dotyczą - w zakresie powoływania sędziów - bezpośrednio kompetencji Prezydenta (vide: wyrok TK z dnia 5 czerwca 2012 r.).

W rezultacie należy więc stwierdzić, że brak jest regulacji materialnoprawnej, która mogłaby być przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji przy wykonywaniu przez Prezydenta kompetencji. Regulacja taka jest bowiem wynikiem przypisania tego zakresu uprawnień Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do kompetencji ustrojowej, wynikającej z miejsca tego organu w systemie organów państwowych. Powyższe daje więc podstawę do wyprowadzenia wniosku, że ponieważ Prezydent, w kwestii powoływania na urząd sędziego, realizuje kompetencje konstytucyjne, to nie można twierdzić, iż wykonuje on czynności z zakresu administracji publicznej a co za tym idzie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Za niezasadny zatem należy uznać zarzut naruszenia art. 142 ust. 2 i art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 55 § 1 ustawy prawo o ustroju sądów powszechnych. Z unormowania zawartego bowiem w art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 55 § 1 ustawy prawo o ustroju sądów powszechnych regulujących kompetencje Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do powoływania sędziów nie można bowiem wyprowadzić wspomnianej wyżej regulacji materialnoprawnej. Takich podstaw nie daje również art. 142 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przypomnieć zaś należy, że to przepisy prawa materialnego stanowią o dopuszczalności działania w formie decyzji administracyjnej. W razie gdy przepis prawa materialnego nie określa formy prawnej władczej konkretyzacji przyjmuje się wprawdzie, w oparciu o konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) - zasadę domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, ale wyprowadzenie w/w domniemania wymaga jednak obowiązywania normy prawa materialnego, a takiej normy prawa materialnego, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji w zakresie powołania jednostki na urząd sędziego w polskim systemie prawa nie wprowadzono. Tym samym nie ma podstaw do przyjęcia w tym przedmiocie domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnych, co wyłącza wyprowadzenie dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej.

Podkreślić również należy, że granice dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza art. 184 w związku z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który odnosi sądową kontrolę do działalności administracji publicznej.

Podobnie kwestię tę ujmuje art. 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). W myśl natomiast art. 3 § 1 powołanej wyżej ustawy, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowi zaś dalszą konkretyzację granic dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez określenie sytuacji prawnych, w których dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego.

Zasadnie zatem w zaskarżonym postanowieniu Sąd Wojewódzki rozważył dopuszczalność drogi postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o regulację zawartą w art. 3 § 2 pkt 1 powołanej ustawy procesowej. Właściwość sądu administracyjnego wyznacza bowiem kryterium przedmiotowe: - po pierwsze, jest to działalność administracji publicznej; - po drugie, wykonywana w formie decyzji administracyjnej.

Podnieść w tym miejscu wypada, że wprawdzie zarówno art. 1, jak i art. 3 § 1 p.p.s.a. nie definiują pojęcia działalności administracji publicznej. Nie definiuje go również Kodeks postępowania administracyjnego, który w art. 1 pkt 1 i 2 nie wprowadza do określenia zakresu dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego, kryterium przedmiotowego rodzaju spraw podlegających rozpoznaniu i rozstrzygnięciu na drodze postępowania administracyjnego. Procedura administracyjna opiera bowiem dopuszczalność drogi administracyjnej jedynie na przesłankach: - charakteru organu, - właściwości organu, - rodzaju sprawy, - formy rozstrzygnięcia.

Tym niemniej, mając na uwadze podejście przedmiotowe, przyjęte w art. 1 i 3 §1 p.p.s.a, należy wywieść, że spośród reprezentowanych w doktrynie prawa administracyjnego poglądów, zasadne jest przyjęcie wyników badań wskazujących na aspekt przedmiotowy działalności administracji publicznej. W oparciu o koncepcję klasycznej doktryny prawa administracyjnego należy zaś przyjąć, że działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych, bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa bądź jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie. Działalność administracji publicznej jest to zatem bezpośrednie, praktyczne realizowanie zadań państwa przez kształtowanie stosunków prawnych w określonych dziedzinach życia społecznego, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego.

Mając zaś na uwadze, że - jak wyżej wspomniano - w przypadku kompetencji Prezydenta dotyczącej powoływania na stanowisko sędziowskie - brak jest wspomnianej regulacji materialnoprawnej, gdyż w tej mierze istnieje jedynie zawarta w Konstytucji RP regulacja ustrojowa, należało przyjąć, że skarga na postanowienie Prezydenta w przedmiocie niepowołania na stanowisko sędziego, nie była dopuszczalna.

Dodatkowo wskazać w tym miejscu wypada, że wykładnia wyłączająca, w omawianym przypadku, dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej znajduje również umocowanie w regulacji procedury obowiązującej przed Krajową Radą Sądownictwa. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.), w postępowaniu przed Radą nie stosuje się bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawach indywidualnych, w których od uchwały Rady przysługuje odwołanie, właściwy jest Sąd Najwyższy (art. 13 ust. 2 cyt. ustawy). Do postępowania natomiast przed Sądem Najwyższym stosuje się, w zakresie nieuregulowanym ustawą o Krajowej Radzie Sądownictwa, przepisy kodeksu postępowania cywilnego o skardze kasacyjnej (art. 13 ust. 6 powołanej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa).

W rezultacie zatem Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że w sprawie nie występowało określone w art. 187 § 1 p.p.s.a., budzące poważne wątpliwości zagadnienie prawne, podzielił stanowisko przyjęte w uchwale z 9 listopada 1998 r. (OPS 4/98), wedle którego w zakresie, w jakim Prezydent RP działa jako Głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa i jego suwerenność, w pełni uznaniowa władza Państwa wykracza poza sfery działalności administracyjnej, nie jest wykonywaniem administracji publicznej. Nie podlega zatem kontroli sądu administracyjnego.

Odnosząc się zaś do wniosku skarżącego o "rozpoznanie i uchylenie" postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 441/08, którym Sąd podjął zawieszone postępowanie w pierwszej kolejności wskazać należy, że – jak słusznie wskazał sam skarżący kasacyjnie – postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie podlega zaskarżeniu. Nie jest ono bowiem wymienione w katalogu postanowień podlegających zaskarżeniu w drodze zażalenia zawartym w art. 194 § 1 p.p.s.a. Możliwość wniesienia zażalenia na tego rodzaju postanowienie nie jest również przewidziana w żadnym przepisie szczególnym. Postanowienie to zatem nie mogło zostać przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.

Ponadto zgodnie z art. 128 p.p.s.a. sąd postanowi podjąć postępowanie z urzędu, gdy ustanie przyczyna zawieszenia. Do przyczyn tych należy m. in. sytuacja, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania – od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie; sąd może jednak i przedtem, stosownie do okoliczności, podjąć dalsze postępowanie (§ 1 pkt 4).

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 441/08 zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie wobec przyjęcia przez Trybunał Konstytucyjny do rozpoznania skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.) z Konstytucją. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało zatem od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt SK 16/08 umorzył postępowanie we wskazanej sprawie ze względu na zbędność wydania wyroku.

Ustała zatem przyczyna zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie i zasadne było podjęcie postępowania z urzędu. Tym samym nie można zgodzić się z zawartym w skardze kasacyjnej zarzutem, iż wydane przez Sąd I instancji postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania narusza art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Biorąc więc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.