Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 484/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1-4,  art. 49b
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 31 sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 31 sierpnia 2015 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia 25 marca 2015 r., nr [...], nakazującą A. T. rozbiórkę dotychczasowych elementów, zlokalizowanej w [...], na działce nr a, k.m. [...], małej elektrowni wodnej, której budowa została rozpoczęta bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim (dalej także jako Powiatowy Inspektor) wszczął w dniu 19 sierpnia 2014 r. z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie na skutek potwierdzenia, w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 29 kwietnia 2014 r., przesłanek dokonania samowoli budowlanej, polegającej na rozpoczęciu budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W trakcie kontroli w dniu 14 lutego 2014 r., poprzedzonej pisemną interwencją B. G., przeprowadzonej w [...] w obrębie zabudowań nieużytkowanego (spalonego) młyna, tj. na działce zabudowanej nr a, stanowiącej własność A. T. oraz na działkach nr b i c, opisanych w operacie ewidencji gruntów jako rowy, ustalono, że na działce nr a, bezpośrednio przy ścianie budynku po spalonym młynie, inwestor wybudował budynek małej elektrowni wodnej o stalowej konstrukcji ścian, obudowanych blachą trapezową i płaską z dachem o konstrukcji drewnianej przekrytym blachą stalową. W budynku tym została wykonstruowana komora turbinowa, w której znajduje się turbina wodna. Ponadto, na stanowisku górnym kanału otwartego młynówka, w odległości ok. 20,0 m od budynku siłowni, wykonano kratę do wyłapywania zanieczyszczeń, a także wykonano roboty remontowe jazu zastawkowego, znajdującego się na grobli. Wobec powyższego, organ uznał, że inwestor wykonuje roboty budowlane związane z budową elektrowni wodnej, na budowę której wymagane było uzyskanie stosownego pozwolenia na budowę, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane.

Na podstawie informacji otrzymanej od Starosty Prudnickiego (pismo nr [...]), Inspektor Powiatowy ustalił, że na realizację takiej inwestycji pozwolenie nigdy nie zostało udzielone. Zaznaczył, że w przywołanym piśmie organ administracji architektoniczno-budowlanej poinformował, że w dniu 20 lipca 2005 r. J. T. dokonał jedynie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, obejmujących naprawę uszkodzonej grobli w [...], na działce nr b i c, oraz, że uzyskał pozwolenie na rozbiórkę południowej części budynku młyna w [...] decyzją nr [...] z dnia 30 października 2006 r., oraz, że w dniu 20 marca 2012 r. dokonał zgłoszenia, dotyczącego zamiaru budowy przyłącza kablowego od istniejącej stacji transformatorowej do elektrowni w [...].

W świetle dokonanych ustaleń organ I instancji stwierdził, że inwestorka rozpoczęła wykonywanie robót budowlanych, polegających na budowie małej elektrowni wodnej, bez wymaganego pozwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Równocześnie wyjaśnił, iż zgodnie z powołaną podstawą prawną roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 Prawa budowlanego, które to zastrzeżenia nie obejmują jednak budowy obiektów służących do zwrotnego poboru wody powierzchniowej z rzeki na potrzeby małej elektrowni wodnej. Zatem, organ uznał, że realizowana budowa, wykonywana bez wymaganego pozwolenia, stanowi przypadek samowoli budowlanej, o którym mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

W dalszej kolejności organ wskazał, że dniu 19 sierpnia 2014 r., przy udziale stron postępowania, przeprowadzono dowód z oględzin, podczas których potwierdzono ustalenia z kontroli dokonanej w dniu 29 kwietnia 2014 r. w zakresie rozpoczęcia budowy ww. elektrowni wodnej bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz sprecyzowano zakres wykonanych dotąd robót budowlanych. Ustalono, że na istniejących ścianach komory turbinowej wykonano niewielki obiekt o długości ok. 5,60 m i szerokości ok. 5,15 m oraz o średniej wysokości ok. 3,70 m, obudowany ścianami z blachy na konstrukcji z kształtowników stalowych, przekryty dachem o konstrukcji drewnianej, pokrytym blachą. Elementy jego konstrukcji zostały przytwierdzone do istniejącej ściany budynku byłego młyna. Ponadto ustalono, że nad komorą turbinową osadzono dwa dwuteowniki I NP 270, jeden dwuteownik I NP 180 i trzy dwuteowniki I NP 170. Ustalono także, że na długości ok. 4,60 m jedną ze ścian komory nadlano betonem o ok. 1,00 m, na długości ok. 5,60 m, drugą ze ścian nadlano o ok. 25 cm, a także kolejną ścianę na długości ok. 1,00 m nadlano o ok. 40 cm. Wewnątrz obiektu ustawiony został stojak z ślimakową łańcuchową wyciągarką. Dodatkowo przy wlocie do komory uzupełniono zasuwę z blachy, a w części kanału doprowadzającego wodę do komory, na wysokości wlotu kanału ulgi zamontowano kratę czyszczącą. Równocześnie uzupełniono ubytki w ścianach kanału oraz osadzono rozporę z dwuteownika pomiędzy ścianami. Na podstawie oświadczenia inwestorki uczestniczącej w oględzinach, przyjęto, że wymieniony zakres robót został wykonany w okresie od marca do kwietnia 2014 r.

W świetle powyższych ustaleń oraz zebranego materiału dowodowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim uznał, że porządek prawny w sprawie dokonanej samowoli budowlanej należy zaprowadzić poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego.

Po stwierdzeniu, że budowa przedmiotowej małej elektrowni wodnej nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w sposób uniemożliwiający jej doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, przyjął, że wystąpiły przesłanki do ewentualnego zalegalizowania samowolnie rozpoczętej budowy obiektu budowlanego, według procedury określonej w art. 48 ust. 2 i następne oraz art. 49 Prawa budowlanego. W związku z tym, postanowieniem nr [...], z dnia 23 października 2014 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestorkę obowiązek przedstawienia, w terminie do 23 stycznia 2015 r., ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej dla realizowanej inwestycji; czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozpoczętej budowy, sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz, aktualnymi na dzień opracowania projektu, zaświadczeniami o wpisie projektantów na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wywodził, że zgodnie z przyjętym trybem z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, przedłożenie wymaganych dokumentów oraz uiszczenie stosownej opłaty legalizacyjnej, pozwala ewentualnie na prawne usankcjonowanie samowolnie rozpoczętej budowy określonego obiektu budowlanego, a następnie, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót, stworzy możliwość legalnego zakończenia podjętego zamierzenia inwestycyjnego.

Ponieważ w wyznaczonym terminie inwestorka nie przedłożyła wymaganych dokumentów, pismem z dnia 2 lutego 2015 r., wezwano A. T. do niezwłocznego przedstawienia żądanej dokumentacji, bądź do oficjalnego i pisemnego poinformowania, w terminie do 26 lutego 2015 r., o rzeczywistych i aktualnych zamiarach, dotyczących ewentualnej legalizacji rozpoczętej w trybie samowoli budowlanej, budowy małej elektrowni wodnej, na kanale [...] w [...], dz. nr a, k. m. [...], obręb [...], gmina [...].

Wobec braku reakcji na działania Powiatowego Inspektora skonstatowano, że wystąpiła ugruntowana przesłanka niespełnienia wymaganego obowiązku, gdyż w wyznaczonym terminie A. T. nie przedłożyła wymaganych dokumentów, ani też nie wyraziła zamiaru ich przedstawienia w terminie późniejszym. Tym samym wystąpiła okoliczność, o której mowa w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Wyjaśniono, że przepis ten wskazuje, że w przypadku, o którym mowa w ust. 2 i 3, a zatem w przedmiotowej sprawie, w sytuacji niespełnienia obowiązku nałożonego postanowieniem nr [...] z dnia 23 października 2014 r., stosuje się przepis ust. 1.

Skoro inwestorka nie skorzystała z możliwości zalegalizowania przedmiotu samowoli budowlanej w trybie określonym w Prawie budowlanym, organ nadzoru budowlanego zobligowany został do wydania, w drodze decyzji, nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanych już elementów małej elektrowni wodnej, zlokalizowanej w [...] na działce nr a, k. m. [...], obręb [...], gmina [...], której budowa została rozpoczęta bez wymaganego pozwolenia.

Powiatowy Inspektor nadmienił, że stosownie do wymogu określonego w art. 10 § 1 K.p.a., zawiadomieniem z dnia 4 marca 2015 r., strony zostały poinformowane o zakończeniu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, przed wydaniem decyzji końcowej. Z możliwości tej, w wyznaczonym terminie siedmiu dni od daty doręczenia zawiadomienia, który ostatecznie upłynął w dniu 13 marca 2015 r., żadna ze stron jednak nie skorzystała.

Sumując powiedziano, że zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się ust. 1, na podstawie którego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zważywszy więc na zebrany materiał dowodowy i przedstawione wywody, organ pierwszej stwierdził, że należało zakończyć przedmiotowe postępowanie, a wymagany porządek prawny w sprawie ujawnionej samowoli budowlanej zaprowadzić wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki.

Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 marca 2015 r. wniosła A. T., zarzucając, że zakres orzeczonych przez organ obowiązków został określony zbyt szeroko. Podniosła, że jedynym elementem jej inwestycji jest wiata, która została wykonana jako obiekt tymczasowy na czas robót montażowych i konserwacyjnych. Dowodziła, że jest to obiekt o lekkiej konstrukcji, skręcony śrubami niezłączony trwale z komorą turbinową, przeznaczony do rozbiórki. Zaznaczyła, że w przedmiotowym miejscu wcześniej, przez dziesiątki lat była wytwarzana energia elektryczna na potrzeby młyna i wsi, komora turbinowa była integralną częścią budynku. Według odwołującej, zainstalowane urządzenia nie wymagały pozwolenia na budowę tylko pozwolenia wodno-prawnego.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 31 sierpnia 2015 r. - Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że odwołanie nie mogło zostać uwzględnione, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.

Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że po wydaniu przez organ I instancji w dniu 25 marca 2015 r. zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 28 czerwca 2015 r. w życie weszły przepisy ustawy z 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), zmieniające m.in. ustawową definicję obiektu budowlanego oraz treść art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Jednocześnie OWINB wyjaśnił, że powyższe zmiany nie mają wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji organu I instancji i nie mogą zostać zastosowane przez organ odwoławczy, ponieważ zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej Prawo budowlane - do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy z 28 czerwca 2015 r. decyzją ostateczną - stosuje się przepisy dotychczasowe. W tym stanie rzeczy podkreślił, że skoro sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ I instancji.

Przedstawiając stan prawny organ odwoławczy podał, że zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten można zastosować dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności organu nadzoru budowlanego, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przytoczył przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania przez organ pierwszej instancji), który stanowił, że jeżeli budowa, o której mowa w art. 48 ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

W dalszym ciągu zaznaczył, że zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie : 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3.

Zaakcentował, że na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niewykonania ww. obowiązków organ nadzoru budowlanego orzeka rozbiórkę samowoli budowlanej. Natomiast, jeśli nałożony przez organ inspekcji budowlanej obowiązek został wykonany, organ ten bada przedstawioną dokumentację w zakresie określonym w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego oraz wydaje postanowienie w przedmiocie uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Brak uiszczenia opłaty legalizacyjnej we wskazanym terminie obliguje również organ do orzeczenia rozbiórki samowoli budowlanej.

OWINB w Opolu przypomniał, że zaskarżona decyzja stanowi skutek niewypełnienia, przez odwołującą inwestorkę obowiązku przedłożenia określonej dokumentacji, nałożonego postanowieniem PINB w powiecie prudnickim z 23 października 2014 r.

Odnosząc się do ustaleń stanu faktycznego, wobec brzmienia art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego uznał, że należało wydać rozstrzygnięcie o którym mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, t.j. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu. Wyjaśnił, że rozstrzygnięcie to nie opiera się na uznaniu organu, lecz stanowi prawny obowiązek organu nadzoru budowlanego nałożony na ten organ przez stanowczą treść przepisu prawa, który w rozpatrywanym stanie faktycznym nie przewiduje żadnej możliwości łagodniejszego dla inwestora orzeczenia. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie termin wykonania nałożonych obowiązków upłynął 23 stycznia 2015 r., a ponadto bezskutecznie upłynął dodatkowy termin wyznaczony przez organ I instancji (do czego organ nadzoru budowlanego nie był zobligowany przez przepisy prawa).

Z tych względów stwierdził, że została spełniona ustawowa przesłanka do wydania nakazu rozbiórki samowoli budowlanej i w tym zakresie, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania OWINB zauważył, że odwołująca w swoim piśmie zgadza się z orzeczoną rozbiórką samego budynku (nazywanego przez nią wiatą), natomiast kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji w pozostałym zakresie, tj. rozbiórkę nadbudowanych ścian komory turbinowej oraz demontaż ślimakowej wciągarki łańcuchowej, turbiny wodnej oraz kraty czyszczącej w kanale. W tym kontekście argumentował, że zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania robót, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zawarty w przepisach art. 29-31 Prawa budowlanego katalog inwestycji wyłączonych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub wymagających zgłoszenia nie zawiera inwestycji obejmujących wykonanie elektrowni wodnych czy budynków (za wyjątkiem budynków gospodarczych).

Wobec powyższego podzielił stanowisko organu I instancji, że przedmiotowa inwestycja została wykonana bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Po przywołaniu art. 3 pkt 1 lit. a oraz art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, w brzmieniu sprzed 28 czerwca 2015 r., podał, że poprzez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, jak również budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego, nie można było oddzielnie rozpatrywać kwestii wykonania budynku oraz kwestii zamontowanych w nim urządzeń technicznych. Skoro wykonany przez inwestora obiekt stanowi funkcjonalną całość wraz z zainstalowanymi urządzeniami, to wydany nakaz rozbiórki powinien obejmować całość wykonanej inwestycji.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skarżąca zarzuciła, że decyzja OWINB w Opolu została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 28 Prawa budowlanego, a także nie uwzględniała regulacji Prawa wodnego

Nadto w piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2016 r. podniosła, że wbrew twierdzeniom organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie nie chodzi o budowę małej elektrowni wodnej, ale o montaż urządzeń małej elektrowni wodnej na istniejącej już komorze turbinowej oraz na korzystaniu z wody do celów energetycznych. Z tego powodu, w jej przekonaniu, zastosowanie winny mieć jedynie przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. W konsekwencji powyższego, wyjaśniła, że wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodno-prawnego, zamierzając zrealizować małą elektrownię wodną z wykorzystaniem istniejącej od wielu lat komory turbinowej, wybudowanej dla potrzeb młyna wodnego, w którym przewidywała zamontowanie turbiny wodnej o małej mocy, do wykorzystania w celach energetycznych. Dlatego, w jej ocenie, taki stan faktyczny winien zostać potraktowany przez organy jako zmiana przeznaczenia obiektu dotychczasowego (komory turbinowej), połączona z koniecznością wykonania robót budowlanych (montaż turbiny), co mieści się w dyspozycji art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i w tym trybie winno być prowadzone postępowania legalizacyjne. Zarzuciła organom brak wiedzy na temat urządzeń wodnych i budowli hydrotechnicznych a dokonane ustalenia stanu faktycznego uznała za nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy. Podkreśliła, że wykonany obiekt nie jest związany na trwałe z gruntem ani z komorą turbinową, jest obiektem tymczasowym, który powstał na czas wykonywania robót budowlanych i rozruchu elektrowni. Przytaczając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 4 marca 2013 r. wydaną na potrzeby realizacji inwestycji polegającej na "zmianie użytkowania młyna na małą elektrownię wodną", ponawiała argumentację świadczącą tylko o zmianie przeznaczenia użytkowania przedmiotowego obiektu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Powtórzył, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza stanowiska skarżącej o wykonaniu jedynie prac polegających na udrożnieniu młynówki i odgruzowaniu kanału odprowadzającego wodę z siłowni. Zwrócił uwagę na niekwestionowany przez skarżącą opis robót zawarty w protokole oględzin, znacząco odbiegający od robót opisanych w skardze. Jeszcze raz organ wywodził, że decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego stanowi konsekwencję niewykonania przez skarżącą nałożonego na nią obowiązku przedłożenia dokumentacji, przewidzianego w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. skarżąca oświadczyła, że nie zgłaszała w Starostwie Powiatowym zamiaru wykonywania robót budowlanych.

Działający w imieniu uczestników postępowania, rodziców – Z. S. i J. S., pełnomocnik A. S. przychylił się do stanowiska organu. Oświadczył, że na terenie, gdzie wykonano sporny obiekt mieścił się uprzednio młyn, który uległ całkowitemu spaleniu. Dodał, że skarżąca ma w dalszym ciągu zamiar rozbudowywać sporny obiekt, o czym świadczą okazane Sądowi fotografie. Nadmienił, że skarżąca została pozbawiona pozwolenia wodno-prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Powyższe oznacza, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej, a badaniu podlega wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu.

Zauważyć należy także, iż stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 31 sierpnia 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia 25 marca 2015 r. w przedmiocie nakazania A. T. rozbiórki dotychczas wykonanych elementów małej elektrowni wodnej, wobec niewykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 23 października 2014 r.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił przepis art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. - zwanej dalej Prawo budowlane), który stanowił, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dostrzec należy również, że organy nadzoru budowlanego podjęły czynności, o których mowa w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego i postanowieniem z dnia 23 października 2014 r. nałożyły na skarżącą obowiązek przełożenia ściśle i wyraźnie oznaczonych dokumentów, zakreślając jednocześnie skarżącej odpowiednio długi termin na wykonanie tego zobowiązania. Skarżąca, pomimo upływu tego terminu, nie wykonała nałożonego na nią obowiązku. Nie zareagowała również na dodatkowe pismo organu I instancji z dnia 2 lutego 2015 r., którym wezwano A. T. do niezwłocznego przedstawienia żądanej dokumentacji, bądź do oficjalnego i pisemnego poinformowania, w kolejnym wyznaczonym terminie (do 26 lutego 2015 r.), o rzeczywistych i aktualnych zamiarach, dotyczących możliwej legalizacji rozpoczętej w trybie samowoli budowlanej, budowy małej elektrowni wodnej, na kanale [...] w [...], dz. nr a, k. m. [...], obręb [...], gmina [...].

W zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zasadnie zatem przyjęto, że nie jest możliwe dokonanie legalizacji samowolnie realizowanej budowy, albowiem skarżąca nie wykonała obowiązków nałożonych na nią postanowieniem z dnia 23 października 2014 r. Takie stanowisko organów obu instancji musi zostać zaaprobowane, gdyż w sprawie niekwestionowanym są (nie czyni tego skarżąca podważając w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego, ani w treści odwołania, ani też w skardze) ustalone przez organy parametry wybudowanego obiektu, ani też brak wymaganego pozwolenia na budowę, jak i fakt niewykonania nałożonych na skarżącą zobowiązań, które miały na celu przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego dokonanej przez skarżącą samowoli budowlanej.

Wskazać należy, że przepisy Prawa budowlanego wprowadziły zasadę wyrażoną w art. 28, zgodnie z którą budowę można rozpocząć po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wyjątek od tej zasady stanowią przepisy art. 29-31 Prawa budowlanego, które umożliwiają wykonywanie obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga m.in. budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan (...). Wykonanie takich robót budowlanych obciążone zostało jedynie obowiązkiem zgłoszenia. w przypadku, gdy obiekty te nie przekraczają 25 m2 zabudowy i łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Przedmiotowy obiekt nie spełnia tych warunków, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, że wykonany obiekt budowlany wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a inwestorka nie legitymowała się takim pozwoleniem. Stąd też przedmiotowa budowa stanowi samowolę budowlaną i zastosowanie w sprawie ma przepis art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowanego, a to wobec tego, że skarżąca nie skorzystała z możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, a tym samym nie doszło do doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić przyjdzie, że przywołany przepis nie zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji obejmujących wykonanie elektrowni wodnych.

Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania, dokonanej przez organy kwalifikacji prawnej wykonanych robót przy powstaniu spornego obiektu. Organy trafnie przyjęły, na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy (protokołu kontroli i oględzin oraz fotografii), że inwestorka samowolnie wykonała elementy małej elektrowni wodnej, tzw. budynku nad komorą turbinową oraz nadbudowała ściany tej komory. Wykonała bowiem budynek o stalowej konstrukcji ścian, obudowanych blachą trapezową i płaską z dachem o konstrukcji drewnianej przykrytym blachą stalową, a także na stanowisku górnym kanału wykonała kratę do wyłapywania zanieczyszczeń wraz z robotami remontowymi jazu. Na ścianach komory nadlano betonem odcinek długości 4,60 m oraz odcinek na zewnętrznej ścianie o długości 5.60 m, wysokości 25 cm i odcinek o długości 1 m, a wysokości 0,40 m. Wewnątrz obudowy ustawiono stojak ze ślimakową wyciągarką łańcuchową. Zatem zgodzić się przyjdzie z organami, że wykonane roboty stanowiły w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego w związku z pkt 6 tego przepisu - budowę obiektu budowlanego, posadowionego na istniejącej komorze turbinowej i wymagały pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 Prawa budowlanego. Dodać przyjdzie, że obiekt ten powstał w miejsce spalonego młyna, co nie było okolicznością sporną. Również podnieść należy, że nie był kwestionowany przez skarżącą zakres wykonanych robót.

Wobec powyższego, nie można zaakceptować wywodów skarżącej, że doszło jedynie do zmiany sposobu użytkowania po myśli art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Przywołany przepis za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego część rozumie podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Natomiast w niniejszej sprawie skarżąca wykonała część budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami.

Zauważyć przyjdzie, że jeśli inwestor wykonuje roboty budowlane polegające na wykonaniu faktycznie nowego obiektu, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu to dokonuje nie remontu lecz odbudowy, a więc budowy wedle definicji zawartej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (tak: NSA w Białymstoku w wyroku z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 852/00, ONSA z 2002 r., nr 2, poz. 85). Oznacza to, że dla określenia właściwego trybu usuwania skutków samowoli budowlanej decydujące znaczenie ma rodzaj wykonywanych robót, który należy określić zgodnie z legalnymi definicjami zawartymi w art. 3 pkt 6 i pkt 7 Prawa budowlanego. Procedurę przewidzianą w art. 48 i 49 b stosuje wyłącznie gdy roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia czy zgłoszenia stanowią budowlę. Natomiast art. 50 i nast. Prawa budowlanego będą mieć zastosowanie tylko do takich robót budowlanych, jak przebudowa, remont rozbiórka obiektu, gdyż prace te nie mieszczą się w pojęciu budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (podobnie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 860/14, Lex nr 1547057).

Jak wyżej powiedziano, inwestorka wykonała część obiektu budowlanego bez uprzedniego wymaganego pozwolenia na budowę, co potwierdziła dodatkowo oświadczeniem złożonym na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. (vide protokół z rozprawy), stąd orzeczony nakaz rozbiórki obiektu, stanowiącego funkcjonalną całość wraz z zainstalowanymi urządzeniami, znajdował oparcie w przepisie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

W tych warunkach należy uznać, że organy prawidłowo zastosowały procedurę określoną w art. 48 Prawa budowlanego, rozpatrując najpierw możliwość legalizacji dokonanych robót budowlanych. W tym celu, zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z 23 października 2014 r. organ I instancji nałożył ma inwestorkę obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 23 stycznia 2015 r. wymaganych dokumentów, a w sytuacji niewykonania tego obowiązku w terminie, zastosował dyspozycję z art. 48 ust. 4, zgodnie z którą w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1, stanowiący, że właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez pozwolenia na budowę, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, konieczne jest zrealizowanie warunków określonych w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

Wszelkie inne argumenty, w tym argument, że organ powinien zastosować tryb z art. 50 i 51 w związku z art. 71 Prawa budowlanego jest niezasadny, ponieważ tryb z ww. przepisów odnosi się do innych przypadków niż wykonanie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę – tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W takim przypadku obowiązujący jest tryb legalizacyjny z art. 48. Nadto trzeba wskazać, że dyspozycja z art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 jest jednoznaczna i kategoryczna. Pogląd taki zaprezentował m. in.: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 33/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 528/12, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt II OSK 734/13 (dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia. nsa.gov.pl) i z poglądem tym w pełni identyfikuje się skład orzekający w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż posiadając pozwolenie wodno-prawne dopełniła obowiązujących wymogów prawa, należy zwrócić uwagę na relację zachodzącą między Prawem budowlanym a Prawem wodnym. Mianowicie zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) - w odniesieniu do urządzeń wodnych. Z kolei, w myśl art. 62 ust. 2 Prawa wodnego przepisy art. 63-66 tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy - Prawo budowlane. Wzajemne relacje między tymi ustawami wskazują, że w stosunku do urządzeń wodnych, zdefiniowanych w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego, stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw (zob. Z. Niewiadomski, (w:) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 30). Oznacza to, że, przy braku szczególnych zwolnień, wykonanie urządzenia wodnego będzie wymagało zarówno pozwolenia na budowę (albo zgłoszenia), jak i pozwolenia wodno-prawnego (zob. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 10).

Reasumując stwierdzić przyjdzie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny działając z urzędu, nie dopatrzył się w działaniach organów takich naruszeń prawa, które mogłyby skutkować uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności przedmiotu rozpoznanej skargi. Zaskarżony do Sądu akt okazał się legalny zarówno na płaszczyźnie materialnoprawnej oraz procesowej.

Przedstawione powyżej argumenty zadecydowały o oddaleniu rozpoznanej skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.