Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1611/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 10 lit. c ustawy o drogach publicznych, art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowań i realizacji w zakresie dróg publicznych.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy skargi kasacyjnej J. P. i W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 475/09 w sprawie ze skargi J. H. i S. H. oraz J. P. i W. P. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 475/09 oddalił skargę J. H., S. H., J. P. i W. P. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. wydaną w sprawie ustalenia lokalizacji drogi.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 września 2004 r. złożonego przez inwestora - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji: rozbudowa drogi krajowej Nr 7 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku obwodnicy Grójca od km 410+260 do km 418+546 wraz z przebudową urządzeń infrastruktury, w tym urządzeń, których przebudowa wymaga wyjścia poza teren niezbędny dla obiektów budowlanych.

Odwołania od tej decyzji złożyli: M. R. S., J. P. i W. P. oraz S. H..

Po rozpatrzeniu odwołań Minister Budownictwa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu niższej instancji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1303/05 uchylił decyzję organu odwoławczego.

Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Minister Budownictwa, w wyniku kolejnego rozpatrzenia sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) – zwanej dalej również ustawą, utrzymał w mocy decyzję lokalizacyjną Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2005 r.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez M. R. S. organ odwoławczy stwierdził, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że decyzja organu pierwszej instancji jest niezgodna z przepisami przeciwpożarowymi wskazanymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz w sprawie dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139). Z przekazanej przez inwestora opinii rzeczoznawcy wynika bowiem, że budynki zespołu warsztatowego znajdujące się na posesji M. S. nie są obiektami zakwalifikowanymi do zagrożonych wybuchem, występują jedynie strefy zagrożenia wybuchem, a zgodnie z przepisem § 11 ust. 1 pkt 1 lit. c powyższego rozporządzenia, dojazd pożarowy do obiektów posiadających strefę zagrożenia wybuchem nie jest wymagany. Odnosząc się do zarzutu o pozbawieniu go wjazdu na posesję od ul. [...] oraz bezpośredniego dojazdu z trasy Warszawa-Kraków organ odwoławczy podniósł, że zarzut ten nie może być uwzględniony, ponieważ pozostawienie bezpośredniego zjazdu z drogi ekspresowej na posesję skarżącego byłoby sprzeczne z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).

Rozpatrując zarzuty podniesione przez J. P. i W. P. organ odwoławczy stwierdził, iż działka nr [...], na której prowadzą działalność gospodarczą w projekcie przeznaczona jest w całości do zajęcia pod planowany węzeł "Mszczonowska". Działka położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie stacji benzynowej [...], która przewidziana jest do przekształcenia w Miejsce Obsługi Podróżnych (MOP) z bezpośrednim dostępem do drogi ekspresowej. Projektowany węzeł jest węzłem bezkolizyjnym typu WA z łącznicami usytuowanymi w każdym kwartale terenu, co oznacza, że obszar przylegający do obu dróg w każdym kwartale musiał być przeznaczony pod węzeł. Jedną z czterech nieruchomości, przeznaczonych w całości pod planowany węzeł, jest wymieniona działka. Nieruchomości leżące dalej od przecięcia dróg nr 7 i nr 50, w tym stacja benzynowa [...], znalazły się poza węzłem.

Organ odwoławczy uznał, iż przedstawiona w ekspertyzie technicznej (wydanej na wniosek odwołujących się) koncepcja zmiany węzła różni się od rozwiązania przedstawionego w dokumentacji projektowej jedynie usytuowaniem łącznicy SE. Rozwiązanie to jest niezgodne z art. 4 pkt 10 lit. c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż do MOP Grójec mieliby dostęp uczestnicy ruchu nie korzystający z drogi ekspresowej. Przedstawiona propozycja niezgodna jest również z § 82 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), gdyż wjazd i wyjazd do MOP będzie odbywać się z wykorzystaniem łącznicy jako dojazdu.

Organ odwoławczy odrzucił zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, gdyż z akt sprawy wynika, że przedstawiona w odwołaniu propozycja pozostawienia dotychczasowej działalności na działce nr [...] jako uzupełnienie funkcji, które będzie spełniał projektowany MOP Grójec, była analizowana, a wydana przez ten organ decyzja zawiera wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich, które będzie musiał spełniać projekt budowlany. Minister Budownictwa podniósł również, że w dokumentacji projektowej, na podstawie § 91 w/w rozporządzenia uznano, że zaprojektowana jezdnia usytuowana w węźle na zewnątrz istniejącej, wschodniej jezdni drogi krajowej Nr 7, to jezdnia zbierająco-rozprowadzająca, a nie jak twierdzą eksperci jezdnia dodatkowa.

W zakresie zarzutów odwołania S. H. organ odwoławczy stwierdził, że zaproponowane przez niego rozwiązanie, polegające na przedłużeniu projektowanego odcinka drogi wewnętrznej do ul. [...] wymagałoby zmiany decyzji lokalizacyjnej w tym rejonie i częściowe zajęcie działki [...], której właściciel protestował przeciwko projektowanej rozbudowie. Przy zachowaniu ustalonej decyzją lokalizacyjną linii rozgraniczającej proponowane przedłużenie drogi wewnętrznej do ul. Warszawskiej wymagałoby dodatkowych inwestycji z kosztami ok. 250 tys. zł.

Skargi na powyższą decyzję Ministra Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: J. H. i S. H. oraz J. P. i W. P..

J. H. i S. H. podnieśli, iż decyzję Ministra Budownictwa zaskarżają w części lokalizującej rozbudowę drogi krajowej Nr 7 przy ul. [...] w Głuchowie w sposób likwidujący tę drogę gminną. Zarzucili nierozpatrzenie interesów ich i społeczności lokalnej, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz oparcie się na niekonstytucyjnych przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - naruszających zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). Z tych względów wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji organów obu instancji, przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania o legalność ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., ograniczającej udział stron w postępowaniu i skazującej strony na dyktat inwestora oraz o uchylenie decyzji organów. Uważają, że w wyniku stosowania tej ustawy dochodzi do niekonstytucyjnego ingerowania w ich własność, że ustawa narusza zasadę równości, stawiając w uprzywilejowanej pozycji inwestora, a stronom zabraniając udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz, że ustawa wymusza natychmiastową wykonalność decyzji, które nie są ostateczne. Skarżący wskazali również, że Minister Budownictwa złamał zasadę równości stron postępowania administracyjnego oraz zignorował interesy lokalne, ponieważ stwierdził, że skoro inwestor złożył wniosek, to "organ administracji publicznej nie może mu odmówić". Ponadto uznanie przez Ministra za miarodajne dla sprawy oświadczenia inwestora, iż uwzględnienie odwołania skarżących prowadziłoby do zmiany decyzji lokalizacyjnej, świadczy o tym, że organ odwoławczy nie rozpatrzył w istocie odwołania i naruszył zasadę bezstronności.

Skarżący J. P. i W. P. zarzucili decyzji Ministra Budownictwa naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a., art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz § 80, § 82 ust. 3, § 91, § 110 § 112 i § 114 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Powtórzyli, że planowana inwestycja nie uwzględnia ich interesu jako właścicieli działki nr [...]. Podnieśli również, że aktualne przeznaczenie ich nieruchomości na działalność z zakresu sprzedaży części samochodowych oraz napraw pojazdów mechanicznych, w pełni koresponduje z funkcjami projektowanego MOP-u, uzupełniając jego działalność. Wszystkie ich wnioski o wprowadzenie zmian, które umożliwią pozostawienie ich nieruchomości z dotychczasowym przeznaczeniem nie zostały uwzględnione, co świadczy o naruszeniu przez organy art. 7 k.p.a. Wydanie bez dokonania wszechstronnej analizy sprawy rozstrzygnięcia prowadzącego do pozbawienia skarżących konstytucyjnie chronionego prawa własności, narusza wskazane wyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z kolei naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, polegało na zaniechaniu szczegółowej analizy uzasadnionych interesów skarżących. Wyjaśnili, że z ekspertyzy technicznej Ośrodka Rzeczoznawstwa i Usług Techniczno - Ekonomicznych Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Komunikacji, wynika możliwość alternatywnego rozwiązania planowanej inwestycji, zapewniającego poszanowanie ich prawa własności oraz funkcjonalne połączenie ich nieruchomości z projektowanym MOP-em. Ich zdaniem Minister Budownictwa nie dokonał własnych ustaleń i nie przeprowadził postępowania dowodowego. Organ odwoławczy przekazał sprawę inwestorowi, który sam dokonał oceny wszystkich aspektów sprawy a następnie poinformował organ o swoich ustaleniach. Skarżący podnieśli również, że decyzja organu pierwszej instancji nie określa rodzaju MOP-u, który ma powstać, co jest niezgodne z § 114 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Powołując się na art. 4 pkt 10 lit. c ustawy o drogach publicznych, § 110 ust. 1 oraz § 82 ust. 3 ww. rozporządzenia skarżący stwierdzili, że przepisy te pozwalają na funkcjonowanie obiektów usługowych w węźle, z wykorzystaniem łącznic jako dojazdów. Projektowany węzeł powstaje w ramach przebudowy drogi już istniejącej, a nie budowy drogi od podstaw, dlatego też zastosowanie powinien mieć § 112 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargi Minister Budownictwa podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skarg.

Wyrokiem z dnia 31 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2127/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli J. P. i W. P..

W piśmie z dnia 2 lutego 2009 r. inwestor wskazał, że rozbudowa drogi krajowej została zakończona i cała obwodnica uzyskała pozwolenie na użytkowanie w drodze kilku decyzji, w tym decyzji nr [...] z dnia [...] września 2008 r. dotyczącej działki nr [...], stanowiącej byłą własność skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 186/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wskazał, iż sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego aktu powinien w pierwszej kolejności odnieść się do wszystkich zarzutów skarg, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku. W zaskarżonym wyroku nie odniesiono się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku ze wskazanymi tam przepisami rozporządzenia Ministra Finansów i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Skarżący przedstawili w tym zakresie też opinię specjalistyczną, wskazując tym samym na inne rozwiązania lokalizacyjne MOP z możliwością wykorzystania ich nieruchomości. Sąd nie przeanalizował sprawy w tym zakresie i nie odniósł się do argumentów przedstawianych przez J. P. i W. P.. Powinien też ocenić, czy w sposób wystarczający został zebrany materiał dowodowy i czy został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. Ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje dlaczego i na jakiej podstawie Sąd wydał rozstrzygnięcie, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną.

Fakt zakończenia budowy i uzyskanie wymaganych pozwoleń na użytkowanie przedmiotowej drogi, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stoi na przeszkodzie kontynuacji postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że sprawa była przedmiotem oceny Sądu drugiej instancji i zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wojewoda wydaje decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Art. 5 ust. 1 tej ustawy określa dokumenty wymagane przy tego typu wniosku. Do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów wymienionej ustawy. Ustawa przewiduje również uproszczoną formę informowania stron o wszczęciu postępowania oraz doręczania decyzji (art. 5 ust. 5 i art. 7 ust. 2, 3 i 4).

W ocenie Sądu pierwszej instancji decyzje wydane w sprawie odpowiadają prawu i zawierają wszystkie elementy wymagane ustawą. Tym samym niezasadne są zarzuty skarżących.

Sąd podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. były już przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 6 czerwca 2006r., sygn. akt OTK - A 2006/6/62 stwierdził, że art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 10 i art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych są zgodne z art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji. Stwierdził również, że art. 10 i art. 21 tejże ustawy są zgodne z art. 5 i art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Niewątpliwie z woli ustawodawcy, który kierował się interesem publicznym, ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. jest rygorystyczna dla stron postępowania, ale nie oznacza to, że narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Sąd uznał również za nietrafny zarzut niekonstytucyjnego ingerowania w prawo własności. Ochronę prawa własności zapewniają art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych organy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu realizacji interesu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Przedmiotowe decyzje dotyczą ustalenia lokalizacji drogi i z uwagi na swój przedmiot same nie ingerują w sposób bezpośredni w prawo własności. Dlatego też nie naruszają konstytucyjnych zasad.

Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że jeżeli inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji dla określonej inwestycji i wniosek ten spełnia przewidziane prawem wymogi, to organ administracji publicznej nie może odmówić pozytywnego załatwienia sprawy.

Okoliczność, iż organ drugiej instancji nie uwzględnił odwołania strony podzielając stanowisko organu pierwszej instancji nie oznacza, że naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nadto uzasadnienie decyzji organu odwoławczego spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Co prawda przyjęte w decyzji lokalizacyjnej rozwiązania uniemożliwiają korzystanie z dotychczasowego przebiegu ul. [...] na odcinku od działki skarżących J. H. i S. H. do ul. [...]. Jednakże inwestor zaprojektował połączenie ul. [...] z ul. [...]. Przewidziane rozwiązania uwzględniają z pewnością interes publiczny, ale jednocześnie uwzględniają interes lokalny.

Odnosząc się do skargi J. P. i W. P. Sąd zaznaczył, że zasadniczym powodem nieuwzględnienia ich wniosków podnoszonych na etapie postępowania administracyjnego, było to, że ich działka leży w obszarze zaplanowanego węzła "Mszczonowska". Organ odwoławczy w zakresie tej działki dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i dokonał analizy zebranego materiału.

Skarżący dążyli do zmiany projektowanych rozwiązań węzła, tak aby możliwe było dalsze prowadzenie przez nich działalności gospodarczej na działce nr [...] i w tym celu przedstawili jako dowód w sprawie opinię z inną koncepcją węzła. Organ poddał analizie zaproponowane przez skarżących rozwiązanie, ale nie przyjął tej koncepcji wskazując, iż jest ona niezgodna z przepisami prawa. Sąd pierwszej instancji podzielił to stanowisko organu. Objęta decyzją lokalizacyjną droga ekspresowa przeznaczona jest wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych, jest wyposażona w jedną lub w dwie jezdnie, posiada wielopoziomowe skrzyżowania z przecinającymi ją innymi drogami transportu lądowego i wodnego, z dopuszczeniem wyjątkowo jednopoziomowych skrzyżowań z drogami publicznymi oraz jest wyposażona w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, przeznaczonych wyłącznie dla użytkowników drogi - art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Według rozwiązania zaproponowanego przez skarżących dostęp do MOP Grójec mieliby uczestnicy ruchu nie korzystający z drogi ekspresowej, co jest sprzeczne z tą regulacją.

Stosownie do § 82 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w węźle nie powinny być usytuowane żadne obiekty usługowe, do których wjazd odbywałby się z wykorzystywaniem łącznic jako dojazdów, a z taką sytuacją mamy do czynienia w projekcie przedstawionym przez skarżących. W ocenie Sądu, prawidłowo organ przyjął, że w sprawie nie został naruszony § 112 ust. 1 w/w rozporządzenia z uwagi na to, że dodatkowa jezdnia o jakiej mowa w tym przepisie nie występuje w projekcie węzła "Mszczonowska", a zaprojektowana jezdnia usytuowana w tym węźle na zewnątrz istniejącej, wschodniej jezdni drogi krajowej nr 7, to jezdnia zbierająco-rozprowadzająca o jakiej mowa w § 91 rozporządzenia. Przepis § 112 ust. 1 rozporządzenia nie ma zastosowania w sprawie gdyż dotyczy przebudowy albo remontu drogi klasy A lub S, a nie rozbudowy drogi krajowej do parametrów drogi ekspresowej.

Przepis § 114 rozporządzenia określa rodzaje MOP. Z kolei § 115 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że rodzaje MOP, o których mowa w § 114, ustala się w programie zagospodarowania drogi. Przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia lokalizacji drogi, a więc nie musi precyzować jakim rodzajem będzie MOP Grójec. Sąd nie znalazł również podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia w zaskarżonej decyzji § 80 i § 110 rozporządzenia.

Jak wynika z decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2005 r. w punkcie IV decyzji zostały określone wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Wobec powyższego niezasadny jest zarzut skarżących naruszenia tego przepisu.

Jako podstawę prawną wyroku Sąd podał art. 151 p.p.s.a.

J. P. i W. P., reprezentowani przez radcę prawnego Bogdana Bodziony, zaskarżyli opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wnieśli o uchylenie wyroku w części dotyczącej oddalenia ich skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zarzucili wyrokowi:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że interesy skarżących, zostały uwzględnione, pomimo że ich nieruchomość została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, choć istniały możliwości przyjęcia innego rozwiązania projektowego, zapewniającego dostęp do ich nieruchomości,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku bez wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, to jest w sposób wyłączający możliwość kontroli kasacyjnej, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo, że w postępowaniu przed organami administracyjnymi doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 8; art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i uwzględnienia interesów skarżących, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymali zarzuty podnoszone w trakcie dotychczasowego postępowania. Podkreślili, że przedmiotowa inwestycja pozbawia ich nieruchomość dostępu do drogi publicznej, a tym samym uniemożliwia całkowicie jej gospodarcze wykorzystanie. Wszystkie wnioski o wprowadzenie zmian mających na celu pozostawienie nieruchomości z dotychczasowym przeznaczeniem i funkcjonalnym połączeniu z MOP nie zostały uwzględnione. Sposób rozpatrzenia tych wniosków był sprzeczny z wskazanymi uregulowaniami Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister Budownictwa przekazał bowiem analizę sprawy inwestorowi, który sam dokonał oceny wszystkich aspektów sprawy, a następnie poinformował organ o ustaleniach w tym zakresie. Takie działanie nie może być uznane za postępowanie dowodowe. Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł tych uchybień i w sposób bardzo lakoniczny odniósł się do zarzutów skargi.

Przy jednoznacznym konflikcie interesów stron, organ odwoławczy nie przeprowadził samodzielnego postępowania i nie dokonał własnych ustaleń, a jedynie zaaprobował stanowisku jednej ze stron. Uznanie przez Ministra, że różna jest przydatność działek skarżących i PKN [...] jest całkowicie nieuzasadnione. Wynika wyłącznie z założenia, że najlepszy jest wariant ustalony przez inwestora. Z ekspertyzy Ośrodka Rzeczoznawstwa Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Komunikacji - Oddział Warszawski wynika jednoznacznie, że istnieje możliwość alternatywnego rozwiązania, zapewniającego poszanowanie prawa własności skarżących i umożliwiającego połączenie ich nieruchomości funkcjonalnie z projektowanym MOP. Nadużyciem organu są twierdzenia, że przedłożona przez nich koncepcja spełnia prywatne cele właściciela nieruchomości nr [...], a nie gwarantuje celów publicznych jakimi są bezpieczeństwo i sprawność ruchu na drogach publicznych. Cel publiczny nie usprawiedliwia nieprzemyślanego ograniczania czy pozbawiania prawa własności, zwłaszcza, gdy istnieją alternatywne rozwiązania.

Odmowa uwzględnienia propozycji skarżących nastąpiła także z naruszeniem § 80 oraz § 110 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jednak Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił dlaczego nie dopatrzył się naruszenia wskazanych przepisów. Nie wiadomo na jakiej podstawie Sąd przyjął, że objęta projektem jezdnia nie stanowi dodatkowej jezdni lecz jezdnię zbierająco-rozprowadzającą, która to kwestia ma istotne znaczenie dla oceny rozwiązań alternatywnych.

Następnie skarżący kasacyjnie powołali orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, na poparcie zarzutu, że lakoniczne uzasadnienie wyroku wyłącza możliwość kontroli kasacyjnej (por. wyrok z dnia 24 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 555/05, baza Lex nr 194340; wyrok z dnia 5 grudnia 2006 r. I FSK 264/06, baza Lex nr 262751; wyrok z dnia 30 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1109/05 baza Lex nr 266425)

W zakresie zarzutu naruszenie przepisów prawa materialnego podnieśli, że art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg - poprzez wymóg określenia w decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich - nakazuje dokonać szczegółowej analizy istnienia tych interesów. W sprawie zaniechano takiej analizy. Prawidłowa wykładnia przepisu oznacza, że ochrona interesów skarżących prowadzić powinna do przyjęcia przedstawionego przez nich wariantu projektowego, bądź wariantu zbliżonego, gwarantującego dostęp do drogi publicznej. Lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku i brak określenia przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji, uznając stanowisko rzeczoznawców budowlanych za nieprawidłowe, nie pozwala na szersze uzasadnienie powyższej podstawy kasacyjnej.

W podsumowaniu skarżący kasacyjnie stwierdzili, że nie można uznać, by wymogi określone w powołanych zasadach postępowania administracyjnego zostały spełnione poprzez:

- przyjęcie, że inwestor poddał analizie cztery różne warianty, z których za najlepszy uznano wariant objęty zaskarżoną decyzją,

- uznanie przez organ odwoławczy, że różna jest przydatność działek skarżący i PKN [...]. Stwierdzenie w decyzji Ministra, że wjazd na nieruchomość skarżących odbywa się przez stację benzynową PKN [...], co nie odpowiada stanowi faktycznemu,

- niczym nieuzasadnione stwierdzenie, że przedłożona przez skarżących koncepcja projektowa spełnia ich prywatne cele, a nie gwarantuje celów publicznych.

Pismem z dnia 1 września 2009 r. S. H. i J. H. w całości poparli skargę kasacyjną J. P. i W. P..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a.

Oceniając zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Również Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów skargi. Z niniejszego uzasadnienia wynika na jakiej podstawie Sąd podjął takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie zostało sformułowane w taki sposób, że możliwa jest kasacyjna kontrola zaskarżonego orzeczenia. Natomiast kwestia, że skarżący kasacyjnie nie zgadzają się z motywami Sądu pierwszej instancji nie oznacza, iż naruszony został art. 141 § 4 p.p.s.a.

Brak jest podstaw uzasadniających zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art., 7, 8, 9 i 11 k.p.a. Nieuwzględnienie proponowanego przez skarżących kasacyjnie alternatywnego rozwiązania łącznicy SE nie oznacza, że nie doszło do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i postępowanie administracyjne było prowadzone nieprawidłowo. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma na celu szybką realizację budowy dróg w związku z czym zawiera szereg uproszczeń proceduralnych. Zawiera ona liczne regulacje o charakterze władczym w stosunku do innych podmiotów, będących właścicielami lub użytkownikami wieczystymi gruntów, przejawiające się głównie w zakresie wywłaszczania i nabywania nieruchomości pod budowę dróg. Omawiana ustawa nie przewiduje prawnej możliwości ingerowania w postępowanie przez inne podmioty. Organy administracji w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi krajowej mają obowiązek dokonać oceny, czy wnioskowana lokalizacja drogi nie pozostaje w sprzeczności z powszechnie obowiązującym prawem. Dlatego też nieuwzględnienie przedstawionej przez skarżących kasacyjnie propozycji innego rozwiązania łącznicy SE nie oznacza, że organy nie wyjaśniły sprawy.

Należy podkreślić, że działka skarżących kasacyjnie nr [...] w całości została przeznaczona pod węzeł drogowy "Mszczonowska", który ma być węzłem bezkolizyjnym typu WA. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał na § 82 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, z którego wynika, że w węźle nie powinny być usytuowane żadne obiekty usługowe, do których wjazd odbywałby się z wykorzystaniem łącznic jako dojazdów. Decyzja lokalizacyjna dotyczy rozbudowy drogi krajowej nr 7 do parametrów drogi ekspresowej, co oznacza, że droga ta będzie przeznaczona wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych i może być wyposażona w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, przeznaczone wyłącznie dla użytkowników drogi (art. 4 pkt 10 lit. c ustawy o drogach publicznych). Z tych regulacji jednoznacznie wynika, że niemożliwe było przyjęcie rozwiązania pozostawiającego na działce nr [...] sklepu wraz z warsztatem samochodowym, gdyż tego typu obiekty nie mogą być usytuowane w węźle drogowym drogi ekspresowej. Rozwiązanie proponowane przez skarżących kasacyjnie faktycznie prowadziłoby do sytuacji, że jedna z łącznic stanowiłaby jednocześnie drogę dojazdową do sklepu i warsztatu oraz do MOP "Grójec" mieliby dostęp uczestnicy ruchu nie korzystający z drogi ekspresowej, a więc jako sprzeczne ze wskazanymi wyżej przepisami zasadnie nie zostało uwzględnione. Natomiast z faktu, że § 80 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. przewiduje różne typy węzłów, w tym kolizyjne, nie można wyprowadzać wniosku, że doszło do naruszenia tego przepisu. Rozwiązania techniczne w zakresie realizacji inwestycji drogowych z założenia powinny mieć na względzie przede wszystkim bezpieczeństwo ruchu drogowego. Z tego względu oczywistym jest, że węzeł bezkolizyjny jest rozwiązaniem lepszym od kolizyjnego.

Argumenty skargi kasacyjnej nawiązujące do przepisów rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. dotyczących obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Skoro działka [...] została przeznaczona pod realizację węzła drogowego to nie można rozstrzygnięcia sprawy sprowadzać do kwestii stosowania przepisów dotyczących zupełnie innej kwestii. Fakt, że w sąsiedztwie węzła "Mszczonowska" zaplanowano urządzenie MOP nie zmienia okoliczności, że przecięcie dróg nr 7 i nr 50 znajduje się w miejscu powodującym konieczność przeznaczenia działki nr [...] pod węzeł drogowy. Dlatego też regulacje dotyczące węzłów drogowych w istocie rzeczy decydują o zasadności rozstrzygnięcia.

Przechodząc do oceny zasadności naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w pierwszej kolejności trzeba wskazać, że wykładnia prawa materialnego polega na "mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej" (por.: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2001 r., sygn. I CKN 102/99, publ. [w:] J. P. Tarno - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2004 r., str. 246-247) czyli na "nieprawidłowym odczytaniu treści prawa" (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2004 r., sygn. FSK 103/04, niepubl.). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał na czym polega nieprawidłowe odczytanie przez Sąd pierwszej instancji treści art. 7 ust. 1 pkt 4 niniejszej ustawy i jakie rozumienie treści tego przepisu jest prawidłowe. Dlatego też brak jest podstaw uzasadniających zarzut błędnej wykładni.

Z treści zarzutu, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że autorowi skargi kasacyjnej chodzi o błędne zastosowanie niniejszego przepisu. Błąd w subsumcji ma polegać na przyjęciu, że interesy skarżących zostały uwzględnione, pomimo, że ich nieruchomość została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, choć istniały możliwości przyjęcia innego rozwiązania projektowego, zapewniającego dostęp do ich nieruchomości. Odnosząc się do tego zarzutu przede wszystkim należy podkreślić, że skutkiem decyzji lokalizacyjnej cała działka nr [...] została przeznaczona pod budowę węzła drogowego, co skutkuje przejściem prawa własności na Skarb Państwa. W takiej sytuacji nie można postrzegać zaistniałej sytuacji, jako pozbawienia skarżących kasacyjnie dostępu do drogi publicznej. Kwestia dostępu do drogi publicznej może być rozważana w ramach ochrony uzasadnionego interesu osób trzecich w sytuacji, kiedy chodzi o dostęp z nieruchomości nie podlegającej wywłaszczeniu w ramach stosowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Natomiast zagadnienie dotyczące zasadności przeznaczenia działki nr [...] pod realizację węzła drogowego "Mszczonowska" zostało już wyżej omówione w ramach oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Z tych względów omawiany zarzut należało uznać za niezasadny.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.