Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 487/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 44 UST. 1 I 2
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant referent stażysta Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Fundacji [..] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 753/16 w sprawie ze skargi Fundacji [..] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 753/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Fundacji [..] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] kwietnia 2016r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 18 listopada 2011 r. [..] Sp. z o.o. w S. zwróciła się do Wójta Gminy [..] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej w rejonie miejscowości Wierzchomino, gm. [..]

Decyzją z dnia [..] stycznia 2014 r. Wójt ustalił środowiskowe uwarunkowania dla wyżej opisanego przedsięwzięcia. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie "[..]" oraz J. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [..] kwietnia 2014r. uchyliło ww. decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wójt Gminy [..] decyzją z dnia [..] lutego 2016r. ustalił na rzecz [..] Sp. z o.o. w S. środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie wyżej wskazanej farmy 10 elektrowni wiatrowych o mocy łącznej 50MW.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Fundacja "[..]" z siedzibą w W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania a także uchylenia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z [..] kwietnia 2015 r. uzgadniającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Po zapoznaniu się z odwołaniem oraz przedłożoną przez odwołującą się informacją z KRS dotycząca Fundacji [..] i Statutem Fundacji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało, iż odwołującej się Fundacji nie przysługuje status strony, wobec czego nie jest ona uprawniona do wniesienia odwołania i decyzją z dnia [..] kwietnia 2016r. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, iż z dołączonych do odwołania dokumentów wynika, że Fundacja [..] została ustanowiona aktem notarialnym w dniu 28 stycznia 2013 r., zaś zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu 16 maja 2013 r. - wobec czego nie spełnia zawartego w art. 44 u.i.o.ś, warunku prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania.

Fundacja [..] zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 2 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a. w związku z art. 44 ust. 1 oraz art. 79 ust. 1 u.i.o.ś. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2015 r. poprzez ich błędne zastosowanie i wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za bezzasadną wskazujac, że z akt jednoznacznie wynika, iż postępowanie zostało wszczęte wnioskiem [..] Sp. z o.o. z dnia 6 grudnia 2011 r., natomiast Fundacja została utworzona aktem notarialnym z dnia 28 stycznia 2013 r., a jako osoba prawna powstała wraz z wpisem do właściwego rejestru w dniu 16 maja 2013r., a więc ponad 18 miesięcy po wszczęciu postępowania administracyjnego. Art. 44 ust. 1 ustawy u.i.o.ś. wymaga natomiast, aby organizacja ekologiczna prowadziła działalność co najmniej 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania. Skoro Fundacja nie istniała przed wszczęciem postępowania, nie mogła prowadzić działalności, o której mowa w art. 44 ust. 1 ustawy u.i.o.ś. W związku z powyższym uznać należy, iż organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że Fundacja nie spełnia warunków określonych w art. 44 ust. 2 u.i.o.ś. Sąd stwierdził również, że nie można zgodzić się z zarzutem Fundacji, że ww. przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż wszedł w życie po wszczęciu postępowania, bowiem jeśli przepis szczególny przejściowy nie stanowi inaczej nowy przepis ustawy obowiązuje od dnia jego wejścia w życie i ma zastosowanie do wszystkich postępowań, które toczą się w tym dniu. Takie rozumienie mocy obowiązującej nowego przepisu ustawy jest regułą wynikającą z Konstytucji, która dla powszechnego obowiązywania prawa, którego źródłem jest ustawa, wymaga jedynie jej ogłoszenia (art. 87 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1). Sąd zwrócił uwagę, że jeżeli wolą ustawodawcy jest, aby ustawa obowiązywała jedynie w stosunku do wybranej grupy postępowań administracyjnych (np. wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy), wówczas ustawodawca musi wprowadzić stosowny przepis przejściowy. Brak takiego przepisu oznacza, że ustawa z chwilą jej wejścia w życie obowiązuje do wszystkich postępowań tj. także tych, które w dniu wejścia w życie są w toku. Bezzasadne jest zatem podnoszenie przez Fundację naruszenia zasady lex retro non agit. W tym przypadku bowiem nowy art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. nie działa wstecz tj. nie zmienia przeszłych stanów prawnych. Reguluje on stan prawny od dnia jego wejścia w życie i od tego dnia nakazuje organowi administracji publicznej ocenę uprawnień podmiotu, który ubiega się o status strony postępowania administracyjnego. Za bezzasadny Sąd uzna równiezł zarzut Fundacji o naruszenie Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji (...), Skarżąca Fundacja jest organizacją pozarządową w rozumieniu art. 2 ust. 5 zdanie 2 ww. Konwencji. Zgodnie z tym przepisem organizacje pozarządowe z mocy samej Konwencji posiadają interes w podejmowaniu decyzji dotyczącej środowiska, jednak Konwencja przewiduje, że organizacja działająca na rzecz ochrony środowisk winna spełniać wymagania przewidziane w prawie krajowym. Prawo krajowe może więc nakładać na organizacje pozarządowe wymagania, które muszą być spełnione, aby dana organizacja miała prawo do udziału w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Takie wymagania określił właśnie art. 44 ust.1 u.i.o.ś.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja [..] zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na:

a) naruszeniu przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych dalej zwanej p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w zw. z art. 2, 32 i 74 Konstytucji RP, art. 6, art. 8, art. 10, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., w zw. z art 44 ust. 1, 2 i 4 oraz 79 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2015 r. poprzez oddalenie zamiast uwzględnienia skargi oraz brak uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i tym samym dokonanie nieprawidłowej kontroli działania organu administracji w wyniku błędnego przyjęcia, iż organ prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze, co nastąpiło na skutek niedostrzeżenia bezpodstawności umorzenia i rażących naruszeń proceduralnych w postępowaniu przed SKO przejawiających się w wadliwym procedowaniu organu, które naruszało zasadę praworządności, równości wobec prawa, jak i konstytucyjne obowiązki organów władzy publicznej w zakresie ochrony środowiska, sprzecznym z prawem i dyskryminującym odebraniem organizacji ekologicznej gwarantowanej ustawą środowiskową możliwości udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, co miało miejsce z naruszeniem przewidzianej w art. 44 ust. 4 ustawy środowiskowej procedury kontroli instancyjnej. Ponadto nie dostrzeżono, iż: organ naruszył zasadę nakazującą zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, nadto niedostatecznie uzasadnił decyzję umorzeniową, nie wyjaśniając w jej uzasadnieniu na jakiej podstawie i w oparciu o jaką przesłankę umorzono postępowanie, naruszając tym samym zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej;

b) naruszeniu przepisu art 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) p.p.s.a., w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 44 ust 3 i 4 ustawy środowiskowej w zw. z art 138 § 1 pkt 3 w zw. z art 105 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej i nieprawidłowej kontroli działania organu administracji, przez co doszło do oddalenia zamiast uwzględnienia skargi, pomimo naruszenia w postępowaniu przed organem administracji publicznej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polegającego na niezagwarantowaniu organizacji ekologicznej możliwości zwrócenia się w toku postępowania administracyjnego o zweryfikowanie prawidłowości oceny dokonanej przez SKO w zakresie spełnienia warunków uprawniających organizację ekologiczną do udziału w postępowaniu na prawach strony, co jak się wydaje nastąpiło w wyniku błędnego przyjęcia, iż w razie uznania przez organ braku uprawnień do działania przez organizację na prawach strony postępowanie należy umorzyć, podczas gdy w takich wypadkach wydaje się postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu (na które w myśl art. 44 ust. 4 ustawy środowiskowej służy zażalenie), przez co skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swego prawa do złożenia odwołania oraz prawa do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, w konsekwencji czego doszło do rażącego naruszenia prawa w postaci eliminacji czynnika społecznego z postępowania administracyjnego, które gwarantuje udział czynnika społecznego na tym etapie procesu inwestycyjnego. Niedostrzeżenie uchybień w postępowaniu przed organem odwoławczym wraz z błędną wykładnią przepisów art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej skutkującą ich niewłaściwym zastosowaniem doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż organ prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze, choć w istocie przedmiotowej sprawie brak było przesłanek umorzeniowych.

2.) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów ustawy o udostępnianiu Informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2015 r. powołanej przez Sąd jako materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia, a mianowicie:

a) art 44 ust 1 ustawy środowiskowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w wyniku błędnej wykładni tego przepisu, jak i przepisu art 44 ust 2 ustawy środowiskowej, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż przepis art. 44 ust. 2 ustawy stanowi rozwinięcie art. 44 ust. 1, podczas gdy przepis art. 44 ust. 2 w/w ustawy samodzielnie i kompleksowo określa przesłanki do wniesienia przez organizację ekologiczną odwołania oraz uczestniczenia na prawach strony i nie obowiązuje tu wymóg posiadania minimum 12 miesięcznego stażu dla organizacji ekologicznych działających w dniu wejścia w życie ustawy;

b) jedynie z daleko idącej ostrożności procesowej (na wypadek gdyby Sąd nie podzielał zapatrywań pkt 1), wskazała ponadto na naruszenie przepisu art. 44 ust 1 ustawy środowiskowej poprzez jego błędną wykładnię przyjmującą stosowanie warunku 12 miesięcznego prowadzenia działalności statutowej do postępowań wszczętych a niezakończonych w dniu 1 stycznia 2015 r., która wraz z nieprawidłową wykładnią przepisu art. 2 Konstytucji RP i wywodzonej z niego zasady lex retro non agit i przepisu art. 44 ust. 2 ww. ustawy doprowadziła do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej (zdaniem skarżącej w znowelizowanej części niezgodnego z art. 31 ust. 3, art. 32 i 74 ust. 2-4 Konstytucji), w tym mylnego przyjęcia, iż warunkiem wniesienia odwołania w oparciu o art. 44 ust. 2 było posiadanie 12 miesięcznego stażu przewidzianego w przepisie ust.1 tego artykułu przed dniem wszczęcia samego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji do uznania, że skarżąca Fundacja nie ma legitymacji do złożenia odwołania.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [..] sp. z o.o. odniósł się do zarzutów skargi kwestionując ich zasadność oraz wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają one usprawiedliwionej podstawy.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania, którego skarżąca Fundacja upatruje w nieprawidłowej kontroli sądu działania organu administracji i nie uwzględnieniu naruszenia przez organ zasady zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że naruszenie powołanego w skardze kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający sprawę wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu.

Odnosząc się zaś do zarzutu niewezwania Fundacji, w trybie art. 10 § 1 k.p.a., do zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w orzecznictwie sądowym jednolite jest stanowisko, że uchybienie to może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny, a zatem w niniejszej sprawie organ nie miałby podstaw do umorzenia postepowania odwoławczego. Skarżący nie wywiódł jednak w żaden sposób, by taka sytuacja miała miejsce, kwestionując jedynie co do zasady brak podstaw do przyjęcia, że Fundacja nie spełnia przesłanek wynikających z art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 353 z późn. zm. dalej: "u.i.o.ś.") do bycia stroną postępowania uprawnioną do wniesienia w sprawie odwołania.

Należy zauważyć, że przed wydaniem decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności weryfikuje istnienie legitymacji skargowej podmiotu skarżącego decyzję organu I instancji. Jeżeli wnoszący odwołanie twierdzi, że jest stroną postępowania, to organ nie jest uprawniony do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania z tego powodu, że wnoszący je nie jest – w ocenie organu odwoławczego – stroną postępowania, ale jest zobowiązany do zweryfikowania tego twierdzenia w toku postępowania odwoławczego. Jeżeli wówczas twierdzenie to nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to organ odwoławczy powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; zob. także np. wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1905/14, LEX nr 2108310). Należy również zauważyć, że art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego należy ich poszukiwać w treści art. 105 k.p.a. Organ odwoławczy nie może przy tym umorzyć postępowania na podstawie art. 105 k.p.a., ponieważ zakres decyzji organu odwoławczego regulują wyłącznie przepisy art. 138 k.p.a. Stąd prawidłowo powinien powołać art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a., przy czym brak wskazania w podstawie prawnej decyzji art. 105 k.p.a. nie stanowi jednak podstawy do jej zakwestionowania i w konsekwencji uchylenia, bowiem okoliczność ta pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

Błędne jest również stanowisko skarżącej kasacyjnie, że w sytuacji gdy Fundacja nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, organ odwoławczy był zobowiązany wydać postanowienie w przedmiocie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, na które zgodnie z art. 44 ust. 4 u.i.o.ś. służy zażalenie. Brak wydania takiego postanowienia naruszało zadaniem skarżącej zasadę dwuinstancyjności postępowania ( art.15 k.p.a. ), zamykając jej drogę do zaskarżenia takiego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż ustawodawca nie przewidział w art. 44 u.i.o.ś. szczególnej formy orzekania przez organ II instancji o dopuszczalności złożenia przez organizację ekologiczna na podstawie art. 44 ust. 2 u.i.o.ś. odwołania od decyzji zapadłej w postępowaniu, w którym nie brała ona udziału. Powyższe oznacza, iż kontroli dopuszczalności tego rodzaju środka odwoławczego pochodzącego od organizacji ekologicznej organ winien dokonać na zasadach ogólnych określonych w k.p.a. i o ile ustali, iż organizacja ekologiczna nie była uprawniona do jego wywiedzenia winien umorzyć postępowanie odwoławcze. Zatem należy przyjąć, że w świetle art. 44 ust. 2 u.i.o.ś. nie budzi wątpliwości, iż organizacja ekologiczna, która spełnia wymagania wynikające z art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. może wziąć udział w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa składając odwołanie, bez potrzeby uprzedniego dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu.

Zupełnie niezrozumiałym jest powoływanie się w zarzucie kasacyjnym na art. 127 § 3 k.p.a., który dotyczy decyzji wydawanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie kolegium orzekało jako organ II instancyjny (odwoławczy) co powoduje, że wskazany przepis nie znajduje w sprawie zastosowania.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego na wstępie wskazać należy, że bezspornym jest, iż Fundacja [..] została utworzona aktem notarialnym z dnia 28 stycznia 2013r., a jako osoba prawna powstała wraz z wpisem do właściwego rejestru w dniu 16 maja 2013r., a więc ponad 18 miesięcy po wszczęciu postępowania, które zostało zainicjowane wnioskiem inwestora z dnia 6 grudzień 2011r.

W tej sytuacji prawidłowo organ uznał, a Sąd I instancji zaaprobował to stanowisko, że skarżąca kasacyjnie Fundacja nie spełniała wymogu przewidzianego w art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. dotyczącego prowadzenia działalności statutowej na minimum 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania, bowiem rozpoczęła swoją działalność już w toku prowadzonego postępowania, a tym samym nie mogła być dopuszczona do udziału w tym postępowaniu, w tym również nie była podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania.

Zgodnie z art. 44 ust. 2 u.i.o.ś. organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony.

Regulacje zawarte w ust. 1 i 2 art. 44 u.i.o.ś. należy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odczytywać łącznie. Oznacza to, że warunek dopuszczenia do udziału w postępowaniu w razie prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, znajduje również zastosowanie przy ocenie dopuszczalności złożenia odwołania od decyzji wydanej w takim postępowaniu. Podkreślić bowiem należy, że z ustępu 1 art. 44 u.i.o.ś. wynika, iż udział w postępowaniu zapewnione mają te organizacje, które po pierwsze są organizacjami ekologicznymi, a po drugie prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez okres co najmniej 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, zatem postępowanie, które toczy się na skutek złożenie odwołania, jest tożsamym przedmiotowo postępowaniem administracyjnym, które prowadził organ I instancji, podlegającym jednak kontroli instancyjnej. Dlatego też nie ma uzasadnionych podstaw do różnicowania sytuacji procesowej organizacji ekologicznej w zależności od tego, w którym momencie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środkowych uwarunkowaniach złożony został wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, wobec tego należy przyjąć, że wymagania wynikające z ust. 1 dotyczą również organizacji, która zamierza uczestniczyć w sprawie dopiero na etapie postępowania odwoławczego ( ust. 2).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, regulacje zawarte w art. 44 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. gwarantują szeroki dostęp organizacji społecznych zajmujących się ochroną środowiska do postępowań administracyjnych prowadzonych w tych sprawach, a także do istniejącej procedury odwoławczej od wydanych w I instancji decyzji. Nieuprawnione jest zatem stawianie przez skarżącą Sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa, poprzez eliminację czynnika społecznego z postępowania, które winno toczyć się z jego udziałem. Trafnie również Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przepis Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji (...) przewidują, że organizacja działająca na rzecz ochrony środowiska winna spełniać wymagania przewidziane w prawie krajowym. Zatem prawo krajowe może nakładać na organizacje wymagania, które muszą być spełnione, aby dana organizacja miała prawo udziału w postępowaniu, tak jak określił to art. 44 ust. 1 u.i.o.ś.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia zasady lex retro non agit przy wykładni art. 44 ust. 1 u.i.o.ś., bowiem jak słusznie wskazał Sąd I instancji w tym przypadku znowelizowany przepis nie działa wstecz. Nowelizacja tego przepisu nastąpiła na mocy art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. poz.1133), zatem przed wydaniem w sprawie skarżonej decyzji, a organ odwoławczy zobowiązany był zastosować aktualną na dzień orzekania treść tego przepisu, wobec braku przepisów przejściowych w tym zakresie. Stąd całkowicie chybiona jest argumentacja skargi kasacyjnej wskazując na konieczność takiej wykładni, która nie wyklucza udziału Fundacji w postępowaniu. O ile można zgodzić się ze stanowiskiem, że zmiana przepisów co do zasady nie powinna zmieniać sytuacji prawnej strony w trakcie trwającego postępowania, to jednak zwrócić należy uwagę, że Fundacja nie brała udziału w toczącym się postępowaniu, a jedynie chciała przystąpić do już toczącego się postępowania na etapie odwołania od decyzji organu I instancji. W takiej sytuacji zasadnie organ zastosował znowelizowany przepis, co w żaden sposób nie zmieniało dotychczasowej sytuacji prawnej skarżącej Fundacji, która do tego momentu nie była stroną postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia przez Sąd pierwszej instancji norm konstytucyjnych wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej. Z ustanowionej na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają przy tym, aby zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. W niniejszej sprawie nie sposób dopatrzeć się różnicowania sytuacji prawnej skarżącej Fundacji w stosunku do innych organizacji, których sytuacja faktyczna byłaby podobna. Z kolei art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, który gwarantuje "prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska", ujęty jest w formę prawa podmiotowego, rodzącego określone roszczenia po stronie jednostki, to jednak trzeba zwrócić uwagę, że – w myśl art. 81 Konstytucji RP – zakres dochodzenia tego prawa wyznaczają ustawy, przede wszystkim ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zatem prawo do informacji nie ma charakteru absolutnego i – w ramach art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. – może podlegać ograniczeniom.

Mając powyższa na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.