Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 963/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 316/20 w sprawie ze skargi J.P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 316/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddalił skargę.

Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] października 2019 r. ([...]), odmówił J.P. użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obr. [...], jedn. ewid. [...] o powierzchni [...] m², objętej księgą wieczystą nr [...].

Organ wyjaśnił, że zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 916 ze zm. - dalej: ustawa z dnia 20 lipca 2018 r., ustawa przekształceniowa) z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe (budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne) przekształca się w prawo własności tych gruntów. Skutek przekształcenia na dzień 1 stycznia 2019 r., może wystąpić w stosunku do tych nieruchomości, które zabudowane są wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub wielorodzinnymi i na których nie znajdują się poza garażami lub budynkami gospodarczymi, inne budynki, obiekty lub urządzenia budowlane, które nie służą do prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynków mieszkalnych (ust 2).

Ustalono, że przedmiotem sprawy jest nieruchomości gruntowa położona w [...] przy ul. [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], która stanowi użytek Tr - tereny różne. Nieruchomość nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, a potwierdzeniem tego stanu jest treść księgi wieczystej nr [...] poświadczająca, że budynek na działce nr [...] ma przeznaczenie "garaż". Wskazana działka nie spełnia kryteriów zawartych w art 1 ust 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., a zatem nie doszło z dniem 1 stycznia 2019 r. do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

J.P. złożył zażalenie, wnosząc o uchylenie postanowienia i przekształcenie posiadanego przez niego prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w prawo własności.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. ([...]), na podstawie na podstawie art. 4a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 916 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 219 K.p.a utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ odwoławczy powtórzył ustalenia organu I instancji, przytoczył treść przepisu art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Wyjaśnił również, że skoro nieruchomość nie jest w ogóle zabudowana budynkiem mieszkalnym, to nie mogła podlegać przekształceniu na mocy ustawy przekształceniowej. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej, przekształceniu mogą wprawdzie podlegać gruntu zabudowane budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, jednakże tylko wówczas, gdy następuje to "wraz" z przekształceniem nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Nieruchomość zabudowana wyłącznie garażem - nawet jeśli znajduje się w otoczeniu innych nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi - jedno- czy wielorodzinnymi - nie może podlegać samodzielnemu przekształceniu.

Na powyższe postanowienie J.P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U.2019.916 ze zm.) z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów, przy czym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne - wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Ustawa nie przewiduje przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości niezabudowanej budynkiem mieszkalnym. Skarżący zaś nie przeczy ustaleniom organów, że wskazana przez niego nieruchomość zabudowana jest jedynie budynkiem garażowym.

Słusznie, w ocenie Sądu I instancji, organ ocenił, jako pozbawioną znaczenia okoliczność, że w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości znajdują się inne, zabudowane budynkami mieszkalnymi. Bez względu na przyczyny, dla których działka zabudowana budynkiem garażowym została wyodrębniona geodezyjnie, prawo do jej wieczystego użytkowania nie przekształciło się w prawo własności. Działka ta bowiem stanowi odrębną nieruchomość, dla której prowadzona jest księga wieczysta o wskazanym przez organ numerze.

Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżonym postanowieniem organ odmówił potwierdzenia przekształcenia prawa jedynie w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, odnosząc się w ten sposób do wniosku zadartego w piśmie skarżącego z dnia 27 czerwca 2019 r. nazwanego "sprzeciwem".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J.P. Wyrok zaskarżył w całości.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem:

- prawa materialnego, art. 1 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 roku o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 1716), polegające na jego błędnej wykładni poprzez uznanie, iż nieruchomością w rozumieniu niniejszego przepisu jest wyłącznie nieruchomość złożona z jednej działki ewidencyjnej, podczas gdy żadna definicja ustawowa pojęcia nieruchomość nie przewiduje takiej interpretacji;

- naruszenie prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 2 pkt. 3 ustawy z 20 lipca 2018 roku o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 1716), polegające na jego błędnej wykładni poprzez uznanie, iż przekształceniu według tego przepisu podlegają wyłącznie nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi, podczas gdy w doktrynie zgodnie dopuszcza się objęcie przekształceniem nieruchomości zabudowanych innymi obiektami budowlanymi, które stanowią odrębną nieruchomość, o ile służą prawidłowemu wykorzystaniu obiektów mieszkaniowych;

- naruszenie prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 2 pkt. 3 ustawy z 20 lipca 2018 roku o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 1716), polegające na jego niezastosowaniu i odmowie wydania zaświadczenia, podczas gdy w niniejszej sprawie obiekt budowlany znajdujący się na nieruchomości strony służy stronie do korzystania z budynków mieszkalnych i nastąpiło przekształcenie z mocy prawa;

- naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez poprzestaniu przez Sąd I instancji na ograniczeniu postępowania dowodowego w niniejszej sprawie wyłącznie do dokumentów w postaci właściwiej księgi wieczystej i ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy przedstawione przez stronę we wniosku a następnie w skardze fakty winny zostać przez organy obu instancji dokładnie przeanalizowane i zbadane, nad czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeszedł do porządku dziennego, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wydania wobec strony niekorzystnego wyroku wobec niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy;

- naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niepozwalające na kontrolę instancyjną zapadłego orzeczenia, co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, gdyż uzasadnienie wyroku stanowi odzwierciedlenie rozumowania Sądu, które w niniejszej sprawie było bardzo zdawkowe i niewyczerpujące.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Wniósł również o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w niniejszym postępowaniu, które nie zostały uiszczone w całości i części oraz o nieobciążanie strony kosztami niniejszego postępowania zgodnie z art. 207 § 2 p.p.s.a., z uwagi na sytuację majątkową i finansową strony, która została wykazana wraz z wnioskiem o zwolnienie od kosztów postępowania i na moment wnoszenia niniejszej skargi kasacyjnej nie uległa zmianie. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Istota sporu w sprawie ogniskuje się wokół kwestii, czy grunt zabudowany budynkiem garażowym uległ przekształceniu w prawo własności na mocy postanowień ustawy z dnia 20 lipca 2018r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r., poz. 1716 ze zm.), skoro nie posadowiono na nich budynków mieszkalnych, a grunt ten jest wyodrębniony geodezyjnie i ma odrębną księgę wieczystą. Zważyć należy, ze zagadnienie to było już rozważane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który zajął w tej sprawie zróżnicowane stanowisko, zgodnie zauważając, że pojęcie nieruchomości nie zostało w ustawie zdefiniowane.

W wyrokach z 19 maja 2021 r., sygn. I OSK 200/21 oraz i OSK 227/21 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzuty skarg kasacyjnych i przyjął, że pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie. Zatem tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W konsekwencji na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Cechy takiego gruntu może spełniać droga dojazdowa niebędąca drogą publiczną.

Odmienne stanowisko zostało zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 28 maja 2021 r., sygn. I OSK 236/21 oraz I OSK 237/21. W tych sprawach Sąd nie uznał zasadności zarzutów skarg kasacyjnych i przyjął, że na gruncie ustawy o przekształceniu należy opowiedzieć się za wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za tym stanowiskiem, zbieżnym w konsekwencji z wykładnią przyjętą przez Sąd I instancji.

Niewątpliwie pojęcie nieruchomości ma na gruncie ustawy zasadnicze znaczenie i determinuje zakres wyrażenia "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe", albowiem stanowi termin to wyrażenie definiujący.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. z mocy prawa przekształceniu w prawo własności podlega użytkowanie wieczyste "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe". Objęty zarzutami skargi kasacyjnej art. 1 ust. 2 ustawy dookreśla, że przez "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe" rozumie się nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy tej ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy o przekształceniu). W ustawie pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe wyraźnie utożsamiane jest z nieruchomością zabudowaną wyłącznie określonymi budynkami (art. 1 ust. 2 i art. 1a ustawy o przekształceniu).

Przepis art. 1 ust. 2 ustawy zawiera definicję legalną "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe", w której ustawodawca posługuje się kategorią "nieruchomości". Zdefiniowanie w ustawie "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe" oznacza, że nie jest dopuszczalne ustalenie rozumienia i zakresu tego złożonego wyrażenia przez poddawanie zabiegom interpretacyjnym poszczególnych terminów w nim zawartych. Jak się wskazuje w piśmiennictwie, celem definicji legalnych jest nie tylko precyzowanie wyrażeń nieostrych czy usuwanie wieloznaczności, ale także nadawanie nowego znaczenia, często odbiegającego od znaczenia występującego w języku ogólnym (A. Malinowski, Redagowanie tekstu prawnego. Wybrane wskazania logiczno-językowe, Warszawa 2008, s. 46).

Ustawą uregulowano kwestie dotyczące dwóch praw rzeczowych, normowanych w przepisach prawa cywilnego: użytkowania wieczystego i prawa własności. Można zasadnie założyć, że ustawodawca definiując podstawowe dla ustawy wyrażenie, posłużył się nazwą możliwie jednoznacznie rozumianą w regulowanej dziedzinie, której nadawane jest określone znaczenie. Cywilnoprawny charakter uprawnień będących przedmiotem regulacji uprawnia do odwołania się do rozumienia nieruchomości na gruncie prawa cywilnego.

Kodeks cywilny w art. 46 § 1 zawiera definicję nieruchomości, zgodnie z którą nieruchomościami gruntowymi (bo o takie chodzi w sprawie) są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności. Nieruchomość w rozumieniu prawa cywilnego nie jest kategorią faktyczną, ale prawną. Wyodrębnienie gruntu w nieruchomość, jako przedmiot prawa, wymaga zatem określenia jego powierzchni granicami zewnętrznymi (wyodrębnienia fizycznego) i określenia podmiotu własności (wyodrębnienia prawnego).

Wyodrębnienie fizyczne polega na określeniu granic zewnętrznych, oddzielających nieruchomość od innych nieruchomości; ze względu na potrzeby obrotu i przepisy prawa, wyodrębnienie to następuje poprzez umieszczenie na gruncie trwałych znaków granicznych, najmniejszą jednostką powierzchniową nieruchomości gruntowej dla celów ewidencji, jest działka. Nie jest to kategoria prawna tożsama z nieruchomością jako przedmiotem obrotu prawnego, prawo własności i jego granice w rozumieniu art. 143 k.c. odnoszą się do nieruchomości, nie działki ewidencyjnej. Pojedyncza działka może odpowiadać nieruchomości jako przedmiotowi własności albo wraz z innymi działkami wchodzić w skład nieruchomości, obejmującej kompleks działek. Koreluje z tym definicja działki gruntu przyjęta w art. 4 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którą działka gruntu to niepodzielona, ciągła cześć powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Dane ewidencyjne są wyłączną podstawą oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych.

Wyodrębnienie prawne nie zostało uregulowane przepisami kodeksu cywilnego. Regulacja znajduje się w ustawie z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. 2018, poz. 1916 ze zm., dalej u.k.w.i.h.). Założenie księgi wieczystej dla wyodrębnionej granicami zewnętrznymi działki lub wpisanie jej do istniejącej księgi wieczystej decyduje o jej charakterze; staje się ona nieruchomością albo jako samodzielny i odrębny przedmiot własności, chociażby jej właściciel był właścicielem jeszcze innych nieruchomości graniczących lub niegraniczących z nią, albo wchodzi w skład większej całości wskutek przyłączenia do nieruchomości mającej już księgę wieczystą. W tym ostatnim wypadku mamy do czynienia z jedną nieruchomością, składającą się z kilku działek. Jeżeli objęta księgą wieczystą nieruchomość składająca się z kilku działek graniczy z sąsiednią nieruchomością tego samego właściciela wpisaną do innej księgi wieczystej, to mamy do czynienia z dwiema nieruchomościami stanowiącymi odrębny przedmiot prawa, liczba ksiąg wieczystych decyduje o liczbie nieruchomości, ponieważ dla każdej nieruchomości prowadzi się oddzielną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (art. 24 u.k.w.h.). Jak zwrócił uwagę SN w wyroku z 23 września 1970 r., II CR 361/70, jeżeli żadna z przylegających do siebie działek, stanowiących własność jednej osoby, nie ma urządzonej księgi wieczystej, to o jej prawnym wyodrębnieniu decyduje osoba właściciela i z reguły mamy do czynienia z jedną nieruchomością. Gdyby natomiast działki takie były objęte dwiema księgami hipotecznymi, wówczas nie stanowiłyby jednej nieruchomości, a dwie sąsiadujące nieruchomości, z których każda ma urządzoną księgę wieczystą, na skutek skupienia w ręku jednej osoby, nie stają się jedną nieruchomością. Założenie księgi wieczystej oznacza, że jest tyle nieruchomości, ile ksiąg wieczystych (zob. S. Rudnicki: Nieruchomości, w: G. Bieniek, M. Gdesz, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, LexisNexis 2013; W. Pawlak, komentarz do art. 46 w: J. Gudowski (red.), Kodeks cywilny. Część ogólna. Komentarz do wybranych przepisów, Lex/el.2018).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyrokach I OSK 236/21 i I OSK 237/21, że jakkolwiek na gruncie prawa cywilnego funkcjonują dwa ujęcia nieruchomości gruntowej: materialnoprawne i wieczystoksięgowe, to na gruncie ustawy o przekształceniu należy opowiedzieć się za rozumieniem wieczystoksięgowym. Przemawia za tym w pierwszej kolejności kontekst systemowy, uwzględniający ugruntowane stanowisko doktryny i judykatury w zakresie rozumienia pojęcia nieruchomości na gruncie art. 46 § 1 k.c., a nadto przyjęty w ustawie model procedowania w sprawie przekształcenia, ograniczający zakres postępowania rozpoznawczego i fakt, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, które podlega przekształceniu, wymaga wpisu w księdze wieczystej.

Wskazuje się w piśmiennictwie, że aktualnie zagadnienia dotyczące rozumienia nieruchomości gruntowej w znaczeniu prawnorzeczowym i wieczystoksięgowym nie rodzą zasadniczych kontrowersji. Ostatecznie Sąd Najwyższy w wyroku z 26 lutego 2003 r. (II CKN 1306/2000, Biul. SN 8/03, s. 8, LexPolonica nr 363225, LexisNexis nr 363225) podzielił stanowisko wyrażane przez część autorów i w swoim wcześniejszym orzeczeniu z 23 września 1970 r. (II CR 361/70, OSNCP 6/71, poz. 97, LexPolonica nr 354552, LexisNexis nr 354552). W uzasadnieniu tego wyroku przypomniał, że część powierzchni ziemskiej stanowi nieruchomość gruntową, jeżeli została wyodrębniona fizycznie i prawnie w taki sposób, że może być traktowana w obrocie prawnym jako samodzielny przedmiot. Do takiego wyodrębnienia części powierzchni ziemskiej może dojść również na skutek założenia dla niej księgi wieczystej. Zgodnie z art. 1 u.k.w.i.h. księgę wieczystą prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, który polega na stwierdzeniu wpisem w dziale II księgi wieczystej, kto jest właścicielem nieruchomości oznaczonej w dziale I księgi. Założenie księgi wieczystej oznacza, że jest tyle nieruchomości, ile jest ksiąg wieczystych. Nawiązując do tego orzeczenia, Sąd Najwyższy stwierdził w uzasadnieniu postanowienia z 30 października 2003 r. (IV CK 114/2002, OSNC 12/04, poz. 201, LexPolonica nr 370647, LexisNexis nr 370647), że dyrektywy wykładni systemowej sprzeciwiają się przypisywaniu pojęciu nieruchomości gruntowej innego znaczenia w obrębie u.k.w.i.h. niż w art. 46 § 1 k.c. Księga wieczysta zatem jest czynnikiem wyodrębniającym nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Dlatego graniczące ze sobą działki gruntu będące własnością tej samej osoby, dla których prowadzone są oddzielne księgi wieczyste, stanowią dwie nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., natomiast połączenie takich nieruchomości w jednej księdze wieczystej powoduje utratę ich samodzielności i powstanie nowej nieruchomości. W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy nie podzielił odmiennego poglądu przytoczonego w uzasadnieniu orzeczenia Sądu Najwyższego z 27 grudnia 1994 r. (III CZP 158/94, OSNC 4/95, poz. 59, LexPolonica nr 304406, LexisNexis nr 304406). Przedstawiony stan stanowi podstawę do stawiania wniosku, że powołane orzeczenia są wyrazem ostatecznie skrystalizowanego poglądu Sądu Najwyższego (tak: S. Rudnicki: Nieruchomości, op. cit. oraz W. Pawlak, komentarz do art. 46 w: J. Gudowski (red.), Kodeks cywilny..., op. cit.).

W konsekwencji należy uznać, że przekształcenie użytkowania wieczystego we własność następuje w odniesieniu do konkretnej nieruchomości uregulowanej w odrębnej księdze wieczystej, z uwagi na wypełnienie przesłanki jej zabudowy i wykorzystywania w sposób określony w art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 1a ustawy.

Potwierdzeniem dla zasadności przyjętego rozumienia nieruchomości na gruncie ustawy może być też formalny charakter postępowania dotyczącego potwierdzenia skutku przekształcenia. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy kreuje mechanizm przekształcenia użytkowania wieczystego we własność z mocy samego prawa z dniem 1 stycznia 2019 r., określając przesłanki przekształcenia, a jednocześnie nie przewidując postępowania dla ich weryfikacji (vide: Ł.Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz. WKP 2019, uwagi do art. 4).

Charakteru rozpoznawczego, umożliwiającego wszechstronną i rzetelną weryfikację okoliczności przekształcenia, nie ma postępowanie zmierzające do wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie, uregulowane w art. 4 ustawy. Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia nie obejmuje bowiem kompetencji do ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Organ musi zatem skonfrontować treść żądania z pozostającą w jego dyspozycji dokumentacją i ustalić, czy dokumentacja ta pozwala na pozytywne załatwienie tego żądania (vide: wyrok NSA z dnia 20 lipca 2016 r., II OSK 2820/14). Zaświadczenie jest zatem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie potwierdza natomiast istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym lub aktem generalnym, ale tylko wówczas, gdy sytuacja jest jasna i bezspornie wynika z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych, i nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego (vide: Z. R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 2004/10, str. 60 – 61). Jakkolwiek art. 218 § 2 k.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, to jednak jest to postępowanie, które nie może "tworzyć" podstawy faktycznej i prawnej do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy też zbiorach danych (vide: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, uwagi do art. 218; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2010 r., II SA/Bk 133/10).

Charakter postępowania w sprawie zaświadczeń umożliwia, wyłącznie w oparciu o informacje wynikające z rejestrów, ewidencji i innych urzędowych baz danych, dokonanie weryfikacji wypełnienia przesłanek, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 1a ustawy, w odniesieniu do konkretnej nieruchomości. Wyłącza to konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia istnienia i charakteru funkcjonalnych powiązań, zarówno pomiędzy działkami gruntu składającymi się na określoną nieruchomość, jak i pomiędzy odrębnymi nieruchomościami bądź ich częściami.

Wobec powyższego nie są skuteczne zarzuty błędnej wykładni art. 1 ust. 2 i art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy. Wskazany powyżej sposób rozumienia pojęcia "nieruchomość" uniemożliwia na gruncie ustawy uwzględnienie związków funkcjonalnych istniejących pomiędzy odrębnymi nieruchomościami. Z punktu widzenia art. 1 ust. 2 oraz art. 1a ustawy, indyferentne prawnie jest to, czy odrębna nieruchomość służy do obsługi innej nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi. Istnienie takiej zależności nie stanowi wypełnienia przez nieruchomość niezabudowaną budynkami mieszkalnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 - 3 ustawy, przesłanek dla przekształcenia w trybie tejże ustawy. Powyższego zapatrywania nie zmienia treść art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy, bowiem zastosowany w tym przepisie zwrot "prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych" odnosi się do budynków gospodarczych, garaży, innych obiektów budowlanych lub urządzeń budowlanych, które znajdują się na tej samej nieruchomości, co budynki mieszkalne, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 lub 2 ustawy. Skoro umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, to wypełnione zostają w granicach tej nieruchomości warunki dla przekształcenia użytkowania wieczystego we własność. Zbliżony mechanizm zastosowany został przez ustawodawcę w art. 1a ustawy, w odniesieniu do budynków, obiektów budowlanych lub urządzeń budowlanych innych niż te, które umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych wskazanych w art. 1 ust. 2. W takiej sytuacji przekształcenie następuje, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 ustawy nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie, a więc w granicach konkretnej nieruchomości. W okolicznościach badanej sprawy nie budzi wątpliwości, iż regulacje te nie znajdowały zastosowania w badanej sprawie. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przedmiotem wniosku o wydanie zaświadczenia na podstawie ustawy z 20 lipca 2018 r. był grunt pozostający w użytkowaniu wieczystym zabudowany wyłącznie garażem. Nie jest on również, w świetle definicji nieruchomości wskazanej wyżej, powiązany funkcjonalnie z innym gruntem objętym tą samą księgą wieczystą na której jest posadowiony budynek mieszkalny.

Nie są uzasadnione także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Jako postawa zarzutów w skardze kasacyjnej wskazany został art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Ta okoliczność pozwala na rozpoznanie zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. warunkiem skuteczności tego rodzaju zarzutów jest wykazanie, że naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Argumentacji w tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera, a uzasadnienie zarzutów należy do składającego skargę kasacyjną zgodnie z art. 176 p.p.s.a. Nie jest skuteczny zatem zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W świetle wyżej przedstawionej argumentacji badanie przez organ związku funkcjonalnego gruntu zabudowanego garażem i bliżej nieokreślonej nieruchomości na której skarżący kasacyjnie posiada lokal mieszkalny nie ma znaczenia w sprawie. Nie jest to bowiem ta sama nieruchomość.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy wymagane prawem, w tym szczegółową argumentację mającą swoje oparcie w przepisach ustawy. Niezadowolenie strony skarżącej ze stanowiska Sądu zawartego w uzasadnieniu wyroku nie stanowi o naruszeniu powyższych przepisów.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Odnosząc się zaś do wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu przed sądem administracyjnym drugiej instancji należy jedynie wskazać, że będzie on podlegał stosownemu rozpatrzeniu przez wojewódzki sąd administracyjny w ramach postępowania określonego w art. 258 - 261 u.p.p.s.a.