Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 976/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2004r. sprawy ze skargi P.D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego 1.uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2002r., 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego P.D. kwotę 10 (dziesieć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lipca 2002 roku o nr [...] Kierownik Rejonu w B., Oddział we W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad powołując się na art. 61 § 1 i 4 k.p.a. poinformował P.D. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] km [...], strona lewa drogi (w rejonie stacji paliw) poprzez ustawienie znaku D-23 "stacja paliw" ze strzałką kierującą w lewo oraz wezwał go do złożenia wyjaśnień i przedłożenia dokumentów mogących mieć wpływ na sprawę w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma.

W odpowiedzi na powyższe pismo P.D. skierował do organu pismo z dnia [...] sierpnia 2002 roku, w którym poinformował, iż od grudnia 1992 roku funkcjonuje jego stacja paliw "K." (obecnie P. SA), która ma lewo i prawoskrętny na wjeździe i wyjeździe. Taka organizacja ruchu została przygotowana i i uzgodniona przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych we W. i w jej imieniu podpisano w dniu [...] grudnia1992 roku przez Naczelnika Wydziału Pana mgr inż. Z. G..

Taka organizacja została zatwierdzona decyzją Wydziału Komunikacji Urzędu Wojewódzkiego we W. Nr [...] w grudniu 1992 r. w imieniu Wojewody [...].

Od tej daty nie toczyły się postępowania administracyjne mające na celu zmianę dotychczasowej organizacji ruchu przy włączeniu do drogi publicznej stacji paliw. P.D. i nie wydane zostały decyzje zmieniające ostateczną decyzję z 1992 roku.

W dniu [...] września 2002 roku została wydana decyzja numer [...] w sprawie o nr [...] podpisana przez Zastępcę Dyrektora Oddziału we W. Generalnej Dyrekcji Dróg krajowych i Autostrad, na mocy której nakazano P.D. przywrócenia pasa drogi krajowej numer [...] km [...] strona lewa drogi (w rejonie stacji paliw) poprzez usuniecie znaku D – 23 "stacja paliw" ze strzałką kierującą w lewo.

Podstawą wydania tej decyzji był art. 36 i 40 ust 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71 p. 838 z późn. zm.), § 11 ust 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U.Nr 6 p. 33 z późn. zm.) i art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu tej decyzji organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że P.D. zajął samowolnie pas drogowy drogi krajowej numer [...] km [...] umieszczając znak D – 23 "stacja paliw" ze strzałką kierującą w lewo bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, co stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego.

Po doręczeniu powyższej decyzji P.D. złożył w dniu [...] października 2002 roku wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

Ponadto, pismo zawiera również wniosek o wyłączenie od udziału w postępowaniu całego Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad we W. ze względu na prawdopodobieństwo zaistnienia wątpliwości co do bezstronności całego Oddziału we W..

W uzasadnieniu złożonego wniosku P.D. zarzucił, iż zaskarżona przez niego decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a. oraz art. 36, art. 18 ust 1 i art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych.

Przed wydaniem decyzji nie dokonano dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, gdyż kwestionowany znak D – 23 został ustawiony legalnie i funkcjonuje od czasu zatwierdzenia projektu organizacji ruchu, decyzją Wydziału Komunikacji Urzędu Wojewódzkiego we W. Nr [...] w grudniu 1992 roku. Od tamtej pory nie otrzymał żadnej decyzji zmieniającej organizację ruchu w rejonie jego stacji, a ponadto nie byłoby to możliwe po samowolnej rozbudowie drogi nr [...] w roku 1995.

Kwestionowana decyzja została wydana przez przedstawiciela Dyrekcji Oddziału we W. bez powołania się na upoważnienie organu jakim jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Skarżący podniósł również, że w niniejszej sprawie art. 36 ustawy o drogach publicznych nie może mieć zastosowania, albowiem nie naruszył on samowolnie pasa drogowego, a przeciwnie to dawna DODP zajęła jego grunty pod nielegalną rozbudowę drogi krajowej w związku z inwestycją centrum handlowego obok jego działki. Do tej pory nie uzyskano pozwolenia na użytkowanie tej drogi.

Wniosek o wyłączenie od udziału w postępowaniu Całego Oddziału we W. spowodowany jest faktem wykorzystania stanowiska służbowego przez Dyrektora Oddziału we W. Pana B. P. do celów prywatnych. Odczytywane jest to w postaci szykan wobec jego osoby i ma bezpośredni związek z postępowaniem karno-sądowym sygn. akt [...], które toczy się przed Sądem Rejonowym dla W.. Sprawa ta powoduje istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności nie tylko Dyrektora Oddziału we W. ale i pozostałych pracowników.

Po rozpoznaniu wniosku P.D. została wydana decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 roku w sprawie nr [...] podpisana przez zastępcę Dyrektora Oddziału W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie której utrzymana została w mocy decyzja nr [...] z dnia [...] września 2002 roku.

W uzasadnieniu tej decyzji organ ograniczył się do stwierdzenia, że P. D. zajął samowolnie pas drogi krajowej nr [...], albowiem ustawiony znak D-23 "stacja paliw" ze strzałką kierującą w lewo jest sprzeczny z obowiązującym projektem organizacji ruchu nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 roku, wprowadzonym przez organ zarządzający ruchem i stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, dlatego też decyzji nadano klauzulę natychmiastowej wykonalności.

Na ostateczną decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 roku P. D. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia bądź stwierdzenia nieważności oraz uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2002 roku i umorzenia postępowania w sprawie.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i 107 k.p.a., albowiem brak jest w niej odniesienia się do istotnych zarzutów jego odwołania z dnia [...] października 2002 roku. Organ przy jej wydaniu naruszył również art. 108 k.p.a. poprzez zastosowanie klauzuli natychmiastowej wykonalności w decyzji ostatecznej, która z zasady jest wykonalna. Zwiększenie obowiązków w rozstrzygnięciu drugiej instancji narusza zdaniem skarżącego art. 139 k.p.a.

Obu decyzjom skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, co było wskazane w odwołaniu od pierwszej decyzji.

Skarżący podtrzymał również swoje argumenty w piśmie z dnia [...] sierpnia 2002 roku, jego zdaniem skoro istniała decyzja z 1992 roku dotycząca organizacji ruchu koło jego stacji paliw to mogła ona być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a.

P.D. zaskarżonej decyzji zarzucił również to, iż utrwala nielegalny stan faktyczny po samowolnej rozbudowie przez ówczesną Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych drogi krajowej Nr [...] (dawniej nr [...]) w 1995 roku, mimo, że postępowanie Dyrektora Nadzoru Budowlanego nie zostało jeszcze zakończone.

Poza tym skarżący wskazał, że jego wniosek o wyłączenie osób kierujących oddziałem Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie został rozpoznany postanowieniem, lecz tylko pismem, na które nie służy żaden środek odwoławczy.

Popierając te zarzuty skarżący wniósł również o zbadanie prawidłowości umocowania Dyrektora Oddziału W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do wydania decyzji zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji oraz prawidłowości upoważnienia. Zgłosił także wniosek o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że działał z prawem, powołując się na przepisy § 3 ust 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10.10.2000 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach (Dz.U. z 2000 r. Nr 90 poz.1006)oraz na art. 10 ust 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (Dz. u. z 2003 r. Nr 58 p. 515)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271, Nr 240 poz. 2052) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie przed dniem 1 stycznia 20004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. zgodnie zaś w art.1 ustawy z dnia 25 lipca Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 p.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Mając na uwadze powyższe kryterium Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga P.D. jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nr [...] z dnia [...] września 2002 roku wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim należy wskazać, iż organ przy wydaniu decyzji naruszył przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., albowiem nie rozważył zarzutów P.D. z jego pisma z dnia [...] sierpnia 2002 roku oraz z odwołania od decyzji z dnia [...] września 2002 roku i nie ustosunkował się do nich w uzasadnieniach decyzji.

Należy wskazać, iż decyzja z dnia [...] września 2002 roku obarczona jest istotną wadą, albowiem podpisana została przez Zastępcę Dyrektora Oddziału we W. bez podania danych wskazujących na istnienie upoważnienia do jej wydania w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (vide wyrok NSA z 13 marca 1985 roku SA/Wr 837/84 OSPiKA 1988 nr 5 p 123). W tym zakresie sprawa powinna być w dalszym toku postępowania wyjaśniona, skoro dodatkowo skarżący w skardze poddaje w wątpliwość istnienie i ważność upoważnienia z art. 268 a k.p.a.

Następna kwestia to wyjaśnienie upoważnienia do wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2002 roku.

Kolejne uchybienie organu to nienależyte rozpoznanie wniosku skarżącego, zgłoszonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dotyczącego wyłączenia od udziału w postępowaniu całego Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad we W.. Wniosek skarżącego w tym przedmiocie winien być rozpoznany w formie postanowienia, a nie w formie pisma skierowanego na adres skarżącego.

Ma również rację skarżący, iż wydając decyzję z [...] grudnia 2002 roku organ nieprawidłowo nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności wbrew treści art. 108 k.p.a., który przewiduje możliwość nadania rygoru tylko decyzjom, od których służy odwołanie w warunkach wskazanych w tym przepisie.

Naruszenie przez organ wskazanych wyżej przepisów postępowania skutkowało uchyleniem obu zaskarżonych decyzji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ wnikliwie zbada i rozważy argumenty przedstawione przez skarżącego w jego pismach tj. w piśmie stanowiącym odpowiedź na zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, po czym wydaną decyzje należycie uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Motywy rozstrzygnięcia i ocena dowodów winna zawierać się w uzasadnieniu decyzji, a nie w odpowiedzi na skargę, jak to uczynił organ w niniejsze sprawie.

Niezbędnym jest, co zostało wyżej wskazane, wyjaśnienie upoważnienia do wydania decyzji jak również rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wyłączenie wszystkich pracowników Oddziału we W. Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych i Autostrad w prawno-procesowej formie.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art.152 oraz art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 p 1270) orzekł jak w wyroku.