Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 816/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 134 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust 1,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9 ust 5, art. 11 pkt 4, art. 6 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder /spr./, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia NSA Danuta Strzelecka- Kuligowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. T. na uchwałę Rady Gminy Biesiekierz z dnia 27 września 2010 r. nr XLVI/351/10 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Biesiekierz oddala skargę


UZASADNIENIE

M. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy Biesiekierz Nr XLVI / 351/ 10 z dnia 27 września 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B.

Zaskarżonej uchwale zarzucała:

1) naruszenie przepisów art. 9 ust. 2 oraz art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 717 ze zm.) w zakresie w jakim przepisy te nakazują organom gminy sporządzenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uwzględniając ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa,

2) niezgodność treści uchwały z uchwałą Sejmiku Województwa z dnia 26 czerwca 2002r. Nr XXXII/334/02 w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa ,

3) naruszenie przepisów art. 31 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP przez podjęcie przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały, która nie chroni mieszkańców gminy przed lokalizacją elektrowni wiatrowych w bliskim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych.

Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

M. T. wniosła nadto o uwzględnienie niniejszej skargi w całości przez Radę Gminy na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na jej oczywistą zasadność oraz o zobowiązanie Rady do przedłożenia Sądowi dokumentacji prac planistycznych dot. postępowania w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przyjętego zaskarżoną uchwałą Rady Gminy Biesiekierz Nr XLVI / 351 / 10 z dnia 27 września 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium i uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W uzasadnieniu skargi M. T. wskazała, że na obszarze objętym zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz na obszarze opracowanego na jego podstawie planu miejscowego, przyjętego uchwałą Rady Gminy Biesiekierz nr XLVI/352/10 z dnia 27 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy — dla zespołu elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną — obszary [...] , znajdują się nieruchomości należące do skarżącej.

Zaskarżona uchwała Nr XLVI / 351/ 10 z dnia 27 września 2010 r. została podjęta przez Radę Gminy w celu umożliwienia lokalizacji elektrowni wiatrowych na obszarze gminy, a ich lokalizacja w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej w sposób oczywisty oddziałuje na jej prawo własności, wpływając m.in. na zmianę wartości nieruchomości, możliwość zmiany przeznaczenia nieruchomości. Ponadto lokalizacja wież wiatrowych w bliskiej odległości od zabudowań mieszkalnych wpływa na komfort życia mieszkańców gminy Postanowienia zaskarżonej uchwały w ogóle nie wprowadzają unormowań w zakresie minimalnych odległości wież wiatrowych od zabudowań mieszkalnych, a przy opracowywaniu studium przyjęto jedynie założenie, iż mogą one być lokalizowane w odległości ok. [...] m. Skarżący mają zatem interes prawny w zaskarżeniu wyżej wymienionej uchwały, szczególnie, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Postanowienia stadium determinują treść planu miejscowego i tym samym mają wpływ na sferę uprawnień jednostki.

W ocenie skarżącej zaskarżona uchwała Rady Gminy Biesiekierz Nr XLVI / 351/ 10 z dnia 27 września 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Biesiekierz została wydana przede wszystkim z rażącym naruszeniem przepisów art. 9 ust. 2 oraz art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 717 ze zm.) w zakresie w jakim przepisy te nakazują organom gminy sporządzenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uwzględniając ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa.

Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy "wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium uwierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone

w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem". Nadto, w myśl art. 11 pkt 4 cytowanej ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały

o przystąpieniu do sporządzania studium, m.in. sporządza projekt stadium uwzględniając ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa.

Sejmik Województwa w dniu [...] r. podjął uchwałę Nr XXXII/334/02 w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa. Zgodnie z postanowieniami tego planu, w części odnoszącej się do odnawialnych źródeł energii, w procesie lokalizacji elektrowni wiatrowych należy uwzględnić m.in.: "minimalną odległość od zabudowy związanej ze stałym pobytem ludzi - winna ona wynikać każdorazowo z oceny oddziaływania na środowisko, nie może być jednak mniejsza niż [...] m, w zależności od usytuowania siłowni wiatrowej i budynków względem stron świata" (zob. pkt 3.6.5 Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Zachodniopomorskiego z 2002r., str. 145). Ustalenia ww. planu nie znalazły odzwierciedlenia w treści podjętej przez Radę Gminy Biesiekierz uchwale

Nr XLVI/ 351/10 z dnia 27 września 2010 r., co stanowi obrazę art. 9 ust. 2 oraz art. 11 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji, wskazań co do minimalnych odległości wież wiatrowych nie przewiduje również treść (podjętej na podstawie zaskarżonego studium) uchwały Rady Gminy Biesiekierz nr XLVI/352/10 z dnia 27 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Biesiekierz - dla zespołu elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną - obszary [...].

Zdaniem skarżącej, przy planowaniu lokalizacji wież wiatrowych na obszarze gminy powinno się zaostrzać warunki i wymogi dotyczące lokalizacji farm wiatrowych. Warunki te powinny być precyzyjnie sformułowane w treści studium, aby chronić społeczność gminy przed ich negatywnym oddziaływaniem. Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego podjął uchwałę Nr XLV/530/10 z dnia 19 października 2010r.

w sprawie uchwalenia zmiany Planu zagospodarowania przestrzennego województwa zachodniopomorskiego. Przyjęty tą uchwałą Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa przewiduje już, że lokalizacja zespołów elektrowni wiatrowych, m.in. w gminie , odbywać ma się przy zachowaniu odległości od budynków zabudowy mieszkalnej min. [...] metrów (zob. pkt 3.3.10., str. 235 Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa.).

Również sama Rada Gminy w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr V/29/11, w której postanowiono, iż minimalna odległość elektrowni wiatrowych od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić nie mniej niż [...]m.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) skarżąca przed wniesieniem niniejszej skargi pismem z dnia [...]r., uzupełnionym pismem z dnia[...] . uprzednio wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa.

Wezwanie okazało się bezskuteczne, albowiem pismem z dnia [...] r. (doręczonym w dniu [...] .) Przewodniczący Rady Gminy poinformował, Rada Gminy Biesiekierz uchwałą Nr VI/51/11 z dnia 27 maja 2011r. postanowiła go nie uwzględnić.

Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu pisma organ potwierdził, że zostały podjęte uchwały

Nr XLVI/351/10 w dniu 27 września 2010r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz Uchwałę Nr XLVi/352/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy - dla zespołu elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną-obszary [...].

Rada Gminy odnosząc się do zarzutów skargi wskazała, że plan zagospodarowania przestrzennego Województwa przyjęty uchwałą Nr XLV/530/10 Sejmiku Zachodniopomorskiego z dnia 19 października 2010r. zdefiniował kategorię działań określonych jako ustalenia i zalecenia. Zgodnie z treścią tych definicji określone odległości pomiędzy zespołami elektrowni wiatrowych, oraz określenie minimalnej odległości od budynków zabudowy mieszkalnej nie mieszczą się w pojęciu ustaleń, są to zalecenia, a ich uwzględnienie jest weryfikowane w trakcie opiniowania dokumentów planistycznych.

Plan zagospodarowania przestrzennego województwa, w przeciwieństwie

do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy, nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, zatem zasady lokalizacji elektrowni wiatrowych

z Planu Wojewódzkiego nie mogą być egzekwowane ze skutkiem prawnym w trakcie uzgodnień planistycznych w gminie. Nie zostały zatem naruszone przepisy ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienione w skardze.

Nie jest także trafny, zdaniem organu, zarzut naruszenia art. 31 ust.1 i art. 64 Konstytucji RP - zostały bowiem wyczerpane wszelkie procedury w zakresie uzgodnienia dokumentów planistycznych i decyzji środowiskowych. Inwestor planujący lokalizację elektrowni wiatrowych ma obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i uzyskania tzw. decyzji środowiskowej, która szczegółowo określa środowiskowe uwarunkowania realizacji danego przedsięwzięcia.

W piśmie uzupełniającym odpowiedź na skargę Rada Gminy wskazała dodatkowo, że skarżąca M. T. nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Przepis art. 101 ust. 1 tej ustawy stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może -po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd uprawniony jest zatem do badania legalności zaskarżonej uchwały wyłącznie w razie stwierdzenia, iż skarżący posiada legitymację do jej zaskarżenia, z uwagi na naruszenie jego interesu prawnego wskutek podjęcia przedmiotowej uchwały.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podniósł, że dla skutecznego wniesienia skargi nie wystarczy wykazanie obiektywnej sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały, lecz niezbędne jest ponadto wykazanie, że narusza ona sferę prawną skarżącego, rozumianą jako jego prawa i obowiązki, oparte na prawie powszechnie obowiązującym.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że na wskutek podjęcia uchwały Rady Gminy w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego doszło do naruszenia prawa własności m.in. poprzez zmianę wartości nieruchomości, możliwość zmiany przeznaczenia nieruchomości, zaś możliwość lokalizacji wież wiatrowych wpłynie na komfort życia mieszkańców gminy Rada Gminy wskazała, że nieruchomości M. T. poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie doznają uszczerbku w zakresie dotychczasowych uprawnień, jak i nie są na nie nakładane dodatkowe zobowiązania.

Skarżąca odnosi się w swoich rozważaniach jedynie do przyszłych i hipotetycznych konsekwencji wybudowania farm wiatrowych, jednakże twierdzenia te uznać należy za bezpodstawne dywagacje. Zaskarżona uchwała nie przesądza zresztą, ani

o ostatecznym kształcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani tym bardziej o wydaniu pozwolenia na budowę dla takich inwestycji, a dopiero w tych procesach będą rozpatrywane konkretne rozwiązania dla konkretnych nieruchomości.

Wskazując na powyższe, zdaniem organu, skarżąca nie wykazała posiadania interesu prawnego, a nawet interesu faktycznego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.

Z ostrożności procesowej Rada Gminy odniosła się merytorycznie do zarzutów podniesionych w skardze.

W świetle art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyłącznie naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, skutkuje jego nieważnością. Przywołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. W świetle art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wszystkie naruszenia nie wymienione w tym przepisie należy traktować jako nieistotne.

Skarżąca nie zarzuca w skardze naruszenia zasad sporządzania planu, lecz podnosi błędy proceduralne.

Zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny oraz orzecznictwa, za istotne naruszenie trybu sporządzania planu w toku procedury planistycznej uważa się np. brak wymaganych uzgodnień z innymi organami, tudzież niezapewnienie udziału społeczeństwa. Jak wynika wprost z przytoczonego powyżej przepisu, nie wszystkie uchybienia, a jedynie te istotne, mogą stanowić podstawę dla wyeliminowania z obrotu prawnego akt prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie takie winno jednak być doniosłe. W niniejszej sprawie nie doszło do żadnego naruszenia ani zasad, ani procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które można byłoby kwalifikować jako istotne w rozumieniu powyższego przepisu, wobec czego brak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Zarzuty skarżącej, dotyczące naruszenia art. 31 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej, nie precyzują na czym ma polegać naruszenie uprawnień właścicielskich. Własność nie stanowi prawa absolutnego, albowiem jego granice kształtują obowiązujące przepisy oraz zasady współżycia społecznego. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi expressis verbis, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Przysługujące skarżącej prawo własności wskutek uchwalenia zmiany studium nie doznało zatem ograniczeń, które nie byłyby dopuszczalne w ramach obowiązującego porządku prawnego. Uchwalając zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zmianę studium, organ działał w granicach przyznanych mu ustawowo kompetencji.

Przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 powołanej ustawy stanowi, że w planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności. Skarżąca jednakże, w ocenie organu, błędnie wnioskuje, jakoby powyższy przepis uniemożliwiał gminie jakąkolwiek ingerencję w prawo własności w ramach prowadzonej procedury planistycznej. Niewątpliwie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami w sposób bezpośredni wpływają na sposób wykonywania uprawnień, składających się na prawo własności, a nawet w przypadku realizacji celów publicznych możliwe jest nawet pozbawienie tych uprawnień w trybie wywłaszczenia nieruchomości, przeznaczonych pod realizację tychże. Prawo do zabudowy nieruchomości stanowi jeden z przejawów uprawnienia do korzystania z nieruchomości, zaś granice prawa własności wyznaczają przede wszystkim normy prawa administracyjnego. Ograniczenia w powyższym zakresie mogą wprowadzać rozliczne przepisy prawa materialnego, w tym również przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( art. 6 ustawy). Regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowić ograniczenie w zakresie korzystania z prawa własności.

Ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu, stanowi naruszenie przepisów prawa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przyznaje interesowi indywidualnemu prymatu nad interesem publicznym. W przypadku zaś gdy w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego dochodzi

do ograniczenia uprawnień podmiotów indywidualnych, ustawa przewiduje odpowiednie mechanizmy kompensacyjne (art. 36 ust. 1 ). W razie obniżenia wartości nieruchomości, właściciel nieruchomości może żądać od gminy stosownego odszkodowania.

W piśmie z dnia [...] r. zatytułowanym "Uzupełnienie wniosku dowodowego" M. T. wskazała, że nie jest zainteresowana tym, aby na ich gruntach posadowione były zespoły elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą.

Skarżąca zwróciła uwagę na stanowisko Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, z którego wynika, że w przypadku niewłaściwego wykonania prac ziemnych związanych z planowaną budową elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą, może dojść do kolizji, a tym samym do uszkodzenia licznych na tym terenie urządzeń melioracyjnych i sączków drenarskich, czego skutkiem może być zalanie terenu. Tak wyrządzona szkoda spowoduje wyłączenie z produkcji tych terenów rolnych, bądź stratę w istniejących uprawach.

Skarżąca wskazała nadto, że z wydanego przez Urząd Gminy zaświadczenia wynika, że działka nr [...] znajduje się poza obszarem planu studium i planu miejscowego dla elektrowni wiatrowych, co jest niezgodne z częścią graficzną studium, bowiem działka nr [...] niemal w [...] jej areału znajduje się w strefie oddziaływania [...] elektrowni wiatrowej.

M. T. zwróciła również uwagę na zerowe stawki renty planistycznej dla terenów, na których nie zlokalizowano elektrowni wiatrowych, co jest niezgodne

z art. 36 ust. 4 ustawy.

Obecny na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. i w dniu 30 maja 2012 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej wniósł o oddalenie skargi. Prokurator wskazał, że przesłanką skuteczności skargi na uchwały rady gminy jest naruszenie interesu skarżącego, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ studium wyznacza kierunek prac planistycznych, a dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będą określone dane, np. odległości planowanych obiektów. W ocenie Prokuratora nie nastąpiło w zaskarżonej uchwale naruszenie Konstytucji RP, bowiem w polskim systemie prawnym nie ma praw bezwzględnych, które nigdy nie mogą być naruszone. Przykładem takiej ingerencji są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Studium nie przewiduje lokalizacji farmy wiatrowej na działce skarżącej, lecz na działce sąsiedniej, natomiast kwestia odległości, na którą powołuje się skarżąca zostanie sprecyzowana dopiero na etapie uchwalania planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U.

z 2012 r. , poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a" ).

Rozpoznając sprawę w oparciu o kryterium legalności Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XLVI/351/10 Rady Gminy Biesiekierz w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Biesiekierz. Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.". W myśl powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przed przystąpieniem do oceny legitymacji skargowej M. T. Sąd rozważył, czy skarga na uchwałę Rady Gminy Biesiekierz została poprzedzona wezwaniem

do usunięcia naruszenia prawa oraz, czy została wniesiona w ustawowym terminie. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę NSA z dnia 2 kwietnia

2007 r., sygn. II OPS 2/07). Zdaniem składu orzekającego wymogi te zostały

w niniejszej sprawie dochowane.

Pomimo spełnienia wymogów formalnych skarga musiała jednak zostać oddalona z uwagi na brak legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, której zbadanie poprzedza merytoryczną kontrolę zaskarżonego aktu.

Z brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. wprost wynika, że przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Od naruszenia zaskarżonym aktem interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, przytoczony przepis uzależnia legitymację czynną do wniesienia skargi, a w konsekwencji kontrolę legalności zaskarżonego aktu. W tym miejscu należy podkreślić, że kryterium legitymacji materialnej do wniesienia skargi w myśl art. 101 ust. 1 powołanej ustawy jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej z art. 50 § 1 P.p.s.a., która stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Ograniczenie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., polegające na wykazywaniu przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego, powoduje że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma w pełni charakteru actio popularis (skargi powszechnej). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 715/05- http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy, która jest niezgodna z prawem i jednocześnie godzi w sferę prawną skarżącego - wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. znosi, ogranicza czy uniemożliwia realizację jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny. Od tak zarysowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który w myśl ww. przepisu nie upoważnia do zaskarżania uchwały organu gminy, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego, czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz. U. Nr 80. poz. 717 ze zm.), studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi akt polityki przestrzennej gminy, którego treść determinuje jednak zakres przedmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, naruszenie interesu prawnego właścicieli nieruchomości aktami planowania przestrzennego, następuje z reguły dopiero ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - aktu prawa miejscowego, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mającego charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego. Pomimo to, jednak w myśl aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można wykluczyć w szczególnych sytuacjach naruszenia interesu prawnego już ustaleniami studium (por. np. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1357/06 i z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07) choć jednocześnie istnieje daleko idąca różnica pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego – por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 856/08- http://orzeczenia.nsa.gov.pl. W konsekwencji przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia , o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postanowieniami studium, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzenia lub właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Tylko bowiem wówczas można by mówić w przypadku studium

o nadużyciu władztwa planistycznego – por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 302/12; wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt 1027/11- http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

W konsekwencji, w przypadku gdy zarzuty podmiotu skarżącego dotyczą nie zasad i trybu uchwalenia studium, bądź właściwości organów tylko zapisów przewidujących dla poszczególnych terenów określone ich wykorzystanie w przyszłości nie można uznać, że skarżący wykazał naruszenie swego interesu prawnego.

Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie NSA charakter studium i zakres związania rady gminy jego postanowieniami co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, taką rolę kształtującą mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - por. wyrok NSA z dnia

6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2687/11- http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował nadto, że art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. stanowiący,

że ustalenia studium są wiążące dla rady gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości, sam przez się nie może zatem stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego. Znowelizowany zaś art. 20 ust. 1 stanowi obecnie, że rada musi jedynie badać czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności sprawy stanowiącej przedmiot kontroli sądowej wskazać należy, że zaskarżona uchwała w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obejmuje swym zasięgiem terytorialnym również działki należące do skarżącej lub położone w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na których przewidywana jest w przyszłości lokalizacja farm wiatrowych, niewątpliwie odnosi się zatem w tej części do interesu prawnego M. T . Skarżąca w żaden sposób nie wykazała jednak by w dacie wnoszenia skargi interes ten został zaskarżoną uchwałą naruszony.

Zarzuty skargi dotyczyły m.in. naruszenia art. 9 ust. 2 i art. 11 pkt 4 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim ustawa przy sporządzaniu studium nakazuje uwzględnienie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz naruszenia art. 31 i art. 64 Konstytucji RP poprzez podjęcie przez Radę Gminy uchwały, która nie chroni mieszkańców gminy przed lokalizacją elektrowni wiatrowych w bliskim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych.

Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową

i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. Przepis art. 11 pkt 4 w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania zmiany studium stanowił z kolei, że organ wykonawczy gminy sporządza projekt studium, uwzględniając ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa; w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego województwa lub niewprowadzenia do planu zagospodarowania przestrzennego województwa zadań rządowych, uwzględnia ustalenia programów, o których mowa

w art. 48 ust. 1;

Z brzmienia art. 11 pkt 6 wynika natomiast, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta uzgadnia projekt studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Z akt administracyjnych załączonych do sprawy nie wynika, że uzgodnienia takie nie miały miejsca a nadto, że projekt studium narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa w odniesieniu do lokalizacji farm wiatrowych, czy odległości od tychże do siedzib mieszkańców.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej upatrującej naruszenia jej interesu prawnego poprzez naruszenie przez Radę Gminy zaskarżoną uchwałą art. 31 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP stwierdzić należało, że zarzut ten jest nieuzasadniony. Sąd podziela stanowisko organu oraz Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej, że własność nie stanowi prawa absolutnego, albowiem jego granice kształtują obowiązujące przepisy oraz zasady współżycia społecznego. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Przepisy art. 64 i art. 31 Konstytucji RP stanowią o potrzebie badania, w kontekście zasady proporcjonalności – konieczności (niezbędności) wprowadzanych ograniczeń prawa własności i ich zakresu. Studium, podobnie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest wyrazem władztwa planistycznego gminy, a to władztwo, podobnie jak prawa własności właścicieli nieruchomości, podlega ograniczeniom. Prawo własności, jakkolwiek jest najszerszym prawem rzeczowym,

to nie ma charakteru absolutnego i w świetle art. 140 k.c. podlega ograniczeniom wynikającym m.in. z ustawy.

Nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c., a także przepisy ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazane wyżej przepisy ustawowe wprowadzają bowiem ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP.

W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać

w związku z uchwaleniem studium, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

W rozpoznawanej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w przepisach szczególnych.

W efekcie, wobec nie wykazania przez skarżącą , że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny w sposób uprawniający, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do wniesienia skargi, Sąd nie może dokonać ani formalnej, ani merytorycznej kontroli i oceny zaskarżonej uchwały. Nie została bowiem otwarta droga do jej kontroli.

Skoro zatem skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, to skarga nie mogła odnieść oczekiwanego skutku z powodu braku legitymacji skargowej (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), a to z kolei musiało skutkować oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.