Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 613/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 160 § 4 i 5 , art. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 162 poz 1692
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R., A. K., P. K., T. Z., B. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1815/13 w sprawie ze skargi B. R., A. K., P. K., T. Z., B. Z. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. R., A. K., P. K., T. Z., B. Z. solidarnie na rzecz Ministra Rozwoju i Finansów kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1815/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. R., A. K., P. K., T. Z. i B. Z. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lipca 1949 r., wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa: Huta Szkła "[...]" – R., ul. [...] Nr [...], zaś decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r., nr [...] stwierdzona została nieważność orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] lutego 1995 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego ww. przedsiębiorstwa.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2005 r. B. R., H. Z., G. K. i A. K. wystąpiły o wypłatę odszkodowania na podstawie art. 160 Kpa w związku z unieważnieniem ww. orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lipca 1949 r., Nr 4.

Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] zawiesił postępowanie w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku. Podjęcie zawieszonego postępowania nastąpiło postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], L.dz. [...].

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], L.dz. [...] Minister Gospodarki zwrócił B. R., H. Z., G. K. i A. K. wniosek z dnia [...] sierpnia 2005 r. Podstawą rozstrzygnięcia organ uczynił przepis art. 66 § 3 Kpa wskazując, iż właściwym do załatwienia żądania jest sąd powszechny.

B. R., H. Z., G. K. i A. K. złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6, 7, 8 i 12 Kpa poprzez niewskazanie przepisu prawa stanowiącego podstawę wydanego rozstrzygnięcia. W ocenie wnioskodawców, wskazany art. 66 § 3 Kpa odnoszący się do procedury przy zwrocie pisma skierowanego do organu niewłaściwego nie pozwala na ustalenie podstawy prawnej niezastosowania przez Ministra Gospodarki przepisu art. 160 § 4 Kpa

Strona wskazała, że w sytuacji wydania "bezprawnej decyzji nacjonalizacyjnej jak i decyzji nadzorczej" przed dniem 17 czerwca 2004 r. zastosowanie ma art. 160 Kpa, który zgodnie z ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692) stosuje się do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Tym samym, nie jest zrozumiałe, dlaczego Minister Gospodarki twierdzi, że nie ma podstaw prawnych do orzekania w sprawie wypłaty odszkodowania za skutki prawne decyzji wydanej w roku 1949, a usuniętej z obrotu prawnego decyzją nadzorczą z 2003 r.

Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r., uznając je za prawidłowe.

Organ podkreślił, że jak wynika z treści wniosku z dnia [...] sierpnia 2005 r., wnioskodawcy prawo do dochodzenia od Skarbu Państwa - Ministra Gospodarki odszkodowania wywodzą w następstwie wydania przez poprzednika prawnego Ministra Gospodarki decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. W sprawie ustalenia wymaga zatem w jakim trybie – administracyjnym, czy sądowym - rozpoznaniu podlega ww. wniosek z dnia [...] sierpnia 2005 r. Kwestię odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę poniesioną z tytułu stwierdzenia wskazanej w art. 156 § 1 Kpa kwalifikowanej wadliwości decyzji administracyjnej do dnia 1 września 2004 r. regulował art. 160 § 1 Kpa stanowiący, że stronie, która poniosła szkodę na skutek stwierdzenia nieważności decyzji służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodą, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Ten stan prawny uległ zmianie z dniem 1 września 2004 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Ustawa ta nadała nowe brzmienie art. 417 Kc oraz wprowadziła do kodeksu cywilnego przepisy art. 417(1) i 417(2), normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. W związku z tym, ustawa w art. 2 uchyliła w kodeksie postępowania administracyjnego przepisy: art. art. 153, 160 i § 5 w art. 161 dotyczące tej kwestii, postanawiając jednocześnie w art. 5, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed jej wejściem w życie stosuje się regulujące dotychczas te sprawy przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 160 Kpa, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy. Minister stwierdził, że w dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą intertemporalną jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa. Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że od 1 września 2004 r. właściwe do rozpoznania wniosków o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną, wydaną przed tym dniem, są wyłącznie sądy powszechne. Nie ma tu znaczenia data wydania decyzji nadzorczej. W związku z powyższym nie będzie miał zastosowania art. 160 § 4 i 5 Kpa, a więc wyłączony został tryb administracyjny orzekania o odszkodowaniu. Zatem, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. - organy administracji publicznej utraciły kompetencje do orzekania w zakresie roszczeń odszkodowawczych z tytułu niezgodnej z prawem nacjonalizacji mienia. Z tego też względu, podmiot, któremu przysługuje roszczenie o odszkodowanie będzie mógł zwrócić się z właściwym wnioskiem odszkodowawczym do sądu powszechnego, w trybie art. 417 (1) § 2 Kc w związku z art. 160 Kpa. Organ odwoławczy podkreślił, że powyższe stanowisko zostało potwierdzone w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10. Dalej organ wskazał, że B. R., H. Z., G. K. i A. K. wystąpiły już z roszczeniem odszkodowawczym do Sądu Okręgowego w Łodzi, co tym bardziej czyni nieuzasadnionym zarzut niezastosowania w niniejszej sprawie art. 160 § 4 Kpa.

Zdaniem organu, również niezasadne jest stanowisko wnioskodawców, iż Minister był zobowiązany do zwrotu wniosku bezpośrednio po jego przyjęciu w 2005 r. Pojęcia wynikające ze wskazanego art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. były interpretowane zarówno o orzecznictwie jak i w piśmiennictwie niejednoznacznie. Dopiero ww. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. dokonała jednoznacznej interpretacji tego przepisu, wskazując na brak właściwości organów administracyjnych do orzekania w sprawach odszkodowawczych. Stąd też, do czasu wydania ww. uchwały - brak było wyraźnych przesłanek do stosowania w tego typu sprawach art. 66 § 3 Kpa. Z kolei, zawieszenie przez Ministra Gospodarki postępowania w przedmiotowej sprawie wynikało z konieczności uprzedniego ostatecznego usunięcia przez Ministra Infrastruktury z obrotu prawnego drugiej, wydanej w odniesieniu do przedmiotowej huty - decyzji nacjonalizacyjnej, tj. orzeczenia Ministra Przemysłu i Materiałów Budowlanych z dnia [...] lutego 1955 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosły B. R., G. K., H. Z. i A. K. zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji RP i art. 6, 7, 8, 12 i 107 § 1 i 3 Kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie swojego stanowiska, oraz wskazali na liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne, które w ich ocenie ma zastosowanie w sprawie. Zdaniem skarżących, Minister wydał zaskarżone postanowienie bez podstawy prawnej, naruszając też w sposób rażący przepis art. 5 ustawy o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, oraz powołał jako podstawę prawną uchwałę Sądu Najwyższego i zwrócił podanie zamiast umorzyć wszczęte postępowanie administracyjne.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżących radca prawny R. C. wskazał, że w dniu [...] września 2014 r. zmarła G. K.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2013 r. pełnomocnik skarżących wskazał, iż skarżącymi są: B. R., H. Z., P. K. i A. K.

Na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżących poinformował o zgonie H. Z. Z nadesłanego aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] kwietnia 2014 r., Rep. [...] wynika, że spadkobiercami zmarłej w dniu [...] lutego 2014 r. H. Z. są: T. Z. i B. Z.

Pismem procesowym z dnia [...] czerwca 2014 r. Minister Gospodarki uzupełnił stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, a ponadto wniósł o odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (względnie oddalenie) skargi P. K., wobec braku istnienia po jego stronie interesu prawnego. Organ wskazał, że z odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w G. II Wydział Cywilny z dnia [...]grudnia 2005 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po G. K. (jednej z wnioskodawczyń z wniosku z dnia [...] sierpnia 2005 r.) wynika, iż zmarła ona w dniu [...] września 2005 r., a jej spadkobierczyniami są B. R. i A. K. W konsekwencji, z mocy prawa, w miejsce zmarłej G. K. wstąpiły do postępowania jej córki, zaś ich pełnomocnikowi doręczono zaskarżone postanowienie, jak i je poprzedzające postanowienie organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. Jednocześnie, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżących, P. K. nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu. Stronami postępowania zainicjowanego wnioskiem o odszkodowanie na podstawie art. 160 Kpa mogą być bowiem wyłącznie te osoby, które wniosek złożyły. Sam fakt, iż osobie przysługuje roszczenie z tytułu bezprawnej nacjonalizacji mienia nie czyni jej automatycznie stroną postępowania odszkodowawczego, wszczętego na wniosek innych uprawnionych.

Na rozprawie w dniu [...] września 2014 r. pełnomocnik skarżących złożył do akt sprawy wypisy aktu notarialnego Rep. [...] oraz aktu notarialnego Rep. [...] i oświadczył, że P. K. ma interes prawny w niniejszym postępowaniu jako spadkobierca po ojcu W. K. - stronie postępowania nadzorczego zakończonego w 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 66 § 3 zd. pierwsze Kpa jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu.

Dla oceny legalności powyższego rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma zatem ustalenie, czy sprawa objęta żądaniem strony podlega rozpatrzeniu na drodze postępowania administracyjnego, czy też, jak ustalił organ, właściwym do jej załatwienia jest sąd powszechny.

Sąd I instancji podniósł, iż roszczenia o naprawienie szkody powstałej w wyniku wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności były i są roszczeniami cywilnymi, jednakże do dnia 1 września 2004 r., na mocy art. 160 § 4 Kpa, o odszkodowaniu orzekał (w postępowaniu jednoinstancyjnym) organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji, albo wydanie decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 Kpa. Od ww. daty stan ten jednak uległ zmianie, na skutek uchylenia art. 160 Kpa przez art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.) - dalej "ustawa nowelizująca". Jak wskazał Minister Gospodarki, ustawa ta nadała nowe brzmienie art. 417 Kc oraz wprowadziła do kodeksu cywilnego przepisy art. 417(1), i 417(2) normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. Jednocześnie, artykuł 5 powołanej ustawy stanowił, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie (co nastąpiło 1 września 2004 r.) stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 420(1), art. 420(2) i art. 421 Kc, oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 Kpa, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Powołany przepis intertemporalny budził w początkowym okresie jego obowiązywania w orzecznictwie sądowym i sądowoadministracyjnym wątpliwości, powstałe na tle interpretacji użytego w nim pojęcia "zdarzeń i stanów prawnych". Wobec istniejących rozbieżności wykładni ww. przepisów, Sąd Najwyższy, w następstwie rozpatrzenia wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, podjął w dniu 31 marca 2011 r. w pełnym składzie Izby Cywilnej uchwałę o sygn. akt III CZP/112/10 stwierdzającą, m.in. że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 Kpa stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 Kpa. Tym samym w uchwale tej Sąd Najwyższy przesądził, że nie mają w takich sytuacjach zastosowania uregulowania zawarte w § 4 i 5 art. 160 Kpa, a więc ta część przepisu, która określała tryb dochodzenia roszczeń. Zatem, odszkodowania te od dnia 1 września 2004 r., mimo że ich źródłem jest wadliwa decyzja wydana przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, mogą być dochodzone wyłącznie w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Żadne bowiem racje, leżące u podstaw ustawy nowelizującej nie przemawiają - zdaniem Sądu Najwyższego - za dalszym stosowaniem tych unormowań, nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 Kpa ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej. Podleganie danego zdarzenia prawu obowiązującemu w chwili jego nastąpienia w najmniejszym stopniu nie sprzeciwia się dochodzeniu roszczenia wynikającego z tego zdarzenia w później unormowanym postępowaniu. Jak podkreślił także Minister, w dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą intertemporalną stosowaną w przypadku braku wyraźnego rozgraniczenia stosowania norm dawnych i nowych, jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa. Zgodnie z tą zasadą przepisy nowe należy stosować do wszelkich stanów począwszy od dnia wejścia w życie ustawy. Wobec tego należy przyjąć, że od 1 września 2004 r. dochodzić odszkodowania za szkodę wyrządzoną nieważną decyzją administracyjną, wydaną przed tym dniem, można wyłącznie przed sądami powszechnymi. W konsekwencji, nie będzie miał zastosowania art. 160 § 4 i 5 Kpa, skoro wyłączony został tryb administracyjny orzekania o odszkodowaniu. Wobec czego należy przyjąć, iż od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej właściwe do dochodzenia roszczenia za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest tylko postępowanie przed sądami powszechnymi.

Skoro więc, nie budzi wątpliwości, że sprawa odszkodowania za szkody wyrządzone wydanymi niezgodnie z prawem decyzjami jest sprawą cywilną, w rozumieniu art. 1 k.p.c., i jako taka, wobec uchylenia z dniem 1 września 2004 r. uregulowania szczególnego jakim był 160 Kpa, podlega rozpoznaniu na zasadach ogólnych przed sądem powszechnym, stosownie do art. 2 § 1 k.p.c. – to wykluczone jest rozpoznanie takiej sprawy przez organ administracji publicznej. Bez znaczenia jest przy tym to, że materialnoprawną podstawę roszczeń oraz termin ich przedawnienia oceniać należy przez pryzmat uregulowań zawartych w art. 160 § 1,2,3 i 6 Kpa

W tej sytuacji, nie można - zdaniem Sądu - zarzucić Ministrowi Gospodarki, że orzekając o zwrocie podania, naruszył art. 66 § 3 Kpa w zw. z art. 160 Kpa i art. 5 ustawy nowelizującej. Organ administracji publicznej nie może bowiem prowadzić postępowania administracyjnego w sprawie, której nie jest kompetentny rozstrzygnąć w drodze władczego aktu administracyjnego.

Ponadto Sąd wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie nie istnieje żadna norma materialnego prawa administracyjnego, na podstawie której skarżący P. K. ma interes prawny w postępowaniu z wniosku z dnia [...] lipca 2005 r., jak i może wywieść prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Zaskarżone postanowienie Ministra dotyczy tylko i wyłącznie uprawnień wnioskodawców wniosku z dnia [...] sierpnia 2005 r. (ich następców prawnych). Także okoliczność, że P. K. na podstawie umowy wykonania zapisu (akt notarialny z dnia [...] marca 2005 r., Rep. [...]) przyjął prawa i roszczenia, związane z Hutą Szkła [...] w R., od matki B. K. (spadkobierczyni po W. K. – stronie postępowania nadzorczego dotyczącego orzeczenia nacjonalizacyjnego) – nie czyni go legitymowanym do wniesienia skargi na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. R., A. K., P. K., T. Z. oraz B. Z. zarzucając mu aruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie art. 151 Ppsa poprzez jego zastosowanie polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy postanowienie Ministra Gospodarki zostało wydane z naruszeniem:

a) art. 160 § 4 i 5 Kpa w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 roku o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, uzasadniającym jego uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, polegające na błędnym przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie przed dniem 1 września 2004 roku ostatecznych decyzji administracyjnych, których nieważność została stwierdzona przed tą datą,

b) art. 66 § 3 Kpa uzasadniającym jego uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, polegające na błędnym ustaleniu, że właściwym do załatwienia żądania jest sąd cywilny,

c) art. 107 § 1 Kpa uzasadniającym jego uchylenie za względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, polegające w szczególności na nięwskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

d) art. 6 w zw. a art. 8 Kpa uzasadniającym jego uchylenie za względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, polegające w szczególności na wydaniu rozstrzygnięcia niemającego oparcia w przepisach prawa, a tym samym wydaniu rozstrzygnięcia w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej,

2. Naruszenie art. 50 § 1 ppsa poprzez jego zastosowanie polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy P. K. ma interes prawny we wniesieniu skargi,

3. Naruszenie art. 150 ppsa poprzez jego niezastosowanie.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10 nie rozstrzygnął w jakim postępowaniu - cywilnym czy administracyjnym, należy dochodzić roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie ostatecznych decyzji administracyjnych, których nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 Kpa zostały stwierdzone przed dniem 1 września 2004 r..

Brak takiego rozstrzygnięcia wynika z faktu, że uchwała Sądu Najwyższego została podjęta w wyniku przedstawienia temu Sądowi następującego pytania prawnego:

"Czy art. 160 Kpa w związku z art. 5. ustawy z dnia 17 czerwca 2004 roku o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw znajduje zastosowanie do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie przed dniem 1 września 2004 roku ostatecznych decyzji administracyjnych, których nieważność bądź wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 Kpa zostały stwierdzone po tej dacie?''.

Skarżący podnieśli, że przedstawione pytanie nie dotyczyło zatem trybu postępowania w sprawie o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie decyzji, której nieważność stwierdzono przed 1 września 2004 r., a więc uchwała Sądu Najwyższego także tej kwestii nie porusza.

Powyższego rozróżnienia nie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając wyrok w niniejszej sprawie. Sąd ten, być może pobieżnie studiując powołaną powyżej uchwałę Sądu Najwyższego przyjął, że uchwała ta odnosi się zarówno do stanu faktycznego, w którym decyzja stwierdzająca nieważność wydawana jest przed dniem 1 września 2004 r. i po tym dniu.

Skarżący wyjaśnili, że w niniejszej sprawie zarówno ostateczna decyzja administracyjna, w wyniku której doszło do powstania szkody, jak i decyzja administracyjna stwierdzająca nieważność tej pierwszej, zostały wydane przed dniem 1 września 2004 r. tj. odpowiednio dnia [...] lipca 1949 r. oraz dnia [...] lipca 2003 r.. Powyższe było w sposób wyraźny wskazywane w skardze do WSA w Warszawie z dnia [...] lipca 2013 roku.

Tym samym oczywiste jest, że w niniejszej sprawie prawidłowym trybem dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną ostateczną decyzją administracyjną, której nieważność została stwierdzona [...] lipca 2003 roku, jest tryb administracyjny.

Skarżący kasacyjnie wskazali, że w niniejszej sprawie P. K. jest następcą prawnym B. K., spadkobierczyni po W. K., na wniosek którego Minister Gospodarki orzeczeniem z dnia [...] lipca 2003 r. stwierdził nieważność decyzji wywołującej szkodę z dnia [...] lipca 1949 r. Decyzja nieważnościowa jest decyzją kluczową w przedmiotowej sprawie. Istnienie jej dało bowiem podstawę faktyczną i prawną do dochodzenia odszkodowania za wyrządzoną szkodę.

Skoro zatem poprzednik prawny P. K. brał udział w postępowaniu, w wyniku którego stwierdzona została nieważność decyzji z dnia [...] lipca 1949 r., tym samym oczywiste jest, że P. K. ma interes prawny w formułowaniu żądania odszkodowawczego w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "Ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 w powiązaniu z art. 160 § 4 i 5 Kpa w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 roku o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw uznać należy za niezasadny.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że kwestię odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę poniesioną w związku ze stwierdzeniem kwalifikowanej wadliwości decyzji administracyjnej wskazanej w art. 156 § 1 Kpa regulował przepis art. 160 Kpa. W wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), z dniem 1 września 2004 r. uchylony został częściowo art. 160 Kpa, a to wobec wprowadzenia przepisu art. 4171 Kc. Zgodnie z przepisami przejściowymi – art. 5 ww. ustawy nowelizującej - do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy stosuje się art. 160 Kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie tej nowelizacji.

W tym miejscu wskazać należy, iż w przedmiocie właściwej drogi dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej wydaniem nieważnej (czy z naruszeniem prawa) decyzji administracyjnej po wejściu w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, a więc od dnia 1 września 2004 r., zastosowanie mają ogólne procesowe reguły prawa międzyczasowego. Przepis art. 5 tej ustawy, wedle którego do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy wymienionych tamże przepisów kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy, nie dotyczy bowiem rozgraniczenia dróg dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu wydania nieważnej decyzji, w tym obowiązywania art. 160 § 4 i 5 Kpa, mimo iż wskazuje on m.in. na obowiązywanie całego przepisu art. 160 Kpa. Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10 (OSNC z 2011 r., nr 7-8, poz. 75) stwierdził, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 Kpa stwierdzono po tym dniu, m.in. ma zastosowanie wyłącznie art. 160 § 1, 2 i 6 Kpa. Tym samym wskazał tylko właściwy reżim materialnoprawny w tym zakresie w opisanym tamże stanie faktycznym. Natomiast wyjaśniając istniejące uprzednio wątpliwości w orzecznictwie w zakresie drogi dochodzenia odszkodowania, w uzasadnieniu tej uchwały stwierdził m.in., że art. 5 cytowanej wyżej ustawy nie dotyczy trybu dochodzenia odszkodowania, a więc nie obejmuje przepisu art. 160 § 4 i 5 Kpa, przeto w tej materii należy uwzględnić ogólne procesowe reguły prawa międzyczasowego. Sąd Najwyższy wyraźnie wskazał, iż od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem są - bez względu na dzień wydania ostatecznej decyzji nadzorczej - sądy powszechne. Tak też ujmował to zagadnienie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 4 października 2006 r., I OSK 207/06, z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1302/11, z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2209/12, z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2063/12, z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 767/13 (publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). To stanowisko w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie i uznaje je za utrwalone. Żadne racje leżące u podstaw ustawy nowelizującej nie przemawiają za dalszym stosowaniem art. 160 § 4 i 5 Kpa nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 § 1 Kpa ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej.

Z powyższych względów zasadnie Sąd I instancji uznał, iż od 1 września 2004 r. dochodzić odszkodowania za szkodę wyrządzoną nieważną decyzją administracyjną, wydaną przed tym dniem, można wyłącznie na drodze postępowania przed sądem powszechnym i to bez względu na datę wydania decyzji dotychczasowej i nadzorczej. W związku z powyższym nie będą miały obecnie zastosowania przepisy art. 160 § 4 i 5 Kpa, kreujące właściwość organu administracji do orzekania o odszkodowaniu oraz właściwość sądu powszechnego po wyczerpaniu tego trybu, jak również przepis art. 160 § 6 Kpa, który stanowi wyłączną (i wyłącznie) podstawę dla określenia kiedy roszczenie odszkodowawcze, o którym mowa w art. 160 § 1 Kpa (a mowa w nim o zdarzeniu prawnym w postaci wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1), staje się wymagalne i w jakim terminie ulega przedawnieniu.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 160 § 4 i 5 Kpa w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 roku o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw uznać należało za niezasadny.

Natomiast za zasadny, aczkolwiek z innych powodów, należało uznać zarzut naruszenia art. 66 § 3 Kpa.

W ocenie składu orzekającego na gruncie niniejszej sprawy organ nie powinien na podstawie art. 66 § 3 Kpa zwrócić podania lecz z uwagi na wszczęcie i prowadzenie postępowania winien je, na podstawie art. 105 Kpa, umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Na gruncie niniejszej sprawy organ podejmował czynności jak również wydawał orzeczenia wpadkowe m.in. o zawieszeniu postępowania. Wobec powyższego skoro w sprawie toczyło się postępowanie to organ winien je zakończyć. W ocenie składu orzekającego zwrot podania na podstawie art. 66 § 3 Kpa jest możliwy tylko w fazie wszczęcia postępowania. Zauważyć, bowiem należy, że stosownie do treści art. 66 § 3 Kpa organ zwraca podanie, a nie sprawę. A zatem, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, kiedy dopiero w toku prowadzonego postępowania organ stwierdził swoją niewłaściwość wskazany przepis nie znajdował zastosowanie.

Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie powoduje to negatywnych konsekwencji dla strony, gdyż bez względu na to, czy organ umorzyłby postępowanie, czy też zwrócił podanie, to i tak w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doprowadziłoby to do wydanie decyzji merytorycznej w zakresie odszkodowania za szkodę wyrządzoną nieważną decyzją administracyjną.

Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w sytuacji gdy postanowienie Ministra naruszało art. 107 § 1 Kpa oraz art. 6 w zw. a art. 8 Kpa.

Wbrew ocenie wnoszących skargę kasacyjną w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia powyższych przepisów. Przede wszystkim wskazać należy, iż działanie organu znajdowało umocowanie w przepisach prawa, a zapadłe postanowienie zawiera podstawę prawną.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 50 § 1 Ppsa wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie nie istnieje żadna norma materialnego prawa administracyjnego, na podstawie której skarżący P. K. ma interes prawny w postępowaniu z wniosku z dnia [...] lipca 2005 r.,

Nie ulega wątpliwości, iż z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2005 r. wystąpili B. R., H. Z., G. K. i A. K. Zaskarżone postanowienie Ministra dotyczy tylko i wyłącznie uprawnień wnioskodawców wniosku z dnia [...] sierpnia 2005 r. (ich następców prawnych). Natomiast wśród wnioskodawców nie ma ani P. K. ani B. K., z której uprawnień jako zapisobiorca wywodzi swój interes P. K. Zasadnie uznał Sąd I instancji, iż okoliczność, że P. K. na podstawie umowy wykonania zapisu (akt notarialny z dnia [...] marca 2005 r., Rep. [...]) przyjął prawa i roszczenia, związane z Hutą Szkła [...] w R., od matki B. K. (spadkobierczyni po W. K. – stronie postępowania nadzorczego dotyczącego orzeczenia nacjonalizacyjnego) – nie czyni go legitymowanym do wniesienia skargi na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r.

Za chybiony uznać należy również zarzut naruszenia art. 150 Ppsa poprzez jego niezastosowanie. Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, iż art. 150 Ppsa, który stanowi, że w sprawach skarg na akty i czynności niewymienione w art. 145-148, Sąd uwzględniając skargę uchyla lub stwierdza bezskuteczność aktu lub czynności, nie ma w tej sprawie w ogóle zastosowania. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie, które w razie uwzględnienia skargi podlegałoby uchyleniu na podstawie art. 145 Ppsa, a nie 150 Ppsa.

Z powyższych względów art. 150 Ppsa w niniejszej sprawie nie znajdowałby zastosowania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.