Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2035/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 51 ust.1 i 1a, art. 52 ust. 1 i 1a, art. 56 ust. 1, 2, 4, 6, 7
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 470/19 w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na odstępstwa od zakazów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2019 r., którym po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2018 r.

w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na odstępstwa od zakazów uchylono zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] października 2018 r. oraz zasądzono od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

i prawne:

Z akt sprawy administracyjnej wynika, że wnioskiem z [...] października 2018 r., Zarząd Dróg Wojewódzkich - Rejon Dróg Wojewódzkich w [...] (dalej: ZDW) wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOS/ organ I instancji) o wydanie zezwolenia na zniszczenie siedlisk i okazów odnożycy kępkowej (Ramalina fastigiata), odnożycy jesionowej (Ramalina fraxinea), odnożycy opylonej (Ramalina pollinaria) i wabnicy kielichowatej (Pleurosticta aceatabulum) poprzez usunięcie 2 drzew gatunku klon pospolity i 2 drzew gatunku lipa drobnolistna, rosnących w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku Kąp - Wydminy - Olecko - Raczki » Suwałki - Rutka Tartak, na terenie gminy [...], w km [...], dz. ew. [...], obręb [...]. ZDW wskazał, iż wnioskowane do usunięcia drzewa są częściowo suche, ograniczają skrajnie drogi, a także rosną bezpośrednio przy jezdni, po zewnętrznych krawędziach łuków. Wnioskodawca poinformował również, że pozostawienie drzewo dotychczasowym stanie stanowi poważne zagrożenie dla mienia i osób.

Decyzją z 30 października 2018 r., RDOŚ powołując się na art. 56 ust. 2 oraz art. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1614, aktualnie t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 55 ze zm., dalej jako u.o.p.) nie zezwolił ZDW na wnioskowane działania. W uzasadnieniu Organ I instancji wskazał, że kondycja fitosanitarna przedmiotowych drzew jest bardzo dobra. Korony drzew są prawidłowo ukształtowane, brak w nich widocznego posuszu, natomiast pnie nie posiadają widocznych pęknięć, czy wypróchnień oraz nie są odchylone od pionu. RDOŚ wskazał, że usunięcie ww. drzew nie gwarantuje poprawy bezpieczeństwa, a zamiast wycięcia można poprawić stan bezpieczeństwa na tym odcinku drogi np. poprzez umieszczenie na ich pniach elementy odblaskowe. W sprawie istnieją zatem rozwiązania alternatywne, co uniemożliwia wydanie zezwolenia na wnioskowane działania, względem chronionego gatunku.

ZDW wniósł odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że organ I instancji nie podjął wszystkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pomijając w swoich ustalenia, że przedmiotowe drzewa rosną w skrajni drogi, a istniejące oznakowanie drogi na tym odcinku tj. postawienie znaku ostrzegawczego "inne niebezpieczeństwa", z tabliczką "drzewa w skrajni na długości 4.6 km," oraz ograniczenie dopuszczalnej prędkości poruszania się pojazdów do 70 km", nie doprowadziło dotychczas do poprawienia bezpieczeństwa na tym odcinku drogi.

Decyzją z 27 grudnia 2018 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., aktualnie Dz.U. z 2020, poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Dróg Wojewódzkich - Rejon Dróg Wojewódzkich w Olecku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podniósł, że zgodnie z Załącznikiem nr 1 (pozycja: 148, 149) i Załącznikiem nr 2 (pozycja: 76 i 86) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej grzybów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1408), odnożyca kępkowa oraz odnożyca jesionowa występujące na drzewach objętych wnioskiem należą do gatunków objętych ochroną ścisłą, natomiast odnożyca opylona i wabnica kielichowata należą do gatunków objętych ochroną częściową. Wobec ww. porostów obowiązuje, m.in., zakaz umyślnego niszczenia okazów i niszczenia ich siedlisk (§ 6 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. rozporządzenia).

Na podstawie art. 56 ust. 2 oraz ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.p., regionalny dyrektor ochrony środowiska na obszarze swojego działania może zezwolić w stosunku do gatunków grzybów objętych ochroną ścisłą i częściową na umyślne niszczenie ich okazów oraz siedlisk, w przypadku łącznego spełnienia dwóch generalnych przesłanek, tj. braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, grzybów i zwierząt oraz w przypadku zaistnienia jednej z indywidualnych przesłanek, wskazanych w art. 56 ust. 4 pkt 1-7 u.o.p.

Mając na uwadze fakt, iż planowane działania dotyczą jedynie wycinki 4 drzew, organ uznał, iż realizacja wnioskowanych działań nie wpłynęłaby negatywnie na dziko występujące populacje chronionych gatunków roślin, grzybów i zwierząt. Dalej wskazał, iż usunięcie drzew, usytuowanych w skrajni drogi, na zewnętrznych krawędziach łuków może przyczynić się do poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Pomimo jednak zaistnienia ww. przesłanek umożliwiających wydanie zezwolenia, w ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie została jednak spełniona pierwsza generalna przesłanka, w zakresie braku rozwiązań alternatywnych. Zdaniem organu obecny dobry stan fitosanitarny drzew nie predestynuje ich do usunięcia, co potwierdzają dołączone do akt sprawy zdjęcia przedstawiające przedmiotowe drzewa w okresie wegetacji oraz opinia inspektora ds. ochrony środowiska, zabytków i drogownictwa z Urzędu Gminy Świętajno. Dobry stan drzew pośrednio potwierdza również protokół oględzin z 3 września 2018 r., z którego jednocześnie wynika, że zagrożenie związane z drzewami stanowi ich lokalizacja w bardzo niebezpiecznym miejscu - na łuku zewnętrznym skrajni drogi.

W związku z powyższym, przy dobrej kondycji przedmiotowych drzew organ uznał, że istnieją rozwiązania alternatywne w przedmiotowej sprawie. Wskazał na ograniczenie prędkości do 70 km/h oraz odpowiednie oznakowanie tego obszaru przyczynia się do poprawy bezpieczeństwa na tym odcinku drogi. Zarządca drogi może również odpowiednio oznaczyć drzewa, umieszczając na ich pniach elementy odblaskowe, czy przed tymi drzewami umieścić tabliczki odblaskowe. Na odcinku drogi, przy którym znajdują się drzewa w skrajni i na łukach, można również zakazać

wyprzedzania. Ponadto rozwiązaniem alternatywnym, mającym na celu poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym będzie przeprowadzenie cięć pielęgnacyjnych i sanitarnych w obrębie koron (usunięcie ewentualnego posuszu).

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Sądu Zarząd Dróg Wojewódzkich w Olsztynie domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie 56 ust 2 w zw. z ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.p. poprzez ich niezastosowanie, na skutek błędnego przyjęcia, że istnieje możliwość zastosowania rozwiązań alternatywnych innych niż wycinka drzew, przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto podniesiono naruszenie przez organy art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w szczególności uznaniu, że stan fitosanitarny przewidzianych do wycinki drzew jest dobry w sytuacji, gdy drzewa te są porażone przez półpasożyta jemiołę pospolita, a ponadto posiadają posusz w koronie oraz ślady mechanicznych uszkodzeń na pniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję

i poprzedzającą ją decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2018 roku oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów postepowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W ocenie Sądu zaskarżone decyzje naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy wbrew zasadzie wyrażonej w artykule 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. nie przeprowadził czynności niezbędnych do załatwienia sprawy i nie ustalił w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy istniejącego w dacie wydania decyzji, tym samym ocena o braku przesłanek do udzielenia zezwolenia na odstępstwa od zakazów jest przedwczesna.

W rozpoznawanej sprawie podstawę wydania rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 56 ust. 2 oraz ust. 4 u.o.p. Na podstawie ww. przepisów RDOŚ może zezwolić w stosunku do gatunków objętych ochroną gatunkową na odstępstwa od zakazów, o których mowa w § 6 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej grzybów, tylko w przypadku łącznego spełnienia generalnych przesłanek, tj. braku rozwiązań alternatywnych i braku szkodliwości tych działań dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt, roślin i grzybów oraz jeżeli spełniona jest jedna z przesłanek określonych w art. 56 ust. 4 tej ustawy tj. m.in. wymóg, by działania te leżały w interesie zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego. Poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie okoliczność, że planowane do wycinki drzewa zasiedlają gatunki grzybów podlegające ścisłej lub częściowej ochronie zgodnie z wyżej wymienionym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. Niewątpliwie planowane czynności polegające na usunięciu drzew spowodowałyby naruszenie zakazów obowiązujących wobec gatunków chronionych. Dlatego na wycięcie drzew konieczne jest uzyskanie zwolnień od zakazów na podstawie wskazanego art. 56 tej ustawy. Jednym z warunków koniecznych do uzyskania zwolnienia z zakresu ochrony gatunkowej jest spełnienie przesłanki braku rozwiązań alternatywnych wobec wnioskowanych czynności. W ocenie organu odwoławczego z uwagi na fakt, iż planowane działania dotyczą jedynie wycinki 4 drzew, to realizacja wnioskowanych działań nie wpłynęłaby negatywnie na dziko występujące populacje chronionych gatunków roślin, grzybów i zwierząt. Organ uznał także, że usunięcie drzew, usytuowanych w skrajni drogi, na zewnętrznych krawędziach łuków może przyczynić się również do poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zdaniem organu w sprawie spełniona została więc przesłanka, o której mowa w art. 56 ust. 4 pkt 3 ustawy. Zdaniem organu nie została jednak spełniona przesłanka braku rozwiązań alternatywnych. Przy dobrej kondycji przedmiotowych drzew organ uznał, że istnieją rozwiązania alternatywne w przedmiotowej sprawie. Wskazał na konieczność ograniczenia prędkości do 70 km/h oraz odpowiednie oznakowanie tego obszaru, w tym samych drzew, wprowadzenie zakazu wyprzedzania, co w jego ocenie przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa na tym odcinku drogi.

Zdaniem jednak Sądu określając zakres rozwiązań alternatywnych organ nie uwzględnił stanu faktycznego jaki istnieje w sprawie. Przez rozwiązania alternatywne wobec planowanych czynności związanych z naruszeniem obowiązujących zakazów dotyczących ochrony gatunkowej należy rozumieć rozwiązania polegające na zastosowaniu innych środków i metod, korzystniejszych z uwagi na ochronę gatunków, a mimo to pozwalających uzyskać zadowalający rezultat w zakresie osiągnięcia pożądanego przez wnioskodawcę celu. Ocena istnienia innego, zadowalającego rozwiązania w stosunku do wnioskowanego, ciąży na organie rozpatrującym daną sprawę. Ewentualne rozwiązania alternatywne wykazane przez organ muszą mieć racjonalne i merytoryczne uzasadnienie, muszą być dopasowane proporcjonalnie do skali oddziaływania wnioskowanej czynności, przy jednoczesnym zapewnieniu osiągnięcia zamierzonego celu. W niniejszym przypadku celem jest zapobieganie występowaniu sytuacji mających negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej, zatem przede wszystkim należy dokładnie ocenić wpływ przedmiotowego zadrzewienia na bezpieczeństwo ruchu drogowego na tej drodze, by potem móc ocenić istnienie ewentualnych zadowalających rozwiązań alternatywnych. W miejscu planowanej wycinki często dochodzi do wypadków, których przyczyną jest wjechanie w drzewa umiejscowione w rejonie pasa drogowego.

W ocenie Sądu mając na uwadze wprowadzenie na odcinku drogi przez zarządcę drogi dotychczas odpowiedniego oznakowania, w tym umieszczenie znaku informacyjnego o zalecanej prędkości poruszania się pojazdów do 70 km na godzinę, umieszczenie znaku drogowego "inne niebezpieczeństwo" z tabliczką "drzewa w skrajni" oraz umieszczenie w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych drzew słupków drogowych oraz występowanie nadal wypadków drogowych polegających na wjechaniu na drzewo oznacza, że wskazując na alternatywne rozwiązania organy nie dokonały oceny/rozważań, czy przyczynią się one do poprawy warunków bezpieczeństwa na drodze. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że wskazane przez organ odwoławczy można uznać faktycznie za racjonalne rozwiązania alternatywnych. Organ winien był rozważyć, czy faktycznie wprowadzenie postulowanych przez niego rozwiązań przy uwzględnieniu usytuowania drzew, tj. na zewnętrznych krawędziach łuków, bezpośrednio przy krawędzi jezdni, w sposób który przyczynia się do ograniczenia skrajni drogi, przy uwzględnieniu dotychczas wprowadzonych przez stronę rozwiązań jej zdaniem bezskutecznych przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa. Brak powyższych rozważań, prowadzi do uznania, iż organy nie dokonały właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem możliwości zastosowania w sprawie rozwiązań alternatywnych, czyli takich, które faktycznie, przyczynią się do poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym na odcinku drogi, którego wniosek dotyczy, bez konieczności wycinki drzew. Stanowi to istotne naruszenie wskazanych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), które doprowadziło do przedwczesnego uznania, że w sprawie brak jest podstaw do wydania zezwolenia na podstawie art. 56 ust. 2 w zw. z ust 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy, co skutkowało zdaniem Sądu I instancji koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., aktualnie t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Sąd nakazał organom ocenić czy twierdzenie wnioskodawcy o zagrożeniu powodowanym przez drzewa planowane do wycięcia znajduje potwierdzenie w stanie faktycznym i czy istnieją wobec tego alternatywne rozwiązania do wycinki drzew odnoszące się bezpośrednio do sytuacji na wskazanych odcinkach będące rozwiązaniami konkretnymi, racjonalnymi i możliwymi do zastosowania w tych miejscach.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpatrzenie skargi i jej oddalenie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 56 ust. 2 w zw. z ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.p., zgodnie z którymi do uzyskania zwolnienia z zakresu ochrony gatunkowej konieczne jest łączne spełnienie wskazanych przesłanek (w tym braku rozwiązań alternatywnych wobec wnioskowanych czynności), poprzez przyjęcie, że zgodnie z tymi przepisami na organie ochrony przyrody spoczywa także ciężar zbadania czy faktycznie wprowadzenie postulowanych rozwiązań alternatywnych będzie zadowalające i przyniesie oczekiwane efekty z punktu widzenia ruchu drogowego, podczas gdy tego rodzaju ustalenia nie są możliwe do zrealizowania przez organ ochrony przyrody na etapie wydawania ww. zezwolenia z zakresu ochrony gatunkowej, a dodatkowo wydawanie takiego zezwolenia jest wyjątkiem od generalnej zasady ochrony gatunkowej, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić.

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie przez Sąd I instancji faktów niewynikających z akt sprawy, tj. błędne ustalenie, że na danym odcinku drogi przyczyną wypadków jest wjechanie w drzewa, podczas gdy istniejąca przy drodze przeszkoda (drzewa) może podwyższać ryzyko poważniejszych skutków wypadku o ile dojdzie w jego wyniku do zderzenia z nią, jednak jej usunięcie nawet z danego miejsca nie wyeliminuje możliwości dojścia do wypadku na danym odcinku drogi, skutkiem czego było naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organy nie wykazały w uzasadnieniu, czy istnieją alternatywne rozwiązania do wycinki drzew odnoszące się bezpośrednio do sytuacji na wskazanych odcinkach drogi, podczas gdy organy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego szczegółowo rozważyły istnienie innych rozwiązań (znajdujących odzwierciedlenie w rzeczywistości i nie stosowanych dotychczas przez wnioskodawcę), które zastąpiłyby konieczność usunięcia drzew, a tym samym dokonania negatywnej ingerencji w środowisko w odniesieniu do gatunków podlegających ochronie, co było wystarczające dla odmowy wydania zezwolenia, stosownie do norm prawa materialnego, tym samym Sąd I instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie sposób podzielić zaprezentowane przez Sąd I instancji stanowisko, że w przedmiotowej sprawie organy nie ustaliły w sposób wystarczający stanu faktycznego i ich ocena o braku przesłanek do uzyskania zwolnienia z zakresu ochrony gatunkowej jest przedwczesna. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego organy bezspornie ustaliły, że realizacja wnioskowanych działań nie wpłynęłaby negatywnie na dziko występujące populacje chronionych gatunków roślin, grzybów i zwierząt, a dodatkowo usunięcie drzew, usytuowanych w skrajni drogi, na zewnętrznych krawędziach łuków może przyczynić się do poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Pomimo jednak zaistnienia ww. przesłanek umożliwiających wydanie zezwolenia, w ocenie skarżącego organu w sprawie nie została spełniona pierwsza generalna przesłanka, w zakresie braku rozwiązań alternatywnych. W opinii skarżącego organu, w przypadku zdrowych drzew, o niezaburzonej statyce, sam fakt ich usytuowania blisko drogi nie może stanowić argumentu za ich wycięciem w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto, usunięcie drzew wskazanych we wniosku, nie jest ani gwarancją poprawy bezpieczeństwa na przedmiotowej drodze, ani też jedyną możliwością poprawy bezpieczeństwa na przedmiotowym odcinku drogi. Organ wskazał, że ograniczenie prędkości do 70 km/h, wprowadzenie zakazu wyprzedzania oraz odpowiednie oznakowanie tego obszaru przyczynią się do poprawy bezpieczeństwa na tym odcinku drogi, pozwoli zwiększyć czujność i koncentrację kierowców, co też ma wpływ na bezpieczeństwo.

Wskazując na alternatywne rozwiązania, w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego organy dokonały oceny, że przyczynią się one do uzyskania zadowalającego rezultatu w zapobieganiu występowania sytuacji mających negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego na wskazanym odcinku drogi, przy jednoczesnym braku konieczności stosowania odstępstw od generalnej zasady ochrony gatunkowej. Określając zakres rozwiązań alternatywnych organ odwoławczy uwzględnił stan faktyczny jaki istnieje w sprawie. Niezrozumiałe jest przy tym bezkrytyczne przyjęcie przez Sąd I instancji argumentacji skarżącego, że zastosował on szereg alternatywnych rozwiązań, ale żadna z metod nie przyniosła rezultatu w postaci poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 56 ust. 2 w zw. z ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.p., przyjmując, że na podstawie ww. przepisów na organie ochrony przyrody spoczywa także ciężar zbadania czy faktycznie wprowadzenie postulowanych rozwiązań alternatywnych będzie wystarczająco zadowalające i przyniesie oczekiwane efekty z punku widzenia ruchu drogowego. W ocenie skarżącego organu tego rodzaju ustalenia nie są możliwe do zrealizowania przez organ ochrony przyrody na etapie wydawania ww. zezwolenia. Zaakcentowania wymaga przy tym, że przed udzieleniem odstępstwa od zakazu istniejącego w ramach systemu ochrony gatunkowej właściwy organ ma obowiązek każdorazowo rozpatrzyć, czy nie ma innej zadowalającej alternatywy dla takiego rozwiązania, tym bardziej, że wydawanie takiego zezwolenia jest wyjątkiem od generalnej zasady ochrony gatunkowej. Same alternatywy powinny być oceniane w świetle zakazów, od których wprowadzane są odstępstwa, a przede wszystkim ich celów. Właściwe organy w przypadku istnienia alternatywnych rozwiązań, pozwalających na osiągnięcie zamierzonych rezultatów mają bowiem obowiązek wybrać taką opcję, która będzie najmniej inwazyjna i spowoduje najmniejsze zakłócenia w funkcjonowaniu chronionych gatunków. Należy przy tym zgodzić się z zaprezentowanym stanowiskiem, że ocena istnienia innego, zadowalającego rozwiązania w stosunku do wnioskowanego, ciąży na organie rozpatrującym daną sprawę, zaś ewentualne rozwiązania alternatywne wskazane przez organ muszą mieć racjonalne merytoryczne uzasadnienie i powinny być dopasowane proporcjonalnie do skali oddziaływania wnioskowanej czynności przy jednoczesnym zapewnieniu osiągnięcia zamierzonego celu. W ocenie skarżącego organu wskazane w zaskarżonej decyzji rozwiązania alternatywne spełniają te przesłanki. Organ ochrony przyrody nie ma jednak możliwości zbadania, jak wskazał Sąd I instancji, jaki będzie efekt wprowadzonych rozwiązań (np. poprzez wskazanie o ile zmniejszy się udział osób rannych w potencjalnych wypadkach). Kwestia ta może być przedmiotem badania dopiero po etapie ich wdrożenia. Tym samym przerzucanie przez Sąd I instancji na organ ochrony przyrody udzielający zezwolenia, odpowiedzialności w zakresie gwarancji uzyskania oczekiwanych efektów z punku widzenia ruchu drogowego, należy uznać za pozbawione podstaw prawnych. Z treści bowiem wskazanych przez Sąd I instancji przepisów ustawy o ochronie przyrody nie można takiej normy prawnej odkodować.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie skarżącego organu Sąd I instancji naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art, 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., bowiem organy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego szczegółowo rozważyły istnienie innych rozwiązań (znajdujących odzwierciedlenie w rzeczywistości i nie stosowanych dotychczas przez skarżącego), które zastąpiłyby konieczność usunięcia drzew, a tym samym dokonania negatywnej ingerencji w środowisko w odniesieniu do gatunków podlegających ochronie, co było wystarczające dla odmowy wydania zezwolenia, stosownie do norm prawa materialnego.

Uchylając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego i utrzymaną nim w mocy decyzję organu I instancji zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji naruszył także art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie faktów niewynikających z akt sprawy i przyjmując, że na danym odcinku drogi przyczyną wypadków jest wjechanie w drzewa, podczas gdy istniejąca przy drodze przeszkoda (drzewo) może co prawda podwyższać ryzyko poważniejszych konsekwencji wypadku, o ile dojdzie w jego wyniku do zderzenia z nią, ale nie można się jednak zgodzić z tym, że obecność drzew jest przyczyną wypadków samą w sobie, a jej usunięcie nawet z danego miejsca nie wyeliminuje możliwości dojścia do wypadku na danym odcinku drogi, albowiem główną przyczyną wypadków na drogach jest niedostosowanie prędkości do warunków ruchu, nie zaś fakt, że w pobliżu jezdni znajdują się drzewa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Przed przystąpieniem jednak do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego jak i postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazać należy, że norma wynikająca z art. 56 ust. 1 i 2 u.o.p. daje organowi ochrony środowiska możliwość wydania zezwolenia, w stosunku do gatunków objętych ochroną ścisłą i częściową na czynności podlegające zakazom, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 i 1a i 52 ust. 1 i 1a u.o.p. (zakazy umyślnego niszczenia, zrywania lub uszkadzania, niszczenia ich siedlisk lub ostoi, dokonywania zmian stosunków wodnych, umyślnego przemieszczania w środowisku przyrodniczym - art. 51 ust. 1 pkt 1,2,3,10). Zgodnie z art. 56 ust. 4 u.o.p. warunkiem zwolnienia od tych zakazów jest brak rozwiązań alternatywnych, jeżeli nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów i gdy wynikają ze słusznego interesu strony lub koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska (art. 56 ust. 7 u.o.p.). Zasadą jest, więc zakaz niszczenia siedlisk określonych gatunków chronionych. Ustawodawca jednak dopuścił wyjątek od tej zasady, uzależniając możliwość jego zastosowania tylko do sytuacji, w których nie ma możliwości rozwiązań alternatywnych (np. możliwości skutecznego przeniesienia siedliska, gniazd w inne miejsce) i tylko, gdy nie spowoduje to zagrożenia dla dziko występujących populacji chronionych gatunków.

Dopuszczając odstępstwo od zasady, ustawodawca pozostawił uznaniu organu administracji możliwość jego zastosowania. Zwrot normatywny "może" dowodzi, że mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym, co istotnie wpływa na zakres i sposób kontroli dokonywanej przez sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Ocenie sądu podlega natomiast poprawność postępowania wyjaśniającego, a w szczególności to, czy rozstrzygnięcie podjęte zostało zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, czy wydano je w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Nie podlega natomiast ocenie sądowej samo rozstrzygnięcie, jako wynik wyboru jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie, wydane w ramach uznania administracyjnego, nie może być jednak rozstrzygnięciem dowolnym. Przedmiotem uznania nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego (zob. M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983 r., s. 63). Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. W przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego wyznacza, z jednej strony przesłanka zawarta w art. 56 ust. 2 u.o.p., z drugiej zaś reguły postępowania administracyjnego określające obowiązki organu administracji w zakresie prowadzenia postępowania i rozstrzygania.

Jak już wyżej wskazano jednym z warunków koniecznych do uzyskania zwolnienia z zakresu ochrony gatunkowej jest spełnienie przesłanki braku rozwiązań alternatywnych wobec wnioskowanych czynności. Skoro w tej sprawie wnioskowane czynności dotyczyły planowanej wycinki drzew, to mimo, że organ na odstępstwa od zakazów, nie jest właściwy do udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew, mógł się wypowiedzieć w zakresie istnienia rozwiązań alternatywnych wobec planowanej czynności, tj. wycinki czterech drzew, z którą nierozerwalnie wiąże się z realizacją zabronionych czynności wobec zasiedlających je gatunków roślin i grzybów. W niniejszej sprawie wnioskodawca planuje czynności zabronione ze względu na ochronie gatunkową tylko z powodu planowanej wycinki drzew. Dlatego też rozwiązania alternatywne nie mogą odnosić się jedynie do środków i metod pozwalających zachować chronione gatunki grzybów i w związku z tym pozwalających uniknąć działań negatywnych nakierowanych na gatunki chronione, ale także do rozwiązań pozwalających uniknąć planowanego usunięcia drzew, umożliwiających realizację celu jaki zamierzał wnioskodawca osiągnąć w następstwie usunięcia drzew. Powyższy z ostatnich elementów rozważań jakie winien organ dokonać ma szczególne znaczenie w przypadku tak jak w niniejszej sprawie, gdy organ w zaskarżonej decyzji przyznał, że ewentualne przeprowadzenie planowanej wycinki jedynie czterech drzew nie wpłynie negatywnie na dziko występujące objęte ochrona gatunki oraz przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym na tym odcinku drogi. Zostały więc zdaniem organu spełnione przesłanki uzasadniające wyrażenie zgody na wykonanie czynności zakazanych wobec chronionych gatunków, a jedynie możliwość zastosowania wskazanych przez organ rozwiązań alternatywnych uzasadniał wydania decyzji odmownej. Przez rozwiązania alternatywne wobec planowanej czynności związanych z naruszeniem obowiązujących zakazów dotyczących ochrony gatunkowej należy w niniejszej sprawie rozumieć rozwiązania polegające na zastosowaniu innych środków i metod, korzystnych z uwagi na ochronę gatunków, a mimo to pozwalających uzyskać zadawalający rezultat w zapobieganiu występowania sytuacji mających negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej, na odcinku której planowana jest wycinka czterech drzew, gdyż taki cel wskazano we wniosku o wydanie zezwolenia na odstępstwa od obowiązujących zakazów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości że ze względu na treść art. 56 ust. 6 u.o.p., ustalenie istnienia innego, alternatywnego rozwiązania wobec wnioskowanego ciąży na organie rozpatrującym sprawę. Przepis ten wśród elementów koniecznych wniosku nie wymienia obowiązku wskazania przez wnioskodawcę braku rozwiązań alternatywnych. Oczywiście leży to w interesie wnioskodawcy, lecz nie jest on do tego zobowiązany. Dlatego ciężar ustalenia tej kwestii z uwagi na brak szczególnych regulacji w tym zakresie w ustawie o ochronie przyrody obciąża organ z uwagi na treść art. 7 k.p.a. Wskazane przez organ rozwiązania alternatywne winny być racjonalne, możliwe i konieczne do zastosowania oraz umożliwiające osiągnięcie celu wskazanego we wniosku o wydanie zezwolenia na odstępstwa od zakazu, usprawiedliwionego interesem publicznym, uwzględniające jednocześnie indywidualny charakter każdej sprawy. Nie odpowiada tym kryteriom wskazywanie w każdej sprawie dotyczącej wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazu dotyczącej bezpieczeństwa w ruchu drogowym wskazywania jako rozwiązania alternatywnego wprowadzenie np. ograniczenia prędkości, bo nie zawsze w zależności od okoliczności sprawy uwzględnia wszystkie indywidualne okoliczności danej sprawy i nie zawsze będzie prowadzić skutecznie do osiągnięcia zamierzonego usprawiedliwionego interesem publicznym celu.

Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie uznał Sąd I instancji, że wobec niewyjaśnienia sprawy w zakresie koniecznej przesłanki warunkującej dopiero rozważenie możliwości udzielenie zezwolenia na odstępstwa od zakazów, a więc braku rozwiązań alternatywnych organ naruszył przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z pewnością dokonana przez organ ocena o niespełnieniu tej przesłanki jest przedwczesna, podobnie jak ocena o braku możliwości udzielenia zezwolenia zgody na odstępstwo od zakazów. Zgodzić się ze stwierdzeniem, że samo usytuowanie drzewa przy drodze nie oznacza konieczności ich usunięcia dla osiągnięcia rezultatu jakim jest zminimalizowanie niebezpiecznych sytuacji stanowiących zagrożenie w ruchu drogowym. Koniecznym jest zaistnienie innych okoliczności wskazujących na bezpośrednie lub pośrednie zagrożenie związane z usytuowaniem drzewa. Zdaniem Sądu usytuowanie drzewa w pobliżu drogi może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym w określonych sytuacjach związanych z przebiegiem drogi i jej poszczególnych odcinków na których zagrożenie to może wynikać z ograniczenia widoczności spowodowanego usytuowaniem drzewa takich jak przykładowo: łuki, rejon skrzyżowań, wlot drogi podporządkowanej, rejon siedzib ludzkich. Wówczas z uwagi jedynie na pośredni związek usytuowania drzew z bezpieczeństwem w ruchu drogowym zasadne i konieczne jest rozważenie przez organ istnienia rozwiązań alternatywnych wobec usunięcia drzew, a tym samym negatywnych działań wobec gatunków podlegających ochronie (w niniejszej sprawie grzybów objętych ochroną częściową i całkowitą). Dokonując ustalenia stanu faktycznego a następnie oceny zgromadzonego materiału dowodowego organy wskazują, że objęte wnioskiem drzewa rosną na łuku drogi. Nie uwzględniły jednak faktu, który wynika z akt sprawy, tj. planu sytuacyjnego przedstawiającego przebieg drogi oraz dokumentacji fotograficznej, iż rosną one na skrajni jezdni, prawie w bezpośredniej styczności z jezdnią, a nadto są one usytuowane po zewnętrznej stronie łuku. Jest oczywistym tak samo jak podnoszony przez skarżącego wpływ nadmiernej prędkości na spowodowane wypadku, że takie usytuowanie drzewa stanowić może szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym następstw wypadków, których bezpośrednią przyczyną nie musi być uderzenie w drzewo będące następstwem brakiem opanowania pojazdu spowodowane rozwinięciem nadmiernej prędkości. Aby dokonać pełnej oceny możliwości zastosowania rozwiązania alternatywnego odpowiadającego kryteriom wyżej przedstawionym organy nie uwzględniły, iż drzewa te rosną przy drodze posiadającej status drogi wojewódzkiej. Winny dokonać ustaleń i jej przedstawić dotyczących natężenia ruchu, na który niewątpliwie ma wpływ między innymi wielkości miejscowości jakie ona łączy. Brak jest również ustaleń ze strony organów dotyczących szerokości jezdni na odcinku drogi, przy których rosną sporne drzewa, co niewątpliwie w powiazaniu z natężeniem ruchu może mieć wpływ na ocenę spełnienia przesłanki możliwości zastosowania rozwiązania alternatywnego podobnie jak rodzaj pobocza (dołączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna może sugerować, że w szczególności przy dużych pojazdach jak autobusy, samochody ciężarowe, maszyny rolnicze może ona utrudniać wykonanie nie tylko manewru wyprzedzania, ale także wymijania). Nadmienić należy, że nie zawsze wprowadzenie samego ograniczenia prędkości na danym odcinku drogi, czy też zakazu wyprzedzania pozwoli na osiągnięcie celu wskazanemu we wniosku. Jest to nie tylko związane z przestrzeganiem przez kierowców nakazanej prędkości. W ruchu drogowym występują sytuację, w których jego uczestnicy są "zmuszeni" do jej przekroczenia z jednoczesnym wykonaniem innych manewrów (wyprzedzania lub wymijania) jak na przykład pojazdy uprzywilejowane biorące udział w akcjach ratunkowych. Brak tych i ewentualnie innych jeszcze ustaleń związanych z ustaleniem warunków panujących na danym odcinku drogi ruchem drogowym, które mogą się pojawić przy ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organy stanowi o braku dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności przedmiotowej sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiały dowodowego i uznaniu, że uzasadnienie decyzji organów organy w tym zakresie oraz w części dotyczącej przedstawienia rozwiązania alternatywnego jest ogólnikowe.

Na gruncie powyższych rozważań uznać należy, że zasadnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej przedstawienia rozwiązania alternatywnego jest ogólnikowe, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Nie zawiera również usprawiedliwionych podstaw drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. polegający na ustaleniu faktów nie wynikających z akt sprawy, tj. błędne ustalenie, że na danym odcinku drogi "przyczyną wypadków jest wjechanie w drzewo" podczas gdy zdaniem skarżącego istniejąca przy drodze przeszkoda (drzewo) może podwyższyć ryzyko poważniejszych skutków wypadku o ile dojdzie w jego wyniku do zderzenia z nią.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Podstawą zatem orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt wynikają i które legły u podstaw jej wydania (zob. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 357/15). Z kolei, naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a., jak wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1125/16, jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach, jak i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym lub postępowaniu administracyjnym, w którym zarzucana jest organowi bezczynność czy prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, LEX nr 594014). Art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 223/18). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis ten nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez Sąd I instancji (wyrok NSA z 30 stycznia 2020, sygn. akt II GSK 3722/17). W aktach sprawy administracyjnej znajduje się pismo Komendanta Powiatowego Policji w Olecku z dnia 26 października 2017 r., w którym między innymi stwierdzono, że "często w tym rejonie dochodzi do wypadków drogowych m.in. w wyniku wjechania pojazdem na drzewo rosnące w rejonie pasa drogowego". Rozważania dotyczące wypadków mające miejsce na odcinku drogi Sąd I instancji oparł więc na dokumencie znajdującym się w aktach sprawy. Należy wskazać, że sam przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy zakwestionowania oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 2 w zw. z ust. 4 i w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.p. wskazać na samym wstępie należy, że wobec braku ustalenia wszystkich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności wskazanych przy okazji oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. czyni niemożliwym oceny zasadności stanowiska organu odnośnie spełnienia przesłanki braku rozwiązania alternatywnego, której spełnienie uzasadniałoby wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazu wobec gatunków chronionych. Zdaniem organu takie rozwiązanie istnieje. Mając jednak na uwadze przestawione w ramach tego zarzutu stanowisko organu podkreślić ponownie należy, nawiązując do uwag poczynionych na wstępie rozważań prawnych, że mimo, iż decyzja w przedmiotowej sprawie jest decyzją uznaniową nie oznacza to dowolności ze strony organów. Kontrola sądowa takiej decyzji zmierza bowiem do ustalenia, czy organy przy jej wydaniu nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i czy uzasadniły rozstrzygnięcie sprawy przesłankami dostatecznie zindywidualizowanymi. W przypadku przedstawienia rozwiązania alternatywnego umożliwiającego osiągnięcie uzasadnionego interesem ogółu społeczeństwa celu wskazanego we wniosku skutkującego odmową wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazu winno ono być związane z realiami konkretnej sprawy, uwzględniać jej indywidualne okoliczności, nie może być powielaniem ogólnych rozwiązań nie przystających do okoliczności danej sprawy. Oznacza to również, że przedstawione przez organ w uzasadnieniu decyzji rozwiązanie alternatywne oprócz tego, że będzie realnie możliwe do wykonania jak również zapewni przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy osiągnięcie celu wskazanego we wniosku w przedmiocie wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazu. Tym samym oddalając wniosek poprzez wskazanie rozwiązania alternatywne nie może uchylić się od wykazania skuteczności takiego rozwiązania umożliwiającego realizację celu przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności zawężenia swoich rozważań, w szczególności tak jak w niniejszej sprawie, że jedyną przyczyną zdarzeń drogowych, w których miało miejsce uderzenie pojazdu w drzewo było niczym nieuzasadnione przekroczenie prędkości i eliminacja tej przyczyny poprzez wprowadzenie stosownych zakazów w ruchu drogowym spowoduje osiągnięcie celu wskazane we wniosku, tj. poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W niniejszej sprawie od ustaleń tego rodzaju organ nie może się uwolnić, z czym jest związane między innymi przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z zachowaniem wszelkich rygorów wskazanych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.