Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 779/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skarg E. M., D. Sz. i P. Sz. na decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 24 czerwca 2022 r. nr WSPN.IV.7581.63.2022.AN w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie m.in. art. 136 ust. 3, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej powoływanej jako "u.g.n.") utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy E. M., P. S. i D. S. (dalej powoływanym jako "Skarżący") zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następujących okolicznościach.

Wnioskiem z [...] lutego 2016r. P. S. wniósł o zwrot nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako dawna działka nr [...] obręb [...] - podnosząc, że ww. nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Do tego wniosku przyłączyły się: D. S. oraz E. M. – składając stosowne wnioski [...] października 2018r. W toku postępowania Skarżący zmodyfikowali swoje żądanie i wnieśli o zwrot nieruchomości oznaczonych obecnie (po dokonaniu podziału i wydzieleniu z działki nr [...]) numerami: [...] (o powierzchni [...] ha) i [...] (o powierzchni [...] ha) obręb [...], dla których Sąd Rejonowy w B. prowadzi księgę wieczystą nr [...] - stanowiących własność G. B.. Skarżący wykazali, że są spadkobiercami właścicieli ww. nieruchomości (z daty wywłaszczenia) - tj. A. S. oraz J. S..

Decyzją z [...] maja 2020r. Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości obejmującej działki obecnie oznaczone jako [...] i [...], a decyzja ta uchylona została następnie przez Wojewodę [...], który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzja z [...] listopada 2020r.).

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2022r. odmówił Skarżącym zwrotu udziałów w nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], obręb [...] oznaczonych geodezyjnie obecnie jako działki nr [...], zapisanych w księdze wieczystej nr [...]

W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności opisał dotychczasowy przebieg sprawy, wskazując w szczególności, że nieruchomość (stanowiąca wówczas własność A. S. i J. S.) składająca się z działek o nr [...] (o powierzchni [...] m2), wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa na mocy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 10, poz. 64 z 1974 r.) orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z [...] września 1967r. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano na niezbędność wywłaszczonej nieruchomości na cele budowy osiedla mieszkaniowego. Zgodnie zaś z dokumentacją dotyczącą lokalizacji szczegółowej (zaświadczenie lokalizacji Nr [...] z [...] stycznia 1960 r. wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady N.), nieruchomość ta została wywłaszczona pod budowę osiedla przy ul. [...] w B.. Przy czym (jak wynika z wpisów w księdze wieczystej) ww. działka nr [...] została sklasyfikowana jako tereny mieszkaniowe, a działka nr [...] – jako zurbanizowane tereny niezabudowane i lub w trakcie zabudowy – stanowiące własność G. B.. Jak ustalił Starosta, działka nr [...] stanowi zagospodarowany ogród, służący mieszkańcom sąsiadującego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, porośnięta jest niskimi krzewami, drzewami ozdobnymi i bylinami. Działka nr [...] jest zaś niezabudowana, bez naziemnych składników budowlanych, porośnięta 6 drzewami liściastymi. Działka [...] bezpośrednio przylega do ściany budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a jeden z narożników działki nr [...] oddalony jest w odległości 9 m od tego budynku. W oparciu o ortofotomapę dostępną w internecie (https://mapy,mojregion.info), Starosta ustalił, że ww. działki stanowią teren, po którym poruszają się mieszkańcy osiedla, łączą one bowiem osiedle z drogą publiczną – ul. [...]. W oparciu zaś o dokumentację geodezyjną i informacje uzyskane od gestorów mediów Starosta ustalił, że zarówno przez działkę nr [...], jak i nr [...] przebiega sieć wodociągowa oraz gazowa. Sieć wodociągowa wybudowana została w 1966r. na zlecenie inwestora – Miejskiej Dyrekcji Budowy O. Mieszkaniowych, a sieć gazową zrealizowano w 1992r. w ramach projektu "Sieć gazowa wraz przyłączami na osiedlu [...] i odcinek od ul. [...] do ul. [...] w B.".

Powyższe w ocenie organu świadczy o tym, że działki zostały w pełni wykorzystane i zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w orzeczeniu o wywłaszczeniu.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli Skarżący – każdy odrębnym jednobrzmiącym pismem, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie wyjaśnia podstaw odmowy zwrotu nieruchomości, a poczynione przez organ ustalenia odbiegają od rzeczywistego stanu rzeczy. W ocenie Skarżących organ nie wskazał dowodów, na jakich się oparł, a w oparciu o materiał zgromadzony w aktach należy przyjąć, że teren działek objętych ich wnioskiem nie został zagospodarowany na cele, któremu miało służyć wywłaszczenie. Skarżący podnieśli, że: okoliczne nieruchomości mają zapewniony dostęp do drogi publicznej i nie jest konieczne, aby teren działek nr [...] służył mieszkańcom osiedla dla celów komunikacyjnych; działka nr [...] nie jest zabudowana i organ I instancji nie wskazał w jakim zakresie służy ona mieszkańcom osiedla; uzbrojenie działek w zakresie sieci jest zrealizowane w niezwykle ograniczonym zakresie; na terenie działki nr [...] jedynie na niewielkim fragmencie znajduje coś na kształt ogródka, a organ nie ustalił jego statusu (Spółdzielnia Mieszkaniowa nie wyjaśniła także tej okoliczności).

W ocenie Skarżących należało zatem w sprawie przyjąć, że na terenie działek objętych wnioskiem o zwrot nie powstało nic co można uznać za elementy osiedla mieszkaniowego.

Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Wojewoda powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, po obszernym przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania i przytoczeniu brzmienia przepisów art. 136 ust. 1 i 137 u.g.n. wskazał, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość został wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] w B. (orzeczenie o wywłaszczeniu, pismo Miejskiej Dyrekcji Budowy O. Mieszkaniowych z [...] grudnia 1964r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz zaświadczenie lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] stycznia 1960).

Wojewoda, odnosząc się do tak określonego celu wywłaszczenia, wyjaśnił, że osiedle mieszkaniowe nie obejmuje tylko domy mieszkalne., lecz również infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Przy ocenie realizacji celu publicznego (osiedla mieszkaniowego) należy zatem, zdaniem Wojewody, uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę osiedla, niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców. Wojewoda powołał się przy tym na stanowisko wyrażone przez NSA w wyrokach z 4 grudnia 2019r. (sygn. akt I OSK 999/18), z 26 listopada 2021r. (I OSK 788/21) z 23 marca 2018r. (I OSK 1136/16), zgodnie z którym celu wywłaszczenia na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja takich elementów infrastruktury jak: ciągi komunikacyjne, parkingi, parki, tereny zielone i inne urządzenia, a także sieci wodociągowe, kanalizacyjne.

Zdaniem Wojewody ustalenie chociażby, że na terenie przedmiotowej nieruchomości zrealizowano elementy sieci wodociągowej i gazowej (co potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach sprawy) – przesądza o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Zarzuty sformułowane w odwołaniach organ odwoławczy uznał za przejaw subiektywnych wątpliwości Skarżących co do realizacji celu wywłaszczenia. Wojewoda podkreślił, przy tym, że tereny dojazdowe, ogródki, tereny zielone bez wątpienia stanowią element uzupełnienia osiedla mieszkaniowego jako funkcjonalnej całości.

Skargi na powyższą decyzję do WSA w Bydgoszczy wnieśli oddzielnymi pismami: P. S., D. S. oraz E. M.. Pisma te są jednobrzmiące. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postepowania. Skarżący podnieśli zarzuty oraz argumentację tożsamą z tą podniesioną już na gruncie wniesionych w sprawie odwołań. Uzasadniając skargę wskazali w szczególności na uchybienia organów w zakresie przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego, które w ich ocenie nie pozwala na ustalenie, że sporne działki są użytkowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Podkreślali, że teren nieruchomości stanowi obecnie niezagospodarowany plac, brak jest na niej zabudowań, placów zabaw, czy nawet chodników, a organ w zaskarżonej decyzji nie przedstawił dokładnego ułożenia sieci podziemnej. Podnieśli też, że jeżeli nawet jedna z działek częściowo wykorzystywana jest przez mieszkańców osiedla jako "ogród" to w aktach brak jest dowodów w postaci umów, czy stosownych pozwoleń. Tym samym Skarżący wyrazili pogląd, że założenie takiego "ogródka" jako samowola nie może korzystać z ochrony prawnej.

W ocenie Skarżących przesądzające znaczenie dla wyniku sprawy ma jednak okoliczność, że Urząd M. B. na zapytanie P. S. o możliwość wykupu spornej nieruchomości udzielił pozytywnej odpowiedzi w piśmie z [...] stycznia 2015r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Poszczególne skargi zostały zarejestrowane pod sygnaturami: II SA/Bd 779/22, II SA/Bd 780/22 i II SA/Bd 781/22. Postanowieniem z 13 grudnia 2022r. Sąd zarządził połączenie ww. spraw celem ich wspólnego prowadzenia i rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana pod sygn. akt II SA/Bd 779/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem z 14 listopada 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu z 10 października 2022r. i informacji o możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Rozprawy takiej nie można było jednak przeprowadzić z uwagi na fakt, że nie wszyscy uczestnicy postępowania potwierdzili posiadanie możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie - co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skarg.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z [...] czerwca 2022r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta M. B. odmawiającej dokonania zwrotu udziałów w nieruchomości (działek oznaczonych w ewidencji gruntów pod numerami: [...] obręb [...] w B., przy ul. [...]).

Materialnoprawne podstawy realizacji zgłoszonych w niniejszej sprawie żądań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 216 u.g.n. zawiera zamknięty katalog nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, do których mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości". Zgodnie zaś z treścią art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Za podstawę rozstrzygnięcia organy przyjęły art. 136 oraz 137 u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W świetle przytoczonych powyżej przepisów pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem w ogóle niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena, czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas, gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (vide: wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 991/18 – dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem wyżej wymienionych terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., w sprawie o sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r., poz. 376), rozstrzygając kwestię wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w sytuacji gdy cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., wskazał również, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Tym samym również według Trybunału Konstytucyjnego terminy 7 i 10 lat należy traktować jako dopełnienie przesłanki zbędności, a organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jedynie w sytuacji, gdy ta nie została jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy i w razie dokonania pozytywnego ustalenia wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu.

Jednocześnie stwierdzić należy, że w sytuacji, w której cel wywłaszczenia został zrealizowany, zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Przy czym, ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Zatem w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła.

Mając na względzie przedstawione dotychczas rozważania stwierdzić należy, że obowiązkiem organów administracyjnych w realiach rozpoznawanej sprawy było najpierw ustalenie celu na jaki przedmiotowa działka została wywłaszczona, a następnie ustalenie, czy cel ten został zrealizowany, czy też wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Sprawowana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej obecnie decyzji Wojewody wymaga zatem rozstrzygnięcia, czy poczynione w powyższym zakresie ustalenia są prawidłowe.

Oceniając czy organ prawidłowo ustalił cel wywłaszczenia przedmiotowej działki zauważyć najpierw należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy wywłaszczenie spornej nieruchomości nastąpiło w 1967r. – a zatem kilkadziesiąt lat temu, w całkowicie odmiennych od obecnych warunków ustrojowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2625/16 (dostępny jw.), wskazuje zasadnie, że interpretacja celu wywłaszczenia powinna uwzględniać realia, w jakich ono następowało. Kryteria oraz standardy oceny sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia zależne są bowiem między innymi od okresu, w jakim dochodziło do wywłaszczenia. Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia powinny być oceniane adekwatnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania rozstrzygnięcia wywłaszczeniowego, a nie z daty dokonywania kontroli.

W zaskarżonych decyzjach organy przyjęły, że celem wywłaszczenia gruntu stanowiącego obecnie działki nr ew. [...] [...], była budowa osiedla mieszkaniowego "S.". Tak oznaczony cel wywłaszczenia ma bez wątpienia charakter ogólnikowy. Dotyczy on nie tylko spornych działek lecz całego rozległego terenu. Nie stanowi przy tym przedmiotu sporu, że w toku prowadzonego przez wiele lat postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżących o zwrot przedmiotowej nieruchomości niemożliwym okazało się pozyskanie decyzji Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej o zatwierdzeniu planu budowy ww. osiedla (zatwierdzenie miało miejsce [...] listopada 1959r.), jednakże do akt sprawy przedstawiono zaświadczenie lokalizacji szczegółowej z [...] stycznia 1960r. wraz z załącznikiem w postaci planu sytuacyjnego (k. 171-172 akt adm. organu I instancji – tom II), wyznaczającego granice inwestycji – tj. osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] w B.. Dokument ten co prawda nie pozwala na bardziej szczegółowe wskazanie celu wywłaszczenia poszczególnych działek, które weszły w skład terenu osiedla, jednakże (jak wynika z planu sytuacyjnego) działki objęte wnioskiem Skarżących leżą w granicach wytyczonego terenu inwestycji. Brak określenia ww. dokumentacji szczegółowego sposobu zagospodarowania poszczególnych nieruchomości wywłaszczonych celem realizacji osiedla mieszkaniowego, zdaniem Sądu, nie dyskwalifikuje przyjętego przez organy celu wywłaszczenia działki, której zwrotu domagają się Skarżący. Przyjęty przez organy cel wywłaszczenia, jakkolwiek oznaczony został w sposób ogólny, to jednak uwzględnia realia, w jakich doszło do wywłaszczenia i odpowiada standardowi prawnemu i funkcjonalnemu z chwili wywłaszczenia. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowe działki wywłaszczono w celu budowy osiedla mieszkaniowego.

Należy wskazać w tym miejscu, że Skarżący nie podważają ani ustaleń dotyczących celu wywłaszczenia, ani ustaleń dotyczących czasu realizacji tego celu. Skarżący skupili się natomiast na kwestionowaniu stanowiska organów - wskazując, że ich zdaniem działki objęte wnioskiem i położone w obrębie osiedla nie spełniają celu wywłaszczenia, nie wykazano bowiem, że zostały zagospodarowane przez administrację osiedla i są wykorzystywane przez mieszkańców osiedla w sposób określony przez organy.

W ocenie Sądu w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego – wbrew zarzutom skarg - wykazano również, że oznaczony powyżej cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zgromadzony w sprawie, obszerny materiał dowodowy (w tym dokumentacja zdjęciowa obrazująca stan przedmiotowych działek, protokół z oględzin nieruchomości), nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przedmiotowe działki w ramach realizacji celu wywłaszczenia weszły w skład terenu osiedla mieszkaniowego.

Przede wszystkim zauważyć należy, że z wywłaszczonej działki pierwotnie (przed podziałem dokonanym w 1988r.) oznaczonej w ewidencji nr [...] wydzielono teren pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (k. 238 akt adm. organu I instancji – tom III). Po dokonaniu podziału nieruchomości i wydzieleniu działki nr [...] działka ta bezpośrednio przylega do ściany tak zrealizowanego budynku. Obecnie (jak i po wybudowaniu budynku mieszkalnego) działka ta oraz działka nr [...] nie zostały zabudowane. W ocenie Sądu trafna jest jednak ocena organów, że brak zabudowy, czy też brak wykorzystania terenu działek w sposób wyraźnie zorganizowany w ramach zrealizowanego osiedla mieszkaniowego, nie świadczy o zbędności inwestycji na cel wywłaszczenia, jakim jest budowa tego osiedla. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że zagospodarowanie tych działek jako terenu zielonego pomiędzy poszczególnymi budynkami mieszkalnymi, w części wykorzystywanego jako przydomowy "dziki" ogródek (czego nie kwestionują Skarżący) - a więc rekreacji mieszkańców (nawet w sytuacji, gdy nie uzyskano stosownych zgód na taki sposób zagospodarowania części działki – co wynika z pisma B. Spółdzielni Mieszkaniowej z [...] kwietnia 2021r. – k. 215 akt adm. tom II), a także służący swobodnemu przemieszczaniu się mieszkańców (np. jako "skrót" do ul. [...]) stanowi realizację celu wywłaszczenia.

Skoro powstało osiedle "S.", to zagospodarowanie terenu pomiędzy budynkami lub obok nich, jako trawnik czy miejsce porośnięte drzewami nie stoi w sprzeczności z realizacją celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu tereny zielone, wypełniające przestrzeń pomiędzy innymi obiektami takiego osiedla, w szczególności, gdy są wykorzystywane przez tych mieszkańców w celowy sposób (jak to wykazały organy, posiłkując się chociażby ortofotomapami), nawet jeśli nie są wyposażone w elementy techniczne, stanowią część takiego osiedla. Tereny zielone w osiedlach mieszkaniowych, to przecież wartości estetyczne, zapewniające minimalne standardy odpoczynku. Należy też podkreślić, że wbrew twierdzeniom Skarżących, jeżeli celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, to ścisłe ustalanie celu wywłaszczenia, w sensie ustalania konkretnych obiektów lub elementów infrastruktury, jakie miały powstać na spornych działkach, nie jest konieczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja elementów infrastruktury tego osiedla. Osiedle obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również urządzenia służące mieszkańcom, w związku z czym za niezbędne do jego prawidłowego funkcjonowania uważa się pawilony handlowe, usługowe, szkoły i boiska sportowe, garaże, parkingi, a także zieleń osiedlową i ciągi piesze. Przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć tylko niepodjęcie żadnych prac lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. Nie można więc mówić o takiej zbędności, gdy osiedle, które tworzy urbanistyczną zorganizowaną całość, zostało zrealizowane. Przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedli mieszkaniowych wznoszonych w XX wieku przez spółdzielnie mieszkaniowe, należy uwzględniać specyfikę tych osiedli, różniącą się od obecnie realizowanych inwestycji mieszkaniowych. Osiedla budowane w latach 60 – 80-tych stanowiły złożone zespoły urbanistyczne, przeznaczone na potrzeby nawet kilkutysięcznych populacji mieszkańców. Z tego względu były one swego rodzaju "mikroorganizmami", zajmującymi duże obszary, a celem ich budowy było nie tylko zapewnienie potrzeb mieszkaniowych (budynki wielorodzinne), ale również zaspokojenie innych potrzeb ich mieszkańców m.in. swobodnej komunikacji (np. parkingi, drogi, place), a także wypoczynku i rekreacji, czemu służyły zarówno obiekty sportowe, jak i ogólnodostępne tereny zieleni. Dodać też należy, że realizacja osiedla mieszkaniowego nie zawsze w latach minionych przebiegała dokładnie w sposób zaplanowany, bez odstępstw od przyjętych założeń. Wynikało to z dynamiki procesów inwestycyjnych, związanych często z okolicznościami trudnymi obecnie do zidentyfikowania. Ponadto powstawanie osiedla jest zwykle rozłożone w czasie – co oznacza, że niektóre zaplanowane dużo wcześniej elementy infrastruktury osiedla wymagają zmian na rzecz zaspokojenia bieżących potrzeb mieszkańców. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1519/14 (dostępny na stronie jw.) – "osiedle mieszkaniowe rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców i nie można również, co do zasady wykluczyć możliwości, by na terenie osiedlowym, na przestrzeni czasu, powstał obiekt bardziej potrzebny jego mieszkańcom, a kwestia ustalenia celu wywłaszczenia pozostaje w ścisłym związku z problematyką możliwego rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji powoduje, że zmiana ta nie będzie traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia".

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne jest również w sprawie to, że działki nr [...] zostały uzbrojone w sieć gazową (w 1992r.) oraz wodociągową (w 1966r.). Przez działki te przebiega odcinek kanału piętrowego pomiędzy studniami oraz niewielki fragment gazociągu niskiego ciśnienia. Ustalenia te wynikają wprost z pism [...] [...] sp. z o.o. z [...] czerwca 2021r. oraz [...] sp. z o.o. w B. z [...] marca 2021r. (k. 223- 224 i 212-213 akt adm. organu I instancji – tom II). Co więcej z dokumentów tych wynika również, że te inwestycje zostały zrealizowane na potrzeby osiedla mieszkaniowego (z dokumentu na k. 213 jasno wynika, że inwestorem budowy sieci wodociągowej była Miejska [...], a z dokumentu na k. 223 wynika, że sieć gazowa zrealizowana została w 1992r. "z przyłączami na osiedlu Stroma").

Wbrew zarzutom skargi organy dokonały też prawidłowej oceny tych dowodów. Organy trafnie, w ich oparciu, uznały bowiem, że zrealizowana infrastruktura podziemna (której elementy przebiegają przez teren nieruchomości objętej wnioskiem Skarżących) nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla i jako taka powinna być uznana za jeden z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia. Zdaniem Sądu zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego – a taką jest wybudowanie infrastruktury podziemnej (sieci wodociągowej oraz gazociągowej), stanowi przeszkodę realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 u.g.n. Inaczej mówiąc - jeśli elementy tych sieci są funkcjonalnie związane w wybudowanym osiedlem (jak ma to miejsce w realiach sprawy), to brak jest podstaw, aby uznać, że działki nr [...] stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Nie budzi wątpliwości, że ze względu na swój charakter nie służą one do obsługi działek, ale zdecydowanie większego terenu. Natomiast położenie działek w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych osiedla Stroma wskazuje na dostarczanie mediów do tego osiedla. Cel wywłaszczenia został określony bardzo ogólnie, jako "budowa osiedla mieszkaniowego", stąd traktowany musi on być relatywnie szeroko, obejmując nie tylko budowę bloków mieszkalnych, ale także całą infrastrukturę z nim związaną, w tym także sieci doprowadzających media (woda, gaz).

W tym kontekście nietrafne pozostają zarzuty skargi odnoszące się do braku realizacji celu wywłaszczenia poparte poglądami judykatury. W powołanych w skardze orzeczeniach sądowych wyrażono pogląd, zgodnie z którym "budowa infrastruktury technicznej nie koliduje ze zwrotem nieruchomości". Pogląd taki można byłoby ewentualnie podzielić, ale tylko pod warunkiem, że budowa infrastruktury technicznej nie była w konkretnym przypadku objęta celem wywłaszczenia. W sytuacja zaś, gdy z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy (plan sytuacyjny załączony do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej) wynika, że działki nr [...] mieszczą się w wyznaczonych granicach planowanej w latach 60-tych inwestycji i działki te nie stały się niezbędne na cel wywłaszczenia, to nie ma podstaw do ich zwrotu mimo tego, że zainstalowane na niej sieci, biegnące w ziemi, nie stanowiłyby z natury rzeczy przeszkody do uwzględnienia wniosku. Zwrot jest możliwy jedynie w sytuacji, w której nieruchomość obejmująca ww. działki okazała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Jeszcze raz należy podkreślić, że jedną z przesłanek zwrotu nieruchomości jest jej "zbędność" na cel wywłaszczenia. Staje się ona zbędna tylko i wyłącznie wtedy, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt. 2 u.g.n.). W przedmiotowej sprawie stan takiej "zbędności" nie zachodzi nawet mimo to (co akcentują Skarżący), że M. B. zamierza nieruchomość tę przeznaczyć do sprzedaży. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to późniejsze rozporządzenie nieruchomością nie ma znaczenia dla kwestii zbędności. W tym miejscu należy bowiem zaakcentować, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, utrwalone jest stanowisko (przyjęte również przez skład orzekający w niniejszej sprawie), wedle którego, jeżeli cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Tym samym w sytuacji, gdy nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, to prawo byłego właściciela (bądź jego spadkobierców) do żądania jej zwrotu wygasło. Wedle tego stanowiska nie ma znaczenia, że po realizacji celu wywłaszczenia nieruchomość była wykorzystywana w inny sposób i przez inny podmiot, niż ten na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło. Z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami, dlatego prawo to - w zakresie jego wykonywania - poddane jest tylko takim ograniczeniom, jakim poddawane jest prawo własności przysługujące każdemu innemu podmiotowi (zob. przykładowo jedynie wyroki NSA: z 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1138/08, z 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1025/09, z 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 471/09, z 28 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1858/11, 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2455/17 – dostępne na stronie jw.). Innymi słowami istotne jest przede wszystkim nie to, czy obecnie jest realizowany cel ówczesnego wywłaszczenia, ale czy w przeszłości cel ten został zrealizowany, nawet jeśli potem od niego odstąpiono. Zmiana sposobu zagospodarowania terenu na przestrzeni wielu lat lub obecne plany ewentualnej sprzedaży działek nie uzasadniają zatem, w ocenie Sądu, zwrotu spornej nieruchomości. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 12/11 "Nie można zatem mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość wywłaszczona została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz osób trzecich (sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste, oddanie w użytkowanie, najem, dzierżawę lub w trwały zarząd)".

Z tego też względu twierdzenie Skarżących (tu na marginesie – niepoparte dowodem w postaci pisemnej odpowiedzi uzyskanej przez P. S. na zapytanie o możliwość wykupu działek) nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez Skarżących zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Wojewoda orzekając w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadnił swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Fakt, że Skarżący nie zgadzają się z powyższym wnioskiem nie oznacza, że organy błędnie lub niedokładnie ustaliły stan faktyczny.

W konsekwencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.