Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 153/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 12 pkt 11, art. 40 ust. 1, art. 79 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1868
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 94 ust. 1 i ust. 2, art. 211 ust. 1, ust. 4 i ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski, asesor WSA Katarzyna Górska,, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018r. sprawy ze skargi Powiatu A na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie udzielenia poręczenia spłaty kredytu I. uchyla zaskarżoną uchwałę, II. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz strony skarżącej kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 30 listopada 2017 r. Rada Powiatu w Giżycku, działając na podstawie art. art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1868, dalej jako: "u.s.p.") oraz art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2077, dalej jako: "u.f.p."), podjęła uchwałę nr XXXVI.230.2017 w sprawie udzielenia poręczenia spłaty kredytu.

W § 1 uchwały postanowiono, że wyraża się zgodę na udzielenie poręczenia do łącznej kwoty 2.000.000 zł obejmującego spłaty rat kredytu krótkoterminowego zaciągniętego w Banku A przez Szpital B do kwoty 1.850.000 zł wraz z należnymi odsetkami na okres do grudnia 2018 r. z przeznaczeniem na sfinansowanie kosztów projektu dofinansowanie ze środków Mechanizmu Finansowego "[...]" pn. "Proekologiczne działania Szpitala B poprzez wymianę oświetlenia na energooszczędne, montaż instalacji fotowoltaicznej oraz termomodernizację".

Natomiast w § 2 uchwały postanowiono, że środki o których mowa w ust. 1, stanowiące potencjalną spłatę zobowiązania wynikającego z poręczenia zostaną zabezpieczone w budżecie Powiatu Giżyckiego na rok 2018.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie uchwałą z dnia 21 grudnia 2017 r., nr 0102-463/17, stwierdziło nieważność powyższej uchwały Rady Powiatu w Giżycku.

W uzasadnieniu Kolegium RIO wskazało, że zgodnie z art. 12 pkt 11 u.s.p. oraz art. 94 ust. 1 i ust. 2 u.f.p., do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu, przy czym jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy. Łączna kwota poręczeń i gwarancji określana jest w uchwale budżetowej a poręczenia i gwarancje, są terminowe i udzielane do określonej kwoty. Kolegium RIO podniosło również, że stosownie do art. 211 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 u.f.p. budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki, podstawą gospodarki jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa, której elementem jest budżet jednostki samorządu. Natomiast z art. 12 pkt. 8 lit. d) u.s.p. wynika, że do wyłącznej kompetencji rady powiatu należy ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez zarząd oraz maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd w roku budżetowym. Na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego.

Zdaniem Kolegium RIO, w świetle przywołanych powyżej przepisów organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego posiada jedynie kompetencje do określenia w uchwale budżetowej łącznej kwoty (maksymalnej) poręczeń i gwarancji udzielanych przez organ wykonawczy w roku budżetowym. Warunkiem udzielenia przez jednostki samorządu terytorialnego poręczeń i gwarancji jest uprzednie określenie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w uchwale budżetowej kwoty i terminu udzielanych poręczeń i gwarancji. Odwołując się zatem do art. 7 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.p., Kolegium Izby stwierdziło, że żaden przepis prawa nie upoważniał Rady Powiatu w Giżycku do podjęcia uchwały.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Rada Powiatu w Giżycku, wnosząc o uchylenie uchwały Kolegium RIO, zarzuciła jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 pkt 8 lit. d) u.s.p. w zw. z art. 94 u.f.p., polegające na ich niewłaściwej interpretacji i uznaniu, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest organem właściwym do wyrażenia zgody na poręczenie zobowiązania, w sytuacji gdy poręczenie ma charakter długoterminowy i odnosi się do zobowiązania, którego termin wykonania wykracza poza rok budżetowy.

W uzasadnieniu Rada Powiatu przedstawiła stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji, gdy poręczenie ma charakter długoterminowy i odnosi się do zobowiązania, którego termin wykonania wykracza poza rok budżetowy, w którym poręczenie jest udzielane, organem właściwym do podjęcia decyzji w sprawie udzielenia poręczenia jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, co wynika z przepisu art. 12 pkt 8 lit. d) u.s.p. oraz ar 94 u.f.p. Zgodnie z tymi unormowaniami, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących ustalania maksymalnej wysokości pożyczek kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez zarząd oraz maksymalnej wysokości pożyczek poręczeń udzielanych przez zarząd w roku budżetowym. Wobec tego do udzielania poręczeń długoterminowych, a więc takich, które przekraczają rok budżetowy, właściwy jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Jak wynika wprost z przepisu art. 94 u.f.p., jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji, z uwzględnieniem przepisów tejże ustawy, w granicach łącznej kwoty poręczeń i gwarancji określonej w uchwale budżetowej. Tym samym w uchwale budżetowej musi być określona łączna kwota poręczeń i gwarancji, która zakreśla, sferę decyzyjną organu w zakresie wysokości udzielanych poręczeń, które muszą być związane z realizacją zadań konkretnej jednostki samorządu terytorialnego. Obowiązujące przepisy nie wskazują jednoznacznie uprawnień poszczególnych organów jednostki samorząd terytorialnego do zaciągania zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji, a rozbieżności dotyczą zakresu uprawnień organu stanowiącego.

W ocenie skarżącego, w przypadku poręczeń wykraczających poza rok budżetowy, właściwym organem do podjęcia wspomnianej decyzji jest organ stanowiący; natomiast w przypadku poręczenia krótkoterminowego - organ wykonawczy. Powyższy pogląd co do kompetencji organu stanowiącego do udzielania poręczeń jest spójny z systemowym usytuowaniem organu, który, co do zasady, zaciąga zobowiązania długoterminowe lub udziela wyraźniej zgody na zaciąganie skonkretyzowanych zobowiązań o charakterze długoterminowym (uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 3 lipca 2013 r., nr 14/4012013; Adam Błaszko, Finanse publiczne. Komentarz do ustawy, 2017).

W ocenie Rady Powiatu, przyjęcie stanowiska prezentowanego przez organ nadzoru prowadziłoby do uznania, że jednostka samorządu terytorialnego w ogóle nie jest uprawniona do poręczenia zobowiązania, którego termin wykonania wykracza poza rok budżetowy. Przepisy u.f.p. w żadnym razie nie wskazują, iż poręczenia zobowiązań mogą być dokonywane tylko w ramach uchwały budżetowej na maksymalnie rok. Taka interpretacja prowadzi do niezgodnego z przepisami u.f.p. ograniczenia jednostek samorządu terytorialnego w poręczaniu zobowiązań.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO, wnosząc o jej oddalenie, wskazało, że żaden z przepisów prawa nie stanowi podstawy prawnej do podjęcia przez organ stanowiący powiatu uchwały o wyrażeniu zgody na udzielenie poręczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a." - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 cytowanej ustawy, sąd uchyla ten akt - zgodnie z art. 148 p.p.s.a., natomiast w razie nieuwzględnienia skargi - oddala ją.

Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2016, poz. 561 – t.j., dalej jako u.r.i.o.) do wyłącznej właściwości kolegium izby należy: ustalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1. W myśl przywołanego przepisu w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach:

1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian;

2) budżetu i jego zmian;

3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek;

4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa;

6) absolutorium;

7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian.

Kolegium RIO w postawie prawnej wskazało art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 814 z późn. zm. - zwanej dalej u.s.p.).Ten przepis dotyczy rozstrzygnięć nadzorczych. Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych przyjmuje się, że aby móc przyjąć, że kontrolowany akt jest sprzeczny z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności, w pierwszej kolejności należy wykazać oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem kontrolowanej uchwały. Mając to na uwadze wskazać należy, że w myśl art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu powiatu w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu powiatu przez organ nadzoru może być więc wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści. Z kolei jak wynika z art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 79 ust. 3 ww. ustawy rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jak się przy tym przyjmuje (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1546/09, LEX nr 597323), aby móc przyjąć, że kontrolowany akt jest sprzeczny z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności, w pierwszej kolejności należy wykazać oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem kontrolowanej uchwały. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest zaś nieprawidłowe w sytuacji gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności.

Z kolei zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s. 28; a także wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 977/16, LEX nr 2173446; wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 915/16, LEX nr 2227397), rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Należy pamiętać, że nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 u.s.p.), w związku z tym tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu powiatu, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 79 u.s.p., a ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku takiego "istotnego naruszenia prawa" należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; tak: P. Chmielnicki. "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce". Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).

W orzecznictwie podnosi się również, że nie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę, mieści się w granicach swobodnego uznania (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 sierpnia 2014r, sygn. akt II SA/Go 532/14). Za istotne naruszenie prawa w orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 625/11).

W takim świetle należy przyjąć, że rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu powiatu, Sąd zobowiązany jest badać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało zastosowane zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny Sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo. Działanie Sądu obejmuje zatem w pierwszym rzędzie badanie zgodności z prawem samej uchwały gminy, a następnie badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tej uchwały. Badanie legalności uchwały, której nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym, jest zatem immanentnie związane z procesem oceny prawidłowości samego aktu nadzoru. Specyfiką spraw z tego zakresu jest właśnie kontrolowanie aktów objętych aktami nadzoru, a tym samym, oceniając legalność rozstrzygnięcia nadzorczego na moment jego wydania, sąd administracyjny bada prawidłowość aktu, którego nieważność stwierdzono w tym trybie. (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2166/14).

W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy zagadnienia prawnego wzbudzającego w doktrynie prawa administracyjnego szereg rozbieżnych wątpliwości interpretacyjnych dotyczących zasad wyrażania przez powiat zgody na udzielenie poręczenia spłaty kredytu, który wykracza poza dany rok budżetowy. Jak podnosi strona skarżąca przyjęcie stanowiska reprezentowanego przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie prowadziłoby wprost do uznania, że jednostka samorządu terytorialnego w ogóle nie jest uprawniona do poręczenia zobowiązania, którego termin wykonania wykracza poza rok budżetowy.

Rozbieżności pomiędzy stronami dotyczą wykładni i dekodyfikacji art. 12 pkt 8 lit. d ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z przywołanym przepisem do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez zarząd oraz maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd w roku budżetowym.

W ocenie Sądu oczywistym jest, co nie jest kwestionowane przez strony postępowania, że do udzielania poręczeń uprawniony jest organ wykonawczy, jeżeli organ stanowiący upoważni go do tego, ustalając maksymalną wysokość poręczeń udzielanych przez organ wykonawczy w roku budżetowym.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem kontroli RIO nie jest uchwała Rady Powiatu w Giżycku, na mocy której to Rada Powiatu udziela poręczenia spłaty kredytu. Z treści § 1 pkt 1 przedmiotowej uchwały wynika w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że Rada Powiatu wyraża jedynie zgodę na udzielenie poręczenia, przez Zarząd Powiatu. W uzasadnieniu do uchwały wyraźnie wskazano, że po uchwaleniu budżetu przez Radę Powiatu poręczenia udzieli - zgodnie z obowiązującemu przepisami – Zarząd Powiatu. Tak więc to nie Rada Powiatu udziela poręczenia ale jej Zarząd.

Wskazać ponadto należy, że w niniejszej sprawie kredyt został już zaciągnięty przez Szpital B a przedmiotowa uchwała - jak wynika z uzasadnienia - dotyczy wyłącznie wyrażenia zgody na poręczenie przez Powiat Giżycki spłaty tego kredytu na kolejny okres trwania umowy kredytowej, do dnia 31 grudnia 2018 r.. Środki własne Powiatu stanowiące potencjalną spłatę zobowiązania wynikającego z poręczenia zostały ujęte w projekcie budżetu Powiatu na rok 2018, a w projekcie uchwały budżetowej na rok 2018 limit zobowiązań z tytułu udzielanych poręczeń i gwarancji określono na 2.000.000 zł. Wskazano również jednoznacznie, że dopiero po uchwaleniu budżetu przez Radę Powiatu poręczenia udzieli Zarząd Powiatu.

Wskazać należy, że w piśmiennictwie naukowym podnosi się, że z uwagi na przeznaczenie (cel) zwrotnych środków finansowych, zaciągane przez jednostki samorządu terytorialnego (dalej – j.s.t.) zobowiązania i służące ich pozyskaniu można klasyfikować jako krótkoterminowe, podlegające spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane, zgodnie z art. 89 ust. 2 u.f.p., oraz długoterminowe, a więc podlegające spłacie w dłuższym niż rok okresie. W literaturze przedmiotu prezentowany jest pogląd, że z prawnego punktu widzenia możliwe jest udzielanie przez j.s.t. poręczeń długoterminowych, a więc takich które przekraczają rok budżetowy. W takiej sytuacji organem właściwym do wyrażenia zgody na udzielenie poręczenia przez organ wykonawczy jest organ stanowiący j.s.t. (por. K. Sawicka, Poręczenia i gwarancje udzielane jednostkom samorządu terytorialnego, "Finanse Publiczne" 2009 , s. 51-52; W. Gonet, Beneficjenci pożyczek, gwarancji i poręczeń udzielanych przez jednostki samorządu terytorialnego, ST 2011/6/57-70; A. Błaszko, Finanse publiczne. Komentarz do ustawy, Infor 2017; M. Grotkiewicz, Umocowanie prawne rady powiatu do podejmowania uchwał w sprawie wyrażenia zgody na poręczenie kredytu, LEX). W piśmiennictwie przyjmuje się, że wynikająca z Konstytucji decentralizacja administracji implikuje samodzielność finansową jednostek samorządu terytorialnego. W zakresie władztwa finansowego j.s.t., obok wyodrębnienia przez prawodawcę katalogu zadań dla j.s.t., w obszarze wydatkowym niezbędne było przyznanie im prawa do zaciągania zobowiązań. Przyznanie j.s.t. osobowości prawnej (art. 165 ust. 1 Konstytucji) i samodzielności finansowej (art. 167 ust. 1 Konstytucji) umożliwia podejmowanie samodzielnych decyzji.

W doktrynie prawa administracyjnego podnosi się również, że uchwała organu stanowiącego w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie poręczenia terminowego dłuższego niż rok budżetowy powinna określać istotne elementy umowy poręczenia. Uchwała tego rodzaju powinna zatem wskazywać wierzyciela, z którym umowa będzie zawierana, dłużnika, na rzecz którego udzielane jest poręczenie, wysokość zobowiązania głównego, okres odpowiedzialności poręczyciela. (Zob. I. Szymańska, Poręczenia i gwarancje w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych, http://www.rzeszow.rio.g006Fv.pl/biuletyny.php). Powyższy pogląd prezentowany jest w orzecznictwie Regionalnych Izb Obrachunkowych. Przykładowo w uchwale Kolegium RIO w Opolu nr 14/40/2013 z dnia 13 lipca 2013 r. w analogicznym jak w niniejszej sprawie stanie faktycznym wskazano: "W ocenie Kolegium, w sytuacji, gdy poręczenie ma charakter długoterminowy i odnosi się do zobowiązania, którego termin wykonania wykracza poza rok budżetowy, w którym poręczenie jest udzielane, organem właściwym do podjęcia decyzji w sprawie udzielenia poręczenia jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Wynika to z interpretacji przepisu art. 12 pkt 8 lit d ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 595) oraz art. 94 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez zarząd oraz maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd w roku budżetowym. Wobec tego do udzielania poręczeń długoterminowych, a więc takich, które przekraczają rok budżetowy, właściwy jest organ stanowiący jst."

W nauce prawa administracyjnego wskazuje się również, że uchwała podjęta przez radę powiatu w tej kwestii nie jest oświadczeniem woli i nie powoduje zaciągnięcia zobowiązania (zob. D. Wojtczak-Samoraj, Samodzielność pożyczkowa jednostek samorządu terytorialnego w rozstrzygnięciach regionalnych izb obrachunkowych, Finanse Komunalne 2013/4/53-60).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podziela wyżej przedstawione stanowisko prezentowane w doktrynie prawa administracyjnego. Przyjmując założenie, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z uchwałą intencyjną, która została podjęta wyłącznie dla spełnienia wymogów instytucji finansowej udzielającej kredytu dla Szpitala B pojawia się zasadnicze pytanie, czy tego typu uchwala intencyjna podlega kontroli RIO. Czy tego typu uchwała mieści się w zakresie właściwości rzeczowej tego organu nadzoru określonej w przepisach ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Jest to zasadnicza kwestia prawna istniejąca w przedmiotowej sprawie, do której organ nadzoru w żaden sposób się nie ustosunkował.

Powszechnie w oficjalnych zbiorach dokumentów urzędowych publikowane są uchwały intencyjne organów stanowiących j.s.t., które dotyczą zabezpieczenia finansowego realizacji projektów współfinansowanych ze środków publicznych, w tym tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie ze środków Mechanizmu Finansowego EOG 2009-2014. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego podejmują różnego rodzaju uchwały intencyjne na podstawie przepisów ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego, także tych, które formułują zasadę domniemania właściwości organu stanowiącego oraz dotyczą zaciągania zobowiązań długoterminowych.

Wskazać należy, że w podstawie prawnej uchwały Rady Powiatu w Giżycku wskazano art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z przywołanym przepisem do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 205/13) ustawowe zastrzeżenie określonej kompetencji dla rady powiatu nie ma ściśle określonej postaci. Dla uznania, że dana kompetencja jest zastrzeżona dla rady powiatu wystarczy ogólne wskazanie na "samorząd powiatowy" i uznanie określonej kompetencji za mieszczącą się w ramach "funkcji stanowiącej". W podstawie prawnej uchwały Rady Powiatu przywołano również art. 94 ust. 1 i 2 u.f.p. Zgodnie z przywołanymi przepisami jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy. Łączna kwota poręczeń i gwarancji określana jest w uchwale budżetowej. Poręczenia i gwarancje, są terminowe i udzielane do określonej kwoty.

Odnosząc się do interpretacji treści normy zawartej w art. 12 pkt 8 lit. d ustawy o samorządzie powiatowym, w ocenie Sądu nie wydaje się zasadne wywodzenie krótkoterminowego charakteru poręczeń ze sformułowania "udzielonych w roku budżetowym". Określenie to odnosi się wprost do udzielania poręczeń, a nie do spłat wynikających z nich zobowiązań. Z tego, iż chodzi o poręczenia udzielone w roku budżetowym, nie można wnioskować, że wynikające z nich zobowiązania muszą być w tym samym roku budżetowym spłacone. Intencją ustawodawcy było podkreślenie, że dopuszczalne jest wyłącznie określenie wysokości poręczeń udzielanych w konkretnym roku budżetowym. Gdyby zatem chciał on zastrzec, iż przedmiotem regulacji jest ustalenie maksymalnej wysokości poręczeń krótkoterminowych, uczyniłby to wprost, tak jak w odniesieniu do pożyczek i kredytów, nazywając je krótkoterminowymi - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach ustalenia maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez wójta w roku budżetowym". Z artykułu tego wynika, iż aby uznać zobowiązania za krótkoterminowe nie wystarcza samo zastrzeżenie, że jest ono zaciągane w roku budżetowym. Byłoby to zbędne, gdyby krótkoterminowy charakter wynikał z samego określenia "zaciągane w roku budżetowym".

Podkreślić trzeba, że organ nadzoru w lakonicznym uzasadnieniu nie odniósł się do wskazanych w uzasadnieniu wątpliwości. Nie rozważył zasadniczej kwestii prawnej, jaką jest ustalenie charakteru prawnego uchwały Rady Powiatu w Giżycku z dnia 30 listopada 2017 r. Organ nadzoru ograniczył się wyłącznie do zacytowania przywołanych w uchwale Rady Powiatu norm prawnych, nie przedstawiając pogłębionej argumentacji na poparcie swojego stanowiska. Powszechnie w judykaturze prawa administracyjnego przyjmuje się, że organ nadzoru powinien nie tylko ustalić naruszenie prawa, wskazując konkretne normy, które jego zdaniem zostały naruszone, a także dokonać oceny stopnia tego naruszenia prawa w okolicznościach danej sprawy. W niniejszej sprawie organ nadzoru tego obowiązku nie zrealizował. Zaskarżona uchwała nie zawiera powyższych elementów, bowiem samo przytoczenie przepisów prawa, bez ich oceny w danym stanie sprawy, nie może być uznane za wystarczające.

Zdaniem Sądu, podejmując zaskarżoną uchwałę organ nadzoru nie wykazał w sposób wyznaczony cytowanymi wyżej przepisami art. 79 ust. 1 u.s.p. zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu, jaką jest istotna sprzeczność tej uchwały z prawem. W szczególności, brak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wykazania zasadniczej, stanowiącej podstawę jej podjęcia tezy, że w obowiązującym systemie prawnym brak jest jakichkolwiek unormowań prawnych do podjęcia przez organ stanowiący powiatu uchwały intencyjnej w której wyraża on zgodę dla zarządu powiatu na udzielenie poręczenia spłaty kredytu wykraczającego poza rok budżetowy. Organ nadzoru nie wskazał też jakiejkolwiek argumentacji na poparcie tezy, iż tego typu uchwała podjęta przez Radę Powiatu jest zbędna. Stwierdzając nieważność w całości zaskarżonej uchwały organ nadzoru również nie wyjaśnił, w jaki sposób w przedstawionym stanie faktycznym, spełniając wymogi instytucji finansowej udzielającej kredyt dla Szpitala B realizującego projekt współfinansowany ze środków publicznych, Powiat Giżycki miałby udzielić poręczenia na kolejny okres obowiązywania umowy kredytowej.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 79 ust. 1 u.s.p. Narusza również przepisy procesowe, tj. art. 79 ust.3 u.s.p., zgodnie z którym rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne, a także art. 79 ust. 5 u.s.p. w związku z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. - Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się, wydając zaskarżoną uchwałę oraz brak wykazania, iż w sprawie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, czyli oczywistym i bezpośrednim.

Wobec tego - na podstawie art. 148 p.p.s.a. - należało orzec, jak w punkcie 1. sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1667 z późn. zm.). Na zasądzoną od organu nadzoru na rzecz skarżącej kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 480 zł oraz uiszczony wpis sądowy w wysokości 300 zł.