Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 86/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1, art. 21 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 70
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
article: art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod, Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca), sędzia WSA Przemysław Krzykowski,, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 23 marca 2017r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej 200 (dwieście ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

H. S. (dalej skarżąca, odwołująca się, strona, wnioskodawczyni, beneficjent, producent rolny) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Dyrektor ARiMR, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia "[...]" nr "[...]" o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w "[...]" (dalej Kierownik ARiMR, organ I instancji) z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015.

Jak wynika z akt sprawy strona, działająca poprzez pełnomocnika, złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015, który wpłynął w dniu 3 czerwca 2015r. do Biura Powiatowego ARiMR w "[...]". Zmiana do ww. wniosku została złożona w dniu 15 czerwca 2015r..

Strona zwróciła się o przyznanie płatności w ramach PROW 2007-2013 łącznie z innymi płatnościami. Wnioskodawczyni ubiegała się o przyznanie płatności do powierzchni 126,68 ha, w tym: 1) w ramach Wariantu 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) - 117,20 ha oraz 2) w ramach Wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000 - 9,48 ha.

W dniu 7 października 2015r. gospodarstwo skarżącej zostało wytypowane do kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej. Kierownik ARiMR podczas kontroli administracyjnej deklarowanych działek (kontrola na miejscu w dniach (5.01.2016r. - 8.01.2016r.) stwierdził, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności w Wariancie 2.1 wyniosła 113,93 ha. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono raport, nr "[...]".

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że w przypadku działki rolnej C1, F1, G1, H1, I2, K1, zastosowano kod pokontrolny DR5, DR52, DR22 lub DR53, więc zachodziła konieczność weryfikacji powierzchni pomierzonych podczas kontroli na miejscu na tej działce rolnej. Po weryfikacji przedmiotowej działki zredukowano powierzchnie na działkach ewidencyjnych nr 8, 137, 28/36, 35, 37/4 oraz 37/9 do powierzchni PEG, która na działce nr:

- 8 (woj. "[...]", powiat "[...]", gmina B., obręb Ś.) wyniosła 8,28 ha,

- 137 (woj. "[...]", powiat "[...]", gmina B., obręb A.) wyniosła 2,18 ha,

- 28/36 (woj. "[...]", powiat "[...]", gmina B., obręb Ś.) wyniosła 5,34ha,

- 35 (woj. "[...]", powiat "[...]", gmina B., obręb Ś.) wyniosła 19,14 ha,

- 37/4 (woj. "[...]", powiat "[...]", gmina B., obręb Ś.) wyniosła 1,01 ha,

- 37/9 (woj. "[...]", powiat "[...]", gmina B., obręb Ś.) wyniosła 15,99 ha,

i w ramach płatności rolnośrodowiskowej w ramach Wariantu 2.1 zakwalifikowano poniższe powierzchnie:

- dla działki rolnej C 1 zakwalifikowano powierzchnię 20,54 ha,

- dla działki rolnej F1 zakwalifikowano powierzchnię 5,19 ha,

- dla działki rolnej G1 zakwalifikowano powierzchnię 5,34 ha,

- dla działki rolnej H1 zakwalifikowano powierzchnię 19,14 ha,

- dla działki rolnej I2 zakwalifikowano powierzchnię 1,01 ha,

- dla działki rolnej K1 zakwalifikowano powierzchnię 2,13 ha.

Powierzchnię pozostałych działek rolnych (tj. działki rolnej B1, D1, E1, I1, J1 oraz L1) ustalono na podstawie otrzymanego raportu z czynności kontrolnych nr "[...]".

W wyniku zastrzeżeń producenta rolnego zgłoszonych do protokołu z kontroli, organ I instancji wyjaśnił w piśmie z dnia 18.03.2016r., że na działkach, posiadających odpowiednie warunki terenowe, kontrolerzy ARiMR dokonywali pomiaru poruszając się samochodem wyposażonym w system rejestrujący GPS. Pomiar działek rolnych został wykonany przy użyciu certyfikowanych urządzeń GPS Trimble Geo XM oraz Trimble Geo XT, dla których przeprowadzone były testy walidacji (kopie zaświadczeń są załącznikami do pisma). Współrzędne punktów stanowiące granicę upraw działek deklarowanych, rejestrowane były podczas pomiaru wierzchołkowego.

Organ ustalił, że niedobory powierzchni związane są z występowaniem w obrębie działek elementów krajobrazu niekwalifikujących się do płatności w postaci zadrzewień i zakrzaczeń obszarów podmokłych.

Kierownik BKM wyjaśnił, że rozbieżności między kontrolą z 2010 roku a obecną kontrolą mogą wynikać z tego, że działki rolne położone są w sąsiedztwie obszarów zadrzewionych i zakrzaczonych, których sukcesja naturalna powoduje pomniejszenie powierzchni użytkowanej rolniczo.

Kierując się wyżej wskazanymi ustaleniami, powołaną na wstępie decyzją z dnia "[...]" Kierownik ARiMR przyznał producentowi rolnemu płatność rolnośrodowiskową w ramach PROW 2007-2013 w łącznej wysokości 91517,01 zł, w tym w ramach:

- Wariantu 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) kwotę w wysokości 78529,41 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 5739,89 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,

- Wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000 kwotę 12987,60 zł.

W uzasadnieniu Kierownik ARiMR powołał się na art. 15 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014r., str. 48, dalej rozporządzenie 640/2014). Uznał, iż strona nie wykazała, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości. Wymieniony producent rolny powinien przed złożeniem wniosku o przyznanie określonych płatności dokonać dokładnego pomiaru działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, uprawnionych do objęcia daną płatnością. Organ I instancji wskazał, że producent rolny powinien we wniosku podać stan faktyczny użytkowanych rolniczo przez siebie gruntów, tj. zarówno odnośnie powierzchni, jak i rodzaju uprawy. Beneficjent powinien sprawdzić, jak w rzeczywistości przedstawia się stan posiadanych gruntów. Zaznaczył, że powierzchnie działek rolnych, jakie należy podać we wniosku, powinny być określone zgodnie ze stanem faktycznym. Powierzchnia działki rolnej, do której przysługują płatności to powierzchnia działki ewidencyjnej, wykorzystywana do celów rolniczych (pod uprawy rolne). Oznacza to, że należy odliczyć od niej powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze.

W związku z powyższym powierzchnia zadeklarowana przez stronę do objęcia płatnością w Wariancie 2.1 wyniosła 117,20 ha. Następnie w wyniku kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono, że powierzchnia kwalifikująca się do objęcia ww. płatnością wyniosła 113,34 ha.

Organ wyliczył, że różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach Wariantu 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu wyniosła 3,41%. Przedstawił wyliczenia i podał, że płatność przyznana w ramach Wariantu 2.1 wynosi 78529,41 zł.

Organ I instancji podał, że w przypadku Wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000 powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach ww. wariantu wyniosła 9,48 ha. Powierzchnia stwierdzona wyniosła 9,48 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. L 347 z 20.12.2013r., s. 549, dalej rozporządzenie 1306/2013). Organ powołał się na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361, ze zm., dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Podał, że na podstawie § 18 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b) rozporządzenia 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Organ wyliczył, że płatność przyznana w ramach Wariantu 5.1 wynosi 12987,60 zł.

Od decyzji z dnia "[...]" strona wniosła odwołanie w części, tj. w zakresie w jakim zmniejszono powierzchnię uwzględnioną do płatności w ramach Wariantu 2.1 o 2,37 ha, tj. na działce rolnej C o 0,03 ha, na działce rolnej D o 0,41 ha, na działce rolnej F1 o 0,07 ha, na działce rolnej G1 o 0,16 ha, na działce rolnej H1 o 0,47 ha, na działce rolnej I1 o 0,48 ha, na działce rolnej I2 o 0,17 ha, na działce rolnej J1 o 0,38 ha, na działce rolnej K 0,14 ha, na działce rolnej L o 0,06 ha, a także w zakresie w jakim stwierdzono, że strona nie udowodniła, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości, a także w zakresie w jakim nałożono na stronę sankcję.

Odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji w zakresie w jakim zmniejszono powierzchnię uwzględnioną w płatności o 2,37 ha, oraz przyznanie płatności również do tejże powierzchni, jak też weryfikację decyzji w zakresie nałożenia na stronę sankcji, o której mowa w art. 19 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 i odstąpienie od nałożenia tejże sankcji, gdyż przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym nie ma podstaw do jej nałożenia. Podała, że w przypadku działek rolnych D, H, I, J, organ powinien zweryfikować zaskarżoną decyzję i przyznać płatność do powierzchni pomierzonych przez geodetę na jej zlecenie. W przypadku zaś pozostałych działek organ powinien wskazać powody zmniejszenia powierzchni w stosunku do kontroli przeprowadzonej na miejscu, kontroli z 2010 roku oraz decyzji z 21.05.2015r., tak, aby strona mogła się do tego odnieść.

Dyrektor ARiMR ww. decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy ww. decyzję Kierownika ARiMR z dnia "[...]". Jako podstawę prawną podał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2016r., poz. 23, dalej k.p.a.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 1512, dalej ustawa o ARiMR). Ponadto powołał art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 173, ze zm.), § 2, § 3, § 18 ust. 1 pkt 1, § 18 ust. 3, § 20, § 26 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego, art. 4 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011r., str. 8, dalej rozporządzenie 65/2011), art. 67, art. 68 ust. 1, art. 70 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013r., str. 549, ze zm., dalej rozporządzenie 1306/2013).

Organ II instancji powołał się na ustalenia Kierownika ARiMR. Powtórzył wyliczenia przedstawione w decyzji będącej przedmiotem odwołania.

Podał, że w pismach z dnia 26.09.2016r. oraz z dnia 21.11.2016r., stanowiących odpowiedzi Biura Kontroli na Miejscu w związku z ponowną weryfikacją wyników kontroli na miejscu wskazano, iż w BKM została przeprowadzona szczegółowa analiza danych pokontrolnych pod kątem zarzutów podniesionych przez skarżącą, która nie wykazała błędów skutkujących koniecznością przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu.

Organ II instancji podtrzymał twierdzenie, iż pomiar powierzchni wykonany przez geodetę na działce rolnej D1 deklarowanej na działkach ewidencyjnych o nr 18 i 139, w obrębach odpowiednio Ś. i A., obejmował także obszary znajdujące się na działkach ewidencyjnych niezgłoszonych we wniosku, o nr 9, 16, 17, 19, 22/2. Taka sama kwestia dotyczyła pomiarów geodety wykonanych w ramach działki rolnej H1 deklarowanej na działce ewidencyjnej nr 35, obręb Ś., tam uwzględniona została działka ewidencyjna o nr 36 - niezgłoszona we wniosku. Ponadto geodeta, realizując pomiar powierzchni działek rolnych I1, I2 deklarowanych na działkach ewidencyjnych nr 37/10, 37/11, 37/9, 37/4 uwzględnił powierzchnie położone na działkach ewidencyjnych niezgłoszonych we wniosku o nr 37/8 i 36. Błąd w pomiarze zrealizowanym przez geodetę dotyczył także działki rolnej J1 deklarowanych na działce ewidencyjnej nr 37/9, ponieważ geodeta zaliczył powierzchnię położoną na działce ewidencyjnej nr 36 - niedeklarowanej we wniosku.

Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji w zakresie pomiarów dokonanych urządzeniami GPS. Wskazał, że urządzenia GPS, którymi dokonano pomiarów powierzchni posiadają świadectwa (ośrodków naukowych, tj. "[...]" oraz Stowarzyszenia "[...]") o dopuszczeniu ich do użytkowania na potrzeby kontroli na miejscu w ramach WPR. Określony w wyniku testów wskaźnik wykorzystywany jest do obliczenia tolerancji pomiaru powierzchni działek rolnych. Przedmiotowa tolerancja pomiaru jest narzędziem służącym do określania powierzchni stwierdzonej działki rolnej, obliczana jako iloczyn obwodu mierzonej działki rolnej oraz szerokości strefy buforowej. We wszystkich przypadkach, gdy różnica pomiędzy zmierzonym, a zadeklarowanym polem powierzchni mieści się w graniach tolerancji pomiaru (czyli jest mniejsza lub równa tolerancji pomiaru), jako pole powierzchni stwierdzonej przyjmuje się zadeklarowane pole powierzchni, natomiast tam gdzie różnica pomiędzy zmierzonym, a zadeklarowanym polem powierzchni jest większa niż tolerancja pomiaru, jako pole powierzchni stwierdzonej przyjmuje się zmierzone pole powierzchni. Tzw. błąd pomiarowy urządzenia, na który wskazywała strona, zawiera się w wielkości szerokości strefy buforowej - nie jest on zatem pomijany, co zarzucała strona.

Organ wyjaśnił, że dokonując pomiaru powierzchni inspektorzy terenowi rejestrowali współrzędne punktów stanowiących granicę upraw kontrolowanych działek rolnych. Czynność powyższa charakteryzuje się tym, iż inspektor terenowy zobowiązany jest do podejścia wraz z urządzeniem GPS do charakterystycznych punktów tworzących granicę działki rolnej i zarejestrowaniu, przy jego pomocy, współrzędnych punktów. Na załączonej przez skarżącą dokumentacji fotograficznej widoczne są ślady przemieszczania się inspektorów terenowych, jednak pomiar powierzchni dokonywany był w sposób opisany wyżej, tj. podczas pomiarów wierzchołkowych.

Odnośnie podniesionej przez beneficjentkę kwestii dostępności do dokumentacji fotograficznej wykonanej przez inspektorów terenowych podczas czynności kontrolnych organ II instancji poinformował, że jest ona dołączona i dostępna dla skarżącej w aktach sprawy w Biurze Powiatowym ARiMR w "[...]" jako załącznik do raportu z kontroli.

Odnośnie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) wyjaśniono, iż jest ona ustalana w oparciu o system informacji geograficznej i odpowiada powierzchni możliwej do użytkowania rolniczego, nie jest tożsama z faktyczną powierzchnią użytkowaną rolniczo. Na wnioskodawcach - rolnikach ciąży obowiązek prawidłowej deklaracji powierzchni faktycznie użytkowanej w ramach zgłaszanych do płatności działek rolnych.

W zakresie zarzutów strony dotyczących naruszenia ustawowego terminu na wydanie decyzji oraz wypłatę środków i żądania wypłaty odsetek za opóźnienie organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe płatności są przyznawane producentom rolnym w ramach systemu dopłat przewidzianych przepisami Unii Europejskiej oraz prawa krajowego w ramach realizacji Wspólnej Polityki Rolnej. Jedną z najbardziej powszechnych form pomocy dla rolnictwa jest system dopłat bezpośrednich. Celem tego rodzaju płatności jest zapewnienie ciągłości rolniczego użytkowania ziemi, utrzymanie żywotności obszarów wiejskich oraz zrekompensowanie niskiej dochodowości produkcji rolniczej przez pomoc jaką są dopłaty. Organ wskazał, że dopłaty do powierzchni gruntów rolnych nie mają charakteru cywilnoprawnego, lecz dotacyjno-subwencyjny.

W skardze na powyższą decyzję strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o jej uchylenie w części w jakiej organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania na postawie art. 200 p.p.s.a..

Jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. opracowania naukowego "Analiza dokładności pomiarów działek rolniczych w aspekcie dopłat bezpośrednich" autorstwa dr inż. J.S. oraz informacji dot. działek deklarowanych do płatności z 2015 i 2016 roku, na okoliczności wskazane w treści uzasadnienia skargi.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

– art. 19 ust. 1 ww. rozporządzenia 640/2014 poprzez jego zastosowanie i nałożenie na skarżącą sankcji w postaci przyznania pomocy do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy, podczas gdy przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym brak jest podstaw do zastosowania przedmiotowego przepisu,

– § 2 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015r. w sprawie elementów krajobrazu uznawanych za część kwalifikującego się obszaru działki rolnej oraz ich szerokości poprzez nieuwzględnienie w powierzchniach poszczególnych działek rolnych elementów krajobrazu takich jak rowy, nieutwardzone drogi oraz pasy zadrzewień,

– art. 78 Konstytucji oraz art. 15 k.p.a. poprzez wydanie informacji o maksymalnym kwalifikowalnym obszarze dla poszczególnych działek w formie, która uniemożliwia stronie odwołanie się od takiej decyzji,

II. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, nieuwzględnienie przedstawionych pomiarów geodezyjnych poszczególnych działek rolnych, nieuwzględnienie uwag zgłoszonych do protokołu z kontroli ani niewyjaśnienie przyczyn nieuwzględnienia zastrzeżeń, nieuwzględnienie tolerancji błędów pomiarowych urządzenia, którym dokonywano kontroli na miejscu ani - w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości - brak stwierdzenia, że strona nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości, co miało wpływ na bezzasadne uznanie, iż 2,37 ha stanowi obszar niekwalifikowalny,

– art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zawierającej lakoniczne uzasadnienie faktyczne i prawne,

– art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób nie budzący zaufania do organu oraz niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu jej sprawy,

– art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która ze względu na wyżej wskazane uchybienia powinna zostać uchylona i w tym zakresie organ powinien orzec co do istoty sprawy.

W treści skargi podniesiono, że w przypadku działek, co do których stwierdzono rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną skarżąca zleciła wykonanie pomiaru geodecie. Przedstawiono w skardze błędy w pomiarach organu co do działek rolnych D, H, I1 i J:

– dla działki rolnej D położonej na działkach ewidencyjnych 139 (obręb A.) i 18 (obręb Ś.) geodeta stwierdził powierzchnię 24,9060 ha, różnica pomiędzy powierzchnią ustaloną przez Organ a pomiarem geodezyjnym wynosi zatem 0,41 ha,

– dla działki rolnej H położonej na działce ewidencyjnej 35 (obręb Ś.) geodeta stwierdził powierzchnię 19,6140 ha, różnica pomiędzy pomiarem dokonanym przez Organ podczas kontroli na miejscu a pomiarem geodezyjnym wynosi zatem 0,45 ha; dodatkowo, w przypadku tej działki Organ bez podania przyczyny uwzględnił do płatności powierzchnię o 0,02 ha mniejszą niż wynika z pomiaru dokonanego na miejscu, co zwiększa różnicę pomiędzy powierzchnią uwzględnioną w płatności a pomiarem geodezyjnym do 0,47 ha;

– dla działki rolnej I1 położonej na działkach ewidencyjnych 37/9, 37/10, 27/11 (obręb Ś.), geodeta stwierdził powierzchnię 9,8950 ha, natomiast kontrola na miejscu stwierdziła powierzchnię 9,42 ha, błąd kontrolerów wynosi 0,48 ha; ponadto, w przypadku działki I2 Organ do płatności uwzględnił tylko 1,01 ha, podczas gdy kontrola na miejscu potwierdziła deklarowaną przez stronę powierzchnię, która w przypadku działki I2 wynosiła 1,18 ha;

– w przypadku działki rolnej J położonej na działkach ewidencyjnych 37/9 oraz 38 geodeta stwierdził powierzchnię 6,6130 ha, a kontrolerzy - 6,59 ha, do płatności rolnośrodowiskowej została zgłoszona tylko działka J1 i tylko na tej działce były różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną i stwierdzoną, w tym przypadku różnica w pomiarze wynosi 0,38 ha.

Strona podała, że w dalszym ciągu podtrzymuje, iż w trakcie przeprowadzonej kontroli zaobserwowano, że osoby dokonujące pomiaru pól nie poruszały się po granicach upraw, a w odległości 1-2 m od granicy pola uprawianego, wewnątrz uprawy. W trakcie postępowania administracyjnego strona deklarowała, że może przedstawić świadka, który widział jak jest przeprowadzana kontrola.

Kontrolerzy zapytani o to, dlaczego nie poruszają się po granicy pola tylko wewnątrz uprawy odpowiedzieli, że tolerancja pomiaru im na to pozwala. Poza tym, jak podała skarżąca, zdziwienie budzi fakt, że w piśmie z 17.03.2016r. skierowanym do A.S., której gospodarstwo było poddane kontroli w tym samym czasie, organ twierdził, że ślady uwidocznione na zdjęciach są to ślady powrotu, a nie pomiaru, a dopiero po wskazaniu, że nie ma takiej możliwości, ponieważ na zdjęciach są widoczne ślady przemarszu jednej osoby w jedną stronę (czyli osoba ta musiała obchodzić pole wokół), organ stwierdził, że nie ma to znaczenia, ponieważ inspektorzy terenowi dokonywali pomiaru wierzchołkowego. Dodatkowo, odpowiadając na zastrzeżenia do protokołu z kontroli, sam organ wskazał, iż urządzenia, którymi dokonano pomiarów podczas kontroli na miejscu, mierzą z dokładnością do 1,25 m. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż tolerancja ta zawiera się w wielkości szerokości strefy buforowej, która - jak wynika z protokołu kontroli - w przypadku pomiaru metodą GPS została określona na 1,25 m.

Zatem skoro sami kontrolerzy twierdzą, że nie muszą poruszać się dokładnie po granicy pola, tylko mogą dokonywać pomiaru 1-2 m wewnątrz uprawy, a dodatkowo urządzenia, którymi dokonano pomiarów podczas kontroli na miejscu mierzą z dokładnością do 1,25 m, to nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż tolerancja ta zawiera się w wielkości szerokości strefy buforowej, a pomiary poszczególnych działek rolnych nie są obarczone błędem. Tym bardziej, iż w trakcie kontroli na polach leżał śnieg, co utrudniało dokładne dokonanie pomiaru.

Dodatkowo oprócz tolerancji pomiaru danego urządzenia każda metoda pomiarowa obarczona jest błędem. Zwrócono uwagę na załączone do niniejszej skargi opracowanie: "Analiza dokładności pomiarów działek rolniczych w aspekcie dopłat bezpośrednich" autorstwa dr. inż. J.S. z Uniwersytetu "[...]". Przedstawiona w analizie tabela, jak również wnioski płynące z analizy jednoznacznie potwierdzają fakt, iż w zależności od stosowanej metody pomiarowej, rozbieżności w zmierzonej powierzchni działek są zawsze, a metoda pomiaru za pomocą urządzenia GPS jest jedną z najmniej dokładnych. Jest to w ocenie skarżącej niezbity dowód na to, że różnice w powierzchniach deklarowanych przez stronę, a zmierzonych w trakcie kontroli, nie są w żaden sposób zawinione przez stronę, tylko są wynikiem błędów pomiarowych danej metodologii i/lub urządzenia, którym dokonywany jest pomiar.

W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, nieuprawnione jest pomijanie przez organ tolerancji urządzenia w przypadku działek rolnych m.in. D, H, I1, J, L, O. Zupełnie bezzasadne jest przyjęcie, że w przypadku tychże działek powierzchnia zmierzona jest ze 100% dokładnością i żaden błąd pomiarowy nie ma tu miejsca. Dodatkowo organ nie wyjaśnił skąd wynikają czasami znaczące rozbieżności pomiędzy wynikami kontroli z 2010 roku oraz kontroli przeprowadzonej w styczniu 2016 roku. Organ jest w błędzie twierdząc, że wystąpiła "sukcesja naturalna powodująca pomniejszenie powierzchni użytkowanej rolniczo" w wyniku tego, że działki rolne położone są w sąsiedztwie obszarów zadrzewionych i zakrzaczonych. Dodatkowo w 2015 roku organ dokonał pomiaru działek metodą LIPS. Przypisywanie stronie wszelkich ujemnych skutków błędów pomiarowych organu stanowią naruszenie m.in. art. 8 i 9 k.p.a.. Gdyby organ wziął pod uwagę geodezyjne pomiary działek rolnych i błędy pomiaru, to ewentualna różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną nie przekraczałaby 3% i nie byłoby podstaw do nałożenia na skarżącą sankcji, o której mowa w art. 19 ust. 1 rozporządzenia 640/2014.

Strona podniosła, że nie tylko przed złożeniem wniosku o płatność dokonała pomiaru powierzchni poszczególnych działek rolnych, to jeszcze po stwierdzeniu nieprawidłowości w trakcie kontroli, zleciła przeprowadzenie pomiarów uprawnionemu geodecie. Pomimo tego oraz pomimo faktu, iż pomiary strony znajdują odzwierciedlenie w pomiarach dokonanych przez kontrolerów w 2010 roku oraz – w części - przez kontrolerów w 2016 roku, to i tak organ uznał, że strona nie wykazała, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości. Stanowisko takie zdaniem skarżącej jest wbrew zasadom logiki, doświadczenia życiowego oraz rażąco narusza art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a..

Naruszenie § 2 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015r. polegało na tym, że na działce rolnej C nie uwzględniono nieutwardzonej drogi dojazdowej przy północno-zachodniej granicy działki, ani strefy buforowej, która zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku (str. 2) również powinna być doliczona do powierzchni kwalifikującej się do płatności. Pomiaru działki rolnej D dokonano nie po granicy, tylko wewnątrz uprawy. Szczególnie widoczne jest to przy granicy z drogą (dz. 109/2) oraz przy południowej granicy działki. W przypadku tej działki również nie uwzględniono strefy buforowej ani nie wliczono pasów zadrzewień. Taki sam błąd polegający na nieuwzględnieniu pasa zadrzewień poczyniono również na działce rolnej F oraz G. W przypadku działki G również wewnątrz uprawy, a nie po granicy zmierzono północno-wschodni róg pola oraz nie uwzględniono strefy buforowej. Działkę rolną H zmierzono wewnątrz pola, praktycznie na całej długości oraz nie uwzględniono pasów zadrzewień. Odnośnie działki rolnej I dokonano pomiaru w znacznej odległości od granicy z działką 34 oraz do powierzchni działki nie wliczono rowu oraz pasów zadrzewień przy granicy z działką 36, ani nie uwzględniono strefy buforowej. Błędy w obwodzie pomiaru widoczne są także w przypadku działki J oraz K.

Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegało natomiast na tym, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, mimo swej obszerności, sprowadza się tak naprawdę do przywołania stanowiska strony oraz organu I Instancji. Organ nie odniósł się nawet do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę w odwołaniu, a najważniejsze z nich potraktował lakonicznie.

Podniesiono ponadto w skardze, że co roku powierzchnie PEG są zmniejszane. Ma to miejsce nawet jeżeli kontrola na miejscu potwierdzi powierzchnię deklarowaną przez rolnika lub (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie) - potwierdzi, iż w terenie powierzchnia możliwa do użytkowania rolniczego jest większa niż wynika z informacji o PEG. Maksymalny kwalifikowalny obszar organ narzuca z góry. Strona nie ma możliwości odwołania się od takiej informacji pomimo, iż informacja ta ingeruje bezpośrednio w prawa rolnika do otrzymania płatności. Mimo, że częste są sytuacje przywrócenia danego terenu do użytkowania rolniczego (np. na skutek melioracji czy też przywrócenia nieużytku do produkcji rolnej) lub zdarzają się błędy w pomiarach dokonywanych przez organ. Błędnie ustalony obszar PEG jest następnie podstawą do zmniejszenia powierzchni działki uwzględnionej do płatności, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Stanowi to naruszenie art. 15 k.p.a., a w konsekwencji art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Tym bardziej, że nawet jeżeli strona zastosuje się do ustalonego przez organ dla danej działki obszaru PEG na dany rok (nawet jeżeli jest on błędnie ustalony), to po przeprowadzonej kontroli organ może zmienić wielkość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, w wyniku czego okazuje się, że powierzchnia zadeklarowana - która pierwotnie była mniejsza lub równa obszarowi PEG - teraz jest większa niż maksymalny kwalifikowalny obszar. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Jest to sytuacja tym bardziej niedopuszczalna, iż korekt obszarów PEG organ dokonał w 2016 roku, a płatność dotyczyła roku 2015 i powinna zostać ustalona w oparciu o stan faktyczny z 2015 roku.

Poza tym powierzchnie PEG, na które powołuje się organ w decyzji są zupełnie inne niż te podane przez organ w "Informacji dotyczącej działek deklarowanych do płatności zarówno w 2015, jak i w 2016 roku". Nie wiadomo natomiast z czego wynikają te znaczne różnice, które wpłynęły bezpośrednio na obniżenie powierzchni kwalifikującej się do płatności (str. 8-9 decyzji). Tym bardziej, że nawet wartości przedstawione w informacji z 2016 roku (otrzymanej kilka miesięcy po kontroli) są wyższe niż te wynikające z zaskarżonej decyzji. Strona przedstawiła tabelaryczne zestawienie w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, stwierdzić należy, że narusza ona przepisy prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013r. poz. 173 ze zm., dalej ustawa o wspieraniu), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl ust. 2 tego przepisu, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Stosownie do art. 21 ust. 3, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

System identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 ww. rozporządzenia 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 lit. e) ww. rozporządzenia 1307/2013 ("użytki rolne" oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe). W stosownych przypadkach, działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (UE) 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia (UE) 1305/2013.

W odwołaniu skarżąca nie zgodziła się ze umniejszeniem powierzchni działek rolnych w części, w jakim zmniejszono powierzchnię uwzględnioną do płatności w ramach wariantu 2.1 o 2,37 ha, tj. na działce rolnej C o 0,03 ha, na działce rolnej D o 0,41 ha, na działce rolnej F1 o 0,07 ha, na działce rolnej G1 o 0,16 ha, na działce rolnej H1 o 0,47 ha, na działce rolnej I1 o 0,48 ha, na działce rolnej I2 o 0,17 ha, na działce rolnej J1 o 0,38 ha, na działce rolnej K 0,14 ha, na działce rolnej L o 0,06 ha.

Organ II instancji powołał się na ustalenia Kierownika ARiMR. Powtórzył wyliczenia przedstawione w decyzji będącej przedmiotem odwołania.

Organ II instancji podtrzymał twierdzenie, iż pomiar powierzchni wykonany przez geodetę na działce rolnej D1 deklarowanej na działkach ewidencyjnych o nr 18 i 139, w obrębach odpowiednio Ś. i A., obejmował także obszary znajdujące się na działkach ewidencyjnych niezgłoszonych we wniosku, o nr 9, 16, 17, 19, 22/2. Taka sama kwestia dotyczyła pomiarów geodety wykonanych w ramach działki rolnej H1 deklarowanej na działce ewidencyjnej nr 35, obręb Ś., tam uwzględniona została działka ewidencyjna o nr 36 - niezgłoszona we wniosku. Ponadto geodeta, realizując pomiar powierzchni działek rolnych I1, I2 deklarowanych na działkach ewidencyjnych nr 37/10, 37/11, 37/9, 37/4 uwzględnił powierzchnie położone na działkach ewidencyjnych niezgłoszonych we wniosku o nr 37/8 i 36. Błąd w pomiarze zrealizowanym przez geodetę dotyczył także działki rolnej J1 deklarowanej na działce ewidencyjnej nr 37/9, ponieważ geodeta zaliczył powierzchnię położoną na działce ewidencyjnej nr 36 - niedeklarowanej we wniosku.

Organ wskazał, że powierzchnia PEG została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa art. 70 ww. rozporządzenia 1306/2013. Zgodnie z treścią art. 70 powołanego rozporządzenia system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi. Niezależnie od akapitu pierwszego państwa członkowskie mogą nadal korzystać z takich technik, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000 w przypadku gdy zostały one nabyte na podstawie umów długoterminowych zatwierdzonych przed listopadem 2012r. Państwa członkowskie zapewniają, aby system identyfikacji działek rolnych zawierał warstwę referencyjną umożliwiającą uwzględnienie obszarów proekologicznych. Ta warstwa referencyjna obejmuje w szczególności stosowne zobowiązania szczególne lub systemy certyfikacji środowiskowej, o których mowa w art. 43 ust. 3 rozporządzenia 1307/2013, równoważne praktykom określonym w art. 46 tego rozporządzenia najpóźniej przed udostępnieniem w odniesieniu do roku składania wniosków 2018 formularzy wniosków, o których mowa w art. 72 niniejszego rozporządzenia, dotyczących płatności za praktyki rolnicze korzystne dla klimatu i środowiska, o których mowa w art. 43-46 rozporządzenia 1307/2013.

Zgodnie z powyższymi zasadami ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. To Organ powinien przedstawić dowody potwierdzające stan działek rolnych, z uwzględnieniem powierzchni kwalifikujących się do płatności.

Nie narusza art. 78 Konstytucji oraz art. 15 k.p.a. wydanie informacji o maksymalnym kwalifikowalnym obszarze dla poszczególnych działek. Natomiast przedmiotem kontroli Sądu jest kwestia, czy nie zostały naruszone przepisy prawa, które regulują zasady wyznaczenia działki referencyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II GSK 680/11 (wyrok z dnia 6 czerwca 2012r., LEX nr 1216694) wskazał, że "procedura obowiązująca w ramach systemu identyfikacji działek, której instrumentem i narzędziem są ortofotomapy, jakkolwiek ma charakter obligatoryjny, to jednak nie wyłącza, ani też nie wyklucza wykorzystywania innych środków dowodowych".

W rozpoznawanej sprawie Organ wskazał, że obszar działek rolnych wyznaczonych do płatności ustalono w oparciu o raport z czynności kontrolnych nr "[...]". Definicja działki referencyjnej zawarta jest w art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 - użytki rolne" oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe.

W sprawie Organ nie przedstawił natomiast, poza raportem z kontroli, materiałów graficznych, w szczególności w postaci map identyfikujących poszczególne działki w terenie, z zaznaczeniem działek referencyjnych i powierzchni gruntów wykluczonych z płatności. Organ wskazał tylko, że powierzchnia działki rolnej, do której przysługują płatności to powierzchnia działki ewidencyjnej, wykorzystywana do celów rolniczych (pod uprawy rolne). Podał, że należy odliczyć od niej powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze. Brak takich danych jest jednoznaczny z niewyczerpującym rozpatrzeniem całego materiału dowodowego. Organ nie przedstawiając takiego materiału graficznego, nie wyjaśnił w gruncie rzeczy dostatecznie sprawy. Nie zostały bowiem usunięte wątpliwości co do wiarygodności przeprowadzonych pomiarów działek rolnych. Natomiast zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego Organ zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu).

Sąd uznał zarzuty skarżącej w zakresie odrzucenia jej dowodu z pomiarów wykonanych przez uprawnionego geodetę (dowód: mapy kontroli powierzchni z opisem opracowane przez uprawnionego geodetę inż. R. K., t. II akt. adm. - załącznik do odwołania od decyzji w zakresie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015, na które to mapy skarżąca powołała się w odwołaniu w niniejszej sprawie). W zakresie pomiaru działek położonych w obrębie Ś. i A. skarżąca zakwestionowała stanowisko Organu, że pomiar powierzchni wykonany przez geodetę na ww. działkach rolnych obejmował także obszary znajdujące się na działkach ewidencyjnych niezgłoszonych we wniosku. Wskazała, że na pierwszej stronie dokumentu dołączonego do mapek z pomiarami geodeta wymienia jakich działek dotyczy pomiar - wynik pomiaru obejmuje tylko działki zgłoszone do płatności. Dlatego też w tym zakresie ustalenia organu skarżąca uznała za zupełnie nietrafione. Na poparcie swego stanowiska skarżąca przedłożyła na rozprawie dokument prywatny opracowany przez uprawnionego geodetę. Sąd oddalił ten wniosek dowodowy, gdyż Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego. Sąd nie jest uprawniony do ustalenia własnego stanu faktycznego.

Natomiast Sąd nie może zaakceptować sposobu, w jaki została potraktowana ta prywatna opinia w postępowaniu administracyjnym. Organ nie mógł tej opinii odrzucić bez potwierdzenia swego stanowiska stosownymi dowodami. Organ II instancji podtrzymał twierdzenie, iż geodeta, realizując pomiar powierzchni działek rolnych I1, I2 deklarowanej na działkach ewidencyjnych nr 37/10, 37/11, 37/9, 37/4 uwzględnił powierzchnie położone na działkach ewidencyjnych niezgłoszonych we wniosku o nr 37/8 i 36. Błąd w pomiarze zrealizowanym przez geodetę dotyczył także działki rolnej J1 deklarowanych na działce ewidencyjnej nr 37/9, ponieważ geodeta zaliczył powierzchnię położoną na działce ewidencyjnej nr 36 - niedeklarowanej we wniosku.

Organ swoich twierdzeń nie poparł własnymi materiałami graficznym. A zatem stanowisko Organu w tym względzie jest gołosłowne. W przypadku kwestionowania ustaleń biegłego Organ odwoławczy winien wezwać skarżącą do wyjaśnienia wątpliwości, czego jednak nie uczynił. W związku z tym skarżąca mogła to podnosić dopiero na etapie postępowania sądowego (karta nr 40 - 42 akt sądowych w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 85/17 – tut. Sąd wraz z niniejszą sprawą połączył do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia). W odwołaniu strona wniosła natomiast wyraźnie o uchylenie decyzji w zakresie w jakim zmniejszono powierzchnię uwzględnioną w płatności o 2,37 ha, oraz przyznanie płatności również do tejże powierzchni, jak też weryfikację decyzji w zakresie nałożenia na stronę sankcji, o której mowa w art. 19 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 i odstąpienie od nałożenia tejże sankcji, gdyż przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym nie ma podstaw do jej nałożenia. Podała, że w przypadku działek rolnych D, H, I, J, organ powinien zweryfikować zaskarżoną decyzję i przyznać płatność do powierzchni pomierzonych przez geodetę na jej zlecenie.

Wbrew twierdzeniom Organu z treści opracowanych przez uprawnionego geodetę mapek wcale nie wynika, że wykonane pomiary zawierają działki ewidencyjne niezgłoszone we wniosku. W materiale graficznym opracowanym przez uprawnionego geodetę na obrzeżach określonej działki są zaznaczone powoływane przez Organ działki ewidencyjne. Tę okoliczność można interpretować odmiennie, gdyż może chodzić o działki graniczne.

Postępowanie dotknięte wadami narusza też zasady określone w art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób nie budzący zaufania do organu oraz niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu jej sprawy.

Stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 k.p.a.). W piśmiennictwie z zakresu teorii prawa podkreśla się, że uzasadnienie decyzji: a) spełnia prawny obowiązek wykazania, na jakiej podstawie decyzja została podjęta; b) daje podstawę kontroli poprawności decyzji; c) może odgrywać rolę perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także wobec organów orzekających, przed którymi sprawa może się toczyć w trybie odwoławczym; d) pełni inne rozmaite dalsze funkcje (element wpływający na kształtowanie praktyki precedensowej i przewidywalności decyzji oraz na kształtowanie się postaw oceniających wśród organów orzekających) może wreszcie stanowić materiał, który uwzględniony przez prawodawcę będzie wpływał na zmiany stanu prawnego; e) pełni funkcję opisową, gdy ma odpowiadać procesowi podjęcia decyzji przez organ orzekający (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie..., s. 306-307). W piśmiennictwie z zakresu prawa i postępowania cywilnego wskazuje się, że znaczenie procesowe uzasadnienia polega na tym, iż: "1) ma ono dać rękojmię, że sąd będzie starannie zastanawiał się nad swym rozstrzygnięciem, 2) ma umożliwić wyższej instancji zorientowanie się, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższy, są słuszne, 3) ma służyć w razie wątpliwości do ustalenia granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków wyroku" (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 386). Z kolei w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się zwykle z zasadą przekonywania (art. 11) oraz z wyrażoną w art. 8 zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (np. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 266; por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 października 1984r., sygn. akt II SA 1161/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 97; OSP 1986, z. 3, poz. 48, z glosą J. Borkowskiego i z glosą A. Jaroszyńskiego, w którym stwierdzono, że: "1. Fundamentalną zasadą, na jakiej opiera się nasz system prawny, jest zasada równości obywateli wobec prawa").

W rozpoznawanej sprawie, a wynika to z wcześniejszych rozważań Sądu, Organ odwoławczy nie uzasadnił swego rozstrzygnięcia w sposób należyty. Należy wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ powołał się na jeden dowód: raport z czynności kontrolnych. Przy kwestionowaniu mocy dowodowej operatu geodezyjnego wykonanego przez uprawnionego geodetę Organ uznał, iż został on wykonany wadliwie. Organ nie powoływał się na dane wynikające z CD, która to płyta znajduje się w aktach sprawy (dowód: k. 81, t. I, akt adm.). Nie odwołał się do danych graficznych, które identyfikowałyby poszczególne działki rolne, w tym obszary wyłączone z płatności.

Z indeksu płyty CD wynika, że znajdują się w folderze o nazwie: S., następujące podfoldery: dane wektorowe, foto, inne, skan dokumentacja BP, szkice, oraz pliki: "[...]" i dwa pliki o tej samej nazwie "[...]". Niedostępne do odczytania są podfoldery: dane wektorowe oraz inne, jak też jeden plik o tej samej nazwie "[...]". Dostępne są podfoldery: skan dokumentacji BP, foto i szkice. Nie ma zatem możliwości wglądu i tym samym zapoznania się z zawartością pozostałych podfolderów (dane wektorowe oraz inne). Organ odwoławczy w treści uzasadnienia nie wskazywał na inne dowody, które ewentualnie znajdują się na płycie CD. W ogóle nie odwoływał się do zawartości płyty CD, nie powoływał się na materiał graficzny, który powinien być sporządzony w sprawie, celem zobrazowania okoliczności faktycznych. Brak jest dokumentacji graficznej w formie papierowej (obrazującej obszar działek kwalifikujących się do płatności i niekwalifikującej się do płatności), która w tej sytuacji powinna być sporządzona i dołączona do akt sprawy. W nadesłanych tut. Sądowi aktach przedłożono dokumentację historyczną związaną ze składanymi wnioskami przez skarżącą o przyznanie płatności za wcześniejsze lata (od 2011 do 2014).

Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącej. Stosownie do treści art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Sąd nie prowadzi własnego postępowania dowodowego, gdyż nie ustala stanu faktycznego we własnym zakresie. Ponadto przedstawione opracowanie nie jest dowodem w rozumieniu przepisu art. 106 § 5 p.p.s.a..

Powyższe braki spowodowały, że ustalenia dotyczące powierzchni działek muszą być uznane za poczynione z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji rozstrzygnięcie sformułowane w oparciu o takie ustalenie należy uznać za dowolne. Rozstrzygnięcie takie nie poddaje się całościowej merytorycznej kontroli sądowej, ponieważ zawiera braki w zakresie materiału dowodowego, a samo uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów prawa. Tym samym uzasadnienie decyzji, w zakresie prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie przekonuje ani Sądu, ani też strony postępowania. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

W trakcie ponownego rozpoznania sprawy Organ winien zidentyfikować działki rolne na sporządzonych mapach, określić położenie i powierzchnię działek rolnych zgłoszonych do poszczególnych płatności, z zaznaczeniem obszarów kwalifikujących się do płatności, jak i niekwalifikujących się do płatności, elementów proekologicznych na działkach. Sporządzona na powyższych zasadach dokumentacja obrazująca wyniki przeprowadzonej kontroli umożliwi rzeczywistą kontrolę poczynionych ustaleń istotnych do rozstrzygnięcia sprawy. Przedstawiona w uzasadnieniu ocena materiału dowodowego powinna bowiem znajdować oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w trakcie postępowania, pozwalającym zarówno stronie jak i sądowi na jej weryfikację. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji odniesie się również do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, w tym do opinii uzupełniającej sporządzonej przez inż. R. K. (przedstawionej na rozprawie sądowej). Stosowanie przepisów prawa materialnego jest możliwe dopiero po zgromadzeniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Tylko wtedy możliwa będzie ocena w zakresie prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, w tym i w zakresie pomiarów spornych działek rolnych. Subsumpcja przepisów prawa materialnego regulującego przyznanie poszczególnych płatności może odnosić się bowiem tylko i wyłącznie do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia winien wskazać jednoznacznie na dowody na których się opiera, w tym dowody znajdujące się na płycie CD, z powołaniem się na określone foldery i pliki, opisać ich zawartość i jakich okoliczności dowodzą. Niezależnie od tego materiał graficzny w postaci map, które mają kluczowe znaczenie dla sprawy, powinien być dołączony do akt w formie papierowej. Na nośniku należy bezwzględnie umieścić również oprogramowanie niezbędne do odczytu zamieszczonych dokumentów, umożliwiające Sądowi odczytanie dokumentacji. Natomiast każdy tom akt sprawy (teczka, segregator) winien zawierać wpięty spis ponumerowanych kart w każdym tomie. Niezależnie od powyższego należy przedstawić dokumentację obrazującą powierzchnie działek rolnych z zaznaczonymi powierzchniami zakwalifikowanymi do płatności i niezakwalifikowanymi do płatności.

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. W oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzono na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, które obejmują zwrot wpisu (200 zł).