Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 313/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1603/14 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 7 listopada 2014 r., VII SA/Wa 1603/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") z [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej: "u.d.p.") i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w wyniku wniosku A. S. o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji tego organu z [...] kwietnia 2014 r. odmawiającej skarżącemu udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi zbiorczej usytuowanej w pasie drogowym drogi ekspresowej S7 do działki nr [...], położonej w miejscowości K., gmina C.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, GDDKiA wskazał, że na wymienionej działce właściciel zamierza prowadzić halę biurowo-usługową. Działka ta jedną stroną przylega do drogi zbiorczej, tzw. drogi serwisowej. Sam fakt położenia działki przy drodze krajowej, nie obliguje zarządcy drogi do wyrażenia zgody na zjazd publiczny przy wykorzystaniu drogi dojazdowej. Organ wyjaśnił, że istniejąca droga – tzw. dojazdowa, projektowana była z myślą o obsłudze terenów rolnych, a jej parametry techniczne – szerokość (3,0 m - 3,5 m) oraz konstrukcja (KRI) i aktualny stan techniczny – uniemożliwiają komunikację pojazdów ciężkich bez degradacji tej drogi. Droga serwisowa jest pojęciem z zakresu planowania przestrzennego, nie posiadającym definicji legalnej. Znajduje się ona w pasie drogowym danej drogi publicznej, stanowiąc de facto dodatkową jezdnię obok jezdni głównej (trasy głównej), oddzieloną od niej pasem dzielącym. Taka dodatkowa jezdnia jest budowana w ramach inwestycji drogowej polegającej na budowie lub przebudowie danej drogi. Jezdnia dodatkowa spełnia wobec jezdni głównej rolę służebną w dwóch znaczeniach. Zadaniem drogi serwisowej jako drogi technicznej jest przede wszystkim umożliwienie zarządcy drogi dojazdu do urządzeń obsługujących trasę główną. Jednocześnie dodatkowa jezdnia obsługuje ruch lokalny w ten sposób, że pozwala szybko usunąć z trasy szybkiego, tranzytowego, często międzynarodowego ruchu sprzęt rolniczy wykorzystywany do prac na polach przylegających do drogi serwisowej, jakim przemieszczają się rolnicy, których gospodarstwa są oddalone od tych pól. Jezdnia dodatkowa obsługująca tego rodzaju ruch lokalny powstała po to, by zapewnić odpowiednią przepustowość trasie głównej, natomiast niewątpliwie nie jest ona przeznaczona do obsługi ruchu lokalnego w gminie lub między gminami, gdyż tę rolę pełni sieć dróg lokalnych: gminnych i powiatowych. W konsekwencji niedopuszczalne jest traktowanie drogi serwisowej jako drogi alternatywnej dla drogi gminnej.

Organ wyjaśnił ponadto, że droga krajowa nr 7 na badanym odcinku została zakwalifikowana zarządzeniem nr 80 GDDKiA z 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg ekspresowych (droga klasy S), zaś przepis § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.; dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych") stanowi, że jest zakazane stosowanie zjazdów z dróg klasy S. Chodzi tutaj niewątpliwie o zjazdy z głównej trasy. W stosunku do dodatkowej jezdni drogi klasy S przepis ten należałoby interpretować w ten sposób, że mogą funkcjonować zjazdy z niej, istniejące przed realizacją takiej drogi serwisowej ("stare zjazdy"), służące tylko i wyłącznie jako dojazd do pół uprawnych. Nie ma natomiast w ogóle możliwości lokalizacji nowych zjazdów z takich dróg serwisowych. Urząd Gminy C. po przekwalifikowaniu gruntów rolnych na tereny inwestycyjne, powinien podjąć stosowne kroki w celu realizacji zawartego w planie miejscowym układu ogólnodostępnych dróg, aby zapewnić prawidłową obsługę komunikacyjną terenów objętych w/w miejscowym planem, w tym działki skarżącego z planowaną zabudową biurowo-usługową.

W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

• art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji GDDKiA z [...] kwietnia 2014 roku,

• art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. poprzez niczym nieuzasadnione uznanie, że w warunkach niniejszej sprawy brak jest podstaw do udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego,

• § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez błędne przyjęcie, że zjazd będzie zlokalizowany bezpośrednio z drogi klasy S,

• art. 112 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2014 r., poz. 518; dalej "u.g.n.", poprzez dokonanie faktycznego wywłaszczenia polegającego na ograniczeniu sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości,

• art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

• art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak przekonującego wyjaśnienia przesłanek, w oparciu o które odmówiono zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odwołał się do treści art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Z powyższego wynika, że w odniesieniu do dróg krajowych przepisy szczególne stawiają bardzo surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby zapewnić płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu.

WSA w Warszawie stwierdził, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi, jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (wyrok NSA z 31 marca 1999 r., II SA 188/99) oraz, że słuszny interes strony w żadnym razie nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani go zastępować (wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2004 r., V SA/Wa 1526/2004).

W niniejszej sprawie przesłanką odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego był art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dotyczący dostępności – w rozumieniu art. 4 ust. 24 u.d.p. – dróg klasy S, tj. zakazujący lokalizacji zjazdów z dróg tej klasy. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że droga serwisowa położona w pasie drogowym drogi ekspresowej S7 stanowi de facto kolejną (dodatkową) jezdnię w ramach tej drogi, a więc część drogi ekspresowej S7, a nie odrębną, samoistną drogę. Na pewno taka droga serwisowa nie ma klasy drogi zbiorczej czy dojazdowej, gdyż nabycie którejś z tych klas musiałoby się wiązać ze zmianą kategorii tej drogi wraz z jednoczesnym przeniesieniem prawa własności na gminę, co w rozpatrywanym przypadku nie miało miejsca. Powyższe przemawia za dopuszczalnością zastosowania § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w stosunku do dodatkowej jezdni położonej w pasie drogowym drogi ekspresowej S7.

Co do zasady ani jezdnia główna drogi krajowej, ani jezdnia dodatkowa drogi krajowej, nie stanowią drogi alternatywnej dla drogi gminnej. Jezdnia główna służy do obsługi ruchu tranzytowego, natomiast dodatkowa jezdnia, tzw. droga serwisowa – jak sama nazwa wskazuje – pełni wobec jezdni głównej rolę służebną. Umożliwia bowiem zarządcy drogi dojazd do znajdujących się w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu na trasie głównej, bez konieczności jej blokowania. Jednocześnie dodatkowa jezdnia obsługuje ruch lokalny w ten sposób, że pozwala szybko usunąć z trasy szybkiego, tranzytowego, często międzynarodowego ruchu, sprzęt rolniczy wykorzystywany do prac na polach przylegających do drogi serwisowej, jakim przemieszczają się rolnicy, których gospodarstwa są oddalone od tych pól. Jezdnia dodatkowa obsługująca tego rodzaju ruch lokalny, powstała po to, aby zapewnić odpowiednią przepustowość trasie głównej. Zjazdy z tzw. drogi serwisowej powstałe podczas realizacji inwestycji drogowej są tylko i wyłącznie zjazdami indywidualnymi, rolniczymi. Zarządca drogi jako inwestor budowy drogi nie buduje natomiast zjazdów z takiej dodatkowej jezdni, przeznaczonych do obsługi terenów, na których ma być prowadzona działalność gospodarcza. Nowych zjazdów zaś na drogach klasy S nie wolno wcale lokalizować.

Zdaniem Sądu, GDDKiA orzekając w sprawie, nie naruszył art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., gdyż zebrał dokumenty (akt notarialny, mapy sytuacyjne, zdjęcia), które pozwoliły mu na ustalenie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji oraz podjęcie orzeczenia uwarunkowanego obowiązującymi przepisami. W tym przypadku organ był związany granicami prawa (zakaz lokalizacji zjazdów z drogi klasy S – § 9 ust. 1 pkt 2 wymienionego rozporządzenia), a uwzględnienie tzw. "słusznego interesu strony skarżącej" doprowadziłoby do wydania decyzji sprzecznej z przepisami obowiązującymi w tym zakresie. Organ wszechstronnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, pełnomocnik A. S., zaskarżył w całości wyrok WSA w Warszawie z 7 listopada 2014 r., zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego (na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), tj. art. 29 ust. 4 u.d.p., w zw. z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez ich błędne zastosowanie, ponieważ w warunkach niniejszej sprawy zjazd nie będzie zlokalizowany bezpośrednio z drogi klasy S;

2) przepisów postępowania (na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżone decyzje wydane zostały z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, będącego następstwem naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., czego wyrazem jest brak dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy, sprowadzający się jedynie do interpretacji pojęcia "drogi serwisowej" i de facto zakwalifikowania jej jako drogi klasy S;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi, tj. do zarzutu naruszenia art. 112 ust. 2 u.g.n., poprzez dokonanie faktycznego wywłaszczenia polegającego na ograniczeniu sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości.

Wskazując na powyższe okoliczności wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że treść art. 29 ust. 1 u.d.p. jednoznacznie wskazuje na możliwość budowy lub przebudowy zjazdu przez właściciela nieruchomości w miejscu stykania się tej nieruchomości z drogą. Zwrócił uwagę, że przedmiotowa nieruchomość nie graniczy bezpośrednio z drogą klasy S, ale z pasem drogowym, w skład którego wchodzi również droga serwisowa (techniczna). To z tej właśnie drogi serwisowej (a nie z drogi krajowej) będzie odbywał się zjazd na nieruchomość skarżącego. I całkowicie niezrozumiałe są w tym miejscu wyjaśnienia Sądu, dotyczące braku legalnej definicji drogi serwisowej, próby odwoływania się do pojęć z przepisów planowania i zagospodarowania przestrzennego, jak również wskazywanie na bezpośredniość zjazdu z drogi klasy S. Wskazuje to na błędne i przedwczesne zastosowanie art. 29 ust. 4 u.d.p., skutkujące odmową wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu. Ponadto, słowo "może" użyte w tym przepisie, wyraża konstrukcję uznania administracyjnego.

Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., skarżący zwrócił uwagę na brak odniesienia się Sądu I instancji do zarzutu naruszenia art. 112 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że decyzja wydana w sprawie, w istotny sposób ogranicza prawo własności skarżącego i uniemożliwia zagospodarowanie terenu zgodnie z jego przeznaczeniem, a także korzystanie z niego w pełnym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna w zasadzie odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art. 29 ust. 4 u.d.p., w zw. z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez ich błędne zastosowanie, ponieważ w warunkach niniejszej sprawy zjazd nie będzie zlokalizowany bezpośrednio z drogi klasy S. Ustosunkowując się do tego zarzutu, należy w całości podzielić stanowisko WSA w Warszawie, że zgodnie z ustaleniami GDDKiA, droga serwisowa (z której – skarżący chciałby poprowadzić zjazd publiczny) leży w pasie drogowym drogi ekspresowej S7, stanowiąc kolejną (dodatkową) jezdnię w ramach tej drogi. Nie jest zatem drogą samoistną, lecz częścią drogi ekspresowej S7, przez co podlega zasadom, które dotyczą drogi głównej. Ma więc do niej zastosowanie § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie z tym przepisem droga klasy S powinna mieć powiązania z drogami klasy G (wyjątkowo klasy Z) i drogami wyższych klas, odstępy między węzłami (skrzyżowaniami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 5 km, a na terenie zabudowy w granicach lub sąsiedztwie dużego oraz średniego miasta – nie mniejsze niż 3 km; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między węzłami (skrzyżowaniami) nie mniejsze niż 3 km poza terenem zabudowy, a na terenie zabudowy – nie mniejsze niż 1,5 km, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie zjazdów na drodze klasy S jest zabronione.

Jak wynika z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, drogi klasy G oznaczają drogi główne (pkt 4), zaś drogi klasy Z oznaczają drogi zbiorcze (pkt 5). Nie jest zatem dopuszczalne powiązanie drogi klasy S z drogą dojazdową, oznaczoną symbolem D (pkt 7), gdyż nie jest ona drogą wyższej klasy od drogi głównej (klasy G), czy zbiorczej (klasy Z), co wynika z § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p., ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Odnośnie uznaniowego charakteru decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej (na który kładzie nacisk pełnomocnik skarżącego w skardze kasacyjnej), Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd tego Sądu zawarty w wyroku z 21 stycznia 2015 r. I OSK 1422/13 (LEX nr 1769188), że art. 29 ust. 4 u.d.p., w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono jednak ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 u.d.p., nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną.

Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniejszym wyroku z 8 lutego 2012 r. I OSK 276/11 (LEX nr 1120669), stwierdzając po pierwsze, że decyzja w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, jednakże uznanie to podlega ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. A po drugie, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast w wyroku z 13 lipca 2009 r., I OSK 1243/09 (CBOSA), NSA stwierdził, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy.

Akceptując w pełni te poglądy, należy zwrócić uwagę również na cel utworzenia przedmiotowej drogi serwisowej, opisany w zaskarżonym wyroku, a wcześniej w decyzjach GDDiA obu instancji. Jest nim umożliwienie zarządcy drogi, dojazdu do znajdujących się w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu na trasie głównej, bez konieczności jej blokowania. Droga serwisowa projektowana była z myślą o obsłudze terenów rolnych, a jej parametry techniczne – szerokość (3,0 m - 3,5 m) oraz konstrukcja (KRI) i aktualny stan techniczny – uniemożliwiają komunikację pojazdów ciężkich bez degradacji tej drogi.

Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie dopuszcza powiązania drogi klasy S z drogą dojazdową oznaczoną symbolem D. Natomiast wyrażenie przez zarządcę drogi zgody na lokalizację zjazdu wbrew powołanemu przepisowi jest niedopuszczalne, co znajduje swoje uzasadnienie również w aktualnym stanie technicznym przedmiotowej drogi serwisowej, opisanym w treści decyzji GDDiA oraz uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W tej sytuacji zarzut dotyczący naruszenia art. 29 ust. 4 u.u.d.p., w zw. z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych należy uznać za chybiony.

Jako nieuzasadniony ocenić trzeba również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu naruszenia art. 112 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4, może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476).

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał bowiem jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia i uzasadnił stanowisko dlaczego za chybione uważa podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Nie odniósł się wprawdzie do zarzutu naruszenia art. 112 ust. 2 u.g.n., jednakże przepis ten nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy on wywłaszczenia nieruchomości, zaś przedmiotem niniejszej sprawy jest udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Sąd I instancji nie ma obowiązku szczegółowo analizować wszystkich argumentów strony użytych dla zakwestionowania stanowiska organu, lecz wskazać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, co zostało uczynione. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok. Przedstawiony tok rozumowania jest przejrzysty i nie sposób postawić zarzutu ograniczenia w znacznym stopniu kontroli instancyjnej. To zaś, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z dokonaną przez Sąd I instancji oceną prawidłowości postępowania administracyjnego oraz z wykładnią i oceną prawną przepisów prawa materialnego, które w tej sprawie miały zastosowanie, nie mogło prowadzić do uznania za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W konsekwencji należało przyjąć, że skarga kasacyjna nie zawiera argumentacji, która pozwalałaby uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. (stanowiącego o oddaleniu skargi), w związku z wymienionymi przepisami k.p.a., tj.: art. 7 (wprowadzającym zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 77 (zobowiązującym organ do zebrania całego materiału dowodowego) oraz art. 80 (statuującym zasadę swobodnej oceny dowodów). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego materiał dowodowy został należycie zebrany, organ wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, zaś punkt widzenia przyjęty w rozpatrywanej sprawie został przekonująco uzasadniony.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw w rozumieniu art. 174 p.p.s.a. i z tych względów na podstawie art. 184 tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.