Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4614/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 16 , art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 2 i 4, art. 175, art. 178 ust. 2 pkt 3,
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 4 ust. 3, § 27 ust. 1, § 28 ust. 2, § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 5 i 9
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2544/15 w sprawie ze skargi E.P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania kary dyscyplinarnej wobec rzeczoznawcy majątkowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz E.P. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2544/15, oddalił skargę E. J. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie kary dyscyplinarnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Skarżąca – E. P. sporządziła na zlecenie Gminy Miasta E. trzy operaty szacunkowe dotyczące nieruchomości gruntowych dla potrzeb aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Na te operaty wpłynęły trzy skargi.

W związku ze skargami, pismem z dnia [...] października 2011 r. Minister Infrastruktury zawiadomił skarżącą o wszczęciu wobec niej postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego E. P. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm), utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej stwierdziła, że skarżąca naruszyła przepisy prawa obowiązujące w dacie wykonania czynności objętych niniejszym postępowaniem w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 178 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, dalej również jako u.g.n.), bowiem zarzuty przedstawione przez K. i A. K., E. i A. H. oraz "A." Sp. z o.o. znalazły potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W związku z powyższym, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej wystąpiła o zastosowanie wobec E. J. P. kary dyscyplinarnej określonej w art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n., tj. zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy.

Organ stwierdził, że przedmiotem przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego było zbadanie, czy skarżąca, wykonując czynności zawodowe polegające na sporządzeniu przedmiotowych operatów szacunkowych w sprawach opisanych przez podmioty skarżące, wypełniła obowiązki określone w art. 175 u.g.n., a w szczególności czy zarzuty wynikające ze skarg są zasadne.

Organ uznał, że zarzut błędnego określenia przeznaczenia terenu znalazł uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Organ podkreślił, że zgodnie z treścią przepisu art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Ponadto, stwierdzono brak informacji o przeznaczeniu nieruchomości w nieobowiązującym już ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego, a także o celu, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Brak takich informacji oznacza naruszenie art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ wskazał również, że w operatach szacunkowych w tabelarycznych zestawieniach nieruchomości porównawczych, stanowiących podstawę wyceny w zastosowanym podejściu porównawczym, umieszczono nieruchomości gruntowe o powierzchniach od 30 m² do 18 108 m², a w operacie szacunkowym dotyczącym nieruchomości położonej w E. u przy ul. K. maksymalna powierzchnia nieruchomości porównawczej wynosi 63 860 m². Z analizy rynku nieruchomości przedstawionej w operatach szacunkowych nie wynika brak zależności między ceną jednostkową, a wielkością powierzchni. Przeciwnie, nieruchomość o najmniejszej powierzchni posiada maksymalną cenę z całego zbioru, a nieruchomości o największych powierzchniach posiadają ceny jednostkowe dużo niższe od cen średnich.

Organ wskazał, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne. W świetle art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie sposób uznać za poprawną wycenę, gdzie korektę cen nieruchomości przyjętych do porównań przeprowadzono w sposób dowolny, a poprawki cenowe nie wynikają z analizy rynku i rozstępu cenowego nieruchomości porównawczych. Świadczy to o naruszeniu przepisu art. 175 ust. 1 u.g.n. w zakresie dotyczącym szczególnej staranności, właściwej dla zawodowego charakteru czynności rzeczoznawcy majątkowego.

Ponadto organ stwierdził, że do wyceny nieruchomości gruntowych położonych przy ul. S. Ż. i ul. M. rzeczoznawca majątkowy zestawił nieruchomości porównawcze o cenach jednostkowych od 15,69 zł/m² do 439,40 zł/m², a do wyceny nieruchomości gruntowej położonej przy ul. K. zestawił nieruchomości porównawcze o cenach jednostkowych od 6,65 zł/m² do 439,40 zł/m2. Podkreślił, że nieruchomości o tak skrajnych cenach jednostkowych nie spełniają kryterium podobieństwa. Przyjęcie do porównań nieruchomości niespełniających kryterium podobieństwa stanowi naruszenie przepisu art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie warunków stosowania podejścia porównawczego oraz naruszenie art. 175 ust. 1 tej ustawy, w zakresie szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania wartości nieruchomości.

Organ wskazał, że zasady wyceny dla potrzeb oddania nieruchomości gruntowych w użytkowanie wieczyste i dla aktualizacji opłat z tego tytułu regulują przepisy szczególne, zawarte w § 27 - 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, dalej również jako: rozporządzenie w sprawie wyceny). Przepis § 28 stanowi, że na potrzeby ustalenia ceny nieruchomości gruntowej niezabudowanej oddawanej w użytkowanie wieczyste oraz aktualizacji opłat z tego tytułu określa się jej wartość jako przedmiotu prawa własności, stosując podejście porównawcze, a przy określaniu wartości stosuje się, z zastrzeżeniem § 27, ceny transakcyjne sprzedaży nieruchomości niezabudowanych jako przedmiotu prawa własności. Jeżeli na rynku nieruchomości właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa własności określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości, co właśnie zawiera wskazane wyżej zastrzeżenie zawarte w § 27 ww. rozporządzenia. Z przepisu § 27 wynika, że przyjmowanie do wyceny cen transakcyjnych prawa użytkowania wieczystego gruntu jest warunkowe i może mieć miejsce jedynie w sytuacji braku transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności (w praktyce, braku dostatecznej do wyceny w podejściu porównawczym liczby takich transakcji). Rzeczoznawca majątkowy E. J. P. nie zastosowała się do tych przepisów i przyjęła do porównania transakcje sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych.

Z treści operatów szacunkowych wynika jednoznacznie, że na analizowanym rynku lokalnym miały miejsce transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, stanowiących przedmiot prawa własności, a liczba tych transakcji była wystarczająca dla potrzeb podejścia porównawczego. Bezspornym więc jest, że nie zachodziła w przypadku tych wycen sytuacja, o której mowa w § 27 ust. 1 rozporządzenia. Nie było więc konieczności uwzględniania w wycenach cen transakcyjnych prawa użytkowania wieczystego. Czynności szacowania, zgodnie z przepisem § 28 ust. 2 rozporządzenia, należało dokonać na podstawie cen transakcyjnych prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych, które miały miejsce na analizowanym rynku.

Zestawienie nieruchomości porównawczych stanowiących podstawę wyceny w operacie szacunkowym dotyczącym nieruchomości przy ul. K. [...] zawiera transakcje, w których grunt jest przedmiotem zarówno prawa własności (27 transakcji), jak i użytkowania wieczystego (3 transakcje). Szczegółowa analiza nieruchomości porównawczych przyjętych do wyceny i przedstawionych w tabeli na str. 5 operatów szacunkowych wykazuje, iż także inne nieruchomości gruntowe ujęte przez rzeczoznawcę majątkowego w zbiorze transakcji podobnych ("forma władania") jako przedmiot prawa własności i przyjęte do określenia wartości są w rzeczywistości przedmiotem prawa użytkowania wieczystego.

Zdaniem organu przyjęcie do wyceny w celu aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych stanowiących przedmiot użytkowania wieczystego, stanowi rażące naruszenie § 28 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Ponadto organ stwierdził, że we wszystkich trzech operatach szacunkowych, skarżąca przyjęła, bez żadnego uzasadnienia, w sposób dowolny i odmienny od powszechnie przyjętych zasad wyceny oraz zwykłej logiki, wysokości poprawek kwotowych korygujących ceny jednostkowe nieruchomości przyjętych do porównań. Takie postępowanie stanowi naruszenie przepisów § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz rażące naruszenie dyspozycji art. 175 ust. 1 u.g.n. w zakresie dotyczącym szczególnej staranności, właściwej dla zawodowego charakteru czynności rzeczoznawcy majątkowego związanych z określeniem wartości nieruchomości.

Niezależnie od oceny zarzutów przedstawionych w skargach na sporządzone operaty szacunkowe, organ stwierdził naruszenie przez rzeczoznawcę majątkowego zasady szczególnej staranności, o której mowa w art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niezamieszczenie opisu stanu prawnego nieruchomości wynikającego z księgi wieczystej. Zbadanie stanu prawnego nieruchomości jest podstawową czynnością rzeczoznawcy majątkowego wynikającą z przepisów prawa, a księga wieczysta jest podstawowym źródłem informacji o nieruchomościach. Oznacza to, że rzeczoznawca majątkowy naruszyła wskazany wyżej przepis § 56 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia, jak również przepis art. 155 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, w tym w księgach wieczystych, katastrze nieruchomości i ewidencji sieci uzbrojenia terenu. Określając stan prawny nieruchomości na podstawie jedynie operatu ewidencji gruntów, rzeczoznawca majątkowy naruszyła również zasadę bezstronności w wycenie nieruchomości.

Organ podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy powinien dołożyć wszelkich starań, aby podejmowane przez niego działania, dokumentowane w operacie szacunkowym nie budziły żadnych wątpliwości co do ich poprawności i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Popełnione przez skarżącą błędy i uchybienia potwierdzają, że rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu przedmiotowych operatów szacunkowych wykazał się brakiem szczególnej staranności oraz wskazują na zaniechania rzeczoznawcy majątkowego przy wykonywaniu czynności zawodowych.

Organ podkreślił, że propozycja kary dyscyplinarnej, w postaci zawieszania uprawnień zawodowych na okres 6-ciu miesięcy, zawarta we wniosku Komisji Odpowiedzialności Zawodowej jest adekwatna do uchybień rzeczoznawcy majątkowego, wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W przeprowadzonym ponownie postępowaniu wyjaśniającym Komisja Odpowiedzialności Zawodowej podtrzymała ocenę zarzutów postawionych rzeczoznawcy majątkowemu w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji i w związku z tym wnioskowała o utrzymanie wymiaru kary.

Minister uznał, że wskazane powyżej nieprawidłowe działania rzeczoznawcy majątkowego mają charakter rażącego naruszenia przepisów prawa i zasad etyki zawodowej oraz podważają zaufanie do zawodu rzeczoznawcy majątkowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę E. J. P. na powyższą decyzję wskazał, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu z dnia [...] grudnia 2012 r. zostały wydane w oparciu o prawidłową podstawę prawną, a postępowanie przed organami zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, o którym mowa w art. 194 ust. 2 u.g.n. W decyzjach wskazano przyczyny, z powodu których nałożono na skarżącą karę dyscyplinarną zawieszenia uprawnień oraz wyjaśniono czym kierował się organ przy wymiarze tej kary (adekwatność do popełnionych uchybień i podkreślenie wystrzegania się przez osobę wykonującą zawód noszący znamiona zawodu zaufania publicznego wykonywania czynności zawodowych w sposób mogący podważać wiarygodność dokonanej wyceny nieruchomości).

Sąd I instancji wskazał, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej (KOZ), po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego w sprawie, podtrzymała wcześniejsze ustalenia o naruszeniu przez skarżącą art. 175 ust. 1 u.g.n. przez niezachowanie szczególnej staranności przy określaniu wartości nieruchomości. Zdaniem Sądu, zasadnie organ podkreślił, że stwierdził naruszenie przez rzeczoznawcę majątkowego zasady szczególnej staranności, o której mowa w art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niezamieszczenie opisu stanu prawnego nieruchomości wynikającego z księgi wieczystej. Zgodził się z organem, że zbadanie stanu prawnego nieruchomości jest podstawową czynnością rzeczoznawcy majątkowego wynikającą z przepisów prawa, a księga wieczysta jest podstawowym źródłem informacji o nieruchomościach. Stwierdzenie rzeczoznawcy majątkowego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że księgi okazały się nieaktualne, nie zwalniało go z obowiązku ich badania oraz odzwierciedlenia tego stanu w operacie szacunkowym. Sąd I instancji nie zgodził się również ze stwierdzeniem rzeczoznawcy majątkowego, że dla założonego celu wyceny, jakim jest aktualizacja opłat za użytkowanie wieczyste gruntu, z uwagi na długi okres między wyceną a wypowiedzeniem opłaty przez organ, może nastąpić wiele zmian w stanie prawnym nieruchomości (jak zmiana właściciela, czy podziały nieruchomości). Sąd zauważył, że stwierdzenie skarżącej, że organ wydający wypowiedzenie dotychczasowej opłaty również bada stan prawny nieruchomości na podstawie wpisów w księgach wieczystych, nie jest argumentem zwalniającym rzeczoznawcę majątkowego od zbadania stanu prawnego na datę wyceny.

Za błędne Sąd uznał przekonanie skarżącej, że "Ograniczone prawa rzeczowe i ich wpływ na wartość nieruchomości podlegają odrębnej wycenie". Podkreślił, że § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - zobowiązuje rzeczoznawcę majątkowego do przedstawienia w operacie szacunkowym opisu stanu nieruchomości. Poprzez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona, o czym stanowi art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązek przedstawienia stanu prawnego nieruchomości dotyczy każdego operatu szacunkowego, niezależnie od celu wyceny.

W niniejszej sprawie skarżąca naruszyła § 56 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia, jak również przepis art. 155 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami określając stan prawny nieruchomości na podstawie jedynie operatu ewidencji gruntów. Poprzez to naruszyła zasadę bezstronności w wycenie nieruchomości oraz zasadę szczególnej staranności właściwej dla działalności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, o których mowa w art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Sądu I instancji rzeczoznawca majątkowy powinien dołożyć wszelkich starań, aby podejmowane przez niego działania, dokumentowane w operacie szacunkowym nie budziły żadnych wątpliwości co do ich poprawności i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Popełnione przez skarżącą błędy i uchybienia potwierdzają, że rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu przedmiotowych operatów szacunkowych wykazała się brakiem szczególnej staranności oraz wskazują na zaniechania rzeczoznawcy majątkowego przy wykonywaniu czynności zawodowych. Operat szacunkowy powinien zawierać wszelkie informacje niezbędne przy wykonywaniu wyceny, podstawy dokonanych czynności, tok obliczeń oraz stanowić logiczną i spójną całość.

Sąd I instancji podkreślił, że zawód rzeczoznawcy majątkowego, ze względu na określanie wartości nieruchomości, ma ogromny wpływ na obrót nieruchomościami. Od przedstawicieli tego zawodu wymagana jest zatem szczególna staranność przy wykonywaniu czynności zawodowych, gdyż efekt ich pracy, czyli operat szacunkowy ze wskazaniem wartości praw do nieruchomości, niejednokrotnie bywa podstawą do ustalenia ceny nabycia tych praw.

Zdaniem Sądu prowadząc postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie, Komisja zebrała wyczerpujący materiał dowodowy oraz prawidłowo dokonała jego oceny pod kątem wypełnienia przez rzeczoznawcę majątkowego obowiązków wynikających z dyspozycji przepisu art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym należy uznać, że ustalenia w zakresie stanu prawnego i faktycznego w sprawie z tytułu odpowiedzialności zawodowej prowadzonej wobec rzeczoznawcy majątkowego E. J. P. zostały dokonane prawidłowo.

Zdaniem Sądu wymierzona kara dyscyplinarna jest adekwatna do uchybień rzeczoznawcy majątkowego, wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Stwierdzone błędy w doborze nieruchomości podobnych i ich korekty miały bezpośredni wpływ na ostateczny wynik wyceny, co dyskwalifikuje wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego czynności zawodowe i stanowi podstawę zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy.

Wbrew zarzutom skargi, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., naruszenia wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego i przepisów procesowych.

Sąd I instancji stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania organ zebrał i rozpatrzył całość materiału dowodowego, zaś wydając decyzję o zawieszeniu uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego - umotywował przesłanki rozstrzygnięcia.

E. J. P. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako p.p.s.a.) na skutek niewzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego oraz braku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi.

Wskazała, że w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie odnajduje odniesienia się do zarzutów dotyczących naruszenia przez organ art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 2 i 3, art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 3, § 27 ust. 1, § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wyceny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Usprawiedliwienie prawne znajduje jedyny zarzut postawiony w skardze kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego naruszenia skarżąca kasacyjnie upatruje w niewzięciu przez Sąd I instancji pod uwagę całokształtu materiału dowodowego oraz braku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi.

Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania.

Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1605/09, z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 900/09, z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10, z dnia 30 listopada 2012 r" sygn. akt II FSK 745/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), względnie gdy sąd nie zajmie stanowiska odnośnie do prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził/stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie Sądu I instancji sporządzone w rozpoznawanej sprawie, w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej nie spełnia ww. wymogów. Sąd I instancji w zasadzie uchylił się od zbadania i oceny wszystkich zarzutów skargi. Należy zauważyć, że uzasadnienie Sądu I instancji, aczkolwiek relatywnie długie, to w zasadniczej części poświęconej na omówienie stanowiska merytorycznego Sądu jest niezwykle lakoniczne, w dużej mierze stanowi powtórzenie stwierdzeń zawartych w decyzji organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poza przytoczeniem treści regulacji art. 155, art. 175, art. 194-195 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w odniesieniu do zarzutów wskazujących na naruszenia tych przepisów, wskazał jedynie, podzielając ocenę organu II instancji, że skarżąca je naruszyła.

W tym miejscu należy podkreślić, że w stosunku do sporządzonych przez skarżącą i ocenianych w postępowaniu administracyjnym trzech operatów szacunkowych zostało postawionych wiele zarzutów, które w dużej części organ potwierdził, wskazując, że skarżąca dopuściła się naruszenia między innymi art. 178 ust. 2 pkt 3, art. 175, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 2 i 4, art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 3, § 27 ust. 1, § 28 ust. 2, § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 5 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. E. J. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzuciła naruszenie powyżej wskazanych przepisów przez organ, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu Sądu I instancji można jedynie odnaleźć ustosunkowanie się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia przez rzeczoznawcę majątkowego stanu prawnego wycenianej nieruchomości. W pozostałej części uzasadnienie stanowi natomiast jedynie powielenie argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Ponadto, Sąd I instancji odnosząc się do licznych, wskazywanych przez skarżącą naruszeń stwierdził , że "nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 31 grudnia 2012 r. naruszenia wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego i przepisów procesowych."

Reasumując, nie można uznać, że uzasadnienie, w którym Sąd w ogóle nie odniósł się do większości zarzutów skargi, lub nawet jeśli ustosunkował się do części z nich, to jedynie poprzez powielenie argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji, spełnia wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd I instancji powinien odnieść się do zarzutów zawartych w skardze, i dać temu wyraz w uzasadnieniu, gdyż stwierdzenie przez organ naruszenia stosownych przepisów, było podstawą do nałożenia na skarżącą kary dyscyplinarnej. Zatem Sąd I instancji powinien dokonać oceny, czy zasadnie organ uznał, że skarżąca nieprawidłowo dokonała charakterystyki i analizy rynku nieruchomości, czy do wyceny przyjęła nieruchomości niespełniające warunku podobieństwa do nieruchomości wycenianej (art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1 ugn, § 4 ust. 1, § 27-29 rozporządzenia w sprawie wyceny), czy w sposób niespójny określiła cechy rynkowe i siłę ich oddziaływania (art. 154 ust. 2 i 3 ugn), a także czy organ prawidłowo przyjął, że nie przedstawiła wyniku końcowego wyceny i jego uzasadnienia (§ 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wyceny). Właściwa kontrola, czy organ dokonał prawidłowej oceny spełnienia wymagań stawianych rzeczoznawcy majątkowemu przy sporządzaniu operatów szacunkowych, musi być dokonana wszechstronnie, z uwzględnieniem wszystkich istotnych regulacji, z ustosunkowaniem się do podnoszonych przez stronę zastrzeżeń. Wielość i waga stwierdzonych uchybień stały się bowiem podstawą do nałożenia na skarżącą kary dyscyplinarnej o znacznym ciężarze gatunkowym ( zawieszenie uprawnień na 6 miesięcy).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są usprawiedliwione, zatem działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.