Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3485/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust 1, 63 ust 1 i 14
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 141/20 w sprawie ze skargi Wojewody Podkarpackiego na zarządzenie Burmistrza Gminy I. z dnia [...] czerwca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Burmistrza Gminy I. na rzecz Wojewody Podkarpackiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (sygn. akt II SA/Rz 141/20) po rozpoznaniu skargi Wojewody Podkarpackiego na zarządzenie Burmistrza Gminy I. Z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły:

1. stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia;

2. zasądził od Burmistrza Gminy I. na rzecz strony skarżącej Wojewody Podkarpackiego zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarządzeniem Nr [...] Burmistrz Gminy I. na podstawie art. 63 ust. 14 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 996 ze zm. - zwanej dalej Prawem oświatowym) i § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. 2017 r., poz. 1587 – zwanego dalej rozporządzeniem z 11 sierpnia 2017 r.) w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 – zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym): powołał Komisję Konkursową w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] (§ 1), wskazując nazwiska poszczególnych jej członków (§ 2) i Przewodniczącego Komisji Konkursowej (§ 3) oraz określił, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania (§ 4).

Powyższe zarządzenie zaskarżył w całości Wojewoda Podkarpacki, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze wskazano na naruszenie art. 63 ust. 14 pkt 2 lit. b Prawa oświatowego w zw. z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 11 sierpnia 2017 r. poprzez niezgodny z prawem wybór przedstawicieli Rady Rodziców do składu komisji konkursowej powodujący naruszenie procedury wyboru członków komisji konkursowej mogący mieć wpływ na wynik konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w I. Zdaniem Wojewody uchybienia przy wyłanianiu komisji konkursowej stanowią o wypełnieniu przesłanki stwierdzenia nieważności konkursu.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy I. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Burmistrza żaden z przepisów Prawa oświatowego, statutu szkoły i Regulaminu Rady Rodziców nie przewiduje szczególnego sposobu działania zmierzającego do wyłonienia przedstawicieli Rady Rodziców do Komisji Konkursowej. Żaden też przepis nie upoważnia go jako organu prowadzącego do badania, czy przedstawiciele wskazywani do prac komisji konkursowej zostali wybrani zgodnie z Regulaminem Rady Rodziców. Nadto Burmistrz zaznaczył też, że w postępowaniu konkursowym, którego dotyczy niniejsza sprawa, nie wyłoniono kandydata na stanowisko dyrektora szkoła, a konkurs został nierozstrzygnięty. W przypadku Rady Rodziców od dawna funkcjonowała praktyka działania przez osoby uczestniczące w posiedzeniach Rady bez względu na kworum, z uwagi na brak zainteresowania rodziców pracami Rady, zaś Burmistrz o nieprawidłowościach w powołaniu Komisji Konkursowej w zakresie przedstawicieli Rady Rodziców został powiadomiony prawie po dwóch tygodniach od zatwierdzenia nierozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Z kolei brak informacji o zebraniu członków Rady Rodziców, jego celu i porządku obrad na stronie internetowej szkoły wynikał z tego, że Regulamin Rady Rodziców w tym zakresie wskazywał tylko na działanie informacyjne, a nie jako przesłankę formalnego zwołania posiedzenia Rady Rodziców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia oraz zasądził zwrot kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) w związku z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Na wstępie Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone zarządzenie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Odwołując się do regulacji z art. 90 – 94 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd zauważył, że również jest ograniczony terminem jeśli chodzi o możliwość stwierdzenia w wyroku nieważności zakwestionowanego aktu i nie może wydać tego rodzaju orzeczenia po upływie jednego roku od dnia podjęcia aktu, chyba że uchybiono obowiązkowi jego przedłożenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo gdy taki akt stanowi akt prawa miejscowego (art. 94 ust. 1). W takim wypadku, jeśli istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności zaskarżonego aktu z prawem (art. 94 ust. 2). Przesłanką stwierdzenia nieważności aktu, względnie stwierdzenia jego niezgodności z prawem, jest istotne naruszenie prawa. W ocenie Sądu takiego naruszenia przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia dopuścił się Burmistrz Gminy I.

Opisując następnie zasady przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki (art. 63 ust. 1, 10 i 14 Prawa oświatowego oraz § 2, § 4 ust. 1, § 5 i § 8 ust. 2 rozporządzenia z 11 sierpnia 2017 r.), Sąd pierwszej instancji uznał, że Wojewoda Podkarpacki zasadnie zakwestionował wybór przedstawicieli Rady Rodziców do Komisji Konkursowej, z czego następnie słusznie wywiódł, że doszło do "innych nieprawidłowości" w rozumieniu § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że postępowanie konkursowe to szerokie pojęcie, które obejmuje zarówno postępowanie zmierzające do powołania komisji mającej przeprowadzić właściwy konkurs oraz postępowanie prowadzone już przez tę komisję w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Dlatego też uchybienia, które miały miejsce przy wyłanianiu komisji konkursowej, o ile mogły mieć wpływ na wynik konkursu stanowią o konieczności unieważnienia konkursu. To organ prowadzący szkolę dokonuje oceny, czy tego rodzaju uchybienia miały miejsce, bowiem od odpowiedzi na to pytanie zależy dalszy los postępowania konkursowego, a zatem czy konkurs zostanie zatwierdzony czy unieważniony. Stanowisko organu podlega następnie badaniu w postępowaniu organu nadzoru i ewentualnie w postępowaniu sądowym. Dlatego ocena nie może wykazywać się dowolnością. Fakt utworzenia składu Komisji w sposób niezgodny z wewnętrznymi regulacjami obowiązującymi w odniesieniu do sposobu pracy Rady Rodziców, a w konsekwencji w sposób niezgodny z art. 63 ust. 14 pkt 2 lit. b Prawa oświatowego wypełniał przesłankę unieważnienia konkursu, o której mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 11 sierpnia 2017 r.

Jak wyjaśnił Sąd, rada rodziców to struktura, której istnienie przewidują regulacje Prawa oświatowego (art. 83 ust. 1 – 6), mająca do realizacji określone w ustawie istotne zadania. Jednym z nich są czynności związane z działaniem komisji konkursowej, którą powołano do wyboru dyrektora szkoły, w skład której to komisji wchodzą również przedstawiciele rady rodziców. Komisja, na podstawie złożonej oferty, podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego. Ponadto, komisja rozmawia z każdym z kandydatów, przy czym każdy z jej członków może zadawać pytania. Komisja dokonuje następnie oceny przedstawionej przez kandydata koncepcji funkcjonowania i rozwoju publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki. Wskazuje to na ważną rolę, którą ma do odegrania rada rodziców, w tym również - co istotne w sprawie niniejszej - w trakcie postępowania konkursowego mającego wyłonić dyrektora placówki oświatowej. To zaś skłania do konkluzji, iż niezachowanie reguł dotyczących wyboru członków komisji konkursowej, w tym przedstawicieli rady rodziców należy traktować jako "inną nieprawidłowość", o której mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że członkowie komisji konkursowej, a więc także przedstawiciele rady rodziców powinni być należycie umocowani, co winien ocenić organ prowadzący szkołę. Skoro czynność wyboru przedstawicieli rady rodziców do składu komisji konkursowej była nieprawidłowa, to tym samym nie można twierdzić, że wybór przez tę komisję kandydata na stanowisko dyrektora szkoły jest zgodny z prawem.

I choć zdaniem Sądu, rację ma organ, że w żaden sposób nie można ocenić, czy gdyby przedstawiciele Rady Rodziców zostali wyłonieni zgodnie z postanowieniami Regulaminu, to doprowadziłoby to do rozstrzygnięcia konkursu, jednak w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia chodzi nie o ewidentne stwierdzenie takiego wpływu, a tylko o zaistnienie możliwości w tym zakresie. Nie można zgodzić się również ze stanowiskiem Burmistrza, że żaden przepis prawa nie upoważnia organu prowadzącego szkołę do badania, czy przedstawiciele wskazani do prac w komisji konkursowej wybrani zostali zgodnie z ich wewnętrznymi uregulowaniami. Podstawę do zakwestionowania tego rodzaju uchybienia stanowi § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, który przewiduje w takiej sytuacji unieważnienie konkursu. Nie ma także jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy okoliczność, że Rada Rodziców od dłuższego już czasu działa bez wymaganego quorum ze względu na brak zainteresowania po stronie rodziców. Jest to argument pozaprawny, a mający związek z określonym stanem faktycznym w tym zakresie, który jednak nie może stanowić powodu do odstąpienia od zachowania istniejących regulacji prawnych.

Jeśli natomiast chodzi o uchybienie w postaci braku zamieszczenia porządku zebrania na stronie internetowej szkoły, to nie można przychylić się do stanowiska Burmistrza, że Regulamin Rady Rodziców stanowił tylko i wyłącznie o możliwości w tym zakresie, a zatem nie mogło być to uchybieniem formalnym, które mogłoby mieć wpływ na wybór członków Rady Rodziców do Komisji Konkursowej. Na błąd w takim rozumieniu wskazuje zresztą stwierdzenie organu, że obecny Regulamin przewiduje zawiadamianie o terminie, miejscu i proponowanym porządku zebrania w sposób zwyczajowo przyjęty. Jak podał organ, nowe brzmienie Regulaminu miało zostać dostosowane do obowiązującej w tym zakresie praktyki. To, iż nie stosowano się do tej pory do przyjętych w danym przedmiocie unormowań nie może świadczyć, że unormowania te nie miały jakiegokolwiek znaczenia. Ich zmiana potwierdza zaś ich wagę. Nie ma także jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy okoliczność, że przedmiotowe postępowanie konkursowe nie zakończyło się wyłonieniem kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Gminy I., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:

I. art. 63 ust. 14 pkt 2 lit. b ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910 ze) w związku z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1587 ze zm.) poprzez przyjęcie, że wybór członków Rady Rodziców do komisji konkursowej niezgodny z wewnętrznym regulaminem tego organu wypełnia przesłanki do unieważnienia postępowania konkursowego,

II. § 8 ust. 2 pkt 4 w związku z § 6 ust. 4 rozporządzenia z 11 sierpnia 2017 r. poprzez przyjęcie, że pod pojęciem innych nieprawidłowości, o których mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia mieszczą się nieprawidłowości w wyborze członków do Rady Rodziców, także w przypadku gdy konkurs pozostaje nierozstrzygnięty, w sytuacji o której mowa w § 6 ust. 4 rozporządzenia,

- naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

III. art. 57 i art. 58 w związku z art. 83 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 i art. 84 ust. 1, ust. 2 i 6 Prawa oświatowego poprzez przyjęcie, że pomimo określania ustawowego zakresu kontroli organu prowadzącego, organ prowadzący ma prawo kontroli, czy członkowie komisji konkursowej z ramienia Rady Rodziców zostali należycie umocowani do prac w komisji konkursowej,

IV. art. 7 Konstytucji - "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", poprzez nałożenie na organ prowadzący obowiązku polegającego na czynnościach kontrolnych czy osoby wskazane przez uprawnione organy do ich reprezentowania w komisji konkursowej zostały należycie umocowane, kiedy ten obowiązek nie wynika z żadnego przepisu prawa.

Wskazując na powyższe, Burmistrz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych, w tym o kosztach zastępstwa procesowego. Burmistrz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda Podkarpacki, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego artykułu, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 57 i art. 58 w związku z art. 83 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 i art. 84 ust. 1, ust. 2 i 6 Prawa oświatowego (zarzut 3). Kwestionując prawo organu do kontroli właściwego umocowania komisji konkursowej, skarżący błędnie wiąże go z przepisami art. 57 i art. 58 Prawa oświatowego, które to regulują kwestie uprawnienia organu prowadzącego szkołę lub placówkę do nadzoru nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych oraz w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej. Zaznaczając, że przepisy te nie były stosowane przez Sąd pierwszej instancji, przez co już tylko z tego powodu nie mógł on dopuścić się ich niewłaściwego zastosowania, jak podnosi się w treści analizowanego zarzutu, przede wszystkim należy stwierdzić, że nie są to jedyne przepisy kompetencyjne organu prowadzącego szkołę. Zgodnie z art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego: "[o]rgan prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność". Następnie w przepisie tym wymieniono przykładowo, poprzez posłużenie się zwrotem "w szczególności", zadania organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Analiza ww. ustawy prowadzi natomiast do wniosku, że również w innych jej przepisach ustawodawca przewidział dla tego typu organu inne kompetencje jak chociażby likwidacja szkoły (art. 89 ust. 1), czy jej połączenie w zespół (art. 91 ust. 1 Prawa oświatowego). Wśród nich, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, jest także art. 63 ust. 1 Prawa oświatowego, który ustanawia kompetencję dla organu prowadzącego szkołę lub placówkę do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki, wyłanianego co do zasady w drodze sformalizowanego konkursu (ust. 2 i następne). Jego elementem jest powołanie komisji konkursowej, którego dokonuje organ prowadzący (art. 63 ust. 14 Prawa oświatowego). Skoro zaś przepis ten określa skład komisji konkursowej, w tym wymienia w niej dwóch przedstawicieli rady rodziców (pkt 2 lit. b), to przed ich powołaniem organ winien sprawdzić, czy przedstawicieli ci zostali należycie umocowani, a więc wybrani zgodnie z przepisami. Bez znaczenia pozostaje charakter organizacyjny czy prawny rady rodziców, na który wskazuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Istotne pozostaje to, czy osoby powołane do komisji konkursowej w sposób prawidłowy reprezentowały radę rodziców. W tym przypadku regulowały to przepisy wewnętrzne - przepisy regulaminu Rady Rodziców.

W konsekwencji powyższego, niezasadny okazał się być zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP (zarzut 4), bowiem jak wyżej wykazano, kontrola umocowania do występowania w imieniu rady rodziców jej przedstawicieli, znajduje swoje źródło w przepisach prawa. Również na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 63 ust. 14 pkt 2 lit. b Prawa oświatowego w związku z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia oraz § 8 ust. 2 pkt 4 w związku z § 6 ust. 4 rozporządzenia z 11 sierpnia 2017 r. (zarzut 1, 2). Nie można przyjąć, że nieprawidłowo wyłoniony i powołany skład komisji konkursowej może prawidłowo prowadzić postępowanie konkursowe. Stworzyłoby to sytuację, w której niezgodna z prawem czynność wyłonienia przedstawiciela rady rodziców do składu komisji konkursowej byłaby legalizowana przez fakt podjęcia przez tę komisję prac i prowadziłaby do zgodnego z prawem wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Ustalenie przez Burmistrza już po zakończeniu prac przez komisję, że osoba biorąca udział w jej pracach, jako przedstawiciel rady rodziców, nie została wyłoniona prawidłowo, dałoby podstawy do unieważnienia konkursu z powodu nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Błędy w procedowaniu rady rodziców przy wyłanianiu jej przedstawiciela do składu komisji konkursowej w celu wyboru kandydata na stanowisko dyrektora szkoły winny bowiem być kwalifikowane w kategoriach innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, a które uprawniają do jego unieważnienia w trybie § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia (por. wyroki NSA z 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1525/09, 14 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 284/14, 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1624/14 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl, a wyrażone w nich stanowisko pomimo zmiany rozporządzenia zachowało aktualność z uwagi na tożsamość regulacji).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 tej ustawy.