Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 553/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 i art. 97 ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 11/18 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 11/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, na skutek skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z [...] marca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 11/18 1. uchylił zaskarżony wyrok, 2. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Miejskiego Policji w . z [...] września 2017 r. nr [...]– w części uchylającej decyzję nr [...]z [...] listopada 2014 r. Komendanta Miejskiego Policji w L. w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, 3. oddalił skargę w pozostałej części oraz 4. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Miejski Policji w L. (dalej: "organ pierwszej instancji") decyzją z [...] września 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 ze zm. – dalej: "ustawa o Policji") w związku z § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 1 i 2, § 6 oraz § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.; dalej "rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r.") oraz w związku z § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2013 r. poz. 1170 ze zm.), orzekł o uchyleniu decyzji własnej nr [...]z [...] listopada 2014 r. w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz o cofnięciu skarżącemu z [...] września 2017 r. uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący we wniosku z [...] sierpnia 2017 r. o przydział lokalu mieszkalnego poinformował, że posiada dwuosobową rodzinę, zamieszkuje w L., przy ul. [...], w mieszkaniu, którego właścicielami są jego rodzice. Organ uznał, że funkcjonariusz zajmuje ten lokal na podstawie umowy użyczenia, która jest umową nieodpłatną, czyli korzystniejszą od wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Wobec powyższego policjantowi nie przysługuje prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Następnie Komendant Wojewódzki Policji (dalej: "organ odwoławczy") decyzją nr [...] z [...] października 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazał, że skarżący wraz z żoną zajmuje lokal mieszkalny, składający się z trzech pokoi o łącznej powierzchni [...]m2, a zatem potrzeby mieszkaniowe jego rodziny są̨ zaspokojone. Skarżący wprawdzie nie jest właścicielem zajmowanego lokalu mieszkalnego, jednakże jako posiadacz zależny włada mieszkaniem jak jego właściciel. Właścicielami tego mieszkania są̨ bowiem rodzice funkcjonariusza, zaś́ długotrwałe udostępnienie lokalu mieszkalnego lub części budynku do wyłącznego korzystania, mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny, kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę̨ użyczenia. Powyższe, zdaniem organu, daje podstawę̨ do uznania, że skarżący nie posiada uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję organu odwoławczego, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Komendant Wojewódzki Policji w L. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z [...] marca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 11/18 oddalił skargę A. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu.

W ocenie Sądu organ zasadnie przyjął, że skarżący zajmuje lokal na podstawie umowy użyczenia, uregulowanej w art. 710 i n. k.c., w myśl którego przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu przez czas oznaczony, lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność pokrywania kosztów związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego, takich jak czynsz i opłaty eksploatacyjne, które uiszczane są na rzecz innych podmiotów. W szczególności posiadaczem zależnym jest ten, kto włada rzeczą w zakresie innego prawa niż prawo własności, np. użytkowanie, zastaw, najem, dzierżawa, jak też użyczenie.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro organy Policji ustaliły, że skarżący jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego, spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia, zaistniała przesłanka wymieniona w § 6 rozporządzenia, wyrażająca się tym, że policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia, do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego mu decyzją organu pierwszej instancji z 20 listopada 2014 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Skarżący w piśmie z [...] czerwca 2018 r. wywiódł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z [...] marca 2018 r., wnosząc o jego uchylenie w całości, w przypadku rozpoznania skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego od organu według norm prawem przepisanych. Ponadto stosownie do art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W oparciu o art. 174 § 1 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania polegające na:

I. niezastosowaniu art. 145 § 1 p.p.s.a. i nieuwzględnieniu skargi na decyzję nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w L., w sytuacji gdy decyzja ta uchybiała art. 138 k.p.a., bowiem utrzymywała w mocy decyzję Nr [...] I Zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w L., mimo iż ta wydana została z rażącym naruszeniem przepisów tj.:

1. art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia uprawnień do dalszego otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy obowiązujące przepisy nie przewidują takiego postępowania, a także uchylenie Decyzji Komendanta Miejskiego Policji w L. Nr [...] z [...] listopada 2014 r. pomimo braku jakichkolwiek podstaw prawnych, a także poprzez obarczenie skarżącego negatywnymi skutkami zmiany wykładni przepisu, na podstawie którego przyznano mu uprawnienie w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego;

2. § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dnia 24 maja 2013 r., poprzez wydanie decyzji o cofnięciu przyznania równoważnika pieniężnego, pomimo iż nie zostały spełnione przesłanki, tj. policjant nie przestał spełniać warunków, o których mowa w przepisach, nie zmienił się jego stan rodziny, funkcjonariusz ani jego małżonek nie otrzymali pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, ani bezzasadnie nie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, ani też w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej nie uzyskał lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego (część domu) albo spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego będącego przedmiotem spadku;

II. niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w L., w sytuacji, w której decyzja ta uchybiała art. 138 k.p.a., zaś dostrzeżenie tych uchybień skutkowałoby uchyleniem błędnego orzeczenia.

Dokonując oceny zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie oczywiście usprawiedliwiony jest zarzut dotyczący wadliwego oddalenia skargi w części dotyczącej zawartego w decyzjach organów obu instancji rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji z [...] listopada 2014 r., nr [...]. Uchylenia decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przewidują ani przepisy ustawy o Policji, ani rozporządzenia z 18 maja 2005 r. W sytuacji, gdy policjant utracił uprawnienie do równoważnika pieniężnego, decyzja orzekająca o utracie prawa do takiego świadczenia nie prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu funkcjonariuszowi poprzednio omawianego uprawnienia, lecz jedynie powoduje, że ta ostatnia decyzja przestaje wywoływać skutki prawne. Sąd podał, że niewątpliwie decyzja cofająca uprawnienie do równoważnika ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wywołuje ona skutki na przyszłość, nie wcześniej jednak niż od chwili jej wydania. Konsekwencją zatem cofnięcia uprawnienia do przyznanego równoważnika nie jest obowiązek zwrotu wypłaconego świadczenia przed określoną w decyzji ex nunc datą cofnięcia tego prawa.

Rozpatrując pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Sąd wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż nie są "oczywiście usprawiedliwione", ani nie wskazują na "nieważność postępowania". Odnosząc się do tych zarzutów, Sąd podtrzymał ustalenia i stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchylonego wyroku, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Skarżący w skardze kasacyjnej z [...] października 2018 r. do Naczelnego Sadu Administracyjnego zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Lublinie z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt. II SA/Lu 11/18 w części tj. w pkt 3. oddalającym skargę w pozostałej części.

W oparciu o art. 174 § 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania polegające na:

I. niezastosowaniu art. 145 § 1 p.p.s.a. i nieuwzględnieniu skargi na decyzję nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w L., w sytuacji gdy decyzja ta uchybiała art. 138 k.p.a., bowiem utrzymywała w mocy decyzję Nr [...] I Zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w L. również w części cofającej uprawnienia skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, mimo iż wydana została ona z rażącym naruszeniem przepisów tj.:

1. art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia uprawnień do dalszego otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy obowiązujące przepisy nie przewidują takiego postępowania, a także poprzez obarczenie skarżącego negatywnymi skutkami zmiany wykładni przepisu, na podstawie którego przyznano mu uprawnienie w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego;

2. § 6 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dnia 24 maja 2013 r., poprzez wydanie decyzji o cofnięciu przyznania równoważnika pieniężnego, pomimo iż nie zostały spełnione przesłanki, tj. policjant nie przestał spełniać warunków, o których mowa w przepisach, nie zmienił się jego stan rodziny, funkcjonariusz ani jego małżonek nie otrzymali pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, ani bezzasadnie nie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, ani też w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej nie uzyskał lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego (część domu) albo spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego będącego przedmiotem spadku;

II. niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie w części skargi na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie, w sytuacji, w

której decyzja ta uchybiała art. 138 k.p.a., zaś dostrzeżenie tych uchybień skutkowałoby uchyleniem błędnego orzeczenia;

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 188 p.p.s.a. i art. 203 p.p.s.a. skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w części, tj. w pkt 3., natomiast po rozpoznaniu skargi uchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. oraz decyzji Komendanta Miejskiego Policji w L. z [...] września 2017 r. w części cofającej uprawnienia skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego,

2. zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego od organu według norm prawem przepisanych.

Ponadto stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumenty mające na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090) poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Organ w piśmie procesowym z [...] września 2021 r. oraz skarżący w piśmie z [...] września 2021 r. wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną wynikającym z art. 176 p.p.s.a. jest nie tylko podanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają określone w niej podstawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej,

o którym mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a., polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały przez stronę skarżącą kasacyjnie wyraźnie wskazane. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające z powołanej wyżej regulacji prawnej, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować (por. wyroki NSA z: 11 września 2011 r., sygn. akt II OSK 151/12, 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 909/14). Nie jest również władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż określone w podstawach kasacyjnych, na których ten środek oparto (por. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1253/13). Nie ma także kompetencji do uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3171/12). Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem upoważniony do oceny zaskarżonego wyroku wyłącznie w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2724/12).

W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej podniósł zarzuty naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na decyzję nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w L., w sytuacji gdy decyzja ta uchybiała art. 138 k.p.a., bowiem utrzymywała w mocy decyzję I Zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w L. nr [...], mimo, iż ta decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne oddalenie w części skargi na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. w sytuacji, w której decyzja ta uchybiała art. 138 k.p.a., a dostrzeżenie tych uchybień skutkowałoby uchyleniem błędnego orzeczenia w całości.

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie, podkreślić należy, że zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Podnosząc zarzut błędnej wykładni przepisu prawa należy sprecyzować, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie przez sąd pierwszej instancji jego treści i jaka powinna być prawidłowa wykładania tego przepisu. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone.

W przypadku zarzucenia naruszenia przepisów postępowania podać należy, jakie przepisy tego prawa zostały naruszone przez sąd oraz wykazać istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy – treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11). Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Przez podstawy kasacyjne należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12; 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12; 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12; 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11; 8 marca 2012r., sygn. akt II OSK 2496/10; 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10). Naruszony przez sąd pierwszej instancji przepis musi być dokładnie określony, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności zarzutu jego naruszenia nie jest możliwa. Jak już wyżej podano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i w związku z tym nie ma kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna A. S. jest obarczona wadami dotyczącymi sposobu sformułowania podstaw kasacyjnych.

Skarżący wskazał, że zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie przepisów postępowania, przy czym w tym zakresie powołuje art. 174 § 1 p.p.s.a. Zauważenia zatem w pierwszej kolejności wymaga, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera ww. jednostki redakcyjnej tego przepisu. Przepis art. 174 p.p.s.a. składa się bowiem z dwóch punktów (1 i 2), a powołany w skardze kasacyjnej pkt 1 dotyczy naruszenia prawa materialnego, a nie przepisów postępowania.

Skarga kasacyjna nie spełnia wymogu skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej, polegającego na podaniu konkretnego przepisu naruszonego przez Sąd pierwszej instancji (z określeniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu). Odnośnie powołanego w podstawie skargi kasacyjnej jako naruszonego art. 145 § 1 p.p.s.a. wskazać trzeba, że skarżący dopiero w jej uzasadnieniu podał, że zarzut dotyczy art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jednak nie sprecyzował konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. składa się z trzech punktów – lit. a - c). Ma to istotne znaczenie w kontekście niejednoznacznie określonego charakteru zarzucanego naruszenia, tj. naruszenia prawa materialnego czy procesowego.

Te same uwagi odnieść należy do wskazanego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 138 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie dostrzegł, że art. 138 k.p.a. składa się z pięciu paragrafów (§ 1, § 2, § 2a, § 2b i § 4), z czego § 1 – dodatkowo z trzech punktów. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 138 k.p.a. nie zawiera określenia konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona. Powyższego sprecyzowania brak jest także w lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Dodatkowo zauważenia wymaga, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej wskazują na naruszenie przepisów postępowania, faktycznie jednak odnoszą się do naruszenia przepisów prawa materialnego.

W sprawie nie doszło do naruszenia art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, a także naruszenia § 6 rozporządzenia.

Stosownie do wynikającej z art. 6 k.p.a. zasady praworządności organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca. Natomiast stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy administracji działają na podstawie oraz w granicach prawa. Wskazać w tym miejscu należy, że prawo policjanta do równoważnika za brak lokalu określa ustawa o Policji. Wobec tego uprawnienia funkcjonariusza do takiego świadczenia należy oceniać przede wszystkim w oparciu o przepisy ustawowe. Skoro z przepisów ustawy o Policji wynika, że fakt posiadania między innymi odpowiedniego mieszkania wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu, to oczywistym jest, że przesłanki "posiadania" nie można łączyć jedynie z posiadaniem tytułów prawnych wymienionych w akcie wykonawczym do ustawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący wraz z żoną, na podstawie umowy użyczenia, zajmuje lokal należący do rodziców, którzy w nim nie zamieszkują. Za korzystanie z mieszkania skarżący ponosi jedynie zwykłe koszty utrzymania, bez żadnych dodatkowych opłat na rzecz właścicieli. Decyzję o cofnięciu uprawnień do rzeczonego świadczenia wydaje się po złożeniu przez policjanta nowego oświadczenia mieszkaniowego, zawierającego zawiadomienie o zmianie sytuacji rodzinnej i mieszkaniowej. Nie oznacza to jednak, że wydanie tej decyzji jest możliwe tylko wówczas, gdy policjant dopełni wspomnianego obowiązku. Uprawnienie do przedmiotowego świadczenia cofa się, gdy funkcjonariusz utracił prawo do równoważnika. Zastosowanie takich sankcji jest dopuszczalne w każdym czasie. Dokonane w sprawie ustalenia skutkowały obowiązkiem wydania przez organ decyzji o cofnięciu funkcjonariuszowi przyznanego wcześniej równoważnika za brak lokalu. W myśl § 6 rozporządzenia rozstrzygnięcie organu w tym zakresie nie zależało od swobodnego uznania organu, lecz było jego obowiązkiem. Powyższe prowadzi do wniosku, że w ustalonych w sprawie i niepodważonych ustaleniach faktycznych, organ w sposób prawidłowy zastosował przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Autor skargi kasacyjnej nieprawidłowo natomiast określił datę rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Rozporządzenie to jest z 28 czerwca 2002 r., zaś 24 maja 2013 r. zostało wydane obwieszczenie Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Pominął przy tym, że § 6 powołanego rozporządzenia reguluje odmienne stany faktyczne ujęte w czterech punktach, a brak dookreślenia zarzutu czyni niemożliwym odniesienie się do niego.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Z treści art. 151 p.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygniecie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Traktowany jest w orzecznictwie jako przepis o charakterze wynikowym. Może on być tym samym naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny z wyżej podanych przyczyn uznał, że sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie nie pozwalają na dokonanie oceny merytorycznej ich zasadności. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Sprawa niniejsza została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, bowiem stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, brak było możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).