Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 407/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w zakresie załącznika 1 i 2

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w M. na uchwałę Nr XXV/216/13 Rady Gminy w S. z dnia 30 kwietnia 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy S. oraz ustalenia wysokości dopłaty do taryfy dla odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie załącznika nr 1 i 2 dotyczącym stawek opłat za: przyłączenie do urządzenia wodociągowego, każde dodatkowe przyłączenie do urządzenia wodociągowego, przyłączenie do urządzenia kanalizacyjnego i każde dodatkowe przyłączenie do urządzenia kanalizacyjnego.


UZASADNIENIE

W dniu 30 kwietnia 2013 r. Rada Gminy w Sieprawiu podjęła uchwałę Nr XXV/216/13 w sprawie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Siepraw oraz ustalenia wysokości dopłaty do taryfy dla odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych.

Podstawą prawną przedmiotowej uchwały był art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Prokurator Rejonowy w Myślenicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wyżej opisaną uchwałę zarzucając jej naruszenie art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez uznanie, że przepis ten stanowi podstawę prawną do nałożenia w drodze uchwały obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie nieruchomości do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Dlatego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Wg prokuratora zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż nosi znamiona aktu prawa miejscowego, tzn. posiada cechę ogólności, generalności i abstrakcyjności, określa adresata - poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe włączenie się do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W dalszej części skargi wskazano, że gmina będąca jednostką samorządu terytorialnego winna działać w oparciu o obowiązujące normy, w granicach obowiązującego prawa. Powyższą zasadę wyraża norma konstytucyjna "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" zawarta w art. 7 Konstytucji RP, a także norma określona w art. 2 Konstytucji, wedle której Rzeczypospolita jest demokratycznym państwem prawnym. Wskazał też, że w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisem takim nie jest powołany w podstawie kwestionowanej uchwały art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Podstawy takiej nie stanowią także, nie powołane nawet w zaskarżonej uchwale, art. 15 czy art. 21 przywołanej ustawy, co podkreślono także w treści wyroków sądów administracyjnych: z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 730/2006 oraz z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. II SA/Ke 675/07. Prokurator podniósł też, że ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych, tylko w formie opłat adiacenckich wnoszonych na rzecz gminy. Jest to jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Natomiast, skoro, jak wynika z treści art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, realizacja budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, to do tej osoby należy prawo wyboru, w jaki sposób i za jaki koszt dokona tego podłączenia. Tymczasem opłaty przewidziane zaskarżoną uchwałą mają cechy jednostronnie narzucanej mieszkańcom daniny publicznej i jakkolwiek nie noszą cech świadczenia podatkowego, to jednak są wymuszone obowiązującymi standardami życia (tzw. przymus życiowy), a nadto obowiązkiem prawnym podłączenia nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej wynikającym z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że argumenty w niej podniesione nie zasługują na uwzględnienie. Uznała, że nie jest słuszny zarzut, iż podstawa prawna zaskarżonej uchwały jest wadliwa. W szczególności podniosła, że w żadnej mierze nie można uznać stawki wymienionej w załączniku 1 do uchwały w tabeli końcowej pn. opłaty za przyłączenie do urządzenia wodociągowego (kanalizacyjnego) jako opłaty "za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych" jak twierdzi skarżący. Nie wynika to nawet z treści opisu stawki. Jedyną wadą jest niedokładne opisanie stawki tj. przytoczenie tylko pierwszej części zdania § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, w sprawie wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenia w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 127, poz. 886), która brzmi; "stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług".

Wskazano też, że Rada w zaskarżonej uchwale:

1) zatwierdziła przedłożoną przez Wójta Gminy Siepraw taryfę dla zbiorowego odprowadzania ścieków z wodociągu gminnego stanowiącego własność Gminy Siepraw i będącego w zarządzie Urzędu Gminy Siepraw dla czterech grup taryfowych, stawki opłaty abonamentowej dla tych grup oraz stawki za przyłączenie do urządzenia wodociągowego i kanalizacyjnego dla zbiorowego zaopatrzenia ścieków, za odprowadzanie ścieków kanalizacją sanitarną stanowiącą własność Gminy Siepraw i będącą w zarządzie Urzędu Gminy Siepraw.

2) ustaliła dopłaty dla:

I i II grupy taryfowej odbiorców, do ceny za dostarczoną wodę z wodociągu gminnego,

l i II grupy taryfowej odbiorców, do ceny za odprowadzanie ścieków kanalizacją sanitarną.

Rada podniosła, że uchwała została podjęta na podstawie art. 24 ww. ustawy i jej treść ograniczała się do zatwierdzenia taryfy i ustalenia dopłat, zatem nie można uznać, iż podjęta jest bez podstawy prawnej lub na wadliwej podstawie prawnej. Przedkładając taryfę do zatwierdzenia Wójt Gminy Siepraw działał, jako kierownik jednostki organizacyjnej, jaką jest Urząd Gminy Siepraw, który prowadzi zbiorowe zaopatrzenie w wodę nieruchomości podłączonych do sieci wodociągowej będącej własnością gminy Siepraw i zbiorowy odbiór ścieków z nieruchomości podłączonych do kanalizacji gminnej. Powyższe zgodne jest z pkt 4 art. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 123 poz. 858 ze zm., który definiuje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jako: przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Literalna definicja pozwala przyjąć, iż przedsiębiorstwem jest w rozumieniu ww. ustawy również Urząd Gminy (jednostka organizacyjna). Skoro gmina mogła być traktowana jako przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, w rozumieniu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, to była uprawniona do określenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy. Taryfa stanowi bowiem konsekwencję i wykonanie regulaminu. Skoro w regulaminie rady gminy ustalono, jako podmiot świadczący usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków z sieci wodociągowej gminy, samą gminę, to należy uznać, iż gmina była władna określić taryfy i przedłożyć je do zatwierdzenia, a uchwała rady gminy je zatwierdzająca nie może zostać uznana jako sprzeczna z prawem. Z treści art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 123 poz. 858 z poz. zm.) wynika, że do wniosku o zatwierdzenie taryfy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan. Z treścią powyższej regulacji koresponduje art. 23 ust.1 ustawy określający zakres rozporządzenia wykonawczego. W pkt 3 ustawodawca wskazał, iż regulacją rozporządzenia wykonawczego objęte będą między innymi "Kryteria różnicowania cen i stawek opłat". Ww. rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenia w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w § 5 pkt 7, jako jeden z elementów taryfy wymienia stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Taką właśnie stawkę opłaty przewiduje załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały. Zdaniem organu stawka ta jest obligatoryjna - można byłoby ją pominąć gdyby w danym roku nie przewidywano nowych podłączeń do sieci (np. z braku możliwości dokonywania nowych podłączeń). Jeżeli taka stawka nie będzie wyodrębniona, koszty prób technicznych zostaną doliczone do pozostałych cen i zapłacą wszyscy odbiorcy, a nie osoba, która aktualnie korzysta z usług. Nie jest to opłata za przyłączenie nieruchomości do sieci oraz za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowo - kanalizacyjnych, jak twierdzi skarżący, a opłata za poniesione koszty prób technicznych, które muszą być wykonane w momencie połączenia przyłącza z siecią i stawka tej opłaty ma podstawę w ww. rozporządzeniu. Koszty na podstawie, których ustalono stawkę dokumentuje wniosek o zatwierdzenie taryfy. W dacie podejmowania uchwały zatem brak było jakichkolwiek podstaw do kwestionowania tego zapisu zgodnego z obowiązującym rozporządzeniem wykonawczym. Wg Rady nieuzasadnione jest również twierdzenie Prokuratora zgodnie, z którym skarżona uchwała jest prawem miejscowym. Rada zatwierdzając taryfę nie proceduje merytorycznie, gdyż przedmiotem uchwały jest projekt taryfy wcześniej przygotowany w oparciu o powołane wyżej przepisy ustawy i rozporządzenia wykonawczego. Prezentowany pogląd znajduje potwierdzenie między innymi w wyroku WSA w Poznaniu z 18 grudnia 2012 r. II SA/Po 417/12 zgodnie, z którym cyt. "Uchwała w przedmiocie zatwierdzenia taryf nie jest aktem prawa miejscowego, albowiem dokonywane nią zatwierdzenie taryfy nie jest kierowane do mieszkańców gminy i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach, lecz dotyczy wyłącznie stosunków między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, właściwym organem gminy i w konsekwencji nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym". Podobnie orzekł WSA we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2013 r. II SA/Wr 764/12, cyt. "Uchwała zatwierdzająca taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków nie stanowi aktu prawa miejscowego" (obydwa orzeczenia Lex dla Samorządu Terytorialnego 6/2014 z 5.03.2014 r.), jak również NSA w wyroku z 15 stycznia 2013 r. OSK 2306/12 NSA rozpatrując skargę kasacyjną na wyrok z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 211/12 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Zamość z dnia 20 kwietnia 2011 r. nr XI/50/11 w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz dopłat z budżetu gminy. Teza orzeczenia brzmi: "W państwie prawa dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, prócz charakteru norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów, wydania go przez kompetentny organ, istotne znaczenie ma instytucja publikacji aktu", a w uzasadnieniu wskazano: "Zaskarżona uchwała w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz dopłat z budżetu gminy posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresaci uchwały określeni zostali nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Można by zatem uznać, że ma ona charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Należy jednak wziąć pod uwagę, że taryfy sporządza przedsiębiorca, organ wykonawczy je weryfikuje pod kątem legalności i celowości, a rada jedynie je zatwierdza. Uchwała o zatwierdzeniu ma charakter epizodyczny - to znaczy taryfę ustala się na jeden rok kalendarzowy (art. 20 ust.1 ustawy). Na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego rada, w drodze uchwały przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o rok(...). Tymczasem organ wydający akt normatywny niczego "nie zatwierdza" tylko ustala - kształtuje samodzielnie, w granicach określonych przez prawo, treść reguł zachowania, czyli tworzy prawo. W przypadku taryfy rada działa automatycznie - zatwierdza je albo nie.

Ponadto stwierdzono, że analizując charakter prawny uchwały o zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdzenia taryfy należy także wziąć pod uwagę, że w państwie prawa dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, prócz charakteru norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów, wydania go przez kompetentny organ, istotne znaczenie ma instytucja publikacji aktu. W przypadku przyjęcia, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to stanowi ona akt prawa miejscowego tylko wtedy, gdy podlega obowiązkowi publikacji w dzienniku urzędowym danego województwa. Zgodnie z art. 88 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. W myśl art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 62, poz. 718), akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy podlegają obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Także w tym organie publikacyjnym ogłasza się inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (art. 13 ust. 1 pkt 10)". Podniesiono też, że skarżona uchwała nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Skarga złożona przez Prokuratora nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 cyt. ustawy). Wbrew bowiem stanowisku zaprezentowanemu przez Radę, Sąd uznał, że o charakterze normatywnym uchwały organu gminy przesadza istota zawartych w niej rozwiązań (rodzaj zamieszczonych w niej norm), a nie okoliczność, czy uchwała ta została w prawidłowy sposób opublikowana (tak też NSA w wyroku z dnia 9 września 2010 r. I OSK 988/10 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem kontroli sądu jest ww. uchwała Rady Gminy w Sieprawiu z dnia 30 kwietnia 2013 r.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty nie są aktami prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.

Pomimo, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaprezentowano także pogląd, że uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę nie mają charakteru aktu prawa miejscowego, gdyż dotyczą one wyłącznie stosunków między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a właściwym organem gminy, co powoduje, że nie można uznać ich za akty o charakterze generalnym, a dokonywane przez rady gmin (miasta), w drodze uchwały wydanej na podstawie o art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zatwierdzenie taryf, dotyczących opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, nie jest kierowane do mieszkańców gmin i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach (zob. np. wyrok NSA z 24 maja 2007 r., II OSK 256/07), to Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela te poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi uchwała dotycząca zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest aktem prawa miejscowego (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 września 2010 r., III SA/Kr 1096/09 oraz z dnia 13 grudnia 2011 r. II SA/Kr 1567/11).

Pomimo, że kontrolowana uchwała nie została opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a zatem formalnie nie uzyskała waloru aktu prawa miejscowego, jej treść, zdaniem Sądu, wskazuje na taki właśnie charakter. Zawiera bowiem normy generalne, skierowane do mieszkańców gminy, których nieruchomości są lub będą podłączone do gminnej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Każde podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej obarczone zostało obowiązkiem (a nie jedynie dobrowolnością) uiszczenia opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Zaskarżona uchwała w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz uchwalenia dopłaty do taryfy dla odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych zawiera w załączniku nr 1 i 2 stawki opłat za: przyłączenie do urządzenia wodociągowego (netto 312 zł), każde dodatkowe przyłączenie do urządzenia wodociągowego (netto 169 zł), przyłączenie do urządzenia kanalizacyjnego (netto 288 zł) oraz każde dodatkowe przyłączenie do urządzenia kanalizacyjnego (netto 157 zł). Adresat tej uchwały został określony generalnie. Istotne jest także to, że skutkiem uchwały jest zobowiązanie mieszkańców do uiszczania konkretnego świadczenia finansowego, czyli nałożono na nich obowiązki. W konsekwencji uchwała nakłada w istocie na każdego (co do zasady) obowiązek uiszczenia opłat w określonej wysokości, a zatem uchwała posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały nie są indywidualnie określone podmioty, lecz wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Uchwała nakazuje im określone zachowanie tj.: obowiązek uiszczenia wskazanych w uchwale ww. opłat powiększonych o podatek VAT. Skoro adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie, uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, to tym samym zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, czy WSA w Krakowie z dnia 14 września 2010 r., III SA/Kr 1096/09 oraz z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1378/10).

Zasadne są poglądy, zgodnie z którymi jeżeli uchwała gminy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to ma charakter aktu prawa miejscowego niezależnie od charakteru innych norm w niej zawartych. Oznacza to, że zaskarżona uchwała musi być potraktowana jako akt prawa miejscowego.

W ocenie Sądu nie istniała podstawa prawna do podjęcia przedmiotowej uchwały w zaskarżonym zakresie.

Zgodnie z powołanym art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 123, poz. 858 z późn. zm.), który nie dawał podstaw do nakładania obowiązku uiszczenia opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy, taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Według art. 24 ust. 6 Rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Wymieniony zatem w uchwale przepis art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dotyczy zatwierdzania taryf rozumianych jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków), nie zawiera natomiast podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie (pierwsze i każde dodatkowe) do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej. Wprawdzie art. 15 ust. 2 cyt. wyżej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, a rada gminy ma stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 cyt. ustawy uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy, którego jednym z elementów jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy), to przepis ten nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, (por. glosa W. Chróścielewski, J.P. Tarno do wyroku NSA z 13.12.2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, publ. OSP 2002/6/75). Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 września 2005 r., II SA/Kr 1028/04). Nie zmienia tego faktu okoliczność, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 127, poz. 886) taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Rozporządzenie jako akt podustawowy nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nieznajdującego podstaw w przepisach rangi ustawowej. Podkreślić przy tym należy, że przepisy wskazanego rozporządzenia należy interpretować w kontekście upoważnienia do jego wydania zawartego w art. 25 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którym "minister właściwy do spraw budownictwa (...) określi, w drodze rozporządzenia, wzór wniosku o zatwierdzenie taryf oraz niezbędny zakres informacji zawartych w uzasadnieniu taryf". Regulacje w zakresie wzoru wniosku nie mogą stanowić podstawy do nakładania obowiązków (w tym finansowych) na adresatów działań administracji (por. w tej kwestii wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r., II OSK 892/10). Oznacza to, że art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowiący podstawę do wydania uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 tej ustawy, nie dawał podstawy prawnej ani do samodzielnego ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały wysokości opłaty przyłączeniowej do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, ani też do zatwierdzenia taryfy ustalającej wysokość takiej opłaty w drodze aktu prawa miejscowego.

Sąd nie dopatrzył się również podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały w innych przepisach prawa obowiązującego w chwili podejmowania uchwały. Podstawy takiej nie stanowią przepisy art. 143 i 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). Ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Tak jak podniesiono w skardze jest to jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb obciążania i ustalania tych opłat regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zwłaszcza z jej art. 145 wynika, że nie rada gminy, lecz wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie zawiera także w żadnym ze swoich przepisów uchwalona w dniu 20 grudnia 1996 r. ustawa o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.). Skład orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01, iż "w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poszukiwać jedynie można, co zresztą może budzić wątpliwości, podstawy prawnej do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego, nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Rada gminy, stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, póz. 747), uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w ust. 2 pkt 4 tego artykułu wskazane jest, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten nie daje jednak radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej." Co więcej art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego, (por. wyrok NSA z 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01). Nie jest to bowiem generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo, że mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. W wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r. (sygn. akt II SA 2320/00, opub. w OwSS 2001 r., nr 4, poz. 129) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że opłaty, o których mowa w powołanym przepisie, mogą być jedynie ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Tymczasem właśnie taki charakter ma opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą. Warunkiem bowiem przyłączenia się do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest jej uiszczenie. Stąd ten element przymusu w jej uiszczeniu czyni ją daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z usługą polegającą na przyłączeniu do sieci. Opłata powyższa została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Opłata ta została ustalona w stałej kwocie, niezależnej od rzeczywistych kosztów budowy sieci (czy niezależnie od rzeczywistych kosztów składających się na "opłaty za poniesione koszty prób technicznych, które muszą być wykonane w momencie połączenia przyłącza z siecią", jak podniósł organ, vide też: uzasadnienie opłat we wniosku o zatwierdzenie taryfy (...) k. 21 akt sad.), a jej uiszczenie jest warunkiem podłączenia danej nieruchomości do sieci. Warto dodatkowo zauważyć, że orzecznictwo NSA i SN konsekwentnie przyjmowało, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznych nie mieści się możliwość wprowadzania opłat za korzystanie z nich (por. wyrok NSA z 31 maja 1996 r. sygn. akt I SA/Łd 65/96; z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95).

Zgodzić się zatem należy z twierdzeniem skargi, że w obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Takie stanowisko zdecydowanie przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, opub. w LEX nr 475567; wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 842/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01 i inne).

Wprawdzie jednorazowa opłata za podłączenie do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej nie ma charakteru świadczenia podatkowego, gdyż nie jest w świetle prawnym opłatą przymusową, to, jak zasadnie podniesiono w skardze, można mówić o sytuacji stwarzającej pewien "przymus życiowy". Korzystanie z urządzeń komunalnych w postaci sieci kanalizacyjnej jest bowiem koniecznością w myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.). Ten ostatni przepis nakłada na właściciela nieruchomości nakaz utrzymania czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej i to pod karą grzywny, stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W świetle tych przepisów nie można byłoby mówić o dobrowolności opłaty z tytułu podłączenia do istniejącej, gminnej kanalizacji sanitarnej. Opłaty te mają cechy narzuconej mieszkańcom daniny publicznej wprowadzonej przez gminę. Nie można byłoby zatem również opłat tych traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym ustalających usługę i opłatę za usługę umową zawieraną przez strony i korzystających z dobrowolnych ustaleń warunków zawartej umowy (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2003 r., sygn. akt I SA 85/03, opub. w LEX nr 121772).

Należy stwierdzić , że uchwała wykracza w zaskarżonej części poza prawotwórcze kompetencje organów gminy, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym ponieważ nie ma dla niej wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ustawy) i nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy).

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.