Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 696/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi J. Ł. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. Ł. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2906 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia J. Ł. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r, nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy powyższe postanowienie.

Pismem z dnia 7 maja 2018 r. J. Ł. (dalej jako "skarżący") złożył wniosek o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi R. N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki nr [...] w [...].

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że ww. decyzja została wydana be podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę do wydania powyższej decyzji stanowiła uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] dotycząca planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 232/12 stwierdzono nieważność powyższej uchwały. Tym samym ww. decyzja została wydana na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność została stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Pomimo uprawomocnienia się tego wyroku, organ nie wszczął postępowania z urzędu, a cztery miesiące po wydaniu tego wyroku wydał kolejną decyzję przenoszącą prawa inwestorskie z R. N. na [...] Sp. z o.o.

Pismem z dnia 13 września 2018 r. Wojewoda [...] poinformował skarżącego, że w ocenie organu nie ma podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, gdyż samo uchylenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego nie stanowi obligatoryjnej podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w oparciu o ten plan gdy pozostawał jeszcze w obiegu prawnym.

W dniu 14 września 2018 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącego, w którym podtrzymał on ww. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji i wskazał na okoliczności uzasadniające jego interes prawny w złożeniu wniosku. Podniósł, że jest właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] w [...], oznaczonej nr [...], która to nieruchomość sąsiaduje przez ulicę z działką nr [...] w [...]. Budynek mieszkalny wzniesiony na działce nr [...] jest wysokim budynkiem wielokondygnacyjnym, którego wybudowanie spowodowało zacienienie działki skarżącego. Pomimo wpływu wzniesionego budynku na nieruchomość skarżącego na etapie inwestorskim nie badano faktycznego wpływi planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego i pominięto go jako podmiot posiadający interes prawny w wypowiedzeniu się w sprawie wzniesienia ww. budynku wielokondygnacyjnego.

Po otrzymaniu pisma organu z dnia 13 września 2018 r. skarżący złożył pismo z dnia 25 września 2018 r. w którym wniósł o ewentualne wydanie na podstawie art. 61a k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r, nr [...].

Dokonując oceny przedmiotowej sprawy organ I instancji podniósł, że J. Ł. w piśmie z dnia 28 października 2015 r. sprecyzowanym pismem z 18 grudnia 2015 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].12.2011 r. znak: [...] podnosząc m.in., iż "(...) muszę nadmienić, iż prawomocnym wyrokiem Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16.03.2012 , sygn. akt: II SA/GL 232/12 stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].05.2005 nr [...] w całości."

Wniosek ten był przedmiotem rozstrzygnięć Wojewody [...] i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewoda [...] decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] umorzył wszczęte na wniosek J. Ł. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdzając, że w świetle art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: "Prawo budowlane") J. Ł. nie posiadał przymiotu strony w tym postępowaniu. Z kolei Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] utrzymał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r.

W świetle powyższego, zdaniem organu I instancji wniosek J. Ł. z dnia 7 maja 2018 r. dotyczy sprawy rozstrzygniętej już wcześniej ww. decyzjami ostatecznymi. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W analizowanym przypadku zachodzi tożsamość podmiotowa - ten sam wnioskodawca J. Ł. - i przedmiotowa w zakresie rodzaju sprawy: wniosek o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. na tej samej podstawie prawnej - art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem organu I instancji wydanie w tej samej sprawie decyzji rozstrzygającej sprawę naruszyłoby ustanowiony dotychczasową decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r, stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) i spowodowałoby iż ta nowa decyzja byłaby dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Pismem z dnia 20 listopada 2018 r. skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Skarżący ww. postanowieniu zarzucił:

- naruszenie art. 61a k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji starosty [...] wskutek błędnego uznania, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. jest objęta powagą rzeczy osądzonej, a w konsekwencji uznanie jako niedopuszczalnego ponownego wszczęcia i przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji, pomimo że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nie rozstrzyga istoty sprawy;

-naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, ze decyzja umarzająca postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest objęta powagą rzeczy osądzonej (res iudicata);

- naruszenie art.61 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie;

- naruszenie art. 61a k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący w obszernym zażaleniu podniósł, że decyzja umarzająca postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. nie stanowi decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Ponadto powtórzył argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz kolejnych pismach składach w trakcie postepowania administracyjnego.

W wyniku rozpatrzenia powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Organ odwoławczy wskazał, że przyczyną podjęcia postanowienia organu I instancji było ustalenie przez organ wojewódzki, że niniejsza sprawa administracyjna została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną, tj. decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r., utrzymującą w mocy, po rozpatrzeniu odwołania J. Ł., decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r., umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2011 r., jednakże Główny Inspektor Nadzoru Budowanego nie podziela argumentacji organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., np. umorzenie postępowania z przyczyn podmiotowych jest rozstrzygnięciem o charakterze formalnym, a więc nie rozstrzygającym sprawy co do istoty. W związku z tym ww. decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., wydana na podstawie 105 § 1 k.p.a. nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej. Niemniej w ocenie organu odwoławczego postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r., pomimo nieprawidłowego uzasadnienia odpowiada prawu. Organ odwoławczy podniósł, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak interes prawny o którym mowa a art. 28 k.p.a. ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć.

Zdaniem organu sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ wskazał, że jak wynika z projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2011r. nr [...], przedmiotem spornej inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce rr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny (o wysokości 21,14 m w kalenicy) został zaplanowany na działce nr ewid. [...] w odległości około 16,0 m od granicy z działką nr ewid. [...] (należącą do skarżącego - J. Ł.), Projektowane zgrupowania miejsc postojowych (liczące 5 miejsc postojowych i 3 miejsca postojowe) zaprojektowano w odległości około 6,0 - 6,5 m od granicy działki nr ewid. [...]. Projektowany śmietnik został usytuowany w odległości 9,5 m od granicy działki nr ewid. [...]. Co istotne działka nr ewid. [...] (należąca do skarżącego) jest oddzielona od działki inwestycyjnej nr ewid. [...] działką drogową w postaci drogi gminnej (ul. [...]) tj. działką nr ewid.[...]. Z faktu tego płyną doniosłe dla skarżącego skutki prawne, ponieważ zgodnie z treścią art.43 ust.1 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. 2018, poz. 2068), obiekty budowlane przy drodze gminnej powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Z zacytowanego powyżej przepisu art. 43 ustawy o drogach gminnych wynika ograniczenie w zagospodarowaniu działek położonych w sąsiedztwie drogi. Gdyby skarżący zdecydował się w przyszłości na rozbudowę istniejącego już na jego działce nr ewid [...] obiektu budowlanego, lub wzniesienie nowego obiektu budowlanego w kierunku ul. [...], to musiałby zachować minimalną odległość 6,0 m od granicy zewnętrznej krawędzi drogi gminnej.

Zdaniem organu, mając na uwadze odległość w jakiej działka nr ewid. [...] znajduje się od działki inwestycyjnej nr ewid. [...], oraz fakt, że działka nr ewid. [...] graniczy z działką drogową nr ewid. [...] należy stwierdzić, że zaprojektowana inwestycja nie ogranicza skarżącego w zagospodarowaniu należącej do niego działki nr ewid. [...]. Ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr ewid. [...] wynikają z art. 43 ustawy o drogach publicznych.

Organ podkreślił, że działka nr ewid. [...] należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji usytuowanej na działce nr ewid. [...], wyznaczonym w oparciu o przepis § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2015., poz.1422 ze zm.), (dotyczący przesłaniania), § 19 ww. rozporządzenia (dotyczący miejsc postojowych), § 23 ww. rozporządzenia (dotyczący miejsc gromadzenia odpadów stałych), oraz § 60 ww. rozporządzenia (dotyczący nasłonecznienia obiektów budowlanych). Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowana działki o nr ewid. [...]. Skarżący może bez przeszkód zagospodarować działkę będącą jego własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania.

W rezultacie w ocenie organu odwoławczego zaistniała przeszkoda prawna do wszczęcia z wniosku J. Ł. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...].

J. Ł. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Postawił zarzuty naruszenia :

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w z w. z art. 144 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. poprzez ich zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji, pomimo że wyjaśnienie kwestii czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej powinno się dokonać po wszczęciu postępowania i w jego toku powinny zostać dokonane ustalenia w celu zbadania legitymacji do złożenia takiego wniosku;

- art. 138 §. 2 pkt 1 k.p.a. w z w. z art. 144 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenia skarżącego na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r.

Skarżący, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty. Jeżeli jednak zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom". W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie utrzymanie w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia Wojewody [...] o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na rzekomy brak legitymacji procesowej po stronie wnioskodawcy, jest równoznaczne z przyjęciem przez organ, iż brak legitymacji procesowej wnioskodawcy ma charakter oczywisty. Tymczasem już samo uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zaprzecza takiej tezie, bowiem przedstawione w tym postanowieniu argumentacja wskazuje jednoznacznie, że organ odwoławczy w rzeczywistości aby dojść do powyższej konkluzji dokonał ustaleń w celu zbadania legitymacji procesowej wnioskodawcy, tyle że uczynił to poza postępowaniem administracyjnym, już tylko z tej przyczyny, zaskarżone postanowienie powinno zostać uchylone.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnienia wymaga, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zakres podmiotów będących stronami postępowania jest ograniczony. Z przymiotu strony korzystają - w myśl art. 28 ust 2 Prawa budowlanego - właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania.

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzać należy, że organy co do zasady oceniały przymiot strony na podstawie właściwego przepisu z tym, że ocena o braku przymiotu strony skarżącej, była co na najmniej przedwczesna.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Stosownie do powołanego przepisu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, zatem podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a.

Na początkowym etapie postępowania o stwierdzenie nieważności badane są wyłącznie kwestie formalne, warunkujące dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania.

Dopiero gdy badanie wstępne zakończone będzie wynikiem pozytywnym, organ - już po wszczęciu postępowania, prowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Wynika to z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a.

W realiach przedmiotowej sprawy okolicznością bezsporną pozostaje, że kwestionowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki nr [...] w [...]..

Zauważyć jednak należy, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Zasadniczo krąg stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym wyznaczany jest w oparciu o art. 28 k.p.a. Stosownie do tej normy, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Przymiot strony nie zależy od faktycznego zainteresowania sprawą, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym, aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w sprawie administracyjnej.

Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej.

Istnieją stany faktyczne, gdzie stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym.

Wprawdzie skarżący nie była stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, to jednak w świetle podnoszonych przez niego okoliczności, nie jest sprawą oczywistą ani bezsporną, że powstały w wyniku zrealizowania pozwolenia na budowę budynek w żaden sposób nie oddziałuje na jej nieruchomość. Zatem interes prawny (przymiot strony) J. Ł. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, wymagał pogłębionej analizy, którą organ administracji publicznej mógł prowadzić tylko w toku wszczętego postępowania nadzwyczajnego.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W judykaturze i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 296). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 2882/14, Lex nr 2142294), a który to pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własny, organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty. Jeżeli jednak zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom.

Ma rację skarżący, iż już samo uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zaprzecza tezie, jakoby brak interesu skarżącego miał charakter oczywisty, bowiem przedstawione w tym postanowieniu argumentacja wskazuje jednoznacznie, że organ odwoławczy w rzeczywistości, aby dojść do powyższej konkluzji, dokonał ustaleń w celu zbadania legitymacji procesowej wnioskodawcy, tyle że uczynił to poza postępowaniem administracyjnym. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera dosyć szczegółową analizę, czy działka skarżącego leży w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, z uwzględnieniem wysokości projektowanego budynku, jego odległości od granicy działki należącej do skarżącego, jak też odległości projektowanych miejsc parkingowych i śmietnika od granicy nieruchomości skarżącego. Ponadto zawiera analizę odległości działki skarżącego od drogi gminnej ul. [...] w świetle brzmienia art. 43 ustawy o drogach gminnych. Przywołano także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. § 13 (dotyczący przesłaniania), § 19 (dotyczący miejsc postojowych), § 23 ww. rozporządzenia (dotyczący miejsc gromadzenia odpadów stałych), oraz § 60 (dotyczący nasłonecznienia obiektów budowlanych), wskazując iż sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowana działki skarżącego. Tym samym organ odwoławczy de facto prowadził w ograniczonym zakresie postępowanie wyjaśniające i na podstawie dokonanych ustaleń wyciągnął niekorzystne dla skarżącego wnioski w zakresie jego legitymacji procesowej.

W świetle powyższego niedopuszczalna była odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., albowiem oceny, czy J. Ł. przysługuje przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez nią decyzji, powinno się dokonać po wszczęciu postępowania i w jego toku należało poczynić ustalenia w celu zbadania legitymacji do złożenia wniosku, a także stwierdzenia, czy podnoszone w stosunku do kwestionowanej decyzji zarzuty uprawniały wnioskodawcę do skutecznego żądania stwierdzenia jej nieważności.

Rozpoznając ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę poczynione wyżej rozważania.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.