Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 642/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 155, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi G. O. Spółki Akcyjnej z siedzibą [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu kierunku rekultywacji i zagospodarowaniu terenów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz G. O. Spółki Akcyjnej z siedzibą [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] S.A. w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] czerwca 2013 r , [...], utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] marca 2013 r [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty C. z dnia [...] września 2005 , [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach:

Decyzją z dnia [...] listopada 1975 r, znak [...] Naczelnik Miasta i Gminy R. zobowiązał kombinat Cementowy ,,C.’’ w C. do dokonania rekultywacji terenów kopalni margla w Cementowni ,,P.j" w R., ustalając rolniczy kierunek zagospodarowania gruntów na pow.23,97 ha oraz zagospodarowanie specjalne na pow. 262,36 ha.

Umową z dnia [...] grudnia 2003 r (k. 76 akt.adm.) B. sp. z o.o. w R. nabyła od C. S.A. w R. prawo użytkowania wieczystego części w/w terenu, w tym nieruchomości położonej w R., , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 39,9 ha .

Decyzją z dnia [...].09.2005 r., [...], wydaną na wniosek C. S.A. w R., z dnia [...] lipca 2005 r., Starosta C. m.in. uchylił w całości w/w decyzję Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...] listopada 1975 r, znak [...] oraz ustalił kierunki rekultywacji gruntów obszaru górniczego ,, R." i gruntów przyległych w zasięgu działalności górniczej, będących w użytkowaniu C. SA w R. o powierzchni 175,08 ha. Podstawą wydania decyzji był m.in. przepis art. 155 kpa.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że uzasadnieniem do uchylenia decyzji była zmiana koncesjobiorcy i powierzchni przeznaczonej do rekultywacji. Decyzję do wiadomości przekazano podmiotowi ,, B. Sp.z o.o. C. ".Uchylając decyzję w całości organ stwierdził jednocześnie, że zażalenie wniesione przez B. Sp.z o.o. C. na postanowienie Burmistrza Miasta R. uniemożliwia ustalenie kierunku rekultywacji i zagospodarowania terenu będącego własnością spółki. ponieważ taki stan uniemożliwia realizację przez C. SA obowiązku rekultywacji terenów po eksploatacji górniczej, uwzględniono wniosek w/w podmiotu o wydanie dwóch oddzielnych decyzji ustalających kierunki rekultywacji dla każdego właściciela gruntu, a postępowanie o ustalenie kierunku rekultywacji i zagospodarowania terenu poeksploatacyjnego w granicach własności B. Sp.zo.o zostaje zawieszone.

Decyzję do wiadomości doręczono B. sp. z o.o. w C.

W dniu [...] października 2012 r. B. sp.z o.o. w R. wniosła o stwierdzenie nieważności wydanej z upoważnienia Starosty C., przez Dyrektora Wydziału Rolnictwa, Ochrony Środowiska i Leśnictwa, decyzji z [...].09.2005 r, uchylającej w całości decyzję Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...] listopada 1975 r., znak [...], zobowiązującą Kombinat Cementowy ,,C. " w C. do dokonania rekultywacji terenów kopalni margla w Cementowni ,,P. " w R. o pow. 286,34 ha oraz ustalającą kierunek zagospodarowania gruntów o powierzchni 23,97 ha i zagospodarowanie specjalne na powierzchni 262,36 ha., wobec wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem wnioskodawcy decyzja narusza ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustawę prawo geologiczne i górnicze oraz kodeks postępowania administracyjnego. Na jej podstawie organ uchylający decyzję z [...] listopada 1975 r zdjął z C. SA w R,, jako następcy prawnego Kombinatu Cementowego ,,C," w C, obowiązek dokonania rekultywacji terenów kopalni margla w Cementowni ,,P," w R,, sprzedanych w dniu [...] maja 2002 r Spółce E., która zmieniła firmę na B. Sp. z o.o. w R. Przed wydaniem decyzji uchylającej organ nie zwrócił się do spółki o wyrażenie zgody na jej uchylenie, a tym samym spółka B. takiej zgody nie wyraziła. Ponadto przed jej wydaniem organ nie wydał decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną , do czego zobowiązuje art. 22 ust 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Decyzja ta zgodnie z wnioskiem została uchylona w stosunku do gruntów pozostających w tym czasie we władaniu Cementowni R. , a w stosunku do gruntów, które nabyła Spółka B. postepowanie zostało zawieszone. Prace rekultywacyjne na tych terenach, rozpoczęte przez Cementownię R. nie zostały zakończone.

Zdaniem wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzja Starosty C. wydana została z rażącym naruszeniem art. 129 ust 1 pkt 5 i art. 132 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, zgodnie z którym w przypadku likwidacji zakładu górniczego przedsiębiorca zobowiązany jest przedsięwziąć niezbędne środki w celu ochrony środowiska oraz rekultywacji gruntów po działalności górniczej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpoznaniu powyższego wniosku, podjęło w dniu 28 marca 2013 r decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty C. z dnia [...].09.2005 r znak [...].

Z uzasadnienia decyzji oraz wskazanej w niej podstawy prawnej wynika, że przyczyną stwierdzenia nieważności było przyjęcie przez Kolegium, iż wydanie decyzji Starosty C. z dnia [...].09.2005 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 kpa ). Za takie naruszenie Kolegium uznało wydanie decyzji o uchyleniu ostatecznej decyzji bez wymaganej zgody wszystkich stron postępowania tj. z naruszeniem art. 155 kpa

Zdaniem Kolegium skoro Sp. z o.o B. ma w niniejszej sprawie interes prawny, w rozumieniu art. 28 Kpa, oznacza, że Spółka w chwili wydania decyzji rzez Starostę była stroną tego postępowania.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z dnia [...].04.2013 r G. S.A. w W. wniosła o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty C. z dnia [...].09.2005 r. znak [...]. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 256 § 2 kpa przez nieuwzględnienie, że zaskarżona decyzja Starosty C. wywołała nieodwracalne skutki prawne oraz naruszenie przepisów postępowania – art. 30 § 1 kpa w zw. z art. 38 kc i art. 205 § 1 ksh oraz art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r, nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2013 r. stwierdzająca nieważność decyzji Starocty C. z [...] września 2005 r. W jej uzasadnieniu Kolegium podtrzymało w całości argumentację zawartą w decyzji z [...] marca 2013 r. wskazującą na rażące naruszenie przez organ przepisu art. 155 kpa

W skardze na powyższą decyzję G. S.A. w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie kolegium z dnia [...] marca 2013 r [...]. Skarżący ponowił argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, iż co do kierunków rekultywacji gruntów, będących w użytkowaniu wieczystym spółki B., t.j działki 1 /2, Starosta C. prowadził odrębne postępowanie, które zakończyło się decyzją z dnia [...].10.2011 r , znak [...], zaskarżoną do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., które utrzymało w mocy decyzję starosty. B. domagała się wówczas określenia takiego kierunku rekultywacji na działce [...], który polegał na wypełnieniu wyrobiska pokopalnianego odpadami z innej kopalni węgla kamiennego . B. miała więc swoje "własne " postępowanie co do kierunków rekultywacji swojego terenu, nie miała zatem przymiotu strony w postepowaniu pod znakiem [...], toczącym się na wniosek Cementowni R. SA, zakończonym decyzja Starosty C. z dnia [...].09.2005 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż określone w zarzutach sformułowanych w jej treści.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, , a zatem ocenia legalność decyzji z urzędu. Może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Z powyższego wynika uprawnienie i obowiązek Sądu rozpoznającego skargę uwzględnienia takiego naruszenia prawa, którego strona nie zarzuciła, a które skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu stosownie do przepisu art. 145 w/w ustawy. Zaskarżona decyzja może więc ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa.

Istotą rozpoznawanej skargi jest zarzut uwzględnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej trybie art. 155 kpa bez zgody strony, w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego, zgoda ta nie była wymagana. Powyższe uchybienie jest zdaniem wnoszącego skargę podstawą do uchylenia decyzji Kolegium.

Wobec powyższego oraz stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę rozstrzygnięcia wymaga, czy B. sp. z o.o w R. winno mieć status strony postępowania zakończonego wydaniem przedmiotowej decyzji w trybie art. 155 kpa, a w przypadku takiego właśnie wniosku, jakie były prawne konsekwencje braku zawiadomienia o potrzebie wyrażenia zgody na uchylenie decyzji a w konsekwencji braku złożenia oświadczenia w wyrażeniu takiej zgody, wymaganej przez powołany art. 155 kpa

W świetle art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania może być więc podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego można wyprowadzić interes prawny (por W Chróścielewski, J P Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009 r., s 84). Wyprowadzony z normy prawa materialnego interes prawny musi jednocześnie pozostawać z przedmiotem postępowania w indywidualnym, bezpośrednim, konkretnym i aktualnym związku. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu nie tylko w tym sensie, ze w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby ale także i wtedy, gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. Postępowanie dotyczy wówczas interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem.

Decyzja Naczelnika Miasta i Gminy R., z dnia [...] listopada 1975 r, znak [...] gwarantowała B. Sp.z o.o. w R. określony w niej sposób realizacji planowanej rekultywacji gruntów objętych umową przenoszącą prawo wieczystego użytkowania. Na skutek wydania tej decyzji w/w podmiot nabył prawo w postaci zapewniania, że planowana rekultywacja zostanie zrealizowana w takim kształcie, w jakim została ona określona w tej decyzji. Pomimo iż po wydaniu w/w decyzji w/w spółka nabyła prawo użytkowania nieruchomości objętej powyższą decyzją, nie była wezwana jako strona postępowania, do złożenia oświadczenia w przedmiocie zgody na uchylenie decyzji, w trybie art. 155 kpa Tym samym pozbawiona została możliwości skorzystania z przysługujących jej uprawnień. Co istotne Starosta C. uchylił tę decyzję w całości, naruszając tym prawa w/w podmiotu, zawieszając postępowanie jedynie w części dotyczącej kierunków dalszej rekultywacji terenu, do którego w/w spółka nabyła prawo użytkowania wieczystego.

Błędne jest stanowisko Kolegium, iż fakt, iż B. sp z o.o. w R. ma w niniejszej sprawie interes prawny, w rozumieniu art. 28 Kpa, oznacza, że Spółka ta w chwili wydania decyzji rzez Starostę C. decyzji z dnia [...].09.2005 r. była stroną tego postępowania. Udział w postępowaniu wynika z tego, czy organ zapewnił określonemu podmiotowi korzystanie z uprawnień strony, nie zaś sam fakt istnienia hipotetycznego uprawnienia do brania udziału w postepowaniu w charakterze strony. Skoro Starosta uchylił całą decyzję Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...] listopada 1975 r, znak [...] zobowiązującą do rekultywacji terenu, w ogóle nie wzywając B. sp z o.o. w R. do wyrażenia zgody w tym zakresie w trybie art. 155 kpa i doręczając do wiadomości odpis swojej decyzji innemu podmiotowi t.j. B. sp z o.o. w C., nie zapewnił spółce domagającej się stwierdzenia nieważności jego decyzji B. sp z o.o. w R., prawa brania udział w tym postepowaniu w charakterze strony.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż wszczęte postępowanie administracyjne w trybie art. 155 Kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym zmierzającym do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych tym przepisem, a zatem reguły zachowania się organu w tej nowej sprawie, wyznacza omawiany przepis. Dlatego też, możliwość uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 Kpa uzależniona jest od zgody strony. Podjęte w trybie nadzwyczajnym postępowanie ma charakter odrębny od postępowania prowadzonego w normalnym trybie. Decyzja wydana w trybie przepisów art. 154, 155, 161, 163, a także 162 kpa jest decyzją nową. Jest ona wydana w toku nowego postępowania, dla którego podstawę prawną stanowią wyżej wskazane przepisy. Innymi słowy, jest to decyzja w nowej sprawie. ( uzasadnienie uchwały Pełnego Składu Izby Cywilnej I Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r. (III AZP 8/83). Tym samym w przypadku wniosku o zmianę decyzji, rozpatrywanego na podstawie przepisu art. 155 kpa, wszczynane jest nowe postępowanie administracyjne, wobec czego obowiązkiem organu jest ponowne ustalenie kręgu stron tego postępowania i zapewnienie im realizacji uprawnień. Nie zawsze bowiem występuje tożsamość stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją, z kręgiem stron postępowania prowadzonym w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji. W zależności więc od ustalonego przez organ stanu faktycznego i prawnego sprawy, konieczne jest ponowne ustalenie kręgu osób, którym przysługiwać będzie status strony w postępowaniu (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1023/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 816/99). Przyznanie więc określonej osobie statusu strony postępowania odbywać się więc będzie w oparciu o ogólne zasady kpa W opisanym stanie prawnym i faktycznym niniejszej sprawy uznać należy, iż B. sp.z o.o. w R. powinna uzyskać status strony postępowania z prawem składania wymaganych prawem oświadczeń. Interes prawny wynikał z przysługującego im prawa rzeczowego do nieruchomości objętych obowiązkiem rekultywacji. Ochrona prawna tego interesu uzasadnia udział w/w spółki w postępowaniu. Skoro bowiem organ l instancji sam stwierdził, ze w chwili obecnej tytuł prawny do działek objętych rekultywacją przysługuje B. Sp.z o.o. w R., zobowiązany był do uwzględnienia tego faktu. Stroną postępowania o zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 Kpa jest bowiem nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem pierwotnej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki tej zmiany. (Uzasadnienie II SA/Kr 1572/13 - wyrok WSA w Krakowie z 2014-02-28 ).

Pomimo tego, iż B. sp. z o.o w R. pozbawiona została brania udziału w postepowaniu administracyjnym w charakterze strony, nie można uznać, iż uzyskała uprawnienie do skutecznego zaskarżenia decyzji Starosty C. z dnia [...].09.2005 r., [...], wydanej na wniosek Cementowni R. SA, z dnia [...] lipca 2005 r., z powołaniem się na brak zgody wymaganej przez normę art. 155 kpa Powyższy przepis stanowi bowiem o konieczności uzyskania zgody strony postępowania, którą wymieniona wyżej spółka nie była. Tak więc pierwotnym uchybieniem było niezapewnienie jej możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji dopiero uniemożliwiło jej złożenie oświadczenia w tym postepowaniu, jakiego wymaga tryb określony w art. 155 kpa. Zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do art. 10 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W takiej sytuacji jedyną dopuszczalną drogą do usunięcia uchybień, które stały się podstawą wydania wadliwej decyzji było żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 4 Kpa z uwagi na brak udziału strony, bez jej winy, w postępowaniu administracyjnym. Niewyczerpanie tego trybu nie daje podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu, w którym podmiot ten nie uczestniczył, mimo, iż miał do tego prawo.

W świetle przepisów kpa istnieją dwie instytucje prawne umożliwiających zmianę lub uchylenie wadliwych decyzji administracyjnych, a mianowicie instytucja wznowienia postępowania (art. 145 i nast. kpa) oraz stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156–160 kpa). Co do zasady uchylenie przez organ administracji decyzji ostatecznej bez zgody strony, która na mocy tej decyzji nabyła prawo, a zatem wbrew zasadzie art. 155 kpa, stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 1981 r. (I SA 2408/81). Jednak zasada ta nie ma zastosowania w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji na tej podstawie przez podmiot, który nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji w trybie art. 155 kpa Niezawinione niebranie przez stronę udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi bowiem przesłankę wznowieniową (art. 145 § 1 pkt. 4 kpa), nie zaś nieważnościową. Zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa bez wezwania do wyrażenia zgody podmiotu, któremu w wyniku naruszenia prawa nie zapewniono realizacji uprawnień należnych stronie postepowania, nie powoduje, iż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wadą dotknięte jest natomiast całe postepowanie, podlegające w związku z tym wznowieniu. Niezawinione nieuczestniczenie w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest bowiem wyłącznie podstawą wniosku o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa).

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania i postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art.155 kpa są to dwa różne nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji ostatecznej, które nie mogą ze sobą konkurować. Każdy z tych trybów postępowania ma na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwość. Tryby te nie mogą być więc stosowane zamiennie. Rozbieżność pomiędzy tymi dwiema instytucjami jest znacząca i brak jest ustawowego umocowania dla osób zainteresowanych do swobodnego i przemiennego korzystania z nich, w nieuzasadnionych okolicznościach. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu postępowania stanowi rażące naruszenie prawa. System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest zatem na zasadzie niekonkurencyjności. (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. II OSK 406/05).

Uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji. Wznowienie postępowania umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych w art. 145 § 1 kpa Stwierdzenie nieważności jest z kolei instytucją umożliwiającą eliminację z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, tj. wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa

W odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Jak bowiem podkreślił NSA w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., II GSK 600/08, LEX nr 475235: "Posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieostrym pojęciem "rażącego naruszenia prawa", wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (por. uzasadnienie wyroku NSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 40,.

Stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności wady mają charakter wad materialnoprawnych, a nie wad o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie skutków tych ostatnich dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania (por. J. Borkowski, B. Adamiak, Komentarz - do Kodeksu Postępowania Administracyjnego, Wyd. 3, C. H. Beck 2000 r., str. 643).W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być weryfikowane postępowanie, które poprzedzało jej wydanie (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 157/11).

Rzeczywisty stan sprawy, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wypełnia przesłanki dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 i 4 kpa). Przesłanki te nie dają podstaw do stosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wylicza art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyliczenie to jest zamknięte i nie daje podstaw do rozszerzania na inne rodzaje naruszenia przepisów prawa. (uzasadnienie wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 marca 2012 r., II SA/Bd 14/12, LEX nr 1138331)

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone decyzje Kolegium.