Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 635/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze sprzeciwu L. R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek przeprowadzenia na nieruchomości odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...].11.2017 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania [...]SA z siedzibą w [...]od decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2016 r., którą ustalono na rzecz L. R. odszkodowanie za szkody powstałe wskutek przeprowadzenia na nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr [...], [...], obręb [...] odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej, uchylił na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy zrelacjonował przebieg dotychczas przeprowadzonego postępowania odszkodowawczego, w ramach którego po dwukrotnym orzekaniu przez organ pierwszej instancji o ustaleniu odszkodowania i uchyleniu jego decyzji przez organ odwoławczy, kolejną decyzją z dnia [...].08.2016 r. Starosta [...] ustalił ponownie odszkodowanie na rzecz L. R. Według organu odwoławczego, powodem uchylenia również tej decyzji jest wadliwość podstawowego i koronnego w takim postępowaniu dowód, jakim jest operat szacunkowy. Organ odwoławczy stwierdził, że wnioski z niego płynące nie mogą stanowić bazy dla wydania przez kompetentne organy prawidłowej decyzji odszkodowawczej. W tym zakresie Wojewoda podtrzymując stanowisko zawarte we wcześniej wydanej decyzji kasacyjnej z dnia [...].08.2015 r., gdzie powołując się na art. 128 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym odszkodowaniem należy objąć wszystkie szkody, zarówno doraźnie związane z wykonaniem prac na gruncie, jak i – dodatkowo – wynikające z trwałego wpływu urządzeń na wartość nieruchomości, wskazał na zaniechanie wyceny szkód spowodowanych pracami wykonawczymi na gruncie, co wiąże się z naruszeniem art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n.

Drugim powodem wydania decyzji kasacyjnej, który powołał organ odwoławczy, było uznanie wadliwego wyliczenia drugiego komponentu odszkodowania objętego dyspozycją art. 128 ust. 4 u.g.n., tj. odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości – jeżeli takie zmniejszenie nastąpiło na skutek działań stanowiących powód zajęcia nieruchomości. Wojewoda podkreślił w tym zakresie, że wobec literalnego brzmienia art. 128 ust. 4 u.g.n. – należało oszacować tylko szkody związane z utratą wartości nieruchomości ze względu na realizację inwestycji, a nie ze względu na objęcie nieruchomości regulacją wynikającą z uchwały w sprawie m.p.z.p. W tym zakresie organ odwoławczy zauważył, że w dacie realizacji inwestycji nieruchomość oznaczona jako działka gruntu nr [...] objęta była dwoma uchwałami w sprawie m.p.z.p. Kluczowe znaczenie posiada objęcie tej nieruchomości ustaleniami planistycznymi, zatwierdzonymi uchwałą Nr [...] z [...].12.2006 r., które wprowadziły strefę ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu napowietrznej linii elektroenergetycznej. Wojewoda wskazał, że w decyzji Starosty [...] z [...].03.2008 r., którą udzielono zezwolenie [...] SA na zakładanie i prowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, wprost stwierdzono zgodność takiej inwestycji z ustaleniami uchwały Nr [...]. Takie stwierdzenie wywołuje określone konsekwencje na płaszczyźnie oceny prawidłowości decyzji organu I instancji. Zmniejszenie wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. musi bowiem nastąpić w wyniku zrealizowania inwestycji, a nie ograniczeń wynikających z m.p.z.p., który niezależnie od tego, kiedy zostanie zrealizowana inwestycja, może ograniczać możliwość korzystania z danej nieruchomości, a co za tym idzie zmniejszenia jej wartości. Wobec przedstawionego wywodu organ odwoławczy uznał za konieczne uwzględniać w pełnym zakresie konsekwencje płynące z treści § 6 ust. 1 pkt 6 uchwały na potencjalny sposób zagospodarowania nieruchomości nr [...]. Została ona objęta regulacjami planu – jednostka strukturalnych [...] oraz [...] – wprowadzającymi strefę ograniczeń zabudowy i zagospodarowania. Wobec takich uwarunkowań planistycznych, zdaniem organu odwoławczego, obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego było udzielenie odpowiedzi na kluczowe dla sprawy pytanie, czy poprzez samą realizację inwestycji na nieruchomości skarżącego powstały dalej idące ograniczenia sposobu jej zagospodarowania, niż te które wynikały z treści planu miejscowego. W tym kontekście oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, powołując się na mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 4 u.g.n., w związku z § 43 rozporządzenia, Wojewoda dokonał oceny operatu szacunkowego i uznał, że jego autor przyjął nieodpowiedni sposób obliczenia zmniejszenia wartości nieruchomości. Autor opracowania, pomimo zawartych w tekście operatu deklaracji, nie zróżnicował bowiem skutków ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, które były konsekwencją odpowiednich postanowień m.p.z.p. i skutków rzeczywistego posadowienia sieci na gruncie. W przekonaniu Wojewody, takie rozgraniczenie nie znalazło odzwierciedlenia w przyjętym wzorze obliczenia zmniejszenia wartości. Rzeczoznawca nie uwzględnił również przeznaczenia na infrastrukturę energetyczną w m.p.z.p. przy doborze nieruchomości porównawczych i tym samym obliczył wartość jednostkową gruntu bez uwzględnienia obciążeń planistycznych. Taki zarzut potwierdza analiza transakcji porównawczych - zarówno rolnych jak i przemysłowych. Żadna z nich nie dotyczyła gruntu objętego analogicznymi ograniczeniami jak te, które wynikają z § 6 ust. 1 pkt 6 uchwały z dnia [...].12.2006 r. W konsekwencji takiego ustalenia Wojewoda zarzucił rzeczoznawcy, że ten dokonując szacowania wartości gruntu objętego ograniczeniami wynikającymi z obowiązującego m.p.z.p., wybrał do porównania nieruchomości nie spełniające zasadniczego atrybutu podobieństwa, o którym mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. A zatem w tej sprawie została wyliczona wartość obejmująca rekompensatę nie tylko za wybudowanie, ale i za zlokalizowanie w planie miejscowym urządzenia przesyłowego. W ocenie Wojewody jest to szczególnie widoczne w części dotyczącej określenia szkody trwałej na części gruntu przeznaczonego pod aktywność gospodarczą ([...]). Rzeczoznawca nie przedstawił żadnych logicznych i racjonalnych przesłanek, że sama realizacja spornej inwestycji wywoła oszacowany spadek wartości nieruchomości. Oznacza to, że decyzja organu I instancji, która zaakceptowała taką wycenę została wydana z naruszeniem art. 128 ust. 4 u.g.n., w związku z § 43 ust. 3 rozporządzenia.

Oprócz tego kluczowego zarzutu, który dyskwalifikuje wycenę z uwagi na pominięcie uwarunkowań normatywnych, Wojewoda wskazał na brak konsekwencji autorki operatu szacunkowego w zakresie przyjętej przez nią metodologii wyceny. W tym zakresie uznał za nielogiczne przyjęcie jako czynnika wpływającego na maksymalny współczynnik zmniejszenia wartości nieruchomości takich czynników jak zakaz sadzenia drzewek oraz faktu posadowienia słupa (tzw. "świadka infrastruktury"). Organ odwoławczy przypomniał, że zakaz sadzenia drzewek nie wynika z faktu realizacji inwestycji lecz z ustaleń m.p.z.p. Natomiast wobec tzw. "świadka infrastruktury", poza zarzutami dotyczącymi przyjętej metodologii wyliczenia organ odwoławczy zauważył, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego trudno ustalić, gdzie dokładnie ten słup się znajduje, tj. czy istotnie w całości na terenie gruntu rolnego. Ponadto zastrzeżenie organu odwoławczego wzbudziło wykorzystanie wzoru parametrycznego w zakresie szacowania zmniejszenia wartości nieruchomości na terenie przeznaczonym pod aktywność gospodarczą. W ocenie tego organu, pomimo wcześniej wyrażonego w tym zakresie stanowiska, rzeczoznawca nie wyjaśnił normatywnych bądź branżowych źródeł nowej metodyki. Tym samym uzasadniony staje się zarzut istotnej niekonsekwencji autora operatu szacunkowego, który nie respektuje założonej przez samego siebie metodyki, a także nie przedstawia logicznego uzasadnienia i wyjaśnienia założonych metod wyceny, w szczególności w zakresie szacowania szkody wynikającej z realizacji inwestycji, czy też w zakresie terenu przeznaczonego pod aktywność gospodarczą.

Zdaniem Wojewody, analiza operatu wskazuje także na inne wadliwości oraz nieścisłości weryfikowanej wyceny, które w przeważającej mierze wynikają z braku uwzględnienia wskazań zawartych w uzasadnieniu poprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia [...].08.2015 r. Organ odwoławczy dostrzegł brak podania przez rzeczoznawcę uzasadnienia dla przyjętych przez niego niektórych wartości natężenia danej cechy dla poszczególnych nieruchomości, co uznał jako wynik wadliwego opisu niektórych atrybutów cenotwórczych. Wyjaśnił przy tym, że w treści operatu nie znalazł nigdzie uzasadnienia sposobu przypisania wycenianej nieruchomości, ocen wykorzystanych następnie dla korekty cen jednostkowych nieruchomości porównywanych w zakresie infrastruktury technicznej. Zastrzeżenia wzbudziły również zbyt lakoniczne opisy transakcji porównawczych. Zdaniem Wojewody, zastrzeżenia budzi przypisanie przy wycenie nieruchomości - w zakresie rolnym - cechy "dobrej" dostępności komunikacyjnej. Na negatywną ocenę analizowanego operatu po raz kolejny wpłynął również fakt zaktualizowania cen transakcyjnych nieruchomości rolnych wykorzystanych w procesie wyceny z zastosowaniem danych GUS. Ponadto organ odwoławczy zakwestionował oznaczenie w operacie jako istotnej dla wyceny daty uprawomocnienia się decyzji z dnia [...].03.2008 r. (ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości). Zarówno biegły jak i organ pierwszej instancji oceniając stan "wyjściowy" nieruchomości uwzględnić powinni datę wydania decyzji organu odwoławczego z dnia [...].06.2008 r., wpływającą na uzyskanie atrybutu ostateczności decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Na tę datę powinien zostać ustalony stan wycenianej nieruchomości (w tym też stan prawny).

W ocenie Wojewody, wskazane uchybienia pozwalają stwierdzić, że prowadzący postępowanie wyjaśniające organ I instancji nie dochował ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu - niezależnie od ewentualnych wcześniejszych ustaleń pomiędzy stroną a inwestorem - organ administracyjny został zobowiązany do ustalenia w pełnym zakresie odszkodowania za zaistniałe szkody z tytułu realizacji inwestycji - oczywiście po uprzednim ustaleniu, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, w oparciu o stosowne dowody, czy ww. szkody w określonym zakresie wystąpiły. Tym samym organ I instancji zobligowany został do zlecenia wykonania nowej wyceny, która w pełni będzie respektować wskazania wyrażone w uzasadnieniu niniejszej decyzji. Nowy operat szacunkowy powinien uwzględniać w sposób merytoryczny (a nie tylko formalny) normatywną treść przepisów art. 128 ust. 4 u.g.n., w związku z § 43 rozporządzenia. Jeżeli natomiast chodzi o przewidziane w art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości, to powinno zostać ono ustalone, jeżeli takie zmniejszenie nastąpiło na skutek działań stanowiących powód zajęcia nieruchomości. Wycena będzie zatem uwzględniała wyłącznie szkody powstałe w związku z realizacją inwestycji, bez wpływu ograniczeń możliwości inwestycyjnych wynikających ze wskazań m.p.z.p. Następnie organ pierwszej instancji został zobowiązany do dokona weryfikacji takiej wyceny pod kątem jej zgodności z przepisami prawa ale także zbadania, czy dokument ten jest logiczny, zupełny i wiarygodny, czy nie zawiera braków, pomyłek, niejasności. Wyniki tej wyceny powinny znaleźć odzwierciedlenie w wyczerpującym uzasadnieniu decyzji, gdzie organ został zobowiązany do oceny sposobu oraz przyjętej metody wyceny w aspekcie ich adekwatności względem przedmiotu prowadzonego postępowania administracyjnego.

Sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył L. R. Wniósł w nim o uchylenie decyzji organu II instancji i nakazanie wydanie decyzji reformatoryjnej opartej na art. 138 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięciu podjętemu przez Wojewodę sprzeciwiający się zarzucił naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nadużycie tej podstawy prawnej w zakresie dokonanej oceny materiału dowodowego oraz sformułowanych wskazań dla organu I instancji, w szczególności poprzez pozorne przyjęcie naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez organ I instancji i pozorne przyjęcie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy o istotnym wpływie na jej rozstrzygniecie i w konsekwencji pozornie wskazane dla uzasadnienia zastosowania podstawy wydania decyzji kasatoryjnej, co ostatecznie spowodowało zaniechanie sporządzenia uzasadnienia decyzji w jaki sposób organ I instancji rzeczywiście naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz jaki wpływ rzeczywiste naruszenia te miały na zaniechanie wydania decyzji reformatoryjnej przez organ II instancji;

2. art. 154 ust. 1 u.g.n., w związku z art. 80 k.p.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu oraz jednocześnie istotne mające znaczenie dla rozpatrzenia sprawy naruszenie zasady swobody oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie poprzez przyjmowanie własnych autorskich ustaleń, założeń i procedur w zakresie wiedzy specjalistycznej z zakresu szacowania nieruchomości;

3. art. 138 § 2 k.p.a., w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu niezrozumiałego, niekonsekwentnego i nielogicznego uzasadnienia prawnego, w szczególności w zakresie wpływu ustaleń m.p.z.p. na zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości z uwagi na wybudowanie napowietrznej przesyłowej infrastruktury elektroenergetycznej;

4) art. 36 § 1 u.p.z.p. w związku z art. 80 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, gdy tymczasem art. 128 ust. 4 u.g.n. stanowi samodzielną i wyłączną podstawę decyzji w niniejszej sprawie i wyłącza stosowanie art. 36 § 1 u.p.z.p.;

5) § 43 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez pominięcie, że trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości następuje dopiero po wybudowaniu napowietrznej przesyłowej infrastruktury elektroenergetycznej;

6. art. 128 ust. 4 u.g.n. w związku z art. 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i z jednej strony powoływanie się na pominięcie wyceny szkód spowodowanych pracami wykonawczymi, gdy tymczasem - wedle wskazania skarżącego - tego typu szkody w rzeczywistości nie nastąpiły, a z drugiej poszukiwanie uzasadnienia wyłącznie dla pominięcia szkód istotnych związanych z wybudowaniem napowietrznej przesyłowej infrastruktury elektroenergetycznej.

W uzasadnieniu tak sformułowanych zarzutów skargi jej autor powołując się na stanowisko doktryny oraz orzecznictwa sądowego, stwierdził, że organ II instancji dokonał oceny materiału dowodowego w szczególności sporządzonego operatu szacunkowego w taki sposób jakby posiadał co najmniej uprawnienia zawodowe biegłego z zakresu szacowania nieruchomości bądź taką wiedzę specjalną jak organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Takie działanie organu II instancji rażąco narusza art. 154 ust. 1 u.g.n., który wyraźnie stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. To zatem na rzeczoznawcy majątkowym ciąży obowiązek wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny, przy czym ani sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Skarżący podkreślił, że dla oceny pod względem formalnym wyceny potrzebna wiedza specjalistyczna i organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych. Wobec tego, w ocenie skarżącego, organ II instancji dokonując oceny operatu szacunkowego samodzielnie naruszył art. 154 ust. 1 u.g.n. Podważenie wyceny w zakresie wiedzy specjalistycznej, tj. przyjętych założeń metodologicznych mogło nastąpić wyłącznie na postawie art. 157 ust. 1 u.g.n. W tym zakresie skarżący zarzucił Wojewodzie zaniechanie w sporządzeniu uzasadnienia, które tłumaczyłoby powody rezygnacji z procedury opisanej w art. 157 u.g.n.

Ponadto skarżących wyraził przekonanie, że organ rozpoznający merytorycznie sprawę miał obowiązek ustalić odszkodowanie nie za ustalenia w miejscowym planie, które stanowią jedynie o możliwości przeznaczenia terenu i o jego potencjalnym sposobie zagospodarowania w przyszłości zgodnie z art. 1 ust 3 u.p.z.p., ale za trwałe ograniczenie korzystania z nieruchomości, które jest następstwem decyzji [...].03.2008 r. i wybudowania napowietrznej przesyłowej infrastruktury elektroenergetycznej. Nie można pomijać również treści § 43 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który wyraźnie nakazuje uwzględnić m.in. trwale ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, które przecież nastąpiło dopiero po wybudowaniu napowietrznej przesyłowej infrastruktury elektroenergetycznej na nieruchomości strony, nawet jeżeli organ II instancji ma własne wątpliwości co do stosowania tego przepisu. Ponadto skarżący nie zgodził się z zastrzeżeniami organu II instancji co do sposobu obliczenia trendu czasowego. Za budzący wątpliwość skarżący uznał zarzut rzekomego niezastosowania przez rzeczoznawcę § 5 ust 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Skoro rzeczoznawców wykonał operat zgodnie ze sztuką oczywistym jest, że dokonał wyboru transakcji wyłącznie w oparciu o ten przepis. Ponadto zdaniem skarżącego jest niezrozumiały wywód organu II instancji na temat zakresu pożądanej metodologii wyceny.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14.03.2018r., sygn. akt II SA/Wr 829/18 oddalił sprzeciw. Sąd uznał, że organ odwoławczy wykazał przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie wskazał, że granice orzekania o sprzeciwie zakreślone w art. 64e p.p.s.a. spowodowały brak konieczności odnoszenia się do wszystkich zarzutów zawartych w sprzeciwie. Sąd uznał, że lektura obszernego i wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, świadczy o tym, że Wojewoda szczegółowo odniósł się do okoliczności istotnych dla prawidłowego (jego zdaniem) rozpoznania sprawy, a także omówił motywy, zawarte w uzasadnieniu organu pierwszej instancji. Sąd dodał też, że mimo dość szerokiego uzasadnienia swej decyzji organ I instancji nie odniósł się w nim ani do poprzednich uwag, poczynionych w poprzedniej kasacyjnej decyzji Wojewody, ani nie przywołał w sposób dostateczny operatu szacunkowego. W ocenie Sądu, postawione przez organ odwoławczy zarzuty wobec decyzji organu pierwszej instancji wystarczają dla oceny, że istotnie sprawa winna być ponownie rozpatrywana przez pierwszą instancję. Sąd uznał, że Wojewoda uchylając decyzję organu I instancji wskazał zakres materiału dowodowego niezbędny do uzupełnienia. Zwrócił uwagę na utratę przez operat szacunkowy swojej przydatności w dacie wydawania decyzji przez organ drugiej instancji ([...]XI 2017 r.). Nadto, zwracając uwagę na konsekwencje wynikające z treści art. 154 ust. 1 u.g.n., który przewiduje, że wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, Sąd uznał, że jednak owa regulacja nie zwalnia ani rzeczoznawcy, ani następnie przy wydawaniu decyzji samego organu od zastosowania właściwych unormowań normatywnych, mających zastosowanie w oszacowaniu szkody, która wystąpiła w związku z okolicznościami objętymi decyzją z dnia [...].03.2008 r.

W wyniku skargi kasacyjnej L. R. - wyrokiem z dnia 8.08.2018r., sygn. akt I OSK 2045/18 – Naczelny Sąd Administracyjny uchylił opisany wyrok sądu I instancji z dnia 14.03.2018 r. NSA zgodził się ze skarżącym kasacyjnie, że pomimo znacznej obszerności uzasadnienia zaskarżonego wyroku trafne jest stwierdzenie, że "uzasadnienie wyroku stanowi w większości streszczenie stanu faktycznego i sprowadza się do stwierdzenia, że organ administracyjny drugiej instancji nie popełnił żadnych błędów podczas rozpoznawania sprawy", jak też, że Sąd pierwszej instancji "nie odniósł się do zarzutów naruszenia prawa [...] procesowego, tak więc nie zbadał prawidłowo, czy zaistniały w niniejszej sprawie podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej". Według NSA, analiza rozważań sądu I instancji nie pozwala stwierdzić, naruszenia których dokładnie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji uzasadniały w ocenie tego sądu, wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy, oraz dlaczego. Ponadto lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, jaki zakres sprawy i dlaczego wymaga koniecznego wyjaśnienia, a także czy zapatrywanie WSA we Wrocławiu jest w tym zakresie zbieżne z ustaleniami organu odwoławczego. Sąd ten był zobligowany również do przedstawienia logicznej zależności między zakresem sprawy wymagającym wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji a możliwymi jego wynikami, tj. wyjaśnić wpływ ustalenia danych okoliczności na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Akceptując pogląd organu Sąd I instancji powinien był wyjaśnić, na czym polega istotność wpływu na rozstrzygnięcie okoliczności wymagających wyjaśnienia. Stąd sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw nie może ograniczyć się tylko do przywołania ustaleń organu i wyrażenia ich akceptacji, lecz powinien sam poczynić niezależne, obiektywne ustalenia w tym zakresie, a następnie dokonać porównania.

Taka wadliwość oceny sądu I instancji, zdaniem NSA, rzutuje na brak możliwości odniesienia się przez ten Sąd do zarzutów skargi kasacyjnej (tj. materialnoprawnych). Byłoby to przedwczesne i mogłoby godzić w zasadę dwuinstancyjności obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zagadnieniami tymi, w zakresie w jakim pozostają w opisanych granicach modelu rozpoznania przez sąd administracyjny sprzeciwu, zajmować się będzie Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W piśmie procesowym z dnia [...].10.2018 r. Wojewoda podtrzymał w całości swoją dotychczasową argumentację. W przekazanej Sądowi replice na stanowisko Wojewody, pełnomocnik sprzeciwiającego się podtrzymał z kolei w całości swojej stanowisko wyrażone dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podnoszone w nim zarzuty okazały się zasadne.

Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Z zacytowanych przepisów wynika, że kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taka kontrola nie może jednak dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania, czy organ odwoławczy powołał się uchylając decyzje na przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., w tym wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem postępowania oraz wykazał, że konieczny w jego ocenie do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Przedmiotem sądowej kontroli w przedstawionym trybie rozpoznania sprzeciwu jest decyzja Wojewody z [...].11.2017 r. uchylająca decyzję Starosty [...] z [...].08.2016 r. oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Uchyloną decyzją ustalono na rzecz skarżącego odszkodowania za szkody powstałe wskutek przeprowadzenia na należącej do niego nieruchomości odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że powodem zastosowania przez Wojewodę przepisu art. 138 § 2 k.p.a., była negatywna ocena operatu szacunkowego, który stanowi kluczowy dowód mający wykazać fakt zaistnienia oraz wysokość szkody wynikającej z wydania przez Starostę [...] decyzji z [...].03.2008 r., którą ograniczono sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Według organu II instancji, ze względu na stwierdzone błędy i naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zaistniała w sprawie konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, który będzie uwzględniał w sposób merytoryczny (a nie tylko formalny) normatywną treść art. 128 ust. 4 u.g.n. w związku z § 43 tego rozporządzenia.

Mając na uwadze szczegółowo opisany w wyroku NSA z 8.08.2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18 model sądowej kontroli decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, obowiązkiem Składu orzekającego w niniejszej sprawie było w swoich rozważaniach przedstawić dokładnie, jakie przepisy postępowania zdaniem organ odwoławczego naruszył organ pierwszej instancji i następnie samodzielnie zweryfikować, czy istotnie te przepisy postępowania zostały naruszone. Obowiązkiem sądu było również określić jaki zakres sprawy wymagał w ocenie organu odwoławczego wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, a następnie sprawdzić, czy w świetle relewantnych dla sprawy przepisów materialnych istotnie ów zakres sprawy wymaga wyśnienia.

Wykonując przedstawione dyrektywy sądowej kontroli sprawy zainicjowanej sprzeciwem, przyjdzie przede wszystkim zwrócić uwagę na szczególną materię poddaną ocenie organów administracyjnych. Dotyczy ona ustaleń mających charakter wiadomości specjalnych biegłego. O ile zatem Wojewoda nie może podważać ustaleń mających charakter wiadomości specjalnych biegłego, o tyle zobowiązany jest ocenić, czy sporządzony operat spełnia wymagania materialnoprawne co do ustawowych zasad określania wartości nieruchomości, wynikających przede wszystkim z ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zwłaszcza czy spełnia wymagania formalne wynikającego w szczególności z § 43 powołanego rozporządzenia. Podkreślić przy tym należy, że to na organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia odszkodowania, kierując się zasadami określnymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Normy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego mają jedynie charakter wykonawczy wobec ustawy o gospodarce nieruchomościami, dlatego muszą być stosowane w świetle zasad wynikających z tej ustawy. W takich realiach sprawy rozpatrywanej przez organ drugiej instancji, podzielić należało w jednym stanowisko wyrażone przez ten organ. Zbieżność w tym zakresie ocen dotyczy istnienia zakresu sprawy, który wymagał wyjaśnienia. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wykazał jednak aby zaistniałe braki w materiale dowodowym, a dokładniej ilość oraz charakter stwierdzonych uchybień w operacie szacunkowym, były tak daleko dyskwalifikujące aby nie dawał się uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a. Jednocześnie nie trudno nie zauważyć zapoznając się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, że Wojewoda nie tyle kwestionuje wysokość szkody wynikającej z wydania przez Starostę decyzji z [...].03.2008 r. ale podważa w ogóle zasadność ustalenia w takim przypadku odszkodowania (fakt zaistnienia szkody), co jest podyktowanie rozumowaniem, że ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżącego przewidziane w planie miejscowym są zbieżne z tymi jakie wynikają z wydania wskazanej decyzji. Za uznaniem potrzeby sporządzenia całkowicie nowego operatu zmieniającego operat pierwotny w zakresie wpływającym na wartość nieruchomości, przemawia według tego organu, analiza treści tego fragmentu operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca określił wysokość odszkodowania za realizację infrastruktury zgodnie konkretną lokalizacją w m.p.z.p. Według Wojewody, który powołując się na literaturę przedmiotu, jeżeli nawet w ogóle nie wykluczył możliwości ustalenia w takim przypadku odszkodowania, to przynajmniej uznał taką sytuację za wyjątkową, obowiązkiem rzeczoznawcy było przyjęcie szczególnie starannej metodyki wyceny, ściśle powiązanej z przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym, a w szczególności z wprowadzonymi przez plan konkretnymi ograniczeniami w użytkowaniu nieruchomości. W takim przypadku, rolą rzeczoznawcy majątkowego było udzielenie odpowiedzi na kluczowe dla sprawy pytanie, czy poprzez samą realizację inwestycji - przewidzianej w decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2008 r., na nieruchomości skarżącego powstały dalej idące ograniczenia w sposobie jej zagospodarowania, niż te które wynikały z treści § 6 ust. 1 pkt 6 uchwały nr [...] z [...].12.2006 r.

Mając na uwadze podane uwarunkowania prawne, organ drugiej instancji uznał, że w operacie szacunkowym jego autor przyjął nieodpowiedni sposób obliczenia zmniejszenia wartości nieruchomości, który nie uwzględnia ograniczeń wynikających z planu miejscowego. Wojewoda takie stanowisko wyraził pomimo tego, że rzeczoznawca w operacie - powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych – wyraził zastrzeżenie, że zmniejszenie wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. nie powinno być utożsamiane z ograniczeniem możliwości inwestycyjnych wynikającym ze wskazań m.p.z.p. Nastąpić ono powinno w wyniku zrealizowanej inwestycji, a nie ograniczeń wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego, który niezależnie od tego, kiedy zostanie zrealizowana inwestycja, może ograniczać możliwość korzystania z danej nieruchomości, a co za tym idzie, zmniejszać jej wartość. Wojewoda uznał jednak takie zastrzeżenia za mające charakter czysto formalny, ponieważ nie znalazły one przełożenia na ustaloną przez biegłego wysokość odszkodowania. Zastosowania owego zastrzeżenia organ nie odnalazł w przyjętym wzorze obliczenia zmniejszenia wartości nieruchomości. Jako drugi zarzut, który dyskwalifikował w całości operat, Wojewoda uczynił brak uwzględnienia przy doborze nieruchomości porównawczych przez rzeczoznawcę przeznaczenia takich nieruchomości na infrastrukturę energetyczną w m.p.z.p., co doprowadził do tego, że obliczona została wartość jednostkową gruntu bez uwzględnienia obciążeń planistycznych.

W ocenie Sądu, stawianie tak daleko idących zarzutów pod adresem operatu szacunkowego, w świetle ponoszonych na ich poparcie argumentów okazało się co najmniej przedwczesne. Formułowane w stosunku do operatu zarzuty stanowią w istocie polemikę z ustaleniami rzeczoznawcy. Wojewoda zakwestionował dokonany przez rzeczoznawcę dobór nieruchomości do porównania oraz dobór współczynników korygujących bez przedstawienia przekonujących w tym zakresie dowodów i to w sytuacji, gdy wprost formułuje on uwagi na temat zbyt lakonicznego opisu w operacie transakcji porównawczych. Istotniejsze w tym przypadku pozostaje jednak przekonanie Sądu o tym, że dobór cech rynkowych wpływających na wartość nieruchomości oraz dobór współczynników korygujących, należą do warsztatu rzeczoznawcy majątkowego. Ani sąd, ani też organ prowadzący postępowanie administracyjne nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W żaden sposób nie negując możliwości przeprowadzenia przez organ odwoławczy oceny wartości dowodowej operatu, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do jego spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów, tym niemniej w tym przypadku, prowadząc ponad rok postępowanie odwoławcze, Wojewoda miał wystarczająco dużo czasu aby przynajmniej zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego w trybie art. 136 k.p.a. w celu złożenia wyjaśnień na temat budzącej wątpliwości treści operatu. Jeżeli więc operat szacunkowy nie zawierał logicznych i racjonalnych przesłanek wskazujących na to, że sama realizacja spornej inwestycji wywołała oszacowany spadek wartości nieruchomości, to należało w tym zakresie zażądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, podając stawiane w tym zakresie zarzuty.

Do podważenia w niniejszej sprawie operatu doszło ze względu na ocenę braku jego przydatności ze względu na cel jego sporządzenia, tj. ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek przeprowadzenia na nieruchomości objętej planem miejscowym, odcinka napowietrzanej linii elektroenergetycznej. Takie stanowisko oparto na ocenie merytorycznej nieprawidłowości operatu, a zatem kompetencji, która nie została przypisana organowi administracyjnemu. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy też przyjętych do porównania nieruchomości może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. Pogląd ten pozostaje aktualny pomimo wprowadzonych mocą ustawy nowelizującej u.g.n. z 20.07.2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509) zmian w zakresie skutków oceny operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Wskazana zmiana przywróciła stan prawny jaki obowiązywał w tym zakresie przed dodaniem nowelizacją z 5.11.2009 r. przepisu art. 157 ust. 1a u.g.n.

Weryfikacji w trybie art. 80 k.p.a. i art. 84 k.p.a. podlega zatem wyłącznie prawidłowość sporządzenia operatu, a w szczególności to, czy nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jasny. Za niedopuszczalne uznać należy kwestionowanie przyjętej metodologii parametrycznej wyceny, zastosowanego wzoru parametrycznego i współczynników zmniejszenia wartości nieruchomości. Zanim więc Wojewoda dał wyraz dokonaj przez siebie ocenie operatu, powinien co najmniej podzielić się z autorem operatu szacunkowego swoimi wątpliwościami na temat braku respektowania przyjętej metodyki wyceny oraz nie przedstawienia logicznego uzasadnienia i wyjaśnia założonej metody wyceny.

Z pewnością poza zakres postępowania uzupełniającego nie wykracza ustalenie dokładnej lokalizacji słupa (świadka infrastruktury). Podobnie należy ocenić zarzut dotyczący braku poczynienia przez rzeczoznawcę wyjaśnień na temat normatywnych bądź branżowych źródeł nowej metodyki. Przyjdzie dalej wskazać, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, że rzeczoznawca nie objął operatem szkody w pożytkach (szkody tymczasowe – uprawy polowe), za które skarżącemu zostało już wypłacone wynagrodzenie przez wykonawcę robót. W opinii Sądu, kwestia ta mogła zostać wyjaśniona w drodze dopytania rzeczoznawcy. Należy mieć przy tym na uwadze, że stan faktyczny każdej sprawy może różnić się, a do rzeczoznawcy należy uznanie, jakie czynniki w konkretnej sprawie składają się na szkodę. Należy również mieć na uwadze, że właściciel nieruchomości w tym zakresie nie zgłaszał do operatu żadnych zastrzeżeń, przeciwnie to na jego wniosek zakres opinii został w tym zakresie ograniczony.

W opinii Sądu, istotnego znaczenia dla wyceny wartości odszkodowania, a zatem i dla wyniku sprawy, nie mają zarzuty dotyczące przyjęcia przez rzeczoznawcę nieprawidłowej daty stanu prawnego przedmiotu wyceny. Wojewoda nie wykazał aby brak posłużenia się przez rzeczoznawcę konkretnym terminem, nie zaś ogólnie datą uprawomocnienia się decyzji z dnia [...].03.2008 r. miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia organu I instancji.

Podsumowując, w realiach kontrolowanej sprawy Sąd uznał za co najmniej przedwczesne stanowisko organu odwoławczego na temat konieczności sporządzenia nowego operatu, ponieważ wyżej wskazane wątpliwości co do jego treści należało przede wszystkim wyjaśnić i w możliwym zakresie uzupełnić z udziałem rzeczoznawcy. Organ odwoławczy nie zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. Tym samym należało stwierdzić, że Wojewoda naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie aprobuje bowiem decyzji kasacyjnej wydanej z istotnym naruszeniem przepisu art. 136 k.p.a., wskutek braku zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego o złożenie wyjaśnień.

Materia niniejszej sprawy nie jest prawnie skomplikowana i sprowadza się jedynie do ustalenia wysokości odszkodowania. Natomiast Wojewoda wbrew tym zasadom, po ponad rocznym postępowaniu odwoławczym - w ostatnim dniu ważności operatu - wydał decyzję, w której nie tylko wskazuje na konieczności wykonania nowej wyceny ze względu na charakter i ilość uchybień jakich dopuścił się autor operatu szacunkowego, ale podważa w ogóle zasadność ustalenia odszkodowania w sprawie.

Dopiero po przeprowadzeniu dowodu uzupełniającego w rozumieniu art. 136 k.p.a. Wojewoda zobowiązany będzie poddać ponownej ocenie operat wraz z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i ewentualnie rozważyć skorzystanie z trybu przewidzianego w art. 157 ust. 1 u.g.n. Oczywistym jest przy tym, że dalsze procedowanie przez organ może odbywać się po potwierdzeniu aktualności operatu przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust. 4 u.g.n.). Gdyby się jednak okazało, że zaistniała potrzeba sporządzenia nowego operatu, wówczas oznacza to konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znaczonej części i uzasadnia wykorzystanie w postępowaniu odwoławczym art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., ponieważ renta planistyczna w rozumieniu przedstawionym przez skarżących, tj. wynikająca ze zmiany przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, jest odrębnym od odszkodowania za ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości świadczeniem możliwym do dochodzenia na odrębnej podstawie prawnej i w odrębnej procedurze, o której stanowi ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższe nie zmienia jednak oceny Sądu na temat wydania zaskarżonej decyzja z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Dlatego i zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O zwrocie kosztów (wpisu od sprzeciwu) orzeczono, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. - jak w pkt II. sentencji wyroku.