Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1627/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 217  i art. 218
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 966/17 w sprawie ze skargi K.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 966/17 oddalił skargę K.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

K.S. wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. zwrócił się do Burmistrza [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego władanie działkami z podziału działki nr [...] w [...] o łącznej powierzchni [...] ha, wskazując, iż jest mu ono potrzebne do udziału w przetargu Agencji Nieruchomości Rolnych.

Burmistrz [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 217, art. 218 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę.

W uzasadnieniu postanowienia podał, iż w toku postępowania na podstawie informacji wewnętrznej ustalił, że K.S. nie jest podatnikiem podatku rolnego. W oparciu o wypis z rejestru gruntu oraz elektroniczny wypis z księgi wieczystej ustalił, że działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha stanowią własność Skarbu Państwa i są wpisane w KW nr [...]. W oparciu o umowę najmu z dnia [...] września 2011 r. nr [...] ustalił, że K.S. jest najemcą od Skarbu Państwa lokalu mieszkalnego i przynależnych pomieszczeń gospodarczych, położonych na działce nr [...]. Brak jest natomiast jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego władanie przez wnioskodawcę działką nr [...].

Odnośnie działek nr [...] – [...] w oparciu o wypis z rejestru gruntów i elektroniczny wypis z księgi wieczystej ustalił, że stanowią one własność Gminy [...], a K.S. nie jest wpisany jako osoba władająca tymi gruntami. Działki nr [...] – [...] powstały w wyniku podziału działki nr [...], dokonanym na mocy decyzji Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r.

K.S. był dzierżawcą działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w [...] jedynie w okresie od dnia 1 września 1987 r. do dnia 1 marca 2003 r. Fakt ten potwierdza wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2001 r., sygn. akt [...]. Po tym okresie odnośnie tej działki nie zawarto nowych umów dzierżawy, ani innych umów. Ponieważ K.S. nie chciał wydać Gminie [...] dobrowolnie działek nr [...] – [...] do Sądu Rejonowego w [...] został skierowany pozew o ich wydanie. Sąd Rejonowy w [...] wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2015 r., sygn. akt [...] nakazał K.S. wydanie Gminie [...] działek nr [...] – [...] w [...] w stanie wolnym, ponieważ korzystał on z nich wbrew woli właściciela. Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia [...] czerwca 2016 r., sygn. akt [...] apelację powoda od w/w wyroku oddalił. Przed Sądem Okręgowym w [...] toczy się postępowanie w sprawie o sygn. akt [...] z powództwa K.S. o odszkodowanie za nasadzenia na w/w działkach.

Burmistrz [...] wskazał, że zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Wnioskodawca, będąc najemcą budynków znajdujących się na działce nr [...], stał się posiadaczem zależnym, natomiast w stosunku do pozostałych działek jest ich posiadaczem bez tytułu prawnego w postaci prawa własności, użytkowania wieczystego, użytkowania, zastawu, najmu, dzierżawy lub mającego inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. W związku z powyższym organ uznał, że K.S. nie można uznać za osobę władającą w/w nieruchomościami, za wyjątkiem działki nr [...], na której są położone budynki objęte umową najmu. Powyższe stwierdzenie skutkowało odmową wydania wnioskodawcy zaświadczenia o żądanej treści.

Na skutek wniesienia przez K.S. od powyższego postanowienia zażalenia sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 217 i art. 218 K.p.a. oraz art. 6 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 2052 ze zm.), utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia powołało treść art. 217, art. 218 i art. 219 K.p.a. i stwierdziło, że wnioskodawca wyraźnie określił, czego ma dotyczyć zaświadczenie i brak jest podstaw do modyfikowania przez organ przedmiotowego wniosku. Organ może bowiem jedynie wydać zaświadczenie o żądanej treści lub odmówić jego wydania. Ponadto wyjaśniło, że wydanie konkretnemu podmiotowi zaświadczenia poprzedza niezbędne postępowanie wyjaśniające, które ma charakter uproszczony i w pierwszej kolejności dotyczy oceny interesu prawnego podmiotu występującego z wnioskiem, a następnie ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem.

W niniejszej sprawie wnioskodawca ubiegał się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego władanie działkami z podziału działki nr [...] w [...], przy czym w żadnej mierze nie wykazał istnienia po jego stronie interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktu władania przedmiotowymi działkami.

Organ drugiej instancji zauważył, iż w zakresie wskazanego we wniosku oraz w zażaleniu udziału w przetargach ograniczonych organizowanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych weryfikuje się nie fakt "władania nieruchomością", lecz okoliczność osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego, łącznej jego powierzchni, bycie rolnikiem w rozumieniu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz łączna powierzchnia użytków rolnych wykorzystywanych w ramach gospodarstwa.

W ocenie Kolegium, wniosek K.S. o wydanie zaświadczenia nie dotyczył powyższych okoliczności. Nie sposób zatem uznać, że wnioskodawca ubiegał się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Ponadto objęte wnioskiem "władanie nieruchomością" w żadnej mierze nie może być utożsamiane z osobistym prowadzeniem gospodarstwa, co wnioskodawca podnosi w zażaleniu.

Postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia nie ma na celu rozstrzygania okoliczności spornych pomiędzy organem administracji i wnioskodawcą, a jedynie odzwierciedlenie danych wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Sam fakt, że władanie innymi działkami niż działka nr [...] miałoby następować "nieformalnie" i jak wskazał organ pierwszej instancji bez podstawy prawnej, wyklucza możliwość, aby rejestry i ewidencje zawierały tego rodzaju informacje.

W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że w istocie wniosek K.S. dotyczył oceny istniejącego stanu faktycznego, a nie okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Tego rodzaju żądanie wykracza poza zakres postępowania zaświadczeniowego i nie mogło być w jego toku zrealizowane.

Powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stało się przedmiotem skargi K.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zdaniem skarżącego, organ nie rozpatrzył istoty problemu, skupił się bowiem na jego jakoby jedynym żądaniu potwierdzenia faktu nieformalnego posiadania terenu. Tymczasem taki stan prawny jest wynikiem bezprawnej działalności gminy i lekceważenia jego prawa pierwokupu. Nawet jeżeli sformułowanie wyrażone w złożonym wniosku nie było zbyt precyzyjne, to załączony załącznik z Agencji precyzował je, rozwiewając wątpliwości. W ocenie K.S., Gmina posiada wiedzę i dokumenty potwierdzające fakt jego zamieszkiwania na jej terenie od 1989 r. oraz władania gruntami rolnymi, co wymagało jedynie potwierdzenia. Kolegium nie podjęło żadnych działań związanych ze wskazywanymi nieprawidłowościami przy podziale działki nr [...] w [...] oraz przestępczą działalnością Burmistrza polegającą na niewystawieniu skarżącemu nakazu płatniczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy zasadnie odmówiły K.S. wydania zaświadczenia potwierdzającego władanie działkami z podziału działki nr [...] w [...] o łącznej powierzchni [...] ha, które jest mu potrzebne do udziału w przetargu Agencji Nieruchomości Rolnych.

Wyjaśnił, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń", zawarte w art. 217 – 220 K.p.a. Przewidują one wydawanie zaświadczeń w dwóch przypadkach, po pierwsze – jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1), po drugie – jeżeli dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). W każdym z tych dwóch przypadków zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia (art. 217 § 1 K.p.a.). W sytuacji, gdy podstawą wydania zaświadczenia jest przepis art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., organ jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.).

Z powyższych przepisów wynika, że zaświadczeniem w rozumieniu K.p.a. jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP nr 10, z 2004 r. s. 58). Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków, określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym.

Postępowanie w tym zakresie ma charakter uproszczony i odformalizowany (por. J. Borkowski, B. Adamiak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa, Wydawnictwo C.H. Beck, 2008 str. 833). Na postępowanie składają się wyłącznie czynności materialno-techniczne, polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca.

W przedmiotowym postępowaniu nie dokonuje się ustaleń i ocen tak, jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Z tego względu zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Wydanie zaświadczenia poprzedza niezbędne postępowanie wyjaśniające, którego celem jest ocena interesu prawnego podmiotu występującego z wnioskiem, a następnie ustalenie stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem.

Sąd pierwszej instancji przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdził, iż organ prawidłowo uznał, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia.

"Interes prawny" to interes, któremu przepisy prawa przyznają ochronę prawną. Źródłem regulacji prawnej tej ochrony są przepisy materialnego prawa administracyjnego, ale nie wyłącznie. Źródłem tego interesu, nadając mu rangę interesu prawnego, mogą być przepisy prawa cywilnego pozostające w związku z regulacją materialnego prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2741/12). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny ma zatem charakter materialnoprawny. Oznacza to, iż podmiot żądający wydania zaświadczenia powinien wskazać konkretny przepis prawa materialnego, z którego wynika, że wydanie zaświadczenia oddziałuje bezpośrednio lub pośrednio na jego sytuację prawną. W przedmiotowej sprawie K.S. takiego przepisu prawa materialnego nie podał.

Za wskazanie interesu prawnego, rozumianego w przedstawiony powyżej sposób, nie można bowiem uznać stwierdzenia skarżącego, że zaświadczenie o wymaganej treści, potwierdzającej władanie działkami, jest mu potrzebne do udziału w przetargu ograniczonym organizowanym przez Agencję Nieruchomości Rolnych. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1491 ze zm.), weryfikacji udziału w przetargach organizowanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych podlega nie fakt "władania nieruchomością", ale kryteria dotyczące osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego, łącznej powierzchni gospodarstwa, bycie rolnikiem w rozumieniu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego i łączna powierzchnia użytków rolnych wykorzystywanych w ramach gospodarstwa.

Zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych. Potwierdza ono ustalony stan, jest wyłącznie przejawem tego, co jest zawarte w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie. Wydaje się je, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać.

W niniejszej sprawie, Burmistrz [...] na podstawie danych zawartych w rejestrach wewnętrznych, wypisów z rejestru gruntów i ksiąg wieczystych oraz wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., sygn. akt [...] nakazującego K.S. wydanie Gminie [...] działek nr [...] – [...] w [...] w stanie wolnym, z uwagi na korzystanie z nich wbrew woli właściciela i wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., sygn. [...] ustalił, że skarżący jest najemcą od Skarbu Państwa lokalu mieszkalnego i przynależnych pomieszczeń gospodarczych, położonych na działce nr [...] w [...], natomiast odnośnie działek o nr [...] – [...] nie jest wpisany jako osoba władająca tymi gruntami.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, powyższe ustalenia wykluczały możliwość wydania K.S. przez organ zaświadczenia o żądanej przez niego treści, dotyczącej w istocie oceny istniejącego stanu faktycznego, niewynikającego z danych będących w posiadaniu organu. Tymczasem treścią zaświadczenia musi być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego. W przypadku, gdy posiadane przez organ dowody nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia. Taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie. Burmistrz [...] nie mógł potwierdzić faktu (władania przez skarżącego działkami bez tytułu prawnego), który nie znajduje odzwierciedlenia w posiadanych dokumentach urzędowych.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K.S., reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:

1) art. 151 P.p.s.a., poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy należało zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uchylić zaskarżone postanowienie, a co zostało spowodowane niedostrzeżeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wad postępowania administracyjnego, tj. naruszenia art. 124 § 1 i 2 K.p.a., polegającego na braku podania podstawy prawnej w postanowieniu Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] oraz braku pouczenia, czy i w jakim trybie służy zażalenie na to postanowienie, przy pominięciu tych wad postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...];

2) art. 151 P.p.s.a., poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy należało zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uchylić zaskarżone postanowienie, a co zostało spowodowane niedostrzeżeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wad postępowania administracyjnego, tj. naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., polegającego na braku wskazania uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] przy pominięciu tych wad postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...];

3) art. 151 P.p.s.a., poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy należało zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uchylić zaskarżone postanowienie, a co zostało spowodowane niedostrzeżeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wad postępowania administracyjnego, tj. naruszenia art. 7 – 9, art. 11, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a., polegającego na nieustosunkowaniu się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do kwestii pisma K.S. z dnia 28 lutego 2017 r. wraz z załączoną umową dzierżawy z dnia [...] lutego 2017 r. oraz pisma (postanowienia) Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...];

4) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez całkowite pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii wniosku K.S. z dnia 28 lutego 2017 r. oraz umowy dzierżawy z dnia [...] lutego 2017 r., a także pisma (postanowienia) Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], co powoduje, iż w tej części rozstrzygnięcie wymyka się kontroli instancyjnej, gdyż taka praktyka uniemożliwia podjęcie w tej części merytorycznej polemiki ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie;

5) art. 151 P.p.s.a., poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy należało zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uchylić zaskarżone postanowienie, co było rezultatem wadliwego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że K.S. nie wykazał istnienia interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia i co doprowadziło do nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji wad postępowania administracyjnego, tj. naruszenia art. 217 i art. 218 K.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego radcy prawnego ustanowionego dla skarżącego w ramach prawa pomocy, według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał, że K.S. w piśmie z dnia 28 lutego 2017 r. skierowanym do Burmistrza [...] wskazał, iż kierownik referatu geodezji odmówiła mu potwierdzenia dokumentu oświadczenia stwierdzającego, że od 1986 r. prowadzi on osobiście gospodarstwo rolne i jest dzierżawcą gruntów o powierzchni [...] m2, pomimo, iż złożył dokument potwierdzający istnienie dzierżawy o wskazanej powierzchni zarejestrowany w Starostwie. Stwierdził, że potwierdzenie dokumentu jest mu niezbędne do udziału w przetargu organizowanym przez Agencję Nieruchomości Rolnych, a termin upływa w dniu 2 marca 2017 r. Wniósł o potwierdzenie w/w dokumentu, a w razie odmowy jego potwierdzenia – o wydanie postanowienia z uzasadnieniem. K.S. do pisma z dnia 28 lutego 2017 r. załączył umowę dzierżawy gruntu z dnia [...] lutego 2017 r. zawartą z C.G. oraz Z.G. Przedmiotem tej umowy jest grunt położony w miejscowości [...], Gmina [...], o powierzchni [...] m2, stanowiący działki nr [...]. Z treści umowy dzierżawy wynikało, iż K.S. w dniu 27 lutego 2017 r. zgłosił fakt zawarcia tej umowy (adnotacja o rejestracji umowy). Burmistrz [...] w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], skierowanym do K.S., stanowiącym odpowiedź na pismo z dnia 28 lutego 2017 r. odmówił potwierdzenia dokumentu oświadczenia stwierdzającego, że K.S. od 1986 r. prowadzi osobiście gospodarstwo rolne i jest dzierżawcą gruntów o powierzchni [...] m2. Organ wskazał, że Gmina nie może potwierdzić przedmiotowego oświadczenia, ponieważ z w/w umowy dzierżawy gruntów zawartej w dniu [...] lutego 2017 r. nie wynika, aby K.S. był podatnikiem, a oświadczenie poświadcza się na podstawie ewidencji podatkowej prowadzonej w Gminie.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, Burmistrz [...] w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie postanowienia z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w żaden sposób nie odniósł się do w/w pisma K.S. z dnia 28 lutego 2017 r., jak również do załączonej do niego w/w umowy dzierżawy gruntu z dnia [...] lutego 2017 r. Jedyną jego odpowiedzią w zakresie powołanego pisma i załączonej do niego umowy dzierżawy jest w/w pismo Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2017 r., stanowiące – w ocenie skarżącego – postanowienie, które nie zawiera jednak podstawy prawnej jego wydania, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia. K.S. wskazywał na powyższe kwestie w toku postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego, jednak ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie odniosły się do zarzutów w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W tej sprawie istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej koncentruje się na kwestii wykazania faktu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niedostrzeżenie naruszenia przez organy przepisów postępowania, w tym m.in. z uwagi na nieodniesienie się do treści złożonego przez K.S. do Burmistrza [...] pisma z dnia 28 lutego 2017 r., wraz z załączoną umową z dnia [...] lutego 2017 r. dzierżawy gruntu położonego w miejscowości [...], Gmina [...], stanowiącego działki nr [...] oraz legalności, będącego odpowiedzią organu w tym zakresie, pisma Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], które nie zawierało wyjaśnienia podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o środku zaskarżenia.

Na wstępie zauważyć należy, iż uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że przedmiotem niniejszej sprawy jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] o odmowie wydania K.S. zaświadczenia potwierdzającego władanie działkami z podziału działki nr [...] w [...] o łącznej powierzchni [...] ha, będące następstwem jego wniosku z dnia [...] lutego 2017 r.

Tymczasem zarówno powołane w skardze kasacyjnej, znajdujące się w aktach administracyjnych tej sprawy pismo K.S. z dnia 28 lutego 2017 r., jak i umowa z dnia [...] lutego 2017 r. dzierżawy gruntu położonego w miejscowości [...], Gmina [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącego działki nr [...], a także pismo Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], będące odpowiedzią na pismo z dnia 28 lutego 2017 r., nie dotyczą faktu, który miał być potwierdzony w żądanym zaświadczeniu władania działkami z podziału działki nr [...] w [...] o łącznej powierzchni [...] ha.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie te dokumenty, dotyczące innych działek, nie mogły być rozważane i oceniane zarówno przez organy obu instancji, jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie.

Wyjaśnić należy, iż na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, które podlegają badaniu przy ustalaniu tożsamości sprawy. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, lecz jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Z tego względu, w przypadku, gdy nie zachodzi w/w tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy, sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontrolowania innych działań organu, niż rozstrzygnięcie zaskarżone do sądu.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej w pkt 1, 2, 3 zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 124 § 1 i 2 K.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. oraz art. 7 – 9, art. 11, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a., dotyczące powołanych wyżej dokumentów, są nietrafne.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, określającym wymogi, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Sąd drugiej instancji, rozpoznając zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany do kontroli jedynie zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ramach przedstawienia stanu sprawy podał, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, zrelacjonował sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazał podstawę prawną nieuwzględnienia skargi, wyjaśniając w dostateczny sposób, dlaczego podjęto takie, a nie inne rozstrzygnięcie. W konsekwencji rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z kontrolnymi kompetencjami. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada warunkom określonym w omawianym przepisie, a jego konstrukcja – wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej – poddaje się kontroli instancyjnej. Fakt, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 217 i art. 218 K.p.a.

Wskazać należy, iż odrębność postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń jest związana ze specyficznym charakterem tego postępowania. Jest to postępowanie uproszczone, w którym nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej poprzez skonkretyzowanie i zindywidualizowanie ogólnej i abstrakcyjnej normy prawa administracyjnego. Stosowanie ogólnych standardów postępowania administracyjnego do postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., nie jest konsekwencją stosowania art. 126 K.p.a., lecz zasad ogólnych postępowania administracyjnego z uwzględnieniem specyfiki postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Uwzględnianie tych zasad w sposób pozwalający na odpowiednie odniesienie do postępowania w sprawach wydawania zaświadczenia pewnych uniwersalnych reguł postępowania jurysdykcyjnego, związanych np. z realizacją zasady prawdy obiektywnej, nie oznacza stosowania w postępowaniach w sprawach wydawania zaświadczeń przepisów regulujących jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą i nie można go utożsamiać z postępowaniem dowodowym, o którym mowa w Dziale II K.p.a., kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. Przedmiotem tego postępowania jest badanie, czy w ewidencji, rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia. W przypadku, gdy podstawą wniosku jest pkt 1 art. 217 § 2 K.p.a., postępowanie wyjaśniające będzie ograniczać się tylko do ich odnalezienia i przetworzenia na potrzeby wystawienia zaświadczenia; gdy pkt 2 – dodatkowo organ musi ustalić, czy takimi danymi dysponuje. Odpowiednie stosowanie niektórych przepisów Działu II K.p.a. w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń jako konsekwencji stosowania zasad ogólnych z Działu I K.p.a. (a nie jako konsekwencji normy wynikającej z art. 126 K.p.a.), nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane (por. J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 146; B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu administracyjnym, Studia Iuridica 1996, nr 32, s. 23 i n.; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), PiP 2003, nr 1, s. 51).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 605/12, 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12 i 19 lutego 2015r., sygn. akt I OSK 1773/13). Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2554/16). Jeżeli informacje, których żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nasuwają wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 269/02, Lex nr 82645).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie naruszył art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 217 i art. 218 K.p.a. Prawidłowo oddalił skargę K.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego władanie działkami z podziału działki nr [...] w [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Aprobując stanowisko organów obu instancji zasadnie przyjął, iż K.S. nie wykazał interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonego faktu. Poczynione przez organy ustalenia pozwoliły na stwierdzenie, że jest on jedynie najemcą od Skarbu Państwa lokalu mieszkalnego i przynależnych pomieszczeń gospodarczych, położonych na działce nr [...] w [...], natomiast odnośnie działek o nr [...] – [...] nie jest wpisany jako osoba władająca tymi gruntami. Powyższe ustalenia nie pozwalały zatem organowi na wydanie zaświadczenia o żądanej przez K.S. treści, gdyż nie wynikała ona z danych będących w posiadaniu organu. Nie mógł on bowiem potwierdzić faktu, który nie znajdował odzwierciedlenia w posiadanych dokumentach urzędowych.

Ponadto w świetle przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa weryfikacji udziału w przetargach organizowanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych podlegają jedynie kryteria dotyczące osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego, łącznej powierzchni gospodarstwa, fakt bycia rolnikiem w rozumieniu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego i łączna powierzchnia użytków rolnych wykorzystywanych w ramach gospodarstwa, a nie fakt "władania działkami". Oznacza to, że zawartego we wniosku o wydanie zaświadczenia stwierdzenia K.S., że jest mu ono potrzebne do udziału w przetargu ograniczonym organizowanym przez Agencję Nieruchomości Rolnych, nie można uznać za wykazanie interesu prawnego.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o przyznanie wynagrodzenia dla jego pełnomocnika z tytułu pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, iż wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.