Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 377/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 252, art. 251,
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Maciej Guziński, Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi K. L.-G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zobowiązania skarżącej do zwrotu części dotacji celowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. - po rozpatrzeniu odwołania K. L.-G. (zwanej poniżej także jako: "Strona skarżąca", "Beneficjent") od decyzji Marszałka Województwa D. z dnia [...] stycznia 2014 r. (znak [...]), zobowiązującej do zwrotu części dotacji celowej w kwocie [...] zł jako pobranej w nadmiernej wysokości - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczono, że dotacja została częściowo pobrana w nadmiernej wysokości, gdyż faktura VAT nr [...], opiewająca na kwotę [...] zł, na podstawie której wydatkowano część dotacji, została opłacona w dniu [...] sierpnia 2013 r., czyli po terminie określonym w umowie.

W odwołaniu Skarżąca podniosła, że dopełniła wszelkich formalności koniecznych do rozliczenia dotowanego zadania i dotrzymała warunków umowy. Kwestionowaną fakturę faktycznie wystawiła w dniu [...] sierpnia 2013 r., a opłaciła w dniu [...] sierpnia 2013 r., ale przedstawiła następnie notę korygującą nr [...], z której wynika, że za datę sprzedaży winien zostać uznany dzień [...] lipca 2013 r. Podkreśliła, że realizacja dotowanego zadania przebiegała zgodnie z przyjętym harmonogramem, a samo zadanie zostało przez nią wykonane do dnia [...] lipca 2013r., a więc na długo przed zakreślonym terminem. Zaplanowany na [...] lipca 2013r. odbiór konserwatorski nie doszedł natomiast do skutku z przyczyn od niej niezależnych, a leżących wyłącznie po stronie konserwatora zabytków (urlopy pracownicze), co potwierdza pismo z dnia [...] października 2013 r. Dopiero po odbiorze budynku przez konserwatora, potwierdzającym poprawność wykonanej usługi i rzetelność realizacji zadania, mogła zapłacić wykonawcy, opłacając sporną fakturę. W tej sytuacji przyjęcie przez organ, że nie dotrzymała warunków umowy dotacyjnej i winna zwrócić część dotacji stanowi błąd w ustaleniach faktycznych. Błędna jest również argumentacja organu o możliwości wystąpienia o aneksowanie umowy. Strona, jak podkreśliła, nie mogła bowiem przewidzieć, że zaplanowany na dzień [...] lipca 2013 r. odbiór konserwatorski nie dojdzie do skutku.

Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło zasady udzielania i zwrotu dotacji regulowane ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; przywoływanej dalej w skrócie jako "u.f.p"), w szczególności przytoczyło przepis art. 252 ust. 1, zgodnie z którym dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości, w myśl ust. 3, są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Z kolei dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, o czym mowa w ust. 5, podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Dalej Kolegium wskazało - w zakresie ustaleń faktycznych sprawy, że podstawą udzielenia dotacji celowej była uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie udzielenia z budżetu Województwa D. w roku 2013 dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie oraz roboty budowlane przy zabytkach, podjęta m.in. na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Na podstawie tej uchwały, Województwo D. zawarło ze Skarżącą w dniu [...] maja 2013 r. umowę udzielającą dotacji celowej w wysokości [...] zł na realizację zadania pn.: "Odbudowa po powodzi i pożarze domu przysłupowego w B. Etap II". Okres wykonania zadania ustalono od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] lipca 2013 r (§ 3 ust. 1 umowy dotacyjnej). Zadanie, jak zaznaczono w § 3 ust. 2 umowy, miało zostać wykonane zgodnie z wnioskiem oraz zaktualizowanymi, stosownie do przyznanej dotacji: kalkulacją kosztów i harmonogramem realizacji zadania, stanowiącymi odpowiednio załączniki nr 1, nr 2 i nr 3 do umowy. W § 4 umowy dotacyjnej Beneficjent zobowiązał się do wykorzystania przekazanych środków finansowych zgodnie z celem, na jaki je uzyskał, i na warunkach określonych umową. Przyznane środki finansowe, zgodnie z zapisem § 5 ust. 1 i 2, Beneficjent był zobowiązany wydatkować na podstawie dowodów księgowych wystawionych do dnia zakończenia zadania, wskazanego w § 3 ust. 1 umowy (tj. do dnia [...] lipca 2013 r.), a wykorzystać je nie później niż w terminie do 14 dni od terminu zakończenia realizacji zadania, wskazanego w § 3 ust. 1 umowy, tj. do dnia [...] sierpnia 2013 r. Potwierdzeniem dokumentującym wydatkowanie środków finansowych pochodzących z dotacji, miała być kopia dowodu dokonania przelewu bankowego na rachunek bankowy wykonawcy prac lub dostawcy towarów lub usług. Środki finansowe pochodzące z dotacji, niewykorzystane do dnia wskazanego w § 5 ust. 2 (tj. do dnia [...] sierpnia 2013 r.) Beneficjent zobowiązany był zwrócić w terminie nie dłuższym niż 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji. Zgodnie natomiast ze zaktualizowanym harmonogramem realizacji zadania, stanowiącym załącznik nr 3 do umowy dotacyjnej, powiadomienie właściwej delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków o zakończeniu prac i ustalenie terminu odbioru konserwatorskiego, miało nastąpić w terminie od dnia [...] do dnia [...] lipca 2013 r., odbiór konserwatorski (oraz budowlany) prac - w terminie od dnia [...] do dnia [...] lipca 2013 r., a zakończenie zadania - w terminie do dnia [...] lipca 2013 r.

Jak wynika ze złożonego przez skarżącą w dniu [...] sierpnia 2013 r. sprawozdania końcowego z wykonania prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku, uzupełnionego w dniu [...] września 2013 r. o noty korygujące do faktur, faktura VAT nr [...], w oparciu o którą wydatkowano część przyznanej dotacji celowej w kwocie [...] zł, została wystawiona w dniu [...] lipca 2013 r. (z uwzględnieniem noty korygującej nr [...]), tj. w terminie realizacji zadania. Beneficjent - jak wynika z potwierdzenia transakcji przelewu - opłacił ją jednakże w dniu [...] sierpnia 2013 r., tj. po dniu [...] sierpnia 2013 r., zakreślonym w umowie dotacyjnej jako końcowy dzień wydatkowania przyznanych środków. Przyznając, że wykorzystanie dotacji było zgodne z celem jej udzielenia, Kolegium wszakże podkreśliło, że środki dotacji zostały częściowo uruchomione po upływie 14 dni od terminu zakończenia realizacji zadania, co doprowadziło do naruszenia § 3 ust. 2 i § 5 ust. 2 umowy dotacyjnej.

Organ odwoławczy następnie argumentował, że niewykorzystanie części przyznanej dotacji w terminie określonym w umowie oznacza, że została ona pobrana w nadmiernej wysokości, w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., co obliguje do jej zwrotu. Skoro przepis ten stanowi, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego m.in. w wysokości wyższej niż określona w umowie, to należy zauważyć, że zgodnie z art. 251 ust. 4 tejże ustawy wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadanie, na które dotacja została przyznana. Brak wykorzystania dotacji w terminie zakreślonym umową o udzielenie dotacji powoduje obowiązek jej zwrotu. Jest to zresztą zgodne z zapisami zawartej umowy dotacyjnej. Jeśli więc beneficjent (który nie aneksował terminu umowy) nie zwróci otrzymanych, a niewykorzystanych w terminie środków, to w istocie pobiera te środki w nadmiernej wysokości. Po dacie terminu końcowego wykorzystania przyznanych środków beneficjent nie posiada bowiem prawa do tej części dotacji, która została wykorzystana po terminie wyznaczonym umową. Dotacja celowa jest przeznaczona na określony cel i powinna być zrealizowana w wyznaczonym terminie. Jej wykorzystanie jest wydatkiem ze środków publicznych, a zatem granice upoważnienia do jego dokonania stanowi zakreślony termin wykorzystania dotacji celowej. Po upływie wyznaczonego terminu nie ma podstaw do dokonania z dotacji określonego wydatku, bowiem środki publiczne, stanowiące dotację celową, nie pozostają już w dyspozycji jednostki, która ją otrzymała. W konsekwencji, sfinansowanie celu udzielenia dotacji po terminie jej wykorzystania (zapłata za fakturę po terminie wykorzystania dotacji zakreślonym w umowie o jej przyznanie) - jako przekroczenie zakresu upoważnienia do dokonywania wydatku - jest traktowane jako pobranie dotacji w nadmiernej wysokości (vide wyroki: NSA z dnia 17 lutego 2011 r., II GSK 292/10 i z dnia 24 maja 2011 r., II GSK 576/10, WSA w Krakowie z dnia 16 września 2011 r., I SA/Kr 1063/11). Skoro zaś termin wykorzystania przedmiotowej dotacji był krótszy niż rok budżetowy (od dnia [...] maja do dnia [...] sierpnia 2013 r.), to jej zwrot, jako pobranej w nadmiernej wysokości, winien więc nastąpić, w myśl art. 252 ust. 2 u.f.p., w ciągu 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji, tj. do dnia [...] sierpnia 2013 r.

Kolegium zaznaczyło, że nie neguje faktu, iż Skarżąca w terminie wynikającym z harmonogramu zakończyła roboty budowlane i zgłosiła ten fakt konserwatorowi zabytków, który - z uwagi na okres wakacyjny - wyznaczył odbiór robót po wynikającym z umowy dotacyjnej dniu [...] lipca 2013 r., co finalnie przełożyło się na opóźnienie w odbiorze przez konserwatora prac, a w efekcie opłacenie przez beneficjenta wystawionej przez wykonawcę robót faktury po wyznaczonym końcowym dniu wykorzystania dotacji. Okoliczność ta, w kontekście art. 252 u.f.p., nie ma jednak - wbrew argumentacji odwołania - znaczenia dla zwolnienia strony z powinności zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Powołane powyżej przepisy, regulujące zasady zwrotu dotacji, nie przewidują bowiem przesłanek uwalniających beneficjenta z obowiązku zwrotu dotacji. Dotacje celowe są udzielane ze środków publicznych i tym samym podlegają szczególnemu reżimowi zarówno w zakresie ich udzielania, jak i rozliczenia. Podmiot przyznający dotację nie ma tym samym swobody w jej dysponowaniu, lecz związany jest w tej materii przepisami prawa, które - jak wskazano powyżej - obligują do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Ponadto - podpisując w dniu [...] maja 2013 r. umowę dotacyjną, strona była związana jej warunkami, w tym ustalonym harmonogramem realizacji zadania, stanowiącym załącznik nr 3 do umowy. W harmonogramie wyraźnie zakreślono, w jakich terminach mają zakończyć się poszczególne etapy realizacji współfinansowanych prac. W sytuacji zatem niemożności dotrzymania przez Beneficjenta któregokolwiek z terminów ujętych w harmonogramie (niezależnie od tego, czy nastąpiło to z jego winy, czy niezależnie od sposobu jego postępowania), obowiązany był zwrócić się do podmiotu dotującego o podpisanie w tym zakresie aneksu do umowy, stosownie do zapisu § 8 ust. 4 lit. c) umowy dotacyjnej. Zgodnie z nim, pisemnego aneksu i zgody obu stron, pod rygorem nieważności, wymagają zmiany w harmonogramie realizacji zadania, w tym zmiana terminu zakończenia zadania (załącznik nr 3 do umowy). Beneficjent, w myśl zapisu § 8 ust. 6 umowy, zobowiązany jest do pisemnego powiadomienia Województwa o potrzebie sporządzenia aneksu do umowy przed terminem zakończenia zadania, określonym w § 3 ust. 1, przy czym decyduje data wpływu pisma. W odwołaniu Strona podniosła, że w terminie wynikającym z harmonogramu (tj. do dnia [...] lipca 2013 r.) powiadomiła właściwego konserwatora zabytków o zakończeniu robót. Odbiór konserwatorski, zaplanowany na dzień [...] lipca 2013 (tj. ostatni dzień realizacji zadania), nie doszedł jednak do skutku, z powodu braku możliwości jego przeprowadzenia w tym terminie, w związku z okresem urlopowym. Jak podkreśliła, nie mogła przewidzieć, że zaplanowany na ten dzień odbiór nie dojdzie do skutku, co wyłączało możliwość zwrócenia się o aneksowanie umowy, jako że należało to zrobić przed terminem zakończenia zadania.

Odnosząc się do tych okoliczności Kolegium zwróciło uwagę, że w złożonym w dniu [...] sierpnia 2013 r. sprawozdaniu z wykonania prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowalnych przy zabytku, Strona w części I "Informacje ogólne" 1. "W jakim stopniu planowane prace lub roboty budowalne zostały zrealizowane", wskazała, że: "Pierwotny termin odbioru konserwatorskiego na wniosek konserwatora został przesunięty z [...] lipca na [...] sierpnia 2013 r." Potwierdza to, załączony do sprawozdania, protokół odbioru robót budowalnych i prac konserwatorskich wykonanych w 2013 r., gdzie przekreślono zamieszczoną pierwotnie datę [...] lipca 2013 r., wpisując datę [...] sierpnia 2013 r. Przeczy to tym samym podnoszonym w odwołaniu twierdzeniom, że termin odbioru konserwatorskiego zaplanowany był na dzień [...] lipca 2013 r. W tych warunkach, Beneficjent - nie będąc w stanie wywiązać się z przyjętego harmonogramu - winien był zwrócić się do Województwa z wnioskiem o podpisanie aneksu do umowy dotacyjnej, czego jednak nie uczynił, narażając się tym samym na konsekwencje w postaci obowiązku zwrotu dotacji. Poza tym, nawet gdyby przyjąć, że istotnie odbiór konserwatorski zaplanowany był na dzień [...] lipca 2013 r., to biorąc pod uwagę, iż był to ostatni dzień realizacji zadania, Strona - mając na względzie postanowienia umowy dotacyjnej i konsekwencje niewywiązania się z nich - winna była wziąć pod uwagę, że może do takiego odbioru nie dojść, co naruszy wyznaczone harmonogramem terminy. Nie chodzi przy tym o sam fakt przystąpienia przez konserwatora zabytków do czynności odbioru, ile o zatwierdzenie przez niego takiego odbioru, tj. potwierdzenie poprawności wykonanych robót. Nie występując w takiej sytuacji uprzednio o aneksowanie umowy, Strona winna była zatem liczyć się z możliwym ryzykiem przekroczenia harmonogramu realizacji zadania.

W skardze na to rozstrzygnięcie Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, ust. 5, ust. 6 pkt 2 u.f.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że dotacja pobrana została nienależnie lub w nadmiernej wysokości oraz w konsekwencji błędne przyjęcie, że od dotacji należą się odsetki jako od dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu.

W zakresie zaś naruszenia przepisów prawa procesowego zarzucono uchybienie:

- przepisu art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego okoliczności i powodów opóźnienia w rozliczeniu się skarżącej z wykonania zadania określonego w umowie;

- przepisu art. 8 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie w decyzji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] faktu, iż skarżąca wykonała zadanie w całości w terminie zakreślonym umową, a opóźnienie w końcowym rozliczeniu z Województwem nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych tj. urlopów pracowników Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we W., Delegatura w J. G.;

- przepisu art. 77 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, w szczególności nie uwzględnienie wyjaśnień oraz dowodów przedstawionych przez skarżącą, wskazujących na brak jej winy w opóźnieniu rozliczenia z Województwem D. z wykonania zadania określonego w umowie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia interesu skarżącej.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji.

Na poparcie wniosków i zarzutów skargi obszernie opisano okoliczności faktyczne sprawy, podkreślając dobrą wiarę Skarżącej oraz fakt braku jej zawinienia bowiem opóźnienie zostało spowodowane czynnikami niezależnymi. Argumentowano, że dopiero odebranie przedmiotowego budynku przez konserwatora zabytków dało gwarancję poprawnie wykonanej usługi i w konsekwencji rzetelnej realizacji zadania określonego w umowie. W procesie przyznania dotacji, wykonania zadania oraz jego rozliczenia, najważniejszym dokumentem jest odbiór konserwatorski. Dokument ten stanowi bowiem wyłączną gwarancję poprawności, rzetelności oraz zgodności ze sztuką konserwatorską wykonanego zadania określonego w umowie o dotację. Gdyby zatem przyjąć, iż zapłata za wykonane usługi powinna nastąpić przed końcowym odbiorem obiektu przez konserwatora zabytków (spełniając tym samym wymagania określone w umowie), wówczas w ocenie Skarżącej doszłoby do niegospodarności środkami publicznymi. Skarżąca wybrała rozwiązanie, które nie było obarczone żadnym ryzykiem. Uznać zatem należy, iż zachowała się w sposób zasługujący na aprobatę, a jej zachowanie było przejawem zaufania obywatela do organów państwa i dbałości o środki publiczne. Skarżąca ubocznie wskazała, iż w jej ocenie, możliwość wydatkowania środków publicznych bez uprzedniej konieczności dokonania odbioru konserwatorskiego stanowi istotny błąd w procedurach Województwa D. w przyznawaniu dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach. Województwo D. nie doznało żadnej szkody z powodu przekroczenia przez skarżącą terminu rozliczenia się z wykonania zadania. Bezspornym jest, iż zadanie to zostało przez Skarżącą w całości wykonane. Skoro brak jest przesłanek do uznania, że przedmiotowa dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to brak jest także przesłanek do przyjęcia, iż dotacja została udzielona w nadmiernej wysokości lub pobrana nienależnie.

Wskazując na § 8 ust. 4 lit. c) i ust. 6 umowy podano dalej, że gdyby Skarżąca mogła przewidzieć, że zaplanowany na dzień [...] lipca 2013 r. odbiór konserwatorski nie dojdzie do skutku, to z całą pewnością fakt ten zostałby organowi zgłoszony i doszłoby do sporządzenia aneksu do umowy w zakresie odbioru i rozliczenia zadania. Skarżąca pismem z dnia [...] października 2013 r. wniosła o przywrócenie tego terminu. Ponadto, co uszło uwadze organowi II instancji, § 8 ust. 6 umowy wskazuje jedynie obowiązek beneficjenta do pisemnego powiadomienia Województwa D. o potrzebie sporządzenia aneksu do umowy przed terminem zakończenia zadania. Gdyby nawet przyjąć, że skarżąca przekroczyła termin realizacji zadania, to przedmiotowa umowa nie precyzuje kwestii konieczności zawarcia aneksu do umowy po przekroczeniu przez beneficjenta terminu zakończeniu zadania, określonego w § 3 ust. 1 umowy tj. po dniu [...] lipca 2013 r. Zatem w umowie brak jest takiego zapisu, co powoduje, iż nie można żądać od skarżącej zwrotu części dotacji celowej w kwocie [...] zł. Skarżąca poza tym dopełniła wszelkich formalności koniecznych do rozliczenia się z Województwem, w tym złożyła sprawozdanie z wykonania prac, co mogła uczynić po dniu [...] sierpnia 2013 r. (data odbioru konserwatorskiego).

Jak wynika z § 3 ust. 1 umowy termin wykonania zadania był bardzo krótki, gdyż obejmował okres od [...] maja 2013 r. do dnia [...] lipca 2013 r. Mając na uwadze bardzo krótki okres realizacji tego zadania oraz napięty harmonogram, Skarżąca nie była w stanie przewidzieć ewentualnych konsekwencji możliwego przesunięcia w terminie odbioru konserwatorskiego. Istotnym jest, iż Skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2013 r. zgłosiła do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków fakt zakończenia prac nad obiektem. Prace nad obiektem zostały zakończone po upływie miesiąca i jednego tygodnia od daty podpisania umowy tj. [...] maja 2013 r. Mając powyższe na uwadze, przyjęcie przez organ II instancji, że skarżąca miała możliwość i powinna wystąpić o sporządzenie aneksu do umowy jest nieuzasadnione. Okres ponad dwóch tygodni od zgłoszenia zakończenia prac nad zadaniem do upływu terminu realizacji zadania jest w ocenie skarżącej okresem wystarczającym do przeprowadzenia odbioru prac przez konserwatora zabytków. O fakcie, że odbiór konserwatorski zaplanowany na dzień [...] lipca 2013 r. się nie odbędzie, skarżąca została poinformowana dopiero w dniu [...] lipca 2013 r.

Na tle brzmienia § 7 ust. 1 umowy, zgodnie z którym środki finansowe uzyskane na podstawie umowy podlegają zwrotowi w części, w jakiej zadanie nie zostało wykonane podkreślono, iż Skarżąca wykonała zadanie, przeznaczając na ten cel całą kwotę udzielonej jej dotacji. § 7 przedmiotowej umowy nie przewiduje żadnych sankcji dla beneficjenta, zwrotu dotacji w części w przypadku przekroczenia terminu do ostatecznego rozliczenia się z Województwem D. w sytuacji, w której zadanie zostało wykonane w całości.

Argumentację skargi wsparto przywołaniem się na tezy wyroku Sądu Okręgowego w O. I Wydział Cywilny w sprawie o sygn. akt [...] oraz innych orzeczeń sądów powszechnych.

Zdaniem autora skargi, decyzję organu II instancji należałoby uznać za zasadną jedynie w przypadku, gdyby Skarżąca nie wykorzystała całości środków otrzymanych na realizację zadania wskazanego w umowie, nie rozliczając się tym samym z Województwem lub wydała je na inny cel, niż określony w umowie. Taka sytuacja nie miała jednak w ogóle miejsca w przedmiotowym stanie faktycznym, a zapadłe w sprawie decyzje organu I, jak i II instancji rażąco naruszyły zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Podjęcie decyzji uznaniowej wymaga odpowiedniego wyważenia interesów dwóch, przeciwstawnych stron tj. interesu obywateli oraz interesu publicznego.

W piśmie procesowym dodatkowo podniesiono, że zarzucono, że w innej sprawie o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym o sygn. [...] Kolegium podjęło odmienne rozstrzygnięcie, uchylając decyzję i umarzając postępowanie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, zobowiązującej Skarżącą do zwrotu części dotacji celowej, jest w szczególności przepis art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., przywoływanej dalej w skrócie jako "u.f.p"). Stosownie do ust. 1 tego przepisu, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego :

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (ust.2). Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust.3). Z kolei dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, o czym mowa w ust. 5, podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu organ przyjął, że skoro faktura VAT, opiewająca na kwotę [...] zł, na podstawie której wydatkowano część dotacji, została opłacona po terminie określonym w umowie dla wykorzystania środków otrzymanych z tytułu dotacji, to oznacza, że pobrano dotację w wysokości wyższej niż określona w umowie, czyli organ zaklasyfikował rozpatrywany przypadek jako dotację częściowo pobraną w nadmiernej wysokości (na mocy art. 252 ust.1 pkt 2 i ust.3 u.f.p.).

Rozstrzygnięcie sporu zaistniałego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy Strona skarżąca – dokonując rozliczenia finansowego z wykonawcą robót po terminie, w którym, według wiążącej strony umowy, miała środki udzielone z budżetu gminy spożytkować na wykonanie przyjętego zadania – wykorzystała dotację w nadmiernej (częściowo) wysokości w rozumieniu cytowanego przepisu art. 252 ust.3 u.f.p.

W toku sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd przed wszystkim nie stwierdził aby usprawiedliwione były zarzuty skargi formułowane w zakresie niedochowania przez orzekające organy norm postępowania w sprawie, tj. art. 7, 77, 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Godzi się bowiem zauważyć, że stan faktyczny w sprawie, jak zresztą stwierdzono w skardze – nie jest sporny. Wszystkie okoliczności faktyczne o charakterze prawotwórczym zostały ustalone, Skarżąca istotne w jej ocenie fakty, w tym dotyczące przyczyn niedochowania terminu rozliczenia się, podawała już w toku postępowania pierwszej instancji i organy się do nich odniosły, wyprowadzając wszakże odmienne, lecz trafne zdaniem Sądu, wnioski w sferze ich wpływu na ostateczną treść rozstrzygnięcia. W toku postępowania zgromadzono kompletny materiał dowodowy, a poczynione na jego podstawie ustalenia faktyczne są prawidłowe.

Z niewadliwych ustaleń organów wynika, że na mocy zawartej ze Skarżącą umowy udzielającej dotację celową w wysokości [...] zł na realizację zadania odbudowy zabytkowego domu przysłupowego – termin wykonania zadania ustalono od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] lipca 2013 r. (§ 3 ust. 1). Według § 3 ust. 2 umowy, zadanie miało zostać wykonane zgodnie z wnioskiem oraz zaktualizowanymi, stosownie do przyznanej dotacji: kalkulacją kosztów i harmonogramem realizacji zadania, stanowiącymi odpowiednio załącznik nr 1, nr 2 i nr 3 do umowy.

Trzeba przy tym zaznaczyć, że organy w żadnym razie nie kwestionowały okoliczności, że tak określone umową zadanie zostało wykonane oraz, że wydatkowanie przekazanej dotacji przez Skarżącą nastąpiło zgodnie z celem umowy. Wszakże po myśli § 4 umowy Beneficjent zobowiązał się do wykorzystania przekazanych środków finansowych nie tylko zgodnie z celem, na jaki je uzyskał, lecz i "na warunkach określonych umową." Te warunki natomiast zostały określone w dalszych postanowieniach umowy.

Wynika z nich, że przyznane środki finansowe, zgodnie z § 5 ust. 1 i 2, Beneficjent był zobowiązany wydatkować na podstawie dowodów księgowych wystawionych do dnia zakończenia zadania, wskazanego w § 3 ust. 1 umowy (tj. do dnia [...] lipca 2013 r.), a wykorzystać je nie później niż w terminie do 14 dni od terminu zakończenia realizacji zadania, wskazanego w § 3 ust. 1 umowy, to znaczy do dnia [...] sierpnia 2013 r. Potwierdzeniem dokumentującym wydatkowanie środków finansowych pochodzących z dotacji, miała być kopia dowodu dokonania przelewu bankowego na rachunek bankowy wykonawcy prac lub dostawcy towarów lub usług (zdanie drugie ust. 2 § 5). Środki finansowe pochodzące z dotacji, niewykorzystane do dnia wskazanego w § 5 ust. 2 (tj. do dnia 2 sierpnia 2013 r.) Beneficjent zobowiązany był zwrócić na rachunek bankowy Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. w terminie nie dłuższym niż 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji. Zgodnie natomiast z obowiązującym po myśli § 3 ust. 2 umowy zaktualizowanym harmonogramem realizacji zadania, stanowiącym załącznik nr 3 do umowy dotacyjnej, powiadomienie właściwej delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków o zakończeniu prac i ustalenie terminu odbioru konserwatorskiego, miało nastąpić w terminie od dnia [...] do dnia [...] lipca 2013 r., odbiór konserwatorski (oraz budowlany) prac - w terminie od dnia [...] do dnia [...] lipca 2013 r., zaś zakończenie zadania - w terminie do dnia [...] lipca 2013 r. Według § 8 ust. 4 lit. c) umowy, zmiany w stanowiącym załącznik nr 3 harmonogramie realizacji zadania wymagały pisemnego aneksu i zgody obu Stron pod rygorem nieważności. Jak podano w § 7 ust.1 umowy – środki finansowe uzyskane na podstawie niniejszej umowy podlegają zwrotowi w części, w jakiej zadanie zostało wykonane. Zwrotowi podlega również niewykorzystana kwota dotacji.

W kwestii zarzutu nieprecyzyjności przytoczonych unormowań kontraktowych wypada podnieść, że organ pierwszej instancji przypomniał Skarżącej pismem z [...] lipca 2013 r. - w związku ze zbliżającym się terminem zakończenia zadania, określonym w § 3 ust. 1 umowy na dzień [...] lipca 2013 r. – o obowiązku wykorzystania środków pochodzących z dotacji zgodnie z § 5 umowy, a także poinformował, że w przypadku zaistnienia zmian w harmonogramie zadania, wyczerpujących brzmienie § 8 ust. 4 umowy, należy zawrzeć aneks do umowy. Uprzednio, pismem z [...] czerwca 2013 r. organ ten również prosił o przestrzeganie terminów wynikających z umowy, w tym terminu wydatkowania środków pochodzących z dotacji.

Abstrahując nawet od treści przytoczonych pism, same postanowienia umowy w tej materii nie mogą budzić wątpliwości interpretacyjnych. Niewątpliwie wynikało z ich brzmienia (§ 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 5 ust. 2), że termin zakończenia zadania przypadał na dzień [...] lipca 2013 r., a termin wykorzystania środków – nie później niż [...] sierpnia 2013 r. Skutek prawny niewykorzystania do dnia wskazanego w § 5 ust. 2 umowy środków pochodzących z dotacji został zapisany w ustępie 3 § 5 oraz w zdaniu drugim § 7 ust. 1 i jasno te postanowienia umowy określają, iż wówczas Beneficjent jest zobowiązany do ich zwrotu. Skoro bezsprzecznie wykorzystanie znacznej części otrzymanej dotacji ([...] zł) nastąpiło po upływie terminu, albowiem zamiast do dnia [...] sierpnia, opłacono fakturę VAT nr [...] dopiero w dniu [...] sierpnia 2013 r., to środki te – jako niewykorzystane zgodnie z warunkami umowy, do których należy także powinność dotrzymania terminu, a przez to pobrane w wysokości wyższej niż dopuszczalne umową (jej paragrafem 5 ust. 2 i ust. 3) – podlegają zwrotowi.

Należy rozgraniczyć "wykonanie zadania", na które przyznano dotację, od "wykorzystania dotacji". Wykorzystanie dotacji wiąże się bowiem po myśli art. 251 ust. 4 u.f.p. - w szczególności z zapłatą za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Abstrahując od tego, że umowa nie wiązała czynności opłacenia rzeczonej faktury z koniecznością odbioru konserwatorskiego, choć w tej materii obowiązywał harmonogram, z którego wynika, że termin odbioru prac był wcześniejszy niż terminy zakończenia i rozliczenia zadania, w ocenie Sądu organ słusznie wskazał, że rzeczą Strony było po powzięciu wiadomości, że odbiór prac nie odbędzie się w ustalonej dacie, wystąpienie o sporządzenie aneksu do umowy, jak zobowiązywał do tego § 8 ust.4 lit. c) umowy. Nie może też ujść uwadze fakt, akcentowany przez Kolegium, że w sprawozdaniu z wykonania prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowalnych przy zabytku, Strona podawała jako termin pierwotny odbioru konserwatorskiego [...] lipca 2013 r. zamiast przewidzianego umową - [...] lipca 2013 r. Stąd organ doszedł do trafnej w ocenie Sądu konkluzji, że Skarżąca powinna była liczyć się już uprzednio z konsekwencjami niedotrzymania terminu oraz koniecznością złożenia wniosku do donatora o sporządzenie pisemnego aneksu do umowy, nawet w dacie [...] lipca, kiedy to, jak utrzymuje, okazało się, że odbiór konserwatorski nie odbędzie się. Obiektywność powodów, które do tego się przyczyniły (sezon urlopowy) nie stał temu na przeszkodzie.

Skarżąca, jako strona umowy, miała przy jej zawieraniu możliwość kształtowania elementów treści tej czynności prawnej, w tym postanowienia zawierające konkretne terminy wykonania zadań oraz wykorzystania środków finansowych przeznaczonych na te zadania.

Uchybienie – określonemu w umowie – terminowi wykorzystania przyznanych środków finansowych jest naruszeniem § 3 ust.1 i ust. 2 oraz § 5 ust. 2 umowy, konkretyzującej uprawnienia stron w złożonym stosunku prawnym, zawierającym zarówno elementy stosunku publicznego, jak i elementy stosunku cywilnoprawnego. Dotację stanowi kwota środków publicznych przekazanych określonemu podmiotowi w celu realizacji zadań publicznych. Przekazanie to może nastąpić, jak w rozpoznawanej sprawie, na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji. Nie oznacza to jednak, że uprawnienia i obowiązki stron będą regulowane wyłącznie przez normy prawa cywilnego, gdyż przekazane beneficjentowi środki nie tracą publicznoprawnego charakteru. Wprowadzenia jednak zmian do postanowień umownych o charakterze cywilnoprawnym poprzez sporządzenie aneksu do umowy nie można zastąpić trybem procedury administracyjnej przez zastosowanie w późniejszym czasie, tj. po upływie terminów umownych, instytucji przywrócenia terminu z art. 58 kodeksu postępowania administracyjnego. Instytucja ta dotyczy jedynie terminów o charakterze procesowym w postępowaniu administracyjnym, nie zaś terminów prawa materialnego, czy wynikających z zobowiązań kontraktowych.

W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych brak wykorzystania w terminie zakreślonym umową o udzielenie dotacji powoduje obowiązek jej zwrotu Jeżeli więc beneficjent dotacji nie zwróci otrzymanych, a niewykorzystanych w terminie środków, pobiera te środki w nadmiernej wysokości. Po dacie terminu końcowego wykorzystania środków, beneficjent dotacji nie posiada bowiem prawa do tej części dotacji, która została wykorzystana po terminie zakreślonym umową. W konsekwencji sfinansowanie celu udzielenia dotacji po terminie jej wykorzystania (zapłata faktury po terminie wykorzystania dotacji zakreślonym w umowie o jej przyznanie) jest traktowane jako pobranie dotacji w nadmiernej wysokości w rozumieniu ustawy o finansach publicznych (vide wyroki – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie – sygn. SA/Kr SA/Kr 1063/11 z dnia 16 września 2011r., WSA w Warszawie z 5 grudnia 2005 r., sygn. akt IIISA/Wa 2812/05, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2011 r., sygn. II GSK 576/10, WSA w Poznaniu, sygn. I SA/Po 442/13 z 2 kwietnia 2014 r. oraz sygn. I SA/Po 1252/13 z 10 lipca 2014 r.).

Decyzja w sprawie zwrotu dotacji nie ma waloru decyzji podejmowanej w ramach tak zwanego "uznania administracyjnego", stąd kwestia rozważenia interesu publicznego (społecznego) i słusznego interesu strony nie może mieć wpływu na prawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia, nie stanowi bowiem przesłanki prawnej, którą organ byłby zobligowany brać pod uwagę. Z kolei rozstrzygnięcie organu zapadłe w innej sprawie, nawet w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, nie może być co do zasady wzorcem kontroli legalności innej decyzji.

Z przytoczonych względów, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skarga podlegała oddaleniu.

| |