Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 4/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153, 156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5, 8, 17, 18, 21, 28
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skarg M. W., R. W., M. W. i Z. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju nr [...] z dnia [...] września 2015 r.; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz skarżących M. W. i R. W. kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz skarżących M. W. i Z. W. kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosków R. W., M. W., Z. W., G. W., W. W., W. W., M. W. oraz W. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].09.2015 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].01.1955 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. jako parcela nr [...] o pow. [...] m"', objętej KW nr [...], stanowiącej własność M. W., utrzymano je w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Orzeczeniem z dnia [...].01.1955r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa m.in. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], parcela nr [...] o pow. [...] m2, KW [...], stanowiącej własność M. W..

Pismem z dnia 30.03.1998 r. W. W. i E. W. (następcy prawni byłego właściciela nieruchomości) wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia. Pismem z dnia 20.04.1998 r. nr [...] Wojewoda [...] przekazał, na podstawie art. 65 Kpa, do właściwości Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ww. wniosek z dnia 30.03.1998 r.

Decyzją z dnia [...].06.2001r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].01.1955 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...].08.2001 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia [...].06.2001 r. nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27.05.2003 r. sygn. akt I SA 2688/01 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].08.2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ja decyzję z dnia [...].06.2001 r. nr [...], z uwagi na konieczność ustalenia wszystkich stron postępowania nadzorczego. Decyzją z dnia [...].06.2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z dnia [...].01.1955 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia ww. nieruchomości.

Decyzją z dnia [...].05.2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosków R. W., M. W., W. W., M. W., Z. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...].06.2008 r. nr [...].

Wyrokiem z dnia 16.04.2010 r. sygn. akt I SA/WA 1081/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...].05.2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...].06.2008 r. Nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organ nadzoru ponownie rozpatrując sprawę powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności nie tylko złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności, lecz pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 §1 kpa. W szczególności organ nadzoru powinien ustalić czy były właściciel nieruchomości został skutecznie wezwany w trybie art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. do dobrowolnego zbycia nieruchomości, przy czym przedmiotowe wezwanie powinno być doręczone do rąk właściciela nieruchomości, bowiem zdaniem Sądu z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby wnioskodawca - Dyrekcja [...] w [...] uzyskała w zezwoleniu Dyrektora Generalnego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...].06.1954r. nr [...] zezwolenie w trybie art. 8 ust. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. na zbiorowe wezwanie właścicieli nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 24.08.2011 r., sygn. akt I OSK 1438/10, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne Ministra Infrastruktury oraz Prezydenta Miasta [...], od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16.04.2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1081/09.

W uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 24.08.2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazując, iż organ nadzorczy nie zebrał i nie przeanalizował pełnego materiału dowodowego niezbędnego do oceny czy orzeczenie wywłaszczeniowe dotknięte jest jedną z kwalifikowanych wad przewidzianych w art. 156 § 1 kpa, a tym samym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszył art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co uzasadniało uchylenie kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a.

Decyzją z dnia [...].09.2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z dnia [...].01.1955 r. nr [...] w ww. części, wskazując, iż ze zgromadzonych niekompletnych akt archiwalnych nie wynika, aby orzeczenie z dnia [...].01.1955r. nr [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy nie wynika również, aby wystąpiły inne przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., które zobowiązywałyby organ do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...].01.1955r.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: W. W., R. W., M. W., M. W., Z. W., G. W., W. W. i W. W. – następcy prawni byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. (postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...].02.1986r. sygn. akt [...] i postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...].03.2003r. sygn. akt [...], postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia [...].10.2014r. sygn. akt [...]).

Wywłaszczona nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], parcela nr [...] o pow. [...] m2 KW [...], wchodzi obecnie w skład działek nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Dla działek nr [...], nr [...] i nr [...] prowadzona jest gruntowa księga wieczysta nr [...] oraz lokalowa księga wieczysta nr [...]. Z treści ww. ksiąg wieczystych wynika, iż prawa rzeczowe do wskazanej nieruchomości posiada Miasto [...] oraz H. P..

Stronami przedmiotowego postępowania nadzorczego są zatem: spadkobiercy M. W., tj. G. W., W. W., W. W., M. W., R. W., M. W., Z. W., W. W., Miasto [...] - aktualny właściciel wywłaszczonej nieruchomości, H. P. - właścicielka lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] - z uwagi na przysługujący jej udział 10/100 w prawie użytkowania wieczystego wywłaszczonej nieruchomości.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiążą organy administracji i sądy.

W przedmiotowej sprawie wydany został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16.04.2010 r., w którym Sąd uznał za niewystarczające dotychczasowe czynności organu zmierzające do pozyskania akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia i nakazał organowi kontynuowanie poszukiwań w tym zakresie.

Uwzględniając treść wyroku z dnia 16.04.2010 r., pismem z dnia [...].12.2011 r. nr [...] organ zwrócił się do Urzędu Miasta [...], [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] oraz Archiwum Państwowego w [...] z prośbą o nadesłanie uwierzytelnionych kopii akt archiwalnych dotyczących ww. orzeczenia z dnia [...].01.1955 r. nr [...]. Kolejnymi pismami z dnia [...].03.2012r. nr [...] organ zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej Oddział w [...] oraz Oddział w [...] w celu pozyskania akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego orzeczenia z dnia [...].01,1955r.

W odpowiedzi na ww. pisma z dnia [...].12.2011 r. i z dnia [...].03.2012 r. w pismach Urzędu Miasta [...] z dnia [...].12.2011 r. nr [...], Wojewody [...] z dnia [...].01.2012 r. nr [...], Instytutu Pamięci Narodowej z dnia [...].03.2012 r. nr [...] oraz z dnia [...].05.2012 r. nr [...] wskazano, iż nie odnaleziono akt archiwalnych dotyczących ww. orzeczenia z dnia [...].01.1955 r. nr [...].

Pismem z dnia [...].02.2012 r. nr [...] oraz z dnia [...].03.2012 r. nr [...] Archiwum Państwowe w [...] wskazało, iż nie odnaleziono akt archiwalnych sprawy zakończonej ww. orzeczeniem z dnia [...].01.1955 r.

Organ wystąpił również - pismem z dnia [...].03.2012 r. nr [...] - do Sądu Rejonowego [...] w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o nadesłanie odpisu orzeczenia z dnia [...].01.1955 r. oraz ewentualnie innych dokumentów dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia.

W odpowiedzi Sąd wskazał w piśmie z dnia [...].05.2012 r. nr [...], że w aktach zamkniętej księgi wieczystej nr [...] nie odnaleziono przedmiotowego orzeczenia ani innych dokumentów dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia.

Ponadto, w piśmie z dnia 30.08.2013 r. ww. Sąd poinformował organ, że w aktach księgi wieczystej nr [...] brak jest dokumentu stanowiącego podstawę wpisu Skarbu Państwa jako właściciela ww. nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, iż pomimo wypełnienia wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 06.04.2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1083/09 nie było możliwe pozyskanie kompletnych akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia. W dyspozycji organu znalazły się jedynie dokumenty dotyczące zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...].06.1954r. nr [...], nadesłane przez Archiwum Akt Nowych przy piśmie z dnia [...].01,2004r. nr [...].

Organ stwierdził, że wniosek o wywłaszczenie został złożony przez podmioty legitymowane, a orzeczenie z dnia [...].01.1955 r. weszło do obrotu prawnego i wywołało skutki prawnorzeczowe (niewątpliwie bowiem Skarb Państwa został ujawniony na podstawie przedmiotowego orzeczenia jako właściciel nieruchomości, o czym świadczy znajdująca się w aktach sprawy kopia papierowej księgi wieczystej nr [...]),, a zatem organ jest zobligowany do zbadania jego legalności przez pryzmat przepisu art. 156 § 1 k.p.a.

Stosownie do art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą-

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.).

Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Z powyższej przyczyny instytucja ta ma zastosowanie w sprawach, w których w sposób niebudzący wątpliwości wykazano zaistnienie jednej z ww. przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wszelkie wątpliwości dotyczące zgodności z prawem kontrolowanej decyzji należy zatem interpretować na korzyść pozostawienia decyzji ostatecznej w obrocie prawnym celem zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją. Do tego celu służy instytucja odwołania od decyzji, uregulowana w art. 127-140 k.p.a. Przedmiotem postępowania nadzorczego, prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. jest weryfikacja decyzji ostatecznej przez pryzmat przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.

Przechodząc do badania poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ wskazał, iż w przedmiotowym orzeczeniu z dnia nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., albowiem:

- brak jest dowodów na okoliczność, iż orzeczenie to rozstrzygnęło sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem),

- orzeczenie nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie,

- wykonalność kontrolowanego orzeczenia nie budzi wątpliwości,

- brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. orzeczenie w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa.

Orzeczenie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Organem właściwym do orzekania o wywłaszczeniu było bowiem, w myśl art. 10 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwe według miejsca położenia nieruchomości, a zatem - w przedmiotowej sprawie - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...].

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się wydanie rozstrzygnięcia w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa.

W rozpatrywanej sprawie organ nie stwierdził wydania przedmiotowego orzeczenia z dnia [...].01.1955 r. nr [...] bez podstawy prawnej, albowiem istniał przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) oraz wniosku Dyrekcji [...] w [...] z dnia [...].07.1954 r. (brak danych o numerze wniosku).

Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne i poglądy doktryny wywiódł, że rażące naruszenie prawa zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie oraz doktrynie poglądami stanowi zaś oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa następuje wówczas, gdy skutki wydanego rozstrzygnięcia są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Z uwagi na fakt, że rażące naruszenie prawa odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne, tzn. może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny.

Przedmiotowe orzeczenie z dnia [...].01.1955 r. nr [...] zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. regulował m.in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ową "niezbędność" nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych potwierdzało wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 dekretu. Przepis ten stanowił, iż zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane były środki na jej nabycie. Opinia prezydium wojewódzkiej rady narodowej powinna zaś zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Opinia powinna uwzględniać zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze (art. 5 ust. 2 dekretu).

Z akt archiwalnych nadesłanych przez Archiwum Akt Nowych przy piśmie z dnia [...].01.2004 r. nr [...] wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego wydało opinię z dnia [...].05.1954 r. nr [...], w której wskazano, iż m.in. przedmiotowe nieruchomości są niezbędne do realizacji narodowych planów gospodarczych, a konkretnie do realizacji celu polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych. Ponadto do wniosku o wydanie zezwolenia załączono zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] z dnia [...].05.1954 r. znak: [...] wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydział [...] oraz zezwolenie Pełnomocnika Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z dnia [...].06.1954 r. nr [...] na zgłoszenie wniosku w trybie art. 5 dekretu.

W oparciu zaś o ww. opinię z dnia [...].05.1954 r. oraz pozostałe wymagane dokumenty Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał w dniu [...].06.1954 r. zezwolenie nr [...] na nabycie nieruchomości położonych w [...] [...] o łącznej pow. 670 m2, w tym nieruchomości położonej w [...] [...], parcela nr [...] o pow. 310 m2 KW [...] stanowiącej własność M. W..

Nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 dekretu.

Po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu). Powyższa czynność była o tyle istotna, że jej dokonanie skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie zaś czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 4 dekretu, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można, zdaniem organu, jedynie ustalić, że inwestor znał adres M. W. (P., S. [...]). Taki wniosek wynikał bowiem z treści wniosku terenowego z dnia [...].05.1954 r. nr [...], wchodzącego w skład akt archiwalnych nadesłanych przez Archiwum Akt Nowych przy piśmie z dnia [...].01.2004 r. nr [...]. Ten fakt w pewnym stopniu uprawdopodabnia okoliczność wezwania właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Nie sposób jednak na podstawie dostępnego, szczątkowego materiału dowodowego jednoznacznie stwierdzić, czy do takiego wezwania doszło i czy spełniało ono wymogi art. 8 dekretu. Stosownie do art. 17 ust. 1 dekretu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Wniosek należało złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej.

Do wniosku należało załączyć (art. 17 ust. 3 dekretu):

1) zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego,

2) dowód wezwania właściciela stosownie do art. 8,

3) plan sytuacyjny nieruchomości z oznaczeniem granic powierzchni, przeznaczonej do wywłaszczenia,

4) poświadczony odpis z księgi wieczystej, stwierdzający prawo własności nieruchomości, albo - jeżeli nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej lub księga wieczysta zaginęła - odpis dokumentu ze zbioru dokumentów, stwierdzający prawo własności nieruchomości, poświadczony przez właściwy sąd powiatowy z zaznaczeniem, że stwierdza on prawo własności nieruchomości według stanu zbioru dokumentów na dzień wydania odpisu,

5) jeżeli nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej i nie był dla niej prowadzony zbiór dokumentów - zaświadczenie właściwego sądu powiatowego, stwierdzające tę okoliczność.

Stosownie do art. 18 ust. 1 dekretu, prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej gminnej (miejskiej) rady narodowej. W przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczyło większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogły być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W tym samym trybie zawiadamiany miał być właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie było znane (art. 18 ust. 2 dekretu).

Organ nadzoru wystąpił do licznych instytucji o nadesłanie akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia. Działania te, pomimo zachowania przez organ należytej staranności, nie przyniosły jednak zamierzonego skutku.

Z uwagi na szczątkowy charakter akt archiwalnych, których pomimo licznych wystąpień organu nie udało się

uzupełnić, organ stwierdził, iż niemożliwa jest ocena legalności postępowania w zakresie wystąpienia z wnioskiem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości (art. 8 dekretu), prawidłowości (w oparciu o art. 17 dekretu) złożenia wniosku wywłaszczeniowego oraz zawiadomienia informującego strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 18 dekretu).

Organ nie mógł w tych warunkach przyjąć domniemania, iż doszło do wydania orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, gdyż stałoby to w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.)

Zgodnie z art. 21 ust. 1 dekretu, po przeprowadzeniu rozprawy lub wobec nie wniesienia sprzeciwów prezydium wojewódzkiej rady narodowej orzekało o wywłaszczeniu albo odmawiało wywłaszczenia, jeżeli odpadły powody, stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Orzeczenie powinno w szczególności zawierać (art. 21 ust. 2 dekretu):

1) ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia,

2) wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło,

3) jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy - uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia.

Nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowe orzeczenie z dnia [...].01.1955 r. nr [...] zawiera wszystkie ww. wymienione elementy, albowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia poprzez precyzyjne oznaczenie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 21 ust. 1 ani ust. 2 dekretu.

Podsumowując rozważania w kwestii legalności przedmiotowego orzeczenia z dnia [...].01.1955 r. nr [...] organ stwierdził, że nie wykazano spełnienia jakiejkolwiek przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, określonej w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania kwestionowanego orzeczenia z obrotu prawnego w kontrolowanej części.

W tych warunkach zasadne było utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].09.2015 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].01.1955 r. nr [...] w kwestionowanej części, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli:

R. W., M. W., M. W., Z. W. (2 skargi, sprawy o sygn. akt 4/17 i 5/17).

Skarżący R. W. i M. W. zarzucili naruszenie następujących przepisów prawa:

1. art. 6 i 8 K.p.a. przez wydanie decyzji, która narusza obowiązujące przepisy i podważa zaufanie do władzy publicznej, ale także poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1955r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], parcela nr [...] o pow. 310 m2, objętej KW [...] stanowiącej własność M. W. w sytuacji ewidentnych i rażących naruszeń procedury wywłaszczeniowej, a tym samym legalności całego postępowania wywłaszczeniowego;

2. art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie w załatwieniu niniejszej sprawy słusznego interesu obywateli;

3. art. 16 § 1 K.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

4. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez organ w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

5. art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie przez organ administracji publicznej błędnej oceny całokształtu materiału dowodowego;

6. art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

7. art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż niestwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w sytuacji ewidentnych i rażących naruszeń procedury wywłaszczeniowej nie narusza zasady demokratycznego państwa prawa oraz, iż organ wydający zaskarżoną decyzję działa na podstawie i w granicach prawa;

8. art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezapewnienie ochrony prawa własności w stosunku do spadkobierców właścicieli wywłaszczone nieruchomości;

9. art. 1, art. 5, art. 8 ust. 1-4, art. 17 ust. 3, art. 18 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 i ust. 2 Dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez ustalenie, iż procedura wywłaszczeniowa została dochowana przez organ wywłaszczeniowy.

Wobec powyższych naruszeń wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2016r. oraz decyzji z dnia [...] września 2015r. nr [...] i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1955r. nr [...]. w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], parcela nr [...] o pow. 310 m2, objetej KW [...] stanowiącej własność M. W. oraz o zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania.

W opinii Skarżących organ wydając decyzję z dnia [...] października 2016r. dopuścił się naruszeń szeregu przepisów, które zostały wymienione w petitum niniejszej skargi. Nadto organ wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2016r. nie uwzględnił oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 kwietnia 2010 r. oraz oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrażonej w wyroku z dnia 28 kwietnia 2011r., co winien był uczynić.

Pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1955r. nr [...], organ nieważności tejże decyzji nie stwierdził, czym jednoznacznie dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Ponadto oceniając przesłanki wynikające z art. 156 § 1 kpa i dające postawę do stwierdzenia nieważności decyzji organ pominął w tym zakresie ocenę prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 kwietnia 201 Or. oraz Naczelny Sąd Administracyjny wyrażoną w wyroku z dnia 28 sierpnia 2011 r. Wobec stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu zawartym w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2016r., iż nie wykazano spełnienia jakiejkolwiek przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 kpa. Organ przeprowadził wprawdzie analizę materiału dowodowego pod kątem przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 kpa, lecz analizy tej dokonał w sposób pobieżny, lakoniczny, pominął istotne dla sprawy wątki, które zostały poruszone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2010r. oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2011 r, zaniechał wnikliwej analizy materiału dowodowego organ poczynił błędne ustalenia faktyczne, a co za tym idzie wyciągnął błędne wnioski opierając je na swoich przypuszczeniach i to nieuprawnionych a nie na faktach. Tym samym organ dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa.

Zdaniem Skarżących naruszenie przez organ art. 11 § 1 kpa oraz art. 80 kpa miało miejsce w odniesieniu do błędnych ustaleń organu dotyczących braku okoliczności świadczących o wadliwym przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego. Postępowanie wywłaszczeniowe odbyło się z naruszenie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych,

Przepis art. 8 ust. 1 Dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. nakładał zatem na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania, jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową ceny nieruchomości. Zatwierdzając cenę prezydium wojewódzkiej rady narodowej było obowiązane jednocześnie ustalić warunki zapłaty. Oznacza to, iż samo poprzestanie na określeniu ceny w nawiązaniu do art. 28 Dekretu winno być traktowane jako rażące naruszenie prawa w odniesieniu do stwierdzania nieważności późniejszej decyzji wywłaszczeniowej.

Niewskazanie konkretnej ceny w wezwaniu właściciela przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych do odstąpienia nieruchomości jest o tyle istotne, że przepis art. 8 ust. 4 Dekretu wskazywał jednoznacznie, iż kierowane w oparciu o treść art. 8 ust. 1 Dekretu, wezwanie było niezbędna przesłanka wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości. W opinii Skarżących niewskazanie w wezwaniu kierowanym przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych do właściciela nieruchomości na podstawie art. 8 ust. 1 Dekretu, konkretnie ustalonej ceny, było niedopełnieniem wymogów określonych w procedurze wywłaszczeniowej i powodowało, iż wezwanie właściciela do odstąpienia nieruchomości nie mogło być uznane za skuteczne. W konsekwencji brak wezwania, jak również dokonanie wezwania w sposób sprzeczny z przepisami Dekretu prawa musi skutkować w przypadku późniejszej decyzji wywłaszczeniowej stwierdzeniem, iż decyzja taka została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na powstanie skutków naruszenia prawa niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia elementarnych reguł praworządności.

Organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2016r. sam przyznał, iż wezwanie, o którym mowa jest w art. 8 ust. 1 Dekretu, miało dla procedury wywłaszczeniowej znaczenie decydujące. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, iż wezwanie, o którym mowa jest powyżej, w ogóle miało miejsce, gdyż w aktach sprawy brak jest egzemplarza oferty, która powinna być wystosowana do właściciela nieruchomości zgodnie art. 8 ust. 1 Dekretu. Znajomość adresu właściciela przez organ wydający decyzję z dnia [...] stycznia 1955r. nie może jednak, wbrew twierdzeniu organu, nawet w pewnym stopniu uprawdopodabniać okoliczność wezwania właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Ponadto organ nie może podejmować decyzji na podstawie uprawdopodobnień oraz przypuszczeń.

W opinii Skarżących organ nadal nie wykazał z żaden sposób, że kwestionowane wezwanie zostało skierowane do właściciela nieruchomości, a mimo to zajął stanowisko, iż nie ma przesłanek uzasadniających rażące naruszenie prawa w przeprowadzeniu procedury wywłaszczeniowej. Ponieważ do wezwania właściciela nieruchomości do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nigdy nie doszło, to nie został spełniony wymóg określony w art. 8 ust. 1 Dekretu, a w konsekwencji decyzja o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podkreślają, iż organ po raz kolejny pominął niezwykle istotny dla procedury wywłaszczenia element, a mianowicie sposób doręczenia wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Sądy poprzednio rozpoznające sprawę wskazały, że nie zostało udzielone zezwolenie na dokonanie zawiadomień w trybie obwieszczeń publicznych czyli wszyscy współwłaściciele nieruchomości winni byli otrzymać odpowiednią ofertę imiennie do rąk adresata.

Zdaniem Skarżących z materiału dowodowego zebranego w sprawie nadal wynika, iż Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nie udzielił zgody na zbiorowe wezwanie wszystkich właścicieli przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, iż tryb wzywania właścicieli przez obwieszczenie nie mógł mieć w przypadku spornej procedury wywłaszczeniowej zastosowania.

Na marginesie skarżący wskazali , iż akta sprawy nie zawierają zaświadczenia właściwego organu o ewentualnym dokonaniu zawiadomienia nawet w tym trybie".

Zdaniem skarżących brak dowodu wezwania właściciela nie wynika z tego, iż dowód ten nie został odnaleziony, ale dlatego, że taki dokument nigdy nie istniał. Gdyby dokument w postaci dowodu wezwania właściciela nieruchomości kiedykolwiek istniał, to musiałby zostać wymieniony jako załącznik wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Załącznikiem do wniosku powinien być także poświadczony odpis księgi wieczystej. Takiego dokumentu również nie odnaleziono, ale również w tym przypadku dokument ten nie został odnaleziony dlatego, że nie mógł on zostać do wniosku załączony, gdyż nie został on wymieniony w załączniku.

Skoro we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego jako załącznik dowód wezwania właściciela stosownie do art. 8 nie został nawet wymieniony oraz skoro dowód ten nie znajduje się w aktach sprawy, w przeciwieństwie do pozostałych dowodów wymienionych we wniosku oznacza to, że takiego wezwania nie było. W konsekwencji uznać należy, iż decyzja o wywłaszczeniu wskazanej powyżej nieruchomości została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, gdyż właścicielowi nieruchomości odmówiono prawa dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości za cenę określoną przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych zgodnie z art. 8 wskazanego powyżej dekretu. Brak przedmiotowego wezwania pozwala na traktowanie takiej wady jako kwalifikowanej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa.

Poza tym organ wydający zaskarżoną decyzję nie uwzględnił oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2011r., pomimo tego, iż w decyzji z dnia [...] października 2016r. stwierdził, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiążą organy administracji i sądy.

Nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań do co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2011r. polega m.in. na tym, iż organ wydając decyzję z dnia [...] października 2016r. nie oparł się na wnikliwej analizie materiału zgromadzonego w sprawie i dokonaniu prawidłowych ustaleń, i to pomimo tego, iż w decyzji z dnia [...] września 2015r. organ powołał się w tym zakresie na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2015r. wskazując, iż w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2011r., sygn. akt I OSK 1438/10, którego rozstrzygnięciem na podstawie art. 153 ppsa organ naczelny jest związany, nie można oprzeć się, oceniając legalność przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego, na domniemaniach czy to wynikających z zasady domniemania trwałości decyzji (art. 16 kpa) - że brak akt wywłaszczeniowych stwarza domniemanie prawidłowości orzeczenia wywłaszczeniowego do czasu przeprowadzenia dowodu przeciwnego na okoliczność wydaniu aktu z rażącym naruszeniem prawa lub na domniemaniu, że występujące w sprawie braki i wątpliwości, których nie można wyjaśnić za pomocą środków dowodowych należy rozstrzygać na korzyść strony żądającej stwierdzenia nieważności, bowiem powinność taka wynika z art. 2 i art. 5 Konstytucji RP oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8 i art. 9 kpa).

Nie został także zrealizowany cel na jaki wywłaszczona nieruchomość została wywłaszczona gdyż na wywłaszczonej nieruchomości nie powstały budynki | mieszkalne, których wybudowanie miało stanowić cel wniosku o wszczęcie postępowania I wywłaszczeniowego. Zezwolenia na nabycie spornej nieruchomości uzyskała Dyrekcja [...]. Cel wniosku o wywłaszczenie nie został we wniosku w zasadzie określony, gdyż trudno uznać za określenie celu ogólnikowe stwierdzenie "realizacja narodowych planów gospodarczych".

Tym samym uznać należy, iż doszło również do naruszenia przez organ wywłaszczeniowy art. 5 powyższego Dekretu.

organ nie zbadał niezbędności jako przesłanki wywłaszczenia spornej nieruchomości i nie odniósł do tego zarzutu w zaskarżonej decyzji, pomimo tego, iż Skarżący już wcześniej podnosili, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, gdyż na wywłaszczonej nieruchomości nie powstały budynki mieszkalne, których wybudowanie miało stanowić cel wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Z tego też względu zdaniem Skarżących wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nie było niezbędne dla realizacji narodowego planu gospodarczego, a zatem wydając decyzję wywłaszczeniową organ wywłaszczeniowy dopuścił się również naruszenia art. 1 Dekretu z dnia 26 kwietnia 1946r.

Powyższe rozważania dowodzą, iż dokonując analizy znajdujących się w aktach sprawy dokumentów organ wydając decyzję z dnia [...] października 2016r., pominął istotne dla sprawy okoliczności, nie zbadał z urzędu sprawy w sposób wnikliwy i wyczerpujący i w konsekwencji dokonał błędnych ustaleń faktycznych. Tym samym organ administracji dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa, a także naruszenia art. 7 kpa albowiem nie podjął wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ale także nie uwzględnił w załatwieniu niniejszej sprawy słusznego interesu obywateli. Zdaniem Skarżących działanie organu narusza ponadto przepisy Konstytucji RP, w szczególności art. 2 i art. 7, gdyż odmowa stwierdzenia nieważności decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa narusza zasady demokratycznego państwa prawa, w którym organ wydający decyzje powinien działać na podstawie i w granicach prawa.

Skarżący zwracają również uwagę na naruszenie przez organ art. 21 § 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie Skarżących jako następców prawnych właścicieli wywłaszczanej nieruchomości ochrony ich prawa własności w sytuacji odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1955r.

Brak części akt postępowania wywłaszczeniowego nie może stanowić przesłanki uzasadniającej założenie wyprowadzone z zasady trwałości decyzji administracyjnych, iż postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone prawidłowo.

Zdaniem Skarżących stanowisko organu z tym zakresie jest błędne, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 kwietnia 2010r. wskazując, iż "wszelkie występujące w sprawie wątpliwości i braki, których organ nie może wyjaśnić za pomocą środków dowodowych, należy rozstrzygać na korzyść strony żądającej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, na podstawie której pozbawiono ją lub jej spadkobierców prawa własności nieruchomości związanego z ich egzystencją (prawa najistotniejszego z punktu widzenia społecznego i ekonomicznego). Sąd wypowiadając takie stanowisko uznaje bowiem, że tylko takie działanie organu publicznego pozostaje w zgodzie w wyrażonymi w art. 2 i 5 Konstytucji zasadami: demokratycznego państwa prawa i ochrony własności i praw obywateli oraz będącymi ich rozwinięciem na gruncie postępowania administracyjnego zasadami: praworządności (art. 6 kpa), uwzględniania z urzędu słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa), pogłębiania zachowania obywatela do organu (art. 8 kpa), które to zasady mają priorytet przed zasadą trwałości decyzji administracyjnych, nie mającej charakteru bezwzględnej reguły prawa (art. 16 § 1 kpa)".

Wydając decyzję z dnia [...] października 2016r. i oceniając legalność przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego organ działał wbrew stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 24 sierpnia 2011r., albowiem oparł się na domniemaniach wynikających z zasady domniemania trwałości decyzji (art. 16 kpa) - że brak akt wywłaszczeniowych stwarza domniemanie prawidłowości orzeczenia wywłaszczeniowego do czasu przeprowadzenia dowodu przeciwnego na okoliczność wydaniu aktu z rażącym naruszeniem prawa i nie dokonał wnikliwej analizy materiału dowodowego, w szczególności nie dokonał jakiejkolwiek analizy dowodów pośrednich, jakimi według Skarżących są m.in. oświadczenia Skarżących znajdujące się w aktach sprawy, z których wynika, iż właściciel wywłaszczonej nieruchomości nie otrzymał nigdy wezwania do wydania spornej nieruchomości, co jest równoznaczne z zaistnieniem przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności weryfikowanej decyzji wywłaszczeniowej.

W skardze złożonej przez M. W., i Z. W. zarzucono również naruszenie:

- art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wytycznych zawartych w wyrokach WSA i NSA poprzednio rozpoznających sprawę i oparcie się na domniemaniach i przypuszczeniach co do przebiegu postępowania wywłaszczeniowego co doprowadziło organy do błędnych wniosków o nie istnieniu przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej,

art. 8 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 3 Dekretu w zw. z § 1-6 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] listopada 1949 r w sprawie trybu wzywania osób niebędących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tych planów w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że orzeczenie wywłaszczeniowe nie narusza prawa w stopniu rażącym w sytuacji gdy z akt postępowania wynika, że przed wywłaszczeniem nie wezwano właścicieli do dobrowolnego zbycia nieruchomości w trybie art. 28 dekretu, przed wywłaszczeniem sąsiedniej nieruchomości nr [...] także takich czynności nie podjęto, brak dowodów aby cena nieruchomości o której mowa w art. 8 dekretu kiedykolwiek została zatwierdzona przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – co skutkuje uznaniem że postępowanie wywłaszczeniowe było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa.

- art. 80 w zw. z § 7 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] listopada 1949 r w sprawie trybu wzywania osób niebędących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tych planów poprzez błędne przyjęcie, że organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe zwrócił się właściciela nieruchomości o jej dobrowolne odstąpienie.

Wskazano, że tym samym orzeczeniem doszło do wywłaszczenia nieruchomości sąsiedniej (kamienica nr [...]), które obecnie stanowią jeden budynek.

Skarżący powielili również zarzuty skargi pozostałych skarżących co do braku podstaw dokonania ogłoszeń publicznych i wskazania w tym zakresie zawarte w wyrokach sądów poprzednio rozpoznających sprawę, brak możliwości oparcia decyzji o domniemanie zasady trwałości decyzji wywłaszczeniowej, naruszenie zasady zaufania obywatela do Państwa w sytuacji w której wywłaszczona w tym samym czasie nieruchomość sąsiednia "[...]" została zwrócona prawowitym właścicielom.

Zdaniem skarżących nie przeprowadził żadnych innych dowodów, nie próbował przesłuchać świadków, uczestników postępowania, nie kierował się wytycznymi sądów a treść decyzji oparł jedynie na przypuszczeniach i domniemaniach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Wobec tego, że obie skargi dotyczą tej samej decyzji Sąd na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. połączył obie sprawy do łącznego rozpoznania i wyrokowania prowadząc je ostatecznie pod nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skargi są w przeważającej części zasadne.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Ponadto zgodnie z art. 153 P.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania były przedmiotem zaskarżenia a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ocena prawna wiąże się z wykładnią prawa która, co powinno być oczywiste, może być zaprezentowana wyłącznie w uzasadnieniu wyroku. Może ona dotyczyć nie tylko wykładni prawa materialnego i procesowego ale i braku wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. I organy i sąd ponownie rozpoznający sprawę mają obowiązek zastosowania się do oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku. Tylko gdyby doszło do zmiany przepisów prawa, wykładnia taka nie wiąże organu kolejno rozpoznającego sprawę. Konsekwencją wyrażonego w art. 153 P.p.s.a. związania jest brak możliwości formułowania przez organ i sąd ponownie rozpoznający sprawę odmiennych ocen prawnych niż te zaprezentowane we wcześniejszym wyroku.

W związku z tym należy w pierwszej kolejności ustalić jaka była ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w obu orzeczeniach sądów które poprzednio rozpoznawały sprawę tj.: WSA z dnia 16 kwietnia 2010r., sygn. akt I SA/Wa 1081/09 i NSA z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1434).

NSA stwierdził:

-konieczność uzupełnienia lub odtworzenia zaginionych akt wywłaszczeniowych a dopiero gdy te okażą się bezskuteczne możliwość oparcia się na dowodach pośrednich ale przede wszystkim tych pochodzących z okresu wydawania weryfikowanego orzeczenia;

-wadliwość rozumowania polegającego na przyjęciu, że brak akt administracyjnych stwarza domniemanie prawidłowości orzeczenia wywłaszczeniowego do czasu przeprowadzenia dowodu przeciwnego na okoliczność wydania aktu z rażącym naruszeniem prawa;

- niezasadność poglądu, że występujące w sprawie braki i wątpliwości, których nie można usunąć za pomocą dostępnych środków dowodowych należy rozstrzygać na korzyść strony żądającej stwierdzenia nieważności. Analiza przesłanek do stwierdzenia nieważności nie może bowiem opierać się o domniemania;

-niezbędność jednoznacznego ustalenia czy doszło do naruszenia prawa a następnie dokonanie oceny czy naruszenia te mają charakter rażący. Następuje to na podstawie konkretnych dowodów a nie nie podstawie domysłów i domniemań organu;

-wadliwość poglądu, że spełnienie przesłanki wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości można wywieść z informacji o nieskuteczności starań w tym przedmiocie. Ustalenie tej okoliczności wymaga udowodnienia za pośrednictwem wszystkich możliwych środków dowodowych a nie na domniemaniach;

-brak wezwania właściciela w trybie art. 8 ust. 1 dekretu do dobrowolnego zbycia nieruchomości jako stanowiący podstawę do uznania istnienia kwalifikowanej wady w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

-brak podstaw do zastosowania w postępowaniu wywłaszczeniowym procedury ogłoszeń publicznych.

W związku z tym zadaniem organu ponownie rozpoznającego sprawę było skompletowanie lub odtworzenia akt archiwalnych, rozważenie wszystkich przesłanek nieważnościowych w tym w szczególności ustalenie czy został zachowany wymóg z art. 8 dekretu (wezwanie do dobrowolnego zbycia nieruchomości), ocena tych dowodów w świetle przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mimo jasnych wytycznych sądu organy ponownie rozpoznając sprawę dopuściły się naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 w zw. z art. 153 P.p.s.a. gdyż co prawda zwróciły się do licznych instytucji o nadesłanie dokumentów dotyczących wywłaszczenia to jednak wobec braku uzupełniających dowodów ponad te które zostały wcześniej zgromadzone uznanie, że nie są w stanie w sposób prawidłowy ustalić stanu faktycznego.

Sąd podziela twierdzenia organu, że zostały w części wykonane wytyczne tj. w zakresie skompletowania akt. Znajduje to uzasadnienie w treści pism kierowanych do różnych instytucji.

Sąd jest związany jednak wykładnią prawa dokonaną przez WSA w wyroku I SA/WA 1081/09, w części w jakiej wykładnię tę podzielił NSA, że brak jest podstaw do przyjęcia iż wobec braków w dokumentacji wywłaszczeniowej, należy automatycznie przyjąć że zasada trwałości decyzji wyrażona w art. 16 K.p.a. przesądza na korzyść pozostawienia orzeczenia wywłaszczeniowego w obrocie prawnym. Sądy stwierdziły bowiem, że fakt spełnienia przesłanki z art. 8 ust. 1 Dekretu musi wynikać z dowodów i to każdych możliwych do przeprowadzenia.

Organ II instancji, wbrew zaprezentowanej wykładni prawa wprost jednak stwierdził na karcie 8 uzasadnienia decyzji, iż niemożliwa jest ocena legalności postępowania w zakresie wystąpienia z wnioskiem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, prawidłowość złożenia wniosku wywłaszczeniowego oraz zawiadomienia informującego strony o wszczęciu postępowania z powodu braku dokumentacji źródłowej.

Takie stwierdzenie oznacza jednoznacznie, że organ uchylił się od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i jego oceny tym bardziej w kontekście wytycznych sądów o braku możliwości oparcia rozstrzygnięcia o domniemania.

Jak to zostało wskazane wcześniej sądy jednoznacznie wskazały na konieczność oceny dowodów a nie posiłkowanie się wyłącznie domniemaniami. W aktach sprawy znajduje się istotnie niepełna dokumentacja z postępowania wywłaszczeniowego, która mimo to powinna być w sposób zgodny z art. 77 § 1 i 80 oceniona.

W ocenie Sądu, w świetle wytycznych co do dalszego prowadzenia postępowania należy przyjąć, że co do zasady, gdy brak jest dowodów na dokonanie stosownych wezwań właściciela do dobrowolnego zbycia nieruchomości należy przyjąć, że został w sposób rażący naruszony art. 8 ust. 1 Dekretu. Nie przeprowadza się przecież dowodów na okoliczności negatywne.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że powoływany przez skarżących wniosek ze wskazanymi w nim załącznikami nie jest wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego lecz wnioskiem o zezwolenie na nabycie nieruchomości wydany na podstawie art. 7 Dekretu. Zawiera on prośbę o ustalenie że wezwanie o odstąpienie nieruchomości będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych. Sąd poprzednio rozpoznający sprawę jasno jednak przyjął, że brak jest na jego podstawie możliwości uznania że zgoda taka została wyrażona, co oznacza że postępowanie wymagało imiennego wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości za odpowiednią cenę. Wniosek z 31 maja 1954 r. nie stanowi więc, wbrew wywodom skargi, wniosku o wszczęcie postępowania. Jednakże z drugiej strony fakt, że danego dowodu nie ma nie oznacza, że go nigdy nie było. Biorąc pod uwagę fakt, że postępowanie toczyło się 60 lat temu ma w tym wypadku znaczenie. Upływ czasu ma niewątpliwy wpływ na kompletność zachowanych dokumentów.

Sąd nie podziela także poglądu, że brak zaproponowania w ofercie ceny nabycia nieruchomości jest równoznaczny z uznaniem że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kwestia ta była sporna w orzecznictwie jednakże ostatecznie przeważył pogląd, że brak ceny w ofercie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W niektórych orzeczeniach uważano, że brak ceny stanowi o rażącym naruszeniu prawa (wyrok NSA z 8 kwietnia 2002 r., sygn.. akt I SA 1159/00, LEX nr 81747 () a w innych, że nie (I OSK 840/09, uchwała 7(NSA) z 21 kwietnia 2008 r, I OPS 2/08).

Sąd podziela ocenę NSA, że generalnie art. 8 dekretu nakładał na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek złożenia oferty zakupu a więc generalnie, jak w każdej tego rodzaju sytuacji, oferta taka powinna zawierać cenę. Nie wystarczyło samo odwołanie się do art. 28 dekretu. Jednakże brak ten, nie jest w rozumieniu art. 156 K.p.a. równoznaczny ze stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa. Różna wykładnia prawa na gruncie art. 8 w zw. z art. 28 dekretu nie pozwala na uznanie, że przepisy te były klarowne a ich wykładnia za każdym razem taka sama. Jak wskazał NSA w przytoczonej wyżej uchwale istotne jest także i to, że sam dekret mimo, że precyzował, iż złożenie wniosku o wszczęcie postępowania musiało być poprzedzone rokowaniami z właścicielami to jednak nie wywodził z tego faktu negatywnych skutków, przesłanki negatywnej do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Okoliczność, że wykonawca narodowych planów gospodarczych na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu był obowiązany do zaproponowania ceny a tego nie uczynił a jedynie odwołał się do art. 28 – nie daje podstaw do przyjęcia, że decyzja z tego powodu narusza prawo w sposób rażący. W związku z tym należy przyjąć, że wobec tej różnorodności wykładni nie można uznać, że stan prawny w tym aspekcie był jasny i nie budzący wątpliwości, bo tylko w takiej sytuacji możnaby mówić o oczywistości naruszenia przepisu prawa jako jednym z elementu do stwierdzenia nieważności aktu. (p. też wyrok NSA z 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 840/09, LEX nr 595568). Sąd w tym składzie stoi więc na stanowisku, że sam brak ceny nie uzasadnia, w świetle art. 156 K.p.a. podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia (art. 269 P.p.s.a). Rozważania te mają oczywiście wyłącznie walor edukacyjny gdyż nie odnaleziono oferty nabycia.

Powyższe prowadzi do wniosku, że organ nie przeprowadził należytej oceny materiału dowodowego co nie pozwala na ocenę przez organ legalności zaskarżonej decyzji w tym zarzutów naruszenia przez organ art. 156 § 1 K.p.a. , art. 2, 7, 21 ust. 1 Konstytucji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na względzie wytyczne zawarte we wszystkich wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywiście poza tą której nie podzielił NSA.

W ocenie Sądu organ powinien zapoznać się z aktami sprawy administracyjnej w której Minister Infrastruktury i Budownictwa wydał [...] października 2016 r decyzję nr [...]. Co prawda decyzja ta została uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2017 r., syg. akt IV SA/Wa 3300/16 (orzeczenie nieprawomocne), to jednak sprawa ta dotyczy nieruchomości sąsiedniej, położonej przy ulicy [...] w [...] Obie nieruchomości były wywłaszczone jedną decyzją administracyjną, na ten sam cel /budownictwo mieszkaniowe/, Wymaga zetem sprawdzenia, czy przypadkiem w tamtych aktach nie znajdują się dokumenty które były pomocne przy ustalaniu stanu faktycznego w niniejszej sprawie.

Należy także zwrócić uwagę na zarzut pełnomocnika r.pr. M. R., pełn. G. W., W. W. i W. W. o wadliwym doręczeniu mu decyzji organu II instancji (na niewłaściwy adres).

Sąd dokonując oceny tego zarzutu stwierdził, że dowody doręczenia odpisu decyzji organu I instancji zostały wadliwie dołączone do decyzji organu II instancji a te drugie do decyzji organu I instancji. Z dowodów doręczenia decyzji organu II instancji wynika, że przesyłka do r. pr. M. R. została wysłana na adres przy ulicy [...] w [...] podczas gdy adresem kancelarii była ulica [...] w [...] – co stanowi o naruszeniu przez organ art. 42 § 2 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a.

Jak wskazał WSA poprzednio rozpoznający sprawę i również w związku z zarzutem wadliwego doręczenia decyzji bezpośrednio pełnomocnikowi Prezydenta Miasta [...], doręczenie pisma z pominięciem pełnomocnika strony jest bezskuteczne. Dopiero prawidłowe doręczenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Z podobną sytuacją mamy do czynienie w niniejszej sprawie gdyż decyzja nie została doręczona w sposób zgodny z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Pełnomocnik złożył do sądu wniosek o spowodowanie doręczenia mu odpisu decyzji organu II instancji jednakże sąd nie ma kompetencji (poza wskazaniem uchybienia w uzasadnieniu wyroku) do zastępowania organu w tego rodzaju sytuacji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c, 135 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (D.U. 2015, poz. 1800).