Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 193/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 24 ust.2a, ust.2b pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2204
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi U. M., L. K., M. K., E. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu z dnia 20 maja 2022 r., nr WIGiK.7221.5.2022.SMM w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez U. M., M. K., E. S. i L. K. (dalej: strona, skarżąca), reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika decyzją z 20 maja 2022 r., nr WIGiK.7221.5.2022 SMM, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej także: OWINGiK), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej Kpa, po rozpatrzeniu odwołania stron od decyzji Starosty Brzeskiego z 28 lutego 2022 r., nr G.6620.1.176.2021, odmawiającej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w jednostce rejestrowej nr [...], obejmującej działkę zabudowaną nr a o pow. 0,06 ha, położoną w G., Gmina L., polegającej na wpisaniu: U. M., córki R. i F. - w udziale 5/8, L. K., córki R. i F. - w udziale 1/8, M. K., córki R. i F. - w udziale 1/8, E. S. - w udziale 1/8; jako współwłaścicielek działki nr a w miejsce Skarbu Państwa – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że wnioskiem z 29 listopada 2021 r. U. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zwróciła się do Starostwa Powiatowego w Brzegu o sprawdzenie w zasobach dwóch działek o numerach ewidencyjnych: a i b położonych w G. w kontekście zgodności danych numerowych z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym. Opisując stan nieruchomości nabytej przez nią – i pozostałe strony oraz załączając kserokopie dokumentów, tj. pełnomocnictwa z potwierdzeniem dokonania opłaty skarbowej oraz dokumentów pozyskanych od stron w tym z akt księgi wieczystej – wniosła o ustalenie, czy wskutek błędu pisarskiego, czy oczywistej omyłki nie nadano działce błędnego numeru b, a nie a, co jest zgodne ze stanem faktycznym (grunt zabudowany) oraz sprostowanie zapisów jako omyłki pisarskiej. Pismem uzupełniającym z 4 stycznia 2022 r., pełnomocnik przedłożył kserokopie dokumentów, przedstawiając stan faktyczno-prawny o rozszerzonym kręgu stron postępowania i przedkładając kolejne pełnomocnictwa udzielone przez: L. K., M. K. i E. S. wraz z potwierdzeniami dokonania opłat skarbowych oraz precyzując wniosek o: "aktualizację (sprostowanie) informacji zawartych w ewidencji gruntów, obejmującą nieruchomość położoną w obrębie ewidencyjnym G., jednostka ewidencyjna L. w ten sposób, że działka ewidencyjna nr a jest odpowiednikiem - nowym numerem tej samej działki o poprzednim numerze c i stanowi niezmiennie współwłasność U. M. i pozostałych wnioskodawczyń, a nie Skarbu Państwa".

Przytoczoną na wstępie decyzją z 28 lutego 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków Gminy L., polegającej na wpisie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka numer a, obręb G. na rzecz U. M., L. K., M. K. i E. S. jako tożsamej z działką o numerze c, którą nabyli aktem notarialnym rep. [...] w dniu 5 grudnia 1973 r. małżonkowie R. i F. S. spadkodawcy stron postępowania.

Na decyzję tę odwołanie złożyły strony, negując w całości jej zasadność, zarzuciły organowi pierwszej instancji zarówno obrazę prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wynik postępowania i odmowę - w istocie usunięcia (skorygowania) oczywistych błędnych informacji wprowadzonych przez organ do ewidencji gruntów w 2011 r. a to:

1) art. 6 i art. 7 Kpa - poprzez obalenie w postępowaniu administracyjnym domniemania prawa własności, wynikającego z pierwotnego wpisu w księdze wieczystej [...] (wcześniej - przed migracją: nr [...] P. w N.) - błędnym (omyłkowym) "nowym" numerem ewidencyjnym działki (dotychczasowy:c, nowy b), a faktycznie innej działki,

2) art. 77 Kpa - poprzez niewyjaśnienie powodu zmiany numeru ewidencyjnego działki "c" na numer "b" oraz skierowanie zawiadomienia tej treści 20.09.2011 r. do Sądu Rejonowego w B. jako "aktualizacji użytków oraz oznaczenia arkusza mapy" z podaniem w Wyciągu z wykazu zmian gruntowych, że dotyczy - "odnowienia operatu ewidencji gruntów we wsi S. w 1977 r." (podkr. A.Ch.);

3) art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204 ze zm.) statuującego zasadę jawności materialnej oraz stawianie w opozycji do prawa własności nieruchomości, nabytego w 1973 r. przez poprzedników prawnych od Skarbu Państwa błędnych czynności materialno - technicznych w 2011 r., dotyczących oznaczenia (numeru) działki i to w innej miejscowości ("wsi S.");

4) art. 24 ust. 2a, ust. 2b pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej Pgik - poprzez nie dokonanie aktualizacji wadliwych (błędnych) informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, obejmującej działkę zabudowaną nr a (poprzednio c) położoną w G., gmina L.

Formułując te zarzuty pełnomocnik stron wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty zgodnie z wnioskiem Stron, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Organ odwoławczy kontrolując w instancyjnym toku decyzję pierwszoinstancyjną wskazał, że obszernie wyjaśnił organ pierwszoinstancyjny, iż podjął szczegółową analizę zapisów w ewidencji gruntów i budynków, dokumentacji geodezyjnej i pomiarowej zgromadzonej w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz dokumentacji prawnej stanowiącej podstawy wpisów prawa własności, badając również stan dokumentacji złożonej przy księgach wieczystych. Analiza miała na celu wykazanie czy działka oznaczona nr c (numeracja sprzed odnowienia operatu ewidencyjnego) obręb G., objęta księgą wieczystą nr [...], jest działką tożsamą z zabudowaną działką nr a, obręb G. Analizą objęto przedmiotową działkę oraz działki sąsiadujące, których konfiguracja i wzajemne położenie na mapach ewidencyjnych może doprowadzić do właściwej odpowiedzi. Opisując następnie kolejno: analizę danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dokumentację geodezyjną w formie operatów technicznych, zgromadzoną w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, dokumentację stanowiącą podstawę oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych opartą o badanie tych ksiąg, a także płynące z niej wnioski, zaznaczył OWINGiK, iż organ pierwszoinstancyjny, w oparciu o tę analizę oraz załączoną dokumentację dokonał prawidłowych ustaleń, które następnie także prawidłowo ocenił. Wyjaśnił, że historyczne odtworzenie zdarzeń i dokonywanych na przestrzeni lat zapisów tak w ewidencji jak i w księgach wieczystych nie pozwala na zaktualizowanie w ewidencji ujawnionych, niespornych wadliwości. Podał, że pierwsze rejestry obrębu G. powstały w roku 1962 i prowadzone były do roku 1977, w którym to roku miało miejsce odnowienie ewidencji gruntów. Wynikiem tych prac było powstanie nowych rejestrów i map ewidencyjnych. Kolejna zmiana to zastąpienie rejestrów papierowych cyfrowymi. Od 3 stycznia 1996 r. rejestry ewidencyjne prowadzone są w formie elektronicznej. Numeryczne mapy ewidencyjne dla gminy L. powstały w roku 2004.

Następnie za organem pierwszej instancji wskazał organ odwoławczy, że realizując powinności wynikające z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zwanej nadal: Pgik, Starosta Brzeski przeprowadził modernizację ewidencji gruntów i budynków w ramach, której założono ewidencję budynków i lokali. Modernizacja zakończona została w roku 2009, a efektem końcowym tych prac było zastąpienie dotychczasowego operatu ewidencyjnego zmodernizowanym. Informacja o tym została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego nr 85, poz. 1272 z 22.10.2009 r., lokalnej prasie i stronie internetowej. Zaznaczył organ drugoinstancyjny, że z dokonanych ustaleń opisanych w decyzji Starosty Brzeskiego oraz załączonej do sprawy dokumentacji, w odniesieniu do przedmiotowej działki, objętej księgą wieczystą nr [...], w której jako właściciele wpisani są spadkodawcy stron postępowania wynika, iż:

po pierwsze – działka nr c o pow. 0.0460 ha wpisana była w roku 1962 w rejestrze gruntów nr e, obręb G. z przyporządkowanym użytkiem "grunty orne" w całości, w której jako właściciela ujawniono Państwowy Fundusz Ziemi, bez informacji o numerze księgi wieczystej;

po drugie – dowodem zmiany [...], którym oznaczone zostały dokumenty (załączone do sprawy):

akt notarialny rep. [...] z 5 grudnia 1973 r. - umowa sprzedaży

wykaz zmian gruntowych zmieniający użytek i powierzchnię działki, działka c przepisana została z jednostki rejestrowej e do jednostki rejestrowej f, obręb G. z przyporządkowaną powierzchnią 0.0560 ha, w całości oznaczoną jako "tereny zabudowane na roli klasy V", a w której to jednostce jako właściciele wpisani zostali S. F. s. J. i B. i żona R. J.1 i F. zam. G. Nr [...], z informacją numerze księgi wieczystej oznaczonym cyframi [...];

po trzecie – "po odnowieniu ewidencji gruntów w 1977 roku powstały nowe rejestry gdzie w tomie II, jednostce rejestrowej g, obręb G., wpisano działkę nr b o powierzchni 0.06 ha i użytku "tereny zabudowane na roli V", ujawniając w tej jednostce własność wpisem: S. F. s. J. i B. i ż. R. c. J.1, ze wpisem księgi wieczystej o numerze: [...]; wpisy te udokumentowane są w zgromadzonej dokumentacji:

a) dokumentem z ogłoszenia stanu władania sporządzonym w dniach 17-21 stycznia 1977 r., w którym S. F. przyjmuje w posiadanie działkę b, o powierzchni 0.06 ha, potwierdzając to złożonym podpisem,

b) rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym sporządzonym w styczniu 1977 r., w którym wpisy potwierdzają (są zgodne) ze stanem ujawnionym w jednostce rejestrowej g";

po czwarte – dane ewidencyjne obrębu G. z rejestrów papierowych zastąpione zostały w roku 1996 rejestrami elektronicznymi - bez zmian dla przedmiotowej działki, zaś mapy numeryczne powstałe w roku 2004, zastąpiły analogowe, a rysunek przedmiotowej działki w konfiguracji innych otaczających, w wyniku cyfryzacji również nie uległ zmianie;

po piąte – po modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w roku 2009, dowodem zmian [...], nastąpiła aktualizacja użytku na działce b z dotychczasowego "tereny zabudowane na roli V klasy" na "grunty orne V klasy". Zmiana ta legalizowała stan faktyczny użytkowania działki i udokumentowana jest w zgromadzonej dokumentacji: mapą wywiadu terenowego, szkicem sporządzonym w trakcie prac modernizacyjnych, dwoma wykazami zmian danych ewidencyjnych.

Podniósł organ drugoinstancyjny, że aktualizacja danych ewidencyjnych opisana wyżej opierała się na wprowadzaniu udokumentowanych informacji, które wynikały z dostępnych dokumentów źródłowych oraz dostępnej geodezyjnej dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a analiza przeprowadzona przez Starostę Brzeskiego wykazuje, iż w czasie wprowadzania zmian nie popełniono błędnych, omyłkowych czy wadliwych wpisów przy wprowadzaniu zmian do bazy danych tej ewidencji, a które należałoby sprostować w trybie aktualizacji.

Ponadto dostrzegł OWINGiK, iż ustalono jednoznacznie, że działka c była przedmiotem pomiaru realizowanego w roku 1973. W protokole granicznym cel pomiaru nieruchomości zdefiniowany został jako ustalenie granic działki P.F.Z. przeznaczonej dla sprzedaży przez A. Uczestnikiem tego pomiaru był F. S. Analiza operatu z tego pomiaru wskazuje, że geodeta pomierzył niewątpliwie działkę d (obecny numer a), a nie – co ważne – jak błędnie wpisał w dokumentacji pomiarowej c. Niespójność dokumentów operatu sporządzonego w wyniku tego pomiaru tj. danych na szkicu z faktycznym stanem występuje w zakresie:

zabudowań mieszkalnych, gdzie ustalono, że jedyne budynki mieszkalne po tej stronie ulicy znajdowały się tylko na działkach d (dom oznaczony numerem [...], obecnie dz. a z budynkiem o adresie: ul.[...]) i h (dom oznaczony numerem [...], obecnie działka f, z adresem ul. [...])

uczestników ustalania i przyjęcia granic - ze szkicu wynika, że nieruchomość budynkowa, w której posiadanie weszli F. i R. małżonkowie S., graniczy z działką d; przypisana do działki nr d osoba była w posiadaniu działki zabudowanej nr h (po odnowieniu f), a którą następnie nabyła aktem notarialnym, a stan własności odzwierciedla księga wieczysta nr [...] (dawniej nr [...]).

Mając to na uwadze stwierdził nadto organ drugoinstancyjny, że niespójność danych pojawia się także między szkicem a mapą uzupełniającą sporządzoną przez tego geodetę. Brak zgodności z konfiguracją działek sąsiednich i ich stanem prawnym nie może stanowić, aby szkic był podstawą aktualizacji ewidencji gruntów.

W ocenie organu odwoławczego Starosta Brzeski dokonał prawidłowej oceny dokumentów powstałych w wyniku pomiaru z roku 1973 (operat techniczny nr ewidencyjny [...]) i zasadnie uznał, że sporządzone zostały z błędami, niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym, zauważając również brak decyzji rozgraniczeniowej, przy wszczętym postępowaniu dla działki d.

W dalszych motywach organ odwoławczy za organem pierwszej instancji podał, iż prowadzone postępowanie nie wyklucza, że spadkodawcy stron byli w posiadaniu działki numer d (obecnie a), jednakże nabyli działkę o numerze ewidencyjnym c (obecnie b). W ustaleniach istotnym jest fakt, że działka nr d zabudowana budynkiem mieszkalnym (z roku 1910 zgodnie z ustaleniami poczynionymi przy założeniu ewidencji budynków), nie mogła być w roku 1973 przedmiotem zbycia przez Skarb Państwa czy przedmiotem pomiaru wykonywanym na zlecenie A, bez ustalenia stanu prawnego w odrębnym postępowaniu, bowiem w zapisach ewidencyjnych w jednostce rejestrowej nr [...] (w pierwszych rejestrach powstałych w 1962 r.) jako właściciel i użytkownik wpisane były osoby fizyczne. W operacie ewidencyjnym brak jest, co ustalił organ pierwszej instancji, dokumentów, które wskazywałyby na przejęcie tej działki na Skarb Państwa.

Organ odwoławczy stwierdził, że zasadnie podniósł organ pierwszej instancji, iż nieznana jest podstawa wpisu prawa własności tej działki na Skarb Państwa, w założonych rejestrach po odnowieniu operatu w roku 1977, gdzie została wpisana w jednostce rejestrowej [...] i oznaczona numerem a. W prowadzonym postępowaniu aktualizacyjnym ustalono bowiem bez wątpliwości, że działka nr c, na której wprowadzono użytek teren zabudowany, w oparciu o błędne ustalenia poczynione przy jej pomiarze w 1973 r., a której stan użytkowania po modernizacji zaktualizowano, wprowadzając faktyczny użytek "grunty orne V klasy", jest tożsamą z działką nr b. Mając to na uwadze organ pierwszej instancji, co podniósł organ odwoławczy, nie mógł zostać załatwiony pozytywnie w trybie aktualizacji danych ewidencyjnych.

W przedmiotowej sprawie, co wyeksponował organ drugiej instancji, rozstrzyganie o mocy dowodowej operatu geodezyjnego z roku 1973 z pomiaru działki c, który sam w sobie jest niespójny, a jednocześnie jest niespójny z innymi opracowaniami zasobu z tego okresu, jak i o stanie prawnym działki a (poprzedni numer d), poprzez ustalenie czy faktycznie stanowi (stanowiła) własność Skarbu Państwa, czy o stanie prawnym działki b (poprzedni numer c) - komu ją przyporządkować, jeżeli nie jest działką objętą księgą wieczystą [...] (wg. uznania stron postępowania), nie znajduje uzasadnienia w obowiązku aktualizacji ewidencji poprzez korygowanie błędów, pomyłek, lub usunięcia, sprostowania wadliwego wpisu, co wynika z funkcji i celu prowadzenia ewidencji. Organ ewidencyjny, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, nie ma kompetencji do tego aby samodzielnie dokonywać zmian, które ingerowałyby w ustalony stan prawny nieruchomości.

Dokonując oceny prawnej poczynionych ustaleń wyjaśnił organ drugoinstancyjny, że zmiany w ewidencji nie mogą nadawać ani ujmować praw, kształtować nowego stanu prawnego. Aktualizacja danych ewidencji gruntów i budynków może więc nastąpić gdy uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać a nie tworzyć. Odwołując się – na potwierdzenie prezentowanego stanowiska do judykatury – stwierdził organ odwoławczy, że postępowanie ewidencyjne nie służy kreowaniu stanu prawnego gruntów ani ich oznaczeniu bez istnienia wskazanych wyżej tytułów. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów nie można również dokonywać oceny aktów, orzeczeń i czynności prawnych wymienionych w cytowanym wyżej art. 24 ust. 2a Pgik, uzależniać zmian w ewidencji od dokonania takiej oceny ani rozstrzygać o prawidłowości tytułów własności, które były podstawą dokonania wpisów w ewidencji, takich jak akty notarialne, akty własności ziemi, prawomocne orzeczenia sądowe, ostateczne decyzje administracyjne (por. wyroki NSA: z 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 1907/01, z 23 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1283/97 oraz z 24 marca 2015 r., sygn., akt I OSK 1682/13, i z 4 marca 1999 r., sygn. akt II SA 17/99).

Jednocześnie wyjaśnił stronom organ odwoławczy, że podstawową zasadą dotyczącą prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest wynikająca właśnie z art. 24 ust. 2 a Pgik zasada utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami. Ma ona na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, aby dane w nim zawarte były zgodne z okolicznościami faktycznymi, jak i stanem prawnym. Ujawniony w ewidencji stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach i tym samym zgodny z tymi dokumentami. Organy ewidencyjne nie mogą we własnym zakresie rozstrzygać kwestii praw do nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych (również zacytowanych w treści niniejszej decyzji) wielokrotnie stwierdzano, że zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają charakter techniczno-deklaratoryjny. Postępowanie mające na celu wprowadzenie zmiany w operacie ewidencyjnym, ma charakter rejestrowy czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Organy rejestrują więc stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nadto organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji i do rozstrzygania sporów o posiadanie, własność i granice działki. Znajduje to odzwierciedlenie w decyzji Starosty Brzeskiego.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy, zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i w jego oparciu poczynił prawidłowe ustalenia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 Kpa. W uzasadnieniu przedstawiono ustalony stan faktyczny ze wskazaniem, w oparciu o jakie dowody poczyniono ustalenia. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszoinstancyjny podał również podstawę prawną rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie i odniósł się do ustalonego stanu faktycznego

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziły się strony. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyły decyzję odwoławczą w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W zasadniczej kwestii autor skargi powtórzył dotychczas prezentowane, w tym podniesione w odwołaniu, zarzuty i argumenty przytoczone na ich poparcie. Podobne stanowisko prezentował w piśmie procesowym z 1 sierpnia 2022 r. oraz na rozprawie. Zarzucił orzekającemu w sprawie organowi odwoławczemu naruszenie:

1) art. 6 Kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez sanowanie twierdzeń organu pierwszej instancji i próbę obalenia w postępowaniu administracyjnym wpisów dokonanych w księdze wieczystej [...] przy jej zakładaniu 30 sierpnia 1973 r. i sprzedaży zabudowanej nieruchomości w G. działka nr c R. i F. małżonkom S. (poprzednikom prawnym skarżących) - przez nadanie tej samej nieruchomości innego numeru ewidencyjnego działki - niezabudowanej;

2) art. 77 Kpa poprzez nie wyjaśnienie powodu zamiany numeru ewidencyjnego działki "c" na numer "b" oraz “skierowania zawiadomienia tej treści 20.09.2011 r. do Sądu Rejonowego w B. jako "aktualizacji użytków oraz oznaczenia arkusza mapy" z podaniem w Wyciągu z wykazu zmian gruntowych, że dotyczy - "odnowienia operatu ewidencji gruntów we wsi S. w 1977 r.";

3) art. 3 ust. 1, art. 27 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2204 z późn. zm.) statuującego zasadę jawności materialnej oraz stawianie w opozycji do prawa własności nieruchomości, nabytego w roku 1973 przez poprzedników prawnych od Skarbu Państwa- błędnych czynności materialno - technicznych w 2011 r. dotyczących oznaczenia (numeru) działki i to w innej miejscowości ("wsi S.");

4) art. 24 ust. 2a, ust. 2 b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzn, poprzez niedokonanie aktualizacji wadliwych (błędnych) informacji zawartych w ewidencji grantów i budynków, obejmującej działkę zabudowaną nr a (poprzednio c) położoną w G., gmina L.

Podnosząc te zarzuty wniósł autor skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W jej uzasadnianiu autor skargi rozwinął zarzuty przytoczone w jej petitum, akcentując i powtarzając, że "w wyniku błędnych oznaczeń ewidencyjnych osiągnęliśmy taki stan, że właściciele nie są "właścicielami" zakupionej od Skarbu Państwa w 1973 r. nieruchomości, a Organy Państwa, które stan ten spowodowały - odmawiają przywrócenia zgodności ewidencyjnej ze stanem faktyczno - prawnym".

W ocenie autora skargi skoro organy obu instancji dostrzegają "błędy ewidencyjne", to "winny wprost z urzędu podjąć wszystkie możliwe prawem przewidziane działania, aby doprowadzić do stanu prawidłowego, z uwzględnieniem chronionego interesu właścicieli nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ponownie opisał przebieg postępowania, powielając kwestie prawne, które legły u podstaw wydania objętego skargą rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231). W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej).

Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a – poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, jak uznaje strona skarżąca.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Sąd za zasługujące na akceptacje uznaje, co do zasady, stanowiska organów pierwszej i drugiej instancji przytoczone powyżej.

Poza sporem są błędy obrazujące stan prawny nie oddający stanu faktycznego objętych wnioskiem działek, co podnoszą organy orzekające w sprawie, dostrzega strona skarżąca, ale odmiennie wywodzi zwłaszcza odnośnie do prawnych możliwości ich uregulowania. W przedmiotowej sprawie organy dowiodły, że:

po pierwsze – pomiar z roku 1973 (operat techniczny nr ewidencyjny [...]) sporządzony zostały z błędami, niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym,

po drugie – brak decyzji rozgraniczeniowej, przy wszczętym postępowaniu dla działki d uniemożliwia odniesienie się do ujawnionych błędów,

po trzecie – spadkodawcy nabyli działkę o numerze ewidencyjnym c (obecnie b), przy czym wskazały organy, iż być może byli oni w posiadaniu działki numer d (obecnie a).

Jednocześnie prawidłowo w tych realiach uznały i wyjaśniły organy pierwszej i drugiej instancji, że ujawnione wadliwości nie mogą być rozstrzygane przez organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie aktualizacji gruntów, a czego nie przyjmuje strona skarżąca. Prawidłowo przy tym stwierdziły organy obu instancji, że skoro działka nr d zabudowana budynkiem mieszkalnym (z roku 1910 - zgodnie z ustaleniami poczynionymi przy założeniu ewidencji budynków), to nie mogła być w roku 1973 przedmiotem zbycia przez Skarb Państwa, czy przedmiotem pomiaru wykonywanym na zlecenie A. Dostrzegając przy tym potrzebę ustalenia stanu prawnego w odrębnym postępowaniu, bowiem w zapisach ewidencyjnych w jednostce rejestrowej nr [...] (w pierwszych rejestrach) jako właściciel i użytkownik wpisane były osoby fizyczne.

Ponadto wyjaśniły organy stronom, że w operacie ewidencyjnym brak jest dokumentów, które wskazywałyby na przejęcie tej działki na Skarb Państwa. Nieznana jest więc podstawa wpisu prawa własności tej działki na Skarb Państwa, w założonych rejestrach po odnowieniu operatu w roku 1977, gdzie została wpisana w jednostce rejestrowej [...] i oznaczona numerem a.

W prowadzonym postępowaniu aktualizacyjnym – co wymaga podkreślenia – ustalono, że działka nr c, w oparciu o błędne ustalenia poczynione przy jej pomiarze w roku 1973, a której stan użytkowania po modernizacji zaktualizowano, wprowadzając faktyczny użytek "grunty orne V klasy", jest tożsamą z działką nr b.

Tym samym, jak zasadnie uznały orzekające w sprawie organy, wniosek stron nie mógł zostać załatwiony pozytywnie w trybie aktualizacji danych ewidencyjnych.

W judykaturze, którą także przywołuje autor skargi ale wadliwie ją przenosi na grunt przedmiotowej sprawy, akcentuje się, że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji.

Organy prowadzące ewidencję – co wymaga podkreślenia i powtórzenia – nie są uprawnione do rozstrzygania o stanie prawnym nieruchomości. Jakiekolwiek wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym, w celu aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji tak: NSA w wyroku z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1836/19, oraz z 24 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1682/13, z 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 1907/01, z 23 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA 1283/97, a także z 4 marca 1999 r. sygn. akt II SA 17/99, czy WSA w Gdańsku w wyroku z 8 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 1044/17.

W przedostatnim z przytoczonych wyroków – co wymaga przypomnienia – wskazano, z czym w pełni zgadza się skład orzekający w sprawie, że ewidencja gruntów ma znaczenie jedynie informacyjno-techniczne, odzwierciedlające określony bezspornie stan faktyczny i prawny.

Sądy w przytoczonych judykatach podkreślały – co prawidłowo odczytały orzekające w sprawie ograny – że ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty tak na odpowiednich dokumentach i tym samym zgodny z tymi dokumentami, którymi są: prawomocne orzeczenia sądowwe, ostateczne decyzje administracyjne jak i z treścią czynności prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanymi umowami i ugodami w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innymi dokumentami posiadającymi moc dowodową dla ustalenia prawa własności. Deklaratoryjny charakter wpisów w ewidencji gruntów i budynków oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów. Wpisy stanu prawnego nieruchomości dokonywane są w oparciu o odpisy z prawomocnych decyzji i orzeczeń organów administracji oraz sądów, a także aktów notarialnych. Zmiany w ewidencji nie mogą nadawać ani ujmować praw, kształtować nowego stanu prawnego, co miałoby miejsce w przedmiotowej sprawie. Aktualizacja danych ewidencji gruntów i budynków może więc nastąpić gdy uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać a nie tworzyć. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania, co leży w interesie stron ale jest poza kompetencjami organów orzekających w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, w wyniku dokonanej kontroli objętego skargą postępowania i wydanej w jego toku zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do wniosku, że w zaistniałym stanie faktycznym nie nastąpiło naruszenie powołanych w skardze przepisów prawa, a zatem wszystkie podniesione w niej zarzuty, okazały się niezasadne. Zdaniem Sądu, przed wydaniem rozstrzygnięcia organy wyczerpująco zebrały, a następnie rozpatrzyły całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosowały prawidłowe normy prawa materialnego celem podjęcia rozstrzygnięcia, przy czym swoje stanowisko przedstawiły w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 Kpa. W ocenie Sądu, postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było – wbrew zarzutom skargi – prawidłowo, z poszanowaniem reguł procesowych, a organ dostatecznie wyjaśnił i wykazał w uzasadnieniu co przesądziło o rozstrzygnięciu. Sąd nie znalazł zatem podstaw do kwestionowania prawidłowości przeprowadzonego przez organy postępowania i trafności jego oceny.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.