Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 177/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Andrzej Cisek Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi P. i J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 08 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla budowy wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 757zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 września 2009 r. (Nr [...]), wydaną z upoważnienia Prezydenta W., przez Kierownika Zespołu Lokalizacji Inwestycji w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W., odmówiono ustalenia - na rzecz J. i P. Z. - warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. B. na działce nr [...], AM-11, obręb R..

W uzasadnieniu decyzji wskazano, ze nie ma możliwości wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy dla planowanej inwestycji, bowiem wzdłuż działki nr [...], będącej drogą dojazdową do posesji inwestora, w bezpośrednim sąsiedztwie, żądana działka nie jest zabudowana. Zauważono, ze aktualny przebieg linii istniejącej zabudowy nie pozwala także na skorzystanie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W odwołaniu od tej decyzji, J. i P. Z. podnieśli, że organ pierwszej instancji błędnie dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ ten pominął bowiem znajdującą, się w obszarze analizowanym, zabudowaną budynkiem działkę nr [...], AM-11, mającą dostęp do tej samej drogi publicznej, tj. ul. B.. Odwołujący się wskazali także, że organ pierwszej instancji celowo zawęził obszar analizowany, wyznaczając go na minimalnym poziomie, bez bliższego uzasadnienia w tym zakresie. Tymczasem pojęcie działki sąsiedniej należy ujmować szeroko, tj. jako działkę znajdującą się w pewnym obszarze, który tworzy urbanistyczną całość, niekoniecznie działkę bezpośrednio graniczącą, czy położoną nieopodal. Działka ta musi być dostępna z tej samej drogi publicznej, a ponadto być położona w odległości pozwalającej na utrzymanie albo wręcz podniesienie walorów architektonicznych przestrzeni.

Odwołujący się podnieśli również, ze organ pierwszej instancji do analizy przyjął tylko jedną działkę, tj. działkę nr [...], natomiast nie wziął pod uwagę. działki nr [...], dla której wydana została decyzja o budowie wolno stojącego domu jednorodzinnego. Działka ta powinna być zatem traktowana jako działka zabudowana. Zauważyli, że przyjęcie do analizy parametrów określonych dla budowy domu jednorodzinnego na działce nr [...] dotyczących powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, kąta nachylenia oraz wysokości do kalenicy, w znacznym stopniu odbiegałyby od parametrów wskazanych w analizie przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji i odpowiadałoby parametrom planowanej inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołania J. i P. Z. od opisanej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji po raz drugi odmówił ustalenia, na rzecz J. i P. Z., warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. W motywach wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje - co do zasady - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast w przypadku jego braku w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Z tego względu organ lokalizacyjny dokonuje na podstawie art. 53 ust, 3 pkt 1, w związku z art. 64 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Organ lokalizacyjny w trakcie tego postępowania bada, czy dla danej inwestycji spełnione są warunki wydania pozytywnej decyzji, określone w art. 61 ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart, 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wymogi ustalenia warunków zabudowy, o których mowa, muszą być spełnione łącznie. Brak któregokolwiek z nich powoduje, iż nie można wydać decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jedną z przestanek ustalenia warunków zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech juz zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zygmunt Niewiadomski (w.), Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004 r., s. 493). W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, ze co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu

W świetle powyższego niedopuszczalne jest sytuowanie nowych obiektów jeżeli organ lokalizacyjny stwierdzi, ze nie istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie wskazanych wymagań, w tym linii zabudowy. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić znaczenie pojęcia ,,działka sąsiednia". W orzecznictwie sądowym przez pojęcie działki sąsiedniej rozumie się nie tylko działki faktycznie sąsiadujące, posiadające wspólne granice z działką na której planowana jest inwestycja, ale również tereny położone w okolicy, tworzącej pewną, urbanistyczną całość(tak: NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 551/05, Lex nr 194346). Kolejnym elementem zasady dobrego sąsiedztwa jest przesłanka dostępu z tej samej drogi publicznej. Stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną, lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka sąsiednia musi zatem mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co zapewnia jednak nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 września 2009 r., II SA/OI 452/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http:orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustaleniu, czy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne będzie zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa służy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzana na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wskazanych warunków. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Analiza ta jest następnie podstawą do ustalenia, czy planowana inwestycja spełnia wymogi sformułowane w powołanym przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Sposób wyznaczenia linii zabudowy określa § 4 powołanego rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z ust. 1 tego paragrafu, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ponadto w myśl § 4 ust. 4 tego rozporządzenia, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Kolegium zauważa, iż powołany przepis § 4 rozporządzenia, przewiduje cztery sposoby wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy dla nowej zabudowy. Po pierwsze - jako przedłużenie linii zabudowy występującej w obszarze analizowanym, po drugie - zgodnie z przepisami odrębnymi, jeżeli istnieje niezgodność linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z tymi przepisami, po trzecie - jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, w przypadku gdy ta linia tworzy uskok oraz po czwarte - inne wyznaczenie linii zabudowy.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Kolegium stwierdza, że budynek objęty wnioskiem miał być zrealizowany na działce nr [...], otoczonej niezabudowanymi użytkami rolnymi. W obszarze analizowanym znajduje się jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana budynkiem mieszkalnym, tj. działka nr [...]. Działka ta spełnia zatem warunki ,,działki sąsiedniej", w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ze względu jednak na odległość tej działki od działki potencjalnego zainwestowania i usytuowanie posadowionego na niej budynku nie można na jej podstawie ustalić linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Natomiast działka nr [...], na której obecnie realizowana jest budowa budynku mieszkalnego (z załączonych do odwołania zdjęć wynika, że jest to stan surowy zamknięty, a więc działka ta może być uznana za zabudowana, por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r, II OSK 646/06, Lex nr 322329), posiada dostęp do innej drogi publicznej, a mianowicie do ul. W. P.. Nie jest zatem w przypadku tej działki spełniony warunek zasady dobrego sąsiedztwa, a zatem nie może ona służyć do określenia wymagań dla planowanej zabudowy zarówno w zakresie linii zabudowy, jak i takich parametrów jak powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, kąta nachylenia oraz wysokości do kalenicy.

Reasumując, budynek usytuowany na działce nr [...] nie pozwala na wyznaczenie linii zabudowy jako przedłużenia linii zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Nie ma tez możliwości wyznaczenia linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, w przypadku gdy ta linia tworzy uskok, taka sytuacja bowiem nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Nie ma też podstaw do wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi jeżeli istnieje niezgodność linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z tymi przepisami. Przepisy odrębne nie mają bowiem w tym przypadku zastosowania. Analogicznie należy odnieść się do argumentacji odwołania w zakresie nowousytuowanego budynku na działce nr [...] (stan surowy). Podobnie bowiem jak zabudowa na działce nr [...] nie może on stanowić punktu odniesienia dla wytyczenia linii zabudowy na działce nr [...]. Przedłużenie linii zabudowy budynku na działce [...] może nastąpić tylko wzdłuż ulicy W. P.. Z analizy w żaden sposób nie wynika aby działki nr [...] i [...] dawały urbanistyczne podwaliny do wyznaczenia linii zabudowy na działce Inwestora. Trzeba bowiem pamiętać, ze linia zabudowy jako jedna z cech zabudowy ma przeciwdziałać chaotycznemu układowi zabudowy oraz nadmiernemu jej rozproszeniu. W tej sprawie ustalenie linii zabudowy dla działki nr [...] spowoduje chaos w zabudowie oraz nadmierne rozproszenie zabudowy. Najbliższa bowiem zabudowa znajdowałaby się w odległości około 130-140 m od planowanego budynku. Analiza wskazuje, że brak jest możliwości innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy dla planowanej inwestycji. W tej sytuacji wyznaczenie linii zabudowy dla planowanego obiektu w kontekście kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych prowadziłoby do naruszenia ładu przestrzennego, którego ochrona jest celem powołanego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wprowadziłoby dysharmonię w otoczeniu nowej inwestycji. Przeprowadzona zatem przez organ pierwszej instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest wyczerpująca i zgodna z zasadą ochrony ładu przestrzennego. Dla celów analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ pierwszej instancji uwzględnił też wszystkie działki, które objęte zostały granicami obszaru analizowanego, w tym działkę nr [...].

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego Kolegium wyjaśnia, ze zasady wyznaczania tego obszaru oraz przeprowadzania na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu reguluje powołane już rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wskazanych warunków. Analiza ta jest następnie podstawą do ustalenia, czy planowana inwestycja spełnia wymogi sformułowane w powołanym przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W przepisach tych określono zatem jedynie minimalną odległość granic obszaru analizowanego, tj. 50 metrów. Ustawodawca nie wprowadza natomiast żadnych warunków dotyczących maksymalnej odległości granic tego obszaru.

Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany oraz przeprowadził wskazaną analizy. Jak bowiem wynika z akt sprawy szerokość frontu dziatki nr [...], objętej wnioskiem wynosi 23 m, a zatem trzykrotna szerokość frontu tej działki wynosi ok. 69 m w każdą stronę. Organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości 69 m (a nawet większej) w każdą stronę od wszystkich granic działki z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, znajdujących się na obrzeżach tego obszaru. Uznać zatem należy, ze obszar ten został wyznaczony z zachowaniem reguł zawartych w § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. tym bardziej, ze granice obszaru przebiegają wzdłuż dróg, które z kolei wyznaczają, pewną urbanistyczną całość. Z tego też względu prawidłowe jest określenie obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna, biorąc za granice ,,naturalne" urbanistyczne przeszkody, tj. drogi rozgraniczające zabudowania i wyznaczające pewien całościowy obszar. Nie można uznać, że naruszone zostało w rozpatrywanej sprawie konstytucyjnie chronione prawo własności, a także zawarte w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo do zagospodarowania terenu. Dodać też należy, że organ pierwszej instancji, stosownie do art. 107 § 3 kpa, uzasadnił sposób wyznaczenia obszaru analizowanego (s. 2 decyzji), zaś po zakończeniu postępowania dowodowego umożliwił stronom wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału dowodowego (pismo z dnia 21 sierpnia 2009 r., Nr [...]).

Konkludując, Kolegium wskazuje, że skoro zatem w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione wszytki warunki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można było wydać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyli inwestorzy. Wnieśli o uchylenie skarżonej decyzji za zasądzeniem na rzez skarżących kosztów postępowania w sprawie. Skarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że działka 42, znajdująca się w obszarze analizowanym spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa, lecz ze względu na jej odległość od działki skarżących nie może stanowić podstawy do ustalenia linii zabudowy oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zawężenie obszaru analizowanego od strony graniczącej z działkami [...][...].

W doręczonej sadowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, a co za tym idzie podlega uwzględnieniu.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w toku postępowania administracyjnego; (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwana dalej w skrócie "u.p.p.s.a." - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Należy przede wszystkim podnieść, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "ppsa", sąd był uprawniony i zobligowany do zbadania prawnych podstaw wydania zaskarżonej decyzji, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wydane na podstawie norm ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów wykonawczych do niej. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Przedmiotem badania legalności jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy - zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną -, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. B., na działce nr [...], AM- 11, obręb R..

Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych wnioskiem z dnia 15 lutego 2008 roku strona skarżąca zwróciła się do Prezydenta W. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji szczegółowo opisanej wcześniej.

Orzekające w sprawie organy dokonały, w myśl przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, analizy projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i doszły do przekonania, ze wniosek nie może zostać uwzględniony.

Materialnoprawną podstawę ich działań stanowią w rozpoznawanej sprawie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do jej art. 1 ust. 1 ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej; a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (ust. 2). Ta podstawowa zasada kształtowania polityki przestrzennej, wynikająca wprost ze wskazanego przepisu, znalazła wyraz w poglądach zawartych w uzasadnieniach wyroków sądów administracyjnych. Dla przykładu można przytoczyć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2006 r. (IV SA/Wa 1847/05- Lex 196465) w którym wyrażono godny pełnej akceptacji pogląd, że 1. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej".

Z kolei w wyroku z dnia 24 lutego 2005 r. (IV SA/Wa 950/04, LEX 171198) Sąd wyjaśnił, że "przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy".

Zdaniem sądu kompetentne organy, rozpoznając sprawę w toku instancji i stwierdzając, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów normatywnych w zakresie możliwości ustalenia linii zabudowy zrobiły to co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Lektura uzasadnień decyzji organów obu instancji wskazuje, że zdaniem organu pierwszej instancji na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku stoi okoliczność, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, nie są zabudowane w sposób umożliwiający wytyczenie linii zabudowy w zakresie jej kontynuacji. Natomiast z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten poświęcił znaczną część rozważań pojęciu normatywnemu "działki sąsiedniej" i w konkluzji uznał, że, znajdująca się w terenie analizowanym, zabudowana działka nr [...] spełnia warunek dobrego sąsiedztwa, w stosunku do działki wnioskodawców, (k. 5 uzasadnienia Kolegium in fine) jednakże nie można uwzględnić wniosku strony, bowiem wybudowanie zamierzonego domu doprowadziło by do nadmiernego rozproszenia zabudowy.

W tym kontekście należy wskazać, że art. 61 ustawy nie przewiduje natężenia (rozproszenia) zabudowy w terenie jako przesłanki podlegającej badaniu przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej (wskazuje tylko na "intensywność wykorzystania terenu czyli stosunek powierzchni budynków do powierzchni nieruchomości"). Pojęcia te nie są więc pojęciami tożsamymi.

Dodatkowo należy także podnieść, że wyznaczając obszar analizowany organ pierwszej instancji wyznaczył teren na załączniku mapowym bez podania konkretnych, zastosowanych tam wedle uzasadnienia decyzji wymiarów, co uniemożliwiło sądowi należytą kontrolę prawidłowości decyzji w tym zakresie. Kontrola prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego będzie możliwa o ile możliwe stanie się także zbadanie prawidłowości zastosowanych odległości. W tym miejscu godzi się także przypomnieć, że w zasadach wytyczania obszaru analizowanego podaje się jedynie minimalne odległości, pozostawiając specjaliście przygotowującemu decyzję merytorycznie, wyznaczenie tego obszaru dla konkretnej sprawy.

Trzeba także jeszcze dodać, że jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie II SA/Lu 751/08 w wyroku z dnia 28 maja 2009 r., opublikowanym w LEX nr 558385 "Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie".

Ponownie rozpoznając sprawę kompetentne organy wezmą pod uwagę dotychczasowe uwagi, po czym wydadzą decyzję w sprawie.

Reasumując, wobec dostrzeżenia naruszenia prawa materialnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a należało orzec jak na wstępie.

Punkt II sentencji wyroku znajduje swoje uzasadnienie w art.152, a orzeczenie o kosztach w art. 200 ppsa.