Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 856/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 § 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 148, art. 235 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A.K. i S.K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. znak [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących A.K. i S.K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą postanowieniem z dnia [...] września 2014r. znak [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu zażalenia A. i S.K., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2014r. znak [...] o odmowie wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] marca 2014 r.,

Wynikający z akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się następująco:

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu E Spółka Jawna, pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych ze wspólną halą garażową w części podziemnej na osiedlu V (kontynuacja II etapu) wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach nr ewidencyjny gruntu [...], przy ul. [...]. Decyzja ta została doręczona A. i S.K. "do wiadomości".

W dniu 12 maja 2014 r. do Prezydenta Miasta wpłynął wniosek A. i S.K. z dnia [...] maja 2014 r., o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2014 r., wraz z ich odwołaniem od tej decyzji.

W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu podali, że 2 maja 2014r. otrzymali decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2014r., znak [...] umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]. z uzasadnienia której wynika, że organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że odwołanie wniósł podmiot nie będący stroną. Podkreślili, iż Wojewoda stwierdził, że mimo podniesionego przez podmiot reprezentujący Wspólnotę Mieszkaniową ul. [...], zarzutu nieuznania ich za stronę postępowania, kwestia ta nie może być badana w postępowaniu odwoławczym wniesionym przez podmiot, któremu odmówiono przymiotu strony. W ocenie wnioskodawców, konieczne stało się w związku z tym złożenie przez nich wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Podkreślali, iż decyzja Prezydenta Miasta nr [...] nie została skierowana do nich jako stron postępowania mimo, że wskazywali na swój interes prawny w kierowanej do tego organu korespondencji, zaś decyzja nr [...] została im doręczona tylko "do wiadomości", co wynika z jej rozdzielnika. Nadto pozostawali w przekonaniu, że odwołanie od tej decyzji złożył uznany za stronę postępowania zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej, działający w imieniu jej członków (także wnioskodawców) i interesy wszystkich właścicieli były należycie reprezentowane. Zdaniem wnioskodawców, wskazane okoliczności skutkują uznaniem braku ich winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania.

Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 133 Kpa, przekazał powyższy wniosek i odwołanie Wojewodzie.

Wojewoda, powołując się na przepis art. 65 § 1 Kpa, pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] przekazał wniosek A. i S.K. Prezydentowi Miasta wskazując, że należy traktować go jako wniosek o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu pisma przekazującego stwierdził, iż podania z dnia [...] maja 2014 r. nie można rozpatrzyć na podstawie przepisów art. 58 i 59 Kpa z uwagi na fakt, że wniosek o przywrócenie terminu dotyczy decyzji już ostatecznej, tj. decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2014 r. Wojewoda, z upoważnienia którego działał kierownik Oddziału Administracji Budowlanej w Wydziale Infrastruktury Urzędu Wojewódzkiego, wskazał, że sprawa była przedmiotem postępowania odwoławczego na skutek odwołania Zespołu [...] Sp. z o.o. Oddział, działającego w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...]. Postępowanie zakończyło się wydaniem w dniu [...] kwietnia 2014 r., decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze (znak: [...]) i w tym postępowaniu wnioskodawcy A. i S.K. nie brali udziału jako strony postępowania. Jednocześnie organ, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1762/09, podkreślił, że strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu I instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Zgodnie zaś z art. 148 § 1 Kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji.

Prezydent Miasta, powołując się na stanowisko Wojewody i przepis art. 64 § 2 Kpa, traktując pismo wnioskodawców z dnia [...] maja 2014 r., jako wniosek o wznowienie postępowania, pismem z [...] lipca 2014r. wezwał wnioskodawców do uzupełnienia podania o wznowienie postępowania poprzez określenie daty, w której dowiedzieli się o wydaniu przedmiotowej decyzji oraz do wskazania przesłanki do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 Kpa - w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania.

W odpowiedzi na wezwanie, wnioskodawcy w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. wyjaśnili, że "w przedmiotowym postępowaniu bez własnej winy nie brali udziału jako strony postępowania, a o tej okoliczności dowiedzieli się w dniu 2 maja 2014 r".

Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...], odmówił wznowienia postępowania zakończonego jego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji wskazał, że w podaniu jako przyczynę wznowienia postępowania administracyjnego wskazano art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie zaś do 148 § 2 Kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej

w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wywodząc, iż wykazanie okoliczności świadczących o dotrzymaniu terminu spoczywa na stronie ubiegającej się o wznowienie postępowania, zaś organ obowiązany jest

z urzędu badać jego dochowanie, Prezydent wskazał, że aktach sprawy znak:

[...] znajduje się potwierdzenie odbioru przez wnioskodawców w dniu 7 marca 2014 r., decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2014, którą otrzymali do wiadomości. Zatem A. i S.K., składając wniosek o wznowienie postępowania w dniu 12 maja 2014 r., nie zachowali miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, co skutkuje odmową jego wznowienia.

W zażaleniu na to postanowienie A. i S.K. podnieśli, że w dalszym ciągu podtrzymują swój wniosek z dnia [...] maja 2014 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. zarzucili przy tym, iż w uzasadnieniu przekazania tego wniosku do Prezydenta Miasta, Wojewoda przywołał jedynie fragment tezy orzeczenia NSA z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1762/09, natomiast pominięty został fragment, w którym Sąd ten stwierdził, że "możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję". Zdaniem skarżących, organ nie miał podstaw do zakwalifikowania ich wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jako wniosku o wznowienie postępowania, a zatem zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa, bowiem rozstrzyga o podaniu, które nie zostało wniesione. Stwierdzili ponadto, że nie można mieć wątpliwości, iż Prezydent Miasta wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, w sposób rażący naruszył ich prawo do czynnego udziału w postępowaniu, ale jednocześnie uznał ich za stronę postępowania, albowiem doręczył im oryginał decyzji administracyjnej w sprawie. Zarzucili, iż działanie organu I instancji w stosunku do nich powoduje całkowitą dezorientację i narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 Kpa) oraz art. 9 Kpa, statuujący obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania.

Rozpoznając zażalenie, Wojewoda postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., znak [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie wskazał, iż decyzja Prezydenta Miasta nr [...] została doręczona A. i S.K. nie jako stronom postępowania, ale jedynie do wiadomości, co sami przyznali. Z faktu takiego doręczenia nie można wywieść, że uzyskali w tym postępowaniu przymiot strony postępowania. Wskazał, iż w takiej sytuacji świadomie zastała pominięta przez niego część wywodów NSA poczynionych w wyroku z dnia 24 listopada 2010r. (II OSK 1762/12) jako nie odnoszących się do okoliczności rozpoznawanej sprawy.

W ocenie Wojewody, istotne pozostawało bowiem, że w chwili złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, decyzja o pozwoleniu na budowę uzyskała przymiot decyzji ostatecznej. Sprawa była bowiem przedmiotem postępowania odwoławczego na skutek odwołania wniesionego w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...], przez Zespół [...] Spółka z o.o. - Oddział. Wojewoda działając jako organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 204r. znak: [...] umorzył postępowanie odwoławcze uznając, iż podmiot składający odwołanie nie miał przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Wojewoda wskazał, iż w postępowaniach powyższych również wnioskodawcy nie brali udziału w charakterze stron, na co wskazywali we wniosku. Przesłanka braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym jest jedną z okoliczności wznowienia postępowania, wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, zaś tryb wznowienia jest instytucją przewidzianą dla weryfikacji decyzji ostatecznej z przyczyn wymienionych w art. 154 § 1 Kpa zatem w pełni uzasadnione było zakwalifikowanie podania wnioskodawców jako wniosku o wznowienie postępowania i przekazanie go Prezydentowi Miasta będącego organem właściwym w sprawie, stosownie do przepisu art. 148 § 1 Kpa.

Organ wywiódł, iż w odniesieniu do takiego wniosku obowiązkiem organu właściwego jest w pierwszym rzędzie ustalenie, czy spełniona jest przesłanka formalna wniosku o wznowienie, dotycząca terminu jego złożenia. Podkreślił, że strona każdorazowo musi udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu. Stosownie do regulacji art. 148 § 2 Kpa termin jednego miesiąca, o którym mowa w § 1 w odniesieniu do przesłanki wznowienia o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przepis ten, dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, nie wymaga faktu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg terminu rozpoczyna się bowiem w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji i to niezależnie od źródła, z którego informacja ta pochodzi. Istotne jest zatem, w ocenie organu odwoławczego, że strona uzyskała wiadomość o wydaniu orzeczenia i zawartym w nim rozstrzygnięciu.

Organ II instancji wskazał, że głównym dowodem w przedmiotowej sprawie są akta postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2014r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Przedsiębiorstwu E Spółka Jawna. Z akt tego postępowania wynika jednoznacznie, że decyzja została doręczona A. i S.K. w dniu 7 marca 2014 r. Zatem w tym dniu powzięli oni informację o istnieniu przedmiotowej decyzji. Tym samym termin do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją upłynął z dniem 8 kwietnia 2014 r. Natomiast wniosek A. i S.K. datowany jest na [...] maja 2014r., wpłynął do Urzędu Miasta 12 maja 2014r. Zatem niewątpliwie został złożony z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia.

W skardze na postanowienie Wojewody A. i S.K. wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zarzucali naruszenie:

– art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 157 § 2 Kpa i art. 126 Kpa poprzez ich niezastosowanie mimo, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, bowiem dotyczy rozpoznania wniosku, którego skarżący nie składali,

– art. 138 § 2 Kpa i art. 61 § 1 Kpa w zw. z art. 63 § 2 Kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo że organ pierwszej instancji nie rozpoznał wniesionego przez skarżących wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania bezpodstawnie zmieniając żądanie skarżących poprzez uznanie, że żądają oni wznowienia postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

– art. 58 Kpa poprzez niewłaściwe uznanie, że skarżący nie mogą wnieść wniosku

o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji ostatecznej oraz poprzez wadliwe uznanie, że nie mają oni legitymacji do jego wniesienia.

Skarżący podkreślili, że w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. wyraźnie wskazali na treść i zakres swojego żądania podając, że wnoszą o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2014 r. Zdaniem skarżących, organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony np. żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ odwoławczy wadliwie wskazał, że wniosek z dnia [...] maja 2014r. należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania i de facto wraz z organem I instancji dokonał samodzielnej, bezprawnej przedmiotowej zmiany żądania skarżących. W ocenie skarżących, zarzucane naruszenie przepisów postępowania ma rażący charakter, wywierając istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ nie rozpoznał ich żądania. Wywodzili, że w sytuacji gdy nie żądali, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa wznowienia postępowania, to organ administracji nie mógł wszcząć w tym zakresie postępowania z urzędu, zatem wydane postanowienia nie zostały oparte na przepisach prawa.

Podkreślali, że Wojewoda błędnie wskazał na brak możliwości złożenia przez nich wniosku o przywrócenie terminu. Twierdzenie organu, że wniosek taki jest niedopuszczalny, bowiem dotyczy wniesienia odwołania od decyzji ostatecznej nie ma oparcia w przepisach prawa. Ponadto organ odwoławczy dokonał błędnej interpretacji orzeczenia NSA z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1762/09 w efekcie uznając, że skarżący nie mogli złożyć wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji. W ocenie skarżących artykuł 58 § 1 Kpa przyznaje legitymację do wystąpienia o przywrócenie terminu zainteresowanemu, natomiast kierując się w tej kwestii wykładnią celowościową, pojęciu osoby zainteresowanej należy nadać zakres szerszy, obejmując nim nie tylko strony i osoby mające w sprawie interes faktyczny, ale również osoby uczestniczące w niektórych czynnościach postępowania. Tym samym kwestia uznania przez organ skarżących za stronę postępowania nie ma znaczenia dla oceny podstaw wniesienia przez nich wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.

Końcowo skarżący podkreślili, że nadal stoją na stanowisku, że Prezydent Miasta uznał ich za stronę postępowania przez fakt doręczenia im "w oryginale" wydanej w sprawie decyzji z dnia [...] marca 2014r. W tym stanie rzeczy w sprawie ma zastosowanie teza 2 wyżej powołanego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt: II OSK 1762/09, zgodnie z którym "możliwość wniesienia odwołania służy stronie, której organ doręczył decyzję".

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

W wyniku zarządzenia z dnia 28 stycznia 2015 r. akta administracyjne sprawy zostały uzupełnione o tę ich część, która dotyczyła wydania przez Prezydenta Miasta decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2014r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna jednakże z przyczyn innych niż w niej podniesione.

1. Dokonywana przez sąd administracyjny kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej, to jest niezależnie od zarzutów skargi. Sąd nie jest bowiem związany jej zarzutami, wnioskami czy powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako: "ppsa"). Oznacza to, że sąd obowiązany jest, w toku rozpoznawania sprawy wywołanej skargą, uwzględniać wszystkie dostrzeżone naruszenia prawa bez względu na to, czy zostały podniesione w skardze. Podstawą orzekania sądu są akta sprawy administracyjnej ( art. 133 § 1 ppsa ), co skutkuje tym, iż rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny następuje przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania kwestionowanego nią aktu.

2. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie pozostawało postanowienie Wojewody, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta o odmowie wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie w przedmiocie legalności zaskarżonego skargą aktu oraz odniesienie się do stanowisk prezentowanych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego oraz w kontrolowanych postanowieniach i w skardze wymagało również analizy akt administracyjnych dotyczących wydania przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...].

3. Analiza uzupełnionych - na żądanie Sądu - akt administracyjnych, w oparciu o które orzeka sąd administracyjny ( art. 133 § 1 ppsa ) pozwala na jednoznaczny wniosek, iż skarżący w niniejszej sprawie nie byli stronami postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta, jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, a wszczętego wnioskiem Przedsiębiorstwa E Spółka Jawna w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Przesądza o tym analiza przebiegu postępowania, w którym organ I instancji konsekwentnie pomijał skarżących przy dokonywaniu powiadomień już od etapu wszczęcia postępowania, i to mimo pism kierowanych do niego przez A. i S.K. powołujących się na posiadanie przymiotu strony, ale też treść uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 2014 r. Świadczy o tym również fakt, iż wydana w sprawie decyzja kończąca postępowanie przed organem I instancji została im doręczona nie dla możliwości wywołania ich działaniami skutków procesowych (wniesienia odwołania) ale "do wiadomości", co jest formułą nieznaną Kodeksowi postępowania administracyjnego, jak też nie znajduje oparciu w innych przepisach (w stosunku do podmiotów innych niż wymienione w art. 38 § 1 Prawa Budowlanego ). Nie budzi przy tym wątpliwości, że sami skarżący mieli świadomość, iż pozostawali "poza postępowaniem" toczącym się przed organem I instancji, o czym chociażby świadczy treść ich pisma z dnia [...] maja 2014 r. zatytułowanego "wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania". Z tych przyczyn nieuprawnione pozostają późniejsze wywody skarżących o traktowaniu ich przez organ jako strony postępowania w związku z doręczeniem im "oryginału" decyzji z dnia [...] marca 2014 r., które należy uznać za dopasowywanie ich stanowiska skarżących do forsowanego przez nich stanowiska w sprawie.

4. W odniesieniu do sytuacji wynikającej z działań organu I instancji wskazać należy, iż stroną postępowania administracyjnego w znaczeniu procesowym pozostaje tylko taki podmiot, który zostanie uznany za stronę przez organ administracji publicznej, jako gospodarza prowadzonego postępowania, odpowiedzialnego między innymi za prawidłowe ustalenie kręgu stron prowadzonego postępowania administracyjnego. Brak jest natomiast możliwości uznania się za stronę postępowania przez sam podmiot pozostający w przekonaniu, iż legitymuje się interesem prawnym dającym mu, z mocy przepisu prawa materialnego, taką pozycję procesową. Sytuacji takiej nie zmienia doręczenie takiemu podmiotowi przez organ administracji rozstrzygnięcia wydanego w sprawie wg formuły "do wiadomości".

5. Poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ( vide: wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r. IV SA 1758/97 , wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r. II OSK 505/08, wyrok WSA w Gliwicach z 30 lipca 2014 r. II SA/GL 520/14, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. II OSK 1762/09, wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r. II OSK 555/13, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r. I OSK 3151/12) pozostaje stwierdzenie, iż osoba która nie brała udziału w postępowaniu, a uważa się za pominiętą stronę tego postępowania, może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji. W takim przypadku termin do 14 dni do wniesienia odwołania ( art. 129 § 2 Kpa ) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron biorących udział w postępowaniu. Zatem rozpoczyna on swój bieg od "najpóźniejszego" doręczenia stronie postępowania.

6. W przypadku przekroczenia terminu do złożenia odwołania, liczonego w we wskazany sposób, rozstrzygnięcia wymaga dopuszczalność złożenia przez pominięty podmiot wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Odnośnie możliwości złożenia przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu takiego wniosku wyrażone zostały w orzecznictwie rozbieżne stanowiska - dopuszczające prawo złożenia takiego wniosku ( vide: wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r. IV SA 1758/97, Lex Nr 47876, postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 1998 r. I SA 413/97, Lex Nr 44541), jak i wykluczające taką możliwość i stwierdzające, iż prawo złożenia wniosku z art. 58 § 1 Kpa przysługuje wyłącznie stronie, która brała udział w postępowaniu. (vide: wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1997 r. I SA 1329/95 ONSA 1998 nr 3 poz. 103). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, iż co do zasady, złożenie przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu wniosku o przywrócenie terminu jest dopuszczalne. Przyjęcie, iż strona ( podmiot uznający się za pominiętą stronę postępowania ), która nie brała udziału w postępowaniu może wnieść odwołanie w terminie przysługującym stronie postępowania, winno bowiem konsekwentnie skutkować uznaniem, iż osobie takiej przysługuje również prawo złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia.

7. Przyjęcie tezy o dopuszczalności złożenia odwołania przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu, jak o też możliwości złożenia przez nią wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji – w ocenie Sądu orzekającego - obwarowane być powinno zastrzeżeniem, iż chodzić musi o decyzję, która nie uzyskała jeszcze waloru ostateczności. Jeżeli bowiem w chwili składania przez taki podmiot odwołania czy też wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, decyzja, której środki te dotyczą była już decyzją ostateczną ( ze względu na upływ terminu do wniesienia odwołania w odniesieniu do stron postępowania lub zakończenie postępowania odwoławczego ) organ administracji publicznej winien podjąć działania do jakich obliguje go przepis art. 235 § 1 Kpa.

8. Zgodnie ze wskazanym przepisem skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione z zastrzeżeniem art. 16 § 1 Kpa. W doktrynie wskazuje się, iż przytoczony przepis odnosi się do sytuacji wnoszenia skargi w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i stanowi przejaw zasady pierwszeństwa postępowania ogólnego ( jurysdykcyjnego ) nad postępowaniem skargowym. W związku z tym pierwszeństwem skarga o której mowa, interpretowana jest jako środek prawny z art. 145 - 163 Kpa. Oznacza to, że skarga ( pismo formułujące wolę wzruszenia decyzji ) w sprawie w której wydana była ostateczna decyzja administracyjna powinna być traktowane jako wniosek o wszczęcie postępowania w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania. Zatem skargę w sprawie zakończonej decyzją ostateczną uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania ( art. 147 Kpa ) lub żądanie stwierdzenia nieważności decyzji ( art. 157 § 2 Kpa ) albo jej uchylenia lub zmiany ( art. 154, 155, 161, 162, 163 Kpa ).

9. W piśmiennictwie wyrażony został pogląd ( vide: R.Kędziora, Komentarz do KPA, wyd. 2008, str. 931 ), podzielany przez sąd orzekający, iż pisma stron postępowania ( także podmiotów uznających się za strony postępowania ) skierowane przeciwko decyzjom ostatecznym, które pozostawiają wątpliwości co do ich kwalifikacji, wymagają interpretacji w trybie art. 235 Kpa, choćby nie były kierowane do organu w ramach postępowania skargowego.

10. Na organie administracji publicznej w związku z wpływem pisma kwestionującego prawidłowość decyzji posiadającej już walor decyzji ostatecznej ciąży obowiązek ustalenia rzeczywistego żądania strony. W wyroku z dnia 17 grudnia 1996 r. ( II SA/Gd 1156/96; lex nr 44089 ) NSA stwierdził, że "jeżeli organ odwoławczy uznał, iż decyzja, od której odwołanie składała strona, była w chwili jego składania decyzją ostateczną, organ winien rozważyć w trybie art. 235 § 1 Kpa, czy pisma nie potraktować jako wniosku o wznowienie postępowania lub żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ winien, mając wątpliwości czego w istocie dochodzi strona, pouczyć ją w trybie art. 9 Kpa o jej prawach i obowiązkach, a w zależności od powziętych wątpliwości zażądać stosownych wyjaśnień i uzupełnień". Z kolei w wyroku z dnia 3 września 1997 r. V SA 799/96; lex nr 59506 ) sąd ten stwierdził, iż skarga złożona w okolicznościach o jakich mowa w art. 235 Kpa tj. po zakończeniu postępowania decyzją ostateczną, niezaskarżalną odwołaniem wobec takiego jej charakteru, nie może być w świetle tego przepisu poczytana i rozpatrywana jako odwołanie. Powinna być ona w zależności od charakteru zarzutów traktowana jako wniosek o wznowienie postępowania lub o stwierdzenie nieważności.

11. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się przy tym, że to organ ma zastosować właściwy tryb nadzwyczajny adekwatny do rzeczywistej treści żądania, a jedynie w razie istnienia uzasadnionych wątpliwości co do charakteru żądania strony zawartego w jej piśmie organ powinien, stosując art. 9 Kpa, zwrócić się do niej, udzielając niezbędnych wyjaśnień np. w kwestii braku możliwości uznania pisma za odwołanie ( vide: wyrok NSA z dnia 3 września 1993 r., V SA 799/96, lex nr 59506 ; wyrok z dnia 17 grudnia 1996 r., II SA/Gd 1156/96; lex nr 44089, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2005 r., OSK 1099/04 , Lex nr 165733 ) i żądając wymaganych uzupełnień. Wskazuje się w nim również ( vide: wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1986 r. II SA 634/86, ONSA 1986, nr 2, poz. 46 ), że zawarty w art. 235 § 1 Kpa nakaz rozpatrzenia możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej we właściwym trybie powinien być rozumiany jako nakaz zastosowania trybu adekwatnego do zarzutów podnoszonych w piśmie strony.

12. W konsekwencji poczynionych rozważań uprawniona pozostaje teza, że jeżeli strona w odniesieniu do decyzji posiadającej walor orzeczenia ostatecznego podnosi w skardze ( podaniu ) zarzut stanowiący jedną z podstaw wznowienia postępowania o jakich mowa w art. 145 § 1 Kpa, to właściwym trybem załatwienia sprawy będzie tryb wznowienia postępowania. W sytuacji zaś gdy chodzi o wznowienie postępowania w odniesieniu do podstawy uruchamianej jedynie na wniosek ( np. art. 145 § 1 pkt 4 Kpa ) organ obligowany będzie przyjąć, iż wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek.

13. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, to nie może budzić wątpliwości, iż wniosek skarżących o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2014r. wraz z dopełnieniem czynności (wniesienie odwołania ) w stosunku do której termin został uchybiony złożony, został w dniu 9 maja 2014 r. ( data nadania w urzędzie pocztowym ). Oznacza to, że czynności te dokonane zostały przez skarżących w dniu, kiedy decyzja Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. była decyzją ostateczną. Wynika to z faktu upływu terminu do złożenia odwołania dla podmiotów, które były stronami postępowania oraz zakończenia postępowania odwoławczego, wszczętego odwołaniem Wspólnoty Mieszkaniowej [...], wydaniem przez Wojewodę decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego ( art. 16 § 1 Kpa ).

14. W ocenie Sądu, w zaistniałej sytuacji Wojewoda, któremu Prezydent Miasta - jako organowi właściwemu do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ( art. 59 § 2 Kpa ) przekazał wniosek skarżących z dnia [...] maja 2014 r. uprawniony był do uznania, iż wniosek ten wraz z odwołaniem, skierowany jest przeciwko decyzji ostatecznej, a rzeczywistym żądaniem wnioskodawców jest zakwestionowanie legalności postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] marca 2014 r. i weryfikacja zawartego w niej rozstrzygnięcia. Okoliczność, iż we wskazanych pismach podnoszony był przez skarżących zarzut pominięcia jako stron postępowania mimo legitymowania się przez nich interesem prawnym w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, uprawniała Wojewodę do przyjęcia, iż zachodzą podstawy do uznania, iż wnioskodawcy wskazują przesłankę wszczęcia na ich wniosek ( art. 147 Kpa ) trybu nadzwyczajnego w postaci postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w oparciu o podstawę o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Konsekwencją takiego uzasadnionego, zdaniem Sądu, uznania , było przekazanie przez Wojewodę wniosku skarżących z dnia [...] maja 2014 r. jako podania o wznowienie postępowania organowi właściwemu w sprawie jego rozpoznania ( art. 149 § 1 Kpa).

15. Nie kwestionując co do zasady wywodów skarżących, iż organ nie może samodzielnie przesądzać o charakterze podania strony, to wywody podnoszone w skardze odnieść należy do sytuacji, gdy treść podania budzi rzeczywiste wątpliwości co do możliwości jego prawnej kwalifikacji. W takiej sytuacji organ faktycznie powinien, realizując zasady z art. 8 i 9 Kpa wyjaśnić jego rzeczywistą treść z udziałem strony, udzielając jej stosownych pouczeń i wyjaśnień. Jednakże w odniesieniu do niniejszej sprawy należało przyjąć, iż fakt ostateczności decyzji z dnia [...] marca 2014 r. oraz wywody skarżących o niebraniu przez nich udziału w postępowaniu bez ich winy, jednoznacznie pozwalały na przyjęcie, że w istocie właściwym trybem rozpoznania pisma skarżących z dnia [...] maja 2014 r. pozostaje tryb wznowienia postępowania. Zwrócić przy tym należy uwagę, że pismo Wojewody przekazujące wniosek skarżących Prezydentowi Miasta, doręczone również skarżącym, zawierało wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn jego odmiennej kwalifikacji. Nadto Prezydent Miasta wezwał skarżących do uzupełnienia braków formalnych ich pisma z [...] maja 2014 r. – traktowanego jako wniosek o wznowienie postępowania – przez wskazanie przesłanki do wznowienia i "określenia daty w której dowiedzieli się o przedmiotowej decyzji". W odpowiedzi na to zobowiązanie skarżący uzupełnili wskazane braki wniosku, nie kwestionując, dokonanej przez organ kwalifikacji ich pisma.

16. Zważywszy na poczynione dotychczas wywody stwierdzić należy, iż bezpodstawne okazał się w konsekwencji zarzut skargi, dotyczący naruszenia przez organ II instancji art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 157 § 2 Kpa i art. 126 Kpa, poprzez ich niezastosowanie w odniesieniu do postanowienia Prezydenta. Jak bowiem wskazano, dokonana przez organy kwalifikacja pisma skarżących z dnia [...] maja 2014 r. i wybór trybu w jakim powinno być ono załatwione, okazały się prawidłowe. Skutkiem tego uznania jest też bezpodstawność pozostałych zarzutów skargi tj. naruszenia art. 138 § 2 Kpa i art. 61 § 1 Kpa w zw. z art. 63 § 2 Kpa oraz art. 58 Kpa, sformułowanych w jej pkt 2 i 3. Mimo bezzasadności podniesionych w niej zarzutów, skarga podlegała uwzględnieniu z przyczyn dostrzeżonych przez Sąd z urzędu. W ocenie Sądu bowiem organy obu instancji w sposób wadliwy uznały, że w okolicznościach sprawy doszło do uchybienia terminu o jakim mowa w art. 148 § 2 Kpa.

17. Rozważając kwestię początku biegu jednomiesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 Kpa należy przede wszystkim zaakcentować, że stosownie do przepisu art. 145 § 1 Kpa, wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym, który może być uruchamiany wyłącznie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. To oznacza, że podanie o wznowienie postępowania może być skutecznie wniesione najwcześniej w pierwszym dniu po dniu, w którym decyzja stała się ostateczna. W żadnym więc wypadku bieg terminu określonego w art. 148 § 1 Kpa nie może się rozpocząć przed ostatecznym zakończeniem zwykłego postępowania administracyjnego. (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 marca 2010 r.; sygn. akt II SA/Gl 1191/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 227/08; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1113/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1167/13, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., II OSK 1905/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r. VII SA/WA 386/13 – baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Wyrażane niekiedy stanowisko odmienne ( vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. II OSK 2361/13 ) nie zasługuje na akceptację z racji braku przekonywującej argumentacji. Tym samym przez decyzję, o której mowa w art. 148 § 2 Kpa należy rozumieć decyzję ostateczną, a zatem termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym pominięta strona ( podmiot uważający się za pominiętą stronę ) dowiedziała się o decyzji ostatecznej.

18. W okolicznościach niniejszej sprawy o ostateczności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] skarżący powzięli informację w dniu 2 maja 2014 r. Takie oświadczenie złożyli w piśmie stanowiącym ich odpowiedź na wezwanie organu I instancji do uzupełnienia braków ich pisma z dnia [...] maja 2014 r., potraktowanego jako podanie o wznowienie postępowania. Jest to data w jakiej – jak twierdzą – otrzymali, również tylko do wiadomości, decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] umarzającą postępowanie odwoławcze. Taka data otrzymania decyzji Wojewody wskazana została zresztą przez skarżących już we wniosku o przywrócenie terminu. Przyjmując zaś ten dzień za dzień powzięcia wiadomości o decyzji ostatecznej tj. decyzji z dnia [...] marca 2014 r. należy uznać, iż termin o jakim mowa w art. 148 § 2 Kpa został dochowany.

19. Zdaniem Sądu, przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w kontrolowanym postanowieniu prowadziłoby do zaakceptowania sytuacji, w której przysługujący pominiętej stronie (podmiotowi uważającemu się za pominiętą stronę) termin do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikowania decyzji ostatecznych upłynąłby przed zaistnieniem ustawowej przesłanki warunkującej jego stosowanie jakim jest przecież ostateczność decyzji. Przyjęcie, że powinien być on liczony od dnia doręczenia skarżącym "do wiadomości" decyzji z [...] marca 2014 r. czyli od 7 marca 2014 r., przy uznaniu uzyskania przez nią waloru ostateczności w dniu 23 kwietnia 2014 r. czyniłoby iluzorycznym prawa skarżących do skorzystania z instytucji wznowienia postępowania. Tak liczony termin upłynąłby bowiem z dniem 7 kwietnia 2014 r.

20. Nie może też umykać z pola widzenia okoliczność, iż to niekonsekwencja działań Prezydenta Miasta postawiła skarżących w sytuacji, w której znaleźli się w swoistej "pułapce". Z jednej bowiem strony organ nie uznał ich za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, a więc za podmiot uprawniony do kwestionowana decyzji w postępowaniu odwoławczym, a z drugiej doręczył im wydaną w tej sprawie decyzję "do wiadomości". Taka formuła doręczania decyzji - jak już była o tym mowa - nie znajduje oparcia ani w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, ani ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Tym samym, to z winy organu I instancji doszło do tak "wczesnego" rozpoczęcia biegu terminu o jakim mowa w art. 148 § 2 Kpa, że upłynął on jeszcze przed uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję z dnia [...] marca 2014r. Z kolei organ odwoławczy, wprawdzie prawidłowo, z uwzględnieniem istotnych okoliczności sprawy, "odkodował" żądanie wynikające z wniosku skarżących z dnia [...] maja 2014r., uznając ich chodzić może już tylko o wznowienie postępowania. Jednakże zaakceptował wadliwe stanowisko organu I instancji o uchybieniu terminu do jego złożenia. Zgodzić się zatem należy, iż opisane działania organów naruszyły prócz wskazanych przepisów także zasady wynikające z art. 6,7 i 8 Kpa.

21. W tym stanie rzeczy, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ppsa, orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia Wojewody oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta. Na podstawie art. 152 ppsa orzeczono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, co jest wyrazem udzielenia skarżącym ochrony prawnej już od dnia wydania wyroku do czasu jego uprawomocnienia się. Konsekwencją wyniku sporu jest zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi.

22. W toku ponownego rozstrzygania w sprawie wniosku o wznowienie postępowania organ I instancji, związany wyrażoną oceną prawną ( art. 153 ppsa ) obowiązany będzie uznać, iż termin o jakim mowa w art. 148 § 2 Kpa został przez skarżących dochowany.

Końcowo wskazać należy, iż niniejszy wyrok w żaden sposób nie przesądza i nie odnosi się do kwestii legitymowania się przez skarżących statusem strony w postępowaniu zakończonym udzieleniem pozwolenia na budowę decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Kwestia ta, odnosząca się do faktycznego zaistnienia wskazywanej we wniosku podstawy wznowienia ( art. 145 § 1 pkt 4 Kpa ), podlega bowiem rozstrzyganiu dopiero w toku wznowionego postępowania administracyjnego.

Zauważyć również należy, iż rozstrzyganiu przez organ nie będzie stała na przeszkodzie okoliczność, iż wyrokiem z dnia 18 września 2014 r. w sprawie II SA/Go 448/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, a to ze względu na podstawę wznowienia o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, której istnienie nie było przedmiotem kontroli sądowej.