Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 193/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 i 2, art. 25 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] listopada 2011, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), § 3 p. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) oraz § 11 ust. 1 oraz § 325 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Dyrektora Oddziału w P. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "K. - rejon ulicy [...] - część A" w P. , wywołanego uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że Prezydent Miasta P. pismem z dnia 17 października 2011 r., na podstawie art. 17 pkt 6b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. z wnioskiem o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "K. - rejon ulicy [...] - część A" w P.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. pismami z dnia [...] lutego 2011 r., z dnia [...] marca 2011 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2011 r., kierowanymi do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w P., wniosła szereg uwag do projektu przedmiotowego planu. Pismem z dnia 14 września 2011 r. Prezydent Miasta P. przedłożył przedmiotowy projekt planu celem uzgodnienia. W udostępnionym projekcie planu nie uwzględniono jednak uwag podanych we wcześniejszej korespondencji, stąd Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. zaprezentowała ponownie swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] października 2011 r.

Dyrektor Oddziału GDDKiA w P., działając w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu planu.

Prezydent Miasta P. w dniu 2 listopada 2011 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż przywołane w postanowieniu przepisy prawa nie stanowią podstawy prawnej do wprowadzenia w projekcie planu żądanych przez organ uzgadniający zapisów. Wskazał na brak podstaw prawnych uzasadniających przedstawione przez organ uzgadniający stanowisko.

Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor Oddziału GDDKiA w P., działając w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że w korespondencji kierowanej do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w P. w toku postępowania uzgodnieniowego, jak i w zaskarżonym postanowieniu wskazano przyczyny odmowy uzgodnienia przedmiotowego planu, którymi są:

1. Określenie minimalnej odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...] jako 40m.

2. Informacja o zasięgu uciążliwości drogi ekspresowej [...] .

Dodatkowo Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. wskazała, że nie należy lokalizować nowej zabudowy mieszkaniowej w strefie przekroczonych norm hałasu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2011 r. złożył Prezydent Miasta P. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 106 k.p.a.w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwaną dalej: "upzp" - poprzez naruszenie formy i zakresu uzgodnień, w tym poprzez brak podstawy prawnej dla wskazanych przez organ warunków uzgodnienia. Zarzucił również naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorzadzie gminnym oraz art. 3 ust. 1 upzp - poprzez nieuzasadnioną ingerencją w sferę zadań własnych gminy, a w konsekwencji nieuzasadnione ograniczenie jej władztwa planistycznego.

Prezydent Miasta P. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] października 2011 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko, skarżacy w uzasadnieniu skargi wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Zatem w myśl art. 106 § 5 k.p.a. stanowisko organu uzgadniającego powinno być wyrażane w formie postanowienia i postanowienie winno spełniać wymogi wynikające z art. 124 k.p.a. Tymczasem w niniejszym postępowaniu organ uzgadniający zajął stanowisko w przepisanej formie, jaką jest postanowienie dopiero wówczas, gdy Prezydent Miasta P. wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie organ uzgadniający wykorzystał fakt złożenia przez Prezydenta Miasta P. w/w wniosku do naprawienia uchybień jakich dopuścił się w toku postępowania uzgodnieniowego. W szczególności organ uzgadniający zajął stanowisko w przepisanej formie jaką jest postanowienie. W wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ powinien utrzymać w mocy swoje stanowisko albo uzgodnić projekt planu pozytywnie. W niniejszej sprawie organ uzgadniający wydał postanowienie, które powinien był wydać już za pierwszym razem, tj. wtedy gdy zajął stanowisko w przedmiocie uzgodnienia projektu planu miejscowego.

Skarżacy podniósł, że organ uzgadniający projekt planu miejscowego swoimi działaniami wkracza w sferę zadań własnych gminy, dlatego też jego rozstrzygnięcia muszą być podejmowane w granicach i na podstawie przepisów prawa. Natomiast w niniejszej sprawie stawiane przez organ uzgadniający żądania w przedmiocie wprowadzenia do projektu planu zmian, nie znajdują podstaw prawnych. Nie uzgadniając projektu planu miejscowego uprawniony organ musi określić warunki, na jakich uzgodnienie może nastąpić, powołując jednocześnie podstawę prawną dla określonych w ten sposób warunków uzgodnienia.

Skarżacy zauważa, że odmowa uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "K. - rejon ulicy [...] - część A" w P. w zasadzie sprowadza się do dwóch zagadnień: określenia minimalnej odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...] jako 40 m oraz wprowadzenia informacji o zasięgu uciążliwości drogi ekspresowej [...] .

Prezydent Miasta P. kwestionując jako zasadne stanowisko organu wskazał, iż obszar objęty projektem planu znajduje się w granicach administracyjnych miasta, a co za tym idzie może stanowić teren zabudowy, na którym, zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych obiekty budowlane przy drodze ekspresowej na terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Nie jest natomiast uprawnione twierdzenie GDDKiA, że sporny obszar nie stanowi terenu zabudowy. Dlatego też, wymóg wprowadzenia w projekcie planu dla zabudowy odległości 40 m od krawędzi jezdni jest bezpodstawny, a wyznaczona w projekcie planu minimalna odległość 20 m jest zgodna z przepisami prawa.

W ocenie skarżącego, nie znajduje również podstaw prawnych żądanie organu uzgadniającego wprowadzenia do projektu planu zapisu o zasięgu negatywnego oddziaływania drogi na tereny sąsiednie wynoszącym 200 m oraz związane z tym żądanie, iż w projekcie planu miejscowego powinien znaleźć się zapis o konieczności zabezpieczenia nowej zabudowy przed uciążliwościami wynikającymi z sąsiedztwa drogi staraniem inwestora.

Zdaniem skarżącego plan miejscowy nie może wypowiadać się co do tego na kim będzie spoczywać obowiązek realizacji stosownych zabezpieczeń, ani też na czyj koszt mają powstać takie zabezpieczenia. Tego typu rozstrzygnięcia nie są ujęte w art. 15 upzp, który wytycza ramy regulacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z tego wynika, iż rozstrzygnięcie kwestii czyim staraniem powstaną stosowne zabezpieczenia pozostaje poza zakresem postanowień planu, a co za tym idzie nie mogło być przedmiotem uzgodnień GDDKiA. Odnosząc sie do kwestii zasięgu negatywnego oddziaływania drogi na tereny sąsiednie, skarżacy wskazał, iz dopiero na etapie pozwolenia na budowę należy dokonać oceny jaki jest zasięg ewentualnego negatywnego oddziaływania i czy zastosowane zostaną środki techniczne zmniejszające uciążliwości poniżej ustalonego przepisami poziomu. Wprowadzenie sztywnego określenia zasięgu oddziaływania drogi, już na etapie sporządzania projektu planu, a tym samym wyłączenie możliwości dokonania oceny na etapie pozwolenia na budowę nie znajduje podstaw prawnych.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna.

Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, Rada Miasta P. w dniu [...] stycznia 2009 r. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "K. - rejon ulicy [...] - część A" w P.

Pismem z dnia 2 lutego 2009 r., działając na podstawie art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), Prezydent Miasta P. zawiadomił o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jako organ właściwy do uzgadniania i opiniowania planu. W odpowiedzi na to pismo Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. pismem z dnia [...] lutego 2009 r. przedstawiła swoje uwagi z prośbą o ich uwzględnienie przy opracowywaniu planu.

Kolejnym pismem z dnia [...] marca 2010 r., Prezydent Miasta P. poinformował Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P., że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "K. - rejon ulicy [...] - część A" w P. jest gotowy i można do dnia 6 kwietnia 2010 r. zgłaszać ewentualne uwagi i opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie planu, w celu ewentualnego wprowadzenia ich do ustaleń planu przed rozpoczęciem procedury opiniowania i uzgadniania projektu planu. GDDKiA Oddział w P. pismem z dnia [...] marca 2010 r. wniosła uwagi przedstawione w trzech punktach.

Z dniem 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), która wprowadziła szereg zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w rozdziale 2 tej ustawy dotyczącym planowania przestrzennego w gminie. Jednakże zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego , w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że procedura uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego "K. - rejon ulicy [...] - część A" w P. odbywa się w oparciu o brzmienie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprzed dnia 21 października 2010 r.

Prezydent Miasta P., pismem z dnia 19 stycznia 2011 r., zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. , na podstawie art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o uzgodnienie projektu planu zagospodarowania przestrzennego "K.- rejon ulicy [...] - część A" w P. Do pisma dołączony został projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Prezydent Miasta P. ustalił termin dokonania uzgodnienia do dnia 15 lutego 2011 r. Pismo to wpłynęło do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. w dniu 21 stycznia 2011 r. Organ uzgadniający nie dokonał uzgodnienia, a jedynie pismem z dnia [...] lutego 2011 r. wniósł ponownie swoje uwagi do projektu planu.

Pomiędzy Prezydentem Miasta P. a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. nadal utrzymywała się rozbieżność stanowisk co do zgłoszonych uwag do projektu planu. Prezydent Miasta P. ponownie pismem z dnia 22 lutego 2011 r., na podstawie art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. o uzgodnienie projektu planu, ustalając termin dokonania uzgodnienia do dnia 18 marca 2011 r. Organ uzgadniający nie dokonał uzgodnienia, a jedynie pismem z dnia [...] marca 2011 r. wniósł ponownie swoje uwagi do projektu planu.

Pomiędzy Prezydentem Miasta P. a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. ponownie dochodzi do wymiany korespondencji pismami, odpowiednio z dnia [...] marca 2011 r. i z dnia [...] kwietnia 2011 r.

W tej sytuacji, przy nadal istniejących rozbieżnych stanowiskach, Prezydent Miasta P. ponownie, już trzeci raz, pismem z dnia [...] września 2011 r., na podstawie art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wnosi do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. o uzgodnienie projektu przedmiotowego planu. Termin do dokonania uzgodnienia został wyznaczony do dnia 12 października 2011 r. Do wystąpienia została dołączona płyta CD z projektem tekstu i rysunku planu oraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Pismo to z załącznikami wpłynęło do organu uzgadniającego w dniu 16 września 2011 r.

Zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed zmiany z dnia 21 października 2010 r., organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 oraz art. 17 pkt 7, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z kolei stosownie do treści art. 25 ust. 1 i 2 w/w ustawy w jej brzmieniu sprzed zmiany z dnia 21 października 2010 r., wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 5-8 oraz art. 17 pkt 6 i 7, nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (ust. 1). Nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu (ust. 2).

Wobec powyższego należy uznać, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. winna dokonać uzgodnienia projektu planu zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. w formie postanowienia. Udostępnienie organowi uzgadniającemu projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko nastąpiło w dniu 16 września 2011 r., a zatem wyznaczony termin uzgodnienia do dnia 12 października 2011 r. nie był krótszy niż 21 dni.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. odmówił uzgodnienia projektu przedmiotowego planu zgłaszając jednocześnie do niego uwagi. Ponieważ postanowienie to zostało wydane po dniu [...] października 2011 r., to mają do niego zastosowanie konsekwencje, o których mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed dnia 21 października 2010 r. obowiązującym w przedmiotowej sprawie. Użycie w art. 25 ust. 2 zwrotu "uważa się" powoduje skutek prawny z mocy ustawy niezależnie od działań organu uzgadniającego. Z upływem dnia 12 października 2011 r., z mocy ustawy, projekt planu uważa się za równoznaczny z uzgodnieniem, co dla organu oznacza, że został on uzgodniony. Skutek, o którym mowa w art. 25 ust. 2 w/w ustawy jest następstwem niezachowania wyznaczonego stosownie do art. 25 ust. 1 terminu dokonania uzgodnienia. W tej sytuacji postanowienie z dnia [...] października 2011 r. o odmowie uzgodnienia projektu planu jest bezskuteczne.

W przedmiotowej sprawie należy również zauważyć, że na wystąpienie Prezydenta Miasta P. z dnia 14 września 2011 r. o uzgodnienie projektu planu do dnia 12 października 2011 r., Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. w piśmie z dnia [...] października 2011 r. ponownie przedstawiła swoje uwagi w sprawie uzgodnienia projektu tego planu. Na to pismo, Prezydent Miasta P. pismem z dnia 17 października 2011 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, traktując je jako postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu planu miejscowego. W aktach administracyjnych nie ma dowodu, że wniosek ten został przesłany Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad. Jednakże należy zauważyć, że powinien on być załatwiony w formie procesowej dopuszczalnej przez Kodeks postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.