Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 354/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2011-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 31 i art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 1 art. 6, art. 28 ust. 1, 15, 11,17 pkt 4, 20 ust. 1,16 ust.1, art. 36 ust. 4,18 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 6 ust. 1 par 5.
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 21, ust. 1, art. 64 ust. 1  i 3, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 52 par 4, art. 147 par 1 , art. 152, art. 200, art. 223 par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par 18 ust. 1 lit c.
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka – Kuligowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Protokolant Małgorzata Płocharska – Małys po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2011 r. sprawy ze skargi D. N., A. C., A. J., M. K., D. K., S. R., J. S., J. L. na uchwałę Rady Gminy Malechowo z dnia 5 lutego 2008 r. nr XIII/119/2008 w przedmiocie uchwalenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Malechowo dla lokalizacji elektrowni wiatrowych w obrębach Malechówko, Malechowo, Karwice, Paproty-Paprotki I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Gminy Malechowo na rzecz skarżącej A. J. kwotę [...] ([...]) złotych oraz na rzecz skarżących: D. N., A. C., M. K., D. K., S. R., J. S. , J. L. kwotę po [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. nakazuje ściągnąć od Rady Gminy Malechowo kwotę [...] ([...]) złotych tytułem nieuiszczonych wpisów sądowych.


UZASADNIENIE

D. N., A. C. , A. J., M. K., D. K., S. R., J. Ś., J. Ł. działając przez pełnomocnika, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 5 lutego 2008 r., Nr XIII/19/2008, w sprawie uchwalenia zmiany

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla lokalizacji elektrowni wiatrowych w obrębach [...] , [...] , [...] , [...] .

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

- art. 11 i 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie procedury i zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjęcie uchwały bez wymaganych uzgodnień i opiniowania wprowadzonych zmian, bez zachowania obowiązku wyłożenia do publicznej wiadomości i przeprowadzenia dyskusji publicznej, a także bez sporządzenia wymaganej prognozy oddziaływania na środowisko,

- art. 31 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP przez podjęcie przez Radę Gminy [...] zaskarżonej uchwały, która zmienia przeznaczenie działek należących do skarżących, przekształcając tereny rolne z możliwością zabudowy w tereny rolne objęte zakazem zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, w tym zabudowy zagrodowej związanej z produkcją rolniczą oraz zakazem realizacji elektrowni wiatrowych, podczas gdy zgodnie z art. 31 ust.1 i art. 64 Konstytucji RP ograniczenia prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie.

Skarżący wskazali, że podczas przygotowania i podejmowania uchwały doszło również do naruszenia obrazy postanowień uchwały Nr V/60/2003 Rady Gminy

w [...] z dnia 23 kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy [...] , [...] , [...] , [...] , stanowiących załącznik do w/w uchwały poprzez nie zapewnienie udziału mieszkańców w postępowaniu

o uchwalenie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący podali, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie uchwały Nr XXXII/322/2006 Rady Gminy [...] z dnia 26 października 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz zgodnie ze "Studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] " przyjętego uchwałą Nr XXVII/185/2001 Rady Gminy [...] z dnia 13 grudnia 2001 r. zmienionego uchwałą Nr XI/98/07 z dnia 31 października 2007 r. Podczas przeprowadzonych przez Gminę [...] dyskusji publicznych w [...]

i [...] pod koniec 2007 r. przedstawiono mieszkańcom gminy objętych zmianą planu dokumentację graficzną do zmiany planu zagospodarowania, z której wynikało iż tzw. strefa oddziaływania (tzn. obszary oznaczone w planie symbolami E/R i R) będzie przebiegała w zupełnie innym miejscu niż ustalono w planie zagospodarowania przyjętym uchwałą z dnia 5 lutego 2008 r. Nr XIII/119/2008, przy czym zmieniając granice "strefy oddziaływania" nie zmieniono pierwotnie wskazanych mieszkańcom gminy lokalizacji wież wiatrowych. Zdaniem skarżących, gmina oznaczyła strefę w sposób sztuczny, nie wprowadzając żadnych reguł lub parametrów co do odległości od wież wiatrowych, a kształt tej strefy zmieniany jest

w sposób dowolny. Z powyższego wynika, że wprowadzono zmiany w studium uwarunkowań oraz w projekcie planu zagospodarowania bez wymaganej procedury przewidzianej w art. 11 i 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy [...] wniosła o jej odrzucenie,

a w razie przyjęcia skargi do rozpoznania, o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyjaśniła, że skarżący przed wniesieniem skargi, powinni byli skierować wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do Rady Gminy która uchwaliła zaskarżoną uchwałę, nie zaś jak to uczyniono, do Wójta Gminy [...] .

W ocenie organu oznacza to, że skarżący nie wyczerpali trybu o którym mowa

w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i skarga jako niedopuszczalna powinna podlegać odrzuceniu.

Odnosząc się zaś, do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że wszelkie opinie

i uzgodnienia zostały uzyskane. Przygotowana została prognoza oddziaływania na środowisko. Projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w terminie od dnia 28 grudnia 2007 r. do dnia 18 stycznia 2008 r., przy czym fakt ten podlegał publicznemu ogłoszeniu, zgodnie z przewidzianą, w tym zakresie procedurą. Zorganizowano dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, która nie odbywa się z uwagi na fakt, iż poza przedstawicielami Urzędu Gminy [...] nikt inny nie stawił się w wyznaczonym czasie i miejscu. Znajduje to potwierdzenie w Dokumentacji Prac Planistycznych znajdującej się

w aktach sprawy. Ponadto, w terminie wyznaczonym w publicznym ogłoszeniu nie wpłynęły żadne uwagi dotyczące projektu wyłożonego do publicznego wglądu.

W aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające przeprowadzenie następujących etapów postępowania:

- publicznego ogłoszenia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania tj. uchwały wszczynającej właściwą procedurę zmiany planu;

- umożliwieniu mieszkańcom gminy w wyznaczonym terminie składanie wniosków do projektu zmiany planu;

- projekt został wyłożony do publicznego wglądu w Urzędzie Gminy [...] ,

w przewidzianym przepisami przedziale czasowym i w sposób umożliwiający zainteresowanym osobom zapoznanie z jego treścią;

- mieszkańcy gminy mieli możliwość wniesienia uwag do przygotowywanego projektu;

- zorganizowano publiczną dyskusję nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami;

- w toku całej procedury mieszkańcy byli informowani o podejmowanych czynnościach, terminach oraz miejscach zapoznania się z dokumentacją.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Radę Gminy postanowień uchwały Rady Gminy [...] Nr V/60/2003 z dnia 23 kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy [...] organ podkreślił, że mieszkańcy mieli zagwarantowaną możliwość bezpośredniego udziału w procedurze uchwalania zmiany planu, a procedura ta nie przewiduje udziału organów sołectw. Ponadto brak podstaw prawnych do kontroli zgodności zaskarżonej uchwały z postanowieniami innej uchwały, zatem aktu tego samego rzędu.

Organ podniósł też, że chybione są zarzuty skarżących naruszenia prawa własności skarżących, gdyż prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego

i podlega ograniczeniom w drodze ustawy. Taką regulacją ustawową jest art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który upoważnia radę gminy w ramach władztwa planistycznego do określenia szczególnych warunków zagospodarowania przestrzennego w tym wprowadzania ograniczeń w ich użytkowaniu. Ustanowione zaskarżoną uchwałą ograniczenia sposobu zagospodarowania nieruchomości, są uzasadnione w świetle celu polegającego na ograniczeniu potencjalnie negatywnego oddziaływania elektrowni wiatrowych na zdrowie ludzi. Wprowadzony natomiast zakaz zabudowy, dotyczy obszaru gminy przeznaczonego na cele związane z produkcją rolniczą i obejmuje wyłącznie budynki i budowle przeznaczone na stały pobyt ludzi, nie wyklucza natomiast realizacji inwestycji i zabudowy służącej produkcji rolnej.

Skarżący pismem z dnia 11 maja 2011 r. uzupełnili wniesioną skargę. Wskazali, że projekt planu wyłożony do publicznego wglądu podlegał dalszym zmianom, gdyż w pierwotnej wersji strefa oddziaływania na której miał zostać ustanowiony zakaz zabudowy, miała inny przebieg niż przyjęty w zaskarżonej uchwale. Podkreślili też, że mieszkańcy gminy "uspokojeni" deklaracjami przedstawicieli gminy oraz przedstawionym projektem planu nie widzieli potrzeby udziału w dyskusji publicznej wyznaczonej na dzień 18 stycznia 2008 r. i nie wnosili też uwag do projektu ufając, że nie zostaną już w nim wprowadzone żadne zmiany

z pominięciem procedury planistycznej.

Na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. pełnomocnik skarżących podniósł zarzut, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 9 ust. 2 oraz

art. 11 pkt 4 w zw. z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie w jakim przepisy te nakazują organom gminy sporządzenie studium uwarunkowań z uwzględnieniem ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] oraz przewidują zasadę zgodności miejscowego planu ze studium. Uchwałą Nr 32/334/02 z dnia 26 czerwca 2001 r. sejmik uchwalił, że w procesie lokalizacji elektrowni wiatrowych minimalna odległość wiatraków od zabudowań przeznaczonych na stały pobyt ludzi wynosi od 500 do 800 m. Zapisy planu wojewódzkiego nie znalazły odzwierciedlenia ani w studium, ani w zmianie planu. Ustaleniami planu wyznaczono takie położenie wiatraków, że położone są w odległości 150 m od zabudowań

np. osada Karw 1 leżąca w sołectwie [...] .

W piśmie złożonym na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. organ wniósł

o odrzucenie skargi, gdyż skarżący nie wykazali interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym,

a który ma swoje umocowanie w konkretnej normie materialnoprawnej Organ zaprzeczył by Rada Gminy dokonywała jakichkolwiek zmian w projekcie planu między 28 grudnia 2007 r., a 18 stycznia 2008 r., a ponadto by w zaskarżonej uchwale został przyjęty plan dla innego obszaru niż wskazany w uchwale

o przystąpieniu do sporządzania planu. Konsultacjom, uzgodnieniom i opiniom podlegał bowiem ten sam projekt i ten sam obszar, który został ostatecznie przyjęty przez Radę Gminy. Błędy urzędników polegające na wydawaniu wypisów z planu, obejmujące stan prawny sprzed daty jego uchwalenia, nie rzutują na procedurę uchwalenia planu jak i samego planu.

W piśmie z dnia 30 czerwca 2011 r. będącym uzupełnieniem odpowiedzi na skargę organ wskazał, że uchwała będąca przedmiotem skargi jest zgodna nie tylko ze studium, ale także co do zasady z planem zagospodarowania przestrzennego województwa [...] , który nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i zawiera tylko zbiór ogólnych wytycznych. Organ w załączeniu przedłożył plan zagospodarowania przestrzennego terenu sporządzony na podkładzie geodezyjnym, z którego wynika, że planowane elektrownie wiatrowe będą zachowywać odległości 500 m od zabudowań mieszkalnych, a nie od granic działek. Podkreślił też, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego był opiniowany oraz uzgodniony z organami województwa [...] , które nie wniosły uwag do projektowanych z MPZP zapisów i rozwiązań planistycznych, a ponadto takie proponowane usytuowanie elektrowni nie stanowi zagrożenia dla zdrowia czy życia ludzi. Organ podał również, że w Gminie [...] przyjęte jest, że sołtysi, którzy są obecni podczas procedowania przez Radę Gminy, w szczególności uchwał planistycznych, otrzymują komplet dokumentów związanych z procedowanymi uchwałami do wywieszenia w sołectwach, celem realizacji zapisów o opiniowaniu tych projektów przez zebrania wiejskie. Organ ten nie uzgadnia projektu MPZP ale wyłącznie go opiniuje i jego opinia nie jest w ogóle wiążąca dla Wójta i Rady Gminy. W załączeniu organ przedłożył:

- listy obecności sołtysów podczas sesji Rady Gminy [...] w dniu 5 lutego 2008 r. podczas uchwalenia planu i w dniu 26.10.2006 r. podczas podjęcia uchwały

o przystąpieniu do procedury zmiany planu,

- kopie czasopisma Kwartalnik Malechowski (lipiec 2006 r., grudzień 2007 r., marzec 2008 r., październik 2008 r.) dostarczanego do skrzynek pocztowych wszystkich mieszkańców,

- wydruk artykułów publikowanych w 2006 r. na stronach internetowych Gminy [...] ,

- sprawozdania Wójta [...] za okres 12.2007-02.2008 r.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 12 września 2011 r. podnieśli,

że uchwała Rady Gminy [...] z dnia 5 lutego 2008 r. Nr XIII/119/2008 została przyjęta z naruszeniem postanowień Konwencji o ocenach oddziaływania

na środowisko w kontekście transgranicznym sporządzoną w Espoo dnia 25 lutego 1991 r. (Dz. U z 1999 r., Nr 96 poz. 1110). W załączniku nr 1 do Konwencji

w zestawieniu rodzajów działalności mogących wywołać transgraniczne oddziaływanie znajdują się min. elektrownie cieplne i inne instalacje energetyczne.

W niniejszej sprawie nie zbadano transgranicznego oddziaływania na środowisko planowanych lokalizacji elektrowni wiatrowych. Faktem jest, że w wyniku działań podejmowanych przez gminy w województwie zachodniopomorskim i pomorskim, budowę elektrowni wiatrowych planuje się na całej długości polskiego wybrzeża. Realizacja kolejnej inwestycji spowoduje powstanie swoistej "ściany" z elektrowni wiatrowych i przetnie dotychczasowe szlaki wędrówek ptaków na trasie północ –południe. Może to spowodować zmianę tras sezonowych wędrówek tych ptaków, miejsc lęgowych, a nawet ich wyginięcia na skutek wycieńczenia spowodowanego omiJ.iem polskiego wybrzeża i wydłużeniem trasy wędrówki. W związku

z powyższym lokalizacja elektrowni wiatrowych może spowodować oddziaływanie np. na terenie Szwecji, okoliczności te nie zostały zbadane przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały.

W piśmie procesowym z dnia 19 września 2011 r. organ wskazał,

że zaskarżona uchwała nie narusza Konwencji o ocenach oddziaływania

na środowisko sporządzonej w Espoo w dniu 25 lutego 1991 r. Zgodnie

z załącznikiem 1 ust. 2 do Konwencji, postanowieniom konwencji mogą podlegać pod warunkiem znaczącego szkodliwego i transgranicznego oddziaływania

na środowisko, inwestycje stanowiące(...) elektrownie cieplne i inne instalacje energetyczne o wyjściowej mocy cieplnej 300 lub więcej megawatów. W zaskarżonej uchwale jest mowa o potencjalnej możliwości posadowienia kilkunastu turbin elektrowni wiatrowych o mocy do 54 MW. Jedna tego typu instalacja (turbina) może generować moc nie większą niż 3 MW. W związku z powyższym planowana inwestycja ma zbyt mały zakres aby mogła być objęta postanowieniami Konwencji.

Na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. pełnomocnik skarżących podniósł zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem część graficzna planu została sporządzona w skali 1: 5000, a powinna być sporządzona w skali 1:1000, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu. Zaskarżona uchwała dotyczy lokalizowania elektrowni wiatrowych, a nie przeznaczenia gruntu do zalesienia czy też do wprowadzenia zakazu zabudowy, nie jest też inwestycją liniową w rozumieniu art. 3 ust 3 Prawa budowlanego. Ponadto postawiono zarzut naruszenia art. 17 pkt 5 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie sporządzono zgodnie z tym przepisem prognozy skutków finansowych uchwalenia planu z uwzględnieniem art. 36 ustawy. Pełnomocnik skarżących wskazał też, że zgodnie ze statutami sołectw, obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, na przykład statut Sołectwa [...] w § 10 ust. 2 lit. a zawiera zapis, że do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego należy opiniowanie planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Dlatego dla oceny ważności przedmiotowej uchwały, należy uwzględnić

art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, a nie wyłącznie przepisy ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo podniesiono zarzut uchwalenia planu z naruszeniem § 12 pkt 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bowiem brak jest protokołów dyskusji publicznej w związku ze zmiana planu.

Pismem procesowym z dnia 26 września 2011 r. organ odparł zarzuty skarżących wskazując, że zaskarżony plan miejscowy został sporządzony

w prawidłowej skali. Dotyczy on bowiem ustalenia przeznaczenia gruntów pod lokalizację elektrowni wiatrowych oraz wyłączenie sąsiedniego terenu spod zabudowy. Są to właśnie okoliczności przewidziane przepisami art. 16 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i określane jako "szczególny przypadek". Wedle stanu wiedzy organu, wszystkie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dotyczące lokalizacji elektrowni wiatrowych

są sporządzane w skali 1:2000. Objęty planem obszar obejmuje ok. 1.500 ha, co też miało decydujący wpływ na wykonanie mapy w skal 1:200. Mapa sporządzona

w skali 1:1000 zajmowałaby 6,6 m x 4,7 m, co istotnie utrudniałoby korzystanie

z takiego planu, a nie jest w żaden sposób wymagane pod względem planistyczno-budowlanym dla celów przewidzianych w tym planie. Związane są z tym też koszty finansowe, których ponoszenie nie jest celowe w przypadku przeznaczenia gruntu

w planie na cel, który nie wymaga takiej szczegółowości. Organ podał, że w aktach dokumentacji planistycznej znajduje się stanowiąca oddzielny zeszyt prognoza skutków finansowych uchwalenia planu oraz protokół z przeprowadzenia dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z dnia 18 stycznia 2008 r.

Skarżący pismem z dnia 7 i 11 października 2011 r. zgłosili zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niezgodne z prawem określenie w § 7 zaskarżonej uchwały opłaty planistycznej na poziomie 0% dla terenów oznaczonych symbolem R oraz dla terenów oznaczonych symbolem KDZ, KDD, KDW. Zgodnie z § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące stawek procentowych stanowiące podstawę do określenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy powinny zawierać stawki procentowe w przedziale od 0% do 30%, nie zaś na poziomie 0%. Skarżący wskazali na § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym, projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać min. linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia, linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego trenu. Brak zaznaczenia zabudowań stanowi naruszenie w/w przepisu rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142,

poz. 1591 ze zm.) – dalej u.s.g., sąd administracyjny zobowiązany jest do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne, a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, sąd przystępuje do badania legitymacji skarżących. Zgodnie bowiem

z brzmieniem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uprawnionym

do wniesienia skargi jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie

z zakresu administracji publicznej, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa.

W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga wniesiona została

z wyczerpaniem trybu środków zaskarżenia o który mowa w art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa do wójta nie powoduje, iż wezwanie to jest prawnie bezskuteczne i może być traktowane tak jakby nie zostało wniesione. Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to, że obowiązkiem wójta (burmistrz, prezydent miasta) jest nadanie wezwaniu do usunięcia naruszenia właściwego biegu, a w przypadku gdy wezwanie dotyczy usunięcia naruszenia uchwałą rady gminy, przedstawienie tego wezwania do rozpatrzenia radzie.

W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia 7 lutego 2011 r. poinformował skarżących, że przekazał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Radzie Gminy [...] oraz, że Rada nie podjęła uchwały o uchyleniu uchwały

Nr XIII/119/2008 z dnia 5 lutego 2008 r.

Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., jaką niewątpliwie jest uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sąd zobowiązany jest również do badania legitymacji procesowej strony skarżącej.

Skoro w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżącym może być każdy kto wykaże,

że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, to oznacza to tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną", a nie wyłącznie faktyczną, sytuacją,

a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie.

Działki skarżących: D. N., A. C., Al. J., D. K., S. R., J. Ś., J. Ł. znajdują się na obszarze którego dotyczy zaskarżona uchwała. Nieruchomość M. K. położona jest poza tym obszarem, jednak sąsiaduje bezpośrednio z obszarem oznaczonym w planie symbolem R objętym zakazem zabudowy. Interes prawny M. K. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wiąże się ściśle ze strefą oddziaływania nieruchomości sąsiedniej, na nieruchomość skarżącego i wynika z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarga okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty i argumenty podniesione w jej uzasadnieniu są trafne.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia 5 lutego 2008 r., Nr XIII/119/2008, w sprawie uchwalenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla lokalizacji elektrowni wiatrowych w obrębach [...] , [...] , [...] , [...] .

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80 z poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części. W powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzana planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb sporządzania odnosi się do czynności, jakie podejmują organy

w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Natomiast zasady sporządzania dotyczą całego aktu obejmującego część graficzną i tekstową zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej

w ust. 2 tegoż artykułu rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (Planowanie

i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, s. 254).

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdza, że § 7 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały określający stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 0% dla terenów oznaczonych symbolem R tj. terenów upraw rolnych z zakazem zabudowy przeznaczonych na stały pobyt ludzi w tym zabudowy zagrodowej związanej

z produkcją rolniczą, w sposób istotny narusza art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem składu orzekającego, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw prawnych umożliwiających określenie stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wysokości 0%. Z brzmienia przepisów art. 15 ust. 2 pkt 12

w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednoznacznie wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła to właściciel lub użytkownik wieczysty zbywając taką nieruchomość, jest zobowiązany do uiszczenia jednorazowej opłaty ustalanej w planie w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

Należy wskazać, że przepis art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być tak rozumiany, iż wymienione

w nim ustalenia - także w pkt 12 należy umieszczać w każdym planie miejscowym, bez względu na to, czego plan dotyczy. Z przepisu tego wynika bowiem zasada sporządzania planu miejscowego, polegająca na zakazie pominięcia określonych

w nim ustaleń, gdy zachodzą okoliczności, których ustalenia mogą dotyczyć. Z tego wynika, że nie można nie określić stawek renty planistycznej, gdy taka renta może być ustalona (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r. II OSK 545/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 17 listopada 2010 r. II SA/Wr 531/10). Oznacza to, że w sytuacji wyjątkowej, ewentualnego zaistnienia okoliczności faktycznych i (lub) prawnych niewątpliwych, a odnoszących się do terenu objętego planem, z powodu których nie określono stawek renty planistycznej, nie dojdzie do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12

i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z dokumentacji planistycznej kontrolowanej uchwały nie wynikają jakiekolwiek okoliczności, które dawałyby możliwość odstąpienia od określania stawki renty planistycznej. Reasumując, co do zasady prawidłowa wykładnia przepisu art. 36

ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że stawka renty planistycznej musi mieścić się w przedziale większa od 0 % i mniejsza lub równa 30 %, przy czym można ewentualnie dopuścić brak orzekania

w przedmiocie takiej stawki w sytuacji, w której z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, zmiana miejscowego planu nie może spowodować zmiany wartości nieruchomości objętych planem (grunty pod wodami płynącymi, stojącymi). Zastosowanie stawki zerowej pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem pobierania renty planistycznej, o którym mowa art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasada obligatoryjnego uiszczenia renty planistycznej, gdy taka renta może być ustalona, pociąga za sobą niedopu- szczalność określania w planie stawki procentowej takiej renty w taki sposób, który wyklucza ustalenie tej opłaty (tak też NSA m.in. w wyrokach z dnia 22 czerwca 2010 r. II OSK 545/10, z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 904/10, z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 7 września 2006 r. sygn. akt II OSK 703/06 ).

Zgodzić się należy również ze skarżącymi, że zaskarżoną uchwałę podjęto

z naruszeniem ustawowo określonych zasad sporządzania planu, w rozumieniu

art. 28 u.p.z.p., poprzez sporządzenie planu miejscowego w skali 1:5000 zamiast

w skali 1:1000 jaka jest wskazana w przepisie 16 ust. 1 u.p.z.p. i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Przepis art. 16 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż plan miejscowy sporządza się w skali 1:1.000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym

i kartograficznym, przy czym w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2.000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów

do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map

w skali 1:5.000. Stosownie do § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem. W przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2.000 (§ 6 ust. 1 tego samego rozporządzenia).

Jak wynika zaś z § 1 ust. 4 zaskarżonej uchwały rysunek planu sporządzono w skali 1:5000 wraz pięcioma załącznikami zawierającymi wyodrębnione obszary objęte planem w skali 1:2000. Biorąc pod uwagę, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego choć zawiera postanowienia wprowadzające zakaz zabudowy (tereny oznaczone symbolem R) to jednak nie został on sporządzony wyłącznie w tym celu, lecz przede wszystkim w celu umożliwienia lokalizacji elektrowni wiatrowych (tereny oznaczone symbolem E/R) wraz

z infrastrukturą (tereny oznaczone symbolem EE). Co za tym idzie plan miejscowy winien być sporządzony w skali 1:1000.

Zastosowanie przez radę gminy skali rysunku planu 1:2000 i 1:5000 stanowi naruszenie zasad sporządzania planu o których mowa w art. 28 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Nie można również zaakceptować przyjętego przez organy gminy rozwiązania, polegającego na rozbiciu obszaru uchwalonego planu na kilka odrębnych map w różnej skali. Prawidłowo rysunek planu powinien zostać opracowany jednolicie w tej samej skali. Na gruncie przepisów wcześniej obowiązujących, gminy miały swobodę wyboru skali, co prowadziło często do wyboru właśnie skali 1:5000. Tak duża skala określała jedynie ramowo funkcje terenu i nie można było jej utrzymać w sytuacji, gdy ustalenia planu miejscowego mają stanowić bezpośrednią podstawę prawną dla pozwoleń na budowę (por. wyrok NSA z dnia

6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 871/10, wyrok WSA w Olsztynie z 21 czerwca

2011 r. II SA/Ol 294/11).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 i 17 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie procedury zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wskazać, że jest on bezzasadny.

Dokonując analizy akt administracyjnych sprawy stwierdzić należy,

iż w niniejszej sprawie przed podjęciem zaskarżonej uchwały została wyczerpana procedura planistyczna określona w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z akt niniejszej sprawy Wójt Gminy [...] po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłosił w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także przez komunikat o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wyłożył ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni. Powiadomił na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Zorganizował w dniu 18 stycznia

2008 r. dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, wyznaczając w ogłoszeniu termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogły wnosić uwagi dotyczące projektu planu, (art. 17 pkt 1, i 11 oraz art. 18 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Z protokołu

z przeprowadzenia dyskusji publicznej wynika, że dyskusja nie odbyła się z powodu braku stron innych niż przedstawiciele Urzędu Gminy. Skarżący nie skorzystali

z przysługującego prawa do wniesienia uwag do projektu planu, a więc zarzuty skarżących, co do prowadzenia procedury planistycznej z pominięciem ich udziału, należy ocenić jako bezzasadne.

Niezasadne było powoływanie się przez skarżących na naruszenie ich prawa własności. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie

do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania

z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia

i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie

z art. 3 ust. 1 tej ustawy, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej

na terenie gminy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ustawy, zgodnie

z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą Konwencji o ocenach oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym (ESPOO) jest bezzasadny. Problematyka oddziaływania na środowisko, zdrowie ludzi, oddziaływania inwestycji na faunę i florę badana jest na etapie sporządzania prognozy oddziaływania

na środowisko. Uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, poprzedzała znajdująca się w dokumentacji planistycznej prognoza, która stwierdza iż oddziaływanie transgraniczne nie występuje.

Niezależnie od powyższego zaskarżona uchwała Rady Gminy [...]

z dnia 5 lutego 2008 r. nr XIII/119/2008 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza, z opisanych na wstępie rozważań powodów, zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z tych względów należało w oparciu o przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec jak pkt I sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie w punkcie II wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 wyżej wskazanej ustawy procesowej.

O kosztach postępowania orzekł w oparciu o art. 200 i art. 223 § 2 tej ustawy, a także na podstawie § 18 ust. 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawej udzielonej z urzędu (Dz. U

Nr 163, poz. 1348 ze zm.).