Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3134/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi T. N. i H. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. N. i H. N. złożyli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2013r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2013r. Nr [...] odmawiającą przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonego przy dawnej ul. [...], oznaczonej obecnie jako część działki nr [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonego przy dawnej ul. [...], złożonego przez dawnych właścicieli nieruchomości – Z. i Z. B. w dniu 7 stycznia 1949r., Prezydent W. odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] oznaczonej obecnie jako część działki nr [...] oraz postanowił rozpatrzyć ww. wniosek w odniesieniu do pozostałej części gruntu nieruchomości [...], oznaczonej jako działka nr [...] - w drodze wydania odrębnej decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia warunki art. 7 ust. 2 dekretu, jednakże trwałe rozdysponowanie nieruchomości w postaci oddania części gruntu stanowiącego obecnie część działki nr [...] w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich uniemożliwia ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłych współwłaścicieli hipotecznych.

Natomiast działka nr [...] stanowi drogę gminną ul. [...], zatem ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości stanowiącej drogę publiczną jest prawnie niedopuszczalne.

Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013r. złożyli T. i H. N., podnosząc: - naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu poprzez jego błędną wykładnię, a konsekwencji niezastosowanie, poprzez przyjęcie, że poza przesłankami określonymi w tym dekrecie istnieją jeszcze inne przesłanki uzasadniające odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego. Naruszenie art. 2a ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że ze wskazanego przepisu wynika zakaz ustanawiania użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich. Naruszenie art. 7 ust. 4 dekretu poprzez jego niezastosowanie i niezamieszczenie w decyzji rozstrzygnięcia dotyczącego ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennej.

Pismem z dnia 6 maja 2013r. T. i H. N., zwrócili się z wnioskiem o uzupełnienie ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2013r. poprzez rozstrzygnięcie określone w art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, powoływanym dalej jako: "dekret"), tj. dotyczące ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości zamiennej.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2013r. Nr [...] Prezydent W. odmówił uzupełnienia ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2013r. w żądanym zakresie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2013r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2013r. Nr [...] odmawiającą przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonego przy dawnej ul. [...], oznaczonej obecnie jako część działki nr [...].

Organ wskazał, że bezspornym w niniejszej sprawie jest to, że wniosek dekretowy został złożony w ustawowym terminie. Wobec zaś wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1953r. nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1953r nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości [...] (decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2004r. nr [..] i decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...], do ponownego rozpoznania pozostał wniosek złożony przez Z. i Z. B. w dniu 7 stycznia 1949r.

Z akt sprawy wynika, iż dawna nieruchomość [...] położona jest na części działek nr [...] (mapa ewidencyjna w skali 1:500 z dnia [...] listopada 2012r. z zaznaczoną granicą nieruchomości hip. [...])

Organ odwoławczy podzielił zatem ustalenia dokonane przez organ I instancji w przedmiocie spełnienia, co do zasady przez przedmiotową nieruchomość warunków z art. 7 ust. 2 dekretu.

Organ przyjął, że nie jest możliwe ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłych współwłaścicieli hipotecznych w stosunku do części obecnych działek nr [...]. Na działce nr [...] posadowiony jest budynek mieszkalny, w którym zostały wyodrębnione lokale, a na rzecz właścicieli tych lokali zostało ustanowione użytkowanie wieczyste do tej nieruchomości (informacja z ewidencji gruntów z dnia [...] listopada 2012r. i treść księgi wieczystej nr [...]).

Organ wskazał, że utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż gdy na nieruchomości objętej działaniem dekretu ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, dopóki nie dojdzie do rozwiązania użytkowania wieczystego, nie ma możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz innej osoby. Zatem istniejące obciążenie tej części przedmiotowej nieruchomości stanowi w świetle powszechnie obowiązujących przepisów wystarczającą podstawę odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, a organ rozstrzygający sprawę nie ma prawnej możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na tym gruncie.

Działka nr [...] zajęta jest natomiast pod drogę publiczną gminną - ul. [...] (por. mapę ewidencyjną w skali 1:500 z dnia [...] listopada 2012r. z zaznaczoną granicą nieruchomości hip. [...], informację z ewidencji gruntów dla działki nr [...] z dnia [...] listopada 2012r. oraz uchwałę Nr [...] Rady W. z dnia [...] września 2004r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w W. do kategorii dróg gminnych wraz z załącznikiem - Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego [...].).

Organ przyjął, że z unormowań zawartych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) wynika, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione (tj. samorząd województwa, powiatu i gminy). Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych.

Organ, odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, iż wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy system prawa.

Organ wskazał, że niezasadny jest również zarzut dotyczący niezamieszczenia w decyzji rozstrzygnięcia dotyczącego ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennej. Przedmiotem rozstrzygnięcia było rozpatrzenie wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do dawnej nieruchomości [...]. Rozpatrując zaś wniosek z art. 7 ust. 4 dekretu organy nie mogą wypowiadać się w kwestii przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości zamiennej, ponieważ stanowi to odrębną sprawę, rozstrzyganą po złożeniu przez uprawnione osoby stosownego wniosku.

T. N. oraz H. N., działając poprzez pełnomocnika, wnieśli skargę od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2013 roku, nr [...], zaskarżając przedmiotową decyzję w całości.

Przedmiotowej decyzji skarżący zarzucali naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st Warszawy z dnia 26 października 1946 roku, poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niezastosowanie poprzez przyjęcie, że poza przesłankami określonymi w art. 7 ust. 2, istnieją jeszcze inne przesłanki uzasadniające odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego;

art. 2a ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że ze wskazanego przepisu wynika zakaz ustanawiania użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich;

art. 7 ust. 4 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st Warszawy z dnia 26 października 1946 roku poprzez jego niezastosowanie i niezamieszczenie w decyzji rozstrzygnięcia dotyczącego ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennej.

Skarżący wnosili o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu w całości.

Odnosząc się do zarzutów skargi, na wstępie należy wskazać, że pomimo spełnienia przez byłego właściciela przesłanek z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, może zaistnieć w sytuacja, w której nie ma możliwości uwzględnienia takiego wniosku z uwagi na wcześniejsze oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi, przeniesienie własności budynku oraz ujawnienie praw nabywcy w księdze wieczystej.

Należy bowiem mieć na uwadze, iż od czasu wejścia w życie dekretu [...] minęło już ponad 60 lat. Obok regulacji dekretowych na przestrzeni lat uchwalane były inne uregulowania prawne, np. ustawowa regulacja instytucji użytkowania wieczystego zawarta w przepisach kodeksu cywilnego (art. 233 kc do 235 kc), a także przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Taki stan prawny powoduje w wielu przypadkach dotyczących gruntów objętych dekretem kolizję uprawnień różnych podmiotów do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tego samego gruntu. Nie ma natomiast prawnej możliwości wyizolowania przepisów dekretu z obowiązującego systemu prawa. Wobec tego, że dekret, tak jak każda obowiązująca regulacja prawna, stanowi element systemu prawa obowiązującego w Polsce, to nie można jego przepisów analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2014r. I OSK 2224/12, LEX nr 1461237).

Dlatego też niezasadny jest zarzut podniesiony w skardze o konieczności stosowania jedynie wykładni językowej dla interpretacji przepisu art. 7 dekretu. Skarżący nie dostrzegają, znaczenia konieczności wykładni systemowej i jej podstawowej dyrektywy zakazującej wykładni prowadzącej do sprzeczności norm wewnątrz systemu prawa, w tym sprzeczności z art. 232 i następnych k.c.

Wracając do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że organ zasadnie zatem przyjął, że nie jest możliwe ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłych współwłaścicieli hipotecznych w stosunku do części obecnych działek nr [...]. Na działce nr [...] posadowiony jest budynek mieszkalny, w którym zostały wyodrębnione lokale, a na rzecz właścicieli tych lokali zostało ustanowione użytkowanie wieczyste do tej nieruchomości (informacja z ewidencji gruntów z dnia [...] listopada 2012r. i treść księgi wieczystej nr [...]).

Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2168/11, LEX nr 1329359, w którym Sąd wskazał, iż "oddanie gruntów - przejętych w trybie powołanego dekretu - w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej innym podmiotom, dopóki decyzje te lub umowy pozostają w obrocie prawnym, uniemożliwia oddanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Przedmiotem postępowania w trybie uregulowanym w powołanym przepisie mogą być bowiem jedynie grunty stanowiące własność gminy, będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje żadne prawo ".

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) należy wskazać, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione (tj. samorząd województwa, powiatu i gminy). Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. Drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, tzw. reges extra commercium (uchwała Sądu Najwyższego z 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2009 r. I OSK 361/08 LEX nr 516045). Wyłączenie tych nieruchomości z obrotu ma przy tym charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 24 czerwca 2010 r. sygn. akt IV CSK 40/10 OSNC 2011/2/17, LEX nr 602303).

Działka nr [...] zajęta jest natomiast pod drogę publiczną gminną - ul. [...] (por. mapę ewidencyjną w skali 1:500 z dnia [...].11.2012r. z zaznaczoną granicą nieruchomości hip. [...] (informacja z ewidencji gruntów dla działki nr [...] z dnia [...] listopada 2012r., uchwała Nr[...]. Decyzja organów była zatem prawidłowa, również pod w zakresie wykładnia art. 2a ustawy o drogach publicznych.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 pkt 4 dekretu należy wskazać, że poza zakresem przedmiotowym tej sprawy pozostają roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennej lub odszkodowanie. Rozpoznając wniosek z art. 7 ust. 2 dekretu organy nie mogą wypowiadać się w kwestii przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości zamiennej, ponieważ stanowi to odrębną sprawę, rozstrzyganą po złożeniu przez uprawnione osoby stosownego wniosku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2013r. sygn. akt I OSK 2168/11).

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.