Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1619/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3 § 1a oraz § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 23 lipca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marszałka Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt III SAB/Kr 42/18 w sprawie ze skargi M.F. na bezczynność i przewlekłość postępowania Marszałka Województwa [...] w przedmiocie rozpoznania wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie IV i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r. (sygn. akt III SAB/Kr 42/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, orzekając na skutek skargi M. F. na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przed Marszałkiem Województwa [...] w przedmiocie rozpoznania wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego: na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - umorzył postępowanie w sprawie bezczynności Marszałka Województwa [...] (pkt I wyroku), na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - stwierdził, że Marszałek Województwa [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosków: z dnia 30 maja 2016 r. /otrzymanego 26 czerwca 2016 r./ oraz z dnia 3 sierpnia 2017 r. /otrzymanego 21 sierpnia 2017 r./ ( pkt II wyroku), na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku) i na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. - przyznał skarżącej od Marszałka Województwa [...] sumę pieniężną w wysokości 3000 zł. (pkt IV wyroku).

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w części, dotyczącej punktów: II-IV, Marszałek Województwa [...] zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest:

1. art. 58 § 1 pkt 6, art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. - poprzez nieodrzucenie skargi, wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w [...] i rozstrzygnięcie tej skargi jako skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa [...] pomimo tego, że przeciwko temu ostatniemu organowi skarga nie została wniesiona:

Istotny wpływ naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej przepisów na wynik sprawy sądowo-administracyjnej polegał na tym, że Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął skargę, wniesioną na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w [...] jako skargę na wniesioną na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa [...], pomimo że przepisy p.p.s.a. nie przewidują takiej możliwości i nakazują odrzucenie skargi wniesionej wobec niewłaściwego organu,

2. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) - poprzez nieodrzucenie skargi pomimo niewyczerpania przez skarżącą przewidzianego w przepisach prawa obligatoryjnego środka zaskarżenia w postaci zażalenia do organu wyższego stopnia:

Istotny wpływ naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej przepisów na wynik sprawy sądowo-administracyjnej polegał na tym, że Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął skargę w odniesieniu do wniosku skarżącej z dnia 30 maja 2016 r. (postępowanie wszczęte przed 1 czerwca 2017 r.), podczas gdy niewyczerpanie przez skarżącą przewidzianego w przepisach prawa środka zaskarżenia w postaci zażalenia do organu wyższego stopnia obligowało Sąd Instancji do odrzucenie skargi w tym zakresie,

3. art. 149 § 1 pkt 3 § 1a oraz § 2 p.p.s.a. - poprzez przyjęcie, na skutek poczynionych przez Sąd I Instancji błędnych ustaleń faktycznych, że postępowania z wniosków skarżącej prowadzone były w sposób przewlekły i w konsekwencji uwzględnienie skargi, oraz poprzez stwierdzenie, na skutek błędnej interpretacji pojęcia "rażące naruszenie prawa", że przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosków skarżącej miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa:

Istotny wpływ naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej przepisów na wynik sprawy sądowo-administracyjnej polegał na tym, że Sąd pierwszej instancji w następstwie błędnie ustalonego stanu faktycznego oraz wadliwej interpretacji pojęcia "rażącego naruszenia prawa’’, wadliwie przyjął, że: po pierwsze, w postępowaniach z wniosków skarżącej doszło do przewlekłości, a po drugie, że ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4. art. 149 § 2 p.p.s.a. - poprzez przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do przyznania takiej sumy (suma ta może zostać przyznana wyłącznie w celu zwalczenia przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania, a taka potrzeba w sprawie nie zachodziła):

Istotny wpływ naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej przepisów na wynik sprawy sądowo-administracyjnej polegał na tym, że Sąd pierwszej instancji przyznał skarżącej sumę pieniężną w sytuacji, gdy przesłanki ku temu nie zostały spełnione.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy – w tym zakresie - do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie - rozstrzygnięcie skargi poprzez jej odrzucenie - w odniesieniu do wniosku z dnia 30 maja 2016 r. oraz oddalenie - w pozostałym zakresie.

Ponadto autor skargi kasacyjnej wnosił o jej rozpoznanie na rozprawie.

W piśmie procesowym z dnia 10 maja 2019 r. uczestniczka postępowania – M. F. wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym z dnia 31 maja 2021 r. Marszałek Województwa [...] podkreślał, że terminowa realizacja zleconego zadania nie była w tym przypadku możliwa z uwagi na kwestie organizacyjne, pozostające całkowicie poza wpływem organu, a czego Sąd Wojewódzki nie wziął pod uwagę. Ponadto podtrzymał tezę, że środki, wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a., są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą a więc w szczególnie drastycznych przypadkach.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału - wydanym na zasadzie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 374 ze zm.) – sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, gdyż przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie wyjaśnić należy, że wprawdzie – zdaniem autora skargi kasacyjnej - zarzuty te zostały sformułowane wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest odnosiły się wyłącznie do naruszenia w sposób istotny przepisów postępowania, w istocie jednak były oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., gdyż przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. ma bowiem charakter przepisu prawa materialnego. Wspomniane zarzuty były jednak ze sobą ściśle powiązane, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, w których autor skargi kasacyjnej kwestionował samą dopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi M. F., wskazać wypada, że nie były one uzasadnione.

W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona w dniu 8 lutego 2018 r. a zatem już po wejściu w życie (z dniem 1 czerwca 2017 r.) ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), ale dotyczyła ona dwóch wniosków o przyznanie świadczenia wychowawczego: za rok 2016 ( wniosek z dnia 30 maja 2016 r., otrzymany w dniu 26 czerwca 2016 r.) oraz za rok 2017 (wniosek z dnia 3 sierpnia 2017 r., otrzymany w dniu 21 sierpnia 2017 r.). Zgodnie zaś z art. 16 ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym (...). Powyższe oznaczało zatem, że w stosunku do pierwszego wniosku istotnie – jak prawidłowo podniesiono to w skardze kasacyjnej - miały zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w wersji obowiązującej przed powyższą nowelizacją. Z tego powodu skarżąca przed wniesieniem skargi, dotyczącej postępowania administracyjnego, wszczętego pierwszym wnioskiem, w celu zadośćuczynienia obowiązkowi przewidzianemu w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed organem) winna – zgodnie z poprzednią wersją art. 37 § 1 k.p.a. - wystąpić do organu z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie.

Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, wyjaśnić zatem należy, że wniesienie przez M. F. skargi do Sądu Wojewódzkiego poprzedzało skierowanie przez nią pisma z dnia 19 grudnia 2017 r. do organu, a w którym to piśmie strona uskarżała się na nieotrzymanie decyzji w sprawach z jej obu w/w wniosków i wzywała organ (cyt.): "do wydania stosownej decyzji administracyjnej zgodnie z prawem". Wprawdzie przy tym powyższe pismo zatytułowane było "ponaglenie", ale nic nie stało na przeszkodzie by pismo z dnia 19 grudnia 2017 r. (w odniesieniu do wniosku z dnia 30 maja 2016 r., otrzymanego w dniu 26 czerwca 2016 r.) organ potraktował jako zażalenie, wniesione w trybie art. 37 § 1 k.p.a. w dawnym brzmieniu. Tymczasem na pismo wnioskodawczyni z dnia 19 grudnia 2017 r. nie otrzymała ona w ogóle żadnej odpowiedzi, gdyż skierowane do niej pismo organu z dnia 27 grudnia 2017 r., będące zawiadomieniem o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, dotyczyło innego pisma M. F. (pisma z dnia 10 października 2017 r.).

Z tych powodów, zdaniem składu orzekającego, należało uznać, że skarżąca dopełniła w analizowanej sprawie aktu staranności, warunkującego skuteczne wniesienie skargi do sądu na bezczynność organu i przewlekłość postępowania administracyjnego, a co czyniło zarzuty kasacyjne oparte na: art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), w których akcentowano niedopuszczalność skargi w zakresie wniosku z dnia 30 maja 2016 r. /otrzymanego 26 czerwca 2016 r./, nieskutecznymi.

Niezasadne okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 58 § 1 pkt 6, art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a.

Przedmiotowa skarga – jak podano na wstępie – dotyczyła wniosków M. F. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w roku 2016 i 2017 r. Oba wnioski wpłynęły do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w [...], przekazane przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], jako wnioski do których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ojciec dzieci pracował w Niemczech). Wprawdzie zatem procedowanie w obu sprawach miało faktycznie miejsce w Regionalnym Ośrodku Polityki Społecznej w [...] i z tego powodu uczestniczka postępowania całą korespondencję kierowała do tego ośrodka a następnie ośrodek ten został wymieniony przez nią w skardze, ale nie ulega wątpliwości, że placówka ta nie mogła być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wywołanym w/w skargą.

Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. pkt 9 p.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Tymczasem Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej nie był i nie jest organem a jednostką organizacyjną pomocy społecznej, pełniącą zadania z zakresu pomocy społecznej na szczeblu samorządu wojewódzkiego, do którego zadań należy koordynacja wojewódzkiej strategii polityki społecznej oraz wspomaganie marszałka województwa w nadzorowaniu podległych mu jednostek organizacyjnych w pomocy społecznej (z tego też powodu Dyrektor Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej może otrzymać od marszałka województwa upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych). Z uwagi zatem, że do dania 1 stycznia 2018 r. organem właściwym do prowadzenia postępowań oraz wydawania decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych oraz świadczeń wychowawczych, realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, był właściwy miejscowo marszałek województwa, działania (i zaniechania) pracowników podległej mu komórki - Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej - były działaniami realizowanymi w jego imieniu i na jego rachunek (art. 11 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci – Dz. U. z 2016 r. poz. 195 ze zm. w wersji sprzed 1 stycznia 2018 r.). W związku z tym więc Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że przedmiotowa skarga była wniesiona na bezczynność i przewlekłość Marszałka Województwa [...].

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu, że poczynił błędne ustalenia faktyczne, w następstwie których przyjął, że postępowania z wniosków uczestniczki postępowania prowadzone były w sposób przewlekły i to z rażącym naruszeniem prawa. Przy przyjęciu jednak takiego stanowiska autor skargi kasacyjnej winien sformułować właściwy zarzut procesowy, to jest zarzutu oparty np. na art. 141 § 4 p.p.s.a. (wadliwe przedstawienie stanu faktycznego) a czego jednak nie uczynił. Powyższe więc skutkuje tym, że skład orzekający nie ma obecnie formalnej możliwości by zakwestionować ustalenia faktyczne, dokonane przez Sąd I instancji. Ma jedynie możliwość dokonania oceny, czy zastosowana przez Sąd Wojewódzki wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., była prawidłowa i właściwie zastosowana.

Wyjaśnić zatem należy, że rażące naruszenie prawa jest w orzecznictwie postrzegane z reguły jako wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym, a na które to pojęcie to składa się m. in. oczywiste lekceważenie wniosków strony czy jawne natężenie braku woli do załatwienia sprawy. Tak też pojęcie to wykładał Sąd Wojewódzki, podnosząc, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa oraz iż (cyt.): " dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia". W związku z tym akcentując, że wniosek M. F. z dnia 30 maja 2016 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze i kolejne dziecko wpłynął do upoważnionego przez Marszałka Województwa [...] Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w dniu 27 czerwca 2016 r. wraz z dokumentacją, pozwalającą na działania zmierzające do jego załatwienia a dopiero po upływie około pół roku organ zaczął pozorować pewne działania (odebrano w dniach: 21 grudnia 2016 r., 17 stycznia 2017 r. oraz 31 stycznia 2017 r. różne oświadczenia od strony) a rzeczywiste działania organu nastąpiły dopiero po dniu 1 lutego 2017 r (poinformowano Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], że w wyniku rozpatrzenia wniosku M. F. z dnia 30 maja 2016 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 listopada 2016 r., przesłano do Bundesagentur für Arbeit Familienkasse Bautzen w Niemczech wniosku wraz z dokumentacją M. F. z dnia 30 maja 2016 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 listopada 2016 r. wraz z tymczasową decyzją w sprawie zasad pierwszeństwa, o której mowa w art. 60 ust. 3 rozporządzenia nr 987/2009 oraz SED F006 i poinformowano M. F. o przekazaniu wniosku instytucji niemieckiej), Sąd Wojewódzki uznał, że tak długi bo w sumie ponad półroczny okres braku rzeczywistego działania organu, już powodował stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała w tym przypadku miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo Sąd I instancji podkreślił także, iż zupełnie niezrozumiałe były również dalsze działania organu, który w sprawie z wniosku M. F. z dnia 30 maja 2016 r., pismem z dnia 8 września 2017 r. wezwał stronę do złożenia w terminie 30 dni oświadczenia o wszystkich okresach aktywności zawodowej za granicą członków jej rodziny w dalszym okresie od 1 stycznia 2017 r. ze wskazaniem dokładnych dat rozpoczęcia i ewentualnego zakończenia zatrudnienia.

Ponadto, jak akcentował dalej Sąd Wojewódzki, organ dopiero po upływie ponad 15 miesięcy, poinformował M. F. o przedłużeniu terminu do załatwienia jej wniosku z dnia 30 maja 2016 r. do dnia 31 stycznia 2018 r., wskazując na bardzo długi - bo o kolejne ponad 3 miesiące – termin załatwienia tego wniosku (pismo z dnia 10 października 2017 r.). Dopiero także po ponagleniu, dokonanym przez wnioskodawczynię, organ pismem z dnia 27 grudnia 2017 r. zwrócił się do Bundesagentur für Arbeit Familienkasse Bautzen z prośbą o udzielenie informacji o wynikach rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku M. F. z dnia 30 maja 2016 r. Niezrozumiałe także było dla Sądu Wojewódzkiego, że organ jednocześnie poinformował M. F. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy z jej wniosku z dnia 30 maja 2016 r. aż do dnia 31 marca 2018 r., pomimo wyznaczonego terminu na dzień do dnia 31 stycznia 2018 r., a który to termin mógł wówczas jeszcze być dotrzymany, choć już przez inny organ – Wojewodę [...], który kilka dni później, bo w dniu 1 stycznia 2018 r. przejmował kompetencje organu właściwego w sprawie. Brak zatem rzetelnej informacji i pouczeń, wynikających z art. 36 k.p.a. - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - także świadczył w tym przypadku o rażącym naruszeniu prawa przez Marszałka Województwa [...] w rozpoznaniu tego wniosku.

Odnosząc się natomiast do wniosku strony z dnia 3 sierpnia 2017 r.(data wpływu 21 sierpnia 2017 r.) o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci za okres 2017/2018, Sąd Wojewódzki zauważył, że z akt sprawy nie wynikało, aby Marszałek Województwa [...] – działający w jego imieniu Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w [...] – podjął w stosunku do tego wniosku w okresie swojej kompetencji jakiekolwiek działania. Z tego też powodu, zdaniem Sądu I instancji - postępowanie Marszałka Województwa [...] również i w tym przypadku miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie składu orzekającego, przedstawione wyżej stanowisko Sądu Wojewódzkiego było w pełni uzasadnione a argumentacja skarżącego organu, zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i we wskazanym wyżej piśmie procesowym z dnia 31 maja 2021 pozostawała na nie bez wpływu. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność organu nie ma bowiem znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została wykonana. Obojętne też jest czy przekroczenie przez organ ustawowego terminu, odnoszącego się do podjęcia lub wykonania czynności jest zawinione czy też niezawinione (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz" pod redakcją prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 537). Pogląd ten zaś należy obecnie odnieść także do kwestii przewlekłości postępowania.

Z tych zatem powodów także zarzuty oparte na art. 149 § 1 pkt 3 § 1a oraz § 2 p.p.s.a. były – w ocenie składu orzekającego - nieusprawiedliwione.

Skuteczny natomiast okazał się zarzut kasacyjny dotyczący istotnego naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. choć argumentacja towarzysząca temu zarzutowi nie była w pełni poprawna.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki w sposób istotny naruszył art. 149 § 2 p.p.s.a. bo przyznał uczestniczce postępowania sumę pieniężną w wysokości 3.000 zł w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do przyznania takiej sumy, gdyż suma ta mogła zostać przyznana wyłącznie w celu zwalczenia przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania, a taka potrzeba w sprawie nie zachodziła.

Z poglądem tym nie można się jednak w pełni zgodzić.

Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się zaś, że przyznanie stronie w/w sumy pieniężnej ma wprawdzie również (jak wymierzenie grzywny ) w pewnym zakresie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, to jest dyscyplinować organ w procedowaniu, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest jednak funkcja kompensacyjna. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej. Skoro zaś rozstrzygnięcie w zakresie przyznania tego rodzaju sumy od organu ma charakter fakultatywny i uznaniowy to z tego powodu strona powinna fakt doznania owego uszczerbku przynajmniej uprawdopodobnić, a także oszacować jego rozmiar (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16). Wniosek więc o przyznanie omawianej sumy pieniężnej winien zawierać stosowne uzasadnienie a oceny tej nie zmienia, przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a., możliwość przyznania przez sąd tego rodzaju świadczenia z urzędu. W tym ostatnim bowiem przypadku sąd winien poszukiwać okoliczności przemawiających za tego rodzaju orzeczeniem w uzasadnieniu skargi (vide: wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3834/18).

Odnosząc zatem powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, skład orzekający pragnie zauważyć, że w skardze, wniesionej do Sądu Wojewódzkiego M. F. nie wnosiła w ogóle o przyznanie jej owej sumy pieniężnej z art. 149 § 2 p.p.s.a. Wnioskowała natomiast o wymierzenie organowi - na powyższej podstawie prawnej - grzywny. W uzasadnieniu skargi akcentowała, że do dnia wniesienia skargi nie zostały wydane przez organ decyzje w przedmiocie jej wniosków, chociaż spełniła formalnie wszelkie niezbędne wymagania. Ponadto na rozprawie przed Sądem Wojewódzkim, która odbyła się w dniu 17 stycznia 2019 r., M. F. podała m. in. wprawdzie, że jej (cyt.): "sytuacja jest bardzo trudna", tym niemniej oświadczyła, że nie żąda zwrotu kosztów przejazdów do sądu (vide: protokół rozprawy k. 139 akt).

W związku z tym, w takim stanie sprawy wydaje się, iż strona oczekiwała by orzekany przez Sąd Wojewódzki środek przede wszystkim spełnił nie tyle funkcję kompensacyjną a dyscyplinującą organ. Sąd Wojewódzki natomiast stwierdzając, że skoro Marszałek Województwa [...] utracił z dniem 1 stycznia 2018 r. kompetencję do orzekania w sprawie wniosków M. F. a zatem nakładanie na ten organ grzywny nie było już celowe, to (niejako w zamian ) przyznał stronie – z urzędu - sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Tymczasem – jak wyżej to wyjaśniono - przyznanie owej sumy pieniężnej stronie, w założeniu ma spełniać przede wszystkim inną funkcję, aniżeli funkcja dyscyplinująca organ.

Z tego powodu oraz mając na uwadze fakt, że przyznanie stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter wyłącznie fakultatywny (i jednocześnie nie stanowi ona świadczenia o charakterze alimentacyjnym), orzeczenie w tym zakresie powinno być rzetelnie uzasadnione, zwłaszcza gdy jest przyznawane – jak w niniejszym przypadku – z urzędu. W motywach zaś zaskarżonego wyroku (a który przecież nie dotyczył świadczeń alimentacyjnych) Sąd Wojewódzki nie tylko ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, że wydając wyrok w pkt IV miał na uwadze fakt, że (cyt.): "funkcjonowanie skarżącej wraz z dwojgiem małoletnich dzieci w okresie braku działania organu było z całą pewnością utrudnione brakiem bieżących środków na utrzymanie dzieci", ale też samodzielnie określił jej wysokość na kwotę 3.000 zł. Stwierdził przy tym jedynie, że dostrzegając (cyt.): "niewątpliwe trudności organizacyjne, niezależne od organu, któremu powierzając kompetencje do załatwienia spraw nie zapewniono odpowiednich środków na realizację tego celu i w konsekwencji zwolniono z nałożonych obowiązków przekazując je innemu organowi" miał na uwadze (cyt.): "niewątpliwą krzywdę skarżącej spowodowaną brakiem działania organu".

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie składu orzekającego, rozstrzygnięcie zawarte w pkt. IV zaskarżonego wyroku naruszało w sposób istotny regulację zawartą w art.149 § 2 p.p.s.a. a co skutkowało przyjęciem, że zarzut kasacyjny oparty na tym przepisie był uzasadniony.

Przy ponownym zatem - w tym zakresie - rozpoznaniu sprawy, Sąd Wojewódzki winien mieć na względzie wskazane wyżej, a wypracowane w orzecznictwie zasady orzekania na podstawie art.149 § 2 p.p.s.a.

Z tych powodów uznając, że skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona w zakresie pkt IV zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, w punkcie 1 wyroku orzekł – na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. – w pozostałym zaś zakresie – z mocy art. 184 p.p.s.a.