Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 418/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6271 Ochrona cudzoziemca, w tym nadawanie statusu uchodźcy, azyl, zezwolenie na pobyt tolerowany i ochrona czasowa
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 38 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1109
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej  - tekst jedn.
article: art. 106 par. 3, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 356/20 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 356/20 oddalił skargę A. K. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A. K. (obywatel Federacji Rosyjskiej, narodowości czeczeńskiej) w dniu [...] października 2015 r. złożył pierwszy wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w Rzeczypospolitej Polskiej. Oświadczył wówczas, że do jego domu włamywali się zamaskowani mężczyźni, grożąc, że go zabiją. Stwierdził ponadto, że był prześladowany w kraju pochodzenia, doświadczył przemocy fizycznej, a policja poszukuje jego brata i dlatego go nachodzi.

W dniu 12 listopada 2015 r. odbyło się przesłuchanie statusowe strony. Cudzoziemiec zeznał, że w grudniu 2014 r. odwiedził ich w domu brat cioteczny jego żony, K. V. Przebywał w domu aplikanta dwa dni, a następnie został przez niego odwieziony na dworzec autobusowy. W dniu [...] lutego 2015 r. pod dom wnioskodawcy zajechały dwa samochody, z których wysiadło około 10 wojskowych w trójkolorowych mundurach i maskach na twarzach. Wręczyli mu wezwanie do stawienia się w tym samym dniu na posterunku milicji i zabrali go tam. Po złożeniu wyjaśnień został wypuszczony do domu. W domu żona poinformowała go, że wspomniany brat zginął w Syrii. Po tym zdarzeniu wszystko było normalnie. We wrześniu 2015 r. podczas nieobecności aplikanta do jego domu przyjechali milicjanci i przekazali żonie, aby stawił się na posterunku. Nie stawił się na to wezwanie, ponieważ za pierwszym razem podczas przesłuchania straszyli, że go zabiją, zakopią i nikt się o tym nie dowie. Był też bity. Chcieli wyciągnąć od niego jakieś informacje o bracie ciotecznym jego żony, ale nic o nim nie wiedział. Wnioskodawca po wizycie milicjantów ukrywał się przez 3-4 tygodnie u teściowej, a następnie 17 października 2015 r. autobusem wyjechał z C. do M., a stamtąd pociągiem do B. i T. Oprócz wspomnianych dwóch sytuacji cudzoziemiec nie doświadczył żadnych innych problemów. Oświadczył, że nie szukał schronienia w innej części Rosji i nie występował o pomoc do żadnych organów władzy lub innych instytucji. Zeznał, że nie było innych przyczyn opuszczenia Rosji, jego żona i dzieci wyjechali ze względu na jego problemy. Aplikant oświadczył, że obawia się, że w przypadku powrotu do miejsca zamieszkania zostanie ponownie wezwany na przesłuchanie i chce, żeby jego dzieci mieszkały w spokojnym miejscu.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] odmówił nadania ww. statusu uchodźcy i odmówił udzielenia ochrony uzupełniającej. Rada do Spraw Uchodźców decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] utrzymała ww. rozstrzygnięcie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2390/16 oddalił skargę na ww. decyzję a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 1437/18 oddalił skargę kasacyjną cudzoziemca.

W dniu [...] sierpnia 2016 r. cudzoziemiec złożył swój drugi wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w Polsce. Po rozpatrzeniu drugiego wniosku Szef Urzędu decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] stwierdził, że wniosek jest niedopuszczalny. Rada do Spraw Uchodźców decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymała w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W dniu [...] kwietnia 2017 r. aplikant złożył trzeci wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w Polsce. Szef Urzędu decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] umorzył przedmiotowe postępowanie – z powodu opuszczenia przez aplikanta wraz z rodziną ośrodka dla cudzoziemców na okres dłuższy niż 7 dni bez usprawiedliwionej przyczyny.

Po przekazaniu aplikanta przez stronę niemiecką do Polski w dniu [...] marca 2018 r. cudzoziemiec złożył czwarty wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w Polsce – będący przedmiotem kontrolowanego obecnie postępowania. Oświadczył, że wystąpił z wnioskiem w obawie o swoje życie, w związku z zainteresowaniem władz kraju pochodzenia jego osobą z uwagi na goszczenie przez dwa dni w 2014 r. kuzyna żony, który następnie wyjechał walczyć do Syrii, gdzie zginął w lutym 2015 r. Cudzoziemiec załączył do wniosku pisma członków klubu sportowego z B., z których wynika, że cieszy się wśród nich doskonałą opinią.

Szef Urzędu decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] uznał wniosek z dnia [...] marca 2018 r. za niedopuszczalny.

Cudzoziemiec wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Dołączył materiał dowodowy w postaci szeregu dokumentów (m.in. opinia psychologiczna z [...] czerwca 2016 r.). W dniach 22 października 2018 r. oraz 14 lutego 2019 r. do organu odwoławczego wpłynęły dalsze dokumenty – w większości zaświadczenia lekarskie, informacja o leczeniu i opinie psychologiczne o dwóch synach cudzoziemca oraz opinia psychologiczna o samym cudzoziemcu.

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] Rada do Spraw Uchodźców (dalej: Rada), działając na podstawie art. 38 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 89p ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1109 ze zm.; dalej: ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzją zostali objęci żona aplikanta D. V. oraz małoletnie dzieci: B. K., A. K., K. K., K. K. i K. K.

W ocenie Rady w kolejnym wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej aplikant nie wskazał na żadne nowe, wiarygodne okoliczności, istotne z punktu widzenia przesłanek do udzielenia ochrony międzynarodowej lub ochrony uzupełniającej, których nie deklarował uprzednio. Wnioskodawca nie przedstawił też żadnych nowych dowodów istotnych w sprawie, z punktu widzenia przesłanek do udzielenia ochrony międzynarodowej. Organ argumentował, że skarżący po raz kolejny powołał się na te same okoliczności, tj. obawy o swoje bezpieczeństwo z uwagi na wypytywanie się przez funkcjonariuszy kraju pochodzenia o posiadane informacje na temat kuzyna walczącego w Syrii. Okoliczności te zostały już jednak szczegółowo zbadane zarówno przez organy, jak i sądy administracyjne dwóch instancji i nie stanowią nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu decyzji w pierwszym postępowaniu i które nie były wnioskodawcy znane wcześniej. Nie wpływają one zatem na zmianę oceny o braku spełnienia ustawowych przesłanek udzielenia ochrony międzynarodowej.

Rada podniosła również, że okoliczności w postaci chęci pozostania w Polsce, wykształcenia i leczenia tutaj dzieci oraz asymilowania się w polskim społeczeństwie nie mają związku z przesłankami udzielenia ochrony międzynarodowej i nie stanowią nowych okoliczności ani dowodów znacząco zwiększających prawdopodobieństwo udzielenia takiej ochrony. Z powyższych względów Rada uznała, że dowody przedstawione przez cudzoziemca w postaci dokumentów dotyczących sytuacji jego i jego rodziny w Polsce nie mają znaczenia dla spełnienia przesłanek do udzielenia ochrony międzynarodowej. Zdaniem organu za nowe dowody, mające istotne znaczenie dla sprawy, nie można też uznać oświadczeń członków rodziny wnioskodawcy o grożącym mu nadal niebezpieczeństwie w kraju pochodzenia, ponieważ dotyczą faktu uznanego w pierwszym postępowaniu o ochronę za wiarygodny. Z kolei aktualna sytuacja w kraju pochodzenia (Federacji Rosyjskiej – [...]) została już dokładnie przeanalizowana, a z dostępnych aktualnie opracowań nie wynika, żeby uległa ona zasadniczej zmianie od czasu merytorycznego rozstrzygnięcia.

A. K. wniósł skargę na decyzję Rady z [...] października 2019 r. i zarzucił organowi naruszenie:

‒ art. 38 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 4 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony poprzez bezpodstawne uznanie wniosku skarżącego za niedopuszczalny, pomimo że zaistniały oraz zostały przedstawione nowe dowody, jak również okoliczności faktyczne uzasadniające udzielenie ochrony skarżącemu, jego małżonce oraz dzieciom;

‒ art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. wskutek nierozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organy obu instancji w postaci dokumentów wskazujących na trudną sytuację życiową skarżącego oraz jego rodziny na terytorium Federacji Rosyjskiej, a w szczególności obszerną dokumentację medyczną dotyczącą dzieci skarżącego potwierdzającą posiadane przez nie schorzenia, które wymagają zapewnienia stałej oraz kompleksowej opieki medycznej – w następstwie czego organy nie podjęły wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia zastanego stanu faktycznego, dopuszczając się przy tym naruszenia interesu prawnego skarżącego i jego rodziny, a w konsekwencji błędnie uznając, że wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej jest niedopuszczalny.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 1 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 356/20 oddalił skargę cudzoziemca.

Sąd podzielił ocenę organów co do kwestii, czy powoływane przez skarżącego okoliczności są nowymi i znacząco zwiększającymi prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej w rozumieniu art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Słusznie w postępowaniu administracyjnym uznano, że skarżący ponownie powołał się na te same okoliczności w postaci obawy o bezpieczeństwo swoje i swojej rodziny, z uwagi na wypytywanie się przez funkcjonariuszy kraju pochodzenia o posiadane informacje na temat kuzyna żony walczącego w Syrii. Takie okoliczności uprzednio stanowiły zasadniczy powód ubiegania się przez skarżącego o nadanie statusu uchodźcy i udzielenie ochrony uzupełniającej. Zostały one już ocenione w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Rady z [...] lipca 2016 r., następnie uznaną za zgodną z prawem prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2390/16. Brak było zatem jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że kolejny (już czwarty) wniosek dawał podstawę do wydania kolejnej decyzji w sprawie o nadanie statusu uchodźcy, mogącej rozstrzygać ją co do istoty.

Odnosząc się do deklarowanej przez skarżącego chęci pozostania w Polsce, wykształcenia i leczenia tutaj dzieci oraz wysokiego stopnia asymilowania się w polskim społeczeństwie, Sąd uznał, że okoliczności te (aczkolwiek mogące mieć znaczenie w innych postępowaniach administracyjnych) nie mają znaczenia w przedmiotowym postępowaniu, bowiem nie wyczerpują przesłanek do przyznania ochrony międzynarodowej. Pozytywne opinie, w tym klubu sportowego ani oświadczenie pracodawcy o podjęciu pracy nie realizują żadnej z przesłanek udzielenia ochrony. Wnioski dowodowe w tym zakresie, jako nie wnoszące w kontekście podstawy prawnej działania organu nic nowego, nie zostały uwzględnione.

W ocenie Sądu także opieka logopedyczna czy psychologiczna w zakresie autyzmu, dotycząca synów skarżącego, na co wskazywano w skardze, nie stanowi okoliczności znacząco zwiększającej prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Okoliczność ta nie wpisuje się bowiem w katalog przesłanek, uzasadniających udzielenie ochrony międzynarodowej. Sąd zwrócił uwagę, że jak wynika z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka kwestia względów medycznych może podlegać uwzględnieniu na podstawie art. 3 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (zakaz tortur, nieludzkiego i poniżającego traktowania) tylko w odniesieniu do "bardzo wyjątkowych okoliczności" o charakterze humanitarnym. Co do zasady w postępowaniu w sprawie udzielenia ochrony kwestie zdrowotne należy zaliczyć jednak do irrelewantnych. Sąd podzielił też ocenę organu, że z opracowania Wydziału Informacji o Kraju Pochodzenia UdSC z [...] lutego 2018 r., dotyczącego aktualnej sytuacji w [...], nie wynika, aby synowie cudzoziemca mogliby być pozbawieni możliwości korzystania z opieki medycznej w kraju pochodzenia czy dostępności środków ortopedycznych.

Konkludując, zdaniem Sądu zarzuty skargi opierają się na tych samych okolicznościach i argumentach, jakie były podnoszone w toku rozpoznawania pierwszego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Zarzuty te w istocie stanowią niedopuszczalną polemikę z ostateczną decyzją Rady z [...] lipca 2016 r., co zostało potwierdzone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2390/16.

Z powyższych względów Sąd uznał za niezasadne zarzuty procesowe dotyczące naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w pełni stanu sprawy, nie rozważył zarzutów podniesionych w odwołaniu i dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego. Za nietrafny uznał także zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego.

A. K. wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 38 ust. 1. ust. 2 pkt 3 oraz ust. 4 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony w zw. z art. 15 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku oraz art. 33 ust. 1 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców sporządzonej w Genewie dnia 28 lipca 1951 roku, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, iż nie zachodzą w stosunku do skarżącego przesłanki, do których odwołują się przepisy ustawy oraz Konwencji w postaci obawy przed prześladowaniem ze strony władz Federacji Rosyjskiej z powodu rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej, a w szczególności wyznawanych przez skarżącego poglądów politycznych, stanowiące o zaistnieniu w stosunku do skarżącego oraz członków jego rodziny nowych dowodów oraz okoliczności faktycznych, znacząco zwiększających prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej do których odwołuje się treść art. 38 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy;

b) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu zajęcia stanowiska w sprawie oraz wskazanie wszystkich podstaw prawnych oraz faktycznych jego żądań, jak również pominięcie zgłaszanych przez niego dowodów, w tym w szczególności dowodu z zeznań jego żony, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik zapadłego rozstrzygnięcia, gdyż spowodowało nieważność postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa adwokackiego przed sądami obu instancji, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Dodatkowo, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów:

1) fotografii zrobionej na przełomie 2018 i 2019 r. przez brata skarżącego A. K. (na którym – zdaniem strony – funkcjonariusze milicji wypytują matkę skarżącego przed budynkiem, w którym zamieszkuje),

2) oświadczenia brata skarżącego A. K. z 15 września 2018 r. wraz z kopią jego dowodu osobistego,

3) oświadczenia wuja małżonki skarżącego V. E. z 17 października 2018 r. wraz z kopią jego dowodu osobistego,

4) oświadczenia mamy żony skarżącego W. I. z 13 września 2018 r. wraz z kopią jej dowodu osobistego,

– wszystkie na okoliczność wznowienia przez funkcjonariuszy Federacji Rosyjskiej działań prześladowczych w stosunku do skarżącego oraz jego rodziny w dotychczasowym miejscu ich zamieszkania w [...] w budynku, w którym obecnie zamieszkuje jego matka.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada wniosła o jej oddalenie.

W piśmie z 17 lutego 2021 r. skarżący kasacyjnie ustosunkował się do odpowiedzi organu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W szczególności podniósł, że organy nie uwzględniły faktu kilkuletniego pobytu skarżącego i jego rodziny w Polsce oraz nie poświęciły należytej uwagi materiałowi dowodowemu przedstawionemu przez niego na okoliczności związane ze stanem zdrowia dzieci.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że nie mógł odnieść zamierzonego skutku najdalej idący zarzut naruszenia prawa procesowego, w którym zarzucono nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji

W ramach zarzutu opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., które doprowadziło do nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zarzut ten, jako że dotyczy przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, już z tego względu jest nieprawidłowo postawiony. Prawidłowo postawiony zarzut skargi kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powinien bowiem wskazywać na naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przepisy tej właśnie ustawy znajdują zastosowanie przed Sądem pierwszej instancji. Co oczywiste, Sąd nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie ocenia, czy przepisy te zostały prawidłowo zastosowane przez organy administracji. Powyższe prowadzi do wniosku, że skoro Sąd przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje, to nie mogły być one przez ten Sąd naruszone ani przez błędne zastosowanie, ani przez ich niezastosowanie. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał natomiast wspomnianych przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. z żadnym przepisem regulującym procedurę sądowoadministracyjną. Strona wnosząca skargę kasacyjną winna postawić Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. z uwagi na jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wiążące się z jego niezastosowaniem, w każdym zaś przypadku powinna powiązać ich naruszenie z odpowiednimi przepisami, które w jej ocenie zostały naruszone w toku postępowania administracyjnego. Brak wskazania przepisów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym nie dyskwalifikuje jednakże rozpoznawanej skargi kasacyjnej, skoro wskazano w niej przepisy, które zdaniem strony zostały naruszone (por. uchwała NSA w pełnym składzie z 26 października 2009 r., I OPS 10/09; ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1).

Niezależnie od powyższego wskazany zarzut jest o tyle niezrozumiały, że uzasadnienie skargi kasacyjnej bardzo lakonicznie odnosi się do ww. naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a przede wszystkim nie odnosi się w najmniejszym stopniu do twierdzenia o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Owej nieważności postępowania autor skargi kasacyjnej upatruje w uniemożliwieniu skarżącemu zajęcia stanowiska w sprawie oraz wskazania wszystkich podstaw prawnych oraz faktycznych jego żądań, jak również pominięciu zgłaszanych przez niego dowodów, w tym w szczególności dowodu z zeznań jego żony. W tej sytuacji Sąd rozpoznający kasację nie może szczegółowo ocenić tak postawionego, praktycznie nieuzasadnionego zarzutu. Podkreślić trzeba, a na co również wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich precyzyjne uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku.

Przyjmując nawet, że za pomocą przywołanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, który nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., uznać należy ten zarzut za niezasadny. Wyjaśnienie motywów tej oceny wymaga jednakże wcześniejszego ustosunkowania się Naczelnego Sądu Administracyjnego do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się przede wszystkim do kwestionowania dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny prawidłowości zastosowania w sprawie art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony.

Przypomnieć wypada, że zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 3 i ust. 4 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony jeżeli do organu administracji wpływa kolejny wniosek cudzoziemca o udzielenie ochrony międzynarodowej, to uruchamia on postępowanie wstępne, podczas którego organ ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, jakie okoliczności były podnoszone i rozważane w poprzednim postępowaniu. Zakres takiego postępowania wyjaśniającego na wstępnym etapie ogranicza się do zbadania, czy wniosek ten zawiera nowe dowody albo okoliczności faktyczne lub prawne znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Niestwierdzenie ich zaistnienia obliguje organ do stwierdzenia niedopuszczalności takiego kolejnego wniosku. Dla przyjęcia niedopuszczalności kolejnego wniosku nie jest konieczne powtórzenie przez wnioskodawcę dokładnie tych samych okoliczności, co we wniosku pierwotnym. Kluczowe jest natomiast, czy chodzi tu zasadniczo o te same zdarzenia, na podstawie których poprzednio wnioskodawca ubiegał się o ochronę międzynarodową. Ponadto, w razie przedstawienia przez wnioskodawcę nowych elementów lub ustaleń, muszą one znacząco zwiększać prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Nie chodzi zatem o jakiekolwiek nowe dowody czy okoliczności faktyczne lub prawne, ale o takie, które znacząco zwiększają prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Postępowanie wstępne winno zakończyć się albo decyzją o stwierdzeniu, że wniosek jest niedopuszczalny w oparciu o art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, albo postanowieniem wydanym na podstawie art. 38 ust. 5 tej ustawy, że nie zachodzi żadna z okoliczności, o których mowa w art. 38 ust. 2. Jedynie w drugim przypadku organ administracji ma obowiązek dalej prowadzić postępowanie wyjaśniające co do spełnienia przesłanek do udzielenia ochrony międzynarodowej. Przyjęcie natomiast, że wniosek jest niedopuszczalny, wyłącza możliwość prowadzenia postępowania merytorycznego. Wszystkie te kwestie prawidłowo i wyczerpująco wyjaśnił także Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku .

Poczynienie powyższych uwag było konieczne wobec faktu, że uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej podnosi, że błędnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko orzekających w sprawie organów, że w stosunku do skarżącego nie zachodzą ustawowe i konwencyjne przesłanki obawy przed prześladowaniem, stanowiące nowe dowody oraz okoliczności faktyczne znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Skarżący kasacyjnie za pomocą wspomnianego zarzutu zdaje się wręcz kwestionować przywołany wyżej zakres postępowania wyjaśniającego w stosunku do kolejnego wniosku cudzoziemca o udzielenie ochrony międzynarodowej, mającego swe źródło w cyt. przepisach ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, jak też i przepisach dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej.

W niniejszej sprawie organy administracji prawidłowo przystąpiły w pierwszej kolejności do zbadania, czy cudzoziemiec w nowym – czwartym już wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej powołuje się na nowe dowody lub okoliczności faktyczne lub prawne, które znacznie zwiększają prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Rozważenie, czy w świetle art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony kolejny wniosek cudzoziemca należy rozpatrzyć merytorycznie, czy koniecznym jest uznanie go za niedopuszczalny, następuje w oparciu o analizę kolejnego wniosku i okoliczności podanych w nim przez skarżącego. Podkreślić trzeba, że zakres postępowania wyjaśniającego w przedmiocie dopuszczalności wniosku ogranicza się do analizy dowodów i okoliczności, z których cudzoziemiec wywodzi swoją obawę i to na wnioskodawcy spoczywa ciężar dowodu. Rola organu sprowadza się na tym etapie do zweryfikowania ewentualnych rozbieżności i wątpliwości, jakie mogą wynikać z przedstawionych okoliczności i dowodów. Wskazane w kolejnym wniosku obawy wyznaczają ramy postępowania wyjaśniającego, poza które organ nie powinien wykraczać (po. wyrok NSA z 14 marca 2021 r., II OSK 3184/20 oraz P. Dąbrowski [w:] J. Chlebny [red.], Prawo o cudzoziemcach. Komentarz. Warszawa 2020, art. 38, Nb 5-7).

Nie jest też zadaniem organu prowadzącego postępowanie o udzielenie ochrony międzynarodowej ustalenie sytuacji w kraju pochodzenia w ogólności, a jedynie w takim zakresie, który odnosi się do przesłanek udzielenia takiej ochrony i mających związek z indywidualną sytuacją wnioskodawcy, to jest odnoszących się do podanych przez niego powodów ubiegania się o tę ochronę. Nie jest zatem rzeczą organu poszukiwanie innych przyczyn niż te, które wskazał wnioskodawca, a które miałyby uzasadniać przyznanie mu takiej ochrony. Stwierdzenie to odnosi się tak do pierwszego wniosku cudzoziemca o udzielenie ochrony międzynarodowej, jak i kolejnych wniosków w tym zakresie. Przyjęcie przeciwnego stanowiska, że w przypadku złożenia kolejnego wniosku cudzoziemca (inaczej jak przy pierwszym wniosku) organ powinien jednak z urzędu poszukiwać okoliczności czy dowodów wpływających na możliwość przyznania stronie ochrony międzynarodowej, jest nie tylko nielogiczne, ale i pozbawione podstaw prawnych.

We wstępnej analizie wniosku skarżącego o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego [...] marca 2018 r. rozważano przesłankę dopuszczalności wniosku określoną w art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Porównanie powodów ubiegania się ochronę, które były już przedmiotem poprzednich postępowań w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej, doprowadziło do prawidłowego uznania przez organy, a następnie przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji w kontrolowanym wyroku, że w tym kolejnym wniosku skarżący podał dokładnie te same powody. Okolicznościami, na które niezmiennie powoływał się tak w pierwszym, jak i w czwartym już wniosku o udzielnie ochrony, była obawa przed prześladowaniem w związku z wzywaniem na przesłuchanie w sprawie kuzyna żony, który przebywał u nich przez dwa dni w 2014 r. a następnie miał wjechać walczyć do Syrii, gdzie zginął w lutym 2015 r. Kwestia rzekomych zagrożeń związanych z tą okolicznością była już przedmiotem oceny organów orzekających w sprawach zainicjowanych poprzednimi wnioskami skarżącego – także przed sądy administracyjne obu instancji w sprawie dotyczącej decyzji odnoszącej się do pierwszego wniosku, i przesądzone zostało, że deklarowane obawy przed prześladowaniem z tego powodu nie stanowią podstawy do udzielenia cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej.

Co znamienne, w skardze kasacyjnej strona w żaden sposób nie wskazała, które konkretnie okoliczności czy dowody powołane przez nią we wniosku z [...] maja 2018 r. czy później w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją należało zakwalifikować jako nowe i znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej, a tym samym uzasadniające merytoryczne rozpoznanie kolejnego wniosku cudzoziemca. Już z tego powodu argumentację odnoszącą się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego uznać należało za gołosłowną.

Słusznie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził przy tym naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zarówno Szef Urzędu, jak i Rada przeprowadziły w sprawie pełną i wyczerpującą analizę materiału dowodowego i okoliczności podnoszonych przez stronę w granicach wyznaczonych przez art. 38 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego doprowadziło do właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji aprobującym ustalenia organów, że skarżący składając czwarty wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej zagrożeń dla siebie upatruje wyłącznie w faktach już zbadanych, rozpatrzonych i ocenionych w poprzednich procedurach, co uniemożliwiało merytoryczne rozpoznanie jego kolejnego wniosku. Skarżący nie przytoczył we wniosku ani później w toku kontrolowanego obecnie postępowania administracyjnego żadnej konkretnej okoliczności, której organy by nie rozważyły, a która znacząco zwiększałaby prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej.

Nie ma przy tym racji skarżący kasacyjnie wskazując, w ramach zarzutu naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., że uniemożliwiono mu (w toku postępowania administracyjnego, bo tak należy odczytywać ten zarzut) zajęcie stanowiska w sprawie oraz przedstawienie wszystkich podstaw prawnych i faktycznych żądań. Niewątpliwie cudzoziemiec w toku całego postępowania miał możliwość swobodnego wypowiadania się, czynnego uczestniczenia w postępowaniu, w tym skorzystania z prawa określonego w art. 10 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, skarżący przejawiał wysoką aktywność, zgłaszając szereg wniosków dowodowych i dołączając liczne dokumenty, które w jego ocenie wykazywały zasadność deklarowanych obaw i uzasadniały udzielenie wnioskowanej ochrony międzynarodowej. Niezasadnie jednak skarżący kasacyjnie utożsamia pominięcie zgłaszanych przez niego dowodów z ich negatywną oceną przez organ. Wnioski dowodowe zostały ocenione przez Radę w ramach postępowania wstępnego, w granicach zakreślonych przepisem art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, jako nie wnoszące w kontekście podstawy prawnej działania organu nic nowego, a tym samym nie zostały uwzględnione.

Co do zarzutu nieprzesłuchania żony skarżącego w postępowaniu administracyjnym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było potrzeby przeprowadzania takiego przesłuchania w związku ze złożeniem przez cudzoziemca kolejnego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, co zostało prawidłowo wyjaśnione w zaskarżonej decyzji Rady. Niewątpliwie bowiem dokonanie oceny okoliczności podanych w kolejnym wniosku pod kątem dopuszczalności wniosku, w rozumieniu art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, było możliwe na podstawie porównania samego wniosku i akt postępowania zakończonego poprzednią decyzją merytoryczną. Dodatkowo, z uwagi na fakt, że od złożenia pierwszego wniosku skarżący wraz z rodziną nie wracał do kraju pochodzenia, to ani on, ani żona nie mogli być bezpośrednimi świadkami jakichkolwiek zdarzeń tam występujących, z którymi potem mógłby wiązać obawy przed powrotem. W odwołaniu nie podano w istocie żadnych nowych okoliczności, które miałyby być przedmiotem przesłuchania żony.

Stwierdzić należy, że jako okoliczności ani dowody znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia ochrony nie mogły być uznane w sprawie także przedstawione przez skarżącego dokumenty dotyczące sytuacji jego i jego rodziny w Polsce, w szczególności odnoszące się do kwestii stanu zdrowia dzieci, o czym mowa również w piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną z 17 lutego 2021 r. (Replika skarżącego na odpowiedź Organu na skargę kasacyjną). Prawidłowo oceniła to Rada i za nią Sąd pierwszej instancji, że dowody przedstawione na tę okoliczność nie odnosiły się w istocie do przesłanek udzielenia cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej, a tym samym nie mogły i nie powinny być oceniane w kontrolowanym postępowaniu. Sąd wojewódzki trafnie nadmienił, że okoliczności te mogłyby mieć znaczenie co najwyżej w innych postępowaniach administracyjnych. W tym miejscu wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy (m.in. pismo Szefa Urzędu z [...] marca 2022 r. wraz z kopią decyzji, k. 147-154), równocześnie z kontrolowanym postępowaniem toczyły się sprawy o zobowiązanie skarżącego oraz jego żony i dzieci do powrotu. Ostatecznie decyzją Szefa Urzędu z [...] stycznia 2022 r. organ uchylił zaskarżoną decyzję w całości, odstąpił od zobowiązania cudzoziemca do powrotu oraz udzielił mu zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Organ orzekając o powyższym wziął pod uwagę takie okoliczności, jak stan zdrowia małoletnich dzieci skarżącego, konieczność kontynuowania leczenia i specjalnego kształcenia oraz wysoki stopień integracji społecznej. Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna. Analogiczną decyzję z dnia [...] stycznia 2022 r. wydano w stosunku do żony skarżącego i małoletnich dzieci. Oczywiście fakt wydania ww. decyzji nie może mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej w tym postępowaniu decyzji o uznaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny. Niemniej argumentacja, jaka stała za przyznaniem stronie zgody na pobyt ze względów humanitarnych, potwierdza stanowisko, że podnoszenie przez cudzoziemca tożsamych okoliczności w postępowaniu o udzielenie ochrony międzynarodowej było nieskuteczne, jako że nie miały one znaczenia dla przesłanek udzielenia ochrony międzynarodowej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie wskazanych w piśmie dowodów.

Jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W tym miejscu przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonego aktu z perspektywy uwzględniającej faktyczne podstawy jego wydania, tj. ustaleń faktycznych, które przyjęte zostały przez organ administracji publicznej jako podstawa wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia. Innymi słowy Sąd ocenia, czy zaskarżony akt poprzedziło postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w zgodzie z wymogami określonymi m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji, zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Wynika to z zasady wskazanej w art. 133 § 1 p.p.s.a., że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, czyli rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania kontrolowanej przez siebie decyzji (por. wyrok NSA z 20 października 2009 r., II OSK 1618/08; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zauważyć należy, że wszystkie dokumenty zgłoszone w ramach wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej były już znane Radzie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, bowiem skarżący przedłożył je do akt sprawy w dniu 22 października 2018 r. (przy piśmie z 19 października 2018 r.). Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozostawia wątpliwości, że Rada oceniła te dowody, jednakże nie uznała, by stanowiły one nowe okoliczności czy dowody znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Stanowisko to podzielił Sąd pierwszej instancji i nie można zarzucić mu wadliwości. Naczelny Sąd Administracyjny, wbrew oczekiwaniom strony, nie miał zatem możliwości ponownej oceny ww. dowodów w ramach procedury opisanej w art. 106 § 3 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie sformułował natomiast zarzutu, w którym wprost odnosiłby się do kwestii wadliwego podzielenia przez Sąd pierwszej instancji oceny ww. dowodów dokonanej przez Radę.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa covidowa). Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym na 14 czerwca 2021 r.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie zachodziły przesłanki z cyt. przepisu. Zarządzeniem przewodniczącego wydziału z dnia 14 czerwca 2021 r. skierowano niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej oraz poinformowano strony o powyższym, jak też o możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie w wyznaczonym terminie, z czego finalnie strony nie skorzystały. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy a prawem do jej rozpoznania bez nieuzasadnionej zwłoki.