Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 212/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 15. art. 8 ust. 2, art. 25 ust. 5, art. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 219
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
article: art. 91 ust. 1, art. 94 i art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 147 par. 1, art. 200w zw. z art. 205 par. 2.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk - Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A.M. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 26 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy B. na rzecz A.M. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia 26 listopada 2020 r. Rada Miejska w Busku-Zdroju działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 7 ust. 4 i art. 8 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 219 ze zm.), zwanej dalej: " ustawą" "specustawą mieszkaniową", podjęła uchwałę nr XXVIII/326/2020 w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynki B1, B2) na działkach o nr ewid. [...] położonych w obrębie 9 przy ulicy [...] w Busku-Zdroju, o następującej treści:

Rozdział 1. Przepisy ogólne

§ 1. Ustala się lokalizację inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynki B1, B2) na działkach o nr ewid. gr. [...] położonych w obrębie 9 przy ulicy [...] w Busku-Zdroju.

§ 2. Granice terenu objętego inwestycją mieszkaniową określa załącznik nr 1 do niniejszej uchwały.

Rozdział 2. Ustalenia szczegółowe

§ 3. Dla budynków mieszkalnych, o których mowa w § 1, ustala się:

1. Minimalną powierzchnię użytkową mieszkań - 2 800 m2. 2. Maksymalną powierzchnię użytkową mieszkań - 3 800 m2. 3. Minimalną liczbę mieszkań - 64.

4. Maksymalną liczbę mieszkań - 72. 5. Zakres inwestycji obejmuje działalność usługową, polegającą na wynajmowaniu apartamentów o powierzchni użytkowej do 200 m2 łącznie.

§ 4. Ustala się zakres zmian w dotychczasowym sposobie zagospodarowania i uzbrojenia terenu, poprzez: 1) budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych; 2) budowę infrastruktury komunikacyjnej - zjazdów publicznych, dróg wewnętrznych pieszych i jezdnych w tym drogi pożarowej, placów postojowo-parkingowych; 3) budowę infrastruktury technicznej - przyłączy oraz sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (sanitarnej), sieci kanalizacji deszczowej, przyłączy i sieci gazowej, przyłączy i sieci elektroenergetycznej; 4) przebudowę istniejących sieci elektroenergetycznych i wodociągowych kolidujących z projektowanymi budynkami; 5) budowę urządzonych terenów zielonych; 6) budowę placu zabaw dla dzieci; 7) budowę elementów małej architektury - ławek, koszy na odpadki, murków oporowych, ogrodzenia, elementów oświetlenia zewnętrznego terenu.

§ 5. Ustala się powiązanie inwestycji mieszkaniowej z uzbrojeniem terenu: 1. Odprowadzenie ścieków bytowych - do sieci kanalizacyjnej (sanitarnej) wewnętrznej obsługującej projektowane budynki, wyprowadzonej w kierunku południowym z przyłączeniem do kanalizacji sanitarnej istniejącej w ulicy [...] 2. Doprowadzenie wody - z istniejącej sieci wodociągowej istniejącej na terenie inwestycji. 3. Odprowadzenie wód opadowych i roztopowych - do kanalizacji deszczowej istniejącej w ulicy [...] 4. Doprowadzenie energii elektrycznej - z sieci elektroenergetycznej istniejącej na terenie inwestycji. 5. Oświetlenie zewnętrzne terenu - podłączone zostanie do projektowanej wewnętrznej instalacji eNN. 6. Dostawa gazu - z sieci gazowej istniejącej na terenie inwestycji. 7. Obsługa komunikacyjna terenu inwestycji przewidziana jest za pośrednictwem projektowanego zjazdu publicznego z ulicy [...] oraz za pośrednictwem projektowanego zjazdu z wyznaczonej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogi o symbolu 26KDD (ulica [...]), włączonej docelowo do ulicy [...], a także dróg wewnętrznych pieszych i jezdnych w tym drogi pożarowej, placów postojowo-parkingowych.

§ 6. Ustala się charakterystykę inwestycji mieszkaniowej w zakresie określenia: 1. Zapotrzebowania na wodę: budynek B1 - 15m3/d, budynek B2 - 15m3/d. 2. Zapotrzebowania na energię: budynek B1 - 67 kW, budynek B2 - 67 kW. 3. Sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków: odprowadzenie ścieków do kanalizacji sanitarnej ks 200 istniejącej w ulicy [...], po wykonaniu przyłączy do budynków. 4. Niezbędnej ilości miejsc postojowych: 1) stanowiska postojowe w garażach podziemnych w ilości do 42 miejsc postojowych; 2) stanowiska zewnętrzne na terenie inwestycji w ilości do 30 miejsc postojowych. 5. Sposobu zagospodarowania odpadów: odpady wytworzone w trakcie funkcjonowania inwestycji będą gromadzone selektywnie w szczelnych pojemnikach i wywożone na wysypisko zgodnie z warunkami obowiązującymi w zakresie gospodarki odpadami w Gminie Busko-Zdrój na podstawie stosownej umowy. 6. Planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu: 1) zagospodarowanie terenu poprzez jego zabudowę zespołem dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i budowlaną niezbędną do jego prawidłowego funkcjonowania, w szczególności: a) dwa budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami, b) infrastruktura komunikacyjna- zjazdy publiczne, wewnętrzny układ komunikacji pieszej i jezdnej w tym komunikacja pożarowa, place postojowo-manewrowe, c) infrastruktura techniczna- przyłącza i sieć wodociągowa i kanalizacyjna (sanitarna), przyłącza i sieć gazowa, przyłącza i sieć elektroenergetyczna, d) urządzone tereny zielone, e) plac zabaw, f) elementy małej architektury - ławki, kosze na odpadki, murki oporowe, ogrodzenia, elementy oświetlenia zewnętrznego terenu; 2) charakterystyka zabudowy i zagospodarowania terenu: a) budynki posiadać będą cztery kondygnacje z podpiwniczeniem oraz prostą formę architektoniczną wpisaną w kształt działki, usytuowane zostaną w centralnej części działki w układzie osiowym w stosunku do granic działki, prostopadle do osi ulicy [...], na poziomie stropodachu przewidziano możliwość lokalizacji nadbudowy technicznej przeznaczonej m.in. na potrzeby lokalizacji kotłów centralnego ogrzewania i innych urządzeń niezbędnych dla funkcjonowania obiektów, b) ze względu na ukształtowanie terenu (spadek w kierunku południowym) przewiduje się możliwość zróżnicowania poziomów podstawowych poszczególnych budynków z założeniem, że poziom ten nie będzie wyniesiony wyżej niż jeden metr powyżej projektowanego poziomu terenu bezpośrednio przy budynku, d) budynki pełniły będą funkcję budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, na poszczególnych kondygnacjach przewiduje się lokalizację lokali mieszkalnych o zróżnicowanej konfiguracji i powierzchni, w przestrzeniach ogólnych przewiduje się lokalizację pomieszczeń pomocniczych (wózkownie) oraz technicznych, e) powierzchnię terenu nieprzewidzianą pod zabudowę oraz utwardzenia przewiduje się do urządzenia jako tereny zielone, pokryte zielenią o zróżnicowanej formie i pokroju, f) obsługa komunikacyjna wewnętrzna ogólna w budynkach zaprojektowana została jako pionowa, którą stanowi klatka schodowa i dźwig osobowy oraz pozioma w formie korytarzy łączących klatkę z lokalami, zjazdy do kondygnacji piwnic przewidziano bezpośrednio z wewnętrznego ciągu komunikacyjnego głównego, kondygnacja piwnicy przewidziana jest do lokalizacji miejsc postojowych dla mieszkańców i komunikacji oraz pomieszczeń gospodarczych i technicznych w tym komórek lokatorskich, g) główny zjazd z drogi publicznej na teren inwestycji przewidziany jest do realizacji z ulicy [...], w rejonie zjazdu od strony południowej przewidziano lokalizację placu gospodarczego oraz dojazdów do garaży podziemnych, znajdujących się w częściach podziemnych budynków, projektowany jest również zjazd publiczny z ulicy [...] h) sposób zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi załącznik nr 2 do niniejszej uchwały. 7. Charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji mieszkaniowej oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko: 1) powierzchnia zabudowy - 1 360 m2 z tolerancją 20%; 2) powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu - 5 660 m2; 3) powierzchnia terenów zielonych - minimum 55%; 4) wysokość budynków - do czterech kondygnacji nadziemnych; 5) szerokość elewacji budynków od strony ulicy [...] - do 20 m; 6) wysokość do głównej kalenicy oraz attyki - do 15 m; 7) geometria dachów: a) dachy płaskie, b) kąt nachylenia połaci - od 0 do 10°; 8) kubatura budynków: budynek B1 - 9 200 m3 z tolerancją 20%, budynek B2 - 9 200 m3 z tolerancją 20%; 9) inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

§ 7. Nieruchomości, na których są zlokalizowane obiekty objęte inwestycją mieszkaniową, według katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej to: 1. Działka ozn. nr ewid gr. [...] położona w obrębie 9 w Busku-Zdroju, księga wieczysta Nr [...]. 2. Działka ozn. nr ewid gr. [...] (część działki) położona w obrębie 9 w Busku-Zdroju, księga wieczysta Nr [...]

§ 8. Przedstawiona inwestycja, dla której zostanie wydane pozwolenie na budowę inwestycji mieszkaniowej, nie wywoła skutku zgodnie z art. 35 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy.

§ 9. Nieruchomości, o których mowa w art. 38 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy, według katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej to: 1. Działka ozn. nr ewid. gr. [...] położona w obrębie 9 w Busku-Zdroju, księga wieczysta Nr [...], w zakresie budowy zjazdu publicznego z ulicy [...]. 2. Działka ozn. nr ewid. gr. [...] położona w obrębie 9 w Busku-Zdroju, księga wieczysta niezałożona, w zakresie budowy przyłączy kanalizacji deszczowej i kanalizacji sanitarnej. 3. Działka ozn. nr ewid. gr. 3[...]położona w obrębie 9 w Busku-Zdroju, księga wieczysta niezałożona, działka ozn. nr ewid. gr. [...] położona w obrębie 9 w Busku-Zdroju, księga wieczysta niezałożona, działka ozn. nr ewid. gr. [...] położona w obrębie 9 w Busku-Zdroju, księga wieczysta, Nr [...], działka ozn. nr ewid. gr. [...] położona w obrębie 9 w Busku-Zdroju, księga wieczysta Nr [...] - w zakresie budowy zjazdu publicznego.

§ 10. Ustala się warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków: 1. W trakcie przygotowywania i realizacji inwestycji należy uwzględnić następujące kwestie: 1) należy zapewnić ochronę środowiska i przyrody, w tym oszczędne korzystanie z terenu i ochronę gleby; 2) prace ziemne oraz inne prace związane z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, prowadzone w obrębie bryły korzeniowej drzew lub krzewów na terenach zieleni lub zadrzewionych powinny być wykonywane w sposób najmniej szkodzący drzewom i krzewom; 3) w przypadku występowania chronionych gatunków roślin lub miejsc dogodnych dla bytowania zwierząt, z którymi kolidowałaby dana inwestycja wymaganym jest uzyskanie odpowiednich zezwoleń na odstępstwa od zakazów, wydawanych w trybie art. 56 ustawy o ochronie przyrody. 2. Na terenie objętym decyzją nie występują na podstawie przepisów o ochronie dóbr kultury, obiekty wpisane do rejestru zabytków, ani obiekty znajdujące się w ewidencji dóbr kultury, ani też obiekty dóbr kultury współczesnej, teren inwestycji nie podlega ochronie konserwatorskiej i archeologicznej, zatem inwestycja nie koliduje z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Rozdział 3. Przepisy końcowe

§ 11. Uchwała nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

§ 12. Uchwała wygasa, jeżeli przed upływem 3 lat od dnia opublikowania uchwały w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym decyzja o pozwoleniu na budowę inwestycji mieszkaniowej nie stała się ostateczna.

§ 13. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta i Gminy Busko-Zdrój.

§ 14. Uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.

§ 15. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu podjętej uchwały Rady Miejska w Busku-Zdroju powołała się na treść art. 7 ust. 1 specustawy mieszkaniowej i wskazała, że do organu wpłynął wniosek w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, na skutek którego przystąpiono do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie przewidzianym art. 7 ust. 4 i ust. 5 ustawy.

Rada podejmując uchwałę podniosła, że bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.

Rada wyjaśniła, że dla terenu planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Nr XX/240/2008 Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 30 października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowej części obszaru miasta Busko-Zdrój (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z dnia 14 stycznia 2009 r. Nr 8 poz. 69), zwany dalej "m.p.z.p.", w którym przedmiotowy teren znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem B.MN,MP.2, opisanym jako tereny zabudowy jednorodzinnej i pensjonatowej oraz 26KDD - teren, którego przeznaczeniem jest ulica dojazdowa należąca do układu obsługującego.

Nadto, Rada dodała, że obowiązują ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Busko-Zdrój zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej w Busku-Zdroju Nr IX/122/99 z dnia 30 września 1999 r., zmienione Uchwałą Nr XXV/263/2005 Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 4 marca 2005 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Busko-Zdrój, na rysunku którego działki przeznaczone pod realizację planowanej inwestycji położone są na obszarze oznaczonym symbolem 3b i opisanym jako tereny do zabudowy mieszkaniowej i pensjonatowej z usługami.

Rada Miejska uznała, że inwestycja nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a na terenie miasta nie występują tereny, które objęte są uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.

Rada wskazała, że wraz z projektem uchwały burmistrz przełożył radzie również opinie i uwagi oraz wyniki dokonanych uzgodnień. Dodała, że podjęcie uchwały umożliwi realizację dodatkowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, powodując zwiększenie oferty mieszkaniowej, co z kolei powinno wywołać pozytywne skutki zarówno społeczne jak i gospodarcze.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Kielcach wniosła A.M., zarzucając naruszenie:

I. art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej poprzez wyrażenie za pośrednictwem zaskarżonej uchwały zgody na planowaną inwestycję mieszkaniową pomimo jej sprzeczności z obowiązującym na tym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Busko-Zdrój, z pominięciem potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń tego studium, a w konsekwencji pomimo sprzeczności tej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów specustawy mieszkaniowej mającej charakter odstępstwa od zasad ogólnych uzasadnionego celami tej ustawy i wykluczenia ustaleń obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy nie istniały jakiekolwiek przesłanki do podjęcia tak skrajnej decyzji;

II. art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 specustawy mieszkaniowej poprzez wydanie uchwały w oparciu o koncepcję urbanistyczno-architektoniczną przedłożoną przez inwestora, która nie uwzględnia charakteru zabudowy miejscowości na terenie której jest lokalizowana i jej okolicy oraz nie wiąże przestrzennie planowanej inwestycji z terenami otaczającymi;

III. art. 7 ust. 17 specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 7 ust. 11 tej ustawy w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 11 i art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wykluczenie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały udziału czynnika społecznego i pisemnych uwag Komitetu Społecznego złożonego z 74 osób do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz nieprzedłożenie tych uwag Radzie Miejskiej w Busku-Zdroju i nieodniesienie się do nich merytorycznie, co narusza zasadę przejrzystości procedur planistycznych i udziału w nich elementu społecznego, a tym samym godzi w konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej;

IV. art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały bez wcześniejszej analizy zapotrzebowania mieszkaniowego na terenie gminy Busko-Zdrój i bez wzięcia pod uwagę rzeczywistych potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców;

V. art. 7 ust. 7 pkt 5 i pkt 7 lit. a, c specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 7 ust. 9 tej ustawy, a także art. 7 ust. 12 pkt 2, pkt 13 i pkt 16 specustawy mieszkaniowej poprzez:

- nieuwzględnienie we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji zmian w dotychczasowym sposobie gospodarowania i uzbrojenia terenu w zakresie sposobu doprowadzania wody i odprowadzania ścieków, wpływu inwestycji na środowisko oraz w zakresie technicznego uzbrojenia podmokłego i niestabilnego terenu na którym ma powstać inwestycja, a w konsekwencji podjęcie uchwały w oparciu o wniosek obarczony elementarnymi brakami formalnymi;

- niepowiadomienie Ministra Zdrowia i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach o możliwości przedstawienia przez nich opinii wobec planowanej inwestycji.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła szczegółową argumentację stanowiącą rozwinięcie stawianych zarzutów. Skarżąca wywiodła w szczególności, że sporna inwestycja mieszkaniowa nie tylko rażąco narusza m.p.z.p., ale także narusza studium uwarunkowań, stąd jej uchwalenie z powołaniem się na specustawę mieszkaniową zostało dokonane z przekroczeniem administracyjnego umocowania legislacyjnego w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego.

Skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie podjęto zaskarżoną uchwałę bez wcześniejszej analizy zapotrzebowania mieszkaniowego na terenie gminy Busko-Zdrój i bez wzięcia pod uwagę rzeczywistych potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców, co godzi w elementarną przesłankę z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów tej ustawy.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności wskazane w jej uzasadnieniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że sporna inwestycja nie jest sprzeczna ze stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co spełnia wymóg określony w art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że dokonał analizy sprawy w zakresie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Busko-Zdrój, które w strukturze gminy jest najsilniej wyodrębnione pod względem przestrzennym. Dalej organ podniósł, że miasto Busko-Zdrój jest ośrodkiem administracyjnym, mieszkaniowym oraz usługowym i oświatowym o charakterze uzdrowiskowy, co jest jego głównym atutem. Rada Gminy podała, że na przełomie minionych lat można zaobserwować znaczący wzrost rozwoju uzdrowiska oraz sanatoriów i podmiotów uzdrowiskowych. Buskie sanatoria i zakłady przyrodolecznicze dysponują szeroką ofertą lecznictwa uzdrowiskowego, które opierają się na unikatowych na skalę Polski i Europy walorach naturalnych, tj. najwyższej jakości wód siarkowych, wodach mineralnych oraz borowinach. Dzięki kreowaniu nowych trendów w turystyce prozdrowotnej i promowaniu dbałości o zdrowie psychofizyczne, kuracjusze odwiedzający gminę mają okazję korzystać z kuracji i aktywnego wypoczynku pod fachowym okiem lekarzy czy fizjoterapeutów. Buskie uzdrowisko odwiedzane jest przez turystów z całego świata i promowane na targach zagranicznych.

Rada Miejska podniosła, że aktualnie na terenie miasta i gminy Busko-Zdrój obowiązuje 27 miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które obejmują powierzchnię około 1 397 ha. W tym powierzchnia samego miasta pokryta planami wynosi 505,6 ha, co stanowi około 41% jej powierzchni. Na terenie miasta i gminy występują rezerwy terenowe pod nowe budownictwo, jednakże problemem w uruchomieniu ww. rezerw dla inwestycji mieszkaniowych jest fakt, iż w większości są to tereny nieuzbrojone i wymagają poniesienia istotnych nakładów na budowę lokalnej infrastruktury technicznej i transportowej.

W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Busko-Zdrój wyznaczone kierunki rozwoju to sukcesywne osiąganie przyjętych w gospodarce przestrzennej celów poprzez rozwój procesów urbanizacyjnych, realizowanych, jako różnorodne funkcje przypisywane poszczególnym terenom.

W dalszej części odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w ostatnich latach notuje się niewielki spadek liczby mieszkańców miasta i gminy Busko-Zdrój, na przestrzeni lat 2015-2019 ubyło około 578 osób, a także znaczny spadek stopy bezrobocia rejestrowanego. W przypadku wskaźnika udziału osób bezrobotnych w liczbie ludności w wieku produkcyjnym można zauważyć znaczący spadek jego wartości w przeciągu pięciu ostatnich lat i w 2019 r. wskaźnik ten osiągnął najniższą wartość tj. 3,4%. Świadczy to o dobrym stanie lokalnej gospodarki i wpływa na jej rozwój. Na przełomie minionych lat można zaobserwować znaczący wzrost rozwoju uzdrowiska oraz sanatoriów i podmiotów uzdrowiskowych a tendencja ta nie ulegnie zmianie w najbliższych latach, co wpłynie niewątpliwie na zwiększenie zatrudnienia i potrzebę posiadania mieszkania.

Zdaniem organu, odpływ ludności z terenu miasta mogą powodować wysokie ceny mieszkań i ceny nieruchomości w obszarze miasta. Mieszkańcy oczekujący znaczącej poprawy jakości miejsca zamieszkania, obecnie często poszukują zaspokojenia tych potrzeb poza miastem, co prowadzi w rezultacie do poprawy warunków mieszkaniowych.

W ocenie Rady Miejskiej, odrębnym problemem jest jakość zasobu mieszkaniowego, bowiem nadal wiele lokali jest przeludnionych lub w niepełnym wyposażeniu - 94,6% ogółu mieszkań wyposażonych w instalację wodociągową. Ponadto obserwuje się tendencje do ucieczki mieszkańców z tzw. "wielkiej płyty". Poprawienie jakości istniejącego zasobu powinno więc odbywać się dwutorowo: poprzez modernizację już istniejącego zasobu, ale także poprzez oferowanie nowych lokali o wyższym standardzie.

Sumując organ stwierdził, że potrzeby mieszkaniowe w Busko-Zdrój nie są zaspokojone, w szczególności w kontekście mieszkań dla osób o przeciętnych i niskich dochodach. W celu zatrzymania mieszkańców w Busku-Zdroju należy dążyć do zaspokojenia odczuwanych przez nich potrzeb mieszkaniowych, również na terenie miasta. Powinno się więc rozwijać i uatrakcyjniać lokalizacje, które w największym stopniu spełniają pakiet preferencji mieszkańców tak, aby mogły one konkurować z ofertą innych gmin i zapobiegać nadmiernej migracji. Należy, dążyć do zapewnienia lepszej dostępności mieszkań oraz stworzenia oferty mieszkaniowej dostosowanej do potrzeb różnych grup społecznych oraz warunków lokalnych. Niemniej jednak funkcje mieszkaniowe powinny być traktowane jako uzupełniające w stosunku do innych funkcji, tak aby zapewnić ochronę tożsamości miejskiej i dziedzictwa kulturowego.

Organ dodał, że miasta uzdrowiskowe przyciągają turystów oraz kuracjuszy. Oferta apartamentów w polskich kurortach jest aktualnie bardzo szeroka i zyskuje na popularności jako alternatywna forma inwestowania. Zakup nieruchomości pod kątem przygotowania jej dla turystów i pensjonariuszy również zapewnia perspektywę zysku dla mieszkańców. Busko-Zdrój, które od lat uchodzi za jedno z najbardziej urokliwych i prestiżowych polskich uzdrowisk, znane jest ze złóż wód leczniczych oraz przyjaznego mikroklimatu, jest wyjątkowym miejscem do zakupu mieszkania na własne potrzeby, jak również pod wynajem. Uzdrowisko posiada bogatą własną bazę noclegową, niemniej jednak duża część mieszkańców podnajmuje w okresie letnim kwatery. Biorąc pod uwagę uzdrowiskowy charakter miasta można przyjąć, że zapotrzebowanie na lokale mieszkalne pozostanie na dotychczasowym poziomie, bądź nieznacznie wzrośnie, tym bardziej, że coraz bardziej preferowany jest trend wynajmu całego niezależnego apartamentu, a buskie uzdrowisko odwiedzane jest przez turystów i kuracjuszy zagranicznych. Nowoczesny produkt uzdrowiskowy powinien uwzględniać różne scenariusze pobytów w uzdrowisku, oparte często na integracji tradycyjnego modelu rynkowego - lecznictwa uzdrowiskowego, z nowymi formami pobytów ukierunkowanymi na dbałość o wypoczynek, rekreację i estetykę ciała. Ze względu na fakt, że potrzeby turystów i kuracjuszy ulegają ciągłym zmianom, podobnie jak zdolność konkurentów do ich zaspokajania, kształtowanie uzdrowiskowego produktu turystycznego jest procesem ciągłym.

Dalej Rada Miejska podniosła, że zadaniem studium było stworzenie warunków dla takiego rozwoju przestrzennego, który pozwoliłby na wyeksponowanie istniejących walorów oraz zniwelowanie narastających problemów i konfliktów.

W rozwiązaniach studium zaproponowano rozwój gminy jako obszaru z nastawieniem na dalszy rozwój uzdrowiska i możliwości związanych z funkcją turystyczną, wskazuje się w nim również na potrzebę wyznaczenia nowych terenów z przeznaczeniem na cele zabudowy mieszkaniowej. Tereny te mają wzmacniać wielofunkcyjny rozwój gminy Busko-Zdrój, a co za tym idzie przyczynić się do wyhamowania odpływu mieszkańców.

Organ podkreślił, że podjęcie zaskarżonej uchwały umożliwi realizację dodatkowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej powodując zwiększenie oferty mieszkaniowej, co z kolei wywoła pozytywne skutki zarówno społeczne jak i gospodarcze. Dodał, że projekt uchwały był przedmiotem dyskusji na Komisjach przedsesyjnych, z uwzględnieniem stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy oraz zapisów obowiązującego studium.

Nadto, Rada Miejska oceniła, że sporne obiekty zaprojektowane zostały z uwzględnieniem charakteru miejscowości w powiązaniu z terenami otaczającymi, które znajduje się na obrzeżach części zdrojowej miasta Busko-Zdrój, zlokalizowane bezpośrednio przy głównej arterii komunikacyjnej, jezdnej łączącej tę część miasta z jego centrum. W bezpośrednim sąsiedztwie istnieją tereny zabudowy mieszkaniowej i mieszkalno-usługowej głównie związanej z obsługą pobytową i zabiegową uzdrowiskowej części miasta. Forma i charakter oraz funkcje obiektów są zróżnicowane. Planowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie istniejącej tkanki urbanistycznej w tym rejonie miasta z zachowaniem poziomu intensywności oraz skali zabudowy i zagospodarowanie zielenią i formami małej architektury. Projektowane budynki w zakresie rozwiązań formy wpiszą się w otaczającą zabudowę podnosząc walor architektoniczny miejsca. Funkcja mieszkalna obiektu nie będzie stanowić wzrostu uciążliwości, natomiast będzie sprzyjała racjonalnemu wykorzystaniu atrakcyjności terenu pod względem lokalizacji w bezpośredniej bliskości systemu komunikacji z centrum miasta.

Rada Miejska przyznała, że miała możliwość zapoznania się z przedłożonymi wraz z projektem uchwały materiałami, w tym uwagami Komitetu Społecznego złożonego z 74 osób. Podkreśliła jednak, że wniosek inwestora zweryfikowany

i sprawdzony pod względem formalnym zawierał wszystkie elementy wymienione w art. 7 ustawy. W punkcie 5 tego wniosku dokonano określenia zmian w dotychczasowym sposobie zagospodarowania i uzbrojenia terenu, natomiast w dalszej części wniosku doprecyzowano sposób doprowadzenia wody

i odprowadzania ścieków. W punkcie 7c wniosku określono wpływ inwestycji na środowisko.

W zakresie uzbrojenia technicznego podmokłego i niestabilnego - zdaniem skarżących - terenu, na którym ma powstać inwestycja, organ wyjaśnił, że zapisy m.p.z.p. dopuszczają zabudowę obiektami kubaturowymi na przedmiotowym terenie. Niemniej jednak, ostateczny sposób zabudowy i zagospodarowania działki zostanie uściślony w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do udzielenia pozwolenia na budowę, w dostosowaniu do przeznaczenia terenu, z zachowaniem wymogów obowiązujących przepisów szczególnych, w tym techniczno-budowlanych. Kwestie te zostaną zbadane i zweryfikowane na etapie sporządzania projektu budowlanego.

Odnośnie do zarzutu niepowiadomienia Ministra Zdrowia i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach o możliwości przedstawienia przez nich opinii wobec planowanej inwestycji, organ wskazał, że powiadomiono o możliwości przedstawienia opinii i wystąpiono o uzgodnienie wniosku z właściwymi organami, o których mowa w art. 7 ust. 12 i 13 ustawy w tym również Ministra Zdrowia i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach zaopiniował wniosek pismem z dnia 4 sierpnia 2020 r. oraz jego modyfikację pismem z dnia 7 października 2020 r. Z kolei Minister Zdrowia nie przekazał opinii w terminie 21 dni od dnia otrzymania powiadomienia, a w związku z tym należy uznać, że nie wniósł zastrzeżeń.

Zarządzeniem z dnia 17 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zwrócił się do organu o nadesłanie protokołu z sesji Rady Miejskiej w Busku-Zdroju, na której podjęta została zaskarżona uchwała, ewentualnie innych dokumentów związanych z podjęciem tej uchwały (podkreślenie Sądu).

Pismem z dnia 24 marca 2021 r. organ nadesłał wyłącznie protokół z XXVIII sesji Rady Miejskiej w Busku-Zdroju, która odbyła się w dniu 26 listopada 2020 r.

W związku z odwołaniem rozpraw w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Kielcach na podstawie § 1 pkt 1 i 2 w zw. z § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. niniejsza sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) , sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 15 specustawy mieszkaniowej skargę, o której mowa w art. 101 u.s.g., można wnieść w terminie 30 dni od dnia opublikowania uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w wojewódzkim dzienniku urzędowym lub przekazania tej uchwały inwestorowi. Nadto, zgodnie z art. 16 specustawy mieszkaniowej, do skarg na uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019, poz. 2325 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."). Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 2 specustawy mieszkaniowej, uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Uchwałę w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podjętą stosownie do przepisów specustawy mieszkaniowej należy zatem kwalifikować zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w myśl, którego kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie wskazuje się, że uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z uwagi na swój konkretny charakter (dotyczy konkretnej inwestycji mieszkaniowej) nie jest aktem prawa miejscowego (por. np. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. II OSK 2521/20, M. Szewczyk, Charakter prawny uchwały rady gminy w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszących, Specustawa mieszkaniowa samodzielność planistyczna gminy. Dylematy prawników i urbanistów, pod red. J. H. Szlachetki, Gdańsk 2019).

Uchwała w sprawie podjętej w reżimie specustawy mieszkaniowej podlega zatem kognicji sądów administracyjnych.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przepis ten stanowi wskazówkę także dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa, a więc - zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa - polegające na naruszeniu przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. np. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, opubl. OwSS 1998/3/79).

Kontrola zaskarżonego aktu, przeprowadzona na powyższych zasadach, doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 94 u.s.g.

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zanim Sąd może przejść do merytorycznego rozpoznania skargi, poddać musi analizie warunki formalne dla złożonej skargi w niniejszej sprawie wynikające z przepisów p.p.s.a., u.s.g. oraz specustawy mieszkaniowej.

Przede wszystkim wskazać należy, że legitymacja skargowa skarżącej w rozpoznawanej sprawie jest niewątpliwa. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że skarżąca posiada tytuł prawny do działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami: [...]. Działki ozn. nr [...] zabudowane są domami mieszkalnymi. Wszystkie działki skarżącej sąsiadują bezpośrednio z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja objęta kwestionowaną uchwałą. Zaskarżona uchwała przewiduje lokalizację dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynki B1, B2) na działkach o nr ewid. [...] położonych w obrębie 9 przy ulicy [...] w Busku-Zdroju.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, u podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny wnoszącego skargę. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień skarżącego. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, (OTK-A/2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą, prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1402/17, z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 472/21). Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, naruszeniem interesu prawnego może być takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (por. wyroki NSA: z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1213/16; z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 213/17).

W sprawie niniejszej bezspornym jest, że działki skarżącej są położone w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego zaskarżoną uchwałą, na którym przewiduje się zabudowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynki B1, B2) na działkach o nr ewid. [...] położonych w obrębie 9 przy ulicy [...] w Busku-Zdroju.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że przeznaczenie określonego terenu pod zabudowę wielorodzinną wpływa na sposób korzystania z prawa własności działek bezpośrednio sąsiadujących z tym obszarem. Bezpośrednie sąsiedztwo terenu przeznaczonego pod zabudowę wielorodzinną ma realny wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej.

W przekonaniu Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, skarżąca dowiodła, że kwestionowany akt wpływa na jej sferę prawno - materialną. Przy ocenie interesu prawnego skarżącej nie można również pominąć charakteru zaskarżonej uchwały, która pełni funkcję analogiczną do ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do konkretnej inwestycji. Art. 25 ust. 5 specustawy mieszkaniowej wprost wskazuje, że ilekroć w przepisach ustawy Prawo budowlane jest mowa o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumie się przez to także uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, status strony w postępowaniu, co do zasady, powinni mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, zwłaszcza gdy jej realizacja wiąże się z możliwością powstania konkretnych uciążliwości dla sąsiednich terenów, a na takie skarżąca się powołuje.

Sumując powyższe, Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała narusza indywidualny interes prawny skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., co uprawniało stronę skarżącą do wniesienia skargi do sądu.

W sprawie niniejszej niesporne pozostaje także, że zachowany został 30 -dniowy termin do skutecznego zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Zaskarżona uchwała podjęta została w trybie przepisów specustawy mieszkaniowej.

Głównym celem tej ustawy było przyjęcie rozwiązań upraszczających procedury administracyjne związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących oraz wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji tych inwestycji, dla eliminacji deficytu mieszkań.

W tym miejscu należy odwołać się do uzasadnienia rządowego projektu ustawy (druk sejmowy nr 2667/VIII kadencja, s.1-2, www. sejm.gov.pl.), w którym wskazano, że cyt.: "(...) w celu wyeliminowania zidentyfikowanych barier zdecydowano się na rozwiązanie pozwalające z jednej strony zachować podstawowe wartości planowania przestrzennego, a z drugiej strony zrealizować zakładane ustawą cele. Punktem wyjścia jest pełne poszanowanie zasady, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Poddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców, które to stanowisko brać muszą pod uwagę radni, podejmując decyzję, w formie uchwały, o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Realizacja tej inwestycji będzie możliwa tam, gdzie gmina przewidziała tereny pod budownictwo mieszkaniowe w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto inwestycje będą mogły być realizowane także na terenach, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usługi pocztowe, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane. W ten sposób pod budownictwo mieszkaniowe będą mogły zostać wykorzystane tereny, na których z uwagi na ich funkcje określone w studium nie jest to obecnie możliwe, a tereny te są wyposażone w niezbędną infrastrukturę i spełniają standardy urbanistyczne określone w projekcie.

W celu wyeliminowania ewentualnych zastrzeżeń w odniesieniu do lokalizacji inwestycji mieszkaniowej organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) w terminie 3 dni od otrzymania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zamieszcza ten wniosek wraz z dołączonymi do niego dokumentami na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, a jeżeli nie ma strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej - podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu wniosku w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Jednocześnie organ ten ustala 21-dniowy termin, w jakim osoby zainteresowane mogą zgłosić swoje uwagi".

W projekcie ustawy określono także szczegółowy katalog dokumentów, które inwestor będzie zobowiązany dołączyć do wniosku o ustalenie lokalizacji.

Istotne jest, że ocena planowanej inwestycji dokonywana jest przez te same organy i podmioty, które dokonują tej oceny w toku zwykłego postępowania mającego na celu przyjęcie planu miejscowego (...). W ocenie projektodawcy określony sposób procedowania zapewnia uwzględnienie stanowiska mieszkańców (pozytywnego i negatywnego), jak i uwzględnienie stanowiska wyspecjalizowanych organów, które w zakresie swojej właściwości dokonają przedstawienia informacji o możliwych zagrożeniach czy skutkach realizacji inwestycji. Na podstawie ww. stanowisk rada gminy może podjąć uchwałę, na podstawie której ustali lokalizację inwestycji mieszkaniowej, której realizacja w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego albo nie mogłaby dojść do skutku. Zachowana zostaje więc autonomia gminy, gdyż to nadal rada jest władna mocą swej uchwały odstąpić od zapisów planu albo zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie. Rada gminy ocenia wniosek inwestora pod kątem stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zakres jej uznania wyznacza stanowisko mieszkańców, niewiążące opinie wyspecjalizowanych organów lub uzgodnienia oraz informacja o nieprzedstawieniu opinii we wskazanym terminie" (...). W dalszej części podkreślono, że uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie ma charakteru planu miejscowego lub programu wyznaczającego ramy dla dalszej realizacji przedsięwzięć. Uchwała wyznacza ramy inwestycyjne dla konkretnej lokalizacji i oznaczonego adresata, dlatego zasadnym jest już na tym etapie objęcie jej przepisami i dokonanie indywidualnej oceny wymaganej dla przedsięwzięć. Uchwała w tej sprawie nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie będzie automatycznie ingerować w ustalenia planu miejscowego.

W przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie specustawy mieszkaniowej, inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy (art. 7 ust. 1 ustawy), przedkładając wniosek spełniający wymogi, o których mowa w art. 7 ust. 7 i 8 tej ustawy.

W terminie 60 dni od dnia jego złożenia, rada podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji lub odmowie jej ustalenia (art. 7 ust. 4 zd. 1 ustawy). Uchwalając ten akt, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 7 ust. 4 zd. 2 ustawy).

Podkreślić trzeba, że czynności podejmowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do czasu przekazania radzie gminy projektu uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji określają przepisy art. 7 ust. 9-17 ustawy, natomiast sposób procedowania rady gminy regulują przepisy u.s.g. oraz statut gminy, określający organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy.

W orzecznictwie i literaturze przedmiotu wskazuje się, że uchwała w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podejmowana na podstawie specustawy mieszkaniowej, pod względem wywoływanych przez nią skutków prawnych, wykazuje podobieństwo do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów. W orzecznictwie jak i doktrynie podnosi się również, że uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z uwagi na swój konkretny charakter (dotyczy konkretnej inwestycji mieszkaniowej) nie jest aktem prawa miejscowego. Ustawodawca w art. 8 ust. 2 ustawy stanowi, że uchwała tego rodzaju podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Gdyby taka uchwała była aktem prawa miejscowego, to nie byłby konieczny przepis nakładający obowiązek jej opublikowania, gdyż taki obowiązek wynika z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 20019 r., poz. 1461) - por. np. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2521/20 (dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska prezentowanego w części orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że brak w specustawie mieszkaniowej zastrzeżenia, że uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego oraz brak wyraźnych postanowień ustawowych stanowiących o obowiązku sporządzenia uzasadnienia takiej uchwały nie rodzi po stronie organu uchwałodawczego gminy obowiązku uzasadnienia tego rodzaju aktu.

W ocenie Sądu, z uwagi na uznaniowy charakter tego aktu, którego uchwalenie powoduje doniosłe skutki prawne nie tylko dla inwestora - wnioskodawcy inwestycji, ale również dla społeczności lokalnej, mając przy tym na uwadze ustawowe przesłanki, które rada powinna brać pod uwagę podejmując uchwałę tego rodzaju (art. 7 ust. 4 zd. 2 ustawy) – obowiązek merytorycznego, pełnego uzasadnienia stanowiska organu uchwałodawczego wynika z ogólnych zasad, na podstawie których działają organy administracji publicznej. Bez wątpienia podstawowym obowiązkiem organów administracji publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa, które to działanie należy odnosić nie tylko do decyzji administracyjnych o warunkach zabudowy (art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.), ale również uchwał rady gminy w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W ramach tych obowiązków organ administracji publicznej podejmując uchwałę zobowiązany jest w szczególności do dokonania rzetelnej analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego, jego oceny, podjęcia rozstrzygnięcia, a następnie jego szczegółowego uzasadnienia.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w związku z istotą decyzji o warunkach zabudowy - ingerencji w sposób korzystania z prawa własności nieruchomości - wymaga ona szczegółowego uzasadnienia dopuszczonych parametrów zabudowy, ze szczególnym uwzględnieniem przesłanek wynikających z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz.293) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagać dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

W odniesieniu do aktów planistycznych uzasadnienie uchwały powinno zawierać wyjaśnienie przesłanek, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (por.: wyroki NSA: z 19 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 1404/05; z 7 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1174/10; z 27 października 2011 r., sygn. II OSK 1679/11; z 22 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 878/12; z 24 września 2015 r., sygn. II OSK 76/14; z 31 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2926/14 i II OSK 87/15 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, przedstawione rozważania odnieść należy odpowiednio również do uchwał w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podejmowanych na podstawie art. 7 specustawy mieszkaniowej. Podkreślić jednak należy, że procedura związana z uchwaleniem uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Tryb postępowania z wnioskiem, projektowania i uchwalania uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie podlega regulacji przepisów k.p.a., o czym stanowi art. 14 specustawy mieszkaniowej. Nie oznacza to jednak, że organy gminy działające w trybach wskazanych w rozdziale 2 (Przygotowanie i realizacja inwestycji mieszkaniowych) specustawy mieszkaniowej zwolnione zostały z obowiązku prawidłowego motywowania swoich rozstrzygnięć.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz literaturze przedmiotu obowiązek uzasadnienia uchwały rady gminy, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo, wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które w ramach sprawowanej kontroli powinny znać merytoryczne motywy, jakimi kierował się organ uchwałodawczy gminy, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji". Przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Podkreśla się, że uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej. Jest wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 3007/18).

Zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała zawiera istotną wadę w postaci niedostatecznego, merytorycznego uzasadnienia ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Z mocy art. 7 ust. 4 zd. 1 specustawy mieszkaniowej rada gmina posiada kompetencję do podjęcia uchwały ustalającej lokalizację inwestycji mieszkaniowej bądź uchwały odmawiającej ustalenia lokalizacji tej inwestycji. Z art. 7 ust. 4 zd. 2 tej ustawy wyraźnie wynika, że rada gminy, podejmując uchwałę bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, analiza w tym zakresie powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej uchwały, o ile nie wynika z innych dokumentów, w oparciu o które rada procedowała.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że brak uzasadnienia uchwały, któremu towarzyszy brak w aktach sprawy informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia tego aktu przez organ gminy, powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ wskazał, że wraz z projektem uchwały burmistrz przełożył radzie również opinie i uwagi oraz wyniki dokonanych uzgodnień, a podjęcie uchwały umożliwi realizację dodatkowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, powodując zwiększenie oferty mieszkaniowej, co z kolei powinno wywołać pozytywne skutki zarówno społeczne jak i gospodarcze.

W ocenie Sądu, stanowisko organu jest lakoniczne i nie potwierdzone materiałem nadesłanym wraz ze skargą oraz dodatkowo przedstawionym na wezwanie Sądu (nadesłano wyłącznie protokół z sesji rady). Materiał zawarty w aktach sprawy nie pozwalał na ocenę wskazanej przez ustawodawcę przesłanki dla ustalenia lokalizacji indywidualnie określonej inwestycji mieszkaniowej (art. 7 ust. 4 zd. 2 ustawy). Konieczność poczynienia przez radę gminy ustaleń w zakresie zaspokojenia potrzeb i standardów mieszkaniowych na terenie gminy bezpośrednio wynika z tego przepisu specustawy mieszkaniowej. Treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy został przez ustawodawcę uznany – obok zgodności inwestycji ze studium - za kluczową okoliczność podlegającą analizie organu przy badaniu zasadności wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W uzasadnieniu do projektu specustawy mieszkaniowej wprost stwierdzono, że rada gminy ocenia wniosek inwestora pod kątem stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym zakres jej uznania wyznacza stanowisko mieszkańców, niewiążące opinie wyspecjalizowanych organów lub uzgodnienia oraz informacja o nieprzedstawieniu opinii we wskazanym terminie.

W kontrolowanej sprawie przedstawione przez organ materiały źródłowe nie obrazują w żadnym zakresie stanowiska mieszkańców, opinii wyspecjalizowanych organów, uzgodnień, informacji o nieprzedstawieniu opinii we wskazanym terminie. Brak również w materiałach nadesłanych przez organ, przedstawionego radzie gminy projektu uchwały w przedmiocie lokalizacji wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej. Co istotne w sprawie, również z protokołu sesji nie wynika, by dyskusja nad projektem uchwały skoncentrowała się na wskazanych wyżej ustawowych przesłankach.

Jak już wskazano na wstępie rozważań, sporządzenie uzasadnienia uchwały stanowi realizacje konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym zasady zaufania do organów władzy publicznej. Ujawnienie w uzasadnieniu merytorycznych motywów rozstrzygnięcia zapobiega jego dowolności, umacnia poczucie zaufania społecznego i stanowi podstawę kontroli jego legalności.

W realiach sprawy niniejszej, zaskarżona uchwała pozbawiona została tego rodzaju uzasadnienia, gdyż brak w nim przedstawienia merytorycznych, konkretnych powodów ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej, w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy mieszkaniowej. W zaskarżonej uchwale i dołączonej dokumentacji brak jest odniesienia do rzeczywistego stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń jej studium.

Ponownie podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że brak uzasadnienia uchwały, któremu towarzyszy brak w aktach sprawy informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia tego aktu przez organ gminy, powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Pozbawiona właściwego uzasadnienia uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej rażąco ogranicza możliwość skutecznej realizacji przez obywatela konstytucyjnego prawa do zaskarżenia tego typu aktu do sądu. Tym samym brak dostatecznego uzasadnienia uchwały, w istocie ogranicza konstytucyjne prawo strony skarżącej (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), bowiem czyni sądową kontrolę legalności działalności organu uchwałodawczego gminy - iluzoryczną.

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała standardów tych nie spełnia, przez co w odniesieniu do merytorycznych zarzutów naruszenia prawa materialnego (pkt I-III i V petitum skargi) uchyla się od sądowej kontroli jej legalności. Podjęcie przez organ próby uzupełnienia uzasadnienia swojego stanowiska dopiero w odpowiedzi na skargę jest działaniem spóźnionym i nie mogącym w żaden sposób konwalidować wadliwości podjętej uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że próba uzasadnienia wydanego aktu w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, które zostało złożone po wydaniu aktu, nie może zastępować uzasadnienia rozstrzygnięcia. Pismo to może mieć charakter jedynie pomocniczy, stanowiący dodatkowe wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności w świetle zarzutów podniesionych w skardze, ale w żaden sposób nie może zastępować czy uzupełniać uzasadnienia podjętego aktu. Odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako uzupełnienie podjętego rozstrzygnięcia, gdyż należy już do postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ może jedynie odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych (por. wyrok WSA z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 217/18, wyrok WSA z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 462/17, wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2557/12).

Uwzględniając powyższe, w realiach sprawy niniejszej, z uwagi na doniosłość prawną zaskarżonej uchwały dla społeczności lokalnej, w tym zwłaszcza dla właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji skład orzekający w sprawie niniejszej podkreśla, że nie podziela stanowiska części orzecznictwa sądowoadministracyjnego sprowadzającego się do tezy, że odpowiedź na skargę może zastąpić uzasadnienie uchwały.

W konsekwencji jako uzasadnione należy uznać zarzuty skargi zawarte w pkt IV petitum skargi oraz wskazujące na brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek specustawy mieszkaniowej (s. 10 i 11 skargi), któremu towarzyszy brak w aktach sprawy informacji dotyczących merytorycznych powodów ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, w tym także brak materiałów źródłowych pozwalających poznać motywy jakimi kierowała się rada podejmując zaskarżoną uchwałę. Powyższe powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania ( pkt II sentencji wyroku ) - na które złożył się uiszczony wpis od skargi (300 zł) oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) i wynagrodzenia radcy prawnego (480 zł) - orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265).