Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1814/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 1a, art. 96 ust. 1b
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 36 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1620/14 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na podział nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną ; 2) zasądza od M. K. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1620/14, oddalił skargę M. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na podział nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Naczelnik Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] złożył do [...] Konserwatora Zabytków wniosek z dnia [...] lutego 2009 r. o wydanie pozwolenia na podział nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] z obrębu [...], położonych w kwartale ograniczonym ulicami: [...], wchodzących w skład układu urbanistycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Do wniosku dołączony został projekt podziału. Zgodnie z wyjaśnieniami wnioskodawcy, planowany podział miałby na celu realizację roszczeń wynikających z [...].

[...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nie pozwolił na planowany podział przedmiotowych nieruchomości.

Na skutek odwołania M. K. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2010 r., umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że odwołujący nie posiada przymiotu strony postępowania w tej sprawie.

W wyniku rozpatrzenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2543/10, oddalił skargę M. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2010 r.

Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny - w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej M. K. - wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2625/11, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2011 r. oraz decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2010 r. Sądu stwierdził, że osoba mająca roszczenia [...], do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o dokonanie podziału jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 16, poz. 1568 ze zm.).

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2013 r. - po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. K. - uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność wyjaśnienia, w jaki sposób planowany podział "doprowadziłby do zaburzenia zabytkowej, chronionej kompozycji przestrzennej, ukształtowanej w czasie odbudowy tego terenu".

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. odmówił udzielenia pozwolenia na podział nieruchomości - działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerem [...] z obrębu [...] położonych w [...].

Po rozpoznaniu odwołania M. K. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, [...] według projektu Z. S. i zespołu architektów, m. in. K. T., W. W., L. Z.. [...] stanowi jednorodny zespół obiektów dający świadectwo poziomu architektury, sztuki i rzemiosła okresu [...]. Powstała jako pierwsze osiedle mieszkaniowe wzniesione [...]. [...].

Kształt i wielkość działek wynika z zachowania pierwotnego rozplanowania [...]. Natomiast ochrona układu urbanistycznego [...] poprzez wpis do rejestru zabytków miała na celu ochronę nie tylko zachowanej koncepcji urbanistycznej, ale również wszystkich składowych nieruchomości, które określają jej historyczny charakter. Dotyczy to również, [...], gdzie podziały uległy częściowemu zatarciu i na terenie zielonym wzniesiony został [...].

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jest bezzasadna. Sąd przytoczył za organem, że objęte wnioskiem działki obejmują teren, zaprojektowany jako obszar zielony, wewnątrz [...].

Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia były przepisy art. 36 ust. 1 pkt 8, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sąd zauważył, że o ile sam podział ewidencyjny nie ma wpływu na walory zabytkowego obiektu i opiekę nad nim, o tyle wpływ taki może mieć w praktyce skutek dalej idący, jakim jest podział prawny nieruchomości i pojawienie się nowego właściciela części obiektu oraz ewentualnie nowego sposobu jej zagospodarowania. Ochrona zabytku w postaci układu urbanistycznego może także polegać na przeciwdziałaniu niekorzystnemu z punktu widzenia ochrony układu urbanizacyjnego podziałowi geodezyjnemu nieruchomości, objętej ochroną jako układ urbanistyczny. Organ może zatem odmówić zgody na podział nieruchomości, który zmierza do utrwalenia lub pogłębienia niekorzystnych zmian w istniejącym sposobie zagospodarowania zabytku. Zadaniem organów w zakresie ochrony zabytków jest bowiem zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzennym, umożliwić jego zachowanie, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów. Organ powinien przeciwdziałać takiemu podziałowi nieruchomości, który utrwala stan niezgodny z założeniami przestrzennymi układu urbanistycznego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że zgodnie z art. 96 ust. 1a u.g.n. w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję o podziale nieruchomości wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości. Przepis ten koresponduje z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W świetle zaś art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw. Taką odrębną ustawą jest [...]. Jednocześnie ustawodawca w art. 97 ust. 1a u.g.n. zawarł wymóg, aby do wniosku o dokonanie podziału nieruchomości zabytkowej dołączyć m.in. pozwolenie, o którym mowa w art. 96 ust. 1a u.g.n., a więc pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości. W sprawie niniejszej z wnioskiem o wydanie takiego pozwolenia wystąpił aktualny właściciel nieruchomości ([...]), zaś jego interes prawny wynika wprost z art. 97 ust. 1a pkt 3a u.g.n. Normę prawa materialnego, na której skarżący opiera interes prawny, stanowi [...]. W ocenie Sądu skarżący błędnie utożsamia zwrot nieruchomości, o którym mowa w przepisie art. 96 ust. 1b u.g.n. z ustanowieniem na rzecz [...] właściciela nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, czyli realizację roszczenia określonego [...]. W art. 96 ust. 1b u.g.n. ustawodawca wyłączył konieczność przeprowadzania odrębnego postępowania podziałowego, kończącego się wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w dwóch sytuacjach: po pierwsze, gdy następuje nabycie części nieruchomości z mocy prawa - wydawana jest decyzja deklaratoryjna stwierdzająca nabycie z mocy prawa i wówczas ta decyzja zatwierdza też podział nieruchomości oraz po drugie, gdy toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości, które kończy decyzja zatwierdzająca jej podział. Tym samym w ramach art. 96 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mieści się postępowanie o ustanowienie użytkowania wieczystego w celu realizacji roszczeń [...].

Sąd za nietrafnym uznał także zarzut naruszenia art. 61 § 1 k.p.a., bowiem w sprawie wnioskodawcą było [...] jako właściciel nieruchomości w imieniu którego działa [...].

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r. skargę kasacyjną złożył skarżący, podnosząc naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W zakresie prawa materialnego podniesiono naruszenie: art. 96 ust. 1a u.g.n. przez jego błędne zastosowanie; art. 44, art. 36 ust. 1 pkt 8, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez zastosowanie tych przepisów w sprawie, w której pozwolenie konserwatorskie na podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków nie powinno być wymagane; [...] przez jego niezastosowanie; art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 97 ust. 1, ust. 1a pkt 3a, ust. 3-5 u.g.n. przez ich błędne zastosowanie i art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594) przez jego niezastoowanie. W zakresie zaś prawa procesowego podniesiono naruszenie: art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez ich niezastoowanie. Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł w szczególności, że organy obu instancji i Sąd nie zwróciły uwagi na przepis art. 96 ust. 1b u.g.n., , który jest przepisem szczególnym, wyłączającym stosowanie art. 96 ust. 1 w u.g.n., a więc także wyłączającym stosowanie powiązanego z nim ustępu 1a tego artykułu, gdy podział geodezyjny wykonywany jest na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Brak jest przepisu, który nakazywałby odpowiednio stosować art. 96 ust. 1a gdy o podziale nieruchomości zabytkowej organ orzeka w innej decyzji niż ta, o której jest mowa w art. 96 ust. 1 u.g.n. Zdaniem skarżącego, gdy celem podziału jest zwrot części nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego na podział nieruchomości nie powinno być wymagane. Przepis [...] nakłada na aktualnego właściciela obowiązek ustanowienia prawa do gruntu, z którego można się zwolnić tylko wskazując, że aktualne przeznaczenie gruntu nie da się pogodzić z dalszym korzystaniem z tego gruntu przez poprzedniego właściciela. Skarżący powołał się na pogląd prezentowany w monografii Wolanina "Podziały i scalenia nieruchomości" (C.H. Beck, Warszawa, 2011), że "Również w przypadku podziału nieruchomości dokonywanego w celu wydzielenia jej części, do której ustawodawca przyznał roszczenie o jej nabycie przez inny podmiot, brak pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków nie może wykluczać realizacji roszczenia. Dlatego pozwolenie takie w ogóle nie może być wymagane (...) W przeciwnym razie tworzyłoby to iluzję z ustawowych uprawnień przyznanych w odrębnych aktach prawnych".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Podkreślić zaś wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest jedynie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej.

Wszystkie materialnoprawne zarzuty kwestionują znaczenie dla sprawy ostatecznej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2014 r. odmawiającej udzielenia pozwolenia na podział nieruchomości wchodzącej w skład układu urbanistycznego [...] wpisanej do rejestru zabytków nieruchomych. Nieruchomości, której części dotyczy roszczenie skarżącego o ustanowienie użytkowania wieczystego na podstawie [...].

Przepisy przywołane przez pełnomocnika skarżącego w ramach pierwszego zarzutu materialnoprawnego - przez błędne zastosowanie art. 96 ust. 1a u.o.g. - nie pozwalają rozstrzygnąć powyższego problemu, zgodnie z oczekiwaniami skarżącego. [...], a także w pozostałych jego przepisach w ogóle nie wspomina się ani o nieruchomościach wpisanych do rejestru zabytków, ani o podziale nieruchomości. Przewiduje on jedynie prawo dotychczasowego właściciela (jego następców prawnych) gruntu, który przeszedł na własność gminy [...], o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, czyli w obecnym stanie prawnym prawa użytkowania wieczystego.

Z kolei w myśl art. 95 pkt 4 u.g.n. niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu - niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów tej ustawy lub z odrębnych ustaw. W świetle tej regulacji [...] winien być traktowany jako odrębna ustawa przewidująca takie roszczenia, które uzasadniają podział nieruchomości.

Natomiast z art. 96 ust. 1a u.g.n. wynika, że w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję dotycząca podziału tej nieruchomości wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Udzielenie tego pozwolenia następuje w wyniku odrębnego postępowania, które nie traci swojego autonomicznego charakteru także wówczas, gdy to organ dokonujący podziału występuje o to pozwolenie, stosownie do art. 96 ust. 1a u.g.n. nie mogąc bez niego zatwierdzić podziału. Tym samym gdy roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego dotyczy gruntu będącego obecnie częścią większej nieruchomości, rozstrzygnięcie tego wniosku wymaga wcześniejszego przeprowadzenia dwóch postępowań administracyjnych, w których - na podstawie właściwych przesłanek uregulowanych w stosownych aktach prawnych innych niż [...] - należy wydać dwie decyzje administracyjne, mianowicie najpierw pozwolenie organu ochrony zabytków na podział nieruchomości, a następnie decyzję zatwierdzającą ten podział. Pozwolenie takie bowiem stanowi warunek podziału nieruchomości zabytkowej. Jednak skarżący kasacyjnie słusznie zauważa, że art. 96 ust. 1a u.g.n. odnosi się do nieruchomości indywidualnie wpisanej do rejestru zabytków, a nie do nieruchomości nie wpisanej indywidualnie do rejestru zabytków jednak będącej częścią układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Treść decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. dowodzi, że do rejestru zabytków nieruchomych woj. [...] wpisano układ urbanistyczny [...] (granice układu i obiekty indywidualne). W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastosowanie w sprawie znajduje art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Analiza tego przepisu, w brzmieniu iż pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, prowadzi do szerokiego rozumienia pojęcia "zabytku nieruchomego". Zakres desygnatów tego pojęcia został określony w art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jako nieruchomości, jej części lub zespół nieruchomości, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową). Definicja legalna "zabytku nieruchomego" pozwala na przyjęcie, że układ urbanistyczny [...], składający się z zespołu nieruchomości, stanowi zabytek nieruchomy w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W świetle powyższego podział nieruchomości, będącej częścią układu urbanistycznego wpisanego do rejestru, wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przyjął zatem, że podstawę do wydania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział nieruchomości nie wpisanej indywidualnie do rejestru zabytków (a contrario art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), a wchodzącej w skład zespołu (układu) urbanistyczno-architektoniczno-krajobrazowego wpisanego do rejestru zabytków, stanowi art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten nie określa jednak przesłanek umożliwiających pozytywne zaopiniowanie podziału nieruchomości zabytkowej. Stąd oceny tej należy dokonywać przez pryzmat art. 4 powołanej ustawy, który określa przykładowo na czym polega ochrona zabytków. Zgodnie z tym przepisem ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

[...] Konserwator Zabytków, a następnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego orzekając w oparciu art. 36 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie tylko słusznie powołali się na zasady i cele ochrony konserwatorskiej, lecz również wskazali okoliczności występujące w sprawie, które przemawiają za tym, iż zgoda na podział nieruchomości spowoduje naruszenie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania, w tym parceli oraz kompozycji przestrzennej zespołu.

W świetle powyższego należy podzielić ocenę organów i Sądu, iż proponowany podział przedmiotowej nieruchomości gruntowej wiązałby się z zacieraniem czytelności układu parceli i zubożeniem zachowanych elementów kompozycji przestrzennej zabytkowego układu urbanistycznego [...]. Nadto doprowadziłby do wydzielenia nieruchomości o przebiegu granic sprzecznych z historyczną koncepcją podziału terenu [...].

Powyższe znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, zawierających decyzję w sprawie wpisu do rejestru zabytków z dnia [...] sierpnia 2009 r. wraz z mapą, dotyczącą tego zabytku, jak również mapę z proponowanym podziałem nieruchomości. Naczelnego Sądu Administracyjnego w całości podzielił pogląd wyrażony w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r. o sygn. akt II OSK 382/12, zgodnie z którym "gdy chodzi o zabytek stanowiący pewien kompleks obszarowy, jego podział nie może zagrażać niepodzielności i integralności tego kompleksu". W tym samym wyroku NSA stwierdza również, że jeśli zaproponowany podział nie jest uzasadniony podziałami historycznymi, może powodować niejednolity sposób gospodarowania wyodrębnionymi częściami zabytku i utrudnienia w zapewnieniu spójności i integralności zabytku, to zaś stanowi uzasadnienie dla prewencyjnego działania organów ochrony konserwatorskiej, o których mowa we wskazanym na powyżej art. 4 pkt 1, 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest kolejny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd art. 96 ust. 1b u.g.n. przez jego niezastosowanie. Stosownie do art. 96 ust. 1b u.g.n. w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział. Skarżący błędnie utożsamia zwrot nieruchomości, o którym mowa w tym przepisie z ustanowieniem na rzecz [...] właściciela nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, czyli realizację roszczenia określonego [...]. W art. 96 ust. 1b u.g.n. ustawodawca wyłączył konieczność przeprowadzania odrębnego postępowania podziałowego, kończącego się wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w dwóch sytuacjach: po pierwsze, gdy następuje nabycie części nieruchomości z mocy prawa - wydawana jest decyzja deklaratoryjna stwierdzająca nabycie z mocy prawa i wówczas ta decyzja zatwierdza też podział nieruchomości oraz po drugie, gdy toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości, które kończy decyzja zatwierdzająca jej podział. W ramach normy prawnej zawartej w art. 96 ust. 1b u.g.n. nie mieści się postępowanie o ustanowienie użytkowania wieczystego w celu realizacji roszczeń [...]. Nie można utożsamiać postępowania prowadzonego z wniosku opartego na [...] z postępowaniem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 96 ust. 1b u.g.n. Ponadto postępowanie o zwrot nieruchomości i z wniosku [...] cechują daleko idące odrębności i odmienne regulacje ustawowe (wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 331/13).

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez jego niezastosowanie również nie mógł się ostać. Z przepisu tego wynika, iż oświadczenia woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt, burmistrz albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. W przepisie tym chodzi wyłącznie o takie czynności w ramach zarządu mieniem, które wymagają wyrażenia woli na zewnątrz, a nie o wszystkie czynności zewnętrzne, które mają aspekt majątkowy (wyrok SN z dnia 11 października 2001 r., sygn. akt II CKN 327/99). Nie obejmuje swym zakresem czynności, które tylko pośrednio mają wpływ na sferę majątkową gminy, a taką czynnością jest udzielenie pozwolenia na podział nieruchomości zabytkowej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Taką wykładnię potwierdza również fakt, że art. 46 ustawy o samorządzie gminnym stanowi wyjątek od reguły wyrażonej w art. 31 ustawy o samorządzie gminnym i jako taki nie może podlegać wykładni rozszerzającej.

Odnosząc się zaś do zarzut skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za chybiony. Uzasadnienie Sądu odpowiada wymogom tego przepisu. Okoliczność, iż skarżący nie zgadza się z poglądami wyrażonymi przez Sąd i rozstrzygnięciem stanowi odrębną kwestię dotyczącą wykładni prawa bądź stosowania przepisów prawa, a więc kwestii omówionych powyżej.

Z powyższych względów zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez ich niezastosowanie, również nie zasługiwał na uwzględnienie. Niezależnie od tego zarówno przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a. są przepisami regulującym sposób rozstrzygnięcia (wynik) sprawy, a nie sposób postępowania Sądu. Naruszenie przez wyrokujący Sąd tych przepisów może być jedynie następstwem uchybienia innym przepisom, a zatem nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Warunkiem ich zastosowania jest stwierdzenie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) lub niestwierdzenie (art. 151 p.p.s.a.) naruszeń prawa w kontrolowanym przez Sąd akcie. Art. 151 p.p.s.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. mogą zatem stanowić podstawę skargi kasacyjnej jedynie w powiązaniu z zarzutem naruszenia przez wyrokujący Sąd pierwszej instancji innych konkretnych przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1311/10, oraz wyrok z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10). Brak zaś takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem wskazanych przepisów, z tych też względów nie zostały one uznane za usprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. Natomiast o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.