Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 167/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2a
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., działając na podstawie art. 17, art. 18, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.), ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm., dalej: ustawa lub uśr, w dacie orzekania przez Sąd, z każdorazowym przytoczeniem teksu jednolitego powoływanego przepisu w dacie jego obowiązywania), a także art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: Kpa), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2017 r. odwołania M. C. od decyzji Kierownika Punktu Obsługi Mieszkańców C. Centrum Świadczeń z dnia [...]r. nr [...] odmawiającej przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką Z. C. w okresie od 1 kwietnia 2010 r. do 31 grudnia 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Argumentując rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, w pełni akceptując przy tym ustalenia organu pierwszej instancji i wskazując tożsame prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że przywołaną na wstępie decyzją z dnia 23 października 2017 r. organ I instancji odmówił M. C. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką Z. C. za okres od 1 kwietnia 2010 r. do 31 grudnia 2012 r. wskazując, że strona nie spełnia warunku z art. 24 ust. 2a ustawy, tj. wniosek o świadczenie nie został złożony w terminie 3 miesięcy od daty złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności matki.

W odwołaniu od tej decyzji M. C. wskazała, że wcześniej złożyła wniosek o specjalny zasiłek opiekuńczy bo taki druk otrzymała w organie i nie uzyskała żadnej informacji o możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Również po otrzymaniu orzeczenia w Powiatowym Zespole nie otrzymała informacji o możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Niemniej jednak faktycznie zrezygnowała z pracy i od kwietnia 2010 r. opiekowała się matką Z. C. , która zmarła [...] r.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Obowiązek alimentacyjny natomiast zdefiniowany został w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, zgodnie z którym obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciążą bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129). Jedną z najistotniejszych cech obowiązku alimentacyjnego jest jego ściśle osobisty charakter. Nie można bowiem obciążać nim innej osoby nią ta, którą wskazuje kodeks rodzinny i opiekuńczy, nie przechodzi on też na spadkobierców zobowiązanego.

Na zasadzie art.24 ust. 1 – ust. 2a ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

W przedmiotowej sprawie – jak dalej zaznaczył organ odwoławczy – bezspornym jest, że wnioskodawczym M. C. jest córką zmarłej 15 lipca 2013 r. Z. C. i że zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciążył na niej obowiązek alimentacyjny wobec matki. Strona wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2017 r. zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką za okres od 1 kwietnia 2010 r. do 31 grudnia 2012 r. Zatem dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy rozważyć, od kiedy przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W zakresie tym zasadą jest, co wynika z art. 24 ust. 2 ustawy, iż prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W praktyce przepis ten budził wątpliwości i wyrokiem z dnia 27 października 2007 r., P 28/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 24 ust. 2 u.ś.r. z art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Zakwestionowano więc w tym przypadku zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

Konsekwencją przywołanego wyroku TK było dokonanie nowelizacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych , w wyniku której w art. 24 dodano ust. 2a. Przy czym przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r. został następnie zmieniony art. 13 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych, a obecne brzmienie uzyskał na mocy nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych art. 1 pkt 7 lit. b ustawy zmieniającej z 2012 r.

Przepisem art. 24 ust. 2a u.ś.r. wprowadzono zasadę, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Regulacja ta wprowadza więc wyłom w zasadzie ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 ab initio u.ś.r.).

Przedmiotowe rozwiązanie umożliwia nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny, uwzględniający czas rozpatrywania sprawy przez organ właściwy do ustalania niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Co więcej, obowiązująca treść przepisu umożliwia wsteczne przyznanie prawa do wszystkich świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności, nie ograniczając tego uprawnienia, jak było wcześniej, wyłącznie do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Przy czym skorzystanie z dobrodziejstwa przepisu przez osobę niepełnosprawną obwarowane jest wystąpieniem przez nią ze stosownym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności w ściśle określonym terminie, tj. w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Następnie organ drugoinstancyjny podkreślił, że postępowanie np. o ustalenie stopnia niepełnosprawności jest odrębnym postępowaniem od postępowania o świadczenie rodzinne, złożenie wniosku przed organami orzekającymi o stopniu niepełnosprawności nie powoduje automatycznie uruchomienia postępowania o przyznanie np. świadczenia pielęgnacyjnego, chociaż są to postępowania prowadzone na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ale na podstawie odrębnych przepisów administracyjnego prawa materialnego.

W tych okolicznościach Kolegium podniosło, że wnioskodawczyni M. C. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką za okres od 1 kwietnia 2010 r. do 31 grudnia 2012 r. złożyła w dniu 9 sierpnia 2017 r. a wniosek o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności do Powiatowego Zespołu w dniu 18 lutego 2009 r. (dowód: orzeczenie z dnia 26 marca 2009 r.). Zatem strona nie dochowała terminu z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych i organ I instancji zasadnie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.

Kolegium przy tym podzieliło stanowisko organu I instancji, że zgodnie z art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa czyli w granicach woli ustawodawcy. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dają możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od daty rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny, jeżeli osoba zainteresowana nie złoży w tym czasie wniosku o przyznanie takiego prawa. Jak wyżej wskazano generalną zasadą jest przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku, a jedyny wyjątek regulują przepisy ust. 2a art. 24 uśr, które dają możliwość przyznania świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, od daty złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Jednakże przyznanie prawa wstecz uwarunkowane jest złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia w terminie trzech miesięcy od otrzymania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Innych wyjątków w zakresie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie wprowadził, zatem skoro wnioskodawczyni nie spełnia tego warunku, to zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że okoliczności podnoszone przez wnioskodawczynię sprowadzają się do stwierdzenia nieznajomości prawa i postępowania przed organami, a to w jego ocenie nie może usprawiedliwiać niezłożenia wniosku w terminie.

W skardze na powyższą decyzję z [...] r. strona skarżąca, nie konstruując w jej petitum odrębnych zarzutów, powtórzyła argumenty przytoczone w odwołaniu wskazała, iż decyzja Kolegium jest dla niej krzywdząca albowiem nie uwzględnia okresu sprawowania przez nią opieki nad matką wespół z jej sytuacją zawodową. Jej zdaniem spełnia wszystkie wymagane prawem przesłanki do ubiegania się także o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 kwietnia 2010 r. do 31 grudnia 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powtórzyło argumentację w niej zawartą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, iż podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: ppsa). Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 ppsa, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Spór koncentruje się wokół uznania czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy organy zasadnie uznały, iż strona nie nabyła prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę za okres od 1 kwietnia 2010 r. do 31 grudnia 2012 r. Tym samym osią sporu jest to czy organy zasadnie odmówiły stronie przyznania wnioskowanego przez nią świadczenia za ten okres.

Przystępując do rozważań prawnych przedmiotu rozstrzygnięcia nie sposób nie odnieść się do rysu historycznego dwóch świadczeń regulowanych ustawą o świadczeniach rodzinnych tj.: świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku dla opiekunów albowiem strona skarżąca podjęła starania w roku 2013 o uzyskanie jednego z tych praw. We wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dnia 3 października 2013 r. zarówno na druku urzędowym, jak i sporządzonym odręcznie wskazała, że wnioskuje o wypłatę specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres sprawowania przez nią opieki nad matką. Do wniosku tego dołączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 26 marca 2009 r., jej matki Z. C. ur. 18 sierpnia 1929 r., w którym stwierdzono, że niepełnosprawność istnieje od 2004 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18 lutego 2009 r.

Wskazanie tej okoliczności jest istotne albowiem wskutek podjętych przez stronę działań organ pierwszoinstancyjny decyzją z dnia 21 lipca 2017 r. przyznał stronie specjalny zasiłek opiekuńczy z okres od 1 stycznia 2013 r. do 15 lipca 2013 r., tj. do dnia zgonu Z. C. .

Wydanie tej decyzji poprzedziły wyroki tut. Sądu i Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekające wskutek pierwotnej odmowy przyznania stronie wnioskowanego przez nią świadczenia. Otóż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 03 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 236/14 oddalił skargę strony na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 23 grudnia 2013 r. w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że materialnoprawną podstawę decyzji w sprawie specjalnego zasiłku celowego stanowi art. 16a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm., dalej: uśr). Zgodnie z nim specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł (art. 16a ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 uśr). Sąd wskazał także, że organy orzekające w sprawie uznały za bezprzedmiotowe postępowanie w sytuacji, w której w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (03 października 2013 r.) osoba legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nad którą opiekę sprawowała wcześniej jej córka (obciążona obowiązkiem alimentacyjnym), zmarła (15 lipiec 2013 r.). Stosownie do art. 24 ust. 4 uśr prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła strona zaskarżając go w całości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokiem z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1037/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wskazał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Podkreślił, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07 jest jednoznaczny i nie pozostawia żadnych wątpliwości. Art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 i nr 222, poz. 1630 oraz z 2007 r. nr 64, poz. 427, nr 105, poz. 720 i nr 109, poz. 747) w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że ani organy administracji, ani sądy administracyjne nie mogą przyjmować za początkowy termin przyznania świadczenia miesiąc złożenia kompletnego wniosku (tzn. prawidłowo wypełnionego i z kompletem załączników) o wszczęcie postępowania. W związku z powyższym orzeczeniem TK, świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać od daty orzeczenia o niepełnosprawności lub od daty rezygnacji przez osobę uprawnioną z pracy zawodowej. NSA wskazał nadto, że zasadny był zarzut naruszenia art. 105 Kpa. W rozpoznawanej sprawie istnieją bowiem wszystkie konieczne elementy stosunku administracyjnoprawnego, tj. podmiot tego stosunku, jego przedmiot i podstawa prawna. W opinii NSA rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji powinien ocenić, w jakim okresie, poprzedzającym zgon matki strony były spełnione obie przesłanki wynikające z art. 16a ust. 1 uśr, warunkujące przyznanie przedmiotowego świadczenia.

Mając powyższe na uwadze tut. Sąd wyrokiem z dnia 13 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 34/17 – uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. wa z dnia [...] r. – wskazał, że działa w warunkach określonych normami art. 190 ppsa, stanowiącymi, iż sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Następnie stwierdził, że dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga musiała odnieść skutek. Podstawą materialno–prawną zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stanowi przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1518). Podniósł także, że decyzja w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest decyzją uznaniową. Przeciwnie ma charakter decyzji związanej. Organ administracji publicznej podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie obowiązany jest dokonać ustaleń, czy spełnione zostały ustawowe wymagania dla jego otrzymania, a następnie wydać decyzję uwzględniając okoliczności wskazane w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 omawianej ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Przy tym zgodnie z treścią ust. 2 cyt. przepisu prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Nie sposób także nie wskazać na treść przepisu art. 24 ust. 2a omawianej ustawy (będącego w istocie skutkiem powoływanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego sygn. P 28/07) stanowiącego, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Jednocześnie wskazał, że zważając na treść wskazanego już wyżej przepisu art. 190 ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że sąd ten nie jest uprawniony w żaden sposób do zaprezentowania swoich poglądów na dany temat. Zgodnie zaś z nałożonym przez NSA obowiązkiem, rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji powinien był ocenić, w jakim okresie, poprzedzającym zgon matki strony były spełnione obie przesłanki wynikające z art. 16a ust. 1 uśr, warunkujące przyznanie przedmiotowego świadczenia.

Na zakończenie podkreślił, że w wiążącej tut. Sąd opinii NSA, zaprezentowanej w wyroku o sygn. akt I OSK 1037/15 stwierdzono, że "ani organy administracji, ani sądy administracyjne nie mogą przyjmować za początkowy termin przyznania świadczenia miesiąc złożenia kompletnego wniosku (tzn. prawidłowo wypełnionego i z kompletem załączników) o wszczęcie postępowania. W związku z powyższym orzeczeniem TK, świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać od daty orzeczenia o niepełnosprawności lub od daty rezygnacji przez osobę uprawnioną z pracy zawodowej".

Przytoczenie rysu historycznego od złożenia przez stronę wniosku z 3 października 2013 r., aż do wydania decyzji z 21 lipca 2017 r. przez Prezydenta Miasta Częstochowy przyznającej stronie specjalny zasiłek opiekuńczy jest w przedmiotowej sprawie niezbędne albowiem przedmiotowe postępowanie uruchomiło niniejsze. Albowiem pismo strony z 8 sierpnia 2017 r. negujące nie przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, organ odwoławczy zawiadomieniem z 18 września 2017 r. przekazał wg właściwości organowi pierwszoinstancyjnego do załatwienia zgodnie z wnioskiem strony. I jakkolwiek działanie to nie było modelowe ani też wzorcowe to strona nie poniosła wskutek tego żadnych ujemnych skutków albowiem działania organu pierwszoinstancyjnego – następujące po jego otrzymaniu –doprowadziły do merytorycznego załatwienia sprawy strony, której żądanie ukierunkowane było na przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką za okres do 1 kwietnia 2010 r. do 31 grudnia 2012 r. W tych okolicznościach uznano, że strona wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2017 r. zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką za okres od 1 kwietnia 2010 r. do 31 grudnia 2012 r. Przy czym, co ważne z uwagi na czas ubiegania się o wnioskowane przez stronę przedmiotowe świadczenie, istotne dla sprawy w aspekcie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Kolegium, stało się nawet nie to w jakim czasie czy w roku 2013 czy 2017 strona ubiegała się o przyznanie jej przedmiotowego świadczenia ale przede wszystkim czy dochowała ona – i to w którejkolwiek z tych dat – terminu określonego w art. 24 ust. 2a uśr. Przepis ten (art. 24 ust. 2a uśr) – ustanowiony został wskutek przytaczanego powyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego sygn. P 28/07 – stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

Zatem przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką za okres od 1 kwietnia 2010 r. do 31 grudnia 2012 r. pozostaje w nierozerwalnym związku materialnym dwóch terminów: złożenia wniosku i uzyskania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Przy czym to nie data złożenia wniosku ale data uzyskania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wespół z jego złożeniem organowi stanowi materialnoprawną przesłankę jego rozpoznania z oznaczeniem od tego momentu daty przyznania świadczenia, właśnie mocą art. 24 ust. 2a uśr.

W przedmiotowej sprawie poza sporem jest, że wniosek o orzeczenie stopnia niepełnosprawności Z. C. złożyła do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 18 lutego 2009 r. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności uzyskała zaś 26 marca 2009 r. Zatem zasadnie orzekły w sprawie organy, że strona nie dochowała terminu z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych i odmówiły jej – z tej przyczyny – przyznania wnioskowanego świadczenia w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Niezależnie od motywów i podwodów, jako prawnie obojętnych wobec niedochowania przez stronę terminu prekluzyjnego ustanowionego w art. 24 ust. 2a uśr.

Wskazania także wymaga, że świadczenie pielęgnacyjne jest rekompensatą za niepodejmowanie bądź rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i ma ono charakter świadczenia niejako bieżącego "opieka za pracę", a jako że środki na ten cel pochodzą z budżetu Państwa toteż obowiązkiem organów przy ustalania prawa do nich jest ich ścisłe przestrzegania, gdyż warunki uzyskania i ustalenia prawa do tych środków podlegają ścisłym reżimom prawnym. Bez wątpienia jest nim termin określony przez prawodawcę, czy czas ubiegania się o dane świadczenia, czy też czas wystąpienia z wnioskiem przez legitymowany do niego podmiot. Mocą art. 24 ust. 2a uśr, co wymaga uwypuklenia, wprowadzono zasadę, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Regulacja ta, na co zwraca uwagę judykatura (przytoczona poniżej), wprowadza więc wyłom w zasadzie ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 ab initio uśr). Takie rozwiązanie umożliwia nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny, uwzględniający czas rozpatrywania sprawy przez organ właściwy do ustalania niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Rację ma zatem organ odwoławczy, że obowiązująca treść przepisu umożliwia wsteczne przyznanie prawa do wszystkich świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności, nie ograniczając tego uprawnienia, jak było wcześniej, wyłącznie do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Przy czym skorzystanie z dobrodziejstwa przepisu przez osobę niepełnosprawną obwarowane jest wystąpieniem przez nią ze stosownym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności w ściśle określonym terminie, tj. w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W tych okolicznościach pozostałe zarzuty skargi ostać się nie mogą. Podobnież przyjęty przez organ tryb procedowania, mimo iż nie doskonały to nie mający żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym utożsamia się skład orzekający stanowi się nadto, że postępowanie np. o ustalenie stopnia niepełnosprawności jest odrębnym postępowaniem od postępowania o świadczenie rodzinne. Złożenie wniosku przed organami orzekającymi o stopniu niepełnosprawności nie powoduje automatycznie uruchomienia postępowania o przyznanie np. świadczenia pielęgnacyjnego, chociaż są to postępowania prowadzone na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ale na podstawie odrębnych przepisów administracyjnego prawa materialnego. Zawarte w art. 24 ust. 2a uśr sformułowanie "od dnia wydania orzeczenia" należy rozumieć jako dzień wydania przez właściwy organ lub sąd orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności.

Zachowanie powyższego warunku jest niezwykle istotne z punktu widzenia interesów tych osób, gdyż nie budzi aktualnie wątpliwości w orzecznictwie, że wniosek strony zainteresowanej jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie świadczenia, przy czym termin wskazany w art. 24 ust. 2a uśr nie podlega przywróceniu, gdyż jest terminem prawa materialnego, który nie jest przywracany. Terminy materialnoprawne ustanawiane są dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Wobec tego w razie niezachowania terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a uśr, strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz, powołując się na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku, w tym ewentualny brak winy strony, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia, jaki związany jest z datą złożenia wniosku. Przy czym, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, z woli ustawodawcy termin, o którym mowa w art. 24 ust. 2a uśr został ograniczony czasowo do 3 miesięcy liczonych od dnia wydania orzeczenia. Po upływie tego terminu strona zainteresowana traci uprawnienie, a utrata tego uprawnienia następuje przez sam fakt bezskutecznego upływu terminu – zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1108/10; wyrok WSA w Gdańsku z 15 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 297/10.

W orzeczeniach tych Sądy zwracają uwagę, że przepis ten w pierwotnym brzmieniu został dodany do art. 24 przez art. 1 pkt 13 lit. a) ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r., nr 223, poz. 1456) zmieniającej min. ustawę z dniem 2 stycznia 2009 r. Kolejne nowelizacje nadały mu aktualnie przytoczona powyżej treść. Z uzasadnienia ustawy zmieniającej z dnia 17 października 2008 r. (Sejm RP VI kadencji, Nr druku: 473) wynika, że zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 24 ust. 1 i 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych, jest ustalane od miesiąca złożenia wniosku do końca okresu zasiłkowego. W przypadku zasiłku pielęgnacyjnego i innych świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności uwzględniony został szczególny charakter tych świadczeń, których nabycie uzależnione jest od posiadania odpowiedniego orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydawanego przez powiatowe zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności. Jeżeli więc strona nie złoży wniosku wraz z dokumentacją, ponieważ nie posiada jeszcze odpowiedniego orzeczenia o niepełnosprawności, to może wniosek złożyć dopiero wtedy, gdy otrzyma orzeczenie, a zasiłek zostanie jej wypłacony za okres wsteczny. W art. 24 ust. 2a została ustalona więc zasada nabywania po raz pierwszy prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, uwzględniająca możliwość opóźnienia w wydawaniu przez powiatowy zespół odpowiedniego orzeczenia. Poza sporem jest, iż w art. 24 w ust. 3a ustawy zostały określone zasady nabywania prawa do rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności w przypadku kontynuacji ich pobierania. Rozwiązanie to umożliwia nabycie prawa do świadczeń za okres wsteczny, w przypadku gdy między utratą ważności jednego orzeczenia, a wydaniem nowego orzeczenia nastąpiła przerwa. W związku z tym przepisy ust. 2a i 3a wprowadzone do art. 24 ustawy mają charakter szczególny względem pozostałych przepisów dotyczących sposobu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych.

Podsumowując powyższe jawi uwaga, że stanowisko zbieżne z powyższym prezentuje także doktryna przedmiotu, gdzie wskazuje się, że rozwiązanie przewidziane w art. 24 ust.2a ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwia nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny, uwzględniający czas rozpatrywania sprawy przez organ właściwy do ustalania niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Jednak skorzystanie z dobrodziejstwa tego przepisu przez osobę niepełnosprawną obwarowane jest wystąpieniem przez nią ze stosownym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności – w ściśle określonym terminie – tj. w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (por. K.Sulińska–Małysa, A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Lex 2015, Wyd/el).

Wyjaśnić również trzeba, że interpretacja tego przepisu nie pozwala na takie jego odczytanie, według którego – niezależnie od daty złożenia wniosku – prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się od daty orzeczenia o niepełnosprawności lub daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności czy też daty wskazanej przez stronę we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia nim objętego, nawet jeżeli jest to data ziszczenia się warunku utraty zatrudnienia, albowiem to nie te okoliczności i nie ten czas wyznaczył ustawodawca jako decydujący o dacie od której świadczenie to przysługuje. Prawidłowa wykładnia art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, prowadzi do wniosku, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego przysługuje od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, ale – tylko wtedy – gdy w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, co w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło. W tych okolicznościach, o czym także szerzej powyżej, przyjęty przez organ tryb procedowania jakkolwiek nie w pełni prawidłowy, to niemniej jednak jako nie mający żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia zasługuje na jego zaakceptowanie.

Na zakończenie wskazać należy, że nie stoi w sprzeczności z zasadą państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP wymóg, by obywatel ubiegający się o świadczenie ze środków publicznych inicjował – we właściwym momencie – postępowanie zmierzające do przyznania mu tego świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 2314/17, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.