Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 270/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 3, art. 137
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Województwa na decyzję Wojewody z dnia 13 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga Województwa na decyzję Wojewody z dnia 13 marca 2017 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 9 maja 1997 r. T. M. T. – B. zwróciła się do Prezydenta Miasta o zwrot działek oznaczonych w dacie wywłaszczenia nr [..] i [..] położonych w G. przy ul. C. Pismem z dnia 8 czerwca 2000 r. tożsamy wniosek złożył J. P., a w piśmie z dnia 23 marca 2009 r. T. P., D. P. oraz A. B. oświadczyli, iż jako spadkobiercy J. P., podtrzymują złożone przez niego żądanie zwrotu nieruchomości w zakresie dotyczącym obecnej działki nr [..]. Pismem z dnia 11 września 2009 r. M. B. – P. oraz L. K., jako spadkobierczynie T. M. B. –T., podtrzymały złożone przez nią żądanie zwrotu działek nr [..] i [..]. W kolejnym piśmie z dnia 29 grudnia 2011 r. T. P., D. P. i A. B. wnieśli o zwrot działki nr [..], a w piśmie z dnia 3 stycznia 2012 r. M. B. – P. i L. K. wniosły o zwrot wyłącznie działki nr [..].

Rozpoznając złożone wnioski Prezydent Miasta ustalił, że decyzją z dnia 30 grudnia 1978 r. nr [..] orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G.przy ul. C., oznaczonej jako parcele nr [..] i [..], k.m. [..], KW nr [..], należącej do M.E. i E. E., z przeznaczeniem pod rozbudowę ciągu komunikacyjnego ulic W., O. i C. oraz o wywłaszczeniu, na żądanie właścicielki E. E., nieruchomości położonej w G., obr. W., k.m. [..], KW nr [..], oznaczonej jako parcela nr 1 i 3.

Na podstawie wykazu zmian gruntowych i wypisu z rejestru gruntów Prezydent ustalił z kolei, że wywłaszczone działki nr [..] i [..] w wyniku scalenia z innymi działkami weszły w skład działek nr [..] i [..]. Następnie decyzją z dnia 14 maja 2004 r., Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr [..] i [..] na działki nr [..] i [..]. Działka nr [..] obecnie ma nr [..].

Prezydent ustalił także, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 11 lutego 1982 r., sygn. akt I [..], spadek po M. E.nabyła siostra E. E., po której, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 18 listopada 1983 r., sygn. akt I Ns [..], prawa do spadku nabyła T. M. T. – B., z wyłączeniem wchodzącego w skład masy spadkowej gospodarstwa rolnego, które na mocy testamentu nabył J. B. P. Z kolei na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 5 września 2003 r., sygn. akt [..], spadek po J. B. P. nabyli T. P., D.P. i A. B., a postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 8 lipca 2005 r., sygn. akt VII Ns [..], stwierdzono, że spadek po T. M.T. – B. nabyły L.K. oraz M. B. – P., każda po ½ udziału.

W rezultacie dokonanych ustaleń, Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 27 października 2010 r., odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz M. B. – P. i L. K. oraz umorzył postępowanie administracyjne w zakresie dotyczącym żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości złożonego przez T. P., D. P. i A. B. Decyzja ta została jednakże uchylona mocą decyzji Wojewody z dnia 17 marca 2011 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji ze wskazaniem, że zarówno spadkobiercy ustawowi jak i testamentowi posiadają legitymacją procesową do wystąpienia z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości a ponadto, że nie zbadano w sposób wystarczający, czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany w terminach wynikających z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 29 marca 2012 r., odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. C. oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki o nr [..] i [..], w zakresie dotyczącym części działki nr [..] (punkt 1) i umorzył postępowanie administracyjne w zakresie dotyczącym pozostałej części nieruchomości, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka o numerze [..] w zakresie dotyczącym części działki nr [..] (punkt 2). Decyzja ta, w zakresie punktu 1, została uchylona przez Wojewodę mocą decyzji z dnia 8 maja 2013 r., a sprawa w tym zakresie została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ze wskazaniem na konieczność precyzyjnego ustalenia, co działo się na działce nr [..] w okresie 7 i 10 lat od nabycia nieruchomości oraz ustalenia jednoznacznego celu wywłaszczenia. Wojewoda podtrzymał jednocześnie stanowisko zajęte w decyzji z dnia 17 marca 2011 r., zgodnie z którym T. P., D. P. i A. B. są stronami niniejszego postępowania. Decyzja Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 29 marca 2012 r., w zakresie punktu 2, stała się ostateczna.

Następnie, decyzją z dnia 23 marca 2016 r. nr [..], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej orzekł o:

1. umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek T. P., D. P. i A. B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G.przy ul. C., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [..] i [..] o pow. łącznej 1202 m2, w części dotyczącej działki nr [..], obręb [..] (uprzednio oznaczonej nr [..]);

2. odmowie zwrotu na rzecz M. B. – P. i L. K. wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. C., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki o nr [..] i [..] o pow. łącznej 1202 m2, w części dotyczącej działki nr [..], obręb [..] (uprzednio oznaczonej nr [..]).

Uzasadniając wydaną decyzję Prezydent wskazał, że wywłaszczone działki nr [..] i [..], stanowiące część działki nr [..] (obecnie nr [..]) zostały w całości wykorzystane na cel wywłaszczenia jakim była realizacja rozbudowy ciągu komunikacyjnego ulic W., O. i C. Do realizacji tego celu wywłaszczenia koniecznym było bowiem nie tylko wybudowanie samej drogi ale także infrastruktury drogowej tj. zieleni przydrożnej oraz obiektów i urządzeń technicznych służących drodze. Obecnie na działce nr [..] (obecnie nr [..]) znajduje się uporządkowana zieleń przydrożna oraz kanał deszczowy DN 1600. Na wywłaszczonej działce nr [..], w części dotyczącej działki nr [..] (obecnie nr [..]) zrealizowano cel wywłaszczenia poprzez posadowienie na niej elementów infrastruktury drogowej tworzących drogę wojewódzką nr [..]. Działka ta w zdecydowanej większości znajduje się przy tym wewnątrz obecnych linii rozgraniczających pas drogowy ciągu ulic W. i C., a istniejąca na niej zieleń izolacyjna i instalacje podziemne pełnią funkcje służebną w stosunku do ulicy C., ponieważ umożliwiają obsługę ruchu drogowego.

Prezydent wyjaśnił przy tym, że inwestycję polegającą na budowie ciągu komunikacyjnego ulic W., O. i C. zatwierdzono w dniu 26 kwietnia 1977 r. decyzją Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania ciągu komunikacyjnego ulic W., O. i C. Z załącznika graficznego do tej decyzji wynika, że zarówno działka nr [..], jak i wywłaszczona działka nr [..] w całości znajdują się wewnątrz linii rozgraniczających pas drogowy od terenu sąsiedniego, przy czym wywłaszczona działka nr [..] miała w całości stanowić pas zieleni izolacyjnej i niwelacji terenu, a działka nr [..], w części dotyczącej obecnej działki nr [..], miała stanowić w swojej północnej części pas zieleni izolacyjnej oraz ciąg pieszy, dojście i zejście do tunelu pod ul. C. W lutym 1978 r. Dyrekcja Rozbudowy Miast zatwierdziła projekt techniczny dotyczący szczegółowego planu realizacyjnego zagospodarowania terenu dwóch tuneli dla pieszych w ul. C. i ul. W. Działka nr [..] wchodziła w zakres opracowania – rezerwa pod projekt tunelu dla pieszych – II zadanie, w ciągu ulicy W., C. i O., natomiast działka nr [..] stanowiła obszar zieleni izolacyjnej i niwelacji terenu pod tworzony układ komunikacyjny. Decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z dnia 20 stycznia 1983 r. pozwolono na budowę ciągu komunikacyjnego ulic W., O. i C. zadanie II w G., w części obejmującej budowę tunelu dla pieszych przy ul. W. i C., wiaduktu nad torami PKP i stacji transformatorowej. Ze zdjęcia lotniczego nr [..] dzielnicy [..] z 1984 r. pozyskanego z Centralnego Archiwum Wojskowego w Warszawie wynika, że obszar działek nr [..] i [..], w zakresie działki nr [..] (obecnie działka nr [..]), był przedmiotem prac inwestycyjnych budowy ciągu komunikacyjnego ul. W., C. i O. a świadczy o tym brak zabudowań tworzących siedlisko gospodarcze, których wcześniejsze istnienie potwierdza protokół z oględzin budowlanych z dnia 5 kwietnia 1976 r. przy ul. C. oraz brak humusu tj. części składowej gleby powstałej z rozkładu obumarłych substancji organicznych. Decyzją z dnia 25 listopada 2011 r. Wydział Architektoniczno - Budowlany Urzędu Miasta zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę podczyszczalni wód deszczowych prowadzonych kanałem deszczowym DN 1600 przy ul. C. w G. i wylotu do Potoku [..] wraz z przebudową kanalizacji deszczowej, gazowej, wodociągowej oraz budową wjazdu na teren podczyszczalni na terenie obejmującym działki: [..]-[..].

Prezydent wyjaśnił dalej, że dla południowej części działki nr [..] (obecnie działka nr [..]) obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..] zatwierdzony uchwałą Rady Miasta z dnia 26 czerwca 2002 r. nr XLII/1336/2002, zgodnie z którym ta część działki znajduje się w strefie planistycznej oznaczonej symbolem 03 KG 2/2 - ulica- główna - ul. C. Z pisma Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 19 maja 2015 r. wynika zaś, że ul. C. należy do ciągu ulic, które tworzą drogę wojewódzką nr [..].

Prezydent wskazał także, że na działce nr [..] prowadzona jest inwestycja - budowa podczyszczalni wód deszczowych prowadzonych kanałem deszczowym przy ul. C. wraz z przebudową sieci kanalizacji deszczowej, gazowej, wodociągowej oraz budową wjazdu na teren podczyszczalni, a prace związane z jej realizacją będą polegały na budowie na istniejącym kolektorze deszczowym DN 1600 urządzeń infrastruktury wodno – kanalizacyjnej typu: komory, kanały, studnie. Z informacji uzyskany od Zarządu Dróg i Zieleni wynika natomiast, że na działce nr [..] (obecnie działka nr [..]) zlokalizowany jest służący drodze, eksploatowany przez Zarząd Dróg i Zieleni, miejski kanał deszczowy DN 1600, sieć wodociągowa DN 500 a także urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu.

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 15 listopada 2005 r., 20 kwietnia 2006 r. i 5 stycznia 2010 r. ustalono, że działka nr [..] stanowi teren porośnięty trawą. Podczas przeprowadzonych w dniu 27 sierpnia 2015 r. oględzin nieruchomości ustalono, że na działce nr [..], w części dotyczącej wywłaszczonej działki nr [..], znajduje się podziemny kanał deszczowy, a na dawnych działkach nr [..] i [..], w części dotyczącej obecnej działki nr [..], wybudowano podczyszczalnię wód deszczowych. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie powyższej instalacji technicznej stała się ostateczna w dniu 15 stycznia 2016 r.

Uzasadniając zaś umorzenie postepowania prowadzonego na wniosek T. P., D. P. i A. B. Prezydent wyjaśnił, że z aktu własności ziemi z dnia 1 kwietnia 1974 r. wynika, że M.E. samodzielnie była właścicielką działek nr [.] (k.m. 1), [..], [..], część działki nr [..] (k.m. 13), nr [..], nr [..] (k.m. 3), nr [..] (k.m. 15), nr [..] (k.m. 18) oraz nr [..] (k.m. 22). Z postanowienia Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny z dnia 11 lutego 1982 r. sygn. I Ns [..] o stwierdzeniu nabycia spadku po M.E. wynika, że spadek w całości (w tym wchodzące w jego skład gospodarstwo rolne) nabyła E. E. Przy czym, wywłaszczenie działki nr [..] i [..] nastąpiło blisko 5 lat wcześniej niż wydanie postanowienia spadkowego, a nawet sporządzenie przez E. E. testamentu, co miało miejsce w dniu 15 września 1983 r. Powyższe, w ocenie Prezydenta, pozwala uznać, że gospodarstwo rolne wpisane do KW nr [..], stanowiące pierwotnie własność M.E., zostało odziedziczone przez E. E., a po niej przez J. P. i nie było to gospodarstwo stanowiące pierwotnie własność E. E., wywłaszczone decyzją z dnia 30 grudnia 1978 r., ale zupełnie inna nieruchomość, wpisana do KW nr [..], która nie została objęta wywłaszczeniem na podstawie decyzji z dnia 30 grudnia 1978 r. Ponadto, T. M. T.-B. nabyła spadek po E. E. pod tytułem ogólnym (sukcesja uniwersalna), zaś J. P. nabył gospodarstwo rolne w drodze sukcesji singularnej, której nie towarzyszy nabycie praw i roszczeń związanych z całością masy spadkowej.

Od decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 23 marca 2016 r., w zakresie punktu 1, odwołanie wnieśli T. P., D.P.i A. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odwołujący się podnieśli, że błędne jest stanowisko organu orzekającego, zgodnie z którym oddziedziczone przez J. P. gospodarstwo rolne było zupełnie innym gospodarstwem aniżeli to wywłaszczone, skoro zasadą jest, że grunty wchodzące w skład gospodarstwa rolnego stanowią zorganizowaną całość gospodarczą, a w skład gospodarstwa rolnego E. E. wchodziły grunty, które były ujawnione w kilku księgach wieczystych, z tym że wspólne siedlisko znajdujące się na działce nr [..] było zapisane w KW [..] i stanowiło współwłasność M. i E. E. Odwołujący się podnieśli także, że działka nr [..] nie wchodzi w skład pasa drogowego ulicy C. i nie występuje na niej jakakolwiek infrastruktura drogowa, w związku z czym jest ona zbędna na cel wywłaszczenia.

Od decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 23 marca 2016 r., w zakresie punktu 2, odwołanie wniosły z kolei M. B. – P. i L. K., domagając się jej uchylenia i podnosząc, że wywłaszczone działki nr [..] i [..] nie zostały w całości zajęte na ciąg komunikacyjny, gdyż nie każdy trawnik sąsiadujący z jezdnią i chodnikiem stanowi część infrastruktury drogowej.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), Wojewoda uchylił całą decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 23 marca 2016 r., a sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając wydaną decyzję Wojewoda stwierdził na wstępie, że T. P., D.P. i A. B. przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu. Wskazał przy tym, że wywłaszczenie nieruchomości, w skład której wchodziła część działki nr [..], nastąpiło poprzez pozbawienie prawa własności M.E.i E. E. Spadek po M.E. nabyła w całości E. E., a w skład spadku weszło gospodarstwo rolne o pow. 50877 m2, zapisane w KW [..]. Z kolei spadek po E. E. nabyła T. T.-B. wprost - z tym, że wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne, położone w G. odziedziczył wprost J. P. Spadkobiercami J. P. zostali: T. P., A. B. i D. P. W skład spadku weszło prawo własności gospodarstwa rolnego, dla którego Sąd Rejonowy prowadził księgę wieczystą nr [..] i udziały w prawie własności gospodarstw rolnych, dla których Sąd Rejonowy prowadził księgi wieczyste nr [..] i [..]. Z kolei, spadkobiercami T. T. – B. zostali L.K. i M. B. – P., każda w ½ części spadku z dobrodziejstwem inwentarza. W ocenie zaś Wojewody wszyscy spadkobiercy osób wywłaszczonych, wskazani w postanowieniach spadkowych, mają prawo występować z wnioskiem o zwrot nieruchomości, niezależnie od tego jaki składnik masy spadkowej odziedziczyły.

Dalej, Wojewoda wskazał, że część nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym stanowi drogę publiczną, której posadowienie stanowi bezwzględną przeszkodę zwrotu nieruchomości, niezależnie od tego kiedy droga taka została wybudowana i czy w ogóle była celem wywłaszczenia. Ta część wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem położona w liniach rozgraniczających pasa drogowego ul. C., wybudowana droga jest drogą w znaczeniu ustawy o drogach publicznych i ustawy Prawo o ruchu drogowym, a znajdująca się na części nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem zieleń przydrożna oraz kanał deszczowy służący do zabezpieczenia odpływu wody z terenu wchodzi w skład pasa drogowego. Ulica C., na podstawie uchwały Sejmiku Województwa z dnia 30 września 2002 r. nr 647/XLVI/02 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w Województwie, zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich i ze spornej nieruchomości może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem.

Odnosząc się z kolei do części wywłaszczonej nieruchomości, która znajduje się poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy Wojewoda wskazał, że dotychczas zebrany materiał dowodowy wskazuje, iż cel wywłaszczenia w postaci budowy ciągu komunikacyjnego nie został na niej zrealizowany. Obszar ten stanowi bowiem teren porośnięty trawą, na którym nie stwierdzono żadnych urządzeń infrastruktury drogowej oraz śladów wykonywania jakichkolwiek prac drogowych. Teren ten nie spełnia technicznych wymogów drogi zawartych w ustawie o drogach publicznych, gdyż nie posiada utwardzonej nawierzchni, urządzeń czy instalacji służących obsłudze drogi, a znajdującej się na nim zieleni nie można uznać za zieleń przydrożną. Z kolei, wybudowanie na nim wodociągu nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem co do zasady usytuowanie infrastruktury technicznej nie stanowi przeszkody w zwrocie nieruchomości. Dlatego też, jak wskazał Wojewoda, teren ten powinien zostać zwrócony wnioskującym po uprzednim sporządzeniu przez geodetę podziału obecnej działki nr [..] zgodnie z granicami wywłaszczonej nieruchomości oraz z linią rozgraniczającą pasa drogowego przebiegającą przez dawną działkę nr [..].

Wojewoda wyjaśnił także, że obowiązek zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości wiąże się z koniecznością sporządzenia operatu szacunkowego, który może być sporządzony jedynie w postepowaniu przed organem I instancji. Z uwagi na powyższe konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

We wniesionej do Sądu skardze Województwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, że wydana została ona z naruszeniem:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. - poprzez jego błędne niezastosowanie i błędne uznanie na podstawie zebranego materiału dowodowego, że nie zachodzi przesłanka do utrzymania w mocy prawidłowej decyzji organu I instancji;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez jego błędne niezastosowanie i błędne uznanie, że w odniesieniu do pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości poza liniami rozgraniczającymi drogę wojewódzką (części obecnej działki nr [..]) stwierdzić należy, iż cel wywłaszczenia w postaci budowy ciągu komunikacyjnego nie został na niej zrealizowany i w związku z tym powinna ona zostać zwrócona wnioskodawcom, podczas gdy z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że obie parcele o numerach [..] i [..] zostały wykorzystane na realizację celu tj. rozbudowa ciągu komunikacyjnego ulic W., O. i C.;

- art. 7, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 75 i art. 77 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady zobowiązującej organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków (również z urzędu) niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy poprzez błędną analizę bądź brak analizy środków dowodowych zebranych w przedmiotowej sprawie poprzez: nieprzeprowadzenie dowodów z urzędu, które można było i należało przeprowadzić celem uzyskania istotnych informacji dla rozstrzygnięcia sprawy; błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym uznaniu organu, że na części obecnej działki nr [..] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia podczas, gdy z zebranego materiału wynika, że cel wywłaszczenia na wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany co stanowi o nierozerwalnym związku funkcjonalnym zagospodarowania w całości parceli [..] i [..] z ogólnym celem wywłaszczenia; sprzeczne z prawem oraz orzecznictwem sądowym uznanie organu, że wybudowanie na przedmiotowej nieruchomości wodociągu nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, podczas gdy na tej części nieruchomości znajdują się inne elementy, które świadczą o nierozerwalnym związku w zakresie funkcjonowania pasa drogowego; dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym poprzez błędne przyjęcie przez organ, że na części działki nr [..] poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy nie ma żadnych urządzeń infrastruktury drogowej oraz śladów wykonywania jakichkolwiek prac drogowych i że ta część nieruchomości nie spełnia technicznych wymogów drogi zawartych w definicji drogi z ustawy o drogach publicznych, gdyż nie posiada utwardzonej nawierzchni, urządzeń czy instalacji służących obsłudze drogi, jak również nie można uznać, iż znajdująca się na niej zieleń stanowi zieleń przydrożną; błędne zinterpretowanie ogólnego celu wywłaszczenia, podczas gdy cel dotyczy "rozbudowy ciągu komunikacyjnego", a zatem również ciągów pieszych; wybiórcze odniesienie się do materiału dowodowego zebranego w sprawie, który jednoznacznie świadczy o realizacji celu wywłaszczenia;

- art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym - polegające na błędnym przyjęciu przez organ, że część wywłaszczonej nieruchomości nie spełnia funkcji z zakresu komunikacyjnego i drogowego, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że ta funkcja jest spełniona;

- przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - poprzez błędne uznanie przez organ, że elementy wchodzące w skład drogi, w sposób wyczerpujący określa to rozporządzenie;

- art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, że nie powinno zostać umorzone postępowanie w zakresie wniosku T. P., D. P. i A.B.;

- art. 89 § 2 k.p.a. - z uwagi na fakt, że organ nie przeprowadził rozprawy, gdy zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy było to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych, tym bardziej w sytuacji gdy organ zupełnie bezpodstawnie wydał mylne rozstrzygnięcie po błędnej analizie materiału dowodowego, z którego wyciągnął nielogiczne wnioski m.in. w zakresie nie uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej wywłaszczonej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Wojewoda podkreślił, że z map znajdujących się w aktach sprawy wynika, że zarówno kanał deszczowy jak i wodociąg znajdują się na przedmiotowej nieruchomości wewnątrz linii rozgraniczających drogę, która to część nie powinna podlegać zwrotowi. Z kolei, projekt budowy podczyszczalni wód deszczowych został zatwierdzony decyzją z dnia 25 listopada 2011 r. tj. 14 lat po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości. Natomiast, prace budowlane dotyczące "separatora, kolektora nieczystości" były prowadzone w ramach istniejącego kanału deszczowego, który nie znajduje się na nieruchomości, która powinna zostać zwrócona.

W piśmie procesowym z dnia 14 czerwca 2017 r. M. B. – P. i L. K. również wniosły o oddalenie skargi, w pełni podzielając stanowisko Wojewody wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2017 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi i podkreślił, że stanowisko Wojewody, iż bardzo niewielki fragment części wywłaszczonej wcześniej parceli znajduje się obecnie poza liniami rozgraniczającymi drogę może decydować o zwrocie tej części nieruchomości jest nieprawidłowe, gdyż jak wynika z załącznika do decyzji Urzędu Miasta Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 26 kwietnia 1977 r. o ustaleniu planu ogólnego zagospodarowania ciągu ulic W., O. i C., byłe parcele nr [..] i [..] znajdują się w obszarze wytyczonym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 13 marca 2017 r. jest zgodna z prawem.

Kontrolowana decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, a także uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem, gdy 1) organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, 2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, 3) naruszenie przepisów postępowania będących podstawą do wydania tego rodzaju decyzji, to wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które powodowało pominięcie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie zaś istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 519).

Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niewątpliwie postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być, na podstawie art. 136 k.p.a., uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Dlatego też decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje, jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12, LEX nr 1358517).

W ocenie Sądu Wojewoda miał podstawy do wydania w niniejszej sprawie decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy zastosowanie tego trybu uzasadnił bowiem potrzebą przyznania uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nr [..] i [..] także wnioskującym T. P., D. P. i A. B., koniecznością uwzględnienia, że na części wywłaszczonych działek nr [..] i [..] znajduje się droga publiczna, a także koniecznością dokonania wyczerpujących ustaleń co do realizacji na pozostałym terenie wywłaszczonych działek nr [..] i [..] celu wywłaszczenia i, w przypadku uznania, że cel ten w tej części nie został zrealizowany, koniecznością sporządzenia w sprawie operatu szacunkowego. Niewątpliwie okoliczności te mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Zasadnie wojewoda przyjął, że T. P., D.P. i A. B. są także spadkobiercami poprzedniego właściciela wywłaszczonych nieruchomości nr [..] i [..] w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.). Art. 136 ust. 3 powołanej ustawy wskazuje bowiem, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak wskazuje zaś orzecznictwo sądowoadministracyjne przejście roszczenia na następców prawnych osoby wywłaszczonej zostało ograniczone przez art. 136 ust. 3 tylko do spadkobierców osób wywłaszczonych, przy czym uznać za nich należy zarówno spadkobierców bezpośrednich, testamentowych, z wyjątkiem osób uprawnionych z tytułu zachowku, jak i spadkobierców dalszych (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r., sygn. akt III CZP 29/96, dostępna na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, przepis art. 136 ust. 3 nie wartościuje uprawnień spadkobierców do wystąpienia z akcją restytucyjną w zależności od tego w jaki sposób nastąpiło dziedziczenie, czy też jaki był zakres spadkobrania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1033/10, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że spadkobiercy uprawnieni zostali do zgłoszenia wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, pomimo że spadek nie obejmuje już takiej nieruchomości, skoro odebrana została w drodze wywłaszczenia za życia spadkodawcy. Z konstytucyjnej zasady ochrony dziedziczenia, zawartej w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że spadkobiercy mają prawo do restytucji składników majątku spadkowego także o te prawa majątkowe, które zostały z tego majątku wywłaszczone (zob. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011 r., str. 1052 - 1053). Uwzględnić bowiem należy, że skutkiem ewentualnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest powrót do poprzedniej sytuacji własnościowej, zaś sam zwrot jest actio contradicta wobec wywłaszczenia. Decyzja o zwrocie nieruchomości pełni bowiem funkcję restytucyjną, czyli jest aktem prawnym, który wywiera bezpośrednio skutki w sferze prawa cywilnego. Powoduje ona przejście prawa własności na dotychczasowego właściciela lub jego spadkobierców, jednakże nie kreuje tego prawa; przywraca tylko wcześniej panujące stosunki prawnorzeczowe po stronie podmiotowej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1033/10, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika zaś z akt sprawy nieruchomość oznaczona nr [..] i [..] w dacie, w której została wywłaszczona stanowiła własność M.E. i E. E. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 11 lutego 1982 r. sygn. akt I Ns [..] spadek po M.E. nabyła siostra E. E., po której, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 18 listopada 1983 r. sygn. akt I Ns [..], prawa do spadku nabyła T. M. T. – B., z wyłączeniem wchodzącego w skład masy spadkowej gospodarstwa rolnego, które nabył wprost J. P. Z kolei, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 5 września 2003 r. sygn. akt VII Ns [..], spadek po J. P. nabyli T. P., D. P. i A. B., a w skład spadku weszło również prawo własności gospodarstwa rolnego, dla którego Sąd Rejonowy prowadził księgę wieczystą nr [..] i udziały w prawie własności gospodarstw rolnych, dla których Sąd Rejonowy prowadził księgi wieczyste nr [..] i [..]. Następnie, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 8 lipca 2005 r. sygn. akt VII Ns [..] stwierdzono, że spadek po T. M.T. – B. nabyły L. K. oraz M. B. – P., każda po ½ udziału.

Wojewoda słusznie uznał również, że część wywłaszczonej niegdyś działki nr [..] i [..], znajdująca się w liniach rozgraniczających pasa drogowego, nie może zostać zwrócona spadkobiercom jej poprzedniego właściciela w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ponieważ istnieje na niej droga publiczna w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), czego organ I instancji nie uwzględnił.

Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przy czym drogą, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym a, zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 128), drogą jest wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z kolei, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Przy czym, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 383/08 (LEX nr 496206), nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą z 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej.

Z akt sprawy wynika, że na części wywłaszczonej niegdyś działki nr [..] i [..], znajdującej się w liniach rozgraniczających pasa drogowego, znajduje się ul. C., która na podstawie uchwały Sejmiku Województwa z dnia 30 września 2002 r. nr 647/XLVI/02 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w Województwie, zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich a jej położenie i funkcja wskazuje, że może korzystać z niej każdy zgodnie z jej przeznaczeniem. Ponadto, na terenie tym znajduje się zieleń przydrożna i kanał deszczowy służący zabezpieczeniu odpływu wody z tego terenu drogi.

Stosownie zaś do treści art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z dyspozycji powyższego przepisu wynika zakaz przenoszenia ich własności na rzecz innych podmiotów aniżeli Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Z tego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wywiedziono, że drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 20103 r., I OSK 345/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85). Na gruncie spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego jaką jest budowa drogi publicznej, stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72). Zwrot nieruchomości, nawet zbędnej w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może nastąpić, jeśli zrealizowano na niej drogę publiczną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 515/10, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zrealizowanie zatem na nieruchomości objętej wnioskiem drogi publicznej stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji zbędne jest badanie przesłanek z art. 137 pkt 1 i 2 tej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niedopuszczalne jest bowiem orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji drugorzędne znaczenie ma realizacja celu towarzyszącego wywłaszczeniu.

Sąd podziela również stanowisko Wojewody, który uznał, że na podstawie zebranych w sprawie przez organ I instancji dowodów nie można było odmówić spadkobiercom zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości nr [..] i [..] a znajdującej się poza liniami rozgraniczającymi pasa drogowego. Materiał ten nie wskazuje bowiem aby ta część wywłaszczonej nieruchomości został wykorzystana na cel wywłaszczenia, jakim była rozbudowa ciągu komunikacyjnego ulicy W., O.i C.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 stanowi zaś, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając zajęte stanowisko Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że nie podlegają zatem zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. W tej sytuacji brak jest potrzeby ustalania czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże w dalszym ciągu orzekanie o zwrocie nieruchomości odbywa się na podstawie przepisów tej ustawy, a nie innych nieobowiązujących aktów.

Z akt sprawy nie wynika, aby na tej części wywłaszczonej nieruchomości istniał jakikolwiek ciąg komunikacyjny czy też jakiekolwiek urządzenia służące obsłudze takiego ciągu komunikacyjnego. Analiza akt sprawy wskazuje zaś, że teren ten porośnięty jest trawą. Z kolei informacje przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie odnoszą się do konkretnej części wywłaszczonych działek i trudno jest zlokalizować je w odniesieniu do podlegającej analizie części działki. Tym samym nie wiadomo, czy wskazywane przez organ I instancji kanał deszczowy, sieć wodociągowa DN 500 oraz urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i obsługą ruchu znajdują się właśnie na tym fragmencie wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto wybudowanie ich poza pasem drogowym budzi wątpliwości Sądu co do ich przydatności w funkcjonowaniu ciągu komunikacyjnego, co wymagało również wyjaśnienia.

Ustalenie zaś, jak słusznie wskazał Wojewoda, że części wywłaszczonej nieruchomości nr [..] i [..] znajdująca się poza liniami rozgraniczającymi pasa drogowego nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia przesądza, że winna ona zostać zwrócona stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co z kolei wymaga wykonania operatu szacunkowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Niedopuszczalne jest zatem rozstrzygnięcie tylko w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i pozostawienie dokonania ostatecznych rozliczeń do rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 232/09, LEX nr 552995).

Sąd podziela jednocześnie stanowisko Wojewody, poparte w uzasadnieniu wydanej decyzji licznym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, iż operat szacunkowy winien być wykonany w toku postępowania przed organem I instancji tak aby nie naruszyć zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako niezasadną.