Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 253/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24, art. 83 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 423
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia 17 listopada 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "ZUS" lub "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 423 ze zm., dalej jako "u.s.u.s."), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 września 2020 r., odmawiającą P. K. (dalej jako "Skarżący") umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek.

2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

2.1. Decyzją z dnia 25 września 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, rozpoznając wniosek Skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek, odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek w łącznej kwocie 163.998,25 zł, w tym na:

- ubezpieczenia społeczne za okres luty 2010 r. – czerwiec 2020 r. w kwocie 115.297,41 zł, w tym z tytułu składek w kwocie 82.925,21 zł, odsetek liczonych na dzień 31 lipca 2020 r. w kwocie 32.305,00 zł, kosztów upomnienia w kwocie 67,20 zł,

- ubezpieczenie zdrowotne za okres: luty 2010 r. – czerwiec 2020 r. w kwocie 48.700,84 zł, w tym z tytułu składek w kwocie 34.403,64 zł, odsetek liczonych na dzień 31 lipca 2020 r. w kwocie 14.230,00 zł, kosztów upomnienia 67,20 zł.

W uzasadnieniu ww. decyzji przedstawiono stan faktyczny i prawny sprawy, po czym wskazano, że brak jest podstaw do uznania należności jako całkowicie nieściągalne i umorzenia ich w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ZUS zauważył, że mocą regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jednakże tylko w przypadkach określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365, dalej jako "rozporządzenie"). W ocenie organu Skarżący nie przedstawił sytuacji potwierdzającej istnienie przesłanki z ww. przepisu rozporządzenia.

2.2. Decyzją z dnia 30 listopada 2020 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia 25 września 2020 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, podzielając zaprezentowane w niej stanowisko.

2.3. Skarżący zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w wyniku czego tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 119/21, uchylił decyzję ZUS z dnia 30 listopada 2020 r.

Z treści uzasadnienia ww. wyroku wynika, że Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 8 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że pracownicy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych mogą być upoważnieni do wydawania decyzji, lecz osoby te uprawnione są wówczas do podpisywania decyzji "z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych", ponieważ nie mogą wydawać decyzji we własnym imieniu. Zasady tej nie zmienia fakt utworzenia w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych jednostki zajmującej się m.in. obsługą wniosków o umorzenie należności czy o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek – tzw. Centrum Umorzeń, ponieważ jest to wewnętrzną sprawą Zakładu o charakterze organizacyjnym i nie ma wpływu na ustawowo uregulowane kompetencje do wydawania decyzji, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. Organem wydającym decyzję jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Centrum Umorzeń, zatem ani Kierownik Centrum Umorzeń, ani jego zastępca, nie mają samoistnych kompetencji do wydawania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek, a mogą to czynić wyłącznie jako pracownicy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na co powinien wskazywać podpis pod decyzją, a samo upoważnienie powinno znajdować się w aktach sprawy.

Sąd wskazał, że wydane w sprawie decyzje zostały podpisane przez osoby, które nie załączyły stosownego upoważnienia do akt sprawy. Powyższe uchybienia formalne nie zostały dostrzeżone przez organ drugiej instancji, a jak wynika z akt – także decyzja drugiej instancji została podpisana przez osobę działającą z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jednak w aktach sprawy takiego upoważnienia brak.

Zdaniem Sądu, z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego ocena zgodności decyzji z przepisami prawa materialnego i odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi była przedwczesna. Sąd wskazał również, że obowiązkiem organu będzie ponowne wydanie decyzji, po wyeliminowaniu opisanych uchybień proceduralnych.

2.4. W piśmie z dnia 20 sierpnia 2021 r. ZUS zawiadomił Skarżącego, że w terminie 14 dni od otrzymania tego pisma powinien uzupełnić wniosek o dodatkowe dokumenty.

W odpowiedzi na powyższe pismo Skarżący złożył wniosek z dnia 3 września 2021 r. o uzasadnienie żądania z dnia 20 sierpnia 2021 r., załączając do niego odpisy zaświadczenia o stanie zdrowia, wyroku WSA w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2021 r., orzeczenia o niepełnosprawności i orzeczenia lekarza orzecznika ZUS oraz decyzję ZUS o waloryzacji z podkreśleniem nienależnej egzekucji z emerytury.

Wraz z kolejnym pismem, z dnia 14 października 2021 r., Skarżący przedłożył oświadczenie o stanie majątkowym ROF oraz plik kserokopii dokumentacji medycznej za rok 2021.

2.5. Decyzją z dnia 17 listopada 2021 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia 25 września 2020 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że zgodnie ze wskazaniem WSA w Gdańsku do należytego wyjaśnienia wątpliwości, czy decyzja została należycie podpisana i wobec tego weszła do obrotu prawnego, ZUS oświadcza, że oryginał upoważnienia dla Pani A. W. do wydawania decyzji w sprawach umorzenia należności z tytułu składek znajduje się w powszechnie dostępnym Rejestrze Upoważnień w Biuletynie Informacji Publicznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na stronie www.zus.pl/bip.

Organ wskazał, że rozstrzygnięcie zostało oparte na wnikliwej analizie zebranych w trakcie prowadzonego postępowania dokumentów oraz dostępnych informacji. ZUS dokonał rozpoznania sytuacji rodzinnej i materialnej Skarżącego, rodzaju, okresu i wysokości należności oraz przyczyn ich powstania na podstawie wszystkich dokumentów uzyskanych i przedłożonych do sprawy w toku postępowania pierwszej i drugiej instancji.

Następnie ZUS stwierdził, że w świetle przepisu art. 24 u.s.u.s. nie upłynął jeszcze termin, w którym zaległości mogą być dochodzone. Organ wskazał, że wobec zaległości na koncie Skarżącego podjęte zostały czynności skutkujące zawieszeniem biegu terminu przedawnienia, tj. od wszczęcia 7 września 2011 r. postępowania egzekucyjnego do 2016 r., tj. do wydania przez komornika sądowego oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Ponowne wszczęcie egzekucji 13 stycznia 2017 r. zawiesiło bieg terminu przedawnienia należności i trwa nadal. W związku z tym Zakład stwierdził, że należności nie uległy przedawnieniu.

Organ wyjaśnił, że dokonał analizy złożonego przez Skarżącego wniosku pod kątem wystąpienia przesłanek wynikających z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, decydujących o uznaniu wsparcia finansowego za pomoc publiczną i stwierdził, że nie doszło do ich łącznego spełnienia. Udzielenie pomocy de minimis jest możliwe wówczas, gdy łączna wartość pomocy de minimis dla jednego beneficjenta nie przekroczyła równowartości 200 tys. euro w okresie 3 lat budżetowych. W związku z powyższym ewentualne umorzenie należności z tytułu składek nie stanowiłoby zdaniem organu pomocy de minimis.

ZUS wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s., z zastrzeżeniem art. 30 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki wystąpienia całkowitej nieściągalności zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ww. ustawy. Stanowią one zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Organ zaznaczył, że spełnienie którejkolwiek z przesłanek automatycznie nie powoduje podjęcia decyzji o umorzeniu należności, ponieważ przepisy art. 28 ust. 3 u.s.u.s. określają jedynie warunki, w których zaległości mogą być umorzone. Nie oznacza to, że spełnienie jednego z tych warunków skutkuje umorzeniem należności.

Organ wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych, a przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie przedłożono żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo upadłościowe, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym albo że ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy – Prawo upadłościowe. Przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. również zdaniem organu nie zachodzi, ponieważ działalność gospodarcza pozostaje zawieszona od [...] 2020 r., co nie jest równoznaczne z zaprzestaniem jej prowadzenia. Przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. według organu także nie zachodzi, ponieważ wysokość nieopłaconych należności z tytułu składek, o których umorzenie wnosi Skarżący, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. również nie zachodzi, ponieważ wprawdzie w przeszłości kilkukrotnie umarzano prowadzone w stosunku do Skarżącego postępowania egzekucyjne, ze względu na bezskuteczność, obecnie jednak jego sytuacja uległa zmianie – pobiera świadczenie emerytalne, które stanowi skuteczne źródło zaspokajania przedmiotowych należności. Zdaniem organu nie zachodzi też przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., ponieważ Dyrektor Oddziału ZUS w S. prowadzi w stosunku do Skarżącego postępowanie egzekucyjne – obecnie ze świadczenia emerytalnego, a zatem nie można stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Organ powołał ustalenia dotyczące sytuacji majątkowej Skarżącego i wskazał, że wysokość pobieranego przez niego świadczenia emerytalnego i dodatku pielęgnacyjnego pozwala na prowadzenie skutecznej egzekucji, ZUS nie wyczerpał okresu dochodzenia należności, żaden uprawniony do tego organ nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, a także nie stwierdzono braku możliwości przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania na następców prawnych i nie został ustalony brak możliwości dochodzenia egzekucyjnego przez uprawnione w tym zakresie organy. Zdaniem organu dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym.

Organ powołał się na art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia i zauważył, że zgromadzone dowody nie wskazują na to, że zadłużenie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Zadłużenie Skarżącego w stosunku do ZUS datuje się już na okres od 2010 r., zatem oczywistym jest, że nawałnica z 2017 r. nie mogła mieć bezpośredniego związku z jego powstaniem. Zawalenie dachu nie spowodowało niemożności wykonywania przez Skarżącego działalności gospodarczej. Organ wskazał również, że Skarżący pobiera świadczenie emerytalne, które jest wypłacane bez względu na stan zdrowia, zatem pomimo chorób posiada stałe źródło dochodu, które równocześnie stanowi skuteczne źródło egzekucji.

W związku z powyższym ZUS stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka ciężkiej choroby dłużnika lub sprawowania opieki nad ciężko chorym członkiem rodziny. Wyjaśnił przy tym, że stan zdrowia lub fakt pozostawania w stałym leczeniu z powodu przewlekłych schorzeń nie jest samoistną przesłanką do umorzenia należności w oparciu o obowiązujące przepisy, gdyż przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny może stanowić przesłankę umorzenia należności z tytułu składek tylko wtedy, gdy pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu. ZUS dokonał również konfrontacji dochodu Skarżącego z kwotą minimum socjalnego ustaloną przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych i stwierdził, że dochód Skarżącego plasuje się na wyższym od niej poziomie, zatem nie można w niniejszej sprawie stwierdzić zaistnienia sytuacji ubóstwa. Ponadto wskazał, że Skarżący posiada wystarczające środki na opłacenie miesięcznych opłat oraz że ZUS bierze pod uwagę możliwości finansowe żony Skarżącego, która niezależnie od małżeńskiej rozdzielności majątkowej obowiązana jest do przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący zaskarżył ww. decyzję ZUS z dnia 17 listopada 2021 r. w całości, zarzucając jej:

1) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s., przez przyjęcie tezy, że zebrane dowody nie potwierdzają ubóstwa, czyli braku środków materialnych na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowo-konsumpcyjnych, które uniemożliwiałyby uregulowanie należności i brak możliwości jednoznacznego określenia, że opłacanie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla Skarżącego i jego rodziny, podczas gdy prawidłowe ustalenie jego wydatków stałych i okresowych, okoliczności zaprzestania opłacania składek, skutki nawałnicy, a przede wszystkim na stan zdrowia i zachorowanie na chorobę zazwyczaj śmiertelną w postaci nowotworu złośliwego pozwoliłyby na jednoznaczne – wymagane przez cyt. przepis – ustalenie, że opłacenie należności pozbawiłoby Skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, której przepisy weszły w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zostały wprowadzone zmiany dotyczące skrócenia okresu przedawnienia należności z tytułu składek do 5 lat, przez przyjęcie tezy, że w świetle przepisu art. 24 u.s.u.s. nie upłynął jeszcze termin, w którym zaległości mogą być dochodzone, mimo zaniechania przedłożenia dogłębnej analizy przedawnienia połączonej z jej udokumentowaniem;

3) obrazę przepisów postępowania, tj. art. 7, 9, 10 & 1, 11 , 75, 77, 107 & 3 KP oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w zw. z art. 127 & 3 i nast. KPA, oraz przepisów o przedawnieniu zaległości z tytułu składek przez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku informacji lub wezwania do uzupełnienia wniosku w zakresie ponoszonych kosztów utrzymania i wydatków stałych, braku właściwej interpretacji danych zawartych w przedłożonych organowi załączników, uniemożliwienie Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia ewentualnych wniosków przede wszystkim w zakresie zastosowania w niniejszej sprawie umorzenia, rzetelnych przepisów o przedawnieniu, gdyż zawarcie 2 dat zawieszenia niczego nie wyjaśnia, a wręcz zaciemnia obraz postępowania w kwestii przedawnienia składek ZUS oraz brak jednoznacznej możliwości identyfikacji osoby upoważnionej do działania z upoważnienia Prezesa ZUS, ponieważ z treści zaskarżonej decyzji wynika, że osobą upoważnioną w Oddziale w B. jako organie pierwszej instancji jest Pani A. W., a z podpisu wynika, że decyzję podpisała Pani W. D., Główny analityk, niestety nie wiadomo czy Prezesa ZUS, czy Oddziału ZUS w B., oraz brak pisemnego upoważnienia od Prezesa ZUS, a nadto brak możliwości przez błędne pouczenie, że od decyzji w pierwszej instancji wydanej przez Prezesa ZUS w W. przysługuje Skarżącemu jako stronie niezadowolonej z decyzji, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a naruszenie powołanych przepisów miało decydujący wpływ na treść zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji czyli Prezesowi ZUS do ponownego rozpatrzenia.

4. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

5.1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

5.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ZUS.

5.3. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości wydanej przez organ decyzji utrzymującej w mocy decyzję ZUS z dnia 25 września 2020 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek.

Dokonując sądowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia należy zaznaczyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 119/21, uchylił decyzję ZUS z dnia 30 listopada 2020 r., utrzymującą w mocy wyżej wymienioną decyzję ZUS z dnia 25 września 2020 r. W związku z powyższym orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a.

Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W orzecznictwie podkreśla się, że ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 505/05, z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I FSK 857/06, z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 353/16, CBOSA).

Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018).

Pomiędzy oceną prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt II FSK 1393/21, CBOSA ).

Podkreślenia wymaga, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji (bądź innego aktu czy czynności) do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Jednocześnie, w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że naruszenie przez organy administracyjne zasady związania oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji (bądź innego aktu czy czynności) (por. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 506/05; CBOSA).

5.4. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że ZUS, wydając zaskarżoną decyzję, nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 119/21.

Podkreślić należy, że nie nastąpiły żadne zmiany stanu prawnego ani zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, na skutek których mogłoby dojść do utraty mocy wiążącej oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w wyroku z dnia 8 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 119/21. W związku z powyższym organ ponownie rozpoznając sprawę był związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w powołanym wyroku.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd, dokonując oceny zaskarżonej decyzji, wskazał na naruszenie art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., w którym jako obowiązkowy element decyzji wskazano; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Sąd wskazując naruszenie tego przepisu stwierdził, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zostały podpisane przez osoby, które nie załączyły stosownego upoważnienia do akt sprawy. W ocenie Sądu powyższe uchybienia formalne nie zostały dostrzeżone przez organ drugiej instancji. Natomiast jak wynika z akt sprawy, także decyzja drugiej instancji została podpisana przez osobę działająca z upoważnienia Prezesa ZUS, jednak w aktach sprawy takiego upoważnienia brak. Powyższe stanowiło w ocenie Sądu naruszenie przepisów postępowania, skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji. WSA wskazał również, że obowiązkiem organu będzie ponowne wydanie decyzji, po wyeliminowaniu opisanych uchybień proceduralnych.

Natomiast ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnosząc się do wątpliwości, czy decyzja pierwszej instancji została podpisana przez osobę upoważnioną oświadczył jedynie, że oryginał upoważnienia dla osoby, która podpisała decyzję pierwszej instancji, do wydawania decyzji w sprawach umorzenia należności z tytułu składek znajduje się w powszechnie dostępnym Rejestrze Upoważnień w Biuletynie Informacji Publicznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na stronie www.zus.pl/bip. Jednakże do akt sprawy nie dołączono upoważnienia dla osób, które podpisały decyzje wydane w niniejszej sprawie.

W sytuacji, gdy w wiążącym dla organu prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2021 r. wprost wskazano, że upoważnienie powinno znajdować się w aktach sprawy, samo wyjaśnienie przez organ, że upoważnienie to jest powszechnie dostępne oraz wskazanie adresu strony internetowej, na której zostało ono publicznie udostępnione, nie stanowi zastosowania się do wyrażonej przez Sąd oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Upoważnienia takiego, pomimo wskazania Sądu zawartego w wyroku z dnia 8 czerwca 2021 r., nadal brak w aktach sprawy.

W tym stanie rzeczy nie można uznać, że organ wydający decyzję uczynił zadość zasadzie związania oceną prawną oraz wskazaniami sądu zawartymi w wydanym w niniejszej sprawie wyroku.

W związku z powyższym Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

5.5. Ponadto Sąd wskazuje, że zarzuty Skarżącego, w zakresie, w jakim podnosi on zaniechanie przeprowadzenia przez organ dogłębnej analizy kwestii przedawnienia połączonej z jej udokumentowaniem, zasługują na uwzględnienie.

Ocena, czy należności, o których umorzenie wnosi Skarżący nie uległy przedawnieniu, jest w niniejszej sprawie kluczowa, bowiem wniosek o umorzenie dotyczy należności z tytułu składek za okres od lutego 2010 r. do czerwca 2020 r.

Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek dotyczyć może tylko należności, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany, istniejących na dzień wydania decyzji. Niedopuszczalnym jest natomiast objęcie tym postępowaniem należności, które wygasły wskutek przedawnienia. Stwierdzenie przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uniemożliwia prowadzenie postępowania o ich umorzenie, co powoduje konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z powodu bezprzedmiotowości, ponieważ skoro należności się przedawniły, to nie ma już co umarzać. W każdym przypadku wniosku o umorzenie "należności z tytułu składek" niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji (por. wyroki NSA: z 6 marca 2008 r., II GSK 421/07; z 27 sierpnia 2009 r., II GSK 15/09; z 14 grudnia 2010 r., II GSK 1073/09; z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2013/11; z 3 kwietnia 2014 r., II GSK 236/13; z 14 stycznia 2021 r., I GSK 1569/20; z 5 stycznia 2022 r., I GSK 868/21; CBOSA).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 868/21 (CBOSA), organ powinien zatem przede wszystkim dokonać oceny istnienia materialnego stosunku prawnego w dacie wszczęcia postępowania, aby ustalić, czy nie zachodzi pierwotna bezprzedmiotowość. Oczywiście w toku prowadzonego przez Zakład postępowania o umorzenie należności z tytułu składek organ również musi baczyć na przedawnienie tych należności, z uwagi na możliwość zajścia bezprzedmiotowości postępowania o charakterze wtórnym. Zaznaczenia wymaga, że postępowanie dotyczące umorzenia należności z tytułu składek musi być postępowaniem posiadającym swój przedmiot. Nie można procedować w oparciu o przesłanki do umorzenia wynikające z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czy § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., w sytuacji, gdy należności nie istnieją. Postępowanie w przedmiocie umorzenia składek w takim przypadku byłoby bezprzedmiotowe. Ustalenie, że należności z tytułu składek, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją (np. nie uległy przedawnieniu), to warunek wstępny do procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. Zatem Zakład w pierwszej kolejności winien zbadać przedmiotowość złożonego wniosku – jeśli choćby w części należności uległy przedawnieniu, wtedy w tej części organ zobowiązany będzie do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w pozostałej zaś części, nieprzedawnionej, organ zobowiązany będzie wydać decyzję umarzającą należności z tytułu składek lub odmówić ich umorzenia. Tak więc Zakład posiada kompetencję do ustalenia w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek, czy nie doszło do przedawnienia tych należności, zaś sąd administracyjny kognicję do kontroli wydanej przez Zakład w tym przedmiocie decyzji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 11/22, CBOSA). Ponadto, w wyroku z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 868/21 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że wraz z upływem terminu przedawnienia stosunek prawny zobowiązania z tytułu składek wygasa bez względu na to, czy dłużnik powołał się na tą okoliczność – przedawnienie uwzględniane jest bowiem z urzędu (art. 31 u.s.u.s. w związku z art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa).

W rozpoznawanej sprawie do kwestii ewentualnego przedawnienia należności organ odniósł się jedynie ogólnie, uznając, że przedawnienie takie nie nastąpiło i podnosząc, że wobec zaległości na koncie Skarżącego podjęte zostały czynności skutkujące zawieszeniem biegu terminu przedawnienia tj. wszczęcie 7 września 2011 r. postępowania egzekucyjnego, które trwało do 2016 r., tj. do wydania przez komornika sądowego oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Organ również wskazał, że ponowne wszczęcie egzekucji 13 stycznia 2017 r. zawiesiło bieg terminu przedawnienia należności i trwa nadal.

Organ wskazał więc na wszczęcie postępowania egzekucyjnego dnia 7 września 2011 r. oraz wydanie przez komornika sądowego i Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. postanowień o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w 2016 r. – przy czym Sąd podkreśla, że wskazano jedynie rok 2016, bez podania dokładnej daty zakończenia postępowania egzekucyjnego – oraz ponowne wszczęcie egzekucji dnia 13 stycznia 2017 r., bez wskazania podstawy tego wszczęcia.

Należy przede wszystkim podkreślić, że w aktach niniejszej sprawy brak dowodów, które miałyby potwierdzać powyższe twierdzenia organu. Tymczasem obowiązkiem organu było zgromadzenie w aktach administracyjnych dokumentów odzwierciedlających zdarzenia mające wpływ na bieg terminu przedawnienia, w tym przebieg podejmowanych czynności egzekucyjnych, celem skontrolowania – również przez Sąd orzekający – czy w niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, że należności, których dotyczy prowadzone postępowanie umorzeniowe, nie uległy przedawnieniu. Kwestia przedawnienia należności, o których umorzenie wnioskował Skarżący, mając na uwadze wyżej przedstawione rozważania, powinna być przedmiotem dokładnych ustaleń faktycznych organu – przy uwzględnieniu rozważań natury prawnej, dotyczących w szczególności zmian stanu prawnego w świetle regulacji art. 24 u.s.u.s., w tym okresu przedawnienia oraz zdarzeń mających wpływ na bieg terminu przedawnienia.

W niniejszej sprawie organ co prawda zwrócił uwagę na nowelizację ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, odnosząc się do brzmienia przepisów dotyczących terminu przedawnienia w okresie od 24 listopada 1998 r. do 31 grudnia 2011 r. oraz uchwalenia ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., jak również powołał treść art. 24 ust. 5b u.s.u.s., jednakże przenosząc swoje rozważania na grunt niniejszej sprawy ograniczył się jedynie do wyżej powołanych, niepopartych materiałem dowodowym twierdzeń. Przedstawione ustalenia organu nie są również wystarczająco szczegółowe, o czym świadczy wskazywanie przez ZUS jedynie samego roku umorzenia postępowania egzekucyjnego, które miało zostać wszczęte dnia 7 września 2011 r., pomimo powoływania się na postanowienie komornika sądowego oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego.

Należy zaznaczyć również, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Brak materiału dowodowego w niniejszej sprawie we wskazanym zakresie uniemożliwiło Sądowi przeprowadzenie kontroli prawidłowości stanowiska organu, że należności z tytułu składek, o których umorzenie wnosił Skarżący nie uległy przedawnieniu.

5.6. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Została ona wydana niezgodnie z wiążącą ZUS oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 119/21, a także bez należytego wyjaśnienia istotnej dla niniejszej sprawy kwestii ewentualnego przedawnienia należności, o których umorzenie wnioskowała strona, przy braku w materiale dowodowym sprawy dokumentów niezbędnych dla oceny powyższej kwestii. Tym samym w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., jak również art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, mając na uwadze stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, przeprowadzanie przez tutejszy Sąd oceny prawidłowości dalszych ustaleń i wniosków organu oraz zgodności decyzji z przepisami prawa materialnego byłoby przedwczesne.

5.7. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażone w niniejszym uzasadnieniu wyroku stanowisko Sądu, zbierze niezbędny materiał dowodowy i powtórnie oceni kwestię ewentualnego przedawnienia należności, a także będzie mieć na uwadze wiążącą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 119/21.

5.8. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.