Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 322/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy O. z [...] czerwca 2016 r. numer [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy O. (dalej jako "organ" lub "Rada Gminy") na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250; dalej: "u.c.p.g.") i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446; dalej: "u.s.g.") podjęła w dniu [...] czerwca 2016 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O..

Pismem z [...] maja 2020 r. Prokurator Rejonowy w P. (dalej: "skarżący", "prokurator") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę z [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 87, art. 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z § 118 i § 147 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej polegającej na przekroczeniu upoważnienia ustawowego oraz powtórzenia przepisów innych aktów normatywnych poprzez:

1. w § 3 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku dotyczącego zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego, sanitarnego pojemników do zbierania odpadów, który stanowi powtórzenie i modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.;

2. częściowe powtórzenie w § 10 ust. 1 załącznika do uchwały obowiązku wskazanego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników służących do użytku publicznego, położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości;

3. ograniczenie w § 11 załącznika do uchwały możliwości mycia pojazdów poza myjniami wyłącznie do nadwozia samochodu;

4. ograniczenie w § 12 załącznika do uchwały możliwości przeprowadzania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami;

5. wprowadzania zakazu w § 9 ust 1 pkt 1 załącznika do uchwały gromadzenia

w pojemnikach na odpady śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużlu, szlamów, osadów ściekowych, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, lakierów, rozpuszczalników, zużytych olejów, smarów, resztek farb, przeterminowanych leków i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów z działalności gospodarczej, rolniczej, ogrodniczej i przemysłowej, które stanowi powtórzenie i modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.;

6. ustanowienia w § 28 załącznika do uchwały sytuacji, w których należy trzymać psa na smyczy i dozwolone jest zwolnienie psa ze smyczy, podczas gdy kwestia ta została uregulowana w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt;

7. ustalenie w § 30 ust. 6 załącznika do uchwały zasad hodowli pszczół, co stanowi wkroczenie w materię ustawową objętą regulacją Kodeksu cywilnego, który reguluje stosunki sąsiedzkie.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podał m.in., że z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko

w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Taka sytuacja powstaje również gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej.

Prokurator wskazał, że w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest co do zasady zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 431/11). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenia regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ww. rozporządzenia, ale art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowania danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic.

Z tego względu Prokurator zarzucił, że postanowienia zaskarżonego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 ustawy, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanowionych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie bowiem wady legislacyjne są traktowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (wyrok NSA

z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09).

Konkludując Prokurator stwierdził, że uchwała Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O. z uwagi na stwierdzone wady została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę, organ uznał zasadność podnoszonych w skardze zarzutów. Jednocześnie wskazał, że opracowany został nowy Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie. Uchwała w ww. zakresie wejdzie w życie z dniem 1 lipca 2020 r.

Pismem procesowym z [...] lipca 2020 r., Prokurator Prokuratury Okręgowej

w R. popierając skargę Prokuratora Rejonowego w P., dodatkowo podniósł, że niezależnie od argumentacji podniesionej w skardze zaskarżona uchwała w stopniu istotnym narusza prawo, przekraczając granicę delegacji przewidzianej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. także w zakresie innych zawartych w niej uregulowań, w tym poprzez:

1) określenie w § 3 pkt 6 Regulaminu obowiązków dotyczących postępowania

z wrakami pojazdów mechanicznych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 149/10);

2) nałożenie w § 4 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku prowadzenia selektywnej zbiórki stałych odpadów komunalnych powstałych na terenie nieruchomości;

3) odesłanie w § 7 Regulaminu do przepisów ustawy z 2012 r. o odpadach

w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami na nieruchomości na której prowadzona jest działalność gospodarcza;

4) nałożenie w § 8 pkt 2 regulaminu obowiązku zmniejszenia objętości odpadu komunalnego przed wrzuceniem do pojemnika poprzez jego zgniecenie, złożenie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 876/18);

5) nałożenie w § 10 ust. 2 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku bieżącego usuwania sopli lodu i nawisów śniegu z dachów stanowiących zagrożenie dla przechodniów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 534/19);

6) nałożenie w § 15 ust. 1 i 2 Regulaminu na właścicieli nieruchomości, obowiązku wyznaczenia miejsca utwardzonego placu, pomieszczenia lub altanki śmietnikowej na lokalizacje pojemników lub worków przeznaczanych do zbierania odpadów komunalnych, które powinno być wyodrębnione

w granicach danej nieruchomości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 1046/19);

7) użycie w § 15 ust. 3 Regulaminu nieprecyzyjnego i ocennego pojęcia "nieprzyjemne zapachy" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 424/19);

8) określenie w § 19 ust. 3 pkt 3 Regulaminu, że zbiorniki przydomowych oczyszczalni ścieków powinny być opróżnione z osadów ściekowych

z częstotliwością wynikającą z instrukcji eksploatacji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 543/19);

9) nałożenie w § 30 ust. 2 Regulaminu szeregu obowiązków na prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej

w tym obowiązku prowadzenia hodowli bez uciążliwości dla mieszkańców nieruchomości sąsiednich, przestrzegania przepisów sanitarno- epidemiologicznych, przeprowadzania deratyzację pomieszczeń, w których prowadzona jest hodowla zwierząt (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 1896/17, sygn. akt VIII SA/Wa 119/18);

10) nałożenie w § 30 ust. 3 i 4 Regulaminu na właściciela padłego zwierzęcia lub nieruchomości obowiązku niezwłocznego przekazywania właściwej firmie padłych zwierząt (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi

z 4 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 690/15).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego,

a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione

w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący.

W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko

w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por.m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno

z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283" dalej: "ZTP"), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodnie z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić

o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt K.P. 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów

z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw

i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające

z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy

i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 827/19).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach (t.j. - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2016 r. poz. 250). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych

i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a).

Na wstępie należy wskazać, że organ częściowo powtórzył w § 10 ust. 1 załącznika do uchwały obowiązek wskazany w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników służących do użytku publicznego, położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Otóż, przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu

i miejsca ich gromadzenia.

Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. wynika, że gmina ma obowiązek umożliwić i zapewnić mieszkańcom selektywny odbiór odpadów. A zatem nałożenie w § 4 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku prowadzenia selektywnej zbiórki stałych odpadów komunalnych powstałych na terenie nieruchomości wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Również należy uznać, że wynikający z § 8 pkt 2 Regulaminu zapis o nałożeniu obowiązku zmniejszenia objętości odpadu komunalnego przed wyrzuceniem do pojemnika poprzez jego zgniecenie, złożenie itp. nie znajduje usprawiedliwienia w przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Poza upoważnienie ustawowe wykracza uregulowanie zawarte w § 10 ust. 2 Regulaminu, w którym nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek usuwania na bieżąco sopli lodu z okapów, rynien i innych części elewacji i nawisów śniegu

z dachu, stwarzających zagrożenie dla przechodniów. Rada gminy nie może jednak normować takich obowiązków w stosunku do przestrzeni, która nie służy użytkowi publicznemu, bowiem z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. wynika, że w jej gestii jest uregulowanie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości służących do użytku publicznego. Taką przestrzenią jest tylko ten fragment nieruchomości, który jest dostępny dla osób nie mających do niej tytułu prawnego. Nie jest nią dach budynku, nawet jeżeli sople lodu i nawisy wystają nad publicznie dostępnymi ciągami komunikacyjnymi (por. wyrok WSA w Gliwicach z 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1731/13, publ. CBOSA, wyrok WSA w Olsztynie

z 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 145/11, publ. Lex nr 786791).

Z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. wynika, że do kompetencji rady gminy należy tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości

w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi,

a nie wprowadzenie ograniczeń, co do zakresu dokonywania takich napraw, jak w § 12 ust. 1 Regulaminu. Nadto w § 12 ust. 1 pkt 3 Regulaminu wskazano na obowiązek przeprowadzania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi pod warunkiem że nie są uciążliwe dla mieszkańców i użytkowników nieruchomości sąsiednich. Wskazać należy, że z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. wynika, że

w regulaminie powinny zostać szczegółowo określone zasady utrzymania czystości

i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Regulacja § 12 ust. 1 pkt 3 Regulaminu

z uwagi na posłużenie się zwrotem "nie są uciążliwe" jest zbyt ogólna, wieloznaczna

i nie pozwala na wyinterpretowanie z niej powinności konkretnego zachowania się,

a zatem pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej.

Uzasadniony jest także zarzut dotyczący przekroczenia ustawowego upoważnienia poprzez ograniczenie w § 11 pkt 1 Regulaminu możliwości mycia pojazdów samochodowych jedynie do nadwozia samochodu. Zaznaczyć należy, że do kompetencji rady gminy wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. należało określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, a więc określenie ogólnych zasad dotyczących mycia pojazdów poza myjniami, takich jak zasady pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości. Niczym nie jest natomiast uzasadnione ograniczenie możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie części pojazdów. Sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na dokonywanie drobnych napraw pojazdów, przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Z.T.P. wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się niedookreślonym pojęciem "drobnych" napraw. Tymczasem zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 80/19, publ. CBOSA, wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, publ. Lex nr 1291950).

W odniesieniu do wprowadzonego w § 3 ust. 6 Regulaminu obowiązku usuwania z terenu nieruchomości wraków pojazdów mechanicznych, Rada Gminy naruszyła uregulowania art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g, który wymaga jedynie określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Zwrócić bowiem należy uwagę na zapisy ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25 poz. 2020 ze zm.), które przewidują, że obowiązek usunięcia pojazdu wycofanego z eksploatacji ciąży na właścicielu tegoż pojazdu, a nie na właścicielu nieruchomości, na której ten pojazd znajduje się. Niewątpliwie obowiązek i koszty związane z jego wykonaniem powinien obciążać wyłącznie właściciela takiego pojazdu, nie można bowiem wykluczyć, że auto zostanie porzucone na terenie cudzej nieruchomości i wówczas, nie dość, że zostanie naruszone prawo własności tej osoby do nieruchomości to jeszcze jej właściciel obciążony zostanie kosztami i obowiązkiem, których stał się adresatem ex lege. Kwestią wątpliwą, w zapisie Regulaminu, wobec braku definicji ustawowej pozostaje rozumienie pojęcia "wrak". Oczywistym jest, że wobec braku jego dookreślenia może dojść do dowolnych interpretacji, niekonieczne zgodnych

z intencją pomysłodawców uchwały.

Z przekroczeniem uregulowania zawartego w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., jak i jednocześnie odmiennie organ reguluje tę materię, aniżeli uczynił to ustawodawca krajowy w ustawie o ochronie zwierząt przyjmując zapisy regulaminu określone w § 28 załącznika do uchwały odnoszące się do sytuacji, w których należy trzymać psa na smyczy, jak i dozwolone jest jego zwolnienie ze smyczy. Przepis art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

W tym zakresie należy dodatkowo wskazać, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji

i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, publ. cbosa).

Do naruszenia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. doszło też przez nałożenie w przepisach § 30 ust. 2 Regulaminu obowiązków na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie. Rada gminy nie może ustanawiać warunków czy wymagań, jeżeli kwestie te są regulowane w odrębnych obowiązujących przepisach wyższej rangi np. ustawy, czy rozporządzenia. Przepis § 30 ust. 2 pkt 2 narusza ponadto art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., gdyż rada gminy nie może zakazywać wszelkiej uciążliwości bez sprecyzowania tego pojęcia poprzez określenie choćby minimalnych wymagań w tym zakresie.

Zauważyć należy, że w § 30 ust. 6 Regulaminu ustalono zasady ustawiania uli

z pszczołami, które należy ustawiać w odległości, co najmniej 5 metrów od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości mieszkańców i użytkowników nieruchomości sąsiednich. Powyższe uregulowanie stanowi wkroczenie w materię ustawową objętą regulacją Kodeksu cywilnego, który reguluje kwestie stosunków sąsiedzkich w art. 144 k.c.

Mając na uwadze, że wskazane wyżej naruszenia prawa mają charakter istotny, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.