Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 744/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 559/13 w sprawie ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 559/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Wójt Gminy Ś. ustalił jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 41.840,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości składającej się z dwóch działek nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1,2035 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym N., spowodowanego podziałem geodezyjnym na piętnaście działek o numerach: od [...] do [...], przeznaczonych pod budowę dwunastu domów mieszkalnych jednorodzinnych i na drogi wewnętrzne. Opłatą tą został obciążony właściciel nieruchomości Z. N., na wniosek którego Wójt Gminy Ś. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości.

Odwołanie od decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] lutego 2013 r. złożył Z. N., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz równocześnie o jej uchylenie. W odwołaniu zakwestionowano ustalenia operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2012 r. Wskazano, że nie zawiera on dostatecznych wyjaśnień i uzasadnienia sposobu dokonania wyceny, co uniemożliwia ocenę jego prawidłowości i przydatności dowodowej. Ponadto, zarzucono naruszenie przez organ pierwszej instancji zasady słusznego interesu strony oraz zasad postępowania, wynikających z art. 7, 8, 75, 78 i 80 k.p.a. W odwołaniu wskazano również, że strona wniosła o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania stanowiska Komisji Odpowiedzialności Zawodowej działającej przy Ministrze Infrastruktury w zakresie prawidłowości opracowanego operatu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (SKO) decyzją z dnia [...] marca 2013 r. uchyliło pkt 1 decyzji Wójta Gminy Ś. i w tym zakresie orzekło o ustaleniu Z. N. opłaty adiacenckiej w wysokości 41.840,50 zł, zaś w pozostałej części utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 ze zm.) – dalej: u.g.n. W myśl art. 98a ust.1 u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe, gdy wartość nieruchomości ulega wzrostowi w wyniku podziału, dokonanego na wniosek właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania. Do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową, obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a) z tym, że ustalenie tej opłaty przez właściwy organ może nastąpić w terminie 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja "podziałowa" stała się ostateczna.

W niniejszej sprawie termin ten został zachowany. Orzeczenie o podziale stało się ostateczne w dniu [...] kwietnia 2010 r., zaś uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich Rada Gminy w Ś. podjęła w dniu 30 października 2001 r. (uchwała Nr XXX/180/01 opublikowana w Dz. Urz. Woj. Zach. nr 56, poz. 1677), gdzie stawkę tę ustalono w wysokości 10%. Zatem uchwała obowiązywała w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna.

Kluczowym dowodem w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest opinia o wartości nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego. Rzeczoznawca majątkowy początkowo ustalił w operacie szacunkowym, sporządzonym w dniu [...] kwietnia 2012 r., że różnica pomiędzy wartością rynkową nieruchomości przed podziałem a wartością rynkową nieruchomości po podziale wynosi 211.963 zł. i kwota ta stanowiła podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału. W toku postępowania w tej sprawie, na skutek zastrzeżeń do wyceny dokonanych przez organizację zawodową rzeczoznawców na zlecenie strony (Opinia Komisji Opiniującej przy [...] Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w K. z dnia [...] listopada 2012 r. [...]), rzeczoznawca dokonał weryfikacji pierwotnego operatu i powtórnie wycenił przedmiotową nieruchomość. Ponieważ operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2012 r. utracił wartość dowodową, organ zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego.

Dokonując oceny operatu z dnia [...] grudnia 2012 r. SKO wskazało, że zgodnie z art. 156 ust.3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od dnia jego sporządzenia. Operat sporządzony w niniejszej sprawie w dniu [...] grudnia 2012 r. jest ważny.

Stan wycenionej nieruchomości uwzględniony jest na dzień [...] marca 2010 r. przed podziałem i na dzień [...] kwietnia 2010 r. po podziale, jako tereny niezabudowane. Otoczenie stanowi średnio zwarta zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w dużej części nowa oraz grunty wykorzystywane rolniczo i nieużytki, w pobliżu ogródki działkowe i teren zalesiony. W bliskim sąsiedztwie lokalne punkty handlowo-usługowe zaś większe obiekty użyteczności publicznej znajdujące się w odległym o kilka kilometrów K. Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej utwardzonej oraz przystanku komunikacji masowej. Teren wyposażony w niezbędne media. Po podziale ww. uwarunkowania nie zmieniły się poza powierzchnią.

Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości określono na podstawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ś. (uchwała nr XVI/100/00 Rady Gminy Ś. z dnia 18 kwietnia 2000 r. - brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2009 r. ustalającej warunki zabudowy dla budowy 12 domów mieszkalnych jednorodzinnych, jako terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W księdze wieczystej oraz w wypisie z rejestru gruntów nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym R - grunty orne.

W przypadku nieruchomości przed podziałem ze względu na jej wielkość do analizy lokalnego rynku nieruchomości wykorzystano dane dotyczące prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych z terenu gminy Ś. oraz z terenu sąsiednich gmin M. i B., albowiem na terenie samej gminy Ś. nie odnotowano wystarczającej liczby wiarygodnych danych transakcyjnych dotyczących działek możliwych do zabudowy o dużych powierzchniach. Do porównań wykorzystano dane dotyczące transakcji wolnorynkowych gruntami niezabudowanymi o przeznaczeniu budowlanym, gdyż wyceniana nieruchomość posiadała przed podziałem decyzję o warunkach zabudowy. Na obszarze rynku lokalnego liczba nieruchomości będących przedmiotem sprzedaży jest mała w stosunku do działek budowlanych o powierzchni powyżej 30 arów do kilku hektarów. Wycena nieruchomości przed podziałem została dokonana podejściem porównawczym metodą porównania parami.

Do porównania rzeczoznawca wykorzystał 4 nieruchomości i każdą z nich porównywał z nieruchomością wycenianą (str. 19, 20, 21, 23, 22 operatu oraz opisy w tabeli 1C). Rzeczoznawca obliczył następnie poprawki kwotowe będące wynikiem uwzględnienia różnicy cech pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami podobnymi, w wyniku czego cena m2 poszczególnych 4 ww. działek kształtowała się następująco: 19,63 zł, 18,28 zł, 28,97 zł, 30,70 zł. Wartość wycenianej nieruchomości została określona jako iloczyn jej powierzchni i ustalonej średniej wartości m2 (średnia arytmetyczna) i wyniosła 293.654 zł.

Dokonując natomiast wyceny nieruchomości po jej podziale geodezyjnym rzeczoznawca wybrał również podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Do analizy lokalnego rynku nieruchomości podobnych wykorzystał dane dotyczące prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych o różnym przeznaczeniu (rolne, budowlane, pod drogi) wyłącznie z terenu gminy Ś., bez potrzeby rozszerzania rynku na sąsiednie gminy. Do ustalenia wartości nieruchomości wycenianej po podziale wykorzystano transakcje dotyczące sprzedaży podobnych nieruchomości powstałych w wyniku podziału, o powierzchniach od kilku do kilkunastu arów. Obszar ten znajduje się w otoczeniu miasta K. i jest specyficzny ze względu na dużą dynamikę rozwoju. Ze względu na różnice pomiędzy poszczególnymi działkami powstałymi po podziale rzeczoznawca połączył je dla potrzeb wyceny w 3 grupy: 1) działki o regularnym kształcie i powierzchni pomiędzy 450 a 1000 m2, 2) działki o średnio regularnym kształcie i powierzchni między 1000 a 2000 m2, 3) działki o średnio regularnym kształcie, drogi wewnętrzne. Do porównania przyjęto 16 nieruchomości (zestawienie w operacie tabela 1A), 12 nieruchomości z N. oraz 4 nieruchomości z K. Rzeczoznawca wyliczył wartość nieruchomości po podziale jako sumę wartości poszczególnych działek budowlanych, bez uwzględniania wartości działek ustanowionych jako drogi wewnętrzne. Wartość nieruchomości po podziale wyniosła 712.059 zł.

Organ drugiej instancji stwierdził, że opłata adiacencka ustalona przez Wójta Gminy Ś. ustalona została w sposób prawidłowy, zaś podnoszone w odwołaniu naruszenia zasad postępowania nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Organ pierwszej instancji zapewnił stronie czynny w udział w każdym stadium postępowania, zawiadamiając o każdej czynności, umożliwiając ustosunkowanie się do zgromadzonego materiału dowodowego, jak również szczegółowo informując o możliwości rozłożenia ustalonej opłaty na raty roczne. Wójt Gminy Ś. wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie a dokonana przez organ ocena dowodów nie budzi zastrzeżeń. Operat zawiera niezbędne informacje, wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań, uzasadnienie wyboru podejścia i metody szacowania, doboru działek do analizy, porównania, wyliczenia arytmetyczne cen transakcji z uwzględnieniem czasu jaki upłynął od daty transakcji do daty wyceny. Operat zawiera wyliczenia różnic ceny maksymalnej i minimalnej do określenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale, określenie cech rynkowych oraz analizę wag tych cech, a także wartości przedmiotu wyceny. Wyliczenie poparte jest analizą rynku, wybór metody szacowania dokonany z uwzględnieniem położenia, przeznaczenia w studium uwarunkowań, dostępu do urządzeń infrastruktury technicznej oraz aktualnie kształtujących się cen transakcyjnych na lokalnym rynku nieruchomości gruntowych. Do porównania przyjęto nieruchomości najbardziej zbliżone do przedmiotu wyceny.

SKO przyjęło argumenty pełnomocnika strony, że ze względów ekonomicznych obecny operat nie został na koszt strony poddany ocenie przez stowarzyszenie rzeczoznawców, względnie nie przedstawiono własnego operatu, i wybrano drogę skargi do komisji w celu oceny postępowania rzeczoznawcy pod względem jego odpowiedzialności zawodowej. Nie można się jednak zgodzić z poglądem, że skoro pierwszy operat został negatywnie zaopiniowany przez właściwą organizację, to obecny operat jest również wadliwy. Ewentualna sprawa odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy jest innym rodzajem postępowania i nie wyklucza prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W sentencji orzeczenia SKO uchyliło pkt 1 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie ustaliło opłatę adiacencką w wysokości 41.840,50 zł., określając osobę zobowiązaną do opłaty adiacenckiej. Brak określenia w sentencji decyzji podmiotu, wobec którego wymierzono opłatę adiacencką, SKO uznało za wadliwy.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł Z. N. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 98a ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 1a u.g.n. poprzez podanie jako podstawy prawnej uchwały Rady Gminy Ś. z dnia 30 października 2001 r. w sprawie stawki procentowej opłat adiacenckich w zw. z uchwałą Rady Gminy Ś. z dnia 27 stycznia 2011 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich, w sytuacji gdy ww. uchwały nie obowiązywały w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna,

- art. 98a ust. 1 i art. 98a ust. 1a w zw. z art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na wadliwym operacie szacunkowym, tj. stan nieruchomości po podziale został określony na dzień [...] kwietnia 2010 r., podczas gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2010 r., a ponadto zaniżono wartość przedmiotowej nieruchomości przed tą datą,

- art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy,

- art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania w celu rozpatrzenia przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej działającej przy Ministrze Infrastruktury skargi na czynności zawodowe rzeczoznawcy majątkowego w zakresie wykonanego operatu,

- art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., II SA/Sz 559/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a u.g.n., według którego, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki:

1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela;

2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna;

3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a);

4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W rozpoznawanej sprawie nie budziły wątpliwości przesłanki wymienione w pkt 1 i 2. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że na wniosek strony skarżącej, jako właściciela nieruchomości, wydana została ostateczna decyzja zatwierdzająca jej podział, zaś ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło we wskazanym wyżej terminie. Sporna natomiast w sprawie stała się okoliczność wzrostu wartości nieruchomości wskutek dokonanego podziału oraz okoliczność dotycząca obowiązywania w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Ustosunkowując się do drugiego z przywołanych zarzutów, Sąd I instancji uznał, że jest on chybiony. Decyzja zatwierdzająca, na wniosek właściciela nieruchomości, projekt podziału działek nr [...] i [...], wydana została przez Wójta Gminy Ś. w dniu [...] marca 2010 r. i stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2010 r. Ustalając wymiar opłaty adiacenckiej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przywołało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchwałę Rady Gminy w Ś. nr XXX/180/01 z dnia 30 października 2001 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, która przewidywała stawkę opłaty w wysokości 10 % wzrostu wartości nieruchomości. Przedmiotowa uchwała wydana została na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem ten przepis obowiązywał w okresie od 15 lutego 2000 r. do 21 września 2004 r. w odniesieniu do zasad ustalania stawki procentowej i wymiaru opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Przewidywał on, że organ wykonawczy gminy właściwej ze względu na położenie nieruchomości może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła wartość tej nieruchomości. Jednocześnie przepis ten postanawiał, że stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale, a przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1–3 stosuje się odpowiednio. Na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw nadano nowe brzmienie art. 98 ww. ustawy oraz dodano art. 98a, przenosząc materię dotychczas regulowaną przez art. 98 ust. 4 tejże ustawy do art. 98a. Powyższa ustawa weszła w życie 22 września 2004 r.

Następnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06, orzekł, że art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do 21 września 2004 r., jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Na podstawie art. 1 pkt 38 ustawy z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw nadano nowe brzmienie art. 98a ust. 1 u.g.n. oraz dodano do tego przepisu ust. 1a. Przepisy nowelizujące ustawę o gospodarce nieruchomościami weszły w życie 22 października 2007 r. Zasadniczym elementem dokonanej zmiany zasad ustalania opłat adiacenckich związanych ze wzrostem wartości nieruchomości jako konsekwencji jej podziału było wprowadzenie ograniczenia górnej granicy wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej do wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości oraz wprowadzenie zasady, że dla jej ustalenia uchwała rady gminy (oraz stawka) musi obowiązywać już w dniu podziału nieruchomości.

Oceniając wskazany wyżej zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego, należy rozważyć wpływ zmian dokonanych nowelizacją z dnia 28 listopada 2003 r. oraz wpływ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. na obowiązywanie i stosowanie uchwały Rady Gminy w Ś. z dnia 30 października 2001 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Wejście w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. spowodowało definitywną derogację ust. 4 art. 98 oraz wprowadzenie odpowiedniej regulacji w tym zakresie w art. 98a ust. 1 u.g.n. Wobec zachowania przez ustawodawcę kompetencji właściwych rad gmin do ustalania w drodze uchwał wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich oraz utrzymania zasadniczej treści podstawy materialnoprawnej podlegającej konkretyzacji w drodze uchwał (w tym w zakresie maksymalnej wysokości stawek procentowych) Sąd I instancji przyjął, że powyższa nowelizacja nie miała wpływu zarówno na dalsze obowiązywanie, jak i na stosowanie tych uchwał, które zostały podjęte przed dniem 22 września 2004 r. Zmianie uległa bowiem jedynie numeracja przepisu kompetencyjnego, natomiast treść normy prawnej pierwotnie ustanowionej w art. 98 ust. 4 ww. ustawy nie uległa zmianie i zachowana została ciągłość obowiązywania tej normy prawnej. Należy w takiej sytuacji odróżnić uchylenie przepisu od uchylenia normy prawnej, upoważniającej rady gmin do ustalania w drodze uchwał wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich. Norma prawna nie została uchylona, ani nie uległa zmianie. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r., I OSK 686/10, LEX nr 898794, a także wyroki NSA: z dnia 6 maja 2009 r. w sprawie I OSK 692/08; z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie I OSK 1069/08; z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie I OSK 946/09).

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wpłynął na dalsze obowiązywanie uchwał rad gmin, podjętych na podstawie art. 98 ust. 4 u.g.n., a ponieważ uchwała Rady Gminy w Ś. z dnia 30 października 2001 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej przewidywała stawkę opłaty w wysokości 10 % wzrostu wartości nieruchomości, to również ustawowa zmiana maksymalnej stawki (z 50 na 30 %), obowiązująca w dniu zatwierdzenia podziału nieruchomości, dokonana ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, nie miała żadnego wpływu na dalsze stosowanie tej uchwały.

Odnosząc się z kolei do kwestii, czy nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału, stwierdzić należy, że również ten warunek ustalenia opłaty adiacenckiej został spełniony. Wzrost wartości nieruchomości ustala się przede wszystkim na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, który stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed podziałem i jaką wartość ma nieruchomość po podziale, a różnica tych wartości stanowi podstawę określenia opłaty. Zdaniem Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji dokonały wnikliwej analizy wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego, i w sposób przekonywujący ustaliły, że podział przedmiotowej nieruchomości wpłynął na wzrost wartości nieruchomości.

Przy wycenie nieruchomości przyjęto podejście porównawcze, metodę porównania parami (przed podziałem) oraz metodę korygowania ceny średniej (po podziale). Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie z [...] grudnia 2012 r. – dokonując wyceny nieruchomości przed podziałem – do porównania wykorzystał cztery nieruchomości i każdą z nich porównał z nieruchomością wycenianą. Dokonując z kolei wyceny nieruchomości po jej podziale rzeczoznawca wykorzystał transakcje dotyczące sprzedaży podobnych nieruchomości powstałych w wyniku podziału, o powierzchniach od kilku do kilkunastu arów. Rzeczoznawca wycenił nieruchomość po podziale jako sumę wartości poszczególnych działek budowlanych bez uwzględniania wartości działek ustanowionych jako drogi wewnętrzne. Różnica wartości nieruchomości przed podziałem w stosunku do wartości nieruchomości po podziale wyniosła 418.405 zł. W związku z powyższym, opłata adiacencka – stanowiąca 10% wzrostu wartości nieruchomości – wynosi 41.840,50 zł.

W skardze Z. N. zarzucił operatowi szacunkowemu wadliwość wskazując, że stan nieruchomości po podziale został określony na dzień [...] kwietnia 2010 r., podczas gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2010 r. oraz że zaniżono wartość przedmiotowej nieruchomości przed jej podziałem. Odnosząc się do tych zarzutów zgodzić należy się ze skarżącym, że stan nieruchomości po podziale został błędnie przyjęty na dzień [...] kwietnia 2010 r. W ocenie Sądu I instancji powyższy błąd mieści się jednak w pojęciu oczywistej omyłki, która nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Z kolei zarzut zaniżenia wartości nieruchomości przed jej podziałem okazał się nietrafny. Jak już wskazano powyżej, Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości przy dokonywaniu przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny nieruchomości przed jej podziałem.

Strona kwestionując ustalenia sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2012 r. nie przedłożyła w toku postępowania kontroperatu, jak również nie skorzystała z uprawnienia wynikającego z art. 157 ust. 1 i ust. 1a u.g.n. Złożenie zaś przez stronę skargi na czynności zawodowe rzeczoznawcy majątkowego do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej przy Ministrze Infrastruktury nie stanowiło przesłanki do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Okoliczność ta, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie jest zagadnieniem wstępnym warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej, stąd organ drugiej instancji zasadnie nie uwzględnił zażalenia strony na postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające zawieszenia postępowania w rozpatrywanej sprawie.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 listopada 2013 r., II SA/Sz 559/13, wniósł Z. N. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego:

1. art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż:

- sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2012 r. spełnia wymogi ustawy o gospodarce nieruchomościami pomimo dokonania wyceny nieruchomości po podziale na podstawie sumy wartości poszczególnych działek, bez uwzględnienia wartości działek ustanowionych jako drogi wewnętrzne;

- pojęcie nieruchomości jest tożsame z pojęciem działki gruntu;

2. art. 98a ust. 1 u.g.n. w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze. zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2012 r. spełnia wymogi rozporządzenia, pomimo zastosowania przy wycenie nieruchomości przez rzeczoznawcę dwóch różnych metod szacowania wartości nieruchomości w ramach jednej wyceny, a mianowicie wyceny metodą porównania parami (przed podziałem) oraz metody korygowania ceny średniej (po podziale).

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi zgodnie z żądaniem skarżącego, tj. poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia[...] marca 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] lutego 2013 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania i przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że zastosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego dwóch różnych metod wyceny w jednym operacie szacunkowym: metodę porównania parami (dla wyceny nieruchomości przed podziałem) oraz metodę korygowania ceny średniej (dla wyceny nieruchomości po podziale) miało istotny wpływ na ustalenie wartości nieruchomości skarżącego przed podziałem i po podziale, a co za tym idzie również na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej obciążającej skarżącego. Okoliczność, że wybór metody zastosowanej do ustalenia wartości nieruchomości należy do rzeczoznawcy nie oznacza jeszcze, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości po podziale, de facto dokonał oszacowania wartości poszczególnych działek opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie do wycenianej nieruchomości, jak tego wymaga przepis prawa. Ponadto nieruchomość po podziale ma taką samą powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury. Dlatego niewłaściwe jest wskazywanie powierzchni gruntu w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale jako cechy porównawczej. Na gruncie u.g.n. pojęcia nieruchomości nie można utożsamiać z pojęciem działki gruntu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 października 2013 r., IV SA/Po 559/13, LEX nr 1382971).

W rozpatrywanym przypadku rzeczoznawca posłużył się podejściem porównawczym. W myśl art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Punktem odniesienia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest zatem "nieruchomość będąca przedmiotem wyceny", a nie poszczególne jej działki. Przy znajdującej w niniejszej sprawie zastosowanie metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Podobnie, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu tynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 zd. 1 rozporządzenia). Z powyższego wynika, że ustawodawca nie daje rzeczoznawcy możliwości łączenia w ramach jednej wyceny różnych metod szacowania wartości nieruchomości.

W § 4 ust. 4 rozporządzenia ustawodawca dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy nieruchomością gruntową, a działką gruntu, przedmiotem wyceny uczynił nieruchomości, nakazując w metodzie porównywania parami i korygowania ceny średniej operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny.

Wątpliwości skarżącego budzi również sposób ustalenia wartości działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. W operacie należy zatem uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Operat sporządzony w niniejszej sprawie nie uwzględnia tego wymogu. Ustalenie opłaty na jego podstawie jest zatem nieprawidłowe.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja ustalająca opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 98a ust. 1 u.g.n. odnoszonym do stanu faktycznego tej sprawy, "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela (...) wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu." W celu ustalenia, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału, należy porównać wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale, z tym, że "Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna ..." (zdanie 4 i 5 ust. 1 art. 98a u.g.n.).

Skarżący kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia art. 98a ust. 1 u.g.n. w istocie poddaje pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego dwa zagadnienia. Po pierwsze, czy szacując wartość nieruchomości po podziale, rzeczoznawca majątkowy powinien określić tę wartość jako sumę wartości poszczególnych działek utworzonych na skutek podziału? Po drugie, czy możliwe jest zastosowanie przy wycenie nieruchomości przed podziałem i po podziale, dwóch różnych metod szacowania wartości nieruchomości w podejściu porównawczym – w okolicznościach tej sprawy metody porównania parami (przed podziałem) oraz metody korygowania ceny średniej (po podziale)?

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na obydwa pytania należy odpowiedzieć twierdząco.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia zauważyć należy, że możliwość nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właściciela, uzależniona została od tego, czy po podziale wartość nieruchomości wzrośnie. Wartość nieruchomości należy do kategorii ekonomicznych. Zastrzeżenie to jest ważne dla właściwego zrozumienia istoty wzrostu wartości nieruchomości. Jeśli bowiem z art. 98a ust. 1 zdanie 5 u.g.n. wynika, że stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, to zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. stan nieruchomości oznacza również jej stan prawny. Podział geodezyjny nieruchomości może prowadzić w konsekwencji do jej podziału prawnego (zbycia poszczególnych geodezyjnie wydzielonych części nieruchomości). Zatem już sam podział geodezyjny tworzy stan prawny pozwalający na obrót poszczególnymi działkami powstałymi na skutek podziału, co może nie być bez znaczenia dla wartości całej nieruchomości. Oczywiście na skutek samego podziału geodezyjnego poszczególne działki nie tworzą osobnych nieruchomości (co jest bezsporne, bez konieczności głębszej analizy prawnomaterialnej i wieczystoksięgowej koncepcji nieruchomości – zob. art. 46 § 1 k.c. i art. 4 pkt 3 u.g.n. oraz art. 24 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) – nie mogą być więc "samoistnym" celem wyceny, ale poprzez stworzoną możliwość podziału prawnego, podział geodezyjny tworzy stan, który należy uwzględnić przy szacowaniu wartość całej dzielonej nieruchomości. Jeśli bowiem poszczególne działki mogą być przedmiotem samodzielnego obrotu, to wartość nieruchomości po podziale, w sensie ekonomicznym, zależy od sumy wartości poszczególnych działek utworzonych przez podział. Dla oszacowania wartości całej nieruchomości konieczne jest więc w takiej sytuacji oszacowanie wartości poszczególnych działek składających się na nieruchomość ("wartości składowe"), a z tym wiąże się odpowiedni dobór nieruchomości "porównawczych", o czym będzie jeszcze mowa.

Natomiast według skarżącego kasacyjnie, ustalając wartość nieruchomości po podziale, w podejściu porównawczym (art. 153 ust. 1 u.g.n.), rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć do porównania z nieruchomością wycenianą (i w ten sposób ustalać podobieństwo) nieruchomości o parametrach i "walorach użytkowych" nieruchomości "pierwotnej". Oznaczałoby to, że podział nieruchomości niczego nie zmienia, jeśli chodzi o "najbardziej prawdopodobną jej cenę, możliwą do uzyskania na rynku" (zob. art. 151 ust. 1 u.g.n.), a więc wartość nieruchomości. Oczywiście sam podział nie przesądza, co do zasady, wzrostu wartości nieruchomości, ale temu służy właśnie porównanie jej wartości przed i po podziale.

Z powyższym wiąże się odpowiedź na drugie z zagadnień podniesionych przez skarżącego kasacyjnie. Stawia on bowiem tezę, że niedopuszczalne jest stosowanie dwóch metod wyceny (w podejściu porównawczym) do szacowania wartości tej samej nieruchomości, co miałoby oznaczać, że przy szacowaniu wartość nieruchomości przed i po podziale mamy do czynienia z tym samym przedmiotem wyceny, a tak oczywiście nie jest. Jeśli bowiem na skutek podziału należy oszacować wartość poszczególnych działek wchodzących w skład nieruchomości (co wyjaśniono wyżej), to "składowy" przedmiot wyceny ulega zmianie, w porównaniu z nieruchomością sprzed podziału. Zmianie tej może towarzyszyć zmiana metody wyceny, która jest pochodną analizy rynku lokalnego, a na podstawie tej ostatniej czynności rzeczoznawca majątkowy podejmuje decyzję o wyborze "właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości" (art. 154 ust. 1 u.g.n.), kierując się przesłankami wymienionymi w tym przepisie.

Ostatnie zastrzeżenie skarżącego kasacyjnie, powiązane z pierwszym z omawianych zagadnień, dotyczy tego, że kwestionuje on wycenę nieruchomości po podziale jako sumę wartości poszczególnych działek, "bez uwzględnienia wartości działek ustanowionych jako drogi wewnętrzne", w uzasadnieniu wyjaśniając, że w operacie należało uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne.

Takie przedstawienie problemu nie jest czytelne, zważywszy, że rzeczoznawca majątkowy przy wycenie nieruchomości po podziale nie uwzględnił w ogóle działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne (zob. str. 18 operatu). Gdyby to uczynił, wartość nieruchomości po podziale (a w konsekwencji i wysokość opłaty adiacenckiej) byłaby wyższa, niezależnie od tego, jak dokonana byłaby taka wycena. Czy takie pominięcie przy wycenie działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne było zgodne z art. 98a ust. 3 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny ocenić nie może, gdyż skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia tego ostatniego przepisu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku, uwzględniając i to, że orzeczenie o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy należy do właściwości Sądu I instancji.