Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2486/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 w zw. z art. 141, art. 134 par. 1 w zw. z art. 151, art. 1 i 3 par.1 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art. 151, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. J. i S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 787/10 w sprawie ze skargi A. J. i S. J. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie solidarnie na rzecz A. J. i S. J. kwotę 350 (słownie: trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 787/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. i S. J. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak [...] Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie - po rozpoznaniu odwołania A. i S. J. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2010r. ( powinno być [...] lipca 2010 r.) nakazującą im rozbiórkę konkretnie określonych elementów budynku garażowego. Organ wyjaśnił, że inwestorzy A. i S. J. realizując budynek garażowy na działce nr [...] położonej przy Al. Jana Pawła II P. dokonali istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, nałożył na inwestorów obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu w ścianach zrealizowanego budynku usytuowanych w granicy działki [...] i [...] oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI 60, poprzez wymurowanie muru pełnego o grubości 25 cm z cegły pełnej ceramicznej lub z pustaków gazobetonowych na zaprawie cementowo – wapiennej oraz wysokości nie mniejszej niż 0,3 m ponad pokrycie dachu zrealizowanego budynku i wysuniętej poza lico ściany zewnętrznej budynku na co najmniej 0,3 m lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosowanie pionowego pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej El 60. Organ odwoławczy utrzymał w mocy powyższą decyzję, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007 r. oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 listopada 2008r., II OSK 1423/07 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

Sąd wskazał, że w toku czynności kontrolnych w dniu [...] marca 2010 r. stwierdzono, że inwestorzy nie wykonali nakazanych robót, dlatego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane organ I instancji wydał w dniu 12 lipca 2010 r. decyzję nakazującą rozbiórkę: 1) przekrycia dachowego wraz z jego konstrukcją nad zrealizowanym garażem o wymiarach rzutu poziomego 3,76m x 13,47m; 2) przekrycia dachowego wraz z jego konstrukcją nad zrealizowanym podpiwniczonym wejściem do budynku mieszkalnego (wiatrołap) o wymiarach rzutu poziomego 3,54m x 3,68m x 13,47m; 3) ścian zewnętrznych wraz z fundamentami zrealizowanego garażu; 4) ściany wewnętrznej usytuowanej pomiędzy garażem i wiatrołapem wraz z fundamentem; 5) przekrycia stropowego nad częścią piwniczną wejścia do budynku (wiatrołapu).

Decyzję tę utrzymał w mocy Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia [...] września 2010 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli A. i S. J. domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego. Wskazali, że są emerytami i nie stać ich na pokrycie kosztów nakazanej rozbiórki. Jednocześnie wyjaśnili, że podejmowali próbę wykonania nakazanych robót, ale z różnych przyczyn (brak zgody sąsiadów na wejście na posesję, duże koszty wykonania nowych więźb dachowych) jej nie zrealizowali. Podnieśli, że garaż od początku został wadliwie zaprojektowany z wjazdem na działkę sąsiednią, dlatego skarżący zamurowali ten wjazd.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę jako niezasadną. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W świetle tej ustawy wszelkie roboty budowlane mogą być prowadzone na podstawie pozwolenia lub zgłoszenia (art. 28 – 30). Wykonanie robót budowlanych bez pozwolenia wymaga ich zatwierdzenia w postępowaniu legalizacyjnym albo w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy. Jednym z przypadków, wymagających wszczęcia i przeprowadzenia procedury naprawczej jest wykonywanie robót budowlanych z istotnym odstępstwem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. (art. 50 ust. 1 pkt 4) W takiej sytuacji organ ma obowiązek nałożyć na inwestora, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3, a jeśli roboty zostały już wykonane – art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7). Następnie organ przeprowadza kontrolę, czy nałożone obowiązki zostały wykonane w wyznaczonym terminie (art. 51 ust. 3) i w razie stwierdzenia, że obowiązków nie wykonano - nakazuje rozbiórkę całego bądź części obiektu budowlanego.

Sąd zaznaczył, że skarżący wykonali na działce nr [...] w P. budynek garażowy z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę, co zostało ustalone w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2006 r. nakładającej na skarżących inwestorów – na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - obowiązek wykonania wskazanych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Słuszność tej decyzji została potwierdzona przez organ odwoławczy, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 27 kwietnia 2007r. oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2008r., sygn. akt II OSK 1423/07.

Sąd stwierdził, że skoro w toku kontroli inwestycji, przeprowadzonej na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy, ustalono, że skarżący wskazanych obowiązków nie wykonali, to organ zobowiązany był - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ppkt 2 ustawy - orzec nakaz rozbiórki garażu (w części zrealizowanej z istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę).

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że przepis, na podstawie którego organ wydał nakaz rozbiórki, ma charakter obligatoryjny i niezależny od sytuacji materialnej inwestorów. Organ nie mógł kierować się przy podejmowaniu decyzji zasadami współżycia społecznego, a więc nie mógł więc odstąpić od nakazu rozbiórki ze względu na dobrą wolę skarżących i wyrażaną przez nich chęć wykonania nałożonych obowiązków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. i S. J., reprezentowani przez adwokata D. P., zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 51 ust. 5 w zw. z art. 47 ust. 2 w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wobec niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaniechania Starosty Powiatu Parczewskiego polegającego na niewydaniu decyzji administracyjnej rozstrzygającej o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania nałożonego na S. J. obowiązku, pomimo skierowania przez skarżącego stosownego wniosku do Starosty Powiatu P., w sytuacji gdy obowiązek wydania takiego rozstrzygnięcia wynika wprost z ustawy. Wskutek zaniechania Starosty, wykonanie nałożonego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych stało się obiektywnie niemożliwe, co nie zostało dostrzeżone przez Sąd I instancji.

2) przepisów postępowania, tj.:

- art. 134 w zw. z art. 141 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżanym wyroku do twierdzeń skarżących dotyczących przyczyn braku realizacji nakazanej decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych;

- art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że na etapie rozpatrywania sprawy przed organem administracji publicznej zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przewidziana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i w konsekwencji nieuwzględnienie i oddalenie przez Sąd I instancji skargi pomimo braku podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia;

- art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nienależytym wykonaniu kontroli działania administracji i oddaleniu skargi pomimo tego, że organy administracji rozstrzygały w oparciu o niepełny materiał dowodowy, a zwłaszcza co do możliwości wykonania przez skarżących zaleceń zawartych w w/w decyzji PINB w P. z dnia [...] listopada 2006 r. i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę pomimo obiektywnej niemożliwości wykonania zaleceń zawartych w obydwu decyzjach, bez wydania decyzji przez starostę powiatowego zezwalającej skarżącym na wejście na sąsiednią nieruchomość w trybie art. 47 Prawa budowanego mimo ubiegania się przez skarżących o wydanie takiego rozstrzygnięcia.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz dołączenie do akt kopii podania skierowanego przez skarżących do Starosty Powiatu P. z dnia [...] kwietnia 2010r. i postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2009r., znak [...] przekazującego do Starostwa Powiatowego w Parczewie pismo A. i S. J. wnoszących "o pomoc w uzyskaniu zgody od właściciela sąsiedniej nieruchomości – S. H. na wejście na teren jego działki i wykonanie robót budowlanych" wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2006 r., znak [...], egzekwowanych na podstawie wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...].

Jednocześnie pełnomocnik skarżących ustanowiony z urzędu wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, które nie zostały opłacone przez skarżących.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia prawa materialnego na etapie postępowania administracyjnego tj. art. 47 ust. 2 w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten obliguje właściwy organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia na wniosek inwestora o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, w przypadku gdy jest to niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, a inwestorowi nie udało się uzyskać zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście na jego teren w tym celu. Wolą skarżących było przeprowadzenie stosownych uzgodnień z właścicielem sąsiedniej nieruchomości w trybie art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, który jednak nie wyraził przewidzianej w tym przepisie zgody. W związku z tym skarżący w dniu 8 kwietnia 2010 r. wnieśli do Starosty Powiatowego w P. podanie zawierające opis podjętych przez nich działań w celu wykonania nałożonego na nich obowiązku, w treści którego zwrócili m.in. uwagę na niemożność uzyskania zgody od S. H. na udostępnienie im swojej nieruchomości. Zdaniem skarżących powzięcie przez Starostę Powiatowego w P. wiadomości sygnalizujących niemożność uzyskania przez skarżących zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście na teren tej nieruchomości obligował go do rozstrzygnięcia tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Niewydanie przez właściwy organ administracji publicznej stosownego rozstrzygnięcia w tym zakresie świadczy o naruszeniu wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego, co nie zostało dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżący podkreślili, że w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia WSA w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonych przez nich okoliczności dotyczących przyczyn braku realizacji obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. (wykonania określonych robót budowlanych), ograniczając się jedynie w opisie stanu faktycznego do stwierdzenia, iż skarżący "wyjaśnili, że podejmowali próbę wykonania nakazanych robót, ale z różnych przyczyn (brak zgody sąsiadów na wejście na posesję, duże koszty wykonania nowych więźb dachowych) jej nie zrealizowali" . W ocenie skarżących ograniczenie się przez WSA wyłącznie do powtórzenia w/w twierdzeń oznacza całkowite pominięcie tych faktów przy wyrokowaniu, a w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 w zw. z art. 141 p.p.s.a., które to przepisy ustanawiają nakaz rozstrzygania przez sąd w granicach danej sprawy. Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygnął najbardziej istotnego zagadnienia dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w postaci oceny braku uzyskania zgody przewidzianej w art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego oraz oceny w/w zaniechania organu administracji publicznej. Zdaniem skarżących, Starosta Powiatowy dysponując wnioskiem skarżących, powinien był obligatoryjnie wydać rozstrzygnięcie w trybie art. 47 ust. 2 tej ustawy. Niezastosowanie przez organ administracji publicznej trybu przewidzianego w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego doprowadziło w konsekwencji do zaistnienia przewidzianej w treści art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Na gruncie niniejszej sprawy miała miejsce przesłanka w postaci niewykonalności decyzji o charakterze prawnym. Wykonanie nałożonego decyzją na skarżących obowiązku wymagało ingerencji w prawo własności sąsiedniej nieruchomości, co uprawniałoby jej właściciela – S. H. do skorzystania z przewidzianej przepisami Kodeksu cywilnego ochrony własności i wytoczenia stosownego powództwa. Sytuacja ta jeszcze bardziej uwidacznia zaniechanie organu polegające na niewydaniu rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, usprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) a także art. 151 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze, że rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ten ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Zadaniem Sądu administracyjnego jest m.in. ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Tylko bowiem właściwie ustalony stan faktyczny umożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Podkreślić należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. ( powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a., łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega bowiem nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu - także w oparciu o całość materiału dowodowego - dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy.

Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób lakoniczny, ogólnikowy i nie odwołując się do materiału dowodowego sprawy. Sąd pierwszej instancji bez należytego rozważenia stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy uznał, że zarzuty podniesione przez skarżących w skardze nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd nie wypowiedział się w zakresie zarzutów skargi. A. i S. J. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wyraźnie podkreślali, iż chcieli "wykonać te murki p.poż." i zwrócili się do "p. H. [...].06.2009 r. na piśmie żeby pozwolił wejść na plac ze sprzętem by móc wykonać te prace odesłano naszą prośbę z powrotem, a tym samym nie ma zgody". Skarżący zaznaczyli także w skardze, że zwracali się w tej sprawie do Starosty i do PINB w P. i nikt nie chciał im pomóc.

Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonych przez skarżących okoliczności dotyczących przyczyn niewykonania obowiązków wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2006 r. Zważyć należy, iż decyzja administracyjna zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie została wydana, gdyż skarżący nie wykonali obowiązków nałożonych powołaną wyżej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2006 r. W tym stanie sprawy okoliczności podnoszone przez skarżących winny zostać należycie rozważone przez Sąd pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy podnoszone przez skarżących okoliczności i okoliczności wynikające z akt sprawy mają wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy. Podkreślić należy, iż skarżący w toku postępowania administracyjnego i w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie konsekwentnie podnosili, iż z uwagi na brak zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości – S. H. na wejście na teren jego nieruchomości, nie są w stanie wykonać obowiązków wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2006 r. W aktach administracyjnych – co umknęło uwadze Sądu pierwszej instancji - znajdują się pisma S. J. z dnia [...] stycznia 2009 r. informujące Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., że skarżący muru ppoż. nie może wykonać zgodnie z prawem w wyznaczonym terminie. W piśmie tym skarżący powołał się na pogodę, wymogi technologiczne i wystąpienie z pismem do sąsiada S. H. o zezwolenie na wjechanie na jego posesję sprzętem budowlanym w celu wykonania w/w muru. Do powyższego pisma skarżący załączył kopię pisma skierowanego do S. H.

Powyższe starania skarżących o uzyskanie zgody S. H. na wejście na teren jego nieruchomości potwierdza załączone do skargi kasacyjnej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2009r., znak [...] przekazujące do Starostwa Powiatowego w P. pismo A. i S. J. z dnia [...] maja 2010 r. wnoszących "o pomoc w uzyskaniu zgody od właściciela sąsiedniej nieruchomości – S. H. na wejście na teren jego działki i wykonanie robót budowlanych" wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2006 r., znak [...], egzekwowanych na podstawie wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2009r. nr [...].

Wprawdzie w aktach administracyjnych brak jest tego postanowienia, to jednak wydanie tego postanowienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nie budzi wątpliwości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w treści postanowienia wskazał, iż pismo to wpłynęło do organu w dniu [...] maja 2009 r. A zatem, należy uznać, iż organ I instancji w niniejszej sprawie posiadał informację co do starań skarżących o uzyskanie zgody S. H. na wejście na teren jego działki i wykonanie robót budowlanych.

W takich okolicznościach sprawy nasuwa się pytanie o stan postępowania administracyjnego dotyczącego zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, tj stan postępowania rozstrzygającego wniosek skarżących z dnia [...] maja 2009 r. Ponadto, nawet gdyby skarżący nie złożyli pisma z dnia [...] maja 2010 r. "o pomoc w uzyskaniu zgody od właściciela sąsiedniej nieruchomości – S. H. na wejście na teren jego działki i wykonanie robót budowlanych", to i tak w aktach administracyjnych znajdują się pisma skarżących z dnia [...] stycznia 2009 r. Lektura tych pism winna skutkować rozważeniem przez Sąd pierwszej instancji kwestii, czy w sprawie istnieje zgoda S. H. na wejście na teren nieruchomości stanowiącej jego własność bądź decyzja właściwego organu zastępująca taką zgodę brak zgody sąsiada i czy brak takiej zgody lub decyzji uzyskiwanej w trybie art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz.1623 ze zm.) ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

W tym też zakresie usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz.1623 ze zm.).

Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu.

W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości – art. 47 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

Właściwym organem w takich sprawach jest organ administracji architektoniczno-budowlanej. W niniejszej sprawie oznacza to, że Sąd pierwszej instancji obciążał obowiązek rozważenia ewentualnego związku postępowania podlegającego ocenie Sądu w niniejszej sprawie z postępowaniem prowadzonym w trybie art. 47 ustawy – Prawo budowlane i wpływu tegoż postępowania na postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego.

Sąd pierwszej instancji pominął całkowicie podniesione wyżej kwestie mimo, że zarzuty skargi dotyczą zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przypomnieć należy, iż stosownie do art. 133 § 1 p. p. s. a. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Jedynie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w danej sprawie pozwala na ocenę zasadności zastosowania określonych przepisów prawa materialnego i prawidłowość subsumcji przepisów do okoliczności faktycznych sprawy. Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji.

Podniesione wyżej okoliczności a także brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań w aspekcie okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy pozwala skutecznie postawić Sądowi pierwszej instancji zarzut nie dokonania należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji bez należytego rozważenia stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy uznał, że zarzuty podniesione przez skarżących w skardze nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd nie wypowiedział się w zakresie zarzutów skargi.

Podkreślić należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. ( powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a., łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega bowiem nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu - także w oparciu o całość materiału dowodowego - dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Uzasadnienie wyroku winno czynić zadość art. 141 § 4 p.p.s.a. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności Sąd pierwszej instancji nie ocenił przebiegu postępowania administracyjnego i nie odniósł się do okoliczności istotnych dla sprawy, w tym do zarzutów skarżących.

W tym stanie rzeczy podzielić należy zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 134, art. 141 § 4, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie należy zauważyć, iż zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w istocie dotyczy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2006 r. nakładającej na A. i S. J. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, a zatem nie może podlegać ocenie Naczelnego Sądu administracyjnego w niniejszej sprawie dotyczącej kontroli legalności decyzji nakazującej rozbiórkę określonych elementów obiektu budowlanego. Decyzja nakazująca wykonanie określonych robót budowlanych podlegała kontroli legalności w odrębnym postępowaniu sądowym. A mianowicie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/LU 137/07 oddalił skargę na decyzję w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. Skargę kasacyjną od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 14 listopada 2008r., sygn. akt II OSK 1423/07.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżących – adwokatowi D. P. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego oświadczenie, o jakim mowa w § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 461) zawarł w punkcie 3 skargi kasacyjnej.