Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 880/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 pkt 20, art. 16 ust. 1 i 1a, art. 20a
journal: Dz.U. 2020 poz 346
law: Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne - t.j.
article: par. 8 ust. 3 (zd. pierwsze), par. 11 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 2, par. 13 ust. 1, par. 14, par. 15, par. 16
journal: Dz.U. 2018 poz 180
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz  udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1978/20 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Gminy K. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1978/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Gminy Miejskiej K. uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z [...] września 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 K.p.a., w związku z odwołaniem Gminy Miejskiej K. od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2020 r. Nr [...], znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego – stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] lipca 2020 r. Nr [...], znak: [...], D. WINB nałożył na Gminę Miejską K. obowiązek przeprowadzenia, w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 p.b., kontroli wiaduktu drogowego nad zelektryfikowaną linią kolejową nr [...] W. - M. w km [...], łączącego ul. D. z ul. P. i ul. K. w K., a także przedłożenia, w terminie do 30 października 2020 r., ekspertyzy stanu technicznego ww. wiaduktu.

Od powyższego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego Gmina Miejska K. złożyła odwołanie.

GINB wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Z kolei kwestię doręczeń rozstrzygnięć administracyjnych podmiotom publicznym obowiązanym do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 346 ze zm., dalej: "u.o.i.") reguluje art. 39² K.p.a. stanowiąc, że doręczenia tym podmiotom dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Stosownie do § 13 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 180), w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń. Zgodnie zaś z § 8 ust. 3 (zd. pierwsze) rozporządzenia, doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. Skoro zaś w ramach platformy ePUAP nie jest możliwe wygenerowanie urzędowego poświadczenia doręczenia pisma adresowanego do podmiotu publicznego (w takiej sytuacji system generuje wyłącznie urzędowe poświadczenie przedłożenia, nawet jeżeli nadawcą jest inny podmiot publiczny), to za dowód doręczenia takiego pisma należy uznać wygenerowanie przez system urzędowego poświadczenia przedłożenia pisma danemu podmiotowi publicznemu.

Jak wynika z urzędowego poświadczenia przedłożenia do Urzędu Miasta K. pisma D. WINB zawierającego decyzję z [...] lipca 2020 r., decyzja ta została doręczona skarżącej gminie na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu w dniu [...] lipca 2020 r. Tym samym termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 27 lipca 2020 r. Jak natomiast wynika ze stempla pocztowego na kopercie, w której przestano ww. odwołanie, zostało ono nadane w placówce pocztowej w dniu 28 lipca 2020 r., a zatem z uchybieniem czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a.

GINB wskazał, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że w razie wniesienia przez skarżącego odwołania nawet z jednodniowym uchybieniem terminu, organ nie ma innej możliwości jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia, co wynika z przepisu art. 134 K.p.a. oraz, że nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Ponadto w takim przypadku organ odwoławczy nie jest uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy. Rozpoznanie środka zaskarżenia wniesionego z uchybieniem terminu stanowiłoby w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych rażące naruszenie prawa.

Z uwagi na powyższe należało stwierdzić uchybienie przez Gminę Miejską K. terminu do wniesienia odwołania od decyzji D. WINB z [...] lipca 2020 r. Jednocześnie GINB stwierdził brak wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia.

Skargę na postanowienie GINB z [...] września 2020 r. złożyła Gmina Miejska K. i zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

a. art. 39² K.p.a. w zw. z art. 46 K.p.a., poprzez przyjęcie, że Gmina Miejska K. uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, kiedy termin ten winno liczyć się od dnia wygenerowania urzędowego poświadczenia doręczenia z systemu ePUAP a nie, jak wskazał organ od dnia wygenerowania urzędowego poświadczenia przedłożenia, które powstaje automatycznie i jest jedynie potwierdzeniem wpłynięcia pisma na elektroniczną skrzynkę podawczą, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że decyzja z [...] lipca 2020 r. została skutecznie doręczona do Gminy Miejskiej K., a jej doręczenie zostało potwierdzone przez Gminę;

b. art. 16 ust. 1 - 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w zw. § 11 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 14, 15, 16 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych z dnia 14 września 2011 r. (dalej: "rozporządzenie") w zw. z art. 127 § 1 oraz art. 129 § 1-2 K.p.a. poprzez uznanie, że termin do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie biegnie od dnia wygenerowania urzędowego poświadczenia przedłożenia, co stanowi jednocześnie potwierdzenie odbioru decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podczas gdy z prawidłowej wykładni tych przepisów, wynika, że dostarczenie podmiotowi publicznemu dokumentu elektronicznego, kiedy występuje w charakterze strony, musi wiązać się z opatrzeniem poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym umożliwiającym identyfikację podpisującego i świadome przyjęcie dokumentu elektronicznego.

W uzasadnieniu skarżąca Gmina wskazała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciło się odmienne stanowisko w kwestii doręczeń pism doręczanych przez platformę ePUAP niż to, które przyjął GINB. W sytuacji, w której podmiot publiczny występuje jako strona postępowania administracyjnego, dojść musi do doręczenia dokumentu przesłanego drogą elektroniczną, a nie tylko jego przedłożenia w systemie teleinformatycznym podmiotu publicznego. Dopiero po potwierdzeniu odebrania dokumentu elektronicznego przez potwierdzenie poświadczenie doręczenia podpisem elektronicznym dokument ten udostępnia się adresatowi. Kwestię tę reguluje § 15 rozporządzenia. Oznacza to, że za datę doręczenia dokumentu elektronicznego należy uznać datę opatrzenia poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym. W przypadku braku takiego poświadczenia doręczenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 46 § 5 - 6 K.p.a., które odnoszą się do sytuacji w których nie dochodzi do skutecznego odebrania pisma (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 272/19).

Zdaniem Gminy w sytuacji, w której podmiot publiczny występuje w toku postępowania administracyjnego jako strona, doręczenie mu przesyłki wymaga świadomego jej przyjęcia przez adresata i dokonania potwierdzenia odbioru poprzez złożenie podpisu. Kwestię tę podnosił również NSA w wyroku z 15 marca 2017 r. (sygn. akt I OSK 1729/15) w którym stwierdzono, że wygenerowane za pośrednictwem platformy ePUAP poświadczenie doręczenia stanowi dowód na realną możliwość zapoznania się adresata z treścią pisma. Poświadczenie doręczenia jest niezaprzeczalnym urzędowym poświadczeniem odbioru. Z kolei do wygenerowania poświadczenia przedłożenia pisma dochodzi automatycznie, bez udziału człowieka. Jak wynika z urzędowego poświadczenia przedłożenia pisma D. WINB zawierającego decyzję z [...] lipca 2020 r., decyzja ta została przesłana na elektroniczną skrzynkę podawczą Gminy Miejskiej K. w dniu [...] lipca 2020 r. Skarżąca wskazała również, że platforma ePUAP jest przystosowana do odbierania pism poprzez skrzynkę elektroniczną utworzoną dla podmiotu publicznego. Jednakże, często dochodzi do sytuacji, w których Gmina Miejska K. jest stroną, a nie podmiotem publicznym. W konsekwencji, pomimo starań pracowników Gminy o wygenerowanie urzędowego poświadczenia doręczenia jest to niemożliwe. Obiektywnym momentem skutecznego i świadomego zapoznania się przez pracownika skarżącej z otrzymanym pismem w formie elektronicznej jest jego pobranie, otworzenie, a następnie jego natychmiastowe wydrukowanie. Tak wygenerowany dokument podbija się w tej samej chwili pieczątką "wpłynęło", zawierającą datę otwarcia i wydrukowania pisma. W niniejszej sprawie decyzja nr [...] została pobrana, otwarta i wydrukowana w dniu 14 lipca 2020 r. (wydruk nastąpił o godzinie 7:43, a ww. pismo wpłynęło na skrzynkę elektroniczną skarżącej w dniu [...] lipca 2020 r. o godzinie 14:55, czyli tuż przed godziną, w której pracownicy Urzędu Miasta w K. kończą swoją pracę).

Zdaniem Gminy, uznać zatem należy, że art. 39² K.p.a. w zw. z § 11 ust. 1 rozporządzenia odnosi się do sytuacji, w których podmiot publiczny jest organem w postępowaniu administracyjnym. Celem wprowadzenia takiego rozwiązania miało być udoskonalenie wymiany dokumentów pomiędzy podmiotami publicznymi W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z występowaniem jednego z podmiotów publicznych w charakterze strony, a nie równorzędnego organu w danym postępowaniu administracyjnym. Strona nie może odpowiedzieć na pismo, które de facto nie zostało jej doręczone. W konsekwencji, zastosowanie powinny mieć przepisy art. 39² K.p.a. w zw. z § 14 - 16 rozporządzenia, które dotyczą udostępniania urzędowego poświadczenia doręczenia, gdyż tylko w taki sposób można zweryfikować datę realnej możliwości zapoznania się strony z treścią adresowanego do niej pisma. Postanowienie GINB z [...] września 2020 r. wpłynęło na skrzynkę elektroniczną skarżącej i także zostało oznaczone tylko urzędowym potwierdzeniem przedłożenia, wygenerowanym automatycznie w dniu 4 września 2020 o godzinie 14:51, czyli znowu tuż przed godziną zakończenia pracy w Urzędzie Miasta w K.. Zostało ono otworzone i wydrukowane w dniu 7 września 2020 r., czyli w pierwszym dniu roboczym, jaki przypadł od dnia wysłania w/w postanowienia skarżącej. Mając na uwadze kwestię sporną dotyczącą początkowej daty liczenia terminu na wniesienie skargi, skarżąca składa mniejszą skargę do dnia 4 października 2020 r., a więc w terminie 30 dni od dnia wygenerowania przez system urzędowego poświadczenia przedłożenia.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. GINB wskazał, że bez znaczenia dla skuteczności dokonanego przez organ wojewódzki doręczenia pozostaje to, że skarżąca w ramach swego codziennego urzędowania wykształciła praktykę niezgodną z przepisami i nie może z tego faktu wywodzić korzystnych dla siebie skutków procesowych. W przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń, a dokument urzędowego poświadczenia doręczenia z systemu ePUAP nie jest tworzony.

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1978/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że spór w sprawie wynika z odmiennych interpretacji dotyczących sposobu doręczania korespondencji za pomocą ePUAP organom administracji publicznej. W ocenie GINB dokonywane jest ono w trybie przewidzianym w art. 11-13 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 971 – dalej: "rozporządzenie"). W ocenie Gminy powinno to nastąpić w trybie przewidzianym w art. 14-16 rozporządzenia. Spór sprowadza się do zagadnienia czy dla daty odbioru przez organ administracji publicznej, który był stroną postępowania administracyjnego (w tym przypadku – gminę) decydująca jest data przedłożenia czy też doręczenia korespondencji.

Sąd stwierdził, że ze stanu faktycznego wynikają następujące okoliczności, które mają zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy:

– decyzją z [...] lipca 2020 r. D. WINB nałożył na Gminę Miejską K. obowiązek przeprowadzenia kontroli wiaduktu drogowego nad zelektryfikowaną linią kolejową nr [...] W. - M. w km [...], łączącego ul. D. z ul. P. i ul. K. w K., a także przedłożenia, w terminie do 30 października 2020 r., ekspertyzy stanu technicznego ww. wiaduktu;

– decyzja ta została przesłana na elektroniczną skrzynkę podawczą Gminy Miejskiej K. w dniu [...] lipca 2020 r. (pismo wpłynęło na skrzynkę elektroniczną skarżącej w dniu [...] lipca 2020 r. o godzinie 14:55 - urzędowe poświadczenia przedłożenia, identyfikator ePUAP-[...]);

– decyzja została pobrana, otwarta i wydrukowana przez pracownika Gminy w dniu 14 lipca 2020 r. (wydruk nastąpił o godzinie 7:43);

– jak wynika ze stempla pocztowego na kopercie, w której przestano odwołanie Gminy, zostało ono nadane w placówce pocztowej w dniu 28 lipca 2020 r.;

– jeżeli termin na wniesienie odwołania należy liczyć od daty urzędowego poświadczenia przedłożenia, to termin na wniesienie odwołania upłynął 27 lipca 2020 r. (a więc jeden dzień po nadaniu odwołania).

Sąd I instancji stwierdził, że podziela stanowisko NSA, które zostało wyrażone w postanowieniach NSA z 11 stycznia 2018 r. (sygn. akt II OZ 1638/17, z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 1649/17, z 27 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OZ 425/18 oraz w wyroku WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2019 r. V SA/Wa 554/19). Sąd posłużył się zawartą w nich argumentacją uznając, że istota sprawy dotycząca doręczenia korespondencji elektronicznej podmiotowi stanowiącemu podmiot publiczny, który jest zarazem stroną w sprawie, jest zarówno w przedmiotowej sprawie jak i we wskazanych sprawach taka sama - mimo pewnej odmienności stanu faktycznego.

Rozważając prawidłowość stanowiska organu w sprawie, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 46 § 1 K.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Z art. 46 § 3 K.p.a. wynika, że w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3. Zgodnie z § 4 pkt 3 K.p.a. w celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób. Sposób podpisania tego rodzaju dokumentu został określony w art. 20a ustawy z o informatyzacji.

Zgodnie z art. 46 § 9 K.p.a., warunki techniczne i organizacyjne doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego określają przepisy ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3. Natomiast § 10 tego przepisu stanowi, że doręczenie pisma w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3, następuje przez elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w tej ustawie.

W powyższych przepisach odesłanie do ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3 jest odesłaniem nieprawidłowym, gdyż w obecnym brzmieniu art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a. nie nawiązuje do żadnej ustawy. Stanowi jedynie "o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób". W poprzednim brzmieniu stanowił on o "wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne" i brzmienie takie zostało mu nadane przez art. 50 pkt 2 ustawy z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1579). Zmiana art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a. do obecnego brzmienia, nie spowodowała jednoczesnej zmiany art. 46 § 9 i 10 K.p.a., które odsyłają jedynie do "ustawy o jakiej mowa w § 4 pkt 3 K.p.a.", jednak to niedopatrzenie ustawodawcy nie powinno budzić wątpliwości co do prawidłowego zastosowania tych przepisów. Oznacza to, że art. 46 § 9 i 10 K.p.a. odsyłają niewątpliwie do zasad określonych w ustawie o informatyzacji.

Ustawa o informatyzacji określa zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów, pomiędzy podmiotami publicznymi. Powyższa ustawa wraz z wydanym na jej podstawie rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 971 ze zm.) określa zasady doręczania dokumentów elektronicznych za pośrednictwem platformy e-PUAP.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji, urzędowe poświadczenie odbioru to dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające:

a. pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument,

b. datę i godzinę wprowadzenia albo przeniesienia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego – w odniesieniu do dokumentu doręczanego podmiotowi publicznemu,

c. datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 – w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny,

d. datę i godzinę wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru.

Zdefiniowane wyżej urzędowe poświadczenie odbioru jest wspólnym określeniem dla urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. b) i urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. c). Tego rodzaju poświadczenia zostały zdefiniowane w ww. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r.

Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, doręczenie dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia, które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego (§ 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). W przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). Zdaniem Sądu, należy podkreślić, że dochodzi tu do automatycznego wygenerowania poświadczenia przedłożenia, bez udziału człowieka. Dokument ten jest generowany przez system teleinformatyczny podmiotu publicznego i przekazywany nadawcy. W praktyce oznacza to, że jeżeli dana osoba wniosła podanie drogą elektroniczną do podmiotu publicznego, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, to automatyczne wygenerowanie UPP pozwala jej przyjąć, że dokument ten wpłynął do urzędu. Ma to znaczenie na przykład dla ustalenia, że osoba ta zachowała termin do dokonania określonej czynności oraz dla późniejszego ewentualnego ustalenia, czy organ załatwił sprawę czy też pozostawał w bezczynności.

Natomiast w § 14, § 15 i § 16 rozporządzenia reguluje sposób tworzenia poświadczenia doręczenia (UPD). Ten drugi proces przebiega inaczej, ponieważ doręczenie wymaga świadomego przyjęcia przesyłki przez adresata i dokonania potwierdzenia odbioru przez złożenie podpisu. Podpis elektroniczny, o którym mowa w § 15 rozporządzenia, może być złożony z wykorzystaniem certyfikatu kwalifikowanego lub danych potwierdzonych profilem zaufanym e-PUAP. Dopiero po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata: udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia; udostępnia organowi doręczającemu podpisane poświadczenie doręczenia (§ 16 rozporządzenia).

Cytowane przepisy dotyczą więc dwóch kierunków komunikacji elektronicznej - od podmiotu publicznego do strony i od strony do podmiotu publicznego. Natomiast zgodnie z art. 39² K.p.a., w przypadku gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy informatyzacji, doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Na podstawie tego przepisu korespondencja prowadzona w tej sprawie między organami odbywa się właśnie na zasadach wynikających z ustawy o informatyzacji.

Sąd zauważył, że Gmina niezależnie od tego, że jest podmiotem publicznym, jest również stroną w sprawie, a postępowanie w niej toczy się z zastosowaniem przepisów K.p.a. Powoduje to, że z jednej strony jest ona podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji, z drugiej zaś stroną postępowania, której przysługują określone środki prawne, i których wniesienie uzależnione jest od zachowania terminu. Termin ten liczony jest od daty doręczenia decyzji, przy czym GINB jest zdania, że w sprawie wystarczające jest urzędowe poświadczenie przedłożenia (UPP), a nie urzędowe potwierdzenie doręczenia (UPD).

W ocenie Sądu fakt, że Gmina była zarazem stroną w sprawie powodowało, że właściwym dokumentem, który stanowi potwierdzenie doręczenia rozstrzygnięcia decyzji mogło być urzędowe potwierdzenie doręczenia, a nie jak w tej sprawie przyjęto urzędowe poświadczenie przedłożenia. Urzędowe poświadczenie przedłożenia potwierdza wyłącznie wpłynięcie pisma (dokumentu) na skrzynkę podawczą adresata będącego podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji, przy założeniu, że jest to podmiot, który ma rozstrzygnąć w ramach swoich kompetencji określoną sprawę administracyjną zgodnie z żądaniem nadawcy pisma.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie gmina jest wprawdzie podmiotem publicznym, ale występuje jako strona w sprawie i potencjalny skarżący w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stąd też musi dojść do doręczenia dokumentu przesłanego drogą elektroniczną, a nie tylko jego przedłożenia w systemie teleinformatycznym podmiotu publicznego będącego jednocześnie stroną postępowania. Dopiero bowiem po potwierdzeniu odebrania dokumentu elektronicznego przez potwierdzenie poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym (§ 15 rozporządzenia) dokument ten udostępnia się adresatowi. Oznacza to, że za datę doręczenia dokumentu elektronicznego należało w tej sprawie uznać datę opatrzenia poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym, a w przypadku braku takiego poświadczenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 46 § 5 i 6 K.p.a.

Zauważył, że w rozpoznawanej sprawie doręczenie decyzji w formie elektronicznej potwierdzone zostało wygenerowanym przez system poświadczeniem przedłożenia z dnia [...] lipca 2020 r. Wskazana na dokumencie UPP data doręczenia jest wyłącznie datą doręczenia tego poświadczenia nadawcy, a więc datą (i godziną), w której Gmina otrzymała dokument UPP wygenerowany automatycznie przez system teleinformatyczny skarżącego. Nie jest to natomiast data doręczenia decyzji. Za datę doręczenia decyzji należało w niniejszej sprawie uznać dzień 14 lipca 2020 r., tj. dzień, w którym strona (Gmina) wygenerowała urzędowe poświadczenie doręczenia z systemu ePUAP. Zatem odwołanie zostało wniesione w terminie.

Sąd stwierdził, że podziela argumentację GINB, że nie można akceptować urzędowej praktyki, która mogłaby doprowadzić do sytuacji, w której organ publiczny np. dopiero po kilku dniach od urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP) generuje urzędowe poświadczenie doręczenia (UPD). Byłoby to błędne "stosowanie prawa" wymagające wewnętrznego usprawnienia działania administracji publicznej. Argument skarżącej o wpłynięciu na skrzynkę elektroniczną (UPP) decyzji tuż przed zakończeniem pracy w urzędzie, w ocenie Sądu nie był przekonywujący i przesądzający o rozstrzygnięciu w sprawie. Pismo wpłynęło bowiem "w godzinach pracy urzędu" a nie "po godzinach pracy". Mogło to jedynie świadczyć o błędnej (wymagającej reakcji) organizacji pracy w Urzędzie Miasta w K.. Takie postępowanie nie zmieniło jednak faktu, że dla daty odbioru przez organ administracji publicznej, który był stroną postępowania administracyjnego decydująca jest data urzędowego poświadczenia doręczenia.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 392 i art. 129 § 2 K.p.a. w zw. z art. 134 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 346 ze zm.) w zw. z § 11 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 180) poprzez błędne uznanie, że organ niewłaściwie obliczył termin na wniesienie odwołania przyjmując, że czternastodniowy termin powinien być liczony od dnia wygenerowania urzędowego poświadczenia przedłożenia, podczas gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zinterpretował wskazane przepisy i uzasadnił, do jakich nieprawidłowości mogłoby dojść, gdyby terminy procesowe miały być liczone dla podmiotów publicznych od dnia wygenerowania urzędowego poświadczenia doręczenia, a nie od dnia urzędowego poświadczenia przedłożenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionego zarzutu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z treścią art. 46 § 3 K.p.a., który to przepis obowiązywał w czasie wydawania zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia, w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa § 4 pkt 3 K.p.a. Z art. 46 § 10 K.p.a. wynikało zaś, że doręczenie pisma w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3, następuje przez elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w ustawie wskazanej w tym przepisie.

Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że wprawdzie w art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a. – w brzmieniu tego przepisu obowiązującym w czasie wydania kontrolowanego przez Sąd postanowienia – nie została wymieniona konkretna ustawa, jednakże nie ulega wątpliwości, że odesłanie to dotyczyło ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 346 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 16 ust.1a ww. ustawy podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnia jej obsługę. Podmiotami publicznymi w rozumieniu ww. ustawy są m.in. jednostki samorządu terytorialnego oraz ich organy (art. 2 ust. 1 pkt 1).

Paragraf 11 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 180) stanowi, że doręczenie dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych może być potwierdzone:

1) poświadczeniem przedłożenia;

2) dokumentem w postaci papierowej sporządzonym przez adresata.

Paragraf 13 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń.

Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że w przypadku odebrania dokumentu przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń.

W czasie wydawania kontrolowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego obowiązywał również art. 392 K.p.a., który stanowił, że w przypadku gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570) doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu zaś przepisu art. 391 K.p.a. nie stosuje się.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikające z ww. przepisów zasady doręczenia korespondencji między podmiotami publicznymi mają zastosowanie także w postępowaniu administracyjnym. Zasad tych nie zmienia okoliczność, że jeden z podmiotów publicznych jest stroną postępowania administracyjnego. Przepisy dotyczące doręczeń wszelkiego rodzaju korespondencji między podmiotami publicznymi są przepisami szczególnymi, które wyłączają ogólne zasady doręczeń. Wyłączenie zasad doręczania korespondencji między podmiotami publicznymi w postępowaniu administracyjnym mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdyby wprost stanowił o tym przepis szczególny.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji.