Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1076/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 32
journal: Dz.U. 2019 poz 266
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Pawłowska (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 listopada 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. sp. z.o.o. z siedzibą w D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. sp. z.o.o. z siedzibą w D. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] (dalej jako "zaskarżona decyzja"), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "Organ", "GINB") po rozpatrzeniu odwołania "D." sp. z o.o. z siedzibą w D. (dalej także jako "Skarżąca", "Strona", "Spółka", "Producent") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "[...] WINB", ,,Organ I instancji") nr [...] z dnia [...] października 2019r. (dalej ,,decyzja I instancji") umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wyrobu budowlanego - rura dymowa 130/250 mm, (SPK-2,0) wyprodukowanej przez Stronę – uchylił decyzję I instancji w części dotyczącej wskazania podstawy prawnej i w tym zakresie orzekł, że podstawą prawną jest art. 32 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (t.j. Dz. U. 2019, poz. 266, dalej ,,ustawa o wyrobach"), a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniach 22 sierpnia – 3 września 2018 r. osoby upoważnione przez [...] WINB przeprowadziły kontrolę u sprzedawcy tj. C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej ,,Sprzedawca"). Miejscem kontroli był sklep w O. przy ul. [...] [...]. Kontroli podlegał m.in. wyrób budowlany: rura dymowa 130/250 mm, 2mm (SPK-2,0), w ilości 11 sztuk.

Ustalenia kontroli zawarte zostały w protokole kontroli podpisanym w dniu [...] września 2018 r. (nr akt kontroli: [...]), w którym m.in. stwierdzono nieprawidłowości w zakresie informacji towarzyszącej oznakowaniu CE oraz w deklaracji właściwości użytkowych dotyczących wskazanego wyrobu budowlanego.

W dniu [...] września 2019 r., pismem znak: [...], [...] WINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wyrobu budowlanego: rura dymowa 130/250 mm, wyprodukowanego przez Stronę, w ilości 11 sztuk, niespełniającego wymagań określonych w ustawie o wyrobach. O wszczęciu postępowania Organ I instancji zawiadomił kontrolowanego Sprzedawcę oraz Producenta. W piśmie wskazane zostały stwierdzone nieprawidłowości w odniesieniu do deklaracji właściwości użytkowych nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. (dalej także ,,DWU") oraz informacji towarzyszących oznakowaniu CE. Równocześnie poinformowano o możliwości zapoznania się przez strony z aktami sprawy i przedstawienia swojego stanowiska.

Pismem z dnia [...] września 2019 r. Producent wskazał, że "wyroby zostały oznakowane i posiadają stosowne dokumenty uzupełniające zgodnie z obowiązującymi przepisami" a ponadto poinformował, że "wyroby te i ich oznakowanie były przedmiotem kontroli planowej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w okresie od 6 kwietnia 2016 r. do 15 kwietnia 2016 r.", a postępowanie administracyjne w sprawie wyrobu zostało umorzone po potwierdzeniu przez ten organ "poprawności oznaczeń". Ponadto Skarżąca wskazała, że zamierza wycofać zakwestionowany wyrób z marketu budowlanego [...] w O. w terminie 7 dni od nadania pisma.

[...] WINB, pismem z dnia [...] października 2019 r., znak: [...] poinformował Stronę, że powinna przekazać Organowi kopie wskazanych w piśmie z dnia [...] września 2019 r. dokumentów, które spełniają wymogi rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady [...] (Dz. Urz. UE L 88 z 4 kwietnia 2011, str. 5 ze zm., dalej ,,rozporządzenie 305/2011"). Ponadto Organ I instancji poinformował Spółkę, że fakt wycofania wyrobu z obrotu powinien zostać potwierdzony poprzez przesłanie oryginału lub potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu potwierdzającego fakt wycofania wyrobu z obrotu, co pozwoli na umorzenia postępowania.

Pismem z dnia [...] października 2019 r. Producent poinformował Organ I instancji, że ze względu na kontrolę i postępowanie administracyjne prowadzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także ,,[...] WINB") w 2016 r. prowadzenie postępowanie w odniesieniu do wyrobu budowlanego: rura dymowa 130/250 mm wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 ust. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2096 ze zm., dalej ,,Kpa"). Do pisma załączone zostały kopie dowodów wycofania wyrobu z obrotu w ilości 5 sztuk: dowód wyjścia nr: [...] z dnia [...] października 2019r. oraz nota obciążeniowa nr: [...] z dnia [...] października 2019 r. Ponadto dołączono kopię decyzji [...] WINB z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...].

Postępowanie administracyjne zostało zakończone decyzją [...] WINB nr [...] z dnia [...] października 2019 r., wydaną na podstawie art. 32 pkt 2 ustawy o wyrobach, umarzającą postępowanie w sprawie wyrobu budowlanego: rura dymowa 130/250 mm, wyprodukowanego przez Stronę, niespełniającego wymagań określonych w ustawie o wyrobach w związku z wycofaniem wyrobu przez Producenta od Sprzedawcy.

Pismem z dnia 20 listopada 2019 r. Skarżąca, wniosła odwołanie od decyzji I instancji. Producent wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, lub też stwierdzenia jej nieważności. Producent w odwołaniu zarzucił Organowi I instancji naruszenie przepisów:

- prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy o wyrobach oraz art. 11 ust. 1 rozporządzenia 305/2011 poprzez przyjęcie przez Organ, że deklaracja właściwości użytkowych oraz informacje towarzyszące oznakowaniu CE dla rury dymowej 130/250 mm zostały sporządzone niezgodnie z art. 6 i art. 9 rozporządzenia 305/2011,

- postępowania, tj. art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 Kpa, poprzez jego niezastosowanie i niezapewnienie Stronie czynnego udziału w postępowaniu w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

Ponadto Producent zarzucił naruszenie przepisu art. 156 § 1 ust. 3 Kpa, poprzez jego niezastosowanie skutkujące wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie wycofania z obrotu i nieuznaniu prawidłowości oznakowania wyrobu, co zdaniem Spółki winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Organu I instancji.

Z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, GINB, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...], zlecił [...] WINB ustalenie, czy wyrób budowlany: rura dymowa 130/250 mm, w ilości 11 sztuk, został zwrócony do producenta lub sprzedany i nie znajduje się w posiadaniu Sprzedawcy.

[...] WINB, przy piśmie z [...] lutego 2020 r. znak: [...] przekazał GINB akta kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2020 r. u Sprzedawcy. W protokole kontroli wskazano m.in., że wyrób budowlany: rura dymowa 130/250 mm został zwrócony do Producenta w ilości 5 sztuk (dokument wyjścia nr [...] z dnia [...] października 2019 r.). Natomiast, zgodnie z oświadczeniem Sprzedawcy, 6 sztuk ww. wyrobu zostało sprzedane w okresie od dnia 22 sierpnia 2018 r. do dnia 10 października 2019 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB wskazał, że zgodnie z art. 32 pkt 2 ustawy o wyrobach właściwy organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli niezgodność wyrobu budowlanego z wymaganiami określonymi niniejszą ustawą została usunięta albo wyrób ten został wycofany z obrotu. W świetle przepisu art. 2 pkt 11 ustawy o wyrobach przez wycofanie z obrotu należy rozumieć każdy środek, którego celem jest zapobieżenie udostępnieniu na rynku wyrobu budowlanego w danym łańcuchu dostaw. W myśl zaś art. 32 pkt 3 ustawy o wyrobach właściwy organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.

Organ pokreślił, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe. GINB podkreślił, że w zaistniałym stanie faktycznym mamy do czynienia z przyczyną bezprzedmiotowości postępowania o charakterze przedmiotowym.

Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego był wyrób budowlany: rura dymowa 130/250 mm, wyprodukowany w lutym 2017 r. i oznaczony numerem partii: [...], w ilości 11 sztuk. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której Producent, po stwierdzeniu przez Organ nieprawidłowości w sporządzonej deklaracji właściwości użytkowych oraz wśród informacji towarzyszących oznakowaniu CE, wycofał z obrotu wyrób budowlany, w ilości 5 sztuk, ponieważ 6 sztuk zostało już sprzedane. Z akt sprawy wynika bowiem, iż Producent przedstawił dokumenty dotyczące wycofania wyrobu w ilości 5 sztuk tj. dowód wyjścia nr: [...] z dnia [...] października 2019r. oraz nota obciążeniowa nr: [...] z dnia [...] października 2019 r. Ponadto w oparciu o ustalenia kontroli przeprowadzonej przez [...] WINB w dniu [...] stycznia 2020 r. należy stwierdzić, że przedmiotowy wyrób w ilości 6 sztuk sprzedano przez dniem zwrotu zakwestionowanej partii producentowi.

Mając na uwadze, iż wyrób budowlany objęty postępowaniem nie znajduje się już u kontrolowanego Sprzedawcy, gdyż został zwrócony do Producenta (w ilości 5 sztuk), a więc został wycofany z obrotu, zasadnym zdaniem GINB było wydanie przez [...] WINB decyzji na podstawie na podstawie art. 32 pkt 2 ustawy o wyrobach o umorzeniu postępowania w sprawie wyrobu budowlanego niespełniającego wymagań określonych w tej ustawie. Jednak rozstrzygnięcie na tej podstawie prawnej, powinno dotyczyć 5 sztuk ww. wyrobu budowlanego, bo taka właśnie ilość została w rzeczywistości wycofana z obrotu. Natomiast w odniesieniu do 6 sztuk wyrobu budowlanego, które zostały sprzedane konieczne było umorzenie postępowania na podstawie art. 32 pkt 3 ustawy o wyrobach z uwagi na brak przedmiotu postępowania u kontrolowanego Sprzedawcy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów producenta o naruszeniu przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 10 § 1 Kpa i niezapewnienie czynnego udziału stronom przez [...] WINB, Organ wyjaśnił, że pojęcie to obejmuje pominięcie poinformowania strony o wszczęciu postępowania w sprawie, a także poinformowanie o czynnościach w toku postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2756/17). Organ zaznaczył, że jak wskazują zwrotne potwierdzenia odbioru, wszystkie wystosowane przez [...] WINB pisma a następnie decyzja I instancji były kierowane oraz odbierane przez właściwie określone strony postępowania. Ponadto Organ I instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania pouczył Strony stosownie do art. 10 § 1 w związku z art. 73 § 1 Kpa o prawie wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii, lub odpisów, a także o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W związku z powyższym Organ uznał zarzut naruszenia art. 73 § 1 Kpa oraz art. 10 § 1 Kpa za chybione.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 Kpa GINB wyjaśnił, że w przypadku zbiegu odwołania oraz żądania stwierdzenia nieważności pierwszeństwo należy przyznać pierwszemu z wymienionych trybów weryfikacji rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Brak rozpatrzenia wniesionego odwołania w trybie odwoławczym i zastąpienie go trybem nadzoru stanowiłoby rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym a zwłaszcza art. 138 Kpa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1488/11).

W związku z powyższym, mając na uwadze poczynione ustalenia, z których wynika, że wyrób budowlany został wycofany z obrotu przez Producenta (w ilości 5 sztuk), a w pozostałej części (tj. 6 sztuk) wyrób budowlany objęty postępowaniem nie znajduje się już u kontrolowanego Sprzedawcy z powodu sprzedaży, zasadnym jest zdaniem GINB wydanie decyzji na podstawie art. 32 pkt 2 i 3 ustawy o wyrobach i w związku z tym należy umorzyć postępowania w sprawie wyrobu budowlanego niespełniającego wymagań określonych w tej ustawie.

Na ww. decyzję Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w które zarzuciła Organowi:

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 5 ust. 1 ustawy o wyrobach oraz art. 11 ust. 1 rozporządzenia 305/2011 poprzez uznanie, że deklaracja właściwości użytkowych rury dymowej 130/250 mm została sporządzona przez Producenta niezgodnie z art. 6 rozporządzenia 305/2011 oraz informacje towarzyszące oznakowaniu CE nie odpowiadają wymaganiom określonym w art. 9 ust. 2 wskazanego rozporządzenia, podczas gdy wyrób ten i jego oznaczenie spełnia wszystkie wskazane wyżej normy;

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a. art. 32 pkt 2 ustawy o wyrobach poprzez umorzenie postępowania w oparciu o przesłankę wycofania z obrotu wyrobu budowlanego niezgodnego z ustawą o wyrobach, w sytuacji, w której postępowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 32 pkt 1 tej ustawy, to jest na podstawie stwierdzenia, że rura dymowa 130/250 mm wyprodukowana przez D. sp. z o.o. spełnia wymagania określone w ww. ustawie;

b. art. 138 §1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji w sytuacji, w której Organ winien uchylić przedmiotową decyzję Organu I instancji i umorzyć postępowanie w oparciu o przesłankę z art. 32 pkt 1 ustawy o wyrobach;

c. art. 10 §1 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że naruszenie wymienionego przepisu przez Organ I instancji nie jest istotne dla sprawy;

d. art. 156 §1 pkt 3 Kpa poprzez stwierdzenie, że zbadanie wyrobu budowlanego przez [...] WINB i ustalenie przez niego w drodze ostatecznej decyzji, iż wyrób budowlany jest zgodny z przyjętymi normami, nie kreuje stanu powagi rzeczy osądzonej i uprawnia [...] WINB do ponownego badania tego wyrobu budowlanego i ponownego merytorycznego badania zgodności wyrobu z normami, pomimo tożsamości podmiotowej i przedmiotowej ww. spraw.

Strona wniosła jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ,,Ppsa").

Dokonywana, w świetle powyżej wymienionych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że przy jej wydaniu Organ naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez przyjęcie dopuszczalności wydania rozstrzygnięcia uchylającego decyzję I instancji w zakresie przyjętej w niej podstawy prawnej a w pozostałym zakresie utrzymującej ją w mocy.

Stosownie do postanowienia art. 107 § 1 Kpa decyzja administracyjna zawiera:

1) oznaczenie organu administracji publicznej;

2) datę wydania;

3) oznaczenie strony lub stron;

4) powołanie podstawy prawnej;

5) rozstrzygnięcie;

6) uzasadnienie faktyczne i prawne;

7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania;

8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowany podpis elektroniczny;

9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego – pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

Ponadto przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja (art. 107 § 2 Kpa).

Trzeba mieć na uwadze, że istota postępowania administracyjnego sprowadza się do rozstrzygnięcia w przedmiocie interesu prawnego lub obowiązku określonych podmiotów – stron prowadzonego postępowania administracyjnego. To o ich prawach i obowiązkach rozstrzyga na podstawie obowiązujących przepisów prawa właściwy organ administracji publicznej i podejmuje określone rozstrzygnięcie w sprawie. ,,Z zasady dwuinstancyjności wynika, że organ odwoławczy orzeka zawsze o mocy prawnej zaskarżonej decyzji, co oznacza, że rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może być zgodne z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji lub też może być niezgodne z tym rozstrzygnięciem. W każdym jednak przypadku powinno odnosić się do podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 914/16).

Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy, zaś sposób jej załatwienia może być następnie kwestionowany w drodze wniesionego odwołania czy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na etapie natomiast postępowania wywołanego wniesieniem tych środków zaskarżenia właściwy organ w II instancji weryfikuje zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia wydając jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 Kpa. Istotne jednak jest to, że na tym etapie następuje ocena prawidłowości rozstrzygnięcia ujętego w zaskarżonej decyzji i w jej ramach dochodzi także do oceny prawidłowości zastosowanej podstawy prawnej. Utrzymanie decyzji I instancji w mocy co do przyjętego w niej rozstrzygnięcia (por. art. 107 § 1 pkt 5 Kpa) przy jednoczesnym uchyleniu jej w zakresie wskazanej podstawy prawnej (por. art. 107 § 1 pkt 4 Kpa) należy postrzegać za nieznajdujące oparcia w art. 138 Kpa. Sposoby bowiem załatwienia sprawy przez organ odwoławczy ujęte w tym przepisie prawa dotyczą istoty sprawy to jest rozstrzygnięcia ujętego w zaskarżonej decyzji a nie innych jej elementów (w tym podstawy prawnej), których ewentualna konwalidacja na etapie odwoławczym powinna zostać dokonana ale o ile nie pociąga za sobą konieczności zmiany rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji zaskarżonej a i brak innych podstaw do jego zmiany, decyzja ta powinna zostać utrzymana w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Jak słusznie przyjął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 1987 r. ,,uchylenie decyzji w toku instancji z powodu błędnego powołania podstawy prawnej decyzji oraz niewłaściwego jej uzasadnienia, jak to uczyniono w rozpatrywanej sprawie, jest sprzeczne z przepisami art. 138 k.p.a." (sygn. akt IV SA 220/87). W innym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał natomiast, że ,,jak stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z przepisu tego wynika, że rozpatrując sprawę jako druga instancja organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i orzec merytorycznie co do istoty sprawy, co wiąże się co do zasady z zastosowaniem odmiennych podstaw prawnych niż miało to miejsce podczas orzekania przez organ I instancji. Skoro w taką kompetencję wyposażono organ odwoławczy, to nie można uznać, że naruszeniem zasady dwuinstancyjności przez organ odwoławczy będzie zmiana podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z uwagi na jej wadliwość. Jeśli organ odwoławczy może uchylić całą lub część decyzji, to tym bardziej dopuszczalne jest właściwe, odmienne niż dotychczas, określenie podstawy prawnej, orzeczonego obowiązku rozbiórki." (wyrok z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 929/18).

W tym stanie rzeczy, rozstrzygnięcie przyjęte w zaskarżonej decyzji w którym Organ utrzymuje w mocy decyzję I instancji w zakresie przyjętego w niej rozstrzygnięcia ale jednocześnie uchyla w zakresie wskazanej w niej podstawy prawnej, która w ocenie Organu winna zostać uzupełniona o dodatkowy przepis prawa, należy uznać za wydaną z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa wskazanego jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji. Takie bowiem rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie znajduje oparcia ani w treści art. 138 § 1 pkt 2 Kpa ani w innych postanowieniach tego artykułu określającego katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego.

Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia przepisu postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ winien stosownie do wymogów nałożonych na organ odwoławczy ponownie rozpatrzeć sprawę w jej całokształcie tj. zweryfikować zasadność rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji I instancji i ustalić, czy i jakie niezgodności wyrobu budowlanego z wymaganiami zaistniały, przy czym powinno to nastąpić także z odniesieniem się do zarzutów odwołania kwestionujących ustalenie niezgodności wyrobu budowlanego z wymaganiami. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że w postępowaniu odwoławczym organ ,,obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w odwołaniu w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wniesienie odwołania wywołuje skutek prawny w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, wcześniej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie (...)" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2020r., sygn. akt I GSK 1725/18).

W odniesieniu zatem do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i z zachowaniem wskazanych powyżej wymogów obciążających organ odwoławczy GINB powinien rozważyć, zasadność zastosowania w sprawie odpowiedniego punktu (punktów) art. 32 ustawy o wyrobach. W przypadku zaś ponownego ustalenia istnienia podstaw faktycznych dla przyjęcia, że w sprawie powinien mieć zastosowanie zarówno przepis art. 32 pkt 2 jak i pkt 3 ustawy o wyrobach Organ winien wskazać mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa w podstawie prawnej wydawanej decyzji a w jej uzasadnieniu wyjaśnić zasadność swojego stanowiska w tym zakresie. Organ zobowiązany jest przy tym uwzględnić to, że art. 138 Kpa zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego i o ile GINB uzna, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest zasadne w całości i nie wymaga zmiany to powinien utrzymać decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa.

Ponadto, co trzeba podkreślić, dokonana w opisanym powyżej zakresie analiza przepisów prawa materialnego zastosowanych w sprawie powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w decyzji kończącej postępowanie i to w sposób odpowiadający wymogom uzasadnienia określonym w art. 107 § 3 Kpa. Organ powinien bowiem mieć na uwadze to, że ,,uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2322/17). Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej, jest jej integralną częścią i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji powinny więc odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej (tak Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1668/17, por. także wyrok tego Sądu z 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2900/15, z 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 110/15). Uzasadnienie nie może być zatem sformułowane ogólnikowo, albowiem pełni doniosłą rolę w kontekście realizacji zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej tj. zasady przyjętej w art. 8 Kpa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1503/14).

Już niezależnie od wskazanego powyżej naruszenia przepisu postępowania, które musiało zdeterminować treść orzeczenia sądowego zapadłego w sprawie, Sąd zauważa, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie sprostało powyższym wymogom przypisanym uzasadnieniu decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 Kpa). Brak w nim weryfikacji rozstrzygnięcia Organu I instancji w zakresie przyjętej przez ten Organ niezgodności wyrobu budowlanego z wymaganiami określonymi ustawą o wyrobach i to w sytuacji gdy prawidłowość tych ustaleń była kwestionowana przez Stronę. Nie jest bowiem w tym przypadku wystarczające przywołanie przepisów prawa bez ich odniesienia do stanu faktycznego sprawy i tym samym wyjaśnienia Spółce zasadności podejmowanego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ powinien uniknąć zaistniałych w tym zakresie uchybień.

Odnosząc się nadto do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 Kpa opartego na twierdzeniu, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przed [...] WINB, Sąd zauważa, że niezgodności wyrobu budowlanego objętego przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie dotyczyły właściwości tkwiących w samym wyrobie budowlanym (por. art. 4 ustawy o wyrobach) ale niezgodności formalnej wyrobu budowlanego z wymaganiami przypisanymi dla dokumentów towarzyszących oznakowaniu CE oraz dla deklaracji właściwości użytkowych. Już zatem charakter tych wymagań jest tego rodzaju, że nie wyklucza prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wyrobu budowlanego niespełniającego tych wymagań także w odniesieniu do takiego wyrobu, w stosunku do którego uprzednio (nawet kilka lat wcześniej) wydano decyzję umarzającą postępowanie z uwagi na usunięcie określonych nieprawidłowości. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że postępowanie dotyczy wyrobów będących w obrocie i jeżeli na skutek kontroli okazałoby się, że w obrocie pozostają wyroby budowlane niespełniające tych wymagań organ zobowiązany jest wszcząć takie postępowanie i w zależności od wyniku dokonanej w jego toku oceny co do zarzucanych niezgodności wydać odpowiednią decyzję. Zasadność takiego stanowiska znajduje swoje potwierdzenie w postanowieniu art. 59 rozporządzenia 305/2011 zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia m.in. niezgodności polegającej na tym, że oznakowanie CE zostało umieszczone z naruszeniem art. 8 lub art. 9 tego rozporządzenia lub też deklaracja właściwości użytkowych nie została sporządzona zgodnie z przepisami art. 4, art., 6 i art. 7 rozporządzenia państwo członkowskie zobowiązuje właściwy podmiot gospodarczy do usunięcia występujących niezgodności (art. 59 ust. 1 lit. a i d rozporządzania 305/2011). Przy czym, przepis art. 59 ust. 2 rozporządzenia przewiduje, że w przypadku utrzymywania się stwierdzonej niezgodności opisanej w ust. 1 konieczne staje się podjęcie wszelkich odpowiednich środków w celu ograniczenia lub zakazania udostępniania wyrobu budowlanego na rynku, lub zapewnienia jego wycofania od użytkowników lub jego wycofania z obrotu. Z uregulowań tych należy wnioskować, że celem nadrzędnym jest niepozostawanie w obrocie wyrobów budowlanych niespełniających wymagań formalnych i w każdym przypadku stwierdzenia takiego stanu rzeczy konieczne staje się podjęcie właściwych środków w celu usunięcia utrzymującej się niezgodności. Reakcja zatem właściwych organów powinna następować zawsze gdy aktualny pozostaje w dalszym ciągu stan niezgodności formalnej wyrobu budowlanego. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 Kpa we wskazanym przez Skarżącą zakresie nie zasługuje na uwzględnienie albowiem nie mamy tutaj do czynienia z res iudicata.

Za niezasadny należy także uznać sformułowany w skardze, bliżej nieuzasadniony, zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa. Sąd nie dopatrzył się naruszenia uprawnień Strony wynikających z tego przepisu prawa. Strona została poinformowana o swoich uprawnieniach a ponadto jak wynika z akt sprawy korzystała z nich w zakresie jaki postrzegała za uzasadniony. Należy ponadto zauważyć, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 Kpa aby mógł okazać się skuteczny winien opierać się na wykazaniu, że jego uchybienie miało wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności. Jest to niezbędne dla stwierdzenia, czy w konkretnym przypadku rzeczywiście doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 747/14; z 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1994/14; z 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1142/11, z 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1490/11; z 16 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1122/11, z 25 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 414/11; z 22 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 431/11). W rozpoznawanej sprawie Skarżąca nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnej czynności procesowej, której przedsięwzięcie przełożyłoby się na wynik sprawy.

O kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnął na podstawie art. 209 oraz art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) i złożyły się na nie: 200 zł. tytułem wpisu sądowego oraz 480 zł. tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym.