Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1088/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P. G., K. L., J. A. i G. sp. z o.o. sp. k. w K. na uchwałę nr XXXIII/427/2021 Rady Gminy Liszki z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Cholerzyn - obszar 3 i 4 postanawia: I. skargę odrzucić; II. zwrócić skarżącym P. G., K. L., J. A. i G. sp. z o.o. sp. k. w K. kwotę po 300,00 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga P.G. , K.L. , J.A. oraz A. sp. z o.o. sp. k na uchwałę Rady Gminy Liszki nr XXXIII/472/2021 z dnia 25 listopada 2021 roku w sprawie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Cholerzyn - obszar 3 i 4. Uchwała ta została zaskarżona w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2007 roku (dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 1 ust; 1,2 i 3 zaskarżonej uchwały przez nieuzasadnione wykluczenie w trakcie trwania procedury planistycznej części obszaru pierwotnie objętego zmianami planistycznymi, co doprowadziło do wykluczenia spod ustaleń planistycznych małego obszaru wsi Cholerzyn, w którym znajdują się działki skarżących;

2. art, 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p w związku z art 21 ust. 1 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa własności skarżących polegające m.in. na wprowadzeniu zaskarżoną uchwałą w § 1 ust. 1, 2 i 3 obszarów planistycznych, co do których nie będą podejmowane czynności planistyczne, co w konsekwencji spowodowało, że działki skarżących zostały wykluczone spod planowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi streszczono dotychczasowy przebieg procedury planistycznej. Wskazano, że Rada Gminy Liszki uchwałą o nr XXVlI/286/2016 z dnia 10 listopada 2016 roku w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Cholerzyn oraz sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałej części wsi Cholerzyn ustaliła, iż granice obszaru objętego sporządzeniem tego planu dotyczą całego obszaru wsi Cholerzyn. Następnie Rada Gminy Liszki uchwałą z dnia 28 kwietnia 2017 roku nr XXXII/373/2017 zmieniła postanowienia w/w. uchwały w ten sposób, że dopuszczono uchwalenie dwóch odrębnych planów dla obszaru wsi Cholerzyn, który wcześniej - zgodnie z ww. uchwałą miał być objęty jednym planem. Następnie Rada Gminy Liszki w dniu 8 listopada 2019 roku podjęła uchwałę nr XIV/ 160/2019 sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Cholerzyn – obszar 2. W dalszej kolejności uchwałą z dnia 27 listopada 2020 roku, nr XXIII/323/2020 Rada Gminy Liszki zmieniła ponownie w/w uchwałę z 2016 roku w § 1 ust. 4, z treści którego wynika, że dopuszcza się uchwalenie planu dla terenu wskazanego w poprzednich uchwałach jako czterech odrębnych planów, oznaczonych jako obszar nr 1,2, 3 i 4.

Następnie w dniu 28 czerwca 2021 roku podjęto uchwałę nr XXIX/416/2021 Rady Gminy Liszki w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Cholerzyn - obszar 1, która nie objęła swoim zasięgiem niewielkiego obszaru wsi Cholerzyn oznaczonego w uchwale z 27 listopada 2020 roku jako nr 3 i 4, pozostawiając ten obszar bez uzgodnień planistycznych.

Na końcu Rada Gminy Liszki w dniu 25 listopada 2021 roku podjęła zaskarżoną uchwałę o nr XXXIIl/472/2021 w sprawie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Cholerzyn - obszar 3 i 4. Zaskarżona uchwała z dnia 25 listopada 2021 r. dotknięta jest istotnymi wadami, bowiem na podstawie § 1 tej uchwały w sposób niedozwolony wyłączono spod planowania przestrzennego obszar (o nr 3), w którym znajdują się działki skarżących. Takie wyłączenie obszaru objętego procedurą planistyczną nie jest dozwolone. Rada Gminy Liszki bowiem, w uchwale inicjującej całe postępowanie związane z uchwaleniem planu dla wsi Cholerzyn, ustaliła jego zakres przedmiotowy. Zmiana polegające na wyłączeniu pewnego obszaru spod ustaleń planistycznych w trakcie procedury planistycznej - bez żadnych uzasadnionych ważnymi okolicznościami powodów - jest niedozwolona.

Podjęcie zaskarżonej uchwały spowodowało już nie tylko naruszenie procedury planistycznej, ale przede wszystkim, naruszając prawo własności, wyeliminowało z zakresu planowania przestrzennego część obszaru wsi Cholerzyn, w którym skarżący są właścicielami działek.

W tej sytuacji, przez arbitralne działanie organów gminy, nie mające podstaw w obowiązujących przepisach, doprowadzono do sytuacji, w której działki skarżących zostały wykluczone spod procedury planistycznej. Dotyczy to niewielkiego obszaru (3 i 4), który już niezależnie od w/w. argumentów powinien zostać objęty jednym planem, by już nie tylko nie mnożyć procedur planistycznych, które łączą się ze stratą czasu i powtarzaniem de facto tych samych czynności (np. wyłożeń, uzgodnień, wniosków i uwag), ale przede wszystkim są nieekonomiczne, a w konsekwencji powodują niczym nieuzasadnioną stratę publicznych środków. Dodatkowo powodują rozdrobnienie aktów prawnych regulujących niewielki obszar wsi Cholerzyn.

Doszło tym samym do nieuzasadnionego podziału małej wsi Cholerzyn na kilka obszarów. Dwie części Cholerzyna są już objęte regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (z 2019 i 2021), a niewielka część pozostała bez żadnych regulacji. Działania takie mają charakter intencjonalnego wykluczenia planistycznego części działek, bez jakichkolwiek podstaw.

Oznacza to dla skarżących, że ich działki (znajdujące się w obszarze nr 3) zostały wyłączone ostatecznie z procedury planistycznej. Pomimo tego, iż od 2016 roku - pierwszej uchwały inicjującej (obejmującej cały obszar Cholerzyna) prace nad obszarem, w którym znajdują się działki skarżących trwały, a dopiero na końcu procedury planistycznej zaskarżoną uchwałą wyłączono je spod planowania przestrzennego.

Powoduje to sytuację, w której już nie tylko doszło do nieuprawnionej zmiany granic obszaru podlegającego planowaniu przestrzennemu, ale doszło do stanu wykluczenia planistycznego, w którym to działki skarżących nie są objęte jakimikolwiek regulacjami.

Stan wykluczenia planistycznego pogłębia również sytuacja związana z tym, iż działki skarżących są objęte planem generalnym lotniska Balice, co oznacza, że również wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tych działek spotka się z odmową (w najlepszym razie zawieszeniem postępowania do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę streszczono przebieg procedury planistycznej. Wskazano, że zgodnie z art. 17 u.p.z.p., po podjęciu przez Radę Gminy Liszki uchwały nr XXVlI/286/2016 z dnia 10 listopada 2016 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Cholerzyn oraz sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałej części wsi Cholerzyn, Wójt Gminy Liszki przystąpił do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Cholerzyn.

W dniu 28 kwietnia 2017 r., Rada Gminy Liszki podjęła uchwałę nr XXXII/373/2017 w sprawie: zmiany uchwały nr XXVII/286/20ł6 Rady Gminy Liszki z dnia 10 listopada 2016 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Cholerzyn oraz sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałej części wsi Cholerzyn, w której dopuszczono uchwalenie planu, dla terenu wskazanego w uchwale nr XXVII/286/2016 Rady Gminy Liszki z dnia 10 listopada 2016 r., jako dwóch odrębnych planów (odrębnie dla: Cholerzyn obszar 1 oraz Cholerzyn obszar 2), wskazanych na załączniku nr 2 do uchwały nr XXXII/373/20ł7 Rady Gminy Liszki z dnia 28.04.2017 r. Uchwała miała na celu rozdzielenie procedury sporządzania planów miejscowych i rzeczywiście od chwili jej podjęcia procedura toczyła się równoległe dla obszaru 1 oraz obszaru 2.

Rada Gminy Liszki w dniu 8 listopada 2019 r. podjęła uchwałę nr XIV/160/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Cholerzyn - obszar 2, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Wojewoda Małopolski opublikował uchwałę Rady Gminy Liszki w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wsi Cholerzyn - obszar 2 w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 21 listopada 2019 r. poz. 8176. Uchwała ta po upływie 14 dni od tej daty weszła w życie. W dniu 27 listopada 2020 r. Rada Gminy Liszki podjęła uchwałę Nr XXIll/323/2020 w sprawie: zmiany uchwały nr XXVII/286/2016 Rady Gminy Liszki z dnia 10 listopada 2016 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Cholerzyn oraz sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałej części wsi Cholerzyn zmienionej uchwałą nr XXXII/373/2017 Rady Gminy Liszki z dnia 28 kwietnia 2017 r., w której dopuszczono uchwalenie planu wskazanego w uchwale nr XXVlI/286/2016 Rady Gminy Liszki z dnia 10 listopada 2016 r., dla czterech odrębnych obszarów, wskazanych na załączniku do uchwały nr XXlII/323/2020 Rady Gminy Liszki. W obrębie dotychczasowego obszaru Cholerzyn - obszar 1 obejmującego teren zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały nr XXXll/373/2017, wyodrębnione zostały obszary 3 i 4 (uchwała Nr XXIII/323/2020 Rady Gminy Liszki z dnia 27.11.2020 r.). W związku z powyższym obszar projektu planu Cholerzyn - obszar 1 uległ pomniejszeniu zgodnie z zapisami ww. uchwał. W dniu 28 czerwca 2021 r., Rada Gminy Liszki podjęła uchwałę nr XXIX/416/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Cholerzyn - obszar 1, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Wojewoda Małopolski opublikował uchwałę Rady Gminy Liszki w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wsi Cholerzyn- obszar 1 w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 7 lipca 2021 r. poz. 3943. Uchwała ta po upływie 14 dni od tej daty weszła w życie. Dnia 25 listopada 2021 r. Rady Gminy Liszki podjęła uchwałę nr XXXIlI/427/2021 w przedmiocie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Cholerzyn - obszar 3 i 4.

W odpowiedzi na zarzuty skarżących organ wskazał, że skargę na uchwałę rady gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, "Wspólnota" 1992/18, s. 17).

Zastosowanie w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) konstrukcji interesu prawnego, znajdującego umocowanie w prawie materialnym, analogicznej do konstrukcji interesu prawnego przyjętego w art. 28 k.p.a., stwarza podstawę do sprecyzowania cech (właściwości) tego interesu na podstawie ustaleń poczynionych w doktrynie procesu administracyjnego. Można zatem wstępnie przyjąć, że interes prawny powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 973/14). Aktualność interesu prawnego oznaczałaby, że w dacie wejścia w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć we wskazanej dacie. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny. Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a najpóźniej w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości (tak wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 277/08). Analizując dalej interes powinien być osobisty, własny, indywidualny. "Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu" (tak w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2002 r., sygn. akt IVSA 1486/01). Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu przysługiwało konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 marca 2008 r., sygn. akt IVSA/Wa 2202/06). Jednocześnie wskazano, iż zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08 zakres sprawy sądowo- administracyjnej zainicjowanej skargą wniesioną na podstawie art. 101 u.s.g. wyznacza zakres naruszenia interesu prawnego skarżącego. Z kolei w uzasadnieniu wyroku z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13, LEX nr 1511174, zmierzającego w tym samym kierunku. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał argumenty przemawiające na rzecz prezentowanego stanowiska: "w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. [por. też Dolnicki Bogdan (red.). Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II]. Procedura opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi Cholerzyn jest zgodna z art. 17 u.p.z.p., a określenie granic opracowania i również ich zmiana (w tym wypadku podział na 4 odrębne obszary) oraz odstąpienie od sporządzania planu dla części obszarów wsi Cholerzyn nastąpiło na podstawie art. 14 u.p.z.p. w trybie uchwalenia/zmiany uchwały o przystąpieniu do opracowania planu i uchwały o odstąpieniu od sporządzania planu. Zmian w ustaleniach dotyczących zakresu sporządzanego planu miejscowego oraz obszaru i granic terenu objętego przystąpieniem do sporządzania planu można dokonać wyłącznie w drodze uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, s. 168). Analogicznie jest z decyzją o odstąpieniu od sporządzania planu. Również nie ulega wątpliwości, że opracowanie i uchwalanie planu może następować odrębnie dla poszczególnych fragmentów obszaru. Możliwość taka nie jest wykluczona w świetle art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten nie określa zasad i trybu takiego etapowego opracowywania planu ani go nie zabrania, wymaga jedynie by uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu określała granice obszaru objętego procesem planistycznym. Stąd należy dopuścić możliwość podjęcia przez radę gminy jedną uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu decyzji o podziale danego obszaru przeznaczonego pod plan na kilka odrębnych postępowań planistycznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 maja 2019 r. IV SA/Po 1205/18). W związku z powyższym nietrafny jest zarzut przedstawiony w skardze, iż "w sposób nieuprawniony doszło do zmiany granic obszaru objętego planem" oraz naruszono art. 14 u.p.z.p., a także ,.procedurę planistyczną". Przy zaistnieniu sytuacji, iż z jakiś względów nie ma możliwości kontynuowania procedury sporządzania planu miejscowego dla całego obszaru wskazanego w uchwale o przystąpieniu organy planistyczne (wójt, burmistrz, prezydent miasta oraz rada gminy) podejmują stosowne decyzje tzn. mogą odstąpić od sporządzania planu (jak to miało miejsce w przypadku części obszaru wsi Cholerzyn). Działania te mieszczą się w granicach tzw. "władztwa planistycznego" przyznanego gminie u.p.z.p. (art. 3 ust. 1), tak więc nietrafny jest przedstawiony w skardze zarzut, iż "zaskarżoną uchwałą w sposób niedozwolony wyłączono spod planowania przestrzennego obszar nr 3". W skardze postawiono także tezę, że odstąpiono od sporządzania ww. planu bez żadnych ważnych i uzasadnionych powodów. Zarzut ten jest również nietrafny. W przypadku przedmiotowej uchwały, przyczyną odstąpienia od kontynuacji prowadzonej procedury był brak możliwości wskazania przez Zarząd Dróg Wojewódzkich konkretnego przebiegu projektowanej obwodnicy w ciągu drogi DW 780. W związku ze zleceniem opracowania pn. Opracowanie wielowariantowej koncepcji obwodnicy Liszek w ciągu DW 780 wraz z pozyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie Rada Gminy Liszki postanowiła wstrzymać procedury planistyczne na przedmiotowym obszarze aż do czasu uzyskania decyzji środowiskowej dla w/w. inwestycji. Należy tu podkreślić, iż kontynuowanie procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Cholerzyn - obszar 3 i 4, mogłoby w istotny sposób ograniczyć możliwość realizacji tej inwestycji, narażając także mieszkańców na niepotrzebne straty. Tak wiec, zdaniem organu, w przypadku zaskarżonej uchwały nr XXXIII/427/2021 Rady Gminy Liszki z dnia 25 listopada 2021 r. w przedmiocie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Cholerzyn - obszar 3 i 4, nastąpiły okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające jej podjęcie i tym samym odstąpienie od sporządzania w/w. planów. W odpowiedzi na skargę podniesiono również, że chybione są zarzuty naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności skarżących. Sama uchwała rady gminy o przystąpieniu/odstąpieniu od sporządzania planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej nieruchomości i nie może ingerować w prawo własności nieruchomości, a tym samym je ograniczać. Jak bowiem stanowi art. 14 ust. 1 u.p.z.p. uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu (i analogicznie o odstąpieniu) jest podejmowana w celu ustalenia przez plan miejscowy przeznaczenia terenów/odstąpienia od ustalania przeznaczenia. Dopiero, jak uregulowano w art. 6 ust. 1 u.p.z.p., "ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości".

Pismem z dnia 3 października 2022 r. skarżący zostali wezwani do uzupełnienia braków formalnych skargi, w tym określenia naruszenia zaskarżoną uchwałą prawa lub interesu prawnego zgodnie z art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.). Braki te zostały uzupełnione w terminie (k. 29- 47 sądowych akt sprawy).

Sprawa została rozpoznana na rozprawie zdalnej w dniu 2 grudnia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Podstawę prawna rozstrzygnięcia tut. Sądu w niniejszej sprawie stanowią art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.), dalej: u.s.g. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Cytowany przepis powiązał legitymację skargową z naruszeniem interesu prawnego. Co za tym idzie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko judykatury i doktryny, przytoczone także w odpowiedzi na skargę, w przedmiocie charakterystyki interesu prawnego. I tak Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Podkreślenia przy tym wymaga, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu w tym trybie powinien być bezpośredni i realny, o jego naruszeniu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (zob. także postanowienie NSA z 13 września 2022 r. sygn. II OSK 992/22). Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

W przedmiotowej sprawie brak naruszenia skarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia wnoszących skargę jest oczywisty, widoczny na pierwszy rzut oka i wynika z charakteru skarżonej uchwały.

W przedmiotowej sprawie sporządzenie m.p.z.p nie jest obowiązkowe, a zatem władztwo planistyczne ma tutaj charakter uznaniowy. Gmina decyduje o przystąpieniu, uchwaleniu bądź odstąpieniu do sporządzenia planu. Jeśli uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy pianistycznej. W tym zakresie podejmuje uchwały. W przedmiotowej sprawie istotny jest charakter uchwały o odstąpieniu od sporządzenia planu. W orzecznictwie charakter tego typu uchwał nie budzi wątpliwości:

- mają jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter; nie można nadać im charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów (por. wyrok NSA z 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 7/15);

- nie stanowią "przepisów prawa miejscowego" (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 156/14

- nie naruszają aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień skarżących z uwagi na ich "negatywny" charakter; nie regulują nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżących podmiotów oraz ich sytuacji materialnoprawnej; nie naruszają interesów prawnych właścicieli nieruchomości i nie przesądzają o celu jaki ma być zrealizowany; uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy (por. postanowienie NSA z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 13/18); analogiczną uwagę można odnieść do uchwały o "odstąpieniu";

- rolą uchwały w sprawie "przystąpienia" do sporządzenia planu miejscowego jest wszczęcie właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie - w załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu, a zatem określenie granic przyszłych działań planistycznych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 17 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 828/11) a rolą uchwały o "odstąpieniu" - zaniechanie planowanych prac planistycznych;

- uchwała o jest uchwałą intencyjną a konsekwencją podjęcia tej uchwały jest wyłącznie zakończenie procedury planistycznej (analogicznie w odniesieniu do uchwały o przystąpieniu wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2008 r. IV SA/Wa 623/08); podobnie konsekwencją uchwały o "odstąpieniu" jest zakończenie tego procesu;

- niedopuszczalna jest skarga na bezczynność rady gminy w przedmiocie podjęcia uchwały o "odstąpieniu" od sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również o odstąpieniu od jego sporządzenia, podjęta w trybie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., nie wywołuje skutków materialnoprawnych, ma jedynie charakter formalny, nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem wyłącznym jej przedmiotem jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem, a braki przy jej podjęciu mogą być następnie sanowane przy wydawaniu uchwały właściwej tj. o zmianie planu (por. wyrok WSA w Lublinie z 7 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 274/09).

Powyższa charakterystyka uchwały o odstąpieniu od sporządzenia planu jednoznacznie wskazuje na to, że z istoty swojej uchwała taka nie może wpływać na interes prawny lub uprawnienie, tym bardziej nie może go naruszać.

Podkreślić należy, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny skarżących. W tym kontekście, mając na względzie podnoszone przez skarżących uwarunkowania, jak przebieg projektowanej obwodnicy w ciągu drogi DW 780 oraz objęcia działek skarżących planem generalnym lotniska Balice sytuacja skarżących jest trudna. Jednak nie może ona być źródłem ich legitymacji skargowej, upatrywanej w przepisach prawa materialnego (np. prawa własności). Naruszenie interesu faktycznego nie jest tożsame z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Ponadto owa szczególna sytuacja skarżących wynika z okoliczności, które leżą poza skarżona uchwałą, t.j. nie tkwią w samej uchwale, co potwierdza brak możliwości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez tę uchwałę.

W skardze, a także w toku rozprawy skarżący podniósł, że skarżona uchwała prowadzi do nieuprawnionej zmiany granic obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu. W tym kontekście należy zauważyć, że w § 3 skarżonej uchwały wskazano, że traci moc uchwała Rady Gminy Liszki nr XXVII/286/2016 z dnia 10 listopada 2016 r. zmieniona uchwałą Rady Gminy Liszki nr XXXII/373/2017 z dnia 28 kwietnia 2017 r. oraz uchwałą Rady Gminy Liszki nr XXIII/323/2020 z dnia 27 listopada 2020 r. w części obejmującej obszar: Cholerzyn – obszar 3 i 4. Na mocy uchwały zmianie uległ tym samym zakres pierwotnej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co pozostaje w zgodzie z zasadami techniki prawodawczej. Dokonując w/w zmian nie doszło także do naruszenia właściwości organów.

Odnosząc się do powołanych orzeczeń sądów administracyjnych wskazujących na możliwość wykreowania legitymacji skargowej indywidualnego podmiotu wskazać należy, co następuje. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że interes prawny, jak wspomniano powyżej ma być realny, obiektywnie sprawdzalny i ma oparcie w normach prawa materialnego. Niedopuszczalne jest jego kreowanie w oparciu o okoliczności faktyczne, co prowadziłoby nieuchronnie do jego zrelatywizowania. W rezultacie w określonych okolicznościach faktycznych jeden podmiot posiadałby taki interes, a inny nie. W dalszej kolejności zauważyć należy, że powołane orzeczenia nie są adekwatne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. I tak wyrok z dnia 10 października 2014 r. sygn. akt II OSK 802/13 zapadł jeszcze przed wprowadzeniem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Z kolei w powołanym wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r. w sprawie o sygnaturze II OSK 2593/19 wskazano m.in., że "wprawdzie rada gminy może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, jeśli uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej, lecz podjęcie tych kroków podlega pewnym ograniczeniom ustawowym. Zmian w ustaleniach dotyczących sporządzania planu miejscowego oraz obszaru i granic obszaru objętego przystąpieniem do sporządzania planu może dokonać wyłącznie rada gminy, w drodze uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego lub poprzez uchylenie tej uchwały." Tym samym znajduje potwierdzenie stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Natomiast o sposobie rozstrzygnięcia w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2019 r. zadecydowało naruszenie właściwości organów, co nie jest równoznaczne z posiadaniem interesu faktycznego, który zdolny jest do "wykreowania legitymacji skargowej indywidualnego podmiotu". Z kolei odnosząc się do kwestii obowiązku uzasadniania uchwał, o którym mowa w powołanym wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 stycznia 2022 r. sygn. VII SA/Wa 1640/21 zważyć należy, co następuje. Brak uzasadnienia uchwały może być kryterium oceny zgodności z prawem kontrolowanej uchwały w sytuacji, gdy skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarga, z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżoną uchwałą, nie została przyjęta do merytorycznego rozpoznania. Poza tym pogląd o obowiązku uzasadniania uchwał, niewątpliwie trafny, został sformułowany w kontekście uchwał o charakterze "pozytywnym", związanych z określonym działaniem, a nie powstrzymaniem się przez radę gminy od działania (por. wyroki NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX 490933, z 16 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2420/10, z 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. o odrzuceniu skargi.

O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.