Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 86/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 7 pkt 3
journal: Dz.U. 2014 poz 191
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - tekst jednolity.
article: art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 167
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
Teza: 1.	Jeśli zaskarżona uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego mogła wywołać skutki prawne w czasie jej obowiązywania, to jej późniejsze uchylenie lub zmiana nie powodują bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Uchwała uchylająca lub zmieniająca nie może bowiem przesądzić kwestii legalności uchwały zaskarżonej z okresu poprzedzającego uchylenie. Może to natomiast uczynić sąd administracyjny.

2.	Realizacja trybu opiniodawczego z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 167 z późn. zm.) w stosunku do aktów prawnych dotyczących grupy zawodowej nauczycieli powinna polegać, zgodnie z art. 19 ust. 1 Statutu OPZZ, na uzyskaniu opinii organów struktury wojewódzkiej lub powiatowej OPZZ, ewentualnie – jeśli rolę opiniującego ma odgrywać Zarząd Oddziału ZNP – powinien on posiadać upoważnienie wynikające z art. 17 ust. 1 lub 5 Statutu OPZZ.

TEZY

1.	Jeśli zaskarżona uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego mogła wywołać skutki prawne w czasie jej obowiązywania, to jej późniejsze uchylenie lub zmiana nie powodują bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Uchwała uchylająca lub zmieniająca nie może bowiem przesądzić kwestii legalności uchwały zaskarżonej z okresu poprzedzającego uchylenie. Może to natomiast uczynić sąd administracyjny.

2.	Realizacja trybu opiniodawczego z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 167 z późn. zm.) w stosunku do aktów prawnych dotyczących grupy zawodowej nauczycieli powinna polegać, zgodnie z art. 19 ust. 1 Statutu OPZZ, na uzyskaniu opinii organów struktury wojewódzkiej lub powiatowej OPZZ, ewentualnie – jeśli rolę opiniującego ma odgrywać Zarząd Oddziału ZNP – powinien on posiadać upoważnienie wynikające z art. 17 ust. 1 lub 5 Statutu OPZZ.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Gminy Rudka z dnia 15 września 2014 r. nr XXX/165/2014 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym wymiarze godzin, pedagogów i logopedów zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez gminę stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 86/15

UZASADNIENIE

Rada Gminy Rudka w dniu 15 września 2014 r. podjęła uchwałę nr XXX/165/2014 zmieniającą uchwałę nr IX/45/2011 z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym wymiarze godzin, pedagogów i logopedów zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę Rudka. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), dalej jako u.s.g. w związku z art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 191). Treść uchwały sprowadza się do wprowadzenia zmian w uchwale z dnia 30 września 2011 r. w ten sposób, że § 2 ust. 1 uchwały zmienianej nadano następujące brzmienie: Określa się tygodniową liczbę godzin obowiązkowego wymiaru zajęć dla: 1) pedagogów – w liczbie 24 godzin; 2) logopedów – w liczbie 24 godzin. Wykonanie uchwały z dnia 15 września 2014 r. powierzono Wójtowi Gminy

(§ 2), zaś w jej § 3 wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego. Ogłoszenie nastąpiło w dniu 17 września 2014 r. pod pozycją 3116 tego Dziennika.

W dniu 15 grudnia 2014 r. Zarząd Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego z siedzibą w B. złożył do Wojewody P. skargę na uchwałę z dnia 15 września 2014 r. Jako podstawę prawną skargi wskazano art. 229 pkt 1 k.p.a. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. W skardze sformułowano zarzut nieumieszczenia w uchwale przepisów wskazujących w jaki sposób mają wejść w życie nowe ustalenia (czy w drodze wypowiedzeń zmieniających czy w inny sposób) oraz zarzut nieprzekazania jej Zarządowi do zaopiniowania na podstawie art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 167 z późn. zm.), dalej jako u.z.z. Wskazano, że Zarząd wzywał Wójta do usunięcia naruszeń prawa (w piśmie z dnia 15 października 2014 r.) wskazując na czym one polegają, jednakże organ ustosunkował się negatywnie do wezwania (w piśmie z dnia 20 października 2014 r.). Skierowano do niego kolejne pismo (z dnia 30 października 2014 r.), tym razem ze szczegółowym opisem zarzutów. W odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia 1 grudnia 2014 r. Wójt podtrzymał swoje stanowisko, a następnie zwrócił się do Zarządu o wyrażenie opinii o uchwale, co uczynił jednak – zdaniem Zarządu - zbyt późno, bowiem po jej podjęciu. Jak wskazano, przejawem dobrej woli Zarządu było zaopiniowanie uchwały wraz z dołączeniem opinii prawnej Specjalisty ds. prawnych Okręgu P. ZNP.

Na skutek powyższej skargi obywatelskiej, Wojewoda P. w dniu 2 stycznia 2015 r. złożył do sądu administracyjnego skargę na uchwałę z dnia 15 września 2014 r. zarzucając naruszenie art. 19 u.z.z. poprzez jej podjęcie bez uprzedniego uzyskania opinii związków zawodowych. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. Zdaniem Wojewody, za każdym razem, gdy projekt aktu prawnego zawiera regulacje dotyczące praw pracowników, ich interesów płacowych, zawodowych lub socjalnych (jak wynika z art. 1 u.z.z.), odpowiednie (reprezentatywne) organizacje związkowe są uprawnione do zaopiniowania projektu i jest to uprawnienie niezależne od faktu przynależności do związków osób, na które rozciągną się skutki projektowanego aktu prawnego. Przypadek pominięcia związków zawodowych w opiniowaniu projektu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego stanowi istotne naruszenie prawa i daje podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Zdaniem skarżącego, treść kwestionowanej uchwały mieści się w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że art. 19 u.z.z. przewiduje konsultowanie projektów aktów prawnych ze związkami reprezentatywnymi, której to cechy nie posiada Związek Nauczycielstwa Polskiego ani jego Oddział w B. Brak konsultacji wynikał też, jak wskazał organ, z faktu niedziałania na terenie Gminy Rudka jakiejkolwiek struktury organizacji reprezentatywnej. Natomiast, zdaniem organu, rzeczywistym powodem wniesienia skargi obywatelskiej do Wojewody było to, że przewodnicząca Zarządu Oddziału zatrudniona jest na stanowisku pedagoga szkolnego w [...] i uchwała dotyczy jej interesów indywidualnych poprzez zwiększenie ilości godzin obowiązkowego pensum. Zauważono też, że Rada Gminy przesłała uchwałę Wojewodzie, który nie zgłosił do niej wcześniej żadnych zastrzeżeń.

Podczas rozprawy w dniu 19 marca 2015 r. pełnomocnik Wojewody cofnął skargę i wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że w dniu 17 marca 2015 r. Rada Gminy Rudka podjęła kolejną uchwałę - uchylającą uchwałę zaskarżoną. Na tej samej rozprawie pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania, zaś pełnomocnik dopuszczonego do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania Zarządu Oddziału ZNP w B. – wyraził sprzeciw wobec umorzenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu mimo wniosków o umorzenie postępowania oraz podlegała uwzględnieniu, gdyż podniesione w niej zarzuty odnośnie braku wyczerpania trybu konsultacji związkowej okazały się trafne.

Odnośnie wniosków o umorzenie postępowania należy wskazać, że nie były one skuteczne ani ze względu na cofnięcie skargi przez Wojewodę, ani też z uwagi na ewentualną bezprzedmiotowość postępowania sądowego.

Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., skarżący może cofnąć skargę i wiąże to sąd co do zasady. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Przepis ten oznacza, że co prawda oświadczenie o wycofaniu skargi jest wiążące, gdyż skarżący ma prawo własną skargą rozporządzać, jednakże nie wywoła ono skutków prawnych, gdy sąd zdecyduje o rozpoznaniu skargi przedkładając interes publiczny (eliminację z obrotu prawnego uchwały dotkniętej wadą kwalifikowaną) nad prawo do rozporządzeniem skargą. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, w której w procesie przygotowywania uchwały pominięto obowiązkowy tryb konsultacji związkowej. Wada ta, zdaniem sądu, ma charakter kwalifikowany, co zostanie wyjaśnione w dalszej części uzasadnienia.

Wskazać też trzeba, że okoliczność podjęcia przez Radę Gminy Rudka w dniu 17 marca 2015 r. kolejnej uchwały – uchylającej tę zaskarżoną, nie prowadzi w sprawie niniejszej do bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Z bezprzedmiotowością tą mamy bowiem do czynienia, gdy zaskarżona uchwała w czasie jej obowiązywania (do dnia uchylenia lub zmiany) nie wywołała skutków prawnych lub też nie mogła być stosowana do sytuacji poprzedzających jej uchylenie lub zmianę. Ten przypadek w sprawie niniejszej nie miał jednak miejsca. Uchwała z dnia 15 września 2014 r., po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego w dniu 17 września 2014 r., weszła w życie – zgodnie z treścią § 3 – po upływie czternastu dni od daty publikacji. Jak twierdził zaś pełnomocnik organu, uchwała uchylająca podjęta została w dniu 17 marca 2015 r. Sąd z urzędu ustalił, że została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 20 marca 2014 r. pod pozycją 847. Nadto jak wynika z jej § 4 – jej wejście w życie przewidziano po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Zatem co najmniej kilka miesięcy zaskarżony w sprawie niniejszej akt prawny obowiązywał i mógł wywołać skutki prawne tzn. mogło na jego podstawie dojść do indywidualnych aktów prawnych modyfikujących stosunek pracy nauczycieli logopedów i pedagogów w kierunku uzyskania liczby godzin zajęć obowiązkowych zgodnej z treścią § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały zaskarżonej. Istniała zatem możliwość zastosowania wadliwej uchwały. Nadto, co istotne, uchwała uchylająca nie mogła przesądzić kwestii legalności uchwały zaskarżonej z okresu poprzedzającego uchylenie, co może uczynić w chwili obecnej jedynie wyrok sądu administracyjnego. Uprawniony jest zatem wniosek, że w sprawie nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania sądowego. Zaskarżona uchwała mogła wywołać skutki prawne przed jej uchyleniem lub zmianą i nie ma innej niż droga sądowa oceny, czy skutki te mogła wywołać zgodnie z prawem.

Należy wskazać, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 stycznia 2013 r. w sprawie I OSK 984/12 NSA wskazał za Trybunałem Konstytucyjnym, że: "zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę" (wyrok NSA wraz ze wskazanym w nim orzecznictwem dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały podzielić należy trafny zarzut skargi o jej kwalifikowanej wadliwości, wynikającej z nieprzedstawienia projektu uchwały właściwej organizacji związkowej w trybie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 167 z późn. zm.), dalej jako u.z.z. Zgodnie ze wskazanymi przepisami organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy niż 30 dni.

Przedmiotem zaskarżonej uchwały było ustalenie na poziomie 24h tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć logopedów i pedagogów, którzy – w rozumieniu ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 191) - są nauczycielami w szerszym rozumieniu tego słowa. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 1 Karty Nauczyciela, użycie w tej ustawie słowa "nauczyciel" bez bliższego określenia oznacza nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych logopedzi i pedagodzy określani są mianem nauczycieli wspomagających w odróżnieniu od nauczycieli przedmiotów edukacyjnych. Dodać należy, że dla nauczycieli przedmiotów edukacyjnych tzw. pensum określił ustawodawca w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela, natomiast dla nauczycieli wspomagających czyni to organ prowadzący szkołę na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela (vide rozważania w uzasadnieniach wyroków w sprawach IV SA/Gl 674/14 z dnia 4 września 2014 r., III SA/Lu 495/13 z dnia 29 października 2013 r., I OSK 1194/11 z dnia 5 października 2011, dostępne w CBOSA). Ten ostatnio wskazany przepis był podstawą prawną zaskarżonej uchwały.

Wiedzą powszechną jest również, że nauczyciele jako grupa zawodowa są zorganizowani w związki zawodowe, których działalność najogólniej rzecz ujmując polega na reprezentacji pracowników oświaty i wychowania oraz nauki wobec pracodawców i wobec organów państwa. Stąd też nie ulega wątpliwości, że skoro przedmiot zaskarżonej uchwały dotyczył realizacji przez nauczycieli wspomagających ich obowiązków zawodowych w wymiarze tygodniowym – to projekt takiej uchwały, jako dotyczący zadań nauczycielskich związków zawodowych, powinien był być przedstawiony do zaopiniowania w trybie art. 19 ust. 2 u.z.z. właściwym związkom, którymi są – według tego przepisu – organizacje reprezentatywne w rozumieniu ustawy o Komisji Trójstronnej.

Nie może być również wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem prawnym podlegającym trybowi opiniodawczemu z art. 19 u.z.z. Skierowana jest do nieokreślonej liczby adresatów na terenie właściwości organu, który ją wydał. Upoważnieniem do jej wydania jest delegacja ustawowa zawarta w art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela, która określa granice materialne i kompetencyjne dla stanowienia przez radę gminy prawa w zakresie objętym zaskarżoną uchwałą (vide wyrok w sprawie IV SA/Gl 674/14, CBOSA).

Skoro zatem, jak wyżej wykazano, projekt zaskarżonej uchwały podlegał trybowi opiniodawczemu z art. 19 ust. 2 u.z.z., to nie mogło stanowić prawidłowego wypełnienia tego obowiązku przedłożenie do zaopiniowania Zarządowi Oddziału ZNP w B. nie projektu uchwały ale jej wersji uchwalonej, która to sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 15 września 2014 r., w dniu 17 września 2014 r. została opublikowana, zaś jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych pismo Wójta przedstawiające ją do zaopiniowania wymienionemu Zarządowi nosi datę 1 grudnia 2014 r.

Powyższe uchybienie stanowi nadto wadę kwalifikowaną uchwały prowadzącą do stwierdzenia jej nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z pózn. zm.), dalej jako u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności orzeka przede wszystkim organ nadzoru, któremu akt przedstawiono, jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Jeśli natomiast organ nadzoru nie orzeknie w przedmiocie zgodności z prawem uchwały w terminie 30 dni – może złożyć skargę do sądu administracyjnego. W takim trybie przedstawiono sądowi skargę w sprawie niniejszej.

W orzecznictwie wskazuje się, że w przepisie art. 91 u.s.g. ustawodawca wskazał na możliwość wystąpienia wad istotnych uchwał organów gminy (prowadzących do stwierdzenia ich nieważności) oraz nieistotnych (prowadzących do stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa). Wady istotne to te, które są oczywiste, bezpośrednie, widoczne na pierwszy rzut oka, zazwyczaj wynikające z naruszenia prawa ustrojowego, materialnego (przez jego wadliwą wykładnię) lub przepisów procedury prowadzącej do wydania uchwały (vide wyroki w sprawach III SA/Łd 375/14, III SA/Kr 1476/13, CBOSA). Wadami nieistotnymi są natomiast generalnie takie uchybienia, które pozostają bez wpływu na treść uchwały (vide wyroki w sprawach II SA/Go 532/14, II OSK 1824/14, CBOSA).

Zdaniem składu orzekającego, pominięcie obowiązkowego, przewidzianego w ustawie trybu kształtowania treści projektu aktu prawnego, uniemożliwiające zajęcie stanowiska co do tej treści uprawnionemu podmiotowi (reprezentatywnej organizacji związkowej), podważa w sposób istotny legalność zaskarżonej uchwały jako podjętej z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej uchwalenia. Stąd też należało zaskarżoną uchwałę wyeliminować z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Kwestią sporną w sprawie był również podmiot, do którego Rada Gminy powinna się zwrócić o opinię w trybie art. 19 ust. 2 u.z.z. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nie mógł to być Zarząd Oddziału ZNP, gdyż jednostka ta nie jest organizacją reprezentatywną w rozumieniu ustawy o Komisji Trójstronnej, nadto na terenie Gminy Rudka brak jest jakiejkolwiek działającej struktury organizacji związkowej reprezentatywnej.

Zdaniem sądu, bezzasadny pozostaje argument o braku możliwości wyczerpania trybu opiniodawczego z uwagi na niedziałanie na terenie właściwości Rady Gminy struktur organizacji reprezentatywnej. Jeśli bowiem faktycznie tak jest – struktur tych należy poszukiwać na szczeblu wyższym niż gmina (powiatowym, wojewódzkim czy nawet krajowym). Tych działań organ nie podjął.

Natomiast ustosunkowanie się do kwestii uprawnienia Zarządu Oddziału ZNP do wyrażenia opinii w trybie konsultacji związkowej w zasadzie nie jest niezbędne do rozstrzygnięcia przez sąd o legalności zaskarżonej uchwały. To nie rolą sądu a organu, na którym ciąży obowiązek dochowania procedury z art. 19 ust. 2 u.z.z., jest poszukiwanie podmiotu uprawnionego do wyrażenia opinii. Sąd w sprawie niniejszej ustalił brak dochowania tego wymagania proceduralnego, co wystarczyło do wydania wyroku. Nie mniej jednak, z uwagi na spór jaki powstał w sprawie, należy wskazać, że przepis art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z. wymaga zaopiniowania projektu aktu prawnego przez reprezentatywną organizację związkową w rozumieniu ustawy o Komisji Trójstronnej. Z art. 8 ust. 1 tej ustawy wynika, że w aktualnym stanie prawnym stwierdzenia reprezentatywności dokonuje sąd okręgowy w Warszawie. Jednocześnie zauważyć należy, że na stronach internetowych www.dialog.gov.pl wskazany jest skład Komisji Trójstronnej, w tym wśród reprezentatywnych organizacji związkowych po stronie pracowników wymienia się Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych, Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" oraz Forum Związków Zawodowych. Z kolei na stronach internetowych OPZZ (www.opzz.org.pl) wskazano, że organizacją członkowską OPZZ w Branży III Oświata i Nauka jest ZNP. Ze Statutu OPZZ (art. 17 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 5 pkt 1 i 2) wynika, że do reprezentowania OPZZ upoważnieni są przewodniczący lub wiceprzewodniczący (OPZZ lub rady wojewódzkiej OPZZ) ewentualnie inne osoby w granicach upoważnień udzielanych przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego (OPZZ lub rady wojewódzkiej). Z kolei w art. 19 ust. 1 Statutu OPZZ wskazano, że założenia i projekty aktów prawnych opiniują organy wojewódzkich i powiatowych struktur terytorialnych OPZZ. Dodać należy, że z kolei ze Statutu ZNP dostępnego na stronie internetowej tego podmiotu (www.znp.edu.pl) wynika, że ZNP ma wpływ na kształtowanie treści aktów prawnych dotyczących statusu prawnego pracowników oświaty i wychowania. Jednakże nie wynika z niego prawo Zarządu Oddziału ZNP do opiniowania aktów prawnych.

Dla pełnego obrazu sytuacji wskazać należy, że w wyroku z dnia 25 sierpnia 2011 r. w sprawie II SA/Go 523/11 wskazano, iż Zarząd Oddziału ZNP nie jest jednostką ustawowo upoważnioną do występowania w imieniu reprezentatywnej organizacji związkowej, jak również nie może być mu udzielone to upoważnienie wyłącznie na podstawie regulacji wewnętrznych (statutowych). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zaś w wyroku z dnia 27 czerwca 2014 r. w sprawie I OSK 714/14, że uprawnienie do opiniowania projektów aktów prawnych Zarząd Oddziału ZNP może wywodzić wyłącznie z upoważnienia udzielonego mu przez podmiot uprawniony do reprezentacji OPZZ zgodnie z art. 17 Statutu OPZZ. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela w całości drugie ze wskazanych wyżej stanowisk. Dlatego też należy przyjąć, że aby zrealizować tryb opiniowania z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z. w stosunku do aktów prawnych dotyczących grupy zawodowej nauczycieli - należałoby uzyskać, zgodnie z art. 19 ust. 1 Statutu OPZZ, opinię organów struktury wojewódzkiej lub powiatowej OPZZ, ewentualnie – jeśli rolę opiniującego ma odgrywać Zarząd Oddziału ZNP – powinien on posiadać upoważnienie wynikające z art. 17 ust. 1 lub 5 Statutu OPZZ. Podkreślić przy tym należy, że ewentualne upoważnienie do wyrażenia opinii powinno istnieć w dacie opiniowania, co wykazać powinien podmiot pretendujący do roli opiniującego, zaś organ, od którego wymaga się dochowania trybu opiniodawczego, powinien fakt istnienia tego upoważnienia ustalić.

Niezależnie od już poczynionych rozważań wskazać też trzeba, że zaskarżoną uchwałą zwiększono liczbę godzin zajęć w tygodniu de facto wyłącznie nauczycielom pedagogom (z 20 do 24h), choć objęto uchwałą również nauczycieli logopedów (ich wymiar godzin zajęć pozostał niezmieniony - na poziomie 24 h). Co prawda żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie nakłada na radę gminy obowiązku uzasadniania uchwał, jednakże obowiązek taki należy wyprowadzić ze standardów demokratycznego państwa prawnego, gdyż jest elementem zasady jawności działania władz publicznych (vide wyrok z dnia 23 maja 2014 r., I OSK 240/13 oraz powołane tam orzecznictwo, CBOSA). W sytuacji zatem, gdy dochodzi, jak w sprawie niniejszej, do modyfikacji sytuacji prawnej określonych podmiotów na skutek podjęcia uchwały, pożądane byłoby wskazanie argumentacji prowadzącej organ do dokonania tej zmiany (w formie uzasadnienia uchwały).

Skład orzekający nie widzi natomiast podstaw do oceny zaskarżonej uchwały pod kątem nieuregulowania w niej sposobu wprowadzenia zmian w liczbie godzin do indywidualnych stosunków pracy logopedów i pedagogów. Kwestii tej nie regulują przepisy administracyjne, z punktu widzenia których sąd kontroluje legalność uchwały. Jest to zagadnienie z zakresu kształtowania indywidualnych stosunków pracowniczych i nie pozostaje w granicach właściwości sądu administracyjnego.

Końcowo wskazać trzeba, że sąd dopuścił do udziału w postępowaniu Zarząd Oddziału ZNP reprezentowany przez pełnomocnika – bowiem z zamieszczonych na stronie internetowej ZNP upoważnień Przewodniczącego OPZZ (jako organizacji reprezentatywnej) udzielonych na lata 2014 i 2015 zarządom oddziałów ZNP (nr OPZZ/P/4630/2013 z dnia 20 grudnia 2013 r. i nr OPZZ/P/108/2015 z dnia 12 stycznia 2015 r.) wynika, że są one uprawnione do opiniowania aktów prawnych organów samorządowych w zakresie objętym zadaniami ZNP. Jeśli zatem prawo Zarządu Oddziału ZNP w B. (do wyrażenia opinii w sprawie na etapie przygotowania projektu zaskarżonej uchwały) zostało naruszone, to brak jest podstaw do odmówienia mu interesu prawnego uczestnika postępowania.

Reasumując, ustalenie, że zaskarżona uchwała jest dotknięta istotną wadą prawną (została podjęta z istotnym naruszeniem prawa) zobowiązywało sąd do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi niezależnie od wniosku o umorzenie postępowania, o czym orzeczono jak w sentencji.