Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1297/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 3 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 1035/15 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 1035/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Prezydent Miasta Ł. ustalił na wniosek M. Z. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku cieplarni z częścią magazynową wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł.przy ulicy B. [...], na terenie oznaczonym jako działki nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym numer [...].

W odwołaniu od tej decyzji M. Z.podniosła, że ustalenie w decyzji nieprzekraczalnej linii zabudowy wyklucza spory fragment działki z inwestycji i jest to bardzo atrakcyjny fragment terenu bezpośrednio stykający się z drogą. Takie rozwiązanie nie jest korzystne dla inwestora.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2015 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 61 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) - dalej u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) – dalej w skrócie "rozporządzenie" wywodząc, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, iż wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Natomiast odnosząc się do zarzutu odwołania w zakresie linii zabudowy przywołało regulację § 4 ust. 1 rozporządzenia i stwierdziło, że chodzi o zachowanie przez nową zabudowę linii dotychczasowej, ukształtowanej przez istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich. Użyte pojęcie "nieprzekraczalna linia nowej zabudowy" stanowi jedynie o tym, że inwestycja nie może być sytuowana w odległości od drogi publicznej mniejszej, niż ukształtowana dotychczasową zabudową i jest to jedyne ograniczenie w odniesieniu do "linii zabudowy" wynikające z przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia. W niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo wyznaczył linię zabudowy, jako kontynuację linii znajdującej się na działce przy ul. L.. Wyznaczenie w innym kształcie tejże linii zabudowy nie jest poparte żadnym materiałem dowodowym, a już na pewno nie wynika z analizy urbanistycznej, dokumentu, na podstawie którego warunki zabudowy są ustalane. Zatem zmiana tego parametru byłaby nieuzasadniona, nawet w sytuacji, jak wskazuje inwestor, gdy faktycznie mamy do czynienia z niemożnością korzystania w sposób nieograniczony z prawa własności.

Rozpoznając skargę na w/w decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). W przekonaniu Sądu, autor analizy urbanistycznej, a w ślad za im organy orzekające w sprawie, prawidłowo wyznaczyły obowiązującą nieprzekraczalną linię nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej znajdującej się przy ul. L.. Wiążące zasady ustalania poszczególnych parametrów nowej zabudowy określono w przepisach rozporządzenia wykonawczego. Przepis § 4 rozporządzenia, poczynając od jego ustępu 1, a kończąc na ustępie 4 ustanawia pewną kolejność postępowania przy określaniu obowiązującej linii zabudowy, co oznacza, że poszczególne ustępy § 4 nie mogą być stosowane wybiórczo w zależności od indywidualnych preferencji inwestora. Zasadą jest bowiem w pierwszej kolejności poszukiwanie, czy w terenie analizowanym zachodzi możliwość wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a więc zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Dopiero, gdy brak jest takiej możliwości, ustawodawca dopuścił w kolejnych ustępach § 4 rozporządzenia prawną możliwość innego wyznaczenia linii zabudowy. Ustalenie linii zabudowy ma bowiem służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Parametr, jakim jest obowiązująca linia zabudowy, winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a może być on wyznaczony w inny sposób, jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy Przepis § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy w sytuacji, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. W związku z tym pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia linii zabudowy jest jej wyznaczenie jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Ustępy 2 i 3 regulują sytuacje wyjątkowe, gdy w/w linia jest niezgodna z przepisami odrębnymi - wówczas nową linię należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2) lub też gdy (w braku konieczności zastosowania przepisów odrębnych) tworzy ona uskok - nową linię należy ustalić jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopiero wówczas, gdy żadna z powyżej opisanych sytuacji szczególnych nie ma zastosowania, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (ust. 4).

W realiach niniejszej sprawy w ocenie Sądu, treść analizy urbanistycznej nie dawała żadnych podstaw prawnych do wyznaczenia obowiązującej nieprzekraczalnej linii zabudowy w inny sposób, aniżeli wynikało to z brzmienia § 4 ust. 1 rozporządzenia, co zresztą Kolegium wyjaśniło trafnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. Z., zarzucając:

- naruszenie przepisów wykonawczych - § 3 w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że Prezydent Miasta Ł. w decyzji nr [...] w sposób prawidłowy wyznaczył obszar analizowany, podczas gdy obszar analizowany został wyznaczony w sposób błędny, niezgodny z zasadami wynikającymi z w/w rozporządzenia, co w konsekwencji doprowadziło do uznania braku podstaw do wyznaczenia obowiązującej nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób inny aniżeli wynika z to z § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia,

- naruszenie art. 61 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy w zaskarżonym zakresie, podczas gdy została ona wydana przy nieprawidłowym zastosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. bez uwzględnienia nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności skarżącej i rzeczywistego zakresu zagospodarowania terenów sąsiadujących,

- naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez ograniczenie skarżącemu prawa do zagospodarowania należącego do niego terenu,

- naruszenie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w konsekwencji polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 147 § 1 p.p.s.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej niezasadnie stwierdził poprawność wyznaczenia obowiązującej nieprzekraczalnej nowej linii zabudowy i w następstwie powyższego oddalił zarzuty skarżącej,

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec nie stwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia § 3 w zw. z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie okazał się zasadny. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu podkreślić należy, że właściwe sformułowanie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145 a bądź 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał również na naruszenie konkretnych jednostek redakcyjnych § 3 oraz 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., które to przepisy składają się również z ustępów. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można jednak wywieść, że skoro skarżąca kwestionuje sposób wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki budowlanej objętej inwestycją, zarzut dotyczy naruszenia § 3 ust. 1 - 2 rozporządzenia. W odniesieniu zaś do sposobu wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy skarżąca kwestionuje niewyznaczenie tej linii w sposób inny niż to wynika z § 4 ust. 1 rozporządzenia, a zatem zarzut powinien obejmować naruszenie § 4 ust. 1 - 4 rozporządzenia.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie nie doszło jednak do uchybienia powyższym przepisom.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że sposób wyznaczenia przez organy administracji publicznej obszaru analizowanego wokół przedmiotowej działki budowlanej był prawidłowy. Ze stanowiącego załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy wyników analizy urbanistycznej wywieść można, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów (dokładnie: 66 metrów), a zatem zgodnie z kryteriami ustanowionymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności i z uwzględnieniem w/w obiektywnych kryteriów ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności analizy urbanistycznej i jej wyników, a tym samym przeciwdziała dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Dla potrzeb analizy funkcji oraz cech zabudowy uwzględniono reprezentatywne nieruchomości znajdujące w obszarze ulic B., L. i L. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że w świetle treści § 3 ust. 2 rozporządzenia co do zasady istnieje możliwość poszerzenia granic obszaru analizowanego, lecz jedynie w uzasadnionych przypadkach, z uwzględnieniem wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, zadeklarowanej w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasady wolności zagospodarowania terenu oraz wyrażonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. aspektu ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 865/16, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedopuszczalne jest jednak poszerzenie granic obszaru analizowanego jedynie w celu objęcia nim zabudowy umożliwiającej wydanie pozytywnej decyzji dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Innymi słowy, niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które tylko zmierza do poszukiwania obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wyznaczenie obszaru analizowanego nie może być uwarunkowane koncepcją urbanistyczną czy architektoniczną podmiotu wnioskującego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W skardze kasacyjnej nie wykazano skutecznie uchybienia w wyznaczeniu obszaru analizowanego na podstawie § 3 ust. 1 - 2 rozporządzenia, bowiem skarżący nie wskazał żadnych innych działek niż uwzględnione przez organ, które położone w większej odległości od terenu inwestycji, powinny również znajdować się w obszarze analizowanym i stanowić punkt odniesienia dla ustalenia cech zagospodarowania terenu.

Również ocena funkcji oraz cech zabudowy terenu na obszarze analizowanym nie budzi zastrzeżeń w związku z brzmieniem § 3 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. Wskazano bowiem na występowanie w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gospodarczej i garażowej, obiektów wykorzystywanych do produkcji rolniczej (ogrodniczej) - szklarni oraz zespołu zabudowy produkcyjno - magazynowego. Należy podkreślić, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy warunkuje, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji ukształtowania i zabudowy terenu. Warunek ten został należycie zweryfikowany przez organy, bowiem prawidłowo ustaliły one, że zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej kontynuuje funkcję istniejącą w wyznaczonym obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. W oparciu o analizę zagospodarowania tak wyznaczonego terenu prawidłowo określono wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym w odniesieniu do linii nowej zabudowy.

Sposób wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy na działce objętej wnioskiem zasługuje na szczególną uwagę w kontekście zarzutów kasacyjnych. Treść § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie pozostawia wątpliwości, że podstawowym sposobem wyznaczenia tej linii na terenie działki objętej wnioskiem jest przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Odrębne sposoby wyznaczenia linii zabudowy na podstawie ust. 2 - 4 aktualizują się wyłącznie w sytuacji niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, przebiegu linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w formie uskoku albo konieczności uwzględnienia wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na terenie analizowanym w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. Na uwagę zasługuje również ustanowione w § 4 ust. 1 - 3 rozporządzenia pierwszeństwo ustalania linii zabudowy w odniesieniu do istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich, wyjątkowe zaś dopuszczenie innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy w ust. 4 tego przepisu. W orzecznictwie nie budzi bowiem wątpliwości, że przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia to jest analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p., jednak w pierwszej kolejności linia zabudowy powinna być wyznaczana według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 lub rozporządzenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2016 r., sygn. II SA/Kr 1281/14, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie wyznaczenie linii nowej zabudowy w oparciu o treść § 4 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej znajdującej się przy ul. L., dostępnej z tej samej drogi publicznej, należy uznać za prawidłowe. W sprawie nie zachodzą bowiem żadne przesłanki, o których wspomina § 4 ust. 2 - 4 u.p.z.p., uzasadniające odstąpienie od podstawowego sposobu ustalenia linii zabudowy w odniesieniu do linii zabudowy na działce sąsiedniej, w szczególności zaś uzasadnienia takiego nie stanowi analiza cech zabudowy na obszarze analizowanym. Wprost przeciwnie, wyniki analizy urbanistycznej przeprowadzonej na analizowanym obszarze jednoznacznie nawiązują do linii zabudowy wyznaczonej linią ustaloną na działce sąsiedniej przy ul. L.. Również w skardze kasacyjnej, wywodząc błędne ustalenie linii zabudowy, nie zawarto żadnej argumentacji uzasadniającej takie stanowisko, ani nie wskazano prawidłowego, w ocenie skarżącej kasacyjnie, sposobu ustalenia tego parametru. Skarżąca wskazuje jedynie na błędne uznanie braku podstaw do wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy w sposób inny niż wynika to z § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie wskazując jednocześnie konkretnego sposobu, uregulowanego w § 4 ust. 2 - 4 rozporządzenia, w oparciu o który należało prawidłowo ustalić tę linię.

W konsekwencji zarzut naruszenia art. 61 u.p.z.p. nie okazał się zasadny. Również sformułowanie tego zarzutu budzi zastrzeżenia, bowiem skarżąca nie uwzględniła, że przepis ten dzieli się na jednostki redakcyjne jakimi są ustępy i punkty. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika jednak, że punktem odniesienia dla kwestionowania oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku skarżąca chciała uczynić art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Przystępując do ustalenia, czy możliwe jest określenie dla danego przedsięwzięcia warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Organy prawidłowo zastosowały ten przepis, rozważyły bowiem charakter zabudowy występującej na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej w sposób, który pozwalał na ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy tego terenu przez planowaną inwestycję.

Skarżąca zmierza do wykazania, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, w odniesieniu do którego ustalono na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności linii zabudowy, ogranicza w nieuzasadniony sposób jej prawo własności. Należy podkreślić, że zastosowanie odmiennego sposobu ustalenia linii zabudowy wynikającego z analizy cech i funkcji zagospodarowania przestrzennego na obszarze analizowanym, powinno znajdować uzasadnienie w treści analizy urbanistycznej, nie może zaś wynikać wyłącznie z konieczności uwzględnienia w procedurze gospodarowania przestrzenią wynikającego z prawa własności, prawa do zabudowy nieruchomości. W sytuacji, w której brak uzasadnienia w materiale dowodowym dla zmiany tego parametru, nawet faktyczne ograniczenie korzystania w sposobie wykonywania prawa własności wynikające z ustalenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia nie stanowi przyczyny dla przyjęcia odmiennego sposobu jej wyznaczenia, wynikającego z treści ust. 4 tego przepisu. Nie powinno budzić bowiem wątpliwości, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy terenu sąsiedniego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu) zabudowy istniejącej. Powyższe stanowi o konieczności zachowania przez nową zabudowę dotychczasowej linii zabudowy, ukształtowanej przez istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich. Ocena skarżącej, że wymagania dotyczące planowanej zabudowy w zakresie linii zabudowy zostały określone w sposób nieprawidłowy, nie zawiera zatem usprawiedliwionych podstaw. Wykładnia użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. zwrotu "przedłużenie" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie w kontekście tego przepisu uznaje się przy tym w orzecznictwie działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 maja 2017r., sygn. akt II SA/Gd 139/17, dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Prawidłowa interpretacja zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" jednoznacznie wskazuje, że prawodawca odwołuje się w § 4 ust. 1 rozporządzenia nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2016 r., sygn. II SA/Kr 1281/14, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak było zatem podstaw do uwzględnienia charakteru tego parametru względem działek położonych w dalszej odległości od działki objętej inwestycją. Podkreślić należy bowiem, że pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 4 ust. 1 rozporządzenia ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tym przepisie oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie jest tożsame z rozumieniem działki sąsiedniej ustalonej na podstawie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż oznacza ono tzw. bliskie sąsiedztwo (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 329/16)

Zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie okazał się zasadny. Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Przepis ten uwzględnia, że gospodarowanie przestrzenią jest procesem z natury konfliktogennym, ponieważ musi uwzględniać zarówno interes publiczny, interes o charakterze indywidualnym, jak również interes osób trzecich. Sposób interpretowania norm dotyczących gospodarowania przestrzenią musi zatem być wyrazem kompromisu między różnymi interesami i wyobrażeniami o planowaniu przestrzennym. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymieniono przykładowy katalog wartości, które powinny być brane pod uwagę w procesie gospodarowania przestrzenią, w którym w pkt 1 wprowadzono wymagania ładu przestrzennego, dopiero zaś w pkt 7 prawo własności. Mimo, że co do zasady w gospodarowaniu przestrzenią nie należy kierować się kolejnością wyliczenia z ust. 2, to nie można automatycznie przyznać prymatu interesowi indywidualnemu inwestora nad interesem społecznym (publicznym) w oderwaniu od okoliczności sprawy. Prawo własności, które podlega ochronie w planowaniu przestrzennym, nie ma charakteru absolutnego. Prawo to podlega niejednokrotnie ograniczeniu na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy, jednak ograniczenie to jest dopuszczalne, o ile jego podstawą są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze. Nie można w szczególności skutecznie podnosić zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w sytuacji, gdy z przeprowadzonej analizy urbanistycznej nie wynika możliwość wyznaczenia linii zabudowy w odmienny sposób.

Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., pociągający za sobą, w ocenie skarżącej, niewłaściwe zastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a., również nie okazał się zasadny. Przepis art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazuje na właściwość sądu administracyjnego do kontroli legalności aktów z zakresu administracji publicznej jakimi są akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji, bowiem przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie był akt prawa miejscowego, lecz decyzja administracyjna, która podlegała kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., co oznacza, że również art. 147 § 1 p.p.s.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi na w/w decyzję w przypadku uznania naruszenia przepisów prawa materialnego, taką podstawę mógł stanowić przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa materialnego, co oznacza, że Sąd I instancji nie naruszył wskazanego przepisu i zasadnie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.