Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 515/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64e, art. 64b, art. 151a, art. 170, art, 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138, art. 136, art. 15, art. 134, art. 7, art. 77, art. 10, art. 80, art, 107
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 50-51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy Brygida Myszyńska – Guziur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze sprzeciwu J. O. i M. O. od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2022 r., nr ZOA-VI.7721.2.2022 w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie wydania nakazu rozbiórki oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

J. O. i M. O. (dalej jako "strona", "wnoszący sprzeciw"), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciw od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 czerwca 2022 r.

w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie wydania nakazu rozbiórki.

Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że w dniu 22 lutego 2021 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krasnymstawie wpłynęło, drogą elektroniczną, pismo Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o. o., Oddział Zakład Gazowniczy w Lublinie, z prośbą o interwencję w sprawie obiektów budowlanych wybudowanych w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia DN250 Z. - K.. W piśmie tym wskazano między innymi obiekt budowlany zlokalizowany na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości O. M. K., gm. I., usytuowany w odległości ok. 12,5 m od osi gazociągu.

Podczas kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 25 marca 2021 r. stwierdzono, że na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości O. M. K. , gm. I., znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny w stanie surowym zamkniętym, realizowany na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 23 marca 2016 r., o pozwoleniu na budowę. Podczas kontroli nie zmierzono odległości budynku od gazociągu z uwagi na brak w terenie znaków wyznaczających trasę przebiegu gazociągu. Ustalono natomiast, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym ww. decyzją o pozwoleniu na budowę najmniejsza odległość budynku od gazociągu przebiegającego przez działkę nr ewid. [...] wynosi 10,0 m.

W toku postępowania ustalono, że gazociąg wysokiego ciśnienia DN250 [...] został wybudowany w 1989 r., a dopuszczalne ciśnienie robocze w Gazociągu (MOP) wynosi 5,5 MPa. W odpowiedzi na pismo organu I instancji Starosta [...] wskazał, że decyzja z dnia 23 marca 2016 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości O. M. K. , gm. I., została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Polska Spółka Gazownictwa sp. z o.o. pismem z dnia 18 czerwca 2021 r., poinformowała organ I instancji, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, szerokość strefy kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia DN250 [...] wybudowanego przed dniem 12 grudnia 2001 r. wynosi 30 m (po 15 m od osi gazociągu po obu jego stronach). Ponadto podkreślono, że PSG sp. z o.o. jako operator systemu dystrybucji gazu zobowiązana została przepisami prawa energetycznego i budowlanego do zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej eksploatacji gazociągów. Stwierdzono również, że wskazany przepis odnośnie wymaganych odległości usytuowania obiektów budowlanych od osi gazociągów ma charakter bezwzględny i nie podlega indywidualnej interpretacji. Do pisma dołączono protokół nr [...] z okresowej kontroli stanu technicznego przedmiotowego gazociągu za 2020 r., w którym stwierdzono, że stan techniczny gazociągu jest dostateczny oraz można go eksploatować zgodnie z przeznaczeniem, ale zawiera uszkodzenia, które należy poddawać kontroli do czasu ich usunięcia lub dodatkowych prac modernizacyjnych.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym protokołu kontroli z dnia 25 marca 2021 r., jak również otrzymanych informacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krasnymstawie, działając na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., postanowieniem z dnia 21 stycznia 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości O. M., gm. I..

L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrując zażalenie Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. postanowieniem z dnia 11 marca 2022 r., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji uznając, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. LWINB wskazał, że organ I instancji rozpoznając sprawę powinien zawiadomić strony o wszczęciu postępowania z urzędu, a dopiero w ramach wszczętego postępowania zbadać, czy zachodzą okoliczności do nakazania czynności lub robót budowlanych oraz merytorycznie ustosunkować się do złożonego wniosku.

Rozpatrując ponownie sprawę PINB w K. , pismem z dnia 22 marca 2022 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, dołączył do akt sprawy projekt zagospodarowania działki nr ewid. [...] oraz decyzję o warunkach zabudowy z dnia 16 grudnia 2015 r., nr [...] i decyzją z dnia 12 kwietnia 2022 r., działając na podstawie art. 83 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. - dalej jako "P.b.") odmówił wydania decyzji nakazującej J. i M. O., rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości O. M. K., gm. I..

W wyniku rozpatrzenia odwołania Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. od ww. decyzji Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 czerwca 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), a także bez wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), w zakresie mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem LWINB naruszony został również art. 10, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. Podkreślono, że art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 P.b., stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji, nie uprawnia organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jak to uczynił organ I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto stan faktyczny istniejący przed wydaniem przez organ I instancji postanowienia z dnia 21 stycznia 2022 r., o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, co narusza zasadę, że organy administracji orzekają w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji. Podkreślono, że PINB, po uchyleniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie przeprowadził praktycznie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, ograniczając się jedynie do zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania i dołączeniu do akt sprawy projektu zagospodarowania działki nr ewid. [...] oraz decyzji o warunkach zabudowy z dnia 16 grudnia 2015 r., nr [...], znak: [...] wraz z załącznikami. W szczególności nie przeprowadzono oględzin z udziałem stron postępowania. Ustalenia, co do usytuowania przedmiotowego budynku mieszkalnego w stosunku do osi gazociągu DN250 [...], przyjęto na postawie kontroli przeprowadzonej w dniu 25 marca 2021 r., czyli ponad rok przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Ponadto podczas ww. kontroli nie pomierzono odległości budynku od gazociągu z uwagi na brak w terenie znaków wyznaczających trasę przebiegu gazociągu. Stwierdzono jedynie, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, najmniejsza odległość budynku od gazociągu przebiegającego przez działkę nr ewid. [...] wynosi 10,0 m. Organ odwoławczy wskazał, że w kontroli nie uczestniczył operator gazociągu co narusza fundamentalną zasadę określoną w art. 10 § 1 k.p.a. o obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Podkreślono także, że operator gazociągu posiada narzędzia i możliwości do wskazania przebiegu gazociągu w terenie.

LWINB stwierdził, że organ I instancji nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, czy gazociąg DN250 [...] został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Akta sprawy nie zawierają żadnych dokumentów potwierdzających powyższe. Do akt sprawy nie dołączono również decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego.

W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciwie od powyższej decyzji strona wskazała m.in., że organ I instancji słusznie uznał, że budowa jest prowadzona zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Krasnostawskiego z dnia 16 marca 2022 r. Zdaniem PINB budowa nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz nie pogarsza warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wnoszący sprzeciw wskazali, że do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono wymagane przepisami oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a autorami projektu budowlanego są osoby posiadający odpowiednie uprawnienia budowlane. Podkreślili także, że nie posiadają wiedzy dotyczącej lokalizacji gazociągu na ich działce ponieważ do dnia dzisiejszego nie ma żadnego oznakowania strefy bezpieczeństwa, a po kilku latach prowadzenia budowy z zaskoczeniem przyjęli wiadomość, że budynek budowany był w sposób niewłaściwy i zagrażający gazociągowi przebiegającemu przez ich nieruchomość. Wnoszący sprzeciw podnieśli także, że nie rozumieją dlaczego tylko ich budynek zagraża bezpieczeństwu istniejącemu gazociągowi skoro na trasie wybudowanych jest więcej budynków i usytuowane są często w odległości zdecydowanie mniejszej niż należący do nich.

Wnoszący sprzeciw wskazali, że niewłaściwym elementem decyzji WINB jest wskazanie organowi I instancji konieczności sprawdzenia, czy gazociąg został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Nie zgodzili się z łączeniem badania legalności istniejącego gazociągu i sprawy realizacji przez nich budowy budynku mieszkalnego.

W odpowiedzi na sprzeciw, organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, wszystkie orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa,gov.pl). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną. Możliwości te są dodatkowo ograniczone ze względu na treść art. 138 § 2b k.p.a., zgodnie z którym przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a.) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.). Przy czym przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 k.p.a.). Organ odwoławczy, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136. Zarazem jednak organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).

Wymaga w tym kontekście podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. stanowi lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., co różnicuje w sposób zasadniczy postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu i w przedmiocie skargi. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych, co trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2030/19, został powiązany z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b p.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) sprzeciw nie jest środkiem służącym pełnej kontroli legalności decyzji. W wyroku 12 marca 2020 r., II OSK 570/20 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. To stanowisko jest podzielane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., II OSK 3880/19; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., II OSK 3552/19; wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19).

W rozpoznawanej sprawie powodem uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy było naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak ustalenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie czy posadowiony na działce nr ewid. [...] budynek znajduje się w prawidłowej odległości od przebiegającego przez ww. działkę gazociągu. Jak wynika z akt sprawy w dniu 25 marca 2021 r na działce nr ewid. [...] odbyła się kontrola przeprowadzona przez organ I instancji w przebiegu której nie uczestniczył przedstawiciel operatora gazociągu, a także nie dokonano pomiaru odległości znajdującego się budynku od osi gazociągu. W postępowaniu ustaleń dotyczących odległości budynku od gazociągu przebiegającego przez działkę dokonano w oparciu o projekt zagospodarowania terenu.

Jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy PINB po uchyleniu przez LWINB postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie przeprowadził praktycznie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, ograniczając się jedynie do zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania i dołączeniu do akt sprawy projektu zagospodarowania działki nr ewid. [...] oraz decyzji o warunkach zabudowy z dnia 16 grudnia 2015 r., nr [...] wraz z załącznikami. Zwrócić należy uwagę, że w aktach sprawy brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę budynku na działce nr ewid. [...]. Nie została także ustalona kwestia pozwolenia na budowę gazociągu, która ma także znaczenie w niniejszej sprawie.

Skoro PINB nie przeprowadził postępowania w zakresie dotyczącym ustalenia faktycznej odległości budynku posadowionego na działce nr [...] od osi gazociągu, to prawidłowo LWINB, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy decyzja organu I instancji została oparta na ustaleniach kontroli, która miała miejsce rok przed wydaniem decyzji.

W ocenie Sądu, wydanie decyzji kasatoryjnej nastąpiło zgodnie z regułami orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i nie narusza prawa, gdyż to organ I instancji ma obowiązek dokładnie wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy mające znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a.). W zaistniałym stanie faktycznym, wobec braku dysponowania przez organ II instancji materiałem dowodowym dającym podstawy do ustalenia wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, zachodziła konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego co do okoliczności opisanych powyżej mających istotny wpływ na wynik sprawy i wykraczających poza zakres art. 136 k.p.a. Co dodatkowo istotne, zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Regułą jest skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ drugiej instancji jest uprawniony zatem wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego – stwierdzenie przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Gdyby – odnosząc się do stanu niniejszej sprawy – LWINB usiłował we własnym zakresie naprawić braki w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, który nie poczynił przecież jakikolwiek ustaleń to naruszyłby zasadę dwuinstancyjności. Podkreślić należy, że dopiero pełne, wnikliwe i wyczerpujące ustalenia mogą być podstawą wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia, z zastosowaniem prawidłowych przepisów Prawa budowlanego. LWINB wskazał na naruszenie przez organ I instancji art. 50 ust. 1 kr 2 P.b. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 P.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska (pkt 2), albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy nałożenie bądź odmowa nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49f , następuje w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. po wydaniu przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 51 ust. 7 P.b., gdy roboty budowlane zostały już zakończone. Jak już wyżej wskazano zastosowanie prawidłowych przepisów Prawa budowlanego będzie możliwe po wszechstronnym i pełnym ustaleniu stanu faktycznego, czego nie było w niniejszej sprawie.

Należy zwrócić uwagę, że z treści zaskarżonej decyzji i dalszych wytycznych organu w niej zawartych nie wynika by organ przesądził konieczności wydania nakazu rozbiórki budynku należącego do wnoszących sprzeciw. Natomiast kwestia prawidłowości i zgodności z prawem wybudowania gazociągu ma konsekwencje dla posadowienia budynku na działce nr [...].

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że niewyjaśnienie w rozpoznawanej sprawie przez organ I instancji wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, powoduje iż istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez ten organ. Powyższe uchybienie nie może bowiem zostać usunięte w trybie art. 136 § 1 k.p.a. bez narażenia się na zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. W tej sytuacji zarzuty sprzeciwu nie zasługiwały na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji