Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 697/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 40 par. 2, art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 par. 1, art. 134, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 9 października 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 878/12 w sprawie ze skargi M. K. i M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. K. i M. K. solidarnie kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 697 / 13

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. i M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Starosta Powiatu Garwolińskiego na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił B. i K. K. pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr [...] położonej w G. przy ul. K.

Po rozpatrzeniu odwołania M. i M. K., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja Wojewody została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1137/11), który uznał, iż organ odwoławczy winien ponownie rozpatrzyć sprawę i rozstrzygnąć ją co do istoty. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego inwestor, występując z wnioskiem o pozwolenie na budowę, spełnił wymagania wynikające z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Projektowana rozbudowa budynku usługowo- mieszkalnego jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Garwolin (uchwała Rady Miejskiej w Garwolinie nr XXXV/243/2001 z dnia 9 listopada 2001 r., Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 252, poz. 5253). Z zapisów planu wynika, iż działka nr [...] położona jest w obszarze stref funkcjonalnych M-U2 i M-U3, gdzie ustala się realizację zabudowy wytwarzającej pierzeję z możliwością realizacji zabudowy zajmującej całą szerokość działki przy K., na odcinku od rzeki Wilgi do ul. W. po obu stronach. W toku postępowania organ odwoławczy wystąpił do Burmistrza Miasta Garwolin w sprawie interpretacji przez komisję urbanistyczno- architektoniczną zapisu miejscowego planu odnośnie działki nr [...]. Z uwagi jednak na brak odpowiedzi organ uznał, że opinia komisji nie jest konieczna, a z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż rozbudowa tworzy pierzeję. Została ona zlokalizowana na całej szerokości nieruchomości zgodnie z zapisami planu. Zdaniem organu przedmiotowa rozbudowa jest zgodna z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). W odpowiedzi na zarzuty dotyczące braku ekspertyzy technicznej oraz charakterystyki energetycznej Wojewoda wyjaśnił, iż projekt budowlany posiada opracowania w tym zakresie sporządzone przez upoważnionych projektantów.

Skargę na powyższą decyzję złożyli M. i M. K., wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący obu decyzjom zarzucili nieważność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., bowiem decyzja Starosty Garwolińskiego z dnia [...] maja 2011 r., którą odmówiono zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na rozbudowę stała się ostateczna. Nadto podnieśli zarzuty naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 15 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a także wskazali na zarzut błędnej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Garwolin i § 12, § 13, § 60 oraz § 271- 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż podlega ona oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa.

Sąd pierwszej instancji wskazał na prawo właściciela do swobodnego zagospodarowania gruntu (przepis art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz możliwość ustalenia szczególnych warunków jego zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 9 ww. ustawy) w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 8 ustawy). Nadto Sąd podkreślił, iż bezwzględnym warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest zgodność zamierzonego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na danym terenie. W razie wątpliwości interpretacyjnych planu należy uwzględniać całokształt okoliczności danej sprawy mając na uwadze, że celem planu jest kształtowanie przestrzeni w dalszej perspektywie. Kolejną zasadą interpretacji planu jest zakaz wykładni rozszerzającej na niekorzyść właściciela. Zakaz ten dotyczy ustaleń planu zawierających ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem, a więc ograniczających prawo zabudowy i zagospodarowania terenu. W kontekście interpretacji planów judykatura wypowiedziała się pozytywnie odnośnie dopuszczalności wykładni autentycznej, a więc przez podmiot, który normę ustanowił. Wykładnia taka może mieć dla organu jedynie charakter pomocniczy i nie może prowadzić do związania organu orzekającego przy rozstrzyganiu sprawy.

W rozpoznawanym przypadku Wojewoda Mazowiecki, dokonując samodzielnej oceny materiału dowodowego i rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty zwrócił się o taką wykładnię, jednakże nie uzyskał odpowiedzi od Komisji Urbanistyczno- Architektonicznej. Sąd zgodził się, co prawda ze skarżącym, że organ w sposób bardzo lakoniczny odniósł się do zapisów planu, jednakże mimo tego zaskarżoną decyzję Sąd uznał za nienaruszającą prawo. Jak zauważył Sąd, przedmiotowa działka nr [...] - położona w G. przy ul. K. - znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako MU3 w strefie mieszkaniowo - usługowej średnio intensywnej o wysokości zabudowy od dwóch do trzech kondygnacji z zaleceniem lokalizacji usług ogólnodostępnych, co najmniej w parterze zabudowy wzdłuż "T.". Po obu stronach ul. K. plan przewiduje zabudowę wytwarzającą pierzeję z możliwością realizacji zabudowy zajmującej całą szerokość działki. Rozbudowa istniejącego budynku usługowo- mieszkalnego została zaplanowana od strony ul. D., a nie od strony ul. K. Dla tej ulicy w przypadku zabudowy jednorodzinnej winna być ona sytuowana w jednym szeregu wzdłuż ul. D.

Działka nr ew. [...] ma powierzchnię 900 m2 i jest zabudowana od strony ul. K. budynkiem usytuowanym bezpośrednio przy granicy działek sąsiednich na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w czasie obowiązywania ww. planu miejscowego. Szerokość budynku odpowiada szerokości dz. nr [...]. Elewacja frontowa budynku jest zwrócona w kierunku ul. K. Projektowany sposób zagospodarowania działki przewiduje rozbudowę istniejącego budynku na całej jego szerokości, a więc jednocześnie na całej szerokości działki, jednakże od strony ul. D. i w kierunku tej ulicy.

Tym samym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, projektowana rozbudowa jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem plan ten dopuszcza sytuowanie budynku w zabudowie tworzącej pierzeje z możliwością realizacji zabudowy zajmującej całą szerokość działki. Wprawdzie sformułowanie to dotyczy ul. K. na odcinku od rzeki Wilgi do ul. W. po obu stronach, to jednak nie oznacza ono nakazu rozbudowy istniejącego budynku usługowo- mieszkalnego w kierunku ul. K. Istniejący budynek posiada od ul. K. elewację frontową, a zamiarem inwestora jest rozbudowa na tyłach tego budynku w kierunku ul. D. Skoro plan dopuszcza sytuowanie budynku na całej szerokości działki i tak też został wybudowany obecnie istniejący budynek usługowo- mieszkalny, to w ocenie Sądu plan nie zakazuje rozbudowy budynku na całej jego szerokości w stronę ul. D. Cała działka inwestora nr [...] jest położona na terenie oznaczonym MU3B25, a więc na terenie strefy mieszkaniowo- usługowej średnio intensywnej, gdzie zaleca się lokalizację usług ogólnodostępnych co najmniej w parterach zabudowy wzdłuż "T.".

Ponadto Sąd zaznaczył, że wniosek w sprawie dotyczy rozbudowy, a więc jest kontynuacją istniejącej zabudowy, a nie dotyczy na przykład budowy nowego budynku jednorodzinnego, do którego miałby zastosowanie zapis planu dotyczący zabudowy od ul. D. Zgodnie z tym zapisem zabudowa jednorodzinna winna być usytuowana w jednym szeregu wzdłuż tej ulicy. Zapisy obowiązującego planu nie zakazują rozbudowy istniejących budynków usytuowanych na całej szerokości działki, a w szczególności rozbudowy w kierunku ul. D. Usytuowanie rozbudowy bezpośrednio przy granicy działki skarżących jako wynikające z ustaleń planu miejscowego należy uznać za zgodne z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozbudowa budynku w stronę ul. D. oznacza konieczność zachowania odległości, co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ul. D. jest drogą gminną położoną na terenie zabudowanym i obiekty budowlane sytuowane na terenie przyległym do tej drogi, zgodnie z ustawą o drogach publicznych, powinny tę odległość zachować.

Odnośnie zgodności projektu z przepisami ochrony przeciwpożarowej Sąd pierwszej instancji uznał, że projekt przewiduje w ścianach szczytowych zlokalizowanych w granicach dwóch działek murowanie pełne o grubości 42 cm przy zastosowaniu materiałów budowlanych nie rozprzestrzeniających ognia jako ściany oddzielenia pożarowego REJ 60.

Odnosząc się zaś do zarzutu nieważność postępowania wynikającej z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., Sąd wskazując na konieczność zaistnienia tożsamość przedmiotu sprawy i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym, uznał, że nie zachodzi ona w niniejszej sprawie. Decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2012 r. została wydana w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 października 2011 r. (sygn. akt VII SA 1137/11) decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2011 r., którą organ ten uchylił decyzję Starosty Garwolińskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. o pozwoleniu na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego jest zatem decyzją, co do istoty sprawy, wydaną w oparciu o materialną przesłankę o charakterze prawotwórczym, tj. o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzja Starosty Powiatu Garwolińskiego z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo- mieszkalnego została wydana po bezskutecznym upływie terminu ustalonego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. o nałożeniu obowiązku usunięcia stwierdzonych w projekcie nieprawidłowości. Zapadła ona po uchyleniu decyzji tegoż organu z dnia [...] stycznia 2011 r. przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Co prawda, inwestorzy pismem z dnia 15 kwietnia 2011 r. wnosili o zawieszenie postępowania z uwagi na wniesienie skargi na decyzję z dnia [...] marca 2011 r., jednakże Starosta Powiatu Garwolińskiego postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. odmówił jej zawieszenia, co obligowało go do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Natomiast decyzja Starosty Garwolińskiego z dnia [...] maja 2011 r. winna być wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił wniesioną skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. K. i M. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie prawa materialnego tj.

a) błędną wykładnię § 5 pkt 4 oraz § 8 pkt 9 tiret 4 uchwały Nr XXXV/243/2001 Rady Miejskiej w Garwolinie z dnia 9 listopada 2001 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Garwolina uchwalonego uchwałą nr XVII/80/91 Rady Miejskiej w Garwolinie z dnia 29 listopada 1991r. i ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Woj. Siedleckiego Nr 9, poz. 217, zmienionego uchwałą nr XXXVIII/268/98 Rady Miejskiej w Garwolinie z dnia 30 marca 1998r. i ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Woj. Siedleckiego Nr 14, poz. 86 oraz uchwałą nr VHI/42/99 Rady Miejskiej w Garwolinie z dnia 24 maja 1999r. i ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Woj. Mazowieckiego Nr 54, poz. 2032 (Dziennik Urzędowy Woj. Mazowieckiego Nr 252 poz. 5253) – polegającą na przyjęciu, iż realizacja zabudowy wytwarzającej pierzeje może nastąpić poprzez rozbudowę tylnej elewacji budynku podczas, gdy literalne brzmienie planu wskazuje, iż pierzeja stanowi ciąg elewacji frontowych;

b) błędne zastosowanie § 8 pkt 9 tiret 4 ww. uchwały zgodnie z którą: "W obszarach stref funkcjonalnych M-U 2 i M-U 3 ustala się realizacje zabudowy wytwarzającej pierzeje z możliwością realizacji zabudowy zajmującej całą szerokość działki, przy następujących ulicach i drogach: (...) ul. K., na odcinku od rz. Wilgi do ul. W. - po obu stronach" pomimo, iż planowana rozbudowa ma miejsce przy ul. D., która nie została wymieniona w katalogu ulic, przy których możliwa jest realizacja zabudowy na całej szerokości działki i dla której to ulicy miejscowy plan przewiduje: "zabudowę średniointensywną o wysokości zabudowy od 2 do 3 kondygnacji" oraz iż: "zabudowę jednorodzinną" należy sytuować przy istniejących ulicach, w jednym szeregu wzdłuż tych ulic, a tym samym naruszenie § 8 pkt 4 oraz pkt 9 tiret 1,2 i 3, powołanej uchwały poprzez ich bezzasadne pominięcie; a w konsekwencji także błędne zastosowanie dla ustalonego stanu faktycznego § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie podczas, gdy winien być zastosowany § 12 ust. 1 rozporządzenia;

c) błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, iż zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polega na wykluczeniu sprzeczności projektu z ustaleniami planu podczas gdy prawidłowa wykładnia winna prowadzić do wniosku, iż zgodność projektu oznacza tożsamość rozwiązań projektu budowlanego z przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwarunkowaniami oraz uznanie, iż w przypadku stwierdzenia zgodności projektu z miejscowym planem nie zachodzi konieczność zbadania jego zgodności z przepisami ochrony środowiska - art. 71 ust. 1 oraz art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.);

d) art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 13 ust. 1 pkt 1 lit a, § 232 ust. 1, 2, 4 i 5 w zw. z § 272 ust. 3 ww. rozporządzenia poprzez ich niezastosowania w sprawie i uchylenie się od oceny zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno- budowlanymi w zakresie odległości pomiędzy budynkiem istniejącym skarżących i inwestycją objętą projektem budowlanym w kwestii wysokości obiektów, przesłaniania oraz ochrony przeciwpożarowej;

e) art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i orzeczenie na podstawie nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XVII/80/91 Rady Miejskiej w Garwolinie z dnia 29 listopada 1991 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Woj. Siedleckiego Nr 9, poz. 217, pomimo iż przedmiotowa uchwała z dniem 31.12.2003 r. utraciła moc w zakresie w jakim nie została zmieniona kolejnymi uchwałami.

- naruszenia prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. art. 151 P.p.s.a. oraz w zw. z 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez oddalanie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja została wydana w sprawie uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i dotknięta jest wadą nieważności;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 40 § 2 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracyjny prawa procesowego polegającego na pozbawieniu skarżącej M. K. bez jej winy prawa udziału w postępowaniu przed organem drugiej instancji;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku bez ustosunkowania się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze oraz nie wyjaśnienie podstawy prawnej wydanego orzeczenia podczas gdy naruszenie prawa procesowego i materialnego, które miało wypływ na wynik sprawy uzasadniało uchylenie decyzji organu drugiej instancji;

d) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. 134 § 1 P.p.s.a. wobec przyjęcia stanu faktycznego nieodzwierciedlonego w aktach sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania w innym składzie oraz o zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących M. K. i M. K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że przedmiotowa działka nr [...] graniczy z ulicą K. a nie z T. Natomiast prawidłowa interpretacja miejscowego planu powinna prowadzić do wniosku, że zabudowa na całej szerokości działki jest dopuszczalna, ale tylko w celu wytworzenia pierzei i przy ul. K. Skoro zaś przez pojęcie pierzei należy rozumieć ciąg elewacji frontowych, to nie sposób przyjąć, aby odnosiło się to do rozbudowy elewacji tylnej budynku jak w niniejszej sprawie.

Wolność zabudowy nie oznacza dowolności w zagospodarowaniu terenu i Sąd nie był zwolniony od zbadania zgodności inwestycji z przepisami art. 71 ust. 1 i ust. 4 Prawa ochrony środowiska oraz z przepisami techniczno- budowlanymi. Jak podkreślili skarżący, wysokość budynku objętego zaskarżoną decyzją ma podstawowe znaczenie w aspekcie zachowania wymogów normatywnych odnoszących się do zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku strony skarżącej. Analiza powyższego wskazuje na ewidentnie naruszenie uregulowań prawnych w tych przedmiocie. Ponadto budynek inwestorów usytuowany jest bezpośrednio przy granicy działki i nie posiada ściany oddzielenia przeciwpożarowego o odpowiedniej klasie odporności ogniowej.

Końcowo podkreślono, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2012 r. ponownie rozstrzygała merytorycznie tę samą sprawę, tożsamą z wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją. Również Wojewoda Mazowiecki pominął w sprawie pełnomocnika skarżącej M. K. Sąd zaś nie odniósł się do kwestii zapewnienia wymogów z § 13 warunków technicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się być zasadne.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów uchybienia przez Sąd pierwszej instancji przepisom procedury, zauważyć trzeba, iż kwestionowanie niniejszą skargą kasacyjną ustalonego w sprawie stanu faktycznego zostało ograniczone tylko do błędnego, zdaniem skarżących, określenia lokalizacji przez Sąd pierwszej instancji działki, na której zaprojektowano przedmiotową inwestycję. Jak słusznie stwierdza strona wnosząca kasację, działka ta nie znajduje się przy T., ale przy ul. K. Nie można jednakże traktować tego błędu Sądu inaczej, jak omyłki pisarskiej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd, pomimo iż niewłaściwie wskazywał na położenie działki przy T., to jednak wielokrotnie wskazywał również na jej prawidłowe położenie pomiędzy ulicami K. i D., jej prawidłową numerację – nr ewid. [...] oraz oznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – MU3. Nie zostało również wykazane, aby używanie zamiennie ww. ulic miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, jak chociażby poprzez stosowanie innych norm planistycznych. Z tej też przyczyny nie podlegał uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a.

Nie podlegał również uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie miał miejsca przypadek nieważności decyzji, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Podkreślić trzeba, iż fakt ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji na skutek uchylenia poprzedniej decyzji przez sąd administracyjny stanowi konsekwencję kontroli sądowoadministracyjnej tej ostatniej decyzji. W świetle zasady trwałości decyzji (art. 16 K.p.a.) i domniemania jej legalności nie jest także błędem ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji w toku postępowania sądowego w sprawie ze skargi na decyzję kasacyjną organu odwoławczego, a więc kontynuacji postępowania administracyjnego pomimo zawisłości sprawy przed sądem. Znajduje to zresztą swoje uzasadnienie w regulacji procedury administracyjnej ( m. in. art. 12, art. 16, art. 35, art. 36, art. 38 K.p.a.). Podkreślić jednakże trzeba, iż w sytuacji prawomocnego uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, usunięciu z obrotu prawnego podlegać będą rozstrzygnięcia wydane w następstwie tej decyzji. Mówiąc wprost, wobec tego, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2011 r. została wydana w sensie procesowym w oparciu o inną decyzję (Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2011 r.), która została następnie uchylona prawomocnym wyrokiem sądowym, podważenie legalności tej ostatniej winno skutkować wzruszeniem wadliwie przeprowadzonego następnie postępowania organu I instancji. Podkreślić trzeba jednak, iż wadliwość ta miała charakter następczy i nie wynikała z działań, za które organ I instancji ponosiłby winę, ale z faktu uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2011 r. w oparciu, o którą organ I instancji ponownie rozpatrywał wniosek inwestora. Do takiej konkluzji słusznie też doszedł Sąd pierwszej instancji, co wykluczało postawienie w tym zakresie skutecznego zarzutu.

Nie sposób podzielić także zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 40 § 2 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a. Przede wszystkim przypomnieć trzeba, iż naruszenie przepisu art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia jej podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Tym samym, zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść jedynie skutek w sytuacji, gdy strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. przykł. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 575/10; z dnia 25 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 414/11; z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1142/11- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzecznia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej kasacji ograniczono się do podniesienia, że pełnomocnikowi skarżącej nie wysłano pism kierowanych przez Wojewodę do komisji architektoniczno- urbanistycznej, w sytuacji gdy organ odwoławczy dokonał samodzielnej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co prawda, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji dopuścił możliwość przeprowadzenia przez organ planistyczny wykładni autentycznej tego planu, jednakże nie budziło żadnych wątpliwości, iż takowej w niniejszej sprawie nie przeprowadzono. Tym samym to, że Wojewoda nie doręczył pełnomocnikowi skarżącej prawidłowo przedmiotowej korespondencji pozostawało bez znaczenia dla zachowania uprawnień procesowych strony.

Za częściowo zasadny uznać należało natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. O ile nie można było podzielić twierdzeń, iż Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stosowną analizę, o tyle przyznać trzeba stronie skarżącej rację, iż Sąd ten nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Zauważyć trzeba, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprowadza się zasadniczo do oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomijając jednak konsekwentnie eksponowaną przez skarżących kwestię wpływu odległości projektowanej rozbudowy na zacienianie działki sąsiedniej jak również spełniania warunków ochrony przeciwpożarowej. Ma to przede wszystkim o tyle istotne znaczenia, że jak wynika z akt sprawy w toku prowadzonego postępowania na inwestorów były nakładane obowiązki uzgodnienia projektu budowlanego pod względem wymagań przeciwpożarowych (postanowienie Starosty Powiatu Garwolińskiego z dnia [...] grudnia 2010 r.) oraz sporządzenia m.in. ekspertyzy technicznej rozbudowywanego budynku (postanowienie Starosty z dnia [...] kwietnia 2011 r.). Z akt sprawy nie wynika jednak, aby którekolwiek z tych postanowień zostało wykonane przez inwestorów. Ponieważ postanowienie to nie jest zaskarżalne osobnym środkiem zaskarżenia, zasadność jego wydania i konieczność jego wykonania winna zostać skontrolowana przez organ rozpoznający odwołanie, jak również przez Sąd pierwszej instancji. Brak w tym zakresie jakichkolwiek rozważań Sądu pierwszej instancji czynił przeprowadzoną kontrolę niepełną, a tym samym wadliwą. Nie można przy tym uznać za wystarczające powołanie się na grubość ścian szczytowych i wskazanie na ich klasę odporności ogniowej. Podobnie należy ocenić konsekwentnie podnoszoną przez stronę skarżącą kwestię zacieniania jej budynku przez projektowaną zabudowę, która również nie doczekała się oceny Sądu. Podkreślić też trzeba, iż organy architektoniczno- budowlane, jak również kontrolujący ich działania Sąd, obowiązany jest ocenić na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60 ww. rozporządzenia. Projektowana zabudowa winna, bowiem spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia (tzw. "linijki słońca") zawarte w § 13 i § 57 rozporządzenia, określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie. Obowiązkiem właściwego organu, a następnie organu odwoławczego jest nie tylko zbadanie, czy osoby uprawnione uczestniczyły w przygotowaniu projektu, lecz także, czy rzeczywiście załączone rysunki mogą posłużyć dla oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków, a nadto dokonać stosownych obliczeń, które pozwolą twierdzenia inwestora zaaprobować, bądź merytorycznie zakwestionować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1138/10- Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Takiej analizy okoliczności przedmiotowej sprawy brak również w rozważaniach Sądu pierwszej instancji.

Powyższe, czynił zasadnym w ww. zakresie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 151 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie powyżej omawianych kwestii na obecnym etapie postępowania pozostawało, co najmniej przedwczesne w związku z czym nie mógł zostać oceniony zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 232 ust. 1, 2, 4 i 5 w związku z § 272 ust. 3 ww. rozporządzenia.

Przechodząc do rozstrzygnięcia kolejnej kwestii, tj. zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z miejscowym planem, jako niezasadny należało ocenić zarzut, iż Sąd pierwszej instancji dokonał swojej oceny na podstawie nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czym naruszył art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak powyżej wskazano, powoływanie się na lokalizację działki przy T. zamiast ul. K. stanowiło omyłkę pisarską Sądu, a nie wadliwość wyroku, która winna skutkować jego uchyleniem. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż ujawniony w tym zakresie spór nie sprowadzał się do ustalenia właściwych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale do ich wykładni. Nie stanowiło, bowiem żadnej wątpliwości tak Sądu pierwszej instancji, jak i skarżących, że działka na której została zaprojektowana rozbudowa budynku znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem M-U3, jak również odnoszące się do tej jednostki planistycznej regulacje. Zgodnie z § 8 pkt 9 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XXXV/243/2001 Rady Miejskiej w Garwolinie z dnia 9 listopada 2001 r.) w strefie funkcjonalnej M-U3 "ustala się realizację zabudowy wytwarzającej pierzeje z możliwością realizacji zabudowy zajmującej całą szerokość działki" przy ulicach i drogach m.in. ul. K., na odcinku od rz. Wilgi do ul. W.– po obu stronach. Kwestia wytworzenia pierzei nie należała do niniejszej sprawy, bowiem w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji miało dojść do rozbudowy istniejącego już budynku, w kierunku przeciwnym niż ul. K., tj. ul. D. Warunek wytworzenia pierzei odnosi się zaś jedynie do strony działki od ul. K. Wykonanie takich robót budowlanych nie spowoduje jednak, iż powstanie nowy obiekt budowlany, ale dojdzie do powiększenia już istniejącego obiektu budowlanego, przy jednoczesnym zachowaniu dotychczasowej elewacji frontowej od strony ul. K. I chodź słusznie zwraca uwagę autor kasacji na definicję pierzei zawartą w miejscowym planie (ciąg elewacji frontowych, stanowiących jedną stronę placu, ulicy lub ciągu pieszego, traktowany jako całość przestrzenna- § 5 pkt 4 ww. uchwały), to jednak nie można podzielić jego poglądu, iż w świetle zapisów ww. miejscowego planu dopuszczalna jest realizacja zabudowy na całej szerokości działki, ale tylko w celu wytworzenia pierzei. Po pierwsze, plan ten wyraźnie stanowi o "realizacji zabudowy" zajmującej całą szerokość działki. Po drugie nieracjonalnym byłoby dopuszczenie zajęcia całej szerokości działki tylko i wyłączenie na elewację frontową celem wytworzenia pierzei, jednocześnie z pominięciem ścian zewnętrznych budynku, które musiałyby się znajdować w oddaleniu od granicy działki, na której budynek będzie posadowiony. Powyższy zapis dopuszcza możliwość sytuowania całego obiektu budowlanego, a nie jedynie jego wąskiego fragmentu (front) na całej szerokości działki. Rację, zatem ma Sąd pierwszej instancji, iż w świetle powyższego zapisu miejscowego planu bez znaczenia jest to, że rozbudowa obiektu budowlanego nastąpi od strony ul. D., bowiem w efekcie na przedmiotowej działce usytuowanej pomiędzy ul. K. i ul. D. powstanie i tak jeden obiekt budowlany. Podkreślić trzeba, iż działka inwestorów, co jest kluczowe, nie jest umiejscowiona tylko i wyłącznie przy ul. D., ale również przy ul. K., stąd odnosić się do niej będą powyżej cytowane, szczegółowe regulacje miejscowego planu.

W związku z powyższym na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia § 5 pkt 4 oraz § 8 pkt 9 oraz § 8 pkt 9 ww. uchwały. Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż pkt 9 § 8 nie został podzielony na tirety. W konsekwencji powyższego, nie można było również podzielić zarzutu naruszenia § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zauważyć jednak również trzeba, iż powyższa interpretacja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza, jakby się mogło wydawać, stawiania dowolnie dużych obiektów budowlanych. Zapis planu został, bowiem ograniczony do zabudowy średniointensywnej o wysokości od 2 do 3 kondygnacji, z wyjątkiem dla zabudowy plombowej w przypadku działek mniejszych niż 450 m2 (§8 pkt 4 ww. uchwały). O ile zachowanie warunku kondygnacji wynika już z akt sprawy, o tyle nie było przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji, czy powstanie projektowanego obiektu budowlanego spełni warunek zachowania "zabudowy średniointensywnej". Z tego też punktu widzenia na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim skarżący podważali zgodność projektu budowlanego z przepisami miejscowego planu. Pozostała część zarzutów nawiązująca do przepisów art. 71 ust. 1 i art. 74 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, jako pozbawiona konkretyzacji nie podlegała rozpoznaniu.

Wskazując na powyższe, stwierdzić należało, iż przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola nie wyczerpała wszystkich aspektów niniejszej sprawy. Z tych też przyczyn konieczne będzie jej ponowne rozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji z uwzględnieniem powyższych uwag.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 tej ustawy.