Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2232/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-14 00:00:00+01:00 ()
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku "J. [...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi "J. [...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: 1. odmówić "J. [...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], 2. odmówić wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 23 sierpnia 2012 r. "J. [...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...], zmieniającej, na wniosek M. [...] z siedzibą w [...], ostateczną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. [...] z siedzibą w [...], pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z częścią handlowo-usługowo-biurową i garażami wraz z układem komunikacyjnym, parkingami, zielenią i małą architekturą na terenie działki nr ew. [...] oraz na części działek nr ew. [...] z obrębu [...], położonych w rejonie ulic [...]) i zatwierdzającej zamienny projekt budowlany zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z częścią handlowo-usługowo-biurową i garażami wraz z układem komunikacyjnym, parkingami, zielenią i małą architekturą na terenie działki nr ew. [...], oraz na części działek nr ew. [...] z obrębu [...], położonych w rejonie ulic [...].

W dniu 3 grudnia 2012 r. wpłynął do Sądu wniosek skarżącej Spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...].

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w ocenie Spółki nie ulega wątpliwości, iż decyzja nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a co za tym idzie decyzja GINB i poprzedzająca ją decyzja również zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. W szczególności decyzja nr [...] jest obarczona następującymi rażącymi uchybieniami:

1) założenia zawarte w treści (opisie) projektu budowlanego zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z częścią handlowo-usługowo-biurową i garażami wraz z układem komunikacyjnym, parkingami, zielenią i małą architekturą na działce nr ew. [...] (obecnie podzielonej na działki o nr [...]) i [...] oraz części działek nr [...] i [...] z obrębu [...] położonych w rejonie ulic [...] (dalej: "Działka nr [...]") (zespół dalej "Zespół zabudowy") uzupełnionego ostatecznie w dniu [...] września 2009 r. (dalej "Projekt budowlany") w sposób rażący odbiegają od tych ostatecznie przedstawionych w Projekcie budowlanym (rysunkach architektonicznych) i zatwierdzonych w decyzji nr [...],

2) błędnie ustalono w Projekcie budowlanym, a w konsekwencji w decyzji nr [...], faktyczną powierzchnię całkowitą części nadziemnej Zespołu zabudowy (powierzchnia faktyczna wynikająca z projektów i rysunków Projektu budowlanego, a obecnie realizowanego, jest drastycznie większa od powierzchni dopuszczalnej oraz powierzchni zadeklarowanej i przyjętej w Projekcie budowlanym), co spowodowało, iż przekroczony został w Projekcie budowlanym, a w konsekwencji w decyzji nr [...], wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy dla działki nr [...] o kilkadziesiąt procent (niezgodność z Planem Miejscowym), co potwierdzają dołączone do akt sprawy Opinie Architektoniczne,

3) Zespół zabudowy nie uwzględnia planowanej budowy zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami i garażami podziemnymi (dalej "Inwestycja") przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na nieruchomości sąsiedniej położonej przy ulicy [...], [...], województwo [...], stanowiącej działkę gruntu oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] z obrębu ewidencyjnego [...] o powierzchni 6.115 m2, dla której Sąd Rejonowy [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] (dalej "Działka nr [...]"),

4) Projekt budowlany błędnie i nieprawdziwie ustala, iż budowany na działce nr [...] Zespół zabudowy i Inwestycja na działce nr [...] nie będą się wzajemnie zacieniać ani przesłaniać, a dołączona na wniosek organu zatwierdzającego postanowieniem Projekt budowlany analiza nasłonecznienia i przesłaniania jest nieprawdziwa, nierzetelna i poprzez brak sygnowania przez upoważnione osoby wadliwa. Co więcej, ta nierzetelna i wadliwa analiza stanowiła podstawę wydania skarżonej decyzji nr [...].

Ponadto Spółka podniosła, że dalsze utrzymywanie w obrocie prawnym opisanych decyzji spowoduje, że:

1) wnioskodawca został pozbawiony możliwości budowy Inwestycji na działce nr [...] w zakładanej i dopuszczalnej prawem formie; zamiast możliwej i planowanej powierzchni użytkowej mieszkań (dalej "PUM") w wysokości 10.500 m2, na skutek nieprawidłowo budowanego Zespołu zabudowy i ograniczeń związanych z koniecznością poszanowania wydanych z rażącym naruszeniem prawa decyzji, Wnioskodawca będzie mógł uzyskać jedynie 6.850 m2 PUM, a więc o 3.650,- m2 mniej, ponieważ musi opierać się na prawidłowo sporządzonej analizie nasłonecznienia i przesłaniania oraz zmuszony jest odsuwać i obniżać swoją Inwestycję na działce nr [...] z powodu nadmiernej powierzchni całkowitej Zespołu zabudowy realizowanej na działce nr [...] na podstawie wadliwej decyzji nr [...],

2) M. [...] bezprawnie przekroczy dopuszczalne powierzchnie całkowite skrajnych budynków A i C, w zależności od trzech niezależnych Opinii Architektonicznych załączonych do akt), o: 1.801,2 m2, 279,2 m2 lub 1.149,2 m2 (budynek A) oraz o: 1.899,- m2, 1.641,- m2 lub 1.530,- m2 (budynek C).

3) wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy w stosunku do działki nr [...] będzie rażąco wygórowany o ok. 22 %, zaś w wypadku działki nr [...] będzie rażąco zaniżony.

Skarżąca wskazała, że obecnie na terenie działki nr [...] prowadzone są zaawansowane prace budowlane, planowany termin zakończenia realizacji budynków wchodzących w jego skład to odpowiednio: I kwartał 2013 roku (budynek A), II kwartał 2014 roku (budynek B) oraz III kwartał 2014 roku (budynek C). Kolejne etapy robót budowlanych, a w konsekwencji powstanie Zespołu zabudowy (o parametrach niezgodnych z obowiązującym Planem Miejscowym), spowoduje trudne do odwrócenia skutki, co pozbawi Skarżącą możliwości realizacji jej prawem przyznanych uprawnień do korzystania z nieruchomości i wybudowania Inwestycji zgodnie z Planem Miejscowym. Brak wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji i decyzji nr [...] spowoduje, iż usankcjonowana zostania budowa zrealizowana z rażącym naruszeniem przepisów prawa budowlanego, nie spełniająca prawem przewidzianych parametrów i uniemożliwiająca wbrew prawu realizację przez skarżącą uprawnień na działce nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.

Jednakże, na podstawie § 3 omawianego artykułu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, o ile w sprawie występuje jedna z wymienionych we wskazanym przepisie przesłanek.

Zaznaczyć bowiem trzeba, że instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest więc wykazanie przez skarżącego we wniosku okoliczności świadczących o możliwości wystąpienia przynajmniej jednej z ww. przesłanek. Zatem, strona wnosząca o wstrzymanie wykonania winna wykazać te okoliczności, poprzez odniesienie się do konkretnych zdarzeń, które to czyniłby wniosek o wstrzymanie zasadnym.

Należy podkreślić, że możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie oznacza, iż sąd jest zobligowany w każdym przypadku, niezależnie od okoliczności sprawy, uwzględnić taki wniosek. Wniesienie skargi nie pociąga bowiem za sobą automatycznego skutku suspensywności, a to oznacza że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i n.), przy czym warunkiem rozpatrzenia przez sąd merytorycznie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest, jak zostało to już powyżej zaznaczone, jego właściwe uzasadnienie, tj. wykazanie przez wnioskującego (czy wnioskujących), iż w sprawie zachodzi przynajmniej jedna z przesłanek wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.a.

Należy także zauważyć, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. (por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 295; Z. Kmieciak, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. SA/Rz 1382/96, OSP 1998, z. 3, poz. 54, t. 1). Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Dopiero pozytywne ustalenie wykonalności aktu lub czynności objętych wnioskiem o wstrzymanie może prowadzić do oceny wystąpienia niebezpieczeństw wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] objęte skargą w niniejszej sprawie, o których wstrzymanie strona wnosiła, do takich aktów nie należą. Z tych też względów nie mogła strona skarżąca skutecznie wywodzić naruszenia w warunkach przedmiotowej sprawy przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a., bowiem cechy wykonalności, co do zasady, nie mają decyzje odmowne. Skoro więc w skarżonych decyzjach, nie można było odnaleźć takich praw i obowiązków, które mogłyby podlegać wykonaniu, to nie zachodziło niebezpieczeństwo wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., uzasadniających wstrzymanie ich wykonania.

Jednakże należy zauważyć, że z treści art. 61 § 3 in fine p.p.s.a. wynika, iż wstrzymanie wykonania aktu lub czynności dotyczy także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej sprawy.

Ustalając granice sprawy kluczowym zagadnieniem jest wyjaśnienie w ogóle pojęcia "sprawy". Należy przyjąć, iż chodzi tu o sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Ustalenie tożsamości polegać, więc będzie na badaniu tożsamości elementów podmiotowych (tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków) i przedmiotowych (tożsamość tych praw i obowiązków) oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

Tym samym środki prawne, o których mowa w ww. przepisie, mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach danej sprawy". Chodzi, zatem zarówno o postępowanie zaliczone do trybu głównego, jak i postępowanie należącej do trybu nadzwyczajnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001 r. nr 1, poz. 7).

W związku z powyższym, w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji mieścić się będzie zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, jak również decyzje organów obu instancji, wydane w postępowaniu zwykłym, które będąc postępowaniem pierwotnym stanowiło jedynie jego przedłużenie lub powtórzenie (por. W. Ryms. Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zagadnienia wybrane), Warszawa 2003, s. 60).

Należy jednakże wskazać, iż przesłanki które podnosi strona we wniosku o wstrzymanie wykonania nie odnoszą się do zindywidualizowanej sytuacji skarżących i nie wskazują na możliwość pojawienia się niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Są to argumenty, które będą brane pod uwagę podczas rozpoznawania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Na obecnym etapie sprawy dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwolenie na budowę, a tym bardziej podczas rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji zapadłej w trybie zwykłym, nie mogą być brane pod uwagę. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem niweczyłoby kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OZ 184/05).

Również powoływanie się przez stronę skarżącą na niemożność realizacji w przyszłości jej inwestycji, stan zagospodarowania działki należącej do strony, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że wykazane zostały przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2438/11).

Fakt istnienia niekorzystnych dla skarżącego rozstrzygnięć, nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wniesienie wniosku o wstrzymanie wykonalności. Ponadto Sąd, będąc właściwy do rozpoznania skargi, nie może działać mając na uwadze wyłącznie interesy jednej ze stron, albowiem mogłoby to rodzić zarzut braku bezstronności. Prowadzenie przez inwestora prac budowlanych, zanim Sąd rozstrzygnie wniesioną skargę na decyzję o "pozwoleniu na budowę", odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, który powinien być świadomy, że niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie wiązać się będzie z wszczęciem odpowiedniej procedury.

Ponieważ w niniejszej sprawie brak było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji, Sąd nie odniósł się do kwestii instytucji kaucji na zabezpieczenie, o której mowa w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, której złożenia domagał się inwestor. Przepis art. 35 a ustawy Prawo budowlane ma bowiem zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinno w danej sprawie nastąpić, bowiem skarżący wykazał istnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. tj. niebezpieczeństwo zaistnienia w jego majątku szkody w znacznym rozmiarze, a interes inwestora przemawia za zabezpieczeniem jego ewentualnych roszczeń odszkodowawczych związanych ze wstrzymaniem realizacji inwestycji.

Z tych też powodów Sąd nie uwzględnił rozpoznawanego wniosku i na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.