Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1872/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 217 par. 2 pkt 2, art. 218 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 966/08 w sprawie ze skargi J.R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 966/08 oddalił skargę J.R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem strony.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujące okoliczności sprawy:

J.R. w dniu 18 października 2007 r. złożył do Wojewody Śląskiego wniosek o wydanie zaświadczenia o następującej treści: "Wojewoda Śląski zaświadcza, że:

1. Integralną częścią decyzji Wojewody Katowickiego z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r., znak [...], jest załącznik określający działki i grunty podlegające obowiązkowi nabycia na rzecz Skarbu Państwa. Działka gruntu o numerze [...], położona w Z., obręb M., jest wskazana pod pozycją nr [...] tego załącznika.

2. Wymieniona wyżej decyzja obowiązuje bez zmian".

Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Wojewoda Śląski odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści, ponieważ nie zgodził się z częścią treści żądania dotyczącej stwierdzenia - "załącznik określający działki i grunty podlegające obowiązkowi nabycia na rzecz Skarbu Państwa" oraz z żądaniem zawartym w pkt 2. Zdaniem Wojewody Śląskiego żaden z załączników do decyzji Wojewody Katowickiego nie zawierał określenia stanowiącego o "obowiązku nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa". Wojewoda wskazał ponadto, że decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4 została "skonsumowana" przez późniejszą decyzję o pozwoleniu na budowę, z tego też powodu sformułowanie "obowiązuje bez zmian" uznał za nieprawidłowe.

Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie, utrzymał je w mocy. Organ odwoławczy podniósł, że nie dopatrzył się naruszenia prawa ani zasad postępowania przez organ I instancji. W uzasadnieniu podzielił argumentację Wojewody Śląskiego, że decyzja o lokalizacji nie orzeka o sprawach związanych z nabywaniem nieruchomości, dlatego też nie mogło znaleźć się w niej orzeczenie o obowiązku ich nabycia. Wskazał ponadto, że decyzja lokalizacyjna wyznaczyła obszar, na którym mają być wykonywane roboty budowlane, ale to późniejsza decyzja o pozwoleniu na budowę wyznaczyła nieruchomości, które niezbędne były do realizacji inwestycji.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.R., podnosząc zarzut naruszenia art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 25 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, art. 64 i art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie godzi się z twierdzeniem, że decyzja lokalizacyjna nie orzeka o sprawach związanych z obowiązkiem nabywania nieruchomości. Obowiązujący bowiem w dacie wydania i uostatecznienia się decyzji lokalizacyjnej art. 27 § 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych stanowił, że nieruchomości przeznaczone na pasy drogowe autostrad, stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji dotycząca tych nieruchomości stała się ostateczna. Ponadto skarżący zaznaczył, że działki gruntu, które podlegają nabyciu przez Skarb Państwa określa mapa - załącznik nr 4.3.1 do decyzji o lokalizacji autostrady wydanej przez Wojewodę Katowickiego dnia [...] stycznia 1998 r. Na mapie tej zaznaczony jest przebieg autostrady, a zarazem wydziela ona część nieruchomości zajętej na ten cel. Mapa z kolei jest integralną częścią decyzji. Dlatego w ocenie skarżącego nie można zgodzić się ze stanowiskiem obu organów, że żaden z załączników do decyzji lokalizacyjnej Wojewody Katowickiego nie dotyczył obowiązku nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, gdyż obowiązek nabycia spornej nieruchomości z mocy prawa wynikał z decyzji lokalizacyjnej w zw. z art. 27 § 1 ustawy o autostradach płatnych. Zdaniem skarżącego budzi także wątpliwości pojęcie "skonsumowania", którym posłużyły się organy, odnośnie relacji między decyzją lokalizacyjną i decyzją o pozwoleniu na budowę, sformułowań tego typu nie zawierają bowiem żadne przepisy prawa. Zdaniem skarżącego skoro organy administracji nie potrafiły wskazać innej niż pozwolenie budowlane decyzji, która mogłaby zmienić treść decyzji lokalizacyjnej Wojewody Katowickiego, w szczególności przebieg linii rozgraniczających pas drogowy autostrady, kwestionowane przez te organy sformułowania "wymieniona wyżej decyzja obowiązuje bez zmian" jest jego zdaniem bezpodstawne.

Skarżący podniósł także, że zgodnie z art. 64 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Jego zdaniem decyzja o pozwoleniu na budowę musi być zgodna z warunkami zabudowy, tj. w tym przypadku z decyzją o lokalizacji autostrady. Z uwagi na jej wiążący charakter pozwolenie na budowę musi mieć taki sam zakres jak decyzja lokalizacyjna. Wskazał, że - jak podkreśla się w literaturze i orzecznictwie - związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oznacza, iż organ nie może kształtować warunków lokalizacji odmiennie od ustalonych w decyzji. Zdaniem skarżącego opierając swoje rozstrzygnięcie na nieprawomocnym (zaskarżonym do WSA) orzeczeniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. zarówno organ I jak i II instancji rażąco naruszył przepisy prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo zaznaczył, iż decyzja lokalizacyjna wyznaczyła obszar, na którym mają być wykonywane roboty budowlane, późniejsza zaś decyzja o pozwoleniu na budowę wyznaczyła nieruchomości, które były niezbędne do realizacji inwestycji. Inwestycja drogowa jest realizowana w ramach linii rozgraniczających wskazanych w decyzji, przy czym dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wiadomo, jaki teren zajmie i czy jest możliwe korzystanie z części terenu, nawet znajdującego się w liniach rozgraniczających na dotychczasowych zasadach i warunkach. Ponadto decyzja lokalizacyjna autostrady A-4 wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymienionym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd zaznaczył, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w literaturze przedmiotu reprezentowane jest stanowisko, że zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Organ może w zaświadczeniu potwierdzić, że dane uprawnienie lub obowiązek powstał z mocy samego prawa, ale dotyczy to tylko takiej sytuacji, gdy takie uprawnienie lub obowiązek wiąże się z uprzednim wydaniem określonej decyzji administracyjnej (konstytutywnej). Związek ten musi być tego rodzaju, że wydanie decyzji jest warunkiem koniecznym późniejszego powstania określonych skutków prawnych ex lege. Tak więc skutek prawny, który ma być potwierdzony, nie powstałby z mocy samego prawa wobec określonej osoby, gdyby wcześniej, wobec innej osoby, nie powstał odpowiedni skutek prawny poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Zaświadczenie stanowi zatem urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy. Jeżeli więc problematyka której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe.

J.R. wnioskiem z dnia 16 października 2007 r. na podstawie art. 217 § 2 k.p.a. zwrócił się o wydanie zaświadczenia o wskazanej treści jako współużytkownik wieczysty nieruchomości oznaczonej numerem [...] położonej w Z., ustalając de facto wzór - jakiej treści zaświadczenia oczekuje od organu. W ocenie Sądu takie sformułowanie daje podstawy do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści ze względu chociażby na to, iż organ nie zgadza się z jednym wyrazem zawartym we wniosku, modyfikacja zaś żądania skarżącego oznaczałaby w istocie wydanie zaświadczenia o odmiennej treści. Wnioskodawca nie dał organowi możliwości innego sformułowania zaświadczenia, bowiem ściśle i precyzyjnie określił jego treść.

Co prawda, jak wskazuje Sąd I instancji, organy orzekające w niniejszej sprawie niezbyt wyczerpująco uzasadniły motywy podjętego rozstrzygnięcia, niemniej jednak nie było to naruszenie powodujące konieczność wyeliminowania zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego, zwłaszcza że w zażaleniu skarżący wniósł jedynie o uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bez jakiegokolwiek uzasadnienia.

Sąd przyznał rację skarżącemu, że użyte w uzasadnieniu postanowienia pojęcie "skonsumowania" nie jest określeniem używanym w przepisach prawnych, jednak posłużenie się nim nie powoduje, że postanowienie jest wadliwe.

Pozostałych zarzutów Sąd nie podzielił wskazując, że decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady wydawana na podstawie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (Dz.U. Nr 256, poz. 2571 ze zm.) ustalała m.in. linie rozgraniczające autostrady, lecz nie przesądzała ostatecznie o wykorzystaniu nieruchomości. Inwestycja drogowa jest realizowana w ramach linii rozgraniczających wskazanych w decyzji, przy czym dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wiadomo, jaki teren zajmie określona inwestycja drogowa i czy jest możliwe korzystanie z części terenu, nawet znajdującego się w liniach rozgraniczających, na dotychczasowych zasadach i warunkach.

Sąd wyjaśnił ponadto, iż związanie decyzją o warunkach zabudowy organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, wynikające z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oznacza, że organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie ma obowiązku badania po raz drugi dopuszczalności zmiany zagospodarowania terenu oraz warunków i zasad, na jakich to następuje, ale także nie może tego badać, weryfikować, czy też postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji. Rolą decyzji lokalizacji inwestycji jest bowiem gwarancja zgodności z prawem zmiany zagospodarowania przestrzeni, która podlega realizacji w procesie budowlanym. Organ właściwy w sprawie wydania pozwolenia na budowę koncentruje się zatem na wymogach Prawa budowlanego i zgodności prac bezpośrednio związanych z robotami budowlanymi z przepisami Prawa budowlanego oraz aktów wykonawczych. W wyroku z dnia 8 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1775/98 (Lex nr 47315) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że określone w art. 22 pkt 1-5 ustawy z 1994 r. o autostradach płatnych wymogi z uwagi na charakter decyzji lokalizacyjnej i jej rolę w procesie inwestycyjnym muszą zawierać pewien stopień ogólności. W przeciwnym razie nie zachodziłaby potrzeba wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym zakresie zatem skarga jest niezasadna. Ponadto niezrozumiałe dla Sądu było powoływanie się skarżącego na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w dniu bowiem wydawania decyzji Wojewody Katowickiego o ustaleniu lokalizacji autostrady - tj. w dniu [...] stycznia 1998 r. przepisy tej ustawy nie obowiązywały.

Skarżący naruszenie wyżej wymienionych art. 64 i 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powiązał także z naruszeniem art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w zw. z art. 25 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz.U. Nr 127, poz. 627 ze zm.). Art. 34 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku wydania zaświadczenia w oparciu o powołany przepis rolą organu wydającego zaświadczenie byłaby ocena czy projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji o lokalizacji inwestycji, tymczasem zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek. Natura prawna zaświadczenia ogranicza postępowanie wyjaśniające tylko do takich działań, które pozwolą na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawach zaświadczeń nie może być więc analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków, ani dokonywanie ocen prawnych. Nie można także uznać, że w powiązaniu z powyższymi przepisami organ naruszył art. 25 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych. Przepisy te jedynie określają, że wojewoda wydaje pozwolenia na budowę autostrady na zasadach i w trybie przepisów prawa budowlanego i precyzują, że ilekroć w przepisach prawa budowlanego mowa jest o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumie się przez to także decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady. Zatem przepisy tej ustawy niejako łączą przepisy prawa budowlanego z przepisami ustawy o autostradach płatnych.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut skarżącego, iż opierając swoje rozstrzygnięcie na nieprawomocnym orzeczeniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. organ I, jak i II instancji rażąco naruszył przepisy prawa. Jak wynika z akt sprawy powyższe orzeczenie dotyczyło wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. Decyzja ta na dzień orzekania przez organy w przedmiocie zaświadczenia była ostateczna. Decyzją tą udzielono pozwolenia na budowę autostrady, a poprzedzone zostało decyzją Wojewody Katowickiego z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, której część stanowił załącznik określający działki i grunty leżące na trasie planowanej autostrady. Załącznik ten nie zawierał, w ocenie organów, określenia, że wymienione w nim działki i grunty podlegają obowiązkowi nabycia na rzecz Skarbu Państwa. Stanowisko organów należy w tym przypadku podzielić, bowiem jak już wcześniej wskazano inwestycja drogowa jest realizowana w ramach linii rozgraniczających, przy czym dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wiadomo, jaki teren zajmie określona inwestycja drogowa.

Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że sposób sformułowania żądania o wydanie zaświadczenia spowodował, iż organy administracji nie mogły pozytywnie rozpatrzyć tak sformułowanego wniosku J.R. Nie można zatem uznać, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia osobie ubiegającej się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.R., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości i podnosząc następujące zarzuty:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 27 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 ze zm.), a także art. 13 ust. 1 i 3 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 44 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.):

poprzez błędną wykładnię, tj. poprzez uznanie, że na mocy decyzji lokalizacyjnej wraz z załącznikiem określającym działki i grunty do nabycia nie powstaje obowiązek nabycia przez Skarb Państwa tych nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi autostradę, względnie, że Skarb Państwa nie nabywa z mocy prawa tych nieruchomości, jeżeli stanowią one własność jednostki samorządu terytorialnego,

poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez uznanie, że na mocy decyzji Wojewody Katowickiego nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. wraz z załącznikiem określającym działki i grunty do nabycia, w tym część działki nr [...] (poz. 180) nie powstaje obowiązek nabycia przez-Skarb Państwa działki nr [...] objętej liniami rozgraniczającymi autostradę, względnie, że Skarb Państwa nie nabywa z mocy prawa tej nieruchomości jako będącej własnością jednostki samorządu terytorialnego;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 25 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym poprzez błędną wykładnię, tj. poprzez uznanie, iż obszar niezbędny do realizacji inwestycji określony w pozwoleniu budowlanym nie musi pokrywać się z obszarem wyznaczonym przez linie rozgraniczające w decyzji lokalizacyjnej oraz poprzez uznanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę zmienia treść decyzji o lokalizacji autostrady;

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 217 § 1 i art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku uznania, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zwrot niezbędnych kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że mając na uwadze art. 27 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Wojewody Katowickiego nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. przyjąć należy, że nieruchomość obejmująca działkę nr [...] objęta została liniami rozgraniczającymi z dniem ustatecznienia się decyzji Wojewody Katowickiego nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r., znak: [...], i przeszła na własność Skarbu Państwa.

Ten sam skutek przewiduje art. 14 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, znajdujący obecnie zastosowanie do nieruchomości objętych decyzją Wojewody Katowickiego nr [...] na podstawie art. 44 tej ustawy w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

Równocześnie zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie ustatecznienia się decyzji Wojewody Katowickiego nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nabywa, w drodze umowy, na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone w pasie drogowym autostrady. Natomiast zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie ustatecznienia się decyzji Wojewody Katowickiego nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad może nabywać na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości poza pasem drogowym autostrady w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasie drogowym autostrady.

Podobne brzmienie ma art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Przepisy te znajdują obecnie zastosowanie do nieruchomości objętych decyzją Wojewody Katowickiego nr [...] na podstawie art. 44 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

Jak wynika z art. 13 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych obowiązek nabycia nieruchomości lub jej części przez GDDKiA powstaje z chwilą objęcia jej celem budowy drogi. Należy przyjąć, że moment objęcia nieruchomości "celem budowy drogi" powinien być możliwy do obiektywnego określenia przez osoby trzecie, inaczej bowiem obrót nieruchomościami wiązałby się z poważnym ryzykiem i niepewnością co do tego, czy nieruchomość jest objęta celem budowy drogi, czy nie. Momentem, z którym można uznać, że nieruchomość objęta zostaje celem budowy drogi, jest uostatecznienie się decyzji ustalającej lokalizację autostrady, obejmującej tę nieruchomość liniami rozgraniczającymi autostradę. Objęcie gruntu liniami rozgraniczającymi w decyzji o lokalizacji autostrady oznacza bowiem, że grunt ten stał się pasem drogowym autostrady. Wniosek, że nieruchomość objęta liniami rozgraniczającymi autostradę należy od dnia uostatecznienia się decyzji ustalającej lokalizację autostrady do pasa drogowego autostrady, skarżący opiera na następującej argumentacji:

Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Zgodnie zaś z obowiązującym w dacie wydania decyzji Wojewody Katowickiego o lokalizacji autostrady obejmującej nieruchomość skarżącego art. 22 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, "decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady powinna zawierać w szczególności linie rozgraniczające teren". Przyjąć wobec tego należy, że pas drogowy powstaje z chwilą przeznaczenia terenu na pas drogowy, tj. z chwilą wydzielenia pasa drogowego liniami rozgraniczającymi. Wydzielenie to następuje - w wypadku autostrady - w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Objęcie zaś terenu liniami rozgraniczającymi autostradę oznacza równocześnie objęcie tego terenu celem budowy drogi, i to niezależnie od tego, czy faktycznie będą prowadzone na tym terenie roboty budowlane, czy nie.

Z konstytucyjnej ochrony prawa własności ustanowionej w art. 21 ust. 1, art. 21 ust. 2 i 64 ust. 3 Konstytucji wynika obowiązek dokonywania takiej wykładni art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która zapewni właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu środki ochrony prawnej przed negatywnymi dla nich skutkami prawnymi władczego działania wojewody polegającego na objęciu nieruchomości liniami rozgraniczającymi w decyzji o lokalizacji autostrady. Należy bowiem zauważyć, że po pierwsze, objęcie nieruchomości celem budowy autostrady bez równoczesnego nałożenia na GDDKiA obowiązku złożenia oferty nabycia prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości oraz prawa własności znajdującego się na tej nieruchomości budynku, znajdujących się w obrębie linii rozgraniczających pas drogowy autostrady, oznaczałoby dla właściciela lub użytkownika wieczystego postawienie ich w stan nieograniczonej czasowo niepewności prawnej co do zastosowania bądź niezastosowania do nich w przyszłości przez GDDKiA oraz wojewodę trybu związanego z wywłaszczeniem nieruchomości przewidzianego w art. 15-18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, i to za cenę "według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości" (art. 18 ust. 1 ww. ustawy). Przyjęcie, jako miernika odszkodowania za wywłaszczenie, stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, oznacza, że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi nie otrzymają odszkodowania za nakłady poczynione na nieruchomość, które zwiększyły jej wartość po dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Od dnia wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi pas drogowy nie mogą więc racjonalnie gospodarować na swoich nieruchomościach i z nich korzystać, skoro w każdej chwili mogliby zostać pozbawieni - bez odszkodowania, z naruszeniem art. 21 ust. 2 Konstytucji - nakładów na te nieruchomości poczynionych po dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi.

Przyjęcie, że art. 13 ust. 1 ww. ustawy ustanawia nie tylko możliwość, ale i obowiązek podjęcia przez GDDKiA działań zmierzających do nabycia nieruchomości objętych pasem drogowym, w tym złożenia oferty wykupu, pozwala właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu wyegzekwować od GDDKiA odpłatne nabycie ich nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, i usunąć niepewność prawną powodującą istotne ograniczenie możliwości ich korzystania z nieruchomości, wynikającą z zagrożenia wywłaszczeniem bez odszkodowania za nakłady zwiększające wartość nieruchomości po dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Ochrona praw własności i użytkowania wieczystego wymaga więc takiej interpretacji przepisów, która pozwoli właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi usunąć stan nieograniczonej w czasie niepewności prawnej i zapobiec nieuchronnej, dewastacji nieruchomości po dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi spowodowanej tym. że wartość odszkodowania za wywłaszczenie ustalana jest według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Dzięki takiej wykładni art. 13 ust. 1 ww. ustawy zapewnione zostaje minimum ochrony prawa własności i użytkowania wieczystego przed możliwością wywłaszczenia bez odszkodowania, zgodnie z wymogiem art. 21 ust 1, art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Za tym, że art. 13 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ustanawia nie tylko możliwość, ale i obowiązek nabycia nieruchomości skarżącego objętej pasem drogowym przemawia również wykładnia a contrario opierająca się na porównaniu sformułowania art. 13 ust. 1 ustawy ("nabywa") ze sformułowaniem art. 13 ust. 2 ustawy ("może nabywać").

W konsekwencji, nawet jeśli załącznik nr 43.2 do decyzji Wojewody Katowickiego nr [...] nie zawierał wyraźnego określenia, że wymienione w nim działki i grunty podlegają obowiązkowi nabycia przez Skarb Państwa, to wystarczające dla stwierdzenia tego faktu byłoby porównanie obszaru objętego liniami rozgraniczającymi autostradę na mapie w załączniku 4.3.1 do tej decyzji z listą działek oznaczonych w załączniku nr 4.3.2 do tej decyzji jako działki "do nabycia".

Skarżący nie podzielił również stanowiska Sądu I instancji co do możliwości zmiany decyzji lokalizacyjnej w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wskazał skarżący, powołane w uzasadnieniu wyroku orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1775/98, dotyczy nieruchomości, która przylega do terenu objętego decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady, a nie takiej sytuacji, gdy istotna część nieruchomości została objęta tą decyzją (znajduje się na terenie wyznaczonym przez linie rozgraniczające). W związku z tym "pewien stopień ogólności" nie jest dopuszczalny w przypadku nieruchomości objętych decyzją lokalizacyjną. W takim przypadku treść pozwolenia na budowę jest determinowana przez treść decyzji lokalizacyjnej, a więc musi obejmować taki sam obszar jak decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady.

Zdaniem skarżącego, przedmiotowy zakres rozstrzygnięcia decyzji lokalizacyjnej odnosi się przede wszystkim do obszaru objętego decyzją, a więc nie może on zostać zmieniony na etapie wydawania pozwolenia budowlanego. Świadczy o tym przede wszystkim treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane z zastrzeżeniem wynikającym z art. 25 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym, zgodnie z którym "ilekroć w przepisach prawa budowlanego mowa jest o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumie się przez to także decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady". Projekt budowlany wymaga zaś zgodności z decyzją o warunkach zabudowy oraz zagospodarowania terenu, czyli w niniejszej sprawie zgodności z decyzją lokalizacyjną na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

Pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, jakoby decyzja o pozwoleniu na budowę mogła zmieniać treść decyzji o lokalizacji autostrady, nie znajduje więc oparcia w przepisach prawa.

Dalej skarżący podnosi, że - jak stwierdził Sąd I instancji - organ może w zaświadczeniu potwierdzić, że dane uprawnienie lub obowiązek powstał z mocy samego prawa w takiej sytuacji, gdy takie uprawnienie lub obowiązek wiąże się z uprzednim wydaniem określonej decyzji administracyjnej (konstytutywnej), a związek ten jest tego rodzaju, że wydanie decyzji jest warunkiem koniecznym późniejszego powstania określonych skutków prawnych ex lege. Zdaniem jednak Sądu I instancji sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie, z czym skarżąca nie może się zgodzić. Podstawą wniosku o wydanie zaświadczenia stwierdzającego określony stan prawny była właśnie konstytutywna decyzja lokalizacyjna Wojewody Katowickiego nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r., znak: [...], która określa linie rozgraniczające teren autostrady i bez wątpienia dotyczy także działki nr [...], oraz decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę autostrady. Dlatego Wojewoda Śląski, dysponując wskazanymi konstytutywnymi decyzjami, powinien wydać w przedmiotowej sprawie zaświadczenie o treści wskazanej przez skarżącą. Sposób zaś zredagowania przez skarżącą wniosku o wydanie zaświadczenia miał na celu rozwianie ewentualnych wątpliwości organu administracji publicznej co do przedmiotu wnioskowanego zaświadczenia. Potwierdzenie stanu prawnego w zakresie obowiązku nabycia na rzecz Skarbu Państwa w/w nieruchomości ma ścisły związek z decyzją Wojewody Katowickiego z dnia [...] stycznia 1998 r. o lokalizacji autostrady, o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r. W takiej sytuacji zachodzą podstawy do wydania zaświadczenia, zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r., VI SA/Wa 292/06, LEX nr 214079, cytowanym przez Sąd I instancji. Skarżący nie zgadza się też z twierdzeniem Sądu I instancji, iż wydanie zaświadczenia było niemożliwe z uwagi na sporny przedmiot sprawy. Obowiązek nabycia nieruchomości przeznaczonych pod budowę autostrady wynika z przepisów prawa. Wojewoda Śląski, jako organ który wydał decyzję lokalizacyjną, miał obowiązek weryfikacji, czy przedmiotowa działka znajduje się na mapie stanowiącej integralną część tej decyzji, na obszarze objętym liniami rozgraniczającymi autostradę, i na podstawie tej wiedzy - wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a: sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby nie doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania polegającego na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. nie można wydać zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, gdyż stan prawny, którego potwierdzenia domagał się skarżący, nie wiąże się z uprzednim wydaniem określonej decyzji administracyjnej (konstytutywnej), względnie związek ten nie jest tego rodzaju, że wydanie decyzji jest warunkiem koniecznym późniejszego powstania określonych skutków prawnych ex lege, zaświadczenie zostałoby wydane. Naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 kpa miało więc istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji oddalając skargę naruszył więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 1 tego artykułu organ administracji publicznej wydaje, na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie, zaświadczenie, ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie ma więc potwierdzić tylko istnienie określonych faktów lub stanu prawnego, znanych z urzędu organowi administracji publicznej. Jest ono aktem wiedzy organu, opartym na informacjach wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Informacje te mogą być wprawdzie - zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. - uzupełnione przez przeprowadzone w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które spełnia jednak pomocniczą tylko rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, ustalanej przede wszystkim w oparciu o dane wskazane w art. 218 § 1 k.p.a. Należy przy tym stwierdzić, że zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych. Trafne jest stwierdzenie, że "Zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać" (W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne, wyd. II z 2006 r., s 285). Należy też podzielić pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 292/06 (publ. w zbiorze Lex nr 214079), że "jeżeli problematyka której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe". Posiadane przez organ informacje nie mogą bowiem być uzupełnione przez stwierdzenie okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (tak wyrok NSA z 16 września 2005 r. sygn. akt II OSK 36/05, publ. w ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 64).

Przenosząc powyższe, ogólne uwagi, na stan prawny rozpoznawanej sprawy należy uznać, iż odmowa wydania żądanego zaświadczenia była zgodna z prawem a Sąd I instancji nie naruszył przepisów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. W pełni zasługuje bowiem na aprobatę stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wydanie żądanego zaświadczenia wymagałoby analizowania zmian w stanie prawnym dotyczącym budowy dróg, wyprowadzania z tego wniosków i dokonywania ocen prawnych. Nadto proponowana we wniosku treść żądanego zaświadczenia zmierza do wykładni treści wydanych w latach 1998-2001 decyzji o lokalizacji odcinka autostrady A-4 i pozwolenia na jego budowę, co w trybie art. 217-220 k.p.a. jest niedopuszczalne. To, że treść tych decyzji budzi spory świadczą kolejne wyroki wydawane w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego odcinka autostrady A-4 (p. załączony do skargi kasacyjnej wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 587/08).

Rozstrzyganie, drogą zaświadczenia, że należąca do skarżącego działka gruntu podlega obowiązkowi nabycia na rzecz Skarbu Państwa jest niedopuszczalne w trybie przepisów art. 217-220 k.p.a. i stanowiłoby naruszenie tych przepisów. Odmowa wydania żądanego zaświadczenia jest więc w pełni zgodna ze wskazanymi przepisami. W tej sytuacji Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 217 i 218 k.p.a. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył też wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, które ze względu na przedmiot postępowania nie miały w ogóle zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.