Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 507/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1355
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
article: art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi P. U.-H. –P. "L." Sp. z o.o. w B. na zarządzenie pokontrolne P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia działań w celu wyeliminowania naruszeń wskazanych podczas kontroli 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. na rzecz skarżącego P. U. –H. –P. "L." Sp. z o.o. w B. kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: PWIOŚ) zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], zarządził w stosunku do PUHP L. Sp. z o.o. w B.:

1. Podjęcie działań w celu dotrzymywania warunków posiadanego pozwolenia zintegrowanego oraz instrukcji prowadzenia składowiska w zakresie dopuszczonej do deponowania ilości odpadów na kwaterze [...]. Termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia.

2. Podjęcie działań w celu wykonywania warstw izolacyjnych z odpadów i innych materiałów inertnych w ilościach zgodnych z warunkami pozwolenia zintegrowanego oraz decyzją zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska. Termin realizacji: działalność ciągła.

3. Podjęcie działań w celu zaprzestania składowania opon oraz odpadów wielkogabarytowych na kwaterze [...]. Termin realizacji: działalność ciągła.

4. Podjęcie działań w celu zaprzestania składowania na kwaterze [...] odpadów o kodzie 19 12 12 - frakcji nadsitowej, tj. tzw. balastu kalorycznego oraz odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów wielkogabarytowych o kaloryczności powyżej 6 MJ/kg. Termin realizacji: działalność ciągła.

5. Podjęcie działań w celu spełniania kryteriów określonych w załączniku Nr 4 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczania odpadów do składowania na składowisku (Dz.U. 2015, poz. 1277) przez odpady unieszkodliwiane na kwaterze [...]. Termin realizacji: działalność ciągła.

6. Podjęcie działań w celu dotrzymywania warunków posiadanego pozwolenia zintegrowanego w zakresie składu ścieków dla: BZT5, ChZT-Cr, azotu amonowego, azotu ogólnego. Termin realizacji: działalność ciągła.

Organ wyznaczył także termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień [...].06.2020 r.

W uzasadnieniu zarządzenia organ wyjaśnił, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów WIOŚ w B. w dniach [...].04.2019 r. [...].04.2020 r. w PUHP L. Sp. z o.o. - w H., stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym PWIOŚ w punktach 1-6 zarządził ich usunięcie.

Odnośnie pkt 1 zarządzenia wyjaśniono, że w trakcie kontroli stwierdzono, że przekroczono maksymalną ilość odpadów dopuszczonych do deponowania na kwaterze [...]. Zgodnie z pkt V instrukcji prowadzenia składowiska [...] i [...] stanowiącej załącznik do decyzji Marszałka Województwa P. z dnia [...].05.2018 r., znak: [...], maksymalny, teoretycznie możliwy stan nagromadzenia odpadów na kwaterze [...] wyniesie maksymalnie 233 602,16 Mg (przy zagęszczeniu 0,9 Mg/m3). Zapisy pozwolenia zintegrowanego w pkt 2.2.2. określają pojemności technologiczną na poziomie 259 557,95 m3 (tj. 233 602,16 Mg). W myśl art. 135 ust. 2 ustawy o odpadach, zarządzający składowiskiem odpadów obowiązany jest utrzymywać i prowadzić składowisko odpadów w sposób zapewniający właściwe funkcjonowanie urządzeń technicznych stanowiących wyposażenie składowiska odpadów oraz obowiązany jest również zachować wymagania sanitarne, bezpieczeństwa i higieny pracy, przeciwpożarowe, a także wymagania ochrony środowiska, zgodnie z instrukcją prowadzenia składowiska odpadów i decyzją zatwierdzającą tę instrukcję.

Odnośnie pkt 2 zarządzenia wyjaśniono, że w trakcie kontroli stwierdzono stosowanie zbyt dużych ilości odpadów i innych materiałów na warstwy przesypowe, co ma szczególne znaczenie z uwagi na zapełnianie wolnych pojemności kwatery [...]. Pkt 3.6.1. pozwolenia zintegrowanego z dnia [...].04.2018 r., znak: [...], wydanego przez Marszałka Województwa P. oraz pkt X Instrukcji prowadzenia składowiska [...] i [...] stanowiącej załącznik do decyzji Marszałka Województwa P. z dnia 14.05.2018 r., znak: [...], określa technologię składowania odpadów, w tym rodzaj i ilość odpadów i innych materiałów inertnych stosowanych na warstwy przesypowe. Taki sposób eksploatacji pozwala na maksymalne wykorzystanie pojemności składowiska, ogranicza dostęp wód opadowych do bryły odpadów oraz ogranicza obecność gryzoni.

Pkt 3 zarządzenia uzasadniono w ten sposób, że w trakcie kontroli stwierdzono, iż kontrolowany podmiot składuje opony oraz odpady wielkogabarytowe na kwaterze [...]. Zgodnie z pkt 4.2.l.b) pozwolenia zintegrowanego (str. 39-40) z dnia [...].04.2018 r., znak: [...], wydanego przez Marszałka Województwa P., na kwaterze [...] nie mogą być unieszkodliwiane zarówno opony, jak i odpady wielkogabarytowe. W myśl art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2020 r., poz. 797 z późn. zm.), zakazuje się składowania na składowisku odpadów opon i ich części, z wyłączeniem opon rowerowych i opon o średnicy zewnętrznej większej niż 1400 mm.

W zakresie pkt 4 zarządzenia wskazano, że w trakcie kontroli stwierdzono składowanie na kwaterze [...] odpadów o kodzie 19 12 12 - frakcji nadsitowej, tzw. balastu oraz odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów wielkogabarytowych o kaloryczności powyżej 6MJ/kg. Zgodnie z art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2020 r., poz. 797 z późn. zm.) odpady przed umieszczeniem na składowisku odpadów poddaje się procesowi przekształcenia fizycznego, chemicznego, termicznego lub biologicznego, włącznie z segregacją, w celu ograniczenia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub dla środowiska oraz ograniczenia ilości lub objętości składowanych odpadów, a także ułatwienia postępowania z nimi lub prowadzenia odzysku. Artykuł 17 ustawy o odpadach wprowadza następującą hierarchię postępowania z odpadami: (1) zapobieganie powstawaniu odpadów; (2) przygotowywanie do ponownego użycia; (3) recykling; (4) inne procesy odzysku; (5) unieszkodliwianie.

W stosunku do pkt 5 zarządzenia wyjaśniono, że w trakcie kontroli stwierdzono, że odpady unieszkodliwiane na kwaterze [...] w w H. nie spełniają kryteriów dopuszczania odpadów do składowania na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczania odpadów do składowania na składowiskach (Dz.U. z 2015, poz. 1277). Zakres badań i kryteria dopuszczania odpadów do składowania na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zawiera załącznik Nr 4 do ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie dopuszczania odpadów do składowania na składowiskach.

Odnośnie zaś pkt 6 zarządzenia wyjaśniono, że w trakcie kontroli stwierdzono przekroczenie wartości przewidywanych zanieczyszczeń w ściekach, określonych w pozwoleniu zintegrowanym, pobranych ze zbiornika retencyjnego odcieków w zakresie BZT5, ChZT-Cr, azotu amonowego, azotu ogólnego. Pkt 5 (str. 17) pozwolenia zintegrowanego z dnia [...].04.2018 r., znak: [...], wydanego przez Marszałka Województwa P. określa przewidywany skład ścieków.

Skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosło Przedsiębiorstwo Usługowo – Handlowo – Produkcyjne L. Sp. z o.o. w B., w której zaskarżonemu zarzuceniu zarzuciło:

I. Naruszenie następujących przepisów prawa procesowego:

1) Art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1355 t.j., dalej jako: "u.i.o.ś."), poprzez wydanie zarządzania pokontrolnego, którego treść nie koresponduje z ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach [...].04.2019r. - [...].04.2020 r. udokumentowanymi w protokole kontroli [...], Sygnatura Protokołu [...] (dalej jako: "Protokół kontroli"), gdzie w toku czynności kontrolnych nie wykazano, by zaistniały nieprawidłowości określone przez organ do wykonania,

2) Art. 12 ust. 1 u.i.o.ś, poprzez wydanie zarządzenia nakładającego obowiązki podjęcia określonych działań, w sytuacji - gdy działania te są w sposób ciągły przez Spółkę podejmowane, a zarządzeniem nałożono na kontrolowaną jednostkę obowiązki wynikające z mocy prawa powszechnie obowiązującego, decyzji, co przy potwierdzonym fakcie ich realizacji, czyni bezpodstawnymi i bezprzedmiotowymi obowiązki zawarte w zarządzeniu,

3) Art. 12 ust. 1 u.i.o.ś, poprzez wydanie zarządzenia, w którym nie uzasadniono z jakich przyczyn organ uznał, że doszło do naruszeń skutkujących określonymi zarządzeniami, a jednocześnie - Protokół kontroli nie stanowi załącznika do treści Zarządzenia.

II. Naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1) Art. 127 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 129 ust. 4 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 797 t.j., dalej jako: "u.o."), poprzez niezasadne przyjęcie, że warstwa izolacyjna wliczana jest do ilości deponowanych opadów, a przez to uznanie, że przekroczone zostały - określne pozwoleniem zintegrowanym i instrukcją prowadzenia składowiska - ilości dopuszczonych do deponowania odpadów, przez co błędne jest zarządzenie określone w pkt 2 zarządzenia pokontrolnego, bowiem skarżący wykonuje określone tam obowiązki,

2) Art. 105 ust. 1 u.o., poprzez przyjęcie, że na kwaterę [...] kierowane były odpady bez ich przekształcenia, co w ocenie skarżącego nie miało miejsca, a przez to nieuzasadnione jest zarządzenie określone w pkt 4 zarządzenia pokontrolnego,

3) Art. 117 u.o., poprzez przyjęcie, że przeprowadzone przez organ badania dowodzą składowania na kwaterze [...] odpadów o kodzie 19 12 12, tj. tzw. balastu kalorycznego oraz odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów wielkogabarytowych o kaloryczności powyżej 6 MJ/kg, w sytuacji w której przytoczona norma wyraźnie określa kryteria dopuszczania odpadów do składowania na składowisku odpadów danego typu, kryteria te zostały spełnione (dysponowano testami zgodności), a badania organ przeprowadził na "mieszaninie" różnego rodzaju odpadów - niestanowiących jednolitej frakcji odpadów o kodzie 19 12 12, przez co niezasadne są zarzuty określone w pkt 4 i 5 zarządzenia pokontrolnego, bowiem w granicach wyznaczonych prawem skarżący wykonuje określone obowiązki.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania i wyjaśnił, że w jego ocenie protokół kontroli nie dowodzi wskazanych naruszeń, a przez to niezasadne są nałożone na spółkę zarządzenia, które stanowią tylko określenie wynikających z przepisów odrębnych i decyzji obowiązków, wykonywanych faktycznie przez skarżącego. Organ nie wykazał, by doszło do naruszenia pozwolenia zintegrowanego oraz instrukcji prowadzenia składowiska w zakresie dopuszczonej do deponowania ilości odpadów na kwaterze [...] (zarządzenie nr 1). W ocenie skarżącego (w oparciu o przeprowadzoną szeroką argumentację prawną) instrukcja prowadzenia składowiska nie zawiera zapisów dotyczących odpadów innych niż składowane. Tymczasem organ wywodzi, że na pojemność technologiczną składowiska odpadów, o której mowa w instrukcji prowadzenia składowiska, składa się ilość odpadów jaka zostanie poddana w nim przetworzeniu, zarówno w procesie unieszkodliwiania (tj. składowania), jak i odzysku (zastosowanie warstw przesypowych, izolacyjnych). Ten rodzaj interpretacji sprzeczny jest z treścią art. 127 ust. 1 pkt. 3 w z zw. z art. 129 ust. 4 pkt 5 i 7, co czyni bezzasadnym Zarządzenie określone w pkt 1.

Dalej skarżący dokonał wyliczeń i w oparciu o nie stwierdził, że maksymalna dopuszczona do składowania ilość odpadów nie została przekroczona - do końca 2019 r. zeskładowano 210 962,76 Mg, gdzie dopuszczona maksymalna ilość do składowania określona w instrukcji prowadzenia składowiska wynosi 233 602,16 Mg. Nie jest też prawdą, że w ilości 233 602,16 Mg wliczone są warstwy izolacyjne. Organ pominął również zapisy decyzji pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...].03.2014 r., (znak: [...]), z której jednoznacznie wynika, iż przewidywana całkowita masa składowanych odpadów wynosi 259 558,02 m3 = 259 558,02 Mg (ton). Przy tym chodzi literalnie o "składowane" odpady. Skarżący zakwestionował też stanowisko wyrażone przez geodetę, na podstawie którego organ ustalił wyniki kontroli (szczegółowo uzasadnił swoje wyliczenia). Podniósł także, że prace geodezyjne były wykonywane podczas robót budowlanych związanych z odgazowaniem składowiska, co z pewnością miało wpływ na pomiary, a organ nie wziął tego pod uwagę mimo zgłaszania tej okoliczności przez skarżącego.

W ocenie skarżącego niezasadne jest również zarządzenie nr 2. W Protokole kontroli organ nie wskazał, by zaprezentowany sposób wyliczenia warstwy izolacyjnej znajdował potwierdzenie w powszechnie obowiązujących normach prawnych i posiadanych przez skarżącego decyzjach administracyjnych. Następnie skarżący przedstawił, prawidłowy według niego, sposób tych wyliczeń. Wyjaśnił też, że powyższe wyliczenia przedstawione zostały organowi w ramach zastrzeżeń przedkładanych do treści protokołu. Jednakże organ nie odniósł się do nich w uzasadnieniu skarżącego zarządzenia pokontrolnego (zrobił to odrębnym pismem - niestanowiącym jednak załącznika do skarżonego zarządzenia).

Zdaniem skarżącego, w protokole przyjęto błędne założenia początkowe związane ze sposobem wyliczenia warstw przesypowych, a jednocześnie w zarządzeniu pokontrolnym nie wyjaśniono, z jakich przyczyn nie uznano za zasadne zastawanie wyliczenia prezentowanego przez skarżącego. Protokół nie koresponduje więc z treścią zarządzenia nr 2 a przez to naruszono art. 12 ust. 1 pkt. 1 u.i.o.ś.

Skarżący nie zgodził się także z zarządzeniem nr 3. W tym zakresie zarządzenie pokontrolne również nie koresponduje z treścią Protokołu kontroli - co stanowi naruszenie art. 12 ust. 1 pkt. 1 u.o.ś., Protokół wskazuje bowiem na to, że na składowisku umieszczona został jedna opona, a nie opony (w liczbie mnogiej).

W ocenie Skarżącego niezasadne są ponadto zarządzenia nr 4 i 5 zarządzenia pokontrolnego. Zgodnie z art. 105 ust. 1 u.o. odpady przed umieszczeniem na składowisku odpadów poddaje się procesowi przekształcenia fizycznego, chemicznego, termicznego lub biologicznego, włącznie z segregacją, w celu ograniczenia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub dla środowiska oraz ograniczenia ilości lub objętości składowanych odpadów, a także ułatwienia postępowania z nimi lub prowadzenia odzysku. Odpady o kodzie 19 12 12 zgodnie z przyjętą klasyfikacją zawartą w Rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2020 r., poz. 10) należą do podgrupy 19 12 w brzmieniu "odpady z mechanicznej obróbki odpadów (np. obróbki ręcznej, sortowania, zgniatania, granulowania) nieujęte w innych grupach". Tym samym odpady o kodzie 19 12 12 są pochodną mechanicznych procesów przetwarzania. Nie jest zatem prawdą, iż nie doszło do ich przetworzenia, gdyż zgodnie z w/w rozporządzeniem są one odpadami poprocesowymi - obróbka mechaniczna nastąpiła przed ich przejęciem przez spółkę, co jest zgodne z art.105 ust.1 u.o. Kontrahent, który dostarczył ww. odpady do H. przed ich przywiezieniem przedłożył dokumenty w postaci testów zgodności (sprawozdanie z badań nr [...]) z dn. [...] lutego 2017 r. oraz podstawowe karty charakterystyki odpadu z dn. [...] lutego 2017r., z których wynika, że odpad spełnia warunki skierowania go bezpośrednio do procesu unieszkodliwiania D5 na polu składowym. Zostało to zaewidencjonowane w KEO dotyczących przyjmowanych odpadów, które skarżący przekazał organowi w toku kontroli. Organ nie podważył testów zgodności, a w Zarządzeniu Pokontrolnym nie odniósł się do wzajemnej zależności pomiędzy wynikami testów zgodności a swoimi ustaleniami poczynionymi w toku kontroli i nie uwzględnił wreszcie przedłożonego przez skarżącego materiału dowodowego.

Dalej skarżący wyjaśnił, że nie składował i nie składuje na kwaterze [...] odpadów o kodzie 19 12 12 - frakcji nadsitowej, tj. tzw. balastu kalorycznego oraz odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów wielkogabarytowych o kaloryczności 6 MJ/kg. Odpady przyjęte do składowania poddane są już bowiem procesowi przekształcenia, a ich wartość kaloryczna wynika z przedłożonych testów zgodności. Pozbawione uzasadnienia są zarządzenia nakazujące zaprzestania składowania tej frakcji. Organ nie podważa wyników testów zgodności, ale na podstawie własnych badań wyprowadza określone zarządzenie, którego źródłem jest m. in. pominięcie treści art. 117 ust. 1u.o. Natomiast po umieszczeniu odpadów różnego rodzaju na polu składowym (który to proces był dopuszczalny, co potwierdzają wcześniejsze wywody) nie możemy mówić o konkretnym rodzaju odpadu, a jedynie o ich mieszaninie. Nie jest więc możliwe stwierdzenie, jakiego rodzaju odpad poddany jest badaniu po złożeniu odpadów na polu składowym. Organ przede wszystkim winien był w pierwszej kolejności wyjaśnić, na jakiej podstawie przyjął, że do badania pobrano jedynie odpady o kodzie 19 12 09, a nie inne odpady, o których mowa w protokole oględzin, czy też opisane w nim odpady ale ze sobą zmieszane. Tymczasem tego rodzaju wyjaśnień - zarówno w treści protokołu, jak i skarżonym zarządzeniu nie zamieszczono. Natomiast potwierdzeniem faktu badania poddanego mieszaninie odpadów (a nie odpadów określonego rodzaju, czy też kodu) są Formularze Określenia Składu Morfologicznego Odpadów zrealizowane przez organ, a także sprawozdania firmy H. Powyższe dowodzi więc, że badania organu obarczone są błędem, nie mogą być uznane za rzetelne i nie dowodzą skali zjawiska, kluczową kwestią jest bowiem pobór określonej próby. Organ w trakcie kontroli nie wykazał, by na kwaterze [...] składowano odpady o kodzie 19 12 12 - przez co niezasadne są zarzuty zawarte w pkt 4 i 5 zarządzenia.

W kontekście powyższych zarzutów skarżący ponowił zarzut braku uzasadnienia w zarządzeniu pokontrolnym, na jakiej podstawie organ określił poszczególne naruszenia i z jakich przyczyn uznał za nieuzasadnione wyjaśnienia skarżącego. Zdaniem skarżącego niewystarczające jest w tym względzie powołanie się przez organ, w podstawie prawnej zarządzenia pokontrolnego, na ustalenia kontroli, gdyż zarządzenie pokontrolne stanowi samodzielny akt administracyjny i to z jego treści wprost muszą wynikać nałożone przez organ w związku z naruszeniami określone zobowiązania. Zarządzenie pokontrolne powinno przede wszystkim wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń, co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli. Z kolei stan faktyczny sprawy winien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. W sytuacji zaś zgłoszenia przez kontrolowanego zastrzeżeń i uwag do protokołu, protokół wraz ze stanowiskiem kontrolowanego, w swym całokształcie stanowi podstawę ustaleń kontroli, w oparciu o które organ dopiero dokonuje oceny zasadności wydania zarządzenia pokontrolnego oraz formułuje treść konkretnych wskazań. W sprawie niniejszej, mimo zgłoszonych przez skarżącego do protokołu kontroli zastrzeżeń, organ nie odniósł się do uwag w treści uzasadniania zarządzenia pokontrolnego (odpowiedź udzielona została odrębnym pismem, poza protokołem i uzasadnieniem skarżonego aktu). W ten sposób uzasadnienie zarządzenia pokontrolnego nie wskazuje na źródło naruszeń stanowiących podstawę do określenia zrządzeń.

Niezasadne jest także, zdaniem skarżącego, zarządzenie nr 6. Ścieki powstające w wyniku eksploatacji zakładu w H. nie są odprowadzane bezpośrednio do środowiska, dlatego też pozwolenie zintegrowane nie zawiera zapisów dotyczących dopuszczalnych wartości poszczególnych parametrów zawartych w ściekach, a jedynie ich przewidywany skład. Dopuszczalne wartości parametrów ścieków są określane w pozwoleniach wodnoprawnych, które np. są wydawane na potrzeby zrzutu do środowiska (po ich oczyszczeniu) lub podczas ich wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych należących do innych podmiotów. Zgodnie z zapisami posiadanego pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...], wydanego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych należących do W. Sp. z o.o. ścieków zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, pochodzących z Zakładu Utylizacji Odpadów Komunalnych w H. (Przedmiotowa decyzja powinna być w zasobach WIOŚ), dopuszczalna wartość parametru fosforu ogólnego wynosi 120 mg/l. Zgodnie z przedłożonymi wynikami z badań stanowiącymi załącznik nr 23 do przedmiotowego protokołu próby ścieków charakteryzowały się wartością fosforu ogólnego na poziomie 3,37 mg/l - próba ze zbiornika nr 1 oraz 13,9 mg/l - próba ze zbiornika nr 2. Te same wyniki badań przedstawiają wartość azotu amonowego na poziomie 59,7 mg/l -próba ze zbiornika nr 1 i 242 mg/l - próba ze zbiornika nr 2, natomiast pozwolenie wodnoprawne dopuszcza wartość parametru na poziomie 1400 mg/l. W związku z powyższym w wyniku przeprowadzonych badań nie doszło do przekroczenia fosforu ogólnego i azotu amonowego. Natomiast wskaźniki, tj. azot ogólny, BZT5, ChzT i OWO nie zostały określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Tym samym spółka nie została zobowiązana do ich badania w ramach posiadanego pozwolenia wodnoprawnego, dlatego też nie można stwierdzić, iż te parametry zostały przekroczone. Zdaniem więc strony skarżącej, pkt 6 zarządzenia nie koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli, gdzie podnoszone naruszenie nie zostało prawidłowo stwierdzone.

Na koniec skarżący wyjaśnił, że wraz ze skargą złożona zostanie do organu informacja o zakresie podjętych i realizowanych działaniach służących wyeliminowaniu wskazanych w skarżonym zarządzeniu pokontrolnym naruszeń. Jednocześnie wyjaśnił, że nie uznaje faktu zaistnienia naruszeń i określonych w zarządzeniu pokontrolnym zarządzeń. Natomiast skoro organ nie wykazał zaistnienia naruszeń - koniecznym było stwierdzenie, że przez cały czas określone działania są realizowane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że w przedmiotowym zarządzeniu brak jest precyzyjnego uzasadnienia stawianych zarzutów. Natomiast pełnomocnik organu wskazał, że odpowiedź na zarzuty, którą udzielił organ skarżącemu nie stanowi załącznika do zarządzenia pokontrolnego. Również protokół z kontroli nie jest załącznikiem do zarządzenia pokontrolnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżone zarządzenie pokontrolne PWIOŚ z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], wydane w stosunku do PUHP L. Sp. z o.o. w B. Zostało ono wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1355; dalej: o.i.o.ś.), zgodnie z którymi, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej (pkt 1), zaś kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (ust. 2).

Przedmiotowe zarządzenie mogło być zaskarżone do sądu administracyjnego jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Rozpoznając zaś skargę na takie zarządzenie sąd bada przede wszystkim, czy: (1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; (2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; (3) czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1028/19). Podkreślenia jednak wymaga, że postępowanie prowadzone w trybie art. 12 ust. 1 pkt 1 o.i.o.ś. jest postępowaniem odrębnym, prowadzonym na innych zasadach i na podstawie innej ustawy, niż postępowanie prowadzone w trybie k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 503/18).

Jak trafnie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przedmiotowe zarządzenie pokontrolne jest aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej, nakładającym na adresata określone obowiązki. Z tej przyczyny, do zarządzenia tego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Go 623/19). Tym samym należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do naruszenia ustawowego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3441/18).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ sporządził protokół kontroli nr [...] (przedstawiony do podpisania w dniu [...] kwietnia 2020 r.), w którym opisał szczegółowo: podmiot dokonujący kontroli, przebieg kontroli, ustalenia kontroli, naruszenia, popełnione wykroczenia i zastosowane sankcje, zagadnienia inne (dokumenty i dowody). Skarżący odmówił podpisania protokołu, zaś pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. podniósł szereg zarzutów i zastrzeżeń do protokołu kontroli, natomiast organ odniósł się do tych zastrzeżeń w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. Dodatkowo pismem z dnia [...] maja 2020 r. organ odstąpił od naruszenia Nr 6: Brak karty przekazania odpadu o kodzie 19 12 12 Nr 77/2017/ H. (540,00 MG) oraz podejmowania dalszych czynności pokontrolnych w zakresie prowadzonej ewidencji odpadów w w H. W dniu [...] maja 2020 r. organ wydał zarządzenie pokontrolne.

W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie pokontrolne podlega uchyleniu. Zauważenia bowiem wymaga, że uzasadnienie poszczególnych zarządzeń z zarządzenia pokontrolnego nie odpowiada wymaganiom, które powinien spełniać władczy akt organu administracji publicznej. Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 360/18, na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspektor Ochrony Środowiska jest uprawniony do wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli". Powyższe nie oznacza jednak, że w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego mogą znaleźć się tylko ogólne sformułowania, bez uszczegółowienia, jakimi konkretnie działaniami (okolicznościami faktycznymi) kontrolowany podmiot będący adresatem zarządzenia naruszył przepisy prawa.

Nie można także zaakceptować stanowiska organu, że przedmiotowe zarządzenie pokontrolne odpowiada prawu, gdyż nawiązuje do protokołu kontroli, który jest drobiazgowy i szczegółowy i że taki jest model wydawanych przez organ zarządzeń pokontrolnych. Na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. pełnomocnik organu jednoznacznie wyjaśnił, że zarówno protokołu kontroli jak i odpowiedzi organu na zastrzeżenia skarżącego do tego protokołu nie można traktować jako załączników do zarządzenia pokontrolnego. Skoro tak, to jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3441/18, nie można podzielić poglądu, że zarządzenie pokontrolne powinno być interpretowane jedynie łącznie z protokołem kontrolnym, a tym samym, że zarządzenie to nie stanowi samodzielnego aktu.

Zdaniem niniejszego składu orzekającego stwierdzić trzeba jednoznacznie, że przedmiotowe zarządzenie pokontrolne stanowi odrębny od protokołu kontroli akt administracyjny, a to oznacza, że winno zawierać wszystkie elementy wymagane dla takiego aktu. Powinno przedstawiać sprawę w taki sposób, z którego wynikałyby podjęte przez organ stosowne czynności, w tym przede wszystkim powinno się w nim znaleźć ustosunkowanie się do zastrzeżeń podmiotu kontrolowanego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1060/17). Wprawdzie zarządzenie pokontrolne winno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń, zaś swoje pełne odzwierciedlenie winien on znaleźć w protokole z czynności pokontrolnych, jednakże pamiętać należy o tym, że podmiot kontrolowany uprawniony jest do wniesienia do tego protokołu zastrzeżeń (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 533/19). Zastrzeżenia te mogą być wyjaśniane i analizowane przez organ w trakcie trwania postępowania administracyjnego w formie pism kierowanych do podmiotu kontrolowanego, ale odpór tym zastrzeżeniom winien się znaleźć w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego, bo tylko ono jest aktem władczym zaskarżalnym do sądu administracyjnego.

Tymczasem zaskarżone zarządzenie pokontrolne w ogóle nie odnosi się do zastrzeżeń podniesionych przez skarżącego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r., nie wymienia ich, nie analizuje, nie argumentuje dlaczego są one w jego ocenie niezasadne ani nawet nie wskazuje, że organ odniósł się do nich w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. Powstaje więc wrażenie, że skarżący godzi się ze stanowiskiem organu z zarządzenia pokontrolnego zarówno co do ustalonego w nim stanu faktycznego jak i wykazanych naruszeń. Natomiast na dowód że jest odwrotnie, wystarczy przytoczyć zakres zastrzeżeń podniesionych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. jak i w skardze. Nie są to zastrzeżenia na zasadzie, że skarżący gołosłownie nie zgadza się z pewnymi kwestiami przyjętymi przez organ, tylko jest to polemika w oparciu o szczegółowo przedstawiony stan faktyczny, drobiazgową analizę przepisów prawa materialnego, posiadanych zezwoleń i przedstawianych dowodów, które zmierzają do całkowitego podważenia ustaleń i wniosków nie tylko z zarządzenia pokontrolnego ale i z protokołu kontroli.

Podkreślenia też wymaga, że nawet w odpowiedzi na skargę, ustosunkowując się do podniesionych w niej zarzutów, organ odwołuje się nie do argumentacji wyrażonej w zarządzeniu pokontrolnym tylko tej z protokołu kontroli. W tym więc modelu przyjętym przez organ także ciężar oceny zarzutów skargi przez orzekający w sprawie sąd, które w znacznej mierze są powieleniem zastrzeżeń do protokołu kontroli, musiałby siłą rzeczy przenieść się z zarządzenia pokontrolnego na protokół z kontroli i odpowiedź organu na zastrzeżenia do protokołu. W ocenie więc Sądu, taki model postępowania jest nieprawidłowy, gdyż powoduje, że wydane zarządzenie pokontrolne traci charakter samodzielnego aktu, przez co nie rozstrzyga sprawy w pełnym jej aspekcie i nie poddaje się ocenie zarówno podmiotowi kontrolowanemu jak i sądowi rozpoznającemu od niego skargę. Stanowi to naruszenie przepisu art. 12 ust. 1 pkt 1 o.i.o.ś. oraz art. 7 Konstytucji RP. Przyjęta przez organ konstrukcja zarządzenia pokontrolnego narusza zasadę informowania, która ma zastosowanie również do zarządzeń pokontrolnych wydawanych przez PWIOŚ. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, rozstrzygnięcie zaś, czyli władcza forma wypowiedzi organu, dla uznania jej za akt prawidłowy i przekonujący, powinna zawierać uzasadnienie wyjaśniające stronie przypisane naruszenia i sposób ich ustalenia. Wyjaśnienie powinno odnosić się też do zastrzeżeń strony i tłumaczyć jej, dlaczego jej argumenty nie są zasadne.

Stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia, czyni zdaniem Sądu, przedwczesną ocenę zaskarżonego aktu z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym i zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionych w skardze.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłaty skarbowe od udzielonych pełnomocnictw w kwocie 34 zł.