Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 150/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 27, art. 28 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej miejscowości P. gmina Z., wymienionej w zapisach: § 1 ustępu 2 punktu 2 litera a, litera c, litera d, punktu 3 oraz § 2; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Z. na rzecz skarżącego A. M. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarżący – A. M. złożył do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z.. Zarzucił naruszenie:

1. art. 11 pkt 1 oraz pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty o możliwości wzięcia udziału w dyskusji publicznej na temat zmian w studium, czym pozbawiono skarżącego, będącego właścicielem działki o nr geod. [...] (wchodzącej w skład zmiany) możliwości wzięcia udziału w postępowaniu, w tym polemiki z ustaleniami projektu studium, co stanowiło naruszenie zasady udzielania informacji wyrażonej w art. 9 K.p.a.;

2. art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez przeprowadzenie w dniu [...] sierpnia 2017 r. dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami zmian w studium na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa (art. 17 pkt 10 u.p.z.p.);

3. art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nie wzięcie pod uwagę przy uchwalaniu zmiany studium potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Wprowadzenie na terenie objętym zmianą zapisów de facto uniemożliwiających w przyszłości realizowanie na terenie inwestycji innych niż zabudowa mieszkalna jednorodzinna, powoduje że gmina na terenie wsi [...] nie będzie mogła rozwijać się w innym kierunku niż mieszkalnictwo;

4. art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie zmiany studium nie w celu określenia polityki przestrzennej gminy, ale faktycznie w celu uniemożliwienia skarżącemu zabudowy należącej do niego nieruchomości w sposób w jaki wnioskuje w sprawie o wydanie warunków zabudowy.

W związku z treścią powyższych zarzutów skarżący w oparciu o art. 106 § 3 P.p.s.a. wniósł o dopuszczenie dowodu z następujących dokumentów na okoliczność faktycznych przesłanek, które legły u podstaw podjęcia kwestionowanej uchwały:

1. postanowienia SKO w B. z dnia [...] września 2017 r. nr [...];

2. postanowienia Burmistrza Z. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...];

3. uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...].

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podano, że zaskarżoną uchwałą zmieniającą studium wprowadzono we wsi P., Ł. i Z. możliwość zabudowy wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wraz z zabudową nieuciążliwą. Skarżący jako właściciel działki nr geod. [...] położonej w obrębie P. ma interes prawny w kwestionowaniu tej uchwały. Tym bardziej, że jak podaje skarżący, zmiana studium była konsekwencją jego zamierzeń inwestycyjnych. Skarżący bowiem starał się uzyskać warunki zabudowy na budowę m.in. obory o obsadzie do 608 DJP, silosu na kiszonkę, budynku gospodarczo – inwentarskiego do chowu brojlerów do 39 DJP. Zmiana studium i co za tym idzie, projektowany na jej podstawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mają mu tę inwestycję uniemożliwić. Zaskarżona uchwała faktycznie uniemożliwia dalszy rozwój gminy, w tym rolników tę gminę zamieszkujących. W uzasadnieniu skargi rozwinięto także zarzuty dotyczące naruszenia procedury związanej w uchwalaniem studium.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano, że przedmiotem zmiany studium było wprowadzenie zapisów aktualizujących istniejące zagospodarowanie, poprzez oznaczenie tych terenów -strefa urbanizacji A. Ponadto wprowadzono zmiany aktualizujące dane dotyczące istniejącego stanowiska archeologicznego, które jest wpisane do rejestru zabytków. Podniesiono, że organ nadzoru nie stwierdził uchybień w procedurze uchwalania zmiany z studium. Odnosząc się do zarzutów skargi podano, że w dokumentacji znajduje się notatka służbowa pracownika o osobistym wywieszeniu obwieszczenia w przedmiotowej sprawie na tablicach ogłoszeń w miejscowości P., Ł. i Z. oraz na tablicy ogłoszeń w UM w Z.. Obwieszczenie było także udostępnione na stronie internetowej BIP, a ogłoszenie w tej sprawie ukazało się w Gazecie Wyborczej dnia [...] sierpnia 2017 r. Organ podniósł, że o tym iż skarżący wiedział o wyłożeniu do publicznego wglądu zmiany studium może świadczyć fakt, iż jego pełnomocnik stawił się w urzędzie i miał wgląd we wszystkie dokumenty związane z procedurą uchwalania studium. Organ przeprowadził dyskusję publiczną zgodnie z obowiązującą ustawą, a jedynie w protokole z dyskusji znalazł się błąd literowy. Zamiast art. 11 pkt 10 powołano art. 17 pkt 10. Błąd ten niezwłocznie został poprawiony. Organ podkreślił, że procedura zmiany studium została zainicjowana na wniosek mieszkańców P., Ł. i Z., właścicieli nieruchomości, którzy zarówno sami mieszkają w miejscowościach jak i wiążą swoją przyszłość z ich rozwojem. Nie jest prawdą, że na podstawie uchwalonej zmiany studium, przedmiotowe tereny będą mogły rozwijać się tylko w kierunku mieszkalnictwa. Zabudowie mieszkaniowej może bowiem towarzyszyć zabudowa usługowa, jednak jej oddziaływanie musi zamykać się w granicach nieruchomości, na której powstaje. Proponowana zmiana studium sankcjonuje porządek urbanistyczny wsi P., Z. i Ł., jako miejscowości o charakterze mieszkaniowym, które dawno już straciły swój rolniczy charakter. Stale zwiększająca się ilość domów w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na tym terenie, to także wzrost dochodów podatkowych gminy od nowych mieszkańców, co również wpływa na dalszy rozwój gminy.

Pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu [...] maja 2018 r. sprecyzował skargę, w ten sposób że uchwała o zmianie studium kwestionowana jest w zakresie dotyczącym działki skarżącego w miejscowości P. Podniósł, że nie jest kwestionowany fakt opublikowania obwieszczenia Burmistrza Z. z dnia [...] sierpnia 2017 r. w Gazecie Wyborczej jak również na stronie internetowej. Kwestionowana jest okoliczność, że to ogłoszenie nie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w miejscowości P., ponieważ nie było na ten temat odręcznej informacji. Informacja ta obecnie znajduje się na stronie 702 akt administracyjnych. Na tę okoliczność pełnomocnik przedłożył kserokopię obwieszczenia z dnia [...] sierpnia 2017 r. Oświadczył, że osobiście wykonywał zdjęcie z akt administracyjnych i było to po uchwaleniu studium po dacie [...] listopada 2017 r., przy czym nie pamięta daty zrobienia tego zdjęcia. Podał przy tym, że nie zgłaszał fałszerstwa dokumentów do organów ścigania.

Pełnomocnik organu – E. Z. wyjaśniła, że osobiście wywieszała na tablicy ogłoszeń w miejscowości P. i innych wsiach ogłoszenie Burmistrza Z. z dnia [...] sierpnia2017 r. Podała, że sporządzała notatkę o wywieszeniu ogłoszenia na tablicy ogłoszeń ogólnodostępnych dla mieszkańców wsi P., która znajduje się na stronie 702 akt administracyjnych. Przed uchwaleniem studium udostępniała pełnomocnikowi skarżącego akta sprawy, a notatkę sporządzała po podjęciu uchwały, kiedy akta z tą uchwałą miały być przekazane do organu nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z..

Skarga oparta została na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.; dalej powoływana jako u.s.g.). Brzmienie tego przepisu w ostatnim czasie uległo zmianie. Przed dniem 1 czerwca 2017 r. przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. posiadał następujące brzmienie: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Po dniu 1 czerwca 2017 r. z treści przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. wyeliminowano obowiązek poprzedzenia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Nastąpiło to na podstawie art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 ). Wraz z tą zmianą znowelizowano również przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), który przed zmianą przewidywał wniesienie skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w terminie trzydziestu dni od dnia udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa lub w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania jeśli taka odpowiedź nie została udzielona. Po zmianie wprowadzono termin trzydziestodniowy od dnia dowiedzenia się o podjęciu aktu lub czynności.

Zgodnie z art. 17 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i 53 P.p.s.a. oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 ustawy nowelizującej, w brzmieniu nią nadanym, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji. Oznacza to, że w przypadku zaskarżenia uchwał podjętych po dniu 1 czerwca 2017 r. brak jest obowiązku poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała została podjęta w dniu [...] listopada 2017 r. a więc skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie musiał wzywać organu gminy do usunięcia naruszenia prawa.

Jak wynika z treści art. 101 ust. 1 u.s.g., warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały. Istnienie tego naruszenia przesądza de facto o trzech kwestiach: o istnieniu legitymacji prawnej skarżącego; o sposobie załatwienia skargi przez sąd (od dnia 15 sierpnia 2015 r. brak naruszenia interesu prawnego w skardze wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest podstawą jej odrzucenia – art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.); o granicach sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego. Odnośnie tej trzeciej kwestii wskazać należy, że zakres naruszenia interesu prawnego wyznacza granice, w jakich zaskarżona uchwała podlega kontroli sądu z punktu widzenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Innymi słowy, sąd ocenia proceduralną i materialną legalność uchwały przez pryzmat naruszonego, indywidualnego interesu prawnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 października 2016 r. w sprawie II OSK 137/15: "w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem (odpowiednio studium), natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Zastrzec jednocześnie trzeba, że kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Natomiast sprawdzenie przez sąd legalności trybu sporządzenia planu miejscowego, w zależności od charakteru i wagi stwierdzonych naruszeń może doprowadzić do stwierdzenia nieważności całej uchwały bądź tylko jej części." (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, powoływanej dalej jako CBOSA).

W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie - badając legitymację procesową skarżącego, będącego właścicielem działki nr geod. [...] położonej w obrębie P. (okoliczność bezsporna), należało ustalić, w jaki sposób zaskarżoną uchwalą naruszono jego prawem chroniony interes lub uprawnienie.

Jak wynika z poglądów utrwalonych już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można w oparciu o charakter Studium wykluczyć możliwości prawnej naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę, a potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego strony skarżącej wynika z mocy wiążącej Studium (vide: wyroki NSA: z 8 grudnia 2009 r., II OSK 1389/09, z 15 grudnia 2009 r., II OSK 1629/09, z 28 kwietnia 2010 r., II OSK 350/10, z 23 kwietnia 2014 r., II OSK 2856/12, pub. CBONSA).

Przystępując do rozważań na temat naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego przez zaskarżoną uchwałę należy stwierdzić, że uchwała z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie zmiany Studium, nie mając formalnie charakteru aktu powszechnie obowiązującego, jako akt planowania wiąże radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, stosownie do treści art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej powoływana jako u.p.z.p.). Artykuł 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi ponadto, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń Studium. W konsekwencji zmiana kierunku zagospodarowania przestrzennego działki stanowiącej własność skarżącego wpływać może na sposób wykonywania przez niego prawa własności i w ten sposób narusza jego interes prawny. Skoro zmiana Studium – niewątpliwie wiążąca wobec Rady Gminy, w razie kontynuowania procedury planistycznej i uchwalenia planu miejscowego – wskazuje na odmienny od dotychczasowego kierunek zagospodarowania obszaru, na którym znajduje się działka nr geod. [...], to determinuje sposób przeznaczenia tych terenów w planie miejscowym. Wobec tego plan miejscowy uchwalany na podstawie zaskarżonego zmienionego Studium miałby bezpośredni wpływ na sposób korzystania z tych działek w stosunku do stanu istniejącego przed zmianą Studium, co z kolei rzutować mogłoby na sposób korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje bowiem, że przedmiotowa działka znajdowała się na obszarze rolno – osadniczym (oznaczonym symbolem R). W związku ze zimną Studium dokonaną kwestionowaną uchwałą przedmiotowa działka ta znalazła się w strefie oznaczonej symbolem A – obszar urbanizacji. Na skutek tej zmiany do II części opisowej Studium, pt.: "Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy Z." w pkt 1.6.1. umożliwiającym realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz usług nieuciążliwych w strefie A, dodano literkę c i wprowadzono możliwość takiej zabudowy na części terenów w obszarze wsi P., Ł. i Z., w rejonie drogi powiatowej Nr [...] oraz drogi gminnej nr geod. [...]. W pkt 2.3.2. dotyczącym terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, dla miejscowości Protasy dodano określenie "35MNUR" oraz w pkt 2.3.4. określającym tereny przeznaczone pod usługi, dla miejscowości P. także dodano określenie "35MNUR".

W ocenie Sądu uchwała w dnia [...] listopada 2011 r. o zmianie studium w tej konkretnej sprawie narusza interes prawny skarżącego właściciela działki znajdującej się w obszarze objętym tą uchwałą, bowiem treść zmiany studium determinuje określenie przeznaczenia tej działki w planie miejscowym, istotnie zmieniając kierunek zagospodarowania tego obszaru. Nadmienić przy tym należy, że w dniu [...] marca 2017 r. Rada Miejska w Z. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obszarze wsi P., Ł. i Z., w rejonie drogi powiatowej Nr [...] oraz drogi gminnej nr geod. [...]..

Istotą niniejszej sprawy jest jednak ocena, czy naruszenie to zostało dokonane w prawem wyznaczonych granicach władztwa planistycznego Gminy.

Ustalenie naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wystarcza bowiem do uwzględnienia skargi. Do tego konieczne jest wykazanie, że naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego.

W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nieprzestrzeganie prawa powszechnie obowiązującego może polegać na ściśle określonych naruszeniach, tj. istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszeniu właściwości organów w tym zakresie - art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W poprzednim stanie prawnym nieważność planu powodowało każde naruszenie zasad sporządzania planu oraz istotne naruszenie trybu jest sporządzania. Sytuacja uległa zmianie z dniem 18 listopada 2015 r. na skutek nowelizacji z dnia 9 października 2015 r. (Dz. U. poz. 1777). Obecnie dla stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu konieczne jest ustalenie istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenie trybu jego sporządzania. Przy czym zgodnie z art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane.

Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia trybu sporządzania studium, zaś doszło do naruszenia zasad jego sporządzania.

Tryb sporządzania studium lub planu miejscowego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku studium są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 11 i 12 ust. 1 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Istotne naruszenie trybu sporządzania studium następuje, gdy przyjęte ustalenia są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania studium (vide: wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., II OSK 925/16, z 20 października 2011 r., II OSK 1593/11, CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej nie stwierdził istotnych naruszeń procedury uchwalania studium. Sąd nie stwierdził naruszenia trybu w zakresie interesu prawnego skarżącego, jak i w zakresie mającym wpływ na treść całej uchwały. Kwestionowana przez skarżącego okoliczność braku wywieszenia na tablicy ogłoszeń obwieszczenia Burmistrza Z. w sprawie wyłożenia do publicznego wglądu zmiany studium nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Na stronie 702 akt administracyjnych znajduje się bowiem notatka urzędowa z której wynika, że przedmiotowe obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w miejscowości P. Faktu tego skarżący nie podważył w sposób skuteczny.

Drugą przesłanką z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzącą do częściowej lub całkowitej nieważności studium jest naruszenie zasad jego sporządzania. Pojęcie "zasad sporządzania" należy wiązać z merytorycznym opracowaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), na którą wskazuje art. 9 ust. 2 u.p.z.p., treścią zamieszczonych w nim ustaleń wskazanych w art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p., a także ze standardami dokumentacji planistycznej określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233).

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały o zmianie studium gminy Z., należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego.

W niniejszej sprawie skarżący wywodzi swoją legitymację do wniesienia skargi z naruszenia jego prawa własności. Zarzucił, że zaskarżona uchwała zmieniającą studium wprowadza we wsi P. możliwość zabudowy wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wraz z zabudową nieuciążliwą. Zmiana ta uniemożliwia skarżącemu, który jest rolnikiem zamieszkującym tę gminę, zrealizowanie inwestycji polegającej na budowie obory o obsadzie do 608 DJP, silosu na kiszonkę, budynku gospodarczo – inwentarskiego do chowu brojlerów do 39 DJP.

Z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., wynika że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, polegającego na powierzeniu przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczenia i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przewidziana w ustawie swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest jednak absolutna. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie można zarzucić gminie arbitralność w przyjęciu zaskarżonego rozwiązania planistycznego i tym samym uznać, że w sprawie została naruszona zasada proporcjonalności w ważeniu interesu strony skarżącej i interesu publicznego. Jak wynika z pierwotnej wersji studium sporządzonej w 2005 r. zdecydowana większość ludności gminy Z. mieszka na terenach wiejskich i pracuje w gospodarstwach rolnych. Według danych z 2002 r. w gminie łącznie było zarejestrowanych 3030 gospodarstw i działek rolnych. Średnia powierzchnia indywidulanego gospodarstwa rolnego w gminie wynosi 8,2 ha. Wyniki spisu z 2002 r. wykazały, że budynki inwentarskie (tj. obory, chlewnie, kurniki, stodoły, garaże, wiaty) posiadało 1948 gospodarstw, czyli 2/3 ogółu gospodarstw. Z powyższego wynika, że gmina Z. jest gminą rolniczą. Na skutek zmiany studium na działce położonej uprzednio na obszarze rolniczo – osadniczym wprowadzono możliwość zabudowy wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wraz z zabudową nieuciążliwą. Zmianę studium uzasadniono pilną potrzebą wynikającą z wniosków złożonych przez właścicieli nieruchomości położonych w obszarze wsi P., Z. i Ł. o potrzebie opracowania planu miejscowego z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem nieuciążliwych usług. Ustosunkowując się do uwagi złożonej przez skarżącego do projektu zmiany Studium podano, że: "Teren objęty zmianą studium znajduje się częściowo na terenie już zabudowanym zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Istniejące sąsiedztwo wyklucza lokalizacje na terenie objętym zmianą Studium usług o charakterze uciążliwym". Z powyższego wynika, że organ planistyczny zmieniając studium uwzględnił aktualny stan zagospodarowania działek wnioskujących właścicieli. Pominął jednak przy tym, że zasada uwzględniania w procesie planistycznym dotychczasowego sposobu zagospodarowania (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) nie może oznaczać odwzorowania stanu zagospodarowania istniejącego na danym terenie w momencie tworzenia studium czy też zmiany studium, w szczególności gdy sposób zagospodarowania działek wnioskujących właścicieli (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) nie jest zgodny z rolnym charakterem gminy. Takie postępowanie rodzi uzasadnione przekonanie, że to nie względy ładu przestrzennego, lecz wnioskowana potrzeba przekształcenia działek rolnych na budowlane legła u podstaw podjęcia w tym zakresie przez organ planistyczny zaskarżonych rozwiązań.

W ocenie Sądu w sytuacji w której z jednej strony sporu występuje skarżący, który jest rolnikiem zamieszkującym na terenie gminy o charakterze rolnym, planującym rozbudowę gospodarstwa z drugiej mieszkańcy którzy nie prowadzą gospodarstw rolnych i dążą do przekształcenia działek rolnych w budowlane, organ winien wyważyć interesy właścicieli działek. Ostatecznie przyjęte w studium rozwiązania winny, w miarę możliwości, godzić te interesy i dążyć do takiego przeznaczenia i zagospodarowania działek, by było to zgodne ze standardami ładu przestrzennego i nie prowadziło do sytuacji, w której z naruszeniem zasady równego traktowania, zostały uwzględnione interesy jednych właścicieli działek ze szkodą dla innych podmiotów. Takiego uzasadnienia w sprawie niniejszej nie ma. Organ zmieniając studium uwzględnił jedynie interesy właścicieli działek wnioskujących o ich przekształcenie z rolnych na budowlane.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej miejscowości P. gmina Z., wymienionej w zapisach: § 1 ust. 2 pkt 2 lit. a, c, d , pkt 3 oraz § 2 (pkt 1 wyroku). O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (300 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).