Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 56/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 r. sprawy ze skarg Leśnego Parku Kultury i Wypoczynku [..] Sp. z o.o. w B. i Miejskich Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o. o. w B. na decyzję SKO w B. z dnia [...]listopada 2011 r. nr SKO-[..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Zarząd Miasta[...], powołując się na art. 2 ust. 1- 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) stwierdził nabycie przez Leśny Park [...] prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w [...] obejmujących między innymi działki nr 11 i 14.

O stwierdzenie nieważności wydanej przez Zarząd Miasta [...] decyzji uwłaszczeniowej wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] A. J. H. wnioskiem z dnia 14 maja 2008 r. wskazując na przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podał, iż on oraz wskazani we wniosku uczestnicy są byłymi współwłaścicielami i spadkobiercami byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, która została wywłaszczona na podstawie decyzji z dnia [...]r. Zakwestionowanej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa przez nieuwzględnienie w postępowaniu uwłaszczeniowym interesu byłych właścicieli nieruchomości i ich spadkobierców. Stwierdził, że pierwszy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony w dniu 30 maja 1998 r. Na uwłaszczonej nieruchomości ciążyły zatem roszczenia osób trzecich o jej zwrot, gdyż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Skarżący i pozostali uczestnicy zostali pominięci w postępowaniu zakończonym decyzją Zarządu Miasta [...] z dnia [...] r. i pozbawieni prawa do zwrotu nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium stwierdziło, że grunty będące przedmiotem postępowania, w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowały się w zarządzie Leśnego Parku[...], ustanowionego decyzją Urzędu Miejskiego w [...] Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia[...].

Odnosząc się do zarzutu pominięcia w postępowaniu byłych właścicieli nieruchomości Kolegium wskazało, że w postępowaniu uwłaszczeniowym organ nie bada podstawy nabycia nieruchomości na własność Skarbu Państwa bądź gminy. Ponieważ ani przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego, ani w jego trakcie byli właściciele nie wystąpili z żadnym wnioskiem dotyczącym tej nieruchomości, organowi nie były znane osoby, których prawa mogłyby zostać pominięte w prowadzonym postępowaniu. Organ podał, że wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej złożony został w grudniu 1992 r., a zatem przy wydawaniu decyzji uwłaszczeniowej nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zwróciło uwagę, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Celem takiego postępowania jest jedynie ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Wskazując na treść art. 2 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r., na podstawie którego została wydana decyzja Zarządu Miasta [...] z dnia [...] r. Kolegium stwierdziło, że nie doszło przy jej wydaniu do rażącego naruszenia prawa i nieuwzględnienia interesu byłych właścicieli nieruchomości w postępowaniu uwłaszczeniowym. Kolegium nie zgodziło się z poglądem strony, że organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe powinien poinformować poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercę o roszczeniu o zwrot nieruchomości. Za nietrafny Kolegium uznało także pogląd, iż osoby te powinny być traktowane jako strony we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości.

Kolegium nie kwestionowało, że nabycie nie może naruszać praw osób trzecich, jednak w uchwale Sądu Najwyższego z 27 stycznia 2000 r., na którą powołuje się skarżący, Sąd ten stwierdził, że "grunty nie stają się przedmiotem praw określonych w art. 2 ust. 1 i 3 ustawy uwłaszczeniowej, jeżeli 5 grudnia 1990 r. były zbędne na cel określony w decyzji o uwłaszczeniu, a uprawniony złożył wniosek o zwrot nieruchomości". Ustalenie jednak, czy grunty były zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, może nastąpić jedynie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, prowadzonym na wniosek strony. W dacie wydania zakwestionowanej decyzji żadne przepisy nie obligowały organu do badania legalności nabycia gruntów będących przedmiotem przejęcia na własność Skarbu Państwa. Nie sposób zatem uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, dlatego Kolegium nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a.

Na decyzję Kolegium A. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n.") w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. polegające na ustanowieniu użytkowania wieczystego, które naruszało prawa osób trzecich,

2) naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 10 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 200 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., polegające na braku powiadomienia osób mających status strony o toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia przez Leśny Park [...] prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w[...],

Zdaniem skarżącego, oba naruszenia powinny, na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Zarządu Miasta [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Leśny Park [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działki nr 11 i 14 położonych w[...], przy ul. [...]. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podniósł, że decyzja uwłaszczeniowa obarczona jest istotną wadą prawną, jeżeli 5 grudnia 1990 r. grunty podlegające uwłaszczeniu były zbędne na cel określony we wcześniejszej decyzji wywłaszczeniowej. Uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich, a art. 200 u.g.n. wprost odwołuje się do rozwiązań ustawy z 1990 r. oraz do zdarzeń i stanów prawnych powstałych pod jej rządami. Organ prowadzący postępowania uwłaszczeniowe badając kwestię zaistnienia podstaw prawnych do uwłaszczenia (w tym przypadku Zarząd Miasta[...]) powinien zatem zbadać również, czy uwłaszczenie nie naruszy praw osób trzecich. W realiach przedmiotowej sprawy Zarząd Miasta [...] powinien w ramach badania wspomnianej okoliczności stwierdzić, czy powstały materialnoprawne przesłanki zwrotu nieruchomości, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Skarżący na poparcie swojego stanowiska powołał orzecznictwo w tych sprawach oraz na poglądy doktryny. Wskazał, że w wyroku z dnia 27 stycznia 2000 r. (sygn. akt III ZP 14/99) Sąd Najwyższy nie sprecyzował terminu złożenia wniosku warunkującego niedopuszczenie do uwłaszczenia. Można zatem przyjąć, że złożenie tego wniosku nie musiało nastąpić w żadnej określonej dacie, zwłaszcza że skorzystanie z uprawnień przewidzianych w art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie mogło podlegać żadnym ograniczeniom w czasie. Były właściciel nieruchomości wywłaszczonej jest więc stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez państwową osobę prawną prawa użytkowania wieczystego gruntów (własności budynków, lokali i innych urządzeń), bowiem postępowanie to dotyczy niewątpliwie interesu prawnego byłego właściciela lub jego następcy prawnego, który powinien być zawiadomiony o wszczęciu tego postępowania. W sytuacji, gdy osoby trzecie mające status strony nie brały udziału w postępowaniu, to skutkiem prawnym jest nieważność decyzji wydanej w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo podniósł, że poprzednik prawny Leśnego Parku [...] przed 1990 rokiem posiadał status prawny przedsiębiorstwa państwowego, którego organem założycielskim i organem sprawującym nadzór był Prezydent Miasta[...]. Z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa stał się przedsiębiorstwem komunalnym, a w dniu 29 czerwca 1992 r. został przekształcony w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Gminy[...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 września 2009 r. sygn.. akt II SA/Bd 178/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] r. podając, iż w toku kontroli legalności zaskarżonych decyzji stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że dowody dostarczone przez skarżącego przy piśmie procesowym z dnia 23 lipca 2009 r. nie były znane organom w dniu orzekania w przedmiotowej sprawie, gdyż dokumenty te zostały ujawnione na etapie postępowania sądowego, a więc w chwili, gdy zaskarżona decyzja była już decyzją ostateczną. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze Sąd uznał je za niezasadne. W kwestii ochrony praw osób trzecich przy uwłaszczeniu Sąd wskazał, iż kluczowe znaczenie w sprawie ma data złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z akt sprawy wynika natomiast, że na dzień 5 grudnia 1990 r. nie wpłynął do właściwego organu żaden pochodzący od osoby legitymowanej wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Także w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości. Sąd przyznał rację skarżącej, że rozstrzygnięcie roszczenia o zwrot nieruchomości ma pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym, gdyż uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. W rozpoznawanej sprawie jednak organ nie wiedział o istniejącym interesie prawnym osób trzecich. Nie miał też obowiązku ustalać z urzędu prawa tych osób, ponieważ postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stosownie do z art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wszczyna się na wniosek, a nie z urzędu.

Na skutek wniesionej skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 96/10 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu, uznając słuszność stanowiska Sądu I instancji co do uchylenia wydanych przez Kolegium decyzji stwierdzając jednocześnie, że ustalenia Sądu jak i wysnute na tej podstawie wnioski są błędne. Ustalenie, iż w dniu 29 lipca 1992 r. tj. w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, Leśny Park [...] nie był przedsiębiorstwem komunalnym, w ocenie NSA nie miało żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii legalności decyzji uwłaszczeniowej, gdyż ze względu na treść art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 29 września 1990 r. ważne jest, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. Leśny Park [...] nie był już "państwową osobą prawną inną niż Skarb Państwa", a więc podmiotem, w stosunku do którego - stosownie do brzmienia art. 2 ust. 1 powołanej ustawy - mogło nastąpić z tym dniem uwłaszczenie z mocy prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując sprawę i mając na uwadze wskazania Sądu, decyzją z dnia [...] stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] w całości jako wydanej bez podstawy prawnej. Kolegium wyjaśniło, że ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) w art. 2 uregulowała kwestię uwłaszczenia państwowych osób prawnych, innych niż Skarb Państwa nieruchomościami, które w dniu 5 grudnia 1990 r. (tj. w dniu wejścia w życie ustawy) znajdowały się w ich zarządzie. Komunalne osoby prawne nie były objęte tą regulacją. Sytuacja w tym względzie uległa zmianie z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 91, poz. 455) tj. z dniem 23 grudnia 1992 r. Po art. 2 dodano bowiem art. 2a stanowiący, że: "przepisy art. 2 ust. 1-3 oraz art. 6 i 9 niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do komunalnych osób prawnych. Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, a także własności budynków i Innych urządzeń oraz lokali, następuje z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r." wprowadzając tym samym możliwość uwłaszczenia komunalnych osób prawnych.

Decyzja uwłaszczająca Leśny Park [...] wydana została w dniu [...] r. i w dniu tym Leśny Park [...] był komunalną osobą prawną. Tym samym, w ocenie Kolegium, nie miały do niego zastosowania powołane w podstawie prawnej decyzji uwłaszczeniowej przepisy, ponieważ dawały one możliwość uwłaszczenia jedynie państwowym osobom prawnym, gdy tymczasem możliwość uwłaszczenia komunalnych osób prawnych powstała dopiero z dniem [...] r.

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...]: Leśny Park [...] oraz Miejskie[...]. Leśny Park [...] podniosła, że Kolegium ograniczyło się do ustalenia ścisłych dat przekształceń własnościowych Leśnego Parku [...] i konkluzji, że w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej tj. 29 lipca 1992 r. był on komunalną osobą prawną. Zdaniem Spółki w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązywał przepis art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z póżn. zm.) co jednoznacznie nakazywałoby przyjąć, że do Leśnego Parku [...] jako przedsiębiorstwa komunalnego stosował się w tym czasie przepis dotyczący przedsiębiorstw państwowych, jako osób prawnych innych niż Skarb Państwa, zarządzających gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub własność gminy, stwierdzający nabycie przez te osoby z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego tych gruntów. W świetle przytoczonego przepisu zaskarżona decyzja Zarządu [...] wydana została w oparciu o istniejącą podstawę prawną, natomiast sam fakt nie wskazania istniejącego przepisu, zdaniem spółki nie przesądza o wadliwości decyzji.

Miejskie [...] zarzuciła, że decyzja Kolegium dotknięta jest wadami prawnymi zarówno natury formalnej jak i natury materialno - prawnej. Za wadę formalno - prawną Spółka uznała nie wzięcie przez Kolegium pod uwagę okoliczności, jakie przepisy i przede wszystkim, w jakim brzmieniu obowiązywały w chwili wydania przez Zarząd [...] decyzji. Zdaniem wnioskodawcy trudno zgodzić się z argumentem, że art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie przewidywał uwłaszczenia komunalnych osób prawnych, gdyż ta możliwość pojawiła się dopiero począwszy od dnia 23 grudnia 1992 r., dlatego nie można przyjąć, aby okres do grudnia 1992 r. nie był w ogóle przedmiotem regulacji. Zdaniem spółki, skoro przepis powołany w decyzji Prezydenta Miasta [...] odwoływał się do konstrukcji Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, to per analogiam te konstrukcje można było, a wręcz należało, odpowiednio stosować do gminy i komunalnych osób prawnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium zasadniczo podtrzymało w całości argumentację zawartą w uprzedniej, zaskarżonej decyzji z dnia [...] r.

Odnosząc się do zarzutu Leśnego Parku [...] dotyczącego nie uwzględnienia obowiązującego w dacie wydania decyzji przepisu art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z póżn. zm.) Kolegium stwierdziło, że przytoczony przepis nie odnosi się do przepisów regulujących uwłaszczenie państwowych osób prawnych, ponieważ ani ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani ustawy ją zmieniające nie zawierały przepisów o przedsiębiorstwach państwowych w rozumieniu przytoczonego art. 8 ust. 2 ustawy przepisy wprowadzające (...). W ocenie SKO, nie sposób również zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Miejskie[...], że do uwłaszczenia komunalnych osób prawnych należało stosować przepisy dotyczące uwłaszczenia państwowych osób prawnych przez analogię, wskazując przy tym, iż kwestia uwłaszczenia zarówno państwowych jak i komunalnych osób prawnych wielokrotnie była przedmiotem orzecznictwa sądowo - administracyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Leśny Park [...] zarzuciła naruszenie norm prawa materialnego, a w szczególności art. 2 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwą interpretację i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrzyło przedstawionych zagadnień w sposób dogłębny, ograniczając się do stwierdzenia, że przytoczony przepis art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) nie odnosi się do przepisów regulujących uwłaszczenie państwowych osób prawnych. Dla odrzucenia argumentu o konieczności zastosowania analogii Samorządowe Kolegium Odwoławcze zacytowało szereg zdań, w ocenie skarżącej, wyrwanych z szerszego kontekstu orzeczeń, które zostały sformułowane, jednakże na tle odmiennych sytuacji, co nie wyczerpuje przesłanek z art. 107 Kpa - właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

Zdaniem skarżącej poglądowi, iż komunalne osoby prawne uzyskały możliwość uwłaszczenia dopiero z dniem 24 grudnia 1992 r. przeczy niewątpliwa retroaktywność przepisu art. 2a ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) w brzmieniu ustalonym w ustawie z dnia 7 października 1992 r., zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 91, poz. 455), zgodnie z którym uwłaszczenie następowało z dniem 5 grudnia 1990 r., tj. z tym samym dniem, co państwowych osób prawnych. Wskazano, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) w brzmieniu pierwotnym mówił o "zarządzie osób prawnych" i dopiero tą samą ustawą z dnia 7 października 1992 r., zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 91, poz. 455) wprowadzono sformułowanie "zarządzie państwowych osób prawnych" i tą samą ustawą zawężono krąg osób prawnych do państwowych (nowelizacja art. 2 ust. 2) i wskazano, że przepis stosuje się również do komunalnych osób prawnych (wprowadzenie art. 2a).

O braku precyzji pierwotnego brzmienia przepisu w ocenie skarżącej spółki świadczy, iż art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 79, poz. 464) mówi o gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będących w dniu wejścia w życie ustawy w zarządzie państwowych osób prawnych innych Skarb Państwa, co naruszałoby art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. ze zm.), bowiem z dniem 27 maja 1990 r. mienie należące do przedsiębiorstw państwowych podlegających komunalizacji nie stałoby się mieniem gminnym, a tym samym w dniu 5 grudnia 1990 r. grunty stanowiące własność gminy nie mogłyby być w zarządzie państwowych - prawnych.

Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o nieważności skarżonej decyzji Zarządu Miasta [...] w całości, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa z naruszeniem § 2 tego artykułu, bowiem w niniejszej sprawie w stosunku do części nieruchomości nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w postaci jej zbycia umową cywilnoprawną na rzecz Miejskich[...].

Skargę na powyższą decyzję została wniesiona także do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Miejskie[...]. Spółka ta ponownie zakwestionowała stanowisko Kolegium, że art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie przewidywał uwłaszczenia komunalnych osób prawnych, gdyż ta możliwość pojawiła się dopiero począwszy od dnia 23 grudnia 1992 r., dlatego nie można przyjąć, aby okres do grudnia 1992 r. nie był w ogóle przedmiotem regulacji. Zdaniem spółki, skoro przepis powołany w decyzji Prezydenta Miasta [...] odwoływał się do konstrukcji Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, to per analogiam te konstrukcje można było, a wręcz należało, odpowiednio stosować do gminy i komunalnych osób prawnych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowił połączyć sprawy ze skargi Miejskich [...] (sygn. II SA/Bd 58 /12), ze sprawą ze skargi Leśnego Parku [...] (sygn. II SA/Bd 56 /12) w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Bd 56/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanym zakresie Sąd uznał, że nie narusza ona prawa, a zatem skarga nie mogła być uwzględniona.

Przechodząc do rozważań dotyczących oceny legalności wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń przypomnieć należy, że decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] w całości jako wydanej bez podstawy prawnej, co potwierdził następnie organ na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożonego środka zaskarżenia - decyzją z dnia [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzje powyższe oparto na dokonanej przez NSA interpretacji mającej w sprawie zastosowanie podstawy prawnej, iż ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) w art. 2 uregulowała kwestię uwłaszczenia państwowych osób prawnych, innych niż Skarb Państwa nieruchomościami, które w dniu 5 grudnia 1990 r. (tj. w dniu wejścia w życie ustawy) znajdowały się w ich zarządzie, przy czym komunalne osoby prawne nie były objęte tą regulacją.

Mając na uwadze wnioski płynące z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 96/10, wskazać należy, że ustawa z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79, poz. 464) w art. 2 ust. 1 przewidywała, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu wejścia w życie w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczyste go. Przepis ten obejmował uwłaszczeniem wyłącznie państwowe osoby prawne inne niż Skarb Państwa, zatem art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r., pierwotnie miał zastosowanie tylko do państwowych osób prawnych. Oznacza to, że uprawnienia takie nie przysługiwały w dniu 5 grudnia 1990 r. innym osobom prawnym, w tym komunalnym osobom prawnym.

Dopiero z dniem 23 grudnia 1992 r. to jest z chwilą wejścia w życie ustawy z 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 91 poz. 455/, która dodając w ustawie z 29 września 1990 r. po art. 2, art. 2a, wprowadzono możliwość uwłaszczenia komunalnych osób prawnych. Powołany przepis art. 2a stanowił, że "przepisy art. 2 ust. 1-3 oraz art. 6 i 9 niniejszej ustawy /ustawy z 29.09.1990 r./ stosuje się odpowiednio do komunalnych osób prawnych, Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, a także własności budynków i innych urządzeń oraz lokali, następuje z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r.".

Ze względu więc na treść art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 29 września 1990 r. w rozpatrywanej sprawie ważne jest, że w dniu 5 grudnia 1990r. Leśny Park [...] nie był już "państwową osobą prawną inną niż Skarb Państwa", a więc podmiotem, w stosunku do którego - stosownie do brzmienia art. 2 ust. 1 powołanej ustawy - mogło nastąpić z tym dniem uwłaszczenie z mocy prawa. Wobec Leśnego Parku [...] do dnia 23 grudnia 1992 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 91, poz. 455) nie mogła być zatem wydana decyzja wojewody stwierdzająca uwłaszczenie na zasadach określonych w art. 2 ust. 1-3 oraz ust. 6 i 9 ustawy z 29 września 1990 r.

Odnosząc się do zarzutu Leśnego Parku [...] dotyczącego nie uwzględnienia obowiązującego w dacie wydania decyzji przepisu art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z póżn. zm.) w brzmieniu: "Rada gminy w terminie do dnia 31 grudnia 1991 r. postanowi o wyborze organizacyjno - prawnej formy prowadzenia działalności gospodarczej, wykonywanej dotychczas przez przedsiębiorstwa komunalne. Do czasu wyboru formy organizacyjno - prawnej do przedsiębiorstw komunalnych stosuje się odpowiednio przepisy o przedsiębiorstwach państwowych", który zdaniem Spółki dawał podstawę do wydania decyzji uwłaszczeniowej, to stwierdzić należy, że przytoczony przepis nie odnosi się do regulacji uwłaszczenia czy to państwowych osób prawnych jak również przedsiębiorstw komunalnych, bowiem jest to typowy przepis przejściowy, normujący sposób postępowania w sprawach dotyczących przedsiębiorstw komunalnych, co do których o wyborze organizacyjno - prawnej formy prowadzenia działalności gospodarczej nie rozstrzygnięto do dnia 31 grudnia 1991 r.

W kontekście zarzutu strony skarżącej Miejskich [...] należy rozważyć możliwość zastosowania analogii legis z przepisami dotyczącymi państwowych osób prawnych.

Wnioskowanie per analogiam jest metodą wypełniania luk w prawie Dla zastosowania tej wykładni niezbędną przesłanką jest uznanie, że mamy do czynienia z luką w prawie. Rozpatrując możliwość zastosowania w niniejszej sprawie wykładni per analogiam należy podnieść, że braku regulacji uwłaszczeniowej w stosunku do komunalnych osób prawnych nie sposób odczytywać jako luki konstrukcyjnej w systemie prawa. Brak jest bowiem podstaw, by wyłączenie spod tej regulacji wielu grup osób prawnych potraktować jako przypadkowe uchybienie i stosować przez analogię rozwiązania przewidziane dla innych podmiotów prawa. W takiej sytuacji nie można mówić o luce, gdyż jest to działanie świadome i musi być poczytywane za regulację negatywną. (por. uchwała Sądu Najwyższego z 9 lipca 1992 r., I PZP 36/92, OSNC 1992, nr 10, poz. 182). Milczenie ustawodawcy w tej kwestii oznacza, że jego wolą było wyłączenie innych podmiotów z zastosowania instytucji uwłaszczenia. Tego rodzaju regulacja prawna nie może być rozumiana jako istnienie luki w prawie. Zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy należy zatem przyjąć, że gdyby ustawodawca chciał objąć zastosowaniem przepisu również komunalne osoby prawne, to zamieściłby tego rodzaju przepis w akcie normatywnym. Z tego względu stwierdzić należy słuszność dokonanych przez organy obu instancji ustaleń, że ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) w art. 2 uregulowała kwestię uwłaszczenia państwowych osób prawnych, innych niż Skarb Państwa nieruchomościami, które w dniu 5 grudnia 1990 r. (tj. w dniu wejścia w życie ustawy) znajdowały się w ich zarządzie, przy czym, co istotne - komunalne osoby prawne nie były objęte tą regulacją, a która - jak wynika z akt, stanowiła podstawę prawną decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia[...]. W związku z powyższym nie ma podstaw do sięgania po uzupełniające metody wykładni, nie budzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów – clara non sunt interpretanda.

Jeśli chodzi natomiast o nieodwracalność skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej, to wskazać należy, że orzecznictwo zmierza w kierunku wykładni ścieśniającej pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych i tym samym ograniczenia zakresu jego stosowania.

Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach zwracały uwagę na to, że w ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności.

Sądy te podkreślają, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W konsekwencji w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że podjęcie czynności cywilnoprawnej, mocą której nastąpiło przeniesienie lub obciążenie prawem rzeczowym przedmiotu, którego dotyczy nieważny akt administracyjny, nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności tego aktu na podstawie art. 156 § 2 Kpa. Podstawą takiego stanowiska jest założenie, że skutki prawne wywołane przez późniejszą czynność prawną dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez tę decyzję. Głównym argumentem, który przemawia za trafnością takiego założenia, jest to, iż przyjęcie odwrotnego założenia oznaczałoby praktycznie wyłączenie możliwości wzruszenia późniejszej czynności prawnej z tego powodu, że stan prawny ukształtowany wcześniejszą decyzją był prawnie wadliwy. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92 /OSNCP 1992 z. 12 poz. 211/, uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 46/, uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4-17/98 /ONSA 1999 nr 1 poz. 13/ oraz uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 marca 2000r.OPS 14/99, ONSA 2000/3/93).

Przyjmując zaprezentowany powyżej punkt widzenia, należy jednoznacznie stwierdzić, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej nie może być utożsamiana z zaistnieniem innych aktów lub czynności prawnych, które po jej wydaniu zostały podjęte w stosunku do przedmiotu tej decyzji.

Uwzględniając przytoczone wcześniej wywody, należy stwierdzić, że przeniesienie własności części nieruchomości, która była przedmiotem decyzji uwłaszczeniowej na rzecz Miejskich [...] było skutkiem prawnym wywołanym nie przez tę decyzję, ale przez późniejszą czynność prawną. Tym samym nie ma podstawy do oceny, że decyzja uwłaszczeniowa wydana z rażącym naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargi jako niezasadne oddalił.