Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1573/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 października 2013 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego J.P. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 20 maja 2013 r. ([...]) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), §1 -9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), §2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589) i art. 104 kpa Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, naziemnymi miejscami parkingowymi, obsługą komunikacyjną i zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...], [...] obr [...] oraz infrastrukturą techniczną na dz. nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. W. i G. w K..

Wskazał organ, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podał, że teren inwestycji nie jest przeznaczony do realizacji inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 48 i art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z tego względu nie podlega uzgodnieniu z Marszałkiem Województwa [...], natomiast z uwagi na brak stanowiska Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. oraz Wojewody [...], uzgodnienia z tymi organami uznano za dokonane. Ponadto w toku postępowania uzyskano opinie: Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 18 sierpnia 2011 r. ([...]); Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego z dnia 12 sierpnia 2011 ([...]); Wydziału Kształtowania Środowiska UM ([...]) z dnia 19 sierpnia 2011 r.; Uchwałę Rady Dzielnicy II z dnia 30 sierpnia 2011 r. nr X/l 15/2011, X/l 16/2011 (negatywna); Konsultację z Głównym Architektem Miasta K. –(notatka służbowa z dnia 22 lutego 2012 r.). Nadto spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. A. U. wpisanego na listę samorządu zawodowego architektów.

Podał organ, że w toku postępowania strony wniosły liczne uwagi i zastrzeżenia. L. i A. D. podnieśli, że wyjazd na ul. W. jest nierealny, inwestycja posiada zbyt małą ilość miejsc parkingowych i zbyt dużą ilość kondygnacji. Stowarzyszenie Obrony [...] wskazało na zbyt dużą ilość kondygnacji i podniosło, że: inwestycja zaplanowana jest poza istniejącą linią zabudowy przez co zaburzy istniejący układ urbanistyczny oraz jego estetykę; usytuowanie budynku zasłoni światło mieszkańcom przy ul. W. i Al. D. i sprawi, że między planowanym budynkiem, a budyniem przy ul. W. pozostanie wjazd o szerokości 5 paraliżując ruch komunikacyjny; teren inwestycji jest terenem zalewowym, w związku z czym należałoby uzyskać stosowną opinię hydrologiczną; inwestycja doprowadzi do wycinki ok. 40 sztuk drzew, co wpłynie niekorzystnie na okolicę i życie mieszkańców; nastąpi obniżenie wartości mieszkań w sąsiadujących budynkach. M. M. podniósł, że przedmiotowa inwestycja niekorzystnie wpłynie na warunki środowiskowe, zintensyfikuje ruch samochodowy i związane z nim zanieczyszczenia i wniósł o zbadanie wpływu inwestycji na środowisko, w tym występujące w okolicy chronione gatunki roślin i zwierząt. K. B. oraz J. P. podały, że zamierzona inwestycja przekracza wszelkie normy związane z gęstością zabudowy, linii światła i widoku, a także przestrzeni życiowej. Wniosła, o wyjaśnienie jakiej budowy dotyczy kontynuacja przedmiotowej inwestycji oraz przeprowadzenie wizji lokalnej na okoliczność przepustowości wjazdu i wyjazdu z terenu inwestycji. Uwagi i zastrzeżenia o treści odpowiadającej wyżej wymienionym uwagom wniosły również inne strony postępowania wskazane w decyzji.

W odpowiedzi na powyższe organ podał co następuje:

Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych, taką podstawą jest decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana po przeprowadzeniu postępowania w trybie określonym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. To w tym postępowaniu zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami będą inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji (art. 27 ust. 2 prawa budowlanego). W ramach projektu budowlanego winny być rozwiązane kwestie konkretnej lokalizacji budynku na działce, odległości obiektu między budynkami istniejącymi i projektowanymi, szczegółowe gabaryty i forma architektoniczna obiektu, kwestie przesłaniania obiektów sąsiednich, szczegółowe rozwiązania techniczne w zakresie projektowanego uzbrojenia i układu komunikacyjnego oraz inne zagadnienia techniczno-budowlane poruszone przez strony w niniejszym postępowaniu.

Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma jedynie na celu zbadanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym czy jest zgodna z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, parametry techniczne inwestycji oraz warunki, jakim winna odpowiadać inwestycja, wynikające z analizy urbanistyczno- architektonicznej danego obszaru oraz z przepisów odrębnych.

Wykonana w trakcie przedmiotowego postępowania analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie zarówno pod względem funkcji w obszarze analizowanym, jak i formy spełnia warunki określone wart. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogi Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003, Nr 164, poz. 1588). Warunki te (zał. nr 1 i 2) określają m.in. podstawowe gabaryty i formę obiektów, warunki w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Ponadto w zał. nr 1 do decyzji poinformowano inwestora, że inwestycja nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności jak również dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

W niniejszej sprawie Prezydent Miasta zwrócił się o opinie dla ww. zamierzenia inwestycyjnego dla właściwego zarządcy drogi – Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., który w dniu 18 sierpnia 2011 r. wydał pozytywną opinię ([...]). Opinia ta stanowiła opinię posiłkową dla określenia warunków zabudowy w danym zakresie – zawartych w załączniku nr 1 do decyzji pkt 4 d "inne warunki w zakresie komunikacji". Natomiast żadne przepisy prawa nie określają w sposób szczegółowy ilości miejsc parkingowych/postojowych, które winny być realizowane w ramach danej inwestycji kubaturowej. Zgodnie z wymogami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75 poz. 690ze zm.) inwestor powinien zapewnić dostateczną ilość miejsc postojowych dla samochodów, stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy (co będzie badane na etapie pozwolenia na budowę). W niniejszej decyzji WZ zobowiązano inwestora, aby we własnym zakresie poza pasami drogowymi dróg publicznych zrealizował miejsca postojowe dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie poinformowano, że szczegółowe rozwiązania techniczne w zakresie projektowanego uzbrojenia i układu komunikacyjnego będą przedmiotem rozstrzygnięć na etapie sporządzania projektu budowlanego i planu zagospodarowania działki na następnym etapie postępowania inwestycyjnego związanego z uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Brak jest również podstaw prawnych do rozpatrywania zagadnienia utraty wartości nieruchomości, gdyż obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje badania wartości bądź uzależniania dopuszczenia realizacji inwestycji od zmiany wartości działki inwestowanej lub działek sąsiednich, nie przewiduje również badania i uzależnienia dopuszczenia wnioskowanej inwestycji czy też określenia warunków dla nowej zabudowy wynikających z planów inwestycyjnych właścicieli działek.

Z powyższego wynika, że zgłoszone przez strony postępowania uwagi dotyczące kwestii rozstrzyganych przez przepisy prawa budowlanego i wydanych na jego podstawie aktów wykonawczych są przedwczesne na etapie ustalenia warunków zabudowy.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli R. W., Stowarzyszenie [...], D. H., J. H., J. P., K. K., A. D..

R. W. podniósł, że projektowana inwestycja spowoduje zubożenie krajobrazu poprzez chaotyczną architekturę, zaburzenie gospodarki wodnej terenu, likwidację zieleni i niewydolność systemu komunikacyjnego. D. H. i J. H. wskazali na zagrożenie podtapiania okolicznych budynków poprzez podnoszące się wody gruntowe i wnieśli o ustalenie na ile planowana inwestycja przyczyni się do dalszego podnoszenia się tych wód, jak również o sporządzenie ekspertyzy dotyczącej wpływu inwestycji na obecność chronionych gatunków roślin i zwierząt. Stowarzyszenie [...] podało natomiast, że "zachodzi uzasadnione przypuszczenie wystąpienia błędów proceduralnych", warunki zabudowy opracowane na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej zostały wykonane nieprawidłowo, wnioski z niej wyciągnięte są błędne, a decyzja WZ nie odzwierciedla stanu faktycznego oraz jest sprzeczna z szeroko pojętym interesem społecznym w szczególności: nie uwzględnia realiów komunikacyjnych na tym terenie, nie uwzględnia charakteru terenu jako terenu zagrożonego powodzią i terenu będącego starym korytem [...], nie przedstawia opisu technicznych parametrów wszystkich przyłączy, podaje niewłaściwe wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, niewłaściwie wyliczono powierzchnię biologicznie czynną. Odwołująca się strona wskazała nadto, że w sprawie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji wydano w sumie 5 opinii do trzech projektów, w tym opinie pozytywne i negatywne. Dodała, że przedmiotowa decyzja pomija zalecenia Urzędu Miasta Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego z dnia 18 sierpnia 2011 r. (pkt 5 pisma) w kwestii podtapiania terenu. J. P. podniosła z kolei, że inwestycja nie uwzględnia drogi pożarowej dla planowanej inwestycji, pomija problemy komunikacyjne, nie uwzględnia reguł dobrego sąsiedztwa, nie uwzględnia warunków przyrodniczych. K. K. i A. D. wskazali na naruszenie przepisów art. 7 i 77 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 5,6,7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; naruszenie §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne wyznaczenie granic obszaru analizowanego.

Decyzją z dnia 16 października 2013 r. ([...]) na podstawie art. 54, 59, 61 i 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowani terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 7, 77 i 138§2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy podał co następuje:

Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obszarze analizowanym istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr [...], [...], [...], [...] obr. [...]. Parametry urbanistyczne ustalone zostały w sposób wyważony, nie budzi wątpliwości sposób wyznaczenia linii zabudowy (4 m od ulicy W.); wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono na 31 %, podczas gdy wskaźnik średni w obszarze analizowanym wynosi 55 %. Ustalenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej na 11 m (z możliwością jego zwiększenia do 15 m w głębi terenu inwestycji) również nawiązuje do wartości tego parametru w obszarze analizowanym, bowiem w obszarze tym występują obiekty o wskaźniku szerokości elewacji frontowej wynoszącym nawet 22 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono maksymalnie na 15 m z możliwością zróżnicowania wysokości projektowanego budynku poprzez jego podział na segmenty o wysokości od 6 m do 15 m (od 2 do 5 kondygnacji). Wartość 15 m to średnia wartość wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym, a zatem również ten parametr nie naruszy ładu przestrzennego. Powyższe parametry nawiązują zatem do sąsiadującej zabudowy.

Zagadnieniem budzącym jednak istotne wątpliwości zarówno w aspekcie oceny materiału dowodowego jak również dokonanej kwalifikacji prawnej jest skomunikowanie planowanego zamierzenia z drogami publicznymi. Wprawdzie organ I instancji omówił zagadnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji, jednak na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego brak jest podstaw do stwierdzenia, że obsługa ta jest wystarczająca na potrzeby niniejszego zamierzenia. Teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. ul. G. oraz ul. W.. Obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji od drogi publicznej, tj. ul. W. odbywać się będzie zgodnie ze stanem istniejącym oraz od strony ul. G. poprzez istniejący zjazd - wyłącznie poprzez relacje na prawe skręty oraz wewnętrzny układ drogowy przebiegający po terenie działki nr [...] obr. [...] prowadzący na teren inwestycji kubaturowej (dz. [...]). Działki nr [...] i [...] pozostają w użytkowaniu wieczystym jednej osoby prawnej. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. pismem z dnia 18 sierpnia 2011 r. obwarował układ komunikacyjny na terenie działki nr [...] obr. [...] prowadzący na teren inwestycji uzyskaniem tytułu prawnego do dysponowania tym terenem na cele obsługi komunikacyjnej.

Teren inwestycji obejmuje zarówno działkę nr [...] oraz [...], jednak zabudowa kubaturowa przewidziana jest wyłącznie na działce nr [...], podczas gdy ta druga ma jedynie zapewnić obsługę komunikacyjną alternatywną dla ul. W.. W znaczeniu prawnym teren inwestycji obejmujący wskazane wyżej dwie działki posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, dlatego też rozważania w przedmiocie skomunikowania działki nr [...] z ul. G. nie muszą odnosić się do analizy skomunikowania tego terenu za pomocą powszechnie dostępnej drogi wewnętrznej. Niezależnie od tak przyjętego alternatywnego rozwiązania (skomunikowanie terenu inwestycji bezpośrednio z ul. G.) obsługę komunikacyjną przede wszystkim zapewniać będzie jednokierunkowa ul. W. łącząca się z ul. C..

Zasadne są twierdzenia odwołujących się stron dotyczące obsługi komunikacyjnej. Organ I instancji oparł się w tym zakresie przede wszystkim na opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 18 sierpnia 2011 r., w której zakwalifikowano możliwość skomunikowania przedmiotowego zamierzenia od ul. W. zgodnie ze stanem istniejącym. Jednak od wydania powyższej opinii do czasu orzekania przez organ I instancji upłynęły prawie dwa lata. Nadto dla podobnego zamierzenia planowanego na tych samych działkach nr [...] oraz [...] Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wydał w dniu 14 listopada 2012 r. negatywną opinię poprzez anulowanie uprzedniej opinii ZIKIT z dnia 21 września 2012 r. W opinii tej (negatywnej) zwrócono uwagę na wygenerowanie w związku z inwestycją potoków ruchu kołowego pieszego na ul. W., której parametry techniczne mają ograniczoną przepustowość, a także zwrócono uwagę na konieczność uwzględnienia bezpieczeństwa wszystkich użytkowników. Również z opinii z dnia 7 czerwca 2011 r. ([...]) wydajnej co prawda dla innego zamierzenia inwestycyjnego ale dla tych samych działek z stwierdzono, że inwestycja nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1pkt 3 u.p.z.p.

Wobec powyższego w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien wyjaśnić z czego wynika wskazana wyżej rozbieżność i z jakich powodów niniejsze zamierzenie inwestycyjne spełnia przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a jednokierunkowa ulica W. akurat w tym przypadku zapewnia skomunikowanie zamierzenia, pomimo że w innych przypadkach takiej możliwości w ogóle nie było. Co więcej, należy wyjaśnić w jakim zakresie zamierzenia skomunikowane będzie z ulicą G., do której prowadzi układ bardzo wąskich dróg dojazdowych.

Na powyższą decyzję J. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchylenie decyzji mimo, że spełnione zostały wszystkie przesłanki przewidziane w art. 61 ust. 1 ww ustawy; art. 61 ust. 1 pkt 3 poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że ul. W. nie posiada prawidłowych parametrów technicznych; §14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) poprzez uchylenie decyzji, podczas gdy w stosunku do planowanej inwestycji zapewniono dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej; art. 7, 77§1 kpa poprzez błędne przyjęcie, że na odcinku między wjazdem od ul. D., a wjazdem na teren zamierzonej inwestycji ul. W. jest drogą jednokierunkową, podczas gdy jest ona drogą dwukierunkową jak również, że ul. W. nie jest w stanie przyjąć dodatkowego ruchu ze względu na natężenie samochodów, mimo że nie zostały przeprowadzone w tym zakresie żadne badania, pominięcie okoliczności, że teren objęty planowaną inwestycją posiada bezpośredni dostęp do dwóch dróg publicznych – ul. W. i ul. G.; wydanie decyzji na podstawie opinii ZIKIT wydanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla innego zamierzenia inwestycyjnego niż objęte skargą; art. 107 §3 w zw. z art. 8 i 11 kpa poprzez niewyjaśnienie dlaczego organ nie uwzględnił okoliczności, iż teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do dwóch dróg publicznych; art. 138§2 w zw. z art. 10§1 kpa poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, podczas gdy organ odwoławczy miał obowiązek ponownego merytorycznego załatwienia sprawy i w razie potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie i wydania decyzji w oparciu o przepis art. 138 §1 kpa; niedopełnienie obowiązku zapewnienia stronom możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie.

Strona skarżąca podniosła, że skoro organ odwoławczy przyjął, że analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym to uchylenie decyzji organu I instancji jest niezrozumiałe. Podała, że z opinii ZIKIiT z dnia 7czerwca 2011 r. wynika, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust.1 pkt 3 upzp ze względu na parkujące wzdłuż ulicy samochody, jednak to do obowiązków ZIKiT jako zarządcy drogi przy ul. W. należy podejmowanie działań mających miałyby na celu usprawnienie obsługi komunikacyjnej. Wedle strony skarżącej skoro problemem ograniczonego ruchu kołowego nie jest liczba samochodów przejeżdżających prze te ulice a ilość parkujących aut, zasadnym byłoby ustawienie znaku zakazu parkowania na newralgicznym odcinku drogi. Dodała, że mieszkańcy projektowanej inwestycji mają przewidzianą dostateczna ilość miejsc parkingowych, zaprojektowanych w sposób nieutrudniających ruchu kołowego - przewidziano bowiem 86 miejsc parkingowych w kondygnacji podziemnej oraz 12 miejsc parkingowych zewnętrznych.

Strona skarżąca dodała, że ul. W. na odcinku prowadzącym do istniejącego zjazdu zamierzonej inwestycji jest wbrew twierdzeniom organu odwoławczego – ulicą dwukierunkową. Przy wjeździe na ul. W. od ul. D. nie ma znaku wskazującego, aby ulica ta była jednokierunkowa, nadto droga prowadząca z ul. W. w kierunku ul. K. nie jest drogą jednokierunkową na całym odcinku.

Podniosła również, że opinia z dnia 14 listopada 2013 r. oraz opinia z dnia 7 czerwca 2011 r. wydane zostały dla podobnego, ale nie identycznego zamierzenia inwestycyjnego. Opinie te dotyczą inwestycji na nieruchomości w stosunku do której dostęp do drogi publicznej planowany jest wyłącznie od ul. W., podczas gdy w niniejszej sprawie teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej nie tylko od ul. W., ale także od ul. G..

Wedle strony skarżącej organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku wnikliwego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oddającego pełny obraz uzbrojenia przedmiotowego terenu, przez co naruszono przepisy art. 7 i 77 §1 kpa. Organ odwoławczy naruszył również przepis art. 10 §1 kpa gdyż, nie powiadomił stron postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Dodał, że wskazane w decyzji okoliczności nie mogły zostać uzupełnione w toku postępowania odwoławczego, ponieważ dotyczą one istotnego dowodu mającego wpływ na treść przyszłej decyzji.

W pismach procesowych zatytułowanych odpowiedź na skargę Stowarzyszenie [...], J. P., D. H. i J. H. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu przesłanek, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy przyjął prawidłowe wzorce oceny decyzji organu I instancji i samodzielnie do wzorców tych odniósł wszystkie postanowienia zaskarżonej decyzji, oraz prezentowane przez strony zarzuty.

Po tej analizie dopatrzył się jedynego mankamentu i uznał, że ów mankament powoduje konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Kwestia wymagająca wyjaśnienia - zdaniem organu odwoławczego – to kwestia należytej obsługi komunikacyjnej zamierzonej inwestycji.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że problem obsługi komunikacyjnej inwestycji – począwszy od dnia 17 lipca 2010 r. tj. wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.2010.106.675) podlega badaniu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Ustawą tą zmieniono bowiem pkt 13 art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że pojęciem "uzbrojenia terenu" objęto także drogi. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanką konieczną ustalenia warunków zabudowy jest dostateczne – istniejące lub projektowane – uzbrojenie terenu (po nowelizacji obejmujące także drogi).

Nie można jednak nie dostrzec, że opisany wymóg jest tylko jednym z wielu przewidzianych ustawą. W ocenie organu odwoławczego w sprawie wszystkie inne warunki zostały spełnione, a zasadniczy element postępowania w pierwszej instancji jakim jest analiza urbanistyczna przeprowadzono prawidłowo.

Organ I instancji problemem "uzbrojenia" terenu w drogi się zajął, zebrał w tym zakresie materiał dowodowy i dokonał jego oceny. Nie można zatem zarzucić, aby w tym zakresie sprawa pozostała przez niego w ogóle nierozpoznana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że materiał sprawy w tym zakresie nie jest wystarczający i zaprezentowało swe wątpliwości odwołując się do dokumentów w postaci innych opinii ZIKiT ( których zresztą brak w przedłożonych sądowi aktach).

Zdaniem Sądu opisane wątpliwości mogły być bez żadnych przeszkód wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy dysponuje możliwością uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, żądania stosownych dokumentów, a nawet przeprowadzenia dowodu z opinii rzeczoznawcy. To, że w sprawie – zdaniem organu odwoławczego - nie została należycie wyjaśniona istotna dla rozstrzygnięcia, ale jedna z wielu przesłanek, nie oznacza konieczności rozpoznania sprawy ponownie w I instancji. Wszystkie podnoszone w skardze argumenty mające uzasadniać tezę o dostateczności "uzbrojenia drogowego" winny być rozważone w ponownym postępowaniu odwoławczym.

Zaskarżona decyzja wydana więc została z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, a naruszenie to oczywiście mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzję tę należało uchylić, orzekając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w/w ustawy.