Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1071/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi I.J. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...].


UZASADNIENIE

Ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.K. oraz A.W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych – polegających na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania części strychu na lokal mieszkalny w [...], działka nr [...].

Dnia 12 stycznia 2016 r. wpłynął do powyższego organu wniosek I.J. z dnia [...] stycznia 2016 r. o wznowienie postępowania zakończonego opisaną na wstępie decyzją nr [...], z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.).

W uzasadnieniu tego pisma strona wskazała, iż bez własnej winy nie brała udziału w powyższym postępowaniu, a powinna być uznana za stronę postępowania w tej sprawie, gdyż planowana inwestycja narusza jej prawo własności oraz prawo do korzystania z części wspólnych w dotychczasowym rozmiarze. Podkreśliła również, że uznana była za stronę w postępowaniu prowadzonym przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, dotyczącym uzgodnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a decyzja o pozwoleniu na budowę jest nieważna z mocy prawa, gdyż wnioskodawcy wnosili o wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania części strychu na dwa lokale mieszkalne, a nie na jeden jak wskazano w decyzji. Poinformowała również, iż zaskarżyła do sądu uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawie sprzedaży i adaptacji strychu na cele mieszkaniowe.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Starosta wznowił postępowania, zakończone ostateczną decyzją nr [...], ustalając uprzednio, że I.J. pozyskała informację o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę w trakcie oględzin prowadzonych na terenie nieruchomości przy [...] przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu [...] grudnia 2015 r. Zatem wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a.

Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania administracyjnego Starosta decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] - powołując się na przepis art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr [...].

W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, iż w odpowiedzi na wezwanie organu I.J. złożyła: 1) odpis zwykły księgi wieczystej nr [...] z dnia [...] marca 2016r., 2) kserokopię pozwu z dnia [...] maja 2015r. o unieważnienie aktu notarialnego z dnia [...] maja 2015r., 3) kserokopię pozwu z dnia [...] stycznia 2015r. o stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie sprzedaży i adaptacji strychu na cele mieszkaniowe. W piśmie z dnia [...] marca 2016r. I.J. podkreśliła, że przepisy z naruszeniem których projektowana inwestycja jest realizowana wskazała w swoim wniosku o wznowienie postępowania, złożonym w dniu 11 stycznia 2016 r. Podniosła także, że jej lokal mieszkalny, jako położony na tej samej kondygnacji, co projektowana inwestycja, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a projektowana inwestycja uniemożliwia użytkowanie lokalu mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem, ze względu na brak możliwości suszenia rzeczy na strychu. W jej ocenie inwestorzy nie legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż nie mieli zgody wszystkich współwłaścicieli obiektu, a jedynie uchwałę Wspólnoty podjętą zwykłą większością głosów. Przedmiotowa decyzja zaś zawiera błąd merytoryczny, gdyż dotyczy wyrażenia zgody na inwestycję w [...], podczas, gdy faktycznie inwestycja realizowana jest w [...].

Dokonując merytorycznej oceny sprawy, organ powołał się na treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – dalej jako u.p.b.), który ogranicza – w stosunku do art. 28 k.p.a.- pojęcie strony do inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, zwracając uwagę, że wnioskodawczyni udokumentowała fakt, że jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr 15 w budynku przy [...] w klatce nr 10 oraz posiada udział wynoszący 445/10000 w nieruchomości wspólnej (gruncie i części budynku i urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali). Tymczasem właściciele poszczególnych lokali znajdujących się w budynku przy [...] tworzą tzw. dużą wspólnotę mieszkaniową, która obejmuje więcej niż siedem lokali i stąd stosownie do art. 20 i art. 21 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1892 – określanej dalej jako u.w.l. ) właściciele lokali obowiązani byli podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu, który kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Natomiast w aktach sprawy znajduje się kopia uchwały nr [...] właścicieli lokali w nieruchomości wspólnej przy [...] w sprawie powołania Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...], z której wynika, że w skład zarządu powołani zostali R.G. (prezes), A.Z. i J.G. (członkowie zarządu).

Powyższe zdaniem organu implikuje wniosek, że podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części nieruchomości wspólnej, jest wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd. W niniejszej sprawie Wspólnota Mieszkaniowa przy [...] - reprezentowana przez zarząd - była stroną postępowania prowadzonego przez Starostę przy udzielaniu pozwolenia na budowę.

Wprawdzie organ zauważył, że w orzecznictwie spotkać się można z poglądem, że nie we wszystkich sytuacjach za członków wspólnoty mieszkaniowej działa jej zarząd, a mianowicie jeżeli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny (dotyczący jego lokalu, a nie nieruchomości wspólnej), to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym. Jednakże prawa do samodzielnego udziału w postępowaniu, członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu posiadania udziałów w częściach wspólnych nieruchomości, a uzależnione jest ono od wykazania przez niego, że planowana inwestycja będzie ograniczać możliwości zagospodarowania mieszkania, będącego jego własnością, wpływać na jego lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Wynika to z faktu, że ochronie w procesie budowlanym podlegają tylko uzasadnione interesy osób trzecich, tzn. oparte o konkretne przepisy prawa, z których strony postępowania mogą wywodzić przysługujące im uprawnienia lub obowiązki ograniczające inwestora.

W rozpatrywanej sprawie organ nie dopatrzył się takich przepisów prawa, które zostałyby naruszone kwestionowaną inwestycją. Okoliczności tej nie wykazała również wnioskodawczyni. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich może opierać się wyłącznie na przestrzeganiu obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Oznacza to, że właścicielowi nieruchomości przysługiwałaby prawna ochrona w przypadku naruszenia przez inwestora tych przepisów. Natomiast na brak oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na lokal wnioskodawczyni zdaniem organu wskazuje zakres planowanych robót budowlanych, obejmujących w wydzielonym ścianami pomieszczeniu strychowym w klatce nr 10A (innej niż lokal wnioskodawczyni): ocieplenie dachu, montaż lekkich ścianek działowych wydzielających poszczególne pomieszczenia mieszkania, montaż sufitu podwieszonego, wymiana stolarki okiennej, montaż okien dachowych oraz instalacji i urządzeń niezbędnych do funkcjonowania mieszkania. Zdaniem organu inwestycja nie niesie za sobą jakichkolwiek uciążliwości lub ograniczeń w możliwości korzystania z lokalu I.J. (w klatce nr 10) oraz innych lokali, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

Wprawdzie zmiana przeznaczenia strychu ogranicza uprawnienia wnioskodawczyni do korzystania z tej części nieruchomości wspólnej, jednakże w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd.

Zatem w ocenie organu całokształt zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, iż I.J. nie przysługuje status strony postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M.K. i A.W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania części strychu na lokal mieszkalny w budynku przy [...], działka nr [...].

Jednocześnie organ - wskazując na zakres badania sprawy wyznaczony przez przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - stwierdził, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają pozostałe kwestie sygnalizowane przez wnioskodawczynię, a dotyczące okoliczności złożenia wniosków o pozwolenie na budowę, wydanej w tym zakresie decyzji, uzgodnień dokonanych przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, a także wewnętrzne sprawy Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...], w tym kwestia posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane opartego na uchwale wspólnoty, w odniesieniu do której organ odesłał stronę na drogę postępowania przed sądem powszechnym wyjaśniając, że do czasu wstrzymania uchwały wspólnoty przez sąd, podlega ona wykonaniu.

Wnosząc odwołanie od powyższej decyzji I.J. zarzuciła organowi przede wszystkim błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. wyjaśniając, iż w sytuacji gdy istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego czy projekt budowlany spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych. Podkreśliła także, że organ całkowicie pominął kwestę funkcji pomieszczeń, jakie są przedmiotem postępowania, a analizując obszar oddziaływania inwestycji należy odnieść projekt budowlany do przepisów prawa regulujących wzajemne oddziaływanie projektowanej inwestycji i należącego do niej lokalu. Podkreśliła przy tym, że w postępowaniu o ustalenie zakresu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę należy również rozważyć, czy planowana inwestycja będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią (w niniejszej sprawie, na należący do niej lokal) zarówno w zakresie źródła nadmiernej emisji hałasu, jak również w zakresie całkowitego braku dostępu do części wspólnej strychu i w zakresie zgodności z przepisami prawa.

Odwołująca podkreśliła, że w budynku w którym zamieszkuje, planowana jest przebudowa całego strychu, w przybudówce zaś zostanie przebudowana jedynie część strychu. Usytuowanie nieruchomości powoduje, że istnieją dwa odrębne wejścia – do budynku głównego i do przybudówki, zaś w efekcie wykonanych robót powstanie sytuacja, gdy dojście do strychu będą miały jedynie osoby mieszkające w przybudówce, zaś właściciele z głównego budynku zostali całkowicie pozbawieni strychu. Odwołująca podniosła również, że była uznana za stronę postępowania przez Miejskiego Konserwatora Zabytków.

Zdaniem I.J. organ nie wskazał, pod jakim kątem analizował brak oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na jej lokal i ograniczył się jedynie do ogólnych stwierdzeń, że projektowana inwestycja nie niesie za sobą jakichkolwiek uciążliwości lub ograniczeń w możliwości korzystania z jej lokalu. Przyznał wprawdzie, iż w konsekwencji robót budowlanych, ograniczenia dozna jej prawo do strychu, czym zignorował przysługujące jej prawo własności i źródło jej interesu prawnego wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego. Odwołująca powołała się również na art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., który jej zdaniem przy prawidłowej jego wykładni daje pozytywną odpowiedź na pytanie, czy jest stroną w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

Odwołująca wskazała także na doniosłe znaczenie numeracji budynków, bowiem w istocie są to dwa odrębne budynki, posiadające jedną księgę wieczystą, które nie były nigdy ze sobą fizycznie połączone. Dopiero w wyniku projektowanych prac inwestor usunął częściowo ścianę rozgraniczającą oba budynki. Stąd w ocenie strony prace wykonane w budynku nr 10, jako nieobjęte wnioskiem o wydanie pozwolenia są nielegalne. Konkludując odwołująca zarzuciła organowi naruszenie - obok wspomnianych powyżej przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. – także art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Wojewoda, powołując sie na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.

Rozpatrujac sprawę organ odwoławczy doszedł do przekonania, że decyzja Starosty odpowiada prawu, zaś podniesione w odwołaniu zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Podkreślając szczególny charakter postępowania wznowieniowego, w tym określone przepisami prawa granice tego postępowania oraz cel postępowania, sprowadzający się do stwierdzenia wystąpienia przesłanek wznowienia i następnie w razie pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny - przeprowadzenie postępowania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji, organ wskazał, że stwierdzenie w pierwszym etapie, braku ustawowych przesłanek wznowienia wyłącza dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy i powoduje odmowę uchylenia ostatecznej decyzji. Jak stanowi bowiem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wszczęte zostało na wniosek I.J., która jako przesłankę wznowienia podniosła okoliczność, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu jako jego strona, czyli odwołująca powołała się na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. We wznowionym postępowaniu w pierwszej kolejności zasadnicze znaczenie miało zatem ustalenie, czy wnioskodawczym powinna być stroną postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania części strychu na lokal mieszkalny w budynku przy [...], usytuowanego na tej samej kondygnacji budynku wielorodzinnego, co lokal skarżącej.

W tym zakresie zaś organ wskazał, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.b. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 u.p.b.). A zatem o statusie stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę decydują dwa wyróżniki, tytuł prawny do nieruchomości oraz wpływ planowanej inwestycji na prawnie chronione uprawnienie lub interes prawny podmiotu posiadającego ten tytuł.

Wojewoda podkreślił, iż mieszkańcy budynku położonego przy [...] tworzą dużą wspólnotę mieszkaniową. W przedmiotowej sprawie na podstawie uchwały nr [...] powołany został trzyosobowy zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...], w skład którego nie wchodzi odwołująca. U.w.l. określa m.in. sposób zarządzania nieruchomością wspólną należącą do wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej. W przypadku gdy roboty budowlane mają być wykonywane na części nieruchomości wspólnej w budynku, w którym została utworzona wspólnota mieszkaniowa, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w odniesieniu do tych robót jest właśnie wspólnota mieszkaniowa, a nie każdy ze współwłaścicieli. Wspólnotę mieszkaniową z mocy ustawy reprezentuje jej zarząd, który będzie w tym postępowaniu działał w jej imieniu (art. 18, 21 i 33 u.w.l.). Przebudowa strychu, ponieważ dotyczy nieruchomości wspólnej, wymaga zgody wspólnoty, wyrażonej w uchwale właścicieli lokali (art. 22 ust. 2 i 3 u.w.l.). Uchwała ta wiąże zarząd, jak i wszystkich członków wspólnoty. Jednakże każdy właściciel lokalu może zaskarżyć uchwałę wspólnoty do sądu powszechnego, jeżeli narusza ona jego interes, w terminie 6 tygodni od jej podjęcia (art. 25 u.w.l.).

Wskazane przepisy prawa stanowią podstawę do stwierdzenia, że stroną postępowania w niniejszej sprawie jest, poza inwestorem, jedynie wspólnota mieszkaniowa (ogół właścicieli lokali) reprezentowana przez zarząd lub zarządcę. Wprawdzie nie oznacza to, że poszczególni właściciele lokali (członkowie wspólnoty) automatycznie nie będą posiadać legitymacji strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę obejmującej nieruchomość wspólną. Przymiot strony przysługiwać będzie tym członkom wspólnoty mieszkaniowej, którzy wykażą, że posiadają interes prawny w danej sprawie indywidualnej.

Organ wskazał, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Zatem cechami interesu, dającego przymiot strony, jest to, że jest on konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy organ uznał, że sytuacja taka nie ma tu miejsca, a składająca wniosek o wznowienie postępowania właścicielka lokalu nie wykazała, że posiada indywidualny interes prawny. Wykazała jedynie, że posiada interes faktyczny - możliwość wykorzystania strychu do np. suszenia prania. Jednakże zdaniem Wojewody przedmiotowa inwestycja nie niesie za sobą jakichkolwiek uciążliwości lub ograniczeń w możliwości korzystania z lokalu I.J., które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Właścicielka wskazuje na fakt, iż zaskarżyła uchwałę wspólnoty podjętą większością głosów, w której została wyrażona zgoda na przedmiotowe roboty budowlane do sądu, lecz jak słusznie wskazał Starosta w uzasadnieniu swojej decyzji, brak jakichkolwiek informacji o wstrzymaniu przez sąd wykonania zaskarżonej uchwały. W związku z powyższym, zgodnie z tym co wskazał Starosta, powyższa uchwała podlega wykonaniu. Ponadto argumenty w tym przedmiocie dotyczą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zaś kwestii posiadania interesu prawnego przez wnioskodawczynię.

Uwzględniając powyższe Wojewoda uznał, że Starosta sposób prawidłowy dokonał oceny braku interesu prawnego I.J. i w konsekwencji wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła.

I.J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję Wojewody, zarzucając mu, podobnie jak organowi I instancji w odwołaniu, naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. oraz art 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżąca, podobnie jak wcześniej w odwołaniu, zarzuciła organowi niezupełną ocenę stanu faktycznego sprawy w tym, ocenę obszaru oddziaływania i w konsekwencji ocenę posiadania przez nią interesu prawnego wynikajacego z przysługującego jej prawa właśności. Podkreśliła, iż ocena taka wymaga odniesienia projektowanej inwestycji do tych przepisów prawa, które regulują wzajemne relacje między inwestycją a sąsiadującym z nią lokalem skarżącej, w tym także wpływ na ograniczenie prawa korzystania z częsci wspólnych budynku. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu nieustosunkowanie się do podnoszonych przez nią w odwołaniu okoliczności, tj. oznaczenia budynku objętego inwestycją.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższy zakres kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty podniesione przez skarżącą są trafne. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem wznowieniowym prowadzonym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dotyczy ono postępowania zakończonego ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych – polegających na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania strychu (znajdującego się w budynku wielorodzinnym w części wspólnej), na lokal mieszkalny, w którym nie uczestniczyła skarżąca jako współwłaścicielka jednego z lokali. Organy odmawiając - na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.- uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia uznały, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Podkreślić należy w tym miejscu, iż zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonym w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 u.p.b. (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, A. Kosicki /w/ A. Plucińska- Filipowicz i M. Wierzbowski (red.), Prawo budowalne, Komentarz, LEX 2014, t. II.4).

Przepis art. 28 ust. 2 u.p.b – w brzmieniu mającym zastosowaniu w niniejszej sprawie - wszedł w życie z dniem 11 lipca 2003 r. (wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw; Dz. U. Nr 80, poz. 718). Stanowi on lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., mającego podstawowe zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, a zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Analiza treści obu przepisów wskazuje na zawężający charakter pojęcia strony na gruncie pozwolenia na budowę względem zasadniczego przepisu określającego pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym.

W piśmiennictwie podnosi się, iż ustalenie posiadania przez dany podmiot interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest jednym z najbardziej problemowych obszarów w dziedzinie prawa budowlanego. Wynika to z przyjętej przez ustawodawcę definicji obszaru oddziaływania obiektu, określonego w art. 3 pkt 20 u.p.b. jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (por. A. Ostrowska /w/ A. Gliniecki /red./,Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012, s.195). Przepisy nie określają podmiotu zobowiązanego lub uprawnionego do wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu. Wstępnych ustaleń w tym zakresie może dokonać projektant, a także inwestor, jednak określenie stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę leży w gestii organu prowadzącego to postępowanie, który - nie będąc związany danymi przekazanymi przez projektanta bądź inwestora - jest obowiązany przeprowadzić w tym zakresie własne postępowanie wyjaśniające.

Przepisami odrębnymi wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu są przepisy powszechnie obowiązującego prawa o charakterze materialnym wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych należą nie tylko przepisy rozporządzeń w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać poszczególne kategorie obiektów budowlanych, ale również przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego, ustawa o drogach publicznych czy przepisy przeciwpożarowe. W orzecznictwie wskazuje się także, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10; z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/14 ). Wyznaczając strefę wokół projektowanego obiektu budowlanego (obszar oddziaływania obiektu), organ powinien każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego - tj. jego wielkości, formy, konstrukcji, przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/2006, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 546/12). Kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności, a zatem nie jest konieczne wykazanie przez stronę naruszenia tego interesu. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2888/13). Status strony postępowania daje bowiem danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu, dla ochrony jego praw. Między innymi w toku postępowania podmiot ten winien mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności, a zatem, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Podawane przez niego argumenty winny zostać ocenione, co może zostać dokonane, gdy zapewniona mu zostanie możliwość uczestniczenia w postępowaniu. Wówczas też będzie mógł poddać ewentualną negatywną dla niego ocenę kontroli instancyjnej. Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane oraz czy jego prawa nie zostaną naruszone dopuszczeniem do realizacji inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10).

W ocenie Sądu zasadnie organy obu instancji uznały, iż samo legitymowanie się przez skarżącą tytułem prawnym w postaci udziału wynoszącego 445/10000 we własności części wspólnych budynku, obejmujących strych, na którego części przewidziana jest sporna przebudowa ze zmianą przeznaczenia na lokal mieszkalny i związana z tym niemożność dalszego korzystania z tego strychu, zgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem, nie stanowi wystarczającej podstawy do przypisania jest przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.p.b. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie się bowiem przyjmuje, iż w postępowaniu w sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli lokali, ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa. Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy bowiem - stosownie do art. 6 u.w.l.- wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. W sprawach tego rodzaju, interes właścicieli poszczególnych lokali chroniony jest zatem przez wspólnotę mieszkaniową, która to występuje wówczas w postępowaniu jako strona, działając poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 u.w.l. W imieniu tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej (w której jest więcej niż siedem lokali wyodrębnionych wraz z lokalami niewyodrębnionymi, a z taką sytuacja mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie ) działa zarząd (art. 20 ust. 1 u.w.l.), którego zadaniem jest kierowanie sprawami wspólnoty i reprezentowanie jej na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1 u.w.l.). Stosownie do art. 22 ust. 1 i 2 u.w.l., czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie, natomiast do podjęcia czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Zgodnie natomiast z art. 23 ust. 2 u.w.l., uchwały zapadają większością głosów właścicieli lokali, liczoną według wielkości udziałów, chyba że w umowie lub w uchwale podjętej w tym trybie postanowiono, że w określonej sprawie na każdego właściciela przypada jeden głos. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu skargi do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nie była zatem potrzebna zgoda wszystkich współwłaścicieli budynku, będących członkami wspólnoty mieszkaniowej, a jedynie większościowa uchwała wyrażająca ich zgodę na wykonanie robót budowlanych, objętych pozwoleniem na budowę. Przepisy Kodeksu cywilnego o współwłasności mają bowiem odpowiednie zastosowanie do zarządu nieruchomością wspólną, jedynie gdy liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem (art. 19 u.w.l.). Zgodnie z art. 27 u.w.l. każdy właściciel lokalu ma prawo i obowiązek współdziałania w zarządzie nieruchomością wspólną. Nie uchybia to jednak przepisom art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.w.l. Powyższe oznacza, że każdy właściciel ma prawo i obowiązek współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną, ale prawo to nie ogranicza jednocześnie uprawnień zarządu, określonych w art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.w.l., czyli m.in. uprawnień do kierowania sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentowania jej na zewnątrz. Poszczególni właściciele lokali nie mogą więc wkraczać w kompetencje zarządu, ale w zakresie, w jakim działa zarząd, mogą realizować uprawnienia kontrolne przysługujące im względem zarządu.

W wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes. Tylko bowiem w takich wyjątkowych przypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym, takich jak wspólnoty mieszkaniowe czy spółdzielnie. Przy czym za indywidualny, odrębny od interesu wspólnoty mieszkaniowej interes prawny w rozumieniu wskazanym powyżej nie mogą zostać uznane argumenty o wpływie inwestycji na części wspólne całego budynku, jak również konieczność ingerencji inwestora w instalacje w tym budynku istniejące. Aby członek wspólnoty mógł samodzielnie występować jako strona postępowania w sprawie pozwolenia na budowę musi istnieć przepis prawa, który ogranicza możliwości zagospodarowania mieszkania, będącego jego własnością.

Powyższe stanowisko jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie (por. wyroki NSA : z dnia 26 czerwca 2007 r., II OSK 627/06, z dnia 7 grudnia 2007 r., II OSK 1648/06, z dnia 4 lipca 2013 r., II OSK 583,12, z dnia 4 marca 2011 r., II OSK 419/10; z dnia 22 kwietnia 2015 r., II OSK 2266/13, , z dnia 22 stycznia 2015 r., II OSK 1504/13, z dnia 19 stycznia 2017 r., II OSK 1059/15, A .Kosicki, op., cit. t. II.3, A. Ostrowska, op.cit., s. 195-196 )

W ocenie Sądu organy nie dokonały wystarczających ustaleń, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w zakresie w jakim wywodzi ona swój interes prawny z oddziaływania nowo powstającego lokalu na mieszkanie stanowiące jej własność. Przede wszystkim na podstawie dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie nie sposób ustalić w jakim konkretnie miejscu jest usytuowany lokal skarżącej w stosunku do lokalu, którego dotyczy kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę. Bezsporne jest jedynie to, iż znajduje się on tej samej kondygnacji, co podlegający przebudowie strych, takie ustalenie znajduje się bowiem w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji oraz wynika również z pism skarżącej. Przy czym, co umknęło organom, skarżąca na stronie 2, w ostatnim akapicie swego wniosku o wznowienie wskazała, iż mieszka na ostatnim piętrze w bezpośrednim sąsiedztwie z planowaną inwestycją. Organy okoliczności tej w ogóle nie zbadały, czy tak istotnie jest i nie odniosły się do tej okoliczności w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji. Podkreślić przy tym należy, iż wynikające z odpisu księgi wieczystej położenie lokalu skarżącej w innej klatce nie wyklucza, bezpośredniego sąsiedztwa tego lokalu z nowo budowanym. Okoliczność ta ma doniosłe znaczenie w sprawie. Jak słusznie bowiem zwraca się uwagę w orzecznictwie takie bezpośrednie sąsiedztwo lokali może przesądzać o istnieniu samodzielnego interesu prawnego właściciela lokalu, będącego członkiem wspólnoty mieszkaniowej, choćby z powodu konieczności uwzględnienia uregulowań zawartych w § 323 i § 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 – określanego dalej jako r.w.t. ), mających zastosowanie do adaptacji pomieszczeń w istniejących już budynkach (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r., II OSK 1414/15, wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1595/14, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2007 r., II OSK 1648/06).

Zgodnie bowiem z treścią § 323 ust.1 r.w.t. budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Z ust. 2 tego przepisu wynika natomiast, że pomieszczenia w budynkach mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego należy chronić przed hałasem pochodzącym od instalacji i urządzeń stanowiących techniczne wyposażenie budynku oraz hałasem powietrznym i uderzeniowym, wytwarzanym przez użytkowników innych mieszkań. Z kolei zgodnie z treścią § 326 ust. 1 r.w.t. poziom hałasu oraz drgań przenikających do pomieszczeń w budynkach mieszkalnych, budynkach zamieszkania zbiorowego i budynkach użyteczności publicznej, z wyłączeniem budynków, dla których jest konieczne spełnienie szczególnych wymagań ochrony przed hałasem, nie może przekraczać wartości dopuszczalnych, określonych w Polskich Normach dotyczących ochrony przed hałasem pomieszczeń w budynkach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach, wyznaczonych zgodnie z Polskimi Normami dotyczącymi metody pomiaru poziomu dźwięku A w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach. Szczegółowe rozwinięcie uregulowań w tym zakresie znalazło się w ust. 2-4 § 326 r.w.t.

Podkreślić ponadto należy, iż organy obu instancji dokonując oceny obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, uczyniły to w sposób wysoce ogólnikowy podkreślając, iż przedmiotowa inwestycja nie niesie za sobą jakichkolwiek uciążliwości lub ograniczeń w możliwości korzystania z lokalu I.J., które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Brak zatem wskazania jakie przepisy zostały uwzględnione w trakcie przeprowadzonej analizy z odniesieniem ich do konkretnych rozwiązań planowanej inwestycji. Taki sposób dokonywania oceny pozostaje w sprzeczności z art. 107 § 3 k.p.a. i nie stanowi w istocie rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1545/14). Oznacza to, iż przeprowadzona przez organy analiza przesłanek określających status skarżącej w postępowaniu jest w ocenie Sądu zbyt powierzchowna i nieuwzględniająca wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Podkreślić należy, iż w przypadku wątpliwości co do legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę, bowiem wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09, B. Adamiak, Prawo do procesu na drodze administracyjnej jako gwarancja realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego, /w/ Instytucje procesu administracyjnego i sądowo administracyjnego, Przemyśl-Rzeszów 2009, s. 42-43).

Oczywiście zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy podnoszone przez skarżącą zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione i zasadne z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Wszak osoby, którym przysługuje legitymacja strony mogą skutecznie kwestionować zamierzenia inwestora tylko w takim zakresie w jakim to zamierzenie inwestycyjne koliduje z ich uzasadnionym interesem, o którym m.in. mowa w art. 5 ust.1 pkt 9 u.p.b. Jednakże badanie i analizowanie podnoszonych zarzutów może nastąpić i odbywać się w toku postępowania przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu czynnego udziału w postępowaniu.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż decyzja organu I instancji, a także decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy to orzeczenie, wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powyższe przepisy nakładają bowiem na organ powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Ponadto jak już powyżej wskazano uzasadnienia kontrolowanych decyzji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji organy w sposób niedostateczny wyjaśniły stronom- stosownie do art. 11 k.p.a. - przesłanki, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy. Ponadto takie działanie organów nie odpowiada standardom wynikającym z art. 8 k.p.a., nakładającym na nie obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej.

Bez znaczenia natomiast było, iż skarżącej w innym postępowaniu inny organ przypisał przymiot strony. W każdym bowiem postępowaniu organy je prowadzące samodzielnie dokonują kwalifikacji istnienia interesu prawnego, przy uwzględnieniu przepisów prawa materialnego, które obowiązane są zastosować.

W świetle powyższych rozważań należało uznać, iż organ w niniejszej sprawie w sposób niedostateczny rozważył, czy istotnie lokal skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, czym naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty. Przedwczesne było natomiast wypowiadanie się przez Sąd, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, dopiero bowiem prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego zgodnie z zasadami k.p.a. mogą stanowić podstawę do oceny zastosowania prawidłowego przepisu prawa materialnego. .

Ponownie rozpoznając sprawę organy uzupełnią materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do poczynienia ustaleń co do wzajemnego położenia lokalu skarżącej i lokalu powstającego na podstawie zakwestionowanej decyzji, a następnie dokonają wszechstronnej oceny interesu prawnego skarżącej z uwzględnieniem powyżej zaprezentowanego stanowiska Sądu, bacząc, aby uzasadnienie decyzji zostało skonstruowane stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.