Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3351/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 70a ust. 1, art. 91d pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2215
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t.j.
article: art. 4 pkt 16
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 450/20 w sprawie ze skargi Gminy Złoczew na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 3 kwietnia 2020 r. nr PNIK-I.4131.248.2020PNIK-I.4131.248.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za kształcenie nauczycieli w 2020 r. 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Gminy Złoczew na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (sygn. akt III SA/Łd 450/20) na podstawie art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżone przez Gminę Złoczew rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 3 kwietnia 2020 r. o stwierdzeniu nieważności uchwały Nr XVI/125/20 Rady Miejskiej w Złoczewie z 24 lutego 2020 r. w sprawie planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za kształcenie nauczycieli w 2020 r. Jako podstawę prawną podjętej uchwały wskazano: art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), art. 70a ust. 1 w związku z art. 91d pkt 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2215 ze zm. – zwanej dalej Kartą Nauczyciela) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 23 sierpnia 2019 r. w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli, szczegółowych celów szkolenia branżowego oraz trybu i warunków kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1653 – zwanego dalej rozporządzeniem).

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zawiadomieniem z 12 marca 2020 r. Wojewoda Łódzki wszczął postępowanie nadzorcze w stosunku do powyższej uchwały. Przewodniczący Rady Miejskiej w Złoczewie nie podzielił wątpliwości organu nadzoru co do jej zgodności z prawem.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 3 kwietnia 2020 r. Wojewoda Łódzki na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność powyższej uchwały. W ocenie organu uchwała zawiera elementy, które wskazują na to, że jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem normatywnym wydawanym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela), powszechnie obowiązującym na terenie Gminy Złoczew. Ma generalny charakter, gdyż odnosi się do adresata poprzez wskazanie jego cech (nauczyciel), a nie imiennego wskazania konkretnych nauczycieli. Jej adresatami są nauczyciele zatrudnieni w szkołach, przedszkolach i placówkach prowadzonych przez Gminę Złoczew aktualnie i w całym okresie jej obowiązywania. Z kolei abstrakcyjność przepisów uchwały, przejawia się w posiadaniu uprawnień przez nauczycieli w określonych, powtarzalnych sytuacjach, tj. w przypadku doskonalenia zawodowego nauczyciela. Zdaniem organu kwestia zaliczania uchwał w sprawie dofinansowania form doskonalenia zawodowego do aktów prawa miejscowego lub odmawiania im cech takich aktów budzi wątpliwości w orzecznictwie. Istotniejsze jest jednak kryterium podmiotowe czyli nauczyciele, których dotyczy przedmiotowa uchwała. Kadra nauczycielska danej szkoły może się zmieniać, a przedmiotowa uchwała swoimi postanowieniami może w trakcie jej obowiązywania objąć innych nauczycieli nie tylko tych, którzy nimi byli w momencie jej wejścia w życie. Ponadto fakt jednokrotnego przekazania środków również nie wyklucza wielokrotnego stosowania jej przepisów. Kwota, która zostanie przekazana w planie dofinansowania, stanowi jedynie górny pułap dofinansowania rocznego, podczas gdy uprawnienia nauczycieli mają charakter powtarzalny. Dodatkowo Wojewoda zauważył, że przedmiotowa uchwała wykazuje pewne podobieństwo do uchwał w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli, które również są aktami prawa miejscowego. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest natomiast w całości nieważna.

Organ nadzoru zaznaczył następnie, że w treści uchwały wskazano co prawda planowaną kwotę dofinansowania oraz formy doskonalenia zawodowego nauczycieli, jednakże pominięto kwestię wskazania specjalności kształcenia, a tym samym Rada Miejska w Złoczewie nie spełniła wymogu zawartego w § 6 pkt 2 rozporządzenia. Wskazał również na niekonsekwencje Rady Miejskiej przejawiające się w tym, że z jednej strony unormowała kwestie związane z określeniem form doskonalenia zawodowego, uznając się za organ właściwy w tej kwestii, natomiast w zakresie ustalenia specjalności kształcenia uznała, że jest to kompetencja Burmistrza. Tymczasem § 6 pkt 2 rozporządzenia stanowi, że organ prowadzący w porozumieniu z dyrektorami szkół ustala corocznie "formy i specjalności kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane".

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Gmina Złoczew, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia oraz art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał na wstępie na przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy (art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), a następnie uznał, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego podlegającego obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sąd nie podzielił także stanowiska Wojewody, że rozwiązania przyjęte w uchwale nie wypełniają w prawidłowy sposób delegacji § 6 pkt 2 rozporządzenia poprzez brak określenia specjalności kształcenia, na które przyznawane jest dofinansowanie.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, analizując tożsamą kwestię charakteru uchwały w sprawie ustalenia planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat, a także regulującej specjalności i formy kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 sierpnia 2019 r. (sygn. akt I GSK 1253/18) wyjaśnił, że w świetle postanowień Konstytucji nie budzi wątpliwości, że kompetencja do ustanowienia aktu prawa miejscowego ma charakter kompetencji prawodawczej (kompetencji do ustanowienia normy prawnej o charakterze generalno – abstrakcyjnym), skoro akty prawa miejscowego są przez Konstytucję zaliczone do źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Charakteryzując akt prawa miejscowego z perspektywy jego formy prawnej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jest on aktem stanowienia prawa (aktem normatywnym) o mocy powszechnie obowiązującej, mającym charakter podustawowy. W doktrynie zwraca się uwagę na trudności w jednoznacznym kwalifikowaniu norm prawnych jako generalno – abstrakcyjnych. Przyjąć jednak należy, że przesłanką legalności aktu prawa miejscowego jest wymaganie, by akt ten ustanawiał normy prawne w dostatecznym stopniu generalne i abstrakcyjne. Aby daną uchwałę uznać za akt prawa miejscowego musi ona m. in.: zawierać normy abstrakcyjne (wielokrotnego zastosowania) i generalne, adresowane do mieszkańców gminy i obowiązywać na obszarze całej gminy lub jej części, i co w tej sprawie ma decydujące znaczenie – podstawa do jej podjęcia musi wynikać wprost z przepisów ustawy.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że samorządowych aktów planowania nie można zaliczyć do aktów prawa miejscowego. Nie mają one cech źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Taka możliwość istniałaby wówczas, gdyby normy zawarte w akcie planowania były normami wiążącymi, kierowanymi do nieokreślonego konkretnie adresata, określającymi stan faktyczny w sposób abstrakcyjny i niekonsumującymi się przez jednorazowe stosowanie. Normy planowe określają zadania do wykonania (cel, jaki ma być osiągnięty) a nie nakazane lub zakazane działania. Sposób zrealizowania tego zadania albo w ogóle nie jest w normie określony, albo jest określony bardzo ogólnie, a podmioty zobowiązane do wykonania tego działania mają dużą swobodę w wyborze środków realizacji. Normy takie są konkretyzowane w innych przepisach lub aktach prawnych. Zatem co do zasady normy planu mają charakter wewnętrzny, konkretny, czy nawet indywidualno – konkretny, nie są więc prawem miejscowym.

W przedmiotowej uchwale wyodrębniono środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli i dokonano ich podziału w określony sposób, w określonym stosunku na rok 2020, a realizację tego planu powierzono Burmistrzowi Miasta Złoczew. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, badana uchwała nie spełnia wymogów przewidzianych dla prawa miejscowego. Z art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela wynika dla rady gminy upoważnienie jedynie do wyodrębnienia w budżecie gminy środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, natomiast kompetencje do uregulowania pozostałych kwestii nie zostały zawarte w ustawie, lecz wynikają z § 5 oraz § 6 rozporządzenia. Rozporządzenie to posługuje się przy tym terminem "organu prowadzącego", bez wskazania, czy dana kompetencja dotyczy organu wykonawczego czy stanowiącego gminy. Oznacza to konieczność sięgnięcia do ogólnych reguł ustrojowych określających wyłączne kompetencje poszczególnych organów gminy. Zasadniczy "dwupodział" organów dokonany w ustawie o samorządzie gminnym na organ stanowiący i organ wykonawczy przesądzać będzie o właściwości danego organu, zawsze tam, gdzie mamy do czynienia z realizacją funkcji stanowiącej i wykonawczej.

Odwołując się do § 5 i § 6 rozporządzenia, Sąd pierwszej instancji uznał, że wymienione w nich kompetencje należy zaliczyć do kompetencji wykonawczych, mieszczących się w ramach wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Z mocy art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 247 ust.1 w zw. z art. 2 u pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.) wykonanie budżetu należy do zadań wójta, a w myśl art. 30 ust.2 pkt 2 ww. ustawy z 8 marca 1990 r. do zadań wójta należy również określenie sposobu wykonania uchwał.

Powyższe wywody dotyczące charakteru prawnego kwestionowanej uchwały przesadzają o niezasadności zastrzeżeń Wojewody dotyczących sposobu jej publikacji. W § 12 kwestionowanej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i uregulowanie to w ocenie Sądu nie narusza art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w którym zawarty został zamknięty katalog aktów normatywnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W świetle postanowień tego uregulowania, ogłoszenie badanej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym byłoby uzasadnione, jeżeli uchwała ta stanowiłaby akt prawa miejscowego (art. 13 pkt 2) albo o ile obowiązek jej publikacji wynikałby z przepisu szczególnego (art. 13 pkt 10), co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Powyższe kwestie, jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, przykładowo w wyrokach z 5 kwietnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1234/18 i 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1253/18.

Następnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że organem prowadzącym, o którym mowa w § 6 rozporządzenia jest organ wykonawczy gminy. W związku z tym rada gminy nie ma kompetencji do uregulowania w formie uchwały form i specjalności kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane. Przepis art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela ustanawia kompetencję rady gminy wyłącznie w zakresie wyodrębnienia w budżecie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości wskazanej w tym przepisie. Natomiast pozostałe czynności dokonywane na podstawie tego przepisu i przepisów rozporządzenia są czynnościami związanymi z wykonywaniem budżetu i nie należą do kompetencji rady gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do zadań wójta należy wykonywanie budżetu. W konsekwencji to organ wykonawczy gminy jest właściwy w zakresie podziału środków (art. 70a ust. 3 Karty Nauczyciela.), opracowania planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli (§ 5 rozporządzenia), czy ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz określenia specjalności i form kształcenia (§ 6 rozporządzenia). Tym samym domaganie się przez wojewodę uregulowania przez radę gminy w kwestionowanej uchwale specjalności, na jakie mogą być przeznaczone środki finansowe nie ma podstaw w delegacji ustawowej z art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela, nie wynika też z przepisów rozporządzenia. Ponieważ w doktrynie i orzecznictwie panuje zgodność stanowisk co do nakazu ścisłej wykładni prawotwórczych norm kompetencyjnych, zakazu stosowania wykładni rozszerzającej oraz zakazu stosowania analogii organ jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony ani do regulowania tego co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł, jak na wstępie. O kosztach obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Łódzki, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 sierpnia 2019 r. w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli, szczegółowych celów szkolenia branżowego oraz trybu i warunków kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1653) przez błędną wykładnię i uznanie, że organem prowadzącym, o którym mowa w tym przepisie jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), podczas gdy organem prowadzącym jest rada gminy (rada miejska) i to do kompetencji tego organu należy ustalenie corocznie maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz form i specjalności kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 47 § 1 P.p.s.a. w sytuacji w której, strona skarżąca przed Sądem pierwszej instancji wniosła skargę tylko w jednym egzemplarzu, bez odpisu skargi i jej załączników dla strony przeciwnej i mimo wskazania tego faktu Sądowi pierwszej instancji przez pełnomocnika Wojewody Łódzkiego w odpowiedzi na skargę nie doszło do uzupełnienia tego braku formalnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż jego uwzględnienie powinno skutkować odrzuceniem skargi,

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku do stanowiska pełnomocnika Wojewody Łódzkiego zawartego w odpowiedzi na skargę i przedstawionego na rozprawie dnia 9 lipca 2020 r. w zakresie dopuszczenia się przez skarżącego braku formalnego skargi, o którym mowa w art. 47 § 1 P.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż czyni niemożliwym dla skarżącego kasacyjnie odniesienie się do rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w tym zakresie oraz dla Sądu II instancji uniemożliwia właściwą kontrolę prawidłowości tego orzeczenia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zaś w przypadku uwzględnienia zarzutu zawartego w pkt 2 uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi. Nadto organ wniósł o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca Gmina, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności jednak należy wskazać, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 3 w związku z art. 47 § 1 P.p.s.a. Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie wzywał skarżącej Gminy do uzupełnienia skargi, co już uniemożliwiło jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 3. Po drugie, w odpowiedzi na skargę Wojewoda nie kwestionował tego, że nie mógł zapoznać się z jej treścią i podjąć w sprawie merytorycznej polemiki, ale że "strona skarżąca wniosła skargę de facto w jednym egzemplarzu ponieważ drugi egzemplarz skargi jest jedynie kserokopią (niepotwierdzoną nawet za zgodność z oryginałem)". Odnosząc się do tak sformułowanego stanowiska, zauważyć należy, że odpisami w rozumieniu art. 47 § 1 P.p.s.a. mogą być także uwierzytelnione fotokopie bądź uwierzytelnione wydruki poczty elektronicznej (§ 2). Istotą odpisu jest jednak pełne odwzorowanie, w dowolnej technice treści składanego pisma, przy czym drugorzędne znaczenie ma technika jego sporządzenia. Zasadnicze znaczenie ma bowiem to, aby odpis pisma był treściowo zgodny z oryginałem oraz poświadczony za zgodność przez upoważnioną do tego osobę (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2008 r. sygn. akt I OZ 407/08, 30 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 927/09 i 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II OZ 1348/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem złożenia takiego odpisu (odpisów) jest jego przesłanie pozostałym stronom lub uczestnikom postępowania, by mogli się z nim zapoznać i ewentualnie do niego ustosunkować. Aby mogły to jednak uczynić, muszą znać dokładną treść pisma przedłożoną sądowi. Skoro zatem w okolicznościach niniejszej sprawy, organ był w posiadaniu oryginału skargi, bo to za jego pośrednictwem została ona wniesiona do sądu administracyjnego, a także – jak sam stwierdza – był w posiadaniu jej kserokopii oraz podjął w odpowiedzi na skargę polemikę ze stanowiskiem strony skarżącej, przedstawiając Sądowi pierwszej instancji swoje stanowisko w sprawie, to nie można uznać, aby przy rozpoznaniu sprawy Sąd ten uchybił art. 47 § 1 P.p.s.a. Również brak odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu skarżonego wyroku do powyżej kwestii nie uchybia normie zawartej w art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie to zawiera bowiem wszystkie wymagane ww. przepisem elementy zaś Sąd pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemającej istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, gdyż nie stanowi to naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 522/21).

Przechodząc do merytorycznej oceny wyroku, zauważyć na wstępie należało, że poza zakresem zaskarżenia pozostawała ocena Sądu pierwszej instancji odnośnie charakteru prawnego uchwały w sprawie planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za kształcenie nauczycieli, tj. ocena, że uchwała taka nie jest aktem prawa miejscowego i w konsekwencji nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej kwestii nie mogło podlegać kontroli kasacyjnej. Wyjaśnić jednak trzeba, że prawidłowa ocena charakteru danej uchwały może nastąpić dopiero po wyjaśnieniu przedmiotu uchwały i jej treści. W przypadku gdy ustawodawca przyznaje organowi stanowiącemu kompetencję do podjęcia uchwały a nie określa wprost, czy stanowi ona akt prawa miejscowego, czy nie (co niekiedy czyni - porównaj przykładowo art. 9 ust. 5 i art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. z 2021 r., poz. 741), to o charakterze danej uchwały tj. czy jest ona prawem miejscowym czy nie, decyduje rodzaj i charakter zawartych w niej norm. Żeby tej oceny prawidłowo dokonać konieczne jest jednak w pierwszej kolejności ustalenie co jest przedmiotem uchwały i jaka jest jej niezbędna z punktu widzenia przepisów prawa treść. Oceny tej Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie przeprowadził, co ujawniło badanie zasadności zarzutu z punktu 1 skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia § 6 rozporządzenia.

Zdaniem Wojewody Łódzkiego w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji naruszył § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 23 sierpnia 2019 r. (...) poprzez błędną wykładnię pojęcia "organu prowadzącego". W ocenie organu nadzoru, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organem tym jest wójt (burmistrz, prezydent), a nie rada gminy (rada miejska), a w konsekwencji, że uchwała podjęta przez Radę na podstawie art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela, nie regulując "specjalności kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane", jak wymaga tego § 6 rozporządzenia, odpowiada prawu. Przepis ten stanowi, że "[o]rgan prowadzący, w porozumieniu z dyrektorami szkół, ustala corocznie: 1) maksymalną kwotę dofinansowania opłat pobieranych przez podmioty, o których mowa w art. 70a ust. 3a pkt 1 i 2 ustawy; 2) formy i specjalności kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane".

Odnosząc się do tak przedstawionego problemu, zauważyć należy, że pojęcie "organu prowadzącego" (szkołę lub placówkę) zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 16 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 910). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, ponieważ Karta Nauczyciela, na podstawie której wydano ww. rozporządzenie, wielokrotnie nawiązuje do regulacji Prawa oświatowego, powyższa definicja może znaleźć zastosowanie w procesie wykładni § 6 rozporządzenia. Zgodnie z nią przez pojęcie "organu prowadzącego szkołę lub placówkę" należy rozumieć "ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne". Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że organem prowadzącym jest sama gmina jako jednostka samorządu terytorialnego. Z tego też powodu w przywołanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku Naczelny Sąd Administracyjny (z 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1253/18) zwracał uwagę, że analizowane rozporządzenie nie rozróżnia, czy dana kompetencja dotyczy organu wykonawczego czy stanowiącego gminy. To z kolei oznacza konieczność sięgnięcia do ogólnych reguł ustrojowych określających wyłączne kompetencje poszczególnych organów gminy. Sąd pierwszej instancji błędnie jednak odwołał się jedynie do ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i ustawy o finansach publicznych, pomijając zarówno ww. Prawo oświatowe, jak i przede wszystkim dalsze regulacje Karty Nauczyciela, które powinny zostać uwzględnione w procesie wykładni przepisów rozporządzenia.

Zauważyć bowiem trzeba, że analizowane rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 70d Karty Nauczyciela, który to przepis z kolei nawiązuje do środków, o których mowa w art. 70a ust. 1 oraz do kompetencji organów wymienionych w art. 70a ust. 1. Zgodnie z tym przepisem Karty Nauczyciela: "[w] budżetach organów prowadzących szkoły wyodrębnia się środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, z uwzględnieniem szkoleń branżowych - w wysokości 0,8% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli, z zastrzeżeniem ust. 2". Nie bez znaczenia pozostaje jednak regulacja art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela, określająca wprost, że "w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone m. in. w art. 70a ust. 1 wykonuje odpowiednio rada gminy". Ponieważ, jak powyżej wskazano, delegacja ustawowa do wydania przedmiotowego rozporządzenia zawarta w art. 70d wyraźnie wskazuje na "uwzględnienie kompetencji organów wymienionych w art. 70a ust. 1", to powinna ona również zostać uwzględniona przy ocenie, który organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w rozporządzeniu. Nie jest wystarczające same uznanie, że jest to kompetencja do wykonania budżetu, bez powiązania go ze stosownymi ww. przepisami kompetencyjnymi, tak jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, ograniczając swoją analizę do wskazania na art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 247 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy finansach publicznych. Nie jest przy tym również jasne, dlaczego Sąd pierwszej instancji niejako z założenia przyjmuje, że warunki, tryb i kryteria przyznawania środków, o których mowa w art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela, stanowią wykonanie budżetu gminy a nie podział wyodrębnionych z niego środków.

Nie zostało wreszcie wyjaśnione przez Sąd pierwszej instancji, co powinna w istocie zawierać w świetle przepisów prawa kontrolowana przez organ nadzoru uchwała. Z jednej strony bowiem Sąd przyjmuje, że przepisy Karty Nauczyciela ustanawiają kompetencję rady gminy wyłącznie w zakresie wyodrębnienia w budżecie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości wskazanej w tym przepisie, a z drugiej strony całkowicie pomija, że w przedmiotowej uchwale w jej § 3 uregulowano "formy kształcenia", na które dofinansowanie jest przyznawane. Te zaś ustalane są na podstawie § 6 rozporządzenia, podobnie jak "specjalności kształcenia", które Sąd pierwszej instancji zakwalifikował już jako zadania organu wykonawczego gminy. Nie jest natomiast możliwe, aby na tle § 6 rozporządzenia przyjąć, że "organem prowadzącym" w jego rozumieniu jest w odniesieniu do "form kształcenia" – rada gminy, a w odniesieniu do "specjalności kształcenia" - wójt. Podobnie jak nie sposób zaakceptować stanowiska, że realizacja kompetencji rady gminy wynikająca z art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela miałaby w zasadzie ograniczać się jedynie do powtórzenia literalnej treści art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela, że "w budżecie (...) wyodrębnia się środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego w wysokości 0,8 % planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli" (por. § 1 uchwały).

Brak w tym zakresie jakiejkolwiek konsekwencji czyni koniecznym skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, przy czym Sąd ten uwzględni w toku ponownej oceny poczynione powyżej rozważania. O ile natomiast należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji co do konieczności ścisłej wykładni prawotwórczych norm kompetencyjnych, to jednak zauważyć należy, że stanowisko to wymaga od Sądu wyraźnej oceny, czy Rada Gminy miała kompetencję do podjęcia takiej uchwały jak w niniejszej sprawie, a następnie czy zakres tej kompetencji został prawidłowo zrealizowany.

Z tych też przyczyn zasadny okazał się zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia, jednakże przesądzenie, który organ gminy jest uprawniony do realizacji kompetencji w nim określonych oceni Sąd pierwszej instancji w wyniku całościowej analizy zarówno treści uchwały, jak i ww. przepisów ustawy Karty Nauczyciela i rozporządzenia wykonawczego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090).