Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2360/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 par. 1 i 2, art. 161 par..1, art. 167 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 754
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej grupy wyborców Gminy Miasto [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 835/18 w sprawie ze skargi grupy wyborców Gminy Miasto [...] na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 835/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę grupy wyborców Gminy Miasta [...] na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miasta [...] w dniu [...] lutego 2018 r. podjęła uchwałę, mocą której dokonała podziału Gminy Miasto [...] na okręgi wyborcze oraz ustaliła ich granice, numery i liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu wyborczym.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. Komisarz Wyborczy w [...], na podstawie art. 166 § 1, art. 167 § 1 pkt 1 i § 3, art. 17 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 15 i 1089 oraz z 2018 r. poz. 4. 130 i 138) oraz pkt 7 zd. drugie uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 5 lutego 2018 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze (M.P. z 2018 r. poz. 204) w zw. z art. 161 § 1 Kodeksu wyborczego: 1) stwierdził, że dokonany uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. podział Miasta [...] na okręgi wyborcze dokonany został niezgodnie z prawem, 2) wezwał Radę Miasta [...] do podjęcia nowej, zgodnej z prawem uchwały najpóźniej do dnia 21 marca 2018 r., pod rygorem dokonania podziału gminy na okręgi wyborcze przez Komisarza Wyborczego w [...] na podstawie art. 17 Kodeksu wyborczego.

Wobec niezastosowania się przez Radę Miasta [...] do tego wezwania Komisarz Wyborczy w [...] w dniu [...] marca 2018 r., na podstawie art. 17 § 2 Kodeksu wyborczego, wydał postanowienie nr [...], w którym stwierdził, że w zakreślonym terminie Rada Miasta [...] nie dokonała nowego, zgodnego z prawem podziału Gminy Miasto [...] na okręgi wyborcze (pkt 1 postanowienia) i dokonał podziału Gminy Miasto [...] na okręgi wyborcze oraz ustalił ich granice, numery i liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu wyborczym w brzemieniu stanowiącym załącznik nr 1 do postanowienia (pkt 2 postanowienia).

Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2018 r., Państwowa Komisja Wyborcza na podstawie art. 420 § 2 Kodeksu wyborczego, utrzymała w mocy postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r.

Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła grupa wyborców Gminy Miasta [...], podnosząc, iż art. 17 Kodeksu wyborczego, ani żaden inny przepis prawa nie daje komisarzom wyborczym uprawnień do stwierdzania niezgodności z prawem uchwał rad gmin, gdyż takie uprawnienia, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), posiada organ nadzoru - wojewoda. Wojewoda [...] po zbadaniu legalności podjęcia uchwały nr [...] Rady Miasta [...] nie stwierdził jej niezgodności z prawem i w dniu [...] marca 2018 r. opublikował ją w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] pod poz. [...]. PKW w zaskarżonej uchwale powołała się jedynie na własną uchwałę z dnia 5 lutego 2018 r. (M.P. poz. 204), tymczasem uchwały PKW nie zostały wymienione w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP jako źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto Komisarz Wyborczy w [...], prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie, wydał postanowienie nr [...] nie zawiadamiając Rady Miasta [...] o wszczęciu takiego postępowania i nie wzywając uprzednio Rady Miasta [...] do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, uniemożliwiając jej w ten sposób ustosunkowanie się do zarzucanej niezgodności z prawem uchwały o podziale gminy na okręgi wyborcze. Także termin 21 marca 2018 r. wskazany jako zawity przez Komisarza Wyborczego w [...] w wezwaniu Rady Miasta [...] "do podjęcia nowej, zgodnej z prawem uchwały" jest sprzeczny z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130). Termin wskazany przez Komisarza Wyborczego w [...] ani nie wynika z przepisów prawa, ani nie jest w żaden inny sposób uzasadniony, zwłaszcza że w sposób nieuprawniony organ wyborczy skrócił ustawowy termin, jaki rada miasta miała na podjęcie przedmiotowej uchwały (termin upływał 1 kwietnia 2018 r.).

W odpowiedzi na skargę Państwowa Komisja Wyborcza wniosła o jej odrzucenie w związku z wniesieniem skargi po terminie. Natomiast w przypadku rozpoznania skargi, o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 2 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 680/18 odrzucił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniwszy zażalenie grupy wyborców Gminy Miasto [...], postanowieniem z dnia 21 maja 2018 r. sygn. akt II OZ 584/18 uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 2 maja 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi, stwierdził, iż podział dokonany postanowieniem Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r., następnie zatwierdzony przez PKW zaskarżoną uchwałą jest zgodny z powołanymi przepisami Kodeksu wyborczego oraz pkt 7 uchwały PKW z dnia 5 lutego 2018 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze (M.P. z 2018 r. poz. 204).

W nawiązaniu do zarzutu skargi wytykającego Komisarzowi Wyborczemu w [...] podjęcie działań nadzorczych zastrzeżonych wojewodzie Sąd zaznaczył, iż w polskim systemie prawnym istnieje dwoistość postępowania w zakresie kontroli uchwał w przedmiocie podziału gmin na okręgi wyborcze. Z jednej bowiem strony Kodeks wyborczy (art. 167 § 1 pkt 1 i § 3 oraz art. 17 § 1 i 2) przewiduje nadzór w tym zakresie, który pełnią komisarze wyborczy przyznając im w materii stricte wyborczej znaczne kompetencje oraz ustawa o samorządzie gminy (art. 91), która nie wyłączyła ogólnego (w aspekcie formalnym i merytorycznym) nadzoru wojewody. Przepis art. 17 § 1 Kodeksu wyborczego stanowi, iż jeżeli właściwe organy gminy nie wykonują w terminie lub w sposób zgodny z prawem, zadań dotyczących utworzenia obwodów głosowania lub ich zmiany, powołania lub zmian w składach komisji obwodowych, właściwy komisarz wyborczy wzywa te organy do wykonania zadań w sposób zgodny z prawem w wyznaczonym terminie, a w razie bezskutecznego upływu terminu niezwłocznie wykonuje te zadania i powiadamia o tym Państwową Komisję Wyborczą. Przepis § 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli właściwy organ nie dokonał podziału gminy, powiatu lub województwa na okręgi wyborcze w terminie lub w sposób zgodny z prawem (§ 2). W świetle przywołanej regulacji prawnej działanie nadzorcze organu wyborczego obejmuje dwie sytuacje, tj. bezczynność organu gminnego, która sprowadza się do niewykonania w określonym terminie obowiązku wynikającego z ogólnie obowiązującego przepisu prawa, bądź wykonania tego obowiązku w wymaganym terminie, lecz w sposób naruszający prawo. W każdym z tych przypadków komisarz wyborczy, jako organem monokratyczny, jest władny wydać rozstrzygnięcie władcze w formie postanowienia (art. 167 § 3 Kodeksu wyborczego), które wiąże adresatów. Uprawnienie komisarza wyborczego do stwierdzenia wydania przez radę gminy uchwały z naruszeniem prawa w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze i wezwanie w zakreślonym terminie do wydania prawidłowej uchwały oraz korygowanie (poprzez zmianę) niezgodnych z prawem czynności organu gminnego podjętych we właściwym terminie posiada oparcie w powołanych przepisach prawa wyborczego. Kompetencje komisarza wyborczego w tym zakresie nie są aktualnie kwestionowane. Z tych względów nie można stronie skarżącej przyznać racji, iż postanowienie zastępcze komisarza wyborczego może zostać wydane dopiero po stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminnego w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze przez wojewodę. Gdyby tak było art. 17 § 2 Kodeksu wyborczego nie zawierałby stwierdzenia "wzywa te organy do wykonania zadań w sposób zgodny z prawem w wyznaczonym terminie", lecz np. "zawiadamia wojewodę o stwierdzonym naruszeniu prawa". Dopiero wówczas występowałaby zależność pomiędzy rozstrzygnięciem nadzorczym wojewody, eliminującym z obrotu prawnego uchwałę rady gminy w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze, a postanowieniem "zastępczym" komisarza wyborczego. Kategoryczne brzmienie art. 17 Kodeku wyborczego prowadzi do wniosku, że oba postępowania nadzorcze mają niezależny od siebie byt i realizują odrębne cele.

W nawiązaniu do zarzutów skargi dotyczących sposobu procedowania przez Komisarza Wyborczego w [...] Sąd podkreślił, że Kodeks wyborczy nie przewiduje zawiadamiania strony o wszczęciu postępowania przez komisarza wyborczego w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze, albowiem w tym postępowaniu nie prowadzi się postępowania dowodowego, w którym udział strony jest niezbędny, lecz jedynie rozstrzyga o zgodności z prawem wyborczych podjętej uchwały. Strona nie jest pozbawiona obrony swoich praw bowiem Kodeks wyborczy przyznaje jej uprawnienie do kwestionowania postanowienia komisarza wyborczego w kontroli instancyjnej i sądowej.

Co zaś się tyczy zakreślonego w postanowieniu komisarza wyborczego z dnia [...] marca 2018 r. terminu do podjęcia zgodnej z prawem uchwały (do dnia 21 marca 2018 r.) Sąd zwrócił uwagę, iż art. 17 § 2 Kodeku wyborczego nie określa takiego terminu, pozostawiając tę kwestię organowi wyborczemu. W realiach niniejszej sprawy należy przyjąć, iż termin wyznaczony przez komisarza wyborczego (ponad 14-to dniowy) spełnia te postulaty. W ocenie Sądu, 60 dniowy termin do dokonania przez radę gminy podziału gminy na okręgi wyborcze, o którym z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, nie jest terminem wiążącym komisarza wyborczego, albowiem adresatem wskazanej normy prawnej jest rada gminy, która powinna spełnić nałożony na nią obowiązek do dnia 1 kwietnia 2018 r. Tak zakreślony przez ustawodawcę termin nie jest właściwy w postępowaniu prowadzonym przez komisarza wyborczego, albowiem organ wyborczy pierwszej instancji związany jest treścią art. 17 Kodeksu wyborczego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła grupa wyborców Gminy Miasta [...], podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 17 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r. poz. 754) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r., podczas gdy organem uprawnionym do stwierdzenia nieważności uchwał rad gmin jest organ nadzoru, którym jest wojewoda,

- art. 91 ust. 1 w zw. z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że organem uprawnionym do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. jest organ nadzoru, którym jest wojewoda,

- art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że uchwały Państwowej Komisji Wyborczej nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie Rzeczpospolitej Polskiej i nie mogą być źródłem wytycznych dla innych organów.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i zaskarżonej uchwały Państwowej Komisji Wyborczej oraz postanowienia Komisarza Wyborczego w [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż art. 17 Kodeksu wyborczego, ani żaden inny przepis prawa nie daje komisarzom wyborczym uprawnień do stwierdzania niezgodności z prawem uchwał rad gmin, gdyż takie uprawnienia, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), posiada organ nadzoru - wojewoda. Wojewoda [...] po zbadaniu legalności podjęcia uchwały nr [...] Rady Miasta [...] nie stwierdził jej niezgodności z prawem i w dniu [...] marca 2018 r. opublikował ją w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] pod poz. [...]. Ponadto Państwowa Komisja Wyborcza w zaskarżonej uchwale powołała się jedynie na własną uchwałę z dnia 5 lutego 2018 r. (M.P. poz. 204), tymczasem takie uchwały nie zostały wymienione w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP jako źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem strony skarżącej, przepis art. 17 Kodeksu wyborczego określa jedynie obowiązki komisarza wyborczego, które powinien wykonać po stwierdzeniu niezgodności z prawem uchwały rady gminy przez wojewodę w obliczu możliwego wykonania czynności zastępczych. Ponadto w tej sprawie Komisarz Wyborczy w [...] nie zawiadomił Rady Miasta [...] i wszczęciu postępowania i nie wezwał Rady do złożenia wyjaśnień.

Strona skarżąca stwierdziła ponadto, że Komisarz Wyborczy w [...] dokonał poprawnego podziału (zgodnego z art. 417 Kodeksu wyborczego) Gminy Miasta [...] na okręgi wyborcze, ale poprawnych wariantów podziału jest kilka, więc również podział dokonany przez Radę Miasta [...] był poprawny.

W piśmie z dnia 13 sierpnia 2018 r. Państwowa Komisja Wyborcza wskazała, iż brak jest podstaw prawnych do zastosowania w tej sprawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarga kasacyjna w świetle stanu prawnego obowiązującego od dnia 20 lipca 2018 r. jako środek zaskarżenia została usunięta z systemu sądowej kontroli uchwał Państwowej Komisji Wyborczej, a zgodnie z literalnym brzmieniem art. 8 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1349) postępowania w sprawach ze skarg na postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 7 niniejszej ustawy oraz przepisów ustawy, o której mowa w art. 6, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie powinna być bezpośrednio uchwała Państwowej Komisji Wyborczej, a nie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik organu wniósł alternatywnie o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tej argumentacji. W piśmie tym wskazano ponadto, że brak jest podstaw prawnych do zastosowania w tej sprawie art. 179 p.p.s.a. i wnoszenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Niezależnie od tego Państwowa Komisja Wyborcza wskazała, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko merytoryczne w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Państwowej Komisji Wyborczej wyrażonego w piśmie z dnia 13 sierpnia 2018 r., iż od dnia 20 lipca 2018 r. skarga kasacyjna w tej sprawie nie przysługuje i nie powinna zostać rozpoznana. Zdaniem Komisji, Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli bezpośrednio uchwały Państwowej Komisji Wyborczej, z pominięciem wydanego w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1349) postępowania w sprawach ze skarg na postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 7 niniejszej ustawy oraz przepisów ustawy, o której mowa w art. 6, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten należy interpretować w ten sposób, że na podstawie nowych przepisów prawa wyborczego obowiązujących od dnia 20 lipca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bezpośrednio skargi wniesione w sprawach, które nie zostały zakończone przed Sądem I instancji wyrokiem lub postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Nie do zaakceptowania jest stanowisko Państwowej Komisji Wyborczej, iż wydany w sprawie wyrok Sądu I instancji należy uznać za "nieistniejący" i Naczelny Sąd Administracyjny powinien rozpoznać bezpośrednio skargę, a nie skargę kasacyjną. Oznaczałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 176 ust. 1 Konstytucji RP) w sprawie, która została wszczęta i była prowadzona w czasie, kiedy obowiązywało postępowanie dwuinstancyjne oraz zakazu orzekania w sprawie, która już zawisła przed sądem administracyjnym i została rozstrzygnięta wyrokiem Sądu I instancji (art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Jeżeli w sprawie został wydany wyrok lub postanowienie kończące postępowanie w sprawie, to - zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. - od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej grupy wyborców Gminy Miasta [...] uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Niezasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 17 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r. poz. 754) oraz art. 91 ust. 1 w zw. z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.). Zgodnie z art. 167 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego do zadań komisarza wyborczego należy sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego. Jest to więc szczególny organ nadzoru, badający zgodność z prawem wyborczym działań organów gminy. Kompetencje nadzorcze przyznano komisarzowi wyborczemu m.in. w art. 17 § 1 Kodeksu wyborczego, który stanowi, iż jeżeli właściwe organy gminy nie wykonują w terminie lub w sposób zgodny z prawem, zadań dotyczących utworzenia obwodów głosowania lub ich zmiany, powołania lub zmian w składach komisji obwodowych, właściwy komisarz wyborczy wzywa te organy do wykonania zadań w sposób zgodny z prawem w wyznaczonym terminie, a w razie bezskutecznego upływu terminu niezwłocznie wykonuje te zadania i powiadamia o tym Państwową Komisję Wyborczą. Przepis § 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli właściwy organ nie dokonał podziału gminy, powiatu lub województwa na okręgi wyborcze w terminie lub w sposób zgodny z prawem (§ 2). Kompetencje komisarza wyborczego przewidziane w art. 17 Kodeksu wyborczego są samodzielne i niezależne od działań innych organów nadzoru. Słusznie zatem Sąd I instancji przyjął, że skorzystanie przez komisarza wyborczego z kompetencji przyznanych w art. 17 Kodeksu wyborczego nie wymaga uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez właściwego wojewodę na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt P 5/14 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1232) geneza konstrukcji prawnej, która jest zawarta w art. 17 § 2 k.w., sięga 2004 r. Wówczas ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 102, poz. 1055) wprowadziła instytucję kontroli przez komisarza wyborczego uchwał rady gminy w sprawie podziału okręgów wyborczych. Przepis nie uprawniał komisarza wyborczego do wydawania rozstrzygnięć zastępczych, ale upoważniał go do wezwania odpowiedniego organu gminy "do wykonania zadań w sposób zgodny z prawem w wyznaczonym terminie", a w razie bezskutecznego upływu terminu – do wystąpienia do wojewody o zastępcze ich wykonanie. Dokonana w 2004 r. zmiana doprowadziła do "konkurencji" między kompetencją nadzorczą wojewody i nowo wprowadzonym postanowieniem komisarza wyborczego. Zarówno w ówczesnym, jak i obecnym stanie prawnym wojewoda jest bowiem uprawniony do weryfikowania legalności uchwał rad gmin w sprawie okręgów wyborczych, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (pkt 3.4 wyroku). W punkcie 4.6. powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że jeśli chodzi o określanie podziału gminy na okręgi wyborcze, istotne jest zachowanie równowagi między prawem gminy, której samodzielność podlega ochronie sądowej z mocy art. 165 ust. 2 Konstytucji, a stopniem ingerencji organów wyborczych w sposób dokonywania tego podziału. Podział na okręgi z punktu widzenia wymogów określonych w art. 419 k.w., może mieć wady zarówno z powodu działań komisarza i jego zarządzenia, jak i z powodu uchwały rady gminy. Kompetencja gminy w zakresie samodzielnego wydzielania okręgów mocą własnej uchwały winna być równoważona możliwością działań organów wyborczych. Kontrolę w tym zakresie powinien przeprowadzać sąd. Trybunał stwierdził ponadto (pkt 5.10.5.), że określona samodzielność komisarza wyborczego wynikająca z art. 17 § 2 Kodeksu wyborczego w zakresie decydowania o podziale na okręgi, nie jest wadą przyjętego rozwiązania. Rola komisarza jest wówczas podstawowa. Komisarz może niwelować błędy arbitralności gminy, ale działa na terenie całego województwa lub jego części. Stąd jego rozstrzygnięcia muszą podlegać kontroli sądowej.

W związku z powyższym Sąd I instancji słusznie stwierdził, że Komisarz Wyborczy w [...] był uprawniony do realizacji kompetencji przyznanych mu wyraźnie w art. 17 Kodeksu wyborczego, pomimo tego, że wcześniej Wojewoda [...] nie stwierdził niezgodności z prawem uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Brak reakcji Wojewody w tym zakresie nie może ograniczać samodzielnej kompetencji Komisarza.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 161 § 1 Kodeksu wyborczego Państwowa Komisja Wyborcza wydaje wytyczne wiążące komisarzy wyborczych, urzędników wyborczych i komisje wyborcze niższego stopnia oraz wyjaśnienia dla organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, a także podległych im jednostek organizacyjnych wykonujących zadania związane z przeprowadzeniem wyborów, jak i dla komitetów wyborczych oraz nadawców radiowych i telewizyjnych. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że wytyczne i wyjaśnienia Państwowej Komisji Wyborczej nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego, lecz - zgodnie z art. 161 § 1 Kodeksu wyborczego - wytyczne są wiążące dla organów wyborczych (są aktami prawa wewnętrznego w rozumieniu art. 93 Konstytucji), a wyjaśnienia nie są wiążące dla organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, lecz nie są pozbawione jakiegokolwiek znaczenia dla interpretacji przepisów prawa wyborczego. Interpretacja przepisów prawa wyborczego dokonywana przez Państwową Komisję Wyborczą ma na celu ujednolicenie ich stosowania przez organy wyborcze oraz inne podmioty biorące udział w przeprowadzaniu wyborów. Taki jest też charakter prawny powołanej w tej sprawie uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 5 lutego 2018 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze (M.P. z 2018 r. poz. 204). Fakt, iż Komisarz Wyborczy w [...] w podstawie prawnej wydanego postanowienia z dnia [...] marca 2018 r. powołał się dodatkowo (oprócz art. 166 § 1, art. 167 § 1 pkt 1 i § 3, art. 17 § 2 Kodeksu wyborczego) na pkt 7 zd. drugie uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 5 lutego 2018 r. nie oznacza, że postanowienie to zostało wydane bez podstawy prawnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.