Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 201/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i 4, ust. 3, art. 30 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art. 106 § 3 i 5, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1 lit. c), art. 30
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 23
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 rozdział 4
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. U. R. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Sz 714/11 w sprawie ze skargi S. U. R. w P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej oraz nałożenia sankcji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. U. R. w P. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 714/11 oddalił skargę S. U. R. w P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej oraz nałożenia sankcji.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r. S. U. R. w P. (dalej: S.) wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ch. o przyznanie płatności bezpośrednich na 2010 r. Zadeklarowała 5 działek rolnych (A, B, B1, C, C1), położonych na 3 działkach ewidencyjnych [...] (działka rolna A), [...] (B, B1) i [...] (C, C1) zlokalizowanych w województwie [...], w powiecie [...], gminie [...], obrębach ewidencyjnych [...] (działki: [...]) i [...] (działka [...]). Do wniosku zostały dołączone cztery załączniki graficzne oraz odpis z księgi wieczystej z dnia 5 stycznia 2007 r. dotyczący działek nr [...]. Do jednolitej płatności obszarowej (JPO) S. zadeklarowała działki rolne A, B i C o łącznej pow. 9,77 ha, zaś do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) działki rolne B1 i C1 o łącznej pow. 8,13 ha.

W związku z brakiem w ewidencji gruntów i budynków m.in. działki ewidencyjnej nr [...] i stwierdzeniem rozbieżności pomiędzy deklaracją całkowitej powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], a powierzchnią całkowitą tej działki wynikającą z ewidencji gruntów i budynków, organ Agencji wezwał wnioskującą do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi S. przedstawiła kopię odpisu z księgi wieczystej z dnia 30 września 2005 r. potwierdzającą jej prawo do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] o łącznej pow. 10,46 ha w 2005 r. (posiadanie działki nr [...] w 2010 r. nie zostało wyjaśnione) i poprawiła całkowitą powierzchnię działki nr [...] z 1,31 ha na 1,3043 ha.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ch. odmówił S. przyznania wnioskowanych płatności na 2010 r., w tym: JPO i nałożył sankcję wieloletnią w kwocie 4.249,40 zł oraz UPO i nałożył sankcję wieloletnią w kwocie 2.474,24 zł. Powodem odmowy przyznania płatności były znaczne różnice pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną. Organ nie uwzględnił działki ewidencyjnej nr [...].

W odwołaniu S. wyjaśniła, że jest jedyną właścicielką działki ewidencyjnej nr [...], co potwierdzają zapisy księgi wieczystej. S. podkreśliła, że jeżeli faktycznie działkę nr [...] przemianowano na działkę nr [...], którą użytkuje ktoś inny, to S. będzie zmuszona wystąpić z pozwem w tym zakresie oraz powiadomić organy ścigania za uporczywe trwanie w błędnych decyzjach. Do odwołania załączono korespondencję strony ze Starostwem Powiatowym w Ch. i Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Sz. m.in. dotyczącą działki ewidencyjnej nr [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Sz. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdził, że materiał dowodowy będący w posiadaniu Agencji jak i dokumenty dołączone do odwołania nie potwierdzają faktu posiadania przez S. działki ewidencyjnej nr [...], zadeklarowanej do przyznania płatności na 2010 r. Dołączone do wniosku kopie odpisów księgi wieczystej z dnia 30 września 2005 r. i z dnia 5 stycznia 2007 r., nie potwierdzają istnienia w 2010 r. działki ewidencyjnej nr [...] położonej w powiecie [...], gminie [...], obrębie ewidencyjnym [...]. Dołączona do wniosku kopia pisma Starosty Powiatowego w Ch. z dnia [...] czerwca 2010 r. skierowanego do strony potwierdza, że działka nr [...] położona w obrębie [...] w gminie [...] nie istnieje. Skoro zatem działka ewidencyjna nr [...] nie istnieje, to organ I instancji prawidłowo wykluczył z JPO działkę rolną C, a z UPO działkę rolną C1. Zasadnie uznał, że wystąpiły różnice w powierzchni deklarowanej we wniosku w porównaniu do powierzchni stwierdzonej. Wynoszą one odpowiednio: 342,08% i 1.326,32%. W takiej sytuacji należało odmówić przyznania płatności i z powodu znacznych rozbieżności w powierzchni nałożyć sankcje wieloletnie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. Argumentowała, że działka ewidencyjna nr [...] istnieje i w dacie składania wniosku była w posiadaniu skarżącej. Przeciwne uznanie organów czyni decyzje niezgodnymi z prawem.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Sz. wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko.

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji przytoczył przepisy prawa Unii Europejskiej i prawa krajowego, stwierdzając na ich podstawie, że nie powinno budzić wątpliwości to, że wniosek rolnika o przyznanie płatności musi wskazywać (m.in.) działki ewidencyjne, na których są położone działki rolne, a identyfikatory tych działek ewidencyjnych zawarte mają być w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów prawa geodezyjnego. Wymóg ten potwierdzają formularze wniosków o płatności, zawierające oświadczenie rolnika (m.in.) o powierzchni i numerach działek ewidencyjnych. Nie może też budzić wątpliwości, że prawidłowe podanie takich danych stanowi podstawę do weryfikowania zasadności wniosku o płatności, a nieusunięte nieprawidłowości, w tym zakresie uniemożliwiają przyznanie płatności.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że S. we wniosku wskazała nieistniejące w ewidencji gruntów i budynków numery działek ewidencyjnych ([...]), zatem zasadnie Agencja wezwała ją do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. Nieprawidłowości tych S. jednak nie usunęła, przedkładając jedynie (ponownie) odpis z księgi wieczystej, w którym wskazano, że jest ona właścicielem nieruchomości rolnych (działki ewidencyjne nr [...]) o łącznej pow. 10,46 ha. W załączniku graficznym do wniosku S. na działce ewidencyjnej oznaczonej nr [...] wyznaczyła działkę rolną C/C1, oznaczając ją jako działkę nr [...] o pow. 7,56 ha, a pozostałą część działki ewidencyjnej [...] oznaczyła jako działkę nr [...]. Z dokumentów dołączonych do odwołania wynika ponadto, że już co najmniej od 2002 r. S. zwracała się do właściwych organów i urzędów z wnioskami, pismami i skargami odnośnie wyjaśnienia i wskazania podstawy prawnej władania gruntami stanowiącymi jej własność. Sąd uznał więc, że składając wniosek o przyznanie płatności S. miała świadomość nieistnienia w ewidencji gruntów i budynków powyższych działek, a zatem wniosek nie był zgodny z ewidencją. Już z tego tylko powodu organy Agencji obu instancji zasadnie odmówiły przyznania płatności w stosunku do działki rolnej o powierzchni oznaczonej na nieistniejącej działce ewidencyjnej nr [...] i w tym zakresie nie można tym organom zarzucić naruszenia prawa materialnego, czy procesowego. Prawidłowo w zaskarżonej decyzji powołano przepisy art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) dalej powoływanej jako u.p.b., wyjaśniając w szczególności, że zgodnie z ust. 3 tego artykułu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu (...), są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W skardze S. nie wskazała przekonująco, jakie czynności dowodowe organy Agencji miałyby przeprowadzić dla usunięcia omawianej nieprawidłowości, bądź, jakie inne wnioski (od wskazanych w zaskarżonej decyzji) organy te miałyby wyciągnąć z materiału dowodowego sprawy albo jakich dodatkowych informacji powinny udzielić stronie. Powoływanie się przez S. wyłącznie na zawarty w księdze wieczystej wpis prawa własności do działek [...] nie mógł stanowić podstawy do przyznania płatności do działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej [...], bowiem taka decyzja byłaby rażąco niezgodna z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków, a zatem naruszałaby prawo. Aby uzyskać pozytywną dla siebie decyzję S. musiałaby wykazać w sposób prawem przewidziany, że działka, co do której wskazywała na prawo własności istnieje w ewidencji gruntów i budynków. Tego faktu jednak S. nie wykazała.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że istota sporu nie dotyczyła aktualności odpisu z księgi wieczystej lecz faktu, że S. nie wykazała rzeczywistego posiadania działki w 2010 r. Z art. 7 ust. 1 u.p.b. wynika bowiem, że płatności są przyznawane nie właścicielowi lecz posiadaczowi (samoistnemu lub zależnemu) działki rolnej. S. nie przedstawiła żadnego dowodu potwierdzającego posiadanie (użytkowanie) przedmiotowej działki rolnej. Zarówno we wniosku, jak i w innych pismach nie wskazała w jaki sposób użytkuje tę działkę rolną, a w odwołaniu w istocie zaprzeczyła, aby taką działkę posiadała, stwierdzając, że "(...) jeżeli faktycznie działkę nr [...] (przemianowaną na działkę nr [...]) użytkuje [...] lub ktoś z jego rodziny, to zmuszeni będziemy do wniesienia pozwu sądowego (...)".

W ocenie Sądu pierwszej instancji w omówionych okolicznościach odmowa przyznania skarżącej wnioskowanych płatności JPO i UPO do działek rolnych oznaczonych C i C1 (które miały być położone na działce ewidencyjnej nr [...]) była zasadna. Trafne było również nałożenie sankcji wieloletnich, stosownie do art. 58 akapit 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnoszącego się do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE z dnia 2 grudnia 2009 r. L 316, s. 65 ze zm.) dalej powoływanego jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009, z tego powodu, że różnica (w przypadku obu płatności) pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną wyniosła więcej niż 50%.

II

Skargę kasacyjną złożyła S. U. R. w P.

Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz procesowego poprzez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie, mające istotny wpływ na wyniki sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.u.s.a." w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez brak należytej oceny stanu faktycznego i niezasadnym przyjęciu za słuszne błędnych ustaleń faktycznych organu odwoławczego i organu I instancji, iż brak działki ewidencyjnej o nr [...] w ewidencji gruntów i budynków oznacza faktyczne nieistnienie takiej nieruchomości, co w konsekwencji powoduje bezpodstawność wniosku o uzyskanie płatności bezpośrednich,

2) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie w całości skargi w jej granicach wyznaczonych zarzutami skarżącej,

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., art. 233 § 1 ustawy

z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) dalej powoływanej jako "k.p.c." w zw. z art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej powoływanej jako "k.p.a." poprzez niewyjaśnienie wszystkich aspektów prawnych rozstrzygnięcia, błędnej oceny zebranego materiału dowodowego w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny oraz w związku z niewłaściwym zastosowaniem i błędną wykładnią przepisów prawa materialnego:

4) art. 3 ust. 3 u.p.b. poprzez przyjęcie, iż tylko skarżąca była obowiązana przedstawić dowody w sprawie oraz wykazać w sposób prawem przewidziany wyłącznie na podstawie ewidencji gruntów i budynków, iż działka co do której wskazuje swoje prawo własności, istnieje,

5) art. 7 ust. 1 u.p.b. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie spełniła warunków do przyznania płatności bezpośrednich w związku z niewystępowaniem w ewidencji gruntów i budynków działki ewidencyjnej o nr [...],

6) art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE z dnia 31 stycznia 2009 r. L 30, s. 16 ze zm.) dalej powoływanego jako "rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009" poprzez nieuwzględnienie ich treści i błędne uznanie, iż do celów przyznania pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wyłącznie działki ujęte w ewidencji gruntów i budynków, a nie wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 06029041), które były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r.,

7) art. 30 u.p.b. w zw. z art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez błędne przyjęcie, iż wobec zaniechania wyjaśnienia i zweryfikowania stanu faktycznego i występujących w sprawie rozbieżności w drodze kontroli na miejscu organy administracji I i II instancji skutecznie zweryfikowały zgodność z warunkami oraz przestrzegały istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności, a tym samym błędną ocenę zebranego materiału dowodowego w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny.

Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną podtrzymała tezy przedstawione w skardze złożonej do Sądu pierwszej instancji, wskazując, że organy Agencji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, a Sąd te błędne ustalenia zaakceptował, zatem wydał rozstrzygnięcie naruszające przepisy prawa. Zasadnicza nieprawidłowość w ustaleniach stanu faktycznego polegała na przyjęciu przez organy, że brak działki ewidencyjnej o nr [...] w ewidencji gruntów i budynków oznacza faktyczne nieistnienie tej nieruchomości, co w konsekwencji spowodowało niezasadność wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich oraz oddalenie skargi. Sprzeczność pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków a danymi zawartymi w odpisie z księgi wieczystej nie może mieć znaczenia przesądzającego

w sprawie na niekorzyść wnoszącej skargę kasacyjną, gdyż w takiej sytuacji organ powinien przeprowadzić kontrolę na miejscu, nie zaś opierać się na wykorzystywanym przez Agencję systemie informatycznym identyfikacji działek rolnych. Nie przeprowadzenie kontroli na miejscu doprowadziło do wadliwości postępowania dowodowego. Również brak wezwania strony przez organy Agencji do wyjaśnienia wątpliwości odnośnie posiadania przez nią działki nr [...] w 2010 r. stanowi o istotnym uchybieniu w postępowaniu dowodowym. Z wymienionych powodów zaskarżony wyrok powinien zostać uchylony.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Sz. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach wskazanych przez stronę uwzględniając z urzędu przyczyny nieważności. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej nie zachodziły przyczyny nieważności, co oznacza, że zaistniały merytoryczne podstawy do rozpoznania skargi.

Skarżąca kasacyjnie oparła skargę na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednak nie dokonała jasnego i jednoznacznego rozgraniczenia naruszeń przepisów prawa materialnego, przyjmując, że naruszenie tych przepisów jest skutkiem wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, które zawsze w przypadku wadliwości prowadzi do naruszenia przepisów materialnych. Stanowisko takie jest nietrafne, gdyż zasadniczo naruszenie przepisów materialnych może mieć miejsce w sytuacji poprawnie prowadzonego postępowania, zatem wówczas gdy nie można podnieść zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na jego wynik.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna wskazuje obie podstawy znajdujące się w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów proceduralnych. Zdaniem Sądu kasacyjnego te zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Wnosząca skargę kasacyjną podkreśla, że wyrok WSA w Sz. narusza prawo, bo akceptuje ustalenia faktyczne poczynione przez organy, w sytuacji braku podstaw, do przyjęcia tych ustaleń. Szczególnie brak uzasadnienia, by przyjmować, że podstawą faktyczną wydanych decyzji może być ustalenie nieistnienia działki nr [...], skoro w tym zakresie nie zostało przeprowadzone wszechstronnie postępowanie wyjaśniające, a organy oparły się tylko na danych zaczerpniętych z ewidencji gruntów i budynków, nie przeprowadziły dowodu co do faktycznego nieistnienia tak oznaczonej nieruchomości. W następstwie takiego działania doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 134 § 1 i art. 106 § 5, art. 106 § 3 oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zatem naruszenie przez organy zasad prowadzenia postępowania, w tym zasad postępowania wyjaśniającego. Nieuzupełnienie tego braku w postępowaniu sądowoadministracyjnym musi prowadzić do uznania, że wyrok Sądu pierwszej instancji narusza prawo, bo ten Sąd nie dokonał należytej kontroli skarżonych decyzji, zwłaszcza że prowadził ją na podstawie niepełnego stanu faktycznego istniejącego w sprawie będącej przedmiotem skargi. Braki w zakresie postępowania dowodowego musiały prowadzić do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, co z kolei uzasadniało postawienie Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

W ocenie NSA przedstawiona argumentacja skargi kasacyjnej jest nietrafna. Sąd kasacyjny przyjmuje, że w rozpoznawanej sprawie zakres i sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego określają przepisy prawa, na które zwraca uwagę w uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji. Stanowisko tego Sądu jest poprawne, gdy podkreśla, że w sprawach o przyznanie płatności na podstawie u.p.b. ogólne reguły postępowania administracyjnego zawarte w k.p.a. podlegają modyfikacji, ze względu na treść art. 3 ust. 3 ustawy, który przełamuje kodeksową zasadę obciążającą organ nakazem poszukiwania i wszechstronnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy. Na gruncie u.p.b. ta reguła nie obowiązuje, bo ciężar udowodnienia faktów istotnych dla twierdzeń wskazywanych przez stronę spoczywa właśnie na tej stronie, a nie na organie. Zatem przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w postępowaniu przed organami nie doszło do naruszenia przepisów k.p.a., a ustalony stan faktyczny odpowiada prawu, nie narusza przepisów prawa, w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Tym bardziej kontrolowany wyrok nie narusza tego przepisu, że Sąd pierwszej instancji tej normy nie stosował, a wnosząca skargę kasacyjną nie wskazała, że to naruszenie polegało na jego niezastosowaniu, przyjęciu, że w sprawie ma zastosowanie art. 151 p.p.s.a. Analiza akt sprawy, czemu dał wyraz w wyroku WSA w Sz., prowadzi do wniosku, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie udowodniła istnienia działki nr [...], która jest w jej posiadaniu, a tym samym nie może zasadnie twierdzić, że ten fakt powinien być oceniany przez Sąd pierwszej instancji odmiennie niż ma to miejsce w kontrolowanym wyroku.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca zarzuca naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy materialnej i zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli.

Zarzuty te są nieuzasadnione. Z art. 3 ust. 1 u.p.b. wynika, że do postępowania w sprawach dotyczących płatności przepisy k.p.a. stosuje się chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej, a zatem w ograniczonym zakresie. Z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika, że organ, nie jest związany zasadą prawdy materialnej, natomiast obowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 3 ust. 3 ustawy wynika zasada, odmienna niż zawarta w k.p.a. zasada oficjalności, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zatem ciężar udowodnienia faktu odmiennego, niż wynika ze zgromadzonego przez organ materiału dowodowego spoczywa na stronie. Jednocześnie, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 i art. 3 ust. 2 pkt 4, stronom udziela się pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych oraz zapewnia czynny udział w postępowaniu na ich żądanie, zaś art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Uregulowania powyższe powodują, że postępowanie o udzielenie płatności bezpośrednich jest dużo bardziej sformalizowane niż "zwykłe" postępowanie administracyjne, a na stronie spoczywa znacznie więcej obowiązków. W licznych wyrokach dotyczących omawianej problematyki NSA wyjaśniał, że w u.p.b. ustawodawca odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a w konsekwencji zrezygnował także z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Organ nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. np. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 314/09, wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2010 r. sygn. akt II GSK 744/09, wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 338/10, wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 81/11, wyrok NSA z dnia 24 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 958/11).

Zakres czynności, które muszą być przeprowadzone przed wydaniem decyzji jest określony w przepisach prawa wspólnotowego i omawianej ustawy. Takimi czynnościami są kontrole, o których mowa w art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1 lit. c) i art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE z dnia 30 kwietnia 2004 r. L 141, s. 18; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 03, t. 44, s. 243), w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. UE z dnia 21 października 2003 r. L 270, s. 1 ze zm.; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 03, t. 44, s. 486), a także w rozdziale 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz w art. 30 i następnych omawianej ustawy. Z powołanych przepisów wynika po pierwsze, obowiązek organów krajowych kontrolowania prawidłowości danych podanych we wniosku pomocowym oraz po drugie, usytuowanie kontroli administracyjnej na pierwszym miejscu wśród systemów kontroli. Przepisy unijne nałożyły na organy krajowe stworzenie zintegrowanego systemu administrowania i kontroli, a następnie wykorzystywania tego systemu do sprawowania kontroli. Kontrole mają na celu m.in. sprawdzenie zgodności między działkami zadeklarowanymi a działkami uprawnionymi do pomocy, przy czym uprawnione do pomocy są działki faktycznie użytkowane rolniczo.

W kontekście tych uwag nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b. polegający na zaniechaniu przez organy prowadzenia kontroli na miejscu, a przez to nieustaleniu stanu faktycznego sprawy. Akceptowanie przez WSA w Sz. tej wady skutkuje wadliwością wyroku. W ocenie NSA wskazany przepis nie został naruszony, gdyż podstawą przyznania płatności ma być wniosek, z którego mają wynikać określone dane dotyczące deklarowanych działek. W sprawie objętej skargą kasacyjną strona nie wykazała, że działka nr [...] może być objęta takim wnioskiem, bo z prawnego punktu widzenia tej działki nie ma w dokumentach, które mogą być podstawą żądania stosownych dopłat.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.