Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 723/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 141 § 4, art 182 § 2 i 3, art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 154, art 155 ust. 1 i 2, art 157 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 55 i 56 ust. 1 pkt 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 86 poz 555
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 7 maja 2010 r. w sprawie kontroli niektórych wyrobów akcyzowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 122/18 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 listopada 2018 r., IV SA/Po 122/18, oddalił skargę K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. z [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. decyzją z [...] marca 2017 r., działając na podstawie art. 104 ustawy 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 98a ust. 1 i 1a, art. 146 ust. 1a oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej: u.g.n.), § 9 uchwały Rady Miejskiej P. nr [...] z [...] czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjno – Kartograficznego G. w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego G. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2014 r., poz. 4027) oraz uchwały Rady Miasta P. nr [...] z [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r., nr 83, poz. 1716), zobowiązał K. W. (dalej: skarżąca) do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w P. przy ul. Z., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy [...] – na skutek jej podziału na działki od nr [...] do nr [...] – w wysokości 94.667,10 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na wniosek skarżącej decyzją z [...] sierpnia 2016 r. zatwierdził podział ww. nieruchomości stanowiącej jej własność na działki nr [...] o pow. 1.671 m2 , [...] o powierzchni 987 m2, [...] o powierzchni 988 m2, [...] o powierzchni 987 m2, [...] o powierzchni 986 m2, [...] o powierzchni 987 m2, [...] o powierzchni 985 m2, [...] o powierzchni 984 m2, [...] o powierzchni 984 m2, [...] o powierzchni 983 m2, [...] o powierzchni 982 m2, [...] o powierzchni 981 m2, [...] o powierzchni 980 m2 , [...] o powierzchni 981 m2 i [...] o powierzchni 1.198 m2. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna z dniem [...] września 2016 r.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji z [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: Kolegium) decyzją z [...] listopada 2017 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy został sporządzony w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu zaistnienia przesłanek do wydania decyzji. Kolegium podało, że rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami i metodę analizy statystycznej rynku. Biegły ustalił, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział oraz w dniu, w którym decyzja ta stała się ostateczna nieruchomość nie była objęta obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo zatem ustalił przeznaczenie nieruchomości na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] marca 2016 r., o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie maksymalnie 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...]. W operacie szacunkowym rzeczoznawca dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w aspekcie wpływu wielkości nieruchomości gruntowych na wartość jednego metra kwadratowego. Kolegium zgodziło się także z organem I instancji w zakresie określenia wartość działki nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną. Biegły określił wartość tej części nieruchomości jako iloczyn jej powierzchni i oszacowanej wcześniej wartości 1 m2 działki nr [...], z której ją wydzielono, co jest zgodne z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: rozporządzenie). Szacując wartość nieruchomości przed i po podziale biegła przyjęła do porównań zaistniałe w ostatnich dwóch latach transakcje nieruchomościami podobnymi pod względem wielkości oraz przeznaczenia w aktach planistycznych, najbardziej przystającymi swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianej. Kolegium wyjaśniło również, że biegły opisał w sporządzonym operacie nieruchomości przyjęte do porównania. W szczególności opisał i ocenił ich położenie, powierzchnię, uzbrojenie, kształt, sąsiedztwo i otoczenie oraz dostępność komunikacyjną, a także istotne cechy różniące nieruchomości i współczynniki korygujące ustalone ze względu na te różnice. Uzasadniając dobór nieruchomości do celów porównawczych biegły wskazał ich odległość od centrum miasta, a także ocenił renomę rejonu. Kolegium wyjaśniło także, że biegły nie ma obowiązku zawiadamiać strony o zamiarze przeprowadzenia oględzin nieruchomości. Ponadto strona mogła przedłożyć kontrooperat na etapie postępowania odwoławczego. Pomimo takiej możliwości na etapie postępowania przed Kolegium pozostawała bierna i do dnia wydania decyzji nie przedłożyła żadnego dowodu świadczącego o innej wartości nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, 10, 77 § 1, 79, 80 i 107 § 3 k.p.a., oraz art. 98a u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

W uzupełnieniu skargi, pismem z 26 września 2018 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił ponadto naruszenie art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1 oraz art. 155 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz § 4, 5, 38 oraz 56 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 rozporządzenia. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie wątpliwości budzi kwestia, czy do porównania rzeczoznawca majątkowy faktycznie przyjął grunty, które spełniają kryteria nieruchomości podobnych, o których mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. Powierzchnia przedmiotowej działki przed podziałem wynosiła 15.664 m2, a do wyceny nieruchomości gruntowej przed podziałem geodezyjnym biegły wybrał nieruchomości o powierzchniach 29.856 m2, 10.236 m2 oraz 18.437 m2. Tożsamy problem pojawił się również przy analizie wyceny powstałych po podziale działek. Ich powierzchnia oscyluje wokół 980- 988 m2, a przyjęte do porównania działki mają odpowiednio 751 m2, 1074 m2 oraz 702 m2. Wielkość pierwszej i ostatniej z wybranych działek ma o tyle istotne znaczenie, że grunty o powierzchni 101-750 m2 osiągają najwyższy poziom cen. Ponadto, analiza nieruchomości przyjętych do dokonania wyceny przed podziałem wskazuje, że położenie od centrum jednej z nich było dwukrotnie większe niż dwóch pozostałych (18 km w stosunku do 9 km oraz 10,5 km), jak też nie wszystkie działki były uzbrojone na tym samym poziomie (jedna uzbrojona w pełni, zaś dwie pozostałe uzbrojone częściowo). Z kolei dla wyceny nieruchomości po podziale geodezyjnym dla działki nr [...] przyjęto do porównania nieruchomości o różnym kształcie (prostokąt, prostokąt i trapez) oraz różnym poziomie uzbrojenia. Wskazano, że w tabelach zamieszczonych na str. 19-24 operatu biegły opisał co prawda nieruchomości porównawcze, jednak nie wskazał numerów ewidencyjnych opisywanych nieruchomości, jak też żadnych innych danych umożliwiających ich ustalenie, a tym bardziej umożliwiających weryfikację posiadanych cech nieruchomości porównywanych i w rezultacie potwierdzenie trafności dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru nieruchomości. Zarzucono również, że do porównań wybiera się co najmniej 3 nieruchomości najbardziej podobne ze zbioru transakcji, które powinny zawierać się w okresie dwóch lat poprzedzających moment wyceny. Tymczasem wycena została dokonana w listopadzie 2016 r., a przy szacowaniu działek nr [...] – [...], które powstały po podziale, biegły na trzy porównywane transakcje, aż dwie wybrał z miesiąca sierpnia 2014 r., czyli okresu przekraczającego dwa lata od chwili wyceny. Zdaniem skarżącej z operatu szacunkowego nie wynika również, czy biegły ustalił, jaki status w rejestrze gruntów posiadają działki podlegające podziałowi, jak też wybrane do porównania. W szczególności biegły nie wyjaśnił, czy któraś z działek jest działką rolną, co mogłoby mieć istotny wpływ na jej wartość, a finalnie na wynik operatu. Biegły do ustalenia wartości wyceny rynkowej wybrał transakcje zgromadzone jedynie w bazie danych Kancelarii Rzeczoznawców Majątkowych "[...]". Zdaniem skarżącej rzeczona baza transakcji nie daje rękojmi aktualności oraz dysponowania odpowiednią ilością transakcji do sporządzenia rzetelnego operatu.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie decyzja podziałowa z [...] sierpnia 2016 r., stała się ostateczna w dniu [...] września 2016 r., a ostateczna decyzja Kolegium została wydana w dniu [...] listopada 2017 r. Oznacza to, że w sprawie został zachowany termin do ustalenia opłaty adiacenckiej. Spełniony został też kolejny warunek ustalenia opłaty adiacenckiej. W dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r., nr 83, poz. 1716), którą określono wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału na 30% wzrostu wartości. Zdaniem Sądu I instancji w kontrolowanej sprawie ziściła się także ostatnia z przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, w postaci wykazania wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Na potrzeby niniejszego postępowania w dniu 2 listopada 2016 r. został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego, który nie budzi wątpliwości co do jego prawidłowości.

Sąd I instancji podał, że biegły wskazał wyraźnie transakcje, które przyjął jako podstawę swoich wyliczeń, oraz zastosowaną metodę szacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. Dane wyjściowe zostały zaprezentowane w sposób jasny, pozwalający na ich weryfikację. Trafnie zatem organy uznały, że zawarte w operacie wyliczenia są wystarczające do ustalenia wobec skarżącej opłaty adiacenckiej. Sąd I instancji podkreślił, że poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., I OSK 2665/15).

Sąd I instancji wyjaśnił, że biegły dokonał wyceny w podejściu porównawczym metodą porównywania parami. Rodzaj rynku został określony dla nieruchomości gruntowych niezabudowanych, objętych prawem własności, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości gruntowej przyjęto notowana z zawartych transakcji z obszaru rynku lokalnego – P., obrębu P. i podobnie zlokalizowanych peryferyjnych obrębów oraz gmin R. i S. (jako położonych w bezpośrednim sąsiedztwie północno-zachodnich granic P.), z lat 2014 – 2016. Ostatecznie, wybierając nieruchomości podobne do nieruchomości sprzed podziału biegły przyjął trzy transakcje sprzedaży własności nieruchomości z 2015 i 2016 r., niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, o powierzchniach z przedziału od 10 000 – 30 000 m2 (tj. 10 236 m2, 18 437 m2 i 29 856 m2), w opinii biegłego najbardziej przystających swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianej pod względem cech rynkowych, tj. położenia, powierzchni, uzbrojenia terenu, kształtu działki, sąsiedztwa i otoczenia oraz dostępności komunikacyjnej (k. 46 akt adm. organu I instancji). Z kolei jako nieruchomości podobne w stosunku do nieruchomości powstałych po podziale biegły przyjął do analizy grunty o powierzchniach z przedziału 700 m2 do 1150 m2, przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z uwagi na szczupłość materiału porównawczego, zadecydował o nieznacznym wydłużeniu okresu analizy – od sierpnia 2014 r. Do końcowej analizy przyjęto 3 transakcje sprzedaży nieruchomości z 2014 i 2015 r. (k. 45 akt adm. organu I instancji).

Sąd I instancji podkreślił przy tym, że do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Niewątpliwie również wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie faktem jest, że biegły w przypadku nieruchomości podobnych do nieruchomości po podziale wydłużył okres analizy do listopada 2014 r., choć winny być to transakcje do sierpnia 2014 r. Jednakże, zdaniem Sądu I instancji biegły w sposób wystarczający uzasadnił swoje stanowisko. Dodać jedynie można, że okres został wydłużony o około 3 miesiące, przy czym przy wszystkich transakcjach porównywanych współczynnik trendu czasowego wynosił 1,000.

Zdaniem Sądu I instancji nie ma podstaw, aby kwestionować dobór przez biegłego nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej sprzed podziału i po jej podziale. Biegły zawarł bowiem w operacie szacunkowym informacje o tych nieruchomościach, które pozwalały na zweryfikowanie ich cech. W tej sytuacji nie chodzi o podanie numeru działki ewidencyjnej, czy też jej adresu, albowiem jedynie brak opisu cech ujętych w tabelach nieruchomości przyjętych do porównań powoduje, że nie można stwierdzić podobieństwa tych nieruchomości. Operat szacunkowy, również dla właściciela nieruchomości wycenianej, nie może być źródłem takiej wiedzy, która mogłaby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami. Taką wiedzą może dysponować jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego pozycja w systemie prawa jest zbliżona do osoby zaufania publicznego i wobec którego istnieją instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., I OSK 197/16).

Sąd I instancji podkreślił, że biegły opisał i ocenił położenie, powierzchnię, uzbrojenie terenu, kształt, sąsiedztwo i otoczenie oraz dostępność komunikacyjną nieruchomości podobnych, a także istotne cechy różniące nieruchomości i współczynniki korygujące ustalone ze względu na te różnice (k. 48 – 42 akt adm. organu I instancji). Uzasadniając dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych biegły wskazał ich odległość od centrum miasta, a także ocenił renomę rejonu, w jakim są położone oraz dostęp do punktów handlowo-usługowych, oświatowych, służby zdrowia, terenów rekreacyjnych i zieleni. Następnie przeanalizował i porównał ze sobą istotne cechy nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych. W oparciu o wyznaczone cechy i przy zastosowaniu metody porównywania parami, biegły zgodnie z przyjętą metodyką dokonał korekty cen transakcyjnych nieruchomości podobnych.

Sąd I instancji wskazał, że zagadnienie wyodrębnienia cech rynkowych, podobnie jak cała metodyka wyceny, nie zostały całościowo uregulowane w żadnym akcie prawnym. Reguluje je tylko, w formie zaleceń adresowanych do rzeczoznawców, uchwała organu samorządu zawodowego rzeczoznawców majątkowych. Dodatkowo, zagadnienie wyodrębnienia cech rynkowych nie opiera się także na wiedzy ogólnie dostępnej czy notoryjnej, znanej z urzędu sądowi bądź organom administracji. Dlatego, zarówno wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcom majątkowym, stricte wiążącym się z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie dla cechy rynkowej powierzchni nieruchomości biegły przypisał wagę 15 %, i skorygował różnice powierzchni działki wycenianej z działkami podobnymi przed i po podziale. Sposób korekty cen z uwagi na odmienną powierzchnię działek ujęty jest w sposób przejrzysty w tabelach na stronach 18 i 20 operatu, tak jak w przypadku pozostałych cech (położenie, uzbrojenie, kształt).

Sąd I instancji wyjaśnił, że nieruchomość podobna to nie nieruchomość identyczna, a porównywalna do nieruchomości wycenianej, aby zatem mówić o nieruchomościach podobnych konieczne jest ustalenie szeregu ich cech, które obiektywnie rzecz ujmując, są w pewnym stopniu tożsame z nieruchomością wycenianą. Jest przy tym oczywiste, że w niektórych sytuacjach, ze względu na specyfikę wycenianej nieruchomości, nie wszystkie te cechy muszą być uwzględniane. Ważne jest jednak aby zachowane było "podobieństwo" nieruchomości, a występujące różnice powinny być poddane korekcie w trakcie wywodu biegłego. Podkreślić przy tym należy, że w świetle art. 4 pkt 16 u.g.n., zawsze o podobieństwie nieruchomości decydować będą takie cechy jak położenie, stan prawny, przeznaczenie i sposób korzystania. Natomiast inne cechy nieruchomości, w tym powierzchnia mogą determinować ich podobieństwo, o ile rzeczoznawca majątkowy uzna, że cecha taka wpływa na wartość nieruchomości na badanym rynku transakcyjnym. Ponadto, wszystkie z tych cech podlegają odpowiedniemu skorygowaniu.

W ocenie Sądu I instancji biegły scharakteryzował przeznaczenie nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zarówno w przypadku nieruchomości porównawczych przed podziałem i po podziale są to działki przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (s. 14 i 17 operatu).

Odnosząc się z kolei do ustalenia wartości wyceny rynkowej na podstawie transakcji zgromadzonych w bazie danych Kancelarii Rzeczoznawców Majątkowych "[...]" Sąd I instancji wskazał, że jest ona opracowywana na podstawie aktów notarialnych będących właśnie w zasobach Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. (zob. s. 3 operatu). Analizując rynek nieruchomości niezabudowanych na terenie Miasta P. w aspekcie liczby działek biegły korzystał z bazy transakcyjnej składającej się z transakcji zawartych w okresie od 31 sierpnia 2010 r. do 7 lipca 2015 r., przy czym po wyeliminowaniu transakcji skrajnych, baza transakcyjna składała się z 763 transakcji (s. 7 operatu).

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na decyzję przez jej uwzględnienie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i ewentualnych kosztów dojazdu, których wykaz zostanie przedstawiony na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z zaakceptowaniem przez Sąd ustaleń organów w zakresie sposobu określenia wartości nieruchomości w sytuacji gdy nie wyjaśniono i nie zebrano w sposób dostateczny wszelkich istotnych okoliczności mających wpływ na treść operatu szacunkowego; nie dokonano oceny operatu według zasad, jakimi rządzi się postępowanie dowodowe; nie podjęto żadnej próby merytorycznej weryfikacji uwag wskazanych w pismach strony, co skutkowało również przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi oraz argumentacji skarżącej podniesionej w skardze na decyzję organu II instancji;

3. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi na decyzję obarczoną wadami prawnymi, które winny skutkować uchyleniem decyzji w całości i którą to decyzję wydano w następstwie wskazanych wyżej uchybień procesowych organów podatkowych;

II. przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1 oraz art. 155 ust. 1 i 2 u.g.n. wyrażające się zaakceptowaniem przez Sąd I instancji oraz organy błędów w przedłożonym operacie szacunkowym stanowiącym podstawę dla ustalenia opłaty adiacenckiej, co skutkowało m.in. wydaniem wyroku oraz poprzedzających go decyzji w oparciu o operat sporządzony na bazie porównania nieprawidłowo dobranych nieruchomości oraz niewyjaśniający wszystkich kwestii wymaganych od operatu przez przepisy prawa;

2. art. 98a ust. 1 u.g.n. wyrażające się uznaniem przez Sąd I instancji oraz organy, że w niniejszej sprawie nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek dokonanego podziału pomimo, że sporządzony operat jest obarczony błędami, które dyskwalifikują go jako dowód w sprawie;

3. § 4 ust. 3 i 4, 5, oraz 56 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z 21 września 2004 r. (Dz.U. Nr 207, poz. 2109) wyrażające się zaakceptowaniem przez Sąd I instancji oraz organy błędów w przedłożonym operacie szacunkowym, stanowiącym podstawę dla ustalenia opłaty adiacenckiej, co skutkowało m.in. wydaniem wyroku oraz poprzedzających go decyzji w oparciu o operat sporządzony na bazie porównania nieprawidłowo dobranych nieruchomości oraz niewyjaśniający wszystkich kwestii wymaganych od operatu przez przepisy prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przyjęte do porównania grunty nie stanowią nieruchomości podobnych, o których mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. Jak wynika ze wskazanego przepisu, przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Definicja ta wskazuje jakie okoliczności, cechy, muszą być brane pod uwagę, aby można było mówić o porównywalności nieruchomości. Nie wymienia rzecz jasna wszystkich cech, wskazując niektóre, ale nie wyklucza też innych, gdyż w każdej sytuacji, w każdej sprawie o porównywalności nie muszą przesądzać tylko cechy wymienione w przepisie, ale także inne. Z przywołanej definicji wynika jednak, że nieruchomości podobne to takie, które są porównywalne pod każdym względem, zatem dobrane tak, iż nie budzi wątpliwości, że te o znanych cechach mogą świadczyć o wartości nieruchomości wycenianej. Wartość bowiem tej nieruchomości stanowi jej najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania w przypadku jej obrotu. Natomiast z treści operatu, jak też zaskarżonych decyzji nie wynika, aby biegły i organy zastosowały się do podanych powyżej kryteriów, których spełnienie warunkuje to, że można stwierdzić, iż nieruchomości wybrane do dokonania porównania rzeczywiście są do siebie podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że rozpiętość wielkości gruntów wybranych do analizy transakcji jest znaczna, co ma przełożenie na przyjętą cenę nieruchomości. Poprawiona cena transakcyjna nieruchomości o powierzchni 29.856 m2 wyniosła bowiem 147,97 zł/m2, nieruchomości o powierzchni 10.236 m2 wyniosła 142,14 zł/m2, zaś nieruchomości o powierzchni 18.437 m2 wyniosła 95,01 zł/m2. Co więcej, każda z przywołanych nieruchomości znajduje się w innym obrębie, zaś jedna z nich (o najniższej cenie transakcyjnej), znajduje się w R. Ostatnia okoliczność automatycznie wiąże się ze spadkiem cen gruntów w porównaniu z tymi, które znajdują się w obrębie P., a finalnie przyczynia się do zwiększenia ceny działki określonej przez biegłego przed podziałem. Podobnież wadliwe działanie biegłego można zaobserwować przy analizie wyceny powstałych po podziale działek. Powierzchnia tych działek oscyluje wokół 980-988 m2, z kolei przyjęte do porównania działki mają odpowiednio 751 m2, 1074 m2 oraz 702 m2. Wielkość pierwszej i ostatniej z wybranych działek ma o tyle istotne znaczenie, że grunty o powierzchni 101-750 m2 osiągają najwyższy poziom cen, co biegły przyznał na stronie 6 operatu. W konsekwencji dobór nieruchomości o najwyższych cenach, pomimo, że odbiegają one metrażem od gruntów poddanych porównaniu, może mieć znaczący wpływ na ostateczny wynik szacowania. Niezależnie od zarysowanych wyżej różnic rzeczoznawca, ani organy nie udzieliły żadnych wyjaśnień, czy nieruchomości wybrane do porównania z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny są nieruchomościami podobnymi, co stanowiło istotne uchybienie przepisów prawa procesowego. Wspomniane uchybienie nie zostało również dostrzeżone przez Sąd I instancji, który w tym zakresie podzielił stanowisko organów. Zdaniem skarżącej kasacyjnie przy ocenie zarzutów dotyczących operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy Sąd I instancji zbagatelizował również inne elementy, które różnicują przyjęte do porównania nieruchomości, jak położenie, uzbrojenie terenu, szerokość frontu działki, kształt działki czy sąsiedztwo i otoczenie. Analiza nieruchomości przyjętych do dokonania wyceny przed podziałem wskazuje bowiem, że położenie od centrum jednej z nich było dwukrotnie większe niż dwóch pozostałych (18 km w stosunku do 9 km oraz 10,5 km – s. 19 operatu), jak też nie wszystkie działki były uzbrojone na tym samym poziomie (jedna uzbrojona w pełni, zaś dwie pozostałe uzbrojone częściowo s. 19 operatu). Z kolei dla wyceny nieruchomości po podziale geodezyjnym dla działki nr [...] przyjęto do porównania nieruchomości o różnym kształcie (prostokąt, prostokąt i trapez) oraz różnym poziomie uzbrojenia (s. 21 operatu). Skarżąca kasacyjnie podkreśliła także, że podział nieruchomości nie musi automatycznie powodować wzrostu jej wartości. Wzrost ten musi być udowodniony, tak aby nie było wątpliwości co do tego, że rzeczywiście ma miejsce. Opłata adiacencka opiera się na założeniu, że przez podział nieruchomości następuje wzrost wartości nieruchomości, jednak jest to tylko przypuszczenie, które musi być wykazane w sposób niewątpliwy. W konsekwencji, skoro porównywalność nieruchomości budzi wątpliwości, nie tylko odnośnie do ceny nieruchomości przed podziałem, ale także po podziale, to tym samym nie można stwierdzić, że wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału, istotnie miał miejsce, a wobec tego, że wykazana została przesłanka, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób do tego, że biegły, ani żaden z organów nie wyjaśnił, czy nieruchomości przyjęte do porównań przy określaniu wartości nieruchomości po podziale zostały sprzedane łącznie z udziałem w drodze wewnętrznej. W sytuacji gdy w operacie szacunkowym sporządzanym na potrzeby niniejszego postępowania działka przeznaczona pod drogę wewnętrzną podlegała odrębnemu szacowaniu, powyższe mogło mieć bezpośredni wpływ na wysokość opłaty adiacenckiej i prowadzić do jej błędnego ustalenia. Rzeczone uchybienie biegłego oraz organów stanowi zaś w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych kolejną podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Ponadto, Sąd I instancji nie odniósł się także do zarzutu, że operat szacunkowy nie posiada informacji na temat tego, czy przyjęte do porównania transakcje zostały objęte podatkiem VAT. Również żaden z organów nie wyjaśnił przedmiotowej kwestii. Powyższa okoliczność jest istotna, bowiem posiada znaczący wpływ na ceny gruntu. Brak wspomnianej informacji nie pozwala w zasadzie zweryfikować poprawności przedmiotowego dokumentu. Nadto, w orzecznictwie wyrażono pogląd, że przyjęcie do porównania operacji obciążonych podatkiem VAT oraz takim podatkiem nieobciążonych z góry dyskwalifikowałoby taki operat i stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. Sąd I instancji w ogóle nie ustosunkował się do tego, że biegły w operacie szacunkowym nie wskazał żadnych warunków transakcji, które towarzyszyły sprzedaży przyjętych do porównania nieruchomości. W operacie brak bowiem informacji, czy ww. nieruchomości były sprzedawane pomiędzy osobami fizycznymi bądź przedsiębiorcami, jak też w jakim położeniu znajdowały się podmioty zbywające działki. Ma to o tyle znaczenie, że zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Sąd I instancji zupełnie pominął to, że z operatu szacunkowego nie wynika, czy biegły ustalił, jaki status w rejestrze gruntów posiadają działki podlegające podziałowi, jak też przybrane do porównania. W szczególności biegły nie wyjaśnił, czy któraś z działek jest działką rolną, co mogłoby mieć istotny wpływ na jej wartość, a finalnie na wynik operatu. W opinii skarżącej kasacyjnie można postawić tezę, że biegły nie zawarł żadnych wyjaśnień co do czynników determinujących wybór nieruchomości przyjętych do dokonania porównania. Rzeczoznawca bowiem nie poświęcił na wyjaśnienie tej kwestii ani jednego zdania. Sąd I instancji błędnie ocenił, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania daje realną możliwość oceny dokonanego przez rzeczoznawcę wyboru nieruchomości uznanych za podobne i oceny cech, wg których nieruchomości uznane zostały za podobne. W tabelach zamieszczonych na str. 18-24 operatu biegły opisał co prawda nieruchomości porównawcze, jednak nie wskazał numerów ewidencyjnych opisywanych nieruchomości, jak też żadnych innych danych umożliwiających ich ustalenie, a tym bardziej umożliwiających weryfikację posiadanych cech nieruchomości porównywanych i w rezultacie potwierdzenie trafności dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru nieruchomości. Jeżeli więc biegły przyjmuje listę kilkudziesięciu nieruchomości spośród których wybiera trzy, to wybór takich nieruchomości nie może być dowolny. Biegły powinien uzasadnić dokonany wybór. Dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, wartość danej nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Skutkiem przytoczonego uchybienia jest w istocie niemożność dokonania weryfikacji operatu. Niemniej, pomimo przywołanych zastrzeżeń Sąd I instancji błędnie uznał, że nie ma przeszkód w weryfikacji przyjętych przez biegłego do porównania nieruchomości.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła także, że zgodnie z zasadami szacowania zawartymi w pkt 3.3 Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny – Nota Interpretacyjna nr 1 – Podejście Porównawcze, do porównań wybiera się co najmniej 3 nieruchomości najbardziej podobne ze zbioru transakcji, które powinny zawierać się w okresie dwóch lat poprzedzających moment wyceny. Wycena została dokonana w listopadzie 2016 r. Z kolei przy szacowaniu działek nr [...] – [...], które powstały po podziale biegły na trzy porównywane transakcje, aż dwie wybrał z miesiąca sierpnia 2014 r., czyli okresu przekraczającego dwa lata od chwili wyceny. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia. W niniejszej sprawie biegły wskazał jedynie, że było to konieczne z uwagi na szczupłość materiału porównawczego (s. 17 operatu). Sąd I instancji uznał takie wyjaśnienie za wystarczające, choć twierdzenie biegłego nie zostało poparte żadną konkretną przesłanką. W ocenie skarżącej kasacyjnie podane przez biegłego wytłumaczenie jest dalece niewystarczające, zaś Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny zgłoszonego uchybienia. Co więcej, Sąd I instancji błędnie dopuścił możliwość skorzystania przez biegłego z transakcji zgromadzonych jedynie w bazie danych Kancelarii Rzeczoznawców Majątkowych "[...]" (s. 13 operatu). W opinii skarżącej kasacyjnie rzeczona baza transakcji nie daje rękojmi aktualności oraz dysponowania odpowiednią ilością transakcji do sporządzenia rzetelnego operatu, nawet jeżeli została opracowana na podstawie aktów notarialnych będących w zasobach G. Dodać trzeba, że biegły nie przedstawił też w jaki sposób baza ta jest tworzona oraz, czy baza ta obejmuje wszystkie transakcje, do których doszło na terenie P. za pośrednictwem biur obrotu nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie.

W osobistym piśmie z 5 sierpnia 2019 r. skarżąca kasacyjnie podała, że ze względów osobistych nie stać jej na uiszczenie tak wysokiej opłaty. Podtrzymała stanowisko, że opłata ta jest zawyżona, na dowód czego załączyła operat szacunkowy z 15 września 2017 r. szacujący wzrost wartości nieruchomości na kwotę 162.000 zł, co skutkuje opłatą adiacencką na poziomie 48.600 zł, diametralnie niższą niż ustalona w decyzji.

Zarządzeniem z 17 września 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W odpowiedzi obie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2021 r. sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów podlegały rozpoznaniu w granicach sprecyzowanych w samej skardze kasacyjnej.

Nie są skuteczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., sprowadzone do tezy o niewyjaśnieniu i niezebraniu wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na treść operatu, dokonaniu wadliwej oceny operatu jako materiału dowodowego, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Są to zatem zarzuty pod adresem operatu i jego oceny.

Uzasadnienie tych zarzutów w znacznej części zawiera przytoczenie standardów normatywnych dotyczących sporządzania operatu szacunkowego. Skonkretyzowane zastrzeżenia dotyczą doboru nieruchomości porównawczych. Kwestionując ten dobór w skardze kasacyjnej skoncentrowano się na jednym parametrze, jakim jest powierzchnia działek wycenianych i działek przyjętych do porównania. Nie jest przy tym prawdą, że rzeczoznawca, organy i Sąd I instancji nie zajęli stanowiska, czy przyjęte do porównania nieruchomości są podobne z nieruchomością wycenianą. Rzeczoznawca dał wyraz swojemu stanowisku w tej kwestii w operacie, organy przez akceptację operatu, zaś Sąd I instancji przez akceptację decyzji administracyjnych. Stanowisko zostało zatem zajęte. Natomiast zakwestionowanie jego prawidłowości obciążało skarżącą kasacyjnie. Sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie może przy tym ograniczać się do zgłoszenia wątpliwości, że dobór nieruchomości mógł mieć wpływ na zafałszowanie wyniku szacowania. Warunkiem skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest dopuszczalne uchylenie wyroku, jak też uchylenie przez Sąd I instancji decyzji, jeżeli usunięcie naruszeń procesowych nie mogłoby potencjalnie doprowadzić do innego rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zarzuty dotyczą naruszeń przepisów regulujących prowadzenie postępowania dowodowego i służą zakwestionowaniu ustaleń faktycznych, to konieczne jest nie tylko wskazanie naruszonych przepisów, ale również wskazanie takich okoliczności faktycznych, które potwierdzają przyjęcie odmiennych ustaleń. W odniesieniu do operatu szacunkowego jako zasadniczego dowodu w postępowaniu oznacza to wykazanie, że rzeczoznawca albo wyraźnie naruszył bezwzględnie wiążący standard normatywny (np. zastosował niedopuszczalną metodę szacowania), albo popełnił błąd w szacowaniu, naruszając zasady wiedzy fachowej. Ta druga okoliczność, ze względu na szczególną rolę dowodu z operatu szacunkowego jako dowodu z opinii biegłego, wymaga jednak rzeczowego zakwestionowania stanowiska biegłego. Ustawodawca przewidział taką możliwość w art. 157 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Jak stanowi natomiast art. 157 ust. 2 u.g.n., sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie, mimo podnoszonych zarzutów pod adresem operatu, skarżąca nie zdecydowała się na poddanie go ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców. Pismem z 29 grudnia 2016 r., w nawiązaniu do stanowiska skarżącej, organ I instancji wyznaczył jej dwumiesięczny termin do przedłożenia dowodu na zmianę wartości nieruchomości spowodowana podziałem. Ograniczona natomiast jest skuteczność zastrzeżeń zgłaszanych w skardze kasacyjnej, niepopartych dowodem z dokumentu pod postacią oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców, dowód taki zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. jest dopuszczalny w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Kwestionując podobieństwo działek przyjętych do porównania wskazano na ich zróżnicowaną wielkość, rzutującą na cenę metra kwadratowego gruntu oraz to, że nieruchomości te są zlokalizowane w różnych obrębach, co wedle skarżącej wiąże się ze spadkiem cen. Teza, że mogło to mieć znaczący wpływ na wynik szacowania jest jednak postawiona w oderwaniu do pozostałej części operatu i przyjętych wskaźników. Nieruchomość przed podziałem miała powierzchnię 15.664 m2, do porównania przyjęto grunty z przedziału od 10.100 do 30.000 m2. Do GR I-III zaliczono odpowiednio działki w przedziałach 10.000-16.500 m2, 16.501-23.000 m2 i 23.001 – 30.000 m2, nadając cesze powierzchni wagę 15%. W konsekwencji do porównania przyjęto działki z każdej z grup powierzchniowych, wyliczając zakres kwotowy cechy. Mając na uwadze tabelę porównawczą (str. 20 operatu) oraz zawarte w operacie informacje o wpływie powierzchni na cenę nieruchomości (str. 6 operatu) należy stwierdzić, że biegły miał świadomość tej zależności, dobrał do porównania działki o powierzchni zbieżnej z powierzchnią działki wycenianej, o powierzchni mniejszej i większej, ustalił wagę tej cechy, wyliczył jej zakres kwotowy. Jeżeli chodzi o działkę podobną zlokalizowaną w R., to ta okoliczność również została w operacie odnotowana i uwzględniona, na str. 20 wyjaśniono, że "zastosowano ekstrapolację cechy położenia dla nieruchomości spoza P.". W konsekwencji, o ile dla działek nr [...] i [...] położonych w P. zastosowano współczynnik 0,00, to dla działki porównawczej nr [...] przyjęto współczynnik 6,55.

Analogicznie wygląda sprawa w przypadku szacowania działek po podziale. Dla działki [...] o pow. 1671 m2 przyjęto do porównania działki z GR II (od 1451 – 1600 m2) i GR I (od 1.300-1450 m2), ale równocześnie w zakresie powierzchni działki do GR II zastosowano współczynnik -1,26, zaś do GR I współczynnik -2,52.

Dla działek o nr [...] zakres powierzchni działek porównawczych mieścił się w GR I-III o pow. 700 -850 m2, 851-1000 m2 i 1001 – 1150 m2. Do porównania przyjęto działki z GR I i GR III, stosując współczynnik -1,30 dla GR I i 1,30 dla GR III.

Czy praktyka taka stanowi naruszenie wiedzy fachowej i błąd w szacowaniu, nie zostało w skardze kasacyjnej dowiedzione, nie przedstawiono oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców. Niewątpliwie natomiast w tym zakresie przyjęte przez biegłego rozwiązanie stanowi element wiedzy fachowej. Skoro zróżnicowanie powierzchni i lokalizacja jako zmienne zostały poddane ważeniu i uwzględnione w wyliczeniach, to zakwestionowanie tych wyliczeń tylko ze względu na sam fakt przyjęcia do porównania działek o różnych powierzchniach czy lokalizacji nie daje podstaw do przyjęcia, że mogło to mieć wpływ na wynik szacowania.

Podobnie należy ocenić skuteczność zarzutów kwestionujących podobieństwo działek ze względu na parametry odległości od centrum, uzbrojenia, kształtu. W skardze kasacyjnej ograniczono się do odnotowania tych różnic, ale zaniechano przedstawienia, czy i jak w operacie różnice te zostały opisane czy skorygowane, a zatem nie wykazano, czy mogły mieć wpływ na wynik szacowania. Tymczasem w operacie w przypadku szacowania wartości działki przed podziałem dla wszystkich działek podobnych przyjęto położenie "przeciętne", zaś dla działki nr [...] spoza P. zastosowano opisaną wyżej "ekstrapolację cechy" i współczynnik 6,55. Analizując wpływ uzbrojenia (dla działki wycenianej "częściowe w zasięgu/dostęp utrudniony"), skorygowano tę cechę w odniesieniu do działki o cesze "pełne w zasięgu/dostęp utrudniony" parametrem -5,24 (przy zastosowaniu parametru 0,00 w odniesieniu do pozostałych). Dla działki [...] po podziale o kształcie "średnio korzystny" skorygowano cechę kształtu działki o kształcie "korzystnym" parametrem -1,26 (przy zastosowaniu parametru 0,00 w odniesieniu do pozostałych). Czy stanowi to naruszenie wiedzy fachowej rzeczoznawcy, taki zarzut wymagał oparcia w przedłożeniu stosownego dokumentu.

Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy i pozwala na instancyjną kontrolę wyroku Sądu I instancji. Kwestia dostępności komunikacyjnej działek porównawczych została ujęta w operacie, do porównania przyjęte zostały działki mające taki dostęp na poziomie "przeciętnym", tak też scharakteryzowano dostęp działek wycenianych. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, z jakiego powodu zbycie działek "z udziałem w drodze wewnętrznej" miałoby mieć znaczenie dla ich wartości, wszak przy nabyciu udziałów w drodze wewnętrznej przedmiotem transakcji jest działka drogowa (udziały w tej działce).

Brak jest również podstaw do stawiania tezy, że przyjęte do porównania transakcje obciążone były podatkiem VAT. W operacie podano, że przedmiotem wyceny była wartość rynkowa nieruchomości niezabudowanych i uwzględniono warunki dokonania transakcji, zaś podatek VAT naliczany jest od wartości dodanej.

W oderwaniu od treści zawartych w operacie postawiony został także zarzut, że organy nie zweryfikowały, czy dobrane do porównania nieruchomości mają charakter rolny. Zgodnie z art. 154 u.g.n. w operacie biegły uwzględnia rodzaj nieruchomości i przeznaczenie w planie, jedynie w braku planu, studium lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania. Ewidencja gruntów, zgodnie z art. 2 pkt ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2021, poz. 1990 ze zm., dalej p.g.i.k.), stanowi system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.i.k., ewidencja gruntów obejmuje dane dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. W ewidencji ujawnia się wobec powyższego faktyczny stan dotyczący nieruchomości, w szczególności rodzaj użytków, które dzielą się na grunty rolne, grunty leśne, grunty zabudowane i zurbanizowane, użytki ekologiczne, grunty pod wodami i tereny różne (§ 67 obowiązującego w dacie sporządzenia operatu rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.). W operacie zaznaczono, że dla działki została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domów jednorodzinnych, biegły dla potrzeb wyceny dokonał analizy rynku nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną (str. 6 operatu).

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzuty naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie.

Pierwsza grupa zarzutów również dotyczy prawidłowości operatu szacunkowego, skarżąca kasacyjnie zarzuca błędy w operacie. Podobnie jak w przypadku zarzutów dotyczących przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w zakresie, w jakim zastrzeżenia dotyczą zastosowania wiedzy fachowej rzeczoznawcy, zarzuty nie mogą ograniczać się do poddania w wątpliwość stanowiska biegłego, lecz muszą mieć charakter rzeczowy, poparty oceną operatu sporządzoną w trybie przewidzianym w ustawie. Z przytoczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów § 55 i 56 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej: rozporządzenie) nie wynika obowiązek podania w operacie numerów ewidencyjnych działek przybranych do porównania, czy numerów ich ksiąg wieczystych. Obowiązek taki nie wynika też z art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1 czy art. 155 ust. 1 i 2 u.g.n, w których znajdują się wskazania na konieczność uwzględnienia kryterium położenia nieruchomości. Samoistnie brak ten nie świadczy zatem o wadliwości szacunku. W operacie natomiast powołano lokalizację działek z podaniem obrębów, ujawniając ich położenie na mapie. Zarzut nie potwierdza zatem naruszenia bezwzględnie sformułowanego warunku normatywnego. Natomiast czy naruszone zostały zasady wiedzy fachowej pozostaje poza zakresem badania Sądu. Zarzutu skargi kasacyjnej nie może potwierdzać cytat z uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego dotyczącego oceny operatu wydanego w innym postępowaniu.

Nie stanowią także norm prawa powszechnie obowiązującego zasady szacowania zawarte w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny – Nota Interpretacyjna. Ich celem jest przedstawienie uzgodnionych w środowisku zawodowym rzeczoznawców majątkowych zasad dobrej praktyki przy stosowaniu podejścia porównawczego do określania wartości nieruchomości. Są one zatem dokumentem środowiskowym, dotyczą w sposób wyraźny standardów dobrej praktyki zawodowej. Czy doszło przy sporządzeniu operatu do niezasadnego złamania któregoś z tych standardów, a stanowisko biegłego uzasadniające rozszerzenie zakresu czasowego przybranych do porównania transakcji ze względu na "szczupłość materiału porównawczego" jest dopuszczalne w świetle tych standardów zawodowych, wchodzi w zakres wiedzy praktycznej i fachowej. Nie można wobec tego zarzucić Sądowi I instancji, że zaakceptował wyjaśnienie biegłego podane w operacie, skoro strona skarżąca nie wykazała, że standard praktyki zawodowej został w sposób nieuprawniony naruszony. Pkt 3.3. tych zasad przewiduje wykorzystanie cen z innych okresów pod warunkiem uzasadnienia, co biegły w operacie ujawnił i uzasadnił. Czy przekroczenie okresu dwóch lat od daty, na którą określano wartość nieruchomości skutkuje wadliwością sporządzonego operatu jest kwestią wiedzy fachowej, a nie zgodności operatu z prawem.

Objęte zarzutami skargi kasacyjnej przepisy prawa materialnego nie zawierają również żadnego ograniczenia dla możliwości tworzenia przez rzeczoznawców własnych zbiorów danych o transakcjach, nie regulują również sposobu ich tworzenia. Przepis art. 155 ust. 1 u.g.n. stanowi, że rzeczoznawca przy szacowaniu wykorzystuje wszelkie dostępne dane o nieruchomościach, zaś katalog źródeł tych danych jest w przepisie wymieniony przykładowo. Nie jest zasadny zarzut naruszenia § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, albowiem zgodnie z tym przepisem operat określa przedmiot i zakres wyceny, jakim jest określenie wartości rynkowej nieruchomości przed i po dokonaniu podziału geodezyjnego dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia § 56 ust. 4 rozporządzenia, przepis ten przewiduje dołączenie do operatu "istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzaniu", katalog tych dokumentów jest jednak otwarty. Przepis art. 155 ust. 1 i 2 u.g.n. także zawiera otwarty i przykładowy katalog źródeł danych o nieruchomościach. W operacie biegły wskazał dołączone do niego załączniki, które uznał za istotne. Oceny nieruchomości porównawczych zostały natomiast przedstawione w tabelach zawartych w treści operatu.

Nie podlega w związku z powyższym uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 98a ust. 1 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie. Skoro nie wykazano wadliwości operatu określającego wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału, organ administracji był uprawniony do zastosowania tego przepisu i ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.