Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1261/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1 pkt 1-2, art. 80 ust. 1 pkt 1-3, art. 81 ust. 1 i 3 oraz art. 85 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę


UZASADNIENIE

Dnia [...] kwietnia 2012 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek [...] sp. z o.o. (dalej jako Inwestor) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na adaptacji budynków po zakładach mięsnych na zakład zagospodarowania odpadów, budowę instalacji mechaniczno-biologicznej, instalacji do odzysku (produkcja paliwa alternatywnego, odzysk materiałów budowlanych); inwestycja została zaplanowana do realizacji na działkach [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Wójt [...], wskazując na art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1 pkt 1-2, art. 80 ust. 1 pkt 1-3, art. 81 ust. 1 i 3 oraz art. 85 ust. 1-2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm., dalej jako ustawa środowiskowa) oraz § 3 ust. 1 pkt 76, 80-81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397 z późn. zm., dalej jako Rozporządzenie), odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia ("odmówić zgody na realizację przedsięwzięcia").

Uzasadniając Wójt napisał, że planowane przedsięwzięcie zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 76, 80 i 81 Rozporządzenia zaliczane jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany. Wójt postanowieniem z dnia 6 lipca 2012 r. nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określił zakres raportu, uwzględniając wszystkie uwagi wniesione przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu (dalej jako RDOŚ) oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej jako PPIS). W związku z tym Wójt postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. zawiesił postępowanie w sprawie.

Postanowieniem z dnia 10 września 2012 r. Wójt dopuścił Stowarzyszenie [...] (dalej jako Stowarzyszenie, Skarżący) do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Inwestor przedłożył raport oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia w dniu 2 sierpnia 2012 r. Realizując wezwania Wójta Inwestor w dniu 23 października 2012 r. przedłożył aneks do raportu, a w dniu 21 lutego 2013 r. poprawiony raport, zaś w dniu 10 kwietnia 2013 r. uzupełnienie raportu. Wójt napisał, że przedłożone w ten sposób dokumenty uznał za wystarczające, aby podjąć zawieszone postępowanie i przystąpić do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Wójt wskazał, że planowane przedsięwzięcie wzbudziło niezadowolenie i powszechny sprzeciw stron, mieszkańców gminy jak i organizacji społecznych i obszernie opisał złożone protesty. Kserokopie protestów zostały przekazane do RDOŚ i PPIS. Rada Gminy nie wyraziła zgody na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który daje możliwość rozwoju gospodarczego w tym regionie i utrzymała tym samym w mocy preferencyjny kierunek działalności na tym terenie tj. przemysłowo-produkcyjny.

Opinią sanitarną z dnia [...] czerwca 2013 r. PPIS pozytywnie zaopiniował warunki w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z zastrzeżeniami wyliczonymi w opinii. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. RDOŚ uzgodnił realizację wnioskowanego przedsięwzięcia, określając warunki realizacji przedsięwzięcia i nie stwierdzając konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko.

Wójt wskazał, że planowane przedsięwzięcie zakłada uruchomienie [...]. Na większości obszaru planowanej inwestycji, obejmującego działki nr: [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. [...], dalej jako Miejscowy Plan), zgodnie z którym ww. działki są przeznaczone na teren działalności przemysłowo-produkcyjnej i pokrewnych działalności usługowych z funkcją mieszkaniową dla potrzeb własnych zarządcy. Wójt ocenił, że planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z miejscowym planem, ponieważ nie stanowi działalności przemysłowo-produkcyjnej. Planowane przedsięwzięcie, mimo iż zakłada między innymi tzw. "produkcję paliwa alternatywnego" jest w rzeczywistości instalacją do rozdrabniania odpadów, a całe przedsięwzięcie obejmuje zbieranie, magazynowanie, kompostowanie, mieszanie, przeładunek, kruszenie odpadów. Pozostałe działki nie są objęte miejscowym planem Gminy.

Wójt ocenił, że RDOŚ, określając warunki realizacji przedsięwzięcia, nie uwzględnił faktu, że według zapisu Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry, zatwierdzonego na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu 22 lutego 2011 roku (M.P z 201 Ir. Nr 40, poz. 451) przedsięwzięcie będzie realizowane w zlewni Jednolitych Części Wód Powierzchniowych [...], której stan oceniony został w w/w dokumencie jako zły, a ocena ryzyka nieosiągnięcia celów środowiskowych została określona jako zagrożona. Informacje o powyższym zostały pominięte przez Inwestora a następnie przez organ uzgadniający, który odniósł się tylko na podstawie przedłożonych przez Inwestora informacji do Jednolitych Części Wód Podziemnych [...], którego stan ilościowy oraz chemiczny jest dobry, natomiast ocenę ryzyka określono jako niezagrożony nieosiągnięciem celów środowiskowych. Dalej Wójt ocenił jako niezrozumiałe wykorzystywanie do celów grzewczych oleju opałowego zamiast z istniejącego przyłącza gazu ziemnego, co wiąże się ze zwiększeniem emisji substancji do powietrza, zwiększeniem ruchu pojazdów dostawczych - cystern oraz hałasu.

Wójt zaznaczył, że w toku postępowania wzywał Inwestora do uzupełnienia raportu o informacje dotyczące przedstawienie racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, w tym rozważenie realizacji przedsięwzięcia w wariancie polegającym na przeniesieniu inwestycji na inny teren, oddalony od zabudowy mieszkaniowej oraz obszaru chronionego krajobrazu i zbiornika wodnego oraz budowę zakładu od podstaw; przedstawienie informacji dotyczących istniejących zbiorników planowanych do wykorzystania w związku z realizacją inwestycji; przedłożenia potwierdzenia gotowości przyjmowania przez oczyszczalnię ścieków odcieków z kompostowni i ewentualnych odcieków z odpadów, które Inwestor zakłada odprowadzać za pomocą rurociągu na osadnik zlokalizowany na oczyszczalni ścieków; wskazanie na planie sytuacyjnym miejsca, w którym znajduje się zbiornik na odcieki z budynku kompostowni i sortowni (miejsca w którym jednocześnie ma być prowadzone magazynowanie i produkcja biopaliwa); wskazanie na załączniku graficznym miejsca gromadzenia wód opadowych i roztopowych (w takiej skali w jakiej naniesiono obiekty hal) oraz miejsca ich odprowadzania; wskazanie w jaki sposób będzie prowadzony monitoring parametrów odprowadzanych wód opadowych i roztopowych; streszczenie w języku niespecjalistycznym całego raportu obejmującego wszystkie wprowadzone uzupełnienia, zmiany i wyjaśnienia; przedstawienie źródeł informacji stanowiących podstawę do sporządzenia raportu. Wójt ocenił, że Inwestor "ogólnie i wymijająco" odniósł się do tych zagadnień, odmawiając przeniesienia inwestycji na inny teren.

W odwołaniu od opisanej decyzji Inwestor wniósł o uchylenie decyzji Wójta i orzeczenie przez organ wyższego stopnia co do istoty sprawy. Inwestor zarzucił:

1. naruszenie przepisów art. 80 ust. 2 oraz art. 81 ust. 1 i 3 ustawy środowiskowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki zobowiązujące organ I instancji do wydania decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia;

2. naruszenie zapisów Miejscowego Planu obowiązujących dla działek objętych wnioskiem, w tym w szczególności:

a. błędną wykładnię § 2 Miejscowego Planu i w rezultacie uznanie, że przedsięwzięcie nie stanowi działalności przemysłowo-produkcyjnej,

b. nieuwzględnienie przepisu § 3 pkt 1 oraz pkt 3 Miejscowego Planu, przewidującego możliwość prowadzenia na terenie planowanej lokalizacji przedsięwzięcia działalności wymagającej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz dopuszczających realizację nowych obiektów produkcyjno-gospodarczych i magazynowych,

3. naruszenie przepisów art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 106 § 1 kpa poprzez wydanie przez Wójta decyzji odmownej i to pomimo uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia i określenia jego warunków przez RDOŚ w sytuacji, gdy organ I instancji był ściśle związany treścią postanowienia RDOŚ,

4. naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie, w jakim organ I instancji dokonał dowolnych, przekraczających zasady swobodnej oceny i ostatecznie błędnych ustaleń, prowadzących do uznania, iż przewidywana Inwestycja nie mieści się granicach działalności przypisanej w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru lokalizacji Przedsięwzięcia.

Uzasadniając odwołanie pełnomocnik Inwestora podkreśliła, że zapisy Miejscowego Planu winny być czytane i interpretowane wspólnie, a nie jednostkowo, jak to uczynił organ I instancji, odwołując się w zasadzie jedynie do jednego paragrafu uchwały MPZP. Wójt pominął pozostałe zapisy MPZP, które dyskwalifikują wyrażony przez organ I instancji pogląd. I tak, zgodnie z treścią § 3 pkt 1 Miejscowego Planu na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przewidziano możliwość prowadzenia działalności wymagającej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei § 3 pkt 2 i 4 Miejscowego Planu stanowi, iż "zachowuje się istniejące obiekty o funkcji produkcyjno-gospodarczej oraz urządzenia techniczne, z możliwością ich przebudowy, rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania (...)", a nadto "dopuszcza się realizację nowych obiektów produkcyjno- gospodarczych i magazynowych (..). Co więcej, żadne z postanowień Miejscowego Planu nie zabrania prowadzenia na terenie objętym tym aktem działalności związanej z gospodarowaniem odpadami. Dalej pełnomocnik dodała, że zgodnie z obowiązującym w dniu uchwalenia Miejscowego Planu rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 października 1997 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. Nr 829 poz. 128, z późn. zm.) w ramach sekcji D określonej jako "Przetwórstwo przemysłowe" sklasyfikowana była działalność "Zagospodarowanie odpadami". Z kolei w obrębie sekcji O oznaczonej jako "Pozostała działalność usługowa komunalna, społeczna i indywidualna" znajdowała się działalność "Unieszkodliwianie odpadów". W ocenie odwołującego, nomenklatura klasyfikacji przedmiotów działalności obowiązująca w dniu uchwalania Miejscowego Planu winna być uwzględniania przy dokonywaniu interpretacji typu oraz rodzaju działalności, która może być podejmowana i prowadzona na obszarze objętym Miejscowym Planem.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając Kolegium stwierdziło, że ustalenia Wójta opierają się na przypuszczeniach i domysłach, w niektórych kwestiach na błędnej interpretacji przepisów i są sprzeczne z uzgodnieniem i opinią współdziałających w sprawie wyspecjalizowanych organów. Kolegium podkreśliło, że uzgodnienie - w przeciwieństwie do opinii - jest formą o znaczeniu stanowczym, wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym. Wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 marca 2011 r., IV SA/Po 751/2010, CBOSA). Oznacza to, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań może, przy spełnieniu określonych warunków, wydać decyzję negatywną, mimo pozytywnych uzgodnień. Musi to jednak szczegółowo uzasadnić odnosząc się do całego zgromadzonego materiału dowodowego w tym w szczególności do raportu i postanowienia organu uzgadniającego. Wójt, podważając niektóre stwierdzenia RDOŚ, nie przeprowadził dowodów, które w sposób przekonujący poparłyby jego negatywną ocenę tych kwestii, w szczególności w zakresie:

1) domniemania, że odprowadzanie wód opadowych z dachów wprost do gruntu, a z powierzchni utwardzonych, poprzez separator substancji ropopochodnych, do zbiornika retencyjnego i następnie do rowu melioracyjnego, może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w "Planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry", co umożliwia odmowę wyrażenia zgody na realizacje przedsięwzięcia na podstawie art. 81 ust. 3 ustawy środowiskowej,

2) domniemania, że zaakceptowanie wykorzystania przez Inwestora oleju opałowego do celów grzewczych spowoduje niebezpieczną dla środowiska emisję szkodliwych substancji oraz nadmierny hałas poprzez zwiększony ruch pojazdów dostawczych - cystern,

3) domniemania, że bliska odległość planowanej inwestycji od jeziora [...], Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] oraz obszaru Natura 2000 stanowi bezpośrednie zagrożenie dla środowiska przyrodniczego, w tym występujących tam gatunków chronionych, co umożliwia odmowę wyrażenia zgodny na realizacje przedsięwzięcia na podstawie art. 81 ust.2 ustawy środowiskowej,

4) domniemanie, że emisja odorów oraz hałas będą zbyt uciążliwa dla mieszkańców,

5) domniemanie, że w sprawie powinna być stwierdzona konieczność ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko.

Analiza prowadzonego postępowania uzgodnieniowego pozwoliła Kolegium na stwierdzenie, że wszystkie powyższe kwestie zostały wzięte pod uwagę przez RDOŚ, przeanalizowane, uwzględnione w wydanym postanowieniu i nie mogą być podważone jedynie na podstawie domniemania. Nadto Kolegium uznało za nieuzasadnione przyjęcie, że nastąpiła odmowa realizacji przedsięwzięcia w wariancie wskazanym przez organ (na innym terenie bez wykorzystania istniejących budynków i budowli), co może być podstawą do odmowy wydania korzystnej decyzji na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej. Zaproponowany wariant nie wynika z oceny oddziaływania na środowisko, byłby w istocie realizacją zupełnie innej, niekorzystnej dla Odwołującego się koncepcji przedsięwzięcia, został zaproponowany już po dokonaniu uzgodnień z RDOŚ i nieuwzględniony w raporcie.

Kolegium podzieliło stanowisko Odwołującego się o zgodności planowanego przedsięwzięcia z zapisami Miejscowego Planu i podkreśliło, że żaden zapis Miejscowego Planu nie zabrania prowadzenia na tym terenie działalności związanej z gospodarowaniem odpadami. Zastrzeżenia Wójta co do zgodnego z prawem posadowienia przeznaczonych do adaptacji budynków i budowli nie mają znaczenia na tym etapie postępowania i mogą być ewentualnie uwzględnione w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Stowarzyszenie [...] (dalej jako Stowarzyszenie). Stowarzyszenie zakwestionowało stanowisko SKO o zgodności planowanej inwestycji z zapisami Miejscowego Planu, bowiem przetwarzanie polegające na zmianie formy, konsystencji i innych parametrów nie jest działalnością przemysłową, polegającą na wytwarzaniu nowych wartości. Nadto, zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm., dalej jako P.o.ś.) w granicach administracyjnych miast oraz w obrębie zwartej zabudowy wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. W myśl ust. 4 art. 73 tego typu zakłady powinny być lokalizowane w bezpiecznej odległości od siebie, od osiedli mieszkaniowych, od obiektów użyteczności publicznej, od budynków zamieszkania zbiorowego, od obszarów, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, od upraw wieloletnich, od dróg krajowych oraz od linii kolejowych o znaczeniu państwowym. Stowarzyszenie podkreśliło, że planowana inwestycja wskazana we wniosku planowana jest w odległości 50 m od obiektu użyteczności publicznej tj. świetlicy wiejskiej.

Stowarzyszenie wskazało, że ustawodawca już w tytule ustawy środowiskowej zapewnił udział społeczeństwa w ochronie środowiska i to społeczeństwo wsi oraz społeczności wsi sąsiednich chcą mieść realny wpływ na swoje środowisko. Stwierdzenie, że RDOŚ i PPIS pozytywnie odniosły się do inwestycji jest wywieraniem presji na Wójta. Ustawodawca podejmowanie decyzji pozostawił Wójtowi.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. zawodowy pełnomocnik Stowarzyszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał, że w § 2 ust. 2 Miejscowego Planu zapisano, że uszczegółowienie rodzaju działalności gospodarczej zostanie określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wg przepisów szczególnych. Decyzja taka została wydana i wskazuje ona inny rodzaj inwestycji niż planowana. Dalej podniósł, że w raporcie nie wskazano wariantu alternatywnego i należy uznać, że negatywna przesłanka związana z brakiem zgody na realizację inwestycji w innym wariancie niż wskazał inwestor – została spełniona. Nadto uszło uwadze SKO, że z decyzji Wójta wynika ryzyko niezrealizowania celów środowiskowych na obszarze dorzecza rzeki [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postąpiło zgodnie z prawem, uchylając decyzję Wójta.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. SKO uchyliło decyzję Wójta o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia ("odmówić zgody na realizację przedsięwzięcia") i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Inwestor planuje zaadaptować budynki po zakładach mięsnych na zakład zagospodarowania odpadów, budowę instalacji mechaniczno-biologicznej, instalacji do odzysku (produkcja paliwa alternatywnego, odzysk materiałów budowlanych).

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji jest art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.i.o.ś., zgodnie z którym uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco (jak w przypadku planowanej inwestycji) oddziaływać na środowisko. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) co wynika z treści art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 3 ustawy środowiskowej). Innymi słowy odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stopuje realizację inwestycji.

Stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Charakter planowanej inwestycji określa zatem konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, iż organ właściwy do wydania tej decyzji winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami ustawy środowiskowej i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa wyłącznie wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko i wymagania, jakie powinny być spełnione, by zminimalizować skutki negatywnego wpływu na środowisko czynników dla niego szkodliwych. Ocena oddziaływania na środowisko jest więc szczególną procedurą mającą na celu ocenę skutków realizacji danego przedsięwzięcia na środowisko i jego elementy, decydującą o możliwości realizacji przedsięwzięcia. W sprawie takich inwestycji jak niniejsza, do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko został upoważniony organ niewyspecjalizowany w ochronie środowiska –wójt (art. 75 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś.). Jednakże przed wydaniem decyzji, organ właściwy uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organami wyspecjalizowanymi: regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym (art. 64 ust.1 i art. 77 ust. 1 u.i.o.ś.). Ochrona środowiska ma charakter interdyscyplinarny i wymaga wiadomości z zakresu różnych dziedzin nauki. Organy wyspecjalizowane posiadają wiedzę i doświadczenie niezbędne do rzetelnej, w zakresie swoich kompetencji, oceny przedsięwzięcia.

Przystępując do analizy poszczególnych argumentów zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że podziela opinię Kolegium, że planowane przedsięwzięcie nie jest sprzeczne z postanowieniami Miejscowego Planu. Warunki realizacji przedsięwzięcia zostały uzgodnione przez RDOŚ i PPIS. Nie wystąpiła odmowa zgody na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie niż ten we wniosku o wydanie decyzji. Gruntownego zbadania wymaga natomiast to, czy planowana inwestycja nie jest sprzeczna z innymi niż ww. przepisami prawa.

Nie ma sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla działek, które są objęte ustaleniami Miejscowego Planu zostało określone przeznaczenie "teren działalności przemysłowo-produkcyjnej i pokrewnych działalności usługowych z funkcją mieszkalną dla potrzeb własnych zarządcy" (§ 2 ust. 1), przewidując możliwość prowadzenia działalności wymagającej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, rozumianych zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi, przy zastosowaniu rozwiązań techniczno-budowlanych ograniczających zasięg uciążliwości we wszystkich komponentach środowiskowych do granic terenu, do którego inwestor będzie posiadać tytuł prawny (§ 3 pkt 1). Kolegium słusznie wskazuje, że żaden przepis Miejscowego Planu nie zabrania prowadzenia na tym terenie działalności związanej z gospodarowaniem odpadami. Ma rację Kolegium, że przepisy § 2 ust. 1 i § 3 pkt 1 Miejscowego Planu pozwalają, a wręcz przewidują szeroki krąg przedsięwzięć, zaś w dacie uchwalenia Miejscowego Planu obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 07 października 1997 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) - (Dz. U. Nr 128 poz. 829). W sekcji D "Przetwórstwo przemysłowe" wskazano, obok przemysłowej, rzemieślniczej i chałupniczej działalności produkcyjnej, czyli bezpośredniego wytwarzania nowych wyrobów, zarówno w procesie produkcji jednostkowej, jak i seryjnej oraz masowej, z wyłączeniem sklasyfikowanej w innych sekcjach produkcji, także działalność w zakresie usług produkcyjnych scharakteryzowaną w Zasadach Metodycznych oraz zagospodarowanie odpadów, złomu i wyrobów wybrakowanych. Były to podklasa 37.10.Z "Zagospodarowanie metalowych odpadów i złomu" oraz podklasa 37.20.Z "Zagospodarowanie niemetalowych odpadów i wyrobów wybrakowanych". Druga podklasa obejmowała "przetwarzanie niemetalowych odpadów oraz artykułów niemetalowych używanych lub nie używanych na surowce wtórne. Charakterystyczne jest to, że materiały wejściowe składają się z sortowanych lub nie sortowanych odpadów i złomu niemetalowego już nieprzydatnych do bezpośredniego użytkowania lub dalszego procesu przemysłowego. Natomiast produkt wyjściowy przetwarzania nadaje się do dalszej przeróbki i może być traktowany jako półprodukt. Wymaganym sposobem przetwarzania odpadków jest ich przekształcenie mechaniczne lub chemiczne". W obrębie sekcji O określonej jako "pozostała działalność usługowa, komunalna, społeczna i indywidualna" sklasyfikowano wywóz śmieci i odpadów.

Uzupełniając stanowisko Kolegium warto zaznaczyć, że Miejscowy Plan został uchwalony w innych realiach ochrony środowiska, życia i zdrowia ludzi, kiedy przetwarzanie odpadów nie było tak intensywnie stosowane i powszechne - jak obecnie. W związku z tym Sąd stwierdza, że po to gminy mają przyznane władztwo planistyczne, aby według swojego uznania kształtować zapisy obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, reagując w ten sposób na zmieniające się przepisy ustaw oraz standardy ochrony np. środowiska. W obecnym brzmieniu Miejscowy Plan zezwala na realizację inwestycji opisanej we wniosku.

Odnosząc się do argumentu pełnomocnika strony skarżącej, że planowana inwestycja jest sprzeczna z Planem Miejscowym, co wynikać ma także z uzasadnienia uchwały, Sąd wskazuje, że znaczenie dla wykładni przepisu (przepisów) uchwały ma tekst przepisu (przepisów). Tekst uzasadnienia aktu prawnego nie jest równoważny brzmieniu przepisów. Podobnie nie ma w sprawie istotnego znaczenia wydanie przez Wójta [...] decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w dniu [...] września 2002 r. Okoliczność, że w uzasadnieniu uchwały z [...] czerwca 2002 r. zawarto stwierdzenie, że na działkach planuje się budowę ubojni trzody oraz przetwórni trzody, bydła i drobiu nie oznacza przecież, że tylko takie przeznaczenie terenu jest zgodne z zapisem § 2 ust. 1 tej uchwały. W ustępie 2 tegoż paragrafu przewidziano, że uszczegółowienie rodzaju działalności gospodarczej zostanie określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] września 2002 r. musiała spełniać warunek zgodności z zapisami uchwały. Nie oznacza to jednak, że wyłącznie decyzja o takiej treści, jak decyzja z [...] września 2002 r. taki warunek mogłaby spełnić.

Przechodząc do oceny faktu pozytywnego zaopiniowania warunków w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych do decyzji środowiskowej – przez PPIS, oraz oceny faktu uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia – przez RDOŚ, Sąd podkreśla zaaprobowanie przez wyspecjalizowane organy – każdorazowo w zakresie posiadanych kompetencji – planowanej inwestycji, przy spełnieniu warunków i zastrzeżeń wyartykułowanych przez PPIS i RDOŚ. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są zatem przypuszczenia i wątpliwości Wójta w kwestiach, w których właściwe są organy wyspecjalizowane. Jeżeli Wójt miał wątpliwości związane z opinią czy uzgodnieniem, w tym co do objęcia zakresem opinii czy uzgodnienia wszystkich istotnych zagadnień, to powinien skonsultować się z danym organem i poprzez kontynuowanie korespondencji doprowadzić do wyjaśnienia wszystkich istotnych kwestii. Nie może być tak, że Wójt arbitralnie podważa stwierdzenie organu wyspecjalizowanego.

Słusznie Kolegium uznało za nieuzasadnione przyjęcie przez Wójta, że nastąpiła odmowa realizacji przedsięwzięcia w wariancie wskazanym przez organ (na innym terenie bez wykorzystania istniejących budynków i budowli). Jednoznaczna "propozycja" organu I instancji nie wynikała z oceny oddziaływania na środowisko; była w istocie sugestią realizacji zupełnie innego przedsięwzięcia. Nie do przyjęcia jest arbitralne sugerowanie inwestorowi, aby przeniósł planowaną inwestycję w inne miejsce w sytuacji, gdy przedmiotem przedsięwzięcia jest adaptacja istniejących obiektów.

Decyzja dotycząca środowiskowych uwarunkowań musi być oparta na kompleksowo zgromadzonym i wyjaśnionym materiale dowodowym oraz jednoznacznych ustaleniach organu administracji, w tym przypadku Wójta. W związku z tym gruntownego zbadania wymaga, czy planowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami prawa. Sąd podkreśla, że przesłanki wydania decyzji negatywnej dla wnioskodawcy tzn. decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych. Kolegium słusznie wskazało w zaskarżonej decyzji na ogólną zasadę, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, które to prawo jest chronione przepisami Konstytucji. Organy administracji w tym zakresie nie mają swobody działania. Przy wydawaniu decyzji negatywnych (dla wnioskodawcy) brane są pod uwagę wyłącznie okoliczności wskazane w przepisach prawa. Sąd zaznacza, że osoby sprzeciwiające się realizacji inwestycji podstawy swojego działania także wywodzą z prawa własności, tak samo chronionego, tymi samymi przepisami Konstytucji dotyczącymi własności. W demokratycznym państwie prawnym nie ma możliwości dowolnego uznawania przez organy administracji, który interes jest ważniejszy. Akcentowany w skardze udział społeczeństwa w ochronie środowiska musi zawierać się w granicach wyznaczonych przepisami prawa, w tym w ustawie środowiskowej. Negatywna opinia choćby i większości lokalnej społeczności nie może być sama w sobie podstawą decyzji odmownej. Nie oznacza to jednak w żadnym razie możliwości bagatelizowania argumentów podnoszonych przez przeciwników inwestycji. Muszą one być przedmiotem rzetelnej i wyczerpującej analizy organu I instancji. Zastrzeżenia w ocenie Sądu może budzić sformułowanie jednego ze zdań uzasadnienia zaskarżonej decyzji: "Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uwzględni wytyczne wskazane powyżej przez Kolegium, na podstawie przeprowadzonych dowodów dokona jednoznacznych ustaleń faktycznych, a w przypadku niemożliwości skutecznego podważenia ocen wynikających z zebranego materiału dowodowego, zawartych w szczególności w postanowieniu RDOŚ, ustali środowiskowe warunki dla realizacji planowanej inwestycji.‟ W ocenie Sądu zdanie to w żadnym wypadku nie może być odczytywane jako sugestia, by organ I instancji wydał decyzję pozytywną, o ile nie znajdzie argumentów podważających stanowisko RDOŚ. Po pierwsze nie jest rzeczą organu poszukiwanie kontrargumentów wobec stanowiska organu uzgadniającego, lecz działanie zgodnie z zasadami ogólnymi przewidzianymi przez k.p.a. w szczególności w art. 6 – 11, a w zakresie postępowania dowodowego – z przepisami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Po drugie – organ zobowiązany jest do analizy wszystkich przesłanek, od jakich uzależnione jest wydanie decyzji pozytywnej, także takich, które nie stanowią materii postępowania uzgodnieniowego.

Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji publicznej obowiązany jest poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym przedłożony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w kontekście wszystkich zarzutów (także tych podnoszonych przez skarżące stowarzyszenie w toku niniejszego postępowania). Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia wyjaśniające wątpliwości w sprawie z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe rozważania i nie podzielając stanowiska skarżącego o naruszeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.