Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 412/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant : st. sekr. sądowy Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w T. E. B. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 stycznia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją z 14 listopada 2014 r., na podstawie art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82 ust. 1, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), § 3 ust. 2 pkt 2 w związku z § 3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.), na wniosek "T" S.A., Oddział w T., ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pn.: "Wyposażenie pola rezerwowego w GPZ 110/15 kV D. dla przyłączenia linii 110kV relacji PT B.. Organ określił (I):

- w punkcie 1 rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia;

- w punkcie 2 warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. W ramach powyższych wytycznych zalecił wykonanie ekranów akustycznych, co najmniej od strony południowej i od strony

zachodniej stacji elektroenergetycznej D., w celu zabezpieczenia

przed hałasem terenów mieszkalnych znajdujących się w jej najbliższym

otoczeniu (...) - pkt.6;

- w punkcie 3 wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1, w szczególności w projekcie budowlanym – w punkcie 2 powtórzono wymagania określone w pkt 2 pkt. 6 odnośnie wymogu wykonania ekranów akustycznych;

-w punkcie 4 wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych;

- w punkcie 5 wymogi w zakresie ograniczania transgranicznego oddziaływania na środowisko.

Organ wskazał również, że z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie wynika potrzeba wykonania kompensacji przyrodniczej, zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania (II). Stwierdził natomiast konieczność nałożenia obowiązku przeprowadzenia analizy porealizacyjnej w zakresie wykonania badań rozprzestrzeniania się hałasu w środowisku i ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej przed hałasem (III).

W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 11 lutego 2014 r. na wniosek "T" SA, Oddział w T.. Przedmiotowe przedsięwzięcie wpisuje się w § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z § 3 ust. 1 pkt. 7 i kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. w opinii z 1 kwietnia 2014 r., znak: [...] stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. przekazał wniosek w sprawie wydania opinii dotyczącej obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko do organu właściwego, tj. do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K.. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. opinią [...] z 9 kwietnia 2014 r. również wyraził opinię, iż przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Postanowieniem znak: [...] z 23 maja 2014 r. Wójt Gminy stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W dniu 30 maja 2014 r. wnioskodawca dostarczył Raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na wyposażeniu pola rezerwowego w GPZ 110/15kV D. dla przyłączenia linii 110kV relacji PT B..

Obwieszczeniem 2 czerwca 2014 r., Wójt Gminy zawiadomił wszystkich zainteresowanych o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy, w tym ze złożonym Raportem o oddziaływaniu na środowisko, składania uwag i wniosków w formie pisemnej, elektronicznej i ustnej, w terminie 21 dni. W ustalonym terminie wpłynęło pismo J. K. z 28 czerwca 2014 r..

Przedłożony raport o oddziaływaniu na środowisko nie spełniał wymagań art. 66 ustawy, stąd pismem z 2 lipca 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia raportu. Wnioskodawca w dniu 24 lipca 2014 r. przekazał do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz Wójta Gminy wyjaśnienia i uzupełnienia do Raport o oddziaływaniu na środowisko.

Obwieszczeniem z 8 sierpnia 2014 r., Wójt Gminy ponownie zawiadomił wszystkich zainteresowanych o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy, w tym ze złożonym Raportem o oddziaływaniu na środowisko i jego uzupełnieniem, składania uwag i wniosków w formie pisemnej, elektronicznej i ustnej, w terminie 21 dni. Jednocześnie przesłał do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. oraz J. K., dokumenty stanowiące uzupełnienie Raportu o oddziaływaniu na środowisko. W postępowaniu administracyjnym nie brała udziału żadna organizacja społeczna.

Organ stwierdził, że po uzupełnieniu Raport o oddziaływaniu na środowisko spełnia wymagania art. 66 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz postanowienie Wójta Gminy znak: [...] z 23 maja 2014 r.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. postanowieniem znak: [...] z 13 sierpnia 2014 r. uzgodnił pozytywnie realizację przedsięwzięcia. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. opinią sanitarną znak: [...] z 9 lipca 2014 r. i znak: [...] z 17 września 2014 r. zaopiniował pozytywnie realizację przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie sanitarno-higienicznym, z zastrzeżeniami. Zastrzeżenia te zostały ujęte w sentencji niniejszej decyzji.

Odnosząc się do uwag wniesionych w toku postępowania przez J. K., dotyczące zastosowania rozwiązań technicznych w zakresie ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem od urządzeń projektowanych i zainstalowanych na terenie stacji w szczególności zastosowanie ekranów akustycznych celem ochrony przed hałasem – organ wskazał, że gmina nie posiada uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wierzchosławice zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr XVI/105/2000 z 27 stycznia 2000 r. przedsięwzięcie zlokalizowane jest w terenie oznaczonym symbolem EE - tereny urządzeń zaopatrzenia w energię elektryczną. Tereny obejmujące stację elektroenergetyczną znajdują się jednak w bezpośrednim sąsiedztwie terenów oznaczonych symbolem A - jako obszar o funkcji mieszkaniowej, mieszkaniowo -usługowej, dla których zostały wydane decyzje o WZiZTna budowę budynków mieszkalnych. Na etapie realizacji przedsięwzięcia nastąpi przekształcenie terenu na powierzchni około 250 m2 i wykonanie konstrukcji wsporczej umożliwiającej montaż następującej aparatury: przekładniki napięciowe, trójfazowe odłączniki, przekładniki prądowe, wyłączniki mocy, ograniczniki przepięć.

Pracujący w czasie realizacji przedsięwzięcia sprzęt budowlany będzie źródłem emisji hałasu i zanieczyszczeń do powietrza. Oddziaływania te ze względu na sąsiedztwo drogi lokalnej i linii kolejowej oraz niewielki zakres prowadzonych robót nie będą powodować nadmiernej uciążliwości na terenach sąsiednich. Wykonawca robót zapewni swoim pracownikom tymczasowe zaplecze socjalne, z którego ścieki będą na bieżąco wywożone na oczyszczalnię ścieków. Powstające w czasie budowy odpady będą selektywnie zbierane przez wykonawców robót i przekazywane uprawnionym podmiotom do odzysku lub unieszkodliwiania.

Na etapie eksploatacji planowanego przedsięwzięcia wystąpią oddziaływania związane z emisją hałasu oraz emisją promieniowania elektromagnetycznego. Jak wynika z przedstawionych obliczeń, maksymalne wartości natężenia pola elektrycznego 50 Hz dla odcinków napowietrznych linii 110 kV, wprowadzanych na stację 110/15 kV D., nigdzie nie przekroczą 0,55 kV/m na wysokości 2 m nad ziemią i będą niższe od wartości dopuszczalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 20 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) - dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowa dopuszczalna wartość natężenia pola elektrycznego wynosi 1 kV/m. Z obliczeń tych wynika także, że maksymalne wartości natężenia pola magnetycznego 50 Hz dla odcinków napowietrznych linii 110 kV, wprowadzanych na stację 110/15kV D., nigdzie nie przekroczą 7,70 A/m na wysokości 2 m nad ziemią i będą niższe od wartości dopuszczalnych określonych w ww. rozporządzeniu dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowa dopuszczalna wartość natężenia pola magnetycznego wynosi 60 A/m. Z przedstawionego raportu wynika, że głównymi źródłami emisji hałasu, kształtującego klimat akustyczny wokół stacji elektroenergetycznej 110/15/6 kV D. w miejscowości K., gmina [...] są dwa istniejące transformatory TR1 i TR2110/15 kV o mocy 10 MVA każdy. Transformatory te emitują hałas o poziomie mocy akustycznej 70 dB. Oprócz transformatorów emisję hałasu może powodować również zjawisko ulotu na elementach urządzeń, szynach i przewodach będących pod napięciem 110 kV oraz zadziałanie wysokonapięciowej aparatury łączeniowej.

Wykonana symulacja komputerowa obliczeń emisji hałasu od urządzeń GPZ 110/15/6 kV D. wykazała, że izolinia poziomu dźwięku A hałasu powodowanego przez stację elektroenergetyczną o wartości 40 dB (wartość graniczna dopuszczalna w porze nocnej dla terenów zabudowy jednorodzinnej) nie wychodzi poza obszar stacji 110/15/6 kV.

Odnosząc się do postulatów zawartych w pismach J. K. które wpłynęły w dniu 30 czerwca 2014 r. organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest wyłącznie rozbudowa istniejącego GPZ D. w K. i nie dotyczy linii 110 kV zasilającej PT B.. Z przedstawionego raport OOŚ wynika, że realizowane przedsięwzięcie nie będzie powodować przekroczeń obowiązujących standardów jakości środowiska. Weryfikacja przeprowadzonej oceny będzie możliwa poprzez przeprowadzenie pomiarów w czasie eksploatacji instalacji, a w przypadku stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych, użytkownik instalacji będzie ponosił kary do czasu usunięcia przekroczenia. Jednakże biorąc pod uwagę bezpośrednie sąsiedztwo terenów otaczających, na których znajduje się zabudowa mieszkalna jak też terenów, dla których zostały wydane decyzje lokalizacyjne na budowę budynków mieszkalnych, biorąc jednocześnie pod uwagę wnioski stron postępowania jak też fakt, że w ROŚ-u dla tego przedsięwzięcia przedstawiono jedynie symulację i obliczenia poziomów hałasu, a nie faktyczne pomiary, wykonane przy pełnym obciążeniu urządzeń stacji, zalecono wykonanie ekranów akustycznych co najmniej od strony południowej i zachodniej stacji tj. od strony tych terenów.

Organ wskazał również, że eksploatacja przedsięwzięcia nie będzie powodować emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz powstawania ścieków komunalnych. Niewielkie ilości wód deszczowych z pola rozdzielni o powierzchni 250 m2 spływać będą na teren stacji, a następnie razem z innymi wodami opadowymi odprowadzane będą do istniejącej kanalizacji deszczowej.

Na etapie funkcjonowania stacji GPZ podczas wykonywania prac konserwacyjnych mogą powstawać niewielkie ilości odpadów w postaci zużytych olejów, opakowań, sorbentów i tkanin do wycierania. Będą to odpady jednostek wykonujących usługi serwisowe i na nich będzie spoczywał obowiązek zagospodarowania powstających odpadów. W związku z realizacją przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba wycinki drzew i krzewów. Inwestycja nie koliduje z obiektami lub obszarami objętymi ochroną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, ze zm.). Planowane do realizacji przedsięwzięcie nie będzie powodowało oddziaływań na wody powierzchniowe i podziemne mogących spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...], w myśl art. 81 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wreszcie przedsięwzięcie nie będzie miało negatywnego wpływu na obszary Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000, z których najbliższy to obszar to D. PLH120085, zlokalizowany w odległości ok. 0,7 km od terenu inwestycji. Przedmiotowa inwestycja nie obejmuje działań mogących w istotny sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk roślin i zwierząt, a także w istotny sposób wpłynąć negatywnie na gatunki i siedliska, dla których ochrony zostały wyznaczony w/w obszar Natura 2000, biorąc pod uwagę niewielki zakres zamierzonych działań budowlanych oraz wykazane w raporcie OOŚ spełnienie obowiązujących standardów jakości środowiska w czasie budowy i eksploatacji realizowanego przedsięwzięcia. Na terenie projektowanych prac nie występują dobra materialne i dobra kultury wymagające ochrony, z tego też względu nie będzie miało miejsce oddziaływanie projektowanego przedsięwzięcia na dobra materialne i dobra kultury. Stwierdzono brak możliwości transgranicznego oddziaływania na środowisko.

Nie zachodzi także konieczność ustanawiania obszaru ograniczonego użytkowania wokół przedsięwzięcia. Planowane do realizacji przedsięwzięcie nie będzie miało wpływu na pogorszenie warunków środowiskowych. Pojawiające się oddziaływania przedsięwzięcia w fazie realizacji mieszczą się w granicach dopuszczalnych poziomów dla poszczególnych komponentów środowiska. Przedsięwzięcie nie wymaga ustalenia wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, gdyż nie zalicza się do zakładów stwarzających zagrożenia wystąpienia poważnej awarii.

Organ konkludował, że przy dotrzymaniu warunków określonych w decyzji, planowane przedsięwzięcie nie będzie w sposób znaczący oddziaływać na środowisko.

Od decyzji odwołanie złożyła "T" S.A., Oddział w T. wskazując, że organ bezzasadnie nałożył na inwestora obowiązek wykonania ekranów akustycznych co najmniej do strony południowej i od strony zachodniej stacji elektroenergetycznej D., w celu zabezpieczenia przed hałasem terenów znajdujących się w najbliższym otoczeniu. Strona odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z 21 stycznia 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 Kpa (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 71 ust. 1 i ust. 2, art. 73 ust. 1, art. 74 ust. 1 pkt 2, 3 i 6, art. 82 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił uregulowania prawne mające zastosowanie w sprawie tj. art. 71 ust. 1 i ust. 2 art. 73 ust. 1, art. 74 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 art. 82 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 1 ww. ustawy.

Wskazał, że inwestycja polegać ma na wyposażeniu pola liniowego, które się z istniejącą stacją elektroenergetyczną D. oraz z budową nowej linii 110 kV PT B.. Łącznie przedsięwzięcie realizowane jest głównie dla odbiorcy energii elektrycznej jakim jest PKP. Moc zapotrzebowana przez odbiorców nie może być dostarczana na napięciu niższym niż 110 kV. Stacja położona będzie na zachód od miasta T.. Wyposażone pole liniowe rozdzielni będzie znajdować się na terenie stacji D. i będzie zajmować powierzchnię 250 m2. Na terenie rozdzielni zostaną zabudowane na konstrukcjach wsporczych aparaty takie jak: przekładniki napięciowe, trójfazowe odłączniki, przekładniki prądowe, wyłączniki mocy, ograniczniki przepięć i kable SN.

Przedmiotem odwołania jest zobowiązanie zawarte w pkt 2 ppkt 6 i pkt 3 ppkt 2 decyzji. Obowiązek wynikający z tych punktów decyzji stanowi: wykonać ekrany akustyczne co najmniej od strony południowej i od strony zachodniej stacji elektroenergetycznej D., w celu zabezpieczenia przed hałasem terenów mieszkalnych znajdujących się w jej najbliższym otoczeniu. Ekrany akustyczne zaprojektować w sposób zapewniający skuteczną ochronę przed hałasem dla terenów otaczających obejmujących istniejącą zabudowę jak i terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną (dla których zostały wydane decyzje o WZiZT lub też toczy się takie postępowanie administracyjne, dotyczy to działek nr [...]; [...]) z uwzględnieniem, że przyszła zabudowa jednorodzinna będzie dwukondygnacyjna tj. będzie posiadać wysokość kondygnacji - obejmujących pomieszczenia przeznczone na pobyt ludzi -wynoszącą 10m. Ekrany akustyczne powinny być estetyczne oraz trwałe (tj. zapewniające przynajmniej 40-letni okres użytkowania), powinny być zaprojektowane zgodnie z obecnie posiadaną wiedzą techniczną i dobrą praktyką inżynierską na temat zabezpieczeń przed hałasem, powinny posiadać odpowiednią wysokości jednak nie mniejszą niż 3,5 m. Jak wynika z treści art. 80 ust. 1 ustawy właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę między innymi wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 oraz ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Niniejsze postępowanie było przedmiotem uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zawartego w postanowieniu z 13 sierpnia 2014 r. W pkt 6 tego stanowienia znalazł się warunek: "W okresie 6 miesięcy od oddania projektowanego pola do eksploatacji należy przeprowadzić pomiary emisji hałasu do środowiska, a wyniki przedstawić właściwemu organowi ochrony środowiska. W opinii sanitarnej z 17 września 2014 r. wyrażonej przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K.", w pkt 3, znalazł się warunek: "w przypadku przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku podjęcia działania zapobiegającego przekroczeniom dopuszczalnych norm poprzez zabudowanie ekranów akustycznych". Zatem, zarówno w treści uzgodnienia, jak i w treści opinii nie ma mowy o wybudowaniu ekranów akustycznych na etapie realizacji inwestycji. W raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz w obliczeniach rozkładu pola akustycznego dokonanych przez wnioskodawcę wskazano, że głównymi źródłami emisji hałasu, kształtującego klimat akustyczny wokół stacji elektroenergetycznej 110/15/6 kV D. w miejscowości K., gmina są dwa istniejące transformatory TR1 i TR2 110/15 kV o mocy 10 MVA każdy. Transformatory te emitują hałas o poziomie mocy akustycznej 70 dB. Oprócz transformatorów emisję hałasu może powodować również zjawisko ulotu na elementach urządzeń, szynach i przewodach będących pod napięciem 110 kV oraz zadziałanie wysokonapięciowej aparatury łączeniowej. Wykonana symulacja komputerowa obliczeń emisji hałasu od urządzeń GPZ 110/15/6 kV D. wykazała, że izolinia poziomu dźwięku A hałasu powodowanego przez stację elektroenergetyczną o wartości 40 dB (wartość graniczna dopuszczalna w porze nocnej dla terenów zabudowy jednorodzinnej) nie wychodzi poza obszar stacji 110/15/6 kV. Przy takich ustaleniach dokonanych w raporcie brak jest – zdaniem organu II instancji - wystarczających dowodów do nałożenia na wnioskodawcę - już na obecnym etapie - obowiązku wykonania ekranów akustycznych.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że w decyzji nałożono szereg innych warunków, które, w przypadku ponadnormatywanego oddziaływania inwestycji w zakresie hałasu, pozwolą na ustalenie tej okoliczności, a następnie zastosowanie rozwiązań ograniczających poziom hałasu. Kluczowym jest stwierdzenie konieczności nałożenia obowiązku przeprowadzenia analizy porealizacyjnej w zakresie wykonania badań rozprzestrzeniania się hałasu w środowisku i ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej przed hałasem (pkt III decyzji). Pomiary hałasu należy przeprowadzić w rejonie bliskiej zabudowy mieszkaniowej po upływie 6 miesięcy od rozpoczęcia eksploatacji i przedstawić je niezwłocznie zarówno w Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w K., jak i w Wojewódzkim Inspektoracie Ochrony Środowiska w K. Delegatura w T.. W przypadku stwierdzenia wystąpienia przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku Inwestor będzie zobowiązany do wykonania dodatkowych zabezpieczeń akustycznych lub ograniczenia działalności.

J. K. wniosła do Wojewódzkiego sadu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności sprawy mimo, że taki obowiązek ciąży na organie administracji publicznej zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a poprzestanie jedynie na wybiórczych ustaleniach w tym opinii RWOŚ i w konsekwencji niedostateczne i niepełne uzasadnienie podstaw faktycznych i prawnych wydanych decyzji przejawiających się w nieuwzględnieniu przy wydaniu decyzji treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że mimo dokonanej korekty nieprawidłowości sygnalizowane przez nią w piśmie z 3 września 2014 r. nie zostały usunięte. W samym raporcie wskazano, że symulacja akustyczna może różnić się od wartości rzeczywistych, stąd zalecenie wykonania badań po jej zrealizowaniu. Skarżąca zakwestionowała metodologię ustalenia wielkości hałasu i przebiegu linii 40-45-50db, podkreślając, że jest to symulacja schematyczna i uproszczona.

Skarżąca podała, że przedsięwzięcie nosi nazwę "Raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na wyposażeniu pola rezerwowego w GPZ 110/15kV D. dla przyłączenia linii 110kV relacji PT B.". Jednakże w treści tego opracowania w odniesieniu do właściwego zakresu inwestycji przedsięwzięcie nazywane jest jako budowa nowego pola rozdzielni (str.41) lub rozbudowa stacji (str-42). Zatem nazwa inwestycji "wyposażenie pola." jest nieprawidłowa. Ma to istotne znaczenie dla sprawy, bowiem skutkuje koniecznością dostosowania przedsięwzięcia do wymogów ustawy Prawo budowlane z 7 lipca

1994 r. (Dz.U. Nr 89, poz. 414) jak również warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690) w odniesieniu do kwestii zagospodarowania terenu.

Realizowanie zabezpieczeń przed nadmiernym hałasem czy też jakimś innym zagrożeniem dla zdrowia, po uruchomieniu, czy też oddaniu obiektu do użytkowania na zasadzie odłożenia w czasie, stoi w sprzeczności z art.5 i 6 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, zamiast dowodów w postaci symulacji, akta sprawy powinny być poszerzone o niezależne badania poziomu hałasu wykonane w różnych sytuacjach i warunkach (porach roku -zima ,mróz, i w różnych warunkach atmosferycznych - deszcz ,opady śniegu z oblodzeniem) przez niezależna jednostkę badawczą, lub też opracowanie oparte o stały monitoring obejmujący parametry w zakresie hałasu dla tej konkretnej stacji. W trakcie postępowania żaden z urzędów opiniujących nie zalecił przeprowadzenia badań poziomu hałasu, nie zalecił również konsultacji społecznych w tej sprawie, a wręcz przeciwnie ze stron postępowania zostali wykluczeni wszyscy mieszkańcy z najbliższego otoczenia, których nieruchomości nie graniczyły ze stacja elektroenergetyczną "D." poddaną rozbudowie. Takie postępowanie nie jest zgodne z intencja ustawodawcy.

Ponadto w raporcie ROŚ pominięto uciążliwe infradźwięki, które, jak wskazują najnowsze badania, w specyficznych warunkach bardzo szkodliwe. Wskazała również na pozostałe nieprawidłowości dotyczące błędnie odczytanych odległości między obiektami stacji "[...]", a budynkami mieszkalnymi znajdującymi się w najbliższym otoczeniu tej stacji, możliwe do skorygowania w oparciu o aktualną mapę, "mało obiektywne" scharakteryzowanie najbliższego otoczenia stacji gdzie pomija się kwestię mieszkalnego przeznaczenia terenów otaczających stację, zwiększa odległości pomiędzy istniejącą zabudową mieszkalną, a projektowaną inwestycją, całkowicie bagatelizuje fakt, że tereny po stronie południowej i zachodniej (co prawda nie wszystkie) posiadają wydane i prawomocne decyzje o WZiZT- warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, i zgodnie ze studium, najprawdopodobniej będą kiedyś terenami zabudowanymi budownictwem mieszkalnym jednorodzinnym. W ocenie skarżącej postępowanie takie nie jest działaniem przypadkowym, ale celowym zmierzającym do deprecjacji najbliższego otoczenia stacji, przez co ingerencja przemysłowa polegająca na jej rozbudowie, ma tworzyć wrażenie kosmetycznej zmiany nie wymagającej praktycznie żadnych działań ochronnych, ani naprawczych w stosunku do jej najbliższego otoczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ust 1 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne są powołane do kontroli działalności administracji publicznej, w tym zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ze względu na zasadność zarzutu braku rozpatrzenia przez organ odwoławczy całego materiału dowodowego a tym samym uchybienie zasadzie dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 i art. 138 § 2 kpa.

Rozpoczynając od uwag o charakterze ogólnym trzeba zważyć , że zgodnie z ogólną zasadą postępowania z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje się, że do uznania iż zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję, postepowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone ( wyrok NSA z 12.11.1992 r. , V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 92 oraz B. Adamiak, T. Borkowski , Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.K. Beck, W-wa 2009, s. 79 i n.) . Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem weryfikacja decyzji, od której złożono odwołanie, ale ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej przez organ drugiej instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją I instancji. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego.(por. wyrok NSA z 28.11. 2014 r., sygn. akt II OSK1173/13). W postępowaniu odwoławczym organ jest zobowiązany ponownie ocenić zebrane dowody i przeanalizować wszelkie argumenty opinie i żądania przedstawione nie tylko przez odwołujących się, ale także przez inne strony postępowania tak, aby w konsekwencji doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia, które najlepiej będzie odpowiadać prawu, interesowi publicznemu i słusznemu interesowi strony (por. uchwała SN z 1.12. 1994, III AZP 8/94, OSNAPiUS nr 7, poz. 82). Prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego wymaga również omówienia w uzasadnieniu, stosownie do wymagań przepisu art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest kasacyjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 21 stycznia 2015 r. uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] z 14 listopada 2014 r., którą organ I instancji ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pn.: "Wyposażenie pola rezerwowego w GPZ 110/15 kV D. dla przyłączenia linii 110kV relacji PT B.. Organ odwoławczy przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy organ drugiej instancji wydając decyzję kasacyjną w rozpoznawanej sprawie uczynił zadość zasadzie dwuinstancyjności oraz czy wydając decyzję kasacyjną, a nie merytoryczną nie naruszył przepisu art.138 § 2 kpa.

W związku z powyższym należy również poczynić kilka uwag dotyczących decyzji wydanych w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa, w trybie którego została wydana zaskarżona decyzja. Przepis art. 138 § 2 kpa stanowi, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy może powołać się na cyt. przepis tylko w sytuacji gdy zakres sprawy niewyjaśniony przez organ I instancji ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle, lub postępowanie to nie wyjaśniło okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Trzeba nadto mieć na uwadze przepis art. 136 kpa, ze względu na jego związek z zasadą dwuinstancyjności, która wymaga aby organ odwoławczy rozpoznając całą sprawę ponownie uwzględnił także stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ II instancji. Zgodnie z treścią art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postepowanie, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi , który wydał decyzję.

Nie jest zatem prawidłowe wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy braki w postępowaniu przed organem I instancji stwierdzone w postepowaniu odwoławczym lub podnoszone przez stronę w odwołaniu dotyczą kwestii, które można uzupełnić w postępowaniu dowodowym przed organem odwoławczym w trybie art. 136 kpa, ewentualnie zlecając ich przeprowadzenie organowi I instancji. Trzeba podkreślić, że niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie art. 138 § 2 kpa i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23.07. 2014 r., sygn. alt II SA/Po 152/14). A zatem zgodnie z wyżej powołanymi przepisami (art. 138 § 2 i 136 kpa) organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo gdy co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, nie wyjaśniając istotnych kwestii dla rozstrzygnięcia, przy czym nie zachodzą warunki do zastosowania przepisu art. 136 kpa .

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że w ocenie Sądu organ odwoławczy uchybił ww. przepisom wydając zaskarżoną decyzję kasacyjną przedwcześnie tj. bez należytego i wnikliwego przeanalizowania i uzasadnienia czy zachodzą warunki do jej wydania, czy też możliwe jest wydanie decyzji merytorycznej. Powyższe uzasadnia nie tylko analiza przedłożonych sądowi dokumentów w aktach administracyjnych sprawy , ale także uzasadnienie skarżonej decyzji, w którym trudno dostrzec motywy uzasadniające dlaczego organ odwoławczy uznał, iż sprawę należy rozstrzygnąć kasacyjnie w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa. Mając na uwadze, że uzasadnienie faktyczne decyzji –stosownie do treści art. 107 § 3 kpa pełni istotną funkcję pozwala bowiem stwierdzić czym kierował się organ przy rozpatrując i rozstrzygając sprawę trzeba wskazać, że SKO w [...] nie wydało prawidłowej decyzji. Trzeba także zauważyć, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do licznych zarzutów, opinii i argumentów podnoszonych przez skarżącą J. K. już na etapie postępowania przed organem I instancji, w czasie którego - mając przymiot strony - brała ona aktywny udział wskazując m. in. zastrzeżenia dotyczące nieprawidłowych - w jej ocenie - ustaleń przebiegu granicy pomiędzy terenem planowanej inwestycji a sąsiadującymi terenami przeznaczonymi pod jednorodzinną zabudowę mieszkaniową. J. K. w piśmie skierowanym do organu I instancji z 3. 09. 2014 r. wskazywała bowiem, że ustalenia przyjmowane przez organ w odniesieniu do działki ewid. nr [...] odbiegają od rzeczywistych, działka jest bliżej położona od terenu inwestycji niż przyjmuje to organ. J. K. zakwestionowała również prawidłowość przyjętej metody obliczeń dotyczących oddziaływania na sąsiadujące z przedmiotową stacją elektroenergetyczną nieruchomości po planowanym wyposażeniu pola rezerwowego, przede wszystkim w zakresie natężenia emisji hałasu, ale także promieniowania elekromagnetycznego. Podniosła, że wykonana symulacja komputerowa nie jest wiarygodna, a uzyskane obliczenia mają decydujące znaczenie dla decyzji środowiskowej. J. K. wskazywała, na konieczność wprowadzenia rozwiązań technicznych (ekranów akustycznych) celem zabezpieczenia przed promieniowaniem elektromagnetycznym oraz natężeniem hałasu związanych z wyposażenie pola rezerwowego w GPZ 110/15 kV D. dla przyłączenia linii 110kV relacji PT B. już na etapie realizacji wnioskowanej inwestycji. Swoje zastrzeżenia przedstawiła również pismach z 28.06. 2014 r. i 18.03. 2014 r. skierowanych do Wójta (pisma przedłożone w aktach administracyjnych organu I instancji).

Oceniając powyższe trzeba uznać, że w postępowaniu przed organem I instancji nie zostały wyjaśnione istotne wątpliwości i zastrzeżenia J. K. wskazujące przede wszystkim na konieczność dokładnego i adekwatnego ustalenia oddziaływania planowanej inwestycji w zakresie bezpieczeństwa terenów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie stacji elektroenergetycznej D., przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne lub już pełniących tę funkcję. W ocenie Sądu nie można uznać, iż organ odwoławczy uczynił zadość wymogom dwuinstancyjnego orzekania uchybiając także przepisom art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Niezależnie od powyższego należy zważyć, że organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie kasacyjne nie uzasadnił prawidłowo rozstrzygnięcia. O ile bowiem z rozstrzygnięcia kasacyjnego opartego na art. 138 § 2 kpa wynika, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości względnie w znacznej części, to w uzasadnieniu faktycznym skarżonej Kolegium jednoznacznie wskazało na niezasadność nałożenia na wnioskodawcę tj. "T" S.A. Oddział w T. obowiązku wykonania ekranów akustycznych w celu zabezpieczenia ww. terenów mieszkalnych przed hałasem w związku z planowaną inwestycją polegającą na wyposażeniu pola rezerwowego w GPZ 110/15 kV D. dla przyłączenia linii 110 kV relacji PT B.. Na poparcie przyjętego w uzasadnieniu stanowiska Kolegium powołało treść uzgodnień dotyczących przedmiotowej inwestycji zawartych w postanowieniu RDOŚ z 13 sierpnia 2014 r. oraz opinii sanitarnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 17 września 2014 r., w których nie wskazano na zasadność nałożenia na wnioskodawcę obowiązku wykonania ekranów akustycznych na etapie realizacji inwestycji, a jedynie na konieczność przeprowadzenia powykonawczych pomiarów hałasu, a następnie - w zależności od uzyskanych wyników – ewentualną ich realizację. W uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazano wprost, że " w treści uzgodnienia, jak i opinii nie ma mowy o wybudowaniu ekranów akustycznych na etapie realizacji inwestycji". W uzasadnieniu Kolegium powołało się bowiem na ustalenia zawarte w przedłożonym przez inwestora organowi I instancji raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym wskazano, że głównym źródłem emisji hałasu są dwa transformatory TR1 i TR2 110/15 kV emitujące hałas o mocy akustycznej 70 dB, przy czym dopuszczalny dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej hałas w porze nocnej wynoszący 40 dB nie wychodzi poza obszar przedmiotowej stacji. Organ odwoławczy uznał, że "przy takich ustaleniach dokonanych w raporcie brak jest wystarczających dowodów do nałożenia na Wnioskodawcę – już na obecnym etapie- obowiązku wykonania ekranów akustycznych". Dokonana w niniejszym postępowaniu analiza przedmiotowego uzasadnienia pozwala stwierdzić, że jest ono niespójne z kasacyjnym rozstrzygnięciem, opartym na art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej wskazano na zasadność nienakładania na inwestora obowiązku wykonania ekranów akustycznych, przynajmniej do czasu przeprowadzenia powykonawczych pomiarów hałasu. Wskazana niespójność świadczy w ocenie Sądu o nieprawidłowym rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego sprawy przez organ odwoławczy, który nie tylko przedwcześnie przesądził o wydaniu decyzji kasacyjnej, ale także nie uzasadnił decyzji prawidłowo. Organ odwoławczy nie wskazał również jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponieważ co do zasady orzeczenie organu odwoławczego powinno utrzymywać zaskarżoną decyzję w mocy lub mieć charakter reformacyjny (art 138 § 1 kpa), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco – w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

Konkludując, dokonanie przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji w opisanej wyżej sprawie prowadzi do przekonania, że jest ona nieprawidłowa i została wydana przedwcześnie, zatem organ odwoławczy rozpozna ponownie przedmiotową sprawę czyniąc zadość wymaganiom art. 7 i 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 kpa, odniesie się zarówno do zarzutów odwołania złożonego przez inwestora jak i do zastrzeżeń podnoszonych przez stronę skarżącą. W toku ponownego postępowania jednoznacznie oceni czy postępowanie wyjaśniające organu I instancji zostało w sposób wystarczający i prawidłowy przeprowadzone, a w razie wyraźnie stwierdzonych braków - czy ewentualnie zachodzą wymogi zastosowania art 136 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium odniesienie się również do ww. opinii sanitarnej wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 17.09. 2014 oraz postanowienia uzgodnieniowego RDOŚ z 13 sierpnia 2014 r. mając w szczególności na uwadze, że uzgodnienie wydane w trybie art. 77 ust. 1 pkt , ust. 3 ustawy z 3.10. 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. , poz. 1235) przy wydawaniu decyzji uzgadniającej pozytywnie środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia ma decydujące znaczenie przy określeniu warunków realizacji przedsięwzięcia (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20.02.2014 r. sygn. akt IV SA/po 1214/13). Jak wskazano wyżej w uzasadnieniu skarżonej decyzji Kolegium cytuje postanowienie uzgodnieniowego z RDOŚ z 13.08. 2014 r. nie rozważa jednak charakteru i związania ustaleniami ww. postanowienia.

Kierując się powyższymi ocenami i przesłankami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.