Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 996/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6117 Odpowiedzialność podatkowa osób trzecich, ulgi płatnicze (umorzenie, odroczenie, rozłożenie na raty itp.)
Hasła tematyczne: Ulgi podatkowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 67a § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1540
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1333/18 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Ministra Finansów z dnia 5 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ulgi w spłacie należności z tytułu opłaty legalizacyjnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od B.S. na rzecz Ministra Finansów kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 stycznia 2019 r., VII SA/Wa 1333/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.S. ma decyzję Ministra Finansów z 5 kwietnia 2018 r. w przedmiocie ulgi w spłacie należności z tytułu opłaty legalizacyjnej.

W skardze kasacyjnej skarżąca na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez brak uchylenia decyzji organu odwoławczego (ewentualnie również w oparciu o art. 135 p.p.s.a. decyzji organu pierwszej instancji) mimo naruszenia przez organy art. art. 79a § 1 i § 2 w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącej przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej i drugiej instancji o przesłankach zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji z art. 10 k.p.a. spełnione lub wykazane, co skutkowało pozbawieniem strony możliwości uzupełnienia materiału dowodowego i tym samym wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony,

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez brak uchylenia decyzji organu odwoławczego (ewentualnie również w oparciu o art. 135 p.p.s.a. decyzji organu pierwszej instancji) mimo naruszenia przez organy art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie przesłanek do umorzenia nałożonej na skarżącą opłaty legalizacyjnej, co miało istotne znaczenie dla poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie dających podstawę do umorzenia opłaty legalizacyjnej,

3) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na

wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p..s.a., poprzez brak uchylenia decyzji organu odwoławczego (ewentualnie również w oparciu o art. 135 p.p.s.a. decyzji organu pierwszej instancji) mimo naruszenia przez organy art. 80 k.p.a. poprzez dowolne i błędne uznanie, iż stan majątkowy skarżącej z dochodem miesięcznym 800 złotych pozwala jej na jednorazowe uiszczenie kwoty 50 tys. zł., a wobec czego powyższe uchybienia miały istotne znaczenie dla poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie dających podstawę do umorzenia opłaty legalizacyjnej,

4) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na

wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez brak uchylenia decyzji organu odwoławczego (ewentualnie również w oparciu o art. 135 p.p.s.a. decyzji organu pierwszej instancji) mimo naruszenia przez organy art. 80, art. 7 k.p.a., poprzez błędne ustalenia faktyczne wskazujące, iż skarżącej po pomniejszeniu wydatków/opłat pozostaje do dyspozycji 261 złotych, podczas gdy zestawienie ustalonych przez organy wydatków i ich wysokości stanowi sumę przewyższającą kwotę 700 złotych przy ustalonym przez organy dochodzie w wysokości 800 złotych miesięcznie, co miało istotne znaczenie dla poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie dających podstawę do umorzenia opłaty legalizacyjnej,

5) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez brak uchylenia decyzji organu odwoławczego (ewentualnie również w oparciu o art. 135 p.p.s.a. decyzji organu pierwszej instancji) mimo naruszenia przez organy art. 80, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez pominiecie w ocenie przesłanek do zastosowania ulgi szczególnych:

a) okoliczności i dowodów wskazujących na znikomą szkodliwość naruszenia przez skarżącą przepisów prawa budowlanego,

b) okoliczności, iż skarżąca w postępowaniu naprawczym dopełniła wszelkich wymaganych formalności potwierdzających iż stwierdzona przez organy samowola budowlana jedna zgodna z przepisami prawa budowlanego, w tym spełnia wszelkie wymagania techniczne,

c) okoliczności, iż skarżąca z własnej woli wykonała dokumentacje technicznobudowlaną celem zgodnego z przepisami prawa budowlanego użytkowania obiektu,

d) okoliczności, iż stwierdzona samowola budowlana składa się z wiatrołapu wraz z kotłownią w sumie o powierzchni niespełna 12 m2,

e) okoliczności, iż stwierdzona samowola budowlana zapewniająca ogrzewanie obiektu jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania budynku mieszkalnego zamieszkałego przez skarżącą,

f) okoliczności, iż stwierdzona samowola budowlana powstała w miejsce zniszczonego w wyniku pożaru pomieszczenia wykonanego jeszcze przez rodziców skarżącej, co miało istotne znaczenie dla poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie dających podstawę do umorzenia opłaty legalizacyjnej,

6) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez brak uchylenia decyzji organu odwoławczego (ewentualnie również w oparciu o art. 135 p.p.s.a. decyzji organu pierwszej instancji) mimo naruszenia przez organy art. 80 k.p.a. poprzez dowolne uznanie, iż skarżąca ma wybór i może dokonać rozbiórki stwierdzonej samowoli budowlanej w postaci

wiatrołapu z kotłownią, z pominięciem przez organy w tej ocenie funkcji jaką pełni kotłownia będąca źródłem ogrzewania zamieszkiwanego przez skarżącą budynku mieszkalnego i skutków jakie może wywołać demontaż kotłowni w kontekście potrzeby zapewnienia przez gminę ze środków publicznych odpowiedniego miejsca do zamieszkania dla skarżącej,

7) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu odwoławczego (ewentualnie również w oparciu o art. 135 p.p.s.a. decyzji organu pierwszej instancji) mimo naruszenia przez organy art. 80 k.p.a. poprzez dowolne uznanie braku uzasadnionego ważnego interesu skarżącej i interesu publicznego w umorzeniu opłaty legalizacyjnej mimo, że stan majątkowy skarżącej, jej wiek, brak możliwości zarobkowania nie pozwalają jej na uiszczenie opłaty, a kotłownia (źródło ogrzewania) stanowi niezbędną część każdego budynku mieszkalnego, a z drugiej strony interes publiczny przemawia za tym aby zastosować ulgę gdyż rozbiórka kotłowni może spowodować powstanie obowiązku pomocy bytowej, mieszkalnej czy socjalnej dla skarżącej co może doprowadzić do dużo wyższych obciążeń finansowych dla całego społeczeństwa,

8) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez brak uchylenia decyzji organu odwoławczego (ewentualnie również w oparciu o art. 135 p.p.s.a. decyzji organu pierwszej instancji) mimo naruszenia przez organy art. 80, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. administracyjnego poprzez brak indywidulanego uwzględnienia sytuacji prywatnej, finansowej skarżącej i przyjęcie stanowiska ograniczającego się w uzasadnieniu decyzji do ogólnych, szablonowych wywodów na temat wyższości zachowania środków publicznych nad jakimikolwiek okolicznościami dotyczącymi sytuacji skarżącej, w tym jej szczególnie trudnej sytuacji finansowej, gdzie organ z jednej strony stwierdza, iż sytuacja finansowa skarżącej nie daje podstaw do umorzenia opłaty, a z drugiej strony uznaje, iż sytuacja finansowa jest bardzo ciężka bez prognozy jej polepszenia w stopniu takim, iż nawet nie daje podstaw do rozłożenia należności na raty lub odroczenia płatności,

9) naruszenie art. 67a § 1 o.p. poprzez błędną wykładnie i uznanie przez sąd meritum oraz przez organy orzekające w sprawie, iż trudna sytuacja finansowa wnioskodawcy w sprawie ulgi dotyczącej opłaty legalizacyjnej nie stanowi żadnej podstawy do umorzenia zaległości, rozłożenia na raty lub odroczenia płatności,

10) naruszenie art. 67a § 1 o.p. poprzez błędną wykładnie i uznanie w sposób automatyczny i dowolny wyższości interesu publicznego nad uzasadnionym ważnym interesem prywatnym osoby ubiegającej się o zastosowanie ulgi, przy czym sąd meritum oraz organy wydające decyzję w niniejszej sprawie interes publiczny ograniczają wyłącznie do postaci fiskalnej w tym przypadku bezwzględnego obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi

poprzez uchylenie w całości decyzji Ministra Finansów z 5 kwietnia 2018 r., oraz w oparciu o 135 p.p.s.a. uchylenie w całości decyzji nr 96 Wojewody M. z 21 grudnia 2017 r. Ewentualnie skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a także o zasadzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów i nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu i oświadczam, iż koszty te nie zostały i uiszczone w całości lub w części.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie w całości, a także o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarządzeniem z 6 kwietnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej działając na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), z uwagi na wyrażenie przez Prezesa Izby Finansowej NSA zgody na rozpoznanie sprawy poza kolejnością, wydłużenie w czasie okresu rozpoznania sprawy spowodowane ograniczeniami związanymi z sytuacją pandemiczną, a także brak możliwości technicznych przeprowadzenia w krótkim terminie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Strony zostały o tym powiadomione oraz jednocześnie pouczone o możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią w odrębnym piśmie procesowym. Żadna ze stron z tej możliwości nie skorzystała, a nadto nie sprzeciwiono się skierowaniu rozpoznania sprawy na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 67a § 1 o.p., jako zarzutu zasadniczego dla rozstrzygnięcia. Zgodnie z jego treścią organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może: 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty; 2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a; 3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

Zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że przez ważny interes podatnika należy rozumieć nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji podatnika. Zaś przesłanka interesu publicznego rozumiana jest jako dyrektywa postępowania, nakazująca mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy, korekta jego błędnych decyzji (por. np. wyrok NSA z 12 lutego 2003 r., III SA 1838/01, Mon. Pod. 2003, nr 7, str.43; wyrok WSA w Warszawie z 8 stycznia 2007 r., III SA 2904/06, Mon. Pod. 2007, nr 11, str. 43; R. Mastalski w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Komentarz 2010, Wrocław 2010, str. 349; B. Dauter w: S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Nezgódka – Medek, Ordynacja podatkowa, Komentarz, Warszawa 2010, str. 382). Zarówno jeden jak i drugi zwrot normatywny nie ma stałego zakresu treści, lecz jest to zespół ogólnie zarysowanych celów, które należy wziąć pod uwagę w procesie stosowania prawa i zawsze odnosić go do indywidualnej sytuacji podmiotu występującego z wnioskiem o umorzenie zaległości podatkowych. Innymi słowy zwroty normatywne "ważny interes podatnika" i "interes publiczny" są swoistymi klauzulami generalnymi, odsyłającymi do ocen pozaprawnych.

Rozważając to zagadnienie należy pamiętać, że zgodnie z art. 84 Konstytucji RP, każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych. Możliwość zaś umorzenia opłaty legalizacyjnej ma charakter wyjątkowy i jest odstępstwem od konstytucyjnej zasady równości. Nie można w związku z tym przedmiotowych zwrotów normatywnych interpretować rozszerzająco, jak chciałby tego skarżący.

Ze względu na konstrukcję art. 67a § 1 ab initio o.p. użyte w nim zwroty "ważny interes podatnika" i "interes publiczny" odnoszą się do hipotezy normy i wskazują sytuację faktyczną, w której można odroczyć, rozłożyć na raty albo umorzyć zaległości podatkowe lub odsetki za zwłokę (odpowiednio opłatę legalizacyjną). Organ podatkowy dysponuje więc pewnym zakresem swobody w odniesieniu zarówno w odniesieniu do wykładni tych pojęć, jak i oceny sytuacji faktycznej. Tej swobody w zakresie wykładni pojęć nieostrych nie można utożsamiać z zastosowaniem przez organ tzw. uznania administracyjnego. Z samym uznaniem, a więc zastosowaniem dyspozycji omawianej normy prawnej będziemy mieli dopiero wówczas, gdy organ podatkowy stwierdzi istnienie jednej z tych przesłanek lub obu łącznie.

W sprawie niniejszej organy odmówiły zastosowania przedmiotowych ulg z powodu braku przesłanki interesu publicznego, jak też ważnego interesu podatnika.

W celu należytej interpretacji pojęcia "ważnego interesu publicznego" należy mieć na uwadze art. 31 ust. 3 Konstytucji, który to - także zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - wymienia wartości, które ów "interes publiczny" uosabiają (wyrok TK z dnia 21 czerwca 2005 roku, sygn. P 25/02, OTK-A 2005/6/65, "Łączna analiza wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji może prowadzić do wniosku, że wyrażają one wszystkie koncepcje interesu publicznego jako ogólnego wyznacznika granic wolności i praw jednostki. Choć Konstytucja posługuje się pojęciem "interesu publicznego" (art. 22), to przy redagowaniu art. 31 ust. 3 Konstytucji, za właściwe uznano "rozpisanie" ogólnej kategorii interesu publicznego na sześć kategorii (interesów) o bardziej szczegółowym charakterze"). Ogólnie rzecz ujmując można przyjąć, że mówiąc o działaniu w imię jakiegoś dobra ponadindywidualnego (tj. w interesie publicznym, społecznym) zakłada się ujęcie go w postaci co najmniej jednej z sześciu wartości: 1) bezpieczeństwa prawnego, 2) porządku publicznego 3) ochrony środowiska 4) ochrony zdrowia publicznego 5) ochrony moralności publicznej 6) wolności i praw innych osób.

Katalog ten nie może być jednak uznany za wyczerpujący, ponieważ za wchodzące w skład "interesu publicznego" przyjmuje się i wiele innych wartości np. jawność życia publicznego, obronność państwa, pokojowy i bezpieczny przebieg zgromadzeń, przeciwstawienie się oszustwom i nadużyciom podatkowym, ochrona autorytetu państwa (wyrok TK z dnia 14 czerwca 2004 roku, sygn. SK 21/03, OTK-A 2004/6/56; wyrok z dnia 07 czerwca 2005 roku, sygn. K 23/04, OTK-A 2005/6/62, por. wyrok z dnia 29 kwietnia 2003 roku, sygn. SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33; wyrok TK z dnia 05 marca 2003 roku, sygn. K 7/01, OTK-A 2003/3/19; wyrok TK z dnia 25 listopada 2003 roku, sygn. K 37/02, OTK-A 2003/9/96; wyrok TK z dnia 10 listopada 2004 roku, sygn. Kp 1/04, OTK-A 2004/10/105; wyrok TK z dnia 25 czerwca 2002 roku, sygn. K 45/01, OTK-A 2002/4/46; wyrok TK z dnia 19 października 2004 roku, sygn. K 1/04, OTK-A 2004/9/93). Z tego wynika, że w odniesieniu do "interesu publicznego" istotną rolę odgrywają głównie te wartości, które w społecznej hierarchii można umiejscowić na najwyższym poziomie. A zatem to głównie wartości podstawowe są istotą "interesu publicznego", pojęcie to ma bowiem wymiar nie tylko ekonomiczny, polityczny czy też prawny, ale – co istotne – polega ocenom o charakterze etycznym stanowiącym dopełnienie ocen prawnych (por. np. Dyrektywę 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego oraz Rady z dnia 12 grudnia 2006 roku dotyczącą usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. UE. z dnia 27 grudnia 2006 roku).

W kontekście poczynionych wyżej uwag nie można utożsamiać przesłanki interesu publicznego z subiektywnym przekonaniem strony o konieczności umorzenia (odroczenia lub rozłożenia na raty) opłaty legalizacyjnej z uwagi na jej wysokość. Wysokość opłaty legalizacyjnej oblicza się, stosując wzór dla danej kategorii obiektów budowlanych biorąc pod uwagę wysokość stawki opłaty, wysokość współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. Przedstawiony sposób ustalania opłaty legalizacyjnej może zatem powodować sytuację w której wysokość opłaty przekroczy, niekiedy nawet znacznie, wartość obiektu w związku z którym została ustalona. Jednakże przedmiotem niniejszego postępowania nie było orzekanie o sprawiedliwości czy słuszności odpowiednich postanowień wynikających z przepisów Prawa budowlanego, lecz rozważenie zasadności umorzenia należności.

Bezsprzecznie kwota ustalonej w niniejszej sprawie opłaty legalizacyjnej jest wysoka zarówno z punktu widzenia obiektywnych kryteriów ekonomicznych, a przede wszystkim z perspektywy ustalonej sytuacji finansowej strony. Powyższa konstatacja nie może jednak sama w sobie stanowić wyłącznej i wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji o umorzeniu należności. Ponadto, wysokość opłaty legalizacyjnej jest zdeterminowana prawem (ustawowy algorytm), po drugie procedura jej ustalenia podlega kontroli administracyjnej i wreszcie ustalenie należności jest wynikiem popełnienia przez stronę deliktu budowlanego.

W interesie publicznym leży natomiast, by ustalane przez organy administracji publicznej należności były realizowane, a uczestnicy procesu budowlanego nie byli pochopnie zwalniani z obowiązku ich zapłaty. Interesu publicznego nie sposób również oderwać od finansowego (fiskalnego) aspektu funkcjonowania państwa, a co za tym idzie sprzeczne z tym interesem jest akceptowanie sytuacji, gdy podmioty prawa starają się uniknąć, czasem bolesnych, konsekwencji braku przestrzegania odpowiednich regulacji prawnych.

Prawidłowe jest stanowisko sądu pierwszej instancji, że organy obu instancji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego ustaliły okoliczności faktyczne sprawy, odniosły je do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa, a następnie szczegółowo uzasadniły podjęte rozstrzygniecie. Przede wszystkim organy prawidłowo ustaliły wszystkie okoliczności sprawy - sytuację życiowa skarżącej, przedmiot nakazu rozbiórki oraz charakter zobowiązania, które stanowi opłata legalizacyjna. Co istotne w sprawie nie występuje zagrożenie dla podstawowych potrzeb życiowych strony, albowiem zapłata opłaty legalizacyjnej nie jest obowiązkiem nałożonym na skarżącą a tylko uprawnieniem. Przywrócenie stanu zgodnego z prawem w związku z popełnioną samowolą nie wymaga uiszczenia opłaty może zostać zaspokojone przez rozbiórkę obiektu. Każda podejmowana działalność, w tym wypadku samowola budowlana, wiązać powinna się z powinnością oceny jej ryzyka. Organy władzy publicznej nie mogą każdego ubezpieczać lub uwalniać od nie przewidzianych przy jej podejmowaniu skutków. Nie może powstać społeczne przekonania, że naruszenie przepisów Prawa budowlanego nie pociąga za sobą negatywnych skutków finansowych, bowiem wszelkie należności z tego tytułu powstałe można będzie umorzyć.

Nie jest zasadny zarzut opisany w punkcie 5 skargi kasacyjnej. Okoliczności w nim podniesione, co do zasady były brane lub powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości opłaty legalizacyjnej, co się zaś tyczy znikomej szkodliwości naruszenia przez skarżącą przepisów prawa budowlanego, to ich ocena pozostaje poza kompetencją orzekających w sprawie organów administracji publicznej.

Co się tyczy sytuacji materialnej skarżącej nie można nie zauważyć, że opłata legalizacyjna została w połowie ustalona dla siostry skarżącej, z którą jest współwłaścicielem szeregu nieruchomości szczegółowo opisanych w decyzjach administracyjnych.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 79a § 1 i § 2 w zw. z art. 9 i art. 10 k.p.a. strona skarżąca nie wskazała w jakim zakresie została pozbawiona możliwości uzupełnienia materiału dowodowego i jaki to miało wpływ na wynika sprawy. Podobnie niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dotyczące przeprowadzonego postępowania dowodowego. Po pierwsze składając stosowny wniosek skarżąca winna przedstawić wszystkie dowody na poparcie swoich żądań lub wskazać źródło ich istnienia, co obligowałoby organy do uwzględnienia tych dowodów w prowadzonym postępowaniu. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika jednoznacznie, jakich dowodów nie przeprowadzono, co pozostawałoby w związku z treścią rozstrzygnięcia, czy też dokonano błędnej oceny dowodów zgromadzonych. Po wtóre przepis art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przyjęta w tym przepisie zasada swobodnej oceny dowodów zakłada, że organ nie jest skrępowany przy ocenie dowodów kryteriami formalnymi, ma swobodnie oceniać wiarygodność i moc dowodową poszczególnych dowodów, na których oparł swoją decyzję. Aby w ramach owej swobodnej oceny nie zostały przekroczone granice dowolności, organ przy ocenie zebranych w sprawie dowodów powinien, m.in. kierować się prawidłami logiki, zgodnością oceny z prawami nauki i doświadczenia życiowego, traktowania zebranych dowodów jako zjawisk obiektywnych, oceniania dowodów wyłącznie z punktu widzenia ich znaczenia i wartości dla rozpatrywanej sprawy. Innymi słowy w razie sprzeczności występujących w materiale dowodowym, dla potrzeb ustaleń faktycznych organ może wybrać jedno ze źródeł dowodowych pod warunkiem, że przekonująco to uzasadni, zgodnie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego. Zasadność twierdzenia, że organ administracji publicznej naruszył zasadę z art. 80 k.p.a., wymaga wykazania, że uchybił on zasadom logicznego rozumowania, wiedzy lub doświadczenia życiowego, to bowiem jedynie może być przeciwstawione uprawnieniu organu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie strony o innej, niż przyjął organ, wadze (doniosłości) poszczególnych dowodów i ich odmienna ocena niż ocena organu.

Kierując się tymi kryteriami sąd prawidłowo podzielił ocenę organów administracji, że zebrane w sprawie dowody nie dawały podstaw do zastosowania przedmiotowych ulg.

Wskazanie na naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej. Komentowany przepis stanowi uprawnienie adresowane przez ustawodawcę do sądu administracyjnego, nie zaś do wnoszącego skargę na określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja organu wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione (por. wyrok NSA z 24 września 2015 r., I GSK 73/14), co w sprawie niniejszej nie miało miejsca.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z §14 ust. 1 pkt 2 lit. b) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).

sędzia NSA Bogusław Dauter sędzia NSA Dominik Gajewski sędzia del. WSA Paweł Dąbek