Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 991/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1i 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant: asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 602/17 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania Miasta [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 25 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] kwietnia 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji częściowo odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a częściowo umarzającą postępowanie w sprawie.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Aktem notarialnym z 28 stycznia 1987 r. Skarb Państwa nabył od W. T. oraz J. K. dwie działki: [...]. Nabycie to, jak wynika z treści ww. aktu, nastąpiło pod realizację [...] oraz przedsięwzięcia - [...] zgodnie z decyzją administracyjną z [...] stycznia 1984 r., wydaną przez Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego [...].

Wnioskiem z 20 lutego 2012 r. J. K. wystąpiła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obejmującym aktualnie działkę nr [...]. W toku postępowania do wniosku o zwrot przystąpił Prezydent Miasta [...] reprezentujący Skarb Państwa będącego następcą prawnym zmarłego W. T. Organy ustaliły, że działka nr [...] , której dotyczył wniosek, tylko w części północnej obejmuje fragment dawnej działki nr [...] . W części południowej natomiast w ogóle wykracza poza zakres nieruchomości objętej wywłaszczeniem. W odniesieniu zatem do tej części wniosku, która dotyczyła działki nr [...] w zakresie nie obejmującym wywłaszczonej nieruchomości organ pierwszej instancji – Starosta [...] decyzją z [...] października 2015 r. umorzył postępowanie. W pozostałym zaś zakresie odmówił zwrotu. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji utrzymał następnie w mocy Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Badając przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości i realizację celu wywłaszczenia – w odniesieniu do tej części działki nr [...], która obejmowała fragment wywłaszczonej nieruchomości - organy obu instancji ustaliły, że działka nr [...] objęta była planem realizacyjnym budowy osiedla domów jednorodzinnych [...], zatwierdzonym decyzją z [...] kwietnia 1984 r, znak [...] wydaną przez Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego [...]. W akcie błędne powołano datę tej decyzji [...] stycznia 1984 r., w rzeczywistości chodziło bowiem o decyzję z [...] kwietnia 1984 r. I wprawdzie organom nie udało się odszukać planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją wymienioną w treści aktu to jak ustaliły w toku postępowania, plan ten nie mógł stanowić podstawy przejęcia nieruchomości z tego względu, że w chwili jej nabywania obowiązywał już nowy plan realizacyjny osiedla domów jednorodzinnych [...] i linii kablowych SN zatwierdzony decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego [...] z [...] grudnia 1985 r. nr [...]. Zgodnie z załącznikiem do ww. decyzji, obszar działki numer [...] znajdował się między budynkiem mieszkalnym przy ul. [...], a przebiegającą obok ulicą [...].[...] października 1991 r. wydana została przez ww. Wydział decyzja nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego - aneksu do planu realizacyjnego "Osiedla Domków Jednorodzinnych [...] " w rejonie ulic [...]. Jak wynika z załącznika graficznego do aneksu, działka numer [...] znalazła się poza liniami wyznaczonej ulicy [...] oraz chodnika, przebiegającego wzdłuż ulicy. Działka ta stanowiła teren związany z posesją zabudowaną fragmentem budynku szeregowego przy ul. [...]. Sporządzony wówczas aneks do ww. planu wskazywał na powstały problem niezagospodarowania terenów zielonych znajdujących się pomiędzy pasami drogowymi osiedla, a przylegającymi do nich budynkami mieszkalnymi. W opracowaniu wskazano, że ze względu na braki w budżecie Miasta [...] nie nastąpi realizacja tych terenów zielonych ze środków publicznych, zaś poszczególni właściciele tych budynków mieszkalnych - nie dysponując tytułem prawnym do części nieruchomości również nie zagospodarowali tych gruntów. Tym samym intencją wnoszonych zmian do planu realizacyjnego było, aby uczynić z terenów zielonych znajdujących się wzdłuż pasów drogowych tzw. "maski budowlane", tzn. wyodrębnić samodzielne działki odpowiadające tym "maskom", a w przyszłości umożliwić zagospodarowanie tych działek poszczególnym właścicielom budynków mieszkalnych osiedla. Aneks do planu realizacyjnego przewidywał także przeprowadzenie rewizji całego układu drogowego osiedla. Celem wprowadzonych zmian było uporządkowanie całego kompleksu osiedla, dokończenie jego budowy poprzez powstanie takich brakujących elementów jak zieleń, brakująca infrastruktura techniczna oraz dostosowanego do potrzeb osiedla układu drogowego. Działka nr [...] wyodrębniona została decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "Geopoz" [...] (dalej: ZGiKM GEOPOZ) z [...] października 1992 r. [...] z działki nr [...] obejmującej obszar ulicy [...]. Wniosek o podział złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w związku z uaktualnionym planem realizacyjnym Osiedla [...]. Zarówno we wskazanej decyzji jak i piśmie skierowanym do członków Spółdzielni wskazano, iż projekt podziału zmierza do wydzielenia części gruntu przyległego do wcześniej wydzielonych działek dla poprawienia warunków ich zagospodarowania jako tzw. "masek budowlanych".

Organy ustaliły, że aktualnie działka numer [...] jest przedmiotem najmu na czas nieoznaczony. Umowa najmu została zawarta 27 września 2013 r. między Miastem [...] a p. J. F. i p. A. F., na teren przylegający do posesji o powierzchni 189 m2. Wcześniej działka ta była przedmiotem umowy dzierżawy, która została rozwiązana z dniem 21 października 2011 r. Działka nr [...] znajduje się poza układem drogowym ulicy [...] i nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Podczas przeprowadzonych 13 listopada 2012 r. oględzin stwierdzono, że działka stanowi teren niezabudowany, znajduje się na niej fragment ogrodzonego ogródka przydomowego przy ul. [...]. Zagospodarowana jest w sposób typowy dla budynków mieszkalnych - w części wybrukowanej stanowi dojazd do garażu oraz dojście do budynku, miejsce pod pojemniki na odpady. Pozostały teren działki jest nieutwardzony, porośnięty pielęgnowanym trawnikiem oraz krzewami i drzewami ozdobnymi rosnącymi wzdłuż ogrodzenia. Na działce nr [...] zrealizowana została infrastruktura osiedlowa: sieć gazowa, linia kablowa 0,4 kV pobudowana około 1982 r. w celu przyłączenia do sieci elektroenergetyczne] budynków znajdujących się w jej pobliżu, kanał sanitarny 0,20 sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej wybudowany w latach 1986 - 1991 przez Spółdzielnię Mieszkaniową w ramach inwestycji "Osiedle Domków [...] ", kolektor deszczowy 1,8 z rur betonowych wybudowany w 1984 r., skanalizowana linia telekomunikacyjna wybudowana w 1991 r. Na podstawie wypisów i wyrysów planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w latach 1987-1997 oraz informacji udzielonej przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] ustalono przeznaczenie nieruchomości stanowiącej działkę numer [...]. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli [...] z 1977 r. (zatwierdzonym Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1977 r.) działka numer [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem BZPp88, tj. terenie budownictwa jednorodzinnego; w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego [...] z 1994 r. (uchwalony przez Radę Miejską [...] uchwalą nr [...] z dnia [...] maja 1994 r.) działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem b39MN, tj. terenie budownictwa jednorodzinnego; w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z 1975 r. (zatwierdzonym przez Wojewodę Poznańskiego w dniu 22 sierpnia 1975 r.) działka numer [...] należała do jednostki strukturalnej CIV, dla której funkcją podstawową była zieleń, natomiast funkcją uzupełniającą - przemysł i mieszkalnictwo. Zgodnie z rysunkiem planu działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem MN - terenie intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa niskiej intensywności; w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] z 1994 r, (zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej [...] nr X/58/II/94 z 6 grudnia 1994 r.) działka numer [...] położona była na terenie oznaczonym symbolem II.M83.m3 - tj. terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - niskiej, położonym w rejonie osiedli mieszkaniowych o różnej formie intensywności, w drugiej pośredniej strefie intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjno - magazynowego.

Podsumowując wyniki postępowania organ odwoławczy stwierdził, że celem wywłaszczenia działek [...] oraz [...] była realizacja celu publicznego polegająca na budowie osiedla domków jednorodzinnych [...], co potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Głównym inwestorem całego przedsięwzięcia była Spółdzielnia Mieszkaniowa Budowy Domów Jednorodzinnych [...], która zamierzała zrealizować na wskazanym obszarze inwestycję polegającą na budowie domów jednorodzinnych dla ludności wraz z poszczególnymi elementami infrastruktury. W imieniu Spółdzielni Pracownia Usług Architektonicznych w [...] składała wnioski o podział nieruchomości objętej koncepcją inwestycyjną. Zgodnie z planem realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją z [...] grudnia 1985 r., znak [...] Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego UM w [...], który obowiązywał w chwili wywłaszczenia nieruchomości (w akcie notarialnym błędnie wskazano, iż obowiązywał wtedy plan z 13 kwietnia 1984 r., którego w dodatku nie udało się odnaleźć) działka nr [...] znajdowała się między budynkiem mieszkalnym przy ulicy [...] , a przebiegającą obok ulicą [...] . Natomiast w granicach dawnej działki numer [...] (z której powstała działka numer [...]) znajdowała się ulica wraz z chodnikiem oraz teren przyległy do posesji, bez sprecyzowania jego szczegółowego zagospodarowania. W trakcie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia inwestor zauważył jednak, że powstający kompleks osiedlowy wymaga dokonania korekt planistycznych, ze względu m.in. na okoliczność, iż Miasto [...] nie zagospodaruje terenów przeznaczonych pod zieleń miejską z własnych środków. Sporządzony został aneks do planu realizacyjnego osiedla domów jednorodzinnych [...] , zatwierdzony decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z [...] października 1991 r., znak [...] . Część wywłaszczonego gruntu, odpowiadająca aktualnie części działki numer [...], stanowić miała tzw. "maskę budowlaną" dla obszarów znajdujących się przy drogach i finalnie miała zostać powierzona poszczególnym właścicielom budynków mieszkalnych. Podsumowując, w ocenie organu odwoławczego, celem wywłaszczenia tej części nieruchomości (północnej numer [...]) była realizacja tzw. "maski budowlanej", tj. trwale odgrodzonego od drogi obszaru porośniętego zielenią, w celu kompleksowej realizacji osiedla. Cel ten pokrywa się z przeznaczeniem obecnej działki nr [...] w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w latach 1987- 1997, gdzie obszar ten przeznaczony był pod szeroko pojęte tereny zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem Wojewody powyższe prowadzi do wniosku, iż organ pierwszej instancji prawidłowo określił cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Z kolei akta sprawy, w szczególności protokół z oględzin nieruchomości, wskazują, iż działka nr [...] została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Wojewoda nie podzielił zarzutu skarżącej, iż aneks do planu realizacyjnego [...] oraz decyzja zatwierdzająca ten aneks stanowiły novum w stosunku do poprzednio przyjętych rozwiązań. W ocenie organu odwoławczego aneks ten nie zmienił zasadniczego celu wywłaszczenia, a jedynie określał sposób finalnego zagospodarowania gruntu przeznaczonego pod osiedle domów jednorodzinnych. Potwierdza to część opisowa planu. Na poparcie tego stanowiska Wojewoda przywołał uchwałę 7 Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. akt III AZP 11/87- OSNC 11/88/149, w której wskazano, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Kończąc Wojewoda wskazał, że nie można uznać, iż w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia, wskazany w aneksie do planu realizacyjnego "[...] ", nie został zrealizowany tylko z tej przyczyny, że omawiany fragment gruntu nie został oddany w użytkowanie wieczyste, ani sprzedany właścicielom przylegających posesji.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy Wojewoda przytoczył przepisy art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 oraz art. 216 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (określanej dalej jako "u.g.n"). Organ wyjaśnił, iż w świetle tych regulacji podstawowe znaczenie dla rozpatrzenia sprawy z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma ustalenie celu wywłaszczenia, co następnie pozwala zbadać, czy na wnioskowanej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany, zgodnie z przesłankami zwrotu nieruchomości określonymi w art. 136 ust. 3 u.g.n., z uwzględnieniem art. 137 ust. 1 u.g.n. Wojewoda wskazał, że pojęcie "zbędności na cel wywłaszczenia'' zostało zdefiniowane w sposób formalny dopiero w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a poprzednie ustawy wywłaszczeniowe używały ogólnych i nieostrych pojęć nie określając terminu realizacji celu wywłaszczenia. Za wyrokami sądów administracyjnych Wojewoda uznał, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia zrealizowany został po upływie terminu przewidzianego w tym przepisie. Mając to na uwadze zarzuty strony odwołującej się, dotyczące przekroczenia terminów realizacji celu wywłaszczenia, organ uznał za bezzasadne.

Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił w całości ustalenia i ocenę prawną organów administracji. W szczególności podzielił ustalenia, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych. Uznał, że badając cel wywłaszczenia organy miały obowiązek uwzględnić całość dokumentacji, w tym także te dokumenty w świetle których doszło do przeznaczenia niewielkiego fragmentu wywłaszczonej nieruchomości (obecnie części działki nr [...]) na poprawienie warunków zagospodarowania działki położonej przy ul. [...]. Mowa o aneksie z 1991 r. szczegółowo opisanym w uzasadnieniach wydanych decyzji. Skoro, jak stwierdził Sąd, wymieniona dokumentacja funkcjonowała w obrocie prawnym, to nie mogła zostać pominięta dla określenia celu wywłaszczenia, a następnie do oceny przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W opinii Sądu argumenty skargi, iż konieczne było badanie rzeczywistej treści umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 28 stycznia 1987 r., nie mają w opisanej sytuacji znaczenia dla rozpatrzenia sprawy o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 i 137 u.g.n. W ramach przedmiotowego postępowania organ administracji, a następnie sąd administracyjny, nie ustala rzeczywistej woli stron umowy oraz nie ocenia jej ważności. Argumenty w tym zakresie mogłyby mieć znaczenie w postępowaniu przed sądem powszechnym, z powództwa o uchylenie się od skutków prawnych umowy lub z powództwa o odszkodowanie (oczywiście przy racjonalnej ocenie zasadności wywiedzenia takich powództw). Dla oceny rzeczywistych zamiarów organów wywłaszczeniowych i w konsekwencji ustalenia, czy wywłaszczenie było w danym przypadku niezbędne, podstawowe znaczenie ma zgromadzenie dokumentów przyjętych przed wywłaszczeniem dla wywłaszczanego gruntu. W realiach badanej sprawy istotna jest dokumentacja dotycząca działki nr [...] – stanowiącej niewielki wycinek wywłaszczanego obszaru. Dokumentacja ta dotyczy planowanej budowy kolejnego etapu Osiedla Domków Mieszkaniowych [...]. Obecne zagospodarowanie nieruchomości objętej zwrotem realizuje cel wywłaszczenia. Ponadto, o ile jeden z celów wskazany w akcie notarialnym – budowa [...] - nie został w ogóle zrealizowany, to zrealizowano wskazany tam cel podstawowy – budowa kolejnego etapu osiedla domków mieszkaniowych "[...] ". Sąd pierwszej instancji uznał, że ustalenia poczynione w ramach postępowania administracyjnego dowodzą, ze zagospodarowanie działki nr [...] nastąpiło zgodnie z aneksem do planu realizacyjnego Osiedla [...] z [...] października 1991 r. Aneks przyjęty został już po wywłaszczeniu, a celem przyjętych rozwiązań było poprawienie warunków zagospodarowania osiedla. Działka nr [...] stanowić miała tzw. maskę budowlaną i być powierzona właścicielom budynków przyległych. Wydzielenie przedmiotowej działki nastąpiło na podstawie decyzji z [...].10.1992 r., po przyjęciu przedmiotowego planu realizacyjnego. Właśnie w oparciu o jego zapisy Wojewoda Wielkopolski skonkretyzował cel wywłaszczenia określając go jako realizacja tzw. "maski budowlanej" - trwale odgrodzonego od drogi obszaru porośniętego zielenią, w celu kompleksowej realizacji osiedla. Tak skonkretyzowany cel wywłaszczenia mieści się w ramach celu wywłaszczenia – budowy osiedla domków mieszkaniowych [...], który to cel zarówno Starosta Poznański, jak i Wojewoda prawidłowo określili w wydanych w sprawie decyzjach. Mając to na uwadze Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że organ odwoławczy zmienił ocenę prawną organu I instancji. W opinii Sądu wymieniona aktualizacja planu realizacyjnego, która miała miejsce już po wywłaszczeniu, stanowiła dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia. Sąd wyjaśnił, że realizacja celu wywłaszczenia może być rozciągnięta w czasie, może też podlegać zmianom, a w postępowaniu zwrotowym może okazać się, iż jakkolwiek pierwotny cel nie został zrealizowany, został zrealizowany inny, ale mieszczący się w ogólnym celu wywłaszczenia. Zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne jak i doktryna dopuszczają modyfikację celu wywłaszczenia, jeżeli modyfikacja inwestycji mieści się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli nie zmienia jego charakteru (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1519/14, Lex nr 2139455). Ten inny cel powinien być przy tym zrealizowany przed wszczęciem postępowania zwrotowego, a w jego trakcie tylko wówczas, gdy został przed wszczęciem tego postępowania rozpoczęty, na podstawie ostatecznych orzeczeń pozwalających na realizację. W realiach badanej sprawy, jak dalej argumentował Sąd pierwszej instancji, realizację ustalonego w postępowaniu celu wywłaszczenia potwierdza zagospodarowanie terenu, w tym przez właścicieli nieruchomości i budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej ( [...]). Proces ten został rozpoczęty poprzez postępowanie podziałowe nieruchomości, kiedy decyzją z [...].10.1992 r. z działki nr [...] wydzielona została działka nr [...]. Na części nieruchomości zrealizowano infrastrukturę osiedlową, służącą potrzebom budowanym domów, a realizacja ta miała miejsce w latach 1982-1991. Następnie teren ten został fizycznie przyłączony do posesji przy ul. [...] i ogrodzony. Nastąpiło zagospodarowanie zielenią ozdobną oraz małą architekturą co potwierdza pismo poprzedniej właścicielki nieruchomości sąsiedniej oraz protokół z oględzin z 13.11.2012 r. Jednocześnie nieruchomość została wydzierżawiona - umowę dzierżawy zawarto z kolejnymi właścicielami nieruchomości na lata 2007 - 2011), a następnie od 19.07.2013 r., na cel teren przylegający do posesji. Powyższe wpisuje się w założenia aneksu do planu realizacyjnego [...] z 1991 r., zgodnie z którymi połączenie terenów przyległych z działkami jednorodzinnymi na zasadzie masek budowlanych, ich zagospodarowanie i zazielenienie przez poszczególnych właścicieli, miało dać szansę kompleksowego zrealizowania osiedla. Cel nabycia pokrywa się z obecnym wykorzystaniem przedmiotowej nieruchomości, a także przeznaczeniem w planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w latach 1987 - 1997 r., które przewidywały szeroko pojęte tereny zabudowy mieszkaniowej). Jak wynika z zebranego materiału dowodowego zagospodarowanie i ogrodzenie nieruchomości nastąpiło w 2005 r., tj. prawie 20 lat od czasu nabycia jej przez Skarb Państwa, jednocześnie w okresie przekraczającym zakres o którym mowa w art. 137 u.g.n. Orzecznictwo sądów w tym zakresie wskazuje (m.in. wyroki - Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.05.2002 r., sygn.: I SA 2743/00, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19.08.2009 r. sygn.: II SA/Kr 1309/08 oraz z dnia 12.10.2009 r., sygn.: II SA/Kr 1208/09, a także z dnia 23.01.2009 r., sygn. II SA/Kr 1118/08), iż jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Nie jest do przyjęcia bowiem stanowisko, iż nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został, co prawda, zrealizowany, ale po upływie terminów wskazanych w art. 137 u.g.n. Ewentualne przekroczenie ww. terminów realizacji inwestycji wg przytoczonego orzecznictwa nie uzasadnia zwrotu tej nieruchomości. Zwrot części terenu wywłaszczonego jest możliwy jedynie wtedy, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zbędności tej części terenu, który został wywłaszczony na wniosek inwestora dla realizacji celu wywłaszczenia. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że działka nr [...] wpisuje się w koncepcję zagospodarowania osiedla domów mieszkalnych [...] realizowanego w związku z etapem budowy Osiedla [...]. Okoliczność tą organy ustaliły w stopniu, który nie pozwala twierdzić, że doszło do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił również zarzutu skargi o braku precyzyjnego określenia w sentencji decyzji w jakiej części organ odmówił zwrotu nieruchomości, a jakiej umorzył postępowanie oraz wpływu tego braku na wynik sprawy. W tym zakresie wskazał, że przedmiot postępowania mógł dotyczyć wyłącznie terenu, który został objęty umową sprzedaży z 1987 roku, a przebieg linii rozgraniczających działkę nr [...] jest bezsporny i udokumentowany w aktach sprawy. Ponadto, w uzasadnieniach decyzji zawarto szczegółowy opis sposobu zagospodarowania tej działki, co w oparciu o pozostałą argumentację organów pozwala sprecyzować, jakiej części tej działki dotyczą poszczególne rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego ewentualne uznanie wadliwości decyzji w tym zakresie, wobec odmowy zwrotu nieruchomości, nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy oraz dla pewności obrotu prawnego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca zarzuciła:

"naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z niżej wymienionymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego:

1. art. 7 K.p.a. poprzez nie wypełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz organy administracji I i II instancji, obowiązku podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez nie przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, zdjęć lotniczych lub satelitarnych, dokumentów, opinii biegłych z dziedziny fotogrametrii i przesłuchania stron na okoliczność ustalenia: treści i czasu obowiązywania decyzji administracyjnej z [...] stycznia 1986 r., bądź - jak wskazują organy, powołując się na błąd w akcie notarialnym sprzedaży spornej nieruchomości - decyzji administracyjnej z [...] kwietnia 1984 r., wydanej przez Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] oraz planu realizacyjnego budowy osiedla domków jednorodzinnych [...], zatwierdzonego ww. decyzją, faktu i sposobu zagospodarowania spornej nieruchomości w okresie następującym po wywłaszczeniu, w całym tym okresie, a w szczególności w latach 2005 - 2007, celem ustalenia czy w ww. okresie wywłaszczona nieruchomość faktycznie była wykorzystywana jako teren osiedla mieszkaniowego przez jego mieszkańców;

2. art. 8 K.p.a., poprzez nie prowadzenie postępowania przez organy I i II instancji w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w ten sposób że ww. organy wybiórczo oparły się na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, zaś inne dokumenty w całości pominęły, nie przeprowadziły wszystkich niezbędnych dowodów w sprawie, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wydania błędnego rozstrzygnięcia, a nadto organ odwoławczy zmienił ocenę prawną organu I instancji;

3. art. 9 K.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie skarżącej przez organy I i II instancji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez nieinformowanie o braku zamiaru przeprowadzenia dowodu z dokumentów urzędowych w postaci decyzji administracyjnej z [...] stycznia 1986 r., bądź - jak wskazują organy, powołując się na błąd w akcie notarialnym sprzedaży spornej nieruchomości - doręczonej skarżącej czasie dokonywania wywłaszczenia decyzji administracyjnej z [...] kwietnia 1984 r., wydanej przez Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego [...] oraz planu realizacyjnego budowy osiedla domków jednorodzinnych [...], zatwierdzonego ww. decyzją, wynikającego z faktu nieodnalezienia przez urzędników dokumentu ww. planu realizacyjnego, a w konsekwencji poprzez nieoparcie się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oraz organów I i II instancji na ww. dokumentach urzędowych, stanowiących podstawę wywłaszczenia, a ponadto poprzez nieinformowanie skarżącej o środkach przedsięwziętych w celu odnalezienia rzekomo zaginionej decyzji administracyjnej z [...] stycznia 1986 r. i wskazanego w decyzji administracyjnej z [...] kwietnia 1984 r., wydanej przez Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego [...], planu realizacyjnego budowy osiedla domków jednorodzinnych [...], zatwierdzonego ww. decyzją;

4. art. 75 § 1 K.p.a. poprzez nie dopuszczenie w niniejszym postępowaniu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w szczególności nie przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, zdjęć lotniczych lub satelitarnych, dokumentów, opinii biegłych z dziedziny fotogrametrii i przesłuchania stron na okoliczność ustalenia: treści i czasu obowiązywania decyzji administracyjnej z [...] stycznia 1986 r., bądź - jak wskazują organy, powołując się na błąd w akcie notarialnym sprzedaży spornej nieruchomości - decyzji administracyjnej z [...] kwietnia 1984 r., wydanej przez Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego [...] oraz planu realizacyjnego budowy osiedla domków jednorodzinnych [...], zatwierdzonego ww. decyzją, faktu i sposobu zagospodarowania spornej nieruchomości w okresie następującym po wywłaszczeniu, w całym tym okresie, a w szczególności w latach 2005 - 2007, celem ustalenia czy w ww. okresie wywłaszczona nieruchomość faktycznie była wykorzystywana jako teren osiedla mieszkaniowego przez jego mieszkańców;

5. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie przez organy I i II instancji w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, przez co nie wyjaśniono dostatecznie niniejszej sprawy, a w szczególności poprzez nie przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, zdjęć lotniczych lub satelitarnych, dokumentów, opinii biegłych z dziedziny fotogrametrii i przesłuchania stron, na okoliczność ustalenia: treści i czasu obowiązywania decyzji administracyjnej z [...] stycznia 1986 r., bądź - jak wskazują organy, powołując się na błąd w akcie notarialnym sprzedaży spornej nieruchomości - decyzji administracyjnej z [...] kwietnia 1984 r., wydanej przez Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego [...] oraz planu realizacyjnego budowy osiedla domków jednorodzinnych [...], zatwierdzonego ww. decyzją; faktu i sposobu zagospodarowania spornej nieruchomości w okresie następującym po wywłaszczeniu, w całym tym okresie, a w szczególności w latach 2005 - 2007, celem ustalenia czy w ww. okresie wywłaszczona nieruchomość faktycznie była wykorzystywana jako teren osiedla mieszkaniowego przez jego mieszkańców, a co za tym idzie czy zrealizowano cel wywłaszczenia;

6. art. 80 K.p.a. poprzez dowolną, a przez to błędną, ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, w wyniku tej wadliwej oceny, że w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia określony został w decyzji z 19 grudnia 1985 r., wydanej przez Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego [...] w przedmiocie zatwierdzenia zaktualizowanego planu realizacyjnego osiedla domków jednorodzinnych [...] oraz w tymże planie, a także w aneksie do ww. planu, zatwierdzonym decyzją z [...] października 1991 r., wydaną przez Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego, a w konsekwencji przyjęcie, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została w części wykorzystana na cel wywłaszczenia;

7. art. 88 K.p.a. poprzez nie przeprowadzenie przez organy I i lI instancji dowodu z przesłuchania stron, w sytuacji kiedy z powodu braku środków dowodowych pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy;

8. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji organów I i II instancji przyczyn, z powodu których organy I i II instancji odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej:

a. aktowi notarialnemu z 28 stycznia 1987 r., rep. [...], w zakresie w jakim akt ten wskazuje, iż celem wywłaszczenia jest realizacja "[...]" oraz przedsięwzięcia [...] zgodnie z decyzją administracyjną z [...] stycznia 1986 r. (lub z [...] kwietnia 1984 r.), wydaną przez Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego [...];

b. planowi realizacyjnemu budowy osiedla domków jednorodzinnych [...], zatwierdzonemu decyzją administracyjną z [...] stycznia 1986 r. (lub z [...] kwietnia 1984 r.), wydaną przez Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego [...] w zakresie w jakim plan ten zakładał przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości pod realizację "[...]" oraz przedsięwzięcie [...], a także w zakresie terminu obowiązywania ww. planu;

9. art. 136 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji, w szczególności nie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, zdjęć lotniczych lub satelitarnych, opinii biegłego z dziedziny fotogrametrii, przesłuchania stron, dokumentów, a w tym z:

a. aktu notarialnego z 28 stycznia 1987 r., rep. [...], w zakresie w jakim akt ten wskazuje, iż celem wywłaszczenia jest realizacja "[...]" oraz przedsięwzięcia [...], zgodnie z decyzją administracyjną z [...] stycznia 1986 r. (lub z [...] kwietnia 1984 r.), wydaną przez Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego [...];

b. planu realizacyjnego budowy osiedla domków jednorodzinnych [...], zatwierdzonego decyzją administracyjną z [...] stycznia 1986 r. (lub z 13 kwietnia 1984 r.), wydaną przez Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego [...],

co w konsekwencji doprowadziło do niedostatecznego wyjaśnienia sprawy, mającego istotny wpływ na wynik postępowania, przejawiającego się w błędnym uznaniu, iż nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została w części wykorzystana na cel wywłaszczenia i nie spełniły się przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

10. błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia poprzez uznanie, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została w części wykorzystana na cel wywłaszczenia i nie spełniły się przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości".

Z kolei w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

"naruszenie prawa materialnego, mianowicie:

11. art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej zwanej: u.g.n.), poprzez błędną wykładnię niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w stosunku do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z arkusza mapy [...], nie spełnione zostały przesłanki zbędności określone w ww. przepisach, natomiast nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została w części wykorzystana na cel wywłaszczenia;

12. art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż przekroczenie terminów wskazanych w ww, przepisie, nie uzasadnia zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z arkusza mapy [...];

13. art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż terminy wskazane w ww. przepisie, nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie;

14. art. 137 ust. 1 u.g.n., polegające na błędnej wykładni pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej przez przyjęcie, że ocena tego aspektu może być dokonana także na podstawie innych, później wydanych planów, koncepcji czy programów zagospodarowania, podczas gdy winna ona być dokonana w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej;

15. art. 107 § 1 K.p.a., poprzez nie wskazanie przez organy obu instancji jakiej konkretnie części nieruchomości dotyczy odmowa zwrotu - brak precyzyjnego określenia w decyzji Starosty Poznańskiego i w decyzji organu odwoławczego zarówno części wywłaszczonej nieruchomości, co do której odmówiono zwrotu, jak i tej części nieruchomości, co do której umorzono postępowanie".

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go obu decyzji administracyjnych w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wszystkie podstawy sformułowane aż w piętnastu punktach w istocie sprowadzają się do powtórzenia zarzutów skargi na decyzję organu odwoławczego, a dodatkowo koncentrują się one na kilku zagadnieniach prawnych prawidłowo wyjaśnionych, rozważonych i rozstrzygniętych przez Sąd pierwszej instancji. W sprawie kluczowe znaczenie ma wykładnia prawa materialnego – art. 136 ust. 1 i 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i to nie tylko w zakresie rozumienia "zbędności wywłaszczenia", o czym w dalszej kolejności, ale także i "celu wywłaszczenia". Zdaniem skarżącej, fakt, że nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w 1987 roku "pod realizację [...]" oraz przedsięwzięcia "[...]" a wykorzystana jako tak zwana "maska budowlana" w ramach realizacji "osiedla domów jednorodzinnych [...]" świadczy po pierwsze – o zrealizowaniu innego celu wywłaszczenia i po drugie – fakt ten obligował organy administracji do zbadania tego celu wyłącznie w kontekście dokumentów powołanych w akcie notarialnym tj. przewidujących budowę [...] i osiedla domów jednorodzinnych i wyłącznie w odniesieniu do niewielkiej części (ok. 189 m2) wywłaszczonej nieruchomości (1.1578 ha i 1.9049 ha). Innymi słowy, zdaniem skarżącej, jeżeli z dokumentów powołanych w akcie notarialnym tj. z planu realizacyjnego stanowiącego załącznik do decyzji z [...] stycznia 1986 r.(która jak ustaliły organy nie obowiązywała i została omyłkowo powołana) wynikałoby, że będący przedmiotem postępowania fragment wywłaszczonej nieruchomości (ok. 189 m2) przeznaczony byłby pod budowę [...] albo wprawdzie osiedla ale na potrzeby innego jego elementu - budynku, zieleni, chodnika itp. w każdym razie innego niż budowa tak zwanej "maski budowlanej" (dla polepszenia zagospodarowania budynku położonego przy ul. [...]) to oznaczałoby, że doszło do realizacji innego celu wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Otóż, nic bardziej błędnego. Powyższego stanowiska skarżącej nie sposób zaakceptować. Opiera się ono na wadliwym rozumieniu pojęcia celu wywłaszczenia oraz na wadliwym przyjęciu jak ten cel powinien być ustalany w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Powoływane przez skarżącą poglądy judykatury wskazywane na konieczność ścisłego rozumienia celu wywłaszczenia także nie zostały przez nią poprawnie odczytane. Już Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwracał uwagę, że czym innym jest zmiana celu wywłaszczenia, a czym innym jego modyfikacja. I wprawdzie – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - odróżnienie zmiany i modyfikacji w konkretnych stanach faktycznych niekiedy jest dość problematyczne to w przypadku takiej inwestycji jak budowa osiedla mieszkaniowego tak nie jest. W tym przypadku bowiem celu wywłaszczenia nie można sprowadzać do konkretnego elementu tego osiedla (ławki, słupa, budynku, zieleni, rodzaju infrastruktury), jak również, a może przede wszystkim, nie można go postrzegać w odniesieniu do niewielkiego fragmentu całości wywłaszczonego obszaru. Wątpliwości bowiem budzi w okolicznościach sprawy już samo to, czy w ogóle można mówić o części wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zauważyć należy, że przedmiotem żądania zwrotu był niewielki fragment nie stanowiący nawet 1% wywłaszczonej nieruchomości. Organy badały czy w stosunku do terenu stanowiącego obszar ok. 200 m2 położony w centrum osiedla domów jednorodzinnych na potrzeby którego wywłaszczono od skarżącej teren o powierzchni 30.627 m2 doszło do realizacji celu. A zatem, cel o którym mowa w art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy postrzegać w odniesieniu do całości wywłaszczonej nieruchomości, a w przypadku takich złożonych inwestycji jak budowa osiedla mieszkaniowego składającego się z szeregu elementów należy go odnosić do realizacji zasadniczego celu tj. osiedla, a nie, jak chciałaby skarżąca, do poszczególnych jego elementów tj. konkretnego budynku, parkingu, chodnika, sieci, drogi itp. Stąd, przy takim rozumieniu celu wywłaszczenia, żadnego znaczenia w sprawie nie mogły mieć poszukiwania dokumentu, o którym mowa w akcie notarialnym z 28 stycznia 1987 r. tj. planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z [...] stycznia 1986 r. i to bez względu na to czy to ta decyzja czy też jak ustaliły organy, inna obowiązywała w momencie zbywania nieruchomości. Istotne było wyłącznie to, że nieruchomość nabyto dla potrzeb realizacji budowy osiedla domów jednorodzinnych i osiedle takie zostało zrealizowane. Nie ma znaczenia, że pierwotnie inwestycja ta oznaczona była numerem III, a ostatecznie realizowano ją jako IV, bądź że w pierwotnej wersji nie była ona przewidziana pod budowę tak zwanej "maski budowlanej", lecz innego elementu osiedla. Zresztą idea takiego wykorzystania tej części nieruchomości, o którą chodzi w sprawie, jako "maski budowlanej" i takie też specyficzne określenie sposobu jej wykorzystania pojawiło się dopiero w aneksie do planu realizacyjnego z 1991 roku powstałym kilka lat po nabyciu nieruchomości. Istotne jest jednak, że takie wykorzystanie nieruchomości mieści się w pojęciu realizacji osiedla domów jednorodzinnych, albowiem jak wynika z akt sprawy działka nr [...] stanowi teren niezabudowany, fragment ogrodzonego ogródka przydomowego przy posesji położonej przy ul. [...]. Stanowi ona niewątpliwie część zrealizowanego osiedla domów jednorodzinnych.

Nie ma również racji skarżąca co do wykładni pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. To, że zbędność tą należy oceniać pod kątem terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy nie oznacza, że o możliwości zwrotu decyduje wyłącznie ich niedochowanie. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem w ogóle niezrealizowanie celu. Dopiero wówczas gdy nie doszło do jego zrealizowania ma miejsce ocena czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Problematyka terminów z art. 137 u.g.n. była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 13 marca 2014 r., w sprawie o sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 376) rozstrzygał kwestię wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w sytuacji gdy cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., ale też zawarł uwagi ogólniejsze. Wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Skoro zatem podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia należy w pierwszej kolejności odnieść do okoliczności realizacji celu wywłaszczenia. Tym samym terminy 7 i 10 lat należy traktować jako dopełnienie przesłanki zbędności, a organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jedynie w sytuacji, gdy ta nie została jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy i w razie dokonania pozytywnego ustalenia wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu. Wtedy to bowiem do oceny czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia konieczne jest zbadanie przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1u.g.n. Jednakże w sytuacji gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Przy czym ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Przyjmuje się, iż w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji (por. wyroki NSA z: 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06, 7 lipca 2011 r., I OSK 514/11, 3 listopada 2011 r., I OSK 1924/10, 30 listopada 2011 r., I OSK 2098/10, 28 lutego 2018 r., I OSK 891/16 oraz wyroki powołane w decyzjach organów obu instancji i zaskarżonym wyroku – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl). W konsekwencji powyższej wykładni żadnego znaczenia w sprawie nie mogły mieć ustalenia organów odnoszące się do stanu zagospodarowania części wywłaszczonej nieruchomości objętej żądaniem zwrotu w całym okresie następującym po wywłaszczeniu, w szczególności zaś w latach 2005-2007, jak podnosiła skarżąca zarówno w skardze jak i w skardze kasacyjnej.

Przechodząc zatem do oceny poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej to należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z powołanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, 8. 9, 75 § 1, 77 § 1, 80, 86, 107 § 1 i § 3 136 K.p.a.). Jak wyjaśniono wyżej, nie zachodziła konieczność poszukiwania dowodów w celu ustalenia przeznaczenia części działki nr [...] w planie realizacyjnym stanowiącym załącznik do decyzji przywołanej w akcie notarialnym. Celem wywłaszczenia jak prawidłowo ustaliły organy w oparciu o treść aktu notarialnego była budowa [...] i osiedla mieszkaniowego. Budowa tzw. maski budowlanej na użytek zagospodarowania jednego z budynków mieszkalnych zrealizowanych w ramach osiedla mieszkaniowego świadczy o realizacji tak ustalonego celu wywłaszczenia. Nie zachodziła tez konieczność badania stanu zagospodarowania nieruchomości w okresie 7 i 10 lat po wywłaszczeniu, albowiem to kiedy doszło do jej zagospodarowania na użytek budynku położonego przy ul. [...] nie miało znaczenia w sprawie. Wyjaśnić też należy, że w postępowaniu administracyjnym dowód z przesłuchania stron ma charakter subsydiarny w sytuacji gdy przy pomocy innych dowodów nie wyjaśniono okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie okoliczności faktyczne zostały prawidłowo ustalone. Zarzuty materialnoprawne, jak wyjaśniono na wstępie, także nie były zasadne. Także wymieniony wśród nich zarzut naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. poprzez niewskazanie konkretnie której części działki nr [...] dotyczy odmowa zwrotu, a której umorzenie. Zarzut ten w istocie w ogóle nie odnosi się do stanowiska Sądu pierwszej instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku lecz stanowi powtórzenie zarzutu skargi do którego Sąd ten szczegółowo się odniósł (strona 16 uzasadnienia). Tym samym, skoro skarżąca nawet nie polemizuje w tym zakresie ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji lecz jedynie powtarza treść skargi to nie zachodzi potrzeba szczegółowego ustosunkowania się Sądu drugiej instancji do zagadnienia prawidłowości częściowego umorzenia postępowania w sprawie i częściowej odmowy zwrotu. Wywody Sądu pierwszej instancji są zresztą w tej kwestii także prawidłowe i wyczerpujące.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.

Wniosek uczestnika Miasta [...] o zasądzenie kosztów postępowania oddalono z uwagi na to, że stosownie do treści art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy art. 200 – 210 P.p.s.a. regulujące zwrot kosztów postępowania między stronami nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestnika nie będącego skarżącym lub skarżącym kasacyjnie.