Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1047/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 145 par 1 pkt 1, art. 151, art. 134 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 77 par 1 , art. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje Wójta Gminy D. z dnia [...] r. nr [...] i nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. P. kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 - dalej "u.p.z.p.") w związku z art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 - dalej "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku M. P. z dnia [...] maja 2019 r., odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji – budowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie jednorodzinnej na części działki nr [...], obręb P., gmina D.. Strona złożyła dwa wnioski w tej samej dacie, dotyczące tej samej działki nr [...], natomiast z załączników graficznych do wniosku i wyżej wymienionej decyzji wynika, że w niniejszym postępowaniu został rozpoznany wniosek dotyczący jej części oznaczonej numerem "[...]".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego

i prawnego. Oparto się w tej mierze o § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej rozporządzeniem. Planowana zabudowa ma składać się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego (budynek wolnostojący), z dachem dwuspadowym lub wielospadowym, o powierzchni zabudowy do [...] m2. Do wniosku nie załączono informacji o innych parametrach budynku. Zgodnie z wnioskiem dostęp obszaru objętego decyzją do drogi publicznej (drogi powiatowej) ma odbywać się w oparciu o część działki nr [...] oraz pozostałą część działki nr [...], która nie została objęta wnioskiem.

Organ I instancji w oparciu o przeprowadzoną analizę wskazał, że z uwagi na fakt, iż działka objęta wnioskiem nie przylega do żadnej drogi, nie jest możliwe wyznaczenie frontu działki zgodnie z definicją zawartą w cytowanym rozporządzeniu. Analizą objęto minimalny obszar wyznaczony w rozporządzeniu tj. 50 m. Przeprowadzona analiza nie dała również podstaw do rozszerzenia obszaru nią objętego. Stwierdzono, że w obszarze analizowanym sąsiedztwo pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy nie istnieje. Zatem obszar analizowany nie dał podstaw do znalezienia sąsiedztwa dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (w obszarze analizowanym brak jest jakichkolwiek zabudowanych działek), w sąsiedztwie nie stwierdzono zabudowy, do której można byłoby odnieść uwarunkowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnośnie warunku dostępu do drogi publicznej organ I instancji przywołał definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p i odniósł ją do wniosku wskazując, że zgodnie z nim dostęp obszaru objętego decyzją do drogi publicznej ma odbywać się w oparciu o działkę nr [...] oraz pozostałą część działki nr [...], które nie zostały objęte wnioskiem. Z uwagi na powyższe uznał, iż działka objęta wnioskiem nie posiada możliwości dostępu do drogi publicznej.

Wobec faktu, iż warunki zabudowy, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogą być ustalane wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich pięciu warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 stwierdzono, że nie jest możliwe wydanie żądanej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. P. wskazując, że decyzja w jej obecnym kształcie jest całkowicie sprzeczna ze stanem rzeczywistym. W ocenie odwołującej się argumentacja odmowy stanowi przykład błędnej interpretacji faktów, dla skarżącej pozytywnych. I tak, działka [...] graniczy bezpośrednio ([...] m linii granicznej) z działką nr [...], której właścicielami są państwo K. i R. K.. Właściciele tej ostatniej działki otrzymali pozwolenie na budowę, a co za tym idzie, decyzję o warunkach zabudowy. Tenże bezpośredni sąsiad odwołującej się, który tak samo jak ona ma bezpośredni wjazd na działkę z drogi publicznej (działka nr [...] - droga gminna), posiada wjazd z boku drogi, natomiast wjazd na działkę odwołującej się znajduję się na końcu (w tym miejscu droga publiczna się kończy). Powoływanie się na to, czy działka sąsiednia jest zabudowana, czy “tylko" posiada pozwolenie na budowę, w obliczu udzielenia pozwolenia na budowę na działce [...], która w ogóle nie miała i nie ma sąsiadów “w obszarze analizowanym" doprowadził stronę do wniosku, że wydający decyzję organ postawił w dużo korzystniejszej sytuacji opisanych właścicieli działki sąsiedniej, którzy w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie mieli nawet (przeciwnie do odwołującej się) działki sąsiedniej z pozwoleniem na budowę. Takie działanie organu I instancji strona oceniła jako całkowicie sprzeczne z art. 6 i 7 k.p.a., jako działanie stronnicze i jako naruszające usankcjonowaną zasadę "dobrego sąsiedztwa".

Odwołująca się jest zdania, że każdy sąsiad, zwłaszcza korzystający z tej samej drogi, ma prawo zbudować dom w sąsiedztwie właścicieli działki nr [...]. Państwo K. mieli prawo dostać pozwolenie na budowę domu i dobrze, że je dostali. Będąc w analogicznej, a nawet korzystniejszej sytuacji, odwołująca się ma prawo otrzymać pozytywną dla niej decyzję.

Odnośnie zarzutu niezałączenia do wniosku innych parametrów budynku strona oświadczyła, że zgodnie z zasadami planowania przestrzennego dostosuje je w sposób harmonijny do parametrów budynku sąsiadów, według zaleceń organu I instancji.

Odnosząc się natomiast do zastosowanych przepisów prawnych, w ocenie odwołującej się, jej argumentacja znajduje uzasadnienie w prawidłowo interpretowanych przepisach. Zaskarżona decyzja wydana bowiem została z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W myśl przytoczonego przepisu, brak działki sąsiedniej, zabudowanej zgodnie z wymogami przywołanego przepisu, jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie natomiast z Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1690/17, sytuację, w której organ administracji odmowę ustalenia warunków zabudowy uzasadnia niespełnieniem innych niż określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. kryteriów, należy uznać za niedopuszczalną. Zdaniem strony z przywołanego orzeczenia wynika, iż nieuprawnione jest stanowisko, że działka sąsiednia w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. niekoniecznie musi mieć dostęp do tej samej drogi publicznej co planowania inwestycja, lecz musi być to działka leżąca w obszarze analizy, jeżeli nawet ma dostęp do innej drogi publicznej niż zamierzenie wnioskowane.

Natomiast przykładową decyzją wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uznano (z dnia [...] października 2015 r., SKO [...]), że spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. łącznie z możliwością wyznaczenia linii zabudowy tyle, że w sposób odbiegający od ustaleń rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, nie może i nie powinno przesądzać o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji. W niniejszym przypadku, analizowana działka bezpośrednio przylega do działki, która mając dostęp do tożsamej drogi publicznej, została objęta pozwoleniem na budowę.

Odwołująca się przytaczając orzecznictwo wskazała, że zabudowa istniejąca stosownie do komentowanego przepisu musi znajdować się na działce sąsiedniej. Nie oznacza to jednak, że teren, na którym planowana jest inwestycja, musi bezpośrednio graniczyć z działką zabudowaną. Jeśli działka, na której planowana jest inwestycja, nie ma wspólnej granicy z żadną działką zabudowaną, niemniej jednak znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Należy bowiem mieć na względzie, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich, czy terenach rozproszonej zabudowy letniskowej (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r" II OSK 646/06, LEX nr 322329). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2007 r., II OSK 172/06, LEX nr 327705, przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. W wyroku z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, LEX nr 1145557, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ustawa nie definiuje pojęcia "działki sąsiedniej", a w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko interpretuje się pojęcie "działki sąsiedniej", wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia "działki sąsiedniej" nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., II OSK 984/11, LEX nr 1291986). Odwołująca się posiada przecież działkę sąsiednią, której istnienie organ I instancji całkowicie pominął.

Zdaniem strony takie stanowisko jak wyrażone w skarżonej decyzji prowadzi do zahamowania rozwoju inwestycji (budownictwa mieszkalnego) na terenie gminy oraz stawia odwołującą się w mniej korzystnej sytuacji aniżeli sąsiadów. Jest to bezspornie naruszenie wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasady wolności zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2008 r" II OSK 1516/07, LEX nr 530407).

Podsumowując, odwołująca się stwierdziła, iż nie było podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W związku z tym, odwołująca się wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września

2019 r., nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W tym miejscu należy wspomnieć, że organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji zwrócił się do organu I instancji i otrzymał treść decyzji o warunkach zabudowy dla działki sąsiedniej nr [...].

Uzasadniając decyzję Kolegium wskazało, że z załączonej do decyzji o warunkach zabudowy części graficznej analizy i wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej - mapy w skali 1:1000 - obszar analizowany wyznaczony wokół działki nr [...] objął niezabudowane działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Zdaniem Kolegium, sąsiednie działki (niezabudowane), dostępne z tej samej drogi publicznej, ujęte w obszarze analizy, nie pozwalają określić wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie wskazanym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. na działce nr [...].

Organ odwoławczy podkreślił przywołując stanowisko judykatury, że w każdej sprawie obszar analizowany wyznacza się indywidualnie. Oznacza to, że nawet w przypadku sąsiednich nieruchomości obszar ten nie musi być tożsamy. Nie można zatem wykluczyć, że istnieje podstawa do odrębnych wniosków analizy urbanistycznej w każdym z przypadków. W tej sytuacji to, że wskazani w odwołaniu inwestorzy otrzymali pozwolenie na budowę na sąsiedniej działce nr [...] nie ma w niniejszej sprawie znaczenia. W rozpatrywanej sprawie obszar analizy wyznaczono wokół działki nr [...] w odległości 50 m. Frontem działki jest ta jej część, która przylega do drogi i z której to strony możliwy jest główny dostęp komunikacyjny do przedmiotowej działki.

W analizowanym przypadku Kolegium ustaliło, że szerokość frontu działki nr [...] która przylega do drogi i z której to strony możliwy jest główny dostęp komunikacyjny do przedmiotowej działki, wynosi zaledwie ok. 5 m – organ ten wskazał na nietypową konfigurację działki. Zatem obszar analizy należało wyznaczyć wokół działki w odległości minimalnej, wynoszącej około 50 m.

Organ odwoławczy przytoczył ustalenia organu gminnego wskazujące, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, ujęte w obszarze analizy, nie pozwalają określić wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie wskazanym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz stwierdzające, że na terenie analizy nie istnieje jakakolwiek zabudowa, która stanowiłaby tzw. dobre sąsiedztwo. Opierając się na tych ustaleniach Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

M. P., zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. W skardze decyzji tej zarzuciła naruszenie:

- przepisów prawa materialnego - art. 62 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 u.p.z.p poprzez jego niewłaściwą interpretację, tj. interpretację opierającą się na stanie faktycznym niezgodnym z rzeczywistym i niesłuszne przyjęcie, że nie istnieje sąsiedztwo działki pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy;

- przepisów prawa procesowego - art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że działka skarżącej nie spełnia wszystkich wymogów opisanych w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., których spełnienie jest niezbędne do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy;

- przepisów prawa procesowego - art. 7a ust. 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść skarżącej;

- art. 8 k.p.a. poprzez potraktowanie skarżącej mniej korzystnie w stosunku do innych mieszkańców, którzy będąc w analogicznej lub zbliżonej sytuacji otrzymali decyzję o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżąca wskazała m.in., że podtrzymuje zarzuty odwołania oraz posiłkując się judykaturą, iż w każdej sprawie obszar analizowany wyznacza się indywidualnie. Oznacza to, że nawet w przypadku sąsiednich nieruchomości obszar ten nie musi być tożsamy. Nie można zatem wykluczyć, że istnieje podstawa do odrębnych wniosków analizy urbanistycznej w każdym z przypadków. Natomiast przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa odnosi do sąsiedniej działki, a nie budynku.

Ponadto skarżąca argumentowała, odwołując się do orzecznictwa, że dokonując analizy dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy winno się brać pod uwagę zagospodarowanie całego obszaru objętego analizą. Ograniczenie analizy wyłącznie do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z terenem, na którym jest planowana inwestycja mijałoby się z istotą i celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 2 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącej R. S. K. poinformował, że na działce nr [...] został już wybudowany budynek na dowód czego przedłożył trzy fotografie i wniósł o przeprowadzenie z nich dowodu. Wskazał również, że dla działek nr [...] i [...], które graniczą z działką skarżącej zostały wydane warunki zabudowy.

Sąd postanowił przeprowadzić dowód ze zdjęć wykonanych w dniu [...] czerwca 2020 r. na działce nr [...], obrazujących wybudowany na niej budynek.

Pełnomocnik dodał, że według jego wiedzy działka nr [...] jest drogą gminną, która została przez gminę D. utwardzona i przygotowana do wybudowania nawierzchni drogowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz.2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na względzie tak określoną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, a co za tym idzie, przedstawione w skardze zarzuty należało uwzględnić.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości dokonanej przez organy oceny braku spełnienia przez inwestycje planowane na działce nr [...] obręb P. wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945), zwanej dalej "u.p.z.p.". Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Celem zatem każdej decyzji o warunkach zabudowy, a więc i celem zaskarżonej decyzji, jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z wymogami art. 61 ust. 1 u.z.p. (dobre sąsiedztwo, dostęp do drogi publicznej i infrastruktury).

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organ I instancji odmówił ustalenia dla działki skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego w zabudowie jednorodzinnej, obejmującej część działki nr [...] obręb P., w dwóch konfiguracjach przedstawionych na mapach załączonych przez skarżącą do wniosków o wydanie decyzji.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy ( ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów ( ust. 2).

Sporządzona przez uprawnionego architekta dla działki nr [...] analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy zawiera stwierdzenia, że działka ta nie spełnia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz nie posiada dostępu do drogi publicznej, zaś obszar analizowany został wyznaczony jako minimalny.

Obszar analizowany, z którego m.in. można wywieść, czy został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Przyczyny decydujące o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i jego "rozciągnięciu" w określonym kierunku muszą służyć zagwarantowaniu ładu przestrzennego. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze.

W rozpoznawanej sprawie organ ustalił granice obszaru analizowanego w odległości 50 m wskazując, że działka objęta wnioskiem nie przylega do żadnej drogi i nie jest możliwe wyznaczenie frontu działki zgodnie z rozporządzeniem.

Tymczasem z załączonej do wniosku mapy wynika, że działka [...] przylega do działki nr [...], która jest działką drogową połączoną z drogą powiatową. Wbrew ustaleniom organu, skarżąca w drugim wariancie zagospodarowania działki [...] wskazała na możliwość ustanowienia służebności na działce [...] przylegającej do drogi powiatowej oraz, że dostęp ten jest możliwy przez działkę nr [...], którą skarżąca określiła jako drogę gminną.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się analiza architektoniczna oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] obręb P. położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej, dostępnej z tej samej drogi. Dla tej nieruchomości ten sam uprawniony architekt sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy i stwierdził, że działka ta posiada dostęp do drogi publicznej z działki nr [...], która wg jego ustaleń stanowi służebność gruntową. Wskazał również, że w sąsiedztwie występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej oświatowej i gospodarczej. Ustalił nadto linię zabudowy oraz wskaźnik powierzchni zabudowy, gabaryty i formę zabudowy sąsiedniej. W oparciu o tak sporządzoną analizę została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy a następnie pozwolenie na budowę, co wynika z dokumentacji zdjęciowej zrealizowanego już budynku, przedłożonej przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie, z której na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. został przeprowadzony dowód.

Jakkolwiek Kolegium słusznie wskazało, że każdy obszar analizowany wyznaczany jest indywidualnie i nie musi być tożsamy nawet w odniesieniu do sąsiednich nieruchomości, to jednak w ocenie sądu nie jest wystarczające samo zaprezentowanie takiej tezy pochodzącej z wyroku WSA w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 184/19, wydanego w innym stanie faktycznym, lecz jej uzasadnienie w oparciu o konkretny stan faktyczny sprawy.

W ocenie sądu, z akt sprawy załączonych do skargi wynika, że w odniesieniu do działek [...] i nr [...] rozbieżna jest tylko szerokość frontu. Organ nie stwierdził jednak, że nieduża szerokość frontu działki skarżącej stoi na przeszkodzie ustaleniu dla niej obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Ograniczył się tylko do stwierdzenia, że skoro front działki ma 5 metrów, to granica obszaru analizowanego jest wystarczająca w odległości minimalnej. Zarówno działka nr [...] jak i działka [...] znajdują się na obszarze zabudowy rozproszonej i chociażby z tego powodu ograniczenie obszaru analizowanego do absolutnego minimum jest co najmniej nieuzasadnione.

Przepis art. 7 k.p.a. formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji.

Skoro organ odwoławczy zażądał od organu I instancji decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], to w oparciu o jej treść winien wyciągnąć wnioski istotne dla rozstrzygnięcia sprawy skarżącej lub zażądać wyjaśnienia rozbieżności przez organ I instancji, nie zaś ograniczać się do zaprezentowania stanowiska zawartego w orzeczeniu sądu administracyjnego wydanego w innej sprawie.

Zastrzeżenia sądu budzi w zaskarżonej decyzji odejście od zasady ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem zarzutów zawartych w odwołaniu na rzecz przywoływania treści orzeczeń sądowych, czy treści przepisów aktów prawnych przy zminimalizowaniu rozważań własnych, odniesienia się do treści wniosku w wydanie decyzji o warunkach zabudowy, kompletności i zgodności z przepisami rozporządzenia załączonej do decyzji organu I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Organ stwierdził fakt sporządzenia analizy, wydanie warunków zabudowy dla działki nr [...], określił szerokość frontu działki przylegającego do drogi, ale nie zaprezentował żadnej własnej oceny dokonanych ustaleń. Nie odniósł się również do zarzutów odwołania.

Nie jest rzeczą sądu wyłącznie ocena ustalonego przez organ stanu faktycznego lecz kontrola legalności oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w kontekście zastosowanych przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej, jak również prawidłowości oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W tej sprawie organ utrzymał w mocy decyzje organu I instancji, jednakże z uzasadnienia decyzji nie wynika jakie ustalenia legły w uznaniu zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] obręb P..

W tym stanie rzeczy skoro zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pk 1 k.p.a. art. 7, art. 77 § 1, jak również art. 107 § 3 tej ustawy, to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu, sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę zasadne jest sporządzenie nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z uwzględnieniem dostępu działki nr [...] do drogi oznaczonej jako działka nr [...] oraz rozważenie wyznaczenia obszaru analizowanego wykraczającego poza wartość minimalną jego granicy mając na uwadze rozproszony charakter zabudowy na tym obszarze. Dopiero w oparciu o tak sporządzoną analizę, z której będą wynikać przesłanki ustalenia granic obszaru analizowanego, rozstrzygnięta zostanie kwestia dostępu do drogi publicznej, organ wyda decyzję, o którą wystąpiła skarżąca. Sąd nie przesądza, że decyzja ta będzie zgodna z wnioskiem, albowiem warunkiem koniecznym do ustalenia warunków zabudowy jest prawidłowe, zgodne z warunkami terenowymi działki sporządzenie analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia.`