Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 777/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80-98
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek – Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi D. K. i B. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego w służbach mundurowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komendant Miejski Policji w C., działając na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 355 z poźn. zm.), § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1170 z późn. zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą zobowiązał D.K. i B.K. do opróżnienia i zajmowanego lokalu mieszkalnego, położonego w C. przy ul. [...]. Organ w uzasadnieniu podał, że wymieniony lokal mieszkalny jest własnością miasta C. i pozostaje w dyspozycji Komendy Miejskiej Policji, a prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, posiada policjant w służbie stałej. Natomiast przepis art. 89 ustawy o Policji wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego. Dodatkowo, ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 900 z późn. zm.) w art. 29 ust. 1 i 2 statuuje prawo do zajmowania tychże lokali, oprócz policjantów w służbie stałej, jedynie dla emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach. W dalszej kolejności wyjaśnił, że stosownie do art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 (będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów), przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego.

Zdaniem organu, D.K. ani też B.K. nie byli i nie są funkcjonariuszami Policji oraz nie posiadają uprawnień do policyjnej renty rodzinnej, zatem nie posiadają tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Jak wynika z decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego z dnia 15.05.1984 r. D.K. była jedynie osobą uprawnioną do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, do którego tytuł prawny posiadał jej mąż, który momencie zwolnienia ze służby w 1990 r. pozostał bez uprawnień do pobierania świadczenia emerytalno-rentowego z Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW, a tym samym zgodnie z art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, utracił uprawnienia do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji tych organów. Uprawnienie D.K. i B.K. do zamieszkiwania lokalu położonego w C. przy ul. [...] wygasło, kiedy W.K. wyprowadził się i wymeldował z lokalu, meldując się na pobyt stały w lokalu mieszkalnym w C. przy ul. [...], który stanowi jego własność.

W dwóch odrębnych odwołaniach obie strony postępowania – D.K. i B.K. - wnieśli o uchylenie powyżej opisanej decyzji Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...]r. i umorzenie postępowania prowadzonego w tej sprawie, bowiem nie mogą pogodzić się z faktem opróżnienia lokalu mieszkalnego po tak długim okresie w nim zamieszkiwania, co ich zdaniem jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego.

Komendant Wojewódzki Policji w K., po rozpatrzeniu odwołań, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w dniu 20 czerwca 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że D.K. i B.K., w świetle przepisów resortowych nie posiadają prawa do zajmowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Lokal ten nie został im przydzielony w formie decyzji administracyjnej, jak również nie są osobami, którym przysługiwałoby prawo do lokalu służbowego. Zdaniem organu odwoławczego, kwestie dotyczące mieszkań przeznaczonych dla policjantów regulują przepisy zawarte w rozdziale ósmym ustawy o Policji oraz wydane na jej podstawie przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. W stosunku do osoby nieuprawnionej przepisy dopuszczają jedynie możliwość wydania decyzji administracyjnej o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjant w służbie stałej posiada prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, a na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów (art. 90). Natomiast przepis art. 89 ustawy o Policji wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego. Dodatkowo, wspomniana ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) w art. 29 ust. 1 i 2 przewiduje, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby; prawo to przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. W oparciu o art. 98 ustawy o Policji policjant zwolniony ze służby, który nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego, na warunkach określonych w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), może pozostać w przydzielonym decyzją lokalu mieszkalnym. Jednak art. 88 ust. 3 ustawy o Policji wskazuje, że policjant traci prawo do lokalu mieszkalnego w razie dyscyplinarnego wydalenia ze służby. Z analizy akt sprawy wynika, iż W.K. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 27.11.1990 r. w wyniku wymierzenia mu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby (art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji). Następnie wyprowadził się z przydzielonego mu lokalu mieszkalnego, a w dniu 14.02.2000 r. zameldował się na pobyt stały w C. przy ul. [...], gdzie do chwili obecnej mieszka, a więc trzeba uznać, że W.K. zrzekł się uprawnień do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z chwilą zwolnienia mieszkania przez W.K. brak jest tytułu prawnego D.K. i B.K. do przedmiotowego policyjnego mieszkania, co uzasadnia wydanie decyzji o opróżnieniu przez nich lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Świadczy o tym nieuregulowanie przez właściciela umowy najmu z osobami, które pozostały w lokalu. Stosownie do art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 (będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów), przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Podkreślić przy tym należy, że ustawodawca nie pozostawił tej kwestii uznaniu organów, lecz przez użycie określenia "decyzje o opróżnieniu lokalu wydaje się" skierował do organów zobowiązanych do stosowania wskazanego przepisu nakaz wydania stosownej decyzji. Bezspornie lokal mieszkalny przy ul. [...] w C. stanowi, własność gminy i pozostaje w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w C. oraz należy do szczególnej kategorii mieszkań, o której mowa w art. 90 ustawy o Policji, do których zastosowanie mają przepisy tej ustawy oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Przepisy te mają charakter przepisów szczególnych wyłączających stosowanie przepisów prawa o charakterze ogólnym.

Pod pojęciem lokale mieszkalne przeznaczone do dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów należy rozumieć lokale, co do których decyzja o ich przydziale i opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2002 r. o sygn. akt I CKN 683/00). Organy Policji nie muszą natomiast, zgodnie z art. 90 ustawy o Policji, wykazywać swojego prawa własności do danego lokalu mieszkalnego. Prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym - na gruncie przepisów ustawy o Policji - jest przesłanką faktyczną i ma charakter niezależny od prawa własności danego lokalu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28.10.2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1218/11). Do lokali pozostających w dyspozycji jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w ograniczonym zakresie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2014 r. poz. 150 z późn. zm.). Art. 3 ust. 2 tej ustawy stanowi, że do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz do lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, przepisy ustawy stosuje się, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Zatem w stosunku do przedmiotowego lokalu zastosowanie mają unormowania zamieszczone w ustawach o Policji i o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), a unormowania o charakterze generalnym muszą ustąpić pierwszeństwa regulacjom szczególnym. Przyznanie mieszkania funkcyjnego W.K. wiązało się bezpośrednio ze służbą w Milicji Obywatelskiej i zostało przyznane w oparciu o przepisy zarządzenia nr 82 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15.11.1974 r. w sprawie mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz remontu mieszkań zajmowanych przez tych funkcjonariuszy. Fakt wymienienia w decyzji o przydziale mieszkania funkcyjnego ówczesnej małżonki i syna funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej nie wiązał się z przyznaniem im prawa do tego lokalu. Adresatem imiennej decyzji o przydziale mieszkania funkcyjnego położonego w C. przy ul. [...] był wyłącznie W.K. Natomiast prawo D.K. i B.K. do zamieszkiwania w tym lokalu miało charakter pochodny (wyrok NSA z dnia 08.05.2007 r. o sygn. akt I OSK 439/06 i z dnia 01.02.2011 r. o sygn. akt I OSK 1590/10). Fakt wymienienia małżonka funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej w decyzji przydziałowej oraz fakt wspólnego zamieszkiwania w mieszkaniu funkcyjnym do momentu rozwodu nie powoduje natomiast wejścia rozwiedzionego małżonka w prawa osoby, której przydzielono mieszkanie funkcyjne w oparciu o powyżej przywołane zarządzenie. D.K. i B.K. nie posiadają tytułu prawnego do zajmowania lokalu i są osobami nieuprawnionymi do jakichkolwiek świadczeń z resortu spraw wewnętrznych. Poza tym trudno uznać, że racjonalny ustawodawca, ograniczając możliwość zachowania prawa do służbowego lokalu mieszkalnego członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach (a więc po osobach, które pełniły służbę z oddaniem przez wymagany przepisami okres), jednocześnie przyznał niczym nieograniczone prawo do służbowego mieszkania członkom rodzin funkcjonariuszy, którzy zostali zwolnieni ze służby bez nabycia praw emerytalnych, np. wskutek wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, wskutek skazania prawomocnym wyrokiem sądu na karę pozbawienia wolności (obecnie w przypadku skazania za przestępstwa pozbawiające prawa do emerytury od razu wydaje się decyzję o opróżnieniu mieszkania) albo przedwczesnego porzucenia służby. Wobec faktu, że D.K. i B. K. nie legitymują się tytułem prawnym (w rozumieniu ustawy o Policji oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji) do zajmowania, pozostającego w dyspozycji Komendy Miejskiej Policji w C., lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...], słusznie organ I instancji orzekł o jego opróżnieniu. Zgodnie z zasadą legalizmu organy administracji publicznej zobowiązane są stosować aktualne powszechnie obowiązujące źródła prawa. Dlatego dopóki postanowienia ustawy pragmatycznej, jak i obowiązującego rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów nie przewidują - w następstwie opróżnienia mieszkania - przeznaczenia na przekwaterowanie osoby nieuprawnionej innego lokalu mieszkalnego, dopóty organy Policji nie będą zobowiązane wskazywać lokalu zastępczego czy pomieszczenia tymczasowego. Prawo administracyjne nie przewiduje stosowania klauzul generalnych typu zasady współżycia społecznego przy rozstrzyganiu spraw. Decyzja o opróżnieniu policyjnego lokalu mieszkalnego przez osoby nieuprawnione jest decyzją związaną - po ustaleniu, że mieszkanie zajmują osoby nieuprawnione, dlatego właściwy w sprawie organ Policji zobligowany jest do wydania decyzji o opróżnieniu i nie może odstąpić od jej wydania ze względu na inne okoliczności. Błędnym i nieuprawnionym działaniem organu I instancji było dotychczasowe wieloletnie zezwolenie na zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym oddanym do dyspozycji organom Milicji Obywatelskiej, a następnie Policji, na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy w służbie stałej, osób nie posiadających tytułu prawnego do zajmowania takiego lokalu. Organy Policji obowiązane są racjonalnie gospodarować posiadanymi zasobami lokalowymi, mając na uwadze zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy w służbie stałej oraz innych osób uprawnionych do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego. Bez znaczenia pozostaje fakt, że D.K. i B.K. są w nim zameldowane. W świetle obowiązujących przepisów nie mogą one uzyskać tytułu prawnego do tego lokalu, który pozostaje w dyspozycji organów Policji, co oznacza, że to te organy decydują o uprawnieniach do zamieszkiwania w nim na podstawie decyzji o przydziale lub wydaniu decyzji o jego opróżnieniu. Skoro, przedmiotowy lokal mieszkalny pozostaje w dyspozycji organów Policji, to brak było podstawy prawnej do zawarcia z D.K. i B.K. umowy najmu, o czym osoby te zostały poinformowane. Zawarcie takiej umowy byłoby możliwe wyłącznie w przypadku zrzeczenia się przez organy Policji prawa do dysponowania tym lokalem, a taki fakt nie miał w sprawie miejsca.

D.K. i B.K. w dniu 2 sierpnia 2016 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wspólną skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]r., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...]r., nadto wstrzymania jej wykonania oraz zasądzenia kosztów postępowania, jak też dopuszczenia dowodu z notatki służbowej z dnia 5 września 1984 r. w sprawie przekazania mieszkania przy ul. [...] w C.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że w sprawie ma zastosowanie art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150, z póżn. zm), bowiem W.K. otrzymując decyzję z dnia [...]r. o przydziale lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w C. zwrócił do zasobu komunalnego dotychczas zajmowane mieszkanie przy ul. [...] w C.. W dacie zawierania umowy najmu tego lokalu D.K. była głównym najemcą lokalu przy ul. [...] w C.. Zdaniem skarżących, warunkiem przydziału mieszkania przy ul. [...] w C. był zwrot do zasobu komunalnego miasta mieszkania przy ul. [...] (dowód: notatka służbowa z dnia 5 września 1984 roku i umowa najmu z dnia 1.07.1978 r.). Natomiast z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, zajmowany lokal został przekazany do dyspozycji Policji (wtedy Milicji) w dniu 2 grudnia 1975 r., zatem wątpliwość budzi, czy decyzja ta nadal obowiązuje, świadczy o tym kilkakrotna zmiana przepisów, nazwy ulic, numerów porządkowych budynków. Potwierdza to fakt płacenia czynsz najmu nie Policji, lecz Miastu C. W.K. przestał być funkcjonariuszem Policji w listopadzie 1990 r. i formalnie wyprowadził się z zajmowanego lokalu w dniu 14 lutego 2000 r., następnie zamieszkał w mieszkaniu po swoim ojcu przy ul. [...] w C.. Ten stan rzeczy powoduje, że skoro utracił prawo do lokalu z dniem wydalenia ze służby w Policji, co miało miejsce 26 lat temu, zatem bezprawnie dopiero teraz okazuje się, że mieszkający w nim oboje skarżący nie mają prawa do zajmowanego lokalu. Najdłuższy termin przedawnienia roszczeń wynosi 10 lat, dlatego mimo upływu tak długiego okresu czasu, nie można mówić o legalności działań Policji, czy też uzależniać prawo do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu od pracy W.K. w organach Policji. W.K. założył już drugą rodzinę, a skarżąca – D.K. jest obecnie emerytką z emeryturą w kwocie 1.600 złotych. W tych okolicznościach sprawy, skoro sama oddała do zasobu komunalnego zajmowane kiedyś mieszkanie, to nastąpiła swego rodzaju "zamiana" lokali. Wnioskując o przydział lokalu z zasobu gminnego skarżąca otrzymała odpowiedź z Urzędu Miasta C., że taki jej nie przysługuje (pismo z dnia 19. 05.2016 r.). Wcześniej była zawodowo związana z budownictwem i mogła otrzymać lub kupić sobie lokal mieszkalny, gdyby wiedziała, że nie ma uprawnień do zajmowanego lokalu, a teraz nie jest to możliwe. Obecnie oboje skarżący nie są w stanie zaciągnąć kredytu w banku i wykupić zajmowanego mieszkania od Miasta C.

Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Gliwicach postanowieniem z dnia 24 października 2016 r. o sygn. akt II SA/Gl 777/16 odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji wobec skarżącego – B.K. i wstrzymał jej wykonanie wobec skarżącej – D.K.

W odpowiedzi na skargę, Komendant Wojewódzki Policji w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz odniósł się do zarzutów w niej podniesionych, stwierdzając, że nie mogą one skutkować zmianą dotychczas prezentowanego w sprawie stanowiska.

Na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. skarżąca – D.K. podtrzymała zarzuty osobistej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność wydanych aktów i dokonanych czynności. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z treści art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.").

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co oznacza, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć w niej zastosowanie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przy czym, sąd administracyjny przy ocenie legalności aktu administracyjnego nie jest władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony, oraz czy rozstrzygnięcie wiąże się z negatywnymi dla niej skutkami, względnie czy narusza zasady współżycia społecznego.

Sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu stosowania norm prawa do określonego stanu faktycznego. Tak więc postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń, celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2016 r. sygn. akt II GSK 237/15, publ. internetowa baza orzeczeń NSA, dalej w skrócie: "CBOSA").

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]r., którą utrzymana została w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...]r., zobowiązująca skarżących – D.K. i B.K. do opróżnienia zajmowanego przez nich lokalu mieszkalnego, położonego w C. przy ul. [...].

Zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 z późn zm.), który stanowi podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji, decyzje o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania bez tytułu prawnego lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby. Natomiast art. 90 ustawy o Policji stanowi, że na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów.

W ustawie o Policji brak jest wyjaśnienia, jak należy rozumieć zwrot "będący w dyspozycji (...)". Zasadne jest zatem w tym przypadku odwołanie się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2001 r. o sygn. akt I CKN 683/00, w którym Sąd wskazał, że lokalem będącym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi. Oznacza to, że dysponowanie lokalem związane jest z prawem organu Policji do decydowania o jego przydziale bądź opróżnieniu.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy lokal mieszkalny położony w C. przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) stanowi własność gminy i pozostaje w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w C..

Urząd Miejski Wydział Spraw Obywatelskich w C. decyzją z dnia [...]r. przekazał ten lokal Komendzie Wojewódzkiej Policji w C..

Na podstawie decyzji Zastępcy Szefa WUSW w C. z dnia [...]r., nr [...], dokonano przydziału przedmiotowego mieszkania funkcyjnego, z powołaniem się na zarządzenie nr 82 MSW z dnia 15 listopada 1974 r. w sprawie mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy MO oraz remontu mieszkań zajmowanych przez tych funkcjonariuszy, na rzecz ówczesnego pracownika Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w C. – W.K. (byłego męża skarżącej – D.K.), a do zamieszkiwania z głównym najemcą uprawnieni zostali: jego żona oraz synowie M. i B. (drugi skarżący).

Na podstawie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...]r. W.K. został wydalony ze służby w Policji z dniem 27.11.1990 r., w oparciu o art. 41 ust. I pkt 3 ustawy o Policji. W wyroku z dnia 15.05.2001 r. Sąd Okręgowy w C. rozwiązał przez rozwód małżeństwo D.K. i W.K. i nie orzekł o sposobie korzystania ze wspólnego mieszkania przez rozwodzących się małżonków.

W.K. z przedmiotowego lokalu wyprowadził się w dniu 14.02.2000 r., meldując się na pobyt stały w C. przy ul. [...] i do chwili obecnej jest tam zameldowany jako właściciel (informacja Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]").

Pismem z dnia 18.01.2016 r. Komendant Miejski Policji w C. poinformował skarżących (D.K. i B.K.) o wdrożeniu procedury postępowania administracyjnego, zmierzającej do ustalenia uprawnień do zajmowania przez nich lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w C., oraz o prawie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i złożenia stosownych wyjaśnień.

Skarżący skorzystali z tego prawa i w dniu 07.03.2016 r. zapoznali się z zebranym materiałem dowodowym oraz nie wnosili uwag do zebranej dokumentacji oraz dodatkowo załączyli trzy dokumenty: wyrok Sądu Rejonowego w C. z dnia 08.12.1989 r., wyrok Sądu Okręgowego w C. z dnia 15.05.2001 r. oraz orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 17.02.2016 r., wydane na rzecz W.K.

Nie ulega również wątpliwości, że Komendant Miejski Policji w C. uzyskał z Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW informację, że skarżący: D.K. i B.K. oraz W.K., nie figurują w ewidencji świadczeniobiorców Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW (pismo ZER z dnia 10.02.2016 r. l.dz. [...]).

Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1610) stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów tymi przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a poprzez art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Wewnętrznej oraz ich rodzin mają również zastosowanie do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin.

Powyższe przepisy w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego.

Status przedmiotowego lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 k.c. Skoro bowiem prawo do takich lokali, w tym możliwość uzyskania do nich tytułu prawnego przez członka rodziny zmarłego policjanta, podlega szczególnej regulacji, tj. wskazanych powyżej przepisów, to regulacje zawarte w Kodeksie cywilnym zostają w tej materii wyłączone.

Pogląd ten nie budzi jakichkolwiek wątpliwości w orzecznictwie (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 959/07; 16 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1122/10; 18 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 124/11 i 30 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 220/12 - CBOSA).

Podkreślić należy, że lokale o których mowa w art. 90 ustawy o Policji służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni on służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, jak stanowi art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Natomiast art. 89 ustawy o Policji wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. Zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi, nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant. Tak więc, prawo do lokalu mieszkalnego uzyskuje wyłącznie policjant, natomiast członkowie jego rodziny własnego prawa nie uzyskują.

Wyjątkowo tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może uzyskać członek zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty. Możliwość taką przewiduje art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 708 z późn. zm.), który stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że prawo do lokalu mieszkalnego, określonego w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Przywołany przepis przewiduje zatem możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdy byliby uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym.

Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji zasadnie jest - wbrew zarzutom zawartym w skardze - przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, który przewiduje wydanie decyzji związanej i przy takiej decyzji nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy.

Organ administracyjny nie jest obowiązany w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy rozważać interesu skarżących, gdyż jego uwzględnienie pozostawało bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego jako nieusprawiedliwiony należy ocenić zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego przez organy orzekające.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że oboje skarżący nie należą do kategorii osób określonych w powyżej przytoczonym przepisie, a tym samym nie mogą uzyskać tytułu prawnego do spornego lokalu mieszkalnego. Tytułu tego nie mogą również uzyskać na podstawie art. 691 Kodeksu cywilnego, gdyż nie ma on zastosowania w sprawach dotyczących mieszkań, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji.

W tym stanie rzeczy ustalony i udokumentowany przez organy orzekające w sprawie stan faktyczny sprawy w pełni uzasadniał wydanie zaskarżonej decyzji, a zarzuty podniesione w skardze nie mogły zostać uwzględnione. Nadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazły się wszystkie wymagane prawem elementy. Organ odwoławczy przeprowadził dokładną i rzetelną analizę stanu faktycznego sprawy, kierując się przy tym treścią odwołania i obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Wbrew twierdzeniu skarżących organ nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, jak również właściwie zastosował art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, z którego wynika obowiązek wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, o ile zachodzi przesłanka w nim określona, tzn. lokal zajmowany jest bez tytułu prawnego.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji i rozumiejąc trudną sytuację osobistą skarżących również z urzędu nie znalazł podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego, gdyż jest ona zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania (art. 134 p.p.s.a.).

Z tych wszystkich względów, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.