Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 929/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: a98 ust. 1 i 3, art. 112 ust. 4, art. 129 ust. 5, art. 142 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 21 par. 1 pkt 1, art. 24 par. 1 pkt 1 i 4, art. 156 par. 1  pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: a91 ust. 1 i 5, art. 92
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi ASpółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowo - Akcyjnej z siedzibą w G. na decyzję Wojewody z dnia 11 października 2011 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26 kwietnia 2011 r., nr [...]; 2. uchyla postanowienie Wojewody z dnia 10 stycznia 2011 r., nr [...]; 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowo - Akcyjnej z siedzibą w G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia 26 kwietnia 2011 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku spółki A z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowo-Akcyjnej z siedzibą w G. orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w S., stanowiącą wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...] o pow. 279 m2, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w S. IV Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta nr [...].

Decyzja została wydana na podstawie art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika jednoznacznie, iż działka nr [...] o pow. 279 m2 oznaczona jest w ewidencji gruntów i budynków jako tereny mieszkaniowe. Wskazana decyzja podziałowa w swej treści nie wymienia, iż nowo powstała działka [...] miałaby być przeznaczona pod budowę bądź poszerzenie istniejącej już drogi publicznej ulicy A. K.. Potwierdzenie powyższego stanowi również wykaz zmian danych ewidencyjnych, tj. wykaz zmian gruntowych, który obrazuje podział nieruchomości na działki [...] i [...] z oznaczeniem rodzaju użytku - tereny zabudowy mieszkaniowej.

Działka nr [...] stanowiła własność Gminy Miasta w użytkowaniu wieczystym Spółki zarówno przed podziałem jak i po jej podziale. W wyniku badania przeprowadzonego w Sądzie Rejonowym w S. Wydziale IV Ksiąg Wieczystych ustalono, iż działka oznaczona nr [...] została jedynie przeniesiona z księgi wieczystej nr [...] do księgi wieczystej nr [...]. Błędne jest zatem przeświadczenie strony o tym, iż wygasło ustanowione na nieruchomości prawo użytkowania wieczystego, a w związku z czym strona miałaby prawo ubiegania się odszkodowanie.

Wskazany teren przeznaczony był w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Zapisy uchwały Rady Miasta nr [...] z 29 września 2003 r. wskazują, iż inwestor miał obowiązek wykonania miejsc postojowych w ilości 1 stanowisko na 1 mieszkanie oraz 2,5 stanowiska na 100 m2 powierzchni użytkowej usług, w granicach działki. W związku z tym, iż plan miejscowy nie przewidywał na terenie przedmiotowej nieruchomości przebiegu drogi zaliczonej w sposób prawem przewidziany do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, uznać należy, iż nieruchomość ta nie stanowi w kontekście tego planu drogi publicznej.

Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania skarżącego Wojewoda decyzją z dnia 11 października 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że nie ma podstaw do stwierdzenia, że powstała w wyniku podziału działka nr [...] została przeznaczona pod drogę publiczną bądź też pod jej poszerzenie. Ani w podstawie prawnej decyzji podziałowej, ani też w sentencji i w uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia nie wskazano, iż podział działki nr [...] dokonany został w celu wydzielenia jej części pod drogę. Co więcej, decyzja Prezydenta Miasta została wydana pod warunkiem, że przy zbywaniu którejkolwiek z działek wydzielonych w wyniku podziału ustanowiona zostanie służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] na rzecz właściciela działki nr [...] w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, tj. ulicy A. K., co wskazuje, że działka nr [...] w dniu wydawania decyzji podziałowej dostęp do ulicy A. K. posiadała.

Wojewoda stwierdził, że w aktach organu I instancji znajduje się pismo z Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta S. z 29 września 2010 r., w którym wskazano, że fakt, że na terenie działki nr [...] miały powstać parkingi - "min. 2,5 stanowiska na 100 m2 pow. użytkowej usług, dla funkcji mieszkaniowej min. 1 stanowisko na 1 mieszkanie dla zabudowy wielorodzinnej, w granicach działki", wynika z zapisów uchwały Rady Miasta z dnia 29 sierpnia 2003 r., nr [...], w której poza przeznaczeniem przedmiotowego terenu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, zapisano również konieczność budowy parkingów. Wskazał ponadto na dwa pisma z Zakładu Komunalnego w S. Zarządu Dróg i Zieleni: z 29 czerwca 2009 r. oraz z 28 października 2010 r., w których stwierdzono, iż działka nr [...] nie była niezbędna na poszerzenie ul. A. K. oraz podkreślono, iż "sposób zagospodarowania terenu określony dokumentacją techniczną i wykonany w trakcie i na potrzeby inwestycji przyległej do pasa drogowego nie jest równoznaczny z koniecznością przejęcia tego terenu wraz z majątkiem".

W związku z budową zespołu mieszkaniowego przy ul. A. K. przedsiębiorstwo A zobowiązane zostało do wybudowania miejsc parkingowych dla mieszkańców. Przy wybudowanym budynku powstał również chodnik. Nie ma jednakże podstaw do twierdzenia, iż nowa infrastruktura miała na celu poszerzenie ul. A. K. i w rezultacie zapewnienia mieszkańcom nowo wybudowanych mieszkań dostępu do drogi publicznej (gdyż taki dostęp działka nr [...] posiadała jeszcze przed podziałem). Przeprowadzone prace wiązały się tylko i wyłącznie z realizacją przez inwestora obowiązku wynikającego z zapisów planu miejscowego, który to obowiązek został na spółkę nałożony w związku z budową zespołu mieszkaniowego przy ul. A. K..

Nadto organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania przywołane przez skarżącego orzecznictwo, w szczególności zaś wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z uwagi na odmienny stan faktyczny.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku spółka A z siedzibą w G. Skarżący zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną interpretację i niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że organ I Instancji prawidłowo ustalił, iż nie zachodzą przesłanki do przyznania na rzecz skarżącej odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość w związku z wygaśnięciem prawa użytkowania wieczystego tej działki, jako że działka ta nie stanowi drogi publicznej;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 89 § 2 K.p.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 K.p.a. poprzez uznanie, iż prawidłowym było działanie organu I Instancji polegające na odstąpieniu od przeprowadzenia rozprawy pomimo zaistnienia przesłanek uzasadniających jej przeprowadzenie;

- art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia pomimo nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci przesłuchania świadków;

- art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i niewłaściwe przyjęcie, że podział działki nr [...] dokonany na wniosek skarżącego decyzją Prezydenta Miasta z 27 stycznia 2009 r. nie został dokonany w celu wydzielenia działki pod drogę publiczną poszerzenie drogi powiatowej ul. A. K. w S., a tym samym podział ten nie został przeprowadzony w trybie przewidzianym art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie powinien prowadzić do ustalenia odszkodowania.

Wskazując na te zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Odpowiadając na skargę, Wojewoda podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonego aktu ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien jego wadliwości podnosić z urzędu.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Niniejsza sprawa dotyczy odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod poszerzenie drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek jej użytkownika wieczystego.

Właściwość organów do wydania decyzji w tym przedmiocie, tryb postępowania oraz sposób ustalenia odszkodowania, a także treść rozstrzygnięcia reguluje obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.).

Art. 98 ust 1 tej ustawy stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Z art. 98 ust. 3 tej ustawy wynika, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia. W szczególności zaś starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala odszkodowanie (art. 129 ust. 1 ustawy).

Stosownie natomiast do art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:

1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126;

2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości;

3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W sprawie o odszkodowanie właściwym organem jest zatem starosta, na obszarze właściwości którego wywłaszczona położona jest nieruchomość (art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a.).

Zgodnie zaś z treścią art. 92 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.) w miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje prezydent miasta. Wskazać przy tym należy, że zgodnie treścią ust. 3 tegoż artykułu ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym.

Nadto art. 4 pkt 9b1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśnia, iż ilekroć w ustawie jest mowa o staroście - należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o ustalenie odszkodowania złożyła spółka A z siedzibą w G. twierdząc, że w wyniku podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w S. powstała działka nr [...] o pow. 279 m2, która zgodnie z zatwierdzonym projektem podziału przeznaczona była na poszerzenie powiatowej drogi publicznej - ul. A. K..

Wojewoda postanowieniem z dnia 10 stycznia 2011 r. wyłączył Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej od załatwienia sprawy o ustalenie odszkodowania, jednocześnie wyznaczając do prowadzenia sprawy Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Wojewoda uznał, że Prezydent Miasta podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy z uwagi na posiadanie przez miasto na prawach powiatu S. statusu strony w niniejszym postępowaniu. Wskazał przy tym na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., w którym stwierdzono, że w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność miasta na prawach powiatu na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 par. 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu (sygn. akt I OSK 1286/08 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W związku z tym, w toku niniejszego postępowania poddano kontroli również ostateczne postanowienie Wojewody wyznaczające jako organ właściwy do załatwienia sprawy Prezydenta Miasta.

W ocenie Sądu brak było podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta od rozpatrywania złożonego przez skarżącego wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w S. Okoliczność, że Prezydent Miasta jako reprezentant miasta na prawach powiatu S. miałby ewentualnie wypłacić odszkodowanie za nieruchomości przejętą pod poszerzenie drogi powiatowej nie stanowi bowiem w ocenie Sądu podstawy do wyłączenia tegoż organu.

Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, reprezentuje on interes tej jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.

W niniejszej sprawie istotne jest zatem, zdaniem Sądu, że Prezydentowi Miasta wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej powierzone zostało orzekanie w sprawie ustalenia odszkodowania

W orzecznictwie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r., I OSK 521/05, LEX nr 189858 i wyroku z dnia 16 lutego 2005r., OSK 1017/04, LEX nr 171164, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 30 września 2005 r., I SA/Wa 1432/04, LEX nr 192934 i postanowieniu z dnia 1 czerwca 2005 r. I SA/Wa 453/04 LEX nr 1790580).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Widać z tego niezbicie, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej; uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Niemniej należy pamiętać, że jest to następstwem celowego działania ustawodawcy. Niekiedy czyni on to tak wyraźnie, że nie może to budzić najmniejszych wątpliwości. Na przykład: z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) wynika, że o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego orzeka wójt (burmistrz, prezydent miasta) tej właśnie gminy, która jest właścicielem nieruchomości, na której ustanowiono użytkowanie wieczyste. Tego rodzaju rozwiązania prawne nie powinny budzić wątpliwości, tym bardziej że prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przyznane w celu realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu administracji publicznej i z tego powodu podlega licznym ograniczeniom, płynącym z przepisów prawa publicznego ( ONSA 2003/4/115).

Również w uchwale z dnia 9 października 2000 r., podjętej w sprawie o sygnaturze OPK 14/00 (ONSA 2001/1/17), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne (imperium) i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna wykonywać przysługujące jej prawa i obowiązki właścicielskie i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela.

Wskazać przy tym należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. w sprawie K 32/08 (Dz.U.RP 2009/187/1456, LEX nr 523793) orzekł, że art. 33 i art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że art. 33 i art. 50 § 1 są zgodne z wymienionym przepisem konstytucyjnym również przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji.

Trybunał podkreślił, że wykonując władztwo publiczne w formie decyzji administracyjnych, organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem tych jednostek ani realizować celów samodzielnie wyznaczonych przez te jednostki, ale muszą bezstronnie uwzględnić i wyważyć - zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie zasadami konstytucyjnymi i ustawowymi - wszystkie prawnie doniosłe interesy ogólnospołeczne i indywidualne, stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości. Z tych względów wydawanie decyzji administracyjnych jest działalnością odmienną od wymienionych wyżej sfer działania jednostek samorządu terytorialnego, objętych zasadą ich samodzielności, oznaczającą istotny zakres swobody decyzyjnej. Konstytucyjnie chroniona sfera samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w jej aspekcie pozytywnym - rozumiana jako swoboda decyzyjna - nie obejmuje administrowania przez wydawanie decyzji administracyjnych adresowanych do obywateli. Samodzielność oznacza tu przede wszystkim samodzielne stosowanie prawa przy założeniu kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej oraz wyłączenie innych form ingerencji w wydawanie decyzji administracyjnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego.

Nadto Trybunał wskazał, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne muszą być ukierunkowane na realizację zasady praworządności. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec obywatela, mają stać na straży prawa, w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów.

Powyższe orzeczenia dotyczą rozgraniczenia ról organów gmin mogących występować w dwóch rolach, a mianowicie raz jako organu administracji publicznej, innym razem jako organu gminy, jednak wynika z nich ogólniejsza reguła. To przepisy prawa rozstrzygają w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, który z uwagi na uregulowanie zawarte w art. 29 K.p.a. potencjalnie może być także administrowanym. Również przepisy prawa decydują o tym czy jest on organem administracji publicznej posiadającym kompetencję do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w tym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Z tych orzeczeń wynika także, iż co do zasady ról tych nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 maja 2008 roku, sygn. I OSK 551/08, dostępnym na stronie internetowej: https://cbois.nsa.gov.pl, zob. także powołane tam orzeczenia).

Ponadto w orzeczeniach tych została sformułowana reguła kolizyjna, która nakazuje dawać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę, co oznacza, że przeznaczenie organowi administracji takiej roli przez przepisy prawa, wyklucza jego udział w tym postępowaniu w charakterze strony tego postępowania.

W cytowanej wyżej uchwale z dnia 19 maja 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent miasta jako organ wykonawczy tego miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu.

Zdaniem Sądu uchwała ta nie może być zastosowana w niniejszej sprawie. Dotyczyła ona bowiem wyłącznie sprawy o zwrot nieruchomości położonej na terenie miasta na prawach powiatu, w której organ prowadzący postępowanie (prezydent miasta) jednocześnie reprezentował stronę postępowania. W sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości prawa strony przysługują bowiem jej aktualnemu właścicielowi.

Po podjęciu tejże uchwały nastąpiła zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z dniem 22 października 2007r. dodano do art. 142 ust. 2, który stanowi, że w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu, przy czym odnosi się on wyłącznie do spraw dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do odpowiedniego stosowania uchwały z dnia 19 maja 2003 r. i wskazywania innych spraw, w których prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty powinien również podlegać wyłączeniu. Nie znajduje bowiem podstaw wyprowadzanie wyłączenia organu administracji w drodze wykładni, prowadzące do pozbawienia kompetencji jednostki samorządu terytorialnego. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Wskazać przy tym należy, że orzecznictwo sadów administracyjnych w powyższej kwestii nie jest jednolite. Z jednej strony sądy administracyjne wskazują bowiem na konieczność wyłączenia organu odpowiednio stosując uchwałę z dnia 19 maja 2003 r. Przyjmuje się również, że nie ma podstaw do wyłączenia organu przy zastosowaniu wykładni rozszerzającej. Wreszcie wskazuje się, że prowadzenie postępowania przez organ jednostki samorządu terytorialnego nie stoi na przeszkodzie, aby jednostka ta uzyskała później status uczestnika postępowania przed sądem administracyjnym.

W przedmiotowej sprawie podkreślić należy, iż w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę właściwym organem jest starosta (art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami), na obszarze działania którego nieruchomość jest położona (art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a.).

W niniejszej sprawie organem właściwym do jej rozpatrzenia jest zatem Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, którego właściwość dodatkowo uzasadnia art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz wydane na podstawie art. 3 ust. 2 tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 roku w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. nr 103, poz. 652), w którym S. jest wymieniony jako miasto na prawach powiatu.

Jak z powyższego wynika, przepisy prawa materialnego, procesowego i ustrojowego wyznaczyły Prezydentowi Miasta w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym rolę organu administracji publicznej załatwiającego sprawę administracyjną dotyczącą ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która jest położona na terenie Gminy Miasta S.

Zatem Prezydent Miasta jako organ wykonawczy Gminy Miasta S. i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako organ właściwy do rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku o odszkodowanie nie podlega wyłączeniu od załatwienia przedmiotowego wniosku. Ewentualne uprawnienia właścicielskie oraz pozostawanie jednocześnie dysponentem władzy publicznej uprawnionym do wydania decyzji nie prowadzą do konieczności wyłączenia w oparciu o treść art. 24 § 1 pkt 1 Kpa.

Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił postanowienie Wojewody z dnia 19 lutego 2009r.

Art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.

Nieprawidłowość postanowienia o wyłączeniu od załatwienia wniosku skarżącego o odszkodowanie Prezydenta Miasta i wyznaczeniu w tym celu Prezydenta Miasta spowodowała, że decyzja tegoż organu z dnia 26 kwietnia 2011 r. została wydana przez organ niewłaściwy. Wyznaczony organ niezasadnie nabył właściwość delegacyjną, a to w orzecznictwie traktuje się na równi z naruszeniem właściwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 1990 r., sygn. SA/Wr 1001/89, ONSA 1990/2-3/36). Skoro zatem nie było podstaw do działania w niniejszej sprawie Prezydenta Miasta, to wydane w sprawie odszkodowania rozstrzygnięcie jest dotknięte wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt. 1 Kpa. W konsekwencji decyzja organu odwoławczego jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż organ utrzymał decyzję dotkniętą wadą nieważności, co sprawia, że rażąco naruszył prawo.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.