Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 90/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156 par 1 pkt 2, art 7, art 77 par1, art 107 par 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi S. L. i B. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

B. L. i S. L. (dalej jako: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Zarządzeniem Nr [...] z [...] września 1983 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego w [...] i jego podziale na normatywne działki budowlane Naczelnik Miasta [...] ustalił granice terenu budowlanego w mieście [...] i jego podział na normatywne działki budowlane (zwanym dalej: "zarządzeniem Nr [...] "). Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...]

Naczelnik Miasta [...] decyzją z [...] marca 1984 r. orzekł o ustaleniu na rzecz S. i B. L. odszkodowania za przejęty na własność Państwa, zarządzeniem Nr [...] , grunt i składniki roślinne w wysokości 576 218 zł położony w mieście [...] , oznaczony w ewidencji gruntów pod poz. [...] , numer geodezyjny działki [...] o powierzchni 0,7119 ha – K.w. 12022 (zwaną dalej: "decyzją z [...] marca 1984 r.). Następnie decyzją z [...] czerwca 1984 r. Naczelnik Miasta [...] zmienił - na podstawie art. 155 K.p.a. – własną decyzję z [...] marca 1984 r. zwiększając wysokość przyznanego odszkodowania o wartość składników budowalnych, tj. o kwotę 23 175 zł (zwaną dalej: "decyzją z [...] czerwca 1984 r.). Zatem łącza wartość odszkodowania wyniosła 599 393 zł.

Pismem z 16 stycznia 2017 r. skarżący wystąpili do [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] marca 1984 r. i zmieniającej ją decyzji z [...] czerwca 1984 r.

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1984 r. i decyzji z [...] czerwca 1984 r.

Od powyższej decyzji odwołali się skarżący. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] października 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że wyżej przedstawiona nieruchomość przeszła na własność Państwa zarządzeniem Nr [...] wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach [(Dz. U. z 1972 r., Nr 27, poz. 192) - zwanej dalej: "ustawą z 1972 r."]. Zarządzenie Nr [...] zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej z 1983 r., Nr [...], poz. [...] . Podstawą prawną decyzji przyznającej odszkodowanie był art. 10 ust. 1 ustawy z 1972 r. oraz art. 8 ust. 8, 9 i 12 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [(Dz. U. z [...] r., Nr [...] , poz. [...], ze zm.) – zwanej dalej: "ustawą z [...] r."]. W myśl art. 10 ust. 1 ustawy z 1972 r. za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłacało się odszkodowania na podstawie przepisów ustawy z 1958 r. W pierwszej kolejności organ rozpatrzył podnoszony przez pełnomocnika skarżących zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej. Minister wskazał, że w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że brak podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za przejętą w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z 1972 r. nieruchomość nie jest oczywisty. Prawo do odszkodowania za grunt przejęty z mocy art. 5 ust. 2 ustawy z 1972r. wynika z art. 10 ust. 1, który rzeczywiście nie precyzuje formy, w jakiej następuje jego ustalenie. Nie wynika ona jednoznacznie również z żadnego innego jej przepisu. Analizując to zagadnienie należało jednak mieć na uwadze brzmienie art. 20 ust. 1, wedle którego do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej. Zatem ww. art. 22 ust. 1 stwarza domniemanie decyzyjnego trybu orzekania w zakresie objętym regulacją tej ustawy i wymagającym wydania władczych rozstrzygnięć. Do tego zakresu należy materia odszkodowania za przejęty grunt. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń, a użycie zwrotu "w sprawach" nakazuje szerokie jego rozumienie. Ustawa ta działanie z mocy prawa przewidziała wyraźnie tylko w odniesieniu do przejścia prawa własności (art. 5 ust. 2). Sformułowanie "wypłaca się" nie przekreśla formy decyzji w tym przypadku, bo stanowi tylko o obowiązku wypłaty i trybie jego ustalenia. W konsekwencji m. in. ww. rozważań Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za tezą, wedle której wypłata odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie przepisów ustawy z 1972 r. następowała w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 10.03.2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13; wyrok WSA w Warszawie z 30.01.2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2915/16). Odnosząc się do dalszych twierdzeń skarżących, organ odwoławczy wskazał, że w ustawie z 1972 r. brak jest precyzyjnych i jednoznacznych przepisów co do sposobu ustalenia odszkodowania. We wspomnianym art 10 ust. 1 wskazano jedynie, że odszkodowanie "wypłacało" się na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Przez zwrot "wypłaca się" należy z całą pewnością rozumieć czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Niemniej kwestia sposobu ustalenia odszkodowania nie była jednoznaczna. W ówcześnie obowiązujących przepisach brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z 1958 r. Z art. 10 ust. 1 ustawy z 1972 r. nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z 1958 r., tj. w szczególności po przeprowadzeniu rozprawy. Ustawodawca wskazał tylko, że odszkodowanie wypłaca się na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Organ podkreślił, że nie można stosować obecnie obowiązujących zasad przy dokonywaniu wykładni przepisów, których wykonywanie następowało w innym systemie prawnym. Prawidłowość decyzji administracyjnej ocenia się stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania ocenianej decyzji, a nie dokonując aktualnej interpretacji tych przepisów (wyrok WSA w Warszawie z 19.01.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1520/10). Jednakże, po rozpatrzeniu podania S. Ł. z 5 czerwca 1984 r. Naczelnik zmienił swoją decyzję z [...] marca 1984 r., zwiększając wysokość przyznanego odszkodowania o wartość składników budowlanych tj. o kwotę 23 175 zł. Decyzja z [...] marca 1984 r. została zmieniona na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 155 K.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W decyzji z [...] czerwca 1984 r. Naczelnik zgodnie z podaniem współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości – skarżącego zmienił. tj. podwyższył odszkodowanie. Jednocześnie jak wskazał organ pozostałe punkty decyzji pozostały bez zmian. Niewątpliwie przemawiał za tym słuszny interes strony, gdyż jak wskazał skarżący na części nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa znajdowało się szambo wraz z przyłączem kanalizacyjnym, które nie zostały uwzględnione podczas szacowania innych składników. Ponadto strona wyraziła zgodę na zmianę ww. pismem z 5 czerwca 1984 r. Zatem istniały podstawy do wydania ww. decyzji z [...] czerwca 1984 r. na podstawie ówczesnego art. 155 K.p.a. W opinii biegłego rzeczoznawcy do spraw budownictwa z listy Urzędu Miejskiego we [...]z maja 1984 r. znajduje się wycena wartości odszkodowania za szambo oraz przyłącza kanalizacyjne znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości na kwotę 23 175 zł. Taka też kwota została przyznana w decyzji z 7 czerwca 1984 r. Skoro odszkodowanie zostało ustalone przez biegłego, będącego osobą uprawnioną do sporządzania takich opinii, to brak jest podstaw do uznania, że przyznane odszkodowanie za składniki budowlane w kwocie 23 175 zł zostało ustalone nieprawidłowo. Ponadto, pomimo prawidłowego pouczenia stron o przysługujących im środkach odwoławczych, co wynika z treści decyzji z [...] czerwca 1984 r., skarżący nie zaskarżyli ww. decyzji z [...] czerwca 1984 r., a zatem nie kwestionowali wysokości przyznanego im odszkodowania. W świetle powyższego Minister stwierdził, że decyzja z [...] marca 1984 r. i decyzja z [...] czerwca 1984 r., nie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badane decyzje w postępowaniu nieważnościowym naruszały pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a. Decyzje te wydane zostały przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w nich prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyły one również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i zostały skierowane do osób będących stroną postępowania. Również wykonanie tych decyzji, w dacie ich wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą ani też nie zawierały wady powodującej ich nieważność z mocy prawa. Zaskarżone decyzje były ponadto wykonalne w dacie ich wydania (ich mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym nie zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji. Zatem Wojewoda [...] prawidłowo odmówił stwierdzenia ich nieważności, co oznacza, że należało utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

B. L. i S. L. – działający przez pełnomocnika będącego adwokatem - w skardze wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2017 r. Skarżący zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art.107 § 3 K.p.a., przez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a przede wszystkim zawarcie w uzasadnieniu decyzji błędnych ocen prawnych tego stanu. W motywach skargi wskazano, że w sprawie należało odpowiedzieć na pytanie, czy zgodnie z przepisami ustawy z 1972 r. ustalając odszkodowanie za przejętą nieruchomość, organ zobowiązany był lub mógł wydać decyzję administracyjną? Przepisy ustawy z 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach nie przewidywały wprost formy decyzji administracyjnej jako aktu prawnego załatwiającego sprawę ustalenia odszkodowania za przejętą w trybie tej ustawy nieruchomość. Ukształtowana ówcześnie praktyka działania organów przewidywała formę "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", na podstawie których ustalana była wysokość odszkodowania, i za przejęty grunt, i za jego składniki. Zatem załatwienie sprawy odszkodowania w formie decyzji uznać należy za działanie sprzeczne z prawem, skutkujące nieważnością takiej decyzji. Tak też sytuacje te oceniane były przez sądy administracyjne, które, np. WSA w Warszawie w wyroku z 23 lutego 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 1634/09) stwierdził, iż "Zatem odszkodowania za grunty przejmowane przez Państwo na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wypłacane były na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji o odszkodowaniu. Brak było bowiem podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o odszkodowaniu.", zaś NSA w wyroku z 12 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 878/10), utrzymującym w mocy przytoczony powyżej wyrok, stwierdził, iż "Niewadliwie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że odszkodowania za grunty przejmowane przez Państwo na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wypłacane być powinny na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji o odszkodowaniu. Podzielić należy tym samym stanowisko, że brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego." Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z 21 czerwca 2007 r., w którym stwierdzono, że "...przy przejmowaniu nieruchomości w trybie ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, nie wydawano decyzji administracyjnych ani w przedmiocie wywłaszczenia ani w przedmiocie odszkodowania." W świetle przywołanych powyżej rozstrzygnięć ustalających wykładnię przepisów ustawy z 1972r., iż terenowe organy administracji publicznej nie były zobowiązane do wydawania decyzji w przedmiocie odszkodowania za przejmowane nieruchomości. Zatem każdorazowe wydanie takiej decyzji oznaczało, iż wydana była ona bez podstawy prawnej.

2. Dokonany przez organy w sprawie wybór jednego z dwóch sposobów oceny prawidłowości wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania pod kątem podstawy prawnej do jej wydania (lub jej braku), o ile może mieć charakter dyskusyjny, o tyle całkowicie błędnym jest założenie Ministra, iż w świetle ówczesnych przepisów prawa organ wydając decyzję o odszkodowaniu nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Kluczową kwestią oceny prawidłowości wydania decyzji z 1984 r., winna być odpowiedź na pytanie, wedle jakich przepisów powinna być procedowana sprawa odszkodowania za przejętą na mocy art. 5 ust. 2 ustawy z 1972 r. nieruchomość? Czy były to przepisy ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. określające zasady ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, czy także przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, określające przypadki w których następowało wydawanie decyzji administracyjnej oraz formułujące obowiązki organu dokonania określonych czynności przed wydaniem decyzji. Zasadnicze znaczenie miało (i w dalszym ciągu ma) dokonywanie przez organ wszystkich czynności urzędowych, wyłącznie na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zaś w kwestiach szczególnych - na podstawie przepisów szczególnych, o ile te nakazywały taki sposób postępowania organu. Zatem, w niniejszej sprawie, miały zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958r. - jako przepisy szczególne, niemniej czy wszystkie przepisy tejże ustawy stosowane być powinny wprost, czy tylko niektóre z nich, stosowane odpowiednio. Jeśli przyjąć, iż sprawa odszkodowania mogła (lub powinna) być załatwiona w formie decyzji administracyjnej, a takiej formy aktu administracyjnego przepisy ustawy z 1972 r. nie przewidywały wprost, to nie może budzić wątpliwości, iż tryb wydania takiej decyzji winien wynikać z przepisów ogólnych (K.p.a.) lub przepisów szczególnych (ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.). Z przepisów tych wynikał przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia przed wydaniem decyzji rozprawy administracyjnej. Zarówno bowiem art. 23 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. (w brzmieniu tego przepisu w dacie wydania decyzji) obowiązek ten nakazywał, jak również przepis art. 82 § 2 K.p.a. Obowiązek ten miał charakter bezwzględny i jego naruszenie stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością decyzji. Minister jednakże, całkowicie błędnie przyjął, iż "rozprawa (zgodnie z ówczesnym oraz obecnym brzmieniem K.p.a.) nie była w żadnym przypadku obligatoryjna. Decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1 K.p.a.)". Wypada w tym miejscu wskazać, iż gdyby lektura tego przepisu nie została zakończona przez Ministra na § 1, to doczytałby się w § 2 artykułu 82 K.p.a., że organ powinien przeprowadzić rozprawę: jeżeli jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, jeżeli wymagają tego przepisy prawne. W sprawie o ustalenie odszkodowania Naczelnik Miasta Rypina powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził stosowną opinię szacunkową. Zatem, już chociażby z tego względu Naczelnik zobowiązany był przeprowadzić rozprawę odszkodowawczą, bo tak należy odczytywać zwrot ustawowy "powinien przeprowadzić rozprawę", w sytuacji, gdy wyjaśnienie sprawy, tj. ustalenie wysokości odszkodowania, uzależnione jest od opinii biegłego. Tym bardziej w niniejszej sprawie było to konieczne, gdyż pierwotne ustalenie wysokości odszkodowania było błędne, wymagające skorygowania decyzją z 7 czerwca 1984r. Z treści decyzji z 1984 r. nie wynika aby rozprawę przeprowadzono, chociaż obowiązek jej przeprowadzenia wynikał z obu wskazanych powyżej przepisów. Zatem błędna ocena Ministra, iż jej przeprowadzenie nie miało charakteru obligatoryjnego uznać należy za rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Minister Infrastruktury i Budownictwa – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2017 r. nie narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – po analizie akt sprawy i treści wymienionej decyzji – Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa została wydana w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu nieważnościowym. Z kolei przedmiotem przeprowadzonego przez organ postępowania nieważnościowego była decyzja Naczelnika Miasta [...] z [...] marca 1984 r. (zwana dalej: "decyzją z 1984r.") o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania za przejęty na własność Państwa grunt i składniki roślinne, położony w mieście [...] , oznaczony numerem geodezyjnym działki [...] o powierzchni 0,7119 ha i decyzja z [...] czerwca 1984 r. zwiększając wysokość przyznanego odszkodowania o wartość składników budowalnych.

W tym miejscu należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ich zaistnienie ocenia się według stanu faktycznego oraz prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. W ocenie Sądu organ nadzoru prawidłowo uznał brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1984 r. Sąd podzielił argumentację przytoczoną na uzasadnienie stwierdzonego braku. Z przedstawionego stanu sprawy, akt sprawy i treści wydanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji wynika, że organy dokonały oceny decyzji z 1984 r. w aspekcie wszystkich podstaw nieważnościowych unormowanych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym w szczególności jednej z tych podstaw, mianowicie podstawy z punktu 2, tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej czy z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał ocenę tę za prawidłową. Oznacza to, że w dalszej części rozważań odparcia wymaga argumentacja skargi przemawiającą – zdaniem skarżących – za nieważnością decyzji opartą na przesłance z pkt 2 § 1 art. 156 K.p.a. Nieruchomość opisana w stanie sprawy przeszła na własność Państwa na podstawie zarządzenia Nr [...] Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] września 1983 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego w [...] i jego podziale na normatywne działki budowlane. Zarządzenie zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192) i ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej z 1983 r., Nr [...] , poz. [...] . Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z 1972 r. po upływie dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie zarządzenia nieruchomości przechodziły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Podstawę materialnoprawną dotyczącą ustalenia odszkodowania stanowiły również przepisy ww. ustawy z 1972 r. Skarżący stoją na stanowisku: - po pierwsze, że terenowe organy administracji publicznej nie były zobowiązane do wydawania decyzji w przedmiocie odszkodowania za przejmowane nieruchomości i wydanie takiej decyzji oznaczało wydanie bez podstawy prawnej; - po drugie, że przeprowadzenie rozprawy miało charakter obligatoryjny, a to przy przyjęciu, że sprawa odszkodowawcza mogła być załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Brak przeprowadzenia rozprawy świadczy o wydaniu decyzji odszkodowawczej z rażącym naruszeniem prawa.

W świetle powyższego do rozważenia pozostała kwestia istnienia podstawy prawnej upoważniającej do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie ustawy z 1972 r. Podobnie jak pojęcie rażącego naruszenia prawa, tak i zwrot "bez podstawy prawnej", nie zawiera ustawowej definicji, a jego wypełnienie nastąpiło w doktrynie i judykaturze. Przyjmuje się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce wówczas, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania albo taki przepis jest, ale nie spełnia wymagań stawianych podstawie prawnej, w tym zwłaszcza w zakresie formy rozstrzygnięcia, a szczególnie wówczas gdy określony obowiązek lub uprawnienie powstają z mocy prawa (p. J. B. w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 806-807, i cytowane tam orzecznictwo). Jak wskazał organ w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych kształtowany jest pogląd, że brak podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za przejętą w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z 1972 r. nieruchomość nie jest oczywisty. Prawo do odszkodowania za grunt przejęty z mocy art. 5 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy z 1972 r. wynika z jej art. 10 ust. 1, który stanowił, że za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłacało się odszkodowanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis ten istotnie nie precyzuje formy, w jakiej następuje ustalenie odszkodowania. Nie wynika ona jednoznacznie również z żadnego innego jej przepisu. W punkcie 5 zarządzenia Nr [...] zarządzono, że odszkodowanie pieniężne za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa dotychczasowi właściciele (współwłaściciele) otrzymują na warunkach określonych w art. 10 ustawy z 1972 r. Rozstrzygnięcia w tym zakresie nastąpią w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Zarząd Gospodarki Terenowej w Rypinie. Należy jednak mieć na uwadze brzmienie art. 20 ust. 1, wedle którego do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej. Dalej Sąd opowiada się za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 10 marca 2015 r. (I OSK 1534/13) w którym wskazuje się, że art. 20 ust. 1 ustawy z 1972 r., "stwarza domniemanie decyzyjnego trybu orzekania w zakresie objętym regulacją tej ustawy i wymagająca wydania władczych rozstrzygnięć. Do tego zakresu należy materia odszkodowania za przejęty grunt. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń, a użycie zwrotu "w sprawach" nakazuje szerokie jego rozumienie. Ustawa ta działanie z mocy prawa przewidziała wyraźnie tylko w odniesieniu do przejścia prawa własności (art. 5 ust. 2). Sformułowanie "wypłaca się" nie przekreśla formy decyzji w tym przypadku, bo stanowi tylko o obowiązku wypłaty i trybie jego ustalenia. Wzmacnia ten pogląd brzmienie art. 8 ust. 8 ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. określającego zasady ustalenia odszkodowania za grunt w mieście (w zależności od tego, czy wywłaszczeniu podlega całość gruntu, czy część i w zależności od jego położenia, przy czym operuje nie sztywnymi stawkami, a pojęciami mieszczącymi się w pewnych granicach – "5-10% kosztów wybudowania domu" w pkt 1 lit. a, "do pięciokrotnej wysokości stawek" w pkt 1 lit. b, czy "proporcjonalnie do wartości działki" w pkt 2). Wskazuje to na konieczność dokonywania pewnych ocen i wartościowania, co wykluczało stosowanie konkretnych stawek sprecyzowanych w ust. 9 art. 8 tej ustawy. Przy czym ten ostatni przepis stanowił o sposobie ustalenia wysokości stawki odszkodowania tylko za określone grunty, na podstawie wytycznych wojewody, który mógł je w uzasadnionych gospodarczo przypadkach podwyższyć. Trzeba też wskazać na przepisy art. 8 ust. 4, 5 i 12, które odpowiednio określały sposoby ustalania odszkodowania za zasiewy, uprawy i plony, nadto za plantacje kultur wieloletnich, wreszcie za inne części składowe gruntu. Odwoływały się one odpowiednio do wartości przewidywanych zbiorów, kosztów założenia plantacji i ich pielęgnacji, wreszcie do kosztów odtworzenia. Tak więc i w tych wypadkach należało dokonać pewnych operacji i ocen, stąd nie sposób formułować poglądu o ustaleniu w tym odszkodowania w tym zakresie według sztywnych stawek – tabel, a więc by następowało to z mocy prawa. W świetle tych wywodów obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela odmiennych poglądów, sprowadzających się do przyjmowania braku podstawy prawnej do wydania decyzji odszkodowawczej za przejęcie nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1158/06, 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 878/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2004 r., sygn. akt SA/Bk 1132/03, publ. jw.). Nie wyrażają one stanowiska utrwalonego, o czym świadczą trafnie przywołane orzeczenia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Prezentowana w nich argumentacja nie jest przekonująca, nie jest też adekwatna do stanu niniejszej sprawy. Godzi się podkreślić, że w motywach opisanych wyroków powoływano się m. in. na praktykę stosowania tzw. wykazów, bliżej jej nie dowodząc, nadto oceniając ją negatywnie. Wobec tego z praktyki uczyniono regułę, i to nieprawidłową. Z tego powodu trudno jest zaakceptować pogląd o braku podstawy prawnej do podjęcia decyzji w tej materii. W konsekwencji orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiada się za tezą, wedle której wypłata odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie przepisów ustawy z dnia [...]lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach następowała w drodze decyzji administracyjnej" (wyrok NSA z 10.03.2015 r., I OSK 1534/13).

Z kolei odpierając argumentację skargi dotyczącą wydania decyzji z 1984 r. z rażącym naruszeniem prawa, należy podkreślić, że z brzemienia normy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 marca 2018 r. (I OSK 2217/17) – "decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11, LEX nr 1244513.). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86). [...], przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł postać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa". Sąd w zakresie zarzutu braku przeprowadzenia rozprawy w postępowaniu odszkodowawczym w pełni podziela stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji. W ustawie z 1972 r. brak jest precyzyjnych i jednoznacznych przepisów co do sposobu ustalenia odszkodowania. W art. 10 ust. 1 wskazano jedynie, że odszkodowanie "wypłacało" się na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Kwestia sposobu ustalenia odszkodowania nie była jednoznaczna. Z art. 10 ust. 1 ustawy z 1972 r. nie wynikało wprost, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Ponadto, zasady ustalania odszkodowania w ustawie z 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 zatytułowanym "Odszkodowanie", natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy wiązała się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym - art. 22 (art. 21). W sprawie odszkodowanie ustalone zostało przez biegłego, będącego osobą uprawnioną do sporządzania takich opinii, to brak jest podstaw do uznania, że przyznane odszkodowanie za składniki budowlane zostało ustalone nieprawidłowo. Ponadto, pomimo prawidłowego pouczenia stron o przysługujących im środkach odwoławczych, co wynika z treści decyzji z [...] czerwca 1984 r., skarżący nie zaskarżyli ww. decyzji z [...] czerwca 1984 r., a zatem nie kwestionowali wysokości przyznanego im odszkodowania. Skoro stosowanie przepisów ustawy z 6 lipca 1972 r. i ustawy z 12 marca 1958 r. wywoływało rozbieżności w orzecznictwie administracyjnym, jak i sądowym, to naruszenie wskazanych przepisów nie może mieć charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (wyrok NSA z 15.03.2018 r., I OSK 2217/17). Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podzielają skarżący. Miejscem na interpretację jest postępowanie zwykłe. Zatem kwestia zastosowania art. 22 (art. 21) ustawy z 1958 r., jako mogąca budzić rozbieżności na gruncie przepisów przywołanej wyżej ustawy z 1972 r., nie może przemawiać za stwierdzeniem nieważności decyzji z 1984 r. Tym samym Sąd nie stwierdził w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy.

Wobec stwierdzenia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.