Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1947/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 20 pkt 8, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 12 i ust. 13, art. 40d ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic Chojnacka Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.; 2. zasądza od Samorządowego kolegium odwoławczego w [...] na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 2034 (dwa tysiące trzydzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Strona", "Skarżący"), jest decyzja z [...] lipca 2020 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO") nr [...], wydana na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "K.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570, z późn. zm.), utrzymująca na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie wymierzenia Stronie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że Prezydent [...], po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu, ww. decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 104 i art. 107 K.p.a., art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm., dalej: "u.d.p."), uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), orzekł o wymierzeniu kary pieniężnej dla Strony w wysokości 5 406,48 zł, za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. [...] w rej. nr [...] poprzez umieszczenie w nim:

- w dniach 16 - 27 sierpnia 2019 r. reklamy o treści "[...]" (o powierzchni 2,87 m2) umieszczonych na nośniku nr [...],

- w dniach 16 - 27 sierpnia 2019 r. reklam z przewijaną powierzchnią reklamową typu "scroll" o powierzchni 2,64 m2 umieszczonych na nośniku nr [...],

- w dniu 16 sierpnia 2019 r. reklamy o treści "[...]", w dniach 20 - 27 sierpnia 2019 r. reklamy o treści "[...]" (każda o powierzchni 2,87 m2) umieszczonych na nośniku z logo Strony, natomiast w dniach 17 - 19 sierpnia 2019 r. umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,19 m2,

- w dniach 16 - 27 sierpnia 2019 r. reklamy o treści "[...]" (o powierzchni 2,87 m2) umieszczonych na nośniku nr [...],

- w dniu 16 sierpnia 2019 r. reklamy o treści "[...]", w dniach 20 - 27 sierpnia 2019 r. reklamy o treści "[...]" (każda o powierzchni 2,87 m2) umieszczonych na nośniku nr [...], natomiast w dniach 17 - 19 sierpnia 2019 r. umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,19 m2,

- w dniu 16 - 27 sierpnia 2019 r, reklamy o treści "[...]" (o powierzchni 2,87 m2) umieszczonych na nośniku nr [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że [...] sierpnia 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrole pasa drogowego Al. [...] w rej. nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim 5 nośników reklamowych z treścią stałą oraz 1 nośnika ze zmienną powierzchnią reklamową typu "scroll", bez zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach [...] sierpnia 2019 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklam i nośników reklamowych.

SKO rozpatrując odwołanie Strony od powyższej decyzji, po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa wskazało, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów, które dokonane zostało bez zezwolenia zarządcy drogi. Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Organ wskazał również, że droga mieści się w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i pkt 3 u.d.p.), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i pkt 6 u.d.p.). Ze wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując - pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por. wyrok NSA z 15 maja 2013 r. II GSK 444/12). Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy ww. budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 851/16).

SKO dodało, że skoro pas drogowy wyznacza zasięg działania ustawy o drogach publicznych oraz zasięg kompetencji zarządcy danej drogi a działka ewidencyjna jest w obszarem jednorodnym pod względem prawnym siłą rzeczy linie graniczne, o których mowa w obu definicjach muszą się pokrywać. W niniejszej sprawie, działka ewidencyjna nr [...] w całości opisana jest użytkiem "dr" - drogi, zatem nie ma podstaw do innego określania granic pasa drogowego. Zatem, jak wskazał organ, w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza granica działki, na której wzniesiony jest budynek, na którym umieszczono nośniki reklamowe, biegnąca w miejscu zlokalizowania nośników wzdłuż budynku, na ścianach którego były umieszczone sporne nośniki reklamowe, a więc znajdowały się one w pasie drogowym. Strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie spornego nośnika reklamowego w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Z akt sprawy natomiast nie wynika, by zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w okresie wskazanym w decyzji I instancji.

Organ dodał, że odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny. Jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia.

SKO wyjaśniło, że w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznaczają ściany budynku, na którym były umieszczone sporne nośniki reklamowe, a więc znajdowały się one w pasie drogowym. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, tj. w: a) wypisie z rejestru gruntów dla dziatki ewidencyjnej nr [...], b) wyrysie z mapy ewidencyjnej w skali 1:1500, c) wydruku z mapy zasadniczej z zaznaczeniem granicy pasa drogowego i lokalizacji reklam/nośników, d) dokumentacji fotograficznej wykonana podczas kontroli pasa drogowego dniach [...] sierpnia 2019 r., [...] września 2019 r. W sprawie przeprowadzone zostały dowody z wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów oraz mapy zasadniczej, tym samym granice pasa drogowego wynikają z dokumentów urzędowych, a powoływanie biegłego geodety na ustalanie granic pasa drogowego, który ograniczony jest ścianą budynku jest zbędne. Zatem postanowienie Prezydenta [...] z [...] grudnia 2019 r, co do pkt 1 lit. b jest prawidłowe.

Biorąc powyższe pod uwagę, SKO stwierdziło, iż organ I instancji zasadnie wymierzył Stronie karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Al. [...] w rej. nr [...] [...] w [...].

SKO wyjaśniło następnie, że opłata za jeden dzień umieszczenia reklamy o powierzchni nieprzekraczającej 3.00 m2 i reklamy z przewijaną treścią typu "scroll", a także nośnik (inny obiekt) na drodze wojewódzkiej naliczana jest na podstawie uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Zdaniem SKO, organ I instancji przyjął prawidłowo w niniejszej sprawie stawkę dla reklamy z przewijaną treścią i ze zmienną ekspozycją dla drogi wojewódzkiej (poz. 22a załącznika nr [...]) - 2,80 zł. dla reklamy dla drogi wojewódzkiej (poz. 20a załącznika nr [...]), a dla samego nośnika stawkę 3,00 zł - inne obiekty budowlane (poz. 19 załącznika nr [...]). Nośniki reklamowe, zdaniem SKO, niewątpliwie należało zakwalifikować do tej ostatniej kategorii.

SKO nie zgodziło się z zarzutami Strony podniesionymi w odwołaniu od decyzji I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżając decyzję SKO z [...] lipca 2020 r. w całości, wniósł o jej uchylenie oraz decyzji I instancji w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić: a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych), b) mapa do celów prawnych z wrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem, c) opinia biegłego geodety – na okoliczność ustalenia, czy nośniki reklamowe występujące w niniejszej sprawie znajdowały się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi,

2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 oraz art. 81a § 1 K.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i ust. 6 u.d.p., poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby reklamy umieszczone na nośnikach były wyświetlane w dniach od 17 do 19 sierpnia, od 21 do 26 sierpnia 2019 r. a nośniki reklamowe były zamontowane w dniach od 17 do 19 sierpnia 2019 r., podczas gdy pierwsza kontrola organu miała miejsce w dniach [...] sierpnia 2019 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośniki były umieszczone w okresie pomiędzy kontrolami,

3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., poprzez brak zawiadomienia Skarżącego (lub jego przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzin nośników reklamowych - a przez to niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Skarżącego (jego przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych,

4) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni Al. [...] w rej. [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego,

5) art. 40 ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 załącznika nr [...] do uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("P.b.") poprzez uznanie, iż nośniki reklamowe w formie tzw. Citylight, występujące w niniejszej sprawie, stanowią obiekt budowlany w rozumieniu P.b., do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 załącznika nr [...] do ww. uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośniki tego typu nie spełniają definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., a zatem karę pieniężną za okres od 17 do 19 sierpnia 2019 r. wymierzono bezpodstawnie,

6) art. 40 ust. 6 i ust. 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 K.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na nośniku.

Skarżący na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "P.p.s.a."), wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r. oraz dokumentu w postaci Opinii uzupełniającej Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] lipca 2020 r. (opinia wydana dla lokalizacji ul. [...], przy czym wnioski tej opinii mają charakter uniwersalny i znajdują zastosowanie również na gruncie niniejszej sprawy) w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić Organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.

Skarżący poparł podniesione zarzuty obszerną argumentacją zawartą w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji naruszają przepisy prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.t.d.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.t.d., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.t.d., za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.t.d.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W niniejszej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Skarżącego reklamy zajmowały jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.

Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w [...] z [...].06.2013 r., sygn. akt [...], LEX nr [...]). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).

Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze.

Sfera pasa drogowego, choć istotnie – jak twierdzą organy w sprawie niniejszej – nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz.

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokół kontroli pasa drogowego, karta kontroli, fotografie oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem SKO z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Innego zdania jest Skarżący, który uważa, że naniesienie lokalizacji reklam na mapę, które polegało na odręcznej notatce pracownika (inspektora) ZDM sporządzonej na mapie oraz na odręcznym i nieprecyzyjnym oznaczeniu miejsca, w którym znajdują się nośniki reklam, nie może stanowić wystarczającego dowodu, że reklamy umieszczone na fasadzie budynku znajdują się w pasie drogowym.

Sąd podzielił stanowisko Skarżącego, że istotnie materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej – Al. [...] w rej. nr [...] poprzez umieszczenie w nim, przymocowanych do elewacji budynku:

- w dniach 16 - 27 sierpnia 2019 r. reklamy o treści "[...]" (o powierzchni 2,87 m2) umieszczonych na nośniku nr [...],

- w dniach 16 - 27 sierpnia 2019 r. reklam z przewijaną powierzchnią reklamową typu "scroll" o powierzchni 2,64 m2 umieszczonych na nośniku nr [...],

- w dniu 16 sierpnia 2019 r. reklamy o treści "[...]", w dniach 20 - 27 sierpnia 2019 r. reklamy o treści "[...]" (każda o powierzchni 2,87 m2) umieszczonych na nośniku z logo Skarżącego, natomiast w dniach 17 - 19 sierpnia 2019 r. umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,19 m2,

- w dniach 16 - 27 sierpnia 2019 r. reklamy o treści "[...]" (o powierzchni 2,87 m2) umieszczonych na nośniku nr [...],

- w dniu 16 sierpnia 2019 r. reklamy o treści "[...]", w dniach 20 - 27 sierpnia 2019 r. reklamy o treści "[...]" (każda o powierzchni 2,87 m2) umieszczonych na nośniku nr [...], natomiast w dniach 17 - 19 sierpnia 2019 r. umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,19 m2,

- w dniu 16 - 27 sierpnia 2019 r, reklamy o treści "[...]" (o powierzchni 2,87 m2) umieszczonych na nośniku nr [...].

Nie budzi wątpliwości, że Al. [...] w rej. nr [...] stanowi pas drogowy, bowiem z mapy ewidencyjnej jednoznacznie wynika, że zajmuje ona działkę ewidencyjną nr [...] opisaną jako "dr" – drogi. Nie ulega też wątpliwości, że powyższy pas drogowy graniczy z działką, na której umiejscowiony jest budynek z umieszczonymi spornymi w niniejszej sprawie reklamami, co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (wypis z rejestru gruntów dla dziatki ewidencyjnej nr [...], wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:1500, wydruk z mapy zasadniczej z zaznaczeniem granicy pasa drogowego i lokalizacji reklam/nośników). Co do posadowienia jednak spornych reklam w tym pasie drogowym nie ma pewności czy znajduje się w tym pasie drogowym bowiem na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy.

Dodać należy, że z fotografii znajdujących się w aktach sprawy na płytce CD wynika, że linia budynku nie jest prosta na całej długości w związku z czym z materiału dowodowego nie wynika, czy gzymsy i wszystkie innymi wystające części budynku znajdują się również w granicach pasa drogowego. Wbrew stanowisku SKO, materiał dowodowy nie daje pewności, czy w rzeczywistości na gruncie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku, na której umieszczono sporne reklamy wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego, a wystające elementy wchodzą w granice pasa drogowego, czy też najbardziej wystająca część budynku znajduje się na granicy pasa drogowego, co mogłoby oznaczać, że sporne reklamy nie znajdują się w granicach pasa drogowego. Jest to fundamentalna kwestia w niniejszej sprawie ponieważ od jej wyjaśnienia zależy ustalenie, czy również sporne w niniejszej sprawie reklamy znajdowały się w granicach pasa drogowego, czy też nie. Nie jest zatem w sprawie sporny przebieg granicy pasa drogowego i działki ewidencyjnej, na której umieszczony jest budynek objęty nr [...]. Organ dokładnie opisał i wyjaśnił w zaskarżonej decyzji okoliczność graniczenia ze sobą spornego pasa drogowego i działki, na której zlokalizowany jest ten budynek. W związku jednak z faktem, że budynek o nr [...] zlokalizowany jest na granicy pasa drogowego i tej działki, a nie jest wyjaśnione, czy fasada budynku, która nie ma jednolitego kształtu, wraz z umieszczonymi na niej nośnikami reklam wystawały poza obręb ściany (poza najbardziej wystające elementy ściany, którym wydaje się na podstawie fotografii dach budynku), nie jest również wyjaśniona kwestia czy sporne reklamy wkraczały w granice pasa drogowego.

Idąc tym tokiem rozumowania Sąd doszedł do przekonania, że obciążenie Skarżącego sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszył on prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 K.p.a., zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie Stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.

Potwierdza to dołączona do pisma Skarżącego z [...] stycznia 2020 r. opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich z września 2019 r. Co prawda, Sąd nie przeprowadził dowodu z tej opinii, bowiem podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Jednakże nie stoi to na przeszkodzie posłużeniu się takim dokumentem przez Stronę postępowania gdyż w orzecznictwie przyjęto, iż opinie sporządzone na zlecenie strony, traktować należy jedynie jako wyjaśnienia stanowiące poparcie jej stanowiska, choć z uwzględnieniem wiadomości specjalnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1769/09, z 21 lutego 2008 r. sygn. akt I GSK 468/07 i z 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II FSK 1539/06).

W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.( por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05, wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08 ).

Zaskarżona decyzja, z powyższych względów, dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem czy sporna reklama znajduje się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie Stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie.

W związku z nierozstrzygnięciem przez organy tej fundamentalnej w niniejszej sprawie kwestii, nie jest zasadne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa o covid"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz.1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto stołeczne Warszawa, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. W związku z tym, na podstawie zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym ( § 1 w zw. z § 3 tego rozporządzenia), a także brak technicznych możliwości przeprowadzenia zdalnie rozprawy z udziałem stron – Sąd rozpoznał tę skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid.

Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.