Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 730/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 41a ust. 1 pkt 2, art. 36 ust. 1 pkt 10
journal: Dz.U. 1991 nr 7 poz 24
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 11, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia WSA - Danuta Dopierała, Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Izabela Zdzieszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia ... kwietnia 2007 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników; uchyla zaskarżoną decyzję;


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia ... stycznia 2007 r. J. R. zwrócił się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział w Z. o umorzenie odsetek od zaległych składek ubezpieczeniowych wobec KRUS. W przedmiotowym wniosku J. R. opisał swoją sytuację rodzinną. Podkreślił, iż jego źródłem utrzymania jest gospodarstwo rolne o powierzchni ... ha przeliczeniowego, a z powodu wystąpienia suszy oraz innych zdarzeń losowych nie uregulował zaległych składek ubezpieczeniowych, na utrzymaniu ma ... dzieci w wieku szkolnym.

Prezes KRUS, po rozpatrzeniu wyżej opisanego wniosku strony decyzją z dnia ... lutego 2007 r. znak: ... wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 i art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U.Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) odmówił umorzenia odsetek powstałych z tytułu nieopłacenia składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres [...].

Na wstępie uzasadnienia decyzji wyjaśnił, że zgodnie z art. 41a powołanej ustawy ubezpieczeniowej Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek ubezpieczeniowych.

Dalej stwierdzono, że pomimo udzielonej J. R. pomocy ze strony KRUS-u w postaci układów ratalnych i wielokrotnych wizytacji w gospodarstwie w celu znalezienia najbardziej dogodnej formy wyjścia z zadłużenia, wnioskodawca przez wiele lat uchylał się od płatności składek. Ponadto wizytacja w gospodarstwie nie stwierdziła żadnych znamion wyjątkowości, które przemawiałyby za umorzeniem odsetek, natomiast potwierdziła sytuację nieodbiegającą od poziomu w podobnych gospodarstwach na tym terenie. Prezes Kasy zwrócił również uwagę na możliwość ubiegania się wnioskodawcy o ulgę w spłacie składek dotyczących okresu, w którym wystąpiła klęska suszy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. R. ponownie zwrócił się o umorzenie odsetek od zaległych składek, ewentualnie o rozłożenie ich na raty. Znowu podkreślił, że jego gospodarstwo dotknęła susza, która uniemożliwiła mu spłatę zadłużenia w ustalonych ratach oraz wyjaśnił, że dokonał jednorazowej spłaty zadłużenia.

Decyzją z dnia ... kwietnia 2007r., wydaną m.in. na podstawie 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.], dalej: k.p.a. i art. 41a ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników Prezes KRUS utrzymał w mocy decyzję podjętą w dniu ... lutego 2007 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w wyniku ponownego postępowania wyjaśniającego i przeprowadzonej w jego ramach wizytacji w gospodarstwie rolnym J. R. ustalono fakty, które wzięto pod uwagę przy ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy m.in. brak zainteresowania wnioskodawcy w uzyskaniu ulgi w spłacie składek, których dotyczyła klęska suszy, jak również brak chęci spłaty całości należności w proponowanym układzie ratalnym. Prezes KRUS wyjaśnił również, że wnioskodawca nie wniósł żadnych nowych dowodów w sprawie, które przemawiałyby za zmianą wcześniejszej decyzji.

Na powyższą decyzję z dnia ... kwietnia 2007r. skarżący J. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego i wniósł o jej uchylenie oraz umorzenie zaległych składek wraz z odsetkami.

W ocenie skarżącego Prezes KRUS nie uwzględnił w sprawie faktu dobrowolnej spłaty części zadłużenia w kwocie ... zł oraz ściągnięcia przez komornika sądowego ok. ... zł, ponadto przed wydaniem decyzji organ prowadził bardzo ograniczone postępowanie dowodowe oraz nie odniósł się do podnoszonych przez niego argumentów. Dodatkowo skarżący zarzucił organowi nie zapewnienie mu możliwości czynnego udziału w postępowaniu zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji oraz wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań. W tym kontekście skarżący zwrócił uwagę na brak w aktach sprawy dowodu świadczącego o pouczeniu strony o przysługującym jej prawie wynikającym z art. 10 k.p.a.

Za zgodą strony (k-... akt administracyjnych sprawy) decyzją z dnia ... czerwca 2007r., działając na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego Prezes KRUS uchylił zaskarżoną decyzję z dnia ... kwietnia 2007r., a po przeprowadzonym ponownie postępowaniu wyjaśniającym decyzją z dnia ... lipca 2007r. znak ..., utrzymał w mocy decyzję z dnia ... lutego 2007r. znak ....

Wyrokiem z dnia ... stycznia 2008r. w sprawie sygn. akt VSA/Wa .../07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Prezesa KRUS z dnia ... lipca 2007r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia ... czerwca 2007. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że niedopuszczalne jest wdrożenie trybu weryfikacji decyzji na podstawie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych (art. 154 do 156 k.p.a.) po wniesieniu skargi do Sądu. Stwierdził, że Prezes KRUS nie był uprawiony do nieprzekazania skargi do sądu, ponieważ skarga ta nie była adresowana do organu administracji ani nie pozostawała w jego dyspozycji. Z tej przyczyny organ odwoławczy był zobowiązany do niezwłocznego nadania jej biegu stosownie do treści przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji z dnia ... kwietnia 2007r. Dodał ponadto, iż postępowanie w sprawie prowadzone było z zachowaniem wszelkich zasad postępowania administracyjnego, a z uwagi na brak współpracy strony niektóre fakty organ ustalał z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia orzeczenie przez Sąd o umorzeniu należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia przedmiotowych należności należy wyłącznie do kompetencji organów. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym, Sąd może uwzględnić skargę nawet wtedy, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać bowiem należy, iż możliwość umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego rolników ustawodawca przewidział w art. 41a ust. 1 pkt 2 u.u.s.r. Zgodnie z jego treścią Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności, zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r., ma formę decyzji Prezesa Kasy albo upoważnionego przez niego pracownika Kasy. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes Kasy nie tylko zgodnie z art. 59 ust. 3 u.u.s.r. kieruje Kasą oraz wykonuje zadania przewidziane w ustawie i zadania wynikające z odrębnych przepisów, ale także w myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. Decyzja wydana przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej jest decyzją administracyjną, a zgodnie z art. 1 pkt 1 K.p.a. w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie znajdą zastosowanie przepisy tej ustawy.

Przywołane w art. 41a ust. 1 pkt 2 u.u.s.r. kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", przy zaistnieniu którego organ może uwzględnić wniosek umorzeniowy wskazuje, iż wydana decyzja będzie w znacznym stopniu opierała się na uznaniu organu w granicach tzw. uznania administracyjnego. W danej sprawie organ będzie mógł, a nie musiał umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie tego kryterium, a także możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, a w wyniku dokonanej oceny wybrać konsekwencje prawne swoich ustaleń.

Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia.

Przed wydaniem decyzji organ - zgodnie z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 tej ustawy - ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma jak wspomniano ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94, LEX Nr 27106) doskonale obrazujący rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Poza tym uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd ocenił, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji w ogóle nie przystaje do wskazanych wymagań. Organ podejmując decyzję bardzo lakonicznie odniósł się do argumentacji skarżącego, stwierdzając jedynie, iż sytuacja w gospodarstwie skarżącego nie odbiega od sytuacji innych gospodarstw znajdujących się na danym terenie. W ocenie Sądu, z powyższego wynika, iż organ nie rozważył sprawy według kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", o którym mowa art. 41a ust.1 pkt 2 u.u.s.r. Podkreślić, bowiem należy, iż w uzasadnieniu decyzji nie ma analizy sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego. Ponadto organ w żaden sposób nie wskazał i nie ustosunkował się do wysokości dochodów uzyskiwanych przez skarżącego, chociaż takie ustalenia w toku postępowania poczyniono, co zdaje się wynikać z pisemnej analizy dokonanej przez urzędnika organu, a znajdującej się w aktach administracyjnych.

W tym miejscu jeszcze raz z całą mocą podkreślić trzeba, iż rolą uzasadnienia decyzji jest, aby skarżący na podstawie jego lektury mógł stwierdzić, jakie są w opinii organu okoliczności faktyczne jego sprawy i jakich ustaleń dokonał organ.

Sąd wskazuje również, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych przez stronę w stosunku do orzeczenia tego organu. Poza tym, takie kilkuzdaniowe, lakoniczne uzasadnienie decyzji nie pozwala Sądowi na stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie materiał dowodowy w ogóle został zebrany. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powyższe uwagi odnoszą się również do uzasadnienia decyzji wydanej w pierwszej instancji, w dniu ....02.2007r.

Z tych właśnie względów wydane w sprawie rozstrzygnięcie naruszyło zarówno art. 107 § 3 K.p.a., jak i samą zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a.

Oprócz wadliwości samych rozstrzygnięć wskazać także należy na wady przeprowadzonego przez organ postępowania. Uchybił on bowiem treści art. 10 § 1 K.p.a., wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zasada czynnego udziału strony znajduje konkretyzację w regulującym przebieg prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strony miały możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

W rozpatrywanej sprawie skarżącemu nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, zarówno w I jak i II instancji. Zaznaczyć przy tym należy, iż brak było okoliczności wyłączających taki obowiązek. Uchybienia powyższym przepisom wiążą się więc z naruszeniem omówionej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 k.p.a. i postępowanie czynią wadliwym.

Poza tym zauważenia wymaga, że Prezes KRUS w odpowiedzi na skargę próbował uzasadnić rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji oraz opisał stan faktyczny. Działanie to jednak jest spóźnione i tym samym nieprawidłowe. W świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako uzupełnienie uzasadnienia decyzji (por. wyroki z dnia 25 maja 2001r. sygn. akt III SA 2024/00, z dnia 13 grudnia 1995r. sygn. akt III SA 341/95, z dnia 27 czerwca 2001r., sygn. akt V SA 3659/00) . Wywody i okoliczności, które podniesiono dopiero w odpowiedzi na skargę, nie zostały zawarte w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, dlatego też nie mogą być przedmiotem oceny sądu.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

1