Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 614/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 1, art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 i ust. 3 pkt 4a, art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 1 pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. K. i W. K. na decyzję Wojewody z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 czerwca 2009 r., Nr [...], Wójt Gminy na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm.), zatwierdził projekt podziału działki nr [...] położonej w miejscowości Ch. stanowiącej własność J. K. do 45/100 części i W. K. do 55/100 części, na działki o nr od [...] do nr [...] oraz działkę nr [...] wydzieloną pod drogę wewnętrzną. W decyzji stwierdzono, że projekt podziału jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części obrębu Ch. w Gminie Ch. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy w Ch. z dnia 27 czerwca 2008 r. (Dz.Urz.Woj. Nr 99, poz. 2513).

J. K. i W. K. w dniu 30 maja 2011 r. wystąpili do Starosty z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], która pomimo zakwalifikowania jej jako drogi wewnętrznej, faktycznie pełni funkcję drogi publicznej.

Decyzją z dnia 2 sierpnia 2011 r. Starosta orzekł o odmowie przyznania odszkodowania. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Wojewoda decyzją z dnia 25 listopada 2011 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji opowiadając się za koncepcją, że dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości kluczowe znaczenie mają zasady jej użytkowania i dostępność, a nie jej administracyjna kwalifikacja.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta decyzją z dnia 20 marca 2012 r., Nr [...], odmówił współwłaścicielom działki [...] ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że aby można było ustalić odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami muszą być spełnione ściśle określone warunki, a mianowicie decyzja podziałowa musi być wydana na wniosek właściciela nieruchomości i wydzielona na jej podstawie działka gruntu musi stanowić drogę publiczną - gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Według Starosty orzeczenie ETS w sprawie Bugajny, na które powołują się współwłaściciele, dotyczyło innego stanu faktycznego aniżeli ten, który zaistniał w niniejszej sprawie. W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału, drogi, które miały powstać na przedmiotowych działkach w ogóle nie zostały ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a decyzja podziałowa została wydana w oparciu o przepisy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lutego 2000 r. Do tego czasu przepis omawianej ustawy wymieniał pojęcie "drogi" bez wyszczególnienia ich rodzaju i stanowił, iż "działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne". W tym czasie pojęcie "dróg publicznych" nie istniało w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Odszkodowanie należało się za działki gruntu wydzielone pod drogi, bez określenia o jakie drogi chodziło, a więc za działki wydzielone pod jakiekolwiek drogi. Dopiero po nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca bardzo precyzyjnie wymienił, że grunty przeznaczone pod publiczne drogi gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe przechodzą z mocy prawa na własność jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa i za te grunty przysługuje odszkodowanie. Organ wyjaśnił, że wnioskodawcy nie kwestionowali ustaleń planu na etapie prac planistycznych, w których mogli brać aktywny udział. Starosta stwierdził, że ustalając odszkodowanie w niniejszej sprawie przesądziłby, iż droga jest gminną drogą publiczną, co spowodowałoby sklasyfikowanie tej drogi sprzeczne z zapisami planu miejscowego. Wójt wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości związany był ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie przewiduje dla nieruchomości podlegającej podziałowi żadnej drogi publicznej. Skoro plan nie przewidywał dla terenu objętego podziałem drogi publicznej - gminnej, to art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może mieć zastosowania, a tym samym nie ma jakichkolwiek podstaw do przyznania odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro nie nastąpiło przejście własności wydzielonej działki na gminę i właściciele wydzielonej nieruchomości nie utracili prawa własności tej działki, nie mogą skutecznie domagać się odszkodowania według przepisów wywłaszczeniowych, a przejście wydzielonej działki na własność gminy może nastąpić tylko na podstawie czynności cywilnoprawnej. Wójt Gminy podniósł, że wnioskodawcy nadal mają możliwość korzystania i pobierania pożytków z nieruchomości, której są współwłaścicielami, albowiem na nieruchomości tej ustanowili oni odpłatną służebność gruntową, co znajduje potwierdzenie w zapisach księgi wieczystej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. K. i W. K. wnosząc o uchylenie decyzji i wypłacenie odszkodowania za działkę nr [...] ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji zarzucono, że rozstrzyga wbrew wskazaniom sformułowanym przez Wojewodę w decyzji kasacyjnej z dnia 25 listopada 2011 r., co narusza przepis art. 138 § 2 k.p.a. Organ błędnie pominął faktyczne przeznaczanie działki nr [...], które ma decydujące znaczenie przy ustalaniu przesłanek wypłaty odszkodowania.

Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 29 sierpnia 2012 r., Nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla ustalenia odszkodowania konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek pozytywnych, tj. istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela oraz wydzielenie na podstawie tej decyzji działki pod drogę publiczną. Z akt sprawy wynika, że decyzją podziałową z dnia 1 czerwca 2009 r. dokonano wydzielenia z działki nr [...] m.in. działkę nr [...] pod drogę wewnętrzną. W chwili wydawania decyzji zatwierdzającej podział obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym przedmiotowa działka położona była na obszarze oznaczonym "KD-W"- teren dróg wewnętrznych, dojazdowych. Wojewoda stanął na stanowisku, że jedynym kryterium oceny przeznaczenia działki pod drogę publiczną jest treść planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem to zadaniem planu zagospodarowania jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, rozbudowy i budowy systemów komunikacji oraz rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, w tym dróg gminnych (art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 i ust. 3 pkt 4a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wojewoda weryfikując swoje wcześniejsze stanowisko powołał się na stanowisko wyrażone w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 228/12. Organ wskazał, że funkcja działki nr [...] wynikająca z planu jest jasna, a z materiału sprawy wynika, że droga ta służy obsłudze komunikacyjnej właścicieli działek sąsiednich i nie jest drogą powszechnie dostępną.

Skargę na powyższą decyzję złożył J. K. i W. K. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na błędnej wykładni poprzez uznanie, że skarżącym nie należy się odszkodowanie za działkę nr [...], art. 1 Protokołu nr 1 Protokołu do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka polegające na jego błędnej wykładni poprzez uznanie, że skarżącym nie należy się odszkodowanie za działkę nr [...], art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegające na jego niezastosowaniu poprzez uznanie, że skarżącym nie należy się odszkodowanie za działkę nr [...]. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nieprawidłowej ocenie stanu faktycznego tj. pominięcie faktycznego statusu działki nr [...], art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa poprzez wydanie dwóch sprzecznych decyzji na podstawie tego samego stanu faktycznego. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatowego z dnia 20 marca 2012 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie.

W uzasadnieniu skarżący nie podzielili stanowiska organu odwoławczego, według którego kluczowe znaczenie dla ustalenia kategorii drogi wydzielonej w trakcie podziału, mają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący powołali się na orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. nr 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce wskazując, że stworzyło ono możliwość objęcia zakresem pojęcia "drogi publicznej" również dróg, którym formalnie nie przyznano statusu drogi publicznej. Trybunał stwierdził bowiem, że dla kwalifikacji drogi jako publicznej znaczenie ma jej dostępność i zasady użytkowania, a nie jej administracyjna kwalifikacja. Tym samym drogi połączone z siecią dróg publicznych, nieprzeznaczone do wyłącznego użytku właścicieli działki, lecz ogólnodostępne należy zaliczać do dróg publicznych. W kwestionowanej decyzji organ odwoławczy nie uwzględnił linii zaprezentowanej w orzeczeniu Trybunału. Skarżący wskazali, że Wojewoda nie kwestionował ogólnodostępnego charakteru drogi nr [...], ale całkowicie pominął analizę faktycznego statusu tej drogi. Droga ta spełnia parametry techniczne drogi publicznej i jest połączona z drogą powiatową łączącą Ch. z Ch. Ze względu na uwarunkowania planistyczne okoliczne działki również ulegały i ulegać będą podziałom, w wyniku których powstaną kolejne działki budowlane, dla których działka drogowa nr [...] będzie stanowić drogę łączącą je z drogą gminną. Wydzielona działka drogowa ma taki przebieg w planie, który umożliwia obsługę komunikacyjną jednostek 2MN, 3MN i części terenu 1MN. To w ocenie skarżących świadczy o tym, że gmina chciała faktycznie nadać działce nr [...] charakter drogi publicznej, a uznanie jej w planie za drogę wewnętrzną stanowi próbę uchylenia się od obowiązku wypłaty odszkodowania za tą działkę. Skarżący odpowiadając na argumenty Wojewody dotyczące możliwości kwestionowania propozycji rozwiązań planistycznych w zakresie dróg w toku uchwalania planu wskazali, że jako właściciele działek objętych pracami planistycznymi nie mieli żadnych realnych możliwości ustalenia w planie przeznaczenia działki [...] pod drogę publiczną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy).

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Przepis ten stanowi, że

1. Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

2. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział.

3. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Ustalenie prawa do odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy jest uwarunkowane wydzieleniem działek gruntu pod drogi publiczne, w tym drogi gminne i przejściem ich z mocy prawa na własność gminy.

Zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie było ustalenie, czy w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości dokonanego na wniosek skarżących nowopowstała działka oznaczona numerem [...] o powierzchni 0,3015 wydzielona została z przeznaczeniem pod drogę gminną, czy też wydzielenie działki nastąpiło po drogę o charakterze wewnętrznym.

Pojęcie drogi publicznej uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Ustawa ta, w art. 1 stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie powołanej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 8 ust. 1 powyższej ustawy, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Z powyższego wynika, że ustawa o drogach publicznych dzieli wszystkie drogi na dwie kategorie dróg publicznych i dróg wewnętrznych. Podział ten ma charakter dychotomiczny i nie przewiduje pojęcia dróg, które pozostawałoby poza podziałem.

Z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 i ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 6 pkt 1 ustawy wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, jakimi są drogi gminne, dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podziału nieruchomości zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami można dokonać, jeżeli podział zgodny jest z ustaleniami planu miejscowego, w tym w zakresie przeznaczenia terenu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że za działkę wydzieloną pod drogę w rozumieniu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która przechodzi z mocy prawa na własność gminy, rozumie się działkę przeznaczoną na urządzenie drogi publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku takiego planu, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Aktualnie, w przypadku realizacji drogi w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193 poz. 1194 ze zm.), problem zastosowania art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wystąpi, z uwagi na odmienne uregulowanie tej kwestii w art. 12 ust. 4a cytowanej ustawy.

W decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału uzyskanej przez skarżących wskazano, że działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę wewnętrzną.

W dacie podejmowania uchwały w przedmiocie planu obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), określające wymagany zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej, w a szczególności wymogi dotyczące m.in. stosowanych oznaczeń i nazewnictwa (§ 1 pkt 3 i 4). W załączniku Nr 1 do rozporządzenia zatytułowanym "Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego" przewidziano, że tereny dróg publicznych oznaczone winny być literami KD, natomiast tereny dróg wewnętrznych oznaczone winny być literami KDW. Takie unormowanie wskazuje na cel prawodawcy - wyraźnego rozróżnienia w planie dróg publicznych i wewnętrznych. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Ch. w Gminie Ch. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w Ch. z dnia 27 czerwca 2008 r. (Dz.Urz.Woj.Nr 99, poz. 2513) wynika, że działka o numerze [...] przeznaczona jest pod drogę wewnętrzną. Działka ta znajduje się bowiem w jednostce planistycznej o oznaczeniu KD-W. Skrót ten został w planie wyjaśniony, zgodnie z uregulowaniem cytowanego rozporządzenia, jako tereny dróg wewnętrznych dojazdowych. Ustalenia planistyczne są w tym zakresie jednoznaczne, nie budzą wątpliwości i nie dopuszczają żadnych odmiennych interpretacji.

Plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie, z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Organy administracji miały obowiązek zastosowania przepisu uchwały planistycznej, jako przepisu obowiązującego prawa. W sytuacji, gdy unormowanie planu nie przewidywało przeznaczenia działki skarżących pod drogę publiczną, lecz wyraźnie określało inne jej przeznaczenie pod drogę wewnętrzną, brak było podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie norma art. 98 § 1 ustawy. Ponieważ podstawę zgłoszonego przez skarżących żądania wypłaty odszkodowania stanowił ten przepis, organ słusznie odmówił uwzględnienia złożonego wniosku.

W przepisach prawa przewidziana jest, co do zasady, możliwość istnienia dróg wewnętrznych. Celem normy art. 98 ust. 1 ustawy nie jest przejęcie przez gminę na własność każdej działki o charakterze komunikacyjnym. Przejście nieruchomości na własność gminy następuje za odszkodowaniem na rzecz właściciela. Brak jest podstaw do uznania, iż gmina winna nabywać nieruchomości, które nie służą celom publicznym i wydatkować środki publiczne na nabycie wszystkich dróg, w tym niemających charakteru dróg gminnych. Wydzielenie działki drogowej zapewniającej komunikację nowopowstałych działek z drogami publicznymi pozostaje w interesie właściciela nieruchomości dokonującego podziału i przyszłych właścicieli poszczególnych działek, zwiększa ono atrakcyjność i cenę działek. Może być ono także warunkiem dokonania podziału – zapewnienia dostępu do drogi publicznej (przez sprzedaż wydzielonej działki ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną, co przewidziano w art. 99 ustawy). Wielokrotnie w interesie właściciela nieruchomości leżeć może posiadanie drogi o charakterze wewnętrznym i niezasadne byłoby pozbawianie go takiej możliwości, przez wprowadzenie regulacji przenoszącej własność każdej działki drogowej, w tym stanowiącej drogę wewnętrzną, na gminę. Podkreślić należy, iż ustawą zmieniającą ustawę z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2005 Nr 108 poz. 908 ze zm.) w 2010 r. wprowadzono regulację, zgodnie z którą wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wewnętrznych położonych w strefach ruchu lub strefach zamieszkania (art. 10 ust. 2 pkt. 5 ustawy). Świadczy o zamiarze ustawodawcy szerszego uregulowania kwestii związanych z istnieniem dróg wewnętrznych.

Niewątpliwie brak jest podstawy prawnej, która uzasadniałaby przejście na rzecz gminy, powiatu, województwa bądź Skarbu Państwa własności działek gruntu wydzielonych pod drogi o charakterze wewnętrznym i powstanie roszczenia o wypłatę odszkodowania z tego tytułu w trybie przepisów prawa administracyjnego. W sytuacji, gdy skutkiem danego unormowania jest de facto wywłaszczenie nieruchomości polegające na pozbawieniu właściciela prawa własności na rzecz skarbu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, to przesłanki tego wywłaszczenia powinno jasno wynikać z przepisów prawa, a wywłaszczenia tego nie można domniemywać.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają podstawy do nadania działce, nieprzewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę gminną, charakteru drogi gminnej. W świetle art. 98 ust. 1 ustawy, własność takiej nieruchomości nie przechodzi na gminę, gmina nie ma prawa wystąpić w takim przypadku o dokonanie wpisu prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej w trybie art. 98 ust. 2 ustawy. Stanowisko organu, iż w takiej sytuacji brak jest podstaw do wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy, jest w ocenie Sądu uzasadnione.

W przypadku niezasadnego zaliczenia drogi w planie zagospodarowania przestrzennego do dróg wewnętrznych zamiast do dróg publicznych, stronie zainteresowanej przysługuje prawo wniesienia skargi na uchwałę w sprawie z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 100 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Kwalifikacja drogi w planie zagospodarowania przestrzennego nie ma bowiem charakteru uznaniowego i nie może abstrahować od rzeczywistego przeznaczenia tej drogi. Jeżeli zatem z okoliczności faktycznych danej sprawy wynika, że droga przeznaczona jest do powszechnego użytku i nie ma charakteru drogi wewnętrznej, oznaczenie jej w planie, jako drogi wewnętrznej, jest sprzeczne z prawem. Stwierdzenie nieważności takiego uregulowania nie może być jednak dokonane w indywidualnej sprawie o ustalenie odszkodowania, lecz winno nastąpić w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto wskazać należy, iż nieważność planu skutkuje brakiem unormowania w zakwestionowanym zakresie, nie tworzy ono bowiem żadnego unormowania pozytywnego. Skutkiem utraty ważności planu w takim przypadku jest natomiast brak określenia drogowego charakteru nieruchomości. Ponieważ w obowiązującym prawie, co do zasady brak jest obowiązku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący mogą nie uzyskać unormowania, które skutkować będzie przejściem własności działki, jako przeznaczonej pod drogę publiczną na rzecz gminy. Wskazać przy tym należy na unormowanie art. 4171 § 1 k.c. i ewentualną możliwość zastosowania go w zaistniałej sytuacji. Przepis ten stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi prawo miejscowe. Zatem w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności planu w części przeznaczającej nieruchomość pod drogę wewnętrzną zamiast drogę publiczną, strona może wystąpić do sądu cywilnego o zasądzenie odszkodowania rekompensującego związana z tym szkodę.

W niniejszej sprawie rozważenia wymagało czy wypłata odszkodowania mogła w niniejszej sprawie nastąpić na podstawie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm., sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952 r., Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175), który stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia i nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. W związku z wyrokiem Europejskiego Trybunał Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (nr 22531/05), w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano na taką możliwość.

W wyroku Europejskiego Trybunał Praw Człowieka stwierdzono, że Polska odmawiając wypłaty odszkodowania za korzystanie z dróg wewnętrznych powstałych na terenie prywatnym w wyniku podziału naruszyła art. 1 Protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i zasądzono na rzecz skarżących odszkodowanie od Państwa Polskiego. Trybunał wyraził stanowisko, że pozbawienie właściciela prawa własności lub znaczne ograniczenie go w wykonywaniu tego prawa, zarówno gdy zostało dokonane na podstawie orzeczenia właściwego organu, jak i wówczas, gdy ma ono charakter jedynie faktyczny, powinno wiązać się z odpowiednią rekompensatą. Z tych względów, niezależnie od tego, jaki prawny charakter mają drogi, pod które dokonano podziału, zasadne było przyznanie odszkodowania właścicielom, którzy utracili możliwość wykonywania prawa własności na wydzielonych działkach.

Wskazać należy, że w przepisach prawa administracyjnego brak jest normy uzasadniającej wypłatę odszkodowania w przypadku, gdy ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości przeznaczonej po drogę ma charakter jedynie faktyczny. W szczególności przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają podstawy do wypłaty takiego odszkodowania. Zapłata odszkodowania przewidziana jest w ustawie w przypadku wywłaszczenia polegającego, zgodnie z art. 112 ust. 2 ustawy, na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Ustawa nie normuje natomiast przypadku faktycznego ograniczenia prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę i wypłaty odszkodowania w takiej sytuacji.

W przepisach prawa administracyjnego uregulowana jest jedynie sytuacja utraty przez właścicieli nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę, przewidziana w art. 98 § 1 ustawy.

Niewątpliwie celowym byłoby wyraźne uregulowanie przez ustawodawcę także sytuacji, gdy w planie przewidziana została droga wewnętrzna, zamiast drogi o charakterze gminnym i związanych z tym kwestii odszkodowawczych. Na gruncie prawa administracyjnego brak jest jednak takich uregulowań. Celowym byłoby jednoznaczne uregulowanie kwestii stanu prawnego nieruchomości przeznaczonych pod drogi w sposób, który doprowadzi nie tylko do wypłaty odszkodowania właścicielowi drogi wewnętrznej, lecz także do przejścia prawa własności nieruchomości. Zapłata odszkodowania nie prowadzi bowiem do zmiany właściciela nieruchomości ani ustanowienia jakichkolwiek praw gminy na nieruchomości. W istocie właściciel takiej nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną z mocy art. 140 k.c. uprawniony jest do dysponowania swoją nieruchomością i korzystania z niej, a zakres jej udostępnienia innym podmiotom zawsze uzależniony będzie wyłącznie od jego woli. W świetle obowiązujących przepisów, mimo uzyskania odszkodowania właściciel nieruchomości może zatem w istocie zaniechać jej udostępniania innym podmiotom.

W ocenie Sądu, w aktualnie obowiązującym stanie prawnym odszkodowanie za faktyczne ograniczenie prawa własności, może być dochodzone jedynie przed sądem cywilnym. W sytuacji zaistnienia ograniczenia możliwości wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, które w rzeczywistości pełnią rolę dróg publicznych, właścicielowi przysługiwać będzie zatem jedynie droga cywilna do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w tym zakresie. (vide: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz CH Beck Warszawa 2011 str. 654)

Ocena zasadności cywilnych roszczeń skarżących z tego tytułu pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy administracyjnej.

Orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka stanowić winno sygnał dla ustawodawcy polskiego, który winien rozważyć możliwość zmiany przepisów obowiązującego prawa administracyjnego. Nie stanowi ono natomiast podstawy do przyznania stronie odszkodowania, które nie znajduje podstawy w przepisach prawa administracyjnego.

Wskazać także należy na zupełnie odmienny stan faktyczny w niniejszej sprawie raz sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce. W sprawie rozpoznawanej przez Trybunał zaistniała sytuacja, w której nieruchomość miała 6 ha, była położona na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego. W decyzji podziałowej niektóre działki zostały przeznaczone na cele budowlane, inne na otwartą przestrzeń lub garaże, a kilka działek zostało przeznaczonych pod. drogi wewnętrzne, działki drogowe nie zostały w ogóle ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na działkach powstałych w wyniku podziału właściciel zbudował osiedle mieszkaniowe, zbudował on także drogi, które służyły jako drogi publiczne, zapewniając ogółowi dostęp do nieruchomości, zarówno transportowi publicznemu, jak i prywatnemu. Trybunał stwierdził, że możliwość swobodnego korzystania z własności nieruchomości drogowych była szczególnie ograniczona, a działki te nie mogły zostać zbyte osobom trzecim.

W niniejszej sprawie teren działki podlegającej podziałowi obejmował 2,1971 ha, z czego pod drogę przeznaczono jedną działkę o powierzchni 0,315 ha. Wydzielenie działek pod drogę nastąpiło na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał na tym terenie drogę wewnętrzną. Droga ta zapewnia dojazd do 14 działek powstałych w wyniku podziału. Z okoliczności sprawy nie wynika by działka ta nie mogła mieć co do zasady charakteru drogi wewnętrznej. Jedynie co do niewielkiego kawałka nieruchomości sąsiadującego z działkami nr [...] i [...] od strony wschodniej, zlokalizowanego prostopadle do zasadniczej części działki drogowej, można stwierdzić, że ustanowienie działki drogowej w tym zakresie było z punktu widzenia interesów właściciela nieruchomości zbędne, ponieważ dojazd do działek nr [...] i [...] został zapewniony przez ustanowienie głównego ciągu drogi wewnętrznej. Przewidziana w planie droga wewnętrzna nie została wybudowana, brak jest informacji by przeznaczoną pod nią działka służyła ruchowi publicznemu. Zasadniczo działka ta może zostać przez właściciela udostępniona do ruchu wyłącznie właścicielom położnych przy niej działek. W przypadku udostępnienia jej innym osobom może ona także stanowić dojazd do innych dalej położonych nieruchomości, dojazd ten może jednak również odbywać się w inny sposób, przez inne drogi, bowiem droga wewnętrzna skarżących nie stanowi jedynej możliwej drogi dojazdowej do innych nieruchomości. Nadto z okoliczności sprawy wynika, że skarżący ustanawiają na działce stanowiącej drogę wewnętrzną służebności drogowe – przechodu i przejazdu.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), oddalił skargę jako bezzasadną.