Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1139/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Sygn. II SA/Rz 1139/12

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi J. C. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (określanego dalej jako SKO, Kolegium) z dnia [...] września 2012 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "mały dom mieszkalny wielorodzinny z parkingami, wjazdem i infrastrukturą techniczną", na działkach nr 1292, 1293 i 1291, obr. [...], przy ul. M. w R., na rzecz firmy A. Sp. z o.o.

W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1

w zw. z art. 157 § 1 i 2, art. 127 § 3 oraz art.. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.).

Z akt administracyjnych sprawy oraz decyzji wynika, że w dniu 12 stycznia 2012 r. J. C., reprezentowany przez radcę prawnego, złożył w Kolegium wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - opisanej na wstępie.

Po rozpatrzeniu wniosku SKO decyzją [...] marca 2012 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu przechodząc do merytorycznej oceny decyzji Prezydenta w kontekście istnienia rażącego naruszenia prawa stwierdziło, że decyzja ta prawa nie narusza. Podniosło, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wymogi dla planowanej inwestycji, co obligowało organ do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Organ ustalił, że sporządzona analiza urbanistyczna obejmująca część tekstową oraz graficzną, nie budzi zastrzeżeń w kontekście wymogów jej sporządzenia. W jego ocenie Prezydent ustalając warunki zabudowy zasadnie uznał, że projektowana przez inwestora zabudowa będzie odpowiadać zastanemu w terenie sposobowi zagospodarowania i użytkowania obiektów i da się pogodzić z istniejącą już funkcją zabudowy. Kolegium nie podzieliło zawartego we wniosku zarzutu, że na działkach nr 1292, 1293 i nr 1291 może powstać tylko i wyłącznie zabudowa jednorodzinna, skoro nieuprawniona jest zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji". Nadto nie podzieliło też stanowiska, że sprzeczność projektowanej inwestycji z przepisami odrębnymi tj. postanowieniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], przyjętego przez Radę Miasta uchwałą z dnia 4 lipca 2000 r., nr [...] stanowiła przeszkodę dla pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Kolegium podniosło, że nie można oceniać ewentualnej sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy z postanowieniami studium przez pryzmat przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., określanej dalej jako u.p.z.p.) – skoro studium nie zawiera przepisów powszechnie obowiązującego prawa. W ocenie Kolegium zarzucany we wniosku brak spełnienia warunku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie stanowi argumentu uzasadniającego przekonanie, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W dacie wydania decyzji Prezydenta został bowiem spełniony warunek zapewnienia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną istniejącą na działkach nr 1288 i 1289. Za chybione uznało też zarzuty dotyczące braku dysponowania przez inwestora tytułem prawnym do działki nr 1291 objętej zamiarem inwestycyjnym, albowiem wbrew twierdzeniom zawartym we wniosku wymóg taki nie wynika z regulacji zawartych w u.p.z.p. W kontekście poczynionych uwag Kolegium nie podzieliło zarzutów wnioskodawcy, że decyzja Prezydenta rażąco narusza prawo.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy J. C., reprezentowany przez pełnomocnika podniósł, że podobnie jak niedopuszczalna jest interpretacja zawężająca pojęcia "kontynuacja funkcji", tak niedopuszczalna jest również jego interpretacja rozszerzająca, gdyż prowadziłoby to, tak jak w przedmiotowym przypadku, do niczym nieuzasadnionej swobody w kształtowaniu treści decyzji o warunkach zabudowy. Podniósł, że niezasadne było całkowite pominięcie przez Prezydenta w decyzji o warunkach zabudowy, istniejącego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], gdyż prowadziłoby to do całkowitego zmarginalizowania tego aktu wewnętrznego i poddałoby w wątpliwość celowość jego uchwalenia, skoro i tak organ wydając decyzję mógłby decydować w sposób swobodny, tak jakby tego aktu nie było.

Po rozpoznaniu tego wniosku SKO decyzją z dnia [...] września 2012 r. opisaną na wstępie utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r.

W uzasadnieniu w sposób obszerny przedstawiło instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, wskazując jednocześnie na orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie. Wskazało, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Kolegium w przeważającej części powtórzyło argumentację zawartą we wcześniejszej własnej decyzji i stwierdziło, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Organy te nie mogą zaś powoływać się na jakiekolwiek ustalenia studium, jako na podstawę rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej, a jedynie zobligowane są do stosowania unormowań ustawowych. Podkreśliło, że formą załatwienia wniosku o wydanie warunków zabudowy przez Prezydenta mogło być jedynie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, odpowiadającej wymaganiom ustawowym. Wskazało, że ewentualne rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych związane z interpretacją przepisów w zakresie związania postanowieniami studium nie stanowią podstawy do przyjęcia, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa. Kolegium zaznaczyło, że nie podziela zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż stosując interpretację rozszerzającą pojęcia kontynuacji funkcji, organ z uwagi na niczym nieuzasadnioną swobodę, wbrew przepisom prawa, ukształtował treść decyzji o warunkach zabudowy. Według SKO organ wydając decyzję o warunkach zabudowy, nie rozszerzył w dowolny sposób pojęcia kontynuacji funkcji, bowiem mając na uwadze dwukondygnacyjne parametry znajdującej się w obszarze analizowanym zabudowy jednorodzinnej oraz czterokondygnacyjne parametry znajdującej się w obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej, należy dojść do wniosku, iż wskazana w decyzji wysokość 13 m projektowanego budynku wielorodzinnego o trzech kondygnacjach naziemnych nie narusza zasady kontynuacji funkcji w zakresie cech zabudowy oraz gabarytów obiektów już istniejących w obszarze analizowanym.

Reasumując Kolegium nie podzieliło twierdzeń wnioskodawcy we wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdzając że decyzja jest dotknięta którąkolwiek wadą prawną, stanowiącą podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

W skardze J. C., działając przez pełnomocnika radcę prawnego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa oraz

o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 7, 8, 11, 12, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez:

a) poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, które polegały na bezpodstawnym przyjęciu, że "sporządzona w ramach postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, analiza urbanistyczna, obejmująca część tekstową oraz graficzną, została sporządzona zgodnie z wymogami wskazanymi

w rozporządzeniu" (str. 6 decyzji) oraz że "organ w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia zakreślił obszar analizowany" (str. 6 decyzji),

b) niezebranie i nierozważenie w sposób wnikliwy i wszechstronny zebranego

w sprawie materiału dowodowego,

c) ocenienie przedstawionych zarzutów nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, zasady prowadzenia postępowania z uwzględnieniem interesu społecznego oraz pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa,

d) pominięcie okoliczności mającej wpływ na treść wydanej decyzji tj. pominięcie naruszenia przez Prezydenta art. 286 a k.p.a., w sytuacji gdy decyzja Prezydenta z dnia [...] czerwca 2010 r. została wydana przez osobę nieuprawnioną,

2) art. 84 k.p.a., poprzez niepowołanie biegłego, gdy w przedmiotowej sprawie potrzebne są wiadomości specjalne, wobec potrzeby kontroli czy analiza została przeprowadzona prawidłowo,

3) art. 89 i nast. k.p.a., poprzez brak wyznaczenia w toku postępowania rozprawy administracyjnej w sytuacji, w której istniały kwestie wymagające wyjaśnienia,

4) art. 64 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczanie prawa własności skarżącego.

Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wyznaczenie linii zabudowy wbrew w/w przepisowi,

2) § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji

o warunkach zabudowy, poprzez wykonanie części graficznej analizy urbanistycznej niezgodnie z wymogami Polskiej Normy (w zakresie wyznaczenia linii zabudowy).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po rozpatrzeniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że w dniu 11 marca 2010 r. Firma A. Sp. z o.o. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą mały dom mieszkalny wielorodzinny z parkingami, wjazdem i infrastrukturą techniczną na działkach nr 1292, nr 1293 i nr 1291 w obr. [...] w R. przy ul. M. W toku prowadzonego postępowania inwestor przedłożył pismo wraz z bogatą dokumentacją fotograficzną przedstawiającą m.in. widok z działek, na których miała być zrealizowana planowana inwestycja. Z fotografii tych wynika, że znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest dwukondygnacyjna z dachami spadzistymi ponad tymi kondygnacjami. Z terenu, na którym inwestor planował realizację inwestycji widoczna jest też istniejąca już a także właśnie realizowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w postaci budynków czterokondygnacyjnych z dachami spadzistymi.

W aktach znajduje się dość lakoniczna analiza urbanistyczna w wersji tekstowej oraz załącznik graficzny do analizy urbanistycznej wykonany na mapie w skali 1:1000 wraz z legendą. Wyznaczony na tym załączniku obszar analizowany spełnia kryteria określone w § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – zwanego dalej Rozporządzeniem M.I.lub Rozporządzeniem). W szczególności granice tego obszaru zostały wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniejszej niż 50 m. Na przeważającej części obszaru analizowanego znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, budynki gospodarcze, bądź działki w ogóle niezabudowane. W północno wschodniej części tego obszaru znajduje się jeden budynek wielomieszkaniowy. Większość działek w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji (nr 1287, nr 1286, nr 1294, nr 1295/2 i nr 1296/2) nie jest zabudowana. Budynki mieszkalne jednorodzinne i budynki gospodarcze znajdują się na działkach nr 1296/1 i nr 1297/2. Analiza urbanistyczna – załącznik tekstowy potwierdza powyższe spostrzeżenia i precyzuje, że w obszarze analizowanym znajduje się zespół budynków mieszkalnych, wielorodzinnych. Z dokumentu powyższego wynika, że w czasie kiedy toczyło się postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, prowadzone były równolegle prace projektowe nad MPZP Nr [...] "[...]" i nad zmianą Studium. Projekt planu miał ograniczać wysokość zabudowy do 13 m i trzech Kondygnacji nadziemnych (w tym trzecia na poddaszu). W załączniku wskazane zostały wynikające z analizy przeciętne parametry w zakresie intensywności zabudowy (10 – 20 %), spadków połaci dachowych, a także maksymalna wysokość – 2 kondygnacje nadziemne dla budynków jednorodzinnych oraz 4 kondygnacje nadziemne dla wielorodzinnych. Z załącznika tego wynika także, iż teren objęty wnioskiem jest dostępny z drogi publicznej, tj. ul. B. poprzez dojazd na działkach nr 1288 i nr 1289 stanowiących własność Gminy [...]. W zakresie wymagań ustalonych dla nowej zabudowy wskazano: linię zabudowy – obowiązuje nieprzekraczalna linia zabudowy określona od drogi dojazdowej na działkach nr 1288, nr 1289 – 6 m od granicy działki analogicznie jak dla drogi gminnej, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki – maksymalnie 30 %, wysokość budynku – maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne (w tym poddasze mieszkalne) – czyli maksymalnie 14 m do poziomu kalenicy, dach spadzisty o nachyleniu połaci dachowych 30 – 45o, pokrycie dachu blachodachówką, dachówką, wykluczone zostało zarówno wysokie posadowienie parteru jak i stosowanie bezokiennych ścian szczytowych. Ponadto zaznaczono, że bryła planowanego obiektu winna być rozczłonkowana i powinna posiadać urozmaiconą formę przestrzenną a gabaryty inwestycji należy dostosować do istniejącej zabudowy. Określono, że na działkach przewidzianych do zabudowy mieszkaniowej należy przewidzieć co najmniej 25 % powierzchni biologicznie czynnej.

Z akt sprawy wynika także, że projekt decyzji sporządziła mgr inż. arch. M. P. wpisana na listę członków Okręgowej Izby Architektów pod Nr [...]. W aktach znajduje się także pozytywna opinia z dnia 25 maja 2010 r. podpisana przez Dyrektora Wydziału [...] Urzędu Miasta [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych odnosząca się do projektu decyzji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Marszałek Województwa [...] uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie melioracji wodnych. Postanowienie to stało się ostateczne dnia 11 czerwca 2010 r.

Kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. ustala warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "mały dom mieszkalny wielorodzinny z parkingami, wjazdem i infrastrukturą techniczną na działkach nr 1292, nr 1293 i nr 1291 w obr. [...] przy ul. M. w R. w granicach określonych na załączniku graficznym. W decyzji tej ustalono warunki zabudowy stosownie do wyników analizy, które zostały wyżej przedstawione. Decyzja ta została doręczona stronom wymienionym w wykazie m.in. J. C. – skarżącemu w niniejszej sprawie.

Podstawę materialnoprawną w/w decyzji Prezydenta stanowił przepis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 7178 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.). W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przepis ten brzmi następująco:

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

_@POCZ@__@KON@_1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

_@POCZ@__@KON@_2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

_@POCZ@__@KON@_3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

_@POCZ@_ _@KON@_4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

_@POCZ@__@KON@_5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi._@POCZ@_

_@KON@_ W ust. 5 wskazano, iż warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

_@POCZ@__@KON@_ Stosownie do ust. 6 minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

_@POCZ@__@KON@_ Według zapisów art. 61 ust. 7 u.p.z.p. W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania:

_@POCZ@__@KON@_1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Pojęcie "działki sąsiedniej" zastosowane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. było przedmiotem kontrowersji w praktyce organów administracji i orzecznictwie sądowym, podobnie jak "dostęp do drogi publicznej" czy użyty w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury "obszar analizowany". Pojęcia te zostały dookreślone w wieloletnim orzecznictwie sądów administracyjnych. Kwestia zaś zgodności z Konstytucją art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. była badana przez Trybunał Konstytucyjny (T.K.), który wyrokiem z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt K 17/08 orzekł, że przepisy te są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku T.K. podkreślił, że art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. nie jest jedynym przepisem, z którego wynikają wytyczne dla treści rozporządzenia wykonawczego. Znaczenie interpretacyjne dla wykładni art. 61 ma także art. 1 ust. 1 i art. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., zgodnie z którymi ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele. Zasady ich zagospodarowania i zabudowy powinny być oparte na ładzie przestrzenny i zrównoważonym rozwoju, a w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnić należy zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także walory architektoniczne, krajobrazowe i ekonomiczne przestrzeni oraz występujące na danym terenie prawo własności jednostki.

Trybunał wskazał, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. pozostawia organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu powierzchni analizy, jak i liczby działek sąsiednich, których parametry stanowić mają podstawę ustaleń dla organu administracji. Z przepisu wynika jedynie, że "przynajmniej jedna z działek sąsiednich" ma służyć określeniu parametrów nowej zabudowy. Przepis nie określa ostatecznie, która (lub które) z dostępnych "działek sąsiednich" ma (mają) być brana (brane) pod uwagę. Jest to o tyle istotne, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem stosowania prawa i przesądza o rodzaju obiektu budowlanego, który może być na danym terenie wybudowany. Wprawdzie decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a jedynie stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (tak też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 grudnia 2007 r. P. 37/2006 OTK ZU 2007/11A poz. 160), jednak informują także o tym, jaka zabudowa stanowić już będzie naruszenie przepisów prawa. Ocena organu administracji dokonywana jest zawsze dla określonego stanu faktycznego (wyznaczonego przez odpowiedni obszar), kwestionowane zaś przez wnioskodawcę przepisy dotyczą sposobu ustalenia, który stan faktyczny (czyli teren o jakim zasięgu) będzie podstawą do zastosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydania decyzji o warunkach zabudowy o konkretnej treści. Trybunał Konstytucyjny był świadom tego, że wyznaczenie mniejszego lub większego obszaru może w konkretnych przypadkach decydująco wpływać na kształt decyzji o warunkach zabudowy.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dokonuje się funkcjonalnej i systemowej wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i zawartych w nim pojęć ustawowych. Zgodnie z tą wykładnią art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyraża tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Stąd też nowa zabudowa powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki powinna odpowiadać jej charakterystyce architektonicznej i urbanistycznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2006 r. IV SA/Wa 1847/2005). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ogólnie pojętego ładu przestrzennego i w jego ramach należy rozpatrywać ograniczenie prawa własności i zagospodarowania terenu, stąd zasada dobrego sąsiedztwa nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji konieczności prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Każda nowa zabudowa jest dopuszczalna, o ile nie godzi w zastany stan rzeczy (zob. wyroki: WSA w Gliwicach z 4 października 2007 r. II SA/Gl 262/2007; WSA w Białymstoku z 29 stycznia 2009 r. II SA/Bk 704/2008; WSA w Gliwicach z 29 października 2007 r. II SA/Gl 201/2007; WSA w Łodzi z 5 września 2007 r. II SA/Łd 483/2007). Tak rozumiana zasada dobrego sąsiedztwa dotyczy nie tylko budowy nowego obiektu, lecz także dobudowy i rozbudowy obiektu budowlanego już istniejącego.

Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, że orzecznictwo sądowo-administracyjne, chroniąc konstytucyjnie gwarantowane uprawnienia osoby władającej działką na podstawie tytułu prawnego uprawniającego do budowy, nie poprzestaje na językowym brzmieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i szeroko interpretuje przede wszystkim ustawowe pojęcie "działki sąsiedniej". Chodzi w nim nie tyle o działki przyległe do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku inwestora, ile raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy (zob. wyroki: WSA w Warszawie z 7 czerwca 2006 r. IV SA/Wa 920/2005; NSA z 3 października 2006 r. II OSK 196/2006; NSA z 23 kwietnia 2008 r. II OSK 467/2007; NSA z 4 lipca 2007 r. II OSK 997/2006; NSA z 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/2006; NSA z 26 stycznia 2007 r. II OSK 239/2006; NSA z 22 lutego 2006 r. II OSK 551/2005). Pojęcie "działki sąsiedniej" w razie wątpliwości jest interpretowane na korzyść obywatela, tj. na korzyść jego uprawnień właścicielskich. Za szerokim, funkcjonalnym rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno konstytucyjna ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu (wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/2006).

W orzecznictwie sądowym podobnie szeroko, jak pojęcie "działki sąsiedniej", interpretowany jest ustawowy wymóg istnienia co najmniej jednej działki "dostępnej z tej samej drogi publicznej". Pojęcie "dostępu z drogi publicznej" zostało wprawdzie zdefiniowane w ustawie jako "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej" (art. 2 pkt 14 ustawy o p.z.p.), jednak orzecznictwo sądowe szeroko wykłada i ten przepis. Działka sąsiednia musi mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co zapewnia nie tylko połączenie bezpośrednie, lecz także pośrednie (zob. wyroki: WSA w Białymstoku z 27 stycznia 2009 r. II SA/Bk 406/2008; NSA z 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/2006), a warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się z drogi publicznej zgodnie z prawem, bez względu na rodzaj tego dostępu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 13 lutego 2008 r. II SA/Gd 514/2007).

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że znaczenie pojęcia "działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej" ma istotne znaczenie dla ustalenia prawidłowości wytycznych ustawowych. Przede wszystkim pozwala stwierdzić, czy pojęcie "działki sąsiedniej" ma wystarczająco dookreśloną treść normatywną, czy też jest to pojęcie blankietowe, któremu Minister Infrastruktury mógł nadać dowolną treść w rozporządzeniu wykonawczym "doprecyzowującym" postanowienia ustawy. Ponadto pozwala ocenić, czy rozporządzenie z 2003 r. wydane na podstawie kwestionowanych przepisów zawiera w rzeczywistości zagadnienia materii ustawowej, w szczególności w zakresie, w jakim wprowadza pojęcie obszaru analizowanego i określenia jego minimalnych granic oraz sposobu wyznaczenia go przez organ administracji.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w definicji pojęcia "obszar analizowany" zawartej w rozporządzeniu z 2003 r. brak jest bezpośredniego nawiązania do pojęcia "działki sąsiedniej", jednak poszczególne przepisy rozporządzenia odsyłają do treści tego pojęcia albo wprost, jak ma to miejsce w zakresie ustalania poszczególnych wskaźników nowej zabudowy (linii nowej zabudowy w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia, szerokości elewacji frontowej w § 6 ust. 1 rozporządzenia, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia), albo w drodze odesłania (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. wskazuje, że na wyznaczonym przez właściwy organ obszarze analizowanym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.). Istnieje ponadto powiązanie funkcjonalne obu instytucji. Orzecznictwo sądowo-administracyjne uznaje, że wyznaczenie zgodnie z wydanym rozporządzeniem z 2003 r. obszaru analizowanego jest w istocie wskazaniem, które spośród "działek sąsiednich" będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu podlegają te działki sąsiednie, które w całości lub przynajmniej w znacznej części wchodzą w obszar analizowany (zob. zamiast wielu wyrok WSA w Gdańsku z 21 stycznia 2009 r. II SA/Gd 690/2008).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że interpretacja przepisów rozporządzenia w świetle art. 61 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, iż za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.(tak też w wyroku WSA w Białymstoku z 25 stycznia 2005 r. II SA/Bk 677/2004 ONSAiWSA 2006/2 poz. 54 oraz w wyroku WSA w Warszawie z 6 listopada 2006 r. IV SA/Wa 1190/2006). Szeroko zakreślony zasięg wykładni "zasady dobrego sąsiedztwa", nakazujący uznać za "działki sąsiednie" wszystkie działki wchodzące w zakres "obszaru analizowanego", pozostaje także w zgodzie z ratio legis art. 1 i 2 u.p.z.p.

Wprawdzie maksymalne granice "obszaru analizowanego" nie zostały określone w rozporządzeniu, a minimalne granice wyznacza się w odległości nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.), jednak nie narusza to treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wręcz przeciwnie, pojęcia zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz treść wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego, interpretowanego zgodnie z ustawą, pozwalają zachować koncepcję zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p., która nakazuje powielać cechy dominujące (a więc cechy będące wypadkową analizy wielu obiektów z jak największego terenu), nie cechy jednostkowe. W ten sposób szeroka wykładnia art. 61 u.p.z.p. przyczynia się do realizacji celów ustawy z 2003 r. o p.z.p.

W konkluzji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że u.p.z.p. zawiera wystarczające wytyczne dla wydania aktu wykonawczego na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Materialne wytyczne można zrekonstruować na podstawie art. 61 u.p.z.p. wykładanym w związku z innymi przepisami tej ustawy i są one dostatecznie kompletne dla ustalenia, że nie doszło do przekazania do uregulowania w rozporządzeniu wykonawczym materii rangi ustawowej.

Wytyczne zawarte w ustawie pozwalają wskazać materialny kształt regulacji, która ma być uregulowana w rozporządzeniu wykonawczym i która ma precyzować rozwiązania ustawowe. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że w rozporządzeniu wykonawczym nie nastąpiło unormowanie kwestii istotnych, których materia powinna znaleźć swoje uregulowanie w samej ustawie. Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, że dla zachowania pełnej spójności przepisów u.p.z.p. i przepisów jej aktów wykonawczych należy odwoływać się często do wykładni funkcjonalnej i systemowej, posługując się m.in. argumentem o interpretacji zgodnej z Konstytucją.

Ustalony przez Trybunał Konstytucyjny sposób wyznaczania kontynuacji nowej zabudowy na gruncie istniejącej delegacji ustawowej (a pomocniczo także na podstawie wydanego rozporządzenia wykonawczego) pozwala stwierdzić, że brzmienie delegacji ustawowej z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. nie narusza minimalnego standardu art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nawet gdyby rozporządzenie nie zawierało obowiązku wyznaczania wokół działki obszaru analizowanego, z ustalonego brzmienia art. 61 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wynika obowiązek wyznaczenia szerokiego obszaru wokół działki objętej wnioskiem inwestora w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a nie tylko konieczność brania pod uwagę działek przyległych do nieruchomości. Wprawdzie ustawa nie przewiduje konkretnych minimalnych granic, ale chodzi tu o obszar zdecydowanie szeroki, tworzący jedną urbanistyczną całość. Tak rozumiany art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zawiera wystarczające wytyczne dla możliwości dookreślenia w rozporządzeniu wykonawczym zasad wyznaczania odpowiedniego obszaru dla potrzeb analizy i do określenia jego minimalnych granic. Tym samym wpływa w sposób decydujący na kształt i wykładnię przepisów (każdego) rozporządzenia wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p.

Sąd nie bez przyczyny przytoczył obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, bo w jego ocenie w ich świetle nie może budzić wątpliwości jaka powinna być interpretacja unormowań i niezdefiniowanych odrębnie na "własny użytek" przez Rozporządzenie M.I. pojęć. Odbiegająca od przedstawionego stanowiska T.K. wykładnia mogłaby bowiem prowadzić do niezgodności z Konstytucją RP niektórych jego przepisów.

Powyższe wywody miały na celu przedstawienie jak duże pojawiają się problemy związane z wykładnią przepisów prawa mających zastosowanie w sprawach o ustalenie warunków zabudowy.

Przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej są decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.

Stwierdzenie nieważności jest instytucją prawną stwarzającą możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji zapadłych w postępowaniu zwykłym, dotkniętych jedną z wad wyczerpująco wymienionych w art.156 §1 k.p.a., przy braku przesłanek negatywnych, o których mowa w § 2 tego artykułu lub przepisach szczególnych. Powyższe następuje w nadzwyczajnym, wewnętrznym postępowaniu administracyjnym, które pomimo istniejących zależności z postępowaniem zwykłym ma charakter odrębny. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji toczy się na ogólnych zasadach przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem odrębności wynikających z art. 156 - 159 k.p.a. Takie postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Stronami postępowania nieważnościowego są poza wnioskodawcą nie tylko osoby uznane za strony w postępowaniu zwykłym albo ich następcy, którzy nabyli określone prawa i obowiązki w ramach sukcesji uniwersalnej (np. spadkobiercy osób fizycznych ), ale również inne podmioty , o których mowa w art. 28 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, określających odmiennie krąg stron.

Zaznaczyć wypada, że Sąd podziela stanowisko Kolegium wyrażone zarówno w zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej, że sprzeczność decyzji z postanowieniami Studium nie stanowi co do zasady naruszenia prawa, a już tym bardziej rażącego. Studium – jak wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie stanowi aktu prawa miejscowego nie jest więc źródłem prawa miejscowego, nie jest też w konsekwencji źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Zapisy Studium są wiążące jedynie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dopiero ten akt jest źródłem prawa, co wynika z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P.

Również odmienna wykładnia przepisu prawa nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Taka sytuacja nie odpowiada bowiem pojęciu rażącego naruszenia prawa, jako że treść decyzji nie pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu, skoro treść ta może być różnie interpretowana.

Z akt administracyjnych wynika także, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej przez działki ewidencyjne nr 1289 i nr 1288 należące do Gminy [...]. Co prawda działki te w czasie, kiedy toczyło się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w ewidencji nie były oznaczone jako droga, ale z pisma Dyrektora Wydziału [...] Urzędu Miasta [...] z dnia 16 marca 2012 r. i załączonych do niego dokumentów, w tym decyzji Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] marca 1992 r., Nr [...] i zaświadczenia Kierownika Oddziału Ewidencji Gruntów i Budynków z dnia 19 marca 2012 r. wynika, że działki te – przed modernizacją oznaczone nr 91/5 i nr 92/1 w obr. [...], wydzielone zostały z przeznaczeniem na drogę dojazdową. Kwestia szerokości tej drogi w aspekcie przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane pozostawała poza zakresem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Przepisy te znajdują zastosowanie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego.

Jak wynika z dowodu dopuszczonego przez Sąd na rozprawie, podpisany pod decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. z upoważnienia Prezydenta – Dyrektor Wydziału [...] Urzędu miasta R. legitymował się stosownym upoważnieniem z dnia 27 maja 2008 r. i decyzja ta pozostawała w zakresie określonym w pkt I.1.2 tego upoważnienia.

W ocenie Sądu SKO nie naruszyło wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, bo nie sposób uznać, że do oceny poprawności przeprowadzonej analizy urbanistycznej potrzebne są wiadomości specjalne w sytuacji gdy co do zasady sporządzenie tej analizy w u.p.z.p. ani Rozporządzeniu M.I. nie zostało przekazane do kompetencji takiej osoby. Z § 3 ust. 1 Rozporządzenia M.I. wynika, że analizę tę przeprowadza organ.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia prawa w braku wyznaczenia w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji rozprawy. Zgodnie z art. 89 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania, w każdym przypadku gdy zapewni to przyśpieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Z § 2 tej normy prawnej wynika, że organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy nie wynika aby zaistniały przesłanki do przeprowadzenia rozprawy. Także w przepisach dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy ani normujących postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji brak przepisu obligującego organ do wyznaczenia rozprawy administracyjnej. Sprawa nie wymagała wyjaśnienia przy udziale świadków lub biegłych ani w drodze oględzin (w tym ostatnim zakresie ocena przesłanek musiała przecież odnosić się do stanu istniejącego w dacie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy a nie aktualnego).

Brak również podstaw do uznania w okolicznościach niniejszej sprawy, że analiza urbanistyczna przeprowadzona w sprawie, w której zapadła decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nie dawała podstaw do wydania decyzji o treści jaka ostatecznie została jej nadana. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określając jedną z przesłanek ustalenia warunków zabudowy używa – jak to wyżej wskazano – szeregu pojęć wymagających wykładni, zaś dla jego zastosowania należy sięgnąć do przepisów wykonawczych interpretowanych zgodnie z tym przepisem oraz art. 1 i 2 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

W doktrynie i orzecznictwie występują kontrowersje dotyczące wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa". W zasadzie występują dwa zasadnicze nurty. Pierwszy z nich akcentuje oczywistą sprzeczność rozstrzygnięcia z przesłankami wprost określonymi w przepisie , zaś drugi wagę skutków związanych z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela te poglądy doktryny oraz orzecznictwa, które wyrażają stanowisko kompromisowe i traktuje oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo. Przy "rażącym naruszeniu prawa" chodzi bowiem w istocie o koniunkcję trzech przesłanek, tj. naruszenie jednoznacznego normatywnego wzorca działania (oczywistość naruszenia prawa ), charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, 2006, s. 219 ; . Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, Glosa 1995, nr 2, s. 5). Odpowiadający temu pogląd wyrażono w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 9.02.2005 r., sygn. akt OSK 1134/04 ( Lex nr 165717 ), w którym akcentuje się , że "o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa". Podobnie w wyrokach NSA z dnia 21.10.1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92 ( ONSA 1993, nr 1, poz. 23 ), wskazano, że "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące".

W doktrynie i orzecznictwie panuje zgoda, że przesłankę "rażącego naruszenia prawa" należy odnosić do norm materialnoprawnych. Brak jednak jednolitości w kwestii, czy dotyczy ona również przepisów proceduralnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznaje, że "rażące naruszenie prawa" w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a., powinno być rozumiane jako naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego, jednakże w sposób inny niż wymieniony w art. 156 § 1 pkt 1, 2 in principio oraz 3-7 k. p. a., a także w art. 145 § 1 k. p. a.

Z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że spełnienie przewidzianego w tym przepisie wymogu następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, jest zabudowana w taki sposób, by można było ustalić wymagania dla nowej zabudowy, co następuje według określonych zasad. Dla uniknięcia dowolności w ograniczaniu prawa własności przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadza zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego oraz dobrego sąsiedztwa. Takie zasady wynikają z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 5 i § 3 Rozporządzenia M.I., natomiast standardy dla nowej zabudowy z przepisów § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 tego Rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. To rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, stwarza zaś możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji niezależnie od standardów i uśrednień, o ile nie sprzeciwiają się powyższemu względy wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Nie jest zatem tak, że regułą jest ustalanie warunków zabudowy zgodnie ze zobiektywizowanymi standardami.

Zważyć należy dalej, że wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Wyniki analizy winny uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 Rozporządzenia M.I. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 winny dodatkowo zawierać dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Podobnie w przypadku, gdy wniosek zmierza w kierunku ustalenia parametrów odmiennych od wskazanych w Rozporządzeniu M.I. standardów, ich nieuwzględnienie także wymaga uzasadnienia wynikami analizy. Skoro wyniki analizy stanowią uzasadnienie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zaś przepisy Rozporządzenia M.I. pozostawiają organom pewną swobodę w zakresie ustalania obszaru analizowanego oraz poszczególnych parametrów, tylko w ogóle brak znamion przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określania koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inne uchybienia, w szczególności związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego (braki w uzasadnieniu decyzji w tym szczegółowość i kompletność analizy lub jej wyników) można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, zaś porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego.

Tym samym Sąd w pełni podziela powyższy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1655/09 zaakceptowany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1698/10.

W powołanych wyrokach podkreślono, że przepisy rangi ustawowej nie wprowadzają wymogu przeprowadzenia w toku postępowania pisemnej analizy. Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który określa przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynika jedynie pośrednio konieczność zgromadzenia w toku postępowania odpowiedniego materiału umożliwiającego ich stwierdzenie dla wydania stosownego rozstrzygnięcia, zaś z art. 50 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek powierzenia sporządzenia projektu decyzji osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Ocena spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2–5 u.p.z.p. należy przy tym do organu wydającego decyzję administracyjną. Także przepisy Rozporządzenia M.I. nie wprowadzają wymogu sporządzenia w toku postępowania pisemnej analizy. Wręcz przeciwnie, sformułowania użyte w § 2 pkt 4 i § 3 ust. 1 naprowadzają, że analiza jest w istocie pewnym procesem intelektualnym, w którym uwzględnia się obowiązujące przepisy oraz stwierdzony stan faktyczny. Wymóg pisemności związany jest z samą decyzją o warunkach zabudowy, zaś aktualizuje się już w momencie sporządzenia jej projektu. W/w sądy podkreśliły odróżnienie samej decyzji o warunkach zabudowy (zawierającej część tekstową i graficzną) od załącznika do decyzji w postaci wyników analizy (również zawierających część tekstową i graficzną), które nie mają charakteru wiążącego i są w istocie dodatkowym uzasadnieniem wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowa formalnie konstrukcja decyzji o warunkach zabudowy w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia może rodzić szereg wątpliwości interpretacyjnych, których występowanie obserwuje się też w praktyce. Powyższe zaś nakazuje uznać, że nie każde uchybienie tymże przepisom będzie stanowić rażące naruszenie prawa.

W realiach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z przepisami Rozporządzenia M.I. znajduje się "co najmniej jedna działka sąsiednia" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z załącznika graficznego analizy urbanistycznej wynika bowiem, że w przeważającej mierze budynki zlokalizowane w obszarze analizowanym pełnią funkcję mieszkalną, w obszarze tym znajduje się na działkach nr 1261/6 i nr 1261/5 budynek mieszkalny wielorodzinny czterokondygnacyjny, zlokalizowane w sąsiedztwie budynki jednorodzinne są dwukondygnacyjne. Powyższe pozwalało – tym bardziej biorąc pod uwagę zaostrzenia, jakie zawarto w kwestionowanej decyzji odnoszących się do bryły obiektu (rozczłonkowanie), jego gabarytów - na wyznaczenie parametru dotyczącego maksymalnie 3 kondygnacji nadziemnych – w tym poddasze, o wysokości maksymalnie 14 m - z uwagi na spadzisty dach budynku nawiązujący do takich właśnie z otoczenia. Przypomnieć należy, że samo Rozporządzenie M.I. w § 7 ust. 4 dopuszcza wyznaczenie innej wysokości budynku, niż określona w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy. W tym przypadku istotnie analiza jest lakoniczna, ale przecież wynika z niej jasno, że zastosowano ust. 4 tego przepisu a charakterystyka obszaru analizowanego w tym znajdujące się w nim budynki nie wykluczały możliwości ustalenia powyższych parametrów dla tego konkretnego obiektu. Nie sposób zatem stwierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta z tego powodu rażąco narusza prawo. W ocenie Sądu ewentualne mankamenty analizy urbanistycznej – załącznika tekstowego - wobec braku szczegółowego uzasadnienia w jaki sposób autor analizy doszedł do wyznaczenia innej wysokości budynku niż określona zgodnie z § 7 ust. 1 Rozporządzenia M.I., skoro istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa nie wykluczała takiego określenia wysokości budynku, nie stanowią podstawy do stwierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy rażąco narusza prawo.

Przechodząc do oceny kolejnego zarzutu skargi stwierdzić należy, że § 3 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) stanowi, iż podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się zgodnie z Polską Normą PN – B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. W tablicy tej normy zamieszczono przedstawienia graficzne dla obowiązującej zabudowy (na linii ciągłej zamieszczone trójkąciki z wnętrzem wypełnionym na czarno) i maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy (na linii ciągłej umieszczone "puste" trójkąciki – bez wypełnienia). Błędne użycie sformułowania "nieprzekraczalna linia zabudowy", w sytuacji gdy z pewnością chodziło o linię zabudowy jako taką i oznaczenie tej linii w sposób określony w Polskiej Normie dla maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z części graficznej analizy teren inwestycji nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej, a na działkach sąsiadujących znajdujących się przy drodze dojazdowej, przez którą jest dostęp do drogi publicznej nie ma żadnej zabudowy. Błędne nazwanie i narysowanie na załączniku obowiązującej linii zabudowy "nieprzekraczalną" linią zabudowy według Sądu stanowi oczywistą omyłkę organu a związana z tym wadliwość oznaczenia na załączniku graficznym do decyzji nie jest uchybieniem o cechach rażącego naruszenia prawa (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 16marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2559/10 – Lex nr 1145616). Na marginesie jedynie można przytoczyć zapis art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz.U. Nr 169, poz. 1386 z późn. zm.), według którego stosowanie polskich Norm jest dobrowolne. Tu do ich stosowania co prawda odsyła przepis w/w rozporządzenia, ale w tej konkretnej sytuacji nie ma to żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Wyznaczenie więc linii zabudowy w odległości 6 m od drogi wewnętrznej dojazdowej ogranicza możliwość zabudowy przez inwestora ale trudno uznać to za rażące naruszenie prawa, tym bardziej, że w decyzji wskazano dlaczego w taki właśnie sposób ta linia została wyznaczona - "analogicznie jak dla drogi gminnej celem uporządkowania istniejącej i projektowanej zabudowy".

Sąd nie podziela też zarzutu skarżącego, że zaskarżona decyzja narusza art. 64 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie jego prawa własności. Skarżący jest właścicielem działki nr 1287 w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Zgodnie zaś z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W powyższym kontekście zupełnie niezrozumiały jest ten zarzut. Prawo własności nie jest prawem absolutnym, które nie może być w żaden sposób ograniczone. Konstytucja wskazuje na taką możliwość, a w sytuacji kiedy warunki zabudowy zostały ustalone dla działek, których skarżący nie jest właścicielem, zarzut ten jest tym bardziej niezrozumiały. Zważywszy, że nie został on rozwinięty i bliżej uzasadniony.

Nadmienić tylko wypada, że w ocenie Sądu większość z podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania "nieważnościowego" i w skardze zarzutów dotyczy mankamentów, które mogły być wyeliminowane w razie złożenia odwołania a następnie ewentualnie zaskarżenia do sądu decyzji Prezydenta. Nawet jeśli są one naruszeniem prawa to nie można im przypisać cechy "rażącego".

Z tych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.