Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 150/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 2a
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Dnia 8 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasto Szczytno o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Szczytno a Prezydentem Miasta Sopotu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania podania C. F. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Szczytno jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta Szczytno wnioskiem z dnia 20 października 2022 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Sopotu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania podania C. F. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zainteresowany zamieszkiwał w Szczytnie przy ul. [...] do czerwca 2019 r., a następnie po pobycie w szpitalu w Szczytnie zamieszkał u córki, tj. B. F. w Sopocie, ul. [...]. B. F. wraz ze swoją siostrą podjęły decyzję o sprawowaniu osobistej opieki nad ojcem w mieszkaniu B. F. w Sopocie, gdzie koncentrowały się istotne sprawy życiowe zainteresowanego. C. F. mieszkał w Sopocie aby mieć zapewnioną stałą opiekę. W Szczytnie nie posiada rodziny, która mogłaby zapewnić mu stałą opiekę.

Powyższe, zdaniem organu wskazuje, że C. F. przed zamieszkaniem w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w S. zamieszkiwał i miał zamiar stałego pobytu w Sopocie i wiązał swoje dalsze plany życiowe z miastem Sopot. Nie był w stanie funkcjonować samodzielnie i wymagał stałej pomocy osób trzecich. B. F. w złożonych oświadczeniach potwierdziła, że ojciec mieszkał z nią i miał zapewnione stałe mieszkanie i opiekę. Pogarszający się stan zdrowia zainteresowanego spowodował, że B. F. i jej siostra, tj. D. F. podjęły decyzję o umieszczeniu ojca w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w S., gdzie przebywa dotychczas na podstawie umowy cywilnej. Pierwszą umowę na pobyt zainteresowanego w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w S. zawarła B. F. zamieszkała w Sopocie.

W ocenie organu, w związku z tym, że stałym miejscem zamieszkania C. F. przed umieszczeniem w Domu Pomocy w S. był Sopot – właściwym do rozpoznania podania jest Prezydent Miasta Sopotu. C. F. nie zamieszkuje w Szczytnie od kilku lat i nie jest związany z miejscem zameldowania. Nie jest właścicielem mieszkania w Szczytnie przy ul. [...] i nigdy nie był, a właścicielem tego mieszkania jest jego córka.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Prezydent Miasta Sopotu wskazał, że zainteresowany od dnia 17 czerwca 1964 r. był mieszkańcem gminy Szczytno, a ostatnim adresem zameldowania na pobyt stały jest miasto Szczytno i tam koncentrowało się jego centrum życiowe. Po hospitalizacji w szpitalu w Szczytnie zamieszkał tymczasowo u córki B. F. w Sopocie, która sprawowała nad ww. opiekę.

Mając na uwadze powyższe Prezydent Miasta Sopotu stwierdził, że organem właściwym do załatwienia sprawy jest Burmistrz Miasta Szczytno.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

Zaistniały w niniejszej sprawie spór jest sporem negatywnym, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe do rozpoznania wniosku C. F. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest dopuszczalny, bowiem organy pozostające w sporze nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) Miasto i gmina Szczytno znajdują się w powiecie szczycieńskim (część XIV poz. 17 załącznika do rozporządzenia). Na podstawie § 1 pkt 14 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925 ze zm.) obszar właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie obejmuje powiaty: bartoszycki, działdowski, ełcki, giżycki, gołdapski, kętrzyński, lidzbarski, mrągowski, nidzicki, olecki, olsztyński, piski, szczycieński i węgorzewski oraz miasto na prawach powiatu - Olsztyn. Miasto Sopot jest miastem na prawach powiatu (część XI załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów). Właściwość miejscowa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku obejmuje powiaty: gdański, kartuski, kościerski, kwidzyński, malborski, nowodworski, pucki, starogardzki, sztumski, tczewski i wejherowski oraz miasta na prawach powiatu - Gdańsk, Gdynia i Sopot (§ 1 pkt 11 lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r.).

Oznacza to, że będące w sporze jednostki samorządu terytorialnego – Burmistrz Miasta Szczytno i Prezydent Miasta Sopotu, nie mają wspólnego organu wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem właściwy do rozpoznania sporu pomiędzy tymi organami.

Przystępując do rozpoznania sporu zwrócić należy uwagę, że stosownie do treści art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.", osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.).

Zgodnie natomiast z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Jednocześnie w myśl art. 101 ust. 2 tej ustawy w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały, a stosownie do postanowień art. 101 ust. 2a u.p.s. w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu. Regulacja art. 101 ust. 2a u.p.s. ma charakter szczególny, co oznacza, że wystąpienie przesłanek zastosowania wskazanego przepisu wyprzedza określenie organu właściwego w sprawie na podstawie art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s.

Z okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika, że C. F. przed wystąpieniem z wnioskiem o skierowanie do domu pomocy społecznej przebywał, na podstawie zawartej umowy cywilnej, w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w S., a zatem właściwość organu powinna zostać określona na podstawie art. 101 ust. 2a u.p.s.

Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", o którym mowa w art. 101 ust. 2a u.p.s., jednakże w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym należy w tej kwestii odnieść się do przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Na miejsce zamieszkania, w świetle art. 101 ust. 2a u.p.s. w zw. z art. 25 K.c., wskazują dwa czynniki: zewnętrzny - fakt przebywania i wewnętrzny - zamiar stałego pobytu, przy czym czynniki te muszą wystąpić łącznie. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania konkretnej osoby polegającego na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w określonej miejscowości. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby. Podkreślić także trzeba, że samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt I OW 231/05 oraz z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I OW 257/15; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe zauważyć trzeba, że w sprawie bezsporne jest, że centrum życiowe C. F. do czerwca 2019 r., zanim trafił do szpitala z uwagi na stan zdrowia, koncentrowało się na terenie gminy Szczytno, tam zamieszkiwał i był zameldowany na pobyt stały. Pobyt w szpitalu, a następnie u córki w Sopocie związany był natomiast z brakiem możliwości samodzielnego zadbania o siebie i nie nosił cech zamiaru stałego pobytu. Słusznie zatem wskazuje pozostający w sporze Prezydent Miasta Sopotu, że w takiej sytuacji nie można uznać, aby Sopot był miejscem zamieszkania C. F. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania, w rozumieniu art. 25 K.c., składają się bowiem jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach dwa elementy: zewnętrzny – faktyczne przebywanie i wewnętrzny – zamiar stałego pobytu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na charakter pobytu zainteresowanego w Sopocie i okres przebywania w tym mieście pod opieką córek do dnia podpisania w dniu 6 sierpnia 2019 r. umowy na pobyt w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w S. czyli około 3 miesiące, nie został spełniony drugi z powyższych elementów, to jest zamiar stałego zamieszkiwania. Pogarszający się stan zdrowia, a nie chęć zmiany miejsca zamieszkania przesądziły o tym, że zainteresowany opuścił Szczytno, a następnie nie mógł do niego powrócić.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro zatem pobyt ubiegającego się o skierowanie do domu pomocy społecznej u córki miał charakter tymczasowy to nie można uznać, że miejscem zamieszkania C. F. przed rozpoczęciem pobytu w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w S., ustalonym na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 2a u.p.s. oraz art. 25 K.c. jest Miasto Sopot.

W konsekwencji, organem właściwym do wydania decyzji o skierowaniu zainteresowanego do domu pomocy społecznej należało uznać Burmistrza Miasta Szczytno.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 2a u.p.s. orzekł jak w sentencji postanowienia.