Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 149/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 53 par. 3, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 147 par. 1, art. 152, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 40 ust. 1, art. 18 ust. 1,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 6n ust. 1,
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 233 par. 6,
journal: Dz.U. 1997 nr 88 poz 553
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny.
article: art. 7,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 23 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1182
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 31 marca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę nr [...] Rady Gminy w C. z dnia 19 listopada 2012 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości 1. stwierdza nieważność uchwały nr XXV/181/2012 Rady Gminy w C. z dnia 19 listopada 2012 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości w zakresie obejmującym: - postanowienie załącznika nr 1 w części F w zakresie stwierdzenia "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym"; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt 1 nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w C. w dniu 19 listopada 2012 r. podjęła uchwałę nr XXV/181/2012 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Wzór deklaracji stanowi załącznik nr 1 do uchwały. W pozycji F wzoru deklaracji ("Oświadczenie i podpis składającego deklarację") został zamieszczony zapis o następującej treści: "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym". W pozycji D wzoru deklaracji ("Dane składającego deklarację") zawarto obowiązek podania numeru telefonu.

W podstawie prawnej ww. uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2001.142.1591 ze zm.) dalej "u.s.g." i art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2012.391) dalej "Ustawa".

Na powyższą uchwałę w zakresie obejmującym zamieszczenie w pozycji F wzoru deklaracji sformułowania: "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym" oraz obowiązek podania numeru telefonu w pozycji D, Prokurator Prokuratury Rejonowej w P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę. Zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6n ust. 1 pkt 1 Ustawy oraz art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z 28 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U.2002.101.926 ze zm.) dalej "ustawa o.d.o.," polegające na nałożeniu na składającego deklarację obowiązku składania oświadczenia zawierającego uprzedzenie o odpowiedzialności karnej określonej w art. 233 § 1 Kodeksu karnego i nałożeniu na składającego deklarację obowiązku podania numeru telefonu, pomimo braku podstawy prawnej.

W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części.

Uzasadniając skargę prokurator wskazał, że ustalony w załączniku nr 1 zaskarżonej uchwały obowiązek składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej przewidzianej w art. 233 § 1 K.k. nie ma podstawy w przepisach obowiązującego prawa (upoważnienia ustawowego). Artykuł 233 § 6 K.k. statuuje odpowiedzialność kamą za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez tę ustawę uprzedził składającego oświadczenie o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Z unormowania tego wynika, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia np. w formularzach lub kwestionariuszach. Warunkiem jednak takiej odpowiedzialności jest, aby przepis ustawy na podstawie której oświadczenie jest składane przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor taki wprowadza wprost do treści ustawy. W takich przypadkach, w razie przeniesienia kompetencji do określenia wzoru informacji i deklaracji przez organ samorządu, dopiero wówczas istnieje podstawa prawna do zawarcia pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń w treści informacji lub deklaracji podatkowej.

Odnośnie obowiązku podania w deklaracji numeru telefonu prokurator wskazał, że pomimo powszechności korzystania przez społeczeństwo z usług telefonicznych nie istnieje prawny nakaz by z nich korzystać. Część składających deklarację może nie posiadać telefonu i w sytuacji zamieszczenia w deklaracji takiej pozycji, osoby te nie miały by możliwości i prawidłowego (pełnego) jej wypełnienia. Przede wszystkim stwierdził jednak, że podanie numeru telefonu osoby składającej deklarację nie stanowi informacji niezbędnych do obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Powyższe dane mogłyby być co najwyżej zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą składający deklarację mógłby dobrowolnie wypełnić. Takie dane osobowe tylko wówczas powinny być gromadzone, gdyby były one niezbędne celem ich przetwarzania w związku realizacją uprawnienia lub spełnienia i obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o.d.o.). W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie brak jest takiej niezbędności lub konieczności w rozumieniu art. 23 ww. ustawy w odniesieniu do ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w C. wniosła o oddalenie skargi i przeprowadzenie dowodów z uchwał Rady Gminy w C., tj.:

- nr XXV/181/2012 z dnia 19 listopada 2012 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości;

- nr XXXIII/247/2013 z dnia 27 czerwca 2013 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości - uchylająca uchwałę nr XXV/181/2012 z dnia 19 listopada 2012r.;

- nr XXXIV/251/2013 z dnia 29 lipca 2013 r. zmieniająca uchwałę nr XXXIII/247/2013 z dnia 27 czerwca 2013 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości;

- nr IV/17/2015 z dnia 30 stycznia 2015 r. zmieniająca uchwałę nr XXXIII/247/2013 z dnia 27 czerwca 2013 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości.

Organ wskazał, że obecnie nie istnieją wskazane przez prokuraturę wady uchwały, bowiem Rada Gminy w C. w dniu 27 czerwca 2013 r. podjęła uchwałę nr XXXIII/247/2013 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za zagospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, wprowadzając jednocześnie załącznik nr 1, którego treść nie przewidywała klauzuli o odpowiedzialności karnej składającego deklarację. Rada Gminy w C. w dniu 30 stycznia 2015 r. podjęła uchwałę Nr IV/17/2015 zmieniającą uchwałę Nr XXXIII/247/2013 z dnia 27 czerwca 2013 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, w której treści zawarta jest informacja, że składający deklarację może przekazać Urzędowi Gminy w C. numer własnego telefonu dla dalszych kontaktów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "ustawa p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W oparciu o art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Uchwała w przedmiocie określenia wzoru formularza deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako skierowana do wszystkich właścicieli nieruchomości, na których ciąży obowiązek jej zapłaty, jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego.

Przed przystąpieniem do kontroli legalności zaskarżonej uchwały rozważenia wymaga kwestia czy w związku z wyeliminowaniem jej z dniem 24 lipca 2013 r. z obrotu prawnego, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. Zdaniem Sądu nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowego w tym zakresie. Uchylenie zaskarżonej uchwały oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zawierającej wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, Trybunał Konstytucyjny przyjął, a pogląd ten podziela skład orzekający, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Jakkolwiek, w związku z wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych utraciły moc powszechnie obowiązującą, to ich treść, stanowi wskazówkę interpretacyjną, którą należy uwzględniać przy stosowaniu prawa. Dotyczy to także sądowej kontroli administracji publicznej, dokonywanej przez sądy administracyjne. Tak więc nawet podjęcie nowej uchwały i utrata mocy zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę.

Sąd stwierdził, że skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu brak było podstaw prawnych (delegacji ustawowej) do zamieszczenia w załączniku zakwestionowanego sformułowania: "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym".

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 1 tej ustawy wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy należą do właściwości rady gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 6n ust. 1 Ustawy w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Ustęp 2 tego przepisu stanowił, że rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W myśl art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r., Nr 88, poz. 553 ze zm.) sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez tę ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Z unormowania tego wynika, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Jednak warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań).

Tymczasem przepisy Ustawy nie przewidują takiego rozwiązania. Nawet, gdyby przyjąć, że sformułowanie "przepisy ustawy" w rozumieniu art. 233 Kodeksu karnego należy rozumieć zarówno przepis samej ustawy, jak również przepis uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego, to ze wskazanego jako podstawa prawna uchwały, upoważnienia do ustalenia obowiązującego wzoru informacji i deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, nie można wyprowadzić podstawy prawnej do określenia aktem prawa miejscowego obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ustawowego upoważnienia dla rady nie można domniemywać.

Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko prokuratora, że żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, jak też obowiązujących w dacie jej podjęcia, nie zawierał upoważnienia do zamieszczenia we wzorach informacji i deklaracji obowiązku składania zakwestionowanego oświadczenia. Organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, zatem tylko tam i o tyle o ile upoważnia prawo.

W tym zakresie Sąd stwierdził nieważność uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. Konsekwencją powyższego jest rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku (art. 152 ustawy p.p.s.a.).

W pozostałym zakresie Sąd uznał skargę za bezzasadną. Nie można bowiem podzielić poglądu skarżącego, że nieważnością dotknięta jest badana uchwała w części w jakiej załącznik - deklaracja zawiera obowiązek podania numeru telefonu składającego deklarację.

Ustawę o ochronie danych osobowych stosuje się do organów samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 1). Z punktu widzenia badanej sprawy istotnym jest, że z jej art. 23 ust. 1 pkt 2 wynika, że przetwarzanie danych dopuszczalne jest tylko wtedy gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Jednocześnie w artykule 7 zamieszczono legalne definicje pojęć jakimi ustawa ta się posługuje. I tak przez zbiór danych – rozumie się każdy posiadający strukturę zestaw danych o charakterze osobowym, dostępnych według określonych kryteriów, niezależnie od tego, czy zestaw ten jest rozproszony czy podzielony funkcjonalnie (pkt 1). Z kolei przetwarzanie danych (pkt 2) to jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Z powyższych zapisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca zobowiązując w art. 6n Ustawy do określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nakazał (choć bez bezpośredniego odwołania do ustawy o.d.o.) stworzenie przez rady gmin zbiorów danych jakim są deklaracje. Skoro zatem deklaracje te są niezbędne do zrealizowania obowiązku ustawowego, to niewątpliwie mieszczą się w zakresie upoważnienia wynikającego z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o.d.o. Doktryna wypracowała bowiem pogląd, że można przetwarzać dane w wypadku, gdy ustawodawca nakładając określone uprawnienia czy obowiązki, nie wskazał wprost na potrzebę przetwarzania danych, ale przetworzenie to jest niezbędne do zrealizowania obowiązku czy przyznanego ustawowo uprawnienia (patrz komentarz Janusza Barta, Pawła Fajgielskiego i Ryszarda Markiewicza do art. 23 ustawy o.d.o., dostępny w bazie LEX). Zakres przetwarzania (zbierania) danych istotnych dla zrealizowania celu wprowadzenia deklaracji wyznacza treść upoważnienia ustawowego wynikającego z cytowanego już art. 6n Ustawy wskazanego przez ustawodawcę jako "zapewnienie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi".

Aby zatem stwierdzić czy badana deklaracja nie narusza zapisów ustawy o ochronie danych osobowych w zakresie wymogu podania informacji o numerze telefonu składającego deklarację oraz czy Rada Miejska w C. ustalając wzór deklaracji nie przekroczyła delegacji ustawowej wynikającej z art. 6n Ustawy, należało zbadać czy informacja ta jest przydatna dla prawidłowego obliczenia tej opłaty. W ocenie Sądu podanie numeru telefonu składającego deklarację stanowi informację przydatną do zapewnienia prawidłowego obliczania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi co oznacza, że nie została przekroczona delegacja ustawowa ani naruszony zapis ustawy o ochronie danych osobowych. Ustawodawca, formułując zapis delegacji ustawowej w sposób szeroki (zapewnienie prawidłowości obliczeń opłaty), radzie gminy pozostawił kompetencje, jakie dane niezbędne będą w realizacji celu jakim jest prawidłowe określenie wysokości tej opłaty. Niewątpliwie numer telefonu ułatwi kontakt z podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji, a w konsekwencji usprawni prawidłowe jej wypełnienie. W tym kontekście nie może ujść uwagi, że z dniem 1 lutego 2015 r. (Dz.U.2015.87) nastąpiła nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W art. 6m pkt 1b znowelizowanej ustawy wskazano, że określając wzór deklaracji rada gminy może żądać danych takich jak numer telefonu. Z poselskiego uzasadnienia tej zmiany wynika, że miała ona charakter doprecyzowujący a celem projektodawcy było wyeliminowanie rozbieżności interpretacyjnych (Sejm RP VII Kadencji, nr druku 2377, www.sejm.gov.pl). Potwierdza to poprawność tezy, że dane takie w zgodzie tak z delegacją ustawową jak i art. 23 ust.1 pkt 2 ustawy o.d.o., można było gromadzić również w poprzednio obowiązującym stanie prawnym.

W związku z powyższym w tym zakresie należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.