Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 316/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1 pkt 2, art. 252 ust. 3, 5 i 6 pkt 2,art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 90 ust. 1a, 2a, 3, 3 a i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 184  p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 697/20 w sprawie ze skargi Z. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i przypadającej do zwrotu do budżetu powiatu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 697/20 oddalił skargę Z. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i przypadającej do zwrotu do budżetu powiatu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

S. decyzją z [...] lipca 2018 r. działając na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2, art. 252 ust. 3, 5 i 6 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.; dalej: u.f.p.) określił wysokość dotacji do zwrotu przez Z., prowadzący Niepubliczne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w Z., przyznanej na dofinansowanie zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej pobranej w nadmiernej wysokości, w łącznej kwocie 31.918,92 zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od 28 stycznia 2018 r., tj. począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu określonego w art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p. Jednocześnie Starosta nakazał dokonanie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, wraz z odsetkami, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji na rachunek bankowy Powiatu Z..

Uzasadniając decyzję organ I instancji wyjaśnił, że w związku ze zmianą ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wprowadzoną ustawą z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz. 1985) - która w zakresie zasad obliczania dotacji zaczęła obowiązywać od 1 stycznia 2017 r. – jednostki samorządu zobowiązane zostały do zmian uchwał w sprawie trybu i rozliczania dotacji. Na podstawie art. 90 ust. 1a, 2a, 3, 3 a i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm., dalej: u.s.o.) Rada Powiatu w Z. podjęła uchwałę nr [...] z [...] grudnia 2016 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych niepublicznych o uprawnieniach publicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2017 r. poz. 1149). Nowelizacja ustawy o systemie oświaty z 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1010) od 1 stycznia 2017 r. uregulowała zasady udzielania dotacji obliczonej w oparciu o subwencję na początku roku, gdy nie są jeszcze znane kwoty subwencji na dany rok.

Organ I instancji wskazał, że pierwszej aktualizacji wysokości dotacji w 2017 r. dokonano w miesiącu marcu 2017 r., natomiast w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu Z. w dniu 13 lutego 2017 r. ogłoszono podstawową kwotę dotacji. Powiat Z. jako organ prowadzący tylko jedną szkołę danego typu i rodzaju, tj. liceum ogólnokształcące dla dorosłych w trybie zaocznym wchodzącą w skład Z. w Z., dla potrzeb wyliczenia podstawowej kwoty dotacji przyjął kwotę wydatków bieżących Zespołu Szkół. Starosta wskazał, że na podstawie wydatków bieżących poniesionych w Zespole Szkół na jednego ucznia na koniec lutego 2017 r. oraz wszystkich uczniów (szkół dziennych i zaocznych) Zespołu Szkół wyliczono kwotę w wysokości 258,72 zł miesięcznie na jednego ucznia.

Jednocześnie Starosta podniósł, że następnie w dniu 30 listopada 2017 r. ogłoszono drugą "październikową" aktualizację podstawowej kwoty dotacji, która wyniosła 145,19 zł. Ustalono ją w oparciu o plan dochodów i wydatków na 30 września 2017 r. oraz zaktualizowanej statystycznej liczbie uczniów: 2/3 stanu na 30 września 2016 r. oraz 1/3 stanu na 30 września 2017 r. Kwota ta obowiązywała od 1 listopada 2017 r.

Jak wynika ze stanowiska organu I instancji, powodem obniżenia podstawowej kwoty dotacji było potraktowanie słuchaczy LO dla dorosłych w trybie zaocznym na równi z uczniami szkoły dziennej, którzy 5 dni w tygodniu biorą udział w zajęciach szkolnych. Spowodowało to znaczne zawyżenie wydatków bieżących na słuchacza szkoły zaocznej w miesiącu lutym 2017 r. Organ I instancji zauważył, że przy obliczaniu dotacji dla szkoły danego typu i rodzaju trzeba się odnieść do wag określonych w załączniku do rozporządzenia ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej w danym roku dla jednostki samorządu terytorialnego.

Na podstawie danych z Metryczki subwencji oświatowej 2018 dla Powiatu Z. dokonał wyliczenia, ustalając, że wysokość dotacji w 2018 r. wynosi 81,68 zł na ucznia, i jest kwotą porównywalną do 2017 r., której wysokość po przeliczeniu wyniosła 72,60 zł.

Powołując art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5 oraz ust. 6 pkt 2 u.f.p., Starosta wskazał, że 12 stycznia 2018 r. uznano jako dzień stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości (data odebrania przez ZDZ informacji Starosty o wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z [...] października 2018 r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Kolegium wyjaśniło, iż pismem z 28 listopada 2017 r. Starosta poinformował skarżącego o aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, kwota wynosi 145,19 zł miesięcznie na jednego ucznia. Ponadto w ww. piśmie wskazano, że w miesiącach styczeń-październik przekazano dotację w wysokości 99.219,12 zł, tym samym kwota do zwrotu wynosi 31.918,92 zł.

Kolegium przytoczyło art. 60 pkt 1, art. 67 oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., art. 90 ust. 2a i ust. 3 u.s.o. i wskazało, że powyższy przepis odwołuje się do pojęcia "podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju", które zostało zdefiniowane w art. 78 b ust. 3 u.s.o.

Podniosło, że stosownie do art. 78 ust. 1 u.s.o. w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu Z. w dniu 13 lutego 2017 r. ogłoszona została podstawowa kwota dotacji w wysokości 258,72 zł dla niepublicznego liceum ogólnokształcącego w systemie zaocznym. Kolegium szczegółowo przedstawiło sposób wyliczenia powyższej kwoty, wskazując, co miało wpływ na jej wysokość. Punktem wyjścia wyliczenia była okoliczność, że Powiat Z. prowadzi tylko jedną szkołę danego typu i rodzaju, tj. liceum ogólnokształcące dla dorosłych w trybie zaocznym, szkoła ta natomiast wchodzi w skład Z. w Z., dlatego też dla potrzeb wyliczenia podstawowej kwoty dotacji przyjęto kwotę wydatków bieżących całego Zespołu Szkół. Za istotne uznano, że przy wyliczaniu podstawowej kwoty dotacji słuchaczy liceum ogólnokształcącego potraktowano na równi z uczniami szkoły dziennej, którzy pięć dni w tygodniu biorą udział w zajęciach szkolnych. Nadto przy wyliczaniu wydatków bieżących w 2016 r., ponoszonych na jednego słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych wzięto pod uwagę wynagrodzenia nauczycieli uczących w ramach godzin ponadwymiarowych w liceum ogólnokształcącym dla dorosłych zgodnie z regulaminem wynagradzania nauczycieli określonym uchwałą Rady Powiatu nr [...] z [...] października 2014 r. i kwota ta w okresie od stycznia do grudnia 2016 r. wyniosła 31.841,90 zł brutto. Od kwoty tej wyliczono składki na ubezpieczenia społeczne od zakładu pracy w ogólnej kwocie 6.170,96 zł. Razem na wynagrodzenia nauczycieli uczących w liceum ogólnokształcących w ramach godzin ponadwymiarowych od stycznia do grudnia 2016 r. wydatkowano kwotę 38.012,86 zł. Następnie wyliczono średnią liczbę słuchaczy liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w okresie od stycznia do grudnia 2016 r., która wyniosła 45 osób.

W kolejnym kroku łączną kwotę wynagrodzeń nauczycieli uczących w liceum ogólnokształcącym dla dorosłych podzielono przez dwanaście miesięcy i przez liczbę słuchaczy liceum ogólnokształcącego dla dorosłych co dało wynik 70,39 zł (38.012,86 zł: 12:45). Pozostałe wydatki bieżące określone w art. 236 ust. 2 u.f.p. wyliczono w oparciu o dane ze sprawozdania Rb-28s wykazane w okresie od stycznia do grudnia 2016 r., biorąc pod uwagę wynagrodzenia administracji i obsługi w danym okresie, co dało kwotę 401.213 zł. Od tej kwoty wyliczono składki na ubezpieczenia społeczne pobierane od zakładu pracy, co dało kwotę 77.755 zł. Pozostałe wydatki bieżące szkoły wyniosły 1.132.430,20 zł. Zsumowano kwoty 401.213 zł, 77.755 zł i 1.132.430,20 zł, co łącznie dało kwotę 1.161.398,20 zł. Następnie tę kwotę podzielono przez liczbę dwunastu miesięcy i liczbę uczniów ogółem, tj. 713, co dało kwotę 188,33 zł na jednego ucznia.

W kolejnym etapie wyliczeń zsumowano kwotę wydatków wynagrodzenia nauczycieli uczących w liceum ogólnokształcącym dla dorosłych w ramach godzin ponadwymiarowych prowadzących zajęcia z jednym uczniem (70,39 zł) i kwotę pozostałych wydatków przypadających na jednego słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych (188,33 zł), co dało łączną kwotę 258,72 zł. Tym samym wysokość dotacji dla Z. w K., prowadzącego N. wyniosła 129,36 zł (50% kwoty 258,72 zł). Dotacja ta została wypłacona przy uwzględnieniu podstawowej kwoty dotacji w okresie od stycznia do października 2017 r. z wyrównaniem za styczeń-luty w łącznej kwocie 99.219,12 zł.

Organ odwoławczy powołując art. 78c ust. 3-6, art. 78e ust. 1 u.s.o., przypomniał, że 30 listopada 2017 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu Z. ogłoszono tzw. październikową aktualizację podstawowej kwoty dotacji. W wyniku tej aktualizacji obliczono podstawową kwotę dotacji w wysokości 145,19 zł. Faktyczną przyczyną dokonania takiej zmiany podstawowej kwoty dotacji, jak wynika z ustaleń Kolegium było potraktowanie słuchaczy liceum ogólnokształcącego dla dorosłych przy wyliczaniu w lutym 2017 r. podstawowej kwoty dotacji potraktowano na równi z uczniami szkoły średniej, którzy pięć dni w tygodniu biorą udział w zajęciach szkolnych. Tym samym znacznie zawyżono pierwotnie wydatki bieżące na słuchacza szkoły zaocznej. Organ I instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazał bowiem, że koszty obciążeń finansowych szkoły zaocznej kształtują się na znacznie niższym poziomie, gdyż zajęcia odbywają się kilka dni w miesiącu, co powoduje obniżenie wydatków bieżących.

Kolegium zwróciło uwagę, że liceum ogólnokształcące dla dorosłych funkcjonuje w Z., nie funkcjonuje jako odrębna jednostka, a w jego skład wchodzą: technikum, liceum ogólnokształcące, liceum ogólnokształcące dla dorosłych i szkoła branżowa pierwszego stopnia. Nauka w Zespole Szkół odbywa się w jednym, tym samym budynku, dla wszystkich uczniów, przez tę samą kadrę nauczycielską i dzięki obsłudze administracyjnej tych samych pracowników administracji.

Organ I instancji w celu proporcjonalnego wyliczenia wydatków dla szkoły zaocznej dla dorosłych porównał liczbę dni, w których przebywają w szkole uczniowie szkoły dziennej z liczbą dni, w których przebywają w szkole słuchacze szkoły zaocznej. Średnia ilość dni, w których przebywają w szkole uczniowie szkoły dziennej wyniosła dwadzieścia dwa dni, natomiast słuchacze szkoły zaocznej przebywają średnio w ciągu miesiąca w szkole przez sześć dni. Na podstawie tych danych, tj. średniej liczby dni wyliczono proporcję w wysokości 27,27%, przy czym dla dalszych obliczeń wskaźnik ten zaokrąglono do 30%, przyjmując korzystniejsze dla szkół publicznych wyliczenie. Po dokonanych przeliczeniach kwotę 145,19 zł uznano za kwotę podstawowej kwoty dotacji, wyliczoną w wyniku jej aktualizacji.

Kolegium podniosło, że w wyniku dokonanej aktualizacji dokonano ponownego wyliczenia kwoty dotacji należnej skarżącemu. W wyniku operacji rachunkowej wyliczono należną kwotę rocznej dotacji w wysokości 67.300,20 zł, którą uzyskano dokonując przemnożenia kwoty odpowiadającej 50% podstawowej kwoty dotacji i zaktualizowanej liczby uczniów, tj. 145 19 zł x 50% x 927. Dało to kwotę ogółem 67.300 zł. Z uwagi na znaczne obniżenie podstawowej kwoty dotacji, które nastąpiło w wyniku aktualizacji, wystąpiła sytuacja w której już dotychczas wypłacona kwota, tj. 99.219,12 zł przewyższyła kwotę należnej faktycznie dotacji o 31.918,92 zł.

W ocenie organu odwoławczego Starosta miał prawo dokonać zmian w wysokości podstawowej kwoty dotacji, które doprowadziły do znacznego obniżenia podstawowej kwoty dotacji. Podstawą prawną do przeprowadzenia takiej operacji były obowiązujące od 1 stycznia 2017 r. przepisy ustawy o systemie oświaty wprowadzające obowiązek dokonywania stosownych aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, zatem organ I instancji nie działał bez podstawy prawnej. W ocenie Kolegium oparcie w przepisach prawa ma również żądanie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lutego 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 886/18, oddalił skargę.

Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd wskazał, iż spór w kontrolowanej sprawie sprowadza się do zagadnienia, czy zgodne z prawem jest orzeczenie przez organy w przedmiocie zwrotu dotacji przez Z. w Z., przyznanej na dofinansowanie zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej pobranej w nadmiernej wysokości, w łącznej kwocie 31.918,92 zł wraz z odsetkami.

Przedstawiając w tym zakresie obowiązujące przepisy prawne, argumentację organów, Sąd uznał, że w kontrolowanych rozstrzygnięciach organy administracji publicznej prawidłowo przeprowadziły rozważania dotyczące kwoty dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi i dokonały ustaleń dotyczących wysokości tego zwrotu. Za bezzasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 881/19, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Stwierdził, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie zawiera żadnych rozważań dotyczących skutków prawnych nieprzestrzegania art. 78 c ust. 3 u.s.o., a także nie dotyka kwestii zasady obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji (art. 78 c ust. 6 u.s.o.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę stwierdził, że przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania.

WSA wskazał, że od 1 stycznia 2017 r. wprowadzono do ustawy o systemie oświaty zasady aktualizacji kwot dotacji. Zgodnie z art. 78 c ust. 3-6 u.s.o.:

3. Aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78 b ust. 1-9 i art. 79 a ust. 1, dokonuje się:

1) w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy;

2) w październiku roku budżetowego.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z 28 listopada 2017 r. Starosta poinformował Z., że w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, kwota ta wynosi 145,19 zł miesięcznie na ucznia, zaś w miesiącach styczeń – październik przekazano dotację w wysokości 99,219,12 zł, tym samym kwota do zwrotu wynosi 31,918,92 zł.

Z ustaleń organu I instancji wynikało, że podstawowa kwota dotacji ogłoszona 13 lutego 2017 r. na jednego ucznia wynosiła 258,72 zł i przy wyliczeniu tej kwoty przyjęto – na równi kwotę dotacji z uczniami szkoły dziennej, chociaż Z. był jedyną szkołą niepubliczną.

Organ I instancji przyznał, że słuchaczy liceum ogólnokształcącego dla dorosłych przy wyliczaniu w lutym 2017 r. podstawowej kwoty dotacji potraktowano na równi z uczniami szkoły średniej, którzy pięć dni w tygodniu biorą udział w zajęciach szkolnych. Przedstawiony sposób matematycznego wyliczenia i ustalenia proporcjonalnego wyliczenia wydatków nie budzi wątpliwości Sądu.

Błędnie zatem wskazywał skarżący, iż nie miał wiedzy co do możliwości aktualizacji kwoty dotacji.

Następnie Sąd wskazał, że zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3 art. 252). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5 art. 252). Z kolei odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (ust. 6 pkt 2 art. 252).

W przypadku zatem gdy beneficjent dobrowolnie nie zwróci dotacji (wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, bądź pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości) organ podatkowy ma obowiązek wydać decyzję, w której określi obowiązki beneficjenta. Z powyższego wynika, że obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanym art. 252 u.f.p., wynika z mocy prawa (ex lege). Skoro zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa, to decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny.

Zatem w rozpoznawanej sprawie, nie ulega wątpliwości, co przyznał Starosta, że za okres od stycznia do października 2017 r. popełnił błąd przy wyliczaniu dotacji przypadającej na ucznia. W takiej sytuacji organ miał niewątpliwie możliwość dokonania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. Nie można bowiem w przedstawionych wyżej okolicznościach pozbawiać organu możliwości weryfikacji poprawności dotacji, a w konsekwencji korygowania jej wysokości. Uwzględnić należy, że ustalone w budżecie wydatki ograniczane są nieprzekraczalnymi limitami (art. 52 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Zatem zachowując dyscyplinę budżetową organ dysponuje środkami finansowymi w granicach tam określonymi. Przede wszystkim jednak przy ocenie wskazanej okoliczności należy mieć na uwadze to, że beneficjent świadczenia nie może otrzymać środków w ilości większej niż jest to niezbędne dla realizacji zadania, z którym wiązane jest wsparcie jednostki samorządu terytorialnego.

W ustawie o finansach publicznych wprost nakazuje się zwrot dotacji, która pobrana została w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Wystąpienie błędu w ustaleniu wysokości dotacji przypadającej na ucznia nie może sanować przekazania beneficjentowi wsparcia w kwocie wyższej niż jest mu należna. Zatem weryfikacja dotacji była możliwa.

Z. K. wniósł skargę kasacyjną od wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: pp.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, art. 7a, art. 9, art. 13, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w ramach zaoferowanych Sądowi przez stronę skarżącą zarzutów;

b) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo istnienia oczywistych podstaw do jej uwzględnienia ze względu na naruszenie przez organ administracji publicznej - Starostę Z. norm postępowania weryfikacyjnego przewidzianych w przepisach ustawy o systemie oświaty i w konsekwencji naruszenie:

- art. 252 ust. 1 pkt 2, art. 252 ust. 3, 5 i 6 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p.;

- art. 78 c ust. 3 u.s.o.;

c) art. 190 p.p.s.a. przez uchylenie się WSA od obowiązku związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny,

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez to, że uzasadnienie nie zwiera żadnych rozważań Sądu dotyczących skutków prawnych nieprzestrzegania przepisów art. 78 c ust. 3 u.s.o. a także nie dotyka w ogóle kwestii zasady obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji (art. 78 c ust. 6 u.s.o.);

II. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 252 ust. 1 pkt 2, art. 252 ust. 3, 5, 6 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p., przez niewłaściwe zastosowanie tychże przepisów,

b) art. 78c ust 3 u.s.o. i art. 78c ust. 6 tej ustawy, które w sposób niebudzący wątpliwości określają zakres i terminy aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, a przede wszystkim przepis art. 78c ust. 6 ustawy o systemie oświaty określający zasadę obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji na pierwszy dzień miesiąca roku budżetowego następującego po miesiącu, w którym dokonano aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, przez błędną ich wykładnię polegającą na potraktowaniu tych przepisów jako mających charakter uznaniowy bez żadnej ku temu podstawie, co powinno skutkować uznaniem decyzji S. za nieważną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tych zarzutów.

W ramach zarzutów o najdalej idących skutkach prawnych wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 190 p.p.s.a. przez uchylenie się od obowiązku związania wykładnią prawa dokonaną w wyroku NSA z 25 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 881/19, a także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak przeprowadzenia w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia rozważań co do skutków prawnych nieprzestrzegania art. 78c ust. 3 u.s.o. oraz na temat zasad obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji (art. 78 c ust. 6 u.s.o.).

Zarzuty te nie znajdują oparcia w stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji rozważył okoliczności dokonania przez organ aktualizacji podstawowej kwoty dotacji oraz możliwość skorygowania wypłaconej w 2017 r. dotacji i stwierdził, powołując się na przepisy u.s.o. oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne, że decyzja ta odpowiada prawu. Sąd przyznał, że w okolicznościach sprawy (błędnego wyliczenia stawki dotacji przez potraktowanie słuchaczy LO dla dorosłych w trybie zaocznym na równi z uczniami szkoły dziennej) organ był zobligowany do ponownego przeliczenia dotacji (wypłaconej od początku roku kalendarzowego) według stawki zaktualizowanej, czego zdaniem Sądu nie można postrzegać jako działania prawa wstecz. Sąd wskazał, że podstawowa kwota dotacji powinna odpowiadać rzeczywistym kosztom poniesionym przez wzorcową jednostkę, a także, że przyznanie dotacji w perspektywie rocznej pozwala na aktualizowanie jej w ciągu danego roku. W związku z czym Sąd I instancji podzielił stanowisko organu co do obowiązku zwrotu nadmiernie pobranej dotacji, w kwocie odpowiadającej różnicy między kwotą dotacji przekazanej beneficjentowi w 2017 r. a kwotą dotacji jaka przysługiwała na ten rok po aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. Sąd wyjaśnił też mechanizm naliczania odsetek od nadmiernie pobranej dotacji. Tak więc, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji odniósł się do zasadniczych kwestii niezbędnych do załatwienia niniejszej sprawy, na które zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 maja 2020 r. Co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a., a w konsekwencji również – zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 78c ust. 3 i art. 78c ust. 6 u.s.o.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów kasacyjnych należy zauważyć, że w świetle przepisów u.s.o. organ dokonuje aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w dwóch terminach. Po raz pierwszy, w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy oraz po raz drugi, w październiku roku budżetowego (art. 78c ust. 3). Zaktualizowana podstawowa kwota dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-9 i art. 79a ust. 1, obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca roku budżetowego następującego po miesiącu, w którym dokonano aktualizacji podstawowej kwoty dotacji (art. 78c ust. 6). Jeżeli w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-9, dokonanej na podstawie art. 78c ust. 3, lub w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie ust. 1, wysokość dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 1a-3ad i 4a-4cb, uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 90 ust. 1a-3ad i 4a-4cb, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji a sumą części dotacji przekazanych od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji (art. 89c ust. 2). Zatem, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej organ ma możliwość dokonania w ciągu roku kalendarzowego aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, co może polegać na podwyższeniu kwoty dotacji lub jej obniżeniu. W ślad za tym organ ma również możliwość dokonania korekty przekazanej beneficjentowi w danym roku kalendarzowym dotacji, co może wiązać się z obowiązkiem zwrotu części dotacji pobranej (przekazanej przez organ) w nadmiernej wysokości.

Kwota podlegającej zwrotowi dotacji stanowi niepodatkową należność budżetową (art. 60 pkt 1 u.f.p.). W związku z czym jako podstawę jej zwrotu należy wskazać art. 252 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem, w zakresie odnoszącym się do sprawy, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 2 ust. 1 (ust. 1). Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5). Odsetki od dotacji pobranej w nadmiernej wysokości podlegające zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu określonego w ust. 2 powołanego przepisu (ust. 6). Treść tego przepisu wskazuje więc, że obowiązek zwrotu nadmiernie pobranej dotacji powstaje z mocy prawa. Oznacza to, że obowiązek wydania decyzji przez organ powstaje jedynie wówczas, gdy beneficjent nie dokona dobrowolnie (bezdecyzyjnie) wpłaty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. W tym przypadku organem uprawnionym do wydania takiej decyzji jest właściwy organ – wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę lub marszałka województwa (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p.), a określona do zwrotu przez ten organ kwota dotacji jest powiększana o odsetki, naliczane począwszy od dnia następującego po upływie terminu na jej zwrot. Tak więc, przyjęty przez ustawodawcę sposób naliczania odsetek, czego nie zauważa autor skargi kasacyjnej, pozwala na uniknięcie płacenia odsetek, o ile wpłata dotacji pobranej w nadmiernej wysokości nastąpi w terminie określonym w art. 252 ust. 1 u.f.p. Zapłata odsetek jest więc konsekwencją braku dobrowolnego (bezdecyzyjnego) dokonania zwrotu dotacji.

Podsumowując, za niezasadne należało uznać zarzuty ujęte w pkt I. lit. a) i b) oraz w pkt II. lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.