Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 664/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2005-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.101 pkt.3 i 4 , art.102 ust.1-5, art.103 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art.145 par.1 pkt.1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal – sprawozdawca, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant ref. Agnieszka Kocot, po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi A. M. i K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o nałożeniu obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego naturalnego ukształtowania terenu działki oraz przywrócenia wartości produkcyjnych gleby I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. M. i K. M. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 102, art. 103 ust. 1, art. 362 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 , art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.), Starosta nałożył na J.B. obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego naturalnego ukształtowania terenu działki Nr [...], położonej w S. oraz przywrócenia wartości produkcyjnych gleby na tejże działce poprzez usunięcie wału ziemnego stanowiącego przegrodę naturalnego spadku terenu oraz nawiezienie warstwy próchnicznej gleby o miąższości 25 cm na część działki, z której tę warstwę zdjęto – w terminie do dnia 30 lipca 2004 r.

W świetle uzasadnienia decyzji, motywy rozstrzygnięcia organu były następujące:

- Starostwo Powiatowe , na wniosek A.M., przeprowadziło postępowanie w sprawie robót ziemnych wykonanych przez J.B.; na działce Nr [...], położonej w S., Gmina;

- roboty ziemne polegały na wybudowaniu w latach 1999-2000 nasypu o długości około 80 m, szerokości u podstawy około 12 m i wysokości około 4 m , przegradzającego naturalny spadek terenu w kierunku nieruchomości stanowiącej własność A.i K. M.;

- roboty ziemne kontynuowano w 2003r. ponieważ skarpę od strony niecki uszczelniono folą, a ponadto z części działki zdjęto próchniczą warstwę gleby przemieszczając ją na skarpę;

- według wyjaśnień złożonych przez J. B., wał stanowił drogę dojazdową do sąsiedniej (stanowiącej jego własność) działki Nr [...], na której znajdują się budynki starego siedliska rolniczego; ponadto wał miał zatrzymać spływ wód powierzchniowych, tworząc w ten sposób niewielki zbiornik wodny;

- w wyniku interwencji A. M., J. B. zobowiązał się do zaprzestania prowadzenia robót ziemnych mających na celu utworzenie zbiornika wodnego oraz do przywrócenia wartości produkcyjnych gleby, jak też do zadarnienia skarp wału;

- przeprowadzona w dniu 7 listopada 2003 r. wizja lokalna wykazała jednak, że prace te nie zostały wykonane, a zakres robót ziemnych został poszerzony, co wskazywało, iż J. B. nie zrezygnował z zamiaru utworzenia zbiornika wodnego;

- w dniu 5 kwietnia 2004 r. przeprowadzono rozprawę, podczas której stwierdzono, że w niecce powstałej na skutek usypania wału i jego uszczelnienia powstał zbiornik wodny o głębokości ok. 50 cm.;

- pęknięcia skarp grobli i spływ mas ziemnych oraz możliwe uszkodzenia wału spowodowane ulewnymi deszczami i spływem wód roztopowych mogą spowodować skutki ujemne w postaci zalania i zamulenia niżej położonych terenów (posesji A. i K.M.);

- wybudowany wał spowodował niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu i obniżenie walorów krajobrazowych tego miejsca, a zdjęcie próchnicznej warstwy gleby z części gruntów stanowiących użytki rolne klas: R-II i R-IIIa skutkowało utratę wartości produkcyjnych gleby;

- przepisy art. 101, 102, 103, 362 ust. 1 pkt 2 i art. 378 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, upoważniały do orzekania w przedmiocie nałożenia na J. B. obowiązków w celu przywrócenia poprzedniego stanu środowiska.

Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze - działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 101, art. 102 i art. 103 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania J.B. - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji, Kolegium dokonało podsumowania ustaleń organu pierwszej instancji, na podstawie których nałożono na J. B. obowiązek dokonania określonych czynności związanych z przywróceniem naturalnego ukształtowania działki Nr [...].

Kolegium przyjęło, iż ustalenie czy w rozpoznawanej sprawie nastąpiło niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, rodzące obowiązek przeprowadzenia jego rekultywacji, nie może być dokonane z pominięciem możliwości zrealizowania przez J. B. inwestycji polegającej na budowie zbiornika wodnego (oczka wodnego).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, pełnomocnik A.i K.M. zarzucił organowi wydanie decyzji z naruszeniem przepisów art. 102 i art. 103 w związku z art. 101 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska . Zarzucił także naruszenie art. 138 § 2 kpa, zwracając uwagę, iż stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy nie wymagał przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.

W odpowiedzi na skargę , Kolegium wnosiło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko jak w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja wydana została przez organ odwoławczy z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego.

W myśl art. 101 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.), ochrona powierzchni ziemi polega na zapewnieniu jak najlepszej jej jakości, w szczególności poprzez zachowanie możliwości produkcyjnego wykorzystania oraz ograniczanie zmian naturalnego ukształtowania. Ustalony w sprawie stan faktyczny uzasadniał podjęcie przez organ I instancji działań związanych z nałożeniem na J.B. obowiązków polegających na usunięciu walu ziemnego i nawiezieniu warstwy próchniczej gleby. Organ I instancji podał prawidłową podstawę rozstrzygnięcia bazując na treści przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska i wykazując, iż stosownie do zasad ochrony powierzchni ziemi określonych w tejże ustawie, J.B. miał obowiązek przeprowadzenia rekultywacji działki wobec stwierdzonego niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu w związku z usypaniem wału ziemnego o długości około 80 m i zdjęciem próchniczej warstwy gleby z części gruntów stanowiących użytki rolne klas: R-II i R-IIIa.

Działania J. B. spowodowały nie tylko niekorzystne zmiany naturalnego ukształtowania terenu poprzez obniżenie walorów krajobrazowych tego miejsca ale również utratę wartości produkcyjnej gleby. Obowiązek wykonania przez J.B. rekultywacji terenu wynikał wprost z art. 102 ust. 1 – 5 cyt. ustawy . Do dokonana rekultywacji jest zobowiązany władający powierzchnią ziemi lub osoba, która narusza i niekorzystnie przekształca naturalne ukształtowanie terenu (art. 102 ust. 1 i 2 cyt ustawy). Zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, rekultywacja w związku z niekorzystnym przekształceniem naturalnego ukształtowania terenu polega na jego przywróceniu do stanu poprzedniego.

Zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy nie wymagał uzupełnienia i stanowił wystarczającą podstawę do orzekania w świetle powołanych wyżej przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska.

Decyzja organu odwoławczego uzasadniana obowiązkiem wyjaśnienia przez organ I instancji, czy nastąpiło niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu skutkujące obowiązkiem przeprowadzenia rekultywacji oraz zbadania możliwości zrealizowania przez J. B. inwestycji polegającej na budowie zbiornika wodnego – była decyzją wadliwą. Organ odwoławczy nie wykazując mankamentów postępowania dowodowego (które uzasadniałyby przeprowadzenie przez organ I instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części), zalecał jednak jego uzupełnienie o zbadanie możliwości budowy przez J. B. zbiornika wodnego.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że skład orzekający nie podziela wyrażonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poglądu prawnego zakładającego, że przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie zniszczenia przez J. B. naturalnego ukształtowania terenu działki Nr [...] oraz naruszenia wartości produkcyjnych gleby na tejże działce – powinno być powiązane z przeanalizowaniem przez Starostę, kwestii udzielenia skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego czy też pozwolenia na budowę zbiornika wodnego (oczka wodnego).

Wyrażony przez Kolegium pogląd nie jest do zaakceptowania z następujących powodów:

Kolegium nie podało dlaczego – w świetle przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska - organ I instancji powinien powiązać sprawę przywrócenia do stanu poprzedniego naturalnego ukształtowania terenu z analizą możliwości wydania J. B. pozwolenia na budowę zbiornika wodnego oraz pozwolenia wodnoprawnego. Aby wyjaśnić powstające z tego powodu wątpliwości na temat wzajemnej relacji przepisów z zakresu zasad ochrony środowiska oraz przepisów normujących tryb wydawania pozwoleń na budowę bądź też pozwoleń wodnoprawnych, należy przypomnieć iż ustawa Prawo ochrony środowiska nakłada na starostów obowiązek przeprowadzenia postępowania w zakresie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, ale tylko w ściśle określonych przypadkach. Tego rodzaju postępowanie stanowi część postępowania zmierzającego do wydania, na przykład, decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, czy też decyzji zawierającej pozwolenie wodnoprawne w zakresie wykonywania urządzeń wodnych. Wynika to wprost z treści art. 46 ust. 1 -4 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że J.B. do dnia 26 kwietnia 2004r. nie wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji zawierającej pozwolenie wodnoprawne czy też decyzji udzielającej mu pozwolenia na budowę zbiornika wodnego. Natomiast wydana przez organ I instancji decyzja wynikała ze stwierdzonego – w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego – naruszenia naturalnego ukształtowania terenu związanego z rozpoczęciem przez J. B. działań związanych z faktyczną realizacją budowy zbiornika wodnego. Dlatego też organ I instancji przed wydaniem decyzji, kwestionowanej obecnie przez Kolegium, nie miał obowiązku dokonywania oceny oddziaływania na środowisko już podjętych działań oraz przeprowadzenia postępowania , o którym mowa w art. 46 ust. 1 Prawo ochrony środowiska .

Trzeba zauważyć , że Starosta uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 9 kpa. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

J. B. poinformowano o tym, że ewentualne utworzenie zbiornika wodnego na działce Nr [...] musi być zgodne z obowiązującymi przepisami Prawa wodnego i Prawa budowlanego oraz nie może stanowić zagrożenia dla sąsiednich posesji (dowód – protokół , figurujący w aktach sprawy, sporządzony w dniu 16 lipca 2003r. , własnoręcznie podpisany przez J. B.).

Ze stanowiskiem Kolegium należałoby się zgodzić, gdyby J. B. przed podjęciem działań powodujących zmianę naturalnego ukształtowania terenu wystąpił do Starosty P. z wnioskami o wydanie decyzji niezbędnych do budowy zbiornika wodnego. Wtedy organ miałby obowiązek skorelowania (połączenia) i zbadania we wdrożonym postępowaniu administracyjnym, kwestii łączących się z ochroną środowiska w zakresie wymaganym ustawą Prawo ochrony środowiska.

Ustawa z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229) określa między innymi na czym polega zarządzanie zasobami wodnymi i stanowi, iż jednym z ustawowych instrumentów zarządzania tymi zasobami są pozwolenia wodnoprawne (art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Do urządzeń wodnych , ustawa zalicza urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych, a w szczególności obiekty zbiorników wodnych (art. 9 ust.1 pkt 19 lit. b ustawy), oraz określa, że pozwolenie wodnoprawne wymagane na wykonanie urządzeń wodnych wydaje się na wniosek (art. 131 ust. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy, organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej.

Zestawienie powyższych przepisów ustawy Prawo wodne uzasadniałoby właściwość Starosty w przypadku wystąpienia J. B. o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego.

J. B. jednak nie wystąpił o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, wydawanego na wniosek. Gdyby złożył taki wniosek, organ miałby obowiązek zastosowania wzajemnie uzupełniających się przepisów dwóch ustaw – Prawa wodnego i Prawa ochrony środowiska. Wynika to z przepisu art. 38 ust. 4 Prawa wodnego przewidującego, że ochrona wód jest realizowana z uwzględnieniem postanowień działu I i działu III w tytule II oraz działów I-III w tytule III ustawy Prawo ochrony środowiska.

Wracając do kwestii decyzji o pozwoleniu na budowę zbiornika wodnego, wydawanej na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), zasadnym jest przytoczyć przepis art. 28 ust. 1 tejże ustawy, stanowiący, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Budowa zbiornika wodnego przez J. B. stała się faktem dokonanym. Roboty ziemne związane z utworzeniem wału ziemnego i wybraniem próchniczej warstwy gleby świadczyły o rozpoczęciu budowy zbiornika wodnego, opartego o usypany wał. Zatem postępowanie w przedmiocie udzielenia w tej sytuacji pozwolenia na budowę zbiornika byłoby postępowaniem bezprzedmiotowym. Należy zwrócić uwagę, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie opinii, uzgodnień i pozwoleń (art. 35 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego). Do wymienionych pozwoleń niewątpliwie zaliczyć trzeba pozwolenie wodnoprawne, którym należy się legitymować aby uzyskać decyzję zezwalającą na budowę obiektu budowlanego – zbiornika wodnego.

Ustawa Prawo budowlane nie przewiduje możliwości udzielenia pozwolenia na budowę bez wniosku zainteresowanej osoby.

Zważyć należy, iż przeprowadzenie przez organ I instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego– w celu poczynienia dodatkowych ustaleń zgodnie ze stanowiskiem Kolegium – byłoby w świetle powyższych rozważań zupełnie zbędne.

Jak wykazano nie było potrzeby prowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego , stąd też organ odwoławczy wydając decyzję dopuścił się nie tylko naruszenia prawa materialnego - przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska określających zasady ochrony naturalnego ukształtowania terenu - ale również naruszenia art. 138 § 2 kpa, przewidującego możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.

Uchylenie decyzji organu I instancji z powodu niewykonania obowiązku ustalenia, czy nastąpiło niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu i nie powiązania tego zagadnienia z analizą możliwości zrealizowania przez J. B. zbiornika wodnego , czyniło rozstrzygnięcie organu odwoławczego, rozstrzygnięciem wadliwym, gdyż organ odwoławczy nie udowodnił i nie mógł udowodnić, iż zachodzi konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wadliwość decyzji Kolegium była oczywista jeśli się weźmie pod uwagę treść art. 138 § 1 i 2 kpa, określającego rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego oraz sposoby zakończenia postępowania odwoławczego. Art. 138 § 1 i 2 kpa wskazuje jednoznacznie, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, a zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kolegium złamało tę zasadę, co znalazło wyraźne odzwierciedlenie w redakcji uzasadnienia zaskarżonej decyzji, pomijającej kwestię zbadania zarzutów odwołującego się i ukierunkowanej ale nie na merytoryczne rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu, uzasadnienie organu odwoławczego w części dotyczącej celowości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i skorelowania (powiązania) sprawy zmian w ukształtowaniu terenu z analizą podstaw do wydania J. B. pozwolenia wodnoprawnego (na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne) czy też pozwolenia na budowę zbiornika wodnego (na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane), nie czyniło zadość wymaganiom art. 107§ 3 kpa. Przepis ten wymaga, aby decyzja organu zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. Uzasadnienie prawne powinno wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Kolegium niestety nie wskazało przepisów Prawa wodnego czy też Prawa budowlanego, które na gruncie ustawy Prawo ochrony środowiska uzasadniały obowiązek organu I instancji przeprowadzenia i wyjaśnienia – w jednym postępowaniu administracyjnym – wszystkich okoliczności stosownie do uregulowań wynikających z tych ustaw.

W maju 2004r. J. B. wystąpił z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na budowę zbiornika wodnego, opartego o nasyp. Wystąpienie skarżącego – już po wydaniu przez organ I instancji decyzji nakazującej przywrócenie naturalnego ukształtowania terenu – nie powinno mieć wpływu na treść decyzji Kolegium. A jednak niesłusznie miało, co wynikało z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu. Na marginesie powyższych uwag należy podnieść , iż w dniu [...] czerwca 2004 r. Starosta zgłosił sprzeciw (w formie wydanej w tym celu decyzji administracyjnej Nr [...]) – w sprawie planowanej budowy zbiornika wodnego o powierzchni lustra wody wynoszącej około 4.000m2. Zgłoszony wniosek nie kwalifikował się do rozpatrzenia go w trybie art. 29 ust. 1 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, bowiem - w ocenie Starosty - przepis ten dotyczył przydomowych basenów i oczek wodnych o pow. do 30 m2, a w tym przypadku istniał wymóg uzyskania pozwolenia na budowę zbiornika, po przedłożeniu projektu budowlanego.

W tej sytuacji Sąd uznał, że istniały wszelkie przesłanki do orzekania przez Starostę P. w przedmiocie nałożenia na J. B. wszystkich obowiązków wynikających z decyzji, mającej pełne uzasadnienie w świetle powołanych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska.

Z tych też względów Sąd podzielił słuszność zarzutów sformułowanych w skardze i ocenił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego określonych w art. 101 pkt 3 i 4 , art. 102 ust. 1 i art. 103 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, które miało wpływ na wynik sprawy.

Skarga podlegała także uwzględnieniu z uwagi na naruszenie przez Kolegium przepisów prawa procesowego - to jest przepisów art. 107 § 3 i art. 138 § 2 kpa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Stosownie do treści art. 152 cyt. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania uzasadniał natomiast przepis art. 200 wyżej wymienionej ustawy.