Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1752/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 2, art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3, art. 36 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 673
law: Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 11/14 w sprawie ze skargi W. K. na bezczynność T. S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. S.A. w Krakowie na rzecz W. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 11/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi W. K. na bezczynność T. S.A. z siedzibą w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał Spółkę do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 13 marca 2013 r., stwierdził, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Spółce grzywnę w wysokości 200 złotych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia 13 marca 2013 r. W. K. wystąpił do T. S.A. z siedzibą w K. o udostępnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń elektroenergetycznych usytuowanych na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], obręb B., gmina B., w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami.

W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. T. S.A. poinformowała W. K., że urządzenia posadowione na działce nr [...] w B. stanowią fragment linii napowietrznej niskiego napięcia wybudowanej w 1956 r., następnie wyremontowanej w 1973 r., a urządzenia na działce [...] fragment linii wysokiego napięcia oddanej do eksploatacji w 1975 r. Spółka wskazała również, że "warunkiem udostępnienia kompletnej dokumentacji jest jej posiadanie, a zatem radzi aby w tej sprawie zwrócić się do właściwych archiwów".

Pismem z dnia 15 lipca 2013 r. W. K. zwrócił się do Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi (pismo z dnia 29 lipca 2013 r.) Spółka zwróciła się do wnioskodawcy o sprecyzowanie, jakie dokumenty są przedmiotem jego wniosku. Wyjaśniła, że do chwili dokładnego wskazania przedmiotowych dokumentów (ze wskazaniem organu, który wydał dany dokument oraz daty jego wydania, ewentualnie wskazania poprzedników prawnych wnioskodawcy będących właścicielami nieruchomości w chwili budowy urządzeń energetycznych oraz ówczesnego oznaczenia tejże nieruchomości) nie jest możliwym stwierdzenie, czy Spółka posiada jakiekolwiek dokumenty, do których odnosi się wniosek.

W piśmie z dnia 29 sierpnia 2013 r. W. K. ponownie zwrócił się m.in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia, przebudowy, eksploatacji i remontów linii elektroenergetycznych.

W piśmie z dnia 6 września 2014 r. spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko.

W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność T. S.A. w K. w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 13 marca 2013 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Spółki oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie, nadto zaś – o zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał na obowiązek stosowania przez Spółkę, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej, przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W jego ocenie argumentem jednoznacznie przemawiającym za słusznością takiego stanowiska jest brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Skarżący podniósł, że stanowisko Spółki w tej sprawie jest sprzeczne z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jego zdaniem nie budzi wątpliwości fakt, że żądanie udostępnienia decyzji, stanowiących podstawę budowy, posadowienia, przebudowy, eksploatacji i remontów linii energetycznych dotyczy sprawy publicznej i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji, dotyczącej tej sprawy. Uzależnienie udzielenia informacji publicznej od dodatkowego warunku nie jest dopuszczalne. Wiedza odnośnie nazwy organu i daty wydania dokumentacji wykracza poza posiadaną przez wnioskodawcę. Zdaniem skarżącego wskazanie rodzaju informacji i ograniczenie ich zasięgu do jednej nieruchomości jest sformułowaniem wystarczająco precyzyjnym. Skarżący wskazał również, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o jej udostępnienie.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Spółka podniosła, że skarga jest całkowicie bezzasadna. Powołując się na orzecznictwo sądowe stwierdziła, że nie ma podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. Organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeżeli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany może uzyskać żądane informację.

Spółka podniosła, że w piśmie z dnia 8 kwietnia 2013 r. wyjaśniła, iż nie posiada stosownej informacji. Jednocześnie wskazała podstawę prawną do dysponowania nieruchomością skarżącego (przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zasiedzenia). Skoro została wskazana podstawa prawna do dysponowania nieruchomością, to na T. S.A. nie ciąży obowiązek udzielenia informacji publicznej z uwagi na treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie spółka każdorazowo wzywała skarżącego do sprecyzowania, o jakie dokumenty występuje. Bez sprecyzowania nie jest możliwe zweryfikowanie, czy T. S.A. w ogóle dysponuje stosowną informacją publiczną. Spółka zwróciła uwagę, że w przypadku inwestycji liniowych, dokumenty zawierające stanowiska organów administracji wydawane są dla inwestycji obejmującej wiele działek. Nadto dokumenty te były wydawane przez różnego rodzaju organy administracji, w tym obecnie nie istniejące, zaś inwestorami i wykonawcami były różne podmioty, nie tylko poprzednicy prawni T. S.A. Na przestrzeni lat zmieniało się oznaczenie działek i ich właściciele. Spółka nie ma takich danych ani możliwości ich pozyskania, za to może nimi dysponować skarżący. Zdaniem Spółki nie bez znaczenia jest również to, że różnego rodzaju archiwa (w tym państwowe i samorządowe) również żądają sprecyzowania żądanych informacji.

Spółka stwierdziła też, że nie pozostaje w bezczynności, lecz oczekuje uzupełnienia wniosku. Niezależnie od tego wskazała, że nie wszystkie żądane informacje stanowią informację publiczną, względnie część z nich funkcjonuje w obiegu publicznym. W takich zaś przypadkach nie istnieje potrzeba wydania decyzji, a zatem nie powstaje kwestia pozostawania w bezczynności.

Powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Spółkę do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 13 marca 2013 r., stwierdził, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Spółce grzywnę w wysokości 200 złotych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustaleń, czy przedsiębiorstwo takie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.i.p.", wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd wskazał, iż podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi" i jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej".

W ocenie Sądu I instancji nie budzi zatem wątpliwości, że na przedsiębiorstwie energetycznym, do którego skarżący zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ciążył obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 – przy jej zasadności – prowadzi w myśl art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Z kolei skarga na bezczynność podlega oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku jej bezzasadności.

WSA w Krakowie wyjaśnił, że prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie zaś z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

W ocenie Sądu I instancji, żądanie przekazania kserokopii opisanych wyżej decyzji i dokumentów ma charakter informacji publicznej. Niewątpliwie decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych są dokumentem, w którego posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Z tego względu dostęp do tego dokumentu należy traktować jako dostęp do informacji publicznej. Sąd podniósł przy tym, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że z art. 10 u.d.i.p. wynika, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc, według art. 16 ust. 1 cyt. ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to również odmowa udzielenia informacji publicznej przez inny podmiot zobowiązany następuje w drodze decyzji.

Sąd wskazał, że wniosek skarżącego z dnia 13 marca 2013 r. Spółka powinna rozpoznać na zasadach przewidzianych w ww. ustawie o dostępie do informacji publicznej. Żądana przez nią informacja ma bowiem charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego się zwrócił jest zobowiązany do udzielenia im formacji publicznej. Sąd zwrócił również uwagę, że skoro pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. Spółka poinformowała skarżącego, że urządzenia posadowione na jego działce w B. stanowią fragment linii napowietrznej niskiego napięcia wybudowanej w 1956 r., następnie wyremontowanej w 1973 r. oraz linii wysokiego napięcia oddanej do eksploatacji w 1975 r., to dysponowała w tym przedmiocie jakimiś dokumentami. Zważywszy, że skarżący domagał się udostępnienia "wszelkich dokumentów", to nieadekwatna do żądania jest odpowiedź, że "warunkiem udostępnienia kompletnej dokumentacji jest jej posiadanie". Skarżący nie domagał się bowiem kompletnej dokumentacji. Skoro zatem do dnia wydania wyroku wniosek skarżącej nie został załatwiony w sposób przewidziany przepisami ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, oznacza to, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie ustała.

Mając na uwadze okoliczność, że wniosek skarżącego z dnia 13 marca

2013 r. nie został rozpatrzony w ustawowym terminie, wynoszącym co do zasady 14 dni (a maksymalnie i wyjątkowo 2 miesiące – art. 13 u.d.i.p.) oraz fakt, że od złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do dnia rozprawy minęło ponad 11 miesięcy, Sąd stwierdził, że bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. WSA w Krakowie podkreślił, że Spółka była podmiotem, któremu zarzucano bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, uczestniczyła w wielu sprawach rozpoznawanych przez ten Sąd. W wyrokach wydanych w analogicznych sprawach Sąd przesądził, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej a żądanie wskazania wszelkich decyzji administracyjnych (czy dostarczenia ich kserokopii) stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, znajdujących się na nieruchomościach skarżących, jest żądaniem udzielenia informacji publicznej. Niektóre ze wskazanych wyroków są już prawomocne. W takiej więc sytuacji fakt nierozpoznania wniosku skarżącego również świadczy o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła T. S.A. w K. reprezentowana przez radcę prawnego. Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi;

b) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi;

c) art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że uczestnik dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie;

2. naruszenie prawa procesowego, a w szczególności przepisów:

a) art. 58 § 1 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi,

b) art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. w związku art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. poprzez uznanie, że uczestnik dysponuje informacją publiczną oraz że uczestnik nie udzielił informacji,

c) art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie uczestnika do wydania aktu lub dokonania czynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w sprawie bezspornym jest, iż budowa urządzeń energetycznych na nieruchomości wnioskodawcy miała miejsce w latach 50-tych i 70-tych XX wieku, a wnioskodawca konsekwentnie wnosił o udostępnienie mu decyzji związanych z lokalizacją i budową infrastruktury energetycznej posadowionej na jego nieruchomości. Wytwarzane przy tej okazji dokumenty stanowią w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt. 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Właściwym dla udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb określony w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a nie tryb uregulowany w u.d.i.p. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2984/12.

W ocenie skarżącego kasacyjnie istotna jest ponadto treść przepisów art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. W zależności od uznania Spółki za państwową jednostkę organizacyjną (którą była w przeszłości), czy też za tzw. inną jednostkę organizacyjną (którą Spółka jest obecnie), dokumentacja posiadana przez Spółkę może być zakwalifikowana jako zasób archiwalny albo jako składnica akt. Zasób archiwalny oraz składnica akt ma służyć potrzebom Spółki, a udostępnienie zawartej w nich dokumentacji może nastąpić za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej. Wnioskodawca nigdy o wyrażenie takiej zgody nie występował. Skoro zatem w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach przewidziany został tryb udostępniania dokumentacji będącej w posiadaniu Spółki, przepisy u.d.i.p. winny ustąpić pierwszeństwa regulacjom szczególnym. Dlatego też w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.

Konsekwencją złamania powyższych przepisów jest także naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Nawet gdyby przyjąć, że regulacje zawarte w u.d.i.p. winny znaleźć zastosowanie w sprawie, to i tak skarga nie powinna zostać uwzględniona. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępnienia informacji są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Tymczasem ustalenie przez Sąd, że uczestnik jest w posiadaniu żądanej dokumentacji jest całkowicie dowolnym. Wskazanie daty budowy poszczególnych linii nie oznacza, że uczestnik dysponuje dokumentacją z okresu budowy poszczególnych urządzeń. Takie informacji mogą być zawarte w dokumentach, które nie stanowią informacji publicznej (np. w dokumentach finansowo-księgowych).

W tej sytuacji kategoryczne stanowisko Sądu I instancji jakoby uczestnik musiał być w posiadaniu wnioskowanych dokumentów jest pozbawione jakiegokolwiek oparcia w zebranym materiale dowodowym. Uwadze Sądu uszło ponadto to, że w przypadku inwestycji liniowych dokumenty zawierające stanowiska organów administracji wydawane są dla całej inwestycji obejmującej nieraz kilkaset działek, a nie dla pojedynczej działki. Dokumenty te były wydawane w przeszłości przez różnego rodzaju organy administracji, a inwestorami i wykonawcami inwestycji były różnego rodzaju podmioty, a nie tylko poprzednicy prawni Spółki. Wniosek Sądu, że inwestor winien dysponować dokumentacją inwestycyjną może być prawidłowy tylko przy założeniu, że inwestorem byli poprzednicy prawni uczestnika. Takiemu wnioskowi przeczą jednak zarówno obowiązujące przed 1989 r. regulacje prawne, jak również praktyka ich stosowania. Ponadto na przestrzeni lat zmieniło i się oznaczenie poszczególnych działek, a także ich właściciele. Spółka nie dysponuje takimi informacjami i nie ma możliwości ich pozyskania z uwagi na uregulowania dotyczące ochrony danych osobowych. Danymi takimi może dysponować skarżący. Bez uzupełnienia tych informacji nie jest możliwym rozstrzygnięcie wniosku.

Skarżący kasacyjnie podniósł także, że uwadze Sądu uszła również treść § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r., zgodnie z którym jednostki organizacyjne przekazują materiały archiwalne do właściwego archiwum państwowego nie później niż po upływie 25 lat od ich wytworzenia, czyli w stanie faktycznym niniejszej sprawy, przekazanie takie musiało nastąpić już dawno. W świetle powyższej regulacji wyjaśnienia Spółki zawarte w korespondencji mają oparcie w obowiązującym prawie. Skoro zaś Spółka nie dysponuje dokumentami, o których udostępnienie wnioskuje skarżący, nie musi wydawać odrębnych rozstrzygnięć. Spółka wskazała, że w orzecznictwie niekwestionowany jest pogląd, iż nie jest odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie wskazując, jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacji może uzyskać. Taka sytuacja, zdaniem skarżącego kasacyjnie, występuje w niniejszej sprawie. W tej sytuacji niezrozumiałe jest stwierdzenie bezczynności Spółki. Od milczenia organu należy bowiem odróżnić sytuację, w której organ odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie może podać precyzyjnych informacji, bo ich po prostu nie ma.

W piśmie z dnia 3 czerwca 2014 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu swojego stanowiska pełnomocnik skarżącego podniósł, iż w pełni popiera rozstrzygnięcie Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wydanych przez wojewódzkie sądy administracyjne orzeczeń kończących postępowanie sądowe. Stosownie do art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się powołanie konkretnych przepisów naruszonych zaskarżonym wyrokiem lub postanowieniem kończącym postępowanie. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym dokładnie miało polegać złamanie wszystkich przepisów, którym – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – miał uchybić Sąd I instancji.

Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Zakres kontroli kasacyjnej – co do zasady – wyznaczają przytoczone w skardze kasacyjnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Do podjęcia działań z urzędu Sąd ten zobowiązany jest jedynie w przypadkach skutkujących nieważnością postępowania sądowego. W rozpatrywanej sprawie żadna z takich sytuacji, ściśle określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., nie zachodzi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swe rozważania tylko do przepisów wprost wskazanych w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych, w pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może w ogóle odnieść się do twierdzeń przedstawionych w ostatnim zdaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej a dotyczących –zdaniem Spółki – wadliwości zaskarżonego wyroku "w przedmiocie wymierzenia grzywny oraz w przedmiocie kosztów sądowych". Sugestii tych autor skargi kasacyjnej nie powiązał z jakimkolwiek przepisem, który miałby w tym zakresie naruszyć Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest ani uprawniony, ani zobowiązany do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Nie był zatem upoważniony do kontroli zaskarżonego wyroku w powyższym zakresie.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. w związku art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. Przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 powołanego artykułu, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem jedynie w przypadku przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego, czyli postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 P.p.s.a,. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i art. 106 § 5 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadzał żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie w ogóle nie stosował i nie mógł stosować wskazanych przepisów dotyczących postępowania dowodowego. W konsekwencji oczywistym jest, że przy wydaniu zaskarżonego wyroku nie mogło dojść do złamania powołanych wyżej przepisów. Tym samym przy pomocy tych norm autor skargi kasacyjnej nie mógł skutecznie zwalczać stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w zaskarżonym wyroku.

Nie można ponadto zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w postanowieniu NSA z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05 (Lex nr 167166), że strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W razie takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość kwalifikacji wniosku dokonanej przez organ. Oznacza to, że w analizowanych przypadkach wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest rozpoznać skargę merytorycznie, przesądzając najpierw czy wnioskowane informacje są czy nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Po przesądzeniu powyższej kwestii, sąd następnie powinien stwierdzić, czy organ wykonał wynikający z przepisów omawianej ustawy obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownych działań, a później czy zobowiązany organ wywiązał się ze swych powinności w nakazanych prawem terminie. Skoro ocena kwalifikacji żądanej informacji wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia, to brak jest podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność organu, nawet wtedy, gdy sąd stwierdzi, że organ ten nie pozostawał w bezczynności, bowiem ze względu na charakter wnioskowanych danych nie miał obowiązku jej udzielenia (por. postanowienia NSA z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1049/12 i z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1392/12). W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła zatem niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., a tym samym o naruszeniu i tego przepisu nie może być mowy.

Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 P.p.s.a. Naruszenia tego przepisu strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje w jego zastosowaniu, mimo że, w jej ocenie, Spółka nie może być obarczona obowiązkiem udostępniania wnioskowanych od niej informacji, a zatem nie pozostaje w tej sprawie w bezczynności.

W pierwszej kolejności należy podkreślić – na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca chcąc powołać się na zarzut złamania takiej regulacji (podobnie jak na przykład samego art. 151 P.p.s.a.) zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki wytyk z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się zwłoki organu, to nie można Sądowi uwzględniającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. jednak nie powołano. Nieprawidłowe rozstrzygnięcie jest zawsze następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. Należy zatem z art. 149 § 1 P.p.s.a. powiązać właściwy przepis prawa materialnego lub procesowego, którym Sąd – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – miał uchybić, wykazując jednocześnie, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miało zarzucane naruszenie. Tego jednak nie uczyniono, gdyż nie spełnia tego wymogu odrębne powołanie także innych norm, ale bez bezpośrednio powiązania ich z art. 149 § 1 P.p.s.a.

Niezależnie od powyższych uwag zauważyć należy, iż celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. W tym zakresie nie jest zatem istotne, dlaczego doszło do opieszałości organu, a więc czy była ona przez organ zawiniona, czy też wynikała ona jedynie z błędnego przekonania co do sposobu załatwienia sprawy. Sąd administracyjny oceniając zasadność i możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, bierze pod uwagę stan istniejący w dacie wniesienia takiej skargi, a także na dzień zamknięcia rozprawy. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Nie ma natomiast podstaw do orzekania o obowiązku wydania aktu lub podjęcia czynności (art.149 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a.), jeżeli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, skarżony organ wyda stronie akt lub dokona czynności, chociażby takie załatwienie sprawy nastąpiło z przekroczeniem ustawowych terminów. Wówczas postępowanie sądowe w tym zakresie podlega umorzeniu (art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), co – w obecnym stanie prawnym – nie zwalnia Sądu od wykonania drugiej części powołanego przepisu i orzeczenia między innymi o tym, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują dwa zasadnicze etapy rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ zobowiązany jest najpierw ocenić, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej, a dopiero w dalszej kolejności rozpatrzyć sprawę pod katem negatywnych przesłanek udostępnienia wnioskowanych danych. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej (art. 1 ust.1 u.d.i.p.), a organ jest w posiadaniu wskazanych przez stronę dokumentów, to powinien zakończyć wszczęte postępowanie w sposób przewidziany prawem, to jest udzielając informacji publicznej, albo wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej przybiera postać pism skierowanych do wnioskodawcy i zawiadamiających go o tym, że: a) adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub że nie dysponuje on przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, ewentualnie że b) istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.

Bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku w ogóle nie rozpoznaje otrzymanego podania, ale także wówczas gdy udziela informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej dla tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji itp.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust.1 i 2 u.d.i.p., będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne jest to, czy dany podmiot posiada informacje żądane przez stronę, nie ma natomiast znaczenia to, czy istniała podstawa prawna do ich wytworzenia, a także jakie konkretnie przepisy prawa materialnego zobowiązują organ do gromadzenia takich informacji. Innymi słowy po pierwsze obowiązek przekazania dotyczy nie tylko tych informacji, które podmiot sam wytworzył i zobowiązany jest posiadać, lecz także takich, które uzyskał i przechowuje, mimo braku konieczności prowadzenia dokumentacji. Po drugie oznacza to również, że organ nie ma obowiązku przekazywania dokumentów, których nie ma, mimo że powinien je posiadać. Skoro obowiązek informacyjny ustawodawca łączy z faktem posiadania informacji, to niewykonanie obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji może być podstawą odpowiedzialności ale na podstawie innych przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt II SA 1852/03 i z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2235/12).

Z powyższego wynika, że zaistnienie negatywnych przesłanek, w tym nieposiadanie w ogóle żądanych informacji, uniemożliwia adresatowi wniosku pozytywne rozpatrzenie otrzymanego żądania (lub uwzględnienia wniosku w całości). Jednak, aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić o tym wnioskodawcę.

Dodać przy tym należy, że podmiot, który informuje stronę, że nie posiada wnioskowanych informacji, powinien po pierwsze, w tym zakresie złożyć jednoznaczne oświadczenie, a po drugie, twierdzenie takie uwiarygodnić. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, w tym zasad "dobrej administracji". Winno więc ono zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Wnioskodawca byłby pozbawiony realnej ochrony, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie zobowiązanego podmiotu zwalniałoby go z zarzutu bezczynności. W orzecznictwie trafnie więc akcentuje się, że "powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów należy rozpatrywać w kontekście art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., a zatem powiadomienie winno zawierać informację - dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, która mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd jest zobowiązany do oceny czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada, a oceniając czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, powinien między innymi ustalić, czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją" (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09, Lex nr 570419 oraz z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12, Lex nr 1264575). Tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony przed arbitralnymi działaniami zobowiązanego podmiotu.

W rozpoznawanej sprawie korespondencja Spółki skierowana do skarżącego ograniczyła się do wystosowania do nich pism opatrzonych datą 8 kwietnia 2013 r., 29 lipca 2013 r. i 6 września 2013 r. T. S.A. nie tylko do czasu złożenia skargi na bezczynność, ale nawet do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd, nie udzieliła żadnych wnioskowanych informacji ani nie zawiadomiła stron o negatywnych przesłankach zrealizowania ich wniosku. We wskazanych pismach ograniczono się jedynie do zdawkowej porady, aby wnioskodawcy zwrócili się "do właściwych archiwów" oraz do wezwania do sprecyzowania, jakich dokumentów dotyczył wniosek skarżącego. Zawarto co prawda w piśmie z dnia 8 kwietnia 2013 r. oświadczenie, że Spółka nie dysponuje dokumentami dotyczącymi budowy i lokalizacji przedmiotowych urządzeń elektroenergetycznych, ale oświadczenie to, w realiach rozpatrywanej sprawy, nie zostało w sposób dostateczny uwiarygodnione. Spółka nie wskazała bowiem w oparciu o jakie dokumenty poinformowano wnioskodawcę o liniach energetycznych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości. Ponadto w kolejnym piśmie z dnia 29 lipca 2013 r. Spółka stwierdziła, że na obecnym etapie nie jest możliwym stwierdzenie, czy posiada jakiekolwiek dokumenty, do których odnosi się wniosek. W tej sytuacji Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż Spółka nie wykazała, że nie posiada żądanych dokumentów oraz trafnie dopatrzył się po stronie Spółki znamion bezczynności. Zaskarżony wyrok tego Sądu zobowiązujący Spółkę do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie mu informacji publicznej, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, prawa zatem nie narusza.

Zamierzonego skutku nie mogły odnieść również powołane w skardze kasacyjnie wytyki naruszenia prawa materialnego. Sformułowanie takich zarzutów dopiero w skardze kasacyjnej jest nieskuteczne. Skarga skierowana do WSA w Krakowie dotyczyła tylko bezczynności Spółki. Rozpoznając taką skargę Sąd I instancji zobowiązany był przede wszystkim do oceny, czy wnioskowane dane mają cechy informacji publicznej i czy Spółka należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia takich danych, jeżeli je posiada. Takiej kwalifikacji w zaskarżonym wyroku dokonano. Skarżąca kasacyjnie tej oceny skutecznie nie podważyła, gdyż w skardze kasacyjnie nie sformułowała zarzutów naruszenia art. 1ust. 1 i art. 6 ani art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Po przesądzeniu powyższych kwestii, powinnością Sądu było ustalenie, czy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej pozostaje w zwłoce w zakresie skierowanego do niego wniosku. Również i z tego obowiązku, co wyjaśniono już wcześniej, WSA w Krakowie wywiązał się należycie. Sąd ten nie był przy tym uprawniony ani zobowiązany do wyjaśniania przyczyn zaistniałego stanu rzeczy oraz ustalania, czy Spółka posiada wnioskowane informacje oraz czy w sprawie rzeczywiście może wchodzić w rachubę inny tryb i zasady udostępniania informacji, zwłaszcza że Spółka – co wymaga ponownego podkreślenia – na takie okoliczności w piśmie skierowanym do wnioskodawców w ogóle nie powoływała się. Oczywistym zatem jest, że na dotychczasowym etapie postępowania nie miały i nie mogły mieć zastosowania ani przepisy art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, ani § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Dlatego zarzuty naruszenia wskazanych przepisów oraz powiązanych z nim przepisów art. 1 ust. 2 i art. 4 ust. 3 u.d.i.p. są niezasadne. Na obecnym etapie sprawy Sąd nie może wypowiadać się ani co do sposobu, w jaki powinien być rozpatrzony wniosek, ani co do formy i podstawy ewentualnej odmowy udostępnienia dokumentów przez Spółkę. Zobowiązanie w zaskarżonym wyroku do rozpatrzenia wniosku, co jednoznacznie wynika z treści uzasadnienia tego orzeczenia, nie jest tożsame z nakazem uwzględnienia przedmiotowego żądania. Oznacza natomiast obowiązek ponownego, przeanalizowania treści żądania strony oraz podjęcia działań adekwatnych do wyniku poczynionych ustaleń, w tym udzielenia stronie pełnej, konkretnej i wiarygodnej odpowiedzi.

Dodać należy, że z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, iż w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznej. Wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku oraz zakresu odrębnej regulacji. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. Ponadto zasadą jest, że dostęp do informacji publicznej następuje na zasadach i w trybie przewidzianym w przepisach u.d.i.p. Strona bez rzeczywistych podstaw nie może być pozbawiona praw, które ustawodawca zawarł w Konstytucji RP. Dlatego przepisy stanowiące wyjątek od ustawy o dostępie do informacji publicznej winny być wykładane w sposób ścisły i stosowane wówczas, gdy zapewniają one realny dostęp do informacji w innym trybie. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek informacyjny obciąża podmioty, o których mowa w ust. 1 i ust. 2, będące w posiadaniu informacji publicznych. Z literalnego brzmienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz z wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, w myśl której informacją publiczną jest każda informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, wynika, że informacji publicznej można domagać się od każdego podmiotu, który ją posiada. Decydujące znaczenie ma przede wszystkim, to czy Spółka posiada przedmiotowe informacje związane z realizacją przez nią zadań publicznych, a nie to, w jaki sposób weszła w ich posiadanie oraz w jaki sposób są one przechowywane i gromadzone. Skoro zasadą jest udostępnienie informacji, a ograniczenie tego prawa jest wyjątkiem, to na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji spoczywa ciężar wykazania przesłanek uniemożliwiających jej udostępnienie. Stanowisko T. S.A., że to wnioskodawcy powinni udowodnić, że Spółka posiada wnioskowane informacje jest zatem niedopuszczalne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz.490).