Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 913/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi A.K.B-C. i M.J.S. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta [...] dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 29 lutego 2012 r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] (dalej w skrócie zwana Uchwałą) w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

W piśmie z dnia 22 maja 2012 r. A.C. oraz M.S. (zwane w dalszej części skarżącymi) wezwały Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem Uchwały. Skarżące uznały, że Uchwała narusza art. 90 ust. 3f i ust. 4 oraz art. 80 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 256) – dalej w skrócie zwana u.s.o., art. 94 Konstytucji a ponadto art. 79a ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447) – dalej w skrócie zwana u.s.d.g.

W odpowiedzi Rada Miejska nie podjęła uchwały w sprawie rozpatrzenia wezwania skarżących do usunięcia naruszeń prawa, jakimi miała być dotknięta Uchwała.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżące wniosły o stwierdzenie niezgodności Uchwały z prawem zarzucając jej naruszenie art. 90 ust. 3f i ust. 4 oraz art. 80 ust. 3d u.s.o., art. 94 Konstytucji, art. 79a ust. 6 u.s.d.g. a ponadto wskazały na błąd redakcyjny zawarty w treści aktu prawa miejscowego.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżące podniosły, że w Uchwale w sposób niedopuszczalny uregulowano kwestię zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji. Organ stanowiący w tym zakresie odwołał się bowiem do zapisów ustawy o systemie oświaty, podczas gdy szczegółowe zasady dotyczące kontroli powinny zostać uregulowane w treści samej Uchwały. Dodatkowo, zdaniem stron, brak wyczerpującej regulacji zawartej w Uchwale skutkuje tym, że faktyczna kompetencja do określenia zakresu kontroli została powierzona organowi wykonawczemu, co jest niezgodne z art. 90 ust. 4 u.s.o.

O niezgodności Uchwały z prawem świadczy zdaniem skarżących także to, że w sposób nieuprawniony, w § 6 ust. 2 rozszerzono zakres jej stosowania na placówki publiczne, których ten akt prawa miejscowego nie dotyczy. Z tytułu Uchwały wynika bowiem, że odnosi się ona wyłącznie do ustalania zasad udzielania i rozliczenia dotacji niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym.

Skarżące wskazały dalej, że treść § 7 ust. 2 Uchwały, który określa elementy upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, nie zawiera obowiązku zamieszczenia w takim dokumencie podstawy prawnej, pouczenia o prawach i obowiązkach kontrolowanego oraz numeru legitymacji służbowej kontrolującego. Taki zapis Uchwały pozostaje zatem w sprzeczności z art. 79a ust. 6 u.s.d.g.

Organ stanowiący Uchwałę rozszerzył również zakres uprawnień kontrolnych poza te, które przewidziane zostały w art. art. 90 ust. 3f u.s.o. wprowadzając możliwość sporządzania przez kontrolujących kopii, odpisów i wyciągów z dokumentów. Tymczasem uprawnienie kontrolujących może ograniczać się wyłącznie do wglądu w prowadzona dokumentację organizacyjną i finansową. Podobnie nieuprawnione było zapisanie w Uchwale obowiązku udzielania ustnych i pisemnych wyjaśnień, którego nie przewiduje ustawa o systemie oświaty.

Za błędny strony uznały także zapis zawarty w treści § 11 Uchwały poprzez odwołania się do "osoby prowadzącej łę", a zatem do podmiotu nieistniejącego.

W odpowiedzi Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi wskazując, że § 6 Uchwały nie rozszerza zakresu jej stosowania na szkoły i placówki publiczne. Zawarte bowiem w treści § 6 ust. 1 odwołanie do § 1 Uchwały określa w sposób nie budzący wątpliwości podmiotowe granice stosowania trybu udzielania i rozliczania dotacji. Nie jest również naruszeniem prawa odwołanie się w § 6 ust. 2 do zapisów ustawy o systemie oświaty. Zdaniem organu Uchwała nie narusza również przepisów u.s.d.g. w zakresie, w jakim określa niezbędne elementy upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Przepisy tej ustawy nie znajdują bowiem zastosowania do zakresu przedmiotowego Uchwały, albowiem prowadzenie szkół czy przedszkoli nie jest działalnością gospodarczą.

Zdaniem Rady Miejskiej w sprzeczności z przepisami ustawy o systemie oświaty nie pozostają również zapisy Uchwały, które umocowują podmiot kontrolujący do możliwości sporządzania kopii, odpisów i wyciągów z dokumentów. Uprawnienia te stanowią bowiem formę zabezpieczenia dowodów w ramach prowadzonej kontroli wykorzystania przyznanych środków. Nie stanowi również naruszenia prawa wprowadzenie w Uchwale obowiązku złożenia pisemnych lub ustnych wyjaśnień. W treści aktu nie przewidziano bowiem żadnej sankcji za niedopełnienie tego obowiązku przez kontrolowanego, a zatem uchybienie mu nie powoduje ujemnych skutków prawnych. Organ zauważył również, że zawarty w Uchwale błąd redakcyjny jest błędem w ogłoszonym Dzienniku Urzędowym i podlega sprostowaniu przez organ wydający ten dziennik. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia nieważności Uchwały z tej przyczyny.

W piśmie z dnia 20 września 2012 r. skarżące podtrzymały swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazały jednocześnie, że zapisy Uchwały pozostają w sprzeczności z przepisami u.s.d.g. a ustawa ta znajduje zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, albowiem większość podmiotów prowadzących szkoły niepubliczne to jednocześnie przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi, prowadzącymi działalność gospodarczą.

Na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. pełnomocnik skarżących zaznaczył, że prowadzenie kontroli zgodnie z zapisami Uchwały uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie szkół i w praktyce dozwala na przeprowadzani kontroli bez uprzedniego powiadomienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona Uchwała nie została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności lub wydanie z naruszeniem prawa.

Przystępując do oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 Nr 142 poz. 1591) - zwanej dalej u.s.g., określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Badając tę niezbędną dla dopuszczalności skargi, a także swojej kognicji przesłankę, Sąd uznał, jako nie budzący wątpliwości fakt, że zaskarżony akt jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga przy tym uprzedniego zastosowania trybu polegającego na wezwaniu organu do usunięcia naruszanie prawa. Dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, uprawniony podmiot może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Także i ta przesłanka została w sprawie spełniona.

W następstwie pozytywnego ustalenia w tym zakresie przystąpić można zatem było do zbadania legitymacji prawnej skarżących. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, Lex, nr 80699). Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne poddać analizie powołane w skardze przepisy ustawy o systemie oświaty aby ustalić, czy istotnie nadawały one skarżącym bezpośrednie, konkretne i realne uprawnienie, a uprawnienie to zostało naruszone zaskarżoną Uchwałą Rady Miejskiej.

Jak stanowi art. 90 ust. 1 u.s.o. niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Zgodnie natomiast z zapisem zawartym w jej art. 90 ust. 3 dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Ustęp czwarty przywoływanego przepisu daje natomiast upoważnienie organowi samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. W związku z tym należy zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze, że jako podmioty prowadzące szkoły niepubliczne na terenie miasta S., skarżące mają ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych, zatem posiadają interes prawny w tym, by określona zaskarżoną Uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym.

Analizując treść art. 90 u.s.o. należy zauważyć, że ustawodawca wprowadził zróżnicowanie w zakresie elementów przesądzających o przyznaniu dotacji oraz o jej późniejszym wykorzystaniu. Przyznanie dotacji dla szkół niepublicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki ma charakter podmiotowy, albowiem pozostaje w ścisłym związku z liczbą uczniów, którzy mają uczęszczać do szkoły. Z kolei wydatkowanie już udzielonej dotacji jest ograniczone poprzez wskazanie celów, którym ma ona służyć. Wskazuje na to explicite treść art. 90 ust. 3d u.s.o., zgodnie z którym dotacje mają być przeznaczane na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a przy tym mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Jednocześnie w art. 90 ust. 3e u.s.o. zagwarantowano organom jednostek samorządu terytorialnego możliwość kontrolowania prawidłowość wykorzystania dotacji. Należy przez to rozumieć, że organy są uprawnione do badania tego, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 90 ust. 3d u.s.o. Rozwinięciem tej regulacji jest zawarcie ustawowej delegacji (art. 90 ust. 4 u.s.o.) dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia procedury kontroli oraz zakresu, elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którymi udzielone dotacje mają służyć. Przy określaniu zasad udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości ich wykorzystania organ może uwzględniać w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Nie może budzić wątpliwości, że ustawodawca upoważnił organy stanowiące samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia trybu i zakresu kontroli jaka może zostać przeprowadzona z punktu wiedzenia prawidłowości wykorzystania środków uzyskanych z udzielonej dotacji. Wynika to wprost z treści art. 90 ust. 4 u.s.o.

Pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli.

W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, że zakwestionowane przez skarżące zapisy Uchwały nie pozostają w sprzeczności z zakresem ustawowej delegacji. W szczególności nie można zaakceptować stanowiska jakoby odwołanie się w treści § 6 ust. 2 Uchwały do przepisów ustawy o systemie oświaty stanowiło działanie nieuprawnione i prowadziło do faktycznego braku regulacji zakresu kontroli.

Wbrew temu co twierdzą skarżące, zakres ten został wyznaczony w treści Uchwały, jest czytelny i precyzyjny. Po pierwsze granice kontroli zostały dookreślone poprzez wyznaczone kryterium kontroli, jakim jest zgodność wykorzystania dotacji (czyli jej niesprzeczność), z realizacją celów, dla których została przyznana. Oznaczone zostały również zadania, które mogą być realizowane przy wykorzystaniu środków pozyskanych z dofinansowania. W tym zakresie wskazano, że sprawdzeniu podlegać ma to, czy środki przeznaczone zostały na kształcenie, wychowanie i opiekę, w tym profilaktykę społeczną oraz czy dotacja służy pokryciu wydatków bieżących szkoły lub placówki. Dalej granice kontroli zostały zaznaczone poprzez wskazanie, że kontroli podlegają również dane (czyli konkretne informacje) zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w miesięcznych rozliczeniach. Jako kryterium wskazano w tym miejscu zgodność tych danych ze stanem faktycznym, a zatem czy pokrywają się one z rzeczywistym stanem rzeczy. Takie określenie zakresu kontroli jest zdaniem Sądu wystarczająco jasne i nie prowadzi do przeniesienia kompetencji do określenia jej granic na organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Nie prowadzi również do sytuacji, w której podmiot dotowany może pozostawać w niepewności co do tego, w jakich granicach podmiot kontrolujący jest uprawniony do prowadzenia czynności sprawdzających. W oparciu o treść Uchwały podmiot kontrolowany jest władny określić jakie elementy prowadzonej przez niego działalności edukacyjnej mogą podlegać kontroli i jakie jest dopuszczalne kryterium przeprowadzanej weryfikacji.

W ocenie Sądu zaskarżona Uchwała nie narusza prawa również z tej przyczyny, że w § 6 ust. 2 odwołano się do art. 80 ust. 3d u.s.o.; takie odwołanie zawarte w przepisie Uchwały nie prowadzi również do rozszerzenia zakresu jej stosowania na szkoły i placówki publiczne.

Po pierwsze należy dostrzec, że podmiotowy zakres obowiązywania Uchwały został szczegółowo określony w § 1 tego aktu prawa miejscowego. Do tego przepisu odwołano się z kolei w § 6 ust. 1 Uchwały wskazując, które podmioty podlegają kontroli wykonywanej przez Prezydenta Miasta. Wypływa stąd nie mogący budzić wątpliwości wniosek, że zakres podmiotowy kontroli został określony precyzyjnie. Co jednak istotniejsze, wniosku o rozszerzeniu zakresu stosowania Uchwały nie sposób wywieść już z treści § 6 ust. 2, o ile dokona się prawidłowej wykładni tego przepisu. W ocenie Sądu, skarżące przeprowadziły interpretację jedynie wycinka przepisu, bez uwzględnienia celu, któremu takie odwołania miało służyć.

Podkreślenia wymaga, że przywołanie przepisu art. 80 ust. 3d u.s.o., nastąpiło w związku z odwołaniem się do przeznaczenia dotacji, czyli do celu, któremu dotacja ma służyć, a które to cele zostały opisane w tej normie. Wynika to wprost z redakcji

§ 6 ust. 2 Uchwały, w którym przywołanie powyższego przepisu poprzedzone jest słowami "z przeznaczeniem określonym w". Przepisu Uchwały nie można natomiast interpretować w ten sposób, że odwołuje się on do prowadzenia kontroli także w szkołach, przedszkolach i placówkach publicznych. Gdyby bowiem intencją podmiotu stanowiącego prawo miało być wskazanie, że kontrolą opisaną w Uchwale objęte są również placówki publiczne, uczyniono by to wprost w treści § 1 bądź też, odwołano by się do art. 80 ust. 3d u.s.o. w kontekście podmiotów, do których ten przepis znajduje zastosowanie, a nie celów o jakich mowa w tym przepisie.

Można jednocześnie uznać, że dla pełnej przejrzystości legislacyjnej wystarczające było przywołanie w § 6 ust. 2 Uchwały jedynie art. 90 ust. 3d u.s.o. Niemniej jednak wskazanie na art. 80 ust. 3d u.s.o., który - co należy podkreślić – w swym brzmieniu jest niemalże identyczny z art. 90 ust. 3d u.s.o., nie może prowadzić do wnioskowania, że rozszerza się tym samym zakres stosowania Uchwały na podmioty w niej niewymienione. Prawidłowa wykładnia § 6 ust. 2 Uchwały prowadzi bowiem do wniosku, że wolą organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego było odwołanie się do przeznaczenia dotacji, a nie rodzaju podmiotów dotowanych.

Za nietrafny należy również uznać pogląd skarżących, że z uwagi na zapis zawarty w art. 90 ust. 3f u.s.o., podmiot dotowany nie jest zobowiązany do umożliwienia kontrolującym sporządzani kopii, odpisów i wyciągów z dokumentacji oraz do udzielania pisemnych lub ustnych wyjaśnień dotyczących przedmiotu kontroli. Przepisu tego nie można bowiem rozpatrywać w oderwaniu od art. 90 ust. 4 u.s.o.

Z mocy delegacji zawartej w tym przepisie organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli. To z tego przepisu należy zatem wywodzić umocowanie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do nałożenia powyższych obowiązków. Umożliwienie sporządzani kopii dokumentacji czy też obowiązek udzielenia wyjaśnień stanowią element określenia sposobu postępowania podmiotu dotowanego, w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji.

Dla oceny legalności powyższych zapisów zaskarżonej Uchwały nie bez znaczenia jest również to, że to z woli ustawodawcy organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały wyposażone w prerogatywę do stanowienia przepisów określających zasady kontroli. Gdyby bowiem prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji. Zatem przepis art. 90 ust. 3f u.s.o. należy interpretować w ten sposób, że mocą przepisów ustawy, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej. Jest to zatem zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Niemniej jednak w ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty poprzez ustanowienie obowiązku umożliwienia podmiotom kontrolującym sporządzania kopii i odpisów, czy też polegać na obowiązku złożenia wyjaśnień, a takie zapisy zawarte w Uchwale nie wykraczają poza delegację z art. 90 ust. 4 u.s.o. Tym samym określenie powyższych obowiązków w Uchwale nie naruszało delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o., a w konsekwencji nie może zostać uznane na naruszenie art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Należy także nadmienić, że prawo kontroli wykorzystania udzielonej dotacji pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w ustawie o finansach publicznych zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty nie wchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w 90 ust. 4 u.s.o.

Zdaniem Sądu o wadliwości Uchwały nie świadczy również fakt, że w treści § 7 ust. 2, wśród elementów, które powinno zawierać upoważnienie do przeprowadzenia kontroli, brak jest obowiązku wskazania podstawy prawnej, pouczenia kontrolowanego o prawach i obowiązkach oraz podania numeru legitymacji służbowej kontrolującego. Przepis ten nie musi być bowiem zbieżny z wymaganiami jakie stawiane są upoważnieniom do przeprowadzenia kontroli zawartym w art. 79a u.s.d.g.

W myśl art. 82 ust. 1 u.s.o., osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu szkół i placówek. Prowadzenie szkoły lub placówki oraz zespołu, o którym mowa w art. 90a ust. 1 nie jest działalnością gospodarczą (art. 83a ust. 1). Oznacza to, że działalność prowadzona formie szkoły, placówki lub zespołu szkół niepublicznych nie jest działalnością gospodarczą nawet wtedy, gdy spełnia przesłanki uznania jej za taką działalność w świetle art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. u.s.d.g. (zob. Wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., II FSK 1811/10, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem przepisy tej ustawy, także w zakresie zobowiązującym organy do przestrzegania jej postanowień, znajdują zastosowanie o ile mamy do czynienia z działalnością gospodarczą, co wynika z treści art. 1 u.s.d.g.

Nie można jednocześnie twierdzić, że istnieje obowiązek stosowania się do zapisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zakresie kontroli tylko z tej przyczyny, że większość organów prowadzących szkoły niepubliczne to jednocześnie przedsiębiorcy.

Należy zauważyć, że w wyniku nowelizacji ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dokonanej ustawą z 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 18, poz. 97) ustawodawca wprowadził zmiany w procedurze kontroli działalności gospodarczej. Zmiany odnoszą się już choćby do tytułu rozdziału 5 u.s.d.g., który otrzymał nowe brzmienie: "Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy". Z powyższej zmiany wynika zatem, że ustawodawca zaakcentował przedmiotowy, a nie podmiotowy aspekt kontroli. Kontroli podlega bowiem działalność gospodarcza prowadzona przez przedsiębiorcę, a nie przedsiębiorca jako podmiot ją wykonujący. Wyrazem tego jest również art. 77 ust. u.s.d.g., który w swym początkowym fragmencie wskazuje, że kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców przeprowadzana jest na zasadach określonych w niniejszej ustawie (...).

Niezależnie od powyższego, nawet gdyby uznać, że upoważnienie do przeprowadzenia kontroli powinno spełniać wszystkie wymagania o jakich mowa w art. 79a u.s.d.g., brak takiej regulacji w zaskarżonej Uchwale nie przesądza automatycznie o jej nieważności czy niezgodności z prawem, które uzasadniałyby wyeliminowanie takiego aktu prawa miejscowego z porządku prawnego.

Przepisy zawarte w u.s.d.g. dotyczące przeprowadzania czynności kontrolnych nie mają charakteru bezwzględnego w tym sensie, że ich naruszenie pociąga za sobą nieważność czynności kontrolnych. Ustawodawca normując kwestie kontroli działalności gospodarczej, o której mowa w przepisie art. 77 u.s.d.g. założył możliwość wystąpienia kontroli zgodnej z przepisami prawa bądź też kontroli przeprowadzonej z naruszeniem przepisów prawa. Nie przewidział natomiast sytuacji, w której kontrolę należałoby uznać za nieważną. Samej kontroli przeprowadzonej z naruszeniem prawa nie można uznać za nieistniejącą (nieważną/niebyłą). Sankcją za naruszenie przepisów dotyczących kontroli jest natomiast przyznanie przedsiębiorcy prawa do dochodzenia odszkodowania, o ile przedsiębiorca wykaże, że poniósł szkodę w związku z naruszeniem przepisów o wykonywaniu kontroli (art. 77 ust. 4 u.s.d.g.). Nawet zatem, gdyby uznać, że przepisy Uchwały pozostają niezgodne z zapisami u.s.d.g. w zakresie określenia niezbędnych elementów upoważnienia, to tego rodzaju uchybienie nie mogłoby zostać uznane automatycznie za wadliwość Uchwały, skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności czy niezgodności z prawem. Co najwyżej, w przypadku przeprowadzenia kontroli na podstawie takiego upoważnienia, przedsiębiorca mógłby wystąpić z roszczeniem odszkodowawczym.

O wadliwości zaskarżonej Uchwały nie może w końcu świadczyć drobny błąd redakcyjny w treści § 11 polegający na pominięciu części liter w wyrazie "szkołę". Jak na to słusznie zwrócił uwagę organ, błąd ten pojawił się w tekście prawnym ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym i podlega sprostowaniu na podstawie art. 13 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172). Błąd ten jest przy tym tego rodzaju, że nawet pominięcie kilku liter w wyrazie nie czyni przepisu niejasnym, a w szczególności nie prowadzi do powstania wątpliwości co do tego, o jakim podmiocie jest mowa w tej normie. Nie mógł on zatem wpłynąć na wadliwość samej Uchwały.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżona Uchwała nie zawierała naruszeń przepisów prawa, które zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) – dalej p.p.s.a., uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności lub wydanie z naruszeniem prawa. W związku z tym Sąd uznając, że skarga nie zasługuje ona na uwzględnienie oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.